制憲國民大會

制憲國民大會是中華民國為了完成制定《中華民國憲法》而召開的會議，會議舉行於民國35年（1946年）11月至12月的南京國民大會堂。該會議代表由民選和遴選方式產生，其主要參與政黨為中國國民黨、中國青年黨和中國民主社會黨。中國共產黨及其盟友民主黨派拒絕參加，不承認其政治合法性。

制憲國民大會是影響中國近現代史發展的重大歷史事件。因該國大直接涉及到仍在台澎金馬地區適用的中華民國憲法以及由此引發的兩個憲法和實際存在兩個中國政權問題，故至今仍是有爭議性的歷史事件。

## 會議背景

### 國民會議運動

1923年曹錕憲法制定之後，孫文的國民黨廣州軍政府和共產黨均予以抵制，並呼籲召開國民會議，重新制定憲法，此即為國民黨北伐之前的國民會議運動。

1924年北京政變，馮玉祥推翻了曹錕，邀請孫文北上商討大計。此時孫文為召開國民會議而決定北上，然其於1925年去世，國民會議未能如期召開。孫文死前，命文膽汪精衛把儘早召開國民會議寫入孫文遺囑，而成為此後國民黨執政的基本方針。

### 五五憲草

中華民國自北伐結束後即進入「訓政時期」，根據孫中山的建國大綱，採取軍政、訓政、憲政三個時期來進行建國。中華民國政府在進入訓政時期後即開始進行有關中華民國憲法的草擬制定。

然後當時中國政治情勢繁雜，內憂外患不斷，加上各方勢力意見不一，一直沒有辦法草擬出一份所有人都接受的憲法草案，最後一直到中華民國二十五年（1936年）5月5日才公布了中華民國憲法的草案，被稱為「五五憲草」。五五憲草公布後，接下來的工作就是召開制憲國民大會來加以審訂通過，原定在中華民國二十六年（1937年）召開制憲國民大會，然而抗戰隨之爆發，制憲國民大會亦延後召開時間至抗戰結束後才召開。

### 代表選舉

1936年全國舉行制憲國民大會代表選舉，大部分地區的制憲代表由民眾選舉產生，但由於東北已淪陷，國民政府在淪陷區採取特種選舉。除了民眾選舉外，政府也主動聘請了若干不願參加競選的社會名流，並定正在訓政的國民黨中央委員會委員為制憲國大當然代表不必參加民眾選舉。隨後抗戰爆發，國大延期至1946年，但十年前選舉出來的代表資格仍舊有效。由於1936年國共兩黨尚在內戰狀態，共產黨未能參加地區代表選舉，只能擁有政黨代表名額。所以1945-1946年國共談判時，共產黨為增加自己的名額，要求廢除舊代表資格，重新舉行選舉未能如願。此事在後來的政治協商會議上成為焦點。

### 大會延期

制憲國民大會延期經過

預定開會時間｜制訂計劃者｜實況｜原因

1936.11.12｜國民黨五大｜延期｜各省代表未能全部選出

1937.11.12｜國民黨五屆三中全會｜延期｜抗戰爆發

1940.11.12｜國民黨五屆六中全會｜延期｜因戰亂代表集會困難

1945.11.12｜國民政府｜延期｜中共要求先改組政府

1946.5.5｜政協會議｜延期｜中共拒絕提交名單

1946.11.12｜國民政府最高國防委員會｜延期｜等待中共，民盟提交名單

1946.11.15｜國民政府｜召開｜青年黨民社黨提交名單

制憲國民大會原定於1936年11月12日召開，但因代表選舉不順利而不得不延期一年。一年後抗戰爆發，故大會再度延期。

1946年1月1日，即中華民國建國卅五周年開國紀念日，蔣中正發表告全國軍民同胞書，明確聲明本年內召開國民大會，制定憲法。於是從1936年起，直到十年之後的1946年11月15日，大會方得召開，而此時大會已延期達六次之多。

### 政治協商會議

中華民國三十四年（1945年）抗戰勝利，社會各界敦促政府儘快重新召開制憲國民大會的事宜，由於反政府的中國共產黨此時已經形成巨大的軍事實體，因此各界希望執政的中國國民黨與中國共產黨能夠通過談判完成制定《中華民國憲法》。儘管國共雙方嫌隙頗大，仍然在各方努力下於中華民國三十五年（1946年）1月10日至31日，召集國民黨8人、共產黨7人、民主同盟9人、青年黨5人、無黨派人士9人等38位代表在重慶召開政治協商會議，通過了政府改組案、和平建國綱領案、軍事問題案、國民大會案、協定五五憲草的修改原則12項等決議案，並組織憲草審議委員會。

