清洁发展机制

清洁发展机制（Clean Development Mechanism，简称CDM）是一由联合国运作的碳抵消与碳信用计划，机制让各国得以资助其他国家的温室气体减排项目，然后将降低的排放量转变为其自身努力以实现国际气候目标的一种工作。CDM是《京都议定书》中所定义三个弹性机制中的一个。迄今CDM仍在持续运作。但注册新的CDM专案可能受到限制或是终止，CDM活动的整体范围与过去相比可能已缩减。

《京都议定书》第12条定义的清洁发展机制，目的在实现两个目标：（1）帮助非附件一中所列国家（主要是开发中国家）实现永续发展，减少碳足迹， (2) 协助列于附件一中的国家（主要是已开发国家）履行其减排承诺（控制温室气体排放在设定的上限之内）。

CDM针对第二个目标，允许附件一所列国家透过从在开发中国家中进行的CDM减排计划购买核证减排单位（简称CER）来履行其在《京都议定书》下的部分减排承诺（Carbon Trust（2009年），第14页）。减排专案和发行CER都需经过批准，以确保这些减排量是真实及具有额外性。CDM在联合国气候变化纲要公约（UNFCCC）缔约方会议（简称COP/MOP）指导下，由CDM执行理事会（简称CDM EB）进行监督。成功进行的专案可获得核证减排单位（CER），这些单位可在排放交易计划中（ETS）进行交易。CDM让已开发国家得以购买CER，得以投资于全球最低成本的减排项目（参见Grubb报告（2003年，第159页）。从2001年（CDM专案可注册的第一年）到2012年9月7日期间，CDM已发行10亿个核证减排量单位。截至2013年6月1日，所发行CER中的57%系由销毁氟仿（38%）或一氧化二氮（19%）的专案而产生。于2011年12月，碳捕集与封存（CCS）技术的专案也被纳入CDM碳抵销计划。

由于包括美国和中国在内的几个高排放国家，或是非《京都议定书》签署国均未被议定书要求减排，所以大部分实施CDM的仅限于欧洲国家。再加上2007年—2008年环球金融危机及欧洲主权债务危机所导致的经济大衰退，导致对碳抵销与碳信用的需求非常低，CER的价格呈直线下降趋势。一份于2012年由联合国同意发布的报告，称各国政府迫切需要解决CDM的未来问题，并暗示此机制有崩溃的风险。而那时CER的价格已降至每吨二氧化碳5美元（2008年时为20美元），而在次年，价格突然跌至不到1美元。结果有数千个专案产生的碳信用无人认领。关于如何处理这些旧的碳信用而发生的争论是导致2019年联合国气候变化大会以失败收场的主因。

## 历史

CDM是《京都议定书》所定义的"弹性机制"之一。弹性机制的目的是让附件B所涵盖的国家履行其减排承诺，同时降低因如此做而对经济产生的负面影响（IPCC，2007年）。弹性机制是由美国政府引进《京都议定书》中。开发中国家对弹性机制持高度怀疑与强烈反对的态度（Carbon Trust（2009年），第6页）。然而在《京都议定书》后续行动的国际谈判同意将此机制继续运作。

在CDM的设计上有两个重要问题（Carbon Trust（2009年），第14-15页），一是CDM中所提的"额外性"减量。另一问题是它是否会导致富裕国家和公司在东道国（主要是开发中国家）实施违背此类国家发展利益的计划。为缓解这种担忧，CDM要求东道国确认CDM专案有助于自己国家的永续发展。国际规则也禁止对某些活动发行碳信用，特别是在核能和避免森林砍伐方面。（参见本文后面叙述）

直到《京都议定书》于2005年开始生效后，CDM才获得前进动力。最初几年产生的CDM碳信用额少于预期，部分原因是监督机构资金不足，人手缺乏。

## 目的

CDM的目的是促进开发中国家，即非附件一所列国家（未列入《UNFCCC》附件一的国家）的清洁发展。CDM是《京都议定书》的"依据专案"的机制之一，因为CDM的目的在促进减排专案的进展。CDM根据"产生"减排的概念（Toth等（2001年），第660页）。这些降低的排放量产生之后，由假设的排放"基线"（指在没有特定CDM专案的情况下预期发生的排放量）扣除，而得到减量差额，成为CDM计划相对于基线所产生的"信用额"。开发中国家因达成减排而可获得碳信用。

