Ministero degli Affari Esteri

IL DIRETTORE GENERALE DEGLI AFFARI POLITICI

By Air Mail

DEC 9 1968

Roma, 4th December, 1968.

Dear Henry,

I have just read about your appointment as
President Nixon's personal adviser on national
security.

I am really delighted that you have been
called upon to perform this very important role
and I wish to convey to you my warmest and heart-
felt congratulations.

I feel sure that your contribution to the
making of American foreign policy will be as fruit-
ful as all your previous activity in public fields
has proved to be.

Hoping to have the pleasure of seeing you
fairly soon,

Professor Henry A. Kissinger
Harvard University
Center for International Affairs
6, Divinity Avenue
Cambridge
(Mass.)
U.S.A.

SISTEMA POLIGRAFICO DELLO STATO

[LC]

Pinar 21-Madrid (6)

RCI
Residencia
del Consorcio Pinar de Investigaciones Científicas

Prof. Henry A. Kissinger
"HARVARD INTERNATIONAL SEMINAR"
471, Broadway
Cambridge, Mass 12138

Madrid 4 December 1968

Dear Prof. Kissinger:

I've received your letter of the 22nd Nov, and will of course
take great pleasure in recommending people for the "International Seminar"

I was tremendously glad to read of your recent nomination by
Mr. Nixon to be National Security Aide. Naturally the Spanish press have
given this a lot of space and the news was excellently received. With
you allow me to congratulate you on this really great personal achieve-
ment?. I will always recall your lectures in Harvard, during the summer
of 1967, with pleasure and also the opportunities I had to listen to you
in discussions on political thought. They were and will remain of great
importance to me,

Cándido Pérez Gállego.
Pinar, 21.
MADRID(6).

JAN 6 1969

[L.C.]

MÁRIO B. GARNERO

São Paulo, December 27, 1968

Mr. Henry Kissinger,
Harvard University,
Cambridge, Mass.

Dear Mr. Kissinger:

It gave me great pleasure to know that you have been appointed by Mr. Richard Nixon as Special Assistant for Security Affairs of the United States. In a world that is becoming closer and more interdependent every day, problems regarding the security of the United States do not belong to that country alone, but to every country of the world. It seems to me that your appointment is a very expressive demonstration of the good intentions of the new American government, in the most important sectors of its administration.

I had the pleasure of meeting you personally and of welcoming you to São Paulo on your official visit to this city in June 1962. I was, at that time, the President of the National Institute of Graduate Studies, a group of young people, students, journalists, intellectuals and workers in general that promoted public debates on problems of interest. I was therefore able to see for myself how interested you were in really getting to know our political, economic and social reality, thus enabling you to appreciate the problems that originate from intercontinental relationships.

I should be taking a trip to Washington shortly and I would like to visit you personally to tell you something of our projects for mutual cooperation between our countries.

Please accept my hearty congratulations and best wishes for every success in your new appointment.

Av. Paulista 1754

I/ andar

São Paulo, S.P., Brasil

Mario B. Ganssaro

Sincerely yours,

ships.

how to appreciate the problems that originate from intercontinental relations-

I was therefore able to see for myself how interested you were in really
workers in general that promoted public debates on problems of interest.

dise, a group of young people, students, journalists, intellectuals and

I was, at that time, the President of the National Institute of Graduate Studies coming you to São Paulo on your official visit to this city in June 1965.

I had the pleasure of meeting you personally and of making

an effort of sectors of its administration.

the good intentions of the new American government, in the most important regards to me that your appointment is a very expressive demonstration of do not belong to that country alone, but to every country of the world. It dependent every day, problems regarding the security of the United States of the United States. In a world that is becoming closer and more inter-

Dear Mr. Kissinger:

Cambridge, Mass.
Harvard University,
Mr. Henry Kissinger,

São Paulo, December 27, 1968

MARIO B. GANSRRO

[To]

JAN 6 1968

UNITED STATES MISSION
TO THE
NORTH ATLANTIC TREATY ORGANIZATION
(USNATO)

DEC 9 1968

December 4, 1968

Professor Henry A. Kissinger
Center for International Affairs
Harvard University
Cambridge 38, Massachusetts

Dear Henry:

My heartiest congratulations and very best wishes
as you prepare to take up your new responsibilities.
It sometimes seems as though important new "junctures"
or "crossroads" appear rather frequently, but I
think that in several respects the present deserves
such distinction. You have an exciting challenge
and opportunity and I am very pleased that Mr. Nixon
has turned to you.

Again, my very best wishes, and warm personal re-
gards.

Consultant for Political-Military Affairs
Raymond H. Carthoff

Sincerely,

Barbara.

Again, my very best wishes, and warm personal re-
mark.

I have turned to you.

and opportunity and I am very pleased that Mr. Nixon
and his distinguished family has been able to spend a
lot of "crossroads" time rather frequently, but I
It sometimes seems as though important new "tectumes"
are you prepare to take up your new responsibilities.
My heartiest congratulations and very best wishes.

Dear Henry:

Cambridge 38, Massachusetts
Harvard University
Center for International Affairs
Professor Henry A. Krasinger

December 4, 1968

(USNAVO)

UNITED STATES MISSION

DEC 9 1968

DEC 6 1968

CONSERVATION OF HUMAN RESOURCES

COLUMBIA UNIVERSITY
NEW YORK, N.Y. 10027

December 4, 1968

Dr. Henry A. Kissinger
Harvard University
Cambridge, Massachusetts

Dear Henry:

It was good news indeed to read of your
appointment even though I suspect that
it means that you will have less oppor-
tunity to visit on the Vineyard. But
as the *New York Times* reports, many of
us are greatly reassured by your going
to Washington in such an important role.

On January 7 I am off on my annual
hegira for the State Department, this
time to Iran, Afghanistan, Pakistan,
India, and Ceylon. If your schedule
permits, I look forward to talking
with you when I get back towards the
end of February.

DEC 6 1968

UNIVERSITY OF CALIFORNIA, BERKELEY

BERKELEY • DAVIS • IRVINE • LOS ANGELES • RIVERSIDE • SAN DIEGO • SAN FRANCISCO

A Tribute to the People of California

SANTA BARBARA • SANTA CRUZ

DEPARTMENT OF MOLECULAR BIOLOGY

BERKELEY, CALIFORNIA 94720

4 December 1968

Professor Henry A. Kissinger
Center for International Affairs
Harvard University
6 Divinity Avenue
Cambridge, Massachusetts 02138

Dear Henry,

I was delighted to read of your appointment as "Special Assistant for National Security Affairs" to President-elect Nixon. I must say that I was quite disappointed when Nixon was elected and even fearful about the future of our country under his leadership. Your new appointment makes me very much more hopeful and optimistic that Nixon will operate, in the foreign policy area at least, in a rational, purposeful and competent way if his future appointments of the critical people match his good judgement in choosing you.

My main purpose in writing is to congratulate you personally on your new job and to express the enormous sense of relief and optimism that your appointment has brought me but I also wish to make one further observation. Over the past 10 years or so I have served occasionally on special panels of the National Academy of Sciences, panels organized from time to time directly by the White House, and as a member of the Jason Group of IDA. These various panels had the task of advising the President, the Secretary of Defense or the Secretary of State on matters of science, education, military hardware, military strategy and such subjects. I was tremendously impressed by the effectiveness of the confrontational method of debate and discussion that we always used in these groups. It was like an extension of the powerful method of absolutely untrammeled debate that is common between a professor and his graduate students or among professional peers in physics and biology into the area of government decision making. Naturally not all of the conclusions went the way I would have liked but at least I and other outsiders had the very real opportunity to confront those responsible for decisions, including administrators, generals and political types with the strongest possible constructive or critical arguments we could muster. I have also seen the clarifying effectiveness of this kind of debate in the Pugwash meetings which I have attended from time to time.

During the last few years in which I have seen our government make a series of catastrophically bad decisions in the foreign policy area I have wondered whether these decisions were made after going through the same confrontational exercise that I had seen used so effectively in other important decision problems. On asking various friends in government, senators, members of IDA and others I found that no one knew of that kind of process being used by the government to try to reach the best possible decisions in the foreign policy area. Perhaps it is naive to think that a Secretary of State would invite his political enemies

to come and debate major policy decisions before they are made but that is
precisely what I am proposing. I assume that during the Kennedy years you
were consulted frequently even though you opposed the multi-lateral nuclear
force with deep conviction. What I could imagine would be very productive would
be for the government to invite from time to time people like Franz Schurman,
Hans Morgenstern, you-when you were at odds with the government, and others
like that of unquestioned professional competence to come and engage in debate
without publicity, behind closed doors under conditions where classified infor-
mation can be treated seriously. Perhaps one should add to the list of invitees
I.F. Stone, James Reston and a few others of the particularly competent and
outspoken opponents of administration policy.

Giving you this kind of suggestion might appear to you exactly parallel to
your writing me instructions on how to build bubble chambers and carry out
experiments in high energy physics but I feel obliged to pass on this notion
to somebody who is in a position to know that it's an old idea that won't work
for good reasons or an old idea which might conceivably be tried with a new
administration or a new idea with the same alternatives. Anyway, let me say
again how really delighted I am that you have taken on this new job and let
me wish you every success and satisfaction in your work for our sake as well
as for yours.

With very best wishes,

DAG:as

EIDGENÖSSISCHE TECHNISCHE HOCHSCHULE
ÉCOLE POLYTECHNIQUE FÉDÉRALE
POLITECNICO FEDERALE SVIZZERO

Presse- und Informationsdienst

Prof. Dr. Henry Kissinger
Harvard University International
Seminar

471 Broadway
CAMBRIDGE Mass. USA

Ihr Zeichen

Ihre Nachricht vom

Unser Zeichen

AG

Ø (051) 32 62 11, intern 2182

8006 Zürich, Leonhardstr. 33

4th December 1968

Dear Prof. Kissinger,

Thank you very much for your kind letter of November 22d concerning the recommendation of some suitable participant from Switzerland for the next Harvard International Seminar 1969.

First of all I want to congratulate you for your appointment. I think I am not wrong in recognizing you on the picture enclosed hereby. Please let me know if I am right or not. I also would like to know if you continue to direct the International Seminar under the new circumstances.

I wonder if you still remember me among the hundreds of participants of the Harvard International Seminar. In that case you may be interested to learn that very recently I was appointed director of the information center of the Swiss Federal High Schools of Technology. My task being the information of the Swiss public on the big research in all branches of technical sciences. I also wonder if you know Mr. Howard W. Johnson, the president of the MIT, who will deliver a speech on 9th January at our school in Zurich. Please let me know.

Please let me know also if you intend to visit Switzerland in the near future. In that case I would be glad to meet you again.

I shall do my best to find some fine fellow to apply for the next Harvard International Seminar.

Looking forward to receiving some news from you, I remain

with best regards to you and your wife

Sincerely yours

SWISS INSTITUTE OF TECHNOLOGY
Information Center

19076/3

1003810

Information Center
SWISS INSTITUTE OF TECHNOLOGY

Brucerey, Ron

International Seminar.

I will go to Paris to find some fine fellow to assist for the next Harvard

Please let me know if I also let you intend to attend Switzerland in the near future.

I will deliver a speech on 4th January at our school in Zurich. Please let me know.

I also wonder if you know Mr. Howard M. Johnson, the president of the MIT, who the Swiss professor on the pbf research in all branches of technical sciences.

Swiss Federal High School of Technology. My task being the information of

that very recently I was appointed director of the information center of the
Harvard International Seminar. In that case you may be interested to learn
I wonder if you still remember me among the hundreds of participants of the
the International Seminar under the new circumstances.

know if I am right or not. I also would like to know if you continue to direct
not wrong in recognizing you on the picture enclosed hereby. Please let me

that of all I want to congratulate you for your appointment. I think I am
Harvard International Seminar 1969.

recommendation of some suitable participant from Switzerland for the next
Thank you very much for your kind letter of November 55d concerning the

Dear Prot. Henry Klaasen,

4th December 1968

9006 Kühlstr. Rechenstr. 33

VG

G 021 35 65 11, Intern 5185

Ihr Zeichen

Ihre Nachricht vom

Uner Zeichen

CAMBRIDGE Mass. USA
411 Broadway

Seminar
Harvard University International
Prot. Dr. Henry Klaasen

Presse- und Informationssendung

POFITECNICO FEDERATE SWISSER
ÉCOLE BOITECHNIQUE FÉDÉRATE
EIDGENÖSSISCHE TECHNIISCHE HOCHSCHULE

DEC 6 1968

WAKE FOREST UNIVERSITY

WINSTON-SALEM, NORTH CAROLINA 27109

Asian Studies Program

Box 7547, Reynolda Stn.

December 2, 68

Professor Henry A. Kissinger,
Department of Political Science,
Harvard University,
Cambridge, Massachusetts, 01438

Dear Professor Kissinger,

I am delighted to learn that you have accepted a cabinet post with President Nixon. Please accept my hearty congratulations. I am sure you will be an invaluable asset to the Nixon cabinet.

You may be interested to know that I became an American citizen in June last. If I may be of any assistance to you please let me know. I have kept up my political contacts in India and keep myself generally well informed on developments in the Indian political situation.

With all good wishes,

DEC 9 1968

Englschalkingerstrasse 203/108
München 81,
German Federal Republic

December 4th 1968.

Dear Professor Kissinger,

Just when I was about to write to you about my fate after the
Occupation of Czechoslovakia, the world was full with the news
of your nomination to advise President Nixon in a most impor-
tant field.

May I be permitted to offer, you my very sincere congratulations
and my personal gratification: because I am sure that you will
try to direct the US Governments attention towards the Fate of
Europe, which had been greatly neglected of late. I would like to
take this opportunity and convey to you disappointment of many
Czechs - not only Intellectuals - with the very sluggish reaction
of the USA to the Soviet Occupation of Czechoslovakia. We were
realistic enough to realise, that nobody would go to war for the
Invasion of our country, but we had a feeling, that the US had
written us off alltogether. This lack of interest certainly
didn't help the morale of the Czechoslovaks- but it even more
affected the Germans. When I arrived here- I heard many times
from Germans : Und jetzt sind wir die nächsten - jetzt kommen
die Russen und kassieren. I hope they are wrong.

The occupation was both - a nightmare and a miracle. Nobody, who did
not live through it, can possibly appreciate it. It was a remar-
cable feat of moral resistance and national unity - in a country,
where not too long ago one person did not trust the other for
fear of the secret police. From what I hear there is still remar-
kably little moral erosion inspite of the peoples uncertain poli-
tical future and the potential personal danger to many. I sometimes
feel a little ashamed for scuttling the country. But then the
Russians may loose their patience one day and make a collection
for Siberia, and I would not like to be in it. As it is, I wat-
ched the Invasion from the "front Stalls " as my flat is just be-
hind the building of the Central Comittee of the C.P. The tanks
surrounding our block just after midnight woke me up and I also
saw the first crowd of young people coming along at sunrise on a
truck with a Czech flag - and a few minutes later the shots and
the flag - soaked with the life blood of the first victim being
born away. The miracle of the Radio and TV broadcasts under the very
noses of the impotent Russians has to be seen to be believed.
I think this was unique in history, and Historians once will write
a lot about this invasion of Czechoslovakia.

After all the wonderful hopes for freedom I just could not face
another cruel decade - I am after all not far off fifty - and so
I decided to leave the country leaving all behind.

I am now living in Munich with my family, making a scientific Film
which gives me breathing space to make up my mind about my future.

IAEA wanted me as chief of their Film and TV Department, but the
Czechs did not want to put me forward as candidate - and now the
same happened with WHO who wanted me to run this department at Ge-
neva. When they heard that I broke with the Czechs they realised
that they could not take me. I have a contract for a film for the
West German TV on a subject I suggested to them. Traditional marria-
ge in West Africa. I shall make this film in collaboration with an
American Anthropologist in Sierra Leone in spring.

[lc]

A few days ago I received a very tempting offer to accept an appointment as resident Producer for Encyclopaedia Britannica Educational Corporation in Chicago. I am seriously considering this possibility, but have not made up my mind. Because I would have to forgo my great love - the Documentary film about the things which make the world move - Politics, sociology, Psychology - films, which help the people understand their own condition, which make them just a little more fit for Democracy - which can only work with a relatively educated and informed society, which can think - a little - for itself. We tried - just this - in Czechoslovakia, and it worked. Unfortunately there is no job of this kind of which I know in the USA, but maybe with West German TV.

I was very sorry that I could not meet you two years ago when I spent some time in the USA making the IAEA film "The Nuclear Challenge". I would have liked to discuss with you some of my ideas for a new complex system of a scientific evaluation and analysis of problems of existence of individual nations and states. It is some sort of comparative politology, whereby mathematical models could be applied in a process of elimination, combining many different areas of scientific enquiry. I got the idea for this method on my journey round the world, and I have a hunch, that this could be applied to help such nations as India and other underdeveloped areas, especially in Central and South America. I would have liked to have your opinion on these ideas, because your global scientific approach is very near to these ideas. But I suppose its too late now, you would hardly find time to talk to me with all the many pressing commitments awaiting you - if I ever came to the USA.

And now, let me wish you much success for your new field of activities. You will be one of the chosen few, who well may one day be called upon to help decide the fate of mankind. What a tragedy, that so few - on all sides - are so well qualified for this ultimate responsibility.

Sincerely yours

Kurt Goldberger

DEPARTMENT OF HEALTH, EDUCATION, AND WELFARE
SOCIAL SECURITY ADMINISTRATION

DEC 5 1968

BUREAU OF
HEARINGS AND APPEALS

Dear Henry,

IN REPLYING, ADDRESS:
BUREAU OF HEARINGS AND APPEALS
SOCIAL SECURITY ADMINISTRATION
ROOM 404, U.S. COURTHOUSE
219 S. DEARBORN STREET
CHICAGO, ILLINOIS 60604

I think it was about 25 years ago that we first were fellow German students in the Army ASTP unit and then were transferred to the Chinese program at the University of California at Berkeley. I remember you well from those days and recognized your picture in the paper today. You might recall me as the "Chicago Lawyer" in the fraternity house we shared on the campus.

To be sure I had the right Kissinger, I checked with Who's Who and there read about your various doings since the war. It is a splendid record indeed, and I wish you the best of health, happiness and success in your new appointment.

After our ASTP days was with the Military Government planning group attached to the Navy and served in Okinawa and Korea. In Seoul I was responsible for the translation of the Criminal Procedure Code from Japanese to English. In the service I also taught political science and business law. Upon return to civilian life, I continued with my schooling and resumed my work as hearing officer with the State of Illinois.

About eleven years ago I accepted an appointment as trial examiner with the Social Security Administration, and since 1962 I have been in charge of 33 lawyers in the middle west. My main task is to keep them, their court reporters and staff members happy and the work moving.

In the news items concerning your appointment there was mention that you hope to recruit staff to assist you in your new challenge. If you feel that your ASTP associate with experience in law and administration of professional people can be of some help to you, I would enjoy the opportunity of more exciting association. In passing, I might mention that I won the Flood Award (No. 1 in the Day law Class) and was elected to Pi Gamma Mu, National Social Science Honor Society, while in law school.

I shall be happy to fit myself into your schedule. In the meantime best wishes for your success and kindest personal regards.

DEC 10 1968

[lc]

UNITED STATES INFORMATION AGENCY

WASHINGTON 20547

December 6, 1968

Room 430
Policy and Columns

Dear Henry:

Congratulations on your appointment as President's Assistant for National Security Affairs. There is no doubt that this nation and the world will greatly benefit from the rich experience and direction you will give in policy matters affecting the United States abroad. Your mere presence in the Administration will certainly help add that sense of freshness and restore the reliance we so badly need in these times. I speak out of experience in Africa, Europe and especially in the Scandinavian countries where I have traveled and worked.

I came up to Harvard several weeks ago. I regret so much not being able to see you then. You were away on a special trip, your secretary told me, and would not be returning before the following day. I did get a chance to see Louis Lyons while there and had a wonderful visit with him.

I do hope the Seminar will be allowed to continue. Anyone who has been abroad knows the good the Seminar has done.

Best personal regards, I am,

Dr. Henry Kissinger
International Seminar
Harvard University
Cambridge, Mass.

[10]

# DIPLOMATIE ALS BERUF

VON WILHELM G. GREWE

## I.

Unmittelbar nach Beendigung des ersten Weltkrieges, im Winter 1918 und im Laufe des Jahres 1919, hielt Max Weber seine beiden berühmte gewordenen Vorträge: „Wissenschaft als Beruf“ und „Politik als Beruf“.

