【石榴智库】被限制的政府投资项目与公益性项目市场化产业化相关关键问题探析

何以破局：被限制的政府投资项目与
公益性项目市场化、产业化相关关键问题探析

当前，高质量发展成为大趋势、硬道理、时代背景和现实需求，严控平台融资、政府投资的严峻形势日益深化，而如何扩大有效投资则成为核心命题。为此，理清项目及政府投资项目的内涵、外延和客观特征，以平台公司转型为抓手，推动公益性项目市场化、产业化实施，也就显得尤为关键和急迫，否则难免抓小放大、扬汤止沸之虞，而焦虑、乱折腾或者躺平总不是解决问题之道。
关于公益性项目的市场化、产业化，笔者在不同命题的文章中多次予以过阐述，然而结论和逻辑可能很简单，难度在于对一些关键问题的讨论、交流和认识统一。
一、从项目说起——三类项目：单体项目、组合项目、综合开发项目及其本质。
一直以来，我国的项目特别是固定资产投资项目，可能存在一些认识误区和偏差。突出的是：其一，缺乏全生命周期和价值观念，重融资和建设，轻谋划策划规划、轻运营、轻资本运作，形成了大量的闲置、低效乃至无效资产，现实中突出的是形象、面子和政绩工程较多，烂尾工程也不少；其二，我国的几乎所有投融资理念、体制、制度、机制、模式、流程及监管等，均脱胎于传统单体工程项目，与现实严重脱节，并由此造成了对象不清、出发点不同、张冠李戴、牛头马面、自说自话、海量和毫无意义的争论。
在财政部主导的PPP年代，实操中一个经常令人困扰的问题是所谓“无关联打包”。如原财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确规定，“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库”；而不入库，按照该文件的规定，则属于不规范的PPP项目。实践中，学校和医院，水系治理和临近市政道路，以及产业载体与绿化等等，是不能组合实施的。而对于什么是“无关联打包”，认识并不一致，各省财政厅的具体判断标准也并不一样。
笔者观察，从形态、本体及监管等方面来看，项目可以或者应该分为三类：
1、单体项目：具备独立的工程结构和可用性，一般需要单独立项，政府投资项目需履行审批程序。历史上的PPP项目、目前的EPC项目，大多是此类项目；而我国的大部分管理制度及政策法规（包括《政府投资条例》），都是基于此而设计的。此类项目本质上或者首先是个工程现象，其运维、运营、使用也有明晰和成熟的规范。从价值的角度来看，此类项目特别是公益性项目，自身属于公共产品，其产出是公共服务，直接的经营性收入一般较少或者没有，其大体量的建设及运营投资的价值外溢，外溢的载体在我国的基本国情和财税等制度下，主要是土地、房产和产业。比如，家门口增加了个地铁站点，那房价几乎必然上涨。
2、组合项目：主要是同类组合和关联组合，如八个医院、路廊一体项目，此类项目往往可以作为单体项目实施，放在一起实施，一般只是体量的增加，也即此类项目更多的是追求规模效应，对于建筑企业而言重要的可能是合同金额及建安占比。
3、综合开发项目：此类项目此前往往被称之为片区开发项目、城镇综合开发项目，而更准确和科学的叫法应该是国务院《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）所提到的“综合开发项目”。因为，片区只显示此类项目的物理边界特征、城镇只反映此类项目的区位，而事实上很多的综合开发并不是画地为牢般的封闭片区；而除城镇外，乡村及城乡结合部，也有大量的综合开发项目，如田园综合体、农业特色小镇、产业新城及EOD等主题综合开发项目。区别于同样是由多个子项目组成的组合项目，综合开发项目的最基本特征是功能定位引领下的内容的结构化，其产出往往不是具体的公共产品或者公共服务，而是特色功能区。一条路、一个医院、一所学校、一块绿地、一栋产业载体等等，为什么能放在一起，它们有什么关联？这种关联是提高站位、放大格局、开阔视野、明确产出后，坚持系统观念的特色和活力城乡功能区内在的结构化要求——就像一头大象一样，项目的各个组成部分都是项目不可被肢解、分割的组成部分。结构决定功能，功能要求结构，具备结构性特征的事物往往具备独立性、稳定性甚至内生增长性。综合开发项目作为一类独立项目，其显著标志是依法应独立立项，对此《关于印发2019年新型城镇化建设重点任务的通知》（发改规划〔2019〕0617号）、《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》 （发改规划〔2019〕1947号）、《关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发〔2020〕33号）、《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号）及《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（环办科财〔2023〕22号）等政策文件均有明确规定和要求。
