19

including nuclear safety, and improvements in communications and transport are examples deserving of high priority.

On another level, the concept of a "European House" can be interpreted as an effort to dissociate the United States from Europe. We categorically reject any such policy.

Our European policy should, therefore, distinguish among three separate European realities:

(1) Western Europe, composed of the 12 EC countries increasingly integrated into a single European Community with its own system of external relations;

(2) The Soviet Union, extending far into Asia and therefore not a fully European country;

(3) The countries of Central and Eastern Europe have a special character. They are members of the Warsaw Pact and as such participants in conventional arms control negotiations between East and West. At the same time, they have historically been part of Europe and they have a growing wish to participate in certain aspects at least of European unification, as well as to achieve greater control over their national political destinies.

For these countries, it is therefore important to devise a category of association with the European Community based on Article 238 of the Treaty of Rome. This kind of association should be regarded as a new type of relationship adapted to the special circumstances of the countries concerned. This relationship will not include, for the foreseeable future, any political or security dimension. But such an agreement should be accompanied by a full commitment to implement all the obligations of the Helsinki accord and

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subsequent agreements regarding human rights together with effective
provisions for monitoring them.

We suggest that the European Council (the Heads of State and
Government of the European Community) should announce its intention to
embark on an examination of the modalities of such an arrangement. This
should not be linked specifically with the case of any single East European
country, but should provide the framework for the kind of association which
could ultimately be negotiated in detail with those countries which manifest
their interest and meet the necessary conditions.

As to the relationship of Eastern Europe with the USSR, the key
question is whether the USSR is prepared to undertake a reappraisal of its
security interests in Eastern Europe. We note Gorbachev's statement that
"security can no longer be assured by military means." We should seek new
patterns in Eastern and Central Europe that would allow a political and
economic evolution reflecting popular aspirations. Our countries should
state clearly that they have no intention to challenge legitimate Soviet
security interests. But we do not accept that these security interests include
the right of military intervention in Eastern Europe or of imposing regimes
rejected by the populations.

## East-West Economic Relations

We have stated in an earlier section that we welcome perestroika to the
degree that it brings the Soviet Union closer to market economics and to
democratic institutions. Such an evolution would almost automatically
make the Soviet Union an increasingly integral part of the world economy.
Undoubtedly, this is what Gorbachev had in mind when he stated his

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intention that the Soviet Union should become a "normal" participant in
international economic relations, with the ruble becoming convertible.

We support this objective but wish to raise a number of questions with
respect to it.

The first concerns the attitude of our countries toward normalized
economic relations in such areas as trade, investments, non-military-related
technological transfers, commercial loans and trade credits.

It is in the common interest of the Western countries to avoid periodic
massive injections of credit into the Soviet Union: for the Soviet Union it
would mean a situation of lasting indebtedness; for the industrialized
democracies it would amount to open-ended support for an unbalanced
economy -- without the necessary fundamental reforms in prices, freer
enterprises, and convertibility of the ruble -- and a potentially irresponsible
conduct of affairs. Thus, we advise against embarking on a global financing of
the Soviet Union. But, in an environment of reduced international tensions,
we do envisage supporting specific economic and social changes and reforms.
If the Soviet Union reduces its military expenditures significantly and
behaves responsibly in regional conflicts, we propose that our countries
support activities that would promote economic change tending towards
market economics and democratic institutions.

Specifically:

* The spread of Joint Ventures for the purpose of producing consumer goods should be encouraged. Western capital thus invested could be given the same degree of guarantee used for sales of capital goods. Such cover could be provided in part by a specialized institution to be created within the European Community or in the OECD;

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* Financial support could be given to new institutions set up in the Soviet Union to provide finance or training for small businesses, new service industries and the private sector of agriculture;

* We favor that the Soviet Union be offered observer status in international institutions, such as GATT and the IMF. This may make it easier for the Soviet Union to adapt its own rules to normal international practice. For the same reasons, our countries ought to be ready to facilitate any decision by the USSR to bring the ruble closer to its market value, and to support initiatives toward convertibility. However, full membership by the Soviet Union in international economic institutions cannot be considered until it is clear that the Soviet Union is ready to accept the obligations of being a member, and that its economic system has been sufficiently altered to assure reciprocal benefits for its economic partners.

Sales of militarily sensitive goods or technology should be treated as an aspect of strategic rather than economic relationships. So long as the Soviet Union represents a potential threat, it is important to maintain controls on the sales of strategic items to the Soviet Union or its allies. To be effective, any such system must include all the key industrial democracies. This makes unavoidable mutual concessions and compromises within the framework of the basic principle.

To operate effectively, COCOM must enjoy the support of our governments and the understanding of our business communities. The rationale for the system and for restricting certain items must be convincing. In an era of improving East-West relations, closer consultation among our nations on strategic controls is essential both to ensure their solidarity and to

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develop an effective strategy for liberalizing these controls should a reduction of the threat to the West permit it.

## The Role of the Soviet Union in Asia

There are basic differences between the geopolitical situation of Europe and that of Asia. There is a common cultural tradition in Europe which, with many variations, stretches from the Mediterranean through the Soviet Union. Asia is not only much more culturally diverse, but the Soviet Union is hardly a part of any Asian cultural tradition. There have been stable and coherent strategic alliances in Europe, with the Warsaw Pact on one side, NATO on the other. The European countries outside these pacts have confirmed policies of neutrality and are not a target of opportunity for either side. Asia is a region of bilateral alliances (even the Manila treaty is more bilateral than collective in character) and shifting alignments. There are many lines of actual or potential conflict outside of the main East-West framework, including mutual suspicions and conflicting relationships among the socialist countries of the region. The coherence of Europe is reflected in the Helsinki Accords, in which countries of both West and East reached agreement on principles of relations and so-called "confidence-building measures" in order to reduce tensions. Mr. Gorbachev has proposed a Helsinki-type treaty for Asia, but in this more diverse environment, the basis for confidence-building measures has yet to be laid. Unlike Europe, many divisive post-World War II issues remain, including the division of the Korean peninsula and the question of Japan's "Northern Territories."

Gorbachev's Soviet Union has made intense efforts to be accepted as part of the Asia-Pacific region. Nevertheless, despite its enormous Asian territories, the USSR is commonly viewed as an outsider. Gorbachev's own

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emphasis on the theme of a "common European House" appears to Asians to reflect Moscow's orientation toward Europe rather than Asia. Most of the Soviet Pacific maritime areas are closed to travel and trade. The Russians most Asians come into contact with are usually European. The Soviets loom large in Asia in only one dimension -- as a military power.

We urge that the reduction of Soviet military presence in Europe be accompanied by comparable reductions in Asia, including the maritime provinces facing Japan. We hope that the Soviet Union will work constructively to defuse further tensions in the Korean peninsula, Indochina, and South Asia. We also urge a favorable resolution of the territorial dispute between the Soviet Union and Japan involving Soviet occupation of Japan's four northern islands. Our countries need to strengthen their relationships with the People's Republic of China and with India, which will be increasingly important regional actors.

Finally, there is the longer-term question of the relationship between the Soviet Union and the emerging Asia-Pacific community. There should be no obstacle to the Soviet Union eventually becoming a good partner in an Asia-Pacific community if Soviet military forces in the region are reduced, pending issues are resolved one-by-one, and the Soviet Union removes the barriers that now prevent its Asian territories from truly cooperating with their neighbors.

## The Protection of Human Rights

Our countries have a deep concern rooted in our basic values for the personal freedom of all people including those of the Soviet Union and Eastern European countries. We should promote the importance of family ties across frontiers as well as exchanges, from professional groups and scientists to

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athletes and artists. The Helsinki Accords guarantee respect for basic human
rights and the free flow of people, ideas and information. The CSCE process
has now developed criteria to judge progress as well as a monitoring
mechanism. In the Soviet Union itself, Mr. Gorbachev has introduced some
reforms and announced others. To be ultimately significant, these must be
anchored in national legislation and binding international agreements and
protected by adequate and independent judicial mechanisms. We insist that
there is a link between moderation in foreign policy and democratic liberty at
home.

Summary

An effective Western strategy must rest on two principles: our countries must work together and they must develop a positive agenda.

Gorbachev is a vigorous leader who has proven adept in seizing the initiative and in gaining the attention of the media. Western leaders should not find themselves on the defensive because of Gorbachev's flair for surprises and unconventional initiatives. This is all the more true because our democratic political systems and alliances require genuine consultations and consensus building.

Relations with the Soviet Union and its allies will remain a mixture of confrontation and cooperation, containment and dialogue. Thus, we need a positive and clear agenda that reflects our concept of the future of East-West relations and will also serve as a standard against which we can evaluate both Soviet initiatives and Soviet performance.

* The competitive relationship between East and West will not disappear, though it may diminish in importance relative to other trends in

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international relations. Four years of attempted reform in the USSR have opened new avenues for dialogue and cooperation, but they do not yet allow us to say that East-West relations are on a totally new footing. An overall reconciliation of conflicting interests is still a long-term, not an immediate objective. But we can build the basis of long-term reconciliation by solving some of the concrete problems covered in this report.

* Some of these negotiations have a regional character. From that point of view, the forthcoming NATO summit is of great importance in defining Western security and arms control policy. There are, in addition, underlying issues of a global character which should engage the Pacific allies as well as the nations bordering the Atlantic. The Williamsburg Economic summit of the industrial democracies provides an example of effective consultation and common action by the industrial democracies. The forthcoming economic summit in Paris provides another important opportunity for a full airing of views on East-West relations, including common security interests, among the leaders of the major industrial democracies.

* Changes in the Soviet domestic order are primarily the concern of the Soviet people, but positive reforms should be encouraged, as long as they move the Soviet Union closer to Western practices of market economics and democratic institutions. Such changes, however, cannot be the principal objective of Western policy, which must be based on Soviet performance in international relations.

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* Our countries must continue to manage the East-West relationship with no less firmness and prudence than in the past, but in a way that takes full account of the changes in both atmosphere and substance. In other words, we should be prepared to cooperate with the Soviet Union selectively in the context of the Soviet Union's adopting a more conciliatory foreign policy as well as more liberalized and democratic measures, but not unconditionally.

To formulate a common strategy toward the Soviet Union requires criteria by which the West can test its effectiveness and gauge the pace of progress. Important checkpoints would be:

(1) Progress in the East-West security dialogue, both military and political:

* The arms control process should be related more systematically to a concept of negotiations covering the political as well as the military aspects of security.

* Both East and West seem prepared to engage in the progressive reductions of military expenditures and forces. At every level, these reductions must meet the test of continued effectiveness of the Western capability to prevent aggression and discourage military adventures.

* Therefore, while the United States and the NATO member states should vigorously press the Soviet Union to reduce its conventional forces deployed in the European theater, beyond the unilateral cuts already announced, the objective should be to reach a point where there would be

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a minimal danger of a surprise attack, and little potential for a massive
and rapid build-up from reserves in European Russia.

* The West must carefully examine the linkage between further nuclear arms control and conventional arms reductions, especially in Europe. The two ought to proceed in some general relationship.

* Soviet redeployment in Europe, however, cannot be shifted to Asia, and the process of force reductions by the Soviet Union should apply to Asia as well as to Europe. We urge a favorable resolution of the territorial dispute between the Soviet Union and Japan involving Soviet occupation of Japan's four northern islands.

(2) Events in Afghanistan, Angola and Cambodia are encouraging signs of a new appreciation of the limits of Soviet capabilities; but Moscow will need to demonstrate that this is more than tactical expediency. What is needed is the renunciation, by Moscow, in principle, and as a matter of consistent practice, of any exploitation of regional crises.

(3) The political future of the countries of Eastern Europe now part of the Warsaw Pact must receive special attention. Their relationship to legitimate Soviet security interests will be dealt with in the ongoing arms control negotiations. On the other hand, Europe would return to a more natural relationship when these nations articulate their own relationship to Western Europe and their own internal political structure. The nations of Eastern and Central Europe now part of the Warsaw Pact should be free to undertake an economic association with the European Community based on Article 238 of the Treaty of Rome. And the Soviet Union should apply to

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Eastern Europe the principles of non-intervention in domestic affairs put
forward by Gorbachev before the UN General Assembly.

(4) The United States, Canada and West European nations have both the right and obligation to require the Soviet Union to abide by the Helsinki Final Act and subsequent accords in the CSCE process, including the last agreements reached in Vienna. Some of the new attitudes in Moscow should help to create the conditions for further advances in the areas to which the West has always attached special importance, such as human rights and the free flow of people, ideas and information. The more these advances can be achieved in binding agreements and national legislation, the greater can be our trust in their permanence.

(5) There needs to be a common attitude toward East-West economic relations:

* Unstructured and uncoordinated concessions must be avoided.

* East-West economic relations must reflect mutual interests. Obviously, the USSR does not qualify for the kind of concessionary terms that are appropriate in the Third World. Western credits and transfer of technology are no substitutes for adequate economic policies, for rational reforms and a national effort.

* We welcome those economic reforms in the USSR that are oriented toward creating a market-related economic structure. But we warn against "political trade" that would depart from the normal rules and practices for developing international trade. While creating a climate of confidence for Western businessmen, the industrial democracies must be careful lest the

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largely uncoordinated Western credit system should help to create another debt crisis in Eastern Europe and the Soviet Union.

* We do not favor financing the Soviet Union as a political entity. We do propose to support, and perhaps to finance, those changes in the Soviet Union's economic structure that will make it more compatible with Western practices and values -- provided the Soviet Union carries out a major reduction of its military expenditures and conducts a conciliatory foreign policy. The modernization of those aspects of the Soviet economy that promote competition and a climate of pluralism, e.g., joint ventures, managerial training and technical assistance to encourage individual private farming, deserve attention.

* Our countries should welcome Soviet and Eastern European participation in international economic institutions when these countries are ready to assume the obligations of such institutions and can meet the normal tests for entry. In the meantime, we support their admission to observer status.

* Our countries should be open to supporting those moves by the Soviet Union to adjust the value of the ruble or take the initiative in creating the conditions for the partial or full convertibility of the ruble.

