布達佩斯安全保障備忘錄

《布達佩斯安全保障備忘錄》是1994年12月5日在匈牙利首都布達佩斯舉行的歐安組織會議上簽署的三項基本相同的政治協議，旨在為白俄羅斯、哈薩克斯坦和烏克蘭加入《不擴散核武器條約》（NPT）提供安全保證。這三份備忘錄最初由三個核大國簽署：俄羅斯、美國和英國。中華人民共和國和法國在單獨的文件中給出了相對較弱的保證。

備忘錄是在布達佩斯會議中心的與美國大使唐納德·邁爾·布林肯等人簽署的，禁止俄羅斯、美國和英國對烏克蘭、白俄羅斯和哈薩克斯坦使用武力或威脅使用武力，「除非出於自衛或符合《聯合國憲章》」。由於其協議和備忘錄，1993年至1996年期間，白俄羅斯、哈薩克斯坦和烏克蘭放棄了核武器。

## 協約內容

由於蘇聯在烏克蘭遺下大量核武器，使烏克蘭一度成為第三大擁有核武的國家。為解決烏克蘭、白俄羅斯和哈薩克斯坦在蘇聯解體後獨立以來，前蘇聯遺留下來的核武器問題。烏克蘭、白俄羅斯和哈薩克斯坦於1994年簽署不擴散核武器條約並移交核武器給俄羅斯。

根據備忘錄，俄羅斯、美國和英國確實承認烏克蘭、白俄羅斯、哈薩克斯坦成為《不擴散核武器條約》的締約國，並將其核武庫存有效地轉讓給俄羅斯，並同意以下規範：（以烏克蘭為例，關於白俄羅斯和哈薩克斯坦備忘錄有類似表述）

- 俄羅斯聯邦、英國和美國重申它們對烏克蘭的承諾，根據歐洲安全與合作會議最後文件的原則，尊重烏克蘭的獨立烏克蘭的主權和現有邊界。
- 俄羅斯聯邦、英國和美國重申它們有義務不對烏克蘭的領土完整使用武力或進行武力威脅。除了自衛或根據《聯合國憲章》規定的其他用途外，不得對烏克蘭使用任何武器。
- 根據歐洲安全與合作會議最後文件的原則，俄、美、英等三國不得採取經濟脅迫逼迫烏克蘭服從他國，從而獲得任何形式的利益。
- 如果烏克蘭成為「可能被使用核武器與侵略行為的受害者、或受到他國侵略威脅的對象」，聯合國安全理事會應採取行動並向烏克蘭提供援助。
- 俄羅斯、英國、美國承諾不對身為《不擴散核武器條約》國的烏克蘭使用核武器。
- 如果出現對這些承諾提出質疑的情況，烏克蘭、俄羅斯聯邦、英國和美利堅合眾國將進行協商。

本備忘錄一經簽署即適用。協議一式四頁，以烏克蘭語、英語和俄語簽署，具有同等效力。

簽名者：

- 烏克蘭總統：列昂尼德·庫奇馬
- 俄羅斯聯邦總統：鮑里斯·葉爾欽
- 英國首相：約翰·梅傑
- 美國總統：比爾·柯林頓

## 歷史

在烏克蘭放棄領土上的蘇聯核武器之前，烏克蘭擁有世界第三大核武器儲備，其中烏克蘭有實際的核武器儲備，但沒有有效的控制權。俄羅斯通過電子連結以及指揮控制系統可操作核武器所需的代碼，但這不能充分保證烏克蘭無法進入，由於可以手動更換，烏克蘭可以獲得對核武器的全面操作控制權。在形式上，這些武器由獨立國家國協控制。白俄羅斯只有移動飛彈發射器，而哈薩克斯坦選擇迅速將其核彈頭和飛彈交給俄羅斯。烏克蘭對於放棄核武經歷了一段時間的內部辯論。

### 簽訂經過

1992年5月23日，俄羅斯、美國、白俄羅斯、哈薩克斯坦和烏克蘭簽署了《第一階段削減戰略武器條約里斯本議定書》，隨後批准了條約。議定書承諾白俄羅斯、哈薩克斯坦和烏克蘭儘快作為無核武器國家加入《不擴散核武器條約》。然而，轉讓核彈頭的條款並未達成一致，一些烏克蘭官員開始討論保留一些烏克蘭製造的RT-23(SS-24)飛彈和蘇聯製造的核彈頭的可能性。

