【现代研究院】当前地方实施三大工程的资金来源和案例分析

文章来源：现代咨询，作者：韩泽、刘洪鹏
引言
当前房地产市场延续低迷，而房地产又和金融市场、基建投资、城投债务深度绑定，成为当前拖累经济发展和复苏的主要因素。2023年12月召开的中央经济工作会议提出，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。
作为党中央一项重大战略部署，“三大工程”不仅是房地产模式转型的重要抓手和发展契机，还将我国的城市建设提升到了一个新的高度。特别是继去年中央金融工作会议提出，加快保障性住房等“三大工程”建设后，住房和城乡建设部部长再次发声，"三大工程"是根据房地产市场新形势推出的重要举措。“三大工程”已被视为构建房地产发展新模式，稳定今年房地产市场投资的关键。
因此，我们有必要对“三大工程”的相关政策、资金来源及部分地区成功操作案例进行分析，为地方国企突破融资瓶颈，实现发展转型提供借鉴。

“三大工程”内涵及实施情况
“三大工程”建设是指规划建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。2023年10月末的中央金融工作会议提出，加快推进保障性住房建设、城中村改造和“平急两用”基础设施建设等“三大工程”，“三大工程”概念正式作为国家战略被确定下来。
其中，规划建设保障性住房，是政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等构成。目前各地仍延续“十四五”时期既有规划，调整不大。
城中村改造，是指根据地区社会经济发展计划和城市总体规划，按照城市化要求，对城中村进行综合改造的行为。2023年10月12日消息，超大特大城市正积极稳步推进城中村改造。目前，多地已公布2024年城中村改造详细规划。2024年，上海将大力推进“两旧一村”改造，启动10个城中村改造项目。1月26日，广州市规划和自然资源局发布关于公布实施相关通告。规划至至2035年，累计推进城市更新约300平方公里。深圳、厦门、合肥等城市也公布首轮城中村改造计划，普遍计划3-5年完成改造。
“平急两用”公共基础设施建设，是将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统。平时用作旅游、康养等功能，遇重大公共突发事件时可立即转换为应急场所的设施。从2023年9月份开始，各地陆续披露“平急两用”基础设施的进展，落地规模已超千亿，其中包括北京、成都、武汉、杭州等城市。根据测算，预计全国总投资额有望超过1.8万亿，未来年均投资额超过3700亿元。
2023年，房地产市场供需两端面临冲击和压力之下，国家及地方政府围绕加快“三大工程”建设等重点工作做出部署，进一步加强政府投资对全社会投资的带动作用。现代咨询《2024年中国城投行业发展趋势研究报告》提出，“三大工程”将是政府替代投资，构建房地产发展新模式的重点领域，并将逐步迎来巨量的政策资金支持。城投企业作为政府平台，将在其中发挥关键的引领作用。

“三大工程”相关政策梳理
去年以来，中央已多次在重要会议中强调“三大工程”的重要性。2023年4月28日，中央政治局会议公报提出了“平急两用”公共基础设施这一新概念，即“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设”。2023年7月14日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措。此次中央经济工作会议进一步强调“加快推进保障性住房建设、‘平急两用’公共基础设施建设、城中村改造等三大工程，加快构建房地产发展新模式”。2024年3月5日，国务院总理李强在《政府工作报告》指出，稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题，加强无障碍、适老化设施建设，打造宜居、智慧、韧性城市。其他相关政策参见表1。
表1   “三大工程”相关政策文件
时间
会议/文件
内容
2023.7
超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议
现阶段推进城中村改造困难大、矛盾多、情况复杂，要坚持问题导向和目标导向，以新思路新方式破解城中村改造中账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置等难题，探索出一条新形势下城中村改造的新路子。
2023.10
中央金融工作会议
因城施策用好政策工具箱，更好支持刚性和改善性住房需求，加快保障性住房等“三大工程”建设，构建房地产发展新模式。
2023.11
金融机构座谈会
要积极支持保障性住房等“三大工程”的建设。
2023.12
中央经济工作会议
加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。
2023.12
全国住房城乡建设工作会议
继续强调实施好“三大工程”建设，预计2024年，“三大工程”配套政策有望加快落实，积极发挥稳投资、稳消费的作用。
2024.1
《关于金融支持住房租赁市场发展的意见》
重点推动市场+保障、购+租的住房制度， 提供3500亿PSL资金给三大银行，或将用于支持“三大工程”建设，拉动房地产市场。