* There were good reasons for establishing COCOM, and there are good reasons for maintaining it. The system must operate effectively and fairly to inspire confidence among the very businessmen that, in the nature of the system, it must inevitably penalize.

(6) The way is open for a new approach to relations in the Third World. Both sides should refrain from exacerbating conflicts and seek by

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joint efforts to resolve them. In addition, we would expect the Soviet Union
to strengthen its contributions to the economic development of the Third
World by participating in relevant international economic institutions.

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CONCLUDING REMARKS

The opportunity to put East-West relations on a new foundation is
before our countries. To seize this opportunity, our countries must act on the
basis of careful analysis, not wishful thinking. We need to recognize that
qualitative changes are occurring in the Soviet Union, but be realistic about
the limits and uncertainties of change. Our countries should enhance their
consultations on the developments occurring in the Soviet Union and their
implications, and our countries should increase their efforts to develop a
common strategy for the West. We should make it clear to our publics that
on this basis we are prepared to make every effort and explore every
possibility toward achieving a constructive East-West partnership in the
search for peace.

This report was prepared for the Trilateral Commission and is released under its auspices. It was discussed at the Trilateral Commission meeting in Paris on April 8-10, 1989. The authors have been free to present their own views. The opinions expressed are put forth in a personal capacity and do not purport to represent those of the Commission or of any organization with which the authors are associated. The Commission is making this report available for wider distribution as a contribution to informed discussion and handling of the issues treated.

The Trilateral Commission was formed in 1973 by private citizens of Western Europe, Japan, and North America to foster closer cooperation among these three regions on common problems. It seeks to improve public understanding of such problems, to support proposals for handling them jointly, and to nurture habits and practices of working together among these regions.

© Copyright, 1989. The Trilateral Commission
All Rights Reserved.

Library of Congress Cataloging-in-Publication Data

Giscard d'Estaing, Valéry, 1926-
East-West Relations.

(The Triangle Papers; 36)

1. World politics—1985-1995. 2. Soviet Union—Foreign relations—1985-. I. Nakasone, Yasuhiro, 1918-. II. Kissinger, Henry, 1923-. III. Title. IV. Series.

D849.G54 1989
ISBN 0-930503-06-6

327'.09'048

89-4989

Manufactured in the United States of America

THE TRILATERAL COMMISSION

345 East 46th Street
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c/o Japan Center for
International Exchange
4-9-17 Minami-Azabu
Minato-ku
Tokyo, Japan

35, avenue de Friedland
75008 Paris, France

AUTHORS' FOREWORD

East-West relations have entered a new phase. Changes in the Soviet Union's domestic and foreign policies have already affected the climate of East-West relations and, in some areas, its substance. Mikhail Gorbachev's new policies suggest new approaches to the future of the Soviet Union's domestic system, its foreign policies, and East-West relations. It would be a mistake, however, to analyze these developments or to devise Western policies in terms of a single personality; to be lasting they must take into account the fundamental necessities facing the Soviet Union and the opportunities before the democracies.

We have prepared this report in the belief that our countries face a challenge that will shape the future of international relations for several decades. So far, our countries have not reached a consensus on the significance of this challenge, on the degree to which it reflects a lasting change in Soviet policies, or even on our own attitudes in relation to it.

Some believe that, until much more has changed in the Soviet Union, the industrial democracies should wait prudently on the sidelines or continue the same general policies they have pursued since World War II. Others argue that the Soviet threat has changed so completely that the existing defense and political arrangements can be dramatically altered.

Based on our collective experience of dealing with the Communist world, discussions with present Soviet leaders including Mr. Gorbachev, and studies by experts in the West, we believe that our countries have a rare opportunity to change the nature of East-West relations in ways beneficial to the West, provided they develop a clear agenda and strategy. On the other hand, passivity or—worse—a posture of delayed and uncoordinated reaction to Soviet initiatives would enable the Kremlin to define the East-West agenda and serve primarily Soviet interests.

Few would contest that our countries have a profound stake in developments inside the Soviet Union. For more than four decades, protecting our national security and the freedom of other peoples from Soviet expansionism has placed a tremendous burden on our countries and occasionally on our relationships with each other. During this

2

East-West Relations

period we have had to live with the threat of devastating conflict. We
take pride in the fact that defenses have been maintained and military
conflict deterred.

We do not expect to reduce these burdens substantially overnight. Mr. Gorbachev cannot wish away the fundamental differences in systems, outlooks and interests that have separated the Soviet bloc from the non-Communist world. Nor should our leaders expect this. Change will come slowly and ambivalently. In the meantime, our countries will have to remain strong and vigilant. A successful transformation to a more peaceful East-West relationship is not guaranteed. New foundations for East-West relations, if they are to be solid, must be built arduously—brick by brick.

SOVIET TRENDS

General

Our assessment of the Soviet Union is based on two premises. First, the pressures for change in Soviet domestic and foreign policies reflect a crisis of the Communist system and not simply the personal preferences of a particular Soviet leader; second, the relaxation of East-West tensions in the late 1980s is qualitatively different from earlier periods of détente.

In Mikhail Gorbachev the Soviet Union has found an exceptional leader, quite unlike any of his predecessors. In his personal style and flair, Mr. Gorbachev has embraced reform more quickly and comprehensively than another leader might have done. We are persuaded, however, that it is the objective necessities confronting the Soviet Union which establish both the need for change as well as its direction. Were Mr. Gorbachev to leave the scene, these realities would probably sustain his general course and direction, albeit at a slower pace and with a less ebullient style.

For any Soviet leader would have had to try to revitalize the economy and overcome the persistent social malaise. Similarly, the deployment—contrary to Soviet expectations—of U.S. intermediate nuclear forces in Western Europe in response to the Soviet military build-up, the extended crisis in Poland, the long dispute with China, the chilly relationship with Japan, and the failure of Soviet military intervention in Afghanistan—have combined to impose a reappraisal of Soviet foreign policy.

Our countries need to define a strategy based on a correct assessment of the necessities propelling the Soviet Union toward sweeping domestic reform and reduced confrontation with the West. We believe that these changes are likely to occur more quickly under Mr. Gorbachev's continued leadership than they would were his known political rivals in charge.

At the same time, quite different equilibria between economic and political reforms could occur. Conceivably, accelerated efforts to meet popular aspirations for improvement in the standard of living could be balanced by a reinforcement of central political authority, on the Chinese pattern.

4

East-West Relations

The new Soviet diplomacy has an unprecedented sweep. It addresses not only the standard military issues, but political and regional concerns. In addition to arms control issues, the Soviets have sought accommodations in some regional conflicts, notably Afghanistan. The combination, if implemented, amounts to a new concept of security. The West can do no less than develop its own coherent policy and security agenda.

Mr. Gorbachev has stated in public, and has reaffirmed to us, his belief that if it is to carry out its domestic reform program, the Soviet Union needs to improve its relations with the outside world. The high priority given to domestic reform in the Soviet agenda is, in fact, of greater significance for our countries than whether or not these reforms actually succeed. For the priority of domestic reform, if nothing else, deflects energies from the traditional Cold War agenda.

The importance of the reform program derives in part from the crisis of confidence that is so evident in the Soviet Union today. Past Soviet leaders had little doubt about the ultimate superiority of the socialist economic system; despite the large gap between Soviet and Western living standards, they believed that it was only a matter of time before Communism caught up to and surpassed the advanced capitalist countries. The collapse of this hope—reinforced by the daily comparisons afforded by instantaneous global communications—rendered unavoidable the change of course introduced by Mr. Gorbachev. Even two years ago, when perestroika (restructuring) was just starting, there was great expectation that the economy would quickly respond to the reforms envisaged by Mr. Gorbachev. As it turned out, the difficulties of implementing the reform program, its complexity, and the long lag between reforms and concrete results were greatly underestimated.

The Soviet Union we saw in January of this year was much more somber. The optimism of past years has vanished; we found a new, more realistic awareness of the enormous difficulties the Soviets face merely to achieve growth, much less to begin to close the gap with the capitalist democracies. This backdrop of pervasive pessimism impels Mr. Gorbachev to reinvigorate the Soviet economy by accelerating restructuring. This dilemma rather than some abstract pacifist philosophy is driving the Soviet leader to reduce tensions in international relations. He has every incentive to reduce the share of military spending in Soviet GNP and to seek beneficial economic relationships, including foreign investment, with the non-socialist countries.

## Domestic Reforms

After four years in power, Mr. Gorbachev's economic program has in our view created a great deal of turmoil without achieving much in

Soviet Trends

5

substance. Even relatively minor reforms have evoked a backlash; for instance, the freedom to form cooperatives has been opposed by conservatives and significant parts of public opinion on the ground that they foster unjustifiable inequality and excessive privilege. And the offer of long-term agricultural leases to private farmers has not generated an adequate number of candidates willing to accept the offer, because of a preference of many for the safer, more familiar and less demanding position of a salaried employee on a collective farm or simply because of the fear that this policy could be reversed. And the more fundamental and wrenching reforms of price structure and convertibility of the ruble have not even been attempted. Although Mr. Gorbachev overcame a conservative reaction last year, many of the reforms are still opposed by large segments of the Soviet administration, and at the top the struggle over the direction of future Soviet policies continues. In the meantime, the nationalities problem has become acute, notably in the Baltic states, in Armenia, and in Georgia.

Thus, the Soviet leader faces several dilemmas. Economic reforms require decentralization of power. Yet, at the beginning, decentralization creates new confusion and reduces the leadership's ability to control the direction of change. More crucially, decentralization challenges the very legitimacy of the Soviet style of socialism based on highly centralized authority. Glasnost is intended to win popular support for the reforms, but at the same time provides the intelligentsia with an opportunity to criticize the slow pace of perestroika and to dispute specific aspects of the reform program. Thus, perestroika is under attack from conservatives, for whom it goes too far, and from intellectuals, for whom it does not go far enough.

The recent elections in the Soviet Union illustrate this ambivalence. The results were helpful to Gorbachev by weakening a number of conservative opponents to his reforms. At the same time they demonstrated a restiveness with the slow pace of economic progress, that weakens the Communist Party, and turns the demands for accelerated economic improvement into the dominant feature of Soviet political life. Dissatisfaction with perestroika is therefore likely to take the form of demands for more dramatic economic changes rather than for a return to traditional Communist patterns.

Finally, the reforms can only show results for the average Soviet citizen in the long term, while entrenched interests are hurt immediately by necessary adjustments. As in China, price reform is a prerequisite for the success of the reform program but, in the near term, is politically explosive. The mounting threat of inflation will add supplementary arguments to postpone the reforms.

6

East-West Relations

These dilemmas make the implementation of Gorbachev's reform program difficult and risky. At the same time, the Soviet Union's stake in it is enormous since it is fundamentally an effort to sustain super-power status into the 21st century and to achieve a level of economic development at least not too distant from those of the United States, the European Community, and Japan. It is now obvious that the road to success will be long and very difficult. The absolute prerequisite is a radical transformation of the Soviet system that will bring the USSR closer to Western concepts of market economics and democratic institutions. That is the definition of perestroika which the present authors support.

## Foreign Policy

The domestic reform program generates the "new thinking" in Soviet foreign policy in two important if somewhat contradictory ways.

* On the one hand, in conversation with us and in his public speeches, Mr. Gorbachev explicitly links the need for "predictability" in foreign relations to the Soviet Union's need to concentrate on the domestic agenda: "Our foreign policy is today, to a greater extent than ever before, determined by domestic policy, by our interest in concentrating our efforts on constructive activities aimed at improving our country. And that is why we need a lasting peace, predictability and constructive new international relations."

* On the other hand, because Mr. Gorbachev's domestic freedom of maneuver is limited and highly susceptible to failure, he tends increasingly to look for successes in foreign policy as compensation. This tempts him to weaken, if not break, the links between the United States and its allies in Western Europe and Asia, and in general to push the United States back to the Western Hemisphere. This strategy must be resisted by the democratic countries.

In pursuit of the first strand of this policy—that of genuine accommodation—Mr. Gorbachev's new approach has challenged some of the fundamental precepts of traditional Soviet and even of imperial Russian foreign policy. He has stated that Soviet security cannot be achieved at the price of the insecurity of other countries. The value of a massive build-up of strategic weapons as a political strategy has been challenged in debates within the Soviet Union. The traditional reliance on a huge number of troops and massive conventional superiority is being questioned even in senior military circles. This change of attitude is evident in the Soviet withdrawal from Afghanistan and the pressure placed on Vietnam to withdraw its forces from Cambodia. It is un-

Soviet Trends

7

precedented that the Soviet Union should have accepted the risk of the
collapse of a Communist government in Afghanistan.

The decision to reduce Soviet troop strength by 500,000, which Gor-
bachev announced before the UN General Assembly in December
1988, is probably designed to reduce the enormous budget deficit and
above all to modernize the swollen Soviet armed forces. Nevertheless,
it should be welcomed as a first step towards reciprocal and equitable
reduction of conventional forces.

In pursuit of the second strand of Soviet policy, there are still major
areas where Soviet policies are challenging the United States and its
allies. For example, in our discussions with Soviet leaders, it was clear
that the Soviet Union is not yet willing to implement in Eastern Europe
the principle of non-intervention that Mr. Gorbachev proclaimed
before the United Nations and that of equal relationships which he
seems to be practicing with respect to China. The Soviet Union has also
proved unwilling to recognize Japan's claim to the "Northern Terri-
tories" occupied by the USSR. It continues to support regimes hostile
to the United States in the Western Hemisphere.

The USSR will remain a major military power in Eurasia. So long
as its relative military advantages persist, the threat of force will
remain a significant factor in international relations. The democracies
have a common interest in resisting the strategy of pushing the United
States back to the Western Hemisphere. For were it to prove success-
ful, the Soviet Union could then use its central geographic position to
weaken and divide its neighbors one by one. Certain aspects of current
Soviet policy, especially in Europe, are consistent with this long-term
objective.

