東南亞條約組織

東南亞條約組織（Southeast Asia Treaty Organization，縮寫為SEATO，又稱東南亞條約組織，簡稱東約）是一個已經解散的國際軍事組織，相當於亞洲的北約。1954年9月，美國等國在菲律賓馬尼拉簽署《東南亞集體防務條約》（又稱為《馬尼拉條約》），並於1955年2月17日在泰國曼谷正式成立該集體防衛組織。東約總部位於曼谷，曾有8個成員國。

東約成立的目的是在東南亞建立區域聯防，以遏止亞洲的共產主義勢力擴張；它在存續期間和此前簽訂的1953年《美韓共同防禦條約》，此後簽署的1954年《中美共同防禦條約》、1960年《美日安全保障條約》等雙邊條約共同構成美國和亞太地區之間的集體安全體制，即舊金山體系。不過組織內部的糾紛使它無法有效履行防務行動，使之未能介入寮國內戰和越南戰爭，因此該組織解散後，有學者認為它是個失敗的國際組織；但另一方面，由這個組織撥款贊助的文教計劃亦在東南亞地區留下了深遠的影響。東約最終隨著多個成員國無意繼續參與會務、陸續退出而於1977年6月30日解散。

## 起源

### 成立背景

東約源於美國杜魯門主義，即與盟國建立反共聯防條約體系的政策。和北大西洋公約組織（北約）一樣，美國在亞洲的安全保障體系也是冷戰時期美國對亞洲戰略的結果。1949年中華人民共和國成立，1950年韓戰爆發後，美國開始重視日本和第一島鏈的戰略價值，而美國和其他西方國家也需要思考如何削弱中國共產黨在亞太地區的影響力。在韓戰進行期間，美國決定利用寬待日本的《舊金山和約》，將日本融入西方陣營，以及美國和亞太地區非共產國家之間的安保體系。美國也同意了菲律賓、澳洲、紐西蘭出於恐懼日本重新武裝而提出的訴求，並在《舊金山和約》簽字之前，先後和上述國家簽訂《美菲共同防禦條約》和《太平洋安全保障條約》（或美澳紐條約）。這些條約初步形成了美國在亞洲的臨時安全保障體系。

1949年，菲律賓總統埃爾皮迪奧·基里諾、韓國總統李承晚和原中華民國總統蔣中正曾提出參照《北大西洋公約》的體制，成立太平洋公約，聯合區內國家抵抗共產主義，保障亞洲太平洋的和平穩定，該提議獲得泰國首相鑾披汶·頌堪以及部分美國國會議員（特別是在1949年後）的支持。美國一方面以計劃不周詳，損害美國外交靈活度等理由拒絕上述提議，另一方面在1949年開始秘密調查組建太平洋公約是否有助於削弱中共對亞洲各國的影響力，復於1951年另外提出成立一個僅包含美國和西太平洋島國，排除韓國和中華民國的區域聯防組織；1951年的太平洋公約倡議最後因為日本不想捲入朝鮮半島、台灣海峽等地區衝突，澳洲和紐西蘭反對將日本納入公約而告吹，取而代之的是上述以雙邊條約組成的「軸輻體系」，即舊金山體系。

1953年底，法軍在法越戰爭中瀕臨戰敗，這時美國意識到需要調整其對亞洲的政策，減少法軍戰敗對其利益的損害。1954年1月，美國國家安全委員會發表5405號文件，指控北京是東南亞的頭號擾亂者，並探討成立某種區域聯防協調體制的可行性，是為東約的雛形。艾森豪威爾政府的國務卿約翰·福斯特·杜勒斯在討論中南半島局勢期間提出採取「聯合行動」，在亞洲組建集體防衛架構，組織盟國支持美國阻止共產主義擴散到中南半島以外，之後他於3月29日在海外新聞俱樂部發表演說，主張共產黨人一旦控制中南半島，會對整個「自由世界」構成嚴重威脅，因此與其被動接受法軍戰敗，倒不如正面應對。隨後，杜勒斯開始遊說英、法、澳、泰、菲等相關國家，國家安全委員會則在4月6日發布第1086號行動指令，暫緩軍事干預，同時尋求在7月討論中南半島問題的日內瓦會議之前，組建一個區域防衛組織，阻止共產黨人取得任何東南亞國家的管治權，待美國國會批准。英國和法國反對在日內瓦會議之前介入中南半島局勢，但贊成在日內瓦會議結束後籌建東南亞的集體防衛體系。

