新界小型屋宇政策

新界小型屋宇政策，俗称丁屋政策，是香港新界原居民的男性后人（即“男丁”）经地政总署地政处审批后，获准在私人土地兴建的房屋，为英属香港时期沿用至今的一项政策。

## 历史

传统以来，新界居民均于村落内或邻近的私人农地或荒地兴建房屋居住。自英国租借新界后，一直延续有关传统，当局向居民批出“建屋牌”或以换地重批的方式进行。至1970年代政府计划发展新界，为得到新界原居民的支持，当时香港政府于1972年12月实施的“小型屋宇政策”，规定年满18岁，父系源自1890年代新界认可乡村居民的男性香港原居民，每人一生可申请一次于认可范围内建造一座最高3层（上限27呎／8.22米高），每层面积不超过700平方呎的丁屋，无需向政府补地价。

1972年11月29日，新界民政署署长黎敦义向立法局宣布丁屋政策时，已强调丁屋只是一项中短期措施（interim measures）。目的是希望藉兴建丁屋，让原居民获得环境较佳的居所，因新界当年只有7%房屋是属于正常的永久性房屋，其余93%统统是老旧村屋、临时性房屋甚至是非法搭建物，故准许原居民兴建丁屋是迫在眉睫。有评论认为这反映丁屋只是临时的恩恤政策，并非承认原居民拥有特权。新界民政署（现合并于民政事务总署）内部解密档案指出港英政府当时因为遗漏“无屋住才可建丁屋”的审批条款，变成男性原居民人人可建丁屋。1977年新界民政署作出内部检讨，报告指丁屋滥用问题严重，西贡理民官指当区有一千个丁屋申请，惟只有很小比例涉及真正住屋需要，风景较佳的西贡区和离岛区的丁屋，被市区人士认为是理想度假屋，而丁屋5年禁止转让条款变得无效。

政府同时订立“限制买卖转让条款”，规定拥有丁屋的原居民如果想把丁屋出售及转让予非原居民，需向政府申请作补地价，并取得地政处地政专员（总产业测量师）书面同意，才可进行。兴建丁屋的土地，只可是位于新界（包括离岛）认可村落范围内的“乡村式发展用地”或农地。根据新界乡议局的估计，拥有申建丁屋权利（俗称“丁权”）的男性原居民有24万。

1973年制订的《差饷条例》则规定在乡村范围内的屋宇，包括丁屋，可获豁免缴交差饷。1987年政府修订有关条例，丁屋及村屋需取得由地政处发出的豁免纸后，才可兴建。

1972年至2011年期间，香港政府共批出36,912宗兴建丁屋的申请。

## 改革及争议

### 统合丁权

1995年8月，香港政府曾经检讨新界小型屋宇政策。虽然根据《香港特别行政区基本法》第40条规定，新界原居民的原有合法传统权益，在香港主权移交后仍然受到保护，加上审批追不上申请速度。1997年7月1日前，大量新界原居民向地政总署提出兴建丁屋申请，令丁屋申请一直积压。地政总署拟于2004年4月1日开始实施“新审理丁屋申请程序”，企图改变审批制度，提高申请丁屋门槛，但其后因原居民反对而暂时搁置。

合和实业董事会主席胡应湘曾建议政府实施“丁权证券化”，让拥有兴建丁屋权的原居民，可以将发展权在市场上自由买卖，以增加新界土地供应。

由于香港可供发展的土地越来越少，为了善用土地资源，政府在2006年2月建议放宽地积比率，尝试准许原居民兴建超过3层的丁屋。政府计划先在沙田排头村、上禾𪨶村，及元朗虾尾新村进行试验，兴建高达20层的多层丁屋，预料可提供2000个丁屋单位，希望可解决积压的申请个案，不过建议后来不了了之。长远而言，政府亦正研究“一次性”解决新界男丁兴建丁屋的安排。

### 反对丁权

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据一份撰写于1980年、现已解密的新界民政署（现合并于民政事务总署）内部报告，显示香港政府当年因漏写若无足够居住空间（Not adequately housed），才可获批建丁屋的审批条款，结果因这错误，令新界原居民男丁人人可建丁屋。该报告又指出，丁屋政策实施5年后即1977年，已出现严重滥用问题。

一些非原居民的香港市民，质疑丁屋制度令新界原居民享有特权。联合国消除对妇女歧视委员会，曾表示只有男性可享有丁权的丁屋政策，对女性造成歧视。

2012年时任发展局局长林郑月娥指出新界原居民之丁权，不能无限期维持下去，建议2047年后停止丁屋政策，以2029年为划界线，之后出生之新界男丁不再享有丁权，但其后因原居民反对而搁置。

2013年9月12日，《大公报》认为大量内地来港新移民蜂拥而入不是造成香港住房短缺的主要原因，而是香港现有住房问题很大程度上是由于新界原居民大量非法占用土地，以及受到“新界小型屋宇”政策的影响。

2015年有“复核王”之称的郭卓坚入禀香港高等法院，就丁屋政策提出司法复核。法官周家明在2019年4月13日颁下判词，裁定涉及政府用地的私人协约方式，或以换地方式批出的丁权违宪，但暂缓执行判决6个月。乡议局对此表示非常遗憾及失望，表示考虑上诉。到2021年1月13日，乡议局最后上诉得直，法庭裁定“私人协约及换地”起丁屋并不违宪，推翻原审法官2019年的裁定。乡议局主席刘业强形容判决是“全胜”，保留丁屋制度，而建屋量因原居民人口有增无减而增加。政府亦表示欢迎裁决。

