行宪

行宪是施行宪政的简称，在汉语中，通常是指《中华民国宪法》在1947年（民国36年）12月25日施行前后，中国国家政权由中国国民党一党领导的国民政府过渡至由全体国民依照新宪法中民主程序产生的中华民国政府之过程，整体流程大约自1946年（民国35年）12月至1948年（民国37年）7月间。

依孙中山《国民政府建国大纲》中所述行宪是“训政时期”迈向“宪政时期”的过渡，而施行宪政是中国民主化最后一步，也是中国国民党的奋斗目标和对国民的承诺。行宪后，国民政府成为中华民国政府，国民革命军成为中华民国国军。

到了1950年底左右，中共占领绝大多数中华民国领土。而中华民国政府于1949年迁台中华民国政府的司法管辖权范围缩减至台湾暨福建和浙江沿海的部分离岛。大陈岛撤退之后，中华民国宪法的适用范围，缩减至现今台澎金马的范围。

## 历史沿革

### 背景

孙中山在其著作《国民政府建国大纲》中提出国民政府应按照“军政、训政、宪政”之顺序以确保三民主义顺利施行。政治协商会议原本并不在国民政府行宪的预备步骤中。但因中国共产党控制了大面积的解放区并拥有自主武装，因此为以政治方式解决中共问题，中国国民党决定与中国共产党两党对等的方式召开政治协商会议，共同商议和平建国大业。

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步骤｜内容｜实现条件｜实际情况

军政｜革命军扫荡军阀，宣传主义，开化人心｜创建革命军以统一国家｜1926年（民国15年）7月开始国民革命军北伐

训政｜政府派训练有素人员到各县协助人民筹备自治，实现民选，兴办实业｜各省军阀革除，局势底定，即开始训政｜1928年（民国17年）12月开始施行训政

宪政｜制定宪法，结束党治，施行宪政，主权在民｜全国有过半省份自治完成时即制定宪法｜1947年（民国36年）12月开始施行《中华民国宪法》

1946年1月，政协会议在重庆召开。中国国民党、中国共产党与民主党派经过两旬的谈判，通过了政治民主化，军队国家化具体实施步骤的五项协议。

- 改组政府决议：改组政府，容纳各党，结束一党专政。
- 军事问题决议：统一军队为国军，军队超出党派，军人不得干预内政。
- 和平建国纲领：建设和平民主统一团结的新中国。
- 宪法草案决议：国共共同商议新宪草，制订各党协商的民主宪法草案。
- 国民大会决议：召开国民大会，制定主权在民之宪法。

政协会议闭幕后，国共还召开了宪草审议委员创制和审定新宪草；同时达成整军方案，整编中共军队为中华民国国军。

最后，我要趁今天会议完成，大家聚首一堂的时候，将我多年来蕴蓄在心而没有说的话，简单的向各位申述：平生的抱负和事业，是祗知献身于国民革命，以期救国救民，自辛亥革命以至于现在抗战胜利，这三十五年之中，所有革命战役，无役不有艰难，困苦无所不经，自省革命志愿与应尽的革命义务，幸无陨越，对于国家和人民，亦已尽了我一分子的天职，总可自慰。今天虽不能说国民革命已经完全成功，但是铲除障碍的工作，确已告一段落，自今伊始，国家完全进入建国大业开始的时期了，可是我们国家当此元气凋伤之后，国运前途的危难和建国事业的艰巨，只有比战前乃至战时更加严重，实在不胜临渊履冰之惧。幸而此次政治协商会议订定了和平建国纲领，及各种有关问题的方案，建国初基已具，宪政实施有期，今后各党各派的中坚份子以及社会贤达都将参加政府，共同负起对国家民族前途的大责。今后建国的重担，既不是国民党一党的责任，更不是中正个人的责任，这一个重大的责任，要交托给各位同人和全国同胞来共同担负，今后中正无论在朝在野，均必本着公民应尽的责任，忠实的坚决的遵守本会议的一切的决议，确保和平团结的一贯精诚，督促我们国家走上统一民主的光明大道，以期报答为革命抗战牺牲的先烈，完成国父缔造民国未竟的事功。同时，要求各位同人，为国家，为人民，共同努力，一本我们在抗战时期共患难同生死的精神，同德同心，精诚团结，来担负今后建国的重任，开辟我们国家民族光明璀璨的前途。