Thus, the democracies must learn to deal with Gorbachev's style,
which is to flood the Western decision-making process with a rapid
series of unilateral moves, some of them involving genuine conces-
sions, others relying largely on psychological warfare. If real progress
is to be made, Western policy must winnow the real concessions from
the propagandistic overtures, and respond on two levels: to the
substance, and to the public relations aspect. We must develop our
own initiatives and policies and put forth our own ideas that reflect
what our countries understand by a peaceful world and that reflect the
aspirations of our people for progress and democracy.

THE TRILATERAL AGENDA

The Strategic Relationship

A new strategic dialogue between East and West is taking shape. It has been given impetus by the signing of the INF treaty, the convocation of negotiations on conventional weapons and forces in Vienna, and the progress made between the United States and the Soviet Union in the negotiations on the reduction of strategic weapons.

A common theme in this new dialogue is the desirability of achiev-
ing substantial reductions in some categories of weapons and forces.
Mr. Gorbachev has adopted this theme; it was his ostensible rationale
for agreeing to the zero option in the INF talks. He has also proposed
the elimination of short-range nuclear weapons in Europe; at Vienna
his delegation has proposed a three-stage reduction of conventional
forces and major weapons systems to levels well below NATO's
current posture; and he has announced a unilateral reduction of
500,000 in armed forces, including the withdrawal of tanks and tank
divisions from Eastern Europe as well as the reduction of forces in East
Asia.

We also note that various Soviet spokesmen, echoing Gorbachev,
speak of adopting "defensive" defense and the criterion of "reasonable
sufficiency" to measure their forces—suggesting the possibility of a
major shift in Soviet military doctrine. All of this remains to be tested
in negotiations and in the actual disposition of forces as well as military
practice, rather than by wishful thinking.

Such initiatives strike a responsive chord in Western public opinion and contribute to pressures to reduce defense expenditures. They generate a debate about which categories should be given priority in reductions—tactical nuclear or conventional—and how far the West can go in reducing its nuclear forces without weakening its defense and deterrent capacity. In the background there is the older debate about the role of arms control in safeguarding security, and the linkage between arms control and geopolitical issues. There is in addition an unfortunate tendency to treat defense and arms control as alternatives rather than as complementary issues.

Our analysis of the strategic situation is based on three premises:

[cc]

The Trilateral Agenda

9

(1) The pressure for reductions in the Soviet Union reflects in part economic necessity, that is to say, the impossibility of meeting the economic goals of perestroika under conditions of an arms race. This is all the more true because until now the democracies have proved resilient enough to maintain a rough military balance at whatever level was required.

(2) In part Soviet moves may reflect a strategic design: the Soviet leaders may believe that the central geographic location of the Soviet Union and its superiority in conventional forces and mobilizable reserves confer on it an inherent advantage in any program of arms reductions.

(3) Nevertheless, the democracies should welcome making arms reduction a central theme of the East-West dialogue *provided* they keep in mind that reductions are not an end in themselves. What made the start of reductions possible was the willingness of the democracies to maintain an adequate deterrent posture. What will sustain the process of reductions is the willingness to ensure that at every level of reductions, deterrence is maintained and preferably strengthened. Such a concept of "deterrent disarmament" must meet two strict criteria: first—to restate the basic concept—Western deterrence must be maintained with no less credibility or capacity than *before* each stage of reductions; and second, the capability for a conventional defense must not be weakened, and preferably should be strengthened, as a result of force reductions on both sides.

In order to apply these criteria, the new balance of forces must be carefully assessed before and during every stage of the arms control process. Such a concept of security, reconciling reductions, deterrence and defense for each foreseeable level of reductions, has yet to be defined. It is one of the most urgent tasks before our governments and must be geared to the political, economic and military circumstances likely to prevail in the 1990s. The political evolution of Europe, to be discussed later, must be a central feature of such a concept.

In developing a new concept of security, some of the following issues will have to be addressed:

* The terms of a strategic arms agreement must produce a more stable strategic relationship than would be the case in the absence of agreement. Any reduction of strategic arms must be accompanied by efforts to generate public and Congressional and parliamentary support for programs that might be required for survivability, such as mobile missiles or more submarines.

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East-West Relations

* Conventional arms control is now broadly accepted in the West. Yet current conventional imbalances and underlying geographic realities are highly favorable to the Soviet Union. These imbalances, moreover, have become far more critical in the wake of the removal of important nuclear forces under the INF agreement. It is essential for the democracies to determine what reduced level of conventional NATO forces is compatible with a conventional defense no less effective than at the present. All governments have an obligation to ensure that their defense efforts not fall below such a minimum level in the course of reductions—a difficult challenge in conditions where Soviet proposals will be at least partially designed to reduce Western forces beyond an acceptable military minimum.

* The relationship between further nuclear arms reductions and conventional arms control must be carefully evaluated. Gorbachev has singled out nuclear weapons and is pressing in effect for denuclearization—or at least for the denuclearization of Central Europe—an idea that appeals to some segments of Western public opinion. Yet it is in our view incompatible with deterrence. Moreover, another START agreement could be reached well before any conventional arms agreements can be completed. It is our view, however, that the final stages of its implementation should await completion of a conventional arms control agreement.

* The political impact of conventional force reductions in Europe—both Eastern and Western—will be profound. It must be related to the process of West European unification, the various ideas of a "Common European House" currently in vogue in Europe, and the role of the United States in such a design.

* A concept of "deterrent disarmament" must finally seek to resolve the debate over strategic defenses. Since President Reagan's original announcement of SDI, the focus of criticism has been on the broad goal of an invulnerable defense which, if at all achievable, is decades away. But there has been no thoughtful examination—in the United States or in the Alliance—of intermediate options, for example, to defend American ballistic missile sites, or Allied populations against small-scale attacks. It would be a fateful decision to forego defense altogether and leave populations open to any level of nuclear attacks.

In sum, the strategic and security relationship between East and West needs to be redefined. Arms control, whether regional or strategic, remains extremely important. But it must be related to the goals of larger security and foreign policy. It must be pursued in a manner

The Trilateral Agenda

11

that increases the opportunities for political accommodations, and in this regard, as discussed in the next sections, the role of Europe will become exceedingly important. Thus, we favor a policy of parallelism in which reductions are closely linked to a concept of a strong defense at every level and of the opportunities to make progress on political issues.

## Regional Conflicts

Until recently, there has been an absence of a sense of urgency in resolving regional conflicts or in linking them closely with other aspects of East-West relations. Yet history shows that tensions arise more frequently as a result of political conflict than due to weapons deployments. Moreover, prolonged conflict or tensions in such areas—Korea, Indochina, the Middle East, and Central America—represent a human tragedy of immense proportions. The settlements in Afghanistan and Angola and the progress made in Cambodia are hopeful developments.

The inevitable transformations in the global balance are not likely to occur without crises. And U.S.-Soviet relations will be central to maintaining the peace. These looming transformations should receive systematic attention, for in the long run they will have even more far-reaching implications than arms control or trade.

One such challenge (discussed in the next section) concerns the emerging new relationship between Eastern and Western Europe. Conventional arms control negotiations will inevitably reopen the question of the political future of Eastern Europe, and so will the process of reform in the Soviet Union. So far, the Soviet Union has tied its military security to regimes in Eastern Europe whose instabilities create their own momentum. This represents a long-term danger even for the Soviet Union. We will deal in the section on East-West relations in Europe with our views on how to transform political relationships in Europe.

We cannot expect to eliminate all local conflicts, but our countries should seek to encourage peaceful change. At the same time, one of the important tests of a new East-West relationship is whether the Soviet Union is willing to forego the temptations of exploiting local conflicts.

## The Future of Europe

It has long been recognized in the West, and by many in Eastern Europe too, that the relationship with Moscow imposed on these countries after World War II was artificial and, in the long run, unsustainable.

12

East-West Relations

Communism could not satisfy the material needs of Eastern Europe, still less its cultural and political aspirations. Post-World War II history is replete with efforts by East European countries to change this unnatural relationship by revolution or by more subtle means designed to avoid a Soviet counteraction.

Gorbachev's perestroika constitutes an admission that the Soviet Communist economic system has not worked for the Soviet Union, hence even less for Eastern Europe; glasnost implies that this fact can and must be openly admitted. The economic inefficiency and challenge to the legitimacy of the ruling Communist parties are more starkly evident than ever. This underlying reality is the cause of growing ferment.

Our countries face a dilemma in their policies toward Eastern Europe. We are committed to see progress toward enabling the peoples of Eastern Europe to determine their own future. But we do not wish to provide a pretext for new Soviet intervention that would set back the evolution toward liberty in Eastern Europe and strengthen more conservative forces in the Soviet Union. Clearly, we should continue to stress the differences between democracy in the West and the way political systems actually function in the East. We should give support to any movement toward market economies and democratic institutions. We should continue a strong effort to break down the barriers to the freer flow of people and ideas across the center of Europe. And we must insist on the removal of the so-called Brezhnev Doctrine which has been used to justify Soviet military intervention in Eastern Europe.

Mr. Gorbachev's phrase "a Common European House" ignores the fundamental differences between Western Europe, Eastern Europe and the Soviet Union. On one level, we can recognize in this phrase the desire for a more open and peaceful pattern of relationships, a framework provided for in the Helsinki Final Act and other CSCE documents. In that sense, there is scope for collaboration in some practical areas. Environmental problems, including nuclear safety, and improvements in communications and transport are examples deserving of high priority.

The Trilateral Agenda

13

(1) Western Europe, composed of the 12 EC countries increasingly integrated into a single European Community with its own system of external relations, together with the EFTA countries.

(2) The Soviet Union, extending far into Asia and therefore not a fully European country.

For these countries, it is therefore important to devise a category of association with the European Community based on Article 238 of the Treaty of Rome.† This kind of association should be regarded as a new type of relationship adapted to the special circumstances of the countries concerned. This relationship will not include, for the foreseeable future, any political or security dimension. But such an agreement should be accompanied by a full commitment to implement all the obligations of the Helsinki accord and subsequent agreements regarding human rights together with effective provisions for monitoring them.

†Article 238: "The Community may conclude with a third State, a union of States or an international organization agreements establishing an association involving reciprocal rights and obligations, common action and special procedures. These agreements shall be concluded by the Council, acting unanimously after consulting the Assembly. Where such agreements call for amendments to this Treaty, these amendments shall first be adopted in accordance with the procedure laid down in Article 236."

14

East-West Relations

We have stated in an earlier section that we welcome perestroika to the degree that it brings the Soviet Union closer to market economics and to democratic institutions. Such an evolution would almost automatically make the Soviet Union an increasingly integral part of the world economy. Undoubtedly, this is what Gorbachev had in mind when he stated his intention that the Soviet Union should become a "normal" participant in international economic relations, with the ruble becoming convertible. We support this objective but wish to raise a number of questions with respect to it.

It is in the common interest of the Western countries to avoid periodic massive injections of credit into the Soviet Union: for the Soviet Union it would mean a situation of lasting indebtedness; for the industrialized democracies it would amount to open-ended support for an unbalanced economy—without the necessary fundamental reforms in prices, freer enterprises, and convertibility of the ruble— and a potentially irresponsible conduct of affairs. Thus, we advise against embarking on a global financing of the Soviet Union. But, in an environment of reduced international tensions, we do envisage supporting specific economic and social changes and reforms. If the Soviet Union reduces its military expenditures significantly and behaves responsibly in regional conflicts, we propose that our countries support activities that would promote economic change tending towards market economics and democratic institutions.

Specifically:

* The spread of Joint Ventures for the purpose of producing consumer goods should be encouraged. Western capital thus invested could be given the same degree of guarantee used for sales of capital goods. Such cover could be provided in part by a specialized institution to be created within the European Community or in the OECD.

* Financial support could be given to new institutions set up in the Soviet Union to provide finance or training for small businesses, new service industries and the private sector of agriculture.

[cc]

The Trilateral Agenda

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To operate effectively, COCOM must enjoy the support of our governments and the understanding of our business communities. The rationale for the system and for restricting certain items must be convincing. In an era of improving East-West relations, closer consultation among our nations on strategic controls is essential both to ensure their solidarity and to develop an effective strategy for liberalizing these controls should a reduction of the threat to the West permit it.

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East-West Relations

agreement on principles of relations and "confidence-building measures" in order to reduce tensions. Mr. Gorbachev has proposed a Helsinki-type treaty for Asia, but in this more diverse environment, the basis for confidence-building measures has yet to be laid. Unlike Europe, many divisive post-World War II issues remain, including the division of the Korean peninsula and the question of Japan's "Northern Territories."

Gorbachev's Soviet Union has made intense efforts to be accepted as part of the Asia-Pacific region. Nevertheless, despite its enormous Asian territories, the USSR is commonly viewed as an outsider. Gorbachev's own emphasis on the theme of a "Common European House" appears to Asians to reflect Moscow's orientation toward Europe rather than Asia. Most of the Soviet Pacific maritime areas are closed to travel and trade. The Soviets most Asians come into contact with are usually European. The Soviet Union looms large in Asia in only one dimension—as a military power.

We urge that the reduction of the Soviet military presence in Europe be accompanied by comparable reductions in Asia, including the maritime provinces facing Japan. We hope that the Soviet Union will work constructively to defuse further tensions in the Korean peninsula, In-dochina, and South Asia. We also urge a favorable resolution of the territorial dispute between the Soviet Union and Japan involving Soviet occupation of Japan's four northern islands. Our countries need to strengthen their relationships with the People's Republic of China and with India, which will be increasingly important regional actors.

Our countries have a deep concern rooted in our basic values for the personal freedom of all people including those of the Soviet Union and Eastern European countries. We should promote the importance of family ties across frontiers as well as exchanges, from professional groups and scientists to athletes and artists. The Helsinki Accords guarantee respect for basic human rights and the free flow of people, ideas and information. The CSCE process has now developed criteria to judge progress as well as a monitoring mechanism. In the Soviet

The Trilateral Agenda

17

## Summary

* The competitive relationship between East and West will not disappear, though it may diminish in importance relative to other trends in international relations. Four years of attempted reform in the USSR have opened new avenues for dialogue and cooperation, but they do not yet allow us to say that East-West relations are on a totally new footing. An overall reconciliation of conflicting interests is still a long-term, not an immediate objective. But we can build the basis of long-term reconciliation by solving some of the concrete problems covered in this report.

