【法学45度·徐忠兴】土地使用权出让合同约定的逾期付款违约金分析

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对于土地使用权出让合同约定的每日1‰的逾期付款违约金标准，人民法院是否可以进行调整？
——五河县自然资源和规划局与安徽金浦房地产开发有限公司、南京金浦东部房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案
关 键 词：
建设用地使用权出让合同·违约责任·违约金标准

裁判要旨：
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款规定：“地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。”该条款规定的违约金标准体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，不属于土地出让合同的双方能够任意协商达成的条款，不能简单地以银行同期贷款利率或者民间借贷规定的利率标准进行评判。该违约金标准对土地出让合同的双方均具有约束力，具有督促守约和惩罚违约的功能，人民法院在审理相关民事纠纷案件中不宜对其进行调整。
基本案情：
❶南京金浦东部房地产开发有限公司（以下简称南京金浦公司）与五河县自然资源和规划局（以下简称五河规划局）签订一份建设用地使用权出让合同，约定土地出让价款及违约金，明确约定如果逾期支付，每日按延迟支付价款的1‰缴纳违约金。之后，合同的履行主体由南京金浦公司变更为安徽金浦房地产开发有限公司（以下简称安徽金浦公司）。由于安徽金浦公司违约，逾期交纳土地出让金，五河规划局向一审法院起诉请求：1.南京金浦公司、安徽金浦公司交纳土地出让金10443万元；2.南京金浦公司、安徽金浦公司支付分期付款利息423.9858万元，计息时间为2018年3月24日至2019年2月23日，共计336天；3.南京金浦公司、安徽金浦公司按照实际欠款日1‰支付滞纳金至还清欠款(暂时计算至2019年8月19日违约金1608.222万元)；4.南京金浦公司、安徽金浦公司赔偿五河规划局实现债权的律师费损失10万元。❷安徽省蛙埠市中级人民法院于2019年11月19日作出（2019）皖03民初155号民事判决：（一）安徽金浦公司于本判决生效之日起十日内支付五河规划局土地出让金10443万元及利息4239858元。（二）安徽金浦公司于本判决生效之日起十二日内支付五河规划局滞纳金（以10443万元为基数，自2019年2月24日起按每日1‰计算至实际付清之日止）。（三）驳回五河规划局的其他诉讼请求。❸安徽金浦公司不服一审判决，提起上诉。安徽省高级人民法院于2020年8月4日作出（2020）皖民终178号民事判决：（一）维持安徽省蚌埠市中级人民法院（2019）皖03民初155号民事判决第一项和第三项，即“安徽金浦公司于本判决生效之日起十日内支付五河规划局土地出让金10443万元及利息4239858元”“驳回五河规划局的其他诉讼请求”部分。（二）变更安徽省蚌埠市中级人民法院（2019）皖03民初155号民事判决第二项为：安徽金浦公司于本判决生效之日起十日内支付五河规划局滞纳金（以10443万元为基数，自2019年3月18日起按每日1‰计算至实际付清之日止）。❹安徽金浦公司不服二审判决，申请再审。最高人民法院于2021年5月31日作出（2021）最高法民申2084号民事裁定：驳回安徽金浦公司的再审申请。
争议焦点：
原审判决认定安徽金浦公司按每日1‰支付滞纳金，标准是否过高？
法院认为：
案涉建设用地使用权出让合同第三十条关于“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”的约定，是双方当事人真实意思表示，且符合《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条关于“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”的规定。该违约金标准体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，不属于土地出让合同的双方能够任意协商达成的条款；不能简单地以银行同期贷款利率或民间借贷规定的利率标准进行评判。而且该违约金标准对土地出让合同的双方均具有约束力，具有督促守约和惩罚违约的功能。因此，安徽金浦公司以民间借贷利率的司法保护上限，即一年期贷款市场报价利率的4倍作为标准，主张案涉建设用地使用权出让合同中约定的“自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”标准过高的理由，不能成立。

实务要点：
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款规定的违约金标准人民法院不宜调整。
相关法条：
❶《中华人民共和国民法典》第五百七十七条、第五百八十五条；❷《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款。详见附件。

案例索引：
❶案号：（2021）最高法民申2084号；❷终审法院：中华人民共和国最高人民法院；❸审判人员：张淑芳（审判长）、李敬阳、吴凯敏；❹裁判日期：2021年5月31日；❺来源：见民一庭编：《某县自然资源和规划局诉安徽某房地产公司、南京某房地产公司建设用地使用权出让合同纠纷案》，载人民法院案例库，入库编号2023-07-2-086-001；另见《安徽金浦房地产开发有限公司、五河县自然资源和规划局建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》，载中国裁判文书网，2021年7月8日发布。

裁判文书：
中华人民共和国最高人民法院民事裁定书。详见附件。

附件1：相关法条

❶《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日起施行）
第五百七十七条  当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

第五百八十五条  当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。

约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。
当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。
❷《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（2015年4月24日修正）
第七条第二款　土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。

