浅谈保险公司的破产处置与救助

⊙本文长约8500字，阅读需时22分钟
作者：李昭溪 中华联合人寿保险股份有限公司
2020年7月原中国银行保险监督管理委员会（以下简称“原银保监会”）依法对“明天系”的多家金融机构实施了接管，其中包括4家保险公司。过去3年时间里，不断传来相关的处置方案落地的消息，其中也包括一些让人“震惊”的消息，比如包商银行股份有限公司破产，易安财产保险股份有限公司（以下简称“易安财险”）依法重整等，一时间推翻了大众消费者认为保险公司、银行机构等金融机构“大而不倒”的观念。本文以保险公司为研究对象，通过对保险公司是否可以破产进行阐述，并对破产处置程序进行梳理，进一步探讨对其救助的措施与路径。
一、保险公司是否可以破产

保险公司是否可以破产？关于这个问题，在法律法规中有明确的规定，《保险法》第90条规定保险公司有破产情形的，保险公司、债权人或国务院保险监督管理机构可以依法向人民法院申请破产，同时，其他条款也规定了保险公司破产财产清偿顺序、保单救助等；《企业破产法》第134条规定保险公司符合破产情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请等；《金融稳定法（草稿征求意见稿）》也规定了金融机构发生危及持续经营、危害金融秩序等情形时的处置工作机制。
由此可见，在法律层面上，保险公司是可以破产的。但在整个金融市场的大环境中，相比一般企业法人破产，保险公司作为金融机构，其涉及的社会消费群体更广泛、利益主体更为多元、债权债务关系更为复杂、影响力更深远。因此，国家基于金融稳定、防止系统性风险发生的政策需要，采取了一系列措施和制度保障来防范化解其破产风险。
二、保险公司破产行政前置程序

保险公司破产行政前置程序是指保险公司出现偿付能力严重不足，或者违反法律规定损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的情形时，国家金融监督管理机构依法对其实行接管。就其本质而言，保险公司破产行政前置程序是一种保险监管措施，是国家金融监督管理机构在保险公司濒临破产之际，借助国家公权力处理保险公司资产股本和债权债务关系的一种行政措施。
由此可见，国家金融监督管理机构在处置保险公司破产程序中扮演着重要角色。此处以华夏人寿保险股份有限公司（以下简称“华夏人寿”）接管处置为案例，分析破产行政前置程序对保险公司以及保险消费者的影响。
（一）破产行政前置程序对保险公司的影响
国家金融监督管理机构接管问题保险公司虽说是破产行政前置程序，但其制度设计的实质目的是为了使得保险公司恢复正常经营能力。这里论述的破产行政前置程序对保险公司的影响，可以理解为国家金融监督管理机构对濒临破产的保险公司采取的一系列必要措施。
1.剥夺保险公司管理层与股东的治理权

保险公司存在被接管的情形，其经营管理层在公司治理上存在很大的问题，因此在接管保险公司之初，《保险法》授权国家金融监督管理机构成立接管组，对保险公司进行经营、人事等全方位的接管。接管组可以主动对保险公司治理进行调整，直接作出限制股东权利的决定、强制性调整和更换董事、监事、高级管理人员，必要时可以剥夺其管理层与股东的治理权。根据《中国银保监会依法对天安财产保险股份有限公司等六家机构实施接管的公告》（以下简称“《公告》”）以及《接管实施办法》，被接管机构股东大会、董事会、监事会停止履行职责，相关职能由接管组行使。
2.决定保险公司的业务是否照常开展

保险公司被接管后是否可以照常开展业务在《保险法》中并没有明确规定，笔者认为可以参照《企业破产法》的规定，将公司在接管期间内是否可以继续经营的权力由接管组来决定。接管组可以根据每家公司的不同风险，采取不同的化解方式，通过对该保险公司内部业务的模式、规模、风险控制等方面综合考虑，决定公司在接管期间业务是否照常开展。在华夏人寿接管处置案例中，《接管实施办法》中明确了接管组代表原银保监会全面负责接管事务，并在《公告》中明确了接管后被接管机构继续照常经营。
3.处置保险公司各类资产，实施战略重组

