黨國體制

黨國體制，又稱以黨治國，簡稱黨國，是中國歷史上的政治學用語，曾被用來形容訓政體制下中國國民黨掌握絕對的政治權力，代表國家行使主權，並且全面控制國家機器，實現從中央到地方行政，黨組織與政府的一體化，即「黨政一體」的政黨制度。1928年起，中國國民黨以此體制長期壟斷中華民國的執政權，包括國民政府、以及政府遷臺後的中華民國政府，至1990年代臺灣民主化後才結束。

黨國與憲政主義政體不盡相同，前者的主權較直屬於黨組織，甚至國家憲法亦清楚表明服務於黨組織，而後者較直屬於國民。在黨國體制下，國民若希望參政，得先成為黨員甚至幹部接受組織任命。「黨大於國」是常見現象，政黨領袖（黨總理、黨總裁、黨主席、總書記、第一書記）的地位和權力凌駕於國家元首（總統、國家主席）和政府首腦（總理、行政院院長、部長會議主席）之上；軍隊不是從屬於國家而是「黨軍」，以捍衛黨對國家的絕對統治。

此術語也被用於稱呼1949年由中國共產黨建立的中華人民共和國。中華人民共和國基於馬克思列寧主義的無產階級專政理論統治國家，奉行黨領導一切，與中華民國大陸時期的「黨國」體制類似，但也有差異。

## 緣起

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中國國民黨的黨國體制起源於蘇聯一黨制，列寧在1917年十月革命領導布爾什維克奪取政權後，作為第一個共產主義的國家，列寧政府為掌握國家權力，把一切權力移於蘇維埃（議會），再由共產黨掌握最高蘇維埃（國會）和人民委員會（政府），列寧主義的無產階級專政就此形成。

在蘇聯共產黨形成一黨制後，納粹黨在德國、法西斯黨在義大利也分別形成一黨制，成為20世紀前期以黨領政的指標國家。然而，「黨國」一詞多用於特指中華民國在國民黨一黨專政時期的政治形態，其他一黨制國家則用「共產主義國家」、「法西斯獨裁統治」等稱呼描述。各類一黨制國家之間的意識形態和執政方式也有巨大差別。

歷史上黨國多出現在戰間期，包括但不限於奉行納粹主義與法西斯主義的納粹德國、奉行法西斯主義的義大利王國、奉行軍國主義的大日本帝國以及以上國家所屬傀儡國亦大多為黨政一體的行政體制。而奉行三民主義的中華民國政府在1928年訓政時期開始時也曾經宣布實施黨國體制，之後雖於1947年頒布《憲法》（施行憲政），但因國家處於內戰狀態，國民大會遂於1948年正式通過《動員戡亂時期臨時條款》以限制憲法所保障的人民權利、擴大政府（總統）職權，因此中華民國直到1987年臺灣解嚴才廢除黨國體制。以及例如蘇聯等，由共產黨長期執政的社會主義共和國實行，今主要包括越南社會主義共和國、朝鮮民主主義人民共和國、中華人民共和國、古巴共和國、寮人民民主共和國。此外，在非共產主義國家的南蘇丹共和國、厄利垂亞國以及撒拉威阿拉伯民主共和國等，或是俄羅斯聯邦、白俄羅斯共和國等一黨專大的威權主義國家等，也有類似體制出現。

## 中華民國的情況

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黨國體制在中國的出現，始於孫中山在當時中國從帝制走向共和後，面臨國家被軍閥勢力割據，所提出的政治統一與改革計劃。其主張先由中國國民黨代為行使政府統治權，訓練人民參政，再頒布《中華民國憲法》。在此之前，暫時以《中華民國訓政時期約法》做為國家最高法律。

辛亥革命成功後，1912年中華民國成立，政權由臨時政府轉移至北洋政府。曾經參與反清革命的孫中山等國民黨人發起二次革命，失敗後流亡海外，並將國民黨改組成以孫中山為領導核心的中華革命黨。後由於袁世凱政府主張中國應該要恢復帝制，才能使中國逐漸擺脫列強的干預，爆發護國運動，袁世凱死去，北洋軍閥各派也四分五裂。1917年孫中山又發起護法運動反對北洋政府。但長期受制於軍閥勢力的干涉，他在廣州先後建立的兩個政府均告失敗。加上受蘇聯共產黨發動十月革命建立蘇聯的影響，使孫中山認為必須先以黨全面掌握政權，國家才能得以與建設，其著之《國民政府建國大綱》，便是落實此想法的路線圖。

1919年，中華革命黨改組為中國國民黨。1923年，孫中山決定與蘇聯共產黨合作，在聯俄容共的政策下，以蘇共模式改造國民黨。1924年召開中國國民黨第一次全國代表大會後，國民黨陸續成立黃埔軍校、國民革命軍以及國民政府，仿效蘇共的民主集中制施行「民主集權制」，實行「以黨代政」的政治體制。國民黨也依據《建國大綱》，將建設國家的程序分為軍政時期、訓政時期、憲政時期等3個階段，先以黨軍統一全國，再以黨機器統治國家、同時培養民眾實施民主之能力，最終在全國完成地方自治推後才實施憲政，將國家治權交還人民。

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在國民黨一全大會上，孫中山說：

現尚有一事，可為我們模範。即俄國完全以黨治國，比英美法之政黨握權更進一步。我們現在並無國可治，只可說以黨建國，待國建好，再去治他。……我以為今日是一大紀念日，應重新組織，把黨放在國上。但此說初聽之甚駭人聽聞，其實現在我們何嘗有國，應該先由黨造出一個國來，以後再去愛之。

