拜耳事件

拜耳事件，又称反拜耳事件、拜耳投资案、反拜耳运动、反拜耳案、反拜耳设厂案、拜耳案，是1990年代中华民国台湾一件反对外商投资的争议事件。

## 背景

拜耳是一间以化学工业为主的德国跨国公司。1994年，拜耳公司准备来台投资，计划投资近新台币500亿元在台中县台中港区设厂，生产甲苯二异氰酸酯（TDI）与二苯基甲烷二异氰酸酯（MDI）；此一设厂开发生产计划案，第一期预计一年生产10万吨，是拜耳公司当时在海外生产单一产品之最大投资计划。1994年底，中华民国经济部核准拜耳公司在台中港兴建TDI厂的投资计划。为了厘清外界对于环境与安全疑虑，1996年拜耳公司在台中港设厂地点多次召开公听会与说明会。由于当时李登辉政府欲借机提升国际经济竞争力，因此该项投资计划受到中央主管机关与台湾省政府的高度重视，在“亚太营运中心”的概念下获得中央与台湾省政府的全力配合，被政府认为是推动亚太营运中心的旗舰。此案经行政院核定为重大经济建设投资计划。1997年，台湾省政府环境保护处环境影响评估审查委员会针对此案作出应进行第二阶段环境影响评估后，最后决定同意拜耳公司台中港区投资案，并于1997年12月通过将台中港区土地租给拜耳公司。

## 反对行动

1996年开始，立法院、台湾省议会及民间兴起反对拜耳设厂的声浪。依照1995年《土地法》第25条规定，省政府对于其所管公有土地，非经该管区内民意机关同意并经行政院核准，不得处分或设定负担或为超过十年期间之租赁。由于拜耳公司所需台中港区土地属于台湾省政府之台中港务局所有，因此拜耳设厂案仍需经台湾省议会通过。拜耳案虽然经过中央与省府同意，但当时部分的台湾省议员与环保人士却对此计划案质疑，例如当时省议员杨秋兴即扬言将拜耳案搁置加以杯葛。拜耳投资计划适逢选举，以民进党籍台中县长候选人廖永来为首组成的“反拜耳设厂行动联盟”率领反对拜耳设厂的民众抗争反对。廖永来的竞选政见认为拜耳案为高污染性工业，主张以公民投票决定是否在台中港区设厂。

1997年12月9日，台湾环境保护联盟发表了支持台中拜耳案公民投票声明，全力支持拜耳案公投。环盟认为，拜耳建厂案通过环境影响评估的审查只是建厂的先决条件，当地民众才是最后的决定者，拜耳公司应尊重台湾人民的权利和尊严。1997年12月，廖永来当选台中县长后表示，除了TDI以外，仍然欢迎拜耳公司其他高科技低污染之产业，但由于TDI在产制的过程中具有高度危险性，因此即使通过环评，拜耳设厂案仍必须经由台中县公民投票。台中县政府环境保护局并自行提出环境影响评估报告书，表示不欢迎拜耳至台中县设厂。廖永来主张以公民投票决定拜耳案后，曾授权邱太三、史哲及蔡其昌等人组成“县政小组”研究地方公民投票。廖永来认为，尽管拜耳公司于台中县境内设厂的地点属于台中港务局，而环境影响评估之权责在于台湾省政府环境保护处，但对于基层民意和心声有必要向中央表达，而透过公投表决拜耳设厂案是廖永来于竞选期间开出的支票，无论如何都势在必行，不过却引发经建会和拜耳公司强烈反对。1998年3月6日，台湾省议会审查此案之租地案，于议事表决时亦引发正反双方之对峙，但在国民党强力动员之下，最后仍然通过了拜耳在台中港的租地案。

## 终止计划

1998年3月，拜耳公司正式终止来台设资设厂计划。拜耳公司主要理由是没有确切可能的建厂的时间表，在高度政治不确定性影响下所造成的商机延宕。2000年1月19日，台中港务局正式宣布，中止拜耳公司在台中港的土地承租权。

## 争议

### 经济利益

拜耳案受到中央政府的大力支持。当时的李登辉政府高举亚太营运中心，希望以拜耳来台设厂为模范，吸引国际企业招商设资。时任经济部工业局副局长何明桹曾表示，拜耳来设厂可增加税收新台币15亿元，就业机会三百人，产值高达新台币三百多亿元。对于拜耳宣布撤资，经济部除了表示非常可惜与遗憾之外，也认为拜耳事件导致了外商对台投资却步。

### 安全疑虑

拜耳公司计划生产的甲苯二异氰酸酯（TDI）生产过程使用的毒性气体引起民众之疑虑。TDI是制造PU（聚胺酯）的工业原料，PU可以做合成皮、涂料等产品。反对人士指出，甲苯二异氰酸酯（TDI）在动物实验中有致癌性，并指出二异氰酸酯比异氰酸甲酯的毒性高出20倍，认为当时的环境影响评估不够周延，而省政府环保处也未尽到把关责任。反对人士并举例，拜耳公司拟生产的甲苯二异氰酸酯（TDI）之使用原料和产品，与1984年12月4日美国联合碳化物公司在印度博帕尔所发生的毒气外泄事件之工厂泄漏的化学物质异氰酸甲酯类似，无论从生产、制造过程以迄最终产品之每一阶段皆有剧毒危险。

