湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂05行终106号
上诉人（原审原告）杨朝枚，女，1953年6月27日出生，汉族，住远安县。
上诉人（原审原告）丁兆望，男，1950年11月30日出生，汉族，住远安县。
二上诉人委托诉讼代理人杨朝富，1955年12月22日出生，汉族，公民身份号码4227251955********，住远安县茅坪场镇瓦仓村*组。特别授权代理。系杨朝枚胞弟。
二上诉人委托诉讼代理人刘金波，湖北今天（宜昌）律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）远安县茅坪场镇人民政府，住所地远安县茅坪场镇正街，组织机构代码01112776-0。
法定代表人李鑫，该镇镇长。
出庭负责人周梁，该镇副镇长。
委托诉讼代理人邓沣，湖北典沣律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）远安县人民政府，住所地远安县鸣凤镇解放路25号，组织机构代码01112708-2。
法定代表人汤明，该县县长。
委托诉讼代理人崔丹，该县法制办公室副主任，特别授权代理。
原审第三人陈宗喜，女，1936年7月22日出生，汉族，住远安县。
委托诉讼代理人何圣英，1960年3月10日出生，汉族，住远安县。特别授权代理。系陈宗喜之子。
上诉人杨朝枚、丁兆望因诉被上诉人远安县茅坪场镇人民政府、被上诉人远安县人民政府林地行政裁决及行政复议一案，不服远安县人民法院（2016）鄂0525行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年4月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判认定，1983年3月27日，丁兆望家庭取得《茅坪场公社社员责任山登记证》，该证载有“龙里岗”100亩山，四至抵界为：东至后头冲田叴至上，南至王泽淑屋角，西至龙里山边走路，北至寨垭路心。1983年底至1984年初，何家湾大队（后改为何家湾村民委员会）动员绿化荒山植树，该生产队社员郭启香、何祥茂（系陈宗喜之夫，已故）在原属丁兆望家庭管理的“龙里岗”荒山上植树，并按照各自植树面积与茅坪人民公社林业站、何家湾大队、第一生产队签订《承包造林管理合同书》。1984年5月3日，《远安县集体山林责任承包登记表》载明丁兆望家庭承包“龙里岗”荒山14亩，四至抵界为：东至祥茂栽树的山叴，南至祥茂栽树的山叴，西至“龙里岗”路心，北至机耕道路边。1985年开展“两山并一山”工作时，丁兆望、何祥茂承包的“龙里岗”山林均未登记在各自或家庭成员的名下，该“龙里岗”山林属于集体管护的山林。1991年11月8日，杨朝枚、丁兆望经原审法院调解离婚，此后杨朝枚另行结婚离开何家湾村。2003年开展林权登记发证工作时，何祥茂经何家湾村委会同意，将原丁兆望家庭管护的“龙里岗”14亩山林，与自己的31亩山林合并为一宗山林，取名“龙里岗寨坡”，以初始登记方式，于2003年12月29日办理了《林权证》，面积登记为50亩，四至抵界为：东至寨包接张某炎山界，南至横路，西至山脚距张家全屋北角米，北至龙里岗路边。杨朝枚于2013年向远安县茅坪场镇人民政府申请确权并撤销何祥茂“龙里岗”山林的登记，2015年3月13日远安县茅坪场镇人民政府作出茅政发[2015]7号《关于杨朝枚与陈宗喜山林权属争议的处理决定》，确认有争议的“龙里岗”50亩山林归陈宗喜。杨朝枚不服，向远安县人民政府申请行政复议。2015年7月30日远安县人民政府作出远政复决字[2015]39号《行政复议决定书》，维持了远安县茅坪场镇人民政府作出的上述决定。杨朝枚向原审法院提起行政诉讼，原审法院经审理认定，远安县茅坪场镇人民政府作出的茅政发[2015]7号《关于杨朝枚与陈宗喜山林权属争议的处理决定》中遗漏了利害关系人丁兆望，不符合程序正当的要求；远安县人民政府在行政复议审查中仅对远安县茅坪场镇人民政府作出的决定内容进行了审查，未通知利害关系人丁兆望作为第三人参加行政复议。原审法院据此作出（2015）鄂远安行初字第00047号行政判决，撤销茅政发[2015]7号《关于杨朝枚与陈宗喜山林权属争议的处理决定》、远政复决字[2015]39号《行政复议决定书》，并责令远安县茅坪场镇人民政府重新作出处理决定。