2023年以色列司法改革

2023年以色列司法改革是指2023年1月起以色列總理班傑明·納坦雅胡對以色列司法系統實施的改革。亞里夫·萊文和辛卡·羅特曼負責帶頭推進改革計劃。內塔尼亞胡認為以色列的公共政策受制於司法部門，而且司法部門管得過多，立法機關和司法部門之間需要更好的平衡。

內塔尼亞胡打算限制以色列最高法院行使司法審查權、以色列政府在任命法官方面有更大權力、阻止司法機構影響立法和公共政策。另外根據改革計劃，如果以色列最高法院認為以色列議會通過的法律違憲，以色列議會有權以簡單多數否決最高法院決定、推翻最高法院的裁決。

以色列政府部門中都設置由總檢察長指派的部長法律顧問。法律顧問負責審查本部門出台的各項政策。如果部門政策違反法律，該部部長法律顧問可以代表總檢察長向部長提出修正或者撤銷該政策方案的要求，而且提議有約束力。根據改革方案，部長法律顧問人選將由各部部長自己決定，不再通過公共程序任命；部長法律顧問所提出的法律意見和建議，僅供部長和本部門參考，而且建議沒有約束力。

以色列最高法院法官的選任，由任免委員會負責。委員會成員共有9人，由三名最高法院法官、兩名以色列律師協會成員、兩名議員和兩名政府部長組成。根據改革方案，任免委員會成員增加一名議員至十一名，並使司法部長成為該委員會主席，委員會中的兩名律師協會成員由司法部長直接指定。

此外新改革計劃還打算對不信任投票和解散議會實施限制；禁止檢察機關對現任總理提起刑事訴訟。

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該司法改革引發廣泛抗議，也有一些人支持司法改革。以色列總統艾薩克·赫爾佐格呼籲暫停改革。以色列最高法院院長和總檢察長表示該司法改革非法。美國總統拜登敦促以色列政府放棄司法改革。

2023年3月27日，由於受到長期示威的壓力，內塔尼亞胡宣布暫停司法改革，並於3月28日就此與反對黨展開對話。

2023年6月29日，內塔尼亞胡重啟司法改革，他刪去最具爭議部分，即賦予國家立法機構推翻最高法院裁決的條款。最終在同年7月24日，在反對派議員集體抵制及民眾抗議下，以色列議會的執政黨聯盟以64比0通過了司法改革第一項方案，即法院不得對內閣和部長的決定進行任何審查。美國白宮稱以色列議會的投票結果令人遺憾，德國政府對以色列政局表示擔憂。反對黨領袖拉皮德稱國會的舉動是「以色列民主的挫敗」。

2024年1月1日，以色列最高法院推翻該法案。

## 背景

### 以色列最高法院與司法審查

此前，以色列所有立法、政府命令和國家機構舉措都要接受以色列最高法院的司法審查。最高法院在幾十年前就擁有了推翻立法和撤銷其認定違反以色列基本法之行政決定的權力。

改革反對者認為，最高法院的這一角色對於保護人權至關重要，因為以色列的司法制衡體系本來就十分脆弱：以色列缺乏兩院制立法體系、擁有行政權的總統、聯邦政府、地區選舉與地區超政府組織的成員資格，更沒有接受國際法院的權威監督。

以色列最高法在行使權力時經常在國內右翼政客與其支持者當中引發爭議。該法院的許多裁決，尤其是那些限制在以占約旦河西岸擴建定居點的裁決，以及那些影響極端正統派自治和生活方式的裁決，引發了極端正統派與宗教錫安主義政客的不滿，他們中的許多人指責該法院參與了有利於左翼事業的司法能動主義。

### 1992年憲法革命與其反對意見

1992年至1999年間，最高法院大法官亞哈倫·巴拉克在一系列裁決的基礎上形成了將人權間接引入私法的指導原則。這是藉助於法官在其裁決中適用的「誠信」、「公共政策」或「違反法律義務」等概念來完成的。司法改革的支持者聲稱，法庭上的這些概念取決於解釋它們的法官，這導致了法律上的不確定性，使得私人和政府的行為接受司法審查時，依據法官良心的支配，而不一定依據立法機關制定的法律。

