中華民國國會改革是指中華民國立法院自成立以來，為了適應社會變遷和政治環境變化而進行的各項改變和調整。這些改革旨在提高立法院的效率、透明度、公正性和代表性，是一段充滿了挑戰和希望的歷程。從歷史上的多次嘗試到現代的改革努力，每一步都見證著社會的進步和民主化的推動。改革內容涵蓋了從選舉制度到議事規則的各個方面，是中華民國政治中最為重要的議題之一。 2005 年國民大會凍結前，以及 1993 年前間接民選的監察院，根據 1957 年《釋字第 76 號》解釋被認定是中華民國國會的一部分，亦即三院制。然而這段時間中這兩個機關，因為較為不透明等因素，內部的變化較少被人關注。當前國民大會的權責已完全分配於全民直選與立法院，然而，監察院的權責尚未有變化。彷若國會改革依照廢除或是限制監察院的方向進行，監察院轉移到立法院的權責也會是中華民國國會改革的一部分。 重要歷史階段 自 1912 年成立以來，中華民國國會經歷了多次重大的歷史變革，主要可以分為以下四個時期： 北洋政府時期（1912 年至 1928 年）：這一時期的國會因軍閥混戰的影響，未能真正發揮立法功能。雖然國會形式上存在，但實際運作常常受到軍閥勢力的幹擾和控制，立法程序頻繁中斷。 國民政府時期（1928 年至 1948 年）：隨著國民政府的建立，國會逐漸變得形同虛設。大部分權力集中在國民政府中央，特別是蔣中正領導下的國民黨黨政軍一體，國會的獨立性和作用大大削弱。 遷臺初期（1949 年至 1991 年）：1949 年，國民政府在國共內戰失利後遷往臺灣，國會成員多由終身職任的老國會議員組成。他們主要是在中國大陸選出的國會代表，隨著年齡增長和離世，國會成員逐漸減少，但仍維持著形式上的運作。這種情況一直持續到 1991 年國會全面改選。 民主化時期（1991 年至今）：1991 年，中華民國國會經歷了一次重大改革，全面改選，並逐步實現了民主化和現代化。 相關法規 自 1999 年起，立法院的運作基於《立法院組織法》、《立法院各委員會組織法》、《立法院議事規則》、《立法院職權行使法》、與《立法委員行為法》的五大法規，闡釋《中華民國憲法》與《中華民國憲法增修條文》所宣告的權責，包括質詢權、立法權與同意權等等。其中： 《立法院組織法》為最早的法律，於 1947 年公佈，描述立法院組織架構，包括常設委員會的數量與名稱、黨團之建設、行政單位架構，與立法委員公費助理配額等等。最後一次於 2023 年修正。 《立法院各委員會組織法》，於 1947 年公佈，描述各常設委員會的基本規範，包括開會的委員人數下限、黨團在各委員會席次，與委員會幕僚人員的配置等等。最後一次於 2009 年修正。 《立法院議事規則》為立法院命令，於 1948 年公佈，描述院會開議的詳細規定，包括委員提案之規定、提案進行之流程，以及會議日程等等。最後一次於 2016 年修正。 《立法院職權行使法》，於 1999 年公佈，描述立法委員各項權責的具體實施方法，包括質詢與總統國情報告之流程、同意權之行使、黨團協商的流程等等。最後一次於 2024 年修正前，上一次修正於 2018，歷經六年。 《立法委員行為法》，於 1999 年公佈，包括立法委員不得兼任公營事業機構職務、政治捐獻之規定、利益迴避等等。最後一次於 2002 年修正。 國會改革的過程修法過程中，也會修正《中華民國憲法增修條文》與立法院其他配套法規，甚至是分類於其他四院的法規。2024 年，基於各個立法委員提出的修正提案，《立法院職權行使法》、《中華民國刑法》、《立法院組織法》、《立法委員行為法》、《立法委員互選院長副院長辦法》等五法也被稱為國會五法或是國會改革五法。 透過的改革法案 國會增設及立法改進 1949 年國民政府遷臺後，國會成員多為終身職，隨著時間推移，成員年齡逐漸偏高，立法效率受到影響。1970 年代，政府提出了增設臨時立法委員的法案，希望透過這種方式補充現有成員，從而改善國會的功能。但部分內容遭到舊國會成員的排斥和否決，改革進度緩慢。1972 年，該法案部分經三讀透過，允許增設一定數量的臨時立法委員。