【信通院·何波】论中国未成年人网络保护法律制度体系的改进

。作者：何波
中国信息通信研究院互联网法律研究中心
副主任
来源：《法律科学》2024年第2期


目次

一、引言
二、未成年人网络保护法律制度体系的内在结构
三、未成年人网络保护法律制度体系的生成机理
四、未成年人网络保护法律制度体系的检视与改进
摘要：2023年9月，国务院审议通过《未成年人网络保护条例》，对网络保护制度进行了体系化的再造，中国未成年人网络保护法律制度体系基本形成。从内在结构看，该体系由纵向体系的三大法律层级和横向体系的四大制度单元精巧衔接、有机耦合而成，未成年人网络素养促进等制度单元基本涵盖了未成年人网络保护的主要领域。在生成机理上，该体系以化解网络风险为逻辑起点，以最有利于保护未成年人为主要原则，坚持自然亲权与国家亲权相协调，最大化发挥技术治理手段的保护功能，并以网络平台为重心，推动侵害未成年人权益的网络问题的多方共治。中国未成年人网络保护法律制度体系在施行中取得了显著的保护成效，实现了以体系化法律制度应对体系化网络风险的目标，但仍未臻完善，主要体现在法律规范衔接互动还存在不足，部分制度施行存在效果偏差等方面。中国未成年人网络保护法律制度体系的完善，应强化保护理念，完善配套法规，调试制度适用，寻求未成年人网络保护最优的处理方案。
关键词：网络保护；纵向体系；国家亲权；横向体系


一、引言

自1994年中国全功能接入国际互联网以来，未成年人就是中国上网群体的重要组成部分。随着互联网技术产业的快速发展和入网终端设备的广泛普及，未成年人网民规模不断增长且持续扩大，逐渐成为网络用户中的重要力量，网络空间也成为保护未成年人的新领域。截至2023年6月，中国未成年网民规模已达1.91亿，未成年人互联网普及率达到96.8％，超过五分之四的未成年网民拥有属于自己的上网设备。互联网在给未成年人生活、学习带来便利的同时，也改变了其成长的外部环境，带来了未成年人安全合理使用网络的意识和能力不强、网上违法和不良信息影响未成年人身心健康、个人信息被滥采滥用等问题，这些问题亟待通过立法等方式予以制度性解决。在近三十年的网络法治建设进程中，中国始终将依法保护未成年人权益作为互联网治理和网络空间法治建设的重要内容；立法机关采取渐进式的法律体系构建模式，先后制定了多部相关法律法规，逐步建立起了以《未成年人网络保护条例》和《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）“网络保护”章节为核心，包括法律、行政法规、部门规章等多个法律层级，涵盖未成年人网络素养促进、网络信息内容规范、个人信息网络保护和网络沉迷防治等各方面的未成年人网络保护法律制度体系，为中国未成年人网络保护工作提供了坚实的法制保障，也在未成年人网络保护这一国际重要议题上，向世界展示了中国式现代化治理的智慧和经验。
 网络风险具有天然的体系化特征，无论是从未成年人保护的角度，还是网络空间治理的角度，要想实现对未成年人网络空间的全面有效保护，就应构建一个系统性的网络保护法律制度体系。2023年9月，国务院常务会议通过了《未成年人网络保护条例》，该条例自2024年1月1日起施行。《未成年人网络保护条例》作为中国第一部专门性的未成年人网络保护综合立法，对网络保护制度进行了体系化的再造，标志着中国未成年人网络保护法律制度体系基本形成。

二、未成年人网络保护法律制度体系的内在结构

体系是一个科学术语，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。中国未成年人网络保护法律制度体系不是法律规范的简单拼接，也不是制度规则的机械组合；而是由层次清晰、定位明确的纵向体系和关联互动、有机耦合的横向体系按照一定逻辑构成的法律制度体系。从内在结构来理解和认识中国未成年人网络保护法律制度体系，就应该在深入分析该制度纵向体系和横向体系构成要素的基础上，寻求各要素之间的逻辑联系。结合中国立法实践和监管实际，本部分将从纵向体系和横向体系两个维度进行具体解读：
纵向体系的解读是指对不同效力层级的法律文件进行科学的功能定位，从而确保网络保护法律制度体系的协调与平衡。中国未成年人网络保护法律制度体系是一个典型的法律规范体系，主要包括法律、行政法规以及部门规章、地方性法规和地方政府规章三个层级，同时还包括其他规范性文件。不同层级的法律文件之间彼此联动，共同形成了纵向的网络保护规范体系：（1）纵向体系第一层级为法律，是中国未成年人网络保护法律规范体系中最顶层的规定。在法律层级中最重要的是《未成年人保护法》。2020年修订后的《未成年人保护法》新增设立“网络保护”专章，确立了中国未成年人网络保护的核心制度框架，成为未成年人网络保护法律制度体系化建设的重要基础。除此之外，还包括两类相关法律：一是《个人信息保护法》《网络安全法》等互联网领域专门法律，这些法律从网络角度将未成年人纳入保护范围；二是《预防未成年人犯罪法》《家庭教育促进法》等传统未成年人保护法律，视网络空间为规制领域的一部分，将对未成年人的保护延伸至网络空间。（2）第二层级为行政法规。最核心的行政法规当属《未成年人网络保护条例》，该条例将未成年人网络保护的基本制度规则化，进一步充实制度框架，对于未成年人网络保护制度体系化构建具有关键性作用。《未成年人网络保护条例》的正式施行，进一步夯实了中国未成年人网络保护法律体系的根基。（3）第三层级为部门规章和地方立法（包括地方性法规和地方政府规章）。代表性的部门规章如《未成年人节目管理规定》《儿童个人信息网络保护规定》《互联网信息服务算法推荐管理规定》等，分别从规范未成年人节目、保护个人信息、规范算法推荐等不同维度，对未成年人网络保护做了相关规定。此外，地方立法是中国法律体系的重要组成部分，各地方出台的未成年人网络保护法规和政府规章是中国未成年人网络保护法律规范体系的有益补充。整体来看，网络保护纵向体系是由众多不同层级的规范性法律文件构成的，但这些规范性法律文件之间不是杂乱无章的。通过长期的立法和实践，立法机关和监管部门共同推动了中国未成年人网络保护法律规范体系的形成。
横向体系是指依据未成年人网络保护法律的不同细分领域，根据未成年人网络保护法律制度的不同特点，从逻辑上建构出来的一个关于未成年人网络保护的基础制度体系。从横向来看，中国未成年人网络保护法律制度体系主要包括四大制度单元，即：未成年人网络素养促进制度、网络信息内容规范制度、个人信息网络保护制度和网络沉迷防治制度。横向体系的四大制度单元基本覆盖了未成年人网络保护的主要领域，每一制度单元内部又包含了多个具体网络保护制度，各单元之间通过关联互动、有序配合，共同搭建起中国未成年人网络保护的制度网络。（1）未成年人网络素养促进制度属于网络保护的前置性措施的基础性制度。未成年人正处在从“自然人”向“理性社会人”过渡的关键时期，网络素养被认为是内嵌于未成年人发展核心素养框架体系中的关键内容。良好的网络素养不但可以增强未成年人使用网络的技能，而且有助于提升未成年人识别和应对网络风险的能力，降低发生不当行为的可能性。（2）网络信息内容规范制度是未成年人网络保护的核心制度，该制度通过增加有益内容的供给、减少阻隔违法和不良内容，有效降低网络风险，防止风险扩散。目前，中国已经颁布了大量与未成年人网络信息内容规范相关的法律文件，建立了网络信息内容分类管理、适龄提示、特殊领域（广告、教育）内容管理等多项制度规则。（3）未成年人个人信息保护制度贯穿于网络保护的各环节，具有全局性意义。中国在网络保护中全面建立了处理未成年人个人信息的“告知同意”制度、未成年人身份认证制度、个人信息保护影响评估制度、合规审计制度以及未成年人私密信息发布提示和保护制度等，形成了全面系统的未成年人个人信息保护制度规则体系。（4）网络沉迷防治是未成年人网络保护工作的重点，是引导未成年人合理适度使用网络、防止沉迷成瘾的必要措施。网络沉迷并非个别的社会问题，而是数字社会面临的普遍问题，是随着网络新媒介持续普及和广泛渗透而伴生的新兴社会风险。中国立法围绕未成年人易于沉迷的网络游戏、网络音视频、网络直播、网络社交等重点领域制定了相应的制度。
虽然本文将未成年人网络保护法律制度体系分成纵向体系和横向体系进行分析，但二者之间是无法完全割裂的。纵向体系和横向体系共同构筑了完整的未成年人网络保护法律制度体系，是纵横结合、上下互动、彼此嵌套的，因此也必须以体系化的视角看待具体的制度单元。一方面，网络保护目的的实现往往依赖、横跨多个制度单元，离不开多个制度单元联动配合。例如，未成年人网络沉迷防治不单应依赖网络服务提供者，而应同时通过网络素养促进、未成年人网络活动信息共享、个人信息网络保护等全流程全链条监督监管共同完成。另一方面，每个横向制度单元内部也与纵向体系化制度交叉、交融。例如，在个人信息网络保护制度单元，法律、行政法规、部门规章三个层级都有规定。在法律层面，《个人信息保护法》《未成年人保护法》等明确了处理未成年人个人信息的基本原则；在行政法规层面，《未成年人网络保护条例》将“个人信息网络保护”作为专门章节进行规定；在部门规章层面，国家互联网信息办公室出台了专门的《儿童个人信息网络保护规定》。
三、未成年人网络保护法律制度体系的生成机理

