德意志聯邦共和國基本法

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland LetzteÄnderung=2025年3月22日法律第1條修改（2025年3月24日，《聯邦法律公報》，2025年，第一部分，第94號）

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《德意志聯邦共和國基本法》（Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland，縮寫：GG，以下簡稱《基本法》），是德意志聯邦共和國在兩德時期制定的一部臨時性質的實質憲法（materiellen Verfassungsbegriffs），在東、西德統一後經修改成為德國的正式憲法。

雖然沒有直接冠以「憲法 (德國)」的名稱，《基本法》在制定之初就已經滿足了實質性憲法的所有標準。《基本法》對德意志聯邦共和國存在的形式做出了基本決定（Grundentscheidung）：民主國、共和國、社會國、聯邦國、法治國的基本原則。除了這些基本決定外，《基本法》還規範了國家組織的權力運作，保障了個人自由，建立了客觀的價值體系。

吸取了納粹德國時期對人權侵犯的教訓，《基本法》非常強調對個人「基本權利（Grundrechte）」的保障。《基本法》將所有國家權力約束為直接適用的明文法律（第1條第3款）。根據憲法定義，「基本權利」不僅僅是國家目標；相反，作為一項規則，不需要司法機構來行使它們，也不需要立法機構、行政機構、司法機構與他們綁定。由此可知，「基本權利」應當被理解為個人對國家的防禦性權利。

根據《基本法》，聯邦憲法法院作為獨立的憲法機構對《基本法》的執行情況進行監督與審查，特別是防範其他法律與政府決議對公民「基本權利」的侵害。

《基本法》的修改需須取得聯邦議院議員三分之二的同意和聯邦參議院表決票數的三分之二的批准才能通過，最近一次修改在2025年3月21日通過，並於2025年3月23日生效。

2025年3月23日生效的《基本法》修正案將放寬「債務剎車」限制。

## 名稱來源

「基本法」（Grundgesetz）這一德語詞彙最早出現於17世紀，語言學家認為它是對拉丁法律術語「lex fundamentalis」（根本法）的借譯詞。該名稱明確揭示其作為「（國家）根本大法」的實質屬性。其他所有法律均被稱為「普通法律」（einfachgesetzlich），它們不具備憲法位階。

## 立法史

### 二戰結束至倫敦六國會議前夕

在倫敦六國會議召開前，同盟國方面就已開始敦促各占領區內參與政治活動的德國人士著手規劃未來德國的國家架構。1947年6月12日，英國軍事總督布萊恩·羅伯遜爵士要求其占領區設立的「區諮詢委員會」（Zonenbeirat）就戰後德國的國家結構提出建議。

在英占區內，社民黨主張建立強大中央政府的構想尚具可行性；而在包括巴伐利亞、符騰堡和巴登等地在內的德國南部地區，則具有深厚聯邦主義傳統，當地的主流意見傾向於摒棄納粹時期的單一制國家模式，恢復德國傳統的聯邦體制，賦予各州自治權與自主地位。「德意志聯邦共和國」（Bundesrepublik Deutschland）這一國名最早於1947年5月由法國占領當局在符騰堡-霍亨索倫地區正式使用。

這一時期，各州代表在憲法討論中發揮了重要作用。相比之下，由於尚未建立全國性組織體系，各政黨領導層的影響力較為有限，難以作為全國性政治力量發揮作用。儘管如此，1947至1948年間，各黨派的政治分歧已日趨明顯：聯盟黨於1948年4月提出具有鮮明聯邦主義特徵的《德意志聯邦憲法基本原則》（Grundsätze für eine Deutsche Bundesverfassung）；而社民黨早在1947年《紐倫堡綱領》（Nürnberger Richtlinien）中就明確反對任何分裂行徑，堅決主張維護「國家統一」（Reichseinheit）。

### 1948年倫敦六國會議

1948年2月至3月以及4月至6月期間，美、英、法三個西方占領國與德國的三個鄰國——荷蘭、比利時和盧森堡在倫敦舉行會議，重點商討西方占領區的政治重組問題。隨著冷戰序幕的拉開，這是二戰主要戰勝國首次在排除蘇聯的情況下舉行會談。

三國占領當局最初立場迥異：

- 英國：實行中央集權制的英國對「單一制還是聯邦制」並無特別傾向，其關注重點在於如何實現西方占領區與蘇占區的順利統一。
- 美國：主張建立一個僅包含西方占領區的德意志聯邦國家。
- 法國：最大限度削弱德國為首要目標，堅持要求延長占領期、暫不建國，並將薩爾地區併入法國版圖。

在阻撓建國的立場未能獲得支持後，法國轉而贊成建立聯邦制國家，但要求對重工業實施國際監管。最終會議最終作成了《倫敦建議》（Londoner Empfehlungen），其中建議西方占領區各軍事總督授權占領區內各州總理召開制憲會議，籌備建立具有「自由民主政體」的西德國家，使德國逐步恢復主權，同時保留盟軍對魯爾區的控制權，以及為避免德國局勢升級而建立相關安全機關的權力。

法國國民議會經過激烈辯論（297票贊成對289票反對），並在美英兩國施壓下才勉強批准該文件。

### 法蘭克福文件

《倫敦建議》在德國反響消極，1948年7月1日西方占領區軍事長官在美因河畔法蘭克福的I.G.法本公司大樓（今歌德大學西區校區）向德國西部占領區各州總理/市長移交的三項授權書，即《法蘭克福文件》（Frankfurter Dokumente），且文件當中採用了更為友善的措辭。這標誌著占領當局正式授權德國地方政府籌建一個西德國家。

《法蘭克福文件》實際上是三項授權書的總稱。在這三項授權書中，作為核心文件的《第一號文件》（Dokument Nr. I）「建議」：各州總理召開制憲會議並制定一部基於民主原則的聯邦憲法，且該憲法應「最適合恢復當前分裂的德國之統一」。此外，憲法草案須先獲占領當局批准，並在隨後舉行公投。若西方占領區內的11個州當中，有三分之二以上的州同意該憲法草案，即為通過。憲法及其後續修正案仍須獲得軍事總督的批准。占領當局刻意避免給人留下強加憲法原則的印象，甚至未對各州總理設置回復期限，僅規定製憲會議最遲須於1948年9月1日召開。

