北洋政府

北洋政府，又称北京政府，正式名称为中华民国政府，指中华民国建国初期，以京兆地方为首都的中央政府。因为大总统和国务总理主要由北洋军阀出身，被南京国民政府贬抑为“北洋政府”。

民国2年（1913年）10月6日，北洋军首领袁世凯当选为首任中华民国大总统，象征着北京政府正式成立，中华民国临时政府结束。

北京政府定五色旗为国旗，定《卿云歌》为国歌。从民国元年（1912年）3月至17年（1928年）6月，北京政府体制多次于内阁制与总统制两者之间徘徊不定。

在国务总理段祺瑞主导下，1917年，中国对德意志帝国及奥匈帝国宣战，加入英法美协约国阵营，参与第一次世界大战，并于1919年以“战胜国”的身份出席巴黎和会，但因五四运动抗议山东问题而未在《凡尔赛条约》签字。

位居北洋军首领的袁世凯未曾一统南方的革命党势力，袁死后，北洋系更是连内部都无法统一，分裂成大小派系军阀混战。1926年7月，广州国民政府发起北伐，北洋军战败后退据东北。北洋政府最后一任国家元首、陆海军大元帅张作霖撤退途中遭日本军队炸死，其子张学良在继承政权后于1928年12月29日宣布东北易帜，服从中华民国国民政府统治，北洋政府正式宣告结束。

## 沿革

1912年2月12日，临朝称制的清朝隆裕太后诏授袁世凯，在北京全权组建临时政府。2月13日，孙文遵守南北议和时的承诺，向参议院辞职，并推举袁世凯为大总统。2月15日，袁世凯被选为第二任临时大总统，并于3月10日在北京宣誓就职。1912年12月初至1913年3月，北京临时政府举行第一届国会大选，宋教仁领导的国民党获得参众两院的多数席位。1913年3月22日，即将出任内阁总理的国民党代理理事长宋教仁被暗杀身亡。1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京召开。在这段时间里，袁世凯吸纳北洋系人士、社会菁英和少数革命党人组成新政府，中华民国的中央政府体制逐渐确立，并于10月6日进行大总统选举，袁世凯成为第一任正式大总统，并于10月10日就职。

1913年7月，孙中山以宋教仁被刺及袁世凯未经国会同意，即向西方各国进行“善后大借款”丧权辱国为由，发动二次革命反袁；8月即以失败告终，随后流亡日本。日本以《二十一条》刁难袁世凯，民国成立后各种混乱的背景下，“共和不适于中国国情”之类的言论不断在社会上传播，各方建议袁世凯施行君主立宪来巩固国基；袁世凯最终于1915年12月12日同意，开始筹备君主立宪制的中华帝国，定1916年登基改年号为“洪宪元年”。但在蔡锷的护国军、孙文的中华革命党及前清遗老的宗社党围剿下，1916年3月22日，袁世凯尚未登基即宣布撤销帝制，中华帝国从未成为正式的国名，洪宪年号也从未被正式使用。1916年6月6日，袁世凯病逝。

袁世凯死后，无人有声望和能力统御整个北洋军，北洋军遂分裂为直系、皖系、奉系等三大割据势力，统称北洋军阀。而在护国战争后，各地军阀亦成形，如桂系、滇系、粤系、川军……等。各地军阀在名义上仍受北京的中央政府支配，但实际上各自为政，有如独立政权。从1916年6月至1919年，五四运动爆发，中央政府实际为皖系军阀所控制，后来分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握。1917年8月，《对德宣战案》通过，中华民国开始参与第一次世界大战。

北京政府时期，军人干政成为中国政治常态。1919年，胡适的老师杜威在访华期间即观察到：“任何军阀拥有政权之时，北京政府必为其傀儡，受其玩弄。”并用其亲身经历加以说明：“余曾一次亲见总统与总理对于某将领大发雷霆，下令讨伐，责其卖国之罪，且悬重金购其头颅。曾几何时，而又收回成命，将同样处分反加诸原来拥有政权之军阀。”

之后，北京政府的国会在各系操控下，形式上选举北洋系人物担任中华民国大总统与国务总理，1924年，冯玉祥发动甲子政变推翻大总统曹锟后，形式上的总统选举也取消。1925年7月1日，蒋中正将原广州陆海军大元帅大本营改组成立国民政府。1926年，蒋中正领导国民革命军北伐。1928年6月3日，张作霖的安国军政府瓦解。6月8日，国民革命军占领北京。同年12月29日，张学良改悬青天白日满地红旗，并通电南京的国民政府，表示服从管辖，史称东北易帜。至此，北洋政府退出历史舞台。

## 政党

中华民国初期的两大政党为：以原来革命党人与部分革命组织为主所改组成立之“国民党”，领导者包括宋教仁、孙文（理事长）、黄兴等人；以及由清末立宪运动人士组成的“进步党”，主要领导者为黎元洪、梁启超、张謇。

国民党曾在民初国会选举中胜出，是为多数党．但后来因宋教仁遇刺，袁世凯称帝，张勋复辟事件，段祺瑞废除临时约法，另组安褔国会，采用民主政治体制至此宣告失败。

国民党几经改组，最后于1919年10月10日在广州成立中国国民党。

## 外交

北洋政府虽然曾为国际承认的合法政府，但由于混战经年，中央财政窳败，国民革命军北伐以前，北洋政府尚能借债发债度日，如在1921年前“政府威信未堕，各省尚有解款，国内既得募集债券，列邦复假以巨款。”但随着地方军阀坐大，截留税收，乃“政局愈纷，财源渐枯”，中央经费长期短缺。

1921年下半年，外交部告知驻外使领，政府已无款可发，要求他们自筹经费、减少开支。到1923年上半年，驻外使馆经费积欠达十数月，驻外各使两次联名致电外交部，威胁如不发俸，将集体下旗回国。代理部务的外交次长沈瑞征因使费事，数度提出辞职。北洋政府因为仰赖外债，常常优先补偿使领经费，如1923年6月到9月间，总税务司陆续垫借给北洋政府157万两关平银，其中三分之二用作支付出使经费。再如1923年8月，北洋政府以苏俄退回庚子赔款为抵押，发行500万元使领库券；1925年3月，北洋政府又以停付德国庚子赔款为担保，发行公债1,500万元，用作中央紧急政费及出使经费。但随着1926年下半年开始的国民革命军北伐，北洋政府不仅东南关税尽失，而且国际信誉大受打击。1926年4月，冯玉祥与直系和解，发动兵变推翻段祺瑞，张作霖和吴佩孚联合组建北京政府，但因吴佩孚否认段祺瑞执政缔结的一切条约，外国使团不承认颜惠庆摄政内阁。同年，英国在使团会议发表“圣诞宣言”（Declaration of Christmas），暗示不再以北京政府为中国唯一合法政府。

1926年下半年开始，外交部开除部内冗员、裁撤驻外使馆，借此来节省支出，将每月预算从7万减到5.5万，出使经费从28万减到10万，然而杯水车薪。北洋政府还另辟新税，从开征的二五附税中拨出200万，用于发放出使经费，但在1927年初开始实行后，“各处之二五附税悉为地方截留，前项计画又未果行。”

1927、1928年，北洋政府对内未能成功发行公债债券，对外借款则“近日已丝毫不能通融，于是使馆真有告贷无门、罗掘俱穷之势。”1927年初，英国在外国使团提出对南北政府之七点建议，此举象征英国终止对北京的法理承认，也结束北京政府与外交团的仪式性关系。此外，1927年底，比利时同意从退还庚子赔款中拨出30万，用于支付北洋政府驻外使馆经费。有鉴于此，外交部于是年年底及1928年初，多次致函驻美、英、日、俄、意等馆，请求各国从庚款退款中拨用部分支付使领经费，但终未果。

从1926年下半年开始，随着革命军节节北进，英、日、美等国相继调整对华策略，外交重心有南移的趋势。列强对北洋政府重视程度下降，即如《大公报》所论：“各国外交当局以中国局面变迁，早持观望态度，对于使领各馆已在不论不议之列也。”北洋政府自顾不暇，更无力把持外交，故对外交程序日渐省略，如1927年中法间的商约谈判，“皆由外交部在北京与法使直接谈判，驻法使馆多不与闻。”又如1927年4月，张作霖下令查抄苏俄大使馆，事前事后均不知会国务院和外交部。比利时公使王景岐在1927年3月时，对记者描述：“驻外使馆几成无事可办之机关……驻外公使，俨同虚设。”

不仅列国对北洋政府失去信心，国内外交人员亦离心离德，纷纷南下投奔国民政府。最具代表性的是王正廷、王宠惠先后南下，成为国民政府的重要官员；施肇基时任驻美公使，在北伐期间一直与中国国民党暗中联系；颜惠庆在1926年7月后，只为北洋政府担任一些顾问性质的职务，并在私下场合表达过对国民政府的好感；顾维钧虽为北洋政府的总理，但实际上也对在北京为官态度消极，在顾维钧任总理的1926年10月到1927年6月间，顾氏至少有四次通电请辞，按他本人的说法：“我之所以继续参与政治，只不过是为了中国的国际声誉而维持一个政府而已。”

大量层级较低的外交部官员，也先后南下，如在北洋政府外交部工作的陶履谦（浙江绍兴人）、徐谟（江苏吴县人）、金问泗（浙江嘉兴人）、何杰才（江苏上海人）均“因不甚得意、先后南下”，成为南京国民政府外交部的参事、司长。驻新加坡、仰光、爪哇等地领事“已事实上服从国民政府命令，执行各项华侨内之宣传及联络事务，惟因限于局势，尚未与北京断绝关系，而明白表示其态度。”以致1928年后，南京外交部几乎全是旧外交官。

1913年10月6日，袁世凯正式当选为首任中华民国大总统，当日即有日本等十三国与中华民国建交。自此，中华民国邦交国数持续增加。

### 中英关系

1912年4月22日，袁世凯明确宣告蒙古、西藏、回疆各地方的一切政治俱属中国内政。英国公然表示不承认中国关于对西藏主权的宣示，以麦克马洪线制造了后来中国和印度的领土争端，英方代表在西姆拉会议上企图用欺骗手段让中方在条约草案上“草签”，被袁世凯领导的北洋政府一口回绝，最终西姆拉会议没有产生中国政府作为缔约一方的任何协定，而“麦克马洪线”也未获中国承认。

中俄关系

1913年11月5日，袁世凯为换取沙俄的援助和对北洋政府的承认，与俄国签订《中俄蒙协约》。沙俄虽表面上承认外蒙古为“中国领土的一部分”，但中国政府承认了《俄蒙协约》的内容和外蒙古的“自治”，不在外蒙古设治、驻军、移民等，实际承认了沙俄对外蒙古的控制权。1917年俄国爆发革命，北洋政府趁机收回了俄国攫取的中东铁路主权，废除满清政府给列强的部分庚子赔款，果断出兵外蒙古，维护了国家统一。在1918年俄国内战中，百万中国人在西伯利亚的生命财产遭到威胁，北洋政府顶住各方压力，毅然出兵西伯利亚武装护侨。此举让全世界对中国政府刮目相看。1919年8月，北洋政府在哈尔滨正式成立警察总局，从俄国人手中收回大部分警权。废止《中俄蒙协约》，并出兵外蒙，1919年11月外蒙取消自治，恢复旧制。北洋政府提出修改《中俄伊犁条约》，与苏俄政府在1920年5月签署新的局部通商协定，废除了旧约中多数不平等条款。1920年9月，废除俄侨领事裁判权，收回俄租界。1922年8月，苏联派出驻华全权代表越飞抵达北京，首先致函北洋政府的领导人吴佩孚，希望建立合作关系，但吴佩孚坚决拒绝苏联的游说，越飞转而联络在南方发展势力的孙中山，两人后来发表联合宣言，孙中山同意苏军可以留驻外蒙，孙中山此举为日后的外蒙古独立埋下了伏笔。

