中華人民共和國憲法 (1954年)

1954年《中華人民共和國憲法》，簡稱五四憲法，是第一部中華人民共和國憲法，1954年9月20日經第一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過，因其在1954年頒布，故稱為「五四憲法」。中華人民共和國現行的八二憲法（第四部憲法）就是建立在五四憲法的基礎之上。

## 制定背景

### 《共同綱領》與形勢的不適應

1949年中華人民共和國建立後，中國國內的各方面形勢均發生了變化。先前起「臨時憲法」作用的《共同綱領》已經不再適應形勢的發展。《共同綱領》規定的政治體制是一種各階級、各方面人士參加的統一戰線的政權，這與中共建立工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的政權的目標並不一致；在經濟上，《共同綱領》規定的是國營經濟、合作社經濟、私營經濟、國家資本與私人資本合作的經濟，同時規定在農村進行土地改革，實行「耕者有其田」政策，1953年，中國農村的土地改革已經基本完成。劉少奇說：「在中國近代史中，人們曾長期爭論過一個根本問題——中國的出路是什麼？是資本主義還是社會主義？對於這個問題，5年來國家發生的巨大變化已作了生動解答，同時也充分證明由目前複雜的經濟結構的社會，過渡到單一的社會主義結構的社會,即由目前的新民主主義社會過渡到社會主義社會，是我國應當走的唯一正確的道路。如果繼續維持現狀，中國就可能變成資本主義。他說，或許有人想走維持現狀的道路，即既不是資本主義道路，也不是社會主義道路，將我們現在所處的狀況維持下去。有些人希望永遠保存這種狀態，最好不要改變。他們說有了《共同綱領》，何必還要憲法呢？社會主義和資本主義這兩種相反的生產關係，在一個國家裡互不干擾地平行發展，是不可能的。它不變成社會主義國家，就要變成資本主義國家，要它不變是絕對不可能的。我國要走社會主義道路是確定不移的。要走社會主義道路，就需要有法律形式把我國過渡時期的總任務確定下來。」

### 史達林的建議

史達林第一次建議制憲是新中國建立前夕。1949年6月至8月，劉少奇秘密訪問蘇聯。在會談中，史達林談到了憲法問題，建議中國暫時可用《共同綱領》，但應準備制定憲法。

史達林第二次建議制憲是在1950年初毛澤東第一次訪問蘇聯時，史達林就中國建設問題提了三點建議，其中第二點就是建議召開全國人民代表大會和制定憲法。

史達林第三次建議制憲是1952年10月，劉少奇率中共代表團參加蘇共第十九次全國代表大會。他受毛澤東委託,就中國向社會主義過渡的設想，向史達林寫了一封長信徵求意見。史達林贊成中共向社會主義過渡的設想，但不同意暫不制定憲法的意見，建議提前制憲。他說，為了駁斥國際上敵對勢力對新中國的攻擊和便於中國更好地開展建設事業，中國應該將召開全國人民代表大會和制定憲法的時間提前。他建議在1954年進行選舉和通過憲法。

在當時的國際背景下，史達林對中國依據《共同綱領》採用民主聯合政府這種政權存在擔心，他之所以急於讓中國儘早召開人民代表大會和制定憲法，其真實意圖是要中國政府儘快通過憲法確立一黨政府體制，也就是儘快向蘇聯政治體制轉換，以擴大社會主義陣營。

## 制定過程

### 籌備

1952年12月1日，中共中央下發了《關於召開黨的全國代表會議的通知》，通知認為召開全國人民代表大會和制定憲法的條件已經具備，準備立憲。1952年12月24日，第一屆全國政協常委會第四十三次會議上，周恩來代表中國共產黨提議起草憲法；人民政協通過了這一提議。

1953年1月1日，中共中央機關報《人民日報》把制定憲法列為1953年的三項任務之一。為了爭取民主黨派和社會各界對中共制憲的支持，毛澤東於1月11日召開了有18位民主黨派負責人座談會，周恩來於12日召開政協座談會，這兩個會上聽取民主黨派和各界人士對制憲的意見。在座談會上，一些民主黨派負責人和民主人士對中央急於制憲提出了一些疑問和表示擔心。