制憲國大代表名額問題也是爭論焦點。中共和民盟均要求廢除1936年舊代表資格，但國民黨認為舊代表為合法產生，出於國府信譽和法律尊嚴不能隨便撤銷其資格。最後雙方折中，撤銷1936年代表中部分未經民眾選舉（即由政府直接聘請的特種選舉和國民黨中委當然代表）的代表資格，換以政黨代表，國民黨，共產黨等均有名額分配。

### 國共衝突

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政治協商會議後，國共兩黨相繼達成了《政協憲草》和《整軍協議》等重要文件，但因國共兩黨政治綱領完全不同，相互之間缺乏信任，故在1946年3月中旬國民黨六屆二中全會之後，國共關係急劇惡化。4月，國共兩黨隨著蘇聯軍隊撤出東北而展開對東北的軍事爭奪。6月1日，國民政府因馬歇爾將軍的壓迫，下達了停戰令，但命令有效期剛過，國共兩黨繼續開始爭奪東北，戰火併蔓延到關內。10月，國共兩黨在山西、察哈爾地區的戰鬥日趨激烈，而江蘇北部的原新四軍駐地也成了主戰場之一。

此時，國共兩黨主要代表在重慶和南京的談判也趨於破裂。中共堅持要求在改組後的國民政府委員會40個委員名額中，與民盟合占14個名額，以便行使三分之一否決權。而國民黨只同意給13個名額。雙方圍繞13和14兩個數字爭吵將近半年之久，直到11月中旬仍未達成任何協議。因聯合政府問題久拖未決，致使整編軍隊協議遲遲無法執行，故軍事衝突愈演愈烈。

在這種情況下，國民黨認為中共旨在武裝叛亂，決定單方面召集國民大會。中共則拒絕參加國民大會。11月中旬，繼美國總統特使馬歇爾將軍調停國共衝突失敗後，第三方面調停也徹底失敗。

## 大會過程

### 會前風波

制憲國大代表出席情況

代表類別｜法定人數｜報到人數｜備註

區域選舉｜770｜735｜由各省人民直選產生

職業選舉｜437｜406｜由各職業團體選舉產生

特種選舉｜143｜142｜由政府遴選產生

黨派代表｜中國國民黨｜220｜216

中國共產黨｜190｜0｜中國共產黨拒絕參加

民盟（除民社黨）｜80｜0｜民盟拒絕參加

民社黨｜40｜39｜民社黨脫離民盟單獨參加，並僅用其原有名額40

青年黨｜100｜99

社會賢達｜70｜64｜主要為無黨派國民參議員

總計｜2,050｜1,701｜到會率82.98%超過3/4

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根據政協決議，制憲大會原定於1946年5月5日（孫中山就任非常大總統紀念日）召開，但因為此時國共兩黨無法達成改組政府之協議，故中共和民盟拒絕提交名單，會議被迫延期。入夏之後，國共軍事衝突擴大，且就改組政府名額問題糾纏不讓，最後未能達成一致。在美國特使馬歇爾和第三方面反覆調停均告失敗，國共衝突愈來愈大的情況下，國府宣言為及早結束訓政起見，將定於11月12日（孫中山誕辰紀念日）召開國民大會。此舉立即受到中共堅決反對。第三方面因此分裂，民盟拒絕參加，而青年黨最終決定參加國民大會；民社黨也決定脫離民盟，單獨參加國民大會，但僅占用原在民盟內部分配給民社黨的40個名額，以盼民盟回心轉意參加國大。中共方面在後來表示：是否參加「偽國大」是該政黨是否站在人民一邊的試金石。

實際到會代表除了1936年民選代表及部分遴選產生的無黨派代表外，另有國民黨，青年黨，和民社黨的政黨代表。中共代表和民盟拒絕參會成為該國大的重大裂痕。

### 大會開幕

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1946年10月11日，國軍攻克中共重要據點張家口，同日蔣中正頒布「國民大會召集令」。大會原定於11月12日開幕，但因等待青年黨和民社黨提交名單，延期三天。11月12日為孫中山冥壽，國府主席蔣中正率全體到會代表拜謁中山陵。11月15日，大會開幕當天，蔣中正又率全體代表到靈谷寺國民革命軍陣亡將士公墓祭奠抗戰先烈，告慰他們的在天之靈。此後大會進入休會階段，等待民社黨提交名單。

