LA REPUBLIQUE FEDERALE ET SA POLITIQUE EXTERIEURE

Un livre sur les Etats Unis, sur la Grande Bretagne ou sur
la France pourrait ne pas contenir de chapitre sur la politique
extérieure. En revanche, quand on évoque la politique extérieure
de ces pays, chacun sait immédiatement de quoi il est question.
Pour la République fédérale d'Allemagne, c'est l'inverse. Sa ré-
alité intérieure n'est compréhensible qu'à travers sa situation
internationale. En même temps, sa politique extérieure est d'une
nature si particulière que, si on la définit à partir des critè-
res valables pour les autres Etats, on pourrait soutenir qu'elle
n'existe pas.

1. Les données de base

Deux buts spécifiques

Assurément la République fédérale est, à certains égards,
un Etat comme les autres. Elle exporte et elle importe. Elle fait
partie d'alliances, d'organisations, de communautés. Ses diplomates
négocient. Ses gouvernants signent accords et traités. Pourtant
deux considérations les inspirent qui leur donnent une attitude
particulière face à leurs collègues étrangers. D'une part ils veu-
lent faire de leur pays un Etat de plein exercice. D'autre part,
ils aspirent à faire coincider les limites de l'Etat avec le con-
tour de la nation.

En mars 1962, dans l'Accord d'Evian signé avec le Front de
Libération Nationale, la France proclamait: " L'Etat algérien se

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donnera librement ses propres institutions et choisira le régime politique et social qu'il juge le plus conforme à ses intérêts. Sur le plan international, il définira et appliquera en toute souveraineté la politique de son choix." Sept ans plus tôt, en mai 1955, étaient entrés en vigueur les Accords de Paris, toujours en vigueur aujourd'hui. Ils disaient bien :" The Federal Republic will exercise the full authority of a sovereign state in all international and foreign affairs", mais précisaient aussitôt :" The Three Powers reserve the rights and responsibilities previously exercised or reserved by them concerning Berlin and matters involving all Germany, including the reunification of Germany and a final peace settlement." La souveraineté de la République fédérale est moins complète que celle de l'Algérie.

Encore le statut juridique qui existe depuis dix ans re présente-t-il un progrès énorme par rapport à la situation de départ. Lorsque la République fédérale est née en 1949, elle était à peine un Etat. Les Occidentaux conservaient une partie énorme de la souveraineté que les Quatre s'étaient collectivement attribués en 1945: droit de veto sur toute modification constitutionnelle, contrôle de l'industrie et surtout exercice complet de la souveraineté externe. L'ensemble des affaires étrangères demeurait de leur compétence. Le but premier, le but presque unique de la politique extérieure du chancelier Adenauer devait donc nécessairement être l'obtention du droit d'avoir une politique extérieure. La construction de l'Europe et l'acceptation du réarmememnt sous forme de contribution allemande à la défense occidentale étaient d'abord des moyens de parvenir à la "Gleichberechtigung", à l'égalité des droits avec les autres Etats.Certes, Konrad Adenauer aurait sans doute accepté que la République fédérale ne parvienne jamais à la souveraineté externe si ses voisins avaient consenti

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à renoncer à leur propre souveraineté en faveur d'un Etat européen. Mais puisqu'ils n'étaient pas disposés à le faire, la "petite revision" du Statut d'Occupation qui, en mars 1951, permit la création d'un ministère allemand des Affaires étrangères, représentait un premier succès de la marche à la souveraineté. L'habileté du chancelier, les progrès de la politique européenne et la guerre froide firent le reste: le Statut d'Occupation était inutilisé, oublié, longtemps avant d'être juridiquement aboli.

L'article restrictif des Accords de Paris est rarement évoqué parce que l'attitude allemande à l'égard des principes qu'il contient est ambigüe. D'un côté, on a constamment peur de xz voir de nouveau l'Allemagne traitée en simple objet de la politique internationale, d'assister en spectateurs impuissants à un règlement de paix conclu, conformément à la lettre du texte et à l'esprit de 1919 et de 1945, entre les seuls vainqueurs, sans participation directe des Alliés à la négociation. De l'autre, on sait la République fédérale trop faible pour affronter l'URSS, on n'annulle envie de négocier avec l'autre Allemagne et on n'est pas tellement insatisfait de laisser aux Alliés, notamment aux Etats Unis, la responsabilité de la négociation sur le problème allemand dans son ensemble. Etre en droit d'avoir une politique extérieure- voilà un but largement atteint. Dans la mesure où une importante étape reste à accomplir, on est un peu effrayé des conséquences qu'aurait le succès final: le premier but spécifique - la souveraineté complète- n'est peut-être pas en harmonie avec le second, à savoir la solution du problème national.

