综合社会保障援助计划

综合社会保障援助计划（前称公共援助，简称公援），简称综援，是香港政府提供予香港居民的社会福利计划，用以协助收入不足以满足基本需要者满足该等需要。综援金可分为标准金额、补助金、特别津贴三部分，涵盖领取人的基本需要及受政府认可的特别需要。

1971年4月，公共援助制度设立，并不容许15至59岁的健全成人申请。1973年至1976年香港因失业率和通胀率急升，而令不少工会及基层团体要求公援制度也应保障健全的失业成人，1976年政府决定放宽公援到失业人士。1977年4月落实。1991年，香港政府的工作小组发表《跨越九十年代社会福利白皮书》，令公共援助在1993年改名为“综合社会保障援助计划”，援助金额亦有所提高。同年，香港社会服务联会邀请麦法新研究综援人士，建议政府以“最低可接受生活水平”的准则提高综援金额，不过此一建议后被政府否决。即使如此，他的研究还是让港府开始接受以计算综援人士的开支作为制定综援金的方法。

香港特区政府在1997年成立后因经济环境需面对六年的财赤，皆使得它决定减少综援金额及其他社会开支，如推行自力更生支援计划、下调综援标准金、收紧居港不足七年的新来港人士领取综援的资格。它在出现盈余后一段长时间都没有就综援金额作检讨。取代恒常检讨的是它自2007年起会在财政预算案中决定一次性发放额外的综援金。不过实行措施则有所调整，如在2014年按终审法院判决恢复新来港人士居港一年就可申请的规定，及在2017年2月1日落实取消不供养父母证明书的安排。

## 历史

### 前身与提出

1948年起，社会福利办事处开始向单亲家庭和残疾人士等对象提供实物救济——此一措施于后来发展成公共援助。当时它要求受救济者须在香港居住了约10年，并只提供热饭。3年后（1951年）开始提供干粮。1959年，把接受援助的最少居港年期限制缩减至5年，兼不容许健全成人接受救济，但实际执行上亦会容许失业人士或收入不足的家庭领取食物。1962年，开始把食米加入到救济计划当中。1969年起不再派发热饭。如按1971年的规定计算，每位成年人扣除租金及学费后的收入少于40元（9岁以下当半个成人计算），便可申请实物救济。实际得到的援助之换算金额相当于实际计算收入与实物救济资格的差距。

1965年在立法局通过的《香港社会福利工作之目标与政策》提道“在香港的社会环境中，社会福利的效益应建基于对个人及社区的经济回报，并需促进社区对不幸的居民的帮助”，但它同时指出由于香港处于“特殊”环境，故提供福利应有优次之分，并指属香港经济主脉的制造业“充满不确定性”，而华人社会的文化“不利于市民向政府求助”，人们反惯于寻求家庭及社会协助。于是最后结论道，政府应提供食物等实物援助，并在福利议题上跟志愿机构合作，令受助者最终能自给自足。

同年，香港政府委托学者威廉士就有关议题作研究。1966年完成。他在研究中批评香港政府对制造业不稳的担忧是过分夸大，而且香港社会的家庭支援角色也在减弱，因此认为香港应设立雇主、雇员、政府三方融资的社会保障计划。同年，港督戴麟趾与社会福利署（社署）署长已有计划推行社会援助计划。港府为回应威廉士的研究，于是设立跨部门联合工作小组，并在1967年4月向戴麟趾提交报告书。当中建议香港可设立社会保险，同时也可设立公共援助。不过，即使当时发生了六七暴动，政府内部还是否决有关设立社会保险的建议，如布政司在当时批评上述建议“财政上不可行”。1970年，缩减领取福利的最低居港限制至1年。

为游说政府内部支持设立公共援助，戴麟趾之后花了四年时间跟反对者讨论人们每日开支等问题。最终，戴麟趾及社会福利署署长在面对众多反对声音的情况下，坚持设立社会援助，令公共援助制度在1971年4月设立。该一制度受英国《1948年国民救助法》影响，表明政府愿意扶持年老体弱者及残病者满足基本需要。它定义了一个家庭的“基本开销”。若某家庭的总入息低于该开销，则由政府补贴差额；相对地，若高于该标准，则失去援助资格。当局表示计划以家庭为计算单位的原因在于考虑到华人社会的传统习惯。当时其金额以人们每日所需的卡路里换算后的食物金额计算，且不容许15至59岁的健全成人申请——单身人士每月最高援助额为33元，全无收入人士则最高援助额为70元。虽然当时福利界对公援具体细节有一定不满，但普遍认同其方向。

### 发展

次年开始在计划中包含食物以外的开支。1973年，港府继设立《伤残老弱津贴计划》，与公共援助制度一起成为香港社会保障体系的两大计划。1971年至1974年期间，港府的人均社会支出上升了一倍。不过1973年后的数年间，由于香港经济受石油危机影响，欠缺稳定性，故此政府只按通胀调整社会保障的金额。其中1973年至1976年香港因失业率和通胀率急升，而令不少工会及基层团体要求公援制度也应保障健全的失业成人。而社会服务司的回应则表示因街上行乞者的数量不见增多，故没必要修改公援。到了该年代中叶，香港经济状况好转，故政府亦邀请英国专家详朴进一步就香港社会保障提出建议。1976年决定放宽公援到失业人士。1977年4月落实。在处理有关个案时，政府会要求失业人士先在劳工处职业辅导组登记，然后等待一个月方可申请公援。之后再以一个月核实资格才获发。1978年4月起，增设长期个案补助金，以让领取公援的家庭能够替换家庭用品；除此之外，亦在该年至次年期间决定新增老人补助金、伤残补助金、入息豁免计划——前两者让家中有60岁或以上的长者，没有领取其他政府福利金，或拥有合资格残疾人士的个案多领一笔额外金额；入息豁免计划则决定在补贴差额时豁免就业长者及年轻寡妇的部分收入，以制造更多诱因让他们工作。

