公民权利及政治权利国际公约

《公民权利和政治权利国际公约》（International Covenant on Civil and Political Rights，缩写ICCPR；Pacte international relatif aux droits civils et politiques；又译公民及政治权利国际盟约），也称联合国两公约或B公约，是1966年12月16日经联合国大会通过、1976年3月23日生效的国际多边条约，是国际人权宪章体系的第一个文件。该公约使缔约国承担责任，要尊重个人的公民和政治权利，包括生存权、宗教自由、集会自由、选举权、正当法律程序和公平审讯权利等等。2017年8月为止，《公民权利和政治权利国际公约》有74个签署国及173个缔约国。

《公民权利和政治权利国际公约》是由联合国人权事务委员会所监管。联合国人权事务委员会独立于联合国人权理事会之外，成员是从成员国中选举产生，但这些人并不代表任何国家；该会的专家开会期间，需要考察其成员国依据公约提交的定期报告。

《公民权利和政治权利国际公约》包括两个任择议定书。第一任择议定书构建了一个独立的上诉机制以便成员国内个人能够提交申述，这种沟通最终将到达人权委员会。在第一任择议定书之下，拥有联合国国际人权法系统中最复杂的法学系统。第二任择议定书废止死刑。

## 起源

此公约与世界人权宣言的设立是在同一系列的事件。“人的基本权利宣言”在1945年旧金山会议上被提出，该会议促成了联合国以及其经济及社会理事会的成立。经济及社会理事会受委托负责起草宣言，起草过程之始，该文件就被拆分成一份列明人权的基本原则之宣言，和一份包含具有约束力的承诺之公约。前者演变成世界人权宣言，并在1948年12月10日得到通过。

公约之约国（包括负责管理非自治领土和托管领土的国家）须促进落实自决权利；以及按照联合国宪章的条文尊重该权利。

随着起草工作继续，联合国各成员国之间对于公民和政治范畴的消极权利，以及经济、社会和文化范畴的积极权利，这两种权利相对上的重要程度之见解有了显著的差异。最后使原公约再拆分成两份公约，“一份包含政治权利，另一份包含经济、社会和文化权利”这两份公约被设计成尽可能写有互相相似的条文，而且同时开放供签署。两份公约都包含让所有民族自决的权利。

第一份文件是《经济、社会及文化权利国际公约》，第二份文件是《公民权利和政治权利国际公约》。1954年，草稿获提交至联合国大会讨论，并在1966年通过。作为外交谈判的结果，经济、社会及文化权利国际公约早公民权利和政治权利国际公约一点点通过。

## 各地实践与效果

### 中华民国

中华民国政府于1967年10月5日由驻联合国常任代表刘锴签署该公约（signature），而后于1971年10月25日退出联合国，未经过国会批准程序。直到陈水扁总统推动“人权立国”之目标，立法院才开始讨论该两公约的国内法化，法务部分别于2007年3月23日、2008年1月28日以法规字第0960600200号函、法规字第0970600032号函将“公民与政治权利国际公约及经济社会文化权利国际公约施行法”草案（以下简称“两公约施行法”草案）呈报行政院核转立法院审议。历经立法院第6届第6会期及第7届第1会期至第3会期，在野的中国国民党执反对意见。

2009年3月31日，立法院批准《经济社会文化权利国际公约》及《公民与政治权利国际公约》两项联合国人权公约（ratification），同时通过“两公约施行法”，两公约则在同年5月14日由新上任的国民党籍马英九总统在台北宾馆签署批准书，正式公布（promulgation），这是中华民国（台湾）首次将国际公约国内法化。惟马英九总统签署的两公约批准书，在同年6月15日被联合国以联合国大会2758号决议仅承认中华人民共和国为中国合法代表而拒绝存放（deposit）。

两公约施行法于2009年12月10日正式施行（come into effect），每四年提出一次国家报告，并邀请专家审查。在2012年4月提出两公约初次的国家报告，并于隔年2月25日至27日办理两公约初次国家报告之国际审查会议，邀请10位国际人权专家担任审查委员，于3月1日提出81点结论性意见与建议。监察院国家人权委员会成立后，也在第三次国家报告中提出独立评估意见。

