《保護美國人免受外國對手控制的應用程式侵害法案》（，簡稱：PAFACA），是美國國會於 2024 年 4 月 24 日透過的一項法律，編號為《公共法第 11850 號》。根據該法案條文指，若美國總統及相關部門認定某些社交網路服務為「外國對手控制的應用程式」，這些服務將在 270 至 360 天內被禁止。此定義涵蓋網站和應用程式，包括手機應用。該法案明確針對字節跳動及其子公司，包括 TikTok，無需額外確認。如果這些應用程式被出售且不再由敵對國家控制，該法案將失效。 PAFACA 由眾議員麥克加拉格爾和拉賈克利胥納莫提在第 118 屆美國國會期間提出，此前聯邦立法者曾多次試圖禁止 TikTok。在 2024 年 3 月 13 日，眾議院透過該法案。修訂版於 4 月 20 日以作為附加條款的一部分透過眾議院，並於 4 月 23 日獲得參議院批准。 該法案引發 TikTok、字節跳動以及多個倡導團體和企業的大量遊說活動。批評者認為，強製出售的威脅可能違反《美國憲法第一修正案》，或者受到針對以色列 哈馬斯戰爭的政治觀點影響，並認為應該出臺全面的隱私法案，而非針對 TikTok。TikTok 和字節跳動於 2024 年 5 月 7 日對該法案提出訴訟。美國哥倫比亞特區巡迴上訴法院和美國最高法院一致裁定該法案合憲。 拜登政府將法律的執行責任留給即將上任的特朗普政府。TikTok 於 2025 年 1 月 18 日關閉其網站作為預防措施。Google 和 Apple 於 2025 年 1 月 19 日將其從各自的應用商店中移除。然而，在當選總統當勞特朗普表示他將在就職時給予 TikTok90 天的寬限期後，服務在同一天恢復。 背景 TikTok 在美國的每月活躍使用者超過 15 億。自 2020 年以來，該公司受到關注，美國國家安全官員和立法者警告其母公司字節跳動與中國的聯絡構成國家安全風險，中華人民共和國政府可能會訪問 TikTok 資料以監視美國人。 先前的監管行動 2019 年 5 月，時任美國總統當勞特朗普簽署《第 13873 號行政命令》，宣佈美國資訊及通訊技術和服務供應鏈安全（ICTS）進入國家緊急狀態。隨後，他於 2020 年 8 月簽署《第 13942 號行政命令》，依據《國際緊急經濟權力法》IEEPA）強化之前的命令，指示商務部部長限制 TikTok 在美國的運營。TikTok 和字節跳動提起訴訟，認為第《13942 號行政命令》超出 IEEPA 的授權範圍，法院最終支援 TikTok 和字節跳動，對該命令頒佈初步禁令，禁止其執行。 2019 年，美國海外投資委員會（CFIUS）針對字節跳動收購 musically（後來與 TikTok 合併）進行回溯性國家安全審查，並將交易提交給特朗普決定。這表明 CFIUS 無法消除該交易可能引發的國家安全風險。2020 年 8 月，特朗普根據《國防生產法》（DPA）第 721 條釋出出售令，要求字節跳動出售支援 TikTok 在美國運營的資產及相關資料。TikTok 和字節跳動則提起訴訟，指控該命令違反《美國憲法第五修正案》的正當程式和徵用條款以及《行政程式法》。 在《第 13942 號行政命令》的訴訟禁令即將到期之際，時任美國總統祖拜登根據《第 14034 號行政命令》撤銷《第 13873 號行政命令》和《第 13942 號行政命令》，雙方也自願撤銷對《第 13942 號行政命令》的訴訟。《第 14034 號行政命令》要求商務部長更廣泛地識別和應對來自外國網際網路和軟體應用程式的國家安全威脅，但保留國家緊急狀態的宣告及 DPA 的出售令。 2021 年 1 月，商務部根據《第 13873 號行政命令》釋出 ICTS 供應鏈的臨時最終規則，並於 2023 年 6 月釋出最終規則。然而，截至 2023 年 9 月，商務部尚未根據該規則阻止任何交易，只根據該規則向在美國提供 ICTS 的中華人民共和國公司發出傳票。在拜登上任後，相關公司與政府聯合請求將 DPA 出售令案件擱置，雙方試圖達成協議，法院於 2021 年 2 月批准此請求，並要求政府每 60 天提交一次談判進展報告。2022 年 12 月，拜登簽署《2023 年綜合撥款法案》的一部分 《禁止政府裝置使用 TikTok 法案》，要求行政管理和預算局（OMB）制定指南，限期要求聯邦機構從所有政府電腦及資訊技術裝置中移除 TikTok，相關指南於 2023 年 2 月釋出。 國家安全隱憂 2024 年 3 月，國家情報總監（ODNI）指出，中華人民共和國的 TikTok 帳戶「據稱在 2022 年美國選舉期間針對候選人」，而且無法排除中國利用 TikTok 影響 2024 年美國選舉的可能性。