* Some of these issues have a regional character. From that point of view, the forthcoming NATO summit is of great importance in defining Western security and arms control policy. There are, in addition, underlying issues of a global character which should engage the Pacific allies as well as the nations bordering the Atlantic. The 1983 Williamsburg economic summit of the industrial democracies provides an example of effective consultation and common action by the industrial democracies. The forthcoming economic summit in Paris provides another important opportunity for a full airing of views on East-West relations, including common security interests, among the leaders of the major industrial democracies.

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East-West Relations

* Therefore, while the United States and the NATO member states should vigorously press the Soviet Union to reduce its conventional forces deployed in the European theater, beyond the unilateral cuts already announced, the objective should be to reach a point where there would be a minimal danger of a surprise attack, and little potential for a massive and rapid build-up from reserves in European Russia.

* Soviet redeployment in Europe, however, cannot be shifted to Asia; and the process of force reductions by the Soviet Union should apply to Asia as well as to Europe. We urge a favorable resolution of the territorial dispute between the Soviet Union and Japan involving Soviet occupation of Japan's four northern islands.

The Trilateral Agenda

19

(3) The political future of the countries of Eastern Europe now part of the Warsaw Pact must receive special attention. Their relationship to legitimate Soviet security interests will be dealt with in the ongoing arms control negotiations. On the other hand, Europe would return to a more natural relationship when these nations articulate their own relationship to Western Europe and their own internal political structure. The nations of Eastern and Central Europe now part of the Warsaw Pact should be free to undertake an economic association with the European Community based on Article 238 of the Treaty of Rome. And the Soviet Union should apply to Eastern Europe the principles of non-intervention in domestic affairs put forward by Gorbachev before the UN General Assembly.

(4) The United States, Canada and West European nations have both the right and obligation to require the Soviet Union to abide by the Helsinki Final Act and subsequent accords in the CSCE process, including the last agreements reached in Vienna. Some of the new attitudes in Moscow should help to create the conditions for further advances in the areas to which the West has always attached special importance, such as human rights and the free flow of people, ideas and information. The more these advances can be anchored in binding agreements and national legislation, the greater can be our trust in their permanence.

* East-West economic relations must reflect mutual interests. Obviously, the USSR does not qualify for the kind of concessionary terms that are appropriate in the Third World. Western credits and transfer of technology are no substitutes for adequate economic policies, rational reforms and a national effort.

20

East-West Relations

democracies must be careful lest the largely uncoordinated Western credit system should help to create another debt crisis in Eastern Europe and the Soviet Union.

* We do not favor financing the Soviet Union as a political entity. We do propose to support, and perhaps to finance, those changes in the Soviet Union's economic structure that will make it more compatible with Western practices and values—provided the Soviet Union carries out a major reduction of its military expenditures and conducts a conciliatory foreign policy. The modernization of those aspects of the Soviet economy that promote competition and a climate of pluralism, e.g., Joint Ventures, managerial training and technical assistance to encourage individual private farming, deserve attention.

* Our countries should be open to supporting moves by the Soviet Union to adjust the value of the ruble or to take the initiative in creating the conditions for the partial or full convertibility of the ruble.

(6) The way is open for a new approach to relations in the Third World. Both sides should refrain from exacerbating conflicts and seek by joint efforts to resolve them. In addition, we would expect the Soviet Union to strengthen its contributions to the economic development of the Third World by participating in relevant international economic institutions.

CONCLUDING REMARKS

The opportunity to put East-West relations on a new foundation is
before our countries. To seize this opportunity, our countries must act
on the basis of careful analysis, not wishful thinking. We need to
recognize that qualitative changes are occurring in the Soviet Union,
but be realistic about the limits and uncertainties of change. Our coun-
tries should enhance their consultations on the developments occur-
ring in the Soviet Union and their implications, and our countries
should increase their efforts to develop a common strategy for the
West. We should make it clear to our publics that on this basis we are
prepared to make every effort and explore every possibility toward
achieving a constructive East-West partnership in the search for peace.

23

The Trilateral Process

This report is the joint responsibility of the three principals.

Although only the principals are responsible for the analysis and conclusions, each has been assisted by an associate author. Working with Henry Kissinger has been William Hyland, Editor of *Foreign Affairs* and former U.S. Deputy Assistant to the President for National Security Affairs. Working with Valéry Giscard d'Estaing has been Sir Julian Bullard, who in 1988 stepped down as British Ambassador to the Federal Republic of Germany and retired from the diplomatic service. Sir Julian discussed ideas for the report with European members of the Trilateral Commission assembled for their regional meeting in Oslo at the beginning of October 1988. He also consulted with officials and Trilateral members during visits to Madrid, Lisbon, Brussels, The Hague, Copenhagen, Rome, Bonn and London. The associate author working with Yasuhiro Nakasone was Professor Hiroshi Kimura of the Slavic Research Center at Hokkaido University. Several other persons also assisted Mr. Nakasone as members of a study group which met a number of times in the course of the project. Valuable drafting assistance was provided by Charles E. Morrison, Senior Research Associate at the Japan Center for International Exchange in Tokyo and Special Assistant to the President of the East-West Center in Hawaii.

The principals and associates—along with Georges Berthoin, David Rockefeller and Yoshio Okawara from the leadership of the Trilateral Commission—held discussions with Mikhail Gorbachev and other Soviet leaders in Moscow on January 16-18, 1989. The Trilateral side is very grateful to the Presidium of the Supreme Soviet of the U.S.S.R. for so ably serving as host for our delegation.

The work on this project began with a series of bilateral meetings among the principals in the spring and summer of 1988. The principals and associates met together in London on September 20-21, 1988, to discuss the thrust of the report and the upcoming trip to Moscow. Further bilateral discussions ensued before the principals and associates gathered again, in Paris on January 15, 1989, just before departure for Moscow. Several additional meetings among the principals took place in March 1989. An authors' meeting in Paris on April 8 preceded discussion of the report in the annual meeting of the Trilateral Commission on April 10. The report was finalized shortly thereafter.

Recent Reports to
The Trilateral Commission

29: *Agricultural Policy and Trade: Adjusting Domestic Programs in an International Framework* (1985)
Authors: D. Gale Johnson, Kenzo Hemmi, Pierre Lardinois

30: *East Asian Security and the Trilateral Countries* (1985)
Author: Masashi Nishihara

31: *Prospects for East-West Relations* (1986)
Authors: William G. Hyland, Karl Kaiser, Hiroshi Kimura

32: *Conditions for Partnership in International Economic Management* (1986)
Authors: C. Fred Bergsten, Etienne Davignon, Isamu Miyazaki

33: *Restoring Growth in the Debt-Laden Third World* (1987)
Authors: Martin Feldstein, Hervé de Carmoy, Koei Narusawa, Paul Krugman

35: *East Asia in Transition: Challenges for the Trilateral Countries* (1988)
Authors: Richard Holbrooke, Roderick MacFarquhar, Kazuo Nukazawa

Commentaire

Numéro 47/Automne 1989

Valéry Giscard d'Estaing/Yasuhiro Nakasone/
Henry Kissinger Les relations est-ouest
Francis Fukuyama/Allan Bloom/Pierre
Hassner/Alain Besançon La fin de l'histoire?
Jean Marensin/Guy Bedouelle/Juan-Miguel
Garrigues L'église catholique et la politique
Daniel Cohen La révolution conservatrice
Philippe Habert Chronique électorale
Fabrice Bouthillon Le centrisme Klaus-
Peter Sick Fabre-Luce dans l'entre-deux-
guerres Jean Bécarud Politique de Thibaudet
Alain Pons L'uchronie de Renouvier Franck
Lessay La révolution anglaise François Bondy
Eric von Stroheim Paul Claudel Le pacte
germano-soviétique Marc Lambron De la
civilité Pierre Rétat La fête révolutionnaire

Julliard

Commentaire

Automne 1989

Volume 12 / Numéro 47

« Il n'y a pas de bonheur sans liberté, ni de liberté sans vaillance », Thucydide

SOMMAIRE

<table><tr><td>Valéry GISCARD d'ESTAING, Yasuhiro NAKASONE, Henry A. KISSINGER, Les Relations est-ouest</td><td>445</td></tr><tr><td>Valéry GISCARD d'ESTAING, Post-scriptum</td><td>455</td></tr></table>

FIN DE L'HISTOIRE?

<table><tr><td>Francis FUKUYAMA, La fin de l'histoire?</td><td>457</td></tr><tr><td>Allan BLOOM, Le moment de la philosophie</td><td>470</td></tr><tr><td>Pierre HASSNER, Fin de l'histoire ou phase d'un cycle?</td><td>473</td></tr><tr><td>Alain BESANÇON, Le drame est encore devant nous</td><td>476</td></tr></table>

L'ÉGLISE ET LA POLITIQUE

<table><tr><td>Jean MARENSIN, La Révolution française et l'Église</td><td>479</td></tr><tr><td>Guy BEDOUELLE, Vatican II et la genèse d'un schisme</td><td>489</td></tr><tr><td>Juan-Miguel GARRIGUES, L'Église catholique et la politique</td><td>499</td></tr></table>

ÉCONOMIE ET SOCIÉTÉ

<table><tr><td>Daniel COHEN, La révolution conservatrice des années 80 sera-t-elle durable?</td><td>507</td></tr><tr><td>Guy BERGER, La société civile et son discours (II)</td><td>517</td></tr></table>

POLITIQUE FRANÇAISE

<table><tr><td>François GOGUEL, Urbanisation et politique. Introduction à une chronique électorale</td><td>525</td></tr><tr><td>Philippe HABERT, Les élections municipales de 1989</td><td>526</td></tr><tr><td>Fabrice BOUTHILLON, Réflexions sur le centrisme</td><td>541</td></tr><tr><td>Klaus-Peter SICK, Alfred Fabre-Luce et la crise du libéralisme dans l'entre-deux-guerres</td><td>551</td></tr></table>

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441

Les relations Est-Ouest

VALÉRY GISCARD D'ESTAING
YASUHIRO NAKASONE
HENRY A. KISSINGER

Les relations Est-Ouest sont entrées dans une phase nouvelle. Les changements dans la politique intérieure et la politique étrangère de l'Union soviétique ont déjà eu une incidence, parfois profonde, sur ces relations. La politique mise en œuvre par Mikhaïl Gorbatchev favorise une nouvelle vision de l'avenir du régime soviétique, de sa politique étrangère et des relations Est-Ouest. Ce serait une erreur que d'analyser la situation ou de concevoir une politique dans la seule optique d'une personnalité, car il faut aussi prendre en compte les contraintes fondamentales auxquelles l'Union soviétique se trouvera soumise et les possibilités qui s'affirront à nos démocraties.

Nous avons rédigé ce rapport avec la conviction que nos pays affrontaient un défi vital pour l'avenir des relations internationales. Jusqu'ici, ils ne sont pas parvenus à s'entendre sur le sens de ce défi, ni sur la mesure du changement durable qu'il introduit dans la politique soviétique, ni sur l'attitude que nous devrions adopter à son égard.

Certains pensent que, tant que des mutations beaucoup plus profondes ne seront pas survenues en Union soviétique, les grandes démocraties devront rester prudemment dans l'expectative ou poursuivre la politique qu'elles appliquent depuis la Seconde Guerre mondiale. D'autres prétendent que la menace soviétique a si radicalement changé que les accords politiques et de défense actuels peuvent être revus de façon significative.

À partir de notre expérience des relations avec le monde communiste, d'entretiens que nous avons menés avec les dirigeants soviétiques actuels, dont M. Gorbatchev, et d'études effectuées par des spécialistes occidentaux, nous sommes parvenus à la conclusion que nos États ont aujourd'hui une rare occasion de modifier la nature des relations Est-Ouest de façon bénéfique pour l'Ouest, à condition toutefois de mettre au point une stratégie et des objectifs bien précis. En revanche, la passivité ou — pire encore — une réaction à retardement et désordonnée aux initiatives soviétiques permettrait au Kremlin de définir l'ordre du jour des négociations Est-Ouest et, ce faisant, de servir essentiellement les intérêts soviétiques.

Personne ou presque ne contestera notre profond intérêt à voir évoluer l'Union soviétique. Pendant plus de quarante ans, notre défense, notre sécurité, notre liberté, comme celles d'autres peuples, face à l'expansionnisme soviétique ont pesé lourdement sur nos pays et, à l'occasion, sur nos relations mutuelles. Au cours de cette période, nous avons été contraints de vivre sous la menace d'un conflit dévastateur. Nous pouvons, cependant, nous enorgueillir d'avoir maintenu nos défenses et d'avoir évité tout conflit militaire.

Nous ne comptons pas alléger considérablement ce fardeau en un jour. M. Gorbatchev ne peut effacer d'un coup de baguette magique ni les divergences fondamentales entre les régimes, ni les perspectives et les intérêts qui séparent le bloc soviétique du monde non communiste et, du reste, nos dirigeants ne doivent pas l'escompter. Le changement, s'il se

445

VALÉRY GISCARD D'ESTAING, YASUHIRO NAKASONE, HENRY A. KISSINGER

produit, sera lent et incertain. D'ici là, nous devrons rester forts et vigilants. Que nous réussissions à fonder rapidement et sans effort des relations Est-Ouest plus pacifiques n'est pas garanti. Si l'on veut aboutir à des relations nouvelles et solides, il faudra les construire laborieusement, pierre par pierre(1).

V.G. d'E. — Y.N. — H.A.K.

L'évolution soviétique

NOTRE appréciation de l'Union soviétique repose sur deux prémisses. D'une part, les pressions qui s'exercent dans le sens d'un changement en politique intérieure et étrangère traduisent une crise du régime communiste et non pas simplement les préférences personnelles de tel ou tel dirigeant soviétique; d'autre part, le relâchement des tensions Est-Ouest, à la fin des années 1980, est différent, sur le plan qualitatif, des périodes de détente que nous avons connues précédemment(1).

