新朝官制

新朝官制是中国新朝的官制。由于新朝正值王莽改制，而官制亦为改制重点，故新朝官制多变，官名及职责也十分复杂。新朝官制上承西汉官制，下启东汉官制，故欲了解该朝官制，必先对两汉官制有所了解。对于一些基本官职及相关知识，请见西汉官制及东汉官制。玆依序择要介绍如下。

## 西汉末年的官制改革

新朝的官制上承西汉。自西汉居摄年间起，王莽便开始推行改制。而官制也相应发生变化。比如居摄元年（6年）正月，“置柱下五史，秩如御史，听政事，侍旁记疏言行。”此为中低级官员的变化。

又如，居摄元年（6年）三月己丑，立宣帝玄孙婴为皇太子，号曰孺子。以王舜为太傅左辅，甄丰为太阿右拂，甄邯为太保后承。又置四少，秩皆二千石。其中太阿一官为始创，可参见西汉太傅、太师、太保、太阿列表。此为高级官员的变化。

## 始建国年间的官制改革

新朝建立后，始建国元年正月朔，王莽建立了一整套建立在原西汉官制基础上的新的官制。其重点是十一公、九卿、二十七大夫、八十一元士。中央官制由此发生重大变革，而地方官制变化不大。

### 中央官制改革

#### 十一公

公是新朝所奉五等爵中的最高一等爵位，故与下文提到的卿、大夫、元士的性质不同。“十一公”是新朝初年所封的十一位高官，按官职来说，包括四辅、三公、四将。新朝始建国元年正月朔（9年），王莽按照哀章所献金匮内记录的姓名立十一公。其中“四辅，位上公。”十一公列表如下：

分类｜新朝爵位｜新朝官职｜姓名｜原封汉朝爵位｜原任汉朝官职

四辅｜安新公｜太师｜王舜｜安阳侯｜太傅、左辅、骠骑将军

就新公｜太傅｜平晏｜就德侯｜大司徒

嘉新公｜国师｜刘歆｜红休侯｜少阿、羲和、京兆尹

美新公｜国将｜哀章

三公｜承新公｜大司马｜甄邯｜承阳侯｜太保、后承

章新公｜大司徒｜王寻｜丕进侯

隆新公｜大司空｜王邑｜成都侯｜步兵将军

四将｜广新公｜更始将军｜甄丰｜广阳侯｜大阿、右拂、大司空、卫将军

奉新公｜卫将军｜王兴

成新公｜立国将军｜孙建｜成武侯｜轻车将军

崇新公｜前将军｜王盛

这十一公中，“王兴者，故城门令史。王盛者，卖饼。莽案符命求得此姓名十余人，两人容貌应卜相，径从布衣登用，以视神焉。”“余皆拜为郎。是日，封拜卿大夫、侍中、尚书官凡数百人。诸刘为郡守，皆徙为谏大夫。”

对于新封的四辅、三公所司职责，王莽在所发策命中称：

日月星辰｜岳｜职位｜典｜炜｜考

岁星司肃｜东岳｜太师｜典致时雨｜青炜登平｜考景以晷

荧惑司悊｜南岳｜太傅｜典致时奥｜赤炜颂平｜考声以律

太白司艾｜西岳｜国师｜典致时阳｜白炜象平｜考量以铨

辰星司谋｜北岳｜国将｜典致时寒｜玄炜和平｜考星以漏

月刑元股左｜司马｜典致武应｜考方法矩。主司天文，钦若昊天，敬授民时，力来农事，以丰年谷。

日德元厷右｜司徒｜典致文瑞｜考圜合规。主司人道，五敎是辅，帅民承上，宣美风俗，五品乃训。

斗平元心中｜司空｜典致物图｜考度以绳。主司地里，平治水土，掌名山川，众殖鸟兽，蕃茂草木。

四将中的更始将军仅在一年之后便为宁始将军所代。始建国二年（10年），更始将军甄丰因符命案自杀，故“以初睦侯姚恂为宁始将军”，而已自杀的甄丰的更始将军一职则无人接替。天凤六年（19年）春，“莽见盗贼多，乃令太史推三万六千岁历纪，六岁一改元，布天下。下书曰：“……复以宁始将军为更始将军，以顺符命。易不云乎？‘日新之谓盛德，生生之谓易。’（李竒曰：“易道生诸当生者也。”师古曰：“下系之辞。体化合变，故曰日新。”）予其飨哉！”欲以诳燿百姓，销解盗贼。众皆笑之。”

十一公有掾属。如天凤元年（14年），“莽即真，尤备大臣，抑夺下权，朝臣有言其过失者，辄拔擢。孔仁、赵博、费兴等以敢击大臣，故见信任，择名官而居之。公卿入宫，吏有常数，太傅平晏从吏过例，掖门仆射苛问不逊，戊曹士收系仆射。（应劭曰：“莽自以土行，故使太傅置戊曹士。士，掾也。”苏林曰：“士者，曹掾，属公府，诸曹次第之名也。”师古曰：“应说是。”）莽大怒，使执法发车骑数百围太傅府，捕士，即时死。大司空士夜过奉常亭，亭长苛之，告以官名，亭长醉曰：“宁有符传邪？”士以马棰击亭长，亭长斩士，亡，郡县逐之。家上书，莽曰：“亭长奉公，勿逐。”大司空邑斥士以谢。”上述太傅之戊曹士及大司空士可为十一公掾属的代表。

