中华民国宪法

《中华民国宪法》是中华民国的根本法，拥有最高的法律位阶。1946年（民国35年）12月25日由制宪国民大会于南京议决通过，1947年（民国36年）1月1日由国民政府公布，同年12月25日施行。

中华民国宪法全文共14章、175条，主要特色为彰显三民主义与主权在民的理念，明定人民自由和平等等权利的保障、规定五权分立的中央政府体制、地方自治制度，明示中央与地方权限划分采取均权制度，并明列基本国策等。其核心价值为：民主制度、法治规范、保障自由与人权、政府机关相互制衡、妇女权益（妇女权利）、弱势族群及少数族群、生态保护与环境保护、社会福利与社会救助、义务教育实施、农业与科技以及经济发展。

在“中华民国宪法之父”张君劢等人的设计下，《中华民国宪法》虽托名五权宪法，但实际上对孙文的五权宪法架构作了较大幅度的调整。当中拟定的十二项宪草修改原则，就将五权宪法的内容架空，虽在形式上保留五院，但实际上“保全五权宪法之名，运入英法宪政之实”，构建起了相当于西方三权分立的代议民主的五院体制。

中华民国宪法为中华民国成立以来第3部宪制性法律，取代之前的《中华民国训政时期约法》。该宪法施行前，国共内战全面爆发，国民大会于1948年（民国37年）制定《动员戡乱时期临时条款》，做为战时的宪法附属条款；但随着中华民国在1949年（民国38年）后因内战失去对中国大陆等主要领土的实际管治，有效统治区域限缩至台澎金马，该条款的适用时间不断被延长，致使宪政的实施有名无实。该条款至1991年（民国80年）废止，做为配套，国民大会同时增订《中华民国宪法增修条文》、并透过增修条文冻结部分宪法本文，以应对当前国情，现已经过7次修订。依照宪政现况，身为国会的立法院不能直接修改宪法条文，只能提出“宪法修正案”，经立法委员议决通过后交公民投票复决，始生效力。

## 制宪历史

### 民国初年立宪

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辛亥革命后，中华民国于1912年1月1日在南京宣告成立。1912年3月8日，当时位于南京的中华民国临时参议院通过《中华民国临时约法》，又称临时约法、民元约法，同年3月11日，时任中华民国临时大总统孙中山公布临时约法的施行，将其作为国家的临时基本法，袁世凯就任中华民国临时大总统时生效，《中华民国临时约法》是中国历朝历代首次将“主权在民”的思想写入法规。

1913年，以临时约法为基础，《中华民国宪法草案》（又称天坛宪草）由中华民国第一届国会提出，该草案是北洋政府为制定《中华民国宪法》而起草的第一部宪法草案，基本上是《临时约法》的增订版，采用三权分立宪法原则，共11章，113条。当时国民党与中华民国大总统袁世凯在制宪问题上有分歧，袁世凯提案主张扩大总统权限，以利政务统一，但国会将大总统的提案置于毋庸讨论之境地。在这种情况下，袁世凯通电全国各省都督及民政长官，对《天坛宪草》表示反对，各省都督及民政长官都支持袁世凯的意见，并于1914年（民国3年）将国会解散，于5月1日公布自己的《中华民国约法》（袁记约法，当时又称作《民国三年约法》，简称《民三约法》）。

1919年（民国8年）段祺瑞执政期间中华民国第二届国会提出过一部《中华民国宪法草案》（八年草案），1923年（民国12年）曹锟任中华民国大总统期间公布一部《中华民国宪法》（曹锟宪法），1925年（民国14年）段祺瑞再次执政时又提出过一部《中华民国宪法草案》（十四年草案）。

### 训政时期立宪

会议｜时间｜参与党派｜内容结果

宪草起草委员会｜1936年5月｜中国国民党｜五五宪法草案

宪政期成会｜1940年3月｜中国国民党、中国共产党、民主党派｜期成宪草

宪政实施协进会｜1943年11月｜中国国民党、中国共产党、民主党派｜对五五宪草修改意见

政治协商会议｜1946年1月｜中国国民党、中国共产党、民主党派｜政协宪草决议案

宪草审议委员会｜1946年4月｜中国国民党、中国共产党、民主党派｜政协宪草

制宪国民大会｜1946年12月｜中国国民党、中国民主社会党、中国青年党｜政协宪草斟酌微改后正式宪法

#### 五五宪草

1928年（民国17年）国民革命军北伐统一南北后，中国国民党中央执行委员会常务委员会10月3日通过《训政纲领》；1931年（民国20年）5月5日召开的国民会议通过《中华民国训政时期约法》，6月1日开始施行。在这部约法中，三民主义作为国家基本思想和行政、立法、司法、考试、监察五权分立的国家组织方法被确定。

1936年（民国25年）5月5日，国民政府公布《中华民国宪法草案》（五五宪草）。1937年5月18日，国民政府公布《中华民国宪法草案》，凡八章147条，是《中华民国宪法》的雏形，原定在预定同年召开的制宪国民大会通过，但大会因日本发动七七事变入侵华北、中国抗日战争全面爆发而延宕，未能如期召开。

#### 期成宪草

1938年（民国27年），国民参政会成立。它是国民政府在抗战期间，为了集思广益且团结全国力量的政治机构。在促成宪政一事的主要贡献上，该会是于1939年（民国28年）9月，组成宪政期成会，以提出有关制定宪法的意见。1940年3月，宪政期成会，根据其所收到之各方意见，而对五五宪草依次作逐条讨论，其最后亦通过名曰“中华民国宪法草案修正草案”的定稿。

1943年（民国32年），中国国民党召开五届十一中全会，其决议在战争结束后的一年内，召集国民大会，并且制定宪法。为了促进宪政政策，国防最高委员会，即设置宪政实施协进会，以司其事。该会于1946年3月，即提出其研究宪法的意见。学者荆知仁认为，该会对于五五宪草的修正意见，是对于政治协商会议后的宪法草案问题的讨论上，提供一种参考。

