公共行政学

公共行政，或简称公行，根据奥托·迈耶的说法，是国家或其他公共行政机构的活动；它不是立法（legislative）或司法（judicial）活动，也不主导治理（决策）活动。公共行政因而是执行公共任务的政府部门；它是政府部门的行政部分。

公共行政学（public administration），或称行政学，关注于政府政策的实施，也是研究这种实施并为公务员在公共服务中工作做好准备的学科。作为一个范围广泛的研究领域，其基本目标是推进管理和政策，使政府能够发挥作用。该领域之其他定义还有：公共计划管理；“将政治转译为公民的日常现实”；对于政府决策过程的研究，以及对于政策的分析，还有政策产生过程的各种投入，及产生替代政策的必要投入。

公共行政一词，是公共和行政这两个词的组合。在社会、经济和政治生活的每个领域都存在管理，这意味着为了组织或机构的正常运作，必须对其进行适当的统治或管理，并从这个概念中产生了管理的概念。

公共行政主要关注于政府政策和计划的组织过程，以及直接对该些行为负责的官员的行为。许多非民选公职人员可被视为公共行政人员，包括各级地方政府及中央政府所属部门的负责人，如政府预算（部门）主管（如行政院主计总处主计长等）、部门人力资源（或称人事行政）主管、公共卫生部门主管、各政府部门或行政首长之秘书等。或可以说，公共行政人员是指在各级政府公共部门和机构工作的公职人员；他们经常是透过任命、考试或甄选等，而被选拔出并从事于某些类别的职务。有时，狭义的公共行政人员是指事务官（常任文官，在任职时被（依有关规定）要求于政治立场上保持中立，且任期（依有关规定）不受执政团队或党派等更迭之影响）；该概念与政务官（由执政团队任命之官员，对政策负责或随执政团队同进退）一词相对。

在詹姆斯·A·加菲尔德遇刺案等事件发生后，许多美国政府部门职员及伍德罗·威尔逊等学者于1880年代推动该国之公务员制度改革，并正式于学术界建立公共行政相关领域。该领域具有多学科特征；一种公共行政子领域的提案，列出了其下六个主要支持领域，包括人力资源、组织理论（英语：Organizational theory）、政策分析、统计、预算及伦理学等。

有别于政治学，公共行政学者较关注于资源分配、社会公义、经济效益等议题，而政治学者则较著重权力分配与取得、国际关系等议题。

在发展较为成熟的民主政府体制中，公务员体系中之事务官通常会被要求依照有关规定遵守行政中立原则；同时，透过功绩制与对于事务官永久任期的（制度性）保障，避免行政官僚体系因政治介入而经常发生更动；如分赃政治所造成之诸多问题，或因党派或政治认同、立场与执政者有差异而遭其解雇等。

此外，由于基层官僚（street-level bureaucracy，缩写作SLBs）经常掌握政策执行之实务面主要部分，并利用司法无法控制之细节所衍生的不确定性（学理称之为“不确定法概念”），行使裁量权（discretion）之能力，而经常成为政策的实际制定者。相对地，政务人员（或称政务官）通常被赋予主导政府政策方向之权力，但同时须就政策之成败负起政治责任，并随政治情势（如选举结果）发生更动。双方的立场冲突及所衍生之政治权力竞争，也成为（行政）官僚政治化的主要研究议题之一。

## 历史

学者张润书认为，行政学的发展过程，自20世纪以还，大致可以区分为三个时期：一是约于1900年至1930年代的以科学管理为基础的“传统理论时期”；二是约于1930年代至1960年代的以行为科学为基础的“修正理论时期”；三是约于1960年代至今日的以开放系统与权变途径为基础的“系统理论时期”。而三个时期，亦分别可用三个英文字母来予以代表。此即传统理论时期，为“X理论”；修正理论时期，为“Y理论”；系统理论时期，为“Z理论”。

