两少一宽

两少一宽，又名两少从宽。即中国共产党中央委员会1984年第5号和第6号红头文件中规定的：“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕少杀’，在处理上要尽量从宽”。在中华人民共和国的法律体系中属于由中国共产党制定的的刑事政策，也被认为是最有争议的少数民族政策之一。

## 背景

### 中华人民共和国初期的少数民族刑事政策

中华人民共和国建国初期，由于担忧自身推行的激进的社会主义改革可能会与民族地区的社会习俗发生冲突，引发民族矛盾甚至暴力抗争，中国共产党一直强调要慎重处理民族问题。1950年4月28日，乌兰夫在政务院第30次会议上提出民族问题较为复杂，应遵循“慎重缓进”的的方针，周恩来同意，但将其修改为“慎重稳进”。6月6日，毛泽东在《不要四面出击》中，要求各地对少数民族问题必须向各中央局、分局和中央报告请示；禁止以命令主义的方式在少数民族中推行汉地实行的各种政策。在建国初期，陆续出台了一系列针对少数民族适用刑法从宽的刑事政策。

在镇压反革命运动期间，中国共产党相对谨慎地执行了对少数民族中的“反革命分子”的镇压。最典型的案例是新疆。1952年4月29日，中共中央发出《对新疆平定游牧区匪患问题的指示》，要求西北局以严肃和慎重的原则作出刑事判决，强调大部分劳动改造，少数判处死刑。5月17日，刘少奇为中共中央起草的《关于新疆土地改革⼯作⽅针的指示》中要求不要杀人过多。但5月26日，新疆分局第一书记王震仍发出指示，要在北疆牧区发动镇反运动。6月28日，因滥捕滥杀，王震在中共中央内部会议上被毛泽东免职，同日，新疆分局向各地党委发出紧急指示，要求凡未逮捕人的地区，除现行分子以外，应停止逮捕，一律不动，并停止在群众中进行没收一部分反革命畜牧财产的宣传。10月，新疆分局向各地党委批转第五次公安会议，《关于结合土地改革镇压反革命的报告》，其中指示：今后新疆镇压反革命的方针是坚持少捕、少杀、少管的原则，以打击现行反革命活动为主。之后，新疆党委总结：片面提出反“大突厥主义”口号，以及在牧区草率开展镇反运动，草率办案，逮捕并处决了一批可不可不捕的、甚至错捕的人，造成新疆社会的不安定。之后，在1954年9月召开的第六次全疆公安会议上，提出了在贯彻“少捕、少杀、少管“的原则时，打击面要比内地窄一些，控制要严一些。1953～1957年间，新疆各地人民检察机关对涉及少数民族的案件进行研究，提出要执行党中央“慎重稳进”的方针，对少数民族中的犯罪分子一般宜从宽不宜从严，对其上层人物中的犯罪分子更要慎重，同时要区分好正当宗教活动和反革命活动的界限。

再如云南省，1951年6月2日，云南省委对文山地区民族纠纷问题向全省发出通报，批评当地政府掌握民族政策不稳，将民族纠纷当作敌我斗争镇压。如在广南县镇压的反革命分子中有59%为少数民族；有一个有50户村民的苗寨，一位村民抢了汉族的牛，全村都被划为“匪区”受到镇压。1952年1月4日，省人民政府批复丽江专署关于中甸县处理土匪匪首的问题，其中提出：处理意见中对“各地区今后如有杀⼈、抢劫、偷盗者，除应负责偿命外，并加⼆倍以上偿⾦”⼀条，部分少数民族可能被胁迫为匪的时候，若勉强执⾏，必将使少数民族内部感到惶恐不安，⽽且可能给匪徒特务制造事件的机会，胁迫群众引起逃亡，或裹胁落后群众反抗。1953年3月5日，云南省委对佤族问题作出指示：近来沧源80名佤族分头向驯卡地区集撒、永然、拉猛等地收⼈头税，并杀⼈头祭⾕。对少数民族⼯作的基本原则和基本出发点应为民族团结，故对佧佤族中能引起民族纠纷的历史性民族性的恶习，必须采取长期等待和耐⼼诱导的⽅针，可通过对该族领袖⼈物的团结⼯作，进⾏可能和有效的说服教育，逐渐予以调解，绝不可急躁和鲁莽从事。

另外，云南省在建国初期针对少数民族地区的禁毒工作也采取了区别对待：对于（云南）内地区，无论汉族还是少数民族聚居区均一律强行禁种罂粟；对于山区的少数民族，要求政府事先指导他们改种其他作物；对于边境地区的少数民族，要慎重稳步推行禁毒政策，要通过充分协商取得当地上层人士同意，及民众自觉自愿。后来在1953年出现梁河县群众因抗拒禁种罂粟而被联防队员打死的情况，西南局进一步指示：如有不愿种粮⽽继续种鸦⽚烟者，政府不加⼲涉；已种鸦⽚烟者不予铲除，群众愿什么时候禁种，由当地群众⾃⾏商量决定。随后次年，西南局向云南省委转发了云南民委的两点意见：对于汉族烟犯应严厉惩办，扩大宣传，对少数民族一般烟犯，如因大烟没收而生活确有困难者，可适当予以救济；不能完全禁绝大烟种植的地区，可首先宣布禁种禁贩，但放宽执行，逐步到严。

