天津都统衙门

天津都统衙门（Tianjin Provisional Government），全称暂行管理津郡城厢内外地方事务都统衙门，对外亦称天津临时政府，是八国联军于1900年7月30日在天津设立的临时军政府，1902年8月15日撤销，由直隶总督袁世凯接收，存在两年零十六天。

天津都统衙门最初由俄、英、日三国军官组成的委员会主持，后扩充至德、法、美、意七国委员，先后行使天津城厢及天津县属境、宁河县属新河以南地区的立法、行政和司法权。1900年8月13日，该机构会议决定此后布告一律使用“都统衙门”名义，不再使用“临时政府”及“总督衙门”之名。1900年11月，随着辖区扩大，改名为“天津地区临时政府”，但中国人仍习称都统衙门。

都统衙门统治期间，在天津镇压义和团、收缴民间武器，拆毁天津城墙及大沽等处炮台，并开征三十余种捐税、垄断长芦盐的运销，同时主导了拆城筑路等市政工程，建立了财产登记、拆迁补偿和近代警察等制度。作为具有军事殖民性质的占领机构，在市政建设上客观上促成了天津开埠以来的第一次近代化改造。袁世凯接管天津后，在承袭都统衙门警政、市政等制度的基础上，以天津为中心推行北洋新政。

## 背景

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1900年6月，随着义和团及清军切断京津电报与铁路交通并猛烈进攻天津租界，八国联军为解救租界、打开进京通道，决定增兵激战，经历残酷的攻防战后，联军于7月14日彻底占领天津。

在此之前，各国已开始讨论占领后的管理问题。当时侵入天津的各国军队中以俄军兵力最强，俄国关东总督兼太平洋舰队司令阿列克谢耶夫海军中将以讨论恢复天津秩序为名，召集各国司令官会议。早在1898年，俄国政府即宣称直隶地区属于俄国势力范围。

## 设立与改组

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1900年7月16日至18日，联军各国司令官两次开会。阿列克谢耶夫提议由出兵人数最多的俄国派遣军官出任拥有实际行政权的“总督”，另设仅有发言权的八国委员会，遭英、日、德三国反对。各方最终商定由对天津出兵最多的俄、英、日三国各派一名军官组成委员会，三名委员“每人在管理方面享受同等的发言权”。7月30日，俄国康斯坦丁·沃加克上校、英国鲍维尔上校、日本青木宣纯中佐举行第一次会议，宣告都统衙门成立，办公地点设在原直隶总督衙门。俄国委员取得了作为该机构“业务首脑”的总文案职权，实际控制其日常工作。

9月27日，联军总司令、德军元帅瓦德西到达直隶。瓦德西认为都统衙门作为军事占领机关应隶属于他，10月11日在会议上宣称有意任命一名与其他国家委员权利义务相同的德国委员，10月20日又与法、美两军将领商定各派一名代表。11月，德国法里肯亨少校、法国阿拉伯西中校、美国富特中校先后到任，自11月14日第68次会议起委员增至六人。意大利其后也派出代表，委员会形成七国各占一席的格局，但公开布告中未加意大利代表署名。这些校官级委员须听命于各自军队的将领。改组后德国影响上升，但委员会秘书为美国人丁家立（田夏礼）和顿尼，二人通晓中文、熟悉当地情况，掌握了多数具体事务，俄国的地位相应削弱。

俄国人在都统衙门成立时为其制订规章，规定它“有权颁布行政命令、征税，有权使用中国政府的一切财产”，“有裁判权，有一套司法制度和诉讼程序，有权罚金、判处驱逐出境和死刑”，但对外国人“仅仅使用警察法”。都统衙门的重大决议均须呈报联军当局核准。1900年11月20日的会议记录载明：“委员会是各列强的综合产物。在它所属的区域内享有绝对的独立权，无论对联军司令部还是各国列强提出的要求，委员会都尽可能采取措施满足。”

## 组织与管辖

都统衙门下设总文案（秘书处）、汉文案、巡捕处、发审司、库务司、工程局、卫生局、河巡捕等职能部门，均由外国军官和通晓中国事务者主持。改组后的机构还包括军事部、司法部、财务处、粮食处及华人私人财产管理处。

都统衙门以委员会会议方式议事，从成立到解散共召开329次委员会会议和4次特别会议或专门会议，平均两三天召开一次。会议讨论通过的议案及制定的各项法规、法令均以法文记录在案，汇编为《天津临时政府会议纪要》（Procès-verbaux des Séances du Gouvernement provisoire de Tientsin），袁世凯代表清政府收回天津主权时，这些会议纪要作为法律文件移交清政府，2004年由刘海岩等编译为《八国联军占领实录：天津临时政府会议纪要》出版。

