杜万华：建立完整的破产保护法律体系完善社会主义市场经济制度

按语：2024年2月29日，深圳市破产事务管理署举办“深圳市破产事务管理署成立三周年暨深圳市破产事务管理改革专家咨询委员会成立仪式”，以此纪念《深圳经济特区个人破产条例》实施三周年和深圳市破产事务管理署成立三周年，《深圳法治评论》2024年第1期（总第17期）特别推出个人破产改革专刊。中国破产法论坛微信公众号拟连续刊发专刊文章。今天为您推送的是最高人民法院咨询委员会秘书长、审判委员会原副部级专职委员、二级大法官杜万华同志撰写的文章《建立完善的破产保护法律体系 完善社会主义市场经济制度》，已征得编辑部和作者授权，特此说明并致谢。

建立完整的破产保护法律体系
完善社会主义市场经济制度

文/ 杜万华

《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称为《个人破产条例》）实施已有三年，这三年不仅是深圳市破产制度实施的破冰之旅，也是全国破产保护法律制度进一步完善化、体系化的破冰之旅。深圳个人破产制度的实施为进一步完善破产制度和社会主义市场经济制度作出了有益探索，值得充分肯定。近年来，我国在实施破产制度方面取得了一定成绩，但困难犹存。由于社会各界对破产制度存在严重的误读和误解，破产制度的实施面临巨大障碍。鉴于此，有必要让社会充分认识到，建立个人破产保护法律制度、完善破产保护法律制度，将有助于社会主义市场经济制度完善。

一、我国破产制度的主要特点

破产现象是市场经济的伴生物，与市场经济的发展规律密切相关。西方近代意义的破产制度起源于1705年英国《安娜法案》创立的个人破产制度。此后，随着资本主义商品经济的发展，在个人破产制度基础上发展起法人破产制度，并构建起市场主体的退出制度与救治制度。与此同时，与之相适应的破产保护法律文化也逐渐形成和发展，并反过来助推破产保护法律制度的实施和推行。
相比西方国家破产制度300多年的发展史，我国的社会主义破产制度起步较晚，1986年全国人大常委会通过《企业破产法（试行）》，2007年我国开始实施《企业破产法》。与西方国家相比，我国的破产制度存在显著不同的特点。

（一）传统的特殊破产偿债制度和偿债法律文化至今仍有较大影响 

从古代中国到近代中国，以自然经济为基础的封建社会延续了上千年，由此形成特殊的破产偿债制度和偿债法律文化，并在今天持续产生影响。时至今日，“杀人偿命”“欠债还钱”“夫债妻还”等传统观念在我国仍然具有强大基础，这与当前的社会主义市场经济发展形成强烈冲突，成为我国破产法律制度难以实施的主要原因。

（二）企业破产制度缺乏个人破产的基础性制度

由于商品经济发展缓慢，在我国历史上没有出现过独立的资本主义制度，因而也没有产生近代意义上的个人破产制度。我国现行的法人破产制度不是以个人破产制度为基础自下而上孕育出来的，而是通过国家立法自上而下推进的。由于缺乏个人破产的基础性制度，企业破产制度的推进较为困难。虽然法律规定企业以股东出资和股东出资基础上形成的企业全部财产来承担有限责任，但在实际操中“有限责任”被极大突破，在贷款和交易中，尤其是在贷款过程中，不仅要求当事人企业提供担保，还要求股东担保，甚至要求股东的家人做担保人。结果，股东对企业承担的责任不仅是承诺出资的有限责任，而且是企业经营中的无限责任。这无疑加大了投资风险，对社会主义市场经济的健康发展起到阻碍作用。

（三）配套制度供给不足

回顾我国破产制度建立的过程，可以看出这一制度并不完全是随着市场主体的变化而发展的，而是在缺乏相关配套制度的基础上产生的。由于制度供给不足，单靠破产法难以满足实际需要。例如，破产管理人建设的专业化不足导致管理人制度不能适应破产制度的需要；破产事务办理中行政事务与审判事务没有分离；缺少与企业破产相对应的税收制度。 

（四）破产保护的积淀和理论准备欠缺

我国破产保护法律文化的先天不足，导致社会各界对破产制度的理解和认识至今仍处于相对较低的层次，对社会主义市场经济需要建立破产制度的重要性、紧迫性认识普遍不足。由此造成市场主体的退出制度和救治制度成为社会主义市场经济制度体系中一块非常严重的短板。对于已经“死亡”的企业或市场主体，不能通过破产清算的方式实现市场出清；对于处于危困状况的企业或市场主体，不能通过司法重整与和解制度进行救治。在救治过程中，没有树立起“救危困企业就是救经济”的新观念。

