中程飛彈條約

《中程飛彈條約》（Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty，Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности），全稱《美利堅合眾國與蘇維埃社會主義共和國聯盟關於銷毀中程和中短程飛彈之條約》（Treaty between the U.S.S.R. and the U.S.A. on the Elimination of Their Intermediaterange and Shorter-range Missiles）），中文簡稱《中導條約》，是指冷戰期間，美國與蘇聯之間簽訂促使雙方銷毀中程彈道飛彈的公約。1987年12月8日由時任美國總統里根和蘇共中央總書記戈巴契夫作為兩國代表在華盛頓特區簽署，1988年6月1日正式生效。

該條約禁止兩國射程為500-5500公里的彈道飛彈、巡航飛彈和飛彈發射器，但不禁止空基或海基飛彈。到1991年5月，美國和蘇聯已經銷毀了2,692枚飛彈，並展開了10年的現場核查。往後蘇聯的主要後繼者俄羅斯亦延續此條約。

2018年10月20日，美國總統唐納·川普稱，由於俄羅斯不遵守條約，美國將退出該條約。他表示俄羅斯違反了該條約，研發並部署了一種名為9M729的中程巡航飛彈。川普政府稱，退出條約的另一個原因是為了反擊中國人民解放軍的現代化，包括在中國南海的軍事擴張，中國不是該條約的簽署國。美國於2019年2月1日宣布中止該條約，俄羅斯亦在次日作出相同的回應。美國於2019年8月2日正式退出該條約。俄羅斯於2025年8月4日宣布不再履行該條約。

## 背景

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1976年3月，蘇聯首次在歐洲部署了RSD-10飛彈（SS-20），一種移動式、隱蔽式遠程彈道飛彈（IRBM），帶有多目標重返大氣層載具（MIRV），其中包含三個150千噸級核彈頭。SS-20的射程為4700-5000公里，足以從蘇聯境內到達西歐；射程略低於戰略武器限制談判規定的洲際彈道飛彈（ICBM）的最小射程5500公里。SS-20取代了老化的R-12德維納河飛彈和R-14中程彈道飛彈，這兩種武器被認為對西歐的威脅有限，因為它們精度差、有效載荷有限（一枚彈頭）、準備發射時間長、隱蔽困難以及缺乏機動性，使它們在發動襲擊前可能面臨北約先發制人的打擊。雖然SS-4和SS-5被視為防禦性武器，但SS-20被視為潛在的進攻性武器。

美國總統吉米·卡特最初認為，美國的戰略核武器和具有核能力的飛機足以對抗SS-20飛彈，並對蘇聯可能的侵略具有足夠的威懾力。然而，1977年，西德總理赫爾穆特·施密特在一次演講中認為，鑑於西方在歐洲核力量中的劣勢，應該探索西方對SS-20部署的回應，北約也響應了這一呼籲。美國助理國務卿蓋爾布後來回憶說，施密特的演講迫使美國做出回應。

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1979年12月12日，在歐洲要求對SS-20作出回應的壓力下，在布魯塞爾舉行的西方外交和國防部長會議做出了北約雙軌決策。部長們認為，華沙條約組織「在直接威脅西歐的核系統方面發展了龐大且不斷增長的能力」：「戰區」核系統（戰術核武器）。部長們直接提到了SS-20飛彈，其特點是「在提供更高的精度、更大的機動性和更大的射程以及擁有多彈頭方面比以前的系統有了重大改進」。部長們還將情況的改變歸因於蘇聯圖-22M戰略轟炸機的部署，他們認為該轟炸機的性能比其前代機型高得多。此外，部長們表示擔心，蘇聯在「遠程戰術核力量」（LRTNF）比北約獲得優勢，並顯著提高了短程戰術核能力。

北約雙軌決策涉及到兩個政策。最初，在7400枚戰術核彈頭中，1000枚將從歐洲移除，美國將與蘇聯進行雙邊談判，以限制戰術核力量。如果談判失敗，北約將在西德用108個潘興Ⅱ飛彈發射器取代美國的潘興1a飛彈，並從1983年12月開始向比利時、義大利、荷蘭和英國部署464枚BGM-109G陸基巡航飛彈，使其LRTNF或中程核力量（INF）現代化。