让开发中国家参与减排的经济基础是它们的减排成本被认为会比已开发国家便宜（Goldemberg等（1996年）, 第30页)，Grubb（2003年），第159页 )。例如开发中国家的环境监管普遍弱于已开发国家（Sathaye等（2001年）, 第387-389页），因此多数人认为这类国家有更大的减排潜力。预计开发中国家的排放量将在21世纪大幅增加（Goldemberg等（1996年），第29页）。因此于开发中国家所做的任何基础设施决策可能会对未来限制全球总排放量的工作产生巨大影响（Fisher等，2007年）。CDM的目的在让开发中国家走上减少排放污染之路，并由工业化国家（附件B国家）负担减排费用。

为防止工业化国家漫无限制利用CDM，UNFCCC含有一项规定，叙明CDM的的作用是补充已开发国家的国内减排行动之用。

设立调适基金（Adaptation Fund）是为资助《京都议定书》缔约方中的开发中国家的具体气候变化调适专案和计划。此基金的资金来源有部分由CDM计划活动收益产生，也有其他来源。

## CDM专案流程

### 摘要

工业化国家希望从CDM专案中获得碳信用，必须先取得设置专案所在开发中国家的同意，且该专案将有助于所在国的永续发展。继而利用CDM执行委员会（简称CDM EB）批准的方法，提出申请的工业化国家必须证明该减排专案具有额外性，（即如无此专案，所提的减排就不会发生），同时必须建立一基线来估计在无此专案的情况下于未来的排放量。然后该案例由称为指定营运实体 (Designated Operational Entity，DOE) 的第三方机构进行验证，以确保专案能产生真实、可衡量以及长期性的减排效果。然后CDM EB决定是否将该专案注册（批准）。如果一专案被注册且开始执行，CDM EB会向专案参与者发放信用额，称为认证减排单位（CER，通常称为碳信用额，其每个单位相当于减少一吨CO2e - 一吨二氧化碳，或是一吨二氧化碳当量）。由DOE监测实际排放量与基线排放量之间的差异。

### 额外性

为避免让无论如何均会发生的专案取得信用额（"搭便车者"），CDM设有特定的规则以确保拟议专案能产生额外性，即该专案能减少的排放量比不采用时的情况下会更多。目前的情况是如果提出专案者能证明其方案在经济上更具吸引力，或是CDM能够协助专案克服其所面临的障碍（例如技术上、治理上及政治上等），CDM EB就认为此专案具有额外性。CDM EB的最新指南可在UNFCCC网站上取得。

### 基线

决定额外性和减排数量的计算方式是将假设没有该专案时所发生的排放量扣除专案实施后排放量而得。因此机制需要建立基线（或称比较排放估算）。基线的建构通常依赖假设情景模型，同时可参考国内或是其他国家类似活动和技术的排放量，或是专案实施前的实际排放量以进行估算。参与此专案的合作伙伴可能有建立高排放基线的动机，而造成碳信用额被灌水而膨胀的情况，可透过独立的第三方验证以避免此类潜在风险。

### 方法

任何拟议的CDM专案都必须使用经批准的基线和监测法来进行验证、批准和注册。基线设定法会制定步骤以确定某些适用的数据，而监测法将设定具体步骤来确定所采衡量参数、品质及使用设备，以取得准确的减排数据。前述经核准的方法简称如下列：

AM - 核准方法（Approved Methodology）

ACM - 核准综合方法（Approved Consolidated Methodology）

AMS - 小型专案批准方法（Approved Methodology for Small Scale Projects）

ARAM - 核准植树造林和林地复育方法（Aforestation and Reforestation Approved Methodologies）

CDM EB批准的基线方法以及相关指南均可在UNFCCC CDM网站上取得。.如果一DOE决定在拟议的专案活动中使用新的基线方法，则应在提交注册之前将方法转发给CDM EB进行审查，如果被认为适合，即会得到批准。