撇开具体的形态、类型及性质，项目的本质是什么？策划－规划－要素－模式－项目，经济活动的落脚点、生产力与生产关系的实现、国家的战略与政策、高质量发展等等，终究要以项目为载体，实践中“项目为王”的说法也印证了这一点。然而，无论如何，也无论是什么性质和类型，项目本身本质上都是一个经济现象，核心的不过是投融资、回报及风险分担三件事，落脚点是产出、价值、意义、合作共赢及可持续性。故此，项目化及项目的实施，任何人、组织和政策法规，都必须遵守最基本的经济及城乡社区发展阶段事实、规律和常识，否则一定是荒唐的，注定要失败。
二、政府投资项目——公益性项目不等于政府投资项目。
对于什么是政府投资项目，似乎是一个常识。当前对政府投资项目最权威和具备法律效力的判定依据是《政府投资条例》（国务院令第712号令，以下简称712号令）及配套政策文件。其要点包括但不限于：
1、对象：厘清政企边界，依据712号令，政府投资资金按项目安排，应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，以直接投资为主。从资产、权益、责任及监管等角度来看，政府采取资本金注入方式参与投资的项目，也属于政府投资项目。
2、主体：政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人，或者政府指定的政府出资人代表行使所有者权益。依据国家发改委《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号）：直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式；资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。项目及其采购主体是判断项目性质的首要标准，一般而言，在没有政府项目类直接投资和资本金注入投资的情况下，项目应为企业投资项目。比如，政府机关往往采用竞争性采购的方式确定综合开发项目及新机制PPP项目的实施主体，但在投资环节并没有项目类直接投资和资本金注入投资，在回报环节在合同条件下可能涉及或有政府预算支付，这种情况下项目性质应为企业投资项目。
3、资金：财政性资金，依据我国《预算法》及其实施条例，也即纳入预算管理的资金，以基金性支出及一般公共预算资本性支出资金为主；并且，在政府采购的条件下，“以财政性资金作为还款来源的借贷资金视同财政性资金”（国务院令第658号《政府采购法实施条例》第二条第二款）。依据《预算法实施条例》（国务院令第729号修订）及712号令，各部门预算支出为与部门预算收入相对应的支出，包括基本支出和项目支出，政府投资资金按项目安排。进一步来看，依据2023年12月份国务院办公厅《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号文）及其配套文件，提级论证项目建设资金应当全部为中央、省、市、县四级财政性资金和项目单位自有资金，不得使用银行贷款、企业债券、地方政府专项债券等各类融资。对于政府投资项目，依据712号令，政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金，政府投资项目不得由施工单位垫资建设，财政部门应当根据经批准的预算，按照法律、行政法规和国库管理的有关规定及时、足额办理政府投资资金拨付。应该来说，在投资环节有没有政府的直接投资和资本金注入，是判断项目性质的实质性标准。
4、程序：严格依法履行项目选择、决策、计划、入库、审批、采购、合同、监理、审计、绩效考核等程序。国务院办公厅《转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号）也明确规定，对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续。
5、其它。
然而，关于政府投资项目特别值得关注和探讨的是：
1、所谓的政府投资新项目，仅从项目及其类型上来看，一般是指社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以单体项目及组合项目为主，以工程建设和资产形成为主，而对于实践中大量存在、国务院及中央相关部门大力支持、需要单独立项和市场化全生命周期治理的综合开发项目，目前尚缺乏统一、完备的顶层制度设计。换句话来说，直接适用712号令及配套政策文件判定综合开发项目及组合项目，可能是有适配和恰当问题的。