接管组对被接管的保险公司可以自行或组织中介机构对其进行全面清产核资，摸清风险底数，这是风险处置的基础和前提。之后，接管组开始通过一系列的措施进行资产剥离，处置各类资产。我国金融监督管理机构通常实施战略重组，将被接管保险公司拉出困境。在华夏人寿接管处置案例中，经过两年的接管期，2023年6月28日经国家金融监督管理总局批准，九州启航（北京）股权投资基金（有限合伙）出资339亿元人民币和中国保险保障基金有限责任公司（以下简称“保险保障基金公司”）出资226亿元人民币共同设立了瑞众人寿保险有限责任公司（以下简称“瑞众人寿”）。2023年11月8日经国家金融监督管理总局北京监管局批准，瑞众人寿整体受让华夏人寿保险业务及相应的资产及权利、负债、机构、网点和人员队伍。新公司获批筹建，完成华夏人寿保险业务剥离工作，标志着华夏人寿风险处置工作取得阶段性成果。华夏人寿相关资产处置稳妥后，很可能与安邦集团的处置结果一样，华夏人寿经国家金融监督管理机构批准后解散。
（二）破产行政前置程序对保险消费者的影响
《保险法》第144条规定“被接管的保险公司的债权债务关系不因接管而发生变化”，是指被接管的公司在被接管之后，对外仍是独立的民事主体，依法享有债权，承担其债务，不因接管而转移其债权债务。这就意味着，公司接管前签订的保险合同继续有效，相关保险合同合法权益有一定保障保障。
当被接管的公司被战略重组后，被接管公司将保险合同的权利义务概括转移至新设立的公司，以完成保险业务的全部剥离。根据《民法典》第556条规定，合同的权利和义务一并转让的，适用债权转让、债务转移的有关规定，即转让债权需通知债务人，转移债务的需经债权人同意。根据瑞众人寿和华夏人寿的公告，经国家金融监督管理总局北京监管局批复同意，双方签订了保险业务的受让协议，约定本次转让至瑞众人寿全部的保险业务的保险责任由瑞众人寿承担，华夏人寿保单权利人无须更换保险合同，原保险合同继续有效，各项权益不受影响。同时，由于保险合同涉及债权债务人众多，以公告的形式实现合同权利义务概括转移对债务人的通知和征得债权人的同意。
总之，无论是接管权利义务不发生变化，还是战略重组后的权利义务概括转移，破产行政前置程序对保险消费者的影响较小。国家金融监督管理机构各种风险处置手段都将保险消费者的权益保护放在优先地位，尽最大程度的保障保险消费者的合法权益不受损。
三、保险公司破产司法程序

我国《保险法》规定了无论是保险公司或是债权人必须经国家金融监督管理机构同意，才可向法院申请司法破产，这就表明国家金融监督管理机构掌握着保险公司破产的启动权。若经历了上述破产行政前置程序，公司仍不能恢复经营，则国家金融监督管理机构寄希望于通过破产司法程序对问题保险公司给予最后一次拯救。
（一）保险公司破产的司法路径
我国《保险法》第90条、第148条规定，不仅明确了有权向法院申请保险公司进入破产程序的主体，而且还规定了不同主体启动破产司法路径：保险公司及其债权人能够启动的破产程序包括和解、重整和破产清算，与一般企业法人的破产程序一致；国家金融监督管理机构能够启动重整和破产清算程序。根据国内立法现状以及《企业破产法》第134条的规定，由于金融机构破产实施办法尚未出台，保险公司现依据《企业破产法》的有关规定实施破产程序：
1.和解

所谓破产和解，是指为了避免破产清算，由债务人提出和解申请及和解协议草案，经过债权人会议的讨论通过后交由法院许可，用于解决债权债务关系的法律制度。和解制度的适用对象主要是债权人数较少、债务人财产相对较多或者还有潜在偿付能力的企业。在保险公司破产案件中，因涉及的公众广泛、债权清偿方式复杂，以及监管关注偿付能力和被保险人权益保护等方面，一般不会采用和债权人和解的方式。
2.重整