1953年1月13日，中央人民政府委員會第二十次會議決定由毛澤東領導的等三十餘人組成憲法起草委員會，即形式上制憲機關為中央人民政府。1953年底，毛澤東率憲法起草小組入住西湖國賓館。

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約有一億五千萬人參與了首部憲法的討論，提出的意見有138萬多條。另有各省、市、縣人民代表大會的596萬多名代表也發表了意見。根據徵求所得的意見，憲法起草委員會對原來的草案作了修改後，交中央人民政府委員會舉行臨時會議討論通過，形成了憲法送審稿。

1954年1月15日，毛澤東致電劉少奇等中央領導，在電報里開列了10種中外各類憲法的書目（後稱「中外憲法書目」），要求中共中央政治局委員和在京的中共中央委員抽時間閱讀：

- 1936年蘇聯憲法及史達林報告。
- 1918年蘇俄憲法。
- 羅馬尼亞、波蘭、東德、捷克斯洛伐克憲法等東歐社會主義國家憲法。
- 1913年中華民國憲法草案
- 1923年中華民國憲法
- 1946年中華民國憲法。
- 1946年法國憲法。

### 憲法起草委員會

1953年1月13日中央人民政府委員會第二十次會議通過：

- 主席：毛澤東
- 委員：（32人，按姓氏筆劃為序）：朱德、宋慶齡、李濟深、李維漢、何香凝、沈鈞儒、沈雁冰、周恩來、林伯渠、林楓、胡喬木、高崗、烏蘭夫、馬寅初、馬敘倫、陳雲、陳叔通、陳嘉庚、陳伯達、張瀾、郭沫若、習仲勛、黃炎培、彭德懷、程潛、董必武、劉少奇、鄧小平、鄧子恢、賽福鼎、薄一波、饒漱石
- 秘書處（1954年3月23日憲法起草委員會第一次全體會議通過）
- 秘書長：李維漢（兼）
- 副秘書長：齊燕銘、田家英、屈武、胡愈之、孫起孟、許廣平、辛志超

1954年1月，中共中央決定成立憲法起草小組，負責起草初稿：

- 憲法起草小組成員：毛澤東、陳伯達、胡喬木、田家英

1954年3月，中共中央政治局決定成立憲法小組，負責對初稿進行修改：

- 憲法小組成員：陳伯達、胡喬木、董必武、彭真、鄧小平、李維漢、張際春、田家英

### 通過

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1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議上，代表們共投票1,197張，同意票為1,197張，全票通過《中華人民共和國憲法》。

## 主要內容

五四憲法有序言、總綱、國家機構公民的基本權利和義務、國旗國徽首都，共106 條。

序言首先記載了中國人民革命鬥爭取得的成果，然後肯定了國家建設社會主義的過渡時期的總路線和實現總路線的內外條件。

國家的性質規定為工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。國家政權的組織方式是人民代表大會制度。在經濟制度上，五四憲法與《共同綱領》相比，其突出的特點就是規定了國家建設社會主義過渡時期的總路線，依靠國家機關和社會力量，通過社會主義工業化和社會主義改造，保證逐步消滅剝削制度，建立社會主義。

憲法規定了公民的基本權利和義務，並規定了逐步擴大物質保障的措施。這些規定主要包括：公民在法律上的平等權；公民的選舉權和被選舉權；言論、出版、集會、結社、遊行、示威等各項政治自由權和宗教活動的自由；人身自由、住宅不受侵犯；通信秘密受保護；公民居住和遷徙自由；公民有勞動權和休息權，以及獲得物質幫助的權利；公民有受教育權和進行科學研究、文藝創作和文化活動的自由；國家實行男女平等、保護婚姻家庭、母親和兒童:公民有對違法國家工作人員的申訴控告權和獲得物質賠償權等。同時規定，公民有遵紀守法、保護公共財產、依法納稅、保衛國家和服兵役的神聖職責。

憲法最後一章規定了國旗、國徽和首都。

此時，由於民主黨派尚能發揮監督制約作用，且捍衛1946年政治協商會議的決議仍然是中共反對國民政府有力的宣傳武器，因此1954年憲法仍未遠離政治協商會議決議精神和5年前《中國人民政治協商會議共同綱領》的民主原則。有觀點認為，這部憲法的諸多條款，例如人民法院獨立審判、公民自由遷徙權，均達到了1949年以來各部憲法無法超越的高度。

