【华政·焦艳鹏】矿产资源犯罪判断中的法益识别

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矿产资源犯罪判断中的法益识别
焦艳鹏
华东政法大学“经天学者”特聘教授、博士生导师

摘要：矿产资源犯罪侵害的是复合法益。对矿产资源犯罪进行法益识别的关键要点包括：对该类犯罪所指向的物理对象的进一步明确；对作为行政违法性要素的“非法”的准确判断；对实践中该类犯罪所侵害实质客体的类型化分析；明确该类犯罪的刑事制裁方式及其刑法功能如何实现。基于前述要点，矿产资源犯罪的成立应采用严格主义，对是否违反前行法的判断应采用严格标准；应将矿产资源与普通财产、财物及生态环境的功能严格区分；应正确认知非法采矿行为造成矿产资源损失与生态环境破坏两者间的关系，在入罪上采用差异化标准；对在风景名胜区、自然保护区等特殊区域采矿行为的判断应结合民法上的情势变更原则与行政法上的比例原则，谨慎入罪。在矿产资源犯罪的刑法制裁中，应注意其与民事公益诉讼案件性质与功能的区分，注意生态修复费用、惩罚性赔偿等的非刑事责任性质，避免不同性质责任的相互消解，保障刑法功能在该领域的全面实现。
关键词：矿产资源犯罪；非法采矿罪；惩罚性赔偿；生态法益；法益识别

目    次
一、法益的物理指向识别：“矿产资源”的范围与犯罪成立
（一）关于“地下水”是否为“矿产资源”
（二）“非法取土”行为中的特殊土质是否为矿产资源
（三）“非法采砂”行为中的“砂石”是否为矿产资源
二、法益的行政违法性识别：采矿许可的射程与犯罪判断
（一）未获得采矿许可而进行采矿是否违法
（二）采矿许可续展过程中进行采矿是否违法
（三）采矿许可证有效但采矿区域为限制性区域的行为定性
三、法益侵害类型识别：多重法益的侵害与犯罪判断的关系
（一）因非法采矿造成生态环境严重损害的评价问题
（二）生态环境利益与矿产资源利益的差异分析
（三）生态环境损害引入矿产资源犯罪裁量的方法
四、法益恢复方式识别：多元惩治方式及其功能实现
（一）关于矿产资源犯罪惩治中惩罚性赔偿的适用
（二）关于矿产资源犯罪制裁中生态修复措施的适用
五、结语
　　矿产资源犯罪是一种以矿产资源为犯罪对象的生态环境犯罪，包括非法采矿罪与破坏性采矿罪两个罪名。破坏性采矿罪在实践中案发较少，而非法采矿罪的案件数量近年来有较大幅度增加，年均判处约三千件，属于我国刑法“破坏环境资源保护罪”中既判案件数量较多的生态环境犯罪。近年来，国家生态环境整治力度不断加强，司法机关积极发挥职能，办理了一批严重危害矿产资源的犯罪案件，收到了良好的司法效果，有力地保障了矿产资源的国家所有权，促进了生态环境保护，提升了国土资源整治效果。在依法惩治矿产资源犯罪司法实践中，人们对矿产资源犯罪的法律性质等的认识有了进一步发展。本文将以矿产资源犯罪判断中的法益识别为题，对矿产资源犯罪的几个重要理论与实践问题进行讨论，以利于加深理解矿产资源犯罪，促进司法办案中个案公正的实现。

一、法益的物理指向识别：“矿产资源”的范围与犯罪成立

　　矿产资源犯罪的物理对象是矿产资源。从大众认知角度而言，对煤炭、石油、天然气等掩埋于地下的能源资源进行非法开采，认为其行为构成犯罪无可厚非。但近年来，盗采河砂、非法挖掘粘土等非典型矿产资源成为实践中被司法机关处罚较多的矿产资源犯罪类型，使人们开始对矿产资源犯罪法益的物理指向是什么产生了进一步的思考。
　　（一）关于“地下水”是否为“矿产资源”
　　《中华人民共和国刑法》（以下简称：《刑法》）第343条第1款对“非法采矿罪”进行了规定，即“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿种和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、管制或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”是否所有对矿产资源类物质进行利用的行为都需以获得“采矿许可证”为前提？“矿产资源”如何界定？《中华人民共和国矿产资源法》（1986年制定，先后于1996年与2009年修订，以下简称：《矿产资源法》）并没有对“矿产资源”进行定义，也没有罗列矿产资源的种类，国务院于1994年发布的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称：《矿产资源法实施细则》）则对矿产资源进行了定义，并以附件《矿产资源分类细目》的方式罗列了矿产资源的种类与目录。
　　1.“地下水”具有矿产资源与水资源的双重属性
　　《矿产资源分类细目》以能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产四种大的分类方式将上百种自然资源或自然物质列入了目录。在前述目录第四类“水气矿产”中列举了地下水、矿泉水、二氧化碳气、硫化氢气、氦气、氡气等六种物质。那么，非法开采地下水的行为是否应评价为非法采矿罪？查询中国裁判文书网等数据库可知，因非法排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，造成地下水污染或污染危险的行为，在司法实践中多被评价为污染环境罪，而根据17件与“地下水”相关的非法采矿罪的司法文书可知，这些案件被评价为非法采矿罪的犯罪对象皆为河砂，而与“地下水”相关仅仅是因为司法机关在司法文书中认为上述非法采砂行为所造成的损害中包括了可能对地下水造成破坏与影响等，也即将对地下水的可能影响评价列入了非法采砂行为之中，但地下水并非非法采矿行为中作为犯罪物理指向的矿产资源。
