【建纬·郑冠红 张志国】2023年工程总承包地方政策年度观察

由住房和城乡建设部、国家发展改革委员会联合制定的规范和指导我国工程总承包发展的纲领性文件《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称“《管理办法》”）施行已近四年，2023年全国各地出台的适应本地区发展特点的工程总承包相关政策文件的数量在前两年高峰期的基础上虽然有所下降，且文件内容区别于前两年规范工程总承包发展的政策性文件，多为针对工程总承包相关招投标活动、计价活动等实操性配套措施文件，这些政策文件结合了各地近年来工程总承包模式的发展实践，各有具体针对性的特点，值得借鉴、学习。有鉴于此，本文在2017至2022年连续六年的基础上，针对2023年度各省份（不包含市、区/县）颁布和制订工程总承包政策文件要点进行简要梳理，以供大家共同学习、讨论与交流。

一、2023年度各地工程总承包政策出台情况概述
于2023年3月1日起正式实施的中国建设工程造价管理协会发布的团体标准《建设项目工程总承包计价规范》（编号T/CCEAS001-2022），作为首个规范工程总承包计价活动的团体标准，该计价规范分别从总则、术语、基本规定、工程总承包费用项目、工程价款与工期约定、合同价款与工期调整、工程结算与支付、合同解除的结算与支付、合同价款与工期争议的解决、工程总承包计价表式等方面做出了较为详细的规定。随着该团体标准的施行，我国工程总承包计价活动将逐步规范，进而也会对我国工程总承包健康有序、可持续、高质量发展起到一定的推动作用。
除了上述中价协规范工程总承包计价活动的团体标准外，2023年共有10个省级地方出台了工程总承包专项或相关文件。其中，青海和贵州地区出台了本地区专项或试行的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法；湖南、湖北、山东三地则针对本地区的工程总承包建设项目的计价活动出台了专门的工程总承包计价规则或规程；2023年底，有三个省级地方为规范本地区工程总承包项目的招标活动，相继出台了指导工程总承包招标的相关示范文件、指引等，其中浙江住建厅和浙江发改委针对浙江省房屋建筑和市政基础设施施工招标和工程总承包招标活动联合推出了相应的2023版招标文件示范文本；山西住建厅出台了针对本地区房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标文件指引；福建省住建厅则出台了《关于进一步规范工程总承包招标投标活动的通知》；江苏省政府在《关于促进全省建筑业高质量发展的意见》中明确规定国有资金参与投资且占控股或主导地位的项目带头推行工程总承包；江西省水利厅为进一步规范本地区水利工程建设项目总承包行为，推动水利工程建设高质量发展，对2018年出台的《江西省水利建设项目推行工程总承包办法（试行）》进行了修订，出台了《江西省水利建设项目推行工程总承包办法》。

下文将按各地2023年政策发布时间顺序简要梳理、阐述各地方政策性文件的要点，供读者参考。
二、2023年各地工程总承包政策要点概述
（一）贵州
为贯彻落实住建部、国家发展改革委《管理办法》、《关于加快建筑业转型升级高质量发展的若干意见》（黔府办函〔2019〕112号）等精神，加快推进工程建设组织实施方式改革，促进建设项目设计、采购、施工阶段工作深度融合，提升工程建设质量和效益，贵州省住建厅、发改委制定了本地区试行的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法。作为《管理办法》出台后，贵州省首份试行的工程总承包地方政策，该份办法借鉴了《管理办法》诸多规定，并在此基础上针对本地区建设项目工程总承包实践情况，进行了一定的创新。
关于印发《贵州省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（试行）》的通知（黔建建通〔2023〕27号）
1. 规定工程总承包的范围可包含勘察阶段。贵州省《管理办法》明确勘察阶段可纳入工程总承包的发包范围，同时规定工程总承包单位与建设单位签订的合同中包含勘察阶段的，应当在合同中明确因不可预见的地质条件引起的工程费用和工期变化责任的承担主体。
2. 规定了工程总承包模式的适用情形并鼓励建设方式的创新。鼓励政府投资项目、国有资金投资项目和装配式项目优先采用工程总承包方式，鼓励工程总承包项目率先在规划、设计、施工等阶段应用建筑信息模型(BIM)技术。
3. 明确政府投资工程总承包项目发包阶段的原则与例外。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，对于投资估算简单、技术较为单一的政府投资项目，可酌情在工程可行性研究报告获得批准后发包。
4. 规定了与发包范围向适应的工程总承包单位应当具备的资质。工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质（事务所资质除外）和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。包含勘察业务的工程总承包项目，工程总承包单位还应具有与工程规模相适应的工程勘察资质，或者与具有相应资质的勘察单位组成联合体。
5. 规定了工程总承包项目适宜采用的合同价格形式。工程总承包项目宜采用总价合同或总价与单价组合式合同，以单位指标报价的可视为总价合同。总价与单价组合式合同中的单价部分，通常用于项目中岩土工程条件不明的地下分部分项工程，在施工实施中有较大调整风险的分部分项工程。单价部分宜采用全费用综合单价。
6. 规定了政府投资项目的建设投资原则并明确提出限额设计的要求。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。工程总承包单位应当按照发包阶段对应的投资估算或者概算进行限额设计，严格控制工程总价。
7. 规定了建设单位施工许可证的领取方式。建设单位可以一次性申请领取工程总承包项目施工许可，也可以分单体、分阶段领取施工许可。
8. 规定了施工图设计文件的送审方式。按规定需要进行施工图设计文件审查的，建设单位可以根据项目实施情况，分阶段(基坑、主体部分)、分单体进行施工图设计文件审查送审。
9. 明确固定总价合同的结算审核要求。采用固定总价合同的工程总承包项目，在对工程竣工结算进行审核时，只对工程总承包合同约定可以调整的情形，以及非承包单位原因引起的发包人要求等变更，导致的合同价款费用调整部分进行审核，对通过招标投标确定的固定总价部分不再另行审核。
10. 明确不得通过审核的方式降低工程总承包单位设计优化、改进施工方案和合理化建议等方式获得的利益。并鼓励工程总承包项目进行过程结算。

