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überstaatlicher, innen- und geistespolitisch begründeter Weltkonflikte gesetzt.

Zunächst aber war in dem Eigenständigkeitsanspruch der säkularisier-
ten Staats- und Fürstenpolitik und in den ihr zugeordneten Herrschafts-
lehren von Machiavelli und Bodin zu Fichte und Hegel der Selbstzweck
politisch-staatlichen Handelns begründet. Es bleibt dabei eigentümlich,
„daß das Dogma des allgenügsamen Staates erst in der Neuzeit aufkam,
wo die gegenseitige Abhängigkeit der Staaten so viel eindeutiger ist
als je zuvor²⁸. Um den Schlüsselbegriff der Staatsräson haben sich sowohl
die politischen Theorien wie die Herrschaftspraxis des absolutistischen
Staates gruppiert, und die Studien Meineckes, Dehios²⁹, Näfs haben
eindringlich sichtbar gemacht, wie stark die Überzeugung von der Eigen-
gesetzlichkeit der äußeren Politik als einer „Reziprozität von Egoismen³⁰
auch die Staatsanschauung des 19. und 20. Jhdts., das Hegemonial- und
Gleichgewichtsdenken der neueren Zeit noch bestimmt hat. Hier lag die
klassische Begründung eines Primats der Außenpolitik, wie er als all-
gemeines „Gesetz“ auf Mittelalter und Antike nicht anwendbar er-
scheint. Am wenigsten traf dies auf England zu, wo Beschränkung des
Monarchen durch die Gesellschaft zur Tradition und anderthalb Jahr-
hunderte vor dem Zusammenbruch des europäischen Absolutismus schon
zum Inhalt einer Revolution geworden war. Es bestimmte jedoch die
kontinentaleuropäische Entwicklung, wo vom Primat der militärischen
Macht aus erst der Weg zum modernisierenden innerstaatlichen Umbau,
zur Rationalisierung der Verwaltung, zur gelenkten Wirtschaftspolitik
beschritten und, soweit er nicht wie in Frankreich revolutionär abgebro-
chen wurde, als Reform von oben und von außen vollendet wurde. Der
Staatsindividualismus nach außen entsprach dem Obrigkeitsstaat mit
bürokratischer Verwaltung, der Machtstaat dem Administrativstaat.

Auch das Zeitalter des revolutionären Nationalismus hat noch weit-
gehend daran festgehalten, daß das politische Leben vornehmlich in der
Machtäußerung nach außen, in der Selbstbehauptung gegenüber anderen
Staaten beschlossen, daß die Innenpolitik davon abgeleitet sei und
außenpolitische Bedürfnisse und Aktionen entscheidend auf die inner-
staatlichen Ereignisse und Einrichtungen zurückwirkten. Doch hat man
zugleich überzeugend nachgewiesen, wie stark schon die vorrevolutio-

28 R. M. MacIver, *Regierung im Kräftefeld der Gesellschaft*, Frankfurt o. J. (amerik. u. d. T.: *The Web of Government*, New York 1947), S. 341.

29 Ludwig Dehio, *Gleichgewicht oder Hegemonie*, Krefeld 1948.

³⁰ Näf, aaO., S. 7.

Betrachtungen über den Primat der Außenpolitik

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nären Ansätze und Triebkräfte des Nationalismus von der inneren, der religiösen, wirtschaftlichen und kulturellen Emanzipationsbewegung ausgingen und wiederum auf die innere Umgestaltung von Politik und Gesellschaft zurückwirkten³¹. Nationalismus und Demokratie entwickelten sich Seite an Seite, und noch heute vollzieht sich — sichtbar in Asien und Afrika — die staatliche Neugestaltung im Zeichen eines integrierenden Nationalismus, dessen innere Funktion besonders wichtig erscheint.