Es wird nicht als Anmaßung ausgelegt werden dürfen, wenn das Thema dieser Untersuchung nach diesem Vorbild formuliert ist. Schon die Ähnlichkeit der Fragestellungen legt es nahe, sich der gleichen Formulierung zu bedienen. Wie es Max Weber für die Wissenschaft getan hat, so soll hier in Bezug auf die Diplomatie die Frage gestellt werden, wer zu ihrer Ausübung berufen ist und wer tatsächlich dazu berufen wird. Die von Max Weber herausgearbeitete Gegenüberstellung von Gelegenheits- und Berufspolitikern, d. h. von Menschen, die entweder für die Politik oder auch von der Politik leben, kehrt hier in der Gegenüberstellung von Berufsdiplomaten und Amateuren wieder. Die Frage, wozu die Diplomaten berufen sind, weist zwei besonders aktuelle Aspekte auf: einerseits die Teilfrage, ob die Diplomatie in unserer Zeit überhaupt noch einen Beruf – im Sinne einer politisch bedeutsamen Aufgabe – hat oder ob sie durch die moderne Entwicklung zu einer überwiegend technischen Übermittlungsfunktion herabgestuft worden ist; zum anderen die nicht minder aktuelle Teilfrage, wozu die Diplomaten nicht berufen sind – mit anderen Worten, wo die Grenzen ihres Auftrags und ihrer Verantwortlichkeit liegen und welche Konfliktsfälle sich daraus ergeben können. Endlich stellt sich die Frage, wohin der diplomatische Beruf letztlich führt, was er aus den Menschen macht, die sich ihm ein Leben lang widmen.

## II.

Unter „Diplomatie“ verstehe ich die Ausführung der auswärtigen Politik eines Landes durch die dazu berufenen Personen. Bei diesen Per-

10

Wilhelm G. Grewe

sonen handelt es sich in erster Linie um die Angehörigen tigen Dienstes, d. h. die Mitglieder diplomatischer Missions- land, oder die mit der Außenpolitik befaßten Beamten d. h. in erster Linie die des Außenministeriums.

Für die Zwecke dieser Untersuchung bedarf der Begriff maten" noch einer weiteren Verengung, einer Begrenzung, sowohl wie nach unten. Nach oben insofern, als er nicht den Auswärtigen umfaßt, obwohl auch dessen Aufgabe zu einem Teil „Diplomatie" genannt werden kann und sie sich in gebiet häufig in nichts von den Aufgaben eines Botschaftessandten oder eines Abteilungsleiters im Außenministeriums scheidet.

Gleichwohl ist der Minister des Auswärtigen in erster Linie ein Berufsdiplomat Außenminister wird, wird immer ahnmefälle beschränkt bleiben (in Deutschland waren Grundsatz und Frhr. von Neurath solche Ausnahmefälle; in der Lenkung, nicht die Ausführung der auswärtigen Politik ist es gegenwärtig Couve de Murville). Hauptaufgabe des Mmenthaler in der Hierarchie des Staates, seine Machtpositionlungsspielraum, sein rechtlicher Status und sein politisches Hintergrund des auswärtigen Dienst eingeordnet, nicht übergeordnet ist, daher die Frage stellt, wer zur Diplomatie berufen ist, so diese Fragestellung nicht auf die Berufung zum Minister um. Außenpolitik eines Landes. Wenn man feststellt, daß Diplomatenmalerweise nicht Minister werden, so ist darin keine dem Beruf künstlich auferlegte und eigentlich zu beklagende Befassung zu sehen. Dieser Beruf endet vielmehr beim Missionschef Zentrale allenfalls beim Staatssekretär.

Auf der anderen Seite - und hier wird die Abgrenzung bedeutsam - entfaltet sich das eigentliche Wesen und die Prinzipien des diplomatischen Berufes erst auf einer gewissen Höhe des Stufenleiter des auswärtigen Dienstes. Ein Konsul oder ein geordneter Beamter einer großen Botschaft, ein Referent, der referent im Auswärtigen Amt wird im allgemeinen nicht vor Entscheidungen von solcher Tragweite gestellt, mit denen es ein Missionschef, ein Delegationsleiter, ein Abteilungsleiter im Außenministerium oder ein Staatssekretär zu tun haben. Erklimmt er die letzten Sprossen der

Diplomatie als Beruf

11

beruflichen Laufbahn nie, so bleiben ihm diese Probleme normalerweise erspart.

Man hat es in jüngster Vergangenheit erlebt und wird wohl auch in Zukunft Fälle erleben, in denen schon jüngere Beamte mit eng begrenzter Verantwortlichkeit sich in Konflikte zwischen ihrer persönlichen politischen Überzeugung und der Politik ihres Ministers gestürzt fühlen. Hier von Gewissenskonflikten zu sprechen, bedeutet in den meisten Fällen eine Verkennung der hierarchischen Struktur und Funktionsweise einer Behörde, bei der sich das Problem des Gewissenskonfliktes erst bei der Ausführung erkennbar rechtswidriger Weisungen stellen kann.

Die folgende Untersuchung bezieht sich in erster Linie auf jene Kategorien von Diplomaten, die eine leitende Funktion mit entsprechend weitem Verantwortungsbereich ausüben, zum anderen im Ausland tätig sind. Die räumliche Entfernung von jenem Zentrum, in dem die außenpolitischen Entscheidungen getroffen und die Richtlinien der Außenpolitik bestimmt werden, die Einbettung der eigenen Tätigkeit in das vom diplomatischen Partner beherrschte Milieu seiner Hauptstadt sind für die spezifische Eigenart des diplomatischen Berufes bestimmend. Für die leitenden Beamten der Zentrale (auch wenn sie dem diplomatischen Beruf angehören) und andere diplomatisch tätige Mitglieder des Regierungsapparates in der Heimat gelten andere Gesichtspunkte. Nur für den Leiter einer Auslandsvertretung oder einer im Ausland tätigen Delegation treffen gewisse besondere charakteristische Arbeitsbedingungen zu, die die Stellung und Funktion des Diplomaten von der jedes anderen Beamten unterscheiden.

### III.

Wozu ist der Diplomat berufen, welches sind seine Aufgaben und Funktionen?

Abgesehen davon, daß er die Außenpolitik seiner Regierung ausführen soll, ist der Missionschef im Ausland ganz allgemein der Repräsentant seines Heimatstaates und in dieser Eigenschaft der berufene Sprecher seines Landes in allen Angelegenheiten; der Adressat für alle Mitteilungen, Beschwerden, Wünsche, Kundgebungen, Rechtsakte; der Vertreter der heimatlichen Staatsgewalt, der zuständig und berufen ist,

[LC]

12

Wilhelm G. Grewe

die Interessen seines Landes sowohl wie die seiner Staatsangelegenheit und Schutzbefohlenen im Gaststaat zu wahren; der Mann, dessen Wölfe wart und dessen protokollarische Behandlung zugleich die Stellung den Rang des Absendestaates und seine Beziehungen zum Verhältnis des etwas zu verhandeln gibt, er ist das wichtigste Kommunikationssystem, das im Dialog der Regierungen miteinander, er ist der Beobachter des formant seiner Regierung über die Verhältnisse im Gastland und dessen politische Haltung sowie ihr politischer Berater in allen dieses Landes betreffenden Fragen. Er ist der Interpret der Politik seiner Regierung und wird in dieser Funktion heutzutage in immer wachsendem Maße auch ihr wichtigster public relations-Agent im Ausland.

Im Hinblick auf die historische Entwicklung scheint der Aufgabenkreis der Diplomaten eher zu- als abgenommen zu haben: Öffentlichkeitsarbeit, internationale Wirtschafts-, Handels- und Kreditpolitik, teidigungspolitik und militärische Strategie, Kulturpolitik und Wirtschaftsbeobachtung, alles dieses sind umfassende und vielschichtliche Gebiete, die im Laufe der Zeit immer stärker in den Aufgaben des Diplomaten- und Politikdienstes Diplomatie einbezogen worden sind.

## IV.

Hat die Diplomatie in unserer Zeit noch einen „Beruf“, dient sinnvolle und bedeutsame Aufgabe?

Mit der quantitativen Vermehrung der diplomatischen gebiete ist eine qualitative Veränderung einhergegangen, ernsthaften Zweifeln an der Existenzberechtigung des diplomatischen Berufs geführt hat. Fragen wie: „Braucht es eine „Berufsschule“ für Diplomaten?“, „Sterben Diplomaten aus?“ werden häufig beantwortete, kannte Politologen stellen einen „Niedergang der Diplomaten“ dar. Dieses, so Hans Morgenthau sagt z.B.:

> „Der Diplomatie kommt heute nicht mehr die oft spektakuläre und glanzvolle, immer aber wichtige Rolle zu, die sie vom Ende des Zweigjährigen Krieges bis zum Beginn des ersten Weltkrieges spielte.“

¹ Albrecht v. Kessel, Sonntagsblatt Nr. 38 v. 18. 9. 1960. Die Welt, Nr. 161 vom 15. 7. 1965.

² Macht und Frieden, 1963, S. 456 f.

[LC]

13

Diplomatie als Beruf

Otto Kimminich meint: „Die politischen Grundentscheidungen fallen heute nicht mehr auf der diplomatischen Ebene.“

Worauf gründen sich diese Zweifel und Fragen an der Existenzberechtigung des diplomatischen Berufes, diese häufig summarischen und kategorischen Feststellungen über den „Niedergang der Diplomatie“?

Im Wesentlichen werden die folgenden Gründe angeführt:

1. „Eisenbahn, Telegraph, Telephon verringern mit jedem Tag die Rolle der Diplomaten“; so heißt es im „Larousse du XXième siècle“, der dabei noch nicht einmal die umwälzende Rolle von Flugzeug, Fernschreiber, Radio, Fernsehen und anderen neuesten technischen Errungschaften erwähnt. Schlußfolgerung: „Die Fortschritte des modernen Verkehrs- und Nachrichtenwesens haben dazu geführt, daß der Staatschef oder der Außenminister die Fäden der internationalen Politik leicht selbst in der Hand halten kann und den Diplomaten nur noch zur stets präsenten symbolischen und juristischen Vertretung seines Landes benötigt.“ (Kimminich)

2. In einem Zeitalter, in dem die Presse über ungeahnte Macht verfügt und Nachrichtenagenturen, Rundfunk und Fernsehen die Öffentlichkeit tagtäglich mit einer Flut von Informationen überschwemmen, sind die Diplomaten als Überbringer von geheimen Nachrichten, die es praktisch kaum mehr gibt, überflüssig geworden. (v. Kessel)

Damit sind nur die beiden am häufigsten zitierten Entwicklungsten- denzen gepannt, die die Funktion und die Wirkungsmöglichkeiten der Diplomaten verändert haben, und zwar, wie überwiegend angenommen wird, zu ihrem Nachteil verändert haben. Es gibt noch andere Entwicklungen, die den Handlungsspielraum der Diplomaten beeinflußt haben und die hier wenigstens erwähnt werden müssen: die „Demokratisierung“ der Außenpolitik, die den Parlamentarier, insbesondere den reisenden Parlamentarier, häufig zu einem Konkurrenten des Diplomaten macht; die moderne Neigung zur Konferenzdiplomatie und zur Anwendung quasi-parlamentarischer Methoden in der Behandlung internationaler Probleme, die häufig den Politiker oder aber den ministeriellen Fachmann in den Vordergrund rückt und dem Diplomaten wenig zu tun übrig läßt, sofern man ihn nicht selbst zum Konferenzdelegierten oder zum Repräsentanten seines Landes in Organisationen wie dem Völkerbund oder den Vereinten Nationen macht.

³ Rüstung und politische Spannung, 1964, S. 81.

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Wilhelm G. Grewe

Kein Zweifel, daß alle diese Entwicklungen den eigentlichen diplomatischen Wirkungskreis tiefgreifend verändert und beeinflußt haben. Dennoch muß man sich vor generalisierenden Vereinfachungen höten. Die Klage über die Zerstörung überlieferter Lebensformen durch den technischen Fortschritt übersieht nur zu häufig, daß der Mensch nicht nur ein hilfloses Objekt technischer Veränderungen ist. In der Diplomatie ebenso wie auf vielen anderen Lebensgebieten, hat der technische Fortschritt der freien Initiative und schöpferischen Gestaltungskraft des handelnden Menschen Schranken auferlegt und Hindernisse vor ihm aufgetürmt, aber auch neue Wege erschlossen und neue Möglichkeiten der Einwirkung und Mitgestaltung eröffnet.

Lord Gladwynn, einst unter dem Namen Sir Gladwynn Jebb britischer Botschafter in Paris, sagt rückblickend,⁴ „daß die moderne Praxis der Ministerbesuche sich keineswegs nur zum Nachteil des Botschafters auf seinen Posten auswirkt... weiter erlaubt ihm die Verbesserung der Verkehrsmittel, seine Meinung und seine Kritik, wie immer sich die nationale Situation gestaltet, schnell genug weiterzuleiten, so daß dieser seiner Regierung im Augenblick der Beschlußfassung über die schlagende Politik in Erwägung gezogen werden können. Auchführung der Konferenzen in die Diplomatie erfordert das Hinblicken der Unterhändler von Beruf“.

Harold Nicolson, der sich durch seine zahlreichen Studien des diplomatischen Leben eine besondere Autorität als kompetenter teilsfähiger Beobachter seines früheren Arbeitsgebietes errichtet, kommt zu einem ähnlichen Ergebnis:⁵

> „Es wäre... eine arge Übertreibung, zu behaupten, daß der Gesandte im Vergleich zu seinem Vorgänger im 18. Jahrhundert mehr als ein Beamter am Ende einer Telephonleitung sei. Einige der meisten Gesandten des 18. Jahrhunderts solche Angst, die durch die runden, denkenden, den schmuckenden, den wöchentlichen Rundfunkgeräte der übrigen lange Folge von trüben Botschaftern, zu schüchtern, um die Initiativ

⁴ Veröffentlicht in "Le Monde diplomatique". Zitiert nach Karl Lahm, Entzauberte Diplomatie. Die öffentliche Meinung. Jg. Heft 3.

⁵ Diplomatie, 1947, S. 58 f.

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tive zu ergreifen, zu weit weg von zu Hause, um sich glücklich zu fühlen, zu träge sogar, um nur einen Bericht zu schreiben. Der Telegraph hat wenigstens den ersteren Typus daran verhindert, uns in einen Krieg zu stürzen, und den letzteren, sich freundlich hinter seine Faulheit und Untüchtigkeit zu verstecken... Heute wie damals kann die Politik eines Kabinetts nur dann richtig zur Ausführung kommen, wenn ihm als Vertreter ein Mann von Erfahrung und Integrität zur Verfügung steht, ein Mann, der sich zu helfen weiß, gut gelaunt und mutig ist, ein Mann vor allem, der nicht von Gefühlen oder Vorurteilen gelenkt wird, der in seiner ganzen Handlungsweise äußerst bescheiden ist, den nur der Sinn für das allgemeine Wohl leitet und der die Gefahren der Gerissenheit und die Tugenden der Vernunft, Mäßigung, Verschwiegenheit, Geduld und des Taktes kennt. Von bloßen Telephonbeamten erwartet man, soviel ich weiß, nicht, daß sie alle diese Eigenschaften in sich vereinen.“

Albrecht v. Kessel endlich hat seine Artikel „Sterben Diplomaten aus?“ und „Brauchen wir noch Diplomaten?“ nur deshalb mit diesen provozierenden Frage-Titeln versehen, um darzulegen, daß Diplomaten heute so nützlich und unentbehrlich sind wie eh und je.

Da es sich bei allen diesen Urteilen um Autoren handelt, denen man entgegenhalten kann, daß sie pro domo sprächen, müssen die Gründe, die ihre Urteile tragen, im einzelnen zur Nachprüfung ausgebreitet werden. Vorweg ist zur Präzisierung der Fragestellung zweierlei zu sagen: niemand bestreitet, daß gewisse diplomatische Funktionen von der neueren technischen und politischen Entwicklung unberührt geblieben sind, nämlich die Repräsentationsfunktionen im politisch-symbolischen sowohl wie im juristischen Sinne. Kein Staat kann darauf verzichten, in den wichtigsten Hauptstädten des Auslandes durch einen ständig anwesenden Repräsentanten vertreten zu sein, der ihn bei wichtigen Staatsakten sichtbar in Erscheinung treten läßt und der zugleich autorisiert ist, durch seine Erklärungen und seine Unterschrift sein Heimatland juristisch zu vertreten, zu binden sowohl wie zu berechtigen. Unsere Fragestellung bezieht sich daher nicht auf diese formellen Funktionen des Diplomaten, sondern auf seine substantiell-politischen Aufgaben: Information, Verhandlung, Beratung, Kommunikation, Interpretation.

Zu anderen: auch für diesen Kernbereich seiner Aufgaben kommt man zu einem abgewogenen Urteil über die eingetretenen Veränderungen nur, wenn man sich keine übertriebenen Verstellungen von der Rolle

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der Diplomaten vergangener Zeiten macht. Wenn z. B. gesagt wird, „die politischen Grundentscheidungen fallen heute nicht mehr auf der diplomatischen Ebene“,⁶ so muß demgegenübergestellt werden, daß sie nie auf dieser Ebene gefallen sind. Die Feststellung „Botschafter machen keine Geschichte mehr“⁷ nötigt zu der Gegenfeststellung, daß sie auch früher nicht die Geschichte gemacht haben. Die Tatsache, daß in entscheidenden Augenblicken der Geschichte Diplomaten im Vordergrund des Geschehens standen, daß sie einen Bündnisvertrag von fundamentaler Bedeutung unterzeichneten, ein sensationelles Angebot oder eine Kriegserklärung überbrachten, hat bei vielen Zeitgenossen die irrige Vorstellung erweckt, daß sie die eigentlichen Subjekte der Handlung seien, während sie in Wahrheit nur die Akteure auf dem sichtbaren Teil der politischen Bühne waren. Ihr – häufig wichtiger – Anteil am Ablauf des Geschehens soll damit nicht geleugnet werden; aber es darf nicht verkannt werden, daß die politischen Entscheidungen auch früher in den Hauptstädten fielen und daß die Einwirkung auf diese Entscheidungen einem einflußreichen Botschafter heute so wenig versperrt ist wie früher.

Nach dieser Eingrenzung der Fragestellung ist für die qualitative Veränderung der diplomatischen Hauptfunktionen das Folgende zuagen: Gewiß kann jede Regierung heutzutage den quantitativ größten Teil ihres Informationsbedürfnisses aus nicht-diplomatischen Quellen finden. Keine Botschaft kann mit der Masse des Informationsmaterials der Geschwindigkeit seiner Übermittlung durch moderne Nachrichtenkonkurrieren. Keine hat einen so zahlreichen und auf Nächstjagd spezialisierten Korrespondentenstab wie die modernen Massenmedien, Presse, Rundfunk, Fernsehen. Jeder diplomatische Berichte kann und muß daher heute voraussetzen, daß die Zentrale bereits um these dieses ungeheuer umfangreichen Informationsmaterials ist. Er zeigt daher notwendigerweise einen anderen Charakter als die Berichte früherer Zeiten, aber er wird damit nicht um ein Jota weniger wichtig je mehr die Zentrale durch eine Flut von inoffiziellen Informationen überraschwemmt wird, desto mehr ist sie darauf angewiesen, von ihrer Botschaft Berichte zu erhalten, die dieses Material sichten, ordnen und bewerten. Denn noch stärker als die Zahl der richtigen Informationen ist im Laufe der technischen Entwicklung der Massenmedien die Zahl der

⁶ Kimminich, aaO. S. 8.

⁷ Lahm, aaO. S. 48.

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halb-richtigen, der schiefen und der ganz und gar falschen Informationen gewachsen. Keine Regierung wird, wenn sie nicht das Risiko eklatanter Fehlentscheidungen laufen will, ihre Entschlüsse in wichtigen Fragen auf Informationen aufbauen, die nicht von ihrer diplomatischen Vertretung bestätigt sind – und sei es nur durch Stillschweigen innerhalb einer Frist nach der Veröffentlichung, die zur Übermittlung einer Richtigstellung ausgereicht hätte. Man braucht nicht einmal auf so sensationelle Falschmeldungen Bezug zu nehmen, wie sie vor einigen Jahren von einer deutschen Nachrichtenagentur über den angeblichen Tod Chruschtschts verbreitet wurden. Es genügt auf die unabsehbar zahlreichen, alltäglichen Fälle zu verweisen, in denen ein Interview, eine Erklärung an die Presse oder eine sonstige öffentliche Außerung falsch oder unvollständig wiedergegeben wird, Fälle mangelhafter Übersetzung oder technischer Verstümmelung des Textes, Fälle endlich auch, in denen eine Erklärung zwar richtig verbreitet worden ist, in ihrer Bedeutung und Tragweite aber erst durch einen vertraulichen Kommentar von amtlicher Seite voll verständlich wird.

Weniger als je wird man in irgend einer Hauptstadt der Welt heute auf die Hilfe der an Ort und Stelle befindlichen Vertretung verzichten wollen, die allein der Zentrale einen Leitfaden bieten kann, um durch das babylonische Gewirr der modernen Nachrichtenfülle hindurchzufinden. Nur dieser Vertretung stehen normalerweise die Wege sofortiger amtlicher Verifikation zweifelhafter Informationen zu Gebote – womit keineswegs geleugnet werden soll, daß diese Wege auch zur Irreführung mißbraucht werden können und daß es häufig Informationsquellen gibt, die nicht den amtlichen Vertretern, sondern nur den erfahrenen und eingeführten Korrespondenten zur Verfügung stehen.