## 談判

### 早期談判：1981年至1983年

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蘇聯和美國同意開展談判，稱為初步中程核力量會談，於1980年10月在瑞士日內瓦開始。由於1979年蘇聯入侵阿富汗，美國對蘇聯實施制裁，兩國關係變得緊張。1981年1月20日，隆納·雷根在1980年美國總統選舉中擊敗吉米·卡特後宣誓就職。正式會談於1981年11月30日開始，美國談判代表由里根領導，蘇聯談判代表由總書記列昂尼德·勃列日涅夫領導。美國的立場反映了卡特提出的原則：對美國中導能力的任何限制，都必須以對蘇聯中導的限制作為回應。美國也堅持要建立充分的核查制度。

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保羅·尼采是一位經驗豐富的政治家並長期擔任總統國防政策顧問，曾參加過戰略武器限制談判，在被國務卿亞歷山大·黑格招募後率領美國代表團。雖然尼采支持第一階段削減戰略武器條約，但反對第二階段條約，並在談判期間從代表團辭職。尼采當時也是當前危險委員會的成員，該委員會是一個由保守主義的美國共和黨組成的堅定反蘇組織。蘇聯駐西德大使館二級官員尤利·克維辛斯基領導蘇聯代表團。

1981年11月18日，在正式會談開始前不久，里根提出了「雙零方案」。呼籲暫停美國部署GLCM和潘興II系統，作為回應，蘇聯取消部署SS-4、SS-5和SS-20飛彈。由於蘇聯的反對，零方案被採納的可能性似乎很小，但受到了歐洲公眾的歡迎。1982年2月，美國談判代表提出了一項條約草案，其中包含「零選擇」和全球禁止中程和短程飛彈，並通過嚴格但未具體說明的核查計劃確保遵守。

里根政府內部對「雙零方案」的看法不一致。全球戰略事務的助理國防部長是計劃的設計者。支持美國繼續在歐洲部署核力量的國防部長卡斯帕·溫伯格對該計劃持懷疑態度，但最終接受了該計劃，因為它使蘇聯「在輿論宣傳中處於守勢」。里根後來回憶說，「零選擇源於西歐核政治的現實」。美國於1982年2月提出該計劃後不久，蘇聯拒絕了該計劃，認為美國和蘇聯都應該能夠在歐洲保留中程飛彈。具體而言，蘇聯談判代表提議，到1985年，雙方在歐洲部署的中程飛彈和飛機數量上限為600枚，到1990年為300枚。考慮到美國與英國和法國現有部署的合作，美國擔心這一提議將迫使美國從歐洲撤出飛機，不部署INF飛彈，因此提出了「平等權利和限制」，美國將被允許與蘇聯的SS-20部署相匹配。

1981年至1983年，美國和蘇聯談判代表舉行了六輪會談，每輪為期兩個月，這是一個基於早期SALT會談的系統。美國代表團由尼采、參謀長聯席會議威廉·F·伯恩斯少將、軍備控制與裁軍署的托馬斯·格雷厄姆以及美國國務院，美國國防部部長辦公室和美國國家安全委員會的官員組成。

兩年來，雙方基本未達成共識。美國努力將具有核能力的飛機問題與中程飛彈問題分開，成功地將注意力集中在後者，但也幾乎沒有取得明顯進展。1982年夏天，尼采離開日內瓦的正式談判，試圖繞過官僚程序，打破談判僵局。尼采後來表示，他和科維辛斯基的目標是同意某些讓步，以便列日涅夫和里根在1982年晚些時候舉行會議。

### 重啟談判：1985年至1987年

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1986年至1987年，英國首相瑪格麗特·柴契爾對里根和新任蘇共中央總書記米哈伊爾·戈巴契夫的談判發揮了重要作用。

