曹锟宪法

《中华民国宪法》，又名曹锟宪法、双十宪法，是中华民国北洋政府在1923年（民国12年）10月10日于北京公布的宪法。宪法由1912年－1913年国会议员选举选出的第一届国会议员组成“宪法会议”审议，经三读通过后由新当选的大总统曹锟公布施行。

宪法公布一年后，1924年（民国13年）10月冯玉祥率胡景翼、孙岳在北京发动甲子政变，随后在11月24日由段祺瑞公布的《临时政府制》所推翻，其大部分条款未能施行。

## 制宪历史

中华民国成立后，依照《中华民国临时约法》及临时参议院通过之法例，于1912年（民国元年）12月初至1913年（民国二年）3月举行国会选举选出第一届国会并以此为民意基础开始进行制宪工作。1913年（民国二年）10月提出《天坛宪草》；但此后由于政治理念不合，国会于1914年（民国三年）1月被大总统袁世凯解散，制宪工作停止。1916年（民国五年）6月，黎元洪于原大总统袁世凯逝世后继任为大总统，宣布恢复《临时约法》及第一届国会，继续制宪工作。1917年（民国六年）5月大总统黎元洪与国务总理段祺瑞爆发府院之争，后黎元洪迫于情势，于6月宣布解散国会两院，制宪工作再度中断。

1922年（民国11年）5月第一次直奉战争结束，曹锟、吴佩孚领导的直系军阀控制北京并提出“恢复法统”，邀请原第一任继任大总统黎元洪复任。黎元洪复职后，下令撤销1917年（民国6年）6月解散国会令，恢复1912年－1913年选出的第一届国会。国会恢复后，重新设立宪法会议，继续当年中断的制宪工作。

依照第一届国会宪法会议于1913年（民国2年）10月通过的《大总统选举法》，大总统由国会组织总统选举会选举，任期五年。由于当时距离第一届国会组成日已届十年，当时国会规划大总统选举与制定宪法并进。但是由于来北京出席宪法会议的国会议员人数仍未足总统选举会所需之法定人数586人，曹锟乃以补发十年来欠薪之名义，由众议院会议科给予每位与会议员五千元支票一张，鼓励议员参加会议。后出席人数足够成会，1923年（民国12年）10月4日，宪法会议完成地方制度二读会；10月5日举行第三任大总统选举由曹锟当选；10月6日完成国权部分二读会；10月8日，宪法全案完成三读会。1923年（民国12年）10月10日，宪法会议在曹锟就任第三任大总统同日颁布《中华民国宪法》。由于此原因，该宪法又称“曹锟宪法”、“双十宪法”；而曹锟于会前主导发放现金给国会议员又于会中当选大总统，引发贿选争议，该宪法也被舆论称为“贿选宪法”。

## 宪法内容

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1923年《中华民国宪法》深受西方宪法理论尤其《美国宪法》的影响，包含国家机关体制采用三权分立制度（立法、行政、司法），国会采用两院制（参议院、众议院）。值得注意的是，该宪法虽采行总统制，但做为国家元首的大总统系由国会两院议员选举产生。国会选举大总统是民国初年各宪制性文件的共同特点，这种由立法机关选举实权国家元首的做法与西方各国不同。地方制度上则定为省、县二级制，并明定地方与中央权限，使宪法带有联邦制色彩。

1923年《中华民国宪法》前言为：

中华民国宪法会议为发扬国光，巩固国圉，增进社会福利，拥护人道尊严，制兹宪法宣布全国，永矢咸遵，垂之无极。

宪法全文共一百四十一条，计分十三章。其第一章至第三章各章皆仅有一条，但是包含国家最基本的定义如国体（“永远为统一民主国”），主权之归属（“属于国民全体”），及国土范围（“依其固有之疆域。国土及其区划非以法律不得变更之”）。

第四章“国民”一章为宪法学领域所称之权力宪章，首先定义国民范围（“第四条 凡依法律所定属中华民国国籍者为中华民国人民”）后列出宪法对国民之人权与公民权力和政治权力保障。

第五章“国权”明定中央与各省之权限，包含中央专属权力、各省之专属自治权力、省对中央之责任、与省际争议解决方法（“第三十一条 省与省争议事件由参议院裁决之”）。此章被视为对当时中国各地联省自治运动的回应，也使宪法加入了联邦制色彩。