Il ne faut pas perdre de vue cette ambiguïté quand la question de l'unité allemande est posée. La tentation est forte, mais en effet, pour l'observateur étranger, de se dire qu'il y a conti-

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entre les préoccupations allemandes d'hier et celles d'aujourd'hui. Bismarck voulait donner un Etat unique à la nation. Hitler, avant de jeter le masque et de soumettre des peuples étrangers, a prétendu rassembler les éléments d'une nation incomplète. N'est-ce pas un vieux problème spécifique à l'Allemagne qu'on betrouve aujourd'hui ? Il est vrai qu'il existe un danger de la renais-sance d'un nationalisme agressif et amer, dû à la non-satisfaction d'une revendication légitime d'unité nationale. Et le risque d'une contagion venant de la France du général de Gaulle, où la nation est élevée au rang de valeur politique suprême, est très réel. Mais la continuité est plus apparente que véritable. La division de l'Allemagne d'aujourd'hui est plus semblable à celle de la Corée ou du Vietnam qu'à l'Amérique la dispersion allemande avant Bismarck. Le fait idéologique l'emporte sur le fait national et le problème allemand est un cas particulier d'un affrontement qui dépasse sin-gulièrement les limites de l'Allemagne,

Le signe de la discontinuité dans la question nationale allemande, c'est Berlin: symbole de la Prusse unificatrice et du Reich unitaire en 1945, le pont aérien de 1948-49 en a fait le symbole de la liberté menacée. Lorsque le président Kennedy s'écriait en allemand: "Ich bin ein Berliner", ce n'était pas seulement de la démagogie. C'était aussi l'acceptation vigoureuse de ce symbole-là.

## Germanocentrisme

Mais ce n'était pas davantage. Dans un sens, le "Ich bin ein Berliner" était aussi équivoque que le "je vous ai compris" du Général de Gaulle adressé à la foule du Forum d'Alger en 1958:

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le président Kennedy a voulu dire tout au plus qu'il faisait sienne la cause des Berlinois; ceux-ci ont pu comprendre que, comme eux, il considérait Berlin comme l'ombilic de la vie internationale. Le chef de l'Etat américain a ainsi encouragé les Allemands à persévérer dans leur conception particulière de l'échiquier diplomatique.

L'un des principaux éléments des divergences franco-allemandes d'aujourd'hui, c'est que la France veut avoir une politique mondiale, tandis que la République fédérale considère les problèmes du monde en fonction de la question allemande. L'organisation du Auswärtiges Amt est très éclairante à cet égard. A côté des Directions d'études des Affaires commerciales et économiques, aux des Affaires culturelles et des Affaires juridiques, on trouve deux "Politische Abteilungen". La première est chargée des questions politiques européennes, des rapports avec les cinq partenaires de l'Europe des Six, avec les autres pays non-communistes d'Europe, avec le Commonwealth, avec les Nations Unies, avec l'Afrique, l'Asie, L'Amérique du Sud. La seconde direction comprend les bureaux suivants:

1. Réunification. 2. Questions de l'Est allemand (Deutsche Ost fragen). 3. Questions structurelles politiques et socio-économiques du bloc oriental (Politische und sozial-ökonomische Strukturfragen des Ostblocks). 4. Union Soviétique. 5. Pologne, Tchéricoslovacque, Yougoslavie, Albanie, Bulgarie, Roumanie, Hongrie, Chine (République populaire et Formose -sic-), République populaire de Mongolie, Corée du Nord, Vietnam du Nord, Hong Kong et Makao. 6. Etats-Unis et Canada. 7. NATO, UEO (affaires militaires) et défense. 8. Désarmement et sécurité. Bureau de Berlin.

L'organigramme montre nettement que le problème allemand

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est inséparable des relations avec les Etats Unis et de l'ensemb-
ble de la politique des blocs, mais il montre surtout à quel point
Cette politique est vue en fonction de préoccupations spécifique-
ment allemandes. Encore l'inclusion des pays en voie de dévelop-
pement dans la direction politique I pourrait-elle laisser croire
que la politique à l'égard de ces pays échappe au germanocentris-
me. La "doctrine Hallstein" est là pour prouver qu'il n'en est
rien.

Comment pourrait-il en être autrement? La lutte contre la
reconnaissance de la DDR comme Etat entraîne nécessairement une at
titude particulière face aux pays non-engagés: on les traitera en
fonction de leur position à l'égard du problème allemand. Le ré-
sultat, c'est que les rapports avec ces pays sont marqués par un
perpétuel mélange de chantage et de contre-chantage. Tantôt la Ré-
publique fédérale menace de supprimer ou de ne pas renouveler
une aide existante pour empêcher l'établissement de relations di-
plomatiques avec la DDR. Tantôt c'est elle qui est obligée d'acc-
croître son aide sous la menace d'un geste africain ou asiatique
vers l'autre Allemagne. La Guinée et l'Indonésie ont été particu-
lièrement habiles dans l'utilisation d'un tel chantage.

