北京市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)京02行终633号
上诉人（一审原告）北京商建房地产开发公司，住所地北京市西城区阜成门外大街42号。
法定代表人许丽明，总经理。
委托代理人李佩，北京市力珉律师事务所律师。
委托代理人林自强，男，1963年12月16日出生，北京商建房地产开发公司职员，住北京市朝阳区。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地北京市西城区枣林前街70号。
法定代表人张贵林，主任。
委托代理人刘坤，北京市人民政府国有资产监督管理委员会政策法规处干部。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人陈吉宁，市长。
委托代理人商思刚，北京市人民政府法制办干部。
委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。
一审第三人北京首都农业集团有限公司，住所地北京市西城区裕民中路4号。
法定代表人张福平，董事长。
委托代理人周水云，女，1970年7月10日出生，北京首都农业集团有限公司公司律师，住北京市昌平区。
一审第三人北京北农云建房地产开发有限公司，住所地北京市昌平区回龙观西大街118号龙冠置业大厦1609。
法定代表人贾元柱，总经理。
委托代理人周水云，女，1970年7月10日出生，北京首都农业集团有限公司公司律师，住北京市昌平区。
上诉人北京商建房地产开发公司（以下简称商建公司）因诉北京市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）所作定向安置房项目开发建设主体授权意见和北京市人民政府（以下简称市政府）所作行政复议决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0101行初967号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
商建公司一审诉称，其与北京市北郊工业公司（以下简称北郊公司）于1994年12月6日签订《合作建房协议》，约定由北郊公司出地，商建公司出钱，在北郊公司占地×亩可规划范围内进行房地产合作开发建设。后北郊公司被其上级单位北京市北郊农场（以下简称北郊农场）撤销，北郊农场以原协议当事人北郊公司被撤销及其领导班子调整为由拒绝履行协议。商建公司向法院提起诉讼，北京市高级人民法院作出（2002）高民终字第435号民事判决，判定商建公司与北郊公司签订的上述《合作建房协议》有效，该协议由商建公司与北郊农场继续履行。后商建公司向法院申请强制执行，现北京市石景山区人民法院就上述民事判决尚未执行完毕，目前该合同仍未履行完毕。现北郊农场上级单位北京首都农业集团有限公司（以下简称首农集团）无视生效判决，就上述地块进行定向安置房申请事宜向市国资委发函请示，市国资委于2017年5月31日作出京国资[2017]102号《关于北京北农云建房地产开发有限公司办理昌平区定泗路南侧地块定向安置房项目开发建设主体授权的意见》（以下简称102号授权意见），同意由北郊农场的全资子公司北京北农云建房地产开发有限公司（以下简称北农云建公司）申请该地块定向安置房项目开发建设主体授权手续，该授权意见直接侵害了商建公司对该地块的开发建设权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款的规定，在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用现状。涉案争议地块因商建公司与北郊农场合作开发协议的判决尚未执行完毕，属于有纠纷土地，首农集团和北郊农场无权对该地块作出处分。商建公司就102号授权意见向市政府申请行政复议，但市政府未支持商建公司的复议请求。现诉至法院，请求撤销市国资委作出的102号授权意见和市政府作出的京政复字[2017]954号《行政复议决定书》。
市国资委一审辩称，102号授权意见的相对人是首农集团，审核内容是北农云建公司是否为首农集团的全资子公司，该意见对商建公司的合法权益并无实质影响，且商建公司不属于市国资委管理的市属国有企业或市属国有企业下属的全资子公司，商建公司不具备本案的原告主体资格。同时，102号授权意见实质上是市国资委作为股东和出资人对市属企业行为的一种监督管理行为，其性质上属于地方人民政府设立的国有资产监督管理机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的一种内部管理行为，对外并不发生行政法律效力，该授权意见不具有可诉性，不属于行政案件的受案范围。根据《北京市住房保障和住房制度改革工作领导小组会议纪要》（2017年第2期）相关要求，对于市属国企利用自有用地建设保障房项目，由市国资委认定的市属国有一级企业或其下属全资国有企业作为开发建设主体。经审核，北农云建公司是首农集团的全资子公司，符合市属国企利用自有用地建设保障性住房开发的主体条件，市国资委作出的102号授权意见认定事实清楚、证据充分、合法有据。请求法院驳回商建公司的诉讼请求。
市政府一审辩称，其根据《中华人民共和国行政复议法》规定的程序办理行政复议案件，并作出京政复字[2017]954号《行政复议决定书》，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。请求法院驳回商建公司的诉讼请求。
首农集团及北农云建公司一审述称，北郊农场系首农集团的全资子公司，享有授权地块的土地使用权，北农云建公司是北郊农场投资设立的全资子公司，符合市属国有企业利用自有用地建设保障性住房开发的条件。市国资委所作102号授权意见的相对人是首农集团，审核内容是北农云建公司是否为首农集团的全资子公司，商建公司与该授权意见并无行政法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的主体资格。请求法院驳回商建公司的起诉。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人提起诉讼应当具有原告主体资格。本案中，商建公司基于《合作建房协议》以其对涉案地块享有开发建设权为由提起本案诉讼，但被诉102号授权意见本质上系对市属国有一级企业或其下属全资国有企业的一项确认，并未对涉案地块开发建设权进行确认。商建公司与该授权意见并无行政法律上的利害关系，商建公司不具备提起本案诉讼的原告主体资格，对其起诉，依法应予驳回。商建公司对市政府所作行政复议决定提起的诉讼亦一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回商建公司的起诉。
商建公司不服一审裁定，上诉认为102号授权意见直接侵害了商建公司对涉案地块的开发建设权，本案符合法定起诉条件，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予以纠正。故请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
市国资委同意一审裁定，请求予以维持。
市政府同意一审裁定，请求予以维持。
本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，商建公司并非被诉102号授权意见的相对人，且102号授权意见本质上系对市属国有一级企业或其下属全资国有企业的一项确认，并未对涉案地块开发建设权进行确认，亦未对商建公司设定权利义务，未直接影响其合法权益，商建公司与102号授权意见之间缺乏利害关系。市政府所作被诉行政复议决定系依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持102号授权意见之情形。综上，商建公司不具备提起本案诉讼的原告主体资格，一审法院依照法定程序裁定驳回商建公司的起诉是正确的，本院应予维持。商建公司的上诉请求，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 丹
审 判 员 周建忠
审 判 员 李智涛
二〇一八年四月二十八日
法官助理 方浩然
书 记 员 毕伟敬