全民退休保障计划

全民退休保障计划，是香港规划中的一种社会保险制度，简称全民退保。当市民到达退休年龄后，无需通过任何经济审查从政府取得固定金额以应付生活开支。全民退休保障的原则是以税收和工作人口的供款，为长者退休后提供稳定及基本的生活保障，是应对人口老化及长者贫穷的政策。香港老人贫穷及人口老化现状：根据统计处的数据，2012年香港65岁以上老年人口多达92万，并预计老年人口将会持续上升，2039年将会多达249万，占整体人口28%，老年抚养比例高达454（每1,000名15至64岁人口需要供养老年人的数目），平均每两个工作人口就要供养一个老人，香港明显面对严重人口老化问题。随人口老化而来的，正是老人贫穷问题，因此香港社会必须为这严重社会问题作长远。

## 背景

根据香港立法会秘书处编制的《香港退休计划的历史发展》文件资料显示；早于1966年，当时港英政府已就在香港设立中央公积金的可行性展开研究。更分别于1987年5月13日、1991年7月10日的立法局会议上讨论，但意见存在分歧。期间政府进行过公众咨询，仍不获社会普遍支持，1993年，时任港督彭定康在施政报告中，建议设立“老年退休金计划”；65岁以上人士每月可领2300元，建议在社会上引起争议，更引起当年中方代表陈佐洱批评计划会导香港“车毁人亡”，最后计划遭当时的立法局否决。

1994年7月，香港政府发表题为《生活有保障、晚年可安享 — 香港的老年退休金计划》的咨询文件，引起社会各界激烈讨论；1995年1月，政府宣布，老年退休金计划的意见过于分歧，支持与反对意见各占一半，当局只好放弃推行。

1995年3月8日，政府于在立法局提出私营公积金计划，并于1995年7月27日顺利通过《强制性公积金计划条例》，强制性公积金（简称强积金）制度于2000年12月1日实施，强积金制度是一个与就业有关、强制执行和属私营性质的公积金制度，年龄介乎18至65岁的雇员和自雇人士均须参加强积金计划。

强积金制度实施后，立法会仍继续讨论退休保障计划的事宜。例如在2005年2月23日，立法会就照顾长者进行的议案辩论时，有议员就强积金计划提出关注事项；指强积金计划涵盖范围有限，未能保障现时的长者、对于低收入人士及非受雇人士(例如家庭主妇)；强积金计划所提供的退休金不足够养老；强积金投资回报存在风险等。基于上述一连串因素，有议员认为当局有需要研究设立其他退休保障计划的可能性，如“全民退休保障计划”。

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回顾强积金实行10年后的投资表现，成效并不显著，单在2008财政年度录得负25.9%的增长已引人诟病，同时香港人口老化渐趋明显，政府统计，在2010年底，65岁以上的人口增至325400人，较10年前增加了近四分之一。至2039年将达到249万人，占全港人口28%。在2010年，全港贫困长者达28万人，占整体老龄人口32.5%。有团体关注有关问题，并提出众多方案，但政府反应并不急切，在2011年的《施政报告》中表示，以资源再分配的方法去处理退休保障的问题。起初部分中产和专业人士不接受全民退休事实上，现时综援受助人中超过六成已经是长者及残疾人士，而且有部分更因审查过严而不得申领。现时政策方针已经是资源给最有需要的人；但事实是此政策在运 作及优化了数十年，至今仍无法舒缓长者贫穷问题；而收紧制度亦无助找出贫困长者。或许，此福利观念在长者养老问题上根本不奏效，我们或许应重新思考如全民 免费教育，保证长者退休后有基本养老的权利。

