創 制 權是一種政治理論，由孫中山於三民主義中提出，是人民四種政權（選舉、罷免、創 制、複決）之一，於《中華民國憲法》中保障的人民固有權利。由人民直接提出法律，透過後由政府執行，概念來自於西方直接民主中的倡議與提案。在孫中山原始演講中，並沒有清楚解釋創制權實際上應該怎麼運作，在中華民國法律中有《國民大會創制複決兩權行使辦法》明確使用創制權，但由於《憲法》中有關國民大會章條文已停止適用，因此現行法令以公民投票法為主來行使創制、複決權。 中華民國憲法中所稱的創制權，源自三民主義。但是它的內涵在制憲過程中，已經經過討論與折衷，與西方所謂的倡議較為接近，與三民主義中的創制不盡相同。因此臺灣政治學者，許多都認為創制權與倡議權是同義詞。 理論 孫逸仙所說的創制權，在字面意思上是「創造新的法律制度」，是由人民決定好法律，交給政府執行，這是一種管理法律的權力孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉「人民要有什麼權，才可以管理法律呢？如果大家看到了一種法律，以為是很有利於人民的，便要有一種權，自己決定出來，交到政府去執行。關於這種權，叫做創制權，這就是第三個民權。」。跟創制權成對出現的，是複決權。孫中山所說的複決權，並不是指公民投票，而是由人民決定修改或廢除某個法律，這也是一種管理法律的權力孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉「若是大家看到了從前的舊法律，以為是很不利於人民的，便要有一種權，自己去修改，修改好了之後，便要政府執行修改的新法律，廢止從前的舊法律。關於這種權，叫做複決權，這就是第四個民權。」。 創制、複決二權，理念來自於瑞士所採行的直接民主孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉「在歐洲有一個瑞士國，已經有了這幾部分的方法，已經試驗了這幾部分的方法。這是徹底的方法，是直接的民權，不過不大完全罷了。」，他的參考書籍為《全民政治》（Government by All the People or The initiative the referendum and the recall as instruments of democracy）孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉「至於民權之實情與民權之行使，當待選舉法、罷免法、創製法和複決法規定之後，乃能悉其真相與底蘊。在講演此民權主義之中，固不能盡述也。閱者欲知此中詳細情形，可參考廖仲愷君所譯之《全民政治》。」。因此，推測他所說的創制，即是倡議的漢譯，這個假說是合理的。 在議會制中，民意機關擁有法律同意權，可以提出、透過、否決以及修改法律。但在三民主義中，並沒有提到立法同意的過程，因為在孫中山的設計中，法律訂定是屬於政府的治權之一，為五權，不是由民意機關來執行桂宏誠《中華民國立憲理論與 1947 年的憲政選擇》：「眾所皆知，孫中山將權能區分理論正面表述為『人民有權，政府有能』，但若從負面來表述，未嘗不也意味『人民應該有權，但人民不一定有能』。 因此孫中山主張區分政權與治權，即意味了人民主權機關與立法機關應有所區分。」「國民大會為孫中山規畫中的政權機關，實亦即為象徵主權在民的機關，而立法則被歸為政府治能，故成為以院為名稱的治權機關。其次，國民大會的組成分子稱代表，已不若國會議員稱議員，此一改變，也當與國民大會不具有議政功能有關。同樣的，立法院的組成份子稱委員，則與孫中山設計中的立法院為專家立法，且屬政府權能的治權有關。且稱委員，也意味了並非由國民直接選舉產生，而是受國民大會委託，專責立法的人員，故不是象徵主權在民的機關。」，2008 年，秀威資訊，ISBN：9789862210659。。人民的選舉、罷免、創制、複決四種政權，只被用來節制政府，但是政府擁有完全的施政權力，為萬能政府孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉「人民管理政府的動靜，要有四個權，就是要有四個節制，要分成四方面來管理政府。政府有了這樣的能力，有了這些做工的門徑，才可以發出無限的威力，才是萬能政府。」。