【江西高院·李振峰】非家庭承包的土地被征收时承包人无权主张安置补助费

编者按
为了发挥省高院裁判的参考价值，本公号编辑委员会组织对2016年-2020年度省高院本级审结的民商事裁判文书进行了分类整理，挑选了部分在民法典体系下仍具有一定参考意义的案例对裁判要旨进行提炼，并深度解析。解析观点为编写人个人结合法律对裁判要旨的解读，对一些疑难法律问题，解析观点也可能存在争议，供全省民事法官和律师等法律业内人士研读、参考、交流，敬请辨析。
以非家庭承包方式取得承包经营权的土地被征收时，
承包经营权人无权主张安置补助费
——陈某生与峡江县水边镇众村村委会某村小组承包地征收补偿费用分配纠纷再审案
裁判要旨
1.以非家庭承包方式取得涉案地块承包经营权，不存在因土地被征收而丧失基本生产资料和生活来源的问题，无权主张安置补助费。
2.以非家庭承包方式取得涉案地块承包经营权，可基于其对土地的投入获得地上附着物和青苗补偿款的补偿。
案例索引
一审：江西省峡江县人民法院（2014）峡民初字第434号
二审：江西省吉安市中级人民法院（2015）吉中民一终字第189号
再审：江西省高级人民法院（2016）赣民再87号
基本案情
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈某生
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：峡江县水边镇众村村委会某村小组（以下简称村小组）
陈某生向一审法院提出诉讼请求：判令村小组退还安置补助费512210元。
原审法院经审理查明：2002年10月22日，陈某生与村小组签订了一份《退耕还林承包合同书》，合同约定：陈某生承包村小组所有的面积为224亩的“判中坑”林地，承包期为30年，陈某生每年交纳1008元承包费，到期后，陈某生须将承包地无偿归还。2009年5月26日，峡江县国土资源局（甲方）与村小组（乙方）签订了《土地征收协议书》，协议约定：甲方征收乙方面积为231亩的土地(含陈某生承包的224亩土地)，补偿标准为土地补偿费3450元／亩，安置补助费2300元／亩，上述两项补偿费共计1328250元已由甲方转付给了乙方。村小组在获得被征收地的土地补偿费及安置补助费后，通过村民会议决议，对该款进行了统一分配，陈某生根据村民会议决议也已获得了相应份额。2014年8月29日，峡江县水边镇政府和峡江县工业园区办（甲方）与陈某生（乙方）及众村村委(第三方)签订《关于已征收水边镇松溪村陈某生2009年的231亩退耕还林地补充协议书》，三方就陈某生承包地被征收后的地上附着物补偿费和青苗补偿费达成一致协议，该补偿费已由甲方支付给了乙方。双方因本案诉争地的安置补助费的归属发生争议。村小组所有的耕地共计约584亩，均按照家庭联产承包责任的方式发包给本村每户村民，平均每户村民人均承包了约2.1亩的耕地，作为村小组的村民，陈某生及其妻子也按家庭联产承包责任的方式承包了相应的耕地。村小组并未将其所有的林地以家庭联产承包责任的方式发包给本村每户村民。被征地“判中坑”林地中也未包含松溪村其他村民的自留山、自留地。
裁判结果
一审判决：驳回陈某生的诉讼请求。
陈某生不服提出上诉，二审判决：驳回上诉，维持原判。
陈某生仍不服申请再审，再审判决：维持二审判决。
裁判理由
再审认为，本案的争议焦点为：村小组是否须退还陈某生安置补助费512210元。该焦点涉及两个问题，一是陈某生是否取得涉案地块承包经营权；二是陈某生能否基于土地承包经营权主张安置补助费。
第一，关于陈某生是否取得涉案地块承包经营权的问题。《农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。2002年10月22日陈某生与村小组签订了《退耕还林承包合同书》，该合同书已签字生效且实际履行，应认定陈某生以其他形式（非家庭承包方式）取得了涉案地块承包经营权。
第二，关于陈某生能否主张安置补助费的问题。首先，安置补助费是指国家征收集体土地后，安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。通过支付安置补助费，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活，因而安置补助费具有很强的人身性。根据《土地管理法》第四十七条关于“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算”“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”的规定，有关安置补助费的计算也反映出该费用的人身性。《农村土地承包法》明确了农村土地可以通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包，可由本集体经济组织以外单位、个人承包。峡江县人民政府办公室峡府办字（2003）91号《关于进一步明确我县退耕还林有关问题的通知》亦载明鼓励农民群众、干部职工、城镇居民和县外客商参与（在同等条件下，本村村民优先）。可见，涉案地块发包时承包方并不局限于本村村民，本集体经济组织以外的单位、个人也可以承包。故陈某生尽管为本村村民，但其基于土地承包经营权主张土地安置费并不符合该费用的人身性要求。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三规定，承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。根据本条解释的规定，安置补助费从性质上即不应支付给其他形式的承包方，而只能给付被征收承包地的家庭承包方或用于作为家庭承包方的农户的安置。本案中陈某生是以非家庭承包方式取得涉案地块承包经营权，不存在因土地被征收而丧失基本生产资料和生活来源的问题，且其基于土地被征收而发生的损失亦通过地上附着物和青苗补偿款的形式得到了填补，故无权主张512210元安置补助费。
