睢寧社會信用體系

睢寧社會信用體系之建設於2010年首見諸報端。在該體系中，江蘇省睢寧縣政府部門會給公民的信用進行評分並定期公布評分變化，還會根據評分高低進行優先照顧或者從嚴審查。睢寧縣是中華人民共和國最早嘗試引入個人信用評分的地方，引發了巨大的媒體爭議。中國大陸媒體普遍擔心該系統將會助長政府濫權的形勢，中華人民共和國官方媒體甚至將信用評級制度與二戰時期日軍發放的良民證相提並論。睢寧社會信用體系是已知實施細則最完善的體系之一，常被媒體用來和中華人民共和國的社會信用體系一同提及。睢寧之後，社會信用體系逐步推廣至中國大陸的更多城市。

## 背景

### 道德危機

睢寧縣在解釋「大眾信用體系」的背景時，談到「毒奶粉」、「瘦肉精」、「地溝油」、「染色饅頭」等諸多食品安全醜聞的相繼發生，引發民眾擔憂與恐慌，侵蝕社會互信。為此，國務院推動社會信用體系之規劃，並且透露將會以社會成員信用資訊的記錄、整合和應用為重點，建立健全覆蓋全社會的徵信系統，全面推進社會信用體系建設。毛澤東時代，中國政府建立起個人檔案系統，並以此來影響黨員提拔和國企員工晉升，但直至1990年代，中國大陸方才開始著力建設徵信系統，並於2007年頒布《國務院辦公廳關於社會信用體系建設的若干意見》。不過，在2000年代，社會信用大抵只是關於經濟和金融領域，而不涉及社會治理層面。隨著經濟和社會快速變化，社會管理體制發生變革，引發經濟、社會和財政領域的權利下放，是故地方政府紛紛承擔起更多的社會管理職責，並成為政策企業家，試驗和推廣政策創新。睢寧縣委書記王天琦認為，作為社會管理者，政府應當以行政手段輔助和銜接法律約束和道德規範，從而實現社會和諧。因此，睢寧縣當局將社會信用體系視為一種社會管理的重要手段，並對「信用」進行了寬泛的解釋：個人信用不僅僅被用來解釋經濟金融領域的行為，更是家庭和治安問題的源頭，而違反法律和道德的事情都被認為是「失信」。

### 信訪維穩

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中國有2800多個縣級行政單位，縣一級政府是中國共產黨的執政根基，卻存在著權責劃分不清、權力運行不透明、官員貪污腐敗等弊病，引發民眾不滿。2008年的睢寧縣是江蘇省經濟較為落後的縣級行政單位，人口少，農業弱，財政窮，工業總量、城鎮居民年可支配收入、農民年人均純收入、財政一般預算收入、人均國內生產總值均屬倒數。睢寧民間矛盾多，官民關係差，時常有民眾有圍堵官員的情況發生，上訪數量也居於江蘇省前列，因此也被稱為「人民來信之鄉」。

2008年4月，王天琦就任睢寧縣委書記後，開始著手進行政府改革，自我限權並嚴管幹部，其措施包括：公開縣長和縣委書記的手機號碼，並且公開各鎮、各部門領導幹部手機號、職責分工，並且要求官員承諾為民眾限期解決問題；通過縣電台、電視台和網站現場直播縣委縣政府的重要會議；通過網路平台和手機簡訊平台收集民眾意見，從而為民眾解決問題等。睢寧縣紀委書記唐健將通過簡訊收集民眾意見的方式稱為「一毛錢維穩」，方便政府快速、低成本地消解社會矛盾。改革使睢寧上訪情況大為好轉，經濟總量和稅收都大幅改善。