王云五表示，宪政期成会的组织分子，是国民参政会的全体参政员。由于该会中的中国国民党以外的人士为数不少，因此其对于五五宪草在内容上的修改颇多。至于宪政实施协进会的组织分子，大多数是由国防最高委员会就中国国民党的中央执行委员与中央监察委员中指定之。而该会对于五五宪草的修正意见，多属于枝节，其对于五五宪草中的重要内容，均是给予维持。学者董保城与法治斌认为，宪政期成会与宪政实施协进会之修正意见，“均仅止于纸面文章，并未产生任何直接或具体之成果”。

#### 政协宪草

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1945年抗日战争胜利后，国民政府依据《国民政府建国大纲》着手推进宪政的实施；同年10月10日，中国国民党与中国共产党在重庆协商并签立“双十协定”，确定以军队国家化、政治民主化、党派平等、地方自治之途径达到和平民主建国，尽速召开政治协商会议，商讨制宪事宜。1946年（民国35年）1月10日至31日，国民党8人、共产党7人、民主同盟9人、青年党5人、无党派人士9人共38位代表在重庆召开政治协商会议，通过政府改组案、和平建国纲领案、军事问题案、国民大会案、协定五五宪草的修改原则12项，并决定组织宪草审议委员会。政协决议案之宪法草案部分依据中国共产党建议和要求，较大幅度修改五五宪草。依照政协决议，国民大会成为无形机构，立法院直接民选产生，监察院职权扩大，且地方制度称为联邦体制，省得制定省宪。因政协宪草悖离孙文五权宪法理论，触犯国民党党章引起国民党内部较大反弹；随后的国民党六届二中全会提议恢复五五宪草，并因此事酿成了国共之间的严重政治摩擦。

争执议题｜中国国民党观点｜中国共产党观点｜最终宪法

人权保障｜间接保障｜积极保障｜积极保障

政体｜总统制｜内阁制｜内阁制

国民大会｜有形国大｜无形国大｜职权限缩之有形国大

国民大会职权｜选举、罢免、创制、复决｜选举、罢免｜暂有选举、罢免，创制、复决延后实施

行政院负责｜对总统负责｜对立法院负责｜对立法院负责

立法委员选举｜国民大会选举｜人民直选｜人民直选

司法行政权｜属于司法院｜不属于司法院｜宪法未明定，但由法律规定属司法院

监察院同意权｜无需同意权｜有同意权｜有同意权

监察委员选举｜国民大会选举｜省议会选举｜省议会选举

地方制度｜县自治，省联络中央与县｜联邦省宪｜省县自治，中央得制定自治通则

宪法修改｜有形国大｜无形国大｜职权限缩之有形国大

政协会议闭幕后，依决议成立宪草审议委员会，经中国共产党代表周恩来和中国国民党王世杰推荐，民社党的张君劢主持起草这份《中华民国宪法草案》，保留了三民主义的基本思想并贯彻政协宪草决议案内容，落实民有民治民享之民主共和国，以及内阁制之民主宪政等精神。宪草期间，中国共产党代表与张君劢多次私下协商宪草问题，并在达成一致后再提交审议会审议。但中国共产党因解放区独立要求地方法官民选问题，以及行政院等问题，而对宪草审议委员会四月底的宪法草案仍持保留意见。又加上此时国共军事冲突扩大，宪草审议工作从此未能继续。故四月底政协宪草版本为制宪国民大会实际开始审议时之蓝本。

#### 制宪国民大会

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1946年10月，随着抗日战争的结束，国共军事冲突扩大，且国民党政府对于开增共产党代表的名额数与共产党产生分歧。

自1931年至抗战结束，国民政府皆使用《中华民国训政时期约法》，至1947年《中华民国宪法》实施后才自然废止。起初，国民政府召开了国民大会，但此举遭中国共产党反对，更加深了双方的冲突。11月15日，制宪国民大会在南京招开，即使中国共产党籍的国民大会代表全员缺席，制宪国大代表仍超过法定人数。

11月28日，国民政府主席蒋中正提出《中华民国宪法草案》，该草案是基于政协宪草蓝本，即1946年（民国35年）中国国民党、中国共产党、中国民主同盟、中国青年党和无党派社会贤达人士在政治协商会议和宪法草案审议委员会上制定的宪法草案。当时的大会主席团的主席为胡适。

依照程序，宪草审议要举行三读会。政协宪草内容和孙文五权宪法的理论有所差异，而当时与会的国民党代表大多是信奉五权宪法，因此，在一读会的第一个星期，就将政协宪草改回五五宪草的样式。但此时，中国民主社会党主席蒋匀田对于政协宪草的改变感到不满，表示将离席抗议，国民党蒋中正总裁只好试着说服当时支持政协宪草改向五权宪法样式的国民党代表，才使政协宪草的内容改回原本的模样。

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1946年（民国35年）12月25日，《中华民国宪法》经国大三读通过，于当天闭幕式中由大会主席吴敬恒（稚晖）递交国民政府主席蒋中正，并咨请于1947年（民国36年）元旦公布、于同年12月25日施行。自此，中华民国结束训政时期，正式进入宪政时代。

1947年，国民政府在南海画十一段线时，为了纪念新宪法，将中沙群岛一个暗沙命名为宪法暗沙，宪法暗沙主岛命名为民主礁；同年12月20日电饬全国各单位〈为廿五日为行宪纪念日应悬旗志庆〉。民国52年（1963年），行政院通过内政部呈请将行宪纪念日列为国定纪念日，每年12月25日放假1日。

## 内容

按照白哲士之宪法体例分类，中华民国宪法为典型的美系宪法，即宪法主体部分主要由三大部分构成，自由宪章（Constitution of Liberty）即人民权利；政府组织宪章（Constitution of Government）即政府权力制衡机制；以及主权宪章（Constitution of Sovereignty）即规定修宪手续以明确主权在民。另外，中华民国宪法另有地方制度和基本国策章节，以明确国家体制与国家施政原则。除前言外，全文共一百七十五条条文，计分十四章。