　　在司法实践中鲜见因行为人非法开采地下水而评价为非法采矿罪的情形，可能的原因包括：第一，《中华人民共和国水法》（以下简称：《水法》）规定，公民因家庭生活用水而取水的行为无须办理行政许可，即无论是从地表的江河湖泊还是从地下抽取井水等地下水，只要不是用于商业用途，其取水行为均无需办理行政许可。第二，水的商业用途有限，大量抽取地下水用于商业用途的情形在实践中并不多见。通过自来水管网可稳定获得城乡居民生活用水与工业用水，而自来水经营企业在我国多为公用事业单位，其从地下取水均严格依据《水法》办理了相关取水许可，故在实践中可能极少存在为获得非法收益而非法大量抽取地下水的行为。笔者认为，地下水具有矿产资源与水资源的双重属性。非法开采地下水的行为不仅损害国家的矿产资源或者水资源所有权，而且对生态环境、生态安全等构成威胁，对非法开采地下水的行为应采取较为严格的刑事政策。虽然相关法律规定，因家庭生活用水、散养禽畜等用水的，无须办理取水许可，但若非基于生活必需而大量抽取地下水，即便不是为了或实际上不可能获得较大的商业利益，但前述行为显然侵害了水资源的国家所有权，并且存在造成生态环境或生态安全危险的风险，这类行为应严格禁止，并应纳入刑事法律保护范围。
　　2.非法开采地下水不构成非法采矿罪
　　将非法开采地下水行为纳入刑法，需在刑法中设置别的罪名或者对刑法的相应条款进行修改。这是因为，《矿产资源法实施细则》第44条虽表明“地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性”，但同时明确规定：“地下水资源的勘查，适用《矿产资源法》和本细则；地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用《水法》和有关的行政法规。”这表明，开采地下水，不管是“合法开采”还是“非法开采”，都不能理解为矿产资源开发利用行为，而应理解为水资源开发利用行为，只能适用《水法》的相关规定。但我国《水法》并没有设置将非法开采地下水的行为引入刑法的相关条文。
　　另外，《中华人民共和国刑法》（以下简称：《刑法》）第343条已明确规定该罪适用于“违反矿产资源法规定”非法采矿的行为，依据前述《矿产资源法实施细则》第44条的规定，除非涉及因地下水非法勘查而破坏地下水的行为，其他关于地下水开采的行为不属于矿产资源法适用范围，因此实践中发生的非勘查类的非法开采地下水的行为不属于《刑法》第343条非法采矿罪的适用范围。并且，非法采矿罪的构成要件包括“未取得采矿许可证”，这里的采矿许可证是指由国土资源管理部门颁发的采矿许可证，而不包括由水利或水务部门颁发的“取水许可证”。
　　因此截至目前，非法开采地下水行为在我国并无刑法评价的比对规范。相关部门对实践中的该类行为是否应纳入刑法规制，尚需进一步加强研究，提出科学的刑事立法方案。
　　（二）“非法取土”行为中的特殊土质是否为矿产资源
　　《矿产资源分类细目》在非金属矿产目录中除列入了各种类别的岩石外，还列举了各种“土”，即高岭土、陶瓷土、耐火粘土、凹凸棒石粘土、海泡石粘土、伊利石粘土、累托石粘土、膨润土、铁矾土、其他粘土（铸型用粘土、砖瓦用粘土、陶粒用粘土、水泥配料用粘土、水泥配料用红土、水泥配料用黄土、水泥配料用泥岩、保温材料用粘土）等几乎全部类型的粘土。也就是说，除了埋藏于地表之下的各类能源矿产与金属矿产之外，裸露于地表的各类岩石与粘土也基本纳入了矿产资源目录。
　　1.“粘土”中的“红土”“黄土”等是否为矿产资源
　　“粘土”也称为“黏土”，是指含沙量很少、有粘性的土壤。粘土的重要特征是水分不容易从中通过，从而具有较好的可烧结性与可塑性。基于粘土的这种特征，其往往成为砖瓦、瓷砖等建材生产的配料或主料。相关资料显示，2009年全国有各类粘土矿山24000座左右，其中95%以上为小型矿山。在我国广大农村地区，使用粘土烧制砖瓦的历史悠久，到非他人承包的土地、坡岸等取用少量粘土用于建房等土建工程的取土行为也较为普遍。
　　由于高岭土、陶瓷土、耐火粘土、凹凸棒石粘土、海泡石粘土、伊利石粘土、累托石粘土、膨润土、铁矾土这些特殊类型的粘土往往分布在一定的地理区域内，如我国山东淄博、江西高安、山西阳城等地是著名的陶瓷土产地，而伊利石粘土等也是处于特殊地区的粘土，将这些特殊类型的粘土设置为矿产资源并纳入矿山管理既是对国家矿产资源所有权的保护，也是对矿业开发管理秩序进行规范的需要。但《矿产资源分类细目》中的“其他粘土”应否界定为矿产资源则值得考量。尤其是“水泥配料用粘土、水泥配料用红土、水泥配料用黄土、水泥配料用泥岩”等中的“红土”“黄土”，广泛分布在我国农村地区，农村居民建房时经常取用“红土”与“黄土”。在广大农村地区也存在着一些被人们所熟知的可取用“红土”或“黄土”的地点。
　　事实上，在大众认知中，前述“红土”“黄土”与观念中的矿产资源存在显著差异。首先，在自然形态上，与金属矿产资源或能源矿产资源相比，“红土”“黄土”并没有埋藏于地壳之中，而往往裸露于自然空间，且与其他自然要素共同构成“土地”的组成部分。其次，在价值形态上，“红土”“黄土”与其他土地之“土”相比，虽然可以做一定的特殊用途（比如可以作为建房时的黏合材料等），但也具有土地的一般功能，如具有一定的种植功能等，其与矿产资源仅具有矿物功能存在明显不同。再次，在管理机制上，金属矿产资源或能源矿产资源往往建立了严格的管理制度，其勘探、开采设置了行政许可，公众对其具有显著认知，而前述“红土”“黄土”在广大农村地区大量分布，与其他土地相比，并无特殊的监管机制。