Niemand wird auch bezweifeln, daß die Information in umgekehrter Richtung, d. h. die Interpretation der eigenen Politik im Gastlande, heute so wichtig ist wie je zuvor und ohne die ortsansässige amtliche Vertretung nicht auskommen kann: mag es sich darum handeln, mißverstandene oder mißverständliche Erklärungen aus dem eigenen Lande bei der Regierung des Gastlandes zu interpretieren oder richtigzustellen, mag es sich um Vorträge, Pressekonferenzen, Informationsgespräche oder Kommuniqués des Botschafters oder seines Pressereferenten handeln.

Wie steht es nun mit den Veränderungen im Bereich des Aufgabenkreises Kommunikation-Verhandlung-Beratung?

2 Festgabe Forsthoff

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Um mit dem letzten zu beginnen, so kann man kaum bezweifeln, daß die verbesserten Verkehrs- und Nachrichtenverbindungen nicht nur die Wirkung haben, den Außenminister (oder gar Regierungschef) sowie leitende Beamte des Außenministeriums häufiger an den Wirkungsort des Botschafters zu bringen, ihn täglich und stündlich mit detaillierten Weisungen zu versehen und ihn zur laufenden Berichterstattung über die Ausführung seiner Weisungen zu nötigen – d. h. insgesamt ihn in seiner Selbständigkeit und Handlungsfreiheit einzuengen – sondern auch die umgekehrte Wirkung: den Botschafter häufiger zur Konsultation in die Heimat zu bringen, seine persönlichen Kontakte mit den Leitern der auswärtigen Politik seines Landes zu intensivieren und seine eigenen Gedanken und Empfehlungen ebenso detailliert wie die empfangenen Weisungen nach Hause zu übermitteln.

So bleibt vor allem die Frage zu beantworten, in welchem Grade seine Kommunikations- und Verhandlungsfunktionen durch die Reisediplomatie der Spitze des Ministeriums (oder der Regierung) gegenstandslos oder durch die perfektionierten Nachrichtenverbindungen zu einer rein äußerlichen Übermittlungsfunktion heruntergedrückt werden?

Auch hier sind viele übertriebene Vorstellungen von der Art und dem Grad der eingetretenen Wandlungen zu berichtigen. Gewiß ermöglichen es die modernen Fernschreib- und Chiffrierapparaturen, einen Missionschef in allen wichtigen Angelegenheiten mit detaillierten, zum Teil den Text des ihm aufgetragenen Vorbringens genau festlegenden Instruktionen zu versehen. Die gleichen Apparaturen erlauben es jedoch dem Botschafter, seiner Zentrale mit eigenen Entwürfen zu vorzubringen oder zu einer bereits übermittelten Instruktion einen Gegenentwurf zu übersenden. Die Technik erlaubt einen so raschen Austausch von Texten, daß nahezu der Effekt einer unmittelbaren Diskussion erzielt werden kann. Im übrigen kann auch die detaillierteste Weisung niemals den Verlauf eines Gesprächs vorzeichnen. Jedes Gespräch entwickelt nach den ersten Sätzen der Gegenseite seine Eigengesetzlichkeit und kann nicht im voraus genau festgelegt werden. Wenn detaillierte Weisungen den Spielraum der Gesprächsführung einengen, so kommt es innerhalb dieses verengten Spielraumes um so mehr auf Nuancierung und subtile Akzentuierung an; eine Verfeinerung der Methode kann durchaus das Ergebnis sein.

Was die Reisediplomatie der Regierungschefs und Minister anlangt, so hat Albrecht v. Kessel in seinen obengenannten Artikeln sehr plastisch

geschildert, wie sie in der Praxis aussieht: daß sie immer unter dem Gesetz äußerster Zeitnot steht und daher, um zu einem Ergebnis zu gelangen, auf sorgfältige und minutiöse diplomatische Vorbereitung angewiesen ist. In den meisten Fällen ist in der Zeit vor dem Besuch, häufig genug jedoch auch während des Besuches und sogar danach, immer noch sehr viel Spielraum für die Gestaltungskraft des Botschafters am Orte.

Ein Aspekt der modernen Entwicklung allerdings muß erwähnt werden, der in einer besonders radikalen Weise die Mitwirkung aller intermediären diplomatischen Instanzen zwischen den obersten Staatsspitzen auszuschalten scheint: das unmittelbare Gespräch der Regierungschefs in kritischen Augenblicken über einen direkten Draht, über den Ather oder durch Gesten einer Art „Zeichensprache“. Der direkte telefonische Verkehr zwischen den Regierungschefs verbündeter Nationen ist im Zweiten Weltkrieg zwischen Churchill und Roosevelt, später in kritischen Augenblicken des Kalten Krieges zwischen Kennedy und Macmillan praktiziert worden. In der Kuba-Krise zeigte es sich, daß es schwierig war, eine solche Verbindung zwischen dem Weißen Haus und dem Kreml herzustellen. Erst nach der Krise hat man sich zur Einrichtung des berühmten „heissen Drahtes“ zwischen Washington und Moskau entschlossen. Während der Krise vollzog sich die Auseinandersetzung der beiden Antagonisten in der Form von Briefen, die von den Botschaftern am Ort übermittelt oder entgegengenommen wurden. Auf dem Höhepunkte der Krise aber erwies sich diese Methode als zu langsam: Am Sonntag, den 28. Oktober, als in Moskau der Entschluß gefaßt wurde, den Rückzug anzutreten, hielt man es für notwendig, einen entsprechen-den Brief Chruschtschows in aller Eile (um 15 Uhr MEZ) über die Rundfunkstationen zu verbreiten, bevor er noch nach Washington übermittelt und dort auf einem diplomatischen Wege übergeben werden konnte. Rundfunk und Fernsehen haben die technischen Voraussetzungen für die direkte Übermittlung von Stellungnahmen, Ankündigungen, Warnungen, Drohungen, Protesten usw. geschaffen, die man früher auf diplomatischem Wege zu übermitteln pflegte. Auch die Suez-, die Ungarn-, die Berlin-Krise bieten eine Reihe interessanter Beispiele hierfür.

Der Verzicht auf die Garantie der Zuverlässigkeit und Genauigkeit, die die Übermittlung auf diplomatischem Wege enthält, wird unter Umständen allerdings teuer bezahlt. Ein besonders dramatisches Beispiel dafür bietet die Vorgeschichte der Kapitulation Japans. Nachdem

2*

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die japanische Regierung bereits Fühler nach Moskau ausgestreckt hatte,
um die guten Dienste der formell noch neutralen Sowjetregierung für
Friedensverhandlungen mit den Alliierten zu gewinnen, verbreiteten
diese am 26. Juli 1945 von Potsdam aus ihr Ultimatum an Japan und
stellten es vor die Wahl, zu kapitulieren oder vernichtet zu werden. Da
dieses von den Vereinigten Staaten, Großbritannien und China verkün-
dete Ultimatum versprach, daß der japanische Staat nicht vernichtet
werden sollte und daß die Japaner das Recht behalten sollten, ihre
eigene Regierung zu wählen, daß es auch nicht ausdrücklich ausschloß, daß
der Tenno auf seinem Throne verbleiben könne, kam das japanische
Kabinett, nach harten inneren Auseinandersetzungen und gegen die
Stimme der militärischen Führung, zu dem Schluß, daß die alliierte
Proklamation annehmbar sei. Einer sofortigen formellen Annahme
stand jedoch entgegen, daß das Ultimatum der japanischen Regierung
lediglich durch das Abhören allierter Sender bekannt geworden war
und daß gleichzeitig die Friedensbemühungen in Moskau noch im Gange
waren. Zur Überbrückung der kurzen Zeit, die man in Tokyo für erfor-
derlich hielt, um die Voraussetzungen für die förmliche Annahme des
alliierten Ultimatums zu klären, benutzte der japanische Ministerprasi-
dent Kantaro Suzuki eine Pressekonferenz, um eine Erklärung abzu-
geben, die die japanische Bereitschaft zur Annahme durchschimmern
lassen sollte. Dem Beschluß des Kabinetts entsprechend sollte er er-
klären, daß dieses noch keine Entscheidung über die alliierten Forde-
rungen getroffen habe. Die Tatsache, daß das Ultimatum damit nicht
zurückgewiesen wurde, werde, so glaubte man, eine deutliche Sprache
sprechen.

Was Suzuki tatsächlich sagte, war, daß das Kabinett dem alliierten
Ultimatum gegenüber eine Politik des „mokusatsu“ verfolge. Dieses
japanische Wort, für das es kein exaktes Gegenstück in der englischen
Sprache gibt, ist mehrdeutig: es kann bedeuten, daß man etwas unbe-
achtet lassen will – oder aber, daß man sich einer Äußerung darüber
enthalten will. Ebenso wie die alliierte Botschaft wurde auch diese Er-
klärung des japanischen Ministerpräsidenten durch Radio verbreitet –
und zwar in einer englischen Übersetzung, die in aller Eile von der
japanischen Nachrichtenagentur Domei angefertigt worden war – wobei
man prompt den falschen Ausdruck wählte: das japanische Kabinett, so
hieß es, „had decided to ignore the Potsdam ultimatum“. In dieser Fas-
sung ging die Erklärung sofort in die Schlagzeilen der amerikanischen

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Presse ein (z. B. New York Times vom 28. Juli 1945). Es besteht Grund
zu der Annahme, daß auf der Basis dieser Information der Entschluß
zum Abwurf der ersten Atombombe gefaßt wurde. Der amerikanische
Kriegsminister Henry L. Stimson, schrieb in seinem Bericht über diese
Entscheidung:

„On Juli 28 the Premier of Japan Suzuki, rejected the Potsdam Ulti-
matum . . . In the face of this rejection we could only proceed to demon-
strate that the ultimatum had meant exactly what it said. For such a
purpose the atomic Bomb was an eminently suitable weapon.“ª

Um das Ergebnis dieser Betrachtungen über den Wandel der Diplomatie im Laufe der modernen Entwicklung zusammenzufassen: Man mag von „entzauberter Diplomatie“ sprechen und feststellen, daß „Botschafter keine Geschichte mehr machen“ (Karl Lahm). Die Entzauberung kann den Diplomaten nur nützen und Geschichte zu machen war niemals ihre Aufgabe (wenn man von den ganz singulären Ausnahmefällen absieht). Aufgaben und Funktionen der Diplomatie haben sich gewandelt, gewiß, noch mehr ihre Arbeitsbedingungen. Ihre politische Bedeutsamkeit aber besteht nach wie vor. Wer der Meinung ist, daß die modernen Verkehrs- und Nachrichtenmittel oder das „undiplomatische“ Benehmen mancher heutiger Staaten und ihrer Vertreter die Diplomaten überflüssig gemacht hätten, hat keine Ahnung von der heutigen Struktur der internationalen Beziehungen und von der komplizierten Maschinerie, die erforderlich ist, um diese Beziehungen möglichst reibungslos im Gange zu halten.

V.

Die Frage, wozu der Diplomat berufen ist, leitet über zu der weiteren,
vielleicht noch interessanteren Frage, wozu er nicht berufen ist, d. h. wo
die Grenzen seines Auftrags und seiner Verantwortlichkeit liegen.

Ein amerikanischer Kongreßausschuß hat 1964 einen Bericht unter
dem Titel „The American Ambassador“ vorgelegt, in dem es ganz lapidar heißt, es sei die erste Aufgabe eines Botschafters, „seine Instruktionen auszuführen“.

ª Nach William J. Coughlin, Was it the deadliest error of our time? Harper's Magazine, March 1953.

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Dieser ziemlich banal klingende Satz trifft in der Tat den Kern eines Problems, das ebenso bedeutsam wie vielschichtig ist. Der Kern besteht darin, daß ein Botschafter, der gegen dieses Gesetz verstößt, seinen Beruf verfehlt und weder seinem Lande noch dem Gastlande noch sich selbst einen Dienst erweist. Er untergräbt nicht nur das Vertrauen seiner eigenen Regierung, die ihre Instruktionen unausgeführt sieht, sondern auch das Vertrauen der Regierung, bei der er akkrediert ist, und die nicht daran interessiert ist, die privaten politischen Ansichten des Botschafters kennen zu lernen, sondern über die Ansichten seiner Regierung unterrichtet werden möchte. Nur in solchen Grenzfällen, in denen der politische Einfluß eines Botschafters in der heimatlichen Hauptstadt groß genug ist, um seiner persönlichen Auffassung eine reale Durchsetzungsfähigkeit zu verleihen, mag ein gewisses Interesse der Gastregierung an solchen Auffassungen bestehen. Brockdorff-Rantzau war in seiner Amtszeit als Botschafter in Moskau eine Persönlichkeit, der man vielleicht einen solchen Einfluß in der Reichshauptstadt zuerkennen muß. Das hing auch mit den besonderen Vorrechten zusammen, die er sich bei der Übernahme dieses Amtes ausbedungen hatte und die er kräftig auszuschöpfen bestrebt war.⁹ Andere, die sich vielleicht an seinem Vorbild orientierten, sind nur das Opfer ihrer Illusionen über Einfluß und Bedeutung der eigenen Person gewesen.

Freiheit und Bindung des Botschafters im Verhältnis zu seinen Instruktionen stellen ein Kernproblem der Berufsethik des Diplomaten dar, ein Problem, an dem sich ganz natürlicherweise immer wieder Konflikte entzündet haben, weil sich die Regeln des korrekten Verhaltens für jeden konkreten Einzelfall nicht präzise normieren lassen. Man kommt daher dem Problem am nächsten, wenn man einige konkrete Einzelfälle ins Auge faßt.

Gleich in die Anfangszeit des deutschen auswärtigen Dicnstes fällt ein schwerer Konflikt eines deutschen Botschafters mit seiner Regierung, der ein außerordentliches Aufsehen erregte: der Zusammenstoß des ersten deutschen Botschafters in Paris, des Grafen Harry Arnim, mit dem verantwortlichen Leiter der Außenpolitik des Reiches, dem Reichskanzler

⁹ Unmittelbare Berichterstattung an den Reichspräsidenten (Ebert), der gegen den widerstrebenden Reichskanzler (Wirth) seine Entsendung nach Moskau betrieben und durchgesetzt hatte. Vgl. Ludwig Zimmermann, Deutsche Außenpolitik in der Ära der Weimarer Republik, 1958, S. 123; Hajo Holborn in „The Diplomats“, ed. by Gordon Craig and Felix Gilbert, Princeton 1953, S. 149.

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Fürst Bismarck. Im Gegensatz zu Bismarcks Politik, die auf die Stützung Thiers' und der republikanischen Kräfte in Frankreich bedacht war und in offenkundigem Widerspruch zu seinen dementsprechenden Instruktionen suchte Arnim den Kontakt mit den monarchistischen Strömungen und arbeitete über den Kopf Bismarcks hinweg auf eine Billigung und Unterstützung dieser Politik durch den Hof in Berlin hin. Ein wesentlicher Anteil am Sturze Thiers' im Jahre 1873 wurde seiner Wirksamkeit zugeschrieben. Auch wurde, nicht ohne Grund, vermutet, daß Arnim auf den Sturz Bismarcks hinarbeitete und dessen Nachfolge für sich selbst anstrebte. Bismarcks Reaktion war heftig, radikal, man muß wohl sagen, disproportioniert: Arnim wurde in einen Prozeß wegen Unterschlagung amtlicher Dokumente verwickelt und zu einer Gefängnisstrafe verurteilt, der er sich schließlich durch Emigration entzog.

Von der Schweiz aus griff er Bismarck in einer anonymen Flugschrift unter dem Titel „Pro nihilo“ heftig an. Die Schrift war unter Verwendung geheimer dienstlicher Schriftstücke und Enthüllung vertraulicher interner Amtsvorgänge verfaßt worden. Sie brachte ihm ein neues Strafverfahren ein, in dem er in Abwesenheit wegen Landesverrats zu 5 Jahren Zuchthaus verurteilt wurde.

Wie immer man die Methoden beurteilen mag, die dabei auf beiden Seiten angewandt wurden, es läßt sich nicht bestreiten, daß ein klarer Fall instruktionswidrigen Verhaltens, sogar offener und provozierender Insubordination vorlag, ein Versuch, den Leiter der Außenpolitik des Reiches zu überspielen, wenn nicht gar zu stürzen. Die Berechtigung zu einer harten und entschiedenen Reaktion wird man Bismarck schwerlich bestreiten können, – auch wenn man nicht vergißt, daß er es in seiner Tätigkeit als Bundestagsgesandter in Frankfurt nicht verschmäht hatte, durch seinen Briefwechsel mit Leopold v. Gerlach, dem Generaladjutanten des Königs, und durch persönliches Erscheinen am Hofe gegen die Politik des ihm vorgesetzten Reiches zu etablieren, ändert dieser historische Tatbestand ebensowenig, wie ein anderer Umstand, der von Arnim in seiner Verteidigung benutzt wurde: in seiner Schrift „pro nihilo“ hatte er sich darauf berufen, daß er Botschafter des Kaisers, nicht des Fürsten Bismarck gewesen sei. Soweit er damit auf die völkerrechtliche Tradition anspielte, die im Botschafter den unmittelbaren Vertreter des Staatsoberhauptes sah, war dies nicht

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geeignet, an den innerstaatlichen Unterstellungsverhältnissen etwas zu ändern; soweit er sich auf das Recht der unmittelbaren Berichterstattung an den Monarchen bezog, so handelte es sich dabei um ein aus der Zeit des absoluten Königtums verbliebenes Relikt, das man im Hinblick auf die völkerrechtliche und protokollarische Stellung des Botschafters re spektierte, das aber selbst im System der konstitutiellen Monarchie nicht zum Inhalt hatte, daß der Botschafter direkt dem Monarchen und nicht seinem Außenminister unterstellt gewesen wäre.

Der diplomatische Dienst des Kaiserreiches hat nach Arnim noch andere eigenwillige Botschaferpersönlichkeiten aufzuweisen gehabt, die mit der Berliner Politik nicht einverstanden waren. Sie haben jedoch überwiegend den Weg beschritten, der legitim und unanfechtbar ist: sie haben im Innenverhältnis zu ihrer Regierung ihre Auffassungen ver fochten und durchzusetzen versucht, aber im Außenverhältnis zur Regierung ihres Gastlandes haben sie ihre Instruktionen befolgt. Auch dieser Weg erforderte häufig genug den Mut, sich un beliebt zu machen, die Karriere zu gefährden, Auseinandersetzungen zu bestehen. Er er forderte darüber hinaus Disziplin, Selbstverleugnung, Respektierung der Spielregeln eines diplomatischen Apparates. Beispiele solchen Ver haltens gaben die Botschafter Graf Münster, Graf Hatzfeld, Graf Wolff- Metternich, Graf Bernstorff. Wolff-Metternich und Hatzfeld bekämpften als Botschafter von London aus die Flottenpolitik des Admirals v. Tir pitz. Münster war ein entschiedener Gegner der Kolonialpolitik. Bern storff versuchte als Botschafter von Washington aus vergeblich, den un eingeschränkten U-Boot-Krieg zu verhüten.

Am Ende der Diplomatie des Kaiserreiches steht wiederum ein Fall der großes Aufsehen erregte, jedoch ganz anders gelagert war als der des Grafen Arnim: Fürst Karl Max von Lichnowsky, 1912–1914 Bot schafter in London, verfaßte nach der durch den Kriegsausbruch bewirk ten Beendigung seiner Mission eine Streitschrift, die gleichermaßen der eigenen Rechtfertigung wie der Anklage gegen die offizielle Politik des Auswärtigen Amtes diente, und die, wohl schwerlich ohne seine Mit wirkung, von dem Pazifisten Professor Nippold in der Schweiz publi ziert wurde.¹⁰ Der durch diese Veröffentlichung ausgelöste Skandal führte zu seiner Ausschließung aus dem preußischen Herrenhaus und zu einem (auf den „Arnim-Paragraphen“) gestützten Strafverfahren, das

¹⁰ Meine Londoner Mission 1912–1914. Von Fürst Lichnowsky, ehem. dt. Bot-
schafter in England. Mit einem Vorwort von Prof. Dr. O. Nippold, Zürich 1918.

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schließlich im Trubel der Revolution unterging. Noch 1927 veröffentlichte Lichnowsky ein zweibändiges Erinnerungswerk („Auf dem Wege zum Abgrund“), das seine eigenen Berichte aus der kritischen Zeit vor Kriegsausbruch in solchem Maße entstellt und frisiert wiedergab, daß seine Glaubwürdigkeit durch diese Publikation schwer erschüttert wurde.¹¹

Der Fall Lichnowsky hinterließ einen peinlichen Nachgeschmack und ist jedenfalls nicht geeignet, das berufsethische Problem der Diplomatie zu bereichern.

