中國（上海）自由貿易試驗區

李政 (1970年)（中共上海市委常委、浦東新區區委書記）

中國（上海）自由貿易試驗區（China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone，簡稱上海自由貿易區或上海自貿區）是中國大陸上海市的一個自由貿易園區。2013年8月，中華人民共和國國務院正式批准設立中國（上海）自由貿易試驗區。該試驗區成立時，以上海外高橋保稅區為核心，輔之以上海浦東機場綜合保稅區和洋山港臨港新城，成為中華人民共和國經濟新的試驗田，實行政府職能轉變、金融制度、貿易服務、外商投資和稅收政策等多項改革措施，並將大力推動上海市轉口、離岸業務的發展。

該項目得到中共中央總書記習近平及時任國務院總理李克強的支持，最終成功啟動，2013年9月29日，上海自由貿易區正式掛牌成立。由時任中共上海市委常委、浦東新區區委書記沈曉明兼任自貿區管委會主任。

## 歷史沿革

2004年4月15日，上海外高橋保稅物流園區封關運作，是中國大陸第一個保稅物流園區，成為日後上海自貿區的四大核心板塊之一。

2009年，中國生產力促進中心協會承擔上海浦東新區戰略發展研究的重大課題，其中「上海浦東新區建立自由貿易區研究」分課題於2010年1月20日完成評審並得到高度評價。隨後相關報告被呈送國務院（中央人民政府），被認為是中國（上海）自由貿易試驗區的方案雛形。

2013年3月，國務院總理李克強在上海調研時表示，鼓勵支持上海積極探索，在現有綜合保稅區基礎上，研究試點先行在28平方公里內建立一個自由貿易試驗區，進一步擴大開放，推動完善開放型經濟體制機制。

2013年上半年，由商務部國際經貿關係司牽頭制定了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（草案），上報國務院審批。2013年7月3日，李克強總理主持的國務院常務會議原則通過《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，在上海外高橋保稅區等4個海關特殊監管區域內，建設中國（上海）自由貿易試驗區；並稱此舉是順應全球經貿發展新趨勢，更加積極主動對外開放的重大舉措。上海自貿區的部分試點項目在立項過程中曾遭遇中國證券監督管理委員會、中國銀行業監督管理委員會等金融監管部門反對，但方案最終在國務院總理辦公室的協調下得以通過。

2013年8月，國務院正式批准設立中國（上海）自由貿易試驗區，試驗區範圍涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域，總面積為28.78平方公里。

2013年8月25日，上海市出台42條實施意見，明確提出上海要結合中國（上海）自由貿易試驗區建設的要求，爭取先行先試，使國家金融改革、創新有關部署在上海最先落地。

2013年8月30日，為解決有關法律規定在上海自貿區內的實施問題，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議決定，暫時調整《中華人民共和國外資企業法》、《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《中華人民共和國中外合作經營企業法》規定的有關行政審批，時間為3年。

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌成立，是中國大陸第一個自由貿易試驗區。2014年8月1日起《中國（上海）自由貿易試驗區條例》施行。

2014年12月28日，國務院第74次常務會議討論通過的《關於授權國務院在中國（廣東）自由貿易試驗區、中國（天津）自由貿易試驗區、中國（福建）自由貿易試驗區以及中國（上海）自由貿易試驗區擴展區域暫時調整有關法律規定的行政審批的決定（草案）》，提請第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議並通過。在上海自貿區擴展區內，對國家規定實施准入特別管理措施之外的外商投資，暫時停止行政審批，改為備案管理。2015年4月21日，上海自貿區擴圍，陸家嘴金融片區、金橋開發片區以及張江高科技片區正式掛牌。

2015年4月27日，中共上海市委書記韓正在上海自貿區擴區動員大會強調，要按照習近平總書記和李克強總理的要求建設上海自貿區，「堅決按照中央要求、服從服務國家戰略」，克服本位主義，不能只照看自己的「一畝三分地」。韓正在講話中承認，上海自貿區「先發」優勢不再，其所提出的「三個堅持」全都是與「習李」所倡導的政策保持一致。

