政治协商会议宪法草案

政协宪草，全名“政治协商会议对五五宪草修正案草案”，1946年（民国35年）中国国民党、中国共产党、中国民主同盟、中国青年党和无党派社会贤达人士为中国和平建国大业，而在政协会议和随后成立的宪法草案审议委员会上，所制定之宪法草案。该草案最早在1946年1月底形成决议案，4月初步成形，并在1946年11月22日由国民政府立法院通过，经国民政府主席蒋中正提交制宪国民大会审议。这部草案是中华民国大陆时期最后一个正式宪法草案，成为《中华民国宪法》的蓝本。

## 背景

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### 五五宪草

中华民国以主权在民为立国精神，制定一部主权在民的宪法，始终是行宪前历届政府主要目标之一。1936年，国民政府立法院组织宪草起草委员会，起草了训政时期的第一部宪草，即五五宪草。宪草采用孙文之五权宪法架构，为五权宪法之体现。五五宪草之体例成为此后诸部宪草及最终宪法之原型，但其具体之结构形式并未在随后的宪草修改中得以保持。

### 期成宪草

1938年秋，抗战期间国民政府为集思广益，团结力量，在武汉成立政治协商机关国民参政会，参政会依照左舜生，张君劢等人意见，成立包括中国国民党、中国共产党、民主党派人士在内的宪政期成会以修改五五宪草。其修正后宪草名为期成宪草。期成宪草的主要变动是增加国民大会议政会，作为国民大会闭会期间的政权机关，宪草逐渐偏向三权分立模式。

### 宪政协进会修草

1943年，因国民党五届十一中全会决定，战争胜利后将立即召开制宪国民大会，故国防最高委员会决定成立容纳国共两党和民主党派的宪政实施协进会再度修改五五宪草。因参加者多为国民党中央委员及国民党籍参政员等，故对五五宪草修改较小。

有观点认为，1943年修草的结果跟1940年的期成宪草互相冲突的，1943年修草基本肯定了五五宪草之结构，等于否定了期成宪草之设置国民大会议政会之建议。

### 国共重庆谈判

1943年之前，中国共产党的态度一贯是要求中国国民党领导的国民政府结束训政，实施宪政。但1943年中国国民党五届十一中全会提出抗战胜利即制宪后，中共又表示反对，并要求制宪之前首先要组织联合政府。对于此事国民党作出让步，同意就该联合政府问题展开党派会议再行商谈。此时中共又提出国民政府承认中共解放区是双方组建联合政府的前提。因中共立场不断变化，使得抗战期间之国共谈判陷入停顿。

抗战之后，国共两党领袖召开重庆谈判，双方除一致同意政治民主化，军队国家化之外，还同意召开政治协商会议，一揽子解决宪法草案、国大代表、军队整编及解放区合法等问题。

## 经过

### 政治协商会议

1946年（民国35年）1月，“政治协商会议”在重庆召开。政治协商会议由中国国民党代表8人、中国共产党代表7人、中国民主同盟代表9人、中国青年党代表5人及无党派社会贤达9人共38人组成。会议除了商议军队整编，国大代表，改组政府，施政纲领等问题外，集中探讨了五五宪草的诸多问题。各党派对五五宪草提出了诸多修改意见，大部分修改意见经由会议商议后通过。1946年1月31日，会议通过了宪法草案决议案，做为正式宪法起草的原则。决议案中包含成立“宪草审议委员会”负责正式宪法起草，委员会成员由政治协商会议五方面每方推5人并公推会外专家10人共35人组成。

注意，政治协商会议通过之宪草决议并非正式宪草，而是宪草的基本原则。随后的政协宪草主要是根据中共力主通过的这些原则修改的，通常称前者为政协宪草决议案或政协宪草十二条，称后者为政协宪草。

### 宪草审议委员会

1946年（民国35年）2月，国民政府依据政治协商会议决议正式任命宪草审议委员会成员共35人。宪草审议委员会由中国国民党的孙科担任召集人，中国共产党方面则由周恩来主持。会中依据两党共识，由中国民主社会党的张君劢负责执笔起草新宪草。

中国民主同盟｜无党派社会贤达｜会外专家

孙科（召集人）王宠惠王世杰邵力子陈布雷｜周恩来董必武吴玉章秦邦宪何思敬｜曾琦陈启天余家菊杨永浚常乃德｜张君劢黄炎培沈钧儒章伯钧罗隆基｜傅斯年王云五胡霖莫德惠缪嘉铭｜吴尚鹰林彬戴修骏史尚宽楼桐孙｜吴经熊周览李中襄钱端升周炳琳

