通讯汇流

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三网融合的大意即电信网、互联网、有线电视网（三网）乃至其他广播、媒体等不同电信网络的整合与发展。其中数位时代的通讯传播不再只是单一的电信或传播媒体，而是整合了电信、资讯与传播的新媒体（Multi-play），未来不同的网络平台具备载送相似类型服务的能力，业者提供消费者多元且功能整合的终端设备。

## 汇流的定义

早期的文献认为汇流是服务与网络的汇流（刘幼琍，2004），而在1980年代晚期之后资通技术的整合现象出现，各个研究单位、学者对于汇流从各自的技术、法令、政策、社会的观点产生不同的看法，汇整如下：

提出者｜定义

Pool（1983）｜过去为不同媒体所提供的服务，如今可由一个媒体提供；过去为一种媒体所提供的服务，如今可由不同的媒体提供

Brand（1988）｜在个人电脑科技迅速发展下所造成媒体、出版以及电脑三个产业相互整合的现象

国际电信联盟（ITU）（1996）｜由于科技进步改变了内容与网络载具之间的互动关系，相关产业中各部门的关系亦随之发生变化，电信公司与广播或电视公司在服务以及技术层面，已经开始逐步的相互侵入彼此的市场中

欧盟（1997）｜不同网络平台有能力携带相似的服务；消费者设备（如电话、电视、个人电脑）的汇集

Edwards（1999）Sheldon（2001）｜单一网络可提供多种服务（如语音、数据、广播）的能力

Inter Media（1999）刘幼琍（2004）｜市场汇流：资讯、娱乐、教育市场的整合；产业汇流：电信、媒体、资讯、消费性电子产业的整合；科技汇流：不同科技的整合

经济合作暨发展组织（OECD）（1999）｜是一种跨越电信与广播产业的连锁现象

Baur等（2002）｜基于科技技术、经济有利的考量，驱使共同提供某项服务的结果

### 汇流的促成原因

汇流的因素主要建立在科技创新的基础上，但产业有无能力汇流，则是端看在科技创新的公司之内部资源（如资金），以及消费者（使用者）有无需求。科技产业，如电信产业，其基础设施的沉没成本较高（计价单位通常以亿元计算），造成进入障碍，而在做技术的创新时，也同样有较高的研发成本，资金不足则无法持续研发而落后于其他企业；消费者如果没有创新的整合性产品的需求，即使产品制作出来，也难以形成市场而让企业投资的沉没成本回收。

其他如政府法规也是汇流可能的因素之一。法规是让产业是否可以去合法实行的要素（也有公司在合法实行前即去投资），例如“自由化”、“解除管制”即为促进产业竞争、增加投资的驱力。

### 媒介跨领域情形

语音｜视讯｜数据

无线电视｜有线电视｜数字电视

线缆电话｜直播卫星｜有线电视

网络电话｜网络电视｜直播卫星

无线广播｜有线电信｜互联网

有线广播｜无线电信｜有线电信

无线电信数位广播

## 通讯汇流的沿革

### 自由化与解除管制

自由化与解除管制的基本精神是减少不必要的政府干预与法令限制，充分尊重市场机制，将传统独占的市场开放给其他具有效率之事业参与竞争，期待透过市场竞争的力量提升事业的经营效率，并借由整体产业之效率及创新，提供消费者更便宜价格及更多样化电信服务。

技术变革是推动电信管理体制变革的根本原因，微波通信技术和卫星通信技术为人类带来了比电缆更经济的通信系统。采用微波通信技术建立的通信系统，无需在地下铺设缆线，只要在一定距离内建设两个天线，就可完成两地间的传输，使电信的独占面临挑战，这种无线通信方式比缆线投资少、建设期短、容量大，由微波技术行程的通信网络将不像缆线那样具有明显的规模经济性。换句话说，独占体制不适用这种新技术组建的电信企业，两个微波通信应该是可以相互竞争的，电信独占的基础由于微波数的产生开始出现动摇。

#### 美国

美国的解除管制源于1870年的《铁路法》及1934年的《通讯法》，允许某种程度的电信和有线电视跨业经营。另外，依地区公用事业来提供当地一般业者资费标准。目前电信业者可提供随选视讯的服务，此即表示可提供有线电视基本建设，但同时必须允许节目提供者之开放接取。此外，电话营运公司进入宽频通信或带宽营运进入电话服务目前已可跨业经营。