2016年2月24日，远安县茅坪场镇人民政府作出茅政发[2016]1号《关于杨朝枚等山林权属争议的处理决定》（以下简称茅政发[2016]1号《处理决定》），认定杨朝枚、丁兆望对争议林地不享有经营权和地上林木所有权、使用权，陈宗喜家庭对林地享有承包经营权。杨朝枚、丁兆望不服茅政发[2016]1号《处理决定》，于2016年4月10日向远安县人民政府申请复议。远安县人民政府次日收到复议申请，并于同年4月13日将《行政复议答复通知书》送达远安县茅坪场镇人民政府。远安县人民政府经申请延期审理，并向杨朝枚、丁兆望、远安县茅坪场镇人民政府、陈宗喜送达了《延期审理通知书》。2016年7月6日，远安县人民政府作出远政复决字[2016]27号《行政复议决定书》（以下简称远政复决字[2016]27号《复议决定》），维持了茅政发[2016]1号《处理决定》。杨朝枚、丁兆望仍不服，向原审法院起诉，请求撤销茅坪场镇人民政府作出的茅政发[2016]1号《处理决定》，撤销远安县人民政府作出的远政复决字[2016]27号《复议决定》，确认争议林地归杨朝枚经营并由远安县人民政府颁发《林权证》。
原判认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。因此，杨朝枚、丁兆望与陈宗喜之间因林地使用权发生争议，远安县茅坪场镇人民政府依法享有作出处理决定的行政职权。本案中，远安县茅坪场镇人民政府在调查中认定1983年3月27日，丁兆望家庭取得了“龙里岗”约70亩荒山（原茅坪场公社社员责任山登记证标注为100亩）的管理权；1984年4月10日，丁兆望通过与茅坪人民公社林业站、何家湾大队、第一生产队签订《承包造林管理合同书》，在《远安县集体山林责任承包登记表》中将其家庭管护的“龙里岗”林地面积变更为14亩。杨朝枚、丁兆望对上述“龙里岗”林地面积的变更并无异议。1984年两山并一山时，丁兆望与何祥茂所管护的“龙里岗”林地均未登记在双方“两山并一山登记册”上。“龙里岗”林木、林地此时应处于集体管护（即：集体公山）。2003年办理《林权证》时，何祥茂经何家湾村委会同意，将“龙里岗”山林50亩登记在其《林权证》上，远安县茅坪场镇人民政府依此认定“杨朝枚、丁兆望对争议林地不享有经营权和地上林木所有权、使用权，陈宗喜家庭对该宗林地享有承包经营权”并无不当。杨朝枚、丁兆望在审理中无证据证明争议山林由“家庭管护”变更为“家庭承包经营”，亦无证据证明进行山林初始登记时取得了争议林地的经营权。其以远安县茅坪场镇人民政府认定事实错误等为由，请求撤销远安县茅坪场镇人民政府作出的茅政发[2016]1号《处理决定》，缺乏事实和法律依据，理由不充分，原审法院不予支持。因此，被诉行政行为认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。远安县人民政府在行政复议过程中，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条作出的复议决定程序合法，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回杨朝枚、丁兆望的诉讼请求。案件受理费50元，由杨朝枚、丁兆望各负担25元。
上诉人杨朝枚、丁兆望上诉称：一、原审认定事实错误。1、丁兆望家庭1983年取得的《茅坪场公社社员责任山登记证》和1984年登记的《集体山林责任承包登记表》，都是林地权属的凭据，证明“龙里岗”林地是丁兆望家庭的责任山。2、丁兆望家庭持有自留山证和责任山证，但1985年办理两山并一山登记时，却没有登记入册。原审法院认为“龙里岗”林地未登记在两山并一山登记册即为公山的认定，缺乏政策和法律依据。3、原审认定“龙里岗”林地为集体管护缺乏依据。4、“龙里岗”林地未登记在两山并一山登记册，并非就意味着是集体管护，而是一直由杨朝枚、丁兆望经营管理。5、杨朝枚、丁兆望离婚时，村委会将丁兆望的“龙里岗”林地调处给杨朝枚，说明村委会知道“龙里岗”林地是丁兆望的责任山，而非集体公山。6、原何家湾村书记欧阳飞出庭证明“龙里岗”林地是丁兆望家庭的责任山。在两山并一山工作中由于办事人员的疏忽，“龙里岗”一片的几户农户均被漏登，而在2003年换发《林权证》时村委会为漏登农户进行了补录，杨朝枚因无人通知，未到场换发《林权证》。二、原审法院认为杨朝枚、丁兆望无证据证明争议山林由家庭管护变更为家庭承包经营，亦无证据证明进行山林初始登记时取得了争议林地的经营权，该认定错误。家庭管护和家庭承包经营是相同的概念，责任山登记证就是家庭管护或家庭承包经营的有效凭证。