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définitivement deux Etats allemands.

Depuis dix ans, les relations germano-soviéti-
ques n'ont jamais été très bonnes ni particulièrement ten-
dues. Les pires moments ont été les lendemains des crises
berlinoises: ultimatum de Khrouchtchev en novembre 1958 et
construction du mur de Berlin en août 1961. Le sommet de la
courbe a été atteint en 1964 avec l'annonce d'un voyage de
M.Khrouchtchev à Bonn. Mais le moment le plus significatif
a été l'échange de notes de 1961-1962. En effet la longue
note soviétique du 27 décembre 1961 constituait une sorte de
proposition globale de coopération. Pleine de compassion
pour la pauvre République fédérale exploitée par les Etats
Unis, par la France, par l'Italie, victime du combat con-
currentiel au sein du monde occidental, elle montrait que
les intérêts économiques étaient complémentaires de ceux
de l'URSS. La réponse allemande du 21 février 1962, encore
plus longue, donnait quelques chiffres sur l'aide reçue
par la République fédérale depuis la fin de la guerre (2.3
milliards de dollars des seuls Etats Unis) et insistait sur
le fait que "normaliser" la situation, comme l'avaient de-
mandé les Soviétiques, ce devrait être d'ouvrir les frontiè-
res entre les deux Allemagnes, laisser les Berlinois et les
Allemands de l'Est disposer d'eux-mêmes.

La note soviétique ne visait probablement pas à
obtenir des avantages immédiats: elle prenait date. Elle
disait implicitement: "N'oubliez pas que nous tenons les
clés de vos problèmes nationaux et que, en cas de crise

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économique dans le monde occidental, nous avons de quoi vous sauver." La prudence de la réponse allemande, son ca-
ractère négatif n'auraient pas dû choquer Hans Kroll, l'am-
bassadeur de la République fédérale à Moscou qui avait fait
du rapprochement XXIX entre les deux pays une affaire per-
sonnelle, ce qui allait lui couper son poste. Pour deux rai-
sons complémentaires, la République fédérale ne peut pas se
permettre un tête-à-tête avec Moscou. En premier lieu il y
a le sentiment de faiblesse déjà évoqué. Ensuite il y a la
commante de voir ébranlée la confiance occidentale: le souve-
nir (ou plus exacquement le mythe) de Rapallo et l'évocation
du pacte d'août 1939 surgissent dans la presse américaine,
anglaise, française au moindre contact germano-soviétique.
Aussi contradictoire que ce soit, cette méfiance va de pair
avec un reproche souvent formulé en Grande Bretagne et en
France, selon lequel la République fédérale serait systéma-
tiquement hostile à toute ouverture vers l'Est, reproche
sans doute fondé sur le plan idéologique et dans la conception
de la stratégie mondiale, mais dépassé par les faits quant à
quels rapports entre Bonn et les pays de l'Europe de l'Est.

Les autres pays de l'Est

Le 8 avril 1965, l'Union soviétique et la Pologne ont
signé à Varsovie un traité dont deux articles sur dix con-
cernent l'Allemagne:

Art.5 : Les hautes parties contractantes vont œuvrer constamment en faveur d'un développement pacifique des relations en Europe. Elles déclarent une fois de plus que l'intégrité de la frontière d'Etat de la République populaire de Pologne sur l'Oder et la Neisse de Lusace constitue l'un des principaux facteurs de la sécurité européenne.

Art.6: Les hautes parties contractantes utiliseront con-

25

[LJ]

jointement tous les moyens se trouvant à leur dis-
position pour éliminer la menace d'agression de la
part des forces du militarisme et de revanche ouest-
allemands et de tout autre Etat qui entrerait en al-
liance avec eux.

Les rapports germano-polonais occupent
nécessairement une place particulière dans la politique o
orientale de la République fédérale: c'est avec la Pologne
qu'il est à la fois le plus facile et le plus difficile d'
établir des relations normalisées. Le plus facile parce que,
depuis 1956, l'unanimité s'est faite dans la République fé-
dérale comme dans les autres pays occidentaux, que le
"gomulkisme" constituait la meilleure évolution possible d'
une démocratie populaire, puisque la répression de Budapest
avait démontré l'impossibilité du "roll back". La plus dif-
ficile parce qu'il y a la ligne Oder-Neisse: la Pologne
se sentira d'autant plus intimement liée à l'Union sovié-
tique que sa frontière occidentale sera davantage contestée.

Rien de plus malaisé pour un non-Allemand que
d'aborder ce problème. Face à des interlocuteurs américains
ou français, il faut rappeler ce qu'a représenté l'expul-
sion de millions de gens et la polonisation de terres déjà
allemandes à une époque où les Etats Unis n'existaient pas.
Quand, dans le Tiers Monde et notamment dans les pays arabes
on s'impatiente de la revendication allemande en parlant de
situation de fait existant depuis vingt ans, on fait preuve
d'une belle incon séquence puisqu'on continue à contester
l'Etat d'Israël et puisque, contrairement à la République
fédérale, on se refuse à intégrer les réfugiés. Mais les
Allermands eux aussi ont tort de ne pas lier intellectuellement

- 26 -

[LJ]

la Pologne à Israël. Ils s'ils voulaient bien prendre conscience des expulsions, des massacres, des horreurs sans nombre et sans limites dont l'Allemagne s'est rendue coupable à l'égard des Polonais de 1939 à 1945, ils adopteraient un ton plus raisonnable dans le débat sur la frontière. Et surtout ils se diraient que l'objectivité est la première des qualités requises pour sortir du guêpier. On ne verrait plus lors l'excellent hebdomadaire *Das Parlament*, publié par la Bundeszentrale für politische Bildung, reprocher au seul livre allemand pondéré et complet qui ait paru sur le problèmede l'Oder-Neisse, de donner des faits qui peuvent être utilisés contre la thèse de la République fédérale.

Encore faut-il noter une sensible évolution. Un grand hebdomadaire comme *Die Zeit*, des hommes politiques comme Carlo Schmid, un journaliste comme Hansjacob Stehle, longtemps correspondant de la *Frankfurter Allgemeine* à Varsovie, un chercheur comme Martin Groszat ont beaucoup fait par des articles, des discours, des livres pour dire le nécessaire à leur compatriotes. Et surtout il y a eu les efforts d'un homme en tous points exceptionnel. Berthold Beitz, directeur des usines Krupp en même temps qu'ancien sauveur du président du Conseil polonais Cyrankiewicz, a cherché à négocier avec Varsovie. D'après les indications dont on dispose, le chancelier Adenauer a fait échouer ce qui était une "mission" sans l'être tout à fait. Cependant la politique orientale de Gerhard Schröder étant plus souple que celle de son prédécesseur aux affaires étrangères (si l'ont veutbien admettre que Heinrich von Brentano, ministre

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de 1955 à 1961, n'avait pas de politique propre face au chancelier), Berthold Beitz a pu reprendre le contact avec la Pologne et depuis 1964 il existe à Varsovie une représentation commerciale permanente qui est un substitut à une ambassade : les relations diplomatiques normales sont exclues tant que la Pologne insistera sur le préalable de la frontière et tant que la République fédérale considérera que, sauf à Moscou, il ne doit y avoir nulle part deux ambassadeurs allemands.

Le système des représentations commerciales s'est étendu à trois autres Démocraties populaires. Et en mai 1965 c'est un des deux Secrétaires d'Etat du Auswärtiges Amt Rolf Lehr, qui a inauguré une grande exposition industriel-le de la République fédérale à Bucarest. Il n'y a pas lieu d'analyser ici pourquoi les Roumains ont invité les Allemands. Il suffit de rappeler le combat mené par la Roumanie au sein du Comecon contre l'intégration des économies de l'Europe de l'Est et leur soumission aux impératifs du plan soviétique. L'important, c'est de se demander ce que signifie le geste allemand. Les motifs économiques sont évidents. Ily a des marchés à l'Est et la République fédérale est à bon droit lasse d'être à peu près la seule puissance occidentale à tenir ses engagements "atlantiques" en matière de crédits et de livraisons à l'Est. En janvier 1963 encore, le chancelier Adenauer a contraint, par une ruse peu glorieuse de procédure parlementaire, les industriels de la Ruhr à annuler un contrat portant sur 163 000 tonnes de tubes d'acier.

Mais quelle est la politique d'ensemble dont l'exposition de Bucarest aurait été l'expression ? Dans son dis-

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[L]

cours, Rolf Lahr a évoqué la solidarité des Européens. Mais considérer la Roumanie comme une partie de l'Europe solidaire, n'est-ce pas accepter une thèse essentielle du général de Gaulle, thèse en contradiction avec l'ensemble de la politique extérieure allemande pour laquelle l'Europe est unique ment à l'Ouest et doit s'ouvrir seulement sur l'Atlantique et non vers l'Oural ?