要旨解析
本案例涉及以非家庭承包方式取得承包经营权的土地被征收时，承包经营权人可否主张安置补助费的问题。具体涉及到以下三个法律问题：一是农村土地承包经营权的取得方式。二是农村土地被征收时安置补助费的性质。三是以非家庭承包方式取得承包经营权的农村土地被征收时，承包经营权人的相关权利。
一、关于农村土地承包经营权的取得方式问题
《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”根据上述规定，农村土地承包经营有两种方式：家庭承包和以招标、拍卖、公开协商等方式的承包。家庭承包方式，是以农村集体经济组织的农户为生产经营单位，作为承包人与发包人建立承包关系，承包耕地、林地、草地等用于农业生产的土地。家庭承包方式一般按照“按户承包，按人分地”的原则无偿获得承包的土地。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，凡是农村集体经济组织的成员，无论嫁入妇女、新生婴儿，还是外出务工人员，都有权利平等地获得承包农村土地。承包地不仅是农户的生产资料，更是农村集体成员的生存保障和其在集体土地上享有承包权的体现，带有一定的集体福利性质。家庭承包是我国农村政策的基石，对维护社会稳定及实现农村的社会保障功能具有极其重要的地位。其他方式的承包，是指不宜采取家庭承包方式的“四荒”地等农村土地，以自愿、公开、公正的原则通过招标、拍卖、公开协商等方式承包经营。这是对不适宜家庭承包的农村土地，主要是荒地的市场化利用方式，是由于这类土地本身农业生产价值偏低，无法依靠家庭承包的方式加以利用或分配给家庭进行承包。为汇集社会资本，对其开发利用，提高土地的利用价值，所以采用其他方式进行承包。“四荒”地可以发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，也可以发包给本集体经济组织成员。本案例中，虽然陈某生是村小组的村民，但其是因与小组签订《退耕还林承包合同书》而取得案涉土地经营权，其取得该土地经营权需要交纳承包费，可见，该土地经营权的取得并非基于家庭承包方式取得，而是基于非家庭承包方式以外的其他方式承包取得。
二、关于农村土地被征收时安置补助费的性质问题
《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”根据上述规定，安置补助费是国家征收集体土地后，安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。通过支付安置补助费，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活，因而安置补助费具有很强的人身性。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。有关安置补助费的计算，也反映出此种费用的人身性。只有家庭承包方才享有安置补助费请求权，以其他方式的承包的单位和个人，即使承包地被依法征收，由于承包方不存在土地被征收而丧失基本生产资料和生活来源的问题，故不能行使安置补偿费的请求权。对此，最高人民法院在（2007）民一终字第6号民事判决书李学文与乌鲁木齐市新市区二工乡二工村村民委员会、乌鲁木齐看今朝投资有限公司土地承包合同纠纷上诉案明确：由于家庭承包地是农民基本生活的保障，在征用农村集体土地时，国家应依法以安置补助费的形式对永久失去家庭土地承包经营权的农户给予安置。本案中，李学文与村委会于1998年8月2日签订的《土地承包合同》，不属于《农村土地承包法》所规定的家庭承包，而属于其他形式的土地承包，故李学文要求独自取得安置补助费的主张不能予以支持。本案例中，因陈某生属于以非家庭承包方式以外的其他方式取得案涉土地经营权，其不存在因土地被征收而丧失基本生产资料和生活来源的问题，故对其关于安置补助费的请求应不予支持。
值得注意的是，2018年修正后的《农村土地承包法》第四十九条规定：“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。”本条修改增加“承包方取得土地经营权”，意在区别于依照家庭承包经营方式中承包方取得的土地承包经营权。本条相比较原条文，明确以其他方式承包取得的权利是土地经营权，区别于以家庭承包方式取得的土地承包经营权。在“三权分置”之下，土地承包经营权是具有身份性质的用益物权，即只有本集体经济组织的农户才能取得土地承包经营权。所谓“以其他承包方式取得的土地承包经营权”，已经脱逸出身份属性，不能由“土地承包经营权”这一概念予以涵盖。这些市场化的经营主体即使取得以从事农业生产为目的的土地利用权利，也只是取得土地经营权，无论是在集体土地所有权还是土地承包经营权之上设定，均为土地经营权。由此可见，土地经营权是指土地经营权人依法对承包农户承包经营的或集体经济组织未予发包的农村土地享有从事种植业、林业、畜牧业等农业生产并取得收益的权利。这里，对土地经营权的主体不做限制，具有农业生产能力的自然人、法人及非法人组织均无不可，本集体经济组织成员亦无不可。从修正后的规定来看，更加明确以非家庭承包方式以外的其他方式取得的土地经营权，并不具有身份属性，故承包人不能取得基于集体经济组织成员身份才能享有的安置补助费。
三、关于以非家庭承包方式取得承包经营权的农村土地被征收时，承包经营权人的相关权利问题
《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。”根据上述规定，本案例中，作为承包人的陈某生，因其是地上附着物及青苗的所有者，故其有权请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费。实际上，陈某生已经领取了承包地被征收后的地上附着物补偿费和青苗补偿费，其相关权利已经得到保障。（再审合议庭成员：邓名兴、郭大伟、江都颖）
编      写|李振峰
责任编辑|马   悦
审      核|龚雪林