心理健康政策

心理健康政策（mental health policy）是一套有系统性的价值、原则和宏观目标，其目的是用来改善一个国家或地区人口的心理健康状况。政策内涵包括倡导、促进、预防、治疗与复健等部分，并会受到心理健康及疾病的概念化、社经脉络、政治氛围、服务结构、资源与治疗的影响。

## 心理健康政策的价值、原则与目标

目标｜价值｜原则

改善人口健康状况｜心理幸福感｜、社会与教育相关服务应并入心理健康促进的概念。、跨部门的合作与连结社区发展。

身心健康的不可分割性｜、心理卫生应整合进入一般卫生体系。、心理疾病患者应为一般医院收治。

社区照护｜、心理疾病患者应被提供最少限制的照护设施。、在接受住院治疗之前应尝试提供替代性的社区照护服务。

回应民众的期待｜社区参与｜、受助民众应该参与服务的规划、传输与评估的过程。、互助与倡导团体应该被鼓励。

文化相对论｜、不同文化的观点应受到重视。、传统治疗与非正规模式应扮演重要角色。

弱势者的保护｜、心理疾病患者的人权应被保护。、女性、儿童、老人、贫困者应有特定的心理健康策略。

提供财务上的保障｜服务可近性与平等｜、所有民众，不因其居住区域、经济地位、种族或社会条件，均能获得心理健康相关服务。、心理健康服务的比重应均等于一般卫生医疗。

## 心理健康政策的角色功能

- 能提供一个整体性的心理健康蓝图，并描绘出欲达成的各项目标，以为未来行动奠定基础。
- 能排列一个心理卫生服务的优先级，此代表其问题的严重程度与相关处遇的成效情形。
- 能改善心理卫生服务或活动的相关发展与决定重点项目之过程。
- 能确认心理健康服务的利害关系人之角色与责任，并促使不同利害关系人的行动趋于一致性。

## 心理健康政策与服务的架构

### 政策向度与元素

向度｜脉络｜资源｜服务｜结果

重要元素｜、社会结构与文化、公共政策、政府治理、群体民众的需求与要求｜、财务：公部门经费（税收、健康保险）、民间机构（收费、捐赠、赈济、保险、政府经费）、人力资源：临床与非临床、辅助医疗、宗教或传统治疗、非政府组织、家属、照顾者等人员、实体资本：医疗设备（病床、日间治疗与复健、社区诊所）、非医疗的公共设施（道路、学校、监狱）、资讯科技设备（电子病例系统、远距医疗等）、消耗品：不可重复使用的医疗设备、药品、社会资本：公民参与、互惠原则、社会信任度｜、个人心理卫生服务：心理健康促进、初级预防、治疗、复健、幸福、群体心理卫生服务：心理卫生教育、心理健康促进、物理环境的改善、跨部门的连结：心理卫生与社会福利、宗教、教育、复健、就业、工作、住宅、监狱、警政与其他｜、个人或群体的身心健康、服务的结果：效率、可及性与平均、适当性、品质、效果、经济性的结果：直接与间接成本、个人产能、外部效应、贫困者或其社区的受益、社会的结果：社会环境、人与人之间的关系、人与环境之间的关系

发展进程｜==> ==> ==>

### 精神卫生政策与服务指南所包括的模块

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世界卫生组织《精神卫生政策与服务指南》所包括的模块，其中《精神卫生政策、计划和项目》是一个核心模块。

## 各国心理健康政策的发展现况

目前，心理健康问题的有效解决已成为国家责任与全球关注的焦点，但至今仍有四成的国家尚未制定心理健康政策，其中美洲国家占30%，非洲国家更高达50%。而一个国家心理健康政策的形成，常需5至10年的时间。

### 澳洲

1991年，澳洲联邦政府首先发表“ 国家心理健康权利与责任的宣言”，文中清楚说明服务使用者、家属、倡导者、服务提供者、社区等相关权利与责任。1992年，紧接推出第一期五年的全国心理健康计划，其提供具体的政策架构与联邦经费，并立基在“主流化”与“整合性”的共同目标。1998年开始第二期的全国心理健康计划，此扩展至心理健康促进与心理疾病的预防及早期介入等重点方向，并且持续改革心理卫生服务的结构，以及发展心理健康促进的实证模式。2003－2008年之间为 第三期的全国心理健康计划。目前，已进入第四期的计划阶段（2009－2014年）。澳洲的心理健康政策分为联邦与州政府两个层级。如以下两表所列：