## La DDR et Berlin

De toute façon, la République fédérale ne peut pas aller très long dans ses relations bilatérales avec les Démocracies populaires, même si, ce qui est probable, elle finit par normaliser ses relations avec elles: de façon paradoxale, elle doit, plus antisoviétique que la Grande Bretagne ou la France, veiller à ne pas heurter de front l'URSS puisque celle-ci est l'un des Quatre et puisque la République fédérale ne veut à aucun prix passer du stade "responsabilité des Quatre" au stade "dialogue entre les deux Allemagnes".

Sur ce point l'union soviétique lui a donné une satisfaction dont elle n'a su tirer aucun avantage sur le plan de la propagande. Quand, le 12 juin 1964, Walter Ulbricht a signé à Moscou un "Traité d'amitié, d'assistance et de coopération", la presse allemande n'a guère analysé le texte, ce qui ne lui a pas permis de comprendre puis de proclamer que M.Khrouchtchev venait de faire une concession formidable aux thèses occidentales. Cinq ans et demi après l'ultimatum sur Berlin, après avoir menacé pendant des années de signer un Traité de paix séparé avec la DDR et affirmé que les accords

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[L4]

de 1945 étaient périmés depuis longtemps, il a signé un texte
qui est explicitement distinct d'un futur Traité de paix, puis-
qu'il n'y est dit à deux reprises que les signataires agiront
pour hâter ce dernier. Et l'article 9 dit :

> Dieser Vertrag berührt nicht Rechte und Pflichten der
> beiden Seiten aus geitenden zweiseitigen und anderen
> internationalen Abkommen einschliesslich des Potsdamer
> Abkommens.

Ne pas savoir tirer publiquement profit d'un avanta-
ge semble un défaut permanent de dirigeants et d'une opinion
qui abordent les rapports avec l'Est frappés par un vérita-
ble complexe d'infériorité. L'accord sur les laissez-passer
de Berlin en a été un autre exemple. Le 17 décembre 1963 était
signé un texte compliqué qui permettait aux Berlinois de
l'ouest de rendre visite à leurs familles de Berlin-Est
dont ils étaient séparés depuis le 13août 1961. Pour qui y
avait-il succès ? Il était incontestable que la D.D.R. obte-
nait des avantages juridiques. Malgré précautions et réserves
il y avait bien eu négociation entre le Sénat de Berlin et
le gouvernement de la D.D.R. De plus des bureaux avaient
été établis à Berlin-Ouest par des fonctionnaires de l'Est p
pour la délivrance des laissez-passer. Mais la presse dela
République fédérale, obnubilée par ces points de droit, o-
mit totalement de relever un énorme acquis : la D.D.R. venait
de reconnaître officiellement qu'elle mentait depuis 1961,
que c'était l'Ouest qui avait raison en disant que le mur é-
tait destiné à empêcher la fuite d'Est en Ouest et non, com-
me l'avait toujours soutenu la D.D.R., pour prévenir des "in-
filtrations impérialistes" en interdisant le passage d'Ouest
en Est. L'accord permettait en effet des centaines de milliers

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de visites occidentales et n'ouvrait en rien le mur aux habitants de Belin-Est. De plus la presse occidentale, en parlant uniquement des "considérations humanitaires" qui avaient amené la signature, omettait de parler de l'avant-garde politique que représentaient les contacts des prisonniers ext-Berlinois avec le monde libre.

La plus grosse difficulté politique et juridique de l'accord de décembre 1963 et de l'accord analogue du 23 sep tembre 1964 résidait dans la détermination de la nature du signataire occidental, Le Senatsrat Hans Korber signait sur instruction du maire de Berlin. Mais qui était celui-ci ? (Passons sur le fait qu'il était en même temps candidat de l'opposition à la chancellerie, ce qui compliquait les choses sur le plan de la politique intérieure). S'il tirait son pouvoir de sa seule fonction berlinoise, n'était-ce pas confirmer la thèse de l'URSS et de la DDR selon laquelle il y aurait trois entités politiques allemandes, la DDR, la République fédérale et Berlin-Ouest ? S'il agissait par mandat du gouvernement fédéral, n'était-ce pas à la fois entraîner celui-ci dans une négociation avec la DDR et heurter de front la thèse des trois Occidentaux selon laquelle Berlin-Ouest ne fait pas partie de la République fédérale ? On se décida finalement pour une solution proche du premier terme de l'alternative: le 23 septembre 1964, le chancelier Erhard envoyait à Willy Brandt, "Regierender Bürgermeister", une brève lettre disant que le gouvernement fédéral **n'agissait xénocratie la signature xx approuvait** (en allemand xx n'existait pas l'accord technique ...) (dass die Bundesregierung mit der Unterzeichnung der technischen Vereinbarung über Verwandtenbesuche von Einwohnern

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von Berlin(West) in Ost-Berlin in der vorliegenden Form einverstanden ist.)

L'affaire des visites donne ainsi une idée de la redou-
table complexité de la situation de Berlin-Ouest et des rap-
ports (ou plus exactement des non-rapports) entre la Répu-
blique fédérale et l'entité qu'à Bonn on appelle soit SBZ
(zone soviétique d'occupation) soit "Mitteldeutschland"
(pour montrer que les territoires à l'Est de la ligne Oder-
Neisse demeurent allemands).

Le monde extérieur ne fait rien pour faciliter les cho-
ses. Pendant de longues années, l'existence d'une équipe al-
lemande unique aux Jeux Olympiques a permis d'éviter la plus
spectaculaire application de la doctrine du Comité olympi-
que international. Mais dans la plupart des sports depuis
longtemps **si** ainsi que pour les prochains Jeux, le choix de
la République fédérale est entre la participation en pré-
sence d'une équipe de la DDR et la non-participation: pour
les Fédérations sportives internationales comme pour le
Comité olympique que préside un **Américain**, l'autorité de
fait qui gère un territoire est pleinement légitimée pour
s'occuper de la représentation sportive de celui-ci. Les
alliés de la République fédérale ont-ils toujours une théo-
rie tellement différente ailleurs qu'en Allemagne ? La recon-
naissance de la Chine populaire par la France a soulevé les
plus vives inquiétudes à Bonn. L'attitude américaine au Viet
nam également: si le Nord-Vietnam est une entité étatique
parce qu'il existe depuis 1954, qu'en est-il de la DDR qui
est une réalité depuis 1949 ? Même sur le plan des relations
à Quatre, un précédent dangereux n'a-t-il pas été crée en

- 32 -

[LJ]

avril 1959, à la conférence des Ministres des Affaires étrangères, où les deux Allemagnes se sont vues assignées deux bancs semblables, tangents à la table de conférence ?

Le combat politique et diplomatique que la République fédérale mène pour empêcher l'existence juridique d'une seconde Allemagne est épuisant et peut-être vain. Il n'est même pas sûr qu'il serve sous cette forme la cause des 17 millions d'habitants de la D.D.R. Dans son livre *courageux Reise in ein fernes Land l'équipe de Die Zeit* a posé la question du coût du refus de tout contact avec les officiels de l'Est : isolement plus grand des 17 millions, "communisation" plus facile de la jeunesse, etc. Mais il est une autre question essentielle : quel est l'objectif prioritaire ? L'unité allemande ou le mieux-être matériel et intellectuel des 17 millions ?
La réponse donnée à Bonn "L'un ne va pas sans l'autre" est une dérobade. Si on regarde la politique de Moscou, on s'aperçoit qu'elle est orientée au moins depuis 1955 vers la reconnaissance du partage de l'Allemagne, de l'existence de deux Allemagnes. En même temps, l'exemple de la Pologne et de la Roumanie montrent que l'U.R.S.S. peut tolérer une certaine libéralisation des régimes. Que dirait la République fédérale si on lui proposait d'accepter l'existence de la D.D.R. avec une "gomulkisation" du régime de celle-ci ? Peut-elle espérer davantage alors que la D.D.R. est devenue la seconde puissance économique de l'Europe orientale, le premier partenaire commercial de l'U.R.R.S. ?

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4. LA POLITIQUE VERS L'OUEST.

Le cas du Tiers Monde.

L'amélioration spectaculaire des rapports avec la Roumanie s'est produite presque en même temps que la rupture avec l'Egypte. Même si on part de la réalité de politique intérieure (les décisions du Proche-Orient ont été imposées au chancelier par le groupe chrétien-démocrate contre la volonté de M. Schröder, alors que la politique roumaine est dans les mains de celui-ci), on ne peut manquer d'être frappé par la présence simultanée de deux orientations opposées : à l'est la D.D.R. commence à être combattue par la présence économique et culturelle ; dans le Tiers-Monde, le juridisme laisse parfois le champ libre à l'autre Allemagne.