但随着近年人口老化危机加深，审查制度成效不彰，不少中产专业团体及学者已转为认同全民退保。

## 各方案比较

民间社会一直就全民退休保障提出不同方案，其中争取全民退休保障联席，早于2004年开始，便提出三方供款及增收利得税的全民养老金方案。及后，工联会及公共专业联盟亦分别提出免审查及划一金额的全民退保方案。2013年周永新教授港大团队提出全民老年金方案，2016年则再提出免供款的改良方案。2016年180多名学者依据全民养老金方案及最新数据作基础，制订学者方案，此方案由于能过渡到2064年，持续性较强，受较多民间团体及政党支持。

供款者｜政府不论贫富方案｜政府有经济需要方案｜全民养老金2064方案（学者方案）｜周永新全民老年金方案｜周永新全民老年金改良方案

政府｜、转移现有生果金、长者生活津贴、综援基本金｜、转移现有生果金、长者生活津贴、综援基本金、注入$1,000亿起动基金｜、转移现有生果金、长者生活津贴、综援基本金、注入$500亿起动基金｜、单靠政府单方供款、政府需要注资500亿

商界｜、所有企业增加4.2%利得税；或｜、所有企业增加 0.4% 利得税；或｜、只有盈利超过$1000万的企业增加1.9%利得税

雇主及雇员｜、薪俸税 1.6%-3.9%；或｜、薪俸税0.2%-0.4%；或｜、转移强积金供款2.5%｜、薪俸税 1%-2.5%

个人及家庭｜、开征4.5%商品及服务税；或、增加薪俸税标准税率8.3%｜、开征0.5%商品及服务税；或、增加薪俸税标准税率0.9%

注：下表所使用的数据是由建议提出当年开始计算，但并不代表现时开始推行亦能维持至相同年份或更长年份。

供款者｜政府不论贫富方案｜政府有经济需要方案｜全民养老金2064方案（学者方案）｜周永新全民老年金方案｜周永新全民老年金改良方案

每人每月可得｜$3,230（以2015年价格推算）｜最高$3,230（以2015年价格推算）｜$3,500 （以2016年价格推算｜$3,000 （以2013年价格推算）｜$3000

领取资格｜65岁或以上香港长者｜65岁起，并经资产审查确定合乎资格，便可领取｜65岁或以上香港长者｜65岁或以上香港长者｜、70岁起领取，并随预期寿命上升、资产不超过$500万，全年离港不超过90日

持续性｜至少能维持至2066年｜至少能维持至2066年｜2064年仍有548亿营余｜至2041年仍有盈余｜到2064年仍有$510亿

2016年12月，退休法官胡国兴在宣布2017年特首选举参选政纲时，在没有提出具体供款方法下，建议在无资产审查下，退休人士（考虑定于65至70岁之间）每月可获2,500元退休金；同时，资产不超过50万元（不包括自住物业）的退休人士每月可获3,500元退休金。

## 发展

根据香港政府的数据，2011年香港的财政储备超过8000亿港元，政府库房充裕，但社会仍有三成长者过着贫困生活，贫富悬殊问题激起社会对香港退休保障长远发展的讨论，民间团体争取多年的“全民退休保障”方案亦成为焦点之一，尽管得到一部分市民支持，但仍有社会人士对有关计划会否导致大幅加税等因素有所疑虑。各党派议员对退休保障细节仍存有不同的理念及见解；其他社会人士众说纷纭，指有关制度亦涉及庞大开支，需要讨论。

2011年9月21日，特首候选人梁振英于社会服务联会主办的社会发展论坛2011-2012中提及，“全民退休保障，系好值得做既事，全部都好值得做”、“全民退保，唔使轰轰烈烈既，认认真真就得啦”

2012年10月25日，工党张超雄议员于立法会提出的全民退休保障议案遭到否决，代表政府的劳工及福利局长张建宗指，全民退休保障十分复杂，社会未有共识，他称反而政府推行的长者生活津贴，已有社会的广泛支持。