由于并非联合国会员，因此台湾建立起仿照联合国的审查模式，邀请国际人权专家到台湾在地审查。据了解，发生过专家在行前曾受北京当局关切，直接找上本人，或透过所属政府转达，希望他们不要到台湾来，但并未阻挠成功。

### 中华人民共和国

中华人民共和国政府于1998年10月5日在纽约联合国总部签署了《公约》，并多次宣布将实施该公约，但是由于《公约》与现行法律有诸多冲突之处（比如关于死刑的使用范围，如公约规定只有“最严重犯罪”才可以判处死刑，其中要排除财产犯罪、经济犯罪和政治犯罪，但根据中国1997年刑法，一共规定了68种犯罪可以适用死刑，半数与政治、经济犯罪有关），其国务院至今未提出议案，全国人民代表大会也无法批准该公约。截至2015年11月1日，死刑罪名已逐步删减至46项，取消了绝大多数经济政治犯罪的死刑惩罚，仅保留了制售假药，有害食品罪的死刑上限。2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议闭幕时国务院总理温家宝在记者会上回答记者有关胡佳一案时回应，“中国是法治国家，这些问题都会依法加以处理”，并承诺尽快施行《公民权利与政治权利国际公约》。然而，该公约至今仍未被批准。这意味着签署的公约内容已经得到官方认可，但并未在国内产生法律效力。

2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议、中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第一次会议（“两会”）之际，百余名民间人士联署呼吁人大尽快批准联合国《公民权利和政治权利国际公约》。

#### 香港

《香港人权法案条例》（《香港法例》第383章）将《公民权利和政治权利国际公约》中适用于香港特别行政区的规定收纳入香港特别行政区法律，并对附带及有关连的事项作出规定。

本条例草案于1990年提交香港立法局审议。《香港人权法案条例》及关于香港的一九九一年(第2号)英皇制诰均由1991年6月8日起实施。比照《公民权利和政治权利国际公约》第5.2条，《香港人权法案条例》第Ⅰ部导言称：香港境内依法律、公约、条例或习俗而承认或存在之任何基本权利，不得借口人权法案未予确认或确认之范围较狭，而加以限制或减免义务。比照《公民权利和政治权利国际公约》第17条，《香港人权法案条例》第Ⅱ部香港人权法案第十四条称：任何人之私生活、家庭、住宅或通信，不得无理或非法侵扰，其名誉及信用，亦不得非法破坏；对于此种侵扰或破坏，人人有受法律保护之权利。《香港人权法案条例》第4条“日后的法例的释义”规定，在人权法案成为法律制定之香港法例，在解释上应以符合《香港的公民权利和政治权利国际公约》中适用于香港之规定为目标；反映出解释法律之一项现有准则，即在可能情况下，法例应根据现行国际义务来解释；如果日后制定之法律中之一项条文不能根据此准则解释，该条文便会因而告失效。《香港人权法案条例》第5条“紧急状态”规定，《公民权利和政治权利国际公约》规定，在社会进入严重紧急状态时，当局可采取若干通常会与公约有抵触之措施；本条例第5条亦载有类似条文；当局如正式宣布紧急状态，便可采取措施，限制人权法案所赋予之权利和自由，但限制范围必须严格，以在当时迫切情况下为应付紧急状态而有需要者为限；不过，措施不能限制下列权利：⑴生存的权利（人权法案第二条）；⑵不得施以酷刑及不人道待遇（人权法案第三条）；⑶不得使人为奴隶（人权法案第四⑴及⑵条）；⑷不得因违约而被监禁（人权法案第七条）；⑸在发生时并不构成刑事罪的行，不得定为刑事罪（人权法案第十二条）；⑹被承认为享有法律权利的人的权利（人权法案第十三条）；⑺思想、信念及宗教的自由（人权法案第十五条）；此外，在采取上述措施时，不得因种族、肤色、性别、语言、宗教或社会阶级有别而给予不同之对待。1997年2月23日，中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会认为前述条文抵触《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，根据《基本法》第160条决定前述条文不采用为香港特别行政区法律，其他条文仍予采用。

