善後大借款

善後大借款是1913年中華民國臨時大總統袁世凱的北洋政府向英、法、德、俄、日五國銀行團的一次大借款，款項高達二千五百萬鎊，年息五厘，分47年償清，以解決政府的國庫空虛問題。善後大借款當時未經參議院同意以鹽稅、海關稅抵押，並將鹽務交給外人交辦，引發爭議，認為是喪權辱國之行為。

## 歷史

### 善後大借款的歷史背景

清政府滅亡前後，中央政府財政收入能力大為削弱。以關稅為例，清朝末年，清政府的關稅逐漸被外國人管理的中國海關總稅務司把持。關稅在償付賠款或外債後，留下「關餘」以補貼財政。清政府滅亡後，關稅大幅度下降，也不再有足夠的關餘支付給政府。革命黨人曾爭取收回關稅權也受到挫折。最嚴重的時候，南京政府曾有「金庫僅存十洋」的情況出現。

武昌起義之後，孫中山在回國前，就曾經找過美、英、日等列強商洽借款事宜。但列強認為，當時革命黨尚未建立一個列強承認的正規政府而加以婉拒。1911年12月孫中山抵達上海對記者表示借款失敗，稱：「革命不在金錢，而在熱心。吾此次返國，未帶金錢，所帶者革命精神而已。」

### 善後大借款的經過

善後大借款談判始自1912年2月，在清帝退位後，袁世凱就任第二任臨時大總統，袁世凱派唐紹儀開始與英國的滙豐銀行、法國的法蘭西銀行、德國的德華銀行及俄國俄亞銀行（原華俄道勝銀行）組成的四國銀行團接洽。唐紹儀提出緊急墊款七百萬兩的要求。2月28日，銀行團撥款二百萬。3月2日，袁世凱命代理財政總長周自齊出面要求銀行團墊款一百零一萬五千兩，銀行團提出「倘若中國自他處借款之條件不能優於四國銀行團所提之條件，則中國之善後大借款亦應由四國銀行團優先供給」。袁世凱接受，中國失去借款對象的選擇權。3月3日，唐紹儀曾試圖向俄國支持比利時財團借貸借得一百萬英鎊，在四國銀行團抗議下取消。5月2日，銀行團正式提出監督中國財政為借款必要條件，包括「監督一切用款、監督遣散軍隊」。唐紹儀因有損主權而拒絕，談判破裂，改由財長熊希齡負責談判，唐紹儀因此下台。6月14日，熊希齡提出一千九百萬兩墊款要求，六國銀行團成立於18日僅支付三百萬兩並提出銀行團的七項辦法：

- 指定墊款用途。
- 擔保之稅收應由海關或類似之機關管理之。
- 借款之用途應由六國銀行團監視。
- 墊款應認為大借款之一部分，故六國銀行團對於大借款有優先權。
- 明定大借款之一般原則，其原則在大體上應如上述。
- 在大借款未發行前，中國政府不得向他處商借外債。
- 上述一切，應為「必須」，中國政府且應承認六國銀行團為中國政府之財政代理人，以五年為期。

6月24日追加鹽稅由外人管理之要求，熊希齡以其要求妨礙中國主權，加以拒絕，談判中斷，其不久辭職。中國政府於7月1日向各國建議，將大借款總額減至一千萬鎊，請各國放寬借款條件，但遭拒絕。1912年8月，孫中山應袁世凱之邀抵京共商國是。在京期間，孫袁兩人切磋借債問題，孫中山稱：「目下財政極端困難，勢不能不借外債，以濟眉急，唯不可借多，致啟政府侈肆之心。」8月30日，中國駐英公使劉玉麟與英國培克克利士卜財團簽訂培克克利士卜借款案，但受英國政府反對，且在倫敦發行公債，受六國銀行團抵制，中國不得不取消發行。

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1913年2月，善後大借款談判，六國政府與中國因洋員雇用問題引發爭執。美國在總統威爾遜上任後，一改前任塔虎脫的美元外交政策，認為大借款條件侵犯中國主權，違反門戶開放原則，在3月20日退出銀行團，並獎勵個別對中國的投資。不過當時不少在華美國人認為如果美國參與借款，可以防止中國主權被侵犯。在此中國又爆發宋教仁案，使得中國陷入政治風暴中。4月，袁世凱私下向朱爾典表示接受銀行團有關洋員聘任計畫，財政總長周學熙亦通知銀行團駐京代表，利率降為百分之五，可不經國會同意，簽訂借款合同。五國銀行團擔心美國單獨對中國貸款，故通融之。26日夜至27日凌晨，趙秉鈞、陸征祥、周學熙等在北京東交民巷滙豐銀行大樓簽署《中國政府善後借款合同》，借款總額2500萬英鎊，換算各國貨幣是：德國51125萬馬克，法國63125萬法郎，俄國23675萬盧布，日本24490萬日元，發行價格九扣，利息五息，實收八四扣。實際借到不過2100萬英鎊，再扣除償還已到期各種款項共約570萬鎊、賠償各國因中國革命損失200萬鎊、贖回各省政府所欠五國舊債287萬鎊、各省軍隊解散費300萬鎊等，實得不過債面40％。借款以鹽稅、關稅等擔保，期限47年。事件在社會上引起巨大震動。