第六章至第十一章国家机关之权限与其间关系做出规范。国家机关体制采用三权分立制度，国会采用两院制，宪法中也对法律之立法流程及国家财政之稽核做出规定。

权力分立｜国家机关｜组成方式

立法｜国会（由参议院及众议院组成）｜参议院 － 议员由省级议会间接选举选出，任期六年众议院 － 议员由各选举区比例人口直接选举选出，任期三年

行政｜大总统以国务员之赞襄（国务总理及各部总长均为国务员）｜大总统 － 由国会议员组织总统选举会选举，任期五年，得连任一次国务院 － 国务总理由大总统经众议院同意后任命

司法｜法院｜最高法院 － 院长由大总统经参议院同意后任命

独立机关｜审计院（由院长及审计员组成）｜审计院 － 院长由参议院选举

第十二章“地方制度”定为省、县两级制，并对各省县之地方组织、省县权限、与省县关系加以规范。

行政区｜立法机关（议会）｜行政机关

省｜省议会 － 议员依直接选举方法选出｜省务院 － 省民直接选举之省务员五人至九人，任期四年省务院院长 － 由省务员互选之

县｜县议会｜县长 － 县民直接选举县参事会

第十三章“宪法之修正解释及效力”，宪法之修正及解释均由国会两院议员组织“宪法会议”决定。其程序为

- 宪法解释：须有国会两院议员总员三分二以上之列席宪法会议，经列席员三分二以上之同意决定。
- 宪法修正：国会两院各有议员总额四分一以上之连署提案，经列席员三分二以上之同意得为修正宪法之发议。（国会两院皆须议员总数过半数之列席方能开议。）发议提出后，须有国会两院议员总员三分二以上之列席宪法会议，经列席员四分三以上之同意决定。

## 与其他中华民国宪法草案之比较

1923年《中华民国宪法》受到1912年《中华民国临时约法》与1913年《天坛宪草》之影响。与民国元年的《临时约法》相比，政体已经由内阁制改为总统制，但大总统仍然需要国会选举产生。该宪法之文本上传承自1913年《天坛宪草》并在其上扩充完善，但与1917年二读时宪法草案相比，规定中央事权与地方事权俱经宪法明白列举，地方事权的范围，初非中央的普通法律或命令所能增减。

其与1913年《天坛宪草》之主要差异为：

- 增设“第二章 主权”。增设的“第五章 国权”与“第十二章 地方制度”，因应当时“联省自治”的声浪而增订，采以美国和加拿大式的联邦制。
- 在“第四章 国民”方面，第六到十二条是有关人民的基本权利。除第六与第七条由“保障人权”观点着眼外；第八到十二条的“非依法律不受制限。”限制人权着眼。第十二条“遵从孔子”置于信仰自由之前，显然有所矛盾。
- 在“第六章 国会”方面，第五十一条，取消天坛宪草第三十四条第二款“国会委员会”不合理规定，因有违反“代议政治”。第六十九条增添对两院议员除现行犯，非经两院许可不可逮捕。第八十九条的不信任案后，对行政机关解散国会限制过严。
- 在“第七章 大总统”方面，取消总统紧急命令权与颁予荣典权。
- 在“第九章 司法”方面，第九十八条之第二款，仿美国宪法，“最高法院院长之任命，须经参议院之同意。”。
- 在“第十章 法律”方面，修自美国宪法第一条第七项。但原天坛宪草第九十二条“如两院各有议员三分二以上仍执前议时，应即公布之。”较合理。第一百零七条，可有可无。

虽然1923年《中华民国宪法》制定后不久即被推翻，但是仍然一定程度影响到之后的宪法文本，如1946年的《政协宪草》与在其上略做修改后于1947年公布施行的《中华民国宪法》。其对国家机关规定之异同点整理如下：

事项｜1923年《中华民国宪法》｜1946年《政协宪草》

立法机关／国会｜参议院议员由省级议会间接选举选出众议院议员由全国人民直接选举选出两院议员组成“总统选举会”及“宪法会议”行使宪政职权｜立法院立法委员由全国人民直接选举选出监察院监察委员由省级议会间接选举选出立法委员、监察委员及各县选出之代表组成“国民大会”行使宪政职权

国家元首｜大总统由“总统选举会”选举｜总统由“国民大会”选举

行政机关／政府首脑｜国务总理由大总统经众议院同意后任命｜行政院院长由总统提名，经立法院同意任命

司法机关｜最高法院院长由大总统经参议院同意后任命｜司法院院长及大法官由总统提名，经监察院同意任命

弹劾权｜属众议院，大总统之弹劾由众议院提出弹劾案交由参议院决定｜属监察院，总统之弹劾由监察院提出弹劾案交由“国民大会”决定

法律｜经国会两院分别通过后由大总统公布｜经立法院通过后由总统公布

预算｜由国务院先提出于众议院审议后经国会两院通过｜由行政院提出于立法院审议后经立法院通过

审计｜审计院院长由参议院选举｜审计长由立法院选举，由总统任命

省制｜省得制定省自治法，但不得与宪法及国家法律相抵触。省议会之议员由人民直接选举选出。省务院之省务员由人民直接选举选出，其院长由省务员互选。｜省得制定省自治法，但不得与国宪抵触。省议会之议员由人民直接选举选出。省长由人民直接选举选出。