（二）湖南
湖南省住建厅2023年5月出台的《湖南省建设工程总承包计价规则》，充分考虑了湖南的实际情况和特点，具有较强的合理性和可操作性。该规则主要是在住建部《管理办法》的框架下编制，用于指导本地区工程总承包计价活动的实操性文件，区别于规范工程总承包发展的政策性文件，且鉴于计价规则涉及工程总承包计价活动的方方面面，条文众多，内容繁杂，本文仅节选部分关于工程总承包计价的基本规定的内容进行简要梳理，具体全文内容还需参照官网公布的文件。
湖南省住房和城乡建设厅关于印发《湖南省建设工程总承包计价规则》的通知（湘建建函〔2023〕49号）
1. 明确工程总承包模式的适用和不适用情形。建设范围、建设规模、建设标准、功能需求等建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包模式；装配式建筑项目优先采用工程总承包模式；如发包人未能编制《发包人要求》，或编制的《发包人要求》不符合工程建设目标实现的，不宜采用工程总承包模式。
2. 对工程总承包的设计优化概念进行定义。设计优化是在不改变发包人要求和设计文件所确定项目功能、规模、质量、标准，不增加维护成本等全生命周期费用的前提下，对已有的设计图纸进行深化和调整，使其满足施工要求，并最大限度满足价值工程要求。
3. 对政府投资项目的发包条件提出要求。采用工程总承包模式的政府投资项目发包前原则上应完成详勘。
4. 鼓励聘请全过程造价咨询单位。采用工程总承包模式发包的项目，鼓励发包人引入第三方机构开展独立的全过程造价咨询，对项目进行全过程投资管控。
5. 规定应根据发包阶段的不同合理确定投资控制目标。发包人采用工程总承包模式的，应根据发包阶段及发包内容和范围，合理确定建设项目的投资控制目标：在可行性研究报告批准后发包的，按照投资估算中与发包内容和范围相应的总金额作为投资控制目标；在初步设计批准后发包的，按照设计概算中与发包内容和范围相应的总金额作为投资控制目标。
6. 规定工程总承包项目适宜采用的合同价格形式。工程总承包项目宜采用总价合同，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。发包人可以根据项目实际情况，将发承包时无法确定的部分以单价、暂估价单独列项。单价部分、暂估价部分应在招标文件及合同中约定计量、计价规则。单价与暂估价部分总金额占比不宜超过工程费的30%。总价部分可以以规模、功能单位或者“项”作为计量单位。
7. 将应由发包人承担的法律变化的风险进行扩展规定。发包人承担的风险包括国家法律法规、政策以及工程建设强制性标准发生变化的产生的风险。

