“双碳目标”背景下我国碳交易市场制度的不足与完善

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编者按
《环境法评论》是武汉大学环境法研究所创办的学术刊物，旨在传承和延续珞珈环境法精神，共促环境法学之进步、见证环境法治之发展。

《环境法评论》正在开展第十一辑的征稿工作，诚邀海内外同仁赐予佳作，投稿邮箱：lawreview@whu.edu.cn。

作者：
任洪涛，海南大学法学院（海南大学生态文明法治研究中心）副教授、博士研究生导师。
原文来源于《环境法评论》（第八辑），内容以刊物发表版本为准。
为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

任洪涛

摘要：
自2021年7月16日全国碳交易市场启动后，我国已经基本实现了构建碳排放权市场化交易体系的初期目标，但仍然存在碳交易市场交易结构体系过于单一、信息披露不足且受到质疑、碳配额分配方式和配额方法不够合理、监管机制的孱弱与不力等问题。究其原因，主要是碳交易市场制度的立法不足与滞后、相关制度体系间的协调度不够、风险防范和司法救济机制较为薄弱所造成的。为此，本文提出通过推进完善国家层面碳排放权交易的市场法规体系、持续扩大丰富碳交易市场参与主体和交易品种形态、注重构建与完善碳交易市场规则体系以及加强碳交易市场统一监管制度的建议，以期优化和推进我国统一碳交易市场制度的健康有序发展。关键词：
“双碳目标”；碳排放权；交易市场；法律规制2020年9月22日，我国政府在第75届联合国大会期间表示将采取多项政策和措施早日实现“双碳目标”，即二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。其中，全国碳排放权交易市场(以下简称“碳交易市场”)是实现碳达峰与碳中和目标的核心政策工具之一，2021年7月16日，全国碳交易市场启动仪式于北京、上海、武汉三地同时举办，备受瞩目的全国碳交易市场正式开始上线交易。这标志着我国的碳排放权交易已经走上了规范化和法治化的轨道。党的二十大报告中再次强调了我国的“双碳目标”,并且提出，实现“双碳目标”是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，为积极稳妥地推进碳达峰、碳中和，应坚持先立后破、立破并举的原则，有计划、分步骤地实施碳达峰行动。长期以来，我国虽然是参与和引领全球气候治理的重要国家，但同时也应当看到，实现“双碳目标”的任务在现有国情下十分艰巨，如何统筹协调解决环境保护和应对气候变化工作中面临的难题非常紧迫。为此，本文通过围绕碳交易市场建设和运行过程中的相关问题展开深度观察、分析与研究，以期为全国碳交易市场下一阶段的良性、有序发展提供具有建设性的、有价值的参考建议。

一 我国碳交易市场
运行一周年的
实践问题检视

自2021年7月16日全国碳交易市场启动上线交易以来，整体运行平稳有序，市场运营效果良好，基本实现了构建碳排放权市场化交易体系的初期目标。碳交易市场作为实现“双碳目标”最重要的政策工具和落地平台，在历经一年多的运行后，其产生的积极影响与良好效果也越来越受到管理者的重视。但相较于国际上的大型碳排放权交易市场，虽然我国碳交易市场基本框架已经初步建立，但实践中依然暴露出一些亟待解决的现实问题，这关系到下一步循序渐进推动与完善碳交易市场的具体举措。
(一)碳交易市场
交易结构体系
过于单一