Mais ce n'est pas seulement le juridisme. Il y a un langage à tenir aux non-engagés qu'il est inutile d'utiliser avec les gouvernements communistes. En 1960, MM. Kasavubu et Lumumba se proposaient d'inviter les deux Allemagnes aux fêtes de l'indépendance du Congo. Un envoyé spécial de Bonn parvint à les convaincre qu'il serait paradoxal de célébrer la sortie de la domination étrangère et le triomphe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes en faisant venir des dirigeants allemands. En août 1961, lorsque les pays neutres sont réunis à Belgrade, Bonn leur a envoyé une note leur demandant une seule chose : qu'ils veuillent bien placer le problème allemand non seulement dans la rubrique " rapports est-Ouest à améliorer" mais aussi dans la partie de leur ordre du jour traitant de l'autodétermination: la diplomatie de la Répu-

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blique fédérale a, fort justement semble-t-il, préféré met-
tre l'accentsur la liberté plutôt que sur l'unité nationale.

Mais face à ses alliés, Bonn ne peut pas se conten-
ter de arler du problème allemand à propos de la politique
d'assistance au Tiers Monde. Etats-Unis, France et Grande-
Bretagne traitent cette politique dans une perspective diffé-
rente. La République fédérale est plutôt sur la défensive.
Certes elle a d'excellents arguments à faire valoir. La pré-
sence économique allemande est sensible un peu partout dans
le monde, dans l'Inde aussi bien qu'en Amérique du Sud. Peu
d'Etats industrialisés ont autant de services gouvernementaux
(y compris un ministère entier, celui de la Coopération éco-
nomique) pour s'occuper du Tiers Monde. Et le nombre d'orga-
nismes privés spécialisés dans l'assistance technique, l'infor-
mation sur les pays neufs, le contact avec eux, s'applique plus-ou-
lessaire
dans la République fédérale. Mais la part de l'aide dans
le produit national brut n'est pas en progression, pour dire
le moins : 0,88 % en 1960 ; 1,02 % en 1961, 0,71 % en 1962 ;
0,58 % en 1963. Et la plupart des investissements en Afrique
en Asie, en Amérique du Sud sont des investissements rentables
plutôt que destinés à améliorer l'infrastructure économique
des pays assistés.

C'est que la République fédérale n'a pas les mêmes
raisons que la France et les Etats-Unis pour considérer ces
régimes comme d'importance décisive. Le prestige, la présen-
ce culturelle, la prolongation d'une influence après la dispa-
ration de la domination politique ne la concernent pas. Et
elle a trop bonne conscience de lutter efficacement contre

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[Lc]

Le communisme sur le front européen pour se sentir contrainte de fournir une contribution majeure sur d'autres fronts. Dans une note présentée au début de 1955 par le Conseil allemand du Mouvement européen au Conseil international de ce Mouvement, la relative faiblesse de l'aide allemande au Tiers Monde est justifiée par la contribution à la défense, le soutien financier accordé à Berlin-Ouest et la péréquation des charges au profit des réfugiés ( en y incluant d'ailleurs les versements pour toutes les victimes de la guerre). Cette péréquation contribuant à la stabilité sociale dans la République fédérale serait une contribution à la lutte commune contre le communisme. Ce qui frappe ici, comme dans bien d'autres textes allemands sur le problème, c'est l'absence presque totale d'une considération souvent présente dans le débat français : le simple souci de justice, la mauvaise conscience ressentie par une nation riche devant la misère des deux tiers de l'humanité. Que la liberté à défendre en Europe soit sans signification pour des centaines de millions d'affamés, voilà qui n'apparaît guère dans la discussion publique allemande autour des rapports avec le Tiers-Monde.

## L'Europe.

L'attitude face aux pays pauvres n'est pas sans relation avec la conception allemande de l'Europe : le rôle à mouler par celle-ci dans le monde est conçu comme très secondaire par rapport aux deux impératifs majors, la prospérité et la défense. Il n'y a pas lieu de revenir ici sur l'évolution et le contenu de la politique européenne de la République fédérale : il suffit de renvoyer à l'excellent chapitre de Carl

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[Lc]

J. Friedrich. Il est cependant nécessaire de voir comment certains éléments de base analysés plus haut se retrouvent dans cette politique, que ce soit de façon directement perceptible ou simplement sous-jacente, ce qui est le cas dans la querelle de l'Europe politique.

En principe, la République fédérale est depuis l'origine favorable à la naissance d'une communauté politique. Pendant la plus grande artie des années cinquante, les socialistes étaient encore réticents, mais depuis leur ralliement au marché commun, et leur entrée dans le Comité pour les Etats-Unis d'Europe de Jean Monnet, on peut parler d'une quatrième unanimité allemande en faveur de la supranationalité européenne. Mul nesongerait à nier les aspects positifs d'une telle attitude : quel meilleur remède que l'Europe contre le nationalisme et surtout contre le découragement et l'amertume qui risquent de naître de l'impossibilité reconnue de la réunification ? Et vouloir l'Europe unie après que la Gleichberechtigung ait été établie, c'est prouver qu'on ne considérait pas seulement l'Europe comme un moyen. Le nationalisme du général de Gaulle, son refus de renoncer aux prérogatives des Etats heurtent les aspirations allemandes dans ce qu'elles ont dans doute de plus neuf et de plus positif. Mais il entre dans le "oui" allemand à l'Europe politique une bonne part d'auto-aveuglement, sinon d'hypocrisie. On ne parle guère en effet des conséquences de ce qu'on affirme vouloir. Une politique extérieure commune, c'est-à-dire décidée à la majorité, est-elle vraiment acceptable pour la République fédérale ? Imagine-t-on une décision concernant Berlin ou la front-

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tière polonaise à laquelle elle se soumettrait parce que la Belgique, l'Italie et la France auraient la majorité ? Or que serait une politique extérieure qui ne porterait pas sur les relations avec l'Est ? Et si chaque pays avait le droit de veto sur les décisions qui toucheraient ses intérêts nationaux essentiels, pourrait-on encore parler d'une politique commune ? En réalité, les dirigeants allemands fondent leur attitude eurpéenne sur une hypothèse pour le moins aussi contestable que celle des adversaires "européens" du général de Gaulle en France : tandis que ceux-ci supposent que l'Europe unie aurait nécessairement le souci de s'affirmer comme indépendante des Etats-Unis, les hommes politiques allemands veulent admettre que cette Europe ferait sienne, sentimentalement politiquement, la cause de l'unité de l'Allemagne.

Pour l'Europe économique, les choses sont encore moins nettes. Pas seulement à cause de l'agriculture, point faible permanent de la doctrine de la "Marktwirtschaft". Pas seulement à cause de la crainte de voir l'établissement du Marché commun créer des entraves pour les échanges avec la Grande-Bretagne et les pays scandinaves, notamment le Danemark (considération beaucoup plus importante pour la République fédérale et les Pays-Bas que pour l'Italie et la France, dont le commerce est moins orienté vers ces pays). Il y a surtout le débat de la programmation européenne, de la planification européenne. Assurément on trouve dans ce débat une grande part de verbalesme : les interventions de l'Etat dans l'économie sont sans doute presque aussi importantes en France qu'en Allemagne et entre le professeur Erhard et les dirigeants de la Vème République, ce sont ceux-ci qui ont

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[Lc]

tendance à préférer l'équilibre financier à la progression économique. Il n'en demeure pas moins que la République fédérale a une véritable difficulté idéologique à ddmettre que la Communauté économique europeenne puisse devenir bien davantage qu'un simple marché commun, que la destruction des entraves douanières et commerciales n'est qu'un commencement, que le but ultime est une unité économique active, et non un simple champ offert au libre jeu des lois du marché.

énét

L'interprétation humaine entre le Commissariat du Plan de Paris et les autorités européennes de Bruxelles et de Luxembourg n'est pas un accident : pour les Français, dirigeants de la Vème République compris, l'Europe économique est une nécessité parce que le libéralisme international sans intervention d'une volonté orientatrice au niveau européen amènerait tôt ou tard la destruction de la planification française. Pour bien des Allemands, cette volonté d'orientation sans cesse exprimée par la Commission de Bruxelles représente un danger pour le système économique allemand tel qu'il est rationalisé dans l'idéologie dominante de la République fédérale. Il ne faut pas trop généraliser : Walter Hallstein est allemand aussi et il se trouve de plus en plus de responsables allemands pour préférer son attitude à celle de Ludwig Erhard, pour considérer que l'organisation l'économie européenne est préférable au libre jeu des forces particulières.

L'Europe politique et économique, pour désirable qu'elle xait apparaisse, ne constitue cependant pas l'objectif prioritaire de la politique extérieure allemande à l'ouest. De même que le pacte Atlantique est venu avant le plan Schumam,

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de même le souci de sécurité est plus essentiel que la volonté de construire une entité nouvelle. Tant que la sécurité et l'Europe ont été, en apparence ou en réalité, des objectifs conciliables et même interdépendants, leur hiérarchie n'apparaissait pas. Mais depuis l'apparition de la conception gaulliste de l'Europe, la choix a été fait en termes fort clairs. Le Bundestag ne pouvait qu'approuver la formulation de Fritz Erler « lors du premier débat sur la politique du gouvernement Erhard en octobre 1963 : "Pas d'Europe sans la France. Pas de sécurité européenne sans les Etats-Unis" » avec, comme sous-entendu accepté par les trois partis : " Si nous sommes contraints de choisir, la sécurité passe avant l'Europe."