## 终院判决丁屋政策属合宪

2021年11月5日，终审法院驳回挑战新界丁权合宪性的上诉，一致裁定丁屋政策合宪。原居民能够以免费建屋牌照、私人协约或换地方式建丁屋。《香港基本法》第40条列明“新界原居民的合法传统权益受到特区保护”，法院认为，丁屋政策受到若干条法规以及《基本法》第122条隐含但清楚的认可，相关权益完全建基于公法之上，地政总署是合法行使酌情权处理丁屋申请，这项酌情权并非无限大，而是受到法例约束。对于上诉方提出，《基本法》第40条所述的原居民传统权益，受《基本法》及《人权法案》有关反歧视条文约束，终审庭并不认同，指出《基本法》颁布时，香港人权法案及性别歧视条例尚未实施，《基本法》第39条所指的“《公民与政治权利国际公约》适用于香港”，并不等同“全面适用”于原居民权益这项特殊议题。法庭认为第40条是具有主导地位，是针对新界原居民的特定条文，凌驾于基本法第25条、第39条以及人权法案第22条这类一般性的条文。判词解释，《基本法》列明的“五十年不变”，其中一项要素就是“香港现行社会、经济制度不变”，基本法第40条就是保障特定阶层人士现有权利，以达致这项原则。法庭又指出，第40条保障的“传统权益”，应参考1990年全国人民代表大会颁布基本法时的状况而决定，毋须追溯至1898年“新界契约”生效之前的权益，认为条例是源自港英时代的政策，亦看不到任何合理原因，中国需要保障1898年之前新界原居民的权益，只有新界原居民的男性后代符合丁屋资格的事实，是特区继承的体制的一部分，亦是《基本法》第四十条旨在保护的部分。

丁权案上诉人郭卓坚对裁决感到完全失望，认为丁屋政策违反部分《基本法》条文，并歧视女性，违反法律面前人人平等的原则，《基本法》亦列明《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港，公约条文强调，法律应禁止任何歧视。郭卓坚将考虑去信全国人大反映，期望最终取消政策。郭卓坚认为，如果取消丁屋政策，将土地用作兴建公屋或原居民的楼宇，可有助缩短轮候上公屋的时间。

乡议局欢迎裁决，指出丁屋审批速度越来越慢，判决确立丁屋政策合法合宪，促请地政总署回复正常审批速度，政府应该认真商讨如何理顺丁屋政策，善用土地有助促进北部都会区发展。乡议局希望政府，在乡村范围适合发展的土地，以新界原居民合法权益为基础，提供更多发展空间，例如提高发展密度等，以发展丁厦或城中村等。乡议局认为，判决后对新界及乡村土地进一步释放持乐观态度，又指出乡村土地大约有3,400公顷，当中不少和已发展土地接近，如果部分能获准向高空发展，将对发展房屋有好大帮助。

## 罪案与违规

### 违法购买丁权

2015年12月4日，丁屋发展商透过沙田乡事委员会主席莫锦贵等多名中间人，向多名原居民违法购买其丁权，并在申请兴建丁屋时诈骗地政总署。区域法院经审讯后，裁定发展商与11名原居民串谋诈骗罪成，成为首宗“套丁”被定罪的案件，引发“套丁”是否涉及刑事罪行的争议。

2021年3月12日，廉政公署调查一个位于元朗的丁屋地产发展项目，怀疑涉及贪污诈骗，拘捕王潘律师行创办人王光荣及其次子王德信等24人。

### 僭建

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据时任发展局副秘书长郑伟源估计，新界村屋僭建个案数以万计。发展局局长林郑月娥曾于2011年年底表明政府铁定于2012年4月起，严厉执法取缔僭建村屋，首轮目标是三层以上的村屋，屋宇署并会逐一巡查新界六百条村。

2012年4月1日，为遏止新僭建物的出现及保障新界村屋的楼宇结构安全，屋宇署开始推行“新界村屋申报计划”，并将新界分为九区派员入村巡查，首轮取缔目标是四层或以上或的僭建村屋。乡议局则表明，凡收到清拆令的，会向政府提出诉讼。

在“新界村屋僭建物申报计划”下，新界村屋的业主可为符合资格参加“申报计划”的僭建物向屋宇署申报。已申报的僭建物，除非有迫切危险，否则不会在首轮取缔目标执法阶段被强制即时清拆。但是，有乡事委员会委员批评政府选择性实施登记制度，登记制度只适用于新界，对新界居民不公平。乡事委员会并号召原居民不要配合申报计划。惟时任发展局长林郑月娥一再重申在新界村屋僭建的问题上会依法办事，不会有特赦。

## 评价

《01周报》有评论指出，“丁权”制度强调男性子孙的财产继承权，是传统中国法律的遗存，是“中华法系”在现代社会里所留下的一定的痕迹。

## 影视文化

- 《窃听风云3》，一部以描写香港的丁屋计划所衍生的社会题材电影。

## 外部链接

- 《胡应湘倡丁权证券化 自由售卖发展权 增新界土地供应》，明报，2006年1月21日
- 《政府拟批建20层丁屋 沙田元朗试行 提供2000单位》，明报，2006年3月1日
- 如何申请批准建造小型屋宇 - 地政总署
- 新界小型屋宇政策 - 新界乡议局
- “你绕道、我杯葛”-丁屋审批制度变革风波
- 村屋与丁屋法律资料-美联物业
- 西贡村屋
- 【01倡议】收回丁权：取缔特权阶级 善用土地资源 | 香港01
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