公务员

<image>

中华人民共和国中央人民政府于北京的早期公务员官舍用房“富强胡同6号、甲6号、23号四合院”。

公务员（civil servant、public servant），亦可能等同公职人员，是一种职业，主要由国家聘用至政府机关任职，拥有法律所赋予的职权，主要职责是执行法律、维护法律权威，代表政府行使公权力，为人民提供公共服务，确保社会秩序维持稳定与全体人民的共同福祉。公务员体系（Civil service）结构通常都有共通点，包括编制有所限制、由国家保障其身份、薪酬、福利。然而，并非所有在政府工作的雇员等皆属于公务员。基于国民主权原则，国家权力来自人民授予，并由各国宪法分配至不同的政府机关分别行使。公务员代表政府行使职权，亦应恪遵宪法与法律的规范。若公务员不适任，则国民可以透过罢免程序收回其任职资格。有违法失职之情形时，则应由监察机关依照法定程序提起弹劾，使其免职或受惩戒。

## 历史

西方国家的公务员制度沿于英国的文官制度；而普遍认为世界上最早以考试方式取录公职人员的是中国。隋唐年间的中国即设吏、兵两部选拔文官及武官（中国古代职官），及后又有科举制度。隋唐之后，除科举选拔的官员外，有数量更为庞大的胥吏。官员个人亦组成幕府、聘用人员。

资产阶级革命后相当长的时间里（直至19世纪末），政府的管理职能十分有限，主要是维护社会秩序，充当“守夜人”的角色。公职人员的任用仍以任命为主。在君主制国家，官职由国王恩赐、贵族委任或世袭；在共和制国家，则由总统等行政长官委任，国家之元首百官，为人民之公仆，服役于民。现代资产阶级政党制度建立后，政党政治操纵着国家权力的分配，政府公职人员也随着执政党的更替而不断变动。恩赐官职与政党分赃导致了大量贪污腐败。在这样的背景下，国家公职人员的管理并没有形成法律的规范与相应的制度。

### 创立

19世纪的后30年里，在两次工业革命的推动下，工业生产迅速发展，资本主义进入垄断阶段。英国国会“议会至上”的时代结束了，随之而来的是“行政专横”。英国国家行政管理职能迅速增强，迫切需要改革公职任用制度，提高行政效率。19世纪末20世纪初，西方主要的几个国家先后创立了公务员制度。

19世纪初，英国在印度设立了东印度公司书院（赫尔利伯略行政管理学校前身之一）专门培训和训练印度行政官员及设立印度枢密院，其依据1835年英语教育法案。1853年，东印度公司的特许状期满，向英国国会申请新的特许状，英国国会委派了以议员巴伦·麦考莱为首的3人小组进行调查，麦考莱提出赫尔利伯略行政管理学校公开竞争选材经验的报告，即《麦考莱报告》。不久，财政部常务次官查理斯·屈维廉与史丹福·诺斯科特（Stanfford Northcote）在1854年提出了著名的《诺斯科特-屈维廉报告》。该报告首次以官方文件形式将政府公职人员统称为“文官”（Civil Service，复数集合名词；Civil Servant，单数名词）。1854年，英国在克里米亚战争中的失利使得首相巴麦尊子爵3世不得不在次年5月21日颁布《关于录用国王政府文官的枢密院令》，该法令责成英国政府专门成立行政中立（不受党派干涉）独立主持文官招生考试的3人文官事务委员会。1859年，英国议会颁布《文官退休法》明确了文官的权利与义务范围。1870年英国枢密院法令再次确认文官的公开竞考择优录取原则，这一法令标志着英国现代文官制度的建立。

- 德国腓特烈二世在上任后在普鲁士境内建立了初步的公务员制度。
- 美国

19世纪末期后，美国多数公务员也须考试任用，但情治机构与军方除外，称为Excepted service，不过福利也较少，可依主管意见撤职。

- 中国官吏
- 日本官僚

## 现代制度

### 2.1

国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构、消防救援机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级，即人民警察警衔、海关关衔、外交官衔、消防救援衔。

