【成都破产法庭·蒲毅】无法清算类破产案件责任追究规则补正研究

无法清算类破产案件责任追究规则补正研究
——以化解“搭便车效应”消极影响为切入视角

作者：蒲  毅
无法清算类破产案件在破产审判中较为常见，对债权人利益影响 较大，将直接导致债权受偿率降低，乃至 “颗粒无收”。对此类案件 中相关人员妨害清算以致公司无法清算的行为， 以 2019 年 11 月发布 的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《九民纪要》） 为节点，追责主体、法律适用、追责对象等前后均有重大变化，此类 案件中责任追究规则由公司法语境向破产法语境过渡。在精准适用法 律时，保障债权人由 “个体利益” 向 “集体利益”转变，为 “搭便车 效应”发挥消极影响留出空间，加重管理人怠于履职和债权人观望心 态。为此，需从制度、成本、动力、能力四维度对无法清算类破产案 件责任追究规则予以完善和补正，使《九民纪要》设计的妨害清算责任追究机制发挥预期作用。
 
一、规则演变：无法清算类破产案件中的妨害清算责任追究
无法清算类（包括完全无法清算和无法全面清算）破产案件中， “无法清算”结果通常因财务账册遗失、灭失或相关人员拒绝移交财 务账册等妨害清算行为造成，对相关人员妨害清算责任的追究，以《九 民纪要》发布为节点，存在两种不同乃至截然相反的司法意见，并各自形成大量裁判实例。
（一）《九民纪要》发布前主流意见与司法实践1.《九民纪要》发布前： 由债权人单独追责并直接受偿。最高人 民法院 2008 年 8 月 18 日发布《关于债权人对下落不明或者财产状况 不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》（以下简称《批复》）， 若债务人的有关人员不履行法定义务导致无法清算或者造成损失，有 关权利人可以起诉请求其承担相应民事 责任。《批复》虽未明确“债 务人的有关人员” “有关权利人” “相应民事责任” 的具体内涵，但 在时任最高人民法院民二庭负责人关于该批复理解与适用的相关论著中，明确上述“相应民事责任”系根据《最高人民法院关于适用< 中华 人民共和国公司法>若干问题的规定（ 二）》（以下简称《公司法司法 解释（ 二）》）第十八条第二款、第三款和第二十条第一款确定的清算义务人对债权人的赔偿责任。
 2009 年 6 月 12  日，最高人民法院发布《关于正确审理企业破产 案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（以下简称《意见》），首次明确无法清算类破产案件中债权人寻求保护的基本路径，即在破产程序终结后另行向清算义务人主张清偿。2009 年 11 月 4  日，最高人民法院发布《关于审理公司强制清算 案件工作座谈会纪要》（以下简称《清算纪要》），该纪要第二十八 条进一步明确对于无法清算的强制清算案件， 由法院在终结裁定中明 确告知债权人可以另行依据《公司法司法解释（ 二）》第十八条之规 定要求清算义务人承担偿还责任。最高人民法院民二庭在关于该纪要 理解与适用的相关论著中提及，上述规定是吸收借鉴前述《意见》第 十六条的成功做法，进一步肯定了由债权人直接追责主张赔偿的合理性。
2.地方法院本地化落实情况与裁判实践。对于最高人民法院确定 的上述无法清算类破产案件追责规则，多地人民法院以意见、指引、 解答等形式予以本地化落实（详见表 1），指导辖区内各级法院裁判 实践。《九民纪要》发布前，各地法院有相当数量此类案件，债权人 在破产程序终结后单独起诉公司股东等清算义务人，法院依照《公司法司法解释（ 二）》第十八条第二款进行审理，如果清算义务人不能证明其“ 怠于履行义务”与“公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算”之间不存在因果关系，即应对公司债务承担连带责任。
（二）《九民纪要》：由管理人追责并向全体债权人清偿2019 年 11 月 8  日《九民纪要》的发布，彻底改变了最高人民法院在《
批复》《意见》《清算纪要》 中的原有意见，法律适用、追责
