金融化背景下我国碳排放权交易监管体制的完善

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作者：刘俊敏，上海大学法学院教授、博士生导师。
          张立锋，河北经贸大学法学院副教授。

原文来源于《河北法学》2024年第1期，内容以刊物发表版本为准。
为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。
摘要：
合理有效的碳排放权交易监管体制是碳市场健康有序发展的基本保障，监管体制的构建与完善是我国碳市场制度建设中的重要任务之一。碳交易机制的历史使命和我国目前应对气候变化基本法的缺位现状共同决定了碳排放权交易的监管范围不能仅仅局限于市场交易环节，应该采取碳排放和排放权交易合并监管的综合监管模式。碳排放和排放权交易管理过程涉及事项广泛，采取主管和分管相结合的监管模式是必然选择。碳交易市场监管是碳排放权交易监管的核心环节，在厘清碳排放权交易监管与碳金融监管关系的基础上，应该积极探索建立生态环境主管部门统一领导下的碳现货和碳金融衍生品跨市场监管协调机制。关键词：
碳排放权交易；监管体制；综合监管；金融化；跨市场监管引言
我国统一碳市场于2021年7月启动上线交易，这宣示了全球最大规模的碳市场正式建成。虽然有欧盟等域外各类碳市场和我国国内八个碳排放权交易试点的经验可资借鉴，但是碳交易机制从根本上而言依然是个新兴事物，碳市场整体处于初期发展阶段，在此背景下，我国碳市场实践必然会面临许多亟待解决的问题，如何构建合理有效的市场监管体制便是其中至关重要的课题之一。

从我国现行碳排放权交易管理立法情况看，由于全国统一碳市场与各试点碳市场处于共存状态，后者在先行先试过程中结合地方特点各自形成了不同特色的碳排放管理立法，因此，目前国家层面碳市场立法与各试点地方性碳市场立法在内容方面呈现出较多差异性。就碳排放权交易监管体制而言，在国家立法层面，存在着法律规定过于笼统、对于碳市场的金融属性回应不足等问题；在地方层面，有些试点立法虽然在规则内容上相对细化，但依旧未能摆脱上述问题。立法问题的背后是碳排放权交易相关理论的不确定性，主要包括温室气体与碳排放权的法律属性、碳市场监管与碳排放权交易监管的关系、碳市场与碳金融的关系等，从目前研究现状看，相关理论争鸣很难在短时间内得出结论。

目前，学界对碳排放权交易监管体制问题的研究主要基于以下三种视角：一是以“碳市场监管”为主题开展的研究，监管范围贯穿碳排放权的产生、交易到履约全过程；二是将“碳排放权交易监管”等同于“碳市场监管”,监管范围与前述相同； 三是从碳金融监管视角进行的研究，监管范围涵盖了碳排放权交易。 这些研究成果为碳排放权交易监管体制的构建提供了一定的理论支撑，但是由于它们都未对“碳排放权交易监管”的范围及其与“碳市场监管”“碳金融监管”的关系等问题进行清晰明确地认定和论证，因此也给我国碳排放权交易监管体制的立法和实践带来一些困扰。

我国统一碳市场的建设工作已经走向快车道，作为碳交易领域的基本立法《碳排放权交易管理暂行条例》目前处于预备制定状态， 以此为契机，本文在现行法律规定的基础上，结合碳排放权交易监管体制的特殊性，审视现有交易监管体制存在的问题，面向碳市场金融化的必然趋势，探究符合我国碳市场本质需求的监管模式和机制。

一、碳排放权
交易监管体制的
特殊性
市场交易监管体制属于市场规制法(市场管理法)的主要内容，市场规制法是经济法的重要分支，碳市场规制法属于特别市场规制法。因此，碳排放权交易监管体制首先具有一般市场交易监管体制的基本构造和特征，但碳市场又与一般市场不同，它是一种政策市场，从其使命到其运行都离不开政府的引导和干预，故而，碳排放权交易监管体制呈现出区别于一般市场监管体制的独有特性。

