香港规划史

香港的规划历史始于1841年香港开埠，将香港岛北岸的西部划为维多利亚城，再细分为404幅土地作出拍卖。早期城市发展主要集中在香港岛，发展也是以满足殖民地运作的军事和卫生需求而订立，但随着九龙半岛的割让及新界的租借，香港的土地发展更趋多元化；随着1939年香港政府制定《城市规划条例》，以及后来多次修订，香港的城市规划工作变得更具规模。

## 殖民地的早期开拓

### 香港岛的初期发展

自1841年6月7日公报可公开发售的土地并于同月14日由义律的主持下成功售出合共404幅土地，当中39幅为海旁地段、75幅为市区地段、22幅为郊区地段118幅为上市场段，150幅为下市场段。1843年香港政府设立年薪1000镑的总量地官一职，1844年5月9日A.T哥顿委任为总量地官负责基建及维修工程，包括港口建设、土地平整及填海工程，兼管土地买卖等。1851年12月28日晚上10时，香港发生特大火灾至翌日5时半始被扑灭，火场面积达189792平方呎。1852年政府事后把大火出现的瓦烁及附近山坡的泥土放在自皇后大道中及威灵顿街至摩利臣街的文咸海旁及筑一条阔50呎道路并再次进行拍卖，香港自开埠以来第一次官方填海完成。由于上述土地大多数业主皆为华人及土地约满，业主不多作投资，故填海阻力较小，但政府仍未意识到原拥有海旁土地业权的业主对新填土地业权看法是填海最大的阻力。

虽然自1842年3月22日刊宪订明新所有海旁新填的土地归英皇所有作为卖地条款，但1841年6月14日售出的土地不受影向，但宝灵计划推出后，旋即受到拥有3号及4号海旁地段的宝顺洋行强烈反对，并申明于1841年6月14日购买的土地面绩及范围，不希增加地段面积及坚持拥有海旁业权，最后宝灵计划在军方及英商的反对下失败告终。虽然扩展都市不成，但亦见规模，填海之后，政府在1903年于《宪报》中重新界 定维多利亚城的范围，还树立了六块刻有“CITY BOUNDARY 1903”的界石，标示城区的范围。大 部分界石仍保留至今。当时港岛北岸的维多利亚城可分为四环九约，并继续向东西发展。继1850年代，香港政府于1868年在文咸东街以西建造文咸西街并于同年完工，是次填海还披露的早期的技术和建筑特色如强调防御台风的能力，建造的海堤用了堆石法，靠海一面斜度为2:1;陆地为1:1，堤基用每块不少于2立方米的大石，再用碎石填隙，提壁则用方石加三合土及黏土黏合剂筑固堤壁，而建造方法成为日后填海楷模。1870年至1875年填海工程伸延至西环卑路乍街以北，海岸线向北推至德辅道西。但1875年的填海计划因1874年的甲戌风灾无法推行。由宝灵计划起至1880年代香港政府仍未能统筹各方利益，直至1887年7月13日九龙仓大班保罗遮打提出由西环的煤气公司至中环美利码头填出一幅长10200呎，阔250呎，面积达58.7英亩，当中5.5英亩为政府土地、27英亩为道路,其余可建1320幢楼房，供39000人居住，足够纾缓人口压力及改善卫生，最后几经波拆及图积修改，最后工程于1889年开始至1903年完成。同期，香港政府透过招标让私人公司承办西环坚尼地城的填海工程。及由19世纪末开始至20世纪早期长达20年磋商由轩尼诗道与庄士敦道交界起填海至波斯富街，把位于湾仔医院山及摩理臣山夷平，腾出一幅广阔空地，最后工程随着军部同意把医院山的海军医院迁至昂船洲及业主协调，但工程较预期艰辛，要到1931年才完成。较原先的1927年完工日期迟及要374.4万超支167.7万。