1993年，烏克蘭的兩個團的UR-100N（S-19）飛彈被撤回儲存，因為彈頭已經過了使用壽命，烏克蘭領導人意識到，烏克蘭不可能成為可靠核軍事力量，因為不能維護彈頭和確保長期的核安全。1993年末，烏克蘭和俄羅斯簽署了一系列雙邊協議，烏克蘭放棄對核武器和黑海艦隊的主權要求，以免除25億美元的天然氣和石油債務，以及未來為其核反應堆提供燃料。烏克蘭同意立即批准《第一階段削減戰略武器條約》和《不擴散核武器條約》。這引起了公眾的嚴厲批評，導致烏克蘭國防部長康斯坦丁·莫羅佐夫辭職。1993年11月18日，烏克蘭最高拉達通過一項決議，同意第一階段削減戰略武器條約，但放棄《里斯本議定書》，建議烏克蘭只退役其領土上36%的飛彈發射器和42%的核彈頭，並要求對1992年撤除的戰術核武器進行經濟賠償。這引起了美國的外交恐慌，第二天烏克蘭總統列昂尼德·克拉夫丘克說: 「我們必須消除(這些核武器)。這是我的觀點，我從來沒有也不會偏離這個觀點。」然後他向拉達提出了一項新的建議。

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1993年12月15日，美國副總統阿爾·戈爾訪問莫斯科進行會晤。會談結束後，包括美國國防部副部長威廉·佩里在內的美國和俄羅斯代表團飛往烏克蘭，就三方協議的框架達成一致，其中包括美國協助拆除烏克蘭核設施，以及為核彈頭中的鈾提供補償。與會者應邀於1月3日至4日前往華盛頓敲定協議。根據先前商定的條件，商定了附有詳細附件的三邊聲明，但附有詳細的財務安排，並堅決承諾早日開始向俄羅斯轉讓至少200枚彈頭，並在俄羅斯為烏克蘭生產核反應堆燃料。彈頭將在10個月內從所有RT-23(SS-24)上拆除。然而，烏克蘭不希望出於國內政治原因公開承諾在1996年6月1日之前轉讓所有彈頭，俄羅斯也不希望公開對鈾的經濟補償，因為它們擔心白俄羅斯和哈薩克斯坦也會要求這樣做。兩個問題被排除在公開協議外，只允許在內部公開。

對於烏克蘭希望以不擴散為交換條件獲得的安全保障，美國國務院律師作出「security guarantee」與「security assurance」的區分。前者指簽約的有核國使用軍事力量協助遭受侵略、攻擊的無核國，正如北約的《北大西洋公約》第5條。後者儘指簽約的有核國不侵犯無核國的領土完整。最後，談判記錄中的一份聲明指，此備忘錄、協議中的「安全保障」均指較弱意義的「assurance」而非「guarantee」。

比爾·柯林頓在前往莫斯科簽署《三方聲明》的途中曾在基輔停留，結果發現烏克蘭正在重新考慮是否簽署該聲明。柯林頓對克拉夫丘克說，如果不簽署協議，美國和烏克蘭的關係將面臨重大損害的風險。三國總統於1994年1月14日在莫斯科面對媒體簽署了三方聲明。

### 布達佩斯備忘錄

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備忘錄實際上是1994年12月5日前蘇聯國家白俄羅斯，烏克蘭和哈薩克斯坦領導人與擔保國美國、英國和俄羅斯分別簽署的三份文件。

### 後續

在達成協議後，美國利用納恩-盧格合作減少的威脅項目提供了3億美元的財政援助，並在銷毀核武器和運載系統方面提供了技術援助，直到2008年才完全結束。1994年，美國對烏克蘭的其它經濟援助也翻了一倍，達到3.1億美元。