（三）山东
山东省住建厅2023年8月出台的《山东省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则》，目的在于规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价行为，统一房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则和方法，根据相关法律法规及国家有关政策规定，结合山东省工程总承包发展的实际情况制定。鉴于计价规则涉及工程总承包计价活动的方方面面，条文众多，内容繁杂，本文仅节选部分基本规定的内容进行简要梳理，具体全文内容还需参照官网公布的文件。
山东省住房和城乡建设厅关于发布《山东省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则》的通知
1. 明确政府投资及国有投资项目的发包阶段及应当作为造价控制目标的依据。采用工程总承包方式的政府投资或国有资金投资的大中型建设项目，原则上应当在初步设计审批及概算核定完成后进行工程总承包项目发包，经批准的投资估算或设计概算应作为确定工程总承包项目工程造价控制目标的依据。
2. 明确工程总承包项目宜采用的价格形式的一般原则及例外情况。房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包一般应采用总价合同，采用总价合同的，也可将项目发包时无法预测施工条件变化的项目单独列项，按照应予计量的实际工程量和价格进行结算支付。
3. 规定了工程总承包风险分担的总体原则。采用工程总承包方式发包，应当根据工程总承包发包依据的基础条件，在招标文件、合同中明确计价的风险内容及其范围，不得采用无限风险、所有风险或类似语句约定计价中的风险内容及其范围。
4. 明确勘察工作和发包阶段的关系。可行性研究报告或方案设计批准后发包的，由发包人负责可行性研究勘察和初步勘察；承包人负责详细勘察和施工勘察以及初步设计和施工图设计、专项设计工作，并按规定取得相关部门的批准；初步设计批准后发包的，由发包人负责详细勘察；承包人负责施工勘察以及施工图设计、专项设计工作，并按规定取得相关部门的批准相比的变化情况。
5. 明确承包人的优化设计和深化设计义务及盈亏承担原则。承包人在合同约定承包范围内实施设计时，应当在满足发包人要求的前提下进行优化设计，从中选取最优设计方案；在满足发包人提供的设计文件技术标准的前提下进行深化设计，实现合同目标。在此基础上进行的优化设计和深化设计导致的盈亏均归承包人享有或承担。

（四）湖北
湖北省住建厅2023年8月出台的《建设项目工程总承包计价规程》，是全国首个以地方标准的形式出台的指导工程总承包计价活动的文件，标准编号为：DB42/T2071-2023。鉴于计价规程涉及工程总承包计价活动的方方面面，条文众多，内容繁杂，本文仅节选部分关于工程总承包计价的基本规定的内容进行简要梳理，具体全文内容还需参照官网公布的文件。
关于发布湖北省地方标准《建设项目工程总承包计价规程》的公告（公告〔2023〕25号）
1. 明确规定使用国有资金投资的项目应按照规程的规定计价。本规程适用于采用工程总承包方式发承包的房屋建筑与市政基础设施项目计价活动，湖北省范围内，使用国有资金投资建设的工程总承包项目，应按照本计价规程的规定计价。非国有资金占控股或者主导地位的建设项目，其工程总承包计价可参照本规程执行。
2. 规定根据不同的工程总承包招标起点和总价合同类别，发承包双方应在工程总承包合同中约定政府投资主管部门批复的投资估算、设计概算与工程总承包合同价款的关系及其功能定位。政府投资主管部门批复的投资估算、设计概算是控制建设项目投资和评价投资管控效果的依据。
3. 对承包人限额设计提出明确要求。为保障发包人正当权益，有效控制工程总承包项目造价水平，承包人应以合同总价为目标开展全过程造价管理，积极推行总价控制下的限额设计。对于政府投资工程，其工程总承包价格应控制在经批准的设计概算范围内。
4. 对各项费用的竣工结算提出要求。竣工结算中除合同约定调价情形外，建筑安装工程费、设备及工器具购置费、工程总承包其他费应按原签约合同价中的金额执行；暂估价项目应按市场询价或二次招标中标价及相应合同约定结算；暂列金额项目按发包人实际动用的金额及相应的合同约定结算。
5. 规定了房屋建筑与市政基础设施工程总承包合同宜采用的总价合同形式以及各类总价合同形式的适用情形。包括：固定总价合同、可调总价合同、其他总价合同。

