北洋政府，又稱北京政府，正式名稱為中華民國政府，指中華民國建國初期，以京兆地方為首都的中央政府。因為大總統和國務總理主要由北洋軍閥出身，被南京國民政府貶抑為「北洋政府」。 民國 2 年（1913 年）10 月 6 日，北洋軍首領袁世凱當選為首任中華民國大總統，象徵著北京政府正式成立，中華民國臨時政府結束。 北京政府定五色旗為國旗，定《卿雲歌》為國歌。從民國元年（1912 年）3 月至 17 年（1928 年）6 月，北京政府體制多次於內閣制與總統制兩者之間徘徊不定。 在國務總理段祺瑞主導下，1917 年，中國對德意志帝國及奧匈帝國宣戰，加入英法美協約國陣營，參與第一次世界大戰，並於 1919 年以「戰勝國」的身分出席巴黎和會，但因五四運動抗議山東問題而未在《凡爾賽條約》簽字。 位居北洋軍首領的袁世凱未曾一統南方的革命黨勢力，袁死後，北洋系更是連內部都無法統一，分裂成大小派系軍閥混戰。1926 年 7 月，廣州國民政府發起北伐，北洋軍戰敗後退據東北。北洋政府最後一任國家元首、陸海軍大元帥張作霖撤退途中遭日本軍隊炸死，其子張學良在繼承政權後於 1928 年 12 月 29 日宣佈東北易幟，服從中華民國國民政府統治，北京政府正式宣告結束。 沿革 內政沿革 1912 年 2 月 12 日，臨朝稱制的滿清隆裕太后詔授袁世凱，在北京全權組建臨時政府。2 月 13 日，孫文遵守南北議和時的承諾，向參議院辭職，並推舉袁世凱為大總統。2 月 15 日，袁世凱被選為第二任臨時大總統，並於 3 月 10 日在北京宣誓就職郭廷以 １９１２中華民國元年壬子。漢典古籍 2014 年 2 月 23 日 。1912 年 12 月初至 1913 年 3 月，北京臨時政府舉行第一屆國會大選，宋教仁領導的國民黨獲得參眾兩院的多數席位徐矛，中華民國政治制度史，上海：上海人民出版社，1992 年。1913 年 3 月 22 日，即將出任內閣總理的國民黨代理理事長宋教仁被暗殺身亡。1913 年 4 月 8 日，中華民國第一屆國會在北京召開。在這段時間裡，袁世凱吸納北洋系人士、社會菁英和少數革命黨人組成新政府，中華民國的中央政府體制逐漸確立，並於 10 月 6 日進行大總統選舉，袁世凱成為第一任正式大總統，並於 10 月 10 日就職。 1913 年 7 月，孫中山以宋教仁被刺及袁世凱未經國會同意，即向西方各國進行「善後大借款」喪權辱國為由，發動二次革命反袁；8 月即以失敗告終，隨後流亡日本《中央政府與國民黨之問題》 中國重慶 《大公報》 1913 年 6 月 1 日。二次革命失敗 孫中山被迫流亡。鳳凰衛視 2011 年 3 月 10 日 2014 年 2 月 23 日 。日本以《二十一條》刁難袁世凱，民國成立後各種混亂的背景下，「共和不適於中國國情」之類的言論不斷在社會上傳播，各方建議袁世凱施行君主立憲來鞏固國基；袁世凱最終於 1915 年 12 月 12 日同意，開始籌備君主立憲制的中華帝國，定 1916 年登基改年號為 洪憲元年。但在蔡鍔的護國軍、孫文的中華革命黨及前清遺老的宗社黨圍剿下，1916 年 3 月 22 日，袁世凱尚未登基即宣佈撤銷帝制，中華帝國從未成為正式的國名，洪憲年號也從未被正式使用。1916 年 6 月 6 日，袁世凱病逝郭廷以 １９１６中華民國五年丙辰。漢典古籍 2014 年 2 月 23 日 。 袁世凱死後，無人有聲望和能力統御整個北洋軍，北洋軍遂分裂為直系、皖系、奉系等三大割據勢力，統稱北洋軍閥。而在護國戰爭後，各地軍閥亦成形，如桂系、滇系、粵系、川軍 等。各地軍閥在名義上仍受北京的中央政府支配，但實際上各自為政，有如獨立政權。從 1916 年 6 月至 1919 年，五四運動爆發，中央政府實際為皖系軍閥所控制，後來分別為直系、皖系、奉系軍閥輪流掌握。1917 年 8 月，《對德宣戰案》透過，中華民國開始參與第一次世界大戰。 北京政府時期，軍人干政成為中國政治常態。1919 年，胡適的老師杜威在訪華期間即觀察到：任何軍閥擁有政權之時，北京政府必為其傀儡，受其玩弄。 並用其親身經歷加以說明：餘曾一次親見總統與總理對於某將領大發雷霆，下令討伐，責其賣國之罪，且懸重金購其頭顱。曾幾何時，而又收回成命，將同樣處分反加諸原來擁有政權之軍閥。 之後，北京政府的國會在各系操控下，形式上選舉北洋系人物擔任中華民國大總統與國務總理，1924 年，馮玉祥發動甲子兵變推翻大總統曹錕後，形式上的總統選舉也取消。1925 年 7 月 1 日，蔣中正將原廣州陸海軍大元帥大本營改組成立國民政府。1926 年，蔣中正領導國民革命軍北伐。1928 年 6 月 3 日，張作霖的安國軍政府瓦解。6 月 8 日，國民革命軍佔領北京。同年 12 月 29 日，張學良改懸青天白日滿地紅旗，並通電南京的國民政府，表示服從管轄，史稱東北易幟。至此，北洋政府退出歷史舞臺。 外交沿革 北洋政府雖然曾為國際認可的合法政府，但由於混戰經年，中央財政窳敗，國民革命軍北伐以前，北洋政府尚能借債發債度日，如在 1921 年前 政府威信未墮，各省尚有解款，國內既得募集債券，列邦復假以鉅款。 但隨著地方軍閥坐大，截留稅收，乃 政局愈紛，財源漸枯，中央經費長期短缺。賈士毅《民國續財政史 一》，張研、孫燕京主編《民國史料叢刊》第 910 卷，大象出版社 2009 年版，第 76 頁 1921 年下半年，外交部告知駐外使領，政府已無款可發，要求他們自籌經費、減少開支。