公共政策

公共政策（Public policy）是一种制度化的提案，以用于解决相关的及现实世界的问题，以概念为指导，并由计划实施，作为通常由政府创建和/或制定的行动过程，以应对社会问题，维护、促进公众利益。除了这个宽泛的定义之外，公共政策还以多种方式被概念化。

理解和参与公共政策的一种流行方式是透过一系列称为“政策周期”（英语："the policy cycle"）的阶段。特定阶段的特征可能会有所不同，但基本顺序是：议程设置 - 制定 - 合法化 - 实施 - 评估。

被视为政策制定者的官员有责任反映许多不同利益相关者的利益。政策设计需要有意识和深思熟虑的努力来定义政策目标并有效地映射它们。政策研究领域的学者和其他专家开发了一系列工具和方法来帮助完成这项任务。

公共政策是政治学中使用的一个术语，描述了参与政治过程的人与内容相关的决定、目标和活动的总和。它也是一门跨学科的政治学学科，处理政治、商业和社会之间的紧张关系领域的问题。

## 公共政策的不同概念

公共政策可以根据目的及所关注的情况的特点以不同的方式进行概念化。

公共政策概念的一个分界线是在那些主要从思想（原则和行动计划）的角度看待公共政策的人，与那些将其视为经验现象的集合（所做的事情及其结果）的人之间。这些概念化中的第一个适用于所关注的问题相对简单和明确的情况，并且制定的手段预计会受到高度纪律的约束。但在问题复杂和/或有争议的情况下——在意图被混淆和/或伪装的情况下—可能无法清楚明确地定义政策理念。在这种情况下，根据实际发生的情况确定策略可能很有用。

在1950年代的美国，大卫·伊斯顿（David Easton）提供了一个例证，说明他发现需要将公共政策的概念扩大到既定的想法之外：“如果教育系统的正式政策禁止歧视黑人，但地方学校董事会或行政人员禁止歧视学校出勤率黑人在少数学校被隔离，公正的法律和歧视性做法都必须被视为政策的一部分。”伊斯顿将公共政策描述为“分配价值的决策和行动网络”。

根据广泛的经验现像对公共政策的其他定义包括 Paul Cairney 的定义：“从意图信号到最终结果的政府行动的总和”。

将公共政策视为思想的一个例子是 Richard Titmuss 的定义：“指导针对特定目标的行动的原则”。Titmuss 的观点尤其属于社会契约伦理学（英语：social contract ethics）。

Antonio Lassance在2020年将公共政策定义为“以概念为指导解决中心问题的制度化建议”。Lassance 的观点和关注点基于他认为可以透过经验检验的改变理论或程序理论。

公共政策中最著名和最有争议的概念之一是 Thomas R. Dye 的概念，根据他的说法，“公共政策是政府选择做或不做的任何事情”。虽然被广泛使用，但 Dye 的概念也被批评为一个空洞的概念。Dye 承认他的概念“不鼓励对公共政策定义进行详尽的学术讨论—我们简单地说，公共政策是政府选择做或不做的任何事情”。

在制度主义看来，公共政策的基础是国家宪法及法规。进一步的基础方面包括通常由立法授权的司法解释和法规。当公共政策有效率及效能地解决问题，服务和支持政府机构和政策，并鼓励积极的公民时，它被认为是强有力的。

在Advanced Introduction to Public Policy一书中，B. Guy Peters 将公共政策定义为“政府为改变其经济和社会而进行的一系列活动”，有效地表示公共政策是旨在实现以某种方式使选民受益或影响选民。在另一个定义中，作者 B. Dente 在他的Understanding Policy Decisions一书中将公共政策解释为“影响政策问题解决方案的一组行动，即对公共干预的特定需求、需求或机会的不满。它的品质是以创造公共价值的能力来衡量。”

其他学者将公共政策定义为“由政府实体或其代表颁布的有关特定主题的行动方针、监管措施、法律和资助优先事项”的系统。公共政策通常体现在“宪法、立法行为和司法判决”中。在非洲、拉丁美洲和亚洲的发展中地区的变革性体制认为公共政策的司法行动至关重要，因为促进立法决策的政治力量可能与人民的意愿背道而驰。