Daß instruktionswidriges Verhalten nicht in jedem Falle ein Verstoß gegen das Berufsethos sein muß, hat ein Fall aus der dänischen Diplomatie während des Zweiten Weltkrieges bewiesen: 1941 unterzeichnete der dänische Botschafter in Washington, Hendrik de Kauffmann, einen Vertrag mit den Vereinigten Staaten, der es diesen gestattete, Grönland als Basis für ihre Luftkriegführung gegen die Achsenmächte zu benutzen. Der Regierung in Kopenhagen blieb nichts anderes übrig, als diesen Vertrag zu mißbilligen und de Kauffmann die Unterzeichnung zu unter sagen. Als dieser seine Instruktionen ignorierte und gleichwohl unter zeichnete, wurde er abberufen. de Kauffmann ignorierte auch die Ab berufung und trat in Washington weiterhin als Botschafter Dänemarks auf. Tatsächlich brauchte er keinen Zweifel zu hegen, daß eine in ihren Entschlüssen freie dänische Regierung sein Verhalten später billigen werde. Das ist in der Tat nach dem Kriege geschehen und de Kauffmann hat noch viele Jahre in Ehren sein Land in den Vereinigten Staaten ver treten.

Nicht immer ist der Handlungsspielraum eines Botschafters jedoch durch Instruktionen klar abgegrenzt. Welche Regeln bestimmen sein Verhalten im instruktionsfreien Raum?

Selbst ein Regime, das dafür bekannt war, daß es seinen Diplomaten nahezu überhaupt keinen Ermessensspielraum gewährte, sondern sie strikt und ausnahmslos an detaillierte Weisungen band – das Sowjet- regime unter Stalin – konnte in solchen Situationen, in denen es keine Weisungen gab, seine Diplomaten nicht zur völligen Untätigkeit ver anlassen. Der Londoner Sowjetbotschafter, Iwan Maiski, hat in seinen Anfang 1965 veröffentlichten Erinnerungen beschrieben, wie er bei Aus bruch des deutsch-sowjetischen Krieges, im Juni 1941, eine solche Lage

¹¹ Friedrich Thimme, Fürst Lichnowskys „Memoirenwerk“. Archiv f. Politik und Geschichte, 1928, S. 22 ff.

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zu bewältigen suchte. Stalin, so schildert er, habe sich vom Augenblick des deutschen Überfalls an in seinem Arbeitszimmer eingeschlossen. Er habe niemanden sehen wollen und habe an den Staatsgeschäften nicht mehr teilgenommen. Molotow habe im Moskauer Rundfunk zu den Eregignissen des 22. Juni sprechen müssen. An die sowjetischen Botschafter im Auslande seien in diesem kritischen Augenblick keinerlei Weisungen aus der Zentrale ergangen:

> „Es war schon der zweite Tag nach Kriegsbeginn – der 24. Juni 1941 –, aber aus Moskau war nichts zu hören. Auch am dritten und vierten Tag schwieg der Kreml. Ich wartete mit Ungeduld auf irgendwelche Anweisungen der Sowjetregierung, vor allem darüber, ob ich den formellen Abschluß eines anglo-sowjetischen Militärbündnisses in London vorbereiten sollte. Aber weder Molotow noch Stalin gaben ein Lebenszeichen von sich ...

Ohne Weisungen aus Moskau konnte ich natürlich keine Verhandlungen über den Abschluß eines anglo-sowjetischen Militärbündnisses führen. Doch über die Errichtung einer zweiten Front in Frankreich? Das war schon etwas anderes. Vor einer zweiten Front hatten sich die Deutschen schon immer gefürchtet. Eine zweite Front war für die UdSSR in jedem Fall günstig – weshalb sollte ich diese Frage den Engländern also nicht vortragen?¹²

Maiski schildert dann, daß er sich entschloß, den Gedanken über Lord Beaverbrock an Churchill heranzutragen. Churchill und die Mehrheit seines Kabinetts hätten sich jedoch ablehnend verhalten. Aus Moskau seien keine Einwendungen gegen seine Initiative gekommen.

In jedem Staatswesen, in dem die Diplomaten nicht vor den unbe-rechenbaren Launen eines Despoten vom Typ Stalins zu zittern haben, wird es als selbstverständlich gelten, daß ein Botschafter in Augen-blicken, in denen ihn, aus welchen Gründen auch immer, keine Instruk-tionen mehr erreichen, nach bestem Wissen und Gewissen Entscheidun-gen trifft, die auf der Linie der Politik seiner Regierung liegen.

Darf er von dieser Linie abweichen? Zum mindesten sind Grenzfälle denkbar. Als das Kabinett Erhard noch für die Verjährung der Kriegs-verbrechen eintrat, sprach sich der deutsche Botschafter in Washington, K. H. Knappstein, gegen diese Politik aus und befürwortete öffentlich,

¹² Nach einem im Spiegel Nr. 5/1965 abgedruckten Auszug aus der Zeitschrift „Nowi Mir“.

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wenn auch à titre personnel, une Verlängerung der Verjährungsfrist. Das Kabinett bezeugte seiner Haltung „Respekt“ und änderte später seine eigene Auffassung. Gleichwohl wurde in der Presse, wenn auch vereinzelt die Ansicht vertreten, von Rechts wegen hätte der Botschafter ein Disziplinarverfahren verdient. Hätte er wirklich? Wohl kaum. Es gab keine Weisung, die den Auslandsmissionen aufgetragen hätte, die Politik der Verjährung zu vertreten. Zwar war bekannt, daß sich das Bundeskabinett für die Verjährung entschieden hatte; ebenso bekannt aber war, daß die Meinungen im Kabinett in dieser Frage auseinander-gegangen waren, und es konnte mit guten Gründen bezweifelt werden, ob die getroffene Entscheidung als endgültig anzusehen sei.

Unter solchen Umständen ist nichts daran auszusetzen, daß ein Bot-schafter diejenige Auffassung öffentlich unterstützt, die er vor seinem Ge-wissen verantworten zu können glaubt – zumal wenn es sich um eine Auf-fassung handelt, die am besten geeignet ist, ihm und seinem Vaterland im Gastland Sympathien einzubringen. Man kann auch nicht sagen, daß es sich um eine instruktionswidrige Abweichung von der Regierungspolitik gehandelt hätte. Eher könnte man sagen, daß sich diese Abwei-chung von der Regierungspolitik im instruktionsfreien Bereich abgespielt hätte. Maiski hatte dagegen versucht, in einem instruktionslosen Augen-blick das zu tun, was er als im Sinne der Politik seiner Regierung liegend erachtete. Der dänische Botschafter de Kauffmann handelte zwar gegen ausdrückliche Instruktionen und gegen die öffentlich bekundete Politik seiner Regierung, glaubte sich aber – und dies mit Recht – in Übereinstimmung mit der wahren, öffentlich nicht vertretbaren Politik seiner Regierung zu befinden. Lichnowsky hielt sich an seine Instruktionen, be-kämpfte aber nach seinem Ausscheiden die hinter diesen Instruktionen stehende Politik in der Öffentlichkeit, und zwar noch während der Krieg im Gang war. Brockdorff-Rantzau verfolgte seine eigene Politik, konnte sich aber auf gewisse Sondervollmachten des Reichspräsidenten stützen.

Alle diese Fälle weisen spezifische Besonderheiten auf und treffen daher nicht eigentlich den Kern der Frage – nämlich die bewußte Ab-weichung von einer in klaren Instruktionen niedergelegten Regierungspolitik. Ob und wieweit dieses Problem an Hand des Falles des früheren deutschen Botschafters in Moskau, Hans Kroll, demonstriert werden könnte, muß dem Urteil späterer Historiker überlassen werden. Greifen wir daher noch einmal auf weiter zurückliegende Fälle zurück. Einer der bereits besprochenen Fälle traf bereits den Kern des Problems: der des

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Grafen Harry Arnim. Es ist vielleicht von Interesse, zu hören, was ein großer Historiker dazu zu sagen hatte:

In seinen Tagebucheintragungen vom November 1875 über den Arnim-Prozeß hat Leopold von Ranke die Frage „Inwiefern ein Bot-schafter an die Ansichten seines Ministers gebunden ist“, zwar gestellt, aber nicht beantwortet. Es käme darauf an, sagt er, „die Grenze zu be-stimmen, wo diese Pflicht aufhört“. Dann fährt er jedoch, den neugie-rigen Leser enttäuschend, fort: „Die Frage ist interessant, nicht die Lösung: denn diese leidet doch sehr durch persönliche Eindrücke und Tendenzen.“ Man gewinnt den Eindruck, daß auch Ranke in dieser Sache durch „persönliche Eindrücke und Tendenzen“ bestimmt und nicht ganz auf der Höhe seines objektiven historischen Urteils war. Einer späteren Bemerkung ist zu entnehmen, daß er an dem Verhalten Arnims vor allem auszusetzen hatte, daß dieser sich zu seiner abweichenden Konzep-tion nicht offen bekannt hatte: „Einmal davon überzeugt, daß die Regie-rung Thiers' schädlich und gefährlich sei, mußte er das gerade heraus sagen; er mußte den unvermeidlichen Kanipf mit dem Reichskanzler mit Entschiedenheit aufnehmen: dann würde es keiner Entschuldigung von seiner Seite bedürfen. Wer sich entschuldigt, der klagt sich an.“¹³

Rankes Vorsicht und Zurückhaltung in der Frage der Bindung des Botschafters an die Ansichten seines Ministers sollte uns immerhin davor warnen, allzu rasch allgemeine Regeln aufzustellen, um dem Problem beizukommen. Betrachten wir zunächst noch einen anderen instruktiven Fall.

Harold Nicolson berichtet in seinem Buche „Nachkriegsdiplomatie“¹⁴ (1934; englischer Titel: Curzon: The last Phase 1919–1925) über einen klaren Fall instruktionswidrigen Verhaltens eines Mannes, den er an anderer Stelle (in der Widmung zu seinem Buche „Diplomacy“) einmal „den idealen Diplomaten“ genannt hat: Sir Horace Rumbolds, des spä-teren Botschafters in Berlin (1928–1933), der in der ersten Nachkriegszeit einer der alliierten Hohen Kommissare im besetzten Kleinasien war. Am 29. September 1922, so berichtete Nicolson, beschloß das britische Ka-binett eine Weisung an Sir Horace und den britischen Kommandeur der Besatzungstruppen, Sir Charles Harington, wonach sie unverzüglich ein Ultimatum an Kemal Pascha zu richten und ihn aufzufordern hatten, die kemalistischen Truppen sofort aus ihren vorgeschobenen Stellungen

¹³ L. v. Ranke, Tagebücher, herausg. v. Walter Peter Fuchs, 1964, S. 423 ff.

¹⁴ 1934. Titel der engl. Ausgabe: Curzon: The Last Phase 1919–1925.

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bei Tschanak zurückzunehmen. Es handelte sich um eine Episode im griechisch-türkischen Krieg, in dessen Ablauf die alliierten Besatzungs-truppen in komplizierter und delikater Weise verwickelt waren. Einzel-heiten bedürfen hier keiner Erläuterung. Es genügt, zu zitieren, was Nicolson über das Verhalten dieser beiden Männer zu sagen hat:

„Zum Glück war Großbritannien damals durch zwei Männer von großer Erfahrung und ungewöhnlichem Mut in Konstantinopel ver-treten... Diese beiden teilten Curzons (des im Kabinett überstimmten Außenministers) Ansicht, daß ein Ultimatum in jenem Augenblick un-begründet und verfrüht war. Sie nahmen die Verantwortung auf sich, über ihre Instruktionen hinwegzusehen. Für diese kluge Mäßigung wurde ihnen später der Dank des Kabinetts zuteil. Und in der Tat be-wahrten sie uns vor einem Kriege, der, wie die Geschehnisse bewiesen, gänzlich überflüssig gewesen wäre.“ (S. 269)

Man fragt sich, wie Nicolson wohl das Verhalten dieser beiden Män-ner beurteilt hätte, wenn die Ereignisse anders verlaufen wären und die Unterlassung der ultimativen Forderung zu Konsequenzen geführt hätte, die die britische Regierung vielleicht unter sehr viel ungünstigeren Bedingungen in kriegerische Ereignisse verwickelt hätten: kann man be-zweifeln, daß er die Nichtbeachtung ausdrücklicher Instruktionen ge-tadelt hätte?

Man ist damit an einem Punkte angelangt, der die Chance und das Risiko des instruktionswidrigen Verhaltens deutlich macht: wie bei jeder Gehorsamsverweigerung, jedem revolutionären Akt bedeutet der Miß-erfolg für den Handelnden die Besiegelung des Unrechts, das er began-gen hat, während der Erfolg diesem Handeln die Weihe des Großarti-gen und Heroischen verleihen und seinen Unrechtscharakter verdecken kann. Diese Feststellung enthält kein ethisches oder rechtliches Urteil. Sie formuliert nur eine Lebenserfahrung, einen soziologischen Tatbe-stand, den der Diplomat kennen muß, wenn es zum Konflikt zwischen der Regierungspolitik und seinen persönlichen Überzeugungen kommt.

In einem solchen Konflikt kann es eine ganze Reihe von möglichen und vertretbaren Reaktionen geben: Man kann seine persönliche Über-zeugung intern mit äußerster Härte und Entschiedenheit vertreten, ohne nach außen von der Regierungspolitik abzuweichen. Man kann im äußersten Falle die Konsequenzen ziehen und den Dienst quittieren, mindestens um Versetzung bitten. Man kann, wie es Ranke von Arnim verlangte, offen den Kampf gegen die Regierungspolitik aufnehmen,

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Wilhelm G. Grewe

wenn man bereit ist, die Folgen einer Niederlage zu tragen. Mißachtung von Instruktionen ohne solche Kampfansage ist problematischer und wird im Falle des Mißerfolges verurteilt werden.

Undiskutabel ist und bleibt jene Art von Reaktionen, die wir im Falle des Grafen Huyn zu beobachten Gelegenheit hatten.

## VI.

Wer ist zur Diplomatie berufen?

Verlangt die Diplomatie den Typ des gewandten, konzilianten, anpassungsfähigen, sprachgewandten, lebenserfahrenen, eleganten Weltmannes – wie es das landläufige „image“ des Diplomaten vorschreibt?

Ist das juristische Studium die beste fachliche Vorbildung – oder sind andere fachliche Qualifikationen ebenso gut oder besser?

Soll die Diplomatie den Berufsdiplomaten vorbehalten bleiben – oder sind Außenseiter wünschenswert oder gar unentbehrlich – und wenn ja, in welchem Umfang?

Angesichts der vielfältigen Aufgaben der heutigen Diplomatie wäre es höchst problematisch, einen idealen Persönlichkeitstyp zu zeichnen, der für den diplomatischen Beruf am besten geeignet wäre. Der Auswärtige Dienst bedarf eines weiten Spektrums von Persönlichkeitstypen, um für seine verschiedenartigen Aufgaben geeignete Kandidaten auswählen und sie in ihren Funktionen gelegentlich auswechseln zu können. Der Missionschef an einem politisch wichtigen Platz, der Vertreter bei einer multilateralen Organisation, der Leiter des Planungsstabes, der Unterhändler für Handelsverträge, der Chef des Protokolls – alles dieses sind Funktionen, die sehr verschiedenartige Talente verlangen. Der Auswärtige Dienst braucht den weltmännischen Grandseigneur sowohl wie den mit allen Wassern gewaschenen Pferdehändler; den wissenschaftlich geschulten, präzisen Denker sowohl wie den brillanten, wenn auch zuweilen oberflächlichen Redner; den vielseitigen Organisator sowohl wie den scharfsichtigen Beobachter und Analytiker. Was er nicht brauchen kann, sind Dogmatiker und Phantasten, Legalisten und haltlose Opportunisten, Karrieremacher und Intriganten, Menschen mit vorgefaßten Meinungen, die nicht in der Lage sind, die Wirklichkeit objektiv zu erfassen.

Ähnliche Gesichtspunkte gelten auch für die fachliche Vorbildung. Die Zeiten des „Juristenmonopols“ im Auswärtigen Dienst sind vorüber,

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Diplomatie als Beruf

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und das mit Recht. Wer Volkswirtschaft, Geschichte, Politikwissenschaft, Psychologie oder was sonst immer studiert hat, dem steht der Weg in den Auswärtigen Dienst heute genau so offen wie dem Volljuristen. Daß das Juristenmonopol ein Irrweg war, wird heute kaum noch bestritten und bedarf daher kaum weiterer Erörterungen. Nicht ganz übergangen werden kann dagegen ein gewisser Umschlag in das entgegengesetzte Extrem, der heute gelegentlich sichtbar wird. Sogar bei Harold Nicolson findet sich der Satz: „Die schlimmste Sorte von Diplomaten sind Missionare, Fanatiker und Juristen.“ Was Missionare und Fanatiker anlangt, so bin ich geneigt, Niccolons Urteil zu unterschreiben. Was die Juristen anlangt, so ist es die Generalisierung, die sein Urteil anfechtbar macht. Ohne Zweifel gibt es einen Typus von Juristen, der zur Diplomatie höchst ungeeignet ist. Es gibt jedoch auch Ukonomen, Historiker, Soziallogen, sogar Politologen, die zur Diplomatie sehr wenig geeignet sind. Jede fachwissenschaftliche Ausbildung enthält Elemente, die durch eineitige Zuspitzung und Verabsolutierung den Zugang zur Realität verbauen können; jede Verengung dieses Zugangs bedeutet jedoch eine Disqualifizierung für den diplomatischen Beruf, der nun einmal einen besonders geschärften Sinn für Realitäten erfordert.

Wenn man der Sache auf den Grund gehen und feststellen will, weshalb die Juristen bei Nicolson eine so schlechte Note erhalten, so gibt er darüber leider keine Auskunft. Man muß daher auf einen amerikanischen Autor zurückgreifen, der Nicolson als seinen Lehrmeister verehrt. Charles W. Thayer gibt in seinem Buche „Diplomat“ (1959. S. 368) zwar zu, daß Diplomatie und Rechtspraxis manches gemeinsam haben: Ebenso wie der Rechtsanwalt lebt der Diplomat in Debatten und Kompromissen. Rechtskenntnis ist für den Diplomaten wichtig, Verhandlungskunst für den Anwalt, und Menschenkenntnis ist für beide wichtig. Thayer glaubt jedoch, daß sich die Juristen dadurch verleiten ließen. Diplomatie für eine Art Prozeß zu halten. Sie seien durch ihre ganze Ausbildung daran gewöhnt, die Existenz eines Gerichtshofes vorzusetzen, der die Entscheidung über Recht und Unrecht treffe, sowie einer Polizeigewalt, die seine Urteile vollziehe. Sie neigten dazu, Probleme in juristisch perfektionierten Verträgen zu regeln, in denen alle Möglichkeiten bedacht und alle Einzelheiten definiert seien.

Niemand wird bestreiten, daß es einen Typus des Juristen gibt, auf den diese Beschreibung zutrifft. Auf keinen Fall aber läßt sich eine solche Beschreibung verallgemeinernd auf alle Juristen oder gar auf alle die-

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Wilhelm G. Grewe

jenigen anwenden, die eine juristische Ausbildung genossen haben. Was z. B. die Völkerrechtsjuristen angeht, so ist das Fehlen einer über den Staaten stehenden Gerichtsbarkeit und einer effektiven internationalen Zwangsgewalt geradezu das Grundproblem ihrer Wissenschaft, mit dem sie sich auf Schritt und Tritt auseinandersetzen müssen; niemandem könnte diese Grundbedingung des internationalen Lebens geläufig sein als ihnen. Was die Neigung zu perfektionistischen Vertragsformulierungen anlangt, so sind es meistens juristische Laien, die den erfahrenen Juristen in dieser Neigung bei weitem übertreffen; natürlich gibt es gute und schlechte Juristen und demgemäß auch gute und schlechte Vertragstechniken. Jedenfalls kann man nicht behaupten, daß kasuistische und andere perfektionistische Techniken die Folge eines Zuviels an juristischer Ausbildung seien. Das Gegenteil ist richtig. Auf der anderen Seite ist die Fähigkeit, Texte präzise zu formulieren und zu interpretieren, ein so wesentliches Element der diplomatischen Qualifikation, daß die mit der juristischen Ausbildung verbundene Denk- und Formulierungsschulung auf jeden Fall für spätere Diplomaten von größtem Nutzen ist. Legalisten und Utopisten, Schwärmer für eine „Weltrechtsordnung“ oder ein Programm „peace through law“ taugen in der Tat nicht für die Diplomatie. Sie sind jedoch nicht zu verwechseln mit „dem Juristen“ schlechthin.¹⁵

Der dritte und letzte Teilaspekt der Frage „Wer ist zur Diplomatie berufen?“ ist wahrscheinlich der aktuellste und derjenige, der dem weitesten allgemeinen Interesse begegnet. Er betrifft das Verhältnis von Berufsdiplomaten und Außenseitern, die Rolle, die sie spielen sollten und die sie tatsächlich spielen.