《第二號文件》（Dokument Nr. II）要求各州總理重新審定各州邊界並提出調整建議；《第三號文件》（Dokument Nr. III）則列明軍事總督保留權限的事項，如德國對外貿易仍由軍事總督控制、魯爾區管理機構隸屬占領當局等。這些條款將納入與憲法同步生效的《占領法規》（Besatzungsstatutes）。

### 科布倫茨決議

在收到《法蘭克福文件》後數日內，西德各州政府與州議會展開密集磋商。1948年7月8日至10日，西德各州總理齊聚法占區科布倫茨的「騎士崖」會議中心，但東德總理則未獲邀請。這次會議即「科布倫茨會議」（Rittersturz-Konferenz）。

與會者一致反對建立可能導致德國永久分裂的西德國家，並因此拒絕召開制憲會議。符騰堡-霍亨索倫副總理卡洛·施密特主張僅維持臨時體制，直至「能共同建立全德國家」。為強調臨時性，各州總理拒絕使用「憲法」（Verfassung）稱謂，採納漢堡市長馬克斯·布勞爾提議的「基本法」（Grundgesetz）概念。

會議通過了《科布倫茨決議》（Koblenzer Beschlüssen）。該決議原則上接受《法蘭克福文件》，但明確反對《占領法規》現有條款。軍事總督們對此強烈不滿，認為該決議妄圖否定倫敦與法蘭克福文件效力——頗具諷刺的是，法方總督皮埃爾·柯尼希曾暗中鼓動德方抵制。美方總督盧修斯·克萊尤其擔憂這將引發法國要求修改倫敦決議。在7月20日的後續會議中，各州總理被明確告知堅持決議的嚴重後果，最終被迫接受制定正式憲法（而非臨時基本法）的要求。

但在尼德瓦爾德宮會議上，各州州長仍以《科布倫茨決議》為指導框架，堅持使用「基本法」名稱以彰顯臨時性，並確立兩項關鍵修正：

- 以各州議會選舉產生的「議會委員會」（Parlamentarischer Rat）取代「制憲會議」（verfassungsgebende Versammlung）。
- 改公民投票為州議會批准程序。

德方主張此舉系因主權未完全恢復且不具備全德立憲條件，該解釋最終獲軍事總督認可。

### 海倫基姆湖憲法會議

1948年8月10日至23日，受西德各州總理委託，憲法會議（Verfassungskonvent）在海倫基姆湖的舊宮召開。這個專家委員會的核心任務是「起草一部可供議會委員會作為工作基礎的憲法草案」。

然而，最初會議的任務尚不明確：是制定完整的《基本法》草案，還是僅提供草案綱要。儘管如此，會議成員在討論中仍形成了若干重要共識，其中一部分觀點最終被寫入《基本法》，包括：設立強勢的聯邦政府、引入中立的國家元首（較《魏瑪憲法》大幅削弱其權力）、基本排除全民公投，以及後來「永久條款」（Ewigkeitsklausel）的雛形。

與會代表就德國憲政重建問題展開激烈討論，其中的主要議題包括何者擁有制憲權？何者有權建立新的憲政秩序？以卡洛·施密特為代表的多數派認為，德國人民仍是主權主體，1945年德國戰敗投降僅導致國家「暫時失能」，而非主權消亡；西德只能制定過渡性的《基本法》，而非正式憲法，以避免分裂永久化；反對建立「西德國家」，認為缺乏「西德國家民族」基礎，主張構建「國家碎片」（Staatsfragment）。以巴伐利亞總理府主任安東·普法伊弗爾為代表的少數派認為，德國已因被「完全征服」（Debellatio）而喪失主權，需建立新國家，並主張由各州組建「德意志諸州聯盟」（Bund Deutscher Länder），賦予聯邦有限權力，強化行政權。此外，各州代表權的設計當時已存在爭議，這一爭議在之後的整個議會委員會審議期間持續存在。

最終，會議提交了長達95頁的《海倫基姆湖報告》（Herrenchiemsee-Bericht），其中包含詳細的說明性章節和一部完整的《基本法》草案（即《基姆湖草案》，Chiemseer Entwurf）。該草案由149項條款構成，附有若干替代性建議和評註。報告系統地討論了當時西德面臨的所有重要憲法問題，其中設計的西德國家秩序被明確界定為「雙重（空間-時間維度）臨時方案」。會議多數意見認為，目前各州的任務「並非重建德國國家主體，而是明確限定於西部領土範圍內進行臨時性重組」。該報告也成為《基本法》的制定基礎。

該會議的方向性籌備工作對議會委員會的《基本法》草案產生重大影響。同時，赫倫基姆湖會議也是各州總理對《基本法》施加影響的最後機會。

部分政黨領袖對此次憲法會議持保留甚至反對態度，認為其僅基於「德國各州總理的私人協議」而產生。他們主張，唯有政黨才有權提議和擬定《基本法》草案，而非各州總理。鑑於此，主要政黨也自行制定了憲法草案並提交總理審議。

《赫倫基姆湖報告》被轉交至威斯巴登的各州總理聯席會議常設辦公室，但政黨方面並未直接獲得該文件。1948年8月31日，各州總理聯席會議在尼德瓦爾德狩獵宮審議了該報告及各政黨草案，最終將所有材料移交議會委員會。

值得注意的是，草案中關於緊急狀態條款的設想，即賦予聯邦政府及受影響州政府極大行政權力（包括緊急法令權及中止基本權利），未被納入最終通過的《基本法》。

### 議會委員會

#### 議會委員會的工作

議會委員會基於憲法會議在兩周內製定的聯邦民主法治國家原則，起草了新憲法。委員會成員秉持的「簡明憲法」（Verfassung in Kurzform）理念，其核心要義在於明確「波恩不同於魏瑪」（Bonn nicht Weimar sei）的定位，並規定憲法應具有時空上的臨時性。根據這一理念，只有經全國民主程序制定並獲得合法性的憲法文件，才能被正式稱為「德國憲法」（Verfassung für Deutschland）。

