叶尔辛效应

叶利钦效应为苏联及中华民国历史上一政治现象。当国家元首与地方首长之民意基础过于相近，使地方首长与国家元首的政治实力可能并驾齐驱，甚至凌驾后者之上，危及中央政府与地方政府权力制衡，或地方政府凌驾中央政府权威，导致中央政府失去统治权威，危及政权的认受性。其名源于首任俄罗斯总统鲍里斯·叶利钦在苏联末期之政治活动，而随后因与中华民国在民主化时期中华民国政治之高度相似性而经常在台湾被提及。

## 沿革

“叶尔辛效应”一词来自1991年的苏联政治局势。当时的苏联行政区划将全苏联划分为15个加盟共和国，而最大的加盟共和国俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国占苏联一半以上之人口（51.40%）以及四分之三以上之土地面积（76.62%）。1985年3月，戈尔巴乔夫（Михаил Сергеевич Горбачёв）就任苏联共产党中央委员会总书记上台执政后推动政治改革，透过修宪改组苏联国家机关，并将部分中央权力下放给予各加盟共和国。1989年，全苏联举行选举选出代表组成苏联人民代表大会。1990年3月14日，苏联人民代表集会选举戈尔巴乔夫为苏联总统。1991年6月12日，苏联最大加盟国的俄罗斯进行了首次总统全民直选，已退出苏联共产党的叶尔辛（Борис Николаевич Ельцин）以无党籍身份获得57%的得票率当选首任俄罗斯总统。而苏联总统戈尔巴乔夫属意的苏联共产党籍雷日科夫仅获得16%选票。

由于做为国家元首的苏联总统戈尔巴乔夫为间接选举选出，与直接选举选出之苏俄总统叶尔辛相较，其正当性及民意基础不足。1991年8月，反对戈尔巴乔夫改革之苏联保守派发动军事政变（八一九事件），事件之初叶尔辛即公开号召民众反对政变支持改革，此使得政变失败后叶尔辛之政声望盖过了戈尔巴乔夫。事件平息后，叶尔辛以俄罗斯总统命令公告苏联共产党为非法组织，限制其在俄罗斯境内的活动。戈尔巴乔夫被迫辞去苏联共产党总书记的职务，并“建议”苏联共产党中央委员会自行解散，让下属各党组织自寻出路。四个月后，已无实际权力的戈尔巴乔夫被迫辞去苏联总统，苏联解体。

## 影响

1990年代之苏联政治事件深深影响了同时也在进行台湾民主化改革的中华民国政府，“叶尔辛效应”一词在台湾政治与中华民国政治中时常被提起。尤其以1994年台湾省省长开放直接民选后，至1996年中华民国总统改为直接民选前，中华民国总统与台湾省省长之关系极度类似1991年的苏联总统与俄罗斯总统。

1949年12月，鉴于第二次国共内战中之不利形势，中华民国政府迁往其甫于1945年第二次世界大战后代表盟军自日本占领之领土台湾的首府台北市。进入1950年代后战事渐歇，中国国民党领导的中华民国政府与中国共产党领导的中华人民共和国政府隔台湾海峡两岸分治的格局形成。经历国民党因一党独大所造成实际上的党国体制在台湾地区四十余年的高压统治，总统李登辉领导的中华民国政府于1990年代进行民主改革。1991年5月公告废止《动员戡乱时期临时条款》，终止动员戡乱时期；并通过《中华民国宪法增修条文》作为维持国家统一前法统维持之依据及翌年国会全面改选之基础(第一次增修)。完全由自由地区人民选出之第二届国民大会继续进行宪政改革，并通过直接选举产生作为全国一级行政区首长之省长、直辖市市长之宪法增修条文（第二次增修）。

行政区域｜人口｜人口比例｜面积（km²）｜面积比例

省｜台湾省｜17,055,966｜80.537%｜35,580.7870｜98.318%

福建省｜52,082｜0.246%｜180.4560｜0.499%

直辖市｜台北市｜2,653,578｜12.530%｜271.7997｜0.751%

高雄市｜1,416,248｜6.687%｜156.4623｜0.432%

总计｜21,177,874｜100.000%｜36,189.5050｜100.000%

但在随后之修宪讨论中亦注意到1991年苏联的政治事件，由于当时中华民国政府实际管辖领土之范围与台湾省高度重叠，后者占有前者高达98%以上之土地面积与80%以上之人口，直选产生的台湾省省长之权力基础已有与非直选的中华民国总统相抗衡之势，与1991年的苏联政治局势极度相似。因此，经过在野党民主进步党之争取，以及执政党国民党党内之讨论与折冲后，第二届国民大会于1994年7月再度修宪（第三次增修），将作为国家元首的中华民国总统改为由中华民国自由地区人民直接选举产生。该修宪案紧随第二届立法院依第二次增修意旨所制定规范省长直选之《省县自治法》之后公告，减轻省市长直选后政局不稳之可能性。