## Les Etats-Unis et la sécurité.

Il est permis de dire que la sécurité est vraiment la priorité des priorités de la politique allemande. Sécurité pour Berlin-Ouest et sécurité pour la République fédérale. Même la réunification passe au second plan : mieux vaut la division de l'Allemagne qu'une sécurité diminuée pour l'Allemagne réunifiée. Cettes sécurité, seuls les Etats-Unis sont capables de l'assurer par l'intermédiaire de l' O.T.A.M. . « Dix ans après l'entrée en vigueur du réarmement allemand, il n'existe pas à proprement parler d'armée allemande. A part quelques unités de gardes-frontières, toutes les divisions mises sur pied par la République fédérale sont intégrées à l'organisation atlantique. Aucun autre partenaire de l'alliance ne se trouve dans une situation analogue. Les uns parce qu'ils ont des forces non intégrées (Etats-Unis, Grande-Bretagne, France), les autres parce qu'ils n'ont que des forces symboli-

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ques.

Cette intégration totale a trois origines. La première est en que l Que sorte anti-allemande : l'étroite dépendance de l'armée allemande correspond presque aussi bien que la structure prévue à l'origine pour la C.E.D. au besoin de sécurité des pays européens face à un éventuel renouveau de l'agressivité allemande, vers l'est plus encore que vers l'ouest. La seconde tient à l'absence d'ambition mondiale de la République fédérale. On pourrait citer de multiples déclarations de dirigeants anglais et français évoquant la nécessité de disposer de forces d'intervention pouvant entrer en action hors d'Europe à la fois pour défendre des intérêts nationaux, pour respecter des engagements à l'égard de pays non-européens et pour peser sur l'évolution globale de la guerre froide. La République fédérale, elle, ne conçoit pas d'action militaire hors de la plus classique : la défense directe du territoire. Contrairement à la Belgique, au Portugal, à la Grande-Bretagne, à la France, elle n'avait dès l'origine aucune guerre coloniale à craindre. Mais elle ne se sent pas non plus vocation pour participer à la défense contre le communisme de zones macées situées hors d'Europe. Contrairement à la Grande-Bretagne et à la France, elle ne voit pas d'objection à ce que l'O.T.A.N. ait un domaine limité et ne s'occupe pas de la stratégie d'ensemble du monde occidental.

La troisième origine de l'intégration complète, c'est la volonté allemande de rendre les Etats-Unis aussi directement engagésque possible dans la défense de l'Europe. La divergence avec le général de Gaulle est ici totale et, pourrait-on dire multiple. La bomba atomique française, décidée

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par la 1ère République, est née en grande partie d'unbesoin
de sécurité : puisque les Russes pouvaient détruire les Etats-
Unis, il n'était plus certain que Moscou se laisserait conte-
nir par une contre-menace accompagnée d'un risque de suicide
pour un objectif situé hors des Etats-Unis. Il fallait donc
contraindre l'U.R.S.S. à prendre la contre-menace au sérieux
par l'emploi d'un "détonateur", d'une force atomique qui, uti-
lisée pour défendre les intérêts vitaux des Européens, con-
vaincrait les Russes que l'escalade nucléaire serait inarrê-
table s'ils passaient à l'action. Aux yeux des Allemands, cet-
te conception est absurde parce qu'elle entraîne une diminu-
tion de l'engagement direct des Etats-Unis, donc une diminu-
tion de la sécurité elle-même. La meilleure, la seule façon,
de rétablir la sécurité que donnait la force nucléaire
américaine avant que l'H.R.S.S. ne puisse atteindre les Etats-
Unis, c'est de transformer pour ainsi dire l'Europe en tête de
pont américaine, de faire essentir aux Etats-Unis presque
physiquement la défense de l'Europe comme identique à celle
de leur territoire puis de faire comprendre aux Russes cette
attitude américaine. Tout ce qu'on peut faire si les Américains
se montrent moins désireux d'étendre directement engagés, c'est
d'envoyer à Washington des demandes réitérées, pressantes,
parfois irritantes pour l'interlocuteur, pour le renouvelle-
ment solennel des garanties cent fois accordées.

Si la République fédérale a montré peu d'enthousiasme
en 1963 à signer le Traité de Moscou sur l'arrêt des expérien-
ces nucléaires, c'était uniquement parce que la D.D.R. était
signataire elle aussi. L'idée de n'avoir pas d'armement ato-
mique à sa disposition m'a rien de choquant en soi. La seule

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[L]

chose qui pourrait être gênante, c'est d'être discriminé,
d'être soumis par les Accords de Paris de 1954 à des limita-
tions qui ne concernent pas les autres alliés, d'être exclu
de la décision nucléaire dès lors que celle-ci ne serait plus
uniquement entre les mains des Etats-Unis. La M.L.F., en pro-
voquant l'égalité des alliés avec le maintien de la décision
ultime américaine, aurait répondu en partie à ces préoccupa -
tions. Depuis la mise en sommeil du projet à la fin de 1964,
le problème de l'accès de la République fédérale à un certain
partage de la responsabilité atomique demeure entier. Il ne
trouble guère cependant une opinion qui est demeurée profon-
dément méfiante à l'égard des militaires et pour laquelle
l'essentiel en matière de défense demeure la garantie améri-
caine. Même si le généralx de Gaulle proposait à la Républi-
que fédérale d'accéder à la responsabilité atomique en Europe
- ce qu'il se garde bien de faire- l'idée d'une unité de dé-
fensex séparée des Etats-Unis resterait encore totalement inac-
ceptable pour les Allemands.

Les relations franco-allemandes.

Il ne faudrait cependant pas s'y tromper : la crise
des relations franco-allemandes qui s'est développée de 1963
à 1965 m'est pas uniquement dûe à la politique personnelle du
général de Gaulle, moins encore au remplacement de Konrad x
Adenauer par Ludwig Erhard. Elle touche à des divergences pro-
fondes. En même temps, les rapports entre les deux pays, grâce
à vingtans d'interpénétration économique, intellectuelle et
sociale, ont atteint un tel degré d'intimité que ces divergen-
ces ne devraient pas entraîner de détvrce véritable. Le para-

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doxe des relations franco-allemandes peut précisément se résumet en une boutade conjugale : la République fédérale et la France sont aujourd'hui un peu dans la situation de deux époux qui vivraient harmonieusement ensemble, de plus en plus unis sur l'éducation des enfants, sur l'avenir matériel du ménage, s'ils n'étaient de confessions différentes. Ici la différence confessionnelle, c'est la conception de la politique mondiale, ou plus exactement de l'avenir de celle-ci.

Pour mieux comprendre et le mariage et le conflit, il faut revenir en arrière. En effet, aux Etats-Unis et ailleurs on a tendance à ne concevoir la période 1945-1950 que comme celle d'une politique française purement négative à l'égard de l'Allemagne : volonté de la diviser, de l'appauvrir durement, puis, avec la naissance de la guerre froide, concesions accordées à contre-coeur aux Etats-Unis, fusion de la zone française d'occupation avec la bizone anglo-américaine, et la naissance de la République fédérale étant le prix payé par la France pour que, par le pacte Atlantique, les Etats-Unis s'engagent à défendre l'Europe. Il est hors de doute que cette politique négative a effectivement été menée et que, sur le plan gouvernemental, l'annonce du plan Schuman, le 9 mai 1950, a constitué un véritable renversement d'attitude, le passage de l'acceptation résignée à l'action créatrice. Mais deux pendant les cinq premières années après la capitulation les rapports franco-allemands ont également eu un tout autre aspect.

Dès l'été de 1945 ont eu lieu les premières rencontres franco-allemandes. Elles se sont multipliées les années duivantes. L'initiative était double : il y avait d'un côté

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un certain nombre de fonctionnaires de l'occupation qui ont
compri très tôt qu'on un pouvait à la fois reprocher aux
Allemands, surtout aux jeunes, leur nationalisme gorné et les
priver de contacts extérieurs. De l'autre, il y a en en France
un nombre appréciable d'hommes qui avaient lutté contre le
nazisme plutôt que contre l'Allemagne et qui considéraient
que refuser le contact avec les Allemands désireux de recon-
truire leur pays sur des bases nouvelles eût été faire preuve
d'une sorte de nouveau racisme. La plupart d'entre eux sor-
taient des prisons ou des camps de concentration allemands.
Personne ne pouvait leur reprocher en France de ne pas savoir
quelles atrocités avaient été commises au nom de l'Allemagne.
Précisément le poids de souffrances qui a pesé sur ces pre-
mières rencontres (les nuits allemandes sous les bombes aussi,
bien que l'occupation allemande en France) a permis aux par-
ticipants d'éviter la sentimentalité facile et d'aborder en-
semble les problèmes réels de l'après-guerre. Cet examen com-
mun était facilité par le simple fait que, si l'Allemagne
était vaincue et détruite, la France sortait elle aussi de
la guerre appauvrie, diminuée et convaincue que dans l'ordre
politique, économique et social, tout était à renouveler. C'est
ce qui a permis d'éviter le style "rééducation" des rapports
germano-américains : contrairement aux visiteurs d'Outre-
Atlantique, les Français n'étaient pas sûrs de leurs vérités
et étaient beaucoup plus disposés à réfléchir ensemble avec
les Allemands sur un pied d'égalité sur la base de l'échange
plutôt que de l'assistance bienveillante, Enfin, tout l'effort
des initiateurs de ces rencontres a porté sur l'élargissement
social de leur clientèle : syndicalistes, maires, prêtres,

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[L]

hommes politiques, journalistes, paysans et pas seulement
quelques intellectuels ou le public mondain des conférences
littéraires.

