yakdoli/chandra-27b-ocr-v1 huggingface dataset:
의무가 있었는지 여부를 살펴본다.
 (나) 재난안전법 제66조의11은 지역축제의 개최자로 하여금 안전관리계획을 수립하고 그 밖에 안전
관리에 필요한 조치를 하도록 한다. 피청구인은 같은 조 제2항에 근거하여 안전관리계획 수립 대상 축제
중 대규모고위험 축제에 대해 필요시 표본점검을 실시하고, 미비점에 대해 개선보완토록 시정을 요청하
고 조치결과를 확인해 왔다. 또한 재난안전법 시행령 제73조의9 제5항에 따라 행정안전부장관은 지역축
제 안전관리 매뉴얼을 작성하여 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 통보하고 행정안전부 인
터넷 홈페이지 등을 통하여 공개한 사실도 인정되므로, 다중밀집사고 자체에 대한 피청구인의 예방대비
가 없었다고 볼 수 없다.
 다만, 이 사건 참사와 같이 개방된 장소에서 이루어진 주최자가 없는 행사에서 발생한 다중밀집사고는
재난안전법 제66조의11이나 그에 근거한 매뉴얼이 명시한 직접적인 적용대상은 아니므로, 피청구인이
이에 대한 별도의 구체적인 예방대비조치를 마련하지 않은 것이 위법한지 문제될 수 있다. 그러나 이 사
건 참사 발생 전 우리나라를 비롯한 세계 각국의 압사사고 사례 대부분이 공연장, 종교시설, 교통시설 등
구조물 내지 시설물과 관련이 있거나 공연, 화재 등 인파의 밀집흐름을 유인하는 요소가 있었던 경우였
으며, 대형 다중밀집사고의 발생 이후 비로소 그와 관련한 다중밀집사고 예방 지침 내지 매뉴얼이 구체적
으로 만들어진 사례가 있었으나 그 내용도 주최자가 있는 행사나 직접적인 관리자가 있는 구조물 내지 시
설물 등과 관련된 것이었다. 각종 행사 시 발생할 수 있는 미조직 군중의 혼잡사태를 예방경계하고 혼잡
사태가 발생할 경우 이에 대응하는 역할을 담당하는 경찰은 ‘수익성 행사 관리매뉴얼(2005년)’, ‘혼
잡경비 실무 매뉴얼(2006년)’, ‘다중운집행사 안전관리 매뉴얼(2014년)’을 제작하였으나, 실무상
이러한 매뉴얼들도 주최자가 있는 행사를 그 적용 대상으로 하여 왔으며, 그마저도 행정안전부에 보고된
사실은 없었다. 이러한 점을 고려하면, 피청구인이 이 사건 참사 발생 전에 이 사건 참사와 같은 유형의
재난에 대한 예방대비 조치를 구체적으로 마련할 것을 기대하기는 어렵다.
 한편, 이 사건 참사 발생 전 다수의 언론에서 핼러윈데이 전후 이태원에 하루 10만 명 가까운 인원이
모일 것을 예상한 보도를 하였으나, 불법촬영 등 범죄나 교통무질서 행위에 대비한 경찰 인력 배치 등을
주로 다루었을 뿐 다중밀집사고 자체를 예상하거나 우려했던 것으로 보기는 어렵다. 핼러윈데이 전후 이
태원 일대 다중밀집사고의 위험성은, 이태원 지역을 관할하는 용산구청, 용산경찰서로부터 행정안전부나
피청구인에게 이 사건 참사 발생 전에 보고되지 않았다. 또한 이 사건 참사가 발생할 무렵 경찰 내지 소방
측에 위험 징후로 볼 수 있는 신고 전화들이 다수 접수되었으나 그 내용도 행정안전부나 피청구인에게 별
도로 보고되지 않았다. 이러한 상황에서는 피청구인에 대하여 이 사건 참사를 사전에 방지하기 위한 구체
적인 예방조치를 취하거나, 참사 발생 전에 중대본 및 중수본을 설치하는 등의 조치를 취할 것을 요구하
기는 어렵다.
 (다) 이러한 점들을 고려하면, 이 사건 참사와 같은 다중밀집사고에 대한 예방대비가 부족하였다고 하
더라도, 피청구인이 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제25조의2를 위반하였다고 보기 어렵다.
 (4) 재난안전통신망 구축 및 연계에 관한 부분
 (가) 재난안전법 제34조의8 제1항, 재난안전통신망법 제7조 제1항 및 제8조 제1항은 행정안전부장관
으로 하여금 재난안전통신망을 구축하고 그 운영관리에 관한 사항을 관장하며 이를 위해 필요한 인력,


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시설, 장비 등을 갖추도록 하는 의무 규정을 두고 있고, 재난안전통신망법 제7조 제2항은 행정안전부장관
으로 하여금 재난안전통신망을 지속적으로 고도화할 의무를 부여하고 있다. 위 재난안전법 조항은 2016.
1. 7.에 신설되었고 재난안전통신망법은 2021. 6. 8. 제정되었으며, 재난안전통신망은 피청구인이 행정
안전부장관으로 임명되기 전인 2014년부터 오랜 기간 지속적으로 구축되어 왔다. 2021. 5. 재난안전통
신망 준공 및 개통식을 통해 일차적인 재난안전통신망 구축 의무는 이행되었고, 개통 이후에도 운영 기반
및 통신 인프라 고도화, 재난 현장 영상공유 플랫폼 구축 등 고도화 작업이 계속되고 있다.
 이 사건 참사 발생 당시 서울, 대구, 제주 세 곳에 재난안전통신망 운영센터가 설치되어 있었고, 365일
24시간 시스템이 운영되었으며, 전국적인 통신망 확보를 위하여 다수의 기지국이 구축되어 있었다. 이에
기반하여 행정안전부는 이태원동 인근 재난안전통신망 기지국 트래픽 상승을 확인한 후 해당지역 기지국
의 용량확보 및 집중관제를 실시하는 등 재난안전통신망이 정상 작동하도록 조치하고, 차량형 이동기지
국을 이태원 근처에 배치하여 트래픽 상승에 대비하였다. 또한 이 사건 참사 발생 당시 서울특별시서울
경찰청소방청용산구국립중앙의료원 등이 포함된 ‘서울재난상황실01’ 그룹, 용산구서울경찰청용산
소방서순천향대학병원용산구보건소 등이 포함된 ‘서울용산재난상황실01’ 그룹, 행정안전부소방청
경찰청국립중앙의료원 등이 포함된 ‘중앙재난상황실01’ 그룹 등과 같이 재난 현장 및 비상 상황에서
사용기관 간 협업 업무를 수행하기 위하여 모든 단말기가 공통으로 사용할 수 있는 ‘공통 통화그룹’(재
난안전통신망 운영 및 사용에 관한 규정 제2조 제4호)이 사전에 지정되어 있었으므로, 이 사건 참사와 같
은 상황을 대비하여 서로 다른 기관 사이의 통신이 이루어질 수 있는 환경도 조성되어 있었다.