1986年3月，美國和蘇聯恢復談判，不僅涉及中導（INF）問題，還涉及單獨的《第一階段削減戰略武器條約》和太空問題。1985年底，雙方都在努力限制歐洲和亞洲的INF系統。1986年1月15日，戈巴契夫宣布了蘇聯的一項提案，即到2000年禁止所有核武器，其中包括歐洲的INF飛彈。美國認為這是一種宣傳噱頭，並以分階段減少歐洲和亞洲的INF發射器作為反擊，目標是在1989年之前沒有INF發射器。英國和法國的核力量不會受到任何限制。

1986年8月和9月的一系列會議後，里根和戈巴契夫於1986年10月11日和12日舉行雷克雅未克峰會。雙方原則上同意從歐洲拆除INF系統，並在全球範圍內限制100枚INF飛彈彈頭。戈巴契夫還提議對兩國戰略關係進行更深入、更根本的變革。在西德總理赫爾穆特·科爾於8月決定取消美國-西德聯合潘興1a系統的提議下，更詳細的談判持續了整個1987年。起初，科爾反對徹底消除潘興飛彈，聲稱此舉將增加波蘭在華沙條約組織部隊襲擊下的脆弱性。條約最終於1987年9月達成一致。1987年12月8日，里根和戈巴契夫在華盛頓的一次峰會上正式簽署了該條約，並於次年5月在美國參議院以93票贊成、5票反對的結果批准了條約。

## 內容

條約禁止雙方擁有、生產或飛行測試射程為500-5500公里的陸基發射彈道飛彈和巡航飛彈。擁有或生產這些飛彈的發射器也被禁止。該禁令也包括攜帶核彈頭和常規彈頭的飛彈，但不包括空基或海基飛彈。必須銷毀現有武器，並商定了一項相互檢查議定書。每一締約方都有權在提前六個月通知的情況下退出條約，「如果它決定與本條約主題有關的非常事件危及了其最高利益」。

## 時間線

### 實施

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截至1991年6月1日的條約截止日期，共銷毀了2692件武器，其中846件由美國銷毀，1846件由蘇聯銷毀。以下特定飛彈及其發射系統和運輸車被摧毀：

- 美國
- BGM 109G巡航飛彈（已退役）
- 潘興Ia（已退役）
- 潘興Ⅱ（已退役）
- 蘇聯（北約代號）
- SS-4（已退役）
- SS-5（已退役）
- SS-12（已退役）
- SS-20（已退役）
- SS-23（已退役）
- SSC-X-4

### 1991年12月之後

1991年12月蘇聯解體的前五個月，美國和蘇聯按照《中導條約》的規定，於5月28日完成了中程飛彈的拆除。蘇聯解體後，美國將重點放在與白俄羅斯、哈薩克斯坦、俄羅斯和烏克蘭的談判上，以維護進一步削減核軍備的《第一階段削減戰略武器條約》。美國認為後蘇聯時代的12個國家是條約義務的繼承者（三個波羅的海國家被認為在1940年被蘇聯非法吞併之前就存在）。最終美國開始與六個新獨立的後蘇聯國家進行談判以維護該條約，包括白俄羅斯、哈薩克斯坦、俄羅斯、土庫曼斯坦、烏克蘭和烏茲別克斯坦，其中俄羅斯是蘇聯的正式繼承國，並繼承了其核武庫。白俄羅斯、哈薩克斯坦、俄羅斯和烏克蘭簽署了繼續履行《中導條約》的協議。土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦，由於每個國家都有一個檢查站，在其它參與國的批准下，成為談判的被動參與者。根據條約中為期13年的視察協議的規定，飛彈基地的視察一直持續到2001年5月31日。之後美國和俄羅斯繼續共享國家技術核查和通知手段，以確保每個國家都遵守規定。視察期結束後，條約國繼續在特別核查委員會舉行會議。共舉行了30次會議，最後一次會議於2016年11月在瑞士日內瓦舉行，與美國、白俄羅斯、哈薩克斯坦、俄羅斯和烏克蘭舉行會議，討論遵約義務。