《基本法》在序言中將國家統一列為憲法目標，即「統一使命」（Wiedervereinigungsgebot），並通過（現已廢止的）《基本法》第23條予以規定。然而，本應根據《基本法》第146條在統一後舉行的憲法公投，因「德意志民主共和國加入德意志聯邦共和國《基本法》適用範圍」而未能實施。1993年10月12日，聯邦憲法法院第二庭在駁回（僅間接涉及此問題的）憲法申訴時作出解釋：「《基本法》第146條並未賦予個人提起憲法訴訟的權利（參見《基本法》第93條第1款第4a項）」。

議會委員會的65位成員常被稱為「《基本法》之父」（Väter des Grundgesetzes）。事實上，當時有四位女性也參與了《基本法》。這四位「《基本法》之母」（Mütter des Grundgesetzes）分是伊莉莎白·塞爾伯特、弗里德里克·納迪希、海倫妮·韋塞爾和海倫妮·韋伯。其中，伊莉莎白·塞爾伯特頂住重重阻力，成功將男女平等條款（《基本法》第3條第2款）寫入《基本法》當中。

新近研究表明，在婦女政策領域，西方占領區與蘇占區（SBZ）女性政治家之間的聯繫發揮了關鍵作用。在蘇占區，德國民主婦女聯合會（DFD）下設的憲法委員會（Verfassungskommission）長期致力於相關工作，該委員會及其主要成員對《德意志民主共和國憲法》（「東德憲法」）第7條平等權利條款的制定發揮了重要影響。通過凱特·克恩、赫塔·戈特赫爾夫與最終促成此事的伊莉莎白·塞爾伯特之間的個人聯繫，東德憲法的表述甚至啟發了《基本法》第3條第2款的制定：「男女享有平等權利。」

議會委員會成員由西德各州議會按人口比例和議會黨團在州議會內席位占比選出。北威州選派17人，巴伐利亞州13人，下薩克森州9人，黑森州6人，其餘各州1至5人不等。65名成員中，基民盟／基社盟和社民黨各占27席，自民黨5席，德意志黨、中央黨和德共各2席。兩大黨勢均力敵的格局，使得任何一方都無法獨自主導基本法制定，從而必須在核心問題上達成妥協。在此過程中，小黨團的投票立場往往對具體條款的通過起決定性作用。

#### 《基本法》的批准與生效

經過激烈辯論（內容主要涉及從魏瑪共和國失敗、第三帝國及第二次世界大戰中應吸取的教訓），1949年5月8日，自1948年9月起在波恩集會的議會委員會以53票贊成、12票反對通過了《基本法》草案。反對票來自基社盟、德意志黨、中央黨和德共的議員。

選擇這一日期具有特殊意義——正值德國國防軍無條件投降周年紀念日，為此議會委員會主席阿登納特意將表決安排在臨近午夜時分進行。1949年5月12日，英、法、美占領區軍事總督批准了該草案，但附加了若干保留條款。

根據《基本法》第144條第1款規定，草案須經當時適用該法的德國各州中三分之二州議會批准。5月18日至21日期間，各州議會相繼表決。制憲者刻意迴避了全民公投程序。最終，十個州議會通過了《基本法》。

唯獨巴伐利亞州議會於1949年5月19日至20日夜間以101票反對、63票贊成、9票棄權的表決結果（180名議員中有7人缺席）否決了《基本法》。這項否決動議由巴伐利亞州政府提出。

與社民黨和自民黨立場不同，在巴伐利亞州議會占多數的基社盟反對《基本法》。該黨擔憂聯邦權力過大，要求強化聯邦制特徵，例如賦予聯邦參議院平等的立法權。但通過另一項單獨表決（97票贊成、70票棄權、6票反對），即巴伐利亞州仍以「自由州」身份接受了《基本法》的約束力，前提是全國三分之二的州完成批准程序。

1949年5月23日，議會委員會舉行會議，由主席和副主席簽署並頒布《基本法》（《基本法》第145條第1款）。憲法文件首先由議會委員會65名具有表決權的成員中的63人簽署。除兩名持反對意見的共產黨議員外，其餘成員均完成簽署。隨後，無表決權的西柏林議員、西德11個州的總理和州議會議長依次簽署，最後由大柏林市議會議長奧托·蘇爾和市長恩斯特·羅伊特完成簽署。1949年5月23日，這個日子標誌著我們民族多舛歷史的新篇章：今日，德意志聯邦共和國將載入史冊。凡親身經歷1933年以來歲月者，必當懷著激動的心情見證新德國的誕生。

——康拉德·阿登納於《基本法》簽署儀式後的演說根據《基本法》第145條第2款規定，本法於當日結束時生效——具體時間存在兩種表述：或為5月23日24時，或為5月24日0時。至此，德意志聯邦共和國正式宣告成立。這一歷史性時刻已載入憲法序言。

根據《基本法》第145條第3款規定，本法在《聯邦法律公報》（Bundesgesetzblattes）第一號正式頒布。憲法原件，即《基本法》原始文本，現保存於聯邦議院。該基本法同樣適用於西柏林地區，但其效力受限於盟軍管制當局的相關措施，而這些保留條款排除了聯邦機構對柏林直接行使國家主權的可能。

## 內容

### 概述

《基本法》由序言、基本權利條款（第1-19條）、准基本權利條款（第20條第4款、第33條、第38條、第101條、第103條及第104條），以及內容廣泛的國家組織法構成。國家組織法規定分為基本原則的列舉（第20-29、34條）、區分各聯邦機構職權的內部組織規定（第38-69條）以及協調聯邦和州之間關係的規定（第30-32、35-37、70-146條）。