#### 香港

香港的公务员制度大部分源自英国，但有一点不同。公务员编制为所有政府部门和其他行政单位提供人手。公务员分布政府各个决策局和部门。香港的政策局局长（负责制订特定范畴政策，类似英国的内阁大臣）原本是首长级公务员，而非像英国的内阁部门首长般是政治任命，并要负担政治责任。基本上，公务员全部都是受共同之委任程序、共同之纪律守则及共同之聘用条件所规管。1997年香港回归初期，原来的决策科司宪改称局长，遂改为政治任命，但大体上沿袭公务员任命，政府主要官员仍由公务员产生。政务职系等公务员可以随时由一个岗位调到另一个岗位。2002年，时任行政长官的董建华推行主要官员问责制，问责官员脱离公务员体系，直属于行政长官，不再必须由公务员产生，只由中央政府任命。包括政务司司长在内的司局级官员身份不再是公务员。

为确保公务员忠实执行政府政策和指令，所有公务员均不得身为议员，未得当局许可，公务员亦不得参加政党。为务使公务员绝对忠于职守，未经许可公务员不得兼职，不论兼职是有薪酬还是义务，经商亦要呈报上级，以免其商业活动与其公务职责有抵触；公务员体制要求公务员忠于所负责之事务，而不是忠于直属长官。1997年7月1日，《香港特别行政区基本法》生效，行政长官、各主要官员及行政会议成员在就职时必须按基本法第104条依法宣誓拥护《香港特别行政区基本法》、效忠香港特别行政区。

狭义公职人员单指公务员；广义公职人员包括公务员、司法机构人员、选举产生之各级议会（香港立法会、香港区议会）议员，行政长官、以及由行政长官或政府委任之官员（各级主要官员、行政会议成员）、以及政府合约非公务员职位的公职人员。

而根据《防止贿赂条例》，公职人员尚包括若干机构（通常是公用事业及公营机构）之雇员。

### 中华民国（台湾）

<image>

《中华民国宪法》上对公职人员的称谓共有九种，分别是“政府人员、文官、公务员、公务人员、文武官员、现役军人、法官、官吏、自治人员”。“公职人员”指的是狭义的《公职人员选举罢免法》规范人员、以及广义的《公职人员财产申报法》规定办理财产申报人员。也就是说狭义的“公职人员”仅指公职人员，例如：总统、副总统、县市长、乡镇（市）长、立法委员等经依公职人员选举罢免法规范的人员而已。请注意，公‘职’人员和公‘务’员的定义、责任、刑法上之适用并不相同：

“公务员”则有刑法上的公务员与行政上的公务员，刑法上的公务员指的是《刑法》第10条第2项定义的公务员，而行政上的公务员则可分：最狭义的“《公务人员任用法》任用的公务员”、狭义的“《刑法》上的公务员”、广义的“适用《公务员服务法》的公务员”，以及最广义的“《国家赔偿法》第4条 受委托行使公权力职务的人员”，至于是否领有俸给则不在所问。

中华民国的公务员广义的定义为“受有俸给之文武职公务员及其他公营事业机关服务人员”（《公务员服务法》第24条）；然因《中华民国宪法》明定公务人员非经考试不得任用，故公务人员之遴选，须经隶属考试院的考选部以国家考试之方式录取。经考试及格获任用资格者，均为狭义之公务员。依现行法，中华民国公务人员分成14职等，由考试院下辖之铨叙部依法核定其职等。

### 日本

日本文官官等分为亲任、敕任、奏任、判任，相当于中华民国（台湾）的特任、简任、荐任、委任。

<image>

官等｜警视厅｜北海道厅｜大阪府｜府县｜消防

敕任｜警视总监

警察局长

奏任｜官房主事各部长｜警察部长｜警察局各部长｜警察部长

警务官｜警务官｜警务官

警视｜警视｜地方警视｜消防司令北海道厅消防司令地方消防司令

判任｜警部｜警部｜警部｜消防士消防机关士

警部补｜警部补｜警部补｜消防士补消防机关士补

判任待遇｜巡查部长｜消防曹长

巡查｜消防手

自卫官（陆・海・空）｜警察官（包含皇宫护卫官）｜消防吏员｜海上保安官｜备注

统合幕僚长｜警察厅长官｜（指定职）本府省事务次官级

陆上幕僚长海上幕僚长航空幕僚长｜警视厅监警察厅次长｜消防厅长官｜海上保安厅长官｜（指定职）本府省外局长官级

将｜警视监｜海上保安庁次长海上保安监｜（指定职）本府省厅局长级、陆上总队司令官、方面总监。

一等海上保安监（甲）

消防总监｜（指定职）本府省厅局次长・部长・审议官级、地方机关首长（管区单位・大规模）、东京都理事（局长）、师团长（将）、旅团长（将补）、本厅部长・管区本部长〔海保〕

