公務員

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中華人民共和國中央人民政府於北京的早期公務員官舍用房「富強胡同6號、甲6號、23號四合院」。

公務員（civil servant、public servant），亦可能等同公職人員，是一種職業，主要由國家聘用至政府機關任職，擁有法律所賦予的職權，主要職責是執行法律、維護法律權威，代表政府行使公權力，為人民提供公共服務，確保社會秩序維持穩定與全體人民的共同福祉。公務員體系（Civil service）結構通常都有共通點，包括編制有所限制、由國家保障其身份、薪酬、福利。然而，並非所有在政府工作的僱員等皆屬於公務員。基於國民主權原則，國家權力來自人民授予，並由各國憲法分配至不同的政府機關分別行使。公務員代表政府行使職權，亦應恪遵憲法與法律的規範。若公務員不適任，則國民可以透過罷免程序收回其任職資格。有違法失職之情形時，則應由監察機關依照法定程序提起彈劾，使其免職或受懲戒。

## 歷史

西方國家的公務員制度沿於英國的文官制度；而普遍認為世界上最早以考試方式取錄公職人員的是中國。隋唐年間的中國即設吏、兵兩部選拔文官及武官（中國古代職官），及後又有科舉制度。隋唐之後，除科舉選拔的官員外，有數量更為龐大的胥吏。官員個人亦組成幕府、聘用人員。

資產階級革命後相當長的時間裡（直至19世紀末），政府的管理職能十分有限，主要是維護社會秩序，充當「守夜人」的角色。公職人員的任用仍以任命為主。在君主制國家，官職由國王恩賜、貴族委任或世襲；在共和制國家，則由總統等行政長官委任，國家之元首百官，為人民之公僕，服役於民。現代資產階級政黨制度建立後，政黨政治操縱著國家權力的分配，政府公職人員也隨著執政黨的更替而不斷變動。恩賜官職與政黨分贓導致了大量貪污腐敗。在這樣的背景下，國家公職人員的管理並沒有形成法律的規範與相應的制度。

### 創立

19世紀的後30年裡，在兩次工業革命的推動下，工業生產迅速發展，資本主義進入壟斷階段。英國國會「議會至上」的時代結束了，隨之而來的是「行政專橫」。英國國家行政管理職能迅速增強，迫切需要改革公職任用制度，提高行政效率。19世紀末20世紀初，西方主要的幾個國家先後創立了公務員制度。

19世紀初，英國在印度設立了東印度公司書院（赫爾利伯略行政管理學校前身之一）專門培訓和訓練印度行政官員及設立印度樞密院，其依據1835年英語教育法案。1853年，東印度公司的特許狀期滿，向英國國會申請新的特許狀，英國國會委派了以議員巴倫·麥考萊為首的3人小組進行調查，麥考萊提出赫爾利伯略行政管理學校公開競爭選材經驗的報告，即《麥考萊報告》。不久，財政部常務次官查理斯·屈維廉與史丹福·諾斯科特（Stanfford Northcote）在1854年提出了著名的《諾斯科特-屈維廉報告》。該報告首次以官方文件形式將政府公職人員統稱為「文官」（Civil Service，複數集合名詞；Civil Servant，單數名詞）。1854年，英國在克里米亞戰爭中的失利使得首相巴麥尊子爵3世不得不在次年5月21日頒布《關於錄用國王政府文官的樞密院令》，該法令責成英國政府專門成立行政中立（不受黨派干涉）獨立主持文官招生考試的3人文官事務委員會。1859年，英國議會頒布《文官退休法》明確了文官的權利與義務範圍。1870年英國樞密院法令再次確認文官的公開競考擇優錄取原則，這一法令標誌著英國現代文官制度的建立。