From day to day，The North － China Daily News，1921，Dec 7，p14．到 1923 年上半年，駐外使館經費積欠達十數月，駐外各使兩次聯名致電外交部，威脅如不發俸，將集體下旗回國。代理部務的外交次長沈瑞徵因使費事，數度提出辭職。《駐歐各使為積欠館費辭職》，《申報》1923 年 3 月 25 日，第 7 版；《沈瑞徵力爭使領經費之辭呈原文》，《順天時報》1923 年 5 月 2 日，第 2 版；《各公使下旗回國將即實行》，《順天時報》1923 年 7 月 17 日，第 2 版。北洋政府因為仰賴外債，常常優先補償使領經費，如 1923 年 6 月到 9 月間，總稅務司陸續墊借給北洋政府 157 萬兩關平銀，其中三分之二用作支付出使經費。魏爾特《關稅紀實》，海關總稅務司公署統計科 1936 年版，第 188190 頁再如 1923 年 8 月，北洋政府以蘇俄退回庚子賠款為抵押，發行 500 萬元使領庫券《使領庫券發行之經過》，《銀行月刊》第 4 卷第 3 期，1924 年 3 月 25 日，第 176177 頁；1925 年 3 月，北洋政府又以停付德國庚子賠款為擔保，發行公債 1500 萬元，用作中央緊急政費及出使經費。《諮內務部十四年公債指定專作中央緊急政費及使領經費之用豫豐銀號開兌實無餘款可撥諮複查照文 1925 年 3 月 28 日》，《財政月刊》第 12 卷第 136 期，1925 年 4 月，第 13 頁但隨著 1926 年下半年開始的國民革命軍北伐，北洋政府不僅東南關稅盡失，而且國際信譽大受打擊。1926 年 4 月，馮玉祥與直系和解，發動兵變推翻段祺瑞，張作霖和吳佩孚聯合組建北京政府，但因吳佩孚否認段祺瑞執政締結的一切條約，外國使團不承認顏惠慶攝政內閣。同年，英國在使團會議發表 聖誕宣言（Declaration of Christmas），暗示不再以北京政府為中國唯一合法政府。 1926 年下半年開始，外交部開除部內冗員、裁撤駐外使館，藉此來節省支出，將每月預算從 7 萬減到 55 萬，出使經費從 28 萬減到 10 萬，然而杯水車薪。《財政部為大元帥核定院部各署每月經費數目清單複審計院諮：附國務院致財政部函及各署經費清單 1927 年 8 月 11 日》，中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案審計院》第 146 冊，中國檔案出版社出版 2010 年版，第 77100 頁北洋政府還另闢新稅，從開徵的二五附稅中撥出 200 萬，用於發放出使經費，但在 1927 年初開始實行後，各處之二五附稅悉為地方截留，前項計畫又未果行。《聯合會會費事 1927 年 6 月》，北洋政府外交檔，檔號：03－38－040－01－014 1927、1928 年，北洋政府對內未能成功發行公債債券，對外借款則 近日已絲毫不能通融，於是使館真有告貸無門、羅掘俱窮之勢。《駐歐各國使領經費問題》，天津《大公報》1927 年 5 月 12 日，第 6 版 1927 年初，英國在外國使團提出對南北政府之七點建議，此舉象徵英國終止對北京的法理承認，也結束北京政府與外交團的儀式性關係。此外，1927 年底，比利時同意從退還庚子賠款中撥出 30 萬，用於支付北洋政府駐外使館經費。有鑑於此，外交部於是年年底及 1928 年初，多次致函駐美、英、日、俄、意等館，請求各國從庚款退款中撥用部分支付使領經費，但終未果。《商撥庚款接濟使費事 1927 年 12 月》，北洋政府外交檔，檔號：03－08－023－05－001 從 1926 年下半年開始，隨著革命軍節節北進，英、日、美等國相繼調整對華策略，外交重心有南移的趨勢。楊天石主編：《中華民國史》第 6 卷 19261928，第 259277 頁；牛大勇：《北伐時期列強對華政策研究評介》，《歷史研究》2005 年第 3 期；羅志田：《北伐前期美國政府對中國革命的認識與對策》，《亂世潛流：民族主義與民國政治》，第 311324 頁列強對北洋政府重視程度下降，即如《大公報》所論：「各國外交當局以中國局面變遷，早持觀望態度，對於使領各館已在不論不議之列也。」《駐歐各國使領經費問題》，天津《大公報》1927 年 5 月 12 日，第 6 版北洋政府自顧不暇，更無力把持外交，故對外交程式日漸省略，如 1927 年中法間的商約談判，「皆由外交部在北京與法使直接談判，駐法使館多不與聞。」又如 1927 年 4 月，張作霖下令查抄蘇俄大使館，事前事後均不知會國務院和外交部。《顧維鈞回憶錄》第 1 冊，第 364 頁比利時公使王景岐在 1927 年 3 月時，對記者描述：「駐外使館幾成無事可辦之機關 駐外公使，儼同虛設。」《王景岐歸國後之談片》，天津《大公報》1927 年 3 月 19 日，第 2 版 外交官倒向國民政府 不僅列國對北洋政府失去信心，國內外交人員亦離心離德，紛紛南下投奔國民政府。最具代表性的是王正廷、王寵惠先後南下，成為國民政府的重要官員；施肇基時任駐美公使，在北伐期間一直與中國國民黨暗中聯絡；顏惠慶在 1926 年 7 月後，只為北洋政府擔任一些顧問性質的職務，並在私下場合表達過對國民政府的好感上海檔案館譯：《顏惠慶日記》第 2 卷，中國檔案出版社 1996 年版，第 367、384 頁；顧維鈞雖為北洋政府的總理，但實際上也對在北京為官態度消極，在顧維鈞任總理的 1926 年 10 月到 1927 年 6 月間，顧氏至少有四次通電請辭，按他本人的說法：「我之所以繼續參與政治，只不過是為了中國的國際聲譽而維持一個政府而已。」