地方分权

地方分权、分权自治或权力分散，是“权力去中心化”的简称，并相对于“中央集权”；指国家权力之一部，归由地方政府行使的制度，目的为竭力谋求限制上级权力、最大程度的增强下级权力，以防止独断专制的出现。

该名词经常用于政治范畴之中，是国家权力依法由中央政府和地方政府分别行使权力，并且刻意使某方面的地方权力能大于中央权力的制度，只要不构成分裂国家、颠覆政权等危害到立国之本的行为，其余权力能下放的则尽量下放。倡导国家以强制形式使权力部分回归地方政府，这会让中央政府行实行权力时，经济成本、人力成本、维修成本等因素大幅下跌，既能保障整体国家经济、国际地位的成长，亦让中央政府将其目光聚焦在最需要扶持的地方，例如国防、军事、贸易、外交、联盟等领域。

“地方分权”一般分为两方面，一个是在“法”的层面上将权力下放，一个是在“人”的层面上让权力过渡转移。

以“领土权”来举例：第一种即“对某一行政区划的权力进行具体调整”，第二种则是用“规定地方的首席代表的权力多寡”。尚有一种特殊的“技术性”权力分散，让拥有公共法人资格的团体（établissement public）内部成员之间，互相进行权力转移。在企业、学校等非政治范畴之内，第三种特殊情况反而较多，也更加倾向使用“权力分散”一词。

## 概述

### 缘由

一般而言，中央政府主要负责治安和对外事务，而地方政府主要提供公共服务。因地方政府与中央政府功能不同，故地方自治有其必要。国家作为独立法人实体，主要任务是维持自身生存和发展，与其他国家交往。中央政府作为国家代表，要承担保全之责任，使国家免受伤害，健康生长。地方政府作为中央政府之组成分子，无须亦无从顾及整个国家之安全等问题，只需要满足本地区居民生活即可。

政府是由于人民需求而建立，主要保障社会秩序正常，维护人民正当权益。因此，人民在其生产与生活过程中，必然与政府发生联系，政府也时刻承担着为人民提供服务之义务。人民不可能直接涉及到中央政府，而必须由地方政府来满足人民各种利益要求。诸如民主制度所要求广泛公民参与等问题，事实上只是人民与地方政府之关系。当代国家地大人广，难以使人民直接参与中央政府事务，或影响中央政府政治决策。地方自治为人民政治参与提供条件。在地方自治制度中，人民直接选举地方议会和地方政府官员，通过某种形式直接参与地方管理、行政及诉讼等事务。这满足人民政治需求，又符合政治治理之民主原则和精神。地方自治是一种当代政治统治有效形式。

权力有其必要，但需要适当限制和分散行使。在统一国家里，权力集中可以高度整合国家，由上而下稳定政治秩序。如果事权不一，那将国家分裂，人民无所适从。但是，权力集中并不意味所有权力应集中至中央政府手中。高度集权会给国家和人民带来危害，因此需要按照权力分散原则，适当纵向和横向分布权力。地方自治是纵向分布权力，使地方政府获得某些中央政府所不得干预之自治权，实现权力在中央政府与地方政府之间、在不同地方政府之间分散行使，同样有利国家正常运行。

### 形式

地方分权大多为联邦制国家或实行地方自治之国家所采用。

除军事、外交等全国性重要事项，由中央政府统一掌管外，凡地方可以处理的事项，如工农业、商业等，均由地方政府负责。有的如交通、财政等项，则由中央与地方分管。在该制度下，中央和地方之权力均由宪法规定，各有其范围。自治政治是民主政治最高形态。地方政府在法定范围内行使其职权，但同时执行中央委托的全国性政务。

地方自治是地方享有一定自治权力的管理制度。资产阶级革命初期，资产阶级为反对封建专制，要求参与政权而提出。自治政治作为民主政治最终发展，使人民彻底实现自我管理。实行地方自治的国家，一般在法律上规定，地方居民可以选举地方自治机关，管理地方事务。