### 中日关系

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1914年5月29日，日本胁迫袁世凯签订“中日朝鲜南满往来运货减税试行办法”六款，东北商业遂被日人所垄断。二次革命后，袁世凯恐日本援助孙中山，特派孙宝琦、李盛铎二人赴日本疏通，日本借机提出东北五铁路之建筑权相要挟。1914年9月日本借口参加第一次世界大战，对德国宣战，出兵占领中国山东。1915年1月7日，北洋政府要求日军撤退回国，或暂照德国租借办法留驻青岛。第一次世界大战德国战败后，北洋政府以战胜国身份参加巴黎和会，欲收回德国在山东的权利，但却被迫将其利益转让给日本，中国代表只能拒绝在和约上签字，以示抗议。日本以欧美各国无暇顾及远东，复窥袁世凯称帝野心，于1月18日由日本驻华公使日置益面向袁世凯提出二十一条要求，引发了五四运动。在北洋政府多方斡旋下，驳回了对中国最为不利的各项条款，是弱国外交的胜利。日军占领青岛直到1922年。

### 中德关系

1918年德国在第一次世界大战中战败，失去了在中国的租界和殖民地，为德国改善中德关系减少了一个障碍。1920年，德国代表卜尔熙率代表团来中国，经过谈判，双方于1921年5月20日签订了《中德协约》。这是中国近代对外关系史上少见的平等条约之一，因战争而中断四年的中德关系得以恢复。

### 巴黎奥运会

1922年，北洋政府外交总长王正廷被聘为国际奥运委员会委员。1924年夏季奥林匹克运动会在法国巴黎举行，因北洋政府经费缺乏，不能派遣全部选手前往，远东运动会中国竞赛委员会仅派出韦荣洛（中国网球队队长）等3名网球选手赴法参加比赛，经费由旅美华侨赞助。中华民国代表团一行4人出席了奥运开幕式，并且注册参加男子单人和男子双人的网球表演赛，但皆在开幕式后退出了正式比赛，按照比赛弃权（forfait général）记录。但这却是中国人首次出现在奥运会的赛场上。

## 政体

北洋政府先后制定五部宪法，包括1912年3月《中华民国临时约法》；1913年10月《中华民国宪法案》（又称《天坛宪草》）；1914年5月《中华民国约法》；1923年10月《中华民国宪法》；1925年12月《中华民国宪法草案》。

《中华民国临时约法》规定，政府采用责任内阁：即由大总统、议会、内阁、法院所构成的政权体制。大总统并非实际的政府首脑，仅是代表国家的虚位元首。

民国2年（1913年），中华民国第一届国会提出《中华民国宪法草案》（又称天坛草案）。这部草案的基础是临时约法，其中的规定使当时执政的袁世凯非常不满，因此他不让国会讨论这部草案。

袁世凯于民国3年（1914年）解散国会，成立“约法会议”，并于同年5月1日公布自己的《中华民国约法》（袁记约法），同时废除《中华民国临时约法》。《中华民国约法》规定取消内阁制，实行总统制，将行政、司法权力集于总统一身。

袁世凯死后，民国5年（1916年）6月7日，副总统黎元洪继任大总统，宣布恢复《中华民国临时约法》，实施内阁制。

民国8年（1919年），段祺瑞执政期间提出过一部《中华民国宪法草案》（安福宪法）；民国12年（1923年），曹锟任中华民国大总统期间公布一部《中华民国宪法》（曹锟宪法）；民国14年（1925年），段祺瑞再次执政又提出一部《中华民国宪法草案》（十四年草案）。

1924年，冯玉祥发动“北京政变”，推翻曹锟的统治。张作霖、冯玉祥及直系军人齐燮元等人联名，推戴段祺瑞出任中华民国临时执政。段遂于10月24日公布《中华民国临时政府制》，任命各部总长，组织中华民国临时执政府。执政府不设国务院，国务员由执政任命。凡执政府的命令及关于国务的文书，须由国务员副署。但国务员由执政任命并对其负责，故副署不过是例行公事。

1927年6月18日，张作霖在北京就任陆海军大元帅，20日成立中华民国军政府（又称安国军政府）。依据《中华民国军政府组织令》，大元帅总揽海陆军，军政府不设立法机关及代议机关，大元帅不受任何约束，不对任何机关负责，以军事首领的名义，兼有军政两权，实际是军事独裁者。

## 中央政府

《临时约法》基于三权分立制度，以此为基本原则，限制大总统权力，防止个人独裁，使人民的权利和自由得到尊重和保障，然而，在军人干政的环境下难以实现。

就立法而言，军人凭借武力，总能挟持国会。1917年5月，在第一次世界大战对德意志帝国宣战问题上，国务总理段祺瑞提参战案，而国会拒绝合作。段不断对国会施压，国会则改组内阁，暂缓讨论参战问题，最终大总统黎元洪在国会要求下解除段祺瑞的职务。段祺瑞愤然离京去津，并且指根据《中华民国临时约法》，总统无权撤销总理职务，史称府院之争。在段祺瑞的策动下，安徽、奉天等八省先后宣布独立。黎元洪请督军团团长张勋入京调解，却酿成张勋复辟，导致国会被解散。复辟失败后，段祺瑞又拒绝恢复旧国会，自组安福国会，西南五省议员被排除在外。

就司法而言，宪法应保障司法独立，然而在1913年国民党理事长宋教仁被杀案中，地方检察厅公开传讯国务总理赵秉钧，赵却受袁世凯指使，在沪租界称病拒不出庭。又如1925年10月，京师地方监察厅派检察官翁敬棠调查“金佛朗案”事件，检举外交总长沈瑞麟、财政总长李思浩、前司法总长章士钊“图利自己或他人或外国而故意议定”，使中国蒙受的损失超过8000万元。段祺瑞得知此事后，搜捕翁敬棠，但未拿获。1924年10月下旬，司法部令总检察厅会同京师高等检察厅侦查此案。因段祺瑞政府袒护，数月时间过去，仅李思浩提交一份辩诉书。1926年3月6日，京师高等检察厅下达处分书，宣布对李思浩、沈瑞麟、章士钊3人不予起诉，翁敬棠不同意该处分，依法申请再议，但京师高等检察厅以翁敬棠并非原告为由驳回。翁敬棠在报纸上揭露全案内幕，指京师高等检察厅“上下其手”，对政府官员加以包庇。

就行政而言，总统、内阁皆需顺从武人旨意，不能违背。1922年7月，浙江军阀卢永祥也不禁感慨，谓：“今日中国，内阁之组织，最困难之问题也，军阀横行，武夫当道。行政机关行使职权不惟动辄受其牵掣，而且非仰武人之鼻息，不足以保其位置。脱有不如武人之意者，则肆意攻讦，政客从而利用之。倒阁之声一起，即不能不下台而去矣。”“国务总理之任命，虽由大总统提出于国会，由国会通过而实行之，载在约法，不可或背。实际上则总统任命官吏，何尝敢独行己意？国会通过所提出者，未必敢忤武人。职是之故，政治之实权，乃悬于武人之手焉。”

### 大总统府

- ｜姓名｜时间｜肖像｜说明

第一任｜袁世凯(1859–1916)｜1913.10.10－1916.1.1｜

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｜袁世凯定都北京，公布《中华民国约法》，改责任内阁制为总统制。

洪宪帝制｜袁世凯｜1916.1.1－1916.3.22｜

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｜袁世凯称帝，护国运动爆发。

复任｜袁世凯(1859–1916)｜1916.03.22－1916.6.6｜

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｜1916年6月6日袁世凯病逝。

继任｜黎元洪(1864–1928)｜1916.6.6－1917.7.14｜

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｜与段祺瑞爆发府院之争，并发生张勋复辟。

代理｜冯国璋(1859–1919)｜1917.7.6－1918.10.10｜

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｜期间发生护法战争。

第二任｜徐世昌(1855–1939)｜1918.10.10－1922.6.2｜

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复任｜黎元洪｜1922.6.11 - 1923.6.13｜

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第三任｜曹锟(1862–1938)｜1923.10.10－1924.10.30｜

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｜通过贿选当选。日军占领天津后拒绝与日本合作。

### 执政府与大元帅府

第四任(临时执政)｜段祺瑞(1865–1936)｜1924.11.24－1926.4.20｜

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｜皖系军阀首领，段祺瑞曾三次出任国务总理。、北洋政府时期曾有9位国务总理摄行大总统职权

第五任(大元帅)｜张作霖(1875–1928)｜1927.6.18－1928.6.3｜

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｜中华民国安国陆海军大元帅；张作霖议员于1927年6月16日入主北京建立北洋安国军政府。1928年6月4日在皇姑屯事件中 张作霖被炸身亡。、北洋政府时期曾有14位国家元首

### 国务院

袁世凯政府初期实施内阁制，首届内阁于1912年4月21日成立，由国务总理和各部总长组成。内阁（即国务院或议事堂）行使国家一切行政权力。《临时约法》规定，凡总统公布一切重要法律、命令，都要经过内阁成员副署，否则在法律上不发生任何效力，却忽视了总统具有任命国务员的权力。因此，自1912年3月到1914年5月，袁世凯执政二年多，便更替唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六届（不包括代理总理在内）内阁。

1916-1928年期间，北洋政府的内阁变更37次，改组24次，有26人担任过总理，此外还有4个摄政内阁在短时间内行使过执政权，任期最长的17个月，最短的仅两天。由于军阀用武力控制政府，内阁成为军阀的附庸。军阀混战时期的内阁也就呈现出混乱不堪和不稳定的状况。著名报人杨荫杭曾经评价：“近数年，北京之内阁，姑不论其阁中之人物，其重要各部皆带有营混之气息。虽更迭改组之省不绝，然譬之药水，倾来倒去，不脱此数味药料。故内阁之变更，在他国为重要之事，在今日北京则所谓内阁者，不过一种军用品，虽千变万化，仍在武人股掌之上。总理登台必向曹张疏通，总理下台又必向曹张告退。此其登台下台当然不为国人所重视，亦当然不为外人所重视。”

内阁｜时间｜说明

第一次唐绍仪内阁｜1912年3月13日－1912年6月27日｜1912年3月8日，《中华民国临时约法》由中华民国参议院通过，3月11日公布实施。

第一次陆徵祥内阁｜1912年6月29日－1912年9月22日

赵秉钧内阁｜1912年9月25日－1913年7月16日

段祺瑞临时内阁｜1913年7月19日－1913年7月31日

熊希龄内阁｜1913年7月31日－1914年2月12日

孙宝琦临时内阁｜1914年2月12日-1914年5月1日

徐世昌内阁｜1914年5月1日-1915年12月21日

第二次陆徵祥内阁｜1915年12月21日-1916年3月22日

第二次徐世昌内阁｜1916年3月22日-1916年4月22日

第一次段祺瑞内阁｜1916年4月22日-1916年6月29日

第一次段祺瑞内阁改组内阁｜1916年6月29日-1917年5月23日

伍廷芳临时内阁｜1917年5月23日-1917年6月12日

江朝宗临时内阁｜1917年6月12日-1917年6月24日

李经羲内阁｜1917年6月25日-1917年7月2日

第二次段祺瑞内阁｜1917年7月14日-1917年11月22日

王士珍内阁｜1917年11月30日-1918年3月23日｜钱能训1918年2月20日，内务总长代理国务总理

第三次段祺瑞内阁｜1918年3月23日

钱能训临时内阁｜1918年10月10日｜内务总长代理国务总理

钱能训内阁｜1918年12月20日

龚心湛临时内阁｜1919年6月13日｜财政总长代理国务总理

靳云鹏｜1919年9月24日｜陆军总长代理国务总理

第一次靳云鹏内阁｜1919年11月5日｜5月14日请辞，7月2日奉准免职

萨镇冰临时内阁｜1920年5月14日｜海军总长代理总理

第二次靳云鹏内阁｜1920年8月9日

第三次靳云鹏内阁｜1921年5月10日

颜惠庆｜1921年12月18日｜外交总长代理国务总理

梁士诒内阁｜1921年12月24日｜1月25日请假出京，5月5日被免职

颜惠庆临时内阁｜1922年1月25日｜外交总长代理国务总理

周自齐临时内阁｜1922年4月8日｜教育总长代理国务总理

第一次颜惠庆内阁｜1922年6月11日｜7月31日请假出京，8月5日辞职

王宠惠｜1922年7月31日｜司法总长代理国务总理

第二次唐绍仪内阁｜1922年8月5日

王宠惠内阁｜1922年9月19日

汪大燮内阁｜1922年11月29日

王正廷临时内阁｜1922年12月11日｜外交总长代理国务总理

张绍曾内阁｜1923年1月4日

高凌蔚摄政内阁｜1923年6月14日｜摄政内阁总理

高凌蔚临时内阁｜1923年10月12日

孙宝琦内阁｜1924年1月10日

顾维钧临时内阁｜1924年7月2日｜外交总长代理国务总理

第二次颜惠庆内阁｜1924年9月14日｜外交总长代理国务总理

黄郛摄政内阁｜1924年10月30日｜摄政内阁总理，教育总长代理国务总理

段祺瑞临时执政内阁｜1924年11月24日｜临时执政

许世英内阁｜1925年12月26日

贾德耀｜1926年2月15日｜陆军总长代理国务总理

贾德耀内阁｜1926年3月4日

胡惟德临时摄政内阁｜1926年4月20日｜内阁摄行临时执政职，外交总长代理国务总理

第三次颜惠庆内阁｜1926年5月13日

杜锡珪临时内阁｜1926年6月23日｜海军总长代理国务总理

顾维钧临时摄政内阁｜1926年10月5日｜财政总长代理国务总理

顾维钧摄政内阁｜1927年1月11日

胡惟德｜1927年6月16日｜内务总长代理国务总理

潘复内阁｜1927年6月20日～1928年6月3日

### 国会

中华民国议会，最初为一院制（临时参议院→参议院），后改为两院制（国会）。1912年4月29日，临时参议院迁至北京，取名参议院。

中华民国国会（1913年－1925年）依据《中华民国临时约法》于民国二年（1913年）4月8日正式于北京成立，由参议院与众议院共同构成，两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别3个委员会。国会主要依据《临时约法》执行议会权力。第一届国会成立后，根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定，1913年7月12日，在天坛祈年殿成立由60人组成的宪法起草委员会，进行宪法起草工作。