“三大工程”主要资金来源
国家计划提供超万亿的资金支持“三大工程”，资金主要来源包括不限于PSL、商业银行贷款、专项债以及公共财政支出等。“三大工程”总基调：多渠道、创新工程、鼓励民间资本。根据以往棚改经验，抵押补充贷款（PSL）或是资金主力，财政补贴、专项债以及REITs、ABS等市场化工具或是筹措资金的补充渠道。
（一）抵押补充贷款（PSL）
央行行长在金融街论坛表示，将对地产“三大工程”提供中长期低成本资金支持，“必要时还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持”，PSL是上一轮棚改的主要资金来源，2014年央行创设PSL，PSL采取“先贷后借”模式，政策行向PSL所支持的特定领域投放专项贷款后，向央行提供高等级债券和优质信贷资产等合格抵押品，央行按贷款本金的100%予以资金支持。
根据中国人民银行近日发布2024年1月抵押补充贷款开展情况，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款（PSL）1500亿元。期末抵押补充贷款余额为34022亿元。这是继2023年12月重启PSL投放3500亿元后，人民银行再次投放PSL1500亿元。这意味着PSL时隔一年重启，市场普遍认为，此次PSL重启主要投向保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”，后续规模预计还会增加。
（二）城中村改造专项借款
2023年7月，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》在国务院常务会议上审议通过，其中就提及，要设立城中村改造专项借款。随后，全国多个城市开始响应，广州、青岛、武汉、成都等地相继官宣获得首批城中村改造专项借款。
1月30日，广州住建局官方发文称，全国首批城中村改造专项借款落地广州。广州市白云区罗冲围片区潭村、民科园片区大沥村等14个城中村改造项目获得国家开发银行、农业发展银行首批城中村改造专项借款授信1426亿元，首笔发放15亿元。同日，青岛住建局称，青岛市10个城中村改造项目获得国家开发银行、农业发展银行首批城中村改造专项借款授信154.33亿元，其中有4个项目获得专项借款3.58亿元，资金将专项用于项目前期准备、征收补偿、安置房及其配套设施建设等工作。
截至目前，从目前各地已公布的城中村改造专项借款的额度来看，包括济南、青岛、合肥、石家庄、沈阳、杭州、厦门在内的17个城市，城中村改造专项借款授信总金额超4000亿元。

（三）专项债
2024年专项债投向整体保持10大领域不变，但一些细项发生变化。其中，保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向。此前，保障性安居工程投向有城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、公共租赁住房、棚户区改造四个细项，新增后该领域将有六个细项。因为城中村改造、保障性住房是重点支持领域，专项债额度将向两个领域倾斜。
2023年末一些地方已先行储备2024年专项债项目，其中城中村改造项目是储备重点。2024年城中村改造专项债规模将受多重因素影响，包括专项债总额度、城中村改造项目储备情况及项目质量等。
与此同时，根据数据统计，在近年来，多个省份已发行成功城中村改造项目专项债约871个，项目争取/下达资金约2097.413亿元。如果2024年专项债额度在3.8万亿左右且10%的专项债资金投向上述两个领域，那么2024年专项债投入城中村改造、保障性住房的规模可能会达到4000亿左右。
2024年3月5日，国务院总理李强在《政府工作报告》中指出，积极的财政政策要适度加力、提质增效。综合考虑发展需要和财政可持续，用好财政政策空间，优化政策工具组合；拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比上年增加1000亿元；为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。
（四）财政补贴
从目前信号看，2024 年积极财政的主线较为明确，即中央加杠杆、地方化风险、整体稳增长。同时，通过广义财政配合城中村改造、保障性住房政策以进一步托底总需求。
相较于大体量的城中村改造投入，财政补贴体量较小，起撬动杠杆作用。中央和地方一般公共预算支出中，投入到城市更新相关的资金科目主要有“棚户区改造支出”、“公共租赁住房支出”， 另有政府性基金收入中“征地和拆迁补偿支出”。而广义财政支持保障房建设则是一个既定方向，在保障房建设升温背景下，2024 年城中村和保障房的财政补贴支持或有所提高。
（五）市场化资金
市场化资金主要通过房企参与开发整理和城市更新基金引入。市场化资金可通过 PPP、特许经营、投资 +EPC 等多种政企合作模式参与，也可以通过棚改服务协议、特许经营协议等向金融机构贷款。
目前城中村改造 / 城市更新引入市场化资金占比较高的项目为开发商主导，由开发商按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理；核心是开发商顺利获取土地，并在更新改造过程中实现容积率的突破来平衡投入和盈利。
城市更新基金一般是政府引导性基金，资金来源主要是国企，同时吸纳银行、非银金融机构及民间资本等社会资金。预计在未来“做地”模式占比提升的背景下，更多的市场化资金将通过城市更新基金的方式参与城中村改造。

