【基房通】浅谈PPP新机制和47号文影响下的地方高速公路项目实施路径

为了有效化解地方政府隐性债务，控制地方政府债务的增长速度，国务院办公厅于2023年年发布《国务院办公厅关于印发<重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）>的通知》（国办发〔2023〕47号文，文件为密文，有关该文件的描述仅为个人推测或来源网络信息）。47号文针对12个重点省份的政府投资基建类项目进行分类管理。未纳入国高网的地方高速公路项目原则上禁止实施。综合PPP新机制以及高速公路相关政策要求，地方高速高速公路的发展方向和模式建议如下。
公路的定义和分类
    按照《中华人民共和国公路管理条例》第三十九条规定:"公路是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路"。它包括已经建成的由公路主管部门认定的公路，也包括按照国家公路工程技术标准进行设计，并经国家有关行政管理部门批准立项，由公路主管部门组织正在建设中的公路。《公路法》定义的公路还包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。
    常见的公路分类方法有两种：
按技术等级可以分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路以及等外公路，划分依据是设计交通量；
按行政等级可以分为国道、省道、县道、乡道以及专用公路，划分依据是其在公路路网中的地位。
从技术等级来看，高速公路几乎全部属于收费公路，一级公路中收费里程占比较大，二级公路仅有少部分收费，二级以下公路均为非收费公路。从行政等级来看，收费公路主要集中于国道和省道，县道、乡道、专用公路基本均为非收费公路。
收费公路的定义、分类和区别
按照《收费公路管理条例》（２００４年国务院第６１次常务会议通过）
将收费公路分为
政府还贷公路和经营性公路两类。政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或有偿集资款建设的公路；经营性公路是指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路，经营性公路对应的模式主要为
TOT、BOT、BTO、BOOT
等。
政府还贷公路与经营性公路主要区别：


收费公路的实施模式
按照收费公路管理条例，收费公路仅能通过政府还贷和经营性两种方式实施，政府还贷的投资建设主体为政府机关部门或事业单位，经营性公路的投资建设主体由企业承担，企业承接的方式包括特许经营、政府授权企业实施等。如何在满足47号文要求的前提下，以企业投资角度实施收费公路（地方高速公路）项目，在现阶段可能是摆在地方政府面前的一大难题。笔者认为主要如下：