2013年，扶贫委员会委任港大周永新教授进行全民退保研究。

2014年8月20日，周永新教授发布《香港退休保障的未来发展》研究报告，周永新研究团队在研究报告中提出全民老年金方案。

2015年12月22日，扶贫委员会展开为期六个月的退休保障公众参与活动。委员会将举行五场公众咨询会，以收集市民的意见。公众参与活动亦包括咨询十八区区议会。争取全民退休保障联席召开记者招待会，因不满政府搬“数字龙门”、玩弄“语言伪术”及在咨询前已“预设立场”，表示不会认受及出席扶贫委员会举办的五场公众咨诣会，表明对全民退保有很大的保留。为抗议政府就退休保障进行预设立场的假咨询，联席于咨询期间，展开“民间真咨询”收集民意，以显示社会对落实全民退休保障之共识。

2015年12月28日至2016年1月19日期间，香港理工大学应用社会科学系社会政策研究中心进行有关《香港市民对“全民退休保障”意见》之研究。研究结果说明多数市民认同退休保障不应设有经济审查，并愿意为全民退休保障参与供款，及要求转移强积金至全民退休保障计划。同时，多数市民强烈要求政府和大财团，在财政上作出高度承担，使全民退休保障计划在社会中，发挥财富再分配效果。

2016年2月25日，香港社会工作人员协会、香港社会工作者总工会、香港社会服务联会及当时社会福利界议员国柱，就设立全民退休保障向业界、社会及政府发出联署书，要求政府尽快落实全民退休障。

2016年4月至6月期间，全民撑退保社福联盟在18区进行200场街站，向公众讲解设立全民退保的重要性，收集市民对退保改革的声音。

2016年5月14日至2016年5月29日期间，香港理工大学应用社会科学系社会政策研究中心特别在政府五场地区公众咨询会结束后，进行有关《香港市民对“全民退休保障”意见》之研究。民意调查结果清楚显示，香港市民，不论年龄、学历、身份和收入，近2/3市民支持香港设立全民退休保障计划。普遍市民认同退休保障无须设有经济审查，而且愿意转移部分强积金至全民退休保障计划；此集资方式相比全数由政府的税收支付获较多市民认同及支持。此外，大部分市民认为以“取消强积金对冲机制”替代“全民退休障计划”并不可取，强烈要求政府取消强积金之中对冲雇员长期服务金及遣散费的机制；及下届政府必须落实全民退休保障计划。

2016年6月11日，社会各界来自15个不同界别的团体 (包括：精算、保险、医护、社福、高教、教育、宗教、劳工、商界、劳工、妇女、青年、长者及残疾人士等)举办联合记者招待会，反对要审要查方案，要求落实全民退休保障，务求令长者能够安心渡晚年，活得有尊严。

2016年6月19日，争取全民退休保障联席发动及团结全港社会各界人士参与，当中包括中产专业人士（精算、保险、医护、社福、教育）、宗教界、中小企业界、劳工、妇女、靑年、长者及残疾人士，以及各政界社团等，以身体力行形式走上街头要求政府落实全民退休保障大游行。游行前，天主教教区陈志明副主教带领众信徒祈祷及祝愿特区政府落实全民退退休保障。

2016年6月20日，立法会退休保障事宜小组委员会举办公听会。争取全民退休保障联席向立法会退休保障事宜小组委员会提交《争取全民退休保障联席退休保障民间咨询报告》。过去半年联席举行了 11 场民间咨询,共 2,100 人参与,涉及不同社区及阶层。咨询报告结果显示大多数市民支持全民性原则。而在全民退保具体融资办法上，亦认同三方供款、转移部分强积金供款及征收“专款专项”累进利得税，在融资方案上亦已 有一定共识。

2016年6 月21日，全民撑退保社福联盟共收到超过1.5万封支持意见书，今天将交给扶贫委员会主席林郑月娥，促扶贫委员会正视民意，真正落实全民退保。

2017年6月18日，争取全民退休保障联席趁父亲节发起游行，联同多个政党及团体逾200人，早上由中环汇丰银行总部游行至中环冠君中心候任特首办，要求林郑月娥上任后落实免资产审查的全民退休保障。当天有不少长者冒雨起行，亦有父亲带同4岁儿子到场，希望尽快落实全民退休保障。