《顧維鈞回憶錄》第 1 冊，中華書局 1983 年版，第 298 頁大量層級較低的外交部官員，也先後南下，如在北洋政府外交部工作的陶履謙（浙江紹興人）、徐謨（江蘇吳縣人）、金問泗（浙江嘉興人）、何傑才（江蘇上海人）均「因不甚得意、先後南下」，成為南京國民政府外交部的參事、司長。《寧外交部人員皆曾服務京外部者》，天津《大公報》1928 年 3 月 17 日，第 2 版駐新加坡、仰光、爪哇等地領事 已事實上服從國民政府命令，執行各項華僑內之宣傳及聯絡事務，惟因限於局勢，尚未與北京斷絕關係，而明白表示其態度。《駐外各使領與南京》，天津《大公報》1927 年 7 月 20 日，第 2 版以致 1928 年後，南京外交部幾乎全是舊外交官。 政體沿革 北洋政府先後制定五部憲法，包括 1912 年 3 月《中華民國臨時約法》；1913 年 10 月《中華民國憲法案》（又稱《天壇憲草》）；1914 年 5 月《中華民國約法》；1923 年 10 月《中華民國憲法》；1925 年 12 月《中華民國憲法草案》。 《中華民國臨時約法》規定，政府採用責任內閣：即由大總統、議會、內閣、法院所構成的政權體制。大總統並非實際的政府首腦，僅是代表國家的虛位元首。 民國 2 年（1913 年），中華民國第一屆國會提出《中華民國憲法草案》（又稱天壇草案）。這部草案的基礎是臨時約法，其中的規定使當時執政的袁世凱非常不滿，因此他不讓國會討論這部草案。 袁世凱於民國 3 年（1914 年）解散國會，成立 約法會議，並於同年 5 月 1 日公佈自己的《中華民國約法》（袁記約法），同時廢除《中華民國臨時約法》。《中華民國約法》規定取消內閣制，實行總統制，將行政、司法權力集於總統一身。 袁世凱死後，民國 5 年（1916 年）6 月 7 日，副總統黎元洪繼任大總統，宣佈恢復《中華民國臨時約法》，實施內閣制。 民國 8 年（1919 年），段祺瑞執政期間提出過一部《中華民國憲法草案》（安福憲法）；民國 12 年（1923 年），曹錕任中華民國大總統期間公佈一部《中華民國憲法》（曹錕憲法）；民國 14 年（1925 年），段祺瑞再次執政又提出一部《中華民國憲法草案》（十四年草案）。 1924 年，馮玉祥發動 北京政變，推翻曹錕的統治。張作霖、馮玉祥及直系軍人齊燮元等人聯名，推戴段祺瑞出任中華民國臨時執政。段遂於 10 月 24 日公佈《中華民國臨時政府制》，任命各部總長，組織中華民國臨時執政府。執政府不設國務院，國務員由執政任命。凡執政府的命令及關於國務的文書，須由國務員副署。但國務員由執政任命並對其負責，故副署不過是例行公事。 1927 年 6 月 18 日，張作霖在北京就任陸海軍大元帥，20 日成立中華民國軍政府（又稱安國軍政府）。依據《中華民國軍政府組織令》，大元帥總攬海陸軍，軍政府不設立法機關及代議機關，大元帥不受任何約束，不對任何機關負責，以軍事首領的名義，兼有軍政兩權，實際是軍事獨裁者。 中央政府 《臨時約法》基於三權分立制度，以此為基本原則，限制大總統權力，防止個人獨裁，使人民的權利和自由得到尊重和保障，然而，在軍人干政的環境下難以實現。 就立法而言，軍人憑藉武力，總能挾持國會。1917 年 5 月，在第一次世界大戰對德意志帝國宣戰問題上，國務總理段祺瑞提參戰案，而國會拒絕合作。段不斷對國會施壓，國會則改組內閣，暫緩討論參戰問題，最終大總統黎元洪在國會要求下解除段祺瑞的職務。段祺瑞憤然離京去津，並且指根據《中華民國臨時約法》，總統無權撤銷總理職務，史稱府院之爭。在段祺瑞的策動下，安徽、奉天等八省先後宣佈獨立。黎元洪請督軍團團長張勳入京調解，卻釀成張勳復辟，導致國會被解散。復辟失敗後，段祺瑞又拒絕恢復舊國會，自組安福國會，西南五省議員被排除在外。 就司法而言，憲法應保障司法獨立，然而在 1913 年國民黨理事長宋教仁被殺案中，地方檢察廳公開傳訊國務總理趙秉鈞，趙卻受袁世凱指使，在滬租界稱病拒不出庭。又如 1925 年 10 月，京師地方監察廳派檢察官翁敬棠調查 金佛朗案 事件，檢舉外交總長沈瑞麟、財政總長李思浩、前司法總長章士釗 圖利自己或他人或外國而故意議定，使中國蒙受的損失超過 8000 萬元。段祺瑞得知此事後，搜捕翁敬棠，但未拿獲。1924 年 10 月下旬，司法部令總檢察廳會同京師高等檢察廳偵查此案。因段祺瑞政府袒護，數月時間過去，僅李思浩提交一份辯訴書。1926 年 3 月 6 日，京師高等檢察廳下達處分書，宣佈對李思浩、沈瑞麟、章士釗 3 人不予起訴，翁敬棠不同意該處分，依法申請再議，但京師高等檢察廳以翁敬棠並非原告為由駁回。翁敬棠在報紙上揭露全案內幕，指京師高等檢察廳 上下其手，對政府官員加以包庇。 就行政而言，總統、內閣皆需順從武人旨意，不能違背。1922 年 7 月，浙江軍閥盧永祥也不禁感慨，謂：今日中國，內閣之組織，最困難之問題也，軍閥橫行，武夫當道。行政機關行使職權不惟動輒受其牽掣，而且非仰武人之鼻息，不足以保其位置。脫有不如武人之意者，則肆意攻訐，政客從而利用之。倒閣之聲一起，即不能不下臺而去矣。國務總理之任命，雖由大總統提出於國會，由國會透過而實行之，載在約法，不可或背。實際上則總統任命官吏，何嘗敢獨行己意？國會透過所提出者，未必敢忤武人。職是之故，政治之實權，乃懸於武人之手焉。