廣東恩平金融風波

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廣東恩平金融風波，也稱廣東恩平市領導非法集資案，是指1990年代中華人民共和國廣東省江門市下轄恩平市發生的局部性金融風險事件，在情況最嚴重的1995年6月和1996年8月曾兩次出現嚴重的銀行擠兌事件，一度引發廣東省全省金融癱瘓。廣東省恩平市人民政府領導幹部直接指揮當地金融機構亂集資、亂拆借總額超過人民幣100多億元，帳外貸款人民幣30多億元，引發兩次金融擠兌事件，導致恩平市地方銀行網點一度普遍歇業或退出當地市場，最終迫使中國的國有銀行系統兩次共調集至少人民幣70多億元以保障支付度過危機，使中國建設銀行、中國農業銀行、廣東發展銀行等金融機構和恩平市乃至廣東省地區的經濟遭受巨大損失。事件發生後，恩平市經濟嚴重衰退，從「中國百強縣」一度跌落為廣東省最落後的八個縣之一。同時，這一事件也促使中國大陸加快了對金融業改革的進程，實行銀行系統的垂直管理，並對銀行、信託、證券、保險業等實行分業經營、分業監管。

## 背景

1992年開始，中國大陸全國範圍內出現開發區熱、房地產熱、股票熱和集資熱的「四熱」現象，在經濟指標方面表現出高固定資產投資、高信貸投放、高貨幣發行和高物價上漲的「四高」現象，在經濟秩序方面則表現為亂集資、亂拆借和亂設金融機構的「三亂」現象。

在中國大陸實施改革開發政策之後的廣東省作為改革開放的前沿，一度經濟快速發展。國務院確定廣東省為綜合改革的試驗區並給予10條優惠政策，廣東省金融業高速發展的同時，面臨全國範圍經濟過熱和「軟著陸」時開始承壓，成為債務危機和金融事件頻發的地區。但1990年代末，廣東省出現經濟過熱、泡沫膨脹的問題，資金高速軸轉的同時「拆東牆補西牆」的現象普遍。1990年代，廣東省金融犯罪案件數量逐年增加。除個別外，地方機構業務人員素質、經營管理水平總體較差，與經濟的快速發展不相適應，造成廣東省內金融機構普遍在高經營風險狀態下運行。1997年亞洲金融危機爆發，同時廣東省的金融風險事件也頻發。1998年以來，廣東省多家地方金融機構退出市場或停業整頓，包括廣東國際信託投資公司、華僑信託投資公司、汕頭商業銀行等。

在中國大陸實施改革開發政策之前，廣東省恩平縣（今恩平市）的經濟發展一直比較緩慢。改革開放政策的推進成為恩平縣經濟發展由慢轉快的契機。1987年，恩平縣工農業總產值比1983年時增長了1.47倍，但恩平縣政府為謀求政績和實現經濟超常規發展，盲目發展水泥行業，制定了「發展水泥生產，振興恩平經濟」的發展思路。為支持發展水泥行業所需資金，恩平縣委、縣政府以「金融體制改革」的名義，擅自製定了一系列違背中國金融管理法律法規的地方性政策，主動干預地方金融業經營活動及風險判斷，對轄區內的金融機構進行不當激勵，大肆鼓勵違規高息攬存和帳外經營，鼓勵單位和個人以「手續費」「協儲獎」等形式高息攬存，從此開始擾亂當地金融秩序。

## 事件經過

廣東恩平金融風波緣起1987年恩平縣政府開始的對銀行信貸的不當行政干預，致使高息攬儲、非法集資事態逐漸失控，在情況最嚴重的1995年6月和1996年8月曾兩次出現嚴重的銀行擠兌事件和多次群體性事件。

### 事件發端

1987年，恩平縣政府開始以「金融體制改革」的名義，擅自製定違背中國金融管理法律法規的地方性政策。1989年2月，時任恩平縣縣長在全縣副科長以上幹部會議上要求「加強領導，上下協作，發動群眾，大量吸儲，大膽拆借，推動恩平經濟發展……這是各級黨委、政府、各部門、各銀行義不容辭的責任……到4月份，全縣要求吸儲4,000萬元。」1990年12月，恩平縣委縣政府提出「各經濟戰線、鎮成立財務公司」「今後20年平均貸款餘額遞增13%以上」等不合實際的政策目標，制定《恩平縣1992年鼓勵發展經濟獎勵辦法》鼓勵高息攬儲等違規行為。時任恩平縣委書記鄺仍提出了「四千四萬」的激進工作方針，即發動當地群眾以「說盡千言萬語，跑遍千山萬水，歷盡千辛萬苦，施盡千方百計」開展引資活動。為此，恩平縣專門成立恩平縣金融拆借中心從事集資活動，要求各金融機構、各鎮、各部門積極拆藉資金。

