Betrachtungen über den Primat der Außenpolitik

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als Kunst der Fachleute und Kontinuität der Außenpolitik in der Hand einer stabilen Zentralgewalt scheinen dem Wesen der Demokratie zu widersprechen. Im inneren Kampf gegen absolute Herrschaft entstanden und durchgesetzt, stellt das demokratische Prinzip die einheitliche Willsbildung stets neu in Frage; Aufspaltung der Loyalitäten ist die Folge, Unterlegenheit gegenüber der scheinbar geschlossenen, rascher aktionsfähigen Politik der Diktaturen der Preis innerer Freiheit. Wir stehen hier zugleich vor dem allgemeineren Problem, wie Demokratie und Autorität miteinander zu versöhnen seien⁶¹.

Aber zwei Einwände, die unmittelbar auf den Kern des demokratischen Lösungsversuchs der Primatsfrage hinführen, sind gegen eine solche Argumentation zu erheben. Erstens bleibt zu unterscheiden zwischen der effektiven Durchführung der Politik und ihrer primären Begründung und Bestimmung. Die Demokratie hat hier den „Demokratiesierungsprozeß“ bewußt aufgehalten, sie hat in Wahrheit stets viel eher als Diktaturen den Bereich der Fachleute respektiert. Indem die auswärtige Gewalt schon von Locke und Montesquieu, von Rousseau, Hegel, aber auch Jefferson der Exekutive zugeordnet wurde⁶², hat sich die Demokratie lediglich die Grundentscheidung nach ihrer innenpolitisch bestimmten und kontrollierten Willensrichtung vorbehalten. — Ein weiterer Gesichtspunkt erscheint nicht minder wesentlich. Legt nicht die Einsicht in die Unteilbarkeit aller Politik zugleich den Gedanken nahe, daß demokratische Innenpolitik als ständig neu in Konflikt und Kompromiß vollzogener Ausgleich der Interessen, als realistische Lösung der „Antithetik sozialen Lebens“ durchaus auch Vorbild und Antrieb für einen neuen Stil außenpolitischer Konfliktlösung sein könnte? Dem innerstaatlichen Recht ist das Völkerrecht, dem Grundrechts- und Kompromißgedanken der Schiedsgedanke und die Forderung nach Einschränkung der Souveränität auf bestimmte Grundrechte des Staates nachgefolgt,⁶³ und das Zusammenrücken der Welt verlangt, wie einst

⁶¹ Vgl. Sigmund Neumann, *Permanent Revolution*, New York 1942, S. 307 ff.; Dolf Sternberger, *Autorität, Freiheit und Befehlsgewalt*, Tübingen 1959.

⁶² Dazu Wilhelm Grewe, *Die auswärtige Gewalt der Bundesrepublik*, in: *Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehre* 12 (1954), S. 130 ff., sowie Eberhard Menzel, *ebenda*, S. 180 ff.; weitere Hinweise in der Diskussion (S. 221 ff.) über die rechtspolitischen Tendenzen und Probleme im Verhältnis der Gewalten bei der Formierung der Außenpolitik.

⁶³ Vgl. die völkerrechtliche Literatur bei Heinrich Korte, *Grundrechte der Staaten im Völkerrecht der Gegenwart*, in: *Festschrift für Herbert Kraus*, Kitzingen 1954, S. 244 ff.

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im innerstaatlichen Bereich, neue Formen zwischen- und überstaatlichen Interessenausgleichs.

