新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)新23行终40号
上诉人（原审原告）：昌吉市众友砂厂。住所地：新疆昌吉回族自治州昌吉市二六工镇三工村。
负责人：潘新，男，1960年4月10日出生，现住乌鲁木齐市。
委托诉讼代理人：朱延军，北京华泰（乌鲁木齐）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：昌吉市国土资源局。住所地：新疆昌吉回族自治州昌吉市延安北路***号。
法定代表人：吴军，该局局长。
委托代理人：岳宏，该局执法监察大队书记。
委托诉讼代理人：李芳，新疆新蓝天律师事务所律师。
原审第三人：昌吉市二六工镇人民政府。住所地：新疆昌吉回族自治州昌吉市二六工镇。
法定代表人：丁世亮，该镇镇长。
委托诉讼代理人：ＸＸ，该镇副镇长。
原审第三人：昌吉市二六工镇红星村村民委员会。住所地：新疆昌吉回族自治州昌吉市二六工镇。
负责人：马永贵，该村村委会主任。
委托诉讼代理人：马文明，男，回族，1957年8月10日出生，该村委会委员。
上诉人昌吉市众友砂厂（以下简称众友砂厂）因土地行政处罚一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院（2017）新2301行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人众友砂厂的负责人潘新、委托诉讼代理人朱延军，被上诉人昌吉市国土资源局的委托诉讼代理人岳宏、李芳；原审第三人昌吉市二六工镇人民政府（以下简称二六工镇政府）的委托诉讼代理人ＸＸ；原审第三人昌吉市二六工镇红星村村民委员会（以下简称红星村委会）的委托诉讼代理人马文明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年7月1日，昌吉市二六工镇三工村村民委员会与昌吉市众友砂厂签订了租赁合同，约定：三工村村委会将大沙河西岸约66亩河滩地中约48亩地租给原告无偿使用，有偿使用20亩，合同期限为30年。2016年2月14日，昌吉市国土资源局对原告的砂厂进行现厂勘测，测定原告占用土地建设房屋，建筑占地面积292.7平方米（国有内陆滩涂）。经过调查取证，被告于2016年3月16日对原告作出了行政处罚告知书，对原告的违法事实、处罚理由以及拟对原告作出的处罚进行了告知。同日，被告又对原告作出了行政处罚听证告知书，告知原告有申请听证的权利。2016年4月11日，被告昌吉市国土资源局以原告在昌吉市三屯河大沙河防洪坝西侧占用土地建设房屋，建筑占地面积292.7平方米的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出了”1、责令退还非法占用的国有土地；2、拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状”的昌市国土资罚决土［2016］028号行政处罚决定书。
另查，昌吉市二六工镇三工村村民委员会经调整后更名为昌吉市二六工镇红星村村民委员会。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案在庭审中原告称其使用该块土地是基于和二六工镇三工村村民委员会签订的租赁合同取得的使用权，该地系集体土地，不需要经过被告的审批，且认为被告对原告作出的处罚决定书中认定的建筑占地面积、权属、地类没有依据。被告昌吉市国土资源局对原告与昌吉市二六工镇三工村村民委员会签订了砂滩地租赁合同的事实无异议，但认为占用土地进行建设的审批系县级以上人民政府土地行政主管部门的权利，二六工镇三工村村民委员会无此权利。第三人二六工镇人民政府及二六工镇红星村村民委员会在庭审中对与原告签订的租赁合同的真实性亦表示认可，但认为原告在租赁的土地上进行建设应当经过国土部门的审批，因原告未经过昌吉市国土资源局的审批进行建设，昌吉市国土资源局对其作出行政处罚是正确的。因庭审中原告并未能向法庭提交其用地进行建设经过昌吉市国土资源局审批的相关证据，故本院对原告以此证明其行为不属于非法占用土地进行建设的理由不予支持。《土地管理法》第七十六条规定”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，可以并处罚款......”。被告昌吉市国土资源局据此对原告作出了昌市国土资罚决土［2016］028号行政处罚决定并无不当。综上，原告要求撤销被告昌吉市国土资源局于2016年4月11日作出的昌市国土资罚决土［2016］028号行政处罚决定书的理由不能成立。遂判决驳回原告昌吉市众友砂厂要求撤销被告昌吉市国土资源局于2016年4月11日作出的昌市国土资罚决土［2016］028号行政处罚决定的诉讼请求。
