中华人民共和国香港特别行政区基本法

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，正式通称《香港基本法》，一般通称《基本法》，是香港特别行政区的宪制文件。自1997年7月1日起，《基本法》取代了殖民地时期《英皇制诰》及《皇室训令》的地位，确立《中英联合声明》下香港特别行政区的高度自治地位。内容包括香港立法会、香港特区政府和香港司法机构组成办法、权力和责任及其与中华人民共和国中央人民政府（国务院）的关系等。

1984年12月19日，中英经过2年谈判后，中华人民共和国国务院总理赵紫阳与英国首相撒切尔夫人代表两国政府签署《联合声明》，解决了香港归属问题。根据《声明》第三段第12条，中华人民共和国将以《基本法》确立香港为特别行政区，并按照一国两制方针，保证主权移交后的资本主义与法律、社会制度，至少维持五十年不变，同时中国大陆依法所施行的社会主义制度等将不会伸延到香港，香港会维持高度自治、港人治港。《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；《中华人民共和国宪法》第六十二条规定的全国人民代表大会职权中包括第十三项：“决定特别行政区的设立及其制度”。香港回归以后，全国人民代表大会常务委员会曾先后几次对《香港基本法》作出解释，在2021年开始修改附件一及附件二有关行政长官和立法会的选举制度，将《港区国安法》列入附件三等。

## 起草过程

《基本法》由基本法起草委员会负责起草，委员包括了香港人士和中国大陆人士。1985年成立的基本法咨询委员会，委员全为香港人，他们负责在香港征询公众对《基本法》草案的意见。

1988年4月，基本法起草委员会公布基本法草案征求意见稿，征询意见至10月。1989年2月，全国人大常委会公布基本法草案，咨询工作则在10月结束。1990年4月4日，第七届全国人民代表大会第三次会议如期通过，时任中华人民共和国主席杨尚昆签署主席令，正式颁布《香港基本法》。

## 基本法之实施

### 解释权归属

根据《基本法》第158条，《基本法》的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，但亦规定香港法院可就《基本法》中有关香港自治范围的事务解释《基本法》。香港法院对非香港自治范围的条款亦可解释，但如果香港法院审理案件时需要对《基本法》关于中华人民共和国中央人民政府管理的事务或中国中央政府和香港关系的条款作出解释，而该条款的解释又影响案件判决，终审法院则应请中华人民共和国全国人大常委会要求解释。在吴嘉玲案，终审法院将上述必须提请释法的条件归纳为“分类条件”（即牵涉的条款关于中央人民政府管理的事务或中央人民政府和香港关系）和“必要条件”（即法院审理案件时需要解释有关条款，而该条款的解释又影响案件判决），法院只会在两个条件都被满足的情况下才会提请释法。

不过，在1999年居港权事件中，由于特区政府不满吴嘉玲案的终审判决，首次直接向中华人民共和国国务院提交了报告，请求全国人大常委会解释香港基本法。此举因为绕过了终审法院，而引起了香港社会的争议；而且因为在香港沿用的普通法制度中，解释法律是法院独有的权力，此举被批评为特区政府以行政干预司法，破坏香港的司法独立。此外，终审法院于刘港榕案指出，由于《基本法》同时也是中国大陆全国性法律（此说法确认上诉法庭马维騉案的观点），全国人大常委会解释基本法的权利是全面而无限制的，因此也有权在香港方面没有提出请求的情况下自行解释。终审法院在吴嘉玲案清楚指出，在解释基本法时，法院应该采取目的原则，在考虑条文的真实意思时，必须考虑其目的，以及条文所用文字的背景。法院应该避免字面、技术性、狭窄和一成不变的方式解释基本法。此外，在解释第三章跟权利有关的条款时，法院应该采取宽松的原则。

香港主权移交以后，全国人大常委会曾先后六次对《香港基本法》作出解释。

- 1999年：港人大陆所生子女居港权问题（香港特区政府请求）
- 2004年：香港行政长官及立法会产生办法问题（全国人大常委会自行释法）
- 2005年：香港行政长官呈辞后继任人任期问题（香港特区政府请求）
- 2011年：香港绝对外交豁免权问题（终审法院请求）
- 2016年：香港公职人员宣誓问题（全国人大常委会自行释法）
- 2022年：海外律师参与国安法案件问题（港澳事务办公室请求）