2、投资与风险承担及基于投资和风险承担的回报，是三件事，不能混同，政府回报环节依法依约的支付不是判断项目性质的标准，更不等同于政府隐性债务，行政规则不能代替经济规律。
《政府投资条例》（国务院令第712号）第二条规定，“本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等”。也即，我们日常所谈及的政府投资及政府投资项目，是在假定政府有钱（包括纳入预算的各类上级资金、专项资金、债券资金、合法借贷资金等）的情况下，解决项目如选定、政府如何决策、计划如何制定、资金如何投入、项目如何建设及监管等问题。其中，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目被定性为政府投资项目，该类项目不得由施工单位垫资建设。
由此可知，现行政府投资项目，以政府为主体，以政府预算资金为前提，核心的是投资、项目建设及资产和权益的形成，一般不涉及或者不存在投融资风险分担和回报问题，也杜绝以垫资等方式形成政府债务。同时，在此投资建设条件下，依据我国《预算法》，除了法定的政府债券外，地方政府及其所属部门等，也即项目主体不得以任何方式举借债务，包括通过项目进行融资。PPP新机制中，项目建设期政府的支持也是投资性质的，以符合预算为前提，以资本金注入为主、以投资补助为辅，而政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本，概而言之不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
在政府没有投资的情况下，投资人基于投资与风险承担的回报，公益性部分可能与政府支付有关，倘若这种支付是减量的、非刚性的、符合预算管理规定的，则并不影响项目性质，严格依法也并不构成政府隐性债务。也即，不能因为涉及政府支付，就判定项目为政府投资项目或者形成了政府隐性债务。同时，也不能因为所谓杜绝政府隐性债务，而走向另一个极端：混淆政企边界，人为地免除政府支出责任，将政府责任违背经济规律地转嫁给社会资本投资人，典型的就是EOD新规则所谓狭义EOD模式。不涉及政府支付当然不会形成政府隐性债务，但政府不履行法定责任是不是合格政府？客观上来看，又有什么的产业其全成本、税后净收益能覆盖政府投资项目成本，社会资本投资的目的又是什么，行政规则能否代替经济规律？
3、社会资金投向以非经营性项目为主的公共项目领域是合法的。 
依据《政府投资条例》（国务院令第712号）第三条规定，国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向以非经营性项目为主的公共项目领域，也即市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等领域。问题在于怎么做，也即价值判断、模式选择和机制、流程等管控，目标至少包括：其一，社会资金真实投资而非明股实债，在建设及运营阶段一般（政府以资本金注入或者使用专项债等资金直接投资的部分子项目除外）均不涉及政府投资；其二，在回报方面依法畅通财政与项目实体经济的循环，正确使用预算资金，因为对于法定的公益性项目，政府是宪法和法律上的责任主体；其三，通过深度投资、生产力提高和激励相容机制等市场化行为，减少政府支出责任；其四，依法杜绝政府隐性债务，也即政府没有刚性和隐性支出责任，项目的回报风险依法真实地转移至投资人。
4、畅通财政体与项目实体经济的循环。
如上所反复提及，公益性项目政府有法定投资责任，财政应量力而行，更应在执行现行有效政策法规的基础上，按照去年年底中央经济工作会议的决策部署，“谋划新一轮财税体制改革”，以匹配项目实施改革和实践的要求。而就项目实施而言，鉴于政府部门预算的核心是项目预算，新一轮财税体制改革更为直接的是预算体制改革。为此，2014年9月26日国务院曾出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），2021年3月7日国务院又出台了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号，以下简称5号文）。