（五）青海
青海住建厅为进一步规范当地房屋建筑和市政基础设施建设项目工程总承包管理，促进建设项目设计、采购、施工阶段工作深度融合，提升工程建设质量和效益，推动建筑业高质量发展，于2023年11月出台了《青海省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。以下是对该份管理办法主要规定的简要梳理。
青海省住房和城乡建设厅关于印发《青海省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的通知（青建工〔2023〕317号）
1. 对工程总承包是否包含勘察阶段持开放态度。办法规定工程总承包，是指承包单位按照风险分担原则与建设单位签订工程总承包合同，采用工程设计、采购、施工总承包（若含勘察）或者设计、施工总承包（若含勘察）模式，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
2. 明确几类应当采用及倡导采用工程总承包模式的项目。装配式建筑原则上应当采用工程总承包模式；政府投资项目应当带头推行工程总承包；倡导条件成熟的保障性住房、学校、医院等房屋建筑项目和市政基础设施项目选择推行工程总承包模式。
3. 规定了政府投资工程总承包项目发包阶段的原则和例外情况。采用工程总承包模式的政府投资项目，除下述情况外，原则上应当在初步设计批复完成后进行工程总承包项目发包：工程可行性研究报告（达到初步设计深度）获得批准的房屋建筑项目；工程可行性研究报告获得批准的以下项目：建设标准明确的中、小型市政基础设施、园林绿化等项目；此类项目，根据实际情况，可将勘察业务纳入工程总承包进行发包；按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目；对建设周期有特殊要求的重大建设项目。
4. 对于发包范围含勘察的，明确规定勘察单位不得成为联合体的牵头单位。包含勘察业务的工程总承包项目，工程总承包单位还应具有与工程规模相适应的工程勘察资质或者与具备相应资质的勘察单位组成联合体。勘察单位、设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，其中勘察单位不得作为工程总承包的牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。
5. 对项目经理的任职条件提出较为严格的要求。工程总承包项目中标后，工程总承包项目经理不得同时在其他项目上担任任何职务。以设计和施工双资质承接的工程总承包单位，工程总承包项目经理满足相应条件的可以兼任本项目设计负责人或施工负责人；以联合体形式承接的工程总承包单位，工程总承包项目经理应由联合体牵头单位派员担任，满足相应条件的可以兼任其承接业务的设计负责人或施工负责人。
6. 规定工程总承包项目推行过程结算，规范工程款支付和结算行为，由建设单位和工程总承包单位按合同约定的结算周期内完成的工程内容实施工程价款计算、调整、确认和支付。
7. 对工程总承包项目建筑工人实名制管理落实责任主体和建筑工人工资专用账户开设主体作出明确规定。工程总承包单位应当依据相关规定严格落实建筑工人实名制管理，加强对施工总承包和分包企业的劳务用工、实名考勤、工资统计等管理，由施工总承包企业开设建筑工人工资专用账户，负责对包括分包企业的所有劳务用工管理和工资银行代发工作。
8. 对施工图设计文件送审作出详细规定。工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的，可以根据项目实施情况，分阶段（基坑、地下室、地上部分）、分子项、分单体进行施工图设计文件审查送审，具体送审方式由建设单位与施工图审查机构约定。施工图除加盖设计人员注册章和设计单位印章之外，工程总承包项目经理应当在送审的施工图设计文件上签章。
9. 规定了施工许可证的申领方式。建设单位可以在符合国家和我省相关规定的前提下，向工程所在地住房城乡建设主管部门一次性申请领取工程总承包项目的施工许可证，也可以分标段申请领取施工许可证。
10. 对以联合体形式承接工程总承包项目的工程业绩的计入作出特别规定。以联合体形式承接的工程总承包单位，履约完成后，联合体牵头单位按工程总承包业绩计入工程业绩信息，联合体成员单位按其完成的勘察（若含）、设计或施工业绩计入工程业绩信息。

（六）江苏
江苏省人民政府为加快全省建筑业转型升级，推动高质量发展，更好发挥建筑业在全省经济社会发展中的重要作用，2023年11月提出了关于促进全省建筑业高质量发展的意见，其中与工程总承包有关的主要有以下几个方面：
《省政府关于促进全省建筑业高质量发展的意见》（苏政规〔2023〕14号）
1. 到2025年，培育30家智能建造骨干企业，150家具备工程总承包和全过程工程咨询能力的骨干企业。
2. 推动工程总承包和全过程工程咨询。国有资金参与投资且占控股或主导地位的项目（以下简称国有投资项目）带头推行工程总承包和全过程工程咨询。
3. 完善绿色建造产业链，培育一批具有绿色建造系统解决方案能力的工程总承包企业以及勘察设计、建筑施工、部品生产、信息技术等配套企业。

（七）江西
江西省水利厅为进一步规范水利工程建设项目总承包行为，推动水利工程建设高质量发展，依据有关法律法规，结合当地水利工程建设管理实际，对2018年《江西省水利建设项目推行工程总承包办法（试行）》进行了修订，出台了《江西省水利建设项目推行工程总承包办法》。
江西省水利厅关于印发《江西省水利建设项目推行工程总承包办法》的通知
1. 鼓励政府和国有资金投资为主的水利建设项目率先推行工程总承包实施方式。
2. 在发包阶段上，规定水利建设项目实行总承包原则上从初步设计审批完成后（或实施方案批复后）进行工程总承包项目发包。
3. 在合同价格形式上，明确采用总价合同或总价控制、单价结算合同方式，招标控制价原则上不得超过初步设计（可研）批准的相应部分的概（估）算。
4. 在发包范围上，明确规定工程征占地、拆迁、移民搬迁安置、项目管理咨询（代建、项目管理总承包）、工程监理、第三方质量检测不列入总承包范围。
5. 明确工程总承包单位的资质要求。工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的勘察设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的勘察设计单位和施工单位组成的联合体。勘察设计单位和施工单位组成联合体的，应当合理确定牵头单位。