- 德國腓特烈二世在上任後在普魯士境內建立了初步的公務員制度。
- 美國

19世紀末期後，美國多數公務員也須考試任用，但情治機構與軍方除外，稱為Excepted service，不過福利也較少，可依主管意見撤職。

- 中國官吏
- 日本官僚

## 現代制度

### 2.1

國家根據人民警察以及海關、駐外外交機構、消防救援機構公務員的工作特點，設置與其職務相對應的銜級，即人民警察警銜、海關關銜、外交官銜、消防救援銜。

#### 香港

香港的公務員制度大部分源自英國，但有一點不同。公務員編制為所有政府部門和其他行政單位提供人手。公務員分佈政府各個決策局和部門。香港的政策局局長（負責制訂特定範疇政策，類似英國的內閣大臣）原本是首長級公務員，而非像英國的內閣部門首長般是政治任命，並要負擔政治責任。基本上，公務員全部都是受共同之委任程序、共同之紀律守則及共同之聘用條件所規管。1997年香港回歸初期，原來的決策科司憲改稱局長，遂改為政治任命，但大體上沿襲公務員任命，政府主要官員仍由公務員產生。政務職系等公務員可以隨時由一個崗位調到另一個崗位。2002年，時任行政長官的董建華推行主要官員問責制，問責官員脫離公務員體系，直屬於行政長官，不再必須由公務員產生，只由中央政府任命。包括政務司司長在內的司局級官員身份不再是公務員。

為確保公務員忠實執行政府政策和指令，所有公務員均不得身為議員，未得當局許可，公務員亦不得參加政黨。為務使公務員絕對忠於職守，未經許可公務員不得兼職，不論兼職是有薪酬還是義務，經商亦要呈報上級，以免其商業活動與其公務職責有牴觸；公務員體制要求公務員忠於所負責之事務，而不是忠於直屬長官。1997年7月1日，《香港特別行政區基本法》生效，行政長官、各主要官員及行政會議成員在就職時必須按基本法第104條依法宣誓擁護《香港特別行政區基本法》、效忠香港特別行政區。

狹義公職人員單指公務員；廣義公職人員包括公務員、司法機構人員、選舉產生之各級議會（香港立法會、香港區議會）議員，行政長官、以及由行政長官或政府委任之官員（各級主要官員、行政會議成員）、以及政府合約非公務員職位的公職人員。

而根據《防止賄賂條例》，公職人員尚包括若干機構（通常是公用事業及公營機構）之僱員。

### 中華民國（臺灣）

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《中華民國憲法》上對公職人員的稱謂共有九種，分別是「政府人員、文官、公務員、公務人員、文武官員、現役軍人、法官、官吏、自治人員」。「公職人員」指的是狹義的《公職人員選舉罷免法》規範人員、以及廣義的《公職人員財產申報法》規定辦理財產申報人員。也就是說狹義的「公職人員」僅指公職人員，例如：總統、副總統、縣市長、鄉鎮（市）長、立法委員等經依公職人員選舉罷免法規範的人員而已。請注意，公『職』人員和公『務』員的定義、責任、刑法上之適用並不相同：

「公務員」則有刑法上的公務員與行政上的公務員，刑法上的公務員指的是《刑法》第10條第2項定義的公務員，而行政上的公務員則可分：最狹義的「《公務人員任用法》任用的公務員」、狹義的「《刑法》上的公務員」、廣義的「適用《公務員服務法》的公務員」，以及最廣義的「《國家賠償法》第4條 受委託行使公權力職務的人員」，至於是否領有俸給則不在所問。

中華民國的公務員廣義的定義為「受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員」（《公務員服務法》第24條）；然因《中華民國憲法》明定公務人員非經考試不得任用，故公務人員之遴選，須經隸屬考試院的考選部以國家考試之方式錄取。經考試及格獲任用資格者，均為狹義之公務員。依現行法，中華民國公務人員分成14職等，由考試院下轄之銓敘部依法核定其職等。

### 日本

日本文官官等分為親任、敕任、奏任、判任，相當於中華民國（台灣）的特任、簡任、薦任、委任。

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官等｜警視廳｜北海道廳｜大阪府｜府縣｜消防

勅任｜警視總監

警察局長

奏任｜官房主事各部長｜警察部長｜警察局各部長｜警察部長

警務官｜警務官｜警務官

警視｜警視｜地方警視｜消防司令北海道廳消防司令地方消防司令

判任｜警部｜警部｜警部｜消防士消防機關士

警部補｜警部補｜警部補｜消防士補消防機關士補

判任待遇｜巡査部長｜消防曹長

巡査｜消防手

自衛官（陸・海・空）｜警察官（包含皇宮護衛官）｜消防吏員｜海上保安官｜備註

統合幕僚長｜警察廳長官｜（指定職）本府省事務次官級

陸上幕僚長海上幕僚長航空幕僚長｜警視廳監警察廳次長｜消防廳長官｜海上保安廳長官｜（指定職）本府省外局長官級

將｜警視監｜海上保安庁次長海上保安監｜（指定職）本府省廳局長級、陸上總隊司令官、方面總監。

一等海上保安監（甲）

消防總監｜（指定職）本府省廳局次長・部長・審議官級、地方機關首長（管區單位・大規模）、東京都理事（局長）、師團長（將）、旅團長（將補）、本廳部長・管區本部長〔海保〕