质疑及反对人大释法的人士，包括绝大部分香港法律界人士及泛民主派，认为全国人大常委会主动释法违反《基本法》、侵犯香港司法独立、破坏“一国两制”精神。

### 争议问题

以下简述自《香港基本法》生效以来，引起大规模社会讨论的争议性问题：

#### 居港权问题

1999年，香港特区政府请全国人民代表大会常务委员会解释《基本法》第22及第24条。政府声称这用来避免超过150万名中国大陆居民涌入香港。这是香港首次向全国人大常委会请求释法，事件引来关于香港司法独立的关注。

2010年底，法律援助处委托香港资深大律师李志喜协助3个菲律宾家庭入禀香港高等法院申请司法复核，指香港《入境条例》限制外佣申请居港权的条文违反基本法第24条，引起外佣居港权争议。

此外，自香港主权移交以来，香港居留权争议一直持续。两个非永久性香港居民的中国公民在香港诞下的子女是否拥有居港权，以及外佣居港权等争议，使修改基本法的可能性增加。而居港权的问题在全国人大常委会释法或修改基本法问题上存在争议，并无根本的解决方法。基本法24条衍生出来的法律解释，进行一次性，修改基本法。在法律上，修改宪法是技术问题，不是弥天大罪，也是正常不过，而且很多国家亦有按实际需要，作出修改。反对者认为若以全国人大常委会释法，会损害香港终审法院的权威。

#### 基本法第23条

2002年至2003年间，香港特区政府尝试就基本法第23条进行本地立法。根据当时向香港立法会提交的《国家安全（立法条文）条例草案》，警方将被赋予无限权力，包括无须向法庭申请搜查令，即可强行进入“怀疑恐怖份子”住宅搜查。此举引来香港社会极大反响，导致了50万人的2003年七一游行。其后由于自由党和部分工商界议员转軚，特区政府宣布搁置草案，时任保安局局长叶刘淑仪以个人理由辞职。

2023年12月18日，行政长官李家超在北京述职时，亲自向中共中央总书记习近平汇报，表示将于2024年完成基本法23条的立法工作。

2024年1月30日，行政长官李家超宣布正式展开基本法23条立法的公众咨询，邀请巿民表达意见，咨询期至同年2月28日为止，比2003年立法时的咨询期短。咨询文件建议订立一条全新的《维护国家安全条例》，就罪行方面提出建议涵盖五大类危害国家安全的行为和活动，亦建议新增一些罪行。

2024年3月8日，行政长官会同行政会议决定将《维护国家安全条例草案》刊登《香港政府宪报》并提交立法会审议。2024年3月19日，香港第七届立法会全票通过《维护国家安全条例》，2024年3月22日时任香港行政长官李家超签署《维护国家安全条例》，条例于2024年3月23日正式生效，完成《香港基本法第23条》立法工作。

#### 普选问题

经过基本法第23条立法事件之后，以香港民主派为首的各界社会人士开始争取普选2007年度行政长官和2008年度立法会所有议席。《基本法》第45及第68条允许这种可能，字面上也称香港以实现普选为最终目标，但亲建制派、亲北京政党及人士则认为这不符合条文中“实际情况”及“循序渐进”两项原则。最后，全国人大常委会于2004年4月26日进行了释法，正式排除了2007/08进行普选的可能性。2007年底全国人大常委会指出2017年香港可实现普选，并2012年香港政制改革后，立法会议席增加至70席。

香港政制改革一直停滞，由于香港将来可能会实现普选，修改基本法的可能性增加。虽然《基本法》定下行政长官和立法会双普选的目标和承诺，惟不但由全国人大常委会主导和决定政改时间表和方案内容，条文亦设下“提名委员会”的限制，令争议不断发酵。香港基本法委员会委员王振民，出席一个政改研讨会时指，行政长官普选的提名委员会和立法会功能界别，声称是为了保持香港精英政治和资本主义制度下的生活方式。他指，提名和选举两个阶段的功能有区分，是平衡精英政治和大众政治，相互补充，保护工商界利益。他又指，并非法律无禁止就可以做，所以除非修改基本法四十五条，否则部分人提出的两种提名，或三种提名，都不符合法治原则。

#### 削减公务员工资

根据《基本法》第100条，香港公务员“年资予以保留，薪金、津贴、福利待遇和服务条件不低于原来的标准”。同时，第107条则订明“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”。面对1997年以后的经济衰退，加上财政陷入赤字，香港政府削减了公务员的薪金，引来公务员团体抗议。

