公民投票

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公民投票（referendum），简称公投，别称全民公决，是指全体选民就修宪等重要公共议题进行的直接投票。跟选举不一样，在公民投票中，主要是通过投票去确定某种政府形式或者某种行动的合法性，而不是去要求投票人在几个供选择的政党或者建议中去任选其一。

公民投票是一种直接民主的展现，学理上有分为重要投票（plebiscite）、创制（initiative）、复决（referendum）。

## 实施情形

“公投”被认为起源于瑞士的格劳宾登州早在16世纪。法国在1793年法兰西第一共和国时曾就当时国民公会所制定之宪法（Constitution de l'an I，一般称为1793年宪法），提交全国公民投票，此后法国均采用公投改变政权模式，包括改为帝制、修宪公投等。

1992年3月，南非白人公民投票来结束种族隔离政策。

在各个国家或地区都有不同程度的使用。

## 适用范围

宪法修正案、领土主权变更、政府单位调整、争议性的道德问题（牵涉社会政策的改动）、政治问题。

一些事情，如死刑存废，虽然表面上牵涉到被判处死刑的罪犯等他人的基本权益，但因为有理由相信罪犯人权与弱势人权不能混为一谈之故，因此可能也适用公投。

在中华民国关于预算、租税、薪俸及人事事项不得作为公民投票之提案。涉及原住民族权利不得违反原住民族基本法。

## 类型

- 强制性公投或选择性公投。
- 拘束性公投或咨询性公投。
- 重要投票（plebiscite）、创制（initiative）、复决（referendum）。

## 世界各地情况

### 瑞典

瑞典宪法授权瑞典举行公民投票。公投分为两种：由瑞典议会发起的全国公投、由市镇发起的地区公投。自1994年以来，有百分之五的市镇曾要求发起公投；若市镇或省议会接纳要求，便可进行公投。1922年至今，瑞典曾举行6次全国公投，议题分别为：禁酒、改变驾驶方向、以政府税收资助退休金、核能发电、加入欧洲联盟、采用欧元。瑞典公投为咨询性质，不具约束力，议会也未必按完全按照投票结果制订政策，例如：尽管“改变驾驶方向”投票遭大比数反对，但议会仍然通过法例改为向右驾驶。

### 4.2

#### 英国脱欧公投

英国去留欧盟公投（Brexit），是英国国内就其欧盟成员资格去留问题于2016年6月23日举行的公投。通称“英脱欧公投”（Brexit vote），英国国内又简称“欧盟公投”（EU referendum）。

在2015年英国大选后，首相戴维·卡梅伦兑现竞选时承诺，提出在不迟于2017年年终前举行公民投票，决定英国是否继续留在欧洲联盟。英女王伊丽莎白二世于2015年5月27日的国会开幕大典上也提到举行公投的计划。同月政府向下议院提交举行公投的法案。

最终于2016年2月正式公布公投时间定为同年6月23日。公投仅有一个问题：“联合王国应当继续留在欧洲联盟内还是应当退出欧洲联盟？”（"Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?"）。在本次公投中有权投票的人士包括所有年满18岁且居住在联合王国及直布罗陀的英国公民、爱尔兰公民和英联邦公民，以及上议院议员和过去15年内曾经登记为选民而现在海外居住的英国公民。与大选不同，除居住在英国、爱尔兰、马耳他和塞浦路斯的英国国民之外，在皇家属地和其他欧盟成员国居住的英国公民均无权参加本次公投。

### 4.3

关于预算、租税、薪俸及人事事项不得作为公民投票之提案。涉及原住民族权利不得违反原住民族基本法。

台湾从2004年起实施公民投票法，分为全国性及地方性公民投票。公投的通过门槛相当高，门槛一：需有50%的投票率，门槛二：有效同意票要大于不同意票才算通过，即双重过半数规则，因此被反对及改革人士评为难以实行的“鸟笼公投”。

2017年12月，立法院通过修正公投法部分条文大幅降低公投限制，提案门槛从总统与副总统之选举人总数的“千分之五”调降到“万分之一”；连署门槛则从5％降到1.5％；通过门槛降为一：有效同意票达选举人总数25%，二；有效同意票超过不同意票。因2017年12月公投法修正大幅降低公投门槛，2018年11月24日台湾第一次产生通过的公民提案。

