广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)桂行终632号
上诉人（一审原告）广西大学，住所地：南宁市大学东路***号。
法定代表人赵跃宇，校长。
委托代理人谭京凯，广西谦行律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。
委托代理人钟斌，南宁市国土资源局干部。
上诉人广西大学因诉南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）土地登记纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2014）南市行一初字第90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。上诉人广西大学委托代理人谭京凯，被上诉人南宁市政府委托代理人陆志勇、钟斌，出庭参加诉讼。现已审理终结。
南宁市中级人民法院审理查明：20世纪80年代，广西壮族自治区民政局作出民征〔1980〕292号《关于广西农学院林学分院拨用土地的批复》，将高峰林场二塘分场位于邕武公路七公里处的一般林地七百亩用作原广西农学院原林学分院（以下简称原林学分院）基建、教学及科研苗圃用地。原林学分院从来宾维都林场搬来此处办学。0307003宗地位于邕武路，面积3575.5平方米。1981年6月24日，因学院出行及施工单位临时建设用地需要，原林学分院与广西壮族自治区国营高峰林场（以下简称高峰林场）签订协议书，该协议书第三条约定：“林学分院西面即鸡村砖厂的左侧土岭不属于基建征用地段，但为解决林学分院交通用地，高峰林场同意在林地内给林学分院推土开公路接通邕武公路，在公路两旁五公尺范围内，并负责路旁绿化（绿化树种属分院所有），其余林地仍属高峰林场所有。为了解决目前林学分院施工用地，高峰林场同意从邕武公路至鸡村砖厂路以北面的林地借给林学分院施工队伍（即区建三公司），临时基建用地，但不得妨碍高峰林场推土。”1985年3月12日，高峰林场、原林学分院再次签订协议书，该协议书第一条约定，乙方（原林学分院）为了解决学院的交通问题，原于1981年经双方协商同意在高峰林场经营的林地内推土修筑公路接通邕武公路，路长肆百壹拾米（另桥涵廿拾米）、路宽六米，路两旁绿化用地各五米，面积总共计壹拾肆亩（除去壹点捌亩为鸡村农田已征用），实占林地面积共计捌点陆亩。同时将鸡村砖厂道路至邕武公路以北的国有林地给乙方（原林学分院）作为承建单位（区建三公司）建筑工人宿舍用地，占用林地面积约五亩左右给乙方（原林学分院）使用。原、被告均认同涉案0307003宗地即为上述协议涉及的区建三公司的宿舍用地。
1992年9月1日，广西壮族自治区林业厅作出林政发〔1992〕125号《关于同意补办道路用地的批复》，同意国营高峰林场与原林学分院于1981年6月24日签订的协议书第三条所指的接通邕武公路的公路、公路两旁5米内的绿化用地及区建三公司的临时施工用地共13亩，划归原林学分院长期使用，并要求原林学分院与当地土地管理部门办理好有关手续。1992年10月19日，南宁市郊安吉乡鸡村村委会向区建三公司南宁分公司发出通知，拟在涉案宗地发展企业，要求区建三公司南宁分公司处理上述临建房屋。区建三公司南宁分公司于1992年10月21日函复鸡村村委会，告知：高峰林场与原林学分院已于1981年通过书面协议将涉案宗地用作施工队伍临时基建用地。至今区建三公司南宁分公司仍在林学分院施工。当时的红线图中证明该地系高峰林场所有。如鸡村村委会主张涉案宗地权属，请该村持有关土地使用证明等资料到区建三公司南宁分公司洽谈，以便达成处理协议。鸡村村委会于1992年10月23日签收。1995年7月11日，区建三公司南宁分公司与鸡村村委会达成《处理临设协议书》，明确涉案部分争议地系由原林学分院划给区建三公司作为临时用地，区建三公司将该临时用地上的临时建筑（一栋四层简易砖木单身宿舍楼）按照拆了的废残物作价处理给鸡村。自此，涉案土地作为南宁市兴宁区鸡村第二小学教学用地至今。对此事实，原、被告均无异议。
