【石榴智库】土地资源配置与联动开发条件下城市更新项目的政策符合性探析

土地资源配置与联动开发条件下城市更新项目的
政策符合性探析

  自2020年10月29日第十九届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次明确提出“实施城市更新行动”以来，在我国已经进入存量提质和高质量发展新阶段的时代背景下，城市更新这几年一直比较火，甚至有被上升为国家战略的主张，实践中曾从行动异化为运动。
城市更新到底是什么，政府官员、研究人员、一线实操者、资本方、利益相关方、普通老百姓及旁观者等等，却各有不同角度、层次、需求、利益的认识。
笔者认为，从根本上来说，城市更新是一个项目，或者需要项目化（参见本公众号2023年4月26日《城市更新的“项目化”初探》等文章），本质上是一个经济现象。即便是城区常住人口300万以上政府主导的城中村改造及其专项借款，以及属于政府投资范畴的专项债及部分新PPP等项目，也要遵循经济及城镇化规划，建立在经济可行性的基础之上，舍此什么样的政策符合性、合规性，都没有意义。
一般意义上来说，合规性、经济可行性、可融性、内生增长性是项目成立的基本条件，其中合规性是前提，经济可行性是基础，缺乏了合规性和经济可行性，项目本身就不成立，其他的也就无从谈起、也没意义。
从宏观和根本上来看，我国是世界上最大的发展中国家，人口多、地域广阔，发展不平衡不充分是基本国情。由此，不同于西方发达国家的是：
其一，截至2023年底，我国常住人口的城镇化率为66.16%，《“十四五”新型城镇化实施方案》（发改规划〔2022〕960号）也明确，“我国仍处在城镇化快速发展期 ，城镇化动力依然较强”。也即从发展阶段基本事实和国情及总体上来看，我国的城市更新不是美日等发达国家的“老树发新芽”，而是在城市快速发展中的有机更新。作为新型城镇化建设的一部分，相当多的城市更新项目需要统筹旧城改造与新城建设，这是中国式城市更新的内在要求和基本特点，不以人的意志为转移。
其二，我国的城市更新，尚缺乏完善、统一和具有可操作性的顶层制度设计及技术手段，各地仍在不断地探索实践。
其三，由于发展阶段、需求、资源禀赋、环境和条件及规划和愿景等的不同，我国各地的城市更新制度安排和实践差距很大。比如，作为首都的北京在其2022年颁布的《北京市城市更新条例》中明确，“本市城市更新活动不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目”；而历史上的革命圣地延安，则在其2021年出台的《延安市城市更新暂行办法》（延政办发〔2021〕13号）中要求，“经市政府批准的城市更新项目，应当建立一二级联动的土地连片开发机制”。
其四，就项目融资而言，作为主力军的银行金融机构除了关注项目的经济可行性和金融商业规则外，亦突出金融的政治性和安全性，特别关注相关的政策导向和项目的政策符合性。
在此历史条件和背景下，尊重规律、划定底线、鼓励创新及政策导向就成为城市更新的基本策略。依据住房城乡建设部《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号），从行业管理角度来看：所谓尊重规律包括行政性较强的坚持城市体验先行、发挥城市更新规划统筹作用、强化精细化城市设计引导；所谓划定底线包括坚持“留改拆”并举以保留利用提升为主、加强历史文化保护传承、坚持尊重顺应和保护自然及坚持统筹发展和安全；所谓鼓励创新则是主旋律，包括但不限于加强存量资源统筹利用、鼓励有立法权的地方出台地方性法规等。
从实操的角度来看，城市更新项目如何厘清和统筹经济可行性和合规性，成为项目谋划策划、运作实施及可融、可落地的前提和关键。
一、“四条红线”的适用范围、对象与目的：关于城市更新项目的政策符合性与合规性。
如上所述，除了一般的法规和规律外，我国当前的城市更新尚缺乏完备、统一和具备可操作性的制度体系。实践中所谓的合规性，首要和关键的是指项目的政策符合性，准确来说就是符合住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号，以下简称63号文）明确的“四条红线”（以下简称“四条红线”）：拆除率不大于20%、拆建比不大于2、就近安置率不低于50%、租金年度涨幅不超过5%，其中拆除率、拆建比是硬指标和关键。
关于上述63号文的四条红线，科学性姑且不论，如何解读及适用，也是众说纷纭。2023年2月1日至3月4日，广东省珠海市自然资源局曾就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题5个配套指引》进行公开征求意见，但在2023年3月28日发布了《关于〈关于印发在实施城市更新行动中防止大拆大建问题5个配套指引的通知（公开征求意见稿）〉公开征求意见采纳情况的公告》后，便没了下文。
