欧盟高峰会

欧洲理事会（European Council，Conseil européen）是一个合议制机构，负责确立欧洲联盟的整体政治方向和优先事项。与欧盟执委会同为欧盟的执行机构。欧洲理事会由欧盟成员国国家元首或政府首长、欧盟理事会主席和欧盟执委会主席组成。外交与安全政策高级代表也参加其会议。

最早的欧洲理事会由前法国总统德斯坦提议成立于1974年，时称“欧洲经济体首脑会议”。2009年根据《里斯本条约》成为正式机构。1996年至2007年期间间，欧洲理事会通常一年举行四次。2008年至2015年期间，平均每年召开七次会议。在特殊情况下，欧洲理事会主席国也能在其国家召开欧盟领导人非正式会议。担任国家元首角色的欧洲理事会主席由成员国首脑根据各国的选举结果协商产生，任期两年半，可以连任一次。

现任主席为前葡萄牙总理安东尼奥·科斯塔。

## 范围

虽然欧盟理事会没有立法权，但它是一个战略（和解决危机）机构，为欧盟提供整体政治方向和优先事项，并担任主席。欧盟执委会仍然是立法的唯一发起者，但欧盟理事会提供立法政策指南。

欧盟理事会会议，通常称为欧盟高峰会，由主席主持，每六个月至少举行两次；一般在布鲁塞尔的欧罗巴大厦举行。除非条约另有规定，否则欧盟理事会的决议皆采共识决。

## 历史

2007年《里斯本条约》签订后，欧盟理事会正式获得欧盟机构地位，与欧盟部长理事会（部长理事会）区隔。在此之前，第一次欧盟国家元首或政府首脑会议分别于1961年2月和7月（分别在巴黎和波昂）举行。该会议是欧洲共同体领导人的非正式峰会，是时任法国总统戴高乐对超国家机构（特别是欧盟执委会）在一体化进程中的主导地位感到不满而召开，但后来逐渐消失。戴高乐离开后举行的第一次有影响力的峰会是1969年的海牙峰会，该峰会就英国加入共同体达成了协议，并启动了超越经济一体化的外交政策合作（欧洲政治合作）。

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高峰会在1974年至1988年间才正式确立。1974年12月巴黎峰会上，在时任法国总统德斯坦的提议下，全体一致认为在“空椅危机”和经济问题之后需要更多高层政治投入。首届“欧盟理事会”于1975年3月10日至11日在都柏林举行，当时爱尔兰担任部长理事会主席。1987年，欧盟理事会首次被纳入条约（《单一欧洲法案》），并首次在《马斯特里赫特条约》中确立其角色。最初每年只需要至少召开两次会议，但在1975年至1995年期间平均每年召开三次会议。自1996年起，每年须至少四次会议。2008年至2014年间，每年平均召开七次会议，大大超越最低次数。欧盟理事会所在地于2002年正式确定设在布鲁塞尔。欧盟理事会会议有三种类型：非正式、定期和特别。虽然非正式会议也须提前1年半安排，但与预定的普通会议不同，不是提出正式的“理事会结论”，而是以针对特定政策问题的政治“声明”作为结论。特别会议以正式的“理事会结论”作为总结，但与预定会议不同的是，会议的安排不会提前一年以上，例如2001年欧盟理事会聚集在一起领导欧盟因应九一一袭击事件。

欧盟理事会的一些会议，以及欧盟理事会正式成立之前的政府首脑会议，被一些人视为欧盟历史上的转捩点。例如：

- 1969年海牙峰会：外交政策与扩代。
- 1974年巴黎峰会：理事会创立。
- 1985年米兰峰会：启动《单一欧洲法案》的政府间会议。

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- 1991年马斯特里赫特峰会：同意《马斯特里赫特条约》
- 1992年爱丁堡峰会：同意（依条约规定）维持欧洲议会所在地在史特拉斯堡。
- 1993年哥本哈根峰会：促成哥本哈根标准的定义。
- 1997年阿姆斯特丹峰会：同意《阿姆斯特丹条约》。
- 1998年布鲁塞尔峰会：选定成员国采用欧元。
- 1999年科隆峰会：武装部队声明。
- 1999年坦佩雷峰会：机构改革
- 2000年里斯本峰会：里斯本策略
- 2002年哥本哈根峰会：同意2004年5月欧盟扩大。
- 2007年里斯本峰会：同意《里斯本条约》。
- 2009年布鲁塞尔峰会：任命首任主席和高级代表。
- 2010年：欧洲金融稳定基金