美國執法和情報機構的其他成員表示，中國可能利用使用者資料進行影響操作，並認為 TikTok 可以監控使用者活動。美國國務卿安東尼布林肯表示，TikTok 必須「以某種方式結束」。 中方則表示，任何針對 TikTok 的出售行動都必須符合 中華人民共和國出口管制規定。一名前特朗普政府官員稱，字節跳動須遵守《中華人民共和國國家情報法》，即使出售後，TikTok 仍需清除其原始碼。美國商務部指出，字節跳動與中國共產黨有密切關係，並於 2019 年與公安部公共關係局簽署協議。2021 年，網宿科技在中國網際網路投資基金的協助下，收購字節跳動子公司 1 黃金股及得到一席董事會席位，該子公司擁有 TikTok 的技術。 2021 年，公民實驗室的研究顯示，TikTok 沒有將資料直接傳送至中國政府或中國伺服器，但也無法排除非中國伺服器可能轉發資料的可能性。根據洩露的材料，《BuzzFeed News》在 2022 年 6 月報導指，字節跳動中國員工多次訪問美國使用者資料。字節跳動最終解僱了四名員工（兩名在中國，兩名在美國），這些員工曾訪問至少兩名記者的使用者資料，以找出洩密來源。 網路安全研究顯示，TikTok 收集的資料量與其他競爭對手相當、更多或更少。2023 年，《福布斯》報導指，TikTok 付費給美國內容創作者和企業的納稅人識別號，包括社會保障號碼，被儲存在中國，且字節跳動員工可以訪問；此外，據《福布斯》看到一個內部 TikTok 資訊軟體，在中共二十大前曾被中國網路安全部門檢查。一名前高管在起訴字節跳動非法解僱案中稱，中國共產黨在字節跳動的黨支部曾在 2018 年獲得香港親民主活動人士的使用者資料；另一宗於 2019 年的訴訟則指控，使用者資料被收集並傳送到中國伺服器。 TikTok 和字節跳動承認，其 2019 年和 2020 年的政策（現已不適用於全球）曾用於壓制中國及其他國家政治敏感話題，但聲稱此舉是為了「減少平臺上的衝突」。2023 年 11 月，美國情報界成員和澳大利亞戰略政策研究所研究員對 TikTok 和其他社交媒體平臺可能被中國用來塑造政治敘事表示擔憂。 批評 部分網路安全專家認為，所提出的國家安全擔憂多屬假設，缺乏足夠的公開證據顯示美國使用者資料已被中華人民共和國政府訪問或共享，有些宣告甚至被認為過於誇大。拜登在擔任總統期間也曾使用 TikTok，而特朗普則改變他之前的立場。《大西洋》雜誌的查理沃澤爾指出，該法案的透過過程過於匆忙。記者肯克利彭斯坦則認為，誰擁有 TikTok 或許並不重要，因為俄羅斯曾在 2016 年美國選舉中利用 Facebook 進行幹預，而並未擁有該平臺。 TikTok 表示，公司定期對企圖秘密影響網路的行為採取行動，並參與過「超過 150 次全球選舉」。字節跳動註冊於開曼群島，而 TikTok 公司則註冊於美國加利福尼亞州和特拉華州，且宣稱 60 的字節跳動股份由全球機構投資者持有。為回應立法者對資料隱私的憂慮，TikTok 推出了一項名為「Project Texas」的計劃，將所有美國資料儲存在由甲骨文公司員工監控的本地伺服器。 親巴勒斯坦主題標籤 2023 年，以色列為回應哈馬斯的襲擊轟炸加沙地帶後，TikTok 上親巴勒斯坦內容顯著增多。威斯康星州眾議員邁克加拉格爾在推動禁令時譴責該平臺上「猖獗的親哈馬斯宣傳」，參議員喬希霍利和馬可魯比奧也持相似立場。蓋洛普的民調顯示，自 2010 年以來，更傾向使用 TikTok 的年輕美國人對巴勒斯坦的同情度高於對以色列。 公司否認有意推廣親巴勒斯坦主題標籤，稱中東和東南亞等地區的使用者瀏覽量和內容佔比重大，很容易選擇性使用主題標籤以支援特定敘事。一些標籤可能擁有較少影片但獲得更多瀏覽量，或是比新標籤更為久遠。 條款 《保護美國人免受外國對手控制的應用程式侵害法案》禁止網路託管服務和應用程式商店分發、維護或更新「敵對國家控制的應用程式」，除非該應用程式的所有者在被指定為敵對國家控制的應用程式後的 270 天內進行「合格的出售」。這實際上禁止這些受影響的服務在美國市場上的運營。該法案明確將 TikTok 及其母公司字節跳動及其子公司的應用程式指定為外國對手控制的應用程式，而其他公司的應用程式如果符合以下條件，也可能被列入此類： 應用程式是一個「網站、桌面應用、移動應用或增強或沉浸式技術應用」，允許註冊使用者「生成、分享和檢視文字、影像、影片、實時通訊或類似內容」，並擁有至少 100 萬月活躍使用者，除非該應用的「主要目的」是讓「使用者釋出產品評論、業務評論或旅遊資訊和評論」； 該應用由在美國根據《美國法典》第 10 編第 4872 d2 條被指定為敵對國家的國家註冊、總部設在、主要經營地位於或依據該國法律組織的人員運營，或由此類人員持有至少 20 股份的公司運營； 該應用被總統認定為對國家安全構成重大威脅。 