1860年代，大量移民涌入香港并聚居至此，华人商住区从太平山区扩展到砵甸乍街以西，于是政府便于太平山区一带兴建道路，而太平山街亦于该段时间落成。除此之外，政府还出售大量土地，然后兴建唐楼，妓院亦大量涌现。由于人口众多，产生治安及卫生问题。1894年，太平山街一带爆发鼠疫，4个月内共令超过2500人丧生。政府认为太平山街楼宇过于密集而令鼠疫快速传播，因此收购该区的楼宇，夷为平地，并实行清洁居所的措施，包括用消毒药水清洗太平山街，并消毒民居。太平山街原址重建为卜公花园，同时是香港最早的公共公园之一。

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### 九龙半岛初期发展

割让香港岛不久，《广州周报》（Canton Press）在1842年5月7日已指出九龙更适合建城镇。1847年远东舰队司令米高·西摩致皇家工兵司令的信函指出九龙半岛对屏藩维多利亚港有重要作用。1856年第二次鸦片战争爆发，其后1860年3月18日英军第44团占领尖沙嘴，3月20日两广总督劳崇光同意“暂时租借”九龙。英国驻华全权特使额尔金伯爵（又译伊利近）借机在《北京条约》加入新条款——割让九龙半岛界限街以南部分。最终大清同意割让九龙予英国并纳入英属香港。

英军占领九龙半岛后，旋即将官涌炮台改为军部（现为九龙佐治五世公园）及海军码头。政府于九龙半岛适合和香港岛同样的卖地条款合约，按土地划分为海旁地段、内陆地段、郊区建筑地段，花园地段，年期为一般是75年，而海旁地段亦分成两种，一种是直接临海及潮涨能接触海水；一种是接近海旁地段，土地与海滨中间受公路所阻。十九世纪末至二十世纪初，政府曾把填海计划加入卖地条款，进行小规模填海。1876年政府拍卖油麻地一带的海床土地出售，买家需按政府规格进行填海。政府派判苦工监的犯人填海建街，名为Reclamation Street（惩戒街），后改名为新填地街。1882年九龙仓创办人保罗遮打获得尖沙咀两幅地段，后于1900年、1904年透过补地价来修改地契，使面积倍增，奠下九龙仓在尖沙咀于二十世纪的商业地位。并诱使其他拥有海旁段的业主更积极参与填海工程，政府从中增加不少收入、减少填海工程开支及增加土地，使九龙半岛大大地发展。后于1899年再次透过拍卖差馆里以西一带土地，与1876年那次一样，买家需按政府规格进行填海并年缴地税10022元。1895年12月24日，一座全港首建的抽水站在差馆里落成，标志着九龙供水方案的全面落实。

1906年9月18日，丙午风灾导致死亡人数高达10,000人。1909年首次通过《建筑避风塘条例》，兴建望角咀避风塘，1915年12月16日完工。自此，油麻地成为九龙物流中心：1913年九龙果拦落成，后更成为九龙鱼市场，九龙蔬菜批发市场等。广东道自1900年起已有九龙仓。20世纪初，上海街成为当时九龙最繁荣的住宅区和商贸中心。九龙地区的填海工程不单增加了住宅土地，还建设了不少重大的基建项目。九广铁路英段在1910年竣工，初时铁路只设有五个车站，分别是尖沙咀站、油麻地站、沙田站、大埔站和粉岭站。后来政府在梳士巴利道以南填海，建成了尖沙咀火车总站，即现今尖沙咀钟楼的位置。九广铁路的兴建使广州经新界至九龙有快捷的交通联系，为香港城市发展奠定了基础。

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### 新九龙的开拓

1930年代，由于原九龙面积太小，政府又有需求去开拓市区用地，于是在1937年起将界限街以北至狮子山之南这些原属新界的平坦土地，划作“新九龙”以作市区用地发展。由于这些土地与界限街以南的九龙有别，所以称之为“新九龙”。由于当时新九龙的土地是英国向中国“租借”，所以新九龙楼宇的业主都需要向香港政府交地租，反之九龙及香港岛只需缴付极低的象征式地租。1984年，当中英联合声明落实时，“新九龙”一词已经消失，新旧九龙一般都统称为“九龙”，唯香港特区政府地政总署需收取新九龙土地的地租，故仍有“九龙”和“新九龙”之分，在法律 中对新界的定义仍包括新九龙。