一、特许经营模式

一、底层逻辑
底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的内涵和本质。但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少，如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是未来项目谋划的关键。
二、财政资金运用
在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
按照《政府投资条例》政府投资支持的方式包括四种，即直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息，除此之外，不能通过任何方式在任何阶段给予社会资本任何形式的补贴，尤其是针对建设成本的补贴，但是，运营期内政府按照相关行业管理要求给予的针对运营管理的补贴（比如绿色节能建筑、新能源项目以及轨道交通等），是可以通过依法合规的方式支付于社会资本或项目公司。承诺保低收益率是隐性债务范畴，不局限于政府和社会资本合作，任何模式都不可以。
经营性项目只能通过政府建设期投资补助、社会资本出缴的资本金和债务性资金实现资金平衡；使用者付费收入以及预期可能发生的行业性运营补贴需要覆盖除政府投资补助以外的建设投资，并实现合理收益。
三、操作流程
1.授权实施机构。地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法授权有关行业主管部门或具有相应行政管理职责的事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构（以下简称“实施机构”），负责特许经营项目筹备、实施及监管，并明确其授权内容和范围。特许经营项目应当符合国民经济和社会发展规划纲要、专项规划、区域规划、国土空间规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。
2. 编制特许经营方案。实施机构根据授权，参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。
3. 可行性论证。实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。从项目全生命周期成本、产出或服务效果、建设运营效率、风险防范控制等方面，特别是对采取特许经营模式和传统政府投资模式在投入产出、经济社会效益等方面进行比较分析，对项目是否适合采用特许经营模式进行论证。此外，还应当对相关领域市场发育程度、企业建设运营能力状况和参与意愿、项目产品服务使用者支付意愿和能力进行评估，确保特许经营模式可以落地实施。
4. 特许经营方案审批。特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审批，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。审批部门在审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，必要时可以委托专业咨询机构进行评估。
5. 社会资本选定。实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。实施机构应当在招标文件、谈判文件等公开选择特许经营者的文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。
6.签订协议。实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。
需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。
四、边界条件
& 特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。对于盈利能力不足的项目，研究分析通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性，主要包括合理确定特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。
& 政府可以在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。
& 政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。
& 依法选定的特许经营者如果与项目前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致的，应当依法办理项目法人变更手续，实施机构应当予以必要支持和便利。
& 特许经营项目可以依法合规利用预期收益质押贷款，将项目相关收益作为还款来源。鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持。
& 鼓励符合条件的特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据、不动产信托资产支持票据和资产证券化产品等。
& 国家鼓励特许经营项目按照市场化方式采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。
& 除法律、行政法规另有规定外，最长一般不超过40年。个别投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长
& 市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。
& 厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。
& 除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。
& 对特许经营者应具备的条件提出要求，明确特许经营者应具备的项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用状况等，并将项目运营方案、收费单价、特许经营期限、政府支持条件等作为选择特许经营者的重要评标标准。
& 特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。
项目主要实施流程为通过政府立项审批制或企业立项核准备案制等方式完成项目立项和前期要件办理后，由政府授权实施机构（不能是企业）编制特许经营方案（实施方案），方案报审的同时，开展可行性论证，“一案一论证”完成后，按照政府采购、招投标法及实施条例等相关法律法规要求，履行投资+施工两标并一标的招标程序，选定社会资本。
项目立项方式方面，如采用BOT、TOT以及ROT类模式，需要由政府授权的实施机构作为项目立项主体履行相关立项审批流程，社会资本仅作为项目运营主体，拥有项目收费权或特许经营权，项目资产权属仍在政府，合作期结束无偿移交政府；如此采用BOOT类模式，需要由政府授权实施机构完成部分用地、规划等手续办理，甚至是立项手续，待招选社会资本后，由社会资本自行通过核准或备案方式立项成立项目法人单位，如政府完成部分前期手续办理，需要将立项主体和法人单位变更至社会资本成立的项目公司，社会资本在合作期内拥有项目建成资产的权属，合作期满后无偿移交。

二、政府直接授权模式

一、政府直接授权的政策依据
此类项目在交易结构中采用政府直接授权地方国有企业作为一定范围内或某项目的实施主体，由地方国有企业作为立项和招采主体，一般以公开招标方式在地方政府公共资源交易平台上，选定社会资本作为投资和总承包主体。针对政府是否可以直接授权地方国有企业作为基建投资项目的实施主体，是否需要公开招标确定实施主体，主要政策依据如下：
1.按照中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年8月24日），将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。
公益类国有企业承担非经营性项目，需要地方政府财政给予给予支持和补贴，资金流转过程中极易固化政府支持责任，需要通过政府注资、财政资金封闭运作专项利用、经营性市场化项目与公益性项目打捆打包等手段来避免政府隐性债务。  
2.按照《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号），“综合采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等方式，加大对公益性行业投入”，“按照预算管理、财政事权和支出责任划分等有关规定，中央财政与地方财政通过安排预算资金、划拨政府资产等，支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用”。“各地可根据发展实际，鼓励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入。”
此处划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置等方式，就包含了政府可以通过非竞争性方式将公益性项目授予地方国有企业，如果公益性项目收入无法覆盖投资，可能就需要与市场化经营项目打包实施。
3. 按照《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101 号），“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任”。
此处依法合规的描述，并未强调一定要通过竞争性方式来实现，公益性项目本身存在一定的经济外部性，若非政府出资的国有企业，其他社会资本很难也不会愿意参与，包括TOD及EOD类项目，授权去平台化地方国有企业去实施，无疑是最佳选择。
4.按照《国家发展改革委关于印发<2019年新型城镇化建设重点任务>的通知》（发改规划〔2019〕0617号）：“全面推进地方融资平台公司市场化转型，打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体”。

    虽然地方政府可直接授权地方国有企业实施公益性项目，但是《收费公路管理条例》作为行政法规，具备较高的法律层级和效力，明确提出“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者”，因此地方政府授权地方国企直接实施高速公路项目存在一定的合规性瑕疵，建议通过招标方式授予地方国有企业。