(一)监管对象特殊：
碳排放权的
金融属性与
碳市场金融化

首先，碳排放权具有商品属性，和普通商品一样可以通过市场进行现货交易。碳排放权碳交易产生于国际应对气候变化领域，是国际社会意图实现既定减排目标而创制的一种市场机制，作为碳交易对象的碳排放权具有价值性、稀缺性和可交易性，并具有与之相似的价格形成和运行机制。 其次，碳排放权具有金融属性，与普通大宗商品类似，具有天然标准化特点的碳排放权在流动性、收益性和风险性等方面表现出明显的金融性特征。从早期国外碳市场的发展实践来看，多是在其产生之初就与各类碳金融活动相伴而生，比如欧盟排放交易体系(EU ETS)和美国东部及中大西洋10个州区域温室气体减排倡议(RGGI)等都是如此，因此，有部分学者认为碳排放权具有天然的金融属性。随着碳金融市场的发展，碳排放权期货及其衍生品、指数基金、低碳融资等金融活动的影响力逐渐渗入，碳排放权现货价格波动与各种金融因素的相互作用关系日益显著，也即各种投机者通过金融杠杆作用影响碳排放权现货的价格变动，使得其金融属性日益凸显。本文将碳市场呈现出的这个特征称之为“碳市场金融化”。“金融化”一词最近几年主要出现在宏观经济、大宗商品市场等领域，但是至今没有权威的定义。有国内学者将金融化的涵义细化为宏观、中观和微观三个层面：宏观层面的金融化指金融市场及金融工具(包括衍生品)的迅速发展，以及金融发展及金融周期对经济周期的冲击；中观层面的金融化包括大宗商品、房地产等行业的金融化，以及金融行业在经济中的地位与重要性的提升；微观层面的金融化包括企业与个人对金融市场的依赖，以及因为金融化而发生的行为的改变。 “碳市场金融化”是指中观层面的碳市场金融化，指拥有信息优势的金融资本在碳市场影响力越来越大，通过投机、资产配置等方式参与碳市场，进而影响碳排放权价格形成机制的过程，表现为不同板块碳排放权价格联动增强、波动幅度加大，价格并非总是供需基本面的真实反映。 金融学上将碳市场金融化看作是一种创新活动，一般认为是绿色金融或者气候金融的一部分，是为应对气候变化而开展的投融资活动，包括碳排放权及其衍生品的交易、支持碳减排项目或者碳汇项目的投融资以及其他相关金融中介服务活动等，涵盖所有以碳排放权为基础而产生的金融活动，其市场体系包括碳融资市场、碳及其衍生品市场以及碳金融中介市场等。

我国建设全国统一碳市场的战略布局对碳市场金融化给予高度重视。2020年10月，生态环境部、国家发改委、人民银行、银保监会、证监会五部门联合发布的《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》明确提出，稳步推进碳排放权交易市场机制建设，建立健全风险管控机制，在风险可控的前提下，支持有序探索运营碳期货等衍生品，鼓励企业和机构充分考虑未来碳价格因素。2021年碳市场的启动宣示了温室气体减排的价值，国家绿色金融政策支持也在逐步升级，涉及绿色金融支持产业目录调整、碳减排支持工具创设以及碳中和债券等工具创新 ,从国家关于碳市场以及绿色金融发展的规划布局中我们可以断定金融化作为碳市场的特定属性必将逐渐凸显。碳市场金融化可以极大地推动碳市场的流动性，但是也对碳排放权交易监管提出了新的要求：第一，从规制对象看，应当充分考量碳配额的金融属性和碳市场金融化特征。碳配额本身的金融属性和碳市场金融化使得碳排放权具有与普通交易对象不同的特点，导致碳市场失灵的市场主体范围延伸至碳交易机构和金融机构，因此，金融化背景下碳排放权交易法律关系呈现出多样化和复杂化的特质。第二，从规制机关看，必须明确金融市场和碳市场监管主体之间的权责划分。当代各国的金融监管机制已经日益成熟，形成了区别于一般市场监管的特殊机制。故而碳排放权交易监管机制的构建首先面临着如何处理一般市场监管部门和碳市场监管部门之间关系的问题，随着碳金融的出现，金融监管部门与前述两个国家机关的职权如何划分也亟待解决。第三，从规制手段看，应当适度借鉴金融产品的规制措施。基于市场失灵原因和规制目的各有不同，金融市场与一般市场的规制措施具有明显的差异性，这种差异性主要表现在干预程度不同，政府对金融市场的管制程度通常都高于一般市场。碳交易市场的特殊本质决定了政府规制是其健康发展的不可或缺的手段，而碳市场的金融化进一步强化了政府对其干预的必要性。