Dans la crise des premières semaines de 1965, à propos de
la livraison d'armes à Israël et de l'invitation de Walter
Ulbricht au Caire, l'imbroglio était si complet qu'il était dif-
ficile de savoir qui faisait chanter qui. La menace égyptienne de
reconnaître la DDR et la menace allemande de supprimer l'aide et
de reconnaître Israël se sont entrecroisées. Mais, de toute façon,
c'était la République fédérale qui était sur la défensive et qui
s'est montrée vulnérable. Il en a été de même quand le pavillon de
la République fédérale à la Foire d'Alger a été fermé parce que

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,de façon imprévue, un pavillon de la DDR avait été édifié.

Peu importe pour le moment la nature exacte de la "doctrine Hallstein", qui sera examinée plus loin. L'essentiel est que, dans un certain sens, la République fédérale n'a pas, ne veut pas avoir de politique mondiale. La France, comme la Grande Bretagne, cherche par principe à exercer une influence partout, même sans en avoir les moyens. Tant que sa diplomatie était entravée par le problème algérien, ce désir était moins visible. Mais depuis 1962 elle reproche au gouvernement de Bonn d'être au fond indifférent aux évènements d'Afrique, d'Asie, d'Amérique latine ou, plus exactement, de n'avoir une attitude propre que lorsque la question allemande est en jeu. Pour le reste, la République fédérale se contente d'approuver officiellement la politique des Etats Unis, même si elle lui paraît mauvaise, l'allié américain étant le garant de la sécurité et l'espoir de la réunification allemandes. Il n'est pas certain que les Allemands, dirigeants compris, regrettent très profondément que la République fédérale ne fasse pas partie de l'ONU.

## Une identité incertaine

Dans la déclaration par laquelle le gouvernement de Bonn faisait enfin connaitre, le 7 mars, ses décisions dans l'affaire xén égyptienne, on lisait : " Il n'y qu'un peuple allemand. Selon sa volonté le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne est le mandataire unique ( alleinige Sachverwalterin) de tous les Allemands". L'affirmation est moins claire qu'il n'y paraît à première vue. Du point de vue de la plupart des juristes allemands, elle est suffisante. Du point de vue des trois Occidentaux, elle est conforme à la bonne doctrine telle

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qu'elle a été notamment formulée dans la déclaration de Londres du 3 octobre 1954. La République fédérale est l'Allemagne et en même temps elle ne l'est pas. L'incertitude est double, dans l'espace et dans le temps.

Dans l'espacem同一 distinction subtile est établie entre la compétence territoriale (seuls les habitants de la République fédérale sont citoyens et sujets de cette République ) et le droit de représentation (puisqu'il n'y a pas d'autre gouvernement allemand, le gouvernement de Bonn parle même au nom des Allemands qui ne relèvent pas de sa juridiction); La tendance des hommes politiques et des commentateurs allemands est d'insister sur le second aspect et d'en däduire que la République fédérale est sans doute une Allemagne incompletemais l'Allemagne tout court et non une partie d'Allemagne. Cependant ils se heurtent à une difficulté insurmontable ? pour le problèmes des frontières, ils ont recours à l'argument inverse, à savoir que la République fédérale ne peut pas prendre de décision puisqu'elle n'est pas l'Allemagne. A propos de la ligne Oder-Neisse, la notion de "Sachverwalterin" ne joue pas. L'argument invoqué est que Bonn gère seulement les affaires de tous les Allemands et que l'aliénation d'un territoire dépasse les limites de la gestion. En réalité, on esquive un choix politique fondamental - mais on accentue par là le malaise né de l'incertitude sur l'identité de la République fédérale.

Ce malaise est encore bien plus net quand on considère l'incertitude dans le temps: la République fédérale est-elle le successeur du Reich allema nd? Au départ, en 1949, la réponse des Trois Occidentaux était négative : la République fédérale était l'Etat né de leurs zones d'occupation. Dans la suite, on a surtout cherché à éluder la difficulté. En 1956, par exemple, la République

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fédérale a été invitée à la conférence de Londres non pas comme successeur de l'Etat signataire de la convention de 1888, mais comme gros utilisateur du Canal de Suez. Encore aujourd'hui pourtant, il semble bien que cette doctrine ait été maintenue sur un point essentiel qu'exprime l'article 2 des Accords de Paris : depuis la déclaration du 5 juin 1945 par laquelle les vainqueurs prenaient en mains la souveraineté de l'Allemagne, le vrai successeur du Reich a été et demeure l'ensemble des Quatre Puissances, U.S.A., U.R.S.S., Grande-Bretagne et France. La République fédérale a cependant tout fait pour assumer pleinement la succession, pour s'identifier non pas au régime, mais à l'Etat d'avant la capitulation. Elle a ainsi été anenée à adopter des positions à la fois méritoires et risquées.