1914年1月10日，袁世凯当选为正式大总统后，正式下令解散国会。中华民国国会此后经历多次解散和重新召集。最终于直皖战争后，因段祺瑞声明废弃法统，而宣告终止。

安福国会是中华民国第二届国会（1918年8月12日－1920年8月），在选举过程被“安福俱乐部”所控制。1920年8月，大总统徐世昌宣布解散安福国会，并进行第三届国会的选举。

## 地方政府

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### 沿革

袁世凯执政时期推行“军民分治”，地方官员由中央政府任命，用以收拢地方军政权力。袁世凯死后，中央再度势微。1920年11月，北洋政府宣布筹备地方自治，之后颁布一批地方自治条文，规定由本地公民直接选举产生，并划分中央与地方的财权与事权。然而，北洋集团为控制南方各省，迁入客军常驻，又以外省人参预政事。王占元为巩固其湖北政权，以山东籍私人关系为纽带，制造了“鲁人治鄂”的局面：“全鄂……凡重要位置，皆其左右亲私，互相包办，辗转盘踞，不稍放松，专制达于极点。”王占元声称：“予待鲁人不薄，湖北六十九个县，吾鲁人已占四十九。”以致湖北名流孔庚等视鄂省“竟遭亡省之惨痛”。河南县知事总数中，大约半数以上为外省籍人士，其中许多为吴佩孚在豫期间强行安插到各县的营长、连长、书记官。

1920年至1925年，南方各省士绅反对北洋客军干政，掀起联省自治运动。例如湖南爆发驱张运动，要求驱逐张敬尧。省公民投票通过的《湖南省宪法》，是中国历史上第一部付诸实行的省级宪法，期间，大量知识分子在报刊上鼓吹联邦制，例如1922年，中国共产党在中共二大决议案中宣布，中共的目标之一是联合蒙、藏、疆等地建立“中华联邦共和国”。1923年10月颁布的《中华民国宪法》就是一部联邦制宪法，但因曹锟贿选争议，这一宪法遭到反对而流产。1926年国民革命军北伐，随后国民党统一全国，各省宪法和省议会随之告终。

### 议会

袁世凯镇压二次革命后，下令停办地方自治，解散各地省议会。袁世凯死后，《临时约法》、国会、议会恢复，却从未摆脱军人干政的阴影。

#### 山东

各省第一届议会被袁世凯解散，直到袁世凯死后始恢复。在山东，皖系张树元在第二届议会选举期间，指使济南道尹张仁涛作弊，采取“磕匦(匣子，指票箱)换票”的办法，把得票最多的王采廷的票偷换成写错名字的废票，让王采廷落选。而后又利用武定府同乡的关系，把该府所属的12个议员拉出来，每人都挂上一个督军署咨议的名义，按月支领津贴。进步党和国民党则各出一位副议长，由张介礼和王朝俊发布电文，弹劾张树元侵吞军饷300余万元，要求北京政府查处。时靳云鹏刚当上国务总理月余，为了树立威信，并且出于控制山东地盘的考虑，遂免去张树元督军职务，由田中玉继任。

第三届议会选举时，田中玉先是在省议员复选时，重演“磕匦换票”，以作弊手段保证内定的竞选人当选。后在省议会议长选举阶段，一面收买议员，一面以便衣大闹会场。1921年冬，议会举行议长选举，由于军警穿着便衣包围议会，票未投成。1922年1月17日，议会再开选举议长大会，“督军田中玉调集军警三四千人，包围议会，荷枪实弹，如临大敌。”所有持旁听券的人均不准进入会场。票匦遭人捣毁，投票无法进行。6月8日，投票议员们入场后，刚进行投票，万光炜受命率人殴伤议员十余人，选举被迫中断。直到1923年1月，北京政府指派熊炳琦担任山东省长，田中玉无权过问，才结束拖延持久的议长选举。

1926年张宗昌任山东督办，即告诉省议员“只可领薪，不准开会”。

#### 河南

河南第一届省议会解散以后，反袁议员们大半逃往上海。1916年秋冬之间，议员们返回省内恢复活动，曾向议会咨请豁免附加税，认为“年来豫省天灾匪患，居民无不▢面▢行，奄奄待毙，当时救死不▢之时，又责以数倍他省之重负，直接增加人民痛苦。”省议会议决应豁免附加税，并咨请省长执行。然而，河南财政厅长拟将附加税改折银元，办法为“每丁银1两，改征银元2元2角。”而当时市价为白银1两仅合银元1元4角2分。如若通过，意味着税收增加三分之一，无疑增加人民负担。12月13日，省长将此议案交议会议决，并谓“议会无议决之权，嘱即认可见复。”尽管众多议员质疑，但屈于督军赵倜的压力，议案最后竟然通过。

1918年春，进行第二届省议会议员选举，安福系派王印川到河南经营选举，赵倜予以积极配合，加以金钱收买和武力威胁等手段，致使安福系在选举中大获全胜。

1921年9月开始第三届省议会议员选举。选举之前，赵倜已内定同乡胡鼎元为议长，并由胡提出名单，经赵核定后参选，全凭金钱开路：“至多以八千元为限，至少以千元为限……收款者则系托孝敬西屋太太（赵倜小老婆）名义。”未被指定的初选人姚某，在复选中拒绝按旨填写选票，被衙役锁在县衙前的石狮子上示众。更甚者，一些选区预先造好两个相同的票箱，票箱随时可以换去。议员选举前还要在胡鼎元面前填写愿书，对神发誓，终身为赵氏的忠臣，甚至有“生我者父母，成我者督军”和“若有背叛督军行为，天诛雷殛，水溺火焚”的誓言，并有具书人、保证人署名画押。

#### 湖南

袁世凯死后，由安福系当政的北京政府开始进行国会和省议会改选，原计划仍按民国元年的《省议员选举法》进行，在1917年完成省议员的换届选举，即第二届换届选举。但因府院之争、张勋复辟，实施缓慢。1918年3月，湖南督军张敬尧攻占长沙，开始组织新国会议员选举。张敬尧采用毁原票易以伪票的办法，废掉得票最多的杨度、汪赔书，使安福系所派周渤、罗正讳、王毅等十余赴湘之人，无一漏选。研究系杨度用每张票500元的高价，收买了选票50张，不料开匦后，废票占30张，杨度二字被改写成“杨皮”、“杨之度”、“洋豆”、“羊豆”等，致有效票仅19张而未能当选，舆论哗然。且在新国会中，人数众多的湘籍国民党参众议员几被全部替换。

1918年11月12日，张敬尧下令改选省议会，时湘人闻张又将伪造民意、改选议会，无复容忍之余地，旋由商会、教育会、农会、学生联合会、报界联合会、律师公会等推举代表，组成“各界联合会”，向督署请愿收回改选省议会成命。张敬尧乃组织所谓“公民会”与之对抗，亦向督署请愿改选议会，指斥对方“伪托民意”。为了争取士绅同情，各界联合会要求双方在教育会举行辩论会。张敬尧属员在会场大发脾气，几欲逮捕联合会员。翌日，长沙《大公报》、《湖南日报》著论抨击公民会，同日被封。张敬尧亦知众怒难犯，改选终于搁浅，但民间怨愤已深。

1920年5月，趁吴佩孚撤防北归，湘军发动攻势，将张敬尧部击溃。6月，张敬尧被迫撤出湖南，史称驱张运动。

#### 湖北

1916年7月下旬，湖北第一届省议员齐集武昌，准备复会，国民党势力重新进入湖北。督军王占元害怕詹大悲、赵鹏飞与梁锺汉等人国民党议员控制议会，坚绝否认3人议员资格。1916年10月1日，省议会举行复会后之第一次正式会议，2日讨论詹、梁、赵3议员资格问题，表示同意承认。4日议长选举，詹大悲已经当选，引起王占元的恐慌，再度声明否认3人资格。国民党议员张国恩等向参议院请愿，黎元洪总统亦来电调停。然而王占元坚持己见，密电段祺瑞总理谓：“詹大悲之争议长，乃国民党竞争湖北政权，踞为地盘之初步计划……政潮翻覆将无已时。”获得段褀瑞的支持，将詹等逐出省议会，杜瑞、戴孚夏及丁荣学3人递补。此外还有十人没有报到，亦一一以他人递补。

1920年8月30日，北京政府任命王占元亲家孙振家为湖北省长，立即引起鄂人强烈反对。9月6日，省议会紧急开会，一致反对孙振家为省长，电请中央收回成命，并“致函各团体请一致反对”。9月9日，省议会再次开会，声明孙振家如若接任，公文一概拒收。孙振家自恃有王占元姻娅庇护，仍于10日接省长印。省议会不得不“公举代表议员数人入京会同请愿”。随着“倒孙运动”愈演愈烈，鄂人“声言王如不从民意，将进而为倒督运动”，危及王占元督军地位。

9月18日，北京政府免去孙振家省长职务，任命鄂人夏寿康为湖北省长，王占元则连请病假，明迎暗拒，称：“夏省长到时，恕不接待。嗣后积欠军饷、地方秩序，均由内阁与新省长担任，占元概不过问。”致使夏寿康在京滞留65天之久。11月22日，夏寿康抵汉口，王占元竟派督署卫队两连前往“保护”，实为监视。23日，王占元指使鲁籍军官孙传芳部下包围夏寿康住处，逼其“暂缓接任”，再度激怒鄂人。旅京同乡会召集大会，质问中央，风波及于全国。王占元不得不屈从民意，同意于27日在武昌省署迎接夏寿康，正式接任省长。然而夏寿康出于安全考虑，坚持不赴武昌办公，只得派人将省长印信送至汉口。及夏寿康接印视事，省长就任问题才告结束。

#### 安徽

安徽第一届省议会，于1913年被倪嗣冲配合袁世凯解散。1918年8月至9月，为皖省第二届省议员选举之期，正值皖系段祺瑞主持中央大权，倪嗣冲便通过“公益维持会”包办选举，肆无忌惮，被讥为“选举公卖局”。

1919年，省议会向财政部结算皖北工赈盐捐余款，获准该款148万元，作为全省兴办实项，非经大会议决不得动用。次年11月，议长晋恒履挪用公款十余万元，经议员发现，提案纠正，晋氏利用议长职权，将提案搁置数月，复不经大会公决，挪用40余万元。1921年5月，安徽督军张文生以新安武军缺饷，强借工赈余款32万元。

1921年初，倪嗣冲之侄倪道烺唆使财政厅长陶熔截留教育经费77万余元，充作第三届省议员贿选活动经费。学联闻讯后，于6月2日派出12名代表去省议会质问，遭到驱逐，学联旋即组织千余人，奔至议会门前抗议，要求省议会通过“教育增费案”。倪道烺则命马联甲调兵镇压，伤40余人，死1人。社会舆论大哗，要求惩办凶手，倪道烺避往天津租界。