(二)监管目的特殊：
需要兼顾市场秩序
和环境保护

一般市场监管的目的在于规制和监管市场交易行为、维护市场秩序、保护市场主体特别是消费者权益等，譬如，《期货交易管理条例》第1条规定“为了规范期货交易行为，加强对期货交易的监督管理，维护期货市场秩序，防范风险，保护期货交易各方的合法权益和社会公共利益，促进期货市场积极稳妥发展，制定本条例”;《网络交易监督管理办法》第1条规定“为了规范网络交易活动，维护网络交易秩序，保障网络交易各方主体合法权益，促进数字经济持续健康发展，根据有关法律、行政法规，制定本办法”。而碳市场监管的目的与一般市场具有共同之处，比如政府要在市场稳定、新进入者利益协调、配额价格、配额收入分配、配额清缴、信用抵消机制等多方面发挥调控作用，除此之外，对碳市场的监管还必须兼顾碳市场机制目标的实现问题，亦即控制温室气体排放、推进生态文明建设等。关于这一点，我们可以从我国各类碳市场管理立法文件关于“立法目的”的规定中窥见一斑。无论是全国性还是地方性的碳市场法律文件，均在“规范碳排放权交易”之外强调其环境保护的主要目的，其中以《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》(2021年)的规定最为典型和清晰。按照该草案第1条规定，条例的直接立法目的是“规范碳排放权交易，加强对温室气体排放的控制和管理”,其中前者是一般性市场监管目的，后者属于环境保护目的；而条例的间接立法目的为“推动实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景，促进经济社会发展向绿色低碳转型，推进生态文明建设”,从“双碳目标”到“绿色低碳发展模式”再到“生态文明建设”的层层递进表明该法在我国生态文明法治建设中的重要地位和作用。

(三)监管范围特殊：
不能仅仅局限于
市场交易行为

从政府管理或规制角度而言，一般产品或服务的生产、流通和消费过程是分别通过不同的立法进行规制的，市场交易管理法只是其中之一，生产和消费等环节另有相应的管理立法，比如生产标准、产品质量法、产业管理法和消费者权益保护法等。以农产品为例，生产环节立法主要有《农产品质量安全法》《农药管理条例》等，市场交易环节立法主要有《食用农产品市场销售监督管理办法》等。但是，与一般产品或服务不同，碳排放权从“生产”到“消费”的整个过程具有不可分割性，这种特性是由碳交易机制的本质决定的。国家通过总量限定和分配机制“生产”出碳排放配额，其目的不是为了赚取利润，碳现货市场的买卖双方进行配额交易的目的是完成履约义务而非用于生产、转售或者消费，整个过程所有行为主体都是围绕低成本实现减排目标，这种整体性特征决定了碳市场立法应当采用集中或综合管理立法模式，也即碳排放权市场交易监管事项贯穿“碳排放权”整个生命周期。如表1所示，通过对几部比较典型的其他市场交易管理立法和碳交易管理立法的各自适用范围的对比，我们可以更加直观地看出其监管范围之间的区别。



二、我国碳排放权
交易监管体制
相关立法及其
存在的问题检视
‍
(一)央地立法：
明确规定
交易监管体制，
但存在差异性

我国碳市场管理立法进程可以分为三个时期：2012年之前的清洁发展机制(CDM)项目运行管理立法时期、2013年至2017年的试点地方碳交易管理立法时期和2017年开始的全国和地方碳市场管理立法并行时期。在第一个时期，作为发展中国家的中国主要通过《京都议定书》设置的履约机制之一——清洁发展机制积极参与国际碳交易活动，为此，我国通过以下几部行政规章对相关活动进行管理：2004年国家发展和改革委员会、科学技术部和外交部联合颁布的《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》(2011年废止，经修订更名为《清洁发展机制项目运行管理办法》)、2010年财政部等七部委通过的《中国清洁发展机制基金管理办法》(2017年修正、2022年废止)及2012年国家发展和改革委员会和财政部印发的《中国清洁发展机制基金有偿使用管理办法》等。此外，2012年国家发展和改革委员会还通过了保障和促进温室气体自愿减排交易活动的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。我国国内碳市场建设是从地方试点开始的，2011年被视为中国碳市场元年，国家发展和改革委员会批准北京、上海、天津、湖北、重庆、广东、深圳七个地方开展碳交易试点，2016年福建省启动了国内第八个碳市场试点；根据国务院《“十三五”控制温室气体排放工作方案》的要求，区域性碳排放权交易体系要向全国碳排放权交易市场顺利过渡，全国碳排放权交易市场的建设工作于2017年底启动；2021年7月，中国统一碳市场正式开市。从2013年起，伴随七地试点碳市场上线交易的陆续开始，有关立法工作也相应跟进，第二个时期可谓开启了我国国内碳市场法律规制时代。在第二个时期，各试点地区在筹备和建设过程中都非常注重制度先行，在缺乏国家层面立法引领的情况下，均自启动便建立了各具特色的地方碳交易管理法规政策体系。在第三个时期，从2017年国家和发展改革委员会印发《全国碳排放权交易市场建设方案(电力行业)》开始，生态环境部陆续出台《碳排放权交易管理办法(试行)》《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》《碳排放权结算管理规则(试行)》《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》等，持续、稳步推进统一碳市场法律法规和政策体系建设工作。