在1980年代期间，社会福利开支占本地生产总值约0.57%，在港府整体预算中则占4.5%至6.5%。期间公援制度约有5次调整，包括增加租金津贴及子女补助金。1991年，香港政府的工作小组发表《跨越九十年代社会福利白皮书》，当中虽认同改善福利制度，但同时认为“香港所面对的挑战，是在改善服务之余，不致使受惠人产生依赖性”。它令公共援助在1993年改名为“综合社会保障援助计划”（综援），援助金额亦有所提高。同时原本计划的“基本金”亦重命名为“标准金”，把原本提供给长者的补助金和能够同时领取的高龄津贴金额，及合资格残疾人士的伤残津贴金额纳入到标准金当中计算，最终使长者及合资格残疾人士能领取较健全成人高的金额。并订明综援不能跟其他政府福利金同时领取。同年，香港社会服务联会邀请麦法新研究综援人士，他在研究中以香港的生活水平及综援人士的开支比例作切入点调查，结果发现他们把综援金的约7成用作购买食品，因此需压缩其他生活开支。最终建议政府以“最低可接受生活水平”的准则提高综援金额，不过此一建议后被政府否决——卫生福利科指责若按其建议落实综援制度，将令15万劳工不去工作反去拿综援，并令政府加税。即使如此，他的研究还是让港府开始接受以计算综援人士的开支作为制定综援金的方法。

次年，港督彭定康要求卫生褔利司研究该一计划是否符合综援受助人的需要。1995年3月成立检讨综援制度的督导小组，主席为社会福利署署长。这次检讨为港府首度以“基本开支”及“住户开支调查”来衡量计划援助的金额，如它在制定食物开支标准时，会按营养师的建议制定食物清单，然后再按统计处的数据把清单内食物售价的最低50%加总；其他需要则使用香港消费最低5%的住户开支作准。最终政府在1996年至1997年期间落实该小组的建议，包括“提高健全成人及与家人同住长者的标准金、提高资产上限、新增回乡养老计划、调整豁免计算入息、简化特别津贴、提高租金津贴”。在1992年至1997年期间，老年综援个案升了48%，这可归因于为香港欠长期退休金规划之结果。1997年4月，综援长者广东养老计划开始生效。

### 特区政府成立初期的紧缩政策

特区政府在成立后认为，香港自由放任和积极不干预的经济政策，促成了当地1950年代以后的经济繁荣。上述原则成为香港政府施政时的主要考虑点，令它拒绝在社会政策上作任何重大转变。除此之外，《香港基本法》第107条规定香港特别行政区的“财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，与本地生产总值相对应”。上述条文表示只有当政府财政能力许可时，才会增加公共开支；同时，因其要求政府“力求收支平衡”，故此它也会以缩减社会服务及保障这一手段来达至此一目标。不过，欧阳达初和黄和平亦指小政府原则存有选择执行性，并以首任特区政府的房屋政策作例子。在整个1990年代至2000年代初期，由于香港经历去工业化的最后一个阶段及受1997年金融风暴等经济挑战所影响，申领失业综援的人数持上升趋势，从1993年占整体个案的4%上升至2003年的17.3%（最高锋）——它是当时香港唯一援助贫穷人士的政府现金措施。

受上述理念影响，再加上香港特区政府在1998年至2003年期间因经济环境需面对六年的财赤，皆使得它决定减少综援金额及其他社会开支，令长者、失业人士、在职贫穷人士更苦于生计。不过首任行政长官董建华在首份施政报告中决定增加380元的长者综援标准金额，与周永新向社署提交的长者调查结果一致。1998年，社署署长梁建邦在该署检讨综援前的一晚对外宣称“综援养懒人”，以图制造有利削减综援的社会环境。及后政府官员一再重复上述说法。但当别人追问这一观点有何证据支持时，他们多会说这只是传达部分市民的意见。

该年12月社署推出的检讨报告书《投入社会 自力更生》表示，领取综援的四人家庭每月所得相较低收入工作的工资高，而失业综援个案持续上升，是因为综援对比起工作较具吸引力。因此，他们计划推出自力更生支援计划，让他们重投工作，改善这一“福利依赖”风气。社署在1999年决定减少发放给失业健全成人及综援领取金额高于部分低收入工作的家庭的援助。香港政府强调受助人自力更生，脱离综援的态度与当时其他政府有意改革社会保障的趋势一致，例如英国新工党政府也提倡“从福利到就业”。1999年6月，香港政府决定把家中没有合资格残疾人士、健康欠佳人士、长者的个案的自置物业计算在综援资产审查当中，但给予一年宽限期；单亲个案的自置物业则在计算市值后若不足应付该家庭10年开支则获免计算。同时自力更生支援计划正式推行，要求领取综援的失业人士接受每周二次的面试机会；长期失业的则额外要求完成每周8小时的义务工作；并取消健全人士的搬迁津贴等特别津贴。单亲综援虽然也在是次检讨的讨论范围，但由于改动单亲综援具争议性，故社署在2002年只实施容许单亲综援个案自愿参与的欣葵计划，向自愿参与的单亲母亲提供就业支援。

同年，由于香港整体物价在1997年至1999年期间出现通缩，而政府发现过去依靠预测购买力变化来决定综援的方法于此时令援助金上升幅度高于通胀。于是决定改以根据过去一年的物价上涨幅度来调整援助金额，并冻结援助金，以让物价变动幅度追上综援，期间政府亦在检讨综援。社署署长林郑月娥在2001年发表讲话时提道：“社会上有共识认为香港不应成为依赖重税的福利社会，政府的支出是有限的，而自力更生、家庭凝聚力、社会支援的美德则应保留”。2003年政府完成检讨综援，表示即使综援标准金下调11.1%，领取者也能应付基本生活需要，故决定下调之，以抵消以前根据预测结果发放的综援金额。同年有关措施实行——政府于当年一次性削减健全个案的援助金，残疾和年老个案则分期削减到2004年。除此之外，“加强自力更生支援措施”在2003年6月出台，规定参与计划者需接受更多工作配对，长期失业的则需于一星期以三天时间进行义务社区工作。2003年10月则推行“深化就业援助计划”，让失业健全个案接受工作训练和就业辅导。该年政府人口专责小组亦提议收紧居港不足七年的新来港人士领取综援的资格，以减少政府开支及让他们于这段期间作经济贡献。自2004年开始到2013年期间，除特殊原因外，他们一般难以申请综援。

