中华民国宪法草案

《中华民国宪法草案》是指中华民国大陆时期各届为建立共和立宪制的政体而提出的各种宪法草案。自辛亥革命建立中华民国后，于1913年（民国二年）10月31日完成的第一部宪法草案《天坛宪草》开始，直至1946年（民国35年）4月成形的《政协宪草》为止，曾有多部宪草被提出。中华民国之制宪历程因政府更迭而延宕许久，但是其中曾有两次草案经通过成为正式宪法。

- 1923年（民国12年）《中华民国宪法》，由北洋政府第一届国会组织“宪法会议”通过，但于次年被推翻。
- 1947年（民国36年）《中华民国宪法》，由国民政府组织“制宪国民大会”通过，但于两年后因中国共产党建立中华人民共和国而于中国大陆失效。该部宪法至今依然在中华民国政府实际控制的“自由地区”（包含台湾、澎湖、金门、马祖等岛屿）有效。

## 宪草发展流程

中华民国大陆时期之制宪过程深受各时期政军情势影响，前期由控制北京的北洋政府军阀派系主导，后期则由中国国民党领导的国民政府主导。以下列出此时期较受重视之宪法文件，粗体者为曾经实际施行过之宪制性文件，但实际上中华民国大陆时期各地方武装势力林立，各部宪制性文件均未曾在国土上彻底施行。

- 临时政府
- 中华民国临时约法（1912年）
- 北洋政府
- 天坛宪草（1913年）
- 中华民国约法（1914年）
- 民八宪草（1919年）
- 中华民国宪法（1923年）
- 民国宪法案（1925年）
- 国民政府
- 中华民国训政时期约法（1931年）
- 五五宪草（1936年）
- 宪政期成会宪法草案（1940年）
- 政治协商会议宪法草案（1946年）
- 中华民国宪法（1946年）

1949年10月中国共产党建立中华人民共和国，结束了中华民国大陆时期。其后制宪流程由中国共产党主导于1954年通过《中华人民共和国宪法》。

## 民国初年立宪

中华民国建国时，一切法律制度都还没有健全，国家仍然处于动乱之中，在这个情况下，孙中山及其同盟会主导的临时参议院于1912年（民国元年）3月11日公布了《中华民国临时约法》（民元约法）作为国家的临时基本法。它在中国历史中第一次将“主权在民”的思想立入法规。1913年（民国2年）第一届国会提出了《中华民国宪法草案》（又称天坛宪草），这部草案的基础是临时约法，其中的规定使当时掌权的大总统袁世凯非常不满，因此他不让国会讨论这部草案，相反地，他于1914年（民国3年）另组约法会议，于5月1日公布了《中华民国约法》（民三约法、袁记约法）。1919年（民国8年）段祺瑞执政期间主导选举第二届国会后由国会提出过一部《中华民国宪法草案》（安福宪法、民八宪草）。1923年（民国12年）曹锟取得权力后，恢复第一届国会，继续其宪法审议完成《中华民国宪法》（曹锟宪法、双十宪法）。1925年（民国14年）段祺瑞再次执政时又组织国宪起草委员会提出过一部《中华民国宪法案》（民国宪法案、十四年草案）。

此期间之约法、宪法草案、宪法之宪政体制皆参考西方流行之三权分立，在条文中明定立法、行政、司法等国家机关。

- 立法机关为由参议院与众议院组成的两院制国会。其中参议院由最高级地方议会选举，众议院由人民直接选举。
- 行政机关为大总统与由国务总理（或称国务卿）领导的国务院组成。大多数文本中做为国家元首的大总统由国会议员选举。
- 司法机关为法院，并设有最高法院（或称大理院）。部分文本中另设有平政院专门处理人民对政府之诉讼。

另大多数文本中有独立之审计院对国家会计进行稽核。早期之文本中仅规范中央政府组织，对地方制度方面并无相关之规定，但1920年代初期中国兴起省宪运动，使得1923年（民国12年）《中华民国宪法》与1925年（民国14年）《民国宪法案》中加入规范地方政府组织、中央与地方权限、中央与地方关系之相关条文，使宪草更具联邦制色彩。

年份｜1912年（民国元年）｜1913年（民国二年）｜1914年（民国三年）｜1919年（民国八年）｜1923年（民国十二年）｜1925年（民国十四年）

名称（别称）｜《中华民国临时约法》（临时约法、民元约法）｜《中华民国宪法草案》（天坛宪草）｜《中华民国约法》（民三约法、袁记约法）｜《中华民国宪法草案》（安福宪法、民八宪草）｜《中华民国宪法》（曹锟宪法、双十宪法）｜《中华民国宪法案》（民国宪法案、段记宪草）

