云南省麻栗坡县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)云2624行初18号
原告：熊某1，男，1924年5月21日生，苗族，麻栗坡县人，家住。
委托代理人：刘子若，北京市中恒律师事务所律师，特别授权。
委托代理人：熊某2，男，系原告熊某1之孙。
被告：麻栗坡县八布乡人民政府。
法定代表人：张某某，乡长。
住址：麻栗坡县八布乡八布街。
组织机构代码：01521921-6。
委托代理人:张家明、骆帝睿，云南畴阳律师事务所律师，特别授权。
原告熊某1诉被告麻栗坡县八布乡人民政府行政不作为一案，原告于2017年11月2日起诉来院，本院当日登记立案，受理后依法组成合议庭公开开庭进行审理，原告熊某1因年老未到庭，其委托代理人刘子若、熊某2、被告麻栗坡县八布乡人民政府乡长张某某及其委托理人张家明、骆帝睿、证人熊某3、周某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告熊某1的诉讼请求：一、请求人民法院依《行政诉讼法》的规定，判令被告对原告所承包使用的土地作出认可的具体行政行为；二、请求判决被告承担本案的诉讼费。事实及理由：1954年云南省麻栗坡县人民政府依据《共同纲领》规定，经县长魏学堂、副县长马守纪签发，给原告颁发了土地房产所有证。土地房产所有证上明确了原告土地使用范围，半个多世纪过去了。尽管国家经历了多次改革调整，而政府对原告所承包使用土地没有变动，权属一直归其所有，第一轮至第二轮承包都未变动。自2007年开始，原告使用的土地被他人强行占用，原告多次要求被告对自己承包使用的土地给予确权，但被告置之不理。
综上所述，原告认为，被告系乡级人民政府对农民承包土地权属发生争议有可以作出确权决定，可被告并没有依据职权对原告的要求作出具体行政行为，据此，原告依据《行政诉讼法》的有关规定，特向法院提起行政诉讼。请法院作出公正判决。
被告麻栗坡县八布乡人民政府答辩称，答辩人已履行相关职责，不存在行政不作为的情况。首先，2017年4月15日答辩人收到被答辩人申请内容为解决被答辩人与牛场村小组土地（江东大桥对面地块）争议，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，依职权对该纠纷相关情况进行调查，调查过程中发现该争议地为八布乡和平村委会棉花地村小组集体所有，但和平村委会牛场村小组为防止该片土地流失，对该地块进行了管理使用。2017年4月27日答辩人组织和平村委会棉花地村小组、牛场村小组干部在和平村委会召开协调会，两村小组干部一致同意2012年至2017年因出租该地所得收益牛场村小组所有，2018年后出租土地收益由两村小组平分。协调会后，答辩人及时通知被答辩人到单位所在地通报相关情况，并在4月29日在答辩人副乡长办公室，由分管信访副乡长杨得刚同志与乡司法所工作人员一起将调查、协调结果当面告知被答辩人。
其次，2017年9月6日，答辩人收到麻栗坡县人民政府法制办传真文件，文件内容为被答辩人的土地确权申请书，申请书请求为“请求确认申请人承包经营使用的土地合法有效，制止被申请人占有申请人土地”，对此答辩人依据《土地权属调查处理办法》第十条“申请人与争议的土地有直接利害关系”之规定，认为该争议地与被答辩人无利害关系，其不是适格的申请主体，并且该争议地虽然在1954年登记在被答辩人名下，但在“四固定”时已交由集体管理使用，第一轮土地承包到户时，该地块并未发包给被答辩人，1999年第二轮延包亦是如此。2007年麻栗坡县人民政府颁发给原告的农村土地承包经营权证也没有将该地块发包给其经营。经查，2008年该争议林地登记为和平村委会棉花地村小组集体所有，且1954年麻栗坡市人民政府颁发的土地房产所有证是否有效，应由人民法院进行确认，并非答辩人的职权范围。
最后，答辩人虽然已经对被答辩人的申请作出相关的调查处理，并且已将调查结果告知被答辩人，只是由于工作方式有瑕疵，并未书面告知，故望法院查明本案事实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款之规定，驳回被答辩人的起诉。