### 民風建設

王天琦就任睢寧縣委書記之初，提出改革的六個步驟：第一步，嚴管和問責領導幹部和公務人員；第二步，限制縣委書記的權力；第三步，公開決策、公開用人、公開問責、公開執行；第四步，加強社會監督；第五步，改革行政語言，提升行政能力；第六步，以大眾資訊公開、大眾信用管理等辦法改革社會管理。2008年底，中共中央組織部到睢寧開展調研，肯定了睢寧「嚴管幹部」的改革舉措以及其成效。2009年3月，中央紀委、中共中央組織部將睢寧縣確定為縣委權力公開透明運行試點縣，以期從試點中尋找好的經驗以供全國推廣。隨著嚴管幹部的成功，睢寧縣開始對民風進行整頓。睢寧縣官員指出，很多當地人不知道遵守紅綠燈，且民眾好訟，當有消息傳出要提拔某位幹部時，紀委短時間內便會會收到大量的詆毀此人的消息。為了改善社會風氣，促進經濟發展和社會和諧，睢寧縣醞釀建設信用體系，其中既包含個人信用評分，也包含「睢寧好人」評選以樹立道德榜樣。

## 具體內容

### 出台經過

2008年起，睢寧縣政府先後從法院、政法委中選派人員，到日本及歐美國家、上海、深圳等地進行調研考察，併到南京學習《信用管理條例》，從而構思出信用管理的文件，並開始徵集民意：2008年8月份將討論稿刊登到《今日睢寧》上向民眾徵集意見，2009年1月又向全縣人大代表和政協委員徵求意見，8月初又到鄉鎮同民眾、村鎮幹部、企業主進行溝通商討，最終修改完善了《睢寧縣大眾信用管理試行辦法》。2009年9月4日，中共睢寧縣委全體會議通過《睢寧縣大眾信用管理試行辦法》及《睢寧縣大眾信用資訊評估細則》，此乃中華人民共和國第一個對大眾信用進行評估的管理辦法及實施細則，於2010年1月1日開始實施。

### 實施細則

依照《睢寧縣大眾信用資訊評估細則》，每個個人以1000分為基準分，並且進行加分減分。依據《睢寧縣大眾信用管理試行辦法》，睢寧的個人信用檔案之構成，以及相對應的分值如下：

大類｜項｜分值

商業服務信用資訊｜銀行借貸｜50

信用卡使用｜50

合約履約｜30

P2P貸款｜20

合計｜150

社會服務信用資訊｜個人納稅｜50

水電費繳費｜35

社會保險繳納｜35

合計｜120

社會管理信用資訊｜城管資訊｜25

制假售假｜35

傳銷｜35

計劃生育｜35

參與邪教｜50

家庭道德｜50

社會治安｜50

偷盜搶劫｜50

交通違法｜50

行賄受賄｜50

造謠誹謗｜100

合計｜530

社會信用特別資訊｜民事訴訟｜50

行政處罰｜50

刑事處罰｜100

合計｜200

表彰獎勵信用資訊｜額外加分項

社會公益信用資訊

總分｜1000

通過匯總以上資訊，大眾信用管理系統為全縣130萬人中的114萬具有完全民事行為能力的人加分減分，從而制定個人信用檔案。根據具體的違規行為，扣分在兩年至五年內會自動消除；另外設有表彰獎勵信用資訊、社會公益信用資訊以進行加分。根據2010年公布的規定，媒體不完全羅列有以下獎懲項目：

媒體羅列的獎懲項目｜加減分數值

網上詆毀他人｜-100

闖紅燈｜-50

圍堵衝擊黨政機關、企業、工地、纏訪、鬧訪｜-50

行賄受賄｜-50

醉酒駕駛｜-50

參加邪教活動｜-50

不贍養老人｜-50

兩次欠還信用卡｜-50

制假售假｜-35

惡意欠繳電話費｜-20

見義勇為｜+10

拾金不昧並被公開表揚｜+15

受到國家表彰｜+100

依照《睢寧縣大眾信用資訊評估細則》，通過在基準分基礎上進行加分與減分的結果，大眾信用體系為每一個人進行打分，並將個人依照其最終的分數，分為A、B、C、D四個等級如下：

