广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤行终802号
上诉人（原审第三人）：张燕翅，女，1979年7月16日出生，汉族，住茂名市茂南区。
委托代理人：董志坚，广东前瞻律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第一经济合作社。
负责人：柏雪芳，社长。
被上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第二经济合作社。
负责人：柯亚日，社长。
被上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第三经济合作社。
负责人：李均和，社长。
上列三被上诉人共同委托代理人：周怀志，广东诚挚律师事务所律师。
原审被告：茂名市人民政府。
法定代表人：李红军，市长。
委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。
委托代理人：黄海东，茂名市国土资源局工作人员。
原审第三人：高州市农业生产资料公司。
法定代表人：陈文尚，经理。
上诉人张燕翅因被上诉人茂名市茂南区公馆镇十万七村上塘第一、二、三经济合作社（下简称上塘一、二、三社）诉原审被告茂名市人民政府土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院(2015)茂中法行初字第96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告上塘一、二、三社请求撤销的是被告茂名市人民政府核发给第三人高州市农业生产资料公司（下简称农资公司）的茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》。该证登记的土地座落在茂名市××公馆镇公馆火车站货场南侧，地号为0601187，权属性质为国有土地使用权，使用权类型为划拨，土地用途为仓储，四至为东至市物资局化轻公司仓库、南至铁路专线、西至高州市农业生产资料公司用地、北至市物资局化轻公司仓库；核准使用面积2009.96平方米。
1962年11月21日，原高州县供销社转运站因建设仓库的需要，向茂名市公馆公社十万七大队竹塘尾生产队租用原竹塘尾村旧址土地2155平方米。1965年11月6日，因原高州县供销社转运站为扩大购销业务而申请仓库用地，茂名市城市建设局向高州供销社发出（60）茂城拨字第65012号《同意征购土地通知》，同意在公馆货运站东南面征购公馆公社十万七大队土地3150平方米。1981年5月27日至28日，原高州县供销社公馆转运站与茂名市公馆公社十万七大队竹塘尾生产队签订了《关于处理租地、征地遗留问题的协议》及两份附件、一份征地示意图。上述协议明确了征用土地总面积3150平方米包括原租用面积2155平方米、青苗费的赔偿及地租的补交等内容。1985年4月，原高州县供销社下发《高州县供销社茂名市公馆转运站资金、房屋分家决议书》，其中将原大肥料农药仓一栋、果菜北运饭堂至南空地（含原转运站饭堂和附屋）分给农资公司使用。1994年12月28日，原高州县供销企业集团公司发出高供办字（1994）19号《关于划拨茂名公馆转运站给市农业生产资料公司的通知》，将原属市供销企业集团公司的座落在茂名公馆火车站西货场边的首层建筑面积为318平方米的一座三层楼房转入农资公司固定资产。
2002年9月26日，第三人农资公司依据上述（60）茂城拨字第65012号《同意征购土地通知》、高供办字（1994）19号《关于划拨茂名公馆转运站给市农业生产资料公司的通知》等材料，向被告茂名市人民政府土地管理部门申请办理两个土地使用权证。被告茂名市人民政府经地籍调查和层级审批后，于2002年11月8日核发给第三人农资公司茂国用（2002）第01595号和茂国用（2002）第01596号《国有土地使用证》。其中，茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》登记面积为2009.96平方米，而茂国用（2002）第01596号《国有土地使用证》登记面积为3214.48平方米，在茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》项下土地的西边。两证土地东西相连。
高州市人民法院对第三人农资公司与中国农业银行高州市支行的借款合同纠纷，作出了（2004）高法民初字第1279号《民事判决书》，并已发生法律效力。2006年7月6日，高州市人民法院依据上述生效民事判决，作出（2005）高法执字第63号恢字1号之一《民事裁定书》，对前述茂国用（2002）第01595号和茂国用（2002）第01596号《国有土地使用证》项下的土地及地上附着房产予以查封。经评估、拍卖，上述土地及房产由第三人张燕翅以294000元竞得。高州市人民法院遂于2007年3月26日作出（2005）高法执字第63号恢字1号之二《民事裁定书》，裁定解除查封措施及上述房地产及国有土地使用权归张燕翅所有。第三人张燕翅对取得的上述土地使用权至今未办理土地权属凭证。
2009年10月16日，茂名市××公馆镇十万七村上塘第三经济合作社作为案外人对（2005）高法执字第63号恢字1号执行案提出执行异议。后因其撤回执行异议申请，高州市人民法院于2012年3月22日作出（2009）高法执异议字第42号《准许撤回执行异议申请通知书》，准许异议人茂名市××公馆镇十万七村上塘第三经济合作社撤回执行异议申请。
