【上海杨浦法院·龚立琼 单嫕】建设工程合同纠纷管辖争议与重构

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建设工程合同纠纷管辖争议与重构
上海市杨浦区人民法院  龚立琼  单嫕
随着我国建设工程行业的迅猛发展，建设工程中发生的问题也日益凸显。面对建设工程行业愈发激烈的形势，国家已出台了多部法律法规对建设工程合同纠纷内容进行了规制，但在当事人发生建设工程合同纠纷考虑起诉时，仍然会面临如何选择法院起诉的情形。有的当事人为避免建设工程合同的专属管辖，改变合同形式，事先将建设工程合同伪装成各类承揽合同，也有的当事人为了排除一般管辖或者协议管辖，在申请法院立案时坚持将承揽合同解释为适用专属管辖的建设工程合同。司法实践中，也产生两地法院分别将同一法律纠纷认定为建设工程合同纠纷和承揽合同纠纷，借此争夺管辖权并适用不同法律规定进行审理。进一步明确建设工程合同管辖适用规则，以减少当事人诉累，避免法院管辖之争。 
一、现实状况：建设工程合同纠纷的管辖争议案件数量居高位且管辖适用观点不一
（一）管辖异议案件数量多
本文以“建设工程合同纠纷”为案由，“管辖案件”为案件类型，在中国裁判文书网平台对全国2020年至2022年三年案件文书进行搜索，共计搜索涉建设工程合同纠纷管辖案件文书8133篇，占180146篇民事案件管辖文书总数的4.51%，仅次于借款合同纠纷的22441篇和买卖合同纠纷的22893篇，位列《民事案件案由规定》所有第三级案由的第三位。8133篇文书中，建设工程勘察合同纠纷有19篇，建设工程设计合同纠纷有142篇，建设工程施工合同纠纷有5033篇，建设工程价款优先受偿权纠纷有1篇，建设工程分包合同纠纷有1036篇，建设工程监理合同纠纷有15篇，装饰装修合同纠纷有844篇，铁路修建合同纠纷有12篇，农村建房施工合同纠纷有25篇。

图1  2020年~2022年建设工程合同纠纷管辖案件数量
其中，2020年建设工程合同纠纷管辖案件文书5770篇，2021年建设工程合同纠纷管辖案件文书2244篇，2022年建设工程合同纠纷管辖案件文书119篇。三年内，建设工程合同纠纷项下案由中发生管辖程序前三案由的均为“建设工程施工合同纠纷”、“建设工程分包合同纠纷”和“装饰装修合同纠纷”。
图2  2022年~2022年建设工程合同纠纷下三大案由管辖数量
    （二）在理论界，对建设工程合同纠纷的管辖适用规则的不同观点
第一种观点认为应当严格按照民事诉讼法的相关规定，仅建设工程施工合同纠纷适用专属管辖。各类纠纷适用的管辖依据，应当需要有明确的法律规定。自《民事案件案由规定（试行）》开始，已将“建设工程合同纠纷”列为单独一级案由并下设其他与建设工程相关的其他案由，且将“建设工程施工合同纠纷”列为“建设工程合同纠纷”的子案由，2015年2月4日实施的《民诉法司法解释》发布在《民事案件案由规定》之后，那其中提到的“建设工程施工合同纠纷”，就应当指的就是民事案件案由规定的中的第四级案由“建设工程施工合同纠纷”。《民诉法司法解释》的规定已经非常明确，应严格按照此规定执行，仅“建设工程施工合同纠纷”适用不动产纠纷专属管辖，其他与建设工程相关的纠纷仍然应当按照一般管辖原则。
第二种观点认为对建设工程施工合同纠纷案件的专属管辖规定应当扩大适用到与建设工程合同相关的其他案由。根据最高院《民诉法司法解释》的立法精神，第二十八条中提到的“建设工程施工合同纠纷”并不仅限于民事案件案由规定中的第四级案由“建设工程施工合同纠纷”，还应当包括民事案件案由规定的第三级案由“建设工程合同纠纷”下的第四级案由“建设工程价款优先受偿权纠纷”、“建设工程分包合同纠纷”、“建设工程监理合同纠纷”、“装饰装修合同纠纷”、“铁路修建合同纠纷”、“农村建房施工合同纠纷”。这些案由都与建设工程存在紧密联系。在2015年2月4日《民诉法司法解释》正式发布实施后，在报请最高院指定管辖的多个民事案件裁定书中，最高院也多次明确了该观点，各法院之间应当参照适用。