Le principal résultat de ces rencontres a été la création d'une sorte d'infrastructure humaine des relations franco-allemandes. Dans les ambassades, les Universités, les partis politiques, on trouve aujourd'hui dans les deux pays à des postes de responsabilité des hommes qui ont participé à ces contacts et qui se connaissent depuis de longues années. Quand on se plaît nait, en Belgique ou en Grande-Bretagne, du caractère privilégié quele général de Gaulle voulait donner jusqu'en 1963 aux rapports franco-allemands, on avait peut-être rasson sur le plan politique, mais on oubliait que les réticences belges ou anglaises n'avaient pas permis de créer avec l'Allemagne le réseau de contacts existant entre ce pays et la France. Si la presse de Londres demeure beaucoup plus réservée que celle de Paris à l'égard de tout ce qui est allemand, c'est que la plupart des gens écrivant sur l'Allemagne dans les journaux français sont des "produits" des contacts franco-allemands de l'après-guerre. La création en 1963 de l'Office franco-allemand pour la Jeunesse (Deutsch-fransösisches Jugendwerk), seul résultat concret du Traité signé par Adenauer et de Gaulle à Paris le 22 janvier 1963, n'a été possible que parceque cet office se proposait de reprendre et de développer ce qui se faisait depuis dix-huit ans.

Bien entendu, rien ne se serait créé non plussans
les patients efforts du chancelier Adenauer qui avait fait du
rapprochement avec la France un élément de base de sa politi-

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que, sans la liquidation des difficultés directes par le traité de 1956 règlant la jinxixx question sarroise et prévoyant la canalisation de la Moselle, et sans les ressenti- ments français à l'égard des Etats-Unis et de la Grande-Bre- tagne à propos de l'Afrique. Quand la 1ère République meurt en 1958, la situation de 1945 a été complètement renversée : "Pas d'ennemi, sauf l'Allemagne" est presque devenu "Pas d'ami, sauf l'Allemagne". La grande surprise a été ensuite l'accotnation du rapprochement franco-allemand par le général de Gaulle. L'accueil enthousiaste que celui-ci a reçu au cours de son voyage triomphal de septembre 1962 prouvait à quel point la population allemande était sensible au rallie- ment spectaculaire à la cause franco-allemande du grand hom- me qui avait symbolisé la lutte contre l'Allemagne en même temps qu'il incarnait le nationalisme français.

Puis ce fut la retombée. Le milieu politique avait d'emblée été plus réticent que la masse de la population. Mais tout le monde reçut les chocs successifs du "non" brutal à l'angleterre, de l'exigence d'une Europe antiaméricaine, de la désinvolture avec laquelle le général passait des amours franco-allemandes au flirt avec Moscou. L'antigaullisme qui domine dans la République fédérale depuis 1964 cache cepen- dant aux Allemands les divergences qui ont été évoquées précé- demment et surtout l'opposition d'intérêts qui résulte d'une différence de situation. Pour la France, la guerre froide et l'opposition des blocs signifie depuis l'origine, l'appro- fondissement de la division interne entre communistes et non- communistes, c'est-à-dire entre membres de la communauté na- tionale. De plus, en période de détente la France est L'un

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des Quatre Grands. La République fédérale, elle, est née par-
ce qu'il y avait un antagonisme Est-Ouest. La détente, pour
elle, a longtemps représenté et représente encore le retour
à l'état d'objet passif des relations internationales. Pour
les Français, opposition au général de Gaulle comprise, il
faut oeuvrer pour surmonter la division du monde. Pour les
Allemands, le conflit avec le monde communiste demeurera pen-
dant tout l'avenir prévisible le centre de la politique mon-
diale. Face à l'évolution du camp soviétique, les Français
ont tendance à parler trop vite de transformation, les Alle-
mands à nier l'existence du moindre changement.

Le choix ultime.

Mais il devient de plus en plus difficile de nier
ce changement. La montée de la Chine et son conflit avec
l'U.R.S.S. a déjà contraint les Etats-Unis à distinguer entre
les communistes raisonnables et les autres, à passer avec
l'U.R.S.S. tout un ensemble d'accords implicites. Or l'une
de ces conventions non exprimées concerne l'Allemagne. Les
Allemands sont en train de découvrir l'xx peu à peu la tragique
réalité : hier, c'était la tension qui provoquait et appro-
fondissait la division del'Allemagne ; aujourd'hui, l'accep-
tation de la division est une des conditions de la détente.
De façon qu' moins provisoire, Moscou et Washington ont fait
la paix en Europepar la reconnaissance implicite de la ligne
de partage. Berlin demeure le xx seul point contesté. Si le
président Johnson et M. Kossyguine pouvaient adresser en com-
mun un voeu à Dieu le Père, ce serait de voir disparaître à
la fois la Chine communiste et le problème berlinois.

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[Lc]

Entre la rúnification et la sécurité, la priorité des priorités allemandes a jusqu'ici été la sécurité, ce qui a entraîné un immobilisme complet pour la réunification. Comme la sécurité était assurée par les Etats-Unis sous la forme décidée par ceux-ci, la République fédérale était, sur des points essentiels, dispensée d'avoir une politique extérieure qui lui fût propre. Assurément on ne cesse de parler depuis des années, à Bonn, de la nécessité d'initiatives occidentales en matière de réunification. Mais "initiative" veut dire simplement "proclamation occidentale que la réunification de L'Allemagne demeure un but commun", ce qui est une simple clause de style. Les Alliés de la République fédérale s'irritent peu à peu de voir celle-ci ne jamais dire ce qu'il faudrait faire. C'est qu'elle ne le sait pas elle-même. La sécurité, la soumission au protecteur américain sont en partie des alibis : elles permettent de cacher l'absence d'idées et surtout l'absence du goût du risque sur le problème national, le premier risque s'xxixexpxxxiikxkxk étant celui de voir renaitre la méfiance occidentale devant toute initiative réelle de la République fédérale, le second étant celui de voir la politique de réunification ébranler la tranquillité interne.

La détente en Europe, le dégel dans les pays de l'Est devraient contraindre la République fédérale, xx au cours de la législature 1965-69, à s'interroger sur les orientations essentielles de sa politique extérieure. Jusqu'à maintenant, elle a payé un prix élevé pour que la division de l'Allemagne ne soit pas un fait internationalement reconnu, en même temps que la pr écrit donnée à la sécurité accentuait

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[LJ]

cette division. Il lui faudra peut-être clarifier ses orien-
tations, et commencer par admettre l'évidence : l'intégration
européenne et atlantique a de multiples avantages, mais est
fondée sur la permanence de la ligne de partage. Dire, comme
Adenauer depuis 1949, comme les socialistes depuis 1960, que
cette intégration favorise la réunification est une contre-
vérité qui finira par ne plus tromper personne. La seule
façon non pas d'obtenir la réunification, mais au moins de
rendre moins étrangères l'une à l'autre les deux parties de
l'Allemagne, de ne pas bloquer totalement l'avenir, c'est d'être
plus souple dans la politique vers l'Est, de concevoir les
rapports entre les blocs comme moins rigides, de miser sur
une plus grande diversité au sein de chacun d'eux. La lutte
pururement juridique autour du statut de la D.D.R. est largement
une échappatoire permettant de ne pas affronter le problème
politique.

En fin de compte ce problème ne peut-il pas s'énon-
cer ainsi : si l'objectif suprême est la sécurité, la politi-
que suivie jusqu'ici était la bonne ; si c'est l'unité natio-
nale, la perspective gaulliste est probablement plus riche de
possibilités. Même en faisant sa part aux incompréhensions
et aux irritations dues au style du général de Gaulle, on a
pu voir à la façon quasi unanime dont les forces politiques
allemandes ont choisi Washington, que la réunification n'é-
tait qu'un but secondaire. Pour la tranquillité de l'Occident,
il vaut sans doute mieux qu'il en soit ainsi. Mais il faudrait
que ce choix soit bientôt soumis à l'épreuve de la franchise.
Si, ce qui est vraisemblable, les citoyens de la République

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fédérale préfèrent renoncer à la réunification plutôt que de risquer si peu que ce soit l'acquis idéologique, économique, international de ces seize dernières années, prendre conscience des implications de leur choix clarifiera la situation sans faire naître des drames. Mais il m'est pas impossible que cette prise de conscience provoque amertume et colère. Mieux vaut que ce soit en période de prospérité interne et de détente internationale.