##### 太师牺仲、太傅牺叔、国师和仲、国将和叔

《书·尧典》中，有羲仲、羲叔、和仲、和叔，分宅东、南、西、北。王莽以此为名，于天凤元年（14年）为号东、南、西、北四岳的四辅置属官，其方位一一对应。

天凤元年（14年），“国将哀章颇不清，莽为选置和叔，（师古曰：“特为置此官。”）敕曰：“非但保国将闺门，当保亲属在西州者。”诸公皆轻贱，而章尤甚。”据此，则四辅的此种属官当置于天凤元年。此后此四官见于记载者多有。如地皇二年（21年）三辅盗贼麻起，……遣太师牺仲景尚、更始将军护军王党将兵击青、徐，国师和仲曹放助郭兴击句町。地皇三年（22年）二月，赤眉杀太师牺仲景尚。天凤六年（19年）是时，关东饥旱数年，力子都等党众寖多。更始将军廉丹击益州不能克，征还。更遣复位后大司马护军郭兴、庸部牧李曅击蛮夷若豆等，太傅牺叔士孙喜清洁江湖之盗贼。而匈奴寇边甚。

#### 卿、大夫、元士

与十一公同时，又置大司马司允，大司徒司直，大司空司若，位皆孤卿。同时又将原来汉朝的官名更名。更名之后，有九卿、二十七大夫、八十一元士。九卿分属三公。其情况列表如下：

原汉朝官名｜新朝官名｜大夫｜元士

大司马司允｜一卿置大夫三人｜一大夫置元士三人

大司徒司直｜一卿置大夫三人｜一大夫置元士三人

大司空司若｜一卿置大夫三人｜一大夫置元士三人

大司农｜羲和（后更为纳言）｜一卿置大夫三人｜一大夫置元士三人

大理｜作士｜一卿置大夫三人｜一大夫置元士三人

太常｜秩宗｜一卿置大夫三人｜一大夫置元士三人

大鸿胪｜典乐｜一卿置大夫三人｜一大夫置元士三人

少府｜共工｜一卿置大夫三人｜一大夫置元士三人

水衡都尉｜予虞｜一卿置大夫三人｜一大夫置元士三人

合计｜九卿｜二十七大夫｜八十一元士

王莽所立九卿与西汉的九卿不同，增加了大司马司允，大司徒司直，大司空司若，并将水衡都尉更名予虞，提升其地位；而从九卿行列中消失的则有西汉的光禄勋、卫尉、太仆、宗伯。其中，光禄勋、卫尉、太仆被列入六监。

#### 六监

始建国元年设六监，位皆上卿。六监列表如下：

原汉朝官名｜新朝官名｜职责

光禄勋｜司中

太仆｜太御

卫尉｜大卫

执金吾｜奋武

中尉｜军正

——｜大赘｜主乘舆服御物，后又典兵秩

#### 五司大夫等

又置司恭大夫、司徒大夫、司明大夫、司聦大夫、司中大夫及诵诗工、彻膳宰，“以司过。”“令王路设进善之旌，非谤之木，敢谏之鼓。谏大夫四人常坐王路门受言事者。”故上述五司大夫等官员皆为监察官。

#### 五威将帅

新朝始建国元年（9年）秋，“遣五威将王竒等十二人班符命四十二篇于天下。”“五威将奉符命，赍印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。赐吏爵人二级，民爵人一级，女子百户羊酒，蛮夷币帛各有差。大赦天下。”始建国二年（10年），“五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。封将为子，帅为男。”

五威将是奉有上述对内、对外特殊使命的官员。“五威将乘乾文车，驾坤六马，背负鷩鸟之毛，服饰甚伟。每一将各置左、右、前、后、中帅，凡五帅。衣冠车服驾马，各如其方面色数。（师古曰：“色者，东方青，南方赤也。数者，若木数三，火数二之类也。”）将持节，称太一之使；帅持幢，称五帝之使。”又称始建国二年“五威将帅七十二人还奏事。”可见五威将帅中，将12人，帅60人，共计72人。《史记·封禅书》：“天神贵者太一，太一佐曰五帝。”据此，五威将帅可能的情况如下：

太一｜太一之使｜衣冠车服驾马｜节｜五帝之使｜五帝｜色｜数｜幢

太一｜五威将｜乘乾文车驾坤六马背负鷩鸟之毛｜新使五威节｜左帅｜青帝｜青｜三｜幢

右帅｜白帝｜白｜四｜幢

前帅｜赤帝｜赤｜二｜幢

后帅｜玄帝｜玄｜一｜幢

中帅｜黄帝｜黄｜五｜幢

总计｜十二人｜六十人

#### 五威司命、中城四关将军

新朝始建国元年（9年）冬，“置五威司命，中城四关将军。司命司上公以下，中城主十二城门。”此处的十二城门指新朝首都常安的十二城门。王莽策命统睦侯陈崇为五威司命，其辞曰：

策命统睦侯陈崇曰：“咨尔崇。夫不用命者，乱之原也；大奸猾者，贼之本也；铸伪金钱者，妨宝货之道也；骄奢逾制者，凶害之端也；漏泄省中及尚书事者，‘机事不密则害成’也；拜爵王庭，谢恩私门者，禄去公室，政从亡矣：凡此六条，国之纲纪。是用建尔作司命，‘柔亦不茹，刚亦不吐，不侮鳏寡，不畏强圉’，帝命帅繇，统睦于朝。

