国铁分割民营化

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国铁分割民营化是日本第三次中曾根内阁为解决日本国有铁道（下文简称日本国铁或国铁）的巨额亏损而实行的改革计划，主要内容是将原为公法人机构的国铁拆分为7家“JR”铁路公司，包括6家地区性的客运铁路公司（JR东日本、JR东海、JR西日本、JR北海道、JR四国、JR九州），1家全国性的货运铁路公司（JR货物），将范围涉及所有JR公司的事务分拆成数个公司或机构，并成立日本国有铁道清算事业团处理国铁的大部分债务。日本国有铁道于1987年（昭和62年）4月1日解散，由各新成立企业与机关于同日承继。

中曾根内阁也致力于修改《日本国宪法》和教育改革，但最终仅实现了国铁分割民营化。从电电公社开始，到日本专卖公社、日本道路公团和日本邮政的民营化，国铁分割民营化是自民党政府推动的一连串民营化改革的一部分；时任运输大臣三冢博在这场改革中出力颇多。

## 背景

国铁自昭和24年成立公社以来，为因应战后及昭和30年代的大量运输需求，持续扩充运输能力。然而自昭和39年度出现亏损以后，经营状况一蹶不振，到了昭和55年度，亏损终于突破1兆日圆。此期间国家逐年增加补助，成为财政的沉重负担。（总理府临时行政调查会，1982年，页83）

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日本的官营铁道创业以后未曾亏损，但在第二次世界大战后因汽机车普及，民众不再依赖国铁的运输，政府却利用国铁提供战争遣返者就业，国铁被迫新增大量员工，人事费用激增。到了东海道新干线通车的1964年，日本国有铁道终于出现了赤字。

后来国铁的累积债务高达37兆日圆。工会反对分割民营化，认为这数字有夸大之嫌，但实际上这些债务每年单只利息就超过1兆日圆；就算是在泡沫经济时期不动产价格飙涨之时，国铁变卖所有资产也无法清偿债务。

此改革寄望由营运状况改善的JR各公司、出售原国铁资产所得、政府投入的税金等等，处理国铁的巨额债务。不过当时的中曾根康弘首相后来曾表示，真正目的乃是借机解散工会（以及削弱以日本社会党为首的左派势力）。

### 巨额债务与政治介入

1949年日本国铁成立，从运输省独立成为公共事业体。政府不再承担国铁的经营责任，可是运费、预算、新线建设、人事等与营运息息相关的重要决定事项，仍需经过国会批准，因而受到强烈的政治干预。日本政府曾因选举或通货膨胀等因素，冻结运费调涨，也以避免与民间企业竞争为理由，禁止国铁扩展运输业以外的营运范围。此外，为了实现田中角荣首相提出的《日本列岛改造论》，或是为了各地政客以建设铁路争取选票的政见（亦即所谓的“我田引铁”利益输送），各地都有兴建地方路线的要求－－甚至一开始就知道肯定亏损的路线也还是动工建设。直到1980年才冻结新路线的建设。

另一方面，政府认为国铁自负盈亏，陷入赤字也尽量避免补助，要求国铁以发行债券等方式举债募资。当时日本的都会区人口急剧集中，铁路难以应付遽增的通勤需求，国铁展开“通勤五方面作战”希望增强运输能力，可是所需费用几乎全由国铁自行负担，而耗资巨大的新干线建设又加剧了负债情形。当时的大藏省又对政府的“财政投融资”设限，要求国铁发行无政府担保的“特别铁道债券”，国铁因而需要负担更高的利息；不断举债筹措资金是国铁赤字急速扩大的主因。虽然1969年起政府开始补助工程费用，1976年起追加“地方交通线特别交付金”以维持地方路线，但对于债台高筑的国铁只是杯水车薪。

日本铁道建设公団成立后，由国家负担地方线的建设费用，但国铁仍须负担营运后的亏损。另一方面，从昭和50年代国铁开始调升长期刻意压低的运费（曾一次调涨50%），但涨价导致首都圈路线及新干线的乘客流失，结果并未能改善收支状况。