11月20日，民社黨終於提交名單參加大會，此時除中共和民盟代表外總人數已達到3/4法定開會人數，故大會暫留兩黨席位，照常舉行。除了原本在中國大陸各地各界選出的代表外，還增加了來自中華民國三十四年（1945年）接收的臺灣的代表參與。11月22日，大會選舉代表組成主席團，輪流主持會議，主席團並推定洪蘭友爲大會秘書長，陳啓天、雷震爲副秘書長。從此大會開始了制憲工作。

制憲國民大會主席團主席 （49人）：

蔣中正、孫科、白崇禧、于右任、曾琦、胡適、吳鐵城、陳果夫、李璜、左舜生、程潛、白雲梯、鄒魯、張厲生、于斌、莫德惠、孔庚、谷正綱、陳啓天、李宗仁、張群、張文英、吳敬恆、圖丹桑批、朱經農、阿哈買提江、胡庶華、孔祥熙、朱家驊、林慶年、何成濬、黃國書、張繼、梁寒操、郭仲隗、黃芸蘇、曾擴情、段錫朋、孫蔚如、劉蘅靜、王雲五、賀衷寒、王德溥、余井塘、丁惟汾、田炯錦、周雍能、李大明、徐傅霖

### 制憲工作

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1946年11月，全國各地代表雲集南京，開始制定中華民國的根本大法。會議的議程是三讀會模式，即一讀會由各代表對草案廣泛發表意見，交付審查，至審查報告提出討論為止；二讀會則根據一讀會提出的修正案逐條討論通過；三讀會則是文字更正與整理，並作出表決。

會議的首要議題是以何憲草為基礎進行制憲工作，儘管有代表提出由立法院重新擬定一部新憲草，但由於民主黨派的堅持，最終大會仍然決定由立法院將4月的政協憲草正式定為憲草藍本進行制憲。因此制憲國民大會討論憲草的藍本來自當年4月底根據政治協商會議成立的憲草審議委員會審議版本，即政協憲草。11月28日國民政府主席蔣中正將政協憲草以立法院之《中華民國憲法草案》名義提交大會審議。大會開始一讀會階段。

一讀會期間，因國民黨籍國大代表對「政協憲草」遠離孫中山五權憲法理論頗為不滿，在開始的一周審議後，將憲草重新修改回五五憲草的式樣。中國民社黨蔣勻田為維護政協憲草，宣稱民社黨將離席抗議。在這種情況下，國民黨總裁兼國大主席團成員蔣中正勸說與會的國民黨代表忍讓為國，尊重民主黨派的意見，將憲草恢復原樣。在這種情況下，國大召集緊急會議，代表重新審議憲草，一周後將其基本恢復至政協憲草原樣。一讀會對政協憲草提出大量修正案，但多因國民黨和民社黨領袖對本黨代表之勸告引導，大部分修正案均以違反政協決議為由否決，而維持政協原憲草。在一讀會一百五十一條修改案中，一百零四條遭到否決。主要修改案列舉如下：

憲草原文｜審查會修正意見｜綜合審查會意見｜一讀會

第一條，中華民國基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國｜中華民國為三民主義民主共和國｜維持原草案｜維持原草案

第二十一條，人民有依法律服兵役之義務｜在兵役後增加「及工役」｜維持原草案｜維持原草案

第三章，國民大會｜增列一條「國民大會為代表中華民國國民行使政權之最高機關」｜國民大會依本憲法之規定代表全體國民行使政權｜照綜合會意見

第二十六條，國民大會由各立法監察委員並省市議會代表及海外代表組成｜由縣市同等區域，蒙藏，僑民，職業團體等選舉代表組成｜與審查會意見相同惟增加縣市人口逾五十萬者，每增加五十萬增選代表一人；蒙古每盟四人，每旗一人｜照綜合會意見

第二十七條，國大職權為選舉罷免總統，修改憲法，複決立法院之修憲提案，一般法律之創製複決，由全國過半數縣市行使後由國大之辦法行使｜選舉正副總統，立法院監察院正副院長及委員，司法及考試院長，罷免總統及五院院長，創製及複決法律｜維持原草案｜維持原草案