《基本法》採用「Artikeln」而非「Paragrafen」作為劃分單位，後者是德國法律當中（如《民法典》《刑法典》《商法典》等）通常使用的條文劃分單位。

作為一部聯邦憲法，《基本法》與各州憲法並存。各州在隸屬於聯邦的同時仍保持自身的聯邦州屬性，並在警察與治安法、教育事業以及地方法規等領域享有相當程度的自主權。

《基本法》分為以下十四章：

- 第一章 基本權利（Die Grundrechte，第1-19條）
- 第二章 聯邦與各聯邦州（Der Bund und die Länder，第20-37條）
- 第三章 聯邦議院（Der Bundestag，第38-49條）
- 第四章 聯邦參議院（Der Bundesrat，第50-53條）
- 第四A章 聯席委員會（Gemeinsamer Ausschuß，第53a條）
- 第五章 聯邦總統（Der Bundespräsident，第54-61條）
- 第六章 聯邦政府（Die Bundesregierung，第62-69條）
- 第七章 聯邦立法（Die Gesetzgebung des Bundes，第70-82條）
- 第八章 聯邦法律的執行與聯邦行政管理（Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung，第83-91條）
- 第八A章 共同任務（Gemeinschaftsaufgaben，第91a、91b條）
- 第九章 司法（Die Rechtsprechung，第92-104條）
- 第十章 財政制度（Das Finanzwesen，第104a-115條）
- 第十A章 共同任務防禦狀態（Verteidigungsfall，第115a-115l條）
- 第十一章 過渡與最後條款（Übergangs- und Schlußbestimmungen，第116-146條）

此外，《基本法》還通常附有1919年8月11日的德國憲法（魏瑪憲法）的部分條款。根據《基本法》第140條的規定，魏瑪憲法第136至139條及141條的規定屬於《基本法》的構成部分。這些條款涉及德國政教關係和宗教自由的憲法基礎。

### 基本權利

《基本法》在「基本權利」章（第1至19條）規定了個人（人權或普遍權利，即普遍基本權利）特別是德國公民（公民權利或德國人權利，即德國人基本權利）對國家權力主體所享有的權利。國內「法人」（juristische Personen，即具有全部或部分法律能力的非自然人）原則上也可享有基本權利，只要這些權利按其性質適用於法人（第19條第3款）。基本權利主要體現為權利主體對抗公權力干預的防禦權，但也在私法領域產生（通常為間接的）第三方效力。在特定情況下，基本權利還賦予公民要求國家提供給付的權利，包括參與現有國家保障措施的權利（參與權、派生給付權、程序權），甚至要求建立新保障措施的權利（原始給付權）。

例如，《基本法》第1條第1款承認私人生活核心領域享有絕對保護，這是聯邦憲法法院從人性尊嚴推導出的不可侵犯的法律制度。

權利受侵害的公民可通過憲法訴願主張基本權利（第94條第1款第4a項）。

具有基本權利類似性質的地方自治權（第28條第2款），市鎮可通過地方憲法訴願主張該權利（第94條第1款第4b項）。

### 國家組織法

《基本法》中的國家組織法可分為三大體系：

- 一般性原則規定（第20-29條、第34條）
- 聯邦與各聯邦州關係規範（第30-32條、第35-37條、第70條及以下、第83條及以下）
- 德國國家內部組織規範（第38-69條、第76條及以下）。主要規定聯邦與聯邦州兩級政府間的權限劃分（聯邦權限），以及涉及聯邦機關的設立、組成與職權（聯邦機關權限）和相關程序。

第20條確立了五大國家基本原則：民主國、共和國、社會國、聯邦國以及法治國。根據第28條第1款的「同質性條款」（Homogenitätsklausel），這些原則同樣適用於各州。值得注意的是，部分國家組織法規定也見於「基本權利」章節，而某些具有基本權利同等效力的條款則規定在國家組織法部分。

第79條第3款包含所謂「永久保障條款」（Ewigkeitsklausel），明確規定：《基本法》之修改不得觸及第1條（人性尊嚴）和第20條確立的核心原則，即基本權利中的人性尊嚴核心內容與國家結構原則的本質要素（第79條第3款第3項）。

### 聯邦機關權限

德國國家內部組織規範規定了聯邦各國家機關之間的權限劃分。聯邦憲法機關主要包括：聯邦議院、聯邦參議院、聯席委員會、聯邦總統、聯邦大會、聯邦政府、協調委員會（Vermittlungsausschuss）和聯邦憲法法院。

聯邦議院和聯邦參議院共同負責聯邦立法。聯邦參議院並非各州機關，而是由各州政府代表組成的聯邦機關。各州代表必須統一投票。聯邦法律由聯邦議院通過後，須立即提交聯邦參議院。後續程序分為異議性法律和同意性法律兩類：

對於異議性法律，聯邦參議院可在三周內要求召開由聯邦議院和聯邦參議院非受命代表組成的協調委員會。若調解委員會提出修改建議，聯邦議院需重新表決；若聯邦參議院同意法律或未及時要求召開調解委員會，則法律成立。調解程序結束後，聯邦參議院可在兩周內提出異議，而聯邦議院可駁回及時提出的異議。若聯邦參議院放棄或撤回異議，則法律成立。

關於設立州行政機關及執行聯邦法律時行政程序的規定，需各州承擔四分之一或以上支出的聯邦法律以及關於稅收的聯邦法律（其收入部分歸屬各州或市鎮）屬於同意性法律。若聯邦參議院以多數票同意，則法律成立；否則可要求召開調解委員會。此外，聯邦政府和聯邦議院也可要求召開調解委員會。若調解委員會提出修改建議，聯邦議院需重新表決，而聯邦參議院可接受或拒絕該表決結果。若未召開調解委員會或未提出修改建議，聯邦參議院應在合理期限內表決。

聯邦政府與聯邦議院共同負責國家治理，並通過聯邦機關執行特定聯邦法律。聯邦總統作為國家元首，主要履行代表職能。關於總統在簽署聯邦法律時的審查權限存在爭議，一般認為其需審查法律通過程序的正確性（形式審查權）。

