英属香港政治制度改革

香港从1841年起成为英国殖民地，到1997年主权移交中华人民共和国的156年期间曾出现多次政治制度改革，对香港的整体发展有着深远的影响。

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## 二战结束后

1945年8月，香港日占时期结束，香港重光，英国重回香港。1946年5月，当时香港总督杨慕琦复职。由于在二战结束前，伦敦当局承诺于战后容许其殖民地拥有高度自治权以至独立；当工党政府上台执政后，伦敦当局就着手落实有关承诺。中方一直不承认香港为殖民地。联合国非殖民地化委员会在 1972 年时也以大比数（99对5）通过决议，把香港和澳门从殖民地名单中剔除。

二战期间，英国在东亚及东南亚地区被日本击败，加速了大英帝国的衰落，二次大战结束后，英国承诺允许其殖民地独立，于是在绝大部分殖民地，都实行政治改革，逐步建立由当地公民普选产生的政府，以达至独立（如马来西亚），或自治领（如1959年的新加坡、今日的直布罗陀）。奉英国政府之命令推行自治的杨慕琦爵士重新复任后遂推行政治改革，杨慕琦爵士于1946年8月28日发表一份政治制度改革方案，希望“香港市民有更多责任去管理自己的事务”。同年，杨慕琦爵士开始对方案向市民进行咨询，并于同年10月正式推出建议书，史称杨慕琦计划。计划内容主要是建立一个由更多民选议员所组成的香港市议会（三分之二为民选议员，三分之一为委任议员，另虽有一半议员为华人）。构想中的市议会最初可负责管理消防、康乐场地、车辆牌照和市政局，到日后情况许可的话，更可以管理教育、社会福利和公共建设，甚至于公共事业。

由于各界未能就市议会职能达成一致意见，以致方案迟迟未能落实。而即使香港华人可在方案取得利益，这个方案也没法得到全体香港华人社会的赞同。到1947年5月，杨慕琦任满离职，以61岁之龄退休返回英国，但其方案始终未能取得各界共识。加上当时香港人对政治又并不热衷，故此有关计划最终夭折。

另有意见认为，香港在刚经历二次大战后，香港市民期望能够获得更为正式的民主安排以负起更多的权力与保护予草根阶层。但是眼见于中华人民共和国政府视香港任何正式的民主进程为迈向香港独立，以至增加香港与中国分裂的行为。加上在英国不能防卫香港被中国入侵的情况下，而且英国当局深知香港易攻难守（1941年香港保卫战足以证明），杨慕琦计划便被告吹。

杨慕琦爵士卸任以后，葛量洪爵士在7月25日接任总督，他上任以后，中国大陆正值国共内战，其后中国共产党又在1949年成立中华人民共和国，两件事都触发大批难民在战后涌入香港。英国外交部、殖民地部和英国驻华大使馆内部意见分歧，加上中国政局骤变，英国保守党政府1951年10月重新上台执政后，由于香港问题的关系于1950年，英国的工党政府与刚成立的中华人民共和国建立外交关系。中共高层决定对香港采取“长期打算，充分利用”的方针，中国随即向英国表示，中国政府短期内都不会急于收回香港也反对英国人的给予香港的自治或独立计划。英国当局遂认为香港没有急切需要成立市议会或政治改革“如果香港走向独立式的自治，反而会刺激中国”。二战后，大批难民涌入香港，当局认为维持香港社会稳定较政治改革更为有逼切性。基于当时香港与邻近地区局势不稳，再加上香港前途不明朗，东亚又爆发朝鲜战争，于是“杨慕琦计划”被搁置。

据英国解密文件，在1950年代，港英政府已有意在香港推行某种普选制度，但因中国反对而未成功实行。1958年1月30日，国务院总理周恩来跟一位英国军官宣称，试图将香港变为如同新加坡一样自治领的举动是“阴谋”，会被认定是“不友善的”。1960年10月29日，时任中央人民政府华侨事务委员会主任廖承志称，若英国坚持改变现况让香港走上独立道路，便会采取行动解放香港（含新界、九龙）。

1980年代，英国首相撒切尔夫人对邓小平讲明，她有责任为香港人争取他们接受的解决方案，即便香港的民主“有限”，亦跟中国的政制情形迥异。邓小平当下警告，如果在香港提升民主程度，中方或会推翻此前就移交的协议。

在1980年代初，随着《展拓香港界址专条》将于1997年届满，香港前途问题迫在眉睫；香港政府为了安定民心、以及增加谈判筹码，所以积极研究代议政制在香港的发展，从而使更多香港人可以参予香港的管治。而香港政府于1984年7月18日发表《代议政制绿皮书》，是首份最终得以落实的有关香港政治制度改革的咨询文件。文中作出具体建议，包括建议1985年的香港立法局选举，其中24名议员分别由选举团和功能组别间接选出，每类各选12名。这个建议最终亦得以落实。

## 中英联合声明签署后

### 八八直选

由于1985年香港立法局间接选举的成功，香港政府在1987年5月出版《一九八七年代议政制发展检讨绿皮书》，咨询公众对1988年在立法局推行直接选举的意见，并成立民意汇集处收集和整理市民的意见，及进行两项民意调查，结果显示约七成市民反对在1988年在立法局引入直选，约三成市民支持。虽然这个结果被很多人士所质疑，但最终1988年立法局并没有推行直选。而当时的数据，其后被一些学者认为——九七后由彭定康承认，数据是政府玩弄数字游戏所得出的结果。

