Betrachtungen über den Primat der Außenpolitik

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Revolution<sup>41</sup>. Über die tieferen Gründe, die zu diesem „Gefälle“<sup>42</sup> in der Ausbildung des Staats- und Volkstypus geführt haben, ist hier nicht zu handeln; es genügt gewiß auch nicht, auf die Entwicklung des aufgeklärten Absolutismus und auf die Güte der deutschen Verwaltung hinzuweisen und zu konstatieren, alle deutschen Demokratisierungsbewegungen seien lediglich „Reflexbewegungen auf draußen vollzogene Revolutionen gewesen, die des 20. Jhdts. ... uns sogar aufoktroyiert worden“.<sup>43</sup> Aber tatsächlich wurde nach dem kurzen Aufschwung und dem abrupten Abbruch (1848) eine Beschränkung der deutschen Geschichts- und Staatswissenschaft auf eine bloße Zweiteilung der Politik in Außen- und Verwaltungspolitik vorherrschend: man hielt entgegen der tatsächlichen Entwicklung von Gesellschaft, Parteiwesen und öffentlicher Meinungsbildung am absolutistischen Schema fest, wobei die Außenpolitik den Primat, Verwaltung die Hilfsfunktion behielt und die expandierende Realität der Innenpolitik mit ihrem Bestimmungs- oder doch Mitbestimmungsanspruch weitgehend ausgeklammert wurde.

In dieser Frontstellung wurde auch der erste Weltkrieg als große Bewährungs- und Entscheidungsprobe des Primats problems durchgekämpft und von fast allen deutschen Betrachtern auch so empfunden und kommentiert, ohne daß freilich — und darin liegt das erst eigentlich Verhängnisvolle — die geschichtliche Entscheidung von 1918 bewältigt und zu einer Revision des Axioms genützt worden wäre: in der Dolchstoßlegende war zwar der mögliche Einfluß innenpolitischer Dynamik konzediert, aber eben ganz ins Negative gerückt. Und der Weg der Weimarer Republik entfernte sich auch darin rasch von den Ansätzen einer demokratischen Neuordnung, daß er mit der „überparteischen“ Betonung der Versailles- und Reparationskritik, mit der an vordergründigen Ursachen haftenden Revisionspropaganda und schließlich mit dem erneuten außenpolitischen Primatsdenken gegenüber den inneren Ursachen der Wirtschafts- und Staatskrise die innere Konsolidierung der pluralistischen Demokratie und die drängenden Probleme

<sup>41</sup> Vgl. schon Hermann Wätjen, *Die erste englische Revolution und die öffentliche Meinung in Deutschland*, Heidelberg 1901. Ferner Jacques Droz, *Deutschland und die französische Revolution*, Paris 1949, und seinen Vortrag desselben Titels, Wiesbaden 1955.

<sup>42</sup> Stadelmann, *aaO.*, S. 15.

<sup>43</sup> So in einer nicht ressentimentfreien Auseinandersetzung mit dem angelsächsischen Reeducation-Konzept I. W. Mannhardt, *Politik und Geschichte in heutiger Sicht*, in: *Schicksalswege deutscher Vergangenheit*, Düsseldorf 1950, S. 460.

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politischer und sozialer Stabilisierung vernachlässigte. Von der Nachwirkung Treitschkes, der Innenpolitik als „inneres Parteileben“ stets abgewertet hat, spannt sich der Bogen über die Fehlreaktion der Weltkriegsgeneration bis zu jener teils begeisterten, teils resignierten Hinahme einer völligen Auslöschung freier Partei- und Gesellschaftspolitik, die das „Dritte Reich“, auch darin Vollstrecker eines Jahrhunderts schiefer Fragestellungen, vollendet hat.

In diesem Zusammenhang hat sich zugleich auch der Rückzug einer
um die Mitte des 19. Jhdts. in Deutschland noch durchaus lebendigen,
der verfassungs- und gesellschaftspolitischen Problematik aufgeschlos-
senen Staatswissenschaft vor den äußeren Erfolgen des Bismarckreiches
schwerwiegend ausgewirkt. Es sei nur ein Beispiel herausgehoben, das
dies Dilemma eindringlicher veranschaulicht als eine Aufzählung der
vielen deutschen Theoretiker und Praktiker des Primats der Außen-
politik. Selbst ein allen Problemen und Fragestellungen moderner Ver-
fassungs- und Wirtschaftssoziologie so aufgeschlossener Historiker wie
Otto Hintze hat noch ein Jahr vor Ausbruch des ersten Weltkriegs die
Abhängigkeit innerstaatlicher Einrichtungen von außenpolitischen Be-
dürfnissen und Ereignissen uneingeschränkt betont. Im Unterschied zu
seinen zeitgenössischen Kollegen hat er sich zwar um eine Modernisie-
rung der Staatswissenschaft seiner Zeit bemüht, indem er die Dynamik
der Innenpolitik ins Blickfeld auch der Historie rückte. Aber diese Dy-
namik blieb auch für Hintze, der sich hier scharf von der Sozialfor-
schung Roschers oder Schmollers absetzte, von der Außenpolitik be-
stimmt, die als Machtpolitik der inneren Gestaltung der Verfassungs-
verhältnisse Möglichkeiten und Grenzen zuwies. So kritisierte er die
früheren Staatswissenschaftler, die „zunächst mehr die Ideen der sozia-
len Gerechtigkeit hervorgehoben haben als die der nationalen Macht,
die doch zu allen Zeiten für den Staat der oberste Gesichtspunkt ge-
wesen ist“⁴⁴. Hier traf er sich besonders in der wissenschaftlichen Pu-
blizistik des ersten Weltkrieges mit der allgemeinen Auffassung von
der deutschen Sonderlage auch in der Primatsfrage, die sich gern auf
Seeleys zitierten Satz berief, ohne freilich seine schon angedeutete Kehr-
seite zu berücksichtigen.