《時局未寧之內閣問題》，《滿洲報》1922 年 7 月 27 日，論說 大總統府 中華民國歷任大總統任期超過一年以上 姓名 時間 肖像 說明 第一任 袁世凱 19131010－191611 袁世凱定都北京，公佈《中華民國約法》，改責任內閣制為總統制。 洪憲帝制 袁世凱 191611－1916322 袁世凱稱帝，護國運動爆發。 復任 袁世凱 19160322－191666 1916 年 6 月 6 日袁世凱病逝。 第二任 黎元洪 191666－1917714 與段祺瑞爆發府院之爭，並發生張勳復闢。 第三任 代理 馮國璋 191776－19181010 期間發生護法戰爭。 第四任 徐世昌 19181010－192262 復任 黎元洪 1922611 1923613 第五任 曹錕 19231010－19241030 透過賄選當選。日軍佔領天津後拒絕與日本合作。 執政府與大元帥府 中華民國歷任臨時執政與大元帥任期超過一年以上 第六任 臨時執政 段祺瑞 19241124－1926420 皖系軍閥首領，段祺瑞曾三次出任國務總理。 北洋政府時期曾有 9 位國務總理攝行大總統職權周自齊 1922 年 6 月 2 日 1922 年 6 月 11 日 國務總理攝行總統職權 高凌霨 1923 年 6 月 14 日 1923 年 10 月 10 日 國務總理攝行大總統職權 黃郛 1924 年 11 月 2 日 1924 年 11 月 23 日 國務總理攝行大總統職權 段祺瑞 1924 年 11 月 24 日 1926 年 4 月 20 日 臨時執政 胡惟德 1926 年 4 月 20 日 1926 年 5 月 13 日 國務總理代行臨時執政職權 顏惠慶 1926 年 5 月 13 日 1926 年 6 月 22 日 國務總理代行大總統職權 杜鍚圭 1926 年 6 月 22 日 1926 年 10 月 1 日 國務總理代行大總統職權 顧維鈞 1926 年 10 月 1 日 1927 年 6 月 16 日 國務總理代行大總統職權 胡惟德 1927 年 6 月 16 日 1927 年 6 月 18 日 國務總理代行大總統職權 第七任 大元帥 張作霖 1927618－192863 中華民國安國陸海軍大元帥；張作霖議員於 1927 年 6 月 16 日入主北京建立北洋安國軍政府。1928 年 6 月 4 日在皇姑屯事件中 張作霖被炸身亡。 北洋政府時期曾有 14 位國會議員攝行大總統權袁世凱，黎元洪，馮國璋，徐世昌，曹錕，周自齊， 高凌霨， 黃郛， 段祺瑞， 胡惟德， 顏惠慶， 杜錫珪， 顧維鈞，張作霖 國務院 袁世凱政府初期實施內閣制，首屆內閣於 1912 年 4 月 21 日成立，由國務總理和各部總長組成。內閣（即國務院或議事堂）行使國家一切行政權力。《臨時約法》規定，凡總統公佈一切重要法律、命令，都要經過內閣成員副署，否則在法律上不發生任何效力，卻忽視了總統具有任命國務員的權力。因此，自 1912 年 3 月到 1914 年 5 月，袁世凱執政二年多，便更替唐紹儀、陸徵祥、趙秉鈞、段祺瑞、熊希齡、孫寶琦六屆（不包括代理總理在內）內閣。 19161928 年期間，北洋政府的內閣變更 37 次，改組 24 次，有 26 人擔任過總理，此外還有 4 個攝政內閣在短時間內行使過執政權，任期最長的 17 個月，最短的僅兩天。由於軍閥用武力控制政府，內閣成為軍閥的附庸。軍閥混戰時期的內閣也就呈現出混亂不堪和不穩定的狀況。著名報人楊蔭杭曾經評價：近數年，北京之內閣，姑不論其閣中之人物，其重要各部皆帶有營混之氣息。雖更迭改組之省不絕，然譬之藥水，傾來倒去，不脫此數味藥料。故內閣之變更，在他國為重要之事，在今日北京則所謂內閣者，不過一種軍用品，雖千變萬化，仍在武人股掌之上。總理登臺必向曹張疏通，總理下臺又必向曹張告退。此其登臺下臺當然不為國人所重視，亦當然不為外人所重視。 中華民國北京政府內閣列表 內閣 時間 說明 第一次唐紹儀內閣 1912 年 3 月 13 日－1912 年 6 月 27 日 1912 年 3 月 8 日，《中華民國臨時約法》由中華民國參議院透過，3 月 11 日公佈實施。 第一次陸徵祥內閣 1912 年 6 月 29 日－1912 年 9 月 22 日 趙秉鈞內閣 1912 年 9 月 25 日－1913 年 7 月 16 日 段祺瑞臨時內閣 1913 年 7 月 19 日－1913 年 7 月 31 日 熊希齡內閣 1913 年 7 月 31 日－1914 年 2 月 12 日 孫寶琦臨時內閣 1914 年 2 月 12 日 1914 年 5 月 1 日 徐世昌內閣 1914 年 5 月 1 日 1915 年 12 月 21 日 第二次陸徵祥內閣 1915 年 12 月 21 日 1916 年 3 月 22 日 第二次徐世昌內閣 1916 年 3 月 22 日 1916 年 4 月 22 日 第一次段祺瑞內閣 1916 年 4 月 22 日 1916 年 6 月 29 日 第一次段祺瑞內閣改組內閣 1916 年 6 月 29 日 1917 年 5 月 23 日 伍廷芳臨時內閣 1917 年 5 月 23 日 1917 年 6 月 12 日 江朝宗臨時內閣 1917 年 6 月 12 日 1917 年 6 月 24 日 李經羲內閣 1917 年 6 月 25 日 1917 年 7 月 2 日 第二次段祺瑞內閣 1917 年 7 月 14 日 1917 年 11 月 22 日 王士珍內閣 1917 年 11 月 30 