东南亚条约组织

东南亚条约组织（Southeast Asia Treaty Organization，缩写为SEATO，又称东南亚公约组织，简称东约）是一个已经解散的国际军事组织，相当于亚洲的北约。1954年9月，美国等国在菲律宾马尼拉签署《东南亚集体防务条约》（又称为《马尼拉条约》），并于1955年2月17日在泰国曼谷正式成立该集体防卫组织。东约总部位于曼谷，曾有8个成员国。

东约成立的目的是在东南亚建立区域联防，以遏止亚洲的共产主义势力扩张；它在存续期间和此前签订的1953年《美韩共同防御条约》，此后签署的1954年《中美共同防御条约》、1960年《美日安全保障条约》等双边条约共同构成美国和亚太地区之间的集体安全体制，即旧金山体系。不过组织内部的纠纷使它无法有效履行防务行动，使之未能介入老挝内战和越南战争，因此该组织解散后，有学者认为它是个失败的国际组织；但另一方面，由这个组织拨款赞助的文教计划亦在东南亚地区留下了深远的影响。东约最终随着多个成员国无意继续参与会务、陆续退出而于1977年6月30日解散。

## 起源

### 成立背景

东约源于美国杜鲁门主义，即与盟国建立反共联防条约体系的政策。和北大西洋公约组织（北约）一样，美国在亚洲的安全保障体系也是冷战时期美国对亚洲战略的结果。1949年中华人民共和国成立，1950年朝鲜战争爆发后，美国开始重视日本和第一岛链的战略价值，而美国和其他西方国家也需要思考如何削弱中国共产党在亚太地区的影响力。在朝鲜战争进行期间，美国决定利用宽待日本的《旧金山和约》，将日本融入西方阵营，以及美国和亚太地区非共产国家之间的安保体系。美国也同意了菲律宾、澳洲、新西兰出于恐惧日本重新武装而提出的诉求，并在《旧金山和约》签字之前，先后和上述国家签订《美菲共同防御条约》和《太平洋安全保障条约》（或美澳纽条约）。这些条约初步形成了美国在亚洲的临时安全保障体系。

1949年，菲律宾总统埃尔皮迪奥·基里诺、韩国总统李承晚和原中华民国总统蒋中正曾提出参照《北大西洋公约》的体制，成立太平洋公约，联合区内国家抵抗共产主义，保障亚洲太平洋的和平稳定，该提议获得泰国首相銮披汶·颂堪以及部分美国国会议员（特别是在1949年后）的支持。美国一方面以计划不周详，损害美国外交灵活度等理由拒绝上述提议，另一方面在1949年开始秘密调查组建太平洋公约是否有助于削弱中共对亚洲各国的影响力，复于1951年另外提出成立一个仅包含美国和西太平洋岛国，排除韩国和中华民国的区域联防组织；1951年的太平洋公约倡议最后因为日本不想卷入朝鲜半岛、台湾海峡等地区冲突，澳洲和新西兰反对将日本纳入公约而告吹，取而代之的是上述以双边条约组成的“轴辐体系”，即旧金山体系。

1953年底，法军在法越战争中濒临战败，这时美国意识到需要调整其对亚洲的政策，减少法军战败对其利益的损害。1954年1月，美国国家安全委员会发表5405号文件，指控北京是东南亚的头号扰乱者，并探讨成立某种区域联防协调体制的可行性，是为东约的雏形。艾森豪威尔政府的国务卿约翰·福斯特·杜勒斯在讨论中南半岛局势期间提出采取“联合行动”，在亚洲组建集体防卫架构，组织盟国支持美国阻止共产主义扩散到中南半岛以外，之后他于3月29日在海外新闻俱乐部发表演说，主张共产党人一旦控制中南半岛，会对整个“自由世界”构成严重威胁，因此与其被动接受法军战败，倒不如正面应对。随后，杜勒斯开始游说英、法、澳、泰、菲等相关国家，国家安全委员会则在4月6日发布第1086号行动指令，暂缓军事干预，同时寻求在7月讨论中南半岛问题的日内瓦会议之前，组建一个区域防卫组织，阻止共产党人取得任何东南亚国家的管治权，待美国国会批准。英国和法国反对在日内瓦会议之前介入中南半岛局势，但赞成在日内瓦会议结束后筹建东南亚的集体防卫体系。