### 制宪

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中华民国自建立起一直致力于制定一部主权在民的宪法。自《中华民国临时约法》颁布后，先后又十几部宪草或宪法相继颁布，但因内乱或外患未能施行。直到1946年元旦国民政府主席蒋中正宣布年内务必制宪，结束训政，还政于民。年初，中国国民党与中国共产党邀集其他党派召开政治协商会议，商讨宪法新草案。随后在4月初步形成了国共两党参与编写的宪法草案，史称《政协宪草》。

同年10月国共军事冲突扩大，且双方就改组国民政府后之中国共产党代表名额问题和东北问题僵持不下。国民政府为及早结束训政，决定单方面召集国民大会，此举立即招致中共反对。11月15日，制宪国民大会在中共缺席，但制宪国大代表仍超过法定人数的情况下于南京召开。11月28日蒋中正向大会提出基于《政协宪草》蓝本的《中华民国宪法草案》,由大会主席团主席胡适接受。按程序宪草审议要举行三读会。一读会期间，因国民党籍的国大代表对政协宪草远离孙中山五权宪法理论颇为不满，在开始的一周审议（因民社党尚未到会）中，将宪草重新修改回五五宪草的式样。中国民主社会党蒋匀田为维护政协宪草，宣称民社党将离席抗议。在这种情况下，中国国民党总裁兼国大主席团成员蒋中正劝说与会的中国国民党代表忍让为国，尊重民主党派的意见，将宪草恢复原样。为此国大召集紧急会议，代表重新审议宪草，一周后将其基本恢复至政协宪草原样，并初步形成了宪法草案雏形。

经过多方讨论后，制宪国民大会于1946年（民国35年）12月25日三读通过《中华民国宪法》，同时并制定《宪法实施之准备程序》以规范行宪过程。宪法于当天闭幕式中由大会主席递交国民政府主席，并咨请于1947年（民国36年）元旦公布。国民政府亦同时制定《训政结束程序法》配合行宪。

### 国府改组

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1947年（民国36年）宪法颁布但尚未正式施行前，国民政府进行行宪准备并依据先前政治协商会议之决议改组政府。4月18日，中国国民党中央委员会通过改组的国民政府名单，其中中国国民党17名，中国民主社会党、中国青年党和无党籍各4名共29名，其中以蒋中正为国民政府主席、孙科为国民政府副主席。依据政协决议，国民政府委员共40名，中国国民党占20名；而此次仅通过总数仅29名，尚余11席等待中国共产党和中国民主同盟回头。此时第二次国共内战已经全面爆发，原属于中共的席位空缺。改组政府完成后，国防最高委员会结束运作，一党训政结束。

改组后的国民政府依照《训政结束程序法》，一直运作到1948年（民国37年）年中中华民国政府成立，其下各机关由新政府接手为止。

### 全国普选

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依照《宪法实施之准备程序》，宪法公布后应于三个月内制定公布国民大会代表、立法委员与监察委员之选举办法，并于公布后六个月内完成选举。并在宪法实施后即召集行宪后国民大会产生中华民国总统和中华民国政府。

代表类别｜法定名额｜选出人数｜未选出人数｜其中妇女人数｜备注

县、市、及同等区域｜2,177｜2,141｜36｜40

蒙古｜57｜57｜0｜6｜外蒙古已独立，选举仅及于内蒙古

西藏｜40｜39｜1｜3｜包含西藏地方、其他藏区以及居住于内地之藏族

边疆地区各民族｜34｜34｜0｜2｜包含土著民族与满族

侨民｜65｜22｜43｜1｜海外华侨华人

职业团体｜地方性｜216｜216｜0｜24

全国性｜271｜268｜3｜50

妇女团体｜地方性｜148｜147｜1｜147

全国性｜20｜20｜0｜20

内地生活习惯特殊之国民｜17｜17｜0｜0｜居住于内地之回族

总计｜3,045｜2,961｜84｜293

国民政府原定行宪后的第一届国民大会代表选举与第一届立法委员选举于1947年（民国36年）10月同时进行，但因第二次国共内战致使铁路破坏，交通不便，使得选举推迟，最终国民大会代表普选略微提前于立法委员普选举行。