全国统一碳排放权交易市场的建设是一个庞大而系统的工程，其中碳交易市场的交易结构体系是首先应当谨慎考虑和设计的部分。然而，目前碳交易市场的交易体系却呈现出了结构单一的问题。第一，参与交易的主体范围较为单一。目前，碳交易市场并未向社会所有主体开放，只有重点排放单位以及极少数符合国家有关规定的机构和个人可以进行参与交易。而且重点排放单位因为需要符合一定的条件，即需要已经是纳入碳排放权交易的行业，同时年度温室气体排放量也必须达到2.6万吨二氧化碳当量，才有资格参与全国碳交易市场的交易。目前全国碳交易市场仅覆盖发电行业企业这一类交易主体，这客观上无形地大大限缩了可交易的主体范围。第二，参与交易的产品类型过于单一。根据相关规定可知，虽然碳排放配额是碳交易市场交易的产品，但碳排放配额交易又是以二氧化碳当量价格为计价单位，由此可以看出，二氧化碳才是目前温室气体控排的重点，同时作为交易产品唯一的外在形态也限制了碳排放权交易的发展。第三，交易方式较为单一，在很大程度上阻碍了碳交易市场的充分竞争和市场化。生态环境部应对气候变化司相关负责人也曾表示，全国碳交易市场的交易方式仅限于控排企业对配额进行现货、全额的交易。由于企业在碳交易市场中很难采取更为多元的交易策略和更加灵活的履约避险安排，缺乏风险对冲的其他渠道，因此大多数参与的企业仅持有一种观望心态，象征性地完成一些碳排放权交易的项目，整个市场缺乏流动性，活跃度有待进一步挖掘和激发。

(二)碳交易市场
信息披露不足
且受到质疑

碳交易市场的行政管理部门对碳交易市场的有效管控和企业在碳交易市场参与的活跃程度，都建立在对碳交易市场重要信息及时知情的基础上。而且碳交易市场交易信息的全面、充分公开，也有助于防止碳交易市场信息不对称，避免权力寻租和内幕交易等不利于碳交易市场建设发展情况的出现。然而，遗憾的是，从立法到实践，无不显示碳交易市场信息披露严重不足且现有披露信息的权威性受到质疑等情形。第一，在立法方面，无论是各试点省市的管理办法，还是国家层面立法在信息公开方面均面临诸多问题，如“《碳排放权交易送审稿》和《碳排放权交易征求意见稿》在碳排放交易市场信息公开方面的制度设计均未有大的突破，以致该制度的具体设计流于形式”。第二，在实践方面，我国目前碳交易市场的成交信息也仅限于在中国碳排放权交易网和当地的政府网站上发布的初步信息，但对一些关键信息，例如碳配额总量、碳配额的具体分配明细以及参与控排的企业名单等却并未完全公开。碳交易市场的建设是否能够公开、透明，最直接的判断标准就是碳交易市场信息披露程度是否完全、充分。在碳排放权交易的法律关系中，监管机构、控排企业、投资机构、公众若都无法获得准确有效的信息，碳交易市场信息披露的不足会严重抑制参与主体的交易热情，最终会关系和影响到碳交易市场的发展前景。第三，碳交易市场核查体系的不完善导致披露信息的权威性受到很大程度的损害。目前，我国“碳交易市场核查服务主要采取由省级生态环境主管部门委托第三方核查机构的方式进行核查，这可能会导致独立性受损和寻租行为的产生，难以保证核查数据和结果的真实性和有效性”。最终，碳交易市场所披露的信息也会遭到参与主体的质疑和批评。

(三)碳交易市场的
碳配额分配方式
和配额方法
不够合理

目前，我国碳交易市场的碳排放配额分配仍以免费分配为主，这极大地抵消了企业利用碳排放权交易而减排的内生动力，特别是具体的配额方法又是以历史排放法为主，基准线法为辅的原则，这进一步阻碍了企业参与碳排放权交易的积极性。因为，历史排放法是基于企业作为排放主体的历史排放量和排放强度而确定的碳排放配额的方法，这就意味着控排企业历史碳排放越高相应就能获得越多的排放配额，那么对于那些在配额确定之前就已经自主开展减排的企业是否公平？这种较为宽松的配额分配方式，导致一些企业根本不需要通过二级市场来完成必须履约的任务，企业自然也更无参与节能减排的积极性。另外，由于碳配额分配方式及分配方法的不合理，导致碳配额在总量设定上未能科学体现碳配额的稀缺性，导致碳排放权交易价格偏低等一系列的连锁反应。由于目前碳排放权的交易价格并未真实反映碳交易市场的长期供需关系，也无法反映出控排企业真正的减排成本，因此很难期望碳交易市场能真正发挥对节能减排和低碳投资的引导作用。