　　基于前述理由，“红土”“黄土”在大众认知中，并无显著的矿产资源的形态特征、价值特征与管理特征，与能源矿产资源和金属矿产资源存在显著差异，大众往往将其作为有别于矿产资源的“土地”或“土”的组成部分。基于上述考量，非因大规模的商业取土行为或者未对自然生态造成显著损害的公民个人取土行为，即便取用的是列入前述目录内的“红土”与“黄土”，一般也不应作为非法采矿罪进行入罪评价。
　　2.“黑土壤”等特殊土壤是否为矿产资源
　　《中华人民共和国黑土地保护法》（以下简称：《黑土地保护法》）已于2022年6月颁布生效。该法第2条对“黑土地”的概念进行了明确，即“本法所称黑土地，是指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区（以下简称：四省区）的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地”。该条的核心意义在于确定了黑土地的性质为耕地。耕地的组成部分即耕地的土壤是否可以评价为矿产资源？该法第20条又规定：“任何组织和个人不得破坏黑土地资源和生态环境。禁止盗挖、滥挖和非法买卖黑土。”该条除“黑土地”之外，又引入了“黑土”概念，从理解与解释上，可知这里的“黑土”即为构成黑土地的土壤。
　　《黑土地保护法》第32条对盗挖黑土行为法律责任的性质进行了规定，即“违反本法第二十条规定，盗挖、滥挖黑土的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚”。这确定了盗挖黑土行为的法律评价应引用土地管理法来评价。但《中华人民共和国土地管理法》中可引用入刑法评价的条文仅有《刑法》第342条即“非法占用农用地罪”，显而易见，将只是盗挖黑土壤但却不占用农用地的行为评价为“非法占用农用地罪”，并不适当。
　　值得关注的是，《黑土地保护法》第32条第2款对非法出售和买卖“黑土”行为设置了行政处罚。这在一定程度上表明，将作为特殊土地类型的黑土地的组成部分的“黑土”进行出售和买卖的行为是违反行政法的行为。如果此种违法行为的严重程度超过了行政法的评价范畴，如非法出售和买卖“黑土”数量特别巨大、情节特别严重的，是否应该评价为犯罪行为？如果评价为犯罪行为，《刑法》中是否有相应的条款和罪名可以援引？
　　对涉“黑土”违法行为而言，盗挖、出售、买卖是不同性质的行为。“黑土”一旦被盗挖，就脱离了土壤空间，其生态价值与资源价值已处于被破坏状态。对出售与买卖进行相应的法律规制在本质上是为了禁止盗挖行为。既然盗挖行为不能被评价为“非法占用农用地罪”，“黑土”也非《矿产资源种类细目》中规定的矿产资源，则盗挖黑土行为也不能被评价为非法采矿罪。因此，对严重盗挖黑土的行为进行刑法评价只能采取另设罪名方式进行解决。因此，建议通过刑法修正方式，在《刑法》第342条“非法占用农用地罪”之下增加一款，设置“破坏特殊土壤罪”，条文可表述为：“通过盗挖、盗掘等方式，使黑土地等特殊土壤的生态价值遭到破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
　　（三）“非法采砂”行为中的“砂石”是否为矿产资源
　　盗采河砂目前已成为实践中最常见的以“非法采矿罪”进行处罚的矿产资源犯罪。相关数据显示，盗采河砂型非法采矿罪在我国各地均是数量最多的非法采矿罪类型，在河南、安徽、湖北、湖南等省份每年均发生几百件既判案件，一些省市还出台了相关地方政府规章。
　　1.河砂作为“矿产资源”的属性分析
　　“河砂”在《矿产资源种类细目》中并无罗列。与“河砂”相对应的还有“海砂”。虽然《矿产资源种类细目》中也将“砂岩”与“天然石英砂”两类物质列入了细目，但采取了“水泥配料用砂岩”“砖瓦用砂岩”“建筑用砂”“水泥配料用砂”等非表明其物理构成的表达方式，使人们难以明知这些“砂岩”到底是具有哪些物质的自然物质或矿产资源。按惯常理解，不管哪类砂石，只要在工程建设中使用了就是“建筑用砂”，是否就应属于细目内的矿产资源从而纳入刑法解释的视野？
　　从自然属性上而言，砂石确实是经由地质作用所形成的，并且具有一定的利用价值。但砂石与能源类矿产资源和金属类矿产资源在形态、功能、管理上存在显著差异。首先，在形态上，与能源类和金属类矿产相比，砂石具有可分离性，其往往分布在河岸上、河床边，人们通过简单的采掘方式即可获得。其次，在价值上，砂石与能源类、金属类矿产相比，其数量多、分布广，在稀缺性上与前者不可同日而语。虽也具有利用价值，但开采与运输成本巨大。再次，砂石广泛分布于自然空间中，尤其在农村地区有大量零星分布，从管理的可能性及成本上考虑，都基本上没有太多监测与行政管控，多数处于自然存在状态。
　　2.盗采“河砂”侵害法益的性质分析
　　砂石的上述特征决定了其虽被定义为矿产资源，但在实践中人们往往将其当成自然界广泛存在之物看待。在广大农村地区，基于生活需要特别是基于建设需要，从自然界获取少量砂石进行粉碎操作后形成石粉，然后与水泥等搅拌后形成建材是较为常见的做法。当然，从自然界大量进行商业采砂应获得行政许可是毫无疑问的。但基于上述砂石所具有的基本特征以及与人们生活的密切关联性，自用少量砂石的行为确实不应被刑法评价。