日 1918 年 3 月 23 日 錢能訓 1918 年 2 月 20 日，內務總長代理國務總理 第三次段祺瑞內閣 1918 年 3 月 23 日 錢能訓臨時內閣 1918 年 10 月 10 日 內務總長代理國務總理 錢能訓內閣 1918 年 12 月 20 日 龔心湛臨時內閣 1919 年 6 月 13 日 財政總長代理國務總理 靳雲鵬 1919 年 9 月 24 日 陸軍總長代理國務總理 第一次靳雲鵬內閣 1919 年 11 月 5 日 5 月 14 日請辭，7 月 2 日奉準免職 薩鎮冰臨時內閣 1920 年 5 月 14 日 海軍總長代理總理 第二次靳雲鵬內閣 1920 年 8 月 9 日 第三次靳雲鵬內閣 1921 年 5 月 10 日 顏惠慶 1921 年 12 月 18 日 外交總長代理國務總理 梁士詒內閣 1921 年 12 月 24 日 1 月 25 日請假出京，5 月 5 日被免職 顏惠慶臨時內閣 1922 年 1 月 25 日 外交總長代理國務總理 周自齊臨時內閣 1922 年 4 月 8 日 教育總長代理國務總理 第一次顏惠慶內閣 1922 年 6 月 11 日 7 月 31 日請假出京，8 月 5 日辭職 王寵惠 1922 年 7 月 31 日 司法總長代理國務總理 第二次唐紹儀內閣 1922 年 8 月 5 日 王寵惠內閣 1922 年 9 月 19 日 汪大燮內閣 1922 年 11 月 29 日 王正廷臨時內閣 1922 年 12 月 11 日 外交總長代理國務總理 張紹曾內閣 1923 年 1 月 4 日 高凌蔚攝政內閣 1923 年 6 月 14 日 攝政內閣總理 高凌蔚臨時內閣 1923 年 10 月 12 日 孫寶琦內閣 1924 年 1 月 10 日 顧維鈞臨時內閣 1924 年 7 月 2 日 外交總長代理國務總理 第二次顏惠慶內閣 1924 年 9 月 14 日 外交總長代理國務總理 黃郛攝政內閣 1924 年 10 月 30 日 攝政內閣總理，教育總長代理國務總理 段祺瑞臨時執政內閣 1924 年 11 月 24 日 臨時執政 許世英內閣 1925 年 12 月 26 日 賈德耀 1926 年 2 月 15 日 陸軍總長代理國務總理 賈德耀內閣 1926 年 3 月 4 日 胡惟德臨時攝政內閣 1926 年 4 月 20 日 內閣攝行臨時執政職，外交總長代理國務總理 第三次顏惠慶內閣 1926 年 5 月 13 日 杜錫珪臨時內閣 1926 年 6 月 23 日 海軍總長代理國務總理 顧維鈞臨時攝政內閣 1926 年 10 月 5 日 財政總長代理國務總理 顧維鈞攝政內閣 1927 年 1 月 11 日 胡惟德 1927 年 6 月 16 日 內務總長代理國務總理 潘復內閣 1927 年 6 月 20 日～1928 年 6 月 3 日 國會 中華民國議會，最初為一院制（臨時參議院參議院），後改為兩院制（國會）。1912 年 4 月 29 日，臨時參議院遷至北京，取名參議院。 中華民國國會（1913 年－1925 年）依據《中華民國臨時約法》於民國二年（1913 年）4 月 8 日正式於北京成立，由參議院與眾議院共同構成，兩院設正副議長，下設秘書廳及全院、常任、特別 3 個委員會。國會主要依據《臨時約法》執行議會權力。第一屆國會成立後，根據《中華民國臨時約法》和《國會組織法》規定，1913 年 7 月 12 日，在天壇祈年殿成立由 60 人組成的憲法起草委員會，進行憲法起草工作。 1914 年 1 月 10 日，袁世凱當選為正式大總統後，正式下令解散國會。中華民國國會此後經歷多次解散和重新召集。最終於直皖戰爭後，因段祺瑞宣告廢棄法統，而宣告終止。 安福國會是中華民國第二屆國會（1918 年 8 月 12 日－1920 年 8 月），在選舉過程被 安福俱樂部 所控制。1920 年 8 月，大總統徐世昌宣佈解散安福國會，並進行第三屆國會的選舉。 地方政府 沿革 袁世凱執政時期推行 軍民分治，地方官員由中央政府任命，用以收攏地方軍政權力。袁世凱死後，中央再度勢微。1920 年 11 月，北洋政府宣佈籌備地方自治，之後頒佈一批地方自治條文，規定由本地公民直接選舉產生，並劃分中央與地方的財權與事權。然而，北洋集團為控制南方各省，遷入客軍常駐，又以外省人參預政事。王佔元為鞏固其湖北政權，以山東籍私人關係為紐帶，製造了 魯人治鄂 的局面：全鄂 凡重要位置，皆其左右親私，互相包辦，輾轉盤踞，不稍放鬆，專制達於極點。 王佔元聲稱：予待魯人不薄，湖北六十九個縣，吾魯人已佔四十九。 以致湖北名流孔庚等視鄂省 竟遭亡省之慘痛。河南縣知事總數中，大約半數以上為外省籍人士，其中許多為吳佩孚在豫期間強行安插到各縣的營長、連長、書記官。 1920 年至 1925 年，南方各省士紳反對北洋客軍干政，掀起聯省自治運動。例如湖南爆發驅張運動，要求驅逐張敬堯。省公民投票透過的《湖南省憲法》，是中國歷史上第一部付諸實行的省級憲法，期間，大量知識分子在報刊上鼓吹聯邦制，例如 1922 年，中國共產黨在中共二大決議案中宣佈，中共的目標之一是聯合蒙、藏、疆等地建立 中華聯邦共和國。1923 年 10 月頒佈的《中華民國憲法》就是一部聯邦制憲法，但因曹錕賄選爭議，這一憲法遭到反對而流產。1926 年國民革命軍北伐，隨後國民黨統一全國，各省憲法和省議會隨之告終。 議會 袁世凱鎮壓二次革命後，下令停辦地方自治，解散各地省議會。