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Altes Staatsräson-Denken, neuere Volkssouveränitäts-Ideologie und moderner sozialer Imperialismus gehen hier im Zeichen pseudoreligiöser Weltanschauung eine schwer entwirrbare Verbindung ein, die jeweils nur am konkreten Ablauf der Herrschaftspraxis bestimmt werden kann.

Tatsächlich beruht totalitäre Politik mehr als die irgendeiner anderen Herrschaftsform auf dem engen Zusammenhang, ja, der Identität von innen- und außenpolitischer Machtentfaltung: in dem Sinne, daß der in alle Sphären vordringenden „Erfassung“ und Gleichschaltung der Bevölkerung nach innen die letztlich grenzenlos gedachte Ausweitung des Herrschaftsbereichs nach außen entspricht. Das charakterisiert mit der faschistischen und nationalsozialistischen auch die sowjetische Ausprägung des Totalitarismus; neben den innenpolitischen Parallelen totalitärer Herrschaftspraxis bietet das sowjetimperialistische Konzept mit der Endvorstellung der Weltrevolution der vergleichenden Betrachtung durchaus Anhaltspunkte, die auch auf die faschistische und nationalsozialistische Theorie des Imperialismus zutreffen. Besonders aber gilt dies für das funktionale Verhältnis von Innen- und Außenpolitik in der Praxis totalitärer Herrschaft. Als geschichtlich abgeschlossenes, quellennäßig zuverlässig durchdringbares Phänomen erscheint dafür das nationalsozialistische Beispiel besonders instruktiv. Schon im Ansatz des Nationalsozialismus steckt jene bewußte Verbindung von nationalen und imperialen Tendenzen, die dann für die Entwicklung und Verwirklichung der nationalsozialistischen Ideologie so ungemein charakteristisch war. Dazu kam der Anspruch eines nationalen „deutschen Sozialismus“, in dem der Gedanke der totalen inneren Einheit des Volkes fortentwickelt und dann in der Form des „Sozialimperialismus“ nach außen gewendet wurde⁵⁴.

Man hat es hier in der Tat mit einem zentralen Element der expansionistischen Herrschaftspolitik des Nationalsozialismus zu tun. Wir verstehen unter Sozialimperialismus den politisch und zugleich ökonomisch begründeten Manipulationsvorgang, durch den mit Hilfe einer intensiven psychologischen Propaganda die sozialen Emanzipations- und Bewegungskräfte innerhalb des Staates auf die äußere Expansion und die Steigerung des nationalideologischen Prestigegefühls abgelenkt werden; dadurch können innere Mängel überdeckt, Widerstand und Bewegungsbedürfnis gegen das innere Zwangssystem kompensiert und zum Werk-

⁵⁴ Dazu mit den Nachweisen K. D. Bracher, *Machtergreifung*, aaO., S. 220 ff.

Betrachtungen über den Primat der Außenpolitik

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zeug äußerer Machtpolitik verkehrt werden. Auch dies ist gewiß kein gänzlich neues Phänomen. Ähnliche Ablenkungs- und Manipulations- tendenzen hatten schon die deutsche Wendung vom innen- zum außen- politisch bestimmten Freiheitsbegriff vor dem Eindruck der Bismarck'- schen Primatspolitik bestimmt. Gewiß hatte der Ausgang des ersten Weltkriegs, der von des Kaisers „Ich kenne keine Parteien mehr...“ bis zur Annexionismusideologie wesentlich auf eine Verdrängung der überfälligen innenpolitischen Reformen zielte, einen tiefen Einschnitt gesetzt. Das Scheitern der wilhelminischen „Innenpolitik durch Außen- politik“ hatte die Weimarer Republik erst möglich gemacht. Aber hinter der Konstruktion der parlamentarischen Demokratie war zugleich mit der Abneigung gegen die Wirklichkeit des Parteienstaates und den Pluralismus gesellschaftlich-politischer Willensbildung das Verlangen nach Überwindung aller sozialen und politischen Gegensätze in einer monolithischen, nach außen gewandten Ordnung stark geblieben. Wie sich dann radikale Ideologien und wirtschaftliche Interessen mit auto- ritären Restaurationsneigungen in Wissenschaft und Publizistik zu einer neuerlichen Anfälligkeit für Parolen verbanden, die im Sinne der Vor- weltkriegstradition die innere Einheit und Geschlossenheit im Dienst der äußeren Selbstbehauptung, der Revision, ja, eines deutschen Füh- rungsanspruchs forderten: das gehört unmittelbar zu den Bedingungen der nationalsozialistischen Machtergreifung. Der Zusammenbruch der Weimarer Republik, ihr Versagen vor der Wirtschaftskrise und der inneren Radikalisierung ist nicht ohne den Fehlglauben an den Vor- rang außenpolitischer Probleme auch in einer schweren inneren Krise zu erklären. Und so hat auch die keineswegs vom Nationalsozialismus erfundene Idealisierung von Einheit, Ordnung, Volksgemeinschaft und ihre einseitige Beziehung auf außenpolitische Machtentfaltung entschei- dend zu Hitlers Erfolg beigetragen.

