四川省万源市人民法院
行 政 判 决 书
(2015)万源行初字第9号
原告达州市银河房地产开发公司，地址：四川省达州市通川区大西街168号。组织机构代码：21025682-1。
法定代表人周赞扬，经理。
委托代理人（特别授权）伍显敏，男，汉族，住四川省达州市通川区，系该公司职工。
委托代理人杨帆，四川天仁和律师事务所律师。
被告达州市达川区住房和城乡建设局，地址：四川省达州市达川区西环路470号。组织机构代码：00882152-4。
法定代表人贺成忠，局长。
负责人黎葵，该局副局长。
委托代理人（特别授权）曾智，男，汉族，住四川省达县，系该局政策法规股股长。
委托代理人周忠梅，四川奥飞律师事务所律师。
原告达州市银河房地产开发公司（以下简称达州市银河公司）因认为被告达州市达川区住房和城乡建设局（以下简称达川区住建局）不履行法定职责一案，达州市中级人民法院于2015年7月30日裁定由我院管辖。我院于8月27日立案后，于9月2日向被告达川区住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同月22日公开开庭审理了本案。原告达州市银河公司委托代理人伍显敏、杨帆、被告达川区住建局负责人黎葵、委托代理人曾智、周忠梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原达县住房和城乡规划建设局（以下简称原达县住建局）于2011年7月26日以达建函[2011]130号《关于调整变更接龙湾片区5家单位土地手续的函》，函告原达县国土资源局：达州市银河公司项目总用地面积2501.7平方米，计容建筑面积为7706.2平方米，容积率为3.08，建筑密度37%，绿地率30.8%。2013年6月24日原达县国土资源局与原告达州市银河公司签订了511602-2012-D-004《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定该宗地容积率不高于3.08，不低于1.0。2014年5月14日原告达州市银河公司取得达建字第2013-22号《建设工程规划许可证》后，向被告达川区住建局请求依法履行“南山锦香苑”建设项目容积率与《达县翠屏山控制性详细规划》一致的法定职责。
原告达州市银河公司诉称，2008年12月15日，我公司经过公告拍卖、竞得宗地DX2007-57，宗地面积2501.18㎡，综合指标容积率3.08。2010年5月13日，因达州市城乡规划委员会对《达县翠屏山控制性详细规划》进行调整，我公司竞得的达县DX2007-57号住宅建设用地被重新规划为城市公共绿化用地。为支持政府对达县翠屏山的整体建设规划，我公司同意将竞得的DX2007-57地块易地置换至A08-2和A08-3两地块，并于2013年6月24日与原达县国土资源局签订编码为511602-2012-D-004的《国有建设用地使用权出让合同》。2014年5月14日取得达建字第2013-22号《建设工程规划许可证》。我公司从签订出让合同、取得建设工程规划许可证至今，对置换土地容积率必须符合详规多次向被告主张权利，但被告达川区住建局却不作为。诉请人民法院判决被告达川区住建局依法履行我公司“南山锦香苑”建设项目容积率与《达县翠屏山控制性详细规划》一致的法定职责。
原告达州市银河公司为支持其诉讼请求，向本院出示以下证据：
1、达住建[2013]58号文件，即《达县住房和城乡规划建设局关于接龙湾五家企业用地指标调整过程的报告》（复印件）一份。主要内容，第四条：（一）业主诉求，2012年12月，达州市银河房地产开发有限公司不再同意按达县规委会2011年第七次会议审查通过的整合方案的指标（容积率≤3.08）执行，并多次向县政府请示，翠屏山控规A08-02（容积率≤6.0）和A08-03（容积率≤4.5）两地块控规指标来给定该公司的规划技术指标，超指标部分银河房产开发公司按相关规定补交土地出让金，解决此历史遗留问题。拟证明达州市银河公司在2012年12月向达川区住建局报告请求容积率合规的事实。
