甘肃省张掖市甘州区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘0702行初8号
公益诉讼人：山丹县人民检察院。
法定代表人：洪勇，系该院检察长。
委托代理人：王仁盛，系该院检察员。
委托代理人：石文纲，系该院检察员。
被告：山丹县环境保护局。地址：甘肃省张掖市山丹县北大路政府统办*号楼。
统一社会信用代码：×××。
负责人：郭文生，系该局局长。
诉讼代表人：李建民，系该局副局长。
委托代理人：王建元，系该局环境监察大队副大队长。
委托代理人：陈晓红，甘肃瑞雪律师事务所律师。
公益诉讼人山丹县人民检察院诉被告山丹县环境保护局不履行生态环境和资源保护行政职责案，于2017年3月26日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年3月31日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。公益诉讼人山丹县人民检察院的委托代理人王仁盛、石文纲，被告山丹县环保局的诉讼代表人李建民、委托代理人王建元、陈晓红均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人山丹县人民检察院诉称：山丹县人民检察院在开展2017年度行政检察监督工作中，发现山丹焉支山--
皇家马场景区旅游基础设施建设项目在未通过环境保护部门的环境影响评价审批后，建设单位就组织对部分旅游设施项目进行建设。而山丹县环境保护局作为全县环境保护监督和管理部门，负有依法对县域内国家机关、企事业单位、社会组织、公民履行环境保护治理义务的法定职责，对所辖区域内依法督促有关部门做好环境保护工作的法定职责，但在实际工作中并未认真履行监督和管理职责，未严格按照《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》的有关要求，对管护责任区内的生态环境保护进行巡护检查，未能及时发现和制止山丹焉支山
--皇家马场景区旅游基础设施建设项目的行为，时间长达三-四年，致使山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目一直处在未批先建的状态中，未尽到监督和管理职责。
1993年，甘肃省林业厅以甘林字〔1993〕366号文件批准在大黄山林区成立××园，批准景区建设面积10521亩。通过政府投资、大黄山保护站自筹、民间集资等多种方式修建了景区道路、游步道、登山石梯，恢复重建了玉皇殿、钟山寺、停车场、厕所等旅游设施。2011年3月7日，甘肃省发展和改革委员会以甘发改社会〔2011〕221号《关于焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目可行性研究报告的批复》和以甘发改社会〔2012〕274号《关于焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目初步设计的批复》；2012年10月29日甘肃省人民政府以甘政国土发〔2012〕872号《关于山丹县焉支山景区游客服务中心建设用地的批复》。上述建设项目建设地点位于甘肃祁连山国家自然保护区，功能类别为实验区。其他环评手续、土地手续按照要求进行办理。
2013年12月，山丹县人民政府将甘肃焉支山景区旅游项目移交给甘肃焉支山文化旅游有限公司负责建设和管理。该公司主要建设的项目有：焉支山景区入口12000㎡山水园林景观、焉支山景区入口3000㎡湖心岛、焉支山景区29482.5㎡生态停车场等。
2013年6月，山丹皇家马场旅游有限公司负责建设了以鸾鸟湖为中心的景区大门、栈道、停车场等旅游基础设施等项目。
2014年12月30日，山丹县环境保护局分别以山环罚字〔2014〕5号、6号《行政处罚决定书》，对甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司未报批环境影响评价手续，擅自开工建设的行为进行了行政处罚，各处以罚款人民币50000元。
2015年12月21日，甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司上报关于祁连山自然保护区生态恢复治理整改工作方案。
2016年12月18日，山丹县环境保护局在张掖市主持召开了《山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目环境影响报告表（送审稿）》技术评审会，建设单位上报了《山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目环境影响报告表专家组技术评审意见》。
2017年2月，山丹县人民检察院的工作人员对焉支山景区建设项目进行了现场拍照，并对山丹县环境保护局的工作人员黄登峰、李建民进行了调查取证，核实了有关事实。
