非政府组织

非政府组织（Non-Governmental Organization，缩写 NGO）是一种不属于任何政府、不由任何国家建立的组织，通常独立于国家政府。虽然从定义上包含以营利为目的的企业，但该名词一般仅限于非商业化、合法的、与社会文化和环境相关的倡导群体。非政府组织通常是非营利组织，他们的基金至少有一部分来源于私人捐款。

由于各国文化、法律等的差异，不同国家对这个概念的指称所适用的对象范围也各不相同。美国一般称之为“非营利组织”、“独立组织”或“第三部门”（The Third Sector），英国称之为“志愿组织”（voluntary organization），还有许多国家则用“社团”称之。因为“非政府组织”的名称可以涵盖一切非政府的组织而存在被滥用的问题，一些非政府组织倾向于使用“民间志愿组织”（private voluntary organization，PVO）的名称。

据一份1995年联合国关于全球管理的报告统计，有接近29000个国际非政府组织，国家级的更多。据估计，美国有两百万个非政府组织，大部分是过去30年成立的。俄罗斯至少有65000个。每天都有数十个非政府组织成立，光肯尼亚每年就有240个非政府组织成立。

一些观点认为，非营利机构等非政府组织，就如政府组织、营利机构和个人一般，有其社会责任存在，单单有着善意，不代表这组织能负起社会责任，而近来对非政府组织的社会责任的关注也在增加。换句话说，有理由认为，非营利机构等各种非政府组织，和所有其他团体与个人一样，必须要对自己所说的和所做的负起责任。

## 历史

虽然“志愿”的“公民”协会历史上一直存在，今天看到的站在一线的NGO（特别是国际级别的）是在过去两百年发展起来的。最早之一的是1863年建立的国际红十字会。

“非政府组织”一词开始于1945年联合国成立，在联合国宪章第71条款第10章中提出作为机构的咨询角色，没有成员是政府或州（见咨询身份）。“国际NGO”（INGO）的定义由1950年2月27日ECOSOC的288(x)决议首次提出：“国际非政府组织就是任何不通过订立国际条约而成立的国际组织”。在可持续发展中，NGO和其他主要群体的关键作用在21号议程第27章 得到承认，以修正联合国和非政府组织咨询关系的论述。

在1909年，政府间组织（IGO）有37个，非政府组织176个；到1960年，政府间组织有154个，非政府组织1,255个。

## 定义

根据约翰霍普金斯大学的“公民社会研究中心”（Center for Civil Society Development）的研究指出，我们一般认为的公益组织，符合以下六特征，就是我们所说的NGO:

- 组织的营利不做二次分配的公益团体。（募款后所得只用于公益目的事业中）
- 组织所从事的事业，必须具备公共利益性质。
- 组织应受政府主管机关在赋税上的优惠或减免。
- 组织在行动上应具中立性，且不受政治上影响。
- 组织的成员大部分应是志愿性，亦即大多属于志工。
- 组织应是合法的机构，也就是该组织必须是登记在主管机关登记下的合法的公益财团或社会法人。

美国学者Salamon, Lester M.) 在《全球公民社会》（Global Civil Society︰Dimensions of the Nonprofit Sector；1999）一书中指出，美国NPO/NGO概念驳杂不清，但仍可以社区与非社区来做简单的区隔，举凡属社区在地型的公益组织，可被概称NPO，其他则较适用于NGO的称谓。

## 非政府组织的分类

可以通过多种标准来分类非政府组织，下面是世界银行采用的分类方法：

### 运作型非政府组织

他们主要的目的是设计和实现与发展相关的项目。一种常用的分类是把它分为“面向救助”和“面向发展”的组织。如果按它们的服务重点又可以分为服务传送型和服务参与型。还可以根据它们是否带宗教性质和长期性来分类，也可以按照它们更多地面向公众或私人来分类。运作型非政府组织可以是基于团体的、国家的或者国际的。

### 倡导型非政府组织

它们的主要目的是捍卫和促进某一目标。与运作型计划管理形成对比，这些组织典型是尝试通过游说、宣传品和积极进取的活动唤醒人们的意识，让人们了解更多进而接受他们。

### 缩写

非政府组织是一个多源的群体，在非政府组织基础上伴生着许多缩写词。它们包括：

- INGO——国际非政府组织（international NGO），例如CARE。
- BINGO——面向商业的非政府组织（business-oriented international NGO）。
- RINGO——宗教非政府组织（religious international NGO），例如天主教救济服务。
- ENGO——环保非政府组织（environmental NGO），如Global 2000。
- GONGO——由政府运行的非政府组织（government-operated NGOs），它们由政府为了符合外缓要求而成立类似非政府组织的组织。
- QUANGO——半自治非政府组织（quasi-autonomous non-governmental organisation），如W3C、国际标准化组织，它们把自己定义为非政府组织，但它们是由147个国家政府标准机构构成的组织。

