李旭红：进一步深化财税制度改革展望

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2024：进一步深化财税制度改革展望
北京国家会计学院副院长  李旭红


财政作为国家治理的基础和重要支柱，其制度改革应与经济社会发展趋势相适应。因此，在国内经济回升向好但经济主体活力亟待释放，中国式现代化全面推进但收入分配、绿色发展等仍存在结构性失衡，新旧产能加快转换但产业结构仍需全面优化的背景下，财税制度改革应贯彻落实中央经济工作会议精神，遵循稳定、发展、改革、开放的路径，充分发挥其调节与引导作用，助力实现高质量发展。

01稳定宏观税负，进一步增强财政的可持续性
财政可持续性是发挥国家治理效能的重要保障，其中财政收支结构作为衡量财政可持续性的关键要素应保持基本平衡，以保障财税职能作用的发挥。
当前从财政支出端看，受疫情防控与自然灾害影响，基层运转、民生发展等领域刚性支出增长，政府债务付息支出压力大，加之人口老龄化进程明显、产业现代化亟待加快推进等多方面因素影响，社会保障、教育、科技等领域支出保持着较高强度。从财政收入端看，由于前期经济预期及消费需求的惯性趋势仍未完全扭转，加之房地产等一些传统行业增长乏力等多方因素，财政收入仍有待进一步恢复。总的来看，刚性支出不减、收入增速放缓，财政可持续性有待增强。
在此情况下，税收作为财政收入的主要来源，应保持合理宏观税负水平，提高税收收入在财政收入中的占比，以提升财政收入质量和可持续性。据笔者计算，2023年我国宏观税负约为14.4%，这一指标虽较2022年的13.8%有所增长，但仍处于历史较低水平与世界较低水平。因此，为保证积极的财政政策有效实施，维持宏观税负处于合理水平有利于财政的可持续性。一是应提升税收优惠政策精准性，精准选择受益主体、精准把握政策适度性，避免大水漫灌，释放税费优惠政策空间的最大效能。二是应继续优化税制结构、健全直接税体系，逐步提高直接税比重，在不加重微观主体税负感的同时维持合理宏观税负水平。三是应健全地方税体系，适当简税制、宽税基，不断优化地方税收营商环境，培育地方税源。四是应探索数据资源等新兴资源的社会价值，加强公共数据资源开发，规范数据资产的确认计量及税收征管，以形成稳定、可靠的全新税收来源。

02构建与产业结构转型升级相适应的财税体系，促进经济发展
受传统产业要素成本上升、资源环境压力增加、低端产能过剩、高端产能不足、部分欠发达国家工业化进程加快导致制造业外流、关键核心技术“卡脖子”问题突出等内外部因素影响，产业结构转型升级具有迫切的现实意义。
2023年中央经济工作会议指出，要以科技创新引领现代化产业体系建设，发展新质生产力，实施制造业重点产业链高质量发展行动。这为产业结构转型升级明确了核心动力与发展重点。科学的财税政策作为优化资源配置、调节经济行为的制度保障，应根据产业发展新趋势、新需求，充分引导资源要素向战略性新兴产业倾斜，激励科技创新与新质生产力的形成，夯实高质量发展产业根基。
一是进一步增强税收优惠政策导向性。
当前税收优惠政策对战略性新兴产业的引导性有待增强。从增值税看，战略性新兴产业物耗少、附加值高的特点导致其可抵扣进项税额偏小，增值税税负偏高。在普惠性增值税优惠政策背景下，税收对于新材料行业、高端装备制造业等重要战略性新兴产业的引导还不够。从企业所得税看，企业享受优惠政策须以盈利为前提，这使得处于研发、产品化等成长期的尚未盈利企业无法从中受益，不利于企业成长。另外，目前我国仅在海南自贸港设立的企业可享受无形资产一次性扣除，适用范围狭窄，随着无形资产逐步成为企业发展的重要资源，较难适应产业现代化发展趋势。为此，应结合战略性新兴产业发展特点优化税收优惠政策。具体而言，针对其附加值高的特点，应考虑将部分战略性新兴产业纳入增值税免税与即征即退优惠政策适用范围；针对其前期投资成本高的特点，应在初创期延续中小微企业部分阶段性税收优惠政策，在成长期落实好高新技术企业所得税优惠、科技孵化服务免征增值税等税收优惠政策；针对其无形资产占比大的特点，应适度扩大无形资产一次性扣除政策适用范围，以加强税收优惠对产业现代化建设的支持作用。
二是进一步优化财政资金安排。
科技创新是形成新质生产力的核心要素，近五年来教育、科学技术等相关的支出项目虽在总量上持续增加，但增速有所放缓。为此，应优化教育与科技支出，释放新质生产力。在教育方面，应增强教育经费的使用效率。以“保基本”与“促公平”为方向，首先保障义务教育，进一步普及学前教育，统筹发展职业教育、高等教育和继续教育，多向薄弱环节、欠发达地区倾斜，解决教育发展不平衡的问题。在科技创新方面，进一步加大对基础研究的支持力度，建立长期稳定的基础研究财政投入机制，发挥政府对社会投资的引领作用，支持科技创新。
三是进一步提高财税政策与产业政策间的协调性。
为优化产业布局，应进一步增强区域内财税政策的统筹协调性与区域间财税政策的多样性、针对性，以推动地域性优势产业发展。如加强财政政策对京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等区域发展战略的支持作用，促进区域间融合互动。利用自由贸易港、自贸试验区制度优势，结合区域特色与优势，培育特色产业链与产业集群，打造产业高地。

