议题设定

议题设定（英语：Agenda Setting），又称议程设置，是指特定焦点的设置。在政治学中，议程设置尤其被视为1950年代设计的政策周期的一部分。

在新闻传播学中，议程设置方法（主题化方法、主题化理论）中的实证传播研究和媒体效果研究处理的是大众传媒的主题化功能和结构化功能。这种方法也构成了沉默螺旋理论的基础。该方法的扩展是Lang氏夫妇于1981年提出的议程构建理论。

该理论认为媒体有能力通过决定哪些问题最受关注来塑造公众舆论，并被广泛研究并应用于各种形式的媒体。议程设置研究描述了媒体试图影响观众的方式，并建立了新闻传播的等级制度。被认为拥有更多政治权力的国家获得更高的媒体曝光率。媒体的议程设置是由媒体对政治、经济等事物的偏见所驱动的。议程设置和传播研究的自由放任成分的演变促进了这些观点的快速增长和扩展。议程设置的各个阶段需要按特定顺序排列才能成功。

该理论由沃尔特·李普曼在1920年代首次提出，并在1960年代由I·伯纳德·科恩进一步发展。该理论由 Maxwell McCombs 和 Donald Shaw 在一项关于1968年美国总统选举的研究中正式提出，该研究发现媒体报导的问题与公众认为重要的问题之间存在相关性。

## 理论源起

在美国社会学者拉查斯菲提出两级传播理论之后，关于媒介万能的大效果理论受到质疑。此后对于媒介效果的论述偏向中小效果，认为除了大众传播以外，消息来源与阅听人之间要经过一连串中介，媒介因此无法造成态度及行为上最大影响。到了1960年代，美国社会学者克拉伯（Joseph Klapper）更提出媒介效果有限理论，说明媒介只能加强受众既存的态度，而无法改变。而议题设定理论则是将传播理论带回中大效果论。因为这个理论观察到，虽然媒体不一定能造成态度与行为的改变，但却可以有效的影响认知。此理论最早是由Bernard Cohen在1963年提出。这理论指出媒体对一个议题的报导取向及数量，能够影响受众对这议题的重视程度。Bernard Cohen曾说：“媒介也许不能很成功地告诉人们要怎么想（What to think），但它却能很成功地告诉人们该想些什么（What to think about）。”。议题设定理论的正式提出，首见于McCombs和Shaw在1972年于《民意季刊》上发表了《大众传播的议题设定功能》（The Agenda Setting Function of Mass Media），研究1968年美国总统大选，对北卡罗莱州教堂山的选民加以研究。结果发现媒介所报导的议题，与选民心中认知的主要议题，有极大相关。

## 议题设定的内涵

媒介内容影响受众认知，可分为两个面向讨论，一个是媒介议题面，一个是阅听人面。

### 议题方面

- 重要性：媒体认为一项议题有多大的新闻价值。
- 地理接近性：这项议题是否接近媒介与受众的地理位置。
- 报导密集程度：这项议题在媒介上曝光的时间长短。

议题设定假设媒介从业人员做出的决定会影响国家，如David Weaver所说，议题设定理论认为“媒介长时间地报导少数议题，会让公众认为这些议题会比其他议题还要显著或重要”

### 阅听人方面

- 暴露时间：阅听人花费多少时间在媒介上。
- 个人特质：例如生理性别、教育程度、社经地位、所处地理位置与文化等等。
- 切身性：一项议题与阅听人本身是否有关。
- 需要引导的需求：阅听人有想要了解一件议题的需求，而该议题通常与阅听人切身相关。因此在这方面也凸显议题设定理论有使用与满足（Use and Gratification）的色彩。

## 议题建构的步骤

Lang and Lang描述媒介在整个水门事件中所扮演的，就是一个议题建构的过程可分为以下四个步骤：

- 媒介强调某些事件、活动、团体、人物、政治议程。不同的事件需要不同种类和分量的报导来引起民众的注意。媒介的这种初步的强调，会影响民众思想和言谈的种类（what people will think or talk about）。
- 这些被引起注意的事件仍然须要加以整理、贴标签，它们必须与某些问题或民众的关怀联结在一起。媒介在这个阶段可以上下其手，强调其所要强调的事件。
- 媒介将事件或议题与次象征符号（secondary symbols）联结在一起，使得事件或议题成为整个政治生态中的一部分。在这里发生类似“利益集结”的过程，因为并不是每一个议题都有那么明显的政党色彩，但媒介会将之变成利益团体与利益团体间壁垒分明的议题，使议题更具争议性（炒作新闻）。
- 能够明言要求的发言人就在媒体上出现，而且他们之间竞争媒体对他们的注意力，赢方即主导议题的方向。

