统帅权

统帅权（Oberbefehl；supreme command）又译为最高指挥权、军权，指统帅武装部队者具有的最高、全权指挥权限。盛行于19世纪末至20世纪前半德国公法学上解释成国家元首指挥军队的权力，涉及军政、军令（military administration and command）体系之分野。

## 概要

国家元首为军队统帅行使统帅权，可分名义上（如英国、奥地利等），或实质上（如美国、俄国、法国、大韩民国、中华民国等）。德国公法学通说：元首发布军事命令（军令）统率军队乃指挥权，不需法律授权，也不受国会监督；军事行政（军政）属统治行为、依法行政，接受国会的监督。台湾、过去的日本在普鲁士军制影响下采纳统帅权理论，尤其前者落实于法律条文中。

像中国、朝鲜、越南，前苏联及东欧等采集体领导的共产国家，并无国家元首为军队统帅的概念。不过这些国家大多参考军事委员会或国防委员会的方式，以党首（总书记、第一书记）身份兼任军事委员会领导人（主席、书记）来掌握实质军队指挥权。

### 美国

美国已经军队国家化。美国宪法规定，美国总统为美军最高统帅。根据戈德华特－尼科尔斯法案，美国总统通过美国国防部长直接指挥各联合作战司令部。

### 英国

英国君主为军队之统帅，确立后来大多立宪国家元首为军队统帅的典范；惟实际指挥权依惯例在内阁手上。

### 德国

德意志皇帝威廉一世时代，皇帝为军队统帅，内阁下设总参谋部，授予总参谋长面奏皇帝、汇报的权力，自此皇帝即掌握军队指挥、人员、编制等军令上的实质权力，内阁则负责军队装备、预算等军政事务，该军令、军政二元体制影响日后的日本、中华民国。

威玛共和时代的联邦大总统，仍沿袭帝国时代国家元首掌握统帅权。二战后，德国扬弃传统的统帅权理论，改为实质的命令和指挥权，军令、军政一元化，平时国防部长综理负责，战时交由联邦总理指挥；联邦总统并无名义上的统帅或指挥权，仅联邦领域遭受武力攻击时，得经联邦议会同意就国际法宣告进入防卫状态。

### 日本

日本在明治维新时期建立现代军队时，深受德意志帝国的影响，天皇为军队统帅，下设陆军参谋本部、海军军令部，并准予两方可直接将军务上奏天皇的“帷幄上奏”权力，不但独立于内阁之外，且造成军令、军政二元体制下，军令又二元化以大本营而非参谋部门统筹指挥的独特情形。曾发生内阁签订伦敦海军条约引起干犯统帅权的重大争议。

日本二战投降后，盟军统治时期的日本政府在驻日盟军总司令部（GHQ）的指导之下，透过战后宪法放弃宣战与建军权利，因为无军队，只有自卫队，天皇因此失去了军事统帅权，内阁依行政权能指挥自卫队，内阁总理大臣（首相）则为自卫队最高指挥官。

### 韩国

韩国实行三军联合体制，韩国总统是韩国军队最高统帅，韩国国防部是韩国总统统率下的最高军事行政机构。韩国国军和驻韩美军的战时指挥权等军事主权归属于韩美联合军司令部。

### 中华民国

中华民国肇建之初，北洋政府的大总统为陆海军大元帅，设参谋本部负责军令事宜，即使政府更迭，仍以大元帅地位持有统帅权。1926年，国民政府设军事委员会负责军政，军令则是国民革命军总司令部直隶于国府，并由中国国民党总裁蒋中正出任军委会主席兼国民革命军总司令。1928年，蒋中正当选国民政府主席，成为实质掌握统帅权之人，直至1931年宁粤分裂下野。1932年，日本发动一二八事变，蒋中正复出任军委会委员长兼参谋本部参谋总长。1935年，国民政府授阶蒋中正任特级上将，以《特级上将授任条例》明定为中华民国陆、海、空军最高军事长官；与他国大元帅之不同，在于他国为荣誉职或全权委任，而特级上将由当时国府集体领导下制定法律授予实质掌握统帅权，则着眼于未来与日本愈演愈烈之冲突。1943年，蒋中正接任国府主席，并修改《中华民国国民政府组织法》，规定主席为海、陆、空军大元帅。

抗战胜利后政府行宪，总统依《中华民国宪法》统帅全国陆海空军，仅仅于1978年制定《国防部参谋本部组织法》，国防部参谋本部置参谋总长一人，在统帅、行政系统分别为总统、国防部部长之幕僚长，总统行使统帅权，直接经由参谋总长指挥军队，依循军政、军令二元体制。

然而国防体制与权责法制化仍嫌不足，所以在2000年制定《国防法》与修改《国防部组织法》，参考法国第五共和模式，总统决定国家安全有关之国防大政方针，或为因应国防重大紧急情势，得召开国家安全会议。总统行使统帅权指挥军队，直接责成国防部部长，由部长命令参谋总长指挥执行之。另外，废止不合时宜的《特级上将授任条例》；并于2001年修正《国防部参谋本部组织法》全文为《国防部参谋本部组织条例》，参谋本部依国防部命令指挥军队，参谋总长不再是总统之幕僚长，达成军政、军令一元化。