分數｜等級

970分以上｜A｜誠信

850-969分之間｜B｜較誠信

600-849分之間｜C｜誠信警示

599分以下｜D｜不誠信

依照規定，信用被評為A級的，將在入學、就業、低保、社會救助等方面受到優先照顧，符合入黨、提干、參軍條件的優先考慮，個人創業、經辦企業的，在政策和資金上優先給予扶持；對於信用評級較低者，則「取消資格」、「嚴格審核」或者「不予考慮」。

為確保規定之實施，睢寧縣委、縣政府成立正科級的大眾信用徵集管理辦公室。為徵集信用數據，還在各個鄉鎮村設立資訊員進行數據採集。此外，還通過招標程序，委託一家位於深圳的軟體公司研發徵信管理系統。

### 修訂歷史

2010年首度曝光引發爭議過後，睢寧縣於當年刪除了鬧訪、纏訪扣分，獲得加分將受到低保評選優待等二十多項評分標準，同時還刪除了包括招商引資等在內的只有機關幹部才有機會做到的機會性條款等。此外，睢寧縣還取消了A到D的評級。2014年二度曝光後，記者向睢寧縣徵信辦尋求修改後的評分細則後遭到了拒絕，指不願意新的細則公布後再度引發媒體爭議。

## 首度曝光

2010年1月23日，睢寧縣委書記王天琦在人民網地方新政論壇上為睢寧縣的社會信用體系作介紹，指出睢寧縣會按照按照信用評級標準為個人評定ABCD四個等級，並優待信用等第高者，制約信用等第低者，以促進良好民風。睢寧縣官員表示，採取這一做法是為了倡導「守法、守信、向善、向上」的民風，即讓群眾「一處守信，處處受益；一處失信，處處制約」。

### 分值公示

3月15日，睢寧縣大眾信用徵集管理辦公室在西祠「睢寧論壇官方版」上公布《全縣2010年1-2月份大眾信用資訊徵集及信用分值加減情況》，以公開1至2月的獎懲情況。3月21日，有記者在睢寧進行採訪，受訪者普遍表示不了解「大眾信用管理」，以及信用管理的後果，但其名字、住址、扣分原因都被在網上公布。西祠論壇上，多數意見指出大眾信用管理，但也有認為這樣的評分很天真的個別意見。22日，睢寧縣大眾信用徵集管理辦公室公布第二批信用加減分情況。當日，睢寧縣徵信辦主任朱品武接受記者採訪，記者指銀行徵信只允許個人查詢，但大眾信用則公開個人資訊有隱私顧慮，朱品武則表示負面資訊由公開渠道採集得到，並指大部分人不受影響且受影響者也可以打電話申訴。

據統計，2010年1到2月份，1014名體制內人員及50名體制外人員獲得信用加分，16名體制內人員和1909名體制外人員獲得信用減分。90%的體制內人員加分的主要原因是利用活動和空餘時間到孤兒院看望孤兒，而體制外的普通民眾加分的主要原因則是「招商引資」、「服務大局」及「身邊好人」等。體制內人員減分的主要原因是受到黨內處分和行政撤職，三分之二的普通民眾被減分的原因則是個人欠貸，其餘的原因還包括違規建房、違規停車、亂設攤點等違反社會管理相關規定的行為。

### 輿論爭議

3月26日，《南方都市報》發表《縣政府給公民「評級」鞭策群眾優待「良」民》一文，將該系統稱為「全國首家由政府直接給公民信用打分評級的系統」，引發媒體爭議。《京華時報》也指出，個人信用評分在國際上通常應用於金融領域，政府給個人打分可能是睢寧縣首創。媒體指出，睢寧縣大眾信用管理存在多重爭議：