Méritoires parce qu'elle a courageusement assumé la responsabilité civile (liability, Haftung) des crimes commis par Hitler au nom de l'Allemagne. Le traité de 1952 avec Israël et les indépendantes versées aux victimes étrangères du nazisme ont été conçus, plus encore que le remboursement de vieilles dettes, comme le double symbole du désir de réparer et de la volonté d'assumer la succession étatique.

Risquées parce que la République fédérale subit sans cesse le choc en retour de son attitude. Alors que la D.D.R. ne paye ni réparation, ni identité, c'est sur la République fédérale que se concentre l'antipathie du monde extérieur, c'est elle et elle seule qui est l'objet de sentiments antiallemands. L'hostilité à l'égard de la D.D.R. est à base d'anticommunisme, l'hostilité à l'égard de la République fédérale est à base d'antigermanisme. Assurément bien des phénomènes internes jouent leur rôle ici, comme le maintien des structures économiques et sociales anciennes ou le retour d'hommes marqués par le régime hitlérien. Mais au moment du procès

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Eichmann ou pendant le débat de 1965 sur la prescription des assassinats hitlériens, les réactions aux Etats Unis et dans les pays victimes de l'Allemagne nazie auraient été moins vives si la République fédérale n'avait pris soin de se proclamer l'uni que héritière de l'Allemagne de Bismarck, de Weimar et de Hitler. Dans un pays comme la France, on a même pu assister, depuis bien des années, dans certains milieux intellectuels, à une curieuse réaction en chaîne: la République fédérale étant le successeur du Reich, elle se voit appliquée les sentiments anti-allemands amciens; la DDR étant l'ennemie de cet Etat antipathique, elle doit être considérée avec sympathie. Le phénomène est limité mais caractéristique des difficultés extérieures que crée à la République fédérale le problème de son identité. En même temps, ce problème est intimement lié à son évolution interne.

## 2. Situation interne et politique extérieure.

### Le besoin d'un Etat définitif

En 1949 tout a été fait pour que la République fédérale apparaisse comme une réalité provisoire. Le choix de Bonn comme capitale n'a pas seulement été dicté par des motifs médiocres (corruption, majorité socialiste en Hesse où se trouvait Francfort, situation de Bonn dans la Rhénanie adenauerienne), mais avant tout par l'insuffisance même de la petite ville mal située et peu propice à l'installation d'une lourde machine administrative. Francfort aurait pu passer pour une vraie capitale, donc la République fédérale comme un véritable Etat. Bonn, à cause de son insuffisance même, ne serait que le centre gouvernemental d'une réalité limitée et transistoire. Francfort aurait pu remplacer Berlin, Bonn ne le pouvait pas.

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Les institutions de cette réalité étatique, on ne les a pas codifiées dans une constitution, mais seulement dans une "Loi fondamentale", le terme "constitution" devant être réservé à la charte institutionnelle d'une Allemagne réunifiée. Le texte de la Loi fondamentale fut rédigé en conséquence. Le Préambule parle du désir "to give a new order to political life for a transitional period." L'article 146 et dernier dit: "This Basic Law shall cease to be in force on the day on which a constitution adopted by a free decision of the German people comes into force." L'idée est parfaitement claire: la Loi fondamentale ne préjuge pas de ce que sera la constitution de l'Allemagne unifiée. La forme institutionnelle de cette dernière, sa nature politique, sociale, économique ne seront pas nécessairement semblables à celles de la République fédérale.

Mais le provisoire a duré. Personne n'aimerait à la longue être le citoyen d'un Etat transistoire. Aucun ministre, aucun député n'accepterait nulle part à la longue de ne pas faire oeuvre durable. L'exigence d'avoir une patrie politique sinon sentimentale l'a vite emporté sur les constatations de 1949. On a cessé d'invoquer l'article 146 et le passage cité du Préambule pour s'inspirer d'un autre alinéa de celui-ci: "It (the German people in the Länder of the Federal Republic) has also acted on behalf of those Germans to whom participation was denied." C'est l'idée exprimée dans le communiqué sur le Proche-Orient, mais avec une application autre: il s'agit moins d'être le porte-parole des habitants de la DDR tant que ces derniers ne seront pas libres de s'exprimer, que d'admettre, à partir du mandat qu'on avait d'eux en 1949, que la Loi fondamentale est un texte définitif, que les idées sur lesquelles elle repose devront nécessairement être celles de l'Al-

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lemagne réunifiée.