### 中华人民共和国

中国共产党中央军事委员会主席为中国人民解放军最高统帅，行使统帅权指挥军队。通常由中国共产党中央委员会总书记兼任。

中华人民共和国在1954年召开第一届全国人民代表大会，并颁布第一部《中华人民共和国宪法》。根据《五四宪法》的规定，作为中国国家元首代表的中华人民共和国主席兼任国防委员会主席，统帅全国武装力量。不过中国共产党一直坚持对武装力量的绝对控制，奉行“党指挥枪”的根本原则，中国共产党中央军事委员会才是实际上的最高军事统帅机关，其负责人中共中央军委主席才是最高统帅。1959年刘少奇继任中国国家主席，同时兼任国防委员会主席的职务，成为宪法上的军事统帅，不过当时毛泽东还继续担任中国共产党中央委员会主席和中央军事委员会主席的职务，其最高的政治地位不变，也是实际上的最高统帅，毛泽东本人也终身担任这两个职务直到逝世。

1966年5月16日文化大革命爆发后，担任国家主席的刘少奇被打倒，这个职务长期缺位，直到1975年被修宪废除。按照《七五宪法》和《七八宪法》的规定，中共中央主席统帅全国武装力量，在毛泽东逝世以前，中共中央主席一直是实际的最高统帅。

1982年通过的第四部宪法《八二宪法》恢复中国国家主席的设置，不过没有授予其统帅权，取而代之是设立中华人民共和国中央军事委员会，这个机构与中共中央军委是“一个机构两块牌子”，两个机构的组成人员除了权力交接时期以外都是一样的，国家军委主席被赋予宪法上军事统帅的地位。无论中华人民共和国的宪法体制如何变更，中国共产党对武装力量的绝对控制都没有变，中共中央军委主席一直是实际的最高统帅。

2022年修正的《中国共产党章程》规定“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导，贯彻习近平强军思想”、“中国共产党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定，中央军事委员会实行主席负责制。”中国共产党中央军事委员会主席为全军统帅，统帅全国人民解放军和其他人民武装力量。

中华人民共和国建国以来，国家元首是国家主席，但从来不是三军统帅。在20世纪80年代担任中共中央军委主席的邓小平，并未担任中共中央总书记、国家主席、国务院总理当中任何一个职务，但通过掌握军权成为国家最高领导人。中国这样的情况，与其它社会主义国家相似。

中共十八届一中全会上，国家主席胡锦涛将中共中央总书记、中共中央军委主席两职同时交班给国家副主席习近平，胡锦涛虽然仍是国家主席，但卸任总书记和军权被外界认为是“裸退”。而习近平此时虽是国家副主席，但凭借担任中共中央军委主席获得全军拥护，拥有军队最高指挥权，并同时兼任中共中央总书记，因此成为中华人民共和国最高领导人。

2016年4月20日起，习近平出任中央军事委员会联合作战指挥中心总指挥，负责指挥全军的联合作战，此一职务类似于开国元帅朱德曾担任过的中国人民解放军总司令。

## 各国行使最高统帅的职务和军事领导机构

国家｜最高统帅｜军事领导机构｜备注

阿富汗伊斯兰酋长国｜阿富汗最高领袖｜阿富汗领导委员会和国防部｜政治体制为神权政体政教合一酋长国。

阿尔巴尼亚｜阿尔巴尼亚总统｜阿尔巴尼亚国防部｜政治体制为单一制和议会共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

阿根廷｜阿根廷总统｜阿根廷国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

澳大利亚｜澳大利亚总督｜澳大利亚国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。总督代表国王根据总理的意见行使权力。

奥地利｜奥地利总统｜奥地利国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

孟加拉国｜孟加拉国总统｜孟加拉国国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

巴西｜巴西总统｜巴西国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

文莱｜文莱苏丹｜文莱国防部｜政治体制为君主专制。君主直接掌握军队。

加拿大｜加拿大总督｜加拿大国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。总督代表国王根据总理的意见行使权力。

中国｜中央军委主席兼军委联指总指挥｜中国共产党和中华人民共和国中央军事委员会｜中国最高领导人同时担任中央军委主席和军委联指总指挥，领导中国人民解放军，中国国家主席不是宪法规定的最高统帅，根据“党指挥枪”原则，中国共产党中央军事委员会是统帅全军的最高军事指挥机关，实行军委主席负责制。

克罗地亚｜克罗地亚总统｜克罗地亚国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

捷克｜捷克总统｜捷克国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

古巴｜武装力量总司令｜革命武装力量部｜古巴国家主席为宪法上的最高统帅，但根据“党指挥枪”原则，古巴共产党中央委员会（武装力量总司令）才是统帅全军的最高军事指挥机关。