## 经济学

根据研究人员Burniaux等人（2009年，第37页）的看法，像CDM这样的信用机制可在气候变化缓解方发挥三项重要作用：

- 提高已开发国家于温室气体减量时的成本效益
- 帮助减少已开发国家向开发中国家造成的碳泄漏 - 指一个国家或经济部门的缓解行动导致另一个国家或部门的排放量增加，例如透过将产生污染的工业从附件一所列国家转移到非附件一国家（Barker等人，2007年）。
- 促进将清洁、污染较少的技术移转到开发中国家。

根据研究人员Burniaux等人的说法（2009年，第37页），运作良好信用机制的节约成本潜力似乎非常大。与基线成本（即仅在附件一所列国家进行减排的成本）相比，如果将抵销额上限设定为20%，有项估计显示其缓解成本可能会减半。然而这种节约应该被视为一种上限：在假设不发生交易相关成本，并且实现节约没有不确定性的情况下发生。可从此信用机制中获益最多的附件一所列国家包括澳大利亚、新西兰和加拿大。而在此经济模式中，非附件一国家因利用低成本方式减排，而可取得些微的收入成长。CDM过程中的实际交易成本相当高，这对于较小的专案而言是个问题。此类问题可透过CDM设计的可复制活动方案（PoA）来解决。

### 进行CDM所遭遇的困难

碳泄漏理论上，此种碳信用机制可减少碳泄漏（Burniaux等人,（2009年）, 第38页）。实际上发生的泄漏量部分取决于发行信用额所采基线的定义。目前的CDM方法已存在一些泄漏问题。因此CDM能减少的泄漏可能实际上很小，甚至并不存在。

额外性、交易成本与瓶颈为维持《京都议定书》的环境有效性，CDM的减排量必须是额外的（世界银行（2010年），第265页）。如果不能产生额外性，此机制等于是把附件一所列国家的钱送给非附件一国家（Burniaux 等人（2009年），第40页）。然而要证明额外性的难度很高，这是个会引起激烈争论的议题。

研究人员Burniaux等人认为评估额外性会产生巨大成本。在CDM专案批准时会因延宕时日而成为一种瓶颈。根据世界银行（2010年）的数据，在支持开发中国家缓解气候变化的工作上，CDM已成为一重大限制因素。

激励措施CDM给予减排量奖赏，但对增加排放量不予惩罚（Burniaux等人（2009年），第41页），而近乎是一种减排补贴，可能会成为一种不正当的激励，导致企业可能会在短期内增加排放量，而在日后取得因减排而产生的碳信用额。

另一困难点是CDM可能会降低非附件一国家降低排放的动力，因为大多数这类国家可从运作顺利的信用机制中获取更多的利益，而非由全球性的排放交易系统（参见欧盟排放交易体系（EU ETS））获益。如果实施世界性排放交易计划，将会设定世界各国排放量的上限，或许在排放交易系统中将排放权的分配（即每个国家允许排放的数量）对开发中国家特别有利的情况下，可将前述情况改观。

地方层级抗拒一些民间团体认为大多数CDM专案仅对大企业有利，而对被排除在外的人群造成伤害。2012年在印度新德里，有场由拾荒者组成的草根运动兴起，以抵制CDM。2012年在巴拿马，有项CDM专案阻碍巴拿马政府与居住于恩戈贝-布格雷特区原住民之间的和谈。

CER价格下跌对于CDM产生的CER需求大部分来自最大的碳交易市场 - 欧盟排放交易体系。CER市场价格于2012年7月跌至每吨2.67欧元的历史新低（一年内价格下跌约70%）。分析师将CER价格低下归因于欧盟排放配额价格较低、欧盟排放配额供应过剩以及欧洲经济放缓。