公共政策侧重于创造政治系统输出的决策，例如交通政策、公共卫生服务的管理、系统学校教育的管理和国防军的组织。

在美国，这个概念不仅指政策的结果，更广泛地指政府决策的决策和分析。公共政策作为一门学科，由全国各大高校公共政策学院的教授和学生研究。美国公共政策从业者、研究人员、学者和学生的专业协会是公共政策分析和管理协会。

许多公共政策都与评估政府和公共官僚机构的决策有关。

## 公共政策制定和公共政策实施

公共政策制定可以被描述为一个动态、复杂和互动的系统，透过该系统通过制定新政策或改革现有政策来识别和解决公共问题。

公共问题可能以无穷无尽的方式产生，需要在地方、国家或国际层面采取不同的政策应对措施（如法规、补贴、进口配额和法律等）。影响公共政策制定的公共问题可能具有经济、社会或政治性质。

政府拥有合法的垄断权，可以在必要时发起或威胁以达其目的；例如，在需要快速决策的混乱时期。

### 公共政策制定

公共政策制定是一个耗时的“政策周期”（英语：policy cycle）。

以下是Understanding Public Policy: Theories and Issues一书中所提及的政策周期。

#### 议程设置

议程设置确定需要政府关注的问题，决定哪个问题最值得关注并确定问题的性质。

##### 问题的社会建构

大多数公共问题是透过社会和意识形态价值观的反映而产生的。随着社会和社群随着时间的推移而演变，规范、习俗和道德被证明是可接受的、不可接受的、可取的或不受欢迎的性质也发生了变化。因此，寻找关键的在“自上而下”的政府机构中，要解决的问题变得难以区分。

##### 政策流

政策流（英语：policy stream）是 John Kingdon 提出的一个概念，该模型表明需要将引人注目的问题与其他两个因素（适当的政治气候和与问题相关的有利和可行的解决方案）结合起来，共同推进政策这强化了政策窗口，这是另一个概念，展示了可以激发新政策的时间和情况下的关键时刻。

##### 问题流

因为公共问题的定义并不明显，所以它们通常被拒绝并且没有采取行动。问题流（英语：Problem stream）代表了一个政策过程，可以为制定政策和解决方案的问题的价值做出妥协。这体现在 5 个离散因素中：

- 指标：使用经验证据的科学测量、质性研究、统计数据等，用于与特定现象相关。
- 解释：决策者判断一个问题是否构成值得采取行动的问题。
- 意识形态：主导价值观、习俗、信念的要素对于设计需要关注的问题至关重要。
- 实例：媒体报导透过引起对问题的关注来支持，从而促使政策制定者做出回应并解决变化。

因此，John Kingdon 的模型认为，政策窗口（英语：policy window）是透过问题、政治和政策的出现和联系而出现的，强调刺激和启动新政策的稀少机会。

##### 问题关注周期

“问题关注周期”（英语：issue attention cycle）是安东尼·唐斯（Anthony Downs）于1972年提出的一个概念，其中问题透过 5 个不同的阶段发展。这强化了政策议程不一定会导致政策变化，因为随着公共利益的消散，大多数问题最终会自行解决或被政策制定者忽视。其关键阶段包括：

- 问题前阶段：公众、媒体或政策制定者没有认识到问题。
- 惊恐的发现和欣快的热情：某事被确定为问题，媒体支持对于现象的觉察与体认，以促使人们认真看待议题
- 解决方案将产生的成本实现：通过成本效益分析进行调查，使人们了解财务、环境、结构性限制以考虑解决方案及其后果。
- 问题的公共利益下降：公民获得了（政府）对问题的接受，问题也变得“正常化”。较新的问题引起了公众的关注。有限的注意力会鼓励政策制定者推迟制定政策，以了解哪些公共问题需要必要且值得解决。
- 问题从政策议程中滑落或退后：问题实际上消失了，尽管它有可能在其他紧迫情况下重新出现。