2022年宪法修正案公民复决第1案又称18岁公民权修宪案，在同年11月26日经公民复决投票结果，同意票数512万4023票，不同意则有451万1916万票，未过同意票门槛，故不通过。

### 苏格兰

苏格兰首席大臣萨蒙德与英国首相卡梅伦就苏格兰独立公投的计划达成协议。两人在2012年10月15日于爱丁堡签署协议备忘录（memorandum of agreement），同意苏格兰民族党政府承诺于2014年10月内举行独立公投。2014年9月18日公投举行，结果为55%反对独立、45%支持独立。根据此结果，苏格兰留在联合王国内。

### 加拿大

#### 魁北克公投

1995年魁北克公民投票是第二次就魁北克应否脱离加拿大成为独立国家而举行的公民投票。此公投于1995年10月30日举行，49.42%选民认同魁北克应脱离加拿大，50.58%选民反对，反方险胜。

主张魁独的魁北克人党亦于1994年魁北克大选后重拾执政党地位。党魁巴里素成为省长后承诺会于任期内就魁北克前途举行公投。

### 法国

法国在1793年法兰西第一共和国时曾就当时国民公会所制定之宪法（Constitution de l'an I，一般称为1793年宪法），提交全国公民投票，此后法国均采用公投改变政权模式，包括改为帝制、修宪公投等。

### 香港

#### 英属香港

香港没有制定公投法，但在威廉·罗便臣出任香港总督的殖民地时期，香港殖民地政府同意举行一次公投，1896年香港洁净局组成办法公投为香港历史上唯一一次获政府承认的公民投票，于1896年5月15及16日举行，此公投的议题为当时的洁净局议员应以“非官守或官守议员”占多数。

#### 香港

1997年7月香港特区政府成立后，中国当局拒绝香港就公投立法，并且任何民间举行的公民投票都不会获香港特别行政区政府和中华人民共和国政府承认。

2010年民主派的公民党与社民连合办五区公投，由香港立法会五个大地方选区各有一名民主派立法会议员辞职造成补选，根据《立法会条例》，一旦议席出现空缺，必须进行补选，部分支持民主派的香港市民认同有关补选是公投的体现，并且可以作为一个向中央政府争取普选的诉求。温和民主派政党民主党并无参与有关公投。香港特别行政区政府、建制派和中华人民共和国政府只视作为补选，并不承认为公投，建制派更杯葛有关补选。补选结果只有选民总数的17.1%（约50万人），并非所有民主派支持者有参与补选投票。此后政府立法修例，禁止辞职的立法会议员在半年内参加补选。

2014年由民主派发起的“让爱与和平占领中环”运动，争取香港市民授权，针对2017年香港特别行政区行政长官选举办法，向香港特区政府提出具体方案，以争取更为民主的真普选。2014年6月由“和平占中”秘书处委托香港大学民意研究计划与香港理工大学社会政策研究中心，在2014年6月20日至29日举行民间全民投票，实际为直接进行的民意调查，并非公投。6月22日开放实体票站让市民投票。香港政府在20日投票开始时发出声明表示，相关投票没有法律效力。国务院港澳事务办公室与北京方面也指出，香港特别行政区作为大陆一个地方行政区域，进行任何形式的所谓公投都是非法及无效。占中发起人则表示民间公投只是让选民表达意见的方法，从来都无说过公投有法律效力。在结束时，已有787,767人投票。有关“全民投票”只是民意调查，亦非真正意义上的公投。

### 日本

日本在战后的《日本国宪法》中规定了有关宪法修正的全民公投制度（《日本国宪法》第九十六条规定：“本宪法的修订，必须经各议院全体议员三分之二以上的赞成，由国会创议，向国民提出，并得其承认。此种承认，必须在特别国民投票或国会规定的选举时进行投票，必须获得半数以上的赞成。”），但并未引入就重要政治问题举行全民公投的制度。尤其宪法第九十六条长期以来只是一纸空文，在战后保守、改革派激烈对立的“五十五年体制”之下，制定任何有关全民公投法的举动都会被在野党、护宪派视为意图修改宪法的举动。

为了避免不必要的麻烦，执政的自民党甚至一直未能制定出详细规定全民公投的相关法律。直到2007年，第一次安倍内阁声称要脱离战后体制，才制定了全民公投法，并在2010年开始实行。在法律审议过程中，围绕是否设置最低投票率的问题成为朝野攻防的焦点，由于担心在野党通过抵制公投来使得修宪成为废案，最终采取了自民党的方案即不设置最低的投票门槛，只需获得半数以上的有效得票即宣布成立。