### 彭定康政改方案

1992年，彭定康接任香港总督，在首份施政报告上提出政治制度改革方案。彭定康提出的政改方案，包括于1995年，即最后一届香港立法局选举、市政局选举、区议会选举进行大幅度改革，其中政改方案新增加九个功能组别（即“新九组”）最受争议，惹来中方不满。

根据方案，最后一届香港立法局组成方式会参考《基本法》第一届立法会组成方式，以达到直通车的效果。

- 行政、立法两局分家。彭定康提出，为了厘清行政与立法的关系，发挥两局功能，必须改变行政局和立法局议员重叠的状况，首先把行政局和立法局的非官守议员分开，然后再重新组成行政局，而新组建的行政局将是一个非政党的政治组织，并委任独立的社会精英和港府高级官员加入。
- 总督不担任立法局主席。彭定康提出，两局分家后，立法局要明确自己的角色，自行处理本身的事务。在完成所必需的程序后，立法局主席不再由港督担任，而由立法局议员互选产生。立法局会议由议员互选产生的主席主持。
- 以立法制约行政。彭定康认为，现行的行政局与立法局相互重叠的状况会“阻碍立法机关发展成为一个制衡政府的独立组织”，所以，要实行两局分家。两局分家以后，总督将以行政机关首长的身份向立法局负责，就重大事项向立法局报告工作，从而建立起立法制衡行政的机制，逐步形成以立法为中心的政制体制。
- 取消两局议员办事处。彭定康提出，为了保证立法局的独立性，自主管理立法局事务，应该取消把行政和立法事务连在一起的两局办事处，重新成立一个政府及立法局事务委员会，以便当局与立法局议员商讨有关处理立法及财务计划的事宜。
- 降低投票年龄。由于在中国、英国等都将投票年龄确定为18岁，香港也应该将选民的年龄由原来的21岁降低至18岁。
- 在地区直选实行单议席单票制。1991年选举中采取的双议席选区制度存在问题，容易产生“联票效应”，因此，在这次选举中改为单议席单票制，由选民投出1票在1个选区选出1名代表。
- 新增功能组别选举方式。功能组别议席由21席增加至30席；新增9席以个人投票取代团体投票，将功能组别的选民范围扩大到全港270万工作人口中所有符合资格的选民新增的功能组别包括(1)渔农、矿产、能源及建造界，(2)纺织及制衣界，(3)制造界，(4)进出口界，(5)批发及零售界，(6)酒店及饮食界，(7)运输及通讯界，(8)金融保险地产及商业服务界，(9)公共、社会及个人服务界。
- 强化区议会功能。区议会非常重要，功能却过于局限。因此，要扩大区议会的职责、功能和财政预算，使其在处理影响区内居民的问题上负起更大的责任。
- 改变区议会和市政局的成员构成。从1994年起，除新界的区议会的当然议员外，取消区议会委任议席，所有区议员都由直选产生；废除市政局的委任议席，增加两个市政局的直选议席，让区议会及乡议局选出现有数目的代表进入两个市政局。
- 成立一个独立的直接向总督负责的选区分界及选举事务委员会，负责重新划定选区和选区分界的工作。
- 成立选举委员会。成立一个选举委员会，选出10位立法局议员，以符合基本法规定。该委员会的全部或大部分委员由直接选举产生的区议会内的议员出任。

### 中国官方态度

中方认为，彭定康在没有透过中英联合联络小组与中方达成共识之下，擅自对政制作出重大改变，出现了“三违反”：

- 违反英方在《中英联合声明》的承诺，未有在双方达成协议下单方面公布政制重大改革的草案。
- 违反与《基本法》衔接的原则，单方面改变行政长官选举委员会的组成，及《基本法》所规定第一届立法会议员的产生办法。
- 违反中英两国政府达成的协议、谅解共识和载于两国外长互相交换有关香港政治体制发展与《基本法》衔接达成的谅解的七封信内之协定。

中方感到英方不尊重中国政府，国务院港澳办公室主任鲁平斥责彭定康是“香港历史上的千古罪人”，并宣布“直通车”（即原来中英双方协议最后一届立法局议员可全数过渡成为特区第一届立法会议员）不再有效；并决定“另起炉灶”，成立预委会以及临时立法会（简称临立会）作为第一届特区立法会成立前的替代，用以通过特区成立时“必不可少”的法律。由于香港政府不承认临立会，定之为非法组织，在香港参加临立会会议可被控非法集会，所以1996年至香港回归中国前，临时立法会都在深圳开会，不少议员都要深港两边走。1997年7月1日，主权移交仪式完成后，临时立法会需在凌晨立即开会通过多条“必不可少”的法例。

## 外部链接

- 香港代议政制（1994年2月）
- 1988 代议政制今后的发展白皮书（1988年2月）
- 民意汇集处报告书（1987年10月）
- Green Paper: The 1987 Review of Developments in Representative Government (May 1987)
- 香港前途协议草案是否为香港人接受——为测试香港民意的安排/民意审核专员办事处报告书、特派监察团报告书（1984年11月29日）
- White paper: the further development of representative government in Hong Kong (November 1984)
- The further development of representative government in Hong Kong (18 July 1984; Sir Edward Youde to LegCo) (只有英文)
- Green Paper: The further development of representative government in Hong Kong (July 1984)