(四)碳交易市场
监管机制的
孱弱与不力

我国要想实现“双碳目标”，必须努力平衡经济增长和碳减排目标的关系。两者之间平衡的挑战是长期的，为了更好地应对和实现平衡，有效监管是碳排放权交易顺畅运行的必要条件之一。然而，我国在碳排放权交易的政府监管方面却存在监管不足与薄弱的现象。第一，对监管者的监管问题一定程度上成为法外之地。市场监管者作为保障碳交易市场良好、顺畅运行的基本条件，同时也需要被制约和监管。但是目前的制度设计却没有创造出有利条件。在公众监督方面，有学者甚至认为，目前的公开仅局限于一些“无关痛痒”的形式信息方面，剔除了直接关乎利益的实质信息。另外，在司法监督方面，虽然现在已将相关气候诉讼的案件审理纳入民事案由之中，但对于气候变化领域的司法监督职责却缺乏相关的制度设计。第二，监管内容与实践运行的协调性不够。特别是关于碳排放数据造假的问题，立法方面显得空洞而无力。由于碳排放权交易的是碳排放配额，也就是建立在碳排放数据基础上的一种虚拟资产，因为二氧化碳具有看不见、摸不着的特性，这就要求所有的碳排放数据首先需要靠核算才能定量进行交易，所以碳排放数据的准确性尤其重要。但从生态环境部2022年3月14日通报四家机构存在篡改伪造检测的报告中可以看出，制作虚假样本，报告结论失真已成为突出问题。第三，监管部门对碳交易市场参与主体违法行为的惩罚太低。而完备和有效的法律制裁可以让碳排放主体对违法行为的后果有清晰的认识，并预判违法导致的后果，进而主动采取合规措施履行法定义务。例如，内蒙古自治区生态环境厅通报的“内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司虚报碳排放报告案”,是全国首例碳排放报告违法案件，但对该公司的处罚按照相关规定，也不过一万元以上三万元以下的罚款。若该公司逾期未改正，则只能对虚报部分，等量核减其下一年度碳排放配额。违法成本偏低将很难威慑违法企业在碳交易市场中的不法行为。

二 我国碳交易市场
制度实施困境的
原因解析
“双碳目标”已经成为国内自上而下应对气候变化的共识，碳交易市场运营一年多以来的实践表明，市场建设仍然是推动碳排放权交易的重要工作。为此，首先应当对碳交易市场实践困境产生的原因作出深度的思考与分析，才能为下一步优化和完善市场制度做出有益的建议。

(一)碳交易市场制度
的立法不足与滞后

“‘双碳目标’的实现将是一场苦仗硬仗，触及能源转型、产业升级、资源循环利用等重点和难点工作。”从2011年开始，我国在北京、上海等7省市率先启动碳排放权交易的试点工作，7省市为顺利开展试点工作，也相继出台了相关管理规定。同时国家层面也出台了不少较为成熟的规范性文件，这为碳交易市场制度的运行等方面奠定了良好的行政法规基础。生态环境部于2019年和2021年先后两次向社会征求了关于碳排放权交易管理的意见，并于2021年5月14日制定了多部配套规定。自2021年2月1日《碳排放权交易管理办法(试行)》[以下简称《管理办法(试行)》]的实施，标志着我国已经形成了以《管理办法(试行)》等部门规章为主，地方规范性文件为辅的碳排放权交易法律规范体系。这些规范性法律文件的实施，对保障我国碳排放权交易的有序进行，发挥了重要的依据作用，同时也对构建统一的碳排放权交易市场以及国务院制定“碳排放权交易管理条例”发挥了重要的探索作用。

