清末民初幣制改革

清末民初幣制改革。

## 背景

### 幣制紊亂與白銀危機

隨著明清以來白銀大量流入中國，至清代白銀已經和制錢並列為中國的主要流通貨幣，民間大體遵循「大數用銀、小數用錢」的原則。清末幣制問題首在於貨幣發行之混亂，其次在於貨幣流通之不便，最後在於貨幣匯兌之複雜。

貨幣發行之混亂首先體現在貨幣名目之林立：除了官方使用的銀兩外，社會大眾還通行各種外國銀元，還有各大商號和錢莊發行的銀票、中外銀行發行的兌換券、朝廷的鈔票等紙幣等等，1900年後各省地方又發行了五花八門的銅元。就制錢而言，雖然名義上鑄造權歸於清朝的官府，但是諷刺的是直到清代中後期民間仍在使用明朝鑄造的制錢，安南、日本鑄造的制錢在不少貿易商埠也有市場，政府控制相對薄弱的西南雲南、貴州、四川三省民間私鑄更是屢禁不止，政府對於民間流通的各種制錢採取了相對容許的態度。與制錢並行的銀兩更是沒有官方鑄幣的稱量貨幣，各地平色壓根沒有統一，全憑民間鑄造，按照梁啓超《幣制條議》各省民間使用的稱量單位就有73種之多，民國大學教授張家驤調查發現各省流通的寶銀成色有104種之多，中國銀行在民國初年調查各地平砝又可以達到170多種。

貨幣發行不統一導致了貨幣流通的困難，除了銀兩之外很多貨幣只能在一定區域範圍內流通，而不同地區的銀兩之間也不能直接流通。作為清政府發行的法定貨幣，每一枚制錢都會標註鑄造省份之鑄局，所鑄造的制錢只能在省內流通，首都北京鑄造的制錢也只能在北京近郊流通，遠郊的直隸省境內就只接受省內鑄造的制錢，北京的制錢就難以在地方流通。即便是作為各地通貨的銀兩，由於不同地方流行的平色不同，貨幣流通也是一個難題。曾任清政府外國顧問的馬士就有過這麼一個例子，江蘇的稅收發往甘肅就需要在江蘇、上海、甘肅、北京戶部之間不同銀兩平色的換算，其中經歷的貨幣轉換不下9次，而貪官污吏和不法商販在這一過程中可以反覆上下其手。清末維新派思想家陳虬評價「客行疊千金，馳萬里，稍不留神核計，南北往返，數月後，囊中物無事而坐耗其半矣」，他在論著強烈主張國家統一發行貨幣並以嚴刑峻法驅逐其它貨幣。

貨幣流通之困難又在於貨幣匯兌之複雜，尤以銀價變動與貨幣發行為關鍵因素。由於清政府沒有控制貨幣發行權，白銀進出口受到世界市場影響而傳導到銀錢比價，這種變化也加劇了貨幣體系的不穩定。根據林滿紅的研究，清政府缺乏貨幣主權的意識，國內白銀開採量遠不能足以滿足市場需求，因此在1770年代以來中國的白銀供應主要來自於拉丁美洲，白銀貨幣的發行量也因此和世界經濟與地緣局勢高度共振。雖然清政府在17世紀建政之初就規定了1兩銀兩兌換制1000文錢的兌換比例，但是到了鴉片戰爭前夕，清朝因為鴉片流行、茶葉和絲綢市場蕭條、拉美金銀減產出現貿易赤字和白銀外流的現象，銀錢比價也因此飆升至1:1800至1:1600（兩/文），中國經濟也因此陷入金融危機，間接引發了鴉片戰爭和太平天國戰爭。

### 銀元普及與貨幣主權

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清代中後期，隨著海禁中止和中外貿易發展，尤其是1770年代後拉美白銀大量流入中國，白銀取代制錢成為了清朝貨幣市場的主導貨幣。乾隆、嘉慶年間流入的白銀主要都是通過貿易輸入的外國銀元，包括了西班牙銀元（本洋）、墨西哥銀元（鷹元）等，1815年廣州官員曾經向朝廷報告每年外商輸入的銀元規模在數十萬元至四五百萬元不等。相較於清初輸入中國的外國銀幣，以西班牙銀元（本洋）、墨西哥銀元（鷹元）為代表的外國銀元形制、成色、質量都相對統一，可以按枚計數，便於市場交易與流通，民間更加樂於使用這種新貨幣，在清政府默許下外國銀元逐漸取代了傳統銀兩的地位。19世紀上半葉，諸如上海、廣州等東南沿海貿易都市同時使用銀兩與銀元，貿易都市以外的農村和內地省份都習慣使用銀兩，例如長江中下游的湖北漢口、安徽全椒以及北方沿海的奉天、山東都習慣使用銀兩，在這些地方銀元仍舊依照平色折算為銀兩。

鴉片戰爭前後，外國貿易銀元大規模流入中國，外國銀元在中國更加普及。由於民間更加樂於使用銀元，因此銀兩與銀元之間也出現了匯率和套匯空間，外商可以以成色較低的外國銀元換取同等質量、成色較高的中國銀兩，運送到印度等地重新鑄造成銀元，通過含銀量的差異套利，這也引起了中國白銀的外流。對於這種情況，清政府一開始持抵制態度，道光帝雖然沒有禁止銀元流通，但要求地方對於銀元「示以限制，其價值一以紋銀為準，不得浮於紋銀，庶不至愈行愈廣」，試圖禁止銀元的流通，並且禁止地方鑄造銀元。根據道光皇帝的上諭，「自閩廣、江西、浙江、江蘇，漸至黃河以南各省洋錢盛行，凡是完納錢糧以及商賈交易，無一不用洋錢」，沿海各省均因白銀外流出現了「銀貴錢賤」的現象，然而各地官員為保護地方的貿易利益對朝廷的禁令陽奉陰違。

