較大的市

<image>

較大的市，是中華人民共和國法律中的一個專有名詞。分為以下兩種概念：

- 廣義上，即《憲法》上的「較大的市」，是1954年《中華人民共和國憲法》引入的一個行政區劃方面的概念。此類「市」，依法可以設置市轄區、縣、自治縣。
- 狹義上，即《地方組織法》上的「經國務院批准的較大的市」（共18個）及《立法法》上的「本法所稱較大的市」（共49個），是1982年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱「地方組織法」）及2000年《中華人民共和國立法法》相繼引入的地方立法權方面的概念，現已廢止。此兩類「市」，依法可以制定地方性法規、地方政府規章。

以上兩種概念都明確使用了「較大的市」這一詞彙，但具體規定及其實際意義卻相差很大。有觀點認為，「較大的市」作為一個法律概念，非常值得商榷。「較大」是表示程度的形容詞，用來修飾「市」，導致其內容的不確定性，不具有法律術語的規範性。這一法律名稱確實可以提供彈性空間，使中央政府對地方權力的收放調控遊刃有餘，但這不符合法律術語語義精確無誤、文字解釋單一的要求，有必要進行規範。2015年《立法法》《地方組織法》修改後，擁有地方立法權的「市」範圍擴展到所有「設區的市」（截至2025年，共有289個），原有的「經國務院批准的較大的市」及「本法所稱較大的市」兩個概念被廢止，結束了歷史使命。因此，目前僅前一種概念，即憲法上的「較大的市」概念還仍現行有效。

## 憲法上的「較大的市」

中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；……直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。

「較大的市」，是1954年《中華人民共和國憲法》引入的一個行政區劃概念。憲法上的「較大的市」可以設置區、縣、自治縣。根據《憲法》第三十條的規定，市分為直轄市、設區的市、不設區的市3種，直轄市和「較大的市」分為區、縣。就是說，憲法所規定的「較大的市」是除直轄市和縣級市以外的「設區的市」。這是從行政區劃角度來說的，不涉及對地方立法權的規定。

1954年通過的《中華人民共和國憲法_(1954年)》規定，「直轄市和較大的市分為區。」1959年9月17日，第二屆全國人大常委會通過的《全國人民代表大會常務委員會關於直轄市和較大的市可以領導縣自治縣的決定》，規定直轄市、較大的市可以領導縣、自治縣，確立了「市管縣」體制。1975年《憲法》對行政區域劃分未作具體規定。1978年和現行的1982年《憲法》均規定「直轄市和較大的市分為區、縣」。

現行《憲法》第八十九條規定，「國務院行使下列職權：……（十五）批准省、自治區、直轄市的區域劃分，批准自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分」，國務院行使批准「市」的建置和區域劃分的職權。

## 地方組織法上的「經國務院批准的較大的市」及立法法上的「本法所稱較大的市」

「經國務院批准的較大的市」，是1982年—2015年期間，《地方組織法》所規定的一個概念。此概念是從享有地方立法權的角度而言的，不涉及行政區劃的建置。根據當時的《地方組織法》，省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市具有地方立法權。

申報「經國務院批准的較大的市」的一般程序為，擬申報的地級市政府向省政府請示，省政府同意後轉報國務院；然後由原國務院法制辦公室派人到申報的城市作實地考核。國務院批准「較大的市」，一般會依據地方經濟總量、人口總量、城市規模、地方特色等指標。

2000年7月1日《立法法》施行後，具有地方立法權的「市」範圍擴展到「經濟特區所在地的市」，並相應創設「本法所稱較大的市」這一法律概念。在當時，這兩類「較大的市」享有立法權，可以制定一些適合地方經濟發展的規範性文件，以此針對性地調節經濟發展過程中的矛盾，一定程度上保障地方的自主性改革，同時提高政府的工作效率。同時，當地人大有權在不牴觸法律、行政法規的前提下，自主創設新的行政許可事項。