中国未成年人网络保护法律制度体系的构建经历了一个从碎片化到体系化的演进过程，主要目标是化解未成年人面临的网络风险，其中贯穿了最有利于未成年人原则，坚持自然亲权与国家亲权相协调原则，充分发挥技术手段为依托的法律治理模式，并将大型网络平台作为“管主体”的核心抓手推动多方共治，力求有效解决网络保护的实际问题。
（一）以化解未成年人网络风险为逻辑起点

网络社会属于典型的风险社会，人类在享受互联网发展红利的同时，必须积极和有效应对随之而来的风险。德国社会学家乌尔里希·贝克的“风险社会理论”认为，现代社会生产力的指数式增长，使得危险和潜在威胁释放达到了前所未有的程度，风险成为这个时代的主导特征，风险社会也成为当代人类难以规避的境遇。互联网所具有的时空压缩与时空伸延并存特征，重塑了网络时代的社会结构；而网络空间具备的互联性、及时性、虚拟性等进一步强化了社会系统的脆弱性，同时产生放大效应，使得风险传递速度更快、范围更广，网络社会中不确定性快速增长，且使风险成为网络社会的内在构成要素。随着互联网技术和应用的持续快速发展，网络社会的风险不但没有降低反而呈现出高发态势，即使是成年人在此风险环境中都面临难以有效支配自己行为的困境，更遑论心智方面不成熟的未成年人。虽然未成年人可通过互联网拓展对世界的认识能力，但由于未成年人存在生长发育存在道德体验不足、缺乏选择和自控能力、辨别分析能力较弱等特性，加之网络社会的放大效应进一步强化了这种弱势状态，未成年人极有可能成为网络风险社会的受害者。因此，在网络风险社会情境下，中国未成年人网络保护的立法，就应当重点关注如何更好地预防、控制和化解网络风险，通过法律制度设计更好地限制网络技术应用的消极影响并扩大其积极的影响力。
就逻辑起点而言，中国未成年人网络保护法律制度体系构建的根本目的在于化解未成年人面临的网络安全风险以及由此带来的各种问题。具体来看，网络保护横向体系的四大制度单元分别针对性地解决了未成年人安全合理使用网络的意识和能力不强、网络违法和不良信息影响未成年人身心健康、未成年人个人信息被滥采滥用以及部分未成年人沉迷网络等问题，而这四大类问题基本涵盖了当前中国未成年人在网络空间中面临的主要安全风险。例如，中国网络社会组织联合会发布的《未成年人网络保护现状研究报告》认为，中国未成年人网络素养水平呈现总体水平不高的特点。针对这个问题，修订后的《未成年人保护法》《家庭教育促进法》等法律明确了网络素养促进制度在网络保护中的基础性地位，以国家法律的形式勾勒出未成年人网络素养促进的制度框架。《未成年人网络保护条例》则设立“网络素养促进”专章，进一步细化和明确了未成年人网络素养促进制度的具体规定，内容包括：将网络素养教育纳入学校素质教育内容；明确了监护人的网络素养培育责任；规定未成年人网络保护软件以及专门供未成年人使用的智能终端产品要求；网络平台服务提供者的特殊义务等。
中国未成年人网络保护法律制度体系的建设，始终注重根据网络社会风险的发展变化而适时做出相应调整，以更好地回应未成年人网络保护面临的现实风险，并呈现出明显的阶段性特征。在互联网发展的早期，即PC互联网时代，电脑是接入网络的主要工具，未成年人所面临的网络风险具有点状集聚的特征，网络风险主要集中于网吧等经营场所，内容主要体现为网络游戏沉迷。因此，立法主要针对未成年人接触网络的关键节点规定相关管理制度，如《互联网上网服务营业场所管理条例》《网络游戏管理暂行办法》等，形成了以“管场所、管游戏”为核心的专项网络风险规制模式。进入移动互联网时代，互联网发展开始提速，并迎来高速增长期，智能终端设备大规模普及，手机成为主要入网终端，未成年网民规模进一步增加，网络风险更加多样化，网络保护立法开始转向“管场所、管主体、管内容”的多维规制模式。例如，“管场所”的意涵从传统网吧向更广阔的提供上网服务的网络空间延伸，2016年出台的《网络安全法》首次在网络专门立法中对未成年人保护问题做了明确规定。再如，针对未成年人接触的网络信息内容范围极大扩展的情形，各有关主管部门依据各自职责制定了《未成年人节目管理规定》《儿童个人信息网络保护规定》《网络信息内容生态治理规定》等不同领域的政策法规。当下，随着互联网在经济社会各领域加速渗透，以5G为代表的新一代信息通信技术快速发展，深刻改变着网络空间的存在属性和运行状态，未成年人网络保护面临的环境更加复杂、主体更加多元，原有的“碎片化”立法保护模式已不能完全适应发展需求，立法机关应适时修订《未成年人保护法》，并增加“网络保护”专门章节，加快出台综合性的《未成年人网络保护条例》，构建起全面的网络保护法律制度体系，系统性回应未成年人面临的网络社会风险。
（二）遵循最有利于未成年人原则