### 反拜耳与政治结合

从政治层面来看，中央政府由上而下的决策模式，加深了地方居民的受害意识。虽然拜耳公司选择直接与当地居民沟通，使原先当地居住强烈的反对情绪受到安抚，但计划案之决策层次后来已经升高到政治领域，例如当时的台湾省议会在国民党与民进党的派系角力下决定拜耳案是否需进行环境影响评估与通过租地给拜耳公司，以及立法院决定是否给予地方自治团体透过公民投票决定地方公共事务之法定地位。而1997年台中县县长选举的结果，也变成了拜耳案是否透过公民投票作为决策的依据。以结果来看，1997年当选第13届台中县长的廖永来以履行竞选诺言而要进行公投，在计划案后期主导了反拜耳设厂一案。也有研究认为，当时的台湾省长宋楚瑜与行政院连战内阁的心结也导致了拜耳案迟迟未能过关。由于当地居民对于污染公害的邻避情结及恐惧感，以及行政院与省府之间的嫌隙，加上地方派系与民进党等政治势力的杯葛，致使拜耳案升级成为政治议题。

1997年12月10日，台湾拜耳董事长莫克在一次专访中认为，拜耳案公投等于将拜耳推上政治舞台，拜耳没有必要涉入台湾的政治问题；在民主国家里，地方政府应相信中央政府对经济的规划，民众应相信政府邀请的专家所作的评估；如果立法院立法要求类似拜耳的投资案要经过公投议决，“台湾不论是外商、本地产业的投资，要推动产业发展，将会非常困难”。1997年12月19日，莫克在另一次专访中认为，廖永来等反对拜耳设厂运动领袖将以环保理由反对拜耳建厂的人组织起来，是想从反对运动中获取政治利益，民众却不了解这一点；莫克还说，台湾许多政治人物与专家都私下表达支持拜耳设厂，但由于台湾凡事政治化的结果而不敢在公开场合说支持拜耳设厂，“如果连表达意志的自由都没有，这样的民主算是哪一种自由”。

2016年6月1日，前民进党文宣部主任陈文茜应世新大学邀请演讲那些媒体说蛋的事，她说，让她决定退党的关键因素之一是民进党主张拜耳案交付公投，那一刻对她而言是一个真正的挑战，她也开始质疑“参政究竟是为了个人前途、还是为了理想”；她认为，拜耳案交付公投，代表台湾的公共政策可以随着政治人物的个人利益与喜好而更改，外资见状就会马上撤退；而她因此惨遭党内同志攻讦，让她认清“是时候该和民进党告别了”。

### 民众参与环评与决策之问题

中央行政机关的各种行政行为，若未获得民众了解，很难获得人民信赖而得以顺利推行；因此允许民众于行政程序中为一定程度之参与可以提高民众接受度，降低执行时之阻力，减少事后之纷争与困扰，并有助于行政机关为正确之判断。然而在拜耳案中，民众对土地开发计划并没有在行政程序中表达意见的机会。而在拜耳案的公投争议中，台湾省议会决议通过租地案后，台中县政府于预计举行港区四乡镇的公民投票，其实并无法源依据，某程度也突显了民众缺乏参与政府重大决策之途径。中央目的事业主管机关以既定的经济政策先行核准污染源的设置后，才进行环境影响评估，使得环境影响评估承受各界极大压力，加上环境影响评估法制中民众参与机制不足，使得环评程序无法有效发挥功能。

### 中央与地方权限之争

拜耳案除了经济发展与环境保护之争议外，也突显了中央与地方权限争议问题。在地方分权化潮流下，惟有建立起中央与地方之间充分协调机制，才可以避免冲突，减少社会成本，达成地方自治行政。若中央立法并执行之重大政策决定事项与地方有利害关系，但地方无有效参与的机会，则中央执行时将遭遇地方强力反弹。台中县政府居于地方政府，却欲借由举行公投展现民意，用来对抗中央政府之既定决策；这种以公投争取意见表达的空间和力量，背后显示出中央行政决策程序封闭与简略的问题。而拜耳案的另一问题则是外商设厂是否属于地方自治权限之争议。以当时的《省县自治法》规定，拜耳设厂属于县自治事项；但由于台中港区土地属台湾省政府监督，且拜耳案已超越单纯县自治核心事项，台中县政府并无权限主张自治权受侵害，且台中县政府径行宣告以公投决定是否发给执照亦有逾越权限。不过就土地规划与管理而言，地方政府对于中央规划之土地利用规划与执行，几无置喙之余地。尤其是拜耳案系经济部依照《促进产业升级条例》授权制定的《工业区委托开发租售及管理办法》，将地方政府对于工业区的行政监督与管理排除在外，直接剥夺地方政府的计划权限，拜耳所在的工业区如同台中县政府的“治外法权”领域，也是争议所在。

## 参照

- 博帕尔事件
- 鹿港居民反杜邦设厂事件
- 德国拜耳公司
- 环境影响评估