Le désir de sortir du provisoire a ainsi changé la nature de la réunification. Conçue au départ comme une nouvelle naissance, comme la création d'une Allemagne qui se substituerait aux formes provisoires antérieures, la réunification a été vue bientôt comme une simple extension vers l'Est de la République fédérale. En 1949, le Président de la République a été élu à Bonn. Dès 1954, l'élection a eu lieu à Berlin où elle s'est de nouveau déroulée en 1959 et en 1964. Il ne faut pas s'y tromper: le sens de cette localisation n'est pas de démontrer que l'ancienne capitale sera de nouveau capitale dans l'Allemagne réunifiée, mais bien que Berlin-Ouest fait partie de la République fédérale, que les territoires allemands extérieurs à la compétence juridique de celle-ci sont tout de même de son domaine. On verra plus loin quelles difficultés cette attitude présente pour le problème berlinois lui-même. Pour le moment, on relèvera simplement que la volonté légitime de sortir du provisoire rend la rúnification encore plus improbable qu'elle ne le serait déjà de toute façon.

D'une part en effet, il faudrait une véritable capitulation de l'URSS pour que celle-ci puisse accepter une telle extension du monde atlantique. D'autre part et surtout, il est pour le moins improbable que l'ensemble des fondements idéologiques de la République fédérale soient acceptables pour les Allemands de l'Est même anticommunistes.

Qu'est-ce en effet que la démocratie dans la République fédérale ? La définition alliée de 1945 (démocratie = antifascisme) était déjà trop sommaire en 1949. A ce moment, il

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fallait y ajouter les libertés publiques et le pluralisme politique. Depuis lors, la définition s'est encore précisée: l'idéologie de la libre entreprise y est entrée à son tour. Et aussi l'acceptation de l'ordre économique et social. Les attendus du Tribunal constitutionnel fédéral, dans sa condamnation du Parti communiste en 1956, ont été particulièrement significatifs à cet égardx. La part de ses institutions et de son idéologie à laquelle la République fédérale serait disposée à renoncer en cas de réunification est devenue de plus en plus petite. Le besoin d'un Etat définitif assis sur des bases idéologiques stables a fini par faire perdre à la politique extérieure, en matière de rúnification, le peu de souplesse dont elle disposait déjà à l'origine.

## Avoir confiance. Inspirer confiance

Etre un Etat comme les autres, surmonter le poids du passé, se sentir soutenu face à la grande puissance qui tient prisonniers dix-sept millions d'Allemans et menace la liberté des autres, tout cela se résume en un mot : confiance. Il faut sans cesse se convaincre qu'on peut avoir confiance. Il faut tout faire pour inspirer confiance. Bien des aspects de la politique intérieure doivent être regardés dans cette perspective là.

Ainsi le rôle des Etats-Unis dans les périodes électorales. En 1953 et en 1957, l'un des arguments majeurs du Chancelier Adenauer pour inciter ses concitoyens à donner leurs voix à la C.D.U. était l'établissement de relations confiantes avec les anciens vainqueurs, avec la France sans doute, mais surtout avec les Etats-Unis. Les dirigeants américains n'étaient pas les derniers à favoriser l'idée que cette confiance tenait largement à un homme. Peu importait alors que les socialistes se battent bien ou mal

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pour démontrer que la politique extérieure du chancelier était mau-
vaise parceque contraire à la réunification: Ils devaient passer
auprès de bien des électeurs pour des gens dont l'arrivée au
pouvoir ébranlerait la confiance des Américains dans la Répu-
blique fédérale et, par contre-coup, la confiance que les Al-
lemands pouvaient avoir dans la protection et l'appui des Etats-
Unis. En 1961, un net changement était déjà perceptible dans
l'attitude socialiste. Mais c'est en 1964-65 qu'on devait assis-
ter au remversement le plus spectaculaire. Face à une démocratie
chrétienne ouvertement divisée sur la politique extérieure, le
S.P.D. a joué fermement, complètement la carte américaine. Pas
un instant, l'approbation socialisten'a fait défaut, pas seule-
ment face au général de Gaulle, ce qui était facile au nom de
l'antinationalisme et de la solidarité occidentale, mais aussi
sur le Vietnam et sur la M.L.F.. En novembre 1964, le congrès
du parti n'a pas réélu au Comité Directeur (Vorstand) l'une des
personnalités les plus n en vue de la social-démocratie, l'an-
cien maire de Hambourg Max Brauer : son discours avait été une
lonque critique du projet de Force multilatérale.