1980年日本政府通过“日本国有铁道经营再建促进特别措置法”（简称“国铁再建法”）。内容包含裁员、冻结建设新地方路线、依据输送密度将路线分为干线・地方交通线・特定地方交通线，其中对于“特定地方交通线”将采取从国铁分离、改为公路客运、运费加成等措施。然而即使能实现这些措施，预估昭和60年度赤字仍将超过2兆日圆。

1981年3月铃木善幸内阁成立“第二次临时行政调查会”，确定“不增税重建财务”，于7月发表了关于行政改革的第一次报告，并开始删减国铁补助金。于1982年7月30日正式发表的报告，提出“国铁应在五年内分割民营化”。

### 地方路线的经营问题

输送密度 （每公里 人·公吨／日）｜国铁｜私铁

地方政府与居民不了解当地国铁路线的经营状况，也就难以提供支持。国铁当时也不大注重与地区内的同业竞争。

在1955年，日本国铁在运输市场中的市占率约为55%，但因全国采取统一的营运运输模式而不能因应地方需求，技术革新迟缓，加上涨价、公路改善与私家车普及，以及航空与高速巴士的发展，到了1985年，市占率已下降至约23%。特别是占了国铁总营运里程的45%的地方交通线，仅占总运输量的5%。但另一方面，有些私铁路线的运输密度低于4000人，但仍能维持获利－－这么低的运输密度，在国铁被认为应转型为公路客运。

1980年通过“国铁再建法”，并从1981年起分三次选定应废除的“特定地方交通线”，共83条路线。虽然有沿线居民反对，不过从1983年的白糠线开始，共有45条路线废除（转为公车）、36条路线转为第三部门铁道、2条路线移交给私铁继续营运。确定将国铁分割民营化后，仍持续废线或路线移转，到了1990年宫津线转为第三部门铁道北近畿丹后铁道，并废止锻冶屋线、大社线才告一段落。其结果使得民营化后的新公司负担大为减轻。当时也有一些引人批评的情形，如有优等列车行经的伊势线却被转为第三部门铁道（伊势铁道），还有路线虽然利用率更低，却因仅为支线而无独立路线名称，逃过废线命运。

### 人事费用的膨胀

第二次世界大战后，响应政府政策，国铁雇用了约25万名战争遣返人员，职员总数增至战前的2.7倍，人事支出占营业收入比重高达82%；每年有2万多人退休，其退休金与年金为国铁财务带来沉重负担。相较之下，大型私铁的人事支出占营业收入比率仅约45%，即便中小私铁也不过是60%左右。

政府比照民间企业的方式为国铁员工加薪，但是薪资调涨幅度超过营业收入的成长，劳动分配率高达106.1%，也就是人事费超过了其事业活动所创造的所有附加价值。

于是日本国铁的累积债务与利息日益增加，陷入恶性循环。为了减轻债务负担，于1982年8月2日运输省的1983年度拨款预算中，决定日本国铁停止招聘新员工。后来日本国铁只有在1985年，仅招聘大学毕业生为“民营化后的干部候补生”；翌年，连大学毕业生都停止招聘。

### 解体国铁工会

日本国铁与各JR公司各自被视为独立的公司，因此JR以没有义务聘用原日本国铁职员为借口，故意不聘请国铁工会（国铁労动组合；简称“国劳”）的成员，达到排除国劳的目的。当时国劳拥有超过十万名会员，为日本最大的工会，也是当时主要在野党日本社会党的最大支持来源日本劳动组合总评议会的骨干。另一方面，部分主张社会主义革命的激进派渗透入国劳，但国劳无法自力排除。于是，国铁分割民营化的目的被认为是借机排除国劳内部的激进派、削弱日本劳动组合总评议会，激发社会党左右两派对立使其内耗。分割民营化的批评者指该举动针对特定工会，是“国家级不当劳动行为”。