- 在立法程序上違法，在立法前未公布、為由公眾討論、未聽證，而且辦法並非縣人大或是縣政府通過，而僅僅是縣黨委一致通過。
- 依照《全面推進依法行政實施綱要》，沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其義務的決定。在無法可依的情況下，徵信辦法違反法定職權，涉嫌刑事違法，如縣黨委無權在執照審核中對公民進行行政許可。
- 徵信辦法侵害公民權利，如低保等政府救濟不能因為公民不守信而被剝奪。將「無理鬧訪、纏訪等記錄」與就業、入學、低保、社會救助掛鉤，實際上限制公民的申訴權。公開其個人資訊可能侵害公民隱私權。
- 資訊收集過於寬泛，將社會信用等同於社會道德和民風建設，難以衡量評判標準之合理性。政府給民眾打分顯示出政府的道德傲慢，與當下服務型政府的努力方向卻背道而馳。民眾參與的程度和力度均有所不足，普通人加分渠道非常有限，而公務員更容易得到加分。

但面對網友的批評與指責，西祠「睢寧論壇官方版」上的睢寧本地人則普遍力挺大眾信用管理體系。睢寧縣紀委書記唐健認為，網友主要在攻擊「良民證」，並非「大眾信用管理」，並稱睢寧人的力挺令其感動。

### 政府回應

3月28日晚，睢寧縣委宣傳部透過中國新聞網發布《中共睢寧縣委宣傳部致〈南方都市報〉編輯部的函》，信中提到《睢寧縣大眾信用管理試行辦法》乃依照國家有關法律法規和信用制度和本地實際情況制定而成，雖肯定《南方都市報》報導客觀，意見中肯，但也指出睢寧縣的信用評級給官員和民眾均會打分，並稱「『良』民」的說法會誤導廣大讀者和社會輿論。信中還歡迎《南方都市報》記者再度來睢寧採訪報導，共同支持中國的改革。

朱品武指出，睢寧縣曾經對規劃局、國土局等13名幹部進行問責並對其信用進行減分處理，而信用情況將會作為幹部提拔使用的依據，所以信用評級機制官民平等。他還介紹稱，評級標準之確定曾經歷過近一年的社會討論、人代會徵求意見過程，期間共召開468次座談會，發放5萬餘份調查問卷，睢寧縣最終結合民眾意見制定現時之評級標準。針對侵犯隱私的質疑，他表示起草規定是稱諮詢過法律專家意見，因此《睢寧縣大眾信用管理試行辦法》對如身體形態、病史、個人生活隱私等禁止徵集的資訊進行了規定，並且對賣淫嫖娼、借款數額等涉及個人隱私的資訊並未公布。

3月30日，睢寧政府網站上刊登《能聽睢寧說句話嗎？》，以萬言長文回應媒體質疑。文中認為給民眾評級和發放「良民證」的手法並不屬實，並且指出自規定推行以來，規定受到社會各界之認可，並沒有發生社會動盪，且已經小有成效。

4月2日，針對輿論對於為什麼不給官員搞評級的質疑，王天琦在《南方周末》上指出，睢寧縣正是先管官風，其後才管民風。針對輿論提及北京、上海市政府採用第三方徵信做法，王天琦辯解稱，中國所有的第三方信用評級機構都是掛靠在政府機關名下，並且質疑如果公權力不可信賴，但非政府組織也不一定更加可信賴，因此評級必須由政府來實施，因此睢寧的改革不應該被媒體全盤否定。

朱品武接受網易新聞採訪時表示，「良民證」的說法是誤導輿論，並指出制度實施以來，睢寧縣人民來信、進京上訪數字、比例大幅下降，民間借貸情況好轉，還指出民眾可以通過選舉評議員來評價政府官員的作為，但對政府官員比老百姓更容易加分、法律並沒有規定資源要向善分配等質疑表示尚未思考過，會繼續研究。