1987年至1993年11月，年僅28歲便出任中國建設銀行恩平縣支行行長的鄭榮芳躲避監管，擅自突破上級部門規定的放貸指標，超規模發放了15.1億元人民幣的貸款，導致貸出款項利息無法收回，且出現2,021萬元的巨額經營虧損。此外，鄭榮芳擅自違背中國人民銀行關於各級金融機構均不得為企業進行貸款擔保的規定，以中國建設銀行恩平縣支行的名義，為恩平市華僑住宅公司、恩平工貿實業總公司等恩平7家企業提供擔保，向海南省華銀國際信託投資公司、廣州市信託投資公司、廣州市洪橋城市信用社等機構借款人民幣共1,820萬元。上述企業均未能償還貸款，致使中國建設銀行恩平支行被法院判定須承擔連帶法律責任。

### 第一次擠兌事件

1993年6月，中央政府要求整頓金融秩序。7月，全國金融工作會議要求金融機構要立即停止並認真清理收回違章拆藉資金，不得擅自和變相提高存貸款利率。廣東省政府也明令禁止地方政府隨意干預金融的正常運轉，禁止強行讓銀行擔保貸款、融資。1993年，恩平縣政府違背上級政府禁令，再度頒布《1994年企業發展經濟獎勵辦法》，進一步明確對銀行增加貸款的獎勵，鼓勵高息吸存、非法拆借及超規模發放貸款，使當地金融秩序進一步惡化。在縣政府的安排下，當地農村信用社從1993年起開辦貼水高息存款，金額逐年上升。

1994年2月，經國務院批准，恩平縣撤銷，設立恩平市。1994年2月至1995年11月，中國建設銀行恩平市支行下轄7個辦事處通過高息貼水吸收存款和帳外拆藉資金的方式，違規吸收存款32億多元，以發放流動資金的形式向企業違規發放帳外貸款349次，總計超過25億元人民幣。1993年4月至1994年初，建設銀行恩平縣支行擾亂金融秩序事件爆發後，中國人民銀行江門市分行和恩平縣支行對恩平地區擾亂金融秩序的行為進行了檢查和通報。恩平市委、市政府不僅未對建設銀行恩平支行的違法行為進行處理，反而將其樹立為先進典型予以表彰，將建設銀行支行原行長鄭榮芳提拔為恩平市副市長，分管恩平全市金融工作。侯春幸接替鄭榮芳繼任行長後，在高息攬儲、非法集資上變本加厲，中國農業銀行和信用社也如法炮製。最終，1995年6月，恩平爆發銀行擠兌事件，建設銀行恩平支行違規發放的貸款大部分無法收回，造成經濟損失超過36億元。

### 第二次擠兌事件

1995年初，中國建設銀行廣東省分行察覺恩平支行高息攬儲的情況後，抽回了拆借給恩平支行的4億元，但未做其他處理。5月5日，中共恩平市委書記李光輝在恩平市社會經濟形勢分析會上提出成立恩平市金融工作領導小組的設想。同年，中國建設銀行總行緊急調撥20億元平復恩平支行發生的兌付危機。1995年底，建設銀行總行派檢查組到恩平了解情況，停止建行恩平支行的存貸款業務。然而，建設銀行兌付的資金又被中國農業銀行在恩平市下轄的信用社高息吸存。時任建設銀行恩平支行行長的鄭榮芳升任恩平市副市長觸怒了中央政府官員，但被時任廣東省委書記謝非以「對地方做出的貢獻很大」為由力保。

