政治協商會議憲法草案

政協憲草，全名「政治協商會議對五五憲草修正案草案」，1946年（民國35年）中國國民黨、中國共產黨、中國民主同盟、中國青年黨和無黨派社會賢達人士為中國和平建國大業，而在政協會議和隨後成立的憲法草案審議委員會上，所制定之憲法草案。該草案最早在1946年1月底形成決議案，4月初步成形，並在1946年11月22日由國民政府立法院通過，經國民政府主席蔣中正提交制憲國民大會審議。這部草案是中華民國大陸時期最後一個正式憲法草案，成為《中華民國憲法》的藍本。

## 背景

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### 五五憲草

中華民國以主權在民為立國精神，制定一部主權在民的憲法，始終是行憲前歷屆政府主要目標之一。1936年，國民政府立法院組織憲草起草委員會，起草了訓政時期的第一部憲草，即五五憲草。憲草採用孫文之五權憲法架構，為五權憲法之體現。五五憲草之體例成為此後諸部憲草及最終憲法之原型，但其具體之結構形式並未在隨後的憲草修改中得以保持。

### 期成憲草

1938年秋，抗戰期間國民政府為集思廣益，團結力量，在武漢成立政治協商機關國民參政會，參政會依照左舜生，張君勱等人意見，成立包括中國國民黨、中國共產黨、民主黨派人士在內的憲政期成會以修改五五憲草。其修正後憲草名為期成憲草。期成憲草的主要變動是增加國民大會議政會，作為國民大會閉會期間的政權機關，憲草逐漸偏向三權分立模式。

### 憲政協進會修草

1943年，因國民黨五屆十一中全會決定，戰爭勝利後將立即召開制憲國民大會，故國防最高委員會決定成立容納國共兩黨和民主黨派的憲政實施協進會再度修改五五憲草。因參加者多為國民黨中央委員及國民黨籍參政員等，故對五五憲草修改較小。

有觀點認為，1943年修草的結果跟1940年的期成憲草互相衝突的，1943年修草基本肯定了五五憲草之結構，等於否定了期成憲草之設置國民大會議政會之建議。

### 國共重慶談判

1943年之前，中國共產黨的態度一貫是要求中國國民黨領導的國民政府結束訓政，實施憲政。但1943年中國國民黨五屆十一中全會提出抗戰勝利即制憲後，中共又表示反對，並要求制憲之前首先要組織聯合政府。對於此事國民黨作出讓步，同意就該聯合政府問題展開黨派會議再行商談。此時中共又提出國民政府承認中共解放區是雙方組建聯合政府的前提。因中共立場不斷變化，使得抗戰期間之國共談判陷入停頓。

抗戰之後，國共兩黨領袖召開重慶談判，雙方除一致同意政治民主化，軍隊國家化之外，還同意召開政治協商會議，一攬子解決憲法草案、國大代表、軍隊整編及解放區合法等問題。

## 經過

### 政治協商會議

1946年（民國35年）1月，「政治協商會議」在重慶召開。政治協商會議由中國國民黨代表8人、中國共產黨代表7人、中國民主同盟代表9人、中國青年黨代表5人及無黨派社會賢達9人共38人組成。會議除了商議軍隊整編，國大代表，改組政府，施政綱領等問題外，集中探討了五五憲草的諸多問題。各黨派對五五憲草提出了諸多修改意見，大部分修改意見經由會議商議後通過。1946年1月31日，會議通過了憲法草案決議案，做為正式憲法起草的原則。決議案中包含成立「憲草審議委員會」負責正式憲法起草，委員會成員由政治協商會議五方面每方推5人並公推會外專家10人共35人組成。

注意，政治協商會議通過之憲草決議並非正式憲草，而是憲草的基本原則。隨後的政協憲草主要是根據中共力主通過的這些原則修改的，通常稱前者為政協憲草決議案或政協憲草十二條，稱後者為政協憲草。

### 憲草審議委員會

1946年（民國35年）2月，國民政府依據政治協商會議決議正式任命憲草審議委員會成員共35人。憲草審議委員會由中國國民黨的孫科擔任召集人，中國共產黨方面則由周恩來主持。會中依據兩黨共識，由中國民主社會黨的張君勱負責執筆起草新憲草。

中國民主同盟｜無黨派社會賢達｜會外專家

孫科（召集人）王寵惠王世傑邵力子陳布雷｜周恩來董必武吳玉章秦邦憲何思敬｜曾琦陳啓天余家菊楊永浚常乃德｜張君勱黃炎培沈鈞儒章伯鈞羅隆基｜傅斯年王雲五胡霖莫德惠繆嘉銘｜吳尚鷹林彬戴修駿史尚寬樓桐孫｜吳經熊周覽李中襄錢端升周炳琳