五威司命及中城四关将军列表如下：

官名｜姓名｜爵位｜职责

五威司命｜陈崇｜统睦侯

五威中城将军｜崔发｜说符侯｜重门击柝，以待暴客｜中德既成，天下说符

五威前关将军｜王级｜明威侯｜绕霤之固，南当荆楚｜振武奋卫，明威于前

五威后关将军｜王嘉｜尉睦侯｜羊头之阸，北当赵燕｜壸口捶扼，尉睦于后

五威左关将军｜王竒｜堂威侯｜肴黾之险，东当郑卫｜函谷批难，掌威于左

五威右关将军｜王福｜怀羌子｜汧陇之阻，西当戎狄｜成固据守，怀羌于右

#### 左伯、右伯

始建国二年（10年），更始将军甄丰之子甄寻（时为侍中京兆大尹、茂德侯）因为不满父亲封赏过低，“即作符命，言新室当分陕，立二伯。以丰为右伯，太傅平晏为左伯，如周召故事。”（颜师古曰：“分陕者，欲依周公、召公故事，自陕以东周公主之，自陕以西召公主之。陕即今陕州，是其地也。）王莽即从之，拜甄丰为右伯；随即因甄寻作符命妄称黄皇室主为其妻而収捕甄寻，符命案爆发，甄寻逃亡，甄丰自杀。“寻随方士入华山，岁余捕得，辞连国师公歆子侍中东通灵将、五司大夫隆威侯棻，棻弟右曹长水校尉伐虏侯泳，大司空邑弟左关将军堂威侯竒，及歆门人侍中骑都尉丁隆等，牵引公卿党亲列侯以下，死者数百人。”《尚书·舜典》说：舜“流共工于幽州，放驩兜于崇山，窜三苗于三危，殛鲧于羽山，四罪而天下咸服。”王莽仿照舜罚共工等的旧例，“流棻于幽州，放寻于三危，殛隆于羽山，皆驿车载其尸传致云。”

#### 太子的师、友、祭酒

始建国三年（11年），“为太子置师友各四人，秩以大夫。以故大司徒马宫为师疑，故少府宗伯凤为傅丞，博士袁圣为阿辅，京兆尹王嘉为保拂，是为四师；故尚书令唐林为胥附，博士李充为犇走，谏大夫赵襄为先后，中郎将廉丹为御侮，是为四友。又置师友祭酒及侍中、谏议、六经祭酒各一人，凡九祭酒，秩上卿。琅邪左咸为讲春秋、颍川满昌为讲诗、长安国由为讲易、平阳唐昌为讲书、沛郡陈咸为讲礼、崔发为讲乐祭酒。遣谒者持安车印绶，即拜楚国龚胜为太子师友祭酒，胜不应征，不食而死。”

分类｜新朝官职｜姓名｜原任新朝官职｜原任汉朝官职

四师｜师疑｜马宫｜故大司徒

傅丞｜宗伯凤｜故少府

阿辅｜袁圣｜博士

保拂｜王嘉｜京兆尹

四友｜胥附｜唐林｜故尚书令

犇走｜李充｜博士

先后｜赵襄｜谏大夫

御侮｜廉丹｜中郎将

九祭酒｜师友祭酒｜龚胜（未就任）

侍中祭酒谏议祭酒

六经祭酒｜讲春秋祭酒｜左咸

讲诗祭酒｜满昌

讲易祭酒｜国由

讲书祭酒｜唐昌

讲礼祭酒｜陈咸

讲乐祭酒｜崔发

### 地方官制改革

始建国元年的改革不仅改变了中央官制，也改变了地方官制，至少是其名称。地方官员及监察地方官员的更名情况如下：

原汉朝官名｜新朝官名｜职责

（郡）太守｜大尹

都尉｜大尉

（县）令、长｜宰

御史｜执法

### 职级改革

始建国元年又改汉朝的职级为新名称。“车服黻冕，各有差品。”其变更情况如下：

原汉朝职级名称｜新朝职级名称

秩中二千石｜卿

秩二千石｜上大夫

秩比二千石｜中大夫

秩千石｜下大夫

秩六百石｜元士

秩五百石｜命士

秩四百石｜中士

秩三百石｜下士

秩百石｜庶士

### 以军领政改革

始建国三年（11年），王莽又进行了一次不成功的以军领政的实验。“是时诸将在边，须大众集，吏士放纵，而内郡愁于征发，民弃城郭流亡为盗贼，并州、平州尤甚。莽令七公六卿号皆兼称将军，遣著武将军逯并等填名都，中郎将、绣衣执法各五十五人，分填縁边大郡，督大奸猾擅弄兵者，皆便为奸于外，挠乱州郡，货赂为市，侵渔百姓。”这些军人在地方胡作非为，扰乱地方行政，使得王莽不得不下书称：“虏知罪当夷灭，故遣猛将分十二部，将同时出，一举而决绝之矣。内置司命军正，外设军监十有二人，诚欲以司不奉命，令军人咸正也。今则不然，各为权埶，恐猲良民，妄封人颈，得钱者去。毒蠚并作，农民离散。司监若此，可谓称不？自今以来，敢犯此者，辄捕系，以名闻。”结果这些军人“犹放纵自若”。

这次改革在官制方面的影响在中央便是“七公六卿号皆兼称将军”，在地方则是中央派出的中郎将、绣衣执法各五十五人，另外内置司命军正，外设军监十有二人。其目的是依靠军队监督管理国家的官僚系统，以便稳定治安。

