国家统一纲领

《国家统一纲领》，简称《国统纲领》，是中华民国政府在李登辉时期的两岸政策最高指导原则。《国统纲领》于1991年2月23日国家统一委员会第三次会议通过，同年3月14日行政院第2223次会议通过，提出“一个中国，两个政治实体”，将中华人民共和国与中华民国视为两个存在的政治实体，但是避谈主权归属问题，希望将来追求终极统一。这启发了后续的务实外交、两国论、九二共识与一中各表。2006年2月27日，时任总统陈水扁在国家安全会议裁示国统会“终止运作”，《国统纲领》“终止适用”。

## 内容原篇

《国家统一纲领》于中华民国80年（1991）2月23日国家统一委员会第3次会议通过，中华民国80年3月14日行政院第2223次会议通过

《国家统一纲领》于中华民国95年（2006）3月1日行政院第2980次院会决定“《国家统一纲领》终止适用”函知本院所属各机关查照

《国家统一纲领》主要包括以下三部分：

### 前言

中国的统一，在谋求国家的富强与民族长远的发展，也是海内外中国人共同的愿望。海峡两岸应在理性、和平、对等、互惠的前提下，经过适当时期的坦诚交流、合作、协商，建立民主、自由、均富的共识，共同重建一个统一的中国。基此认识，特制订本纲领，务期海内外全体中国人同心协力，共图贯彻。

### 目标

建立民主、自由、均富的中国。

### 四大原则

- 大陆与台湾均是中国的领土，促成国家的统一，应是中国人共同的责任。
- 中国的统一，应以全民的福祉为依归，而不是党派之争。
- 中国的统一，应以发扬中华文化，维护人性尊严，保障基本人权，实践民主法治为宗旨。
- 中国的统一，其时机与方式，首应尊重台湾地区人民的权益并维护其安全与福祉，在理性、和平、对等、互惠的原则下，分阶段逐步达成。

### 三个阶段的进程

- 近程（互惠交流阶段）
- （一）以交流促进了解，以互惠化解敌意；在交流中不危及对方的安全与安定，在互惠中不否定对方为政治实体，以建立良性互动关系。
- （二）建立两岸交流秩序，制订交流规范，设立中介机构，以维护两岸人民权益；逐步放宽各项限制，扩大两岸民间交流，以促进双方社会繁荣。
- （三）在国家统一的目标下，为增进两岸人民福祉：大陆地区应积极推动经济改革，逐步开放舆论，实行民主法治；台湾地区则应加速宪政改革，推动国家建设，建立均富社会。
- （四）两岸应摒除敌对状态，并在一个中国的原则下，以和平方式解决一切争端，在国际间相互尊重，互不排斥，以利进入互信合作阶段。
- 中程（互信合作阶段）
- （一）两岸应建立对等的官方沟通管道。
- （二）开放两岸直接通邮、通航、通商，共同开发大陆东南沿海地区，并逐步向其他地区推展，以缩短两岸人民生活差距。
- （三）两岸应协力互助，参加国际组织与活动。
- （四）推动两岸高层人士互访，以创造协商统一的有利条件。
- 远程（协商统一阶段）
- 成立两岸统一协商机构，依据两岸人民意愿，秉持政治民主、经济自由、社会公平及军队国家化的原则，共商统一大业，研订宪政体制，以建立民主、自由、均富的中国。

## 终止运作

该纲领在时任总统李登辉的推动和参与下完成，藉以安抚统派和避免台湾独立的可能性。2000年继任的总统陈水扁于就职时承诺的“四不一没有”中也包括“没有废除国家统一纲领与国家统一委员会的问题”，不过他自上任后一直到2006年初为止从未提起国统纲领。

2006年春节时，总统陈水扁表示将认真考虑废除国统会及国统纲领，台湾应该勇敢地走自己的路。此举遭到在野党国民党的猛烈抨击，认为是完全违背了他所作出的“四不一没有”的承诺：