（八）浙江
浙江住建厅和浙江发改委在2022年就出台了《浙江省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标文件示范文本（2022版）》，2023年底，为进一步规范房屋建筑和市政基础设施领域招标投标活动，保障招标人和投标人的合法权益，根据《浙江省促进民营经济高质量发展若干措施》中严格落实招投标“七个不准”等内容的要求，促进建筑业健康有序发展，对原招标文件示范文本进行了修订。
浙江省住房和城乡建设厅 浙江省发展和改革委员会关于印发《浙江省房屋建筑和市政基础设施施工招标文件示范文本（2023版）》和《浙江省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标文件示范文本（2023版）》的通知 （浙建〔2023〕11号）
1. 落实招投标领域“七不准”要求。示范文本中明确了招标人在招投标过程中，不准限定投标人的所有制形式、组织形式、股权结构等七条具体内容，并明确要求不得设置资质、业绩、奖项加分项。
2. 落实“评定分离”改革举措。根据浙江发改委印发的《浙江省工程建设项目招标投标“评定分离”操作指引》，示范文本增加了“评定分离”招标方式的流程。采用评定分离，明确定标时间、地点、定标要素、定标方法，以及是否考察、质询、现场面试等内容；同时为了保证公平公正，示范文本明确了采用邀请招标、资格预审的项目原则上不使用“评定分离”。
3. 落实《浙江省人民政府办公厅关于进一步支持建筑业做优做强的若干意见》（浙政办发〔2022〕47号）文件精神。示范文本增加了”联合体协议书”的格式，对联合体各成员单位的职责分工、权利义务、违约责任、保修责任、费用支付、具体合作量化指标等作了规定，有效保障各成员单位在参与强强联合中的合法权益。示范文本明确了招标文件中不应出现“包括但不限于的风险范围”“只减不增、只罚不奖”等将风险无限转嫁给投标人的不合理条款。
4. 加强信用评价结果的应用。示范文本增加了信用评价方面企业评价的分值和项目负责人评价的分值。示范文本明确了投标人信用评价等级低于一定等级（由招标人选定）的，其报价不进入评标基准价计算范围。使信用评价等级低的投标人的报价，不再对评标基准价产生影响，可有效减少投标企业数量。
5. 示范文本调整了技术复杂项目的最低标准，适当降低了技术复杂项目的规模标准，将“含有装配式装修的建筑工程”增列入技术复杂项目中；增设了“资质动态核查”的要求，要求投标单位在“浙江省建筑市场监管公共服务系统”上动态核查结果处于“合格”状态；示范文本还明确了分包工程业绩经“浙江省建筑市场监管公共服务系统”采集录入的，且符合招标业绩条件要求，应予以认可。

（九）山西
2023年12月底，山西省住房和城乡建设厅出台了《关于印发<山西省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标文件指引
（2023版）>的通知》（晋建市字〔2023〕269号），目的在于在住建部《工程总承包办法》框架下，增强其可操作性，并为解决当前工程总承包招标投标活动存在的问题，更好地服务工程总承包项目招投标活动参与主体，组织编制了该指引，供各方参照使用。
山西省住房和城乡建设厅关于印发《山西省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标文件指引 （2023版）》的通知（晋建市字〔2023〕269号）
1.《工程总承包招标文件指引》适用于山西省行政区域内依法必须进行招标的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包的招标。
2. 招标公告分为两种情形，一种适用公开招标，一种适用邀请招标。重点对招标条件、项目概况与招标范围、投标人资格要求招标文件的获取、投标文件的递交、发布公告的媒介、监督部门、联系方式8项内容做了相应规范。其中在邀请公告中加入“确认通知”一项内容，便于招标人对投标家数的准确掌握。
3. 投标人须知包括投标人参与工程总承包项目所具备的资格条件，应当具有相应的项目管理能力、财务和风险承担能力，以及投标人、项目经理业绩要求等内容。可更好地发挥工程总承包项目管理团队作用，使设计、施工、采购有效衔接，节约交易成本，促进工程高质量建设。
4. 评标办法重点对综合评估法的分值构成、评分因素做了相应规范。在分值构成部分，明确了投标人诚信分值比重范围，旨在通过强化信用评价结果应用，逐步构建“守信激励、失信惩戒”的市场环境。在评分因素部分，规范了设计、采购、施工方面的建议书或技术方案评分因素要求，增加了绿色建筑、新技术等方面的评分因素，各评分因素均设定了分值范围区间，便于招标人根据项目特点和需求进行分值调整。