In Deutschland ist diese Frage im März 1965 sehr lebhaft in der Öffentlichkeit diskutiert worden. Die Reisetätigkeit von Wirtschaftsführern und Abgeordneten hatte die Diskussion entzündet. Der Generalbevollmächtigte der Firma Krupp, Berthold Beitz, verhandelte in Osteuropa; der CDU-Abgeordnete Kurt Birrenbach wurde nach Israel entsandt. Andere Abgeordnete waren in Nordafrika und Nordamerika tätig.

Die Diskussion führte zu einem im Grunde weitgehend übereinstimmenden Resultat. Ein Wirtschaftsführer riet dazu, bei der Aufführung

15 Wilhelm G. Grewe, The Lawyer as Diplomat. Proceedings of the American Society of International Law, 1960, S. 232 ff.

Diplomatie als Beruf

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des Dramas „Deutsche Außenpolitik“ „nur wirklich hochbegabte Laienschauspieler im Ensemble mitzubeschäftigen“. Botschafter a. D. Peter Pfeiffer, der jahrelang die Ausbildung des diplomatischen Nachwuchses geleitet hat, ließ neben dem „zünftigen“ Diplomaten den Amateur insoweit gelten, als er den Typus des „charismatischen“ Diplomaten verkörpere. Andere stellten fest, daß die Missionen Birrenbachs und anderer Abgeordneter im Nahen Osten keine „Zweigleisigkeit“ der deutschen Diplomatie begründeten, sondern ihrer Natur nach begrenzte Sonderaufträge oder wünschenswerte Ergänzungen der amtlichen Kontakte darstellten, die im Auswärtigen Amt keinerlei Besorgnis einer „Nebenher-Diplomatie“ aus den Reihen des Bundestages hervorgerufen hätten. In der Tat kann es keinen Zweifel darüber geben, daß Parlaementarier, Wissenschaftler oder Persönlichkeiten der Wirtschaft häufig höchst nützliche Dienste dort leisten können, wo die offizielle Diplomatie nicht oder nicht mit der gleichen Bewegungsfreiheit operieren kann.

Darüber gibt es kaum einen ernsthaften Streit. Die von den Berufsdiplomaten geübte Kritik zielt mehr auf andere Phänomene. Wenn ein Mann wie George Kennan für die Berufsdiplomaten und gegen die „Amateur“ plädiert, so richtet sich das in erster Linie gegen die Neigung amerikanischer Präsidenten, diplomatische Posten an „political appointees“ zu vergeben, sei es, um sie zu belohnen, sei es, um sie zu verbannen, sei es aus Ressentiment gegen die Beamten oder aus Überschätzung der allseitigen Verwendbarkeit von „businessmen“. Seine Kritik richtet sich gegen die Neigung amerikanischer Präsidenten, besonders wichtige Aufgaben unverantwortlichen Sonderberatern zu übernehmen und die reguläre Diplomatie des State Department dabei zu überprüfen. Die Rolle des Obersten House unter Wilson und Harry Hopkins’ unter Roosevelt sind oft genug kritisch betrachtet worden. Auch die Rolle von McGeorge Bundy unter Kennedy gehört in diesen Zusammenhang, wobei gleich seine Funktion stärker institutionalisiert war als die der truheren Präsidenten-Berater.

Der Protest der Berufsdiplomaten gegen diese Praktiken ist legitim. Er wird anfechtbar dort, wo sich die diplomatische „Zunft“ gegen die Eingliederung von „Außenseitern“ sperrt, weil sie Außenseiter sind und ohne Rücksicht auf ihre Qualifikation. Die Liste erfolgreicher „Amateur“ ist zu groß, als daß sich die These von der alleinigen Befähigung der Berufsdiplomaten zur Leitung einer Auslandsmission aufrechterhalten ließe.

3 Festgabe Forsthoff

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Der Auswärtige Dienst der Weimarer Republik weist eine ganze Reihe von Namen sehr respektabler „non-professionals“ auf: Friedrich Sthamer als Botschafter in London, Adolf Müller in Bern, Ulrich Rauscher in Warschau, Adolf Köster in Riga und Belgrad, Otto Wiedfeldt in Washington, um nur einige Namen zu nennen.

Im amerikanischen Auswärtigen Dienst zählen Männer wie David Bruce, J. Sh. Cooper, Douglas Dillon, Adlai Stevenson, Averell Harriman, Edwin O. Reischauer nicht zur diplomatischen Zunft. Daß sie höchst erfolgreiche Vertreter ihres Landes waren oder noch sind, steht außer Frage. Auch die erfolgreichsten britischen Botschafter seit dem Kriege waren keine Berufsdiplomaten: Sir Oliver Franks und Sir David Ormsby-Gore (Lord Harlech).

André François-Poncet war Deutschlehrer, Abgeordneter, Unterstaatssekretär im Wirtschaftsministerium, bevor er – im September 1931 – Botschafter in Berlin wurde. Auch er war also kein Berufsdiplomat im eigentlichen Sinne, wenngleich er schließlich mehr als 25 Jahre im diplomatischen Dienst seines Landes gestanden hat. Es ist schwer zu bestimmen, wann jemand aufhört ein „Außenseiter“ zu sein. Manche Mitglieder der diplomatischen Zunft sind geneigt, einen jungen Legationsrat als Berufsdiplomaten anzuerkennen, während sie dem Außenseiter noch nach 10 oder 20 Jahren diplomatischer Praxis den Makel seiner Herkunft nicht verzeihen.

## VII.

Wer wird tatsächlich zur Diplomatie berufen?

In den europäischen Staaten war der diplomatische Dienst jahrhundertelang eine Domäne, die den Angehörigen gewisser politisch und gesellschaftlich privilegierter Klassen reserviert war – insbesondere dem Adel. Dies fand seine Entsprechung darin, daß der Adel die Diplomatie stets als einen in besonderem Maße „standesgemäßen“ Beruf betrachtete. Auch in manchen Ländern, die inzwischen eine lange republikanische Vergangenheit hinter sich haben, ist der Anteil des Adels am auswärtigen Dienst bis auf den heutigen Tag unverhältnismäßig hoch. Daneben sind naturgemäß in wachsendem Maße die Angehörigen des gebildeten und besitzenden Bürgertums getreten, das im 19. Jahrhundert zur staatstragenden Klasse heranwuchs. Lange Zeit genügte jedoch die

Zugehörigkeit zu einer dieser Klassen nicht, um eine Chance des Aufstiegs zu den diplomatischen Spitzenposten zu besitzen. Diese Posten waren häufig Objekte der politischen Patronage, wenn auch nicht im Sinne der Vergebung einer Pfründe. Schon bei Montesquieu findet sich die Bemerkung:

> „Les Ambassadeurs de France sont très mal payés; le roi est un géant qui se fait représenter par un nain.“ (Cahiers, S. 108)

In der Tat, Botschafterposten waren wegen des mit ihnen verknüpften Prestiges begehrt, sie waren aber nicht dazu geeignet, ihre Inhaber reich zu machen. Im Gegenteil, weitgehend hatten nur solche Kandidaten Aussicht, berücksichtigt zu werden, die bereits über einen gesicherten finanziellen Ruckhalt verfügten.

Die Anstellungsanweisungen, die Friedrich der Große für den preußischen Auswärtigen Dienst gab, machten eigenes Vermögen zur Bedingung der Aufnahme. Auch Bismarck ging von dieser Voraussetzung aus. Erst in den Zeiten der Weimarer Republik hat sich das bei uns grundlegend geändert. Der Auswärtige Dienst der Vereinigten Staaten hat bis zum heutigen Tag mit diesem Problem zu kämpfen: Ein normaler Berufsdiplomat, der nicht über eigenes Vermögen verfügte und in der Lage war, daraus einen erheblichen Teil seiner Repräsentationskosten zu bestreiten, war praktisch nicht in der Lage, einen großen Botschafterposten mit entsprechenden Repräsentationsverpflichtungen zu übernehmen. Erst in den letzten Jahren – seit dem Amtsantritt Kennedys – sind erhebliche Anstrengungen unternommen worden, um dem in dieser Hindacht höchst knauserigen Kongreß die Mittel abzuringen, die einen Botschafter von seinen privaten Ressourcen unabhängig machen. Es ist bezeichnend, daß ein Unterausschuß des amerikanischen Senats, der 1964 eine Studie mit dem Titel „The American Ambassador“ vorlegte, darin eine Außerung von Botschafter Bruce zitierte, die wie folgt lautet:

> To have it known that the American Government does not make it possible for a career officer, unless he has outside resources, to be ambassador to Great Britain, I think, is almost a national shame.“¹⁶

Jahrzehntelang hat diese Lage amerikanische Präsidenten veranlaßt, bei der Auswahl für die Besetzung bestimmter Botschafterposten reiche Geschäftsleute zu bevorzugen. Dieses Motiv verstärkte die ohnehin bestehende Neigung, erfolgreiche businessmen für besonders geeignet zu

¹⁶ 88th Congress, 2d session, 1964 (Committee Print, Administration of National Security). S. 14.

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halten, große Botschafterposten zu übernehmen. Joseph P. Kennedy, der Vater des ermordeten Präsidenten, verdankte dieser Motiv-Kombination seine Ernennung zum amerikanischen Botschafter in London.

Es ist verständlich, daß sich bei den amerikanischen Berufsdiplomaten viel Erbitterung gegen diese Art von Patronage und die daraus resultierende Ausbreitung einer problematischen Amateur-Diplomatie angesammelt hat. Ch. Thayer hat sich in seinem Buche „Diplomat“ des längeren darüber geäußert und dieses System mit beiißender Ironie kritisiert. Er erinnert an Fälle, in denen ein neu ernannter Botschafter kaum den Namen des Staatschefs kannte, bei dem er beglaubigt werden sollte. Als er sein Buch veröffentlichte (1958), waren nur vier von insgesamt 14 amerikanischen Botschaftern in wichtigen westeuropäischen Staaten Berufsdiplomaten. Robert Murphy klagt darüber, daß der Berufsbeamte im State Department oft unter Amateuren arbeiten müsse. (Diplomat among warriers, New York 1964, S. 456) George Kennan stellte resigniert fest, daß die Vorstellung, man könne sich auf ein Korps von Berufsdiplomaten verlassen und von ihren Kenntnissen und Erfahrungen profitieren, gegen festgefügte Vorurteile in der amerikanischen öffentlichen Meinung, insbesondere im Kongreß und in der Presse, anrenne, und daß sich die Vereinigten Staaten daher wohl weiterhin auf eine „Dilettanten-Diplomatie“ („diplomaty by dilettantism“) verlassen würden.

Die Hilferufe und Plädoyers der amerikanischen Berufsdiplomaten sind naturgemäß nur auf dem Hintergrund des amerikanischen politischen Systems zu verstehen. In Deutschland liegen die Verhältnisse insoffen anders, als die deutsche Tradition des Berufsbeamtentums von vornherein einen günstigen Nährboden für den Gedanken der berufsmaßigen Diplomatie bildete. Dazu kamen die europäischen Traditionen, in denen die Institution der Berufsdiplomatie seit Jahrhunderten fest verwurzelt ist. Wenn im Zeitalter Bismarcks diplomatische Posten Gegenstand der Patronage waren, dann handelte es sich nicht um die Belohnung politischer Dienste, sondern um die Durchsetzung einer bestimmten politischen Konzeption: der deutsche Auswärtige Dienst sollte die Struktur des neuen Reiches, besonders auch seine bundesstaatliche Struktur, widerspiegeln. Demgemäß schickte Bismarck den preußischen General Hans Lothar von Schweinitz nach Petersburg (1876), den frü-

17 American Diplomacy 1900–1950, Chicago 1951. S. 94.

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heren bayerischen Ministerpräsidenten, Fürst Chlodwig Hohenlohe, nach Paris (1874), den Grafen Georg Münster, Sohn eines königlich-hannoverschen Ministers nach London (1873). Nach Wien entsandte er (1878) Prinz Heinrich von Reuß, nach Konstantinopel (1878) und später nach London (1885) Fürst Paul von Hatzfeld, Sproß eines alten hessisch-preußischen Adelsgeschlechts mit schlesischen Besitzungen; als seinen Nachfolger in Konstantinopel entsandte er Josef Maria von Radowitz (1882), den Sohn eines preußischen Generals (aus einer ungarisch-katholischen Familie), der zum politischen Freundeskreis Friedrich Wilhelms IV gehört hatte und kurze Zeit (1850) preußischer Außenminister gewesen war.

Jedes dieser sechs Männer", so urteilt der Yale-Historiker Hajo Holborn, "setzte einen Standard diplomatischer Leistung, der sich vorteilhaft an der Leistung irgendeines Spitzendiplomaten der älteren auswärtigen Dienste anderer Länder messen könnte". (The Diplomats 1919–39 S. 186)

Auch in den Zeiten der Weimarer Republik wurde der diplomatische System nicht zu ordinärer Parteipatronage mißbraucht. Es war nur legitiem, daß einige Männer der neuen Regierungsparteien, insbesondere der SPD, diplomatische Posten erhielten, wie die schon früher erwähnten (andten Adolf Müller, Ulrich Rauscher und Adolf Köster. Es waren seine Spitzenposten, sondern Posten zweiten Ranges, wenn auch wichtig und zum Teil sehr delikat und schwierig, und alle drei haben ihre Aufwärzung vorzüglich bewältigt. Für ihre Auswahl dürfte neben ihrer politischen Färbung für den ersten Reichspräsidenten Friedrich Ebert, mitbemerkend gewesen sein, daß er einen Zustrom von Außenseitern für notwendig und heilsam hielt: die drei Genannten kamen sämtlich aus der Presse. Für die Spitzenposition verwandte man Persönlichkeiten, die wiegend aus der der Karriere und weitgehend aus den führenden Stellen des Kaiserreichs stammten, sich aber der Republik loyal und mutigerer Überzeugung zur Verfügung gestellt hatten, wie Graf Brokdorf Kantzau (Moskau), Graf Bernstorff (Genfer Abrüstungskonferenz), Leopold von Hoesch (Paris und London), Wilhelm Solf (Tokio).

Wenn man die Entwicklung während des Dritten Reiches außer Betracht läßt, da man sie mit besonderen Maßstäben messen muß, so hat der deutsche Auswärtige Dienst niemals ernstlich vor dem Problem einer Überflutung mit Amateuren, und schon gar nicht mit parteipolitisch patronisierten Dilettanten gestanden. Problematischer waren Tenden-

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zen, die Auswahl des Nachwuchses auf gewisse Schichten des gesellschaftlichen „establishment" zu beschränken und sich gegen die dosierte Einbeziehung von Außenseitern in einem kleinlichen und von eigensüchtigen Interessen bestimmten Zunftgeist abzukapseln – eine Tendenz, die leider auch beim heutigen Nachwuchs, zuweilen in beängstigender Robustheit und Naivität, anzutreffen ist.

VIII.

Wohin führt der diplomatische Beruf?

In F. v. Holsteins Tagebuchaufzeichnungen findet sich unter dem 26. Januar 1884 die Bemerkung:

„Es liegt etwas in der Stellung der Botschafter – persönliche Vertretung des Monarchen – was sie auf die übrigen Staatsbürger, einschließlich des auswärtigen Ministers, herunterblicken läßt und sie überhaupt dem Größenwahn aussetzt. Deshalb ist auch dem Reichskanzler das ganze Institut der Botschafter ein Greuel.“ (II, S. 72)

Dieser spezifische Größenwahn, den Holstein im Auge hatte, wird heute deswegen seltener anzutreffen sein, weil die Rolle des Botschafters als eines unmittelbaren Vertreters des Staatsoberhauptes in den meisten Ländern zu einer im wesentlichen protokollarischen und zeremoniellen Funktion verblaßt ist. Die Versuchung, den Außenminister und die Zentrale durch direkte Berichterstattung an das Staatsoberhaupt zu überspielen, ist für unseren auswärtigen Dienst kaum noch gegeben, da vom Bundespräsidenten weder Instruktionen noch Ermächtigungen oder politische Deckungen ausgehen können. Was den grundsätzlich legitimen direkten Kontakt zwischen Regierungschef (Bundeskanzler) und Botschafter anlangt, so setzt unser Kabinettsystem und die Verantwortlichkeit jedes Bundesministers für seinen Geschäftsbereich dem Mißbrauch solcher Kontakte enge Grenzen. Anders mag es in den Vereinigten Staten sein, wo es keine eigene Ressortverantwortlichkeit der Minister gibt und der Botschafter auch heute noch in einem stärkeren Sinne als anderswo Vertreter des Staatsoberhauptes ist, das gleichzeitig Regierungschef ist.

Zweifellos liegen hier Möglichkeiten der Versuchung, die man, je nach dem eigenen Standort, als Ehrgeiz, Größenwahn, Intrigantentum oder politischen Aktivismus bezeichnen wird. Auf der anderen Seite sind die

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Inhaber der großen Botschafterposten in vieler Hinsicht Objekt der Intrige se es von außen oder sei es von innen, aus den Reihen der eignen Mitarbeiter oder aus der heimatlichen Zentrale. Was man von außen zugewartigen hat, ist durch den Fall des Botschafters Gröpper in Moskau beleuchtet worden, der beim privaten Ankauf von Ikonen in eine Falle gelockt und kompromittiert wurde. Was die inneren Intrigen anlangt, so mag es hier genügen, eine Tagebuchaufzeichnung des Grafen Harry Kessler vom 27. November 1922 zu zitieren. Als ihm Stresemann den Gesandtenposten in Brüssel anbot, antwortete er: er sei vollkommen unabhängig seine Tätigkeit befriedige ihn durchaus; die Intrigen, mit denen jeder um auswärtigen Dienst zu kämpfen habe und die das Leben verbringen, kenne er aus Erfahrung. Er betrachte es daher als ein großes persönliches Opfer, wenn er wieder in den aktiven auswärtigen Dienst entrete. Er sei nur bereit, dieses Opfer zu bringen, wenn er die Überzeugung gewänne, daß er damit wirklich dem deutschen Volk einen Dienst leisten könnte.¹⁸ Das Ergebnis seiner Überlegungen war die Ablehnung.

George Kennan hat den diplomatischen Beruf als „undankbar, enttäuschend, erschöpfend“ charakterisiert – wenn er ihn auf der anderen Seite auch mit dem Beruf des Arztes vergleicht und seinen Trägern ein bles Maß von Idealismus attestiert.

Was diesen Beruf undankbar und enttäuschend machen kann, sind индивидуал nicht nur Anfeindungen und Intrigen, sondern vor allem die dem Beruf als splchem anhaftenden Möglichkeiten des Mißerfolgs, die von verschiedenen Fähigkeiten, Leistungen und Bemühungen unabhängen können. Ein Botschafter kann noch so fähig, zielbewußt und beabsichtigt sein: wenn ihn seine Zentrale nicht unterstützt; oder wenn sein Hand- und einflußlos ist; oder wenn es im Gastlande hoffnungslos ist; oder wenn sich die Beziehungen zum Gastlande aus objektdarbst einstellen; oder wenn von irgendwelchen Interessenten im Gastland, in der Heimat oder in irgendeinem dritten Staat persönlich diffamiert wird, – dann hilft ihm seine Befähigung nichts und er scheitert. Nicht selten erleben es Botschafter, daß sie von ihrem eigenen Lande aus politischen Gründen – Gründen eines Konstellationswandels plötzlich verschlechtern; oder wenn es von irgendeinem dritten Staat persönlich diffamiert wird, um einen Kurswechsel einzuleiten, sei es, um einen Sundenbock zu haben, sei es einfach aus Schwäche.

¹⁸ Aus den Tagebüchern 1918–1937. Herausg. v. Wolfgang Pfeiffer-Belli. 1965. S. 167.

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Auf der anderen Seite liegt es in der Natur der Sache, daß der Mißerfolg eines Botschafters augenfällig und geräuschvoll, seine Erfolge aber unauffällig und geräuschlos zu sein pflegen. Um das prekäre Verhältnis des Diplomaten zum Erfolg seiner Arbeit zu kennzeichnen, hat man mit einem friderizianischen Ausdruck oft gesagt, er müsse „Fortüne“ haben. Vielleicht ist es noch treffender, das Vokabular Machiavellis zu benutzen und zu sagen, er müsse virtu sowohl wie fortuna haben. Hinzufügen aber muß man sogleich: das gilt für ihn persönlich sowohl wie für sein Land. Ein Land, das keine Fortuna hat, kann schwerlich erwarten, daß seine Diplomaten erfolgreich sind.