结合5号文，可以观察到：当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态、收支矛盾较为突出，将是客观和历史性事实；统筹资源、实现可持续、支持和保障高质量发展，将是财政的重点任务；严格控制竞争性领域财政投入、强化对具有正外部性创新发展的支持，是优化财政支出结构的重要内容；而加强政府债务和中长期支出事项管理，根据项目预算管理等要求，对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划，加强跨年度预算平衡，是现代经济社会发展对财政治理的必然要求；同时，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力，以及加强政府中长期支出事项管理并客观评估其对财政可持续性的影响，是保障财政安全的基础工作。结合5号文的上述规定，财政应强化对具有正外部性创新发展的支持，其中对于政府投资项目，应严格即期和中长期预算管理，而非一个简单的有多少钱干多少事、没钱不干的问题；对于社会资本投资、政府有回报性项目或有支出事项的，应建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，并严格从法律、财务上、机制上及事实上杜绝政府隐性债务，其宗旨是通过财税体制改革推动财政积极有为，畅通财政与项目实体经济的循环，把助力高质量发展落到项目上、落到实处。
早在2020年4月份，中央政治局会议就再次强调，“积极的财政政策要加力提效，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。即便是存量地方政府债务，2024年2月23日政府常务会议也明确，要坚持改革创新，强化配套政策支持，在高质量发展中逐步予以化解。
三、公益性固定资产投资项目的价值外溢和代际平衡特点。
从现实需求上来看，我国是发展中国家，补短板、强弱项、保安全一直是刚需和高质量发展的前提基础。而从政策导向上来看，比如：2018年10月11日国务院办公厅专门出台了《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）；2022年4月22日，疫情期间，中央财经委员会第十一次会议曾专题研究基础设施建设问题，会议认为我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应，要求全面“加强”基础设施建设、构建现代化基础设施体系；2024年3月1日，在安全问题突出和强控平台融资、政府投资的背景下，国务院召开常务会议，会议内容较多，其中出人意料的，是在全力化债保安全和限制平台融资、政府投资的背景下，会议研究了“加快”基础设施建设、构建现代化基础设施体系问题；如此等等。也即，基础设施依然是经济维稳和高质量发展的重要抓手。
2014年，在化债和城镇化建设双重压力下，PPP大潮涌起，而为什么要搞PPP？理论和政策上的说辞很多，但内在和真正的理由之一，恰恰就是旧PPP机制唯一一个国家层面的纲领性文件《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）所提出的，PPP“能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险”。
当前，依据2023年12月份国务院办公厅《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号文，以下简称47号文）及其配套文件，十二个债务高风险重点省份应“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平以前，要严控新建政府投资项目、严格清理规范在建政府投资项目，并进行清单管理；对于可建设项目清单外地方政府认为确有必要的新建项目，建立了提级论证制度，提级论证项目建设资金应当全部为中央、省、市、县四级财政性资金和项目单位自有资金，不得使用银行贷款、企业债券、地方政府专项债券等各类融资。
众所周知，民生保障和实体经济发展是经济社会发展的两翼，而没有载体和公共服务，就像没有空气一样，民生保障和实体经济发展终究难以实现。然而，公益性项目除了具备基础性、支撑性、先导性、战略性以外，一般均以大体量固定资产投资为基础，具有显著的代际平衡和价值外溢特征，这是不以人的意志为转移的经济和城乡发展客观和基本规律。显而易见：其一当届政府不可能用当期财政资金（包括上级资金及额度有限的债券资金等）去完成全生命周期十几年几十年的代际工程；其二公益性项目的外溢价值需要市场化的手段予以回收，如此才能保障发展的迫切需求和可持续性。上述这两个方面均与量力而行并不矛盾，而是现代社会、现代经济的内在要求和普遍规律。