据张君劢的助手蒋匀田回忆，张君劢在起草宪草时，多次私下与中共单独接触，听取中共意见，达成一致后再提交审议会。梁漱溟回忆说：“张君劢这种设计，在野各方面莫不欣然色喜，一致赞成；尤其是周恩来简直是佩服之至，如获至宝”。

因期间国民党六届二中全会上，有诸多国民党中委对政协宪草不满，提议修改宪草，并将其写入中央全会决议。此事引起了中共的强烈反应，并引发国共关系的严重恶化，成为导致国共关系破裂的重大事件。

3月15日，周恩来对国民党提出的几点建议作出让步，同意国民党提出的有形国大，省自治等要求。而国民党方面于3月16日决议通过对于“政治协商会议报告之决议”，对于政协草案提出异议。

中国国民党六届二中全会于本年三月十六日上午十八次大会中，修正通过对政治协商会议报告之决议，其原文如左：

(甲)抗战胜利后，和平建国，为举国一致之蕲求，尤为本党继承总理遗志实现三民主义应完成之历史使命，爰由国府召集政治协商会议，冀以政治方式消除一切纠纷，保障和平统一，完成建国大业，故在协商进程中，凡属国家民族利益所在，本党均不惜以最大之容忍，为多方之退让，委曲求全，俾底于成，其所协议诸端，本党秉为国为民之夙愿，自当竭诚信守，努力实践，惟是体察当前之情势，与立国永久之大计，阅于左列各点特致殷切恳挚 之愿望。

- 国府既须改组，容纳各党派份子参加，各党派均应一本忠诚为国家之和平统一，民主建设而共同努力，尤其属望中国共产党，切实依照协议，在其所占区域内，首须停止一切暴行，实行民主，容许人民有身体，思想，宗教，信仰，言论，出版，集会，结社，居住，迁徙，通讯之自由，及各党派公开活动，使政治民主化之原则不致因任何障碍而不能普遍实现。
- 军队国家化，乃和平建国之先决条件，此次军事小组所订之“军队整编及统编中共部队为国军之基本方案”，中国共产党务须切实屡行，尤其目前一切停止衔突，恢复交通之成议，必须迅确实现，封销围城，征兵扩军及军队之调动，必须即刻停止，俾全国秩序得以恢复，人民痛苦，得以苏解，军队国家化之障碍，得以首先扫除。
- 三民主义为建国最高原则，早为全国所遵奉，已为此次政协会议所共认，而五权宪法乃三民主义之具体实行方法，实有不可分离之关系，权能分职，五权宪法之基本原则，本党五十年来领导革命，悉为实现此最进步之政治制度，并建立国家而奋斗，决不容有所违背，所有对于五五宪草之任何修正意见，皆应依照建国大纲与五权宪法之基本原则而拟定，提由国民大会讨论决定，庶宪政之良规，得以永久奠定，总之，此次政协会议，以和平建国为目的，则于各项协议之实施进程中，凡有为和平建国之障碍者，胥必力为排除，乃能措国家于磐石之安，而跻人民于康乐之境，本党矢以良恒，勉尽职责，幷愿各党各派，共体时艰，相与开诚协力以赴之。

(乙)对于此次国民大会制定之言论，主张所应根据之原则，以期齐一意志，增强力量案，经通过由全会授权中央常会，负责处理，原文如下：本案应请大会为左列各项之决议，交中央常会通令全党同志遵照：

- 制定宪法，应以建国大纲为最基本之依据。
- 国民大会应为有形之组织，用集中开会之方式，行使建国大纲所规定之职权，其召集之次数，应酌予增加。
- 立法院对行政院，不应有同意权及不信任权，行政院亦不应有提请解散立法院之权。
- 监察院不应有同意权。
- 省无须制定省宪。

但毛泽东在3月18日电令周恩来撤销让步，重新坚持原政协决议。因国共两党之间无法达成妥协，宪草审议也纠缠不休。四月期间，国共两党的主要争议主要在于两点：

这两个问题消耗时间长，争议大，使得宪草审议久拖不决。期间，中共代表秦邦宪于地方制度议题与青年党陈启天发生口角，秦邦宪脏话伤人，陈启天率领青年党退席抗议，并坚持要求秦邦宪道歉，致使宪草审议休会一周。后董必武代秦道歉，但青年党不接受，只得由毛泽东将秦邦宪调回延安，另换李维汉取代。秦邦宪在回延途中飞机撞山，与叶挺等人同机遇难。

