【星瀚·沈大力 谢海燕】电力行业重点排放单位碳合规管理法律要点

- 2024年第 
 043 
 
篇文章 -

2020年9月，我国碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标提出后，《碳排放权交易管理办法(试行)》（生态环境部令第19号，以下简称“《管理办法》”）、《碳排放权交易管理暂行条例》（中华人民共和国国务院令第775号，以下简称“《条例》”，2024年1月25日发布，2024年5月1日实施）以及相关的登记、交易、结算规则陆续颁布，全国碳排放权交易各项细则逐步制定、完善，全国碳交易市场初具规模。

2024年《政府工作报告》进一步强调要强化生态环境保护治理，大力发展绿色低碳经济，积极稳妥推进碳达峰碳中和，扩大全国碳市场行业覆盖范围。电力行业是实现“双碳”的重点领域，不仅需要实现“双碳”目标，还承担着支撑和助力全社会低碳转型的重任。在全国碳市场第一个履约周期中就纳入发电行业重点排放单位2162家，年覆盖温室气体排放量约45亿吨二氧化碳。[1]在企业合规大背景下，电力行业重点排放单位碳合规将成为重中之重。本文通过梳理相关法律规定以及典型案例，总结归纳电力行业重点排放单位碳合规要点、风险，提出对应的风险防范举措。

一、电力行业是实现“双碳”目标的重点领域

碳排放权交易市场初期交易主体为发电行业重点排放单位。《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》（发改气候规(2017)2191号）明确规定，初期只将发电行业重点排放单位纳入碳排放权交易市场，待条件成熟后再扩大至其他高耗能、高污染和资源性行业，适时增加符合交易规则的其他机构和个人参与交易。2020年12月30日，生态环境部仅针对发电行业发布了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配方案（发电行业）》《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的纳入企业名单》（国环规气候〔2020〕3号），因此目前能够参与全国碳市场的被纳入企业仅限于发电行业企业，剩余七大重点能耗行业（即石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸和民航）有望将来被逐步纳入。

政策文件着重强调发挥电力行业实现“双碳”的重要作用。2021年9月22日，中共中央、国务院发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中指出，要“加快构建清洁低碳安全高效能源体系，构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力；全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，完善中长期市场、现货市场和辅助服务市场衔接机制，扩大市场化交易规模；推进电网体制改革，明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源的市场主体地位。”2021年10月24日，国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》（国发〔2021〕23号）中“重点任务”一栏指出，要“加快建设新型电力系统；因地制宜开发水电；严格控制新增煤电项目，新建机组煤耗标准达到国际先进水平，有序淘汰煤电落后产能，加快现役机组节能升级和灵活性改造，积极推进供热改造，推动煤电向基础保障性和系统调节性电源并重转型；全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展，坚持集中式与分布式并举，加快建设风电和光伏发电基地。”

二、碳合规定义和碳市场内容

（一）碳合规定义

《中央企业合规管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第42号）第三条第一款认定，“本办法所称合规是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。”2005年4月29日，巴塞尔银行监管委员会发布了被银行界称为重要合规文件或标准合规规范的《合规与银行内部合规部门》（Compliance and the compliance function in banks）[2]第3条规定：“合规”是“遵循法律、监管规定、规则、自律性组织制定的有关准则，以及适用于银行自身业务活动的行为准则。”第5条进一步规定：“合规法律、规则和准则有多种渊源，包括立法机构和监管机构发布的基本的法律、规则和准则；市场惯例；行业协会制定的行业规则以及适用于银行职员的内部行为准则等。基于上述理由，合规法律、规则和准则不仅包括哪些具有法律约束力的文件，还包括更广义的诚实守信和道德行为的准则。”

基于上述“合规”的定义，碳合规是指为实现双碳目标，企业遵守国家和地方政府关于碳减排、碳交易等方面的法律法规和政策规定、有关的市场惯例、行业协会制定的行业规则以及企业自身制定的内部行为准则等。

（二）碳排放权交易市场体系

碳排放权交易是通过市场机制控制和减少二氧化碳等温室气体排放、助力积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要政策工具。[3]在碳排放交易中，碳排放权（即“碳排放配额”）具有商品属性，可在碳市场上进行流通买卖，碳排放少的企业机构可以通过出售富余的碳排放配额赚取收益，以达到激励企业节能减排、低碳转型，从而实现双碳目标。

