广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)粤高法行提字第5号
再审申请人(一审被告、二审被上诉人)：珠海市城市管理行政执法局。住所地：广东省珠海市香洲区康宁路**号。
法定代表人：方小勇，局长。
被申请人(一审原告、二审上诉人)：李润留，男，汉族，现住珠海市。
委托代理人：何伟民、付爱玲，均为广东经国律师事务所律师。
再审申请人珠海市城市管理行政执法局（以下简称珠海市城管局）与被申请人李润留城建行政处罚纠纷一案，广东省珠海市中级人民法院于2011年12月23日作出（2010）珠中法行终字第13号行政判决，已经发生法律效力。珠海市城管局不服，向本院申请再审。本院于2014年12月1日作出（2014)粤高法行申字第146号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
广东省珠海市香洲区人民法院一审查明，1980年，李润留在珠海市香洲区南屏镇北山村（现珠海市香洲区南屏镇北山正街北五巷19号）建设房屋一栋，1990年取得《集体土地建设用地使用证》，载明自有用地面积319平方米，建筑占地面积84平方米。1991年9月29日，李润留取得《房屋所有权证》，载明基底面积87.79平方米，建筑面积151.42平方米。2007年5月，李润留向珠海市香洲区南屏镇城市建设管理办公室提出《拆建申请书》，申请拆除前述房屋，重建新房。珠海市香洲区南屏镇北山社区居民委员会和珠海市香洲区南屏镇城市建设管理办公室在申请书上签署意见，表示同意。2008年4月10日起，李润留拆除原有旧房屋，开始建设砖混结构五层永久性建筑物，首层面积为360平方米，第二层至第五层面积均为489.6平方米，总建筑面积为2318.4平方米。珠海市城管局分别于2008年5月5日、8月11日、8月18日、8月21日、8月27日询问李润留，并制作了询问笔录。李润留承认未办理报建（拆建）手续。珠海市城管局分别于2008年5月5日（第一层已建基础，未立柱、未封顶）、8月11日（第二层未封顶）、8月18日（第三层已立柱装订模板，尚未封顶）、8月21日（第四层开始装订模板，尚未封顶）、8月27日（第五层正在立柱、装订模板，未封顶）、9月7日（整栋已全面封顶）向李润留发出了《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》。2009年2月18日11时50分，珠海市城管局依法向李润留作行政处罚告知，李润留拒绝签收《行政处罚告知书》，珠海市城管局留置送达。同日，珠海市城管局作出珠城行罚字[2009]0803050084号《行政处罚决定书》，责令李润留十日内自行拆除违法建筑物，并于当日12时55分将该处罚决定书送达李润留。因《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》的送达时间较为仓促，为保障李润留的陈述、申辩权利，珠海市城管局于2009年3月23日作出珠城执收字[2009]003号《撤销行政处罚决定书的决定》，撤销了珠城行罚字[2O09]0803050084号《行政处罚决定书》，并于当日送达李润留。2009年3月27日，珠海市城管局再次向李润留送达了行政处罚告知，并于2009年4月3日作出珠城行罚字[2009]0803050084A号《行政处罚决定书》，认定李润留未经城市规划行政主管部门批准，在拆除原有房屋（151平方米）后，擅自扩大基底面积273平方米，并超出自有用地41平方米，违法抢建面积达2318.4平方米，违反了《珠海市城市规划条例》第六十二条第三款、第七十条第一款的规定，严重影响了城市规划。根据《珠海市城市规划条例》第九十四条第一款第（一）项、第九十六条的规定，责令李润留限期七日内自行拆除上述违法建筑物。珠海市城管局于当日将该处罚决定书送达李润留。李润留不服，于2009年4月8日向珠海市人民政府提起行政复议。珠海市人民政府于2009年6月2日作出珠府行复[2009]28号《行政复议决定书》，决定维持珠城行罚字[2009]0803050084A号《行政处罚决定书》。
另查明，在行政复议期间，珠海市城管局于2009年4月24日向李润留发出珠执强拆字[2009]0803050084A号《强制拆除通知书》，决定于2009年4月28日起对李润留的违法建筑实施强制拆除。2009年6月12日，珠海市城管局对涉案建筑物实施了强制拆除。
2009年7月15日，李润留向珠海市香洲区人民法院提起行政诉讼，请求确认珠城行罚字[2009]0803050084A号《行政处罚决定书》违法，并予以撤销。