### 組建過程

日內瓦會議在5月8日（即越盟軍隊勝出奠邊府戰役的後一天）開幕，美國在會議期間開始構思在不同情境下《東南亞集體防務條約》有何用途，以及如何說服其他國家加入，包括將條約用於軍事或社會經濟用途。到計劃初步成熟後，美國成立聯合研究小組，讓英國參與條約的制定進程。兩國都同意東南亞條約僅應防範共產黨人在東南亞的顛覆和侵略活動，不應捲入由反共陣營挑起的無關衝突，因此排除了日本、韓國、中華民國、香港等地的參與。同時，英國提出盡可能讓中立的亞洲國家簽署條約，以及避免在條約正文中提及「共產主義侵略」，以免讓上述的中立國家卻步，後一項建議起初未獲美國採納。隨後，美國又和澳、紐、泰、菲這些可能簽署條約的國家討論條約內容，獲得了這些國家的支持，但沒有和法國詳細商議。7月，日內瓦會議就中南半島問題達成協議，決議越南按北緯17度線分治，法國撤出越南。大會接受了中華人民共和國的提案，在協議中加入了第5條，禁止中南半島三國加入任何軍事聯盟，阻擾了美國將越南國、寮國、柬埔寨納入條約的部署；美國因為不承認北京政府而拒絕簽署協議，僅以單邊聲明承諾不尋求動用武力破壞協議。因此，美國計劃利用東南亞條約，團結區內盟國，盡快穩定東南亞局勢，利用集體防衛機制防止骨牌效應。

杜勒斯指出，東南亞條約需要賦予總統酌情權，讓他能在中華人民共和國侵略其他東南亞國家時（繞過國會授權）作出應對，並在執行行動時獲得其他國家的支持；就集體防衛條款的措辭，由於無法永久保證美國對形勢的主導權和政策連貫性，他建議參考《美澳紐條約》的往例，規定當其他國家進攻東南亞條約的締約國時，其他締約國應按照「憲法程序」行事。至於東南亞條約對中南半島三國的適用性，法國提出在東南亞條約附加一份議定書，把這些國家納入條約保護的範圍，但不要求他們加入，獲美國採納。由於東南亞條約和北約性質不同，為了避免混淆，杜勒斯本人不建議將條約組織定名為「東南亞條約組織」；他曾建議取名「馬尼拉公約組織」（Manila Pact）。但「東約」這個名稱受到盟國認可，且在1954年8月到1955年2月期間已獲新聞傳媒，甚至美國國務院官員廣泛採用，杜勒斯最後作出了讓步。

美國在7月9日發布東南亞條約草案，之後在7月22日、8月5日和8月24日經過修改。9月6日，締結東南亞條約正式會議在馬尼拉開幕，美、法、澳、紐、泰、菲、巴基斯坦外長和英國外交部官員出席。與會者對條約草案11條條款中的7項，以及將條約適用範圍擴大到中南半島三國的議定書幾無異議；有鑑於同期發生的金門九三炮戰，為回應小國關切，美國主動撤回第四條（共同防禦條款）中「共產黨侵略」的字眼，但將在條約附加一項備忘錄，表明美國只會在共產黨侵略時援引第四條，介入局勢。與此同時，就第三（經濟合作）、四、五條（代表理事會）的措辭，美國沒有或僅作出少量讓步，達成了不讓東約代表理事會架床疊屋，不作出具體軍事承諾的談判目標，同時保留將來讓日本參與東約經濟合作活動的空間。與會方也同意把條約的適用範圍限定在北緯21度30分以南的太平洋地區，不適用於台灣、香港和朝鮮半島。此外，菲律賓提出在條約中加入支持民族自決權的條文，英方以僅具政治意義，在法律上不明確為由反對，隨後菲律賓提出在條約附加一份《太平洋憲章》，達到類似效果。所有條文議妥後，上述各國代表在8日簽署《東南亞集體防務條約》（或《馬尼拉條約》）。至1955年2月19日，上述各國均已批准條約，並將批准書寄存於菲律賓政府，東約至此正式成立，其首次理事會會議於同月22日在曼谷舉行。