據張君勱的助手蔣勻田回憶，張君勱在起草憲草時，多次私下與中共單獨接觸，聽取中共意見，達成一致後再提交審議會。梁漱溟回憶說：「張君勱這種設計，在野各方面莫不欣然色喜，一致贊成；尤其是周恩來簡直是佩服之至，如獲至寶」。

因期間國民黨六屆二中全會上，有諸多國民黨中委對政協憲草不滿，提議修改憲草，並將其寫入中央全會決議。此事引起了中共的強烈反應，並引發國共關係的嚴重惡化，成為導致國共關係破裂的重大事件。

3月15日，周恩來對國民黨提出的幾點建議作出讓步，同意國民黨提出的有形國大，省自治等要求。而國民黨方面於3月16日決議通過對於「政治協商會議報告之決議」，對於政協草案提出異議。

中國國民黨六屆二中全會於本年三月十六日上午十八次大會中，修正通過對政治協商會議報告之決議，其原文如左：

(甲)抗戰勝利後，和平建國，爲舉國一致之蘄求，尤爲本黨繼承總理遺志實現三民主義應完成之歷史使命，爰由國府召集政治協商會議，冀以政治方式消除一切糾紛，保障和平統一，完成建國大業，故在協商進程中，凡屬國家民族利益所在，本黨均不惜以最大之容忍，為多方之退讓，委曲求全，俾底於成，其所協議諸端，本黨秉爲國爲民之夙願，自當竭誠信守，努力實踐，惟是體察當前之情勢，與立國永久之大計，閱於左列各點特致殷切懇摯 之願望。

- 國府旣須改組，容納各黨派份子參加，各黨派均應一本忠誠爲國家之和平統一，民主建設而共同努力，尤其屬望中國共產黨，切實依照協議，在其所佔區域內，首須停止一切暴行，實行民主，容許人民有身體，思想，宗教，信仰，言論，出版，集會，結社，居住，遷徙，通訊之自由，及各黨派公開活動，使政治民主化之原則不致因任何障礙而不能普遍實現。
- 軍隊國家化，乃和平建國之先決條件，此次軍事小組所訂之「軍隊整編及統編中共部隊爲國軍之基本方案」，中國共產黨務須切實屢行，尤其目前一切停止銜突，恢復交通之成議，必須迅確實現，封銷圍城，徵兵擴軍及軍隊之調動，必須卽刻停止，俾全國秩序得以恢復，人民痛苦，得以蘇解，軍隊國家化之障礙，得以首先掃除。
- 三民主義爲建國最高原則，早爲全國所遵奉，已爲此次政協會議所共認，而五權憲法乃三民主義之具體實行方法，實有不可分離之關係，權能分職，五權憲法之基本原則，本黨五十年來領導革命，悉爲實現此最進步之政治制度，並建立國家而奮鬥，決不容有所違背，所有對於五五憲草之任何修正意見，皆應依照建國大綱與五權憲法之基本原則而擬定，提由國民大會討論決定，庶憲政之良規，得以永久奠定，總之，此次政協會議，以和平建國爲目的，則於各項協議之實施進程中，凡有為和平建國之障礙者，胥必力爲排除，乃能措國家於磐石之安，而躋人民於康樂之境，本黨矢以良恆，勉盡職責，幷願各黨各派，共體時艱，相與開誠協力以赴之。

(乙)對於此次國民大會制定之言論，主張所應根據之原則，以期齊一意志，增強力量案，經通過由全會授權中央常會，負責處理，原文如下：本案應請大會爲左列各項之決議，交中央常會通令全黨同志遵照：

- 制定憲法，應以建國大綱為最基本之依據。
- 國民大會應爲有形之組織，用集中開會之方式，行使建國大綱所規定之職權，其召集之次數，應酌予增加。
- 立法院對行政院，不應有同意權及不信任權，行政院亦不應有提請解散立法院之權。
- 監察院不應有同意權。
- 省無須制定省憲。

但毛澤東在3月18日電令周恩來撤銷讓步，重新堅持原政協決議。因國共兩黨之間無法達成妥協，憲草審議也糾纏不休。四月期間，國共兩黨的主要爭議主要在於兩點：

這兩個問題消耗時間長，爭議大，使得憲草審議久拖不決。期間，中共代表秦邦憲於地方制度議題與青年黨陳啟天發生口角，秦邦憲髒話傷人，陳啟天率領青年黨退席抗議，並堅持要求秦邦憲道歉，致使憲草審議休會一週。後董必武代秦道歉，但青年黨不接受，只得由毛澤東將秦邦憲調回延安，另換李維漢取代。秦邦憲在回延途中飛機撞山，與葉挺等人同機遇難。