Es sei daran erinnert, daß auch Friedrich Meinecke noch in einem

⁴⁴ Otto Hintze, *Staat und Verfassung*, 2. erw. Aufl., Göttingen 1962, S. 18 (mit der Einleitung von Fritz Hartung). Das Seeley-Zitat wird besonders im Aufsatz *Machtpolitik und Regierungsverfassung*, aaO., S. 433 ff. als „Beweis“ verwendet.

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Aufsatz von 1910 betonte, „die innere Politik (habe) ihr Gesetz zu empfangen von der auswärtigen Politik“, so sehr er inzwischen schon zu der Einsicht gelangt war, daß dies eine konstruktivere Innenpolitik voraussetze: „Gelingt es nicht“, so schrieb er damals unter dem Einfluß von Friedrich Naumanns sozialliberaler Reichskonzeption, „die ganze Stoßkraft der Nation und aller ihrer Schichten zu vereinigen und die inneren Spaltungen, die sie bedrohen, zu überwinden, so werden wir innerlich schwach am Tage der Entscheidung dastehen. Die heutige innere Politik der Konservativen aber, die auf einen mit den Waffen des Polizeistaates geführten latenten Bürgerkrieg gegen die Sozialdemokratie hinausläuft, zerreißt uns, statt uns zu verbinden“⁴⁵.

Anders als Meinecke, der von da aus als große Ausnahmegestalt zum Vernunftrepublikaner fand, hat Hintze in all seinen späteren Äußerungen entsprechend der frühen Überzeugung, „daß nur ein kraftvoller Staat, nur eine starke monarchische Gewalt zur Durchführung sozialer Reformen imstande sei“⁴⁶, die Außenpolitik als erste und letzte Instanz bewahrt. Sein starker Trieb zur Innenpolitik und seine wichtigen Erkenntnisse auf diesem Gebiet kollidierten mit der Verehrung des preußischen Beispiels, das gewiß als starkes Argument für die Primatstheorie erscheinen mußte; neuere Untersuchungen haben freilich gerade auch hier das Gewicht der sozial- und wirtschaftspolitischen Bedingungen und ihren Einfluß auf die Ausbildung des preußischen Staates überzeugend nachgewiesen⁴⁷. So aber erscheint selbst die fruchtbare Problemstellung des Zusammenhangs von Machtpolitik und Verfassungsentwicklung, die Hintzes gesamtes Werk beherrscht, zuletzt doch als ein beharrliches Rückzugsgefecht. In einer Studie über „Staatenbildung und Verfassungsentwicklung“ hatte er mit bemerkenswerter Aufgeschlossenheit schon 1902 betont, „daß es in erster Linie die soziale Struktur eines Volkes sei, die seine politische Verfassung bedingt“; aber sogleich korrigierte er sich, indem er unter Berufung auf Ranke die allgemeine, revolutionäre Wandlung durch die an Beispielen aus früheren Jahrhunderten orientierte Formel aufzuheben suchte: „In der Geschichte dominiert die äußere Politik der Staaten, und in der politischen Theorie merkt man gewöhnlich nichts von ihr“⁴⁸.

⁴⁵ Friedrich Meinecke, *Politische Schriften und Reden*, Darmstadt 1958, S. 40 f.

⁴⁶ Hintze, *aaO.*, S. 18.

⁴⁷ Vgl. Hans Rosenberg, *Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy, The Prussian Experience 1660–1815*, Cambridge/Mass. 1958

⁴⁸ Hintze, *aaO.*, Bd. I, S. 34 ff.