## 組織架構

在組織方面，東約由秘書長領導，首任秘書長為泰國外交官、政治人物朴·沙拉信，他在1957年東約在坎培拉舉行的會議上獲得任命。東約還設有代表理事會、國際參謀部、經濟事務委員會、保安事務委員會和資訊事務委員會。

和北約不一樣，東約既沒有聯合司令部，也沒有常設部隊。大部分二次來源把《馬尼拉公約》視為多邊條約，但該條約第四條的內容比北約第五條薄弱，它把其他國家對東約成員國的侵略視為對自身的攻擊，而非對全部成員國的共同攻擊，而各成員國按照條約所作出的行動是各自的行動，而不是組織成員國的共同行動。該條約不阻止美國單方面行動，或和其他成員國各自簽署防務協議，例如美國和泰國在1962年簽署《他納—臘斯克公報》時強調，美國向泰國作出防衛承諾時，不需要得到此前條約的簽字國同意。美國在東約的成員資格為美國派兵大舉干預中南半島提供了理據。

### 成員

雖然東南亞條約組織以「東南亞」命名，但是東約8個成員國中，只有泰國和菲律賓位於東南亞；其他成員國則包括澳大利亞、法國、紐西蘭、巴基斯坦（包括東巴基斯坦，即今孟加拉國）、英國和美國。

東約成立之初，菲律賓和泰國都面臨著剛剛興起的共產主義叛亂。1950年代的泰國由軍人主政，奉行親美的外交政策，同時也注意到中華人民共和國在雲南省的德宏和西雙版納設立傣族自治區，並支援泰北苗族人。此外，寮國的共產主義組織巴特寮和北越也支持在泰國東北地區居住的部族進行叛亂。泰國當局對中華人民共和國和北越感到擔憂，美國也意識到共產黨人在泰國和鄰近國家的擴張活動越來越有成效，如果泰國政府不干預，泰國人就會屈服於共產黨人的壓力，令整個東南亞陷入危機。在這樣的局勢下，泰國並沒有實行經濟措施來縮小北部山區和中南部地區的差距，而是尋求美國的援助，並積極參與東約的活動。另一方面，菲律賓與美國之間的關係非常密切；他們希望通過參與東約的建立過程，去加強自己的獨立形象和國內安全。另外，當時汶萊是英國的保護國，而在1962至1963年汶萊暴亂期間，英國和東約另外兩個成員國——澳洲、紐西蘭都有派兵到汶萊，協助汶萊平定亂事。

其他東南亞國家不參與東約的原因各異：作為不結盟運動成員國的緬甸和印度尼西亞，認為保持國內社會安定比對付共黨威脅更重要，因而拒絕加入，甚至反對東約。印尼前總理朱安達和前副總統、外交部長阿當·馬利克都曾表示印尼不會加入東約。馬來亞因為和英國簽訂了防務協議，所以得到英國協助應對馬來亞共產黨叛亂和馬印衝突；故此馬來亞（以及後來的馬來西亞、新加坡）沒有加入東約。但是，馬來西亞和新加坡仍能透過英國得知東約的最新動態。南越、柬埔寨和寮國王國由於要遵守1954年日內瓦會議的規定而沒有加入，不過它們仍受到組織的軍事保護。然而，柬埔寨在1956年拒絕接受東約的保護。

其他國家加入東約的原因亦不盡相同。對於澳洲和紐西蘭而言，東約的架構比《太平洋安全保障條約》（ANZUS）提供的防務框架更令人滿意。英國和法國之所以加入東約，一方面是因為他們曾在東南亞建立過殖民地（英國是馬來亞的前宗主國、汶萊的宗主國；法國曾統治中南半島三國），另一方面是因為他們關心中南半島局勢的發展。巴基斯坦加入東約則是為了爭取其他國家支持他們對抗印度。而對於美國來說，東南亞是冷戰時期的關鍵前線地區，他們認為如果要在冷戰時期執行圍堵政策，就必須建立東約。美國參議院在1955年1月以82票贊成、1票反對批准《東南亞集體防務條約》，同意美國加入東約。

