图伯特人民议会

图伯特人民议会，旧译西藏人民议会，常称西藏流亡议会，是藏人行政中央的立法机构，实行一院制，设于印度达兰萨拉。

第一届图伯特人民议会成立于1960年。

## 概况

图伯特人民议会由45名议员组成，包括来自传统藏地三区（卫藏、康区、安多）各选出10名议员；五大藏地宗教传承（藏传佛教四大教派宁玛派、噶举派、萨迦派、格鲁派及苯教）各宣传2名议员；海外藏人选出5名议员，包括欧洲2名、澳洲1名、北美2名。凡年满25岁的藏人，均有资格竞选议会议员。

议会选举每五年举行一次，凡年满18岁的藏人均享有投票权。议会每年召开两次会议，两次会议之间间隔六个月。在议会闭会期间，由11名成员组成常务委员会，其中每个地区派出2名代表，每个宗教派别派出1名代表。

议员们会定期前往各藏人聚居区进行巡视，了解民众整体生活状况。巡视结束后，他们会将民众的诉求及需要关注的问题提交行政当局处理。流亡藏人议会还通过设立于38个主要藏人社区的地方议会与民众保持联系。根据《流亡藏人宪章》，凡人口达到160人的社区，均可设立地方议会。

地方议会是流亡藏人议会的缩小版，其职责是监督所属安置点或福利官员的工作，并根据当地社区的实际需要制定地方性法规。地方议会通过的法律，必须由相应的安置点官员或福利官员负责执行。

## 历史

### 背景（1959年前）

事实上，达赖喇嘛本人早已在西藏内部启动了民主化进程。在他的自传《我的土地，我的人民》中，他回忆说，自己曾任命一个由杰出公民组成的改革委员会，以纠正当时西藏存在的不平等现象；但这些改革因中国入侵而受阻。在他为1963年起草的《西藏民主宪法》所写的序言中，达赖喇嘛写道：“甚至在我于1959年3月离开西藏之前，我已经得出结论：在现代世界不断变化的环境下，西藏的治理体系必须进行修改和修正，使人民选出的代表能够在指导和塑造国家社会经济政策方面发挥更有效的作用。我也坚信，只有通过建立以社会和经济正义为基础的民主制度，这一目标才能实现。”

在中国占领西藏之前，重要决策由国民大会（ཚོགས་འདུ།）作出，其中除了噶伦和其他官员之外，也有僧侣及其他社会群体的代表参与。不过，当时并没有直接选举，而是由各社区和行业团体推选代表。因此，国民大会由三大寺院的堪布，以及来自不同阶层和职业的俗人代表组成，例如工匠、商人、士兵和船夫。因此，当藏人来到印度时，他们几乎没有民主治理的经验。然而，达赖喇嘛抵达印度后发表的最初声明之一表明，他已经设想出一个民主化进程，这一进程将继续与藏人被迫流亡离开的故土保持紧密联系。

### 藏人代表委员会的成立

1960年2月，在菩提伽耶（佛陀成道之地），达赖喇嘛提出了一项详细计划，旨在让流亡藏人了解民主实践。他建议设立一个民选机构，由西藏三大传统地区各选出三名流亡代表，以及藏传佛教四大教派各选出一名代表。选举随即举行，西藏历史上第一个民选代表机构——“藏人代表委员会”——于1960年9月2日宣誓就职。这一历史日期后来被流亡藏人共同体定为“西藏民主日”。

1960年9月4日，达赖喇嘛向当选成员解释了建立一个功能完备的政体的重要性，这一政体应扎根于传统价值，同时适应现代普遍接受的民主治理体系。为此，达赖喇嘛提出了会议议程。历史上第一次，民选代表与内阁部长举行了为期一周的联合会议，讨论现有西藏政体的优点与不足、未来行动方向、藏人行政中央现有部门的扩展，以及公务员任命问题。成员们提出了一份29人的名单，以管理宗教、内政、外交关系和教育委员会，以及财政、信息与安全办公室，以及公务员委员会。