In den Jahren 1959-60 ist in Deutschland ein großes fünfbändiges biographisches Sammelwerk unter dem Titel „Die Großen Deutschen“, herausgegeben von Hermann Heimpel, Theodor Heuss und Benno Reifenberg erschienen. In dieser literarischen Galerie der „Großen Deutschen“ finden sich, entworfen von angesehenen Autoren, viele eindrucksvolle Portraits deutscher Staatsmänner, Dichter, Künstler, Gelehrter, Militärs, Industrieller, Arbeiterführer – jedoch kein einziges Lebensbild eines deutschen Diplomaten. (Bismarck, Metternich, Wilhelm v. Humboldt) fallen nicht unter diesen Begriff, so wie er oben abgegrenzt wurde.)

Im „Großen Brockhaus“ wird man auf der Suche nach den wichtigsten Namen der deutschen Diplomatie des letzten Jahrhunderts in den meisten Fällen enttäuscht: sie sind dort nicht zu finden. Nicht viel besser ist das Ergebnis, wenn man etwa ein Werk wie die zehnbändige, von Gölo Mann herausgegebene Propyläen-Weltgeschichte nach den großen Namen der internationalen Diplomatie durchforscht. Der Name Cambon z. B. kommt nur einmal, in Klammern dazu, in der Zusammensetzung „Grey-Cambon-Abmachungen, 1912“ vor. Dem Grafen Bernstorff wird ein einziger Satz gewidmet, der seine Opposition gegen die annektioniistische Kriegszielpolitik hervorhebt. Selbst Namen, die so viel Staub aufwirbelten, wie die des Grafen Harry Arnim und des Fürsten Lichnowsky, fehlen.

Diese Liste verfolgt nicht den Zweck, die betreffenden Werke als lückenhaft oder oberflächlich hinzustellen. Auch geht sie nicht von der Voraussetzung aus, daß die Erwähnung in solchen Werken ein Kriterium für die historische Bedeutsamkeit einer Persönlichkeit wäre. Sie soll nur auf einen charakteristischen Tatbestand aufmerksam machen: daß die Diplomatie offenbar wenig geeignet ist. ihren Trägern einen hervorragenden Platz in der geschichtlichen Erinnerung der Völker zu ver-

schaffenden Namen, die zeitweilig im grellsten Licht der Offentlichkeit standen und mit bedeutsamsten politischen Ereignissen verknüpft waren, verfallen alsbald der Vergangenheit. Ihre Träger haben oft genug verfasst, dem durch mehr oder minder gewichtige Publikationen, insbesondere durch Memoirenwerke, entgegenzuwirken. Meist wird dabei eine Interesse, das die Offentlichkeit an dem Lebensweg des Verfassers auch nimmt, erheblich überschätzt. In vielen Fällen wird der Leiter auch in dem Eindruck bestärkt, daß das Absinken des Verfassers in die Vergessenheit nicht zu den gröbsten Ungerechtigkeiten der Weltgeschichte gehört. Selbst bei den interessanteren Memoirenwerke aber fuhlt man sich häufig an ein Wort erinnert, das Lloyd George einmal auf den Carzon-anwandte: er „poliere nur immer an seinem eigenen Hintergrund herum“. (Nicolson, Nachkriegsdiplomatie, S. 341.)

Narstlich kommt diese fatale Neigung der Memoirenschreiber nicht gänzlich von ungefähr. Sie hängt mit den besonderen Schwierigkeiten, Gelegenheiten und Versuchungen des diplomatischen Dienstes zusammen.

Dienst macht seinen Träger einerseits zum Mittelpunkt einer geschlossenen Repräsentation und eines auf seine Person gerichteten Zerebralls. Sie taucht ihn in eine Atmosphäre, die von schwülstigen Komplikationen getränkt ist. Auf der anderen Seite verlangt sie von ihm in dieser Arbeit Anonymität seiner Leistung, Selbstverleugnung oder die gelassene Hinnahme völlig verzerrter Bewertungen seiner und seiner Person.

Wichtigste Teil der Diplomatie ist immer Geheimdiplomatie. Was scheimsphäre vor sich geht, wer für den Erfolg oder Mißerfolg tut, verantwortlich ist, können häufig nur spätere Historiker und auch die gehen oft genug in die Irre.

Auch daher nur wenige Berufe, in denen die Realität so häufig und alltäglich abweicht von dem, was man in der Fachsprache der Prozeß- und Werbe-Experten heute das „image“ nennt: das Bild, das sich als geheimendes Endprodukt eines systematischen Reklamefeldzuges sein oder der Karikatur, die sich oft aus einem Gemisch von Vorurteilen, Ressortsments, schlechter Information, Verständnislosigkeit und Verleugnung zusammenbraut.

Auf der anderen Seite bietet der diplomatische Beruf einzigartige Gelegenheiten zum Erwerb von Welt- und Menschenkenntnis, zur Beobachtung, wie Geschichte gemacht wird und wie ihre Gestalter beschaffen

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WILHELM G. GREWE

Die Sprache der Diplomatie

Neben dem Dichter, dem Schriftsteller, dem Journalisten, dem Literatur-
gehört der Diplomat zu jenen Trägern des öffentlichen Lebens.
Denn in ganz besonderer Weise mit dem Medium der Sprache ver-
und in seiner Tätigkeit spielt nicht nur das sorgfältig gewähl-
sondern auch die Nüancierung des Ausdrucks eine wichtige Rolle
mulierung, Auslegung und Bewertung von Texten ist sein tägliches Ar-
den.

Schriftstellerei ist daher ein beliebtes Diplomaten-Hobby, das
Produkte bescheiden bleiben oder, in einigen Fällen, bohen, lit-
Rang erreichen. Immerhin hat es eine nicht geringe Zahl von Do-
gegeben, die als Dichter oder Schriftsteller berühmt geworden sind,
die bekanntesten aus unserem Jahrhundert zu nennen: Paul Val-
Claudel, Jean Giraudoux, Alexis Léger (Saint-John Perse), Paul M.
die Gruppe der französischen Dichter-Diplomaten, die eine Trac-
Verbindung von Diplomatie und Literatur fortsetzen, welche sich zu
des 19. Jahrhunderts mit Chateaubriand und Stendhal glanzvoll
hatte. Sie ist, gerade auch in neuerer Zeit, keineswegs auf Frank-
schränkt. Ich erinnere an den früheren griechischen Botschafter in
und London, Giorgios Seferis, der als zweiter Dichter Diplom-
Saint-John Perse (dessen Verse von Dag Hammarskjold ins Sch-
übertragen wurden) in den letzten Jahren mit dem Nobelpreis für
ausgezeichnet worden ist. Ich nenne die Namen Salvador de Ma-
Carl J. Burckhardt und George Kennan, in denen Kulturphilosoph-
riographie und Staatstheorie nicht minder glänzende Verbindun-
dem diplomatischen Beruf eingegangen sind wie in der klassischen
von Machiavelli über Grotius bis Thomas Jefferson.

Neben der diplomatischen Affinität zum geschriebenen steht die
dieser
sprochenen Wort. Die klassische Beschreibung der Kriegsdebatt-
Versammlung der peleponnesischen Verbündeten in Sparta (45
die Thukydides im ersten Buch seiner Geschichte des Pelepa-
Krieges geliefert hat, gibt eine Vorstellung von der Bedeutun-
die
Rhetorik in gewissen Epochen der Diplomatie zu spielen ver-
und
in
römischer Zeit nannte man diplomatische Abgesandte »orato-
h.
Sprecher, ein Ausdruck, der noch heute gelegentlich für den
einer Delegation verwandt wird. Überall dort, wo sich der dis-
Stil quasi-parlamentarischer Formen bedient, d. h. auf großen
kunst-
zen, im Genfer Völkerbund oder in den Vereinten Nationen, ge-
Rhetorik als Instrument der Diplomatie auch in neuerer Zeit wer-
den.

deutung. Die Rolle Stresemanns und Briands in Genf oder Adlai Steven-
sons im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sind eng mit der rhetorischen
Begabung aller drei verknüpft. Ähnliches gilt auch für die Rolle Wischins-
kys auf internationalen Konferenzen.

Außer dieser allgemeinen Affinität des diplomatischen Berufs zur mög-
lichst vollkommenen Handhabung der eigenen Sprache gibt es die beson-
dere Affinität zu fremden Sprachen. Doch muß, wenn von der »Sprache der
Diplomatie« die Rede ist, diese rein »fremdsprachliche« Seite unterschieden
werden von dem allgemeinen Problem der Beziehung der Diplomatie zur
Sprache überhaupt. Die Übersetzung einer diplomatischen Note oder einer
Erklärung in eine fremde Sprache sind nur der letzte Akt eines geistigen
Prozesses, dessen erster und wichtigster Teil die Festlegung des Inhalts –
und dessen nächste Stufe dann die Art und Weise ist, in der diese Erklärung
gemacht wird: die Ausdrucksform, der sprachliche Stil.

Die ganz spezifische Beziehung des Diplomaten zur Sprache beginnt mit der zweiten Stufe: mit der Art und Weise, wie er den Inhalt dessen, was er übermitteln soll, an den Mann bringt. Nicht umsonst bezeichnet man auch in der normalen Umgangssprache gewisse Ausdrucksformen als »dip-
lomatisch«: wer einer heiklen Frage elegant auszuweichen weiß, erhält dies-
eses Prädikat. Das Gleiche gilt für denjenigen, der eine unangenehme Nach-
richt schonend zu übermitteln weiß. Dieser Stil ist der Kern dessen, was hier
mit dem Stichwort »Sprache der Diplomatie« gemeint ist. Daneben stehen
zwei andere Bedeutungen, die häufig gemeint sind, wenn von »diplomati-
scher Sprache« die Rede ist. Der literarische Praeceptor der diplomatischen
Kunst, Harold Nicolson, hat der »diplomatischen Sprache« ein Kapitel ge-
widmet, das alle drei Bedeutungen behandelt¹:

1. die lingua franca der Diplomatie (»die eigentliche Sprache, sei es latei-
nisch, englisch oder französisch, die die Diplomaten in ihrer Unterhaltung
oder Korrespondenz gebrauchen«);

2. »die technischen Ausdrücke, die im Laufe der Jahrhunderte in die Um-
gangssprache übergegangen sind«, d. h. die fachlich-professionelle Termi-
nologie des diplomatischen Verkehrs; und

3. »jene vorsichtig abschwächende Ausdrucksweise, die Diplomaten und
Minister instand setzt, eine scharfe Sprache zu sprechen, ohne herausfor-
dernd oder unhöflich zu sein«.

Alle drei Bedeutungen umschließen zugleich eine besondere politische
Problematik – sie sind keineswegs Fragen, die nur den Sprachwissenschaftler
angehen.

1. Vgl. sein Buch Diplomatie, 10. Kapitel: Die Diplomatensprache. Bern 1947.

4

I

Um mit dem zu beginnen, was Nicolson die »lingua franca« der Diplomatie« nennt: die Vorherrschaft einer bestimmten Sprache als denziellen Sprache des diplomatischen Verkehrs läßt sich bis in die Antike zurückverfolgen. Die klassische Diplomatie war einige Jahrhunderte lang so, die Vorherrschaft des Französischen gekennzeichnet. In der 2. Hälfte des 17. Jahrhunderts verdrängte es zunehmend das Lateinische aus dem Mittelalter unbestrittenen Rolle als der offiziellen Sprache des UnTERS der Fürsten und Staaten miteinander. Der Niedergang der spanischen Macht ließ Spanisch nicht als ernsthaften Rivalen aufkommen. Andvermochte das Französische seine bevorzugte Stellung selbst im Zuge der tiefsten Niederlage, 1815, zu behaupten und das ganze 19. Jahrhundert hin durch aufrechtzuerhalten. Die meisten großen Konferenzen des Jahrhunderts bedienten sich des Französischen als Konferenz- und Sprache. Auch der Sieger von 1871 akzeptierte das Französische als das des Friedensvertrages. Und auf dem Berliner Kongreß rief Disziplinen erregten Zwischenfall hervor, als er versuchte, in einer Antwort anzuflöden einen Diskussionspunkt auf englisch zu erläutern. Erst auf dem Konferenzen erlaubte man den Rednern, sich ihrer Muttersprache dienen, jedoch bei laufender Übersetzung ins Französische.

Es hatte nicht an Widerstand gegen diese fest etablierte Tradition alt. Seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts bestand das amerikanische Department auf der Gleichstellung der englischen und französischen Sprache in Verhandlungen und Verträgen mit Frankreich. Bis zum Kaufvertrag von 1803 hielten die Franzosen bei zweisprachigen an einer Klausel fest, die besagte, daß der ursprüngliche Text in englisch verhandelt und abgefaßt sei. Später mußten sie auch auf solche verzichten.

Auch das britische Foreign Office machte erhebliche Anstrengungen. Am 1. Jan. 1819 erlangte Canning ein grundlegende Instruktion, in denen alle Vertreter im Ausland angewiesen wurden, Mitteilungen an den kriegs- und handlungen in Englisch zu führen. Internationale ÜbereinkommensGroßbritannien beteiligt war, mußten englisch abgefaßt sein, die Zwanziger Jahre unseres Jahrhunderts hinein hat das Foreign Office als eigenen Auslandsvertretern die Grundsätze dieser Instruktionen und wieder einschärfen müssen – ein Zeichen dafür, auf welche Schritte die britischen Diplomaten bei der Durchführung stießen. Am 1. Oktober 1949, der in seinem 1965 veröffentlichten Werk »Language, Law and

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Diplomacy« (A study of linguistic Diversity in official International Relations and International Law. Philadelphia, 1965) diesen Entwicklungen nachgegangen ist, bemerkt dazu: »Man muß in Canning den Mann sehen, der als erster die Vorteile erkannte, welche eine Nation in bezug auf ihr Prestige sowohl wie in praktischer Hinsicht durch die internationale Überlegenheit ihrer Sprache erlangt.«

Die Epoche der Monopolstellung des Französischen als diplomatische Sprache endete mit der Pariser Friedenskonferenz von 1919. Wilson machte ihr, gegen erbitterten Widerstand Clémenceaus und Pichons, ein Ende. Clémenceaus letzter Versuch, sich gegen die Gleichstellung des Englischen zu wehren, ist sehr bezeichnend. Er stellte den Antrag, »die französische, englische und italienische Sprache als offizielle Konferenzsprache anzuerkennen, wobei die französische Fassung maßgeblich sein soll«. Es half ihm nichts. Mit den Friedensverträgen von 1919 wurde auch die Völkerbundssatzung in englisch und französisch abgefaßt und beide Sprachen wurden hinfort offizielle Sprachen des Völkerbundes.

Fünfundzwanzig Jahre später kämpfte ein anderer französischer Außenminister auf der Konferenz von San Francisco für die gleichberechtigte Vorrangstellung des Englischen und Französischen, um die von ihm befürchtete Eliminierung des Französischen aus dieser Position zu verhüten: Georges Bidault, der sich am 26. April 1945 gegen Bestrebungen wandte, »das Französische als internationale Sprache, als traditionelle Sprache der Diplomatie und als eine der großen Sprachen der Zivilisation auszuschließen«. Dies war in mehrfacher Hinsicht eine übertriebene Befürchtung: selbst die Konferenz von San Francisco war nicht in der Lage, das Französische seiner Rolle als »internationale« Sprache oder gar als »große Zivilisationssprache« zu berauben. Diese beiden Eigenschaften kommen einer Sprache zu oder sie kommen ihr nicht zu, gleichgültig, was Konferenzen darüber beschließen. Gefährdet war höchstens die Rolle des Französischen als einer der beiden offiziellen Sprachen der künftigen Weltorganisation. Aber auch diese Gefährdung scheint Bidault überschätzt zu haben. Was er nicht verhindern konnte, war die Annahme eines von Molotow eingebrachten Antrages, wonach nicht nur Englisch und Französisch, sondern auch Russisch, Chinesisch und Spanisch offizielle Sprachen der Konferenz und später der Vereinten Nationen wurden. Dieser Grundsatz wurde allerdings abgeschwächt durch eine neuartige Unterscheidung zwischen offizieller und »Arbeitssprache« (working language); als solche wurden weiterhin nur Englisch und Französisch anerkannt – bis 1948 ein philippinischer Antrag erfolg hatte, auch Spanisch als dritte Arbeitssprache anzuerkennen.

Der in den Vereinten Nationen ausgetragene Kampf um die Anerken-

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nung bestimmter Sprachen als offizielle oder Arbeitsprachen gibt einen guten Begriff von der praktischen und politischen Bedeutung der Sprachenfrage im diplomatischen Verkehr. Natürlich ist jeder Redner im Vorteil, der sich in der Debatte oder Verhandlung seiner Muttersprache beispielsweise kann und in dieser Sprache verstanden wird, so daß er nicht daraus auswirken ist, daß die Dolmetscher seinem Gedankengang zu folgen und sie zu Anwenden seines Wortschatzes zu übertragen vermögen. Wenn ein Manßer selbst sprachgewandt ist und am Ende einer Konferenz bei der Abfassung eines fremdsprachlichen Kommuniqués mitgewirkt hat, stellt er nach dessen Sitzung häufig fest, daß manche Worte, die in der fremden Sprache aussig und elegant wirkten, in der eigenen Sprache kein rechtes Äquivalent haben und daher in der Übersetzung umständlich und hölzern klingen,卻 er noch über die beste Übersetzung nachsinnt, laufen die fremdsprachen Texte bereits über den Ticker und ausländische Zeitungen laufen. Die eigenen Presse den Rang ab. Denkt er zu lange nach, fertigen die eigenen Zeitungsredaktionen bereits ihre eigenen Übersetzungen an, die allzu häufig fehlerhaft oder in schlechtem Stil abgefaßt sind und damit die Wirkung eines Kommuniqués verderben können.

Es soll nicht verschwiegen werden, daß es Dolmetscher gibt, der Mitwirkung von den Diplomaten hochgeschätzt wird, weil sie Entgegen, Taktlosigkeiten, Irrtümer, Indiskretionen eines an das internationale Partikett nicht gewöhnten oder allzu selbstbewußten Politikers in ihre Übersetzung verschwinden lassen oder so abschwächen, daß sie keinen anderen anrichten. Als äußerst segensreich wird die Mitwirkung der Dolmetscher besonders auch bei den, von den Berufsdiplomaten meist geführten Sprächen »auf höchster Ebene« und »unter vier Augen« empfohlen; ihre Aufzeichnungen, die »Dolmetscherprotokolle«, sind gewöhnlich verläßliche Quelle über Ablauf und Ergebnis solcher Gespräche, daß sie mit auch die einzige Grundlage, um das Abgesprochene zu vermitteln.

## II

Der zweite Bedeutungsgehalt der »diplomatischen Sprache« ist in der Definition Nicolson, »die technischen Ausdrücke, die im Laufe der Jahrhunderte in die Umgangssprache übergegangen sind«; eine Technologie, die in vielen Wörterbüchern der Diplomatie und des Völkerrechts erläutert ist und deren Beherrschung von Diplomaten wie Nicht-Professionellen so ernst genommen wird, daß man aus ihren Äußerungen gemäß den Eindruck gewinnt, hierin bestehe das A und O der Diplomatie. Die Problematik fängt dort an, wo die Terminologie über das Technisch-Handwerkliche hinaus politische Bedeutung erlangt und daher auch politischen

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Färbungen unterliegt; wo es sich mithin nicht mehr um rein technische Begriffe (wie z. B. »Verbalnote«, »Demarche«, »Geschäftsträger«, »Agrément« und dergleichen) handelt, sondern um Begriffe der politisch-diplomatischen Argumentation und Dialektik, bei denen die Definitionen im allgemeinen in vielen Farben zu schillern beginnen. Talleyrand hat einmal über einen solchen ozillierenden Begriff sehr bezeichnend gesagt: »Nicht-Intervention ist ein politischer, philosophischer, ja ein rätselhafter Begriff; er bedeutet ungefähr das gleiche wie Intervention.«

Tatsächlich gehört die Entwicklung und internationale Durchsetzung einer bestimmten Terminologie zu den ältesten und bewährtesten Kunstgriffen der Diplomatie. Man braucht nur die Präambeln der großen internationalen Verträge der Vergangenheit zu lesen. Der terminologische Kampf beginnt mit den Titeln, die sich die Vertragsschließenden selbst beilegen. Jahrhunderte nach dem Verlust ihrer Festlandbesitzungen nennen sich die englischen Könige noch »Könige von Frankreich«. Die deutschen Könige halten an dem Titel eines »Römischen Kaisers« fest, die Könige von Frankreich führen den Titel eines »Königs von Jerusalem« und beanspruchen das Prädikat des »allerchristlichsten« Königs. Alle möglichen Gebiets- und Herrschaftsansprüche werden in diese Titel hineinprojiziert – ebenso wie man das später im Zeitalter der Nationalitätenkämpfe mit geographischen Bezeichnungen zu tun pflegte. Je nach dem politischen Standort erscheint die gleiche Landschaft dann als »Alto Adige« oder »Südtirol«; als »West-Irian« oder »West-Neu Guinea«; als »Mitteldeutschland«, »SBZ« oder »DDR«; als »deutsche Ostgebiete unter polnischer Verwaltung« oder als »befreite Westgebiete Polens«; als »Taiwan« oder »Republik China«. An der Wirklichkeit einer derart in den internationalen Sprachgebrauch eingeführten Terminologie kann kein Zweifel bestehen. Die politischen Implikationen bestimmter Ausdrücke setzen sich tief im Unterbewußtsein der Massen fest und beeinflussen von dorther ihr politisches Denken. Die suggestive Kraft eines Sprachgebrauchs z. B., der für die zwischen Rhein und Bug liegenden Gebiete ebenso ausschließlich wie beharrlich die Ausdrücke »West-Germany«, »East-Germany« und »Poland« verwendet, ist nicht zu unterschätzen.

