【大成·江荣卿】“一带一路”项目融资监管新规的变化与坚持

国家一贯重视项目融资在固定资产投资、“一带一路”共建中的作用，先后发布施行了《关于进一步加强对境外投资重点项目融资支持有关问题的通知》（发改外资〔2005〕1838号）《关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》（商合发〔2019〕273号）《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）等法规政策。

为规范银行业金融机构项目融资，金融监管机构先后于2009年7月18日印发了《项目融资业务指引》（银监发〔2009〕71号）（以下简称“业务指引”），2023年1月6日公告了《项目融资业务管理规定（征求意见稿）》（以下简称“管理规定”），2024年2月4日公布了《固定资产贷款管理办法》（以下简称“管理办法”）并将于2024年7月1日施行。

相较于业务指引和管理规定，管理办法将项目融资的性质从“贷款”明确为“固定资产贷款”，并继续坚持以项目融资风险管理为中心，重申和/或完善了项目风险评价体系、项目资本金制度和贷款金额、贷款利率形成机制、项目融资结构。

一明确项目融资系固定资产贷款，银行业金融机构的信贷管理亦从“三个办法一个指引”变更为“三个办法”


虽然业务指引、管理规定都依据《固定资产贷款管理办法》制定，规定“贷款人应当按照《固定资产贷款管理办法》的有关规定，合理设计账户管理、贷款资金支付、借款人承诺、财务指标控制、重大违约事项等项目融资合同条款，促进项目正常建设和运营，有效控制项目融资风险，”规定“贷款人应当按照《固定资产贷款管理办法》关于贷款发放与支付的有关规定，对贷款资金的支付实施管理和控制，必要时可以与借款人在借款合同中约定专门的贷款发放账户。采用贷款人受托支付方式的，贷款人在必要时可以要求借款人、独立中介机构和承包商等共同检查设备建造或者工程建设进度，并根据出具的、符合合同约定条件的共同签证单，进行贷款支付。”但这些引致条款都不能明确界定项目融资与固定资产贷款的关系。因此，与业务指引、管理规定不同，管理办法明确项目融资系固定资产贷款，不再保留单独规范项目融资的业务指引、管理规定，而是将业务指引、管理规定与管理办法合并，在管理办法第七章专章规定项目融资，同时，在管理办法中删除了业务指引、管理规定中引致适用《固定资产贷款管理办法》的相关内容。

项目融资性质的变更，给项目融资的监管机制带来了变化。一是项目融资监管文件的效力位阶，从业务指引、管理规定，提升到了管理办法，反映了金融监管机构加强项目融资监管的态度。二是对银行业金融机构的信贷监管机制，从原来的“三个办法一个指引”，变更为“三个办法”，即《固定资产贷款管理办法》《流动资金贷款管理办法》《个人贷款管理办法》。三是管理办法第七章“项目融资”系专门针对项目融资的特别规定，管理办法的其他章节则系项目融资的一般规定。二者关系上，管理办法第七章“项目融资”规定优先于管理办法的其他章节规定，管理办法第七章“项目融资”无规定的，则适用管理办法其他章节规定。四是管理办法删除了业务指引、管理规定第五条、第七条、第九条、第十四条、第十五条、第十六条以及第十八条关于项目融资的项目合规、风险评价、贷款期限、还款计划及还款方式、合同签订、贷款发放与支付、贷后管理的内容，项目融资与此相关的内容适用管理办法关于固定资产贷款的一般性规定。

二重申项目融资风险评价体系，切实加强项目融资风险管理
虽然项目融资性质上属于固定资产贷款，但项目融资又与固定资产贷款明显不同。一是借款主体上，固定资产贷款的借款人并非为特定项目的建设、经营、融资而专门组建的企事业法人，而项目融资的借款人通常是为建设、经营该项目或为该项目融资而专门组建的企事业法人，包括主要从事该项目建设、经营或融资的既有企事业法人；二是还款资金来源上，固定资产贷款以借款人的全部经营收入为还款资金来源，而项目融资的还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入，一般不具备其他还款来源。