连接九龙和新界的深水埗亦随即成为政府的发展重点。当时的深水埗是海角，现今的鸭寮街、青山道一带已经是临海区域。1906年政府开始开拓新九龙西部的深水埗。开发首先进行私人填海工程并将其拍卖，同时清拆大部分旧建筑物和移平西角山。1910年代旧深水埔医局和北河街街市先后落成。1919年再开垦或填平3百多万平方英尺土地，并增设深水埗码头，一系列的工程在深水埗共新建407幢房屋。深水埗的街道把建筑物区域分成长方格，每格长约100米，阔约40-45米，唐楼设计把每个小长方格前后分为两半，中间夹着一条长长的后巷，为通风采光之用；临街的两面为每一栋楼提供一个大骑楼，横向排成20多个重复的骑楼。

19世纪末艾宾尼沙·侯活（Ebenezer Howard）首创花园城市概念，1903年在伦敦近郊的来治活(Letchworth)的建造一个内含各种设备的小镇。尽管1910年代兴起爱德华式市政建筑风格，但港岛的维多利亚城发展较早，到20世纪初已经难以大规模引入城市规划概念。新九龙遂成为香港城市规划的实验场地。1922年一间名为九龙塘及新界发展公司（Kowloon Tong and New Territories Development Co）采用上述概念于九龙塘建造一个有学校及足够休憩空间向中上家庭销售的花园洋房区，政府批出现时九龙塘区土地，政府出资做好平整及排污系统，然后出售土地作花园城市。但引起劳工团体批评，其后因1925年的省港大罢工及低估工程的难度影向，直至1930年才完工，但原先的花园城市概念变成一个纯高尚住宅区，未能实现综合社区的概念。同时，何启于1912年向政府提出填海九龙湾，发展为首个大型华人住宅项目“启德滨”。项目占地210亩，分三期发展；1920年完成首期填海，发展200多幢房屋。社区内有警署、消防局、工厂、学校(民生书院1926年在区内开办)。西式住宅楼高3层，中式2层。但第二期工程同样因工潮及地产不景气，公司陷入财困。项目其后在1927年被政府接收，成为后来的启德机场。

## 战后的城市发展

战前的城市发展缺乏全面规划，许多工程都只为解决燃眉之急，而没有长远周全 的计划。第二次世界大战后，英国派出负责策划伦敦近郊新市镇的规划师亚拔高比来港，研究市区和海港的未来发展方向，定出长远的规划原则。与此同时，中国内地爆发内战，大批难民来港避难，加上部分战时逃往外地的市民回流返港，令香港人口剧增，土地和房屋皆供不应求。亚拔高比在1948年发表的报告中，建议政府在九龙近郊和新界地区发展新市镇，将100,000人口分布至新界，降低港岛的密度；又提出多个填海计划增加土地供应。可惜，亚拔高比的计划最终因财政问题被搁置，但当中的规划策略确立了香港城市发展的基本概念和方向。

### 发展卫星城市

虽然亚拔高比的计划被搁置，但到1952年，市区用地供不应求的问题愈发显著，政府于是着手研究开拓新市镇的可能。1954年，政府选择了观塘作为新市镇发展的试点，当时称为“卫星城市”。起初观塘的规划重点是发展工业区，随着工业区逐渐成形，就业机会增加，吸引附近寮屋区的居民迁入观塘，区内的房屋供应赶不上需求，配套如学校、诊所、邮局、市场、警署、消防局、商店等都欠奉，政府才急忙发展住宅地段及安排配套设施。而且，观塘的发展偏重工业，令从事其他行业的居民需要跨区上班；住宅区和工业区相近，亦令居民长期受废气、污水和噪音影响。政府后来在1959年通过开拓荃湾的计划，发展范围包括荃湾、青衣和葵涌。香港1950年代的工业发展蓬勃，急需开辟新的工业用地，而荃湾距离九龙市区不远，交通方便，亦有充足水电供应，有潜质发展成理想的工业区，政府以此为规划重点，其中建议发展荃湾为193英亩，可容纳5万5千人口的区域；醉酒湾则建议发展为200英亩，可容纳5万7千人口的区域。1959年展开的荃湾和葵涌填海工程标致著香港新市镇发展的正式开始，1961年政府刊宪荃湾和葵涌的发展大纲图，并在1973年正式通过“荃湾发展计划”，成功令荃湾在1970至1980年代成为工业重镇。因吸取了观塘的经验，政府开发荃湾时在区内划出足够的住宅用地，兴建大型公共屋邨，吸引了不少市民从市区迁移到荃湾。