Der hinter solchen Vokabeln sich verbergende Kampf, der auf Landkarten, Briefmarken, amtlichen Dokumenten bis weit hinein in die Werke der belletristischen Literatur ausgefochten wird, ist nichts Neues. Eine neuartige Intensität hat er jedoch durch den Stil der kommunistischen Propaganda erlangt, die mit einer vorher unbekannten Systematik und Zielstrebigkeit zu einem Instrument sowjetischer Politik und Diplomatie gemacht worden ist. Seit der bolschewistischen Revolution, vor allem aber seit

[LC]

8

dem Aufrücken der Sowjetunion zur zweiten Weltmacht, hat diese Propaganda-Sprache die der internationalen Diplomatie zu durchdringen und zu erobern versucht. Zahlreiche internationale Texte der Zeit seit 1945 liefern dafür Beispiele. Wenn die Charta der Vereinten Nationen von »friedliebenden« Nationen spricht, die allein Mitglieder der Weltorganisation werden könnten, so hat sie damit einen Ausdruck der kommunistischen Propagandasprache rezipiert, der es der Sowjetpolitik ermöglichen soll, nach ihrem Ermessen bestimmte Staaten für die Mitgliedschaft zu disqualifizieren. Welche Nation erhöbe nicht den Anspruch, friedtretend zu sein? Die Frage ist nur, wer im internationalen Verkehr damit beschutgt ist, derartige Prädikate zu verleihen. Da es keinen international anerkannten unparteiischen Zensor gibt, läuft die Einführung solcher Ermessengriffe darauf hinaus, daß ihr Inhalt von demjenigen bestimmt wird, die lautstärkste Propaganda betreibt. Gerade um solche Mißbrauchmöglichen zu verhüten, hat sich das diplomatisch-völkerrechtliche Vokabularium des 19. Jahrhunderts derartiger Begriffe möglichst enthalten. Staatswurden anerkannt, wenn sie eine stabile Regierungsgewalt auf einem abgerissenen Gebiet über einer bestimmten Bevölkerung aufwiesen. Allenfalls langte man noch eine Zusicherung, daß sie die Regeln des völkerrechtlichen Verkehrs beachten würden. Ob sie »friedliebend« waren, oder eine bestimmte Regierungsform oder eine bestimmte Gesellschaftsordnung aufwiesen, das blieb irrelevant, weil es keine unparteiische Instanz gab, die ein waches Urteil hätte fällen können. Heute muß man damit rechnen, daß als edtliebend« ein Staat bezeichnet wird, der überall Unruhe stiftet; die Regierung »Freiwilliger« wird für jemanden gebraucht, der zwangswirksam gezogen worden ist. Diese beiden Beispiele sind ein Zitat aus einer Regierung über »New harsh language in Diplomacy«, die der frühere Diplomat Sir William Strang, der sich in den Jahren vor und nach maßgeblich an den Verhandlungen der westlichen Alliierten mit und seinen Mitarbeitern beteiligte, 1962 veröffentlichte.

Strang bezieht sich besonders auf ein Beispiel, das sehr bezüglich ist: auf jenen Abschnitt des Potsdamer Abkommens, in dem die Grundsätze für die Behandlung des besetzten Deutschlands aufgelegt wurden. Dieser Abschnitt, so stellt er fest, enthielt wiederholungsmäßig auf die »Demokratie« und »demokratische Institutionen«. Truman, Churchill und Attlee und ihre Ratgeber müßten sehr gewußt haben, sogar zu jenem Zeitpunkt, daß »Demokratie« für die Russland und die anderen nicht dasselbe bedeutete. Eine solche Duldung der Zuwölbungsfreiheit, um den Anschein einer Verständigung zu erwecken, sei aus der großen

2. New York Times Magazine, 15. April 1962.

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Versuchungen, denen sich die Staatsmänner auf Gipfelkonferenzen gegenübergestellt führen. Tatsächlich hat dieses zweideutige Vokabularium, das nicht auf das Potsdamer Abkommen beschränkt blieb – die Friedensverträge von 1947 mit Italien, Ungarn, Finnland, Rumänien, Bulgarien wiesen die gleichen Vokabeln auf –, die verwirrendsten Folgen gehabt. Ein berühmtes Beispiel dafür ist die Sowjetnote vom März 1952, aus der viele Deutsche ein Angebot »freier Wahlen« in ihrem Sinne herauslesen wollten.

Aus der 60er Jahre hat sich die westliche Diplomatie mehrfach in den Formulierungen gegen die terminologischen Tricks der Sowjets wahrt. Hervorzuheben ist besonders eine gemeinsame Note der amerikanischen, britischen und französischen Regierung vom 8. September 1961, an der es hieß:

> Obwohl in der sowjetischen Note erneut behauptet wird, daß die »Freie Stadt Westberlin natürlich das Recht haben würde, unbeschränkte Verbindungen mit der Außenwelt zu unterhalten...«, so ist doch klar erkennbar, daß dieses Recht nicht auf jemand ausgedehnt werden würde, dem die UdSSR oder die ostdeutschen Behörden es etwa verwehren möchten, indem sie ihn als Revanchisten, Militaristen, Spion, Diversanten oder subversives Element bezeichnen. Die Völker der Welt sind bereits zu sehr an die völlige Sinnverkennung der Worte im sowjetischen Vokabularium gewöhnt, um sich durch die Bemühungen tätuschen zu lassen, sie mit solchen Kennzeichen irrezuführen. Im sowjetischen Sprachgebrauch scheint also jeder ein »Revanchist« zu sein, der an die Selbstbestimmung für das deutsche Volk glaubt; ein »Militarist« scheint jeder zu sein, der an die Verteidigung seiner Heimat gegen die von den großen Streitkräften in Ostdeutschland verursachte Bedrohung glaubt; ein »Spion« scheint jeder zu sein, der sich öffentlich gegen die sowjetischen Ansichten, was richtige Politik ist, stellt, während ein »subversives Element« jeder zu sein scheint, der für die Freiheit der Rede, für die Versammlungsfreiheit und die Freizügigkeit eintritt.

Während solche sprachlichen Verdrehungskünste auf der einen Seite die Wirkung hatten, das Vokabularium der internationalen Diplomatie seiner Präzision zu berauben, hat der kommunistische Verhandlungsstil auf der anderen Seite den Nüancenreichtum und die Anpassungsfähigkeit der diplomatischen Sprache reduziert. Auch hierauf hat Strang in seiner Betrachtung hingewiesen. Er geht von der Feststellung aus, daß die sowjetischen Unterhändler im allgemeinen keinerlei Bewegungsfreiheit besitzen, sondern strikt an ihre Instruktionen gebunden sind:

> Sie sind rein mechanische Sprachrohre. Sie wiederholen ihren Standpunkt unverändert in einer völlig hölzernen Weise. Es ist eine Herkulesarbeit, sie fortzubewegen. Nichts von dem Geben und Nehmen einer normalen diplomatischen Auseinandersetzung kommt zum Zuge... Verhandlungen mit den Russen sind eine Probe auf Geduld und Ausdauer; die Sprache wird dabei ihres Reichtums und ihrer Flexibilität beraubt.

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Diese Bemerkungen gehen jedoch weit über die Technik der Benutzung einer bestimmten Terminologie hinaus; sie gelten auch für den Sprachstil, für jenen dritten Sinngehalt des Begriffs der diplomatischen Sprache also, der der wichtigste ist und dem wir uns nunmehr zuwenden müssen.

### III

Ist es gerechtfertigt, jenen Stil, der sich laut Nicolson vor allem durch seine höfliche und gemäßigte Ausdrucksweise und seine eigentümlichen verschlüsselte Andeutung der eigenen Absichten und Reaktionen ausdrückt, »diplomatische Sprache« zu nennen - oder handelt es sich vielmehr um die Sprache der Politik im Allgemeinen? Über diese hat Dolf Sternberger 1965 einen sehr anregenden Vortrag gehalten³, der sich zum größeren Teil auf das gleiche Phänomen bezieht, das hier als »Sprache der Diplomaten« bezeichnet wird. In dieser verschiedenartigen Bezeichnungsweise drückt sich keine wesentliche Meinungsverschiedenheit in der Sache aus. Wenn hier dem Ausdruck »diplomatische Sprache« der Vorzug gegeben wird, so deshalb, weil die historische Entwicklung des gemeinten Phänomens im engen Bereich der Diplomatie ihren Ursprung hat und noch heute in diesem Bereich reiner und konzentrierter gehandhabt wird als im weiteren Raum der allgemeinen Politik.

Selbstverständlich bedienen sich nicht nur die Berufsdiplomaten dieser Sprache, sondern gleichermaßen Staatsmänner und Politiker, soweit sie auf dem diplomatischen Feld tätig werden; und häufig auch darüber hinaus, wenn ihnen die diplomatische Ausdrucksweise auf einem anderen politischen Gebiet (z. B. in Verhandlungen über die Bildung einer Regierungskoalition, in Schlichtungsverhandlungen zwischen Tarifparteien, in einer Regierungserklärung oder einer Parlamentsdebatte) angeboten erscheint. In der Regel wird jedoch kein Politiker darauf rechnen, dass mit dem künstlichen, unterkühlten Stil der Diplomatensprache seine Wahrheit, seine Fraktionskollegen oder seine innenpolitischen Gegenspieler zu beeindrucken. Die Sprache der allgemeinen Politik muß direkt farbiger, plastischer, ausführlicher sein als die diplomatische, die jedoch erflüssige Wort zu vermeiden sucht. Es dürfte daher nicht zufällig, wenn Sternberger feststellen muß, daß etwa den Koalitionsverhandlungen bei der letzten Bonner Regierungsbildung der »verhüllende diplomatische Code« gänzlich fremd war, daß sie sich vielmehr »durch auffallende kunstlosigkeit, durch eine ungenierte Derbheit auszeichneten, mit der Forderungen angemeldet und Ansprüche geltend gemacht, Druckmittel sengewandt wurden«. Mir scheint, daß dieses Beispiel nicht so sehr eine den deutschen

3. FAZ Nr. 296 vom 21. 12. 1965.

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Parteien mangelnde Gabe »gesitteter Verhandlungsprache« aufdeckt, als vielmehr den Unterschied zwischen innenpolitischen und internationalen Verhandlungen. Auch handelt es sich nicht nur um eine Frage der Gesetzung, sondern auch der Zweckmäßigkeit: in jahrhundertelanger Erfahrung hat man gelernt, daß sich im internationalen Verkehr die diplomatisch-disziplinierte Sprache im allgemeinen besser bewährt als die massive Direktheit des im Parteikampf üblichen und dort wirksamen Stils.

Auch in der Diplomatie hat diese Einsicht ihre Zeit erfordert und ist nicht frei von rückläufigen Tendenzen gewesen. So hat Lord Strang in seinem oben erwähnten Artikel daran erinnert, daß im 19. Jahrhundert besonders die amerikanische Diplomatie in dem Rufe stand, »plain speaking marked by a characteristic harshness of tone« zu bevorzugen. Gleichwohl bleibt dies Ausnahme von der Regel. Wenn uns Heutigen diese Ausnahmen alle noch als milde erscheinen, so vor allem deswegen, weil wir inzwischen eine neue Tonart gewöhnt sind. Hitler begann 1933 mit einem Sprachstil, der sich in den an das Ausland gerichteten Reden und Erklärungen noch weitgehend an die traditionelle Diplomatensprache hielt. Je mehr sich die weltpolitische Lage zuspitzte und je mehr er sich von den Entwürfen und Vorlagen seines Außenministeriums löste, desto kunstloser und ausfälliger wurde seine Sprache. Tatsächlich waren es jedoch die Sowjets, die nicht nur in Reden und Erklärungen, sondern ebenso in Noten und Memoranden eine grundsätzlich neue Tonart einführten: eine nicht nur ausnahmsweise und gelegentliche, sondern absichtliche und systematische Ersetzung der diplomatischen Sprache durch ein Idiom, das sich durch seinen Hang zu schroffer Unverbindlichkeit, Invektiven, Verdächtigungen, massiven Drohungen und unendlicher Wiederholung alles dessen auszeichnet. Wenn der Westen sich bisher nicht veranlaßt gesehen hat, seine Sprache diesem Niveau anzupassen, so ist dies bestimmt nicht nur aus vornehmer Zurückhaltung und aesthetischem Abscheu gegen solche Verrohung der diplomatischen Sitten geschehen, sondern vor allem auch aus der nüchternen Überlegung, daß die Disziplin der diplomatischen Sprache ihren praktischen Sinn hat und ihn auch dadurch nicht einbüßt, daß die andere Seite sich nicht an diese Spielregeln hält.

Ist diese Annahme richtig, muß zunächst die Frage nach dem Sinn und Zweck der diplomatischen Sprache gestellt werden: welches sind die praktischen Vorteile, die ihre Benutzung gewährt? Die klassische Antwort auf diese Frage hat schon Machiavelli gegeben. Im II. Buch der »Discorsi« gibt es ein 26. Kapitel, das die Überschrift trägt: »Schmähungen und schimpfende Vorwürfe erzeugen Haß gegen ihren Urheber, ohne ihm irgendwie zu zutaten.« Das Kapitel beginnt mit dem Satze:

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Ich halte es für einen der größten Beweise menschlicher Klugheit, sich der Drohungen und Beleidigungen durch Worte zu enthalten. Beides entzieht dem Feind keine Kräfte, aber Drohungen machen ihn vorsichtiger. Beleidigungen erzeugen in ihm größeren Haß gegen dich und reizen ihn an mit größerer Anstrengung auf dein Verderben zu sinnen.

Dies dürfte in der Tat die fundamentale Erkenntnis sein, auf der die klassische Diplomatie Europas in den vergangenen Jahrhunderten der Regelung ihrer Sprache aufgebaut hat - eine Grundregel, die freilich nur eine einzelne, wenn auch besonders charakteristische Seite der diplomatischen Sprache betrifft: ihre Enthaltsamkeit gegenüber Drohung und Beleidigung. Um sie in allen ihren vielseitigen Aspekten und Motivationen zu erfassen, kehren wir am besten noch einmal zu der Beschreibung zurück, die Nicolson von der diplomatischen Sprache gegeben hat:

Wenn ein Staatsmann oder Diplomat eine andere Regierung wiene tät, daß seine Regierung bei einer internationalen Auseinandersetzung »nicht geregültig zusehen kann«, so gibt er damit deutlich zu verstehen, daß dieser Auseinandersetzung so beschaffen ist, daß seine Regierung gewiß interventieren wird. Wenn er in seiner Mitteilung oder Rede solche Sätze wie »Die Regierung Seiner Majestät sieht mit Sorge« und »sieht mit großer Sorge«, dann ist es allen klar, daß die britische Regierung in dieser Angelegenheit eine starke Haltsung einnehmen wird. Durch solche vorsichtige Abstufungen wie diese ist ein Staatsmann instand gesetzt, an eine ausländische Regierung eine ernste Warnung zu gehen zu lassen, ohne eine drohende Sprache zu gebrauchen. Wenn diese Warnungen ungehört verhallen, so kann er seine Stimme lauter erheben und dennoch tatsächlich und versöhnlich bleiben. Wenn er sagt: »In solch einem Falle würde ich die Regierung Seiner Majestät verpflichtet sehen, ihre Lage sorgfältig zu erwagen«, so meint er damit, daß Freundschaft nahe daran ist, sich in Freundschaft zu verkehren. Wenn er sagt: »Die Regierung Seiner Majestät sieht sich verpflichtet, besondere Vorbehalte zu machen betreffend ...«, so sagt er in der Wirklichkeit: »Die Regierung Seiner Majestät wird es nicht zulassen ...«. Der Anstarrk »in diesem Falle sieht sich meine Regierung verpflichtet, ihre eigenen Dingen zu wahren« oder »freie Hand zu beanspruchen«, zeigt an, daß ein Bruch der Bedziehungen ins Auge gefaßt wird... Wenn er sagt, »er muß die Verantwortung für die daraus entstehenden Folgen ablehnen«, so bedeutet das, daß er im Begriff ist, einen Vorfall zu provozieren, der zum Krieg führt.

Die Beispiele sind gut gewählt und charakteristisch. Denns< wird man diese Philosophie der Diplomatensprache kaum als eine erschöpfende Deutung des Problems gelten lassen können. Wenn man ihm gezeigt werden will, wird man den Kreis der Beispiele erweitern müssen: es gelangt dann rasch zu der Einsicht, daß der Sinn dieses »suaviter in senio«-Stils viel komplexer ist, als Nicolson vermuten läßt. Es geht nämlich nicht nur darum, sich Möglichkeiten der verbalen Eskalation offenzuhaken, sondern vor allem auch die Möglichkeiten des Rückzuges, auf jeden Fall aber die weitere Bewegungsfreiheit. Wenn eine »Überprüfung der bisherigen Hal-

tung« oder »ernste Folgen« angekündigt werden, so will man mit dieser Drohung zum mindesten offen lassen, wie weit man zu gehen beabsichtigt. Zugleich soll das dem Gegner einen Rückzug ohne allzu großen Gesichtsverlust erlauben. Flexibilität und Manövrierfreiheit sind das A und O der Philosophie der Diplomatensprache. Deshalb gebraucht sie gelegentlich dunkle Ausdrücke wie »Algérie algérienne«, »Europe européenne«, »l'Europe de l'Atlantique à l'Ural«. Deshalb auch verpönt sie das Wort »niemals«. Deshalb darf das Wort »unannehmbar« in einer Verhandlung erst fallen, wenn man wirklich zum Abbruch entschlossen ist und keinen Ausweg mehr sieht.

In ähnlicher Weise wirkt auch ein anderes Motiv mäßigend und glättend auf den diplomatischen Sprachstil ein: das Bestreben, dem Gegner möglichst wenig Angriffsflächen zu bieten. Will man Kritik üben, so legt man diese Kritik mit Vorliebe anderen in den Mund, z. B. der Opposition im eigenen Lande, die man nicht ganz ignorieren könne, oder der Presse, die man nicht lenken könnte, oder der öffentlichen Meinung überhaupt. Über Maßnahmen einer anderen Regierung, die man für verfehlt hält, sagt man, sie »könnten zu Mißverständnissen Anlaß geben«. Jede eigene Bemerkung wird so weit wie möglich abgegrenzt und abgesichert, so daß ihre - auch nur partielle - Widerlegung erschwert ist. Man sagt z. B. nicht, daß eine bestimmte Verhaltensweise einer anderen Regierung unerhört und im internationalen Verkehr noch nie vorgekommen sei. Man sagt, sie sei »ungewöhnlich« oder es »falle schwer, Präzedenzfälle für ein solches Verhalten zu finden«.

Die diplomatische Sprache ist insofern nicht nur gemäßigte, sondern vor allem auch »geschützte« Sprache; sie hält sich nach Möglichkeit in der Deckung des Unwiderlegbaren oder des nicht selbst zu Verantwortenden. In dem Bestreben, möglichst wenig Angriffsflächen zu bieten, tendiert sie zur Vermeidung alles Überflüssigen und aller Wiederholungen - jedenfalls gilt dies für die Sprache der klassischen Diplomatie. Sie konzentriert sich auf eine der Hauptfunktionen der Sprache: auf die Information. Bekanntlich gibt es heute eine Spezialwissenschaft, die »Informations-Theorie«, die sich mit der Frage befaßt, wie man Informationen möglichst sparsam übermitteln kann. Alles Überflüssige nennt die Informationstheorie »Redundanz«. Nun: die natürliche Sprache ist voller Redundanz; für sie ist Mangel an Überfluß Armut. Im Vergleich damit spart die diplomatische Sprache war nicht an Pronomen, Zeitwörtern, Adverbien usw., aber sie vermeidet dankliche Redundanz. Soweit sie sich des Telegraphen und der Handschlüsselung bedient, ist sie sogar reiner Telegrammstil. Ihrem Rang tut es keinen Abbruch, auch wenn man daran die melancholische Feststellung

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[LC]

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knüpfen könnte, daß Fernschreib-Standleitungen und vollautomatisierte
Chiffriermaschinen nicht zur Qualitätsverbesserung der diplomatischen Be-
richterstattung beigetragen haben. Je einfacher und billiger die Über-
mittlung, desto weitschweifiger und inhaltsloser wurde der Text.