层级｜政策别｜期程｜相关促进与预防的内容

联邦政府｜ 澳洲政府理事会之全国心理健康行动计划｜2006－2011年｜此政府整体计划将努力透过促进、预防、早期介入与增加服务的可及性，以改善民众心理健康状况与提升疾病复原能力。

第四期国家心理健康计划｜2009－2014年｜采用一种群体健康的策略，此项国家整体计划的对象是所有经验不同阶段心理卫生问题与心理疾病的民众，包括其照顾者与家人。这项计划的重点部分在于社会包容（social inclusion）与复原、预防与早期介入、服务可及性、协同合作与照护连续性、品质改善与创新、责信（过程评估与报告）。

全国心理健康促进、预防与早期介入之行动计划｜2000年｜此项行动计划提供一个能够有效提升心理健康、预防、早期介入等群体（population）介入的策略架构。

州政府（以新南威尔士为例）｜ 投资一个更美好未来计划｜2009年｜此项长期计划主要目标在传递最佳的服务给新南威尔士民众，其中重要的优先项目有借由提供额外的社区心理卫生方案来有效改善心理健康的结果；扩展原住民部落相关服务；增加社区复健方案；改善年轻人相关早期介入与支持性的服务；新增心理卫生相关硬件设施；新的自杀防治策略。

心理健康的新方向｜2006年｜、跨生命历程（life span）的促进、预防与早期介入相关服务。、改善与整合照护系统。、加大社区参与。、增加职场适应，使有较佳的劳动力。

跨机构致力更佳心理健康计划｜2005年｜、提供心理疾病发展风险或已届心理疾病早期阶段的民众相关预防与早期介入服务。、提供生活在社区中的心理疾病患者相关社区支持性的服务。

社区心理健康策略：从预防与早期介入到复原｜2007－2012年｜、提升心理健康与幸福。、在服务传输的过程中，嵌入有关复原的策略方式。、防止或较早介入心理疾病的初始或复发。

原住民心理健康与幸福政策｜2006－2010年｜政策目标在透过增进有文化敏感与回应的心理卫生服务之可及性，进而提升澳洲原住民人口的心理健康与幸福感。此目标的达成亦需建立在稳固的工作关系、可接触与能回应的心理卫生服务、不同年龄层的心理卫生服务、具支持与技巧的人力等条件。

多元文化心理健康计划｜2008－2012年｜此省级的计划重点在改善文化与语言多元的社区民众之心理健康状况，其优先策略聚焦在教育、预防、早期介入与具文化包容及回应性的心理卫生服务。

### 新西兰

1994年，新西兰政府卫生部正式提出国家心理健康政策，其强调提供民众更多相关心理卫生服务，并承诺发展社区性的模式。1997年，开始进行第一期的心理健康计划，重点在于服务品质的提升，并由 心理卫生委员会来监督各项计划的执行成效。现今已进入第二期的十年心理健康计划（2005－2015年），主题为“改善心理健康”，其十大面向与相关目标如下：

面向｜目 标

促进与预防｜提升心理健康与幸福，并防止心理疾病与物质滥用。

建立心理卫生服务｜建立与拓展心理卫生服务的范围及选择性，尤其是深受心理疾病影响的民众。

立即性的服务｜提供深受心理疾病或物质滥用影响的民众一个即时服务。

心理复原的人力与文化｜培育心理卫生与物质滥用防治相关人力资源，并促使在服务提供者之间形成支持性复原服务的文化，也就是以人为本、有文化能力，并且传达出一个持续的承诺去确保或改善服务的品质。

原住民心理健康｜持续扩大毛利人心理卫生与物质滥用相关服务的范围、质量与选择性。

基层保健照护｜建立与加强基层保健照护相关部门的能力，以提升心理健康与幸福，并回应心理病患与成瘾者的服务需求。

成瘾防治｜改善物质滥用服务的可及性与可用性，并加强其与心理病患相关服务之间的连结。

心理复原的经费机制｜制定和实施相关心理卫生与物质滥用的支持性复原服务之经费分配机制，以确保品质与促进合作。

透明与信任度｜增强服务、责信、资讯系统等信任程度。

群体合作｜加强跨机构间的协同合作。

### 新加坡

2007年，新加坡政府首度提出国家心理健康政策与蓝图，其崇高的理想目标在于提升全体人口的心理幸福感与建立复原力。另外，一群新加坡心理卫生研究院的研究人员，结合卫生部、南洋理工大学、南洋理工大学、美国智库“ 兰德公司 ”（Rand Corporation）等力量，正在研发一种符合当地文化特性的量表来测度新加坡民众的快乐幸福感，以提供未来心理健康促进相关政策拟订之参考。

