湖南省憲法

湖南省憲法是湖南歷史上的一部憲法文件，為中華民國湖南省憲法。在聯省自治運動的背景下，於1921年3月20日至1921年4月20日由包括王正廷在內的湖南省憲起草委員會的13名委員起草，1922年1月1日通過。趙恆惕為該憲法下選出的首位湖南省省長。

## 制定過程

湖南省憲法的制定歷程，從1920年7月「禡電」提出自治口號起，到1922年1月1日正式公布，前後歷經一年半有餘。此過程大致可分為兩個階段：其一為譚延闓主持下的準備制憲，其二為趙恆惕主政後的正式制憲。整個既有軍政派系之爭，也有地方士紳、知識分子與民意團體的推動，更受到全國南北軍閥局勢及國際環境的深刻影響。

### 譚延闓與自治運動的開端

1920年7月，譚延闓受廣州軍政府委派主持湖南軍政。彼時北洋勢力反覆入湘，地方軍政局勢動盪。譚為自保及凝聚人心，遂於7月22日以湘軍總司令名義向全國發出「禡電」，宣布湖南廢督軍制、實行地方自治、民選省長。電文中指責北洋當局壓迫地方，呼籲各省「各自自治」，並主張全國聯省建國。這一宣言既回應了湖南「驅張運動」的民意基礎，也迎合了當時「聯省自治」的時代思潮，因而四川、湖北、廣東、雲南、浙江等地相繼表示支持，北京亦出現「各省自治聯合會」。譚延闓因而被視為全國聯省自治的旗手。

「禡電」發出後，蔡元培、胡適、李四光等名流皆公開支持。旅居北京的熊希齡更召集湘籍人士，委託梁啟超起草《湖南省自治法大綱》與《湖南自治根本法》，寄送譚延闓以供參考。熊希齡認為此舉應在南北未統一之前完成，並必須經全省公民總投票，方能奠基鞏固。譚延闓遂於1920年9月召集自治會議，成立「湖南省憲制起草委員會」，並同時讓省議會另行草擬方案。然此舉實為省政府與省議會爭奪制憲主導權，埋下後續爭議。

面對軍政當局「包辦制憲」的企圖，湖南各界群起反對。報界、學界、工會、農會等團體要求召開「人民憲法會議」。1920年10月，毛澤東、何叔衡等377人聯名在《大公報》發表建議書，主張按人口比例推舉代表，由人民會議制定湖南憲法。同月，學生聯合會等團體發動萬人遊行，要求早日制憲，反對官僚壟斷。譚延闓承諾召開憲法會議。然而，譚最終因軍中內訌失勢。1920年11月，程潛派系發動兵變，譚被迫辭職，湖南局勢轉由趙恆惕掌控。

### 趙恆惕主持下的正式制憲

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趙恆惕上臺後，繼續推行「聯省自治」主張。他成立「湖南制定省自治根本法籌備處」，制定四步驟：設立制憲機構、學者起草草案、審查委員審議、全省公民復決。1921年初，籌備處聘請13位著名學者組成「省憲起草委員會」。其中以李劍農、王正廷、蔣方震最具代表性，多為留學歐美日的法政專才。

1921年，湖南制定省自治根本法籌備處按照「首重學識經驗，無偏無黨，超出政潮之外」的標準，再根據熊希齡、范源濂等人推薦和趙恆惕提名，聘請以李劍農為主席的13人組成湖南省憲起草委員會起草省憲，各委員詳情列下。其委員有四個特點：多有留學經歷、知名學府高學歷、年富力強、湘籍為主。

在湖南省憲制憲之初負責制憲的部門名稱叫「省自治根本法籌備處」，而取消原來的「制憲籌備處」，用「省自治根本法」的名稱以代替「省憲法」，其原因即是怕人誤會湖南有脫離中華民國，破壞國家統一之嫌。後因「根本法」三字，本身只是《憲法》的「解釋語」，又採用「憲法」一詞。

1921年3月20日，自治法起草會議在嶽麓書院舉行開幕典禮，全省三百餘軍政農工商學各界人士蒞會，其後13名委員閉門謝客，在嶽麓書院起草了《湖南省憲法》。起草委員會在嶽麓書院展開工作，僅一月即完成《湖南省憲法草案》及五部附屬法草案，包括議會組織法、省長選舉法等。草案強調民權，條文具體明確，避免空泛原則。