#### 七公六卿号称将军

中央的“七公六卿号皆兼称将军”此后一直延续下去。如地皇三年（22年）“是时下江兵盛，新巿朱鲔、平林陈牧等皆复聚众，攻击郷聚。莽遣司命大将军孔仁部豫州，纳言大将军严尤、秩宗大将军陈茂击荆州……”此为冠将军号的实例。所谓“七公六卿”应指十一公中四将（本身即为将军）之外的四辅、三公以及九卿中除去大司马司允、大司徒司直、大司空司若外的其余六卿。地皇四年（23年）王莽又诏：“太师王匡、国将哀章、司命孔仁、兖州牧寿良、卒正王闳、杨州牧李圣亟进所部州郡兵，凡三十万众，迫措青、徐盗贼。纳言将军严尤、秩宗将军陈茂、车骑将军王巡、左队大夫王吴亟进所部州郡兵凡十万众，迫措前队丑虏。明告以生活丹青之信，复迷惑不解散，皆并力合击，殄灭之矣！”这段叙述中，属于四辅的太师、国将未加将军号，而六卿中的纳言、秩宗皆冠将军。特别值得注意的是，在这段话及上面提到的地皇三年的叙述中，司命冠有将军号，而此处则未冠。司命应指五威司命，本身并非七公六卿。

#### 中郎将、绣衣执法

中郎将、绣衣执法最早可见于始建国二年（10年）。该年，“莽意以为制定则天下自平，故锐思于地理，制礼作乐，讲合六经之说。公卿旦入暮出，议论连年不决，不暇省狱讼冤结民之急务。县宰缺者，数年守兼，一切贪残日甚。中郎将、绣衣执法在郡国者，并乘权埶，传相举奏。”

按，中郎将的职责不仅涉内政，兼有对外职责。如始建国二年，“遣中郎将蔺苞、戴级驰之塞下，召拜当为单于者。”始建国三年所封太子四友中，有“中郎将廉丹为御侮”。“御侮”其名亦似有对外征伐之意。对内者可见地皇三年（22年），“莽遣中郎将奉玺书劳丹、匡，进爵为公，封吏士有功者十余人。”

#### 司命军正、军监

《汉书·王莽传》中，司命军正、军监仅出现于上述文字中。其余未详。

## 天凤元年之后的官制改革

天凤元年（14年），王莽对地方官制及吏禄制度进行了重要改革。

### 中央官制改革

#### 左右刺奸

天凤四年（17年），复明六筦之令。每一筦下，为设科条防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者浸众。又一切调上公以下诸有奴婢者，率一口出钱三千六百，天下愈愁，盗贼起。纳言冯常以六筦谏，莽大怒，免常官。置执法左右刺奸。陈直据汉印指出：“王莽除京师置左右刺奸外，县与五等分国亦置刺奸。”

#### 理军

天凤六年（19年）是时，关东饥旱数年，力子都等党众寖多。更始将军廉丹击益州不能克，征还。更遣复位后大司马护军郭兴、庸部牧李曅击蛮夷若豆等，太傅牺叔士孙喜清洁江湖之盗贼。而匈奴寇边甚。……又博募有竒技术可以攻匈奴者，将待以不次之位。……莽知其不可用，苟欲获其名，皆拜为理军，赐以车马，待发。

#### 捕盗都尉

地皇二年（21年）三辅盗贼麻起，乃置捕盗都尉官，令执法谒者追击长安中，建鸣鼓攻贼幡，而使者随其后。遣太师牺仲景尚、更始将军护军王党将兵击青、徐，国师和仲曹放助郭兴击句町。转天下谷币诣西河、五原、朔方、渔阳，每一郡以百万数，欲以击匈奴。

#### 养赡

地皇三年（22年）流民入关者数十万人，迺置养赡官禀食之。使者监领，与小吏共盗其禀，饥死者十七八。先是，莽使中黄门王业领长安市买，贱取于民，民甚患之。业以省费为功，赐爵附城。莽闻城中饥馑，以问业。业曰：“皆流民也。”乃市所卖梁飰肉羹，持入视莽，曰：“居民食咸如此。”莽信之。

#### 九虎

地皇四年（23年）莽拜将军九人，皆以虎为号，号曰“九虎”，将北军精兵数万人东，内其妻子宫中以为质。时省中黄金万斤者为一匮，尚有六十匮，黄门、钩盾、臧府、中尚方处处各有数匮。长乐御府、中御府及都内、平准帑藏钱帛珠玉财物甚众，（师古曰：“御府有令丞，少府之属官也，掌珍物。中御府者，皇后之府藏也。平准令丞属大司农，亦珍货所在也。”）莽愈爱之，赐九虎士人四千钱。众重怨，无鬬意。九虎至华阴回谿，距隘，北从河南至山。于匡持数千弩，乘堆挑战。邓晔将二万余人从阌郷南出枣街、作姑，破其一部，北出九虎后击之。六虎败走。史熊、王况诣阙归死，莽使使责死者安在，皆自杀；其四虎亡。（师古曰：“六人败走，二人诣阙自杀，四人亡。”）三虎郭钦、陈翚、成重收散卒，保京师仓。（师古曰：“九人之中，六人败走，三人保仓也。京师仓在华阴灌北渭口也。翚音晖。”）