在应对网络风险社会的法律调整中，中国坚持把最有利于未成年人原则贯穿于立法始终，并将其作为制度发展与体系构建的主要原则。最有利于未成年人原则源自国际社会的儿童最大利益原则，最初主要适用于收养、监护及抚养等家事法领域，是英美法系家事法的重要理论基础。随着儿童保护环境发展变化和保护理念的提升，最有利于未成年人原则逐渐成为多个国家和地区未成年人立法的基本指导原则和国际公约的基本准则。1989年联合国大会通过《儿童权利公约》，在国际法上确立了儿童最大利益原则，进一步推动该原则成为保障儿童权利的共识。作为《儿童权利公约》的缔约国，中国在2006年《未成年人保护法》第一次修订时增加“国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯”的规定，首次明确了未成年人优先原则，即对未成年人的生存、保护、发展等各项权利，国家和社会都要高度重视，无论在何种情况下，都应将未成年人放在最优先考虑的地位。由于法律本身具有一定的滞后性，尤其在未成年人网络保护领域，互联网技术更新迭代快、各类应用变化多，当法律和制度相较于保护的实际需求滞后甚至缺位时，最有利于未成年人原则的适用不仅能够在个案中填补法律规则不完善产生的保护缺失，还能够由点及面，从整体上推动未成年人保护的制度发展和体系建构。因此，2020年修订的《未成年人保护法》明确提出保护未成年人应当坚持“最有利于未成年人的原则”，并详细列举了处理涉及未成年人事项的六项要求，以具体要求的方式保障这一原则得到精准适用。最有利于未成年人原则不仅是处理涉及未成年人事项的一般性要求，也是贯穿于未成年人网络保护最核心的基本原则。2023年的《未成年人网络保护条例》进一步规定，未成年人网络保护工作应当坚持最有利于未成年人的原则，明确了该原则在网络保护中基本原则的法律地位。
最有利于未成年人原则包含未成年人利益优先、保护未成年人最大利益等理念，其本质要求是要以未成年人权利为本位，在权衡各方利益时将未成年人的利益放在更加特殊、优先的地位。因此，未成年人网络保护制度的建构也须以未成年人利益最大化为旨归，策略上宜疏堵结合，既应防止未成年人因接触网络而遭受负面影响，又应充分利用网络新媒介带来的资源与发展机会，保障和促进未成年人的成长发展。中国网络保护法律制度体系的构建，全程贯穿了最有利于未成年人原则。例如，《未成年人保护法》第49条对新闻媒体在未成年人网络保护方面的责任做了专门规范，要求新闻媒体采访报道不得侵犯未成年人的名誉、隐私和其他合法权益。立法在传统合法信息和非法信息分类的基础上，根据未成年人的身心特点进一步明确了可能影响未成年人身心健康的信息，并规定了相应的处置措施。
《未成年人保护法》和《未成年人网络保护条例》对涉未成年人网络信息的内容进行分类管理，不仅是中国网络立法技术的重大进步，而且是全面体现最有利于未成年人原则的制度设计。网络信息内容规范是全球互联网治理的重要对象和未成年人网络保护的关键问题。《网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法律对于信息内容的规范主要基于“合法”“非法”的“二分法”，但这样“二分法”带来的问题是，在合法与非法信息之间，存在大量虽然不违法但却不适宜未成年人接触的信息内容，如何对这部分处于合法非法模糊地带的信息内容进行规范，是立法长期以来面临的难题。中国在未成年人网络保护立法过程中，逐步确立了以“分类管理”思路替代国际社会“分级管理”的思路，基于“是否有利于未成年人身心健康”标准提出了新的“三分法”制度设计，从未成年人网络保护角度将网络信息内容分为三类，即：危害未成年人身心健康的信息内容（简称“违法信息”）、可能影响未成年人身心健康的信息内容（简称“不良信息”）和有利于未成年人健康成长的信息内容（简称“有益信息”），并基于三类信息的分类，匹配了不同的处置措施。2019年出台的《网络信息内容生态治理规定》首次提出“正能量信息”“违法信息”和“不良信息”的分类方式奠定了“三分法”的基础。2020年《未成年人保护法》修订时从“是否有利于未成年人健康成长”角度确立了“三分法”的监管模式。2023年出台的《未成年人网络保护条例》延续前述立法模式，并对相关规则予以细化，最终建立了以分类为核心的未成年人网络信息内容管理制度。网络信息内容管理涉及多方主体的利益，分类制度的设计体现了对未成年人利益优先保护的理念，立法在权衡网络空间不同群体利益时，给予了未成年人利益特殊、优先的考虑。特别是不良信息，虽然不属于明确的违法信息，对成年人影响有限，但从未成年人保护角度来看具有一定的危害性，可能影响其身心健康。因此，立法创造性地设计了“提示制度”，要求不良信息在展示前应当按照国家有关规定予以提示。分类管理制度体现了最有利于未成年人原则的本质要求，如《未成年人网络保护条例》明确鼓励和支持相关主体制作、复制、发布、传播对于未成年人有益的信息内容，以满足和丰富未成年人网络文化生活。
（三）自然亲权和国家亲权相协调

