【德和衡·王继跃】数字货币跨境支付监管的国际合作机制探析

王继跃
北京德和衡（重庆）律师事务所
执业律师

摘要：数字货币凭借区块链技术和密码学原理的金融创新，打破了传统金融思维的桎梏，在降低交易成本、保护交易安全等方面发挥了显著作用。但是，数字货币也产生了诸多问题，尤其是在跨境支付领域，由于世界各国的认识程度和监管态度相异，国际层面的政府间合作机制尚未形成，统一的监管举措也未出台，而传统管辖规则又不能完全适用于数字货币，跨境洗钱、跨境避税乃至跨境黑市交易等现象频发，国际社会、经济秩序受到冲击。因此，构建并完善数字货币跨境支付监管的国际合作机制则显得尤为重要。

关键词：数字货币；跨境支付；监管；国际合作。

目  录一、数字货币概述
二、数字货币跨境支付的法律风险
（一）数字货币的境外经营问题
（二）数字货币跨境流通的法律监管问题
三、数字货币跨境支付的国际合作难点
（一）世界各国研究开发数字货币进度不同
（二）主要国家在数字货币全球治理中出现阵营化
（三）数字货币国际规则难以跟进技术创新进程
四、构建并完善数字货币跨境支付监管的国际合作机制
（一）制定统一的数字货币治理标准与原则
（二）稳步推进跨境支付路线图
（三）摒弃阵营思想，加强南北合作
（四）完善国际监管合作内容
五、结语


一、数字货币概述

中本聪在《比特币——一种点对点的电子货币系统》中，首次将比特币的定义确定为“以区块链作为底层技术支持的电子货币”，自此开始了数字货币的发展道路。[1]但迄今为止，数字货币还没有形成统一的定义。比如，国际货币基金组织（IMF）提出数字货币是价值的数字化表示，即数字形态的货币，通过数字化形式实现其货币职能。国际清算银行（BIS）在其《数字货币》的报告中，将数字货币定义为价值存储在芯片卡中或个人电脑的硬盘中的电子形态的货币。从广义上看，数字货币主要有三类，加密资产、数字稳定币和CBDC。加密资产以加密技术和分布式账本技术为依托，不受任何主体背书。数字稳定币则是能够提供一定资产价值稳定的加密资产。中央银行发行稳定币（CBDC）属于主权货币的数字形式表示，受到属国货币发行者的直接管理，其重要性逐渐受到各国当局者的广泛认可。狭义上的数字货币则仅限于中央银行发行的稳定币（CBDC），通常被称为法定数字货币，以区别于广义的数字货币。原因在于无论是比特币等加密资产，或是其他非法定形式的数字稳定币，由于没有得到当局者的认可，都无法充分发挥货币的基本职能，比特币、泰达币等更多的是作为投资产品而非流通媒介或价值尺度本身。我国有学者就指出，“非法定数字货币不是货币”。[2]本文认同后者之观点，从我国立法概况和司法实务来看，加密资产和数字稳定币的价值属性可以得到认可，但其“交换价值”则受到禁止，缺乏国家信用作支撑与背书，自然不能被认定为真正意义上的“货币”。据此，本文认为，数字货币是国家基于数字技术依法发行的数字形态的货币，非法定数字货币皆不属于数字货币的范畴。

区别于传统货币，数字货币有其典型特征。第一，数字货币从创造伊始就选择了去中心化的逆向编程思想。[3]建立在独立的网络系统上，数字货币的获得、交易等都在虚拟网络中完成，监管机构的作用被淡化。第二，与现实世界中物理属性的资产不同，数字货币实质上是一种可编程的计算机编码，是在虚拟空间领域中将人们现实的意志、观念进行编码，具有可编程性的特征。第三，数字货币强调密码学算法的保护，在区块链的虚拟空间下，持有者对数字货币的控制不同于现实的“占有”，是基于密码学原理的公钥和私钥的安全架构完成的。一旦失去了公钥或私钥，也就意味着失去了数字货币的支配权。[4]第四，数字货币具有国际性。传统货币囿于地域范围与表现形态，表现出较强的国别特征，但数字货币凭借Web3.0下技术的运用，不受地域和形式的局限，在交易尤其是跨境交易上展现出极高的潜力。