学者许南雄指出，若干中华民国的行政学学者，将行政学的演进历史，予以区分为“传统”、“修正”、“整合”的方式，乃源自于美国的组织理论与管理学学者卡士特（F. E. Kast）与罗森威（J. E. Rosenweig）两人于1970年所著之《组织与管理》一书。该书是将组织理论的演进历史，予以区分为1900年至1930年代的“传统时期”、1930年代至1960年代的“修正时期”、1960年代至1970年代的“新兴时期”（或称“系统时期”）。许氏认为，原本卡氏与罗氏的分期，是偏重在企业组织与管理的探讨上。而这种将组织理论的演进历史，转变为行政学的演进历史的做法，自然同卡氏与罗氏的原义相离。它在区分时期上，亦不尽合理。

### 1880年代以前

1880年代以前的行政学，主要思想家包括了柏拉图、亚里士多德和马基维利。直到民族国家产生后，开始重视对于道德以及政治本质问题的原则，以及公共行政的组织上，对这部分行政的运作往往是较不急迫的问题。马基维利在君主论一书中提出了给欧洲统治者们的政治指引。不只是政治组织，包括了行政的运作在内，都在这本书中被他阐述。到了16世纪，民族国家成了西欧行政组织的标准模型。这些国家都需要一个组织以执行法律和秩序、以及设立一个防卫的架构。也非常需要拥有税赋、统计学、行政、和军事单位扩展等知识的熟练公务员。在18世纪，对于行政专家的需求进一步扩大，也因此腓特烈·威廉一世在法兰克福建立了一个名为Kameralwissenschaft的经济学和社会学的学校，以改革普鲁士社会。其中最知名的教授是约翰·海因里希·哥特洛布·尤斯蒂（Johann Heinrich Gottlob Justi），他将学校里的理论和自然法的概念连结起来，这所学校的理论被称为官房主义（Kameralism）。

### 传统理论时期

行政学的传统理论时期，是于1887年至1930年。在该时期中，学者是以科学管理的理论与方法，为其著述的基础。他们主要是研究权力的合理分配、组织结构的健全、工作方法的标准化、行政管理程序的制度化等议题。因此，该时期的行政学，可以说是一种静态的行政学。学者张润书认为，传统理论时期的行政学的重要原则，分别是“系统化”、“计划化”、“协调化”、“效率化”、“标准化”。而它们亦是科学管理的五大原则。

#### 罗伦斯

1855年担任维也纳教授的罗伦斯·冯·史坦视为是公共行政学的创立者。当时公共行政被当作是行政法的一种形式，但冯·史坦认为这种看法太过局限。

他的看法在几个观点上是创新的：

- 他认为公共行政学是融合了几种学科的结果，如社会学、政治学、行政法以及财政。由此冯·史坦主张公共行政学是多种学科的综合。
- 依据冯·史坦的看法，公共行政学是政治理论与实践之间的互动。他将公共行政学视为是实践过程的领导部分，但认为这必须先有一个理论根基。
- 冯·史坦认为公共行政学应该尽量采取科学的研究方法。

#### 威尔逊

早在担任普林斯顿大学的校长与当选美国总统以前，伍德罗·威尔逊，即从事了有关公共行政学的研究。这表现出他对于该政治学的次领域的重视。威氏于1887年在《哥伦比亚大学政治学季刊》上所发表之〈行政的研究〉一文中，即提出了以下关于“行政”与“政治”的主张：

- 将政治与行政分离，即行政之运作应不受政治之干涉
- 行宪比制宪困难
- 以商业的角度来考虑政府的问题，即政府应向企业学习如何有效管理
- 分析比较政治与私人企业和政治计划间的关系
- 借由训练公务员并提升他们的素质来提高行政的有效程度

对于政治与行政两者间的分离一直是长期以来的争论议题，在这个问题上的观点差异也是公共行政学每个时期间的差异。

不过实际上根据学者来伯的研究，威尔逊的研究在当时并未受到重视，早期的公共行政学者也未在其具有分量的文章中做为参考书籍引用，此外检视1890年到第一次世界大战期间主要的政治学与社会科学著作也显示该文未被引用。〈行政的研究〉受到重视是1941年《政治学季刊》重新刊载此文后的事，此后公共行政学者才逐渐加以重视并受之影响。