未成年人网络保护涉及家庭、国家、社会、学校等多方主体，但立法对不同主体应有不同的定位。国家和家庭在未成年人网络保护中扮演着非常关键的角色。自然亲权是指未成年人与父母监护人的关系，自然亲权的产生基础是父母与未成年人之间具有的自然血缘关联，具有专属性、伦理性、排他性和不可让与性等身份权利特征。在当代中国相关法律中，自然亲权基本可以等同于《民法典》等所规定的监护权，强调父母对其子女人身及财产的天然教育和保护职责。一般而言，父母是抚育未成年人的最佳选择，因此，在未成年人网络保护中，家庭应当发挥首要的作用。自然亲权天然具有基础性地位，但当家庭缺位或者无法有效履行未成年人保护责任时，就需要国家亲权进行补充和干预，以保障、恢复和增进未成年人的利益。国家亲权（parens patriae）原则来源于罗马法，目前已成为各国开展未成年人保护工作的基础理论。国家亲权意味着国家是未成年人网络保护最高和最后的监护人，需要以父母的角色按照最有利于未成年人的原则便宜行事。关于国家亲权和自然亲权的协调大致可分为三个阶段：第一阶段为绝对自然亲权时期，即国家亲权不干预自然亲权；第二阶段为国家亲权辅助自然亲权时期，国家开始干预自然亲权，但仍以自然亲权为主；第三阶段为国家亲权超越自然亲权时期，国家开始积极地干预自然亲权，可以成为未成年人的最终监护人，负有保护未成年人的法定职责，在特定情况下可以限制和剥夺自然亲权。国家亲权原则意味着对未成年人的保护不再仅仅是未成年人父母监护人或者家庭的事项，而属于维护国家利益这一至高层面的事项。
自然亲权和国家亲权是科学实现未成年人保护的两个重要基础，有效落实未成年人网络保护更须实现二者的平衡和协调。整体来看，中国在未成年人网络保护立法的过程中，兼顾了国家亲权原则与自然亲权原则，并注重推动二者相协调。例如，《未成年人保护法》在总则部分同时针对自然亲权和国家亲权提出要求：一方面，明确了自然亲权的基础性地位，规定“未成年人的父母或者其他监护人依法对未成年人承担监护职责”；另一方面，注重自然亲权与国家亲权的衔接，规定“国家采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责”。无论是《未成年人保护法》还是《未成年人网络保护条例》，都对未成年人的父母或其他监护人提出了具体要求，从法律上确立了父母或其他监护人与未成年人在网络保护上的权利义务关系。《未成年人保护法》设置了“家庭保护”章节，规定了未成年人父母或其他监护人应当积极履行的监护职责和明确禁止的行为，要求其应当为未成年人提供安全的家庭生活环境；《未成年人网络保护条例》规定家庭应当教育引导未成年人科学、文明、安全、合理使用网络，预防和干预未成年人沉迷网络。例如，在未成年人网络素养促进制度单元，立法非常典型地贯彻了自然亲权原则。《未成年人保护法》第71条要求未成年人的父母或其他监护人应当提高网络素养，加强对未成年人使用网络行为的引导和监督；《未成年人网络保护条例》在此基础上进一步规定未成年人的监护人应当加强家庭家教家风建设，加强对未成年人使用网络行为的教育、示范，并要求监护人应当合理使用并指导未成年人使用网络保护软件、智能终端产品等，创造良好的网络使用家庭环境。这些规定，将父母对于促进未成年人子女网络素养的要求制度化、法律化，将原本以特殊血缘关系为纽带的自然秩序，拟制为一种受到法律强制性约束的稳定的社会秩序。
随着《未成年人保护法》的修订（2020年）和《未成年人网络保护条例》的出台，国家亲权理念进一步彰显，不仅确立了国家承担未成年人保护的亲权责任的主体地位，而且标志着国家亲权在未成年人网络保护领域真正超越了自然亲权。国家亲权原则体现在以下两个方面：（1）国家是未成年人的最终监护人，政府部门需要在未成年人网络保护中积极主动作为。《未成年人网络保护条例》关于网络保护体制机制的设置充分地体现了国家亲权理念，有效解决了“谁来管”的问题。此前，学界对网络保护的一个批评在于执法责任主体不明确，存在“责任稀释困境”，经常出现网络违法行为“没人管”的现象。中国未成年人网络保护工作长期缺乏明确的统筹部门，网络保护往往由网信、文化、教育、工信、公安等各部门在其职责范围内分头负责，未能形成科学明确的顶层制度设计，保护效果也有限。《未成年人网络保护条例》首次从行政法规层面明确了国家网信部门作为中国未成年人网络保护工作的统筹协调部门，同时要求国家新闻出版、电影部门和国务院教育、电信、公安、民政、文化和旅游、卫生健康、市场监督管理、广播电视等有关部门依据各自职责做好未成年人网络保护工作，并在网络素养促进、网络信息内容规范、网络沉迷防治等具体制度中进一步明确了相关政府部门的职责，以压实监管主体责任。（2）当自然亲权缺位或者父母监护人不能有效保护未成年人时，国家以最终监护人的身份顶替其承担起监护和保护的职责，甚至为了未成年人利益可以以国家亲权干预或阻却自然亲权。例如，针对未成年人沉迷网络问题形势严峻、情况复杂，而很多家庭又无法有效解决此类难题，政府部门（国家）即积极发挥主导作用，通过立法设置“网络游戏宵禁”制度，明确网络游戏宵禁时间，规定“网络游戏服务提供者不得在每日22时至次日8时向未成年人提供网络游戏服务”。这充分体现了国家将未成年人的利益放在首位，积极履行保护未成年人网络权益的职责。
（四）发挥技术治理手段的网络保护功能

在网络空间，技术性调整手段的重要性日益凸显。未成年人活动的网络空间具有鲜明的技术色彩，未成年个人信息保护、网络信息内容规范等全流程、各环节均有互联网技术的深度参与；数字智能技术的发展，本身也会衍生出很多技术治理问题。因此，在未成年人网络保护法律制度的设计过程中，辅以相应的技术治理内容十分必要，以科学合理的方式规范未成年人网络使用行为。中国未成年人网络保护立法坚持制度创新与技术创新同步推进，通过技术手段提升制度实效，建构科学合理的治理框架，压缩保护制度跟进技术应用普及的时间，在一定程度上解决了由于技术发展速度快于制度本身而产生的“制度迟延”问题，实现了“以技治技”。以技术手段为依托的法律治理原则可被称为“以技治技”原则。例如，网络沉迷防治制度单元设计的“未成年人模式”、个人信息网络保护制度单元设置的身份认证制度、网络素养促进制度单元设置的未成年人上网软件保护制度等，都充分体现了“以技治技”原则。
未成年人的网络保护，高度依赖技术治理，以构建保护未成年人的“青少年模式”（未成年人模式）。技术治理旨在通过技术手段加强对未成年人使用网络服务的管理，以便防止未成年人网络沉迷与违规用网，使网络更好地为其健康成长服务。2019年3月，国家互联网信息办公室以短视频平台为试点推动上线青少年模式，将防沉迷系统内置于短视频App中，引导家长及青少年选择使用。上网者进入青少年模式后，在使用时段、服务功能、在线时长等方面将会受到限制，且只能访问青少年专属的“内容池”。未成年人模式逐渐成为互联网平台的标准配置，成为保护未成年人尤其是防治沉迷网络的重要技术手段，并可通过立法成为一项制度化的强制性要求。《未成年人保护法》规定未成年人的父母或其他监护人应当选择适合未成年人的服务模式和管理功能，《未成年人网络保护条例》则针对未成年人易于沉迷的网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等领域，明确要求相关网络服务提供者设置未成年人模式，在使用时段、时长、功能和内容等方面按照国家有关规定和标准提供相应的服务，并以醒目便捷的方式为监护人履行监护职责提供时间管理、权限管理、消费管理等功能。
安装上网保护软件也是利用技术手段强化网络保护的典型做法。中国2009年曾通过“绿坝”软件探索网络保护的技术治理，但很快以失败告终。究其原因，除了当时技术条件尚不成熟外，最主要的是“一刀切”式的强制安装要求不够合理，想要通过一款技术软件解决所有内容规范问题，不具有可操作性。在总结“绿坝”软件的教训后，中国在《未成年人保护法》修订和《未成年人网络保护条例》制定过程中，做了更加科学合理的制度安排，摒弃直接要求强制预装上网保护软件的做法，采用了“引导＋选择”的方式，明确了未成年人上网保护软件的管理要求：一方面，规定学校、社区、图书馆等为未成年人提供上网服务的特定场所，应当采取包括安装上网保护软件在内的必要技术保护措施，为未成年人提供上网指导和安全、健康的上网环境；另一方面，要求智能终端产品的制造者、销售者应当在产品上安装未成年人网络保护软件，或者以显著方式告知用户未成年人网络保护软件的安装渠道和方法。上述规定虽然要求采取必要的技术保护措施，但不限于安装上网保护软件，更不限于安装某款或某几款特定的上网保护软件，在一定程度上创造了网络内容处理的技术服务市场。智能终端产品的制造者、销售者，不仅可通过预装未成年人网络保护软件提供相应保护，而且可以通过显著告知安装渠道和方法等方式豁免预装义务，这有助于妥善处理未成年人保护和市场化经营之间的冲突。《未成年人网络保护条例》还进一步细化了相关技术治理规则，要求未成年人网络保护软件、专门供未成年人使用的智能终端产品应当具有有效识别违法信息和可能影响未成年人身心健康的信息、保护未成年人个人信息权益、预防未成年人沉迷网络、便于监护人履行监护职责等功能，鼓励和支持研发、生产和使用专门以未成年人为服务对象、适应未成年人身心健康发展规律和特点的网络保护软件等网络技术、产品、服务；国家网信部门还会同有关部门明确规定了未成年人网络保护软件、专门供未成年人使用的智能终端产品的相关技术标准或者要求等。
（五）以网络平台为规制重心推动多方共治