1996年3月，恩平市政府成立了金融工作領導小組，市長方振湛任組長，副市長鄭榮芳任第一副組長，所轄17個鎮也都成立了由鎮黨委書記或鎮長任組長的金融工作領導小組，直接干預金融活動。7月15日，方振湛主持召開市金融工作領導小組會議，動員銀行和信用社帶頭高息吸收資金，按照引入資金利率獎勵引資人員，以25%作為控制標準。1996年8月，恩平市再度爆發嚴重的銀行擠兌事件。同年，恩平信用社以貼水高息吸存違法經營的問題暴露後，江門市政府於當年8月23日發文制止，但隨後恩平信用社出現支付危機問題。恩平市金融秩序繼續惡化下，銀行分支機構陸續歇業或退出恩平市。到1997年春節前夕，全市銀行、信用社普遍歇業，引發又一輪擠兌事件，市政府門前一度發生群體性事件，金融風波再度發酵。

## 後續進展

1996年11月10日，國務院辦公廳向廣東省人民政府發出《國務院辦公廳關於廣東省恩平市政府領導人違法干預金融活動造成嚴重金融風險的通報》，直指「恩平市政府領導人違法干預金融活動」的性質嚴重，決定對干預金融工作造成嚴重金融風險的恩平市政府給予批評，責成中國人民銀行會同監察部、審計署等部門組成工作組，全面調查恩平市政府及金融機構違反法律法規的問題，提出處理意見，並要求廣東省人民政府積極配合。1997年4月，國務院派出工作組進駐恩平調查情況、整頓金融秩序、平復事件影響並對相關責任人追究責任。最終，1997年12月，在廣東省政府工作組的協調下進行了兌付。

### 應對措施

1995年，為避免發生更大規模的局部金融風險，維持經濟社會秩序穩定，中國建設銀行總行和廣東分行撥付20億元人民幣，廣東省政府和江門市政府共出資10億，其中恩平市政府出資3億。最終，為應對恩平金融風波，中國的國有銀行系統共調集至少70多億元以保障支付。1997年恩平市信用社擠兌事件造成的20多億元的負擔，最終由中國農業銀行負責解決，對該信用社進行重組。1998年12月，中國人民銀行和廣東省政府的決定，廣東發展銀行正式託管恩平城鄉信用社，為恩平市金融風波埋單。

### 問責

1997年1月，事件責任人之一的恩平市原副市長鄭榮芳被下調到供水站工作，等待調查。2月18日，建設銀行江門市分行黨組認為侯春幸違規高息吸收存款和拆藉資金，採用壓單不報、改動預算平衡表的方式欺瞞上級行，占用聯行資金，違規發放帳外貸款，發放貸款用於他人償還債，決定撤銷科級待遇，留行查看一年。侯春倖免職後接受有關部門調查。

1997年3月，侯春幸出逃，成為重點抓逃對象之一。4月3日，時任恩平市政府幹部梁某通風報信，透露國務院工作組進駐恩平的消息，導致多名涉案人員提前或準備出逃，梁某因此犯國家機關工作人員洩露機密罪而被判刑。4月10日，恩平市原副市長鄭榮芳攜妻子和情婦，帶著3本護照和70萬港幣現鈔準備偷渡越境潛逃。時任廣東省公安廳長陳紹基親自指揮，封鎖了所有出入境口岸，動用1,500多警力，最終在珠海市靠近澳門的海邊將其逮捕。鄭榮芳被捕後因犯受賄罪、挪用公款罪、玩忽職守罪，數罪併罰，被判處有期徒刑20年。1999年10月8日，廣東江門市中級人民法院對鄭榮芳作出改判，由原判20年徒刑改判為死刑緩期二年執行。1999年8月19日，江門市原副市長、恩平縣原書記鄺仍因玩忽職守罪，被判有期徒刑4年，江門市國際信託集團原董事長鄭旺因犯貪污罪，被判處有期徒刑13年，三埠衛生檢疫局原局長張鳳鼎犯挪用公款罪，被判處有期徒刑13年。同年11月18日，恩平市委原書記李光輝犯玩忽職守罪，被判處有期徒刑4年。2000年3月21日，中國建設銀行恩平市支行原行長侯春幸潛逃數年後，在廣州市被捕，因犯玩忽職守罪，最終被判處有期徒刑3年6個月。

由於1997年中國實施新修訂的刑法，新增對擾亂金融管理秩序犯罪作出的明確規定，增加違規發放貸款罪，鄺仍、李光輝、鄭榮芳等人的犯罪行為既符合新刑法中最高可判處有期徒刑15年的違規發放貸款罪，又符合舊刑法規定的最高可判處有期徒刑5年的玩忽職守罪。但根據刑法「從舊兼從輕」的原則，江門市中級人民法院對涉案人員適用了刑罰相對較輕的玩忽職守罪進行判罰。