太平天國戰爭爆發後，清政府庫銀不足，為籌措財政濫發咸豐大錢，又以制錢搭配銀兩為等價兌換物發行了寶鈔、官票等紙幣，將天價的戰爭軍費通過通貨膨脹轉移到百姓身上，加劇了物價上漲與幣制紊亂：北京作為首都深受其害，由於制錢濫發導致七八千文才可以換銀一兩，以制錢計價的北京物價數倍於周邊鄉鎮。戰爭結束後清政府財政並沒有好轉，咸豐大錢雖然拯救了清政府的戰時財政，但也導致了官方維持數百年的銀錢並行事實上崩潰。隨著清政府官方幣制的崩潰，列強紛紛鑄造貿易銀元搶占中國的貨幣市場，例如日本就曾在福建和東三省發行本國龍洋；通過控制銀元發行和白銀進出口，外資銀行可以操縱貨幣匯率，鞏固自己在華的勢力範圍。彼時中國人尚不具備貨幣主權意思，曾任清政府駐英、法、俄國大使的曾紀澤在1879年以「苟便於民生，一任流通」允許法國銀元在中國西南流通，1880年代後越來越多知識分子意識到了「幣制為國權所在」，希望能夠收回這部分利權，然而普通百姓並沒有這種意識，直到1919年五四運動期間「外鈔之侵蝕國權，危害金融，漸為一般人注意」。

## 起因

### 甲午錢荒

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咸豐朝以後，由於官府停止鑄造制錢，制錢由供應過剩變為供應不足，仍舊習慣「大數用銀、小數用錢」的地區實際上長期面臨著小額貨幣供應不足的窘境。為了解決這個問題，清政府在1887年令中央與各省鑄局恢復制錢供應，但是福建、北京、湖北、吉林等地仍舊報告「錢荒」，制錢不足的情況並沒有得到改善。1894年中日甲午戰爭前後，原本的「銀貴錢賤」反而變成了「錢荒」，各地制錢都出現了供應短缺乃至於被劣幣淘汰的現象，傳統上由官府主導的制錢體系加速瓦解。不過，這種衝擊在中國的不同地區有著不同影響，相對偏遠的地方仍舊抱守不切實際的、僵化的法定貨幣制度，而對外貿易相對發達的地區逐漸接受了新的貨幣制度。

甲午戰爭以前，銀元與銀兩普遍通行於各大通商口岸與東南沿海，而中國北方及內地主要使用制錢。甲午戰爭初期，由於駐朝鮮清軍軍餉都是用制錢支付，朝鮮銅錢不足而銅價高企，清政府不得不將招商局在天津的銅料運到平壤鑄造銅幣，然而這批銅料在半月內就落入了日軍之手。隨著中日雙方在盛行制錢的遼東半島鏖戰，黃海海戰後中國沿海為日軍封鎖，清軍與盛京地方政府為籌集軍需、支付軍餉不得不到處收購銅幣，清政府不得不將南方各省的制錢調往遼東，而日軍在占領區內大肆掠奪貴金屬與銅幣，導致盛京地方通貨損失極為慘重。1895年，直隸、山東、東三省、江蘇、安徽等地同時出現了被稱作「戰後凶災」的災荒，清政府無力賑濟災民；災區和交戰區同時向南方各省求購制錢，北方的銀兩隨之運往南方，南方的銅錢紛紛北上，導致錢荒傳染到南方各省，最終演變為全國性的金融危機。中國南方白銀通貨隨之貶值、物價上漲，而北方的直隸反而出現了制錢、現銀同時短缺的現象，受到甲午戰爭影響最大的東三省則因貨幣奇缺而紙幣盛行。

由於銅價高漲，民間紛紛將制錢改鑄套利，不少銅錢都當成銅料外運，進一步加劇了制錢的短缺。又因為官錢成本較高，農村通貨緊缺，民間紛紛官錢改鑄為私錢。根據御史秦夔揚的說法，各省鑄造的制錢1文大多重1錢以上，而北京的鑄造的「當十大錢」則有2錢以上，但是民間私鑄1文不過4分至5分重，也就是說官府1文制錢至少可以改鑄為4枚以上的等面額私鑄錢。在巨大的市場需求和利益驅使下，各地私鑄屢禁不止，不斷有人從城市購買官錢到農村改為私錢，私錢在不少地方取代了官錢的流通地位：據太原鄉紳劉大鵬1897年山西市面流通的銅錢里約有50%為私錢，《申報》報導1895年杭州市面約有50%為私錢、1898年福州市面流通銅錢約有70%至80%為私錢。即便私錢如此泛濫，不少地方仍舊通貨緊缺，甚至有地方拿「竹籌」代替銅幣，天津、湖北等地則甚至以銀折價算制錢流通。