## NGO的发展阶段

由研究员把NGO的发展阶段划分为三个阶段。第一个阶段，典型的NGO发展关注救助和福利，直接为需要帮助的人提供救助服务。例如发放食物，提供庇护所或医疗服务。它们直接关注人们的需要。第二个阶段，NGO面向小规模的自助的地区发展。NGO通过地区自助行动为当地社区建立起自助的能力。NGO尝试推动地区、国家和甚至国际范围内的政治和机构改革。它们从一个服务直接提供者的角色转向一个引导的角色。NGO开始从救助型转为协助发展型。Korten称第三阶段为“可持续体制发展 ”。非政府组织从思想起源上讲，它体现了“公民自治”的需求和愿望。从资产阶级启蒙运动开始，公民自治被认为是公民天赋之权利。资产阶级民主制度建立后，公民自治权则被确定为基本之民主权利之一。在国家统治之长期实践中，由于国家体系与公民个体天然具有之矛盾和相对性，公民自治权并没有在各国得到充分之满足。随着社会之不断发展和进步，国家间在经济、安全等方面相互依存日益加深，公民要求参与全球治理之愿望日益增强。信息技术和社会媒体之快速发展使世界“变平”，变得“立体交叉”，使普通百姓之信息传播和社会动员能力大为提高，为公民自治提供新沟通方式和更广阔平台，使跨国社会运动和联合自治成为可能。非政府组织之迅速发展及深入参与广泛领域之全球事务正是满足这种需求之客观反映。从普遍意义上讲，非政府组织为更全面、更真实反映当代多元化社会中各种群体之诉求和声音提供渠道和可能。

## 目的

非政府组织的存在是为了各种不同的目的，大多数是为了推广其成员所信仰的政治理念，或实现其社会目标。常见的非政府组织包括了环境保护组织、人权团体、照顾弱势群体的社会福利团体、学术团体等。

在解决全球性问题、参与全球治理中，非国家行为体，尤其是非政府组织通过建立跨国网络、参与国际会议和全球问题谈判、研究全球问题起因和解决办法、宣传和传播国际社会共同接受之规则和信念等途径，全面、深入、广泛地参与全球治理之实践，并推动全球治理理念之逐步形成和推广。任何一个成熟的社会，其政府、商界及非政府组织都要有一个均等的发展，非政府组织的功能，是不能被政府或商界取代的，原因如下：政府在社会上的角色是要人民生活富足；而商界在社会上的角色是创造财富。正因为这个社会上的角色，限制了政府及商界的活动，而非政府组织的功能就是要用第三方角色，去完成社会上的使命。例如美国政府不肯签署控制废气排放的京都条约，这是由于美国政府在社会的角色是要人民生活富足，国家繁荣，假如美国签署“京都条约”的话，一定会严重打击国内的经济；同理美国的商界也是会因为要创造财富，而不多愿意理会废气排放的问题。所以要有非政府组织去完成政府及商界都未能完成的角色。

当然，非政府组织不仅积极参加全球环境保护、人道主义救助、无核化运动，还将其影响扩展到全球安全、和平、裁军、外交等传统上由主权国家主导之国际政治、经济、文化领域。以一个第三身份去监察政府及商界的行动，当政府及商界的行动出现问题时，非政府组织会以一个倡导团体的身份出现，向政府及商界施压。例如香港数年前发生的“红湾半岛”事件，环保团体发挥了监察角色，促使政府及商界放弃了拆毁红湾半岛的决定。所以非政府组织可权充社会警察的角色。1980年代开始之全球禁止杀伤性地雷运动以及后来国际社会经过艰难谈判达成之《禁雷公约》，就是加拿大之非政府组织发起并全力推动才得以实现。

## 方法

不同的NGO采用不同方法实现它们的目标。有些主要采用政商游说的方式，另外一些会开展一些政治项目和活动。例如关注救助贫困的乐施会会向有需要的人提供设备和技术让他们找到食物和干净的饮用水。

### 网络

1992年成立的国际言论交流自由（International Freedom of Expression eXchange，IFEX）是一个由超过60个NGO组成的全球网络，以推进和捍卫言论自由。

### 咨商地位

许多国际NGO在与它们领域相关的联合国机构都有一个咨商地位。例如，第三世界网络在联合国贸易和发展会议（UN Conference on Trade and Development，UNCTAD）和联合国经济及社会理事会中有一个咨商地位。1946年，只有41个NGO在ECOSOC中有咨商地位，但到了2003年，这个数字上升到2350。

### 项目管理

人们越来越意识到管理技术对NGO项目成功的重要性。

## 非政府组织的管理

NGO主要有两种管理模式：分散式管理（diversity management）和参与式管理（participatory management）。分散式管理处理一个组织内的不同文化。跨文化问题在北方NGO从事南方发展活动时普遍存在。来自发达国家的人员在贫困国家中面临着完全不同的处事方式。参与式管理在NGO是很典型的。它与学习机构有着千丝万缕的关系：所有组织的成员都被视为知识和技术的源泉。为了发展组织，个人必须学习并向决策制定过程作出贡献。

