職業官僚，是對部分日本公務員的俗稱，指代公務員考試中 綜合職 考試、上級甲種考試、I 種考試等考試合格，被日本中央省廳以幹部侯補生任用的國家公務員。 日本的職業官僚制度起源於明治維新後的文官考試，於十九世紀末開始，二戰後予以改革，但大體得以儲存。職業官僚在日本經濟騰飛時期曾主導經濟政策，負責協調公務員、企業及自由民主黨內部派系。職業官僚制度曾被認為是日本經濟增長的重要原因 Vogel Ezra F Japan as number one Lessons for America Harvard University Press 2013。但 1990 年代日本泡沫經濟破裂後經濟停滯，以及高階官僚涉及醜聞，使政府透過一系列公務員改革，削弱高階官僚權利。 官僚制度歷史 戰前官僚制度 日本近代官僚制度發源自明治維新時期，身份等級色彩濃厚，將官僚從高到低區分為親任官、勅任官、奏任官以及判任官，前三類被稱為高等官。日本現代化過程中，受到德國、奧地利等歐洲國家啟發，決心建立為天皇服務、達到規範教育水平的國家公務員制度 Spaulding Jr Robert M Imperial Japans higher civil service examinations Princeton University Press 2015。日本於 1870 年代設立法學院，1876 年建立法律考試製度，1884 年建立司法官任用制度。約 1890 年代，日本形成公開競爭考試為主的官僚任用制度，推行文官普通考試、文官高等考試等考試，並逐漸取消此前東京帝國大學畢業生成為公務員的特權 Koh Byung Chul Japans administrative elite Univ of California Press 1989。高等文官考試內容以法律為主，合格者多為帝國大學法學部的畢業生毛桂榮 日本公務員人事管理的制度與運作 《復旦公共行政評論》 第 3 輯 2007，也反映出當時日本的社會階級分化。 在戰前高等文官考試合格者中，超過 60 為東京帝國大學畢業生，而另有接近 10 為京都帝國大學畢業生。有學者分析約 1300 名高等文官經歷，發現過 70 為東大畢業，9 為京大畢業 Inoki Masamichi The civil bureaucracy Japan Political modernization in Japan and Turkey 1964 19251975296。此外，約 27 高等官為士族（武士後代），12 為華族，其他為平民，但多為官僚、地主、工商界人士之子。此外，領導職位多由考試選拔的「政務官」擔任，雖然「技官」也多為精英大學畢業，但政務官升遷卻遠遠快於技官。 因公務員為天皇之官吏，在天皇威望至上的年代，高階官僚的權威也得到強化，成為統治精英的一部分。吸收德、奧經驗，日本官僚體系在召開國會前已建設完畢，官制也以天皇勅令而非法律規定。 二次世界大戰前，國會及各大臣從未完全控制官僚體系，反是官僚開始從政，成為兩大政黨內之重要派系 Robert A Scalapino Elections and Political Modernization in Prewar Japan in Robert E Ward ed Political Development in Modern Japan Princeton Princeton University Press 1968 24991。甚至在軍人出任首相時，也需與官僚達成非正式合作 Robert M Spaulding Jr The Bureaucracy as a Political Force 192045 in James W Morley ed Dilemmas of Growth in Prewar Japan Princeton Princeton University Press 197176。此外，在明治憲法下，幾乎所有首相均曾任文武官僚，只有兩位皇族首相例外。 候選人透過考試後，由各部委負責聘用官僚，其升遷、調任也全在該部委內部，形成所謂的「縱社會」Nakane Chie Tate shakai no ningen kankei Tanitsu shakai no riron Human Relations in a Vertical Society The Theory of a Homogeneous Society Tokyo Kodansha 19672667。此外，官僚有法定的職業保障，理論上為終身僱傭制。但高階官僚多在 40 歲左右退休，以使官僚不必被同年入職的同事領導，也同時讓位於後進官僚 MacDonald Hugh H and Milton J Esman The Japanese Civil Service Public Personnel Review 7 1946 213224。