En Mikhaïl Gorbatchev, l'Union soviétique a trouvé un dirigeant exceptionnel, radicalement différents de tous ses prédécesseurs. Avec le style et la perspicacité qui lui sont propres, M. Gorbatchev s'est attelé à sa tâche réformatrice bien plus vite et plus totalement qu'aucun autre n'aurait pu le faire. Nous sommes cependant convaincus que ce sont les nécessités objectives auxquelles l'Union soviétique se trouve confrontée qui créent à la fois le besoin de changement et son orientation. Si M. Gorbatchev devait quitter le devant de la scène, il est probable que ces réalités persisteraient avec les mêmes effets, encore que ses continuateurs adopteraient sans doute un rythme plus lent et un style moins exubérant.

Quel que soit le dirigeant de l'Union soviétique, sa tâche consiste à redonner vie à l'économie et à surmonter le malaise social persistant. De même, le déploiement — contrairement aux attentes des Soviétiques — des forces nucléaires intermédiaires

américaines en Europe de l'Ouest, en réaction au déploiement militaire soviétique, ainsi que l'élargissement de la crise en Pologne, le long différend avec la Chine, les relations plutôt fraîches avec le Japon et l'échec de l'intervention militaire soviétique en Afghanistan, se conjuguent pour imposer une remise en question de la politique étrangère soviétique.

Il faut donc que nos pays définissent une stratégie fondée sur une appréciation exacte des nécessités qui poussent l'Union soviétique dans le sens de réformes internes très profondes et d'une confrontation atténuée avec l'Ouest. À notre avis, ces changements sont susceptibles de se produire plus rapidement sous la direction personnelle de M. Gorbatchev que sous celle de ses rivaux politiques s'ils arrivaient subitement aux affaires.

Dans le même temps, il n'est pas exclu que l'on voie apparaître des équilibres tout à fait différents entre réformes économiques et politiques. En effet, on peut concevoir qu'un effort accéléré permettant de répondre aux aspirations populaires pour une amélioration du niveau de vie puisse être compensé par un renforcement du pouvoir central, sur le modèle chinois.

La nouvelle diplomatie soviétique a pris un viorage sans précédent. Elle n'aborde plus seulement les questions militaires habituelles, mais aussi les questions politiques et régionales. Les Soviétiques ont cherché des compromis, non seulement en matière de maîtrise des armements, mais également dans certains conflits régionaux, notamment en Afghanistan. Cette orientation, si elle se poursuivait, définirait un nouveau système de sécurité entre l'Est et l'Ouest. Et l'Occident ne pourrait pas faire moins que de mettre au point un programme politique et de sécurité qui lui soit propre et qui soit cohérent.

M. Gorbatchev a déclaré en public, et nous a

(1) N.d.i.r.: Ce rapport a été rédigé à l'intention de la Commission trilatérale. Il a fait l'objet d'une discussion lors de la réunion de cette commission à Paris du 8 au 10 avril 1989. Les auteurs ont eu toute latitude pour présenter leurs points de vue respectifs. Les avis exprimés le sont à titre purement personnel et ne prétendent pas représenter l'opinion de la Commission ou de tout autre organisme auquel les auteurs sont associés. Nous remerçions notre ami Georges Berthoin et la Commission qui ont bien voulu autoriser la publication de la version française de ce rapport dans *Commentaire*. La version anglaise est publiée par *Foreign Affairs*. Les sous-titres de la version française sont de *Commentaire*.

446

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réaffirmé en privé, sa conviction que, si l'Union soviétique devait appliquer son programme de réformes internes, elle aurait besoin d'améliorer ses relations avec le monde extérieur. En fait, la grande priorité donnée aux réformes sur l'agenda politique soviétique revêt pour nos pays une importance plus grande que le fait de savoir si elles vont aboutir ou non car, à défaut de produire d'autres effets, cette priorité détournera les énergies des programmes classiques de guerre froide.

L'importance du catalogue des réformes découle en partie de la crise de confiance que, de toute évidence, l'Union soviétique connaît actuellement. Dans le passé, les dirigeants soviétiques n'avaient guère de doutes sur la supériorité finale du système économique socialiste et, en dépit de l'immense fossé existant entre les niveaux de vie à l'Est et à l'Ouest, ils restaient convaincus que ce n'était qu'une question de temps pour que le communisme rattrape son retard et dépasse les pays capitalistes avancés. L'effondrement de cet espoir — renforcé par les comparaisons quotidiennes permises par des communications internationales instananées — a rendu inévitable le changement de cap instauré par M. Gorbatchev. Il y a seulement deux ans, à l'aube de la *perestroïka* (restructuration), on espérait vivement que l'économie allait réagir rapidement aux réformes envisagées. Or, il s'avère que les difficultés d'application du programme de réformes, sa complexité et l'écart considérable qui apparaît entre les projets de réformes et les résultats concrets obtenus ont été largement sousestimés.

L'Union soviétique que nous avons visitée au mois de janvier de cette année connaissait une atmosphère infiniment plus sombre. L'optimisme des dernières années avait disparu. Nous avons constaté une conscience nouvelle et plus réaliste des énormes difficultés auxquelles les Soviétiques devront faire face, simplement pour obtenir un minimum de croissance, avant même de commencer à combler le fossé qui les sépare des démocraties capitalistes. Ce climat pessimiste que l'on ressent un peu partout oblige Mikhaïl Gorbatchev à relancer l'économie de son pays en accélérant sa réorganisation. C'est ce dilemme, et non pas quelqu'e philosophie pacifiste abstraite, qui le pousse à réduire les tensions dans les relations internationales. On conçoit qu'il ait tous les motifs du monde pour réduire la part des dépenses militaires dans le P.N.B. soviétique et pour rechercher des relations économiques profitables, dont des investissements en provenance de l'étranger, avec les pays non socialistes.

LES RELATIONS EST-OUEST

## Les dilemmes de la réforme

A notre avis, depuis quatre ans que M. Gorbatchev est au pouvoir, son programme économique a créé une grande agitation sans résultat concret. Même des réformes relativement mineures ont provoqué un retour de manivelle. Ainsi la liberté de créer des coopératives a été combattue par les conservateurs et une grande partie de l'opinion publique sous prétexte qu'elle favorisait des inégalités injustifiables et des privilèges excessifs. De même, les baux agricoles à long terme, proposés aux paysans en vue d'une exploitation privée, n'ont pas suscité un nombre suffisant de candidats désireux d'accepter cette proposition, car nombre d'entre eux préfèrent encore la situation plus sûre, plus familière et moins contraignante de salarié d'un kolkoze ou craignent tout simplement que cette politique ne dure pas. Enfin, les réformes les plus fondamentales et les plus énergiques concernant la structure des prix et la convertibilité du rouble n'ont pas même fait l'objet de la moindre tentative. Bien que Mikhaïl Gorbatchev soit, semble-t-il, parvenu à juguler une réaction conservatrice l'an dernier, de nombreuses réformes restent toujours combattues par de vastes secteurs de la bureaucratie soviétique, et la lutte au sommet à propos de l'orientation future de la politique soviétique se poursuit sans doute. Entre-temps, le problème des nationalités a pris de l'importance, notamment dans les Républiques baltes, en Arménie et en Géorgie.

Le dirigeant soviétique se trouve donc confronté à plusieurs dilemmes. Les réformes économiques exigent une décentralisation du pouvoir. Or, à ses débuts, toute décentralisation crée une confusion nouvelle et diminue la capacité des dirigeants à maîtriser le changement. Qui plus est, la décentralisation remet en question la légitimité même du socialisme à la soviétique fondé sur un pouvoir centralisé à l'extrême. Si la *glasnost* a pour but de gagner le soutien populaire pour les réformes, elle fournit en même temps à l'intelligentsia l'occasion de critiquer la lenteur de la *perestroïka* et de contester certains aspects du programme même des réformes. C'est ainsi que la *perestroïka* est attaquée d'un côté par les conservateurs qui trouvent qu'elle mène trop loin et, de l'autre, par les intellectuels qui trouvent qu'elle ne va pas assez loin.

Les élections qui se sont déroulées récemment en Union soviétique illustrent parfaitement cette ambivalence. Les résultats du scrutin ont certes profité à Mikhaïl Gorbatchev en affaiblissant un certain nombre de conservateurs opposés à ses

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réformes, mais ils ont également permis de consta-
ter une certaine nervosité à propos de la lenteur
des progrès économiques, nervosité qui affaiblit le
Parti et gonfle les revendications d'amélioration
des conditions de vie au point de modifier fonda-
mentalement la vie politique soviétique. En consé-
quence, le mécontentement suscité par la peres-
troïka pourrait bien se traduire par une demande
de changements économiques plus spectaculaires
encore plutôt que par un retour aux schémas
communistes classiques.

Enfin, les réformes ne produiront de résultats
pour le citoyen soviétique moyen qu’à long terme,
alors que les avantages acquis seront écornés im-
médiatement par les premiers réajustements néces-
saires. Comme en Chine, comme en Pologne, la
réforme des prix est en U.R.S.S. la condition sine
qua non de la réussite du programme de réformes
mais, à court terme, elle est explosive sur le plan
politique. Et la menace montante de l’inflation ne
fera qu’apporter des arguments supplémentaires à
ceux qui veulent différer les réformes.

Ces dilemmes rendent l'application du pro-
gramme de Gorbatchev difficile et hasardeuse.
Mais en même temps, elle représente un enjeu
énorme pour l'Union soviétique puisqu'il s'agit,
fondamentalement, d'un effort visant à lui conser-
ver son statut de superpuissance au XXe siècle et à
obtenir un niveau de développement économique
qui, au moins, ne soit pas trop éloigné de celui des
États-Unis, de la Communauté européenne et du
Japon. Il ne fait plus aucun doute aujourd'hui que
le chemin de la réussite sera long et très malaisé à
parcourir, et il est absolument impératif pour ce
pays que soit opérée une transformation radicale
du régime qui le rapproche des concepts occiden-
taux d'économie de marché et d'institutions démo-
cratiques. Voilà ce qui constitue à nos yeux la
perestroïka. C'est ainsi que nous en mesurons les
conséquences et les limites éventuelles.

Ambiguïtés
de la « pensée nouvelle »

Ce programme de réformes engendre une « pen-
sée nouvelle » en politique étrangère dont il faut
souligner deux aspects importants encore que légè-
rement contradictoires.

D'un côté, lors de l'entretien qu'il a eu avec nous
et dans ses interventions publiques, M. Gorbatchev
relie explicitement le besoin de « prévisibilité »
dans les relations extérieures au besoin qu'a

l'U.R.S.S. de concentrer ses efforts sur ses impéra-
tifs domestiques : « Aujourd'hui plus que jamais,
notre politique étrangère est déterminée par la po-
litique intérieure, par l'intérêt que nous avons à
concentrer nos efforts sur des activités constructives
visant à améliorer notre pays. Et c'est pour cela que
nous avons besoin d'une paix durable, de la prévi-
sibilité et de nouvelles relations internationales
constructives. »

D'un autre côté, dans la mesure où la marge de
manœuvre de Gorbatchev sur le plan intérieur est
limitée et risque de mener à l'échec, il a de plus en
plus tendance à rechercher des succès en politique
étrangère à titre de compensation. Ce faisant, il est
tenté d'affaiblir, voire de rompre, les liens qui exis-
tent entre les États-Unis et leurs alliés en Europe
de l'Ouest et en Asie et, d'une façon générale, de
repousser les États-Unis au fond de l'hémisphère
occidental. Les pays démocratiques doivent absolu-
ment s'opposer à cette stratégie.

Poursuivant la réalisation du premier volet de
cette politique — celle d'un véritable compromis
— la nouvelle approche de M. Gorbatchev remet
en cause quelques-uns des préceptes fondamen-
taux de la politique étrangère traditionnellement
pratiquée par l'Union soviétique et même la Russie
impériale. Il a en effet déclaré que la sécurité de
l'U.R.S.S. ne pouvait être acquise au prix de l'insé-
curité pour d'autres pays. La valeur d'une accumu-
lation massive d'armes stratégiques, comme élé-
ment d'une stratégie politique, est mise en doute
dans des débats au sein même de l'Union soviéti-
que. La confiance traditionnelle dans une armée
extrêmement nombreuse et une supériorité conven-
tionnelle écrasante est mise en question, même
dans les plus hautes sphères de l'Armée. Ce chan-
gement d'attitude est démontré à l'évidence par le
retrait des troupes soviétiques d'Afghanistan et par
la pression exercée sur le Vietnam pour qu'il retire
ses forces du Cambodge. Que l'U.R.S.S. ait accepté
le risque de l'effondrement d'un gouvernement
communiste en Afghanistan constitue un fait sans
précédent.

La décision de diminuer l'Armée Rouge de
500 000 hommes, annoncée par Gorbatchev devant
l'Assemblée générale des Nations Unies en décem-
bre 1988, est fort probablement destinée à réduire
l'énorme déficit budgétaire et surtout à moderniser
des forces armées déjà pléthoriques. Il faut cepen-
dant l'accueillir comme un premier pas vers une
réduction réciproque et équitable des forces
conventionnelles.

Pour le deuxième volet de la politique soviéti-
que, il existe encore certains domaines où celle-ci
défie les États-Unis et leurs alliés. Ainsi, il est

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LES RELATIONS EST-OUEST

clairement ressorti de nos entretiens avec les dirigeants soviétiques que l'U.R.S.S. n'était pas encore disposée à appliquer en Europe de l'Est le principe de non-intervention que M. Gorbatchev a proméché devant les Nations Unies, pas plus que celui de l'égalité des relations qu'il semble pratiquer vis-à-vis de la Chine. De même, l'Union soviétique s'est montrée peu disposée à admettre les prétentions du Japon sur les « territoires du Nord » occupés par l'U.R.S.S. Enfin, elle continue d'apporter son soutien à des régimes hostiles aux États-Unis dans l'hémisphère occidental.