Die westliche Gegenpolitik hat diesen Zusammenhang verkannt und lange gemeint, Innen- und Außenpolitik eines totalitären Systems ge- trennt beurteilen, ihr getrennt begegnen zu können. Schon Verlauf und Erfolg der russisch-sowjetischen Revolution waren dadurch wesentlich bestimmt. Wir wissen inzwischen, wieviel außen- und kriegspolitisches Primatsdenken zur russischen Katastrophe von 1917 beigetragen hat⁵⁵:

⁵⁵ Vgl. Z. A. B. Zeman, *Germany and the Revolution in Russia*, London 1958 (dazu Erwin Hölzle, in: HZ 187 [1959], S. 405 f.); Werner Hahlweg, *Lenins Rückkehr nach Rußland 1917*, Leiden 1957; George F. Kennan, *Amerika und die Sowjetmacht*, 2 Bde., Stuttgart o. J.

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deutscherseits die Unterstützung Lenins im berühmten Transport des Revolutionärs durch Deutschland, alliierteits das verhängnisvolle Bestreben, die junge und schwache russische Demokratie Kerenskis, die sich nur durch einen Friedensschluß innenpolitisch hätte behaupten können, im Krieg zu halten — mit dem Ergebnis der Katastrophe. Eine Parallele mit dem Schicksal der Weimarer Republik ist gewiß nicht zutreffend. Aber die Verspätung westlicher Konzessionen an die deutsche Demokratie und das Bestehen auf den Versailler Vertragsfiktionen erscheint doch wesentlich als eine Folge der Unterschätzung der innenpolitischen Krisen- und Revolutionssituationen im Deutschland der frühen dreißiger Jahre.

Hitler hat es geschickt verstanden, solche Illusionen zu bestärken. Obgleich die nationalsozialistische Weltanschauung trotz ihrer Unklarheit und Inkonsistenz nie einen Zweifel an ihrem expansionistischen Grundprinzip gelassen und das geopolitische Argument früh zur These vom Recht der stärkeren Völker auf erweiterten Lebensraum entwickelt hatte, ist Hitler doch die Täuschung weitgehend gelungen. Er hat zwar in seiner berühmten Düsseldorfer Rede vor Wirtschaftsführern (Januar 1932) und erneut wenige Tage nach Regierungsübernahme vor den Militärbefehlshabern programmatisch die innere Konsolidierung anfangs ganz in den Vordergrund gestellt und der Außenpolitik zunächst die Aufgabe der Abschirmung zugeschrieben. Friedensreden, Elastizität, feierliche Verträge ausgerechnet mit dem Vatikan und mit einem der ersten Opfer, Polen, dienten diesem Zweck. Doch ist die Vollendung der inneren Machtergreifung stets im Blick auf den gewaltsamen Ausgriff forciert und dann auch konsequent, schrittweise seit 1935, massiv seit 1938, in den Planungen aber seit Beginn der NS-Herrschaft der Politik des totalen Kriegsstaates eingeordnet worden.

Der Stalin-Hitlerpakt von 1939 hat diese Tendenz rücksichtslosen Primatsdenkens scheinbar eindeutig bestätigt. Die neuerliche Totalwendung von 1941 beweist jedoch, daß dieser Pakt bloßes Mittel zum Zweck war; die innenpolitischen und ideologischen Grundlagen nationalsozialistischer Expansionspolitik waren damit keineswegs aufgegeben. Überhaupt enthält das deutsch-sowjetische Verhältnis zwischen den Kriegen die ganze Skala der Möglichkeiten, die der Manipulierung des Primatsproblems in autoritären und totalitären Staaten gegeben sind: zunächst das Streben nach Durchbrechung der außen-, wirtschafts- und militärpolitischen Isolierung in der Ära der Weimarer Republik, aber auch noch in der nationalsozialistischen Zeit wiederholt der Versuch einer Unterscheidung

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von innenpolitischer Vernichtung des Kommunismus und außenpolitischer Koexistenz. Die diplomatischen Akten machen deutlich, daß ganz entgegen den nachträglichen Versuchen russischer Politiker und Historiker, den Westmächten alle Verantwortung für den Erfolg der nationalsozialistischen Konsolidierung aufzubürden, auch nach 1933 von sowjetischer Seite viele Anstrengungen zur Fortsetzung der deutsch-russischen Zusammenarbeit gemacht wurden. Die totalitäre Taktik des Primats innenpolitischer Konsolidierung hat die sowjetische Rapallo- und Völkerbundpolitik bestimmt, sie wird dann etwa aus einem Bericht Molotows an sein ZK vom 23. 1. 1933 deutlich, in dem die außenpolitische Wirkung der (innenpolitischen) Fünfjahrplan-Politik nachdrücklich betont wird⁵⁶, und sie gipfelt schließlich in der triumphierenden Überzeugung von der Überlegenheit einer totalitären Außenpolitik, die eben, wie es Ribbentropwährend der Vorbereitung des Stalin-Hitlerpaktes dem sowjetischen Geschäftsträger gegenüber ausgedrückt hat, anders als in Demokratien auf die „schwankende öffentliche Meinung keine Rücksicht zu nehmen“ brauchte⁵⁷ — wenn sie einmal die innere Gleichschaltung perfektioniert und die Mittel zum Ausgriff gewonnen hat.