就产业发展的角度观察，电信、传播、资讯（互联网及资通安全）三个领域汇流合一，乃世界的潮流趋势。美国1970年联邦通讯委员会（FCC）禁止电信业与传播业互跨经营，国会并于1984年有线传播政策法第613条明文，为防止独占的区域性电话公司，遂行不公平竞争行为，妨碍有线电视产业的发展，禁止跨业经营。数个区域性电话公司分别提出诉讼，主张美国宪法增修第一条之言论与新闻自由，认为其电信服务网络，技术上可以提供影视节给电话用户。FCC的主张是，公用电信事业本身拥有独占优势，禁令之目的在促进有线电视产业的竞争，避免区域性电话公司独占，属于市场结构的管制，算是一种反托拉斯管制措施；禁令只是间接影响言论，而不是以内容为基础的管制。法院以时代变迁，全美有线电视铺设率高达九成以上，有线电视产业高度集中，阻碍了其他新展业者进入有线电视服务市场机会，准许跨业经营反而会促进市场竞争，且有助于意见及言论自由、市场多样化目标的达成。据此法院之违宪认定，国会乃制定1996年《电信法》，废除跨业经营的禁令。借由法律松绑，配合科技创新与演进，让三领域产业汇流，进行更激烈的竞争，使全民享受更多样化的，更有效率的服务。

### 解除管制下的规范行为

解除管制的首要工作在于调整管制结构，尽可能促进竞争，可是在开放竞争后，先前之独占经营者在既有网络及顾客之坚强基础上，仍常是市场之主导者，其优势的市场力量不会自动地迅速消失，相反地，在管制解除后，原有的业者仍可为拥有对电信设施的掌控，或是透过仍未开放的电信服务所得的独占利益，从事交叉补贴，来压缩竞争者的经营空间，更增加滥用市场力量的可能。换言之，在独占解除之后，不代表剩余的独占利益或独占地位就被打破，独占企业在市场开放后，往往持续拥有相当大的剩余市场力，并可利用其计有之优势，与新进之业者为不公平之竞争行为，以实质延续其独占力。因此在市场由独占走向竞争的途中，必须政府力量的介入，一方面防范计有业者不荡运用其优势力量，阻碍新经营者进入该国市场后之有效竞争，一方面培育新进业者，增进其市场竞争之能力。惟随着市场竞争程度的提升，此等管制机制之角色亦须逐渐调整，而在适当时机予以简化或解除，以充分发挥市场机能、节省管制成本及受管制者的负担，并避免形成不必要之竞争障碍。为了要避免市场竞争秩序被破坏，较常见的规范方式有：网络互连机制、不对称管制、交叉补贴之禁止、电信事业间资源之公平使用、电信事业间负担之公平性、通信费归属、号码可携性服务、平等接续原则、妥适编码、会计分离与公开、费率之管制、普及服务之提供、消费者权益之保障等。

### 垂直管制架构

垂直管制架构是一般法规制定的分类方式与采用模式，原因是分类之后即可针对该产业的营业项目做出规范，较为直观与简单。Sicker（2002）、Whitt（2004）提出谷仓式（Silo）的概念，直陈美国电信法使用垂直管制（Vertical regulation）的架构以区分各项业务。从美国的电信、广电规范架构中可以发现谷仓式运用技术的不同来区隔各项的服务以及法令，Mindel、Sicker（2006）指陈这也潜在一些内在的混淆，例如服务类似但是以不同技术区隔则会列在不同的篇章规范，如有线技术的语音服务（如共同载具）则包含在该法的第二章（Title Ⅱ）中，无线技术的语音服务（如无线电提供），则包含在该法的第三章（Title Ⅲ）中；广播技术的电视服务（如无线电提供），则包含在该法的第三章（Title Ⅲ）中；但是基于有线电视的传播技术的电视服务，如有线电视传播，则包含在该法的第六章（Title Ⅵ）中。如此规定虽然管制方便，但从视这些为同样服务的使用者角度而言，则无法分辨以及究竟如何规范。