XAlfréd Grosser.

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IuxMarchx1962

In the Evian Agreements signed in March 1962 with the National Liberation Front, France proclaimed: "The Algerian State will be free to establish its own institutions and to choose the political and social regime that it deems in conformity with its interests. On the international level, it will in full sovereignty define and apply the policy of its choice." It was seven years earlier, in May 1955, that the Paris Agreements, still binding today, entered into force. They did indeed state: "The Federal Republic will exercise the full authority of a sovereign state in all internah and foreign affairs," but immediately specified: "The Three Powers reserve the rights and responsibilities previously exercised or reserved by them concerning Berlin and matters involving all-Germany, including the reunification of Germany and a final peace settlement." The sovereignty of the Federal Republic is less complete than that of Algeria.

Still, the legal status that has existed over the past ten years does represent a considerable progress over the situation at the outset. When the Federal Republic came into being in 1949, it was barely a state. The Western Powers retained an enormous part of the sovereignty which the Big Four had collectively assumed in 1945: the right of veto on all constitutional modifications, control over external industry, and above all, complete exercise of sovereignty. In these affairs, the whole area of foreign affairs remained within their authority. The first goal, and

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almost the sole goal of Chancellor Adenauer's foreign policy was, thus, necessarily, to obtain the right to have a foreign policy. Participation in the European Movement in Communities and the acceptance of rearment under the form of a German contribution to Western defense were at first means of arriving at this 

The restrictive article of the Paris Agreements is rarely brought up because the German attitude towards the principles it contains is ambiguous. On the one hand, there is a constant fear of seeing Germany once again treated as an object of international politics, a simple powerless by as/their spectators while a peace settlement is concluded, in conformity with the letter of the text and by the spirit of 1919 and 1945, the victors alone, without the direct participation of Germans in the negotiation. On

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The Federal Republic realizes that it is too weak to face the other hand, Germany ~~knows~~ that she has no desire to negotiate with the other Germany, and Germany is not too dissatisfied with leaving the responsibility for negotiations on the wider German problem to the Allies, and notably to the United States. To have the right to have a foreign policy, this goal has largely been realized. Insofar as an important stage still remains to be covered, there is some fear as to the potential consequences of a final success: the first specific goal--complete sovereignty--is perhaps not in accord with the second, namely, the solution of the national problem.

This ambiguity must not be lost sight of when the question of German unity is raised. The temptation is strong, indeed, for the foreign observer to affirm that there is a continuity in the German preoccupations of yesterday and those of today. Bismarck aspired to give a single State to the nation. Before throwing off the mask and subjugating foreign peoples, Hitler had pretended to draw together the elements of an incomplete nation. Is it not an old and typically specific German problem that one meets again today? There exist some danger of a renaissance of aggressive and bitter nationalism, due to the non-satisfaction of the legitimate claim to national unity. And the danger of a contagion coming from General de Gaulle's France, where nationalism is raised to the rank of a supreme political value, is very real. But the continuity is more apparent than real. The division of Germany today is more similar to that of Korea or Viet-Nam than to the German dispersion before

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Bismarck. The ideological factor prevails over the national fact..., and the German EHE problem is one particular instance of a confrontation extending far beyond the limits of Germany.

The sign of the discontinuity in the German national question is Berlin: Symbol of the Prussia which that united Germany and of the unitary Reich, in 1945, the air bridge of 1948-49 made of it the symbol of threatened freedom. When President Kennedy cried out in German, "Ich bin ein Berliner," it was not simply demagogy. It was also the vigorous acceptance of that symbol.

## Germanocentrism

But it was not more than that. In a sense, "Ich bin ein Berliner" was as ambiguous as the "Je vous ai compris" Algiers Forum which General de Gaulle addressed to the crowd in Algiers Forum in 1958: at the most, President Kennedy meant that he made common cause with the Berliners, but the latter could understand that, like them, he considered Berlin as the umbilical point of international relations. The American chief of state thus encouraged the Germans to persevere in their particular conception of the diplomatic chess-board.

One of the principal elements in the Franco-German differences today is that France aspires to a world policy, while the Federal Republic considers the problems of the world in terms of the German question. The

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escapes Germanocentrism. But the "Hallstein Doctrine" in fact is there to prove that this is not the case.

How could it be otherwise? The struggle against entails the recognition of the DDR as a state necessarily in a particular attitude toward non-aligned countries: they are to be treated according to their position on the German quadruple problem. The result is that relations with these countries are marked by a perpetual blending of blackmail and counter-blackmail. At one time, the Federal Republic will threaten to withhold or not to renew an aid program to prevent the establishment of diplomatic relations with the DDR. At another time, it will be forced to expand its aid under threat of an African or Asian gesture towards the other Germany. Guinea, Indonesia have been particularly skillful in utilizing such blackmail strategies.

In the crisis during the first weeks of 1965 over the delivery of arms to Israel and the invitation of Walter Ulbricht to Cairo, the imbroglio was so complete that it was difficult to tell who was blackmailing whom. Egypt's threat to recognize East Germany and the Germany's threat to withdraw aid and to recognize Israel became intertwined. But, in any case, it was the Federal Republic that was on the defensive and which demonstrated its vulnerability. The same was true when the Federal Republic closed its pavilion at the Fair in Algiers because, unexpectedly, the DDR had also

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it is in conformity with the right doctrine, as it was set forth, notably, in the Declaration of London on 3 October 1954. The Federal Republic is Germany, and at the same time it is not. The uncertainty is thus twofold: in/space and in time.

the dimension of *In/space*, a subtle distinction is established between territorial *territoriality* jurisdiction (only inhabitants of the Federal Republic are citizens and subjects of this Republic) and the right of representation (since there is no other German government, the Bonn government speaks even for these Germans who do not fall within its jurisdiction). The tendency of German political leaders to insist on the second aspect, and to deduce *them* from that which the Federal Republic is *them*, doubtless, an incomplete Germany, but Germany just the same, and not a part of Germany. However, they run into one insuperable obstacle: on the question of borders, they use the opposite *argument*, namely, that the Federal Republic cannot make any decisions since it is not all-Germany. The notion of "Sachverhalterin" does not operate where the Oder-Neisse line is concerned. The argument set forth holds that Bonn only *manages* the affairs of all-Germany, and that the alienation of *alienated* German territory would go beyond the limits of management. In reality, a fundamental political choice is being dodged -- but in the process, the malaise born of the uncertain identity of the Federal Republic is emphasized.

This malaise becomes still more plain when in considering the uncertainty in *kinship* the dimension of time: Is the Federal Republic the successor of the German Reich? At the

["11", "Risky in that the Federal Republic is subject to continual 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by a free decision of the German people comes into
force." The idea is perfectly clear: the Basic Law
does not presume what the constitution of a united
Germany should be. The institutional form of this latter,
its political, maximum social, and economic nature will
not necessarily ressemble those of the federal Republic.

But the temporary has endured. In the long run,
no one would like to be the citizen of a transitional
state. No minister or deputy in any country
would in the long run agree not to make his work enduring.
The need to have a political country, if not a sentimental
one, quickly prevailed over the statements of 1949.
Article 146 and the passage quoted from the Preamble
ceased to be referred to, in preference to another passage
from the Preamble: "It (the German people in the Lander of
the Federal Republic) has also acted on behalf of those
Germans to whom participation was denied." This is the
idea expressed in the communique on the Near East, but
for another purpose: here
with another application: them concern is not so much
to be the spokesman for the inhabitants of the DDR so
long as they cannot speak for themselves, but rather to
admit that they have knowledge, based on the mandate received for
to acknowledge [AFFIRM]
them in 1949, that the Basic Law is a definitive text,
that the ideas underlying it must necessarily be those
of reunified Germany.

The desire to[illegible] get beyond the
temporary has thus changed the nature of reunification.

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being, a new birth, as the creation of, a Germany which would replace the old place of the former temporary forms, reunification soon came to be seen as a simple extension towards the East of the Federal Republic. In 1949, the President of the Republic was elected in Bonn. By 1954, the election was held in Berlin, where it again took place in 1959 and 1964. Let there be no mistake: the new significance of this location is not to demonstrate that the former capital will again be the capital in reunified Germany, but indeed that West Berlin is a part of the Federal Republic, that German territories falling within its jurisdiction are nonetheless within its domain. The difficulties, arising from this attitude, give rise to the problem/will be dealt with further on. For the moment, suffice it to indicate that simply that the legitimate go, desire to live beyond the temporary makes reunification still more unlikely than it would be in any case. On the one hand, indeed, the new situation requires that the Soviet Union, which would, if it were to take nothing less than an act of surrender for the Soviet Union to agree to such an extension of the Atlantic world. On the other hand, and especially above all, it is at least improbable that the combination of ideological foundations of the Federal Republic would be acceptable even to those anticommunist East Germans.