L'U.R.S.S. restera une grande puissance militaire en Eurasie, et aussi longtemps que dureront ses avantages militaires relatifs, la menace de la force restera un élément important des relations internationales. Il est de l'intérêt commun des démocraties de résister à la stratégie qui consiste à repousser les États-Unis au fond de l'hémisphère occidental, car si cette stratégie devait réussir, l'Union soviétique pourrait alors se servir de sa

situation géographique centrale pour affaiblir et diviser ses voisins un par un. Certains aspects de la politique soviétique actuelle, surtout en Europe, concordent avec cet objectif à long terme.

Par conséquent, les démocraties doivent apprendre à réagir au style de Gorbatchev qui consiste à noyer le processus de décision occidental sous une rapide succession de mesures unilatérales dont certaines impliquent d'authentiques concessions, alors que d'autres relèvent très largement de la guerre psychologique. Si l'on veut accomplir de véritables progrès, la politique occidentale doit faire le tri entre les concessions réelles et les ouvertures de propagande, et réagir à deux niveaux : sur le fond et vis-à-vis des opinions publiques. Nous devons absolument mettre au point nos propres initiatives et nos propres politiques et avancer nos propres idées pour faire comprendre ce que nos pays entendent par un monde pacifique et pour exprimer les aspirations de nos peuples en matière de progrès et de démocratie.

# Principes pour notre politique

## Stratégiques

Une forme nouvelle de dialogue stratégique s'instaure entre l'Est et l'Ouest à la suite de la signature du traité sur les forces nucléaires intermédiaires (F.N.I.), après la convocation de négociations sur les armements conventionnels à Vienne et après les progrès accomplis par les États-Unis et l'Union soviétique dans leurs négociations sur la réduction des armements stratégiques.

Le thème commun de ces nouveaux dialogues réside dans la recherche d'une réduction importante de certaines catégories d'armes et de forces. M. Gorbatchev a adopté ce thème et, du reste, il en a fait la justification apparente de son acceptation de l'option zéro dans les discussions sur les F.N.I. Il a également proposé la suppression des armes nucléaires à courte portée en Europe. À Vienne, sa délégation a proposé une réduction en trois étapes des forces conventionnelles et des principaux systèmes d'armement à des niveaux très inférieurs à la position actuelle de l'O.T.A.N. Enfin, il a annoncé une réduction unilatérale des forces armées soviétiques de 500 000 hommes, ainsi que le retrait de chars et de divisions blindées d'Europe de l'Est et

la réduction des forces stationnées en Extrême-Orient.

On note également que différents porte-parole soviétiques, se faisant l'écho des propos de Gorbatchev, parlent d'adopter une défense « défensive » ainsi que le critère de « suffisance raisonnable » pour évaluer leurs forces, laissant ainsi présager la possibilité d'un changement important dans la doctrine militaire soviétique. Tout ceci demande à être vérifié aussi bien dans des négociations que dans la disposition réelle des forces et la pratique militaire, plutôt que par des vœux pieux.

Toutes ces initiatives touchent une corde sensible dans l'opinion publique occidentale et ne sont pas étrangères aux pressions, dans nos pays, en faveur d'une réduction des dépenses militaires. Elles suscitent un débat sur le choix des catégories d'armes qu'il faudrait diminuer en priorité — armes classiques ou nucléaires tactiques — et sur la question de savoir jusqu'où l'Occident peut aller dans la réduction de son armement nucléaire sans affaiblir sa défense et sa capacité de dissuasion. À l'arrière-plan, on retrouve le débat plus ancien sur le rôle du contrôle des armements dans le maintien de la sécurité et sur le lien entre ce contrôle et les problèmes géopolitiques. On constate de surcroît une

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LES RELATIONS EST-OUEST

clairement ressorti de nos entretiens avec les dirigeants soviétiques que l'U.R.S.S. n'était pas encore disposée à appliquer en Europe de l'Est le principe de non-intervention que M. Gorbatchev a promis devant les Nations Unies, pas plus que celui de l'égalité des relations qu'il semble pratiquer vis-à-vis de la Chine. De même, l'Union soviétique s'est montrée peu disposée à admettre les prétentions du Japon sur les « territoires du Nord » occupés par l'U.R.S.S. Enfin, elle continue d'apporter son soutien à des régimes hostiles aux États-Unis dans l'hémisphère occidental.

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fâcheuse tendance à traiter la défense et le contrôle
des armements comme des solutions de rechange
plutôt que comme des questions complémentaires.

Pour un désarmement dissusif

Aussi préférons-nous analyser la situation stratégique en partant de trois prémisses :

1. La pression exercée en Union soviétique dans le sens d'une réduction des armements traduit en partie une nécessité économique, en ce sens que les objectifs économiques de la *perestroïka* sont impossibles à atteindre dans des conditions de course aux armements. Ceci est d'autant plus vrai que, jusqu'ici, les démocraties ont fait preuve de suffisamment de souplesse pour maintenir à peu près l'équilibre militaire au niveau requis.

2. Les mesures prises par Moscou peuvent refléter en partie un dessein stratégique. En effet, les dirigeants soviétiques peuvent penser que la situation géographique centrale de leur pays, ainsi que sa supériorité sur le plan de l'armement classique et des réserves mobilisables, lui confèrent un avantage intrinsèque dans n'importe quel programme de réduction d'armement.

3. Toutefois, les démocraties doivent accepter que la réduction des armements devienne le thème central du dialogue Est-Ouest, à condition de ne pas oublier qu'elle ne constitue pas une fin en soi. En fait, ce qui a permis de démarrer le processus de réduction, c'est la volonté des démocraties de conserver une attitude dissuasive suffisante, et ce qui soutiendra ce processus, c'est la volonté d'assurer que la dissussion sera maintenue et, si possible, renforcée à chaque niveau équivalent. Cette notion de **désarmement dissusif** doit impérativement respecter deux critères rigoureux : d'une part — pour réaffirmer le concept de base — la dissussion occidentale doit être maintenue avec au moins autant de crédibilité ou de capacité qu'avant chaque étape de la réduction ; d'autre part, les possibilités de défense conventionnelle ne doivent pas être affaiblies, et doivent même être renforcées, à la suite de la réduction des armements dans les deux camps.

Pour appliquer ces critères, le nouvel équilibre des forces doit être soigneusement évalué avant et pendant chacune des étapes du processus de maîtrise des armements. Ce concept de sécurité, qui concilie la réduction, la dissussion et la défense, pour chaque niveau prévisible de réduction, reste cependant à définir. Il s'agit de l'une des tâches les plus urgentes auxquelles nos gouvernements se trouvent confrontés, et d'une tâche qui doit être

placée dans la perspective des conditions politiques, économiques et militaires susceptibles de régner dans les années 1990. L'évolution politique de l'Europe, qui sera abordée plus loin, doit absolument être au cœur de ce concept.

Une nouvelle conception
de la sécurité

Le développement d'une nouvelle conception de
la sécurité implique que soient traitées les cinq
questions suivantes.

1. Les clauses d'un accord sur les armes stratégiques doivent permettre l'instauration de rapports stratégiques plus stables qu'ils ne le seraient en l'absence d'un tel accord. Toute réduction des armes stratégiques doit s'accompagner d'efforts visant à obtenir l'appui de la population et de ses élus en faveur de programmes qui pourraient s'avérer nécessaires pour assurer la capacité de survie, tels que des missiles mobiles ou davantage de sous-marins.

2. La limitation des armements classiques est désormais acceptée d'une façon générale en Occident. Et pourtant, les déséquilibres actuels au niveau de ces armements et les réalités géographiques sous-jacentes sont extrêmement favorables à l'U.R.S.S. De surcroit, ces déséquilibres sont devenus infiniment plus délicats dans le sillage du trait d'importantes forces nucléaires aux termes des accords I.N.F. Il est indispensable que les démocraties définissent un niveau de réduction des forces conventionnelles de l'O.T.A.N. compatible avec une défense classique qui ne soit pas moins efficace qu'elle ne l'est actuellement. Tous les gouvernements ont l'obligation de s'assurer que les réductions opérées n'entraîneront pas une chute de leur effort militaire au-dessous d'un niveau minimum — ce qui constitue une véritable gageure. Car n'oublions pas que les propositions soviétiques seront destinées, en partie du moins, à amener les forces occidentales au-dessous d'un minimum militaire acceptable.

3. Le rapport qui existe entre de nouvelles réductions des armements nucléaires et la limitation des armements conventionnels doit être soigneusement pesé. Gorbatchev a porté son choix sur les armes nucléaires et pousse effectivement à la dénucléarisation — ou en tout cas à la dénucléarisation de l'Europe centrale —, une notion qui séduit certains secteurs de l'opinion publique occidentale. Or, nous estimons qu'elle est incompatible avec la dissussion. Qui plus est, un autre accord S.T.A.R.T.

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pourrait être réalisé bien avant que de quelconques
accords sur les armes conventionnelles puissent
être signés. Mais nous estimons que les stades
ultimes de son application ne devraient pas inter-
venir avant que l'on soit parvenu à un accord sur
la limitation des armes conventionnelles.

4. L'impact politique de la réduction des forces classiques en Europe — de l'Est et de l'Ouest — sera profond. Il faut du reste rapprocher cette réduction du processus d'unification de l'Europe de l'Ouest, des diverses notions de « maison commune européenne » actuellement propagée en Europe et du rôle des États-Unis dans un tel dessein.

5. La notion de « désarmement dissuasif » doit définitivement chercher à résoudre le débat sur les systèmes de défense stratégique. Depuis l'annonce par le président Reagan de son projet d'Initiative de défense stratégique, les critiques ont été dirigées contre l'objectif général d'une défense invulnérable qui demandera des dizaines d'années pour devenir une réalité — si tant est qu'elle soit réalisable. Mais aucune étude sérieuse d'options intermédiaires n'a été faite, que ce soit aux États-Unis ou au sein de l'Alliance, par exemple pour protéger les sites des missiles balistiques américains ou les populations des pays alliés contre des attaques à petite échelle. Ce serait une funeste décision que de renoncer entièrement à la défense et de laisser les populations exposées à des attaques nucléaires de tous niveaux.

En résumé, les relations stratégiques et de sé-
curité entre l'Est et l'Ouest ont besoin d'être redé-
finies. Qu'elle soit régionale ou stratégique, la maî-
trise des armements demeure extrêmement impor-
tante, mais elle doit être rattachée aux objectifs
d'une politique étrangère et de sécurité plus vaste
et doit être poursuivie d'une manière qui augmente
les possibilités de compromis politiques; à cet
égard, le rôle de l'Europe deviendra extrêmement
important, comme on le verra. Par conséquent,
nous sommes partisans d'une politique de parallé-
lisme dans laquelle la réduction des armements est
étroitement liée au concept d'une défense forte à
tous les niveaux et à des possibilités de progrès sur
le terrain politique.

Les conflits régionaux

Il y a peu de temps encore, on a pu constater
l'absence de tout sentiment d'urgence pour résou-
dre les conflits régionaux ou pour les relier étroit-
ment à d'autres aspects des relations Est-Ouest. Et

pourtant, l'Histoire montre que les tensions nais-
sent plus souvent d'un conflit politique que d'un
déploiement d'armes. De plus, des tensions ou des
conflits prolongés dans certaines régions du globe
— Corée, Indochine, Moyen-Orient et Amérique
centrale — représentent une tragédie humaine aux
proportions immenses. Les règlements intervenus
en Afghanistan et en Angola, de même que les
progrès réalisés au Cambodge, constituent des dé-
veloppements encourageants.

Les mutations inévitables dans l'équilibre mon-
dial ne peuvent guère se faire sans crises. Par
ailleurs, les relations américain-soviétiques seront
déterminantes pour le maintien de la paix. Or, les
changements qui se dessinent devraient faire l'objet
d'une attention scrupuleuse, car à long terme ils
auront des implications d'une portée encore plus
considérable que le contrôle des armements ou les
échanges commerciaux.

L'un de ces défis concerne le nouveau rapport
qui est en train de s'établir entre l'Europe de l'Est
et l'Europe de l'Ouest. Les négociations sur le
contrôle des armes classiques vont inévitablement
soulever à nouveau la question de l'avenir politique
de l'Europe orientale. Ce que produira du reste,
aussi, le processus de réforme engagé en Union
soviétique. Jusqu'ici, l'U.R.S.S. a lié sa sécurité
militaire à l'exigence de régimes communistes en
Europe Centrale et de l'Est. L'instabilité de ces
régimes crée aujourd'hui une dynamique à laquelle
nous devons être très attentifs. Cette situation
constitue un risque à long terme, aussi bien pour
nous que pour l'Union soviétique. Dans le passage
consacré aux relations Est-Ouest en Europe, nous
exposerons notre point de vue sur la façon de
modifier les rapports politiques sur le Vieux conti-
nent.

S'il n'est pas imaginable que l'on puisse supprim-
mer tous les conflits régionaux, nos pays doivent
cependant chercher à favoriser une évolution paci-
fique. Parallèlement, le fait de savoir si l'Union
soviétique est disposée à renoncer à la tentation
d'exploiter les conflits régionaux constituera un
test important pour la définition des nouveaux
rapports Est-Ouest.

L'avenir de l'Europe

On savait depuis longtemps à l'Ouest, mais aussi
dans de nombreux pays de l'Est, que la dépen-
dance étroite et le régime imposé par Moscou à ces
pays à l'issue du deuxième conflit mondial étaient
artificiels et, à long terme, indéfendables. Le

LES RELATIONS EST-OUEST

451

[L]

communisme ne pouvait satisfaire les besoins matériels de l'Europe centrale et de l'Est, et encore moins ses aspirations culturelles et politiques. L'histoire de l'après-guerre regorge d'exemples de tentatives entreprises par ces pays pour changer ce rapport contre nature, soit par la révolution, soit par des moyens plus subtils destinés à éviter des représailles soviétiques.