为保护国家利益和公共利益，构建全县良好的生态环境，山丹县人民检察院于2017年2月16日向山丹县环境保护局制发了山检民（行）行政违监〔2017〕62072500002号《检察建议书》，要求山丹县环境保护局严格履行对全县环境保护的法定监督职责，责令甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司依法落实山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目环境影响评价要求，完成环境影响评价工作，并将整改结果在一月内书面回复本院。山丹县环境保护局于2017年3月17日以山环评函〔2017〕1号《关于山丹县焉支山
--
皇家马场景区旅游基础设施建设项目依法落实环境影响评价工作情况报告的函》，回复称：因该项目涉及自然保护区先后被国家环保部约谈、中央环保督察组督查、省政府督察组督查，按照国家和省上的整改要求须开展生态恢复治理和相关手续等工作。因此，山丹焉支山
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皇家马场景区旅游基础设施建设项目依法落实环境影响评价工作，须待甘肃省林业厅于2017年5月份制定《整改方案》，并由甘肃省环保厅依据《整改方案》审查同意该项目生态影响专题报告后，有审批权限的环保部门方可审批该项目的环评文件。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、第十九条，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条、第二十五条、国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十四条、第二十七条，《甘肃省环境保护条例》第十一条、第四十六条，《甘肃省环境保护监督管理责任规定》第七条之规定，被告作为全县环境保护监督管理部门，负有依法对县域内国家机关、企事业单位、社会组织、公民履行环境保护治理义务的法定职责，对所辖区域内依法督促有关部门做好环境保护工作的法定职责，但被告在甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司对山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目立项之后，在长达三-四年的过程中，一直没有履行行政部门的监督和管理职责，未能及时发现和制止山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施项目的建设，造成未批先建的后果发生。只是到了2014年12月30日，才作出山环罚字〔2014〕5号、6号《行政处罚决定书》，对甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司分别处以行政处罚50000元，而这两份行政处罚决定书，只对甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司进行了罚款，并未责令停止建设或限期补办环境影响评价手续，亦未责令恢复原状。被告直到如今，也再无对甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司在山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目进行过行政处罚和采取相应的补救措施，致使山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目未批先建的事实一直存在，没有尽到环境保护部门的监督和管理职责。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条，以及《甘肃省高级人民法院关于行政案件异地管辖的暂行办法》和《张掖市中级人民法院关于行政案件相对集中管辖试点方案》的规定，依法提起行政公益诉讼，请求确认山丹县环境保护局未依法履行对山丹焉支山
--皇家马场景区旅游基础设施建设的监督和管理职责；依法判令山丹县环境保护局继续履行对山丹焉支山-皇家马场景区旅游基础设施建设项目的监督和管理职责。
公益诉讼人向本院提交如下证据，拟证明如下事实：
第一组证据：共5份，（1）2011年，甘肃省发展和改革委员会以甘发改社会〔2011〕221号《关于焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目可行性研究报告的批复》，对焉支山-山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目的立项进行批复。
（2）2011年，甘肃省发展和改革委员会以甘发改社会〔2012〕274号《关于焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目初步设计的批复》，批复张掖市发展和改革委员会，项目概算总投资为2793.85万元。
（3）2012年10月29日甘肃省人民政府以甘政国土发〔2012〕872号《关于山丹县焉支山景区游客服务中心建设用地的批复》，同意山丹县大马营乡中河村集体农用地4.5917公顷，作为焉支山景区游客服务中心项目建设用地。
（4）2016年6月13日，甘肃祁连山国家级自然保护区管理局以甘祁资函〔2016〕85号《关于焉支山-