 (나) 재난안전통신망을 효과적으로 사용하기 위한 단말기 등의 신규 도입교체, 재난안전통신망과 재
난안전 관련기관의 정보시스템과의 연계, 사용자 교육훈련 등에 관한 활용계획의 수립시행, 단말기 등
설비의 유지관리, 재난 대응 등 과정에서 재난안전통신망의 사용은 재난안전 관련기관의 의무에 속한다
(재난안전통신망법 제6조 제1항, 제2항, 제8조 제3항, 제16조 제1항).
 다만 행정안전부장관은 소방경찰 등 재난안전 관련기관의 재난안전통신망 사용에 관하여 절차와 방법
을 정하고, 재난안전통신망의 사용과 관련하여 재난안전 관련기관에 필요한 재난안전대응절차를 연구개
발하여 보급할 수 있다(재난안전통신망법 제17조). 이에 따라 행정안전부장관은 ‘재난안전통신망 표준
운영절차의 관리와 활용에 관한 규정’(행정안전부고시)을 마련하고 재난안전대응절차를 표준화한 ‘표
준운영절차’를 개발보급하였으며, 위 규정은 표준운영절차의 활용에 필요한 자원 확보 기준을 제시하
고 있다(제15조 제1항 [별표]). 행정안전부는 2021년부터 이 사건 참사 발생 전까지 4회의 ‘재난안전
통신망 장애대응 모의훈련’ 및 8회의 ‘재난안전통신망 표준운영절차 교육’을 실시하였고, 주관기관
또는 참여기관으로서 4회의 ‘재난안전통신망 활용 훈련’을 실시하였다.
 소방경찰이 단말기 도입 등 기관별 활용계획에 따라 위 규정 제15조 제1항 [별표]에서 제시한 자원
확보 기준 이상으로 단말기 등을 확보하였음에도 불구하고 이 사건 참사 현장에서 재난안전통신망 단말
기가 전면 보급되지는 못하였거나, 행정안전부 및 각 재난안전 관련기관의 사용자 교육훈련에도 불구하
고 실제 참사 현장에서 훈련 등 부족으로 인한 사용 미숙이나 효율성에 대한 의심 등으로 단말기가 효과
적으로 사용되지 못하였다고 하더라도, 이를 피청구인의 재난안전통신망 구축 및 운영의무 불이행으로
인해 발생한 문제라고 보기는 어렵다.


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(다) 청구인은 이 사건 참사 발생 당시 소방의 119 시스템과 재난안전통신망이 연계되지 않았다거나
재난안전통신망을 사용하는 기관 간 공통 통화그룹들에 대통령실(대통령비서실 및 국가안보실)이 포함
되지 않아 피청구인이 사전에 재난안전통신망법 제7조 제3항의 연계의무를 다하지 못했다고도 주장한다.
 이와 관련하여 이 사건 참사 발생 당시 서울소방본부 119종합상황실이 재난안전통신망 구축 이전에
사용하던 티알에스(TRS) 방식의 무선통신망을 사용하고 피에스-엘티이(PS-LTE) 방식의 재난안전통
신망을 사용하지 않은 사실은 인정된다. 그러나 이는 종전의 무선통신망을 활용하는 지령장치 등이 모두
교체되지 않은 데 기인한 것으로 재난안전 관련기관이 담당하는 재난안전통신망 활용을 위한 단말기, 지
령장치 등 재난안전통신설비의 신규 도입교체(재난안전통신망법 제6조 제2항 제1호, 제8조 제3항)가
기관별 활용계획에 따라 단계적으로 이루어진 결과로 보이고, 재난안전통신망법 제7조 제3항의 연계가
되지 않아 발생한 문제라고 보기 어렵다. 또한 재난안전통신망은 재난관리책임기관긴급구조기관 및 긴
급구조지원기관이 공동으로 사용하는 것으로(재난안전통신망법 제1조) 이들 기관에는 대통령실이 포함
되어 있지 않으므로, 재난안전통신망 사용기관 간 협업 업무를 수행하기 위한 ‘공통 통화그룹’에 대통
령실이 반드시 포함되어야 한다고 보기 어렵다.
 (라) 이 사건 참사 발생 당시 재난안전 관련기관 간 통신이 제대로 이루어지지 않았고, 기관 내부 통신
도 기관별 편차가 있기는 하지만 재난안전통신망 구축의 목적에 맞게 활발하게 이루어졌다고 보기에 미
흡하다. 그러나 재난안전통신망법상 재난안전통신망 구축운영의 책임과 재난안전통신망 사용의 책임은
구분되므로 이 사건 참사 현장에서 재난안전통신망 사용이 미흡하였다는 이유로 이 사건 참사 발생 전에
피청구인이 재난안전통신망 구축운영의 의무를 다하지 못하였다고 보기는 어렵다.
 (5) 소결
 그렇다면 피청구인이 사전 재난 예방조치와 관련하여, 재해를 예방하기 위하여 노력하여야 할 국가의
의무를 규정한 헌법 제34조 제6항, 이를 구체화한 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제22조, 제23조, 제
25조의2, 제34조의8, 재난안전통신망법 제7조, 제8조를 위반하였다고 보기 어렵고, 나아가 국민의 기본
권 보호의무의 근거가 되는 헌법 제10조, 공무원의 성실의무에 관한 헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제
56조를 위반하였다고 볼 수 없다.
5. 피청구인의 사후 재난대응 조치에 관한 판단
 가. 인정 사실
 이 사건 참사 발생 이후의 피청구인의 재난대응과 관련하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
 (1) 2022. 10. 29. 23:20경 피청구인은 행정안전부 재난안전비서관 양○○으로부터 카카오톡 메시지
를 통해 이 사건 참사 발생 사실을 처음 보고받았다. 피청구인은 같은 날 23:31경 중앙재난안전상황실장
박○○로부터 ‘해밀턴 호텔 옆 골목 일대 행사장 압사사고로 심정지 추정 환자 약 30명을 응급처치 중
이고, 정확한 압사 원인은 보고되지 않아서 유관기관을 통해 파악 중이며, 구조활동은 경찰과 공동대응
중으로 재난의료지원팀(DMAT)도 요청한 상황’이라는 취지의 전화 보고를 받은 후, ‘신속한 상황파악
이 중요하니 지방자치단체와 유관기관 등의 협조를 얻어 신속히 상황을 파악하고, 인명구조 활동기관이
부족하거나 어려운 점이 있으면 행정안전부 차원에서 도울 일이 있을 것이니 재난안전관리본부장을 중심
으로 우리 부가 해야 할 조치들을 신속하게 취하라’는 취지의 지시를 하였다. 같은 날 23:49경 피청구인


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은 재난안전비서관 양○○에게 전화를 걸어 ‘사고현장 파악 및 현장 방문 준비’를 지시하였다.
 (2) 같은 날 23:50경 피청구인은 소방청장 직무대리 남○○으로부터 이 사건 참사 현장에서 압사사고
가 발생하여 100여 명의 추정 사상자[50여 명 심폐소생술(CPR) 중]가 발생한 점과 소방대응 2단계 발
령사실 및 구급차량 95대를 동원하여 현장 응급처치 중이고 추가로 인근 시도 소방력 동원조치 중이라
는 내용의 긴급상황 보고 문자를 받았다. 피청구인은 같은 날 23:55경 서울경찰청장 김○○로부터 전화
로 상황보고를 받은 후 ‘현장지휘 등 신속히 필요한 조치를 취해 달라’고 하였다.