另外，关于请求撤销茅坪场镇政府的处理决定的事实和法律依据。杨朝枚、丁兆望在离婚时对“龙里岗”林地依法进行分割，杨朝枚的合法权益应该得到保护，远安县茅坪场镇人民政府作出的茅政发[2016]1号《处理决定》错误。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人远安县茅坪场镇人民政府辩称：1、丁兆望责任山登记证上的100亩“龙里岗”林地已经于1983年被村委会收回作为公山，并安排统调工上山植树，因此该林地未登入“两山并一山登记册”，并非漏登。2、100亩“龙里岗”林地被分成三块，分别由丁兆望、陈宗喜、郭启香管理。其中，丁兆望管护14亩，登记时间为1984年5月3日。3、2003年换发《林权证》时，丁兆望因经济困难放弃管护的14亩林地的承包经营权，与陈宗喜之夫何祥茂协商将14亩山林登记到何祥茂《林权证》上。4、丁兆望与杨朝枚离婚时签订的《耕地、山林分割协议》是私下签订的，是无效的，村委会及村民均不知该协议。2003年林权登记时，丁兆望因未缴纳14亩管护山林的费用，由何祥茂初始取得，并非丁兆望流转给何祥茂。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人远安县人民政府辩称：一、远安县人民政府作出远政复决字[2016]27号《复议决定》符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，程序合法。二、针对杨朝枚、丁兆望的上诉理由，作如下说明：1、全县首次且真正意义上的山林家庭承包经营，始自1985年2月7日中共远安县委颁发的远发[1985]4号《关于贯彻中央[1985]1号文件的实施意见》。该文件第12条规定“将责任山和原划自留山合并一山，统称为自留山”。即自1984年在全县范围内开展“两山并一山”工作，在当时全国范围内涉及农村耕地、林地承包的法律法规尚未制定出台的情况下，该文件成为全县改革开放后林地家庭承包经营的政策及法理上的依据，在此之前产生的“两山并一山登记册”成为全县林地家庭承包经营的最初权利来源。原由丁兆望家庭管理的“龙里岗”山林不管是1983年的100亩还是1984年的14亩，均不在丁兆望的“两山并一山登记册”上，即不属于远发[1985]4号文件所规定的“两山”范畴，1985年以来杨朝枚与丁兆望的家庭未承包经营“龙里岗”争议山林。2、“两山并一山”工作具体开展由大队负责核实、会计与组长负责填写、全社员集体讨论后公示，公示期满盖章后，将一式五联的“两山并一山登记册”，分别交与承包经营的农户、大队、乡区人民政府、乡区林业站，县政府。不可能存在将“龙里岗”山林在丁兆望“两山并一山登记册”上漏登的情形。3、1984年至1985年全县范围内所开展的“两山并一山”工作，主要是针对农村地区的自留山与责任山；在广大农村地区除自留山与责任山外，还有以其他权利形式存在的山林，如以集体管理形式存在的林场、依合同管理的山林等；1985年“两山并一山”工作完成之后，全县广大农村地区的山林仍然存在着家庭承包经营的形式和其他经营形式并存的情形。1985年后2003年之前全县农村范围内存在的非家庭承包经营形式的山林，在2003年全县范围内开展办理《林权证》时，村委会在收取有意愿承包林地的农户相关费用后，将非家庭承包经营的集体林地发包给缴费农户家庭承包经营，自此基本实现了全县农村山林的家庭承包经营。虽然当时的承包程序及形式并不一定符合现行法律法规的规定，但在当时确实成为了一种解决非家庭承包经营形式林地问题的通行办法。何祥茂家庭从何家湾村委会取得了原属杨朝枚、丁兆望家庭1984年管理的龙里岗14亩山林的承包经营权，就是通过初始承包的方式从何家湾村委会处取得的。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人陈宗喜述称：《林权证》是有权机关颁发的，是合法有效的。请求驳回上诉，维持原判。