巡捕处设立之初，任一名军官为巡捕官，先后从日、俄、英、法、美、德、意军队调来九百人组成巡捕队伍。1900年8月上旬，都统衙门将天津城厢内外分为八段，添设中国巡捕，9月，附近各村镇也添设华巡捕。11月，又建立一支以意大利水兵为主的水上巡捕队。中国巡捕由外国巡捕领导，统归都统衙门巡捕官管辖。巡捕官“除了例有的警察职责以外，还有宪兵的职责”。

管辖范围最初限于天津濠墙内，不包括英、法、德、日等国租界和已被联军占领的兵工厂、军营、铁路、电报等设施。都统衙门以保证天津城安全、完成公共工程、控制河道交通、保证商品供应为条件，向瓦德西及联军司令提出扩大统治范围，获各国司令同意后，辖区扩张到天津县属境及宁河县属新河以南地区，划为天津城区、城北区、城南区、军粮城区、塘沽区五段，除天津城区外各区派一名军官办理区内事务，每村设中国巡捕。城北、城南、军粮城、塘沽四区分别处于日、法、英、德军队的占领之下。

## 统治措施

### 镇压义和团与治安管制

镇压义和团是都统衙门的首要任务。1900年8月2日发布的第一个布告宣称：“如有串通匪徒滋事，或窝藏不报者，一经查出，或被告发，立即严拿，治以军法，决不宽贷。”在现存都统衙门发布的告谕中，与镇压当地民众反抗有关的约占三分之一，其中斩首示众的有三十五件，以义和团罪名公开斩首者包括李四辈、郭二、王三（王致和）等十余人。仅据告示统计，经审判杀害的中国人有六十六人之多，实际数字远超于此。曾对天津义和团“不但未有设法驱逐解散，而且纵容资助”的清直隶候补道员谭文焕，在沧州附近被捕后解送都统衙门审讯，定以斩首之罪，首级悬挂示众六天。

1900年9月8日，都统衙门派兵进剿义和团“天下第一团”首领张德成的根据地独流镇，命令“各国统兵大员，立将该村剿除净尽”，独流镇被“焚毁大半，居民死伤者，妇女被奸者，不计其数”，战火波及静海县，“生命财产，损失不胜计”。被捕民众被罚充苦工，因监狱容纳不下，都统衙门除新造监狱外，还将江苏、浙江会馆等公共场所没收改作监狱，罚作苦工者被剪去发辫，脚带铁链。

都统衙门多次谕令收缴民间武器。1900年8月4日令天津人民限期将所藏军装、军械交各段巡捕官，1901年5月13日又出布告，限十日内上交所藏武器，逾期搜出即将私藏军械者处死，来津旅客所带武器也须交巡捕房暂存。它还禁止制造武器、弹药、爆竹和炸药，禁止燃放爆竹，禁止张贴未经其盖章的声明和匿名揭帖，禁止私自设立会社，违者按“邪教严行惩办，决不姑宽”。

### 拆除城墙

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1901年1月，都统衙门以“津郡街市地面窄狭，于各商运往货物甚为不便”为由，张贴告示下令将天津城墙“全行拆尽”，改筑马路。1900年11月26日的第74次会议记录显示，委员会决定向联军司令部声明“因军事理由及卫生目的，决定拆掉天津城墙”，并提出不得重修的要求。据《天津拳匪变乱纪事》记载，拆除工程“从十一月中旬，业已动工，每日作工者数百人”，由都统衙门以一万元及一万袋米的代价承包给日本商人。拆城前，都统衙门强迫拆除城墙根下的民房，为在海河沿岸修筑马路，又谕令北门至北河沿、马家口河沿至老铁桥、闸口至东南角等处居民限期搬迁、自行拆毁。《竹园丛话》记述拆除城下民房时“那哭哭啼啼的声音，惨不忍闻，那流离失所的景况，目不忍见”。

### 市政建设

据会议纪要，都统衙门主导的公共工程拆迁有一套补偿程序。1900年11月19日第70次会议宣布“凡因修筑道路需拆迁民房，均须提前一个月通知房主”，第73次会议通过补偿办法，房主可同时获得按估价确认的房屋价格、每亩75两的宅基地征用费和免费划拨的同等面积宅基地，估价报告由公共工程局局长、丹麦工程师林德提交，并经小组委员会审核。