當時法律規定，文官工作 17 年後，得享有工資 13 的退休金 Kusayanagi Daizo Kanryo okoku ron On the Kingdom of Bureaucrats Tokyo Bungei Shunju 197578。高階官僚退休金可達 1500 日元，超過中低層公務員的全部薪水，亦有官僚從政、被任命於貴族院、或在私人企業工作 Y Watanabe Nihon no komuinsei The Japanese Civil Service System in K Tsuji ed Gyoseigaku Koza Vol2 Tokyo University of Tokyo Press 1976 129Hata Ikuhiko Kanryo no kenkyu fumetsu no pawa 18681983The Study of Bureaucracy The Immortality Indestructibility of Power 18681983 198325。 戰後官僚制度 二戰結束後，在駐日盟軍總司令部的主導下，日本推行了一系列政治體制改革，包括透過《國家公務員法》，推行公務員改革。然而，部分日本戰前官僚制的傳統，依然延續至今日的日本國家公務員制度西尾隆，公務員制 2018。戰後，日本國家公務員與地方公務員體系是分開的，職業官僚為國家公務員中的一部。日本經濟曾保持長時間高速增長，有效的官僚系統被認為是其原因之一。 1955 年至 1993 年，日本自由民主黨曾長期執政。在此期間，憲法雖賦予內閣行政權，但內閣實際作用較小。為制定政策、執行政策，必須由國會透過法律。而法律的制定，則發展出非正式的「事前審查制」（prior review）。此制度下，法律草案需先透過自民黨政務調查會以及總務會批准，然後由內閣透過，提交國會。因自民黨在法案提交前，已做出稽核、修改，所以國會辯論過程名存實亡。法案必然透過，反對黨也無可奈何。政府各部委、自民黨各派系及產業團體是此體系中的「鐵三角」，而高階官僚從中消減分歧、催生共識，作用不可或缺。除官僚外，自民黨派系高層也對法律、政策有否決權 Ramseyer J Mark and Frances McCall Rosenbluth Japans political marketplace Harvard University Press 2009，因此也被稱為「自民黨 官僚兩頭政治」（LDPbureaucracy diarchy）。 泡沫經濟破裂後，官僚體制的缺點被指出，如首相權力較弱，在貿易談判等急迫事項中過於緩慢，及較難在跨部委事項中取得共識。此外，還有高階公務員屢出醜聞、各部委內部封閉、大臣和官僚許可權分界難以界定、年功序列不重視能力，及退休的官僚「下凡」至報酬豐厚的私人職位等問題。 日本政府因此開始改革官僚制度。1994 年前，日本的選舉制度是中選舉區制，1 個選舉區選出 26 名議員。1994 年，在細川護熙內閣領導下，制度過渡為小選舉區制，於是國會議員與選區聯絡更加緊密，地位得到強化根元邦朗濱本真輔「選挙制度改革による立法行動の変容」『レヴァイアサン』（木鐸社、2013 年）、116142 頁。。橋本龍太郎首相於 1996 年推行改革，強化了首相權力。內容包括合併政府部委、強化內閣制定政策的權能，及縮減行政機構等，政策於 2001 年生效。其他改革包括於 2001 年透過國家公務員倫理法。最新的公務員改革於 2014 年實現，在安倍晉三首相治下，政府成立內閣人事局，終使各省高階官僚的人事任命由首相及內閣統一管理。 職業官僚與等級制度 公務員雙軌制 日本公務員錄用過程中，身份等級制色彩濃厚，根據公務員考試程度區分。其中，職業官僚與非職業官僚（既普通公務員）的任用、晉升形成雙軌制西尾勝，2001，『行政學新版』有斐閣。早川徵一郎，1997，『國家公務員の昇進キャリア形成』日本評論社。。日本國家公務員考試，傳統上劃分為 I 類考試、II 類考試和 III 類考試。其中，I 類考試合格者，既職業官僚，被視為高階幹部候選人員，有望逐級晉升為課長、局長、事務次官。 而其他兩類考試合格者，則被視為 非職業官僚，逐級晉升的機會甚少，一般需要職業官僚 經驗年數 的兩倍以上才能晉升，且基本上以課長、課長補佐封頂。此制度被稱為 職業制度。按照日本公務員工資表，職業官僚起始工資為 3 級 1 號，比 Ⅱ 種考試合格者快 3 年，比 Ⅲ 種考試的合格者快最少 8 年，實際更長。 職業官僚錄用後，其人事一開始就由大臣官房的人事部門主管。其他非職業官僚，人事則由各省廳的局人事管理部門管理，且極少晉級局長級公務員，一般最終只能升到課長。職業官僚透過統一考試後，由各省廳進行分別面試，選擇錄用，考試合格者為實際錄用人數的數倍。公務員大多始終受僱於最初錄用的省廳，職業發展封閉於省廳內，被比喻為割據體系。 2012 年，日本實施新的公務員考試製度。