中華民國憲法草案

《中華民國憲法草案》是指中華民國大陸時期各屆為建立共和立憲制的政體而提出的各種憲法草案。自辛亥革命建立中華民國後，於1913年（民國二年）10月31日完成的第一部憲法草案《天壇憲草》開始，直至1946年（民國35年）4月成形的《政協憲草》為止，曾有多部憲草被提出。中華民國之制憲歷程因政府更迭而延宕許久，但是其中曾有兩次草案經通過成為正式憲法。

- 1923年（民國12年）《中華民國憲法》，由北洋政府第一屆國會組織「憲法會議」通過，但於次年被推翻。
- 1947年（民國36年）《中華民國憲法》，由國民政府組織「制憲國民大會」通過，但於兩年後因中國共產黨建立中華人民共和國而於中國大陸失效。該部憲法至今依然在中華民國政府實際控制的「自由地區」（包含臺灣、澎湖、金門、馬祖等島嶼）有效。

## 憲草發展流程

中華民國大陸時期之制憲過程深受各時期政軍情勢影響，前期由控制北京的北洋政府軍閥派系主導，後期則由中國國民黨領導的國民政府主導。以下列出此時期較受重視之憲法文件，粗體者為曾經實際施行過之憲制性文件，但實際上中華民國大陸時期各地方武裝勢力林立，各部憲制性文件均未曾在國土上徹底施行。

- 臨時政府
- 中華民國臨時約法（1912年）
- 北洋政府
- 天壇憲草（1913年）
- 中華民國約法（1914年）
- 民八憲草（1919年）
- 中華民國憲法（1923年）
- 民國憲法案（1925年）
- 國民政府
- 中華民國訓政時期約法（1931年）
- 五五憲草（1936年）
- 憲政期成會憲法草案（1940年）
- 政治協商會議憲法草案（1946年）
- 中華民國憲法（1946年）

1949年10月中國共產黨建立中華人民共和國，結束了中華民國大陸時期。其後制憲流程由中國共產黨主導於1954年通過《中華人民共和國憲法》。

## 民國初年立憲

中華民國建國時，一切法律制度都還沒有健全，國家仍然處於動亂之中，在這個情況下，孫中山及其同盟會主導的臨時參議院於1912年（民國元年）3月11日公布了《中華民國臨時約法》（民元約法）作為國家的臨時基本法。它在中國歷史中第一次將「主權在民」的思想立入法規。1913年（民國2年）第一屆國會提出了《中華民國憲法草案》（又稱天壇憲草），這部草案的基礎是臨時約法，其中的規定使當時掌權的大總統袁世凱非常不滿，因此他不讓國會討論這部草案，相反地，他於1914年（民國3年）另組約法會議，於5月1日公布了《中華民國約法》（民三約法、袁記約法）。1919年（民國8年）段祺瑞執政期間主導選舉第二屆國會後由國會提出過一部《中華民國憲法草案》（安福憲法、民八憲草）。1923年（民國12年）曹錕取得權力後，恢復第一屆國會，繼續其憲法審議完成《中華民國憲法》（曹錕憲法、雙十憲法）。1925年（民國14年）段祺瑞再次執政時又組織國憲起草委員會提出過一部《中華民國憲法案》（民國憲法案、十四年草案）。

此期間之約法、憲法草案、憲法之憲政體制皆參考西方流行之三權分立，在條文中明定立法、行政、司法等國家機關。

- 立法機關為由參議院與眾議院組成的兩院制國會。其中參議院由最高級地方議會選舉，眾議院由人民直接選舉。
- 行政機關為大總統與由國務總理（或稱國務卿）領導的國務院組成。大多數文本中做為國家元首的大總統由國會議員選舉。
- 司法機關為法院，並設有最高法院（或稱大理院）。部份文本中另設有平政院專門處理人民對政府之訴訟。

另大多數文本中有獨立之審計院對國家會計進行稽核。早期之文本中僅規範中央政府組織，對地方制度方面並無相關之規定，但1920年代初期中國興起省憲運動，使得1923年（民國12年）《中華民國憲法》與1925年（民國14年）《民國憲法案》中加入規範地方政府組織、中央與地方權限、中央與地方關係之相關條文，使憲草更具聯邦制色彩。

年份｜1912年（民國元年）｜1913年（民國二年）｜1914年（民國三年）｜1919年（民國八年）｜1923年（民國十二年）｜1925年（民國十四年）

名稱（別稱）｜《中華民國臨時約法》（臨時約法、民元約法）｜《中華民國憲法草案》（天壇憲草）｜《中華民國約法》（民三約法、袁記約法）｜《中華民國憲法草案》（安福憲法、民八憲草）｜《中華民國憲法》（曹錕憲法、雙十憲法）｜《中華民國憲法案》（民國憲法案、段記憲草）

