人大释法 (香港)

人大释法在香港或在指涉香港相关事务时，是指中华人民共和国的常设立法机关全国人民代表大会常务委员会对香港特别行政区宪制文件《香港特别行政区基本法》及此常委会通过的全国性法律《香港特别行政区维护国家安全法》作出立法解释。

中华人民共和国实行成文法，属于大陆法系；而香港在1997年移交中国以后，保留了以普通法、衡平法等不成文法为主的英美法系，并由成文法作补充。香港的成文法包括《基本法》和数以千计的《香港法例》。

起草基本法时，香港特别行政区基本法委员会参考了全球不同法系的运作，最后参考了欧盟的做法，成员国所签署的《罗马条约》若当中条文是判决的关键，都必须向欧洲法院取得解释，有效于不同成员国和法系。而起草委员民主派的李柱铭与吴建璠讨论后，也决定不再争取废除此立法解释权。

至于全国人大常委会何时行使解释权，即涉及第一及第三款内容，存在着争议。按照《香港基本法》第158条，第一款规定中国全国人大常委会对《香港基本法》拥有解释权，第二款规定中国全国人大常委会授权香港特区法院审理案件时解释《香港基本法》。而就第三款，香港法律界人士普遍认为，人大释法前必须由香港特区法院先做出提请，香港法院的提请是人大释法的先决条件；中国大陆官员及建制派则普遍认为，第三款并未对第一款作出限制，人大也可以主动释法。

1997年以来，全国人大常委会曾先后六次对《香港基本法》及《香港国安法》作出解释。其中，第一次、第三次和第六次由香港特别行政区行政长官提出，第四次是由香港终审法院根据《基本法》第一百五十八条第三款提出，而第二次和第五次则是由中华人民共和国全国人大常委会主动释法。而且每次释法都引起巨大争议，被香港民主派及司法界普遍认为是破坏香港司法独立。

## 定义

全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；（四）解释法律；……

本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。

香港回归后的法律制度依据“一国两制”原则保留原来的英美法系不变，而中国大陆则使用成文法。成文法不足之处是“法不能尽”，即使立法数目再多，也不能涵盖社会生活的全部，因此存在法律漏洞；而法律漏洞可以通过立法、立法解释或司法解释来补充。中国大陆的法律解释存在司法解释和立法解释两种形式，这不同一般国家的法律解释权单一主体行使的模式，尤其区别于香港关于解释法律只能由法院进行的通常观念。正因为如此，当全国人大对《香港基本法》做出解释时，才导致发生争议。香港民主派及法律界部分人士批评香港政府提请进行人大释法会破坏法治，损害香港司法自主；而香港政府官员、中国大陆官员及香港其他亲北京势力则认同释法举动，指出释法有助厘清争议。

早于1986年《香港基本法》起草之初，英国政府已曾向中方表明，《中英联合声明》虽无直接对释法问题作规定，但联合声明把特区的司法权全授予特区法院；全国人大常委会虽有权解释《基本法》，但鉴于联合声明的规定，有必要全面保证特区法院的审判权，故全国人大常委会的释法应属立法性质而非司法性质，应该无追溯力。

香港大学法律学院副教授戴耀廷质疑说，有关释法的争议源于中港两地的法制及法律传统，对什么是法律解释，有不同的理解。香港法院只从法律文本解释，并不会赋予文本字句所不能包含的意思。中国人大常委会则会考虑立法者的原意，和参考法律条文以外的外在资料，也可以在法律制定后出现了新的情况时，为法律条文加添一些新的意思。

### 支持

建制派普遍支持释法，认为这有助厘清和正确理解《基本法》，认为人大常务委员会有权主动对基本法作出解释。此项权力来自《中华人民共和国宪法》第六十七条第四项，并载于基本法本身第一百五十八条第一款。由第一百五十八条第一款赋予的解释《基本法》的权力，是一般性和不受约制的权力。该项权力及其行使并无在任何方面受到第一百五十八条第二款和第三款限制或约制。第一百五十八条第三款所针对的，是规定终审法院须在订明的情况下就“除外条款”（即特区自治范围外的条款）作出司法提请，藉以限制终审法院的权力。