皇家马场旅游基础设施建设项目在甘肃祁连山国家级自然保护区功能区位置的复函》，明确焉支山-
皇家马场旅游基础设施建设项目在祁连山国家级自然保护区功能区的位置，属于自然保护区实验区和外围保护地带。
（5）2016年6月13日，甘肃祁连山国家级自然保护区管理局大黄山自然保护站以甘祁大站〔2016〕21号《关于山丹焉支山-
山丹皇家马场旅游基础设施建设项目涉及大黄山自然保护站辖区有关情况的报告函》，明确焉支山-
皇家马场旅游基础设施建设项目在祁连山国家级自然保护区功能区的位置，属于自然保护区实验区和外围保护地带。
以上证据证明被告在山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目中不依法履行监督和管理职责。甘肃省人民政府和甘肃省发展和改革委员会对该项目（焉支山景区入口12000㎡山水园林景观、焉支山景区入口3000㎡湖心岛、焉支山景区29482.5㎡生态停车场等；以鸾鸟湖为中心的皇家马场景区大门、栈道、停车场等旅游基础设施等）在立项、设计、用地位置和用地范围等方面进行批复，而山丹县环保局未及时督促甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司报批环境影响评价手续，造成未批先建事实的一直存在，国家利益和社会公共利益处于受侵害状态。
第二组证据：共5份，（1）2014年12月30日，山丹县环境保护局以山环罚字〔2014〕5号《行政处罚决定书》，对甘肃焉支山文化旅游有限公司未报批环境影响评价手续，擅自开工建设的行为进行了行政处罚，处以罚款人民币50000元。
（2）2015年12月21日，甘肃焉支山文化旅游有限公司以焉支山发〔2015〕41号《关于祁连山自然保护区生态恢复治理整改工作方案》，虽然采取了一些措施对旅游景区环境问题进行整治，但环境影响评价工作的项目环境影响报告表没有编制，也没有委托有环境影响评价资质的单位编制。
（3）2014年12月30日，山丹县环境保护局以山环罚字〔2014〕6号《行政处罚决定书》，对山丹皇家马场旅游有限公司未报批环境影响评价手续，擅自开工建设的行为进行了行政处罚，处以罚款人民币50000元。
（4）2015年12月20日，山丹皇家马场旅游有限公司以皇马发〔2015〕33号《山丹皇家马场旅游有限公司祁连山自然保护区旅游开发项目恢复治理工作方案》，虽然采取了一些措施对旅游景区环境问题进行整治，但环境影响评价工作的项目环境影响报告表没有编制，也没有委托有环境影响评价资质的单位编制。
（5）2016年12月18日，山丹县环境保护局在张掖市主持召开了《山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目环境影响报告表（送审稿）》技术评审会，建设单位上报了向甘肃省环境科学设计院的《委托书》、《建设项目环境影响报告表》、《生态影响专题报告》、《山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目环境影响报告表专家组技术评审意见》等材料，最终完成环境影响评价报告。
第二组证据旨在证明山丹县环境保护局在发现山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目后，督促甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹马场旅游有限公司办理环境影响评价报批手续，虽采取了一定措施，以行政处罚、督促整改、召开技术评审会等方式进行整改，但环境影响评价报告表没有及时安排甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司编制，这两个公司也没有委托有环境影响评价资质的单位编制环境影响评价报告。在时间长达3-4年之中，国家利益和公共利益仍然处于受侵害状态。
第三组证据：共3份，（1）2017年2月，山丹县人民检察院的工作人员对焉支山景区建设项目进行了现场拍照。
（2）2017年3月20日，对山丹县环境保护局的工作人员黄登峰、李建民进行了调查取证，核实了有关事实，以及环保部门的管辖范围和办案程序。
（3）2017年3月20日，甘肃省焉支山文化旅游有限责任公司总经理王昊文、甘肃省公路航空旅游投资集团山丹皇家马场旅游有限公司总经理王玉忠进行了调查取证，核实了这两个公司委托编制环境影响评价报告的有关事实。
以上证据证明，山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目，山丹县环境保护局不依法履行职责，造成此项环境影响评价问题一直没有得到解决，国家利益和公共利益仍然处于受侵害状态。
第四组证据：共4份，（1）2017年5月10日，山丹县人民检察院向山丹县环境保护局调取的证明一份，该份证据证明山丹县环保局于2014年10月10日以山环〔2014〕205号《关于上报甘肃焉支山文化旅游有限责任公司和山丹皇家马场旅游有限公司两家单位环境违法行为的报告》，向张掖市环保局上报；山丹县环保局于2015年6月17日以山环〔2015〕126号《关于焉支山文化旅游有限责任公司、山丹皇家马场旅游有限公司有关环境违法行为查处情况的报告》，向山丹县人民政府上报，均未收到市环保局和县政府的书面答复。
