浙江自治運動

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浙江自治運動，又稱浙江省憲自治運動，當時又稱浙江獨立、浙江自主、浙人治浙，是清朝末年到民國初年浙江省的憲政主義、聯邦主義、民主主義政治運動，在包括軍界、商界和政黨在內的浙江社會各界一齊推動下，浙江省一度建立起一套基於三權分立的代議制地方民主政體，頒布了《中華民國浙江省軍政府臨時約法》《浙江省臨時憲法》《浙江省憲法》《浙江省自治法》等一系列具有歷史意義的憲制性法律，為各省自治之模範；然而自治分權之下，派系林立，相互傾軋，權力為軍閥所掌握。

## 背景

### 地方改制和地方主義

清末新政中，清朝試圖效法日本，引入西方的現代官制和憲政理念，主掌中央的「京官」與外派地方的「外官」逐漸演化為現代意義上的中央地方官制，行省作為中央外派機構，總督、巡撫作為中央派出負責省務的代表，開始在爭議中演化為地方政治制度。地方諮議局開始負責地方事務。各省督撫雖然幾經波折，喪失了中央官員的地位，但也爭取到了地方的若干行政大權，成為了實際上的地方長官，最終在辛亥革命中只求地方自保而不顧中央。民權興起和省制之爭，也醞釀了各省爭取自治乃至獨立的風潮，各省為了省界劃分相互齟齬，也影響了中國整體國家意識的形成。中央集權和各省地方自治的持續衝突，也造成了民國初年政局的動盪局面。

辛亥革命之後，軍隊勢力抬頭，許多軍事要員都由於軍功主持地方民政，是故地方都督常常獨掌大權，雖然袁世凱在1914年下令分設巡察使為地方民政長官，但由於軍人擁兵自重，軍事民政一直難以分離。另一方面，出於外官改制的影響，各朝「本地人不得任本地官」的任官迴避（又稱籍貫迴避）制度被打破，一時間「浙人治浙」成為風潮，地方主義甚囂塵上。

### 聯邦主義思潮

在中國實行聯邦主義的思想由來已久，清末不論革命派還會改良派都提出過建立聯邦國家的構想。辛亥革命中，例如貴州等一些省份的約法中已經開始提出建立聯邦制度國家，而孫中山1911年11月在巴黎（註：此時孫中山在趕赴上海南北議和途中）時也演講稱中國新政權應該採用聯邦制度而不是中央集權；隨著辛亥革命勝利，南京臨時政府建立，為了儘快達成南北統一，中央集權制度的呼聲蓋過了聯邦制的主張；當袁世凱憑藉其勢力接管政權後，地方的革命黨又開始主張各省分權的聯邦制以抵禦袁世凱的中央集權，在護國戰爭中許多宣布反袁獨立的省份都提出了聯邦制的構想；北洋軍閥在袁世凱死後分崩離析，相互為戰，民眾苦不堪言，時人皆罪於中央集權制度，國民黨的張繼（河北滄縣人）則率先提出了「聯省自治」主張，將制定省憲、組織聯省作為救世良方，得到了不少省份的響應，浙江省也繼湖南省之後第二個制定了自己的省憲。

## 歷史

### 浙人治浙

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浙江是清末立憲運動最為活躍的地區。立憲派從一開始就十分重視諮議局，自1908年11月開始籌建，宣傳「公民」「國民」以及選舉相關概念，並在次年4月、6月分別進行了議員的初選和複選，無論地方當局還是各界輿論都對諮議局議員予以厚望。諮議局在政治上，格外主張向清廷爭取立法權、行政權、監督之權利（另見孫中山主張的五權憲法），追求地方自治權；在經濟上，力求革除地方官員之政治腐敗和陳規陋習，保障地方經濟利益，不惜領導地方保路運動與中央政府抗衡；在與民眾關係方面，雖然諮議局屬於王朝的諮詢機構，但卻體現了士紳、資產階級的代議制度，體察民情、關照下層人民，凸顯了民權意識。