所谓破产重整，是经由利害关系人申请，法院裁定准许其继续营业，并就业务方面的调整及相关经营方针征求债权人的表决认可，而后做成重整计划交由法院批准生效。破产重整制度的适用对象主要是针对可能或已经具备破产原因但又有维持价值和再生希望的企业。
在全国首家保险公司的破产重整案——易安财险破产重整案中，北京金融法院裁定受理其重整申请的裁定书，一定程度上明确了破产重整的适用对象和司法实践中的审查标准，认为“破产重整的对象应当是具有挽救价值和可能的困境企业，法院根据债务人的资产状况、技术工艺、生产销售、行业前景等因素，对债务人是否具备重整价值以及拯救可能性进行审查。”
3.破产清算

所谓破产清算，是指对丧失清偿能力的债务人，由利害关系人申请，经法院审理，强制清算、评估、处理其全部财产，公平、有序地清偿全体债权人的法律制度。破产清算制度通常适用于严重资不抵债且无市场价值的企业，或者企业和解、重整程序不成功转化为破产清算程序。
（二）保险公司破产司法程序中对保险消费者的权利保障
目前，关于保险公司破产司法程序，《保险法》只是做了原则性的规定，而《企业破产法》仅针对一般的企业，在相关制度设计时未考虑到金融机构涉众广泛的特殊性。就保险公司破产而言，在司法程序上对保险消费者的权利保障缺乏制度依据，或考虑在以后制度制定时参考易安财险破产重整司法程序中的实践经验。
时间
阶段
易安财险接管、破产重整事项
2020年7月17日
接管阶段
易安财险被接管。
2021年7月16日
原银保监会决定延长接管期限一年。
2022年5月26日
易安财险接管组作出《关于同意易安财产保险股份有限公司破产重整的决定》。
2022年6月29日
原银保监会作出原则同意易安财险进入破产重整程序的批复。
2022年7月15日
重整阶段
法院裁定受理易安财险的重整申请，并指定易安财险清算组担任易安财险管理人。
2022年7月20日
易安财险管理人发布《易安财险重整战略投资者招募公告》。
2022年9月6日
在法院主持下，召开易安财险破产重整第一次债权人会议。
2022年12月23日
法院收到易安财险管理人提交的重整计划草案。
2023年1月9日
易安财险管理人向已知债权人提交重整计划草案。
2023年1月12日
在法院的主持下，召开易安财险破产重整第二次债权人会议。
2023年1月28日
易安财险管理人向法院提出批准重整计划的申请。
2023年2月24日
法院裁定批准易安财险的重整计划，终止了易安财险的重整程序。
2023年5月6日
 
 
重整计划执行阶段
原银保监会批复同意比亚迪汽车工业有限公司成为易安财险100%股东，原股东全部退出。
2023年5月12日
原银保监会批准易安财产保险股份有限公司名称变更为深圳比亚迪财产保险有限公司。
2023年5月22日
易安财险向法院提交《关于提请人民法院裁定终结重整程序的申请》。
2023年5月24日
法院裁定确认易安财险重整计划执行完毕，终结易安财险重整程序。
易安财险破产重整的司法程序始于法院受理易安财险的重整申请，终于法院裁定终止了易安财险的重整程序，历经7个多月时间。在易安财险破产重整的司法实践案例中，我们可以梳理出一些保险公司破产司法程序上对保险消费者的权利保障措施：
1.存量保险合同继续履行

《企业破产法》规定管理人可以决定债务人的内部管理事务，可以在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业。易安财险管理人在法院裁定受理易安财险重整申请的当日发布公告称，一是管理人向法院申请易安财险在重整期间继续营业；二是对于截至重整受理日尚未到期且仍需履行剩余期限保险责任的保险合同，管理人向法院申请继续履行，该部分保单持有人无需申报债权，且保险合同权益不受公司重整的影响。
2.豁免保单持有人的保险债权申报义务

