湖北省黄石市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)鄂02行初16号
原告占伟伟等18人（名单附后）。
委托代理人徐巷军。
委托代理人邱玉齐，湖北忠三（黄石）律师事务所律师。
被告黄石市下陆区人民政府，住所地黄石市下陆区下陆大道45号。
法定代表人郭波，区长。
委托代理人伍小明、梅珍珍，湖北磁湖律师事务所律师、实习律师。
被告黄石市东方山风景区管理委员会，住所地东方山风景区揽胜宾馆。
负责人徐永安，书记。
委托代理人谢新明，该管委会工作人员。
委托代理人张继良，湖北善远律师事务所律师。
原告占伟伟等18人因要求确认被告黄石市下陆区人民政府（以下简称下陆区政府）、被告黄石市东方山风景区管理委员会（以下简称东方山景区管委会）发包东方山景区门票经营权的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，并于2016年8月26日公开开庭进行了审理。原告委托代理人徐巷军、邱玉齐，被告下陆区政府负责人张智敏及委托代理人伍小明，被告东方山景区管委会委托代理人谢新明、张继良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告占伟伟等18人诉称，1985年，东方山正式被黄石市设为景区，门票的经营权、管理权、收益权归东方山村集体所有。1986年，被告下陆区政府设东方山风景区管理处，明确将东方山村移交该管理处园林队。东方山景区门票的经营权、管理权、受益权仍归园林队。1992年6月后，园林队成员调整，东方山风景区管理处慢慢接管了景区门票经营权。2005年10月，被告下陆区政府撤销园林队，成立东方山社区居委会。该居委会下辖一个居民小组和一个村民小组（包括18名原告）。园林队被撤销后，原园林队所辖的集体土地、固定资产等归成立的东方山社区村民小组，但景区门票经营权未交还给该村民小组。后被告下陆区政府、东方山景区管委会与案外人签订《黄石东方文化园开发合作协议》（以下简称《合作协议》）、《东方山景区经营权移交协议》（以下简称《移交协议》）。其中《合作协议》第二条第二项、第五条第一项、第七条，《移交协议》第一条以及财务移交的相关内容将本属东方山社区村民小组的东方山景点门票经营权发包给了他人，该行为严重侵犯其了其合法权益，故提起行政诉讼，请求：一、确认被告下陆区政府、东方山景区管委会发包东方景区门票经营权的行为违法；二、判令被告下陆区政府、东方山景区管委会归还东方景区门票经营权给其村集体，停止发包。
被告下陆区政府答辩称：一、原告占伟伟等18人的起诉不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，应当驳回起诉。二、20世纪80年代，其成立黄石市东方山风景区管理处。2009年，黄石市人民政府撤销管理处，并成立黄石市东方山风景区管理委员会。2014年，黄石市人民政府引进湖北省鄂西生态文化旅游圈投资有限公司。该公司同黄石市旅游投资有限公司共同设立黄石市东方山文化旅游投资开发有限公司，负责东方山景区的投资和运营。2015年8月，黄石市人民政府将东方山景区管委会移交其管理。2015年10月，东方山景区管委会根据市政府的统筹安排，将东方山景区的经营权移交黄石市东方山文化旅游投资开发有限公司。2015年11月，东方山景区管委会才移交给其。故东方山景区管委会根据黄石市人民政府的安排，将东方山景区经营权移交给黄石市东方山文化旅游投资开发有限公司，并非其主观意愿和客观行为，其并非本案适格被告。三、只有东方山景区的投资者才拥有收取门票的权利，原告占伟伟等18人并未投资建设东方山景区，故其当然不享有收取门票的权利。综上，请求驳回原告占伟伟等18人的起诉。
被告东方山景区管委会答辩称：一、东方社区居委会现有社区居民200余人，原告占伟伟等18人占该社区居民人数不足五分之一，亦不是该社区推荐的诉讼代表人，故原告占伟伟等18人的诉讼主体不适格。二、东方山景区的门票收取权从来不属于村集体或现在的居委会。相关许可证和有关完税证足以证明收取门票费用的是东方山风景区管理处。三、东方山景区管理体制及投资开发经营体制改革符合国家政策和相关法律规定。四、黄石市东方山文化旅游投资开发有限公司的投资、建设和经营活动正依法进行。综上，原告占伟伟等18人的原告诉讼主体不适格，其诉请无事实和法律依据，请求驳回其诉讼或驳回其诉讼请求。
