職業官僚 (日本公務員)

職業官僚，是對部分日本公務員的俗稱，指代公務員考試中「綜合職」考試、上級甲種考試、I 種考試等考試合格，被日本中央省廳以幹部侯補生任用的國家公務員。

日本的職業官僚制度起源於明治維新後的文官考試，於十九世紀末開始，二戰後予以改革，但大體得以保存。職業官僚在日本經濟騰飛時期曾主導經濟政策，負責協調公務員、企業及自由民主黨內部派系。職業官僚制度曾被認為是日本經濟增長的重要原因。但1990年代日本泡沫經濟破裂後經濟停滯，以及高級官僚涉及醜聞，使政府通過一系列公務員改革，削弱高級官僚權利。

## 官僚制度歷史

### 戰前官僚制度

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日本近代官僚制度發源自明治維新時期，身份等級色彩濃厚，將官僚從高到低區分為親任官、勅任官、奏任官以及判任官，前三類被稱為高等官。日本現代化過程中，受到德國、奧地利等歐洲國家啟發，決心建立為天皇服務、達到規範教育水平的國家公務員制度。日本於1870年代設立法學院，1876年建立法律考試制度，1884年建立司法官任用制度。約 1890 年代，日本形成公開競爭考試為主的官僚任用制度，推行文官普通考試、文官高等考試等考試，並逐漸取消此前東京帝國大學畢業生成為公務員的特權。高等文官考試內容以法律為主，合格者多為帝國大學法學部的畢業生，也反映出當時日本的社會階級分化。

在戰前高等文官考試合格者中，超過60%為東京帝國大學畢業生，而另有接近10%為京都帝國大學畢業生。有學者分析約 1,300 名高等文官經歷，發現過 70% 為東大畢業，9%為京大畢業296。此外，約 27% 高等官為士族（武士後代），1.2 %為華族，其他為平民，但多為官僚、地主、工商界人士之子。此外，領導職位多由考試選拔的「政務官」擔任，雖然「技官」也多為精英大學畢業，但政務官升遷卻遠遠快於技官。

因公務員為天皇之官吏，在天皇威望至上的年代，高級官僚的權威也得到強化，成為統治精英的一部分。吸收德、奧經驗，日本官僚體系在召開國會前已建設完畢，官制也以天皇勅令而非法律規定。

二次世界大戰前，國會及各大臣從未完全控制官僚體系，反是官僚開始從政，成為兩大政黨內之重要派系249-91。甚至在軍人出任首相時，也需與官僚達成非正式合作76。此外，在明治憲法下，幾乎所有首相均曾任文武官僚，只有兩位皇族首相例外。

候選人通過考試後，由各部委負責聘用官僚，其升遷、調任也全在該部委內部，形成所謂的「縱社會」26-67。此外，官僚有法定的職業保障，理論上為終身僱傭制。但高級官僚多在 40 歲左右退休，以使官僚不必被同年入職的同事領導，也同時讓位於後進官僚。當時法律規定，文官工作 17 年後，得享有工資 1/3 的退休金78。高級官僚退休金可達 1,500 日元，超過中低層公務員的全部薪水，亦有官僚從政、被任命於貴族院、或在私人企業工作12925。

### 戰後官僚制度

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二戰結束後，在駐日盟軍總司令部的主導下，日本推行了一系列政治體制改革，包括通過《國家公務員法》，推行公務員改革。然而，部分日本戰前官僚制的傳統，依然延續至今日的日本國家公務員制度。戰後，日本國家公務員與地方公務員體系是分開的，職業官僚為國家公務員中的一部。日本經濟曾保持長時間高速增長，有效的官僚系統被認為是其原因之一。