### 原则

现代自治政治是一种依法自治，在中央政府统一管辖下，依照宪法和中央政府制定之其他法律，以及地方政府自行制定不抵触中央政府法律精神之法律文件、实行自治之政治。自治政治是有规则、有秩序之政治形态，不是无政府主义、为所欲为。

依法自治是国家统一之基础，是地方自治政治基本前提。政治民主与依法自治不可分离，民主需要法治，按照民主和法治原则治国。因此，要用民主政治原则处理地方自治政府问题，用法律规范地方政府地位和自治范围。因为民主联系权力分散行使，而自治是权力分散行使之重要举措，所以民主也需要自治。在法律规范下实行地方自治，使民主政治原则贯彻到地方政府层面，是现代政治发展必然趋势。在现代社会，政府社会责任日益增强，所以中央政府处于既负责任、又力不从心之困境。通过法律规范，使地方政府获得广泛自治权，既可减轻中央政府对社会之沉重负担，又可使中央政府与地方政府连成一体，共同履行当代政府对社会之职责。

### 与割据或分裂的不同

从表面上看，地方割据或分裂似乎是争取一种权力结构，由地方自我管理。但是，地方割据或分裂实质上是地方对抗中央，以摆脱中央甚至另组政府，从而破坏国家统一。根本区别正是建立在依法自治原则基础上。在地方自治政治中，自治地位及权力范围和界限由统一之国家法律确定；而在地方割据或分裂情况下，统一法律被抛弃，侵害国家主权。因此，现代国家主张地方自治，并努力创造地方自治条件，但都反对地方割据或分裂。

### 法律

规范自治之法律，一般有宪法确认地位。即以国家根本法确定其辖区地方政府自治地位。

地方政府虽然是国家一部分，但是相对于中央政府来说占有什么地位，则表现不同形态。即使是在现代一些集权制国家，虽有地方政府之名，由于没有自治权，实际上没有其独立地位。因此，通过宪法来规定地方政府自治地位，是自治政治重要特征。宪法一般不涉及地方自治政府具体自治范围和权力界限，仅仅制定自治一般原则。中央政府承认地方政府自治权利，并保证地方政府行使这些权利。地方自治政府必须按照自治原则来组织地方议会和地方政府。

在实行地方自治之国家，一般还制定地方自治法律，以具体规定地方自治权利。在有些国家，某些专项法律或法律文件也涉及地方自治权之规定。某一地方政府还可以申请中央议会通过一项私法案而获得权力。因倡议颇费周章，现在实践中并不多见。在英国，地方政府还可以通过临时命令获得许多特殊权力；有时大臣特别命令也能起到法律文件作用。按规定，地方政府得向有关大臣提出计划，大臣往往先举行听讯会，然后才准施行。只要议会不否决大臣命令，即可授予地方政府以法定权力。

### 理论

自治政治范围都是所谓地方事务，而国家事务由中央政府管辖，不属自治范围。

所谓地方事务，大致包括地方议会选举及地方政府组成、地方治安、教育、地方规划和公共卫生等事项。地方自治机关由当地选民直接选举产生，是实行地方自治重要前提。地方治安即警察权，很多国家由地方政府行使，直接与地方自治政府形成有关。在西方国家，早期人们把地方政府称为“守夜人”，职能主要是地方治安。地方政府一般管理教育事务，主要是初等教育及中等教育。随着社会发展和进步，公民受教育是权利和义务。地方规划，包括财政预算、市政建设、保护土地和运用资源等，当由地方自治机构管理。公共卫生是地方自治政府一项重要职责范围，尽管似乎不太起眼。政府对社会之责任在公用服务事业，如在地方辖区内修桥补路、供水、供电、社会救济、社会福利等。

### 结构与关系

能说明自治政治之本质，是其实际运行，而不是其静态规范。在实行地方自治国家，中央政府在确保统一法律前提下，往往允许地方政府制定不与中央法律相抵触之地方法规和单行条例，并自由裁量执行。在特别行政区自治地方，地方政府拥有制定法律权力，不仅可以保留并制定与中央政府法律体系不一致法律，还具有独立司法制度和终审权。很多国家即使实行自治政治，地方政府很大部分财政来源于中央政府各种形式拨款，中央政府由此来鼓励或阻碍地方政府某种活动，或者监督地方政府实施中央政府某项地方计划。种种不同情况，决定地方自治政府与中央政府不同关系模式。

