【剑桥颐华·吴解元 蒋昌顺】城市更新视角下的老旧专业市场改造

全文字数：3070字
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审       核：张晓萍
    案  情  简   介 
苏州某茧丝市场于1993年正式启用，占地约53亩，属于有证商业地块。市场内共有建筑面积约9300平方米，其中4000平方米为公有产权，5300平方米为私有产权。由于苏南地区蚕丝行业的衰退，茧丝市场逐渐没落，加之常年没有正常维护和管理，大部分建筑已成为危房，并且市场内人员结构复杂，存在较大的安全隐患。2020年9月，茧丝市场管理组织启动了收购补偿流程，与大部分私有产权业主签订了相关收购协议，并支付了大部分收购补偿款项。但仍有一部分业主不同意补偿方案，通过申请政府信息公开、信访等各种方式组织维权，致使拆迁工作迟迟无法推进，后期市场更新项目更是遥遥无期。

为尽快排除项目障碍，全面稳妥推进项目进程，管理方以目前争议为点、全盘处置方案为面，向律师团队提出了相应法律服务需求。
案件经过


本所律师服务团队承办该项目后，迅即对茧丝市场前期收购情况、拟收购商铺权属及收购签约相对方背景等开展专项调查。基于对项目地块的现状以及风险控制的分析，律师团队认为本次专业市场更新项目并非政府主导的行政性拆迁，应坚持原管理组织为主且行政管理部门辅之以必要的人财物力支持和政策引导，通过法治化、市场化的实施方式，方具正当性与合法性。

在前期充分调研和各方案比对评判基础上，律师团队逐步开展了如下有效工作：

一是，针对部分业主申请政府信息公开的问题，项目律师在尽调中发现，茧丝市场管理组织系一家全民所有制企业，虽然收购补偿的资金由政府协调向其他国企拆借，但不能认为据此认定是政府征收管理部门在启动征收工作，故不存在政府信息公开的问题。同时项目律师也就信访投诉和诉讼风险事项做好了相应预案。

二是，针对实际签约人与产权登记主体不一致的问题，由于存在房屋一手出售或二手转让后未变更登记、原产权人死亡后继承人未变更登记、企业产权人改制后发生的产权变更未登记等客观原因，管理方事实上已无法与每一处房产的登记产权人取得联络，因而出现部分补偿协议签约主体非登记产权人之情形。项目律师介入后，据此进行充分核查并补足材料与手续。通过对已签约主体和登记主体进行详细排查核对，排查出与产权登记主体不一致的实际签约人的，即通过补充转让材料、补办授权委托、事后办理过户手续等措施，尽可能明晰产权归属、补足必要材料并完善签约手续。

三是，针对部分产证确因客观原因无法注销的情形，项目律师经过审慎评判，建议考虑通过在收购补偿协议中由非产权登记主体的实际占有人出具承诺保证自身具备相应的处分权，以较高违约责任约束承诺人的不实承诺的方式，将交付与拆除义务与责任予以明确。待房屋交付后随即启动不动产的整体拆除工作，后期再以未注销的产证实际已无对应不动产为由，申请注销不动产登记。据此，既保障了拆除行为的及时性，亦明确了相应权利义务与责任，也避免了因历史问题导致的程序障碍对实体权利的不利影响。

四是，针对市场管理主体自主启动项目实施的合法性问题，项目律师从危房治理的行政规范性文件入手，详细制作和梳理了危房整治的条件、流程以及在本项目中所面临的问题，起草了各类法律文件，保障市场更新改造与危房整治工作同步发力、相向而行。

最终，在律师团队的努力和管理方的协同配合之下，项目取得了突破性进展，在未增加原有预算的前提下，茧丝市场已售老旧不动产全部回购并拆除，未产生新的信访和诉讼案件。目前，在原址上，新的城市业态已规划报批，城市牛皮癣即将迎来华丽转身。
案件亮点


一、构建市场管理组织主导的更新模式                                                   
老旧专业市场因所有权主体的多层次，通常存在复杂的利益格局。国资管理下的国有资产权益与民间资本的权益之间、政府管理的公共利益与企业及民众私人利益之间、各权利主体的私人利益之间，往往都会存在一定的利益冲突，呈现出利益主体多元、性质多样、范围广泛的样貌，且利益主体之间矛盾易发、易激化。任何对现存利益格局的打破和重建都可能导致矛盾的汇集和爆发。本项目利用市场化的解决方式，以市场管理组织为主导推进项目，将政府角色转变为多元利益的调和者，避免直接成为利益冲突的“当事人”。