相关案例分析
（一）城中村改造项目
项目名称：广州市罗冲围片区城中村改造项目
开发主体：广州湾区新岸城市开发投资有限公司
主要内容：广州新一轮城中村改造认真贯彻国家政策精神，突出公益性，坚持“依法征收、净地出让”，充分发挥重点片区“引擎”作用。广州白云区罗冲围片区是广州市城中村改造四大重点片区之一。该片区紧邻白云站，普遍存在房屋质量差、公建配套设施缺乏、公共空间稀缺和交通网络不发达等城市安全和社会治理问题。罗冲围片区潭村城中村改造项目范围147公顷，未来规划总建设量272万平方米，包括安置住宅64万平方米、保障性住房11万平方米。以潭村改造为开端，罗冲围片区首期四条城中村改造将依次展开。以“提速交通路网、优化产业布局、塑造环境品质、完善公服配套”为改造目标，通过本轮城中村改造，打破城乡二元结构，将城市发展“短板”变城乡融合发展“样板”，推动片区农民身份、土地性质、基层治理、经济结构等实现大转变。同时，构建符合新市民需求的新城市运营体系，打造宜居宜业的城市新社区。
资金来源：2024年1月30日，广州市白云区罗冲围片区潭村、民科园片区大沥村等14个城中村改造项目获得国家开发银行、农业发展银行首批城中村改造专项借款授信1426亿元，首笔发放15亿元。资金用于项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等。实现全国首批首笔超大特大城市城中村改造专项借款在广州成功落地，其中罗冲围片区城中村改造项目获得国家开发银行全国首笔专项借款1亿元。
项目成效：罗冲围片区潭村城中村改造项目获得专项借款资金，标志着在广州“依法征收、净地出让”城中村改造全面落地，打开广州新一轮城中村改造新篇章。项目围绕城市重大基础设施、重点功能区、重大发展平台的周边区域进行谋划，改造实施后将切实消除各类安全隐患，改善居民居住条件，提高土地利用效率，促进产业转型升级，推动广州城市建设高质量发展。
（二）保障性住房项目
项目名称：深圳安居保障性租赁住房REITs项目
开发主体：本REITs项目主要原始权益人为深圳市人才安居集团有限公司，基金管理人为红土创新基金管理有限公司，专项计划管理人为深创投红土资产管理（深圳）有限公司。
主要内容：深圳安居保障性租赁住房REITs项目盘活的存量资产为安居百泉阁项目、安居锦园项目、保利香槟苑项目和凤凰公馆项目4个保障性租赁住房项目，分别位于深圳市福田区、罗湖区、大鹏新区和坪山区。建筑面积合计13.47万平方米，项目收益主要来源于保障性租赁住房租金收入、配套商业设施租金收入以及配套停车场租金收入。
资金来源：本REITs项目正式经中国证券监督管理委员会准予募集注册后，红土创新深圳人才安居保障性租赁住房封闭式基础设施证券投资基金（以下简称：红土深圳安居REIT，证券代码：180501）于2022年8月在深圳证券交易所成功上市。项目具体的交易结构和资金来源如下图所示：