中共四川省委也在镇反运动期间发出《关于“谨慎稳进”和“对汉人严，对彝族宽”的指示》，要求对少数民族中只有历史罪恶，解放后接受改造无破坏活动的人员，只要登记悔过，一律既往不咎。同时期凉山州在死刑执行方式上也有特殊规定：汉族执行死刑时，采用枪决的方式，对少数民族罪犯执行死刑时，一般采用民族形式，在死刑方法上可以选择，如盐源县彝族罪犯胡正帮是选择先服安眠药，然后注射空气针的方法执行的。

1956年6月，在全国政法工作会议暨第九次全国公安工作会议上，毛泽东提出“少捕、少杀，管制也要少，大搞社会改造”的方针。9月19日，针对肃反运动，罗瑞卿在《我国肃反斗争的主要情况和若干经验》的报告中提出：少数民族、宗教界清查出来的反革命分子，必须经过省以上领导机关严格审查才能做出处置的决定；对于罪该逮捕的反革命分子，只依法逮捕其中少数非捕不可的分子；对其中依法该杀的反革命分子，只杀极少数罪恶很重，民愤很大，实在非杀不可的分子。

1959年3月10日，西藏发生起义。随即，中共中央发出了《关于在西藏平息叛乱中实行民主改革的若干政策问题的指示》，12月，西藏工委、西藏军区制定了对投降回归人员的“不杀、不判、不关、不斗”的四不政策。1960年1月，中共中央批复西藏工委《关于捕、关、管、训政策界限的几项暂行规定》，指出：藏族罪犯的死刑，应一律由西藏工委决定并报中央批准后再执行。

同一时期，针对单独的刑事罪名，也出台了针对少数民族的从宽政策。考虑到边疆少数民族往往也都是跨境民族，与境外的经济交往本身就是就是其日常生活的一部分，1952年，海关总署制定《有关查禁走私几项具体政策》。其中第4条第3款规定 “对少数民族，尚应结合少数民族政策从宽处理之。”1958年，国务院批准《关于处理走私案十项原则》第7条“对少数民族的走私……情节重大的，应同样按照上述有关处理原则严肃处理，但是处罚尺度应该比汉族为宽。对未改革地区少数民族走私的处理，可以再稍宽一些。对少数民族上层人物的走私，应该联系民族事务部门处理。”

同一时期的刑事立法中也体现了对少数民族“区别对待”的精神。1957年6月28日，《刑法草案（第22稿）》第91条、1963年10月9日《刑法草案（第91稿）》第87条均规定，民族自治地方可以根据其实际情况，依法制定对刑法的变通或补充规定。

### “严打”的开始与执行中遇到的问题

1979年7月1日，第五届全国人大二次会议通过《中华人民共和国刑法》。考虑到少数民族地区的习惯法可能与国家法存在冲突，其中第八十条规定：“民族自治地方不能全部适用本法规定的，可以由自治区或者省的国家权力机关根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则，制定变通或者补充的规定，报请全国人民代表大会常务委员会批准施行。”赋予了民族自治地方刑事变通立法或补充立法的权力。

1983年8月25日，中共中央作出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》，号召“三年为期，三个战役”。9月2日，全国人大常委会通过《关于严惩严重危害社会治安犯罪分子的决定》等四项法律文件。这些文件对《刑法》作了补充修改，将流氓、故意伤害、拐卖人口、非法制造买卖运输枪支弹药、利用封建迷信进行反革命活动等罪行的法定最高刑上升到死刑，标志着“严打”开始。

但由于民族地区的文化习俗、生活方式与汉族地区不同，“严打”政策在当地的执行遇到了很多问题。例如，西南地区许多民族性别观念开放，男女之间的打情骂俏，身体接触，乃至多人间的性行为都是司空见惯的事，但若根据“严打”的要求，这些行为都可以被定性为“流氓罪”，严重的甚至可以被判处死刑。再例如，南方民族有佩戴银饰的习俗，在当时的司法环境中，金银的买卖很容易被定性为“投机倒把罪”判处实刑。加之文化大革命时期，许多地区的少数民族的传统习俗就被禁止，甚至被极左势力当成封建、落后、反革命而遭到批判、打击，到了拨乱反正时期才刚刚得以恢复。例如1977年8月22日，云南省民边委向省委写了《关于⽴即纠正强迫摩梭⼈固定夫妻关系的错误做法的报告》，指出，强迫摩梭⼈固定夫妻关系，凡不固定的扣口粮，⽣孩⼦的当“私⽣⼦”不落户⼜不给粮的做法是错误的。要尊重民族的习俗，“改⾰也要由少数民族⾃⼰来改⾰”。1979年10月，云南省红河哈尼族彝族自治州在平反时重新认可了哈尼族、瑶族的婚俗。1980年2月6日，黑龙江省黑河行署向鄂伦春族猎人道歉，发还了他们没收的枪支和子弹。如果此时将这些行为再以“严打”的方式进行打击，会使共产党政府与民族群众之间本就脆弱的信任再次受到破坏。