碳交易市场制度实践中面临困境的本质，归根结底来自集体行动困境的难题。因为目前实施的碳排放权交易的立法只回答了“效用性”问题，并没有回答“应当性”问题，换言之，立法导向性地规定了为实现净零排放的“可计算、可预测和可重复的技术性的逻辑”,但缺乏价值理性条款的相关诠释和说明。最终现有立法规定需要全社会服从的实施效果必将大打折扣。我国目前尚无应对气候变化的立法，关于碳排放权的立法也主要限于碳排放交易领域，且呈现供给严重不足的情形。第一，现有的法律规范形式单一，国家层面立法严重不足，且呈现位阶不高、综合性程度较低的尴尬现实。现有的碳排放权立法主要可分为部门规章和地方性规定，截至2021年11月，我国关于碳排放权交易的立法共计有《管理办法(试行)》等4项部门规章、《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》等 5项地方性政府规章以及《深圳经济特区碳排放管理若干规定》等地方性法规。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中特别要求“研究制定碳中和专项法律”,表明“双碳目标”的专项立法已经是下一步的工作任务之一，关于碳排放权的综合性规定已经被提上了国家立法日程。第二，现有的法律规范内容不完善且滞后。碳排放权作为碳交易市场中的核心概念，在立法中的界定和定性却非常模糊。虽然碳排放权在国内立法中有专门性的定义，但是规定的内容有所不同，对碳排放权到底是不是一种权利，以及属于何种权利，仍然尚无统一定论。另外，在碳排放权交易中，碳税与增值税、环境保护税如何协调，碳排放份额能否作为信用担保进行抵押质押融资等问题在现有立法中也均未明确规定。

(二)碳交易市场
相关制度体系间
的协调度不够

自《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》 (以下简称 《意见》)发布以来，加快推进碳交易市场建设是实现“双碳目标”的重要工作内容和关键引擎，这对“引导资源合理配置、撬动资源向绿色低碳项目倾斜、推动经济社会发展全面向绿色发展转型起到重要作用”。全国统一碳排放交易市场是一个从市场基础设施建设到市场整体体系构建，再到具体措施环节都需要方方面面考虑的高标准的市场体系。为此，首先应当考虑建立全国统一的制度规则，这意味着各种相关的制度体系需要协同发展，尤其是在目前全国性碳交易市场已经启动发展和区域性碳交易市场试点共存的特殊历史时期，如何发挥出不同市场间协同增效的效果也应当纳入考虑范畴。

碳交易市场是一个会产生经济利益的纷争之地，若市场规则与行政管制没有平衡协调好，整个市场必然无法持续稳定地运行，而造成类似现象出现的根本原因就是碳交易市场中相关制度体系无法衔接或衔接不畅的结果。第一，碳交易市场中的法律制度体系与财税制度体系出现脱节的问题。这主要表现为碳交易市场税收激励机制仍然空白，这对活跃市场氛围和提高参与主体的积极性都有很大的阻碍。若对碳排放权交易进行刺激，首先最有效的方式就是出台与市场交易相关的配套税收优惠政策，再有就是要考虑构建碳税体系再分配的公平机制。第二，碳交易市场法律制度体系与价格制度体系之间衔接不畅的问题。碳交易市场运行一年多长期存在碳价偏低、差异大等情况，其原因就在于缺乏定价和干预机制，同时也导致碳交易市场常常出现碳排放权交易的“羊群效应”和“潮汐效应”。第三，碳交易市场法律制度体系与市场规制体系之间的衔接存在障碍。最典型的例子就是碳配额垄断的现象。碳交易市场本应当协调好碳减排效率和碳分配公平之间的关系，但管理部门在实践中往往分配给高排放、高污染企业更多的初始配额，造成二级市场再分配中就很可能出现“多者愈多、少者愈少”的“马太效应”。这与推进构建全国统一的碳排放权交易市场的市场化、法治化理念在一定程度上相悖。