《基本法》在其適用範圍內具有高於一切法律和其他國內法源的地位。聯邦憲法法院負責監督其遵守和解釋，主要裁決以下事項：聯邦機關間的爭議、各州與聯邦間的爭議、州法與聯邦法的兼容性（具體訴訟程序或應聯邦議院、聯邦政府或州政府申請的抽象審查）、市民及團體的憲法訴願、市鎮關於自治權受侵犯的申訴。

聯席委員會是防禦狀態下的聯邦立法機關。

### 聯邦層級權限

《基本法》確立的聯邦層級權限原則類似於歐盟法中的有限授權原則（《歐盟條約》第4條第1款、第5條第1-2款）：原則上，立法權、行政權和司法權屬於各州，除非《基本法》明確將這些權限賦予聯邦。在存疑情況下，國家職能應歸屬於各州。

聯邦在立法、行政和司法領域的權限配置各不相同。在聯邦專屬立法領域，各州僅在由聯邦法律明確授權時才有立法權（第71條）。第73條列舉了聯邦享有專屬立法權的事項範圍。第74條規定了聯邦的競合立法權，只要聯邦未行使該權限，各州即可在此領域進行立法（第72條第1款）。

在執法領域，聯邦也僅在被特別授權時擁有權限（聯邦直接行政）。第87條及以下條款賦予聯邦的行政權限遠少於其立法權限。通常情況下，各州以自主行政方式執行聯邦法律（第84條）。在此領域，聯邦政府對各州執行聯邦法律的情況行使法律監督權。第三類情況是各州受聯邦委託執行聯邦法律。此時聯邦政府（第85條第4款第2句）和聯邦最高主管機關（第85條第3款第1句）不僅行使法律監督權，還實施專業監督。

司法系統原則上也屬於各州事務。聯邦僅可設立《基本法》明確規定的州法院。

### 和威瑪憲法的區別

同威瑪憲法相比，《基本法》圍繞著人權保護而制定，樹立了人權作為基本政治法律價值的基礎上，才有可能防止悲劇的重演。

首先，基本法把有關公民基本權利的內容從魏瑪憲法的第二編挪到了第一章，目的是強調公民先於國家，公民的基本權利先於國家權力，基本權利是國家權力的來源。即使是現在，在世界各國憲法中，這種體例也是不多見的。

其次，魏瑪憲法中沒有「人的尊嚴」的規定，而《基本法》則把它規定為第1條第1款：「人的尊嚴不可侵犯，尊重它和保護它是政府的責任」。在學術上，一般認為，這種規定使人的尊嚴成了整個德國憲法體制、國家制度和政府行為的基礎，甚至是德國政府所應奉行的基本國際關係準則。事實上，在當代德國人看來，人的尊嚴構成了人權的出發點，如果不把人當人看，就無所謂人權。所以，緊接著在第2款中規定：「為此，德國人民確認不容侵犯的和不可轉讓的人權是所有人類社會、世界和平與正義的基礎」。在第3款中規定：「下列基本權利有直接法律效力，約束立法、行政和司法」，從而確認將基本人權通過制憲而轉化為法律權利，並由國家強制力予以保障。

再次，魏瑪憲法規定的公民權利也不在少數，但終歸於無用，希特勒隨意就廢除了它們（魏瑪憲法並未被正式宣布失效，但被授權法束之高閣）。所以，《基本法》採取了三項措施來保證不再發生這種事情：

第一個措施是確立德國的「自由民主基本秩序」不受侵犯，任何公民如濫用自由權，危及自由民主基本秩序，就會喪失自由（第18條）。

第二個措施是在《基本法》第79條第3款中規定，該法第1、20兩條不得修改（還有聯邦制），其中第20條規定的是人民主權、聯邦制、法治、社會福利這四項憲法基本原則。所謂「不得修改」，是絕對不許觸動，但在1994年增加了第20甲條，規定生態環境保護問題，形成了「半憲法原則」（由於是在第20條之後增加的「20a」，所以屬於憲法原則性的規範，即與第20條有同質性的條文）。由於第79條作出了這種規定，因此實際上它也成了不能修改的條文了。

第三個措施是規定了公民的「抵抗權」（Recht zum Widerstand），就是說，在其他各種方法均不足以制止對自由民主基本秩序的破壞的話，全體德國人都有權抵抗。這種規定多少屬於一種象徵性的規範，同時也是一種不得已的下策：在不能絕對排除重新走向專制可能性的情況下，人民作為主權者，有權行使反抗的權利，因而實際上是《美國獨立宣言》「政府須經被統治者同意」、「重新訂立契約」的另一種表述。

最後，議會不再是「最高國家權力機關」，它把憲法的解釋權讓渡給了聯邦憲法法院，使後者負起監督憲法實施，保障公民權利與自由的責任。魏瑪憲法下的國會負有監督憲法的職責，但實際上根本就沒有監督，因為一方面它不會宣布自己的法律違憲（柯克和洛克都說「一個人不能當自己案件的法官」），另一方面議會並不適於成為調解社會矛盾的機關，因為它是代表各種利益的，不同部分的議員代表不同利益，而這些利益不可能調和，只有處於中立地位的法院才能做到公正。另外，聯邦憲法法院不斷適用《基本法》，實際上就使《基本法》不斷地調整社會關係，從而不僅使憲法得到人們的尊重，因為憲法是「權利保障書」，適用憲法總體上對個人權利保護有利；適用《基本法》也使它本身不易於遭到破壞和踐踏——法官只客觀地適用法律，不能以自己的意志代替法律的意志；如果是政治家（議員）運用法律，政治利益就會高於法律的意志了。建立憲法法院，是《基本法》為自己所設計的最後一道防線，事實證明，到目前為止，也是最有效的一道防線。

在其他方面，同魏瑪憲法相比，《基本法》裡沒有緊急狀態權力，例如1933年德國聯邦大總統採用國會大廈消防法令來暫停基本權利、剝奪國會中的共產黨議員資格，完成了希特勒全面奪權的重要一步。人權的暫停也將根據第20條和79條被視為非法的，如上所述。