### 序言与总纲

中华民国国民大会受全体国民之付托，依据孙中山先生创立中华民国之遗教，为巩固国权，保障民权，奠定社会安宁，增进人民福利，制定本宪法，颁行全国，永矢咸遵。

上述为序言，精简而准确地说明了其制定机构（“国民大会”），其制定权力来源（“全体（中华民国）国民之付托”），内容制定之根据（“孙中山先生……之遗教”），制定目的（“为巩固国权……增进人民福利”）等构成重要部分。

接续之第一章为总纲。依序提及中华民国的国体（“基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国”）、主权之归属（“属于（中华民国）国民全体”，或源自主权在民概念）、国民之定义（“具有中华民国国籍者”）、领土范围（“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之”）、国内各民族之（法定）地位（“中华民国各民族一律平等”）及国旗的法定样式（“国旗定为红地，左上角青天白日”）。

### 人民权利

在宪法学领域，人权包括消极权利（即人身权利）和积极权利（即受益权）。人权保障除了在第二章明文规定外，还体现在第十二章“人民四权”及第十三章基本国策部分。

#### 自由权利

该宪法列出之各项“民权主义”内容如下：

- 人民平等：宪法规定“中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。”该说法涉及妇女权利、政教分离、民族平等、阶级平等与党派平等；父权、政教合一、一党专政等因而与之抵触。
- 人身自由：全称为“人民身体自由”，是一切自由的基础，关系到了人身而为人的人性尊严，以及个人人格之自由发展。个人之人身自由若可由他人任意限制，宪法保障之基本权利将无法顺利行使。因此，该宪法特别提及有关人身自由限制之相关法定保障原则。依宪法第8条之内容，除现行犯的逮捕由该国法律另外明订，若要进行逮捕或拘禁，须经司法及警察等执法机关按法定程序执行，或者，若要进行审判，也只能由该国法院按法定程序执行；任何没有明确法律依据的执法行为都被（该宪法）允许不予遵从。因犯罪嫌疑而被依法定程序逮捕拘禁之人，若有不服之处，也可声请法院加以判断该些执法行为之合法性与正当性等。相关内容也规定执行逮捕拘禁之机关，不得拒绝法院之“提审”。对于违反法律之执法行为，该宪法允许权益受执法行为影响者向该国法院声请审理，且受声请之法院不得拒绝之。该宪法规定，该国政府的所有作为和不作为，都必须有法律依据，以期避免掌控行政权力者任意侵害国民之（法定）权利，亦即所谓“法律保留”原则。该宪法第八条有关政府限制人民人身自由之条件，即法学理论所谓“法律保留原则的宪法保留”。
- 居住迁徙自由：该宪法明定“人民有居住及迁徙之自由。”
- 工作与财产权利：该宪法规定“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。”
- 意见自由：在该宪法中，意见自由包含言论自由、著作自由、教学自由、表演自由、通讯自由、刊行自由等。在其第十一及十二条中，提及“人民有言论、讲学、著作及出版之自由；人民有秘密通讯之自由”；新闻审查制度或新闻特许制度等因而与之抵触。因此，在司法院释字第644号解释中，《人民团体法》禁止“主张共产主义、分裂国土”等之团体之成立有关内容，被判定为违反该宪法第23条比例原则中之必要性原则（“最小侵害性原则”），因而宣告该些法律条文内容因与该宪法抵触而失效。对于讲学自由相关条款，根据司法院释字第450号解释，大学自治应予保障，政府不得干涉大学办学自由。
- 信仰自由：该宪法规定“人民有信仰宗教之自由。”
- 集会结社自由：该宪法规定“人民有集会及结社之自由”。根据司法院释字第644号解释，建立宣扬共产主义和国土分裂主义的政党也符合该宪法结社自由之规定，若该团体有违宪行为当依法处置，但不得预先阻止结社自由。
- 人权救济：宪法设置了人权救济机制，“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。”
- 人权保障：宪法规定各项人权，“除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”及“凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障。”即非上述明列之情形，不得以法律限制人权。相比之下，五五宪草则采取人权间接保障主义，即规定非以法律，不得限制人权。而后来在政协宪草制定时，依据中国共产党提议，将原稿中之“非以法律不得限制之”更改为“不得以法律限制之”，从而采取了人权的直接保障主义。
- 该宪法的自由与人权的保障核心价值，在于使中华民国国民人格自由发展与健全、人性尊严、个人主体性等。

此外，该国释宪实务承认的同属该宪法保障的其他权利，包含隐私权、身体健康权、子女知悉血亲权、契约自由权、环境保护权、名誉权、一般行动自由权、婚姻自由权、性行为自由权等。

#### 受益权利

受益权利，即国家对国民之义务，并非各国宪法均有，例如美国宪法并无规定受益权利。近代政治家暨法学家，制宪国大代表王世杰认为，人身自由权利属于个人主义范畴，盛行于自由主义国家；而受益权利属于社会主义范畴，盛行于福利（社会）主义国家。中华民国宪法在序言中将“增进人民福利”定为制宪目的之一，其规定的人民受益权利有：