在中国互联网治理过程中，通过立法手段持续强化关键主体的法定义务的“管主体”思路一直是非常重要的监管思路。近年来，平台化成为互联网产业发展的重要主体。随着大量网络平台的产生，平台企业成为新的生产交换关系的主体和驱动数字经济发展的重要力量。与此同时，超大型平台企业崛起已经在推动经济社会的资源重组和权力重构；从治理的角度看，那些对市场“具化”程度越高、占据信息优势越多的平台，应该属于受到更多治理关注的主体。实践中，平台企业被要求承担的法律责任在世界范围内呈现趋严趋重的态势，越来越多的互联网治理法律法规中明确规定平台应当承担更多的主体责任，部分网络细分领域的立法甚至规定了大型互联网平台或者重要网络平台的特殊义务。例如，中国2021年通过的《个人信息保护法》，首次规定了大型互联网平台对个人信息保护的特别义务，该义务也被称为“守门人”义务；该法律第58条对于提供重要互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者，规定了四项具体必须履行的特别义务。
当前，网络平台也正在成为未成年人网络活动的最主要空间。《2021年全国未成年人互联网使用情况研究报告》指出，视频、短视频平台已成为当前未成年人获取新闻事件、消息的主要渠道之一。由于每个平台本身就是一个网络社区，平台服务提供者在建构网络交往互动空间的同时也必然应承担起网络社区治理的基本功能。考虑到互联网平台尤其是大型网络平台服务提供者在提供服务过程中的起始性、主动性以及技术水平和强势地位，平台应在未成年人网络保护方面发挥示范引领作用，采取更为积极主动举措，承担更切实有效的网络保护义务，为实现强有力的网络保护提供优化解决方案。中国未成年人网络保护立法，应将网络平台作为规制的重心，抓住大型网络平台服务提供者这类关键主体，按照最有利于未成年人原则，将个人信息保护领域的“守门人”制度移植到未成年人网络保护领域。《未成年人网络保护条例》第20条确立了未成年人网络保护的“守门人”制度，对于未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体具有显著影响的网络平台服务提供者（以下简称大型网络平台服务提供者）提出了定期开展未成年人网络保护影响评估、建立健全未成年人网络保护合规制度体系、提供未成年人模式或者未成年人专区、制定专门的平台规则、每年发布社会责任报告等六项特殊要求。
习近平总书记指出，“各级党委和政府、社会各方面要切实做好与儿童事业发展有关的各项工作”“全社会要担负起青少年成长成才的责任”。平台虽然在未成年人网络保护中扮演了非常重要的角色，但也并非唯一主体，未成年人网络保护涉及政府、家庭、学校、企业等各个方面的职责。《未成年人网络保护条例》明确提出，未成年人网络保护工作应当实行社会共治，在将平台作为网络保护规制重心的同时规定了政府部门和学校、家庭、行业组织、新闻媒体等相关各方主体在未成年人网络保护工作中的责任。对于与未成年人网络保护强相关的网络产品和服务提供者、个人信息处理者、智能终端产品制造者和销售者等企业主体，《未成年人网络保护条例》要求其履行未成年人网络保护义务，承担社会责任，配合有关部门开展未成年人网络保护工作监督检查，建立投诉、举报渠道并及时受理和处理公众投诉、举报；立法同时在上网保护软件、未成年人模式等相关制度中进一步规定了上述主体各自的网络保护责任，推进多方共治和综合治理。
四、未成年人网络保护法律制度体系的检视与改进
     

