官僚制

官僚制（bureaucracy，即官僚主义，亦称“科层制”）是一种理性化的管理组织结构，基本职能是执行决策者的经任命产生的官员所组成的大型组织。它必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威登记，权责自上而下传递。大规模正式组织的兴起被称作科层化。

自官僚制这个词语被创造以来就被赋予负面的含义，被批评低效、复杂、死板。去人性化的官僚制成为卡夫卡作品的一个重要主题，也是他的小说《审判》和《城堡》的中心内容。去除不必要的官僚制是现代管理理论的关键概念，也是热门的政治议题。

而另外一些学者则强调科层制在现代生活中的必要性。德国社会学家马克斯·韦伯认为，科层制是组织人类活动效率最高、最理性的方法，系统性的流程和高度组织化的等级制度，对维持秩序、获取最高效率和防止腐败必不可少。另一方面，韦伯也将无穷无尽的科层制视为个人自由的威胁，会使人类陷入理性的牢笼之中。

## 理论

作为公共行政学最主要的创始人之一，马克斯·韦伯的学说也对建构现代官僚科层体制具有重要影响，被誉为“组织理论之父”。韦伯认为，任何组织的形成、管治、支配均建构于某种特定的权威之上。适当的权威能够消除混乱、带来秩序；而没有权威的组织将无法实现其组织目标。他提出了三种正式的政治支配和权威的形式，分别为传统权威、魅力权威、以及理性法定权威。传统权威是一种很大程度上依赖于传统或习俗的权利领导形式，领导者有一个传统的和合法的权利行使权力。更重要的是，传统权威是封建、世袭制度的基础，如部落和君主制。这种权力不利于社会变革，往往是非理性的和不一致的。而魅力权威，则是一个领导者的使命和愿景能够激励他人，从而形成其权力基础。对魅力领袖的忠实服从以及其合法性往往都是基于信念。他们或会被灌输神或超自然的力量，如宗教先知、战争英雄或革命领袖。理性法定权威是以理性和法律规定为基础行使权威。服从并不是因为信仰或崇拜，而是因为规则给予领导者的权力。因此，理性法定权力的运用能够形成一个客观、具体和组织结构。

韦伯认为社会的理性化是无可避免的趋势，在此趋势下，权力架构的支配将从传统权威、魅力权威转向法定权威，在理性法定权威之下的社会体制将会出现一个新的组织形态。因此，韦伯在1922年提出了“理想型官僚体制”（Ideal type of Bureaucracy）。他认为官僚制不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制。这是一种方法的建构，理想型官僚制的特征未必完全与现实环境相符，它是韦伯根据所有已知组织的最主要科层制特征中抽象概括出来的纯粹的理想类型，是一种理论上的分析概念和工具。

### 特征

其架构特点可以归纳为以下几点：

- 专业分工

组织内每个单位、职员有固定的职务分配，明确每一个人的权力和责任。根据严格的分工制度，所雇用的职员须具熟练的专门技术。

- 层级体制

“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。”组织内职员的地位，依照等级划分。下层对上层负责，服从上层命令，受上层监督。上级对属下的指示与监督，不能超过规定职能的范围。

- 依法行政

官僚制的组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”法律和规章制度是组织的最高权威，任何组织成员在任何情况下都要严格遵守。处理事务一切须按法规所定的条文范围引用，不得渗入个人因素，用以维持统一的标准。

- 非人性化

“理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。”官僚制要求职员公私分明，从公务中排除爱、恨等各种个人的感情，尤其是那些非理性的、难以预测的感情，是保证公平和效率的前提条件。

- 量才用人

组织的用人是根据人员的专业技能、资历，不得任意解雇，升迁按个人的工作成就而定，薪资给付也按照人员的地位和年资，透过绩效管理审核。

- 永业化倾向

人员任用是经由公开考试或法定程序，两者间订有任用契约，若非犯错，不得随意解雇免职。

### 优点

- 依层级节制原理，上下之间的关系可达到指挥运如和命令贯彻。
- 由于分工明确、法令规章完备，工作方面和人员的权责都有明确的规定，故不会发生各自为政或事权不清的弊端。
- 机关办事完全无人情化的对事不对人（Impersonality），可破除情面以消营私舞弊。
- 人员的选用都依专长和能力而定，可以使工作效率提升并且使机关的业务达到高度专业化。
- 良好的待遇和工作保障可使工作人员的工作绩效提升。

### 限制

- 过分强调机械性的正式组织层面而忽略组织动态面。
- 目标错置，例如：过分重视法规而使人员僵化。
- 层级削弱上级对下级的跨级性（例如:第一阶层对第三阶层）的影响力。
- 训练有素的无能。
- 永业化使人员丧失斗志。
- 升迁按年资使人员忽略服务对象的利益。
- 官僚体制是理想的建构故缺实证基础。

