行政国

行政国并非专指单一国家或某一种类的国家，而是用以描述一国家政府在行政职能大幅扩张。使得人民逐渐依赖政府，甚至受政府行政部门不当压迫的现象。

在此情况下，行政部门占有极重要的地位。虽然立法、司法权尚能发挥其职能，但行政组织与运作变得特别重要，可说是一权独大。若无法适时用其他权力制衡行政权的权限与裁量的话（如国会调查权、预算审查权）。该国政府与掌控行政权限者（如国家元首或政府首脑）极有可能转变成极权政府与独裁。而走向警察国家压迫人民一途。

## 名称来源

“行政国”这个名词出自一本由美国行政学者德怀特·瓦尔多（Dwight Waldo）所著、1948年出版之著作《行政国：美国行政学的政治理论研究》（The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administratlon），而其中“The Administrative State”被翻译为“行政国”：原词汇用意在于强调现代国家行政部门的成长现象，并可做为一门学术研究。

1957年，另一名学者莫斯坦·马可仕（英语：Fritz Morstein Marx）出版了《行政国：科层体制概论》一书，对行政国这个概念也有另外的叙述。

## 行政权力扩张之背景

### 社会与经济环境之变迁

自工业革命后，产业与经济活动开始了重大且不可逆的改变：昔日小规模、家庭式的手工业与学徒生产制度被大规模、机械式的工厂集体生产制度所取代。

雇主与受雇者的关系也随之改变，在大规模的生产制度下，双方只存在“工作”与“报酬”冷淡雇佣关系，彼此间毫无情感与私谊表现，另外因产业分工与聚集而使现代生产结构由农村转向都市化，单位人口的增加与进一步聚集，改变了人与人之间的关系：人群之间陌生、疏离感更随着社会关系改变进一步扩大。人们从乡下移居到都市，失了根，其中有的人找到新工作、有的失业。他们与无数陌生人互动，并尝试重新建立关系。

社会的快速变迁导致了劳资双方贫富差距扩大，人们原有的定位瓦解。而以核心都市进行的大众传播系统渗透到农村之后，更开始腐蚀农村生活与原有的社会关系，并制造了更多的混乱经验与社会问题。社会上都市与农村之间、以及劳方与资方之间的对立与贫富差距的现象日益严重，甚至发生冲突，并要求政府出面干涉仲裁之：

资本家系望政府能加强权力与职能，对工人组织工会、罢工、怠工的行为加以制止；劳工则要求政府设法保障他们的权益和福利，并制止童工、超时工作的行为。此外产业界大规模的合并所形成的垄断现象，也威胁到小商人与消费者的利益。工业化与都市化造成的污染与交通、社会问题，更使得人民进一步要求政府加以防止与管制。政府对此进行的干预与管理，造成了行政权力进一步扩张。

### 立法权的分散无力

立法成员复杂，所代表的利益又十分分歧，再加上立法程序繁复，而议会领袖又不如行政首长对阁员的控制力量来的强大，导致立法权限与效率较为低落。一个法案审理协商旷日费时，最后被置之高阁者屡见不鲜。导致人民与其苦等法案之公布实施并保障权利，不如直接向行政部门请求来的迅速有效。

行政部门其事务之复杂化、专门化，更使得行政部门可用行政命令的权限从事行政立法，以及执行政策时面对法规的行政裁量，亦侵蚀了立法与司法部门的权限。

### 司法权的退却

基本上可分为下列几点说明：

- 无法适应快速社会变迁：面对科技高度发展的社会，各种专业问题与案件已大幅超出法官与法律专家所理解之范围，许多案件不仅件数众多，又相当棘手。在技术上法律也可能有许多无法规避预防的困难，使得人民面对法院信心开始产生怀疑。另外法律也多因时效性而无法因应新式犯罪型式与手法，而产生许多漏洞。
- 司法程序的僵化复杂：法院审判与上诉旷费时日，使人民视诉讼为畏途，非不得以不上法院缠讼数月。相对的行政程序上的救济途径反而较为便捷。
- 司法主要以保障私人权益为目的，然行政却以增进公共利益为主要诉求：人民支持与依赖行政部门自然远胜于法院。