Auch die Technik des politischen Kompromisses stößt gewiß auf Grenzen, wenn sie als Grundprinzip der Demokratie zugleich an der Parallelität von zwischenmenschlichem und zwischenstaatlichem Verkehr und Zusammenleben festhält. Das schwierige Problem, wie weit Selbstbehauptung, wie weit Kompromiß in der Ost-West- und insbesondere in der Wiedervereinigungsfrage am Platze sei, setzt hier ein gegenwärtiges Beispiel. Aber das wesentliche Merkmal scheint auch hier, daß im demokratischen Kompromißprinzip nicht mehr die Staatsräson, sondern das Grundaxiom menschlicher Freiheit und Selbstbestimmung die erste Rolle spielt: erneut also, in Inhalt und Konsequenz, das Hinüberwirken innenpolitischer Werte in die zwischenstaatliche Machtpolitik und das Aufrichten überstaatlicher Maßstäbe auf dem Grund fortgeschrittener zwischenmenschlicher Erfahrung. Und auch hier bestätigt sich die Erkenntnis, daß die politische Gestaltung der rechtlichen Fixierung vorgeht, auch wenn häufig die institutionelle Form noch des Inhalts ermangelt: Völkerbund, UNO, europäische, supranationale Einrichtungen sind Beispiele. Freilich bleibt in der Einschränkung der Beschlußfähigkeit und Verbindlichkeit, im Grundsatz der Einstimmigkeit für alle wesentlichen Fragen (Völkerbund) und im Vetoprinzip (UNO) der „Mythos der Souveränität“ unangetastet, ja, erst recht legitimiert.⁶⁴

So wenig dies Problem in seinem ganzen, auch moralischen Gewicht hier behandelt werden kann, so gewiß spielt es bei der Behauptung von der Unterlegenheit demokratischer Außenpolitik eine wesentliche Rolle. Die Berlinkrise und die ihr folgenden Verhandlungen haben ihr neue Argumente geliefert. Angesichts der verschärften Diskussion, die der pluralistische Westen dem „monolithischen“ Osten gegenüber nicht immer glücklich geführt hat, erhob sich allenthalben die Mahnung, der Westen solle nicht in vielen Reden und Kontroversen Pläne und mögliche Konzessionen vorher schon preisgeben; man dürfe jetzt nicht auf parlamentarische Debatten drängen und Opposition nicht aus der innenpolitischen in die außenpolitische Sphäre verlegen. (Darauf gründete wesentlich auch die Kritik am Deutschlandplan der SPD oder am vorweg erklärten Atomversuchsverzicht des Labour-Schattenkabinetts.) Die

⁶⁴ MacIver, *Regierung, aaO.*, S. 373; vgl. zum folgenden Ernst Fraenkel, *Öffentliche Meinung aaO.*; J. B. Duroselle, *Der Einfluß der Massen auf die Außenpolitik*, in: *Masse und Demokratie*, Erlenbach-Zürich 1957, S. 55 ff.

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Außenpolitik müsse also gegen das Hin und Her innenpolitischer Macht-
kämpfe abgeschirmt werden, ja, man müsse wieder den Weg zur klassi-
schen Geheimdiplomatie finden, um der Krise gewachsen zu sein. Aber es
bleibt das Gegenargument: die demokratische Kontrolle der Politik ist
nach innen und außen unteilbar, und ihr Wesen liegt stets in der Möglich-
keit und Durchsetzbarkeit freier Meinungsbildung.