### 组建过程

日内瓦会议在5月8日（即越盟军队胜出奠边府战役的后一天）开幕，美国在会议期间开始构思在不同情境下《东南亚集体防务条约》有何用途，以及如何说服其他国家加入，包括将条约用于军事或社会经济用途。到计划初步成熟后，美国成立联合研究小组，让英国参与条约的制定进程。两国都同意东南亚条约仅应防范共产党人在东南亚的颠覆和侵略活动，不应卷入由反共阵营挑起的无关冲突，因此排除了日本、韩国、中华民国、香港等地的参与。同时，英国提出尽可能让中立的亚洲国家签署条约，以及避免在条约正文中提及“共产主义侵略”，以免让上述的中立国家却步，后一项建议起初未获美国采纳。随后，美国又和澳、纽、泰、菲这些可能签署条约的国家讨论条约内容，获得了这些国家的支持，但没有和法国详细商议。7月，日内瓦会议就中南半岛问题达成协议，决议越南按北纬17度线分治，法国撤出越南。大会接受了中华人民共和国的提案，在协议中加入了第5条，禁止中南半岛三国加入任何军事联盟，阻扰了美国将越南国、老挝、柬埔寨纳入条约的部署；美国因为不承认北京政府而拒绝签署协议，仅以单边声明承诺不寻求动用武力破坏协议。因此，美国计划利用东南亚条约，团结区内盟国，尽快稳定东南亚局势，利用集体防卫机制防止骨牌效应。

杜勒斯指出，东南亚条约需要赋予总统酌情权，让他能在中华人民共和国侵略其他东南亚国家时（绕过国会授权）作出应对，并在执行行动时获得其他国家的支持；就集体防卫条款的措辞，由于无法永久保证美国对形势的主导权和政策连贯性，他建议参考《美澳纽条约》的往例，规定当其他国家进攻东南亚条约的缔约国时，其他缔约国应按照“宪法程序”行事。至于东南亚条约对中南半岛三国的适用性，法国提出在东南亚条约附加一份议定书，把这些国家纳入条约保护的范围，但不要求他们加入，获美国采纳。由于东南亚条约和北约性质不同，为了避免混淆，杜勒斯本人不建议将条约组织定名为“东南亚条约组织”；他曾建议取名“马尼拉公约组织”（Manila Pact）。但“东约”这个名称受到盟国认可，且在1954年8月到1955年2月期间已获新闻传媒，甚至美国国务院官员广泛采用，杜勒斯最后作出了让步。

美国在7月9日发布东南亚条约草案，之后在7月22日、8月5日和8月24日经过修改。9月6日，缔结东南亚条约正式会议在马尼拉开幕，美、法、澳、纽、泰、菲、巴基斯坦外长和英国外交部官员出席。与会者对条约草案11条条款中的7项，以及将条约适用范围扩大到中南半岛三国的议定书几无异议；有鉴于同期发生的金门九三炮战，为回应小国关切，美国主动撤回第四条（共同防御条款）中“共产党侵略”的字眼，但将在条约附加一项备忘录，表明美国只会在共产党侵略时援引第四条，介入局势。与此同时，就第三（经济合作）、四、五条（代表理事会）的措辞，美国没有或仅作出少量让步，达成了不让东约代表理事会架床叠屋，不作出具体军事承诺的谈判目标，同时保留将来让日本参与东约经济合作活动的空间。与会方也同意把条约的适用范围限定在北纬21度30分以南的太平洋地区，不适用于台湾、香港和朝鲜半岛。此外，菲律宾提出在条约中加入支持民族自决权的条文，英方以仅具政治意义，在法律上不明确为由反对，随后菲律宾提出在条约附加一份《太平洋宪章》，达到类似效果。所有条文议妥后，上述各国代表在8日签署《东南亚集体防务条约》（或《马尼拉条约》）。至1955年2月19日，上述各国均已批准条约，并将批准书寄存于菲律宾政府，东约至此正式成立，其首次理事会会议于同月22日在曼谷举行。