停辦自治機關令（1914 年 2 月 3 日）、停止各省議會議員職務令（1914 年 2 月 4 日）、取消京師地方自治令（1914 年 2 月 6 日）、解散各省省議會令（1914 年 2 月 28 日）袁世凱死後，《臨時約法》、國會、議會恢復，卻從未擺脫軍人干政的陰影。 山東 各省第一屆議會被袁世凱解散，直到袁世凱死後始恢復。在山東，皖系張樹元在第二屆議會選舉期間，指使濟南道尹張仁濤作弊，採取 磕匭 匣子，指票箱 換票 的辦法，把得票最多的王寀廷的票偷換成寫錯名字的廢票，讓王寀廷落選。而後又利用武定府同鄉的關係，把該府所屬的 12 個議員拉出來，每人都掛上一個督軍署諮議的名義，按月支領津貼。進步黨和國民黨則各出一位副議長，由張介禮和王朝俊釋出電文，彈劾張樹元侵吞軍餉 300 餘萬元，要求北京政府查處。時靳雲鵬剛當上國務總理月餘，為了樹立威信，並且出於控制山東地盤的考慮，遂免去張樹元督軍職務，由田中玉繼任。 第三屆議會選舉時，田中玉先是在省議員複選時，重演 磕匭換票，以作弊手段保證內定的競選人當選。後在省議會議長選舉階段，一面收買議員，一面以便衣大鬧會場。1921 年冬，議會舉行議長選舉，由於軍警穿著便衣包圍議會，票未投成。1922 年 1 月 17 日，議會再開選舉議長大會，督軍田中玉調集軍警三四千人，包圍議會，荷槍實彈，如臨大敵。 所有持旁聽券的人均不準進入會場。票匭遭人搗毀，投票無法進行。6 月 8 日，投票議員們入場後，剛進行投票，萬光煒受命率人毆傷議員十餘人，選舉被迫中斷。直到 1923 年 1 月，北京政府指派熊炳琦擔任山東省長，田中玉無權過問，才結束拖延持久的議長選舉。 1926 年張宗昌任山東督辦，即告訴省議員 只可領薪，不準開會。 河南 河南第一屆省議會解散以後，反袁議員們大半逃往上海。1916 年秋冬之間，議員們返回省內恢復活動，曾向議會諮請豁免附加稅，認為 年來豫省天災匪患，居民無不面行，奄奄待斃，當時救死不之時，又責以數倍他省之重負，直接增加人民痛苦。 省議會議決應豁免附加稅，並諮請省長執行。然而，河南財政廳長擬將附加稅改折銀元，辦法為 每丁銀 1 兩，改徵銀元 2 元 2 角。 而當時市價為白銀 1 兩僅合銀元 1 元 4 角 2 分。如若透過，意味著稅收增加三分之一，無疑增加人民負擔。12 月 13 日，省長將此議案交議會議決，並謂 議會無議決之權，囑即認可見覆。 儘管眾多議員質疑，但屈於督軍趙倜的壓力，議案最後竟然透過。 1918 年春，進行第二屆省議會議員選舉，安福系派王印川到河南經營選舉，趙倜予以積極配合，加以金錢收買和武力威脅等手段，致使安福系在選舉中大獲全勝。 1921 年 9 月開始第三屆省議會議員選舉。選舉之前，趙倜已內定同鄉胡鼎元為議長，並由胡提出名單，經趙核定後參選，全憑金錢開路：至多以八千元為限，至少以千元為限 收款者則系託孝敬西屋太太（趙倜小老婆）名義。 未被指定的初選人姚某，在複選中拒絕按旨填寫選票，被衙役鎖在縣衙前的石獅子上示眾。更甚者，一些選區預先造好兩個相同的票箱，票箱隨時可以換去。議員選舉前還要在胡鼎元面前填寫願書，對神發誓，終身為趙氏的忠臣，甚至有 生我者父母，成我者督軍 和 若有背叛督軍行為，天誅雷殛，水溺火焚 的誓言，並有具書人、保證人署名畫押。 湖南 袁世凱死後，由安福系當政的北京政府開始進行國會和省議會改選，原計劃仍按民國元年的《省議員選舉法》進行，在 1917 年完成省議員的換屆選舉，即第二屆換屆選舉。但因府院之爭、張勳復辟，實施緩慢。1918 年 3 月，湖南督軍張敬堯攻佔長沙，開始組織新國會議員選舉。張敬堯採用毀原票易以偽票的辦法，廢掉得票最多的楊度、汪賠書，使安福系所派周渤、羅正諱、王毅等十餘赴湘之人，無一漏選。研究系楊度用每張票 500 元的高價，收買了選票 50 張，不料開匭後，廢票佔 30 張，楊度二字被改寫成 楊皮、楊之度、洋豆、羊豆 等，致有效票僅 19 張而未能當選，輿論譁然。且在新國會中，人數眾多的湘籍國民黨參眾議員幾被全部替換。 1918 年 11 月 12 日，張敬堯下令改選省議會，時湘人聞張又將偽造民意、改選議會，無復容忍之餘地，旋由商會、教育會、農會、學生聯合會、報界聯合會、律師公會等推舉代表，組成 各界聯合會，向督署請願收回改選省議會成命。張敬堯乃組織所謂 公民會 與之對抗，亦向督署請願改選議會，指斥對方 偽託民意。為了爭取士紳同情，各界聯合會要求雙方在教育會舉行辯論會。張敬堯屬員在會場大發脾氣，幾欲逮捕聯合會員。翌日，長沙《大公報》、《湖南日報》著論抨擊公民會，同日被封。張敬堯亦知眾怒難犯，改選終於擱淺，但民間怨憤已深。 1920 年 5 月，趁吳佩孚撤防北歸，湘軍發動攻勢，將張敬堯部擊潰。6 月，張敬堯被迫撤出湖南，史稱驅張運動。 湖北 1916 年 7 月下旬，湖北第一屆省議員齊集武昌，準備復會，國民黨勢力重新進入湖北。督軍王佔元害怕詹大悲、趙鵬飛與梁鍾漢等人國民黨議員控制議會，堅絕否認 3 人議員資格。1916 年 10 月 1 日，省議會舉行復會後之第一次正式會議，2 日討論詹、梁、趙 3 議員資格問題，表示同意承認。4 日議長選舉，詹大悲已經當選，引起王佔元的恐慌，再度宣告否認 3 人資格。國民黨議員張國恩等向參議院請願，黎元洪總統亦來電調停。然而王佔元堅持己見，密電段祺瑞總理謂：「詹大悲之爭議長，乃國民黨競爭湖北政權，踞為地盤之初步計劃 政潮翻覆將無已時。」獲得段褀瑞的支援，將詹等逐出省議會，杜瑞、戴孚夏及丁榮學 3 人遞補。