二、以“衡平”的法律理念建立完整的破产保护法律制度

我国建立的破产制度，应是一套保护性法律制度，其不仅保护某一方当事人的合法权益，而且综合性地维护各方当事人的合法权益。因此，应当树立“衡平”的法律理念，不仅要注重债权人和债务人之间的“衡平”，而且涉及债权人和债权人之间的“衡平”，债权人和债务人员工之间的“衡平”，债权人与股东之间的“衡平”。

（一）破产制度是保护债权人债权的制度

保护债权人的债权是破产制度的首要目标。在债务人资不抵债，不能偿还到期债务或不能保证债权全部实现的情况下，破产制度要尽可能保证债权的实现或者部分实现，尽可能实现债权人利益的最大化。为此，在破产程序中要最大限度地做好六件事：一是追回债务人的债权；二是追回债务人违法转让或赠与他人的财产；三是依法追回被他人侵占的债务人财产；四是全面清查债务人的现有净资产；五是管理好债务人的运营资产及其在运营中增值的财产；六是依法接受债权人的债权申报和确认债权人的债权。

（二）破产制度是保护债权人债权平等受偿的制度

目前，执行制度和破产制度是保护债权人债权实现的两种主要制度。但是，由于缺乏完整的破产保护法律制度，导致司法实践中出现多种乱象。一是“三个抢先”乱象，即多个债权人为争取先拿到债务人的财产，采取抢先方式向法院提起诉讼；起诉后通过各种方式催促法院抢先审判；法院裁判文书作出以后，又抢先向法院申请强制执行。二是争取“三种拖延”的乱象，即拖延受理、拖延审判、拖延执行。具体来说就是，如果一方当事人有了“三个抢先”，另一方当事人就可能通过不正当手段和方法谋求“三个拖延”，让前者无法实现“三个抢先”。此外还有司法机关重复查封、超标查封的乱象，以及不同地区的法院抢管辖、争执行财产、争执行权力等乱象。要根治这些乱象，必须建立破产保护法律制度，保护债权人的平等受偿权，让债权人的利益得到公平公正维护。

（三）破产制度是保护善良守法的债务人债务豁免权的制度

所谓债务豁免权，是在破产程序中，债务人依法清算并偿还了债权人的部分债权以后，对其剩余的债务予以豁免的权利。在市场经济条件下赋予破产债务人债务豁免权，主要基于三个原因：第一，通过破产制度豁免债务人不能履行和无法履行的债务，保护投资积极性，分散投资风险；第二，在个人破产制度中，通过赋予债务人债务豁免权以保护其家庭的稳定；第三，通过赋予债务人债务豁免权，使善良守法的债务人获得人道主义救赎，获得重新走向市场的机会和可能。破产制度是保护善良守法的债务人接受社会救治权利的制度对于善良而守法的债务人，破产法要进行社会救治。目前在我国，自然人市场主体的数量极其庞大。小微企业和个体工商户在中国经济中占有非常重要的地位，是解决我国就业问题的主要渠道，是维护社会稳定的基础。通过破产制度救治那些处于绝境的小微企业和个体工商户，将有助于经济健康稳定发展。

（四）破产制度是保护善良守法的债务人接受社会救治权利的制度

对于善良而守法的债务人，破产法要进行社会救治。目前在我国，自然人市场主体的数量极其庞大。小微企业和个体工商户在中国经济中占有非常重要的地位，是解决我国就业问题的主要渠道，是维护社会稳定的基础。通过破产制度救治那些处于绝境的小微企业和个体工商户，将有助于经济健康稳定发展。


（五）破产制度是保护企业员工合法权益的制度

破产制度不仅要保护债权人和债务人，还要保护债务人企业的员工。企业陷入破产以后，企业职工权利的维护往往涉及社会稳定，处理不好就可能造成社会动荡。西方国家在这方面有过极其惨痛的教训。当前我国在社会主义市场经济条件下，应当通过破产法律保护的方式维护员工的合法权益。