1921年8、9月间，皖省第三届省议会选举，倪道烺出款50万收买议员，结果虽然选出第三届议员，却因全省60县当中，有44县发生选讼，几经波折，只得宣布全省选举无效。另行改选，又逢重重干预。终北洋政府时期，皖省第三届省议会始终未能成立。

1925年3月，时隔血案四年，北京政府司法总长章士钊以“教唆杀人案”将倪拘捕。倪重金贿赂公行，一个多月后以“不予起诉”被释。

#### 直隶

1918年，经曹锟保荐，曹锐被任命为直隶省省长，直隶从此处于曹氏兄弟的卵翼之下。第二届省议会议员的初选举于1918年7月20日开始。曹锐力图垄断选举，以控制省议会。另一方面，旧议员边守靖、王秉喆等希图当选，乃投靠曹锐，在选举时尽力推行指派之法，“与各县知事通函，令其见各初选人疏通。如大家不承认，则投票日之夜间开箱抵换。监视员、复选特派员共司其事。”在第12复选举区，有姚壁者“自称为组合员。声言正定区内已指令二十四人，非此二十四人，即满法定票数亦归无效。伊等二十四人又分甲乙两等，甲等者无票亦能当选。问其所以，则谓投票后，非指定将票尽行抵换各等语。”

1919年4月，曹锐以官商合办为名，将天津直隶模范纺纱厂与拥有10万元资本的恒源帆布公司合并，事后才咨行省议会要求追认。24日，该案一经提请讨论，即遭到议员们的反对。议员潘自濬提出应行调查再定合并与否，副议长彭桂馨指出事后追认与法不合。因争议太大，该案被推期解决。28日复会，经由特别委员会审查，认为合并事属合理，惟合并手续不宜，且对保障公款殊欠方法，并拟定几条意见，如省议会得随时质问营业情形，由省议会选监察1名以监督营业。潘自濬、张子钊仍坚持调查有无混弊情形后再作表决，但大会强行通过委员会的报告。议员们不敢触怒曹锐，只好口诛笔伐前模范纺纱厂经理王竹铭侵占公款。

1920年夏，直皖战争爆发。为解决军费难题，曹锐径直挪用纺纱厂款50万元。同年10月，省议会召开常会，省署方送达议案，请省议会追认。27日讨论该案时，议员们初步议定了《咨催省长速办纱厂，战费应由中央担负，无借省款之必要案》。29日进一步审议《提议讨段军费不宜直省负担案》，并通过《电请中央归还直隶垫付军费案》。11月1日，该议案经修改后正式定名为《电请中央拨还讨安福垫款》，并致电中央。12月21日，省议会又咨催曹锐及早开办石家庄纺纱厂，但终无音讯。

直皖战争后，第三届省议会议员选举完全由曹锐包办。

#### 江西

江西第一届省议会在党派的制衡下，地方军阀还有所顾虑。但二、三届以下，省议会一届不如一届，这种情形在第三届的选举尤为明显。

1920年12月18日，第二届江西省议会投票通过《省长民选应规定选举法案》，以及弹劾省长戚扬案。戚扬自二次革命后到赣，1916年7月由巡按使改称省长，用人行政多门生故旧，喜滥借外债，结托军阀以自固。时过境迁，南方人多不满北人主政，自治声浪弥漫全国，江西自不例外。

戚扬得知后，指使警察改装便衣，伪称公民，赴议会旁听，扬言捣毁议会。督军陈光远担心弹劾通过，恐进一步惹出废督问题，遂以军警弹压议会，议会不得不宣告休会。时京“各省区自治联合会”力为声援，经江西省议会三次弹劾之后，迫于舆论压力，戚扬于1921年2月黯然去职。国务院命冮西南丰人赵从蕃任省长，议会虽对赵表欢迎，但却为陈督军暗中挡驾，使赵过九冮而不得入其门，最后只能称病沪上。5月13日，北京政府令陈的亲信、财政厅长杨庆鋆暂任，不久改为署理，最后实任。“赣人治赣”就此失败。

1921年11月，江西选举第三届省议会，陈光远、杨庆鋆动用军警操控票匦，“非经核可者，无论何人，票再多亦不能入彀。有特别关系者，虽无一票亦会榜上有名。”例如张勋之弟张嘉猷识字无多，竟以17票当选；又如临川县知事陈光迪，系陈督军胞弟，当选后还大詈不惭的说∶“我不过得几个钱，却为地方省多少事。”建昌区8月2日复选开票，本无一票之包应昌、傅绍庭居然以18票当选；而原有20票之严启仁、何昌荣等，或变为11票，或变为5票，一同落选。袁州区、赣州区的情形也都一样，投票时军警林立，开票时如非指定人选，再高票数亦不能获选。当选议员因此为人所轻，被谑称为“陈杨之私生子”、“直隶式附属官厅之议会”。

1922年6月，陈光远被北伐军打败后辞职，北京政府命赣人谢远涵任省长，省议会立即发表宣言应和：“赣人主张驱客军制省宪”。不料北军援赣，11月5日，蔡成勋来，恃武力压抑民意，视议会如黻屣，不惟常年会不能召开，即谈话会亦悉被阻止，遇议会有顶撞之事，即令财厅扣发公费。11月闾蔡拒赣人谢远涵长赣，年底宣布自兼省长，把持军民两政，以致赣人痛呼要“光复已亡之江西”。

### 架构

北洋政府建立的地方机关大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。

地方立法机关分为省议会和县议事会。

地方行政机关分为省行政机关、道行政机关、县行政机关和基层政权。

地方军政机关分为省军政机关、地区性军政机关、临时性军政机关。

特别行政区机关包括京兆特别行政区政府，热、察、绥特别行政区政府，川边特别区政府。

### 区域

名称｜派系背景｜活跃时期｜根据地｜代表人物｜海外支持国

皖系｜北洋派｜1916-1925｜安徽、浙江、上海｜段祺瑞、倪嗣冲、徐树铮、段芝贵、卢永祥｜日本

直系｜1917-1926｜北京、直隶、山东、江苏、江西、湖北、福建｜冯国璋、曹锟、吴佩孚、齐燮元、孙传芳｜英国

奉系｜1916-1928｜奉天、黑龙江、吉林、热河｜张作霖、张学良、张作相、郭松龄、张宗昌｜日本

新疆省｜1911-1944｜新疆｜杨增新、金树仁、盛世才｜苏联

西北军｜北洋派国民党｜1921-1930｜陕西、察哈尔｜冯玉祥、韩复榘、宋哲元、杨虎城

川军｜1919-1949｜四川、西康｜刘湘、刘文辉、邓锡侯、杨森

黔军｜1920-1926｜贵州｜袁祖铭、王家烈、王天培、周西成、刘显世、彭汉章

晋系｜1911-1949｜山西、绥远｜阎锡山、傅作义｜日本

旧桂系｜无｜1916-1925｜广西｜陆荣廷、沈鸿英｜英国

滇系｜国民党｜1916-1949｜云南｜蔡锷、唐继尧、龙云、卢汉｜法国

湘系｜1916-1937｜湖南｜赵恒惕、唐生智、何键

粤系｜1920-1949｜广东、海南｜陈炯明、龙济光、陈铭枢、张发奎、陈济棠、余汉谋｜苏联

马家军｜无｜1872-1949｜甘肃、宁夏、青海｜马鸿逵、马步青、马步芳、马鸿宾、马继援、马仲英

新桂系｜国民党｜1922-1953｜广西｜李济深、李宗仁、白崇禧、黄绍竑

## 社会状况

### 军阀混战

1916年袁世凯死后，北洋集团分裂成以冯国璋为首的直系、以段祺瑞为首的皖系和以张作霖为首的奉系，各据一方。直皖战争以前，皖系把持中央政权，以北京为中心，据有河南、察哈尔、直隶、外蒙古等地。直皖战后，直系势力大振，把持了中央政权，势力陆续扩展到直隶、山东、河南、湖北、陕西、江西、热河、察哈尔、绥远、福建等地。奉系长期经营东三省，逐步深入内蒙古、京津、热察等地，在北洋政府末期主宰中央政权。北洋军阀势力不及的地区，则由诸如滇系唐继尧、桂系陆荣廷、晋系阎锡山等地方军阀所割据。

1916年至1920年间，段祺瑞两度出任国务总理，掌握了北京中央政府的实权。段祺瑞上台后，在军事上，借对德国宜战之机，大练参战军，扩充实力；在政治上，制造安福国会，包揽政权，排挤和打击直系。为此直、皖交恶，终至酿成大战。1920年7月14日，皖军在段芝贵指挥下，在京汉铁路琉璃河首先向直军发起攻击，两军在数天中连续交战，互有胜负。7月17日，吴佩乎指挥直军与皖军第一师大战于涿州之北，皖军旅长一死一逃，兵土伤亡枕籍，师长曲同丰缴被乞降，段芝贵逃回北京。7月15日，皖军在徐树铮指挥下以15万人在京奉铁路线上三路进攻直军，直军2万人在曹瑛指挥下列阵反击。17日，奉军一部与直军联合进攻皖军，皖军大败。直军乘胜追击，20日抵达长辛店，虎视京城。段祺瑞当天被迫辞去本兼各职。

直、奉军间的联合不久也告破裂。直皖大战后，张作霖支持亲日派政客梁士诒组阁。梁阁依仗奉系压制直系，直系则极力倒阁。1922年4月29日，第一次直奉大战爆发，双方各投入兵力12万左右，奉方张作霖自任总司令，直系以吴佩乎为总司令。双方兵分三路同时交火，吴佩孚指挥西路军同奉系张作相部在长辛店至琉璃河之间激战，结果以奉系兵败告终。1924年9月初，浙督卢永祥与苏督齐燮元之间爆发江浙战争。张作霖与卢永祥有反直之盟，江浙战端一开，张作霖即对直宣战，挑起第二次直奉大战。9月17日，张作霖出动6个军17万人，吴佩乎在前线布置3个军约10万人，双方主力对峙于山海关、九门口正面战场。10月中旬，战况激烈，直军失利。10月17日，奉军越过长城。23日，冯玉祥从直系营垒中分化出来，发动北京政变，直系迅速溃败，吴佩孚被迫率残部3千余人南逃。

军阀长期混战，百姓饱受荼毒。1915年，赵倜将河南省防军改由其三弟赵杰统领，名为宏威军，兵员达40营之多，俨然一支私人武装。1922年第一次直奉战争期间，冯玉祥将其部击溃，“俘虏一千余人中，穿妇女衣服者有六百余人。”1926年奉直联军进攻国民军，在河北定县抢占民房作兵营，10多万居民流离失所。直军将领寇英杰在河南信阳同国民二军作战，驱赶农民上前线作“人墙”，掩护本军进攻，致使大批农民丧生。

### 苛捐杂税

军阀视兵若命，1914年，全国陆军不过45.7万人，1918年即增到85万人，1925年更达到147万人。庞大的军队需要巨额军费来维持。仅以军事预算为例，1916年为1.53亿元，1918年增加到2.03亿元，1925年激增至6亿元，而在1927年初则更达7亿元。加上地方的行政费用和各种开支，其数目更加庞大。为了筹措巨额费用，全国大小军阀不事生产，只得通过巧取豪夺取之于民。

第一，加征赋税。例如田赋，即土地税。1927年，河北定县的田赋正税比1912年增长了63.42%，田赋附加税则增长了353.25%。江苏南通的附加税额，1927年比1913年增长将近5倍。另一方面，甚至还要预征赋税。1924年，湖南郴县已预征到1930年。1926年，四川梓桐已预征到1957年。1927年，山东德州已预征到1930年，河北南宫已预征到1932年，四川郫县已预征到1959年。其它捐税更是五花八门。据统计，1912年至1919年，全国盐税、烟酒税各增加3倍，印花税增加6倍。在湖北，全省公开征收的捐税有屠宰狷、门户捐、牲畜捐、印花税、烟酒税、皮花税、盐斤加价、红契复验、茶税、竹木税、串票捐、税票捐、学捐、米谷捐、夫役捐、船捐、米捐、捐税附加税等达18种之多。而在贵州，杂捐杂税有32种，奉天有33种，福建和河南则均达43种。

