【植德·困境重组部】地方政府进行房地产企业纾困的要点问题探讨

作者：张健鑫 黄广德 赵弋 夏梦雪
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一、地方政府进行房地产企业纾困的定位
根据国家统计局数据显示，2023年全国房地产开发投资110913亿元，比上年下降9.6%，全国房地产开发投资增速全年处于负增长状态；2023年，房地产开发企业到位资金127459亿元，比上年下降13.6%。从数据角度来看，2023年我国房地产行业总体上仍然在低位盘旋，未出现明显回温。针对房地产行业的低迷现象，国家层面及地方政府层面自2022年开始不断集中出台专门措施，推动“保交楼、稳民生”，地方政府因城施策，多措并举，参与并主导房地产企业纾困。

2022年8月，郑州发布全国首单房地产纾困基金设立运作方案，按照“政府引导、多层级参与、市场化运作”原则，由中心城市基金下设纾困专项基金，规模暂定100亿元，采用母子基金方式运作。明确了纾困项目的四种开发模式，即棚改统贷统还、收并购、破产重组和保障性租赁住房模式。 

2023年8月18日，住房城乡建设部（以下简称“住建部”）、中国人民银行、金融监管总局等三部门联合印发《关于优化个人住房贷款中住房套数认定标准的通知》，推动落实购买首套房贷款“认房不认贷”政策措施。仅仅一周时间，北京、上海、广州、深圳均正式宣布，跟进落实“认房不认贷”政策措施。 

2024年1月，国家已经在布局城市房地产融资协调机制，由地级及以上城市人民政府切实发挥牵头协调作用，推动房地产企业和金融机构精准对接，协调解决好房地产融资中存在的困难和问题。

2024年2月20日，住建部召开视频调度会议，会议通报，截至2月20日，29个省份214个城市已建立房地产融资协调机制，分批提出可以给予融资支持的房地产项目“白名单”并推送给商业银行，共涉及5349个项目；已有57个城市162个项目获得银行融资共294.3亿元，较春节假期前增加113亿元。

地方政府作为房地产企业纾困参与主体之一，扮演了承上启下的关键角色，其积极履行属地责任，出台相应纾困政策，结合本地情况具体运用国家政策工具对房地产企业进行纾困。可以说，地方政府的参与和主导是房地产企业纾困进程中的“压舱石”与“定盘星”。


二、地方政府进行房地产企业纾困的模式
房地产企业纾困的核心措施是“保市场、保主体、保交楼”，这三条线路相互渗透、相辅相成，是确保房地产行业和房地产企业稳定的基础。其中，“保市场”是为了促进房地产市场供需平衡和结构优化，保持房地产市场的稳定；“保主体”则是为了确保房地产企业的正常运营，保障房地产市场的供应和满足购房需求；而“保交楼”则是确保房地产项目的按期交付，满足民众的住房需求，维护社会稳定。这三项政策共同构成了稳定房地产市场的基础措施，各地政府也多是通过这些政策来达到纾困房地产企业、稳定房地产市场的目的。

（一）保市场

“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，房地产市场是由供需关系决定的，由于前期房地产市场的过度投资及供大于求，形成了房地产市场泡沫问题。为化解该问题，地方政府普遍在增强市场活力、提高市场需求方面作出了各项举措，有力缓解了房地产企业的压力。

1.减免契税：地方政府陆续出台减免购房契税的政策，切实降低购房成本。2021年9月1日，《中华人民共和国契税法》正式施行，税收优惠政策更加广泛，新增了契税免征的情形，各地政府也随后出台了具体实施办法；2022年，烟台、太原、郑州登记城市均公布了购房契税减免或补贴相关政策；2023年9月，南宁市发布通知，至2023年12月31日，在南宁市中心城区购买新建商品住房，并完成商品房合同登记备案及契税缴纳的个人，按照其已缴纳契税金额的100%给予财政补贴；2023年11月，深圳市调整了普通住房标准，取消了“实际成交总价低于750(含本数)万元”这一条标准，即深圳不再对总价超过750万元的房屋交易征收“豪宅税”。2022年至2023年期间，全国多地政府均出台了不同程度的购房契税优惠政策，有效降低了购房者的成本。