### 地方官制改革

天凤元年（14年），“莽以周官、王制之文，置卒正、连率、大尹，职如太守；属令、属长，职如都尉。置州牧、部监二十五人。见礼如三公。监位上大夫，各主五郡。公氏作牧，侯氏卒正，伯氏连率，子氏属令，男氏属长，皆世其官，其无爵者为尹。”

据有关研究，玆列其可能情况如下：

原汉朝官名｜新朝始建国官名｜新朝天凤官名｜爵位｜备注｜人数

州牧｜见礼如三公｜9

部监｜公｜见礼如三公｜16

监｜位上大夫，各主五郡｜25

太守｜大尹｜卒正｜侯

连率｜伯

大尹｜无爵者

都尉｜大尉｜属令｜子

属长｜男

县令县长｜宰｜宰

这次改革将原来郡首长大尹一分为三类：卒正、连率、大尹；都尉则一分为两类：属令、属长。由上文可见，新朝实行的分封制和郡县制是相互结合的，郡县首长与受有茅土的诸侯二合一。实际上五等爵中的侯、伯、子、男（可能还包括附城）的食地皆可能暨郡县，所以新朝所推行的分封制实际上是为郡县制加了一层外衣，其本质仍然是郡县制。

同时，随着六队、六尉等的建立，新朝也派出监察官员对这些队、尉进行监察。天凤四年（17年），选用能吏侯霸等分督六尉、六队，如汉刺史，与三公士郡一人从事。这部分内容详见新朝行政区划。

地皇二年（21年）正月，以州牧位三公，刺举怠解，师古曰：“解读曰懈。”更置牧监副，秩元士，冠法冠，行事如汉刺史。

### 以军领政改革

地皇元年（20年）莽见四方盗贼多，复欲厌之，又下书曰：“予之皇初祖考黄帝定天下，将兵为上将军，建华盖，立斗献，内设大将，外置大司马五人，大将军二十五人，偏将军百二十五人，裨将军千二百五十人，校尉万二千五百人，司马三万七千五百人，候十一万二千五百人，当百一十二万五千人，士吏四十五万人，士千三百五十万人，（晋灼曰：“自五大司马至此皆以五乘之也。”师古曰：“晋说非也。从上计之，或五或十，或两或三。”）应恊于易‘弧矢之利，以威天下’。（师古曰：“易下系辞曰：‘弦木为弧，剡木为矢，弧矢之利，以威天下。’言所立将率，以合此意。木弓曰弧。”）予受符命之文，稽前人，将条备焉。”于是置前后左右中大司马之位，赐诸州牧号为大将军，郡卒正、连帅、大尹为偏将军，属令长裨将军，县宰为校尉。乘传使者经历郡国，日且十辈，仓无见谷以给，传车马不能足，赋取道中车马，取办于民。

据有的学者研究，此次官职与军职的对应关系如下：

官职人数｜官职｜军职｜军职人数 5｜部监｜大司马｜5 州牧｜大将军｜25 125｜卒正｜偏将军｜125 连帅｜偏将军 大尹｜偏将军 属令｜裨将军｜1250 属长｜裨将军 2203｜宰｜校尉｜12500｜五部监｜五大司马 东部监｜东大司马 南部监｜南大司马 西部监｜西大司马 北部监｜北大司马 中部监｜中大司马

此次改革虽然新封许多军职，但大多为官僚冠以将军等名号，故实际上并不是真正的军制改革。

## 吏禄制度

天凤三年（16年）“五月，莽下吏禄制度，曰：“予遭阳九之阸，百六之会，国用不足，民人骚动，自公卿以下，一月之禄十緵布二匹，（孟康曰：“緵，八十缕也。”师古曰：“緵音子公反。”）或帛一匹。予每念之，未尝不戚焉。今阸会已度，府帑虽未能充，略颇稍给，其以六月朔庚寅始，赋吏禄皆如制度。”四辅公卿大夫士，下至舆僚，凡十五等。僚禄一岁六十六斛，稍以差增，上至四辅而为万斛云。

天凤五年（18年）天下吏以不得奉禄，并为奸利，郡尹县宰家累千金。莽下诏曰：“详考始建国二年胡虏猾夏以来，诸军吏及縁边吏大夫以上为奸利增产致富者，收其家所有财产五分之四，以助边急。”公府士驰传天下，考覆贪饕，开吏告其将，奴婢告其主，几以禁奸，奸愈甚。

### 保灾令

天凤三年（16年）五月，王莽又曰：

“‘普天之下，莫非王土；率土之賔，莫非王臣。’（师古曰：“莽引小雅北山之诗也。”）盖以天下养焉。周礼膳羞百有二十品，今诸侯各食其同、国、则；（师古曰：“谓公食同，侯伯食国，子男食则也。”）辟、任、附城食其邑；（师古曰：“辟，君也。任，公主也。辟音壁。任音壬。”）公、卿、大夫、元士食其采。（师古曰：“谓因官职而食地也。”）多少之差，咸有条品。岁丰穰则充其礼，有灾害则有所损，与百姓同忧喜也。其用上计时通计，天下幸无灾害者，太官膳羞备其品矣；即有灾害，以什率多少而损膳焉。东岳太师立国将军保东方三州一部二十五郡；南岳太傅前将军保南方二州一部二十五郡；西岳国师宁始将军保西方一州二部二十五郡；北岳国将卫将军保北方二州一部二十五郡；大司马保纳卿、言卿、仕卿、作卿、京尉、扶尉、兆队、右队、中部左洎前七部；（服虔曰：“大司马保此官，皆如郡守也。”晋灼曰：“左与前故特七部。”师古曰：“洎亦臮字也。臮，及也。队音遂。此下并同。”）大司徒保乐卿、典卿、宗卿、秩卿、翼尉、光尉、左队、前队、中部右部有五郡；大司空保予卿、虞卿、共卿、工卿、师尉、列尉、祈队、后队、中部洎后十郡；及六司，六卿，皆随所属之公保其灾害，亦以十率多少而损其禄。郎、从官、中都官吏食禄都内之委者，以太官膳羞备损而为节。诸侯、辟、任、附城、群吏亦各保其灾害。几上下同心，劝进农业，安元元焉。”莽之制度烦碎如此，课计不可理，吏终不得禄，各因官职为奸，受取赇赂以自共给。”