随后，审议委员会经过多次会议，最终在4月下旬完成初稿。此时因中共代表坚持保留意见，故宪草审议陷入停顿。自此，直到11月制宪国民大会开会，并未再有新的审议。

11月28日，立法院将4月底的初稿提交制宪国民大会，作为制宪蓝本。政协宪草是张君劢依据政协决议案起草而成，它在中央政制的设计上匠心独具，“以五权之名，行三权之实”，打破了《五五宪草》的制度架构，经过修改后，成为《中华民国宪法》的底本。

## 内容

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有观点认为，政协宪草的基本思想，是将立法院和监察院变成类似美国众议院与参议院的两院形式；将国民大会变成类似美国选举人团的总统选举机构，并担负宪法会议职能；将省县自治变为类似美国联邦制。因此，政协宪草对五五宪草作出重大修改，修改主要事项列举如下：

这些修改多有悖离孙文五权宪法的架构，成为国共诸多摩擦的成因之一。尤其是3月初国民党六届二中全会对该政协决议的不满和修改建议成为国共关系恶化的开始。

议题｜孙中山五权宪法学说｜政协宪草

政府体制｜总统制｜内阁制

国民大会｜政权机关，每县选举代表一人｜总统选举人团，由国会（立法院、监察院）和各地方议会集会称为国民大会

立法院｜政府立法机关｜议会，立法机关兼行使审计权

监察院｜政府监察机关（含审计权）｜议会，监察机关兼行使人事同意权

权力分立｜五权分工合作，受国民大会监督｜各权相互监督与制衡

地方制度｜单一制（有限地方自治）｜准联邦制（明定省专有之自治权限，授权制定省自治法）

机关｜政协宪草｜五五宪草

国民大会｜由立法委员、监察委员、各县及其同等区域选出之代表组成｜国民代表由各县、市及其同等区域之人民直选

总统｜由国民大会选举，任期六年，得连任一次｜由国民大会选举，任期六年，得连任一次

行政院｜院长由总统提名，经立法院同意后任命｜院长、副院长与政务委员由总统任命院内各部、委员会首长由总统于政务委员中任命

立法院｜立法委员由各省人民直接选举，任期三年院长、副院长由立法委员互选｜院长、副院长与立法委员由国民大会选举，任期三年

司法院｜院长与大法官由总统提名，经监察院同意后任命｜院长、副院长由总统任命，任期三年

考试院｜考试委员由总统提名，经监察院同意后任命，任期六年院长由考试委员互选｜院长、副院长由总统任命，任期三年

监察院｜监察委员由省级议会间接选举，任期六年院长、副院长由监察委员互选｜院长、副院长与监察委员由国民大会选举，任期三年

省制｜得制定省自治法，但不得与国宪抵触省长由人民选举｜省政府执行中央法令，及监督地方自治省长由中央政府任命，任期三年

## 结果

### 制宪国民大会

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1946年4月，因长春接收问题国共发生军事冲突，随后双方冲突愈演愈烈，从关外蔓延到关内，直到10月内战接近全面爆发。此时国共组建联合政府的谈判也因国民政府委员会名额问题陷入僵局。中共为行使否决权，坚持要求在国民政府改组后占据三分之一，即14/40名额，但国民党只同意给中共13个名额。在国共问题迟未解决的情况下，国民政府为履行1946年元旦时作出的本年内制宪的承诺，决定在11月12日孙中山诞辰纪念日举行制宪国民大会。此举立即遭到中共坚决反对，并再度酿成国共政治摩擦；同时，此举也使当时的第三方代表，即中国民主同盟发生严重分裂，中国民主同盟内部三党三派中，除中国青年党、中国民主社会党外，其余各派均反对此次制宪国民大会的强行召开。

11月15日，制宪国民大会延期三天后，终于在共产党及民主同盟（除青年党、民主社会党外）缺席的情况下召开，民主社会党一周后才到会。大会讨论的宪草仍然是1946年4月的政协宪草。

11月28日，国民政府主席蒋中正向大会提出基于政协宪草蓝本的《中华民国宪法草案》，由大会主席团主席胡适接受。

在一读会首周内，与会的代表大多为信奉五权宪法的国民党代表，故他们在讨论宪草仅一周就将其修改回五五宪草的式样。中国民主社会党蒋匀田发现政协宪草已被完全修改，为维护原宪草，宣称民社党将离席抗议。在这种情况下，国民党总裁兼国大主席团成员蒋中正劝说与会的国民党代表忍让为国，尊重民主党派的意见，将宪草恢复原样。而此时国民党副总裁孙科以孙中山嗣子的身份劝说国民党代表不必拘泥于国父遗教，从而为化解争端起到决定性作用。在这种情况下，国大召集紧急会议，代表重新审议宪草，一周后将其基本恢复至政协宪草原样，并初步形成了宪法草案雏形。

