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richten, sich zu behaupten. Dies ist sein oberstes Gesetz.« Daß Ranke diese Auffassung schon zuvor (1833) seinen Studien über die „Großen Mächte“ der europäischen Staatengeschichte des 16. bis 18. Jahrhunderts zugrunde gelegt hat, läßt erkennen, wie sehr sie aus der Anschauung vom Charakter der vorrevolutionären Kabinettspolitik erwachsen ist¹.

Die Formulierung des Primats der Außenpolitik in dieser allgemein verbindlichen Art und ihre Übertragung auf zeitgenössische und künftige Politik macht zugleich die Hindernisse deutlich, die der Verbindung von Geschichte und Politik, der Diagnose und Prognose der Politik mit den Mitteln geschichtlicher Erkenntnis, dem Übergang von distanzierter Geschichtsbetrachtung zur Formulierung auch für die Gegenwart gültiger Einsichten und Prinzipien entgegenstehen; die Problematik einer vorwiegend historisch orientierten Politiklehre ist unbestreitbar. Es ist auch kein Zufall, daß in der Berliner Antrittsvorlesung, die Ranke in demselben Jahr 1836 „Über die Verwandtschaft und den Unterschied der Historie und der Politik“ hielt, letztere wohl als Disziplin anerkannt, aber recht skeptisch behandelt worden ist². Die Definition des Staatszweckes, die hier im Rahmen einer theoretisch die Politik abwehrenden, dann jedoch praktisch wesentlich mitbestimmenden Geschichtswissenschaft gegeben wurde, hat ihr Teil zu einer Vernachlässigung der innenpolitischen Aspekte ausgerechnet im Zeitalter gesteigerter sozialer und verfassungspolitischer Dynamik beigetragen. Das scheint die Bedenken jener Kritiker zu bestätigen, die meinen, daß die rückwärtsgewandte Begründung der historischen Maßstäbe die Wirkung des Geschichtsbilds auf das politische Denken und Handeln der Gegenwart fragwürdig mache. Das Gewicht solcher Verknüpfung erwies sich dann auch rasch an dem programmatischen Bekenntnis, mit dem Bismarck im entscheidungsvollen Jahr 1866 vor dem preußischen Abgeord-

¹ Vgl. dazu besonders Heinrich Heffter, *Vom Primat der Außenpolitik*, in: *Historische Zeitschrift* 171 (1951), S. 2 ff. Zur allgemeinen Problematik ferner Hans Rothfels, *Gesellschaftsform und Auswärtige Politik*, Laupheim 1951; ders. *Vom Primat der Außenpolitik*, in: *Außenpolitik* I (1950), S. 274 ff.; *Sinn und Grenzen des Primats der Außenpolitik*, ebenda 6 (1955), S. 277 ff.; Carl J. Friedrich, *Das Ende der Kabinettspolitik, ebenda* 1 (1950), S. 20 ff.; K. D. Bracher, *Außen- und Innenpolitik*, in: *Staat und Politik* (hrsg. E. Fraenkel u. K. D. Bracher), Frankfurt/M. 1959, S. 30 ff.; W. W. Schütz, *Organische Außenpolitik*, Stuttgart 1951, S. 25 ff.; 60 ff.; 102 ff.

² Leopold v. Ranke, *Geschichte und Politik*, Ausgewählte Aufsätze und Meisterschriften, Stuttgart 1940, S. 115 ff.

Betrachtungen über den Primat der Außenpolitik

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netenhaus den Primatsanspruch aufgenommen hat: „Mir sind die auswärtigen Dinge an sich Zweck und stehen mir höher als die übrigen“³. Die Forderung nach Unterordnung der staatlichen Gestaltung unter den obersten Zweck der Behauptung hatte zugleich jene folgenschwere Überzeugung von dem Vorrang des außenpolitischen vor dem innenpolitischen Freiheitsbegriff zur Konsequenz, die der Wendung des deutschen Liberalismus von der Verfassungsbewegung zur militärisch bestimmten Eingung im Bismarck-Reich das Gepräge gegeben hat.