### 關聯案件

廣東恩平金融風波平息後不久，中國銀行開平支行案爆發，兩起事件性質不同、發生後的震盪範圍也不一樣，但在涉案人員等方面存在關聯。在恩平金融風波中負主要責任的江門市原副市長、恩平縣原書記鄺仍被判刑後，其女兒女婿牽涉入江門市的中國銀行開平支行案，並出國潛逃。2015年9月，鄺仍的女兒鄺婉芳在潛逃至美國十餘年後被遣返至中國大陸，而於2001年涉嫌貪污挪用中國銀行多達4.85億美元的鄺婉芳前夫許超凡於2018年7月12日被強制遣返回中國大陸，2021年10月13日被江門市中級人民法院認定犯貪污罪、挪用公款罪，判有期徒刑十三年，罰金人民幣200萬元，對犯罪所得贓款予以追繳。

## 影響

廣東恩平金融風波的持續發酵，除短時間內造成恩平地區金融危機外，甚至一度造成廣東省全省金融癱瘓，在地方經濟、金融改革等多方面產生深遠影響。

### 對當地經濟的影響

廣東恩平金融事件極大損害恩平市乃至江門市的經濟發展，使得恩平市從中國大陸經濟最為發達的「百強縣」一度跌落為廣東省最落後的八個縣之一。事件發生後，恩平市政府各級機構及事業單位連續多年無力支付或拖欠工資。恩平市的企業多年無法獲得商業貸款，特別是民營企業融資困難、難以發展。恩平市被金融機構列入「金融高危地區」達十年之久，在恩平市設立分支機構的金融機構迅速收縮甚至退出市場，特別是銀行業，使當地銀行服務網點也由發生風險前的266個銳減至不足50個。經調查，2002年，恩平有87%的企業和94%的農民被迫通過民間借貸融資。中國建設銀行恩平市支行被撤銷，200多名員工被遣散。由於中國農業銀行全面撤出恩平市，由農業銀行承擔的種糧補貼的發放工作也隨之中斷，致使恩平地區的農民需要通過中國工商銀行再轉中國郵政的網點代發。同時，恩平地區的物業抵押物估值也遠遠低於其他地區七成以上。恩平市原市長顧士明評價「金融風波使全市經濟水平至少倒退了10年。恩平所欠的債，全市人民不吃不喝100年才能還清。」2001年，記者在恩平市調查時發現，數十家屬於當地支柱產業的水泥廠、紡織廠、鋁材廠均處於關閉狀態，廠房破敗。直到恩平金融風波度過十餘年之後，曾經退出恩平市的部分銀行機構才重新籌划進入恩平市銀行業市場。

### 對中國金融改革的影響

廣東恩平金融風波一度引起中國中央政府和廣東省政府高層的重視，1997年4月，國務院派出工作組進駐恩平調查情況、整頓金融秩序。中國也因此加快推進金融業集中統一領導制度改革。隨後，1997年11月召開的全國金融工作會議集中討論了中共中央、國務院起草的《關於深化金融改革，整頓金融秩序，防範和化解金融風險的通知》，確定對中國的銀行業、中國人民銀行及金融監管進行改革。1998年6月16日，中共中央金融工作委員會成立，對銀行等國有金融機構黨組織實行垂直領導。同年11月15日，國務院對中國人民銀行管理體制進行改革，撤銷中國人民銀行省級分行，改為按區域設立9家分行。同時，中國大陸加快了對金融業改革的進程，實行對銀行、信託、證券、保險業等實行分業經營、分業監管。

### 研究與反思

廣東恩平金融風波引起了極為嚴重的後果，暴露了中國銀行業的內、外監管機制不健全的問題，成為金融業監管者、相關領域學者和銀行業從業人員研究與反思的對象。中國人民銀行、廣東經濟學會、南開大學經濟學院、天津外國語大學商學院等機構的學者對該事件進行了研究與反思，也引發《財經》等媒體關注。

時任中國人民銀行金融研究局局長謝平認為恩平事件反映出中國的商業銀行存在的體制風險，各商業銀行從總行到縣級共設四級，代理鏈過長，導致總行監督困難。同時，恩平事件被認為反映出存款人對風險評估不足、監管部門對風險處置不明確、銀行管理者激勵偏離控制風險目標、無序競爭無助於形成市場約束機制等問題。