值得注意的是，张君劢的内阁制设计基本上延续了政治协商会议的决议案，并得到了蒋中正的认同。蒋中正明确表示希望该宪法为内阁制，他说“因为共产党现在唯一的希望，就是希望我们在宪法中扩大总统和行政部门的权限，然后他好在国际上宣传我们的宪法是法西斯的宪法，借此来打击政府。各位同志切不可中他们的诡计！”。事实上，宪法草案基本抛弃了五五宪草的框架，几乎全部保留了政协宪草，并因远离孙文五权宪法理论而触犯了国民党党纲，并在国民党内部发生了诸多波折。同年12月25日，大会三读通过基于政协宪草蓝本的中华民国宪法，制宪工作完成，并由大会主席吴敬恒亲手将完成的宪法交由蒋介石，象征中华民国将正式迈入宪政时期。制宪大会同时制定了配套的宪法施行法《宪法实施之准备程序》，以完成行宪前过渡步骤。

制宪工作完成后，制宪国民大会结束运作解散。

### 中华民国宪法

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根据张君劢的助手蒋匀田的评价，最终的中华民国宪法98%来自政协宪草。绝大部分内容未加更改，仅添加少数并不关键的内容，例如考试院关于所掌事项，得向立法院提出法律案。

面对众多国民党人对这部大量融入中共建议的中华民国宪法的不满，蒋中正安慰与会的国民党籍代表，“各位要知道：任何宪法都有修改的规定的，这次宪法草案通过之后，如果将来发现有不妥的地方，我们在下届国民大会，仍旧可以提出修改，使之符合我们的理想。我 们现在所要采取的步骤，是如何在这恶劣的环境下，打破共产党中伤本党的阴谋。现在共产党的阴谋最成功的一点便是向国际上宣传，说本党一党专政，实行独裁，说这次国民大会是一党的会议，必将制定法西斯的宪法。”

有学者认为，受美、德宪政思想影响的"民国宪法之父"张君劢在制定1946年宪法的过程中起到关键作用，而1946年宪法文本在人权观、分权与制衡、联邦主义三个方面与美国宪法文本趋同。是一部五权之名，三权之实的东西合璧式宪法。

争执议题｜国民党观点｜共产党观点｜最终中华民国宪法

人权保障｜间接保障｜积极保障｜积极保障

政体｜总统制｜内阁制｜内阁制

国民大会｜有形国大｜无形国大｜职权限缩之有形国大

国民大会职权｜选举、罢免、创制、复决｜选举、罢免｜暂有选举、罢免，创制、复决延后实施

行政院负责｜对总统负责｜对立法院负责｜对立法院负责

立法委员选举｜国民大会选举｜人民直选｜人民直选

司法行政权｜属司法院｜不属于司法院｜宪法未明定，但由法律规定属司法院

监察院同意权｜无同意权｜有同意权｜有同意权

监察委员选举｜国民大会选举｜省议会选举｜省议会选举

地方制度｜县自治，省联络中央与县｜联邦省宪｜省县自治，中央得制定自治通则

宪法修改｜有形国大｜无形国大｜职权限缩之有形国大

## 影响

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有学者认为，政协宪草是国共两党及民主党派的智慧结晶，其内容既有国民党的五权理论，又有民盟的内阁制思想，在这部宪草基础上所产生的中华民国宪法，虽在台湾地区历经多次增修，但至今仍留有中共的烙印，如立法委员由人民直选即来自中共之建议，因此政协宪草至今仍对海峡两岸产生着影响。

政治协商会议宪法草案是国共两党和各民主党派为国家长远大计而放弃干戈，坐在一起共同商议而成的建国纲领，因此具有广泛的党派代表性。在1999年，吴祖光、金尧如、方励之、刘宾雁等9人在王希哲1996年与刘晓波发布的《双十宣言》启发下，发表《为政治和解及民主改革致国人书》，其中呼吁“中华人民共和国全国人大和全国政协，邀约中华民国国民大会、立法院和香港特别行政区立法会，成立涵盖中国全部主权范围的‘宪政联席会议’；并邀请包括中国共产党、中国国民党等海峡两岸的各政党、专家、学者和民意代表，在现行的中华人民共和国宪法和中华民国宪法的基础上，制定一部体现自由民主精神和维护国家主权统一的新宪法；一旦时机成熟，宣布全国行宪，实行民主宪政。”有学者认为，这个公开信受到了政治协商会议精神的影响，是新时期政治协商会议的倡议。

## 外部链接

- 刘山鹰：从认可到放弃：政协宪政方案失败原因探析