### 权限划分

自治政治是自我管理，具有一级地方政府某些治理社会之权力。从主权管辖角度来看，中央政府统治权力可以管辖任何一个地方政府。但是，一个国家为确保地方政府具有自治权力，往往明确划分地方政府和中央政府权限关系，体现中央政府管辖对地方政府，和地方政府一定自治权力。逻辑上，中央政府权力应该是无所不包，无所谓“分”与“不分”或“分到”与“分不到”。所谓地方政府与中央政府权限划分，主要是指地方政府怎样从中央政府“分到”什么权力。

确定地方自治政府之自治权限，并不意味着地方自治政府完全摆脱中央政府控制。事实上，任何形式以及任何程度之地方自治，都是在中央政府控制下建立并正常运行。中央政府控制地方自治政府是国家完整统一之根基。中央政府统一立法控制地方政府，把地方自治政府权力规范于宪法、法律范围内；通过指导、命令、人事任免等行政措施控制地方政府，规范地方自治政府行为；通过财政拨款控制地方政府，提供某些地方事务管理经费。通过财政控制，中央政府能够很大程度影响地方自治政府施政。

### 功能

自治政治可以防止中央集权。中央政府考虑问题主要是国家统治、政策一致；难以把握不同人民、不同利益以及不同地区治理要求；甚至可能把不一致、不协调地方利益和人民要视为国家异端，从而排斥于政治议程之外。高度集权并不能带来高效率，行政管理效率必然低下。自治政治保障地方政府权力，同时也保障中央非集权地位。自治政治有效阻止集权，使各级政府对于其管理区域具有确定责任。自治政治适应现代复杂政府管理需要；因地制宜，合乎经济和效率。在自治政治前提下，地方政府不能向中央政府转嫁管理事务和推卸管理责任，必须懂得对地方事务之责任；人民也懂得地方事务管理是地方政府所致，对地方政府直接联系，便于人民对政府选择和监督。地方政府管理地方事务都是人民身边事，与人民利益密切相关，为人民所特别关注。自治政治鼓励地方积极，地方政府具有足够自治权力来管理地方事务，人民参与地方政府管理，促使地方政府及人民为国家发展而努力。

通过自治政治，可以使人民主动投身于与自己相关生活中，提高自己素质和热情，使国家生活到运转。人民有条件参与地方事务。需要公民具备必要文化素养和平等、自主、守法等基本观念。实行地方自治政治，有效对人民教育和培养。

#### 推动经济发展

自治政治给予经济不同扶持和服务。国家可以通过地方自治政府，对不同地区不同情况分别治理，使整个国家全面发展。由于地方政府建立在基层，与人民直接联系，了解地方情形，容易制定适合当地经济政策，鼓励人民积极从事经济活动，以推动经济发展。自治政府下地方政府与中央政府分享财政权，能够增强地方政府财政责任，合理使用财政收入，直接为经济发展服务。自治政治可以给地方政府广泛管理空间，为地方经济发展创造条件。地方政府具有充分自治权力，就可以根据本地特点，认真规划并积极创造必要基础和条件，从而直接推动经济发展。政府成本得到控制，间接促进经济增长。中央政府直接管理事务减少，机构和员工大幅削减。政府开支大减，公民税收相应减少。另一方面，人民直接交给地方政府一定税收，就能够直接监督税收用途，无论政府还是人民，都能够注意如何用最少耗费干更多事情，以取得更有效成果。

## 权力分散的类型

根据 Dennis A. Rondinelli (l'Université du Wisconsin) 及 Echraf Ouedrago (l'Université Laval) 的认同，权力分散主要存在四种不同的类型：

- 行政分权 (权力下放)
- 功能分权 (委托权)
- 政治分权 (归属权)
- 结构分权 (私有权)

