Betrachtungen über den Primat der Außenpolitik

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Die Zermürbung der klassischen Staatsphilosophie und Staatsmeta-
physik durch den Ansturm der Gesellschaft hat also sowohl in der plu-
ralistischen Grundkonzeption der Demokratie wie zugleich in der totali-
tären Ideologie der rassen- oder klassenkämpferisch bestimmten Dik-
taturen ihren — jeweils besonderen — Ausdruck gefunden. Es war in
jedem Fall zugleich das Ende der Vorstellung von einer „autonomen
Außenpolitik“. Wie das nationalstaatliche, so ist auch das außenpoliti-
sche Primatsprinzip im Weltgegensatz demokratischer und totalitär-dik-
tatorischer Herrschaftsformen zerbrochen oder doch überlagert worden
durch eine soziologisch und ideologisch begründete Dynamik, die die
staatlichen Grenzen überspringt oder gar sprengt¹³. Auf der einen Seite
ist die Erscheinung des Parteienstaates, der sich in der westlichen Demo-
kratie durchgesetzt und auf seine Weise die Aushöhlung der klassischen
Staatsmetaphysik offenbart hat¹⁴, Ausdruck einer innenpolitisch orien-
tierten Verschiebung der politischen Willensbildung. Auf der anderen
Seite wirkt die Eigendynamik der gesellschaftlichen Kräfte auf einen
veränderten Stil und Charakter außenpolitischen Denkens und Han-
delns hin. Innenpolitisch entstandene und angetriebene Ideologien gehen
quer durch die Staaten, wirken vertikal, lockern die horizontale Kraft
des Nationalbezugs; sie stellen den bislang unumstößlichen Begriff der
Souveränität in Frage, ja, lassen ihn in den Augen zeitgenössischer Völ-
ker- und Staatsrechtler als „Mythos“¹⁵ oder gar „Erzfiktion“¹⁶ erschei-
nen, und sie relativieren selbst das Axiom der Loyalität des Bürgers
gegenüber dem Staat. Der „Verrat“ ist im 20. Jhdt. nicht mehr unmo-
ralische Ausnahmeerscheinung¹⁷; Begriff und Erscheinung der Wider-

York 1960, S. 50 ff.; 326 ff. u. a.; Emanuel Sarkisyanz, *Rußland und der Messianismus des Orients*, Tübingen 1955, S. 168 ff.; Jean-Baptiste Duroselle (Hrsg.), *Les Frontières Européennes de l’U.R.S.S.*, Paris 1957; vgl. auch Zbigniew K. Brzesinski, *Ideology and Power in Soviet Politics*, London 1962, S. 97 ff.; Hugh Seton-Watson, *Von Lenin bis Malenkov*, München 1955, S. 315 ff.; Wolfgang Leonhard, *Sowjetideologie heute*, Frankfurt/M. 1962, S. 135 ff.

¹³ Gerhard Leibholz, *Ideologie und Macht in den zwischenstaatlichen Beziehungen des 20. Jahrhunderts*, in: *Strukturprobleme der modernen Demokratie*, Karlsruhe 1958, S. 232 ff.

¹⁴ Ders., *Der Strukturwandel der modernen Demokratie, ebenda*, S. 78 ff.

15 So R. M. MacIver, *Macht und Autorität*, Frankfurt/M. 1953, S. 286.

16 Philipp Jessup, *A modern Law for Nations*, New York 1952, S. 25; 58; vgl. auch F. A. v. d. Heydte, *Zur Problematik der Begriffe Völkerrecht und auswärtige Gewalt*, in: *Die öffentliche Verwaltung 1953*, S. 585 ff.

17 Zugespitzt und im einzelnen anfechtbar, aber im prinzipiellen Ansatz treffend Margret Boveri, *Der Verrat im 20. Jahrhundert*, Hamburg 1957.