Le S1P.D. a beau s'en défendre : il s'est rallié à
l'ensemble de la politique adenauerienne, à la tonalité aussi
bien qu'au contenu. Le conflit entre les deux partis représen-
tés par leurs deux chefs, Konrad Adenauer et Kurt Schumacher,
avait porté sur le style plus peut-être que sur les objectifs.
Fallait-il obtenir la confiance en se montrant souple à l'égard
des vainqueurs, en allant même au-devant de leurs désirs ? Ou
bien fallait-il leur inspirer le respect par une volonté propre
, par une façon tranchante de se montrer indépendant, de s'af-
en1949-52

en1949-52

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firmer face à eux ? au risque de s'aliéner leur sympathie et d'ébranler cette même confiance ? Il est à peine paradoxal de soutenir que, rétrospectivement, le S1P.D. donne raison à Adenauer à l'héritier de l'attitude de Kurt Schumacher étant le Général de Gaulle.

Hors d'Allemagne, on n'a peut-être pas assez pris conscience de l'ampleur du phénomène. Chaque fois qu'on s'y inquiète d'un néo-nationalisme allemand, on devrait réfléchir à la situation de 1965 :les partis ont estimé que la meilleure façon de gagner des voix, c'était de s'adresser au sens de la solidarité occidentale, de montrer qu'on ne ferait valoir les préoccupations nationales, face aux alliés européens et atlantiques, que de façon amicale, sans jamais risquer de porter atteinte à une confiance après tout récente et encore mal assurée. Celui qui x ale moine compris ce courant profond de l'opinion allemande, c'est le général de Gaulle.

Sans doute existe-t-il d'autres courants, charriant, eux, tantôt des amertumes et des rancoeurs contre les vainqueurs et leur bonne conscience, tantôt des colères contre la soumission des dirigeants allemands à une politique qui ne fait avancer en rien les affaires de l'Allemagne. Mais ces courants-là, même s'il est impossible de démontrer qu'ils ne grossiront pas demain,n'ont en tout cas pas infléchi la campagne électorale de 1965 et ses résultats. On peut même dire que les deux grands partis ont cherché à prouver qu'ils possédaient la confiance de toutes les grandes forces matérielles et spirituelles du monde occidental. Qui aurait prédit, voici peu d'annés encore, qu'un concordat favorable aux écoles confessionnelles et au contrôle par l'Élise de la Radio et de la télévision serait signé avec le Saint Siège par un

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gouvernement de Land social-démocrate ? C'est pourtant ce qui s'est produit en Basse-Saxe le 26 février 1965.

Pour inspirer confiance, faut-il miser sur la respectabilité ? La République fédérale a répondu par l'affirmative, d'autant plus que le désir de respectabilité correspond au moins à deux inspirations fort différentes : la répulsion pour la barbarie hitlérienne et l'aversion traditionnelle pour le désordre. Le traité avec Israël, l'indemnisation des victimes, la prolongation du délai de prescription, le lutte contre l'antisémitisme sont en principe des signes de la première. En principe seulement, car le désir d'inspirer confiance introduit sans cesse un élément déplaisant. On ne lutte pas seulement contre les traces du passé pour pouvoir se respecter soi-même, mais pour être respectable aux yeux de l'étranger. Il est très difficile de faire la part de chacun de ces deux sentiments paree qu'il existe un lien indiscutable entre le comportement allemand et l'attitude du monde extérieur, bien que Carlo Schmid a admirablement défini en disant à ses compatriotes : " Nous n'avons le droit de demander aux autres d'oublier que si n'oublions jamais nous-mêmes". Mais il faut bien dire que l'argument " Prenons telle décision, même si elle ne nous paraît pas bonne, parce qu'autrement l'opinion extérieure nous jugerait mal" est de plus en plus employé. Il semble même avoir été déterminant dans le revirement gouvernemental dans l'affaire de la prescription au printemps de 1965.

Pour inspirer confiance aux prénaires occidentaux et surtout au plus puissant d'entre eux, il faut faire preuve de deux vertus démocratiques assez dissemblables, sinon opposées: le pluralisme et la stabilité. Le respect des libertés essentielles et le maintien des droits de l'opposition auraient dû

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être des préoccupations constantes du gouvernement fédéral.

Dans l'affaire du *Spiegel*, ce sont le chancelier Adenauer et Franz Joseph Strauss qui se sont vus reprocher à juste titre par leurs adversaires de gaspiller le capital de confiance amassé par la République fédérale en ayant recours à des procédes fort choquants aux yeux des pays dans lesquels l'indépendance de la Justice et l'habeas corpus" constituent des valeurs démocratiques essentielles. Dans l'ensemble cependant, on peut considérer que la République fédérale a présenté depuis sa naissance à l'observateur non prévenu une image au moins aussi conforme à l'idéal de la démocratie pluraliste que n'importe quel autre pays occidental. Le retour à l'égalité, la normalisation des rapports avec les voisins en ont été grandement facilités.