 (3) 2022. 10. 30. 00:03경 피청구인은 소방청장 직무대리 남○○에게 전화를 걸어 문자 보고 내용에
대해 묻고 ‘소방에서 할 수 있는 모든 조치를 다해 달라’고 하였으며, ‘정부 차원에서 현장 활동을 지
원해 줄 수 있는 방안’을 물어 ‘사고현장 직접 확인’ 요청을 받은 후 ‘그렇게 하겠다’, ‘가용 자원
을 총동원하여 신속한 인명구조 및 구급활동에 최선을 다해 달라’고 하였다.
 (4) 같은 날 00:12경 피청구인은 재난안전관리본부장 김□□로부터, 2022. 10. 29. 23:55경 김□□
가 주재한 행정안전부 내부 상황판단회의에서 논의된 긴급구조통제단의 재난현장 긴급구조활동 내용과
‘행정안전부장관을 중심으로 신속한 구급과 치료에 만전을 기하라’는 대통령 지시사항을 전화로 보고
받은 뒤, ‘현재 인명구조가 가장 시급한 상황이니 소방청을 도와서 인명구조에 최선을 다하라’는 지시
를 하였다. 재난안전관리본부장 김□□는 상황판단회의 종료 후 간부들과 재난관리주관기관 지정에 관하
여 논의하였고, 재난협력실장 이○○은 2022. 10. 30. 00:20경 사회재난대응정책과에서 이 사건 참사에
대응하도록 지시하였다.
 (5) 같은 날 00:21경 피청구인은 재난안전비서관 양○○에게 전화를 걸어 상황보고를 받았으며,
00:42경 대통령실 위기관리센터에서 열린 대통령 주재 긴급상황점검회의 현장에 있던 직원 전○○와 전
화로 연락을 취하였다.
 (6) 같은 날 00:45경 피청구인은 현장 인근에 도착하였고, 01:05경 현장지휘소에 도착하여 01:09경
‘소방 현장 상황판단회의’에 참여하였다. 피청구인은 현장지휘소 도착 후 소방재난본부장 최○○으로
부터 현장 상황을 보고받고, ‘한명이라도 더 살릴 수 있도록 최선의 노력을 다하고, 원활한 사상자 이송
을 위해 인근 병원 등과 협조해 달라’, ‘경찰과 협업하여 사고 현장을 통제하고 정리해 달라’고 하였
으며, 서울경찰청장 김○○에게 ‘사고 골목 외 주변 다른 골목의 추가 사상자 여부를 확인하고, 주변에
있는 사람들을 즉각 해산시키고 인근 업소의 영업종료를 유도하고 현장 주변과 도로를 통제해 달라’고
하였다.
 (7) 같은 날 01:30경 피청구인은 현장 방문을 종료하고, 01:50경 국무총리 주재 긴급대책회의에 참석
하여 ‘행정안전부를 중심으로 수습하겠다’고 보고하였다. 피청구인은 02:30경 대통령 주재 2차 긴급
상황점검회의에 참석하였으며, 대통령의 지시에 따라 국무총리를 중앙대책본부장으로 하는 중대본이 즉
시 운영되었다.
 나. 판단
 (1) 재난안전법 위반 여부
 (가) 중대본, 중수본을 설치운영하지 않은 부분
 1) 중대본, 중수본의 설치운영 행위의 성격 및 위법성 판단 기준


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중대본과 중수본은 국가의 재난대응 수단 중 하나로, 재난안전법에 설치 근거가 마련되어 있는 대표적
인 재난대응기구에 해당한다. 재난안전법 제2장 제2절은 중대본과 중수본의 설치 및 운영에 관한 법적 근
거를 마련함과 동시에 대규모 재난의 대응복구 등에 관한 사항의 총괄조정 및 필요한 조치, 재난상황의
효율적 관리 및 재난 수습이라는 각 기구의 업무 내용과 중앙대책본부장과 중수본의 장(이하 ‘수습본부
장’이라 한다)의 권한 등에 관하여 규정하고 있다(제14조 내지 제15조의2).
 그런데 재난안전법은 ‘대통령령으로 정하는 대규모 재난’의 대응복구 등에 관한 사항을 총괄조정
하고 필요한 조치를 하기 위하여 중대본을 두는 경우 원칙적으로 행정안전부장관이 중앙대책본부장이 되
도록 하면서도(제14조 제1항, 제3항 본문), 중대본의 구체적인 운영 요건이나 시기에 관하여는 별도로
규정하고 있지 아니하다. 재난안전법 시행령 제13조에서는 ‘대규모 재난’을, 인명 또는 재산의 피해 정
도가 매우 크거나 재난의 영향이 사회적경제적으로 광범위하여 주무부처의 장 또는 지역재난안전대책본
부의 본부장의 건의를 받아 중앙대책본부장이 인정하는 재난(제1호), 또는 그에 준하는 것으로 중앙대책
본부장이 중대본의 설치가 필요하다고 판단하는 재난(제2호)으로 규정하고 있다는 점을 고려하면, 중앙
대책본부장이 재난의 유형과 피해 정도, 피해 확산 가능성 및 현장 상황 등 여러 요인을 종합적으로 고려
하여 중대본의 설치운영 여부 및 시기를 결정할 수 있다고 할 것이다.
 한편, 재난안전법은 재난관리주관기관의 장으로 하여금 재난 발생 또는 그 우려가 있는 경우 중수본을
신속하게 설치운영하도록 하며, 해당 재난관리주관기관의 장이 수습본부장이 되도록 하고 있다(제15조
의2 제1항, 제2항). 재난안전법 제15조의2 제1항의 문언상 재난 발생 또는 그 우려가 있는 경우 재난관
리주관기관의 장이 반드시 중수본을 설치해야 하는 것으로 해석될 여지가 없는 것은 아니다. 그러나 재난
안전법상 재난에 해당하는지 여부와 그러한 재난 발생 시 어떠한 재난대응 수단을 취할 것인지는 재난의
유형, 피해 규모, 피해 수습의 긴급성과 절박성 및 그 수단의 효율성 등을 종합적으로 고려하여 결정할 필
요가 있고, 사회재난에 해당하는지 여부에 행정안전부장관 등의 판단이 개입될 수 있는 점(법 시행령 제2
조 제2호), 행정안전부훈령인 ‘행정안전부 중앙사고수습본부 구성 및 운영 등에 관한 규정’ 제4조에서
도 “그 밖에 행정안전부장관이 필요하다고 인정하는 경우”(제3호)를 중수본의 설치운영 사유에 포함
시키고, 제13조 [별표 3]에서 ‘재난 및 사고의 위험수준을 고려하여’ 중수본 설치 여부를 판단하도록
하는 점 등에 비추어 보면, 중대본의 경우와 마찬가지로 중수본도 기본적으로 재난관리주관기관의 장이
그 설치운영 여부를 결정할 수 있다.
