政治议程

在政治中，政治议程（英语：political agenda）是政府官员以及政府以外的个人在任何给定时间都认真关注的主题或问题/议题的列表。

政治议程通常由政治和政策精英塑造，但也可能受到活动团体、私营部门之说客、智库、法院、突发重大事件和国家集权程度的影响。媒体报导也与政党崛起的成功以及他们将自己的想法提上议程的能力有关（参见议程设置）。尽管媒体确实经常对政治议程产生影响，但这些结果并不总是立竿见影的，这可能会导致政治议程滞后。

## 谁有能力影响政治议程

政治议程可能受到独立或同时行动的多个机构和非机构行为者的影响，包括拥有权力的（现任）官员、利益集团、社会运动和其他实体。

尽管这些行为者，尤其是媒体，经常对政治议程产生影响，但这些结果并不总是立竿见影的。政治议程的时间滞后可能持续数周至数月。这种时间滞后可能取决于几个因素，包括用于传达议题的方法、议题在当前对话或新闻周期中的相关性，以及公众对议题的认识或理解。根据 Schweickart 等人的研究，网志、社群网站（如推特）、演讲和新闻发布是影响政治议程设置最有效的方法。Schweickart 等人的研究还发现，选举周期的时间设定具有影响力。Schweickart 等研究者发现在美国总统任期中段前后，美国国会更有可能使用不同的媒体平台影响总统之议程。

### 政治和政策精英

政治议程基本上被定义为政府官员认为重要的讨论内容。那些最接近政策过程的人对哪些问题进入政治议程具有最大的控制权。他们最有权力决定哪些想法或问题最重要，哪些想法或问题不重要。政治精英也有相当大的能力来决定政治议程上的问题是如何辩论的，包括顺序、框架和实质内容。例如美国总统，有权订立条约，任命大使，任命最高法院大法官，并塑造围绕这些行动的公共和机构辩论。这些类型的权力最终决定了哪些问题进入政治议程以及之后如何讨论这些问题。

### 维权人士和利益集团

利益团体是由具有相似目标的人组成的组织，他们通常通过政策和政府行动努力实现这些目标。不同类型的利益集团，包括商业、工业、劳工和公共利益团体，利用议程影响多个政府层面的政策进程。一些非政府倡议团体，例如社区组织，提倡城市美化或社区改善。许多其他重要的倡议团体，例如有些以人权和社会正义为导向的团体，为广泛的理想而推行运动。这些团体致力于对制定议程的政府领导者施加持续压力。如果通过倡议团体向政治领导人持续施加压力，可能可以改变最终进入政治议程的议题和思想。例如，美国律师协会和美国医学会经常试图透过政治人物影响有关其专业工作之领域。

### 智库

智库需要资金支持。大多数时候，希望将某种想法或事业提上政治议程的富有和成熟的投资者建立智库。这些问题或原因可能包括：经济、税收、外交政策、全球发展、教育、儿童和家庭或医疗保健。将某种政治观点纳入政治议程的智库例子有倾向保守主义的美国传统基金会和美国企业研究院。另一方面，美国进步中心相对倾向自由主义。

### 法院

当法院做出改变先前思路的决定时，该想法会立即提上政治议程，因为法律和公共行政必须相应改变。澳洲高等法院于 1992 年作出的 Mabo 判决（英语：Mabo v Queensland (No 2)）推翻了之前关于建立原住民土地所有权的法律就是一个例子。

### 媒体

媒体与哪些问题在政治议程上变得重要有关。它会影响哪些想法会传播开来，从而影响对政客的要求。

根据 Iyengar 和 McGrady 的一项研究，如果媒体在较长时间内对某个特定问题引起足够的关注，公众对某个问题的看法可能会因此发生改变或转变。根据新闻媒体选择报导的主题，媒体是政治议程设置的最大影响力之一。

