利润管制协议

利润管制协议，又称管制计划协议（Scheme of Control Agreement），或资料及咨询协议（Information and Consultation Agreement）是指香港政府，与一些具垄断权的公用事业机构，就收费和价格调整机制所达成的协议。在协议下规管的机构，在法律上，并不用政府批出专营权，任何人理论上，只要有充足资本，并合符有关环保法规，都可以投身有关事业。

传媒一般俗称这项协议为利润管制计划。

## 政策目标

根据香港政府环境局的宣称，利润管制协议的目的在于确保电力公司以合理价格为公众提供可靠及有效的服务，同时公司的股东亦能获取合理的投资回报。

## 管制计划协议与资料及咨询协议的分别

- 管制计划协议会根据有关公司的固定资产投资，准许一定利润水平，保障回报。
- 资料及咨询协议并无投资回报保障。

## 历史

- 香港政府分别在1964年和1978年，为了保障小市民的利益以及两间电力公司的合理投资回报，而引进利润管制协议。政府先在1964年与中华电力有限公司签署有关协议，而1978年，政府与香港电灯有限公司签署协议，期间经过多次续约。
- 由于在1960年代，香港政府需要吸引外来投资基建，推进工业发展，故此当时协议的保障利润，与当时的利率相若。
- 1997年4月3日，香港政府与中华煤气有限公司达成资料及咨询协议，效力为期三年。

## 实施方式

### 由1994年开始实施的管制方式

- 两间电力公司，在一九七八年后收购的资产，每年可以获得净固定资产百分之十三点五的准许回报。
- 香港电灯有限公司，可以获得额外百分之一点五，反映新股东在1979年入股后的投资。
- 中华电力有限公司旗下公司签署的协议，亦获与港灯相同的待遇。
- 由于一九七八年前收购的资产，实际上已大幅折旧，因此实质准许回报率接近百分之十五。
- 准许利润与实质利润的差额，如实质利润多于准许利润，拨入发展基金，反之，就由发展基金，拨入日常损益帐中。
- 电费的金额，需要经行政局，以及后来的行政会议批准。
- 合约期限长达十五年。
- 容许电力公司拥有一笔，相等于全年收入百分之十的发展基金。

### 1997年资料及咨询协议

资料及咨询协议，是香港政府与中华煤气有限公司所订立，类似利润管制协议的合约。在这份协议下，煤气公司在更改价目时，要咨询政府意见，以及披露若干资料予政府。但煤气公司，在协议中并无得到任何与固定资产挂钩的最低回报。

### 可再生能源

为鼓励两间电力公司发展可再生能源，政府提供经济诱因，在《管制计划协议》下，容许电力公司在投资可再生能源设施时，赚取一个较高的准许回报率（11%）。政府亦会按电力公司利用可再生能源发电的比例，作为量度指标，给予0.01至0.05个百分点准许回报的奖赏。（2011-06-01环境局答复立法会）

## 2008年协议检讨

由于1994年生效的利润管制协议，会于2008年届满，因此，香港政府藉检讨现有协议的机会，分别在2005年和2006年发出香港电力市场未来的发展咨询文件，就利润管制协议向公众作出咨询。而在咨询后，由2006年中开始，双方展开有关谈判，至今仍然未有最后结果。

政府在文件中，提出检讨利润管制计划的目标，分别为确保用电价格合理、回应各方对利润管制计划的批评，以及顾及发电相关的环保问题。

而各方面，都在新管制协议上，提出不同的意见。

### 引入竞争

- 包括前线等政治团体，在回应政府的咨询文件时，都要求取消利润管制协议，改为开放电网，特别容许广东省的电厂向香港供电。而在2005年，第一阶段咨询进行期间，中港电力已经宣布会筹备对港供电计划，并且在2006年，正式向香港政府申请连续电缆向沙头角供电。
- 政府亦在第一阶段咨询文件中指出，若然引进广东省的电力，有助减轻香港因发电造成的空气污染。而香港在2003年，已经将京都议定书引入。
- 消费者委员会建议，容许大型商业用户自行发电。