第二十九條，國大於每屆總統任滿前九十天集會選舉正副總統｜國大每二年開會一次，由總統召集｜與原草案略同｜照綜合會意見

第七十四條，立法院享有決算審核權｜決算之審核由監察院為之於審核後提出報告於立法院｜－｜照綜合會意見

第八十二條，司法院為國家最高審判機關，掌理民事刑事行政訴訟之審判及憲法之解釋｜司法院為國家最高司法機關，掌理民事刑事行政訴訟之審判及公務員之懲戒｜採用審查會意見｜照綜合會意見

第九十一條，公務人員之任用與專門職業及技術人員之執業資格，應經考試院依法考選銓定之｜主張加入「公職候選人資格」一款｜維持原草案｜維持原草案

第一四九條，憲法之解釋由司法院為之｜憲法之解釋由國大代表互推十五人，立法司法監察三院各推五人合組憲法解釋委員會為之｜維持原草案｜維持原草案

僅以憲法第一條舉例，在1946年4月的時候，國共兩黨組織憲草審議會，國民黨堅持憲草第一條為「中華民國為三民主義共和國」，而共產黨堅決反對「三民主義」入憲。折衷之下，民主同盟代表張君勱將其改為「中華民國基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國」，把孫中山的「民族民權民生」三民主義變成了林肯的「民有民治民享」三民主義。這既迎合了國民黨的「三民主義」入憲，又不至於引起共產黨的反感，周恩來對此十分滿意。在制憲國民大會的時候，雖然共產黨沒有與會，但是青年黨堅持保留原憲法草案的說法，國民黨也做出讓步維持原憲草，從而避免了憲法重新出現「三民主義共和國」的國體定義。

民社黨代表領班人蔣勻田認為，一審會後恢復的憲法草案98%來自政協憲草，這不僅得到了民社黨的讚許，並得到了蔣中正的認同。蔣中正明確表示希望該憲法為內閣制，並說：「因為共產黨現在唯一的希望，就是希望我們在憲法中擴大總統和行政部門的權限，然後他好在國際上宣傳我們的憲法是法西斯的憲法，藉此來打擊政府。各位同志切不可中他們的詭計！」

二讀會爭議與解決

爭議問題｜解決方案

滿族人民可否獲得蒙藏人民同等自治地位｜滿漢一家，不單獨保障

婦女代表是否需五分之一保障名額｜婦女代表之名額以法律定之

首都為北平還是南京｜憲法不明定首都

一讀會在12月21日正式完成，同日大會進入二讀會逐條審議通過階段。此時憲法主體基本完成，具體細節問題爭議不斷。

12月24日二讀會完成，大會進入三讀會階段。憲草文字上僅有細小修改，隨之大會三讀通過了基於政協憲草藍本的中華民國憲法。制憲工作完成後，制憲大會同時制定了憲法實施之準備程序，定於明年1月1日公布，12月25日實施。大會主席吳敬恆親手將完成的憲法和實施準備程序交付蔣中正。國民政府歷時二十餘年的制憲工作終於宣告完成，國家開始步入憲政時期。

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制憲工作完成後，制憲國民大會結束運作解散。

### 大會波折

大會首先就出現了懸掛中國國民黨黨旗的風波。由於參加大會的有民社黨、青年黨等反對黨，他們入場發現會場上懸掛有國民黨黨旗，立即起立發言。民社黨代表蔣勻田認為今日大會乃全體國民大會，非一黨大會，如掛國民黨黨旗，也應掛民社黨、青年黨黨旗；建議只懸掛國旗。這個意見被採納，國民黨黨旗撤下，只保留青天白日滿地紅國旗。在此後的行憲國民大會及中華民國政府場所中，僅懸掛國旗成為慣例。

其次又發生了青民兩黨拒絕宣誓事件。依照國大組織法，國大代表應當宣誓，而誓詞中有三民主義等字樣，較適合國民黨國大代表。因此，青民兩黨認為孫中山先生思想很多並不適合他們兩黨，不能完全拘泥。青年黨領袖余家菊更是表示：「憲法草案所規定的信仰自由和思想自由，應當立刻實現。我們尊重國民黨朋友的信仰自由，同時也保持自己的思想自由。我們不參加補行宣誓的理由，就是這樣。」

## 後續活動

### 和平努力

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1947年1月5日，中共駐南京辦事處主任董必武下午在梅園新村舉行中外記者招待會，反對黃河堵口放水，並重申恢復和談之兩項要求，即召開黨派會議，恢復去年1月13日軍事位置。