### 對違反條約的初期懷疑和指控

2007年2月，俄羅斯總統弗拉基米爾·普京在慕尼黑安全會議上發表講話，表示應該重新審查《中程飛彈條約》以確保安全，因為它只限制俄羅斯和美國而不限制其它國家。俄羅斯聯邦武裝部隊總參謀長尤里·巴盧耶夫斯基將軍表示，俄羅斯計劃單方面退出該條約，以回應北約在歐洲部署的飛彈防禦系統，因為其它國家不受該條約的約束。

據美國官員稱，俄羅斯在2008年測試了射程3000公里的SSC-8巡航飛彈，違反了該條約。俄羅斯否認SSC-8飛彈違反條約的說法，聲稱SSC-8的最大射程僅為480公里。2013年，俄羅斯已經測試並計劃繼續測試兩種可能違反條約條款的飛彈：RT-2PM白楊飛彈和RS-26洲際彈道飛彈。美國在2014年和2017年向北約通報了俄羅斯違反《中導條約》的情況。2018年，北約正式支持美國的立場並指責俄羅斯違反條約。俄羅斯否認了這一指控，普京表示這是美國退出該條約的藉口。

2011年，美國企業研究院認為，俄羅斯反對《中導條約》的根本問題是，中國不受條約約束並繼續發展的中程飛彈。

據俄羅斯官員和美國學者西奧多·波斯特爾稱，美國決定在歐洲部署的國家飛彈防禦系統違反了條約，因為這些系統可以迅速改裝成進攻性武器；美國和北約以及學者傑弗里·劉易斯拒絕這一指控。俄羅斯專家還表示，美國使用的無人機，例如MQ-9收割者偵察機和MQ-4C海神偵察機違反了條約，美國拒絕承認這些武器違反了條約。

### 美國的中止和退出

美國於2018年10月20日宣布可能退出條約，理由是俄羅斯此前違反了條約。普京表示，俄羅斯不會在核戰爭中首先發動核攻擊，而是會「消滅」任何對手，基本上是重申了「相互保證毀滅」的政策。普京聲稱，在這樣的衝突中喪生的俄羅斯人「將作為烈士升入天堂」。

還有報導稱，美國需要對抗中國人民解放軍的現代化（包括南中國海），是美國退約的主要原因之一，因為中國不是條約簽署國。在巴拉克·歐巴馬總統任期內，美國官員就注意到了這一點；例如，在歐巴馬政府時期幫助制定亞洲政策的凱莉·瑪格斯曼表示，在川普上任之前，中國的能力就讓美國感到困擾。《政客》的一篇文章指出了美國官員對這個問題的不同回應：「要麼找到讓中國加入條約的方法，要麼開發新的武器來對抗它」，要麼「與中國談判一項新條約」。自2016年以來，中國部署了射程為4000公里的東風-26中程彈道飛彈，這意味著駐關島美軍都可能受到威脅。美國國防部長詹姆斯·馬蒂斯表示，「中國正在儲備飛彈，因為中國根本不受條約約束」。由於中國、印度和巴基斯坦之間複雜的關係，即使中國加入條約，或加入包括其它核大國在內的新條約，情況也會更複雜。

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中國外交部表示，美國單方面退約將產生負面影響，並敦促美國慎重考慮。2018年10月23日，美國總統國家安全事務助理約翰·博爾頓在莫斯科回聲廣播電台表示，中國最近的聲明表明，它希望美國留在條約，而中國本身不受其約束。同一天，《政客》報導稱，中國是「退約的真正目標」。據估計，如果中國加入該條約，中國90%的陸基飛彈將被取締。博爾頓在2018年10月22日接受俄羅斯《生意人報》採訪時說：「我們看到中國、伊朗、朝鮮都在發展被條約限制的能力，但它們不是條約的締約國。」

2018年10月26日，俄羅斯呼籲聯合國大會考慮呼籲美俄維護和加強條約，但未能成功。俄羅斯曾在聯合國大會第一委員會提出一項決議草案，但錯過了10月18日的提交截止日期，因此它呼籲就是否允許委員會審議該草案進行投票。同一天，博爾頓在接受路透社採訪時表示，《中導條約》是冷戰時期的產物，他希望與俄羅斯就中國的飛彈能力展開談判。