《经济学人》于2012年9月将CDM描述为"一场正在形成的彻底灾难"，"需要彻底改革"。由于欧洲主权债务危机而降低工业活动，以及欧盟排放交易体系中充斥过多的排放配额，碳定价（包括CER的价格）已从2008年8月的每吨20美元暴跌至5美元以下。根据英国《卫报》报导，由于CER价格长期下跌，CDM"基本上已崩溃"。在经济大衰退之前，CER的交易价格曾高达每吨20美元（12.50英镑），在当时已跌至不到3美元。由于CER价格如此之低，导致任何新的专案在经济上均不可行。伦敦ICE期货交易所（ICE Futures）于2012年10月的CER价格跌至每吨1.36欧元（新低）。新闻与咨询机构汤森路透Point Carbon（Thomson Reuters Point Carbon）于2012年10月估计到2020年，CDM和联合执行机构产生的过剩配额将达到14亿个单位，Point Carbon预测核证减排单位 (CER) 价格将从2欧元下降至50分。到2012年12月12日，CER价格再创下每单位31分的新低。彭博社报导称核证减排单位价格于2012年一年内下降达92%，降至每单位39分。

## 财务问题

由于开发中国家的减排成本通常远低于工业化国家的，工业化国家只要能妥善控制管理成本，就可透过获得开发中国家减排的碳信用额，而以较低成本实现自身减排目标。

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）预计，充分利用CDM和同样是《京都议定书》提倡的联合实施机制，属于经济合作暨发展组织的欧洲，其国内生产毛额（GDP）损失将因此达到0.13%至0.81%，而仅在它们国内实施气候行动的情况下，产生的损失在GDP的占比则为0.31%至1.50%。

于欧洲总会有一些廉价的国内减排措施，但如从燃烧煤炭转向天然气，成本约为每吨二氧化碳当量40-50欧元。CDM计划于2006年将核证减排单位以5至20欧元/每吨二氧化碳当量的远期价格进行交易。价格取决于卖方和买方之间的风险分配。如果卖方同意自行承担专案基线和监测方法被拒绝的风险，则可获得相当好的售价，风险包括如东道国拒绝该项目、CDM EB拒绝核准该专案、该专案因某种原因产生较少的碳信用额，或是如果国际交易日志（确保碳信用于国际转移的机制）届时尚无法运作，则买方无法在约定的时间内获得核证减排单位。通常卖方只有在国际评级机构认为交易对手非常可靠的情况下才会愿意承担这些风险。

### 气候变化缓解融资

CDM的收入是开发中国家迄今最大的气候变化缓解资金来源（世界银行（2010年），第261-262页）。CDM计划于2001年至2012年期间可为开发中国家筹集180亿美元（150亿至240亿美元）直接碳收入。实际收入将取决于碳定价。估计于2002年-2008年期间，CDM计划已筹得约950亿美元的资金用于清洁能源投资。

### 气候变化调适融资

CDM是UNFCCC调适基金的主要收入来源，该基金成立于2007年，目的在资助《京都议定书》缔约方中开发中国家的具体调适专案和计划（世界银行（2010年），第262-263页）。实施CDM需缴纳2%的税，而可于2008-2012年期间筹集到3亿至6亿美元资金。实际筹集的金额将取决于碳定价。

## CDM专案

<image>

自2000年起，CDM针对由开发中国家专案产生的减排量给予碳信用（Gupta等，2007年）。截至2005年1月1日，提交给CDM的专案，预计其到2012年可节省的二氧化碳当量会少于1亿吨（Carbon Trust（2009年），第18-19页）。欧盟排放交易体系于2005年1月启动，《京都议定书》于当年2月生效。欧盟排放交易体系允许企业透过购买碳抵销信用额来履行其减排承诺，因此为相关专案创造出感知的价值。《京都议定书》借此为CDM奠下坚实的法律基础。

截至2008年底，已有4,000多个CDM专案提交审定，其中已有1,000多个于CDM EB注册，因此有权取得核证减排量单位（CER）（Carbon Trust（2009年），第19页）。世界银行于2010年估计，全球于2012年的最大CER生产地为中国（占CER总量的52％）和印度（占16％）（世界银行（2010年），第262页）。拉丁美洲和加勒比地区生产的核证减排单位将占潜在总量的15%，其中巴西是最大的来源国（7%）

截至2012年9月14日，CDM EB已注册有4,626个专案。这些专案预计将产生648,232,798个核证减排单位。截至2012年9月14日，CDM EB已发放10亿个CER，其中60%来自中国的专案。印度、韩国和巴西的核证减量单位分别占总量的15%、9%和7%。