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Trennung von Geschichte und politisch-sozialer Analyse also auch hier, so fruchtbar die Einsichten sind, die aus solcher bis auf Max Weber freilich höchst vereinzelter Fragestellung für die politische Theorie wie zugleich für die historische Forschung hätten erwachsen können. In dieser Weise leitete Hintze die griechische Demokratie aus dem souveränen Nebeneinander äußerlich geschlossener Stadtstaaten, das römische Kai-sertum und den Cäsaropapismus aus der weltweiten Ausdehnung des Imperiums, schließlich den ständischen Feudalismus und die Entwicklung von Repräsentativverfassungen aus dem Dualismus Kaiser—Papst und dem dadurch gewährten inneren Bewegungsraum ab. Und so blieb er auch bei der These stehen, daß Weltreiche stets eine despotische Ordnung entwickelten, freiere Verfassungen von dem gleichberechtigten Neben-einander souveräner Staaten abhängig seien und also geo- und außen-politische Faktoren den inneren Trieb- und Bewegungskräften doch erst die entscheidende Form gäben: kein Zufall, daß er den Anschluß an die damals entstehende Geopolitik gesucht und — wie die Berufung auf Ratzel beweist — gefunden hat⁴⁹. So verharrt auch Hintze wie schon Ranke und seine Nachfolger in einer historischen Anschauung, die das Phänomen der modernen, nachrevolutionären Innenpolitik relativiert, weil sie ihre „klassischen Beispiele“ aus dem 17. und 18. Jhdt. nimmt und z. B. entschieden glaubt, daß „die Ausbildung der ständischen Ver-fassung eine von selbst eintretende Begleiterscheinung der territorialen Staatsbildung ist“, oder daß es die „geographisch-politische Situation“ sei, die England die Ausbildung eines Militarismus kontinentaler Prä-gung erspart hat⁵⁰. Dem entspricht die wenig später formulierte These, daß „alle Staatsverfassung . . . ursprünglich Kriegsverfassung, Heeres-verfassung“, staatlicher Zusammenhang „in erster Linie auf Abwehr und Angriff gerichtet“ sei⁵¹ und erst später auch eine zivile Differenzie-rung eintrete. Und die politische Folgerung ist auch hier im Sinne des Primatsprinzips, daß „eine Kontinentalmacht wie Preußen . . . ihre bewaffnete Macht nicht von den Beschlüssen wechselnder Parlaments-minoritäten abhängig machen“ konnte⁵²: also Rechtfertigung des preu-ßischen Verfassungskonflikts und der Zurückdrängung des parlamenta-rischen Prinzips durch geographisch-außenpolitische Momente, getreu

⁴⁹ AaO., S. 45, Anmerkung I.

⁵⁰ AaO., S. 46; 48 f.

⁵¹ Staatsverfassung und Heeresverfassung, aaO., S. 53.

⁵² AaO., S. 78.

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der Überzeugung, daß der Druck auf Deutschlands Grenzen die innenpolitische Freiheit beschränken müsse⁵³.

Die Gegenwirkung der modernen Sozialwissenschaft gegen die Fatalisierung eines allgemeinen Gesetzes des Primats der Außen- und Militärpolitik ist seit der Fortschrittsphilosophie der Aufklärung vielfach und machtvoll hervorgetreten: in der Klassenphilosophie von Karl Marx, in Comtes Zivilisationstheorien, in Herbert Spencers Lehre von der Ablösung des kriegerischen durch den industriellen Typus der Gesellschaft, in Max Webers staats- und kultursoziologischer Typenlehre. Wohl am schwächsten freilich in Deutschland, wo historisches und politisches Denken sich davon weitgehend abgeschirmt und notfalls auf eine strikte Trennung der Bereiche zurückgezogen hat. Es blieb die Überzeugung, daß gemäß dem altrömischen Beispiel weltpolitische Ausdehnung einen Staat zur absoluten Militärmonarchie hinführe; es blieb die geopolitische Erklärung des englischen und amerikanischen Gegenbeispiels; und es mußte deshalb auch die Meinung bleiben, der Ausgang des ersten Weltkriegs als die größte Widerlegung der Legende von der Unterlegenheit demokratischer Außen- und Militärpolitik sei auf irreguläre Weise zustande gekommen. Die deutsche Entwicklung hat diese beharrliche Überzeugung zunächst in der Überlegenheit des nationalsozialistischen Herrschaftswillens über das Experiment von Weimar scheinbar noch einmal bestätigt, dann freilich um so nachhaltiger widerlegt.

V

Wenn man die komplizierten Zusammenhänge, die zwischen der Dynamik moderner Innenpolitik und der Entwicklung der zwischenstaatlichen Machtpolitik bestehen, im Blick auf den gegenwärtigen Stand der Problematik zu überschauen sucht, so gelangt man mitten in den Weltgegensatz unseres Jahrhunderts. Auch die Primatsfrage scheint sich in der „bipolaren“ Welt auf die Alternative einer demokratischen oder einer diktatorisch-totalitären Lösung des Problems zuzuspitzen. Für die moderne Diktatur, die auf ihre Weise die Welttendenz politischer und sozialer Emanzipation zu bewältigen sucht, ist der innenpolitische Ausgangspunkt des Machterwerbs und der Machtbehauptung nicht weniger bestimmend als für die Demokratie. Die besondere, der totalitären Herrschaft eigene „Lösung“ des Primatsproblems liegt im Ablauf, in der Gewichtsverteilung und in der Zielsetzung des politischen Prozesses.

⁵³ AaO., S. 439.