原告上塘一、二、三社认为茂名市茂南区公馆火车站货场东边的土地属其集体所有，被告茂名市人民政府未办理合法征地手续的情况下，将属原告所有的本案土地登记给第三人农资公司名下，侵犯其合法权益。故原告提起行政诉讼，请求撤销茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》。
另查明，茂名市茂南区公馆镇荔枝塘村红七岭第三经济合作社不服茂名市人民政府土地管理部门颁发给农资公司茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》，于2012年向茂名市茂南区人民法院提起行政诉讼。茂名市茂南区人民法院于2012年3月15日作出（2012）茂南法行初字第1号《行政判决书》。茂名市国土资源局和张燕翅不服该判决而提起上诉，本院于2012年7月3日以遗漏诉讼主体而程序违法为由作出（2012）茂中法行终字第53号《行政裁定书》，裁定撤销上述行政判决，发回重审。茂名市茂南区人民法院经重审后，于2012年11月16日作出（2012）茂南法行重字第1号《行政裁定书》，以茂名市××公馆镇荔枝塘村红七岭第三经济合作社无证据证明其是本案争议地的权利人或利害关系人为由，裁定驳回其起诉。
又查明，原告上塘一社在本院第一次开庭后，于2015年12月14日向法庭提交《调查取证申请书》，因其无法调取而申请本院到茂名市国土资源局档案室调取茂国用（2002）第01596号《国有土地使用权证》档案资料，以证实被告发证行政行为土地来源不清等事实。本院依申请调取了茂国用（2002）第01596号《国有土地使用权证》档案资料，该证的土地权属来源依据确实与茂国用（2002）第01595号《国有土地使用权证》档案资料完全一致。
原审法院认为，关于被告茂名市人民政府核发给第三人农资公司茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》之行政行为的合法性问题。从上述发证的土地权属来源看，只有原高州县供销社公馆转运站与茂名市公馆公社十万七大队竹塘尾生产队签订的《关于处理租地、征地遗留问题的协议》，明确了征用土地总面积3150平方米。除此之外，再没有其他征用土地的手续。经查茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》与茂国用（2002）第01596号《国有土地使用证》两证的档案材料，上述两证的土地权属来源依据确实是一致的。两证项下的土地相加面积共计5224.44平方米，远远超出征地面积3150平方米。根据《土地登记规则》第六十六条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：……(二)提供的证明材料不齐全的；……”被告茂名市人民政府土地管理部门对第三人农资公司提交土地权属来源证明材料不齐全的土地登记申请，应不予受理。但被告受理后并颁发给第三人农资公司茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》，属发证主要证据不足，且违反法定程序，应予撤销。根据《土地登记规则》第十五条第一款规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”被告颁发茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》前，未对该宗地拟登记的有关情况予以公告，程序明显违法，不予支持。原告认为第三人农资公司以一套征地手续申领两证属无合法权属依据之说法，理由充分，应予以采信。
关于涉案茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》作为诉讼标的是否属已为生效裁决所羁束的问题。经查，茂名市茂南区公馆镇荔枝塘村红七岭第三经济合作社不服茂名市人民政府土地管理部门颁发给农资公司茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》的土地行政登记纠纷一案，最终由茂名市茂南区人民法院重审后，于2012年11月16日作出（2012）茂南法行重字第1号《行政裁定书》，以茂名市××公馆镇荔枝塘村红七岭第三经济合作社无证据证明其是本案争议地的权利人或利害关系人为由，裁定驳回其起诉。虽然上述裁定驳回了茂名市××公馆镇荔枝塘村红七岭第三经济合作社的起诉，但该案并未对茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》进行实体审理，且该案处理的是茂名市××公馆镇荔枝塘村红七岭第三经济合作社与农资公司之间的土地权属矛盾，并未涉及或处理本案原告与农资公司之间的土地权属纠纷。因此，该案的裁判并不羁束原告提起的行政诉讼。被告辩称无理，本院不予采纳。虽然高州市人民法院执行时已裁定茂国用（2002）第01595号和茂国用（2002）第01596号《国有土地使用证》项下的土地使用权归张燕翅所有，但第三人张燕翅并未按裁定办理有关土地权属凭证，对外效力未合法化。其通过拍卖所得的合法权益，可另觅法律途径解决。