### 銀元與銅元的發行

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制錢的缺乏，首先在於市場上銀價低落、銅價高漲，以銀兩計算鑄造制錢不再合算，所以各地鑄局制錢數量極少。咸豐以前，清朝銅錢的幣材主要來自於雲南，由於太平天國戰爭和同治雲南回亂的破壞，雲南銅材的運輸和生產都受到了很大影響，清政府在恢復制錢後不得不依賴於國際市場解決銅荒問題，而國際銅價的高漲更是令恢復制錢供應的希望更加渺茫。1890年代，全球白銀產量激增，金銀比價由1890年的1:20上升到1899年的1:34，以金計價白銀貶值了約41.2%；銀價的相對低落也代表了以銀計價的銅價升值，根據清朝海關數據，進口銅價由1890年的14.02海關兩/擔升至1899年的28.23海關兩/擔，價格上漲了101.4%。銅價上漲，意味著製作制錢的利潤下降，由於制錢入不敷出，各省鑄局在1895年以前就已經處於半停產狀態，中央的寶泉局、寶源局產量也出現了顯著下滑，八國聯軍入侵中兩局為日本、俄國、德國掠奪，戰後始終難以恢復。考慮到官錢製作無利可圖，各地政府先是製造不足值的制錢以緩解危機，但是銅價過於昂貴導致幣材減少20%仍舊無利可圖，各地鑄局幾經掙扎還是停擺了；意識到恢復制錢供應已不再可能，各地官府通過行政手段禁止制錢、銀元出境，還強制規定了各地制錢和銀兩的匯率，然而這種做法反而阻礙了貨幣的自然流通、導致了錢荒的惡化，許多錢莊、銀號都因禁令周轉不靈而破產倒閉；最終，清政府最終允許地方鑄造銀元與銅元，企圖以擴大貨幣供給的方式解決這場危機。

鑄造銀元之說最早可以追溯到1865年，由福建巡撫呂佺孫首倡，目的是「抑洋錢而不予以利權，平銀價而漸絕其偷漏」，然而當時銀元尚不普及，這一提議為咸豐帝和軍機大臣奕訢否決。光緒年間，隨著銀元逐漸在中國北方和內地流通，朝野又出現了自鑄銀元的聲音，時任兩廣總督的張之洞認為：首先，外國銀元在中國國內流通，導致國內利權為外國所外國所侵占，國內白銀被外國銀元置換而外流；其次，銀元發行有利可圖，官府也應占有其中之利益，自己鑄造銀元不僅可以驅逐外國貨幣，還可以為政府財政增收。張之洞未等朝廷明確同意，就在滙豐銀行的幫助下於1887年首次鑄造銀元，1890年後張之洞的繼任李瀚章則開始自行鑄造銀元。甲午以後，各地也效法張之洞的先例，以「補制錢之不足」為名向清政府請求自鑄銀元，然而所鑄造銀元數量繁多而又良莠不齊，尤其是銀毫質量低劣、貨幣超發，而銀元因面額過大無法補充制錢市場的空缺，結果反而適得其反。1897年御史陳其璋建議清政府「仿照外洋，添造大小銅圓，以補制錢之不足」，隨後滿洲重臣端方也建議清政府仿造香港銅仙鑄造銅元；1900年，兩廣總督李鴻章因兩廣錢荒而制錢幣材不足、香港當十銅仙在廣東市面頗為流行，決定在廣東率先仿造港幣鑄造銅元，各地也紛紛響應李鴻章的做法鑄造銅元。儘管其票面價值遠高於其幣材價值，由於各地久為錢荒所累，銅元一經發行就受到市場熱捧，很快在很多地方取代了制錢的市場地位，乃至於很多人會加價購買銅元，然而隨著地方政府為追求利潤而超發銅元，銅元幣制也最終走向混亂。今日中國之銀何為而賤也？曰：以銀多故。中國之銀何為而多也？曰：歐亞各國歲以銀二千萬兩運入中國也。今日中國之金何為而貴也？曰：以金少故。中國之金何為而少也？曰：歐亞各國以得銀易金運歸其本國鑄錢也。

儘管當時絕大多數清朝官員仍將「錢荒」歸咎于洋商哄抬銅價和制錢不足，時任山東巡撫的張汝梅觀察到到各地鑄造新錢的做法並沒有在根本上改變銀賤錢貴的局面，他敏銳地感覺到「錢荒」的本質並非銅幣不足而是外國白銀大量流入中國導致的貨幣貶值，而這背後正是國際金銀價格的變化。隨著1870年以後金本位在西方逐漸占據主導地位，白銀逐漸退出了貨幣流通市場，銀價因需求不振長期走低，而1890年代原本使用銀本位的英屬印度、日本改用金本位更是加劇了銀價大跌，倫敦銀價在1870年至1902年間下降了60.9％；列強見到銀價下跌，又在在1900年代紛紛要求殖民地改用金本位制或者金匯兌本位制，1901年1月至1902年12月倫敦銀價暴跌23%。由於中國是當時僅剩無幾的「銀本位」國家，國內白銀的購買力高於國際市場的白銀購買力，這種購買力差異導致國際白銀湧入中國，國內白銀購買力隨之下降、銅價上漲，各地錢荒和物價上漲本質也是這種鏈式反應的結果。