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### 水平管制架构

水平管制架构（Horizontal regulatory framework）是以“服务”为基础的立法方式取代垂直管制架构，以解决跨业经营而造成的管制问题。

在技术汇流之后，原本在各个“谷仓”的产业可以容易跨越藩篱进入至另外的“谷仓”之中，并且与原本在另外“谷仓”的业者竞争，这其中容易产生的问题是各个“谷仓”的法规规定并不一致，使得跨业竞争的标准不一，江耀国（2008）汇整这个概念称之为“管制落差”（Regulatory Gap）。以美国的有线电视与电信的上网服务的案例来看，美国联邦通讯委员会（FCC）从1999年至2002年有关Portland案（AT&T v. City of Portland）的“接放接取”争议，即是因为各法院对于电信、有线电视的标准不同而产生，使得最后认列两者的宽频服务为“资讯服务”（Information Service）。（Frieden，2003；王郁琦，2004；江耀国，2008；刘幼琍；2004）

“层级模式”（Layered Model）是类似于水平管制架构的模式。自欧盟电信自由化（1980年代）后，即开始有学者发现汇流现象而对政策法制面开始研究与关切。Cuilenburg（1990）即提出荷兰政府的层级管制方式符合汇流与竞争的态势；Culenburg、Verhoest（1998）首提出了五层级模式，此为之后各学者研究层级模式的脚本，以下为几个前后承接的层级模式之汇整。

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Cuilenburg（1998）｜Sicker（2002）｜Werbach（2002）｜Whitt（2004）

#### 欧盟

欧盟的通讯架构指令是目前被各国广泛讨论的法令架构。欧盟1997年的《因应电信、媒体与资讯科技汇流与管制意涵绿皮书》中，除了强调汇流后修法的重要性，始能进入资讯社会的道路外，绿皮书后半部对于用水平立法来取代垂直立法也开始关切。其后则持续进行咨询与指令的草拟，至2002年3月公布架构管制指令，进入新的里程碑。

欧盟通讯架构指令（European Commission, 2002）之立法目的，在于为电子通讯服务、电子通讯网络以及相关设备和相关服务建立协调的管制架构，并建立程序，赋予欧盟各会员国主管机关种种任务，以确保欧盟各会员国管制架构之协调。其中相对以往最大的管制改变乃是打破以往的垂直立法，以电子通讯网络（electronic communications network, ECN）、电子通讯服务（electronic communications service, ECS）取代以往的基础设施及各式服务。

“电子通讯网络”，指可用以交换，路由之设备或其他使讯号得以透过有线、无线、光学或其他电磁方式传输之传输系统，包括卫星网络、地面固定网络、地面移动网络、电力线系统、无线广播或电视网络、有线电视网络等都属于电子通讯网络范畴内。“电子通讯服务”，则指为获取酬劳而提供服务，该服务之全部或部分讯号系经过电子通讯网络传递、不论是透过电信系统或透过广电系统所传输者均属之。然电子通讯服务在定义上不包括下列几种服务：

- 经由电子通讯网络或电子通讯服务传递之“内容”。
- 对内容具有编辑控制之服务。
- 欧盟指令98/34/EC第一条所定义之资讯社会服务。（任何有偿的服务提供是透过电子设备处理、资料的储存以及在个别服务的需求上）

#### 英国

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英国2003年的通讯传播法建立起类似于欧盟指令的管制架构。由于欧盟指令并不要求全体会员国完全使用其整体架构，相反地如果会员国有其必要，可以制定符合该国的通讯管制架构，英国2003年的通传法则是依照此一精神，将管制架构分成两层，并在ECN/ECS中另分广电平台，以对应英国发达的广电服务的特殊性（江耀国，2007；江耀国，2008）。

## 通讯汇流产生的问题

Garnham（1996）提醒即使科技的汇流可行，但是否能实施则必须考虑经济、社会、政治及文化的过程与结构。通讯汇流是个进行式并非完成式，上述的政策、管制概念仍然需要多方的讨论才能将以下举例的概念厘清，真正进入新的格局。