第二，摊派公债。1912年至1926年，北京政府共发行公债27种，实发额共达6.12亿元，为清政府历年实发公债的10倍以上。不仅中央政府滥发公债，地方政府也推销各种债券。湖南在1912年至1921年间至少发行地方公债5次。1918年11月，张敬尧发行“有奖惠民券”200万张，每张银元5元。王占元督鄂期间，发行地方公债200万元，“到期本利不还”；1925年萧耀南又发行金库券340万元，“通令各县知事强要农民捐销”。1926年，吴佩孚在河南发行有奖库券400万元，分配于各县，强令购买，“在名义上欺骗民众谓有奖，实则将此款骗到手后，则一切都完了”。

第三，滥发货币。各地军阀滥铸硬币，以不足成色的硬币在市面流通，借以牟取暴利。铸造成色不足的单铜子，每百枚可获纯利至少银洋1角有余，双铜子每百枚至少获利2角6分。1921年起，陕西、四川等省又铸造当50、当100、当200的铜子，获利更多。四川军阀将1元银币改铸成半元银币，从中获利达80%。军阀们还滥发军用票、加印官票，军需兑换券等。张作霖发行小洋票、大洋票，1917年1.7万元，1925年增加到51.4万元。由于此种纸币不兑现金，币值不断下跌，1926年，奉票的币值只及愿价的1/4。1925年，萧耀南在湖北发行加印官票500万元，1926年又发行军需汇总券3000万元，导致湖北官票陡跌，以至无人肯要。1926年，吴佩乎在河南发行的钞票，由于战乱，豫省银行不予兑现，1200余万元银钞一文不值，1800余万吊铜元钞跌成千折，“河南民众因此倾家丧命者不知凡几”。

### 农村破产

军阀混战，农民饱受战争之苦。“驻兵常换，来则须招待费，去则要开拔费”，农民“未得一日安宁，欲苟延残喘几未可得”。1924年的齐燮元、卢永祥之战为例，江浙战区“闾里为墟，居民流散”，农民损失巨大，“战区内耕牛、农具损失极多，有至十分之六者。”农作物中“棉田受损最巨，收获多者仅及六成，余则二、三成左右。”加以苛捐杂税、匪盗泛滥，大量自耕农破产，转为无地农民，甚至沦为游民。

以江苏省为例，昆山县1905年自耕农占农户总数的26%，佃农占57.4%；至1914年，自耕农下降到11.7%，佃农上升到71.7%；到1924年，自耕农进一步下降到8.3%，佃农上升到77.6%。南通县1905年自耕农占20.2％，1924年下降为13％。1927年，浙江鄞县每百人中，雇农占50%，佃农占35%，地主占10%，自耕农只占5%。同年，安徽合肥的农村调查表明，佃农占比70%，地主占17%，雇农占12%，自耕农只占10.99%。这种情况具有全国普遍性。据陈独秀研究，1914-1918年，全国自耕农减少了1500多万户。另有人根据北洋政府农商部的采样统计，发现在1917年当中，17个地区的佃农所占百分比为36%，1921-1924年间对37个地区的统计，比率更飙升至60%。而据国民党农业部的统计，1924-1927年，全国农村人口中有55％（1.68亿人）是无地的佃农、雇农和游民。

经济学家陈其鹿指出：“农村破产，已至山穷水尽之境。此种灾荒之造成，主要原因不出袁世凯时代所遗留残余军阀的恶劣影响。举凡各种苛捐杂税的征收、杂项摊派的剥削、粮食牲畜的供应、不兑换流通券的发行、土匪之遍野，无一而非军阀所造成。”

北洋时期，自耕农的大量破产，化为游民和散兵游勇，为共产革命制造了土壤。学者张鸣总结说：“当中国的红色知识分子走向农村，发动农民反抗新旧军阀的统治时，不仅社会状况对他们十分有利，而且农村里还准备好了会使用新式火器的农民和流民。原来从军阀部队里兵变、逃亡、溃散的小股士兵，不仅有了成为土匪和民团的可能，也有了化为红色武装的可能。红色武装和红色政权之所以野火烧不尽春风吹又生，跟军阀几十年武化其实不无关系。”

### 兵匪互通

北洋时期，不仅军阀混战，而且匪盗蜂起。1922年，河南土匪“决不下十六七万人”，在山东，1927年之土匪“总在二十万以上”。势大的土匪受招安后可以为兵为官，许多人都将其看作摆脱贫困的捷径，著名的山东“临城劫车案”，结果便是将匪首孙美瑶及其部下收编为政府军队。大部分土匪是由破产农民及无业游民转化而来，由于农村经济的恶化，以及军阀对兵源的需求，军饷是一份相对稳定的生活保障。学者李剑农指出：“惟有资本穷乏、生产凋落的社会，才以当兵作官、供军阀的奔走，为谋生的惟一去路。”

由于北洋政府缺少完善的军人退役制度，因此兵、匪之间存在着双向流通，不仅招匪为兵，并且裁兵为匪、溃兵为匪。“裁兵无所得食，流而为匪。”例如临城劫车案中的孙美瑶部就由许多退伍军人组成。而据《东方杂志》报导，在淮河流域，99％的土匪由溃散的士兵转化而来。土匪招安，也容易出现复叛的现象，叛后再招安，反反复复。凡招匪千人授旅长，三百人授营长。部分人为了谋求为官，就拉杆为匪，“如果想当官，先成土匪头”。军阀盲目扩充兵员，一旦军饷不济，裁兵、兵变复产生土匪。招安土匪，反促使土匪的产生，正如“做贼愈大者，升官亦愈速，人亦不可惮而不做贼”，这样就形成一个恶性的循环，导致军队的游民化和土匪化。

军阀混战，更直接加剧了土匪的大量产生，“每经一次内战，战败者防地失手，寸土不留，全军溃散，辎重悉弃，军械子弹辗转流入匪手者，不可胜计。又有溃兵散卒携之投奔匪窟者，亦不在少数。”土匪为自保自肥，更打家劫舍，如“平武一带惨遭援陕第四路军右翼司令胡炳文部抄掠数昼夜，城乡百余里洗刷一空。”“青州防军陆军勾结土匪变乱，将城内当铺、银号二十余家劫掠一空，邮政局亦被抢劫并焚烧住宅多家。”在军阀混战之余导致社会状况进一步恶化。

军阀和土匪交相蹂躏乡村的结果，是中国社会动乱的急剧加大。“中国的农民向来以吃苦耐劳、忠厚善良、富有忍耐精神而著称于世。但是这种特性不是一成不变的。离开了土地的农民很快就会失去这种特性，而奉行当时流行的一套乱世哲学……就是在整个中国社会从上到下到处都存在着尚武主义倾向和暴力价值取向。”连最基本的生活底线都无法维持，必然导致人心思变道德不古。“富者极富，而贫者极贫。贫人既无生计，饥寒亦死，为盗而为官所捕亦死，等是一死，而饥寒重迫必死无疑，为盗虽犯法，然未必为盗者人人尽为官所捕，即捕，亦不过一死，是不为盗则死在目前，且必无幸免之理，而为盗则非特目前不死，且可以侥幸不死。既如此，是亦何乐不为盗也。”越来越多生活陷入绝境的人加入土匪，使社会秩序日益消亡。

### 赈灾无力

北洋政府时期，由于国家政权分裂，中央政府救灾职能受限，甚至弱化，救灾组织工作转移到地方政府身上，救灾能力显示出明显的地区差异。例如1920年华北五省旱灾开始，北京政府财政部筹集40万元，赈钱直接向灾民发放，帮助灾民渡荒。而云南军阀唐继尧自护国运动后财政困窘，筹措军费已费尽心机，对于救灾更力不从心。除此之外，地方军阀从赈款牟利，更降低了救灾的实际效果，如1918年的湖南水灾，张敬尧仅核发赈款洋银3000元，以外或呈请中央蠲免，或由各县设法散放急赈。水灾后，中央虽拨款3万元，但张敬尧以纸洋3元折光洋1元散发(当时光洋每元合纸洋8-9元)，以此计算，中央颁发给灾民的区区3万元赈款，灾民所得不及1/3。

政局动荡，连年战乱，导致水利失修。当1921年淮河流域特大水灾发生的时候，“各堤坝先后溃决，村庄次第被淹，粮食、畜生漂流不计其数，险工尽付洪流。灾民迁徙，类皆风餐露宿，鹄面鸠形，目不忍睹。”“千里淮堤半皆溃决”，沿淮百姓仅能堵口，无力修复。安徽省政府在淮河支流地区修筑了一些大大小小、零零星星的堤防，但大多只是局部地区的堵口复原及增筑，防洪效果并不明显。政治上的混乱，经济上的凋敝，大大降低了整个社会的救灾能力。这一时期，海外华人和西方传教士等民间组织的救灾活动日益活跃，从一个侧面反映了北洋政府赈灾职能的衰弱。

灾荒频发的直接结果，是农村经济的进一步破产，邓云特在《中国救荒史》中说:“灾荒的不断发展，不仅陷农民大众于饥馑死亡，摧毁农业生产力，使耕地面积缩小，荒地增加……而且使耕畜死亡，农具散失，农民往往不得不忍痛变卖一切生产手段，使农业再生产的可能性极端缩小……总之，灾荒所造成的直接后果，就是整个农村经济的崩溃。”1921年辛酉大旱时，使农业遭到巨大的损失，收成急剧下降。全省50余县受灾，收获较多的三四成，少者仅一二成。例如麻阳常年收成488273石，本年则只收146744石，收获三成；临湘常年收成1537500石，本年仅收160000余石，收获仅一成。破产农民迫于生计，不得不铤而走险，辛酉大旱后，湖南省龙山县“饥民铤而走险，聚集青壮，劫掠富豪，拦截商旅。”武冈县因严重缺粮，“县城饥民暴动，搜缴了豪绅范兰泽、林乐安、张纯国等家存粮。”期间土匪蜂起，更难以计数，如1922年11月，“武冈里仁区被匪抢劫122家，拍卖民谷万余石。”最终导致社会秩序的崩溃，出现大量道德失范的现象，华洋义赈会曾有人讲述一饥民饿毙倒地后，方将气绝，即有无数饥民操刀拥至，争割其肉，归以煮食。在湖南晃县“粮米均无，小孩一名售洋一元，女孩一名售洋四元，弃之河间者触目皆是。”

### 鸦片泛滥

北洋时期，各地军阀“苦于筹饷乏术，乃视鸦片为其绝大利源。于是包庇贩运，抽收烟税，明目张胆行之，甚而至于强迫人民种烟，借收亩捐。”在宁夏永宁县，军阀强迫农民必须有3/10的土地种罂粟，否则“科以罚金并加以拘禁”。福建省从1919年开始，“事实上是在军事强制下进行鸦片种植”，“只要是军队驻扎的地方，就盛行强迫种植鸦片。1925年，福清和长乐县的海军督察处“命令部下强迫农民”种植罂栗。甘肃省“官方强迫种植”，在秦州和陇南一带种植极多。陕西省的延安地区，“靠近大路边都已经在军人强迫命令之下种植”。湖南省强迫农民种烟，在湘阴和石门两地，不按命令种植鸦片者，除罚款外，“竟有处以死刑”的。

在贵州，周西城统治时期，抽收烟苗税以户为单位，无论种与不种都要纳捐，每户4-10元不等，每年仅烟苗捐即达2000多万元。同时征收产场税，每千鸦片一两征税8分。还收牌照费，每亩8元。另征鸦片通过税每担120元。在福建，1925年漳浦县征收鸦片税62万元，加上经手者的贪污中饱，每年要从农民身上搜刮100万元左右。全省年收烟苗捐达400多万元。在安徽，20年代中期，宿县每亩罂栗收税6-8元不等，毫州每亩一律征赋5元，年收20万元，颍州每年收40万元。合肥20年代初烟税只有10万元，1927年增至100万元。在甘肃，士兵向农民勒收加倍的、有时是三倍的鸦片税，该省7-8万军队完全靠鸦片维持。对罂栗田每亩收8-15元不等，每年春季烟还未下种即收烟款，1924年烟税达2000万元。在陕西，种不种罂栗都要收亩捐，每亩13元，全省鸦片税收不下1000万元。