2、达州市银河房地产开发公司“南山锦绣苑”用地范围线图，加盖达县住房和城乡规划建设局行政审批专用章。
3、规划彩打图，主要内容：（一）、图中红色线范围为达州市翠屏山片区控制性详细规划A10-02地块，该地块用地性质为二类居住用地，规划容积率为6.0.；（二）、图中绿色线范围为达州市银河房地产开发公司“南山锦香苑”项目用地，用地面积2501.7㎡。拟证明达州市银河公司所建工程的容积率应为6.0，但无该证据来源的说明。
被告达川区住建局辩称，2013年6月24日，原告公司与达川区国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同（编号511602-2012-D-004），合同明确约定项下宗地范围土地使用权建筑面积容积率不高于3.08，不低于1.0。2014年1月15日，达州市人民政府通过达市府函[2014]12号文件批复，同意《达州市翠屏山片区控制性详细规划》。原告公司请求我局履行其“南山锦香苑”建设项目容积率与《达县翠屏山控制性详细规划》一致的法定职责，应自该文件批复之日起三个月内向人民法院提起诉讼。现其起诉已经超过法定的起诉期限。依照《建设用地容积率管理办法》第七、八、九条规定，国有土地使用权一经出让或者划拨，任何单位或个人都不得擅自更改确定的容积率，拟调整的容积率无论是否符合控制性详细规划的要求，都应当向控制性详细规划的编制单位或城市、县规划主管部门提出书面申请并说明调整的理由，但我局从未收到过原告请求我局履行确定“南山锦香苑”建设项目容积率与《达县翠屏山控制性详细规划》一致的法定职责的申请，故原告方诉请我局履行职责的前提条件不成立，且原告公司“南山锦香苑”建设项目容积率为不高于3.08不低于1.0，与《达县翠屏山控制性详细规划》中的容积率上限为6.0是一致的。原告达州市银河公司与达川区国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人本着平等、自愿原则签订的，该出让合同载明的内容是原告的真实意思表示，并且原告方已经取得编号为511602-2012-D-004宗地的土地使用权，现已经按照该出让合同实际履行。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告达川区住建局为支持其答辩理由，向本院出示以下证据：
1、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号511602-2012-D-004）（复印件），合同约定：本合同项下出让宗地编号为511602-2012-D-004，出让宗地面积2501.7平方米；出让宗地坐落于达县南外镇，平面界址为J1-J6;本合同项下出让宗地的用途为住宅用地；出让人同意在2013年7月30日前将宗地交付受让人；本合同项下的国有建设用地使用权出让年限为70年；出让价款164万元；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其中建筑总面积7706.2平方米，建筑容积率不高于3.08，不低于1.0，建筑密度不高于37%，绿地率不低于30.8%。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年8月30日之前开工，在2015年8月30日之前竣工……。拟证明2013年6月24日，原达县国土资源局（出让人）与达州市银河公司（受让人）签订上述出让合同的事实。
2、申请书（复印件），拟证明达州市银河公司于2013年7月8日向原达县住建局申请办理更换建设用地规划许可证及相关手续的事实。
3、达市府函[2014]12号，即《达州市人民政府关于达州市翠屏山片区控制性详细规划的批复》（复印件），主要内容：（一）原则同意该规划，根据会议所提意见进一步修改完善；（二）达川区人民政府要高质量高水平推进片区开发建设，坚持片区开发建设与污水管网建设同步设计、同步实施，打造城市建设新亮点。拟证明达州市人民政府于2014年1月15日原则上同意《达州市翠屏山片区控制性详细规划》的事实。