三、建立和完善我国破产保护法律制度的思考

为完善社会主义市场经济制度，建议从国家层面的个人破产法律制度设立、破产配套制度完善及破产保护法律文化建设几方面建立和完善我国的破产保护法律制度。

（一）尽快建立国家层面的个人破产保护法律制度

当前，建立个人破产制度、完善我国破产保护法律制度是一项重要且迫切的任务。根据我国实际情况，建议从以下三方面着手。一是探索和培育个人破产保护法律制度。一方面，可通过特区立法的形式探索建立个人破产保护法律制度，在深圳已经进行的试点基础上，继续大胆探索和推广；另一方面，充分利用现行法律逐渐培育个人破产保护法律制度，例如，浙江、四川等地利用“个人债务集中清理”的方式展开探索。二是加强个人破产制度的理论研究和经验总结。深圳已在个人破产制度实施方面展开了三年的试点，要特别注意经验的总结，实时向全国其他省市提供“深圳经验”，同时也要吸收其他省市的经验。三是积极推动国家立法，确立个人破产保护法律制度的地位。就目前情况而言，个人破产保护法律制度不宜单独立法，建议在修改《企业破产法》时为个人破产专设一章，使个人破产和企业破产保护法律制度相互协调、相互衔接，减少立法上的矛盾和冲突。建议立法宜粗不宜细，只规定基本规则和程序，以后根据实践再补充完善。国家层面的立法出台后，为便于实施，可由最高人民法院通过司法解释来补充。
此外，我国的市场主体中还有大量的包括合伙企业在内的非法人组织，因此有必要建立非法人组织破产制度，具体做法可以参考企业破产保护法律制度和个人破产保护法律制度，大多数规定可以沿用。

（二）建立和完善各类配套制度

一是破产管理人制度。虽然《企业破产法》中有“管理人”专章，但是有必要在这一基础上制定更具体、更完善的管理人制度。其中，国家行政机关的侧重点是对管理人进行管理。此外，还应在破产程序中，以及破产清算、司法重整与司法和解的进程中，明确管理人工作职责，规范其工作程序，可由最高人民法院通过司法解释作出相应规定。
二是府院联动制度。多年来，我国破产法律制度之所以不能很好落地，很大程度上是因为没有正式建立府院联动协调工作制度。深圳市破产事务管理署的设立，通过府院联动健全个人破产协同办理机制，为个人破产制度的实施提供有力保障，积累的经验值得推广。
三是执行与破产的协调制度。多年来，“执行难”一直没有从制度上得到彻底解决，这与没有建立起完善的破产审判工作机制密切相关。由于没有破产这个环节，执行中出现的“有钱不还”与“无钱可还”的被执行人，都不加区分地被纳入“失信被执行人名单”，都依靠执行制度来解决。结果在打击“失信人”的同时，“失能人”也遭到“团灭”。执行制度的特点是着重保证债权人利益的实现，已经“执行不能”和“整体执行不能”的债务人的拯救问题不是执行制度的主要目标，因此不少有挽救可能的债务人无法通过司法重整和司法和解的方式得到重生。加之“执行不能”案件中无财产可供执行，申请执行的目的没有达到，案件无法真正了结，日积月累，案件越积越多，执行越来越难，社会为之诟病，国家为之苦恼。因此，只有通过建立执行与破产的协调制度，构建涵盖立案、审判、执行、破产四个环节的民商事司法工作运行机制，困扰我国司法数十年的“执行难”问题才有可能真正得以解决。

（三）加强和推动破产保护法律文化建设

应通过破产保护法律文化建设，让社会各界正确认识破产现象与破产法律制度的界限；充分认识到破产保护法律制度，包括个人破产保护法律制度在社会主义经济制度建设中的地位和作用；充分认识到破产保护法律制度在推动社会主义经济建设和维护社会稳定中的重要性；正确认识到几千年来特殊破产偿债制度和传统偿债观念在当前形势下的历史局限性，消除对破产这一经济现象的畏惧、恐惧、抵触，大胆运用破产保护法律制度治理这一“经济后遗症”，促进生产要素的重新组合，让危困企业重新焕发生机，推动我国社会主义市场经济高质量发展。
综上所述，破产保护法律制度是社会主义市场经济制度的重要组成部分。建立和完善破产保护法律制度，不仅是完善社会主义市场经济制度的一个重要方面，也是推动经济高质量发展的一个重要抓手。深圳在个人破产制度改革中走在全国前列，希望深圳法院、政府部门和法律工作者，继续在这条道路上探索下去，探索出中国特色破产保护法律制度，丰富完善我国的社会主义市场经济制度。


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来源：《深圳法治评论》2024年第1期感谢。



公号责编：丁小雨


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