### 2018-2022年以色列政治危機與2022年立法選舉

自2018年-2022年以色列政治危機和2022年以色列議會選舉以來，由於沒有任何政黨能夠組建穩定的聯合政府，2022年立法選舉是近四年來的第五次以色列議會選舉。該次選舉中，右翼陣營贏得了以色列議會的多數席位，宗教錫安主義黨等極右翼勢力更是取得了前所未有的勝利。選舉結束後，利庫德集團領導人、前總理班傑明·納坦雅胡組建了以色列第37屆政府，並任命了許多有影響力的職位給之前遭邊緣化的極右翼政客，這些人長期以來所倡導的政策與最高法院的許多法例相衝突，並試圖削弱最高法院的權力。在該屆政府上台前發布的官方政策指導方針中，有一項便是致力於司法改革。

## 歷程

2023年1月4日，新上任的司法部長亞里夫·萊文宣布其徹底改革以色列司法系統的打算。1月11日，萊文公布了他提出的改革草案，其中包括對司法、行政和立法程序和職能的以下改革：

- 司法選舉：目前負責建議任命以色列法官的委員會由在職法官、以色列律師協會代表、議會成員與政府部長組成，其最終建議結果需要這些不同團體之間達成協議。修改案旨在改變該委員會的組成，使得政府獲得多數投票權，從而令政府掌握包括最高法法官在內的所有法官的選任和解聘權。
- 司法審查：政府擬議遏制司法審查對立法的影響，包括明確立法禁止最高法對基本法行使司法審查；要求全體最高法法官主持針對議會通過的任何常規立法的合法性審查（有80%法官裁定此類立法無效）。
- 議會凌駕：政府擬議允許議會在立法合法性的裁決權力上凌駕於最高法院之上。如此一來，議會中取得絕對多數席位（61席以上）的執政政治團體（政黨或政黨聯盟）便可憑藉多數票反對最高法院的決定。
- 政府法顧：政府擬議將來自司法部專業監督下獨立機關的法律顧問職務重新分配給出於政治需要選定任命的法律顧問，其意見對政府和部長無約束力，從而部長們可以自行選擇、解僱法律顧問，並決定是否遵守其法律意見。
- 合理性原則：政府擬議通過立法取締「合理性」概念，限制對政府與行政決定的司法審查範圍。這將遏制法院審理以政府和行政決定「不合理」為依據的請願或上訴。

2023年7月24日，以色列議會通過《合理性標準原則法案》，引發大規模抗議。即便右翼聯合政府呼籲反對黨在休會期一起對司法改革議案討論協商，其議員也強調「仍需達成協議」，但反對黨堅決不接受談判，並預計集體向最高法院請願駁回之。針對政治監督團體提出的上訴，最高法院定9月進行論證。

2023年9月12日，以色列最高法院舉行聽證會，討論《合理性標準原則法案》的合法性。

有史以來所有15名法官都在庭審理有關案件。

2023年12月底，以色列電視臺12頻道根據洩露的決定草案提前報道該裁決。

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2024年1月1日，最高法院以8票對7票否決有關法案。法官還以12票比3票裁定，最高法院有權推翻基本法。

## 內容

### 司法選舉

#### 現行體制

現行的以色列司法遴選委員會由9人組成，其中包括3名最高法院法官、2名律師協會代表、2名以色列議會成員與2名政府部長。所有法院的法官選舉都需要依據委員會投票的簡單多數結果，但最高法院法官的選舉需要委員會九名成員中七名的批准。這實際上賦予了三名法官或執政的議會政黨聯盟代表以否決權。

根據以色列民主研究所的說法，現行制度基於各方共識，因為「最高法院大法官的選擇必須得到委員會中政客的同意，因為委員會九名成員中有七名的多數票必須支持成功的候選人。」同理，如果沒有甄選委員會中最高法院大法官們的同意，政治家們亦無從選擇法官。此原則通常會使新法官名單體現各方共識。相比之下，包括司法部長萊文和總理內塔尼亞胡在內認爲當前最高法院由左翼人士構成的政客則認為，這種「共識」是片面的：當一個右翼政府當政時，其成員必須與所謂左傾的委員會成員（萊文宣稱3位最高法院法官與律師協會代表作爲一個團體共同投票）妥協，但當一個左翼政府掌權時，可能並不需要這樣的共識。他們指出，在上一屆的左翼政府領導下，最近一次的司法遴選委員會會議任命了61名法官，由於上述的片面「共識」，反對派無從採取有效方式來反對該決定。