## 中国共产党的观点

中国共产党认为，国家元首的行政权力居于主导地位。

2019年2月，新华社引述中共中央报刊《求是》报道称，中共中央总书记习近平在中央全面依法治国委员会首次会议上发言，指出要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方宪政、三权鼎立和司法独立的路。2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》重申了这一立场。

## 法国

法国有相当长时间的单一制国家历史，因此其行政向来都倾向中央集权。

在行政划分上，中央也握有大部分的职权。惟独，巴黎作为政治、经济、文化中心，在国家历史中长期扮演着特殊的角色。然而，在现代，这种有强烈偏重的政策正受到越来越大的挑战，尤其它正在阻碍各地区经济社会的平等发展。

### 地方分权运动

“地方分权运动"（décentralisation），旨在提供各地方行政区域以自有职权，异于国家之所有，以令人民选举其权力机关，及保障在整个领土上之公权之平等。权力分散令决定权近于民众，有利导向社区民主。权力下放（déconcentration）则为相异之称谓，旨在通过将中央行政梯队之职能转移于地方，即省长、省级公共事业之负责人或其下属，以提高国家运转之效率。”──国民议会

在法国，第一批地方分权法律（德费尔法 Lois Deferre）在1982－83年间由皮埃尔·莫鲁瓦政府推行。它们是继戴高乐将军的“区域化”计划（于1969年公投中失败）之后的第二次尝试。1982－83年的地方分权运动源于副总理奥利维埃·吉夏尔（Olivier Guichard）在报告《一起生活》（Vivre ensemble）中的倡议，但特别是由于1977年新的政治气候：当时新一代的政治人物和社会党纷纷取得了市级选举的胜利。

让-皮埃尔·拉法兰（时任总理）在2002年和2004年间再次将地方分权改革提上了议事日程，而这新的一波浪潮被称为地方分权的第二幕。这次改革的结果被普遍认为让人失望，因而进行第三幕的要求也已被提出。

权力分散的优点之一，在于它将公共政策的制定更迫近于民众的需要。但同时，由于地区间资源和决策所潜在的不均等，新的区域间不平等的可能性也会被引入。

### 去中心化

术语地方分权或去中心化（décentralisation），同时也指称一项土地规划政策，旨在减少巴黎及周边地区在地区发展中所占比重。另一项政策“工业分散”也被提及，特别是五十年代中期，国家试图鼓励工业走出巴黎地区，参与外省的“外援建设”（développement exogène），这个政策之后受到“地方发展”（développement local）的支持者们的强烈批判。

在法国，地区间强烈的落差导致了这种去中心化政策。法兰西岛大区集中了实际上大多数的人口和经济活动。而在外省，许多地方都处于令人担忧的荒废状态。正是这种情况导致了1960年代的雄心勃勃的土地规划政策的出台，这都要感谢土地规划和区域事务评议会（DATAR: la Délégation à l'Aménagement du territoire et à l'Action Régionale）的组建。这项去中心化是通过建立平衡的都市而实施的。

## 问题

如果法制不完备，中央超越界限剥夺地方自治权力，地方政府僭越权力对抗中央或其他地方，从而发生地方分裂主义现象。如果一个国家地区间发展极不平衡，自治政治基础也就可能受到影响。如果国家自治政策不利于减少发展不平衡，就有可能影响地方服从中央前提和基础，从而滋生地方分裂主义思潮。中央政治稳定是自治政治重要基石。当中央政府发生裂痕和冲突，地方分裂主义总会抬头。在多民族国家，民族不融洽是导致地方分裂主义重要因素。长远根本解决地方分裂主义，是建立保持国家完整统一、又保障地方具有充分自治权力之政治机制。

## 评价

孙中山认为，地方自治是政治基础：“日本之强，非强于其坚甲利兵，乃强于其地方组织之健全。不过，他们的这种地方自治，官治气息很重，是不乎合吾党民权主义全民政治的要求；但他们的某种精神和方法，在训政时期却很可参考，所以仍然有考察的价值。”

## 外部链接

- Decentralization
- Decentralization
- 法国地方分权运动的回顾（法国国民议会页面）