即使如此，《基本法》第39(1)条规定，《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。《入境（修订）（第3号）条例》第1(2)条因为具有追溯力，被香港特别行政区终审法院在吴嘉玲案裁定抵触《公民权利和政治权利国际公约》第15(1)条而删除。

### 朝鲜

朝鲜民主主义人民共和国于1981年9月14日加入该公约，并于同年12月14日批准该公约。1997年8月25日，朝鲜通知联合国秘书长，要求退出该公约。然而，联合国仍然认为朝鲜是该公约的缔约国，因为该公约原则上不允许退出，所以只有在所有其他缔约国都允许的情况下朝鲜才有可能退出公约。而这种情况并没有出现。

### 美国

#### 保留、谅解和声明

美国参议院在1992年在作出“五项保留、五项谅解、四项声明”后批准了该《公民权利和政治权利国际公约》。有意见认为对公约作如此多的保留，故其履行对国内效力很少。特别的，参议院声明“公约1－26条文规定不可自动生效”。在一份参议院行政报告中说明这项声明是为了“阐明协约不会在美国法院成为私人的起诉理由”。当一份条约或公约不是自动生效，而国会也没有为履行协约而提出立法议案时，则条约或公约批准后也不会在美国司法系统中造成私人诉讼权。

如果对条约作出的保留是“不合条约的目的和宗旨”，按照《维也纳条约法公约》和国际法这保留是无效的，因此这个“非自动生效”的声明是否符合国内法也成疑问。

#### 不遵守公约

1994年，联合国人权委员会对公约有否获遵守表示关注。

特别令人关注的是广泛提出的保留，这些保留基本上使得凡是需要改变国家法律以确保遵守《公约》义务的所有《公约》权利无效。因此没有接受真正的国际权利或义务。而当没有规定能确保《公约》权利在国内法院可以提出起诉，而且未能允许个人根据第一项“任择议定书”向委员会提出申诉，则《公约》的保证的所有基本要素已被删除。

实际上，美国没有接受《公约》规定的任何一项国际义务，没有改变其国内法，以符合《公约》订出的限制。其公民也不被允许提出起诉，以实行他们按《公约》享有的基本人权。美国也没有批准“禁止酷刑公约任择议定书”(OPCAT)。因为这样，《公约》已失去了效力，争议的焦点是美国官员坚持要求保留主权、司法、检察和行政部门的豁免权的一张大网，这往往使其公民丧失了在法律下的“有效补救措施”，这原是《公约》旨在保证的。

2006年，人权委员会对其解释为重大的违规行为表示关注，劝告美国立即采取纠正行动：

### 挪威

1999年，挪威议会制定了《加强人权在挪威法律中的地位的法律》，在挪威将《公民权利和政治权利国际公约》（含两项附加议定书）作为国内法实施。这使得《公民权利和政治权利国际公约》在挪威具有“半宪法性”地位，当普通挪威立法的适用结果与其相冲突时，普通立法会被法院判定无效。

## 相关联合国文件

- 世界人权宣言
- 经济、社会及文化权利国际公约
- 联合国大会66号决议：所通过的依照宪章第七十三条（辰）款递送情报书
- 联合国大会1514号决议：关于准许殖民地国家及民族独立的宣言
- 联合国大会1541号决议：会员国确定是否负有义务递送宪章第七十三条（辰）款规定的情报所应遵循的原则

## 外部链接

- 《公约》文本
- 签署国和缔约国
- 公约的监督机构—— 联合国人权事务委员会

## 基本资料

- 日语原文：公民权利和政治权利国际公约
- 类型：联合国大会决议
- 起草完成日：1954
- 签署日：1966年12月16日
- 签署地点：美国纽约 联合国总部大楼
- 生效日：1976年3月23日
- 签署者：74
- 缔约方：173
- 保存处：联合国秘书长
- 语言：法文、英文、俄文、中文、西班牙文
- wikisource：公民权利和政治权利国际公约