#### 提議方案

根據司法部長萊文的修正案，司法遴選委員會的組成將發生變化，以賦予政府立法和行政部門更大權重。委員會將由11名成員組成，即擔任委員會主席的司法部長、政府指定的兩名其他部長、以色列議會憲法、法律和司法委員會主席、以色列議會國家管制委員會主席、以色列議會委員會主席、最高法院院長、從其法官同行中選出的最高法院另外兩名法官，及兩名由司法部長選出的公眾代表，其中一人須是律師。因此事實上，由於委員會主席一職雖然理論上並非總會如此，但通常會從當局的執政聯盟中選出，政府可以完全控制法官的任免，畢竟在委員會的11名成員中，現任執政政府足有7名代表。

#### 改革支持者的理由

支持者證明改革合理性的主要論據包括：

- 眼下以法官與律師爲主的非民選成員在司法遴選委員會中占據多數，因而他們不同意的人選無從擔任任何司法職務。此外，據稱最高法院的法官代表們協調一致地作出判斷，這使得司法機構的代表作爲一個整體與委員會的其他權力成分進行談判，從而更加占據話語優勢。
- 以色列以最高法院為中心的司法選拔制度與其他民主國家相較而言當屬例外。2019年對36個經濟合作與發展組織成員國憲法法院（或最高法院）司法任命的一項研究發現，有24個國家的法官任命制度只將權力授予民選官員。例如在美國，最高法院大法官由總統任命並經參議院確認；在德國，憲法法院法官由參眾兩院任命；在法國，憲法委員會法官由總統和參眾等比例任命；在日本，選舉由政府控制，並通過全民公決批准。這種由民選官員獨家任命法官的制度在加拿大、澳大利亞、紐西蘭、比利時、瑞士、奧地利、愛爾蘭、荷蘭、丹麥、瑞典、冰島、芬蘭、挪威等國十分常見。必須指出的是，在以色列，這種制度在建國初期就被使用過，而最早設立最高法院的法官們就是由時任政府任命的，並得到了以色列議會的批准。
- 除以色列外，僅有四個經合組織成員國在任命憲法法院法官時不授予民選官員任命法官職權：土耳其、希臘、英國和盧森堡。然而，英國和盧森堡與以色列和多數國家的不同之處是，他們的法官不能廢除議會的法律，公眾價值至上是通過立法至上來實現的。由此可見，在36個經合組織成員國中，只有希臘和土耳其同以色列一道，授予非民選官員擔任的最高法院以否決權，使之可以推翻議會的法律。
- 美國的50個州中，有22個州的最高法院法官是通過投票直接選舉產生的；有15個州的法官任命是通過直接投票批准的；4個州通過公職人員選舉法官；8個州通過委員會任命法官。其中大多數最高法院法官由民選官員任命。

#### 改革反對者的理由

闡述支持改革理由的傳道書政策論壇研究因其對外國法律體系的選擇性依賴遭受強烈批評：

- 在涉及該研究的36個國家中，有31個國家由公眾代表選出法官，但其中24個國家的法官人選是行政當局與司法系統協商並根據其建議選出的。
- 此外，雖然在大多數這些國家，這種建議沒有法律效力，但其能夠構成事實上的約束力，因為公眾代表聽取法官建議並據之採取行動。正如一項研究所指出的，「這些國家的政治文化是由公眾代表在司法系統的同意和支持下選擇法官——這與以色列的政治文化完全不同。」。
- 該研究同樣指出:「司法系統在司法遴選方面沒有明顯參與的其他發達國家幾乎都是有憲法的國家。有些國家是由幾個州組成的聯邦結構，每個州都有自己額外的最高法院，保護該聯邦州的居民。大多數國家都有兩院制立法機構，不一定由控制行政部門的政黨控制，因此政府的權力是分散的。通常，司法遴選需要政府和議會兩院的同意，而立法機構的選擇總是需要多數（通常是三分之二選票，甚至是絕對多數）。也就是說，既不能單獨執政也不能單獨任命法官的聯合政府也需要得到在野黨的同意。這些在以色列都不存在，這完全改變了狀況。」
- 改革還將使政府完全控制最高法院以外所有法院的法官任命。將法官任命方式範圍擴至最高法院以外的法院之理由還尚不清楚。