2017年8月28日，公民党公布于6月底至8月中以电话访问逾2,000名市民的调查结果，指出有69%市民支持落实全民退休保障。

2017年9月10日，争取全民退休保障联席联同多个民间团体及政党，逾400人由长江中心游行至礼宾府，要求行政长官林郑月娥落实推行免经济审查的全民退休保障制度，多人手持纸碟道具，寓意向林郑月娥发出最后通牒。

2017年9月28日，香港公开大学发表调查报告，公大人文社会科学院副院长邝志良于去年六月至八月期间，进行“香港实行老年退休金计划可行性研究(雇员角度)”，以问卷调查方式访问1,389名年满15岁或以上的在职人士，以了解他们对“全民退休保障计划”的意见，及对现时退休保障及长者福利的满意程度。研究发现近3成受访者需照顾最少一位65岁或以上的长者，另外有逾半受访市民对现行长者福利、强积金及退休计划不满意。此外，在收入6,500港元或以上的受访者中，超过7成人在需要供付强积金的情况下仍愿意额外缴税去换取退休后更高的养老金。邝是次调查充分显示，实施全民退休保障计划具有一定的民意支持及可行性。他又指，市民在现有税制不更改下依然愿意额外缴税，可见实施全民退休保障计划的急切性。

2017年7至9月期间，争取全民退休保障联席先后十三次去信特首，要求约见商讨全民退保。即使林郑月娥一再拒绝，由本来与民共议的施政报告，变成只愿派出劳福局官员“见见面”。2017年9月29日，联席代表联同学者与劳工及福利局局方会面。联席于会议上要求局方清楚回应三个提问：(1)政府会否搞全民退休保障？(2)几时搞？(3)点样搞？然而，罗致光局长态度强硬，并清楚表态个人认为全民退保“无得搞”，现届政府“没有计划作研究”、亦表示“不打算重新咨询”、更指“没有计划推行全民退保”。联席认为面对人口老化，局长只是照本宣科，政府毫无诚意与民间商议全民退保的各种可能方案。会上多名代表对局方漠视民意的态度表达强烈不满，联席强烈批评，林郑及罗致光只为顾存面子，被迫在施政报告前见联席，实非诚意探讨如何落实全民退保及具体融资方案，在如此气氛下实在难以继续具建设性的讨论，各代表决定集体离场以表抗议，并宣布会有升级行动。

2017年10月10日，争取全民退休保障联席于上午11时举行民间联合记者招待会宣布展开24小时持续抗议行动，指责特首林郑月娥上任多月一直闭门造车，对民间关心的全民退保、安老养老问题视若无睹，亦未有履行“与民共议”的选举承诺。另一方面，联席发言人怒斥劳工及福利局局长罗致光玩语言伪术，指政府的全民退保并非民间争取多年的全民、免经济审查的全民退休保障一支柱，而是集合现有四根支柱成为所谓的全民退保；并即场向罗致光颁发“创新语言伪术成就奖”。记者会后，联席连同多个民间团体在政总门外共进“清茶淡饭”，寓意政府不知民间疾苦。

2017年10月11日，林郑月娥发表上任后首份施政报告，多个团体早上在立法会门外示威区请愿，希望政府尽快落实全民退休保障计划，并举起“落实全民退保”的标语，有团体代表不时敲打印有劳工及福利局长罗致光肖像的锣鼓以示不满。

2017年11月17日，扶贫委员会公布《2016年香港贫穷情况报告》。报告显示，长者贫穷率达44.8%，即使计算了恒常现金的政策介入后，例如生果金、长者生活津贴等，贫穷仍率31.6%。