《企业破产法》规定了债权申报的申报期限以及申报的规则，但是现有的债权申报程序对广大保单持有人而言过于复杂，很容易错过债权申报的时间窗口，不利于保险消费者这个群体的权益实现。在易安财险重整案中，中国保险保障基金有限责任公司发布公告，一是明确了重整受理日前已发生保险事故但尚未理赔的，或有退保且保险人尚未退还保费的等3种情形的，需向管理人申报债权；二是以公告的形式，完成了上述保单持有人授权保险保障基金公司代为申报债权、参加债权人会议、行使表决权。上述措施一定程度上豁免了保单持有人的保险债权申报义务，实现了简化债权申报程序的目的，充分保障保单债权人的合法权益。
3.单设保险债权表决权组对重整计划草案单独发表意见

《企业破产法》规定了法院在必要时可以决定在普通债权组中设小额债权组对重整计划草案进行表决，但该规定并没有将保险债权和其他普通债权相区分，而事实上这两个债权人群体在保险公司破产司法程序中所享有的权利具有本质上的区别。在易安财险重整案中，根据法院批准重整计划的裁定书记载，易安财险债权人申报债权的类别包括保单债权和普通债权。在表决组的设立上，单设保险债权表决权组对重整计划草案单独发表意见、进行表决。上述措施可以充分保障保险债权人的意见表达，始终体现了保险债权在保险公司破产重整中的特殊地位。
四、保险公司破产的保单救助

倘若问题保险公司在经历了市场自救、行政接管、和解或重整程序，终究还是走到了破产清算阶段，保险消费者的保单如何保障？事实上，在《保险法》中规定了保险公司缴纳保险保障基金的义务、被依法撤销或者被依法宣告破产的寿险公司强制转让其保险业务至其他寿险保险公司、保险保障基金的救助义务等，最大程度的保障保险消费者的合法权益。2022年修订的《保险保障基金管理办法》（以下简称“《管理办法》”），更是进一步明确了保险保障基金保单救助规则。保险保障基金作为保险机构风险处置的重要平台，对救助保单持有人具有重要的意义，成为了保险公司破产保单救助的最后一道保护措施。
（一）保险保障基金保单救助的适用范围
《管理办法》第16条规定保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益的，可以动用保险保障基金。有学者认为，“依法实施破产”是指《企业破产法》中的广义破产的概念，即包括上文论述的和解、重整、破产清算三种司法程序。结合《管理办法》的其他法条，这种观点认为保险保障基金保单救助适用于和解、重整、破产清算三种司法程序。但笔者认为保险保障基金保单救助应当只适用于破产清算，一是因为《管理办法》保单救助相关条款中，采用“清算财产”、“清算金额”、“清偿顺序”等表述，而这些表述一般用于破产清算程序；二是因为符合《管理办法》的立法目的，保险保障基金是保险公司穷尽手段仍无法存活时，对保单持有人保险利益兜底的救助，而和解是债权人自主对保单利益的妥协，重整是再生的保险公司对原保单利益的概括承受，均不符合《管理办法》保单救助的立法目的。
（二）保险保障基金保单救助的规则
《管理办法》明确了不同保单类型的救助逻辑：
1.财产保险及短期保险救助

若保险公司依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益的，保险保障基金对财产保险、短期健康保险、短期意外伤害保险的保单持有人提供救助如下：
　　（1）无论保单持有人为个人还是机构，其保单利益在人民币5万元以内的部分，则保险保障基金予以全额救助。
　　（2）对于保单利益超过人民币5万元的部分，保单持有人为个人的，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的90%；保单持有人为机构的，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的80%。
所谓保单利益，是指解除保险合同时，保单持有人有权请求保险人退还的保险费、现金价值；保险事故发生或者达到保险合同约定的条件时，被保险人、受益人有权请求保险人赔偿或者给付的保险金。
2.人寿保险救助