（一）网络保护法律制度体系的功能优势
以《未成年人保护法》和《未成年人网络保护条例》为核心，以《个人信息保护法》《互联网信息服务管理办法》等相关法律法规为补充的中国网络保护法律体系，其制度内容涵盖未成年人网络保护各环节、各方面、全流程，不仅有效满足了未成年人网络保护的实践需要，而且与中国网络空间治理整体思路高度契合，体现出积极发展与消极保护并重、制度延续与立法前瞻并存、国际共性与中国特性兼顾的网络时代品格，并在全球范围产生了一定的示范效应，在制度建设方面居于较为领先的地位。
一是以体系化法律制度有效应对体系化网络风险。网络立法具有很强的实践性，未成年人网络保护立法更应当体现实践问题导向。未成年人所面临的网络风险日趋多元化，涉及内容风险、接触风险、行为风险等多方面问题。对这些问题的有效治理，有赖法律文件之间、制度单元之间的相互配合，共同构筑系统完善的未成年人保护制度体系。从纵向来看，中国未成年人网络保护的法律制度体系，基本形成了定位明确、上下有序、各司其职的格局，贯彻了下位法遵循上位法的基本原则，构筑起了统一协调的网络保护规范。比如，法律层面的《未成年人保护法》等上位法的主要功能定位是顶层设计，确立中国未成年人网络保护的主要制度和基本原则，解决未成年人网络保护面临的共性问题；《未成年人网络保护条例》等下位法主要是对上位法律规定的细化落实，重在解决诸多个性问题。从横向层面来看，未成年人网络素养促进制度、网络信息内容规范制度、个人信息网络保护制度和网络沉迷防治制度四大单元制度，基本覆盖了中国未成年人网络保护的主要领域；各制度单元之间通过关联互动、有序配合，共同搭建起网络保护法律制度体系的“四梁八柱”。
二是实现了未成年人网络保护法律制度与中国网络治理的深度融合，并通过网络保护法律制度构建推动中国网络法治建设。党的十八大以来，中国对未成年人网络保护问题的重视上升到前所未有高度。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上强调：“要本着对社会负责、对人民负责的态度，依法加强网络空间治理，加强网络内容建设，……为广大网民特别是青少年营造一个风清气正的网络空间。”一方面，未成年人网络保护是依法治网的重要方面，中国网络法治建设将未成年人网络保护作为重要的组成部分，除制定《未成年人网络保护条例》等未成年人保护专门立法外，在《个人信息保护法》《网络安全法》等诸多互联网专门法律法规中，也从网络角度将未成年人群体纳入保护范围。另一方面，未成年人网络保护中的最有利于未成年人原则、国家亲权等原则理念，其影响范围已超出未成年人保护领域，对中国网络空间治理也产生了深远影响。例如，在网络生态治理方面，监管部门将保护未成年人权益作为开展相关工作的合法性、合理性基础，在个案中根据最有利于未成年人原则处理相关网络治理工作，充分发挥政府部门国家亲权的职责，开展“护苗”、未成年人网络环境专项治理等行动，围绕网络违法和不良信息、沉迷网络游戏、网络不良社交等问题进行重点整治，在营造未成年人安全网络环境的同时，也实现了网络空间生态治理的目标。
三是实现了网络空间中未成年人积极发展与消极保护并重的理念优化。依法强化未成年人网络保护的重要目的是促进未成年人充分享受数字红利、在网络空间全面发展。近年来，随着网络保护立法进程的加快，中国逐步确立了以发展和保护并重为引领的未成年人网络保护理念。一方面，坚持积极发展，尊重未成年人“网络原住民”的客观成长规律，通过制度保障最大化地赋予未成年人在网络空间的发展机会。《未成年人保护法》明确肯定了未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，《未成年人网络保护条例》则将营造有利于未成年人身心健康的网络环境作为立法的首要目的，并在诸多具体制度上坚持以服务未成年人为中心，体现了未成年人保护法律“福利法化”的思路。例如，网络素养促进制度，注重充分保障未成年人的上网权，要求政府部门加强公益性上网服务设施建设，改善未成年人上网条件，文化馆、青少年宫等为未成年人提供互联网上网服务设施的场所应当通过安排专业人员、招募志愿者等方式，为未成年人提供上网指导和安全、健康的上网环境。再如，国家鼓励和支持研发、生产和使用有益未成年人身心健康的网络技术、产品和服务。国家通过这些举措，积极帮助未成年人充分利用互联网带来的资源和发展机会，更加有效地促进未成年人成长。另一方面，立法坚持消极保护，适应未成年人身心健康发展和网络空间的规律和特点，最大限度减少和控制未成年人面临的网络社会风险，防止未成年人权益遭受侵害。网络信息内容规范、网络沉迷防治等制度，明确要求相关主体安装上网保护软件、合理设置时间功能权限、科学分配各方主体责任，有效实现了预防网络欺凌、阻隔违法不良信息、降低网络沉迷等基本目标。立法还将防治网络欺凌制度作为网络信息内容规范单元的重要内容。《未成年人保护法》禁止任何组织或者个人对未成年人实施网络欺凌，未成年人及其监护人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等措施。《未成年人网络保护条例》进一步要求网络产品和服务提供者应当建立健全预警预防、识别监测和处置机制，设置便利未成年人及其监护人维权的功能、渠道。
四是坚持制度继承与创新并重，收到了协同立法的效果。中国未成年人网络保护立法经历了一个从碎片化到体系化的过程，涉及诸多法律规范和制度规则。为此，立法须处理好新旧法之间、新制度设计与既有规定之间的关系。为实现网络保护法律整体的协同性、连贯性，中国在相关立法中坚持继承与创新并重，将不同层级的法律制度有效地衔接起来，同时又根据发展形势和实践需要创新制度设计。其一，对于现行法律已有规定但制度设计较为原则的，立法者通过下位法细化具体规定；对于立法已有规定但立法层级较低，则通过在高位阶法律中的规定提高其法律效力。例如《未成年人网络保护条例》设置“个人信息网络保护”专章，一方面细化落实了《未成年人保护法》中关于未成年人个人信息保护的规定，另一方面，将部门规章《儿童个人信息网络保护规定》中收集、使用、处理未成年人个人信息的有关规定上升为行政法规。其二，对于实践中已有成熟做法或成熟管理制度的，立法沿用现行制度并通过法律形式予以固定下来。例如，对于实践中未成年人模式的管理要求，《未成年人网络保护条例》在短视频App行业上线试行的基础上将其确立为一项法定制度。这样的处理方式，既能填补空白、完善管理，也尊重了现行实践管理的做法。其三，对于存在立法空白的，立法者创造性地设计了相关制度。例如，《未成年人保护法》提出国家建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统，《未成年人网络保护条例》要求网络游戏服务提供者应当通过该认证系统等必要手段验证未成年人用户真实身份信息。