### 管制落差

水平架构是为了因应垂直管制而产生出的概念，以现今学理中其中一部分提到的是因为汇流而必须改变的管制方式。然而究竟需要改变吗？改变与不改变会有如何的可能？

江耀国（2008）提出管制落差的几个概念，即“电信、传播媒体跨业进入另一业别时会有的管制难题”，以及“新兴服务出现后的管制难题”。这两个概念可以印证垂直管制在现有的架构下呈现的两个状况，一为“法律上的定性无法明确”，二为“结构管制窒碍”导致不完全竞争，这同样可以在Whitt（2004）所述的管制上的格状（Gridlock）与李淳（2007）描述的“Burberry”管制型式产生不合适的管制架构与过多的管制发现到类似的概念。

### 层级模式可以解决问题吗

层级模式的学者提出此原理的概念，是从ISO的OSI七层网络模型架构引申出，加以转换成政策管理模式的建议方案。有趣的是这些学者提出之后，真正实际成真为法令架构至今仍未明朗，例如Werbach（2002）曾为美国联邦通讯委员会的新科技政策顾问（刘幼琍，2004），他提出层级架构之后，美国的通讯管制架构仍是“谷仓式”管制。New Millennium Research Council(NMRC)（2004）综合数个专家学者的意见，于Whitt（2004）提出四阶层模型之后，陈述与Whitt意见相异的报告书。NMRC的八份报告书中提出一些一针见血的概念，例如Gattuso认为：开放接取（Open access）与因为层级概念而限制垂直整合可能会引起更多的问题，例如开放接取可能降低投资意愿，以及让服务的整合更为困难使得消费者权益遭到损害；Woroch持同样看法认为强制分层会让创新能力降低，并且认为“死板的”（rigidity）水平架构反而会让管制机关无法适时反应科技的变动速度，而且使用调整后的垂直管制会比重新建立的水平架构有更好的管制可能。

通讯管制架构修改成层级模式除了需要政治、经济上的拔河外，同时政策的辩论也是耗时费力，因此层级模式仍然受到挑战。日本总务省的谷胁康彦（2003）曾参与电信事业法 (日本)（电信法）修法，亦提出四层级架构，可配合日本电气通信法的分类方式；之后，总务省2007年12月6日的第二十次会议仍以内容层（コンテンツ）、平台层（プラットフォーム）、传输基础设施层（伝送インフラ）为定型，不过2009年的资通讯白皮书已简化为内容层与传输层两种，更类似欧盟模式。

### 欧盟水平架构是层级模式吗

层级模式在多数研究者中认定为水平架构，但是欧盟水平架构是否是种层级模式就形成各自表述。吴佩谕（2007）将以往层级模式的概念套用在欧盟通讯架构指令中，因此将电子通讯网络（ECN）与电子通讯服务（ECS）予以分层。江耀国（2008）与李淳（2008）则是以欧盟指令中定义的18个市场一起涵盖ECN与ECS，而不另外分层。李淳提出一种可能，即内容层与ECN、ECS层个别使用不同的法制概念管理而形成水平的垂直结构。

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吴佩谕（2007）｜江耀国（2008）｜李淳（2008）

欧盟水平架构认定是否为层级模式在理论上与政策制定的概念上需要厘清，立法者需运用准确的概念，以适当的角度去符合当地国的政治、经济状况，而非唐突使用。

## 各地区通讯汇流法案的进程

### 台湾

台湾的通讯汇流政策与法制主要是参考他国的经验而制定。在1982年的英国、1983年的美国、1984年的日本陆续修订自己的电信法后，1986年～1987年台湾开始进行电信自由化的第一步、1993年有线电视合法化、1996年电信三法（电信法、电信总局组织条例、中华电信股份有限公司条例）通过、1999年卫星广播电视法通过、2004年1月7日《通讯传播基本法》公布、2005年11月9日《国家通讯传播委员会组织法》公布、2006年2月22日“国家通讯传播委员会”（NCC）正式上路（高凯声，2001；林石根，2004；石世豪，2008）。这段修法历程显示出台湾的通讯汇流法案受到当地及世界各国的政治的、经济的、法案判例的影响。