類別｜正式約法｜憲法草案｜正式約法｜憲法草案｜正式憲法｜憲法草案

主導人｜孫中山｜袁世凱｜段祺瑞｜曹錕｜段祺瑞

制定機關｜臨時參議院｜第一屆國會｜約法會議｜第二屆國會｜第一屆國會｜國憲起草委員會

篇幅｜7章56條｜11章113條｜10章68條｜10章101條｜13章141條｜5編14章160條

憲政機關｜、參議院、臨時大總統、國務院 國務總理、最高法院、平政院｜、國會 參議院 眾議院 國會委員會、大總統、國務院 國務總理、最高法院、審計院｜、大總統、立法院、國務卿、大理院、平政院、參政院、審計院｜、國會 參議院 眾議院、大總統、國務院 國務總理、大理院、平政院、審計院｜、國會 參議院 眾議院、大總統、國務院 國務總理、最高法院、審計院｜、民國議會 參議院 眾議院、大總統、國務院 國務總理、最高法院、審計院

## 國民政府制憲

### 訓政時期

中國國民黨總理孫中山於《五權憲法》中，主張其將西方立法、行政、司法三權分立的理論中，將行政權析出「考試權」、立法權析出「監察權」（又稱「彈劾權」），而型成「五權分立」與適應中國國情。孫中山之後並於其著作《國民政府建國大綱》中提出國民大會、總統、行政院、立法院、司法院、考試院、監察院等具體憲政機關之名稱與施行憲政之程序。《建國大綱》經1924年（民國13年）中國國民黨全國代表大會通過後成為中國國民黨之中心政治思想之一。1928年（民國17年）中國國民黨的國民革命軍北伐統一中國後於10月3日由其中央委員會常務委員會通過了《訓政綱領》開始訓政。1931年（民國20年）5月5日中國國民黨組織的國民會議中通過了《中華民國訓政時期約法》並同年6月1日開始施行。

中國國民黨成立國民政府後，依據《國民政府建國大綱》著手推進憲政的實施。1936年（民國25年）5月5日公布了《中華民國憲法草案公佈案》（五五憲草），它本來應該在預定1936年（民國25年）召開之制憲國民大會通過，但大會因日本入侵東北及隔年爆發的抗日戰爭延宕而未能如期召開。1938年（民國27年）秋，國民政府為集思廣益，團結力量，在武漢成立政治協商機關國民參政會，參政會依照左舜生，張君勱等人意見，成立包括中國國民黨、中國共產黨、中國民主同盟人士在內的憲政期成會以修改五五憲草。其修正後憲草名為《憲政期成會憲法草案》（期成憲草）。期成憲草的主要變動是增加國民大會議政會，作為國民大會閉會期間的政權機關，憲草逐漸偏向三權分立模式。1943年（民國32年），中國國民黨五屆十一中全會決定戰爭勝利後立即召開制憲國民大會，故國防最高委員會決定成立容納國共兩黨和民主黨派的憲政實施協進會再度修改五五憲草。因參加者多為國民黨中央委員及國民黨籍參政員等，故對五五憲草修改較小。

年份｜1931年（民國20年）｜1936年（民國25年）｜1938年（民國27年）｜1946年（民國35年）｜1947年（民國36年）

名稱（別稱）｜《中華民國訓政時期約法》（訓政時期約法）｜《中華民國憲法草案公佈案》（五五憲草）｜《憲政期成會憲法草案》（期成憲草）｜《政治協商會議憲法草案》（政協憲草）｜《中華民國憲法》（現行憲法）

類別｜正式約法｜憲法草案｜憲法草案｜憲法草案｜正式憲法

制定機關｜國民會議｜國民政府立法院｜國民參政會憲政期成會｜政治協商會議憲草審議委員會｜制憲國民大會

篇幅｜8章89條｜8章157條｜8章138條｜14章152條｜14章175條

憲政機關｜、中國國民黨全國代表大會（及其中央執行委員會）、國民政府委員會 國民政府主席｜、國民大會、總統｜、國民大會 國民大會議政會、總統｜、國民大會（無形機關）、總統｜、國民大會、總統