東約成員國在1950年代初都是奉行反共主義的西方和東南亞、南亞國家，其中英國、澳洲和美國是西方的政治大國。美國當時有意與退守台灣的中華民國、菲律賓、日本、韓國，以及《馬尼拉條約》、《太平洋安全保障條約》簽約國聯手，組成一個西太平洋防禦體系。

加拿大和中華民國本來也打算加入東約；前者要專心處理北約的會務，英國、法國、菲律賓、巴基斯坦則反對後者加入，最終不了了之。另外，各國代表草擬條約時決定《馬尼拉條約》不適用於北緯21度30分以北的地區，因此《馬尼拉條約》不適用於香港，以免為難英國。

### 預算

1958年至1973年期間，各成員國分攤東約民事和軍事經費的平均比例如下：

- 美國：24%
- 英國：16%
- 法國：13.5%
- 澳大利亞：13.5%
- 巴基斯坦：8%
- 菲律賓：8%
- 泰國：8%
- 紐西蘭：8%

### 秘書長

名稱｜國家｜就任日期｜離任日期

乃朴·沙拉信｜泰國｜1957年9月5日｜1957年9月22日

威廉·沃思（代理）｜澳大利亞｜1957年9月22日｜1958年1月10日

乃朴·沙拉信｜泰國｜1958年1月10日｜1963年12月13日

威廉·沃思（代理）｜澳大利亞｜1963年12月13日｜1964年2月19日

功蒂·蘇帕蒙空｜泰國｜1964年2月19日｜1965年7月1日

赫蘇斯·巴爾加斯｜菲律賓｜1965年7月1日｜1972年9月5日

順通·宏拉達隆｜泰國｜1972年9月5日｜1977年6月30日

## 軍事行動

<image>

東約成立後，由於大部分的成員國對軍事事務的貢獻極少，導致前者在這方面很快地就變得無足輕重。雖然組織成員國的軍隊會進行聯合軍事演習，不過組織各成員國的軍隊卻未曾共同作戰，原因是這些國家之間發生了爭拗；例如東約就因為英國和法國的反對而未能在寮國執行軍事行動，以至於無力干涉在當地發生的內戰。故此，美國在1962年之後便單方面支援寮國王國。美國希望該組織能夠介入越南戰爭，不過最後卻因為英國和法國不合作而未能成事。最終，美國只能應南越政府要求，獨自出兵到南越參與越戰。

美國和澳洲加入這個組織的目的，是獲得參與越戰的合適理由。美國以其會籍作為對東南亞大舉進行軍事干涉的理由，而英國和美國在亞洲的盟國也接受了這樣的理由。1962年，澳洲以「鞏固泰國防務」為由，把澳大利亞皇家空軍第79中隊和屬於第79中隊的軍刀式戰鬥機派駐到位於烏汶府的泰國皇家空軍基地執勤，以履行它對東約作出的承諾。這些軍刀戰鬥機從1965年開始便隨著澳洲空軍參與越南戰爭，並為以烏汶府作為基地、向北越進行轟炸的美國空軍提供保護。

## 文化影響

<image>

除了進行聯合軍訓之外，東約成員國也致力於改善社會和經濟問題。東約內部負責監督相關措施的機構是轄下的資訊、文化、教育及勞工活動委員會，而這些政策也備受好評，甚至被認為是「該組織其中一項較為成功的政策」。朴·沙拉信於1959年在泰國創立了培訓工程師的「東南亞條約組織工程學研究院」（SEATO Graduate School of Engineering，現稱亞洲理工學院）。另外該組織也撥款籌建泰國的曼谷教師發展中心和軍事訓練學校，這兩個機構分別為教師和軍人開辦了技術課程。除此以外，東約還設立了技術工人培訓計劃（Skilled Labor Project），為組織成員國（尤其是泰國）的工人提供培訓講習服務。東約曾在泰國開設91個培訓講習班。