## 评价

### 卡尔·马克思

1843年，卡尔·马克思认为，官僚制是资本主义企业中的管理结构，不仅服务于调节生产过程中的不同要素，还是用于积极惩罚、斗争、控制的手段，同时也是保证资本家榨取剩余劳动力并调节由此而来的冲突的必要手段。因此，马克思对官僚制度作了严肃的批判。他认为官僚制的基础是社会上分裂为利益不同的同业公会。社会上创造了同业公会的那种精神，即由于财产私有和利益不同而互相对立的精神，在国家中创立了官僚制度。在官僚制度下，国家政权成为一部分人反对另一部分人的工具。各个等级互相依赖，每个人都在一定等级中占据一个位置，“上层在各种细小问题的知识方面依靠下层，下层则在有关普遍物理解方面信赖上层，结果彼此都使对方陷入迷途”。

### 阿布洛

认为官僚（Bureaucracy）对于行政学具有七种现代意涵。

- 理性组织：追求最高效率。
- 组织无效率的病象（Organizational Inefficiency）：政府机关公务员的偏差办事作风，例如结构僵化、流程迟缓、抗拒变革和翘班摸鱼等行政系统弊病。
- 行政官员控制的政府：政府职能趋向复杂和专精，政府的政务官难以指挥事务官。
- 行政制度或文官制度：护国型（普鲁士）、阶级型（印度跟中国和日本）、恩惠型（19世纪英美）和功绩型（当代西方国家）。
- 组织管理办法：例如专业组织、层级结构、分工协调、文书档案。
- 大型组织：组织成长到一定规模后必然走向科层制。
- 当代社会：组织牢笼。

### 墨顿

主条目:罗伯特·金·莫顿

- 反功能理论：正功能就是既有设计的组织或政策，能够达成原先所赋予的目标；而反功能则是该组织或政策所造成的负面影响（副作用）。
- 目标错置（Displacement of goals）：本来法规只是组织为了达成目标所使用的工具，然而因为过分重视法规而使人员产生错觉，反倒认为遵守法规就是目的。

### 葛德纳（Gouldner）的官僚倦怠（Bureaucratic Sabotage）

机关重视法规的结果，官僚由于受严密法规的保障而助长了他们漠视服务对象的态度，并且形成独裁领导和控制。

### 边尼斯（Bennis）提出的官僚制度在实际世界的特征

- 主管缺乏技术能力。
- 武断和荒谬的规则。
- 非正式组织破坏或取代正式组织。
- 角色之间的混淆和冲突。
- 以不人性或残暴的方式对待部属而非以理性或法律为基础。

### 杜拉克（P.Drucker）的公共行政的致命伤

- 政策目标过于理想。
- 政策想要毕其功于一役。
- 数大就是美。
- 缺乏实验和创新的勇气。
- 不能从经验中学习而缺乏前瞻思考和反馈。
- 无法即时放弃过时之物。

### 欧斯壮（V.Ostrom）

行政学太过依赖官僚型模而生出的弊端

- 无法分门别类地回应各种问题。
- 强加各种昂贵的社会成本给服务对象。
- 不能有效分派各种供给和需求。
- 无法防止公共财因某项用途而破坏其他用途所产生的流失。
- 容易发生错误也难以控制，导制公共行政远离公共目的。
- 补救措施往往增加问题的严重性和复杂度而使情况恶化。

## 后官僚组织

后官僚组织模型（英文：The Post-Bureaucratic Model），是学者海克契（C.Heckscher）所提出，做行政机关修正韦伯式官僚组织的参考，其用意是趋近消费者导向、服务导向，认为政府该当具有消费者（即人民）需要的能力，和方便使用者的、动态性的，竞争性的价值提供者，这种组织型态的特质如下：

- 权威的形成来自组织成员间制度性对话和沟通，并非依照权威、法规和传统进行决定。
- 组织的目标强调使命感和认同，经由资讯的流通与分享，使个人目标和组织使命达成一致。
- 强调弹性的原则而非固定的法规，人员可在基本行动原则下，发挥创意解决不同的问题，更能按照问题实况弹性运用。
- 组织分工或作业流程采取跨功能、跨层级的方式进行。
- 绩效评估的标准不是刻板的职务内容，而是个人完整的事功表现和具体贡献价值，讲求公开及参与的程序。
- 人员流动频繁，永业保障不再可取。
- 对变革存有预期心理，针对复杂且易变的环境，思考如何即时且有效解决未来问题。

## 中国官僚制度

中国古代官僚制度形成于汉朝。秦汉两朝形成中央集权制度。该制度较之地方自治的分封制度，需要更为庞大的国家管理机器。秦朝很短，所以到了汉朝，官僚制度形成气候。一方面官僚制度成为君主巩固中央集权的工具，而另一方面官僚制度本身则产生出一定的“自主性”，对君权有所制约。

## 流行文化

- 《城堡》
- 《官僚们的夏天》