河南省商丘市中级人民法院
刑 事 判 决 书
(2016)豫14刑再1号
原公诉机关河南省虞城县人民检察院。
申诉人（一审被告人、二审上诉人）司桂兰，女，1964年5月15日出生。
辩护人汪继华。
虞城县人民检察院指控被告人司桂兰犯玩忽职守罪一案，虞城县人民法院于2014年12月17日作出（2014）虞刑初字第144号刑事判决，被告人司桂兰不服提出上诉，本院于2015年11月11日作出（2015）商刑终字第59号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。上述裁判发生法律效力后，司桂兰不服，向本院提出申诉。本院于2016年9月27日作出(2016)豫14刑申13号再审决定，对本案提起再审。本院依法另行组成合议庭，于2016年12月12日公开开庭审理了本案。商丘市人民检察院指派检察员刘占领、刘乃良出庭履行职务。申诉人司桂兰及其辩护人汪继华到庭参加诉讼。现已审理终结。
虞城县人民法院一审查明，被告人司桂兰在负责2010年、2011年度淘汰落后产能中央财政奖励资金的核拨工作中，不按财政部关于印发《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》的通知（财建[2007]873号）、《淘汰落后产能中央财政资金管理办法》（财建[2011]180号）和《河南省财政厅关于组织申报2010年淘汰落后产能中央财政奖励资金的通知》（豫财建[2009]575号）、《河南省淘汰落后产能中央财政奖励资金管理实施细则》等有关规定和文件要求，对申报淘汰落后产能中央财政奖励资金的虞城县天丰纸业有限公司、虞城县新木兰妇幼用品有限公司奖励资金的核拨中，司桂兰不按照上述有关文件的规定，对两家企业的奖励资金用途和支付证明的真实性进行认真的审核，就给予拨付，从而使虞城县天丰纸业有限公司和虞城县新木兰妇幼用品有限公司分别骗取奖励资金646万元和606万元。
认定上述犯罪事实，有书证、证人证言、被告人司桂兰的供述与辩解等证据在卷佐证。
虞城县人民法院一审认为，被告人司桂兰作为国家机关工作人员，在对淘汰落后产能中央财政奖励资金的核拨中，不认真履行职责，造成国家资金被骗1252万元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。系坦白，依法从轻处罚；挽回部分经济损失，酌情从轻处罚。淘汰落后产能资金被骗系多人、多部门审核、监督不严造成的，属多因一果，司桂兰仅参与了奖励资金的后期核拨，对该资金被骗并非决定性作用，能认罪悔罪，适用缓刑没有再犯罪的危险。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第七十二条第一款、第七十三条第二款、第三款之规定，虞城县人民法院于2014年12月17日作出(2014)虞刑初字第144号刑事判决，被告人司桂兰犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年(缓刑考验期，从判决确定之日起计算)。
司桂兰不服一审判决，向本院提起上诉称，本案造成损失属多因一果，司桂兰的行为不起决定性作用，犯罪情节轻微，请求免予刑事处罚。
辩护人意见与上诉人上诉理由相同。
商丘市人民检察院意见认为，司桂兰的行为构成玩忽职守罪，请求依法判决。
本院二审依法审查，对原审判决认定的事实和证据予以采信。
本院二审认为，司桂兰作为虞城县财政局经济建设股股长，在负责拨付淘汰落后产能中央财政奖励资金工作中，没有按照有关文件的规定，认真履行监管职责，致使淘汰落后产能中央财政奖励资金被套取，给国家造成经济损失1252万元，其行为构成玩忽职守罪。原审基于造成损失属多因一果、司桂兰仅参与了奖励资金的后期拨付工作、不起决定性作用、且有坦白等从轻情节，对其判处有期徒刑三年，缓刑五年，量刑适当。司桂兰请求免予刑事处罚，没有法律依据，理由不成立。原判认定事实清楚，证据充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第(一)项之规定，本院于2015年11月11日作出(2015)商刑终字第59号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。
