新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)新23行终39号
上诉人（原审原告）：昌吉市天山砂厂。住所地：新疆昌吉回族自治州昌吉市二六工镇光明五队。
负责人：孙金财，男，1969年9月16日出生，现住新疆昌吉回族自治州昌吉市。
委托诉讼代理人：刘德凤，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：昌吉市国土资源局。住所地：新疆昌吉回族自治州昌吉市延安北路***号。
法定代表人：吴军，该局局长。
委托诉讼代理人：岳宏，该局执法监察大队书记。
委托诉讼代理人：ＸＸ，新疆新蓝天律师事务所律师。
原审第三人：昌吉市二六工镇人民政府。住所地：新疆昌吉回族自治州昌吉市二六工镇。
法定代表人：丁世亮，该镇镇长。
委托诉讼代理人：ＸＸ，该镇副镇长。
原审第三人：昌吉市二六工镇光明村村民委员会。住所地：新疆昌吉回族自治州昌吉市二六工镇。
负责人：马春贤，该村村委会主任。
上诉人昌吉市天山砂厂（以下简称天山砂厂）因土地行政处罚一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院（2017）新2301行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天山砂厂的负责人孙金财、委托诉讼代理人刘德凤，被上诉人昌吉市国土资源局的委托诉讼代理人岳宏、ＸＸ；原审第三人昌吉市二六工镇人民政府（以下简称二六工镇政府）的委托诉讼代理人ＸＸ；原审第三人昌吉市二六工镇光明村村民委员会（以下简称光明村委会）的负责人马春贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年7月18日，原告与昌吉市二六工镇六工村村民委员会签订一份《土地租赁合同》，合同约定：六工村村委会将光明五组大沙河防洪坝后30亩的河滩地租给原告堆放砂石料，期限为20年，自2005年7月31日至2025年7月30日。2007年10月23日，原告又与昌吉市二六工镇六工村村民委员会签订了一份补充合同，将租用土地面积变更为60亩，租赁期限变更至2030年7月30日。2016年2月14日，昌吉市国土资源局对原告的砂场进行现场勘测，测定原告的砂场占用土地建设房屋的占地面积2020.4平方米，其中集体其他草地1700.2平方米，集体采矿用地320.2平方米。经过调查取证，被告于2016年3月16日对原告作出了行政处罚告知书，对原告的违法事实、处罚理由以及拟对原告作出的处罚进行了告知。同日，被告又对原告作出了行政处罚听证告知书，告知原告有申请听证的权利。根据原告的申请，被告于2016年4月5日组织相关人员进行了听证。2016年4月11日，被告昌吉市国土资源局以原告在昌吉市三屯河河道西侧占用土地建设房屋，建筑占地面积2020.4平方米的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出了”拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状”的昌市国土资罚决土［2016］021号行政处罚决定书。
另查，昌吉市二六工镇六工村村民委员会经调整后更名为昌吉市二六工镇光明村村民委员会。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案在庭审中原告称其使用该块土地是基于和昌吉市二六工镇人民政府及二六工镇六工村村民委员会签订的土地租赁合同取得的使用权，该地系集体土地，不需要经过被告的审批，且认为被告对原告作出的处罚决定书中认定的建筑占地面积、权属、地类没有依据。被告昌吉市国土资源局对原告与昌吉市二六工镇人民政府及二六工镇六工村村民委员会签订了土地租赁合同的事实无异议，但认为占用土地进行建设的审批系县级以上人民政府土地行政主管部门的权利，二六工镇人民政府及二六工镇六工村村民委员会无此权利。第三人二六工镇人民政府及二六工镇六工村村民委员会在庭审中对与原告签订的租赁合同的真实性亦表示认可，但认为原告在租赁的土地上进行建设应当经过国土部门的审批，因原告未经过昌吉市国土资源局的审批进行建设，昌吉市国土资源局对其作出行政处罚是正确的。因庭审中原告并未能向法庭提交其用地进行建设经过昌吉市国土资源局审批的相关证据，故本院对原告以此证明其行为不属于非法占用土地进行建设的理由不予支持。《土地管理法》第七十六条规定”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，可以并处罚款......”。被告昌吉市国土资源局据此对原告作出了昌市国土资罚决土［2016］021号行政处罚决定并无不当。综上，原告要求撤销被告昌吉市国土资源局于2016年4月11日作出的昌市国土资罚决土［2016］021号行政处罚决定书的理由不能成立，该院不予支持。遂判决驳回原告昌吉市天山砂场要求撤销被告昌吉市国土资源局于2016年4月11日作出的昌市国土资罚决土［2016］021号行政处罚决定书的诉讼请求。