#### 政策制定

这是政策目标的设定，以及确定可以从政策工具中提出的解决方案的成本和效果。

#### 合法化

合法性是指收集到对政策工具的批准/支持，涉及行政批准、立法批准以及透过协商或公民投票寻求同意中的一种或多种。

#### 执行

政策实施是建立或雇用一个组织来对政策负责，除了确保政策按计划执行外，还要确保该组织拥有这样做的资源及法律权限。

#### 实施差距

正如 Paul Cairney 所说，实施差距是政策在做出和执行权威决定之前必须经历的阶段。例如，议程设置阶段之后是政策制定，这将一直持续到政策实施。

#### 自上而下和自下而上的实施

“自上而下”和“自下而上”描述了政策实施的过程。自上而下的执行是指在最高层即中央政府或立法机关执行一项政策。自下而上的方法建议实施应从目标群体开始，因为他们被视为政策的实际实施者。

#### 评估

评估是分析政策在多大程度上取得成功的过程，或者这是否是正确的政策开始或是否正确实施，如果是，则确认是否按预期进行。

#### 政策维护

维护是政策制定者决定终止或继续政策的时间。该政策通常按原样继续、修改或终止。

#### 构成

除非中止，否则该周期将返回议程设置阶段，并且该周期将再次开始。然而，政策周期以时间顺序和周期性结构来说明，这可能会产生误导，因为实际上，政策制定将包括多个政府机构和各自权威机构之间的政策建议、调整、决策的多重互动之间的重叠阶段。同样，尽管它的启发式模型简单易懂，但需要注意的是，循环并非完全适用于所有政策制定情况。

### 政策制定者的责任

每个系统都受到不同的公共问题和议题的影响，并有不同的利益相关者；因此，每个国家都需要不同的公共政策。

在公共政策制定过程中，众多个人、公司、非营利组织和利益集团相互竞争和合作，以影响政策制定者以特定方式行事。

公共政策过程中的大量参与者，例如政治家、公务员、游说者、领域专家以及行业或部门代表，使用各种策略和工具来推进他们的目标，包括公开倡导他们的立场，试图教育支持者和反对者，并在特定问题上动员盟友。

许多行为者在公共政策过程中可能很重要，但政府官员最终选择公共政策是为了应对手头的公共问题或问题。在此过程中，政府官员应符合公共部门的伦理规范，并考虑到所有项目利益相关者的需求。

但值得注意的是，提出何种公共政策可能会受到执政党政治立场的影响。例如，在2007年－2008年环球金融危机后，在英国政府中，大卫·卡麦隆领导的保守党希望在当年赢得大选后于 2010 年实施紧缩政策，以提振经济并减少英国的国债。虽然保守党将减少国债视为绝对优先事项，但工党由于保守党紧缩政策的影响变得明显，已将这项政策定为对工人阶级和那些依赖福利（维持正常生活）的人施加“不必要的”压力，他们的 2019 年选举宣言声明“保守党削减 已经 将我们的公共服务推到了临界点”，并且“保守党使我们的教育系统资金匮乏”。这个例子说明了不同的政治信仰如何影响参与者认定最重要的事情。

由于过去几十年全球各地社会持续发生变化，公共政策制定系统也发生变化。在2010年代，公共政策制定越来越以目标为导向，以可衡量的结果和目标为目标，以决策为中心，专注于必须立即采取的决策。

此外，大众传播和互联网的广泛普及等技术变革导致公共政策体系变得更加复杂和相互关联。这些变化对当前的公共政策体系提出了新的挑战，并迫使领导者不断发展以保持治理的有效和高效。

公共政策来自所有政府实体和各级：立法机关、法院、官僚机构以及国家、地方等各级政府的行政办公室。在美国，在联邦层面，公共政策是国会制定的法律、总统发布的行政命令、美国最高法院下达的决定以及官僚机构发布的法规。

在地方，公共政策包括城市条例、消防法规和交通法规。它们还采取城市政府部门的书面规章制度的形式：警察、消防部门、街道维修或建筑检查。在美国，在州的政府等级，公共政策涉及州立法机构制定的法律、州法院做出的决定、州官僚机构制定的规则以及州长做出的决定。

## 政策设计

政策设计需要有意识和深思熟虑的努力来定义政策目标并以工具方式映射它们。政策设计提出了对政策工具及其实施的批判性分析。政策设计者面临的不确定性包括（简而言之）：

- 技术困难：机制、设计、选区选民、公共政策环境
- 成本问题：资源、材料、产品等。
- 政治问题：解决方案和决策的选择过程。政策需要对建议的可行性、合法性和选择进行繁琐而严格的研究。
- 合规性：了解目标市场并为那些依赖、处于不利地位或偏离政策变化的人发现数据。
- 有效性：存在外溢效应（英语：spillovers）、互补性和不一致的可能性。