### 不丹

不丹首创“国民幸福毛额”（Gross National Happiness）的概念，又称“国民幸福总值”，其包含人类发展、文化与遗产、均衡与公平的发展、政府治理、环境永续发展等五大目标。GNH与心理健康概念相通之处在于主观幸福感、知觉自我效能、自主性、能力、代间（inter-generational）独立性、充分发挥自己智能与情绪的潜能等方面。

1997年，不丹政府开始在基层卫生照护体系之下，推展一种整合性的社区心理健康服务方案，乃介于传统医疗（如达磨、冥想、瑜伽等）与现代心理卫生专业之间。在2002－2007年之间，此心理卫生方案已被卫生部列为重要优先的服务之一。

在心理健康促进方面，不丹政府认为应该包含在公共教育之中，所以每年都配合“世界心理健康日”，同时举办“心理健康周”活动，内容有心理卫生教育及专业人员的训练等。

### 马来西亚

1991年，卫生部首先发起“健康生活型态运动”，到了1997－2002年的第二个阶段，“心理健康促进2000”成为此运动的主题，其目标对象为一般人口与特定群体（如儿童、青少年、父母、成年工作者、老人等）两种。

1997年，卫生部提出“国家心理健康政策”，其中关于心理健康促进与预防的政策目标有以下两项：

- 提供促进整体人口心理健康与幸福感的相关任何方案及活动之规划及执行的基本发展策略和方向。
- 致力改善有发展心理社会问题高风险群体的心理卫生相关服务品质。

2001年，正式通过“心理卫生法”，内容分为十二个部分，提供推展心理卫生服务相关详细的政策指引。

2010年8月，卫生部决定成立“推广心理健康理事会”，以提供卫生部长相关咨询与建议，其成员包括心理专家、公共卫生专家、拥有丰富经验的非政府组织成员等，进而确保有关计划符合国家心理健康政策。

### 菲律宾

目前，菲律宾有心理健康相关政策，但其功能受限于极少的经费预算与立法权。至2008年止，该国尚未建立“心理卫生法”，心理卫生相关经费仅占所有卫生医疗预算的0.02%。

### 伊拉克

伊拉克心理卫生系统正处在初步发展的阶段，由于受到美国“ 药物滥用暨心理健康服务署 ”（SAMHSA）、英国“ 国家健康照护 ”（NHS）单位、世界卫生组织 （WHO）等协助，现在已开始研拟该国的心理健康政策。2005年，并通过“心理卫生法”，其重点在于服务使用者、家属与照顾者的权利。

### 日本

1995年，日本通过“心理卫生法”，首度将心理疾病明确定义为一种障碍，此法也在倡导“常态化”（normalization）的概念。日本心理卫生相关经费占其国内生产总值（GDP）的0.5%，这比例虽然高出许多国家，但仍只是整体卫生医疗预算当中的一小部分。

### 欧盟

欧洲国家的整体心理健康政策是由“ 欧盟委员会 ”（European Commission）来规划与执行。例如，此委员会负责推动一个“心理健康促进之移动网络”的跨国平台，总计有28个会员国家参加，而且在2004年又发展出一个“ 欧盟国家心理健康促进与心理疾病预防之行动计划 ”，提供各国相关政策架构及作法。

2005年，欧盟委员会出版“改善群体心理健康”绿皮书，提供各会员国家相关策略参考。

2008年，在比利时布鲁塞尔举办一场以“ 共同致力心理健康和幸福 ”为主题之欧盟会员国家心理卫生高层会议，并拟定“ 欧洲心理健康和幸福公约 ”。

### 英国

1983年，正式通过“心理卫生法”。

1997年，英国首先提出“现代化的心理卫生服务”的政策基调文件，其特别强调在综合性的服务及解决服务供应差距的问题。

1999年，英国政府公布一项“国家服务纲要”（National Service Framework），预计投资七亿英镑来改善心理卫生服务，以及建立成效评估的标准，而心理健康促进是七项标准之一。