在進入國會審議，條款章程，立刻遭到強烈反對，國民黨人反對尤烈。善後借款的條件過於苛刻，合同規定以鹽稅、海關稅等作抵押，鹽稅徵收由外國人協管，銀行團在原本墊款七條之外，又提出非經五大銀行團同意，不允許地方各省自行借款等特別規定。以致遭各界人士的極力反對。參議院正副議長張繼、王正廷求見袁世凱，袁拒不接見。國民黨人等認為袁意在擴張北洋軍隊，而借款未經現任國會批准簽署屬非法，但袁世凱稱借款事宜曾於1912年底由臨時參議院通過，因此拒絕交由國會表決。5月2日，財政總長周學熙發一長電，反覆伸論借款合法。5月3日，眾議院會議上指出，根據1912年12月20日臨時參議院議事錄，大借款案並非大總統所提議的法案，僅為財政總長周學熙的報告，在法律上是無效的。國民黨江西都督李烈鈞、廣東都督胡漢民、安徽都督柏文蔚曾各自通電反對貸款，5月5日，三人又與湖南都督譚延闓聯名請求取消簽字合同。

黎元洪居中斡旋，希望化解北京及國民黨之爭。6月，北京免除江西都督李烈鈞、廣東都督胡漢民、安徽都督柏文蔚三人的都督職務。之後袁世凱以江西湖口「匪黨謀亂」為藉口，派北洋軍第六師李純部進入江西，二十四團團長張敬堯於5日進至九江附近沙河鎮，與贛軍林虎旅交火。孫中山見戰火迫在眉睫，發動二次革命。7月8日，李烈鈞奉孫中山之命潛抵湖口，發布討袁檄文，痛斥「袁世凱乘時竊柄，帝制自為，滅絕人道，暗殺元勛，弁髦約法，擅借巨款……近復盛暑興師，蹂躪贛省，以兵威劫天下」。7月18日，陳炯明在廣東宣布討袁。二次革命後，善後大借款終於強行通過。

## 後續

1914-1918年間，日本銀行以工業貸款的名義給予中國政府數次行政貸款，以天然資源作為擔保品，而不管資金的用途。

## 評價

中國政府本來就已瀕臨財政破產的邊緣，一時又無法打開國內財源，所以只好向外國告貸。當時由孫中山主導的南京臨時政府仍在執行職務，其中就包括外國謀求借款。

但袁世凱北京政府的善後大借款會引發爭議，主要是中國鹽政權落入外國人之手；至於具第一與二款，借款數額雖然是2,500萬英鎊。可是債券九折出售，八四實收，實際借到不過2,100萬英鎊。再扣除四國、六國、比國以前的各項墊款，以及五國銀行團、各銀行所借的款，共600萬鎊，各省向五國銀行團所借的280萬鎊，及革命期間各國損失賠款200萬鎊，真正拿到手的借款，不過債面40％，而借款47年的利息合共是4,285萬鎊，本利合共是6,785萬餘鎊。而第三到第八款中，第四款以鹽稅與關稅抵押，且善後大借款有優先償還權；第五款北京設立鹽務署，由財政總長管轄。鹽務署內設立稽核總所。中國總辦一員和洋會辦一員，兩員負責鹽務收入責任，華洋總經理與稽核會所負責招聘華洋人員，以華洋總會辦會同定奪，由財政總長核准。而各產鹽地方鹽斤納稅後，須有該處華洋經協理會同簽字，方准許鹽通行，使得中國「為外人稽核鹽務」與「為外人審計用途」，第六款要求直隸、山東、河南、江蘇四省提出款項，作為善後大借款償債擔保，滿一年鹽稅足以償還借款後，次年上半年利息，擔保方能暫時取消；若鹽稅三年足以預備償還，則四省中央稅擔保方取消，使得允許外國人干預中國財稅自主。

據朱爾典向英國政府報告中指出，袁世凱欲用善後大借款，加以鎮壓國民黨的軍事力量。在二次革命後，據美國駐華代表衛理的報告指出「除尚末交給（中國）政府，準備用於鹽政和行政改革的440萬英鎊外，大概都已消耗殆盡」，且「（中國）政府還虧空200萬美元。」

## 償還

這項借款後來由國民政府償還至1939年，才因對日抗戰，無力償債而終止還債。2002年，美國一個名為「美國外國債券持有人保護理事會」（Foreign Bondholders Protective Council）的組織，向中華人民共和國政府要求償還債務，但遭到拒絕，之後有債券持有人向美國聯邦法院提出訴訟，2007年3月，美國紐約南區聯邦地區法院判決撤銷案件，中華人民共和國政府不必償還債務。

## 參考文獻

### 書籍

- 《熊希齡先生遺稿》
- 馬陵合：《墊款問題與民國初年政治的動盪》
- 丁中江：《北洋軍閥史話》
- 丁名楠：《帝國主義侵華史》