## 成员

并非所有为NGO工作的人都是志愿者。有薪成员的报酬通常比商业机构职员的少。员工高度遵守组织的目标和准则。成员加入的动机并不一定为纯粹的利他主义，他们可能会希望借此获得技能、经验和社会关系。

对于是否向国外派遣成员或者引进成员到发展中国家，争议仍然存在。这些引进成员通常都是为了满足捐赠者的项目管理需要，而这些项目是来自工业国家的。然而，这些专业的雇员或志愿者的优势在一系列综合因素的考虑下可能不再有优势：雇用外国人的费用一般较高，他们没有当地的草根联系，而且他们缺乏当地的专业技术。

NGO部门的成员数量是一个很重要的因素。例如，1995年底，一个国际反贫穷的北方NGO关注世界（CONCERN worldwide）在10个非洲、亚洲和海地的发展中国家聘请了174名国外引进成员，而本国成员也只有约5000名。

## 基金

大型的NGO可能有上百万美元的年预算。例如，美国退休者协会（AARP）在1999年有超过5.4亿美元。人权观察在2003年支出和收入共2亿1千7百万美元。建立基金NGO需要足够多的筹款才能应付如此庞大的预算。NGO基金的主要来源有会员费、出售物品和服务所得、国际机构和国家政府的拨款以及个人捐赠。有几个EU-grant会向NGO提供拨款。

尽管从“非政府组织”这个名词的表面含义来看，NGO应该是独立于政府的，但有些NGO却是依赖于政府拨给它们的基金。饥饿救济组织 - 乐施会在1998年的1亿6千2百万美元收入中有四分之一来自英国政府和欧盟的捐赠。基督教救济和发展机构 - 世界宣明会1998年从美国政府筹集到价值5千5百万的物资。诺贝尔奖得主无国界医生46%的收入来自政府，被称为特定政府的傀儡机构。

## 台湾

台湾的非政府组织发展与民主化进程密切相关。1987年解除戒严后，结社自由的限制大幅松绑，各类社会运动组织开始公开运作，NGO 数量在此后十年间快速增长。各类 NGO 快速成长，涵盖环境保护、人权倡议、社会福利、妇女权益等领域。

台湾 NGO 的法律依据主要为《人民团体法》，将人民团体分为职业团体、社会团体与政治团体三类。社会团体是多数倡议型 NGO 的登记形式，需向内政部或地方主管机关申请立案。

台湾亦有大量在国际事务活跃的 NGO，长期以非官方身份参与联合国周边会议及各类国际组织活动，以弥补台湾正式外交空间受限的不足。

依卫生福利部统计，台湾参与志愿服务的登记人数逾百万，非营利组织在社会服务体系中扮演不可或缺的角色。较具规模的组织包括台湾世界展望会、家扶基金会等社会服务型 NGO，以及台湾人权促进会、台湾环境资讯协会等以倡议工作为主的组织。

## 日本

1995年阪神大地震后，大批公民自发投入救灾，日本社会对公民组织的角色有了新的认识。1998年制定的《特定非营利活动促进法》（NPO法）让各类公益组织得以正式登记，此后 NPO 数量在十年内快速成长。

## 韩国

韩国在1987年民主化后公民社会快速发展。2000年通过的《非营利民间团体支援法》确立政府对公益组织的辅导框架，环境、人权、消费者保护等领域的 NGO 尤为活跃。

## 问责与资讯透明

NGO 仰赖公众信任运作，问责机制的完善与否直接影响公信力。台湾的财团法人依《财团法人法》须定期公开财务报告；社会团体则依《人民团体法》向主管机关申报。部分国家另设第三方评比机制，美国的 Charity Navigator 便是常被引用的例子，但各国标准差异显著。

## 法律地位

除了圣约翰救护机构以及依据日内瓦公约行事的红十字会、红新月会、红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会以外，NGO不受国际法认可。

## 参考文献

### 来源

- London School of Economics International Working Paper Series on NGOs
- World Bank Criteria defining NGO

## 延伸阅读

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- Velusamy M. Non-Governmental Organisation, Dominant Publishers & Distribution Ltd, New Delhi
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- Yearbook of International Organizations, produced by the Union of International Associations.

## 外部链接

- WiseGiving : Search engine for Hong Kong NGOs and Charitable Institutions
- NGO发展交流网
- NGOs - The Self Appointed Altruists
- What is a Non-Governmental Organization? City University, London
- NGO's role in peace-building
- 民政部 - 社会组织网，山寨社团名录查询
- 公安部 - 境外非政府组织管理与举报平台