2009年，俄羅斯和美國發表了一份聯合聲明，稱在《第一階段削減戰略武器條約》到期後，該備忘錄的安全保證仍將得到遵守。

#### 2013年對白俄羅斯的制裁

2013年，白俄羅斯批評美國的制裁違反了《備忘錄》第3條。美國政府回應稱，制裁的目標是打擊侵犯人權和白俄羅斯政府的非法活動，而不是白俄羅斯人民。

#### 2014年俄羅斯吞併克里米亞

2014年2月，俄羅斯軍隊占領並封鎖了克里米亞的機場和戰略要地。這些部隊隸屬於駐紮在克里米亞的俄羅斯黑海艦隊，使俄羅斯違反了布達佩斯備忘錄。俄羅斯外交部起初否認黑海艦隊在克里米亞的行動，入侵部隊被稱為「小綠人」。然而，在完全占領克里米亞之後，俄羅斯承認了行動，但聲稱是在兩國之間的各種協議範圍內的行動。作為回應，俄羅斯舉行了一場「公投」，討論克里米亞是否應該加入俄羅斯。公投前，俄軍封鎖了所有反對派媒體，並鎮壓支持烏克蘭的集會。因此，克里米亞議會宣布根據《克里米亞自治共和國》法律就克里米亞的未來舉行全民公決。3月16日舉行了全民投票，3月17日克里米亞宣布獨立，3月21日併入俄羅斯。烏克蘭抗議俄羅斯的行動違反了《布達佩斯備忘錄》第1條。

在俄羅斯吞併克里米亞後，加拿大、法國、德國、義大利、日本、英國、美國表示，俄羅斯的行動違反了布達佩斯備忘錄義務，侵犯了烏克蘭的主權和領土完整。3月1日，烏克蘭最高拉達根據1994年《關於烏克蘭加入不擴散核武器條約的安全保證的布達佩斯備忘錄》向保證國發表講話。

3月4日，俄羅斯總統弗拉基米爾·普京在回答有關違反《布達佩斯備忘錄》的問題時，將目前的烏克蘭局勢描述為一場革命: 「一個新的國家誕生了，但是對於這個國家，我們沒有簽署任何強制性文件。」俄羅斯表示，它從未有義務「強迫烏克蘭任何平民違背自己的意願留在烏克蘭」，俄羅斯暗示美國違反了《布達佩斯備忘錄》，並將「烏克蘭廣場起義」描述為美國煽動的政變。

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3月24日，加拿大總理史蒂芬·哈珀在2014年核安全峰會期間帶領七國集團夥伴召開了一次特別會議，由於俄羅斯違反了《布達佩斯備忘錄》，俄羅斯被暫停八國集團成員部分資格。他表示，烏克蘭「在俄羅斯明確保證其領土完整的基礎上」放棄了核武器。俄羅斯違背了這一保證，為其它國家提供了一個理由，僅僅不滿所提供的理由，就可以把自己武裝到牙齒。」哈珀還表示支持烏克蘭，將與烏克蘭新政府合作，達成一項自由貿易協定。

2016年2月，俄羅斯外長謝爾蓋·拉夫羅夫聲稱，「俄羅斯從未違反布達佩斯備忘錄。它只包含一項義務，不用核武器攻擊烏克蘭。」但加拿大記者麥可·科爾本指出，「布達佩斯備忘錄實際上有六項義務，第一項是『尊重烏克蘭的獨立、主權和邊界』」。科爾伯恩還指出，在俄羅斯駐英國大使館的Twitter帳戶上播放的拉夫羅夫的聲明「提供了一個連結，連結包括布達佩斯備忘錄全部六項義務，其中包括俄羅斯明顯違反的義務——所有人都可以看到。」曾參與起草《布達佩斯備忘錄》的美國外交官史蒂文·皮弗後來評論道，「俄羅斯外交的謊言和對國際輿論的蔑視，是因為外交部長說了一些可以用不到30秒的谷歌事實核查來證明是錯誤的東西?」俄羅斯辯稱，美國違反了協議的第三條，對亞努科維奇政府實施並威脅進一步的制裁。

2016年4月20日，烏克蘭成立了臨時被占領土重返社會部，負責管理2014年受俄羅斯軍事干預影響的頓涅茨克、盧甘斯克和克里米亞的被占領地區。

#### 刻赤海峽事件

2018年11月25日，俄羅斯聯邦安全局海岸警衛隊射擊並俘虜了3艘烏克蘭海軍船隻，這些船隻試圖在前往馬里烏波爾的途中從黑海經刻赤海峽過境進入亞速海。2018年11月27日，烏克蘭外交部呼籲《布達佩斯備忘錄》簽署國進行緊急磋商，以確保全面履行備忘錄的承諾，並立即停止俄羅斯對烏克蘭的侵略。

#### 2022年俄羅斯入侵烏克蘭

2008年和2011年，普京表示，無論是將克里米亞移交給烏克蘭，還是葉爾欽簽署的《布達佩斯安全保障備忘錄》，都不對俄羅斯具有約束力。2014年，普京聲稱廣場革命和政權更迭從將烏克蘭變成了一個新政權，俄羅斯沒有參與其中，並允許2014年入侵頓巴斯。