（2）2014年9月15日，张掖市环保局以张环评发〔2014〕78号《关于督促未批先建项目限期补办环境影响评价手续的通知》，要求县环保部门上报未批先建项目限期补办环境影响评价手续。
（3）2014年11月26日，张掖市环保局以张环评发〔2014〕100号《关于加快全市未批先建项目补办环评手续的通知》，要求县环保部门上报未批先建项目补办环评手续，其中附表第3项明确要求山丹县环保局上报山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目。
（4）2015年6月17日，山丹县人民法院以〔2015〕山非行执字第5号、6号《行政裁定书》，对山丹县环保局申请执行的甘肃焉支山文化旅游公司和山丹皇家马场旅游公司行政处罚行为的合法性进行了审查，裁定山丹县环保局作出的山环罚字〔2014〕5号和山环罚字〔2014〕6号行政处罚决定准予强制执行。
旨在证明山丹县环境保护局在山丹焉支山-皇家马场景区旅游基础设施建设项目中，是具有监督和管理职责的行政部门。
第五组证据：共2份，（1）2017年2月16日，山丹县人民检察院以山检民（行）行政违监[2017]62072500002号《检察建议书》，向山丹县环保局提出诉前检察建议，要求其依法正确履行对山丹焉支山
--皇家马场景区旅游基础设施建设项目监管职责，督促其继续办理影响环境评价审批手续。
（2）2017年3月17日，山丹县环境保护局以山环评函〔2017〕1号《关于山丹县焉支山--
皇家马场景区旅游基础设施建设项目依法落实环境影响评价工作情况报告的函》，回复称：因山丹县焉支山--
皇家马场景区旅游基础设施建设项目涉及自然保护区，先后被国家环保部约谈、中央环保督察组督查、省政府督察组督查，按照国家和省上的整改要求须开展生态恢复治理和相关手续等工作。因此，山丹焉支山
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皇家马场景区旅游基础设施建设项目依法落实环境影响评价工作，须待甘肃省林业厅于2017年5月份制定《整改方案》，并由甘肃省环保厅依据《整改方案》审查同意该项目生态影响专题报告后，有审批权限的环保部门方可审批该项目的环评文件。
以上证据证明，山丹县环境保护局在收到检察建议书后，虽然采取了一些整改措施，但整改工作不到位，环境影响评价的实质问题没有得到解决。
第六组证据，共5份，（1）第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院将甘肃省确定为公益诉讼试点省份之一。
（2）最高人民检察院高检发民字〔2015〕2号关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知，将甘肃省确定为公益诉讼试点省份之一。
（3）甘肃省人民检察院甘检发民字〔2015〕4号关于印发《甘肃省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的通知，将张掖市确定为公益诉讼试点地区之一。
（4）山丹县人民检察院山检民行请字〔2017〕1号《关于提起行政公益诉讼案件的请示》，张掖市人民检察院张检民行请字〔2017〕10号《关于山丹县人民检察院提起行政公益诉讼案件的请示》，以及甘检发民字〔2017〕21号关于《关于山丹县人民检察院提起行政公益诉讼案件请示》的批复。证实该案经法定程序层报甘肃省人民检察院同意向人民法院提起行政公益诉讼。
（5）山丹县人民检察院2017年2月16日制发的山检民（行）行政违监〔2017〕62072500002号《检察建议书》，证明山丹县人民检察院已按照法律规定向山丹县环境保护局发出诉前《检察建议书》，要求山丹县环境保护局依法履行对山丹焉支山
--皇家马场景区旅游基础设施建设的监督和管理职责；继续履行对山丹焉支山-皇家马场景区旅游基础设施建设项目的监督和管理职责，履行了诉前程序。
旨在证明山丹县人民检察院对本案提起行政公益诉讼主体资格和起诉程序的合法性。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的证据的质证意见是：
对公益诉讼人提交的第一组证据的三性均无异议，上述证据证明了项目进行了批复许可。
对公益诉讼人提交的第二组证据，证明了被告严格履行了行政执法行为，被告对违法单位下达限期整改通知并且限期补办环评手续，是符合法律规定的，被告一直在履行行政职责，说明被告尽职履责行为。
对公益诉讼人提交的第三组证据的真实性没有异议，但是对被告没有履行行政职责的证明目的有异议，成立专家评审会属于市环保局的职责，被告只有监督检查、发现问题限期整改的职责。
对公益诉讼人提交的第四组证据真实性没有异议，对证明目的有异议，环发56号文件规定了作环评有前置条件，需要市环保局、省环保厅审批通过后才能进行环评的审批。
对公益诉讼人提交的第五组证据真实性没有异议，但是对证明目的有异议，公益诉讼人确实发出了检查建议，现在虽然环评手续没有办下来，未批先建的行为存在，但是环评手续有前置条件，不存在县环保局不履行职责的情形。省环保厅通知涉及祁连山自然保护区的环评手续暂停办理，所以至今没有办理环评手续。