此外還有十人沒有報到，亦一一以他人遞補。 1920 年 8 月 30 日，北京政府任命王佔元親家孫振家為湖北省長，立即引起鄂人強烈反對。9 月 6 日，省議會緊急開會，一致反對孫振家為省長，電請中央收回成命，並 致函各團體請一致反對。9 月 9 日，省議會再次開會，宣告孫振家如若接任，公文一概拒收。孫振家自恃有王佔元姻婭庇護，仍於 10 日接省長印。省議會不得不 公舉代表議員數人入京會同請願。隨著 倒孫運動 愈演愈烈，鄂人 聲言王如不從民意，將進而為倒督運動，危及王佔元督軍地位。 9 月 18 日，北京政府免去孫振家省長職務，任命鄂人夏壽康為湖北省長，王佔元則連請病假，明迎暗拒，稱：夏省長到時，恕不接待。嗣後積欠軍餉、地方秩序，均由內閣與新省長擔任，佔元概不過問。 致使夏壽康在京滯留 65 天之久。11 月 22 日，夏壽康抵漢口，王佔元竟派督署衛隊兩連前往 保護，實為監視。23 日，王佔元指使魯籍軍官孫傳芳部下包圍夏壽康住處，逼其 暫緩接任，再度激怒鄂人。旅京同鄉會召集大會，質問中央，風波及於全國。王佔元不得不屈從民意，同意於 27 日在武昌省署迎接夏壽康，正式接任省長。然而夏壽康出於安全考慮，堅持不赴武昌辦公，只得派人將省長印信送至漢口。及夏壽康接印視事，省長就任問題才告結束。 安徽 安徽第一屆省議會，於 1913 年被倪嗣沖配合袁世凱解散。1918 年 8 月至 9 月，為皖省第二屆省議員選舉之期，正值皖系段祺瑞主持中央大權，倪嗣沖便透過 公益維持會 包辦選舉，肆無忌憚，被譏為 選舉公賣局。 1919 年，省議會向財政部結算皖北工賑鹽捐餘款，獲准該款 148 萬元，作為全省興辦實項，非經大會議決不得動用。次年 11 月，議長晉恆履挪用公款十餘萬元，經議員發現，提案糾正，晉氏利用議長職權，將提案擱置數月，復不經大會公決，挪用 40 餘萬元。1921 年 5 月，安徽督軍張文生以新安武軍缺餉，強借工賑餘款 32 萬元。 1921 年初，倪嗣沖之侄倪道烺唆使財政廳長陶熔截留教育經費 77 萬餘元，充作第三屆省議員賄選活動經費。學聯聞訊後，於 6 月 2 日派出 12 名代表去省議會質問，遭到驅逐，學聯旋即組織千餘人，奔至議會門前抗議，要求省議會透過 教育增費案。倪道烺則命馬聯甲調兵鎮壓，傷 40 餘人，死 1 人。社會輿論大譁，要求懲辦兇手，倪道烺避往天津租界。 1921 年 8、9 月間，皖省第三屆省議會選舉，倪道烺出款 50 萬收買議員，結果雖然選岀第三屆議員，卻因全省 60 縣當中，有 44 縣發生選訟，幾經波折，只得宣佈全省選舉無效。另行改選，又逢重重幹預。終北洋政府時期，皖省第三屆省議會始終未能成立。 1925 年 3 月，時隔血案四年，北京政府司法總長章士釗以 教唆殺人案 將倪拘捕。倪重金賄賂公行，一個多月後以 不予起訴 被釋。 直隸 1918 年，經曹錕保薦，曹銳被任命為直隸省省長，直隸從此處於曹氏兄弟的卵翼之下。第二屆省議會議員的初選舉於 1918 年 7 月 20 日開始。曹銳力圖壟斷選舉，以控制省議會。另一方面，舊議員邊守靖、王秉喆等希圖當選，乃投靠曹銳，在選舉時盡力推行指派之法，與各縣知事通函，令其見各初選人疏通。如大家不承認，則投票日之夜間開箱抵換。監視員、複選特派員共司其事。 在第 12 複選舉區，有姚壁者 自稱為組合員。聲言正定區內已指令二十四人，非此二十四人，即滿法定票數亦歸無效。伊等二十四人又分甲乙兩等，甲等者無票亦能當選。問其所以，則謂投票後，非指定將票盡行抵換各等語。 1919 年 4 月，曹銳以官商合辦為名，將天津直隸模範紡紗廠與擁有 10 萬元資本的恆源帆布公司合併，事後才諮行省議會要求追認。24 日，該案一經提請討論，即遭到議員們的反對。議員潘自濬提出應行調查再定合併與否，副議長彭桂馨指出事後追認與法不合。因爭議太大，該案被推期解決。28 日復會，經由特別委員會審查，認為合併事屬合理，惟合併手續不宜，且對保障公款殊欠方法，並擬定幾條意見，如省議會得隨時質問營業情形，由省議會選監察 1 名以監督營業。潘自濬、張子釗仍堅持調查有無混弊情形後再作表決，但大會強行透過委員會的報告。議員們不敢觸怒曹銳，只好口誅筆伐前模範紡紗廠經理王竹銘侵佔公款。 1920 年夏，直皖戰爭爆發。為解決軍費難題，曹銳徑直挪用紡紗廠款 50 萬元。同年 10 月，省議會召開常會，省署方送達議案，請省議會追認。27 日討論該案時，議員們初步議定了《諮催省長速辦紗廠，戰費應由中央擔負，無借省款之必要案》。29 日進一步審議《提議討段軍費不宜直省負擔案》，並透過《電請中央歸還直隸墊付軍費案》。11 月 1 日，該議案經修改後正式定名為《電請中央撥還討安福墊款》，並致電中央。12 月 21 日，省議會又諮催曹銳及早開辦石家莊紡紗廠，但終無音訊。 直皖戰爭後，第三屆省議會議員選舉完全由曹銳包辦。 江西 江西第一屆省議會在黨派的制衡下，地方軍閥還有所顧慮。但二、三屆以下，省議會一屆不如一屆，這種情形在第三屆的選舉尤為明顯。 1920 年 12 月 18 日，第二屆江西省議會投票透過《省長民選應規定選舉法案》，以及彈劾省長戚揚案。戚揚自二次革命後到贛，1916 年 7 月由巡按使改稱省長，用人行政多門生故舊，喜濫借外債，結託軍閥以自固。時過境遷，南方人多不滿北人主政，自治聲浪瀰漫全國，江西自不例外。 戚揚得知後，指使警察改裝便衣，偽稱公民，赴議會旁聽，揚言搗毀議會。督軍陳光遠擔心彈劾透過，恐進一步惹出廢督問題，遂以軍警彈壓議會，議會不得不宣告休會。