1955 年至 1993 年，日本自由民主黨曾長期執政。在此期間，憲法雖賦予內閣行政權，但內閣實際作用較小。為制定政策、執行政策，必須由國會通過法律。而法律的制定，則發展出非正式的「事前審查制」（「prior review」）。此制度下，法律草案需先通過自民黨政務調查會以及總務會批准，然後由內閣通過，提交國會。因自民黨在法案提交前，已做出審核、修改，所以國會辯論過程名存實亡。法案必然通過，反對黨也無可奈何。政府各部委、自民黨各派系及產業團體是此體系中的「鐵三角」，而高級官僚從中消減分歧、催生共識，作用不可或缺。除官僚外，自民黨派系高層也對法律、政策有否決權，因此也被稱為「自民黨-官僚兩頭政治」（LDP-bureaucracy diarchy）。

泡沫經濟破裂後，官僚體制的缺點被指出，如首相權力較弱，在貿易談判等急迫事項中過於緩慢，及較難在跨部委事項中取得共識。此外，還有高級公務員屢出醜聞、各部委內部封閉、大臣和官僚權限分界難以界定、年功序列不重視能力，及退休的官僚「下凡」（天下り）至報酬豐厚的私人職位等問題。

日本政府因此開始改革官僚制度。1994年前，日本的選舉制度是中選舉區制，1個選舉區選出2-6名議員。1994 年，在細川護熙內閣領導下，制度過渡為小選舉區制，於是國會議員與選區聯繫更加緊密，地位得到強化。橋本龍太郎首相於 1996 年推行改革，強化了首相權力。內容包括合併政府部委、強化內閣制定政策的權能，及縮減行政機構等，政策於 2001 年生效。其他改革包括於 2001 年通過國家公務員倫理法。最新的公務員改革於 2014 年實現，在安倍晉三首相治下，政府成立內閣人事局，終使各省高級官僚的人事任命由首相及內閣統一管理。

## 職業官僚與等級制度

### 公務員雙軌制

日本公務員錄用過程中，身份等級制色彩濃厚，根據公務員考試程度區分。其中，職業官僚與非職業官僚（既普通公務員）的任用、晉升形成雙軌制。日本國家公務員考試，傳統上劃分為 I 類考試、II 類考試和 III 類考試。其中，I 類考試合格者，既職業官僚，被視為高級幹部候選人員，有望逐級晉升為課長、局長、事務次官。

而其他兩類考試合格者，則被視為「非職業官僚」，逐級晉升的機會甚少，一般需要職業官僚「經驗年數」的兩倍以上才能晉升，且基本上以課長、課長補佐封頂。此制度被稱為「職業制度」（キャリア制度）。按照日本公務員工資表，職業官僚起始工資為3級1號，比Ⅱ種考試合格者快3年，比Ⅲ種考試的合格者快最少8年，實際更長。

職業官僚錄用後，其人事一開始就由大臣官房的人事部門主管。其他非職業官僚，人事則由各省廳的局人事管理部門管理，且極少晉級局長級公務員，一般最終只能升到課長。職業官僚通過統一考試後，由各省廳進行分別面試，選擇錄用，考試合格者為實際錄用人數的數倍。公務員大多始終受僱於最初錄用的省廳，職業發展封閉於省廳內，被比喻為割據體系。

2012年，日本實施新的公務員考試制度。新制度將國家公務員考試分為「綜合職」考試（総合職試験）和「一般職」考試（一般職試験），意圖廢除傳統的「職業制度」。綜合職公務員負責政策的起草、調查和研究，而一般職公務員則負責定型化的行政事務。然而，改革後的新制度在實際運作中，依然保持了傳統的等級制。綜合職公務員被視為「職業官僚」，而一般職公務員則被視為「非職業官僚」。

### 官僚晉升

傳統上，各部委公務員的人事，為內部管理、決定，較為封閉，政治家和人事院影響有限。官僚晉升方式為「選考」，即「以出勤評定、職場的相互評價和聲譽、上司推薦、選拔研修、研修時的評價等眾多因素的綜合評價」。選考只篩選出除成績差的、有問題的職員，其他人則按照「經驗年數」繼續晉升，平均 1 到 2 年換一次崗位。依照慣例，職業官僚晉升實行年功序列，後年次官僚絕對不會在晉升上超過前一年官僚。