### 反对

香港民主派及法律界人士认为，基本法属宪法类形的法律，条文若没有列明政府或政权一方拥有该权力，该权力就不应属于政府或政权一方。按基本法的实际文字，全国人大常委会要使用解释权的步骤是，首先由香港特区法院提请全国人大常委释法，人大才能释法。认为除了《香港基本法》158条第三款外，并无其他条文说明有其他人或机构（包括全国人大常委会本身）能提出或主动启用此解释权，香港特区法院是唯一在《香港基本法》里列出有权提请释法的机构。因此由终审法院以外的个人或团体，包括由行政会议、由人大常委会本身等非司法机构提请人大释法，均属违宪。而人大做出的六次释法中，仅有一次是有由香港终审法院提请，其余五次则是由香港行政机关和署理行政长官提请或人大常委主动释法。泛民主派批评释法有如在《基本法》上僭建，破坏香港法治精神和司法独立，亦不尊重本地法院的终审权。香港大律师公会认为释法削弱香港在国际间司法独立的形象，动摇公众对香港法治的信心。

时事评论员郑立认为，全国人大是香港法律管制范围以外的“团体”，但《基本法》却提供了它凌驾在法律之上的“释法”权力，它甚至可以以释法去改变裁决，这是一种“合法暴政”，违反法律对每人皆平等、没有任何个人或团体可凌驾在法律之上的法治基础。而合法暴政比一般暴政更残酷。

## 历次释法

### 第一次（1999）

1999年1月29日，指出“所有香港永久居民在中国内地所生子女，不论有否单程证，不论婚生或非婚生，不论出生时父或母是否已经成为香港居民，均拥有居港权”。时任保安局局长叶刘淑仪估计在10年内会有167万人可从中国大陆移居香港，这将会为香港社会带来沉重人口压力。1999年5月18日行政长官会同行政会议决定提请第一次人大释法。虽然依政府推断数字，两代非婚生子女高达116万人，但考虑到港中两地法律都不歧视非婚生子女，都视非婚生子女与婚生子女有相同法律权利，所以不把“非婚生”纳入解释范围。

1999年6月26日，第九届全国人大常委会第十次会议对《香港基本法》作出解释，指出只有获批单程证的香港永久居民在中国大陆所生子女才享有居港权，及出生时父母仍未成为香港居民的则没有居港权，而使有权来香港的人数减至27万。

是次释法引起广泛市民不满。原因有二。其一，《香港基本法》第158条指出“应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。” 然而本次释法并非由香港法院提出，与基本法上订明的条件不符，违反法律。有大量市民担忧先例一开，人大可以肆意释法，干预香港内部事务，摧毁香港法治。其二，因为香港沿用普通法制度，解释法律是法院独有的权力。在此次事件中，香港特区政府未经过法院，直接向中国国务院提交报告请求人大释法，被认为是终审法院的权威受到严重冲击，引起了社会极大争议。民主派认为人大主动释法涉嫌违反基本法，而且批评特区政府以行政干预司法、破坏香港司法独立、对法治缺乏尊重。法律界更发起香港首个“沉默大游行”，抗议特区政府提出释法申请。维基解密披露的美国外交电文指出，于第一次释法后，终审法院五名常任法官曾考虑集体辞职抗议，但因忧虑新委任的法官可能能力不足或缺乏独立性而没有实行。

### 第二次（2004）

香港回归以来，香港的政制改革一直是香港社会的讨论话题。2003年末，第三届行政长官的产生办法成为一个争拗话题。根据《基本法》第45条，特首的产生办法最终会由普选产生，但并未明确的订立具体的方案和时间表。不过，基本法附件一第七节亦说明了选举条例可以在2007年或以后被修改。争拗后来引发了2004年2月中国大陆报章一系列的评论，指香港的权力中心只可由“爱国者”担任。

2004年3月26日，中央政府主动告知香港特区政府，全国人大常委会将会在4月2日至4月6日的会议上研究解释《基本法》附件一第七条及附件二第三条。2004年4月6日，第十届全国人大常委会第八次会议对《基本法》附件一和附件二自行作出解释，当中涉及有关修改“行政长官及立法会产生办法和法案议案表决程序”的规定。其中最重要一项订明，所有修改建议除了原有规定的“须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或者备案”这3项法律程序之外，在展开这些法律程序之前还需要另外2项程序，即：（1）行政长官就是否需要进行修改向全国人大常委会提出报告，及（2）由全国人大常委会依照《基本法》第四十五条和第六十八条规定并根据香港的实际情况和循序渐进的原则予以确定；亦即是说由“三部曲”变为“五部曲”。