聯邦政府的憲法地位也得到了加強，因為德國總統的權利只有前德國聯邦大總統權力的一小部分。聯邦政府現在只依賴於議會。聯邦大總統的職位被認為是「替補皇帝」（Ersatzkaiser），意指雖然廢除了帝制，帝國總統卻依舊擁有相當於皇帝的權力，從而弱化了政黨政治的角色。

現行《基本法》要罷黜總理，議會要進行建設性的不信任動議表決，即一個新的總理選舉。新程序的目的是要比魏瑪憲法擁有更好的穩定性，過去體制下倒閣，卻不能在任用新總理意見上達成一致，導致內閣難產、權力真空。此外，之前國會可用不信任動議罷黜個別部長，而現在它必須對整個內閣投票。

### 《基本法》自1949年以來的發展歷程

#### 概述

1949年，議會委員會通過了《德意志聯邦共和國基本法》。使用「基本法」這一名稱，主要是為了強調該憲法文本的臨時性。這部法律作為暫行規定，僅在德國分裂期間有效，直至國家重新統一。此後，其將由德國公民通過自由自決制定的正式憲法取代。

但相類似的實踐表明，以「基本法」為名的憲制性法律並不必然具有臨時性質，斯堪地那維亞地區和荷蘭等國的憲法名稱同樣存在類似情況。並且，《基本法》的正式名稱使用了「適用於」（für）而非「屬於」（der）德意志聯邦共和國，也符合常規的法律術語用法。

在聯邦德國40年的憲法實踐中，《基本法》被證明是一個成功的典範。因此，重新統一後的德國對制定新憲法的需求，遠遠無法超越對保持法律連續性的訴求，德國人民也並不希望通過自由自決來制定一部新憲法。

除了一些細微修改外，《基本法》仍以原有的成熟形式保留下來。根據《統一條約》（Einigungsvertrag），《基本法》的序言和第146條等部分條款進行了調整。

自1949年5月23日頒布以來，《基本法》已進行了約60餘次修改。1949年版本包含序言及146項條款。此後，因廢除部分條款（如第74a條和第75條）並新增若干條款（如第53a條、第91d條、第120a條等），至2010年《基本法》的條文數量已增至191條。由於未重新發布完整文本，原始條款序號得以保留，因此《基本法》至今仍以第146條作結。其中第45d條是首個（也是目前唯一）帶有官方標題的條款（「議會監督委員會」，Parlamentarisches Kontrollgremium）。

在公告實施之後，《基本法》經歷過若干重大修訂。1956年為恢復義務兵役制及建立聯邦國防軍，聯邦議院對該法進行了重要修改，同時引入了所謂的「國防憲法」（Wehrverfassung）條款。1968年，由基民盟/基社盟和社民黨組成的大聯合政府通過了極具爭議的「緊急狀態憲法」（Notstandsverfassung，主要體現為第115a條至第115l條）。1969年還實施了財政憲法改革（Finanzverfassung，第104a條至第115條）。

德國統一後的修憲努力最終以1994年小幅修訂告終（即「1994年憲法改革」，Verfassungsreform 1994），其結果令部分人士失望。不過，各政黨達成共識：應儘可能保留這部久經考驗的《基本法》。

儘管有觀點主張，特別是為了加強《基本法》在原東德地區的認同，應舉行全民公投以確認這部在全德通行且不再具備臨時性特徵的憲法，但該提議最終遭多數否決。同樣未被採納的還包括屢次提出的引入全民立法權（Volksgesetzgebung）等直接民主要素的建議，儘管這類條款如今已寫入所有聯邦州的憲法。

2004年，聯邦與各州組成的聯邦制改革委員會（Föderalismuskommission）就重新劃分立法權限及聯邦參議院表決權展開磋商，最終因教育政策分歧無果而終。大聯合政府成立後，經調整的聯邦制改革方案才得以進入議會審議程序。

其他重要修訂包括：

- 1992年：對歐盟成員資格條款作出新規定（《基本法》第23條）。
- 1994年（及2002年補充）：將環境保護和動物保護納入國家目標條款（第20a條）。
- 最具政治爭議的修訂：1993年：限制庇護權；1998年：通過：「大監聽」條款限制住宅不受侵犯權（第13條第3至6款，2004年聯邦憲法法院裁定符合《基本法》）。
- 重大制度改革：2006年：通過聯邦制改革方案，大幅調整立法權限劃分；2009年：在金融危機背景下推進第二次聯邦制改革，進一步理順財政憲法中的權責關係。

#### 《基本法》修正案

《基本法》只能由符合《基本法》第79條中特別要求的明文法律所修改。根據《基本法》第79條第2款，對《基本法》的修正要求三分之二的德國聯邦議院議員（Bundestag）和德國聯邦參議院（Bundesrat）三分之二投票通過。這一安排通過排除臨時或微弱多數的決策權，從制度上大幅提高了修憲難度。

值得注意的是，根據《基本法》第79條第3款，對《基本法》的修改不得觸及若干核心憲政條款，包括：基本權利的直接約束力、聯邦制國家結構以及民主政體形式。儘管存在此類剛性限制，《基本法》仍然是世界上修改次數最多的憲法之一。《基本法》的最近一次修改在2025年3月21日通過，並於2025年3月23日生效。