附件2：裁判文书

中华人民共和国最高人民法院
民事裁定书
（2021）最高法民申2084号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：安徽金浦房地产开发有限公司，住所地安徽省五河县万福商城9号楼201室。
法定代表人：田燕，该公司董事长。
委托诉讼代理人：田兵，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：徐世斌，江苏丰亚律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：五河县自然资源和规划局，住所地安徽省五河县城关惠民路8号政府办公大楼。
法定代表人：张从磊，该局局长。
委托诉讼代理人：陈争，该局工作人员。
委托诉讼代理人：张瑶，安徽君智律师事务所律师。
一审被告：南京金浦东部房地产开发有限公司，住所地江苏省南京市栖霞区迈皋桥创业园科技研发基地寅春路18号。
法定代表人：郭金东，该公司执行董事。
再审申请人安徽金浦房地产开发有限公司（以下简称安徽金浦公司）因与被申请人五河县自然资源和规划局（以下简称五河县规划局）、南京金浦东部房地产开发有限公司（以下简称南京金浦公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服安徽省高级人民法院（2020）皖民终178号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
安徽金浦公司申请再审称，本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形，应予再审。请求：1.撤销一、二审民事判决，依法再审本案；2.依法改判，驳回五河县规划局的全部诉讼请求。主要事实和理由：2018年2月23日，五河县规划局与南京金浦公司签订了三份《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同），将一块总面积19公顷余（合285.77亩）土地分三个地块出让给南京金浦公司。3月22日，签署《国有建设用地使用权出让合同主体变更协议书》（以下简称主体变更协议书）将出让合同权利义务转让给安徽金浦公司。当日，安徽金浦公司支付给五河县规划局31185万元的一期土地出让金。此后，因五河县规划局系“毛地”交付，导致问题、纠纷不断，直至一年以后的2019年3月24日才解决了土地上最后一座坟墓的迁出问题。同时，土地面积因为地上、地下政府建设占用，出现“缩水”近3000平米至今仍未解决。2019年8月，在自身违约未纠正的情况下，五河县规划局起诉要求安徽金浦公司支付二期土地出让金及承担日1‰违约金。一、二审判决支持其诉请有误。（一）出让合同及主体变更协议书存在违反法律、法规及政策规定情形，应属无效合同。首先，根据土地管理法第七十九条规定，无权批准、越权批准、超越总体规划及违反法定程序批准用地，批准文件无效，土地应当收回。本案土地出让存在无权批准、越权批准、超越土地利用总体规划及违反法定程序批准用地问题：根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，国土资源部、国家发展和改革委员会关于发布实施《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》的通知，及《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的相关规定，五河县作为小城市的单宗用地上限为7公顷。本案土地面积19公顷多，倍超上位红线；且五河县规划局将本案土地人为一拆为三出让，系“单个建设项目用地拆分审批”，属国务院决定禁止之列。其次，五河县规划局一、二审期间没有提交任何省人民政府批准文件。二审认定经省政府批准，没有依据。出让土地超过4公顷，需报省人民政府批准，但案涉土地出让未经省政府批准，系五河县政府自行批准；且在南京金浦公司中标后违法转让合同标的，将土地出让、转让给无房地产开发资质的安徽金浦公司从事房地产开发，违反了招投标法第四十八条禁止性规定和房地产开发经营管理条例第三十四条的规定。因此，案涉的土地出让合同当然归于无效。另，三块地合并建设同一个房地产项目是政府多部门批准及双方合意的结果，安徽金浦公司没有权利单方从商业角度自行决定。（二）五河县规划局在履行土地出让合同过程中有违约行为。首先，“毛地”交付，土地上问题、纠纷直至签约一年后的2019年2月24日前尚未解决，虽合同约定现状交付，但交地前五河县规划局承诺后续解决“毛地”上所有问题，且根据国土资源部住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》及安徽省相关“不得毛地出让”之规定，出让合同中关于现状交付的约定无效。五河县规划局的法律义务仍然应该是“净地”交付。因此，五河县规划局未解决出让土地存在权属、拆迁、补偿等纠纷，属于影响安徽金浦公司合同目的不能实现的根本性违约，造成安徽金浦公司因地上纠纷耽搁了10个多月时间。二审判决认定五河县规划局仅仅违约迟延23天交付土地，与事实不符。实际违约时间应当计算到2019年3月24日，出让土地上最后一座坟墓迁出为止。其次，出让土地存在地表面积短少、地下建设占用等问题是客观事实，仍然存在、随时可查。二审判决以安徽金浦公司“单方委托测绘”为由不予采纳，并且直接否认土地存在的问题，违背客观事实和基本的证据排除规则。（三）合同约定日付1‰（年息36.5%）违约金过高。五河县规划局在履约过程中存在明显的违约过错行为，部分违约仍在持续。据此，五河县规划局向安徽金浦公司主张违约金应当予以驳回，或者至少应当大幅降低。最高人民法院对类似案件的意见是日付1‰标准过高，应当下调。安徽省高级法院此前同类案件的判决是将1‰标准直接下调为按照中国人民银行发布的同期银行贷款基准利率计算，并得到最高人民法院二审判决的支持。2020年8月20日，最高人民法院发布新修订的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，以一年期贷款市场报价利率的4倍为标准确定民间借贷利率的司法保护上限，目前年息15.4%。这对本案有一定的指导和借鉴意义。同为资金占用，代价不应差额巨大。