## 政策的出台

### 中央红头文件

1984年初，全国人大常委会委员长彭真在讲话提出要防止“严打”的扩大化。面对“严打”初期出现的相关问题，1984年3月17日，中共中央发出《批转〈中央政法委员会关于巩固发展严厉打击刑事犯罪活动第一战役的成果和准备第二战役的一些设想〉的通知》，即所谓的1984年中共中央第5号文件，随后4月1日，又发出了《关于印发〈西藏工作座谈会纪要〉的通知》，即所谓的1984年中共中央第6号文件。两个文件中提到“对少数民族的犯罪分子要少捕、少杀，在处理上一般要从宽”（6号文件中还另外要求 “在藏族地区执法要特别慎重”）。

### “两少一宽”的地方性法规

中共中央下发通知之后，各民族自治地方党委和司法机关相继出台了一系列执行“两少一宽”政策的地方性法规。

- 1984年7月，新疆维吾尔自治区人民检察院研究室撰写的《关于贯彻执行“对少数民族中的犯罪分子坚持‘少捕少杀’、‘处理上一般要从宽’”政策的研究》，被中共中央政法委《政法动态》摘登，提出当前“严打” 过程中存在不考虑民族地区实际情况，与汉族地区同样不加区分地采取“严打“政策的问题。对此，新疆党委提出几条要求：1. 在少数民族聚居的边远县城和农村、牧区一般不再搞集中打击的统一行动；2. 从严掌握对少数民族罪犯的批捕标准和起诉条件，尤其是未成年犯，做到能不捕的就不捕，能不起诉的就不起诉；3. 逮捕少数民族区级干部和有影响的宗教人士，应报分、州、市检察院审查批准，逮捕少数民族县团级干部，应报自治区检察院审查批准；“坦白从宽，抗拒从严政策”与“两少从宽”政策一并执行；5. 对少数民族的赌博、盗窃、贩毒要严格区分罪与非罪，对宗教性和群众纠纷性案件防止扩大打击面。随后，自治区党委下发198428号文件，强调“两少一宽”中的的“从宽”是法律范围内的依法从宽，定案定性不能从宽，对罪行严重、情节恶劣、态度顽固的不能从宽。提出要区别三种情况：罪行不严重、态度较好、系初犯的尽量从宽；涉及宗教信仰和特殊缘由的犯罪（如哈萨克族因婚姻纠纷抢夺他人财产的）要区别罪与非罪，尽量从宽；严厉打击分裂祖国的反革命犯罪分子。
- 1984年8月2日，中共内蒙古自治区党委政法委员会批转内蒙古自治区人民检察院党组《关于对少数民族中的犯罪分子如何执行从宽政治意见》，其中要求：对“三少民族”（即鄂伦春族、鄂温克族、达斡尔族）采取更慎重的态度，由盟人民检察院掌握批捕权，对少数民族中的代表人物，由自治区检察院掌握批捕权。
- 同年，宁夏回族自治区制定了执行“两少一宽”政策的六条具体措施。
- 1984年8月，中共云南德宏傣族景颇族自治州委员会发布《德宏州严厉打击刑事犯罪活动有关政策法律问题的执行意见》，规定对边远山区群众中的轻微违法犯罪分子从宽处理；对盗伐滥伐案件的处理做了特殊规定。
- 1986年9月，四川省检察院召开全省少数民族地区执行“两少一宽”刑事政策座谈会，提出确定执行“两少一宽”政策要注意“四个问题”。“四个问题”是：一、处理从宽，不是定性，而是定罪从宽；二、相对从宽，不是绝对从宽；三、依法从宽，不是法外从宽；四、一般要从宽，不是一律要从宽。并对盗窃案、抢劫案、伤害案、买卖枪支弹药行为、非法狩猎案、毁林案、交通肇事案、强奸案、非法搜查案、流氓案、重婚案的处理作了具体规定。1987年5月，四川省检察院对凉山州、甘孜州和涪陵地区的五个民族县执行“两少一宽”的情况进行了检查，对相应案件的处理作出了指示，提出对不同民族间的纠纷矛盾，不得上升到民族问题处理。同年，四川省人民法院发布了《关于甘孜藏族自治州实施刑法的变通规定（草案）》。1989年11月20日，凉山彝族自治州人民法院拟定《关于贯彻执行“两少一宽”政策若干问题的意见》（征求意见稿），强调对于带有民族特点的伤害、重婚、流氓、盗伐乱伐森林、非法拘禁等案件要稳妥慎重，一般不捕不起诉。

#### 相关专项法规

另外，还有一些针对具体罪名的政策。例如，云南省德宏傣族景颇族自治州发出《关于严禁鸦片毒品问题具体政策的补充通知》，规定在对涉毒案件的处理上，对边民和少数民族从宽，国家工作人员和单位职工从严。最高法、最高检1987年9月发布《关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》，规定“对边远地区、少数民族聚居地区毁林开荒的问题，按有关省、自治区根据当地实际情况所做的规定办理。”

此外，也有在刑事执行阶段贯彻“两少一宽”的地方性政策。例如，1984年10月9日，最高人民法院等六部门发布的《关于利用死刑罪犯尸体或尸体器官的暂行规定》中规定："在汉族地区原则上不利用少数民族死刑罪犯的尸体或尸体器官。在少数民族聚居地区，执行本规定时，要尊重少数民族的丧葬习惯。"文山州中级人民法院内部规章规定："被执行的罪犯是少数民族的，对尸体的处理，根据本州的殡葬制度并尊重本民族的风俗习惯进行。执行前通知其家属，根据其家属的申请，依法决定处理。"再例如，2007年1月，北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局颁布的《关于对监所罪犯假释工作的规定（2007修改）》中，第三条规定：“具有下列情形之一，经查属实的，可以从宽假释……统战对象、少数民族上层人士，因统战工作需要的，分别获得可以提请减刑、假释奖励。”