珠海市香洲区人民法院一审认为：1.《珠海市城市规划条例》第六十二条第三款规定，新建、改建、扩建建筑工程和市政工程，应当在取得建设工程规划许可证后，方可办理开工手续。第六十四条规定，市规划主管部门对建设工程规划设计方案和施工图设计进行审查，核发建设工程规划许可证。本案中，李润留认为《拆建申请书》已经得到珠海市香洲区南屏镇北山社区居民委员会和珠海市香洲区南屏镇城市建设管理办公室的同意，因而已经取得了拆建规划许可的主张不符合《珠海市城市规划条例》第六十四条规定，李润留的前述主张于法无据。因此，李润留并未取得建设工程规划许可证。李润留在未取得建设工程规划许可证的情况下，从2008年4月10日起，在属于珠海市城市规划区内的珠海市香洲区南屏镇北山正街北五巷19号拆除原有旧房屋后，建设一栋总建筑面积达2318.4平方米的五层砖混结构的永久性建筑物。据此，珠海市城管局在珠城行罚字[2009]0803050084A号《行政处罚决定书》中认定李润留未经城市规划行政主管部门批准，在拆除原有房屋后违法抢建面积为2318.4平方米的建筑物，事实清楚，证据确凿。2.《珠海市城市规划条例》第九十四条第一款规定，未取得建设工程规划许可证或者改变建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由城市管理行政执法部门责令停止建设，限期拆除违法建设工程或者没收违法建筑物、构筑物。本案中，珠海市城管局在查清李润留未经城市规划行政主管部门批准，在拆除原有房屋后违法抢建面积为2318.4平方米的建筑物的违法行为后，作出责令李润留限期七日内自行拆除上述违法建筑物的行政处罚，该行政处罚行为适用法律、法规正确，处罚适当。3.珠海市城管局立案后，进行了调查取证，制作了调查笔录、询问笔录，收集了现场照片、房屋所有权证、建设用地使用证、宗地图等证据；在作出行政处罚决定之前发出了责令限期改正违法行为通知书，并依法告知李润留拟作出的行政处罚的事实、理由、依据以及享有的陈述、申辩权利；行政处罚决定作出后依法送达李润留，故珠海市城管局作出珠城行罚字[2009]0803050084A号行政处罚决定的程序合法。综上，珠海市城管局作出的珠城行罚字[2009]0803050084A号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。李润留关于确认珠城行罚字[2009]0803050084A号行政处罚决定违法并撤销该行政处罚决定的诉讼请求缺乏法律依据，依法应予驳回。2009年10月16日，珠海市香洲区人民法院作出（2009）香行初字第64号行政判决，驳回李润留的诉讼请求。
李润留不服一审判决，向珠海市中级人民法院提起上诉。
珠海市中级人民法院二审对一审查明的事实予以确认。另查明，李润留曾于2009年6月29日向珠海市中级人民法院提交起诉材料。珠海市城管局在六份编号相同但日期各异的《责令停止违法行为通知书》以及《责令限期改正违法行为通知书》中认定李润留违法建设行为属于《珠海市城市规划条例》第九十六条第十三项（该条共有十三项内容，第十三项为兜底条款）规定的情形。
珠海市中级人民法院二审认为，行政机关作出行政行为应当正确适用法律、法规，当法律、法规存在条、款、项、目时，应当在行政法律文书中援引到具体的条、款、项、目，漏引款、项、目属于适用法律错误的一种情形。珠海市城管局认定李润留的建设行为严重影响城市规划，但未具体指出李润留的建设行为属于《珠海市城市规划条例》第九十六条列举规定的何种情形，适用法律、法规错误。同时，珠海市城管局未指出本案严重影响城市规划的建设行为种类，也导致被诉行政处罚决定在认定事实方面不清。因此，珠海市城管局作出的珠城行罚字[2009]0803050084A号行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。鉴于涉案建筑已被拆除，无法恢复原状，故确认上述行政处罚决定违法。原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，依法予以纠正。据此，珠海市中级人民法院于2011年12月23日作出（2010）珠中法行终字第13号行政判决，撤销珠海市香洲区人民法院作出的（2009）香行初字第64号行政判决，确认珠海市城管局作出的珠城行罚字[2O09]0803050084A号行政处罚决定违法。
珠海市城管局不服二审判决，向本院申请再审称：（一）二审判决认定事实不清。1.根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款、第六十四条规定，李润留非法抢建超建房屋而构成违法，违法事实清楚。珠海市中级人民法院无视李润留没有依法取得《建设工程规划许可证》而抢建超建房屋的事实。再审申请人作出的行政处罚决定就是基于这一事实作出的。2.再审申请人作出的行政处罚决定书明确引用了处罚的依据。《珠海市城市规划条例》第九十六条第（一）至（十二）项规定了严重影响城市规划的建设行为的十二项具体情形，该十二项未能全部涵盖的，则属于第九十六条第（十三）项规定的“其他严重影响城市规划实施的”。