新疆生产建设兵团第八师中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)兵08行终20号
上诉人（原审原告）：屈自强，男，1940年8月3日出生，住石河子市。
被上诉人(原审被告)：石河子市人力资源和社会保障局，住所地石河子市北三东路1号党政服务中心西附楼一楼。
法定代表人：冀晓彤，该局局长。
委托诉讼代理人：贾小亮，男，该局养老失业保险科科长。
原审第三人：石河子绿珠商服有限公司，住所地石河子市西一路13小区214号。
法定代表人：朱光辉，该公司总经理。
上诉人屈自强因劳动、社会保障其他行政行为纠纷一案,不服石河子市人民法院（2017）兵9001行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月27日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人屈自强、被上诉人石河子市人力资源和社会保障局（以下简称石河子人社局）的委托诉讼代理人贾小亮、原审第三人石河子绿珠商服有限公司的法定代表人朱光辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明：第三人前身系新疆石河子绿珠宾馆，2001年7月26日经农八师经济体制改革领导委员会批准，改制为石河子绿珠商服有限公司(即第三人)。原告屈自强原系第三人单位员工。2000年10月16日，原告经第三人上级机关石河子机关事务管理局批准，从原新疆石河子绿珠宾馆内退，但其仍继续在第三人处工作，直至2002年4月1日石河子市劳动和社会保障局批准正式退休。2012年至2015年期间，原告与第三人因房屋买卖合同及劳动争议纠纷进行长达几年的诉讼。在2015年7月开庭审理过程中，第三人提交了《企业职工退休审批表》。原告发现该审批表记载其参加工作时间为1963年，认为其参加工作时间应为1958年5月。2016年7月29日，原告向被告单位信访办公室提出工龄更改申请书。2017年1月6日，被告石河子市人力资源和社会保障局作出《关于对屈自强上访信的答复》，答复认为原告未能提交其于1958年5月参加工作的原始证明材料，故不能更改退休时间。
一审法院认为：本案争议焦点问题主要是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、原告起诉是否超过起诉期限；三、原告要求更改参加工作时间的请求能否成立。
关于争议焦点一。判断当事人对信访答复不服是否能够提起行政诉讼，不仅要看答复的表现形式，关键要看答复的内容对当事人的权利义务是否产生实质影响。本案中，被告实际上是以信访答复的形式履行行政管理职责的行为，在本质上仍属于行使行政管理职能的范畴，该行为对原告的权利义务产生实际影响，虽然以信访答复的形式作出，但实质是具体行政行为，具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。
关于争议焦点二。2016年7月，原告向被告提出更改工龄的申请，被告于2017年1月6日作出答复，原告不服，于2017年1月22日提起行政诉讼，未超过六个月的起诉期限。
关于争议焦点三。被告作为国家退休审批政策执行机关，应当严格依照法律、法规及相关文件规定依法审批。根据《关于“补费参保”工作有关问题的补充通知》(兵劳社发〔2004〕17号)第四条规定，“补费参保”人员补费参保年限的确定和原国有单位连续工龄的审定以“补费参保”人员原始档案材料为依据，没有档案则不能确定和审定。本案审理中，第三人作为原告的原工作单位，提交了原告本人的档案材料，但档案中并无原告1958年5月参加工作的原始材料。原告档案材料中加盖新疆生产建设兵团农八师石河子总场劳动人事科、新疆兵团农八师石河子总场良种场六连财务专用章的证明反映原告调入第三人单位之前档案材料已经遗失，原告对此也是认可的。被告依据原告现有档案材料作出工龄认定，符合法律规定，原告主张将参加工作时问更改为1958年5月并更改工龄的申请缺乏依据，本院不予支持。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告屈自强的诉讼请求。诉讼费50元、送达费90元，合计140元(原告已付)，由原告屈自强负担。
上诉人屈自强不服原审判决，向本院提出上诉称：一、一审法院认定的事实不清，证据不足。1.被上诉人进行信访处理就是其职责范围，上诉人依法提出信访请求符合法律规定。但被上诉人不按信访规定作出答复并提出解决方案，已明显违背执法操作规程。上诉人早在退休之前工龄已经被认定，且在原审第三人处有档案可查，被上诉人不予答复和解决问题明显错误。一审法院不予认定上述事实明显错误。2.原审第三人将上诉人的工作档案丢失，负有责任。上诉人主张更改并恢复工龄完全符合客观事实的，一审法院不予确认完全错误。3.被上诉人不考虑原审第三人的责任，单凭现有档案做出工龄认定，违背客观事实。上诉人主张将工作时间改为1958年5月的请求合法。二、一审法院适用法律错误。根据行政诉讼法的规定，被上诉人应对自己的行为承担举证义务，但一审中被上诉人没有履行有效的举证义务，一审法院对此视而不见，驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。请求：一、撤销一审法院(2017)兵9001行初3号行政判决书，支持上诉人一审诉请；二、由被上诉人及原审第三人承担一、二审的诉讼费及送达费用。