本项目的主导者本身为市场的管理方，基于其对项目和项目各方主体的深度了解和信任，主导方能够有效地搭建沟通渠道，促进相互间的良性互动。此外，有别于纯市场力量直接参与城市更新时所面临的资金压力和政府风险，市场管理组织的改造更新因符合政府的规划目标，改造资金可以来源于政府的协调，更新后土地的收益也可以用于弥补先期成本。
二、实现政府的适度介入与引导                                                              
老旧专业市场由于兴起较早，多年来野蛮无序生长，其房屋多数缺乏正常维护和管理。许多建筑已成为危房，存在较大的安全隐患。根据《城市危险房屋管理规定》《苏州市房屋使用安全管理条例》等规定，对于整幢危险且无修缮价值的危险房屋，可整体拆除，且不得用于居住、出租或者作为生产经营场所，政府依法可采取控制水、电、燃气和燃料的供应、划定警示区域等安全应急抢险措施。上述法律规定既是政府公共安全管理应履行的职责，同时也为政府在相关更新改造项目中适度介入和引导提供了路径，弥补了纯粹市场协调机制的不足。同时，由于危房事实的存在，在市场机制作用下，业主往往也更倾向于选择与市场管理方相向而行，以实现经济利益最大化。
三、引入专业中介机构进行更新赋能                                                        
通过对本项目实施中发现的问题、分析其产生的原因，律师团队结合委托方的需求和项目实际情况提出了针对性工作建议。同时，基于本项目实施经验与特征的梳理，我们就老旧专业市场的城市更新制定了相应的法律服务产品。产品包括项目尽调、政府信息公开、危房整治流程、工作报告等重点内容，可为项目实施提供风险评估和预警、程序规范与矫正、诉讼预案与化解等专业法律服务，消解老旧专业市场更新改造障碍，同时降低行政决策风险。该法律服务产品还获得了苏州市律师协会首届“政府法律服务产品”大赛三等奖。该市场改造更新的顺利推进也在事实上印证了律师法律服务的专业性和有效性。
律师评析


专业市场，是一种大规模集中交易的坐商式市场制度安排。《苏州统计年鉴-2019》显示，苏州市2018年亿元以上专业市场的数量67个，商品成交额7000多亿；《苏州统计年鉴-2022》显示，苏州市2021年亿元以上专业市场的数量54个，商品成交额9000多亿。可见，苏州的专业市场数量庞大，商品成交额也在稳步上涨。但是，受制于市场变化、产业更替、基础设施老化等一系列因素，部分专业市场正逐渐被淘汰。同时，因其历史沿革久远、产权关系复杂、居住人员多样、管理力量薄弱等原因，许多老旧市场甚至变成小散乱污的聚集地，成为城市的“牛皮癣”。政府有效治理也往往在这类市场外却步，市场本身又不足以承担起独立自行改造升级的能力。

2023年7月21日，国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。苏州市作为特大城市在城市更新领域的活力将进一步得到释放。故，不论是从促进市场要素流动，还是履行公共安全管理职责角度，老旧专业市场更新改造都是一个十分迫切和复杂的课题。本项目采用市场管理组织主导、政府适度介入、辅之中介机构赋能的更新模式，通过市场化、法治化的方式，干净彻底解决老旧专业市场更新改造，丰富和完善了苏州地区城市更新的实践，具有重要的推广和借鉴意义。
案例作者简介
吴解元律师
江苏剑桥颐华律师事务所高级合伙人
投资并购专业委员会主任

西南政法大学法学学士，同济大学（MPA）行政管理硕士。2014年至今，已打造了规模十余人的专业化法律团队，综合运用法律、财会、税收、金融等手段服务于公司僵局化解、僵尸企业处置、清算重整和解、庭内外重组等法商领域，成功处置了苏州地区多起具有标志性意义的破产类案件。
案例作者简介
蒋昌顺律师
江苏剑桥颐华（苏州）律师事务所

西南政法大学法学硕士，自2015年在江苏剑桥颐华律师事务所执业，专长于公司法律、劳动法律和建筑房地产法律业务，在风险控制、争议解决等方面具有丰富经验和专业能力，为多家企事业单位提供常年法律顾问服务，具有较丰富的诉讼和非诉经验。

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