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### 发展新市镇

自1959年开始，香港政府在新界区大规模发展新市镇（香港政府早期文献称为卫星城市），以应付香港人口增长，并藉以分散挤迫香港市区内的人口，从而改善香港居住环境。1960年代之后，政府陆续把新界一些墟市发展成新市镇。香港的新市镇由拓展署（现已合并至土木工程拓展署）负责规划及开发，1973年时任香港总督麦理浩设立新界拓展署专责新市镇发展，大举发展新界。然而，当时香港政府由于面对财政困难，需要私人发展商参与发展沙田。政府首先在1975年10月招标出售沙田14区共56公顷的土地，发展商须要自行填海、平整、建造，而发展须要符合政府制订的发展大纲从而获得地价宽免，该地盘后来建成沙田第一城。新市镇发展计划展开时的目标，是在首先发展的三个新市镇内，为180万人提供居所。当时香港的人口约为420万。新市镇的理念是提供居住、文化及康乐设施及就业，从而做到自给自足，故早期的新市镇甚至有商业区及工业区，为本区提供就业机会；但荃湾和沙田一样，同样因为规划不善，如工业用地邻近住宅，低估车辆和货柜码头的货柜车交通流量形成交通拥挤。结果令政府要在7、80年代透过兴建多条公路，例如狮子山隧道、呈祥道、西九龙走廊和机场隧道，才令困扰多年的拥挤问题得以缓和。

现有九个新市镇依发展时间约可划分为四代：首三个新市镇荃湾、沙田和屯门的发展工程于1970年代初期动工；第二代的大埔、粉岭／上水和元朗继而于1970年代后期动工建设；第三代的将军澳、天水围和沙田之扩展部分马鞍山的发展工程则于1980年代展开，但当时的发展计划亦未如计划般理想。以天水围新市镇为例，巍城发展公司自79年10月与政府36个跨部门展开超过70个会议，提出一个为期15年，分三期完成，人口53.5万的新市镇蓝图。因为沙田第一城的成功，天水围新市镇决定再次以公私合营模式发展。但因为1982年的楼市下跌，政府须要购回第一期488公顷土地，作价22.6亿。再批出39公顷予发展商，并减收8亿元地价。天水围占地共430公顷，在1987年开始发展，先发展南部220公顷土地，北部210公顷土地为预留区，在1998年7月才开始发展，由2000年至2004年分期完工，以配合迁入北部(预留区)居民的需要。时任行政长官董建华提出八万五建屋计划后，天水围北不断加建公营房屋，后来楼市大跌，部分居屋又改为公屋，以致住户人数增加。根据拓展署1997年的估计，2006年居于该区的公屋居民约是九万六千人；但一年后，这个估计大幅增至十三万四千人。至2001年，该署预计2007年居于该区公屋的人口为十六万人，未能准确预测人口导致基本社区设施严重不足。天水围北没有警署、公园、诊所，没能达到《香港规划与准则》的指标。

过去，政府发展新市镇，以应付人口的增长，分散市区过于挤迫的人口，从而改善居住环境。现在，政府除了继续完善新市镇，亦正在开发新发展区，并探索新的土地供应策略以优化土地供应。政府亦会提供或改善基础设施，以应付发展需要。发展新市镇的基本概念是尽可能提供一个均衡和设备齐全的社区，这包括基础设施和社区设施。大型发展计划则提供新土地及基础设施，以应付人口的增长、分散市区现有的人口；并提供或改善各项设施，以便重新发展荒废的地方。各项发展计划在功能、环境及美化方面的事宜，都会获得优先考虑。而最后一个新市镇东涌则在1990年代初开始发展。这些新市镇的整体计划人口约为400万。现时约有300万人在这些已发展地区及附近的乡镇内居住。