不仅地方军阀各自为政收取烟税，而且中央政府也大肆收取鸦片特税。1926年秋，镇威军设禁烟总所10处，私自征收由军人包运的热河和察哈尔烟税。1927年夏，北京财政部将禁烟总所收回自办，设置直隶全省禁烟善后总局，仅北京一区每年就可销烟膏1080万两，收税6000万元。在北京还设有“京兆全区禁烟善后总局”，另设分局34处，吸食者每月按吸量多少交纳灯捐2-10元。名为禁烟，实为收取鸦片特税。

农民被逼种植鸦片，大面积的耕地荒废，据统计：如以1914年全国耕地面积指数为100，则1915年为91，1918年降至83；全国荒地面积指数如以1914年为100，则1915年上升为113，1918年达237。在福建，因种罂栗，严重“排挤着小麦”，无“旷地可种良谷”，谷价腾贵。尽管如此，在鸦片歉收之年仍须照旧交纳烟税，不少农民只得“出卖粮食、耕牛，甚至常常要出卖他们的土地以完纳鸦片税”，严重影响了农业生产的发展。在云南，“大好一片麦地、棉地，亦沦为烟地”，因大量土地被种上罂栗，粮田过少，致使粮食价格昂贵。1924年“谷物几乎接近饥荒年头的价格，小麦价格相当鸦片的五倍，而且不易买到。在四川，1921年部分地区因种罂栗“粮食缺少发生饥荒”，忠县种罂栗后又遭旱灾，斗米值银12元。涪陵因种罂栗“大饥，栽烟者一家吞烟自尽”，“巴中饿死者，埋万人坑”。在甘肃，由于大量种植罂栗，粮价上涨50%，小麦价格为平时的三倍，一石米25两银子。

### 教育废弛

北洋政府虽有中央之名，而无中央之实，在战乱频繁的背景之下，军费占了开支的大头，而教育支出一直没有超过总预算的3%。北洋政府历年教育预算占总预算比例，分别为：1912年——2%；1913年——1%；1914年——1%；1916年——3%；1919年——1%。据教授冯友兰回忆，“当时北京的教育界是非常困难的，为数不多的教育经费，也被军阀们挪用了。学校发工资只发几成，甚至有发百分之几的。有一个教授，同时在四个大学里教课，到了年节，四个大学都发不出工资，当时称为四大皆空”。

北京学校的经费一直以京钞（中国银行、交通银行发行的钞票）支付。1916年京钞停止兑换现银后，迅速贬值，“钞票在黑市上从一元值七八角降至仅值四角”。教师的工资则是以四成银元六成京钞的方式支付，“小学教员月薪14元至20元以六成京钞，每月所得不过10元至十四五元，即此十余元之数，不发已两月，故多有当衣服家伙以买柴米，聊以充饥。其生活竟不如洋车夫（洋车夫每月可赚14元至17元现洋）。”在京中的教师尚且如此，偏僻小学的教师一个月收入则不过8元，上海浦东的教员更有低到年薪仅为40元。

1920年9月，河南各校校长因当局拖欠教育经费，积欠学费，全体提出辞职。1921年，北京教师爆发索薪斗争，北京大学等八所高校参加，多次与教育部索薪无果。6月3日，师生千余人到国务院请愿，遭北洋政府的军警殴打。《晨报》6月5日的报导：“北大校长蒋梦麟受伤不能行动；法专校长王家驹、北大教授马叙伦、沈士远头破额裂，血流被体，生命危在旦夕；李大钊昏迷倒地，不省人事。”同年，安庆学生请愿“教育增费案”，被直系跟班马联甲的士兵毒打，“兵至门口，排开衔上刺刀，不问青红皂白，让之者生，逆之者死。”“学生被马联甲用兵士刺死1人”，“卫队用刺刀戳伤学生蒋高琦等八人”，“殴伤学生周自衡等20余人”，甚至连校长光昇也遭到殴打， “马联甲忿怒欲枪毙光君”。

教育经费问题一直到“北伐”后才解决。郭廷以记载道：“1932年后，教育经费从不拖欠，教授生活之安定，为二十年来所未有。……1937年前五年，可说是民国以来教育学术的黄金时代。”1936年，教育部长王世杰在演讲中说：教费与岁出预算所占比例，“三四年来，岁有增益，则为可喜之事实。……尤有一事，吾人极引为欣慰，即四年以来，中央直辖各校之经费，从未短欠，此实为民国以来空前之纪录。”1939年，林语堂回顾北洋时期时说：“北京政权与南京政府相比，在国家财政管理上的差别是再大不过的了。北京政权经常拖欠其官员、教师和外交官的薪水，每月都有花招；而南京政府却能投资成千上万到公众建筑、广播电台、码头、卫生检疫船、体操房、体育馆、公路和铁路，单是科学研究一项，每月就要投资10万美元。”

### 封报杀人

民国元年全国报刊约500家，并存在着大量的独立媒体，如《国民新报》、《语丝》、《晨报》、《清华周刊》、《新青年》、《京报》、《世界日报》、《现代评论》等。毛泽东在湖南创办《湘江评论》、主编《新湖南》，周恩来在天津先后创办《天津学生联合会报》和《觉悟》。1913年宋教仁被刺杀后，新闻界的深入报导令北洋政府颇为不满。于是，袁世凯对全国报业进行查禁和整顿，到1913年底，全国继续出版的报纸只剩下139家。袁世凯死后，民间报纸从1916年的500多份至1920年增长至1000多种。1926年中国首家无线电广播电台在哈尔滨建立，之后各类官方和民间私营广播电台开始大量出现。但袁世凯后的北洋政府并未停止对报界报人的迫害。

1916年

6月7日，邮政总局查禁上海《共和新报》。

9月23日，内务部以“损害社会风纪”为由查封《眉语杂志》。

10月，成都《四川新闻》创刊不久即遭川督罗佩金查封。

11月22日，北京《公言报》因披露当局向美国秘密借款消息，发行人黄希文、编辑王德如被捕，翌年2月17日，二人被以“泄漏国会秘密”罪，分别获刑3、4个月。

11月26日，京师警察厅以“妨害友邦感情”为由，查禁《国耻历史》、《既为中国人应知中国耻》、《买者问心卖者问心》、《铁杖子作》等传单。

- 天津《公民日报》被查封。

1917年

1月，济南《齐美报》因刊载有关聚赌包娼的新闻，发行人被判刑。

2月28日，成都《民宪报》发行人雷建侯、编辑人曾砚愚，因一则《刑杖悲声动衙署》的新闻触怒当局而被捕。

3月8日，北京《国风日报》编辑裴梓青、发行人彭冀臣，因“言论过激，事实不符”被拘禁3天，并遭罚款。14日，两人又因“抨击段祺瑞太过激烈”，被指控犯有“侮辱官吏”罪，各判处罚款20元。

3月13日，交通部借口“意存煽惑”，查禁《世界语函授讲义》。

4月3日，北京《醒华报》因所刊《外交投票记名》的新闻触怒当道，编辑被捕。

春，济南《公言报》被查封。

5月19日，英文《京报》主编陈友仁因披露段祺瑞政府与日本商议借款密约，被以“妨害公务”罪判刑4个月。

5月22日，陆翰文、项士元在浙江临海创办《时事日刊》，因批评北洋军阀对浙江的统治，出版仅3期即遭查封。

5月26日，段祺瑞政府开始实行新闻邮件检查。

6月，杭州《之江日报》、北京《民国新闻》、《共和新闻》等8家报纸为避祸相继停刊。5日，福州《心声报》也以“言论不自由”，宣布停刊。

同月，广州《南越报》主笔李汇泉因反对当局接触赌禁，桂系军阀谭浩明不经审讯即将其枪杀，报纸被迫停刊。

6月9日，成都《四川群报》发行人樊孔周因为反对驻军违章抽取盐税，遭暴徒狙击而遇害。

7月4日，吉林省警务处长勒令《共和报》更名。

8月17日，上海《德文新报》被查禁。

10月初，《北京英文晚报》因“该报议论，妨碍时机”被勒令停止营业。

11月20日（一说22日），北京英文《京报》因在社论中语涉日本干涉内政，以“该报议论，妨碍时机”处以停止营业，社长陈友仁再度被捕。同日，北京《中原日报》批评冯国璋，编辑王元震被拘押。成都《警华报》副总编辑顾品珍等6人，在新闻中讽刺四川督军罗佩金，亦遭捕，且多次遭军棍殴打等刑罚。

12月，《北京晚报》被查封。

12月12日，才复刊6天的《大公报》又遭查封。

- 安徽芜湖安社创办《自由之花》报刊，出至第6期被查封。
- 天津《中外实报》被查封。

1918年

1月5日，交通部查禁《星报》，指责其“夸张德（意志）、土（耳其）战绩，耸动缠回（维吾尔族）与之联合”。

1月30日，江西《九江日报》因报道失实遭封闭，编辑主任罗常彬、经理万和悦遭通缉。

4月28日，成都《民知日刊》出版38期后遭地方当局查禁。

5月，北京《启商报》因批评总统冯国璋而遭京畿总司令部查封。成都《平报》创刊不久即因主笔被捕而停刊。

5月18日，上海交通部查禁《一发危机！半条血路生死存亡问题》传单，作者署名霞沚，因其“攻击中日军事共同协定”。

6月23日，广州《民主报》因刊《财政厅之更动》新闻一则，被指“挑动军心”，社长陈耿夫遭广东督军莫荣新逮捕，次日遭枪杀。

7月18日，长沙《大公报》因为刊登冯玉祥在常德宣布独立的消息，被湖南军阀罚停20天。同一天，长沙《正义报》因刊出同类消息被封，经理杜启荣被判刑3年6个月。

7月31日，交通部查禁《岑春谊刷印通告书》，指其“措词悖谬”。

8月，北洋政府设立新闻检查局。

8月27日，北京《华京英文日报》因“登载祖德论调”，遭京师警察厅查封。

9月，长沙《湖南通俗教育报》负责人何雨农因《孔二老师发气》一文，被张敬尧撤职。

9月24日，京师警察厅查封刊登西原借款消息的《北京新闻报》、《晨钟报》、《大中报》、《大中华报》、《国民公报》、《经世报》、《亚陆日报》、《中华新报》和新闻交通社。《中华新报》总编辑张季鸾被捕，各报编辑纷纷逃亡日本。

9月25日，广州《南越报》、《新中国报》遭查禁。

10月9日，张敬尧查封湖南《公言报》，并逮捕发行人和一名工人。

- 自1916年至1918年，全国至少有17名记者被判刑，甚至被杀害。

1919年

5月，京师警察厅以“未依法呈报”为由，查封北京高等师范学校《五七日刊》、旅京山东学会《救国周刊》、《女界钟》。

5月5目，交通部查禁上海《进化杂志》。

5月23日，成舍我因发表山东军人“痛外交失败”的通电，其所在的《益世报》被以“煽惑军人，鼓荡浪潮”为名停刊五天，总编辑潘蕴巢被捕。

5月24日，北京《五七》日刊出版四天即被查封。

5月下旬，京师警察厅查封上海《进步》、《清华杂志》、《民生》、《新中国》等杂志。

下半年，山西太原《平民周刊》到京师警察厅查封。

6月10日，直隶省长查禁《东方代治机关宣言》，斥之“奸人乘机煽动”。

6月11日，陈独秀在北京城散发《北京市民宣言》，表示驱逐徐树铮等六人，当晚被捕。北京《新青年》编辑部被搜查。

6月23日，内务部以“煽惑军心”罪名查禁《兵士须知》传单。

6月26日，奉天《蒙文报》“鼓吹蒙人革命”，遭内务部查封。

6月27日，国务院查封北京《实社自由录》。

6月28日，汉口《大同日报》被封。

7月，京师警察厅查禁《救国周刊》。

7月16日，广州军警查禁广东学生联合会主办的《雪耻周报》。

7月17日，长沙《湖南日报》被勒令停刊一天。

7月18日，长沙《大公报》因刊登停刊启事，被再次勒令停刊。编辑赵喻瑾、副经理李晋康被捕。后复刊。

7月28日，京师警察厅借口“未依法呈报”，查封北京《平民周报》。

7月29日，内务部指斥天津《北洋大学日刊》“对于日本多著侮慢字样”，将其封禁。

8月10日，长沙《湘江评论》出至第5期，因发表《民主大联合》一文，被军阀张敬尧查封。

8月22日，邵飘萍的《京报》抨击北洋军阀对日借款是“祸国阴谋，借债愚策”，被安福系玫府查封。

8月30日，北京《每周评论》出至第37期未及发行即被查封。同日，交通部查禁《新生命》、《天津学生联合会报》、《愚人伊万治国史》、《告下士》、《衣食与国家》等出版物。