项目成效：2022年4月中旬，深圳安居保障性租赁住房REITs项目报送到国家发展改革委，成为全国首单正式申报的保障性租赁住房REITs项目。同年7月，“红土创新深圳人才安居保障性租赁住房封闭式基础设施证券投资基金”项目通过深交所审核，标志着首单保障性租赁住房基础设施公募REITs项目再进一步。本项目作为首批保障性租赁住房基础设施REITs，进一步丰富了基础设施REITs的产品类型。项目的在政策支持、模式创新、架构搭建等方面推出创新举措，为全国保障性租赁住房的发展提供了可复制、可推广的深圳样本。通过发行公募REITs盘活保障性租赁住房资产，吸引社会资本，降低资产负债率，给资金带来活力，形成“投资建设住房—REITs盘活资产—回收资金再投资”的良性发展格局，打造保障性租赁住房高质量、可持续发展的新模式。
（三）“平急两用”公共基础设施建设项目
项目名称：山东健康集团智慧医药仓储物流产业园中期票据项目
开发主体：山东健康集团
主要内容：山东健康集团智慧医药仓储物流产业园，为济南地区“平急两用”项目，其定位为“平时服务城市生活物资中转分拨；急时可快速改造为应急物资和生活物资中转站、接驳点或分拨场地”，属于“平急两用”项目中的“城郊大仓基地”。
官方资料显示，项目位于章丘，建筑面积4.9万平方米，总投资3.53亿元。2021年5月立项，2021年8月动工建设，2022年8月投入运营。作为山东省目前单体规模最大、智慧化程度最高、应急能力最强的特大型智慧仓储物流产业园，山东健康集团智慧医药仓储物流产业园具备70亿—100亿元/年的业务承载能力，满足康养、医院、应急物资储备、电商、互联网医药和三方物流等业务需求，同时也担负国家应急医药物资战略储备中心的任务。具体表现为：平时，可采用药品和医疗器械销售及配送、省级医药储备、仓储库位租赁等；急时，可承接了济南市药品、医用口罩、防护服等大批物资储备紧急任务。
资金来源：山东健康集团发行的“23颐养健康MTN002”，采取公募发行方式，青岛银行为主承销商，共募资1亿元，利率为3.2%，期限为一年。其中5000万元用于偿还“平急两用”项目贷款，剩余5000万元用于偿还其他银行借款。同时，本项目为市场化项目，项目的收入来源为采用药品和医疗器械销售及配送、省级医药储备、仓储库位租赁等相结合的经营模式实现收入，需要项目不涉及新增地方政府债务。
项目成效：由青岛银行独家承销的山东颐养健康产业发展集团有限公司2023年度第二期中期票据项目在银行间债券市场成功发行，标志着全国债券市场首单“平急两用”债务融资工具项目正式落地。该项目的投产和运营可有效降低新发重大疫情和突发公共事件对中心城区的潜在影响，实现城市更高质量、更可持续、更为安全发展。

结语
在资源紧张的城市发展常态下，盘活利用存量土地和不动产成了实现高质量发展的重要途径。当前地方国企拥有大量的存量土地、房产物业等不动产资源，依法依规助力地方国企盘活存量土地和不动产，实现土地资源优化配置，提升资产管理价值，是关乎企业提质增效和社会经济发展的一件大事。地方国企需要在当前市场环境下尽快盘活和变现，也需要结合国家政策进行项目策划包装，实现地方国企融资和发展“增量”。
— END —

特别声明：文字和图片版权归原作者所有，若有来源标注错误、不符合转载规范或侵犯了您的合法权益，请作者与我们联系，我们将立即更正、删除并道歉，谢谢。微信号：pe2022,手机：13121654843