虽然全民公投方式难以实际运用于日本政治中，但日本地方政治层级规定，地方自治体可以就一些重要的政治问题及颁布地方性特别法律举行全体“住民公投”。（《日本国宪法》第九十五条规定：“仅适用于某一地方公共团体的特别法，根据法律规定，非经该地方公共团体居民投票半数以上同意，国会不得制定。”）

一直以来，日本地方的“住民公投”并不引人瞩目，但随着日本的地方议会丑闻频出，彻底失去民众的信任后，日本的地方首长挟持民意，开始频频使用“专决处分”乃至“住民公投”方式来跳脱地方议会的束缚。日本自治法规定了地方首长拥有“专决处分”的权力，即紧急的支出可以由首长基于自身的判断进行，议会只需要事后追认即可。本来这只是授予地方首长应对紧急状况的权力，但没料到在府会对立的地方自治体例如大阪市、大阪府成为地方首长无视议会强推政策的法律空挡。

### 克里米亚共和国

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2014年3月16日，在俄罗斯派遣不明武装分子侵略并占领乌克兰的克里米亚自治共和国后，举行公民投票，决定克里米亚继续留在乌克兰，还是加入俄罗斯。公投有两个问题，包括：第一，你是否支持克里米亚成为俄罗斯联邦领土；第二，你是否支持恢复克里米亚1992年宪法。但乌克兰及联合国大多数会员国并不承认有关的公投，认为这是侵犯乌克兰的领土完整，并通过《联合国大会第68/262号决议》。

### 顿涅茨克人民共和国、卢甘斯克人民共和国、 俄占扎波罗热、 俄占赫尔松

2022年9月23日至27日，俄罗斯在其于乌克兰的军事占领区就吞并乌克兰被占领土举行了公投，包括俄罗斯占领的顿涅茨克州和卢甘斯克州上的傀儡政权顿涅茨克人民共和国和卢甘斯克人民共和国，以及俄罗斯占领下的赫尔松州和扎波罗热州。公投时，四个地区均未被俄罗斯完全控制，军事敌对行动仍在进行，且自2022年俄罗斯入侵乌克兰开始以来，四地的大部分人口已经逃离。公投违反国际法，并被联合国谴责为违反《联合国宪章》。目前，只有朝鲜民主主义人民共和国接受了公投结果的有效性，其他主权国家均不接受。

### 波多黎各

2012年11月6日，波多黎各公投61%赞成成为美国第51州。这是举行的类似公投中的第四次；前三次赞成建州者均未达到多数。此次公投由两轮投票构成。在第一轮中，波多黎各人就“在与美国关系上是否想改变现状”进行投票。180万人具有投票资格，有6.5万人放弃了第一轮投票，在参加投票的人中，54%的人支持改变关系。随后，波多黎各人就如何作出改变进行选择，有“成为美国一州”、“扩大自治权”和“完全独立”三个选项供投票者选择。在此轮投票中，只有130万人进行了投票，最终61%的民众支持成为美国第51个州，约33%希望扩大自治权，而仅有5%的人赞成完全独立。但尚需美国国会通过才能真正成为一州。

### 列支敦士登

根据《列支敦士登宪法》第66条的规定，任何经议会通过而未宣布为紧急的法律，以及未经其宣布为紧急的财政决议，导致至少五十万法郎的一次性支出或二十五万法郎的年度支出，若议会作出全民表决的决议，或在官方公布议会决议三十日内，至少一千名有选举权的公民或至少三个行政区以第64条规定的方式提出相应请求，须通过全民表决。如决议涉及宪法整体或部分，必须经一千五百名以上有选举权的公民或四个以上行政区提出请求，始得提交公民投票。为确定拟议制定的法律所应包含的原则，议会得下令举行公民投票。公民投票在各行政区分别举行；立法决议是通过还是遭否决，由全国统计的有效票数的绝对多数决定。

## 外部链接

- “ 公民投票有：重要投票（plebiscite）、复决（referendum）、创制（initiative）的三种”〈公民投票与议会政治·公民投票的种类〉
- 6.20-29 民间全民投票