## 分割方法

由“国铁再建监理委员会”提出了具体的分割方案，原则上依地区分割以缩小各公司的经营规模，同时希望贴近地方现状与需求。

公司｜北海道｜东日本｜东海｜西日本｜四国｜九州｜总计

划分的主要原则：

- 在同一大都市中，尽量不要出现属于不同公司的直通列车。
- 尽量将城际列车（例如特急列车）划归在同一家公司内。
- 一条路线尽量仅由一家公司管辖。
- 尽量减少需跨越三家公司以上路线的列车。
- 尽量以通过列车及通过旅客人数最少的地方作为划分公司营运范围的境界点。

不考虑下列方法：

- “上下分离”（基础设施与营运分离）营运方式。
- 依照国铁既有的“铁道管理局”边界进行分割。
- 让新干线独立成为公司。
- 将都会区通勤路线独立成为公司。

曾计算与评估分割后各公司的经营规模及员工人数等等因素，提出多种分割方案；尤其是路线复杂的本州岛，曾考虑过划分为二到五家公司。不过分割成越多家公司，就会衍生越多因边界而造成的问题，再者，搭乘全区间之旅客量极大的东海道新干线，以及共用铁路机厂与调度中心的东北新干线与上越新干线，都难以分割。所以最初打算只分成以东京为总部的本州东部公司（甲信越以东）以及以大阪为总部的本州西部公司（东海、北陆以西）。不过这样会将非常赚钱的东海道新干线划归本州西部公司。后来决定增加一家以名古屋为总部的公司，营业范围包括东海地区（名古屋铁路管理局、静冈铁路管理局辖区，以及东海道新干线），以及山梨县与长野县内原属静冈铁路管理局管辖的地区。

另外，对于跨越不同公司辖区的直通列车，其乘务员交接班、车辆维修管理权责、车辆使用费计算、票价与分摊比例，以及车辆基地的分配、设备分割以及经费负担等问题，也制定规则。

公司的分界点，一般采取“单一车站的所有设备均由同一家公司负责维护管理”的原则，通常设于边界站进站号志机的外方（即从车站往外看的一侧）。特例有东海道本线的来宫站，以丹那隧道内之东海道本线上行线的进站号志机为分界点，号志机内方（东京方向）归 JR 东日本管辖，外方则归 JR 东海管辖。不过隧道的维护是无法分割的，因此整个隧道皆由 JR 东海负责管理。东海道本线的米原站若以下行进站号志机作为 JR 东海与 JR 西日本的分界点，划分将过于复杂，因此改以东京方向的下行第一闭塞号志机作为分界点。龟山站虽然属于 JR 东海管辖，但站场西侧的龟山机关区，因当时负责管辖 JR 西日本所属路线（关西本线龟山站以西之未电气化区间），故划归JR 西日本；结果原本计划并入龟山机关区并废除的“伊势运转区”，因此成为 JR 东海在该地区的车辆基地，而未被裁撤。

新公司的资产、负债总额以及营业预测如下表：

公司｜北海道｜东日本｜东海｜西日本｜四国｜九州｜总计

## 民营化后

### 运行系统现代化

决定进行民营化后，1986年11月1日的时刻表订正，就根据各地区的需求以及新型车辆重新制定，也更新了列车自动停车系统（ATS）。

当时，国铁的运输本业市占率持续下降，被称为“夕阳产业”。但私有化后情况有所逆转，被称为“铁道复兴”。透过增发列车、新设车站、改善车站建筑等积极措施，改善了乘客壅塞的问题。在泡沫经济时代的景气之下，本州三家JR公司的乘客数量增加了约20%，国铁时代乘客数持续下滑的其他三岛中，九州乘客数量增加约10%，四国增加约20%，北海道增加约25%（比照1987-1995年）。此外也在郊区路段进行了复线化与电气化工程。

自国铁时代以来，JR西日本在被称为“私铁王国”的京阪神地区一直面临各家私铁的激烈竞争，但随着都市网络的扩充，JR西日本开始占优势。可是JR西日本后来陆续发生了信乐高原铁道列车对撞事故、JR福知山线脱轨事故、日勤教育问题等事件。有人认为问题来源在于私有化后以市场原则为优先而忽视安全。不过也有人认为这与民营化无关，因为在国铁时代也有很多事故，统计显示私有化后铁路事故减少了，且各家私有铁道公司的事故也比JR集团少。