2.降低首付比例：地方政府要求银行降低购房者购买房屋时的首付比例，降低购房门槛。2021年武汉市首次推出首套房首付比例降低至20%的措施，助力购房者减轻房贷负担，随后在2022年，成都、石家庄、西安等地政府均宣布将首套房首付比例降低至20%，二套房首付比例降低至25%-30%，一定程度上降低了购房门槛，提高了购房者的购房意愿、增加了房地产市场的活力。

3.放宽购房资格限制：地方政府逐步放宽购房者购房资格限制，进一步刺激市场需求，如取消限购政策、放宽公积金贷款限制等。2023年9月以来，已有沈阳、南京、大连、兰州、青岛、济南、福州、郑州、合肥、无锡、武汉、西安等多个城市全面取消限购，进一步减小去库存压力。

（二）保主体

在房地产市场中，房地产开发企业是供给端的重要角色，对于推动房地产市场的发展、维护市场秩序、保障消费者权益等方面具有重要作用。因此，地方政府出台了一系列政策，直接作用于房地产市场主体。

1.资金纾困：地方政府以提供现金流支持的方式为房地产企业注入新鲜血液。 

（1）专项借款措施：2022年8月以来，住建部会同财政部、人民银行等有关部门出台了专门的措施，以政策性银行专项借款的方式，为房地产项目提供总额度为3500亿元的“保交楼”专项借款资金，用以支持已售逾期交付的住宅项目完成建设交付；11月份，人民银行又推出2000亿元“保交楼”贷款支持计划。这一政策旨在支持房地产企业纾困，确保房地产项目的按期交付，保障民生，维护社会稳定。  

（2）纾困基金措施：如前文所述，郑州设立了首个纾困楼市的地方基金，规模暂定100亿元，采用母子基金方式运作；后南宁市政府也设立“南宁市平稳房地产基金”，基金首期规模30亿元；湖北省资产管理有限公司与浙商资产管理有限公司联合设立50亿元纾困基金，加大对全省不良资产的收购、处置力度，服务“保交楼、保民生、保稳定”。

（3）建立房地产融资协调机制：中央政府在2024年1月开始布局城市房地产融资协调机制，各地方政府因地施策，研究提出可以给予融资支持的房地产项目白名单，直接向白名单项目提供融资支持。以湖南省为例，据住建部数据统计，截至2024年2月17日，湖南省14个市州均已建立房地产融资协调机制，纳入“白名单”项目共576个，当前已有24个项目获得银行新增融资16.48亿元。

2.资产管理：在当前房地产市场库存压力影响下，地方政府充分发挥其在资产管理方面的主导作用，对库存中已完工或者未完工的房地产项目的用途和性质进行优化和调整，从而实现库存项目的快速流转和增值，稳定房价，同时可以有效避免重复建设。

（1）政策性收购：地方政府主导收并购，由国有企业收购滞销房作为保障性住房、人才安居房，达到去库存、稳房价的目的。2022年7月，河南郑地住房租赁有限公司（现名：郑州城发安居有限公司，系郑州城市发展集团有限公司全资子公司）发布公告，将启动收购存量房源用于人才公寓项目；2022年8月，济南城市发展集团资产运营管理有限公司公开收购3000套商品房作为租赁储备；2024年2月21日，重庆市租赁住房贷款支持计划试点暨住房租赁基金首批收购项目签约仪式举行，本次签约国企共收购7个项目，合计4207套房源，预计下半年开始投入运营，进一步释放了政府支持房地产稳健发展的态度和决心。

（2）棚改统贷统还：将受困项目由安置房项目转化为棚改项目，具体由地市级融资平台向国家开发银行申请棚改专项贷款，再转贷给各区县的项目公司，解决资金短缺问题，受困项目现金流盘活继续运转。2022年以来，郑州、宁波、温州等城市先后启动棚改货币化安置，推出“房票”安置政策。 

3.股权收购：另一种常见的房地产企业纾困模式是地方政府或者地方政府下属国资企业出资收购房地产企业的股权，有效地解决房地产企业资金流动性问题，避免了企业债务风险和连锁反应，同时也能够稳定市场信心，维护房地产市场的健康稳定发展。例如，位于成都市天府区的“恒大天府半岛”项目在2021年9月陷入停工，一度传出“烂尾”传闻，开发商为成都心怡房地产开发有限公司，原有持股比例为恒大地产集团成都有限公司20%、成都深港石化有限公司20%、振鹰环球有限公司60%；2022年10月31日，中国对外经济贸易信托有限公司收购了成都心怡房地产开发有限公司100%股权，至此该项目被国有企业接盘，目前已经取得预售许可证，基本排除“烂尾”风险。

