國內流離失所者

「流離失所者」，流離失所者包括國內流離失所者和難民

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國內流離失所者（internally displaced person，簡稱IDP）是指被迫逃離家園但仍在其母國境內的人。

跟難民不同的是，他們不受國際法律的保障。在不強調法律內涵的情況下，國內流離失所者和難民兩個概念有時候會混用，儘管他們並不符合難民的法律定義。截至2013年底，全世界至少有3330萬人因武裝衝突、普遍暴力和人權問題而流離失所。與2012年相比，這一數字增加了16%，連續第二年創歷史新高。

## 定義

與難民不同，國內流離失所者在法律上並沒有定義，但聯合國報告《國內流離失所問題指導原則》使用了這樣的定義：

國內流離失所者是被強迫逃離其家園或習慣住處的個人或集體，逃離的原因特別是要避免武裝衝突、普遍的暴力、對人權的侵犯或天災人禍，而這種逃離並沒有穿過國際承認的邊界。

這個定義強調了國內流離失所的兩個重要因素（強迫與國內遷移），但需要注意的是《指導原則》並沒有給出一個嚴格的定義，而只是描述了《指導原則》所關注的此類人群的身份特徵。因此，《指導原則》並未強調法律精確性，而是具有一定的靈活性，該文件所列出的流離失所原因並不全面。然而，正如埃琳·穆尼（Erin Mooney）所指出的：「國際上有關國內流離失所的數據一般僅包括因衝突和人權問題而背井離鄉的人。」此外，最近的一項研究表示國內流離失所者的定義應該更為狹窄，僅指因暴力局勢而流離失所的人。許多人都認為國內流離失所者與難民其實應是一類人，國內流離失所者一旦穿越邊境就成為難民。

## 國內流離失所者

由於人數總是在變動，很難準確計算國內流離失所者的數量。一些國內流離失所者在返回家鄉，而又有另一些人逃離家園，還有一些人定期返回國內流離失所者營地以獲得人道援助。在蘇丹西部達爾富爾的大型國內流離失所者營地，國內流離失所者的情況得到了大量報導，但卻很難評估那些逃到大城鎮的國內流離失所者的情況。很多情況下，都需要將來自一線人道組織的資訊作為官方數據的補充。因此3330萬這個數字只是一個估值。此外，大部分官方數據僅包括因衝突或自然災害而流離失所的人。評估中往往並不包括因發展原因而導致的流離失所者。

### 在城市地區

2010年，50%的國內流離失所者和難民生活在城市地區，許多人都是長期流離失所，返鄉希望渺茫。2013年的一項研究表明這些長期在城市地區流離失所的人並沒有得到國際援助機構和政府的重視，因為傳統上他們的工作重點都是在鄉村地區開展應對工作。這項研究表明對於這種在城市地區的長期流離失所，我們需要根本改變對待流離失所者及收留他們的社區的方式。重建應對城市流離失所工作的框架，這需要人權和發展機構以及地方和國家政府的參與。研究呼籲開展更多報導來體現流離失所者的心靈手巧和堅忍不拔，城市地區代表了實現自給自足並獲得安全的機會，流離失所者能夠對收留他們的社區做出貢獻。

### 有關國內流離失所者的數據

截至2013年底，撒哈拉以南非洲的國內流離失所者人數最多，達到1250萬，其次是中東與北非（910萬人）。2013年新增的流離失所者達到820萬人，與2012年相比，增加了24%。78%的新增流離失所者來自敘利亞、剛果民主共和國、中非共和國、奈及利亞和蘇丹這五個國家。

## 保護與援助

保護和援助國內流離失所者並不是一個新問題。根據國際法，相關政府有責任為其國內的流離失所者提供援助和保護。然而，許多流離失所的情況是由於內亂和暴力或由於中央政府的權威受到質疑所導致的，因此地方政府不願意提供援助和保護。據估計，11個國家的約500萬名流離失所者「沒有得到任何其政府提供的重要人道援助。」

與難民不同，沒有一個國際人道組織全面負責保護和援助國內流離失所者。一些組織只在特殊情況下才參與這項工作。

### 聯合國難民署

1950年12月14日，聯合國大會第428(V)號決議規定了 聯合國難民署 的規程。其使命是「帶領並協調國際行動，在全球範圍內保護難民和解決難民問題」。其指南是1951年聯合國關於難民地位的公約及其1967年附加議定書。聯合國難民署曾表示並沒有應對國內流離失所者的職責，但至少自1972年以來，該組織為國內流離失所者開展了救援和重建項目。然而，應聯合國秘書處的要求並得到相關國家的同意，該組織願意在特殊情況下援助國內流離失所者。

2005年，聯合國難民署與其他人道組織簽訂協議。「根據協議，聯合國難民署主要負責國內流離失所者的保護、應急住所和營地管理工作。」

### 紅十字國際委員會

紅十字國際委員會的職責之一是確保國際人道法的實施，這影響著身處武裝衝突的平民。過去該組織並不區分在國內流離失所和留在家中的平民。在2006年的政策聲明中，紅十字國際委員會表示：