本法案雖然在一定程度上緩解了國會的老齡化問題，但只是暫時性的解決方案，未能從根本上改變國會的結構。 國會全面改選 1980 年代，臺灣社會經歷了深刻的變革。1986 年，民主進步黨成立，臺灣民主化程序加速。1990 年，國大代表一連串擴權牟利的行為引起了許多人的不滿，引發了野百合學運，民眾對國會改革和全面改選的希望愈發強烈。面對社會壓力，政府在 1991 年提出了《動員戡亂時期臨時條款》憲法修正案，進行國會全面改選，取消終身職國會議員。1991 年 4 月 22 日，修憲草案在立法院經三讀透過。1991 年 5 月 1 日，國民大會透過該修正案，正式生效。1992 年，臺灣首次全面改選立法委員，這次改選不僅結束了老國會時代，還大幅提升了國會的現代化水平，為臺灣民主化程序注入了新的動力。 重塑國會 2004 年至 2005 年間，中國國民黨，民主進步黨聯合提出了《憲法增修條文》第七次修正案，進行了一系列重大改革，旨在提高立法效率、加強社會平等、增進議會代表性和透明度。 總統、副總統彈劾案須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，由司法院大法官召開憲法法庭審理。 改由公民複決憲法修正案、領土變更案。此舉移除國民大會全部職務，形同廢除。 領土變更、修憲程式：立法委員四分之一提議，四分之三出席，出席委員四分之三決議，公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數即為透過。 立法委員自第七屆起，席次由 225 席減為 113 席，任期由 3 年改為 4 年，選制改為並立制單一選區兩票制。 自由地區直轄市、縣市 73 人（每縣市至少 1 人）。自由地區平地原住民及山地原住民各 3 人。不分割槽及僑選部分（34 人）由獲得百分之 5 以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。 2005 年 6 月 10 日，該修正案在立法院經三讀透過，並於 2008 年 1 月 12 日的立法委員選舉中首次實施。本憲法修正案對於臺灣的國會改革具有深遠的影響，推動了國會制度的現代化和民主化，為臺灣政治體系的發展帶來了重大的變革和進步。 立法院常設委員會整併 憲政時期，國民政府於 1947 年 3 月頒布《立法院組織法》，立法院設有內政、外交、國防、經濟、財政、預算、教育文化、農林、交通、社會、地政、邊政、僑務、民法、刑法、商事法和法制總共 17 個委員會。同年 12 月經過修法，增加了勞工與衛生委員會。隔年 6 月《立法院組織法》第三次修正，又增加了海事與糧政兩個委員會，並修正了部份委員會的名稱。 隨著立法院於 1950 年遷臺，《立法院組織法》第五次修正將 21 個委員會整併為內政、外交、國防、經濟、財政、預算、教育、交通、邊政、僑務、民法商法、法制共 12 個委員會。遷臺初期長期持續沿這 12 個常設委員會的框架。 隨著國會民主化，《立法院組織法》第 19 次修正於 1993 年先將邊政合併進內政、僑務合併進外交，民法商法改名為司法委員會，《立法院組織法》第 24 次修正於 1999 年增加了科技及資訊與衛生環境及社會福利兩個委員會，並將經濟改名為經濟及能源、預算改名為預算及決算、教育改名為教育及文化委員會。 隨著立法委員席次減半，《立法院組織法》第 30 次修正於 2007 將 12 個委員會整併為內政、外交及國防、經濟、財政、教育及文化、交通、司法及法制與衛生環境及勞工共 8 個委員會，並從第七屆立法院開始實施。2009 年，《立法院組織法》第 32 次修正將衛生環境及勞工委員會改名為社會福利及衛生環境委員會。 國會頻道建置與議事公開透明化 在公民監督國會聯盟等公民團體的長期呼籲下，立法院在第 7 屆第 3 會期開議日，即 2009 年 2 月 20 日，開始實施第一階段議事轉播，以立法院網際網路多媒體隨選視訊系統對全國民眾開放。但是在直播早期，因《立法院會議錄影錄音管理規則》等內部規定過於保守陳舊，只可拍攝主席臺與發言臺的畫面，尤其當委員會進行協商時，會以「黑畫面」或「藍畫面」代替，只聽得到聲音，卻看不到現場畫面。