【3月7日-9日  成都】

新形势下《地方债务化解、存量资产盘活及国有企业重组整合与转型升级》高级研修班

培字【2024】第2期-总第282期 
邀 请 函在国办“35号”、“47”号、PPP新机制等相关文件出台背景下，为规范有序化解地方债务，盘活存量资产、培养国有企业重组整合与转型升级方面的人才、充分发挥国有企业在区域经济发展中的作用，北京光环时代国际咨询有限公司特举办本研修班，诚邀贵单位决策层带队参加。
【地方国企痛点】
1、特许经营项目优先选择民企，国企怎么干？
2、国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，如何盘？
3、115号、35号、47号、隐性债案例相续出台，平台公司以后扮演什么角色？
4、平台公司将何去何从？
5、现代新平台公司的定位与核心功能是什么？
6、现代新平台公司对项目稳定推进有什么作用
7、现代新平台公司对于降低政府债务有什么作用？
8、现代新平台公司如何帮政府拓宽融资渠道？
9、现代新平台公司历史债务如何化解？
10、新一轮国企改革深化提升行动对平台公司的要求？
11、现代企业组织的典型模式及要点有哪些？
12、国有企业薪酬改革的操作步骤及要点有哪些？
13、国有企业选人用人机制改革的要点有哪些？
14、国有企业中长期激励的主要工具有哪些？
二、【研修对象】
政府、平台公司、投建企业、金融机构决策层和实操层相约一起参加，效果最佳。
三、【课程安排】
第 一 天：全天 上午9:00-12:00  下午14:00-17:00
主 讲 人：张老师--光环咨询专家、毕业于北京大学，高级咨询顾问、人力资源专家，北大总裁班特聘讲师、清华总裁班特聘人力资源讲师、中国人民大学总裁班特聘人力资源讲师、具有多年企业内部人力资源部门实践管理经验
课程主题：《新时代背景下的国有企业转型升级》
一、国有企业重组整合与转型升级
1.现代新平台公司的定位与核心功能；
2.平台公司的发展环境与面临的挑战；
3.新一轮国企改革深化提升行动对平台公司的要求；
4.平台公司转型发展的典型模式与要点；
5.现代新平台公司的重组整合与业务重塑；
6.现代新平台公司的集团化发展与运营。
二、中国特色国有企业现代公司治理体系建设与优化
1. 公司治理的概念与核心；
2. 公司治理的典型模式及要点；
3. 中国公司治理的核心问题；
4. “三会一层”的职权及运行规则；
5.“三重一大”决策事项与三大议事清单；
6. 把党的领导融入公司治理各环节的操作要点；
7. 加强董事会建设落实董事会职权的操作要点；
8. 增强经理层经营活力的操作要点；
9. 强化监督体系建设。
三、新型国资国企监管与考核体系建设与优化
1. 健全以管资本为主的国资监管体制；
2. 国有资本授权经营；
3. 国资国企监管重点事项与权责清单；
4. 构建国资国企监管大格局。
四、国有企业组织人力资源管理创新
1. 现代组织人力资源管理发展的趋势；
2. 企业组织的典型模式及要点；
3. 组织岗位体系设计方法及要点；
4. 人力资源的专业分工与功能模块；
5. 人力资源管理创新与三支柱模型；
6. 人力资源管理的四大机制要点解析。
五、国有企业薪酬与绩效管理操作实务
1. 国有企业工资总额预算管理操作实务；
2. 国有企业薪酬改革的操作步骤及要点；
3. 国有企业技能人才薪酬分配操作实务；
4. 国有企业科技人才薪酬分配操作实务；
5. 国有企业绩效管理的操作要点和典型方法。
六、国有企业选人用人机制改革操作实务
1. 国有企业对人才的需求及面临的挑战；
2. 国有企业选人用人机制改革的要点；
3. 国有企业人才盘点操作要点；
4. 国有企业领导人的管理模式及趋势；
5. 国有企业职业经理人制度实施要点。
七、国有企业中长期激励操作实务
1. 中长期激励的模式与内容；
2. 国有企业中长期激励的主要工具；
3. 员工持股操作实务与要点；
4. 超额利润分享操作实务与要点；
5. 项目跟投操作实务与要点；
6. 国有科技型企业中长期激励操作实务与要点
第 二 天：全天 上午9:00-12:00 下午14:00-17:00
主 讲 人：宋老师--光环咨询首席专家，毕业于北京大学，高级经济师、PPP专家、国开行融资专家。某AAA级平台公司投融资部总经理，拥有30年片区开发、基建项目、资产盘活和平台公司转型实务经验。
课程主题：《新形势下平台公司的作用》
一、《目前的宏观经济发展与政策调整的解析》
1.35号文、47号文、PPP新机制出台后，如何梳理、提升、优化正在推进的项目；
2.项目落地从BT到PPP到REITs，未来政府项目推进模式的判断分析；
3.目前项目推进的基础工作要点。
二、《新形势下的平台公司作用》
1.城投公司在片区开发、城市更新过程中的业务拓展、重要作用的发挥；
2.园区产业升级过程中的机遇；
3.施工、房地产开发型平台公司的投融资模式转型；
4.资源性资产持有的利弊；
5.地方债务变化的趋势与风险防控；
6.投融资平台在区域经济发展过程中的重要性；
7.产业基金在区域经济发展过程中的作用；
8.资金来源、构成以及节点；
9.财务成本以及资本金收益率；
10.城投的现金流量平衡；
11.融资不到位的补救；
12.城投公司的融资渠道以及成本分析；
13.债项资金到期的搭接；
14.抵押物（包括但不限于股权、在建工程、未来收益权等）；
15.政府项目补贴等的处理；
16.商业银行借贷资金与产业基金的不同作用；
17.资产证券化与REITs在基金退出过程中的风险；
18.基金的撬动杠杆作用及其风险控制；
19.夹层融资、信托融资、融资租赁等渠道的优劣势；
20.并购过程中的风险防控以及未来预期的实现保障设置；
21.如何利用好资产证券化推动区域经济发展。
22、经营年限变成不高于40年后，给城投公司带来的机遇。
四、【时间地点】
2024年3月7日（周四）报到，3月8日-9日培训     
地点：成都
五、【收费标准】
1.会员单位：培训免费，资料费200元/人；交通食宿费自理。
2.非会员收费：2800元/人/期；3人及以上2700元/人/期；6人及以上2600元/人/期；9人及以上2500元/人/期；11人以上2500元/人/期并免一人费用。
3.线上课程收费：1人端口2800元、3人端口7500元、5人端口12000元、10人端口
20000元、10人以上2000元/人，一月内可回放。
4.《高级职业经理人》证书，9800元/人，由国家职业资格培训鉴定实验基地颁发。 
5.《企业合规师》证书4080元/人；由市场监管总局认证认可技术研究中心颁发。    