宪法解释｜由“宪法会议”决议｜司法院

宪法修正｜由国会两院分别发议后经“宪法会议”决议｜由“国民大会”决议；或由立法院提议后经“国民大会”复决

另外1946年《政协宪草》中，有依照中国国民党主张之五权宪法设有独立“考试权”（考试院），而1923年《中华民国宪法》则无。1923年《中华民国宪法》制定时亦有讨论写入教育及国民生计相关条文，但是后来因为立宪流程仓促未完成审查，故未载入三读通过之宪法。而1946年《政协宪草》中，则有另立基本国策一章，后成为1947年公布施行的《中华民国宪法》之一部分。

而1947年公布施行的《中华民国宪法》中则由制宪国民大会在1946年的《政协宪草》上略作修改，主要改变为：

- 将国民大会由国家两院议会（立法院、监察院）与地方议会之集会改为另外一个直接民选的实体民意机关。（故正式宪法中国会成为三院制）
- 审计长由立法院改隶监察院，但仍然由总统提名，经立法院同意任命。
- 中央政府得制定省县自治通则以规范各省制定之自治法。

在1946年跨党派政治协商会议中担任议副秘书长的雷震在分析宪法文本后，认为此宪法与1936年《五五宪草》同为1947年公布施行的《中华民国宪法》的精神与形式。

## 评价

由于该宪法为国会制定，且中华民国临时约法与第一届国会法统已经失效，本身即难以服众，再加上开会制定程序仓促草率，且欠缺宪法施行附则。如以第六条第二款为例，‘人民被羁押时，得依法律以保护状请求法院提至法庭审查其理由。’，似乎误解保护状（出庭状）非由法院发出，显见当时该法通过仓促与对西方法治人权处于一知半解状态。

也有不少人，如张君劢，将计就计，以此宪法牵制住曹锟权力。在广州的孙中山中华民国军政府不承认这部宪法。中共也不承认该宪法，毛泽东曾经在1940年评价说：“宪法，中国已有过了，曹锟不是颁布过宪法吗？但是民主自由在何处呢？”值得注意的是，这也是毛泽东为数不多的公开表示追求民主自由宪政的讲话之一。但近年来有学者，如薛刚等对该宪法给出较高的评价，认为该宪法虽通过仓促，但通过前仍反复研讨，多方斟酌，仍具价值。并采列举式，明定中央与地方个别事权，赋予各省订立省自治法，争议事件分归国家与各省，采纳当时地方分权制度精神，不失世界潮流。

雷震在其所著的《中华民国制宪史：制宪的历史轨迹 1912－1945》，对于该宪法有进行分析，对于该宪法评价为“是中国革命后制宪以来，一部系统比较完整而民主的宪法。”。

民间历史学者刘仲敬在其著作民国纪事本末中评论认为，该宪法“因袭民元约法，确定中华民国为联省共和国。国会至上，自身即唯一法源……就立法精神而言，谨从渔父遗教；就立法技术而言，条教细密，更上层楼”，“不幸宪法初成之日，即蒙贿选之污，为党争所坏……虽如是，华人后来所置诸宪法，无一能如曹锟宪法全程体现立宪精神国会政治原则者”。刘仲敬也认为当时其他反对曹锟的势力“昔欲舍死卫护民元约法、今则极力抵制民国十二年宪法者，着眼原不在法统，而在权力”。

## 基本资料

- 名称：中华民国宪法
- 司法辖区：中华民国
- 批准：1923年（民国12年）10月8日
- 生效：1923年（民国12年）10月10日
- 政体：共和制、总统制、单一制
- 政府分支：三权分立
- 国家元首：大总统
- 立法机关：两院制（国会：参议院、众议院）
- 行政机关：国务总理领导之国务院
- 司法机关：最高法院
- 国家结构：单一制但有部分联邦制特色
- 选举人团：是（总统选举会）
- 废除：1924年（民国13年）11月24日
- 初审机关：第一届国会组织宪法会议
- 编剧：第一届国会议员
- 签署人：宪法会议于北京通过
- 已取代：中华民国临时约法