## 组织架构

在组织方面，东约由秘书长领导，首任秘书长为泰国外交官、政治人物朴·沙拉信，他在1957年东约在堪培拉举行的会议上获得任命。东约还设有代表理事会、国际参谋部、经济事务委员会、保安事务委员会和资讯事务委员会。

和北约不一样，东约既没有联合司令部，也没有常设部队。大部分二次来源把《马尼拉公约》视为多边条约，但该条约第四条的内容比北约第五条薄弱，它把其他国家对东约成员国的侵略视为对自身的攻击，而非对全部成员国的共同攻击，而各成员国按照条约所作出的行动是各自的行动，而不是组织成员国的共同行动。该条约不阻止美国单方面行动，或和其他成员国各自签署防务协议，例如美国和泰国在1962年签署《他纳—腊斯克公报》时强调，美国向泰国作出防卫承诺时，不需要得到此前条约的签字国同意。美国在东约的成员资格为美国派兵大举干预中南半岛提供了理据。

### 成员

虽然东南亚条约组织以“东南亚”命名，但是东约8个成员国中，只有泰国和菲律宾位于东南亚；其他成员国则包括澳大利亚、法国、新西兰、巴基斯坦（包括东巴基斯坦，即今孟加拉国）、英国和美国。

东约成立之初，菲律宾和泰国都面临着刚刚兴起的共产主义叛乱。1950年代的泰国由军人主政，奉行亲美的外交政策，同时也注意到中华人民共和国在云南省的德宏和西双版纳设立傣族自治区，并支援泰北苗族人。此外，老挝的共产主义组织巴特寮和北越也支持在泰国东北地区居住的部族进行叛乱。泰国当局对中华人民共和国和北越感到担忧，美国也意识到共产党人在泰国和邻近国家的扩张活动越来越有成效，如果泰国政府不干预，泰国人就会屈服于共产党人的压力，令整个东南亚陷入危机。在这样的局势下，泰国并没有实行经济措施来缩小北部山区和中南部地区的差距，而是寻求美国的援助，并积极参与东约的活动。另一方面，菲律宾与美国之间的关系非常密切；他们希望通过参与东约的建立过程，去加强自己的独立形象和国内安全。另外，当时文莱是英国的保护国，而在1962至1963年文莱暴乱期间，英国和东约另外两个成员国——澳洲、新西兰都有派兵到文莱，协助文莱平定乱事。

其他东南亚国家不参与东约的原因各异：作为不结盟运动成员国的缅甸和印度尼西亚，认为保持国内社会安定比对付共党威胁更重要，因而拒绝加入，甚至反对东约。印尼前总理朱安达和前副总统、外交部长阿当·马利克都曾表示印尼不会加入东约。马来亚因为和英国签订了防务协议，所以得到英国协助应对马来亚共产党叛乱和马印冲突；故此马来亚（以及后来的马来西亚、新加坡）没有加入东约。但是，马来西亚和新加坡仍能透过英国得知东约的最新动态。南越、柬埔寨和老挝王国由于要遵守1954年日内瓦会议的规定而没有加入，不过它们仍受到组织的军事保护。然而，柬埔寨在1956年拒绝接受东约的保护。

其他国家加入东约的原因亦不尽相同。对于澳洲和新西兰而言，东约的架构比《太平洋安全保障条约》（ANZUS）提供的防务框架更令人满意。英国和法国之所以加入东约，一方面是因为他们曾在东南亚建立过殖民地（英国是马来亚的前宗主国、文莱的宗主国；法国曾统治中南半岛三国），另一方面是因为他们关心中南半岛局势的发展。巴基斯坦加入东约则是为了争取其他国家支持他们对抗印度。而对于美国来说，东南亚是冷战时期的关键前线地区，他们认为如果要在冷战时期执行围堵政策，就必须建立东约。美国参议院在1955年1月以82票赞成、1票反对批准《东南亚集体防务条约》，同意美国加入东约。