### 合憲性審查

改革建議將最高法院的司法審查權力寫入法律，這一權力迄今尚未在立法中得到確立。在缺乏此類立法的情況下，1992年通過《基本法：人類尊嚴與自由》後，最高法院為自己劃定了這種權力，其早期行使的里程碑意義案例包括1995年對米茲拉希銀行（Mizrahi Bank）的裁定（類似於美國最高法院1803年對馬伯利訴麥迪遜案的裁定）。

以色列憲法、法律與司法委員會於2023年2月13日通過的法案明確規定了基本法的非可訴性；並規定包括最高法院在內的依法擁有審判權的法院，不得直接或間接處理有關基本法有效性的問題，任何有關此類問題的裁決皆屬無效。

改革同樣提議，若以色列議會通過一項與現行基本法相牴觸的普通法律，該法律不會被自動視為無效，只有滿足法定人數出席的最高法院法庭（不包括那些自決定之日起30天內無法參加討論的法官）才能主持法律的效力裁定。這一改革舉措的支持者認為，這是為了保證在最高法院進行全面討論，以防討論受到陪審成員充滿隨機性的主觀影響。

有人進一步建議，廢除一項法律所需多數當爲全體法官中的80%多數，理由是即便它與現行《基本法》相牴觸，民選政府通過的法律應是例外的；若最高法院諸法官最終沒有決定廢除新的與基本法牴觸的法律，則應以民選政府的意願為準。

立法建議認為，由於《基本法》是以色列的最高法律準則，法院的司法復核權力源自《基本法》本身，因此不能覆核或推翻《基本法》本身。該提案旨在拒絕對《基本法》進行司法審查，以保證最高法院服從名義規則和民主權威的來源。

此項改革的支持者認為，這與多數西方國家類似。在這些國家，對憲法規範沒有司法審查。正在推進這項改革的委員會法律顧問發表了一份意見，稱他在任何民主國家都沒有發現司法審查立法需要相關法院諸位法官一致決定的先例。

### 議會凌駕

另一項提議是允許以色列議會拒絕最高法院對《基本法》的解釋，並有權推翻最高法院宣布法律無效的裁決。支持者認為，擬議的凌駕條款並不是要剝奪以色列議會對憲法價值觀的承諾，而是要賦予立法者作出異於法院裁決的決定能力。

該提案提議的一種形式是，若最高法院全體法官一致同意裁決一項議會通過的法律無效，則議會不能在其任期內通過推翻前述裁決的決議。但法律應當明文規定以下情況中無論最高法院裁決如何法律依然有效：若最高法院宣布主體法律無效的裁決未得到全數通過，則議會有權以61名議員的多數凌駕最高法院，推翻其宣布法律無效的裁決，且該否決在下屆議會任期內依然有效，下屆議會有權重新審議前述凌駕決議。因此參照後述程序，凌駕決議的效力以四年為期，或直到作出凌駕決議推翻那屆議會的下一屆議會任期的初年年末為止。

有人進一步提議，議會甚至應當有權推翻最高法院協商一致通過的消極釋法裁定，但通過原法律與作出推翻最高法院消極裁定的議會應不為同屆。此方案表達了兩屆議會對異於最高法院裁決之價值框架的支持共識，因此由兩屆議會否決的凌駕決議期限當為永久。

支持者認為，加拿大、芬蘭和澳大利亞維多利亞州存在類似條款。然而有研究指出，以色列的制度與這些國家間的差異影響了這些條款對政治制度的作用。例如，阿米查伊·科恩（Amichai Cohen）對66個民主國家進行了一項研究，以確定和分析對政治部門施加的結構-形式限制，結論是:「若不授予司法部門監督其它部門的權力，以色列將成為唯一一個由民選當局行使幾乎無限權力的大規模民主國家。」

此項提議被批評賦予以色列議會過多權力，遠超西方國家其他行政和立法機構所擁有的權力。以色列民主研究所認為，儘管《基本法》有所限制，「凌駕條款」將賦予議會多數以絕對的立法權力。這將嚴重削弱最高法院對議會通過的法律進行憲法審查的權力，議會由占有政治意義上之多數的行政部門控制。各國都有制約政治多數權力的制衡機制，但在以色列，最高法院是唯一的平衡機制。