Tatsächlich ist das Dilemma nur scheinbar. Nicht nur kann man dar-
auf hinweisen, daß gerade radikal-demokratische Verfassungsformen
wie das Schweizer Gesetzgebungsreferendum keineswegs eine radikale,
eher eine konservative Politik begünstigt haben.⁶⁵ Im äußersten Krisen-
und Kriegsfall hat in unserem Jahrhundert auch stets eher die Demo-
kratie als ihr Widerpart eine erfolgreiche Lösung gefunden. Diese über-
raschende Erfahrung zweier Weltkriege gibt, selbst wenn sie noch nichts
über die endgültige Fähigkeit sowjetischer Manövrierkunst aussagt,
einen Hinweis auf die Oberflächlichkeit des Erfolgsarguments auch in
der Frage des Verhältnisses von Gesellschafts- und Staatsform zur Au-
ßenpolitik. Wir erinnern ferner an das Beispiel der dritten französischen
Republik seit 1870: die Demokratie hat hier im steten Blick auf das
deutsch-französische Problem mehr Konsistenz bewiesen als das auto-
ritär-plebiszitäre Regime des dritten Napoleon, aber auch als die mili-
tärisch-bürokratischen Monarchien Deutschlands, Österreich-Ungarns
und Rußlands; der Zusammenbruch von 1940 hat wohl die militärischen
Grenzen eines fast isolierten Frankreich gezeigt, nicht aber, wie das
rasche Erstarken der Résistance beweist, die Demokratie selbst wider-
legt. Noch weit eindrucksvoller ist die Verbindung von innerer Eman-
zipation und Bestimmung der Außenpolitik in England. Die Nichtaner-
kennung der Sezession im amerikanischen Bürgerkrieg war ein Ent-
schluß, der gegen den Willen der englischen Oberschicht der breiten
öffentlichen Meinung und, wie man sagen muß, der politischen Vernunft
Rechnung trug. Die imponierende Geschlossenheit und Effektivität de-
mokratischer Politik im ersten Weltkrieg; aber auch die Bedeutung der
Appeasementpolitik gegen Hitler, durch die — wie immer man ihre um-
strittenen Umstände beurteilen mag — doch jedenfalls Hitler schließ-
lich offen ins Unrecht gesetzt und, nachdem alle Vermittlungsversuche
gescheitert waren, die Friedensneigung der englischen Öffentlichkeit in
entschiedene Kriegsbereitschaft verwandelt wurde; schließlich der Ein-
fluß der inneren Auseinandersetzung auf den raschen Abbruch des Suez-

⁶⁵ Schindler, aaO., S. 145 f.

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Unternehmens: all das sind Beispiele für die enge Verbindung beider
Bereiche und zudem Beweise für die Fragwürdigkeit der Legende von
der Unterlegenheit demokratischer Außenpolitik.

Vor allem aber erscheint die Geschichte der Vereinigten Staaten als klassisches Beispiel innenpolitischer Orientierung, die wesentlich auch die Leitung der Außenpolitik beherrscht hat. Während überall sonst die Parlamente nur „kontrollierenden Anteil“⁶⁶ an der Außenpolitik der Regierung nehmen, ist hier auch der Senat aktiv eingeschaltet.⁶⁷ Das ging trotz ständigem Wechsel des Personals gut, solange die Politik der Isolation und der amerikanischen Hemisphäre den weltpolitischen Gegebenheiten entsprach: die politische Dynamik verwirklichte sich in der Ausdehnung der inneren Grenzen, in der Frontierbewegung, in der raschen industriellen Emanzipation und in der Abrundung und Abschirmung des Kontinents gegen europäischen Kolonialismus und inneramerikanische Auseinandersetzungen. Das 20. Jhdt. hat diese Sicherheit des innenpolitischen Primats nun freilich ernsthaft erschüttert und auch zu Verschiebungen in der Bestimmung der Außenpolitik geführt.⁶⁸ Der weltgeschichtliche Entschluß des Kriegseintritts von 1917 war, so sehr er der gewandelten Situation und dem Weltkriegscharakter der Auseinandersetzung entsprach, nur durch die deutschen Mißgriffe in der Seekriegsführung und ihre Wirkung auf die inneren Kräfte und die öffentliche Meinung Amerikas möglich geworden. Deshalb auch der neuerliche Rückzug aus der Weltpolitik, der verhängnisvolle Verzicht auf eine Beteiligung am Völkerbund, die Zurückhaltung gegen Hitler und schließlich die Tatsache, daß wohl nur der japanische Überfall auf Pearl Harbour — wie immer man die Details beurteilen mag — Roosevelt die neuerliche Hinwendung zur aktiven Kriegspolitik ermöglichte. Erst die Konfrontierung mit der auch innenpolitischen Drohung des Bolschewismus nach dem Ausfall des Schutzwalls Europa, erst die bipolare Weltkonstellation nach 1945 hat, noch immer weitgehend innenpolisch und gesellschaftsideologisch motiviert, Amerika in die Funktion einer „Welt-

⁶⁶ Scheuner, aaO., S. 228.