在三民主義的設計中，一般性的法律制定，都交由政府專門人員來制定，不經過議會同意；在孫中山原始設計中，只有縣級的事務，人民可以直接行使創制、複決，但在中央層級，人民不能直接進行創制，但人民可以間接透過國民大會，制定不足的法律（創制），以及否決不想要的法律（複決）孫中山《國父全書》〈國民政府建國大綱〉：「國民政府對於中央政府官員有選舉權、罷免權；於中央法律有創制權、複決權。」。因此，創制、複決兩權，並不是完全像西方的直接民主模式，先由公民提案，之後公民投票決定透過與否。在中央層級，它仍是一種間接民主形式。 這個設計主要來自孫中山認為西方代議民主制中，議會權力過大，控制行政機關，是一種國會獨裁或議會專制，主張將監察權與立法權由民選議會獨立出來，由專家行使，不由人民透過議會決定孫文《國父全書》〈五權憲法〉：「乃二百年前有法國學者孟德斯鳩，他著了一部書叫做《法意》，有人亦叫做《萬法精義》，發明瞭三權獨立底學說，主張立法、司法、行政三權分立。但英國後來因政黨發達，已漸漸變化。現在英國並不是行三權政治，實在是一權政治。英國現在底政治制度是國會獨裁，行議會政治；就是政黨政治，以黨治國。」孫文《國父全書》〈三民主義與中國民族之前途〉：「現在立憲各國，沒有不是立法機關兼有監督的許可權；那許可權雖然有強有弱，總是不能獨立，因此生出無數弊病。比方美國糾察權歸議院掌握，往往擅用此權，挾制行政機關，使他不得不頫首聽命，因此常常成為議院專制，除非有雄才大略的總統，如林肯、麥堅尼、羅斯福等才能達到行政獨立之目的。」。 由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論，李鴻禧等人認為這部份接近於民主集中制許志雄〈九０年代我國憲政改革的問題〉：「依照孫中山的五權憲法及權能區分理論，五院分工合作，同時服膺國民大會的統制。基本上各種權力之間無制衡關係存在，顯然與權力分立原理迥不相侔。換言之，五權憲法強調由人民透過國民大會控制五權的運作，應屬權力集中制（民主集中制）的產物。這種理論對於權力抱持信任態度，並且過度美化統治者與被統治者的同一性，而忽略權力集中可能造成的弊端，一旦付諸實現，往往淪為獨裁專制的溫床。」，發表於臺灣教授協會、臺灣長老教會主辦「海內外臺灣人國是會議」，1999 年 11 月 12 日。薛元化〈行憲紀念日與憲政〉：「基本上，中華民國在一九四七年行憲之初，除了面臨動員戡亂體制之外，憲法體制內部的結構即出現嚴重的問題，特別是將原本五五憲草集權於總統及國民大會（類似最高蘇維埃）的民主集中制加以改造，使其成為較合乎民主憲政常規的憲法制度，但是在國民黨強勢主政下，憲法許多原始的設計無法實現，甚至連在政治制度的設計都出現明顯的違憲狀態。如在一九七八年以前，地方法院及高等法院隸屬於行政院之下，即是明顯違背民主憲政的常軌。」，2001 年 12 月 24 日，見臺灣之窗專欄 。日本學者美濃部達吉與其學生宮澤俊義，反對孫中山提出的權能區分，認為政權與治權都應該屬於人民宮澤俊義《中華民國憲法草案評析》：「現在歐美各民主國家，人民不但擁有孫文所稱的政權，同時有治權；政權與治權並不是兩種不同的東西，他所稱的治權是人民的權力的本質，政權則是人民行使權力的方法。」，將政權與治權分開，削弱了民主制度。司徒一認為，李鴻禧誤讀了五權憲法，國民大會實則為實行代表制民主的機關，對代議制政府作出制衡，與民主集中制毫無關係；美濃部達吉與宮澤俊義沒有弄清楚權能區分的含義就加以攻擊，缺乏學術嚴謹性。司徒一。民國憲法要義與憲政制度展望。黃花崗雜誌 20140410 中華民國法律 中華民國憲法保障中華民國國民創制權。2003 年，立法院透過《公民投票法》，為創制權提供法源依據。第二條中，規定公民投票適用於： 全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下： 法律之複決。 立法原則之創制。 重大政策之創制或複決。 地方性公民投票適用事項如下： 地方自治條例之複決。 地方自治條例立法原則之創制。 地方自治事項重大政策之創制或複決。 預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。 參考文獻 外部連結 「公民投票有：重要投票（plebiscite）、複決（referendum）、創制（initiative）的三種 」〈公民投票與議會政治公民投票的種類〉 參見 倡議 Category 三民主義 Category 立法法律術語