(三)碳交易市场
风险防范和
司法救济机制
较为薄弱

碳交易市场虽然是一个虚拟的市场，但其中确实贯穿了多重法律关系，能否对市场进行风险性的识别和风险防范将直接影响碳交易市场运行目标能否实现。‍

一方面，关于企业碳排放披露信息的风险问题。披露准确可靠的数据信息是碳排放交易市场有效规范运行的生命线。然而从我国碳交易试点地区及全国统一碳市场运行的情况来看，碳交易价格在市场上长期无法形成价格预期，很大程度上与市场信息缺乏透明度相关。随着“双碳目标”提出后，我国对企业碳排放信息披露也越来越重视，生态环境部为解决企业碳排放信息披露规范的问题，已于2021年12月11日印发《企业环境信息依法披露管理办法》、2021年12月31日印发《企业环境信息依法披露格式准则》两个文件。但是，由于强制性碳信息披露仅规定披露的是量化信息，缺乏对企业碳排放管理的定性描述和说明，而企业的自愿性披露又主要是通过企业年报、社会责任报告、碳信息披露项目等途径进行，这就造成我国大部分企业的碳排放信息的披露仍不完善，特别是在气候目标设定、气候战略和范围、温室气体排放数据测算等方面，仍有较大提升的空间。企业碳排放信息的披露关系到企业碳排放量的核证、配额的发放及清缴等事项，还会影响到二级市场参与碳排放权交易主体的交易判断。

另一方面，关于碳排放交易司法实践的风险问题。“作为一种规范方式，司法活动一直是国家和社会治理体系的重要环节。”然而自“双碳目标”提出后，涉碳的司法实践探索进程却依然缓慢，特别是在司法理念、司法适用依据、司法协同等方面存在问题。针对碳交易市场的相关法律纠纷，碳排放立法应确立相应的司法保障机制，否则会给参与主体带来一定的风险，权益也很难得以保障。例如，“2011年北京市朝阳法院受理的上海太比雅环保有限公司起诉北京挪华威认证有限公司‘碳减排’认证纠纷一案，被称为‘中国碳减排行业第一案’”。该案最终以诉讼主体有误为由驳回起诉，这不但体现了我国碳交易市场规制的不足，也体现了涉碳案件在当下司法领域的空白与无奈。另外，我国的司法协同还处于实践探索阶段，尽管在《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》司法解释文件中，已经建立了京津冀法院联席会议机制，但这也只是小范围的试点探索，目前还未在全国普及为常态化的运作方式，也很难满足其他跨行政区域协同治理的司法需求。

三 我国统一碳交易
市场制度完善的
立法建议
碳交易市场作为一种特殊的新兴市场，涉及环保、能源、财税、金融等多个领域。目前，我国碳交易市场已经顺利运营了第一个履约周期，已经为全球规模最大的碳排放权交易的市场，而且第二个履约周期也已经正式启动，这标志着碳交易市场建设逐步进入了“深水区”,亟待进一步的探索和升级。中国在“双碳目标”上的战略是一贯的，一直保持着战略定力，特别是党的二十大报告对我国“双碳目标”的实施已经作出了最新战略部署，同时也显示了我国在此行动上更加的坚定，且更加的自信。

(一)推进完善国家层面
碳排放权交易的
市场法规体系

目前，我国的碳排放权交易制度主要以政策性立法为主，立法主体是国务院及其相关职能部委。然而，综观碳排放权交易制度发达的国家和地区，完备且高阶的立法体系才是保障碳交易市场制度成功的关键因素。正如“科学和法律的交汇终将以立法的形式进行体现一样，没有法律理性的科学理性是盲目的，没有科学理性的法律理性又是空洞的”。为此，建议我国尽快完善现有的法规体系，通过立法优化来保障碳排放权交易市场稳步走上市场化、法治化的轨道。

那么，应尽快找到一条既符合国情又较为科学的立法优化路径。首先，应当明确碳交易市场的法规体系是一种综合性的立法模式。作为国家层面的立法除了要在碳交易市场活动中具有顶层式的指导作用，还应当贯穿碳排放权交易的各个环节。特别是鉴于目前国家位阶立法严重滞后的情形，未来立法的重点工作方向是“注意提升立法位阶，脱离目前行政规章位阶较低、无法调整跨部门碳排放权交易管理职权的窘境”。其次，进一步完善碳交易市场的基础性立法规定内容。从具体的立法规定内容来看，保障统一碳交易市场顺畅运行的法规体系包括但不限于产权主体、产权对象、主体的权利义务、交易规则、监督管理、法律责任等方面的基础性规定内容。最后，具体的立法规划实施路径应当秉承着科学规划、循序渐进的原则和理念。总体而言，从2011年我国碳排放权交易试点到2021年全国统一碳交易市场的建立运行，这是一个已经走过十年摸索与试错的立法时期。自“双碳目标”提出后，我们的立法任务更为艰巨，尤其是围绕碳交易市场法规的制定可以初步做一个中长期立法计划。根据目标实现与工作任务的不同，将未来的立法侧重分为两个不同的阶段，即2021—2030年碳达峰专项立法时期，以及2031—2060年碳中和立法时期。