What indeed is democracy in the Federal Republic?
The allied definition in 1945 (democracy = antifascism)

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The S.P.D. may deny it to no avail: it has rallied to the Adenauer policy, to the tone as well as to the content. The conflict between the two parties, represented by their two leaders, Konrad Adenauer and Kurt Schumacher, had been based in 1949-52 more on style, perhaps, than on objectives. Should the Federal Republic court confidence by adopting a pliant attitude towards the victors, or by anticipating their wishes? Or, should it inspire their confidence by showing a strong determination, by a self-assertive independence towards them, at the risk of alienating their sympathy and upsetting that very confidence? It would be only slightly paradoxical to mainain that, in retrospect, the S.P.D. has admitted that Adenauer's policy was right, and that the heir to Kurt Schumacher's position is General de Gaulle.

Outside Germany, the scope of this phenomenon has not been sufficiently appreciated. When inclined to worry over German neo-nationalism, one should ponder the situation in 1965: the parties deemed that the best way to win votes was to appeal to the sense of Western solidarity, to show that they would only put forth a friendly manner, without ever risking to their recent and still unsteady confidence.

Of course, there are other forces, too, which

which sometimes bear against the victors and their at times bitterness and rancor towards a clear conscience, and other times anger towards the German leaders, whose policy of submission has interests. But these currents done nothing to advance German affairs. However, they are not the currents which

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But while it is impossible to prove that these currents
will not grow tomorrow, these currents have, in any case,
not affected the 1965 electoral campaign and its results.
It could even be maintained that the two major parties
sought to demonstrate
that they possessed the confidence of
**all** the major material forces and spiritual forces of the
Western world. Who would have predicted a few years ago
that a Concordat favoring *their* parochial schools and Church
control of radio and television would be signed with the
Holy See by a Social-democrat Land government? And nonetheless,
was this indeed the case in Lower-Saxony on 26 February 1965.
In this case, the Holy See is in order of Must respectability be the law to inspire confidence?

The Federal Republic has replied in the affirmative, all the
more so in that the desire for respectability/motivations/the
of at least two very different repulsion for Hitler's barbarism and/the
disorder. The treaty with Israel, the indemnification of
Nazi victims, the extending of the Statute of Limitations,
the struggle against anti-semitism are, in theory, at least,
of the former. But only in theory, for the desire
to inspire confidence constantly introduces an ambiguous
element. The struggle against the traces of the past is
not only to gain self-respect, but to win respect in foreign
eyes. It is very difficult to distinguish the role of each
of these sentiments because there is an unquestionable link
exists between Germany's behavior and the attitude of the
outside world, a link which Carlo Schmid defined admirably
in telling his compatriots: "We only have the right to ask
others to forget if we never forget ourselves." But it must

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[L.C]

every indication that the attitude, "Let's decide this way, even if it seems wrong to us, because otherwise outside opinion will criticize us," is increasingly resorted to. It even seems to have been the determining factor in the government reversal of position on the Statute of Limitations debate in the Spring of 1965.

MAXIMIZING CONFIDENCE IN MAXIMUM DEMOCRATIC PARTNERSHIP AND CONFIDENCE TO INSPIRE THE CONFIDENCE OF THE WESTERN PARTNERS, AND ESPECIALLY OF THE MOST POWERFUL AMONG THEM, IT IS NECESSARY TO DISPLAY FAIRLY DISSIMILAR, IF NOT BASIC DEMOCRATIC VIRTUES. THE RESPECT FOR MAXIMUM FREEDOMS AND FOR THE RIGHT OF OPPOSITION SHOULD HAVE BEEN CONSTANT PREEMINENT CONCERNS OF THE FEDERAL GOVERNMENT. IN THE SPIEGEL AFFAIR, CHANCELLOR ADENAUER AND FRANZ JOSEF STRAUSS WERE JUSTLY REPROACHED BY THEIR OPPONENTS FOR having wasted the capital of confidence gathered by the Federal Republic by resorting to procedures most shocking in the eyes of countries where the independence of the judiciary and the habeas corpus constitute basic democratic principles. ON THE WHOLE, HOWEVER, THE FEDERAL REPUBLIC has, since its inception, been presented to the uninformative observer an image at least as much in conformity with the ideal of pluralistic democracy as any other Western country. THE RETURN TO EQUALITY, AND THE NORMALIZATION OF RELATIONS WITH NEIGHBORS, have been the mainstay of German foreign policy.

At the same time, the notions of stability, solidarity, and Solidarity have reinforced a preexisting tendency towards conformism, ponderous "order and moral order." TO THE ESTABLISHMENT OF A FAIRLY/MOST "MORAL ORDER." THE ISSUE OF THE JUDGES WHO, UNDER HITLER, pronounced inhuman condemnations is treated with an excessive reserve, --

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would not the taking of a clear and brutal stand risk upsetting the confidence of both Germans and foreigners in the system of justice of the Federal Republic and thereby weaken it? The moral order must be maintained in all senses of the term: to call it the structures into consideration would be to undermine the solidity of the state and of the national cause; to demonstrate, to protest, to would be to give foreigners the idea of a disorderly country. The best example of this attitude is the editorials in the major newspapers, for instance the Frankfurter Allgemeine, when a strike is announced or held. The theme is always the same: "The right to strike is one of the foundations of democratic society. However, this particular strike, given the present situation, weakens not only the economy but the prestige of the Federal Republic, and objectively aids the Ulbricht regime."

### CONCERN
Prosperity and Anxiety

and also Order and respectability. It should come as no surprise that Germans and foreigners tend to merge considering the political and economic systems, in addition the results.-- and this is true not only in terms of production, i.e., power, but also of general progress, i.e., social democracy. With the most urgent demands arising from wartime destruction and the housing of refugees almost satisfied, the rhythm of construction continues at a level that both the English and the French regard in amazement and envy. West Berlin included, 623,000 dwellings were constructed in 1964. 53,000 more than the year before. If, at

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of being the spokesman for one of these organizations, Hans Christoph Seebohm has succeeded in remaining in the Federal government since 1949, while supporting *außenpolitik* in England an open and spectacular fashion the position that the *Minister* of the Reich, the Munich agreement of 1938 remains valid and that consequently, the Sudetenland remains German. In October of 1963, Ludwig Erhard felt obliged to name Hans Krüger, president of the Confederation of Refugee Organizations, as Minister of Refugees and Migrants, who was, moreover, obliged to resign by January 1964, following the revelation of his, to say the least, displeasing past. For its part, the S.P.D. gives free run to the oratorical zeal of Wenzel Jaksch, Hans Krüger's successor as head of the Confederation and a member of the Executive Committee of the socialist party.

There are even worse examples. It is normal that those who knew the horror of expulsion, during which hundreds of thousands of Germans perished, should lend an ear to the demagogic speeches of the leaders of these organizations. But why run the risk of existing in a country seeing the young people grow up with a false vision of the past and the present? Out of fear of shocking opinion, or of being accused of maximum treason to the nation, maximum effort and maximum expenditure though armed with the strength necessary to decide the votes of nearly all the entire electorate, the parties have been at a loss to resist a sort of infiltration in civic education by the very least respectable elements. Teachers and students thus risk suffering the influence of certain groups as the *Arbeitsgemeinschaft für Ost kunde*, whose publications are composed by the old cantors of the IIIrd Reich and financed by the Federal

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Art. 6. The High Contracting Parties will utilize jointly all methods at their disposal to eliminate the threat of the forces of 德國西西克州 West-German militarism and revenge, and of any other state entering into alliance with them.

German-Polish relations necessarily occupy a special place in the Eastern policy of the federal Republic: it is with Poland that it is at once the easiest and the most difficult to establish normal relations. Easiest because, since 1956, there has been unanimous agreement in West Germany and in the other Western countries that "Gomulaism" represents the best possible evolution of a people's democracy, since the repression in Budapest had demonstrated the impossibility of a "roll-back". The most difficult because there is the Oder-its Neisse line: the more western border is contested, Poland the more it will be intimitely drawn to the Soviet Union.