以闸口至铁桥的沿河马路为例：1900年12月3日，都统衙门发布告谕，限居民一月内自行拆毁迁移，声明“其房不日即定一官价发给业主收领，其地本衙门另有地亩互换”，置换地皮取自原属中国政府的官地。拆迁房屋逐一绘制平面图，注明房主姓名和面积，一式两份由房主和都统衙门各执其一，补偿银限期发放，其后发给公共工程局签发的交换地皮证书。业主请愿缓迁被驳回，请求提前告知置换地皮位置则获同意。据会议记录，包括拆除城墙筑路在内的公共工程大都照此程序办理补偿和安置。

英国占领军司令坎贝尔曾要求在城内东南军械所附近设置靶场，都统衙门答复“如不付给房主赔偿费，本委员会无法让居住在那一带的居民搬迁”，也有持都统衙门执照的华人因翻建房屋受联军士兵阻挠而向其书面投诉并获受理。此外，都统衙门在第1号告谕中宣称“清理地方、保全善良”，对战后的私有财产进行登记整理，向能够出示财产证书的人发放房产证，并颁布了契约注册办法。

### 拆毁军事设施

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1901年9月7日签订的《辛丑条约》写入了将大沽炮台及直隶各处炮台一律拆毁的条款。早在同年6月，联军将领已把拆除炮台的决定通知都统衙门，并授权其在统治范围内采取措施。9月6日，都统衙门副秘书长签署命令，指示工程处“立即开始拆除黑炮台以及在政府城市范围内的其他炮台。拆除工程，可采用承包方式或其他方式，但必须费用低廉，完工迅速”。拆前营、后营两炮台的工程以770元承包，拆新河兵营以500元承包。自1901年6月起，都统衙门拆毁了练军营房、新河兵营，以及水师营、大沽、北塘、芦台、山海关等处炮台，除兵营外共拆毁炮台25座。

清政府在天津的兵工厂及军火库也被毁坏。海光寺机器局的旧铁、机器等11,626.06担，以每担70美元售给英国商人。1901年1月31日，占领西沽武库的德军焚烧库内弹药库，爆炸持续三个小时，价值约300万英镑的军火全部被毁，库内余存的铜、铁、铅随后卖给德国商人。

### 税捐与财政

都统衙门成立后不久即开出已占有的财产清单：中国政府所属财产、被遗弃的私人财产（包括动产和不动产）、按其规定没收的一切财产。天津地方政府及官绅遗弃的财产被其没收，仅藩库一项即得白银34万两。

1900年9月起，都统衙门开征“百货厘税并房铺各项捐输”，规定各店铺必须“遵章完纳，违则罚议”，并在天津水陆交通要道设立征税分卡四处：陈家沟厘捐局、三岔河口工部关、西码头工部关、北浮桥天津关。除厘金外，征收的捐税据统计共有三十余种，包括当铺捐、饭铺捐、澡堂捐、茶馆捐、船捐、车捐、戏院捐、烧锅捐、诉讼捐，甚至市民因战乱外迁后重返家园时须缴纳家眷护照捐，居民要返回家园，还须持都统衙门发放的通行证，每张30美分。1902年3月19日，都统衙门下令限期“将所欠捐银如数交清”，否则“将欠捐各房铺货物等件封变抵偿”。至撤销时，都统衙门共征收捐税白银2,758,651.18两。

### 盐政

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盐税是清政府的主要财政收入来源之一，天津长芦盐的产销历来由官府和少数大盐商把持。都统衙门在1900年8月4日发布的第二个布告中即提出暂照清政府所定盐法办理，严禁无引私贩。当时海河东岸的盐坨多为俄、法军队占领，都统衙门曾希望瓦德西对俄、法施压以取得河东之盐，未获允准，天津的食盐供应一度发生困难。直到1901年5月各国军队把占领的盐拨归都统衙门，它才将盐坨之盐作为官盐，垄断了长芦盐的运销，盐税成为其一项主要财政收入。从接手到移交，都统衙门在盐捐和卖盐两项上共得25,800多两白银。