制憲之後，國民政府作最後的和平努力共計三次。

一、1947年1月9日，國民政府應即將離華赴美任職的馬歇爾將軍之要求，宣布願意派代表赴延安同中共討論「停止衝突與改組政府的全面計劃」。1月10日，中共南京辦事處發言人王炳南表示中共之和平願望，重申中共所提復和談之兩項要求，即：取消憲法，恢復去年1月13日軍事位置；軍調部中共發言人稱黃河堵口問題係政治陰謀，並提出兩點要求。同時，立法院院長孫科發表聲明，希望各黨派舉行圓桌會議，以解決存在的分歧；中共發言人再度回應，中共已經提出兩點要求，該由政府宣布它作為恢復和談基礎的反建議了

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译，马歇尔使华，页456</ref><ref>周恩来评马歇尔离华声明，周恩来选集，北京:人民出版社，1980</ref>。1月11日，蔣對美國《[[紐約時報]]》[[記者]]發表談話，稱馬歇爾離華聲明「似有若干漏略」，指責中共「無誠意遵守三人小組之協議」；中共駐南京辦事處發言人就孫科建議舉行黨派圓桌會議事發表談話，認為中國國民黨應對中共之兩項要求明確答覆<ref name="民" />。1月12日，中共代表[[董必武]]就馬歇爾離華聲明談話，指出：如無美國之裝備，中國內戰決打不起來，美國應負中國內戰之責任<ref name="民" />。[[張群]]抵達南京時稱：和平仍有希望，但中共如堅持恢復去年1月13日軍事位置、[[國民大會]]重訂憲法兩條件，則和談恐難談得好<ref name="民" />。
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1月17日，周恩來代表中共中央發表談話，指出：國民黨當局對於中共中央兩項要求置之不理，證明其所謂和談完全是騙局；我們對於所謂「和談」，完全喪失信心。1月18日，中共駐南京代表王炳南至美駐華使館訪司徒雷登，轉告延安之答覆：中共中央對和談問題，堅持過去所提兩條件，即一、遵守停戰協定，恢復去年1月13日軍事位置；二、取消偽憲，重新擬訂憲法。如政府同意，則恢復和談即刻可在南京開始，否則即使政府派人赴延安，亦無補於事。

三、1947年1月20日，國民政府再度發表聲明，懇請中共相忍為國，繼續和談，以實現軍隊國家化，政治民主化之目標。1月20日，中國國民黨中央宣傳部發表政府對和談問題之聲明，對中共兩項條件表示不能接受，並公布《和平方案》。之後國共雙方的關係持續惡化，軍調部基本上停止運作，馬歇爾趁機於1月21日到達華盛頓時向杜魯門提出關閉軍調部，結束美國的調停行動。1月25日，中共中央宣傳部長陸定一發表聲明，反駁中國國民黨中央宣傳部1月20日關於政府《和平方案》之聲明，指出政府之《和平方案》無誠意可言，全係騙局；去年1月13日軍事位置必須恢復，否則等於鼓勵反動派大打內戰；蔣偽憲法必須取消，否則等於承認獨裁。1月25日，中共回應，「取消偽憲與恢復去年1月13日軍事位置，乃是最低限度的和談先決條件」。

1947年1月29日，美國國務院宣布：美國政府決定退出旨在調停中國國內衝突之三人會議，並儘速撤回軍事調處執行部之美方人員。1月30日，國民政府宣布解散軍事三人小組及北平軍事調處執行部。1月31日，中共南京辦事處發言人梅益對美國退出三人小組會議及軍調部事發表個人感想：美國今退出軍調部，但決不能逃卸助長中國內戰的責任。在中共堅持廢除憲法等條件，不能被接受後，國共和談已經徹底破裂。此時中共仍在南京公開活動，並發行《新華日報》。美國大使司徒雷登和政府代表皮宗闞詢問中共南京聯絡處是否將要撤退；後政府以索要聯絡處房子為理由委婉下達逐客令，但中共稱只要國府廢除憲法，即可重開和談，故拒絕撤退。兩次逐客令均未使中共離開，且中共在上海「製造風潮」，「組織暴動」。