職業官僚組一般都能順利升遷到課長職務，其時間大約需要 20 年，在 40 余歲成為課長。但同為課長，部分職位更為重要，被視為晉升事務次官或其他要職的關鍵。此類職位包括大部分省廳的總務課（亦有稱文書課），秘書課（亦有稱人事課），會計課（亦有稱預算課），分別掌管省廳政策法律、職業官僚人事、和預算的調整工作，還包括大藏省（現財務省）的主計局總務科長。

此後，課長晉升局長需約 10 年，局長普遍年齡約為 50 歲。日本約有 1,000 課級機構，但只有不足 100 個局級機構，及不足 20 個省廳級組織，因此每級晉升便越加激烈。而且並非所有省廳都以事務次官為最高級別的公務員，如外務省駐美大使、法務省檢察總長，級別都高於事務次官。

## 官僚地位及影響力

### 官僚影響力

日本官僚集團曾長期主導政策制定過程。特別是在日本經濟騰飛期，中央各部委官僚機構曾主導制定了各種行業法，如石油業法、建設業法、道路運輸法、銀行法以及證券交易法等，並掌控各行各業的准入規制、生產總量、產品策劃以其他影響力。通過行使行業規制、行政指導等權力，官僚集團在各行業中強化官方與商界的聯繫，乃至勾結，為「官僚下凡」打通渠道。

傳統日本的政府機構中，政治任命很少。在 2001 年改革前，部委官僚最高層為事務次官，其上只有隻有政務次官和大臣（部長），而且政務次官並不參與政策決定，所以一個政治家要試圖控制整個部委的官僚組織。2001 年公務員改革後，政府在省廳大臣之下配備了22 名副大臣和 26 名大臣政務官。2001 年前，高級公務員常作為政府委員在國會代替大臣答辯，而且最重要的問題常常是由課長和局長答辯。此慣例也在 2001 年被廢除，但依然由公務員準備國會質詢的政策問答。

內閣向國會提交立法建議時，其法律草案多由一般由中央各部委的精英官僚起草，過程一般包括：

- 中央各部委設立「研究會」或「懇談會」等局級私人諮詢機構。
- 由主管科室的課長、課長輔佐以及系長等精英官僚制定立法大綱。
- 由局長主持召開的局級會議，審議科室提交的立法草案。
- 主管科室繼續修訂立法草案，並與相關部委和政党進行協商並達成妥協。
- 主管部委的大臣官房文書課提出修訂要求。
- 各部委確定立法草案。
- 提交至內閣府法制局和事務次官會議進行審查。
- 提交至內閣進行閣議並最終形成「內閣提出法案」。

因此在法律政策制定過程中，日本精英官僚發揮的巨大影響力。

### 早期勸獎退職慣例及「官僚下凡」

因官僚實行年功序列，日本官場潛規則中，有對高級職業官僚的早期勸獎退職慣例。同期的職業官僚組人員，有一任升任至事務次官職位時，其餘的同期官僚便會被人事部門勸退。被勸退的官僚會獲得可觀的退職金。部分高級官僚會開始從政。高級官僚亦有安排再就業崗位的慣例，即所謂的「官僚下凡」（天下り）。離職後的高級官僚，常獲得其出身部委所管轄的外圍團體、關聯企業、獨立行政法人、國立大學法人以及特殊法人等機構的高級職位，獲得高薪。

日本已試圖改革「官僚下凡」慣例，如2007年對《國家公務員法》作出修訂。《國家公務員法》中規定，禁止在職公務員提供資訊，便利其他職員或離任職員提供前往營利企業、法人等進行再就業。但改革並非完全成功。如2017 年被曝光文部科學省有組織的斡旋「官僚下凡」，違法案例總計達62件，導致43人受到處分。