然而，当时委员会没有秘书处，运行条件也十分有限。代表们被安排到藏人行政中央的各部门工作，以积累经验，而这一初创行政体系的监督则由达赖喇嘛和噶伦负责。这一做法一直延续到第四届藏人代表委员会。代表们每月开会两次，以评估局势并讨论重要问题。代表、噶厦成员以及各行政部门负责人则每六个月举行一次全国工作委员会会议，提交报告并审议工作。主席职位在成员之间轮流担任。

### 1963年宪章

1961年3月10日，在西藏全国起义纪念日两周年之际，达赖喇嘛起草了一部流亡藏人宪章草案；他征求人民及其民选代表的意见，请他们提出修正建议和改进意见。

1961年10月10日，一份宪法草案概要版本在藏人流亡社区中传阅。定居点官员、代表和公务员一致赞赏该草案，并承诺遵守其中规定，因为它将传统西藏价值与现代民主规范结合起来。然而，他们表示无法接受其中削弱达赖喇嘛权力的条款。

最终，1963年3月10日，达赖喇嘛颁布了一部由10章77条组成的宪法。他还对政府机构结构和公务员任命制度进行了调整。民选议会代表的任期定为三年。同时规定，委员会应设民选主席和副主席。1964年2月8日，又制定了有关较大定居点三名地方议会议员选举和任期的规则。这些成员由三大传统地区各直接选出一名代表，以协助定居点官员监督发展事务。

在第二届和第三届藏人代表委员会期间，民选代表总数由13人增加到17人，每个传统地区增加一个妇女保留席位，而达赖喇嘛则依据新宪法提名一位杰出藏人。

1965年，代表的职权进一步扩大，委员会被赋予权力，废除传统上僧侣与俗人共同担任每个职位的做法，并废除各种世袭头衔和特权。藏人代表委员会重组了公务员规则，并设立了新的职级和职位名称。到1969年第三届藏人代表委员会任期结束时，代表们已获授权监督藏人行政中央各部门工作。1966年5月3日，独立的委员会办公楼和秘书处成立。委员会每月开会两次，提交半年报告和审议全国工作委员会会议的制度继续实行。

1970年3月10日，取代半年会议对首次年度大会与西藏抗暴纪念日同时举行。各级人民代表、行政人员及僧侣代表参加了会议。这一做法一直延续到1981年。与此同时，还首次举办了图片展，展示藏族难民在农业、畜牧业、家庭工业及宗教机构方面的成就。代表们举行委员会会议，审查藏人行政中央各部门工作报告，并要求噶厦对未能解决公众诉求的问题负责。因此，委员会成为人民与藏人行政中央之间的桥梁。第四届和第五届藏人代表委员会期间，达赖喇嘛未提名任何议员，因此代表人数降至16人。

1972年，一群来自瓦拉纳西、富有公共精神的藏人向藏人行政中央递交了一份十点备忘录，并请求获准访问各定居点，以动员公众支持他们关于西藏自由事业的行动计划。许可获得批准，1972年7月，西藏自由运动预备大会召开。为加强与藏人行政中央之间的合法性纽带，所有六岁以上藏人被要求每月至少缴纳一卢比，作为自愿捐款。为此，在世界各地藏人社区设立了西藏自由运动小组委员会。这使整个流亡共同体正式承诺参与藏人行政中央的民主运作，并承担相应责任。西藏自由运动小组成员取代了地方议会。

1973年，在第五届藏人代表委员会期间，第四届年度大会与第二届图片展同时举行。同年8月25日，公务员招募、任命和调动的新规则公布实施。

直到第五届藏人代表委员会，选举委员会采用了多种方式选举藏人代表委员会代表。1974年，对选举制度进行了审查，并吸收了印度选举制度中的积极因素。1974年11月21日，一套新的选举规则实施，其中包括藏人代表委员会妇女席位保留制度。