（十）福建
福建省住建厅为贯彻落实省政府《关于实施新时代民营经济强省战略推进高质量发展的意见》、《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）、《福建省促进建筑业民营经济发展壮大十条措施》（闽建筑〔2023〕22号）等文件精神，保证工程招投标各方市场主体的合法权益，结合福建省房屋建筑和市政基础设施工程项目开展工程总承包招标投标活动情况，于2023年底出台了《关于进一步规范工程总承包招标投标活动的通知》。
《关于进一步规范工程总承包招标投标活动的通知》（闽建筑〔2023〕28号）
1. 规定依法落实招标自主权。招标人应当严格落实发改法规规〔2022〕1117号文的规定，依法依规组织开展工程总承包招标投标活动。任何领导干部不得通过集体决策、会议纪要、函复意见、备忘录等方式，干预招标活动。
2. 强调规范招标文件编制。招标人应当加强招标文件管理、合理设置投标人条件和评标标准、严格规范加分项设置。
3. 提出规范“工程总承包+”管理。招标人应当在国家政策允许范围内，依法依规实施“工程总承包+”发包模式。采用“工程总承包+F（投融资）”前，招标人充分征求财政部门意见，不得增加政府隐形债务。
4. 鼓励科技创新应用。支持招标人将绿色建筑、装配式建筑（装配式装修、市政工业化、施工临设预制化）、建筑垃圾再生产品应用、智能建造等作为发包要求并纳入技术文件的评审因素。
5. 保证工程款项及时支付。要求建设单位严格落实财政部、住建部《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔2022〕183）的规定，在合同中明确约定工程进度款支付不低于已完成工程价款的80%，不得以预算未审核为由拒付工程进度款。