Die Gegenposition finden wir besonders plastisch in dem Versuch Wilsons vertreten, bei den Friedensverhandlungen von 1919 die Geschichte des 19. Jhdts. auf weltpolitischer Ebene zu korrigieren und sich dem Zeitalter der Revolutionen mit einer „neuen Diplomatie“ anzupassen. Als der amerikanische Präsident, der schon im ersten seiner „vierzehn Punkte“ vom Januar 1918 für die Abschaffung der Geheimdiplomatie eingetreten war, sich mit seinen Weltfriedens- und Reformidealen auf den Weg nach Paris machte, wurde ihm die eigens für diesen Anlaß geschriebene Studie des englischen Historikers C. K. Webster über den Wiener Kongreß überreicht; Wilson jedoch weigerte sich, sie zu lesen. Unter dem Eindruck der verhängnisvollen Rolle von Geheimabkommen und -verhandlungen glaubte er, niemand, der mit den durch diesen Weltkrieg hervorgerufenen revolutionären Problemen zu tun hätte, könne irgend etwas von der Diplomatie des vorangegangenen Jahrhunderts lernen⁴. Es war ausgerechnet ein früherer Professor der Geschichte und Staatswissenschaften, der so sprach. Die gutgemeinten Illustrationen in dieser Anschauung, aber auch ihre gefährlich utopischen Elemente und schließlich ihre Konsequenzen einer Radikalisierung der Außenpolitik, die mit in den Strom innerer Revolutionierung hineingerissen wurde, sind in der jahrzehntelangen Wilson- und Versaillesdiskussion allzu nachdrücklich herausgestellt worden, um weiterer Erörterung zu bedürfen⁵.

Wir stehen vor der Tatsache, daß diese „neue Diplomatie“ lange nach Ranke und Bismarck in einer Zeit, da die soziale und politische Revo-

³ Nach Rothfels, *Sinn und Grenzen*, aaO., S. 277.

⁴ Gordon A. Craig, *Deutsche Staatskunst von Bismarck bis Adenauer*, Düsseldorf 1960, S. 7 f.; vgl. auch Ernest R. May, *The World War and American Isolation 1914 bis 1917*, Cambridge/Mass. 1959, S. 387 ff.; C. John Martin, *International Propaganda*, Minneapolis 1958, S. 172 ff.

⁵ Dazu jetzt besonders Ernst Fraenkel, *Das deutsche Wilsonbild*, in: *Jahrbuch für Amerikastudien* 5 (1960), S. 66 ff.

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lutionierung schon viel weiter und gewaltsamer fortgeschritten war, so
nachdrücklich wie die alte Primatsthese an den Realitäten des innen-
und außenpolitischen Machtkampfes gescheitert ist; es wird nun wieder
weithin, so in den Schriften George Kennans und in Ernst Fraenkels
kritischen Analysen der „öffentlichen Meinung“, die Rückkehr von der
lärmenden Volkstribunenpolitik zur alten Kunst der unabhängigen
Sachdiplomatie gefordert⁶. So scheint die Frage nach dem Gewicht der
innen- und außenpolitischen Komponenten staatlichen Handelns offener
denn je. Seit sich Historie und politische Theorie mit dem Problem aus-
einandergesetzt haben, in welchem Verhältnis äußere und innere Politik
eines Staates zueinander zu verstehen seien — und alle Zeiten bewußten
politischen Denkens hat dies beschäftigt —, bestand nie ein Zweifel
über ihre enge wechselseitige Beziehung. Aber während die vorrevolutio-
näre Epoche und eine ihr zugewandte traditionelle Auffassung dazu
neigte, in den innerstaatlichen Vorgängen vorwiegend eine Funktion
des außenpolitischen Geltungs- und Behauptungswillens eines Staates,
der „Staatsräson“ im Sinne der geistesgeschichtlichen Analyse Friedrich
Meineckes zu erblicken⁷, hat die Erweiterung der sozialen und wirtschaft-
lichen Bereiche besonders seit der französischen Revolution zu einer stär-
keren Beachtung, teilweise auch zu einer Überbewertung der innenpoli-
tischen Triebkräfte geführt. Wir stehen damit vor der allgemeineren
Frage, welches Gewicht bestimmte historische Konstellationen in diesem
Zusammenhang besitzen, welchen Einfluß soziale und ideelle Wandlun-
gen gegenüber dem Primatsproblem ausüben.