第三种观点认为对建设工程施工合同纠纷案件的专属管辖规定应当扩大适用到建设工程合同纠纷项下所有的案由。对不动产纠纷的概念，建设工程施工合同的范围，我国的法律规定都没有明确的界定，只有概括性的表述。在司法实践过程中也对建设工程施工合同与建设工程合同用语的区分并不明显，建设工程合同项下的全部子案由都与不动产相关，都属于不动产范畴。法律已规定建设工程施工合同纠纷按照不动产纠纷确定管辖，建设工程合同项下其他第四级子案由也同样也应该按不动产纠纷确定管辖。
第四种观点认为建设工程合同纠纷应适用一般管辖规则。虽然我国将建设工程合同与承揽合同单独加以规定，但是从法律性质来说，建设工程合同纠纷案件具有承揽合同的法律特征，属于特殊的承揽合同，不是物权纠纷，更不是不动产物权纠纷，不应当专属管辖，应当适用一般管辖的规定，即被告所在地及合同履行地人民法院管辖。
（三）在司法实践中，对建设工程合同纠纷的管辖适用规则各法院不一
在目前的司法实践过程中，各法院倾向性意见均认为对建设工程施工合同纠纷案件的专属管辖规定应做扩大解释，但对扩大适用到建设工程合同纠纷案由项下的哪些纠纷，各个地方法院仍有不同认识。虽然在各地方法院报请最高院指定管辖的建设工程合同纠纷案件中，最高院在裁定书中多次载明应当适用专属管辖的具体案由，但是最高院就管辖案件出具的民事裁定书既不属于司法解释，也不属于司法政策文件，并不具有强制各法院执行的效力。部分地方高院就建设工程合同纠纷的管辖问题作出直接规定，北京高院和重庆高院均规定建设工程施工合同纠纷、建设工程价款优先受偿权纠纷、建设工程分包合同纠纷、建设工程监理合同纠纷、装饰装修合同纠纷、铁路修建合同纠纷、农村建房施工合同纠纷共计7个案由适用不动产专属管辖，这两家高院对适用专属管辖的建设工程合同纠纷范围与最高院一致。但也有部分地方高院发布的意见有所不同，江苏高院在2018年发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》则将建设工程勘察合同纠纷、建设工程设计合同纠纷纳入专属管辖的范围，而将铁路修建合同纠纷、农村建房施工合同纠纷排除在专属管辖范围之外。上海高院虽然对建设工程合同纠纷未作出明文规定，但从司法实践来看，对适用专属管辖的建设工程合同纠纷范围与最高院意见一致。
图3 最高院及各地方高院对建设工程合同纠纷适用专属管辖范围
【案例一】南京里外装饰工程设计有限公司与中通服咨询设计研究院有限公司建设工程设计合同纠纷一案中，一审江苏省泰州市海陵区人民法院认为建设工程设计合同纠纷属于建设工程施工合同纠纷的范围，应适用专属管辖。二审江苏省泰州市中级人民法院亦认为建设工程设计活动与工程现场紧密关联，对于合同义务的履行情况需结合现场及当地建设主管部门的相关文件进行认定，故建设工程设计合同与施工合同一样，亦应适用专属管辖。
【案例二】福斯特惠勒（河北）工程设计有限公司与欧利生东邦涂料（江苏）有限公司、福斯特惠勒（河北）工程设计有限公司苏创分公司建设工程设计合同纠纷一案中，一审江苏省泰兴市人民法院认为建设工程施工合同纠纷包括建设工程设计合同纠纷，以建设工程施工合同纠纷适用不动产专属管辖认定管辖法院。二审江苏省泰州市中级人民法院认为建设工程设计合同纠纷，非建设工程施工合同纠纷，按照不动产纠纷确定管辖缺乏法律依据。而从实际来看，案涉合同为建设工程设计合同纠纷，设计行为发生在施工之前，不动产尚未形成，也不应当根据不动产所在地确定管辖。故一审法院根据建设工程施工合同专属管辖确定本案管辖法院系适用法律错误。
不仅各地方法院对建设工程合同纠纷案由项下各第四级案由适用的管辖存在不同理解，导致出现相类似的案件在各法院裁判各异，从上述两个案例可以看出，就建设工程设计合同纠纷的管辖适用，江苏省泰州市中级人民法院对相似的案件也存在不同的管辖理解，在同一法院也出现了同类型案件不同管辖的情况。
二、建设工程合同纠纷案由及管辖变化审视
民事案件案由是民事案件名称的重要组成部分，是对当事人诉争法律关系性质的概括，也是人民法院管理民事案件的重要手段。
     （一）“建设工程合同纠纷”案由分布变化
最高院2000年印发《民事案件案由规定（试行）》，自2001年1月1日起试行，“建设工程合同纠纷”作为第二级案由，下设五个三级案由。
图4  2000年版建设工程合同纠纷案由划分