东约成员国在1950年代初都是奉行反共主义的西方和东南亚、南亚国家，其中英国、澳洲和美国是西方的政治大国。美国当时有意与退守台湾的中华民国、菲律宾、日本、韩国，以及《马尼拉条约》、《太平洋安全保障条约》签约国联手，组成一个西太平洋防御体系。

加拿大和中华民国本来也打算加入东约；前者要专心处理北约的会务，英国、法国、菲律宾、巴基斯坦则反对后者加入，最终不了了之。另外，各国代表草拟条约时决定《马尼拉条约》不适用于北纬21度30分以北的地区，因此《马尼拉条约》不适用于香港，以免为难英国。

### 预算

1958年至1973年期间，各成员国分摊东约民事和军事经费的平均比例如下：

- 美国：24%
- 英国：16%
- 法国：13.5%
- 澳大利亚：13.5%
- 巴基斯坦：8%
- 菲律宾：8%
- 泰国：8%
- 新西兰：8%

### 秘书长

名称｜国家｜就任日期｜离任日期

乃朴·沙拉信｜泰国｜1957年9月5日｜1957年9月22日

威廉·沃思（代理）｜澳大利亚｜1957年9月22日｜1958年1月10日

乃朴·沙拉信｜泰国｜1958年1月10日｜1963年12月13日

威廉·沃思（代理）｜澳大利亚｜1963年12月13日｜1964年2月19日

功蒂·苏帕蒙空｜泰国｜1964年2月19日｜1965年7月1日

赫苏斯·巴尔加斯｜菲律宾｜1965年7月1日｜1972年9月5日

顺通·宏拉达隆｜泰国｜1972年9月5日｜1977年6月30日

## 军事行动

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东约成立后，由于大部分的成员国对军事事务的贡献极少，导致前者在这方面很快地就变得无足轻重。虽然组织成员国的军队会进行联合军事演习，不过组织各成员国的军队却未曾共同作战，原因是这些国家之间发生了争拗；例如东约就因为英国和法国的反对而未能在老挝执行军事行动，以至于无力干涉在当地发生的内战。故此，美国在1962年之后便单方面支援老挝王国。美国希望该组织能够介入越南战争，不过最后却因为英国和法国不合作而未能成事。最终，美国只能应南越政府要求，独自出兵到南越参与越战。

美国和澳洲加入这个组织的目的，是获得参与越战的合适理由。美国以其会籍作为对东南亚大举进行军事干涉的理由，而英国和美国在亚洲的盟国也接受了这样的理由。1962年，澳洲以“巩固泰国防务”为由，把澳大利亚皇家空军第79中队和属于第79中队的军刀式战斗机派驻到位于乌汶府的泰国皇家空军基地执勤，以履行它对东约作出的承诺。这些军刀战斗机从1965年开始便随着澳洲空军参与越南战争，并为以乌汶府作为基地、向北越进行轰炸的美国空军提供保护。

## 文化影响

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除了进行联合军训之外，东约成员国也致力于改善社会和经济问题。东约内部负责监督相关措施的机构是辖下的资讯、文化、教育及劳工活动委员会，而这些政策也备受好评，甚至被认为是“该组织其中一项较为成功的政策”。朴·沙拉信于1959年在泰国创立了培训工程师的“东南亚条约组织工程学研究院”（SEATO Graduate School of Engineering，现称亚洲理工学院）。另外该组织也拨款筹建泰国的曼谷教师发展中心和军事训练学校，这两个机构分别为教师和军人开办了技术课程。除此以外，东约还设立了技术工人培训计划（Skilled Labor Project），为组织成员国（尤其是泰国）的工人提供培训讲习服务。东约曾在泰国开设91个培训讲习班。