#### 起草委員會

序號｜姓名｜籍貫｜年齡｜留學｜院校｜曾任

1｜李劍農｜湖南邵陽｜41｜日本、英國｜早稻田大學、倫敦政經學院｜《太平洋》雜誌編輯、漢口明德大學教授

2｜王毓祥｜湖南衡陽｜34｜美國｜芝加哥大學學士、紐約大學碩士｜南京高等師範教員、南京暨南商科大學主任

3｜王正廷｜浙江奉化｜39｜美國｜北洋大學、耶魯大學博士｜參議院副議長、工商部次長

4｜蔣百里｜浙江海寧｜40｜日本、德國｜日本陸軍士官學校、德國陸軍大學｜保定陸軍軍官學校校長

5｜彭允彝｜湖南湘潭｜43｜日本｜長沙明德學堂、警監學校、早稻田大學｜眾議院委員長、民國大學校長

6｜石陶鈞｜湖南邵陽｜41｜日本｜時務學堂、日本陸軍士官學校｜中央軍事政治學校第三分校校長、湖南省市政廳廳長

7｜向紹軒｜湖南懷化｜37｜英國｜愛丁堡大學經濟學碩士｜漢口明德大學副校長

8｜陳嘉勛｜湖南湘陰｜36｜美國｜哥倫比亞大學政治經濟碩士及數學博士｜上海交通大學訓導長、教務長，國民大學教授、文學院長、代校長

9｜張聲樹｜湖南沅陵｜36｜京師法政學堂｜福建高等檢察廳檢察長、廈門地方檢察廳檢察長、湖南公立法政專門學校教授

10｜黃士衡｜湖南郴縣｜32｜美國｜埃阿瓦大學文學學士、哥倫比亞大學歷史學和政治學碩士｜成都高等師範學校文史系主任、上海南方大學教授、湖南商業專門學校校長

11｜董維健｜湖南桃源｜31｜美國｜湖南省立高等工業大學、哥倫比亞大學經濟學博士｜國立武昌高等師範學校、國立武昌高等商科學校和湖南省立高等工業學校任教授

12｜唐德昌｜湖南零陵｜33｜美國｜伊利諾大學政治經濟學士、哥倫比亞大學政治經濟碩士

13｜皮宗石｜湖南長沙｜34｜日本｜東京帝國大學、倫敦大學經濟碩士｜長沙政法專門學校教員、北京大學教授兼圖書館長

依程序，草案須經各縣推舉的150名審查員審議。然審查過程中矛盾叢生，如議員名額分配：中、西、南三路勢力為爭奪議會席次激烈對立；行政制度之爭：省長制與合議制（類似瑞士委員會制）爭論不休，導致審議停滯。

最終在熊希齡等人斡旋下，各方達成折衷方案：省長由議會推舉四人，再交全省公民投票表決。1921年9月，因「援鄂戰爭」失利而情勢緊急，審查委員會倉促通過憲草，實質上保留了學者草案的主要內容。1921年11月至12月，湖南舉行全省總投票。最終贊成票1815,875張，反對票57,236張，以絕對多數通過。投票率高達84%，顯示湖南民眾對省憲的廣泛關注與參與。1922年1月1日，《湖南省憲法》正式公布，成為中國歷史上第一部正式通過的省憲。

## 內容

《湖南省憲法》共13章141條，除序言外，共分13章，包括：總綱、人民之權利義務、省之事權、省議會、省長及省務院、立法、行政（分財政、教育、實業、軍事四節）、司法、審計院、縣制大綱、市鄉自治制大綱、本法之修正及解釋、附則。體例承襲德國《魏瑪憲法》與民國臨時約法，但有調整。序言以「湖南全省人民」名義宣示立憲目的：「增進幸福，鞏固國基」。

### 總綱與省國關係

總綱確立湖南為「中華民國之自治省」，強調湖南既屬於民國整體，又享有地方自治權。其核心原則包括：

- 自治權在民：第4條明定「省自治權屬於省民全體」，將西方主權在民原則移植至省級自治框架。
- 地域與屬人範圍：以「現有之土地」界定湖南領域，人民資格則需具中華民國國籍並在湘居住滿兩年，以防「外來人」影響自治。
- 目的性原則：立法宗旨在於「保民自治、富省強國」，既求自立自保，又避免被視為「獨立建國」。
- 「門羅主義」：省憲第48條規定湖南省公民，必須在湖南繼續居住5年以上，方得被選為省長；第89條規定，省外軍隊非經省議會議決及省政府允許，永遠不得駐紮或通過本省境內；第八章司法方面，對於湖南省之民事、刑事及其他一切訴訟之最後裁決權，交由省之高等審判廳；第134條規定國憲未成立前，湖南省得徵收國稅等。