So bestätigte sich erneut die alte Erkenntnis, die schon in der antiken Lehre von der gemischten Verfassung lebendig war, dann die Postulate der Gewaltentrennung, der Freiheitsrechte, des pluralistischen Parteienstaats bestimmt hat: die Erkenntnis von der „antithetischen Natur des sozialen Lebens“³², die gerade ihrer innenpolitischen Verwirklichungsmöglichkeiten bedarf und auf die Dauer nicht vom vermeintlichen Primat außenpolitischer Machtentfaltung und der Utopie innenpolitischer Harmonisierung überdeckt werden kann, wie es dann mit letzter Konsequenz in den autoritären und totalitären Herrschaftsformen versucht wurde. Es ist zum allgemeinen Erfahrungsgut geworden, daß moderne Revolutionen aus einer Verdrängung der Innenpolitik wachsen und, wie am Ende der Weimarer Republik auch Brüning und Papen mit ihrer Hoffnung auf Bewältigung der Krise erfahren mußten, durch außenpolitische Erfolge nicht endgültig aufgehalten werden können.

Die französische Revolution erscheint als der große Kreuzungspunkt, an dem diese neue Verschiebung der Akzente am sichtbarsten geworden ist. Auf dem europäischen Kontinent war die Kabinettspolitik des Absolutismus, die sich auf eine relative Geschlossenheit der aristokratischen Führungsschicht stützen konnte, mit der Ausbildung des rationalistischen Verwaltungsstaates freilich selbst schon deutlich auf eine stärkere Interdependenz von innerer und äußerer Politik hindrängte, durch die Anschauung einer primär innenpolitischen Umwälzung und ihrer Folgen für die Entfesselung auch einer Außenpolitik neuen Stils entscheidend angefochten. Napoleonischer Cäsarismus und Imperialismus, kulturell oder „völkisch“ begründeter Nationalismus, demokratisch-liberale Emanzipations- und Verfassungsbewegung, aber auch die darauf reagierende Restaurationspolitik waren nur verschiedene Seiten einer Revolutionierung des Verhältnisses von Außen- und Innenpolitik. Der

³¹ Vgl. besonders Hans Kohn, *The Idea of Nationalism*, New York 1948, S. 119 ff.

³² So Dietrich Schindler, *Verfassungsrecht und soziale Struktur*, 2. Aufl. Zürich 1944, S. 127.

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Prozeß reicht vom überstaatlichen Sendungsgedanken der großen Revolu-
lution über die Forcierung der Volksideologie und die Betonung des
innen- vor dem außenpolitischen Freiheitsgedankens bis hin zum vor-
übergehenden Erfolg, dann zum Scheitern der Restaurationsbewegung,
das zuletzt noch im Sturz des zaristischen Rußland und des wilhelmini-
schen Deutschland besiegelt wurde. Wie verschieden der konkrete Gehalt
und die herrschaftspolitischen Auswirkungen der ideologisch-überstaat-
lichen Prinzipienpolitik auch sein mochten, die auf der einen Seite durch
die Revolution und Napoleon, auf der anderen durch die Heilige Alli-
anz und Metternich bezeichnet war: immer haben sie ein scheinbar
unaufhaltsames Vorrücken der innenpolitischen Fronten und Impulse in
die zwischenstaatliche Politik zur Folge gehabt.