II

Die Politik unseres Zeitalters ist geprägt durch Spannung und wech-
selseitige Abhängigkeit im Verhältnis von Staat und Gesellschaft. Sicht-
bar im Aufstieg der Soziologie als einer Gegenwartswissenschaft, die
den Rahmen der traditionellen Staatswissenschaften gesprengt hat
und auch Politik und Staat unmittelbar der gesellschaftswissenschaft-
lichen Analyse unterwirft, hat sich der Bereich sozialer Bewegungs- und

⁶ George F. Kennan, *Rußland, der Westen und die Atomwaffe*, Frankfurt/M. 1958, S. 35 ff.; *Realities of American Foreign Policy*, London 1954, S. 16 ff.; 43 ff.; 93 ff.; *Amerikas Außenpolitik 1900—1950*, Zürich 1952, S. 77 ff.; 105 ff. Ernst Fraenkel, *Öffentliche Meinung und internationale Politik*, Tübingen 1962.

⁷ Friedrich Meinecke, *Die Idee der Staatsräson in der neueren Geschichte*, Neuausg. München 1957, S. 3 ff.; 16 ff.; 451 ff. (Ranke) u. a.

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Machtbeziehungen in einem Maße ausgedehnt, daß er über den ihm zugemessenen innerstaatlichen Raum längst hinausgestoßen ist. Der Siegeszug der Gesellschaft ging einher mit dem Aufstieg der modernen Demokratie, die den gewandelten Bedingungen in der Beziehung von Regierung und Regierten gerecht zu werden suchte, indem sie dem Pluralismus der Interessen und Bindungen Einfluß und Wirkung gestattete, sie im Kompromiß zu verbinden, zu integrieren und das Ergebnis zum Maßstab politischen Handelns zu machen suchte. Wo dies nicht rechtzeitig gelang, haben Revolutionen das ausgehöhlte Staatsgehäuse zum Einsturz und den vorgeblichen Primat der Gesellschaft zum Durchbruch gebracht. Es erscheint für diese Einsicht fast sekundär, ob das im Namen der liberalen, der sozialistischen oder auch einer nationalistischvölkischen Ideologie geschah, die ja ebenfalls, wie das nationalsozialistische Postulat vom Primat des Volkes über den Staat bezeugt, in dieser Richtung ihre Stoßkraft und ihren erfolgreichen Umsturz ansetzte und letztlich nicht minder entschieden der Doktrin vom Eigenwert des Staates entgegenwirkte.

Die deutsche Überzeugung vom Primat der Außenpolitik, die auch den ersten Weltkrieg hindurch die überfälligen inneren Reformen vor sich herschob, ja, ihnen geradezu ein außenpolitisches Ventil zu schaffen suchte⁸, war damit 1918 aufs entschiedenste angefochten. Die innenpolitische Dynamik beanspruchte nach diesem bis dahin größten Zusammenprall außenpolitischer Machtansprüche, nach diesem offensichtlichen Scheitern der alten Diplomatie einen verstärkten Einfluß auf die zwischenstaatlichen Beziehungen. Freilich hat sich auch diese Entwicklung keineswegs geradlinig, nicht einmal logisch konsequent vollzogen. In Reaktion darauf, aber auch in Konsequenz der Mobilisierung der Gesellschaft war der rationale Staatsbegriff zu einem gefühls-intensivierten „Mythos vom Staat“ fortgetrieben worden⁹, der Erfüllung und Selbstwiderlegung im Phänomen des totalen Staates gefunden hat. Auf der anderen Seite wird man auch die interessenpolitischen Voraussetzungen der Vorweltkriegs-Außenpolitik und ihre Bedeutung für die rüstungs- und kriegspolitische Zuspitzung nicht verkennen dürfen. Die endlosen Debatten über die Kriegsursachen haben dies, weil sie von einem vor-