將補｜一等海上保安監（乙）

警視長｜消防司監｜本府省廳課長級、地方機關首長（管區単位・小規模）、東京都理事（局次長、理事【將補相當】）、東京都區參事（部長、擔當部長、參事）、團長（將補）、連隊長（1佐）、本廳參事官・管區本部次長〔海保〕

1佐｜消防正監｜二等海上保安監

警視正｜消防監｜本府省廳室長級、東京都區參事（統括課長、署長〔消防〕、統括副參事）、獨立大隊長、管區機動隊連隊長、艦船長（大型）、本廳課長・管區本部部長・保安部長・大型巡視船長〔海保〕

1佐｜警視｜消防司令長｜三等海上保安監｜本府省庁課長補佐級、東京都區副參事（課長、擔當課長、副參事、小規模署長）、大隊長（自衛隊）、機動隊大隊長、艦船長、本廳課長補佐・管區本部課長・保安部次長・保安署長・中型巡視船長〔海保〕

1佐｜警部｜消防司令｜一等海上保安正｜本府省庁係長、東京都區主事（統括課長代理〔都〕、本部指定係長・署課長・課長代理〔警視廳〕、課長補佐〔消防〕）、中隊長（自衛隊）、機動隊中隊長、小型艦船長、本廳係長・管區本部課長補佐・保安部課長・保安署次長・小型巡視船の長〔海保〕

1尉｜二等海上保安正｜本府省廳係長心得、同主任、同係員、東京都區主事（課長代理〔都〕、本部係長・署課長代理〔警視庁〕、係長〔消防〕、統括係長〔特別區〕）、中隊長・副中隊長（自衛隊）、小隊長（一部）本部係長・署、本廳専門員・管區本部係長・保安部専門官・保安署次長・大型巡視艇長〔海保〕

2尉・1尉｜警部補｜消防司令補｜三等海上保安正｜本府省廳係長心得、同主任、同係員、東京都區主事（主任〔都〕、本部副主査・署係長〔警視庁〕、擔當係長・主任〔消防〕、係長・主査・次席〔特別區〕）、小隊長（自衛隊）、機動隊小隊長、管區本部専門員・保安部署係長・中型巡視艇長〔海保〕

准尉・曹長・1曹｜巡査部長｜消防士長｜一等海上保安士二等海上保安士三等海上保安士｜東京都區主事（係員〔都〕、本部係員・署主任〔警視廳〕、副主任〔消防〕、主任主事〔特別區〕）、分隊長、機動隊分隊長。自衛隊的上級陸曹（1曹以上）為小隊長級、初級陸曹（2曹・3曹)為班長・分隊長級。※警察官、海上保安官、自衛隊憲兵由這個階級以上為司法警察員。

2曹3曹

士長｜（巡查長）｜消防副士長｜一等海上保安士補｜自衛隊警務官中，同階級稱為司法巡査。

1士｜巡查｜消防士｜二等海上保安士補

2士｜三等海上保安士補

## 3

=

英國文官（Civil servant），指中央政府系統非選舉產生及非政治任命的事務官（包括常務次官），不包括經選舉或者政治任命產生的內閣成員及各部政務次官、政治秘書等政務官，也不包括由國會設立的各種組委的雇員、皇室內務官員、地方政府官員或警察、軍隊、教師、公共醫療等其他公共事業的雇員。許多大英國協國家都有類似的文官（公務員）制度。其特點是：

- 擇優而任：文官由一相對中立的考試制度招聘，以確保才能。
- 政治中立（或稱行政中立）：文官不會因政權（執政黨）的更替而更換；文官主要的工作是研究、制訂方案及執行，而非決定政策；政策失敗，文官亦不用下臺，以利社會穩定及知識傳承。

## 參考文獻

### 來源

法律

- 公務員服務法 . 全國法規資料庫. 民國 89 年 07 月 19 日.
- 卸任總統副總統禮遇條例 . 全國法規資料庫. 民國 99 年 09 月 01 日.
- 公職人員利益衝突迴避法 . 全國法規資料庫. 民國 107 年 06 月 13 日.
- 公職人員財產申報法 .全國法規資料庫. 民國 110 年 01 月 20 日
- 中華人民共和國公務員法 . 中國政府網. 2018-12-30.

書籍