本案李润留违法抢建的行为即属于《珠海市城市规划条例》第九十六条第（十三）项规定的情形。社会生活纷繁复杂，法律规定不可能穷尽。如上所述，李润留违法事实清楚确定，不能因为法律没有规定有针对性的明确具体规定就不受处罚，否则，法律也不可能规定兜底性条款。因此，再审申请人的行政处罚决定书引用了具体的法条，针对该条，不可能作出另外不同的解释，不存在法律依据不足的情况。珠海市中级人民法院判决认定被诉处罚决定未指出本案严重影响城市规划的建设行为种类，导致被诉处罚决定在认定事实方面不清的处理，明显错误。（二）二审判决适用法律不当。珠海市中级人民法院认为再审申请人作出的行政处罚决定没有明确引用《珠海市城市规划条例》第九十六条第（十三）项规定，不符合依法行政的要求，属于没有任何根据的解释，没有任何法律规定处罚决定引用法条必须引用到项。况且双方当事人包括珠海市中级人民法院对李润留的行为应该根据该条进行处罚并无异议，因此，仅以处罚决定没有引用到项为由认定再审申请人的处罚决定违法显然属于司法的臆断与专断，没有任何法律依据。而且，《珠海市城市规划条例》第九十六条第（一）至（十二）项规定了严重影响城市规划的建设行为的十二项具体情形，该十二项未能全部涵盖的，则属于第九十六条第（十三）项规定的“其他严重影响城市规划实施的”。本案李润留违法抢建的行为即属于《珠海市城市规划条例》第九十六条第（十三）项规定的情形。二审法院认定《珠海市城市规划条例》第九十六条第（十三）项属兜底条款，被诉具体行政行为必须适用第九十六条第（一）至（十二）项中的规定，明显属于对适用法律有重大误解。综上所述，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，合法有效，应予维持。原二审判决确认被诉行政处罚决定违法错误，应予撤销。原一审判决认定事实清楚，处理正确，应予维持。据此，请求撤销珠海市中级人民法院（2010）珠中法行终字第13号行政判决；维持珠海市香洲区人民法院（2009）香行初字第64号行政判决。
对原审查明的事实，各方当事人没有提出异议，本院予以确认。
本院认为，我国目前法律并没有明文规定引用法律条文时必须引用到具体的款、项、目，对法律条文没有引用到具体的款、项、目是否构成适用法律错误，要看对当事人权利义务是否产生重大实质影响以及是否影响到案件的公正审理，把握的关键在于是否影响案件的定性以及处理。如果引用法律条文时没有引用到具体的款、项、目，影响到案件违法行为的定性以及处理，可以认定为适用法律错误；如果法律条文中的条、款、项、目前后一致，没有互相抵触、互相冲突的内容，引用法律条文时没有引用到具体的款、项、目并未影响到案件违法行为的定性以及处理，只能认定为引用法律条文有瑕疵，不能认定为适用法律错误。本案中，李润留在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在属于珠海市城市规划区内拆除原有房屋后，建设一栋建筑面积达2318.4平方米的五层砖混结构的永久性建筑物，严重影响了珠海市城市规划，违法事实清楚，证据确凿。且珠海市城管局在作出本案被诉行政处罚决定之前制作并向李润留送达的6份《责令停止违法行为通知书》和5份《责令限期改正违法行为通知书》中，已明确援引了法律条文中的项，李润留事实上已经知晓擅自建房行为属违反法律法规规定的何种情形。因此，珠海市城管局在查清李润留违法事实的情况下，作出珠城行罚字[2009]0803050084A号《行政处罚决定书》，认定李润留未经城市规划行政主管部门批准，在拆除原有房屋后违法抢建面积为2318.4平方米的建筑物，违反了《珠海市城市规划条例》第六十二条第三款、第七十条第一款的规定，严重影响了珠海市城市规划，根据《珠海市城市规划条例》第九十四条第一款第（一）项、第九十六条规定，责令李润留限期七日内自行拆除上述违法建筑物。该处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。李润留关于确认该行政处罚决定违法并予撤销的诉讼请求缺乏法律依据，原一审判决驳回其诉讼请求正确。原二审判决仅以珠海市城管局认定李润留的建设行为严重影响城市规划，但未具体指出李润留的建设行为属于《珠海市城市规划条例》第九十六条规定的何种情形，属于适用法律法规错误为由，判决确认珠海市城管局作出的珠城行罚字[2009]0803050084A号行政处罚决定违法错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销珠海市中级人民法院（2010）珠中法行终字第13号行政判决；
二、维持珠海市香洲区人民法院（2009）香行初字第64号行政判决。
原一、二审案件受理费各50元，均由李润留负担。
本判决为终审判决。
审判长 付庆海
审判员 朱小华
审判员 王彩妃
二〇一五年八月十九日
书记员 刘桂宜