新制度將國家公務員考試分為 綜合職 考試和 一般職 考試，意圖廢除傳統的 職業制度「昨年の國家公務員法改正による能力実績主義の匯入と併せてこれらの改革を実施していくことによって、まさに採用試験の種類にとらわれず、能力ある多様な人材が能力と実績の評価に基づいて幹部候補として育成され幹部へと登用されていくようになり、現行のキャリアシステムは廃止され、根本的に異なる仕組みができ上がるものと考えております。」（ 平成 20 年 6 月 3 日，行政改革擔當大臣渡邊喜美對參議院內閣委員會的答覆）。綜合職公務員負責政策的起草、調查和研究，而一般職公務員則負責定型化的行政事務。然而，改革後的新制度在實際運作中，依然保持了傳統的等級制。綜合職公務員被視為 職業官僚，而一般職公務員則被視為 非職業官僚。 官僚晉升 傳統上，各部委公務員的人事，為內部管理、決定，較為封閉，政治家和人事院影響有限。官僚晉升方式為 選考，即 以出勤評定、職場的相互評價和聲譽、上司推薦、選拔研修、研修時的評價等眾多因素的綜合評價。選考只篩選出除成績差的、有問題的職員，其他人則按照 經驗年數 繼續晉升，平均 1 到 2 年換一次崗位。依照慣例，職業官僚晉升實行年功序列，後年次官僚絕對不會在晉升上超過前一年官僚。 職業官僚組一般都能順利升遷到課長職務，其時間大約需要 20 年，在 40 餘歲成為課長。但同為課長，部分職位更為重要，被視為晉升事務次官或其他要職的關鍵。此類職位包括大部分省廳的總務課（亦有稱文書課），秘書課（亦有稱人事課）， 會計課（亦有稱預算課），分別掌管省廳政策法律、職業官僚人事、和預算的調整工作，還包括大藏省（現財務省）的主計局總務科長。 此後，課長晉升局長需約 10 年，局長普遍年齡約為 50 歲。日本約有 1000 課級機構，但只有不足 100 個局級機構，及不足 20 個省廳級組織，因此每級晉升便越加激烈。而且並非所有省廳都以事務次官為最高級別的公務員，如外務省駐美大使、法務省檢察總長，級別都高於事務次官。 官僚地位及影響力 官僚影響力 日本官僚集團曾長期主導政策制定過程。特別是在日本經濟騰飛期，中央各部委官僚機構曾主導制定了各種行業法，如石油業法、建設業法、道路運輸法、銀行法以及證券交易法等，並掌控各行各業的准入規制、生產總量、產品策劃以其他影響力。透過行使行業規制、行政指導等權力，官僚集團在各行業中強化官方與商界的聯絡，乃至勾結，為 官僚下凡 打通渠道。 傳統日本的政府機構中，政治任命很少。在 2001 年改革前，部委官僚最高層為事務次官，其上只有只有政務次官和大臣（部長），而且政務次官並不參與政策決定，所以一個政治家要試圖控制整個部委的官僚組織。2001 年公務員改革後，政府在省廳大臣之下配備了 22 名副大臣和 26 名大臣政務官。2001 年前，高階公務員常作為政府委員在國會代替大臣答辯，而且最重要的問題常常是由課長和局長答辯出雲明子，公務員制度改革と政治主導 2014。此慣例也在 2001 年被廢除，但依然由公務員準備國會質詢的政策問答。 內閣向國會提交立法建議時，其法律草案多由一般由中央各部委的精英官僚起草，過程一般包括： 中央各部委設立 研究會 或 懇談會 等局級私人諮詢機構。 由主管科室的課長、課長輔佐以及系長等精英官僚制定立法大綱。 由局長主持召開的局級會議，審議科室提交的立法草案。 主管科室繼續修訂立法草案，並與相關部委和政黨進行協商並達成妥協。 主管部委的大臣官房文書課提出修訂要求。 各部委確定立法草案。 提交至內閣府法制局和事務次官會議進行審查。 提交至內閣進行閣議並最終形成 內閣提出法案。 因此在法律政策制定過程中，日本精英官僚發揮的巨大影響力。 早期勸獎退職慣例及 官僚下凡 因官僚實行年功序列，日本官場潛規則中，有對高階職業官僚的早期勸獎退職慣例。同期的職業官僚組人員，有一任升任至事務次官職位時，其餘的同期官僚便會被人事部門勸退。被勸退的官僚會獲得可觀的退職金。部分高階官僚會開始從政。高階官僚亦有安排再就業崗位的慣例，即所謂的 官僚下凡出雲明子，公務員制度改革と政治主導 2014。離職後的高階官僚，常獲得其出身部委所管轄的外圍團體、關聯企業、獨立行政法人、國立大學法人以及特殊法人等機構的高階職位，獲得高薪 Colignon Richard A and Chikako Usui 2003，Amakudari Cornell University Press Kim HyungKi et al 1995 The Japanese Civil Service and Economic Development Oxford University Press 。 日本已試圖改革 官僚下凡 慣例，如 2007 年對《國家公務員法》作出修訂。《國家公務員法》中規定，禁止在職公務員提供資訊，便利其他職員或離任職員提供前往營利企業、法人等進行再就業。但改革並非完全成功。如 2017 年被曝光文部科學省有組織的斡旋 官僚下凡，違法案例總計達 62 件，導致 43 人受到處分。 參考文獻 Category 日本公務員