行政院、立法院、司法院、考試院、監察院

### 戰後制憲

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1945年（民國34年）抗日戰爭勝利後，國民政府繼續依據《建國大綱》中的行憲程序。同年10月10日，執政的中國國民黨與最大的反對黨中國共產黨在重慶談判並簽立「雙十協定」，確定以政治民主化，軍隊國家化、黨派平等、地方自治之途徑達到和平民主建國，儘速召開政治協商會議，商討制憲事宜。1946年（民國35年）1月10日至31日，中國國民黨8人、中國共產黨7人、中國民主同盟9人、中國青年黨5人、無黨派人士9人等38位代表在重慶召開政治協商會議，通過政府改組案、和平建國綱領案、軍事問題案、國民大會案、協定五五憲草的修改原則12項，並決定組織憲草審議委員會。政協決議案之憲法草案部分依據中國共產黨建議和要求，較大幅度修改了五五憲草。依照政協決議，國民大會成為無形機構，立法院直接民選產生，監察院職權擴大，且地方制度稱為聯邦體制，省得制定省憲。因政協憲草遠離孫中山五權憲法理論，因而觸犯了國民黨黨章並引起國民黨內部較大反彈，隨後的國民黨六屆二中全會則提議恢復五五憲草，並因此事釀成了國共之間的嚴重政治摩擦。

政協會議閉幕後，依決議成立憲草審議委員會，經中共代表周恩來和國民黨王世傑推薦，民社黨的張君勱主持起草了這份《中華民國憲法草案》，保留了三民主義的基本思想並貫徹政協憲草決議案內容，落實民有民治民享之民主共和國，以及內閣制之民主憲政等精神。憲草期間中共代表與張君勱多次私下協商憲草問題，並在達成一致後再提交審議會審議。但中共因解放區問題要求地方法官民選等問題而對憲草審議委員會四月底的憲法草案仍持保留意見。又加上此時國共軍事衝突擴大，憲草審議工作從此未能繼續。故四月底政協憲草版本為制憲國民大會實際開始審議時之藍本。

爭執議題｜中國國民黨觀點｜中國共產黨觀點｜最終《中華民國憲法》

人權保障｜間接保障｜積極保障｜積極保障

政體｜總統制｜內閣制｜內閣制

國民大會｜有形國大｜無形國大｜職權限縮之有形國大

國民大會職權｜選舉、罷免、創制、複決｜選舉、罷免｜暫有選舉、罷免，創制、複決延後實施

行政院負責｜對總統負責｜對立法院負責｜對立法院負責

立法委員選舉｜國民大會選舉｜人民直選｜人民直選

司法行政權｜屬於司法院｜不屬於司法院｜憲法未明定，但由法律規定屬司法院

監察院同意權｜無同意權｜有同意權｜有同意權

監察委員選舉｜國民大會選舉｜省議會選舉｜省議會選舉

地方制度｜縣自治，省聯絡中央與縣｜聯邦省憲｜省縣自治，中央得制定自治通則

憲法修改｜有形國大｜無形國大｜職權限縮之有形國大

## 行憲後之憲政發展

政治協商會議後中國國民黨與中國共產黨之衝突擴大成全面性的第二次國共內戰。1949年（民國38年）2月中國共產黨中央委員會發布《中共中央關於廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》完全否定《中華民國憲法》之合法性。同年9月，中國共產黨組織中國人民政治協商會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》，並於10月1日中國共產黨建立中華人民共和國時一併公布做為暫時的憲制性文件，中華民國大陸時期至此結束。其後中國的制憲流程由中國共產黨主導於1954年通過《中華人民共和國憲法》。另一方面，中國國民黨領導的中華民國政府則遷往其甫於1945年第二次世界大戰後代表盟軍自日本佔領領土臺灣的首府臺北市，與中國共產黨領導的中華人民共和國政府隔台灣海峽型成兩岸分治的格局至今。

而依照1947年（民國36年）《中華民國憲法》選出的第一屆國民大會代表在臺北繼續集會，維持「法統」。遷臺後的國民大會曾經在1962年（民國51年）組織憲政研討委員會提出過一部憲法草案，稱為《憲政研討委員會憲法草案》（憲研憲草）。主旨在修改1946年（民國35年）憲法制定當時與中國共產黨在《政協憲草》中妥協之部份條文，使憲法回到孫中山的《五權憲法》理論。但該憲法草案1966年（民國55年）經總統蔣中正召開國民大會臨時會討論後決定不修改憲法，草案作廢。1947年（民國36年）通過的《中華民國憲法》至今依然維持原文，在中華民國政府實際控制的「自由地區」（包含臺灣、澎湖、金門、馬祖等島嶼）有效，但其中多數條文已經被1990年代通過的《中華民國憲法增修條文》以另行條文的方式宣告失效。