2017年3月30日，國務院印發《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》。

2018年11月5日，習近平在中國國際進口博覽會開幕式演講中表示「將增設中國上海自由貿易試驗區的新片區」。

2019年7月22日至23日，李克強在上海考察期間，特意視察臨港試驗區新片區。

2019年7月27日，國務院批准在臨港建立自貿新片區。

2019年8月6日，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，宣布要在上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機場南側區域設置中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區。根據規劃，先行啟動南匯新城、臨港裝備產業區、小洋山島、浦東機場南側等區域，面積為119.5平方公里。

2020年10月14日，醫療器械註冊人制度落地上海自貿區保稅區。

2021年10月14日，中國（上海）自由貿易試驗區「離岸通」平台在上海自貿區外高橋保稅區上線。該平台可以幫助銀行更好審核離岸貿易的真實性。

## 區域功能

依據上海自貿區的總體規劃方案，上海自貿區規劃為4塊功能區域，範圍包括上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、上海洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域，共計28.78平方公里，約占上海市總面積的1/226，和澳門的面積大小較接近。2015年3月1日起，陸家嘴金融片區、金橋開發片區以及張江高科技片區將正式納入上海自貿區範圍，面積將擴大至120.72平方公里。2019年8月6日，再擴大119.5平方公里。

- 上海外高橋保稅區：位於上海市東北端，緊鄰長江口，是長江水運航道和中國沿海海岸線的交匯點。成立並開始運作於1990年，規劃面積為10平方公里，緊靠外高橋港區，是全國第一個保稅區，也是截止2013年中國大陸15個保稅區中經濟總量最大的保稅區。主要產業有：國際貿易、現代物流和高端製造等。
- 上海外高橋保稅物流園區：位於保稅區旁，緊靠外高橋港區碼頭，封關運作面積1.03平方公里。園區於2006年底基本建成，總投資33億元人民幣。設有14萬平方米集裝堆場和70萬平方米的現代化物流倉庫，實現貨櫃年綜合處理能力100萬TEU。
- 上海洋山保稅港區：是中國大陸首個保稅港區，啟動運營於2005年12月10日，規劃面積8.14平方公里，由保稅區陸域部分、東海大橋和小洋山島港口區域三部分組成，其中陸域部分面積6平方公里，主要功能為：口岸檢查、商務洽談、加工製造、保稅物流、港口增值以及配送、中轉、採購等，島域部分是貨櫃深水港碼頭作業區域，包括洋山深水港一期、二期碼頭，面積2.14平方公里，是貨櫃裝卸、中轉的功能區域。
- 上海浦東機場綜合保稅區：上海浦東機場綜合保稅區位於浦東國際機場西側，總面積3.59平方公里。2006年4月，上海市向國務院提出在浦東機場建設空港保稅物流園區的申請，直到2009年7月，才獲得國務院同意。其功能定位為：倉儲、國際中轉、國際配送、快件中轉、研發、加工製造、檢測維修、展覽、分撥理貨、國際貿易，包括轉口貿易、國際商務、資訊服務等，並將逐步拓展相關功能。
- 陸家嘴金融片區：位於浦東新區黃浦江畔，面對外灘。面積34.26平方公里（含2010年上海世博會浦東會址區域及上海前灘國際商務區），是全國唯一以金融、保險和證券及商貿為主要產業的國家級開發區。
- 金橋開發片區：位於上海浦東新區中部，前身為金橋出口加工區，2013年7月17日改今名。管轄面積為67.79平方公里。
- 張江高科技片區：位於上海市浦東新區中南部，面積75.9平方公里，於1992年7月成立。
- 臨港新片區：位於上海浦東新區東南部，前身為洋山保稅港區，2019年8月6日宣布建立新片區。
- 南匯新城、臨港裝備產業區、小洋山島、浦東機場南側

## 相關政策

國務院批覆的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中指出，上海自貿區試點將有以下規劃與政策：先行試點人民幣資本項目開放及逐步實現可自由兌換等金融措施，並採用循序漸進的開放政策，優先開放企業法人的人民幣自由兌換；上海自貿區試點也有望成為中國加入「泛太平洋夥伴關係協議」（TPP）的首個對外開放窗口，為中國加入該協議發揮重要作用。該方案最終將可能落實到金融、貿易、航運等五個領域的開放政策，以及管理、稅收、法規等五個方面的改革措施。