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#### 电信自由化

自1985年6月政府当局允许用户可自备专用用户交换机（PBX）开始，陆续允许用户自备电话机、调制解调器、电报交换用户终端设备、移动电话机、无线电叫人收信器等（林石根，2004），这除了是解除戒严的高度管制，也是开始将竞争机制带入电信设备的市场。

1989年6月开始，对于电信网络的使用大幅度放宽，也开放国际电信加值网络业务之经营，但仍受旧电信法管制使得外国人不得在台湾境内经营电信事业。1992年之后电信法修法草案开始研拟，采用日本《电气通信事业法》的方式规定电信事业分为第一类与第二类。第一类电信事业为基础网络传输，第二类电信为除了基础网络传输以外之业务，属于垂直管制架构型态，唯草案初期的法规尚无法让外国人经营第二类电信，以及无法打破第一类电信由国营电信公司独家经营局面，然而在1996年电信法修法前，政府单位已针对低功率无线电话（CT-2）开放，开启新一阶段电信自由化之声。（高凯声，2001；林石根，2004）

#### 电信、广电三法

##### 电信三法

1996年2月5日政府公布实施《电信法》修正案、《交通部电信总局组织条例》修正案、《中华电信股份有限公司条例》，进入新的电信自由化格局。以往台湾的电信总局夹带着行政、政策、市场三者全拿的方式独大经营，使得业者无法进入竞争，而在修法之后，电信总局则专注于电信政策设计与电信市场管理，中华电信则致力于市场经营面的独立公司；此外移动电话业者在此时加入市场战局，使得原本因为独占而让资费不易变动的市场改观，移动电话的普及率大幅成长，一时之间台湾曾在移动电话的普及率超过100%。此外，外国人已可经营第二类电信事业，并且第一类电信事业开放直接外资比例上限为20%，也打破以往不允许外资进入的规定。

##### 广电三法

“广播电视法”甫自1976年公布，以规范广播、无线电视的频谱与相关公司成立的条件。台湾私接型的社区天线从1980年代以前即已开始，1993年公布实施《有线广播电视法》后直接让其来已久的行为解套。政府并未料到此产业的潜力，在管制面向不够周全之下，几年下来造就有线电视的普及率大增，也形成此产业的主导业者与不公平竞争行为。1998年新闻局公告有线电视的收费标准上限，对不断提高的有线电视收费具有遏止的作用，出发点是保障消费者的权益，但业者的纠纷与断讯仍是2000年前后常见的状况。1999年公布《卫星广播电视法》试图让有线电视集团有其他的竞争，汇流的概念逐渐形成。（江耀国，2003；王郁琦，2004）

#### 通讯传播管理法暨草案

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新闻局曾于2003年提出的广电三法修正案，即对汇流趋势做出因应。国家通讯传播委员会（NCC）成立的其一目的，即是修订现行的电信、广电法，而第一届NCC在多方的压力之下，提出《通讯传播管理法草案》，将电信、广电三法并入其中，使立法单一化。

《通讯传播管理法草案》自2007年9月12日提出第一版草案，2007年11月9日提出第二版草案，甫于2007年12月20日提出报请立法院审议版。草案的特点是称其为参考欧盟指令的水平架构提出台湾版的层级架构－基础网络层、营运管理层、内容及应用层，以及将原有的电信法、广电三法内容直接并入。此汇流法虽然美意良善，但仍具缺陷，尤其是其仓卒汇整电信、广电三法而成，原法令上的问题及与业者沟通不足，使得2008年8月被行政院会退回后，第二届NCC委员即将此汇流法草案搁置，不再采取一步到位，而是多步到位的方式，先处理广电三法中较容易修正的法令后，再另行打算。

#### 汇流五法

2015年，国家通讯传播委员会（NCC）提出汇流五法，包括《无线广播电视事业与频道事业管理条例》、《有线多频道平台服务管理条例》、《电信事业法》、《电信基础设施与资源管理法》及《电子通讯传播法》，配合广电三法修正，用以推动传播汇流。

### 中国大陆

2010年6月30日国务院办公厅发文确定北京、上海、深圳、南京等12座城市作为三网融合第一批试点。2011年12月30日国务院办公厅发文确定三网融合第二阶段试点地区：广州、重庆、天津等共计42个。

## 参考文献

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