2015年《立法法》《地方組織法》修改後，具有地方立法權的「市」範圍再次擴展到全部「設區的市」。「經國務院批准的較大的市」「本法所稱較大的市」兩種概念均被廢止，結束了歷史使命。

### 沿革

省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民代表大會常務委員會，可以擬訂本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區的人民代表大會常務委員會審議制定，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市。

將第七條第二款、第四十三條第二款、第六十條第一款中的「省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市」修改為「設區的市」。

1982年，第五屆全國人民代表大會修改《地方組織法》時引入了「經國務院批准的較大的市」概念，規定「省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市」的人民代表大會常務委員會，可以擬訂地方性法規草案，但需經省級人大常委會批准實施；此類「市」的人民政府，可以制定規章，無需報經批准就可以直接施行。據此，「經國務院批准的較大的市」擁有了地方立法權。

1984年12月15日，中華人民共和國國務院根據《地方組織法》中關於經國務院批准的較大的市擁有地方立法權的規定，批准唐山市、大同市等13個市為「經國務院批准的較大的市」。這些市的人民代表大會常務委員會依法可以擬訂本市需要的地方性法規草案。後又相繼在1988年3月5日批准寧波市，1992年7月25日批准淄博市、邯鄲市和本溪市等3個市，1993年4月22日批准蘇州市和徐州市等2個市為較大的市。1997年重慶市升格為直轄市。此後，「經國務院批准的較大的市」數量維持18個。

2000年7月1日，《中華人民共和國立法法》正式施行，對《地方組織法》相關規定進行了繼承，仍舊規定了較大的市的地方立法權。根據當時的《立法法》，「本法所稱較大的市」的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行。「本法所稱較大的市」的範圍，根據《立法法》第六十三條第四款的規定，是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市。一般認為，這包括27個省會和首府城市、4個經濟特區城市（深圳市、珠海市、汕頭市、廈門市）以及18個「經國務院批准的較大的市」，共49個城市。有學者認為，設置「經國務院批准的較大的市」及「本法所稱較大的市」制度，初衷主要是解決地方政府的政治地位，其中最實際的就是立法權。此類城市享有立法權，可以制定一些適合地方經濟發展的規範性文件，以此針對性地調節經濟發展過程中的矛盾，一定程度上保障地方的自主性改革，同時提高政府的工作效率。

原國家行政學院教授楊小軍認為，「經國務院批准的較大的市」的操作標準從來就沒有公布過，只是作為一種工作標準。以前，獲批的城市主要是中國北方的一些重工業城市，過分看重城市的大小，而且人口計算依然沿用計劃經濟年代「吃商品糧」的方法來統計，不適應市場經濟的發展現狀。1994年後，國務院再沒有批准任何地方為「經國務院批准的較大的市」，由於成為「經國務院批准的較大的市」意味著可以享有地方立法權，進而可以設立地方處罰標準。因此21世紀初，許多在當時發展比較迅速的城市紛紛積極申請。就申請成為「經國務院批准的較大的市」投入力量較大的有南陽市、溫州市、佛山市、東莞市、南通市、泉州市等。

2013年，中共十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出「逐步增加有地方立法權的較大的市數量」。2015年3月15日，全國人大常委會通過修訂的《立法法》，原第六十三條第四款被刪除，「較大的市」的表述修改為「設區的市」。2015年8月29日，全國人大常委會對《地方組織法》也進行了相應修改，使現行《立法法》與《地方組織法》在地方立法權的概念上取得了一致。此外，新的《立法法》規定任何設區的市在一定的步驟之後都可以制定地方法規，並改「國務院批准」為「國務院備案」，將審批主動權下放到省級人大常委會。從而在事實上終結了「經國務院批准的較大的市」及「本法所稱較大的市」制度。

### 「本法所稱較大的市」名單

省、自治區的人民政府所在地的市

經濟特區所在地的市

「經國務院批准的較大的市」