四川省攀枝花市东区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川0402行初8号
原告攀枝花市良鸿商贸有限责任公司，住所地攀枝花市东区新铁2村34号（炳草岗大桥桥北）。
法定代表人王文坤，该公司董事长。
委托代理人代渠阳，北京市中伦文德（成都）律师事务所律师。
委托代理人陈琳，女，1987年6月18日出生，汉族，系攀枝花市良鸿商贸有限责任公司职工，住攀枝花市东区。
被告攀枝花市住房和城乡规划建设局，住所地攀枝花市东区泰隆商务大厦东楼十一楼。
法定代表人刘志君，该局局长。
委托代理人陈明东，四川攀法律师事务所律师。
委托代理人苏成明，男，1967年1月18日出生，汉族，攀枝花市住房和城乡规划建设局局属市房管局市场科科长，住攀枝花市东区。
第三人四川华庆建设有限公司，住所攀枝花市江南二路二村春华小区4号楼。
法定代表人张云，该公司总经理。
委托代理人张超，女，1979年10月25日出生，汉族，系四川华庆建设有限公司职工，住北京市西城区，现住攀枝花市东区。
原告攀枝花市良鸿商贸有限责任公司（简称：良鸿公司）诉被告攀枝花市住房和城乡规划建设局（简称：市住建局）行政许可一案，诉讼过程中，本院依法追加四川华庆建设有限公司（简称：华庆公司）为本案第三人参加。本院依法于2016年1月7日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政案件合议庭组成人员及书记员告知书等。本院依法组成合议庭，于2016年2月25日、3月16日公开开庭审理了本案。原告良鸿公司的委托代理人代渠阳、陈琳，被告市住建局的委托代理人陈明东、苏成明，第三人华庆公司的委托代理人张超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年11月14日，被告市住建局作出《商品房预售许可证》，许可四川华庆建设有限公司开发的“华庆·萧邦”项目商品房公开预售。
原告良鸿公司诉称，2008年，原告作为钢材供应商给第三人四川华庆建设有限公司开发的华庆·萧邦房地产项目供应钢材。第三人因拖欠原告货款被原告起诉，最终经四川省高级人民法院终审判决第三人需清偿原告货款847.5万元。在取得生效判决书后，原告依法申请攀枝花市中级人民法院查封第三人华庆·萧邦房地产项目所在的土地使用权，法院为此也下达了查封前述土地使用权的民事裁定书。
最高人民法院、国土资源部、建设部联合发布法发[2004]5号《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（以下简称《通知》）第二十二条规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封，仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的，对有关的国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理”。
在前述土地使用权被依法查封期间，被告在未告知和征得原告同意的情况下擅自为第三人华庆·萧邦房地产项目办理了《商品房预售许可证》，并协助第三人在非常短的时间内将所有房源备案登记在其他第三人名下。被告的行为严重损害了原告的合法权益。现请求：确认被告对四川华庆建设有限公司开发华庆·萧邦房地产项目办理《商品房预售许可证》的行政行为违法。
原告良鸿公司向本院提交了下列证据：1、（2012）川民终字第381号《民事判决书》，证明原告在诉讼过程中依法向法院申请了土地查封；（2015）川行终字第118号《行政裁定书》、（2013）攀执字第16-9号《执行裁定书》、《情况说明》，证明华庆公司的土地被查封后被告还为第三人办理房屋预售许可证，被告行政行为违法；2、2012年10月22日攀枝花市政府有份会议纪要，住建局向市政府申请办理按揭土地房屋预售许可证问题，被告是知晓的；3、《对四川华庆建设有限公司“华庆﹒萧邦”项目2011年3月至2015年2月期间财务收支涉案专款审计报告》，证明第三人没有任何偿还能力，是被告造成的损失。
被告市住建局质证认为，1、对《民事判决书》真实性、合法性没有异议，但与本案没有关联；被告没有收到法院送达《执行裁定书》，真实性、合法性没有异议，但与本案没有关联，被查封后的土地依然可以办理许可证，其物权并没有转移，只是预防一房二卖的行为。2、会议纪要是原告第一次起诉市政府，经过二审法院认为是抽象行为；为了推进项目进行，同时也是为了维护社会稳定，被告才依法按照《城市商品房预售管理办法》的规定办理房屋预售许可证。3、审计报告只是预审计报告，权属还没有发生，原告为什么当初不一起申请查封房屋、土地。《通知》有规定，原告查封的土地也不正确。
第三人华庆公司质证认为，同意被告的质证意见。原告是第二债权人。
被告市住建局辩称，原告对《通知》第二十二条的规定做了片面理解，结论错误。
1、被告作为办理商品房预售许可证的机关所依据的是《商品房预售管理办法》，该办法第五条规定了商品房预售应当符合的条件是：（一）已交付了全部土地出让金，取得了土地使用权证书;（二）持有建设工程规划许可证和施工许可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到了建设总投资的25%以上，并已经确定了施工进度和竣工交付日期。该办法第七条规定了开发企业申请预售许可，应当提交的证件和材料是：（一）商品房预售申请表；（二）开发企业的《营业执照》和资质证书；（三）土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证；（四）投入开发建设的资金占工程总投资的比例符合规定的证明；（五）工程施工合同及工程施工进度的说明；（六）商品房预售方案。