#### 补任特首任期

董建华于2005年3月10日辞职后，下任行政长官的任期成为了问题。泛民主派认为，根据《基本法》第46条，新任行政长官任期应该是5年。不过，香港特区政府及建制派则认为，继任人应该是完成前任行政长官的余下任期。2005年4月6日，香港特区政府向全国人大常委会请求释法。4月27日，全国人大常委会宣布根据《基本法》附件一，行政长官如果于2007年前辞职，继任人应当完成前任行政长官的任期，之后再次进行选举。

#### 移交罪犯

《基本法》第95条赋予香港与中国大陆司法机关“通过协商，依法进行司法方面的联系和相互提供协助”，不过在中港司法制度差异之下，两地未有正式的移交犯人的办法。香港法院是否对跨境刑事罪行有审判权、香港居民在香港犯罪后逃往中国大陆后香港法院是否拥有司法管辖权，以上问题均引来中港两地法律界以及律政司的讨论。

根据现时惯例，香港居民在香港犯罪后，如果在中国大陆被截获，香港执法单位会寻求移交疑犯回港审讯。中国大陆户籍居民在香港犯罪后逃返中国大陆的话，则会在中国境内进行审讯。

#### 土地契约

虽然《基本法》第120条及121条承认1985年6月30日前殖民地政府所批出的土地契约，即使超越2047年6月30日仍可行使至契约期满及只订明1985年6月30日后至1997年6月30日前批出的土地契约不得超越2047年6月30日。但《基本法》并没有交待1997年7月1日起由特区政府批出的土地契约，能否超越2047年6月30日的权力。2006年特区政府就邮轮码头拟批50年专营权，随即被亲北京政党提出有违《基本法》之嫌。

#### 地方行政制度

虽然《基本法》第97条已公开表明香港可成立用以处理市政服务、文娱、房屋、运输、教育及其他范畴的一层区域议会，但由于市民对两个市政局及市政总署解散后，区议会权责不如市政局和区域市政局，随即被民主派评为违反《基本法》之嫌。

#### 市花名称问题

洋紫荆是香港市花，其图案用在香港区旗及区徽上。洋紫荆是香港特有的羊蹄甲属品种，与紫荆花既不同属，外形亦无相似之处。但是，《基本法》第10条香港的区旗区徽图案的中文条文中，将洋紫荆漏掉“洋”字，称为“紫荆花”；而英文条文则是bauhinia，即羊蹄甲花，不依从中文版的错误。基本法草案在公众咨询时，区旗区徽尚未定出，文中区旗区徽一段记为“待拟”，因此现时条文中用“紫荆花”这个错误名称，实未征询公众意见。区旗区徽图案评选委员会，1990年2月13日向香港基本法起草委员会第九次全体会议提交的工作报告，是用正确名称“洋紫荆花”；可是在是次会议中，基本法草案经修改后，于1990年2月16日通过的版本，内文却用了“紫荆花”，谬种流传至今。

在香港主权移交前，基本法尚未生效时，已有语文学者直指不应该把洋紫荆称为“紫荆”。基本法条文由起草委员会的秘书处撰写，当年任秘书长的梁振英，被记者问到时，回应谓这两个名称某些情况下通用，草委未特别讨论用名。而为何不用香港人普遍使用的“洋紫荆”一名，梁振英仅谓如果用“洋紫荆”，也会被人问为何不用“紫荆”。有中国大陆的植物学家，见到基本法将香港区旗区徽图案称为“紫荆”而深感困惑，询问香港的植物学家。香港室内植物学会名誉会长许霖庆，因此在中国植物学会和中国科学院研究所主编的《植物杂志》撰文解释，又指出香港早于1920年代已将此花称为“洋紫荆”，香港也是首先发现洋紫荆的地方，很多植物学书籍亦用“洋紫荆”此名。

#### 性小众平权

虽然《基本法》第25条确立法律面前人人平等的原则，以及第37条保障香港人的婚姻自由受法律保护，但同性伴侣因为受限于《婚姻条例》只界定婚姻为“一夫一妻”，一直无法在港登记结婚或民事结合。2018年，29岁的女同性恋者MK入禀香港高等法院，就争议《基本法》第35条下的婚姻自由是否保障同性伴侣，申请司法复核。周家明法官于2019年10月宣判MK败诉，指《基本法》指明的婚姻为一夫一妻，如果希望改变政策，应从立法渠道解决，而非诉诸法庭。尽管如此，法官亦认同政府在同性配偶的政策上需作全面检讨，否则相关政策只会不断被指歧视而遭到司法复核。