　　近年来大量的非法采砂行为被评价为非法采矿罪，除因这类行为侵害国家的自然资源所有权外，还存在着国家对生态环境保护加强的考量。非法采砂行为尤其是在河道内非法采砂，不仅造成自然资源流失，而且造成河流生态环境破坏，其使河道自然形态被破坏，造成了行洪困难、航行危险等诸多次生灾害或次生危险，对河流生态系统、防洪、地质水文、交通等均造成了不当影响。另外，非法采砂后的砂石加工以及砂石产业所造成的扬尘污染、水污染等也值得关注。可见，砂石类非法采矿罪的规制除考量了对自然资源的国家所有权造成侵害外，还存在威胁生态环境以及管理秩序的现实或潜在风险的价值判断。

　　
二、法益的行政违法性识别：采矿许可的射程与犯罪判断
　　
　　非法采矿罪是典型的行政犯。在非法采矿罪的判断中，需明确行为人的行为违反了“矿产资源法”并具有“未取得采矿许可证”擅自采矿等行为。是否取得了采矿许可证、采矿许可证是否在有效期内以及是否按照采矿许可证记载的权利范围采矿，是判断是否构成非法采矿罪的关键。因此，对采矿许可证及其刑法意义进行分析，对于准确认定矿产资源犯罪具有重要意义，也构成矿产资源犯罪法益识别的重要向度。
　　（一）未获得采矿许可而进行采矿是否违法
　　矿产资源犯罪中“非法性”的评价主要是对未取得采矿许可而进行采矿行为的评价。由于一些矿物尤其是能源矿物或金属矿物的开采往往需要前期勘探、挖掘巷道、建设采掘设施等较多的准备工作，而这些工作往往需要在政府监管之下进行，其与申请或获得采矿许可证是紧密联系在一起的，这些类别的采矿企业在成立后若未取得采矿许可证一般不会进行生产经营。相对于这些企业而言，从事简单的资源采掘的自然人未取得采矿许可而进行采矿的行为在实践中则更多一些，这也是盗采河砂等行为是目前非法采矿罪主要类型的重要原因。
　　实践中，自然人直接对河砂等矿产资源进行偷盗式采挖，而不去办理采矿许可证，主要原因是采矿许可证一般不颁发给自然人。一旦成立公司以企业法人方式申请采矿许可证，则需办理税务登记从而缴纳资源税与企业所得税等费用，并纳入政府多个部门的监管。事实上，即便成立了公司等企业法人，由于保护生态环境、防洪等的需要，政府国土资源管理部门也仅在部分区域设置采砂的行政许可。由于资源稀缺，一些地方对适合设置采砂行政许可的砂矿进行了招标与拍卖，这也直接推高了采砂的成本。基于前述原因，为获得商业利益，一些自然人就以团伙作案方式在未获得采矿许可情形下直接对河砂采取了盗挖方式，从而构成了非法采矿罪。
　　实践中还存在如下两种不宜以非法采矿罪论处的采矿行为。
　　第一，非法采矿点属于村集体经济组织自办。在不少地区存在村集体经济组织为了增加村集体与农民收入，在村集体所有的土地或滩涂上建设砂场进行采砂或采石活动，其收入除工人开支外归村集体经济组织。对于此种情形，笔者认为，其采掘行为虽未办理采矿许可证而应补办或取缔，但不宜作为非法采矿罪处罚。这是因为滩涂、荒地等在我国一般为集体所有，虽然这些土地上的砂石在国家所有权上与滩涂、荒地的集体所有权存在冲突，但因这些砂石附着于这些集体所有的土地或自然空间之上，当地农民天然认为其具有一定的权利，且其收入多数纳入了村集体经济组织收入，因此尽管存在破坏生态环境等其他可能后果，可以进行规范或行政处罚，但一般不宜以非法采矿罪论处。
　　第二，采矿点与村集体经济组织具有一定关联。实践中还存在一种情形，即采矿人虽非村集体经济组织，但采矿行为获得了村集体经济组织或村集体经济组织主要负责人的同意，并向村集体经济组织缴纳了一定费用。笔者认为，基于前述的砂石、粘土等非金属能源矿产与集体经济组织在地理空间上具有天然联系，前述开采行为虽未获得采矿许可证，且所缴纳的费用在性质上不是目前实行的由税务部门征缴的资源税，也不是原国土资源部门收取的矿产资源使用补偿费，但由于其开采行为经过了村集体经济组织的同意，在实践中对此类无证开采行为应以行政处罚、取缔、要求其补办采矿许可证等手续为主，也不宜作为非法采矿罪进行刑事处罚。
　　（二）采矿许可续展过程中进行采矿是否违法
　　虽然国家相关政策对矿山企业的采矿许可证规定了较长的有效期，但在实践中地方国土资源管理部门基于多种原因往往在颁发采矿许可证时将其有效期进行分割，使得大量中小型矿山企业的采矿许可证往往在五年以下，多数处于一年至三年之间。矿山企业的生产运营需投入较多设备，一些矿物的开采还需提前建设巷道等设施，因此只要采矿地仍有矿物蕴藏，较少有矿山企业在采矿许可证到期后主动停止生产的，而是会继续申请采矿许可证，这就使得矿山企业运行中存在一种较为普遍的现象，即原有采矿许可证到期后而新的采矿许可证又没有及时获得，企业仍正常进行采掘作业，这种行为如何评价呢？
　　1.采矿许可续展中的典型样态及其评价
　　与原始未取得采矿许可证相对应的就是后续未取得，即矿山企业在取得采矿许可证后许可证到期，但所采区域仍有矿物，矿山企业已向国土资源管理部门申请继续采矿的许可，未颁发新的许可证而企业仍进行开采作业的情形。笔者认为，对于此种情形，应区分不同情形进行分别判断。