#### 古德诺

古德诺在《政治与行政》一书中表示“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，并认为政府系统有两种不同的功能，即政治和行政；政治是指政策或国家意志的表示，行政是指政策或国家意志的执行。绝大多数的行政和政治无关，应该免除政治控制，政府的政治与行政功能虽然可以正是区分，然而不可能截然分成政务机关和行政机关的各自功能领域。

#### 限制与缺失

学者张润书认为，传统理论时期的行政学，限制与缺失有五：一是其过分地强调机械的效率观，因而导致人性尊严的被抹煞。二是其过分地着重组织的静态面，因而导致组织的动态面的被忽视。三是其将机关组织视为一个封闭系统。四是对于人类的行为，其采取不切实际的假设。五是仅凭个人的知识与经验，以及有限的观察，其所建立之原则或理论，可能只有部分适用而无法放之四海而皆准。

### 修正理论时期

行政学的修正理论时期，是于1931年至1960年。在该时期中，学者是以当时所流行之行为科学的理论与方法，为其著述的基础。而他们亦将该理论与方法应用在修正与补充过去的传统理论时期的行政学的内容上。因为修正理论时期的行政学，主要是着重在行政的互动性、互赖性、心理动机等议题上。所以它可以说是一种动态的行政学。有鉴于传统理论时期的学者，在学术活动上，大多谈“应如何”而绝少谈“是如何”的倾向。因此，该时期的学者，乃较强调其对于社会事象的实然面的重视。

### 整合理论时期

自1960年代起，社会科学的研究，即迈入整合时期。整合时期，亦可称为系统时代。行政学的整合理论时期，亦可称为系统理论时期，其大约是于1960年代开始，以迄今日。在该时期中，学者是以系统分析的理论与方法，为其著述的基础。而他们亦借由系统途径，来将科学管理与行为科学的长处，加以整合。此一时期的行政学，可以说是一种生态的行政学。

## 学科

在美国学术领域里，政治学与法律的研究在1900年代分离。在欧洲，尤其是在英国和德国（马克斯·韦伯）则于1890年代开始分离学科，但早在1720年代的大学里便已开始讲授。联邦党人文集里也数次提起良好的行政的重要性。

一些公共行政学家支持划清这些相关的学术间的领域界线，如政治学与社会学之间。但一般而言，各学科间的公共行政学部分被视为是一种研究的领域，而不是一种单独的学科。

身为一种研究领域，公共行政学可以与企业管理学比较，而公共行政硕士（MPA）也被视为和企业管理硕士（MBA）类似，给那些希望追求从事政府或非营利职业的人研读。比起企业管理硕士，公共行政硕士通常较少技能取向，而包含了在商业学科不常见到的哲学和社会学的观点。也有一些与公共行政衍生和相关的公众事物的学位，如公众政策等等。之间的差异通常是在政治分析或其他议题的重点上，例如针对国际关系的研究与针对宪法议题如权力制衡、行政法、政府与权力等问题之间的差异。

公共行政理论研究（Public administration theory）则是对于政府目的、官僚、预算、政府、和公共事件的研究领域。近年来，公共行政理论研究偶尔会和大量批评的理论取向以及后现代主义对于政府、管理、权力等的哲学概念相连结，但许多公共行政学者仍支持古典的定义，也就是针对合法性、服务、组织的官僚形式、以及政府的等级制度(hierarchy)的研究。

另外还有一个较小的学科—公共管理针对普通的、例常的或典型的管理研究，但是以达成公众利益为目标。其他人视公共管理为一个新的、以经济为透视法研究政府运作的学科，后者的观点被其支持者称为“新公共管理”，可以视为是一种重新强调其专业本质的改革。