上诉人众友砂厂上诉称，上诉人是2006年3月经二六工镇政府招商引资的，是经过昌吉市政府相关职能部门依法批准成立的从事砂石生产的个体经济组织。砂石项目是符合当时昌吉市城市总体规划要求的，同时在昌吉市相关职能部门及镇政府备案的。2006年7月1日，上诉人与三工村委会（现更名为红星村委会）签订了一份《租赁合同》，合同约定三工村村委会将大沙河西岸约66亩河滩地中48亩地租给上诉人无偿使用，有偿使用20亩，合同期限为30年。并约定了租赁土地四至范围。上诉人在使用土地时并未超过租赁土地范围，不存在非法占地的事实。被上诉人作出的行政处罚认定事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉人所使用的土地均是相关土地所有人即村委会处合法租赁的，签订有长期租赁协议并按约定缴纳土地租赁费用。上诉人使用的土地是属于村集体土地并不是处罚决定中所述的国有土地，被上诉人也没有出示相关证据证明该土地已经变为国有土地的证据，故上诉人以土地管理法四十三条作为处罚依据错误，应当予以撤销。处罚决定中认定的建筑占地面积、权属、地类没有依据，面积的认定、权属的判定均是被上诉人单方面作出的，没有得到上诉人的认可，应当予以撤销。上诉人自2006年开始在涉案的土地上经营并搭建临时设施，到2016年被上诉人作出处罚前，没有任何部门要求上诉人补办手续或者对其建筑物进行查处，根据行政处罚法的规定，即使属于违法建筑物也已经超过处罚时效。被上诉人在给上诉人送达处罚决定书后，在本案诉讼期间，被上诉人违反法律规定，未向法院申请强制拆迁，就将上诉人的房屋全部拆除，被上诉人的行为严重违法。请求二审法院依法撤销（2017）新2301行初11号行政判决，并撤销昌市国土资罚土[2016]028号行政处罚决定书。
被上诉人昌吉市国土资源局答辩称，被上诉人作出的处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人依据上诉人的行为按照土地管理法第76条的规定给予相应的处罚，适用法律正确。被上诉人在租赁的土地上进行建设，没有取得行政审批，上诉人与村委会签订合同后，村委会虽然同意建砂厂，但建设行为是需要被上诉人审批后才可以进行建设，上诉人违法事实清楚，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人二六工镇政府陈述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人与村委会签订合同后，村委会虽然同意建砂厂，但建设行为是需要被上诉人审批后才可以进行建设，上诉人违法事实清楚，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人红星村委会陈述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人与村委会签订合同后，村委会虽然同意建砂厂，但建设行为是需要被上诉人审批后才可以进行建设，上诉人违法事实清楚，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
二审查明事实与一审查明事实一致，本院对一审查明事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。被上诉人昌吉市国土资源局作为昌吉市国土资源行政部门，经过调查认定，上诉人众友砂厂未取得被上诉人昌吉市国土资源局的批准，在昌吉市三屯河大沙河防洪坝西侧占用土地建设房屋，上诉人众友砂厂该行为违反我国土地管理法的规定，遂作出昌市国土资罚决土[2016]026号《行政处罚决定书》。被上诉人昌吉市国土资源局在作出昌市国土资罚决土[2016]026号《行政处罚决定书》前履行了立案审批、调查取证，并对上诉人众友送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书的法定程序。故被上诉人昌吉市国土资源局作出的昌市国土资罚决土[2016]028号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。
关于上诉人众友砂厂称其与红星村村委会签订有土地租赁合同，该土地属于村集体土地，不存在非法占用地的问题。上诉人该理由本院不予采纳，理由如下：（一）、上诉人众友砂厂虽与原审第三人红星村村委会签订有土地租赁合同，但该土地租赁合同并不能免除上诉人众友砂厂使用土地进行建设无需经被上诉人国土资源局批准的义务。（二）、根据土地管理法第四十三条的规定，除了兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，任何人、任何单位需要土地进行建设，均需要申请使用国有土地。被上诉人昌吉市国土资源局作为昌吉市土地管理行政主管部门，有权依照法律对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并予以处罚。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人昌吉市众友砂厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高玉莲
代理审判员 孙有静
代理审判员 马雪静
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 陈晓辉