六、【其他服务】
1.会员：4万/年/单位，每期3人免费，每月1期，全年36人次（限时优惠、适合轮训）。
2.内训：可定制专题内训或外训，包括但不限于本主题，例如：乡村振兴项目谋划内训、施工企业转型内训、平台公司转型内训、专项债项目申报全流程内训、财政预算绩效评价内训、国企改革绩效考核内训、各种政策解读内训等等。
3.顾问：为政府、投资施工企业、平台公司提供顾问服务。例如：政府投资项目顾问、社会资本方投资顾问、平台公司转型顾问、存量资产盘活顾问、项目融资顾问、片区开发顾问、乡村振兴顾问等。
4.咨询：政府项目谋划、特许经营实施方案、EOD入库及融资、专项债一案两书、PPP项目绩效评价、国企改革薪酬绩效体系搭建等。

详情咨询：杨老师13020065002
人数30人以上可提供个性化专题内训，专家上门讲课，不限人数。

群里有政府、发改、财政、城投、投资施工企业、金融机构相关负责人以及行业专家，大家平时在群里聊聊天、分享最新项目清单、诉诉苦，顺便谈谈项目经验，（35号文）严监管下项目合规运作、PPP新机制下的机遇，地方政府谋划项目有什么模式？钱从何而来？片区开发、城市更新、乡村振兴、特许经营、EOD等项目落地经验、最新政策及学习资料分享。
入群流程
欢迎感兴趣的朋友加入（非本圈子的就不要凑热闹了），入群流程：
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