此外，在金融領域，上海自貿區試點還將試點利率市場化、匯率自由匯兌、金融業的對外開放、產品創新等，也涉及一些離岸業務；在貿易領域，上海自貿區試點將實現「國境線放開」、「國內市場分界線安全高效管住」、「區內貨物自由流動」的監管服務新模式，這是上海自貿區試點與目前上海綜合保稅區的主要區別。上海自由貿易區內7家銀行已經開始試點幾乎等同離岸帳戶的FTA帳戶。

### 開放政策

上海自貿區所規劃之主要擴大對外開放的政策如下（詳見清單）：

- 金融、航運與商貿領域：金融領域的的政策主要有，允許符合條件的外資金融機構設立外資銀行，符合條件的民營資本與外資金融機構共同設立中外合資銀行。在條件具備時，適時在試驗區內試點設立有限牌照銀行。在完善監管的同時，允許自貿區內符合條件的中資銀行開辦離岸業務；允許區內企業設立自由貿易帳戶，實行分帳核算，將中國境內境外業務進行分離；試點設立外資專業健康醫療保險機構；融資租賃公司在試驗區內設立的單機、單船子公司不設最低註冊資本限制；允許融資租賃公司兼營與主營業務有關的商業保理業務。上海自貿區執行寬進嚴管的管理思路，在自貿區內，1元錢就可以創辦公司且大大簡化審批手續，一般1天就能完成申辦材料的審批，但若發生違法行為將受到諸多限制。在船舶航運方面，上海自貿區亦有大幅開放政策出台，主要包括：中外合資、中外合作國際船舶運輸企業的外資股份比例限制被放寬，國務院交通運輸主管部門將制定相關的規定加以有效管理；中國大陸資產的公司可以擁有或控股擁有的不懸掛五星紅旗的船舶，對外貿進出口貨櫃在國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業務執行先行先試。商貿領域政策主要有，允許外資企業經營特定形式的部分增值電信業務，允許外資企業從事遊戲遊藝設備的生產和銷售，通過文化主管部門內容審查的遊戲遊藝設備可面向國內市場銷售。
- 專業領域：允許設立外商投資資信調查公司；允許在試驗區內註冊的符合條件的中外合資旅行社，從事除的出境旅遊業務（港澳及東南亞地區除外），外資者可以擁有不超過70%的股權的方式設立中外合資人才中介機構；港澳投資方可以設立獨資人才中介機構；外資人才中介機構最低註冊資本金要求由30萬美元降低至12.5萬美元；自貿區內，取消上海市提供服務的外資工程設計（不包括工程勘察）企業的「首次申請資質時對投資者的工程設計業績」之要求；自貿區內的外商獨資建築企業承攬上海市的中外聯合建設項目，取消過去建設項目中外方投資比例限制。
- 文化與社會服務領域：取消外資演出經紀機構的股比限制，允許設立外商獨資演出經紀機構，為上海市提供服務；允許設立外商獨資的娛樂場所，在試驗區內提供服務；允許舉辦中外合作經營性教育培訓機構；允許舉辦中外合作經營性職業技能培訓機構；允許設立外商獨資醫療機構。

### 限制政策

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在開啟多項改革措施的同時，中國政府也對一些投資項目進行了限制。例如音像製品和電子出版物、博彩、網際網路等服務，政府均禁止或限制提供這些商品的外商進駐。在政治、網際網路等方面，上海自貿區的政策和中國大陸其它地區相比不會出現變化。另一方面，在自貿區掛牌同時，官方也公告列明了《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施（負面清單，2013年）》，對採礦、製造、建築和批發零售等18個行業的部分內容進行了准入限制，其中博彩、網吧等屬於禁止內容。中國海關也會加大監管力度，防止自貿區內可能出現的走私和其他違法行為。

## 政府的總體要求和任務

國務院批覆《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》指出，上海自貿區的總體目標為：「經過兩至三年的改革試驗，加快轉變政府職能，積極推進服務業擴大開放和外商投資管理體制改革，大力發展總部經濟和新型貿易業態，加快探索資本項目可兌換和金融服務業全面開放，探索建立貨物狀態分類監管模式，努力形成促進投資和創新的政策支持體系，著力培育國際化和法治化的營商環境，力爭建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規範的自由貿易試驗區，為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務。」上海自貿區的主要任務包括：加快政府職能轉變、擴大投資領域的開放、推進貿易發展方式轉變、深化金融領域的開放創新以及完善法制領域的制度保障等五個方面。