### 銀賤與鎊虧

在應對錢荒的過程中，清朝政府官員往往以白銀外流為由請求開鑄銀幣，然而這其實是鴉片戰爭以來的慣性思維，如上所說述白銀實際上在1850年代後大規模回流中國，包括馮桂芬和張汝梅的不少知識分子、官員都意識到了白銀流向的反轉。根據鄭友揆、林滿紅等人的研究，隨著五口通商後對外貿易進一步發展，尤其是太平天國戰爭後原本依賴於內需市場的茶葉、絲綢轉向國際貿易，儘管同時期鴉片貿易規模也一併增長、清政府償還的外債也越來越多，茶葉、絲綢的大量出口彌補了國際收支的缺口，白銀也因此回流，銀錢比價也在咸豐中後期顯著下降。王信等人的研究則反對國際收支改善導致白銀回流的說法，指出鴉片戰爭後中國的貿易收支並未反轉，白銀流入的根本原因不是國際收支的改善，而是國內外白銀購買力差異導致的套利與投機——國際資本利用相對廉價的白銀獲取貿易價格相對較高的中國商品和中國黃金，還有相當一部分國際資本利用匯率優勢擴大在華投資和外債市場，從而控制了中國的經濟命脈：20世紀初列強控制了90%以上的採煤權和80%以上的鐵塊開採權，93%以上的鐵路都由外國直接投資或者清政府舉外債建成，1895年至1936年間相當於6.43億元的中國黃金被運往海外；由於列強大多實行金本位，清政府償還外債的銀兩大多被外資銀行換成了黃金運往海外，清政府償債的白銀則由外資銀行留存在國內。

雖然從現代貨幣經濟學的眼光，匯率無論升值還是貶值，對一國之經濟皆有利弊，按晚清思想家鄭觀應的說法屬於「楚弓楚得」；然而考慮到外債的因素，白銀貨幣貶值就對中國弊大於利。晚清外債尤重於1895年《馬關條約》與1901年《辛丑條約》，債務形勢極其嚴峻。因此面對列強的天價賠款，清政府曾試圖在國內發行內債，然而「息借商款」和「昭信股票」等公債並不為民間所接受，因此清政府不得不向列強舉債償還；根據《辛丑條約》，庚子賠款並非等額本息或等額本金償還，而是將4.5億兩的本金分5組償還；償還期限達39年，前期主要償還利息，後期主要償還本金，越到後期償還本息越多，利息合計超過9.8億兩；由於清政府此時顯然無法償還如此規模的賠款，庚子賠款與其說是賠款不如說是清政府向列強發行的長期債券。天價賠款與賠款的債務化深刻影響了中國政府的貨幣財政：根據王信等人的研究，甲午賠款相當於清政府年度財政收入的3倍，而庚子賠款相當於清政府1903年財政收入的4.33倍、1900年中國國內生產總值的2.1%，賠款於中國財政的壓力有甚於第一次世界大戰後的德國，列強徹底控制了中國的最大稅源——海關關稅，管理賠款的外資銀行也在事實上成為了中國的「影子中央銀行」。

拳匪亂後，償金償銀爭論不定，而歴年所借之洋債，每當逢期付給外洋，又必昂其磅價以朘削我銀；旣用金幣，則事同一律，外洋亦不能以金磅病我矣，此其有利於國家者。

所謂鎊虧，即因清政府對外借債多以金本位貨幣（主要為英鎊）計算，而清政府財政則以銀兩計算，國際銀價下落趨勢中若按市價黃金計算，中國每年都需要多支付一部份的白銀還款，這一步損失便是鎊虧。甲午戰後，日本為籌措實行金本位的準備金，以以免除利息為條件要求清政府將《馬關條約》中規定分7年償還的賠款在倫敦市場換成黃金在3年內還完；清政府雖然答允，但是無法籌措到如此多的資金，又向英國、德國、俄國、法國四國銀行借款。1900年義和團之亂後，列強在《辛丑條約》索要了近乎天文數字的庚子賠款，更是規定清政府此後一律以黃金還款。根據蔣立場的研究，若不計算金銀匯兌損失，清末10年間償還甲午戰爭前後所借6筆外債合計本息2.2億兩，然而10年間實際鎊虧合計達2764.6萬兩。

由於中國銀兩（以上海規元計）的外匯市場主要由以滙豐銀行為首的外資銀行把控，其定價主要與倫敦期貨市場的金銀比價掛鉤，因此清政府所遭受的鎊虧不僅來源於國際市場的宏觀波動，還來自於外資銀行對上海外匯市場的操控——上海《申報》曾提及「歷年所借之洋債、每逢期付給外洋，又必昂起價格」，由於清政府受條約規定定期在上海市場賣銀購金，因此清政府交割日的金價、銀價都會被外國人操縱，而中國人對於這種人為操縱無能為力。為避免這種匯兌損失，清政府曾建議列強同意清政府以銀支付賠款，或者允許中國海關以黃金徵收關稅，然而受到了列強及其控制下的中國海關反對，清政府不僅不能如願以償，還在時任中國海關總稅務司的英國人赫德建議下，在1905年向滙豐銀行借款購買黃金償還歷年鎊虧，時稱「鎊虧借款」。

