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der innenpolitischen Kompromiß- und Ausgleichstechnik entwickelt hat: Völkerbund und UNO waren die Zeichen, europäische und atlantische Gemeinschaft die Partialversuche.

Zwischen die westlichen und östlichen Manifestationen des Primats-problems hat sich nun noch die Emanzipationsbewegung der „jungen Nationen“ Asiens und Afrikas geschoben. Ihre verfassungs-, sozial- und wirtschaftspolitische Konsolidierung erscheint vielfältig überlagert von Nationalstaats- und Souveränitätsideologien, wie sie die älteren Staaten vor dem Zeitalter der Weltkriege entwickelt hatten.⁷⁰ Aber die Ähnlichkeit hat ihre Grenzen in der Tatsache, daß der Nachholprozeß hier in gewaltiger Beschleunigung und schon unter dem Eindruck des Dilemmas geschieht, in das die Kabinetts-, Revolutions- und Nationalismuspolitik Europas 50 Jahre davor geführt hat. Es steht im Zeichen einer gegenüber der Vorkriegswelt grundlegend veränderten Situation der Interdependenz der internationalen Politik, der sich schließlich mit der Idee der äußeren Staatsräson auch der Gedanke der Volkssouveränität und der Weltbefriedung durch innenpolitische Emanzipation mehr und mehr ein- oder gar unterzuordnen scheint.⁷¹ In der Tat finden sich die neuen Staaten, trotz rasch und überschwenglich bekundetem Bekenntnis zu einem „Neutralismus“ neuen und eigenen Stils, sogleich in den innenpolitisch-ideologisch begründeten, außenpolitisch ausgetragenen Weltgegensatz von Kommunismus und Demokratie hineingerissen; sie sind ohne Anlehnung an eine Machtpolitik, die mit den äußeren auch die inneren Einflüsse geltend macht, gar nicht existenzfähig. Selbst Indien und Ägypten tragen hier kein überzeugendes Eigenprofil; und in Jugoslawien, das als kommunistisches System mit „blockfreier“ Außenpolitik alle Einsichten zeitweilig auf den Kopf zu stellen schien, ist die persongebundene Lösung besonders untypisch und wohl auch transitorisch.

Unsere Betrachtung muß also mit einer Reihe von Fragezeichen entden. Sie registriert die Tendenz zu übernationalen und überstaatlichen Lösungen, zu größeren Wirtschafts- und Militäreinheiten, zur innenpolitischen Durchdringung und Überhöhung der Außenpolitik, zum zwischenstaatlichen Kompromiß innerhalb innenpolitisch-ideologisch geprägten Fronten und schließlich sogar zum Koexistenz- und Statusquo-

⁷⁰ Vgl. jetzt auch Richard Löwenthal, *Staatsfunktionen und Staatsform in den Entwicklungsländern*, in: *Die Demokratie im Wandel der Gesellschaft*, Berlin 1963, S. 164 ff.

⁷¹ Vgl. Hans Wolfgang Kuhn, *Begriff und Problem der weltpolitischen Interdependenz*, in: *Wissenschaftliche Politik*, Freiburg/Br. 1962, S. 237 ff.; F. O. Czempiel, *Interdependenz und Allgemeinwohl*, in: *Frankfurter Hefte* 18 (1963), S. 101 ff.

Betrachtungen über den Primat der Außenpolitik

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Gedanken zwischen diesen Fronten. Wir stellen fest, daß die Art zwischenstaatlicher Auseinandersetzung freilich noch keine Parallele zum Ausgleich des innerstaatlichen Pluralismus bietet, solange an den Leitbildern der vollen Souveränität noch festgehalten wird; daß mithin die Primatsfrage, die nur durch einen Ausgleich der Staatsegoismen nach dem Vorbild der zwischenmenschlichen Kompromißpraxis in der Demokratie aufgehoben würde, ungelöst fortbesteht. Mit dem Phänomen der Macht bleibt auch der Austrag von Gegensätzen Wesen und Inhalt der Politik. Aber Macht ist nicht böse an sich, sondern im Verhältnis ihrer Anwendung, und so steht auch der Modus der politischen Auseinandersetzung in der Demokratie, auf eine höhere Ebene verwiesen, zugleich als Vorbild zwischenstaatlicher Beziehungen.