全国于1994年12月3日举行了第一届省长与直辖市长选举，其中台湾省省长选举由国民党提名之侯选人宋楚瑜以412万票（56%）高票当选。相比当时身兼总统及国民党主席的李登辉由国民大会以间接选举的形式选出，且当时选举之多数国民大会代表已近42年未改选，被讥为“万年国会”，实际民意基础十分薄弱。但此情形随即在1996年3月以直接选举形式举行第九任总统选举，李登辉以581万票（54%）高票连任总统后获得缓解。

国家｜（1991年）｜（1995年）

政治改革内容｜戈尔巴乔夫主导的苏联政治改革，由苏联共产党一党专政党国体制改为多党自由民主制｜李登辉主导的台湾民主化改革，由中国国民党一党独大党国体制改为多党自由民主制

中央政府领导人｜姓名｜米哈伊尔·戈尔巴乔夫｜李登辉

职称｜苏联总统兼苏联共产党中央委员会总书记｜中华民国总统兼中国国民党主席

产生方式｜由苏联人民代表大会间接选举产生（1990年苏联总统选举）｜由国民大会间接选举产生（1990年中华民国总统选举）

主要行政区｜俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国（占全国51.40%之人口以及76.62%之土地面积）｜台湾省（占全国80.54%之人口以及98.32%之土地面积）

主要行政区地方首长｜姓名｜鲍里斯·叶利钦｜宋楚瑜

职称｜苏俄总统；原为苏联共产党籍但于1990年退出｜台湾省政府主席；中国国民党籍

产生方式｜由直接选举产生（1991年俄罗斯总统选举）｜由直接选举产生（1994年中华民国省市长暨省市议员选举）

后续结果｜、1991年6月，苏俄政府与苏联中央政府冲突加剧。、1991年8月，苏联保守派发动八一九事件军事政变失败。、1991年12月，苏联解体，政治改革宣告失败。｜、1996年，由中华民国自由地区人民直接选举产生新一任中华民国总统。、1998年，实行台湾省虚级化，台湾省省主席改由中央政府派任，并精简省级机关组织。、2018年，行政院院长未再提请总统任命台湾省政府委员、主席与台湾省咨议会咨议员、咨议长，未再编列其次年度预算至今。

1996年李登辉在直接选举中连任总统后，针对地方制度召集国家发展会议并邀集国内各党派参与讨论。会中达成了将省制虚级化的共识，以兼顾政治体制稳定度与简化地方行政层级。1997年7月，第三届国民大会通过宪法修正案，加入精省之相关条款（第四次增修），而随后第三届立法院于1998年10月据以制定《台湾省政府功能业务与组织调整暂行条例》做为改制之法源。该条例中明定“台湾省政府为行政院派出机关”且其人事“由行政院院长提请总统任命之”。1998年12月21日该条例生效，省长宋楚瑜任期届满，实行省制虚级化。大多数台湾省政府原有权力冻结，移拨中央政府，多数省政府局厅与其他省属机关均改隶相关之中央政府部会或改制。台湾省政府主席改由中央政府派任，不具民意基础。可能因“叶尔辛效应”引发政局不稳之因素被完全根除。

台湾省政府业务与组织的调整进行了数年，至2000年代初期方完成与中央政府的交接。随后已经虚级化之台湾省政府又历经了数次人事与组织精简。2018年6月，行政院院长赖清德宣布将进行省级机关“去任务化”，自2019年1月起，台湾省政府、台湾省咨议会与福建省政府业务与员额全数移交相关中央政府部会，不再编列省级机关预算。省制机关至此无实际办公处所，仅依照宪法增修条文规定，保留机关名称与省政府主席、省咨议会咨议长职称，但实际上不再任命。

## 其他例子

### 中华民国

自中华民国政府迁台以来，因中央与省管辖范围大幅重叠，即不断有行政区重划之讨论，而有1990年代台湾与苏联政局中之经验（见以上段落所述），“叶尔辛效应”时常出现于相关讨论之中。2010年12月，县市改制直辖市固然未有当初省长直选的冲击来的大，然而直选后的中华民国总统绝大多数皆有直辖市市长经历，在多直辖市的格局成形后，将可能有以下影响：