Dieser Prozeß ist freilich aus seinen kontinentaleuropäischen Voraus-
setzungen allein nicht zu begreifen. Der Einfluß angelsächsischer Verfas-
sungs- und Herrschaftsentwicklung seit der glorreichen Revolution
(wirksam schon in Montesquieus von der Analyse der englischen Ver-
fassung angeregter Staatsphilosophie), schließlich der Eindruck und die
direkte Wirkung der davon abgeleiteten amerikanischen Emanzipations-
und Unabhängigkeitsbewegung haben im Kreis der Ursachen der fran-
zösischen Revolution und der sie vorbereitenden politischen Philosophie,
zugleich für die Neukonzeption der Innenpolitik und ihrer Stellung
gegenüber der äußeren Machtpolitik eine kaum überschätzbare Bedeu-
tung erlangt. Freilich geht der Versuch Gerhard Ritters (Freiburg) zu
weit, mit fast geopolitischen Argumenten einem kontinentalen Typus
der Machtpolitik den „insularen“ Sonderfall, übrigens mit dem Odium
der Utopie, gegenüberzustellen³³: die Einsicht in die Bedeutung der
Interdependenz beider Entwicklungstendenzen wird dadurch verfehlt.
Wohl hat man sich in fast eintöniger Wiederholung immer wieder dar-
auf berufen, daß selbst ein englischer Historiker des 19. Jhdts. (Robert
Seeley) dem positivistischen Zeitalter entsprechend die geradezu mecha-
nistische Formel geprägt habe: „Der Grad der Freiheit innerhalb eines
Staates wird immer umgekehrt proportional sein dem Grad des Druckes,
der auf seinen Grenzen lastet“³⁴. Von ähnlichen Auffassungen ging auch
die Frontierhypothese F. J. Turners und seiner Schule aus, nach deren
einflußreicher Doktrin (1890) die amerikanische Demokratie vor allem

³³ Gerhard Ritter, *Machtstaat und Utopie*, 3. Aufl. 1943, Neuauflage München 1948.

³⁴ So mit vielen anderen auch die zitierten Schriften von Hans Rothfels — und besonders schon Otto Hintze (vgl. v. Anm. 53).

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durch das pionierhafte Verschieben der Grenzen der Zivilisation und
ihre Rückwirkung auf die innere Formung und Gestalt der Vereinigten
Staaten entstanden und erstarkt sei; die offene Grenze scheint in der
Tat als Sicherheitsventil für die innere Dynamik gewirkt, das Ende der
inneramerikanischen Expansion zugleich das Ende der Isolationspolitik
und den Eintritt der Vereinigten Staaten in die Weltpolitik postuliert
zu haben³⁵. Aber das Wesentliche ist, daß auch solche Theorien vom
Wert der inneren Freiheit, Demokratie ausgingen und die außenpoliti-
schen Faktoren dieser Wertvorstellung zuordneten. Auch die Tatsache,
daß um die Jahrhundertwende das Werk eines amerikanischen Admirals
über den Einfluß der Seemacht auf die Geschichte³⁶ oder englische und
amerikanische Theorien über die geographische Verursachung der Politik
weiten Widerhall gefunden haben, widerspricht dem nicht; davon ist
ja eben eine deutsche, kontinentale Geopolitik ausgegangen, die den
Ausgangspunkt ins Gegenteil verkehrt hat³⁷. Selbst wenn man von den
vielfältigen Wechselbeziehungen absieht, die „kontinentalen“ und „in-
sularen“ Typus stets verbunden haben, so wird doch das Wesen der
Innenpolitik durch solche äußerliche Typisierung nicht erfaßt. Der Auf-
stieg der Demokratie und die Verschiebung im Verhältnis von Innen-
und Außenpolitik ist keine Funktion der Geopolitik, mag sie auch in
geisteswissenschaftlichem Gewande einhergehen.

IV

Eine kritische Betrachtung wird solchen Spekulationen gegenüber dem
Struktur- und Funktionswandel der inneren Politik in ihrem Verhält-
nis zur Staatspolitik nach außen vor allem auf drei Ursachenreihen
zurückführen, die in enger wechselseitiger Beziehung die gesamte
abendländische Welt erfaßt haben:

1. Geistig auf den Prozeß der Säkularisation, der übrigens, wie im-
mer wieder nachgewiesen wurde³⁸, nicht in der Abwendung vom Chri-

³⁵ Dazu K. D. Bracher, *Der Frontiergedanke: Motiv des amerikanischen Fortschritts-bewußtseins*, in: *Zeitschrift für Politik* 2 (1955), S. 228 ff.