Für eine politische Wissenschaft, die nur im Raum der freiheitlichen Demokratie existieren kann, weil nur diese Herrschaftsform eine kritische Analyse ihrer eigenen Elemente zuläßt, bedeutet dies Problem noch mehr als für Historie oder Soziologie, auch für Staats- und Völkerrecht. Sie kann sich nicht bei der Beschränkung auf einen der Aspekte bescheiden, wie sich der Historiker im Zweifelsfall vorwiegend für die äußere Politik der Staaten, der Soziologe für die inneren Prozesse der Gesellschaft, der Jurist für die rechtlichen Normen der Politik zu interessieren pflegt. So wird diese Wissenschaft sich, auch um ihres eigenen Profils willen, stärker als bisher in konkreten Untersuchungen um vertiefte Einsicht in das Verhältnis und den Übergang zwischen der inneren und der äußeren Politik bemühen müssen. Sie wird dabei von der Grundfrage aller Politik ausgehen: kommt politische Dynamik und Macht, kommt politische Ordnung als Ausgleich und Kraftentfaltung eher von oben und außen zustande, wie es das Credo der Diktatur — Politik als Zwang — seit alters und mit viel Überzeugungskraft verkündet, oder ist nicht innere Freiheit, politische Willensbildung von innen und unten seit der Erneuerung des demokratischen Gedankens und inmitten der Anfechtung pseudodemokratischer Diktaturen auch der tragende Grund einer konstruktiven Außenpolitik, die auf den Menschen und den Wert der Person hic et nunc statt auf großartig-unmenschliche Zukunftsideologien bezogen ist? Hier ist auch der Wissenschaftler gerufen, Stellung zu nehmen und die weiteren Konsequenzen zu bedenken, die im Primatsproblem stecken.

Schließlich bleibt bis zur Gegenwart das Fazit bedenkenswert, das James Bryce am Ende des ersten Weltkrieges ziehen konnte: „Die Versuchungen und Fallstricke, denen die diplomatischen Methoden und Ab-

10*

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sichten in oligarchisch und despotisch regierten Staaten zu ihrem Ver-
derben ausgesetzt sind, unterscheiden sich vielfach von den Versuchun-
gen, vor denen eine Volksregierung auf der Hut sein muß. In diesen
Fällen aber und in manchen anderen haben sie sich als die gefähr-
licheren erwiesen.« Bryce schließt seine Betrachtung mit der Mahnung,
es gelte, die inneren Fundamente auswärtiger Politik durch politische
Bildung und Aufklärung der Völker zu verbreitern und ihr dadurch
wahre Festigkeit zu geben: „Unwissenheit ist das ganz große Hinder-
nis.“⁷²

Mehr denn je dürfte für die heutige Situation gelten, daß die Be-
hauptung freiheitlicher Demokratie gegenüber der Verführungskraft
totalitärer Gegner, aber auch der Gefahr autoritärer Unterwanderung
steht und fällt mit der Einsicht, daß gute Innenpolitik auf lange Sicht
die beste Außenpolitik verbürge. Im Licht dieser Erkenntnis sind auch
die neuerlichen Versuche und Vorschläge zu sehen, einem praktisch
unumschränkten Existenzrecht des Staates die Verfassung, einer abso-
lut gesetzten Staatsräson die inneren Freiheitsrechte unterzuordnen, wie
sie die jüngsten Bemühungen um ein weitreichendes Notstandsrecht
hervorgebracht haben. In ihnen kehrt die These vom Primat der Außen-
politik wieder, die im Zeitalter des Weltbürgerkriegs, nach den Erfah-
rungen der Weltkriege, im Zeichen des Wettstreits zwischen verschie-
denen Gesellschaftsordnungen und der globalen Interdependenz aller
Politik keine Daseinsberechtigung mehr besitzt. Die Bundesrepublik ist
den darin liegenden Gefahren besonders ausgesetzt: nicht nur aufgrund
ihrer besonderen außenpolitischen Lage, sondern nicht weniger ange-
sichts der „versäumten Reform“ eines Staates, dessen Innen- und Gesell-
schaftspolitik nach wie vor durch außenpolitisches Primatsdenken be-
einträchtigt wird, so wenig das Deutschlandproblem dadurch gelöst wer-
den kann⁷³. Außenpolitik durch gute Innenpolitik schließt weder Ge-
heimdiplomatie noch klare Planung der auswärtigen Angelegenheiten
aus. Aber es hält sie unter Kontrolle und gibt dem Bürger die Gewißheit:
tua res agitur. Ohne diese Gewißheit verlöre Politik ihren Sinn, zuerst
und zuletzt dem Menschen zu dienen.

⁷² Bryce, *aaO.*, Bd. III, S. 51; S. 54.

⁷³ Vgl. O. H. v. d. Gablentz, *Die versäumte Reform*, Köln-Opladen 1960; K. D. Bracher, *Die zweite Demokratie in Deutschland — Strukturen u. Probleme*, in: *Die Demokratie aaO.*, S. 128 ff.

December 26, 1963

Professor K.D. Bracher
Center for Advanced Study in the
Behavioral Sciences
202 Junipero Serra Boulevard
Stanford, California

Dear Professor Bracher:

I wonder whether you would find it
possible to send me the outline for your
proposed paper for the symposium on Germany,
as I suggested in my letter of November 26th.

Our intention is to circulate these
outlines to the other authors in order to
avoid duplication.

I would be very grateful if I could
have this as soon as possible.

Kind regards.

Henry V. Kieisinger

Sincerely yours,

Kind regards.

Have this as soon as possible.

avoid publication.

as I suggested in my letter of November 16th.
proposed paper for the symposium on Germany,
possible to send me the outline for your

Dear Professor Bracher:

Stanford, California
203 Number One Boulevard
Behavioral Sciences
Center for Advanced Study in the
Professor K.D. Bracher

December 26, 1963