十一公所保内容如下：

十一公｜所保州、部、郡｜所保卿｜所保六尉｜所保六队

东岳太师立国将军｜东方三州一部二十五郡

南岳太傅前将军｜南方二州一部二十五郡

西岳国师宁始将军｜西方一州二部二十五郡

北岳国将卫将军｜北方二州一部二十五郡

大司马｜中部左洎前七部｜纳卿、言卿、仕卿、作卿｜京尉、扶尉｜兆队、右队

大司徒｜中部右部有五郡｜乐卿、典卿、宗卿、秩卿｜翼尉、光尉｜左队、前队

大司空｜中部洎后十郡｜予卿、虞卿、共卿、工卿｜师尉、列尉｜祈队、后队

如按有些学者之考证，则上述十一公所保州、部、郡可能如下（其中关于西方州部的争论，请参见新朝行政区划）：

十一公｜所保州｜所保部｜所保郡｜备注

东岳太师立国将军｜东方三州｜东部｜二十五郡

南岳太傅前将军｜南方二州｜南部｜二十五郡

西岳国师宁始将军｜西方二州｜西部｜二十五郡

北岳国将卫将军｜北方二州｜北部｜二十五郡

大司马大司徒大司空｜中部｜二十五郡

合计｜九州｜五部｜一百二十五郡

## 五等爵制

### 五等爵制的实行与第一次封爵（西汉居摄三年（8年））

西汉居摄三年（8年），王莽奏请太后实行五等爵制。王莽在奏疏中认为，“明圣之世，国多贤人”，并回顾了历代封国的情况，称“制礼作乐，实考周爵五等，地四等，有明文；殷爵三等，有其说，无其文。孔子曰：‘周监于二代，郁郁乎文哉！吾从周。’臣请诸将帅当受爵邑者爵五等，地四等。”奏可。

其封爵情况为，“封者高为侯伯，次为子男，当赐爵关内侯者更名曰附城，凡数百人。击西海者以“羌”为号，槐里以“武”为号，翟义以“虏”为号。”

经群臣奏，太后诏曰：“进摄皇帝子褒新侯安为新举公，赏都侯临为褒新公，封光为衍功侯。”

### 第二次封爵（新朝始建国元年正月朔（9年））

新朝始建国元年正月朔（9年），王莽大封爵位。该年秋，“五威将奉符命，赍印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。赐吏爵人二级，民爵人一级，女子百户羊酒，蛮夷币帛各有差。大赦天下。”其封爵大致可分为如下几类。

#### 一、王氏宗亲

王莽封子王临为皇太子，王安为新嘉辟。（颜师古曰：“辟，君也。谓之辟者，取为国君之义，音壁。”）封已故子王宇之子六人：千为功隆公，寿为功明公，吉为功成公，宗为功崇公，世为功昭公，利为功著公。

姓名｜爵位｜亲属关系

王临｜（皇太子）｜王莽之子

王安｜新嘉辟｜王莽之子

王千｜功隆公｜王莽之孙王宇之子

王寿｜功明公｜王莽之孙王宇之子

王吉｜功成公｜王莽之孙王宇之子

王宗｜功崇公｜王莽之孙王宇之子

王世｜功昭公｜王莽之孙王宇之子

王利｜功著公｜王莽之孙王宇之子

“封王氏齐缞之属为侯，大功为伯，小功为子，缌麻为男，其女皆为任。男以“睦”、女以“隆”为号焉，皆授印韨。”

地皇二年（21年）正月，新迁王安病死。初，莽为侯就国时，幸侍者增秩、怀能、开明。怀能生男兴，增秩生男匡、女曅，开明生女捷，皆留新都国，以其不明故也。（师古曰：“言侍者或与外人私通所生子女，不可分明也。”）及安疾甚，莽自病无子，为安作奏，使上言：“兴等母虽微贱，属犹皇子，不可以弃。”章视群公，皆曰：“安友于兄弟，冝及春夏加封爵。”于是以王车遣使者迎兴等，封兴为功脩公，匡为功建公，曅为睦脩任，捷为睦逮任。孙功明公寿病死，旬月四丧焉。莽坏汉孝武、孝昭庙，分葬子孙其中。