关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。经查，原告上塘三社作为案外人曾于2009年10月16日对（2005）高法执字第63号恢字1号执行案提出执行异议。也即最迟自2009年10月16日起，上塘三社已经知道被告于2002年11月8日颁发给第三人农资公司茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》。其至2015年9月9日才与上塘一、二社一并提起本案行政诉讼，确实已超过法定的起诉期限。对原告上塘三社之起诉，原审法院另行裁定予以驳回。虽然原告上塘三社的起诉超过法定起诉期限，但这并不影响原告上塘一、二社对涉案发证的起诉权利。
综上所述，原告上塘一、二社请求撤销被告茂名市人民政府核发给第三人农资公司的茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》，理由充分，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项之规定，判决：撤销被告茂名市人民政府核发给第三人高州市农业生产资料公司的茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》。
人张燕翅不服原审判决，向本院上诉称：一、一审遗漏诉讼主体。根据地籍资料记载，讼争土地来源是1965年高州市供销社统一征用后划给农资公司使用的，依据是高州市供销社的（1994）19号文。高州市供销社与本案有利害关系。经查涉案房屋上尚有登记在高州市供销社名下的房屋1栋，该房屋的权利人并非农资公司，法院在执行时也未裁定给农资公司。可见高州市供销社应当是本案诉讼当事人。二、一审判决对被上诉人的诉讼主体资格没有审查，认定事实不清。被上诉人就其主体资格提交了三份证据。其提交的1953年土地房产所有权证以及关于搬迁上塘村征用宅基地的函、上塘村迁户名单不能证明其与讼争土地的关联。三、本案已经超过起诉期限。根据地籍资料显示，1965年高州市供销社统一征用讼争土地以来，实际支配使用50多年，高州市供销社以及农资公司已经在土地上修建了三栋房屋，并在1991年领取了房屋所有权证，被上诉人不可能主张其不知道权益受到侵害，本案确实已经超过了起诉期限。四、本案应当认定涉案土地已被生效判决所羁束。上诉人通过拍卖取得讼争土地，已经支付对价。根据物权法第一百零六条的规定，上诉人构成善意受让人，经过拍卖竞价买到涉案土地，上诉人所有权应当得到保护。虽然就行政行为是否为民事判决所羁束存在争议，但多数意见还是认为应当受到羁束。上诉请求：撤销原判，发回重审或者驳回被上诉人的一审诉讼请求。被
被上诉人原告上塘一、二、三社答辩称：一、一审依法追加上诉人为第三人，未遗漏诉讼主体。三被上诉人仅针对农资公司名下的国有土地使用证提起行政诉讼，法院主要审查原审被告的行政行为合法性。高州市供销社对本案的权利义务已经由农资公司承受，无需将高州供销社列为第三人。二、被上诉人提交的1953年土地房产所有权证、关于搬迁上塘村征用宅基地的函、《房地产转让合同》和高州市供销合作社、上诉人的陈述互相印证了被上诉人是本案土地的所有者和使用者，被上诉人具有诉讼主体资格。1953年土改时，政府将白石垌、门口垌登记在被上诉人村民名下。1959年国家征用了被上诉人的部分土地兴建茂名火车站。1962根据《农村人民公社工作条例修正草案》，将村民名下的土地收归被上诉人所有，被上诉人成为本案讼争门口垌、白石垌部分土地的所有权人。1983年原柳州铁路局《关于搬迁上塘村征用住宅基地的函》记载上塘村土地位于货场东边，李均和等人列入搬迁户名单内，当年只征用了部分土地。2005年6月，被上诉人曾将涉案土地出售给周才勇使用。2012年茂南区人民法院作出的行政裁定中，茂名市供销社承认涉案土地上的房屋由村民使用，现在该土地及土地上的房屋仍由被上诉人管理使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，三被上诉人虽然没有土地权证，但现在正在推行不动产登记，三被上诉人享有土地所有权众所周知，原公馆大队、茂名市人民政府等部门直接与被上诉人协商征用货台东边的土地，佐证了涉案土地为被上诉人所有的事实。一审被告将涉案土地确认给农资公司侵犯了被上诉人的权益。高州市供销合作社和张燕翅的答辩也证明了被上诉人为涉案土地的现使用者。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条，被上诉人具有诉讼主体资格。三、原审被告未告知三上诉人具体行政行为，本案未超过诉讼期限。一审未依法认真地籍调查，亦没有按照《土地登记规则》第十五条的规定进行公示，仅凭农资公司的申请额直接颁发涉案土地使用证，虽然颁证行为发生在2002年9月，但三被上诉人自2015年9月才知道。张燕翅陈述土地上的房屋是1991年登记的，被上诉人不了解房产登记的事实，且时隔十年后农资公司才申请涉案土地登记，不能由建房事实推定被上诉人知道原审被告的登记行为。本案应当从2015年9月起算。四、生效判决并未审查原审被告行政行为的合法性，本案诉讼标的并未为生效判决效力所羁束。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条的规定，原审被告的发证行为未被生效判决效力羁束。茂南区法院作出的（2012）茂南法行初字第1号行政裁定因遗漏主体为二审判决发回重审。茂南区人民法院重审后以主体不适格驳回起诉，生效的二审裁定和重审裁定均未对原审被告的发证行为的合法性作出处理，本案不存在诉讼标的被生效判决效力羁束。五、原审被告未查明土地权属来源，未依法公告属违法发证。