试行7年后，2008年正式发布《民事案件案由规定》，自2008年4月1日起施行，“建设工程合同纠纷”改为第三级案由，下设六个四级案。
图5  2008年版建设工程合同纠纷案由划分
后最高院于2011年对《民事案件案由规定》进行了第一次修正，“建设工程合同纠纷”仍作为第三级案由，下设第四级案由由六个增加到九个。
图6  2011年版建设工程合同纠纷案由划分
随着《民法典》于2021年1月1日起正式施行和司法实践中出现的诸多新类型民事案件，最高院对《民事案件案由规定》再次进行了修改。一级案由将“合同、无因管理、不当得利纠纷”改为“合同、准合同纠纷”，“建设工程合同纠纷”仍作为第三级案由，下设九个四级案由。
图7  2021年版建设工程合同纠纷案由划分
从2000年开始试行的民事案件案由规定开始，就将“建设工程施工合同纠纷”纳入“合同纠纷”项下，2011年最高院对《民事案件案由规定》进行修正后，在第三级案由“建设工程施工合同纠纷”项下增加了一个 “建设工程价款优先受偿权纠纷”。笔者在中国裁判文书网平台以“建设工程价款优先受偿权纠纷” 为案由进行检索，另以“建设工程合同纠纷” 为案由，“工程款”、“优先受偿权”为关键词进行检索，对2011年1月1日至2022年12月31日全国范围内的案件数量进行统计对比发现，在司法实践过程中，承包人以“建设工程价款优先受偿权纠纷”直接向法院主张优先受偿权的案件并不多，而是在提起建设工程合同纠纷诉讼时一并提出优先受偿权的诉讼请求。
图8  案件数量分布图
“建设工程价款优先受偿权纠纷”案由的设立，是基于原《合同法》第286条对工程价款优先受偿权作了原则规定后而设立的案由，目的是为了保障承包人的利益，目前法学界对建设工程价款优先受偿权的法律属性存有争议，但是从法律关系上看，该案由与其他第四级案由不同，并非是以法律关系来界定；且从体例上来看，建设工程价款优先受偿权作为承包人主张权利的其中一种，单独列为一级案由也较为突兀。结合最高院对民事案件案由体系编排设置，笔者建议，删除“建设工程价款优先受偿权纠纷”第四级案由，保留“建设工程合同纠纷”项下其余八项案由，也有利于“建设工程合同纠纷”案件后续统一管辖适用。
    （二）“建设工程合同纠纷”管辖规定变化
1、1982年10月1日至1991年4月8日
整体按照1982年10月1日开始实施的《民事诉讼法（试行）》第二十三条规定“因合同纠纷提起的诉讼，由合同履行地或者合同签订地人民法院管辖”。
2、1991年4月9日至2004年12月31日
整体按照1991年4月9日开始实施的《民事诉讼法》第二十四条规定“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖”。
3、2005年1月1日至2015年2月3日
2005年1月1日开始实施的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定“建设工程施工合同纠纷以施工行为地为合同履行地”，结合《民事诉讼法》，明确“建设工程施工合同纠纷”被告住所地与施工行为地法院均享有管辖权。
4、2015年2月4日至今
2015年2月4日开始实施的《民诉法司法解释》第28条对《民事诉讼法》中的“不动产纠纷”范围做了明确，即不动产纠纷指的是因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷，按照不动产纠纷确定管辖，即“建设工程施工合同纠纷”适用专属管辖，由不动产所在地法院即工程所在地法院管辖。
将“建设工程施工合同纠纷”从一般管辖改为按照不动产纠纷确认管辖即专属管辖，笔者认为是基于以下几点考虑的：
1、建设工程施工合同纠纷案件审理过程中，一般会涉及建筑物的工程造价和质量鉴定、优先受偿、执行拍卖等情况，将管辖权限定在与建设工程距离较近的法院不仅便于工程造价鉴定和质量鉴定时进行现场勘察节省司法资源、缩短案件审理时间，也便于同一地区法院在审理同一地区建设工程施工合同案件时裁判标准的统一，使得案件的裁判结果更具有公平性。