浙江的革命派早在1907年由徐錫麟在安徽安慶起義，但後來由於計劃敗露，起義失敗，革命派領導人秋瑾在浙江紹興被捕。浙江諮議局成立後，不少革命黨也參與其中。在杭州響應辛亥革命以前，革命派就開始考慮建立軍政府，由於陶成章、章太炎等革命派聲望者俱在海外，最終褚輔成推舉當時的立憲派領袖湯壽潛出掌軍政府，以他的名望號召省內響應革命。雖然湯壽潛曾經參與秋瑾案，在革命黨中頗有爭議，受到了蔣介石等人的質疑，但1911年11月5日杭州起義當天湯壽潛在革命黨人的邀請、催促之下擔任了浙江都督的職位，總理浙江軍政府。立憲派名義上執掌軍政府，但實際上革命黨占據了政府實權。浙江光復之後，革命黨之中光復會和同盟會關係開始惡化，當時浙江光復會的陶成章和同盟會滬軍的陳其美不和，而浙江各界都極力推舉陶接任湯壽潛擔任浙江都督，於是引起了陳其美的嫉恨，最終指使自己親信蔣介石刺殺了陶成章——陶死後光復軍總部解散，章太炎拒絕和南京臨時政府合作，李燮和等人或引退或與光復會脫離關係，後來擔任浙江都督的朱瑞最終倒向了袁世凱，江浙光復會勢力群龍無首，最終土崩瓦解。

1912年1月同盟會暨光復會員蔣尊簋繼任都督，公布了《浙江都督府官制議決案》、《浙江各司官制議決案》、《浙江軍政府軍事組織大綱》等法規，浙江都督府組織更趨完善。在立法方面，最初的省議會和參議部等立法機構中革命黨也占到了多數地位，公布的《中華民國浙江省約法》、《中華民國浙江省議會法》、《浙江省議會議員選舉法》等法規，建立起三權分立的政治體制，初步建立起一套民主制度。而在軍事方面，浙江省力主北伐，通電福建、內蒙古要求反正獨立，派出軍隊支援上海、江寧，各界也群起響應，為北伐籌措物資。然而由於蔣尊簋政府意圖專權，引用前清官員，以兵法加緊了管束，導致了同盟會的不滿，最終軍界成立軍人維持會與同盟會相抗衡。袁世凱任命浙江將領朱瑞為新總督，而蔣尊簋也急於退任催促對方，朱瑞於是開始於1912年8月21日開始主政浙江軍政。中央研究院教授李國祁認為自此浙江進入軍人政治時期。

由於省內黨爭加劇，朱瑞一方面宣布脫離黨籍，一方面有任命屈映光調停各黨爭端，而後因身體原因由屈主持民政；朱、屈二人身為全省軍民長官，思想也日趨保守，支持袁世凱「尊孔」「裁軍」（參見北洋政府時期廢督裁軍）之主張，並在袁世凱下令之後第一個裁撤省議會。1913年的二次革命（又稱討袁之役）中，朱瑞借維持地方治安之名，宣布浙江中立，實際上拒絕國民黨反袁獨立的主張。當時正在休會中的省議會召集少部分在杭州的議員致函都督要求獨立，而朱瑞並未應允。到1913年8月，袁世凱在二次革命取得優勢後，南方各省紛紛取消了獨立，袁遂以浙江省議會致函獨立者「倡亂附逆，斷難寬假」等理由命令朱瑞逮捕致函者，議會議員如驚弓之鳥四散鄉間；朱瑞一方面按照袁世凱命令抓捕了議員，另一方對被抓捕的議員寬大處理，自言「我也浙人，安肯凌踐浙江之議會」；暗地裡又向袁世凱獻媚討好，獻計抓捕反對勢力，通過這種手段來維繫「浙人治浙」，避免北洋軍進入浙江。

朱瑞、屈映光二人積極支持袁世凱稱帝（又曰洪憲），隨著護國戰爭爆發，朱瑞向袁世凱申請增派兵力，當時由於浙軍將領和本地客商擔心外來客軍入省傷害本身利益，於是極力反對。1915年4月10日，革命黨和浙江各家壓力下，雖然朱瑞還是沒有表態支持獨立，但作為民政長官的屈映光表示願意配合——次日浙江軍界宣布獨立，接任朱瑞的屈映光騎牆自保，暗地裡同袁世凱私通暗合，浙江獨立後不久袁世凱便任命屈映光為地方長官，引起各界尤其軍界譁然，軍界再度譁變，呂公望出任浙江督軍，重新宣布浙江獨立，但浙江省內政治暗流涌動。