03优化税收优惠制度，推进经济社会深层次改革
我国税收制度在持续改革的背景下，现已形成由18个税种构成的较为完整、科学的现代税制结构。在整体现代架构基本确立的情况下，税收体制改革应向内、向深进行。其中，税收优惠作为宏观调控的重要工具之一，其制度优化对履行税收职能、推进税收治理现代化与经济社会深层次改革具有重要意义。
整体来看，我国现行税收优惠制度具有规模大、受惠面广、结构性调整导向性强等特点。在金额规模上，十年来我国累计新增减税降费规模超过13万亿元，在保主体、稳就业、惠民生等方面发挥了关键作用。在适用对象上，小微企业减免税、个人所得税改革等普惠性减税政策，使得最广大的社会主体充分享受到政策红利。在重点支持领域上，截至2023年底，根据国家税务总局发布的《减免税政策代码目录》统计发现，在现行有效的税收优惠政策中，针对性支持第三产业发展的税收优惠政策占比52.22%，这与我国经济结构调整方向相适应。
但税收优惠制度仍存在优化空间。一是改善税收优惠的税种分布。目前，从我国有效减免税政策的优惠数额看，间接税税收优惠占比较高，直接税特别是所得税税收优惠占比较低。而间接税税负易转嫁的特点使得税收优惠的归属具有不确定性，并在一定程度上扭曲商品的定价安排，降低市场竞争的公平效应和经济效率。根据国际经验，收入水平越高的国家所得税税收优惠金额占比越高，高收入国家这一占比达60%左右。当前我国所得税优惠政策对于经济社会发展已经发挥出积极的作用，随着我国进入高质量发展阶段，在优惠政策设计时可以进一步适度增加所得税优惠比重，这将更有利于在保持税收中性的原则下惠企利民。
二是优化税收优惠形式。现有研究普遍认为，相较于基于收入的激励措施，基于支出的激励措施更有利于吸引增量投资，释放经济持续发展潜能。
而在我国现行优惠政策中，免税与低税率优惠占比较高，优惠政策更注重短期目标的实现。
因此，为更大程度扩大有效投资，应进一步创新、优化、完善加速折旧、税收抵免等支出式优惠，如允许无形资产加速摊销、适度提高创投企业符合条件的长期投资抵扣率等，以释放政策效能，保障我国经济发展中长期目标的实现。
三是进一步加强税收优惠政策精准性。
我国现有税收优惠政策涉及流转额、所得额、财产行为等全部征税对象，以及三大产业和不同规模的纳税群体，覆盖面全，但精准性、协同性有待加强。下一步，税收优惠政策的推出应基于对纳税人生产经营、政策负面影响以及政策间协调关系的深入研究，精准把握优惠范围、优惠对象等关键要素，以确保税收优惠政策效用的充分发挥。


04完善促进内外循环的财税制度，支持高水平对外开放
随着国内需求的改善以及国际经贸关系的缓和，外贸发展的积极因素不断增多，进出口作为我国经济发展的“三驾马车”之一，呈现企稳回升态势。海关总署发布数据显示，2023年我国进出口总值达41.76万亿元，同比增长0.2%。为进一步巩固我国外贸稳中向好的发展态势，推动更高水平的开放，财税政策应从以下方面发力。
一是发挥关税职能作用，推动高水平对外开放。
对此，一方面，要稳步降低关税总水平。2023年政府工作报告提出，我国的关税总水平从9.8%降到7.4%。面对国际经济环境不确定性，合理的关税水平有助于降低企业的税负成本，营造良好的国际贸易预期，并有效促进我国对外贸易平衡发展，推进更高水平对外开放。另一方面，要发挥关税对现代化产业链强链补链的支持作用。对于薄弱链条，应该通过关税减免的政策，补上产业链的短板，主动应对全球产业链供应链重塑态势。在未来关税调节上，应进一步优化先进制造业相关的关键设备和原材料进口税率，考虑完善与信息技术、生物技术、高端装备，节能环保、前沿新材料等产业领域发展相关的关税优惠政策，以推动传统产业高端化、智能化、绿色化发展。从民生角度出发，应考虑进一步调整部分群众急需医疗品的税率，降低与人民生活息息相关的农产品、日用消费品的关税、进口环节增值税和消费税税率，增进民生福祉。
二是加强国际经贸合作，实现互利共赢。
一方面，要进一步释放RCEP红利，助力“一带一路”建设。在共商共建共享的全球治理观的引领下，我国全面并充分履行RCEP义务，贸易投资自由化便利化水平不断提升，为“一带一路”区域规则体系的确立作出了示范。后续应进一步释放RCEP与“一带一路”的协同效应，准确把握两者在覆盖地区、涵盖领域、合作内容等方面重叠性与功能上的互补性，为深化区域互联互通奠定现实基础。另一方面，要坚定维护多边贸易体制有效性。牵头做好世界贸易组织改革财政业务工作，务实推进电子商务等重点议题讨论，深入研究产业补贴、绿色发展等重点问题，为应对全球面临的共同问题和挑战作出积极贡献。此外，还应帮助最不发达地区应对挑战。进一步扩大与我国建交的最不发达国家输华零关税待遇的产品范围，与最不发达国家共享市场机遇，推动构建人类命运共同体。
三是创新区域财税政策，打造高水平开放高地。
一方面，要稳步推进海南自由贸易港建设。海南自由贸易港建设对探索更高水平的改革开放探索新路径，打造国际化营商环境具有重要意义。海南自由贸易港制度设计应贯彻落实《海南自由贸易港建设总体方案》，严守零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度，为高水平开放高地建设提供完善、稳定的制度保障。另一方面，要深入推动自由贸易试验区建设。自由贸易试验区作为国家试验田与制度创新高地，要以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，统筹发展和安全，高标准对接国际经贸规则，探索高水平制度型开放方向和路径。