### 政府法律顧問

聯合政府公布的法案草案擬議，將政府部門法律顧問職務重新通過政治考量甄別分配，以取代目前的獨立機構法律人士，且其意見對政府與部長們並無約束力。該法案草案明確：針對「向政府」或「向總理和所有政府部長提供的法律意見，接收意見者對其不負法律義務或有權變更其法律地位」，內閣及其部長「得拒絕法律建議並採取行動反對之」。這將大大改變現行制度，即各部門法律顧問都在總檢察長庇護下，以保持他們不受政治影響的獨立性；其建議對各部門具有約束力。

前任總檢察長阿維謝·曼德布利特曾批評過去通過此類的立法嘗試，稱「讓部長任命法律顧問——而不是目前通過公開招標選舉的制度——會使立場政治化，並貶損以色列民主『守門人』的操守。」

巴伊蘭大學法學院前院長耶迪迪亞·斯特恩（Yedidia Stern）批評了這項法案，他解釋說，公共法律顧問既要對其被任命的政府部門負責，也要對公眾負責；除了提供法律諮詢外，公共服務部門律師還負責維護法治，為我們所有人謀福利。這種雙重角色證明了部長和總檢察長在選舉政府部門法律顧問方面的二元角色是合理的。」

以色列民主研究所的蓋伊·盧里（Guy Lurie）認為，「為了維護政府行為的合法性、防止腐敗，法律顧問在發表法律意見時必須獨立，並在專業上服從於總檢察長，而不是政府部長。」

### 廢除合理性原則

#### 改革支持者的理由

政府擬議取締以「缺乏合理性」作為審查行政決定的理由。儘管法學意義上的正當性源於聯合省影業有限公司訴溫斯伯里公司案，但自1948年建國以來，以色列最高法院一直在擴展該原則的外延。一些人聲稱，法院對合理性的定義是全球獨一無二的。缺乏合理性之行政行為被定義為：行政機關沒有對構成行政決定基礎的所有相關考慮因素給予適當重視，並未按其重要性在所有相關考慮因素之間進行恰當平衡:

進一步討論合理性實質的唯一途徑，是認識到合理性既不是一個物理概念也不是一個形上學概念，而是一個規範概念。合理性意味著一個人確定了相關的考慮因素，並依其權重來平衡它們。事實上，追求合理性是一個評估過程，而非描述過程。它不是一個由演繹邏輯定義的概念。這不僅僅是理性的問題。具備合理性的決定是在權衡各個必要因素後作出的，其中包括一般的基本價值，特別是人權。沒有什麼「本身」是合理的。

這一擴張性原則賦予最高法院推翻幾乎任何行政決定的權力，即使該決定是憑應有法律權威作出的。在接受《國土報》採訪時，前最高法院大法官摩西·蘭道批評了正當性原則的使用：

曾經供職法院的老法官們並沒有把自己定位為這一代人的導師。我們不認為我們的任務是向公眾傳授私人或公共道德的基本或深刻的價值觀。這並不意味著我們不關注價值觀。這並不意味著我們沒有做出價值判斷。但是，我們理解法院管轄權的局限性。我們確保我們對價值觀的裁決與擺在我們面前的問題無關……法官不是一代人的老師，也不是哲學王。他的任務要樸素得多:做一個忠實的法律解釋者。作為公眾的代表，以色列議會表達了公眾的意願。因此，我認為法官的智慧要求他謹慎、敏感、有廣泛的判斷力而非傲慢。

#### 改革反對者的理由

哈達薩學院政府與社會科學學院政治與傳播系講師阿米爾·富克斯（Amir Fuchs）支持合理性原則，稱「其目的是防止政府做出完全武斷的決定；但它肯定不是要用法院的決策權來取代政府的決策權。像所有其他行政法原則（自然公正、禁止外來利益與要求考慮所有相關因素等標準）一樣，它旨在確保政府不會超越其法律賦予權力的邊界。」