Hajo Boomgaarden 和 Rens Vliegenthart 阐述了媒体与政治议程的关系。他们研究了荷兰媒体对反移民的报导对 1990 年至 2002 年期间的研究发现，它直接关系到反移民民粹主义政党如 Centrumdemocraten (CD)、Centrum Partij (CP) 和 Lijst Pim Fortuyn (LPF) 在同一时期的成功。他们的分析使用新闻媒体的重要性作为反移民为何在政治议程上盛行的解释因素，同时控制了当时的其他现实世界因素和发展，例如经济、移民或对领导层（如时任总统Pim Fortuyn）的影响。这是通过对五家最受欢迎的荷兰全国性报纸进行内容分析来完成的。实证结果表明，1994 年反移民的支持率在 4% 左右，2001 年上升到 16%，与此同时，媒体对反移民的报导也达到顶峰。这显示媒体内容至少要对荷兰反移民政党的兴起和政治议程的改变负部分责任。

Julie Sevenans、Stefaan Walgrave 和 Gwendolyn Joanna Epping 进行的一项类似研究将政治家的行为与全球范围内的媒体进行了比较。该研究在一周内在比利时法兰德斯地区完成。每日对 8 个新闻媒体进行研究和完全编码，共计 2448 个案例。该研究通过对国会议员进行面对面调查，了解政治家对这些特定新闻故事的认知关注，看他们是否回忆、谈论或考虑过这些新闻媒体报导的内容。结果表明，新闻报导的突出性和有用性会影响国会议员是否注意到、谈论或考虑新闻报导。这项工作表明，政治议程设置的影响很可能始于国会议员在认知和个人层面上的选择性采纳。政客们都通过更多地关注最突出的故事来消费新闻，而普通公民则更多地关注新闻。然而，他们也有选择性，因为他们最关注具有政治性质或符合他们兴趣的新闻。更具体地说，政客们更关注：更突出的新闻，关于他们的议会负责的地区，他们个人擅长的问题，关于他们政党的突出问题的新闻，以及关于政治的新闻。所有这些说法都得到了统计分析的证实。关于政治议程，国会议员如此关心媒体报导这一事实的含义是双重的：一些国会议员可能认为媒体报导反映了公众舆论，而另一些国会议员可能认为媒体影响了公众认为重要的事情。在任何一种情况下，政治家都在解释公众关心重大新闻报导，并在制定政治议程时考虑到这一点。

George Edwards 和 Dan Wood 对美国总统、大众媒体和国会对五个政治问题的关注进行了时间序列分析：犯罪、教育、医疗保健、美苏关系和阿以冲突。最后的结论是，大多数时候总统会根据媒体对某个问题的关注度的波动做出反应。它也显示了媒体和政治议程之间的关系。

### 突发重大事件

当影响力重大的事件突然发生，它会迫使政治议程立即改变。例如，2005年飓风卡崔娜重创新奥尔良时，美国政府向受灾地区提供紧急救灾援助，多个组织设立了捐赠基金。九一一袭击事件发生后，国家安全和反恐工作成为美国政府的首要任务。这类事件可以改变某些议题在公众想法中的优先排序。当重大负面事件发生时，它们通常也会伴随政策响应，因此到达政治议程的问题和想法有时会仅仅因为突发重大事件而改变。

## 关于谁设定政治议程的不同理论

关于如何制定政治议程以及哪些群体在相关决策中拥有最大发言权，存在三种主要理论：多元主义理论、精英主义理论和体制理论。

### 多元主义理论

多元主义理论认为，政策制定分为几个类别或“领域”。在一个特定领域没有任何权力的团体，通常在另一个领域拥有权力。多元主义理论以民主制度为基础。在民主国家，公民投票选出代表他们做出政策决定的代表。还有特别投票，公民可以通过全民投票直接对问题发表意见。存在不同竞争政策和利益的市场，任何团体都可能胜出。选举通常决定谁取得公共政策之（法定）决策权力。

### 精英主义理论

在精英主义理论中，主要掌权精英主导著整个议程设置过程，以服务于他们自身之利益。这些利益集团在所有领域都掌握着权力，他们总是赢得每一次选举。很少有人真正组织成独立的利益集团。为了保留权力和控制权，主要精英致力于将关键问题排除在议程之外。这种对问题的压制对民主造成威胁。

### 体制理论

该论述表示，立法者和官僚机构是议程的主要控制者。由于社会利益和议题对立法者和官僚机构的考虑有很大影响，个人不会从议程决定中受益。这种类型的体制导致更加倾向保守主义的政策决定。

## 政治议程和国家集权

政治议程与国家集权息息相关，因为国家越集权，政治精英对政治议程的控制就越多。然而，如果一个国家过于集权，公众可能会觉得他们也需要倡导改变政治议程。政治议程可以进一步细分为两个概念：政治议程效应和升级效应。