1.总量设定与配额分配

国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，根据国家温室气体排放控制目标，负责制定全国碳排放权交易配额总量设定、分配实施方案以及制定重点排放单位的确定条件。省级生态环境主管部门会同同级有关部门负责按照重点排放单位的确定条件制定本行政区域年度重点排放单位名录；向本行政区域内的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。

2.碳排放权交易

重点排放单位应当在所获得的碳排放配额限度内节能减排，若碳排放配额不足则需要在碳排放权交易系统上购买碳排放配额。全国碳市场使用的主要交易方式是协议转让和单向竞价。具体内容包括：（1）协议转让：是指交易双方通过协商达成一致并通过交易系统完成交易的方式，包括挂牌协议交易（单笔交易的申报数量小于10万吨二氧化碳当量）和大宗协议交易（单笔交易申报量在10万吨或以上）。（2）单向竞价：是指配额的出让方（卖方）向交易机构提交申报，确定拟出售配额的数量和保留价，由意向受让方（买方）自主竞价并在规定时间内成交。

3.监测、报告、核查

重点排放单位提交温室气体排放报告后，有关部门对重点排放单位的碳排放和碳汇情况进行全面评估和审查，其目的是确认重点排放单位的碳排放量、碳汇能力和碳减排措施的准确性和合规性。

4.配额清缴

重点排放单位应当在生态环境部规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上年度的碳排放配额。清缴量应当大于等于省级生态环境主管部门核查结果确认的该单位上年度温室气体实际排放量。

三、电力企业碳合规要点清单

01
控排合规义务。《条例》第十一条中规定，重点排放单位应当采取有效措施控制温室气体排放。

02
遵守碳市场交易规则合规义务。《管理办法》第十七条规定，“重点排放单位应当在全国碳排放权注册登记系统开立账户，进行相关业务操作。”第十八条规定，“重点排放单位发生合并、分立等情形需要变更单位名称、碳排放配额等事项的，应当报经所在地省级生态环境主管部门审核后，向全国碳排放权注册登记机构申请变更登记。全国碳排放权注册登记机构应当通过全国碳排放权注册登记系统进行变更登记，并向社会公开。”第二十二条规定，“碳排放权交易应当通过全国碳排放权交易系统进行，可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式。全国碳排放权交易机构应当按照生态环境部有关规定，采取有效措施，发挥全国碳排放权交易市场引导温室气体减排的作用，防止过度投机的交易行为，维护市场健康发展。”

03
制定并执行温室气体排放数据质量控制方案合规义务。《条例》第十一条中规定，重点排放单位应当按照国家有关规定和国务院生态环境主管部门制定的技术规范，制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案。《关于做好2023—2025年发电行业企业温室气体排放报告管理有关工作的通知》（环办气候函〔2023〕43号）规定，“重点排放单位应当按照《企业温室气体排放核算与报告指南 发电设施》（环办气候函〔2022〕485号，以下简称《核算报告指南》）要求，于每年12月31日前通过碳市场管理平台完成下一年度数据质量控制计划制订工作。”

04
合规检测、统计核算合规义务。《条例》第十一条中规定，重点排放单位应当使用依法经计量检定合格或者校准的计量器具开展温室气体排放相关检验检测，如实准确统计核算本单位温室气体排放量。

05
编制以及报送年度温室气体排放报告合规义务。《条例》第十一条及《管理办法》第二十五条第一款均规定，重点排放单位应当编制上一年度温室气体排放报告，并按照规定将排放统计核算数据、年度排放报告报送其生产经营场所所在地省级人民政府生态环境主管部门。《关于做好2023—2025年发电行业企业温室气体排放报告管理有关工作的通知》规定，“重点排放单位于每年3月31日前通过碳市场管理平台报送上一年度温室气体排放报告。其中，2022年度温室气体排放报告，按照《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施（2022年修订版）》（环办气候〔2022〕111号）要求编制；2023和2024年度温室气体排放报告，按照《核算报告指南》要求编制。”

06
信息披露合规义务。《条例》第十一条第三款中规定，重点排放单位应当按照国家有关规定，向社会公开其年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息。《管理办法》第二十五条第三款规定，“重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开，接受社会监督，涉及国家秘密和商业秘密的除外。”第三十五条第二款规定，“重点排放单位和其他交易主体应当按照生态环境部有关规定，及时公开有关全国碳排放权交易及相关活动信息，自觉接受公众监督。”