### “两少一宽”的长期化

关于在“严打”结束后是否应当继续执行“两少一宽”政策，法律界和社会上都产生了相当大的争议。但中国共产党始终没有取消这一政策。

1987年12月4日，国家民委在《关于加强进入内地城镇经商、旅游的边疆少数民族人员的工作的意见》中提出：“由于各种原因，进入内地城镇从事经商、旅游活动的少数民族人员，对当地的治安、工商管理制度等可能不太熟悉……对进行非法活动的，视情节轻重，区别对待，情节轻微、属于初犯的，以教育为主，多次进行非法活动、情节比较严重的，依照有关规定处理，违法犯罪的，要依法深究。”同时还提出，涉及边疆少数民族人员与当地人员之间的纠纷，应与民族工作部门一起慎重处理，对重大案件和棘手问题，需要与少数民族人员的原籍地有关部门联系处理。这使得案发地的公安部门有借口将案子推给原籍地的公安部门处理，更不愿意承担责任，造成推诿和懈怠。

2001年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《国家民委、中央统战部、公安部、民政部、国家广电总局、新闻出版总署、国家宗教局关于正确处理新形势下影响民族团结问题的意见》（中发办200123号）。此文件是保密文件，未向社会公开，但从其他来源可知，这一文件规定了城市中涉及少数民族的纠纷的处理原则，其中包括经济体制改革、城市拆迁引发的纠纷；不同民族因为语言、文化、习俗、宗教引发的矛盾；媒体因歪曲、侮辱少数民族风俗习惯和宗教信仰，伤害少数民族感情引发的纠纷；在清真食品生产、运输、销售等环节中，因出现“清真食品不清真”引发的纠纷；少数民族优惠政策未能落实引发的问题；少数民族流动人员在经商活动中，因不了解法律、法律意识淡薄，不服从行政部门管理引发的问题；国外敌对势力利用民族、宗教问题进行的渗透、破坏和颠覆活动等。《意见》指出，现阶段影响民族团结的问题，绝大多数属于人民内部的非对抗性矛盾，但也有属于对抗性的矛盾，要严格区分和正确处理两类不同性质的矛盾。《意见》同时要求，不同民族公民之间发生的民事、经济纠纷和民事、经济、治安、刑事案件，主要由公安、司法部门负责处理，但重要情况应向统战、民族、宗教等有关部门通报，需要协助处理的，统战、民族、宗教等部门要积极协助。2004年，国家民委下发《关于进一步加强新形势下城市民族关系协调关系的意见》，要求各地民委介入城市民族关系协调工作，防止普通纠纷演变为群体性事件。2005年，经国务院批准，出台《涉及民族关系群体性事件应急预案》，并责成各地民委根据《预案》的要求，制定相应的落实预案。根据相关研究者披露，中国的公检法机关的内部系统与当地民委的系统互联互通，实时同步，当案件信息触发了民族宗教领域相关的关键词，民委方面就会收到提醒，可根据通报信息决定是否介入。这一程序当然会大大影响司法机关作出的决定。

2008年，国务院办公厅发出《关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》。随后，公安部三局在《关于治安部门严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》中重申了要继续执行“两少一宽政策”。

2010年2月，中央宣传部、中央统战部、国家民族事务委员会三部委发布《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》中称：“坚持法律面前人人平等。凡属违法犯罪的，不论涉及哪个民族，都要坚决依法处理。”似乎委婉地表达了要废止“两少一宽”政策的意见。但“两少一宽”政策是中共中央向全国下达的红头文件，而中共宣传部、统战部、国家民委是中共中央的下级机构，其发布的意见仍属下位。当年6月，公安部又一次开始了第四次“严打”运动。

## 法理依据

根据中国法学家和法律工作者的论述，“两少一宽”政策的法理依据可归结为以下两点：

### “惩办与宽大相结合”的基本刑事政策

1979年《刑法》第一条规定，刑法“依据惩办与宽大相结合的政策”制定。这一政策的基本精神之一是“分清不同情况，区别对待”。少数民族地区在经济、文化上都相对汉族地区要落后很多，少数民族对一些行为的理解与汉族不同，其犯罪行为与汉族相比，主观恶意较小，在当地造成的客观社会危害性较轻，因而需要给予一定的宽大对待，实现实质正义。

### 民族习惯法

中国民族法学的许多学者，如高其才认为，中国的许多少数民族都有自己独特的语言、宗教和文化，也因此形成了各自的习惯法体系。许多民族的习惯法中对犯罪的理解和对犯罪的处理方式与国家法是不同的。有的行为，国家法认为是犯罪或者是重罪的，民族地区习惯法不认为是犯罪或认为是轻罪，反之亦然。因而在国家法与习惯法产生分歧的地方，少数民族群众可能会不认可司法机关对案件的处理，要求改判，或通过民间机制按照习惯法重新处罚。甚至有些人可能会通过国家法与习惯法间的冲突牟利。这导致官民矛盾的产生和社会资源的浪费。“两少一宽”政策在某些层面上是对习惯法的让步。