2005年5月，社署根据其检讨结果，决定协助“单亲家长建立自力更生能力，融入社会及寻找有薪工作的能力”，要求“最年幼子女达6岁的单亲家长及双亲家庭照顾者”，每月从事兼职时数不少于32小时。若没有完成，则不能领取每月225元的单亲补助金。改革原因同样是认为单亲家庭若长期无就业，那么就难以重返职场，而综援因提供的援助优厚，故令他们失去工作的动力，不能成为子女的榜样。上述计划提出后引起社会争议，社署最终让步，把“最年幼子女满6岁”的要求提升到12岁，同时把没有完成计划的罚则改成扣减200元的综援金。2005年10月，上述计划确定命名为欣晓计划。次年4月开始实行。

### 冻结检讨金额与限制调整

2006至2007年的财政年度，香港特区政府首度出现盈余。不过它在之后到2016年都没有就综援金额作检讨。只在2007年及2008年因物价上涨而在恒常调整之外，再作额外两次的金额调整。取代恒常检讨的是它自2007年起会在财政预算案中决定一次性发放额外的综援金。2008年2月，社署以指引订明不容许员工批准双非儿童的独立综援申请。自力更生支援计划方面，社署在2006年开始于三区试行“地区就业支援试验计划”，以提供失业人士的就业支援及训练为重心。以失业青年为重心的“走出我天地计划”亦在两区推行，并在2009年于全港实行。2008年把部分支援计划整合成“综合就业援助计划”。

2013年1月，把欣晓计划、走出我天地计划、综合就业援助计划整合成“自力更生综合就业援助计划”，改把就业支援交由社福机构及社工提供。社区工作亦成为机构负责的项目，由它们安排参与者向社会提供文书处理等义务工作。12月17日，香港终审法院就挑战港府规定新来港人士须在港居住满7年才可领取综援的司法复核（孔允明案）作判决，裁定港府败诉，指它违反《基本法》及《人权法》，并批评“政府耸耸肩，然后向有需要人士说：‘你们可以向本地慈善机构求助，恳求它们大发慈悲。’这是极其讨厌的”。它认为港府不能以缩减自身开支为由不理会公共利益。除此之外它也认为有关规定对政府财政影响不大，亦对香港部分贫穷家庭不公；针对需让新来港人士先作经济贡献此一说法，它反称该些人士多为港人的妻子，因此让他们在家无偿照顾已是一种贡献；同时亦指上述判决只适用于综援这一最后安全网，对社会其他福利没有影响。次年恢复居港一年就可申请的规定。到2015年，有关新移民领取综援的人数占整体个案5%，比判决前多了1至2%。

2017年2月1日，社署落实取消不供养父母证明书的安排，容许长者在没有上述证明书的情况下申请综援，但仍继续要求收入及资产审查以家庭为单位计算。2018年12月23日，劳工及福利局局长罗致光表示政府无意“全面检讨综援”。2019年2月1日，把长者综援的适用年龄从60岁提高至65岁。行政长官林郑月娥和罗致光以应对人口老化及60至64岁长者仍有地方聘请为由支持推行；林郑亦指这是上任政府根据人口政策检视及咨询后得出，用以应对人口寿命廷长的措施。政府初提出时亦要求60至64岁领取综援的长者个案参与自力更生综合就业援助计划，不然将从综援金中扣减200元。但在1月28日决定暂缓上述安排。此外为回应民间及议员批评，政府亦在1月18日决定向该些长者每月派发1,060元的就业支援补助金。此一修改最终令60至64岁者没能享有综援计划下针对长者的特别津贴。2024年11月22日，社署表示将为失业综援的15至59岁健全人士安排无偿工作活动，以作为领取综援的义务，没有按规定参与者会被扣减7天援助金。

## 程序资格

要成功申请综援，申请人首先需是香港居民，成为香港居民至少1年。在港亦需连续住满1年，并在申请前过去一年没离港超过56天。18岁以下者可豁免除是香港居民外的上述规定。非法留港或非以定居理由而留在香港者会因此不符合规定。部分情况下社署会动用酌情权让申请人不需符合上述规定。

在符合上述规定后，申请人须经过以同住家人为一申请单位的收入及资产审查。1999年6月前则容许长者在家人填妥不供养证明的情况下，透过社署行使酌情权的方式独立申请，但此一安排之后在1998年收紧。前者会计算同住家人的月入和其他亲人的援助金总和。后者则包含银行存款、保险换算后的价值、物业、股票等。范围涵盖他们“在香港、澳门、内地或海外所拥有的资产”。自住物业在拥有“年老、残疾或经医生证明为健康欠佳”的成员，或全部成员为50岁或以上的个案中不会计算作资产。若非上述情况同时又非单亲个案，则在领取援助金的12个月后视作资产计算。若是单亲个案，则在符合“最年幼子女未满15岁”及计算物业价值后的资产净值“不足以让这个家庭按综援的标准维持10年的生活”的情况下获免计算。截至2025年5月，单身健全成人成功申请综援的资产限额为36,500港元，而“儿童、老人、伤残或经医生证明为健康欠佳人士”则为54,000港元。计划下满65岁才会视作长者处理。若以家庭为单位申请，而家中拥有健全的人口，则每有一个健全成人或儿童，则把资产限额提升24,000港元，最多可提升至96,000港元；而每有一个“年老、残疾或经医生证明为健康欠佳的成员”，则能再上述金额上额外加至少54,000港元。若家庭没有健全成人，资产限额则从2人的81,000港元起。收入限额则定为总入息“不足以应付他们在综援计划下的‘每月认可需要总额’”。

年龄介乎15至59岁，且身体健全的人士若参与计划时失业或“每月从工作中所赚取的入息少于$2,665或每月工作少于120小时”，则在领取综援的同时须参与自力更生支援计划。若他们因要照顾家人等原因而不能工作，那么亦不用参加自力更生支援计划。社署容许每个家庭最多一名照顾者不用参加计划。若以照顾子女作理由，则只接受在“最年幼子女为12岁或以下”的前题下不用参与计划。在单亲个案当中，若最年幼子女年龄介乎12至14岁之间，则容许在每月工作最少32小时的情况下不用参与计划。60至64岁的健全成人即使不参加自力更生支援计划，也不用受惩罚。若被要求参与自力更生支援计划但没参与或没有完成计划要求，最高罚则是不能继续接受援助；单亲个案的最高罚则为扣减援助金额。