四天後，在挪威舉行的新聞發布會上，北約秘書長延斯·斯托爾滕貝格呼籲俄羅斯遵守條約，稱「問題在於部署新的俄羅斯飛彈」。普京於2018年11月20日宣布，克里姆林宮準備與華盛頓討論《中導條約》，但如果美國退出，將進行「報復」。

從2018年12月4日開始，美國聲稱俄羅斯有60天的時間遵守該條約。12月5日，俄羅斯做出回應，披露了Peresvet 雷射武器，稱該武器系統早在2017年就已部署在俄羅斯聯邦武裝力量，「作為國家採購計劃的一部分」。

俄羅斯在2019年1月23日舉行的軍事簡報會上向外國武官介紹了9M729飛彈，俄羅斯稱希望說服美國留在條約。俄羅斯聯邦國防部表示，美國、英國、法國和德國的外交官已被邀請參加飛彈展覽，但被拒絕。美國此前拒絕了俄羅斯的提議，因為它表示這樣的做法不會讓美國人核實飛彈的真實射程。美國和俄羅斯於2019年1月30日舉行的峰會未能找到維護該條約的方法。

2019年2月1日，美國國務卿邁克·蓬佩奧宣布美國於2月2日暫停執行《中導條約》。川普在一份聲明中表示，如果俄羅斯聯邦在六個月內沒有恢復遵守《中導條約》，美國則在六個月的時間全面退出和終止條約。2月2日，普京宣布俄羅斯亦暫停執行《中導條約》以回應川普的決定，該決定於當天生效。第二天，俄羅斯開始研製新型中程（彈道）高超音速飛彈以及陸基3M-54 系統（均具有核武運載能力），以回應美國宣布將開始研究和開發條約以前禁止的武器。

在美國暫停執行《中導條約》六個月後，川普政府於2019年8月2日正式宣布退出該條約。蓬佩奧表示，「俄羅斯對條約的終止負有全部責任」。雖然正式批准一項條約需要獲得美國參議院三分之二議員的支持，但由於美國國會在20世紀和21世紀很少採取行動阻止總統就國際條約作出的一些決定，因此已經確立了一個先例，即總統和行政部門可以在沒有國會批准的情況下單方面退出條約。在退約當天，美國國防部宣布計劃從北約東部基地測試一種被條約禁止的新型飛彈，並表示其在這種新型飛彈需要保持領先於俄羅斯和中國，以回應俄羅斯繼續違反該條約的行為。

美國的退約行為得到了大多數北約盟國的支持，理由是俄羅斯多年來一直不遵守該條約。作為對退約的回應，俄羅斯外交部副部長謝爾蓋·里亞布科夫邀請美國和北約「評估宣布暫停部署中程和短程設備的可能性，他表示除非美國設備部署在某些地區，否則俄羅斯在我們獲得這些系統時將不會部署這些系統。」斯托爾滕貝格拒絕了這一暫停請求，他說這是不可信的，因為莫斯科已經部署了這些彈頭。2019年8月5日，普京表示：「截至2019年8日2日，《中導條約》已不復存在。我們的美國同事將其歸檔，使其成為過去。」

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2019年8月18日，美國試射了一枚被條約禁止的飛彈；陸基版本的戰斧巡航飛彈，類似於幾十年前條約禁止的BGM-109G。美國國防部表示，從這次試驗中收集的數據和吸取的經驗教訓將為其未來中程能力的發展提供資訊，俄羅斯外交部則表示遺憾，並指責美國加劇了緊張局勢。

### 對退出條約的進一步反應

許多著名核軍備控制專家敦促川普維護該條約。戈巴契夫批評川普退出核條約「不是一個偉大的決策」，並表示「新的軍備競賽已經宣布」。這一決定受到了美國眾議院外交委員會和美國眾議院軍事委員會主席艾略特·恩格爾和亞當·史密斯的批評，他們表示川普政府沒有制定一項讓俄羅斯承擔責任並迫使其遵守的計劃，而是為普京提供了一條擺脫條約的捷徑。2018年10月25日，北約的歐洲成員國也提出了類似的論點，敦促美國「試圖讓俄羅斯重新遵守條約，而不是退出條約，以避免俄羅斯可能利用的聯盟分裂」。