2、我国将建设工程合同从承揽合同剥离出来，并受到到除法律之外较多的行政法规、部门规章的约束，限制当事人的订立合同的自由，是为了保护社会公众的利益，体现了国家的强制意志，专属管辖亦是体现了国家的强制性，建设施工合同纠纷案件中当事人的诉求大多为追讨工程款和民工工资，若建设施工合同纠纷不适用专属管辖，则会因法院是否具有管辖权发生纠纷，引起程序空转，使得公共利益的损失扩大，引发社会矛盾。
三、建设工程合同纠纷的管辖争议的成因分析
最高院早在1996年11月就曾发布《关于经济合同的名称与内容不一致时如何确定管辖权问题的批复》中指出：“合同约定的权利和义务内容与名称不一致的，应当以该合同约定的权利义务内容确定合同的性质。”错误定性案由可能引发一系列连锁反应，不正确案由可能导致案件定性失误、适用法律不正确，从而影响裁判结果和当事人的利益。
     （一）建设工程的法律界定不明
在厘清建设工程合同的适用范围之前，有必要对建设工程这一概念加以澄清和界定。严格说来建设工程不是一个法律术语，但纵观我国，在法律上对“建设工程”从来没有对其作出明确的界定或说明，反而存在混淆使用的情况。
1、各法律、各规定之间适用不一
法律中，原《合同法》和《民法典》都未对何为“建设工程”作出明确的规定。《招标投标法》第三条虽未对“建设工程”作出直接的规定，只能概括其所述的内容，该条所指的建设工程包括了工程斟察、设计、施工、监理。
行政法规中，国务院发布的《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》第2条均规定，建设工程一般是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装及装修工程。
部门规章中，结合分析住建部2014 年发布的《建筑业企业资质标准》，该部门规章中的建设工程是指各类结构形式的民用建筑工程、工业建筑工程、构筑物工程以及相配套的道路、通信、管网管线等设施工程。工程内容包括地基与基础、主体结构、建筑屋面、装饰装修、建筑幕墙、附建人防工程及给水排水及供暖、通风与空调、电气、消防、防雷等配套工程。
对“建设工程”一词未在法律规定中予以明确，在行政法规和部门规章中对“建设工程”的定义也模糊不清，导致存在“建设工程”与“建筑工程”概念混淆的情况。《建筑法》于1998年3月1日开始施行，根据《建筑法》第2条的解释，建筑活动是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动，其中涉及的客体仅指房屋建筑。于2000年1月10日制订颁布的《建设工程质量管理条例》和2003年11月24日颁布的《建设工程安全生产管理条例》两部行政法规中调整的对象都是“建设工程”。两部行政法规都是国务院根据我国《建筑法》有关规定制定的，即认定“建设工程”即“建筑工程”。但从两部行政法规调整的内容来看，其与《建筑法》第2条所适用的范围并不一致，且相比《建筑法》调整的“建筑工程”范围，两部行政法规所调整的范围要明显宽泛很多。
2、学理界认识不统一
目前，我国有学者认为，原《合同法》规定的“建设工程”定义为“基本建设工程”，建设工程合同的标的仅限于基本建设工程，为完成不构成基本建设工程的一般工程的建设项目而订立的合同，不属于《民法典》规定的建设工程合同。还有学者认为，原《合同法》意义上的“建设工程”，一般均为投资较大、技术复杂的项目，无论是《建筑法》还是原《合同法》均规定，作为承包人必须是具有相应资质的建筑企业。因此，对于一些投资小、技术简单，对承包人主体资格没有要求必须为具有相应资质的建筑企业的建设工程，不应认定为原《合同法》上的建设工程，而宜按承揽合同认定处理。
     （二）建设工程合同的适用范围不清
1、对“建设工程合同”定义模糊
原《合同法》和《民法典》对“建设工程合同”都定义为：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。”将“建设工程”表述为“承包人进行工程建设”，这条法律规定并没有揭示建设工程合同的本质特征。在面对具体争议时，常常会出现对合同性质和适用规范发生混淆。
2、“建设工程合同”与“承揽合同”的界限不明