数字货币也尤其显著优势。首先，降低发行与交易成本。传统法定货币受到资源的限制，生产、存储、运输成本高昂，且开户、转账、提现等程序繁琐，通常需要特定的第三方机构充当中介。而数字形式的发行和存储则无需回收、清点，流通便捷、高效，无需支付手续费，更不会出现货币毁坏的情形，同时，其点对点实现、弱化中介机构存在的形式，能够在很大程度上降低交易成本，提高效率。其次，提升安全性能。复杂的公共加密算法不仅使一般用户篡改数据无机可乘，即使是货币发行者也很难实现强行流通用户账户内的数字货币。并且区块链分布式记账的特点也使得一个节点出现的漏洞不至于危及服务器整体，系统性金融漏洞的风险大大降低。再次，数字货币有助于推动真正实现普惠金融。由于世界各国和地区经济发展程度相异，部分经济落后、金融基础差、交通不便的地区存在金融业务滞后，个人银行业务受阻的情况，而数字货币的普及则可以弱化银行的存在，打破金融机构作为中介机构的限制，利用科技手段推进普惠金融，缩小发展差距，改善生活水平。


二、数字货币跨境支付的法律风险

数字货币的创造初衷在于建立全球去中心化的货币体系，但其引发的违法犯罪问题也突破了国界。[5]2021年7月，中国人民银行发布《中国数字人民币的研发进展白皮书》，指出未来将根据国内试点情况和国际社会需要，在充分尊重货币主权、依法合规的前提下探索跨境支付试点，建立汇兑安排即监管合作机制。[6]可见，跨境支付是未来数字货币健全其货币功能实现和发展的必然方向。然而，由于各国对数字货币的接纳程度不同、相关制度机制尚未完善、区块链技术的监管难题等原因，数字货币跨境支付面临着一系列的法律难题与风险，本文对其中的数字货币的境外经营问题、数字货币跨境流通的法律监管问题予以重点关注。


1、数字货币的境外经营问题

数字货币始终具有国别性和地域性，其在特定范围内能够得以发行与流通是以主权国家的影响力为限的，一旦跨境流通，其认可度会大幅降低，此时则需要探讨数字货币的境外经营问题。传统货币的境外经营主要通过将相关权力授予本国金融机构的境外分支机构或货币流通国特定金融机构，无论何种方式，都势必涉及经营权的让渡与平衡问题。[7]此外，数字货币的境外经营还涉及数据隐私保护、网络安全与技术稳定以及发行国和流通国的数据共通问题，相较则更显复杂。目前，随着各国对数字技术、数据价值日益重视，数据主权概念向前发展，无论是数字货币发行国还是流通国，出于保护数据安全乃至维护主权独立的角度，都采取相对保守的态度。此外，各国技术服务商和数字钱包运营商所提供的技术水平差异也会提升协调的难度。


2、数字货币跨境流通的法律监管问题

截至2023年9月，有130个国家（地区）经济体已经参与到数字货币的研究行列中，其中有12个经济体已经推出了数字货币，这其中以小型国家为主，如牙买加、尼日利亚、巴哈马和东加勒比，其他各大经济体则相对滞后。我国目前正处于有序推进数字人民币的研发与试点的阶段，欧盟目前则只是明确了开发数字欧元的必然性，但就数字欧元的设计和发行选项则尚未明确，美国也是停留在技术选择的阶段。经济大国就数字货币采取相对保守态度的部分原因在于，数字货币流通需要构建一套谨慎、严密的法律与监管框架。一方面，数字货币将会给监管机构带来新的职责，跨境支付时境内外机构的职责分工有待明确，相关政策的制定皆需经缜密的讨论。另一方面，参与到数字货币发行与跨境流通过程中的运营商、公司都有可能触及政府机密、公民个人信息，稍有不慎即可能导致个人数据泄露乃至国家安全危机。但是，如果对数字货币跨境流通施以过于严密的监管，也极有可能导致国家机构对公民个人信息的违法涉足，或是对他国数据安全的侵犯，甚至引发国际争议。


三、数字货币跨境支付的国际合作难点


1、世界各国研究开发数字货币进度不同


随着各国对数字货币的认识逐步深化，全球数字货币实践步伐日益加快。中国作为世界上第一个推出主权数字货币的国家，2020年4月起，DC/EP陆续在国内部分城市、商业银行及跨境支付场景进行了试点。而新加坡以及一些欧美国家央行还正在积极联合BIS组建CBDC小组，推出系列试点项目，美国则还处于研究分析阶段。毋庸置疑，数字货币将是未来大势所趋，目前世界各大主要经济体均在积极应对。但是，对数字货币项目不同的接纳、开发以及适用程度对各国间开展合作造成了阻碍。尤其是发达经济体推进数字货币的进程相对谨慎，与发展中国家相比，欧美发达国家的研发进程明显较缓。[8]而发达国家对发展中国家研发的数字货币网络系统投以质疑、猜忌的态度，就价值系统、支付系统和储藏系统更倾向于信赖本国或特定国的开发成果，导致参差的各国数字货币开发进度继续存在，形成新的恶性循环。