2004年4月26日，全国人大常委会决定，2007年第三任行政长官选举不实行普选，及2008年第四届立法会选举中功能团体和分区直选产生的议员各半的比例维持不变，立法会对法案议案的表决程序亦照旧，而在此前提下，行政长官和立法会的具体产生办法可按照基本法有关规定作出符合循序渐进原则的适当修改。

### 第三次（2005）

2005年3月12日，时任行政长官董建华因病辞职。香港各界为下一任行政长官的任期而争论不休。香港特区政府、中国大陆学者及亲政府阵营提出下一任行政长官应该继续董建华余下任期，并提出基本法中有相关立法原意。而泛民主派则普遍认为下一任行政长官应该根据基本法及普通法原则所示，开展新一个五年任期及要求2005年特首选举全面普选，并指责香港政府强定两年任期是不合理、不合法的做法。

2005年4月6日，署理行政长官曾荫权请求国务院提请全国人大常委会提出就《基本法》第53条有关新的行政长官的任期，作出解释。4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议对释法问题进行表决，全体委员一致通过补选的行政长官任期为前任余下的任期。

时任律政司司长梁爱诗事后承认“释法是政治决定”。时任香港立法会议员梁家杰批评，“若有任何法律上的疑难，应该交由法院作最后裁决，而不是按掌权者的意愿而扭曲”。公民党前身“45条关注组”为此发起第二次的“沉默大游行”，约900人参与。

### 第四次（2011）

2008年刚果民主共和国向中国中铁公司批出开矿权，期望换取中国中铁对该国家的基建投资。而美国FG公司（FG Hemisphere Associates LLC）从2004年起便依据国际商会仲裁院（ICC）的裁决书，以债权人身份在世界各地寻求对刚果任何公开的财产进行强制执行，并要求截取中国中铁投资的1.02亿美元作为抵债。

2008年5月15日，香港高等法院原诉法庭法官邵德炜做出命令，禁止中铁公司向刚果及其下属国企支付入门费部分金额共计1.04 亿美元，并拟委任接管人收取有关的入门费，用以履行FG公司的仲裁裁决。FG公司随即提起针对刚果政府的民事诉讼，并将中国大陆四家公司列为共同被告人。2008年12月12日，香港高等法院原诉法庭芮安牟法官作出判决，认为法院对FG公司诉刚果的事项没有管辖权，撤销了原诉法庭邵德炜法官的各项命令。FG公司不服判决并上诉至香港高等法院上诉法庭，该法庭恢复了邵德炜法官的命令。刚果和中国大陆公司不服，上诉至香港终审法院。2011年6月8日，终审法院以三比二的多数（常任法官包致金、非常任法官马天敏反对；常任法官陈兆恺、李义、非常任法官梅师贤爵士赞成）裁定，此案需要寻求人大常委释法。判词指，希望人大解释《基本法》第13条，有关中央人民政府负责香港特区外交事务的条文，包括中央人民政府是否有权决定国家豁免规则或者政策，以及这些规则或者政策，是否为《基本法》第19条，属于国防及外交等国家行为。

2011年8月26日，第十一届全国人大常委会第二十二次会议通过决议，因香港对外事务由中华人民共和国中央人民政府负责，故此香港特区须跟从中央人民政府，对刚果民主共和国实施“绝对外交豁免权”。这是到目前为止，唯一一次由香港司法机构提出的人大释法要求。人大常委范徐丽泰认为这次释法不影响“一国两制”、司法独立及香港营商环境；但有香港人权监察等团体批评，人大释法“破坏香港司法独立”，令香港法律变成“任意搓圆的玩偶”，将中国大陆人治取代香港法治。

### 第五次（2016）

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2016年的第五次释法是自2004年以来，最为争议的一次，这亦是第二次人大常委会主动释法。