- 儿童受义务基本教育权利：宪法除了在第二章人民权利部分规定人民有受教育权之外，在第十三章第五节以整节内容专门规定了国家有兴办扶助教育事业之义务。对于公民受基本教育权，宪法规定“六岁至十二岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。其贫苦者，由政府供给书籍。已逾学龄未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给。”宪法还额外规定国民教育经费应优先编列，并要求对从事教育卓有成绩的人士提供奖励，对学行俱优无力升学的学生予以补助。
- 弱势群体接受抚恤权利：宪法在第十三章第四节以整节内容保障弱者生存权。如规定“国家为谋社会福利，应实施社会保险制度。人民之老弱残废，无力生活，及受非常灾害者，国家应予以适当之扶助与救济。”对于卫生保健事业等国家福利事业也有详尽规定。
- 工人阶级受国家特别保护权。对于劳工保护，如最低工资，工作时间，工伤保险，及女工童工保护等，均为工人阶级权益保护范畴。中华民国宪法规定，“人民具有工作能力者，国家应予以适当之工作机会。”以及 “国家为改良劳工及农民之生活，增进其生产技能，应制定保护劳工及农民之法律，实施保护劳工及农民之政策。妇女儿童从事劳动者，应按其年龄及身体状态，予以特别之保护。”对于劳资纠纷，宪法则规定“劳资双方应本协调合作原则，发展生产事业。劳资纠纷之调解与仲裁，以法律定之。”
- 边疆地区人民受特别保障权。宪法第十三章第六节边疆地区部分明定对于边疆少数民族的教育、文化、交通、水利、卫生，及其他经济、社会事业，给予特殊保障。

须注意者为：此类受益权利因多规定于宪法第十三章基本国策中，故人民原则上尚无法仅依据这些宪法规定，直接向国家请求具体的给付，须待国家制定相关法令设定受益条件与给付内容之后（如涉及国家资源分配重大事项，并应由立法院以法律形式作决定），人民方能依照该实践宪法基本国策的法令产生具体的权利而能对国家为请求。但国家具有依这些基本国策条款制定法律与施政的义务，而依各基本国策条款的效力不同（见下述“基本国策”），国家如长期不制定法律或健全充实这些制度，则可能会受到程度不一的违宪指摘。

#### 参政权利

宪法还规定了人民的参政权，包括

- 选举、罢免、创制、复决权。其中，创制权指人民为行特定事务，而要求政府立法保障规范之权；复决权则是人民要求政府修改或废除法律之权。此四项权利于第十二章中，进而详细规定选举的诸多事项，以确保选举的直接、公正、公开；同时规定了罢免、创制、复决之权力，以确保民权行使。
- 应考试服公职之权。此即孙中山所提直接民权之一：考试权。

总之，中华民国宪法既对主要人权采取列举式保障，又对所有人权采取概括式保障，既有人身权保障又有受益权保障，并规定了人民的参政权。

类别｜宪法规定｜对应条文

法官｜法官须超出党派以外｜§80

考试委员｜考试委员须超出党派以外｜§88

监察委员｜监察委员须超出党派以外｜增§7V

国军｜全国陆海空军须超出…党派关系以外｜§138

### 政府组织与民意机关

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中华民国宪法第三章至第十一章，对中央政府、中央民意机关、地方政府、中央与地方政府关系做出规范。中央政府组织整体依照孙中山五权宪法学说中之国民大会及五院的架构，但是其中各院权力之间的运作机制则是由张君劢设计。地方政府架构则依照孙中山学说中的省、县二级地方制度写入宪法。

机关｜职能｜对应美国联邦政府｜对应明清政府

国民大会｜选举罢免总统、制定修改宪法、决定国土变更｜选举人团、宪法会议｜无

总统｜国家元首｜总统｜皇帝

行政院｜行政、内阁｜内阁｜军机处／内阁大学士、六部

立法院｜制定修改法律、同意重要决议、监督行政｜众议院｜无

司法院｜解释宪法及法律、司法审判、惩戒｜最高法院｜大理院／大理寺

考试院｜铨叙、保障、抚恤、任免、考核、级俸｜无，属行政权｜翰林院、科举制度

监察院｜人事同意、弹劾、纠举、审计｜参议院｜都察院／御史台、监察御史

#### 国民大会

第三章为国民大会，其构思来自于孙中山五权宪法中，仿效美国、法国等的“宪法会议”和“选举人团”的精神，将其区别于普通国会，成为行使四权的政权机构。国民大会，自五五宪草以来一直是争论焦点，期成宪草和政协宪草均围绕国民大会问题激烈争论。据张君劢助手回忆，最终的宪法实质上是折衷方案。宪法之国民大会延长至每六年集会一次，且创制复决两权须等到全国过半县行使此权方能生效。聂鑫认为，这两项手段使得国民大会在行宪初期只有选举罢免总统之权，而创制复决权事实上被冻结。

法案｜组成｜集会频率｜职权

五五宪草｜国代由县市及同等区域选出｜3年1次｜选举罢免总统、副总统及各院主要官员（含立法委员与监察委员）、创制复决法律、修宪

期成宪草｜国代由县市及同等区域选出国大议政会议政员由国代互选

政协宪草｜国代包含立法委员、监察委员、与县市及同等区域选出之代表｜6年1次｜选举罢免总统、副总统、修宪（创制复决延后实施）

中华民国宪法｜国代由县市及同等区域选出

依照现行宪法增修条文，国民大会已停止运作。

#### 总统

第四章为总统，宪法采取中国民主社会党张君劢和中国共产党建议，采取内阁制和虚位总统。总统任免事项均须得立法院或监察院同意，且其签署之命令需得到行政院长副署，故为虚位。事际上，中华民国宪法下的内阁制度，仅在严家淦担任总统时（1975-1978）得以实施；其余时间，政府抑或根据动员戡乱条款之规定采取总统制，抑或根据宪法修正案采取半总统制。

#### 五院政府

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第五至九章为与美国三权分立宪法相比最具特色的五院（行政，立法，司法，考试，监察）设置。依据孙中山构想，五院均为政府机关，并非议会；故他设想包括立法院在内的机构均为治权机构，以达到“人民有权”，“政府万能”之效果。而实际宪法则依据中国共产党在政协会议上的建议，较大幅度修改孙中山的构想，宪法除了将立法院和监察院变为由人民直选或省议会选举的国家议会机构外，另增加行政对立法负责，考试和司法人员任命需经监察院同意之规定；并在总统和五院之间相互有复杂的制衡机制（check-and-balance）防止权力滥用。