　　第一，若国土资源管理部门已对矿山企业申请新的采矿许可证做出了不批准的决定，则企业在超过采矿许可证有效期后继续采矿的行为可评价为“未取得采矿许可证而采矿的”，即在这种情形下，可以将“未取得新的采矿许可证”评价为“未取得采矿许可证”。第二，矿山企业取得的采矿许可证已到期但并未向国土资源管理部门申请新的采矿许可证，而企业继续进行开采行为的评价。由于企业未向政府申请新的采矿许可，可以推定企业在主观上放弃了在政府监管以及需缴纳税费等约束模式下进行采矿的工作模式，可推定其主观上放弃了合法开采，如果其继续进行开采可理解为是“未取得采矿许可证而采矿”的非法开采行为。第三，矿山企业或采矿人取得的采矿许可证即将到期，企业或采矿人已经向国土资源管理部门提交办理新的采矿许可证的申请资料，国土资源管理部门未拒绝但也未及时颁发新的采矿许可证，采矿人在超过了旧的采矿许可证的有效期后仍继续采矿，此种行为应以罚款或警告等行政处罚方式处理，即使在此期间所采掘的矿物达到了非法采矿罪“价值十万元至三十万元”（区分不同矿种）的入罪标准，也不应作为非法采矿罪处理。
　　2.关于采矿许可续展中的两种特殊情形
　　第一种情形，即采矿许可证过期后，企业未申请新的采矿许可证但继续进行矿物开采、加工与生产，国土资源部门未颁发新的许可证，但政府税收部门却依据矿物销售情况征收了资源税与企业所得税，此种情形下的开采行为是否可以评价为非法采矿罪呢？笔者认为，对此情形应谨慎评价，即一般不应作为非法采矿罪处理。理由是，如国土资源部门发现矿山企业已处于无采矿许可证而继续开采状态，应及时警告企业并通知市场监督管理机关、税务机关、安全生产管理机关等政府部门履行职责，市场监督管理机关应及时要求企业停产停业，税务机关应停止征税。若税务机关已接到国土资源管理机关的通知后仍对运行的矿山企业征缴资源税与企业所得税，则可以推定政府默认了企业的无证采矿行为。在此种情形下，虽可对其进行行政处罚，但应阻却刑事责任，不应再评价为非法采矿罪。
　　第二种情形，即税务机关明知企业的采矿许可证已过期且未获得新的采矿许可证，而没有对矿物征收资源税，但对运行的矿山企业征收了企业所得税，此种情形下除行政处罚外，是否可评价为非法采矿罪呢？笔者认为，此种情形应区分不同情况。若国土资源管理部门已通知税务机关该企业采矿许可证过期，税务机关发现该企业虽不再进行生产，但仍在对许可证到期前采掘的矿物进行加工和销售，则其征收企业所得税的行为正当。若企业超过采矿许可证期限而继续进行开采、加工、销售，税务部门通过企业的销售行为未征收资源税但征收了企业所得税，则此种征税行为不阻却企业的刑事违法性，在符合犯罪构成要件的情形下，可以评价为非法采矿罪。
　　（三）采矿许可证有效但采矿区域为限制性区域的行为定性
　　近年来部分地区出现了采矿许可证在有效期内，但采矿区域被列入国家风景名胜区、自然保护区、生态脆弱区等限制性区域，采矿企业担心采矿许可证到期后政府不再批复新的采矿许可从而对自己的采矿行为是否合法表示忧虑的诸多案例。这类情况又可具体区分为如下几种情形。
　　第一，采矿许可证批复在先，所在区域后被纳入限制性区域。一些大型能源企业特别是煤炭企业，往往已经生产经营数十年甚至几十年，其采掘作业面往往深达上百米甚至几百米。国家发展与改革部门以及国土资源管理部门基于国家宏观经济、能源安全等考虑对这些大型骨干企业的采矿许可往往是经过周密论证的。对于地下采掘作业仍处于采矿许可有效期内，但地面部分区域被纳入上述限制性区域的采矿行为的基本态度应是，若地下作业有造成地面塌陷危险或者造成区域内生态环境显著破坏的，政府部门在将上述地面区域划入限制性区域的同时，应约谈采矿企业，与采矿企业协商调整地下采矿计划；若经论证其地下作业对地面区域生态环境无明显影响的，则在采矿许可证有效期截止前其采矿行为不应受地面限制性区域的影响。
　　第二，申请新的采矿许可证时所在区域被纳入了生态敏感区。生态敏感区主要包括自然保护区与生态脆弱区。此类问题是近年来较为普遍的问题，应区分不同情形进行分析。如采矿企业是地表采矿企业，比如粘土矿、砂石矿或露天煤炭等，而所在区域被纳入了生态脆弱区或自然保护区，则不仅其申请新的采矿许可的行为不应被批准，其原先获得的尚在有效期内的采矿许可也应被国土资源管理部门终止。如采矿企业是地下作业，而地上区域被纳入生态脆弱区或自然保护区，若采矿企业的作业坑口非设置于上述区域，并且地下作业对地面生态环境的影响经专业部门评估，并经国土资源、生态环境、发展规划、应急管理等部门综合评估后，认为地下作业对地面生态环境无不良影响的，则可继续采矿；采矿许可证到期后，国土资源管理部门仍可按照前述标准对采矿企业新的采矿申请进行评估后决定是否颁发新的采矿许可。
　　第三，申请新的采矿许可证时所在区域被纳入了风景名胜区。风景名胜区是与自然保护区、生态脆弱区性质上具有差异的特殊区域。一般认为，风景名胜区是指“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”。从上述定义可知，风景名胜区可区分为“自然景观”与“人文景观”两种类别。对于自然景观而言，其多数与生态环境要素紧密结合，但对于人文景观而言，可能与生态环境的结合并无必然关系。与前文分析的论理一致，无论是人文景观还是自然景观，如是地表采矿，其采矿行为可能影响到风景名胜区的运营，并可能影响或破坏景观。但如果是地下采矿，如经过严格科学的论证并经政府相关部门确认，既不影响风景名胜区的运行，也不破坏或潜在破坏风景名胜区景观的话，则旧的采矿许可不应被撤销，且其采矿许可到期后在符合前述标准的情况下亦可展期获得新的采矿许可。
三、法益侵害类型识别：多重法益的侵害与犯罪判断的关系

　　矿产资源犯罪所侵害的实质法益是什么？非法采矿等典型的矿产资源犯罪在实际处断中究竟主要考量了哪些法益？生态环境利益与矿产资源利益是否存在差别？下文将对这些问题进行概要分析。