Drei charakteristische Merkmale totalitärer Lösung des Primatsproblems treten in diesem Beispiel deutlich hervor. Die innenpolitische Versachnung der nationalsozialistischen Herrschaftspolitik ist im Vorgang der Machtergreifung und Machtbefestigung vorgezeichnet. Dahinter steht ein außenpolitischer Herrschaftsgedanke, der die innere Gleichschaltung, die Beseitigung aller Kontrollen und Hemmungen, den Einsatz und dann die schrittweise Abstoßung der alten Diplomatie der „Fachleute“ nur als Vorstufe und Vorbedingung imperialer Machtpolitik betrachtet und benutzt. Trotzdem aber kann — drittens — von einem Primat der Außenpolitik im klassischen Wortsinne nicht gesprochen werden. Im Gegenteil! Hier geht es nicht mehr um die bloße Behauptung oder Erweiterung des Staates, um die Prinzipien von Staatsräson und Staatssouveränität, sondern in Pervertierung der Idee der Volkssouveränität gemäß dem pseudodemokratischen Zuschnitt der totalitären Diktatur um eine Revolution in Permanenz, die ständig totalitäre Innenpolitik nach außen, totalitäre Außenpolitik nach innen transponiert. So ist dafür gesorgt, daß das soziale und politische Bewegungsbedürfnis stets Betätigung und Ablenkung findet — aber

⁵⁶ Soviet Documents on Foreign Policy, Vol. III, London 1953, S. 1.

⁵⁷ *Nazi-Soviet Relations 1939—1941*, Washington 1948, S. 38.

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eben im Sinne eines innenpolitisch unumschränkten Machthabers und einer Totalität beanspruchenden Ideologie der Rassen- oder Klassenherrschaft. Die stalinistische Nachkriegspolitik, aber auch die scheinbar gemilderte Form der Chruschtschow-Diktatur demonstrieren mit ihrem verwirrenden Wechsel von innen- und außenpolitischen Initiativen diesen bedeutsamen Aspekt totalitärer Herrschaftstechnik kaum minder eindrucksvoll, auch wenn hier die Nuancen der Verflechtung noch nicht so eindeutig bestimmt werden können⁵⁸.

VI

Ungleich schwerer ist das Gegenbild demokratischer Bewältigung des Problems zu fassen. Gewiß ist es ein Ergebnis unserer Betrachtung, daß gerade im Aufstieg der modernen Demokratie wie schon in der Ausbildung ihrer geschichtlichen Frühformen die Verstärkung innenpolitischer Dynamik zum Ausdruck drängt. Aber es wurde deutlich, wie das schon seit der Erfahrung der griechischen Tyrannis kaum minder von der Ausbildung diktatorischer und totalitärer Herrschaftsformen gilt. Das Moment der Unterscheidung liegt im Ausgangspunkt, in der Abfolge und im endgültigen Gewicht der verschiedenen Faktoren, die innere Politik auf äußere übersetzen, Außenpolitik auf Innenpolitik zurückwirken lassen. Man hat dies in die Formel gefaßt: „Die autokratischen Staatsformen bieten dem Volk Halt von außen, die Demokratie verlegt die haltgebenden Momente in die Psyche des Einzelnen“⁵⁹.

Nun hält sich freilich mit verständlicher Hartnäckigkeit die These, Demokratien seien eben wegen ihrer umständlichen, beständigen Schwankungen ausgesetzten Praxis innerstaatlicher Willensbildung ungeschickt, unzuverlässig, wenig erfolgreich in der Führung auswärtiger Politik — ein Vorwurf, mit dem sich schon James Bryce in seinem klassischen Werk über die modernen Demokratien auseinandergesetzt hat⁶⁰. Der Forderung nach Stetigkeit, Fachkenntnis und Verschwiegenheit stehen Labilität, Dilettantismus, Öffentlichkeitsbedürfnis in der Demokratie gegenüber. In der Tat hat auch die moderne Politik der Tatsache Rechnung zu tragen, daß die zwischenstaatlichen Beziehungen anders als die inneren Angelegenheiten nicht von großen Versammlungen und ständig wechselnden Volksbeauftragten behandelt werden können: Diplomatie

⁵⁸ Vgl. Ferdinand Hermens, *Der Ost-West-Konflikt*, Frankfurt/M. 1961, S. 23 ff.

⁵⁹ Dietrich Schindler, *aaO.*, S. 145.

⁶⁰ James Bryce, *Moderne Demokratien*, Bd. III, München 1926, S. 36 ff.