北約秘書長斯托爾滕貝格建議，《中導條約》可以擴大到包括中國和印度等國，美國和俄羅斯都表示持開放態度，但俄羅斯也對擴大條約的做法表示懷疑。

美國議員對退約持不同意見。《中導條約遵守法案》（H.R.1249）的出台是為了阻止美國使用政府資金開發條約禁止的飛彈，而共和黨參議員吉姆·英霍夫和吉姆·里施發表了支持退約的聲明。

2019年3月8日，烏克蘭外交部宣布，由於美國和俄羅斯都退出了條約，烏克蘭現在有權發展中程飛彈，理由是俄羅斯對烏克蘭的侵略是對歐洲大陸的嚴重威脅，俄羅斯吞併的克里米亞就部署了9K720伊斯坎德爾飛彈。烏克蘭擁有約40%的蘇聯軍事工業，但從未被允許開發射程能到達莫斯科的飛彈，烏克蘭只有遠程和短程飛彈，但也有能力開發中程飛彈。

美國退出條約後，一些美國評論員寫道，這可能會更有效地對抗俄羅斯和中國的飛彈部隊。隨後在2023年開發和部署了堤豐中程飛彈發射系統。

巴西記者奧古斯托·達爾·阿尼奧爾表示，《中導條約》的終止也需要在更廣泛的背景下加以理解，即戰略軍備控制制度逐漸受到侵蝕，這始於2002年美國在俄羅斯的反對下退出《反彈道飛彈條約》。

### 歐洲新型中程飛彈

2023年末至2024年初，俄羅斯在俄烏戰爭中使用了朝鮮的火星-11A和火星-11B飛彈。

2024年6月，俄羅斯總統普京呼籲恢復中程飛彈的生產。

從2026年開始，薩姆-6、戰斧和美國遠程高超音速武器堤豐中程飛彈發射系統將部署到德國，標誌著戰斧巡航飛彈重返德國領土。

2024年北約峰會上，波蘭、德國、法國和義大利簽署了一份諒解備忘錄，共同開發射程超過500公里的地面發射巡航飛彈。

2024年12月29日，俄羅斯外交部長謝爾蓋·拉夫羅夫表示，莫斯科將取消暫停部署可攜帶核彈頭的中短程飛彈的決定，並歸咎於美國部署類似武器來解釋這一決定。他表示，美國「無視俄羅斯和中國的警告，實際上繼續在世界各地部署特定級別的武器」，並指俄羅斯在11月底用於打擊烏克蘭第聶伯羅市的「奧列什尼克飛彈」的襲擊是中程彈道飛彈「實戰條件下測試」的一個例子。

## 參考來源

### 其他參考文獻

- Davis, Lynn E. "Lessons of the INF Treaty." Foreign Affairs 66.4 (1988): 720-734. in JSTOR

## 外部連結

- 《中程飛彈條約》全文
- 1986年關於未來軍備控制的PBS方案 影片
- 1986年蘇聯回顧此事件 影片
- 里根總統於1987年 3月、 4月、 6月和 12月中程飛彈條約談判的聲明

## 基本資料

- 車隊名稱：美利堅合眾國與蘇維埃社會主義共和國聯盟關於銷毀中程和中短程飛彈之條約
- 說明：Gorbachev and Reagan sign the INF Treaty
- 類型：核裁軍
- 簽署日：1987年12月8日
- 簽署地點：美國華盛頓特區白宮
- 生效日：1988年6月1日
- 生效條件：由美國和蘇聯批准
- 失效日：原定無限期有效、暫停履行義務：、2019年2月2日、宣布正式失效：、2019年8月2日（法理上）、2025年8月4日（事實上）
- 簽署者：美國總統 隆納·雷根 蘇聯共產黨中央委員會總書記 米哈伊爾·戈巴契夫
- 締約方：美國
- 語言：英語、俄語