本案应当适用《土地登记规则》和《城镇地籍调查规程》是发证时合法有效的规章，依据原审被告提交证据可以证明涉案土地使用证存在多处违法之处。土地权属来源不清。依据茂南区人民法院查明事实，1984年征用土地面积为3150平方米，但2002年农资公司办理的两份土地使用证面积为5224.44平方米，远大于批准征用的面积，两证的土地来源证明材料一致，可见土地来源不清。发证程序违法，根据《城镇地籍调查规程》3.2,6.2的规定，涉案土地相邻的土地属铁路专线、茂名市物资局化轻公司等单位所有，而《地籍调查土地登记审批表》仅有个人签名，无身份证明、法人代表身份证明书、委托书等材料，地籍调查不合法，原审被告未核实指界人身份导致土地登记界址错误根据《土地登记规则》第十五条规定原审被告未履行公告手续致使被上诉人无法及时主张权利。综上所述，原审被告颁发涉案土地使用证未查明土地权属来源且程序违法，依法应予撤销，请求驳回上诉人的诉讼请求。
原审被告茂名市人民政府答辩称：一、涉案土地发证已经超过两年，2002年后涉案土地上已经有永久性建筑物，被上诉人仍未就发证行为提起诉讼，被上诉人认为涉案土地未被征用，又已经建有建筑物相互矛盾。二、被上诉人没有证据证明其具备本案原告主体资格。三、原审判决认定事实错误，本案除征用的3150平方米土地外，尚有划拨给农资公司的500多亩的土地，并非一审认定的土地证记载的面积大于征用的面积。且基于公共利益及社会稳定，原审判决撤销涉案土地使用证也是错误的。
原审第三人农资公司答辩称：一、本案一审应当追加高州市供销社参加诉讼，涉案土地是由高州市供销社1965年统一征用后分配给原审第三人使用的，土地来源只有高州市供销社才清楚。法院当时拍卖涉案土地时，土地上还有登记在高州市供销社名下的一栋房屋，涉案土地和该社有利害关系。二、被上诉人没有证据证明其与涉案土地有利害关系。被上诉人只有1953年的土地房产所有证，但土地早已重新分配，被上诉人不能证明1953年证的土地在涉案土地范围内，更没有证据证明其在三包四固定期间取得了涉案土地。三、涉案土地由高州市供销社和原审第三人先后使用50多年，根据地籍资料记载，高州市供销社1965年统一征用了涉案土地并实际支配，并且在土地上建设三栋房屋，早于1991年领取了三栋房屋的房产所有权证，50多年来被上诉人未提出异议。涉案土地多年未产生争议，且该土地经合法手续拍卖给了上诉人，二审法院应当维护法律关系的稳定，撤销原判，驳回被上诉人的起诉。
本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中被上诉人提交了1953年土地房产所有权证、关于搬迁上塘村征用宅基地的函、上塘村迁户名单等材料，拟证明其与原审原告核发的涉案《国有土地使用证》有利害关系，但一审法院对被上诉人提交的材料是否能够证明其原告主体资格未作审查，且上诉人及原审被告均在一审阶段对被上诉人的原告主体资格提出了异议，故原审判决对于被上诉人是否具有原告主体资格未予查明属认定基本事实不清。
另外，原国家土地管理局《土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”本案中原审第三人农资公司向原审被告申请核发涉案《国有土地使用证》时，提交了原高州县供销社公馆转运站与茂名市公馆公社十万七大队竹塘尾生产队签订了《关于处理租地、征地遗留问题的协议》及两份附件及征地示意图的等材料作为土地权属来源证明。一审法院应被上诉人申请调取了茂国用（2002）第01596号《国有土地使用证》的档案材料，并以茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》与茂国用（2002）第01596号《国有土地使用证》两证土地权属来源依据一致，且两证记载的土地面积共计5224.44平方米，超出征地面积3150平方米为由，认定原审被告核发涉案茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》主要证据不足，违反法定程序，故判决予以撤销。但一审法院并未查明原高州县供销社公馆转运站与茂名市公馆公社十万七大队竹塘尾生产队签订的《关于处理租地、征地遗留问题的协议》中所涉地块究竟属于茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》记载的土地，还是茂国用（2002）第01596号《国有土地使用证》记载的土地，未能确定原审被告核发茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》是否存在权属来源不清，或者仅因茂国用（2002）第01596号《国有土地使用证》所记载的土地与前证重叠所致，一审法院以两证记载的面积超过上述协议载明的征地面积，认定原审被告核发涉案茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》主要证据不足属认定事实不清，原审判决依法应予撤销。
综上所述，原审判决撤销涉案茂国用（2002）第01595号《国有土地使用证》认定事实不清，本院予以撤销，本案应由原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第96号行政判决；
二、本案发回广东省茂名市中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审判长 窦家应
审判员 方丽达
审判员 付庆海
二〇一六年八月二十九日
书记员 刘 丹