皇家特权 (英国)

英国的皇家特权（royal prerogative）是属于英国君主（即“统治者”）的一套习惯性权威、特权和豁免权，并在英国受到承认。君主在国内被视为最高权威，或称“唯一特权”（sole prerogative），同时也是英国政府多项行政权力的根源。

特权权力过去由君主自行决定行使。然而，自19世纪起，根据惯例，君主在行使这些权力时需听取首相或内阁的建议，并由后者对议会负责。尽管君主在宪法上仍有权在未接受首相或内阁建议的情况下行使皇家特权，但在实务上，通常只会在紧急情况或现有先例无法适用时才可能这样做。

如今，皇家特权依然适用于英国政府的运作中，包括外交、国防和国家安全等领域。虽然君主在这些领域及其他事务上拥有显著的宪法地位，但其行动自由受限，因为这些特权依惯例主要由首相、其他内阁大臣或政府官员来行使。

## 定义

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皇家特权被形容为“一个极难充分定义的概念”，但某一类特权权力是否存在，则是属于普通法的范畴，由法院作为最终裁决者来决定。19世纪著名的宪法理论家戴雪提出：

尽管许多评论家遵循戴雪的观点，但也有宪法学者更倾向于接受威廉·布莱克斯通在1760年代提出的定义：

戴雪认为，任何君主进行超出法律规范的治理行为都属于特权范畴，这与布莱克斯通的观点不同。布莱克斯通认为，特权仅包括那些在英国境内其他任何个人或机构无法行使的权力，例如宣战。布莱克斯通的特权概念，即具有排他性权力的特权，在1920年的检察总长诉德凯瑟皇家旅馆中受到帕默勋爵的青睐，但在缅甸石油公司诉大律师中，詹姆斯·里德对此表示了疑虑。在相关案件中，法院并不需要明确区分这两种观点，而且由于直接涉及特权的案件稀少，法院可能永远不会需要解决这一问题。

## 历史

13世纪之前，英格兰君主拥有至高无上的权力，但在14世纪和15世纪，这一权力受到“封建动乱复兴”的制约。皇家特权是君主在不经他人同意的情况下行使权力的一种方式，但其范围并不明确。理查二世于1387年首次尝试从法律上界定这些特权的范围。

这种“动荡”在16世纪逐渐平息，随着亨利八世及其继任者成为新教的英国国教会领袖，君主真正成为了独立的统治者，因此不再对圣职者或教宗负责。尽管君主是“英国宪法中的主导力量”，法院仍承认议会的重要性，并未将君主视为全能。在《费雷尔案》（Ferrer's Case）中，亨利接受了这一限制，认为与议会合作统治，特别是在征税问题上，比单独统治更能增强权力。托马斯·史密斯爵士及其他当代作家则认为，君主无法在未获得议会批准的情况下征税。

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亨利及其后裔通常会遵循法律裁决，尽管理论上他们并不受其约束。有人认为，他们认识到稳定的治理需要法律的建议和同意，而“都铎时期的主要律师、政治家和公众人物”一致认为，包括国王在内的所有人都应该受到法律的约束。尽管君主在使用特权时拥有“不受限制的自由裁量权”，但在法院对其使用设有条件或君主自己选择设限的情况下，这一权力仍受到限制。

英格兰的詹姆士一世在1607年的《禁止令案》中挑战了这一共识，主张国王拥有神圣的权利，可以作为法官并根据自己的意愿解释普通法。然而，由爱德华·科克爵士领导的司法机构以“国王虽然不受任何个人约束，但仍然必须受到法律的约束”为理由，拒绝了这一观点。科克还指出，国王在掌握足够的法律知识之前，无权解释法律，因为这“需要长期的学习和经验才能掌握法律”。在1611年的《公告案》中，科克进一步裁定，君主只能行使现有的特权，不能创造新的特权。

1688年11月的光荣革命后，詹姆士二世被他的长女玛丽二世及其丈夫威廉三世取代，二人根据《1689年权利法案》所列的条件接受王位。这些条件包括对皇家特权的限制，因为许多人认为詹姆士二世滥用了这些权力。该法案第1条规定，君主不得在未经议会同意的情况下暂停或执行法律，第4条则规定，君主不得利用特权在未经议会授权的情况下征税。该法案还允许议会在未来限制剩余特权的使用，例如《1694年议会会议法案》，该法案要求君主在特定时间解散并召集议会。

## 特权权力

### 立法

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解散议会的权力“或许是君主亲自行使的特权中最重要的剩余特权，也是最具争议潜力的权力。”通常情况下，这项特权会在首相的要求下行使，无论是基于首相的自由裁量，还是在不信任动议通过后。宪法理论家对于今天君主是否可以单方面解散议会存在不同看法。艾佛·詹宁斯爵士认为，解散议会需要“获得内阁大臣们的同意”，因此君主不能在没有大臣同意的情况下解散议会；“如果大臣们拒绝提供这种建议，君主只能解雇他们。”然而戴雪认为，在某些极端情况下，君主可以单方面解散议会，前提是“有充分理由认为下议院的意见不代表选民的意见......当立法机构的意愿与国民的意愿不同或可能不同时，解散议会是允许的，甚至是必要的。”