本人深切了解，身为民选的中华民国第十任总统，自当恪遵宪法，维护国家的主权、尊严与安全，确保全体国民的福祉。因此，只要中共无意对台动武，本人保证在任期之内，不会宣布独立，不会更改国号，不会推动两国论入宪，不会推动改变现状的统独公投，也没有废除国统纲领与国统会的问题。

1月30日，美国国务院在简报时主动针对陈水扁的新春谈话发表声明，重申美国对台政策为基于台湾关系法和三项公报的“一个中国政策”。副总统吕秀莲表示，中国大陆六年来不放弃以武力对付台湾，国人同胞轻忽了中国大陆的武力威胁，“四不一没有”的前提已经完全不存在，陈水扁并未违背“四不一没有”。李登辉于2月26日时表示，执政者只要不去做、宣布终止即可，根本不必废统。立法院院长王金平强调说，当初国统会与国统纲领是行政院院会通过后颁布实施的，这与立法院上会期审查总统府预算时通过决议，要求总统府内非编制组织包括人权委员会、科技咨询委员会停止运作的情形不同，因为这些组织都是没有法源依据的。国民党主席马英九表示，陈水扁要对自己的行动完全负责。

2006年2月27日，陈水扁主持国安高层会议，作为主席决议国家统一委员会“终止运作”，不再编列预算，原负责业务人员归建；《国统纲领》“终止适用”，并依程序送交行政院查照。由于受到在野党、美国政府等各方面的压力，他改“废除”为“终止”。之后上任的马英九总统与蔡英文总统在任期内皆未恢复《国家统一纲领》。

### 各方反应

- 泛蓝阵营对此均表示强烈反对。由国民党立委丁守中发起连署的总统罢免案，超过成案门槛。国民党主席马英九决议在野联盟结合所有反对力量，全力推动罢免总统案。并要求陈水扁说明国统会是否还存在。蓝营自知依立法院席次，罢免案最后仍难过关，象征的意义大于实质意义。事实上，马英九当选总统后亦不再提及此事。
- 泛绿阵营大多对此表示支持。中华民国前总统李登辉表示，国统会、国统纲领都是当时历史下的产物，的确应该终止。考试院院长姚嘉文表示“可以接受”。面对蓝营要求“说明国统会是否还存在”，陈水扁政府一直回避。
- 中共中央总书记、国家主席胡锦涛说，台湾当局不顾岛内外的强烈反对，一意孤行，决定终止“国统会”、“国统纲领”，这是对国际社会普遍坚持的一个中国原则以及对台海和平稳定的严重挑衅，是在走向“台独”的道路上迈出的危险一步。
- 中共中央政治局常委、国务院总理温家宝指出，台湾当局决定终止“国统会”和“国统纲领”，是对国际社会普遍坚持的一个中国原则的公然挑衅以及对台海地区和平稳定的严重破坏。对台湾当局加紧“台独”分裂活动的危险性，必须保持高度警惕。
- 中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红指出，我们坚决反对“台独”分裂势力及其活动，将继续努力争取和平统一的前景，但决不允许“台独”分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从祖国分割出去。

美国

- 国务院副发言人艾瑞里本来表示，美国的理解是陈水扁总统并没有废除，只是冻结了国统会，并且重申了不会改变现状的承诺，美国很重视这项承诺。他也表示，美国持续强调，北京方面需要与台湾民选的领导阶层展开对话。但是在3月2日，国务院强烈要求陈水扁毫不含糊的确认国统会没有废除。发言如下：

我们看到报导指出，台湾的高级官员们说，有关国家统一委员会，“废除”与“终止运作”其间并无差别；又说台湾本周稍早的动作，其效果是废除此一委员会。

我们被告知，此一报导是错误引述台湾官员的谈话。我们期待台湾当局公开更正此一纪录，并且毫不含糊的确认2月27日之宣布：没有废除国家统一委员会；没有改变现状；各项承诺仍然有效。