紅十字國際委員會的整體目標是幫助緩解身陷武裝衝突和其他暴力局勢之人的苦痛。為此，該組織努力為這些人，無論其是否流離失所，提供有效援助和保護，並將其他人道組織的行動考慮在內。根據其在世界各地的長期經驗，紅十字國際委員會針對平民居民的行動方式是為了滿足其緊急人道需求，無論他們是流離失所者還是當地和收留流離失所者的社區。

然而，其行動部主任此前承認國內流離失所者「被剝奪了住所及其習慣的食物、水、藥品和金錢的來源，他們對援助物資有不同的需求，而且常常是更為緊急的需求。」

## 國際法

與難民的情況不同，沒有具體適用於國內流離失所者的國際條約。有人提議重新考量難民的定義和保護措施使其也適用於國內流離失所者，但目前沒有採取任何實際行動，也沒有任何成果。認識到這種差距，聯合國秘書長布特羅斯-加利於1992年任命弗朗西斯·登格（Francis Deng）為其在國內流離失所者問題上的代表。除了為國內流離失所者代言外，1994年，應聯合國大會的要求，登格著手審議並匯總了現有的有關保護國內流離失所者的國際法律。這項工作的成果就是《國內流離失所問題指導原則》。

《指導原則》規定了各國在發生流離失所之前（預防流離失所）、期間及之後的責任。這得到了聯合國大會、非洲人權和民族權利委員會以及大湖地區國家《安全、穩定與發展公約》的締約國（包括蘇丹、剛果民主共和國和烏干達）的認可。

然而，《指導原則》並不具有法律約束力。非洲人權和民族權利委員會的非洲難民、國內流離失所者和尋求庇護者問題特別報告員巴哈姆•湯姆•尼揚杜加（Bahame Tom Nyanduga）表示：「沒有關於國內流離失所的具有約束力的國際法律體系，這是國際法中的一個嚴重空白。」

2004年9月，聯合國秘書長任命沃爾特•卡林（Walter Kälin）作為國內流離失所者人權問題的代表。推廣《指導原則》是其職責之一。

## 返鄉的權利

在所謂的「衝突後」局勢中，國際社會傳統上一直強調要恢復到戰前狀態。然而，這種觀點在逐漸發生改變。因為暴力衝突摧毀了原先政治、經濟和社會結構，新結構會隨之建立起來，形成新社會結構的過程往往是不可逆轉的。此外，如果戰前的情況導致了衝突的爆發或阻礙了衝突的儘早解決，那麼大家並不願意恢復到戰前狀態。國內流離失所者和難民的返鄉權是流離失所問題中最複雜的問題之一。

通常，國際社會和人道組織會施加壓力以確保流離失所者能夠返回家鄉和家園。《歸還難民和流離失所者住房和財產原則》，亦稱為「皮涅羅原則」，在技術和法律層面就如何處理住房、土地和財產的歸還問題提供了指導。歸還權對於世界各地的國內流離失所者和難民來說至關重要，這對於預防侵略者從衝突中受益也是很重要的。然而，如果不能清楚理解每個具體情況，完全的歸還權是無法實現的而且無法為國內流離失所者和難民提供應有的保護，這是因為，難民和國內流離失所者：

- 可能從未有過任何財產（例如，在阿富汗）。
- 無法接觸其所有財產（哥倫比亞、瓜地馬拉、南非和蘇丹）。
- 由於家庭成員增加或離散而導致的所有權不清，土地分割成為問題。
- 財產所有者的死亡導致其家屬繼承土地的資格不明確。
- 定居者知道這片土地並不屬於他們，但他們無處可去（例如在哥倫比亞、盧安達和東帝汶）。
- 已經有其他方認領，包括國家及其國外或地方商業夥伴（例如在安哥拉、哥倫比亞、賴比瑞亞和蘇丹）。

海外發展研究所的研究員強調人道組織需要在這些問題上發揮更大作用，利用在人道領域和土地財產問題上都具有專業知識的專家為政府提供更好的建議來解決這些問題。海外發展研究所呼籲人道機構在國內流離失所者和難民返鄉問題上要認識到他們需要可持續的重新融入社會。應該為所有相關方提供法律建議，即使已經創立了解決這些問題的框架。

## 外部連結

- 難民與流離失所者, 紅十字國際委員會
- Refugees and internally displaced persons and international humanitarian law, ICRC
- Internal displacement in armed conflict: facing up to the challenges
- Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC), Norwegian Refugee Council
- The Guiding Principles on Internal Displacement
- Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, Inter-Agency Internal DisplacementDivision
- IDP Action
- Website of the UN Representative of the Secretary-General on internally displaced persons
- Brookings-Bern Project on Internal Displacement
- Forced Migration Online provides access to information resources, including a searchable digital library consisting of full-text documents
- Urban IDPs Online documentation platform on IDPs living in urban areas
- IDP Voices IDPs tell their life stories – in their own words
- The Internal Displacement Monitoring Centre