4、达建函[2008]119号（复印件），主要内容：DX2007-025号地块总用地面积：2501.18平方米（合3.75亩）；分为C-15、C-16两个地块，其中C-16地块容积率F≤3.5，C-15容积率F≤2.5。拟证明原达县住建局于2008年8月11日将达县DX2007-025号地块调整后的规划指标函告原达县国土资源局的事实。
5、达建[2011]183号及委县政府领导批示（复印件），拟证明原达县住建局于2011年5月25日就接龙湾片区5家单位设计方案整合有关情况向原达县人民政府进行请示的事实。
6、《关于接龙湾项目共同规划建设的协议》（复印件），拟证明达州市银河公司、达县川南酒楼、达县昌明建材有限公司、达县诚兴商贸有限公司五家公司于2011年1月7日就接龙湾项目共同规划建设签订协议的事实。
7、《达县翠屏山龙湾片区商住整合规划设计方案》----地块位置调整及平面布置图。主要内容：E区规划主要技术指标，规划建设用地面积2501.7㎡，地上建筑面积7706.2㎡，屋顶建筑面积59.2㎡，建筑基底面积925.8㎡，绿地面积770.5㎡，绿地率30.8%，住宅总户数88户，泊车位45位。达州市银河房地产开发公司等五家公司在该图上签署“同意此平面布置”，并加盖公章。拟证明2011年5月13日达州市银河公司与达县川南酒楼等五家单位对接龙湾片区达成统一整合规划的事实。
8、达建函[2011]130号（复印件），拟证明2011年7月26日，原达县住建局函告原达县国土资源局，按接龙湾整合方案，对达州市银河公司等五家单位土地进行调整变更的事实。其中，达州市银河公司项目总用地面积2501.7平方米，计容建筑面积为7706.2平方米，容积率为3.08，建筑密度37%，绿地率30.8%。
9、达国土资[2011]572号文件（复印件），拟证明2011年10月19日，原达县国土资源局就达州市银河公司申请完善接龙湾建设项目土地置换用地手续的事项，向原达县人民政府进行请示的事实。
10、达府土函[2012]46号批复（复印件），拟证明原达县人民政府于2012年5月9日向原达县国土资源局就达州市银河公司完善土地置换用地手续的批复情况。
11、申请书及委托书（复印件），拟证明达州市银河公司于2013年6月23日向原达县国土资源局申请改签出让合同，并完善土地证相关手续的事实。
12、《国有建设用地使用权出让合同》（编号511602-2012-D-004）（复印件），基本情况同1号证据。拟证明原达县国土资源局与达州市银河公司于2013年6月24日签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定建筑容积率不高于3.08的事实。
13、达地字第2013-22号《建设用地规划许可证》、审签单（存根）（复印件）各一份，主要内容：用地单位，达州市银河房地产开发公司；用地项目名称，南山锦香苑；用地位置，达县南外镇；用地面积2501.7㎡；附图及附件名称：1、申请；2、国有建设用地使用权出让合同（合同编号：511602-2012-d-004）（复印件）；3、绿线图；4、原达县规划和建设局2009年9月8日所发放的达建规地字第2009-05号《建设用地规划许可证》及绿线图（作废）；发证机关，达县住房和城乡规划建设局，日期：2013年7月11日。拟证明原达县住建局于2013年7月11日向达州市银河公司更换建设用地规划许可证的事实。
14、达建字第2013-22号《建设工程规划许可证》，主要内容：建设单位（个人），达州市银河房地产开发公司；建设项目名称，南山锦香苑；建设位置，达川区南外镇柑子园；建设规模，总建筑面积：10271.77㎡12F/-3F（局部13F/-3F）[其中：计容面积7706.2㎡（地下停车库-1F、-2F，面积486.64㎡，住宅1F-12F、局部13F，面积7219.56㎡）；不计容面积2565.37㎡，（地下车库-1F、-2F、-3F，面积2510.04㎡，屋顶面积55.53㎡）]；发证机关，达州市达川区住房和城乡规划建设局，日期：2014年5月14日，拟证明达川区住建局向达州市银河公司颁发该证的事实。