La *perestroïka* de Gorbatchev constitue une sorte d'aveu que le système économique soviétique communiste n'a pas fonctionné pour l'Union soviétique et, par conséquent, moins encore pour les démocraties populaires d'Europe. La *glasnost* implique que cette réalité peut et doit être reconnue ouvertement. L'inefficacité économique et la rémise en cause de la légitimité des partis communisites au pouvoir sont plus manifestes que jamais. Et c'est cette réalité sous-jacente qui est à l'origine de l'agitation qui est en train de se développer.

Dans leur politique vis-à-vis de l'Europe centrale et de l'Est, nos pays se trouvent confrontés à un dilemme. En effet, nous voulons que soient accomplis des progrès devant permettre aux peuples de ces pays de déterminer leur propre avenir, mais nous ne tenons pas à fournir un prétexte pour une nouvelle intervention soviétique qui retarderait l'évolution vers la liberté en Europe orientale et renforcerait les forces plus conservatrices en Union soviétique. Il va de soi que nous devons continuer de souligner les différences entre la démocratie à l'Ouest et la façon dont les régimes politiques fonctionnent réellement à l'Est et que nous devons soutenir toute mesure allant dans le sens d'une économie de marché et d'institutions démocratiques. Il nous faut poursuivre un effort soutenu pour lever les barrières et permettre une circulation plus libre des personnes et des idées au centre de l'Europe. Enfin, nous devons absolument insister sur l'abolition de ce que l'on appelle la « Doctrine Brejnev » qui a servi à justifier l'intervention militaire soviétique en Europe orientale.

## Notre politique et la « maison européenne »

L'expression de M. Gorbatchev — « une maison commune européenne » — fait fi des différences fondamentales qui existent entre l'Europe de l'Ouest, l'Europe de l'Est et l'Union soviétique. Sur un certain plan, on peut reconnaître dans cette expression le désir d'un modèle de relations plus ouvertes et pacifiques, un cadre prévu dans l'Acte final d'Helsinki et d'autres documents de la

C.S.C.E. En ce sens, il y a place pour une collaboration dans certains domaines pratiques, dont les problèmes de protection de l'environnement, y compris la sécurité nucléaire, et l'amélioration des communications et des transports, sont des exemples qui méritent un traitement prioritaire.

Sur un autre plan, la notion de « maison européenne » peut être interprétée comme un effort visant à dissocier les États-Unis de l'Europe. Nous rejetons catégoriquement une telle perspective politique.

Par conséquent, notre politique européenne doit distinguer entre trois réalités différentes :

1. L'Europe de l'Ouest, composée des 12 pays (du Marché commun) de plus en plus intégrés en une Communauté européenne unique dotée de son propre système de relations extérieures, ainsi que des pays de la zone de libre-échange.

2. L'Union soviétique, dont les prolongements géographiques en Asie font qu'elle n'est pas un pays européen à part entière.

3. Les pays d'Europe centrale et orientale, qui ont un caractère particulier. En effet, ils sont membres du Pacte de Varsovie et, à ce titre, prennent part aux négociations sur la limitation des armes conventionnelles entre l'Est et l'Ouest, mais en même temps, ils font historiquement partie de l'Europe et souhaitent de plus en plus participer, sur certains plans du moins, à l'unification de l'Europe et obtenir une maîtrise accrue de leurs destinées politiques respectives.

## Proposition pour les pays d'Europe centrale et orientale

Pour ces pays-là, il est donc important de concevoir un type d'association avec la Communauté européenne fondée sur l'article 238 du traité de Rome, association qui devrait être considérée comme un nouveau type de relation adaptée aux conditions particulières des pays concernés. Cette relation ne comportera, dans un avenir prévisible, aucune dimension politique ou de sécurité. En revanche, un accord de cette nature doit être accordé de l'engagement absolu de respecter toutes les obligations de l'Acte final d'Helsinki et des accords ultérieurs relatifs aux droits de l'homme, ainsi que de dispositions efficaces pour les surveiller.

Nous proposons que le Conseil européen (les chefs d'État et de gouvernement de la Communauté européenne) annonce son intention d'étudier les modalités d'un tel accord ; celui-ci ne devrait

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LES RELATIONS EST-OUEST

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pas être relié plus précisément au cas de tel ou tel pays d'Europe orientale mais devrait fournir un cadre pour un certain mode d'association qui pourrait finalement être négocié de façon approfondie avec les pays qui en manifesteraient le désir et rempliraient les conditions nécessaires à cet effet.

En ce qui concerne les rapports de l'Europe de l'Est avec l'U.R.S.S., la question fondamentale consiste à savoir si cette dernière est disposée à entreprendre une réévaluation de ses intérêts en matière de sécurité en Europe de l'Est. Gorbatchev a déclaré que « la sécurité ne peut plus être assurée par des moyens militaires ». Il nous faut en effet rechercher de nouveaux schémas en Europe centrale et orientale permettant une évolution politique et économique qui traduise les aspirations des peuples. Nos pays doivent donc bien faire comprendre qu'ils n'ont nullement l'intention de remettre en cause les légitimes intérêts de sécurité de l'U.R.S.S., mais que nous n'acceptons pas que ces intérêts comportent le droit d'intervenir militairement en Europe de l'Est ou d'imposer des régimes rejetés par ces peuples.

## De nouvelles relations économiques

Nous avons déclaré que nous acceptons volontiers la perestroïka dans la mesure où elle rapproche l'Union soviétique de l'économie de marché et des institutions démocratiques. Une évolution en ce sens aurait pour conséquence quasi automatique l'intégration progressive de l'U.R.S.S. dans l'économie mondiale. À n'en pas douter, c'est ce que Gorbatchev avait en tête lorsqu'il nous a fait part de son intention de voir son pays devenir un acteur « normal » des relations économiques internationales, le rouble devenant une monnaie convertible.

Nous apportons notre soutien à cet objectif, mais souhaitons poser un certain nombre de questions à ce propos.

La première concerne l'attitude de nos pays vis-à-vis de relations économiques normalisées dans des domaines tels que les échanges commerciaux, les investissements, les transferts de technologie à caractère non militaire, les prêts et financements commerciaux.

Il est de l'intérêt commun des pays occidentaux d'éviter les injections massives et régulières de capitaux en Union soviétique car cela signifierait pour elle une situation d'endettement permanent, et pour les démocraties industrialisées, cela équivaudrait à un soutien illimité dans le temps pour une économie en déséquilibre — sans les réformes

fondamentales qui s'imposent en matière de prix, de libre entreprise et de convertibilité du rouble — et une conduite des affaires qui pourrait bien être irresponsable. C'est pourquoi nous conseillons aux pays occidentaux de ne pas se lancer dans un financement généralisé de l'U.R.S.S. En revanche, dans un contexte de moindre tension internationale, nous envisageons favorablement d'apporter notre soutien effectif à des réformes et des changements économiques et sociaux bien précis. Si Moscou pratique des coupes sombres dans son budget de défense et se comporte de façon responsable dans les conflits régionaux, nous proposons que nos pays soutiennent des activités qui favorisaient une mutation économique dans le sens d'une économie de marché et d'institutions démocratiques.

Plus précisément :

1. L'extension des entreprises conjointes du type joint venture destinées à produire des biens de grande consommation doit être encouragée. Les capitaux occidentaux investis de la sorte pourraient recevoir le même niveau de garantie que pour les ventes de biens d'équipement. Cette garantie devrait être fournie en partie par un organisme spécialisé à créer dans le cadre de la Communauté européenne ou de l'O.C.D.E.

2. Un soutien financier pourrait être apporté à de nouveaux organismes mis en place en Union soviétique pour assurer le financement ou la formation destinés aux petites et moyennes entreprises, aux nouvelles entreprises de services et au secteur privé de l'agriculture.

3. Nous sommes partisans de ce que l'U.R.S.S. se voie offrir le statut d'observateur dans des instances internationales telles que le G.A.T.T. et le F.M.I., ceci pouvant faciliter la tâche de Moscou en vue d'adapter ses propres règles aux usages internationaux en vigueur. Pour les mêmes raisons, nos pays doivent être disposés à faciliter toute décision de l'U.R.S.S. visant à rapprocher le rouble de sa valeur marchande et à soutenir les initiatives visant à sa convertibilité.

En revanche, il n'est pas possible d'envisager que l'Union soviétique devienne membre à part entière des organisations économiques internationales tant que l'on n'aura pas la certitude qu'elle est disposée à accepter les obligations qu'entraîne une telle adhésion et que son système économique a été suffisamment modifié pour assurer des avantages réciproques à ses partenaires économiques.

453

[LLE]

La vente de technologies ou de biens à caractère
militaire doit être traitée comme un aspect relevant
des relations stratégiques plutôt qu'économiques.
Aussi longtemps que l'U.R.S.S. représentera une
menace potentielle, il est important de maintenir
des contrôles sur les ventes de produits stratégi-
ques à ce pays et à ses alliés. Pour être efficace, un
tel système doit concerner toutes les grandes dém-
ocraties industrielles, ce qui rend inévitables les
concessions et compromis mutuels dans le cadre
du principe de base.

Pour fonctionner efficacement, le C.O.C.O.M.
doit bénéficier du soutien de nos gouvernements et
de la compréhension de nos entreprises. Il faut
donc que la raison d'être de ce système et des
restrictions apportées au commerce de certains
produits soit convaincante. À une époque d'amé-
lioration des relations Est-Ouest, une concertation
plus étroite entre nos nations sur les contrôles
stratégiques est indispensable à la fois pour renfor-
cer notre solidarité et pour mettre au point une
stratégie efficace devant permettre la libéralisation
de ces contrôles dès lors que la menace vis-à-vis de
l'Occident serait atténuée.

L'Union soviétique en Asie

Il existe des différences fondamentales entre la
situation géopolitique de l'Europe et celle de
l'Asie. En Europe, on trouve une tradition cultu-
relle commune qui s'étend, certes avec de nom-
breuses variantes, de la Méditerranée à l'Union
soviétique, alors que l'Asie connaît non seulement
une plus grande diversité culturelle, mais de sur-
croît l'Union soviétique n'appartient pratiquement
à aucune tradition culturelle asiatique. L'Europe
connaît des alliances stratégiques stables, avec le
Pacte de Varsovie d'un côté et l'O.T.A.N. de l'au-
tre. Les pays européens qui n'adhèrent à aucune de
ces alliances pratiquent une politique de neutralité
affirmée et ne constituent une cible possible ni
pour un camp ni pour l'autre. L'Asie est une région
d'alliances bilatérales (même le traité de Manille
est de nature plus bilatérale que collective) et d'ali-
gnements fluctuants. Il existe bien des raisons de
conflits réels ou potentiels hors du cadre Est-Ouest
principal, y compris les nombreuses suspicions ré-
ciproques et relations conflictuelles entre les pays
socialistes de cette région du globe. La cohérence
de l'Europe se reflète dans les accords d'Helsinki
par lesquels des pays de l'Est et de l'Ouest sont
parvenus à un accord sur les principes de relations

et les mesures dites de « mise en confiance » afin
de diminuer les tensions. M. Gorbatchev a proposé
un traité du type Helsinki pour l'Asie, mais dans ce
contexte beaucoup plus divers, les bases nécessai-
res pour faire naître un début de confiance doivent
d'abord être établies. Contrairement à l'Europe, il
reste encore de nombreuses pommes de discorde
postérieures à la Seconde Guerre mondiale, dont la
division de la péninsule coréenne et la question des
« territoires du Nord » du Japon.

L'Union soviétique de Gorbatchev a fait des
efforts considérables pour être acceptée comme
une partie de la région Asie-Pacifique, mais en
dépit de ses immenses territoires asiatiques, elle est
généralement considérée comme étrangère à cette
partie du monde. Au demeurant, les Asiatiques
voient l'insistance de Gorbatchev sur le thème de
la « maison commune européenne » comme l'ex-
pression de l'orientation de Moscou vers l'Europe
plutôt que vers l'Asie. La plupart des zones mariti-
mes soviétiques de la côte du Pacifique sont fer-
mées au commerce et au tourisme. Les Soviétiques
avec lesquels la majorité des Asiatiques ont des
contacts sont généralement des Européens. En fait,
l'Union soviétique n'est présente en Asie que sous
une forme massive : en tant qu'épuisance milit-
naire.

Nous insistons pour que la réduction de la pré-
sence militaire soviétique en Europe s'accompagne
de réductions comparables en Asie, y compris dans
les provinces maritimes situées en face du Japon.
Nous espérons que Moscou œuvrera de façon
constructive à désamorcer de nouvelles tensions
dans la péninsule coréenne, en Indochine et dans
l'Asie du Sud-Est. Nous insistons également sur le
fait qu'il doit y avoir une issue favorable au conflit
territorial qui oppose l'Union soviétique et le Ja-
pon du fait de l'occupation soviétique des quatre
iles septentrionales du Japon. Nos pays ont besoin
de renforcer leurs relations avec la République po-
pulaire de Chine et avec l'Inde qui vont devenir des
acteurs de plus en plus importants dans cette ré-
gion.

Enfin, il y a la question à plus long terme des
relations entre l'U.R.S.S. et la communauté Asie-
Pacifique qui est en train de prendre forme. Il ne
devrait y avoir aucun obstacle à ce que Moscou
finisse un jour par devenir un partenaire valable au
sein de cette communauté, si sa présence militaire
dans la région diminue, si les problèmes en sus-
pens sont réglés l'un après l'autre, et si Moscou
lève les barrières qui empêchent actuellement ses
territoires asiatiques de véritablement coopérer
avec leurs voisins.

454

LES RELATIONS EST-OUEST

Les droits de l'homme

Nos pays éprouvent un grand attachement, pro-
fondément enraciné dans nos valeurs fondamenta-
les, pour la liberté des individus et des peuples, y
compris ceux d'Union soviétique et d'Europe de
l'Est. Nous devrions favoriser la prise en compte
des liens familiaux au-delà des frontières, ainsi que
les échanges de groupes professionnels, mais aussi
de savants, d'artistes et de sportifs. Les accords
d'Helsinki garantissent le respect des droits fonda-
mentaux de l'homme et la libre circulation des
personnes, des idées et de l'information. Le pro-
cessus de la C.S.C.E. a mis au point des critères
pour juger des progrès accomplis, ainsi qu'un mé-
canisme de surveillance. Même en Union soviéti-
que, M. Gorbatchev a instauré certaines réformes
et en a annoncé d'autres, mais pour qu'elles soient
véritablement significatives, il faut qu'elles soient
ancrées dans une législation nationale et des ac-
cords internationaux impératifs et protégées par
des mécanismes juridiques appropriés et indépen-
dants.