## 法律适用

根据一般说法，“两少一宽”政策最初是由1984年中央的5号、6号文件提出。然而，所谓的5号文件属于绝密文件，原文至今从未公开发表；而6号文件虽然公开发表，但在任何一个公开的版本中都找不到与“两少一宽”和相关人士提到的“在藏族地区执法要特别慎重”的类似的内容。所有对“两少一宽”政策的公开讨论所引述的都是据传出自这两个文件中的一个表述：“对少数民族的犯罪分子要少捕、少杀，在处理上一般要从宽”。然而这一表述非常简短，对所谓的“少捕”“少杀”“一般要从宽”的具体含义均未作出解释，也未对其适用的对象、罪名作出限定，因此法律工作者和法学家对这些问题产生了非常大的争议，不存在一个定论。

### 适用对象

关于所谓的“少数民族犯罪分子”所指的范围，当今学者一般认为，原始的表述中本身并不存在任何特别的限定，因而“两少一宽”政策应当适用于任何民族身份为少数民族的公民。这也是大众的一般理解。

但也有学者认为，“两少一宽”政策应仅适用于少数民族聚居地区（民族自治地方）。甚至有的学者认为，“两少一宽”政策不能适用于在城镇居住的，或在国家机关工作的、文化程度高的少数民族成员。他们认为，“两少一宽”政策是对经济、文化落后的少数民族的照顾。那些在汉族地区长期生活，文明程度已经得到了提高的少数民族就不应该再享受这些照顾。有些地方的司法机关的司法实践便是遵照这一理解。

另外，有一些学者认为“两少一宽”政策不应对受害者为汉族或其他少数民族的刑事案件适用。他们认为，“两少一宽”政策针对的是少数民族内部的特殊性的变通政策，如果在对涉及本民族以外的刑事案件中也适用，就伤害了法律的统一性原则。

但是，在现实的司法实践中，由于没有正式统一的标准，“两少一宽”政策的适用情况则更为复杂。许多学者都发现，很多民族自治地方的司法机关对这一政策缺乏了解，甚至完全不知道这一政策，或是认为本地民族已经与汉族一样，区别对待反而会产生冲突，因而没有必要去使用这一政策。然而，内地省市却出现了相反的情况。当地司法机关在处理少数民族流动人口的案件时，反而经常以“民族问题敏感、影响民族关系”的理由，对其行为不加区分，不问案件是否与民族习俗有关，全部适用“两少一宽”政策。出现了应该立案的不立案，应该逮捕的不逮捕，应该起诉的不起诉，以及量刑畸轻的情况。

相应的统计学研究也验证了这一观察。有学者发现，同等条件下，蒙古族、回族、藏族、维吾尔族、壮族五个民族的盗窃犯的刑期比汉族低3%，其他民族与汉族没有显著差异。但在控制了审理地点后发现，本民族罪犯在本民族自治区法院并未受到优待，反而是在内地省份的判决影响了平均刑期。

### 适用罪名

关于“两少一宽”的原始表述并未说明这一政策适用于何种罪名。根据各地司法机关出台的文件和相关判例，将明确提到适用这一政策的罪名列举如下，其中流氓罪、投机倒把罪等罪名已被废除：

#### 涉及性关系和婚姻关系习俗方面的案件

主要涉及流氓罪、强制猥亵罪、聚众淫乱罪、强奸罪（奸淫幼女罪）、重婚罪等。

- 许多少数民族对两性关系的认识与汉族不同。例如，在西南民族的“三月三”“火把节”“泼水节”等节日的求偶活动中，青年男女之间举止亲昵，身体接触频繁；在许多西南民族中，婚后与多名异性保持性关系，或多名男女在特定日期、场合同时发生性关系都被看作是正当的，如壮族、侗族、苗族、瑶族等族“不落夫家”，摩梭人的“阿注婚姻”。这些行为不得以流氓罪或强制猥亵罪、聚众淫乱罪论处。
- 苗族等民族中有“抢婚”的习俗，相关案件不以强奸罪论处。官方指导中甚至认为：某些民族的习俗允许对女性进行强制性行为，某些民族的女性即使同意性行为也要“装作反抗”，因而女方的反抗不能被视作强奸罪的定罪依据。青海省要求对藏族内部的强奸罪采取不告不理原则，认定为犯罪的从轻或减轻处罚，情节轻微的可以允许被告人撤诉。
- 傣族、拉祜族有“串姑娘”的习俗，哈尼族有“玩小姑娘”的习俗，藏族、土族有“戴天头”的习俗。这些活动中可能涉及与14岁以下的女孩发生性关系的情况，要求根据实际情况甄别处理，不告或未造成严重后果的可以不予处理。
- 西南民族、伊斯兰教民族及藏族等民族有早婚的风俗，若涉及与14岁以下女孩发生性关系的，不以奸淫幼女罪论处。而是由相关部门对当事人进行批评教育，责令其解除事实婚姻关系。
- 一些民族仍存在着包办婚姻的习惯，因此类事件导致的逃婚、抗婚，以至于最终出现“打砸抢”、非法拘禁等事件，一般不采取法律措施处理，由相关部门进行调解，对于某些情节恶劣、后果严重的犯罪，依法从宽处理。
- 有些民族中存在一夫多妻的的现象，一般情况下不告不理，如有相关报案，一方确实品德恶劣、喜新厌旧的，则要求有关部门进行调解，不能自行处理的由法院委托政府宣告婚姻无效。苗族等民族中存在“转房”的习俗，藏族中有一妻多夫的婚姻制度。这些情况不以重婚罪论处，暂时维持现状。