我们从台湾当局获得的理解是：台湾在2月27日的动作是深思熟虑之举，以不改变现状，一如陈水扁在七点声明里清楚表达的。

背弃一项承诺会改变现状，而且会违反上述的理解。

我们相信，台湾信守各项承诺对于维持现状至关重要。我们的坚定政策是不应片面改变现状，诚如我们多次说过的。

日本

- 外务省表示，日本政府对台海两岸问题的政策立场不会因此而有改变，将维持1972年发表的《日中共同声明》既定政策，尊重中国一中的主张，但是也坚决反对任何一方用以非和平的方式来解决纷争，期待两岸早日透过和平对话来解决问题。

新加坡

- 外交部在2月28日发表声明表示，新加坡对此表示遗憾，并认为这将升高外界对台湾此举意图的关切，同时也是无助于维持台海两岸的稳定关系。外交部同时重申，新加坡维持“一个中国”政策，而且反对任何单方面改变台海现状的举动。

德国

- 德国总理默克尔2006年3月2日表示，德国政府坚定不移地奉行一个中国的政策，对于台湾当局不久前的举动感到担忧，希望台湾问题根据一个中国原则得到和平解决。

## 评论

1991年2月在一个国民党专案小组会议上钱复提出“大陆政策的位阶要高于外交政策”的核心观点，认为国家统一纲领的基石能带来安全保证和解放军不动武的理由，虽然不能完全确保但是一个保险。2017年表示后来20多年台湾发生变化但是“结果对我们不利，大家也都看到了”。

2006年2月，台湾团结联盟主席苏进强说，中国人民解放军在中国东南沿海部署导弹逐年增加，对台湾威胁未减缓，他支持废除国家统一委员会及国家统一纲领；他又说，这样做还不够，连四不一没有都应该拿掉；他又说，如果美国要干涉台湾废除国家统一委员会及国家统一纲领，等于干涉台湾内政。

2013年8月23日，前中华民国外交部次长高英茂在“勤政为民，壮大台湾－民主进步党八年执政研讨会”说，陈水扁政府于2002年8月提出一边一国，2003年11月推动防御性公投，2006年6月终止适用国家统一纲领及推展台湾正名运动，凸显民主进步党政策的草率和粗糙；这些重大政策的内容与内涵模糊不清，连最关心台湾的盟友都搞不清楚“到底是为了建构台独、改变现状，还是要在既有现状上推动国家主权的正常化”，每次贸然宣布一个新政策，常变成台湾内部相关单位及国际社会对口政府机关不知所措的意外。

2013年9月，时任国策研究院文教基金会资深顾问的苏进强接受中评社专访时表示，陈水扁政府执政时最大的战略错误就是终止适用国家统一纲领，“但反过来说，在李登辉执政的时代，大陆的一个比较大的失误就是没有重视国统纲领；假如那时大陆接受国统纲领的话，两岸的关系应该已经进入了中程阶段”；如果台湾能尽早恢复适用国家统一纲领，两岸关系可能会得到更为良好的发展；恢复国家统一纲领，就在马英九一念之间。

2013年10月21日，苏进强说，国家统一纲领是战略性文件，可以扩展台湾的生存空间，巩固两岸的和平发展；纵使马英九总统任内无法签订两岸和平协议，国家统一纲领的功能性也值得蓝绿阵营重新正视；何况国家统一纲领只是由行政院会议通过的政治性宣示，并非法律，因此再透过行政院会议修正或恢复，在政治上争议不大，“马英九可为而不为，实在令人费解。”

2015年5月5日，前总统李登辉下午在嘉义县中正大学演讲的同时，接受来自中国大陆的交换学生提问。李登辉表示，1991年他要终止“动员戡乱时期”条款，那时的中国国民党还有人要“反攻大陆”，他不要打仗，于是订定“国统纲领”。李登辉说：“‘国统纲领’有很严格的规定，要中国自由化、民主化、所得分配公平之后，再来谈统一的问题，那是‘故意这么做的’、要讲给‘老先生’听的。”