## 低調運行

4月12日下午，睢寧縣委宣傳部副部長陳軍拒絕《羊城晚報》記者的採訪請求，並稱會埋頭苦幹，等實踐成功後再邀請媒體採訪。據5月7日《文匯報》報導，該報記者查閱到睢寧縣原規劃局局長被扣30分，顯示規定對官民平等，但睢寧縣委宣傳部謝絕採訪請求，但表示《大眾信用管理辦法》將會持續運作下去。大眾信用體系之建設和宣傳在2010年1至7月間最盛。2010年7月以後，大眾信用體系的執行力度逐步減緩，自2011年起逐步淡出民眾視野，但徵信辦公室照常運營。

### 執法爭議

2011年3月，睢寧一五歲女童被車碾壓，導致肺部出血、脊骨受傷、腳部嚴重骨折。事故後，在上海工作的江蘇睢寧人高國龍在網上發帖指責交警偏袒肇事車主，批評法院立案以及調解後的執行工作。其中，魏賢光指責負責執行調查的法官韓寧收聽其電話時態度傲慢，不回答實質性問題，並在8月9日晚呼籲對睢寧法院強制執行不滿者給他留言。8月16日，睢寧縣法院派出兩名法官和兩名便衣，在上海警方的配合下對高國龍進行逮捕，並以誹謗法官韓寧為理由，將其拘留15日罰款1萬元的處罰。睢寧縣委工作人員指這是為了「引導人民說實話」。此事曝光後，引發輿論批評。

## 再度曝光

年份｜省份｜城市

2010｜江蘇｜睢寧

2012｜山東｜榮成

2016｜上海

2017｜浙江｜義烏

安徽｜蕪湖

2018｜山東｜濰坊

五蓮威海

江蘇｜宿遷

江陰太倉

福建｜廈門

福州

河南｜汝州

濮陽

浙江｜杭州

黑龍江｜綏芬河

陝西｜安康

2011年以前，中國的社會信用體系專注於經濟治理，但隨著當年《中央關於深化文化體制改革若干重大問題的決定》的發布，信用被定義為「政務誠信」、「商務誠信」、「社會誠信」、「司法公信」之集合，社會治理逐步成為信用體系之目的。2012年6月，江蘇省政府將睢寧與江陰、興化和南京六合區一同確立為首批社會信用體系建設試點縣。2013年初，江蘇省人民政府在出台《自然人和社會法人失信懲戒辦法（試行）》等文件時，多次徵求睢寧縣政府意見，睢寧縣提出的將家庭暴力、不孝、酒駕等列為失信行為已成為江蘇省的常態要求。

### 調查報導

2014年6月14日，中華人民共和國國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要》，提出要在2020年以前建立健全社會信用體系的法律法規，對於民眾實施基於信用的獎懲機制，對於政府則要求促進執政公開透明，推進依法行政，加強政府信譽之維護。

6月19日，新華社發布對江蘇睢寧社會信用體系建設的一系列調查報導，使得睢寧的社會信用體系嘗試再度收穫輿論爭議。新華社的報導中稱，睢寧縣在2010以來的四年中一直堅持這一社會信用體系：睢寧縣的大眾信用資訊分值以1000分為基準分，根據拖欠信用卡水電費、乃至違法亂紀來扣除該市114萬市民的分值，並依據最終得分給予A、B、C、D四個評級，A級可享受一定優待，D級處處受限。但報導也指出了針對這項嘗試的質疑聲。睢寧縣徵信辦坦言，目前分數只在幹部提拔和國土部門查詢招投標人是否有過往失信記錄等方面有作用，但正逐步引入第三方徵信。報導一經刊出，即引發媒體爭議。《新京報》記者通過實地採訪發現，當地民眾並不了解信用評分系統，被扣分者也未全部被通知，接受採訪的幼稚園和銀行也稱未聽說過在政府信用評分中加分者有獲得優待的例子。