 다만 국민의 생명신체의 안전을 보호하기 위하여 중대본과 중수본의 설치 근거를 마련하고 있는 재난
안전법의 기본취지에 비추어보면, 행정안전부장관과 재난관리주관기관의 장이 중대본과 중수본의 설치
및 운영 여부를 결정할 수 있다 하더라도 그 설치운영의 필요성과 시기에 대한 판단이 현저히 불합리한
때에는 중대본, 중수본 설치운영의 법적 근거를 마련하고 있는 재난안전법에 위반된 것으로 보아야 한
다.
 2) 피청구인이 재난대응기구의 설치운영에 관하여 현저히 불합리한 판단을 하였는지 여부
 가) 피청구인은 서울소방재난본부에 사고 신고가 급증한 2022. 10. 29. 22:15 무렵부터 1시간 이상
지난 시점이자, 소방청에서 행정안전부 중앙재난안전상황실로 이 사건 참사 발생 보고가 이루어진 22:48
경으로부터 30분 이상 지난 23:20 무렵 행정안전부 재난안전비서관 양○○으로부터 카카오톡 메시지를


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통해 이 사건 참사 발생 사실을 처음 보고받았다. 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 시점은 이미 소
방대응 2단계에 상응하는 인명피해가 발생하였던 상황으로, 당시 현장에서는 사상자 구조와 심폐소생술
(CPR) 등 응급조치가 긴박하게 이루어지고 있었으며 구급환자들의 이송이 본격적으로 진행되고 있었다.
 그런데 재난안전비서관 양○○이 피청구인에게 보낸 위 카카오톡 메시지에는 “발생개요: 10. 29.
(토) 22:46경 서울 용산구 이태원로 173-7 해밀턴호텔 옆 골목 일대 행사장 압사사고, 피해 상황(잠
정): (인명)심정지 환자 약 30명 추정, 현재까지 응급처치 중 ※(동원소방력)15대, 59명, 대응상황: 접수
(22:15), 선착대 도착(22:29), 소방대응 1단계 발령(22:43), 2단계발령(23:13), 조치사항: 지자체(서
울시, 용산구) 압사사고 관련 상황관리 철저 지시(22:53)”라는 내용만 포함되어 있어 현장 인근에 있지
않았던 피청구인이 위 보고 내용에만 기초하여 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및 규모 등을 제대로 파
악하고 재난대응 방안을 결정하기에는 한계가 있었던 것으로 보인다.
 피청구인은 2022. 10. 29. 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○에게 ‘재난안전본부장을 중심으로
우리 부가 할 조치들을 신속하게 취하라’고 지시하였고, 2022. 10. 30. 00:12경 재난안전관리본부장
김□□로부터, 2022. 10. 29. 23:55경 김□□가 주재한 행정안전부 내부 상황판단회의에서 논의된 긴급
구조통제단의 재난현장 긴급구조활동 내용과 ‘행정안전부장관을 중심으로 신속한 구급과 치료에 만전
을 기하라’는 대통령 지시사항을 보고받았다. 재난안전관리본부장 김□□는 상황판단회의 종료 후 간부
들과 재난관리주관기관 지정에 관하여 논의하였고, 재난협력실장 이○○은 2022. 10. 30. 00:20경 사회
재난대응정책과에서 이 사건 참사에 대응하도록 지시하였다. 피청구인은 01:05경 현장지휘소에 도착하
여 소방재난본부장 최○○으로부터 현장 상황을 보고받았으나, 당시에는 긴급구조가 마무리되지 않았고
여전히 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및 규모 등이 명확히 파악되지 않았다. 이러한 점을 종합하면, 피
청구인이 다른 대응조치에 우선하여 중대본과 중수본의 설치운영을 쉽게 결정할 수 있었다고 보기 어렵
다.
 당시 현장의 피해 규모와 긴급구조 진행 상황을 면밀히 파악하기 위해서는 피청구인과 관계 부처, 지방
자치단체, 소방, 경찰 등의 긴급구조기관과 긴급구조지원기관과의 의사 연락을 통해 재난 정보 및 구조
상황에 관한 충분한 공유가 필요했던 것으로 보인다.
 물론 피청구인이 이 사건 참사 발생을 보고받은 2022. 10. 29. 23:20 무렵 재난의 원인과 유형, 피해
의 상황 및 규모 등을 제대로 파악하기 어려웠다고 하더라도, 중앙대책본부장의 지위에서 중대본을 구성
운영할 권한이 있는 피청구인으로서는 직접 상황판단회의를 구성운영하고(법 시행규칙 제3조 제2항),
중대본 운영 여부를 판단하는 것이 바람직하였을 수 있다(중앙재난안전대책본부 구성 및 운영 등에 관한
규정 제8조 제2항 제1호). 그러나 상황판단회의의 소집운영은 피청구인이 지정하는 사람이 하는 것도
가능한 점(중앙재난안전대책본부 구성 및 운영 등에 관한 규정 제8조 제1항), 2022. 10. 29. 23:31경
중앙재난안전상황실장 박○○에 대한 피청구인의 지시를 통해 재난안전관리본부장 김□□가 내부 상황
판단회의를 주재한 점, 이 상황판단회의 후 간부들의 논의를 거쳐 행정안전부 사회재난대응정책과를 중
심으로 이 사건 참사를 수습한다는 방침이 정해진 점을 고려하면, 피청구인이 스스로 위와 같은 적극적
조치를 취하지 않은 채 중대본의 운영보다는 실질적 초동대응이 우선되어야 한다고 판단한 것이 현저히
불합리하였다고 단정하기는 어렵다.


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그 밖에, 이 사건 참사 현장에서 일방통행의 유도나 출입통제선 설치, 통행 및 교통 통제가 지체되는 등
긴급구조활동 및 긴급구조지원이 신속하게 이루어지지 못한 측면이 있다고 보이나, 참사 발생 후 119 신
고를 받고 도착한 현장 구조대 및 긴급구조통제단장의 현장지휘 아래 군중밀집 해소를 위한 안내, 밀집된
사람들의 눌림과 끼임 상태 해소, 심폐소생술(CPR) 실시 등 구조가 계속 진행되고 있었고, 피청구인이
이 사건 참사 발생을 인지한 직후인 2022. 10. 29. 23:22경에는 군중의 눌림과 끼임 상태가 해소되어 심
폐소생술의 실시 등 구조와 함께 환자 및 시신의 이송이 이루어졌으며, 피청구인이 현장지휘소에 도착하
기 전까지 소방의 요청에 따라 경찰의 교통기동대, 차량 및 의무경찰 8개 중대 등이 지원되었던 점을 고
려하면, 피청구인이 이 사건 참사 발생 인지 후 곧바로 중대본과 중수본을 설치운영하지 않아서 긴급구
조 및 긴급구조지원 활동이 본래의 기능을 제대로 수행할 수 없었다고 단정하기 어렵다.
 나) 앞서 본 바와 같이 이 사건 참사 발생 전에는 주최자가 없는 지역축제 또는 행사에서의 안전관리계
획 수립점검에 관한 명시적 근거규정이 없었고, 다중밀집사고가 재난안전법령상의 법정 재난의 유형으
로 명확히 규정되어 있지 않았다.