1947年（民国36年）11月21日至23日，各县分别举行了第一届国民大会代表选举。1948年（民国37年）1月21日至23日，各省分别举行了第一届立法委员选举。本次国民大会代表与立法委员的直接选举使得中国组成了由4.61亿人民授权产生的代议机构，从而使得中国成为当时世界上最大的民主国家。另外，各省级议会也在1947年（民国36年）12月7日至1948年（民国37年）1月10日间举行了第一届监察委员选举。至此，中华民国政权正式建立在了直接民选基础之上，成为人民授权的民主政权。

### 第一届国民大会第一次会议

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1948年（民国37年）3月29日，第一届国民大会在南京市国民大会堂召开第一次会议。因当时国共内战已经扩大，为适应形势，会议中首先启动修宪程序，在4月18日议决通过《动员戡乱时期临时条款》作为临时宪法修正案。《临时条款》在不改动宪法原文的情况下，以增修条文的方式冻结宪法部分条款，扩大了总统实施紧急处分的权限以方便政府进行作战。

而后会议也在1948年（民国37年）4月20日至29日间举行第一任总统、副总统选举会，选举方式为具有民意基础的中华民国国民大会代表投票的间接选举，该选举采差额选举，且是首轮得票必需超过半数以上才能当选的绝对多数选举，且总统选举与副总统选举分开举行，并非一起搭档。在总统选举方面，中国国民党总统候选人蒋中正在4月20日以2,430票的悬殊比数击败获得269票的同党对手居正，以将近八成的高得票率当选。不过，蒋中正虽如预期的顺利当选，但是蒋所嘱意的副总统候选人孙科并未获得当选。在经过四轮投票后，孙科在4月29日第四轮投票以1,295票比1,438票败给了桂系军人所拥护的李宗仁。之后国民大会宣布，蒋中正、李宗仁分别当选行宪后的首任中华民国总统、副总统。

而作为国民政府咨询机关的国民参政会，也因为国民大会的召开，而于1948年（民国37年）3月结束运作

### 中华民国政府成立

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依照1947年（民国36年）《中华民国宪法》，中华民国政府包含总统及行政院、立法院、司法院、考试院、监察院等五院。1948年（民国37年）年5月至7月依照宪法规定，完成任命流程如下：

- 5月8日，新当选之第一届立法委员集会于南京市，选举孙科为立法院院长、陈立夫为立法院副院长。
- 5月20日，蒋中正与李宗仁在位于南京市的总统府宣誓就职中华民国第一任总统与副总统。行宪后的中华民国政府取代国民政府，一般以此日为政府成立日。
- 5月31日，立法院通过总统蒋中正提名之翁文灏为行政院院长，行政院组成翁文灏内阁。
- 6月，立法院通过总统蒋中正提名之林云陔为审计长，监察院审计部正式成立。
- 6月5日，新当选之第一届监察委员集会于南京市，选举于右任为监察院院长、刘哲为监察院副院长。
- 6月24日，监察院通过总统蒋中正提名之王宠惠为司法院院长、石志泉为司法院副院长以及第一届司法院大法官10名。7月1日司法院正式成立。
- 7月10日，监察院通过总统蒋中正提名之张伯苓为考试院院长、贾景德为考试院副院长以及第一届考试委员19名，考试院正式成立。

到此，中华民国政府各机关完全就位，国民政府完成过渡至行宪政府。

### 实施宪政

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1947年12月25日，《中华民国宪法》正式生效，训政时期正式结束。宪法生效前，国民政府主席蒋中正发布广播讲话，庆祝国家走上宪政之路。

中华民国三十六年，就是耶稣降生一九四七年的圣诞节，将是我们中华民国和全体人民统一独立平等自由新生机运肇始的一天。我们新宪法特点，就是它保证要把基督教理的基本要素，即个人的尊严和自由，普遍的给予我们全国的同胞。这个新宪法确认了全国国民的各种自由权利，它在国家统一与自由之下，于一个自由人民的精神中孕育诞生。我们认为新宪法的实施，只是完成我们建设新中国的最后目标的初步。但这对我们中国三千年来专制政体和封建社会是一个划时代的进步。我愿我们全国同胞，凭着信仰和虔诚，共同一致，努力前进。