序號｜修正案｜通過日期｜聯邦法律公報｜涉及的條款｜修改形式

1｜刑法修正案｜1951年8月30日｜BGBl. I S. 739, 747｜143｜廢止

2｜新增第120a條｜1952年8月14日｜BGBl. I S. 445｜120a｜新增

3｜對第107條的修改｜1953年4月20日｜BGBl. I S. 130｜107｜修改

4｜新增條款｜1954年3月26日｜BGBl. I S. 45｜73, 79｜修改

142a｜新增

5｜對《基本法》第107條第2款的修改｜1954年12月25日｜BGBl. I S. 517｜107｜修改

6｜金融憲法法｜1955年12月23日｜BGBl. I S. 817｜106, 107｜修改

7｜新增條款｜1956年3月19日｜BGBI. I S. 111｜1, 12, 36, 49, 60, 96, 137｜修改

17a, 45a, 45b, 59a, 65a, 87a, 87b, 96a, 143｜新增

8｜修改《基本法》中第106條｜1956年12月24日｜BGBI. I S. 1077｜106｜修改

9｜在《基本法》中新增第135a條｜1957年10月22日｜BGBI. I S. 1745b｜135a｜新增

10｜新增條款｜1959年12月23日｜BGBI. I S. 813｜74｜修改

87c｜新增

11｜在《基本法》中加入空中交通管理條款的修正案｜1956年2月6日｜BGBI. I S. 65｜87d｜新增

12｜第12《基本法》修正案｜1961年3月6日｜BGBI. I S. 141｜96a｜修改

96｜修改

13｜第13《基本法》修正案｜1965年6月16日｜BGBI. I S. 513｜74｜修改

14｜第14《基本法》修正案｜1965年7月30日｜BGBI. I S. 649｜120｜修改

15｜第15《基本法》修正案｜1967年6月8日｜BGBl. I S. 581｜109｜修改

16｜第16《基本法》修正案｜1968年6月18日｜BGBI.I S. 657｜92, 95, 96a, 99, 100; 96a wird 96｜修改

96 a.F.｜廢止

17｜第17《基本法》修正案｜1968年6月24日｜BGBl. I S. 709｜9–12, 19, 20, 35, 73, 87a, 91｜修改

12a, 53a, 80a, 115a–l｜新增

59a, 65a Abs. 2, 142a, 143｜廢止

18｜第18《基本法》修正案 (第76條與第77條)｜1968年11月15日｜BGBI. I S. 1177｜76, 77｜修改

19｜第19《基本法》修正案｜1969年1月29日｜BGBI. I S. 97｜93, 94｜修改

20｜第20《基本法》修正案｜1969年5月12日｜BGBI. I S. 357｜109, 110, 112–115｜修改

21｜第21《基本法》修正案（金融改革法）｜1969年5月12日｜BGBI. I S. 359｜105–108, 115c, 115k｜修改

91a, 91b, 104a｜新增

22｜第22《基本法》修正案｜1969年5月12日｜BGBI. I S. 363｜74, 75, 96｜修改

23｜第23《基本法》修正案｜1969年7月17日｜BGBI. I S. 817｜76｜修改

24｜第24《基本法》修正案｜1969年7月28日｜BGBI. I S. 985｜120｜修改

25｜第25《基本法》修正案｜1969年8月19日｜BGBI. I S. 1241｜29｜修改

26｜第26《基本法》修正案｜1969年8月26日｜BGBI. I S. 1357｜96｜修改

27｜第27《基本法》修正案｜1970年7月31日｜BGBl. I S. 1161｜38, 91a｜修改

28｜第28《基本法》修正案｜1971年3月18日｜BGBl. I S. 206｜75, 98｜修改

74a｜新增

29｜第29《基本法》修正案｜1971年3月18日｜BGBl. I S. 207｜74｜修改

30｜第30《基本法》修正案｜1972年4月12日｜BGBl. I S. 593｜74｜修改

31｜第31《基本法》修正案｜1972年7月28日｜BGBl. I S. 1305｜35, 73, 74, 87｜修改

32｜第32《基本法》修正案｜1975年7月15日｜BGBl. I S. 1901｜45c｜新增

33｜第33《基本法》修正案｜1976年8月23日｜BGBl. I S. 2381｜29, 39, 45a｜修改

45, 49｜廢止

34｜第34《基本法》修正案｜1976年8月23日｜BGBl. I S. 2383｜74｜修改

35｜第35《基本法》修正案｜1983年12月21日｜BGBI. I S. 1481｜21｜修改

36｜德國統一條約｜1990年9月23日｜BGBI. II S. 885, 890｜《基本法》序言, 51, 135a, 146｜修改

143｜新增

23｜廢止

37｜修正案｜1992年7月14日｜BGBI. I S. 1254｜87d｜修改

38｜修正案｜1992年12月21日｜BGBI. I S. 2086｜24, 28, 50, 52, 88, 115e｜修改

23, 45｜新增

39｜《基本法》修正案｜1993年6月28日｜BGBI. I S. 1002｜16, 18｜修改

16a｜新增

40｜修正案｜1993年12月20日｜BGBI. I S. 2089｜173, 74, 80, 87｜修改

87e, 106a, 143a｜新增

41｜修正案｜1994年8月30日｜BGBI. I S. 2245｜73, 80, 87｜修改

87f, 143b｜新增

42｜修正案｜1994年10月27日｜BGBI. I S. 3146｜3, 28, 29, 72, 74–77, 80, 87, 93｜修改

20a, 118a, 125a｜新增

43｜修正案｜1995年11月3日｜BGBI. I S. 1492｜106｜修改

44｜修正案｜1997年10月20日｜BGBI. I S. 2470｜28, 106｜修改

45｜修正案｜1998年3月26日｜BGBI. I S. 610｜13｜修改

46｜修正案｜1998年7月16日｜BGBI. I S. 1822｜39｜修改

47｜修正案｜2000年11月29日｜BGBI. I S. 1633a｜16｜修改

48｜修正案｜2000年12月19日｜BGBI. I S. 1755｜12a｜修改

49｜修改《基本法》第108條｜2001年11月26日｜BGBI. I S. 3219｜108｜修改

50｜修改《基本法》第20a條｜2002年7月26日｜BGBI. I S. 2862｜20a｜修改

51｜修改《基本法》第96條｜2002年7月26日｜BGBI. I S. 2863｜96｜修改

52｜《基本法》修正案｜2006年8月28日｜BGBI. I S. 2034｜22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 105, 107, 109, 125a｜修改