目前关于“双碳目标”的实现，不同的学者提出了不同的立法见解和策略建议。例如，有人提出，制定“碳中和促进法”的观点，有人认为，碳中和立法应当分三步走的观点，也有建议制定“气候变化应对法”的观点，还有秉持制定或修订绿色低碳发展相关法律的观点。当然，各种观点，见仁见智。结合各家学说所长以及当下碳交易市场法规的现实情况，本文主要从国家层面提出一条完善法规的具体建议。首先，建议全国人大常委会尽快制定一部调整碳排放权交易的专项法律。通过该部法确立排放交易标的的法律性质，明确交易主体的权利、义务和法律责任，落实监管者的监管权限等内容。当然，由于直接制定专项立法的条件当下也许还不成熟，那么只能待立法时机成熟后再适时制定专项法律。其次，为弥补现有法规规定的粗糙与不够全面，可以先通过行政法规的立法形式，将碳排放权交易中的某些重要事项进行细化规定，以便实践中具有更强的可操作性。最后，制定与碳交易市场制度相配套的实施规范、细则，这是必不可少的立法工作内容。因为我国碳排放交易的立法向来注重程序规制，而对相关的实体性规定还比较欠缺，造成了相关法律的可操作性和适用性的严重不足。正如生态环境部应对气候变化司司长李高也曾表示，我国的《碳排放权交易管理暂行条例》即将出台，同时还将修订、出台一批配套文件及制度规定这必将有助于碳交易市场的持续完善和建设。

(二)持续扩大丰富
碳交易市场
参与主体和
交易品种形态

成熟完善的碳交易市场的功能和内容是碳交易市场健康发展的重要基础。一方面，应当逐步扩大全国碳交易市场的行业覆盖范围，纳入更多的碳交易市场参与主体，建立具有国际影响力的碳交易市场。我国的碳交易市场的主体主要分为一级市场主体和二级市场主体，为进一步激发市场活力，应当同时兼顾两个层次的主体类型，使得参与范围更加广泛，主体更加丰富。目前，有资格在一级市场参与碳排放配额分配的主体是凭借其生产经营的耗能水平或温室气体排放强度等标准而进行评判，这也意味着若在碳排放总量目标不变的情况下，在一级市场参与的主体越多，每个企业所获得的碳排放配额便越少。因此，要特别注意一级市场参与主体扩容的实际效果。而二级市场是碳排放权的流通市场，参与的主体不但不应当限制，还应当积极扩大。但为解决因碳市场主体扩容短期内可能会出现的应激问题，可借鉴欧盟碳市场分阶段发展的策略，渐进式地纳入和扩充更多的行业进入碳排放体系。例如，欧盟碳市场从2005年开始启动，但直到第二个阶段(2008—2012年)才引入航空业，第三个阶段(2013—2020年)才引入铝业等生产企业加入碳市场。从目前国内的进度看，建材、有色两个行业或成为第二批纳入全国碳市场的行业，而石化和化工行业相关准备工作也在加快推进，大约有2300家石化和化工企业符合纳入条件。