烏克蘭總統弗拉基米爾·澤倫斯基公開對布達佩斯備忘錄發表評論，稱由於俄羅斯，備忘錄沒有提供真正的安全保障。2022年2月19日，澤倫斯基在慕尼黑安全會議上說: 「自2014年以來，烏克蘭三次嘗試與《布達佩斯安全保障備忘錄》的保證國（美國和英國）舉行磋商，三次都沒成功，今天烏克蘭將第四次這樣做。如果這種情況不再發生，或者結果不能保證我國的安全，烏克蘭完全有權利相信備忘錄不起作用。」普京將澤倫斯基的言論理解為烏克蘭可能發展核武器，批評人士對普京的說法提出了質疑。2022年3月，《對話》稱: 「俄羅斯今天入侵烏克蘭是一種更為嚴重的違反行為，實際上掩蓋了俄羅斯在備忘錄中的保證。」

## 分析

根據該協議，俄羅斯向烏克蘭提供安全保證，承諾不進攻也不威脅進攻。其它簽署國(美國、英國和法國)承諾向烏克蘭提供非軍事支持，以換取烏克蘭遵守不擴散核武器條約。備忘錄將烏克蘭已經從歐洲安全與合作會議最後文件、《聯合國憲章》和《不擴散核武器條約》中的一系列保證綁定在一起。

備忘錄是根據政治談判達成的，但尚不完全清楚該文書是否完全沒有法律規定。它提到了保證，但它並沒有對各方施加軍事援助的法律義務。根據國際關係學教授史蒂芬·麥克法蘭的說法，「如果簽署國採取行動，它會給它們一個理由，但它不會強迫任何國家在烏克蘭採取行動。」在美國，無論是喬治·沃克·布希政府還是比爾·柯林頓政府都不準備對烏克蘭做出軍事承諾，而且他們不相信美國參議院會批准一項國際條約，因此該備忘錄的條款較為有限。備忘錄規定，「如果出現有關備忘錄中所列承諾的問題」，各方必須進行協商。無論備忘錄是否規定了法律義務，烏克蘭自2014年初以來遇到的困難可能會使人們對以核不擴散承諾作為交換條件未來安全保證的可信度產生懷疑。但美國公開聲稱「該備忘錄不具有法律約束力」，稱之為「政治承諾」。

烏克蘭國際法學者亞歷山大·扎多羅日尼等人認為，該備忘錄是一項國際條約，因為它符合1969年維也納條約法公約確定的國際條約標準，是「國家間以書面形式締結並受國際法管轄的國際協定」。

中華人民共和國和法國在不同的文件中對烏克蘭作出了安全保證。中華人民共和國政府1994年12月4日的聲明沒有要求在出現問題時進行強制性協商，而只是要求進行「公平協商」。法國1994年12月5日的聲明沒有提到協商。

直到2014年俄羅斯在烏克蘭進行軍事占領，烏克蘭核裁軍一直是核不擴散的典範。自俄羅斯入侵烏克蘭以來，烏克蘭放棄核武器的明智性受到了質疑。美國前總統比爾·柯林頓也對此提出了質疑。

## 外部連結

聯合國條約庫的備忘錄存檔

- 烏克蘭備忘錄
- 白俄羅斯備忘錄

其他聯合國安全理事會常任理事國的安全保障聲明

- 中國：中國政府關於向烏克蘭提供安全保證的聲明、中國政府關於向哈薩克斯坦提供安全保證的聲明

## 基本資料

- 車隊名稱：Memorandum on Security Assurances in connection with the Republic of Belarus'/Republic of Kazakhstan's/Ukraine's accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons
- 簽署日：1994年12月5日
- 簽署地點：匈牙利布達佩斯
- 簽署者：俄羅斯總統：鮑里斯·葉爾欽、美國總統：比爾·柯林頓、英國首相：約翰·梅傑、白俄羅斯總統：亞歷山大·盧卡申科、哈薩克斯坦總統：努爾蘇丹·納扎爾巴耶夫、烏克蘭總統：列昂尼德·庫奇馬
- 締約方：俄羅斯、美國、英國、白俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭
- 語言：英文、俄文、烏克蘭文（烏克蘭備忘錄）、白俄羅斯文（白俄羅斯備忘錄）和哈薩克文（哈薩克斯坦備忘錄）
- wikisource：en:Ukraine. Memorandum on Security Assurances