15、编号511721201405140101《建筑工程施工许可证》（复印件），主要内容：建设单位，达州市银河房地产开发公司；工程名称，南山锦香苑；建设地址，达川区南外镇柑子园；建设规模，面积10271.77㎡，跨度（高度）52.35m；发证机关，达州市达川区住房和城乡规划建设局；日期，2014年9月24日。拟证明达川区住建局于2014年9月24日向达州市银河公司颁发该证的事实。
16、达市住建[2014]13号（复印件），拟证明达州市住房和城乡建设规划局于2014年1月3日向达州市人民政府报请审定《达州市翠屏山片区控制性详细规划》的事实。
17、《达州城市翠屏山片区控制性详细规划》文本、图集、图则及说明书（复印件），主要内容，规划要求各地块容积率一般控制范围如下：底层住宅≤1.0，多层住宅≤2.0，中高层住宅≤4.0，高层住宅≤6.0；中小学、幼儿园≤0.8……拟证明翠屏山各规划目标、空间布局等事实。
18、《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》、《建设用地容积率管理办法》、《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》、《四川省城乡规划条例》、《达州市城市规划技术管理规定》、达市府阅[2012]22号，《达州市城乡规划委员会2010年第一次会议纪要》。拟证明达川区住建局所依据的相关法律法规及规范性文件。
本院依职权调取了达川区人民政府办公室信访件办理流程登记表。该登记表载明，达州市银河公司于2014年1月21日，向达川区人民政府请示按照“南山锦香苑”项目地块控规确认容积率。该区政府办公室以群众来信进行登记，拟办意见“建议转区住建局按政策规定做好历史遗留问题的化解工作”。经有关领导批示同意后，达川区人民政府办公室于2014年1月28日将该请示转达川区住建局办公室向辉签收。
经庭审质证，原告达州市银河公司对被告达川区住建局出示1-3号证据的真实性、合法性无异议，对其出示的证据的关联性有异议，认为原告方的起诉期限应当自其取得被告方于2014年5月14日对其颁发的达建字第2013-22号《中华人民共和国建设工程规划许可证》的时间之日起算两年的起诉期限，故其起诉未超过法定的起诉期限；对4-15号证据的关联性有异议，认为被告达川区住建局没有按照申请的要求进行合规；对16-17号证据认为容积率的确认应该是绝对值，而不是被告达川区住建局所说的相对值；对被告达川区住建局出示法律法规及规范性文件的真实性、合法性无异议，但对证据的关联性有异议，认为其出示的相关法律法规及规范性文件与其证明的事实不一致。
被告达川区住建局对原告出示的2号证据无异议，但对1号证据，认为该文件是内部文件，并且该文件中显示是原告等多位业主多次向县人民政府请示而非向被告方申请，故该份证据不能达到其证明目的。3号证据的真实性有异议，建筑容积率指标是上限值，住建部门在这个范围办理是合规的。
本院对原告出示的1、2号证据、被告出示证据及本院依职权调取的证据的真实性、合法性、关联性予以采信。
经审理查明：2008年12月15日，原告达州市银河公司经过公开拍卖，竞得达县南外镇柑子园宗地2007-57，并与原达县（现达川区）国土资源局签订了合同编号为1602-2008-0009《国有建设用地使用权出让合同》，合同载明：出让价款164万元，宗地面积2501.18㎡、综合指标容积率3.08。2010年5月，因达州市城乡规划委员会对《达县翠屏山控制性详细规划》（以下简称翠屏山控规）进行调整，经协商，原告达州市银河公司自愿将竞得的该宗地异地置换至翠屏山控规A08-2、A08-3地块即接龙湾片区，但因在接龙湾片区规划了上翠屏山的立交桥，桥体占用原告公司与其余三单位的用地，经达县（现达川区）人民政府及有关职能部门多次与原告等四家业主单位协商，四家业主单位均同意调整原取得的土地用地范围，以满足立交桥的用地要求。