直到1975年，噶厦对各部门预算负全部责任，无需向藏人代表委员会承担财务责任。1975年，出台了关于藏人行政中央预算控制的新规则。规定藏人行政中央各部门的收入和支出必须在由藏人代表委员会主席主持的全国工作委员会年度会议上获得批准和核准。同年，全国年度大会决定，每年9月2日纪念西藏民主日，并定为国家假日。

1977年，在第八届年度大会期间，举行了第三届流亡藏人图片展。同年，预算会议于2月1日召开，以审议从4月1日开始的新财政年度预算。1977年10月5日，除四大藏传佛教教派外，苯教信徒也获得独立代表席位，因此第六届和第七届藏人代表委员会代表总数增加到17人。

### 藏人代表大会与选举改革

1979年，内阁部长任期固定为五年，达赖喇嘛被赋予任命或罢免部长的权力。在第六届藏人代表委员会会议期间，“西藏人民代表委员会（藏人代表委员会）”更名为“藏人代表大会”。

1981年年度大会决定，此后大会改为每两年举行一次，而不再每年举行。

自1974年以来，西藏青年大会一直持续推动，要求藏人代表大会议员由三大传统地区联合选民直接选举产生。1981年，高级常务委员会经多数投票决定按青年大会要求举行第八届藏人代表大会选举，并由选举委员会正式公布。然而，康区公众抗议，认为现行制度已经足够。因此，高级常务委员会重新审议决定，改为一次性投票，由达赖喇嘛从初选名单中提名成员。

达赖喇嘛将各地区代表人数缩减为三大地区各两名，加上一位杰出藏人，以及来自宗教传统的五名代表，总人数为12人。根据授权，达赖喇嘛从初选结果名单中选定所有藏人代表大会成员。

1984年，选举委员会公布第九届藏人代表大会选举时间表。康区公众再次要求延续旧制度，因此在达赖喇嘛建议下，藏人代表大会主持召开会议。与会者包括各地区代表、西藏青年大会以及新近抵达的藏人。会议决定，只要无法达成一致意见，就由达赖喇嘛任命藏人代表大会成员。同时决定藏人代表大会任期延长至五年。1985年7月8日，正式宣布将第八届藏人代表大会任期延长两年，总计五年。

### 迈向民选政府领袖

达赖喇嘛任命了第九届藏人代表大会所有成员。这是全国大会提出并经高级常务委员会批准的一项临时措施，将持续到找到普遍接受的解决办法。第九届藏人代表大会仅持续一年，因为第十届藏人代表大会选举已被宣布。

1988年9月3日，在首次接见第十届藏人代表大会时，达赖喇嘛强调，未来西藏新政府成立后，他将不再承担国家责任。他还表示，藏人代表大会成员应由人民选举，而不是由他任命。他进一步指出，应教育藏人民主理念，使他们能够承担更多政府责任。

1989年5月6日，在全国大会上，达赖喇嘛再次强调需要进一步民主改革，包括选举政府首脑。他建议成立宪法起草委员会。西藏领导层和人民认为，他们对达赖喇嘛的天然信任比任何替代安排更具民主性。因此，他们承诺推进民主改革，但请求达赖喇嘛不要退出领导。

达赖喇嘛再次建议噶厦继续讨论改革方案。1989年8月，噶厦召开了有230名与会者参加的会议，包括藏人代表大会成员、政府官员、非政府组织以及新抵达的藏人代表。随后，噶厦散发了一份五点讨论文件，并征求流亡藏人和西藏境内藏人的反馈。五点内容包括：1. 是否在现有政府架构中设立总理，2. 部长应由选举产生还是继续由达赖喇嘛任命；3. 是否应建立政党制度；4. 是否应改变藏人代表大会人数及其职责；5. 还可进行哪些民主改革。