当前，我们国家统一碳市场建设刚刚起步，试点碳市场短期内尚不能完全并入其中，二者的衔接或融合工作需要循序渐进地进行。在两类碳市场并行存在的情形下，许多问题有待解决，其中如何处理央地立法以及地方立法之间的差异性便是法治视野下的一个重要问题。就碳排放权交易管理体制而言，可以看到无论是在监管主体还是在监管范围和监管机制方面，国家立法与地方立法之间、各试点立法之间都存在规定不一致的地方。造成上述冲突的原因是多方面的：一是先行先试政策下的各试点立法内容之间必然存在一定的差异性；二是与我国碳市场建设的进程相关，全国统一碳市场及其立法是在总结八个试点有关经验和教训基础上得以建设或制定的，国家立法相较于地方立法在内容上更具先进性和科学性。这种立法间差异性存在在碳交易试点时期是合理合法的，但在全国碳市场时代则是违背市场监管制度的统一性的，且在实践层面也会给碳市场管理工作带来困扰和混乱。

(二)监管范围：定位
“碳排放权交易及相关活动”
，但对碳金融活动
没有或极少列明

国家层面立法对碳市场监管范围的表述一直在变动。《碳排放权交易管理暂行办法》(2014年)第2条规定“对碳排放权交易活动的监督和管理，适用本办法”,该条规定的“碳排放权交易活动”主要包括：碳配额管理、碳排放交易、核查与配额清缴等。《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》(2019年)第2条规定“在中华人民共和国境内的碳排放权交易相关活动及其监督管理，适用本条例”,其中“碳排放权交易相关活动”主要包括：覆盖范围和登记系统、重点排放单位确定与退出、配额分配、温室气体监测、报告、核查、排放量和排放配额核定、排放配额登记和清缴以及交易管理(包括交易主体、方式、规则、信息披露、市场调节等)等。而《碳排放权交易管理办法(试行)》(2020年)第2条则直接规定“本办法适用于全国碳排放权交易及相关活动，包括碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查等活动，以及对前述活动的监督管理”,与其他三部国家层面法律文件或草案相比，在内容上对“碳排放权交易及相关活动”的外延进行了明确罗列。最新的《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》(2021年)第2条规定“全国碳排放权交易及相关活动的监督管理，适用本条例”,表述更加简洁，本质上与《碳排放权交易管理办法(试行)》无区别；“碳排放权交易及相关活动”主要包括：覆盖范围、登记机构和交易机构、重点排放单位、配额分配、排放报告与核查、配额清缴、交易管理(交易产品、主体、方式、禁止交易、交易规则、信息披露、 风险控制)等。

从国家层面立法中关于碳市场监管范围相关表述的变化来看，从2014年第一部碳市场立法《碳排放权交易管理暂行办法》中的“碳排放权交易活动的监督和管理”，到2019年《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》中的“碳排放权交易相关活动及其监督管理”,再到2020年《碳排放权交易管理办法(试行)》中的“碳排放权交易及相关活动，以及对前述活动的监督管理，一直到2021年《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》的“全国碳排放权交易及相关活动的监督管理”,碳排放权交易管理法的适用范围逐渐明晰：定位于“碳排放权交易及相关活动的监督管理”。但是，对于碳市场相关金融活动及其监管问题，四部立法或草案都没有作出明确规定。纵观四部国家层面立法的具体内容，除了2014年暂行办法第44条的内容中出现了一次“金融部门”外，其他三部立法内容中通篇没有出现“金融”或“金融部门”字眼。

与国家层面立法规定相比，地方立法具有以下特点：第一，对于监管对象及适用范围的表述呈现出多样化样态。其中，北京、天津、深圳、湖北、福建五地规定立法适用本市行政区域内碳排放权交易及其监督管理活动；广东、上海两地规定“碳排放配额的分配、清缴和交易以及碳排放的监测、报告、核查和审定等相关管理活动适用本法”；重庆草案规定与《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》(2021年)相同，即适用于本市行政区域内碳排放权交易及相关活动以及对前述活动的监督管理。第二，均对碳市场金融活动的监管问题进行了明确规定，其共同之处是都将金融监督管理部门列为分管部门之一，相异之处体现在对于金融监管部门的具体分管内容的规定上。广东、北京、重庆、福建等地规定了金融监管部门对碳排放权交易一定的监管权：广东试行办法第24条第2款“交易规则应当报省发展改革部门、地方金融监督管理部门审核后发布”;北京办法第16条第2款“交易场所应当加强对交易活动的风险控制和内部监督管理，组织并监督交易、结算和交割等交易活动，定期向市发展改革委和市金融局报告交易情况”。此外，《北京市碳排放配额场外交易实施细则(试行)》(2016年)第5条规定“市金融局负责配额场外交易活动的监督管理”、重庆草案中甚至明确规定“金融、市场监管等部门负责碳排放权交易监管工作”、福建暂行办法第4条第2款规定“省人民政府金融工作机构是全省碳排放权交易场所的统筹管理部门，负责碳排放权交易场所准入管理、监督检查、风险处置等监督管理工作”,这三部立法对于金融监管部门对碳排放权交易监管权的规定更加细化。第三，除了北京和重庆外，其他试点地方立法中对于金融机构参与碳市场问题都做出了激励性规定。比如广东试行办法第34条规定，要鼓励金融机构积极探索开展碳市场相关融资服务，为控排企业提供相关融资支持；上海试行办法第34条规定，鼓励银行等金融机构优先为控排企业提供相关融资支持，探索配额担保融资等新型的金融服务；天津暂行办法第30条规定，鼓励银行及其他金融机构在同等条件下优先为符合条件的控排企业提供融资服务，适时推出配额质押等融资方式；深圳暂行办法第64条规定，支持管控单位优先申报各级节能减排资助项目，支持管控单位优先申请金融机构的融资服务，支持金融机构开展与碳市场相关的金融创新；湖北暂行办法第42条规定，鼓励金融机构为控排企业搭建投融资平台，提供绿色金融服务，探索碳金融产品等等。