## 议程设置的三种模式

分析“议程设置效应”的模型有以下三种：

- “认识模型”（英语：Awareness model）
- “优先级模式”（英语：Priorities model）
- “显著性模型”（英语：Salience model）

议程设置效应研究将新闻内容中议题的显著性与公众对最重要议题的认知进行比较，进而分析媒体引导的影响程度。Max McCombs 提出了三种模型：“认识模型”、“优先级模型”和“显著性模型”。大多数调查都集中在这三种模型上。

不同的媒体具有不同的议程设置潜力。从议程设置的角度来看，对传统媒体与互联网世界之间关系的分析出现了增长势头。大众传播的议程设定作用概念中最关键的方面之一是这一现象的时间框架。

大多数关于议程设置的研究基于以下内容：

- 报刊和媒体不反映现实；他们过滤并塑造它。
- 媒体集中在几个议题和主题上，导致公众认为它们比其他事情来得更重要。

## 议程设置的三种类型：决策者、媒体和受众

研究表明，媒体议程、受众议程和政策议程影响议程设置。Rogers 和 Dearing 描述了以下类型的议程设置（研究中的因变量）如何受到其他因素的影响：

- “政策议程设置”或“政治议程设置”
- “媒体议程设置”或“议程建构”
- “公共/观众议程设置”

研究表明，媒体决定曝光的内容与他们对政治、经济和文化等事物的看法有关。除了偏见之外，其他批评新闻媒体的人还声称，美国的新闻已经成为一种娱乐形式。媒体不是向公众提供他们需要的信息，而是努力满足公众对令人震惊和耸人听闻的头条新闻的偏好。往往拥有更多政治权力的国家更有可能获得媒体曝光。财政资源、技术、外贸和军费支出可能是解释报导不平衡的一些主要因素。

Rogers 和 Dearing 认为，大众传播研究非常关注“公共议程设置”和“媒体议程设置”，但在很大程度上忽略了“政策议程设置”，后者主要由政治学者研究。因此，他们建议大众传播学者更多地关注媒体和公共议程如何影响精英决策者的议程（例如应该研究美国总统或国会议员从哪里获得新闻以及这如何影响他们的政策）。Walgrave 和 Van Aelst 创建了政治议程设置的初步理论，该理论研究了可能影响精英决策者议程的因素。

## 议程设置过程（可访问性）

议程设置通过称为“可访问性”的认知过程发生。可访问性意味着新闻媒体越频繁、越突出地报导一个问题，该问题的实例就越多地进入观众的记忆中。当受访者被问及国家面临的最重要问题是什么时，他们会回答记忆中最容易接触到的新闻问题，这通常是新闻媒体最关注的问题。议程设置效应不是收到一条或几条消息的结果，而是由于大量消息的综合影响，每条消息都有不同的内容，但都涉及相同的一般性问题。大众媒体的一般报导，尤其是议程设置，也会对个人认为其他人的想法产生强大的影响，因此他们倾向于将更多的重要性分配给大众媒体广泛报导的问题。这也称为图式理论。在心理学和认知科学中，图式理论描述了一种组织信息类别及其之间关系的思维或行为模式。

## 议题设定的第二面向与预示效果

所谓议题设定的第二面向（the second level of agenda setting）由McCombs所提出，观察出媒介不仅能够改变议程设置的第一层，即观众对议题的关注力（What to think about），甚至还能告诉他们要如何去思考一件议题（how to think），也就是设置框架（framing）的过程。也就是说，议程设置的第二层通过强调一个事件的某些特征和性质而忽略另外一些来对受众的认知产生影响。Iyengar和Kinder提出的“预示效果”（也称铺垫效果，priming effect）的概念进一步解释了这个过程。预示效果的主要内容是，受众先观察到的现象，会与接下来观察到的现象有产生潜意识的关联，即：以前的信息语境会对新信息的诠释造成影响。而议程设置的第二层正有这样的效果；简言之，例如，不断报导一个政治人物的负面消息，等下次阅听人再看到该政治人物时，会自动将政治人物与该负面消息联想在一起。这一类效果说明了媒介对人类认知有潜意识的影响，会在脑中建构一种联想的模式。

先前讨论的都是公众议题事态的变化，根据预示效果（priming）的概念，议题设定会影响人们评量政治领袖的标准。而Iyengar和Kinder则认为媒介会“预示”群众，或是让阅听人依据从媒介得知的讯息来改变评价政治人物的标准。

