四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川11行初281号
原告罗德方，男，汉族，1973年1月1日出生，住四川省峨眉山市。
委托代理人：罗福元，男，四川荣堂茶文化传播有限公司董事长。
委托代理人：任伟，男，四川荣堂茶文化传播有限公司工作人员。
原告胡群武，男，汉族，1965年2月16日出生，住四川省峨眉山市。
原告罗翠明，女，汉族，1971年3月3日出生，住四川省峨眉山市。
被告：乐山市人民政府，所在地四川省乐山市滨河路98号。
法定代表人：张彤，市长。
委托代理人：冯静，女，乐山市人民政府工作人员。
委托代理人：唐薇，女，乐山市人民政府工作人员。
原告罗德方、胡群武、罗翠明不服被告乐山市人民政府行政复议不予受理一案，于2016年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本以及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月20日、同年12月30日公开开庭审理了本案。原告罗德方及其委托代理人罗福元、任伟，原告胡群武，罗翠明，被告乐山市人民政府的委托代理人冯静、唐薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告罗德方、胡群武、罗翠明诉称，因峨眉山市政府非法征收原告依法承包经营使用的基本农田，给其造成巨大经济损失，且有关人员涉嫌滥用职权犯罪。为此，原告向国土资源部、最高人民检察院、国务院提出控告。2016年10月7日，四川省峨眉山市人民政府的工作人员非法扣押了其居民身份证导致其在北京无法参加庭审。2016年10月12日至2016年10月31日，峨眉山市人民政府的工作人员对原告实施了行政强制措施，将原告殴打致伤，并强制扣押原告财物，非法限制人身自由，侵害了人身权、财产权。2016年11月7日，原告向被告申请行政复议。被告内设机构乐山市人民政府法制办公室于2016年11月11日作出乐府法告〔2016〕32号《告知书》。原告认为被告行政不作为，拒不履行法定职责，据此起诉至法院：请求法院判决：1、撤销乐府法告〔2016〕32号《告知书》；2、责令被告对其提出的行政复议申请，限期作出是否受理的决定。在庭审中，针对第一项诉讼请求，原告认为乐山市人民政府法制办公室是被告内设机构无权以其名义作出《告知书》，该《告知书》违法，但该责任后果应由被告承担，故认为《告知书》系被告违法作为；针对第二项诉讼请求，原告认为被告对于原告的复议申请没有做出处理，系不作为。经本院释明，原告坚持其诉讼请求。
被告乐山市人民政府答辩请求法院判决驳回原告诉讼请求。其具体答辩意见为：1、原告申请复议时提交的证据不能证明其申请复议的行政行为已经发生且系峨眉山市人民政府作出；2、乐山市政府法制办公室是法律授权的代表乐山市政府具体办理复议事项，履行受理行政复议申请职责的行政复议机构，其作出的乐府法告〔2016〕32号《告知书》已明确告知原告的申请不符合复议受理条件；3、乐府法告〔2016〕32号《告知书》属于程序性告知，原告在不能证明峨眉山市人民政府对其实施了行政强制措施的情况下，该《告知书》事实清楚、适用依据正确、程序正当，原告诉请撤销该《告知书》并要求判令被告再行对其复议申请重复作出处理没有依据。
经审理查明，2016年11月7日，原告向被告申请行政复议，请求确认四川省峨眉山市人民政府工作人员于2016年10月12日至2016年10月31日对其实施的非法限制人身自由，扣押财物以及殴打等行为违法。2016年11月11日，乐山市人民政府法制办公室作出乐府法告〔2016〕32号《告知书》，告知原告的申请不符合行政复议受理条件。2016年11月25日，原告起诉至我院请求撤销乐山市人民政府法制办公室作出的乐府法告〔2016〕32号《告知书》并责令被告对其复议申请限期作出是否受理的决定。
认定上述事实有原告提交的身份证复印件、土地承办经营权证、乐市国土资函〔2015〕115号《回复》、法院传票、《行政复议申请书》、乐府法告〔2016〕32号《告知书》，被告提交的《行政复议申请书》、乐府法告〔2016〕32号《告知书》邮寄单以及庭审当事人陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”故当事人申请行政复议应以被复议机关作出具体行政行为为前提。本案中，原告复议请求是确认四川省峨眉山市人民政府对其实施的限制人身自由、扣押财物以及对其进行殴打等行为违法，其向被告申请复议时提交的材料为身份证复印件，农村承包土地经营权证，乐市国土资函【2015】115号回复，法院的开庭传票和胡群武图片，但上述材料不能证明原告申请复议的人身自由被非法限制等行为实际发生也不能证明该行为系峨眉山市人民政府实施，即现有证据不能证明原告申请复议的对象存在，原告的复议申请不符合复议受理条件。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关对当事人申请行政复议符合法定的申请行政复议条件的，应当依法予以受理；对于不符合法定申请条件的，依法决定不予受理；受理后，发现不符合法定受理条件的，应当决定驳回复议申请。本案中，被告收到原告的复议申请后，认为不符合法定申请条件的，应当依法决定不予受理。被告以其负责法制工作机构的名义以《告知书》的形式告知原告的申请不符合行政复议受理条件，此种对当事人复议申请进行处理的方式确系欠妥，本院对此予以指出。但乐山市人民政府法制办公室是乐山市政府负责法制工作的机构，其作出的乐府法告〔2016〕32号《告知书》告知原告的复议申请不符合行政复议受理条件并说明了理由，该《告知书》并非程序性告知行为，其具有不予受理原告复议申请的功能，实质上被告对于原告的复议申请已经进行了处理，故原告认为被告对于其复议申请没有进行处理，系行政不作为的诉讼请求不能成立。
综上，因原告在复议申请时提交的证据既不能证明其申请复议的行为已经发生也不能证明该行为系复议被申请人实施。被告以《告知书》的形式对原告提出的复议申请实质上作出了不予受理的处理决定，故原告的诉讼请求缺乏事实依据，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告罗德方、胡群武、罗翠明的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告罗德方、胡群武、罗翠明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 钟小红
审 判 员 易晓芸
人民陪审员 彭 东
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 黄睿婷
附：法律条文
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）起诉被告不作为理由不能成立的； （二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的； （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。