## 清末幣制改革

### 變法與改約

夫富國之法有六：曰鈔法，曰鐵路，曰機器輪舟，曰開礦，曰鑄銀，曰郵政。……請飭下戶部，預籌巨款，並令行省皆開鑄銀局，其花紋年號，式樣成色，皆照廣東鑄造，增置大圓。由督撫選廉吏精明專司此局，厚其薪水，嚴其刑罰，督撫以時月抽提，戶部以化學核驗。他日礦產既盛，增鑄金錢，抵禁洋圓，改鑄錢兩，令嚴而民信，可以塞巵，而存正朔矣。此鑄銀宜行者五。貴國政府必設立鑄局以鑄國家銀幣，其銀色及輕重自行定奪。此項銀幣可由商人以照重照色之銀條易換，惟須加例徵之鑄費，所鑄之銀幣將用爲中國國家通用之銀式，並聲明此是合例之銀。若用以完納關平銀之稅項，或以還抵關平銀之債負，只可照其市價折算而已。甲午戰爭戰敗後，康有為、梁啓超等人在1895年發起公車上書，要求清政府變法自強，上書內容就包含了不少有關幣制改革的主張，例如要求清政府仿效日本發行紙幣，鼓勵各省仿鑄銀元、廢除銀兩，在中央設立鑄幣局云云。許多知識分子也受到了甲午戰敗的刺激提出了自己的幣制改革主張：晚清經濟學家陳熾也在受亞當斯密《國富論》啟發的《續國富策》建議清政府開發金礦，為改用金本位做準備；曾出使歐洲的改良思想家宋育仁也在甲午戰後向清政府大力推銷金本位制度，指出銀本位下「以磅易磅，彼無從取贏，以磅易銀，彼不能厄價」，因此清政府應該儘快實行金本位；順天府尹胡燏棻在《變法自強折》中也提出了改革幣制、自鑄金銀幣的主張；御史王鵬運請求清政府發行自己的金銀貨幣以維護貨幣主權，「如不自鑄金錢，則國寶全空，經受外人挾制」。

近代新聞媒體和大眾傳媒的發展也令這個話題越發流行，幣制改革也從政府內部的討論變為國內知識分子乃至於中外專家的熱點話題，改革的意見也因討論的深度和廣度變得更加具體。1896年，盛宣懷建議清政府在天津設立銀元總局，以金幣為主幣、銀幣為輔幣「母子相權」發行貨幣。同年，陳熾也建議清政府從英美購置造幣機器，鑄造金、銀、錢三等貨幣，金幣的成色輕重效仿英鎊。1897年，參與過中日、中法戰後談判的楊宜治建議清政府仿效英國，建立自己的「英鎊」與「先令」體系。1900年，晚清思想家鄭觀應也在最後一版《盛世危言》增加了《圜法》一篇，討論了金本位、鎊虧等問題，建議清政府「擇善而從，預為籌畫」。1903年，駐俄公使胡惟德指出金本位已經是世界潮流，建議清政府儘快採用金本位，又提出了按照一定比例發行金銀銅貨幣。1906年，江蘇候補道台劉世衍又在胡惟德的基礎上提出以當時庫平銀一兩的等額黃金作為清政府發行貨幣的金本位貨幣單位，將黃金收歸國庫，以紙幣代替金幣流通，以銀銅幣作為紙幣之輔幣。

如果說甲午賠款與庚子賠款則是清末推動幣制改革的直接原因，那麼賠款所引起的鎊虧問題則是這場改革中各方關注的焦點；不過，雖然戰後的瓜分中國狂潮激發了中國人救亡圖存的意識，但是此時日薄西山的清政府已是心有餘而力不足，如果不是外國人的條約強制要求清政府改革幣制，清政府恐怕難以啟動這一項改革。《辛丑條約》規定列強各國可以與中國改訂商約，因此1900年後英國、美國、日本等國紛紛要求改約：英國人雖然控制了中國海關，但幣制之混亂也有損其利益，因此英國公使馬凱在改訂商約中要求清政府確定銀兩的平色，雖然盛宣懷希望藉由英國人迫使政府劃一幣制，但張之洞、劉坤一等人以幣制為國家內政反對外國干預，於是條約中只有中國允諾改革而無具體細節；日本則要求清朝在5年內統一幣制，然而經過協商最終成約只要中國「從速」改革幣制；美國一度考慮在商約中強迫中國使用金本位，但是也是因為幣制屬於中國內政，最終只得要求遵照中英改訂商約的相關規定，由中國允諾先行統一銀幣幣制。

### 國際匯兌委員會與中國幣制

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由於美國奉行門戶開放政策，有意維持中國主權、維護列強在華均勢，此前在庚子賠款中外爭執還金還銀時，美國也傾向於支持中國不必以銀易金，清政府與美國相對交好。為了應對鎊虧問題，清政府在1902年12月命令駐美代辦沈桐主動請求美國政府出面穩定銀價。與此同時，墨西哥駐美大使列表曼努埃爾·德·阿斯畢諾斯為應對銀價下跌引發的經濟危機，在12月20日與美國國務卿海約翰討論墨西哥幣制改革問題；由於中國與墨西哥幣制休戚相關，墨西哥擔心單方面改革會衝擊各國對華貿易，建議美國推動中國與墨西哥一起改革。——12月26日，沈桐在與海約翰的會晤討論幣制改革，中國使館也出席了列強有關墨西哥幣制改革的會議，與會國家多建議中國改用金本位。1903年1月22日，中國與墨西哥聯合向美國國務院提交照會與備忘錄，請求美國協助「實現金本位國家與現有用銀國家的貨幣之間的固定關係」。