此后，中华民国政府定每年12月25日为“行宪纪念日”。1947年行宪之时，恰好是中华民国政府在南海划十一段线。国民政府为了纪念行宪，将中沙群岛若干岛屿以行宪相关名称命名，例如民主礁、宪法暗沙、宪北海山、宪南海山。

## 戡乱与行宪之并进

中华民国行宪与国共内战并行发生，使得行宪本身困难重重。1947年，蒋中正制订了“戡乱与行宪”并进的方针，绝不因内战阻碍宪政实施；也不因施行宪政而延误戡乱。1947年7月，政府颁布《动员戡乱完成宪政实施纲要》。11月，在国共内战白炽化的情形下，国民政府组织了全国范围的国民大会代表直选；对于国军进攻抵达的地区，立即进行民选的筹备工作，对于国军撤退失去的地区，组织该地区的外地流亡人民进行选举。同时，在海外，国民政府组织了华侨进行选举工作，产生了华侨国大代表和立法委员。1948年召开的行宪国大，为适应内战局势制订动员戡乱时期临时条款，暂时冻结宪法关于内阁制和虚位总统的个别条款，扩大总统的紧急处置权，使得总统能合乎宪法地调动军事力量和集中资源。

同时，在地方上，国民政府及后继的中华民国政府组织了省县自治。凡国军控制的县市，由人民直接选举县（市）长和地方参议会；凡国军驻扎的各省，由人民选举省议会并制订省自治法。1950年，中华民国政府在台湾进一步落实省县自治，由台湾人民选举地方行政首长和议员。

## 影响

1963年（民国52年）行政院为纪念1947年（民国36年）12月25日的行宪，将行宪日12月25日定为国定假日。

## 评价

### 中国国民党

中国国民党认为，这是中国千年来第一次实现了宪政民主，是划时代的一页。

中华民国前国防部长，行政院长郝柏村认为，行宪对于中华民国政府的正当性极其关键。

行宪第一届国大代表的选举，是一九四七年的重大政治任务。由于剿共军事不利，有人主张暂停选举。但蒋公坚持，这是很重大而正确的政治决定。如未依宪法组织政府，一九四九年中央政府迁台，则有统治的正当性问题，所谓台湾地位未定论，更无法澄清。

一九四八年是剿共战争中，政治，经济，军事全面崩溃的一年，但中华民国宪法正式实施，并于五月二十日起组织行宪政府，为大失败中唯一的成果。

1956年，在台湾的蒋中正在《苏俄在中国》一书中这么评价行宪。

我们国民革命的目的是建设中国为民主国家，而在抗战之初，我们预定抗战胜利之日，即为宪政开始之时。所以对日抗战军事一经结束，我政府即决定召开国民大会，制颁宪法，实行宪政。在当时，倘如我们真是为了行宪而招致失败，那我们对于这种失败，是决无遗憾亦不后悔的。到今天，事势的演进，更说明了我们民主宪政不是失败，而是成功。我们确信只有民主政治和法治主义，才是我们击败共产极权暴政的根本力量，也只有这部民主宪法，与苏俄帝国铁幕统制相对照，才能暴露共匪对人民施行恐怖和残杀的罪行，而注定其最后必归失败的命运

### 中国共产党

中国共产党认为，这是国民党一党独裁的卑鄙伎俩，反映了统治集团内部矛盾斗争更加激化。

时任中华民国国防部部长白崇禧事后检讨认为，行宪给了中共在国统区结社游行示威的便利，严重干扰了戡乱的进行。

时任国立北京大学校长胡适认为，“这次国民党结束训政，是一件政治史上稀有的事。其历史的意义是国民党从苏俄式的政党回到英美西欧式的政党。这是孙中山遗训的复活”，并表示“一个握有政权的政党自动的让出一部分政权，请别的政党来参加，这是近世政治史上希有的事。所以无论党内或党外的人，似乎都应该仔细想想这种转变的意义”。

## 参见

- 宪政主义、中国历代宪法、中华民国大陆时期
- 国民政府、《建国方略》、《国民政府建国大纲》
- 政治协商会议、《政治协商会议宪法草案》
- 制宪国民大会、《中华民国宪法》
- 国民大会、中华民国政府
- 行宪纪念日