 재난안전법 시행령 제3조의2 [별표 1의3]에서 재난관리주관기관이 분명하지 않은 경우 행정안전부장
관이 관장 사무와 피해 시설의 기능, 재난 및 사고 유형 등을 고려해 재난관리주관기관을 정하도록 하고
있었으나, 이 사건 참사는 피청구인이 행정안전부장관으로 취임한 지 약 5개월 만에 발생한, 전례를 찾기
어려운 대규모 사회재난이었고, 앞서 살핀 바와 같이 피청구인이 발생한 재난의 원인과 유형, 피해의 상
황 및 규모 등을 제대로 파악하는 데 장소적시간적 한계가 있었던 점에 비추어 보면, 피청구인이 재난관
리주관기관의 지정 및 중수본 설치의 필요성에 관한 판단을 의도적으로 회피하였다고 보기는 어렵다.
 한편 피청구인은 재난정보의 수집전파, 상황관리, 재난발생 시 초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행하
기 위하여 상시 중앙재난안전상황실을 운영하였고(법 제18조 제1항 제1호), 2022. 10. 29. 23:31경 중
앙재난안전상황실장 박○○에게 ‘재난안전관리본부장을 중심으로 우리 부가 할 조치들을 신속하게 취
하라’고 지시하였으며, 이에 따라 23:44경 수습지원과장 안○○는 서울 인근에 있던 수습지원과 사무관
을 현장상황관리관으로 파견하는 지시를 하였고 세종시에 있던 직원들도 현장상황관리관으로 파견되었
다. 23:55경 재난안전관리본부장 김□□가 주재한 행정안전부 내부 상황판단회의 종료 후 간부들의 논의
를 거쳐 2022. 10. 30. 00:20경 행정안전부 사회재난대응정책과를 중심으로 이 사건 참사 수습을 하기
로 기본 방침이 정해졌고, 00:50경에는 용산구청에 현장상황관리관이 도착하였으며, 중앙재난안전상황
실에서는 국가재난관리시스템(NDMS)을 통한 지시사항 전파 및 정보 공유, 팩스(FAX)를 통한 소방경
찰의 상황보고 접수가 계속되었다. 이를 통해 재난발생 현황 파악, 관계기관의 대처상황 파악, 내부보고,
관계기관의 협력체계 유지 등 초동조치 단계에서 중대본과 중수본이 수행하는 역할 내지 기능이 일정 부
분은 실질적으로 수행된 것으로 보인다. 나아가 같은 날 01:50경 피청구인이 국무총리 주재 긴급대책회
의에 참석하여 행정안전부를 중심으로 한 수습에 관하여 보고한 점, 곧이어 02:30경 대통령이 주재하는
긴급상황점검회의에서 국무총리를 중앙대책본부장으로 한 중대본 운영이 결정된 점, ‘행정안전부 중앙
사고수습본부 구성 및 운영 등에 관한 규정’ 제14조 제1호에서 범정부 차원의 통합대응이 필요한 경우
중수본을 중대본으로 확대 운영할 수 있도록 하고 있는 점을 종합하면, 비록 중대본의 운영이 피청구인
자신의 적극적 조치로 이루어진 것은 아니라고 하더라도 중수본에서 할 수 있었던 재난대응이 중대본 운


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영의 형태로 이행되었다고 보이고, 피청구인의 상황 판단이 현저히 불합리하여 중대본의 운영이 지연됨
으로써 재난대응에 부정적인 결과가 초래되었다고 단정하기 어렵다.
 다) 재난안전법 제15조 제1항, 제15조의2 제4항은 중앙대책본부장 및 수습본부장으로 하여금 관계
재난관리책임기관의 장에게 행정 및 재정상의 조치, 소속 직원의 파견, 그 밖에 필요한 지원을 요청할 수
있도록 하고, 이 경우 요청을 받은 관계 재난관리책임기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따르도록
하고 있다.
 그런데 재난안전법은 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 간 공조체제 유지를 위한 협력이 가능하도록
긴급구조통제단장에 대하여도 중앙대책본부장 및 수습본부장과 유사한 권한을 부여하고 있으므로(제49
조 제3항, 제50조 제3항, 제51조 제2항, 제52조 등), 긴급구조통제단장은 현장지휘를 통해 긴급구조기
관과 긴급구조지원기관 간 협력을 도모할 수 있다. 따라서 중앙대책본부장 및 수습본부장의 권한 행사가
없는 경우 긴급구조에 있어 기관 상호간 협력이 불가능해진다고 볼 수는 없다.
 라) 이 사건 참사는 159명의 사망자와 320명의 부상자가 발생한 대규모 사회재난으로 지역경찰 및 소
방, 의료지원단, 지방자치단체와의 통합대응이 요구되는 사건이다. 따라서 재난안전법이 예정한 대표적
재난대응기구인 중대본과 중수본을 신속하게 설치운영할 필요성이 있었다고 볼 수 있고, 이에 관한 피청
구인의 판단이 바람직하지 못하였다는 지적도 있다. 그러나 앞서 본 피청구인의 이 사건 참사 발생 인지
후 대응조치, 재난 대응 관련 규정 및 피청구인의 지시에 따른 행정안전부의 수행 업무와 그 내용, 중대본
설치에 소요된 시간 등에 비추어 보면, 피청구인이 의도적으로 위 재난대응기구의 설치 및 운영을 회피하
였다고 보기는 어렵고, 이 사건 참사 발생 당시 제한된 정보에 기초하여 긴급한 상황판단이 필요하였던
점을 고려할 때 피청구인의 판단이 현저히 불합리하여 사회적 타당성을 잃은 정도에 이르렀다고 보기도
어렵다. 따라서 피청구인이 이 사건 참사에 관한 재난대응기구로서 중대본과 중수본을 보다 신속하게 설
치운영하지 않음으로써 재난안전법 제14조와 제15조의2를 직접 위반한 것으로 볼 수 없다.
 청구인은 피청구인이 중앙대책본부장의 권한에 관한 재난안전법 제15조를 위반하였다는 주장도 하나,
재난안전법 제15조는 중앙대책본부장이 관계 재난관리책임기관의 장에게 행정 및 재정상의 조치, 소속
직원의 파견, 그 밖에 필요한 지원을 요청하거나 수습본부장 등을 지휘할 수 있도록 한 규정으로, 피청구
인을 중앙대책본부장으로 하는 중대본이 운영되지 않은 이 사건에서는 직접적으로 문제되지 아니한다.
 (나) 그 밖의 사후 재난대응 조치 부분
 1) 현장 대응에 관한 부분
 이 사건 참사 현장에서 이루어진 긴급구조 및 긴급구조지원과 관련하여 피청구인이 현장지휘권을 제대
로 행사하지 아니하고 부실한 재난대응을 하여 결과적으로 재난안전법 제4조 제1항에 따른 책무 및 제6
조에 따른 재난업무에 관한 총괄조정 의무를 위반하였는지에 대하여 살펴본다.
 가) 재난안전법은 긴급구조에 관한 사항의 총괄조정이나 역할분담, 지휘통제를 위하여 소방청에 중
앙긴급구조통제단을, 시도 소방본부에 시도긴급구조통제단을, 시군구의 소방서에 시군구긴급구조통
제단을 각 두도록 하고(제49조, 제50조), 긴급구조통제단장이 재난 현장에서의 긴급구조활동을 지휘하
도록 하고 있다(제52조).