将补｜一等海上保安监（乙）

警视长｜消防司监｜本府省厅课长级、地方机关首长（管区単位・小规模）、东京都理事（局次长、理事【将补相当】）、东京都区参事（部长、担当部长、参事）、团长（将补）、连队长（1佐）、本厅参事官・管区本部次长〔海保〕

1佐｜消防正监｜二等海上保安监

警视正｜消防监｜本府省厅室长级、东京都区参事（统括课长、署长〔消防〕、统括副参事）、独立大队长、管区机动队连队长、舰船长（大型）、本厅课长・管区本部部长・保安部长・大型巡视船长〔海保〕

1佐｜警视｜消防司令长｜三等海上保安监｜本府省庁课长补佐级、东京都区副参事（课长、担当课长、副参事、小规模署长）、大队长（自卫队）、机动队大队长、舰船长、本厅课长补佐・管区本部课长・保安部次长・保安署长・中型巡视船长〔海保〕

1佐｜警部｜消防司令｜一等海上保安正｜本府省庁系长、东京都区主事（统括课长代理〔都〕、本部指定系长・署课长・课长代理〔警视厅〕、课长补佐〔消防〕）、中队长（自卫队）、机动队中队长、小型舰船长、本厅系长・管区本部课长补佐・保安部课长・保安署次长・小型巡视船の长〔海保〕

1尉｜二等海上保安正｜本府省厅系长心得、同主任、同系员、东京都区主事（课长代理〔都〕、本部系长・署课长代理〔警视庁〕、系长〔消防〕、统括系长〔特别区〕）、中队长・副中队长（自卫队）、小队长（一部）本部系长・署、本厅専门员・管区本部系长・保安部専门官・保安署次长・大型巡视艇长〔海保〕

2尉・1尉｜警部补｜消防司令补｜三等海上保安正｜本府省厅系长心得、同主任、同系员、东京都区主事（主任〔都〕、本部副主查・署系长〔警视庁〕、担当系长・主任〔消防〕、系长・主查・次席〔特别区〕）、小队长（自卫队）、机动队小队长、管区本部専门员・保安部署系长・中型巡视艇长〔海保〕

准尉・曹长・1曹｜巡查部长｜消防士长｜一等海上保安士二等海上保安士三等海上保安士｜东京都区主事（系员〔都〕、本部系员・署主任〔警视厅〕、副主任〔消防〕、主任主事〔特别区〕）、分队长、机动队分队长。自卫队的上级陆曹（1曹以上）为小队长级、初级陆曹（2曹・3曹)为班长・分队长级。※警察官、海上保安官、自卫队宪兵由这个阶级以上为司法警察员。

2曹3曹

士长｜（巡查长）｜消防副士长｜一等海上保安士补｜自卫队警务官中，同阶级称为司法巡查。

1士｜巡查｜消防士｜二等海上保安士补

2士｜三等海上保安士补

## 3

=

英国文官（Civil servant），指中央政府系统非选举产生及非政治任命的事务官（包括常务次官），不包括经选举或者政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官，也不包括由国会设立的各种组委的雇员、皇室内务官员、地方政府官员或警察、军队、教师、公共医疗等其他公共事业的雇员。许多英联邦国家都有类似的文官（公务员）制度。其特点是：

- 择优而任：文官由一相对中立的考试制度招聘，以确保才能。
- 政治中立（或称行政中立）：文官不会因政权（执政党）的更替而更换；文官主要的工作是研究、制订方案及执行，而非决定政策；政策失败，文官亦不用下台，以利社会稳定及知识传承。

## 参考文献

### 来源

法律

- 公务员服务法 . 全国法规数据库. 民国 89 年 07 月 19 日.
- 卸任总统副总统礼遇条例 . 全国法规数据库. 民国 99 年 09 月 01 日.
- 公职人员利益冲突回避法 . 全国法规数据库. 民国 107 年 06 月 13 日.
- 公职人员财产申报法 .全国法规数据库. 民国 110 年 01 月 20 日
- 中华人民共和国公务员法 . 中国政府网. 2018-12-30.

书籍