## 金额

综援金本身可分为标准金额、补助金、特别津贴三部分。标准金额涵盖领取人的各项基本需要所需费用，像是交通费、衣物费、食物费；补助金则提供给单亲个案及符合资格的长期个案等特定群组；特别津贴会因个案的特别需求而提供，像是需要特别饮食、接受医疗服务、需要电话服务等。标准金额会受个案当中包含的是单身人士或家庭组合、有没有儿童或长者、有没有残疾程度至少50%或健康欠佳的人士所影响。计划中的长者界定为年满65岁之人士；儿童则界定为“15岁以下或15至21岁并正接受全日制教育的人士”。至于计划下“健康欠佳”、“残疾程度达50%”、“残疾程度达100%”、“需经常护理”的界定亦会影响领取金额——后三者跟“健康欠佳”的不同之处是前者属较长期的身心障碍，后者属较短期的疾病——多数情况下由香港公立医院的医生判定。“残疾程度达100%”及“需经常护理”跟领取普通伤残津贴和高额伤残津贴的评定准则相同。

## 回响

### 领取情况

在2024年3月31日，综援个案共有199,205宗，涵盖271,440人。具体个案的类别分布如下：

类别｜个案宗数｜百分比

年老｜111,633｜56.0%

永久性残疾｜17,104｜8.6%

健康欠佳｜27,855｜14.0%

单亲｜20,192｜10.1%

低收入｜1,530｜0.8%

失业｜16,943｜8.5%

其他｜3,948｜2.0%

年老是综援的主要个案类别，从1993年开始至2023年一直维持占整体个案至少一半；永久性残疾则每年占5.1%至10.4%之间；健康欠佳占7.6%至13.8%之间。计划下被界定为健全的个案较受经济环境影响，如失业及低收入个案曾因去工业化和2000年代初经济衰退等因素而上升，其中失业个案曾在1993年的4.0%升至2003年的17.3%，低收入个案则从1.5%升至2006年的6.2%——两者都在2006年后于香港失业率低和最低工资立法的环境下下降。单亲个案则相对而言不太受经济环境影响。

### 福利依赖论、足够性与污名

#### 历史

##### 1993年至1997年

香港对综援的负面观感最迟在1993年出现。麦法新的研究报告虽采用“最低可接受生活水平”的准则，但港府仍指责他的建议为“过分激进”。1996年，立法局福利事务委员会的成员在一次会议上试图为削减综援寻找各种理据，并有议员质疑综援领取者是否“值得帮助”。

于香港理工大学任职的郑钰钿在回顾麦法新的研究所引起的争议时，认为其研究虽自称为科学和价值中立，但却隐含一些哲学流派不会认同的前设——如弗里德里希·哈耶克就不认同政府的社会保障不应只提供温饱，而应提供相对社会其他人而言可接受的生活水平的观点。麦法新没有回应哈耶克“资本主义自由市场是公平完好的”，贫富之异为个人努力跟运气结合之结果，不需要为社会其他无关者协助解决的观点。之后他引用雷蒙·普兰特的观点来回应哈耶克，批评指贫穷是这系统可以预见的结果；而它也关乎人们一开始所获得的资源，一开始资源较少的人最后也预期获得较少收益。而哈耶克的观点隐含的滴漏效应假设存在盲点。因此，为达到机会平等和社会正义，社会应在可行的情况下再分配资源。另外他亦对哈耶克容许运气决定贫富一事感到疑惑。

##### 1998年至2000年代初

1998年，香港大学社会工作及社会行政学系教授周永新认为由于人们不再耻于领取综援，所以政府未来的开支会“看不到尽头”，当时上升中的综援领取数字则令政府“措手不及”。他另外表示若领取综援的人长期领取该援助金，则会产生依赖性，难以再投入劳动市场；而香港就业环境已有结构性转变，因此政府需在政策上让综援只成为人们的“应急援助”。由于香港社会福利开支受基本法的“量入为出”及“对应经济发展”原则约束，故在1999年香港城市大学（城大）应用社会科学系副教授颜文雄已批评在经济衰退时这样的原则会限制对贫者的援助，造成“贫者只有愈贫”。

1998年，政府督导小组以四人综援家庭的领取金额跟个人工资作比较，指两者相差无多，向大众灌输综援人士过得比劳工好，而它减低人们工作意欲的认知。这一说法后被各传媒引用。顾汝德认为该小组是在误导大众，指在1998年住户月入中位数为18,000元，比综援家庭平均领取金额高8成。1998年10月7日，民主党立法会议员罗致光在梁建邦说一般家庭月入7千多港元，跟领取综援差不多后，批评其是在误导，然后以当年的住户月入中位数作反证。香港社会工作者总工会也在1998年8月7日指出政府的说法为误导，指四人的综援家庭平均月领取金额为8,240元（不计算特别津贴）。其后指责宣扬“综援养懒人”的做法会让有需要者较难突破心理关口领取综援。香港中文大学（中大）社会科学院院长周健林亦认同上述说法，并指责养懒人论忽略了“结构与制度因素”。同一大学的社工系副教授王卓祺及立法会议员陈婉娴则指责该一论述忽略了政府有没有支援措施让人在经济转型的环境下脱离安全网，不应只归因于个人缺陷。王卓祺亦表示人们也不应该只看综援人士是否活得比低收入的好，而是该看低收入的能否“达到基本生活保障的水平”。香港理工大学（理大）应用社会科学学系讲师张超雄认为政府首要的是考虑创造就业机会，提供实质奖励鼓励企业聘用失业人士。