适格主体、追责对象、责任类型、追责所获赔偿的归属等多个方面发生重大变化(详见表2)。

通过《九民纪要》对《批复》的充实与解释，原有 “债权人个别 主张、先行清偿”变更为 “管理人统一主张、公平清偿” ，形成一套 破产法语境下无法清算类破产案件中的责任追究规则，《九民纪要》发布后因此而产生的衍生追责诉讼裁判
结果发生实质改变。
二、问题聚焦：无法清算类破产案件办理现状凸显目标偏离
无法清算类破产案件中，管理人未接管或未能全面接管财务账册， 债务人财产情况不明，实践中该类案件并不少见，在破产案件中具有 相当比例[4]。《九民纪要》看似追责程序清晰、责任主体明确、结果更 加符合破产程序公平清偿价值导向，但实际办理情况却与预期目标明显偏离。（一）形式化审理倾向严重，偏离法院案结事了目标破产程序中应全面清理债务人资产负债，就现有全部资产向全体 债权人进行清偿。然而在此类案件中，法院终结破产程序并不要求债 务人实质清算，破产审理呈现任意性、形式化特征，易产生后续遗留问题，难以案结事了。
1.处理方式不统一，具有任意性。相关法律、司法解释和司法文 件对审理无法清算类破产案件的具体方式并无明确规定，实践中各地法院对该类案件有多种处理方式：一是管理人在破产程序终结前向债务人的相关人员追究责任，并因此产生衍生诉讼，根据诉讼结果向债权人分配财产后终结破产程序（如果胜诉）或直接终结破产程序（如果败诉）；二是以无法清算为由直接终结破产程序，权利人可在破产程序终结后另行向相关人员追究责任；三是以破产财产不足以支付破产费用为由终结破产程序；四是以财务资料缺失无法证明具备破产原因为由，驳回破产申请。2.实质清算较少，倾向形式化审理。上述四种处理方式中，第一种处理方式在破产程序中向相关人员追究其妨害清算责任，主张赔偿，属于实质清算。第二、三种处理方式则形式意义大于实质意义，主要是为方便法院尽早结案，多地法院在各自关于加快破产案件审理的司法文件中，均将财务账册灭失、下落不明作为适用简化方式快速审理破产案件的情形之一，管理人以现有财产向债权人分配后，即可直接申请终结程序，其实质是默认对此类案件的形式化审理。至于第四种方式，因其排除了对账册缺失企业进行破产清算的可能，与《批复》规定不符，较为少见。（二）难以受偿且缺乏救济，偏离债权人利益最大化目标无法清算类破产案件中，债权人虽能够向管理人申报债权并获确认，但大多并不能获得“真金白银”的清偿，债权人在此类案件中的受偿难度明显高于一般破产案件，且在债权落空后缺乏有效救济。1.债权人受偿难度增大。管理人接管公司后，除现金、存款和需登记的财产权利外，对其他财产信息难以知晓，必须通过审计方能发现。此外，如果债务人公司的控股股东、实际控制人、高管等存在挪用公司资金、虚构负债、转移资产等损害公司利益的行为，更需要通过全面审计后才能查实。因财务账册缺失导致公司无法清算，间接导致可供清偿债权人的破产财产减少。2.个别债权人缺乏有效救济渠道。《九民纪要》虽不属于司法解释，但作为最高人民法院制定的司法文件，体现了最高人民法院对该问题的指导意见，对法院司法裁判具有极为重要的现实参考意义，各地法院裁判意见按照《九民纪要》作出调整，个别债权人原则上既无权单独追究相关人员的妨害清算责任，更无权就所得赔偿单独受偿。（三）妨害清算责任未被有效追究，偏离管理人尽职履责目标清理、保管、追索债务人财产，是管理人的重要工作职责，对涉嫌刑事犯罪的，管理人亦有义务及时报案，配合相关部门追究刑事责任。
但实践中管理人作为《九民纪要》规定的追责主体，对相关人员的责任明显未能有效追究。
1.民事责任追究不足。如上所述，允许此类案件形式化审理的前提，是管理人在破产程序终结后代表全体债权人另行向相关人员追责，但就现实而言，管理人并未按此要求履职尽责。在中国裁判文书网以“破产”“财务账册”“灭失”“无法清算”“管理人”为关键词，对 2020 年 1 月至 2023 年 7 月的清算责任纠纷、股东损害公司利益责任纠纷、损害债务人利益赔偿纠纷案由裁判文书进行检索，共查询到判决书 259 份，与此类案件的总体量相比，实质追责的案件数显然过少。2.刑事责任追究困难。破产程序中财务账册灭失涉及的刑事犯罪主要包括妨害清算罪，隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪和虚假破产罪。通过检索中国裁判文书网，2018 年至今共检索到涉及上述犯罪的各类裁判文书 58 份，而同期全国法院共审结破产案件 4.7 万件，以刑事手段对相关责任人妨碍清算不法行为予以责任追究的案例明显畸少。三、成因溯源：追究妨害清算责任受“搭便车效应”影响
