【全人常·王涛】完善网络保护法制体系，织密未成年人安全保护网

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文 | 全国人大常委会法工委社会法室副处长 王涛
2020 年 10 月 17 日，第十三届全国人大常委会第二十二次会议审议通过新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未成年人保护法”），该法于 2021 年 6 月 1 日正式施行。修订后的未成年人保护法将原法由 7 章扩展为 9 章，条文由 72 条增加到 132 条，其中一个主要亮点就是新增网络保护专章。该章紧紧围绕网络时代未成年人保护的新形势新需要，坚持问题导向，积极回应社会关切，在立足我国国情并借鉴国际经验的基础上，从政府、学校、家庭、网络产品和服务提供者等不同主体出发，对网络素养培养、网络信息内容管理、个人信息保护、网络沉迷和网络欺凌防治等内容作出全面规范，与传统保护体系形成互补，努力实现对未成年人的线上线下全方位保护。法律实施后，社会各方面积极贯彻落实网络保护专章法律规定，“最有利于未成年人的原则”导向更加深入人心，取得良好社会效果。2023 年 9 月，国务院常务会议审议通过《未成年人网络保护条例》（以下简称《条例》）。该《条例》在未成年人保护法、个人信息保护法等法律基础上，对相关制度规定作出细化、补充和完善，进一步筑牢了新时代未成年人在网络空间健康成长的法治保障。
一、增加网络保护专章的背景和意义
未成年人是国家的未来、民族的希望、家庭的梦想，关系着中华民族伟大复兴和亿万家庭的幸福安宁。为了保障未成年人合法权益，1991 年 9 月 4 日，第七届全国人大常委会第二十一次会议通过了未成年人保护法，后历经 2006 年、2012 年两次修改，在保护未成年人健康成长、促进未成年人全面发展等方面发挥了重要作用。近年来，随着我国经济社会快速发展和网络信息技术突飞猛进，以往立法所依据的社会条件发生了很大变化，网络空间作为家庭、学校、社会等现实世界的延伸，已经成为未成年人成长的新环境，是未成年人获取知识、认识世界的重要渠道。但在互联网不断为未成年人拓展学习、生活空间的同时，未成年人面临的网络环境日益严峻、复杂，未成年人网络保护的问题不断凸显，突出表现为：未成年人科学合理使用网络的意识和能力不强、网络空间充斥着大量有害和不良信息、未成年人个人信息被违法收集和使用、未成年人沉迷网络和网络欺凌等问题日趋严重。上述问题不仅对未成年人的身心健康成长造成严重影响，也引起了社会广泛关切，修订前的未成年人保护法已难以适应网络时代未成年人保护工作的新形势新任务，迫切需要进行顶层制度设计，修改完善相关法律规定。
党中央历来高度重视未成年人保护工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对未成年人保护工作多次作出重要指示批示和决策部署，对完善未成年人保护相关法律制度，改进未成年人保护工作提出明确要求。党的十八届四中全会决定明确将儿童合法权益保护列入重点立法领域。因此，全面修订未成年人保护法，增加网络保护专章，是贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署的重要举措，也是为了保障未成年人合法权益、促进未成年人全面发展的现实需要。这一行动是坚持以人民为中心、积极回应人民群众诉求的集中体现，同时也是立法工作与时俱进，不断提高立法质量和水平的内在要求。
二、网络保护专章的主要内容
（一）关于网络素养培养
提高未成年人使用网络技能，增强未成年人网络自我保护意识和能力，使未成年人能够自主、灵活应对网络沉迷、网络有害信息等风险，是比采取事后补救措施更为有效的保护手段。对此，修订后的未成年人保护法规定，国家、社会、学校和家庭应当加强未成年人网络素养宣传教育，培养和提高未成年人的网络素养，增强未成年人科学、文明、安全、合理使用网络的意识和能力。通过上述规定，一方面要求国家、社会、学校和家庭切实承担起培养和提高未成年人网络素养的责任；另一方面将科学、文明、安全、合理使用网络的意识和能力作为网络素养培养的目标，既要使未成年人掌握利用网络的技能、增强安全防范意识，又要使未成年人在网络空间能够规范自己的行为并适度使用网络。（二）关于网络信息内容管理在信息时代，网络上充斥着大量淫秽、暴力等违法和不良信息，对未成年人的身心健康成长造成严重危害。对此，修订后的未成年人保护法着重加强网络信息内容规范，在将不利于未成年人身心健康的信息区分为危害未成年人身心健康的信息和可能影响未成年人身心健康的信息基础上，作出具体规定：一是明确禁止任何制作、复制、发布、传播危害未成年人身心健康的网络信息的行为。二是规定任何组织或者个人发布、传播的网络信息，包含可能影响未成年人身心健康内容的，应当以显著方式作出提示；并规定由网信部门会同相关部门具体确定可能影响未成年人身心健康网络信息的种类、范围和判断标准。三是增加网络平台企业责任，规定网络服务提供者发现用户发布、传播可能影响未成年人身心健康的信息且未作显著提示的，应自行提示或者通知用户提示，未作出提示的，不得传输；网络服务提供者发现用户发布、传播含有危害未成年人身心健康内容的信息的，应当立即停止传输相关信息，采取删除、屏蔽、断开链接等处置措施，保存有关记录，并向网信、公安等部门报告。四是明确社会主体对违法信息的投诉和举报权利。