2、主要国家在数字货币全球治理中出现阵营化

鉴于未来可能在国际上产生的广泛影响，数字货币正日益成为当今主要国家竞争的一大领域。从目前趋势来看，主要国家已经在CBDC标准制定上展开激烈博弈并出现集团化倾向。[9]中国e-CNY系统秉承互相尊重、平等互利的原则探索国际合作标准，在数字货币领域走在了世界前沿，但却受到了西方国家的猜忌。西方国家开展的数字货币合作则是以制定一套新的标准为目标，日本议员团体于2020年初建议日本政府敦促美国将数字货币列入当年G7峰会议程，[10]美联储副主席在2022年也强调e-CNY对跨境数字金融交易规范和标准的冲击，美国必须据此抓紧推动相关研究和政策制定。各国数字货币跨境的项目成果显然也能体现国家博弈的身影。中国大陆、中国香港、泰国以及阿联酋合作开展多边央行“数据桥”项目（m-CBDC- Bridge）。2022年1月，G7中的六国央行（除美联储外）宣布合作开展数字货币研究，并同国际清算银行成立了数字货币研究小组。法国央行同瑞士央行研发试行了Jura项目。加拿大则是同新加坡、澳大利亚、马来西亚、南非合作启动Dunbar项目，将各自区块链进行连接。日本同欧盟也有类似合作正在开展。在一定范围内的相互关联可以在某种程度上加深特定国家间的数字货币政策协调，促进资金流通，但显然不同层面的相互隔绝在数字货币运行规模不断扩大后必然引发项目间的发展不平衡、相互排斥乃至否定，导致全球支付清算体系过于庞杂，对数字货币跨境支付发挥高效便捷的优势造成负面影响。


3、数字货币国际规则演进难以跟进技术创新进程

数字技术革命已然成为推动国内外变局的重要力量，并且该项技术自身无时无刻不在变化发展。而数字货币作为数字金融的基石，无论是微观还是宏观层面，影响都尤为广泛。对于此类新兴事物，规则先行是确保人类可以获益于技术而非受其威胁的必要条件。[11]但数字货币国际治理现状则与之相反。在数字货币跨境支付领域，鉴于其影响面极为广泛，涉及的治理内容和流程繁复，数字货币全球治理的演化进程遭受挫折。通常来讲，对于新兴事物全球治理需要经过现有规则适用性审查、明确规则未涵盖领域范围、制定新领域规则的步骤，在这过程中，还需要考虑现行政策的灵活运用以及政策之间的协调度等等，一套完整的流程通常需要消耗数年甚至更久的时间。然而，数字货币技术在这过程当中必然会出现新的技术创新，设计新的领域，产生新的难题，譬如巴塞尔银行监管委员会（BCBS）早在2019年就发布了关于数字货币的讨论稿和咨询文件并征求各方意见，但截至2022年12月才批准将相关新规通过，2025年落实执行。规则完善速度远远落后于数字货币领域的技术革新已经成为不争的事实。


四、构建并完善数字货币跨境支付监管的国际合作机制


1、制定统一的数字货币治理标准与原则

一直以来，数字货币因主权明晰、监管框架相对明确，并没有成为全球各大央行紧迫的重大议题。国际清算银行（BIS）作为全球金融治理的支柱机构，数字货币治理投入了较多关注。自脸书公司提出全球数字稳定币“天秤币”后，BIS明确指出数字货币（CBDC）所具备的安全、可信的优势能够为各国使用并成为一种新的支付手段。自此，越来越多的央行表现出对数字货币的积极态度，数字货币跨境支付也在越来越多的国家、地区开展试点。但是，由于缺乏明确的标准和指导原则，各国央行所得项目相互区别，数字货币的跨境流通遭受到了现实阻碍。因此，制定统一的数字货币标准和原则至关重要。

具体操作上，本文认为，就统一的数字标准而言，各国营秉持公正、公益的思想，联合金融稳定委员会（FSB）、国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）等金融机构，出台一套兼具指导意义和灵活空间的数字货币系统建设标准，为各国相关项目开展提供指引。而在标准的形成上，各国间则需尊崇以下原则：第一，技术中立原则，技术的使用应以数字货币治理体系的更好达成与实施为目的，所有偏见、失衡的行动都应被禁止。第二，技术与法律动态平衡原则。如前文所述，数字货币领域相关政策与法律相对于实务滞后较大，因此各国国内监管措施及国际合作措施须充分考量技术发展的提前量，保有一定的提前性，同时法律也应为数字技术的发展方向提供一定指引。第三，依托国际组织原则。目前来看，G20已经成为形成统一的数字货币治理框架的核心平台，但其目前对数字货币经营秩序的协调作用还有待提升，未来，G20除推动各国央行数字货币研发外，还可以积极倡导通过特定的国际组织形成监管合作网络，为数字货币风险预测、监管落实、工作标准化提供方向指引。最后，形成共享式法律适用思路。各国间一直存在的法律冲突与界限模糊一直被视为深化国际合作的阻碍，货币数字化和国际化进一步加剧了这类现象，而为解决此困境，则需要在既有冲突规范的基础上，以共商、共享、共建的方式寻求最优结果，拟定符合各国利益的协定。