综上，我国碳排放权交易监管范围定位于“碳排放权交易及相关活动”，在其外延是否涵盖碳金融活动这一问题上，国家层面和地方层面的立法内容呈现出巨大差异，多数地方立法虽然规定了碳金融活动，但是仅指向金融机构的融资服务，并未涵盖碳市场金融化活动的全部内容，尤其是碳期货等金融衍生品交易等重要金融活动。根据我国关于碳市场发展的路线部署，已经开始尝试开展适度的碳金融创新活动，碳市场的金融化特征将日益明显。当前碳市场管理立法中有关碳金融活动监管内容的缺失显然不能满足现实需求，尽快构建考量金融化因素的碳交易监管体制已成为我国碳市场立法工作的当务之急。

(三)监管模式：
采用主管和分管
相结合的模式，
但相关规定却
过于笼统

从国家层面看，《碳排放权交易管理暂行办法》(2014年)第5条规定了碳交易主管部门是各级政府发展和改革委员会，虽然第3款也明确规定了“其他各有关部门”应在各自职责范围内，协同做好与碳排放权交易相关的管理工作，但是“其他各有关部门”究竟包括哪些以及其相关职责范围等，该办法其余条款并未加以明确。《碳排放权交易管理办法(试行)》(2020年)虽然没有出现“主管部门”等字眼，但是从第4条至第7条规定看，生态环境主管部门是碳排放权交易及相关活动的主管部门，其中第6条第1款整体性规定了“生态环境部”和“国务院其他有关部门”在全国碳排放权交易及相关活动的监督管理职责，第7条关于“全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构及其工作人员”应当遵守的规范范围的规定进一步体现了碳排放权交易监管的复合性，但是对于“国家或者国务院其他有关部门”并未作出更多规定，这一点与2014年的《碳排放权交易管理暂行办法》相同。

从地方层面看，在《碳排放权交易管理办法(试行)》尚未做出明确规定的情况下，各试点立法对于碳市场监管体制的规定均进行了不同程度的细化，对于分管部门的范围基本都做出了概括式的明确规定，即规定由发展和改革委员会、财政、金融、市场监督管理、住房和城乡建设、国有资产监督管理、质量监督、物价、统计、工业与信息化、商务、交通运输、林业、海洋与渔业等部门 在各自职责范围内担负相应的碳排放权交易管理工作。此外，上海、广东、北京、深圳和重庆(草案)等地方碳排放权交易管理立法或立法草案也都进一步明确了分管部门的职责分工，其中以《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》(2014年)和《重庆市碳排放权交易管理办法(征求意见稿)》(2021年)的规定最为详尽。以后者为例，其第4条规定：重庆市生态环境主管部门负责统筹协调、组织实施和监督管理本市碳排放权交易市场的建设和运行工作；市能源、工业、交通、建筑、大数据等行业主管部门负责有关行业碳市场建设基础数据支撑；市统计主管部门负责碳市场有关统计数据支撑保障工作；市财政主管部门负责碳市场建设和碳排放核查、注册登记、交易组织等运行经费保障，加强政府碳排放权出让资金管理；市金融、市场监管等部门负责碳排放权交易监管工作；甚至对监管机构委托的“重庆资源与环境交易中心”以及交易机构“重庆联合产权交易所集团股份有限公司”的职责范围也予以明确。此外，该草案第5条还规定了前述委托机构和交易机构及其工作人员应当遵守的规范范围，包括本市关于碳排放权交易及相关活动技术规范和其他有关主管部门关于碳交易监管等。