若保险公司依法实施破产，其持有的人寿保险合同，必须依法转让给其他经营有相应保险业务的保险公司；不能同其他保险公司达成转让协议的，由国家金融监督管理机构指定经营有相应保险业务的保险公司接收。该等规定考虑到人寿保险合同的稳定性和长期性特征，我国目前人寿保险处于“刚兑”，对于保单持有人的保单利益是100%救助。
同时，《管理办法》规定了对人寿保险业务受让公司的保单救助，即保险保障基金向保单受让公司提供的救助如下：
（1）保单持有人为个人的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的90％为限；
（2）保单持有人为机构的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的80％为限；
（3）对保险合同中投资成分等的具体救助办法，另行制定。
上述救助规则的救助对象为保单受让公司，并非保单持有人，将金额直接救助于保单受让公司，有助于保障保险合同继续履行，有利于维护保单持有人的长期利益。
3.其他长期人身保险救助

关于其他长期人身保险合同，《管理办法》第22条规定“除人寿保险合同外的其他长期人身保险合同，其救助标准按照人寿保险合同执行”。规定在第22条的人寿保险合同的救助对象为保单受让公司，若其他长期人身保险救助标准与之相同，笔者认为若保险公司依法实施破产，其持有的除人寿保险合同外的其他长期人身保险合同，也强制要求由经营相同业务的保险公司依法受让或由监管机构指定保险公司承接，对于保单持有人的保单利益也是100%救助。
保险保障基金保单救助的法律实质是保险债权的转让，保单持有人在破产申请依法向人民法院提出前，与保险保障基金公司签订债权转让协议，保险保障基金公司按照上述规则以保险保障基金向其支付救助款，并获得保单持有人对保险公司的债权。该等救助制度的设计，最大程度的减轻了保险公司破产清算司法程序对保单持有人的影响，一是保单持有人先行获得保险保障基金的救助，很大程度上提高了保单的清偿额度；二是缩短了保单持有人的清偿时间，无需等待破产清算程序结束；三是保单持有人无需参与到复杂的破产清算程序中。
（三）保险保障基金保单救助后追偿权行使
保险保障基金公司救助保单持有人后，即保险保障基金公司获得保单持有人的保险债权后，则可以对依法实施破产的保险公司行使追偿权，可以在法院裁定受理破产清算后向法院申报该债权。同时，《管理办法》第25条规定了其受让的债权，“即是在偿付金范围内取得该保单持有人对保险公司等同于赔偿或者给付保险金清偿顺序的债权。”这意味着保险保障基金公司受让的债权，并不是普通破产债权，在破产财产优先清偿破产费用和共益债务、所欠职工工资和医疗、伤残补助、抚恤费用等费用后，即可清偿保险保障基金公司的债权。
五、对保险公司破产处置与救助工作的展望

近年来，随着各类金融机构相继试水破产，金融机构风险处置工作成为了社会热点。笔者在对保险公司破产行政前置程序、司法程序以及救助措施梳理的过程中，注意到当前我国保险公司破产处置工作所依据的法律法规呈现“碎片化”状态，导致在实践过程中在制度适用衔接、行政处置与司法程序衔接等方面存在问题；在立法层面上未明确保险公司破产的特殊规则，不利于行政机关在破产前置程序中权力的必要限制、保险消费者的权益保障等，增加了保险公司风险处置工作的难度。同时，通过对华夏人寿风险处置案例、易安财险破产重整案例的分析，一方面可以看出保险公司风险处置的实践经验进一步增加，另一方面也体现了目前保险公司进入破产程序的障碍已相对较小。
未来为了更好的整治金融乱象，防范金融系统性风险的发生，进一步优化市场配置，破产程序作为金融机构退市以及金融风险处置的方式之一有望常态化适用。我们期待未来基于保险公司风险处置的实践经验，《金融稳定法》的制定和《企业破产法》的修订能够充分考虑到保险公司金融主体的特殊性，确立国家金融监督管理机构和司法机关在破产处置中的工作联动机制规则，进一步规范相关的信息披露机制，明确保险公司破产进入司法程序的特殊规则，从而切实保障保险消费者的合法权益，同时完善保险保障基金公司在破产处置以及救助中的职能，发挥其多重角色职能，使其真正成为保险业风险防范的最后一道防线。
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