### 北洋軍閥統治與聯省自治

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對於長江流域唯一獨立的浙江省，北洋軍閥深感憂慮，希望能夠早日發兵剷除；浙江省內部的權力鬥爭給了北洋勢力可乘之機，最終導致了浙江獨立的失敗。作為軍界人士的呂公望最終獲得了浙江省長職位，希望任用自己的親信傅永信為杭州警察廳長以撤換革命黨領袖夏超，鞏固自身地位，因而向北京電文請示；而在「倒朱」中勞苦功高的革命黨僅僅獲得了「一政務廳一財務廳」，於是密謀換呂；浙江軍界也風言北京有意撤換軍界要員，於是軍心不穩。種種之下，浙江各方內訌，且都以北洋政府為依仗，北洋政府遂於1917年令楊善德為督軍、齊耀珊為省長，北洋軍開始進駐浙江。楊、齊到任不久北京發生府院之爭，黎元洪免除了段祺瑞總理職務，引起了各省軍閥不滿，浙江也同其他親段軍閥宣布獨立。1917年7月，張勳復辟，北京下詔任馮國璋為浙江提督，隨後浙江當局通電出兵討伐；革命黨發起了護法運動，但無法策動浙江當局，於是在寧波、溫州等地自行宣告自主，旋即被省軍所破。

1919年楊善德病逝，北京任命盧永祥主政浙江、上海兩地軍政。時值南北和談，盧本北洋勛舊，德高望重，治軍嚴格，頗受士紳商人歡迎；又在滬杭之間引介和談，關心時局變化，提議南北制定憲法以求統一。另外他還認為民國初年的政治動盪主要來源於政黨政治和各省督軍制度，他本人沒有權力去廢止政黨制度，雖「督軍無罪，罪在多兵」，在他的倡議下雲南的唐繼堯和貴州的劉顯世相繼廢除督軍（參見廢督裁軍），但本人由於參加直奉戰爭直到戰爭結束才自裁督軍，將自己的印信交予省長沈金鑒，隨後各界擁護其負責善後軍務。在第一次直奉戰爭失利下，浙江成為了南方直系勢力中的奉系孤島，但盧因為「廢督裁軍」聲譽漸隆，事實上由「北京政府任命的督軍一變而為團體擁戴的督軍」。省長沈金鑒也和議會、軍界失和，議會中一些人希望沈留任，另外軍界、議會也有一些支持屈映光擔任省長，最終北京改任張載陽為省長，而張以軍職出任浙江民政長官，引起了極大爭議，任命外人引起議會痛斥北京「國府為軍閥外府，易長受軍閥支配」，張之任命為「以大軍閥吞併小軍閥」。但省議會本身也頗具爭議，除了議員分裂難以成會之外，選舉飽受賄賂和行政干預之害，發布法案多不受歡迎，故不為民眾所信任。

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「聯省自治」風潮雖然起於非北洋治下的湖南省，但隨著盧永祥的通電而廣為響應，盧永祥作為北洋元老，一面提倡浙江省的「聯省自治」，一面又向直系控制的北洋政府表示堅決「擁護中央」，絕無「浙江獨立」的主張，主要將「自治」作為對抗直系控制的中央政府的手段。盧在1921年6月通電全國，痛斥政黨政治和野心家主張中央集權的「盜國肥私」，倡導各省制定省憲分權自治，並以此為基礎制定國家憲法保障統一。此電一出，眾省響應，浙江幾乎成為了聯省自治風潮的中心，為國人矚目。盧本人也稱中國當下分裂，應該先有分裂過渡到分治，由分治達成統一。1921年6月16日成立憲法起草委員會，以王正廷為委員長；30日，形成草案初稿；7月4日，草案付諸大會討論；7月12日，草案及其施行法三讀通過。7月23日，憲法大會開幕；27日，召開第一次正式大會；8月12日，通過《浙江自治宣言》；13-28日，進行憲法會議正式會議，討論修正草案；9月7日，浙江省憲法獲得一致通過，隨後又通過憲法施行法；9月9日，憲法及其施行法發布，世稱「九九憲法」。由於制憲過於倉促，沒有經過公民表決，制憲成員主要來自於省議會，憲法又有了省議會包辦之說——同期省議會選舉原定於7月1日開始，選舉與否又成為輿論爭論的焦點，於是10月新議會產生後就以新憲法「錯漏甚多」為由暫緩施行。1922年，省議會又成立新的憲法審查委員會，將憲法草案分為激進、緩進、保守三類，最終表決時又將憲法草案分為紅色、黃色、白色三色予以公布，這就是所謂的「三色憲法」。三色憲法相比九九憲法雖然有所進步，但動機只是為了反對「九九憲法」沒有什麼誠意可言，故輿論反響平平，新任省長張載陽又以預算等問題搪塞提案，憲法最終不了了之。盧永祥又提出「應先定國憲，再定省憲」，對後來的自治也反應冷淡。1923年第二次直奉戰爭爆發後，出於時局變動考慮，省內激進派希望從速宣布憲法，而另一些主張先行自治，然而時至8月江浙戰爭早已是蓄勢待發，雖然地方各界通過「自治大綱」，成立省自治法大會，仍對省憲自治念念不忘，但浙江局勢即將大變，自治運動也不得不停歇一段時間。