104b, 125b, 125c, 143c｜新增

74a, 75｜廢止

53｜《基本法》修正案｜2008年10月8日｜BGBI. I S. 1926｜45, 93｜修改

23 Abs. 1a｜新增

54｜《基本法》修正案｜2009年3月19日｜BGBI. I S. 606｜106, 107, 108｜修改

106b｜新增

55｜新增《基本法》第45d條｜2009年7月17日｜BGBI. I S. 1977｜45d｜新增

56｜修改《基本法》第87d條｜2009年7月29日｜BGBI. I S. 2247｜87d｜修改

57｜《基本法》修正案｜2009年7月29日｜BGBI. I S. 2248｜104b, 109, 115｜修改

91c, 91d, 109a, 143d｜新增

58｜新增《基本法》第91e條｜2010年7月21日｜BGBI. I S. 944｜91e｜新增

59｜修改《基本法》第93條｜2012年7月11日｜BGBI. I S. 1478｜93｜修改

60｜修改《基本法》第91b條｜2014年12月23日｜BGBI. I S. 2438｜91b｜修改

61｜修改《基本法》第21條｜2017年7月13日｜BGBI. I S. 2346｜21｜修改

62｜《基本法》修正案｜2017年7月13日｜BGBI. I S. 2347｜90, 91c, 104b, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d｜修改

104c, 143e, 143f, 143g｜新增

63｜修改《基本法》｜2019年3月28日｜BGBI. I S. 404｜104b, 104c, 125c, 143e｜修改

104d｜新增

64｜修改《基本法》｜2019年11月15日｜BGBI. I S. 1546｜72, 105, 125b｜修改

65｜修改《基本法》第104a條｜2020年9月29日｜BGBl I S. 2048｜104a｜修改

143h｜新增

143h｜廢止

66｜修改《基本法》第87a條｜2022年6月28日｜BGBl. I S. 968｜87a｜修改

67｜修改《基本法》第82條｜2022年12月19日｜BGBl. I S. 2478｜82｜修改

68｜修改《基本法》第93、94條｜2024年12月20日｜BGBl. I S. 439｜93，94｜修改

69｜修改《基本法》第109條、第115條及第143h條｜2025年3月22日｜BGBl. I Nr. 94｜109，115｜修改

143h｜新增

### 適用期限

根據《基本法》第146條，當德國人民通過自由自決制定新憲法並生效時，《基本法》即告失效。但《基本法》本身並未呼籲制定此類憲制性文件。

1949年原版序言規定，《基本法》的任務是「為過渡時期的國家生活提供新秩序」，並以「全體德國人民仍應通過自由自決完成德國統一與自由」作結。1990年依《統一條約》修訂後，《基本法》序言被簡化為「德國人民基於制憲權制定本《基本法》」，並宣告「各州德國人民通過自由自決實現國家統一與自由，本《基本法》自此適用於全體德國人民」。第146條新增「在完成德國統一與自由後適用於全體德國人民」的表述，明確該條款在統一後繼續有效。

學界主流觀點認為，僅當出現「重大國家危機」或「歐洲一體化挑戰」時，才有必要以新憲法取代《基本法》。

此外，《基本法》未規定製定新憲法的具體路徑，例如由誰起草憲法草案或最終決策機制。憲法可通過全民公投或制憲會議通過。

有觀點認為，只有通過直接的全民公決的憲法才符合《基本法》的憲政目標，否則臨時狀態仍持續。但多數公法學者認為這不構成民主缺陷，因為適用的代議民主原則在質量與民主理論上均無瑕疵，而是制度性的根本選擇。原《基本法》強調「人民自由自決」（針對東德的政治壓迫），但《基本法》本身從未要求直接表決。1990至1994年間，德國人民已通過修憲立法機關持續表達自由意志；「《基本法》為德國人民提供了有效、尊嚴且受尊重的憲法，使其得以在民主、法治、社會的聯邦國家中享有自由生活」。保留第146條既不排除也不要求制定新憲法。

這部適用於全德的憲法仍稱「基本法」，看似與現實矛盾，實則不然。《基本法》不僅完全具備憲法功能並在歷史實踐中確立其地位，更滿足憲法的合法性要求。保留「德意志聯邦共和國基本法」名稱既有歷史原因，也體現對議會委員會工作的尊重。現今憲法立法實踐可簡化為：《基本法》即憲法（Das Grundgesetz ist die Verfassung）。

### 適用範圍

德國統一後，《基本法》作出了如下修改：

- 如今的序言規定，《基本法》適用於全體德國人民，從而正式廢除了原本序言中所訂之重新統一使命。
- 原第23條被廢除，該條款曾為《基本法》在「德國其他地區」的適用保留可能。
- 第146條明確表明，德國統一已經完成。

由此可以確定，《基本法》的適用範圍以當前德國邊界為最終界限，並且德意志聯邦共和國不持有任何領土要求。

## 評價

《基本法》被視為成功實現民主重建的典範，這尤其體現在聯邦憲法法院的設立上。該法院通過其判例對憲法解釋和憲政實踐產生了決定性影響。聯邦憲法法院被賦予的廣泛權限前所未有，而人性尊嚴原則的核心地位也被多國憲法所借鑑。

然而常有人指出，德國穩定民主體制的發展與其說歸功於《基本法》的具體設計，不如說源於戰後的經濟繁榮。對此反駁觀點認為：（西）德經濟實力的發展離不開穩定的法律和政治條件，特別是通過社會國原則和憲法對工會與雇主協會的保障（第9條第3款）所實現的社會安定。

《基本法》基於權力制衡設計的國家組織架構已獲實踐驗證，這一點幾無爭議。但聯邦制（即聯邦參議院的否決權機制）常被視為阻礙重大改革實施的制度瓶頸，這使得《基本法》實質上催生了一種共識民主模式。

## 參見

- 《德意志帝國憲法》 （1871–1919年）
- 《威瑪憲法》 （1919–1933年）
- 《德意志民主共和國憲法》（1949–1990年）
- 憲法 (德國)

## 外部連結

- 德意志聯邦共和國基本法（2022年）德文原文 - 德國司法部
- 德意志聯邦共和國基本法（2012年）中文翻譯 - 中華民國司法院