　　（一）因非法采矿造成生态环境严重损害的评价问题
　　最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律的若干解释》（法释2016年第25号，以下简称：2016年第25号司法解释）具体规定了非法采矿罪的入罪标准，即“开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的”；“在国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区采矿，开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，或者在禁采区、禁采期内采矿，开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在五万元至十五万元以上的”；“二年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚，又实施非法采矿行为的”；“造成生态环境严重损害的”。
　　前述四个入罪标准之中，前两个标准均采取了对矿产品价值进行评估的方式，具有鲜明的财产犯罪刑事司法裁量特征。第三个标准采取了与行政处罚衔接的方式，在其他犯罪的司法解释中也早已适用。第四个入罪标准即“造成生态环境严重损害的”如何适用，值得分析。以往由于生态环境损害评估技术的限制，实践中较难实现对“造成生态环境严重损害的”的具体适用。但近年来随着生态环境损害评估技术的发展，已经有案例特别是污染环境犯罪案例中适用“造成生态环境严重损害的”进行定罪的实例。那么，是否意味着在矿产资源犯罪中也可单独引用该标准以非法采矿罪定罪呢？如采用，对生态环境造成多大损害可以认为是“造成生态环境严重损害”呢？
　　最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释2016年第29号）第1条规定了我国《刑法》第338条“污染环境罪”的诸多入罪标准。其中包括“违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的”与“造成生态环境严重损害的”这两项。前述两项与上述矿产资源犯罪的入罪标准设置具有一定的价值理念关联性，即两者都将“三十万元”作为财产损失的标准，也同时将造成“生态环境严重损害的”作为入罪标准。考察我国诸多刑事司法解释可知，“三十万元”是较为普遍的具有财产破坏型后果的犯罪的入罪门槛，将其设置为前述两类犯罪的入罪标准之一具有一定的通用性。从测量技术上而言，矿产品的价值以及因污染环境造成的其他公私财产损失的价值（如因污染行为造成养殖的水产品死亡），实践中是可以进行测量的。
　　因非法采矿活动“造成生态环境严重损害的”，是否还需考量非法采矿活动是否获得了矿产品？也就是说，行为人进行非法采矿活动的前置活动（如开挖活动）已经造成了生态环境严重破坏，但并未获得矿产品（如河砂等），此种情形下是否可评价为非法采矿罪？若将非法采矿罪的核心法益理解为矿产资源的国家所有权，在此种情形下，行为人的开挖行为尚未造成对作为矿产资源的河砂的侵害，犯罪行为未完成，不能被评价为犯罪既遂。但若认为矿产资源犯罪所侵害的法益包括生态环境利益，则开挖行为所造成的生态环境被损害的后果也应评价在内，因为行为人法益侵害的事实已造成。但此种情形之下的行为，其本质是对生态环境的破坏，若冠以非法采矿罪之名，似乎也将混淆刑法分则的罪名体系与既有的对法益类型的分类。
　　（二）生态环境利益与矿产资源利益的差异分析
　　以上分析可知，生态环境利益与矿产资源利益具有显著差异。早年的刑事立法中设立非法采矿罪，主要考量了此类罪名保护的法益是矿产资源的国家所有权以及矿产资源的开发管理秩序。但随着生态文明理念的发展，司法实践中因非法采矿行为而产生的生态环境损害也成了常见后果，因此将“造成生态环境严重损害”也作为了该类犯罪的入罪标准之一。生态环境损害与矿产资源所有权在基本性质、价值确定方式、刑法意义上均存在显著差异。
　　第一，两者在基本性质上存在显著差异。生态环境损害与传统的财产损害存在巨大差异。传统的财产损害往往直接导致财产效用的灭失，而生态环境受到损害后其带来的可能是生态环境功能方面的损失，虽然这种功能损失客观发生，但往往需在较大时空尺度上的观察与测量。由于矿产资源可以转化为矿物，矿物与传统的财物并无显著差异。非法开采或盗挖国家所有的矿产资源，其行为模式与盗窃他人财物在本质上符合同样的形式逻辑。两者具有差异的是，私人财物或多数公共财物多处于他人监管之下，而矿产资源与前述私人财物相比，往往为弱监管模式。从这个角度而言，矿产资源的所有权是实然权利，对其造成的损害可直接转化为一般财产损害，对生态环境的损害，则属于一种功能性损害，而对于功能性损害的刑法评价尚不精细不成熟。
　　第二，两者在价值确定上存在显著差异。传统财产犯罪评价中，造成财产损失的数额往往是重要入罪标准。财产数额的确定方法较为客观，其特征是具有交易性、可比价性、可替代性等。但生态环境损害的程度，因较难实现上述可比价性或替代性，其评估方法往往是基于科学技术的测量方法，即虽评估出了损害数额，但该数额并不能替换为相应的财产价值，也不可进行现实交易。这使得生态环境损害的评估数额虽以金钱数额方式呈现，但却不能等同于同样数值的金钱，其所评估出的数额是否客观公正，也需受到司法程序的确认，而不能直接作为生态环境损害的数额。