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standsbewegung, Résistance im umfassendsten Wortsinn bezeichnen
mehr als eine Revolte, sie drücken jetzt die innenpolitisch angesetzte
Abwertung eines allgemeinen Primatsanspruchs des Staates aus, an des-
sen Stelle das gewünschte oder abgelehnte politische „System“, die tran-
sitorische „Herrschaftsform“ oder die politische Zweckgemeinschaft tritt.
Auch wir selbst haben uns, sei es unbewußt, diese Anschauung längst
zu eigen gemacht, so beharrlich am alten Begriffs- und Wertsystem fest-
gehalten wird. Wie anders wäre der nationalsozialistische Staat oder
seine sowjetzonale Verlängerung mit der ganzen Problematik der Le-
galität der von ihm ausgehenden Hoheitsakte und Existenzansprüche,
zugleich der Legitimität des Widerstandes dagegen zu verstehen; wie
wäre aber auch die Tatsache zu erklären, daß zuvor schon der Rechts-
staat der Weimarer Republik gerade von Kreisen, die zäh am absoluten
Staatsbegriff festhielten, demgegenüber betont als „System“ abgewertet
wurde, bis schließlich die „nationale Erhebung“ von 1933 sich ausdrück-
lich als Durchbruch einer seit Jahren bestehenden inneren „Gegenregie-
rung“ verstanden wissen wollte¹⁸.

Das ist kein spezifisch deutsches, auf den Aufstieg des Nationalsozia-
lismus und seinen Zusammenbruch beschränktes Phänomen. Die marxi-
stische und kommunistische Entsprechung dieser allgemeinen Entwick-
lung, greifbar in der Ideologie vom Klassenkampf, vom Zusammen-
schluß der „Proletarier aller Länder“ und vom Absterben des Staates
unter der „Diktatur des Proletariats“ ist augenfällig. Aber auch die
westlich-demokratische Gegenbewegung hat, und sei es nur als Notbund
gegen die totalitäre Bedrohung, seit Wilsons Weltbefriedungsideen und
Roosevelts Kreuzzugsgedanken die klassische Machtstaatspolitik von
innen her und zugleich ideologisch zu überwinden gesucht. In dem
Schlagwort: „to make the world safe for democracy“, mit dem der
amerikanische Sendungsgedanke aus seinen christlich-religiös verwur-
zelten Ursprüngen im Neu-England des 17. Jhdts. säkularisiert hervor-
getreten ist, drückt sich die tiefe Überzeugung aus, daß Demokratie nicht
nur als politische, sondern als Lebensform begriffen werden müsse¹⁹.
Auch hier wird wie im Marxismus, wenngleich in inhaltlich diametralem
Sinne, Innenpolitik zur Außenpolitik erklärt, und der paradoxe Begriff
des „Weltbürgerkrieges“ (world civil war), dem Sigmund Neumann und

¹⁸ Vgl. Gert Rühle, *Das Dritte Reich*, Bd. I, 3. Aufl. Berlin 1934, S. 17.

¹⁹ Vgl. Clinton Rossiter, *Seedtime of the Republik*, New York 1953; K. D. Bracher, *Providentia Americana*, Ursprünge des demokratischen Sendungsbewußtseins in Amerika, in: *Festgabe für Eric Voegelin*, München 1962, S. 30 ff.

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Gerhard Leibholz nachgegangen sind²⁰, drückt diesen Prozeß der Über-
setzung von Innen- in Außenpolitik und der Ablösung zwischenstaat-
licher durch überstaatliche Fronten plastisch aus. Dahinter stehen eben
nicht isolierte geistige Konzeptionen, sondern darin sind zugleich alle
sozialen und politischen Faktoren der modernen Massengesellschaft am
Werk.