对公益诉讼人提交的第六组证据的三性没有异议。
被告山丹县环保局答辩称：针对山丹县人民检察院行政公益诉讼起诉书中提出的被告一直没有履行行政部门的监督和管理职责，未能及时发现和制止山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施项目的建设，造成未批先建后果发生的事实，被告认为该项目从建设之初，山丹县环保局即积极履行行政监管职责，及时督促建设单位办理环保审批手续，并及时向当时的县政府主要领导和分管领导进行汇报、请示、建议。按照当时的法律规定对未批先建行为首先是责令停止建设，限期补办环评；逾期不补办的处以罚款。按照以上规定我局均下达了相关的执法文书，要求停止违法行为、限期补办环评，并处以罚款。因此，我局履行了上述法定职责。
针对山丹县人民检察院行政公益诉讼起诉书中提出的”该项目未批先建行为到了2014年12月30日，我局才作出行政处罚决定，并未责令停止建设或限期补办环境影响评价手续，亦未责令恢复原状。”依据有关法律法规和我局行政执法记录，我局认为，按照当时的法律规定该项目涉及自然保护区且审批权限在市级以上环保部门，其未批先建违法行为山丹县环保局无处罚权限和审批权限，但在此情况下县环保局也未殆于履行监管职责，而是积极向上级环保部门及时汇报、请示，并建议依法查处。在建议上级环保部门依法查处未果的情况下，为了维护环保法律威严性，确保环保执法的有效性，县环保局依法对山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目未批先建行为作出了处罚决定，同时多次督促和下发执法文书责令建设单位停止建设、限期补办环保审批手续。按照新《环保法》规定，对未批先建项目责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。《自然保护区管理条例》规定，在保护区的实验区内允许建设旅游项目。因此，对山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目不适用责令恢复原状的行政处罚。目前山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目处于停建状态，该项目林业行政许可、生态影响专题报告及环境影响评价文件均于2016年编制完成并上报省林业厅、省环保厅等有关部门审批。由于该项目是全县重点建设项目，同时因涉及祁连山自然保护区受到环保部约谈和中央环保督察组督查、省政府督查，督查工作已完成，该项目涉及的前置审批手续林业行政许可和生态影响专篇均未得到省林业、环保等行政主管部门审批，因此其未批先建的事实一直存在至今。
综上所述，山丹县环境保护局对甘肃焉支山旅游投资开发有限责任公司和山丹县皇家马场旅游有限公司实施的山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目一直积极履行监管职责，从2012年至今从工作协调、请示汇报、专题报告等层面多次向省、市、县各级政府和上级主管部门进行反映、汇报、协调、督促，同时多次对建设单位进行现场执法检查、下发指令、督促限改、责令停建、行政罚款等措施，全面履行了县级环保部门的监督管理职责。因此，山丹县人民检察院行政公益诉讼起诉书中的诉讼情况与事实不符，请甘州区人民法院查清事实，依法驳回山丹县人民检察院行政公益诉讼请求。
被告山丹县环保局提交以下证据，拟证明以下事实：
1、督办通知（山环函〔2013〕31号），该证据证明督促山丹县焉支山旅游投资开发有限责任公司编制焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目编制环境影响评价文件。
2、《关于焉支山景区水景工程及停车场建设项目登记备案的通知》（山发改〔2014〕58号），证明甘肃焉支山文化旅游有限责任公司焉支山景区水景工程及停车场建设项目备案证明文件。
3、山丹县环境保护局现场检查（勘察）笔录（2014年6月25日），现场检查甘肃焉支山文化旅游有限责任公司焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目证据资料。
4、山丹县环境保护局限期改正通知书（山环限改字〔2014〕43号）及送达回证，证明对甘肃焉支山文化旅游有限责任公司焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目未报批环境影响评价文件擅自开工建设违法行为下达限期改正通知书。
5、《关于上报甘肃焉支山文化旅游有限责任公司和山丹皇家马场旅游有限公司两家单位环境违法行为的报告》（山环〔2014〕205号），依据《中华人民共和国建设项目环境影响评价法》第二十五条、三十一条规定，有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护主管部门责令停止建设，限期补办手续，并处罚款。对甘肃焉支山文化旅游有限责任公司焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目报请张掖市环境保护局依法查处。