被上诉人石河子人社局答辩称：一、本案的基本事实。在上诉人档案审批表中，其个人简历内容为：“1963年昌吉州水利工程大队机修工”、“1975年一四六团钻井队”、“1997年至今绿珠宾馆”。上诉人称其1958年5月进入四川万县电站从事机修工工作，直至1963年来疆务工，但其本人档案中并没有原始材料。上诉人提及的2000年10月16日由机关事务管理局批准退休的审批表，不符合退休政策相关规定，不具备法律效力。该表上记载的上诉人的工作时间，被上诉人不予认可。二、上诉人要求被上诉人重新确认其连续工龄为43年零11个月的请求不能成立。兵团劳动和社会保障局《关于“补费参保”工作有关问题的补充通知》(兵劳社发〔2004〕17号)第五条规定，补办的档案材料必须有原始材料做依据，如职工花名册、职工工资发放册、党员、团员、工会会员名册、探亲批复存根、冬炭费发放名册等。无依据开出的证明均不能作为档案材料建档，补办的档案材料应由劳动保障行政部门审核认定。上诉人本人档案中并无1958年参加工作的原始材料，其相关表述均是自述或其他单位出具的证明，并无原始资料佐证。被上诉人无法重新确认其参加工作时间。三、本案不宜作为行政诉讼案件进行审理。1.原告提出的请求事项，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政诉讼案件的范围。2.被上诉人对上诉人上访信的回复是按照《信访条例》的规定做出，上诉人不服应当向上一级行政机关申请复查，而不应提起行政诉讼。
原审第三人石河子绿珠商服有限公司述称：该单位在接收上诉人之前，其档案已经于1978年丢失。上诉人要求该单位提供其来单位之前的档案没有依据。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，双方当事人也无异议。认定上述事实的主要证据有被上诉人提供的《企业职工退休审批表》、《工龄更改申请书》、人社局文件阅批单、原兵团劳动和社会保障局《关于做好职工视同缴费年限审核工作的通知》和原新疆石河子地区水电局出具的《证明》(复印件)等。原审判决据以引证的证据均合法、有效，本院予以确认。
另查：上诉人屈自强于1997年6月调入原审第三人石河子绿珠商服有限公司之前，其个人档案材料已经遗失。本项事实有当事人陈述及原审第三人提交的加盖新疆生产建设兵团农八师石河子总场劳动人事科、新疆兵团农八师石河子总场良种场六连财务专用章的《证明》在卷为证。
本院认为：《中华人民共和国劳动保险条例》第三十条规定：“各级人民政府劳动行政机关应监督劳动保险金的缴纳，检查劳动保险业务的执行，并处理有关劳动保险事件的申诉。”本案中，被上诉人石河子人社局对上诉人屈自强的工龄认定事宜所做的信仿答复行为，对其权利义务产生了实质性影响，实际上属于履行行政管理职责的行为，该行政行为具有可诉性。本案的争议焦点是，上诉人要求更改参加工作时间的请求应否支持。
被上诉人作为人力资源和社会保障行政主管部门，应当依法对企业职工退休事项进行处理。根据兵劳社发〔2004〕17号《关于“补费参保”工作有关问题的通知》第四条的规定，原国有单位连续工龄的审定以档案材料为依据。根据查明的事实，上诉人在调入原审第三人单位之前，其档案材料已经遗失，原审第三人在申报上诉人退休时，客观上已无法提供上诉人1958年5月参加工作的原始材料。上诉人认为其1958年5月参加工作，自行提供了加盖被上诉人单位钢印的《退休证》、《一九九三年事业单位工作人员工资改革审批表》(复印件)和《机关事业单位退休审批表》(复印件)等相关证据。本院认为，上述证据不属于原始档案材料，不能作为被上诉人进行退休审批和审核工作年限的依据。《退休证》仅能作为上诉人退休的凭证，如果记载上诉人参加工作的时间与石河子人社局《企业职工退休审批表》上的记载不一致，应以《企业职工退休审批表》为准；《一九九三年事业单位工作人员工资改革审批表》中虽有上诉人“1958年5月”参加工作的记载，但缺少原始材料相印证；《机关事业单位退休审批表》上虽然也记载了上诉人“1958年5月”参加工作，但该审批表未经石河子人社局审核通过，同样也缺少原始材料印证。被上诉人依据现有档案材料，以档案中没有原始证明材料为由，不予更改上诉人参加工作时间，符合相关法律规定。上诉人屈自强的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人屈自强负担(已交纳)。
本判决为终审判决。
审判长 范 晓
审判员 杨新宝
审判员 李红敏
二〇一七年十月二十五日
书记员 陈 丽