碳市场不是自发形成的市场，而是政府创设的政策市场，是政府开展气候治理的一种工具，因此，自其创建到运行都带有非常强烈的国家干预色彩，这一点决定了碳市场政府监管体制在碳市场法律制度体系中的基础地位。因为碳交易机制涉及温室气体减排、市场交易和金融活动等多个领域，所以从制度设计上看，采取行业部门主管和其他有关部门分管相结合的监管模式是符合碳市场发展需求的选择。但是，对于“分管部门包括哪些及其职责如何”,目前国家层面立法规定不够明确，各地方立法对此虽有相对细化的规定却内容各异。在实践中这种主管与分管相结合的监管体系也会出现一些问题，一个碳排放权交易体系如果涉及多个规制主体且职能配置不明确或者不合理，极易造成“规制不足”或者“过度规制”等政府失灵现象，这往往会导致企业负担增加，进而背离碳交易机制低成本减排的初衷。从碳排放权交易试点的运行实践看，由于静态权力结构配置不合理造成的体制性障碍普遍存在，尤其是信息收集、监管执法、技术标准、第三方核查等问题亟待解决。

三、金融化背景下
完善我国
碳排放权交易
监管体制的建议

我国统一碳市场运行一年来，碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额84.92亿元(人民币)，碳市场在促进企业温室气体减排和绿色低碳生产转型方面的作用已然初步显现。但从长远看，我国碳市场交易活跃度和流动性较差，自主能动的市场机制还远未形成，碳市场金融化是全国碳市场实现高效有序发展的必由之路。在此背景下，我国碳市场基本法的制定应该充分考虑碳排放配额的金融属性和碳市场金融化的必然趋势，在规范和制度设计上对此现实需求作出恰当回应。就碳市场监管体制而言，应该考虑以下几个问题：

(一)以国家立法为统领
，构建统一的
碳排放权交易
监管体制

伴随着碳市场发展及其立法完善，国家统一的碳排放权交易监管体制已初步确立。从2017年全国统一碳市场建设工作启动至今，已经形成以《碳排放权交易管理办法(试行)》为基础，以系列部门规章、规范性文件、技术规范等配套文件为支撑的法律体系，并且更高法律位阶的《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》已经被国务院列入立法计划，这为我国碳市场的有效运行和健康发展提供了制度保障。从《碳排放权交易管理办法(试行)》到《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》,监管体制中的“其他有关机关”表述不同，但是从根本上讲，有关碳排放权交易监管体制的法律规定并未发生改变。

在全国统一碳市场背景下，地方试点碳市场仍有存在的必要。全国碳市场将一部分原来属于地方试点碳市场的碳排放企业纳入其中，但因全国碳市场和地方试点碳市场在温室气体覆盖范围、行业覆盖范围以及控排企业纳入门槛等方面规定不尽相同，地方试点碳市场可以继续在覆盖范围、配额分配方式、交易主体和品种、抵消机制等方面积极探索，持续为全国碳市场的发展与完善提供参考。但是，作为碳市场管理的基础制度，中央和地方的碳排放权交易监管体制应该保持一致，最终在纵向关系维度形成统一的碳排放权交易监管体制。

统一碳排放权交易监管体制的构建路径是依照国家立法内容对各试点碳市场地方立法中的冲突性规定进行修改。《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》第32条对地方碳市场做出制度性安排，其中第2款规定：“本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当参照本条例规定，在碳排放配额的核查清缴、交易方式、交易规则、 风险控制等方面建立相应管理制度，加强监督管理。”尽管该条法律规定本身并未直接涉及地方碳市场监管体制安排，但是根据市场监管权纵向配置的一般逻辑可以推知，试点地方立法机关应当适时启动修法程序以与国家立法规定一致，构建央地统一的碳排放权交易监管体制。

(二)明确碳排放权
交易监管范围的
复合性，
增加碳金融活动
有关内容

1.明确碳排放权
交易监管范围的
复合性

这一问题的解决必须建立在碳排放权交易管理立法的明确定位之上。目前我国有关绿色和循环发展的法律保障比较齐全，但在应对气候变化领域尚无全国性的法律或法规，致使碳排放交易等相关制度缺乏国家层面的法律法规授权，如此，当应对气候变化法在全国人大常委会立法程序上面临困境或时滞的问题时，抑或应对气候变化法获得通过但缺乏可操作性之时，由国务院制定碳排放交易领域的行政法规，即颁布碳排放交易管理暂行条例无疑是一替代方案。 国家应对气候变化基本法和碳市场专门性立法缺失，碳排放交易管理立法应该如何定位？多数学者认为碳排放权交易立法应当定位于碳市场基本法或者综合性立法，种种迹象表明，我国碳排放权交易立法意图采用以单项行政法规为主体，以若干部门规章为补充，以地方性政府规章为承接的综合性立法模式。 关于这一点，我们从前文对我国碳排放权交易立法内容的分析中可见一斑，虽然不同时期不同层级的立法名称各异，但立法规制范围都是以碳排放权交易活动为核心却又向两端延伸至碳配额总量和分配以及配额履约等碳交易机制全过程。因此，我国碳交易监管的范围是碳排放权从产生(总量设定和分配机制)——交易(现货市场和衍生品市场等)——履约(控排主体完成减排义务)全过程，监管的对象不仅包括市场相关主体的交易行为，也包括控排主体的温室气体排放行为和减排义务履行行为等，前者属于市场交易监管对象，对后者的管理在实质上是一种碳排放控制监管。碳排放权交易监管范围的这种复合性特质就要求主管机关行使双监管职责：碳交易监管和碳排放监管。以《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》为例，无论从其立法目的还是适用范围的相关规定来看，草案内容都进一步明确了该法不仅仅是一部交易管理法，而是以碳交易为核心的综合管理法，这种立法定位符合现实需求。总之，在我国当前碳市场快速发展而应对气候变化基础立法缺位的情况下，碳排放权交易管理法承担了碳市场综合法的角色和功能，规定复合性的碳排放权交易监管范围是必然选择。