### 环保

- 准许利润水平，与电力公司的环保水平挂钩。
- 中电正申请兴建本身的天然气接收站，不过，于深圳盐田以及珠海都有天然气接收站的情况下，令人怀疑中电意图利用利润管制协议的保护下，将有关投资计入电费之中，令电费上升。
- 绿色和平，曾经于2003年向立法会提出，应该要求在新协议下，电力公司至少有百分十的电力，来自可再生能源。

### 改变监管方式

- 将利润管制协议，或类似协议的监管责任，交予独立的能源管理局负责。

## 2017年协议更新

2017年4月25日政府与中电及港灯签订新的管制计划协议，分别于2018年10月1日及2019年1月1日生效。内容包括：

- 下调电力公司的准许回报率至8%
- 年期为约15年，至2033年底届满，以鼓励电力公司作长远的投资
- 推广能源效益和节约能源以及可再生能源

## 优点与缺点

### 优点

- 提供了诱因，令电力公司持续投资供电设施，满足电力需求的增长。

### 缺点

- 不少学者，包括香港理工大学商业学系林本利，香港中文大学经济系副教授邝启新等，都批评不论经济好坏，电力公司利润都与固定资产挂钩，利润管制变成了利润保障计划。
- 由于电费水平，与固定资产净值挂钩，因此，立法会议员陈伟业，曾经公开批评，现有协议鼓励电力公司不断扩张容量，产生过剩电力，远超于供电安全系数的百分之廿五，浪费电力。现有协议，政府表明出现大量过剩情况下，多余投资不会被计算在内。

备用发电容量 (%)（资料来源：两间电力公司控股公司的年报）

年份｜2006｜2003｜2001｜1999｜1997｜1995

中电｜38｜41｜41｜54｜51｜46

港灯｜45｜40｜31｜41｜50｜48

- 亦由于这协议，电费与固定资产净值挂钩的设计，中华电力有限公司所选用的脱硫装置比广东同类装置贵七倍，但效益并非最大，对环保未必最有利。
- 现有的协议，与环保并无任何挂钩，不能迫使电力公司重视环保责任。
- 合约期限长达十年至十五年，缺乏弹性。
- 现有制度电费及核数检讨，缺乏透明度。
- 准许回报会直接影响用户电费的多少，由于电费由涵盖营运成本及准许利润的“基本电费”，与实报实销的“燃料调整费”组成。后者设有调整账户以反映实际燃料成本差额；若燃料价格飙升导致该账户出现赤字，电力公司为填补开支并维持准许回报，往往需相应上调基本电费。

## 对投资者的影响

- 亦由于利润管制计划容许签署者，可以藉借货投资固定资产，令电力公司享有远比同区为高的资本回报率，对股东和投资者是好事，但不为公众所欢迎。

平均股东资金利润率（%）

年份｜2006｜2005｜2004｜2003｜2002

中电｜25｜26｜26｜27｜27

港灯｜23｜22｜23｜25｜27

- 由于过往的利润管制计划，未有规定固定资产价值，由购买日起计算，还是由实际投产日起计划，结果造成了漏洞，出现未投产先赚钱的现象，有关漏洞在2006年4月1日才得到纠正。这对投资者有利，但对市民同样不利。
- 以中电计，近十年每年平均收入约为三百亿港元，而发展基金为三十多亿港元，虽然在中电未能赚足准许利润时，才能由发展基金拨付，不过这笔基金事实上，中电可用作投资固定资产，而这笔原属客户拥有的金钱，根据协议，用户不能取得当中的利息收入。这同样属于对投资者有利，但对公众不利的部分。
- 而在新利润管制协议推出后，中电集团出现香港业务盈利大跌情况。

## 参考资料

### 原始文献

- 与香港电灯有限公司签署管制计划协议原文本，香港：环保局，2007
- 与中华电力有限公司、埃克森能源有限公司签署管制计划协议原文本，香港：环保局，2007
- 与中华煤气有限公司签署资料及咨询协议原文本，香港：环保局，2007
- 香港电力市场的未来第一阶段咨询文件，香港：经济发展及劳工局，2005
- 香港电力市场的未来第二阶段咨询文件，香港：经济发展及劳工局，2006