2016 年，在各政黨的大力支援下，立法院透過《立法院會議錄影錄音管理規則》修正案，徹底結束了上述問題，並進一步擴大公開內容。11 月 25 日，《立法院組織法》第 5 條第 6 項修正案經三讀透過，法案規定，議事轉播應逐步提供同步聽打或手語翻譯等無障礙資訊服務，以保障身心障礙者平等參與政治與公共生活之權利。在這之後又陸續透過了：《立法院組織法》第五條修正案，除涉及保密事項的秘密會議外，所有會議一律公開直播，結束了密室協商的情況。《有線廣播電視法》第 33 條與第 61 條條文，將國會頻道列為有線電視系統經營者之「必載」頻道，避免系統經營者任意將國會頻道下架或移動頻道位置，影響國民收視權益。至此完成了國會直播法制化的最後立法程序。這項改革的實施，增強了民眾對國會活動的關注度，提升了政治過程的透明度和公信力，進一步促進了臺灣的民主發展。 除了國會頻道以外，其他國會透明化行動也陸續展開，特別是立法院相關網站的持續建設。2020 年 5 月 19 日，立法院透過無黨籍立委林昶佐的提案，推動「開放國會行動方案」，以促進民間參與、國會透明化成果的國際交流，例如開放政府夥伴關係聯盟。2023 年 11 月 9 日，時任立法院長遊錫堃於立法院開放國會成果記者會表示，20 項承諾已完成 17 項。2024 年國會改革爭議中，幾位民進黨立委特別指出這些工作即是民進黨的國會改革政績。 爭議法案 總統國情報告、加強人事同意權、擴大調查權、增加聽證權以及藐視國會罪 2024 年中國國民黨及臺灣民眾黨提出了一系列名為「國會改革法案」的法律修正案。法案的核心內容涵蓋了總統國情報告、加強人事同意權、擴大調查權、增加聽證權以及藐視國會罪。民主進步黨亦在法案二讀時，以再修正動議的形式，提出減少官員書面答覆質詢的期限。6 月 24 日，藐視國會罪正式生效。 法案生效後，立法院民進黨黨團、監察院、行政院、總統府等機關陸續提交釋憲聲請。 憲法法庭圍繞權力分立、行政特權等等議題進行審理，7 月 19 日判決爭議條文暫停適用。在 10 月的審判中，憲法法庭判決大部分爭議條文違憲，自判決日起停止適用。 修訂條例 主要內容 立法院追認總統的發布緊急命令、行使人事同意權、對總統副總統的彈劾案，在院會投票決議時，由無記名改為記名。 未來總統必須在每年 3 月 1 日前赴國會進行報告，新任總統則要額外在就任 1 個月內赴國會；若遇上「國家大政方針」及「重要政策議題」，立院也可在全體四分之一委員提議、再經院會決議後，請總統赴國會報告。 國情報告將採「依序即時回答」形式，假使立委以書面詢問總統，總統應在 7 至 12 目內書面回覆；不過即問即答的流程仍有解讀空間，未來將由黨團協商決定。 口頭質詢未及時答覆的部份，官員書面答覆的期限由最高 25 天減少為 15 天。書面質詢的書面答覆、預算案書面答覆的部份，期限最高 25 天沒變，但是涉及內容未過廣的，期限由 20 天減少為 15 天。 未來政府官員被質詢時不得任意缺席、拒絕答覆、拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答復或有其他藐視國會之行為，答覆內容不得超過質詢範圍，且不得對立委「反質詢」。 若被質詢人違反上述相關規定，均可送彈劾或懲戒，亦可由主席或質詢委員提議，再經院會決議，處 2 萬至 20 萬元罰鍰。另外，若官員於受質詢時進行虛偽陳述，依法以藐視國會罪追究其刑事責任。 未來憲法未明確規範的人事同意權的行使程式，需經相關委員會審查後，再由全體院會表決透過。此規範適用於包括但不限於國家通訊傳播委員會（NCC）主委及中央選舉委員會主委等職位的人事同意權行使。 人事同意審查期不得少於 1 個月。 應於審查過程中舉行公聽會，邀集相關學者專家、公民團體及社會公正人士共同參與審查。被提名人的學經歷、最高學歷學位論文、稅務及刑案紀錄表等資料，應由提名後 7 日內送交立法院參考。 被提名人提出書面資料與答詢，於提出結文或具結後，有答復不實、隱匿資料或提供虛偽資料的，委員會停止審查，再經院會決議，處二萬元以上二十萬元以下罰鍰。 