随着碳市场理论研究的深入和试点及全国碳市场实践的推进，我国各类碳交易立法对于碳排放权交易监管范围的复合性问题的回应亦逐渐明朗，最典型例证是对监管对象的表述由“碳排放权交易管理”转为“碳排放权交易及相关活动”。如果监管对象是“碳排放权交易及相关活动”,那么立法文件名称继续采用“碳排放权交易管理”这个习惯用法，存在一定的逻辑错误，但是由于我国近十年的碳市场立法文件除了上海、广东和湖北，其他所有立法文件名称均采用“碳排放权交易管理”一词，继续沿用亦无不可。

2.增加碳金融活动
有关内容

现阶段，我国碳市场的金融活动多表现为碳排放配额抵押或质押融资行为，随着顶层设计和配套制度体系的完善，我国碳市场将会从目前的履约型阶段逐渐走向兼具投资性和金融属性的复合型阶段，未来将是一个场内和场外交易、现货市场和衍生品市场并存的多样性市场体系。在2022年全国生态环境保护工作会议上，政府已经明确提出研究扩大行业覆盖范围和交易主体范围，金融机构等机构投资者将进入到碳市场、碳期货等金融衍生品将丰富交易对象品种。我国国家层面的几部碳市场立法(包括草案)都没有将碳金融活动纳入“碳排放权交易及相关活动”中去，建议正处于立法进程中《碳排放权交易管理暂行条例》明确将碳金融活动纳入监管范围，借鉴试点地方相关立法经验，充分考量我国碳市场金融化的现状和发展趋势，从监管事项、监管机关、监管模式到监管制度对碳金融做出适当立法回应。

(三)保持主管和分管
相结合的市场监管模式，
探索碳排放权现货
与碳金融衍生品交易
的跨市场监管机制

1.保持主管和分管
相结合的
市场监管模式
‍
如前所述，“碳排放权交易及相关活动”可以概括为碳排放行为和碳交易行为，这种碳市场监管兼具环境管理和市场管理功能。对于碳市场应该归属政府哪个部门管理，已经开展碳交易实践的国家有着不同的安排，例如，德国碳市场监管的主管机构是隶属于环保部的排放交易处和独立检察员；法国碳交易体系的主管机构是法国生态、可持续发展与能源部，法国国家储备与信托局负责建立和维护碳配额国家注册登记体系；英国政府为碳市场创立了专门机构来进行碳交易监管，监管机构体系包括英国环境部、能源及气候变化部以及其他相关国家机构，并明确各机构在不同领域的职权和分工，体系设置非常完善；韩国经过多次变革确立了政府政策协调办公室进行总体规划，企划财政部进行具体实施，其他四个国家部门参与管理的缜密管理体制；在因为政府更迭原因而未能实施的澳大利亚碳市场机制设计中，专门设立了清洁能源局对碳市场进行监管，这一机构同时负有监控企业的碳排放与碳交易的双重职能，而与市场监管相关的其他政策性或技术性职责则分配给其他原有的相关政府机构执行。总体来看，虽然各国碳市场主管机关各不相同，但都由某一政府既有机构或新设机构作为主管机关统一行使企业碳排放与企业碳交易的双重监管职能，其他有关机关按照立法规定分管一定的碳市场相关管理职责。我国也不例外，2018年国家机构改革之前，气候变化事务管理是国家发展和改革委员会的职责之一，故而我国碳市场建设初期国家发展和改革委员会为监管主体，国家机构改革之后，关于气候变化事务和碳交易的相关职能转移到生态环境部名下，碳排放权有关执法监管权由生态环境部统一行使、其他有关政府机构进行辅助管理，亦即，碳排放权交易管理采用了主管和分管相结合的监管模式。