因此，欧盟理事会在《里斯本条约》生效并获得欧盟机构地位之前就已经存在，但即使已在条约中提及（自《单一欧洲法案》以后），欧盟理事会也只能做出政治决定，而不能提出正式的法案。然而，必要时，国家元首或政府首长也可以召开部长理事会，并以部长理事会的身份作出正式决定。有时，这甚至是强制性的，例如《建立欧洲经济共同体条约》第214条第2款规定（《里斯本条约》修订前）“理事会‘由国家元首或政府首长组成’，并以特定多数行事，应提名其打算任命的人选为执委会主席”。《马斯特里赫特条约》所引入的一些货币政策条款也适用同样的规则。在这种情况下，欧盟理事会会议的政治部分在法律上即为部长理事会会议。在欧盟理事会已由《单一欧洲法案》纳入条约，并根据《里斯本条约》成为一个机构时，这就不再是必要程序，“由政府或国家首脑组成欧盟理事会会议”在这些情况下被欧盟理事会取代，欧洲理事会现在就这些情况做出具有法律约束力的正式决定（《欧洲联盟条约》第15条）。

《里斯本条约》使欧盟理事会成为一个有别于欧盟部长（普通）理事会的正式机构，并设立了目前任期较长的全职主席职位。作为欧盟部长理事会的一个产物，欧盟理事会先前一样采用同一轮值主席国，由各成员国轮流担任。虽然欧盟部长理事会维持该制度，但欧盟理事会在权力没有变化的情况下建立了一套任命个人（非国家领导人）的制度—任期两年半，同连任一次。2009年12月该条约获得批准后，欧盟理事会选出时任比利时首相赫尔曼·范宏毕为首任常任主席。他随后辞去首相一职。

## 权力与职能

欧洲理事会是欧盟的一个官方机构，《里斯本条约》将其描述为“为欧盟的发展提供必要动力”的机构。从本质上来说，欧洲理事会定义了欧盟的政策议程，因此被认为是欧洲一体化的引擎。除了提供“推动力”外，欧洲理事会还发挥了进一步的作用：“解决较低级别讨论中悬而未决的问题”、领导外交政策—对外充当“集体国家元首”、“正式批准重要文件”和“参与条约变更谈判”。

由于该机构由国家领导人组成，汇集了成员国的行政权，因此在外交政策等备受瞩目的政策领域具有很大影响力。欧洲理事会还可行使任命权，例如任命自己的主席、欧盟外交和安全政策高级代表以及欧洲中央银行行长。它也向欧洲议会提出欧盟执委会主席候选人。此外，欧洲理事会也影响治安和司法规划、执委会的组成、与轮值理事会主席组织相关的事务、成员的停权以及透过“高架桥条款”（Passerelle clauses）改变投票制度。尽管欧盟理事会没有直接的立法权，但依据“紧急刹车”（Emergency brake）程序，在部长理事会中投票失败的国家可以将有争议的立法提交给欧盟理事会。然而，欧盟理事会仍有可能否决。欧盟理事会因拥有对欧盟超国家行政机构的权力，被一些人称为欧盟的“最高政治权威”。

## 组成

欧盟理事会由成员国国家元首或政府首长，以及其主席和执委会主席（均无投票权）组成。各成员国外交部长也定期出席会议，执委会主席由执委会的另一名成员陪同。然而，自《里斯本条约》签订以来，由于随着新成员国相继加入欧盟，该机构的规模变得有些庞大，这项规定已被终止。依其需要，会议还可邀请其他人员加入，例如欧洲中央银行行长。欧盟部长理事会秘书长出席并负责包括会议记录在内的组织事务。欧洲议会议长也会出席并在会谈开始前发表开幕致辞，概述欧洲议会的立场。

此外，协商还涉及大量幕后工作人员。然而，除了每个成员国可有两名代表传递讯息外，其他大多数人员都不允许进入会议室。透过按钮，成员也可以透过相邻房间的“Antici Group”（Antici Group）向常驻代表寻求建议。该小组由传达讯息和请求的外交官和助理组成。会议也需要口译员，因为成员可以用自己的母语发言。

由于组成没有明确规定，一些行政权划分较大的成员国可能很难决定谁应该出席会议。亚历山大·史塔布在担任欧洲议会议员时认为，芬兰总统没有必要与芬兰总理（欧洲外交政策负责人）一起或取代出席理事会会议。2008年，就任芬兰外交部长的史塔布尽管也是欧洲安全与合作组织主席，但因各国人数限制而无法参加因应乔俄战争而召开的紧急理事会会议。波兰也出现类似问题，波兰总统和总理属于不同党派，对危机处理的外交政策也不同。