类别｜正式约法｜宪法草案｜正式约法｜宪法草案｜正式宪法｜宪法草案

主导人｜孙中山｜袁世凯｜段祺瑞｜曹锟｜段祺瑞

制定机关｜临时参议院｜第一届国会｜约法会议｜第二届国会｜第一届国会｜国宪起草委员会

篇幅｜7章56条｜11章113条｜10章68条｜10章101条｜13章141条｜5编14章160条

宪政机关｜、参议院、临时大总统、国务院 国务总理、最高法院、平政院｜、国会 参议院 众议院 国会委员会、大总统、国务院 国务总理、最高法院、审计院｜、大总统、立法院、国务卿、大理院、平政院、参政院、审计院｜、国会 参议院 众议院、大总统、国务院 国务总理、大理院、平政院、审计院｜、国会 参议院 众议院、大总统、国务院 国务总理、最高法院、审计院｜、民国议会 参议院 众议院、大总统、国务院 国务总理、最高法院、审计院

## 国民政府制宪

### 训政时期

中国国民党总理孙中山于《五权宪法》中，主张其将西方立法、行政、司法三权分立的理论中，将行政权析出“考试权”、立法权析出“监察权”（又称“弹劾权”），而型成“五权分立”与适应中国国情。孙中山之后并于其著作《国民政府建国大纲》中提出国民大会、总统、行政院、立法院、司法院、考试院、监察院等具体宪政机关之名称与施行宪政之程序。《建国大纲》经1924年（民国13年）中国国民党全国代表大会通过后成为中国国民党之中心政治思想之一。1928年（民国17年）中国国民党的国民革命军北伐统一中国后于10月3日由其中央委员会常务委员会通过了《训政纲领》开始训政。1931年（民国20年）5月5日中国国民党组织的国民会议中通过了《中华民国训政时期约法》并同年6月1日开始施行。

中国国民党成立国民政府后，依据《国民政府建国大纲》着手推进宪政的实施。1936年（民国25年）5月5日公布了《中华民国宪法草案公布案》（五五宪草），它本来应该在预定1936年（民国25年）召开之制宪国民大会通过，但大会因日本入侵东北及隔年爆发的抗日战争延宕而未能如期召开。1938年（民国27年）秋，国民政府为集思广益，团结力量，在武汉成立政治协商机关国民参政会，参政会依照左舜生，张君劢等人意见，成立包括中国国民党、中国共产党、中国民主同盟人士在内的宪政期成会以修改五五宪草。其修正后宪草名为《宪政期成会宪法草案》（期成宪草）。期成宪草的主要变动是增加国民大会议政会，作为国民大会闭会期间的政权机关，宪草逐渐偏向三权分立模式。1943年（民国32年），中国国民党五届十一中全会决定战争胜利后立即召开制宪国民大会，故国防最高委员会决定成立容纳国共两党和民主党派的宪政实施协进会再度修改五五宪草。因参加者多为国民党中央委员及国民党籍参政员等，故对五五宪草修改较小。

年份｜1931年（民国20年）｜1936年（民国25年）｜1938年（民国27年）｜1946年（民国35年）｜1947年（民国36年）

名称（别称）｜《中华民国训政时期约法》（训政时期约法）｜《中华民国宪法草案公布案》（五五宪草）｜《宪政期成会宪法草案》（期成宪草）｜《政治协商会议宪法草案》（政协宪草）｜《中华民国宪法》（现行宪法）

类别｜正式约法｜宪法草案｜宪法草案｜宪法草案｜正式宪法

制定机关｜国民会议｜国民政府立法院｜国民参政会宪政期成会｜政治协商会议宪草审议委员会｜制宪国民大会

篇幅｜8章89条｜8章157条｜8章138条｜14章152条｜14章175条

宪政机关｜、中国国民党全国代表大会（及其中央执行委员会）、国民政府委员会 国民政府主席｜、国民大会、总统｜、国民大会 国民大会议政会、总统｜、国民大会（无形机关）、总统｜、国民大会、总统