“搭便车效应”由美国经济学家曼柯·奥尔森（Mancur Olson）于1965 年提出，其核心内涵为：每个社会成员不管是否对公共物品的产生做过贡献，都能享受公共物品所带来的好处，这一特性决定了当一群理性的人聚在一起想为获取某一公共物品而奋斗时，其中每一个人都可能让别人去为达到该目的而努力，而自己则坐享其成，这样一来就会出现群体无作为的局面。破产财产虽不是公共产品，但具有公共属性，为全体债权人利益而清理、追索和分配，同样受到“搭便车效应”影响。（一）企业破产法自身制度供给不足1.追责对象范围存在法律冲突。对于妥善保管公司主要财产、账册、重要文件这一相同义务，《公司法司法解释（二）》和《九民纪要》各自规定了不同的义务主体，《公司法司法解释（二）》中的责任主体是“清算义务人”，包括有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东以及公司的实际控制人，《九民纪要》中的责任主体是“配合清算义务人”，对应《企业破产法》第十五条第二款规定的企业的法定代表人、财务管理人员和其他经营管理人员。
《企业破产法》明显与《公司法司法解释（二）》存在冲突，特别是在“职业经理人”较为普遍的情形下，法定代表人和其他经营管理人员实际听命于公司控股股东或实际控制人，将股东排除在责任主体外，显然与权责相当原则不符。
2.缺乏对管理人主张赔偿的硬性要求。破产程序中管理人的工作职责包括法定职责和议定职责。法定职责包括《企业破产法》第二十五条第一款规定的 9 项内容，其中并未明确要求管理人必须在无法清算时向相关责任人主张赔偿。议定职责主要是管理人根据债权人会议议定事项所应履行的职责，而《企业破产法》第六十一条规定的债权人会议 11 项职权中，也无债权人会议有权表决管理人追责与否的规定。因此，管理人是否积极向导致公司无法清算的责任人主张赔偿，主要依赖其自觉。3.债权人直接追责条款过于笼统。《九民纪要》规定“管理人未主张上述赔偿，个别债权人可以代表全体债权人提起上述诉讼”。此规定过于简单、笼统，进一步限缩了债权人在管理人怠于履职时引用该条款向相关责任人主张赔偿的空间。（二）限定管理人追责存在能力与动力倒挂1.管理人具有能力优势但动力不足。管理人是接管债务人财务账册的有权主体，财务账册是否移交、移交是否齐全、是否导致债务人无法实质清算，管理人最为了解，由管理人向相关人员追责更具优势和现实操作性。但追责通常以诉讼方式进行，涉及各项诉讼费用，无法清算类公司大多为“三无企业”（无财产、无账册、无人员），本身即缺乏财产，管理人需要垫付诉讼费用，主观动力不足。2.债权人利益攸关但追责能力较弱。《九民纪要》限制了个别债权人的诉讼主体资格，虽然又例外性地赋予个别债权人可在管理人不主张赔偿时代位诉讼的权利，但鉴于客观实际，如果不能获得管理人的全力配合，仅凭个别债权人自己显然不易取得胜诉结果。（三）追责过程中各方收益与成本不匹配1.追责经济收益与履职成本不匹配，管理人“吃力不讨好”。目前管理人报酬主要根据《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（以下简称《报酬规定》）确定，根据该规定，管理人报酬以最终清偿的财产价值总额（担保物价值除外）为基数按比例分段累进计算，这决定了无论管理人具体完成哪些工作，最终还是要以破产财产实际价值论，无财产则无报酬。按此标准，管理人在无法清算类破产案件中明显“吃力不讨好”。2.追责经济收益与追责成本不匹配，加重债权人观望心态。个别债权人虽能够例外性地单独追责，但所获赔偿须纳入破产财产，面向全体债权人进行清偿，与管理人相同，个别债权人追责也需垫付诉讼费用，虽然可列为破产费用而在未来优先受偿，但实际却难以受偿，存在“只出不进”之可能，造成“有财产则共同受益，有费用却个人承担”现象，对债权人个人而言，收益与成本明显失衡。