Schließlich hat auch der Prozeß einer ständig beschleunigten Tech-
nisierung und Vereinheitlichung der Welt in erster Linie die Wirkung,
die Grenzen zu verwischen und sie einmal in die Innenpolitik, dann
wieder in die Außenpolitik zu verlegen. Der Begriff und Bereich des
Staates, in dem die Staatslehre „die oberste Zusammenfassung aller so-
zialen Kräfte zur friedlichen Ordnung und zur gemeinsamen Bewälti-
gung der äußeren Daseinsaufgaben“ erblickt²¹, rückt dadurch in die rela-
tivierende Sicht der Sozialwissenschaften²², und die politische Wissen-
schaft selbst strebt über den historisch begrenzten Staatsbegriff hinaus,
auf die Erfassung jener im Fluß befindlichen Wirklichkeit vor-, außer-
und überstaatlicher Prozesse politischer Bewegung und Gestaltung, die
der modernen Welt das Gepräge geben.

III

Dies ist freilich keine völlig neuartige Erscheinung, die nur unserem
Jahrhundert zugehörig wäre. Wie Aristoteles die Verfassungsentwick-
lung aus sozialen Faktoren zu erklären gesucht hat, so war auch die
Spannung und Vertauschung von Innen- und Außenpolitik als ein
Grundelement politischen Bewegungswillens schon in der Leidensge-
schichte der griechischen Polis wirksam. Wir fassen sie im Widerstreit des
Autonomieideals der Stadtstaaten mit dem frühen Aufkeimen eines grie-
chischen Gemeingefühls gegenüber den „Barbaren“, aber auch in der
außenpolitischen Wirkung innenpolitischer und sozialer Konflikte schon
im Zeitalter der Tyrannis, dann im peloponnesischen Krieg; die unver-
gleichliche Analyse des Bürgerkriegscharakters innergriechischer Außen-
politik durch Thukydides hat sie schonungslos enthüllt. Am Ende stand
die Zerreibung und Überhöhung des Autonomieideals durch Alexander

²⁰ Sigmund Neumann, *The International Civil War*, in: *World Politics* I (1949), S. 33 ff.

²¹ Ulrich Scheuner, *Der Bereich der Regierung*, in: *Festgabe für Rudolf Smend, Göttingen 1952, S. 271*.

²² Martin Drath, *Zur Soziallehre und Rechtslehre vom Staat, ihren Gebieten und Methoden, ebenda*, S. 41 ff.

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d. Gr. und im Hellenismus, die bezeichnenderweise dann besonders von der deutschen Historiographie des 19. Jhdts. (Droysen) als Überwindung des inneren Partikularismus gefeiert wurde. So war die Verflechtung von Innen- und Außenpolitik sowie die Bedeutung der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Emanzipation für den Wandel ihres Verhältnisses, war das Primatsproblem schon am Eingang abendländischer Geschichte und Politik, in der Frühzeit europäischer Staats- und Gesellschaftsgestaltung eindrucksvoll und beispielhaft demonstriert²³.

In neuem Zusammenhang, noch klarer in der Abfolge der verschiedenen Aspekte kehrt das Problem in der römischen Geschichte und Politik wieder. Der inneren Verursachung des Aufstiegs Roms zur Führung Italiens, sichtbar in der primär moralischen Selbstbegründung des römischen Staatsgedankens im republikanischen Ethos, folgte mit der Ausweitung der tatsächlichen Herrschaft im letzten Reifestadium und in der Krise der römischen Republik jene Wendung zur außenpolitischen Missionsidee und zum Weltherrschaftsgedanken, die der griechische Emigrant Polybios in erste Form gefaßt, die augusteischen Reichstheoretiker dann vollendet haben. Aber auch bei Polybios und in der stoischen Fassung der römischen Weltherrschaftsphilosophie war die innere Begründung des Imperiums betont: auf das Ideal der gemischten Verfassung und ihrer Kontroll- und Gleichgewichtsfunktion²⁴ (das dann auch von Montesquieu und den Vätern der amerikanischen Verfassung wiederaufgenommen wurde) war hier der Aufstieg und der Anspruch Roms gestellt; sie allein bewahrt vor dem weltgeschichtlichen Gesetz des Verfalls, der ebenfalls aus der inneren Verfassung des Staates abgeleitet wird. Und auch die weitere Entwicklung der imperialen Herrschaftsideologie und ihre cäsaristische und augusteische Verwirklichung begleitete, vielfach in sehnsüchtiger Anknüpfung an die älteren Ideale innerer Integrität und Freiheit, an das „eigentliche“ Rom der vorkaiserlichen, vorimperialen Zeit, die Kritik eines Dekadenzdenkens, das hinter dem Primat der imperialen Politik den Mangel an innerer Fundierung der Politik beklagte: von Tacitus über Juvenal ging die Kontinuität dieser inneren