比如十二个重点省份中的天津和重庆，以及其他省份的一些重点领域、重点地区、战略性板块和项目，以及国家确定的战略腹地，发展的需求和意义重大，倘若列入禁止新建项目的政府投资类项目都不实施，民生保障和安全一定会受到极大影响，更遑论高质量发展了。这显得很荒谬，类似于因噎废食或者自己掐住了自己的喉咙；同时，也违背了必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理、必须把推进中国式现代化作为最大的政治、必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动及必须坚持依靠改革开放增强发展内生动力的基本要求和原则。一个客观事实是，所有的公益性项目都有价值，不过其多元和长期价值需要在融入到城乡社区建设和经济社会发展中，并借助社会资本投资、财政代际平衡和金融杠杆的力量，才能得以实现。
说到天边，公益性项目还是要尊重其特点、遵循其基本规律，在发展中并通过高质量发展予以解决，就事论事就像自己揪着自己的头发想升空一样，往往无济于事甚至贻笑大方。
四、公益性项目的市场化、产业化。
对于政府投资项目，笔者认为定义和边界很清楚，核心是钱的问题，而这个问题的答案也很清楚，基本上就是量力而行、看天吃饭、有多少钱干多少事：上级资金（包括国债资金）、专项资金尽量争取，专项债、PPP新机制、政府投资基金、专项借款、特殊再融资债券等金融工具尽可能使用，存量资源资产尽量盘活，充分发挥地方国有企业的作用，包括按照国务院《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发〔2024〕2号）完善国有资本收益上交机制。
自1992年党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制、以利于进一步解放和发展生产力以来，经济市场化一直是我国改革的方向和主旋律；就投融资体制而言，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步明确提出，要推动有效市场和有为政府更好结合，形成市场主导的投资内生增长机制。
如上所述，项目本质上是个经济现象，公益性项目由社会资金投资符合《政府投资条例》的规定，并是破解当前以及一直以来公益性项目跨时代、低效乃至无效投资困局的根本路径，其核心和抓手在于切实转变发展方式、优化经济结构、转换发展动能，培育项目信用，在项目内生增长的基础上推动高质量发展和杜绝政府隐性债务。
其要点包括但不限于：
1、坚持系统观念，切实转变发展，以结构化思维将公益性项目融入城乡社区建设及产业生态构建，进行综合开发，内化为综合开发项目的不可肢解的有机组成部分，确保项目事前算赢，并通过项目顶层设计在微观层面畅通财政与项目实体经济循环。实践中，可能是先有公益性项目建设需求，而后进行资源配置和产业联动开发，其核心是摒弃走传统的资源换资金、资金换工程几乎无路可走的老路，其致命缺陷是投资的深度、有效性、可持续性及安全性不够。
2、依法厘清政企边界，将政府投资项目转换为企业投资项目并依法立项，其顶层设计的核心在于由投资人承担投资和回报风险，真正转换发展动能、实现激励相容，以法治化和市场化的方式切实杜绝政府隐性债务。
3、基于项目功能定位、规划条件和特色资源禀赋等，着力于实体经济发展并持续优化经济结构，通过一二三四级联动提高投资深度和有效性，并通过市场化机制赋能，确保项目内生和可持续增长。
4、通过项目实施，助力地方国企切实地不断地做专做大做强做优，实现市场化转型。加快平台公司转型，不在于资产资源资金的倒腾以及徒有虚名甚至自欺欺人的所谓治理优化，也不是简单的从城投到产投，而是通过项目实施持续不断的装入增量和优质资产与现金流，并锤炼市场化能力、培育市场信用。可以简单粗暴地认为，将地方国企仅仅作为工具、通道的项目顶层设计，可能不仅合规性有问题，而且不符合项目市场化转型、地方国企改革的内在要求。
5、以项目为载体和平台，开放发展，统筹谋划、系统集成，聚集高端要素，并实现合作共赢。困局的破解，生产力的质变和升跃，高质量发展，笔者认为一定基于营商环境的优化、要素的协同聚集和合作共赢市场规则的践行，内卷和自利无异于画地为牢。同时，值得关注的是，产业是实体经济，基础设施本身也是我国现代化产业体系的组成部分，“强化基础设施支撑引领作用，构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系”既是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的明确要求，也是项目一体化谋划实施的基本原则和方向；故此，地方国企的产业化，并不是不履行公益责任，二者并不矛盾。
6、中国的经济社会犹如一艘巨轮，量变引发质变，航向已经实质性扭转，而相关政策只不过是表象。除了不虚妄、不抄近路、不急功近利外，亟待顺应趋势，尊重现实、规律和常识，理解政策本意和逻辑，解放思想、守正创新，徐徐图之。