07
数据保存合规义务。《条例》第十一条第三款中规定，年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当至少保存5年。《关于做好2023—2025年发电行业企业温室气体排放报告管理有关工作的通知》规定，重点排放单位应当按照《核算报告指南》等要求，在每月结束后的40个自然日内，通过碳市场管理平台上传燃料的消耗量、低位发热量、元素碳含量、购入使用电量、发电量、供热量、运行小时数和负荷（出力）系数以及排放报告辅助参数等数据及其支撑材料。

08
数据真实合规义务。《条例》第十一条第二款规定，“重点排放单位应当对其排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、完整性、准确性负责。”

09
足额清缴合规义务。《条例》第十四条第一款规定，“重点排放单位应当根据省级人民政府生态环境主管部门对年度排放报告的核查结果，按照国务院生态环境主管部门规定的时限，足额清缴其碳排放配额。”《管理办法》第二十八条规定，“重点排放单位应当在生态环境部规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上年度的碳排放配额。清缴量应当大于等于省级生态环境主管部门核查结果确认的该单位上年度温室气体实际排放量。”

10
配合调查合规义务。《条例》第十七条规定，重点排放单位需要配合现场检查、进行说明，被检查者应当如实反映情况、提供资料，不得拒绝、阻碍。

四、电力行业重点排放单位碳合规风险

（一）未足额清缴碳排放配额风险

重点排放单位未足额清缴碳排放配额可能面临责令改正加罚款、核减其下一年度碳排放配额甚至责令停产整治。《条例》第二十四条规定，“重点排放单位未按照规定清缴其碳排放配额的，由生态环境主管部门责令改正，处未清缴的碳排放配额清缴时限前1个月市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款；拒不改正的，按照未清缴的碳排放配额等量核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治。”《管理办法》第四十条规定，“重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处二万元以上三万元以下的罚款；逾期未改正的，对欠缴部分，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门等量核减其下一年度碳排放配额。”

深圳某峰公司与深圳市发展和改革委员会其他行政案[4]中，深圳某峰公司未及时足额补缴与其超额排放量相等的碳排放配额，深圳市发改委作出核减下一年度碳排放配额，并对该公司处以其2014年度超额排放量乘以履约当月之前连续6个月碳排放配额交易市场平均价格三倍的罚款。

（二）控排企业碳数据造假、拒绝履行报告风险

重点排放单位虚报、瞒报、篡改伪造温室气体排放报告，数据报告有重大缺陷和遗漏或拒不履行温室气体排放报告义务可能面临责令改正、没收违法所得、罚款、核减其下一年度碳排放配额甚至责令停产整治。《条例》第二十二条规定，“重点排放单位有下列情形之一的，由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上20万元以下的罚款；拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治：（一）未按照规定统计核算温室气体排放量；（二）编制的年度排放报告存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为；（三）未按照规定制作和送检样品。”《管理办法》第三十九条规定，“重点排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处一万元以上三万元以下的罚款。逾期未改正的，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门测算其温室气体实际排放量，并将该排放量作为碳排放配额清缴的依据；对虚报、瞒报部分，等量核减其下一年度碳排放配额。”

重点排放单位碳数据造假可能构成刑事责任。在韩某涛、刘某伟、赵某鹏破坏计算机信息系统一案[5]中，韩某涛作为供热站站长，违反国家规定，默许并授意该站员工对站内烟气连续在线监测系统中二氧化硫、氮氧化合物、烟尘等污染物的后台参数进行篡改，违反《刑法》第二百八十六条的规定，法院认定三人构成破坏计算机信息系统罪。

（三）控排企业未履行制作并执行方案、报送报告、信息披露、数据保存义务风险

《条例》第二十一条规定，“重点排放单位有下列情形之一的，由生态环境主管部门责令改正，处5万元以上50万元以下的罚款；拒不改正的，可以责令停产整治：（一）未按照规定制定并执行温室气体排放数据质量控制方案；（二）未按照规定报送排放统计核算数据、年度排放报告；（三）未按照规定向社会公开年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息；（四）未按照规定保存年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账。”

（四）控排企业不履行配合调查义务风险

《条例》第二十六条规定，“拒绝、阻碍生态环境主管部门或者其他负有监督管理职责的部门依法实施监督检查的，由生态环境主管部门或者其他负有监督管理职责的部门责令改正，处2万元以上20万元以下的罚款。”