### 欧元峰会

2010年和2011年，欧元区成员国国家元首或政府首长举行了多次临时会议，讨论主权债务危机。2011年10月，同意每年定期举行两次会议（如有需要，可举行额外会议）。会议通常在欧盟理事会会议结束时举行，并采用相同的形式（由欧盟理事会主席主持，执委会主席与会）。

### 主席

欧盟理事会主席由其成员透过有条件多数决（Qualified majority）选举产生，任期两年半，可连任一次。欧盟条约（TEU）第15条明列其职责。投票选出该职位的是国家元首或政府首长。主席必须在每次欧盟理事会会议后向欧洲议会报告。此职位是根据《里斯本条约》设立，然而其具体作用存在争议。在里斯本条约以前，主席依照欧盟轮值主席国的规定进行轮调。主席的角色绝不等同于国家元首职位（礼节除外），只是欧洲政府首脑中的“同侪之首”。主席主要负责筹备和主持理事会会议，除对外代表欧盟外，没有其他行政权力。

### 政治联盟

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几乎所有欧盟理事会成员都是国家一级政党的成员。他们中的大多数也是欧洲政治联盟的成员，例如欧洲政党和欧洲议会党团。

这些联盟经常在会议前与欧盟理事会成员举行会前会议。然而，尽管意识形态联盟可能会影响政治协议和任命（例如欧盟理事会主席），但欧盟理事会的成员是代表其成员国而不是政治联盟，其决策通常是依据国家路线做出。

下图概述了每个联盟的领导者数量及其总投票权重。该地图展示了代表每个国家成员的政治团体。

## 所在地与会议

根据《欧洲联盟条约》第15.3条，欧盟理事会每六个月至少召开两次会议，但实际上召开的频率更高。尽管努力控制业务，但会议通常持续至少两天，并持续到深夜。

2002年之前，欧盟理事会高峰会的举办地是担任欧盟理事会轮值主席国的成员国。然而，欧洲领导人在批准《尼斯条约》时同意放弃这项安排，因为欧盟成员国总数已超过18个成员国。该协议于2002年提前实施，部分国家同意放弃主办会议的权利，转而选择布鲁塞尔作为会议地点。随着欧盟成员国数量增加到25个，并于2004年扩大规模，欧盟理事会随后的所有正式峰会均在布鲁塞尔举行，但临时会议除外，例如2017年在马耳他举行的欧洲理事会非正式会议。举办大型高峰会的后勤、环境、财政和保全安排通常被认为是欧盟领导人获得欧盟理事会常任主席席位的主要因素。此外，一些学者认为，此举与《里斯本条约》中欧盟理事会的正式化相结合，代表了一个起源于卢森堡妥协的欧盟特设机构的制度化，各国领导人重申其作为欧盟“最高政治权力”的主导地位。

最初，欧盟理事会和欧盟部长理事会都使用尤斯图斯·利普修斯大厦作为布鲁塞尔的会场。为了给额外的会议腾出空间，建筑进行翻修，包括将地下停车场改造成新闻发布室。然而，2004年领导人决定，由于过时的设施造成的后勤问题，有必要建造一个新的专用所在地，以应对每年近6,000场会议、工作小组和高峰会。因此，欧罗巴大厦于2017年开业。新建筑的焦点是主会议室所在的独特多层“灯笼形”结构，它被用在欧盟理事会和欧盟部长理事会的官方标志中。

## 与其他欧盟体制的关系

- 欧盟理事会（又称欧盟部长理事会，为上院机构）
- 欧盟部长理事会负责准备每次欧洲理事会并和欧洲议会一起编写把欧洲理事会决策付之实施的法律文件。
- 欧盟委员会（又称欧盟执委会，行政权）
- 欧盟委员会主席出席理事会的每次会议，每次会议之后理事会向欧盟委员会交付书面决定和提议。
- 欧洲议会（立法权，下院）
- 每次首脑会议的开始欧洲议会议长都会发表一份宣言。
- 轮值主席国主席必须在其任期内向欧洲议会所有议员介绍接下来六个月内欧盟的主要活动，并通过辩论的方式和议员们讨论。

## 衍伸阅读

- Europedia: Guide to European policies and legislation

## 基本资料

- 原文名：European Council、Conseil européen
- 类型：欧洲联盟机构
- 成立时间：1961年 (非正式)、2009年 (正式)
- 领导人：主席
- 市委书记：安东尼奥·科斯塔
- 地址：比利时布鲁塞尔欧罗巴大厦