### 人民權利與義務

對人民權利的詳細規定，共列19條，涵蓋平等、人身、財產、政治等多方面。包括：

- 平等權：明定「男女、種族、宗教、階級一律平等」，並禁止人口買賣。
- 人身與生命權：除保障人身自由外，明令禁止虐待刑訊，確立人身保護令制度（24小時內須告知理由並得向法院申請救濟），並引入無罪推定與罪刑法定原則。
- 財產與居宅保障：規定私有財產非依法補償不得徵收，居宅不得非法駐軍或搜查。
- 自由權利：包括宗教信仰、言論出版、結社集會、請願陳訴等自由。條文採「正面肯定+反面排除」方式，除刑法限制外不受其他專斷。
- 特別規定：賦予公民及自治團體持購槍支自衛之權。
- 經濟與社會權利：保障營業自由、居住與遷徙自由。
- 政治權利：規定選舉、被選舉、公投、修憲提案等制度。
- 外省人保障：第24條明定外省人在湘享有同等權利。
- 義務：除納稅、服兵役外，特別規定「受教育為義務」，並保障義務教育的普及。

### 省之事權

對「省的權限」作列舉規定，確立地方在行政、司法、財政、教育、軍事等方面的主導地位，包括：地方自治制度及監督權、官吏選拔與薪俸規則、司法行政及獄政、職業團體與勞工立法、稅制、公債、契約、教育體系與學制、礦業、農林與公共實業、省內交通建設、軍政、警政與衛生。

### 議會制度

第四章規定省議會制度，突出代議民主原則：

- 產生方式：議員由全省公民直接選舉，每20萬人選1人，不足20萬之縣亦得選1人。
- 資格條件：男女公民年滿21歲並在湘居住滿兩年者皆有選舉權；被選舉資格則限25歲以上，排除現役軍人、官吏及宗教教士。
- 任期與會議：議員任期三年，每年開會兩次，各兩月，並可召開臨時會。
- 職權：包括立法、預算決算審議、監督省務院、省長彈劾、受理請願、質詢、投不信任票等。
- 議員保障：享有言論表決豁免權及人身豁免權，並設立選民「撤回制度」。
- 解散機制：可由公民連署、縣議會提議、省長提案後交公投決定，並規定一年內不得解散兩次。

### 行政機關

第五章確立行政部門由省長+省務院組成，兼具美式獨任制與歐陸內閣制特徵，類似一種「責任內閣式的合議制」。

省長：由省議會提名四人，交公民投票決定，任期四年不得連任。省長享有軍政、任免、公布法律、召集議會等權力，但須副署。戒嚴需經議會批准。

省務院：由七司組成（內務、財政、教育、實業、司法、交涉、軍事），各司長由議會選舉後省長任命。省務院對議會負責，並對省長權力形成制衡。

### 司法與審計

司法：設高等審判廳，為全省最高審判機關，享有最終裁判權，獨立於行政，並保障法官任期安全。此舉確立了司法獨立。

審計：設審計院，專司財政監督，防止貪腐與濫用。

### 地方自治

第十、十一章明定縣、市、鄉三級自治制度：

- 縣制：縣長由縣議會推舉候選人，再交全縣公民投票決選，最後由省長任命。縣議員亦由公民直選。
- 市鄉自治：鼓勵基層自我管理，落實「自下而上」的自治理念。

### 修憲與附則

第十二章規定憲法修改程序：每十年須召開憲法會議討論修憲；提案須經省議會四分之三或縣議會、特等市議會三分之二提出；修憲案須交公民總投票決定。

附則則包括過渡條款，如戶口調查未完成前，省長選舉暫由縣議員決選；國憲未成之前，省政府得暫行徵收國稅。

## 實施歷史

1922年1月1日，《湖南省憲法》在全省正式公布，並隨即啟動實施。實施過程分為四個階段：

選舉省議會：憲法規定由公民直接選舉產生省議員，作為湖南立憲政治的開端。全省社會各界積極響應，掀起前所未有的選舉高潮。然而，由於選舉資格嚴格限制與派系分野，結果議員分為親趙恆惕和親譚延闓勢力。