### 中央修改香港本地法律争议

2014年6月10日国务院新闻办公室发表了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，指对于香港特区的高度自治权，中央具有监督权力。香港大学专业进修学院人文及法律学院助理教授贾廷思表示难以就“监督权力”评论。被问到有没有任何法律条文提及白皮书所谓“监督权力”，他表示若要辩论此问题，对方或会辩解《基本法》第12条暗示了有关权力，但贾认为该条文绝对没有作此表述。公民党法律界议员郭荣铿指，白皮书所谓“监督权力”之说没有明确法律基础，强调白皮书不能取代《基本法》成为宪法一部分，也不能作为解释《基本法》的文件。

2014年8月26日，英国最高法院院长兼香港终审法院非常任法官廖柏嘉在香港外国记者会演讲指出，法官要爱国是前设，英国与香港的法官宣誓都有效忠国家条文，这已经满足到“爱国”的要求。他又对香港的司法制度有绝对信心，现在未发现司法独立或法治（rule of law）存在问题，英国的法官需要宣誓效忠英国君主及国家主权，香港特区的法官同样要宣誓效忠中华人民共和国香港特别行政区的法律和基本法，而最重要是法官能不偏不倚、维持独立的判断、免受行政机关影响。他说，司法独立并没有与“法律上的爱国”不一致，当中法官“爱国”的方式为致力于法治，该方式是不容撤销或削弱的。

而对于白皮书抛出的对自治层拥有指挥权的概念，明报不署名评论指若中央依法直接对港行使管治权，香港与其他中国城市并无分别，而在白皮书中出现中华人民共和国中央人民政府“向行政长官发出指令的权力”的提法，这个权力如何操作、由哪一个部门向特首发号施令未有明晰，评论认为体现高度自治的特首变成受令于中央，客观上特首的管治威信势必大打折扣。

#### 香港国安法

2019年，香港爆发反对逃犯条例修订草案运动，中共中央总书记暨国家主席习近平对此强调要“止暴制乱”。2020年5月，第十三届全国人大三次会议通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，决定中央人民政府在香港特别行政区设立国安机构，以及授权全国人民代表大会常务委员会制定相关维护中国国家安全的法律并列入《基本法》附件三（全国性法律），限制香港特区只可以在当地公布实施。2020年6月30日，《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》正式纳入香港基本法附件三生效。

批评者认为该法案的制定就如同违反基本法第23条，绕过香港立法会直接进行香港本地国家安全事项的立法。此举亦被批评违反第18条，列明任何列入附件三的全国性法律限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围。尤其香港特区已被赋权在高度自治下，可以自行决定第23条下国家安全事宜的立法进度，全国人大常委会并没有尊重《基本法》的一国两制原则。此外，外界质疑《国安法》会否凌驾《基本法》及《人权法》。

### 违宪审查争议

在吴嘉玲案中，终审法院在判决中确立香港法院拥有违宪审查的权力：

时任五名法官认为此举正遵从权力分立的原则，以宪法制衡政府的行政及立法机构，确保它们依《基本法》行事。

此外，判词亦明确指出特区法院具有司法管辖权去审核中华人民共和国全国人民代表大会或其常务委员会的立法行为是否符合《基本法》。他们认为，《基本法》与其他宪法一样，任何抵触《基本法》的法律均属无效并须作废。特区法院在《基本法》赋予香港高度自治的原则下享有独立的司法权。当涉及是否有抵触《基本法》及法律是否有效的问题出现时，这些问题均由特区法院裁定，包括全国人民代表大会或其常务委员会的行为，以确保这些行为符合《基本法》。

2019年11月18日，香港高等法院原讼法庭作出一项判决，裁定《紧急情况规例条例》有关“危害公安”条文不符合基本法。全国人大常委会法制工作委员会发言人臧铁伟在19日就此发表谈话，认为“香港特别行政区法律是否符合香港基本法，只能由全国人大常委会作出判断和决定，任何其他机关都无权作出判断和决定。”

2020年4月9日，香港高等法院上诉法庭裁定，特区政府引用《紧急法》订立《禁蒙面法》符合基本法，只限于取缔非法、未经批准集结和暴动中使用蒙面物品。

## 基本法附件修改

### 附件一与附件二修改

中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法修正案全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定