天凤五年（18年）以直道侯王涉为卫将军。涉者，曲阳侯根子也。根，成帝世为大司马，荐莽自代，莽恩之，以为曲阳非令称，乃追谥根曰直道让公，涉嗣其爵。

地皇元年（20年）七月，大风毁王路堂。复下书曰：

“乃壬午𫗦时，有列风雷雨发屋折木之变，予甚弁焉，予甚栗焉，予甚恐焉。伏念一旬，迷迺解矣。（师古曰：“先言列风雷雨，后言迷乃解矣，盖取舜‘纳于大麓，列风雷雨不迷’以为言也。”）昔符命文立安为新迁王，临国雒阳，为统义阳王。是时予在摄假，谦不敢当，而以为公。其后金匮文至，议者皆曰：‘临国雒阳为统，谓据土中为新室统也，冝为皇太子。’自此后，临久病，虽瘳不平，朝见挈茵舆行。（服虔曰：“有疾以执茵舆之行也。”晋灼曰：“汉仪注皇后、倢伃乘辇，余者以茵，四人举以行。岂今之板舆而铺茵乎？”师古曰：“晋说非也。此直谓坐茵褥之上，而令四人对举茵之四角，舆而行，何谓板舆乎？”）见王路堂者，张于西厢及后阁更衣中，李竒曰：“张，帐也。”晋灼曰：“更衣中，谓朝贺易衣服处，室屋名也。”又以皇后被疾，临且去本就舍，妃妾在东永巷。（师古曰：“言临侍疾，故去其本所居，而来就此止息，是以妃妾在东永巷也。”）壬午，列风毁王路西厢及后阁更衣中室。昭宁堂池东南榆树大十围，东僵，击东阁，阁即东永巷之西垣也。皆破折瓦坏，发屋拔木，予甚惊焉。又候官奏月犯心前星，厥有占，予甚忧之。伏念紫阁图文，太一、黄帝皆得瑞以仙，后世裦主当登终南山。所谓新迁王者，乃太一新迁之后也。（服虔曰：“太一、黄帝欲令安追继其后也。”）统义阳王乃用五统以礼义登阳上迁之后也。临有兄而称太子，名不正。宣尼公曰：‘名不正，则言不顺，至于刑罚不中，民无错手足。’（师古曰：“论语载孔子对子路之言。错，安置也，音千故反。莽追谥孔子为褒成宣尼公。”）惟即位以来，阴阳未和，风雨不时，数遇枯旱蝗螟为灾，谷稼鲜耗，百姓苦饥，蛮夷猾夏，寇贼奸宄，人民正营，无所错手足。深惟厥咎，在名不正焉。其立安为新迁王，临为统义阳王，几以保全二子，子孙千亿，外攘四夷，内安中国焉。”

#### 二、古帝王及先贤、王氏同族

王莽封孺子婴为定安公，“永为新室賔”，“其以平原、安德、漯阴、鬲、重丘，凡户万，地方百里，为定安公国。立汉祖宗之庙于其国，与周后并，行其正朔、服色。世世以事其祖宗，永以命德茂功，享历代之祀焉。以孝平皇后为定安太后。”并改明光宫为定安馆，定安太后居之。以大鸿胪府为定安公第，皆置门卫使者监领。敕阿乳母不得与语，常在四壁中，至于长大，不能名六畜。后莽以女孙宇子妻之。

王莽又封“黄帝、帝少昊、帝颛顼、帝喾、帝尧、帝舜、帝夏禹、皋陶、伊尹”之后，以及汉后及周后。王莽既称王氏（元城王氏）为黄帝、虞帝之后，又考证“姚、妫、陈、田、王氏凡五姓者，皆黄、虞苗裔，予之同族也。”故“其令天下上此五姓名籍于秩宗，皆以为宗室。世世复，无有所与。其元城王氏，勿令相嫁娶，以别族理亲焉。”又封陈崇、田丰，分别奉胡王后、敬王后。其情况如下：

姓名｜爵位｜奉祀｜位

姚恂｜初睦侯｜奉黄帝后

梁护｜脩远伯｜奉少昊后

王千（皇孙）｜功隆公｜奉帝喾后

刘歆｜祁烈伯｜奉颛顼后

刘叠（国师刘歆子）｜伊休侯｜奉尧后

妫昌｜始睦侯｜奉虞帝后

山遵｜裦谋子｜奉皋陶后

伊玄｜裦衡子｜奉伊尹后

刘婴｜定安公｜汉后｜位为賔

姬党｜章平公（原封卫公）｜周后｜位为賔

孔弘｜章昭侯（原封宋公）｜殷后｜位为恪

姒丰｜章功侯｜夏后｜位为恪

姬就｜裦鲁子（已前定）｜周公后

孔钧｜裦成子（已前定）｜宣尼公后

陈崇｜统睦侯｜奉胡王后

田丰｜世睦侯｜奉敬王后

#### 三、大臣

王莽按照哀章所献金匮内记录的姓名立十一公。其中“四辅，位上公。”十一公列表如下：

分类｜新朝爵位｜新朝官职｜姓名｜原汉朝爵位｜原汉朝官职

四辅｜安新公｜太师｜王舜｜安阳侯｜太傅、左辅、骠骑将军

四辅｜就新公｜太傅｜平晏｜就德侯｜大司徒

四辅｜嘉新公｜国师｜刘歆｜红休侯｜少阿、羲和、京兆尹

四辅｜美新公｜国将｜哀章

三公｜承新公｜大司马｜甄邯｜承阳侯｜太保、后承

三公｜章新公｜大司徒｜王寻｜丕进侯

三公｜隆新公｜大司空｜王邑｜成都侯｜步兵将军

四将｜广新公｜更始将军｜甄丰｜广阳侯｜大阿、右拂、大司空、卫将军

四将｜奉新公｜卫将军｜王兴

四将｜成新公｜立国将军｜孙建｜成武侯｜轻车将军

四将｜崇新公｜前将军｜王盛

这十一公中，“王兴者，故城门令史。王盛者，卖饼。莽案符命求得此姓名十余人，两人容貌应卜相，径从布衣登用，以视神焉。”