另一方面，进一步创新和丰富碳交易市场的交易品种形态，强化碳交易市场市场化功能的建设和完善。党的二十大报告进一步指出，“双碳目标”是我国一场广泛而深刻的系统性变革，并且提出积极稳妥推进碳达峰、碳中和是“必答题”,而不是“选择题”。为此，如何在减排和经济稳定增长之间实现长期的平衡，找到适合中国国情的碳中和路径则非常关键。为实现积极稳妥的“双碳目标”,首先需要适当有序地增加碳交易市场的金融产品种类，如碳交易市场的衍生品种类。在金融产品的交易过程中，有利于形成有效的碳价格，从而更科学地指导碳排放权的交易。例如在欧洲碳市场中，交易品种类型不仅有现货，还有衍生品，而且衍生品比现货交易的规模和总量更大，也更为活跃。碳交易市场化金融生态体系的形成，不但可以提供大量充足的交易资金，还能充分发挥碳排放价格发现的能力。同时，我国碳交易市场长期不活跃、流动性不足、产品主体单一的问题最终也可以得到有效的解决。另外，实现碳中和目标必须从生产端和需求端同时着手。正如党的二十大报告还指出要发展绿色低碳产业，倡导绿色消费，推动形成低碳的生产方式和生活方式。国内的碳交易市场是否可以把社会公众参与低碳生活方式而降下来的碳排放量也作为一种碳交易产品进行运作，值得进一步研究和期待。因为从生产模式或技术变革本身考虑，碳排放的降低是一个长期的过程，鉴于需求端便是消费端，那么需要将家庭、社会公众消费的碳排放量也降下来，这极大可能也是未来实现“双碳目标”一个非常重要的着力方向和重心。

(三)注重碳交易市场
规则体系的
构建与完善

我国碳排放权交易的功能与制度构造完善是我国碳排放权交易体系的发展及“双碳目标”顺利实现的必要条件。抽象意义上排放交易机制的功能定位主要包括两个方面：一个是充分发挥市场在大气环境容量资源分配中的决定性作用，利用边际成本效应降低减排成本从而高效实现减排目标；另一个是“作为实现碳中和愿景的政策工具，排放交易对帮助东道国践行履约承诺、避免国际追责、促进气候治理的多边合作具有重要意义”。为此，构建和完善碳交易市场规则体系首先应当考虑运用市场机制降低碳减排成本，以及履行国际减排义务与促进全球气候变化应对的合作与交流。这是因为碳交易市场的功能设定最初就是来源于经典的环境负外部性理论，为解决这种问题，学者便提出利用市场和产权界定是最有效的解决方式之一。可以说，碳排放权交易机制较之于传统的环境治理手段，其减排成本更低、经济效率更高、市场灵活性更强。

随着我国碳交易市场已经进入第二周期的建设发展阶段，首先应当协调一级市场和二级市场的关系。根据我国目前运行的碳市场交易模式，碳排放权交易市场从性质上分为碳配额分配的一级市场和碳配额交易的二级市场。其中一级市场主要是碳排放初始配额分配的市场，根据政策要求确定年度排放总量的上限，将碳配额分配给控排企业，本质上是对控排企业碳排放行为的约束。而二级市场用来交易市场上富余的碳配额，若控排企业实际排放量大于当年初始配额的，应当向当年富余碳配额的控排企业进行购买。“碳配额交易进入二级市场以后，数据则成为碳排放权法律表达的载体，在控排主体进行清缴、交易过程中被赋予了财产权属性”。因此，为避免地方保护主义、行业保护主义等问题的产生，建议碳交易一级市场碳配额额度应当由国家统一分配，随着市场化发展的加深，甚至每年的配额计划可以通过有偿拍卖的方式，初步形成一个公开透明的一级市场价格。在二级市场，首先需要立法尽快明确碳排放权的用益物权属性，在此基础上进一步推动如碳质押、碳租赁等碳资产衍生品交易的制度创新。

同时，碳交易市场规则体系的构建与完善还要注重统筹协调碳交易市场定价机制与财税制度的关系。虽然碳交易市场的定价机制与碳财税制度都是政府通过对市场的干预来实现的碳减排的有效手段，但是，两者在运行机制、实施成本甚至制度收益等方面均存在不同，不过两者却因具有兼容性而可以混合适用已经成为理论界的共识。为此，可以将二者相互协调，统筹运用，通过合理的制度设计以实现调控范围和价格机制的优势互补。具体而言，在调控主体范围的协调上，既要注意避免因双重管控带来的重复覆盖问题，也要针对排放主体的差异性作出区别性的调控政策。例如，企业作为市场重要的减排参与主体，有年均化石能源消耗量、碳排放量高低的差异，如果适用“一刀切”的政策明显不合理，因此建议设计低于一定标准的企业采用碳税管制政策，高于一定标准的企业则采用碳交易定价政策。另外，以行业划分为标准，对电力、造纸、钢铁、煤炭等需要重点控制排放的传统行业，建议以碳交易定价制度适用为主，而对于未能纳入碳交易体系的行业或者通过碳减排技术自主创新等自愿减排措施降低碳排放的行业，建议以碳税管制政策为主。