如果已確定合格出售的途徑，並在執行上取得「重大」進展，並且有法律約束力的協議來促進出售，總統可以將出售期限延長最多 90 天。根據《PAFACA 法案》，出售要符合條件，總統必須透過跨部門流程確定交易完成後該應用不再受敵對國家控制或與敵對國家無運營關係，並且交易完成後法案的限制不再適用。然而，《PAFACA 法案》並未強制要求指定應用的所有者進行出售。在出售期限之前，擁有該應用程式的公司必須應使用者要求提供其資料，並以機器可讀格式提供。未遵守分發、維護和更新限制的網路託管服務和應用程式商店將面臨每名美國使用者 5000 美元的罰款，而未按要求向美國使用者提供資料的指定應用程式所有者將面臨每名使用者 500 美元的罰款。 根據《PAFACA 法案》條款，美國司法部長有權調查可能的違規行為，並在確定違規行為後，在美國聯邦地區法院提起訴訟，追求民事罰款或宣告判決或強制救濟，但《PAFACA 法案》未明確規定司法部長可透過行政程式採取哪些行動來執行該法案。根據《PAFACA 法案》條款，挑戰該法律本身或根據該法律作出的決定的審查請願書只能向美國哥倫比亞特區巡迴上訴法院提出。在第 118 屆美國國會中，其他法案提議取消《國際緊急經濟權力法》中允許挑戰《第 13942 號行政命令》的例外情況，並授權行政部門對擁有指定應用程式的公司員工施加簽證限制，要求在這些公司工作的美國公民根據《外國代理人登記法》註冊為外國代理人，或禁止與明知向中國提供美國管轄範圍內人員資料的公司進行交易的具體權力。 法案將授權建立一個新系統，以指導總統建立和維護「不可信應用程式和社交媒體實體」名單，並要求聯邦通訊委員會釋出禁止應用程式商店和網際網路服務提供商支援這些應用程式的規則。提議中的《2023 年限制法案》將明確授權對資訊和通訊技術和服務交易進行審查，這與根據《國際緊急經濟權力法》建立的商務部 ICTS 供應鏈規則分開，並將建立一個類似於美國外國投資委員會的單獨流程來審查敵對國家對 ICTS 公司的持股。其他提議包括擴充套件資料隱私框架或跨境資料傳輸，以限制 TikTok 的資料收集。 立法歷史 眾議院 2024 年 3 月 7 日，美國眾議院能源和商業委員會一致同意支援該法案，並無需修改直接報告給眾議院。3 月 13 日，《PAFACA 法案》在眾議院以 352 票對 65 票的結果透過，其中有 50 名民主黨議員和 15 名共和黨議員投下反對票。 2024 年 4 月 20 日，眾議院透過一項名為的外援法案（HR 8038），作為《公共法第 11850 號》的一部分。該法案納入經過修改的《PAFACA 法案》，將出售完成的期限從 180 天延長至至少 270 天。透過將潛在的 TikTok 禁令或資產出售與傳統上在兩黨中均有支援的外援計劃捆綁在一起，眾議院施壓參議院迅速進行聯合投票，因為重新修訂法案以排除 TikTok 相關條款將會延遲外援的實施。 參議院 參議員蘭德保羅以《美國憲法第一修正案》為由反對該法案，並表示將阻止其透過。他的反對意見曾阻止類似的法案（S 85）在 2023 年進展，但預計無法阻止這次的外援法案。2024 年 4 月 23 日，參議院透過了包括《21 世紀以實力促和平法案》和其他三項法案的法案，投票結果為 79 票贊成，18 票反對。對於可能的政治反彈，時任美國參議院多數黨領袖查克舒默表示，眾議院共和黨人將 TikTok 修正案塞進這項無法再等待的 950 億美元外援計劃中，必須「盡快透過」。共和黨的政治策略師指出，民主黨人在 TikTok 上的大量支持者，可能會讓簽署該法案的拜登承擔任何後果。 遊說活動 TikTok 和字節跳動公司在反對該法案的遊說活動中投入數百萬美元。同時，一些公民自由和數位權利組織也參與反對行動，包括美國公民自由聯盟、電子前哨基金會、奈特第一修正案研究所、為未來而戰、民主與技術中心、新聞自由基金會、亞裔美國人聯盟、Access Now、華人進步會、自由工作組織和美國筆會。支援該法案的組織包括保衛民主基金會、國家裝甲行動、傳統基金會、繁榮美國人、美國原則專案、哈達薩組織和反誹謗聯盟。此外，據報導指，包括甲骨文、Google、LinkedIn、聯想、戴爾技術公司、NCTA、競爭性運營商協會和 Issue One 在內的其他行業和倡導組織也參與該法案的遊說活動。 註釋 參考文獻