中国最终成为CER的最大来源国。

印度喜马偕尔邦林地复育计划号称是世界上最大的单一CDM专案。

### 交通运输

迄2014年，已有29个交通运输专案于CDM EB注册，最后一个发生于2013年2月26日，专案所在地为中国。

### 销毁氟仿

有些CDM专案的目的在限制，或是消除工业排放的温室气体，如氟仿和一氧化二氮。氟仿是种强效温室气体，为生产冷媒气体二氟一氯甲烷 (HCFC-22) 的副产品。估计氟仿的全球暖化潜势是二氧化碳的11,000倍，因此冷媒制造商销毁一吨氟仿将可获得11,000个核证减排单位。

英国气候顾问公司碳信托（Carbon Trust）于2009年估计与CDM相关的工业气体专案（例如限制排放氟仿的专案）约占2012年发放CER的20%。Carbon Trust表示冷媒制造厂可能因此种销毁有利可图，而特地建造新厂，生产此种"副产品"以供销毁，而表达担忧。因此CDM EB开始仅针对2001年之前建造的冷媒生产设施进行认证。经济学人于2010年9月刊出的报导，估计欧盟排放交易体系于2009年中用作碳抵销的CER，其中59%来自销毁氟仿的专案。

于2005年到2012年6月期间，CDM认证的减排单位中有46%颁给19家冷媒制造厂（主要位于中国和印度）。独立咨询机构IDEAcarbon的技术总监David Hanrahan认为这些冷媒工厂每年可能从CDM专案平均赚取2,000万至4,000万美元的收入。这些收入还会激励增加可消耗臭氧层的冷媒（氟仿）产量，并延缓人们改用危害较小的冷媒。

CDM于2007年停止接受新的冷媒制造厂销毁专案申请。CDM于2011年与19家冷媒制造厂续签合约，条件是销毁氟仿取得碳信用额仅限于其冷媒产量的1%。预计2012年所有核证减排单位中的18%将流向此19个冷媒工厂，而12%将流向2,372个风力发电厂，0.2%将流向312个太阳能发电专案。

欧盟气候变化委员会于2011年1月决定从2013年5月1日起禁止在欧盟排放交易体系中买卖与氟仿相关的CER，所持理由是不正当的激励措施、缺乏额外性、缺乏环境完整性、破坏《蒙特利尔议定书》、成本因素与无效性，以及于已开发中国家的一些专案取得过多的CER，而造成扭曲效应。新西兰自2011年12月23日起禁止销毁氟仿与一氧化二氮专案而取得的CER于该国排放交易计划中买卖，除非它们是根据禁止日之前签订的未来交付合约取得，但最终必须于2013年6月完成。

迄2013年6月1日，CDM已向23个氟仿销毁专案发放505,125个CER，占发放总量的38%。另外19%（255,666个CER）已发放给108个一氧化二氮销毁专案。

## 实施CDM遭遇的障碍

世界银行（未注明日期，第12页）描述最不发达国家 (LDC) 在使用CDM所遭遇的一些障碍。这类国家参与CDM的程度较低。其中有四项决定对前述国家造成不成比例的负面影响：

- 抑制需求：最不发达国家的基线设定很低，表示专案无法产生足够的气候融资来推动。
- 处理不可再生生物质专案：CDM所做的决定导致这些专案的减排潜力基本上被减半。针对撒哈拉以南非洲地区和贫困社区的专案于此尤为明显，因为当地的燃料通常来自不可再生的木材（用于烹饪和取暖用途）。
- CDM的林业专案计划与农业受到排除：林业与农业对最不发达国家，比对中等收入国家更为重要。林业计划的碳信用受到CDM抑制，导致需求和价格同样低迷。
- 交易成本和CDM流程要求：相关要求较适于开发中国家中最先进的，而通常对最不发达国家会有难以进行的问题。

## 对CDM的观点

### 附加性

#### 温室气体排放

实施CDM的困难之一是判断专案是否真正能够额外降低温室气体排放（Carbon Trust（2009年），第54-56页）。用于进行比较的基线不易遵循。根据Carbon Trust（2009年）的说法，一些项目显然具有额外性：安装销毁氟仿和一氧化二氮的设备。一些低碳电力供应专案也被认为可取代燃煤发电。Carbon Trust（2009年）审查一些批准的专案，而认为其中一些专案的额外性评估存在争议。他们将建立额外性与法律体系中的证据平衡法进行比较，确定有额外性的属于罕见，若要求水准很高的额外性证明，专案受到拒绝的风险就越大。