（五）控排企业不遵守碳市场交易规则风险

控排企业不遵守碳市场交易规则，例如在全国碳排放权交易系统外私下进行碳配额交易，可能导致民事法律行为无效等法律后果。山东聊城中院宣判全省首例碳排放权交易纠纷案[6]中，因涉碳排放额交易未在全国碳排放权交易系统中进行，聊城某公司因无法取得荏平供热公司转让的碳排放额所有权主张解除案涉转让合同，法院认定双方当事人未在全国碳排放权交易系统进行配额交易违反公序良俗，故案涉合同中关于碳排放配额转让的条款无效。

综上，重点排放单位在碳排放权交易中不合规主要面临责令改正、罚款、核减其下一年度碳排放配额甚至责令停产整治等的行政处罚，然而，重点排放单位碳排放权交易不合规还会面临被纳入国家有关信用信息系统并向社会公开、治安管理处罚、构成民事责任或刑事责任等。依据《条例》第二十七条的规定，重点单位等交易主体若违反本条例受到行政处罚将会被纳入国家有关信用信息系统，并依法向社会公布。依据《条例》第二十八条规定，“违反本条例规定，给他人造成损害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，电力企业重点排放单位进行碳合规管理就显得尤为重要。

五、电力行业重点排放单位碳合规风险防范

（一）建立碳合规管理体系

为防范电力企业重点排放单位进行碳交易的法律风险，电力企业重点排放单位首要任务是做好碳合规管理，从碳合规管理组织架构、制度流程、碳合规风险识别与防范、碳合规体系保障运行与评价四方面入手建设碳合规管理体系。

在碳合规组织架构方面，电力企业重点排放单位应尽快搭建碳合规管理的组织架构，明确董事会、监事会、高级管理人员、相关业务部门等就碳合规管理所承担的具体职责及协调机制，配备专业人员进行碳合规管理工作，并在此后的碳合规管理体系运行过程中不断优化。

在碳合规管理制度流程方面，电力企业重点排放单位应尽快制定并适时完善碳合规管理制度、流程，关注、研究碳交易及相关活动的相关政策、法规，结合自身实际情况，梳理自身应承担的合规义务，明确相应时限、相关权利、义务与责任。

在碳合规风险识别与防范方面，建立并适时完善风控机制，基于以往不同的碳交易实践，建立碳合规风险识别预警机制、碳合规审查机制、碳合规风险应对机制、违规追责机制等机制，形成事前预防、事中监督、事后应对的有效联动管理。

在碳合规体系保障运行与评价方面，电力企业重点排放单位的法务部门或碳合规部门要负责支持本企业碳合规建设的重点工作，开展碳合规考核评价、碳合规培训、碳合规文化建设以及碳合规管理监督问责。

（二）严格执行碳合规管理制度

电力企业重点排放单位建立完碳合规管理体系后，应当切实做好碳合规管理制度、流程、机制的实施与执行工作。例如，电力企业应积极关注重点排放单位纳入行业及名录纳入条件的最新情况，并做好碳盘查，初步核算自身碳排放量，预测自身是否符合重点排放单位纳入条件，提前做好准备。电力企业重点排放单位还应密切关注配额分配与登记、排放报告与核查、碳排放权交易、配额清缴、信息披露等相关规则、行业标准及团体标准等，明确相应时限、相关权利、义务及责任，合理行使自身权利，并防范因未依法履行相应义务而承担法律责任的风险；应当恰当利用举报、调查、处置机制，推进合规管理。同时，电力企业重点排放单位应注重加强培训和学习，不断提升基层一线人员遵规守规意识。

[1] 中华人民共和国生态环境部.《全国碳市场第一个履约周期顺利结束》
https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202112/t20211231_965906.shtml
[2] Basel Committee on Banking Supervision. Compliance and the compliance function in banks. (2005-4-29)[2024-2-26]. https://www.bis.org/publ/bcbs113.htm
[3] 中华人民共和国中央人民政府.司法部、生态环境部负责人就《碳排放权交易管理暂行条例》答记者问[EB/OL](2024-2-5)[2024-2-26]. https://www.gov.cn/zhengce/202402/content_6930466.htm
[4] 参见广东省深圳市中级人民法院（2016）粤03行终450号行政判决书。
[5] 参见天津市第一中级人民法院（2018）津01刑终567号刑事裁定书。
[6] 山东聊城中院宣判全省首例碳排放权交易纠纷案.中国法院网。
https://www.chinacourt.org/article/detail/2024/01/id/7737358.shtml


作者介绍
沈大力 合伙人律师（武汉分所）
业务领域：争议解决、公司/商事、行政/政府法律
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谢海燕  中南财经政法大学


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