共收到来自境内外藏人的287条建议。1990年5月11日，召开特别人民大会，根据建议决定：部长继续由达赖喇嘛任命；但藏人代表大会民选成员不再需要达赖喇嘛批准。同日，噶厦和藏人代表大会被宣布解散。达赖喇嘛指示大会选出临时噶厦，直至新宪章颁布。

### 过渡时期

过渡时期从1990年5月12日至1991年5月28日。在此期间，达赖喇嘛任命了一个宪法审查委员会，负责起草流亡藏人民主宪章，并审查现有未来西藏宪法草案。由于流亡现实情况，达赖喇嘛同意继续担任国家和政府首脑，但强调，当西藏社会实现真正民主制度后，达赖喇嘛将不再担任任何官方责任或政治职务。

宪章起草委员会咨询了多位藏族及非藏族专家和学者，形成了反映上述指导原则的文件。

草案依据包括：1963年宪法草案、1987年五点和平计划、1988年达赖喇嘛在欧洲议会的讲话，以及他在1988年第十届藏人代表大会、1989年第十六届大会和1990年特别大会上的讲话。

在随后的几年里，流亡社区极不情愿接受达赖喇嘛关于限制其权力的指示。然而，1990年，在启动民主进程三十年后，达赖喇嘛宣布重大改变，赋予议会权力，使其符合既定民主规范。

在1990年5月11日对参加第十届藏人代表大会会议的代表及其他杰出藏人的讲话中，达赖喇嘛宣布放弃批准议会议员和监督议会运作的最高权力。他进一步提出扩大议会人数、选举不属于议会成员的噶伦、增加女性代表，以及设立两院制立法机构等建议。他还谈到建立司法机构法院处理人民申诉，以及建立完整民主制度所需的其他安排。未来行政体系因此被规划为一个完全民主化的政府，能够承担更大责任。

### 扩大后的议会与新宪章

1991年5月29日，达赖喇嘛向第十一届藏人代表大会发表讲话，说明前一年重大宣布的成果。议会成员从12人增至46人，涵盖社会各界：传统三大地区——卫藏、康区、安多——各10人；四大藏传佛教教派及苯教各2人；欧洲2人；北美1人；以及由达赖喇嘛作为国家元首提名的3人。

1991年6月14日宪章通过时规定，候选人须获得议会至少70%票数方可当选噶伦。当议会未能选出所需7名噶伦时，达赖喇嘛被要求提名不少于所需人数两倍的候选名单供议会选举。由于这一规定不切实际，1993年修订为得票最高的7名候选人直接当选。

最高司法委员会被设立为最高仲裁机构，负责裁决流亡藏人社区内的民事案件并解释藏人法律。至此，民主三权牢固确立，形成了具备制衡与问责机制的完整民主政体。独立审计委员会负责审计中央及地方机构账目。独立公务员委员会负责公务员录用和档案管理。独立选举委员会负责监督噶伦、藏人代表大会成员、定居点官员及地方议会选举。

议会批准和核准财政部长提交的流亡政府预算。尽管议员可提议削减或增加经常性预算开支，但社会福利预算通常未经太多讨论便获批准。然而，噶伦须对资金使用负责。议会有权以三分之二多数弹劾噶厦、最高司法委员，以及审计、公务员和选举三大独立机构负责人；在特殊情况下，甚至可由四分之三多数弹劾达赖喇嘛。

1998年9月16日，达赖喇嘛提出进一步改革噶伦选举，表示对寻找合适候选人的方式不满，并认为现行程序不符合真正民主规范。他建议由议会从其提名的三人名单中选出噶伦赤巴，再由当选者提名至少14名候选人供议会投票选出部长。另一方案是由议员、副秘书级以上公务员、地方议会议员、西藏自由运动小组成员和非政府组织代表共同组成选举团。得票最多者可成为首席噶伦，或由当选噶伦内部推选噶伦赤巴。