2011年1月7日原告达州市银河公司与达县川南酒楼、达县昌明建材有限公司、达县诚兴商贸有限公司就接龙湾项目共同规划达成《关于接龙湾项目国土规划建设的协议》，约定：四家单位统一规划、统一纳入一家设计单位作方案，统一设计，设计费由四家单位按面积共同承担。同年5月13日，原告达州市银河公司、达州中铁瑞城置业有限公司、达州市城兴房地产开发有限公司、达县川南酒楼、达县昌明建设有限责任公司五家单位在四川福宇洪圣建筑设计有限公司设计的《达县翠屏山龙湾片区商住整合规划设计方案》上签字同意并加盖公章。该设计方案载明E区（达州市银河公司）规划主要技术指标：1、规划建设用地面积：2501.7㎡；2、地上建筑面积：7706.2㎡；3、屋顶建筑面积：59.2㎡；4、建筑底层面积：925.8㎡；5、绿地面积;770.5㎡；6、绿地率：30.8%；7、住宅总户数：88户；8、泊车位：45位。达州市银河公司签署“同意此平面布置”，并加盖公章。同月25日，原达县（现达川区）住建局以达建[2011]183号《关于接龙湾片区5家单位规划设计方案整合有关问题的请示》报告原达县人民政府。报告载明：鉴于目前翠屏山控规的实际情况，经我局反复研究并报县政府领导同意，在既不违背控规基本原则，同时又尽可能确保五家单位基本利益的前提下，将部分土地置换，委托设计单位对该片区统一进行规划设计整合。按照5家单位原取得的土地面积和容积率确定的计容面积不变的原则，将5家单位土地集中置换到控规中A08-02和A08-03两地块中统一规划设计，设计费用由5家单位按面积大小分别承担；5家单位对整合方案已经签字认可；该片区总体规划及各单位规划主要经济指标：达州市银河公司地块用地面积2501.7平方米，地上建筑面积7706.2平方米，停车泊位45个。该方案先后经原达县人民政府、县委主要领导批复同意。同年7月26日，原达县住建局向原达县国土资源局以《关于调整变更接龙湾片区5家单位土地手续的函》（达建函[2011]130号），函告该局：达州市银河公司项目总用地面积为2501.7平方米，计容建筑面积为7706.2平方米，容积率为3.08。10月19日，原达县国土资源局根据原达县住建局达建函[2011]130号规划函等资料，拟定《关于达州市银河房地产开发公司土地置换方案的请示》（达国土资[2011]572号），请示原达县人民政府，该置换方案中关于原告达州市银河公司土地面积、计容建筑面积、规划容积率等同达建函[2011]130号文件规划一致。
2012年5月9日，原达县人民政府批复同意原达县国土资源局就原告达州市银河公司完善土地置换方案（达府土函[2012]46号）。同年12月18日，原达县人民政府召开国土住建工作专题会议，讨论研究了《达县国土资源局关于银河房地产公司接龙湾建设项目土地置换有关问题的请示》（达国土资[2012]584号），会议纪要明确：达州市银河房地产开发公司通过兑拍获得，拍卖方案已确定容积率，且该公司已在接龙湾区域内地区规划调整方案上签字，不予增加该地块容积率。2013年3月8日，原达县住建局向原达县人民政府书面报告《关于接龙湾五家企业用地指标调整过程的情况》(达住建[2013]58号)，（接龙湾片区整合后，达州市银河房地产开发公司容积率≤3.08；政府研究情况：达州市银河房地产开发公司不予增加该地块容积率。业主诉求及存在的问题：2012年12月，达州市银河房地产开发有限公司不再同意按达县规委会2011年第七次会议审查通过的整合方案的指标（容积率≤3.08）执行，并多次向县政府请示，请求按照翠屏山控规A08-2(容积率≤6.0)和A08-3(容积率≤4.5)两地块控规指标来定该公司的规划技术指标，超指标部分银河房产开发公司按相关规定补交土地出让金，解决此历史遗留问题；《达县翠屏山片区控制性详细规划》A08-2指标，用地性质为居住，容积率≤6.0；A08-3指标：用地性质为居住，容积率≤4.5，五家企业已于2011年1月7日达成接龙湾项目共同规划建设的协议，并于2011年5月13日五家企业签字认定片区整合方案和各单位规划方案，该整合方案经2011年县规委会第七次会议审查通过，A08-02、03地块容积率已用完，银河公司申请提高容积率将突破翠屏山控规，且除银河公司以外的四家企业已按程序办理国土建设手续）。