JR东日本则在东北地区推出了“都会型”电联车，也就是全设置长条座椅的JR东日本701系电联车，以短编组进行灵活应用，而仙台都市圈以外的东北地区的居民则逐渐转向私家车和高速巴士。

### 票价调整

国铁时代火车票价调涨受政治因素主导。1976年10月，票价上涨了约50%，而从1978年至1986年间，除1983年以外，票价年年调涨。私有化以后，本州岛上三家JR公司并未常规调升票价，但在1989年4月引入消费税时，以及1997年4月、2014年4月和2019年10月消费税税率修订时，于票价中加收了消费税金。九州、四国、北海道的三家JR公司经营环境困难，于1996年提高了票价。JR北海道于 2019年10月调升的票价超过消费税调高幅度，JR四国也于2023年5月提高票价。也就是说，私有化后全国各地的票价制度不再统一。

### 卧铺列车的衰退

私有化分割后，有许多国铁时代的长途列车将变为跨公司营运，这些列车可能会因此缩短营运区间甚或停驶。不过随着1988年青函隧道和濑户大桥的开通，出现了许多跨公司营运的长途列车。但在1990年代，经济衰退、其他交通工具的竞争、日本人流行海外旅游等负面影响，使得旅客数量下降，加上各JR公司的想法不同，新型长途列车用车辆的引入也未有进展，卧铺列车相对于其他交通工具与高速巴士失去了竞争力，逐渐停驶。到了2024年，长途卧铺列车只剩下 Sunrise出云濑户号列车。

### 空白世代

在国铁末期，自力重建已经明显不可能成功，也无力再雇用新员工，而民营化是否能让铁道集团重振旗鼓，也难以逆料。民营化后翌年即恢复了招聘大学毕业生（干部候补生），但第一线的中坚人员（高中毕业生）恢复招聘的进度缓慢。结果各JR公司出现了员工年龄结构中，1976年以前出生的中阶员工极少的现象。

### 偿还巨额债务

日本国铁分割民营化的时候，累积赤字达到37兆1000亿日圆。当中日本国有铁道清算事业团负责偿还25兆5,000亿日圆，剩下11兆6000亿日圆由JR东日本、JR东海、JR西日本、JR货物、新干线铁道保有机构（于1991年解散）分担，预计经营将会困难的JR北海道、JR四国、JR九州则免除还债。

虽然国铁改革的最大目的是偿还巨额债务，不过算不上成功，其一是累积赤字巨大的利息可以再生出新的利息。如果政府在赤字尚未太过严重时出手援助，事情不会恶化至此。只计单一年度的话，日本国铁末期的1984年度已经转亏为盈，但从偿还债务来说不过杯水车薪，连利息也无法偿还。

民营化后JR充分利用市场经济，核心业务因此好转，负债亦降低到可以还清的水准，然而国铁清算事业团未能顺利偿债。清算事业团的土地资产账面上价值14兆7300亿日圆，但预计卖价只有7兆7000亿日圆。事实上当时地价高升，资产价格水涨船高，1988年3月时的实际价格达30兆日圆，甚至有人主张从一开始就根本不需要分割民营化，可是当时政府认为卖地会令土地价格上涨不受控制，内阁会议决定“在地价停止异常上涨之前暂停卖地”，无法按照原定计划售出土地进行－－但一般而言，供应增加的话卖价应该下降，故亦有批评此决定不合逻辑。后来日本泡沫经济爆破，土地市价大跌，但负债利息持续累积，于是负债更多。1998年10月22日清算事业团解散时，欠款比刚从日本国铁接收时增加2兆8000亿日圆，达到28兆3000亿日圆。

现在还款事务由行政法人铁道建设运输施设整备支援机构的“国铁清算事业本部”接管。清算事业团解散时的28兆3000亿日圆借贷当中，16兆1000亿日圆有利息债务由国家的烟草特别税清偿，返还退休金等未来开支3兆400亿日圆由国铁清算事业本部负责，厚生年金移换金等7000亿日圆由JR负责返还，其余债务被免除。