時京「各省區自治聯合會」力為聲援，經江西省議會三次彈劾之後，迫於輿論壓力，戚揚於 1921 年 2 月黯然去職。國務院命冮西南豐人趙從蕃任省長，議會雖對趙表歡迎，但卻為陳督軍暗中擋駕，使趙過九冮而不得入其門，最後只能稱病滬上。5 月 13 日，北京政府令陳的親信、財政廳長楊慶鋆暫任，不久改為署理，最後實任。「贛人治贛」就此失敗。 1921 年 11 月，江西選舉第三屆省議會，陳光遠、楊慶鋆動用軍警操控票匭，非經核可者，無論何人，票再多亦不能入彀。有特別關係者，雖無一票亦會榜上有名。 例如張勳之弟張嘉猷識字無多，竟以 17 票當選；又如臨川縣知事陳光迪，系陳督軍胞弟，當選後還大詈不慚的說「我不過得幾個錢，卻為地方省多少事。」建昌區 8 月 2 日複選開票，本無一票之包應昌、傅紹庭居然以 18 票當選；而原有 20 票之嚴啟仁、何昌榮等，或變為 11 票，或變為 5 票，一同落選。袁州區、贛州區的情形也都一樣，投票時軍警林立，開票時如非指定人選，再高票數亦不能獲選。當選議員因此為人所輕，被謔稱為「陳楊之私生子」、「直隸式附屬官廳之議會」。 1922 年 6 月，陳光遠被北伐軍打敗後辭職，北京政府命贛人謝遠涵任省長，省議會立即發表宣言應和：「贛人主張驅客軍制省憲」 。不料北軍援贛，11 月 5 日，蔡成勳來，恃武力壓抑民意，視議會如黻屣，不惟常年會不能召開，即談話會亦悉被阻止，遇議會有頂撞之事，即令財廳扣發公費。11 月閭蔡拒贛人謝遠涵長贛，年底宣佈自兼省長，把持軍民兩政，以致贛人痛呼要「光復已亡之江西」。 架構 北洋政府建立的地方機關大致有立法機關、行政機關、軍政機關和特別行政區機構。 地方立法機關分為省議會和縣議事會。 地方行政機關分為省行政機關、道行政機關、縣行政機關和基層政權。 地方軍政機關分為省軍政機關、地區性軍政機關、臨時性軍政機關。 特別行政區機關包括京兆特別行政區政府，熱、察、綏特別行政區政府，川邊特別區政府。 區域 北洋政府時期軍閥列表 名稱 派系背景 活躍時期 根據地 代表人物 海外支援國 皖系 北洋派 19161925 安徽、浙江、上海 段祺瑞、倪嗣沖、徐樹錚、段芝貴、盧永祥 日本 直系 北洋派 19171926 北京、直隸、山東、江蘇、江西、湖北、福建張明金、劉立勤《國民黨歷史上的 158 個軍》 解放軍出版社2007 年 馮國璋、曹錕、吳佩孚、齊燮元、孫傳芳 英國 奉系 北洋派 19161928 奉天、黑龍江、吉林、熱河 張作霖、張學良、張作相、郭松齡、張宗昌 日本 新疆省 北洋派 19111944 新疆 楊增新、金樹仁、盛世才 蘇聯 西北軍 北洋派國民黨 19211930 陝西、察哈爾 馮玉祥、韓復榘、宋哲元、楊虎城 蘇聯 川軍 北洋派國民黨 19191949 四川、西康 劉湘、劉文輝、鄧錫侯、楊森 黔軍 北洋派國民黨 19201926 貴州 袁祖銘、王家烈、王天培、周西成、劉顯世、彭漢章 晉系 北洋派國民黨 19111949 山西、綏遠 閻錫山、傅作義 日本 舊桂系 無 19161925 廣西 陸榮廷、沈鴻英 英國 滇系 國民黨 19161949 雲南 蔡鍔、唐繼堯、龍雲、盧漢 法國 湘系 國民黨 19161937 湖南 趙恆惕、唐生智、何鍵 粵系 國民黨 19201949 廣東、海南 陳炯明、龍濟光、陳銘樞、張發奎、陳濟棠、餘漢謀 蘇聯 馬家軍 無 18721949 甘肅、寧夏、青海 馬鴻逵、馬步青、馬步芳、馬鴻賓、馬繼援、馬仲英 新桂系 國民黨 19221953 廣西 李濟深、李宗仁、白崇禧、黃紹竑 評價 正面評價 王鐵群認為北洋政府是中國民主社會的開端，辦報自由如歐美，各省文化大放異彩。除此之外，北洋政府在經濟和外交領域的成就也相當引人注目。此後，南京國民政府所創造的一系列經濟奇蹟，也是有賴於北洋政府所作出的努力。 負面評價 1922 年 5 月 29 日，《申報》發表楊蔭杭（署名老圃）的時評《北洋正統》，表達了時人對於軍閥政治的普遍反感： 1921 年，孫中山在梧州對黨員發表演說，說明中華民國徒有其名，為官僚把持：辛亥革命成功之後，而革命黨名義取消，中華民國即為官僚武人所摧殘。十年來名雖民國，實為官僚國，革命主義未行，革命目的未達，僅有民國之名，而無民國之實，及後卒至釀成袁世凱帝制自為、宣統復辟、武人專政種種惡現象。 1923 年 10 月 15 日，孫中山在廣州發表演說，認為辛亥革命雖然推翻滿清，但民國未能真正建立：辛亥年革命推翻滿清、創造民國，一直到今日，徒有民國之名，毫無民國之實。關於民國的幸福，人民絲毫都沒有享到。今年是民國十二年。在這十二年之中，人民不但是沒有享民國的幸福，並且各省發生戰事，到處都有兵變，年年都是受痛苦。這是什麼原故呢？就是由於革命沒有成功。因為革命沒有成功，所以真正的民國，無從建設。我們從此要建設民國，所以還要來革命。 1924 年 11 月 19 日，孫中山在上海新聞記者招待會上再次指出：現在中國號稱民國，要名符其實，必要這個國家真是以人民為主，要人民都能夠講話，的確是有發言權。像這個情形，才是真民國；如果不然，就是假民國。我們中國以前十三年，徒有民國之名，毫無民國之實，實在是一個假民國。 註釋 參考文獻 延伸閱讀 參見 中華民國政府 南京臨時政府 北京臨時政府 府院之爭 國民政府 中華民國曆史 中華民國大陸時期 Category 中華民國時期政權 Category 中華民國大陸時期中央政府 Category 戰間期的歷史政權