岭南学院管理系助理教授周国强则认为政府的上述做法的确让一些失业人士在长期失业的情况下“自食其力”。反歧视大联盟在1998年选出“十大与歧视有关的新闻”当中包含“综援养懒人”论。主席麦海华表示这一论述会制造负面印象及在歧视综援人士，令领取者失去尊严。1999年7月，城市大学社会科学学部讲师蔡子强指责政府在削减综援上的宣传为“操纵民意”，然后以民意再理由支持自己。10月15日，《明报》针对有传政府将把老年综援独立区分，然后以家庭中位入息为综援领取金额设立上限一事表示赞成，认为综援与月入最低的20至25%家庭相若，而开支“大幅飙升至每年逾一百五十亿元”，故削减人们工作意欲，“诱使一些家庭毫无节制多生子女”。张超雄反引用社署支持削减综援的报告书指出，70至90%领取综援的健全人士曾“积极寻找工作”，而滥用个案在官方统计上属少数，也不认为有人会为多领一千多元的综援金而生育子女。

2000年7月30日，关注综援检讨联盟成员郑淑贞表示在经济没完全复苏的情况下应调高综援金额；而香港总商会总裁翁以登则反对上述建议，认为调高综援会加强人们依赖，因此应开办更多培训课程。10月26日，陈婉娴在《东方日报》上发文评论指当时失业综援开始下降，反映香港人普遍不是“懒人”；同时对低收入综援个案上升“痛心”，指这反映香港不少人的工资因受经济不景影响而“急遽下降”。

2001年6月，张超雄引述社署统计指，失业和单亲综援平均领取年期为2年以内，因此表示“福利依赖”问题并不存在；并认为社署的自力更生计划会让综援计划达不到安全网的目的，而会阻碍人们申请综援。次月，刘迺强撰文指政府在综援上的负面宣传“毫无根据”，并引述数据指领取综援的多不是失业人士。2002年，立法会建筑、测量及都市规划界议员刘炳章亦把个人收入中位数跟综援家庭的月津贴作比较。同年，于中大任职的王卓祺和周健林引述自身的分层抽样民意调查指，大部分受访者认同即使综援金额低于最低生活水平，也不应该高于人们的收入。但他们表示政府不应该据民意削减综援，因为这会让有需要人士得不到合适帮助，更容易制造社会问题；及后表示这属于“穷人之间的互相践踏”，会构成社会分化。2015年，中大的黄洪则引用自身在该时期对曾脱离综援的个案的研究作反证，称不少受访者曾在领取期间不断寻找工作，并认为劳动力市场的匹配性比个人有没有意欲工作还重要。他亦认为综援等社会福利在香港事实上的援助不多，而人们反过分自立，令他们更易于在没有帮助的情况下处于贫穷。

###### 《投入社会 自力更生》报告书

城大公共及社会行政学系副教授刘国裕赞扬1998年的政府检讨报告《投入社会 自力更生》大原则，表示这能让有能力工作的人更愿意工作。理大应用社会科学学系首席讲师吕炳强亦表示一些家庭的一人收入比领取综援还高，构成了不公。《大公报》记者明启流认为报告提出的方向正确，指在1993至1998年期间经济繁荣，但综援个案上升“不合理”，并建议政府明确意向。城大社会科学学部讲师黄洪表示看完政府的报告后，找不到任何削减综援的标准，指若按通胀调整，其本身就不应该削减。社会福利署副署长黄游倩及后表示这一削减参考了最低25%的香港家庭开支。罗致光、自由党何世柱及香港社区组织协会（社协）何喜华皆批评上述说法脱离了基本生活需要的基准。不过何世柱同时赞同报告原则。他之后赞成政府的检讨，指综援金额高，容易养成人们依赖习惯，“浪费公帑”。

民主党在当年对调整综援的立场是没意见，但指出应为综援金的金额设立清晰的制定规则，并认为政府不应把金额削减到失业人士无法维持基本生活的水平，尤其在失业率上升的大环境下。民建联对报告表示“失望”，认为政府不应为节省开支而忽略援助人的基本需要，并质疑该报告中提出的寻找工作计划的成效。该党主席曾钰成批评由于受经济不景影响，即使削减综援也不会让人更能找到工作，故该时不是“适当时机”去削减综援。香港协进联盟以综援开支上升会影响政府投放在其他服务的资源为由支持该报告内容。民主党议员李华明则批评该报告，认为它不应该为削减开支而向穷人下手。前线李卓人认为这会让社会产生更多家庭问题。霍罗兆贞反指李卓人的说法缺乏证据证明。独立议员李家祥指责这让穷人“雪上加霜”。香港小童群益会、香港心理学会教育心理学部、香港社会工作人员协会等六个团体及浸会大学（浸大）社会工作系系主任莫泰基则批评这一削减会对综援家庭儿童的发展构成不良影响。针对报告书中“领取综援的平均每月综援金额”接近25%香港住户最低平均月收入，香港社会工作人员协会理事蔡海伟指这会构成误导，认为该报告书没有清晰指出不是所有最低25%的住户月收入皆接近综援金额，而“三人家庭的平均综援金额还比最低百分之十至十五组别家庭的平均收入少四个百分点”，因此认为政府削减综援理据不充分。此外他亦引用甲类物价指数的升幅来证明报告中指综援金的加幅显著高于通涨为“不实”。欧阳达初和黄和平在《未完成的香港社会保障：批判的导论》一著中亦指此一比较犯下的错误是把拥有非健全人士的个案跟只有健全人士的个案一并以平均领取金额计算，并忽略了当时基层工资在失业潮等环境因素下“不能满足基本需要”。

###### 削减综援

1999年6月3日，政府打算以通缩为由削减综援的消息传出后，罗致光即表示反对，认为这会影响不少弱势者的生计，并预测来年通缩机会不大。2002年政府打算按通缩削减综援后，亦引来讨论。黄洪表示削减虽可行，但不应只考虑通缩。《太阳报》的社论表示政府虽按物价指数下调综援，但却没考虑当时是楼价等价值下降，日常必需品价格上升，才令物价指数上升。《苹果日报》评论员卢峯在2003年2月表示政府不应一次性大幅削减综援，令有需要人士的生活更为困难，并同样以日常必需品价格“没有跟随通缩下调”作理由。他在8月则支持该一削减，指在政府财赤的背景下，不削减综援的后果是加税或收紧援助资格，前者会令纳税人对综援更反感，后者则让部分有需要人士得不到协助。学者莫家豪认为当时政府为“左右为难”，因需在平衡社会保障的同时，处理财赤。