 이에 따르면, 재난 현장에서는 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관의 인력장비의 배치와 운용, 긴급구


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조지원기관 및 자원봉사자 등에 대한 임무의 부여, 사상자의 응급처치 및 의료기관으로의 이송, 현장 접
근 통제, 현장 주변의 교통정리, 그 밖에 긴급구조활동을 효율적으로 하기 위하여 필요한 사항 등에 관하
여 시군구긴급구조통제단장이 1차적 현장지휘 권한을 가지며(법 제52조 제1항), 시도긴급구조통제단
장과 중앙긴급구조통제단장은 필요하다고 인정하면 직접 현장지휘를 할 수 있다(법 제52조 제3항, 제4
항). 또한 시도긴급구조통제단장과 시군구긴급구조통제단장은 긴급구조를 위하여 필요하면 긴급구조
지원기관의 장에게 소속 긴급구조지원요원을 현장에 출동시키거나 긴급구조에 필요한 장비물자를 제공
하는 등 긴급구조활동을 지원할 것을 요청할 수 있고 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 즉
시 요청에 따라야 한다(법 제51조 제2항). 현장에서 긴급구조활동을 하는 긴급구조요원과 긴급구조지원
요원 등은 현장지휘를 하는 긴급구조통제단장의 지휘통제에 따라야 한다(법 제52조 제5항).
 한편, 재난안전법 시행령 제59조 제1항은 여러 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관이 공동 대응하는
재난에 대한 현장지휘는 행정안전부령으로 정하는 ‘표준현장지휘체계’에 따르도록 하는데, 행정안전
부령인 ‘긴급구조대응활동 및 현장지휘에 관한 규칙’ 제11조 제1호 [별표 2]에 따르면, 지휘통제, 비
상경고, 대중정보, 상황분석, 구조진압, 재난통신에 있어 소방청이 책임기관, 경찰청 등이 지원기관이고,
응급의료에 있어서는 보건복지부가 책임기관, 소방청 등이 지원기관이며, 현장 통제에 있어서는 경찰청
이 책임기관, 소방청 등이 지원기관에 해당한다.
 나) 이와 같이 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관의 인력장비의 현장 배치운용이나 현장 접근 통제,
현장 주변 교통정리 등 재난 현장에서의 긴급구조활동에 있어서는 각급 긴급구조통제단장의 현장지휘에
따라야 하는 점은 재난안전법령상 명확하다. 실제 이 사건 참사 현장에서 위 법령에 근거하여 중앙긴급구
조통제단장이 긴급구조에 관한 사항의 총괄조정 역할을 수행하였으며, 이 과정에서 피청구인은 그로부
터 상황보고를 받고 소방에서 할 수 있는 모든 조치를 다하고 신속한 인명구조 및 구급 활동에 최선을 다
해 달라는 요청을 하였다.
 다) 재난안전법에서 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 사이의 역할 분담과 현장지휘통제 및 협력 관
계를 상세히 규정하고 있는 것과는 달리, 긴급구조의 현장지휘와 관련된 행정안전부장관의 권한에 대한
직접적인 규정은 찾아볼 수 없다. 정부조직법은 각 행정기관의 장에게 소관사무를 통할하고 소속공무원
을 지휘감독하는 일반적인 지휘감독권을 부여하고(제7조 제1항), 소속청에 대하여는 ‘중요정책수립’
에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있도록 하고 있는데(제7조 제4항), 이에 따라 행정안전부장관이
그 소속의 경찰청장 및 소방청장을 지휘하는 데 필요한 사항을 규정하고 있는 ‘행정안전부장관의 소속
청장 지휘에 관한 규칙’(행정안전부령)은 중요정책사항 등의 승인 및 보고, 예산에 관한 사항, 법령 질
의 등에 관한 사항만을 규정하고 있다. 이 사건 참사와 관련한 긴급구조활동은 중요정책수립 등 정부조직
법령에 따른 지휘 사항에 해당하는 것으로 보기 어려우므로, 이를 행정안전부장관이 소방청장과 경찰청
장을 직접 지휘할 수 있는 근거 규정으로 삼기는 어렵다.
 라) 한편, 이 사건 참사 대응 과정에서 긴급구조통제단장에 의한 현장지휘 및 긴급구조기관과 긴급구
조지원기관 간 협력이 재난안전법령이 정한 바에 따라 원활하게 이루어지지 않은 부분이 있었다고 하더
라도, 피청구인이 2022. 10. 30. 00:03경 소방청장 직무대리 남○○에게 전화를 걸어 ‘정부차원에서
현장 활동을 지원해 줄 수 있는 방안’을 물었을 때 ‘사고현장 직접 확인’을 요청받은 외에 구체적인


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협력 요청을 받은 바 없고, 01:09경 현장지휘소에서 상황판단회의를 할 당시에도 소방재난본부장이나 서
울경찰청장으로부터 특별한 협력 요청을 받은 바가 없는 이상, 피청구인이 현장에서 보다 적극적구체적
인 현장지휘감독에 나아가지 않았다는 이유로 곧바로 재난안전법 제4조 제1항에 따른 책무 및 제6조에
따른 총괄조정의무를 이행하지 않았다고 보기는 어렵다.
 2) 중앙재난안전상황실 설치운영 및 국가재난관리시스템(NDMS)의 활용 부분
 가) 피청구인은 재난정보의 수집전파, 상황관리, 재난발생 시 초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행하기
위하여 상시 중앙재난안전상황실을 설치운영하였다(법 제18조 제1항 제1호, 행정안전부와 그 소속기관
직제 제16조 제3항, 제18조, 중앙재난안전상황실 운영규정 제3조, 제4조, 제6조).
 중앙재난안전상황실 상황담당관은 2022. 10. 29. 22:48경 이 사건 참사 발생을 인지한 후 내부 기준
에 따라 긴급문자(크로샷)를 단계별로 발송하였고, 22:53경 국가재난관리시스템(NDMS)을 통하여,
‘서울 용산구 압사사고 관련 상황관리 철저’라는 제목 하에 서울특별시, 용산구를 수신자로 하여 소방
청 및 지방자치단체로부터 입수한 재난정보를 공유하는 한편 상황 관리 및 전파, 재난상황 보고를 요청하
는 문건을 송부하였다.
 피청구인은 이 사건 참사 발생을 인지한 후 2022. 10. 29. 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○의
전화를 받아 상황 파악 및 재난안전관리본부장을 중심으로 필요한 조치를 시행하도록 지시하였고, 중앙
재난안전상황실은 소방청의 구조보고, 경찰청의 상황보고 등 현장 상황을 지속적으로 취합하는 한편, 대
통령 지시사항 등을 유관기관에 전파하고 주요 조치를 상황일지에 기록하는 등 재난정보의 수집전파, 상
황관리, 초동조치 및 지휘 등에 필요한 업무를 수행하였다.
 나) 피청구인은 재난관리업무를 효율적으로 추진하기 위하여 재난관리정보통신체계를 구축운영할 수
있다(법 제74조 제1항). 그리고 ‘중앙재난안전상황실 운영 규정’(행정안전부예규)은 중앙재난안전상
황실장이 재난상황을 분석하여 관계 재난관리책임기관의 지원이 필요하거나 신속한 수습을 위하여 필요
한 경우에 관계기관에 이를 통보 또는 대응지시할 수 있도록 하고, 이러한 통보 또는 대응지시 등은 원칙
적으로 국가재난관리시스템(NDMS)을 활용하여 이루어지도록 규정하고 있다(제11조 제3항, 제4항).