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美國方面很快擬定方案，將金銀比價固定為1:32，沈桐也回電國內報告擬定銀價有助於減少鎊虧，並且建議中國仿造美國、日本改用金本位；外務部將沈桐的意見上奏慈禧太后和光緒皇帝，二人當日即硃批戶部與政務處研究。時任國務卿海約翰在1月28日將中、墨兩國之請求轉達總統老羅斯福，建議總統徵求國會授權後建立國際匯兌委員會（Commission on International Exchange，以下簡稱「委員會」），經國會批准國務院在3月3日成立「委員會」。「委員會」的核心包括蒙大拿州財政局總辦罕納、美國銀行總辦查爾斯·亞瑟·柯南和康奈爾大學財政學教授精琪3人：「委員會」主席罕納曾在印第安納波利斯貨幣委員會（Indianapolis Monetary Commission）工作，推動美國完成金本位法案等幣制立法；高蘭曾是罕納的助手，協助國會在美屬菲律賓推廣金匯兌本位，1903年2月初剛起草了一份在中國改革貨幣的方案，建議列強各派一人在北京組建委員會司理中國幣制；精琪為德國哈雷大學（今哈雷-維滕貝格大學）經濟學博士畢業，美國經濟學會貨幣改革委員會成員，曾在1901年考察英國、荷蘭殖民地在銀價下跌中的幣制改革。1903年4月，高蘭與精琪考察墨西哥幣制與進出口，隨後高蘭又基於精琪對中國和墨西哥幣制的報告改善了自己關於中國幣制改革的草案，還專門闡述了庚子賠款與固定匯率的相關性。

1903年3月，美國駐華專家柔克義向海約翰建議就幣制改革徵求列強的意見，可以成立一個類似於埃及公債委員會的國際組織來維護銀價穩定、確保庚子賠款的賠付。1903年4月21日，美國國會授權「委員會」以半官方身份與列強討論中國、墨西哥的幣制改革，在前往歐洲之前「委員會」和剛剛就任的中國駐美公使梁誠會晤，希望中國駐歐洲各國使節也可以會同美方與列強舉行會談。「委員會」3人在5月19日出發前往歐洲，5月28日起相關草案被提交列強討論，核心問題包括：1. 如何改革中國幣制；2. 如何穩定金銀比價；3. 如何保障庚子賠款支付。「委員會」對於這個問題的回答：1. 優先建立金匯兌本位；2. 採用1:32的固定兌換比例；3. 在金匯兌本位改革的前提下允許中國以白銀支付賠款。總體來看，與會各國都不願意承諾維持金銀比價的穩定，甚至有些國家懷疑美國是來推銷金銀複本位的，原則上都支持中國最終實行金匯兌本位，不過不少國家認為中國應該先建立銀本位之後再改革為金匯兌本位；對於庚子賠款，英國和法國都以不在討論範圍內不予理會，相關條款最後被刪除。列強雖然大體同意「委員會」的總體計劃，但是對於具體執行細節仍有待商榷：由於列強普遍擔憂中國官僚的行政能力，方案中有「強制中國僱傭外國專家管理幣制」的內容，在法國參與會談的中國駐法公使孫寶琦以此項有辱國權，勢必會引起國內的反彈。

中國允願設法立定國家一律之國幣，即以此定為合例之國幣；將來中美兩國人民應在中國境內遵用，以完納各項稅課及付一切用款；惟彼此商明凡納關稅，仍以關平核計為準。

正當美國與歐洲各國協調立場的時候，清政府在1903年1月派載振、那桐等人出使日本考察幣制，日本方面對於中國的幣制改革也表現出極大的興趣，在獲知來訪目的後立即組織人員撰寫改革意見和實施方案，中方的考察人員也和日本大藏省、金融界人士密切會晤，考察團回國之後將相關資料交給了英籍海關總稅務司赫德，赫德又向清政府提交了自己的「虛金本位」方案。除了英日之外，俄國也有意插手中國的幣制改革，柔克義與俄國駐北京的財務代表多次會談，對於俄國推進改革憂心忡忡。美國自然不會接受清政府與英日同盟、俄國眉來眼去，代理國務卿弗朗西斯·巴特勒·盧米斯在7月3日電令駐華公使康格，要求中國不要在美國方案之前接受任何列強的幣制改革方案；負責與康格交涉的奕劻既不反對委員會的計劃，也不承認英、日在中國幣制改革中的作用，而是告訴康格中國正在按照《中英商約》的要求自行改革幣制，將會鑄造兩制銀元作為國幣，康格也就沒有干涉中國的立場。1903年9月，委員會返回美國並完成了幣制改革方案，隨後美國在10月8日與中國簽署《中美續議通商行船條約》，其中中國在第13款允諾改革幣制，這令美國政府更加堅定推動「委員會」方案在中國之落地，海約翰在10月24日訓令精琪前往中國推銷「委員會」之改革方案，又在11月責令康格督促中國鑄造金匯兌本位國幣；然而，奕劻一面承認美國方案的好處，一面又託辭細節問題有意惋拒。

### 精琪方案與本位之爭

- 中國圜法條議 * 中國新圜法條議詮解

自「委員會」返回歐洲後，美國政府任命精琪為會議銀價大臣，負責向中國推銷幣制改革。為確保計畫成功，精琪在出發之前就拜會中國公使梁誠，請他把方案條議先行轉達清政府，然後又在10月抵達日本爭取支持，接著在12月在美屬菲律賓考察當地改革之經驗，直到1904年1月才啟程前往中國，美國政府還訓令各地領事協助精琪。精琪在10月3日建議美國政府仿效英國，將幣制改革內容作為附件加入正在談判中的《中美商約》，然而直到11月10日柔克義才訓令康格此事，《中美商約》早在10月8日就已簽署完成；康格按照政府命令致電清政府外務部，外務部12月4日回覆拒絕，清政府認為條約13款「系中國自行整頓國幣之舉」，與「請貴政府會商各國政府維持銀價事」關係牽強。