然而，政策设计对于公共政策的继承至关重要，它伴随着复杂和多层次的方法，但有必要在实施政策之前考虑良好、谨慎的政策设计。

### 数据驱动的政策

数据驱动政策是政府根据现有数据、证据、合理分析和利用资讯科技设计的政策，以明确问题并突出有效的解决方案。数据驱动的政策制定旨在利用数据并与公民合作共同制定政策。政策制定者可利用新的数据源和人工智能等技术发展来获得新的见解并做出有助于社会发展的政策决策。

### 以用户为中心的政策设计

以用户为中心的政策是与最终用户或受政策影响的用户共同设计和实施的政策。使用此设计过程的决策者利用用户对其生活经历的了解。这可以让政策制定者专注于在政策中包括全面性和理解性，以帮助最终用户（例如劳工或组织）更加清晰。

### 小系统动力学模型

小系统动力学模型是一种浓缩和简化对与整体生产力相关的复杂问题的理解的方法。

### 基于证据的政策

基于证据的政策（英语：Evidence-based policy）与统计师 Adrian Smith 有关，因为在他 1996 年向皇家统计学会发表的讲话中，质疑当时的政策制定过程，并敦促采用更“基于证据的方法”，并表示该方法“提供宝贵的经验教训”。

一些政策学者现在避免使用以证据为基础的政策这一术语，而使用其他术语，例如知情（英语：informed）的证据。这种语言转变允许继续思考在严谨性或质量方面改进证据使用的潜在愿望，同时避免有时在基于证据的语言中看到的一些关键限制或简化思想。尽管如此，基于证据的政策的语言被广泛使用，因此可以被解释为反映希望以一种或另一种方式很好或适当地使用证据的愿望—例如透过确保系统地考虑严格和高品质的政策相关证据，或避免为政治目的而有偏见和错误地应用证据。

#### 在美国

与英国不同，美国的政府权力在很大程度上是下放的，在地方、州和联邦一级拥有权力。由于这些不同级别的治理，通常很难协调通过法案和立法，并且经常存在分歧。尽管如此，该系统允许公民相对参与输入立法。此外，每一级政府都以类似的方式设立，并制定了类似的规则，并且都将资金投入到制定希望有效的立法中。

## 作为学科

作为一门学科，公共政策引入了许多社会科学领域和概念的元素，包括经济学、社会学、政治经济学、社会政策、项目评估、政策分析（英语：Policy analysis）和公共管理等，都应用于政府行政及管理等。同时，公共政策研究与政治学或经济学不同，它侧重于将理论应用于实践。虽然大多数公共政策学位是硕士和博士学位，但也有几所大学提供公共政策本科教育。著名机构包括：

- 布拉瓦尼克政府学院
- 莱顿大学
- 赫尔蒂行政学院
- 日内瓦国际关系及发展高等学院
- 肯尼迪政府学院
- 伦敦政治经济学院
- 巴黎政治学院

传统上，公共政策的学术领域侧重于国内政策。然而，发生在 20 世纪末和 21 世纪初的经济全球化浪潮产生了对专注于全球治理的公共政策子集的需求，特别是因为它涉及超越国界的问题，例如气候变化、恐怖主义、核扩散和经济发展。因此，许多传统的公共政策学校不得不调整课程以更好地适应新的政策环境，并完全开发全新的课程。

## 围绕公共政策的争议

奥地利学派和芝加哥经济学派批评公共政策制定者不“了解基本经济学”。特别是芝加哥经济学院的成员托马斯·索威尔写道：“在民选政府下，政治动机是做受欢迎的事，即使后果比什么都不做或做一些不那么做的后果更糟糕。受欢迎的”。因此，因为“经济学研究的是对土地、劳动力、资本和其他资源的使用做出的决定的后果，这些资源决定了一个国家的生活水平”；这意味着人为地干预稀缺资源的分配，例如实施某些公共政策，例如价格管制，将导致经济效率低下和社会生活水平下降。