 앞서 살핀 바와 같이 중앙재난안전상황실은 2022. 10. 29. 22:53경 국가재난관리시스템을 통하여 재
난정보를 공유하는 등의 문건을 송부하였다. 행정안전부는 2022. 10. 30. 00:09경 ‘핼러윈 행사장 안
전조치 철저 지시’라는 제목하에 다수 지방자치단체를 수신자로 하여 행사장 안전점검 및 안전조치 등
대응을 지시하는 문건을 송부하였으며, 곧이어 ‘[실제] 대국민통합발령 [교통통제]승인요청 [용산
구]’라는 제목하에 서울특별시, 용산구 등을 수신자로 대응지시 문건을 송부하였다. 같은 날 00:16경에
는 전국 지방자치단체 및 유관기관에 대통령의 1차 지시사항을 전달하는 등, 2022. 10. 29. 22:20경부
터 2022. 10. 30. 02:30 중대본이 운영되기 전까지 행정안전부 및 여러 지방자치단체 사이에 총 35건
(행정안전부 송신 5건, 행정안전부 수신 11건, 지방자치단체 사이 송수신 19건)의 상황보고, 대응지시
등이 교신되었다. 위와 같은 국가재난관리시스템을 통한 문서 수발내역에 비추어 보면, 국가재난관리시
스템의 구축운영이 현저히 부실하게 이루어졌다고 보기 어렵다.
 다) 이러한 점들에 비추어 보면 피청구인이 중앙재난안전상황실의 설치운영에 관한 재난안전법 제18
조나 재난관리정보통신체계의 구축운영에 관한 재난안전법 제74조를 위반하였다고 볼 수 없다.


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(2) 국가공무원법상 성실의무 위반 여부
 이 사건 참사와 같은 다중밀집사고는 재난안전법상 재난관리주관기관이 사전에 명확하게 규정되어 있
지 않을 뿐만 아니라 제4차 기본계획이나 이 사건 집행계획상 유형화된 재난의 예방대비대응 및 복구의
기준이 정해져 있지 않고, 주최자가 있는 지역축제에 적용되는 안전관리계획의 수립점검(법 제66조의
11), 매뉴얼(법 시행령 제73조의9 제5항) 등을 유추하여 적용할 수 있는지와 관련한 확립된 기준도 없
어, 이 사건 참사 발생 당시 다른 재난의 경우와 동일한 수준의 체계적인 재난관리가 이루어질 것을 기대
하기 어려웠다.
 또 이 사건 참사와 관련하여 피청구인이 행한 전반적인 재난대응 조치에 대한 고려 없이 피청구인의 통
화 횟수나 통화 시간이 충분하지 않다는 점만으로 피청구인이 필요한 지휘나 적절한 지시를 불성실하게
하였다고 단정할 수 없다. 재난 현장에서의 긴급구조에 관하여 각급 긴급구조통제단장의 현장지휘(법 제
52조) 및 총괄조정권한(법 제49조 제1항, 제50조 제1항)이 재난안전법상 명확하게 규정되어 있는 이
상, 이 사건 참사의 긴급구조 현장에서 발생한 혼란을 피청구인이 재난대응을 위한 최선의 노력을 다하지
않은 결과라고 볼 수는 없다.
 피청구인에게 이 사건 참사 상황에 대한 구체적 상황 보고가 즉각적으로 이루어지지 못하여 피해 상황
에 대한 인식이 늦어진 측면이 있으나, 이는 2021년에 변경된 재난 대응 체계에서 일반적으로 소방의 대
응기준에 연동하여 대응 1 내지 3단계를 운영하고, 그 다음에 장차관에 대한 직접 보고가 이루어지도록
함에 따른 보고 절차상의 한계도 그 영향을 미친 것으로 보인다. 사후적인 평가의 관점에서는 피청구인이
이 사건 참사 상황을 보다 신속하고 정확하게 파악한 후 더욱 적극적이고 효율적인 재난대응 조치를 하였
더라면 인명피해를 조금이라도 줄일 수 있었다고 볼 여지가 있다. 그러나 인정 사실에서 본 바와 같이 피
청구인이 이 사건 참사 발생을 보고받은 후 참사 현장으로 이동하는 과정에서 관계기관의 보고를 받고 그
보고 내용에 기초하여 지시 및 협력요청을 계속하였던 이상, 피청구인의 재난대응 방식이 정부의 정책과
행정에 대한 공적 신뢰를 현저히 해할 정도로 직무를 불성실하게 수행하였다거나 유기한 경우에 해당한
다고 평가하기는 어렵다. 직무집행의 결과가 기대에 미치지 못하였다는 이유로, 피청구인이 직무 수행을
태만하게 하여 국가공무원법 제56조에 따른 성실의무를 위반하였다고 볼 수 없다.
 (3) 헌법상 기본권 보호의무 위반 여부
 (가) 기본권 보호의무의 판단내용 및 심사기준
 국가는 국민의 생명신체의 안전이 위협받거나 받게 될 우려가 있는 경우 이를 지키기 위해 필요한 적
절하고도 효율적인 조치를 취할 의무가 있다. 이 사건 참사는 대규모 사회재난으로 그로 인해 국민의 생
명신체에 대한 위험이 초래되었음이 명백하므로, 국가는 헌법과 법률에 근거하여 사회재난에 대응할 필
요하고 적절한 조치를 취함으로써 국민의 생명‧신체의 안전에 관한 기본권을 보호해야 할 포괄적 의무를
가진다.
 그러나 국가에 국민의 생명신체의 안전을 보호할 포괄적 의무가 있다고 하더라도 이것이 곧바로 특정
한 수단과 방법을 동원할 의무가 있음을 의미하는 것은 아니다. 국민의 생명신체의 안전을 언제 어떠한
방법으로 보호할 것인가와 같은 이행의 구체적인 방법과 시기는 재난의 정도, 피해 확산 가능성, 현장 상
황 및 효율성 등 여러 요인을 감안하여 결정되어야 한다. 국가가 국민의 생명신체의 안전을 보호할 의무


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를 진다하더라도 국가의 보호의무를 입법자로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야 할 것인가 하는
문제에 대하여 헌법재판소는 제한적으로만 보호의무의 이행을 심사할 수 있는 것이다(헌재 2008. 12.
26. 2008헌마419등 참조). 따라서 국가가 국민의 생명신체의 안전을 보호할 의무를 다하였는지 여부를
헌법재판소가 심사할 때에는, 국민의 생명신체의 안전을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황인데도 국가
가 아무런 보호조치를 취하지 않았든지 또는 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 조치에 그치는 등 적
절하고 효율적인 보호조치를 하지 않았음이 명백한 경우에 한하여 국가의 기본권 보호의무 위반을 확인
할 수 있다.