德国非营利私营环境研究机构Öko-Institut于2016年针对一系列CDM计划进行分析，发现其中只有2%很有可能能达成额外的减排量，同时也未有高估的情况。

#### 类型

额外性备受争议。而对额外性有许多不同的解释：

- 通常称为"环境额外性"的意思是如果专案产生的减排结果低过基准线，则此专案具有额外性。这种观点通常着眼于如果无此专案时将会有何种结果。
- 另一种解释有时被称为"专案额外性"，如果没有CDM，就无此专案。

人们使用许多名词以讨论不同的额外性，造成某种程度的混乱，特别是"金融额外性"和"投资额外性"此两名词，两者有时被作为同义词。然而"投资额外性"是《马拉喀什协定》谈判期间讨论并最终被拒绝的一个概念。投资额外性的概念是任何超过一定风险调整获利门槛的专案均会自动被视为不具额外性（表示即使无CDM介入，开发者仍然能够获利）。"财务额外性"通常被定义为一经济上不可行的专案，因CDM收入的直接介入而变为可行。

许多投资者认为采用环境额外性的解释，可让CDM变得更为单纯。环境非政府组织认为这种解释将会导致CDM向搭便车者开方便之门，让已开发国家排放更多的二氧化碳，而又无法在施行CDM专案东道国实现减排。

研究人员Gillenwater (2011年) 评估社群内不同的额外性定义，提出一个综合定义，强调附加性并非一具有不同类型的概念。

研究人员Schneider (2007年) 为世界自然基金会撰写一份关于CDM的报告。根据93个随机选出，且已注册的CDM专案进行系统性评估，加上访谈和文献调查（第5页）。根据Schneider（2007年，第72页）的说法，于2004年-2007年期间，这93个专案中的额外性有许多看似不太可能，或是值得怀疑。

要确定如果没CDM，或是没有特定专案将会有怎么样的结果，是件极为困难的事，这是对CDM常见的反对意见之一。然而CDM EB仍为评估额外性而制定官方指南，目的是对其能进行统一评估。

#### 对额外性的观点

反对额外性的论点是基于开发中国家未受《京都议定书》设定排放上限的约束（Müller（2009年），第 iv，9-10页），因而提出允许开发中国家"一切照旧"（business-as-usual，BAU）排放（即在不采取任何减少排放行动的情况下发生的排放）。透过设定BAU基线作为这类国家的目标。因此若要求额外性，实际上反成为他们的排放限制。这可用作反对额外性的论据，即无额外性的排放减少也应可取得碳信用额。

研究人员Müller (2009年) 认为，在拥有额外性和不拥有额外性之间必须做出妥协。他的看法是有时应使用额外性，但有时则不应该。

根据世界银行（未注明日期，第16-17页）的说法，额外性对于维持碳交易市场的环境完整性非常重要。为保持这种完整性，有人建议能达成或超越企图恢弘的政策目标或技术标准的专案才可被视为具有额外性。

### 担忧

#### 整体效率

根据一项开创性的研究，显示在公开市场上购买CDM信用额，其中平均约30%的资金直接用于专案营运和资本支出。其他的重要成本包括经纪人的收费（约占30%，被理解为用于覆盖专案无法交付的风险）和专案投资者的投资利益（约占30%）。研究人员指出其研究的专案样本不大，数据范围很广，且他们估算的方法稍微将经纪的平均收费高估。

#### 发生诈欺的风险

CDM专案的主要问题之一为或有诈欺风险。最常见的手段是专案本身虽然在财务上可行，但透过CDM专案获得的减排量不具额外性。夸大减碳效益也是常见做法。有时公司甚至会产生更多的温室气体来取得更多的核证减排单位。

大多数可疑的专案与工业气体相关。尽管所有CDM专案中只有1.7%符合此类资格，但它们却占所有已发放CER数量的50%至69%，导致全球CER市场的价格崩盘。销毁这类气体的成本与透过CER在市场取得的资金相比会非常低，因此建立这些专案的公司可赚取非常高的利润。CDM因而成为导致碳泄漏的刺激因素，甚至会因此产生更多的碳排放。