(四)加强碳交易市场
统一监管制度
的完善

碳排放权交易是一种特殊的市场机制，从其建立到运行都始终贯穿着一定的风险与挑战。当下我国碳交易市场正是从体系架构到制度完善的重要阶段，如何更有效地防范相应的法律风险，保障碳交易市场的良好运行是一个需要研究和解决的重要课题。监管机制作为回应政府与市场互动关系的重要桥梁，特别是以法律的手段来进行监管，对碳交易市场而言将更具有公信力和可预见性。国家加强和完善统一监管是防范和化解碳交易市场风险、防止市场失灵的有效途径。

为切实构筑防范碳交易市场法律风险的“防火墙”，加强和规范碳排放权交易监管制度是一条切实有效的治理之道。首先，碳排放权交易的监管，是指相关的碳排放权交易监管主体综合运用法律、经济、行政等手段，对碳排放权交易市场主体及其行为进行监督、管理的活动。由于碳排放权的交易过程较为复杂，涉及的环节多、参与的主体多，在碳排放权交易中可能出现操纵市场、内幕交易等不当的市场行为。所以，建议完善碳交易市场的监管制度要建立在坚持合法性原则、顺应市场规律原则以及风险管理原则的基础上，同时强化对碳排放权交易主体及其行为的监管，进一步优化交易监管的对象、内容，重塑碳排放权交易监管的重点任务。另外，党的二十大报告中关于“双碳目标”的论述非常简短，但同时也传递了关于监管方面的信息，如对碳排放统计核算制度完善的重要建议。随着各地区、各领域、各行业对碳排放核算数据的需求显著提升，当前国内碳排放核算体系远跟不上实践需求，为此建议由生态环境部、国家市场监管总局会同行业主管部门组织制定、修订电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、建筑等重点行业碳排放核算方法及相关国家标准，并且加快建立覆盖全面、算法科学的行业碳排放核算方法体系。

不过，虽然监管机制对于碳交易市场的健康良性发展起到了保障的作用，但不可避免地仍会出现相关的法律纠纷，需要通过司法进行救济。司法救济的法律逻辑是“确权—行权—救济”。其中，确权是逻辑起点，只有先研究清楚碳交易中碳排放权的法律属性，在主体行权之后才能确定以何种方式进行司法救济。然而，我国实务界与理论界对于碳排放权的法律属性一直“悬而未决”,这非常不利于碳交易市场中主体维权寻求司法救济。虽然关于碳排放权法律属性的观点各不相同，但不外乎从公法和私法的角度来阐释其法律属性。因此，建议尽快在立法中明确碳排放权的法律属性，结合目前碳交易市场发展的情况来看，需要对碳排放权的法律属性重新进行解读。鉴于碳排放权是具有商品属性的一种新型标的资产，而且碳排放配额在碳排放交易市场中具有拟制性，同时碳排放权作为“数据产权”的属性已经得到了相关立法的肯定和回应，为此，可规定碳排放权是一种数据产权，这样，才能既满足碳排放权权利主体的利益诉求，又能够保障碳排放权交易市场的健康有序发展。

四 结 语

自我国单向参与国际碳交易市场到国家自主减排，再到2011年的碳排放权交易试点工作的展开，以及2021年全国统一碳交易市场的启动，无不说明我国作为一个负责任的大国长期参与和开展应对气候变化的工作和举措。同时，这期间我国碳交易市场的法治建设也尚存在若干亟待完善的基础性问题，特别是如何实现碳交易市场法治化、市场化，以及国家的统一监督，是该市场良性、稳定、持续发展的关键。随着“双碳目标”的提出与逐渐落地，以及党的二十大对实现“双碳目标”作出的最新战略部署，该目标与碳交易市场的关系与发展也需要得到广泛的关注和深入的探讨。

转载自中国知网
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编辑：詹思恬
责编：戴沅蘅
审核：胡   斌
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