秋，赵世炎在北京创办《平民周刊》，不久被查封。

秋，江西弋阳《村铁》旬刊，创办不久即遭查封。

9月，济南警察厅查封《山东日报》，归罪“于戒严期内殊违警章”。

9月2日，北洋政府内务部电令各省查禁《工人宝鉴》、《官场揭隐》、《政府秘密大观》、《新知识》、《民国正义》、《治世要诀》、《下士衣食》等书籍。

9月上旬，湘雅医学专门学校学生自治会的会刊《新湖南》周刊，出至第10期遭查封。

9月25日，内务部以“触犯出版法及刑律规定”罪名，查封上海《时事新报》。

10月，杨以德应日本公使小幡氏要求，拘留《惟一日报》的记者。

10月24日，北洋政府以北京《国民日报》刊登的评论违反出版法，将其查封。11月，主笔孙几伊被捕。12月4日，孙几伊被判决监禁14个月。

11月1日，杭州学生创办《浙江新潮》周刊，第2期发表施存统的《非孝》一文，被视为“大逆不道”，第3期即遭查禁。

11月13日，广州《国民报》被查封。同日，《大同报》、《共和报》、《广州总商会报》、《华国报》、《快报》、《岭海报》、《天趣报》、《天游报》、《羊城日报》、《粤报》、《中原报》被搜查，主笔、记者等50余人被拘捕。

11月15日，杭州《浙江新潮》出至第二期被查封。

11月16日，《我为我》遭国务院以“意图煽惑回民”罪名查禁。

11月24日，夭津女界爱国同志会、天津学生联合会所办《平民半月刊》、天津真学会《新生命半月刊》被以“妨害治安”为由封禁。

11月28日，福建学生联合会及其机关刊物《学术周刊》同时被查封。

12月2日，国务院以“宗旨悖谬”为由封禁浙江第一师范所办《浙江新潮》、《校友会十日刊》。同日，内务部以“荧惑社会”为由查禁《中国预言》、《未来观》等出版物。

年底，福州《福建时报》因披露军队索饷哗变的消息，被当局查封。

- 浙江温州《救国讲演周刊》创刊，主持人郑振铎。出至第7期被查封。
- 北洋政府下令查禁上海《进化》、《民声丛刊》、《太平洋》等报刊。
- 从1918年到1919年底，全国被查封的报刊有100多家。

1920年

1月20日，南开学生出版《觉悟》，仅一期即因成员被捕而停刊（后来复刊，出到第9期遭查禁）。

2月2日，国务院一次查禁《法律与强权》等“宣传过激主义”的书刊83种。

3月25日，内务部查封《北京大学学生周刊》。

4月7日，京师警察厅查封北京《工读报》。

4月12日，直隶省长公署以“与时局甚有妨害”为由，查封北京女高师半月刊。

5月1日，《新社会》出至第19期，被京师警察厅查封。随即出版的《人道》月刊仅出一期，第二期未及出版即遭查封。

5月8日，直隶省长公署以“主张改革社会、反对政府”为由，查禁三教同原研究救国会传单、常德救国厉进会传单、庆祝劳动纪念筹备处传单、三学社增刊、北京高师教育丛刊、新银行团问题，清华周刊、新中学会会报、溧阳第一女校周刊。

5月10日，京师警察厅以“违反出版法”查封北京社会实进会、《新社会旬刊》。

5月19日，交通部查禁传单《救命呀救命呀，令子令孙断断有饭吃》。

5月23日，吉林省长公署查禁“韩党印刷品”《新韩民报》、《独立新闻》。

6月3日，京师警察厅以“影响地方治安”为由查封北京高等师范学校所办《觉社新刊》。

6月4日，直隶省长公署指斥北京高等师范学校所办《工学》“言辞悖谬”，处以查封。

6月13日，《四川学生潮》创刊，一再受到阻挠和查禁，多次停刊。

6月19日，天津《益世报》被禁止发行。同日，《苦军人》传单被指“奸人诬蔑、构陷煽动”，遭督理边防军训练处军务课查禁。

7月8日，江西《民报》以泄露军机罪遭查封。同日，《江声日报》因报道“米谷涨价，民食恐慌”，因拒绝交出投稿人而遭查封。

7月13日，上海《白话日报》因其“煽动工人”，遭京师警察厅查封。同日被封的还有《光明杂志》、《进化丛书》等。

7月27日，苏常镇守使查封江苏苏州《苏报》。

8月9日，北京《公言报》因披露政坛内幕遭直系军阀查封，编辑汪世澄被捕。

8月15日，上海《劳动界》被当局以“煽惑劳动阶级，主张过激”罪查封，并下令“缉拿查办”编辑。

9月前，《劝兵工厂罢工广告》“词极谬妄”，遭陆军部查禁。

9月，中美合资创办的济南《大民主报》因批评军阀“惧外仇内”，经理和主笔被捕，经美方交涉获保释。

10月30日，上海镇守使查禁《伙友》、《劳动界》、《平民报》等刊。

11月6日，绍属戒严司今部查封浙江绍兴《越铎日报》。

11月6日，长沙《民言报》因刊登“谭延阁可以跑了”社论，遭湖南省会警察厅查封。

12月5日，北京《劳动音》周刊出版5期后遭查禁。

- 海南《琼岛日报》被查封，经理林格兰被处死。
- 天津《劳报》日刊，负责人张太雷，出版不到两个星期即被查封。随即更名为《来报》，出版一个月后又被查封。不久又更名为《津报》。
- 谭平山等在北京创办《社会问题》，仅出一期即被查封。

1921年

1月11日，交通部因上海《震坛周报》“鼓吹朝鲜独立”，将其查禁。

2月4日，新青年社发行部遭法租界巡捕房搜捕，经理周少伯被罚洋50元，并限3日内迁出租界。承印这些书刊的华丰印刷所经理乔雨亭和印刷公会经理孙诒康亦各罚洋100元。2月11日，新青年社被封。

2月18日，上海镇守使查封上海《新安徽》报刊。

2月26日，上海《工商报》被以“有意造谣”罪名，遭交通部查禁。

3月，东省特别区警察总管理处以“有碍治安”为由，查封哈尔滨《进步报》。

4月8日，京师宪兵司令部查禁上海三无学社《一个兵的说话》传单，斥其“鼓动兵士反抗长官”。

4月18日，在哈尔滨创刊不久的俄文《前进报》被禁，主编海特被逮捕。

4月21日，《兵变歌》“语多悖谬欺动之词”，第九师师长下令查禁。

5月10日，安徽军阀接连查禁《社会改造原理》、《到自由之路》等六种书刊。

5月29日，重庆《新蜀报》被查封。

6月，湖南军阀赵恒惕撤销《湖南通俗报》主持人所兼湖南通俗教育馆馆长一职。6月15日，该报被迫停刊。

6月6日，中国全国报界联合会开会抵制北洋政府的《出版法》、《治安警察法》、《预戒条例》、《管理印刷业条例》等政令，同日发表《不自由毋宁死》通电全国。

7月15日，巴金参与撰稿的成都《半月》因反对四川当局不准妇女剪发，出至第24期被查封。

10月4日，上海租界巡捕房再次查抄《新青年》编辑部，陈独秀等5人被捕，拘押2天后以“陈独秀罚洋一百元充公，抄案书籍，一并销毁”结案。

1922年

1月4日，内务部查封人道学社所办《救世音》刊物。

1月16日（一说17日），长沙《劳工周刊》出至第13期被查封，主编庞人铨被杀害。

2月，林白水主办的《新社会报》披露直系军阀吴佩孚搬用飞机炸弹和盐余公债的黑幕，被北京警察厅勒令停刊。

2月7日，在成都创刊的《人声》报，仅出三号，被警察厅勒令停刊。

2月10日，北京《新社会日报》被查封。

5月1日（一说2日），南昌《大江报》被军阀陈光远封杀。《正义报》、《中庸报》、《匡报》也相继被封。

5月8日，吴佩孚电令北京警察厅，查封北京《大陆报》、《正言报》。

5月26日，参陆办公处查禁《兵丁与贫民》。

6月1日，上海《劳动周刊》主编李启汉被捕。9日，《劳动周刊》出至第41期被勒令停刊。

6月16日（一说17日），《广州晨报》社长夏重民因批评据陈炯明而遭逮捕，叶举将夏捆绑沉入珠江淹毙，报社被捣毁封禁。

7月，上海警察厅查禁《平民宝鉴》、《官场揭隐》、《政府秘密大观》、《新知识》、《治世要诀》、《下士衣食》、《国民正义》等出版物。

7月初，上海《时事新报》发表《杭州观潮日记》一文，语涉浙江军阀卢永祥，卢电令扣留报纸。

7月5日，哈尔滨《俄罗斯》被查封。

7月11日，交通部查禁天津《斗报》。

8月，复刊不久的《四川学生潮》被成都卫戍司令部以“着述思想过新”、“诚恐影响治安”为由查禁。

8月19日，成都《川报》、《国民公报》被冠以“造谣通敌、摇惑军心”，“随声附和、颠倒是非”等罪名，遭成都卫戌司令部查封。

10月6日，北京《国民裁兵运动大会传单》被指“迹近鼓惑”，遭京长卫戌总司令部查禁。

- 山西太原《平民周报》被查封。

1923年

1月11日，交通部以梅田拨雄“日商在九江内地开设报馆，照章盛应禁阻”，查禁其在九江所办《长江日报》。

1月15日，南昌《新江西》主编袁玉冰被捕入狱，杂志出版3期后被迫停刊。

1月底，北京《工人周刊》被查封。

2月，京汉铁路工人大罢工，《真报》发声支持工人运动，被军阀萧耀南以“扰乱地方，鼓动工潮”的罪名查封。

2月1日，《赣事周刊》因批评军阀蔡成勋，被禁止发行。

2月7日，吴佩孚武力缜压京汉铁路工人大罢工，杀害施洋等五十余人。史称“二七惨案”。次日以“扰乱社会秩序”罪，查封汉口《真报》、《实话报》、《闲话报》、《通俗白话报》。

2月13日，京师警察厅查禁北京学生联合会《告北京市民》传单，指其为“非法印刷品”。

2月16日（一说26日），上海《向导》发行处被封。

3月初，南昌《青年声》被勒令停刊。

3月19日，浙江肖山《责任》出版第15期后被查封。

3月28日，交通部下令禁止私人装设无线电台。

4月，林白水在《社会日报》揭露曹锟贿选总统丑闻，该报被封，林被监禁三个月。

5月18日，交通部查禁《京汉流血记》，痛斥“词语狂谬”。

8月3日，重庆世界宗教大同会主办的《民苏报》被查封。

8月24日(一说27日），天津《京津泰晤士报》因抨击曹锟贿选，被禁止在租借外发行。

8月29日，广州《民国日报》以“泄漏军事秘密”罪名，被旧粤军勒令停刊3天。

9月21日，交通部以“意存扰乱”罪名查禁上海《国民通讯》、天津《国会议员通讯》。

10月，上海《时报》因反对直系军阀被禁邮。

10月4日，京畿卫戌总司令部查封《互助月刊》。

11月，只出了4期的《新时代》月刊被军阀赵恒惕以“所倡学术不正，有害治安”为由查封。

- 安庆《民治报》因抨击“武人政治”被封，主笔黄梦飞，去年9月19日创刊。
- 卢剑波、胡迈在南京创办《民锋》杂志。初为不定期刊，后改为半月刊。出版第7期后被查封。

1924年

2月14日，交通部以“妨害冶安”为由查禁上海《新申报》、《神州日报》、《中华新报》。

3月1日，交通部以“扰乱公安”为由查禁《京汉路二七惨剧一周纪念特刊号》。

4月23日，沈阳《东报》因“对日本天皇不敬”，被勒令停刊一周。

5月8日，江苏督军省长公署借口“过激论调”，查封东南大学交通处所办《南京评论》。

6月19日，北洋政府通令邮局禁止寄递《自治旬刊》、《劳动旬刊》、《劳工周刊》、《工人周刊》、《青年工人》月刊、《中国青年》、《新建设》、《上海工会报告》等书刊。

8月，公共租界非法逮捕市民叶乾亨，《时报》、《商报》、《新申报》等纷纷如实报道，并加以评论，租界工部局竟以“散布谣言，登载不确实消息”等罪名拘捕《时报》总经理狄平子、主笔陈冷血，《商报》总经理李征五、主笔陈布雷，《新申报》总经理许建屏、主笔孙东吴等6人。会审公堂不听被告律师的申诉，分判罚款，强行结案。