2017年11月19日，争取全民退休保障联席趁长者日，联同300名长者及团体代表，游行到礼宾府抗议。游行人士沿途手持“尊严”、“安心”、“团结”等诉求标语，寓意要求政府落实全民退保，才能使长者有尊严地生活、安享晚年。到达礼宾府后，他们上演街头剧，讽刺林郑月娥及罗致光乃阻碍全民退保的“两座大山”。之后，长者代表又即场用鞋“敲醒”印有林郑月娥及罗致光头像的“拦路虎”，并为两只老虎贴上“封条”，警告林罗二人不要再以“高龄海啸”恐吓市民。

2017年12月21日，“全民撑退保社福联盟”及“全民养老金学者方案平台”公布关注长者退休生活问卷调查。调查发现逾半受访者担心和非常担心退休生活，即使资产高于领取长者生活津贴水平，被政府形容为无经济需要的一群，亦有44%人感到担心和非常担心退休生活，只有2%认少于100万港元储蓄亦可以安心生活。主办团体指出，不设审查的全民养老金才可让所有长者在退休安心度晚年。

2018年1月29日，多名立法会议员在立法会退休保障事宜小组委员会会议上狠批政府一意孤行放弃考虑全民退保计划。中文大学社会工作学系副教授黄于唱建议政府推行每名长者每月三千五百元的全民养老金计划，因财政上获多方支持，长者贫穷率的减幅亦会较实施高额长者生活津贴大。

2018年2月19日，街坊工友服务处公布市民对《财政预算案》期望的调查，访问了逾三百名市民，近七成四受访者表示过去一年生活感到“十分吃力”及“吃力”，街工促请当局推行全民退休保障和就标准工时立法，让市民不用担心退休问题，并且有足够时间休息及基本家庭生活。

2018年3月24日，立法会举行退休保障事宜小组委员会公听会，42名长者及关注团体代表炮轰政府千亿盈余仍不推行全民退保，又批评政府以要针对有需要人士为由拖延全民退保，却“补漏拾遗”大派4000港元，促政府尽快推行全民退保。

2018年4月14日，立法会福利事务委员会召开公听会，40多个团体出席讨论高额长生津实施安排。有长者指高额长生津的津贴及限额“死死声”，要求作调整。香港清洁服务业工会理事锺碧梅指，高额长生津的资产限额14.6万港元及津贴3485港元“死死声”，是否寓意“叫长者去死”，质疑如何定出相关金额。另外，团体争取全民退休保障联席在会前到政府总部外请愿，团体批评高额长生津“又审又查”，长者年纪愈大开支愈多，金额不足应付基本生活，年中推出的年金计划亦无助贫穷长者脱贫，重申要求全民退保。

2018年4月20日，10多名基层妇女联会代表到政府总部门外请愿，要求落实对家务工作的肯定，包括向家务工作者提供津贴，及落实全民退休保障，以有酬工作的角度维护家务工作者的权益。

2018年4月25日，争取全民退休保障联席约20多名成员到立法会示威区示威，他们戴上面具讽刺问责官员，口讲关注长者福利，实际上就偏向有钱人，批评财政预算案坐拥1300多亿港元盈余，应以1000亿港元作种子基金，加上三方供款，设立全民退休保障，就最可靠、最可取的方案。

2018年6月9日，立法会退休保障事宜小组举行公听会，讨论“欠缺第一支柱的退休保障制度与长者贫穷的关系”，争取全民退休保障联席联同多过成员团体代表参与了是次会议，并趁会议前在政府总部门外举行请愿行动，抗议政府无视民间诉求，拒绝落实全民退保，联席举行街头剧，讽刺劳工及福利局局长罗致光，推动所谓的公共年金及高额长者生活津贴（高生津）政策目标混乱，审查制度繁复扰民，令市民无所适从，联席又批评政府低估了有关政策的申领人数，其可持续性缺乏数据支持。联席质疑政府试图以高生津及公共年金取代推行全民退保，是“鱼目混珠”的行为，此举形同“卖假货”，最终只会令更多市民陷入繁琐的审查制度内，无助解决香港长者贫穷问题。