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1947年2月1日，北平軍調部電令各地軍調部執行小組美方人員撤回北平；國民政府宣布解散北平軍調部後，軍調部政府方面以備用致中共方面：請將撤退人員名單提交政府。2月3日，美方非正式通知南京中共辦事處，謂如擬撤退，可代準備交通事宜；中共辦事處答覆：無撤退計劃；美軍駐延安聯絡團成員撤離延安。2月5日，北平軍調部美國方面向派往各地之執行小組美方人員發出緊急命令，要求迅即集中北平與長春，以便撤退回國。2月6日，美國駐華大使館發言人康納士發表公告稱：「美國政府將於3月5日前協助中共負責人員撤回至原來地區」、「雙方人員中，任何人於3月5日後仍留駐於現在地區者，概應自行負責。」2月7日，軍調部美方工作人員及眷屬300餘人首批由北平赴塘沽搭輪返國。軍調部長春分部美方代表泰森上校書面通知國共兩方，美方工作即日起正式結束，另組北平美軍總部對華聯絡處長春分處，執行撤退前之未完任務；一俟該部東北區內之運送事務完畢，即行撤退。2月9日，美國民主黨遠東政策委員會致函馬歇爾，指責美國外交政策，抨擊中國國民黨，謂恢復中國之和平統一所以失敗，其主因為美國一方面企圖調解，一方面在軍事及經濟上援助中國國民黨之反動分子，致使調解基礎破壞殆盡，國民大會最近所通過之憲法，亦僅為一種姿態而已；主張組織真正民主聯合政府，不為中國國民黨或中國共產黨所控制。

2月10日，毛澤東在延安會見美國記者斯特朗，提出國共恢復和談條件：恢復1946年1月10日雙方控制區域；取消「憲法」，恢復政協決議。2月11日，軍調部中共首批撤退人員共20餘人，是晨由北平搭美國飛機分別撤回延安、邯鄲；第二批撤退人員10餘人於2月14日由北平撤至哈爾濱。

2月底，中共拒絕和談且拒絕撤離南京。2月28日，首都衛戍司令部、淞滬警備司令部、重慶警備司令部分別通知駐南京、上海、重慶三地中共人員，限於3月5日前撤退返延安，並強令關閉重慶《新華日報》，要求中共於重慶等地之《新華日報》人員撤走；中共中央軍委副主席周恩來為中國國民黨強令撤退在南京、上海、重慶之中國共產黨代表代表及工作人員事致電蔣，要求以正式公函通知中共駐南京代表董必武，並延長撤退期至3月底。3月1日，中共《新華日報》在重慶停刊；成都警備司令部通知成都《新華日報》辦事處即日起結束一切業務，集中返回延安。

3月2日，中共中央負責人發表聲明，指出蔣方強迫中共駐南京、上海、重慶代表撤退，表明蔣方決心最後破襲，關死一切談判之門；中共南京辦事處一部分工作人員25人，上午9時乘美軍用專機一架，離開南京飛返延安。3月3日上午7時，中共代表董必武自上海抵達南京，車抵下關，遭中國國民黨特務囚禁1小時；董必武回中共辦事處後，即往訪張治中，詢問政府有無致中共人員撤離南京、上海、重慶三地之正式公函，及政府是否表示決心用軍事方式解決國共問題。3月4日，北平警備司令部發言人稱：軍調部中共人方面人員撤退後，理論上當無中共人員之存在，今後如有發現，當依法懲處。3月7日，原留南京、上海中共人員董必武、王炳南、陳家康、梅益、潘梓年等74人，上午8時乘美軍飛機4架飛抵延安；政府代表張治中、邵力子，民盟代表羅隆基、葉篤義，美方代表柯義上校及中外記者數十人前往機場送別。董必武宣布國民黨驅逐中共代表，「關閉一切和平談判之門，妄圖內戰到底」，「一切後果由他（蔣中正）負責」。董必武離開南京時發表書面談話，指出：「目前雖戰禍蔓延，中共黨員，仍將一本初衷，竭力為和平民主奮鬥到底。」3月8日，中共中央軍委副主席周恩來在延安招待記者發表談話，抨擊美國對華政策，重申惟政府接受中共兩項要求，始能和平。

### 內戰爆發

1947年3月13日，國軍向延安攻擊。3月28日晚及3月30日，中共中央在陝西棗林子溝召開會議，決定：毛澤東、周恩來、任弼時率中共中央機關及解放軍總部留陝北，繼續中共中央工作；劉少奇、朱德、董必武組成中央工作委員會，劉少奇任書記，前往適當地點，進行中央委託工作。4月11日，又決定中央及軍委機關大部分工作人員暫駐晉西北，同時組成葉劍英為書記之中央後方委員會，統籌後方工作。6月30日，國民政府司法院檢察署頒布通緝令，通緝中共首腦毛澤東、周恩來、任弼時、董必武等人，中共被民國政府宣布取締。7月9日，美國白宮宣布派魏德邁為特代表赴中國。7月12日，外交部長王世傑發表聲明，歡迎魏德邁來華，表示魏氏此行將「增進中美間之友感與合作」。7月16日，美國總統杜魯門特使魏德邁將軍偕顧問5人啟程訪華。10月，國民政府內務部宣布，因民盟涉嫌煽動學潮配合中共叛亂，被取締。國共內戰正式公開爆發。