## 五四憲法危機

《五四憲法》在頒布後不久即出現憲法危機，幾乎所有重大的憲法危機都和毛澤東違憲有關。

### 與蘇聯的關係

《五四憲法》的序言中規定：「我國同偉大的蘇維埃社會主義共和國聯盟、同各人民民主國家已經建立了牢不可破的友誼，我國人民同全世界愛好和平的人民的友誼也日見增進，這種友誼將繼續發展和鞏固。」但在該憲法公布兩年後的1956年就出現了「中蘇論戰」，到1960年代中蘇徹底決裂，兩國甚至在珍寶島爆發了武裝衝突。

### 最高國務會議和其他國家機構的衝突

根據五四憲法的規定，最高國務會議是中國國家主席在必要時召開的協商和研究國家重大事務的一種會議。這個會議雖然表面上議而不決，但由於特殊的人員構成以及毛澤東在當時巨大的人格魅力和政治權威，最高國務會議反而成為超越常規國家機構、黨的機構以及政治協商組織的超級國家權力機關，是一種統合一切的事實上的最高國家權力機關。但人大與國務院仍然是憲法規定的國家權力機關，這就引發了毛澤東憑藉個人權威治國與法定的國家機關系統之間的矛盾。

1958年，周恩來和國務院因反冒進問題屢遭毛澤東批評。6月8日，毛澤東在審閱《中共中央決定成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知稿》時，加寫了職權劃分：這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個「政治設計院」，沒有兩個「政治設計院」。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。

1958年8月21日，毛澤東在北戴河召開的中共中央政治局擴大會議上表示：法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套……大躍進以來，都搞生產，大鳴大放大字報，就沒有時間犯法了。…… 不能靠法律治多數人，多數人要靠養成習慣。軍隊靠軍法治人，治不了。實際上是一千四百人的大會治了人，民法、刑法那樣多條文，誰記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得；韓非子是講法治的，後來儒家是講人治的，我們每個決議案都是法，開會也是法，治安條例也靠成了習慣才能遵守，成為社會輿論，都自覺了，就可以到共產主義了。我們各種規章制度，大多數，百分之九十是司局搞的，我們基本不靠那些，主要靠決議，開會，一年搞四次，不靠民法刑法來維持秩序。毛澤東提到，「要人治，不要法治。《人民日報》一個社論，全國執行，何必要什麼法律？」

1959年，毛澤東卸任國家主席並選舉劉少奇擔任國家主席後，這個曾經為毛澤東量身定製的二元政體結構發生了憲法危機。毛澤東作為事實上的權威從憲法體制中抽身而出，而沒有足夠的個人權威的劉少奇卻坐上了制度化的卡里斯瑪之位。嚴格按照憲法的規定，劉少奇作為國家主席，有權統率全國武裝力量，召開最高國務會議。但是，毛澤東雖然「退居二線」，仍擔任著中共中央委員會主席和中共中央軍事委員會主席，手握黨權和軍權，從而形成了「兩個司令部」。原本憲法內部的二元體制，現在外化為毛澤東個人與整個官僚體制之間的二元關係。隨著毛澤東和劉少奇關係的惡化，潛在的憲法危機爆發了。

### 人民代表大會和最高國務會議停擺

從1962年，毛澤東與劉少奇矛盾逐步公開化，劉少奇已經不再召開最高國務會議，而在這之前劉少奇主持召開的五次最高國務會議中，毛澤東只參加過半次。1966年劉少奇被打倒，國家主席職位名存實亡，劉少奇去世後又長期空缺，最高國務會議沒有了法定的召集人，在事實上已經被廢止。1964年三屆人大一次會議召開後，全國人民代表大會就不再召開，最高國家權力機關停擺十一年，直到1975年毛澤東為了修改憲法廢除國家主席才再次召開。在這段時間內，毛澤東一直以中共中央委員會主席和中央軍事委員會主席身份領導著中國的內政和外交。

## 參見

- 過渡時期總路線和生產資料所有制的社會主義改造
- 第一屆全國人民代表大會
- 中華人民共和國國家憲法日：12月4日
- 《中華人民共和國憲法》
- 《中華人民共和國憲法修正案》（1988年、1993年、1999年、2004年、2018年）
- 五四憲法起草地舊址
- 八二憲法