至2000年为止，已经关闭多数的精神医疗院所，并将病患转移至团体之家（group homes）与社区照护系统，逐渐朝社区化发展。

2000年，卫生部“国家健康服务”（National Health Service）计划持续关注心理卫生问题的早期介入与外展服务，预计引进1000位心理卫生工作人员，50个早期介入的团队，500位额外的社区心理卫生团队人员，335个危机反应与居家治疗团队，220个肯定性外展（assertive outreach）团队。这些服务模式皆强调“非医院为基础”的系统性介入与后续追踪。

2003年，健康促进委员会（Commission for Health Improvement）针对心理卫生服务执行成效提出报告及相关建议。

2007年，卫生部接受首相的经济顾问（理查‧莱亚德）之建议，将在2010－2011年分别编列1亿7千万英镑之“国家健康服务”（NHS）经费，预计训练3600位心理治疗师，提供一百万民众之“认知行为治疗”服务。

2009年，政府开始推动“新地平线方案”（New Horizons programme），以改善国家的快乐幸福，及提供心理卫生相关服务。

#### 苏格兰

“心理卫生”被列为苏格兰地区公共卫生的优先项目。2001年，苏格兰政府提出为期六年（至2006年止）的“ 提升心理健康及幸福感之国家型计划 ”（包含行动计划），其中有一项计划是建置“国家心理健康与幸福指标系统”，以做为苏格兰政府提升心理卫生服务品质之客观参考。

目前，苏格兰政府已经展开另一项新的政府及行动三年（2009－2011年）计划：“ 建立一个心理兴荣（Flourishing）的苏格兰 ”，其主要目标在创造一个更加成功与繁荣的社会环境，每个人都有机会充分发挥其潜力，提升良好的心理幸运感，减少心理疾病的发生，也有效改善心理疾病患者的生活品质。

### 加拿大

1988年，政府出版“建立支持性的社区”报告，首度确认服务使用者、家属与服务提供者之间伙伴关系的必要性。

1993年，政府出版“以人为本”的政策架构，其目标将经费资源聚焦在危机、个案管理、支持性住宅、服务使用者、家庭支持等方面。

1999年，政府出版“使其发生”的执行架构，决定投资增设新的社区型的服务，例如60个积极性社区治疗方案，2000个支持性住宅单位（游民）。

2001年，政府设置9个心理卫生的执行任务小组，七大工作项目包括：在未来十年，持续致力于心理卫生的各项改革；继续投资在社区心理卫生服务（如支持性住宅、服务使用者之倡导等）；完全撤出省级精神医疗院所的相关投资；透过立法及政策的运作过程，将区域及地方心理卫生系统的经费与管理权，逐步下放给区域及地方政府；以公共教育方式来消除心理疾病的污名化；利用绩效评核来改善责信（accountability）；简化服务流程与及早做介入。

### 美国

1946年，国会通过“国家心理卫生法案”，首度提供心理卫生专业训练与相关研究之巨额经费，此为美国国家心理健康政策之开端。1949年，“国家心理卫生研究院”也由此成立，以提供联邦政府相关政策之建议。

1960年代开始，美国展开著名的社区心理卫生运动（Community Mental Health Movement），发起者包括政府部门、政治活动家、心理卫生相关专业与半专业人员等。

1961年，由总统任命的“心理疾病与心理健康委员会”（JCMIMH）提出“心理卫生行动”报告并送交国会，肯尼迪总统也组成一个内阁级委员会来分析报告结果，此委员会最后建议越过现有精神医疗体系，以联邦经费在各州成立社区心理卫生中心的服务系统。因此，去机构化（institutionlization）的政策正式形成。

1963年，国会通过“社区心理卫生中心法案”，除了组织架构与人员配置之外，并明订各中心必须提供五项必要的服务，包括住院照护、门诊照护、部分医疗化日间照护、紧急照护及咨询与教育等，这是美国社区心理卫生服务的突破性开展。

1964年，詹森总统宣布推动“大社会计划”（Great Society），主要目标在消除贫穷与种族不平等。此亦开启公民参与社区方案之先河，包括社区心理卫生中心相关方案，但执行成效不是很好。

1965年，社会安全法案授权联邦及州政府开始实施Medicare与Medicaid的医疗保险及补助制度，其主要受益对象为贫困者、残障与65岁以上老年人等，其中一小部分为精神医疗相关照护服务，但仅限于一般医院的住院病人。Medicaid在当时被认为是全国单一最大的心理卫生方案。