2016年10月12日，梁颂恒和游蕙祯在香港立法会宣誓期间涉嫌以“支那”取代“China”字眼及展示“HONG KONG IS NOT CHINA”的标语偶，连同两度在誓词中加入字句的姚松炎，同被立法会秘书长陈维安拒绝监誓，引发宣誓风波。10月18日，香港立法会主席梁君彦根据法律意见及上届曾钰成的裁决（2012年曾钰成容许黄毓民再度宣誓），裁定黄定光、姚松炎、梁颂恒、游蕙祯和刘小丽宣誓无效，但容许再次宣誓。香港特区政府随即向香港高等法院入禀司法复核，要求剥夺梁颂恒、游蕙祯的立法会议员资格。此后梁、游二人于10月19日、26日及11月2日，三次试图重新宣誓未果。11月3日高等法院就司法复核案开审，政府代表大律师余若海在开案陈词前声称，案件可以在香港司法制度内解决，政府没寻求人大释法，不过曾经寻求中国中央政府确认此事的解决方法。

然而，亲北京媒体纷纷传出全国人大常委会预备释法的声音。港区人大代表谭惠珠也向传媒证实，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江“主动要求”就基本法104条释法。2016年11月5日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议了《全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第一百零四条的解释》的草案，并于11月7日表决时以155票全票通过，指出香港特别行政区的公职人员必须依法真诚地作出“拥护基本法”和“效忠中华人民共和国香港特别行政区”的宣誓，并谨守誓言。

全国人大常委会副秘书长兼基本法委员会主任李飞就全国人大常委会就《基本法》第104条释法回应记者问题。他强调，香港是中国不可分离的一部分，而主权亦属中华人民共和国，公职人员包括议员如散布港独思想，“不可能拥护《基本法》”。他亦指出，在香港提出“香港独立”、“香港建国”、“香港民族”、“民族自决”等主张，本质上都是港独。李飞认为香港过往落实《基本法》相关规定时存在漏洞，不点名指摘有法定职责人员没按照基本法办事。批评香港有人故意曲解《基本法》，指出有“貌似法律权威的人，散布歪理邪说”，造成“人大释法就是干预司法独立”的舆论，并指提问记者对法律的认知比那些“所谓法律权威”更好。

民主派及法律界人士批评人大就宣誓风波进行的释法，认为这次是变相解释香港本地法律，而非解释《基本法》，做法等同僭建，“输了港人对一国两制、以及对中央治港的信心”。而民主思路则认为，人大应容许香港法庭先自行解决2016年宣誓事件争议，在争议进入司法程序时以释法介入是缺乏对香港司法程序的尊重，更有不信任特区法官之嫌。香港大学法律学院教授陈文敏也认为释法冲击一国两制及司法制度，亦反映中央不相信香港法院。

11月6日，民主派上街游行，表达对人大释法的抗议。游行在中环完结后，部分民主派人士转往中联办抗议，并与警方爆发冲突。

11月13日，建制派组织在立法会广场集会，支持人大常委会就《基本法》第104条释法。

11月15日，香港高等法院做出裁决，法律上自2016年10月12日起梁颂恒、游蕙祯丧失立法会议员资格。法官区庆祥在判决书中还说，“无论人大有否释法，判决都是一样”。梁、游二人提上诉并要求暂缓原讼庭命令。上诉庭维持原有判决，并加入人大释法的内容。梁颂恒、游蕙祯的终极上诉，在2017年8月26日被香港终审法院驳回。

人大释法后，香港特区政府于12月再向香港高等法院入禀司法复核，要求剥夺姚松炎、刘小丽、罗冠聪和梁国雄的立法会议员资格，2017年7月14日，高等法院裁定四人宣誓无效，法律上自2016年10月12日起失去议员资格。

### 第六次（2022）

全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》第十四条和第四十七条的解释

2022年11月，壹传媒集团创办人黎智英聘用英国御用大律师Tim Owen处理其涉嫌违反《港区国安法》“串谋勾结外国势力”罪的案件，得到高等法院批准。对判决表示不满的律政司向终审法院提出上诉，结果遭到驳回。判决结果公布后，建制派人士纷纷表态要求进行释法。全国人大常委谭耀宗表示聘用外国律师参与国安法案件审理明显不合理，违背了全国人大常委会设立《港区国安法》的本意，会就此向人大申请释法。而梁美芬形容人大常委会享有释法权是天经地义；民建联立法会议员周浩鼎对终审法院的裁决感到失望。