## 法定规划制度的订立

1922年香港成立规划委员会，建议大规模填海，提交香港首份城市规划草案。其后于1939年订立《城市规划条例》，并由该委员会负责拟备草图，订明现时及日后的市区地带的未来布局设计，以及适合在有关地区内建立的建筑物种类，而上述图则须经由总督会同行政局核准，作为所有公职人员及公共机构在行使其所获赋予的权力时使用作为指引的标准由于战争关系,1950年行政局才重新恢复执行该条例，并按政府经济能力及社会需要推行长远的发展规划。当发展蓝图涉及公众或私人利益时，需预留时间协商，务求发展计划能够获得公众认同。然而，早期的《城市规划条例》并没有执行能力。直至1955年, 《1955年建筑物条例》的修订为《城市规划条例》提供法定执行能力，条例当中订明建筑事务监督可就不合乎法定图则的建筑工程批准图则或草图拒绝发出许可。早期法定图则注释就用途限制提供灵活性, 如容许批准住宅用途地带作部分非住宅用途. 但并无清楚指明如何批准。

于1970年代初, 发展商向建筑事务监督递交草图于现时湾仔合和中心位置申请兴建一座53层高的商业大厦. 但当时法定图则《L/H5/34》显示有关位置为住宅用途地带，建筑事务监督因而不批准有关建筑图则。发展商就此进行法律挑战, 香港最高法院判决政府败诉，更指明当时法定图则无效。因应该次败诉, 城市规划条例于1974年作出修订, 加入“规划许可申请”制度。如果该区的发展规划须经城市规划委员会批准(即属于法定图则注释第二栏所列的用途)，发展商应将规划申请连同有关的顾问技术研究报告，例如交通影响评估或环境影响评估等研究报告，一并提交城市规划委员会审议。如果发展的建议显示会改善该区的现有环境，或会在规划方面为邻近地区甚至整个社区带来好处，申请便可望得到批准。有时，城市规划委员会亦会就建议的发展计划加入条件，例如规定发展商须在建议的发展计划内提供公共设施或若干基础设施等。

1981年由刘皇发为主要股东的“生发地产投资有限公司”以短期租约形式租用位于扫管笏丈量约份374十三个地段，并在弃耕农地地段上摆放建筑用的钢枝，然而政府拒绝有关更改土地用途的申请，该公司不服并提出法律挑战。最高法院原讼法庭在1982年5月18日判政府败诉，指出集体官契附表中地段中列出的用途只是“描述”，不能构成对土地使用的限制。在“生发案”后，新界乡郊地区露天车场和储物场的数目大幅增加，据环境咨询委员会文件2/95号，政府调查显示1983年时全港只有23个用地（占地28公顷）作港口后勤用途，但直至1993年就大幅上升至237个（占地198公顷）；露天贮物方面，1983年时为586个（占地276公顷），十年后则增加至1453个（362公顷）。

诉讼完结八年后，政府终于在1991年就有关问题采取首项措施，就新界土地未经许可的发展对《城市规划条例》作出重大修订。1990年7月25日，政府授权城市规划委员会制订发展审批地区图。根据《城市规划条例》第23条，规划监督可在发展审批地区图涵盖的地方进行土地用途的执管工作。规划署在拟备发展审批地区图时，会为有关图则的涵盖范围制定全面的土地用途记录，以便规划监督日后如发现土地用途被更改至不符合条例的规定时有足够证据采取执管行动，包括向有关人士发送强制执行、停止发展及恢复原状通知书。

## 未来发展

### 新界新发展区

当局早前进行的规划及发展研究确 定了在新界古洞北、粉岭北、坪𪨶/打鼓岭（新界东北新发展区）及洪水桥建设新发展区的可行性。古洞北及粉岭北新发展区将成为粉岭／上水扩展部分，并与现有新市镇的地区整合为粉岭/上水/古洞新市镇。新发展区是香港中长期土地供应的一个重要计划，亦是房屋供应的主要来源。古洞北及粉岭北新发展区将提供约6万个单位和约3.8万个就业机会，以供首批居民在2023年入住；而洪水桥新发展区将提供约6万个单位和约15万个就业机会，预计首批居民在2024年入住。

为提供更多可供将来发展的土地，政府同时正进行规划及工程研究，检讨现于北区及元朗主要用作工业用途、临时仓库或荒废的土地拨作发展的可行性。