经审理查明，1986年2月20，被告下陆区政府以黄下政（86）19号文件,决定成立东方山风景区管理处，同时将东方山村更名为东方山风景区管理处园林队，并交由该管理处管理，园林队按原村的职责范围开展工作。1999年10月，被告下陆区政府成立东方山风景区居民管理委员会，为东方山风景区管理处的下设机构，履行居委会职责。2005年10月，被告下陆区政府同意成立东方山社区居委会，同时撤销园林队和东方山景区居民管理委员会，并决定原园林队所管辖的属园林队集体所有的土地、固定资产等所有权不变。2009年7月，中共黄石市委印发黄发（2009）13号文，决定撤销东方山风景区管理处，成立东方山风景区管理委员会，作为市政府的派出机构，负责《东方山风景区总体规划》的实施工作，景区社会事务由下陆区、铁山区负责，并成立黄石市旅游投资公司，景区门票由该公司统一制作出售，收入单独列账，收支情况接受景区管委会和公司董事会的监督检查。2009年12月，被告下陆区政府印发下陆政函（2009）81号《关于原东方山风景区管理处整体移交的函》，将风景区的经营管理移交给东方山景区管委员会。2014年2月，黄石市人民政府（甲方）同湖北省鄂西生态文化旅游圈投资有限公司（乙方）签订《合作协议》，其中第二条第2项约定，统一规划、统一征地、统一拆迁安置、统一招商、统一建设；第五条第（一）项约定，由甲方所属的黄石市旅游投资有限公司（简称黄石旅投公司）和乙方合资组建“黄石东方山文化旅游投资开发有限公司（简称合资公司）”，全面合作，统筹实施，并作为投资主体有序开展东方文化园的投融资、规划、建设、运营和开发，等等；第七条约定，合资公司对旅游区开发建设范围的经营权限为50年，并依法享有开发区内投资建设物的所有权和产权。2015年8月，黄石市机构编制委员会印发黄编发[2015]38号《关于东方山风景区管委会管理体制和领导职数调整的通知》，同意将市政府派出机构东方山风景区管委会由市政府管理调整为下陆区政府管理。2015年10月22日，黄石市东方山风景区管理委员会（甲方）同黄石市东方山文化旅游投资开发有限公司（乙方）签订《移交协议》。该协议明确，根据东方文化园合作协议及相关规定，甲方与乙方就东方山景区经营权移交签订如下协议；其中第一条约定，本次移交本着“尊重历史、充分协商、整体移交、稳步推进”的原则实施；移交内容包含资产、人员；协议的签字代表为时任黄石市人民政府派出机构的东方山景区管委副主任张智敏，并加盖甲方公章。2015年11月2日，被告下陆区政府印发黄下政办[2015]38号《关于印发东方山风景区管理委员会职能、内设机构和人员编制规定的通知》，决定成立“黄石市东方山风景区管理委员会”为下陆区政府派出机构。2015年11月5日，东方山景区管委会同下陆区东方山风景区服务处签订《移交清单》，其中监交单位为下陆区政府办公室，移交内容包含财务材料、固定资产明细、公章、人员档案等。
另查明，1992年前，园林队为东方山的开发建设有部分投入，并有门票收入进账。黄石市物价局黄价经字[1999]第154号《关于调整东方山风景区门票价格的批复》、2007年2月《服务价格收费许可证》以及2010年10月、2011年7月的税收通用完税证均载明黄石市东方山风景区管理处为东方山景区门票收取主体。原告占伟伟等18人起诉的被告东方山景区管委会为被告下陆区政府的派出机构。原告占伟伟等18人系东方社区居委会居民。原告占伟伟等18人因认为被告下陆区政府、东方山景区管委会与案外人签订《合作协议》、《移交协议》的行为侵犯了其原有的东方山景区的门票经营权，故而成讼。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，原告必须是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，即原告对提起的诉讼享有一定的利益，从而使处于争议状态而寻求诉讼救济的权利有获得司法保护的必要。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，原告应当提交其符合起诉条件的相应的证据材料。故原告应当提交证据证明其原告主体适格，即证明其系行政行为的相对人或利害关系人。本案中，原告占伟伟等18人系认为被告下陆区政府、东方山景区管委会与案外人签订《合作协议》、《移交协议》的行为侵犯了其原有的东方山景区门票经营权，故而提起行政诉讼，对此其应提交证据证明其系该行政行为的利害关系人，但其提交的证据材料仅能证明1992年以前园林队有东方山景区门票收入进账，且庭审中其亦自称1992年以及2009年以后都没有证据证明其收取东方山景区门票，故原告占伟伟等18人并非《合作协议》、《移交协议》所涉东方山景区门票经营权移交行为的利害关系人，其提起本案诉讼并无诉的利益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项的规定，原告的起诉必须有明确的被告，即被诉的行政行为由被告所实施或作出。本案中，原告占伟伟等18人明确其所起诉的被告东方山景区管委会为被告下陆区政府的派出机构。《合作协议》的签订时间为2014年2月，当事人一方为黄石市人民政府。《移交协议》的签订时间为2015年10月，其中一方当事人为东方山景区管委员会。虽然黄石市机构编制委员会于2015年8月同意将市政府派出机构东方山风景区管委会由市政府管理调整为下陆区政府管理，但被告下陆区政府决定成立“黄石市东方山风景区管理委员会“为下陆区政府派出机构的时间为2015年11月2日，并且东方景区管委员会向被告下陆区政府下设的下陆区东方山风景区服务处移交财务材料、公章、人员档案的时间为同年的11月5日，同时《移交协议》的签字代表时任黄石市人民政府派出机构的东方山景区管委副主任张智敏在庭审中亦陈述该协议一方当事人东方山景区管委员会系黄石市人民政府的派出机构，故签订《移交协议》的东方山景区管委会并非被告下陆区政府的派出机构，原告占伟伟等18人起诉的被告不明确、不适格。综上，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告占伟伟等18人的起诉。