原广西农业大学林学院（以下简称原林学院）于1994年12月20日以《关于广西农学院林学分院拨用土地的批复》（民征字〔1980〕292号）、自治区人民政府《关于广西农学院林业分院迁至高峰林场二塘分场办学的批复》（桂政发〔1980〕6号）、自治区林业局《关于广西林学分院请求划拔高峰林场二塘分场林地问题的批复》、原南宁市城建局《关于广西农学院林学分院拨用土地的批复》（南城管字〔80〕375号）、原南宁市土地管理局《关于广西农学院林学分院补办办用地手续的批复》、南宁市人民政府《关于郊区安吉乡鸡村村委会与广西农学院林学分院土地争议调处的决定》（南府发〔1991〕117号）、《关于明确落实广西农业大学林学院与郊区安吉乡鸡村土地边界问题的协议》等土地权属来源证明材料向南宁市政府申请0307003宗地初始登记。南宁市土地管理局组织原林学院委托代理人左新民进行地籍调查。南宁市政府于1995年12月20日对涉案宗地向原林学院核发了南宁国用（1995）字第409832号《国有土地使用证》。因学校合并，涉案宗地的使用权人于2000年变更为广西大学，原南宁国用（1995）字第409832号《国有土地使用证》被注销，宗地号由0307003变为0306077，土地使用权证为南宁国用（2000）字第416149号《国有土地使用证》，土地使用权类型为划拨，土地用途为住宅。
另查明，原林学分院从来宾维都林场搬来南宁高峰林场二塘分场办学。为解决办学用地需要，有关行政机关及组织通过《关于广西农学院林学分院拨用土地的批复》（民征字〔1980〕292号）、自治区人民政府《关于广西农学院林业分院迁至高峰林场二塘分场办学的批复》（桂政发〔1980〕6号）、自治区林业局《关于广西林学分院请求划拔高峰林场二塘分场林地问题的批复》、原南宁市城建局《关于广西农学院林学分院拨用土地的批复》（南城管字〔80〕375号）、原南宁市土地管理局《关于广西农学院林学分院补办用地手续的批复》、南宁市人民政府《关于郊区安吉乡鸡村村委会与广西农学院林学分院土地争议调处的决定》（南府发〔1991〕117号）、《关于明确落实广西农业大学林学院与郊区安吉乡鸡村土地边界问题的协议》等文件，确定将高峰林场二塘分场位于邕武公路七公里处的一般林地七百亩用作原林学分院基建、教学及科研苗圃用地。原林学院依据上述有关材料，向南宁市政府申请土地权属，南宁市政府于1995年12月20日向原林学院颁发南宁国用（1995）字第409803号国有土地使用证，宗地号0307001，该宗地与涉案的0307003宗地为临近的两宗土地。因鸡村对0307003宗地反复主张权属，南宁市政府对涉案宗地进行核查后认为，原林学院于1995年办理0307003宗地土地登记手续时提供的土地权属材料所指用地范围在0307001宗地内，不涉及0307003宗地，且宗地地籍调查未经相邻权利人指界。2012年6月29日，南宁市国土资源局向广西大学作出《听证告知书》，告知拟报请南宁市政府批准撤销涉案《国有土地使用证》，广西大学有权在接到该告知书的5日内提出听证申请。逾期未提出的，视为放弃听证权利。该《听证告知书》于2012年7月11日通过挂号信寄给广西大学。2014年1月13日，南宁市政府作出被诉的南府行决字〔2014〕1号《关于撤销南宁国用（2000）字第416149号<国有土地使用证>的决定》（以下简称南府行决字〔2014〕1号决定），认为：1994年原林学院在申请办理0307003号宗地土地使用权登记时，所提供用以证明其土地权属来源的材料所指用地范围在广西大学另一用地0309001号宗地内，不涉及0307003号宗地。原南宁市土地管理局在给该单位办理0307003号宗地土地使用权登记时，对该单位提交的土地权属来源材料在审核认定上有误，且1995年进行土地登记时，该宗地未经相邻宗地土地使用权人指界，不符合土地登记发证程序。本机关于1995年12月20日为该单位核发南宁国用（1990）字第409832号《国有土地使用证》属错登记。2000年换发的南宁国用（2000）字第416149号《国有土地使用证》亦属不当。根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十四条第二款“土地登记发证后发现有错登、漏登等不当登记情形的，原登记发证的人民政府应当依法更正”的规定，决定：撤销广西大学持有的记载权属人为“广西大学”的南宁国用（2000）字第416149号《国有土地使用证》。该处理决定已于2014年1月25日向广西大学送达。广西大学于2014年6月20日针对被诉决定向广西壮族自治区人民政府申请行政复议，广西壮族自治区人民政府于2014年6月23日作出维持被诉决定的行政复议。广西大学仍不服，提起本案诉讼，请求撤销南府行决字〔2014〕1号决定。
南宁市中级人民法院认为：本案焦点争议应是被告南宁市政府作出被诉处理决定有无事实和法律依据？