五院设置是孙中山五权宪法理论中最具特色的地方，而实际上在这部张君劢起草的宪法中，仅仅保留五权宪法的形式，而宪法的内核则是内阁制的三权宪法的架构，监察院和考试院的权力相较于五五宪草而言大大减少，立法院脱离国民大会制约，也不仅仅成为治权机关。

制度｜宪法规定｜对应条文

最高行政机关｜行政院为最高行政机关｜§增3

信任制度｜总统直接任命行政院长；立法院有覆议权和倒阁权｜§增3

负责制度｜行政院对立法院负责｜§增3

副署制度｜总统发布法令须行政院长副署｜§增3、§37

#### 国家体制

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依据宪法，中华民国为地方自治的单一制主权国家。宪法第十、十一章为中央和地方制度，宪法对国家和省县专属权限采取列举式陈述，并规定对于剩余权凡属国家之事务由国家处理，凡属省县之事务由省县处理。中央集权、地方分权、中央对地方监督，此即孙中山均权主义。

按照宪法，地方采取省县自治，蒙古地方、西藏地方自治权另以法律定之，但取消了政协宪草里中共力主实现的省宪联邦体制。

### 基本国策

第十三章为基本国策，此部分在五五宪草中缺乏外交政策和国防政策等，但根据政协宪草和中国共产党建议，将政协决议的和平建国纲领部分浓缩后写入宪法，使得政府施政有了可靠的法律依据。

基本国策分为六节，分别为国防、外交、经济、社会安全、教育和边疆地区。国防政策则明定为军队国家化，从法律上根绝政党、军阀操纵军队干涉政局的可能；外交政策则宣示国家的和平外交路线；经济国策则体现孙中山民生主义内容，平均地权，节制资本，为国家经济发展提供施政依据；社会安全部分则规定充分兴办国家福利事业，保护弱势群体利益；宪法强调教育的重要性，明确将教育经费占国家预算比例定为不低于15%，另有对教育界师生之奖励和补助措施，使得中国成为福利国家；边疆地区部分则明示保障少数民族的自治权和各项事业发展的权利。学者聂鑫表示，基本国策的第三节“国民经济”、第四节“社会安全”、第五节“教育文化”、第六节“边疆地区”，均是同宪法的社会权有关。

基本国策的入宪，其适当与否，颇有争议。荆知仁教授认为国家的政策，每须随时配合时代与环境的需要，而为机动的适应。一旦将政策规定于宪法后，若因为需要的改变，而不时修改宪法，乃有害于宪法的固定性；若因为陈义过高，或是遭遇困难，而一时不能实行，亦有伤宪法的尊严。学者张千帆认为：“和任何法律一样，宪法也有基本指导思想，但这并不表明任何重要的指导原则都必须写入宪法，一般的国家政策就更不宜进入宪法。”他的理由，即宪法应为一部稳定的基本法。政策的变化，必然是要求政府去修宪。而这就影响了宪法的稳定性与权威性。张氏亦认为，宪法如同政治纲领一样，也表达了若干基本的理想与目标。不过，“政治纲领不一定需要也不一定可能兑现”，而“宪法作为一部基本法的承诺则是一定要兑现的；否则，国家就失去了基本的诚信。”因此，他指出，“宪法不是政治纲领”。张氏在出版于2016年的著作中亦指出，宪法不应该面面俱到、包罗万象。它“不是普通的政策宣言，不应该规定过多的经济制度”，其也“不是政治口号，因而不应该规定过多的积极权利”。学者吕炳宽、项程华、杨智杰表示，根据孙中山的民生主义，《中华民国宪法》，是社会福利国家的宪法，而不完全是资本主义的自由经济的宪法。他们认为，《耕地三七五减租条例》与《平均地权条例》，均是落实民生福利国原则的具体制度。不过，在社会的变迁下，做出释字第579号与释字第580号的司法院大法官，是以资本主义保护财产权的想法来看待此一问题。因此，他们即宣告《耕地三七五减租条例》的部分条文违宪。吕氏、项氏、杨氏认为，这“其实已经完全偏离了原本宪法的精神”。他们亦认为，德国与美国的宪法，均是资本主义的宪法，其欠缺特殊的基本国策的条文。而司法院大法官，是以德国与美国的宪法学说来解释宪法，所以才发生问题。

依台湾公法学界的主流见解，通常是比照德国法学界自从威玛宪法以来，对于宪法条文的规范效力所作的分类，将中华民国宪法中基本国策条款作不同的定性，使之发挥不同的功能。通常可将基本国策的规范效力分为下列四类：

（一）基本国策条款仅指出国家应有的努力方向，尚不致发生直接拘束国家公权力之法效用的“方针条款(Programmsätze)”或“国家目标条款(Staatszielbestimmung)”。例如：第141条、第146条、第158条、第166条、增修条文第10条第2项等。

（二）基本国策条款宪法作为对立法者的“宪法委托（或称立法委托）”，立法者虽有相当大的审酌权限，但亦负有遵守该宪法指示（特别是应于相当期间内履行该委托）之立法义务。例如：第137条第2项、第143条第1项、第154条、第155条等规定。

（三）基本国策条款作为宪法对某些社会中已成形之制度，以担保该制度存续之方式加以保障。立法者虽然可以因应社会需要而更易制度的内涵，惟此变动不得侵犯该制度的核心部分。例如：第138条至第140条、第155条、第157条。

（四）基本国策条款作为人民直接可以向国家请求之公法上权利。学者咸认仅第160条第1项为基本国策条款中唯一具有公法上权利之性质者。

另外，在司法院大法官释宪实务上，于宪法第7条至21条所明文列举以外的人民权利是否受宪法保障有疑义时，常会引用宪法基本国策条款的规定，与宪法第22条相结合，以强化该项权利作为宪法所保障的基本权利之说理依据；而即使在解释宪法第7条至第21条明文列举的人民基本权利时，也常引用基本国策的规定以充实与扩张权利内涵，并作为释宪的指导原则和方向。