本案争议焦点为:被告对原告的申请是否应该作出行政行为。针对争议焦点被告及其委托代理人认为，虽然1954年土地改革时人民政府颁发的《土地房所有证》江东桥头地登记在原告名下，在“四固定”时已交由集体管理使用，第一轮土地承包并未承包到户、第二轮亦是如此，原告与争议地没有利害关系，不属于《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的适格申请人。至于原告2017年9月4日的确权申请是呈交县人民政府的，被告没有作出行政处理的权利。为证明其主张，被告向法庭提交以下证据材料：
第一组、情况汇报，证明2017年4月15日原告向被告提出申请，要求被告为其解决与牛场村小组位于江东桥头河以上土地争议的事实。
第二组、（1）山林权纠纷情况说明、调查笔录、租地协议书、协调会议记录；（2）农村土地承包经营权证。证明：（1）被告收到原告的情况汇报后于2017年4月19日向八布林业站查询，该争议地属于棉花地村民小组所有，在调查处理熊某1土地纠纷时，被告向熊某4、杨正光、吴兴明、吴兴海、陶正祥等人询问调查，查明该争议地从第一轮土地承包到户并未发包给原告，1999年第二轮延包亦如此，一直由集体管理使用的事实；（2）2007年县人民政府颁发给原告之子熊金祥的《农村土地承包经营权证》上没有该地块的记录。
第三组、文件传阅签，证明2017年9月6日，被告收到县人民政府法制办传真文件是原告熊某1的土地确权申请书，其请求范围包括“确认申请人承包经营的土地合法有效，制止被申请人非法占用申请人土地的行为并补偿占用之日获取的收益”，该请求超出了乡人民政府处理的职权范围。
为查明案件事实，被告麻栗坡县八布乡人民政府在提交答辩状的同时向本院书面申请证人熊某3、周某出庭作证。意欲证明被告已将调查、协调结果告知熊某3、熊竹华兄弟俩。本庭准许并依法传唤证人熊某3、周某出庭作证。证人熊某3当庭证实2017年4月29日其与兄弟熊某2到八布乡政府时周某也在，当时副乡长只给了一份林业站的情况说明复印件；证人周某当庭证实，2017年4月29日副乡长杨某某叫其到乡政府，当时有熊某3、熊某2兄弟俩在场，副乡长杨某某将调查、协调结果口头告知了熊某3兄弟俩，但没有书面答复。
经原告委托代理人质证认为，对被告提供的第一组证据没有异议；对第二组证据有异议，该争议地不是林地，不属于林业站管辖范围，原告有1954年的土地房产所有证，该土地也没有第三人在使用；对第三组证据的证明观点有异议，就是因为原告提交申请后没有收到被告的书面结论才提起行政不作为诉讼，对两位证人没有给予书面答复的这一证言没有异议，但不认同被告对原告的申请已经作为的证明观点。
针对争议焦点，原告委托代理人认为，被告是《中华人民共和国土地管理法》规定的“个人与个人之间、个人与单位之间发生土地权属争议，由乡镇人民政府处理”的行政执法机关，原告是本案适格主体，原告向八布乡人民政府提出确权申请，被告八布乡人民政府就应依职权作出相应的行政行为，但被告未在规定期限内作出具体行政行为，应属于不作为。原告才依法提起行政诉讼，请求法院依法判决被告履行职责。为证明其主张，原告向法庭提供以下证据：
第一组、原告熊某1持有的1954年地《土地房产所有证》，证明位于江东桥头的争议地是1954年政府分给原告的。
第二组、土地确权申请书，证明原告已将确权申请交给被告，被告至今没有作出任何行政行为。
经被告质证认为，对原告提供的第一组证据1954年《土地房产所有证》的合法性、真实性没有异议，该《土地房产所有证》所依据的《共同纲领》已经失效，与本案没有关联性。对原告提供的第二组证据有异议，原告方并未直接将申请交到八布乡政府，土地承包经营权证上的承包主体是熊金祥，申请人不是土地权利人，申请书的主体不符合。对证人熊某3的证言因其与原告系亲属、其证言有倾向性，对证人周某的证言没有异议。