（三）关于个人信息网络保护未成年人尤其是低龄未成年人认知能力有限，对个人信息的概念和范围缺乏理解，对信息处理可能带来的风险等缺乏认识，一旦个人信息，特别是私密信息被泄露或者滥用，很可能对未成年人及其家庭造成重大不利影响。为加强未成年人个人信息和隐私权保护，防止非法处理未成年人个人信息，未成年人保护法作出如下规定：一是将“合法、正当和必要”作为处理未成年人个人信息的原则，避免非法、过度收集和使用未成年人个人信息。二是规定处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当征得未成年人的父母或者其他监护人同意。三是明确未成年人及其监护人享有未成年人个人信息的更正和删除权。四是对未成年人私密信息进行特别保护，规定网络服务提供者发现未成年人发布私密信息的，应当及时提示并采取必要的保护措施。（四）关于网络沉迷防治未成年人处于人生成长成才的关键时期，沉迷网络会严重影响其正常的学习和生活。网络沉迷特别是网络游戏沉迷是未成年人网络保护面临的最主要问题之一，社会各方面反映强烈，也是网络保护专章需要解决的核心问题。修订后的未成年人保护法在 2006 年未成年人保护法规定基础上，对预防未成年人沉迷网络作出较为系统规定：一是明确禁止网络产品和服务提供者向未成年人提供诱导其沉迷的产品和服务。二是根据未成年人使用网络服务的实际情况，要求网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等网络服务提供者应当设置时间管理、权限管理、消费管理等功能；三是聚焦网络游戏沉迷突出问题，首先明确网络游戏经依法审批后方可运营，国家建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统；其次对网络游戏服务提供者的义务作出专门规定，包括：要求未成年人以真实身份信息注册并登录网络游戏，对游戏产品进行分类、作出适龄提示等，采取技术措施不得让未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能，不得在每日二十二时至次日八时向未成年人提供网络游戏服务。（五）关于网络欺凌防治与传统欺凌行为相比，网络欺凌具有匿名性、可复制可分享、传播速度快、传播范围广等特点，往往会给遭受欺凌的未成年人造成更大伤害，可能会导致未成年人自卑、焦虑、暴力倾向增加甚至自残自杀。为避免未成年人遭受网络欺凌的侵害并有效制止网络欺凌行为，修订后的未成年人保护法根据网络欺凌的形式和特点，作出如下规定：一是禁止任何组织或者个人通过网络以文字、图片、音视频等形式，对未成年人实施网络欺凌行为。二是明确遭受网络欺凌的未成年人及其父母或者其他监护人，有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等措施。三是对网络服务提供者的义务作出规定，即接到通知后应当及时采取必要的措施制止网络欺凌行为，防止信息扩散。
三、《条例》出台的意义及其贯彻实施
2023 年 9 月，国务院常务会议审议通过的《条例》是一部专门的未成年人网络保护综合性行政法规，以未成年人保护法、网络安全法、个人信息保护法等法律为立法依据。从网络素养促进、网信内容规范、个人信息网络保护、网络沉迷防治等方面对未成年人网络保护制度作出系统性规定。从篇章结构和具体条文内容看，《条例》作为落实未成年人保护法等相关法律规定的重要举措，对网络保护专章规定进行了细化、补充和完善。例如，《条例》较大幅度扩充了有关网络素养的制度内容：规定国家教育部门应当将网络素养教育纳入学校素质教育内容并会同网信部门制定评测指标；相关网络保护软件及智能终端产品应当具有个人信息保护、预防网络沉迷等功能；专门针对未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体具有显著影响的网络平台服务者，规定定期开展影响评估、提供未成年人模式、制定专门平台规则等义务。又如，针对网络沉迷防治，《条例》进一步要求网络产品和服务提供者不得为未成年人提供游戏账号租售服务；规定网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等网络服务提供者应当设置未成年人模式，合理限制未成年人使用其服务中的单次和单日累计消费数额，预防、制止未成年人参与应援集资、投票打榜、刷量控评等网络活动，等等。
《条例》的制定和出台体现了党和国家对未成年人权益保护和成长环境的高度重视，对我国未成年人网络保护法制体系的发展和完善具有重要意义，将与未成年人保护法等法律一起，为新时代未成年人网络保护工作提供坚实法治保障和支撑。《条例》已于 2024 年 1 月 1 日起施行，未成年人网络保护工作涉及社会方方面面，《条例》的有效实施需要全社会共同发力、统筹推进：有关方面应抓紧做好《条例》的宣传培训工作，多渠道、全方位开展宣传，并注意增强宣传的针对性、实效性；相关责任主体应按照《条例》要求，全面检视在未成年人网络保护方面存在的问题，及时采取相关措施，建立健全相关制度；注重多元协同共治，积极动员和引导有关社会组织和公众有序参与共建，真正形成全社会关心关爱未成年人健康成长的良好氛围。（本文刊登于《中国信息安全》杂志2024年第1期）




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