## 交还天津

1900年12月24日《议和大纲》订立后，按理联军应撤退，都统衙门也应随之撤销，但联军以惩办祸首、赔款数额和来源及长期驻军等问题尚未确定为由，除派六千军队驻守天津外，仍维持这一“临时政府”。《辛丑条约》签订后，联军仍不肯交还天津。瓦德西认为天津至海口的交通对列强极为重要，主张将天津及其附近地区长期置于国际管理之下，只要天津仍在联军占领之下，以临时政府名义行使的行政权就不应裁撤，他还提出治理海河的工程尚未完成，作为不能交还的另一个理由。上海《字林西报》则为联军辩解，称条约签订后各地动乱和教案仍屡有发生，各国须斟酌周全才能交还天津。

1902年2月，清政府提出收回天津治理权，但因北河治理、拆除炮台、天津不得修城、巡捕设置、不得驻扎重兵等问题未能与列强达成协议。4月3日，都统衙门就交还问题举行特别会议，提出许多条件，甚至要求在其撤销后成立一个军事委员会，参与直隶总督办公室的工作。4月8日中俄签订《交收东三省条约》后，列强担心继续拖延会引发更大动乱、贸易更难恢复，才决定交还天津。经过多次交涉，列强同意交还，但要求清政府接受以下条件：继续完成拆毁大沽炮台的工程，中国军队不得在天津二十里以内驻扎或前进，已拆毁的炮台、城墙不得重修，大沽口、秦皇岛、山海关等处不得设防，已审判定罪、定案者不得重新审理，也不得翻诉。5月，袁世凯与各国驻天津都统商定收回事宜，各国同意将天津的行政管理权和警察管理权交还清政府。7月，列强又提出在清政府应允交还条件后的四个星期内裁撤都统衙门，天津城及附近地方交还中国自治。清政府接受了这些条件，并在《天津督署还津条款》中承诺全部应允各项条款、永远执行。

天津都统衙门结束统治前夕，为纪念天津临时政府两年来的行政运作，并表彰在都统衙门任职的中外官员、军官及技术人员，都统衙门委托日本东京珠宝钟表商天赏堂铸造天津都统衙门章，共铸造金质12枚、银质60枚及铜质153枚。

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- 天津都统衙门章正面

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- 天津都统衙门章背面

1902年8月7日，都统衙门发布最后一个布告：“本都统等现奉各国统帅谕饬，于华历七月十二日将都统衙门截撤，所有地方一切事宜交与中国地方官员办理。”8月15日，直隶总督袁世凯到天津办理交接，天津居民铺户高挂龙旗，悬灯结彩三日。

## 后续

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袁世凯接收天津后，在承袭都统衙门警政、市政等制度的基础上，以天津为中心推行北洋新政，保留了都统衙门建立的法律和治安制度，设立天津保甲巡警局，把都统衙门留下的一千多名华巡捕、一些洋人官员，连同从保定调来的三千名新军改编为警察，其中一半驻在天津，组成天津南北段巡警局。治安案件的处置也仿照都统衙门旧规：捕获的盗匪解交发审机构立即提审，情节严重者照土匪定章就地正法。占领期间比利时商人曾向都统衙门申请在天津创办电车、电灯公司，袁世凯到任后认为此事已照案移交、难以拒绝，批准该公司为期五十年的独家筑造特权。

## 评价

目前，学术界普遍认天津都统衙门的组织结构和统治措施具有军事殖民性质，是八国联军侵华的组成部分，但其统治期间征收的捐税部分用于天津的市政工程，客观上对天津的城市建设有所影响。当时曾有日本人评价，其施政参酌清朝旧例、加入东西方新政，可望成为地方政治的模范，后来的中国研究者则指出，这类赞誉与其统治的实际情形不符。

也有论者认为，都统衙门在服务于占领目的的前提下，在天津建立了一套近代法律体系，包括法庭审判制度和警察制度，并在民政管理中体现出其母国的契约观念，城墙拆除、修筑马路引来电车、电灯等商业性开发，促成了天津开埠以来的第一次近代化改造。拆毁城墙对天津人而言既是军事上的报复和民族心理上的侮辱，客观上又促进了天津的开发，给后世读史者带来一种矛盾心态。

## 基本资料

- 日语原文：暂行管理津郡城厢内外地方事务都统衙门
- 类型：军事占领临时政府
- 成立时间：1900年7月30日
- 前身机构：直隶总督衙门
- 解散：1902年8月15日
- 管辖范围：天津城厢及天津县属境、宁河县属新河以南地区
- 状态：已撤销
- 首长：沃加克（俄国上校）
- 首长：委员
- 首长：鲍尔（英国上校）
- 首长：青木宣纯（日本中佐）
- 所属部门：八国联军司令部
- 备注：委员后增至七人，德、法、美、意各派一名代表加入。