6、山丹县环境保护局现场检查（勘察）笔录、山丹县环境保护局责令改正违法行为决定书（山环改字〔2014〕56号）、山丹县环境保护局送达回证，证明对甘肃焉支山文化旅游有限责任公司进行现场检查并对该公司焉支山旅游景区开发项目未报批环评手续，擅自开工建设的违法行为依法下达责令改正决定书。
7、山丹县环境保护局现场检查（勘察）笔录、山丹县环境保护局责令改正违法行为决定书（山环改字〔2014〕58号）、山丹县环境保护局送达回证，证明对山丹皇家马场旅游有限公司进行现场检查并对该公司山丹马场鸾鸟湖景区建设项目未报批环评文件，擅自开工建设的违法行为依法下达责令改正决定书。
8、山丹县人民政府办公室关于焉支山旅游投资开发有限公司环评办理情况的说明（报市环保局），证明山丹县人民政府办公室关于甘肃焉支山文化旅游有限责任公司焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目环评办理情况说明。
9、山丹县环境保护局现场检查（督查）笔录、山丹县环境保护局责令改正违法行为决定书（山环改字〔2015〕61号）、送达回证，证明对甘肃焉支山文化旅游有限责任公司进行现场检查并对该公司焉支山旅游景区开发项目未报批环评手续，擅自开工建设的违法行为依法下达责令改正决定。
10、山丹县环境保护局现场检查（督查）笔录、山丹县环境保护局责令改正违法行为决定书（山环改字〔2015〕62号）、送达回证，证明对山丹皇家马场旅游有限公司进行现场检查并对该公司山丹马场鸾鸟湖景区建设项目未报批环评文件，擅自开工建设的违法行为依法下达责令改正决定书。
11、《关于山丹县马场旅游开发项目办理环境影响评价手续的督办通知》（山环函〔2015〕19号），证明按照属地管理原则督办中农发山丹马场有限责任公司对辖区内皇家马场景区旅游基础建设项目等4个建设项目督促依法办理环评手续。
12、《关于山丹军马场自然保护站加强辖区内建设项目监管的通知》（山环函〔2015〕26号）、送达回证，证明督促山丹军马场自然保护站加强辖区内建设项目管理并督促辖区内马场鸾鸟湖景区旅游项目办理环评审批手续。
13、《关于督促大黄山自然保护站加强辖区内建设项目监管的通知》（山环函〔2015〕27号），证明督促大黄山自然保护站加强辖区内建设项目管理并督促辖区内焉支山景区旅游基础设施建设项目办理环评审批手续。
14、《关于焉支山文化旅游有限公司、山丹县皇家马场旅游有限公司有关环境违法行为查处情况的报告》（山环〔2015〕126号）（报县政府），证明对甘肃焉支山文化旅游有限责任公司焉支山旅游景区开发项目和山丹皇家马场旅游有限公司马场鸾鸟湖景区旅游项目监管及行政处罚向山丹县人民政府专题报告，同时建议县政府协调办理以上项目环评手续，责令项目停止建设。
15、甘肃焉支山文化旅游有限责任公司行政处罚卷宗，证明依法责令甘肃焉支山文化旅游有限责任公司支山旅游景区开发项目停止建设并立案处罚。
16、山丹皇家马场旅游有限公司行政处罚卷宗，证明依法责令山丹皇家马场旅游有限公司马场鸾鸟湖景区旅游项目停止建设并立案处罚。
17、《关于山丹县焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目依法落实环境影响评价工作情况报告的函》（山环评函〔2017〕1号），证明对甘肃焉支山文化旅游有限责任公司焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目依法落实环境影响评价工作情况向山丹县人民检察院专题报告。
18、《关于开展2015年自然保护区专项执法检查工作实施方案的通知》（山环[2015]40号），证明辖区内自然环境保护区开展专项执法检查方案。
19、《大黄山自然保护站环境保护大检查自查情况报告》（甘祁大站[2015]4号）督促自然保护区开展自查并上报检查情况报告。
20、《2015年自然保护区环境污染防治和生态环境专项检查工作总结》（山环[2015]141号），证明辖区开展自然保护区环境污染防治和生态环境专项检查并形成工作总结。
21、《山丹军马场自然保护站环境保护大检查自查整改方案》（甘祁马自保[2015]6号），证明马场自然保护站环境保护大检查自查整改方案；
22、《关于印发祁连山国家级自然保护区山丹段旅游开发项目区生态恢复治理工作实施方案的通知》（山环[2015]282号）证明开展祁连山国家级自然保护区山丹段旅游开发项目生态恢复治理工作并形成实施方案；
23、《焉支山旅游景区关于祁连山自然保护区生态恢复治理整治工作方案》（焉支山[2015]41号），证明督促甘肃焉支山文化旅游公司开展景区生态恢复治理整治工作并形成工作方案；
24、《焉支山公司生态环境植被恢复工作计划》，证明督促甘肃焉支山文化旅游公司开展生态环境植被恢复工作并制定计划；
25、《山丹县皇家马场旅游有限公司祁连山保护区旅游开发项目恢复治理工作方案》（皇马发[2015]33号），证明督促山丹县皇家马场旅游有限公司开展旅游开发项目恢复治理工作并形成治理方案；