- 有实力竞争国家元首的政治人物变多。
- 原有的县市长实力难以与中央政府抗衡，能够和中央政府抗衡的不外乎民选的省长以及当时的台北市市长、高雄市市长，然而在精省后仅余直辖市市长，复因直辖市市长人数的增加，中央政府对地方政府的掌握力量必相对减少，民选的直辖市市长（包括台北市市长、新北市市长、台中市市长、台南市市长、高雄市市长和桃园市市长）因有民意基础，能够抗衡中央政府。当地方政府和中央政府同属相同的执政党时，中央政府推行的政令阻力相对较低，如马英九在2008年总统选举当选上任至2014年九合一选举前，国民党在大部分县市拥有执政权，因而得以容易推行政令；蔡英文在2016年总统选举当选上任至2018年九合一选举前，民进党在大部分县市拥有执政权，则得以容易推行政令。

除此之外，“叶尔辛效应”也时常在“北北基合并”讨论中被提及。台北都会区含括台北市、新北市、基隆市等三市，其生活圈相近加上城市发展早已融合，台北市市长、新北市市长常提及为区域发展应合并三市以利整合的构想。然而三市合并后人口超过七百万，将近全国人口三分之一，因此有叶尔辛效应或对行政区划适当性、区域发展失衡的疑虑而有反对者，时任内政部部长李鸿源、时任新北市市长朱立伦均表示合并不会发生叶尔辛效应，最终没有合并。

### 香港

在2012年至1999年前，香港的市政事务分别由独立的市政局和区域市政局负责管理，对香港特区政府的行政权力形成制衡；加上市政局、区域市政局议员大部分是民选产生，与由选举委员会成员选出的行政长官相比有更大的民意代表性，甚至有官员认为民选议员会为政府施政造成威胁。

在2012年至2021年期间，立法会设有五个区议会（第二）功能界别议席，由不属任何传统功能组别的三百多万选民一人一票选出。由于民意基础雄厚、正当性强，过往候选人亦须得到约20万至50万票才能当选，相比于小圈子选举间接产生的行政长官具有更大的代表性，因此有传媒认为五名“超级区议员”将带来特区政府的叶尔辛效应。

### 英国

英国首相本身为国会下议院议员，由所属选区选出。首相身兼执政党党魁，由合资格党员不定期选出，故其民意基础较小。但在约五年一度的大选时，选民投票给首相所属政党相当于投票给首相，而首相在获得下议院多数支持后再由英国现任君主任命。而目前伦敦市长则由居民直接选出，2000年起方有市长直选。大伦敦地区则有约750万人口，占英国列岛总人口的十分之一以上。但不同的是，议会制国家选民投给所在选区的政党候选人，之后根据各政党候选人在各个选区的得票数分配议会席次，只要是全国大选，由议会中获得最多席次的政党组阁会有认受性。首相代表全英国和英国海外领土，伦敦市长只代表大伦敦，此外，大伦敦的各自治地方议会亦拥有不少权力。

### 美国

美国总统由普选票选出的选举人团选出，州长则是全民直选产生。加利福尼亚州是美国最大的州，民选的州长同时拥有州的行政权，可以与总统抗衡。较大的美国州份，如加利福尼亚州、德克萨斯州、佛罗里达州、纽约州等主要的州份，州长的行政权力可与总统相几乎匹敌，形成与总统的分庭抗礼。但其宪法保障总统拥有最高行政权。

## 解方

### 中华民国

中华民国政府容许省辖之县市依《地方制度法》升格为直辖市或与其他直辖市合并升格，历经1967年的台北市、1979年的高雄市与2010年中华民国县市改制直辖市后，台湾省面积占政府实际管辖区域全境的72.75%，而人口则占39.85%。

根据2007年5月23日修正公布之《地方制度法》第四条规定，人口超过二百万之县，在尚未升格为直辖市之前或政治、经济、文化及都会区域发展条件未符合改制直辖市时，经行政院核定，得准用相当于直辖市的编制与财税等规定，俗称“准直辖市”，但实际上仍为“县”的地位，并非正式行政区划。该法规生效时，只有台北县一县准用，后来桃园县亦准用，二者今皆已升格为直辖市。

### 香港

1999年，时任特首董建华决定解散市政局及区域市政局，并由两个政府部门（康乐及文化事务署和食物环境卫生署）取代，至此特区政府完全掌握市政事务并不受民选代表监督。

2021年，区议会（第二）议席随中华人民共和国全国人民代表大会以“爱国者治港”要求“完善”选举制度而废除；反之，负责选出行政长官的选举委员会则被赋权选出40名立法会议员，变相削弱立法会的民意代表性和民主制度。

### 法国

法国政治的架构来看，大区主席虽然并未有太大的权限，然而地方上的省长就不像大区主席一般，依照宪法省长权限根本与其他国家难以相比，省长乃依据中央首长之提名，虽有权力但是实质上不过就是中央的委派机关，所以中央具有绝对的权力，如此中央集权的手段也是遏止地方权限过大的方式之一。