梁漱溟認為，制憲國大之後，7月半至11月半一段是國方無意和平，11月半以後是共方無意。即國民黨是在占盡便宜以後才要求停戰和談，而共產黨必然不願接受。共產黨要求廢除憲法和並恢復1946年1月13日之前的雙方實際軍事控制位置，即是要求國民黨放棄其在1946年1月13日以後奪取的全部戰利成果。中共認為，是國民黨發動和平攻勢，試圖嫁禍共產黨。國民黨認為，是「我政府迫不得已乃忍痛動員，從事戡亂，這是最近的歷史事實」。

### 改組政府與行憲

1947年1月1日，國民政府頒布憲法。按照國民大會的決議，憲法應當在一年之後正式實施，在此之前，國民政府作為看守政府負責檢查現行普通法律是否與新憲法牴觸，並著手選舉代表等行憲準備工作以便在行憲之後移交政權。4月，國民政府依據政協決議案改組政府，容納制憲各党進入政府，結束一黨專政；並成立中央選舉總事務所，負責第一屆國民大會代表選舉和第一屆立法委員選舉等工作。4月29日，國民政府公布修正《憲政實施促進委員會組織規程》，凡16條。5月1日，國民政府公布《國民大會代表選舉罷免法施行條例》，凡7章71條。8月22日，國民政府已核定全國選舉經費為600億元，以此補助全國各級選所。

1947年11月21日，全國舉行大選，由全國國民以無記名方式直接選舉3045名國民大會代表；1948年1月21日，全國再度舉行大選，由人民直接選舉773名立法委員，同時各省議會間接選舉監察委員。1947年聖誕節，中華民國憲法正式生效。憲法生效前，國民政府主席發布廣播講話，慶祝國家走上憲政之路。

1948年1月4日，美國軍事顧問團團長約翰·波特·盧卡斯由南京返國。1月9日，美國國務卿馬歇爾宣稱：他本人擬與即將赴美之中國代表俞大維和貝祖貽親自會談美國援華事宜。1月10日，美國國務卿馬歇爾在華盛頓舉行記者招待會稱：關於援華問題，細則尚在擬定中，數額何時解決，尚未可知。3月29日，行憲國民大會正式開幕，國民政府宣布將政權移交給民選國民大會，國民大會依照憲法與選舉法選舉產生中華民國總統與副總統，並在5月由總統召集五院集會。至此中華民國正式進入憲政時期。

### 北平和談

1949年初，國軍在東北，華北和中原戰場陷入絕境，蔣中正發布元旦文告，宣布只要憲法得以維持，人民生活不致降低，軍隊得以保障，願意與中共和談。而與此相對，毛澤東宣布廢除「偽憲法」，和懲辦戰犯是和平的最低限度條件。中共宣布了43名戰犯，參與制憲的張君勱和曾琦等非國民黨人士在列名單。北平和談中，中共再度提出了這一要求並寫入和平協議，代總統李宗仁拒絕在和平協議上簽字。

隨著中共占據大陸，憲法在中國大陸停止施行或實際上失效，同時制憲國大也被完全否定。而拒絕參加制憲的民盟也成為中共參政黨派。

## 評價與爭議

### 主要觀點

因中共未能參加國民大會，而大會又制定了基於政協憲草的憲法。這導致該會議具有較大的爭議性，各主要觀點如下：

爭議方面｜國民黨觀點｜共產黨觀點｜支持國民黨的第三方面觀點（前二項）、梁漱溟觀點（第三項）｜美國政府觀點

制憲國大｜「制憲大業自民初至今已拖延35年，召集國大為還政於民，結束黨治之要著，且多數代表已經抵京，實不能再行拖延」｜「違背政協決議，不改組政府即召集國大，是偽國大」。「按照美國政府旨意行事的國民黨正忙於用一個分裂的國民大會和一部獨裁憲法打扮他們自己以便於使他們的戰爭和美國的援助合法化。」｜「將督促國大通過政協憲草，以求中共回心轉意繼續和談」｜「國民大會確已通過了一部民主的憲法」