本院经审查认为，本案再审审查的焦点问题是：（一）案涉出让合同的效力；（二）二审判决关于五河县规划局违约行为的认定是否有误；（三）原审判决认定安徽金浦公司按每日1‰支付滞纳金，标准是否过高。
一、关于案涉出让合同的效力。经审查，五河县人民政府五政秘［2018］1号、2号、3号《WH2018-1号、2号、3号国有建设用地使用权出让方案的批复》中涉及的三宗土地已于2012年、2015年、2013年经安徽省人民政府分别批准，符合土地利用总体规划。2018年3月22日，原五河县国土资源局、南京金浦公司、安徽金浦公司签订主体变更协议书，该协议书中载明：“为满足我县（五河县）税收需求，避免税收流失，该公司（南京金浦公司）在我县出资注册成立了安徽金浦房地产开发有限公司，该公司为南京金浦东部房地产开发有限公司的全资控股子公司”；且该协议对案涉出让合同的其他条款未作变更。因此，上述主体变更协议书不构成《中华人民共和国招标投标法》第四十八条第一款：“中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让”的情形，不违反法律规定。另，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营”。五河县人民政府《WH2018-1号、2号、3号国有建设用地使用权出让方案的批复》仅要求WH2018-1号、WH2018-2号、WH2018-3号宗地整体摘牌，未规定三宗地必须整体开发，案涉出让合同亦未规定本宗地必须与其他宗地合并开发。安徽金浦公司将受让的三宗地合并规划，开发建设“金浦紫金府”项目，并非五河县规划局出让土地时设定的条件。安徽金浦公司认为其设计、规划的“金浦紫金府”项目建筑面积超出南京金浦公司、安徽金浦公司的开发资质，以此主张出让合同无效，缺乏法律依据。因此，案涉出让合同不违反法律、行政法规的禁止性规定，原审判决认定该合同合法有效，并无不当。
二、二审判决关于五河县规划局违约行为的认定是否有误。安徽金浦公司以五河县规划局“毛地”交付、交付土地短少为由主张五河县规划局违约，且主张原审认定的土地交付时间不正确。经审查，案涉出让合同第六条约定，土地交付以“现状土地条件为准”，安徽金浦公司已于2018年5月30日在《国有建设用地交地确认书》上签字并签章确认，该交地确认书载明：原五河县国土资源局已将该宗地实际交付给安徽金浦公司，安徽金浦公司同意接收。安徽金浦公司在土地交付近两年后，以单方委托的测绘报告，主张原五河县国土资源局交付的土地面积短缺431.22平方米，周边环境影响其开发房地产的品质，及五河县“毛地”交付，认为五河县规划局违约，理据不足，原审法院不予采信并无不当。另，案涉出让合同第六条约定：“出让人同意在2018年5月7日前将出让宗地交付给受让人”。根据《国有建设用地交地确认书》的确认，原五河县国土资源局交付土地的时间为2018年5月30日。据此，二审判决认定五河县规划局延迟交付涉案土地23天，构成违约；并根据出让合同第三十七条：“由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金”的约定，认定五河县规划局应按照安徽金浦公司已支付的土地出让价款，以日1‰标准，向安徽金浦公司支付截至2018年5月30日的违约金，并无不当。安徽金浦公司申请再审称五河县规划局违约延期交付土地的时间应计算至2019年3月24日，缺乏事实根据，本院不予采纳。
三、原审判决认定安徽金浦公司按每日1‰支付滞纳金，标准是否过高的问题。安徽金浦公司申请再审称其支付的日1‰违约金标准过高。对此本院认为，案涉出让合同第三十条关于“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”的约定，是双方当事人真实意思表示，且符合《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条关于“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”的规定。该违约金标准体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，不属于土地出让合同的双方能够任意协商达成的条款；不能简单地以银行同期贷款利率或民间借贷规定的利率标准进行评判。而且该违约金标准对土地出让合同的双方均具有约束力，具有督促守约和惩罚违约的功能。因此，安徽金浦公司以民间借贷利率的司法保护上限，即一年期贷款市场报价利率的4倍作为标准，主张案涉出让合同中约定的“自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金”标准过高的再审申请理由，不能成立，本院亦不予采纳。
综上，安徽金浦公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：
驳回安徽金浦房地产开发有限公司的再审申请。
审 判 长  张淑芳
审 判 员  李敬阳
审 判 员  吴凯敏
二〇二一年五月三十一日
法官助理  王  云
书 记
员  叶和申

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