### 加快政府職能轉變

在加快政府職能轉變方面，總體方案要求上海自貿區深化行政管理體制改革。進一步深化上海自貿區改革方案要求上海自貿區，完善負面清單管理模式、加強社會信用體系應用、加強資訊共享和服務平台應用、健全綜合執法體系、健全社會力量參與市場監督制度、完善企業年度報告公示和經營異常名錄製度、健全國家安全審查和反壟斷審查協助工作機制、推動產業預警制度創新、推動資訊公開制度創新、推動公平競爭制度創新、推動權益保護制度創新、深化科技創新體制機制改革。

### 擴大投資領域的開放

在擴大投資領域的開放方面，總體方案要求上海自貿區擴大服務業開放、探索建立負面清單管理模式、構築對外投資服務促進體系。進一步深化上海自貿區改革方案要求上海自貿區，進一步擴大服務業和製造業等領域開放、推進外商投資和境外投資管理制度改革、深化商事登記制度改革、完善企業准入「單一窗口」制度。

### 推進貿易發展方式轉變

在推進貿易發展方式轉變方面，總體方案要求上海自貿區推動貿易轉型升級、提升國際航運服務能級。

### 深化金融領域的開放創新

在深化金融領域的開放創新方面，總體方案要求上海自貿區加快金融制度創新、增強金融服務功能。進一步深化上海自貿區改革方案要求，上海自貿區加大金融創新開放力度，加強與上海國際金融中心建設的聯動。具體方案由人民銀行會同有關部門和上海市人民政府另行報批。

### 完善法制領域的制度保障

在完善法制領域的制度保障方面，總體方案要求上海自貿區完善法制保障。

## 評價與評估

上海自貿區作為中國大陸的第一個自由貿易試驗區，在成立之初被給予「撬動中國新一輪改革開放」的厚望。掛牌後首個業務受理日就有577人次申請入駐。

### 正面

- 截至2013年10月7日，上海工商部門收到企業落戶自貿區申請的已超過600家。包括東方明珠、太平洋財產保險、盛大國際等多家知名企業都搶先入駐。
- 香港《南華早報》認為，中國新一屆總理李克強力排眾議推進上海自貿區試點的設立顯示出中國新一屆領導人推動經濟改革的決心。《南華早報》7月15日發表題為《上海是展示李克強經濟學的櫥窗》的文章，指出李克強已下定決心選擇上海作為第一個櫥窗，展現「李克強經濟學」是如何發揮作用將中國從硬著陸的風險中拯救出來的。上海自貿區試點的設立還被認為將使上海的港口、機場、倉儲、地產以及金融服務等行業獲益，並大幅促進上海的離岸經濟、港口經濟和總部經濟的發展，同時給長江三角洲地區的經濟發展以正面輻射效應。外高橋地區也因得益於行政、金融、交通、區域成熟度和配套等各方面的優勢而被認為有希望成為上海自貿區的中央商務區。由於自貿區對人員進出未設限制，因此對於上海市民和其他中國民眾而言，上海自貿區的成立將方便他們的生活，在未來可以以較低的價格買到進口的商品，以前無法購得的遊藝設備也能在自貿區購買，自貿區內未來還可以直接「海淘」，商品通過物流直接送到消費者手中。
- 截至2014年9月，上海自貿區成立一年時間內在投資自由化、貿易便利化、政府監管的創新、金融創新與開放等領域的改革已經取得了巨大進展，同時在進出口總額和通關速度方面都有明顯突破。一年內，自貿區有約一萬兩千家企業進駐，並已經成熟了一批經驗制度並向全國推廣，其中深圳海關已經複製了上海自貿區通關經驗。李克強在視察上海自貿區認為上海自貿區有未來前景很大，並表示，「我感覺他對自貿區的改革充滿希望，而且希望這些先行先試的改革加快步伐」。下一步，上海自貿區仍將繼續擴大准入門檻，實現人民幣跨境支付系統將落戶，改革力度會繼續加大，並加速形成可複製推廣的政策辦法。

