辽宁省辽阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)辽10行终151号
上诉人（原审原告）辽阳市文圣区小屯水泥制品厂。
负责人付任邦，该厂投资人。
委托代理人王铁，系该厂工作人员。
委托代理人冯庆勇，辽宁文正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）辽阳市国土资源局。
法定代表人程绍振，该局局长。
委托代理人凌云超，系该局工作人员。
委托代理人钟毓，辽宁法源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）辽阳市人民政府。
法定代表人裴伟东，系该市市长。
委托代理人吴迪，系该单位工作人员。
委托代理人高照，系该单位工作人员。
上诉人辽阳市文圣区小屯水泥制品厂诉被上诉人辽阳市国土资源局行政处罚及辽阳市人民政府行政复议一案，灯塔市人民法院于2016年9月19日作出（2016）辽1081行初37号行政判决，上诉人辽阳市文圣区小屯水泥制品厂不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人辽阳市文圣区小屯水泥制品厂委托代理人王铁、冯庆勇，被上诉人辽阳市国土资源局委托代理人凌云超、钟毓，被上诉人辽阳市人民政府委托代理人吴迪、高照到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告辽阳市文圣区小屯水泥制品厂位于辽阳市文圣区小屯镇小屯村，主要经营水泥制品。2015年12月22日，被告辽阳市国土资源局对原告辽阳市文圣区小屯水泥制品厂作出辽市国土资法决字[2015]第033号国土资源行政处罚决定书。原告辽阳市文圣区小屯水泥制品厂不服，向被告辽阳市人民政府申请行政复议。2016年3月16日，被告辽阳市人民政府作出辽市行复决字[2016]4号行政复议决定书，决定维持辽阳市国土资源局作出的国土资源行政处罚决定书（辽市国土资法决字[2015]第033号）。原告不服诉至本院。
另查，2008年8月22日、2009年8月6日，辽阳县国土资源局对辽阳县小屯水泥制品厂（现为辽阳市文圣区小屯水泥制品厂）分别作出辽县国土资执罚［2008］1005号行政处罚决定书、辽县国土资执罚［2009］3005号行政处罚决定书。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，被告辽阳市国土资源局具有作出被诉行政行为的职权。被告根据辽阳市国土资源勘查规划院的测量、询问笔录等证据，认定原告非法占地的事实清楚。被告立案后，依法调查，向原告送达了处罚前告知、听证告知，举行了听证会，作出处罚决定并送达，该行政行为程序合法。被告依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出行政处罚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告辽阳市人民政府具有作出被诉行政行为的职权。被告根据申请人的申请书、被申请人的答辩书及提供的相关证据所认定的事实清楚。被告根据申请人的申请，受理案件后要求被申请人提出答复、举证，作出处理决定并送达，符合法定程序。被告依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，所作的行政复议决定，适用法律正确。原告要求撤销二被告作出的行政行为的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告辽阳市文圣区小屯水泥制品厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告辽阳市文圣区小屯水泥制品厂负担。
上诉人辽阳市文圣区小屯水泥制品厂诉称，一、依法撤销原审法院判决，撤销辽阳市国土资源局辽市国土资法决字[2015]第033号行政处罚决定书、辽阳市人民政府辽市行复决字[2016]4号行政复议决定书；二、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由为，一审法院事实认定不清、适用法律错误。一、被上诉人辽阳市国土资源局对上诉人的处罚已过时效，处罚行为不具有法律效力。二、被上诉人辽阳市国土资源局的处罚行为违反“一事不再罚”的行政原则。三、被上诉人辽阳市国土资源局的听证程序存在重大瑕疵，处罚行为不具有法律效力。四、如按照被上诉人的行政处罚执行，有失公允，对上诉人极其不公平。五、被上诉人的行为违反了市政府关于减轻企业负担促进经济社会发展的相关规定。综上，上诉请求既有事实佐证，又有法律依据，请法庭依法予以支持。
被上诉人辽阳市国土资源局辩称，与一审答辩意见一致。
被上诉人辽阳市人民政府辩称，本机关有复议的法定职权。原告占用土地未依法申请使用国有土地，未办理农用地转用建设用地审批手续的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。辽阳市国土资源局严格依法对上诉人违法占用土地的行为进行立案、询问、调查、告知、听证、处罚，依法对上诉人违法占用的土地的地类和是否符合土地利用总体规划进行认定。对原告的行政处罚依据其违法占地的不同情况分别作出了不同处理，充分认定了从轻、减轻处罚的事实。辽阳市国土资源局对违法事实认定清楚、证据充分、适用法律正确、处罚幅度合理，处罚程度适当。本机关于2016年3月16日作出的维持辽阳市国土资源局国土资源行政处罚决定的复议决定。综上，答辩人作出的复议决定正确，灯塔市人民法院作出的一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请法院驳回上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明，辽阳县国土局曾于2008年8月22日、2009年8月6日对上诉人分别作出辽县国土资执罚［2008］1005号行政处罚决定书、辽县国土资执罚［2009］3005号行政处罚决定书，以非法占地为由对上诉人进行了罚款，被上诉人提出在本案作出的处罚决定中没有包括这两处土地面积，但只是按照本次应处罚总面积直接扣除曾处罚的两处土地面积。
本院认为，对于上诉人辽阳市文圣区小屯水泥制品厂未依法申请使用国有土地，未办理农用地转用建设用地审批手续的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，被上诉人辽阳市国土资源局应当根据辽阳市文圣区小屯水泥制品厂非法占用土地的行为，不符合当地土地利用总体规划的事实，对上诉人作出行政处罚。但被上诉人提供的规划图及占地位置图未附说明材料。对于被上诉人提出辽阳县国土局曾于2008年8月22日、2009年8月6日对上诉人分别作出辽县国土资执罚［2008］1005号行政处罚决定书、辽县国土资执罚［2009］3005号行政处罚决定书，以非法占地为由对上诉人进行了罚款，所以在本案作出的处罚中没有包括这两处土地面积，但被上诉人未能指出前两次处罚的土地地类及位置，只是按照面积直接扣除，致使无法确定本案被上诉人作出的处罚决定中符合规划部分、不符合规划部分以及占用农用地、建设用地的位置及面积。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，被上诉人对上诉人作出没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施及罚款1，566，579元即较重的行政处罚之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被上诉人未提供其对上诉人作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。故被上诉人辽阳市国土资源局作出的辽市国土资法决字[2015]第033号国土资源行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，应予撤销。被上诉人辽阳市人民政府作出的辽市行复决字[2016]4号行政复议决定书缺乏事实依据，亦应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销灯塔市人民法院（2016）辽1081行初37号行政判决；
二、撤销被上诉人辽阳市国土资源局作出的辽市国土资法决字[2015]第033号国土资源行政处罚决定书；
三、撤销被上诉人辽阳市人民政府作出辽市行复决字[2016]4号行政复议决定书。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人辽阳市国土资源局、辽阳市人民政府各承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘大钧
代理审判员 马伯乐
代理审判员 王 娜
二〇一七年一月十九日
书 记 员 王阳子