選舉省長：省議會成立後，按憲法規定由預選和縣議員決選結合產生省長。1922年9月，趙恆惕在決選中勝出，當選首任省長並於12月宣誓就職。

成立省務院：依據憲法，行政權由省長和省務院共同行使。省務院設七個司，司長由議會推選並由省長任命。李劍農當選首任省務院長，標誌著內閣制在湖南的嘗試。

其他實施措施：包括縣、市、鄉三級自治以及裁軍計劃。然而裁軍亦因當政者需要維持武裝而不了了之。

### 護憲戰爭與省憲危機

譚延闓選舉失利之後，南下投靠廣州。1923年，廣州革命政府的孫文任命譚延闓為湖南省長，反對趙恆惕。湘軍內部親譚派隨即爆發「擁譚倒趙」運動，引發持續數月的內戰。長沙當局稱為「護憲戰爭」。雖然湖南各界民眾支持憲法，反對破壞，但戰爭導致省憲實踐陷入癱瘓。戰事造成數萬死傷，民生凋敝，省憲的理想大受挫折。最終，趙恆惕在吳佩孚支持下維持權位，但已不得不面對修改憲法的壓力。

### 省憲的修改

1923年北京政府頒布《中華民國憲法》，要求各省遵循中央政令，湖南被迫修憲。1924年，在吳佩孚的壓力下，湖南省議會同意召開憲法會議。1925年，《修正湖南省憲法》公布，共152條。修改的核心是削弱省自治，強化中央控制，具體表現為：在行政方面方面，改內閣制為省長獨裁制，省務院名存實亡，省長兼任院長，擁有任免權和軍政大權；省長任期由四年不得連任改為可連任一次，並需受國政府任命。立法方面，省議員改為間接選舉，人數減少，被選資格提高，縣長由省長任命。地方自治權亦被限制，縣、市自治條款大幅收縮。司法方面，改為四級三審制，高等審判廳不再為最終審級，重大案件須交由中央最高法院處理。修憲使湖南被重新納入北京中央的權力體系。

### 省憲的終結

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此後，湖南政治逐漸中央化，並且隨著國民革命軍北伐，湖南內部矛盾激化。湘軍將領唐生智在1926年投向廣州國民政府，反對趙恆惕。北伐軍入湘後，唐生智逼迫趙恆惕辭職，接替省長一職。唐生智在北伐軍的支持下於當年6月2日就任，在國民革命和黨國制的意識形態下，7月17日，長沙實行「黨治」，取消湖南省憲與省議會，30日唐生智被國民政府任命為湖南省政府主席，宣布廢除省憲法、解散議會、成立省政府。撤退到岳陽的湖南省議會則通電指責唐生智，認為「艱難編造之省憲、墮於唐生智一人之手、敗南北之紛爭、招赤化之橫禍」：

湘省布憲於茲五載、創憲之初、先之名人之起草、重以七十五縣之代表之審查、完於全省三千萬公民之可決、本人民之誠意、成郅治之鴻規……唐生智以一見習生、受趙省長之提攜、遂領編師、製憲時首誓遵守……綜唐生智生平、卵翼於趙而反趙、生成於省憲而破壞省憲……此次藉檢資使敵人家屬、長沙中產以上掠刧無餘、利用靑年作悵、叫囂隳哭、家索戶擾、慘殺俘將、生沈兵士數百名於河、窮極酷毒、籌集軍資、任意估計民產、派隊勒繳、兇鋒所及、人無完膚、傾家蕩產、轉死溝渠者比比、又因招致桂軍、號行廣西票幣、不予兌換、商民怨嗟、曾不稍恤、凡此皆省憲所不許、赤化之下、則可公然肆行無忌憚者也。

## 反響與評價

知名法律學者張千帆認為這是一部相當進步的憲法，一部具有聯邦性質憲法，也是各省中唯一施行的憲法。湖南憲法的成功，引得各省效仿湖南省，開始制訂自己的憲法。「由於國家憲法缺失，湖南省憲首先規定了省與中央之間的權限。」

《湖南省憲法》的出台表明在中華民國北洋政府和中國國民黨廣州政府軍事衝突的背景下，湖南本土對於外地軍閥在湖南長期混戰的普遍不滿，自治呼聲高漲。在民眾的呼聲和地方士紳的努力下，湖南制憲達到相當高的水平，美國駐長沙領事Carl D. Meinhardt曾評價到：「湖南有了這部憲法，從此就是中國最進步的一省。」

## 基本資料

- 名稱：湖南省憲法
- 說明：湖南省憲法封面
- 起草：1921年3月
- 編劇：湖南省議會