中大亚太研究所研究统筹员萧满章及理大商业学系副主任刘佩琼支持削减综援以应付财赤。周永新亦指削减综援能控制政府开支。曾钰成亦赞同削减综援，指这不至于出现很大影响。

陈婉娴指这会影响失业人士寻找工作时的开支，令他们更难“自力更生”。12月20日，91位学者在报章上刊登连署信，要求政府在“订立最低生活保障前不应减综援”。城大应用社会科学系副教授谢永龄批评政府常以宣传制造综援开支很大，领取者多为新移民的假象，并引述数据指新移民在160亿的综援开支当中只占了约2000万元；领取综援的则多为残疾人士和长者。22日，香港民主民生协进会（民协）立法会议员冯检基建议政府在因应通缩削减综援时应多考虑老弱残疾人士的生活需要。李卓人批评政府打算削减综援的做法“不切合现实环境”。罗致光则指责政府以往拥有不跟从物价调整综援的先例，但却在削减综援时“跟足通胀”，属不合理。

##### 及后

2005年成立的扶贫委员会于当时批评综援让人数较多的家庭有诱因宁失业领综援而不去工作。然而，顾汝德指责上述说法为“中伤”，并引用数据称在1994年至2012年总失业人口当中，每年平均只有18%领取失业综援。策略发展委员会在2008年建议政府改善综援污名化的社会风气，但政府没采纳该建议。周永新同年表示申请综援的人多有温饱以外的其他目的，如长者所属的老人院会代为申请，以补助营运费用、残病人士以之获得免费公立医疗服务、单亲家庭希望以它来缩短自身的公屋轮候时间，因此认为政府应检视综援的最终目标。

黄洪在2015年亦比较了综援人士在1999/2000年和2009/2010年的开支，指他们在2009/2010年把更多的钱用在食物和住屋，但却在教育和医疗方面用得更少钱，因此他们的生活水平较1999/2000年下降。2011年，《东方日报》社论表示失业综援上升可归因于一部分人惯于接受援助、一部分人自身技能跟劳动市场不匹配、低收入工种欠吸引力，因此建议以发展更多产业来改善此问题。2012年，自由党青年团主席李梓敬以约56%失业综援个案领取综援5年以上为由，质疑综援制度被滥用，而自力更生支援计划则欠成效。

次年1月23日，自由党在立法会上以“优化失业综援”为题展开辩论，再度质疑综援被滥用，建议失业综援应设定领取年期，并要求领取者“全职每周5天”。关注综援低收入联盟、工党、街坊工友服务处、民协、天主教劳工事务委员会则回应指“中年低技术人士或需照顾家庭者”较难在市场上拥有竞争力以离开综援。同年，行政长官梁振英建议社会不应标签综援领取者是“懒人”，指“绝大多数香港人都是自力更生的”。2017年3月8日，邵家臻撰文指责1999年及2003年政府削减综援是因为它认为综援“不利劳动市场继续提供廉价劳动力”，忽略部分雇员的收入不能满足基本需要的事实。2019年2月，《香港01》的报导表示香港政府一直把失业综援个案中的“失业”视为个人及“懒散”的问题，并把这归因于新自由主义思维。

#### 社会观感

一般而言，生活在较底层及边缘的香港居民较其他阶层更不满意香港的福利状况。此外较底层的居民也会区分“值得帮助的穷人/不值得帮助的穷人”，然后以此对领取综援者作区分，并影响他们对综援的态度。很多香港居民对新来港人士有资格领取综援一事感到不满，因为他们对新来港人士抱有一定的既定负面印象，认为他们对香港存有坏影响。这些态度跟政府想保留“低度福利”的态度存有高度吻合性，并受政府的论述所影响。除此之外，他们也可能对综援认识不足及抱有偏见，像是认为当中存在很多滥用个案，视申请者多为新来港人士及失业人士。社署也曾以“个人选择”的框架讲述人们领取综援的数字，而非视之受社会经济影响。

2001年，港大社会工作及社会行政学系助理教授杨家正表示香港社会对领取综援存有敌视风气，令一些人宁露宿也不愿申请综援；相对地，香港以外的社会较容易把领取福利视为权利。2009年，社署署长余志稳建议把长者及残疾人士领取综援的那一部分援助跟健全个案领取的那一部分区分，然后为前者更名，以改善综援污名的问题。

### 改革提议

1998年，民主党李华明建议为应对失业率上升的问题，应放宽综援的资格。民建联陈婉娴则反建议应设立失业援助金，而非依赖让人感到耻辱的综援。香港工会联合会理事长郑耀棠于当年也有类似建议。莫泰基则建议提供公屋予综援人士，以此削减租金津贴，并采用国际贫穷线的定义去制定综援金额。浸大社会学系的黄何明雄则建议以社工跟进综援个案，从中识别诈骗案例。政府中央政策顾问练乙铮则建议政府资助曾任中层的失业人士设立公司，然后规定其聘请领取综援的失业者。吴志森建议以政府增加更多配套让领取综援的家庭更有空间可以工作。2000年，冯检基认为从中国内地来港的子女不应同时处于法理上不获批综援，及一般获社署紧急援助的矛盾之间，故综援制度应在这方面作检讨。同年，陈婉娴建议要设立“再就业支援计划”，帮助失业人士就业。她在2001年11月另建议设立让单亲综援个案设立“托儿合作社”和安排政府外判工作，以便他们就业。同月，刘迺强建议政府应在政策上鼓励综援人士多从事临时工或兼职。2005年，立法会议员王国兴建议政府在采用按去年物价水平调整综援金额后，应宽松地增加综援金额，表示综援领取者“哪有能力预支未来12个月的生活费”。