1981年，雷根政府主政时期，通过“综合预算调节法案”，此法案有诸多重大影响，包括将“酒精、药物滥用与心理卫生”整合型补助项目列入，并终止社区心理卫生中心的联邦经费，以及删减国家心理卫生研究院相关预算，物质滥用（substance abuse）防治工作蔚成心理卫生政策的重心。1986年，国会并通过“反毒品滥用法案”。从此，联邦政府正式卸下在社区心理卫生中心的角色功能，而1960年代以来的社区心理卫生运动也转至自助团体与其他草根性的民间组织等继续发展。

目前，各州地区性的心理卫生服务的主要提供者已由当初的社区心理卫生中心转至精神医疗院所、健康维护组织（HMO）、员工协助方案（EAP）机构、个人与团体执业者等。

2002年，小布希总统设立了“总统的心理健康新自由委员会”，促使心理卫生服务产生诸多重大变革。例如，2003年联邦卫生首长（Surgeon General）提出报告指出，心理卫生系统存在污名化、私人保险的限制、服务分散等问题。因此，总统委员会也提出改善心理卫生服务的六大方向，包括强调心理健康促进（心理与身体健康同等重要）、举办消除心理疾病污名化的全国性活动、心理卫生照护应以服务使用者与其家属的需求为导向（如提供成人与儿童的个别照护计划及相关权益保障等）、透过改善乡村及偏远地区获得优质照护的可及性来缩小心理卫生服务的差距、借由扩展儿童心理健康促进活动与学校心理卫生方案来进行早期的筛检评估、加强心理卫生与物质滥用并发问题的筛检并提供相关整合性的治疗处遇、基层医疗的心理卫生问题筛检并同时提供治疗与支持服务、加速进行各项重点主题（如复原力、康复、治疗等）的研究以建立实证基础的实务模式及提升专业人力的水准、运用科技在便利获得心理卫生相关服务与资讯（如远距健康照护）、电子健康纪录与资讯系统的整合及发展等。

2008年，“心理卫生与成瘾医疗保险平等法案”通过，此法案要求团体健康计划或医疗保险每年对心理卫生服务的补贴限额不得低于医疗与手术的补贴限额。

目前，联邦政府负责心理健康政策的单位是 卫生暨人类服务部 的 药物滥用暨心理健康服务署 （SAMHSA）。而各 州郡政府 亦设有心理卫生部门（如 加州）或心理健康办公室（如 纽约州）等，以拟定州级的心理健康相关政策。

## 心理健康政策评估的策略与工具

### 心理健康国家概览（MHCP）

“心理健康国家概览”（Mental Health Country Profile）是由“国际心理健康政策与服务计划”研发的评估工具，以协助世界各国相关政策制定者或研究人员去发展以实证为基础的心理健康政策。MHCP包含该国人口的需求及要求、可利用的资源、服务提供模式、健康及社会的结果等四个面向。

### 心理卫生系统评估工具（WHO-AIMS）

2003年，世界卫生组织为改变世界上还有将近一半（40－50%）中低收入国家没有制定心理健康政策的现况，于是发展了一套“心理卫生系统评估工具”（WHO Assessment Instrument for Mental Health Systems），以提供搜集国家的心理卫生系统基础建设的相关资讯，进而促进该国发展的心理健康政策。WHO-AIMS包含政策与立法架构、心理卫生服务、基层照护的心理卫生、人力资源、社会大众的教育、监测与研究等六个面向。

## 相关条目

- 群体介入（population intervention）
- 初级预防（primary prevention）
- 心理健康促进（mental health promotion）
- 心理卫生教育（mental health education）
- 心理复原力（psychological resilience）
- 社会行销（social marketing）
- 咨询（consultation）
- 跨领域合作（interdisciplinary collaboration）
- 跨系统合作（intersystem collaboration）
- 危机处置（crisis intervention）
- 方案评估（program evaluation）
- 实证基础的实务（evidence-based practice, EBP）
- 政策分析（policy analysis）
- 心理卫生指标（mental health indicators）
- 心理卫生行政（mental health administration）
- 社区心理卫生中心（community mental health center）
- 乡村心理卫生（rural mental health）
- 全球心理卫生（global mental health）