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1904年1月，精琪抵達中國，並在清政府協助下將其主張整理、翻譯為《中國圜法條議》（以下簡稱「條議」）和《中國新圜法條議詮解》（以下簡稱「詮解」），即所謂的「精琪方案」，通過這兩本小冊子向中國政商界推銷自己的幣制改革方案。對於方案的內容，梁啓超曾經在《中國貨幣問題》中評價「詰鞫為病，偽謬至多」，無論從翻譯的文理還是論證的原理上都有很大的問題，晚清官員對於方案既有政治敏感方面的擔憂，也有貨幣原理上的質疑。「條議」17條中第2、3、4、9、12、13、14、17都是討論擬設司泉官（Controller of Currency）的職權和性質，其中第2、3條明確司泉官必須由外國人擔任；對於如何維護幣制，方案的意見是由清政府以本國稅源為抵押舉外債用於購買黃金儲備，國內發行可按1:32兌換黃金的銀幣，在歐美的公開市場買賣金銀匯票來維持固定金銀比價。且不考慮政治因素，清政府本就要賣銀買金以償還外債，「精琪方案」的解決方案反而是讓清政府舉更多外債去建立黃金儲備，清政府的償付能力也會因抵押而減弱，這實際上與清政府緩解還債壓力的初衷南轅北轍。

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2月22日，美國公使康格與精琪一同覲見光緒皇帝，精琪在覲見中就表示自己受清政府邀請，又有國會、總統所託之使命，藉此施壓清政府接受其方案。3至5月間，精琪系統性走訪了漢口、上海、杭州、蘇州、廣州、天津、廈門、煙臺等主要商業城市與通商口岸，與商約大臣呂海寰、盛宣懷以及張之洞在內的全國10位總督、巡撫及12個省的地方官交換意見，提出了改進的《中國新圜法說帖》（以下簡稱「說貼」）作為幣制改革的新方案。相比起「條議」，「說貼」的立場相對軟化，譬如「說貼」稱清政府不必舉外債也可以籌備黃金儲備，「說貼」7條中只有1條要求聘用外國專家；並且為了打消政治上的顧慮，方案允許清政府自行解僱外國專家，並建議清政府培養自己的金融人才。

6月20日，精琪帶著「說貼」再次來到北京戶部，與戶部官員會商20多次，儘管精琪極力推銷其方案，但是戶部官員仍有諸多疑慮。然而，由於清朝官員因不敢直接回絕而虛以委蛇，精琪誤以為自己的方案獲得了清政府的認可：精琪在8月28日離開北京，8月31日在上海向美國公使康格致電，表示戶部尚書趙爾巽在8月24日最後一次會談中表示「他看不到我們制訂的金匯兌方案存在不可行的任何理由」，9月返回美國後精琪仍宣揚自己的成功，美國公使康格以及《北華捷報》、《泰晤士報》等中外報刊都誤以為精琪已經成功說服清政府採納金匯兌本位——實際上，奕劻在給美國政府的信函中雖然肯定了精琪的工作，但是他還強調「惟中國之圓法為中國之內政，一切自有主權，並不因所列各語受無論何國之限制」，委婉拒絕了美國政府的協助。

### 貨幣單位之爭

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實際上，清末地方實力派均以銀幣鑄造為重要財源，銀幣鑄造問題也成為了中央與地方乃至於地方實力派之間的利益之爭。例如，張之洞最早在1890年以驅逐外國銀元為名鑄造銀幣，但為了維護其鑄幣利益、占據上海的銀幣供應市場而反對兩江總督劉坤一開設江南銀元局。在各地地方政府干預下，各地自鑄銀幣成色良莠不齊，一省發行的銀幣在省內外價格相差極大。銀幣濫發導致了當時市場上銀元價格低迷，一時間有了「銀賤錢貴」的現象，而當清政府允許地方鑄造銅幣之後地方官府又開始濫發銅幣造成通貨膨脹。英國背景的《北華捷報》在1905年3月刊文回應了張之洞的反駁，指出其背後的地方利益衝突及其導致的市場混亂，「在中國推行幣制改革，事實上是向巨大的既得權益和腐敗勢力進行全面攻擊」。戶部也對地方自鑄銀幣感到不滿，例如張之洞主持鑄造的廣東龍眼雖然面額為七錢二分，實際上成色不足而不為市場接受，戶部只能白白蒙受損失；1887年戶部給事中方汝紹奏請由戶部仿照外國貿易銀元鑄造本國銀元，1894年御史程利川、御史王鵬運又建議戶部仿效張之洞在廣東的造幣局鑄造銀幣，將各省的貨幣發行權收歸中央。不過，戶部官吏慣例向解交京餉索要「補平銀」，倘若改用銀元則陋規不保，因此戶部內部對於自鑄銀幣也有很大反對意見。1899年光緒帝下詔要求湖北、廣東以外各省停止鑄造銀幣，但是遭到了直隸、兩江總督的反對，又改詔允許兩地鑄造，此例一開各省跟風要求自鑄銀幣。1900年東南互保之後，清政府更是無力節制地方實力派，隨著1905年白銀價格回暖，彌補鎊虧也就不在那麼迫切，「精琪方案」只得不了了之。「精琪方案」流產後，清政府在1905年決定採用銀本位，甚至考慮將張之洞發行的兩制銀幣作為國幣。