申诉人司桂兰申诉称，1、没有法律、法规和相关财务制度规定司桂兰对企业资金用途和支付证明真实性进行实质性审核的义务。2、从事实上分析，司桂兰也不具有玩忽职守行为。（1）关于企业是否符合申报奖励资金条件，在拨付款项前虞城县工信局、人民政府已经确认。（2）对于企业账目中经检察机关侦查发现的假合同、假借据等，要求财政人员按司法人员的审查方式缺乏可操作性。按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)规定，依法追究有关单位和人员责任。其规定的第一种情形就是：“提供虚假材料，虚报冒领奖励资金的”。这说明财政部在制定文件时，就已经预见到基层财政部门可能会收到虚假材料，企业也可能虚报冒领奖励资金。对于这种情况，财政部办法规定的是事后救济，而绝不是提前到核拨阶段进行实质审查，否则就不会出现这种情况。因此，财政部门就只能对企业报送的支出凭证进行形式审核，只要满足审核的要求即可。从企业提供的借据来看，有出借人、借款人、金额、利息、借款时间等借条本身有这些基本要素就认为是真实的，至于借贷行为真假申诉人无法判断。可见是企业的纯粹造假行为与申诉人并没有任何关系，申诉人只是按照规定程序进行账面审核，并不负材料属实的责任。财政法律法规并没有赋予财政人员对奖励资金用途和支付证明的真实性进行认定审核的义务，起诉书认定司桂兰具有对资金用途和支付证明真实性审核的义务，超出了财政人员工作的职权范围。县财政工作人员依据有关文件规定，只能进行表面审核，不可能进行实质性审核，即使企业账面有虚假之处，应有企业负责人负责。资金使用情况已多次经过上级有关部门审计和验收，至今未提出违规之处。县财政人员没有查询银行来往账目的权利，对其调查取证的权利，法规也没有明确规定。如果以司法人员取证意识来约束财政人员从而认定为犯罪，确有不妥。
在奖励资金拨付中，拨款手续合规，财政局有承办人、科室负责人、局长签字，程序规范。以前既没有过调查取证的先例，市、县两级财政局出具证据证明领导及规章制度也没有这样要求。基建股就司桂兰和刘东科、李威三人，且拨付专项资金量大，任务重，如果要求他们三人对各种文件和材料真实性进行审核，根本不可能实施。事实上企业套取国家奖励资金，造成损失的根本原因是两企业提供虚假申报材料，根源在申报环节。当然，由于淘汰落后产能是一个新政策，所以对该政策的实施就是摸着石头过河，必然会出现一些问题。所以，在2012年以来国家有关法律法规政策变得相对规范，如河南省财政厅《关于下达2012年淘汰落后产能中央财政专项资金的通知》[豫财建](2012)527号、《关于安排2012年部分淘汰落后产能中央财政专项资金的通知》和《关于预拨2012年部分淘汰落后产能中央财政专项基金的通知》[2012](181号)文件，根据上述文件和商丘市财政局商财预[2012]824号文件，可以看出是总结了以前工作存在的问题而作出的新规定，比如该文件第三条规定：“具体拨付方式采取国库集中支付方式，凡能够以集中支付方式直接支付到被安置职工、债权人，用于转产、供货等单位和个人的，奖励资金原则上不得直接支付给淘汰企业。支付前淘汰企业应向财政部门提供职工安置方案、偿还债务方案、企业转产方案以及职工身份证、银行账号、借款协议原件、债权人开户行及账号、设备购置合同、供货商开户银行及账号等，财政部门进行审核后拨付”。这都是司桂兰拨付资金之后颁布的规定。3、原审判决对申诉人判处三年有期徒刑宣告缓刑，与涉案人员和相关判例相比，量刑明显不均衡，即不同情节的行为而刑罚相同。同一涉案人员虞城县工信局副局长谢华以玩忽职守罪判处有期徒刑三年缓刑五年，与司桂兰刑期相同，但二人行为完全不同，刑罚失衡。关于淘汰落后产能资金工作，工信部门责任大，财政部门责任小，这一事实有法律法规、一审判决书和二审出庭检察员意见予以认定。
综上所述，本案虽然涉案金额较大，淘汰落后产能资金被骗系多人多部门审核监督不严造成，属多因一果，申诉人仅参与了奖励资金的后期核拨，对该资金被骗并非决定性作用。由于申诉人作用较小，请再审法院结合本案具体案情，改判申诉人免予刑事处罚。
辩护人辩护意见认为，一、原审判决缺乏法律依据，并没有法律、法规和相关财务制度规定司桂兰对企业资金用途和支付证明真实性进行实质性审查的义务。1、2007年12月30日财政部《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》并没有明文规定基层财政部门对企业拨付奖励资金用途和支付证明真实性进行审查义务。2、2011年4月20日《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》的通知(财建(2011)180号)也没有明文规定基层财政部门对企业拨付奖励资金用途和支付凭证证明真实性进行审查义务。3、2011年6月30日河南省《淘汰落后产能财政奖励资金管理实施细则》第五条规定，淘汰落后产能项目申报财政奖励资金时需要提供项目单位生产经营及能耗等资料。是申报而不是拨付资金时要求所报的材料。上述三个文件均没有规定基层财政部门对企业账目的真实性、实质性有审核义务，更没有规定具体的审核方式。二、从事实上分析，司桂兰也不具有玩忽职守行为。第一、2011年2月20日虞城县虞工经(2011)11号文件《虞城县关于2011年淘汰落后生产能力的报告》，虞城县人民政府2011年2月21日虞政函(2011)第2号已进行了确认。第二、对于企业账目中经检察机关侦查发现的假合同、假借据等，要求财政人员按司法人员的审查方式缺乏可操作性。