三、2023年地方政策创新点及趋向简要总结
1. 细化工程总承包模式的适用范围，进一步推进工程总承包模式的发展适用：住建部《管理办法》引导性规定了建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。在此基础上，贵州省鼓励政府投资项目、国有资金投资项目和装配式项目优先采用工程总承包方式；湖南省计价规则规定装配式建筑项目优先采用工程总承包模式，且强调如发包人未能编制《发包人要求》，或编制的《发包人要求》不符合工程建设目标实现的，不宜采用工程总承包模式；青海省规定装配式建筑原则上应当采用工程总承包模式，政府投资项目应当带头推行工程总承包，倡导条件成熟的保障性住房、学校、医院等房屋建筑项目和市政基础设施项目选择推行工程总承包模式；江西省水利工程总承包政策鼓励政府和国有资金投资为主的水利建设项目率先推行工程总承包实施方式；江苏省人民政府出台的意见规定国有资金参与投资且占控股或主导地位的项目应当带头推行工程总承包。
2. 部分地方明确“勘察”工作可以纳入工程总承包的发包范围，由此对发承包双方的风险控制能力提出更高要求：在住建部《管理办法》设计、采购、施工或设计、施工阶段发包范围的基础上，贵州省工程总承包管理办法明确勘察阶段可纳入工程总承包的发包范围，同时规定工程总承包单位与建设单位签订的合同中包含勘察阶段的，应当在合同中明确因不可预见的地质条件引起的工程费用和工期变化责任的承担主体；青海省工程总承包管理办法同样对工程总承包是否包含勘察阶段持开放态度，规定可行性研究报告获得批准的建设标准明确的中、小型市政基础设施、园林绿化等项目，根据实际情况，可将勘察业务纳入工程总承包进行发包；此外，山东省则将不同阶段的勘察工作与发包阶段进行结合，详细区分了不同发包阶段勘察工作的负责单位，比如初步设计批准后发包的，由发包人负责详细勘察；承包人负责施工勘察，即根据该规定勘察工作同样有可能包含在发包范围之内；江西省水利工程总承包政策则明确规定工程征占地、拆迁、移民搬迁安置、项目管理咨询（代建、项目管理总承包）、工程监理、第三方质量检测不列入总承包范围。具体到工程总承包实务中，如果发包范围包括勘察工作，则意味着建设单位前期的咨询成果深度有限，勘察未明确的地下地质、水文情况对工程总承包实施的影响，应当值得发承包双方特别关注，对其风险作出分担约定。
3. 政府投资项目的发包阶段可以有条件的提前到可研批准后发包：针对发包阶段，住建部《管理办法》区分是否是政府投资项目发包阶段有所不同。贵州省在基础上对政府投资项目进一步进行细分，对于投资估算简单、技术较为单一的政府投资项目，可酌情在工程可行性研究报告获得批准后发包；湖南省计价办法提出采用工程总承包模式的政府投资项目发包前原则上应完成详勘；青海则规定政府投资项目原则上应当在初步设计批复完成后进行工程总承包项目发包，例外情况包括工程可行性研究报告（达到初步设计深度）获得批准的房屋建筑项目、将勘察业务纳入工程总承包进行发包且可行性研究报告获得批准的建设标准明确的中、小型市政基础设施、园林绿化等项目、对建设周期有特殊要求的重大建设项目等；江西省水利工程总承包政策则未区分项目性质，统一规定水利建设项目实行总承包原则上从初步设计审批完成后（或实施方案批复后）进行工程总承包项目发包。
4. 工程总承包单位资质资格需与覆盖承包范围内的勘察、设计、施工工作：住建部《管理办法》对工程总承包单位的设计和施工双资质提出明确要求。青海和贵州地区的管理办法在此基础上规定包含勘察业务的工程总承包项目，工程总承包单位还应具有与工程规模相适应的工程勘察资质或者与具备相应资质的勘察单位组成联合体，同时青海省还明确规定勘察单位不得成为联合体的牵头单位；江西水利厅规定工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的勘察设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的勘察设计单位和施工单位组成的联合体。
5. 在总价合同的基础上规定适宜采用其他价格形式的特殊情形：针对工程总承包项目的合同价格形式，住建部《管理办法》规定企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。贵州省规定工程总承包项目宜采用总价合同或总价与单价组合式合同，同时规定总价与单价组合式合同中的单价部分，通常用于项目中岩土工程条件不明的地下分部分项工程，在施工实施中有较大调整风险的分部分项工程；湖南省计价办法规定工程总承包项目宜采用总价合同，同时发包人可以根据项目实际情况，将发承包时无法确定的部分以单价、暂估价单独列项，单价与暂估价部分总金额占比不宜超过工程费的30%；山东省也规定在适宜采用总价合同的基础上，可将项目发包时无法预测施工条件变化的项目单独列项；湖北省计价规程则对工程总承包合同宜采用的总价合同形式进行细化，包括固定总价合同、可调总价合同、其他总价合同。
6. 对设计优化概念及优化设计或深化设计产生的利益归属进行明确：住建部《管理办法》对工程总承包的设计优化、深化设计等概念未作出明确规定。湖南省计价规则对工程总承包的设计优化概念进行定义，规定设计优化是在不改变发包人要求和设计文件所确定项目功能、规模、质量、标准，不增加维护成本等全生命周期费用的前提下，对已有的设计图纸进行深化和调整，使其满足施工要求，并最大限度满足价值工程要求；山东省计价规则规定明确承包人的优化设计和深化设计义务及盈亏承担原则，承包人在合同约定承包范围内实施设计时，应当在满足发包人要求的前提下进行优化设计，从中选取最优设计方案；在满足发包人提供的设计文件技术标准的前提下进行深化设计，实现合同目标。在此基础上进行的优化设计和深化设计导致的盈亏均归承包人享有或承担。
7. 完善工程总承包模式下的施工图分阶段审查等配套管理措施：例如贵州省工程总承包管理办法规定建设单位可以一次性申请领取工程总承包项目施工许可，也可以分单体、分阶段领取施工许可；规定需要进行施工图设计文件审查的，建设单位可以根据项目实施情况，分阶段(基坑、主体部分)、分单体进行施工图设计文件审查送审；青海省同样规定可以根据项目实施情况，分阶段（基坑、地下室、地上部分）、分子项、分单体进行施工图设计文件审查送审。此外，青海省还对工程总承包模式下建筑工人实名制管理落实责任主体和建筑工人工资专用账户开设主体作出明确规定。湖南、湖北、山东出台的计价规则或标准以及浙江和山西出台的招标文件示范文本等也是各地完善工程总承包模式下配套管理措施的积极尝试。
8. 继续大力推行和发展工程总承包模式：多个地方在制定当地战略发展规划或修订地方性法规中，进一步强调推行工程总承包模式，例如江苏省人民政府出台的《省政府关于促进全省建筑业高质量发展的意见》中，明确提出了培育工程总承包骨干企业的发展目标，并强调国有资金参与投资且占控股或主导地位的项目应带头推行工程总承包，结合完善绿色建造产业链发展的意见，提出培育一批具有绿色建造系统解决方案能力的工程总承包企业。