隨後，審議委員會經過多次會議，最終在4月下旬完成初稿。此時因中共代表堅持保留意見，故憲草審議陷入停頓。自此，直到11月制憲國民大會開會，並未再有新的審議。

11月28日，立法院將4月底的初稿提交制憲國民大會，作為制憲藍本。政協憲草是張君勱依據政協決議案起草而成，它在中央政制的設計上匠心獨具，「以五權之名，行三權之實」，打破了《五五憲草》的制度架構，經過修改後，成為《中華民國憲法》的底本。

## 內容

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有觀點認為，政協憲草的基本思想，是將立法院和監察院變成類似美國眾議院與參議院的兩院形式；將國民大會變成類似美國選舉人團的總統選舉機構，並擔負憲法會議職能；將省縣自治變為類似美國聯邦制。因此，政協憲草對五五憲草作出重大修改，修改主要事項列舉如下：

這些修改多有悖離孫文五權憲法的架構，成為國共諸多摩擦的成因之一。尤其是3月初國民黨六屆二中全會對該政協決議的不滿和修改建議成為國共關係惡化的開始。

議題｜孫中山五權憲法學說｜政協憲草

政府體制｜總統制｜內閣制

國民大會｜政權機關，每縣選舉代表一人｜總統選舉人團，由國會（立法院、監察院）和各地方議會集會稱為國民大會

立法院｜政府立法機關｜議會，立法機關兼行使審計權

監察院｜政府監察機關（含審計權）｜議會，監察機關兼行使人事同意權

權力分立｜五權分工合作，受國民大會監督｜各權相互監督與制衡

地方制度｜單一制（有限地方自治）｜准聯邦制（明定省專有之自治權限，授權制定省自治法）

機關｜政協憲草｜五五憲草

國民大會｜由立法委員、監察委員、各縣及其同等區域選出之代表組成｜國民代表由各縣、市及其同等區域之人民直選

總統｜由國民大會選舉，任期六年，得連任一次｜由國民大會選舉，任期六年，得連任一次

行政院｜院長由總統提名，經立法院同意後任命｜院長、副院長與政務委員由總統任命院內各部、委員會首長由總統於政務委員中任命

立法院｜立法委員由各省人民直接選舉，任期三年院長、副院長由立法委員互選｜院長、副院長與立法委員由國民大會選舉，任期三年

司法院｜院長與大法官由總統提名，經監察院同意後任命｜院長、副院長由總統任命，任期三年

考試院｜考試委員由總統提名，經監察院同意後任命，任期六年院長由考試委員互選｜院長、副院長由總統任命，任期三年

監察院｜監察委員由省級議會間接選舉，任期六年院長、副院長由監察委員互選｜院長、副院長與監察委員由國民大會選舉，任期三年

省制｜得制定省自治法，但不得與國憲牴觸省長由人民選舉｜省政府執行中央法令，及監督地方自治省長由中央政府任命，任期三年

## 結果

### 制憲國民大會

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1946年4月，因長春接收問題國共發生軍事衝突，隨後雙方衝突愈演愈烈，從關外蔓延到關內，直到10月內戰接近全面爆發。此時國共組建聯合政府的談判也因國民政府委員會名額問題陷入僵局。中共為行使否決權，堅持要求在國民政府改組後占據三分之一，即14/40名額，但國民黨只同意給中共13個名額。在國共問題遲未解決的情況下，國民政府為履行1946年元旦時作出的本年內製憲的承諾，決定在11月12日孫中山誕辰紀念日舉行制憲國民大會。此舉立即遭到中共堅決反對，並再度釀成國共政治摩擦；同時，此舉也使當時的第三方代表，即中國民主同盟發生嚴重分裂，中國民主同盟內部三黨三派中，除中國青年黨、中國民主社會黨外，其餘各派均反對此次制憲國民大會的強行召開。

11月15日，制憲國民大會延期三天後，終於在共產黨及民主同盟（除青年黨、民主社會黨外）缺席的情況下召開，民主社會黨一週後才到會。大會討論的憲草仍然是1946年4月的政協憲草。

11月28日，國民政府主席蔣中正向大會提出基於政協憲草藍本的《中華民國憲法草案》，由大會主席團主席胡適接受。

在一讀會首週內，與會的代表大多為信奉五權憲法的國民黨代表，故他們在討論憲草僅一週就將其修改回五五憲草的式樣。中國民主社會黨蔣勻田發現政協憲草已被完全修改，為維護原憲草，宣稱民社黨將離席抗議。在這種情況下，國民黨總裁兼國大主席團成員蔣中正勸說與會的國民黨代表忍讓為國，尊重民主黨派的意見，將憲草恢復原樣。而此時國民黨副總裁孫科以孫中山嗣子的身份勸說國民黨代表不必拘泥於國父遺教，從而為化解爭端起到決定性作用。在這種情況下，國大召集緊急會議，代表重新審議憲草，一周後將其基本恢復至政協憲草原樣，並初步形成了憲法草案雛形。