制定憲法｜「所通過之憲法，亦即根據共產黨與各黨派共同參加之政協之原則，及憲草審議會根據該項原則所製成之憲法草案，中共實無理由可以反對」｜「蔣記國大通過的獨裁憲法，其主要部分與政協原則相反，限制人權，總統獨裁，是法西斯憲法」｜「98%來自政協憲草」｜「該憲法在各主要方面均與政協會議所定原則相符，通過之憲法既已包括共產黨所要求之各項要點，而中共竟認為不宜參加大會，殊為不幸」

國共內戰｜「政府竭盡誠意，希望派代表赴延安與中共商談」｜「蔣介石撕毀政協決議，進攻解放區」，「發動和平攻勢」，「嫁禍共產黨」｜「綜觀前後，過去（七月半至十一月半）一段，是國方要打。十一月半以後是共方要打。」因為「國方在軍事上已經心滿意足，確乎不想再打。然而共方卻是積憤填膺，非打不可。」｜「一方面，國民政府領導人強烈地反對共產主義制度，另一方面共產黨直言不諱地聲明他們是馬克思主義者，並且要為在中國建立共產主義政治制度而努力，雖然先要經過美英式的民主政治形式。純粹的共產黨人則毫不猶豫地採取激烈的措施以達到他們的目的，例如斷絕交通以破壞中國的經濟和製造便於顛覆和瓦解政府的局勢，而不顧被波及的人民直接承受的苦難」。

### 個人觀點

- 馬歇爾：馬歇爾認為國共兩黨因為制憲國大破裂是因為兩黨之間的彼此互相懷疑和完全的互不信任。
- 周恩來：文革時期的周恩來認為，中共本來不希望參加多黨制的國大，他說
- 蔣勻田：蔣勻田認為國民黨因為改組政府的一個名額之爭而與中共破裂實在是國民黨政治過敏；但是，若制憲國大通過了中共參與制定的政協憲草作為最終憲法，定能使中共回心轉意，願意接受這部憲法。蔣勻田甚至考慮為了讓以後的中共女領導人鄧穎超順利參加政府而同意國大代表宋美齡提出的在憲法中增加保障婦女代表名額一條，並獲得制憲大會通過
- 張君勱：張君勱認為，國民黨始終認為政協憲草違背了孫中山五權憲法理論，故他本人在會前極其擔憂若中共不參加制憲國大，國民黨勢必將憲草返回到五五憲草。但國民黨最終尊重了政協憲草，在沒有中共制約的情況下通過了政協憲草，實在難以置信。

## 外部連結

- 制憲國民大會電影紀錄片 中華民國中央電影攝影場攝製
- 中國民主的啟程 1946年12月 制憲國民大會全紀錄

## 參見

- 《中華民國憲法》、中華民國憲政史
- 中華民國初年國會、國民大會
- 政治協商會議：《政協憲草》
- 第一屆國民大會第一次會議、1948年立法委員選舉、1948年中華民國總統選舉
- 中國人民政治協商會議第一屆全體會議：《中國人民政治協商會議共同綱領》
- 第一屆全國人民代表大會第一次會議：《中華人民共和國憲法》

## 基本資料

- 日語原文：制憲國民大會
- 立法機構：《中華民國憲法》制定會議
- 出租者：0052A4
- text_color：FFFFFF
- 種類：制憲議會
- 成立：1946年11月22日
- 解散：1946年12月25日
- 前身：政治協商會議
- 繼任：行憲國民大會
- 立法機關：法定代表
- 立法機關：報到代表
- 主席團主席（49人）：蔣中正、孫科、白崇禧、于右任、曾琦、胡適等
- 主席團主席（49人）：大會選舉代表組成主席團
- 大會秘書長：洪蘭友
- 大會副秘書長：陳啟天、雷震
- 議員：制憲國民大會代表
- political_groups1：選舉產生（1350）：、區域選舉代表（770）、職業選舉代表（437）、特種選舉代表（143）黨派代表（630）：、（220）、（190）、中國民主同盟（80）、（40）、（100）社會賢達（70）：、（70）
- political_groups2：選舉產生（1283）：、區域選舉代表（735）、職業選舉代表（406）、特種選舉代表（142）黨派代表（354）：、（216）、（拒絕參加）、中國民主同盟（拒絕參加）、（39）、（99）社會賢達（64）：、（64）
- session_alt：南京國民大會堂
- 會議地點：南京市國民大會堂