从《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》财建(2011)180号第14条规定，对提供虚报材料，虚报冒领奖励资金的，各级财政部门应扣回相关奖励资金，情节严重的，按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令427号)规定，依法追究有关单位和人员的责任。第三、县财政工作人员依据有关文件规定，只能进行表面审核，不可能进行实质性审核。会计法第四条规定，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。即使企业账面有虚假，应有企业负责。资金使用情况已多次经过上级有关部门审计和验收，未提出违规之处。财政人员没有查询来往账目的权利，法规也没有明文规定有调查取证权利。且在奖励资金拨付中，拨款手续合规，财政局有承办人、科室负责人、局长签字，程序合法。三、原审判决对申诉人判处有期徒刑三年并宣告缓刑，与涉案人员和相关判例相比，量刑明显不均衡，即不同情节的行为而刑罚相同。淘汰落后产能工作，工信部门责任大，财政部门责任小，其法律依据是2010年2月6日国发(2010)7号《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，对申报企业资格审查义务属于工信部门，非财政部门。第三条规定分解落实目标责任，工业和信息化部、能源局要根据当前和今后一个时期经济发展形势以及国务院确定的淘汰落后产能阶段性目标任务，结合产业升级要求及各地区实际，由有关部门提出分行业的淘汰落后产能年度目标任务和实施方案，并将年度目标任务分解到各省、自治区、直辖市等。事实依据是司桂兰只参与了资金拨付，未参与资金申报环节。二审出庭检察员也认可在两公司淘汰落后产能奖励资金被套取的行为中，工信人员起主要作用，财政人员起次要作用。再者，与河南省人民检察院2014年12月8日豫检文研2014第13号《关于印发第四期指导性案例》的通知相矛盾。平顶山工信局王志德、何绍三玩忽职守案四家企业套取资金1609万元，对二人尚且不按玩忽职守罪处罚，司桂兰只是拨款人员，更不应该以玩忽职守罪处罚。河南省人民检察院《关于规范办理套取国家专项资金案件的指导意见》豫检文(2014)73号规定的追究审核人员责任的条件是“套取国家专项资金的使用人涉嫌诈骗等犯罪，国家机关工作人员在审核资金使用人提供的材料时明知或应当明知条件虚构，仍予以纵容、帮助或者不认真履行职责，严重不负责任没有审查出相关材料虚假而使国家专项资金被骗取的，应当分别以滥用职权罪、玩忽职守罪追究国家机关工作人员刑事责任”。司桂兰不符合上述情形。综上所述，本案虽然涉案资金较大，但淘汰落后产能资金被骗系多人多部门审核监督不严造成，系多因一果，司桂兰仅参与了淘汰落后产能中央财政奖励资金的后期拨付，对该资金被骗并非决定性作用，所起作用较小，应改判对申诉人免予刑事处罚。
公诉机关意见，原审判决认定司桂兰的行为与造成损失存在因果关系无异议，同意辩护人对司桂兰免予刑事处罚的意见。
本院经再审查明的事实与原一、二审查明的事实相同。
本院经再审认为，被告人司桂兰作为虞城县财政局基建股股长，在负责拨付淘汰落后产能中央财政奖励资金工作中，没有按照有关文件的规定认真履行监管职责，致使淘汰落后产能中央财政奖励资金被套取，给国家造成经济损失1252万元，原判认定其行为构成玩忽职守罪并无不当。在办理淘汰落后产能中央财政奖励资金整个过程中，需要经过企业申请、受理、初审上报、中央验收、下达资金、拨付企业、跟踪监督等一系列环节和程序。虞城县天丰纸业有限公司、虞城县新木兰妇幼用品有限公司最终获得淘汰落后产能中央财政奖励资金的原因是多方面，多部门、多环节、多层次的，责任分散，属多因一果。且司桂兰仅参与了其中资金拨付环节，其拨付依据是根据县政府向上级申报获国家批准后所下达的资金数额向淘汰落后产能企业拨付资金，所处地位是执行地位，但在核拨奖励资金过程中，没有对上述公司提供的申请拨付资金的凭证认真审核，造成上述公司用虚假的凭证来套取奖励资金，也给国家造成了一定的损失，司桂兰在工作中也有不认真负责审核的行为。申诉人司桂兰的申诉理由及辩护人的辩护意见认为，司桂兰对国家淘汰落后产能奖励资金被套取，在整个环节中起次要作用，并非决定地位，对危害后果的发生所起作用相对较小，犯罪情节轻微，又具有坦白等从轻情节，根据其犯罪情节及社会危害性，应对其免予刑事处罚的理由，再审予以支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百四十五条、第二百二十五条第一款第(二)项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的解释》第三百八十九条第一款第(三)项之规定，判决如下：
一、撤销本院(2015)商刑终字第59号刑事裁定及虞城县人民法院(2014)虞刑初字第144号刑事判决；
二、被告人司桂兰犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
本判决为终审判决。
审判长 刘晓静
审判员 白中哲
审判员 肖玉学
二〇一七年五月十七日
书记员 杜倩雯