Was hier über Vermeidung der »Redundanz« gesagt worden ist, ist im
übrigen keine absolute Regel: diplomatische Kommuniqués pflegen eine
gewisse Redundanz und die Sowjets lieben sogar hinsichtlich der Länge
ihrer Noten das Über-Soll. In der Tat kann man »geschützt« auch in der
Weise sprechen, daß man die wenigen relevanten Informationen, die man
zu geben beabsichtigt, in einem Wust irrelevanter Phrasen versteckt. Das ist
eine neuartige Technik, die sich besonders für eine ideologisch gelenkte
Diplomatie eignet.

Damit ist bereits eine ganze Anzahl von Funktionen der diplomatischen
Sprache berührt: sie wirkt als Stoßdämpfer in harten, konfliktgeladenen
Auseinandersetzungen; sie enthält mehr Steigerungsmöglichkeiten als je-
der andere Stil, der sich eines groben Geschützes bedient; und sie sichert
dem, der sie zu gebrauchen weiß, Deckung sowohl wie Flexibilität und
Manövrierfreiheit; zugleich ist ihre Erfolgschance deswegen größer, weil sie
auch dem Gegner den Rückzug erleichtert.

Es kommen jedoch noch andere Funktionen hinzu, die nicht minder
wichtig sind: z. B. ihre Eignung für die Lancierung eines diplomatischen
»Versuchsballons«, eines »Fühlers« oder wie immer man jene ernstgemein-
ten, aber unverbindlich formulierten Offerten oder Sondierungen nennt,
mit denen eine Regierung die Bereitschaft ihres Gegenspielers abtastet, auf
ein bestimmtes Arrangement einzugehen, ohne daß sie sich ein »Refus«
holen oder sonst eine Blöße geben will. Um ein sehr illustratives Beispiel
aus der Kuba-Krise von 1962 zu wählen: nachdem Kennedy und seine Be-
rater darüber einig geworden waren, daß man sich leisten könne, für die
Entfernung der sowjetischen Mittelstreckenraketen aus Kuba nachträglich
einen beträchtlichen politischen Preis zu zahlen, daß man aber nicht
Chruschtschows Forderung erfüllen könne, Raketenstellungen in der Türkei
und Raketenstellungen auf Kuba zum Gegenstand eines Tauschhandels zu
machen, suchte man dem Kreml ein zeitlich entsprechend gestuftes Arrange-
ment nahezubringen, ohne sich eine Blöße zu geben. Eine Verlautbarung
des Weißen Hauses vom 27. Oktober 1962 kleidete das in folgende Worte

Die Vereinigten Staaten sind der Auffassung, daß als unerläßliche Voraussetzung für die Prüfung aller Vorschläge (Chruschtschows) die Arbeit an den kubanischen Basen eingestellt werden muß; Offensivwaffen müssen unwirksam gemacht werden. Weitere Verschiffungen von Offensivwaffen nach Kuba dürfen nicht stattfinden; alles dies muß in wirksamer Weise international kontrolliert werden.

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Was diese Verschläge anlangt, die die Sicherheit von Nationen außerhalb dieser
Höchstwerte berühren, so haben die Vereinigten Staaten und die Alliierten seit
langen die Initiative bei der Suche nach angemessen überwachten Rüstungs-
heizungen auf beiden Seiten ergriffen. Diese Bemühungen können fortgesetzt
wurden, obwohl die gegenwärtige, von den Sowjets geschaffene Bedrohung be-

In einem Briefe vom gleichen Tage an Chruschtschow spann Kennedy
Faden weiter. Er schlug vor, die Raketen sollten unter Überwachung
der rechten Nationen entfernt werden; die USA würden ihrerseits ihre
Schütze-Maßnahmen aufheben und Zusicherungen gegen eine Inva-
sion zu geben. Wörtlich heißt es dann:

»Sie Ihrem Vertreter entsprechende Instruktionen geben, so gibt es keinen
Gedank, weshalb wir nicht in der Lage sein sollten, diese Arrangements zu ver-
dingen und sie der Welt in etwa 2 Tagen anzukündigen. Die Wirkung
dessen Verständigung in bezug auf eine Entspannung würde uns in die
Lage versetzen, auf ein allgemeines Arrangement betr. »andere Rüstungen«
überarbeiten, wie es in Ihrem zweiten veröffentlichten Brief vorgeschlagen
wurde. Wenn Ihr Brief bedeutet, daß Sie bereit sind, eine die NATO und den
Wasserschutz-Pakt betreffende Entspannung zu erörtern, so sind wir durchaus be-
sucht, obwohl unseren Verbündeten jeden Vorschlag zu erwägen, der dafür nützlich
sollte.««

Eine weitere Funktion der diplomatischen Sprache besteht darin, daß sie
harte machtpolitische Tatsachen in einer Weise auszudrücken ver-
die das Selbstbewußtsein und das Prestigebedürfnis der weniger
Machtigen schont. Nur selten wird man in einem diplomatischen Schrift-
formulierungen finden, die einer Nation nur deswegen größeren Ein-
fluß von die Entscheidungen einräumt als einer anderen, weil sie größer
wichtig ist. Seit den Zeiten des Wiener Kongresses gibt es für diese
Arbeit des Einflusses Formulierungen, die den Tatbestand damit um-
setzen, daß sie nicht von der größeren oder geringeren Macht, sondern
von der größeren oder weniger großen Verantwortung, von den weiter-
rechten oder weniger weitreichenden »Interessen« der verschiedenen
Staten sprechen. Die klassische Formel, mit der Talleyrand dem geschlage-
nen Frankreich den Eintritt in den Kreis der bestimmenden Großmächte
erkam, und zugleich das Entscheidungsrecht der Großen gesichert hat,
stand es der Instruktion Ludwigs XVIII., die sich Talleyrand selbst ent-
worfen hatte. Sie besagte, daß die Staaten nicht nach dem Grade ihrer
Macht, sondern nach dem Grade ihres Interesses an den einzelnen Fragen,
die auf dem Wiener Kongreß zu regeln waren, zur Mitwirkung zugelassen
werden sollten. Dabei war zu unterstellen, daß die großen Mächte gründ-

4. Elie Abel, The Missile Crisis, 1966.

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sätzlich an jeder Frage interessiert seien. »Les grandes puissances seules embrassent l'ensemble, ordonneraient chacune des parties par rapport au tout.« Mit dieser Formel gelang es Talleyrand, ein Kongreßdirektorium der vier Siegermächte (Rußland, Österreich, Preußen, England) zu verhüten.

Der Kampf um die Formel, der damals vor der Eröffnung des Kongresses in Wien ausgetragen wurde, ist besonders aufschlußreich für diese Funktion der diplomatischen Sprache: alle Beteiligten waren darauf bedacht, den Kreis der zur Mitentscheidung Berechtigten so weit oder so eng zu ziehen, wie es dem Interesse jedes einzelnen entsprach. England fürchtete die Verbindung Österreichs mit den Russen und Preußen und suchte den Kreis der »Quadrupelallianz« durch Einbeziehung Frankreichs und Spaniens zu erweitern, d. h. durch Hinzuziehung einiger oder aller Signatare des Pariser Friedens. Seine Formel war daher, daß sich das Lenkungsorgan des Kongresses aus denjenigen Mächten zusammensetzen müsse, »die den Hauptanteil an den Beratungen und der Führung des Krieges getragen und die Friedensverträge entworfen hätten«. Hardenberg und Humboldt wollten vor allem die Gebietsregelungen den Vier und die deutschen Fragen den unmittelbar Beteiligten vorbehalten. Sie präsentierten daher eine Formel, die den Verhandlungsstoff des Kongresses in drei große Gebiete aufteilte: Territorialfragen (vorbehalten den Vier), Fragen von regionalem Interesse (zu behandeln von den »unmittelbar interessierten Mächten«) und Fragen vom allgemeinen Interesse (den »Sechs« überlassen). Diese Formel kritisierte Castlereagh mit dem Argument, sie »maße sich zu weitgehend und auffällig das Recht an, das zu tun, was unter allgemeiner Zustimmung, zu erreichen wäre, falls es in nicht zu verletzender Weise vorgebracht würde, wogegen aber die Mächte zweiten Ranges Einspruch erheben würden, wenn es zu ihrer Demütigung vor ganz Europa zu Protokoll gegeben würde« (Nicolson, Der Wiener Kongreß, S. 166). Was Castlereagh an der preußischen Formel kritisierte, war, mit anderen Worten, daß sie die beabsichtigte Abstufung der Einflußrechte nicht genügend diplomatisch verhüllte. Ob seine eigene Formel dafür besser geeignet gewesen wäre, darf man allerdings bezweifeln.

Die gleiche dialektische Auseinandersetzung hat sich auf der Versailler Friedenskonferenz von 1919 wiederholt. Ein französischer Verhandlungsplan lieferte für die gleiche Sache eine neue Begründung. Die Großmächte, so hieß es darin, vertreten stets die Weltöffentlichkeit und das allgemeine Interesse, so daß sie ihre Stimme auch in Angelegenheiten erheben müssen, die auf den ersten Blick nur einen oder mehrere Staaten betreffen (Miller, Diary III, p. 246).

Zum Abschluß dieser Betrachtungen über die Art und Weise, wie die

diplomatische Sprache das harte Faktum machtpolitischer Ungleichheit unter den Staaten zu umschreiben pflegt, ein Blick auf die einschlägigen Formulierungen der Charta der Vereinten Nationen: sie hat sich damit begangen. Großmächte aus dem Kreise aller übrigen hervorzuheben – die Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates, die mit dem Privileg des Veto-Rechts ausgestattet sind – und zugleich darauf verzichtet, eine Begründung ihrer Sonderstellung zu geben. Lediglich aus den 23 für die Auswahl der nicht-ständigen Mitglieder gegebenen Kriterien läßt sich indirekt schließen, welche ideologische Rechtfertigung Sonderstellung zugrundeliegt: nämlich die Abstufung der Einflußach dem Beitrag, den die Mitglieder der Vereinten Nationen zur Anerkennung des internationalen Friedens und der Sicherheit und zu den Zielen der Organisation leisten. Eine dementsprechende Formel die Sonderrechte der fünf Großmächte findet sich nur an einer in einem Begleitdokument der Charta: nämlich in einer gemeinsamen Erklärung, die die vier einladenden Mächte in San Francisco am 8. 1945 (die Fünf ohne Frankreich) über das Abstimmungsverfahren im Sicherheitsrat abgaben. Dort heißt es zur Rechtfertigung ihres Veto-Rechts:

»Unblick auf die erstrangigen Verantwortlichkeiten (»primary responsibilities«) undigen Mitglieder kann in der gegenwärtigen Weltlage nicht von ihnen getroffen werden, daß sie die Verpflichtung übernehmen, in einer so schwerenden Angelegenheit, wie es die Erhaltung des internationalen Friedens der Sicherheit ist, gemäß einer Entscheidung zu handeln, der sie nicht umnimmt haben.«

»Den unbefangenen Laien, der diese Formulierungskunststücke der diakologischen Sprache registriert und feststellen muß, daß sie meist dazu tun, unwillkommene Tatsachen zu umschreiben, zu bagatellisieren oder ungenen, wirkt dieses alles häufig als ein auf systematischer Heucheule Verlogenheit aufgebauter Stil. Indessen liegt darin nicht mehr Heuchele und Verlogenheit, als wenn man einen Privatbrief an einen Person Gegner, den man haßt oder gar verachtet, mit der Formel abgeschrieben.« In vorzüglicher Hochachtung – Ihr sehr ergebener«. Vor allem because das nicht, daß die Lüge ein Stilmittel der diplomatischen Sprache sei, daß eine Diplomatie, die sich der Lüge bedient. Aber es ist ebenso schlechtes Diplomatie, Wahrheiten auszusprechen, die besser ungesagt bleiben. Dieses klassisches Beispiel dafür ist die Erklärung, mit der Präsident Eisenhower im April 1960 öffentlich zugab, daß der U-2-Pilot Powers seinen Flug über die Sowjetunion mit einem Spionageauftrag der amerikanischen Regierung ausgeführt habe, für den der Präsident selbst die Verantwortung übernahm. Mehr als der Tatbestand des U-2-Fluges selbst hat diese Erklärung damals zu einer Verschlechterung der sowjetisch-amerikanischen

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nischen Beziehungen und des internationalen Klimas geführt. Niemandem war mit diesem unerwarteten öffentlichen Eingeständnis der Wahrheit gedient. Hätte sich Eisenhower an die Regeln der diplomatischen Sprache gehalten, so wäre man leichter über die durch diesen Zwischenfall verursachte Krise hinweggekommen.

Talleyrand hat zu diesem Problem Bemerkungen gemacht, die sich durch das Fehlen jeglichen Zynismus' auszeichnen:

Um ein weitverbreitetes Vorurteil zu zerstören: Nein, die Diplomatie ist nicht die Wissenschaft der List und der Zweideutigkeit. Wenn irgendwo Treu und Glauben notwendig sind, dann ganz besonders in politischen Verhandlungen, denn Treu und Glauben sind es, die solche Verhandlungen solide und dauerhaft machen.

Man hat Zurückhaltung (»réserve«) mit listiger Verschlagenheit gleichsetzen wollen, aber Treu und Glauben rechtfertigen niemals die List, wohl aber erlauben sie Zurückhaltung, und es ist der Zurückhaltung eigentümlich, daß sie das Vertrauen vermehrt.

Zum Schluß noch einige Worte über Spielarten der diplomatischen Sprache, die man ihre Dialekte nennen könnte: z. B. die Sprache der politischen Verträge und die der Kommuniqués. Beide unterscheiden sich von der Sprache der Note, der Erklärung, des Interviews oder sonstiger das diplomatische Geschäft Schritt um Schritt fortbewegender Mitteilungen dadurch, daß sie nicht einseitig formulierte, sondern zwei- oder mehrseitig vereinbarte Texte sind. Überdies ist der Vertrag ein Text, dem eine gewisse Dauer und Beständigkeit zugedacht ist. Anders das Kommuniqué: zwar ebenfalls ein vereinbarter Text, reflektiert es nur die diplomatische Situation einer bestimmten Stunde. Vertrags- und Kommuniqué-Texte stellen demgemäß zwei von der normalen Noten- und Erklärungssprache verschiedene, einander aber entgegengesetzte Spielarten der diplomatischen Sprache dar.

Der klassische Vertragstext ist eindeutig, konzentriert, systematisch aufgebaut, auf die Fixierung des Unerläßlichen beschränkt. Wo man von diesen Eigenschaften abweicht, geschieht das meist aus ganz konkreten politischen Motiven und Überlegungen: mehrdeutige Ausdrücke werden verwandt, weil man den in der Sache bestehenden Dissens verhüllen will und sich scheut, ihn auszudiskutieren. Typisches Beispiel dafür sind die vielen zweideutigen Ausdrücke und Formulierungen, mit denen die ideologisch untereinander nicht übereinstimmenden Siegermächte von 1945 ihre Meinungsverschiedenheiten und Interessengegensätze verdeckten (wie z. B. der schon erwähnte Begriff »Demokratie« im Potsdamer Abkommen).

Unbestimmtheit und Zweideutigkeit in der Vertragssprache sind mit Risiken verknüpft, die man sich bei der Formulierung sehr genau überlegen

muß. Im allgemeinen schaden sie dem Schwächeren -: da es in den meisten Fällen kein unparteiisches Gericht gibt, hat der Stärkere die besseren Auswirkungen die seinen Interessen förderliche Auslegung einer vieldeutigen Bedeutung durchzusetzen. Häufig erkennt der schwächere Vertragspartner die Problematik einer vieldeutigen Formulierung, akzeptiert sie es noch, weil er sie im Vergleich zu einer eindeutigen, die eine klare Veränderung zu seinen Ungunsten enthält, im Augenblick für das kleinere Aufflacken.

und die Vertragssprache unbestimmte und vieldeutige Formulien nur als sorgfältig kalkulierte Ausnahmen von der Regel verwendet, die Kommuniqué-Sprache nahezu die umgekehrte Tendenz auf: sie ist in Allgemeinheiten und tausendmal wiederholten Gemeinplätzen anfällig für »Redundanz«. Ihr spezifischer Zweck, genau so viel und so weit, wie wahren Ablauf der Gespräche zu enthüllen, wie es das Informationsbedürfnis der heutigen Öffentlichkeit verlangt und das Geheimhaltungsbedürfnis diplomatischer Gespräche zuläßt, hat zu einem Kommunikation Jargon geführt, der sich auf einer begrenzten Zahl stereotyper Phrasen aufbaut, diese dem jeweiligen Bedürfnis entsprechend verschiedenartig zusammensetzt und mit einem Minimum von Mitteilungen dekoriert, die auf den individuellen Gesprächsgegenstand Bezug nehmen. Der Phrasenschatz ist wohl bekannt. Wenn man unter Freunden keine Einigung erzielt, so sagt das Kommuniqué: die Gespräche fanden in einer freundschaftlichen und herzlichen Atmosphäre statt und sollen fortgesetzt werden. Bei weniger begrundeten Gesprächspartnern, mit denen man trotz gescheiterter Eingrenzung in Kontakt bleiben will, sagt man, daß die Gespräche »nützlich« waren, dazu beigetragen haben, die beiderseitigen Standpunkte klarzustellen. Häufig wird die gescheiterte Einigung im Hauptpunkt hinter der Forderung verborgen, daß es gelungen sei, »weitgehende Übereinstimmung« zu vermeiden. Je weniger man in den konkreten Verhandlungspunkten erreicht hat, um so mehr schwelgen die Kommuniqués in der Betonung der Übereinstimmung in Allgemeinheiten: hier kommen dann Sätze über das gesamte Bestreben, den Weltfrieden, die Abrüstung oder die Entspannung zu fordern oder die gegenseitigen Beziehungen zu verbessern.

Nicht mehr könnte man über die Sprache der Kommuniqués noch vieles sagen, بل möchte nur eine Eigentümlichkeit noch erwähnen, die damit zusammenhängt, daß Kommuniqués keine rechtsverbindlichen Texte sind, sondern Dokumente des Tages, gleichsam Momentaufnahmen der jeweiligen politischen Situation im Augenblick ihrer Abfassung. Aus diesem Grunde spielt bei ihnen ein spezifisches Stilmittel der diplomatischen Sprache eine besondere Rolle: die Wiederholung oder Nicht-Wiederholung be-

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stimmter, schon bei früherer Gelegenheit abgegebener Erklärungen, Versprechungen oder Warnungen. Seit der Berlin-Krise von 1958 steht z. B. im allen Kommuniqués der NATO-Ministerkonferenzen eine Bezugnahme auf die Berlin-Erklärung, die der NATO-Ministerrat erstmalig am 16. Dezember 1958 formuliert hatte. Sie ist eine stereotype Kommuniqué-Formel ge worden, weil ihre Nicht-Erwähnung zu gefährlichen Mißdeutungen über ein nachlassendes Interesse oder Engagement der Allianz in der Berlin-Frage führen könnte.

Man könnte hieran eine ganze Philosophie des Schweigens knüpfen: Abgesehen davon, daß in der Diplomatie Schweigen im Sinne des Sichernaltens von öffentlichen Erklärungen, Interviews, Presseverlautbarungen usw. eine unentbehrliche Tugend ist – und dies um so mehr, als es heute kein durchgängiges absolutes Schweigegebot mehr geben kann, sondern in jedem konkreten Falle von dem zur Rede gestellten Diplomaten selbständig beurteilt werden muß, ob Reden oder Schweigen geboten ist. vielleicht auch ein beredtes Schweigen oder ein nichtssagendes Reden –, kann man in allen Bereichen der diplomatischen Sprache bestimmte Auffassungen und Absichten auch dadurch sehr prägnant zum Ausdruck bringen, daß man über sie schweigt. Dies gilt insbesondere dann, wenn alle Welt eine Äußerung zu einem bestimmten Thema erwartet.

Eines der vielen zynischen, Talleyrand zugeschriebenen Bonmots lautet, daß Worte dazu dienten, Gedanken zu verbergen. Die Kehrseite dieser Feststellung ist, daß Gedanken auch durch Schweigen zum Ausdruck gebracht werden können – ja sogar Willenserklärungen, was eine jedem Juristen geläufige Binsenweisheit ist, die er als Student in Form der römischen Rechtsparömie gelernt hat: »Qui tacet consentire videtur.«

Etwas weniger banal läßt sich dieser Zusammenhang mit einigen Sätzen zum Ausdruck bringen, die Romano Guardini für die »religiöse Sprache« geprägt hat:

> Zum Wesen allen Sprechens gehört, daß es auf das Schweigen bezogen ist. Erst beide Verhaltensweisen zusammen bilden das volle Phänomen. Ohne den Zusammenhang mit dem Schweigen wird das Wort zum Gerede, ohne den mit dem Wort wird das Schweigen Stummheit. Sie bilden zusammen ein Ganzes, und es ist eine nachdenklich machende Tatsache, das es für dieses Ganze keinen Begriff gibt. In ihm existiert der Mensch!

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