这些提案在议会中经过充分讨论，并向公众征求意见。2000年10月3日，达赖喇嘛批准宪章修正案：议会从达赖喇嘛提供的不少于两人的名单中选举噶伦赤巴，由其提名部长，经议会简单多数批准或否决。噶伦赤巴最多可任命七名噶伦。

然而，意识到这一修正案可能很快还需修改，达赖喇嘛建议由人民直接选举噶伦赤巴。在2001年3月15日第十二届藏人代表大会最后一次会议上，他指出该程序已更接近民主本质。于是宪章进一步修订，规定噶伦赤巴由人民直选，并由其提名部长候选人交议会选举。这是西藏政体民主改革的又一重大里程碑。

### 直接选举

第十三届藏人代表大会于2001年5月31日正式开始第一次会议。2001年对噶伦赤巴的直接选举，是该届任期内最重要的民主发展。议会批准了噶厦关于通过谈判解决西藏问题、新教育政策、企业私有化、定居点有机与自然农业政策，以及改善西藏合作社运行等重大政策。第十二届噶厦带来了新的问责和透明意识。藏人行政中央财政状况向公众公开，社会福利资金完全置于议会控制之下。

2003年9月，达赖喇嘛进一步推动改革，放弃其最后残余的行政权力。他建议自己不再直接提名议会议员，也不再直接任命审计、公务员及选举委员会负责人，也不再提名最高司法委员。由于当前工作量有限，这些委员会被置于统一领导之下。

对此，议会修订了宪章相关条款，仅保留达赖喇嘛可决定是否提名最多三位杰出藏人进入议会的权力。最高司法委员和三大独立机构负责人将由遴选委员会产生。

第十三届藏人代表大会五年任期于2006年5月30日结束，第十四届于2006年5月31日组成，任期至2011年5月30日。第十四届开始时，达赖喇嘛未直接提名成员，因此议会人数降至43人。同时，议会正式更名为“图伯特人民议会”，主席改称“议长”，副主席改称“副议长”。

第十四届图伯特人民议会伊始即陷入宪政危机，因为无法选出议长。经过反复投票，安多地区代表边巴次仁和卫藏地区代表噶玛确配得票始终相同。最终，在首席选举委员指导下，尽管宪章无此规定，决定由两人各担任两年半议长职务。

第十四届图伯特人民议会作出一项重要决定：为确保各地藏人福祉，向议员分配区域责任。议员巡视各自辖区后，须向图伯特人民议会常务委员会提交报告，后者审议后转交噶厦及相关部门采取行动。

最具历史意义的事件发生在2011年3月10日，第52周年西藏全国起义纪念日，达赖喇嘛宣布退出政治职务。他说：“在即将于3月14日开始的第十四届西藏流亡议会第十一次会议期间，我将正式提议对《流亡藏人宪章》作必要修订，以反映我将正式权力移交给民选领导人的决定。”

“早在1960年代，我就一再强调，藏人需要一位由人民自由选出的领导人，我可以将权力移交给他。现在，我们显然已经到了落实这一点的时候……自从我表明意图以来，我不断收到来自西藏境内外要求我继续提供政治领导的请求。我希望移交权力，并非为了逃避责任，而是为了西藏人民的长远利益。这也不是因为我感到灰心。藏人给予我如此深厚的信任，因此作为他们中的一员，我承诺继续为西藏正义事业尽责。我相信，人们会逐渐理解我的意图，支持我的决定，并使之实现。”达赖喇嘛说。

经过两天辩论后，西藏流亡议会以37票赞成、1票反对（5人请假）的多数通过决议，请求达赖喇嘛继续担任政教双重领袖，认为他的领导极具民主性，没有更好的替代者。然而，2011年3月19日，达赖喇嘛拒绝了该决议，并重申其在3月14日致议会信中所说，应实施必要的宪章及其他重大修正。