3.违法成本与违法收益不匹配，变相鼓励责任人“抗拒到底”。《企业破产法》对拒绝移交或销毁财务账册等妨害清算行为的惩戒，仅在第一百二十七条第二款规定对相关直接责任人员处以罚款。作为一种司法惩戒措施，罚款金额应当参照适用民事诉讼法一般规定，即对个人的罚款金额为人民币十万元以下，对单位的罚款金额为人民币五万元以上一百万元以下，该罚款金额与债权人损失和相关责任人不法获利相比，明显过低，不足以形成震慑。刑法虽设有妨害清算罪等与此相关的罪名，但如前所述，实际案例稀少，一定程度上助长了相关责任人“抗拒到底”的侥幸心理。（四）实质正义需求与保障机制供给不平衡1.债权受偿率与破产审判效率面临选择难题。近年来，各级法院将提升效率作为破产审判的重要工作要求，部分地方法院更是明确一般破产案件原则上应当在 6 个月审结，对长期未审结（通常为自受理后超过一年以上未审结）案件采取台账管理，定期报送工作进度并进行考核。法院倾向于要求管理人根据《企业破产法》第四十三条之规定以“破产财产不足以支付破产费用”为由提请终结破产程序，至于管理人在终结程序后是否另行追责则所问不多。2.诉讼费用“减免缓”缺乏依据，垫付压力成为追责阻碍。《诉讼费用交纳办法》虽规定诉讼费用的“减免缓”制度，但“减免缓”的前提是当事人属于弱势群体而“交纳诉讼费用确有困难”，且免交仅限于自然人，减交比例一刀切限定为不低于 30%，缓交期限不明确。上述因素使得管理人和债权人追责的经济成本并未因诉讼费用“减免缓”而明显降低。部分地方法院虽就破产案件专门建立区域性诉讼费用“减免缓”制度，但大多将“减免缓”的对象限定为破产企业（包括作为破产企业代表的管理人），将债权人排斥在外。四、化解之道：对《九民纪要》责任追究规则的四维度
补正
《九民纪要》要求解散清算和破产清算“
桥归桥，路归路”，分别在
公司法和破产法语境下对妨害清算以致公司无法清算的行为追究责任，但具体规则并不完善，需从制度、成本、动力、能力四个维度对此类案件责任追究规则予以补正。
（一）完善管理人主动履职的制度框架1.弥合追责对象概念冲突，推进法律适用统一。重新明确“清算义务人”和“配合清算义务人”概念，将“清算义务人”明确为具有组织自行清算或申请强制清算、破产清算义务的人员，将“配合清算义务人”明确为具有妥善保管公司财产、账册和其他重要文书资料义务的人员。接受公司法中原有“清算义务人”概念，结合公司法、企业
破产法和《九民纪要》关于公司无法清算时股东怠于履行义务的认定，将公司控股股东和参与经营管理的其他股东纳入“配合清算义务人”范围，使相关人员在公司无法清算时承担责任的依据既有区分，又使《公司法司法解释（二）》和《企业破产法》的追责对象相对统一，弥合两类清算中因追责对象概念冲突引发的法律使用矛盾（详见表 3）。


2.将主动追责纳入管理人法定职责。将管理人依照《企业破产法》《九民纪要》对相关责任人追究责任纳入其法定职责范围，在《企业破产法》第二十五条第一款新增一项法定职责，即管理人应当“向不及时履行破产申请义务或不履行配合清算义务，导致公司无法清算的责任人主张赔偿”，对管理人形成刚性约束。如果管理人认为相关人员不存在妨害清算行为或认为无追究必要的，应将是否追责提交债权人会议表决。3.明确追究相关责任的截止时点。为避免各方权利义务长期处于不确定状态，防止破产案件久拖不结，有必要对管理人和债权人的追责期限进行限定，督促其尽早行使权利。《企业破产法》第一百二十一条、第一百二十二条规定了管理人终止执行职务的时间，即公司办理注销登记完毕次日，而办理注销登记时间又应当在破产程序终结之日起十日内，考虑到“十日”主要是程序性安排，实践中大多不作强制要求，因此管理人履行各项职责的最晚期限为法院裁定破产程序终结之日。个别债权人的追责权利从属于管理人的权利，也应在此期间内行使。（二）修复追责成本与违法成本的失衡状态1.完善管理人追责案件受理费“减免缓”制度。参照破产案件申请费的收取办法，对管理人或债权人因无法清算而起诉相关责任人主张赔偿的，不预收案件受理费，最终根据实际收回并纳入破产财产的赔偿金额计算，按照财产案件受理费标准减半交纳，最终收取时间为相关责任人支付赔偿款项后一定期限内（如七日内）。考虑到破产案件申请费以破产财产总额计算且最高限额为 30 万元，此类案件作为破产案件的衍生诉讼案件，受理费应低于破产案件，故可考虑将该类案件受理费最高限额确定为 10 万元。