選擇銀本位後，清政府內部有開始爭論銀幣的單位問題：奕劻、袁世凱、那桐等人主張中國應該鑄造兩制銀幣，而代表沿江沿海省份的載澤、盛宣懷等人則堅持沿用外國銀幣七錢二分的規格，兩派相持不下，史稱兩元之爭。鑄造銀兩幣之議最早出自盛宣懷，其在1896年創辦中國通商銀行時就主張鑄造庫平一兩、成色九成的國幣以資國用。兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞二人最早支持時沿用洋錢七錢二分之制，在1901年上奏稱：「錢幣之制中國不能自為風氣，銀元輕重恰與洋銀相同，尚可依傍洋銀而行，設改為一兩，與洋銀數目參差，恐沿江沿海洋行不肯行用，商埠不行，內地必阻。故仍須鑄七錢二分者，方有暢行之益。」然而到了1904年，張之洞為了抵制「精琪方案」改為主張發行一兩銀幣，尤其強調新發行的貨幣作為國幣應該與市面上最通行的墨西哥鷹洋形制不同，否則將難以阻止鷹洋在中國流通。袁世凱也力主以兩為貨幣單位，他在1905年奕劻、那桐聯合上書要求改鑄一兩銀幣，最大的理由是清政府的財政和對外收支均使用兩為單位，尤其是清政府最大財源海關關稅和最大支出對外賠款都是以海關兩為單位，如果改用銀元則又要將財政收支以洋厘匯兌，匯率波動又會導致政府遭受鎊虧類似的損失，於是朝廷同意袁世凱等人的意見，下令戶部造幣總廠和直隸、江蘇、湖北、廣東等地發行一兩銀幣。

度支部尚書載澤、商務右丞王清穆為代表的一部分反對發行一兩銀幣，並與張之洞、袁世凱等人在朝中相持不下。按照王清穆的意見：首先，政府無法控制七錢二分外國銀幣的發行，也無法阻止其在本國境內流通，那麼鑄造一兩銀幣反而會造成市場幣制混亂；其次，世界各地都慣用七錢二分銀幣，以往各省鑄造的也是七錢二分銀幣，沿江沿海地區已經習慣使用這種銀幣，驟然改變幣制不太現實。由於朝中無法達成一致意見，清政府遂徵詢了各地督撫意見：北洋系的徐世昌、唐紹儀、楊士驤等12位督撫表態支持一兩銀幣，錫良、趙爾巽等9省督撫則支持七錢二分銀幣，松壽、馮煦、張鳴岐等3位督撫則主張兩、元並用；支持兩制的官員主要任職於北方與內陸省份，當時北方與內陸都主要使用銀兩與制錢，而支持元制或並用的官員主要來自沿江沿海地區，當地習慣使用銀元，當時的華商聯合會代表海內外商界力主七錢二分銀幣——兩元之爭事實上成為了地域習慣之爭。湖北銀元局鑄造一兩銀幣後，清政府又令戶部造幣總廠加緊趕製，並令「沿江各商埠亦須官能收用」，然而由於市場反應不佳，兩制銀幣很快就被淘汰了。1910年4月，戶部最終頒布《幣制條例》確定元為法定貨幣單位，但沒有廢除銀兩的決定，辛亥革命爆發後《幣制條例》很快淪為空文。

## 民國初年幣制改革

### 民四年袁幣發行

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辛亥革命後，新生的中華民國繼承了清政府的貨幣財政，並且最初由於戰爭的影響，各地幣制更為混亂。南京臨時政府雖然出台《幣制綱要》，在法律上規範銀元鑄造和發行，維持銀元的主幣地位，但其權力很快為袁世凱所攫取。北洋政府為了整理幣制，在1914年頒布了《國幣條例》，重新確立清末銀本位制度，並將一元銀幣作為無限法償的本位貨幣，並且規定新鑄國幣之外的外國銀元和舊龍洋一律以89%成色計算。從1914年開始，天津和上海都開始鑄造袁大頭銀幣作為新的國幣。由於袁大頭平色穩定，很快於1915年取代了原來前清的龍洋市場洋厘行情，並借1919年五四運動之際徹底廢除鷹洋行情，一舉成為中國國內銀元的唯一主幣。

袁大頭的發行不僅統一了銀元市場，在政府的一再推廣下，市面上的銀兩也在大量減少，但現實中商業來往和國際收支，尤其是內陸地區的大額交易，仍然在使用銀兩，並且各地商界仍將形式化的虛銀兩作為記帳單位。以1920年代上海為例，當時的銀行準備金仍然以實銀兩為主，批發商業和證券交易仍是用虛銀兩定價，乃至於租界內日常交易和工資發放仍是按照虛銀兩發放，並且袁大頭流通的同時各種成色的銀元仍在流通，因此銀元本身仍需驗色使用。對於普通商戶而言，兩元並行的現實令其需要同時準備兩和元，外貿需要用到海關兩，國內貿易則用銀元，如果銀兩或者銀元不夠用的時候則需要到錢莊業把持的洋厘市場互換貨幣，錢莊從中抽取至少0.125%的佣金。每當國內農產品上市，商戶急需換洋採購，洋厘價格就開始水漲船高，侵蝕利潤。對於政府而言，作為主要稅源的海關關稅仍在使用銀兩，為政府財政管理造成不小影響。