東約同時也為醫學研究和農業研究提供經費援助。1959年，東約在曼谷設立了第一家研究霍亂病的實驗室，其後又在東巴基斯坦達卡市設立了另一間同類型的實驗室。後者成立後不久就成為當時世界上較先進的霍亂研究設施之一，後來這個實驗室的名字被改為孟加拉國際腹瀉疾病研究中心（International Centre for Diarrhoeal Disease Research, Bangladesh）。該組織也重視文學創作，並為此設立了東南亞條約組織文學獎，獎勵東約成員國境內的優秀作家。

## 相關批評、組織的解散

早在東約創立之時，蘇聯和中華人民共和國就對此表示反對。蘇聯當局認為美國、英國、法國等殖民主義國家既不願意看到殖民地人民奮起、追求自由的發展，也不能強迫亞洲、非洲各地的人民放棄爭取獨立、自由的鬥爭，於是改變策略，建立東約等「侵略集團」，繼續壓迫被奴役人民，鎮壓民族解放運動。蘇聯和印度、緬甸等態度中立的亞洲國家都認為應該反對、譴責這種侵略集團，又同意促進世界和平要靠各國人民共同努力，而不是靠這種「侵略集團」。蘇聯外交部的聲明也指出，東約的成立和美國要和西德聯手在歐洲締結「侵略性的軍事聯盟」的事是相關的。中華人民共和國首任國務院總理周恩來則認為，英、美等國想利用反共聯盟分裂東南亞，而日內瓦會議要有成果，就不應該讓他們這樣做；他又說東約敵視中國，意欲分裂亞洲，插手亞洲國家的內政，使地區局勢更形緊張。

杜勒斯認為美國有需要建立東約，去執行它的亞洲政策。然而，並非所有東約成員國都同意美國的主張，也就是以軍事手段牽制共產主義勢力。1954年，英國首相安東尼·艾登表示，亞洲的共產主義問題既是政治問題，也是軍事問題，因此不能單靠軍事手段牽制共產黨人；如果要有效地使用軍事手段抑制此一問題，則需要取得亞洲國家最廣泛的支持。

由於法國不踴躍參與東約的會務，英國又宣布自1971年起從位於蘇伊士運河以東的地區撤軍，東約對共產黨人的軍事行動無能為力。最終，越南共產黨、巴特寮和赤柬在1975年分別推翻南越政府、寮國王國政府和柬埔寨親美的龍諾政權。另外，東約所有成員國（美國除外）在1977年該組織解散時已經和中華人民共和國建交，而自1972年尼克遜訪華後，美國和北京政府的關係亦有所緩和。

在1970年代，東約部分成員國已無意參與會務，並退出組織——1971年，東巴基斯坦在印度的支援下，脫離巴基斯坦，建立孟加拉國，一年後巴基斯坦退出東約。法國也在1975年決定不再為這個組織提供經濟援助。東約其他成員國則在1975年發表公報，宣布由於地區局勢變化的關係，決議解散東約，但將以其他形式延續東約推行的活動和計劃。最終東約於1976年2月20日舉行最後一次會議，並於1977年6月30日正式解散。

截至2006年，《東南亞集體防務條約》在史學界中乏人問津，史學家大都認為是一份失敗的條約。英國外交官、海軍戰略家詹姆士·凱布爾爵士便曾在《1954年日內瓦會議的印度支那議題》一文中形容這個組織是「一片遮羞布」，又認為它的存在只是為了掩飾美國赤裸裸的亞洲政策。他又把《東南亞集體防務條約》比喻成一個飼養紙老虎的動物園。

## 外部連結

- 《東南亞集體防務條約》副本 （1954年9月8日，耶魯法學院藏本）

## 基本資料

- 原文名：Southeast Asia Treaty Organization
- 名稱：東南亞條約組織成員國的位置
- 位置：東南亞條約組織成員國的位置（1959年）
- 簡稱：SEATO
- 總部：泰國曼谷
- 成立時間：1955年2月19日
- 撤銷：1977年6月30日
- 類型：國際集體防衛組織
- 服務地區：東南亞