2018年7月5日，政府设立的终身年金计划“香港年金”出炉，香港按揭证券有限公司旗下香港年金公司公布年金详情，将以一笔过整付保费形式，接受65岁或以上长者投保，随后保证每月向受保人派发固定年金金额，保障年期终身。然而，年金出炉后引起社会广泛讨论，其中认为年金计划负面的评论较多,当中包括年金回报低、与通胀脱钩等。

2018年8月10日，按揭证券公司旗下香港年金公司公布，首批年金计划接获9410宗意向登记，总认购额约49.4亿元，平均认购52.5万元，以今次年金发行上限为100亿元计，认购金额比例不足5成。

2018年9月23日，争取全民退休保障联席适逢中秋节前夕，举行集会及游行，要求行政长官林郑月娥顺应民意，在施政报告中落实全民退休保障。游行人士上午十时在长江中心集合，200多名长者、青年、妇女及团体代表手持“全民退保 不能再拖”纸灯笼由中环长江中心游行至礼宾府集会，并上演街头剧讽刺林郑月娥整“无心”月饼送长者，反映香港退休保障制度残缺不全。期间，游行人士集体与林郑及罗致光“迎月”，又以月饼盖拍打印有两人头像的不倒翁“出气”，抗议政府政策倒行逆施；最后在礼宾府门外挂上印有争取全民退保诉求的灯笼，促请林郑月娥顺应民意，在即将出炉的施政报告中落实全民退休保障。

2018年10月10日，林郑月娥发表任内第二份施政报告，过往一年，林郑并无落实全民退休保障，改为推行高额长者生活津贴及公共年金，意图蒙混过关，不过相关政策却问题多多，民间要求落实全民退保的声音不减反增。争取全民退休保障联席趁施政报告发表在即，在立法会门外举行请愿，要求特首顺从民意，推行全民退休保障。联席代表上演街头剧，讽刺林郑月娥口讲要市民“互谅互让”，但在全民退保议题上却“寸步不让”。团体代表又拍打印有林郑月娥及罗致光头像的假人，抗议政府政策倒行逆施。

2018年10月15日，政府在施政报告公布明日大屿填海计划后，引来社会强烈批评政府宁愿动用万亿公帑去“倒钱落海”亦不愿以1,000亿推行全民受惠、免审免查的全民退休保障计划。劳福局局长罗致光在10月15日出席电台节目，有市民质疑全民退保所花费用远较填海为低，为何不推行全民退保？罗致光表示，如实施全民退保，“经常账目开始时便已有赤字，赤字更会不断增加”。其言论亦被批评“善财难舍、冤枉甘心”。

## 主要政党立场

以下支持及反对全民退休保障的政党列表是根据张超雄议员2012年10月的议案投票结果及政党网页上的政治立场。

### 支持全民退保

- 香港众志
- 人民力量
- 新民主同盟

### 反对全民退保

- 热血公民

## 长者生活津贴

多年来，一些团体及政党人士争取设立全民退休保障制度，直到2012年，政府项锐在现行高龄津贴，又称“生果金”计划的基础上，增设“长者生活津贴”，又称“特惠生果金”作为对应政策。但政府和社会就特惠生果金应否要设立资产审查，各有不同意见。2012年10月，政府正式公布“长者生活津贴”建议细节，符合入息及资产限制人士，每月可获2,200元津贴，有40万长者受惠；计划涉每年约62亿元开支，若不设资产审查，每年开支最高可达136亿元。2012年12月7日，立法会财务委员会通过有关长者生活津贴的拨款申请，2012年12月生效，年满65岁的合资格长者将可领取每月2,285元的津贴，金额是现时1,180元的生果金两倍。第一批29万名以往曾申报其经济状况的合资格长者，最快可于2013年4月一次过获发五个月的津贴。

## 参见条目

- 强制性公积金
- 长者生活津贴
- 香港老人福利
- 高龄津贴（生果金）
- 综合社会保障援助计划
- 老人年金－台湾类似社会福利制度
- 香港退休保障制度