因此，宪法的基本国策条款因为通常无直接拘束力，因而给予了国家的政治与政策决定因民主原则作用的弹性空间与动力；但也并非只是单纯的政策目标而毫无规范效力，而是作为基本的价值决定与解释宪法、法律的指导原则，长期而抽象地发挥其功能，使违反基本国策的法律与政府政策，因此要受到更严格标准的检验。使基本国策所关怀的价值，不致因一时的政治或民意情势而被模糊甚至实质上抛弃和遗忘。

### 宪法实施与修改

依照白哲士之学说，宪法修改权之归属关系到国家主权之归属，故需要明确规定，故宪法最后一部分即宪法之施行与修改程序，宪法规定修改程序为

- 由国民大会代表总额五分之一之提议，三分之二之出席，及出席代表四分之三之决议，得修改之。
- 由立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，拟定宪法修正案，提请国民大会复决。

即行使政权之国民大会为修宪机关。鉴于修改宪法程序之严格，中华民国宪法为刚性宪法。对于宪法施行，除了其详细规定了宪法的施行程序和标准外，制宪国大与随后改组容纳各党派的看守政府国民政府还制定了诸如《宪法实施之准备程序》和《训政结束程序法》等法律确确保宪法实施。

学者吕炳宽、项程华、杨智杰认为，《中华民国宪法》，应是属于“成文宪法”、“刚性宪法”、“民定宪法”、“五权宪法”。至于它是属于“规范性宪法”或“名义性宪法”，则可能是有所争论。学者董保城与法治斌认为，《中华民国宪法》，在民国35年（1946年）12月制定后不久，即因为中华民国政府实际统治的领土范围不及于中国大陆，并且因为该政府的《动员戡乱时期临时条款》的颁布，而使得其本文的部分内容无法施行。所以该部宪法，在中华民国的动员戡乱时期，应是属于“名目性宪法”。而现行的《中华民国宪法》及其增修条文，则是属于宪法规范与宪政现实完全契合的“规范性宪法”。

## 行宪与修宪历史

日期｜共同实施的宪制文件｜中央政府所在地｜时间

1947年（民国36年）12月25日－1948年（民国37年）5月10日｜无｜南京｜4个月

1948年（民国37年）5月10日－1949年（民国38年）12月7日｜《动员戡乱时期临时条款》｜南京、广州、重庆、成都｜1年7个月

1949年（民国38年）12月7日－1991年（民国80年）4月30日｜台北｜41年5个月

1991年（民国80年）5月1日至今｜《中华民国宪法增修条文》

### 行宪与动员戡乱

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1947年（民国36年）4月，做为看守政府的国民政府改组，容纳各党派参与，并准备行宪。此后于1947年（民国36年）11月至1948年（民国37年）1月间全国依照宪法选出了第一届中央民意代表，包含由公民直接选举的国民大会代表选举、立法委员选举及由省级议会间接选举的监察委员选举。

1948年（民国37年）3月29日，行宪后第一届国民大会在南京召开第一次会议。因当时国共内战已经扩大，为适应形势，会议中首先启动修宪程序，在4月18日议决通过《动员戡乱时期临时条款》作为临时宪法修正案。《临时条款》在不改动宪法原文的情况下，以增修条文的方式冻结宪法部分条款，扩大了总统实施紧急处分的权限以方便政府进行作战。而后会议也在4月20日至29日间举行了第一任总统、副总统选举会选举蒋中正为总统，李宗仁为副总统。

1948年（民国37年）5月10日《动员戡乱时期临时条款》由国民政府公布施行。随后5月20日，蒋中正与李宗仁就任行宪首任总统、副总统，中华民国政府正式组建。惟同时由中国国民党领导的中华民国政府在内战中接连失利，1948年秋至1949年初的三大战役均由中国共产党取得胜利，政府有效统治区急据缩小。1949年（民国38年）年2月，中国共产党中央委员会发布《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，正式在解放区内废除《中华民国宪法》等中华民国法统。《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布、中华人民共和国成立后，中华民国宪法在中国大陆的法律地位逐渐被取代。

1949年（民国38年）年12月7日，中华民国政府迁往台湾，中华民国宪法在台湾、澎湖、金门、马祖等由政府实际控制的领土中继续施行，是中国历史上施行时间最长的一部宪法。因实际控制领土缩小以及分治局势的持久化，使宪法诸多规定产生窒碍难行之处。1954年（民国43年）1月，司法院大法官作成宪法解释，中央民意代表在举行下届选举之障碍现在尚未扫除前继续行使职权，无须改选。2月16日，第一届国民大会代表在台北举行第二次会议，决议已经超过原本时限的《动员戡乱时期临时条款》继续有效，且不再设定失效日期。此后《临时条款》历经四次修订，其内容要点为规定总统在动员戡乱时期，得为紧急处分、设置动员戡乱机构、调整中央政府的行政机构及人事机构、订颁办法充实中央民意机构等，此外，并规定总统、副总统连选连任不受宪法连任一次的限制。

1990年（民国79年）3月爆发野百合学运，提出“废除临时条款”和“召开国是会议”等诉求。同年5月22日，李登辉在总统就职记者会上表示，计划在一年内终止动员戡乱时期并废止《动员戡乱时期临时条款》，回归正常宪政体制。