东约同时也为医学研究和农业研究提供经费援助。1959年，东约在曼谷设立了第一家研究霍乱病的实验室，其后又在东巴基斯坦达卡市设立了另一间同类型的实验室。后者成立后不久就成为当时世界上较先进的霍乱研究设施之一，后来这个实验室的名字被改为孟加拉国际腹泻疾病研究中心（International Centre for Diarrhoeal Disease Research, Bangladesh）。该组织也重视文学创作，并为此设立了东南亚条约组织文学奖，奖励东约成员国境内的优秀作家。

## 相关批评、组织的解散

早在东约创立之时，苏联和中华人民共和国就对此表示反对。苏联当局认为美国、英国、法国等殖民主义国家既不愿意看到殖民地人民奋起、追求自由的发展，也不能强迫亚洲、非洲各地的人民放弃争取独立、自由的斗争，于是改变策略，建立东约等“侵略集团”，继续压迫被奴役人民，镇压民族解放运动。苏联和印度、缅甸等态度中立的亚洲国家都认为应该反对、谴责这种侵略集团，又同意促进世界和平要靠各国人民共同努力，而不是靠这种“侵略集团”。苏联外交部的声明也指出，东约的成立和美国要和西德联手在欧洲缔结“侵略性的军事联盟”的事是相关的。中华人民共和国首任国务院总理周恩来则认为，英、美等国想利用反共联盟分裂东南亚，而日内瓦会议要有成果，就不应该让他们这样做；他又说东约敌视中国，意欲分裂亚洲，插手亚洲国家的内政，使地区局势更形紧张。

杜勒斯认为美国有需要建立东约，去执行它的亚洲政策。然而，并非所有东约成员国都同意美国的主张，也就是以军事手段牵制共产主义势力。1954年，英国首相安东尼·艾登表示，亚洲的共产主义问题既是政治问题，也是军事问题，因此不能单靠军事手段牵制共产党人；如果要有效地使用军事手段抑制此一问题，则需要取得亚洲国家最广泛的支持。

由于法国不踊跃参与东约的会务，英国又宣布自1971年起从位于苏伊士运河以东的地区撤军，东约对共产党人的军事行动无能为力。最终，越南共产党、巴特寮和赤柬在1975年分别推翻南越政府、老挝王国政府和柬埔寨亲美的龙诺政权。另外，东约所有成员国（美国除外）在1977年该组织解散时已经和中华人民共和国建交，而自1972年尼克逊访华后，美国和北京政府的关系亦有所缓和。

在1970年代，东约部分成员国已无意参与会务，并退出组织——1971年，东巴基斯坦在印度的支援下，脱离巴基斯坦，建立孟加拉国，一年后巴基斯坦退出东约。法国也在1975年决定不再为这个组织提供经济援助。东约其他成员国则在1975年发表公报，宣布由于地区局势变化的关系，决议解散东约，但将以其他形式延续东约推行的活动和计划。最终东约于1976年2月20日举行最后一次会议，并于1977年6月30日正式解散。

截至2006年，《东南亚集体防务条约》在史学界中乏人问津，史学家大都认为是一份失败的条约。英国外交官、海军战略家詹姆士·凯布尔爵士便曾在《1954年日内瓦会议的印度支那议题》一文中形容这个组织是“一片遮羞布”，又认为它的存在只是为了掩饰美国赤裸裸的亚洲政策。他又把《东南亚集体防务条约》比喻成一个饲养纸老虎的动物园。

## 外部链接

- 《东南亚集体防务条约》副本 （1954年9月8日，耶鲁法学院藏本）

## 基本资料

- 原文名：Southeast Asia Treaty Organization
- 名称：东南亚条约组织成员国的位置
- 位置：东南亚条约组织成员国的位置（1959年）
- 简称：SEATO
- 总部：泰国曼谷
- 成立时间：1955年2月19日
- 撤销：1977年6月30日
- 类型：国际集体防卫组织
- 服务地区：东南亚