实践证明，主管和分管相结合的市场监管模式契合了碳市场机制的发展规律，但也容易出现管理真空或多头管理，碳市场运行过程涉及的法律关系和利益冲突复杂等问题，必须精心设计各监管机关之间的职责分工与合作机制，避免出现碳市场机制失灵和政策工具失效等不利后果。建议在未来国家层面立法中明确规定主管机关和分管机关的职责分配和合作机制，监管部门各司其职，促进碳市场协同监管，形成监管合力，提高监管效率。

2.探索碳排放权现货
与碳金融衍生品
交易的
跨市场监管机制

在明确了我国碳排放权交易监管范围和监管模式之后，还需要特别审视碳排放权交易监管和碳金融监管之间的关系。自《京都议定书》创设出碳交易机制以来，由于碳排放权的金融属性和碳市场金融化的发展，对于狭义碳排放权交易活动是否应该纳入金融监管体系的思考和争鸣就一直存在。此处狭义的“碳排放权交易”主要是碳排放权现货、碳排放权期货或其他金融衍生品的交易。

目前，狭义的碳排放权交易市场监管模式主要有两种立法例：一是欧盟的金融市场监管模式。在欧盟碳交易机制中，欧盟委员会是碳市场的主要管理机关，职责包括：制定碳市场法律法规、监督市场运行、接收各成员国的履约和报告信息、定期向欧洲议会提交报告、管理注册登记系统等，而有关碳配额及其衍生品交易监管则被纳入欧盟现有金融监管框架之下。2018年正式实行的欧盟《金融市场工具指令Ⅱ》(MiFID2)继续将碳配额作为金融工具纳入监管范围，其市场交易由欧洲证券及市场管理局(ESMA)和各国金融主管部门负责。二是美国的混合市场监管模式。2009年美国国会众议院通过的《清洁能源和安全法案》明确规定，碳排放配额和其他能源产品都是《美国商品交易法案》下农业产品的一种，为碳市场创立了特殊标准，提出了混合市场监管模式，即碳期货市场由商品期货交易委员会(CFTC)监管，而碳现货市场则被划入联邦能源管理委员会(FERC)的职权范围，在碳期货市场方面，该法案督促总统建立一个跨部门工作小组，由美国环境保护署和来自其他机构的代表人员组成，为CFTC制定碳衍生品市场规则提供建议。这两种不同监管模式的形成都有各自的理论和实践基础，主要区别之处在于两国在法律上对碳排放权现货的性质定位不同，欧盟认为其为金融产品，美国将其作为特殊农业产品来对待。

目前我国并未明确碳金融活动的法律性质以及监管制度，但是国家正在积极推进碳排放权期货等衍生品创新，期货等碳金融衍生品和碳排放权现货一起丰富碳交易对象的品种，面对碳市场这种必然的发展趋势，在生态环保部门统一监管之下，在交易环节引入金融监管部门的专业监管无论是在理论还是实践上都是一个应然的选择。就监管模式而言，应当积极探索碳排放权现货和碳金融衍生品跨市场监管机制。碳排放权的法律属性我国立法尚未作出规定，对于碳排放权或者碳配额进行政府规制或干预是依照一般商品还是金融产品并不明确。建议借鉴美国相关做法，在我国现行碳排放权交易管理和期货交易管理法律制度框架下，碳排放权现货和碳金融衍生品交易监管分别适用碳市场和金融市场监管体制，亦即碳金融衍生品交易由证监会统一实施监管；尽快建立生态环境主管部门统一领导下的碳现货和碳金融衍生品跨市场监管协调机制，并明确特殊监管规则，为我国碳市场及其金融化发展提供法制保障。

结语
碳排放权交易监管体制是我国碳市场的基础保障性制度，对于监管体制问题的研究可以分为很多层面和角度，本文主要是基于碳市场金融化的必然趋势，结合我国碳市场立法情况，从宏观层面对我国碳排放交易监管模式进行了分析研究，主要着眼于碳市场监管范围、监管机构配置等方面的问题。碳交易机制的历史使命和我国目前应对气候变化基本法的缺位共同决定了碳排放权交易监管范围不能局限于市场交易环节，应该采取碳排放和排放权交易合并监管的综合监管模式。碳排放和排放权交易管理过程涉及事项广泛，采取主管和分管相结合的监管模式是必然选择。狭义的碳交易市场监管是碳排放权交易监管的核心环节，碳交易市场监管范围不应也不能仅限于碳排放权现货交易，因为伴随碳市场金融化活动的推进，碳期货和其他碳金融衍生品将作为碳市场新的交易品种被纳入交易监管领域，应当在厘清碳排放权交易监管与碳金融监管关系的基础上，积极探索建立生态环境主管部门统一领导下的碳现货和碳金融衍生品跨市场监管协调机制。

转载自中国知网
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编辑：詹思恬
责编：戴沅蘅
审核：胡   斌
图片来源于Pexels


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