### 負面

- 香港《南華早報》指出，上海自貿區試點的建立可能會導致區域內地產價格飆升。在上海自貿區試點獲得立項後，江蘇等周邊地區亦開始應對其可能對自身發展產生的影響及可能獲得的效益。在上海自貿區試點獲得批准之後，中國大陸其他地區如：舟山、重慶、天津等地區均紛紛跟進，推出本地區的自貿區規劃項目以求獲得政策利好，促進本地區經濟發展。面對這種情況，亦有評論指出：建立自由貿易試驗區實質上是在分享「政策紅利」，有可能引起區域之間的惡性競爭，對於中央政府而言，一碗水很難端平。而對於中國經濟發展的著眼點應是改善民眾的生活，因此除了擴大對外開放之外，更重要的還應當努力擴大內需。
- 2015年，上海美國商會發布的年度調查報告顯示，在對370多名會員的調查中，四分之三的受訪者認為上海自貿區沒有為其業務帶來實實在在的好處。
- 國務院副總理汪洋在全國人大常委會上作有關自貿區工作進展報告中指出上海自貿區在多個領域改革成果顯著，但還存在開放力度不夠，負面清單偏長，「改革」舉措推進協同性不夠，事中事後監管制度不完善等問題，離十八屆三中全會的要求還有一定差距。
- 英國《金融時報》認為，上海自貿區成立兩周年取得了成績，但亮點和優勢仍不明顯
- 中共上海市委書記韓正在上海自貿區擴區動員大會的講話中承認上海自貿區「先發」優勢受到挑戰，需要克服困難、保持優勢。
- 2019年8月，《南華早報》指，中國對資本流動的嚴厲控制已經挫敗了上海自由貿易區到2020年成為「國際金融中心」的夢想。
- 2019年9月，路透社報導指，由於當局並未在自貿區兌現更自由的貨幣流通及更簡便的國際貿易的承諾，反而加強了資本的管控，使得許多企業逐步離開自貿區。報導援引寧波銀行內部人士的消息說，自貿區帳戶不但每筆交易都要上報，而且裡面的資金還不能轉到普通帳戶，這使得自貿區帳戶「根本無用」；南京銀行內部人士則批評，自貿區業務比較像在滿足政府設定的目標，而不是因為那裡真的有商業機會。上海財經大學教授丁劍平則表示，自由貿易區帳戶的使用者在進行一次交易之前必須勾選超過40個方框，這使得自貿區的帳戶喪失了便捷性。
- 2019年9月，澳大利亞蒙納士大學商學院的史鶴凌教授在接受澳大利亞廣播公司的採訪時表示，上海自貿區在2013年掛牌成立之際，曾準備在金融方面實現多項突破，包括人民幣與外幣自由兌換、建立大宗商品期貨市場和允許自貿區內外資企業發行債券，但「五六年過去了，很多金融上的措施都沒有實現」。

### 評估

- 2016年9月，上海財經大學首次發布「上財中國自由貿易試驗區發展指數」。中國自貿區綜合發展總指數為68.37，其中上海自貿區的發展指數為69.33，在上海、廣東、天津和福建四個自貿試驗區中排名第一，先行先試的效果凸顯。
- 2016年12月，英國《外國直接投資》雜誌進行的2015年度「全球最佳自由區」評選中，上海自貿區保稅區域位列亞太地區第二位。
- 2017年5月，中山大學自貿區研究院針對滬粵津閩四大自貿區的八個片區編制的編制的「2016-2017年度中國自由貿易試驗區制度創新指數」顯示，上海自貿區制度創新總體排名第一位，在投資便利化、貿易便利化、金融創新、政府職能轉變、法治化建設5個一級指標中，金融創新表現獲分項第一位。
- 上海市政府發展研究中心的智庫課題組發布的《中國（上海）自由貿易試驗區建設三年總結和評估》報告，目前上海自貿區建設主要存在五個問題，包括對標國際最高標準不夠、部分改革深度和廣度需要進一步提高、區內法治建設任務重、風險防控體系需進一步完善和改革舉措系統集成不夠。上海自貿區要與上海國際金融中心結合，而上海國際金融中心建設要與「一帶一路」、亞投行的國際融資需求相結合。要讓上海自貿區成為我國融入全球的金融連結端，成為人民幣全球循環支付和交易中心；積極爭取亞投行的運營總部或支付中心進駐上海。其次，上海自貿試驗區將與上海國際金融中心聯動，提升定價能力；第三是與上海科技創新中心聯動，聚集全球英才，進一步開放人才政策。

## 參見

- 中國自由貿易試驗區（上海、天津、廣東、福建）
- 浦東新區：外高橋保稅區、陸家嘴金融貿易區、上海前灘國際商務區
- 1843年上海開埠、浦東開發開放