#### 因原始复仇、历史恩怨和权益纠纷而发生的聚众械斗案件

主要涉及杀人罪、故意伤害罪等。

- 在少数民族地区，经常会出现以家族、家支、村落为单位，因历史恩怨、现实利益或突发事件等引发的大规模械斗事件，其中可能会出现砸毁、烧毁对方财产，甚或造成伤害、死亡的情况。对于这类事件，一般采取说服教育的方式，通过民族上层人物进行调解，只对少数煽动、组织者进行处理，追究其刑事责任。
- 藏族地区曾一度存在受害者家庭向杀人犯要求“赔命价”“赔血价”、赔偿后法院对其从轻或减轻处罚的情况。但现在已被禁止。

#### 涉及人身自由方面的案件

主要涉及非法拘禁罪、非法搜查罪等。

- 一些民族地区会出现宗族、家支势力或村落共同体根据自己制定的族规、村约，对本群体内的成员实施处罚的情况。由头面人物对本群体内的成员实施处罚的情况。其中出现的行为一般以非法拘禁罪、非法搜查罪依法从轻处理。

#### 涉及财产方面的案件

主要涉及盗窃罪、抢劫罪、抢夺罪、毁坏财物罪等。

- 一些民族地区因经济落后，以及道德观念上不认为盗窃是重罪，所有数额较小的盗窃罪都从宽处理。在牧区，由于单只牲畜价值较高，一般扫且数额较大但牲畜只数不多的也从宽处理。
- 在某些民族的习俗中，一方悔婚后拒绝归还彩礼的，另一方则会纠集人众到对方家强行索要彩礼，出现揭瓦毁房，杀猪宰羊甚或是“打砸抢”等情况。这些情况一般按民事纠纷调解处理，只对造成严重危害或群众意见大的个别案件依法处理。
- 四川、贵州一些地区民族视偷盗其他部落牲畜的为英雄。这类“偷牛盗马” 案件一律依法从宽处理。
- 四川省规定，在民族地区，对盗窃数额不大、情节较轻的案犯，或从犯、胁从犯，盗窃后主动退赃、投案自首的，一般采取治安处罚或调解方式处理。

#### 涉及经济秩序方面的案件

主要涉及投机倒把罪、盗伐滥伐罪、纵火罪、非法制造买卖运输枪支弹药罪、非法狩猎罪、偷越国（边）境罪等。

- 南方地区民族中的妇女往往有佩戴银首饰的习俗，她们买卖金银的行为不以投机倒把罪论处。
- 西南地区许多民族仍保留“刀耕火种”“毁林开荒”的生产方式。相关事件若不以盈利为目的，或造成重大后果，一般不以犯罪论处；需要依法处理的多做从宽处理。
- 藏族、景颇族、苗族等民族的男子有佩戴武器的习俗，作为防身和装饰，当地也有制造火药枪、弹药的工匠，其制造土枪、购买武器的未经登记的，一般不以非法制造、买卖、运输枪支、弹药罪论处。以营利为目的，大量制作、贩卖的，依法追究刑事责任。
- 许多少数民族以打猎为生。对采取禁用方法、工具捕获国家保护动物的，若是偶尔为之、为哈不大，不以犯罪论处，采用批评教育、具结悔过、罚款等方式处理；对在禁猎区、禁猎期使用禁用方法、工具进行狩猎，多次破坏动物资源，情节严重的，才予以逮捕、起诉。
- 许多边境民族在境外有亲戚关系，若其走亲访友，或是进行边境贸易，没有其他违法活动的，不以偷越国（边）境罪论处。

#### 涉及社会习俗和迷信的案件

由于社会习俗和迷信所引发的案件往往从宽处理。

- 例如，南方有许多民族有一种习俗，傣族、布朗族称作“枇杷鬼”，苗族称“放酿鬼”，哈尼族称作“样磨”，彝族称作“五海”。他们会将某些妇女当作带有巫术“鬼”，由全村人对其进行迫害、驱赶，烧毁她们的房子，甚或造成严重伤害和死亡。对这样的事件，地方上往往不做处理，或是仅将首犯依法从轻处理，其余参与者不以共同犯罪论处。又如，苗族有“闹蛊”的习俗，严重者甚至将指认的“放蛊者”杀死。这种情况对首犯依法从宽处理。再如，在哈尼族的传统节日上一个外乡人无意触犯忌讳，被村长指挥全村人活活打死，依然是对首犯做从宽处理。
- 新疆检察机关要求要区分巫婆神汉的诈骗活动与“土法”治病的界限；四川、云南两省检察院提出对自愿给予巫婆、神汉酬金的，一般不以诈骗罪论处。
- 在少数民族亲友之间发生的一般刑事案件，被害者同意依照习惯法处理的，可以允许。酒醉引发的故意伤害、杀人等事件，一般不捕，严重的依法从轻处理。