上诉人天山砂厂上诉称，上诉人曾在昌吉市三屯河小沙河建立砂厂并经营。2005年，因昌吉市重点招商项目”昌吉市殡仪馆”的选址设立需要砂场所在土地，经市政府、水利局、国土局等多个政府部门组织协调，最终商定由树立据特批天山砂场在大沙河异地安置，继续经营，并协助天山砂场搬迁。经政府的异地安置，2005年上诉人与现光明村签订土地租赁合同，在大沙河防洪堤后继续经营。在此期间，上诉人多次找昌吉市国土局申请办理相关手续，但国土局未履行搬迁时的约定多次推诿，拒绝为上诉人办理手续。上诉人是政府异地安置，并非非法占地，用地手续的缺失是由被上诉人造成的。一审法院判决适用法律错误，被上诉人无权认定上诉人是否享有土地使用权、是否系违法占地，按照土地管理法的规定，该项职权应当属于县级人民政府。一审法院采用双重标准认定证据，显示中立、公平公正原则。综上，上诉人认为一审裁判认定事实不清、证据不足、适用法律错误。请求二审法院撤销（2017）新2301行初8号行政判决，依法改判。
被上诉人昌吉市国土资源局答辩称，被上诉人作出的处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人依据上诉人的行为按照土地管理法第76条的规定给予相应的处罚，适用法律正确。被上诉人在租赁的土地上进行建设，没有取得行政审批，上诉人与村委会签订合同后，村委会虽然同意建砂厂，但建设行为是需要被上诉人审批后才可以进行建设，上诉人违法事实清楚，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人二六工镇政府陈述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人与村委会签订合同后，村委会虽然同意建砂厂，但建设行为是需要被上诉人审批后才可以进行建设，上诉人违法事实清楚，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人光明村委会陈述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人与村委会签订合同后，村委会虽然同意建砂厂，但建设行为是需要被上诉人审批后才可以进行建设，上诉人违法事实清楚，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
二审中，上诉人天山砂厂向本院提交天山砂厂申请变更企业性质扩大经营范围的请示一份。欲证明上诉人天山砂厂是经异地安置后，在该地点进行砂厂的经营和后来增加的混凝土相关的业务，都是经过二六工镇政府的同意。
被上诉人昌吉市国土资源局经质证，对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。企业性质的变更的审批权限是工商行政部门，而不是二六工镇政府。
原审第三人二六工镇政府及光明村村委会经质证，其质证意见与被上诉人昌吉市国土资源局质证意见一致。
二审查明事实与一审查明事实一致，本院对一审查明事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。被上诉人昌吉市国土资源局作为昌吉市国土资源行政部门，经过调查认定，上诉人天山砂厂未取得被上诉人昌吉市国土资源局的批准，在昌吉市三屯河河道西侧占用土地建设房屋，上诉人天山砂厂该行为违反我国土地管理法的规定，遂作出昌市国土资罚决土[2016]021号《行政处罚决定书》。被上诉人昌吉市国土资源局在作出昌市国土资罚决土[2016]021号《行政处罚决定书》前履行了立案审批、调查取证，并对上诉人天山送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书的法定程序。故被上诉人昌吉市国土资源局作出的昌市国土资罚决土[2016]026号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。
关于上诉人天山砂厂称其与光明村村委会签订有土地租赁合同，其系异地安置，是被上诉人昌吉市国土资源局不履行法定义务导致上诉人未办理审批手续，不存在非法占用地的问题。上诉人该理由本院不予采纳，理由如下：（一）、上诉人天山砂厂虽与原审第三人光明村村委会签订有土地租赁合同，但该土地租赁合同并不能免除上诉人天山砂厂使用土地进行建设无需经被上诉人国土资源局批准的义务。异地安置亦未免除上诉人天山砂厂需要被上诉人昌吉市国土资源局批准的义务。（二）、根据土地管理法第四十三条的规定，除了兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，任何人、任何单位需要土地进行建设，均需要申请使用国有土地。被上诉人昌吉市国土资源局作为昌吉市土地管理行政主管部门，有权依照法律对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并予以处罚。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人昌吉市天山砂厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 岳清文
代理审判员 孙有静
代理审判员 马雪静
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 陈晓辉