1925年，孫中山逝世，其領導地位由蔣中正接續。1926年，國民政府發動北伐戰爭，擊敗當時的北洋政府各派系，最終在1928年統一中國，進而建立一黨制的政治體制，並以國民黨的《中華民國訓政時期約法》代替憲法。

中國國民黨總裁蔣中正聲稱：黨沒有獨立指揮的權力，必須藉由政府施政，「黨對於政府有輔導扶助之必要，我們能夠輔助政府，黨才發生效力！」。蔣中正在演講中對國民政府軍官兵提及：「國家的軍隊，只知服從中央政府的命令，只認帽徽領章。」觀點，軍隊服從中央政府而非黨中央；黨最多能指揮政府。因此，在訓政時期，「黨」和「政府」的關係應該是緊密連結、相互依託，黨是不能架空或無視政府的，而必須擁護政府協助施政，「凡事於政府有利，於黨也有利，於政府有害，於黨也有害，政府失敗，黨也失敗」。

名義上，該體制於1946年制憲國民大會選舉後即結束。國民政府在1947年改組為行憲之中華民國政府，經過1947年的國民大會代表選舉後，原有的黨國體制隨著中華民國憲法的頒布及民主選舉的開始已經開始準備過渡到《建國大綱》的最後一步，民主憲政時期。

然而，實際上由於中華民國政府因第二次國共內戰對解放軍連連失利，在1948年5月頒布了《動員戡亂時期臨時條款》來暫停憲法的施行，重新回到了黨國體制。1949年政府撤退台灣之後，國民黨以「動員戡亂」的名義繼續維持戰時戒嚴，並長期實施白色恐怖鎮壓異己，在台灣又繼續延續。

1980年代末，時任總統兼中國國民黨主席蔣經國，宣布廢除「黨禁」與解除臺灣省戒嚴令，是為黨國體制瓦解的開端，之後主政的李登輝繼續推行一系列的民主改革，2000年中華民國總統選舉後台灣首次政黨輪替，開始由民主進步黨執政，台灣政治上逐步演變為以國民黨及民進黨為主的兩黨制。

2016年起，蔡英文政府持續推動黨產條例、國家人權博物館組織法、促轉條例、政治檔案條例、威權時期國家不法權利回復條例等轉型正義工程，持續修復黨國體制對台灣人民造成的傷害。

## 中華人民共和國的情況

1949年前，中國共產黨在各地建立的政權，即是黨政合一，「黨領導一切」。地方行政中，以縣為例。一縣之中，主管地方行政的，除縣長外，亦有同時設置的縣委書記。軍隊中，自三灣改編起，支部建在連上，確立黨指揮槍。1949年，中國共產黨取得第二次國共內戰勝利，並建立中華人民共和國。中共創建了自己的一套黨國體制，將中華人民共和國的國家體制與中國人民解放軍的軍權全數由中共指揮控制，建立以中共中央為領導中心的黨國體制，由首任黨主席毛澤東一直延續至現任總書記習近平。中央政府中，行政與決策事務由中共中央主要負責人，總書記負責，即所謂一把手。國務院總理則是二把手，一般由中央政治局常委擔任。各級行政區中，行政事務由相應的黨組織負責人，黨委書記負責，即所謂一把手。地方行政長官則是二把手，一般由黨委副書記擔任。各級黨和國家機構以黨委為首。行政村作為中華人民共和國最小的行政單位，其事務仍由村黨支部書記和村民委員會主任負責。

文化大革命期間，各級人民政府被取消，設立革命委員會，集黨、政、軍權力於一身。文化大革命結束後，鄧小平在1978年曾提出解決黨政合一和實行黨政分開。他在中共十一屆三中全會報告中指出，過去「加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政；堅持中央的統一領導，變成了『一切統一口徑』。」對此，必須進行改革，實行黨政分開。對於鄧小平的主張，稱之為黨政分合。

2012年習近平出任中共中央總書記後，中國共產黨的主張又回到「黨領導一切」，更寫入《中國共產黨黨章》。習近平推動的「深化黨和國家機構改革」被外界視為是中國政治結束黨政分開，回歸改革開放前「黨政合一」的體制，作為最高國家行政機關的國務院權力被削弱，進一步加強中國共產黨對政府的領導。2018年的憲法修正案確認中國共產黨的唯一領導地位，《中華人民共和國憲法》第一條第二款後增加一句：「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」。

## 參見

- 蘇聯、蘇聯共產黨
- 列寧、史達林
- 納粹德國、法西斯義大利
- 納粹黨、法西斯黨
- 希特勒、墨索里尼
- 中國共產黨、中華人民共和國
- 毛澤東、鄧小平
- 黨領導一切、黨指揮槍
- 朝鮮勞動黨、朝鮮民主主義人民共和國
- 金日成家族
- 一黨制、一黨優勢制、列寧式政黨、人民民主專政、家族獨裁、軍事獨裁
- 共產主義、列寧主義、史達林主義、法西斯主義、國家社會主義
- 黨國資本主義

## 相關書目

- 陳師孟、林忠正、朱敬一、張清溪、施俊吉、劉錦添，《解構黨國資本主義》，1997年第五版，翰蘆出版，ISBN 957-97010-4-0。
- 潘小濤，《國情2》黨國體制，2011年12月第三版，商業電台製作，經投資有限公司（圓桌文化）出版，春華發行代理有限公司發行，ISBN 978-988-8122-16-5。