### 宪法增修条文

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1990年（民国79年）6月28日李登辉总统在其领导的执政党中国国民党与在野党民主进步党的支持下，召开了“国是会议”。会中达成修宪以《中华民国宪法增修条文》名之以及其他若干修宪程序之共识。因台湾海峡两岸分治现状仍未改变，为适应现状，宪法增修条文以修正案形式列出新规定，并将部分宪法条文冻结。宪法增修条文以另外文件的方式写出，而非在宪法原文处改动，条次也与原本宪法分开列数，此种修宪方法是仿照美国宪法修正案。1991年（民国80年）4月，第一届国民大会召开第二次临时会，通过《中华民国宪法增修条文》并决议废止《动员戡乱时期临时条款》。依照国民大会咨请，李登辉总统于4月30日发布总统令，终止动员戡乱时期，并于隔日5月1日生效时，以总统令公告废止《动员戡乱时期临时条款》与施行《中华民国宪法增修条文》。

《中华民国宪法增修条文》制定后，李登辉时代共增修宪法六次，陈水扁时代增修宪法一次。现今实施之条文为2005年6月10日公布之第七次增修条文。

宪法修正｜重要内容

第一次｜、明定第二届中央民意代表产生的法源、名额、选举方式、选出时间及任期。所有中央民意代表改由自由地区选举产生。、赋予总统发布紧急命令的职权。、建立自由地区与大陆地区之观念，并授权制定海峡两岸关系相关法规。

第二次｜、国民大会集会时，得听取总统国情报告。国民大会代表自第三届国民大会代表起，每四年改选一次。、总统、副总统改由自由地区公民选举产生，任期改为四年。、司法院得组织宪法法庭。、司法院、考试院之人事同意权由监察院改为国民大会行使。、监察院改为非议会机关，选举取消。其人事改由总统提名，经国民大会同意后任命。、扩大地方自治，省长与直辖市长改为直接民选。

第三次｜、国民大会自第三届起设议长、副议长各一人。、总统、副总统确定由自由地区公民直接选举产生。、总统、副总统罢免案改由国民大会提出，经自由地区公民投票同意通过。、总统发布依宪法经国民大会或立法院同意任命人员的任免命令，无须行政院院长的副署。

第四次｜、总统、副总统弹劾案改由立法院提出，经国民大会投票决定，并仅限于犯内乱、外患罪。、行政院院长改由总统直接任命无需立法院同意。、立法院可对行政院院长提出不信任案，不信任案通过后总统有权解散立法院重新选举。、司法院设大法官15人，并以其中一人为院长、一人为副院长，自中华民国九十二年起实施；司法院大法官任期八年，不分届次，个别计算，并不得连任。、冻结省级自治选举，省设省政府、省咨议会，省主席、省府委员、省咨议会议员均由行政院院长提请总统任命之。省政府改为中央派出机关。、立法院立法委员自第四届起由163人增至225人。

第五次｜（本次修宪经司法院大法官第499号解释文判决失效）

第六次｜、国民大会改为任务型机关，有相关宪法修正案、领土变更案或正副总统弹劾案提出时才选出代表。、总统、副总统罢免案改由立法院提出，经自由地区公民投票同意通过。、副总统缺位时，改由立法院补选。、司法院、考试院、监察院等三院之人事同意权，由国民大会改为立法院行使。

第七次（现行）｜、领土变更、宪法修正权改由自由地区公民投票决定，国民大会停止运作。、总统、副总统弹劾案改由司法院大法官召开宪法法庭审理。、立法委员自第七届起，席次由225席减为113席，任期由3年改为4年，选制改为单一选区两票制。

公民复决未通过｜、18岁公民权修宪案、宪法增修条文第1条之1，将公民权（包含选举与被选举权）的最低年龄调降为18岁。

### 增修后宪法的主要变化

宪法事项｜宪法本文规定｜现行增修条文规定

国民范围｜包括法理与实际统治区域｜仅限于自由地区

政府体制｜内阁制｜半总统制

国民大会｜议会，国民大会代表由全国人民直接选举，任期六年｜停止运作，政权由自由地区人民直接行使

总统｜国家元首，国民大会间接选举，任期六年，得连任一次｜国家元首，自由地区人民直接选举，任期四年，得连任一次

行政院｜内阁，院长由总统提名，经立法院同意后任命｜内阁，院长由总统直接任命，立法院可对其提出不信任案

立法院｜议会，立法委员由全国人民直接选举，任期三年｜一院制议会，自由地区人民直接选举，任期四年

司法院｜首长与大法官由总统提名，经监察院同意后任命｜首长与大法官由总统提名，经立法院同意后任命

考试院｜首长与考试委员由总统提名，经监察院同意后任命｜首长与考试委员由总统提名，经立法院同意后任命

监察院｜议会，监察委员由省级议会间接选举，任期六年｜首长与监察委员由总统提名，经立法院同意后任命

地方制度｜省、县二级自治｜省制冻结（虚级化），直辖市、县、市由中央政府直接管辖

宪法修正及领土变更程序｜国民大会复决｜自由地区公民复决

## 评价

1947年1月1日，在由北平市各机关于怀仁堂所举行之新年团拜及庆祝宪法公布大会上，出席了制宪国民大会的胡适认为：1947年1月7日，奉美国总统杜鲁门之命使华的马歇尔，在声明中认为：1947年1月10日，中国共产党党员周恩来，在演说中认为：

学者黄炎东认为：“这一部五权宪法在台湾的运作，虽然不能说是十全十美，但它却创造了经济奇迹，继而创造了政治奇迹，为华人世界创造了民主政治的典范。”

2016年12月23日，在纪念中华民国宪法诞生70周年大会上，学者辛灏年对记者表示：《中华民国宪法》的制定成功，不简单是一个草拟的问题，它也凝聚着35年中国知识分子的智慧。他称该部宪法的制订，不仅凝聚着南京国民政府对中国的贡献，也凝聚着在北洋政府期间一些思想进步的知识分子的贡献。他还说：这部宪法不是一部空洞或不能落实的文字宪法，其先后共有六次修订，而且在修订过程中有整个中国历史所提供的经验以及教训可供参考，所以其进步性是毋庸置疑的。