提高站位、回归底层逻辑，从中央的顶层制度设计及导向上来看：2015年中央城市工作会议要求，要尊重城市发展规律及阶段，着力统筹“五量”：框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，其中如何统筹“盘活存量、做优增量”是城市更新项目必须面对和回答的问题，其关键不在于要不要统筹，而是如何统筹，科学地构建项目的底层资产；国家十四五规划及2035远景目标纲要明确，城市更新以城市建成区的“五老”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、老旧村落及老旧楼宇）为主要对象，直接的目的在于“提升存量片区功能”；国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25 号）明确，城中村改造困难大、矛盾多、情况复杂，需要新思路、新方式、新路子，并明确要“实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡”；住建部两批《城市更新行动可复制经验通知》（建办科函〔2022〕393号、 建办科函〔2023〕306号）反复强调，“对改造任务重、经济无法平衡的，与储备地块组合进行综合平衡，按照土地管理权限报同级政府同意后，通过统筹、联动改造实现平衡”，“开发价值低、不能实现经济平衡的更新片区，可联动属地辖区内其他出让地，通过带条件、带方案挂牌进行综合开发”。
笔者认为，63号文四条红线的目的，在于控制城市建成区存量片区的开发强度、防止大拆大建特别是房地产化，其范围和对象限于城市建成区的“城市更新单元（片区）或项目内”。在新城新区或者异地资源配置新建地块，有法定的容积率规划条件等管控，不适用城市更新政策性的四条红线。
道理甚至常识是：城市更新项目范围外，新城新区及新开发地块，怎么能适用建成区特定范围城市更新项目的所谓底线约束？张冠李戴，或者一个男同志穿个女孩的裙子和高跟鞋，是何逻辑，该成何体统？
二、统筹项目的商务条件、经济可行性与合规性。
当前，由于历史原因、现状空间资源限制、规划条件等种种原因，大量的城市更新项目，特别是以中心型城中村、古城、历史文化街区等为主的城市更新项目，经济很难平衡，有的差额极大。而没有经济可行性，即便城市更新片区或者项目部分完全符合四条红线的要求，项目也不成立——而这并不是政策的目的。
故此，如何融入城市更新、新型城镇化建设甚至城乡融合、乡村振兴，进行全方位、全生命周期、全要素统筹就是解决问题之道。值得关注的是，区别于历史上的土地资源商品化、工具化，当前以土地要素化为抓手，以深度和有效投资为目标，实现至少两个统筹成为趋势：其一统筹旧城改造与新城建设，其二从资源补偿到资源配置，统筹项目一二三四级开发。一些高定位、低城镇化区域，如河南南阳，在其十四五规划及城市更新文件中就有相应明确的规定和要求，笔者认为，这才是实事求是、对城镇化规律的尊重和对中央高质量发展决策部署的切实践行。
毫无疑问，城市更新是新型城镇化建设的组成部分，实践中要区分城市更新项目及其商务条件，并优化项目的结构和功能，统筹项目的合规性和经济可行性，而不宜将二者混淆和对立起来。实践中，城市更新部分和对应的城市建成区，应严格执行四条红线的要求；而作为项目功能性板块和商务条件，联动开发配置储备地块则应符合规划等条件，不宜将联动开发储备地块的新建面积，列入项目城市更新部分拆建比计算公式中新建面积之内；至于此种情况下的拆旧比，由于是净地，更是没法计算。
举个简单的例子——《殷墟大遗址保护工程—安阳古城风貌保护与城市更新改造项目》。该项目城市更新部分为安阳古城收购式改造，安阳古城位于安阳市文峰区东风路以西、文明大道以北、彰德路以东、解放大道以南，占地面积约 470.70 亩，包括褡裢坑、彰德府署、古城西南片区、古城护城河风貌区、韩王庙东侧街区和文物保护单位周边基础设施改造环境整治 6 大片区，该部分总投资约47亿元。为了保障项目的经济可行性和可融性，除了多路资金支持外，当地政府零地价异地为项目提供了3 宗平衡地块面积约 522 亩（其中住宅用地 482 亩、商业用地 40 亩）由项目业主实施联动开发，该联动开发部分的净收益近30亿元。63号文之后，2021年12月份左右，该项目获得了国开行授信37.5亿元，该授信也契合了此后河南城更相关金融政策。当然，目前来看，该项目在某些环节和方面，还是有一些值得商榷的地方。
以上说法，源于自实践感受，均为个人浅见，目的是推动类似项目落地和合作共赢，敬请批评指正。