開放立院可設「調查委員會」、「調查專案小組」，得要求「政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員」於 5 日內提供相關檔案、資料、檔案。 相關檔案、資料及檔案原本業經司法機關或監察機關先為調取時，應敘明理由，並提供複本。 在調閱期間，應指派專人將被調閱檔案、資料及檔案送達立法院指定場所，以供參閱，由立法院指派專人負責保管。 政府機關或公務人員若拒絕、拖延調查或隱匿資料，得經立法院院會決議，將其送監察院糾正、糾舉或彈劾。假設是民間人士違反規定，得經立法院院會之決議，處新臺幣一萬元以上十萬元以下之罰鍰，並得按次處罰至改正為止。受處分者如有不服，可在處分送達次日起 2 個月內提起行政訴訟。 接受調查者若認為調查委員會、調查專案小組逾越職權範圍或涉及個人隱私而與公共事務無關者，可陳明理由，經會議主席同意後拒絕證言或交付檔案、資料及檔案。 調查委員會和專案小組為審議院會交付之議案、全院委員曾為補選副總統、彈劾總統副總統等，得依《憲法》第 67 條第 2 項舉行聽證會。涉及外交、國防或其他依法令應秘密事項者，以秘密會議進行。 若聽證會涉及個人隱私遭不當侵害之虞，個人生命、身體或其他自由遭威脅之慮、營業秘密遭受不當侵害之慮，應部分或全部不公開。 若涉及國家安全、國防及外交等國家機密事項，或逾越聽證會調查目的之詰問或對質、個人隱私等，出席人員得拒絕證言或表達意見。 但應邀出席人員除非有正當理由，否則不得拒絕出席、拒絕證言、拒絕提供資料，經立法院院會決議後可處 1 萬至 10 萬元罰鍰，可按次處罰，受處分者如有不服，可在處分送達次目的 2 個月內提起行政訴訟。 民間人士出席時為虛偽陳述者，得經院會決議，處 2 萬至 20 萬元罰鍰，同樣可按次處罰和提起行政訴訟。若政府人員為虛偽陳述者，則可由主席或質詢委員提議、出席委員 5 人以上連署或附議，經院會決議，移送彈劾或懲戒，並依法追訴其刑事責任。 增訂《刑法》第 5 章之 1「藐視國會罪」專章。並增訂《刑法》第 1411 條，公務員於立法院聽證或受質詢時，就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述者，處 1 年以下有期徒刑、拘役或 20 萬元以下罰金。 公民社會在國會改革中的作用 中華民國的公民社會在國會改革過程中發揮了關鍵作用，積極參與並影響立法程序。 太陽花學運 2014 年，政府強行推動《兩岸服務貿易協議》立法，引發公民社會的不滿，認為協議缺乏透明度和民主程式，引發了太陽花學運。數千名學生和公民佔領立法院，呼籲更透明和民主的立法過程。這次學運成功推動政府暫停協議審議，並促成了《兩岸協議監督條例》的立法，提升了公民對立法程式的監督力度。 公民監督國會聯盟 為提高國會透明度和問責性，多個公民團體組成了公民監督國會聯盟，定期發布立委表現報告。透過調查和公開報告，這些團體監督立法委員的出席率、發言質量和投票情況，向公眾提供準確的資訊。這些行動提高了公眾對國會運作的認識，促使立法委員更加重視自己的職責和表現。 未來的改革方向 2024 年 5 月尚未透過的「國會改革五法」 如同已三讀的《立法院職權行使法》第 15 條等條文，民眾黨也與國民黨立委各自推出《立法委員互選院長副院長辦法》的修正法案，意在使得立法院正、副院長的選舉，透過記名投票公開透明。此案已經過司法及法制委員會審查，但併案審查報告尚未排入進院會討論事項中。民進黨立委亦有《立法院組織法》、《立法院議事規則》及《立法委員行為法》的各種修正法案，部份法案正在委員會審理。 調查權確立於憲法明文及監察院職權的轉移 其他方向 增加透明度：建立更透明的立法過程 選舉制度改革：進一步探討並完善選舉制度，如引入更多的比例代表制，增加小黨和無黨籍候選人的機會 立法委員責任制：加強立法委員的問責機制，確保立法委員能夠真正代表選民的利益。 注釋 參考資料 外部連結 Category 政治改革 Category 臺灣政治運動 Category 立法院