行政院、立法院、司法院、考试院、监察院

### 战后制宪

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1945年（民国34年）抗日战争胜利后，国民政府继续依据《建国大纲》中的行宪程序。同年10月10日，执政的中国国民党与最大的反对党中国共产党在重庆谈判并签立“双十协定”，确定以政治民主化，军队国家化、党派平等、地方自治之途径达到和平民主建国，尽速召开政治协商会议，商讨制宪事宜。1946年（民国35年）1月10日至31日，中国国民党8人、中国共产党7人、中国民主同盟9人、中国青年党5人、无党派人士9人等38位代表在重庆召开政治协商会议，通过政府改组案、和平建国纲领案、军事问题案、国民大会案、协定五五宪草的修改原则12项，并决定组织宪草审议委员会。政协决议案之宪法草案部分依据中国共产党建议和要求，较大幅度修改了五五宪草。依照政协决议，国民大会成为无形机构，立法院直接民选产生，监察院职权扩大，且地方制度称为联邦体制，省得制定省宪。因政协宪草远离孙中山五权宪法理论，因而触犯了国民党党章并引起国民党内部较大反弹，随后的国民党六届二中全会则提议恢复五五宪草，并因此事酿成了国共之间的严重政治摩擦。

政协会议闭幕后，依决议成立宪草审议委员会，经中共代表周恩来和国民党王世杰推荐，民社党的张君劢主持起草了这份《中华民国宪法草案》，保留了三民主义的基本思想并贯彻政协宪草决议案内容，落实民有民治民享之民主共和国，以及内阁制之民主宪政等精神。宪草期间中共代表与张君劢多次私下协商宪草问题，并在达成一致后再提交审议会审议。但中共因解放区问题要求地方法官民选等问题而对宪草审议委员会四月底的宪法草案仍持保留意见。又加上此时国共军事冲突扩大，宪草审议工作从此未能继续。故四月底政协宪草版本为制宪国民大会实际开始审议时之蓝本。

争执议题｜中国国民党观点｜中国共产党观点｜最终《中华民国宪法》

人权保障｜间接保障｜积极保障｜积极保障

政体｜总统制｜内阁制｜内阁制

国民大会｜有形国大｜无形国大｜职权限缩之有形国大

国民大会职权｜选举、罢免、创制、复决｜选举、罢免｜暂有选举、罢免，创制、复决延后实施

行政院负责｜对总统负责｜对立法院负责｜对立法院负责

立法委员选举｜国民大会选举｜人民直选｜人民直选

司法行政权｜属于司法院｜不属于司法院｜宪法未明定，但由法律规定属司法院

监察院同意权｜无同意权｜有同意权｜有同意权

监察委员选举｜国民大会选举｜省议会选举｜省议会选举

地方制度｜县自治，省联络中央与县｜联邦省宪｜省县自治，中央得制定自治通则

宪法修改｜有形国大｜无形国大｜职权限缩之有形国大

## 行宪后之宪政发展

政治协商会议后中国国民党与中国共产党之冲突扩大成全面性的第二次国共内战。1949年（民国38年）2月中国共产党中央委员会发布《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》完全否定《中华民国宪法》之合法性。同年9月，中国共产党组织中国人民政治协商会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，并于10月1日中国共产党建立中华人民共和国时一并公布做为暂时的宪制性文件，中华民国大陆时期至此结束。其后中国的制宪流程由中国共产党主导于1954年通过《中华人民共和国宪法》。另一方面，中国国民党领导的中华民国政府则迁往其甫于1945年第二次世界大战后代表盟军自日本占领领土台湾的首府台北市，与中国共产党领导的中华人民共和国政府隔台湾海峡型成两岸分治的格局至今。

而依照1947年（民国36年）《中华民国宪法》选出的第一届国民大会代表在台北继续集会，维持“法统”。迁台后的国民大会曾经在1962年（民国51年）组织宪政研讨委员会提出过一部宪法草案，称为《宪政研讨委员会宪法草案》（宪研宪草）。主旨在修改1946年（民国35年）宪法制定当时与中国共产党在《政协宪草》中妥协之部分条文，使宪法回到孙中山的《五权宪法》理论。但该宪法草案1966年（民国55年）经总统蒋中正召开国民大会临时会讨论后决定不修改宪法，草案作废。1947年（民国36年）通过的《中华民国宪法》至今依然维持原文，在中华民国政府实际控制的“自由地区”（包含台湾、澎湖、金门、马祖等岛屿）有效，但其中多数条文已经被1990年代通过的《中华民国宪法增修条文》以另行条文的方式宣告失效。