《土地登记规则》第二十条规定，土地登记过程中的土地权属争议，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。《土地登记办法》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。”据此可知，土地权属清楚、无争议是土地登记的前提条件，对于土地权属存在争议的，土地主管机关不得颁发土地权属证书，应在确定土地权属后再行登记。从本案证据可知，在南宁市政府于1995年12月20日颁发涉案土地使用权证前，涉案宗地上已有建筑物。1992年，原南宁市郊安吉乡鸡村村委会曾就涉案宗地向土地使用人广西区建三公司南宁分公司主张权属。1995年7月11日，鸡村村委会与广西区建三公司就涉案宗地上的临时建筑达成转让协议，自此一直由鸡村第二小学使用至今。可见，原林学分院虽与高峰林场签订相关协议获得涉案宗地使用权，但在鸡村村委会提出权属主张后，没有证据证实双方争议已经法定程序处理，且鸡村此后已实际对涉案土地进行经营管理的情况下，南宁市政府即向原林学院颁发涉案土地权属证书，不符合前述法律规定。被告复查后决定撤销被诉的土地权属证书，并履行了相应的告知程序，并未违反法定程序。广西大学主张被告作出被诉处理决定违反法定程序于法无据，不予支持。至于涉案宗地的权属问题，不属于本案审查范围，应另案处理。综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广西大学诉讼请求。
上诉人广西大学上诉称：一、南宁市政府认为本案土地登记属于错登与事实不符。南府行决字〔2014〕1号决定认为，原林学院在申请办理0307003宗地土地使用权登记时，所提供用以证明其土地权属来源的材料所指用地范围在另一用地0309001宗地内，不涉及0307003宗地。事实上，原林学分院从来宾维都林场搬来南宁高峰林场二塘分场办学，根据《关于广西农学院林学分院拨用土地的批复》、《关于广西林学院分院请求划拨高峰林场二塘分场林地问题的批复》、《关于广西农学院林学分院补办用地手续的批复》、《关于同意补办道路用地的批复》等，经与高峰林场、鸡村村委会签订征地协议取得了相应的土地使用权用于校院建设及相关设施建设。根据I995年12月20日原南宁市土地管理局测绘，并确认第0307003宗地使用者为原林学院，使用面积3575.5平方米，在《南宁晚报》公告后，核发了宗地号0307003的《国有土地使用证》。该测绘图上有坐标及测绘依据的说明，充分说明了本案争议土地0307003宗地使用权属于原林学院所有。原林学院在申请办理0307003宗地土地使用权登记时，已提供了关于0307003宗地的用地范围、来源、依据等相关材料，充分证明原南宁市政府核发0307003宗地的国有土地使用证给原林学院不存在错登的问题。二、鸡村村委会虽然于1992年就涉案宗地主张权属，但南宁市政府1995年颁发土地使用权证书时已过了诉讼时效，其主张在法律上不能再得到支持。三、南府行决字〔2014〕1号决定认为1995年进行土地登记时未经相邻宗地土地使用权人指界，据此认定当时发证程序有误。事实上，原南宁市土地局于1995年对0307003宗地范围进行现场测绘后，周边土地未经登记，无法确定相邻宗地土地使用权人。并且，针对该土地的登记已经进行公告，公告之后才核发0307003宗地的《国有土地使用证》。因此，南宁市政府以未经相邻宗地土地使用权人指界为由，认定不符合土地登记发证程序没有法律依据。四、南宁市政府作出的南府行决字〔2014〕1号决定违反法律规定。依照《土地登记办法》第五十八条规定，如果原林学院提供的申请登记材料有误，也应当由国土资源行政主管部门通知广西大学办理更换或者注销原土地权利证书的手续，如广西大学逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，废止原土地权利证书。南宁市政府直接决定撤销广西大学的国有土地使用证没有法律依据，程序违法。上诉请求：撤销南宁市中级人民法院（2014）南市行一初字第90号行政判决，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人南宁市政府答辩称：原林学分院于1980年迁来现址时，有关部门划拨0307001号宗地给原林学分院使用。0307003号宗地是高峰林场未经政府批准借给区建三公司作临时用地。1995年原林学院申请办理了0307003号宗地的南宁国用（1995）字第409832号《国有土地使用证》。经核查，颁发该证有误。1995年鸡村村委会向区建三公司购买0307003号宗地的建筑物，作为鸡村第二小学使用至今。此外，0307003号宗地地籍调查未经相邻权利人指界，属程序错误。本机关作出南府行决字〔2014〕1号决定前，告知广西大学听证权利，但广西大学未申请听证。本机关作出南府行决字〔2014〕1号决定合法。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效，据此，本院确认一审判决查明的事实。