终院裁决近三个小时后，香港行政长官李家超在傍晚召开记者会，称前日收到中央按国安法第11条发出函件，宣布就黎智英的案件提请全国人大释法，厘清在香港没有全面执业资格的律师或大律师（全面执业资格即在港获认许资格的律师或大律师），可否以任何形式参与、处理危害国家安全犯罪案件的工作。他认为外国及境外势力对《国安法》制订及实施“有敌视的态度”，意图干预在港实施《国安法》，并指出现行制度下，海外律师参与处理国安案件会对国安造成风险。有记者问及提请释法是否予人感觉输打赢要，他强调厘清法律问题符合香港利益、国安法规则及宪制秩序，决定是基于维护国安，又指作为特首及国安委主席，国安是重中之重的责任。到同日晚上，国务院港澳办和香港中联办先后发表声明支持李家超提释法。其中中联办指“香港法律界普遍认为”，准许没全面执业资格的海外律师，参与勾结外国势力案的抗辩“为外国插手干预开了方便之门”。

12月27日，国务院港澳办主任夏宝龙正式向全国人大常委会提请解释香港特别行政区维护国家安全法“有关条款”。当天十三届全国人大常委会第三十八次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议，此次会议听取了夏宝龙提出的议案。12月29日，全国人大常委会委员长会议决定将香港特别行政区维护国家安全法的解释草案等提交常委会会议审议；12月30日下午，全国人大常委会会议正式闭幕，通过关于《港区国安法》第14及47条的解释，成为了香港移交后的第六次释法。

就行政长官李家超28日向中央提交报告，认为不具有香港全面执业资格的海外律师或大律师，担任危害国家安全犯罪案件的辩护人或诉讼代理人，可能引发国家安全风险，要求厘清他们可否参与处理有关案件。根据释法内容，全国人大常委会认为，有关问题属于《港区国安法》第47条所规定的需要认定的问题，应当取得行政长官发出的证明书。如特区法院没有向行政长官提出，并取得行政长官发出的证明书，香港特区维护国家安全委员会，应当根据《港区国安法》第14条的规定履行法定职责，有权对是否涉及国家安全问题作出相关判断及决定。而委员会的决定不受司法复核，具有可执行的法律效力。任何行政、立法、司法等机构、组织及个人，都不得干涉国安委的工作，应当尊重并执行国安委的决定。

全国人大常委会法工委负责人表示，释法效力追溯至《港区国安法》生效当日，又指今次释法有利于厘清有关法律规定的含义和依据，及时妥善解决《港区国安法》实施中遇到的重大争议问题，不存在损害香港高度自治权问题，并指香港应及时修改完善《法律执业者条例》等本地法律。

行政长官李家超晚上在政府总部见记者，指人大今次释法明确相关条文的法律含义，体现法治原则。政府会评估风险，积极考虑《法律执业者条例》有关专案认许修订工作。李家超又指，就国家安全的案件发出证明书的权力在《港区国安法》条文内已清晰列明，今次释法没有增加特首权力，亦无凌驾法官。同日，全体立法会90名议员，包括89名建制派议员及新思维狄志远，亦发声明支持释法。新思维于政府提请释法时曾发声明表示遗憾，认为《港区国安法》行之有效，而终审法院已颁下判词详列理据，贸然提请释法让公众感觉输打赢要。狄志远释法公布后则指政府处理不善，若一早指出特首有权处理便不会发生今次事件损害法庭威信。前廉政公署总调查主任、大律师查锡我则质疑今次解释的第47条不涵盖律师聘用，指今次人大释法与普通法原则有抵触，可能影响外界对本港法治的观感，但形容人大释法一锤定音，不予置评。

2023年2月20日，黎智英入禀要求律政司宣布释法不影响法庭批准其聘用Tim Owen为辩护律师的决定。5月19日，申请被高等法院驳回。

### 未遂尝试

2012年12月13日，《明报》报导，律政司在12日就外佣居留权上诉案建议终审法院提请人大释法，解释1999年吴嘉玲案释法时提及的特区筹委会报告书，“反映基本法立法原意的表述”，是否已是人大释法的一部分。如建议获得法院接纳，人大常委会亦同意这是人大释法的一部分，将推翻关乎双非问题的庄丰源案之裁决。2013年3月25日，终审法院5名法官一致驳回外佣的上诉，并拒绝律政司提请人大释法的要求。

## 外部链接

- 全国人大常委会解释基本法及决定的有关资料
- 全国人大常委会的组织、职权和议事规则