## 发展

吕炳宽等学者认为，中华民国宪法生于中国大陆、长于台湾，其诸多条款因不适应这一变化而产生诸多问题。例如，因宪法规定国民大会代表须全国人民直选，而鉴于情势无法在大陆实施换届选举，故老国大代表任职终身而出现了“万年国代”。随后的宪法增修条文解决了这些迫切需要解决的问题，但仍有众多条文远离现实。

谢政道认为，未来中华民国宪法的演变有以下几种可能：

宪法演化可能｜宪法演化方式

继续修宪｜在保留原宪法框架下继续修宪，须经逾半数国民公民投票同意，因此具有难度。

第二共和宪法｜顺应两岸现状，制定适合现实情况的第二共和宪法，把领土范围限制为台澎金马。同样涉及修宪，须经逾半数国民公民投票同意，难度较高，会引起中华人民共和国一方在反分裂国家法当中的台独争议，对于台海现状的风险也高。

台湾宪法｜制定以台湾为主体的新宪法，终结中华民国政权，建立完全以台湾为主体的正常国家。因为此做法等于正式分割台湾与中国大陆在法律上的关系，尤其对于台海现状的风险威胁最高。

恢复原文｜完全恢复中华民国宪法原文。此做法可能面临宪法既不适用于两岸现状、也不符合两岸三地民意的状态。

## 宪法与两岸关系

### 论述

依据《中华民国宪法》，只有一个中国，中华民国拥有中国主权，领土及于全中国（依固有疆域），但是目前的统治范围只及于自由地区（即台澎金马），不包括法理疆域的大陆地区，即一国两区。前中华民国总统马英九认为，两岸不是国际关系，也不是国与国的关系，其关系是由中华民国宪法与法律规定，也就是互不承认主权、互不否认治权。

这个论述只存在台湾内部，未曾经过民主程序讨论，由马英九在台湾内部的公开场合多次谈论。在国共两党会谈或是两岸协商之中，也都不曾提出这个说法。主要是因为中华人民共和国采取“一个中国”原则，不承认《中华民国宪法》及中华民国拥有中国主权的主张；相同地，中华民国也不承认《中华人民共和国宪法》及其主权主张。在这个架构下，排除两个中国、一中一台、甚至是台独，以避免两地的不满。这种情况下，导致两岸只有一个中国，就是中华民国或中华人民共和国，不能同时存在，又互相否定对方。

2008年3月28日，马英九接受《自由时报》专访，说：“中华民国的有效统治区域是台澎金马，但根据宪法固有疆域还包括中国大陆，这就是宪法一中。”。这相当于台湾的一个中国原则，强调中华民国在台湾有统治权，拥有中国大陆主权，但是可以在不排除中华人民共和国对中国的主权的前提下，与中国大陆谈判。在2015年两岸领导人会面时，马英九也向中共中央总书记习近平提出过这个说法。马英九提出的主张，认为台湾与中国大陆，不是两个国家；他将主权与治权分开，认为中国大陆与台湾是两个对等政治实体，各自拥有治权，而避免讨论主权问题。

2016年2月25日，中华人民共和国外交部部长王毅表示，希望蔡英文遵守“他们自己的宪法”承认一个中国。对于王毅的“宪法说”，中共中央台办主任张志军称，不要误读王毅的说法，并称对台方针没有改变。另有消息指出大陆媒体接到中共台办系统透过有关方面发来的指令，要求不得对王毅的“宪法说”进行报导。

台湾社等团体则发表联合声明，批评“王毅的说法只是中国对台湾统战的再进化”。声明表示，虽然蔡英文反复强调将以“中华民国现行宪政体制”作为推动两岸关系的基础，但同时也表示要符合“台湾的民主原则以及普遍民意”。台湾社表示，“肯定中国这次愿意承认台湾有‘他们自己的宪法’，但也请中国正视并尊重台湾民意，友善相待，承认‘台湾、中国，一边一国’的事实”。

2020年9月所举行的国民党全代会当中，党主席江启臣提出八点论述，以“江八点”定调，强调以中华民国宪法为根基的九二共识也成为国民党的新两岸论述。

## 外部链接

- 宪法简介 中华民国总统府
- 宪法本文 中华民国总统府
- 中华民国宪法 中华民国司法院大法官
- 司法院大法官释宪 中华民国司法院大法官
- 1946年南京制宪国民大会电影纪录片 中华民国中央电影摄影场摄制

先前文件：《中华民国训政时期约法》（中华民国国民政府）｜中国大陆宪法性文件1947年（民国36年）12月25日－1949年（民国38年）9月30日（中华民国政府）｜后继文件：《中国人民政治协商会议共同纲领》（中华人民共和国中央人民政府）

台澎金马宪法性文件1947年（民国36年）12月25日至今（中华民国政府）｜现行文件与《中华民国宪法增修条文》一起实施（中华民国政府）

## 基本资料

- 名称：《中华民国宪法》
- 原文标题：zh-tw
- 司法辖区：中华民国
- 批准：1946年（民国35年）12月25日
- 生效：1947年（民国36年）12月25日
- 政体：单一议会制、制宪共和制
- 政府分支：五院（行政院、立法院、司法院、考试院、监察院）
- 国家元首：总统
- 立法机关：三院制（国民大会、立法院、监察院）
- 行政机关：行政院
- 司法机关：司法院
- 国家结构：单一制
- 选举人团：是（中华民国国民大会）
- 立法机关：1948年3月29日（国民大会）、1948年5月8日（立法院）、1948年6月5日（监察院）
- 行政机关：1948年5月20日（总统）、1948年5月24日（行政院院长）
- 司法机关：1948年7月2日
- 修宪次数：参见《中华民国宪法增修条文》
- 原始文本：中华民国国史馆
- 初审机关：制宪国民大会
- 编剧：张君劢与制宪国民大会代表
- 签署人：制宪国民大会于南京市通过、（代表总数2,050名，出席1,701名，赞成1,485名）
- 已取代：《中华民国训政时期约法》
- wikisource：zh:中华民国宪法