丹麦｜丹麦君主｜丹麦国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。君主根据总理的意见行使权力。

多米尼加｜多米尼加总统｜多米尼加国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

埃及｜埃及总统｜埃及国防部｜政治体制为半总统制和共和制国家。

芬兰｜芬兰总统｜芬兰国防部｜政治体制为共和制和半总统制国家。

法国｜法国总统｜法国国防部｜政治体制为共和制和半总统制国家。

德国｜德国总理｜德国联邦国防部｜德国联邦国防军平时由国防部长担任总司令领导。宣布紧急状态后由德国总理领导。

加纳｜加纳总统｜加纳国防部｜政治体制为共和制和总统制国家。

圭亚那｜圭亚那总统｜圭亚那国防部｜政治体制为共和制和总统制国家。

印度｜印度总统｜印度国防部｜政治体制为共和制和议会制国家。总统根据总理的意见行使权力。

印度尼西亚｜印度尼西亚总统｜印度尼西亚国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

伊朗｜伊朗最高领袖｜伊朗国防部｜政治体制为总统制和神权政治国家。总统权力受最高领袖制约，武装部队直接对最高领袖负责。

以色列｜以色列总理｜以色列国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

意大利｜意大利总统｜意大利国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

日本｜内阁总理大臣｜日本防卫省｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。天皇不是宪法的最高统帅，内阁总理大臣（首相）是宪法的最高统帅，拥有自卫队最高指挥监督权。

肯尼亚｜肯尼亚总统｜肯尼亚国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

老挝｜中央国防与治安委员会主席｜老挝人民革命党中央国防与治安委员会｜老挝国家主席为宪法上的最高统帅，根据“党指挥枪”原则，老挝人民革命党中央国防与治安委员会是统帅全军的最高军事指挥机关。

马来西亚｜马来西亚最高元首｜马来西亚国防部｜政治体制为选举君主制和议会君主制国家。国家元首根据总理的意见行使权力。

马耳他｜马耳他总理｜马耳他国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

毛里求斯｜毛里求斯总统｜毛里求斯国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

缅甸｜缅甸总理、国家管理委员会主席｜缅甸国防部｜事实上由缅甸国防军总司令独立领导，但尊奉缅甸总统为名义上的最高统帅。

荷兰｜荷兰君主｜荷兰国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。君主根据总理的意见行使权力。

尼日利亚｜尼日利亚总统｜尼日利亚国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

挪威｜挪威君主｜挪威国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。君主根据总理的意见行使权力。

朝鲜｜武装力量最高司令官｜朝鲜劳动党中央军事委员会｜朝鲜最高领导人兼任武装力量最高司令官和朝鲜劳动党中央军事委员会委员长，领导朝鲜人民军。

巴基斯坦｜巴基斯坦总统｜巴基斯坦国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

菲律宾｜菲律宾总统｜菲律宾国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

波兰｜波兰总统｜波兰国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

葡萄牙｜葡萄牙总统｜葡萄牙国防部｜政治体制为半总统制和共和制国家。

中华民国（台湾）｜中华民国总统｜中华民国国防部｜政治体制为半总统制和共和制国家。

俄罗斯｜俄罗斯总统｜俄罗斯国防部｜政治体制为半总统制和共和制国家。

沙特阿拉伯｜沙特阿拉伯国王｜沙特阿拉伯国防部｜政治体制为君主专制和政教合一国家。

塞尔维亚｜塞尔维亚总统｜塞尔维亚国防部｜政治体制为半总统制和共和制国家。

斯洛文尼亚｜斯洛文尼亚总统｜斯洛文尼亚国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力

大韩民国｜大韩民国总统｜大韩民国国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

西班牙｜西班牙君主｜西班牙国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。君主根据总理的意见行使权力。

斯里兰卡｜斯里兰卡总统｜斯里兰卡国防部｜政治体制为半总统制和共和制国家。

苏里南｜苏里南总统｜苏里南国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

瑞典｜瑞典君主｜瑞典国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。君主根据总理的意见行使权力。

瑞士｜瑞士联邦委员会｜瑞士联邦国防部

斯威士兰｜斯威士兰国王｜斯威士兰国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。君主直接掌握军队。

泰国｜泰国君主｜泰国国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。君主根据总理的意见行使权力。

土耳其｜土耳其总统｜土耳其国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

英国｜英国君主｜英国国防部｜政治体制为议会制和君主立宪制国家。君主根据首相的意见行使权力。

爱尔兰｜爱尔兰总统｜爱尔兰国防部｜政治体制为议会制和共和制国家。总统根据总理的意见行使权力。

美国｜美国总统｜美国国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

委内瑞拉｜委内瑞拉总统｜委内瑞拉国防部｜政治体制为总统制和共和制国家。

越南｜中央军委书记｜越南共产党中央军事委员会｜越南国家主席为宪法上的最高统帅，根据“党指挥枪”原则，越南共产党中央军事委员会是统帅全军的最高军事指挥机关。

## 参考文献

### 来源

- 由国防法探究我国统帅权的问题
- 论我国“国防二法”文人领军之设计
- 国民党军事制度史（上、下册）读书频道 凤凰网