如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审 判 长 刘海军
人民陪审员 江东伟
人民陪审员 王雪芳
二〇一六年九月十九日
书 记 员 安 琼
附原告占伟伟等18人名单。
原告占伟伟，男，汉族，1984年9月16日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区塘湾小区5号，公民身份号码420204198409166817。
原告占世刚，男，汉族，1959年11月4日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区塘湾小区5号，公民身份号码420204195911044918。
原告曹六荣，女，汉族，1958年1月28日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区塘湾小区12号，公民身份号码420204195801284929。
原告杨正元，男，汉族，1983年7月26日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区塘湾小区3号，公民身份号码420204198307266833。
原告徐杰，男，汉族，1994年2月1日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区塘湾小区12号，公民身份号码420204199402016810。
原告徐国强，男，汉族，1978年1月28日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-28号，公民身份号码420204197801286678。
原告陆惠兰，女，汉族，1983年1月23日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-2-2号，公民身份号码420204198301236828。
原告王林，男，汉族，1968年4月10日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区东凉亭小区6号，公民身份号码420204196804104959。
原告陆德华，男，汉族，1981年3月18日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-19-1号，公民身份号码420204198103186815。
原告江清芳，女，汉族，1974年1月8日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-30号，公民身份号码420204197401086685。
原告张吉俭，男，汉族，1947年2月15日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区塘湾小区11号，公民身份号码42020,194702154972。
原告徐军平，男，汉族，1978年7月17日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-29-1号，公民身份号码420204197807176899。
原告胡正玉，女，汉族，1941年8月6日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区东凉亭小区7号，公民身份号码42020419410806492X。
原告陆宏兴，男，汉族，1966年8月10日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-25号，公民身份号码420204196608104935。
原告占菊英，女，汉族，1948年6月27出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-19号，公民身份号码420204194806274928。
原告陆宏桔，男，汉族，1979年11月21日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-26号，公民身份号码420204197911216811。
原告张炳缘，男，汉族，1976年10月26日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-7-1号，公民身份号码420204197610266874。
原告王能华，男，汉族，1938年6月16日出生，住黄石市下陆区东方山街道东方山社区好汉坡1-7-1号，公民身份号码420204193806164919。