En même temps, les notions de stabilité, de solidité ont renforcé une tendance préexistante au conformisme, à l'établissement d'un "ordre moral" assez pesant. La question des juges qui, sous Hitler, ont prononcé des condamnations inhumaines, est traitée avec une réserve excessive; se montrer clair et brutal, ne serait-ce pas ébranler la confiance des Allemands et de l'étranger dans la justice de la République fédérale, ne serait-ce pas affaiblir celle-ci ? L'ordre moral doit être maintenu dans tous les sens du terme : mettre en cause des structures de la société revient à ébranler la solidité de l'Etat et de la cause nationale ; manifester, défiler, protéster, c'est donner à l'étranger l'idée d'un pays en dâsordre. Le meilleur exemple de cette attitude ce sont les éditoriaux de grands journaux, par exemple la *Frankfurter Allgemeine*,

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Quand une grève est annoncée ou délenchée. Le thème développé est toujours le même : " Le droit de grève est un des fondements de la société démocratique. Pourtant cette grève-ci, dans la situation présente, affaiblit non seulement l'économie mais le prestige de la République fédérale et objectivement aide le régime d'Ulbricht".

## Prospérité et inquiétude.

L'ordre et la respedtabilité, c'est aussi la prospérité. Comment s'étonner de voir Allemands et étrangers confondre régime politique et système économique en voyant les résultats - et cela pas seulement en termes de production, c'est-à-dire de puissance, mais aussi de progrès généralisé, c'est-à-dire de démocratie sociale. Alors que les demandes les plus urgentes dûes aux destructions de la guerre et au loingement des réfugiés sont presque satisfaites, le rythme de la construction se maintient à un niveau que tout Anglais et tout Français regarde avec stupéfaction et envie. Berlin-Ouest inclus, 623.000 logements ont été contruits en 1964, 53.000 de plus que l'année précédente. Si, à la fin de février 1965 la pointe hivernale du chômage atteignit 291 000 personnes, 609.000 offres d'emploi se trouvaient non-satisfaites au même moment. L'année 1964 a encore vu arriver 130.000 nouveaux travailleurs étrangers, le nombre total dépassant le million. Les prix à la consommation ont bien augmenté de 2,3% en 1964, mais les salaires ont progressé de 8,1%.

La prospérité est à bien des égards un élément politique. Elle a largement servi à légitimer la République fédérale aux yeux de ses citoyens : contrairement à ce qui s'était

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passé après la première guerre, l'instauration de la démocratie libérale a coïncidé avec la sortie de la misère et la marche rapide ve(s la société de consommation, Elle a contribué à rendre la République fédérale respectable aux yeux du monde extérieur, à la fois parce que la richesse inspiré-re la considération et parce que, l'aide Marshall absorbée et la crise des paiements consécutives à la guerre de Corée sur-montée, le nouvel Etat allemand ne s'est jamais montré quémandeur. Elle a cimenté l'unité idéologique face à l'Est : la D.D.R. n'est pas seulement un pays totalitaire, c'est aussi un pays pauvre ; si les fruits de votre arbre sont abondants et si les fruits de l'arbre du voisin sont rares, vous n'irez pas comparer la qualité des deux bois ni les perspectives de récoltes futures.

Un peu partout hors d'Allemagne, on ne cesse depuis quinze ans de poser la même question : dans quelle mesure la stabilité de la République fédérale et la sagesse politique de ses électeurs qui ne votent pour aucun parti extrémiste, sont-elles déterminées par la prospérité ? La question est absurde si elle correspond à la crainte d'un nouveau 1933 suivant un nouveau Vendredi noir : d'abord parce qu'il n'y aura pas, grâce aux progrès de la conduite économique même en économie libérale, de nouveau Vendredi noir ; ensuite parce que les conditions idéologiques et sociologiques d'aujourd'hui ne sont pas celles de Weimar. Mais sur deux points elle est tout de même justifiée. A l'intérieur, les Allemands ne se sont-ils pas tellement habitués à l'équation démocratielibérale : pros périté qu'une récession importante mettrait en doute dans leur esprit la valeur du parlementarisme et du régime des partis ?