## 议题设定理论的不足

媒介到底是“反映”受众认知的重要问题，还是“影响”了受众认知的重要问题？媒介的重要议题与受众心中的重要议题不一定会有显著的关联。

议题设定在概念上与实证上都有所局限：

- 缺乏理论阐述媒介为何影响民意
- 议题、争议、事件、公众等重要字词都未定义清楚
- 媒介议题和公共议题经常未有精确而具体的测量区分标准

## 造成不同大小的议题设定效果之因素

媒介虽然能影响公共议题，但并非无所不能，在以下情况就可能无法设定议题。

- 媒体 - 报纸的议题设定效果较佳，但是也有学者认为电视新闻对公众造成影响，因为阅听人认为电视新闻较有可信度。头条新闻也会比一般新闻较有影响力。
- 阅听人 - 媒介议题设定的效果决定于阅听人对新闻客观性的观感，媒介议题也对政治倾向或政治兴趣较低的阅听人有强烈影响。阅听人的引导需求程度会使他们认为政治与自身相关，但却无法肯定如何行动，进而转向媒体求助，应付这种政治环境，不再认为该议题是重要的新闻报导。
- 议题的近身性（切身性、关联性） - 媒介在与个人生活较不直接相关议题上，也就是非近身性的话题具有较强的议题设定效果。阅听人对某议题的直接经验越少，对该议题的资讯或诠释就会愈依赖新闻媒介。并非所有显著的议题会成为公共议题。
- 议题的本质 - 议题设定效果涉及议题和事件的频繁程度，快速发展的事件与缓慢形成的事件截然不同。快速发展的议题，可在其发生后迅速跃为媒介议题，缓慢形成的议题若出现在不对的时间可能无法吸引媒介的注意。

## 议程设置与政策议程建构的比较

随着越来越多的学者发表关于议程设置理论的文章，很明显，这一过程不仅涉及媒体组织的积极作用，还涉及公众以及政策制定者的参与。Rogers 和 Dearing 根据媒体或公众的主导作用描述了议程设置和议程建构之间的区别。因此，“设置”议程是指媒体议程对社会的影响，将媒体议程转移到公共议程，而“建立”议程包括大众媒体和社会之间的“某种程度的互惠”，媒体和公共议程都会影响公共政策。

根据 Sun Young Lee 和 Daniel Riffe 的说法，议程构建理论推测媒体不会在真空中运作。事实上，媒体议程是某些强大团体作为一种微妙的社会控制形式施加影响的结果。记者有限的时间和其他资源促成了外部资源介入新闻媒体的过程，一些学者试图揭示信息源与新闻媒体编造的议程之间的某种关系，探讨是谁建立了媒体议程。有多种来源可以通过各种不同的方式参与这一议程建构过程，但研究人员最感兴趣的是新闻媒体议程中媒体工具组合（英语：media kit）和新闻稿等信息辅助工具的有效性。

Berkowitz 通过引入政策议程设置和政策议程建构这两个词汇，对议程设置和议程建构理论进行了更细致的分析。他认为，当学者们只研究媒体和政策制定者之间的联系时，使用政策议程设置的概念仍然是合适的。然而，当焦点不仅放在政策制定者的个人议程上，而且放在媒体仅代表公众情绪的一个指标的更广泛的突出问题上时，应要探讨政策议程建构。

### 议程建构

议程建构视角不仅重视大众媒体和政策制定者，也重视社会进程，重视社会环境中产生的关切与政府进程的活力之间相互依存的关系。因此，根据 Cobb 和 Elder 的说法，议程构建框架允许持续的大众参与，并扩大了对公共决策过程的公认影响范围。尽管公众确实在可能影响媒体议程的名单上占有一席之地，但人们并不认为他们能有力地塑造媒体议程。似乎更正确的说法是，当记者根据自己的兴趣寻找报导灵感时，他们实际上是在试图预测观众的需求。

随着互联网的出现及其使每个人都成为小册子作者的潜力。这种大众参与的想法变得更加突出。公民在议程设置中的作用的增加揭示了传统议程建设研究的新方向。因为普通大众现在可以创建自己的媒体。社交媒体改变了人们看待和感知当今世界事物的方式。大量参与社交媒体可以让公众的声音被听到。评论和回复使人们有可能表达其想法或展开新的对话。

Kim 和 Lee 指出，互联网上的议程设置研究不同于传统的议程设置研究，因为互联网与传统媒体竞争，并且具有巨大的内容和用户互动潜能。Lee、Lancendorfer 和 Lee 认为，“关于公共问题的各种意见由网民发布在互联网公告栏或 Usenet 新闻组上，然后这些意见形成一个议程，其他网民可以在其中感知突出问题”。学者们还指出，互联网在形成互联网用户的意见和公共空间方面发挥著作用。