另查明：原林学院于1994年12月20日提交的《土地登记申请书》，申请登记面积为590.26亩，申请登记土地的“四至”一栏空白，所提交的权属证明材料与一审判决查明的一致。原林学院又于1995年8月1日提交《土地登记申请书》，申请登记面积为598.18亩，申请登记土地的“四至”一栏空白，所提交的权属证明材料除1994年12月20日提交的《土地登记申请书》所提交的之外，还有：1.自治区林业厅林政发〔1992〕125号《关于同意补办道路用地的批复》;2.高峰林场与原林学分院《关于划拨交通道路与区建三公司临时施工用地的协议书》（附图）。南宁市政府于1995年12月20日颁发了0307001号宗地（使用权面积3575.49平方米）、0307003号宗地的国有土地使用证（使用权面积378806.80平方米），两证合计面积约为573.58亩。
本院认为：原林学院分别于1994年12月20日、1995年8月1日提交《土地登记申请书》，该两份申请书申请登记的面积分别为590.26亩、598.18亩“四至”一栏都是空白，南宁市政府为0307001号宗地和0307003号宗地颁发国有土地使用证的时间均是1995年12月20日，据此不能明确那一份申请书登记的土地为0307001号宗地或者0307003号宗地。1994年12月20日《土地登记申请书》所附材料无自治区林业厅林政发〔1992〕125号《关于同意补办道路用地的批复》以及高峰林场与原林学分院《关于划拨交通道路与区建三公司临时施工用地的协议书》（附图），但是1995年8月1日《土地登记申请书》所附材料包含有上述0307003号宗地权属证明材料，据此，不能否认原林学院申请土地登记时未提交0307003号宗地权属证明材料。故南宁市政府认定原林学院于1995年办理0307003号宗地土地登记手续时提供的土地权属材料所指用地范围在广西大学0307001宗地内，不涉及0307003宗地，与事实不符。南宁市政府据此撤销被诉国有土地使用证的理由不成立。
虽然南宁市政府前述撤销被诉国有土地使用证的理由不成立，但是，根据《土地登记规则》、《土地登记办法》的规定，土地登记的前提是土地权属来源清楚。1995年12月20日涉案0307003号宗地发证前，1992年鸡村村委会就提出了权属主张，1995年7月11日，鸡村村委会与区建三公司就涉案宗地上的临时建筑达成转让协议，涉案宗地自此一直由鸡村第二小学使用至今，且发证时涉案宗地上已有建筑物。上述情况说明登记前0307003宗地存在权属争议。无论因原林学院未如实告知权属争议情况，或者南宁市政府地籍调查时未能发现权属争议情况，该权属争议情况是客观存在的，即使当时未发现，登记后发现了该情况，仍应予以纠正。故此，南宁市政府撤销错误的登记发证行为，处理结果并无不当。南宁市政府撤销涉案土地使用证之前，履行告知听证程序，保障了行政相对人的陈述权、申辩权，程序合法。
因土地权属纠纷的处理机关为人民政府，不适用诉讼时效的规定，故广西大学提出鸡村村委会主张权属争议超过诉讼时效的意见，无法律依据，本院不予采纳。即使土地未登记，仍有相邻权人，故广西大学提出因地籍调查时涉案宗地周边土地未登记、无法找到相邻权人签名的意见，不符合事实，本院不予采纳。至于广西大学提出的南宁市政府作出被诉处理决定违反《土地登记办法》第五十八条规定的问题，因南宁市政府虽未严格按照《土地登记办法》第五十八条规定办理撤证行为，但并未因此侵害广西大学的实体权利和程序权利，广西大学的该意见，本院不予采纳。至于广西大学主张据自治区林业厅林政发〔1992〕125号《关于同意补办道路用地的批复》对涉案土地享有使用权的问题，因不属于本案审查范围，本院在本案中不予认定处理。
综上所述，南宁市政府作出南府行决字〔2014〕1号决定处理结果正确。一审判决驳回广西大学的诉讼请求正确，应予维持。上诉人广西大学上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广西大学负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 王小成
审判员 谭刘宽
appoint
二〇一七年八月三十日
书记员 许 青