四、小结
建筑业进一步深化体制改革，适应新时代高质量发展的顶层设计之要求，从传统单维度施工承包向集成式工程总承包模式进行转变，已是新形势下建筑业发展的必然趋势。随着2019年底住建部《管理办法》出台以及2020年底《建设项目工程总承包合同（示范文本）》以及2022年底中价协团体标准《建设项目工程总承包计价规范》的推出，推动我国工程总承包发展的政策要素逐步具备，叠加国家“一带一路”战略之下所带来的发展机遇，工程总承包未来明确的发展前景已是毋庸置疑。本文也正是在此背景下产生，期待通过对近年来各地省级工程总承包政策的观察、梳理，能够为工程总承包模式的实践与发展贡献一份微薄之力。


附件1：2023年工程总承包省级政策文件一览表

地方
名称
文号
时间
贵州
《省住房和城乡建设厅
			省发展改革委关于印发<贵州省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（试行）>的通知》
黔建建通〔2023〕27号
2023年4月
湖南
《湖南省住房和城乡建设厅关于印发<湖南省建设工程总承包计价规则>的通知》
湘建建函〔2023〕49号
2023年5月
山东
《山东省住房和城乡建设厅关于发布<山东省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则>的通知》
/
2023年8月
湖北
《关于发布湖北省地方标准<建设项目工程总承包计价规程>的公告》
公告〔2023〕25号
2023年8月
青海
《青海省住房和城乡建设厅关于印发<青海省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法>的通知》
青建工〔2023〕317号
2023年11月
江苏
《省政府关于促进全省建筑业高质量发展的意见》
苏政规〔2023〕14号
2023年11月
江西
《江西省水利厅关于印发<江西省水利建设项目推行工程总承包办法>的通知》的通知
/
2023年11月
浙江
《浙江省住房和城乡建设厅
			浙江省发展和改革委员会关于印发<浙江省房屋建筑和市政基础设施施工招标文件示范文本（2023版）>和<浙江省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标文件示范文本（2023版）>的通知
			》
浙建〔2023〕11号
2023年12月
山西
《山西省住房和城乡建设厅关于印发<山西省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标文件指引
			（2023版）>的通知》
晋建市字〔2023〕269号
2023年12月
福建
《关于进一步规范工程总承包招标投标活动的通知》
闽建筑〔2023〕28号
2023年12月

本文作者
郑冠红工程总承包业务部副主任
工程总承包业务部非诉讼工作负责人
全国建设工程招标投标行业一体化服务平台专家、福建省建筑业协会法务工作委员会委员、中国土木工程学会建筑市场与招标投标分会《建筑法》修订专家。专注于项目全过程法律服务，获Benchmark Litigation 2022、2023亚太/中国地区年度争议解决榜单建设工程领域“未来之星”、2021年金线非诉讼项目影响力奖。

张志国工程总承包业务部资深律师
二级建造师、一级造价师，具备建筑工程和法律的双重教育背景，并有五年的建筑企业工程造价实务工作经验。现专注于建设工程领域、工程总承包、能源与自然资源类工程项目、城市基础设施项目等法律服务、民商事合同纠纷等。

END
来源 | 工程总承包业务部
编辑 | 建纬品牌部


工程总承包业务部简介
上海市建纬律师事务所工程总承包业务部于2018年1月成立。
工程总承包业务部建立后，先后参与《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）等立法课题。编著或参编《工程总承包（EPC/DB）诉讼实务：基于裁判文书网之大数据检索研析》《工程总承包全过程法律风险管理实务》《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法理解与适用》《工程总承包项目<发包人要求>编写指南》等书籍。
部门成立至今，已与多地建设行政主管部门及从事工程总承包的设计企业、建筑企业、咨询单位等建立长期交流合作关系。为中国铁路设计集团有限公司、黄河勘测规划设计研究院有限公司、上海绿地建设(集团)有限公司、上海振华重工(集团)股份有限公司、中交第三航务工程局有限公司、中国水电建设集团十五工程局有限公司、贵州建工集团第五建筑工程有限责任公司、尚泉市政工程有限公司、中国移动通信集团设计院有限公司、法电优能(北京)投资有限公司、中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司等单位提供常年或专项法律服务。同时为银川黄河大桥、印尼北苏风港燃煤电站、杭州运河亚运公园、江西丰城三期发电厂、无锡青阳某学校、兰州水源地、丹阳市中医院、浙江某职业技术学院等重大工程总承包项目提供全过程或阶段性专业法律服务。服务范围覆盖大型房建综合体、铁路桥梁、水利水电、风电火电、公用建筑、通信光伏、能源化工等，具备丰富的工程总承包法律服务实践经验。
近年来，部门基于实务经验与专业成果，深入开展工程总承包模式下的细分研究，聚焦房建、市政、水利、铁路、新能源、新基建等行业，同时关注政府投资与企业投资项目内外部监管差异性对工程总承包模式实施的影响，在深耕工程总承包法律服务市场的同时，以期为客户提供更具针对性和精细化的专业服务。

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