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江浙戰爭之後，浙江為直系的孫傳芳所占據，其治下的浙江恢復了自楊善德入浙以來「浙人治浙」的局面，為鞏固統治對浙江自治採取不干預態度，通過「浙江自治」來滿足其地方割據的目的，浙江的自治運動也到達了高峰，但當自治派成立自治政府威脅自身地位時，便採取了鎮壓手法終結了這次運動。他在占領浙江以後，在杭州召開茶話會，向省內各界宣布實行軍民分治、浙人治浙，維持浙軍編制，希望通過這些舉措安撫人心。不久馮玉祥倒戈，直系統帥吳佩孚大敗，奉系入驅北京，掌握全國政權的奉系率領軍隊南下直指長江流域的直系勢力。為了安定人心，孫傳芳一方面多次宣布自己決意保境安民，支持江浙兩省的自治主張，1925年12月浙江省議會順利通過了《浙江省自治法》及《浙江省自治法施行法》，另一方面仍是從事戰爭，最終取得了東南蘇浙閩皖贛五省的政權。但五省之中各省問題不斷，他所保舉的浙江省省長夏超雖然身處高位，卻處處受制於孫傳芳，心有怨憤；隨著北伐的開展，他與北伐軍密約響應起義，北伐軍毋需武力進攻浙江，遂於1926年10月15日趁著孫傳芳與北伐軍江西鏖戰之際宣布「浙江自主」，但孫傳芳早有準備，起義隨即失敗。

### 北伐戰爭與國民黨統治

1926年11月14日，在國民黨的支持下，蘇浙皖三省聯合會於上海成立。當時孫傳芳正北上爭取張作霖支持，聯合會宣布三省為民治區域，要求當局實現和平，而孫傳芳手下的浙軍將領也言「浙事還浙，故謀共保浙境」，並拒絕友軍入境。12月4日，全浙公會派出陳儀到南京向孫傳芳請命，陳述浙人要求自治之主張，要求外軍撤出浙江，而孫執意阻止國民革命軍北伐進入浙江，稱「民政交換浙人固已允所請，但軍事關係國防，人民無干涉之理」，告誡陳儀停止「無聊政客之盲動」。1926年12月11日，浙軍第三師在衢州倒戈北伐軍。13日，蔣尊簋、沈鈞業在杭州邀請各界人士，主張浙江即日起宣布自治，與北伐軍合作。19日，國共兩黨背景的浙江各界聯合會發表宣言，宣布「浙人治浙」「人民自治」，軍隊歸於自治政府名下聽從指揮，對外通電「從此境求自保，民冀相安，以自決之精神，行真正之民治」，不參加外省事務。21日，成立了新的省政府。由於浙軍的倒戈，陳儀態度曖昧，孫傳芳遂令部下進駐浙江，將陳儀抓捕到南京，鎮壓主張自治的各派勢力，而國民黨方面也放棄了通過浙江自治半武力入浙的策略。

國民黨中浙江委員早在12月15日於寧波成立了浙江省政治會議，呼應各界聯合會；隨著戰事順利進展，1927年1月8日，浙江臨時政治會議各委員公開任職，成立了臨時省政府；2月18日，北伐軍占領杭州，政府機構隨之遷杭；4月初，「國民黨清黨」，4月27日張靜江抵達杭州主持省務，自此國民黨建立起在浙江的政權。國民黨主張鄉村自治，遂在浙江農村地區組織與國民黨黨義相契合的自治運動，自治一切以國民黨為領導進行，但隨著1929年底省政府以「法律所關，確難長此持異」為由取締了所有基層民眾自治組織，浙江的地方自治開始完全置於執政的國民黨領導之下。