观察西方大陆法系国家或地区民法典可以发现，建设工程合同并不完全脱离承揽合同而存在，而是都在“承揽合同”中加以规定（法国民法典除外）。我国参照了苏联的法律制度，在1979 年4 月20 日，原国家基本建设委员会制定的《建筑安装工程合同试行条例》和《勘察设计合同试行条例》中第一次提出了“基本建设合同”这一概念。1982年7月1日开始施行的《经济合同法》第18条规定了“建设工程承包合同”。1999年3月15日通过的《合同法》将“建设工程合同”单列为15个有名合同之一，作为新一类的合同单列了出来，是国家为了规范建设市场，解决建设工程质量低劣，维护社会公共利益，保护人民群众生命财产安全。尽管《合同法》将“建设工程合同”独立于“承揽合同”，但从原《合同法》第287 条的规定：“本章没有规定的，适用承揽合同的有关规定。”可以肯定的是，建设工程合同在实际上是一种承揽合同。虽然法律规定建设工程合同需要通过书面方式签订合同，且承包主体必须是具有一定建设资质的法人，但是不应仅凭是否签订有书面合同，合同主体是否是具备相关资质来确定合同是否是建设工程合同，还是应当通过合同内容和合同标的物来确定合同性质。
【案例一】上海春荣建筑安装有限公司(以下简称春荣公司)与上海开米科技有限公司(以下简称开米公司)的案件中，双方签订《厂区绿化工程合同》(以下简称合同一)，约定将开米公司厂区绿化工程(以下简称涉案工程)发包给春荣公司施工，工程内容包括但不限于按照开米公司提供的绿化设计图纸，进行数目苗木的采购、种植、养护绿化工程，合同总价款为70万元，工期自2018年4月1日至2018年5月30日。合同一签订后，春荣公司进场施工。后双方又签订《厂区绿化工程合同》(以下简称合同二)，约定涉案工程的合同总价为168万元。工程竣工后，由春荣公司提交书面竣工报告及竣工资料。工程全部完成并验收合格后，办理工程的竣工结算。由春荣公司协助向政府部门办理绿化验收相关事宜；完成绿化验收手续后，开米公司收到剩余工程款的增值税专用发票(含质保金)及经审批的工程支付审批单后，10个工作日内付至审定后工程合同总价的80%，预留工程合同总价的20%质保金。质保期自竣工验收合格之日起开始计算，质保期一年,树木苗木的存活率达到100%。一年期满后无质量问题，开米公司在10个工作日内向春荣公司支付剩余质保金。
【案例二】江苏贝雷园林建设有限公司(以下简称贝雷公司)与孙育才的案件中，双方签订《上海崇明西沙生态园绿化工程施工合同》，工程内容为施工图纸和工程量清单所列的园林绿化工程，包括承担二年时间的维护工作；承包范围：园林绿化；合同工期/开工日期：2015年11月16日；质量标准 ：竣工验收合格；合同价款/金额（大写）约柒佰万元整（人民币）￥700万元；付款方式及工程款（进度款）支付/合同签订后付工程总价的10%，工程完成月进度，付已完工程价70%，工程竣工付合同总价的10%，工程交付验收合格后两年内付清余款；孙育才向贝雷公司承诺按照合同约定进行施工、竣工并在质量保修期内承担工程质量保修责任。
从上述两个案例来看，当事人之间签订的合同均是绿化工程合同，合同中均约定了绿化工程范围、养护期、开工日期、竣工验收、根据工程进度分期付款、保修期等内容，但是案例一是以承揽合同纠纷进行审理，案例二是以建设工程施工合同进行审理。确认合同性质既是对“建设工程”范围的确认，目前对“建设工程”的法律界定不明，这也使得在司法实践中，法官在认定合同性质时极易将建设工程合同与承揽合同混淆。
且随着建设工程行业向着绿色化、智能化、信息化方向发展，建设工程领域不断涌现出各种新工艺、新材料、新设计、新技术，新工艺、当事人之间就新材料、新设计、新技术签订的合同是否属于合同法意义上的“建设工程”，光依据《民法典》第788条的法律规定很难判断。因未对“建设工程”范围进行法律界定，在法院审理的案件中，对“建设工程”的界定更为模糊不清，对当事人申请起诉立案的争议只要与工程有关，就在诉讼中以“建设工程合同纠纷”案由受理。虽住房和城乡建设部、国家质量监督检验检疫总局在2010年联合发布了《建设工程分类标准》，标准中将建设工程按自然属性分为建筑工程、土木工程和机电工程三大类，又按使用功能作出了分类，但在司法实践中，并不以该标准来界定合同法意义上的建设工程。