君主可以经由拒绝御准来强制解散议会，这很可能会导致政府辞职。按照惯例，君主总是会对法案给予御准；上一次君主拒绝御准是在1708年安妮女王统治时期，当时她在内阁大臣建议下，拒绝了《苏格兰民兵法案》。然而，这并不意味着拒绝御准的权利已经消失，即使这与首相的意愿相悖。乔治三世和乔治四世利用威胁行使皇家否决权，使得1800年至1829年间的天主教解放无法实现，而乔治五世也曾经在其私人律师（而非首相）的建议下，考虑否决《1914年爱尔兰政府法案》。詹宁斯写道：“国王始终认为，他不仅拥有法律权力，还拥有宪法权利来拒绝御准。”《2011年定期国会法》第3(2)条废除了君主解散议会的皇家特权，但《2022年解散和召集议会法》废除了2011年法案，恢复了这一特权。然而，2011年法案第6(1)条特别指出，君主的休会权力不受该法案影响。尽管如此，最高法院在2019年的《女王（米勒）诉首相及车丽诉苏格兰法律事务专员》案中判定，休会的特权并非绝对。

### 其他特权权力

君主还拥有行使其他特权的权力，这包括授予荣誉、管理武装部队以及进行教会任命。尽管大多数荣誉的授予通常由行政部门决定，但君主仍然是正式授予这些荣誉的人。不过，嘉德勋章、蓟花勋章、功绩勋章、皇家维多利亚勋章和皇家维多利亚链章完全由君主自行决定授予。在武装部队方面，君主是武装部队的最高统帅，成员的规范由皇家特权来管理。大多数法律法规不适用于武装部队，尽管某些领域，如军事纪律，则由议会法案来规范。根据《1947年王室诉讼法》，君主是武装部队的唯一权威，因此其组织、部署和控制不能受到法院的质疑。这一特权权力的行使赋予君主权力来招募武装部队成员、任命委任军官，并与外国政府签订协议，将部队驻扎在他们的领土上。

特权赋予君主任命英国国教会主教和大主教的权力，并规范《钦定版圣经》的印刷和发行许可。

## 行使

现今，君主几乎完全依据政府的建议来行使特权。莱兰（Leyland）指出：

简而言之，特权是由首相和内阁以君主的名义来治理国家；虽然君主拥有“被咨询的权利、鼓励的权利和警告的权利”，但这些权利的行使并不涉及君主的自由裁量权。在警告权的范畴内，君主可以向首相提出重新考虑某个决策的理由，但最终决定权依然属于首相。

现今，一些特权权力由内阁大臣直接行使，无需经过议会的批准，包括宣战、媾和、签发护照以及授予荣誉的权力。这些特权名义上由君主行使，但实际上是在首相（君主每周与其会晤）和内阁的建议下行使。英国政府的一些重要职能仍然依靠皇家特权来执行，但随着越来越多的职能被纳入法律框架，特权的使用也在逐步减少。

## 争议

在英国参与2003年伊拉克战争前，首相东尼·布莱尔打破先例，为英国参与战争寻求国会的认可。然而，国会的决定在宪法上用语建议报告，因为实际由皇家决定。布莱尔表示如果国会不认可，他不会建议女王伊丽莎白二世行使皇家特权。由于布莱尔在英国下议院有工党的压倒性多数，而且有反对党保守党的支持，国会否决建议参与战争的议案的可能性很小。将来有较小多数的政府或在下议院的多数会在皇家特权的行使前寻求国会的认可仍有待观察。克莱尔·肖特提出将把宣战移除出皇家特权的私人草案。

前左翼工党国会议员托尼·本在1990年代为英国皇家特权的废除活动，主张所有实际上在首相和内阁的建议下被行使的政府权力应该服从国会的审查，并需要国会的认可。他的意图没有成功，后来政府主张这是由皇家特权涵盖的议题的范畴，在特权目前使用的每件事例中要求国会的认可将吞没国会的时间并减缓立法的制定。

在英国，发放护照的权力仍然在皇家特权下。政府使用皇家特权否认来自在关塔那摩湾美国海军基地的美国监狱的美国政府容纳并释放的公民的护照。加入美国和赞比亚国籍的马丁·穆班加是被否认护照的英国公民之一。

## 来源

- Chrimes, S. B. Richard II's questions to the judges 1387 in Law Quarterly Review lxxii: 365–90 (1956)

## 外部链接

- 关于皇家特权的国会报告
- 使特权服从：加强大臣对国会的责任性（政府回应）