水利发电专案也存在很大问题。研究人员Barbara Haye计算的结果，发现超过三分之一被认定为CDM的水力发电专案"在注册时已经完成，几乎全部的专案都已经开工兴建"，这表示此类CER并不具有额外性，又会间接导致更高的排放。此外，这些专案所提出的大部分碳效益均被夸大。

推测CDM EB会核准这些专案的原因是EB成员并非独立技术官僚，而是以各自国家的代表身份而当选。他们面临来自本国和其他国家、世界银行（资助某些计划）和其他游说组织的压力。再加上EB决策缺乏透明度，导致成员更倾向于政治经济思维，而非技术或科学考量。显然是CDM并未依照"善治"的规则行事。想解决这种问题，可能需将EB成员的选举达成真正的民主化，以实现从政治转向治理的思维。实务上，这表示所有利害相关者均能就谁可在EB中担任委员而表达意见。

导致EB功能不彰的另一个重要因素是未有充分时间、人手和财务资源来对提案进行全面评估。此外，验证专案的工作通常会外包给那些也与涉及专案企业打交道的公司（例如为其提供会计或咨询业务），因此验证者有强烈的动机为专案向EB提交正面报告。

近年来有迹象显示由于出现重大批评，加上EB成员已有更多的经验，其决策因而变得更为严谨。

#### 将森林保护/避免森林砍伐排除在外

于《京都议定书》的第一承诺期，由于各种政治、执行和伦理原因，森林保护被排除在CDM之外，并避免提及森林砍伐。然而森林砍伐造成的碳排放量占所有的18-25%，且在未来五年内所产生的碳排放量会比全球航空业开始运作以来至少到2025年为止所有飞机的排放量还多。在非政府组织雨林国家联盟领导下，并根据超过300个非政府组织、商界领袖和政策制定者共同签署的《立即拯救森林宣言》，要求将保护森林纳入第二承诺期CDM计划内的呼声越来越高。关于避免森林砍伐（即保护森林）的计划是否应透过单独的政策和措施启动，或透过碳市场来刺激，目前国际上尚未达成协议。一个主要问题是需要进行大量监测工作，以确保专案能导致碳储存增加。而在地方层级也有反对声音，例如于2008年5月2日在联合国原住民问题常设论坛（UNPFII）上，来自世界各地的原住民领袖抗议CDM，特别是反对减少因森林砍伐与森林退化造成的排放（REDD+）相关措施。

#### 将避免森林砍伐专案纳入CDM的原因

应对气候变化的做法大致分为两方面：减少温室气体排放和从大气移除温室气体。温室气体的排放源，例如燃煤发电厂，被称为"源"，而可将碳和其他温室气体（例如甲烷）储存（即远离大气）的所在称为"汇"。

世界上的森林（特别是雨林）是重要的碳汇，因为它们经光合作用而吸收二氧化碳，也因其生物质和土壤中可储存碳。当雨林受到砍伐以及燃烧时，我们不仅失去森林从大气中吸收二氧化碳的能力，储存在生物质和土壤中的碳也会被释放进入大气。

一项新的提案 - REDD+将可让雨林保护获得CDM专案的资格。

#### 印度和中国的燃煤火力发电

路透社于2011年7月报导称，位于印度安得拉邦港口城市克里希纳帕特南的一座装置容量为4,000兆瓦的燃煤发电厂已在CDM注册。非营利检测机构CDM Watch和美国草根环境组织塞拉俱乐部批评该发电厂的注册及其获得核证减排单位的资格显然不是依赖其可产生额外性而来。CDM发言人则驳回这些说法。根据路透社提供的信息，共有5座燃煤电厂在CDM注册，其中4座位于印度，装置容量为10,640兆瓦，1座位于中国，装置容量为10,640兆瓦。这五家工厂有资格在10年内获得6,820万个CER，若以每一CER有9.70欧元的价格，估计总价值可达6.61亿欧元（9.19亿美元）。.