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Hitler non, Salazar peut-être. Vers le dehors, l'ébranlement de la prospérité n'inciterait-il pas citoyens et groupes politiques à chercher un dérivatif dans la revendication amère et tonitruante ? La réponse doit être nuancée. Quin ze années de prospérité ont définitivement désamorcé les explosifs les plus dangereux. Les millions de réfugiés et d'expulsés ont été intégrés à la société ouest-allemande et même les plus fidèles d'entre-eux à leur Heimat ne songent guère en réalité à y retourner.

Mais gouvernement et opposition socialiste M n'ont pas su profiter pleinement de la prospérité pour parler raison, pour entraver l'action de groupements qui sont regardés avec inquiétude même par les amis les plus bienveillants et les plus anticomunistes de la République fédérale. Jusqu'en 1957, on pouvait se dire que le Parti des Expulsés (B.H.El) avec ses 27 députés représentait un danger potentiel pour les autres formations politiques. Mais en 1957 il a disparu du Bundestag et sa tentative de 1961 d'y revenir en allié de l'ancien Parti allemand a lamentablement échoué. Et pourtant C.D.U. et SEDAT S.P.D. continuent à rechercher la faveur d'organisations de réfugiés qui ne sont représentatives que dans la vnesure où on leur reconnaît une représentativité. Sous prétexte qu'il est le porte-parole de l'une d'entre elles, Hans Christoph Seebohm a pu demeurer depuis 1949 membre du gouvernement fédéral tout en soutenant ouvertement et spectaculairement la thèse que l'accord de Munich del938 reste valable et que par conséquent la région des Sudètes demeure allemande. En octobre 1963, Ludwig Erhard s'est cru obligé de prendre comme ministre des Réfugiés Hans Krüger, président de la Confédération des

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organisations des Réfugiés, qui a d'ailleurs dû démissionner dès janvier 1964 à la suite de la révélation de son passé pour le moins déplaisant. Le SPD de son côté laisse libre cours à la verve oratoire de Wenzel Jaksch, successeur de Hans Krüger à la tête de la Confédération et membre du Comité directeur du parti socialiste.

Il y a plus grave. Il est normal que ceux qui ont connu l'horreur des expulsions pendant lesquelles des centaines de milliers d'Allemans ont péri, prêtent l'oreille aux discours démagogiques des dirigeants des organisations.

Mais pourquoi faut-il courir le risque de voir la jeunesse élevée dans une vision fausse du passé et du présent ? De peur de choquer, de peur d'être accusé de trahison nationale, les partis, forts pourtant de votes de la quasi-totalité des électeurs, n'ont pas su résister à une sorte d'infiltration de l'enseignement civique par les gens les moins recommandables. Instituteurs et élèves risquent ainsi de subir l'influence de groupements comme la "Arbeitsgemeinschaft für Osten kunde" dont les publications, écrits par d'anciens chantres du III. Reich et financées par le Ministère fédéral des Réfugiés, chantent le "Drang nach Osten" et expliquent à leur façon l'histoire du XX. siècle. Et on ne saurait dire que les journalistes et réalisateurs courageux qui, dans la presse, à la télévision, dans des films essayent de traiter objectivement la question des frontuères et de montrer sereinement la vie quotidienne sur les terres devenu.nues polonaises, soient soutenus par les partis quand ils

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[Lg]

doivent se défendre contre les attaques virulentes, ouvertes
ou clandestines, des "lobbies" des réfugiés. Il faudra pour-
tant courage et sérénité si la République fédérale veut pra-
tiquer vers l'Est une politique qui ne soit pas purement
verbale.

### 3. Politique vers l'Est

#### L'Union Soviétique

1955 n'est pas seulement la date du retour à la qua-
si-souveraineté. C'est aussi celle de la présence de deux am-
bassadeurs allemands dans la même capitale. Contrairement à
ce qu'avaient annoncé les adversaires allemands et étran-
gers de la politique occidentale, l'entrée de la République
fédérale à l'OTAN n'a nullement été suivie d'une intensifi-
cation de la guerre froide: quelques semaines plus tard, les
Quatre se rencontraient à Genève et, en septembre, le chance-
lier Adenauer faisait le voyage de Moscou. Sans même s'attar-
der sur le chantage exercé par les Soviétiques ("Nous déte-
nons encore des prisonniers de guerre. Ils ne rentreront
que s'il y a négociation avec le gouvernement fédéral"), il
faut souligner à quel point la rencontre de Moscou repré-
sentait simultanément un grand succès et un grave échec
pour la politique allemande. Le "valet des impérialistes
américains", "soi-disant-chancelier" d'une "prétendue Répu-
blique fédérale" était reçu en chef de gouvernement res-
pecté d'un Etat de plein exercice. Mais en même temps les
Russes montraient qu'ils considéraient la situation comme
stabilisée, c'est-à-dire que pour eux il y avait désormais