⁸ Vgl. Arthur Rosenberg, *Die Entstehung der deutschen Republik*, Berlin 1928, S. 73 ff.; jetzt Fritz Fischer, *Griff nach der Weltmacht*, Düsseldorf 1961, S. 178 ff.; 506 ff.; zur kritischen Diskussion K. D. Bracher, *Vorspiel der Katastrophe*, in: *Neue politische Literatur* 7 (1962), H. 6.

⁹ Ernst Cassirer, *Vom Mythos des Staates*, Zürich 1947, S. 184 ff.; 360 ff.

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wiegend diplomatisch oder personal bestimmten Bild der Außenpolitik ausgingen, lange zu wenig berücksichtigt¹⁰.

So hat sich die Überzeugung von einer Eigengesetzlichkeit der Außenpolitik als dem Kerngehalt der Staatsräson älterer Form oder der nationalen Selbstverwirklichung neuerer Prägung auch in der Zwischenkriegsperiode weithin behauptet, ja, um schwerwiegende neue Argumente und Antriebskräfte verstärkt. Besonders im Aufstieg geopolitischer Betrachtungsweisen war der Primatsgedanke seit Beginn unseres Jahrhunderts auf scheinbar wissenschaftliche Weise modernisiert, der sozialen und ökonomischen Expansionsbewegung angepaßt worden. Hier wurde ein durch geographisch-strategische Raumkonzeptionen begründeter Determinismus entwickelt, demzufolge Außenpolitik als Expansions- und Herrschaftsanspruch auf lange Sicht unausweichlichen Raumgesetzen zu folgen hatte. Der nationalsozialistische Lebensraumbegriff und die Exzesse Hitlerscher Ostpolitik und Herrschaftsplanung sind mit ihrem Anspruch auf weltpolitische Notwendigkeit ohne diese pseudowissenschaftliche Bestätigung eigenmächtiger außenpolitischer Neuordnungspläne kaum zu denken¹¹. Aber gerade die geopolitische Begründung des außenpolitischen Primats besaß zugleich ihre innenpolitische Kehrseite: für Karl Haushofer, der seinen Weg als Militärstrategielehrer begonnen hat, und vor allem für Hitler selbst war die geopolitisch begründete Expansion eine Funktion der inneren Neuordnung im Sinne des völkischen, also überstaatlichen Selbsterhaltungstriebes, der sich hier zwar notwendig nach außen verlängert, jedoch mit Staatszweck, Staatsräson als einem Wert per se nicht mehr identisch war. Dasselbe gilt auch, mutatis mutandis, von der Verwandlung der russischen Expansionstradition in die bolschewistische Annexions-, Satelliten- und Militärraumpolitik, die stets mit der inneren Begründung weltrevolutionärer Zwangsläufigkeit, mit der Transponierung des Klassenkampfes auf die außenpolitische Ebene einherging¹².

¹⁰ Dazu neben Fischer (aaO., S. 20 ff.) schon George W. F. Hallgarten, *Imperialismus vor 1914*, 2 Bde. München 1951 (erweiterte Neuaufl. 1962) mit einer Fülle von Material und interessanten, wenn auch zugespitzten methodologischen Überlegungen zum Problem.

¹¹ Vgl. die sachkundige Bilanz der Geopolitik von Peter Schöller, in: *Erdkunde* 11 (1957), S. 1 ff.; 12 (1958), S. 313 ff.; 13 (1959), S. 88 ff.; ferner K. D. Bracher, W. Sauer, G. Schulz, *Die nationalsozialistische Machtergreifung*, 2. Aufl. Köln - Opladen 1962, S. 226 ff. mit der Literatur. Eine Fundgrube bietet vor allem die Zeitschrift für Geopolitik (1924 ff.) selbst.

¹² Dazu besonders Elliot R. Goodman, *The Soviet Design for a World State*, New