⁶⁷ Dazu den vergleichenden Überblick von Werner Krauss, *Die parlamentarische Kontrolle der Außenpolitik*, in: *Außenpolitik* 6 (1955), S. 513 ff.; vgl. auch Ernst-Otto Czempiel, *Der diplomatische Dienst der Vereinigten Staaten zwischen Tradition und Spezialisierung*, in: *Politische Vierteljahresschrift* 3 (1962), S. 63 ff.; sowie besonders Ernst Fraenkel, *Das amerikanische Regierungssystem*, Köln-Opladen 1960, S. 289 ff.

⁶⁸ Zusammenfassend Eberhard Menzel, *Gegenwartsprobleme der Auswärtigen Gewalt in den Vereinigten Staaten*, in: *Festschrift H. Kraus, aaO.*, S. 259 ff.; 303.

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macht wider Willen " versetzt.⁶⁰ Die Probleme einer solchen unwillig betriebenen Politik liegen auf der Hand und sind oft kritisch beleuchtet worden: neben der beständigen Drohung eines neuen Rückzugs der amerikanischen öffentlichen Meinung in die Innenpolitik ist es vor allem die mit verschiedenem Glück operierende Auslandshilfe und Stützpunktpolitik, die sowohl im süd- und mittelamerikanischen Kontinent wie in Asien und dem vorderen Orient zu heftigen Reaktionen und Rückschlägen geführt hat. Kaum geringere Probleme ergeben sich auch, wie die jüngste Entwicklung um das Frankreich de Gaulles zeigt, für die amerikanische Bündnispolitik.

Und doch besitzt die innenpolitische Verwurzelung der amerikanischen Außenpolitik, zumal nach der Modifizierung durch die Erfahrung der beiden Weltkriege, zwei Vorzüge, die ihre Nachteile entschieden aufzuwiegen scheinen. Sie verbürgt das festere Fundament einer Zweiparteien-Außenpolitik, die dem äußeren Gegner weniger Chancen einer inneren Aufspaltung als die europäische Szenerie bietet. Und sie ist eher geeignet, der ideologisch abgestützten Außenpolitik eines totalitären Staates zu begegnen als ein Primatsdenken alten Stils, das sich in der Ära des „Weltbürgerkrieges“ seiner Rückensicherung längst nicht mehr sicher sein darf. Wohl ist die Policy of liberation im Sinne einer demokratischen, also innen- und freiheitspolitisch begründeten Wiederherstellung rechtsstaatlicher Ordnung in der sowjetbeherrschten Welthälftedrasch wieder einer Bescheidung auf die Eindämmungs-(Containment)Politik gewichen. Die Ära Dulles hat die Grenzen erfahren, die dem Glauben an die innere Umformung außenpolitischer Konstellationen gesetzt sind. Doch bietet, allen Schwierigkeiten, Fehlern und Rückschlägen zum Trotz, die Außenpolitik der Vereinigten Staaten gerade dank ihrer vielkritisierten Verschmelzung mit innenpolitischen Primatsansprüchen, einen Anknüpfungspunkt für alle Bestrebungen und Versuche, im Angesicht des atomaren Krieges doch noch die Ansätze zu kräftigen, die der Gedanke einer Weltfriedensordnung gerade aus der Anschauung

⁶⁰ Ernst Fraenkel, USA - Weltmacht wider Willen, Berlin 1957, S. 10 ff. Für die Versuche einer bewußten machttheoretischen, „realistischen“ Fundierung der amerikanischen Außenpolitik im Rahmen der internationalen Politik ist hier besonders auf die Bücher von Hans J. Morgenthau hinzuweisen: z. B. *Dilemmas of Politics*, Chicago 1958; *Politics among Nations*, 3. Aufl. New York 1960; vgl. Kenneth B. Thompson, *Political Realism and the Crisis of World Politics*, Princeton 1960, sowie zusammenfassend (mit Bibliographie) Gottfried-Karl Kindermann, *Philosophische Grundlagen und Methodik der Realistischen Schule von der Politik*, in: *Wissenschaftliche Politik*, Freiburg/Br., 1962, S. 251 ff.

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