　　第三，两者在刑法意义上存在显著差异。在传统财产类犯罪中，人们往往以直接故意获得财物或损害财物为目的，在非法采矿活动中对生态环境的破坏，则是在获得矿物的直接故意的支配之下放任了生态环境被损害这种附随后果的发生。因此如果非法采矿行为未造成矿产资源所有权被破坏，而仅造成生态环境被破坏时，对行为所造成的生态环境损害的后果就不能与诸如毁坏财物罪或盗窃罪一样的财产犯罪做同一模式的刑法评价。对于无论是否造成生态环境损害，但造成矿产资源国家所有权破坏的，因其在直接故意支配之下且造成了矿物之侵害，则可以对其矿物价值做传统的财产类犯罪的同一模式评价。
　　（三）生态环境损害引入矿产资源犯罪裁量的方法
　　由以上分析可知，生态环境损害与矿产资源所有权损害具有显著差异。将“造成生态环境严重损害”纳入矿产资源犯罪的入罪标准，或许将造成把生态环境损害作为定罪量刑情节考量，对此，应进行一定程度的控制，具体包括如下要点。
　　第一，未造成矿产资源损害，仅造成生态环境严重损害。前文已经表明，对以非法采矿为目的进行相应采掘行为，但因主客观原因未获得矿物，却造成生态环境严重损害后果的，根据实际情况可分别进行刑法评价。如其未获得矿物是因为主观上放弃了盗挖或盗掘行为，则为非法采矿罪的中止；如果是因为矿物埋藏较深、被公安机关或其他人员及时制止，则属于非法采矿罪未遂。在前述中止与未遂形态下，若已然造成了生态环境严重损害，依2016年第25号司法解释，就可以评价为非法采矿罪。但此种情形下，非法采矿罪的法益已转化为生态环境利益。
　　第二，既造成矿产资源损害又造成生态环境严重损害。如果当事人的非法采矿行为既造成矿产资源国家所有权损害，又造成了生态环境严重损害，也就是说，行为人所造成的后果符合2016年第25号司法解释所规定的四种入罪标准的两种，应如何进行司法裁量？一般认为，此种情形下，造成矿产资源损害的后果优先纳入定罪评价，造成生态环境严重损害的后果则作为犯罪情节纳入量刑要素进行评价，即如果当事人造成的矿产资源损害经评估后价值十万元至三十万元（依据矿种不同而又有分别），则判断为符合非法采矿罪的入罪标准，其造成的生态环境损害纳入量刑情节进行考量。
　　第三，仅造成生态环境严重损害时入罪标准的确定问题。生态环境损害一般包括“生态环境修复费用，生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失，以及其他必要合理费用”。在目前的典型生态环境损害案件中，一般通过相关机构评估出来的生态环境损害费用多介于几十万元至几千万元甚至数亿元之间，鲜有低于三十万元的。出现这种结果，既与评估方法中叠加了环境敏感系数（倍数）有关，也与该类评估的算法设置有关。大量案例表明，如果将三十万元的评估数额作为生态环境造成严重损害的标准，则将其所造成的相应的生态环境损害的事实作为犯罪行为处理的事实，较难被接受。因此笔者建议，在无矿产资源损害仅有生态环境损害时，应设置传统的三十万元的三倍或五倍以上的数额标准为宜。

四、法益恢复方式识别：多元惩治方式及其功能实现

　　刑事制裁的主要载体是刑事判决。刑事判决通过刑罚体现出对侵害法益行为的惩罚与治理，以使被侵害的法益与民众情感等得到恢复或修复。矿产资源犯罪刑事制裁中的法益恢复主要体现在多元惩治方式的运用及其刑法功能的实现上。
　　（一）关于矿产资源犯罪惩治中惩罚性赔偿的适用
　　相关案例表明，国内司法机关在矿产资源犯罪惩治中已有适用惩罚性赔偿的实践。但惩罚性赔偿在矿产资源犯罪中的功能尤其是其责任性质及与其他刑事制裁方式的关系如何处理仍值得探讨。
　　在生态环境案件中适用惩罚性赔偿责任的法源为《中华人民共和国民法典》第1232条的规定，即“侵权人违反法律规定，故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。此条中明确规定“造成严重后果的”是请求惩罚性赔偿的条件，而触犯刑法是人们普遍认为后果严重的行为，因此从逻辑上讲，因污染环境、破坏生态被处以刑事责任的行为是可以适用惩罚性赔偿责任的行为。
　　但《民法典》的上述规定又明确表达出惩罚性赔偿仅适用于民事侵权诉讼，即矿产资源犯罪的刑事判决中是不能判处惩罚性赔偿的。民事权利的实现应以处分与请求原则为基础。即便因矿产资源犯罪而造成“污染环境、破坏生态严重后果”，也还需具有权利基础的请求人通过民事诉讼方式提出要求承担惩罚性赔偿的民事诉讼。
　　需注意的是，生态环境惩罚性赔偿责任的承担是否可以消解或部分消解生态环境犯罪的刑事责任？换言之，如果侵权人（同时也是生态环境犯罪的被告人）承担了民事赔偿责任以及惩罚性赔偿责任后，在基于同一事实的犯罪行为的刑事制裁中是否可以减轻被告人的刑事责任？解决上述问题的核心是，惩罚性赔偿责任中的惩罚是否具有刑事惩罚功能。最高人民法院发布的《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第11条第2款规定：“因同一污染环境、破坏生态行为已经被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金，侵权人主张免除惩罚性赔偿责任的，人民法院不予支持，但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑。”该条所确立的基本思路是惩罚性赔偿与罚金刑具有不同的惩罚性质，但又具有相互重叠意味。