由于以上不同，项目融资风险通常大于固定资产贷款风险。因此，管理办法重申业务指引和管理规定业已建立的项目融资风险评价体系，切实加强项目融资风险管理。具体而言，一是贷款人从事项目融资业务，应当具备对所从事项目的风险识别和管理能力，配备业务开展所需要的专业人员，建立完善的操作流程和风险管理机制。贷款人可以根据需要，委托或者要求借款人委托具备相关资质的独立中介机构为项目提供法律、税务、保险、技术、环保和监理等方面的专业意见或服务。二是贷款人从事项目融资业务，应当充分识别和评估融资项目中存在的建设期风险和经营期风险，包括政策风险、筹资风险、完工风险、产品市场风险、超支风险、原材料风险、营运风险、汇率风险、环境风险、社会风险和其他相关风险。

三重申项目资本金制度和贷款金额、贷款利率形成机制，合理防范项目融资风险
为合理防范项目融资风险，管理办法重申了业务指引和管理规定业已建立的项目资本金制度和贷款金额、贷款利率形成机制。具体而言，一是贷款人应当按照国家关于固定资产投资项目资本金制度的有关规定，综合考虑项目风险水平和自身风险承受能力等因素，合理确定贷款金额。固定资产投资项目资本金制度，即在项目总投资中，必须有一定比例的非债务性资金，可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资，但作价必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估，不得高估或低估，且应依据穿透原则，对项目资本金性质和来源进行鉴别。国家按行业领域规定了项目最低资本金比例，一般在20%至35%之间，并根据经济发展形势需要动态调整。二是贷款人应当根据风险收益匹配原则，综合考虑项目风险、风险缓释措施等因素，与借款人协商确定合理的贷款利率。贷款人可以根据项目融资在不同阶段的风险特征和水平，采用不同的贷款利率。

四重申并完善了项目融资结构，有效缓释项目融资风险

为有效缓释项目融资风险，管理办法重申并完善了业务指引和管理规定业已建立的项目融资结构。具体而言，一是贷款人原则上应要求将符合抵质押条件的项目资产和/或项目预期收益等权利为贷款设定担保，并可以根据需要，将项目发起人持有的项目公司股权为贷款设定质押担保。贷款人可根据实际情况与借款人约定为项目投保商业保险。需要指出的是，与业务指引不同，管理办法仅是“原则上”要求抵质押项目资产和/或权益，同时将业务指引“贷款人应当要求成为项目所投保商业保险的第一顺位保险金请求权人，或采取其他措施有效控制保险赔款权益”修改为“贷款人可根据实际情况与借款人约定为项目投保商业保险”，并增加“贷款人认为可办理项目融资信用贷款的，应当在风险评价时进行审慎论证，确保风险可控，并在风险评价报告中进行充分说明”的规定，切实加强项目融资风险管理的同时，亦尊重市场的选择，增加项目融资的灵活性与可行性。二是贷款人应当采取措施有效降低和分散融资项目在建设期和经营期的各类风险。贷款人应当以要求借款人或者通过借款人要求项目相关方签订总承包合同、提供履约保函等方式，最大限度降低建设期风险。贷款人可以要求借款人签订长期供销合同、使用金融衍生工具或者发起人提供资金缺口担保等方式，有效分散经营期风险。需要说明的是，由于我国业已全面推行以保函替代各类保证（相关内容请参阅《全面推广保函（保险）多元完善招标投标交易担保制度》），因此，管理办法将业务指引中的“投保商业保险、建立完工保证金、提供完工担保和履约保函”统一为“履约保函”。三是贷款人可以通过为项目提供财务顾问服务，为项目设计综合金融服务方案，组合运用各种融资工具，拓宽项目资金来源渠道，有效分散风险。例如，首次公开募股、股票增发（含公开增发和定向增发）、公开募集基础设施证券投资基金、权益型、股权类金融工具（主要包括优先股、永续债和可转换债券等）等公开市场股权融资工具，私募股权投资基金、政府投资基金（政府出资产业投资基金）、产业股权合作、保险股权投资计划、政策性开发性金融工具等非公开市场股权融资工具，信贷融资、债券融资、融资租赁、票据融资、保险债权投资计划、境外债权融资等债权融资工具。四是贷款人应当与借款人约定专门的项目收入账户，要求所有项目收入进入约定账户，并按照事先约定的条件和方式对外支付。例如对项目收入和支出设置现金流瀑布。贷款人应当对项目收入账户进行动态监测，当账户资金流动出现异常时，应当及时查明原因并采取相应措施。五是多家银行业金融机构参与同一项目融资的，原则上应当采用银团贷款方式，避免重复融资、过度融资，避免出现“一鱼多吃”的不合理放大项目融资风险的情形。采用银团贷款方式的，贷款人应遵守银团贷款相关监管规定。

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