香港基本法附件一与附件二历经两次修改，首次修改以修正案的形式修改，于2010年6月23日提交立法会表决通过，而后行政长官曾荫权就两项修正案签署同意书文本，并报予全国人大常委会，2010年8月28日两项修正案在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上分别批准和备案。

第二次修改时引发了争议，因为涉及到了中央直接立法而非香港立法中央批准，2021年3月的该次修正案中，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，授权全国人大常委会根据本决定修改香港基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》。3月29日至30日第十三届全国人大常委会第二十七次会议审议香港基本法附件一和附件二的修订草案，修订草案通过后原附件一和附件二及其修正案将被废止，这是香港基本法附件一与附件二的第二次修改。3月30日，全国人大常委会经表决，全票通过新修订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》、新修订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，并由国家主席习近平分别签署第75、76号主席令予以公布，自2021年3月31日起施行。

### 附件三变动

香港基本法附件三变动过五次，目前有14部全国性法律，原文及变动情况如下。

- 1990年4月4日，公布基本法附件三原文包括《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》、《关于中华人民共和国国庆日的决议》、《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》附：国徽图案、说明、使用办法、《中华人民共和国政府关于领海的声明》、《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国外交特权与豁免条例》
- 1997年7月1日，增加《中华人民共和国国旗法》、《中华人民共和国领事特权与豁免条例》、《中华人民共和国国徽法》、《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》；删去《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》附：国徽图案、说明、使用办法
- 1998年11月4日，增加《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》
- 2005年10月27日，增加《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》
- 2017年11月4日，增加《中华人民共和国国歌法》
- 2020年6月30日，增加《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》

## 流行文化

- 2000年，基本法颁布十周年纪念主题曲《基本法礼赞》改编自刘德华的《中国人》。

## 外部链接

- 香港基本法全文及有关文件
- 香港基本法网页
- 陈弘毅： 〈《香港特别行政区基本法》的理念、实施与解释〉（2001）
- 香港便览基本法介绍单张（PDF文件）
- 香港基本法草拟过程数据库 - 香港大学图书馆数码化计划项目
- 香港基本法 (草案) —-第二稿 (1989年)
- 香港立法会司法及法律事务委员会特别会议纪要，1999年1月16日，关于中国大陆及香港特别行政区法院的刑事司法管辖权的讨论。

## 参见

- 香港政治制度
- 一国两制
- 行政主导
- 香港的三权分立
- 香港政治制度改革
- 《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》
- 《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》
- 《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》

## 基本资料

- 名称：中华人民共和国、香港特别行政区基本法
- 简称：基本法
- 起草机关：香港特别行政区基本法起草委员会
- 提案方：香港特别行政区基本法起草委员会
- 公布日期：1990年4月4日
- 施行日期：1997年7月1日
- 类别：基本法律
- wikisource：中华人民共和国香港特别行政区基本法
- pdf：中华人民共和国香港特别行政区基本法.pdf
- flk-id：MmM5MDlmZGQ2NzhiZjE3OTAxNjc4YmY1YzY2ODAxMzE%3D
- 专门委员会：香港特别行政区基本法咨询委员会
- 征求意见日期：1989年2月21日
- 议会届次：第七届全国人民代表大会第三次会议
- 人大通过日期：1990年4月4日
- 公布者：国家主席杨尚昆
- 公布命令：第26号《中华人民共和国主席令》
- 修正次数：31
- 最新修正日期：2021年3月30日
- 修正案：香港特别行政区行政长官的产生办法 (2021年3月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议修订)、香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序 (2021年3月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议修订)
- 官方名称：法律英文全称、The Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People’s Republic of China
- 立法机关：全国人民代表大会
- 地域范围：香港特别行政区（新成立）
- 考虑机关：全国人民代表大会
- 通过日期：1990年4月4日
- 签署人：中华人民共和国主席杨尚昆
- date_commenced：1997年7月1日
- 相关：《中华人民共和国宪法》、《全国人民代表大会关于成立中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会的决定》、《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》
- 摘要：本法序言：、香港自古以来就是中国的领土，一八四零年鸦片战争以后被英国占领。一九八四年十二月十九日，中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对香港行使主权，从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望。为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。国家对香港的基本方针政策，已由中国政府在中英联合声明中予以阐明。根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。
- 状态：current