本院认为，对被告提供的第一至第三组证据、对原告提供的第二组证据、经审查，符合证据的客观性、关联性、合法性特征，予以采信。对原告提交的第一组证据原告熊某1持有的1954年《土地房产所有证》，1954年土地改革后我国经历了农业合作化、人民公社、“四固定”等历史进程，个人所有的土地、大牲畜等生产资料已收归集体所有。1986年全国人民代表大会通过、1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》明确我国土地属于社会主义公有制即国家所有和集体所有。争议地是否属于原告的承包地原告没有提供相应证据加以证明，对其证明观点不予采信。对被告申请证人熊某3、周某出庭所作的证言，就2017年4月29日被告是否对原告提交的情况汇报给予答复，周某证明副乡长杨某某已将调查、协调结果口头答复熊某2兄弟俩，而证人熊某3陈述只收到杨某某转交的地份乡林业站的情况说明复印件。两位证人的证言不一致，周某的证言没有其他证据加以证明，系孤证，不能证明被告对原告申请的土地权属确权纠纷履行了法定职责，不予采信。
经庭审举证、质证和认证，本院确认本案事实如下：1954年麻栗坡县人民政府颁发原告熊某1的《麻栗坡县土地房产所有证》上记载地名江东桥头土地一块计8亩。1999年第二轮延包时《文山州农村土地承包合同书》上发包方为棉花地合作社（陶某某）、承包方代表为熊金祥。2007年6月20日县政府颁发给熊金祥的《农村土地承包经营权证》上没有地名“江东桥头”的地块。2013年1月1日和平村委会牛场村小组将位于漂漂至八布公路江东桥头公路K34+780米处采石场（争议地段）以15000元租凭给胡斌开采，2014年、2015年双方续签合同，租金分别是20000无、30000元。2017年4月15日，原告熊某1向被告麻栗坡县八布乡人民政府递交《关于八布乡和平村委会棉花地村小组熊某1农村土地纠纷情况汇报》，要求被告解决其与牛场村小组土地纠纷，被告在未作出是否受理决定的前提下，指派时任副乡长的杨某某、司法所周某向乡林业站、熊某4、杨某某、吴某1、吴某2、陶某某调查取证，在查明该争议地属于棉花地村民小组集体所有后并于2017年4月27日组织和平村委会及牛场村小组、棉花地村小组干部及部分村民就江东采石场土地纠纷进行协调。协调结果为：该地由牛场村小组、棉花地村小组共同所有，不能分到户；从2018年起，每年租金由两村小组平均分配。2017年9月4日原告将土地确权申请书递交县人民政府，请求麻栗坡县人民政府确认申请人人承包经营使用的土地合法有效，制止被申请人非法占用申请人土地的行为，并补偿从占用之日起所获取的收益。同月6日县政府法制办将原告的确权申请书传真给被告，被告法定代表人张某某签批“按程序回复申请人并将办理情况反馈县法制办”。由于被告没有依职权作出行政行为。原告于2017年11月2日向本院提起行政诉讼，请求判决被告履行法定职责，作出具体行政行为。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政处理”之规定，被告具有对个之间、个人与单位之间土地权属争议作出确定权属的法定职权。县人民政府将原告的土地确权申请书传真给被告，被告收到后应按照法律、法规或规章规定的程序予以立案受理、调查、收集相关证据，形成调查报告，经乡人民政府集体讨论后作出《土地权属处理决定书》。但被告没有依法履行职责，属于应作为而不作为，原告的诉讼请求依法成立，应予支持。关于被告提出的原告是否适格的问题，原告熊某1以1954年《土地房产所有证》主张权利，对其是否属于适格申请人的主体及诉请是否合法，被告应在立案受理后根据我国土地管理体制的变迁，在查明案件事实、作出争议地的所有权或使用权归谁的处理决定时依法审查的职权范围。原告认为争议地的使用权涉及其权益，向被告提出申请，要求被告作出处理，被告没有依法履行职责，原告有权提起诉讼。本院只针对起诉被告不作为这一诉请作出裁判。为保护公民、法人的合法权益，监督行政机关依法行政，促进依法治国方略的推进，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
由被告麻栗坡县八布乡人民政府在本判决生效后对原告熊某1的申请予以立案受理并在法定期限内依法作出行政行为。
本案受理费50.00元，由被告麻栗坡县八布乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 覃林坤
审 判 员 解朝兴
人民陪审员 陆正洪
二〇一七年十二月八日
书 记 员 陆付春