例如在（2021）粤20民终4931号民事判决书中，广州省中山市中级法院认为建设工程分类标准仅是住房和城乡建设部、国家质量监督检验检疫总局对建设工程联合发布的分类标准，并不能据此认定合同所引发的纠纷为建设工程施工合同纠纷，该案仍以承揽合同纠纷进行裁判，而在（2020）内民终324号民事判决书中，内蒙古自治区高级人民法院就案涉工程的性质判断则直接根据了建设工程分类标准的相关规定。正是由于各法院之间对建设工程的范围理解适用不一，有的当事人为避免建设工程合同的专属管辖，改变合同形式，事先将建设工程合同伪装成各类承揽合同，也有的当事人为了排除一般管辖或者协议管辖，在申请法院立案时坚持将承揽合同解释为适用专属管辖的建设工程合同，在法院立案及审理时都需要对当事人签订的合同性质进行审查，反而浪费了司法资源，降低了司法效率，增加了当事人的诉累。为了确保建设工程合同所覆盖的范围得到充分把握，有必要在对建设工程合同所覆盖的范围进行全面的界定。
四、优化“建设工程合同纠纷”管辖适用体系设想
      （一）完善法律规定
在对建设工程合同纠纷案件处理的过程中，法院与法院之间对于建设工程合同的解释以及对于各项约定的执行存在一定的不统一。法律法规对“建设工程合同”含义不够明确，导致在法律适用和审理案件时存在困难，进而影响案件的审理。解决这些问题，应当针对建设工程合同的特殊性，加强法律的针对性和具体性，出台更详细、具体的法规，尽可能地减少不确定性。笔者建议按以下三步走：
首先，明确“建设工程”和“建设工程合同”法律定义及适用范围。笔者认为应当将“建设工程”定义为“为不动产及其附属设施进行建设”。传统民法上，区分动产和不动产的标准是物是否能够移动以及移动后是否改变其性质、损害其价值。世界各国法律主流的法律划分也是以物是否具有可移动性这一物理标准，且在司法实践中对建设工程的工作成果认为是不动产或不动产附属设施并不存在争议，将履行建设工程合同的标的确定为“不动产及其附属设施”，具有明确性。将建设工程合同理解为建造不动产及其附属设施的承揽合同，有利于建设工程合同与承揽合同区别开来，有利于明确建设工程合同的内涵与外延，有利于归纳建设工程合同的法律特征。笔者建议将《民法典》第788条“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。”修改为：“建设工程合同是承包人为不动产及其附属设施进行建设，发包人支付价款的合同。不动产及其附属设施建设的范围包括土木、建筑、机电及其他经国家相关部门认定的工程。建设工程合同包括勘察、设计、施工合同。”笔者认为这样对“建设工程合同”的定义，揭示了建设工程合同的本质属性，便于确定建设工程合同的外延。按照这一定义，国家相关部门可以根据建设行业的发展及时将各种新工艺、新材料、新设计、新技术更新纳入工程的范围，从而可以将所有涉及为不动产及其附属设施建造的勘察、设计、施工合同均属于建设工程合同的调整范围。
其次，完善“建设工程合同纠纷”案由分布。人民法院在认定案件性质时都是按照《民事案件案由》来认定的，明确了案件的案由，才能明确确定案件的管辖权。考虑到《民法典》在合同编专设了“建设工程合同”这一章节，另分析了“建设工程”和“建设工程合同”的法律性质，笔者建议在《民事案件案由》中仍然保留“建设工程合同纠纷”为第三级案由，对其项下的第四级案由分布进行调整。目前法学界对建设工程价款优先受偿权法律性质仍存在不同观点，一种观点认为是法定抵押权，另一种观点认为是法定优先权，从不同学者的论述来看，抛开具体定性，赋予建设工程价款优先受偿效力的担保物权属性为学者普遍认可。且从司法实践统计来看，以“建设工程价款优先受偿权纠纷”直接作为案由起诉的案件数量较少，先行将“建设工程价款优先受偿权纠纷”从《民事案件案由》第115条“建设工程合同纠纷”项下去除，保留其他八个第四级案由，以便后续明确管辖适用。