五是凝聚全球互联网治理共识，贡献未成年人网络保护中国经验和中国方案。未成年人网络保护是全球面临的共同问题，也是世界各国互联网治理的共性难题。从全球发展趋势来看，通过制定或修订法律政策不断强化网络保护要求、加强未成年人网络保护，已经成为国际社会的共同选择。例如，日本修订《青少年互联网环境改善法》限制未成年人接触网络不良信息等；英国信息保护专员发布《适龄设计：网络服务实践守则》，对收集和使用儿童在网上产生的个人数据进行特别规制。中国作为联合国《儿童权利公约》的缔约国，积极履行公约责任，不仅借鉴国际社会未成年人网络保护法治成果，将儿童最大利益等原则引入国内并进行本土化改造，重点提升网络素养、强化未成年人个人信息保护、防治网络欺凌，凝聚国际社会未成年人网络保护的最大共识，而且立足中国国情，通过提出信息内容分类管理、网络保护“守门人”制度、未成年人网络保护模式等创新制度。这些制度创新在提升中国未成年人网络保护效果的同时，也为国际社会在这一重要议题上贡献了中国方案，展示了中国式现代化治理的智慧和经验。
（二）网络保护法律制度体系的效果偏差
中国未成年人网络保护法律制度体系已初步建立，但在整体法律规范体系和部分具体制度设计上，还存在一些缺憾和不足：
1.法律制度体系衔接协调互动不足
其一，法律规范层面的衔接不足。虽然中国未成年人网络保护法律制度体系实现了不同层级法律文件之间明确的功能定位，但在纵向法律层级衔接和制度规定协调之间，存在不健全、不一致的情形。从纵向法律层级之间的衔接来看，法律、行政法规等上位法基本定型，对制度落地也做了统筹布局，但部分领域下位法的落实细化还有不足。例如，《未成年人保护法》和《未成年人网络保护条例》中创设的“可能影响未成年人身心健康的信息”内涵和外延如何界定，包含哪些具体类型，如何进行提示等，在实践操作中尚未有明确的细则和标准。再如，《网络游戏管理暂行办法》因部门职责调整被废止后，相关部门尚未制定出台新的规章，导致规则适用的缺位。从横向法律规定来看，由于未成年人网络保护的法律文件既涉及未成年人保护法，也涉及网络法，既包括专门立法，也涉及相关立法，因此不同法律之间不可避免会出现规则不一致甚至冲突的情形。例如，在未成年人个人信息同意能力上，《未成年人保护法》和《个人信息保护法》整体上保持了一致，要求处理不满14周岁未成年人个人信息的应当取得父母或者其他监护人的同意，即以14周岁为划分标准确立了监护人同意的“一重同意”制度，但这与《民法典》的相关规定存在差异；对于“8周岁至14周岁”的未成年人而言，虽然为限制民事行为能力人，但仍可能具备信息同意能力。因而，“个人信息同意”实际上存在除监护人同意外还须征得未成年人同意的“双重同意”要求。
其二，横向制度之间的协调互动不足。未成年人网络保护的实现往往横亘多个制度单元，是制度联动配合的结果，不能割裂片面地看待问题。例如，未成年人的个人信息保护问题虽主要归属于个人信息保护单元，但同时需要网络素养培养、网络信息内容规范等单元的互动配合；再如，未成年人网络沉迷防治也不应仅仅是依赖于网络服务提供者，而还须通过未成年人网络素养的培育、未成年人网络活动信息的共享共治、全流程全链条监管等共同完成。虽然中国网络保护立法在制度设计时考虑到了制度单元间的联动，但仍然存在不同单元之间的互动协调问题。例如，网络沉迷防治制度单元与其他制度单元的配合仍不充分，防治未成年人网络沉迷的前提是对未成年人年龄和身份的识别，但截至目前，中国主要在网络游戏领域建立了统一的电子身份认证系统，而在网络音视频、网络社交、网络文学等领域，如何准确识别未成年人的身份仍然存在一定的障碍。申言之，网络沉迷防治如何与未成年人个人信息保护相协调，如何与个人信息网络保护制度单元联动配合，仍待健全。
2.具体制度的效果偏差与认识分歧
未成年人网络保护本质上是对未成年人这类特殊群体的利益给予“特殊、优先”考虑，但这势必会对其他主体权利义务带来影响；对未成年人的这种特殊、优先保护并不意味着没有限度，更不意味着制度设计可以无视其他主体的利益。既有制度中的未成年人模式、网络保护“守门人”制度、网络游戏宵禁制度等网络保护制度的设计，虽然具有一定的创新性和针对性，但也带有明显的法律试验主义色彩。这种法律试行的灵活性、变通性往往与机会主义、策略主义相伴随，可能导致在适用过程中事出权变，甚至产生异化的现象，导致效果偏差，引发公众质疑。
其一，未成年人模式、上网保护软件制度的实现过于依赖网络技术能力，忽略了技术治理的局限性。从功能上看，未成年人模式、上网保护软件等以技术手段为依托的法律治理在网络保护方面取得了积极效果，一定程度上规避了未成年人接触违法不良信息风险，缓解了网络成瘾增长严峻形势，但其实践认同度却并不如预期。首先，技术治理的可靠性受到质疑，被认为存在“形式主义”的现象。例如，未成年人模式通常是基于身份认证采取限制时长、内容、充值等方式干预未成年人的网络使用行为，但在实际运行中，部分平台的未成年模式存在明显的技术漏洞，未成年人可以通过卸载重装、忘记密码、选择第三方账户进行登录等方式绕开时间锁和防沉迷功能，轻易破解未成年人模式设置的技术障碍。中国传媒大学发布的《短视频App青少年保护模式观察报告》指出，未成年人只需在时间锁和防沉迷功能设定后输入密码解锁便可使用App，而绝大多数App无法辨别家长与未成年人输入密码的差别。其次，现有技术手段的治理模式主要是通过外部约束和外部需求引导，这可能会限制未成年人自我探索的主动性和可能性。未成年人模式通过设置内容池或未成年人专区等为未成年人提供网络产品和服务，上网保护软件则为家长和监护人提供时间管理、消费管理等功能。上述两种模式将选择权几乎完全交给他人行使，未成年人本身能够选择的空间非常有限，其对于网络空间多样化、个性化的需求很难得到满足。最后，技术治理的准确度存在不足。上网保护软件使用的内容审查和过滤技术主要有三种：根据事先拟定的“黑名单”断开特定的网站链接，通过“关键词”检索过滤相关内容，或通过分析网站内容的标签页过滤相关内容。但这些治理技术仍然较为粗糙，对信息内容审查精准度和针对性不足，可能导致部分合法内容被错误过滤，且易导致部分违法不良信息被轻易规避。
其二，网络游戏宵禁制度在执行中出现了异化现象，国家亲权干预的限度有待明确。网络游戏宵禁是以国家亲权为法理基础的网络保护制度，通过限制未成年人连续使用游戏的时间实现防治其网络沉迷的目的。中国立法上的网络游戏宵禁严格意义来说应当叫做“选择性宵禁”制度，通过采取“负面清单”管理模式将禁止向未成年人提供网络游戏的时间规定在特定的时间段。《未成年人保护法》明确将网络游戏宵禁的时间规定在每日22时至次日8时期间，是具有合理性和可行性的。但该制度具体施行过程中似乎出现了异化的现象。2021年8月，国家新闻出版署发布《关于进一步严格管理切实防止未成年人沉迷网络游戏的通知》（以下简称《通知》），要求所有网络游戏企业仅可在周五、周六、周日和法定节假日每日20时至21时向未成年人提供1小时网络游戏服务，其他时间均不得以任何形式向未成年人提供网络游戏服务。该规范性文件将“负面清单”的管理模式调整为“正面清单”，极大地压缩了可以向未成年人提供网络游戏的时间，这种利用国家亲权职责近似“一刀切”地禁止未成年人接触网络游戏的做法饱受争议。一方面，《通知》关于游戏时长时限的要求违背了制度设计的初衷，网络游戏宵禁不是为了“限制”未成年人，而是在保护未成年人的同时确保其发展的权利，《通知》的规定不仅忽视了未成年人爱玩耍的成长规律，也侵害了其发展的权利。另一方面，《通知》的要求已远超过法律规定的“网络游戏宵禁”范畴，将防治未成年人网络游戏沉迷的责任近乎全部转嫁到游戏开发商、运营商，这种做法有失公允，同时还可能对游戏的产业性、文化性发展造成不利的影响，增加网络游戏企业运营负担和额外开支。