## 分析與影響

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### 憲政民主理想

浙江省的憲政主義運動一直從清末延續到國民革命軍北伐，歷經清末制憲派、革命派、新青年等幾代人的嘗試，卻幾乎沒有抵抗就在北伐勝利中銷聲匿跡。在立憲制度失敗後，浙江省就是革命派影響力最為強大的地區，僅僅在辛亥革命的數月之間就開始嘗試民主政治，為各省之先，極大程度導致了後來浙江省的分權局面。現實的混亂中，中央無力制衡地方，浙江人又開始尋求自治和自保——在制定省憲中，既希望能夠促成國家的真正統一，又希望保障浙江省的和平安寧，還寄託著促進民主的願望。省制本來作為歷朝歷代的外派地方的行政機構，具有著地方和中央雙重屬性，在近代的潮流中開始和西方的聯邦制度接軌，而浙江省經濟實力的發展也促進了浙江人對於省權的意識，自1926年北伐軍占領浙江之前，浙江省自治自立的趨勢從未改變，而省憲主義和聯邦主義也成為了中國憲制史上一直揮之不去的陰影。

無論是辛亥革命中的《省約法》，還是《省憲法》《省自治法》，都無一例外契合當時的民主思潮，浙江人都積極參與到草案的制定當中，提出的草案文本達到了100多部，即便這些憲法文本沒有被施行，也極大增強了公民的政治參與意識，成為了民主發展的動力，促進政治和社會進步，也加速了整個中國的政治民主化。雖然這一場運動最終為軍閥所抹殺，但地方精英為推動地方自治契而不舍，省內外各利益集團為權力和利益不斷活躍，在馮筱才教授看來這些利益集團的利用導致了憲政理想的最終失敗，而沈曉敏教授也指出客觀上這些利益群體為了自身利益不斷行動也令浙江成為了自治運動歷時最久的省份。自治運動將民主觀念或多或少傳播到了基層之中，改變著基層社會。

### 現實政治工具

傳統觀念認為軍閥的鎮壓對於自治運動的失敗起到了很大作用，但馮筱才教授指出浙江自治的曲折歷程很大程度和當時團體將自治運動的理想當作自己政治利益的工具有關——督軍、省長、議會、地方公團、旅外浙人團體圍繞自治展開了利益角逐——就憲法制定來說，正如馮筱才教授所指出，王正廷、褚輔成等第一屆國會議員將之作為對抗北京政府的一種手段，地方議會希望憑藉新的憲法延續其權力，而省內的工商界希望憑藉自治擺脫軍閥混戰的紛爭局面，而軍閥則希望利用這一運動達成保住自己地盤並向外結援的目的。在各方面的利益面前，若沒有一定人物的指引，作為理想的運動不過最終演化為了軍閥、政客自私自利的工具，各方都一致同意進行自治卻為了自己的利益不願意將自治付諸實踐，背離了運動的初衷。

同時在西南政法大學的林孝文看來，浙江人從一開始就對自治抱著太高的期望，卻由於自身體制問題或地方積習難改，導致各地腐敗、舞弊屢見不鮮，時人或有稱自治為「一時最渾濁之治」；而在軍閥割據混戰中僅僅憑藉一紙憲法是無法實現任何期望，失望和失敗幾乎不可避免。聯省自治雖然一開始聲勢浩大，得到了許多軍閥響應，但隨著戰爭局勢明朗，直系吳佩孚取得優勢，原本支持自治的直系和親直系勢力開始主張武力統一路線，紛紛指責自治派在行割據之實，輿論很快倒向了支持統一的中央集權勢力；伴隨著北伐運動的轟轟烈烈，許多原本支持自治運動的人想要擺脫軍閥和帝國主義，加入了國民黨和國民革命軍等革命組織，倒向了北伐軍陣營，到最後這次運動雖然還有不少支持者並發布了不少法律，但響應寥寥，早就「沒有自治的興味，反生厭惡和仇視」罷了。