再次，重新明确“建设工程合同纠纷”管辖适用。笔者建议先将《民诉法解释》第28条第二款修改为：“农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷，按照不动产纠纷确定管辖”，根据《民诉法解释》第28条，不动产纠纷指的是因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。但是建设工程施工合同系属于合同纠纷，所谓合同纠纷，指的是在实体法上对应债法上的合同相关内容，在诉讼中体现为给付之诉，以及针对合同发生的法律关系是否存在的确认之诉以及请求减少违约金等的形成之诉，同时还要合同解除后恢复原状的赔偿之诉。笔者认为“建设工程施工合同纠纷”属“建设工程合同纠纷”的一个种类，对“建设工程合同纠纷”项下案由的管辖规定，可参考对“建设工程施工合同纠纷”适用专属管辖的立法本意，再根据不同案由的合同内容、合同履行地及交付成果来进一步区分并作出明确管辖规定。
1、合同内容、合同履行地及及交付成果均与不动产相连，适用专属管辖
建设工程施工合同、建设设工程分包合同、装饰装修合同、铁路修建合同、农村建房施工合同的合同内容及交付成果都是针对不动产及其附属设施，履行合同内容的地点亦在不动产所在地，，应适用专属管辖。其中铁路修建合同的合同内容为对铁路的建设和修整，铁路作为一项特殊的不动产，在《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》已对其管辖法院作出特别规定，由铁路运输法院专门管辖的前提下，再按照铁路工程所在地确定管辖法院。
必须明确的是，交付成果为不动产及其附属设施是指建造不动产及其附属设施，虽然建设工程施工主要包括了建筑和安装两个方面，有时二者合二为一，安装主要指的是与工程有关的线路、管道、设备等设施的装配，但如室内灯饰、家用电器、门窗等工程量较小，技术含量较低的安装工程，仍应按承揽合同进行立案审理。对不动产及其附属设施的修缮也应按照承揽合同进行立案审理。
2、合同内容、合同履行地及交付成果均不与不动产相连，适用一般管辖
建设工程勘察合同的合同内容为完成建设工程地理、地质状况的调查研究并编制建设工程合同勘察文件；建设工程设计合同的合同内容为对建设工程所需的技术、经济、资源、环境等条件进行综合分析、论证并编制建设工程设计文件。。这两类型合同的交付成果均并非不动产及及其附属设施，合同的履行地对于工程所在地也并无特定的依赖性，故应当适用一般管辖。
3、合同内容、合同履行地与不动产相连，但无交付成果，适用一般管辖
1982年7月1日开始施行的《经济合同法》第18条,原《合同法》和《民法典》对“建设工程合同”的范围概括中，并不包含监理合同。但从2000年开始施行的民事案件案由规定就将建设工程监理合同纠纷归入到建设工程合同纠纷项下。建设工程监理合同从合同本质上来讲，属于委托合同，因为与建设工程合同密切相关，故归入建设工程合同项下。建设工程监理合同的合同内容为代表发包人对工程建设过程实施监督，合同履行地即工程建设所在地，但因建设工程监理合同本质上并不属于建设工程合同和承揽合同，并无交付成果，故应当按照合同纠纷管辖的一般规定。
图9 建设工程合同纠纷管辖规则设想
     （二）行政管理部门完善规范合同样式
根据《民法典》规定，建设工程合同为要式合同，采用书面形式是国家对建设工程进行监督管理的需要。作为各类建设工程项目的行政主管单位，政府及其行业监管部门，要进一步明确建设工程各类合同履行规范标准，出台建设工程各行业的规范合同格式，要实现对合同签订与实施的后续引导，对建设工程行业规范标准进行及时更新，严肃处理工程领域内的各种违法违规行为，加强对工程建设行业的监督，引导工程建设行业正能量发挥的同时，也为法院审理建设工程纠纷提供帮助。
五、结语
建设工程合同存在许多法律问题值得研究，对建设工程合同的研究也日渐重视。本文限于篇幅，只是对建设工程合同纠纷管辖争议及其展开的几个问题进行了分析。在司法实践中，建设工程合同纠纷案件的审理往往是一个非常漫长的过程，不仅实体审理的法律关系复杂，审理的程序也较为复杂，多数案件都需要经过鉴定、审计、评估程序，对建设工程合同纠纷案件能进一步明确管辖规则，不仅能够减少当事人诉累，避免法院管辖之争。

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