9月1日，京师警察厅指控国闻通讯社刊载的张作霖致曹锟函有误，传讯编辑周某，5天后勒令停止发稿。

9月2日，世界通讯社编辑被传讯，总经理遭到监视，3天后停止发稿。

9月5日，京师警察厅传讯上海《申报》驻京记者秦墨哂及亚东新闻社记者，查封《民德报》。

9月30日，天津《妇女日报》出至第260期被查禁。

10月，北京《世界晚报》因头条新闻标题出现错字被封停刊5天。

12月9日，上海《向导》编辑部遭到租界巡捕搜查。

- 湖北汉口《中西报》一度被查封。

1925年

3月，上海《商报》主笔陈布雷、《民国日报》主笔邵力子、《中华新报》主笔张达吾，因报道上海纱厂工人罢工事件，被上海公共租界工部局以“鼓动工潮”、“扰乱治安”罪名拘捕。陈、张各罚款90元，邵力子被判交保1000元，同时逐出租界。

3月17日，北京《民国日报》因发表《丧权辱国的安福系》一文，被以“侮辱国家元首临时执政段祺瑞”罪名被查封，总编辑邹明初被逮捕，总共出版13天。

4月，京师警察总监颁布《管理新闻营业条例》，遭到北京新闻界的强烈反对。

4月5日，蔡和森发表《安福政府对于舆论的摧残》一文，抗议年初以来段政府通令查禁20余种刊物。

4月23日，北京《民生》出至第88期被查封。

4月26日，创刊于1922年8月的哈尔滨俄文《论坛报》，再度遭查封。

5月12日，交通部以“捏造谣言”为由查禁《新天津报》、天津《益世报》、《河北日报》、《大中华商报》。

5月中旬，重庆军阀王陵基以“败坏风俗，煽惑青年”的罪名查封张闻天等创办的《南鸿》周刊、萧楚女任主笔的《爝光》周刊。《南鸿》仅出7期，《爝光》仅出3期。

5月30日“五卅”惨案以后，段祺瑞曾一次下令查封了北京19种报刊。

6月，《独秀文存》、《胡适文存》等书也曾遭查禁。

6月11日，《上海总工会日报》因批判日商在华枪杀工人的罪行，9月被封。

6月27日，上海《热血日报》出至第24期被查封。

7月25日，山东督军张宗昌以“煽动纱厂工人罢工风潮”罪名，逮捕《青岛公民报》主笔胡信之，且对记者训话：“今天我请大家来，没有别的话说，就是你们的报上登载的消息，只许说我好，不许说我坏。如有那个说我坏，我就以军法从事。”

7月29日，胡信之与工运领袖李慰农在团岛被处以枪决。

8月，督办奉天军务善后事宜公署查禁《工人之路》邮件。

8月20日，广州《民国日报》总编辑陈秋霖与廖仲恺一同被暗杀。

8月24日，汉口《汉江晚报》被以“诋诬政府”罪名遭交通部查禁。

12月底，哈尔滨《东北早报》两个编辑陈晦生、任国桢被捕，后在吉林监狱遇难。

- 北京《冲锋旬刊》被查禁。
- 重庆平民学社创办《爝光》周刊，主编萧楚女。出至第3期被查封。
- 香港《中国新闻报》被查封。
- 天津《益世报》总经理刘浚卿曾被北洋军阀逮捕入狱7个月。

1926年

1月21日，《北京晚报》被查封，社长刘煌（仰干）被逮捕。经多方活动，报纸恢复出版，刘煌获释。

2月4日，上海书店被军阀孙传芳以“词句不正，煽动工团，妨害治安”等罪名查封。

2月21日晚，北京《大同晚报》经理龚德柏被捕，该报遭查封。

3月17日，长沙《大湖南日报》被当地军阀查封，该报通电全国报馆：“在军权统治之下，法律失其效力，自由无所保障，敝报代表民众利益而奋斗，与军阀利害绝对相反，横遭封闭，当非偶然。”

4月，张作霖的奉系军阀进京后，已复刊的《京报》曾对“三—八惨案”大胆抨击，支持冯玉祥的国民军，26日邵漂萍在北京天桥被枪决，《京报》又被封。

4月9日，北京《大同晚报》因报道军事消息失慎又一次遭查封，龚德柏再度被捕。

4月10日，国民党主办的北京《国民公报》被迫停刊。

6月19日，国民军办的《中美晚报》编辑范治平被捕，两天后获释。

上半年，北京《国民新报》被查封。

7月18日，吉林省长公署下令查禁《满洲工人周刊》。

8月5日，林白水在《社会日报》抨击军阀及其附庸者，6日晚，京畿宪兵司令王琦奉张宗昌之命，到报馆强行施捕，7日凌晨枪杀林于北京天桥。

8月7日，林白水被枪杀后第二天，成舍我被捕“并宣布处死”，原因是《世界日报》以《邵飘萍以身殉报》的大字标题作报道，《世界日报》和《民立晚报》同时被查封，后来各方竭力营救后出狱。

8月26日，交通部查禁《中华全国总工会通告》、《中华全国总工会对于政府出师宣言》。同日，《中美晚报》两位编辑被传讯，9月2日才被保释，报纸再度停刊。

10月，马宙伯创办的《正义报》日刊被封。

- 谢福生在上海创办的英文《公论报》因嘲讽孙传芳在江西吃败仗，被从公共租界逮捕到龙华护军使署，孙传芳欲将谢枪决，幸得上海日报公会史量才等立往说情，才免一死。

1927年

1月9日，孙传芳关闭上海《民国日报》（3月22日复刊）。

3月31日，重庆“三三一”惨案发生，军阀王陵基捣毁《四川日报》。《新蜀报》停刊20余天，主编漆南薰被杀，宋南轩、周钦岳出走，后复刊。

4月1日，北京世界通讯社社长孙剑秋被捕。

6月4日，北京《益世报》以“造谣淆惑观听”、“影响治安”等罪名遭查封，编辑朱鉴堂被传讯。

7月6日，陕西《国民日报》社长刘天章、编辑白超然被捕，报社被改组。

10月24日，张作霖查封北新书局和《语丝》周刊。

11月，北京的北新书局和有二十多年历史的《时事新报》也遭“改组”。

12月14日，交通部以“捏造事实”为由，查禁天津《日日新闻》（日文）、《朝夕》（日文）、《天津日报》。

### 结社自由

北洋政府初期在民政部立案的党会有85个。1918年毛泽东、蔡和森等人在长沙组织新民学会，1919年周恩来、张若名等人在天津组织的觉悟社，就是当时众多社会社团中的一支。商人也普遍自发组织成商会，经常发通电指摘北洋政府的行为。中国的民众更是可以随时游行，向北洋政府表达自己的意见，为共产主义的大发展提供了安全的环境。各地共产主义小组成立后，有计划地扩大组织，继续发起建立社会主义青年团，创办工人刊物，开办工人学校，领导工人成立工会，开展工人运动，加速了中国大陆的马克思主义化。

## 评价

### 正面评价

王铁群认为北洋政府是中国民主社会的开端，办报自由如欧美，各省文化大放异彩。除此之外，北洋政府在经济和外交领域的成就也相当引人注目。此后，南京国民政府所创造的一系列经济奇迹，也是有赖于北洋政府所作出的努力。

### 负面评价

1922年5月29日，《申报》发表杨荫杭（署名老圃）的时评《北洋正统》，表达了时人对于军阀政治的普遍反感：

北洋正统云云，乃丑语也。清朝有北洋正统，未救于清之亡，北洋正统之首领，且以帝制失败。曰直皖战争，曰直奉战争，皆北洋正统争城以战，杀人盈城之历史，今日果能觉悟，自当绝口不谈北洋二字，一洗北洋之余臭，乃可与民更始。乃组内阁，犹推重北洋老前辈为总理，一若非北洋正统不能控制全局者。谈国是犹曰恢复旧会，北洋正统可以巩固，一若以后选举，北洋正统必可操胜算者。不知北洋团体当听其星散，既无巩固之必要，亦无人可以控制。藉曰可以控制也，即直皖、直奉之战，亦可以免，而终不能免者，知其团体早已涣散，固不必燃已死之灰而为之谋中兴也。故今日北方果有人焉，能力矫北洋之旧非，固国人所愿闻。若犹以北洋二字为号召，国人将掩耳而走矣。

1921年，孙中山在梧州对党员发表演说，说明中华民国徒有其名，为官僚把持：“辛亥革命成功之后，而革命党名义取消，中华民国即为官僚武人所摧残。十年来名虽民国，实为官僚国，革命主义未行，革命目的未达，仅有民国之名，而无民国之实，及后卒至酿成袁世凯帝制自为、宣统复辟、武人专政种种恶现象。”

1923年10月15日，孙中山在广州发表演说，认为辛亥革命虽然推翻满清，但民国未能真正建立：“辛亥年革命推翻满清、创造民国，一直到今日，徒有民国之名，毫无民国之实。关于民国的幸福，人民丝毫都没有享到。今年是民国十二年。在这十二年之中，人民不但是没有享民国的幸福，并且各省发生战事，到处都有兵变，年年都是受痛苦。这是什么原故呢？就是由于革命没有成功。因为革命没有成功，所以真正的民国，无从建设。我们从此要建设民国，所以还要来革命。”

1924年11月19日，孙中山在上海新闻记者招待会上再次指出：“现在中国号称民国，要名符其实，必要这个国家真是以人民为主，要人民都能够讲话，的确是有发言权。像这个情形，才是真民国；如果不然，就是假民国。我们中国以前十三年，徒有民国之名，毫无民国之实，实在是一个假民国。”

## 基本资料

- 名称：中华民国
- 原文名：中华民国政府
- 政府：内阁制（1913－1914年、1916－1923年、1924年、1926－1927年）、总统制（1914－1916年、1923－1924年、1924－1926年）、军政府（1927－1928年）
- event_start：大总统就职
- year_start：1913年
- 开始日期：10月10日
- 项目：民元国会开议
- date_event1：1913年4月8日
- 项目：五四运动
- date_event2：1919年5月4日
- 项目：国民革命军北伐
- date_event3：1926年7月29日
- 项目：皇姑屯事件
- date_event4：1928年6月4日
- event_end：东北易帜
- 地位：1928年
- 结束日期：12月29日
- 汉语拼音：中华民国临时政府
- IATA代码：中华帝国
- 旗帜：五色旗 (中华民国)
- flag_type：国旗
- 货币符号：十二章国徽
- 名称：中华民国分省地图（1922年）
- 通称：中华民国分省地图（1926年）
- 首府：京兆地方
- national_anthem：《五族共和歌》、（1912年－1913年）、、《卿云歌》、（1913年－1915年）、、《中华雄立宇宙间》、（1915年－1921年）、、《卿云歌》、（修改版）、（1921年－1928年）、

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- 常用语言：汉语
- 货币：圆
- 领袖：袁世凯（首）
- year_leader1：1913年－1915年、1916年
- 领袖：黎元洪
- year_leader2：1916年－1917年
- 领袖：冯国璋
- year_leader3：1917年－1918年
- 领袖：徐世昌
- year_leader4：1918年－1922年
- 领袖：曹锟
- year_leader5：1923年－1924年
- 领袖：张作霖（末)
- year_leader6：1927年－1928年
- title_leader：大总统/陆海军大元帅
- 代表：黎元洪
- year_representative1：1913年－1916年
- 代表：冯国璋
- year_representative2：1916年－1917年
- title_representative：副总统
- 副职：唐绍仪（首）
- year_deputy1：1912年
- 副职：潘复（末）
- year_deputy2：1927年－1928年
- title_deputy：国务总理
- 立法机构：国会
- 今属于：阿富汗、不丹、印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古国、缅甸、尼泊尔、朝鲜民主主义人民共和国、俄罗斯、塔吉克斯坦
- 寿命：1913年-1928年、(1915年-1916年：护国军政府)
- 硫化物（SO）：国民政府
- 汉语拼音：中华帝国
- other_symbol：

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- other_symbol_type：国玺