Nous ne dirons jamais assez à nos interlocuteurs
soviétiques qu'il existe un lien entre la modération
en politique étrangère et la liberté démocratique à
l'intérieur.

Ne pas prendre ses désirs
pour des réalités

L'occasion de placer les relations Est-Ouest sur
des bases nouvelles s'offre à nos pays. Pour saisir
cette occasion, nous devrons agir en fonction d'une
analyse approfondie de la situation et des perspec-
tives d'évolution et non pas prendre nos désirs
pour des réalités. Nous devons admettre que des
changements d'ordre qualitatif sont en train de se
produire en Union soviétique, tout en restant réa-
listes quant aux limites et aux incertitudes de ces
changements. Nos pays doivent accroître leur
concertation sur l'évolution qui intervient en
U.R.S.S. et ses implications, et intensifier leurs
efforts en vue de mettre au point une stratégie
commune à l'Occident. Il faut que nous fassions
comprendre clairement à nos opinions publiques
que c'est sur cette base que nous sommes disposés
à tout mettre en œuvre, sans éluder la moindre
possibilité, pour parvenir à un partenariat construc-
tif entre l'Est et l'Ouest dans notre recherche de la
paix.

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455

POST-SCRIPTUM

Les événements auxquels nous assistons en Pologne, et le compromis politique établi dans ce pays, vont dans le sens de notre analyse. Ils aboutissent de façon spontanée, et plus rapidement qu'il n'était prévu, à une situation dans laquelle un pays de l'Est décide certaines options économiques et sociales en direction de l'économie de marché et du « modèle européen », sans remettre en question ses engagements en matière de sécurité, ni la ligne générale de sa politique extérieure.

Devant cette évolution, hautement souhaitable du point de vue de notre rapport, on ne peut qu'être frappé par la pauvreté conceptuelle des réactions américaine et européenne. Elles ne vont pas au-delà de l'encouragement, et de la mise en place, avec une lenteur accrue par les vacances, d'un programme limité d'aide d'urgence.

Or l'enjeu est immense : l'échec de l'expérience polonaise, par un effet de dominos à l'envers, retentirait sur les autres évolutions européennes en cours, et indirectement, sur la perestroïka elle-même.

Il ne suffit pas de répéter que le précédent du Plan Marshall n'est pas transposable, ce qui est exact, puisqu'il ne s'agit pas de *reconstruire* des économies de type capitaliste. Mais il faut se plaçer dans *la logique de préparation et d'intervention du Plan Marshall*, et rechercher les moyens de faciliter la transition, sans précédent, d'économies communistes en crise structurelle non redressable, vers des économies guidées par le marché et ouvertes sur l'extérieur.

Valéry GISCARD d'ESTAING

15 septembre 1989

456

MAY 24 1988,

U. S.-SOVIET RELATIONS

(Outline for Trilateral Project)

As a point of departure for a consideration of trilateral policies, this study will examine Gorbachev's domestic and foreign policies and the outlook for these policies. On this basis the study would analyze the policy implications for the trilateral countries.

Introduction

Several new factors will shape a discussion of East-West security issues: (1) the continuation of perestroika and glasnost and their impact on Soviet foreign policy. (2) the conclusion of INF treaty (and progress toward START treaty) and the implications for deterrence and defense; (3) the withdrawal from Afghanistan; (4) the improvement in Sino-Soviet relations, effect of modernization in China; (4) changes in trilateral relations including economic factors, especially as they relate to security, and relations with the USSR;

In each section the perspectives from the U.S., Europe, and Japan will need to be taken into account; presumably each

- 2 -

author will wish to contribute as appropriate.

## 1. Soviet Situation

Gorbachev's background and age make him representative of new generation (born long after the revolution in 1931; Brezhnev born 1906). His entire political career developed in the post-war period, well after Stalin's death. But despite his law school education, he entered party work and for past thirty years he has been a party apparatchik; in this period his tendencies toward reform were well-concealed; moreover, there was no indication that he had a role in foreign policy, or that his views differed from, say, Gromyko.

All westerners who have met him are impressed. Indeed, his personal style -- especially compared with aging and sick predecessors -- has had such an impact that it has become a political factor in his foreign policy, especially in influencing public opinion in Europe and the U.S.

### A. Domestic Policies

- Gorbachev has consolidated his political position at the politburo and secretariat levels; purge of Brezhnevites, replacement with own proteges in party and government apparatus; i.e. 70 of 100 ministers; 10 of 12 members of secretariat; addition of 8 new members on politburo; replacement of 40 percent of Central Committee;
- important pattern is recruiting outside of normal party bureaucracy: 9 party secretaries out of 13 are from other sectors, i.e., government, industry, diplomacy.

- 3 -

Economic reforms:

Gorbachev has laid out a two-stage version of perestroika: the first, through 1987, was to develop the theory; it had to include glasnost in order to expose basic sources of economic difficulties (i.e. Stalin's arbitrary command system).

The second stage beginning in 1988 is to focus on economic issues, structure, etc.;

In fact Gorbachev's approach has become more radical; the situation is said to be in "pre-crisis" stage. He calls for "revolutionary transformations"; in practice program has been slow, uneven and has encountered resistance, both at highest political levels and throughout apparatus;

--glasnost has taken on separate identity and has become focal point for opposition;

At this writing Gorbachev's position is still strong but he has resistance on the right and impatience on the left, and is not gaining major support for his program.

- The Yeltsin affair last October (1987) was a setback for Gorbachev. Yeltsin was purged in a manner reminiscent of Stalinism -- bitter personal denunciations; Gorbachev later admitted that this has been interpreted as a blow to his program.

This weakness tempted a new attack from the right in early March, 1988; it was followed by an effective counterattack, and at least a temporary success for Gorbachev.

Most important center of opposition is the party

- 4 -

bureaucracy -- the famous nomenklatura; they are a force for status quo, slow changes. Even Gorbachev acknowledges that there is major opposition -- those who see any changes in the economic mechanisms as a retreat from the principle of socialism; who charge that he is "dismantling" socialism.

**Military and KGB:** Gorbachev established ascendancy over military, purging Minister of Defense Marshal Sokolov, promoted relative unknown, General Yazov. On the other hand, has coopted the military for his arms control policies by using the chief of general staff Marshal Akhromeyev as chief arms control negotiator.

Many of his top appointments have come from military-industrial sector, including number of younger men: the new head of economic planning (Gosplan), Maslyukov (50), is from the military-industry sector, as is the new party secretary Oleg Baklanov (57);

KGB is more uncertain: Chebrikov was protege of Brezhnev, and has made speeches suggesting that he has doubts about domestic policies.

**Outlook:** Until now Gorbachev has been testing ground; he began with political phase, changing atmosphere and key personnel, then began to open economic phase, but ran into major opposition and had to retreat. Glasnost is an instrument in pursuing reforms, and can be turned on or off, though at some point the price for turning it off becomes very high.

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Will Gorbachev press on with perestroika and glasnost?

--If so what are his chances of success?

--What are consequences of stalemate, moderate progress, or significant failures?

What are implications for trilateral countries of different outcomes: do they suggest courses of action in anticipation or in response by U.S., Europe, Japan, individually or together?

## B. Foreign Policy - New Thinking.

Gorbachev claims that foreign policy is direct consequence of domestic policies:

> "Our foreign policy is today, to a greater extent than ever before, determined by domestic policy, by our interest in concentrating our efforts on constructive activities aimed at improving our country. And that is why we need a lasting peace, predictability and constructive new international relations."

There are strong elements of continuity in Soviet policy, but also evidence that "new thinking" is opening up some new lines for debate. Thus, some writers are arguing:

> --that capitalism is not in crisis or decline, that some form of coexistence likely for indefinite period, but that Soviets are falling behind in, if not losing the economic and ideological competition.

> --At the same time threat from capitalists has also changed:

- 6 -

not threat of direct attack, but of economic exhaustion, hence
Soviets have to prevail in competition by economic performance.

--in this prolonged period of coexistence, not likely that
correlation of forces can be changed through weaponry alone,
and, in near term, unlikely to be changed by advances in third
world, except perhaps in Persian Gulf.

--piling up nuclear weapons as a political strategy is no
longer as effective, and may even play into the hands of the
enemy;

--Hence, tentative new policy of "reasonable sufficiency" in
nuclear forces -- vague at this stage but suggests greater
emphasis on conventional forces;

--this gives wide latitude in nuclear arms control
negotiations, but not necessarily in conventional arms control.

Two broad conclusions for Gorbachev's strategy:

1. Soviet security now more of a political than a military function.

2. For domestic reasons there is a necessity for a breather
in foreign policy, perhaps for extended period: purpose of
Soviet foreign policy is to reduce price Moscow may have to pay
in this interim.

Gorbachev's first step was to put policy under new team:

--Gromyko gone, and all major foreign policy positions occupied
by new personnel: Shevardnadze, Dobrynin, Yakovlev, General
Yazov; only head of KGB remains.

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—Second, apparent from statements by new leaders, i.e., Sheverdnadze, that they consider Soviet foreign policy has yielded little, and incurred high costs in some areas. Shevardnadze said that Soviet foreign policy has been conducted "out of touch with the country's fundamental vital interests," as a result there was a "backwardness of our power and steady loss of status..."

Hence, need for perestroika in foreign policy: but same basic premise applies as it does to domestic policy, that the system is sound, but was mismanaged in the past, and this created errors. Soviets seem to take position that issue is one of retrenchment and reappraisal, but not major change of strategy, at least not yet.

Reappraisal already evident in number of practical operational areas,

1. Overtures to U.S., summitry, plus some arms control concessions.

2. Overtures to China; some movement on major Sino-Soviet issues: Afghan, Vietnam, Soviet withdrawals along the Mongolian border;

3. Withdrawal from Afghanistan; cutting losses, still have political position inside the country but is nevertheless a strategic defeat;

4. Middle East: attempt to reenter through acceptance of Israel, pressure for new International Conference;

5. Straddling both sides in Persian Gulf, improving bilateral relations Iran, supplying arms Iraq; hinting at cooperation in

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cease-fire, and sanctions;

6. Finally, and perhaps most important signs of retrenchment in third world: less opportunist, less assistance to clients.

## 2. Outlook for Soviet-American relations

Situation is more favorable for West than could have been predicted in 1980 after Afghan invasion and the fall of Iran; --Superpower relations improving since Geneva summit of 1985: (1) summitry; (2) INF treaty; (3) 50 percent reductions in START; and (4) Afghan withdrawal.

How deep is this change? What is the broad significance --
an interlude or a trend? How can this improvement be advanced
in new, concrete achievements?

What are issues between superpowers, what are priorities:

(a) strategic weapons; what is likely effect on deterrence,
strategic stability, political relations, of further arms
control agreements as now contemplated;

(b) regional conflicts: which are most significant: (Middle
East, Angola, Persian Gulf, Indochina); what are prospects for
negotiations, settlement? At same time, are there new
contingencies that should be anticipated, e.g. southern Africa?

(c) bilateral relations: is there a case for expanded
economic relations? with or without political preconditions?
credits, trade, technology transfer?

## 3. European Security

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The INF treaty raises questions about the broad lines of
European security.

-- the opponents argue that the abolition of American missiles
leaves a gap in NATO deterrence in Europe and weakens the link
between the defense of Europe and the defense of the U.S. The
proponents answer that no particular weapons systems is
necessary for deterrence, or for linking American defense to
the defense of Europe.

Reduced to its main points this is really a debate about
the future:

(1) Will NATO be more defensible as the INF treaty is
implemented five years? Will the Russians be as deterred as
before?

(2) What can be done in improving defense in NATO,
especially the conventional defense of Central Europe?

(3) What can we negotiate with the Soviets in reducing the
gross imbalance of conventional forces in Central Europe?

The INF treaty calls for a forces reexamination of conventional
arms control.

--Are we prepared to give up the remaining very short-range
nuclear weapons?

--Should we take out American troops in large numbers? What
is a proper ratio between U.S. and Russian withdrawal?

--Because NATO has to defend a given territory is there a
minimum below which defense is no longer feasible;

This negotiation, involving the forces of several allies,
and applying in Eastern Europe, an area of volatility, is far

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more political and far more complex than strategic weaponry.

## East Europe.

What is outlook in Eastern Europe, especially in terms of
uncertainty in Soviet policy (glasnost and perestroika), does
this lead to unrest and a threat to Soviet domestic policies?

What are Western interests: are we trying to promote
pan-Europeanism, Soviet withdrawals? What is role of arms
control?

--Does West encourage differentiation? If so, on what basis,
and to what end?

--provide economic assistance?

What is impact of further West European integration on
East-West relations in Europe?

4. **International Situation.** (NB: this section could become first section in final report; obviously it is not all-inclusive).

What are major trends -- political, economic, military, that will have effect on security issues?

For example, what is the significance of the decline of
role of superpowers and rise of other centers of power --
Europe, Japan, perhaps India;

What is impact of proliferation of nuclear capabilities?

How does continuing crisis in third world economies affect
trilateral countries' security?

What is prospect for and impact of a worldwide recession?

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(LC)

Specifically, how does it affect security?

What is the impact of budgetary constraints on American foreign policy?

### 5. Asian Security.

What are major Asian security issues? Principal threats?

Role of Japan: military, political and economic: view from Japan and from outside, Europe and U.S.? Are there different options?

Position of China: impact of modernization on leadership changes, Sino-Soviet relations: objectives of trilateral countries?

Is there interrelationship between Asia and European security? If so what is it?

### 6. Conclusions. To come.