### 輿論爭議

新浪網的線上調查顯示，三分之二的網友不贊同睢寧的徵信措施，認為此舉僅僅為給政府提供方便。《京華時報》評論指出，睢寧縣的大眾信用管理既有傳統信用評級相關的內容，又有和上訪等相關的維穩性質的內容，將維穩和信用評價、政治待遇和公共權益聯繫起來，未來需要在現代社會信用系統和傳統的政府治理的兩套邏輯上進行區分，不再以該系統貫徹政府維穩意志。還有評論批評指評分標準難以捉摸，並擔心或批評政府越權。有評論則建議建立官員打分機制。

在2010年時，國內自由派媒體強有力地影響著人們對社會信用體系的認知和看法，但隨著中國政府對媒體和公民社會的打壓愈演愈烈，這種影響也有所淡化。新華社在社評中指出，相比起四年前，對睢寧試驗表示支持的人越來越多，並認為睢寧的社會信用體系是構建公民社會的一次積極嘗試。南京《新華日報》則稱睢寧信用體系中的爭議評分條款已經修改，媒體爭議屬於炒作，並引述南京大學傳媒教授陳堂發，指出媒體不應該一味懷疑政府的具體行政行為，不應該將政府行為與個人信用簡單對立。國家發改委新聞發言人對《南方都市報》表示會防止信用數據錄用、失信行為認定、信用懲戒措施擴大化。

### 海外影響

儘管官方將社會信用體系描繪為對失信者的懲戒，有大量評論將該體系形容為政府監控人民的工具，將不利於異議人士。其中，峨山政策研究院將社會信用體系稱為「奧威爾式夢魘」。作為個人信用評分的早期嘗試，睢寧縣的獎懲細則是目前已知最詳盡的之一，其說構建的社會信用體系往往在媒體談論中華人民共和國的社會信用體系時被一同提及。與榮成相比，睢寧的早期嘗試是失敗的，部分原因是將信訪納入評分標準。

2023年，《華盛頓郵報》對睢寧縣的大眾信用系統進行了報導，但當地官員拒絕了該報的採訪請求。《人民日報》旗下的《環球時報》則認為《華盛頓郵報》錯誤地將睢寧的試驗描述為「奧威爾式」的，並指出睢寧的社會信用試驗僅僅是「曇花一現」（a flash in the pan）。該報承認，該項目遭到了民眾的強烈反對，並且指出睢寧的社會信用體系不應該涉及到公眾政治立場，而應該關注社會和經濟生活，並總結說實現社會信用體系需要更大的智慧。

## 民意調查

2011年11月和2012年3月的調查顯示，比起普通民眾，公務員群體對大眾信用體系有著更多的認知，縣城居民對該體系的知曉程度高於經濟發展好的城鎮，後者又高於經濟發展差的城鎮。五分之一的受訪民眾認為該體系效果非常好，三分之一的受訪民眾認為效果一般，另有三分之一不置可否，超過六成民眾對體系表示支持態度。睢寧之後，各地方政府也逐步開始建立各自的社會信用體系。其中，2012年起，榮成開始引入社會信用評分體系，並按照居民的得分進行排名。榮成的社會信用體系建設就較少得到國內媒體曝光，爭議也較少，且獲得當地社區的支持，被視為最成功的例子之一。此後，南京、杭州等地相繼引入社會信用體系。

2018年，柏林自由大學的一項調查顯示，80%的中國受訪者表示自己已經參與了商業社會信用體系，7%表示自己正在參與地方政府的試點項目；82%的城市居民以及68%的農村居民表示支持社會信用評分。同年，《徐州日報》報導睢寧縣先後出台《睢寧縣政務信用體系建設工作要點》《睢寧縣政務信用體系建設實施方案》《睢寧縣政務信用資訊徵集管理辦法》《睢寧縣機關事業單位信用等級評價辦法》等文件，著力建設政務誠信，並對政府失信進行整治。