巴伊蘭大學法學院前院長耶迪迪亞·斯特恩（Yedidia Stern）為合理性原則進行了辯護，他說，若沒有合理性原則，「即將卸任的以色列議會成員將有權做出最終決定，決定誰能在下次選舉中與他們競爭。」在沒有司法審查的情況下，他們將能通過議會豁免機制相互保護。」

雷丁大學國際法、人權和高級法律研究法學碩士項目主任魯維·齊格勒（Ruvi Ziegler）寫道：「該計劃將剝奪法院要求行政部門對其行政決定適當負責的權力。」這意味著從警察到稅務機關的公共當局作出的決定不再需要被認為是「正當的」才能在司法審查中被接受。實際上，這意味著任何人都可能在沒有適當理由和沒有有效補救的情況下被拒發許可證、福利和服務。「『合理性』原則是英國法律遺產的重要組成部分，對良好治理至關重要，也必須在以色列的環境中得到維護。」

### 總檢察長的法律地位

根據以色列議會議員辛查·羅思曼（Simcha Rothman）提出的政府基本法修正案，政府和部長將有權決定其在任何問題上的法律立場。此外，他們將有權接受或拒絕總檢察長的意見。目前，根據最高法院的裁決，從政府的角度來看，總檢察長的法律意見被認為反映了其政策當前的法律地位。

政府也有權決定其向法院闡述的立場。如果總檢察長拒絕代表政府立場，政府將有權聘請私人代表。目前，若總檢察長拒為政府立場辯護或持另一立場，總檢察長可以拒絕在法庭上為政府行為辯護；若意見分歧是基於合法的解釋衝突，總檢察長可以允許政府求助於不同的法律代表。

以全球標準衡量，以色列採取約束力諮詢意見與代表性壟斷地位相結合的制度是例外的，甚至可謂獨一無二。「以色列的法律狀況並非反映少數人的意見，而是反映某一方單一的意見。在我看來，以色列的法律狀況與任何類似國家的法律狀況之間存在著鴻溝，而非僅是分歧。」相比之下，在英國、美國、加拿大和德國，總檢察長——或同等角色的官員——是一個類似於部長的政治角色，在一些國家實際上就是政府部長。因此，他們沒有權力將政府束縛在他們的立場上；政府可以採取與他們立場相反的行動；政府亦有權向總檢察長規定出庭之立場；而且總檢察長往往被禁止在沒有政府要求的情況下擬定法律意見。

以色列總檢察長的地位，只能在該國特殊歷史背景與其政權相對薄弱的制衡制度之背景下加以理解。例如，在包括前加拿大最高法院首席大法官貝弗利·麥克拉克林和其他前最高法院法官在內的數十名法律專家發表的一份聲明中，討論了以色列和加拿大政治制度的差異，得出的結論是「以色列的政府制度不同於其他如同加拿大的民主國家，其政治權力異常集中。其他民主國家有一套分配或調節政治權力行使的機制。」

## 各界反應

政府提出的改革方案在以色列國內引發了激烈爭議。反對派領導人、活動人士、前高級公務員、前安全部門官員、銀行與金融機構高管、商界精英、經濟學家和法學家嚴厲批評擬議中的改革，認為它們將破壞司法獨立，在事實上賦予政府不受約束的權力。

政府擬議的改革引發了大規模抗議活動，反對黨與基層活動人士合作，協調遊行、罷工和示威活動。抗議者中不乏以色列安全部門的預備役人員，其中一些人表示，鑑於司法改革立法程序仍在推動，他們不會報到預備役。抗議者人群還包括以色列金融和科技部門的成員。

與此同時，改革也得到了一些學者的支持。120名教授與退休政治家表達了他們的贊同。支持者還包括宗教錫安主義拉比們與政治右翼人士，他們舉行了反抗議活動，以回應反對派的示威。

國際法律界人士、經濟學家和政治家與一些國際間猶太人組織對改革表示擔憂，包括在英國、美國和澳大利亞的海外猶太人。美國總統喬·拜登和德國外長安娜萊娜·貝爾伯克都表達了他們對改革的擔憂。一些法學家對改革表示支持。

## 基本資料

- 立法機關：以色列議會
- 考慮機關：第25屆以色列議會成員名單
- 狀態：not yet in force
- 相關：以色列基本法：司法、以色列基本法：人類尊嚴與自由