从以上条款看，并未对法院查封土地使用权后，管理机关不能办理商品房预售许可证做出强制性的规定。被告根据《商品房预售管理办法》，在申请人华庆公司提供符合规定的证件和资料下，为其办理商品房预售许可证并未违反该办法的规定。
2、《通知》的规定看，土地、房产分属两个部门管理，土地使用权和房屋所有权属于两个权属。原告申请人民法院查封土地使用权，仅体现了原告申请人民法院对债务人的土地使用权的权利进行了限制，并没有对债务人房屋所有权进行限制。作为分管房屋登记管理机关的被告没有义务和权利要求原告申请人民法院对他人的房屋进行查封，是否查封土地上的房屋应当由原告自己决定。更何况《通知》并未对查封土地使用权后，不能办理商品房预售许可证方面的问题做出具体的禁止性规定。
现行法律并未明确规定查封土地使用权的期间不能办理商品房预售许可证。法院的查封，在本质上属于诉讼中的保全措施，通过对物的交换价值的控制，来实现债权人的债权，法院查封不动产的功能和效果在于保护债权人的利益、保证执行程序的进行，而非绝对禁止土地使用权人对其土地的利用和开发。事实上，被告在华庆公司提交合法手续后办理了预售许可证，并未影响到原告对土地使用权的查封，时至今日，土地使用权的查封依然存在，被告办理的预售许可证，并未导致原告所申请人民法院查封的土地权属发生变更。
综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告市住建局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：《四川省商品房预售许可申请表》、四川华庆建设有限公司《企业法人营业执照（副本）》、《暂定资质证书》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《国有土地使用权证》、《攀枝花市商品房预售工程质量备案表》、《攀枝花市预售商品房工程进度情况》、四川华庆建设有限公司《华庆.萧邦商品房预售方案》、《预售房监管协议书》、《建设工程施工合同》、《房地产开发项目手册》（含规划设计方案、总平面图、分层平面图、剖面图、项目概况、项目前期情况、项目实施条件情况、项目实施情况、项目单栋工程进度记录、项目设施配套情况、项目竣工情况）、华庆.萧邦《前期物业管理合同》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、《房屋（预测）栋楼盘信息表》、《房屋面积预测绘报告》、《攀枝花市人防工程易地建设审批表》、攀枝花市公安消防支队《建设工程消防设计备案检查情况》、《商品房预售许可证》，证明规建局办理预售许可证符合《城市商品房预售管理办法》的规定，不存在违法行政的情形。
原告良鸿公司质证认为，对被告提供的事实证据、程序证据的真实性、合法性、关联性均不认可；被告出示的证据只是符合形式要件，被告的证据不能证明其行政行为是否合法。
第三人华庆公司质证认为，对被告出示的证据没有异议，第三人是按照被告的要求提供办理预售许可证的资料，被告依法为第三人办理了房屋预售许可证。
第三人华庆公司述称，第三人是按照被告的要求提供资料并办理房屋预售许可证。此项目是亏损的，该土地已经被抵押、轮候查封。
第三人华庆公司无其他证据提交。
经庭审质证，本院对本案当事人提交的证据作出以下确认：原告提交的证据内容真实、形式合法，存在关联，能够证明其在法定期限内提起诉讼，主体适格。被告提交的证据，内容真实、形式合法，存在关联，具有证明力。本院予以采信。
经审理查明，第三人华庆公司开发的“华庆·萧邦”项目是攀枝花市中心危旧房改造项目之一。2011年4月，华庆公司用项目土地使用权作抵押向攀枝花市盐边县天友汇通小额贷款股份有限公司借款3000万元。2011年8月，原告良鸿公司与华庆公司其他买卖合同纠纷，申请四川省攀枝花市中级人民法院对“华庆·萧邦”项目土地使用权予以轮候查封。其后又数次续查封至今。期间，2012年11月14日，经华庆公司申请，被告市住建局作出《商品房预售许可证》，许可“华庆·萧邦”项目商品房公开预售。原告良鸿公司认为被告的行政许可行为侵害了其合法权益，诉来本院。
本院认为，被告是负责本行政区域内城市商品房预售的管理机关，有权依法办理城市商品房的预售许可。被告应当依据《城市房地产管理法》及《城市商品房预售管理办法》的规定，对当事人的申请，依法审查、核准商品房预售许可。本案被告的行为是“行政许可”行为，而原告诉讼主张所依据的《通知》第二十二条的规定，是关于“抵押、转让等权属变更、转移登记”手续的“行政登记”行为，两种行为所依据的法律各不相同，不能相互代替。现行法律并未规定查封土地使用权期间不能办理商品房预售许可证。法院的查封，是为保障债权人实现债权而采取的保全措施，是对物权变动的一种限制，不是对土地使用权人的利用和开发的限制或禁止。本案争议土地的土地使用权是由相关的部门管理，并未发生变动。原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回攀枝花市良鸿商贸有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由攀枝花市良鸿商贸有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。
审判长 潘 钧
审判员 蔡 琳
审判员 詹武军
二〇一六年五月二十二日
书记员 杨 昕