### 政治议程效应

“政治议程效应”断言，国家集权改变了政治行动和社会冲突的动力。涉及精英在全国范围内进行协调的国家集权制也促使公民在全国范围内组织起来，而不是在地方或“本位主义”层面组织起来。当这种情况发生时，来自不同地区、部门、利益、背景或种族的公民都会联合起来组织和讨论某些政策，他们的议程将会改变方向，将他们的要求从当权者转移到更多关注公共财之上。在这种情况下，一个具有更高集权水平的国家可能会煽动公民自己尝试改变议程。因此，政治精英可能反而更喜欢一个非中央集权的国家，在那里他们仍然可以对政治议程保持更多的控制。精英们可能会战略性地选择一个非中央集权的国家，以诱使公民不在全国范围内组织起来，从而避免政治议程效应。

### 升级效应

“升级效应”认为，如果公民聚集在一起，它将迫使精英们形成国家资源来进行对抗，并按照他们希望的方式维持政治议程。如果公民在一个国家组织中联合起来，这将诱使政治精英也组成一个国家组织，并集中他们的资源来与公民作斗争。与精英组织相比，由公民创建的国家组织成功的可能性可能较低，但无论哪种情况，它们仍将间接使较弱的公民群体受益，否则他们将保持无组织状态。在这种情况下，可以将冲突升级视为随之而来。

## 议程实际影响证明

研究人员被要求证明其研究对现实世界有影响。具体来说，它描述了国家如何对研究人员提出越来越多的要求，将他们的研究与现实世界的问题联系起来，以验证他们的研究并获得政府资助。英国生物和科学研究委员会（英语：Biological and Sciences Research Council）在 2012 年宣布，它希望其研究所详细说明影响，这一事实表明了影响议程的相关性。这一想法受到科学界的严厉批评，因为它允许非科学家选择赢家和输家，并限制研究人员只能产生与政府政治议程一致的影响。

## 政治议程构建模型

Roger Cobb、Jennie Keith Ross 和 Marc Howard Ross 发展了“议程构建模型”理论来指定三种不同的模式：外部主动性模式、动员模式和内部主动性模式。这些模式旨在展示政治议程变化的不同方式。该研究成功地将一个想法从“公共议程”（定期讨论）转化为“正式议程”（政府认真考虑在该特定领域做出改变）。这项研究的成功意味着一个问题被列入正式议程并得到决策者的关注。结果表明，与植根于面对面互动的小国相比，在现代国家实现议程地位更加困难。更具体地说：

- 社会越同质，实现议程地位的能力就越高
- 更高的国内迁移率和人口增长意味着实现议程地位将更加困难
- 可以放置特定问题的潜在议程越多，达成政治议程的成功率就越高
- 特定社会中围绕物质资源再分配的问题越少，实现政治议程的机会就越大该研究还发现，政治议程的某些组成部分适用于不同国家和不同模式：
- 未进入正式议程的问题比例越大，更广泛社区内的不满和政治不稳定程度就越高
- 随着问题被提出和达到正式议程状态之间的时间间隔增加，公众的不稳定性也会增加

### 外部倡议模式

外部倡议模式讨论非政府组织中出现问题然后扩大到正式议程的过程。事件的顺序始于不满，非政府组织支持的利益扩大，然后对决策者施加压力。它是关于问题在非政府组织中出现，然后充分扩展以达到的过程，首先是公共议程，然后是正式议程。外部主动模式在平等主义社会中最为普遍。

### 动员模式

动员模式侧重于在政府内部发起并随后进入公共议程和正式议程状态的政治议程问题。它的重点是内部机制以及政治家如何努力将想法正式列入议程。然而，在这种模式下，实施的成功也需要公众的支持。动员模式最常与等级制社会联系在一起，或者那些强调领导者和其追随者之间存在巨大差距的社会。

### 内部倡议模式

内部倡议模式描述了问题何时在政府内部发起，但支持者没有努力将其扩展到公众。这是一种反对公众参与的模式。相反，这些问题的支持者完全依靠自己施加适当压力的能力来确保正式议程地位。内部倡议模式最常见于财富和地位高度集中的社会。