³⁶ Alfred Thayer Mahan, *The Influence of Sea Power upon History*, Boston 1890 (deutsch Berlin 1896).

³⁷ Vgl. oben Anm. 11; dazu noch besonders die Schriften des englischen Geographen Sir Halford J. Mackinder, *Democratic Ideals and Realities*, London 1919, S. 150 ff. sowie schon sein Essay, *The Geographical Privot of History*, in: *Geographical Journal* 23 (1904), S. 421 ff.

³⁸ Vgl. Friedrich Delekat, *Über den Begriff der Säkularisation*, Heidelberg 1950; ferner die Bemerkungen bei G. Leibholz, *Strukturprobleme*, aaO., S. 142 ff. u. a.

9 Fraenkel

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stentum, sondern gerade in dem optimistischen Glauben an die vollständige Verchristlichung der Welt seinen Ursprung hat und erst im Scheitern dieses Glaubens die Antibewegung hervorgetrieben hat. Der Prozeß ist, wie an der Transformation vieler Begriffe und Vorstellungen nachzuweisen ist, auch in der modernen Demokratie noch keineswegs abgeschlossen; so sehr aber die religiös-christlichen Wurzeln und Elemente besonders auch im angelsächsischen Typus noch fortdauern, so ist seine Konsequenz doch ein politischer Emanzipationsprozeß, als dessen äußerer Aspekt der Aufstieg des souveränen Nationalstaates und des Nationalismus, als dessen innerer Aspekt der Durchbruch des politischen Liberalismus und der Demokratie erscheint.

2. Soziologisch auf den gesellschaftlichen Strukturwandel, der sich vom Kapitalismus zum Imperialismus, von ständischen zu egalitären Ordnungsvorstellungen vollzieht und zugleich mit dem Aufstieg des modernen Sozialismus ein neues Spannungsfeld von national und international begründeter Zukunftspolitik hervorbringt.

3. Materiell schließlich auf die technologische Revolution, die von der ständig beschleunigten Ausweitung der materiellen Kultur und der Bevölkerungszahl bis hin zum Wandel der Kriegstechnik auch einem neuen Verhältnis von Mensch, Gesellschaft und Staat den Weg gebahnt hat. Dem entspricht übrigens auch, daß Begriff und Erscheinung des „Militarismus“ nicht mehr, wie noch Gerhard Ritter versucht, als staatlichaußenpolitisches, sondern gerade charakteristisch als gesellschaftlich-innenpolitisches Problem zu fassen sind³⁹.

Daß das Gewicht dieser Wandlungen besonders in Deutschland lange nicht hinreichend eingeschätzt wurde, erscheint als eine der Folgen jener bewußten, selbstbewußten Trennung vom westeuropäisch-amerikanischen Staats- und Gesellschaftsdenken, die aufs engste mit dem „Ausbleiben einer normalen revolutionären Pubertätskrise der deutschen Entwicklung“ zusammenhängt und zu dem folgenschweren Nachhinken der deutschen Innenpolitik hinter dem Aufstieg der Demokratie geführt hat⁴⁰. Das gilt für den gewiß starken, doch rasch abgebogenen Widerhall auf die amerikanische und französische, aber auch schon auf die englische

³⁹ Dazu besonders Wolfgang Sauer, in: *Staat und Politik*, aaO., S. 181 ff.; ders., in: Bracher, *Die Auflösung der Weimarer Republik*, 3. Aufl. 1960, S. 238 ff.

⁴⁰ Rudolf Stadelmann, *Deutschland und die westeuropäischen Revolutionen*, in: *Deutschland und Westeuropa*, Laupheim 1948, S. 14 ff.; vgl. S. 28: „Der kleine Ursprung, die deutsche Sonderform des aufgeklärten Fürstenstaates, führte in eine Sackgasse“.