2、稳步推进跨境支付路线图

《G20跨境支付路线图》自2020年G20峰会提出后，在2021年、2022年的G20会议上均强调了各方继续落实该路线图的重要性。在未来，无论是支柱机构层面或是具体领域的国际标准制定层面还需进一步明确时间表和工作方向。详言之，应明确各大国际金融机构在数字货币领域的工作职责。如金融稳定委员会（FSB）可就数字货币在跨境流通领域深入研究探索，设置一定的量化目标，世界银行则可就数字货币跨境支付的执行情况进行分析、报告，就跨境资本流动情况、潜在金融风险、数字货币储备等方面开展工作。


3、摈弃阵营思想，加强南北合作

无论是数字货币还是其他需要国际合作的领域，阵营、对立思维都容易导致相关领域发展“碎片化”。中国发展数字货币伊始就秉持合作共赢的原则，无掌控相关国际标准的野心。但部分国家出于政治格局或国家主权的考量，更青睐与同一阵营中的其他国家开展相关合作。由于一国或一定区域内的法定货币具有严格的法定性和地域性，按照属地主义原则对货币流通出台并实施相应政策是维护本国主权独立的要求。[12]但是数字货币的数字属性又对国际性提出了新的要求，尤其是全球稳定币的发展迫使各国必须就数字货币的监管与治理达成公识并予以落实。因此，摈弃阵营对立思维，拥抱合作共赢的潮流是大势所趋。此外，从目前的治理实践来看，发达国家对非法定数字货币的治理经验颇丰，而数字货币（CBDC）则相对缓滞，发展中国家金融市场相对混乱，经验薄弱，对非法定数字货币往往采取保守、限制、禁止的态度，而更乐于接纳稳定、规范的数字货币（CBDC）。因此，加强多边合作既能够推动各国经验共享，取长补短，保障数字货币全球治理的包容性，更能够以高效、公平的方式形成最优选项，以加强不同数字货币之间交互关联取代各国独立或阵营化开发的“数据孤岛”。


4、完善国际监管合作内容

迄今为止，几乎没有官方机构对数字货币的有效监管和治理的构成方式进行研究。[13]目前国际监管合作也仅停留在各国政府或国际组织的宏观层面，但数字货币业务跨境流通业务的开展包括注册、发行、上架、流通、境内外制度协调、监管配合、员工管理等等，尤其是交易中的敏感数据处理，目前并没有明确由哪一国际组织对此负责。此外，就数字货币领域时常出现的国际纠纷以及违法犯罪活动，也需要确定或增设一定的国际机构对此负责，例如成立数字货币仲裁法庭，强化FATF（反洗钱金融行动特别工作组）的反数字货币犯罪执法权力等。[14]因此，明确数字货币跨境业务的监管主体是完善国际监管合作的首要内容。其次，由于数字货币跨境流通涉及领域广泛，如金融、技术、数据等等，国际监管合作内容也应及时扩大，以涵盖所有涉及领域为指引。加强各国政府对数字货币发行的监督与配合，密切技术协调、合规审查，在容易出现侵权、逃税、洗钱等违法犯罪方面加强配合，完善相关机制，协同监管，掌握全球数据，及时捕捉风险。


五、结语

数字货币作为新兴事物，全球治理规则存在一定的滞后性不可避免。但鉴于数字货币兼具数字化、金融化的特性，其在跨境流通产生的挑战迫使全球治理机制须尽快完善。国际社会应秉持合作共赢的原则，放弃阵营思想，以国际合作、技术中立的原则推动制定统一的全球数字货币治理标准，稳步推进跨境支付进程，探索形成共享、多维的法律冲突解决方式和法律适用思路。

参考文献：
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作者简介
王继跃
德和衡（重庆）律师所执业律师
王继跃，北京德和衡律师事务所数字经济与人工智能业务中心副总监，德和衡重庆所金融业务部主任，元宇宙文旅产业联盟特聘数字金融法律专家。曾就职于三菱日联银行（中国）有限公司投行部，全程参与集团资金池二期（人民币、外币功能全面整合）、供应商融资及海外代付等多个创新金融产品的研发。目前专注领域为外商投资、跨境投融资、数字金融、隐私保护、商事争议解决。


质控人简介
陈健民
高级合伙人
金融业务中心执行总监
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