#### 涉及宗教的案件

涉及宗教习俗或宗教头面人物的案件，往往特殊处理。

- 例如，玉树县查如寺活佛求阳因酗酒过量，在从事佛事活动，开枪驱邪时打死“草原活雷锋”蒙托那义。民众强烈要求无罪释放，死者妻子亦以自杀相威胁，最终从轻以过失杀人罪对被告免除刑事处罚。再如，回族马某某等多人为送阿訇，与数十人发生斗殴，当场打死一人，并砸坏车辆，法院以伤害罪从轻判处其有期徒刑。

#### 与文化知识缺乏有关的案件

另外，青海省人民检察院在司法实践中对与科学技术知识缺乏有关的案件、民族地区少见的案件也一律从宽处理，理由是这样做符合当地在科学技术、文化知识方面的落后状况。例如对于由缺乏科学知识在炸石、筑路、建筑等方面的重大责任事故案一律不予追究；藏族司机的汽车肇事案量刑一般不判实刑；妨害公务罪一般不以犯罪论处，情节严重也量刑较轻。

### 具体内容

#### “少捕少杀”

“两少一宽”中的“少捕、少杀”与毛泽东在1950年代镇压反革命运动期间提出的“少捕、少杀，管制也要少”的表述基本一致。后者的基本精神可以概括为：可捕可不捕的一定不要捕，可杀可不杀的一定不要杀。因此，有的学者认为二者表达的是相同的意思，即刑法的谦抑性。但更多的学者认为，“两少一宽”中的表述是专门针对少数民族犯罪分子的，意指在同等的情况下，少数民族犯罪分子要更比汉族犯罪分子“少捕、少杀”。

对于“少捕”，存在相当大的争论。有学者认为“少捕”针对的是刑事诉讼程序，要求公安机关司法机关少用“逮捕”这种刑事强制措施，尽可能选用拘传、取保候审、监视居住、拘留等其他措施。但也有学者认为“少捕”也包括定罪量刑，即少适用有期徒刑。

对于“少杀”，一般学者都认为指少适用死刑立即执行。

#### “一般从宽”

对于“一般从宽”的适用范围，也存在着相当大的争议。即所谓的“从宽”，指的究竟是哪一个环节，是刑事立法上的从宽，刑事诉讼程序上的从宽，定罪上的从宽，量刑上的从宽，还是执行 上的从宽？但由于各民族自治地方至今为止也未能成功通过一条刑事变通立法或补充立法，所谓刑事立法上的从宽至今未能实现。后面四个环节的从宽都比较常见。但以哪一个环节的从宽为主，程度上如何把握，至今没有任何定论。

对于“一般从宽”中的“一般”，学者们多认为，这一方面指通常从宽，即如果少数民族犯罪者没有需要从严处理的特别情况，处理上通常都应从宽；另一方面，不是一律从宽，如果少数民族犯罪者罪行特别严重，情节特别恶劣，仍应依法从严处理。

### 例外情况

部分司法机关提出某些犯罪不应适用“两少一宽”政策，应当从严处理，例如：犯罪侵害对象是其他民族的；对当地社会危害性大的；违反当地行为规范，群众十分痛恨的；破坏民族团结、民族平等的。另外，在新疆七·五事件后，有学者提出涉及恐怖主义与宗教极端主义的犯罪也不能适用“两少一宽”。

## 实际执行

关于“两少一宽”政策的实证研究才刚刚起步，一般采用的方法是收集现有的判决书资料，通过统计模型检验民族因素能否独立影响最终判决的刑罚种类和刑期长短。研究结果依罪名和调查地域的不同也呈现出差异。一项针对全国性数据库中的盗窃案件的研究发现，少数民族盗窃犯的平均刑期确实比汉族犯人短3%，但只有在内地省份接受审判的少数民族犯人才会获得优待，而在西藏、新疆接受判决的各自治区主体民族的犯人的刑期长度与汉族并无差异。但另一项针对云南省涉毒案件的研究得出了相反的结论，发现少数民族毒贩的刑期平均比汉族长1.5至7.5个月。另外一项关于死刑的研究则发现，在控制了犯罪事实、犯罪情节等犯罪构成要件的影响后，民族因素对是否判决死刑没有显著影响。

但以上研究也存在明显局限，由于“两少一宽”政策的一项重要内容是“少捕”。因而有很多涉及少数民族的事件在一开始就因政策因素而不予立案。这一政策的实际影响可能比数据显示的要大。

许多少数民族人士及人权组织质疑，在严打期间“两少一宽”并未得到真正的贯彻。最典型的一个例子是，在1996年“严打”期间发生在内蒙古自治区的著名冤案呼格吉勒图案，司法机关在明显缺乏证据的情况下将一位蒙古族青年草草判处死刑。另外，根据大赦国际的报告，在同年的“严打”中，新疆当局对组织“麦西来甫”活动的维吾尔青年实施大规模抓捕，许多人被判处有期徒刑甚至死刑。完全无视“少捕、少杀”的原则。

另外，西藏、新疆等地区经常通过将案件定性为“分裂主义”“恐怖主义”“宗教极端主义”，反将无罪变为有罪，轻罪变为重罪。例如，在伊斯兰教中有早婚的习俗，一般情况下司法机关根据“两少一宽”政策不会将其入罪，而是会对当事人进行批评教育，解除他们的事实婚姻关系。但在新疆，同类事件不仅被定为奸淫幼女罪，而且会被重判，甚至为当事人主持“尼卡”仪式的宗教仪式的阿訇也会因涉嫌极端主义而被判刑。