2006年，张超雄要求政府把上网费、电话费、课外活动费纳入综援的常规计算项目。同年，梁立人建议把发放综援的开支改用作兴建护老院及残疾院舍。张超雄在次年建议社署改用预测机制调整综援金额。劳工及福利局副秘书长叶文娟则表示若通胀情况持续，政府会采取措施。2008年，立法会议员梁国雄在会议上带同自己预备的冰箱模型，抗议政府仍使用1996年的生活水平标准来制定综援金额，没有因时代转变加入让人购置电脑等设备的特别津贴。次年，立法会议员张国柱表示政府创造的职位多不适合综援人士，再加上市场上欠空缺职位，皆令领取失业综援的人难以离开综援。他于是建议应为领取失业综援的人士设立综援领取时限，让他们能尽快自力更生；长远而言则应取消失业综援。2009年，社会民主连线质疑不容双非孩童申请综援的决定违反《基本法》。余志稳反指双非孩童不应领取综援，因他们不是“以香港为家”。2010年，民主党劳工及福利小组成员罗健熙表示该党曾多次向政府提议先不要扣减找到工作的前失业综援个案的援助，而是把其工资的一部分以户口储蓄，再在到达综援资产限额的约两倍时把户口储蓄一次性交还，让他们离开综援。同年，刘梦熊建议应在综援个案较集中的地方举办励志活动，“引导综援人士看到希望、看到前景”，避免他们自杀。2016年4月，罗致光建议把“过低”的长者综援资产限额提高，并取消非与子女同居的长者需在子女签订不供养父母证明书后才可领取综援的安排，把子女供养金额于综援入息及资产审查中豁免处理，以鼓励子女供养父母。

#### 家庭集体申请制

综援制度以整个家庭为一申请单位。换句话说，若同居的家庭成员当中有人有经济能力，或在申请时不愿意合作，那么皆会影响能否成功申请综援。首任香港特区政府以“鼓励家庭成员互相帮助”作理由支持收紧长者独立申请综援。周永新在2000年建议政府容许长者独立申请综援，以解决老年贫穷的问题。此外，欧阳达初和黄和平在《未完成的香港社会保障：批判的导论》一著中亦指出这一制度会影响的还有残疾人士和刚离校或毕业的青年。对前者而言，他们可能需要自行搬离家庭，才可经过审查的情况下申请综援以补助医疗费用；后者则会在脱离教育后即成为失业人士，须参与自力更生支援计划，并在成功求职后可能需面对减免综援及以薪金补助减免部分的压力。

### 骗取综援

1995至1999年期间，社署统计的骗取综援数字有增加趋势，从36宗升至201宗。香港社会工作者总工会理事邵家臻表示这可归因于政府有意形塑综援的负面印象，令市民更对领取者有警觉，及政府在该段时间设立专门调查骗取综援的小组。2017年，欧阳达初和黄和平总结了2008年到2015年获证实的骗取综援个案比例，指它们除2012至2013年度外，大多时候占整体个案的0.27%到0.33%，举报后获证明属实的个案不足整体举报个案的一半。他们同时表示由于欠客观界定准则，故难以认定这是否属于严重。关于这证实了“社署监管不力”的说法，他们则表示“无法证实或证伪”。2011年，《太阳报》的社论认为因社署把关不力，故骗取综援的情况“严重”。

2006年的梁惠淇及其丈夫高忠强骗取综援案件获判罪成后被指揭露社会福利署审批综援申请人漏洞，但社会团体社区组织协会干事施丽珊接受《明报》访问表示，这是例外的个案，担心事件会妨碍有需要人士申请，建议社会福利署加强前线审批人手。周永新及香港大学社会工作及行政学系主任梁祖彬认为这反映了综援的漏洞，让人虚报自己是单亲，然后换取较优厚待遇的综援。周永新亦建议取消对单亲家庭的优待。田北俊建议全面检讨综援，加强把关及执法。《香港商报》评论员罗兴辉除认同田北俊的建议外，还表示应在社会建立自力更生的风气。卢峯认为法庭轻判梁惠淇属不合理，指她欠诚信，“欺骗社会福利署及纳税人”，缺乏阻吓力。

另外，前香港最高法院法官李柏俭夫妇于2003-2005年期间，隐瞒193万元资产申领综援，在2007年1月26日被判入狱11个月。主审裁判官李瀚良批评，社会福利署的评估机制存在漏洞并且容易被滥用。员工机构华员会社会保障助理分会主席陈振华同意机制存在漏洞，并表示人手短缺是导致调查不足的主因：“负责调查的部门员工有1600多人，每年却要调查30多万宗个案”。

### 2008年申诉专员报告

2008年12月18日，申诉专员公署对外公布多宗滥用综援的案例，如数年内以近视加深25度及损坏为由多次换名牌眼镜、在没有光顾牙科服务的情况下成功申请牙科津贴、在欠交公屋租金多月的情况下申请租金津贴。申诉专员戴婉莹认为“现时综援制度有效协助绝大部分有需要人士，但部分受助人滥用特殊津贴”。宋立功在《东方日报》上指责该些人士“依赖综援”，不懂自力更生，认为社会对有需要人士的关顾为“理所当然”，建议政府收紧综援。田北俊建议政府应加强综援审查制度，不应“迁就”和“纵容”该些要求。《新报》的社论除认同应加强综援审查制度外，也表示社署职员失职，应予以追究。它还认为一些社工会引导人申请综援，对香港社会福利制度有坏影响，并建议应以实物救济取代一些特别津贴。

### 2013年终审法院判决

另外，2013年高等法院的判决变相容许新来港人士住满一年即能申请综援，引起了社会对综援申请资格的反思。《都市日报》指出，虽然判决对香港社福开支影响不大，但在中港矛盾日益加剧的情况下，会更为引起争议，如网上便有网民为此批评新来港人士和帮助新来港人士的组织。周永新同样赞同“对社福开支不大”和“会激化中港矛盾”这两点，不过亦促请政府检视其他社福规定，以免日后再面对司法复核；他亦认同判决引用的理由之一为《基本法》写明“香港居民有依法享受社会福利的权利”，而当中的香港居民定义涵盖新来港人士。香港教育学院高级研究助理梁亦华指出其争议点有二——第一是新来港人士有没有付出相应的义务（纳税）来享有有关权利，而他认为新来港人士一半是儿童，而要他们于日后再成为人才则需社会投资。梁亦华亦指若从把福利视为人权的角度出发，则产生政府“是否有义务为个人考虑不周或婚姻风险负责”的问题。