值得注意的是，張君勱的內閣制設計基本上延續了政治協商會議的決議案，並得到了蔣中正的認同。蔣中正明確表示希望該憲法為內閣制，他說「因為共產黨現在唯一的希望，就是希望我們在憲法中擴大總統和行政部門的權限，然後他好在國際上宣傳我們的憲法是法西斯的憲法，藉此來打擊政府。各位同志切不可中他們的詭計！」。事實上，憲法草案基本拋棄了五五憲草的框架，幾乎全部保留了政協憲草，並因遠離孫文五權憲法理論而觸犯了國民黨黨綱，並在國民黨內部發生了諸多波折。同年12月25日，大會三讀通過基於政協憲草藍本的中華民國憲法，制憲工作完成，並由大會主席吳敬恆親手將完成的憲法交由蔣介石，象徵中華民國將正式邁入憲政時期。制憲大會同時制定了配套的憲法施行法《憲法實施之準備程序》，以完成行憲前過渡步驟。

制憲工作完成後，制憲國民大會結束運作解散。

### 中華民國憲法

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根據張君勱的助手蔣勻田的評價，最終的中華民國憲法98%來自政協憲草。絕大部分內容未加更改，僅添加少數並不關鍵的內容，例如考試院關於所掌事項，得向立法院提出法律案。

面對眾多國民黨人對這部大量融入中共建議的中華民國憲法的不滿，蔣中正安慰與會的國民黨籍代表，「各位要知道：任何憲法都有修改的規定的，這次憲法草案通過之後，如果將來發現有不妥的地方，我們在下屆國民大會，仍舊可以提出修改，使之符合我們的理想。我 們現在所要採取的步驟，是如何在這惡劣的環境下，打破共產黨中傷本黨的陰謀。現在共產黨的陰謀最成功的一點便是向國際上宣傳，說本黨一黨專政，實行獨裁，說這次國民大會是一黨的會議，必將制定法西斯的憲法。」

有學者認為，受美、德憲政思想影響的"民國憲法之父"張君勱在制定1946年憲法的過程中起到關鍵作用，而1946年憲法文本在人權觀、分權與制衡、聯邦主義三個方面與美國憲法文本趨同。是一部五權之名，三權之實的東西合璧式憲法。

爭執議題｜國民黨觀點｜共產黨觀點｜最終中華民國憲法

人權保障｜間接保障｜積極保障｜積極保障

政體｜總統制｜內閣制｜內閣制

國民大會｜有形國大｜無形國大｜職權限縮之有形國大

國民大會職權｜選舉、罷免、創制、複決｜選舉、罷免｜暫有選舉、罷免，創制、複決延後實施

行政院負責｜對總統負責｜對立法院負責｜對立法院負責

立法委員選舉｜國民大會選舉｜人民直選｜人民直選

司法行政權｜屬司法院｜不屬於司法院｜憲法未明定，但由法律規定屬司法院

監察院同意權｜無同意權｜有同意權｜有同意權

監察委員選舉｜國民大會選舉｜省議會選舉｜省議會選舉

地方制度｜縣自治，省聯絡中央與縣｜聯邦省憲｜省縣自治，中央得制定自治通則

憲法修改｜有形國大｜無形國大｜職權限縮之有形國大

## 影響

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有學者認為，政協憲草是國共兩黨及民主黨派的智慧結晶，其內容既有國民黨的五權理論，又有民盟的內閣制思想，在這部憲草基礎上所產生的中華民國憲法，雖在台灣地區歷經多次增修，但至今仍留有中共的烙印，如立法委員由人民直選即來自中共之建議，因此政協憲草至今仍對海峽兩岸產生著影響。

政治協商會議憲法草案是國共兩黨和各民主黨派為國家長遠大計而放棄干戈，坐在一起共同商議而成的建國綱領，因此具有廣泛的黨派代表性。在1999年，吳祖光、金堯如、方勵之、劉賓雁等9人在王希哲1996年與劉曉波發布的《雙十宣言》啟發下，發表《為政治和解及民主改革致國人書》，其中呼籲「中華人民共和國全國人大和全國政協，邀約中華民國國民大會、立法院和香港特別行政區立法會，成立涵蓋中國全部主權範圍的『憲政聯席會議』；並邀請包括中國共產黨、中國國民黨等海峽兩岸的各政黨、專家、學者和民意代表，在現行的中華人民共和國憲法和中華民國憲法的基礎上，制定一部體現自由民主精神和維護國家主權統一的新憲法；一旦時機成熟，宣布全國行憲，實行民主憲政。」有學者認為，這個公開信受到了政治協商會議精神的影響，是新時期政治協商會議的倡議。

## 外部連結

- 劉山鷹：從認可到放棄：政協憲政方案失敗原因探析