同样在2011年5月25日，达赖喇嘛拒绝了第二届西藏全国大会418名代表一致要求其继续担任流亡政府礼仪性元首的请求。不过，他同意在新宪章序言和第一条中被确立为藏民族的守护者与象征。

达赖喇嘛希望在自己仍在世时完成完全民主化，以便协助解决过程中可能出现的问题。他表示，这一决定是其1959年前在西藏启动改革的延续，并多次指出，当今迈向完全民主的时代已不再容许国王和宗教统治者存在。因此，西藏流亡议会别无选择，只能勉强同意修改宪章。

2011年4月27日，藏人行政中央首席选举委员江白曲桑宣布新一届第十五届图伯特人民议会成员名单，以及在2011年3月20日全球流亡藏人社区选举中当选的噶伦赤巴洛桑森格博士。第十五届图伯特人民议会任期为2011年至2016年。

其成员总数在43至47人之间，包括：欧洲藏人侨民代表2人，北美藏人侨民代表2人（2010年9月修正案将人数由1人增加为2人）；藏地三大传统地区各10名代表；四大藏传佛教教派及传统苯教各2名成员。凡年满25岁的藏人均可参选议会议员，最低投票年龄为18岁。选举中没有政党。议会每年举行两次会议，间隔六个月。议会休会期间，由12人组成常务委员会运作，包括各传统地区2人、各宗教派别1人，以及1名由达赖喇嘛直接提名的成员。

议会还协助组织设立在38个主要藏人社区的地方议会。

2026年4月26日，分布在27个国家的藏人为设于印度的图伯特人民议会投票。中国对此次选举予以谴责，称藏人行政中央是一个分裂主义团体，这也反映了中国对西藏事务更广泛的控制。由45名成员组成、任期五年的议会代表藏地各传统地区、五大宗教传承及海外侨民，继续奉行达赖喇嘛提出的“中间道路”政策，即寻求自治而非完全独立。

## 现任议员名单（第18届）

类别｜地区 / 派别｜代表

三区代表｜卫藏｜Dolma Tsering、Rigzin Lhundup、Tenzin Choezin、Dawa Tsering、Lobsang Gyatso Sither、Mingyur Dorjee、Lhamo Tsering Kongtsa、Ngodup Dorjee、Lhakpa Tsering、Gonpo Lhundup

康区｜Juchen Kunchok Choedon、Gyaltsen Choekyi、Serta Tsultrim、Kunchok Yarphel、Choephel Thupten、Wangdu Dorjee、Dawa Tsering、Ngawang Lodoe、Kunchok Rinche、Sangay Dorjee

安多｜Tenzin Palmo、Yeshi Dolma、Lharong、Ratsa Sonam Norbu、Karma Gelek、Lobsang Thupten、Lhamo Kyab、Ugyen Kyab、Choedak Gyatso、Pema Tso

宗教代表｜宁玛派｜Khenpo Sonam Tenphel、Khenpo Jamphel Tenzin

噶举派｜丹巴雅培、Kunga Soetop

萨迦派｜Lopon Thupten Gyaltsen、Khenpo Kada Ngedup Sonam

格鲁派｜Geshe Lobsang Tenphel、Geshe Atuk Tseten

苯教｜Geshe Atong Rinchen Gyaltsen、Tsewang Tashi

海外地区代表｜北美｜Godruk Kalsang Phuntsok、Tseten Phuntsok

欧洲｜Tenzin Yangkar、Thupten Gyatso

大洋洲及亚洲（不含印度、尼泊尔、不丹）｜Kalsang Tsering

## 基本资料

- 种类：一院制
- term_limits：无
- new_session：2026年
- 任期：5年
- 议员：45
- 上届选举：2026年
- next_election1：2031年
- 会议地点：印度喜马偕尔邦达兰萨拉
- 网站：图伯特人民议会
- 原文名：གྲོས་ཚོགས་ཐོག་གསུང་བཤད།
- 原文名：bo