 (나) 기본권 보호의무 위반 여부
 앞서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 이후 이루어진 재난상황 관련 보고 및 지시
내용과 전반적인 재난대응 과정을 종합하여 볼 때, 재난대응기구로서 중대본 및 중수본의 설치 및 운영에
관한 피청구인의 판단이 현저히 불합리하였다고 보기는 어렵다. 또한 국민의 생명신체의 안전을 보호하
기 위한 조치가 필요한 상황이었음에도 피청구인이 아무런 보호조치를 취하지 않거나, 적절하고 효율적
인 보호조치가 분명히 존재하는 상황에서 피청구인이 이를 이행하지 않은 것이 명백한 경우에 해당한다
고 볼 수도 없다. 이 사건 참사 발생 직후 사망자와 부상자의 신속한 이송 및 유족에 대한 정보제공 등 인
도적 처우 내지 예우가 충분히 이루어졌다고 보기 어려운 점이 있으나, 사상자의 응급처치 및 의료기관으
로의 이송은 각급 긴급구조통제단장의 현장지휘에 따르는 것이어서(법 제52조 제2항 제5호), 위와 같은
이유로 피청구인이 기본권 보호의무를 위반하였다고 보기는 어렵다.
 그 밖에 재난지역에 대한 국고보조 등의 지원에 관한 사항을 규정한 재난안전법 제66조는 국가와 지방
자치단체에 재난의 복구, 피해자에 대한 상담활동 지원 등을 할 수 있도록 하고 있으므로 국가와 지방자
치단체 모두 그 지원의 주체가 될 수 있고, 대통령은 이 사건 참사 다음 날인 2022. 10. 30. 서울특별시
용산구를 특별재난지역으로 선포하였으며, 중대본은 2022. 10. 31. 사망자의 장례비 및 유족과 부상자에
대한 구호금 지원, 합동분향소 설치 등 조치를 발표하였고, 2022. 11. 30. ‘유가족 협의회’ 등 지원을
위한 ‘행안부 지원단’ 설치를 발표하였다. 이러한 점 등을 고려하면, 피청구인의 사후 대응이 국민의
기본권 보호의무 위반으로 평가할 정도에 이르렀다고 보기는 어렵다.
 (4) 소결
 이 사건 참사의 경과나 피해 규모 등에 비추어 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 후 피해를 최소
화할 수 있는 최선의 조치를 하였다고 보기는 어렵고, 재난대응에 관한 국민의 기대에 부응하지 못하였다
고 볼 여지는 있다. 그러나 규범적 심판절차인 탄핵심판절차의 판단기준이 되는 헌법과 법률의 관점에서
보았을 때, 피청구인이 행한 재난대응의 적절성 평가와는 별개로, 이 사건 참사 발생 이후 피청구인이 행
한 사후 재난대응 조치가 재해의 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 할 국가의 의무를 규
정한 헌법 제34조 제6항, 이를 구체화한 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제14조, 제15조, 제15조의2,
제18조, 제74조를 위반하였다고 보기는 어렵고, 나아가 국민의 기본권 보호의무의 근거가 되는 헌법 제
10조, 공무원의 성실의무에 관한 헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제56조를 위반하였다고 볼 수 없다.
6. 피청구인의 사후 발언에 관한 판단
 가. 국가공무원법상 품위유지의무


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(1) 헌법 제7조 제1항은 국민주권주의와 대의민주주의를 바탕으로 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사
자’로 규정하고 공무원의 공익실현의무를 천명하고 있고(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조), 공무원
의 공익실현의무는 국가공무원법 등 법률을 통해 구체화되고 있다.
 국민으로부터 널리 공무를 위탁받아 국민 전체를 위해 근무하는 공무원의 지위를 고려할 때 공무원의
품위손상행위는 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로, 모든 공무원은
국가공무원법 제63조에 따라 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다. 여
기서 ‘품위’는 공직의 체면, 위신, 신용을 유지하고, 주권자인 국민의 수임을 받은 국민 전체의 봉사자
로서의 직책을 다함에 손색이 없는 몸가짐을 뜻하는 것으로서, 직무의 내외를 불문하고, 국민의 수임자로
서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두20079
판결 참조). 구체적으로 어떠한 행위가 품위손상행위에 해당하는가는 그 수범자인 평균적인 공무원을 기
준으로 구체적 상황에 따라 건전한 사회통념에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2017. 11. 9. 선고 2017
두47472 판결 참조).
 (2) 행정각부의 장은 국무위원인 동시에 고도의 정책결정 업무를 담당하는 정무직 공무원으로(국가공
무원법 제2조 제3항 제1호 나목, 정부조직법 제12조 제3항), 통치기구와 집행기구를 연결하는 가교 역할
을 한다. 행정각부의 장의 직무집행에 있어 대외적인 발언은 행정각부의 공식적 입장을 표시하는 것이 되
므로 원칙적으로 객관적 사실에 근거하여야 한다. 그러나 직무의 성격상 정책 판단에 관한 의견표명 또는
검토 중이거나 검토 예정인 미확정 사안에 관한 정보 제공 등이 대외적으로 요청되거나 필요한 경우가 다
수 있고, 이는 국민의 알 권리 보장, 사회적 합의의 도출, 다른 국가기관과의 협력이나 견제균형을 위한
전제가 되므로, 행정각부의 장의 의견 표명이 품위손상행위로서 탄핵사유가 되는지 여부는 신중히 판단
할 필요가 있다. 따라서 행정각부의 장의 직무집행에 있어 발언 등 일정한 표현행위가 국가공무원법 제63
조를 위반하여 탄핵사유에 해당하는지 여부가 문제되는 경우에는, 발언 등의 단편적 구절에 국한될 것이
아니라 전체적인 내용을 살펴, 문제된 발언 등의 통상적 의미, 용법, 문제된 발언 등이 사용된 문맥과 표현
의 전(全)취지, 표현의 대상과 상대방, 표현의 경위와 사회적 맥락 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이
고, 그에 따라 그러한 발언 등이 정부나 소관사무집행에 대한 국민의 신뢰를 실추시키거나 파면을 정당화
할 정도로 재난 및 안전관리 행정의 기능을 훼손하는 행위인지 여부를 판단하여야 한다.
 (3) 탄핵심판절차는 대상자의 형사상 책임을 묻거나 반대로 이를 면제하기 위한 제도가 아니므로, 대
상자의 행위가 품위유지의무를 위반한 것인지 여부는 해당 행위가 형사상 범죄를 구성하는지 여부와는
별개로 판단되어야 한다.
 나. 피청구인의 발언 내용
 (1) 이 사건 참사 원인에 관한 부분
 피청구인은 2022. 10. 30. 긴급 현안 브리핑에서 ‘당일에 사람이 몰릴 것으로 예상이 됐었는데 이번
주말에 현장에 소방이나 경찰이 배치됐는지’에 관한 취재진의 질문에 “그 다음에 오늘 많은 인파가 몰
릴 것이 예상된다, 라고 말씀을 하셨는데, 저희가 파악하기로는 예년의 경우하고 그렇게, 물론 이제 코로
나라는 게 풀리는 상황이 있었습니다마는 그전과 비교했을 때 특별히 우려할 정도로 많은 인파가 모였던
것은 아니고, 다만 무슨, 지금 저희가 이제 사고 수습이 최우선이기 때문에 사고 수습을 먼저 하고 사고원


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