　　前述规则适用于“先刑后民”模式，但如果是在“刑民同步”模式之下，即当事人在刑事附带民事诉讼中为了期待刑事部分得到优待，主动承担了刑事附带民事原告人所提出的包括惩罚性赔偿在内的全部民事诉求，那么在刑事判决中是否可以消解其部分刑事责任？前述司法解释的第11条第1款规定：“侵权人因同一污染环境、破坏生态行为，应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担民事责任。”在此种情形下，若当事人已无财产承担罚金刑责任，则前述包括惩罚性赔偿在内的民事责任的承担显然具有消解刑事责任的向度。也正是在这个意义上，有观点认为：“生态环境损害惩罚性赔偿责任应当作为一项补充性的威慑机制，从而避免惩罚性赔偿的滥用。在行政处罚或刑罚已经实现威慑要求时，可以选择不适用惩罚性赔偿；在需要适用惩罚性赔偿时，赔偿数额的确定应综合考虑所有公法和私法上的金钱责任。”
　　由此可知，在矿产资源犯罪中适用惩罚性赔偿制度应注意区分不同性质的责任，并树立“先刑后民”观念，从而优先保障刑事责任实现。之所以强调此种观念，一方面，是因为刑事责任与民事责任相比（尤其是罚金刑与民事赔偿相比），其所具有的惩罚性具有外部性与预防性，其所达到的目的与功能还具有社会防卫功能，不应被民事责任所消解；另一方面，在矿产资源犯罪案件中，矿产资源归国家所有，各级国土资源管理部门是矿产资源遭到破坏后的被侵权人的代表人，而刑事判决中判处的罚金刑也是代表国家做出。换言之，国土资源管理部门没有必要为了优先获得惩罚性赔偿而减少法院判处罚金刑的数额从而损害国家刑事制裁权的权威。
　　（二）关于矿产资源犯罪制裁中生态修复措施的适用
　　生态修复本质上是一种民事责任，其责任性质相当于民事责任中的恢复原状。在传统的财产类犯罪中，赔偿损失或恢复原状是刑事附带民事责任案件中民事责任的常规承担方式，其责任的承担并不消解刑事责任，但可能会作为判定刑事责任的酌定情节。矿产资源犯罪刑事制裁中如何考量生态修复措施的性质及其刑法功能亦值得考量。
　　需注意的是，在矿产资源犯罪中，生态修复责任、没收违法所得、赔偿矿产资源损失三者之间具有不同法律性质。根据司法实践，没收违法所得并非刑事制裁方式，而是在刑事案件侦查过程中，由公安机关执行的行政强制措施。因此在矿产资源犯罪案件中，没收已脱离自然生态空间的矿物的行为并非刑事制裁措施。由于矿物已脱离自然生态，多数情形之下，也无将其回填的必要，该项措施不具有生态修复性质。在多数矿产资源犯罪中，被告人所采掘的矿物（如河砂等）已作为工业原料流入市场并使用，已无追回的可能与必要，因此在此种情形下，通过刑事附带民事诉讼以民事赔偿方式判处侵权人赔偿矿产资源损失的已在诸多判决中出现。
　　生态修复责任较多适用在因非法采矿而造成生态环境损害的场景之中。生态环境修复存在直接修复与替代性修复两种主要类型。直接修复主要应用在对地表、植被、河床等造成损害的情形之下，往往通过填充物料、栽种树木等直接方式进行修复。替代性修复，往往通过代履行方式进行，是指因非法采矿等行为造成自然生态无法修复或修复成本极高（如地下已被灌注混凝土或地面已被硬化）等，而采取的判处一定的生态环境修复费用纳入政府生态环境基金，从而在整体上用于生态环境保护事业的情形，此种替代性生态环境修复费用在本质上相当于破坏生态环境的赔偿费用。
　　由于生态环境修复责任在本质上为生态环境民事责任的承担，因此对基于同一事实的矿产资源犯罪的民事诉讼在民事责任中判处了生态环境修复费用的，在刑事制裁中亦不应消解其刑事责任。但笔者注意到，在最高人民法院公布的矿产资源犯罪典型案例中，一些案例在适用了生态环境修复责任后在刑事判罚中酌定减轻了其刑事责任。笔者认为，这是近年来人民法院充分发挥宽严相济刑事政策的体现。此种刑事政策应是罪刑法定原则、罪责刑相适应等刑法原则之下的司法政策，其适用应在一定限度之内，而不能直接以此消解刑事责任。在“合规不起诉”等盛行的今天，应更好地坚持刑法基本原则的第一位阶性，妥善用好处于第二位阶的司法政策，避免不同性质的责任的混同甚至消解，坚持刑事制裁的严肃与公正。

五、结语

　　矿产资源犯罪是典型的破坏生态类犯罪。破坏生态类犯罪与污染环境类犯罪既有密切联系，也有显著不同。在矿产资源犯罪的刑法评价、刑事制裁中应坚持法益识别思维。在体现法益具体指向的矿产资源犯罪对象的解释上，应坚持实质的犯罪概念，对与人们生活密切相关的作为日常生产或生活资料的物质谨慎将其作为犯罪的物理载体。在对“未取得采矿许可”等行为的行政违法性进行判断时，应区分实践中的各类具体情形，避免“无证”即“非法”的形式判断，而应做精细化的实质判断。在矿产资源犯罪的处断中，应区分不同性质的法益，尤其是自然资源国家所有权的财产法益、秩序法益与生态环境利益的集体法益，区分不同情况定罪量刑。在矿产资源犯罪的刑事制裁中，应坚持不同性质责任的区分，对惩罚性赔偿、生态环境修复责任等的性质与刑法功能进行细致区分，努力坚持刑法功能在该领域的全面实现，从而促进个案的公正裁量。

作者：焦艳鹏（华东政法大学“经天学者”特聘教授、博士生导师）
来源：《政治与法律》2024年第2期“主题研讨——矿产资源类犯罪研究”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。
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