公共政策最大的争议之一是政策制定经常受到大公司等游说者的影响，以使政策对他们有利。例如，在美国，全国步枪协会 (NRA) 是一个游说者组织，游说反对更严格枪支法的立法者。

## 性质

美国公共政策学者西奥多·罗维于1960年代提出了对公共政策的分类办法，他将政策的类型从利益分配的角度上出发，区分为分配性政策、再分配性政策和管制性政策。后来，美国政治学学者罗伯特·索尔兹伯里（Robert Salisbury）又在罗维的理论基础上，补充了一项自我管制性政策。

- 分配性政策（Distributive policy）是指政府机关将利益、服务、成本或义务分配给不同的人口来享受或承担政策，如社会福利政策。从博弈论的角度分析，这种政策基本上是一种非零和赛局的政策，因为政策的执行，并不构成它方之所得建立在另一方所失的基础上，不具备义务和利益的排他性。相反地，政府在执行这类政策时，各方皆可获得一定的利益。因此政府推行这种政策时在立法上通常不致产生问题或困难，唯一构成争议的因素则可能是政策的幅度或对特定分配的大小与多寡。
- 再分配性政策（Redistributive policy），又称重分配性政策，是指政府机关将某一团体或人口的利益或成本转移给另一团体或人口来享受或承担的政策，例如所得税、增值税等。政府在执行再分配性政策时，会考虑到各团体所涉及的利益和损失。这种政策会出现利益上的排他性，是一种零和赛局的政策。因此，再分配性政策的推行也容易引发既得利益人口的抗拒。
- 管制性政策（Regulatory policy）是指政府机关设立特殊的原则和规范，来指导政府机关及目标人口从事某些行为，或处理各种不同团体利益的政策，而使一方获利或失利，例如入境管制、外汇管制等。管制性政策会限制个人和企业决策与行动的自由。这类政策也属于零和赛局的政策，因为此类政策的执行，常会使一方获利，而使另一方失去利益。美国学者兰达尔·雷普利（Randall B. Ripley）和戈瑞斯·弗兰克林（Grace A. Franklin）于1990年代初根据美国内政政策的性质，将管制性政策再细分成竞争性管制政策与保护性管制政策两类：
- 竞争性管制政策（Competitive regulatory policy）是指政府从能够提供某些特定商品或服务的众多潜在竞争者中，会以各种手段（例如特许经营权）指定并限制由其中一个或数个为独家供应者，并排除其他竞争者。出现这种政策的原因，可能是有些稀有资源无法分割（例如广播电视频道），也可能是要保障、维持服务质量。
- 保护性管制政策（Protective regulatory policy）的目的是为了保护公众利益免受私人活动的负面影响，因此政府会对各种私人活动的一些状况设定对策并加以管制，对有害的状况（如空气污染、不公平劳动行为）加以禁止，对有利的状况（如银行公布贷款的真实利率）则要求必须做到。
- 自我管制性政策（Self-regulatory policy）是指政府机关对于某一团体或人口的活动仅予以原则性的规范，而由该团体自行决定活动进行方式的政策，例如劳工团体、工会等。这是一种非零和赛局的政策类型，因为政策的执行通常不至于牺牲其他团体的利益作为代价，也就是说没有利益上的排他性。

## 类型

公共政策可以分为：

- 政治政策
- 政治体制改革
- 人事政策
- 军事政策
- 民族政策
- 外交政策；以及
- 国家安全政策
- 国防政策
- 经济政策
- 财政税收政策
- 货币利率政策
- 产业结构政策
- 技术开发政策
- 价格政策
- 信息管理政策
- 市场管理政策
- 社会政策
- 人口政策
- 社会保障政策
- 反犯罪政策；以及
- 治安政策
- 安养政策
- 性别政策
- 宗教政策
- 文化政策
- 教育政策
- 科技政策
- 文化管理政策
- 卫生健康政策
- 资源政策
- 人力资源政策
- 环境保护政策
- 能源政策

## 参考文献

### 来源

书籍

- 《公共政策》，吴定 编著，国立空中大学 印行，中华民国92年12月初版，99年8月初版十刷，ISBN 978-957-661-594-8。