## 观点

### 支持观点

拥护“两少一宽”政策的观点认为，这一政策维护了中国共产党自土地革命时期开始和少数民族结成的统一战线，巩固了其执政地位。两少一宽政策是中共中央历代领导集体民族宗教政策的重要组成部分，和毛泽东、邓小平的民族政策是一脉相承的。

### 质疑观点

#### 民族关系视角的批判

杨芳、高桥孝治等学者认为，“两少一宽”政策带有民族歧视色彩。几乎所有支持这一政策的法律界人士都强调，少数民族“社会原始，习俗落后，思维闭塞”，这一现状使得国家法在民族地区难以推行。部分学者还认为，那些融入汉族城市生活的少数民族文化水平更高，因而可以不必适用“两少一宽”。这意味着政策制定者将汉族视作不同于少数民族的“现代民族”，对于80～90年代在各民族中都屡见不鲜的重婚、强奸、械斗等案件，若是由少数民族犯下，就被视为自身固有的落后文化习俗，而若由汉族犯下，则被视为与自身文化无关的反常、越轨的行为。少数民族的“转房”、一妻多夫制等在世界其他社会中亦广泛存在的社会制度被斥之为“原始遗留”，村社的习惯法和社会组织被视作没有价值。这无不显示出大汉族主义心态下对少数民族的歧视。

方慧、杨芳等学者认为，“两少一宽”政策也严重侵害少数民族内部成员的权利。根据“两少一宽”政策，有许多明显具有男权压迫色彩的民族习俗被当局默许为合理。在这一框架下，许多对女性进行身体侵害和暴力压迫的行为——例如猥亵、强奸、重婚——可以减轻甚至免于处罚，相关的公诉罪名在少数民族地区被规定为不告不理，使得少数民族女性的维权更加困难。此外，那些在习俗上被定义为不受欢迎者，而被社区集体攻击、排斥，财产和人身上受到极大损害的家庭和个体，其权益也很难得到有效保障。她们提议，中国政府应当依据《宪法》和1989年世界劳工组织通过的《土著和部落人民公约》，将民族习俗中不符合国际公认的基本人权的内容予以剔除，于合理范围内，在司法实践中吸纳各民族习惯法的解决方式。

许多学者认为，“两少一宽”政策实际上严重破坏了民族团结。多项调查都显示，“两少一宽”政策的模糊性使普通汉族民众产生了很多误解，产生了诸如 “维吾尔族犯法不会被逮捕”“少数民族杀人不用偿命”等传言。汉族本已对回族、维吾尔族、彝族等部分民族存在偏见，这类传言进而加深了汉族对这些民族的厌恶和恐惧心理，将他们辨识为潜在的威胁，产生了对整个民族的敌意。另外，警方也发现，相当多的少数民族也将“两少一宽”的作用夸大，产生了“犯法也无所谓”的心态，并在审讯中有更强的对抗态度。部分少数民族人士也呼吁取消“两少一宽”政策，称“不能因为是少数民族，犯法了不抓，还说是国家优待政策。这会养成一些人的恶劣习惯，长大了就会成为犯罪分子。”

#### 法学批判

对“两少一宽”政策最大的质疑就是它赋予了少数民族特权。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。《刑法》第四条规定：对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。而“两少一宽”政策却要求对少数民族轻判，明显违背平等原则。在公安机关执法过程中，经常出现在汉族和少数民族都有责任的情况下明显偏袒少数民族的现象。2014年，昆明火车站“3·01”暴力恐怖袭击事件发生之后，中国全国政协民族和宗教委员会主任、中共中央统战部原常务副部长朱维群认为，法律实施因民族而异不符合法治国家的基本精神，世界上也没有哪个国家因民族差别而对法律的执行划出不同的杠杠。

也有学者从法学角度质疑“两少一宽”政策的法理基础。1997年3月全国人大颁布的新刑法删除了“惩办与宽大相结合”的原则。2010年2月8日，最高人民法院发布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》，自此“宽严相济”成为中国新的基本刑事政策。谢望原等学者认为，“宽严相济”政策强调非罪化、轻刑化和非监禁化，强调刑事政策的社会治理功能，其本身就包含了对刑事犯罪的处理要更加宽大和依据犯罪的社会危害性、犯罪人的主观恶性、案件的社会影响进行区别对待的内容，完全包括了“两少一宽”的内容，后者没有必要再继续存在。

梁华仁等学者批评“两少一宽”政策表述模糊，没有具体的实施标准。其实质上是在刑法所确立的严格罪刑标准之外由司法人员另外树立了一套罪与非罪、罪轻与罪重的标准，违反了罪刑法定的基本原则，导致本应由立法机关行使的确立罪刑标准的权力转到司法官员个人手中，是司法权对立法权领域的不适当侵入。他们提出，既然《刑法》第90条明确规定，民族自治地方可以由自治区或者省的国家权力机关根据当地民族的政治、经济、文化的特点和刑法典规定的基本原则制定变通或者补充规定，那么他们就应该通过立法的方式，用具体明确的法律条文，取代模棱两可、伸缩性极强的刑事政策。

## 参见

- 中华人民共和国民族政策
- 中华人民共和国刑法
- 中华人民共和国法治、红头文件
- 严打、维稳、宽严相济