CDM EB于2012年9月通过新规则，确认新的燃煤发电厂可注册为CDM专案，并可适用称为"活动计划"的简化规则。CDM Watch称这项决定与CDM的目标不符，因为其形同为新建燃煤发电厂提供补贴。CDM Watch将就此发放的CER描述为"非额外性的污染碳信用"。

#### 销毁工业气体计划

有些CER是由非附件一所列国家冷媒工厂的CDM计划所生产，这些工厂会产生强大的温室气体 - 氟仿。销毁这些气体是CDM专案早期得以成长的动力，预计到2012年将产生所有账上列入减排量的20%（Carbon Trust（2009年），第60页）。购入销毁氟仿的设备仅需0.2-0.5欧元/每吨二氧化碳。然而工业化国家为如此低的减排成本支付约20欧元/每吨二氧化碳。而引发强烈批评。

氟仿专案产生的利润规模之大，会给已清除排放的工业化国家工厂带来不公平竞争（第60页）。为解决对氟仿计划的顾虑，CDM EB对这些专案的注册方式进行过更改。根据Carbon Trust（2009年，第60页），这些变化可有效确保：

- 开发这些工厂捕集排放的潜力。
- 减少扭曲。
- 限制产生不当激励的风险。

Carbon Trust (2009年, 第60页) 认为批评CDM寻求低成本减排法似乎并不正当。他们也认为透过有针对性的资金以解决问题会很容易的看法只是后见之明，同时在CDM出现之前，这些减排机会并未被被好好把握。

#### 水力发电

要兴建超过20兆瓦的水力发电专案必须证明其有遵循世界水坝委员会（WCD）指南或是类似的指南，所产生的信用额才有资格进入欧盟排放交易体系进行交易。截至2008年7月21日，水力发电专案的CER尚未在欧洲碳交易所交易，因为不同成员国对于限制有不同的解读。

组织为了解单一项目符合WCD原则程度，可采用水力发电可持续性评估协议，此协议被推选为目前最实用的评估工具。

非政府组织和研究人员认为大型水力发电专案不具永续性，不应纳入CDM。截至2014年，获得CDM支持的最大水力发电厂是位于巴西的吉拉乌水坝发电厂。

#### 其他问题

再生能源在CDM的初始阶段，政策制定者和非政府组织对于其中缺乏再生能源专案而感到担忧。由于现在新的CDM专案中，主要是再生能源和能源效率专案，因此这已不再是种问题。

碳汇一些非政府组织和政府对将碳汇纳入CDM专案表示担忧。主要是担心会发生供应过剩的问题，这类专案无法保证碳能被永久封存，以及计算生物质储碳的方法很复杂，且仍在开发阶段。CDM因此为此类专案创建两种单独的碳交易凭证（临时CER和长期CER）。

西撒哈拉风力发电厂于2012年，有项在西撒哈拉有争议领土的首都阿尤恩附近建造一风力发电厂综合体的计划公布。由于这项计划是在联合国（联合国将西撒哈拉列为一非自治领土）和摩洛哥政府之间的密切合作下建立，因此受到包括波利萨里奥阵线在内许多支持西撒哈拉独立组织的质疑。

#### 建议

为回应各方对不可持续项目或虚假碳信用的担忧，世界自然基金会和其他非政府组织设计一条件更为严谨的"黄金标准"，强调更为注重再生能源专案，但也并不完全排除其他类型的专案。

### 成就

研究人员Schneider（2007年，第73页）提出CDM在减少工厂和垃圾掩埋场排放方面的成功经验。他最后指出，如果对CDM的各项担忧得到适当解决，此机制将继续成为"应对气候变化的重要工具"。

## 参见

- 核证减排单位
- 能源补贴
- 土地使用权#所有权和土地使用方式
- 气候、社区与生物多样性联盟
- 中国碳论坛 (CCF)，一非营利性组织，目的在促进中国气候变化领域的利益相关者对话
- 验证碳标准，简称Verra
- 额外性

## 外部链接

- Home page of United Nations website on Clean Development Mechanisms
- Spreadsheet of Hydro Projects in the CDM Project Pipeline, International Rivers
- Designated National Authority of India for CDM Projects
- UN Clean Development Mechanism profile on database of market governance mechanisms