## 行政权的扩张层面

由于以下政府功能大多不必以立法执行，可以行政命令为之，进而造成了行政国的现象。

- 现金给付（cash Payments）：如残障人士、中低收入户、失业救济金、农渔损失补偿、国民住宅补贴...等，对社会上一些弱势者进行现金给付，以达成从维持生命到促进经济活力等众多的社会经济目的。
- 基层结构建设与养护（Construction and Maintenance of Infrastructures）：如：机场、港口、高速公路、大众运输系统、污水下水道、废弃物处理厂、学校...等公共使用或公共受益的有形兴建与养护。
- 提供服务（provision of services）：提供专责机构及专业人员为人民作各种特定之服务。如：公立学校教育工作、公立医疗系统、水电、大众运输服务、青少年中途之家、电信服务等均属于此项工具之提供。
- 行为管制（Regulation of Behavior）：指政府对个人或团体行为之应为与不应作为之规范。此类执行工具最易显现出政府之公权力与强制力，亦为该项执行时之特色。如刑事罪犯起诉逮捕、有害化学使用管制、专门职业标准订定、土地使用分区与建物管理、废弃物污染源管制、劳动安全检查、金融交易管理、烟酒广告审查等均属于该项工具之表现。
- 治理能力（Capacity to Govern）：透过各种手段去维持并强化政府的治理能力，其虽与政府任务达或并无直接关系，但却是前四者的主要后援必备倏件。例如：税赋及规费的征收、公物维护、财务行政、人事管理、政策规划、政府内部沟通与外部沟通、与外国的官方及实质外交等均属此项工具之表现。

## 政府超载

然在近年来许多国家却发现，行政权的扩大，若源自于利益团体或政客在资源分配下短视近利的政策，甚至共犯分赃关系，则会有以下的困境，如老人年金、失业津贴等福利的发放立意虽好，但施行最后却造成赤字扩大与民意正当性的危险。如以下说明循环：

- 每个政党和利益团体会满怀自信地坚持自己的目标，然后认为其想法为真正国家施政方针
- 政客为了短期政治利益并接纳成为政策
- 政府采取姑息政策
- 国家机构与权限日益膨胀增多
- 国家丧失政策之有效管理能力
- 私部门的财富创造力量被破坏
- 恶性循环

当政党和政客于竞争时开很短视的社会福利政策，甚至是空头支票。让选民期望，把选民胃口养大后，最后负债与赤字丢给下一任政务官或官僚处理。最后会造成国家在功能上（dysfunctional）与民意上的双重障碍，成为一种超载政府（overloaded government）的状态。

此种缩减国家功能→民意基础丧失，然不缩减国家功能→赤字黑洞加深的两难困境，亦称为合法性危机（legitimation crisis）。

## 行政权限的缩减与管制

虽然现今世界许多国家行政权限实以扩张到相当大的程度，然为了设法防止其权力遭不当滥用与过度扩张，近年来已有许多修正制衡之方法：

### 议会控制与监督

使行政部门对立法部门（议会）负责，并利用立法、调查、质询、与限制权力进行制衡。若行政部门有越轨行为时，议会有权加以纠正，并控制监督行政官员施政作为。此外尚有年度预算的审查权、法律草案与修正案的审查、对重大政策（戒严、条约缔结、大赦、紧急命令等）的议决权，以做为进一步的行政权限缓冲和监督。

### 司法裁量与监督

法院的仲裁也是监督行政的一股力量：若行政者有违法乱纪等情事时，法院可采取惩戒、制裁行动。若行政程序与政策有违法、甚至违反宪法保障权益之嫌，更可以解释宪法等司法审查权（Judicial Review）进行进一步诠释与裁量，以免法律与政策遭不当误用或滥用。

此外，在法院控制的原则下，行政部门可以成为“被控告者”，当人民权益受到行政部门的违法或不当处理时，可向法院提出行政诉讼。并要求国家对其不当行为加以赔偿，这些也足以说明行政权力至今已非漫无限制，司法裁量与监督也是相当有效的方法。

### 公民监督与控制

公民可以透过所属之利益团体来对政府进行监督与控制。如英美行政体系中，若无利益团体介入与协助，政府的业务方案几乎难以存在──因为利益团体会督促通过特定法律，却也阻止通过某些法律；英美两国利益团体不仅数目众多，力量也十分庞大。使得政务官在面对选票与政见时无法专横跋扈，无视民意。

此外，有些国家的公民还可透过公民权限的创制与复决权，利用公民投票方式，对特定行政政策与法案进行创制与复决。使得人民增加对政府的影响力。

### 民营化

为了防止行政权不当扩张，以及公营事业效率之低落，将若干行政业务开放民营已是1980年代“新公共管理”思潮下的新产物。除了将官股与营运权释出至民间外，尚可将特定业务以契约外包（Contract out）、特许（Franchise）、补助（Grant）、与抵用卷（Voucher）等方式交由民间与非营利组织（NPO）承办。除了可大幅降低政府负担外，也使得行政权限进一步缩减。

## 参考文献

- 张润书(2004），《行政学》，三民书局
- 吴琼恩、周光辉、魏娜、卢伟斯(2004)，《公共行政学》，智胜出版
- Andrew Heywood著，杨日青、李培元、林文斌、刘兆隆译(2002)，《政治学新论》，韦伯文化
- 彭怀恩(2003)，《政治学新论》，风云论坛出版社