其三，网络保护“守门人”制度可能推动平台主体责任无限扩大，破坏法律公平。从中国网络立法来看，立法规定平台责任严格化、多样化的趋势越来越明显，平台需要承担的法定义务范围日渐宽泛。欧盟从提出“守门人”构想到最终通过《数字市场法》确立该制度经历了一个长期的讨论和征求意见的过程，而中国立法快速将其移植到本土，比欧盟更早确立了个人信息保护领域的“守门人”制度，并通过《未成年人网络保护条例》将该制度进一步引入未成年人网络保护领域。从适用范围和目的来看，欧盟《数字市场法》建立守门人制度的根本目的并非只是保护个人信息，也未表明其保护未成年人权益的意旨，而是拟从市场秩序角度防止大型平台滥用优势地位形成垄断、限制竞争，从而损害欧盟数字市场环境、阻碍影响创新。中国互联网治理将“管好大型平台”作为重要的监管思路，体现在立法上就是持续扩大大型网络平台服务提供者守门人义务的范围。立法在网络保护领域引入“守门人”制度体现了对未成年人的优先保护、最有利于未成年人原则，但这并不意味着对未成年人利益的保护制度可以无序扩张，无视其他主体的利益，无限增加其他主体的法律责任。平台“主体责任”比通常的角色责任更为严苛，平台企业不但要在事前和事中接受严密、细致的行为指导、限制与管控，而且在事后要为可能出现的负面后果善后乃至兜底。有观点认为，监管部门希望通过强化平台责任从而减轻自身的执法压力，但这种做法实际上有将政府部门应当履行的职责转移到平台的嫌疑。从法律责任种类设置以及处罚程度来看，相比于个人信息保护领域，未成年人网络保护“守门人”制度不仅明确设置了多样的法律责任，而且处罚力度远远超过对一般主体违法行为的力度。《个人信息保护法》第58条虽然确立了“守门人”制度，但没有明确规定法律责任，当大型平台违反第58条规定时，《个人信息保护法》的法律责任条款难以被简单套用，而《未成年人网络保护条例》第54条不仅明确规定了责令改正、给予警告、没收违法所得、罚款等行政处罚措施，而且对不履行部分网络保护义务的严重情节并处5000万元以下或者上一年度营业额5％以下的巨额罚款，并可以责令暂停相关业务或者停业整顿、依法吊销相关业务许可证或者吊销营业执照，同时对企业高管人员处以罚款，作出任职禁止的处罚。
（三）完善网络保护法律制度体系的构想
当前，互联网技术持续发展，新的技术不断涌现，未成年人网络保护仍需持续强化。立足实践和问题，可就中国未成年人网络保护法律制度体系的完善提出构想方案。
一是优化网络保护理念，以“发展”为目标，寻求各方利益平衡的处理方案。经过多年的系统推进，中国未成年人网络保护已经具备了较为坚实的法律制度基础和丰富的实践经验。从整体来看，现有法律制度体系的构建以网络风险控制为核心，基本解决了未成年人在网络空间的安全保护问题。网络保护以发展和保护并重为引领，发展是保护的目标。在“确保安全”的前提下，未来网络保护立法的重点应向“促进发展”适当倾斜，这不仅是为了适应未成年人健康成长的需要，而且是提升数字时代国家综合竞争力的必然要求。网络技能素养是数字时代公民的基本技能和国家间竞争的重要内容。未成年人是国家的未来，通过促进发展培育未成年人的网络技能素养是提升国家技术和人才核心竞争力的重要举措。与此同时，应寻求更加平衡的协调共治方案，在对未成年人权益进行特殊、优先保护的同时，兼顾成年人等其他群体的利益诉求，避免因噎废食；在将网络平台作为规制重心督促企业积极履责的同时，充分发挥政府监管、家庭教育、学校保护、网民自律等各方主体的作用，避免将网络保护义务集中在某一类或某几类主体上；在利用国家亲权干预、阻碍自然亲权强化未成年人网络保护的同时，避免将国家亲权等同于国家责任，防止未成年人把网络保护变质为一种监管权力恣意行使的正当化事由。
二是完善法律规范体系，健全面向数字时代的网络保护规则。首先，要进一步完善网络保护的纵向法律体系，细化《未成年人保护法》《未成年人网络保护条例》等上位法相关原则的规定，弥补规则空白，加快出台重要的基础性配套法规文件，及时制定、修订网络游戏管理、未成年人个人信息网络保护等部门规章，明确关于“可能影响未成年人身心健康的信息”的概念范围、大型互联网平台服务提供者认定等具体标准，强化纵向法律体系上下互动，推动网络保护法律文件纵向体系的优化。其次，着力解决横向法律文件规定不一致、制度设计不协调等问题，做好《未成年人保护法》《个人信息保护法》中关于未成年人信息同意能力法律适用与《民法典》行为能力制度体系的衔接协调，处理好《通知》规定的网络游戏宵禁时间与《未成年人保护法》第75条规定的时间不一致等问题。最后，强化横向制度单元之间的彼此联动，最大化发挥网络协同保护的效果。例如，网络信息内容规范制度作为未成年人网络保护的核心制度，应加强与网络素养促进制度、个人信息网络保护制度的连接互动。
 三是调试相关具体制度，强化法律实施，提升网络保护效果。理想状态下，法律制度的实施效果应当符合网络空间全面保护的预期，但如前文所述，中国未成年人网络保护的部分制度在实施中还存在一些认识分歧和效果偏差，需要通过立法技术的调整予以纠正。对于未成年人模式、上网保护软件等技术治理的局限性，应坚持适度技术治理，引导提升技术治理的准确性和针对性，防止因网络保护而过度侵蚀未成年人权利的情形；同时应完善技术治理的激励机制，鼓励和支持相关主体参与保护软件等技术治理工具的研发，切实提升技术治理实效。对于网络游戏宵禁制度实施中出现异化的问题，应严格按照法律、行政法规的规定，遵循法治精神和法治原则，纠正“一刀切”式的做法。可结合《未成年人网络保护条例》第47条规定的网络游戏产品分类及适龄提示要求，针对网络游戏的不同等级对宵禁制度进行高、中、低的等级划分，按照未成年人的成瘾系数采取针对性的措施。对于未成年人网络保护“守门人”制度，《未成年人网络保护条例》第20条和第54条已基本定型，再就制度设计本身讨论修改不切实际，但仍可在大型网络平台服务提供者认定标准以及具体执法中对相关标准进行调试。合理界定“未成年人用户数量巨大”“对未成年人群体具有显著影响”的标准，避免将过多网络平台尤其是中小平台纳入规制范围；对于违法情节严重行为作出巨额罚款、暂停相关业务或者停业整顿等处罚措施时，应坚持比例原则，避免对平台经济发展造成过大的负面影响。

（本文责任编辑 李龙贤 马治选）
因篇幅限制，略去原文注释及参考文献。

编辑：孙禹杰
审核：寇   蓉
签发：马治选


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