26、《关于印发山丹县自然保护区环境污染及水电、旅游开发项目专项执法检查方案的通知》（山环[2015]52号），证明开展辖区自然保护区环境污染及水电、旅游开发项目专项执法检查并制定印发工作方案；
27、《关于祁连山自然保护区山丹段水电、旅游开发项目环评审批情况的报告》（山环[2016]257号）证明向市环保局专题报告辖区内自然保护区水电、旅游开发项目环评审批情况。
28、《关于下放和取消自然保护区有关事前审查事项做好监督管理工作的通知》（环发[2015]86号），证明环保部下发和取消有关事前审查事项做好监督管理工作的通知，明确自然保护区建设项目审批管理权限。
29、《关于开展全省自然保护区生态环境问题自查整改工作的通知》（甘办发电[2017]24号）
30、《关于进一步严格涉及自然保护区建设项目环境影响评价工作的通知》（甘环评发[2017]8号）
31、《关于进一步增强政治责任全面做好祁连山生态保护工作方案的通知》（甘办字[2017]4号）
经公益诉讼人质证后的意见是：对被告提交的第8份证据没有加盖山丹县人民政府办公室公章，这份证据是无效的。被告在答辩的时候证据目录清单只载明了17项证据，现在又增加了14项证据，这14份证据我们开庭前没有收到任何证据清单及证据材料。
对被告提交的2014年10月10日山丹县环保局以山环〔2014〕205号《关于上报甘肃焉支山文化旅游公司和山丹县皇家马场旅游公司两家单位环境违法行为的报告》，公益诉讼人的质证意见是，对以上证据的真实性、合法性无异议，但对其证明的目的和效力有异议。山丹县环保局在向市环保局上报后，没有收到市环保局的答复，应当积极履行其属地管辖的行政监督职责。
对被告提交的2015年6月17日，山丹县环保局以山环〔2015〕126号《关于甘肃焉支山文化旅游公司、山丹马场旅游公司有关环境违法行为查处情况的报告》的质证意见是，对以上证据的真实性、合法性无异议，县政府未回复，则说明县环保局还是要继续履行其属地监管的行政职责职责。
对被告提交的2013年9月4日，山丹县环保局以山环函〔2013〕31号《督办通知》的质证意见是，对以上证据的真实性、合法性无异议，但对其证明的目的和效力有异议。没有直接向甘肃焉支山文化旅游公司、山丹马场旅游公司发出督办通知，主体职责不明确，影响了工作的效率，导致影响环境评价手续的办理进程。
对被告提交的山丹县环保局分别于2014年6月25日以山环限改字〔2014〕43号《限期整改通知书》、2014年8月11日以山环改字〔2014〕56号《责令改正违法行为决定书》、2014年8月26日以山环限改字〔2014〕58号《责令改正违法行为决定书》、2014年12月25日以山环罚告字〔2014〕5号、6号《行政处罚事先告知书》、2014年12月30日以山环罚字改字〔2014〕5号、6号《行政处罚决定书》、2015年4月21日以山环罚催字〔2015〕2号《履行行政处罚决定催告书》、2015年5月11日以山环罚申字〔2015〕1号、2号《行政处罚强制执行申请书》、2015年6月11日以山环函〔2015〕19号《关于山丹马场旅游开发项目办理环境影响评价手续的督办通知》、2015年7月11日以山环函〔2015〕26号《关于山丹马场自然保护站加强辖区内建设项目监管的通知》、2015年6月11日以山环函〔2015〕27号《关于督促大黄山自然保护站加强辖区内建设项目监管的通知》、2015年7月29日以山环改字〔2015〕61号、62号《责令改正违法行为决定书》等的质证意见是，对以上14份证据的真实性、合法性无异议，但被告山丹县环保局发出了这么多的决定和通知，既没有制止住违法建设的项目，又没有督促两个旅游公司积极办理环境影响评价手续，其依法履行职责的效果没有体现出来。
本院对当事人提交的证据认证如下：对公益诉讼人提交的证据，经被告质证，虽对其证明目的提出异议，但对其真实性、合法性均无异议，以上证据证实了公益诉讼人提起公益诉讼的法律依据和事实依据，同时证实了被告是具有环境管护职责的监管单位和主体，由于被告履职、监管措施不到位，致使相对人在未取得环评手续的情况下进行相关设施的修建，环境资源遭到破坏，至今环评手续未予以补办的事实。对被告提交的证据，经公益诉讼人质证，对其证据的真实性、合法性未提出异议，被告的证据进一步证实了被告在发现相对人的违法行为后，采取了哪些监管措施，履行了什么行政职责，证实了被告在履职过程中还存在履职不到位的行为。
经审理查明：1993年，甘肃省林业厅366号文件批准成立焉支山省级森林公园。2011年3月7日，甘肃省发改委221号文件批复张掖市发改委《关于焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目可行性研究报告的批复》。2012年3月，甘肃省发改委274号文件批复张掖市发改委《关于焉支山-