除此之外，欧阳达初和黄和平在《未完成的香港社会保障：批判的导论》一著中亦表示人们会从减少新来港人士有诱因来港及应为新来港人士设立区别于永久性居民的福利条件的角度出发，反对该判决。不过他们亦指出多项支持判决的理据。其一是综援成功申请与否不会看申请人的过往表现，如香港土生土长的残疾人士也会在不投入劳动的情况下领取综援，因此贡献论不成立。及后，即使有需要为“新来港人士设立区别于永久性居民的福利条件”，但综援是社会的最后安全网，且需以家庭为一申请单位，因此不适用于此一限制，而且设立区别待遇也会影响永久性居民。对于梁亦华的最后一个论点，欧阳达初和黄和平指这反而限制贫困人士“进行跨境婚姻或来港团聚”。

时事评论人谭志强在《力报》上评论指，不论社工如何以理据为该作该判决的法官辩护，不少香港人都会视他们为“卖港”，因为这背后涉及的是情绪问题。梁立人在《大公报》上的评论表示，可以预料这案件后有关其他福利的司法复核也会出现，因此批评港府以不影响司法独立为由提请人大释法，来解决问题，指上述行为本身就是法律容许的程序，本身不影响任何原则。刘迺强则认为人们因不愿否定终审法院法官的权威，因此只好拿公民党和陈文敏的意见出来批评。

公民党立法会议员毛孟静反对这一判决，认为单程证审批权不在香港而在中国大陆，因此香港人“有受人鱼肉的感觉”，产生愤怒，并引起资源分配议题的争议。立法会议员兼新民党主席叶刘淑仪认为此一判决会令其他社福政策也需修改，同时会引起新移民靠中介假结婚来港领取综援的问题。罗致光反对有新移民会以假结婚申请来港领取综援的质疑，表示假结婚需花数万元的成本，与收益（2000多元综援）不相称。民主党内部对此一判决有意见分歧——民主党副主席兼社协干事蔡耀昌于孔允明案当中以后者的名义扮演协助者的角色，而民主党前主席何俊仁则认为他纯粹是尽职。不过该党的社区干事却担心此一判决会令外界因“本与民主党无关”的事而对该党产生负面观感。蔡耀昌认为孔允明属“迫不得已”地领取综援，因她在中国大陆的户籍已被取消。2014年1月1日，他在参与民间人权阵线的真普选游行后，因孔允明案而被同一天参与“反赤化、反殖民”游行的人包围，最终需警员护送离开。

学者戴耀廷在分析这案件的判决时，指法院运用到了相称原则来判定政府败诉，如指限制新移民居港7年后才能领取综援的规则跟最终目的不相称，并认为有关原则套用在未来的行政决定中能提升香港政府的管治能力。学者陈弘毅解释指，该判决只适用于1997年之后被削减，及“不促进正当的社会政策目标或明显地缺乏合理依据”的政策——对于后者，法院会给予政府很大的空间去作裁量。王慧麟表示这一判决肯定了香港居民拥有享用社会福利权，仍是“好开始”，并认为它会诱使未来不少有关社会福利的争议会跳过行政及立法机关，直接于司法机关上审理。汤家骅认为是次判决不应寻求人大释法，因为释法应在终审法院判决前提出，且它与中港事务无关。

维珍尼亚理工大学经济系助理教授曾国平当年估算此一判决会令香港政府每年支出额外增加12亿元。港大法律学系首席讲师张达明认为中国大陆的新移民在2013年已多是中产人士，因此判决对香港社福开支影响有限。教育学院亚洲政策研究学系副系主任周基利则表示新移民有助解决香港人口老化问题，法院的判决有助他们更适应社会；除此之外亦表示香港社会福利资源短缺源于政府，不应将“矛头指向内地人及新移民”。

### 2019年长者综援适用年龄调高

邵家臻指责政府认为调高长者综援适用年龄会令更多长者工作是“没有数据及没有分析”证明，并批评政府决定削减综援及要求他们参与自力更生计划是没考虑部分长者身体老化至不适合工作，但没到达政府要求的残疾标准。王永平表示政府面对各界批评下仍不愿取消调高计划，而是以增加各项津贴代替只为了面子，且缺乏对长者就业困难的“同理心”及与其他社会人士的“同行”之心。2019年1月27日，约200名人士参与游行抗议上述收紧。2月2日，社民连亦为是次收紧发起游行，指责特首林郑月娥“虐老”，要求她下台。前立法会主席曾钰成认为林郑不愿放弃收紧长者综援的原因在于上一任政府建议收紧综援的研究由她主导，而政府认为长者综援“减低年长人士继续工作的意欲”，因此有理由修改；他认为政府决定的实质效果就是强制老人工作。《成报》社论指出该一修订令引起民主派和建制派的共同反对，而上任政府的人口研究“已暗示研究藉改变社会保障制度来驱使年长人士继续工作”，同时批评罗致光不认为60至64岁长者存在就业困难是无知。《香港01》批评是次修订反映政府“惯性剥削弱势的管治思维与价值原则”，并指它令针对60至64岁的综援变成“失业或低薪补助”，而非对长者的帮助。

工联会立法会前议员王国兴及立法会议员邝俊宇同样指责政府“虐老”或“欺负老人家”，前者同时表示施政对商界存在优待。民建联立法会议员柯创盛认为不参与自力更生计划被罚的200元对长者而言仍十分重要。同党立法会议员梁志祥亦指责即使政府不愿放弃收紧，也不应以自力更生计划来强迫长者工作。张超雄亦批评政府在调高适用年龄的同时把牙科及医疗津贴一并取消，认为此举不能鼓励工作；罗致光则指这一调高不是为“强迫工作”。维克森林大学经济系助理教授梁天卓认为提升适用年龄对此类人士的就业率影响不大，因很少人选择在60岁时退休。

## 外部链接

- 社会福利署：综援计划介绍网页
- 香港经济研究中心：《从多角度看综合社会保障计划》