05充分释放财税政策的调节作用，实现全体人民共同富裕的现代化
推进共同富裕应以缩小地区差距、城乡差距以及收入差距为抓手，以完善财政支出体系与税收制度为手段，实现兼顾公平与效率的发展。
在缩小地区差距方面，应提升转移支付制度的针对性与平衡性，推动完善转移支付法律制度，建立健全转移支付分类管理机制，加强转移支付分配使用和绩效管理。在缩小城乡差距方面，一是发挥政府投入的主导作用，加大对短板项目的财政资金倾斜力度，并强化涉农财政政策的绩效管理，提高资金使用效率。二是发挥金融资金的协同作用，健全财政风险补偿、风险分担机制，提升农村基础金融水平。
在缩小收入差距方面，一方面，应结合人口发展规律，合理运用政策工具增加居民收入，做大“蛋糕”。具体而言，一是鼓励企业吸纳就业，提供扩岗补贴支持，降低用工成本。二是拓宽就业渠道，如持续做好“三支一扶”计划，引导基层就业，给予自主创业、灵活就业等群体创业就业补贴或税收优惠支持，缓解结构性就业矛盾。三是保障财政资金在托育、养老上的投入力度，促进人口均衡发展。四是加大基本养老服务体系建设的财力支持，加强促进老年人就业的政策激励，在缓解养老压力的同时释放人口红利。另一方面，应重点发挥税收在收入分配中的关键作用，分好“蛋糕”。在初次分配环节，考虑简并增值税税率，更好地实现税收中性，并加快增值税立法工作，以法律形式保障实施。在再分配环节，深化个人所得税制改革，如进一步扩大个人所得税综合征收范围，优化纳税人根据自身情况选择个人或家庭申报的机制，有效调节收入分配。在第三次分配环节，适当加大公益性捐赠的税收优惠力度，推动公益慈善事业发展。

06以财税政策支持碳达峰碳中和，实现人与自然和谐共生的现代化
一是结合“双碳”目标建立综合性绿色财税体系。
一方面，应发挥财政资金的绿色引领作用。强化政府和社会资本合作，推动社会资本更多参与污染防治和绿色低碳项目。大力实施绿色采购政策，运用强制采购、优先采购、制定政府采购需求标准等措施，扩大政府绿色采购范围，充分发挥政策导向作用。同时，加强绿色财税与绿色金融的统筹配合，促进“双碳”政策目标的实现。另一方面，应持续完善绿色税收体系。从加强环境保护税调控功能出发，考虑将大气环境和水环境中国家重点控制的挥发性有机物及其他有害成分尽可能纳入征税范围。加快推进资源税和消费税扩围改革，将森林、草场、滩涂等非矿产资源全面纳入资源税征税范围，将部分高耗能、高污染和不可再生资源纳入消费税征收范围，以全面落实绿色发展理念。
二是立足国内国际双循环研究制定碳税相关政策
。为推动“双碳”目标如期实现，一方面，统筹考虑引入碳税等碳减排政策工具的合适时点，加大对减少碳排放行为的引导，并有效应对国际关于碳关税相关政策的制约。另一方面，应动态关注国际上关于应对气候变化的相关会计及财税政策的变化，结合国际经验与我国实际情况，妥善衔接好会计信息披露与征税成本之间的关系，根据我国发展的实际需求，立足于中国式现代化的高质量发展，稳健推进与国际间的衔接。
总体而言，2024年将处于解决短期困难与实现长期发展目标相互协调与调整的关键时期，我国经济的内生发展动力潜能正在释放，尤其是消费、先进制造业等产业的生产以及有效投资正在进一步的恢复，财税政策将在促进发展、改革及开放等方面发挥积极的作用，同时，整体经济形势也将在回升向好中实现高质量发展。

责任编辑：李艳芝
值班编辑：
姚文萱
排版制作：姚文萱
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