²³ Vgl. den etwas zugespitzten Versuch einer Parallelisierung des altgriechischen mit dem europäischen Bürgerkrieg bei Hans Erich Stier, *Grundlagen und Sinn der griechischen Geschichte, 1945*.

²⁴ Dazu grundlegend Kurt v. Fritz, *The Theory of the Mixed Constitution in Antiquity, New York 1954*.

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Selbstkritik bis hin zu ihrer christlichen Umprägung in der Staatsphilosophie Augustins²⁵.

Damit war freilich am Vorabend der Katastrophe des römischen Imperiums zugleich ein neues Element in die Wirklichkeit getreten, war die Identität von Staat und Gesellschaft, von Religion und Politik auf einer höheren Ebene proklamiert. An die Stelle des nationalreligiösen Staatsgefühls rückte der Impuls einer Universalreligion, die einerseits die Innenpolitik überstaatlichen Bezügen, anderseits die Außenpolitik innermenschlich-religiösen Motiven und Formeln unterwarf. Die römische Universalmonarchie hatte diesen Prozeß längst vorbereitet, im Romgedanken des Mittelalters ist er religiös-christlich gefaßt fortgesetzt worden. Mittelalterliche Politik ist mit ihrer Verbindung von gesellschaftlich-feudalen und kirchlich-ideellen Antrieben gerade deshalb stärker als die Politik jeder anderen Epoche durch ihre innere Begründung gekennzeichnet: die Kreuzzüge oder die Kolonisationsbewegung, so hoch man ihre wirtschaftlichen Aspekte einschätzen mag, aber auch der Dualismus Kaiser—Papst erscheinen durch den Vorrang ideeller und sozialer Triebkräfte vor dem staatlichen Machtdenken bestimmt; der Begriff des Staa tes selbst, für das Mittelalter überhaupt umstritten und jedenfalls eigener Prägung²⁶, erfährt erst durch die geistige wie gesellschaftliche und ökonomische Revolution der Renaissance, durch die Rückbesinnung auf die antike Kultur und Politik, zugleich aber auch durch die Ausweitung der Kenntnisse und der Phantasie im Zeitalter der materiellen Entdek kungen und der geistigen Emanzipation von den kirchlichen und sozia len Bindungen der mittelalterlichen Welt jenen Wiederaufschwung, der die moderne Welt begründet und das Problem des Überstaatlichen in der Geschichte neu gestellt hat²⁷. Auch die Konfessionsspaltung, in sich wesentliche Folge jenes Wandlungsprozesses, hat auf seine Beschleunigung hingewirkt; sie hat zugleich in den Kriegen der Reformation und Gegenreformation ein Beispiel für die fortdauernde, in säkularisierter Form dann in unserer Zeit wieder aufgebrochene Erscheinung

²⁵ Vgl. K. D. Bracher, *Verfall und Fortschritt im Denken der frühen römischen Kaiserzeit*, Diss. Tübingen 1948; F. G. Maier, *Augustin und das antike Rom*, Diss. Tübingen 1951; Joh. Straub, *Augustins Sorge um die regeneratio imperii*, in: *Unser Geschichtsbild*, München 1954, S. 73 ff.

²⁶ Es sei nur an die Kontroversen um Heinrich Mitteis, *Der Staat des hohen Mittelalters, 5. Aufl. Weimar 1955*, erinnert.

²⁷ Vgl. zusammenfassend Werner Näf, *Das Überstaatliche in der Geschichte, Wiesbaden 1954, S. 5 ff.*