“天下牧守皆以前有翟义、赵明等领州郡，怀忠孝，封牧为男，守为附城。又封旧恩戴崇、金涉、箕闳、杨并等子皆为男。”

始建国四年（12年），“改十一公号，以“新”为“心”，后又改“心”为“信”。”

此后，王莽又对在位大臣时有封爵。如天凤四年（17年）五月，莽曰：“保成师友祭酒唐林、故谏议祭酒琅邪纪逡，孝弟忠恕，敬上爱下，博通旧闻，德行醇备，至于黄发，靡有愆失。其封林为建德侯，逡为封德侯，位皆特进，见礼如三公。赐弟一区，钱三百万，授几杖焉。”

#### 四、诸侯及四夷

同时，“令诸侯立大夫人、夫人、世子，亦受印韨。”又曰：“天无二日，土无二王，百王不易之道也。汉氏诸侯或称王，至于四夷亦如之，违于古典，缪于一统。其定诸侯王之号皆称公，及四夷僭号称王者皆更为侯。”

比如《汉书》记述始建国元年四月徐郷侯刘快起兵反叛时，提到“快兄殷，故汉胶东王，时改为扶崇公。”

始建国二年（10年），“五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。”汉诸侯王自此削公为民。

始建国二年（10年）十一月，立国将军孙建鉴于原汉朝刘氏在各地作乱，建议“诸刘为诸侯者，以户多少就五等之差；其为吏者皆罢，待除于家。”王莽曰：“可。嘉新公国师以符命为予四辅，明德侯刘龚、率礼侯刘嘉等凡三十二人皆知天命，或献天符，或贡昌言，或捕告反虏，厥功茂焉。诸刘与三十二人同宗共祖者勿罢，赐姓曰王。”“唯国师以女配莽子，故不赐姓。改定安太后号曰黄皇室主，绝之于汉也。”

#### 五、功臣

新朝始建国元年（9年）秋，“五威将奉符命，赍印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。”五威将“北出者，至匈奴庭，授单于印，改汉印文，去“玺”曰“章”。单于欲求故印，陈饶椎破之，语在匈奴传。单于大怒，而句町、西域后卒以此皆畔。饶还，拜为大将军，封威德子。”始建国二年（10年），“五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。封将为子，帅为男。”

地皇元年（20年）钜鹿男子马适求等谋举燕赵兵以诛莽，大司空士王丹发觉以闻。莽遣三公大夫逮治党与，连及郡国豪杰数千人，皆诛死。封丹为辅国侯。

地皇二年（21年）上谷储夏自请愿说瓜田仪，莽以为中郎，使出仪。仪文降，未出而死。（师古曰：“上文书言降，而身未出。”）莽求其尸葬之，为起冢、祠室，谥曰瓜宁殇男，几以招来其余，然无肯降者。

地皇三年（22年）冬，无盐索卢恢等举兵反城。廉丹、王匡攻拔之，斩首万余级。莽遣中郎将奉玺书劳丹、匡，进爵为公，封吏士有功者十余人。

地皇三年（22年）赤眉别校董宪等众数万人在梁郡，王匡欲进击之，廉丹以为新拔城罢劳，当且休士养威。匡不听，引兵独进，丹随之。合战成昌，兵败，匡走。丹使吏持其印韨节付匡曰：“小儿可走，吾不可！”遂止，战死。校尉汝云、王隆等二十余人别鬬，闻之，皆曰：“廉公已死，吾谁为生？”驰犇贼，皆战死。莽伤之，下书曰：“惟公多拥选士精兵，众郡骏马仓谷帑藏皆得自调，忽于诏策，离其威节，骑马呵噪，为狂刃所害，乌呼哀哉！赐谥曰果公。”

### 授诸侯茅土（新朝始建国四年，即12年）

始建国四年（12年），王莽至明堂，授诸侯茅土：

据王莽该书及天凤三年（16年）五月的《保灾令》，列诸侯食地于下表：

爵位/官职｜食地等级

爵位｜诸侯｜公｜同

侯｜国

伯｜国

子｜则

男｜则

辟｜邑

任｜邑

附城｜邑

官职｜公｜采

卿｜采

大夫｜采

元士｜采

### 更授诸侯茅土（天凤四年，即17年）

天凤四年（17年）六月，更授诸侯茅土于明堂，曰：“予制作地理，建封五等，考之经蓺，合之传记，通于义理，论之思之，至于再三，自始建国之元以来九年于兹，迺今定矣。予亲设文石之平，陈菁茅四色之土，（师古曰：“尚书禹贡‘苞匦菁茅’，儒者以为菁，菜名也，茅，三脊茅也。而莽此言以菁茅为一物，则是谓善茅为菁茅也。土有五色，而此云四者，中央之土不以封也。菁音精。”）钦告于岱宗泰社后土、先祖先妣，以班授之。各就厥国，养牧民人，用成功业。其在縁边，若江南，非诏所召，遣侍于帝城者，纳言掌货大夫且调都内故钱，予其禄，公岁八十万，侯伯四十万，子男二十万。”然复不能尽得。莽好空言，慕古法，多封爵人，性实遴啬，托以地理未定，故且先赋茅土，用慰喜封者。