Nothing is more difficult than for a non-German to approach this problem. Americans and French must be reminded of the impact of the expulsion of millions of people and the already Polonization of German lands that were German at a time in history when the United States did not even exist. When the West European and especially the Arab countries, grow impatient with the German claim that appealing to the de facto situation existing for twenty years, they demonstrate a striking inconsistency, in that they continue to contest the State of Israel, and, furthermore, contrary to the Federal Republic, refuse to integrate the refugees. But the Germans are also making a mistake in not drawing the intellectual link between Poland and Israel: if they were willing to recall the expulsions, the massacres, the

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innumerable macerations and unlimited horrors that the Germans perpetrated on the Polish between 1939 and 1945, they would adopt a more reasonable tone in the border debate. And above all, they would admit that objectivity is the first quality required to get out of the wasp's nest. One would no longer see the excellent weekly, *Das Parlament*, published by the zentrale Bundesrepublik fur politische Bildung, reproach the sole balanced and complete book that has appeared on the Oder-Neisse problem for maxing giving facts that can be used against the position of the Federal Republic.

All the same, one must acknowledge an appreciable evolution. A major weekly like *Die Zeit*, politicians like Carlo Schmid, a journalist like Hansjacob Stehle, for many years the correspondent in Warsaw, an investigator like Martin Broszat, have all done much through their articles, books, speeches to bring the facts to their compatriots. And above all, there have been the efforts of an in every way exceptional man. Berthold Beitz, head of the Krupp industries, and also the man responsible for saving the life of the Polish Prime Minister Cyrankiewicz, attempted to negotiate with Warsaw. According to all indications, Chancellor Adenauer brought to failure this official "mission." However, since the unofficielled Eastern policy is more flexible than that of his predecessor at the foreign ministry (if one accepts the idea that Heinrich von Brentano, foreign minister from 1955 to 1961, had no personal policy, apart from Adenauer's), Berthold Beitz

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was able to reestablish contact with Poland, and since
1964, there has been a permanent commercial representative
in Warsaw, which is a substitute for an embassy in normal
diplomatic relations are impossible so long as Poland in-
sists on a prior border agreement, and the Federal Republic
maintains that, except in some cases, from Moscow, there should not be two
German embassies anywhere.

The system of commercial representation has been
extended to three other Eastern European countries. In May 1965, one of the two Secretaries of
State of the Auswärtiges, Rolf Lahr, opened a large West European industrial exposition in Bucarest. The motives behind
the Rumanian invitation do not concern us here. Since it
to recall the Rumanian opposition within the COMECON
to the integration of the economies of the countries of
Eastern Europe and their submission to the Soviet Union's economic planning. What is important here
is the significance of the German gesture. The economic
motives are evident. There are markets to the East, and the
Federal Republic is rightly tired of being nearly the
only Western power to keep its "Atlantic" engagements
concerning credits and deliveries to the East. Back in January
of 1963, Chancellor Adenauer forced the industrialists of
the Ruhr to cancel a contract for 163,000 tons of steel
pipes, by a rather inglorious manoeuvre of parliamentary
procedure.

But what is the overall policy behind the exposition
in Bucarest? In his speech, Rolf Lahr called upon the spirit
of solidarity. Western Europeans and Eastern Europeans But it would seem that

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conference in Belgrade, Bonn sent a note requiring making some but one request: that they be so kind as to place the German problem not only under the heading 

But in dealing with its Western allies, Bonn cannot fruitfully insert itself in the German problem in discussions on aid to underdeveloped countries. The Federal Republic is rather on the defensive. To be sure, it has excellent arguments to advance. The German economic presence is appreciable almost everywhere in the world, in India as well as in Latin America. Few industrial states have as many government services (even an entire ministry, the Ministry for Economic Cooperation), concerned with the underdeveloped countries. And the roster of private specialized organizations specializing in technical assistance and information on new countries and contacts with them numbers more than 250 in the Federal Republic. But the percentage of the gross national product allocated to foreign aid is not increasing, to say the least: 0.88% in 1960; 1.02% in 1961; 0.71% in 1962; 0.58% in 1963. And most of the investments in Africa, in Asia, and in Latin America are profit-seeking, rather than designed to build up the economic infrastructure of the countries receiving the aid.

This is because the Federal Republic does not have the same reasons as France and the U.S. for considering these

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regimes of decisive importance. Riga Motives like
prestige, cultural presence, prolonging influence after
the disappearance of political domination do not concern
West Germany. And the Federal Republic is conscious enough
of fighting communism effectively on the European西 front
not to have feel constrained to furnish a major contribution
on other fronts. In a note presented in early 1955 by the
German Council for the European Movement to its International
Council, the relatively small amount of German aid to the
underdeveloped countries was justified by its defense
*The Federal Republic's* defense
underdeveloped countries was justified by its/contribution,
its financial support of West Berlin, and the compensatory
assistance offered to refugees (including, moreover, its
victims of the war).
payments to all its victims. This
This
assistance, in contributing to social stability in the
Federal Republic, is set forth as a contribution to the
common struggle against communism. What is striking here
is the almost total absence of one consideration often
present in the French debate: the simple concern for social
justice, the guilty conscience of a rich nation
the misery of two-thirds of mankind. That the defense of
freedom in Europe should be meaningless for the hundreds
of millions of starving peoples, is scarcely mentioned
in the German public discussion on relations with the under-
developed world.

Europe

The attitude toward the underdeveloped countries is
not unrelated to the German conception of Europe: Europe's
world role is seen as very secondary in relation to the two

["42", "build a new entity. So long as security and \"Europe\" were,\nin appearance or reality, reconcilable and/interdependent\ngoals, the order of priority was not [x]x_x_x_x_x_x_x_x_x_x_x_x_x_x_x_x

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have only symbolic forces.

This total integration has three origins. The first is to some extent anti-German: the tight dependence of the German army almost as well as/for structure originally provided in the E.D.C. project, to protect the security needs of the European countries, in case of a possible rebirth of German aggressiveness, to the East even more than to the West. The second is the absence of ambitions in the policy of Europe. One could cite innumerable declarations by English and French leaders, evoking the necessity of maintaining forces capable of intervention outside Europe, at once to defend national interests, and to respect treaty engagements with non-European countries, and to contribute to the world-wide evolution of the cold war. The Federal Republic's conception of military action does not extend beyond the classic situation: the immediate defense of its own territory. Contrary to Belgium, Portugal, France, and Great Britain, the Federal Republic from the outset had no colonial war to fear. But neither does it feel called upon to participate in defending areas outside of Europe threatened by communism. Contrary to Great Britain and France, it sees no objection to N.A.T.O.'s global scope remaining limited, and it has no concern for the strategy of the Western world.

The third reason behind the complete integration is to engage the United States as directly as possible in the defense of Europe. The divergence with De Gaulle is total here, and, one might say, many-sided. The

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to be discriminated against, as in the Paris Agreements of 1953, subjecting Germany to limitations not imposed on other allies, to be excluded should they no longer remain in the from nuclear agreements, what they are to mean, how they are to be interpreted, and what the hands of the United States alone. The M.L.F., in affirming forth the equality of the other allies, while maintaining the ultimate American decision, would have in part satisfied these particular preoccupations. Since the project was shelved in a certain sense, in questions involving 1964, the problem of German participation in nuclear responsibility remains unsolved. It is of slight concern to a public opinion that has remained profoundly suspicious of the military, and for whom the American guarantee is the essential thing in terms of defense. Even if General de Gaulle were to invite the Federal Republic to assume nuclear responsibility in Europe -- which he carefully avoids doing -- the idea of a united defense, separate from the United States, would still remain totally unacceptable to the Germans.

## Franco-German

### German-French Relations

Nonetheless, let there be no mistake: the crisis in France and Germany, which has developed from 1963 to 1965 in Franco-German relations is not due solely to the personal policies of General de Gaulle, and still less to Ludwig Erhard's replacing Konrad Adenauer. It touches on profound differences. At the same time, relations between the two countries, thanks to twenty years of economic, social and intellectual interchange, have grown so close that these differences are unlikely to bring about a true divorce. In the paradox of Franco-German relations may be considered, precisely, as a marital spat: France and the Federal

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that is, between members of the national community.
Moreover, in periods of détente, France is one of the
Big Four. The Federal Republic, for its part, was born
of the East-West split. A détente has long been represented, and
still (Germany alone) represents, for the time being, the return to the status of passive
object in international relations. For the French, including
the opposition to General de Gaulle, the present
world divisions must be surmounted. For the Germans,
the conflict with the communist world will remain for the
duration of the foreseeable future the centre of world politics.
In looking at the evolution of the Soviet camp, the French
are apt to quickly speak of a transformation, and the
Germans to deny the existence of the slightest change.

## The Ultimate Choice

But it is becoming increasingly difficult to deny
that change. The rise of China and its conflict with the
U.S.S.R. has already forced the United States to distinguish
between the reasonable Communists and the others, and to
include, among others, those who, like the Communists, make a whole
range of tacit agreements with the Soviet Union. Now, one
of these agreements has non-written conventions
concerns Germany. Little by little, the Germans are in the
process of discovering the tragic nature of this reality: yesterday,
it was world tension that prompted and deepened the division
of Germany; today, the acceptance of the division is one of
the conditions of the détente. At least temporarily, Moskow
and Washington have made peace in Europe by the implicit
recognition of the dividing line. Berlin remains the only