Kim 和 Lee 通过对韩国从 2000 年到 2005 年产生巨大连锁反应的 10 个案例进行案例研究，研究了互联网中介议程设置的模式。他们发现，一个人的意见可以通过各种网络渠道传播，并可以综合影响新闻报导的舆论。他们的研究表明“反向议程效应”，这意味着公共议程可以设置媒体议程。Maxwell McCombs 在其著作中也提到了“反向议程设置”作为公众关注设置媒体议程的情况。

根据 Kim 和 Lee 的说法，网络议程建构分为以下三个步骤：网络介导的议事涟漪：匿名网民的意见通过网志、个人主页、网络公告栏等网络主要议事日程传播到网络上的重要议程；互联网上的议程传播：在线新闻或网站报导互联网上的重要议程，进而导致议程传播到更多的在线公众；互联网介导的反向议程设置：传统媒体向公众报导在线议程，使议程传播到线下和线上的公众。然而，他们得出结论，以互联网为媒介的议程设置或议程构建过程并不总是按顺序发生。

例如几项研究提供的证据表明，互联网社区，尤其是网志作者，可以将他们自己的议程推向公共议程，然后是媒体议程，并最终推向政策议程。Wallsten 追踪2004年美国总统竞选期间主流媒体对 35 个问题的报导和网志讨论，并使用时间序列分析，发现记者讨论了网志作者所讨论的问题。也有轶事证据表明网志对政治议程施加了影响。例如，2005 年，美国有线电视新闻网 (CNN) 的首席新闻执行官 Eason Jordan 在遭到网络社群的围攻后突然辞职。在 2002 年，Trent Lott 不得不辞去参议院多数党领袖的职务，原因是他发表了在互联网受广泛讨论的不当种族主义言论。

2003 年，Bev Harris 发起了一项针对电子投票机技术问题的在线调查，最终迫使传统媒体解决电子投票表现不佳的问题。这反过来又让生产这些机器的公司承认错误并采取措施进行修复。

已进行许多研究来测试全球新闻报导中的议程设置理论。其中一项调查结果确定，与不涉及任何一个国家的全球新闻相比，提及美国或英国的外国新闻对公众舆论的影响很大。

### 议程设置

一些群体比其他群体更容易进入政治场域，因此比其他群体更有可能将他们的要求列入议程。例如，政策制定者被发现比整个新闻来源群体更有影响力，因为他们通常更了解记者对可靠和可预测信息的需求以及他们对新闻价值的定义。Cobb 和 Elder 更加重视决策者，声称为了使一个问题获得议程地位，它必须至少得到一些关键决策者的支持，因为他们充当正式议程的监护人。他们还断言，媒体中的某些人物可以充当意见领袖，并对特定问题进行媒体报导。与政府有关的新闻来源成为媒体议程的成功率更高，并且被许多学者发现是地方、州和国家层面出现频率最高的来源。

新闻来源还可以提供问题的定义，从而确定未来讨论的条件并以特定方式构建问题。正如 McCombs 和 Valenzuela 所说；“我们不需要媒体提醒我们注意通货膨胀，因为日常购买会揭示它的存在。但是要了解抽象的经济话题，例如预算赤字，我们的主要（如果不是唯一）来源是新闻媒体”。对“现实”的何种解释将主导公共话语，对社会问题的未来、所涉及的利益集团和决策者以及政策本身都有影响。例如， Gusfield 认为，与饮酒有关的高速公路死亡可以解释为不负责任的酒后驾驶、汽车耐撞性不足、过度依赖汽车的交通系统、糟糕的高速公路设计、成人社交生活中过度强调饮酒等问题。构建情境的不同方式可能会竞争被接受为现实的权威版本，因此会刺激信息来源之间对问题定义的竞争。非常强大的信息资源甚至可以影响一个问题是否受到媒体的关注。

媒体和政策制定者的关系是共生的，并受非官方基本规则的共享文化控制，因为记者需要获得官方信息，政策制定者需要媒体报导；然而，由于强大的消息来源在常规情况下处于最佳状态，而在危机或灾难发生时反应较慢，因此记者和决策者的需求往往不相容，因为他们的时间取向不同。因此，最了解这种文化规则的政策制定者将最有能力制定他们的议程和问题定义。另一方面，当政府官员和政客将媒体对某个问题的关注程度视为公众对该问题的兴趣的间接表达时，媒体也会影响决策者。