2.对其他追责成本以破产费用援助资金进行补贴。对管理人或债权人在追责过程中垫付的除案件受理费之外的其他工作费用（如交通费、文印费等），纳入各级法院或政府设立的破产费用援助资金补贴对象，凭相关票据申请援助资金按比例或全额补贴。对申请补贴金额较大的，除破产审判业务部门、财务部门、督查部门审查外，还可参照管理人报酬通报制度，将申请补贴情况向债权人会议进行通报，赋予债权人异议权，将异议情况作为决定补贴金额的考量因素。3.加大对不配合清算行为的惩戒力度。对妨害清算行为参照民事诉讼法罚款金额标准明显过低，可以参照管理人报酬的计算方式，以债务人的负债总规模为基数，划分区间，阶梯式上浮罚款金额，辅之以相关责任人不配合义务的严重程度、主观恶意来确定罚款的具体数额。除罚款之外，对具体情节较为恶劣、危害结果较为严重的，增加拘留惩戒的规定。同时，对妨害清算造成严重后果可能涉嫌刑事犯罪的，在管理人或债权人提起控告的同时，由法院破产审判业务部门向公安经侦部门移送犯罪线索。（三）发挥经济激励对追责动力的提振作用1.将管理人追责情况与其报酬适当关联。首先，对管理人积极追责主张赔偿的，即使因无财产可供执行而未能实际获得赔偿，在决定管理人报酬时也应按照《报酬规定》第二条第一款标准顶格计算；其次，如果管理人追责后实际获得赔偿的，除以原有破产财产顶格计算管理人报酬外，对因获得赔偿而新增的破产财产，可参照《报酬规定》第十三条关于管理人向担保权人收取报酬的规定，额外收取报酬；最后，对管理人无正当理由不向相关责任人主张赔偿的，如果尚未达到更换管理人的情形，除对其履职情况作出负面评价外，在决定管理人报酬时可相应以较低标准计算。2.对带头追责的债权人在财产分配时予以“奖励”。仅降低追责成本还不足以激励债权人在管理人怠于履职时自行诉讼追责，有必要从财产分配、债权清偿角度对带头追责的债权人进行适当倾斜。这一措施的法理支撑在于，带头追责
的债权人实际是在代管理人履职尽责，原本应从实际获得赔偿中计算并提取的管理人报酬，应作为“债权人追责奖励”，优先支付给带头追责的债权人。因此，在个别债权人带头诉讼追回的赔偿中，可先参照《报酬规定》第二条第一款管理人报酬计算方式计算出“债权人追责奖励”，在赔偿总金额中全部或部分扣除，剩余部分再向全体债权人按照法定顺位分配。
（四）提升管理人和债权人的追责能力1.加强对管理人履职尽责的支持力度。借助破产办理府院联动平台，加强行政、司法部门对管理人依法追责的支持力度。第一，协助管理人最大限度财务复原，对完全无财务账册或仅有少量财务账册的，管理人可通过法院向金融、税务、社保、医保、市场监管等部门转递申请，调取公司跨区域银行流水、税务缴纳、发票申领核销，社保医保缴纳、年度报告等资料，通过勾稽对比、交叉询证等手段，最大限度反向还原公司财务情况。第二，协助管理人联系、查询关键人员，畅通公安部门户籍人口信息共享渠道，管理人在调查过程中了解到公司财产、账册和其他重要文书资料的实际保管人和具体经办人，但因无联系方式和身份信息导致无法自行联系或追责的，管理人可通过法院向公安部门转递申请，调取相关人员联系方式和身份信息。
2.构建以保障知情权为核心的债权人代位追责协助机制。根据拟代位追责的债权人的申请，管理人应重点在以下几方面保障债权人知情权：第一，对无法清算具体情形的知情权，管理人应向债权人说明公司缺失财产、账册和其他重要文书资料的具体类型，并提供调查过程中获知的上述财产、账册的保管线索。第二，对潜在追责对象的知情权，管理人应配合提供公司配合清算义务人的身份信息，以便债权人顺利起诉。第三，对接管资料和相关司法文书的知情权，管理人应配合提供已接管到的公司资料（如有）、法院法律文书，协助债权人就追责诉讼收集基础证据。（作者单位：成都高新技术产业开发区人民法院）编辑丨张宛昕
一审丨高   雯
二审丨赵云平
三审丨牛玉洲