山丹皇家马场景区旅游基础设施建设项目初步设计的批复》；（该项目原由山丹县政府成立的焉支山旅游公司组织实施，2012年9月，县政府与甘肃省旅游投资公司签订合作协议，2014年5月，该项目移交甘肃省公航公司实施，公航公司又将项目分为两个标段建设，成立焉支山旅游文化公司和皇家马场旅游公司分别实施。2013年6月，皇家马场旅游公司正式启动了基础设施建设项目。2013年9月，被告山丹县环保局发现焉支山旅游公司建设的基础设施建设项目没有环评手续，擅自开工建设。2013年9月4日，被告山丹县环保局下达督办通知，要求该公司立即停止违法行为，并限期30日内办理环评手续。2013年10月至2014年4月，该项目停建。2014年6月25日，被告山丹县环保局发现该项目仍未履行环评手续，仍在违法建设游客中心等设施，遂下达限期改正通知书，督促该公司于7月30日前办理环评手续。2014年8月11日，环保局发现该项目仍在建设，环保局向焉支山文化旅游公司下达了责令改正违法行为决定书，责令停止违法建设行为，并限期8月31日前办理环评手续。2014年8月26日，被告环保局发现该项目仍在建设，遂向皇家马场旅游公司下达了责令改正违法行为决定书，责令停止违法建设行为，并限期9月15日前办理环评手续。2014年12月25日，被告环保局分别向两家公司作出了行政处罚告知书，责令两家公司立即停止违法行为，拟处罚50000元罚款。2014年12月30日，被告对两家公司分别下达了行政处罚决定书，各罚款50000元。2015年4月21日，向两家公司送达了催告履行的文书，两家公司均未履行。2015年5月11日，环保局向山丹县人民法院分别申请非诉强制执行。2015年7月29日，环保局向两家公司分别作出了责改决定书（2015）61号、62号。2015年9月16日，两家公司缴纳了罚款50000元。2016年12月，两家公司将建设项目环境影响报告表上报张掖市环保局，经张掖市环保局指示，该项目由被告环保局审批，被告遂于2016年12月18日，组织召开了环评评审会，并通过了专家评审。
公益诉讼人山丹人民县检察院在开展2017年度行政检察监督工作中，发现山丹焉支山--
皇家马场景区旅游基础设施建设项目在未通过环境保护部门的环境影响评价审批，建设单位就组织对部分旅游设施项目进行建设。于2017年2月16日向山丹县环境保护局制发了山检民（行）行政违监〔2017〕62072500002号《检察建议书》，要求山丹县环境保护局严格履行对全县环境保护的法定监督职责，责令甘肃焉支山文化旅游有限公司和山丹皇家马场旅游有限公司依法落实山丹焉支山-
皇家马场景区旅游基础设施建设项目环境影响评价要求，完成环境影响评价工作，并将整改结果在一月内书面回复本院。山丹县环境保护局于2017年3月17日以山环评函〔2017〕1号《关于山丹县焉支山
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皇家马场景区旅游基础设施建设项目依法落实环境影响评价工作情况报告的函》，回复称：因该项目涉及自然保护区先后被国家环保部约谈、中央环保督察组督查、省政府督察组督查，按照国家和省上的整改要求须开展生态恢复治理和相关手续等工作。因此，山丹焉支山
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皇家马场景区旅游基础设施建设项目依法落实环境影响评价工作，须待甘肃省林业厅于2017年5月份制定《整改方案》，并由甘肃省环保厅依据《整改方案》审查同意该项目生态影响专题报告后，有审批权限的环保部门方可审批该项目的环评文件。至今，上述环评手续未予以办理到位，公益诉讼人依法提起行政公益诉讼。
本院认为：根据最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的”经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”虽然本案的被告，并不存在明显的”拒不纠正违法行为或者拒不履行法定职责”的行为，但是公益诉讼人提起公益诉讼时，”国家和社会公共利益仍处于受侵害状态”，环境资源仍处于被破坏、受侵害的状态是不争的事实，因此，公益诉讼人民乐县人民检察院提起的本案行政公益诉讼，符合提起的条件。
关于被告是否存在履职不到位的违法行为，经庭审举证、质证查实，被告在发现建设单位未取得环评手续即开工建设的违法行为后，确实采取了一系列措施，作出了责令停止建设、限期补办环评手续、罚款的处罚决定，但至今为止，环评手续仍未补办到位，基础设施建设项目属于无环评手续的的不合法建设，造成环境资源的现实破坏。被告作为县级以上人民政府环境保护主管部门，负责对环境资源的保护和监管，应当依职权及时发现破坏环境、未办理环评手续的项目的违法建设行为，并采取有力措施制止违法行为进一步发展、扩大。本案中，被告山丹县环保局的监管和履职存在不全面、不及时、措施不力，至今未督促建设单位办理环评手续。因此，不能否定被告怠于履行环境资源保护的法定监管职责的违法事实，公益诉讼人要求确认其履职不到位的行为违法具有事实依据和法律依据，本院对被告未依法全面履行职责的违法性予以确认。同时，被告山丹县环保局在今后的工作中需要继续履行环境保护的监管职责和督促环评手续的补办职责。
对于被告辩称，其单位作为县级部门，没有审查环评手续补办和进行处罚的监管职责，本院认为，根据环境保护的属地监管原则，被告作为山丹县环境保护的直接监管单位，负有义不容辞的环境保护的管理职责。同时根据被告提','2018-10-02
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