原告达州市银河公司于2013年6月23日依据（[2012]46号土地置换批复，向原国土资源局申请改签出让合同，并于次日与原达县国土资源局签订合同编号511602-2012-D-004的《国有建设用地使用权出让合同》，该合同项下的出让宗地坐落于原达县南外镇，建筑容积率不高于3.08不低于1.0。同年7月8日，原告达州市银河公司向被告达川区住建局（原达县住建局）申请办理更换建设用地规划许可证及相关手续，并于当月11日取得达地字第2013-22号《建设用地规划许可证》（用地面积2501.7㎡）。原告达州市银河公司于2014年1月21日，向达川区人民政府书面请示按照“南山锦香苑”项目地块控规确认容积率。经有关领导批示后，达川区人民政府于2014年1月28日将此请示转被告达川市住建局向辉签收。被告达川区住建局对原告达州市银河公司的该请示未予答复或者处理。同年5月14日，原告达州市银河公司取得达建字第2013-22号《建设工程规划许可证》（建设规模同前），9月24日取得编号511721201405140101《建筑工程施工许可证》，目前，原告达州市银河公司在取得的地块上修建的房屋主体工程基本已经完工。
同时查明：1、原告“南山锦香苑”项目用地包含在《达州市翠屏山片区控制性详细规划》中A10-02、A10-03地块内,两地块的容积率分别为≤6.0、≤4.5。2、《达州城市翠屏山片区控制性详细规划细则》经2014年1月6日达州市第三届人民政府第54次常务会议研究通过，其中第34条，其中容积率控制性指标、建筑密度控制指标为上限值，绿地率控制指标为下限值，均为规定性指标。第36条，规划要求各地块容积率一般控制范围如下：低层住宅≤1.0，多层住宅≤2.0，中高层住宅≤4.0、高层住宅≤6.0。3、根据《民用建筑设计通则》3.1.2规定，原告达州市银河公司建筑项目为13层，属于高层建筑。4、容积率的计算公式为总建筑面积除以规划用地面积。
本院认为：原告达州市银河公司依据与原达县国土资源局签订的《国有建设用地出让合同》，于2014年5月14日向被告达川区住建局申领了《建设工程规划许可证》，但被告达川区住建局并未告知原告达州市银河公司对该建设规模不服，可以提起行政诉讼的司法救济途径。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉求或者起诉期限的，起诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，原告达州市银河公司的起诉自其取得《建设工程规划许可证》之日起，并未超过2年的起诉期限。原告达州市银河公司于2014年1月21日以请示的方式，向达川区人民政府请求解决“南山锦香苑”相关问题，达川区人民政府办公室虽按照群众来信转交被告达川区住建局办理，但原告达州市银河公司请求解决的争议实质为“南山锦香苑”建设项目应与翠屏山控规相关指标一致。该事实有原告达州市银河公司的请示，达川区人民政府办公室的信访件办理流程登记表在卷佐证，应视为原告达州市银河公司已就争议“南山锦香苑”建设项目应与翠屏山控规一致，向被告达川区住建局请求依法履行法定职责。达川区住建局收到该批转材料后，并未按照达川区人民政府的批复做好化解工作，亦未针对原告达州市银河公司请求“南山锦香苑”项目应与翠屏山控规容积率指标一致的主张依法作出处理，故原告达州市银河公司诉请被告达川区住建局依法履行法定职责，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十二条之规定，判决如下：
被告达州市达川区住房和城乡建设局对原告达州市银河房地产开发公司“南山锦香苑”容积率应符合翠屏山控规的请求，在六十日内依法作出处理。
案件受理费50.00元，由被告达州市达川区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。
审 判 长 张文化
审 判 员 张由兵
人民陪审员 李玖祥
二〇一五年十二月三日
书 记 员 刘 星