（三）保交楼

“保交楼”是“保主体”、“保市场”的应有之义，2022年7月，“保交楼”首次写入中共中央政治局会议文件，明确提到“压实地方政府责任，保交楼、稳民生”，引导多个市场主体参与出险房企风险处置和纾困成为各地政府维稳房地产工作的核心。各地方政府多措并举，加大资金支持、优化购房政策、加快住房交付等措施均直接或间接地努力促成了“保交楼、稳民生”目的的达成。

如前所述，地方政府通过多种纾困模式的应用，相应实现了“保市场”、“保主体”和“保交楼”的目的。那么，是否有一种途径可以同步实现“保市场、保主体、保交楼”的效果，助力地产企业转危为安？答案是破产重整程序。
三、通过破产重整程序进行房地产企业纾困的优势
“不破不立、不止不行”，破产重整是一种通过对困境企业资产和债务进行重组，旨在恢复企业的运营能力，解决其财务问题，从而使其摆脱困境、实现重生的司法程序，对此，最高人民法院咨询委员会副主任兼秘书长、审判委员会原副部级专职委员、二级大法官杜万华曾经提到“破产重整是市场经济条件下市场主体的救治制度，这种制度在保护债权人合法权益的基础上，以市场化为导向，重新配置生产要素，既可以保护和推进企业的生产经营能力和效率，又可以提供新旧动能转换，减少因破产清算导致的生产要素流失、生产能力消灭而产生的社会动乱。”近日，上海市第三中级人民法院公布了一例成功的房地产企业破产重整案例。该案例中，法院将投资人新投入的续建资金作为“共益债”优先受偿，消除了投资人的顾虑，成功地以5亿元共益债撬动了40亿元项目价值，盘活了企业的烂尾楼盘。这一成功的案例展示了通过破产重整手段完成房地产企业触底反弹的可能性，为关注通过破产重整程序纾困房地产企业的各方注入了一针“强心剂”。通过破产重整程序进行房地产企业纾困主要有以下优势：

（一）债务规模锁定，便于包扎止血

根据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《企业破产法》”）第四十六条的规定，未到期的债权在破产申请受理时视为到期。附利息的债权自破产申请受理时起停止计息。因此，一旦人民法院受理破产重整申请，关于企业附利息的债权将不再计算利息，相关债权人将按照《企业破产法》的规定进行债权申报。这种做法有效锁定了困境房地产企业对外所负债务规模，抑制了债务规模的不断扩大，起到了“包扎止血”的效果，为企业重生奠定了基础。

（二）厘清资产，明晰企业真正价值

根据《企业破产法》第十九条的规定，人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。第二十条规定，人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行。可见，破产重整程序可最大化保护困境房地产企业资产的完整性，为后续企业重生创造条件，同时，通过管理人的财产调查工作及专业评估机构对困境房地产企业的资产评估工作，进一步厘清资产，明晰企业真正价值。

（三）引入重整投资人，盘活资产，注入新鲜血液

通过破产重整程序，引入重整投资人，通过出资人权益调整、注入资金等方式，完善法人治理结构，解决企业流动资金短缺问题，可以有效地盘活困境房地产企业资产，实现资产保值增值，确保困境房地产企业实现重生。

通过破产重整程序化解债务危机向来都是困境房地产企业的可选择路径之一。2024年伊始，金科地产集团股份有限公司发布了公司申请重整的相关公告，表示法院接收重整申请材料后，公司将合法合规稳步扎实推进重整工作，与意向投资者签署投资协议，系统化解决公司债务风险，推进公司加快实现良性循环。

（四）在司法框架内进行破产重整，全程可控

困境房地产企业的破产重整案件，由具有管辖权的人民法院依法进行审理。同时，在破产重整的全过程中，人民法院将对管理人的工作进行监督和指导，确保各项工作在司法框架内有序推进。
四、结语
2024年，我国房地产市场仍面临诸多挑战。在地方政府进行房地产企业纾困的工具箱中，破产重整程序应当作为主要手段之一，同时辅以其他纾困模式加以综合运用，以市场化、法治化途径，化解困境房地产企业的危机，实现“保市场、保主体、保交楼”的目标，助力困境房地产企业涅槃重生。


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