在二审审理期间，杨朝枚、丁兆望向本院提交五份证据材料。证据一：1991年11月16日杨朝枚、丁兆望签订的《耕地、山林分割协议》。该协议中有王明清、杨宏权于1991年12月20日的签名，证明村组知道并同意杨朝枚与丁兆望的协议内容，其中“龙里岗”100亩山林归杨朝枚所有。证据二：1982年丁兆望家庭取得的《牛喝水自留山证》。证据三：1983年丁兆望家庭取得的《龙里岗责任山登记证》。证据二、三证明“两山并一山”工作的依据应当是上述两证。证据四：欧阳飞、黄某、张某和的证人证言视频光盘一张及三人的书面证人证言。证明1983年年底村集体没有收回“龙里岗”林地。证据五：王明清的书面证人证言。证明2003年没有给何祥茂办理过“龙里岗”《林权证》的手续。远安县茅坪场镇人民政府质证意见为：1、证据一与一审中杨朝枚、丁兆望提交的《耕地、山林分割协议》不一致，对真实性存在异议。且夫妻离婚协议的约定不能证明物权的权属，这种约定是无权处分。2、证据二、三均不是新证据。3、证据四、五的真实性存在异议，证明主体不合法，对林权权属的证明主体应当是登记机关或是村组织。远安县人民政府的质证意见为：1、证据一与一审中杨朝枚、丁兆望提交的《耕地、山林分割协议》不一致，对真实性存在异议。2、对证据二的真实性、合法性无异议，但与本案无关，且该自留山已在“两山并一山登记册”中体现。3、对证据三的真实性、合法性无异议，但该责任山证已被1984年5月3日填写的《远安县集体山林责任承包登记表》替代，已失效。4、证据四中的证人证言只能证明“龙里岗”荒山绿化的事情，不能证明杨朝枚、丁兆望对“龙里岗”林地实现家庭承包经营。5、证据五不能达到杨朝枚、丁兆望的证明目的，办理《林权证》是村委会盖章确认的，不能因其个人的证言否认。陈宗喜的质证意见与远安县茅坪场镇人民政府和远安县人民政府的意见相同。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。第五十二条规定，“新的证据”是指以下证据：……（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本院认为，杨朝枚、丁兆望提交的证据一、二、三，以及证据四中欧阳飞于2015年9月22日书写的证人证言、黄某、张某和的视频及书面证人证言均不符合上述规定，不属于新证据，不予接纳。证据四中欧阳飞的视频证言以及2017年2月21日的书面证言、证据五虽然形成时间在举证期限届满后，但是欧阳飞、王明清在一审中已提交相关证明，且在一审中也出庭作证，二审提交的上述二人的证人证言所证明的内容与一审大致相同，本院综合认定不属于新证据，不予接纳。
陈宗喜在二审庭审中提交三份证据，证据一：远安县人民政府2003年12月29日给何祥茂颁发的远安县林证字（2003）第001335号《林权证》；证据二：远安县人民政府2003年12月30日给易学兵颁发的远安县林证字（2003）第001397号《林权证》；证据三：远安县人民政府2003年12月30日给张进堤颁发的远安县林证字（2003）第001412号《林权证》。上述三份证据证明《林权证》的办理程序都是一样的，均有村干部王明清的签名，是村组织同意的，是合法有效的。杨朝枚、丁兆望的质证意见为：《林权证》上王明清的签字与其本人的签名笔迹有出入，应是他人代写的，由此可见何祥茂的《林权证》并没有现场勘测。远安县茅坪场镇人民政府的质证意见为：对证据无异议，《林权证》是国家机关依职权颁发的，具有公信力。远安县人民政府的质证意见为：对证据无异议，《林权证》的办理是林业部门与村委会统一的行为，即使不能判断王明清签名的真伪，也不可能三份《林权证》上的签名均造假。本院认为，原审第三人提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第五十二条规定，不属于新证据，不予接纳。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。本院另查明，丁兆望家庭“两山并一山登记册”中登记的“牛喝水”自留山、“柞沟坡”责任山已经办理《林权证》。
本院认为，本案的被诉行政行为是远安县茅坪场镇人民政府作出的茅政发[2016]1号《处理决定》，以及远安县人民政府作出的远政复决字[2016]27号《复议决定》。本案的争议焦点是远安县茅坪场镇人民政府作出的茅政发[2016]1号《处理决定》是否合法。
本案的起因是陈宗喜之夫何祥茂在2003年办理的“龙里岗”50亩林地的《林权证》，因杨朝枚、丁兆望认为该《林权证》侵害了其持有的1983年3月由茅坪人民公社管理委员会发放的“龙里岗”100亩（实际面积70亩）的责任山登记证，继而请求政府确权。
第一，关于杨朝枚、丁兆望持有的“龙里岗”责任山登记证。1985年，原中共远安县委远发[1985]4号《关于贯彻中央[1985]1号文件的实施意见》中“两山并一山”政策规定：“将责任山和原划自留山合并一山，统称为自留山”，何家湾村由此统一开展“两山并一山”登记工作。丁兆望家庭有一块名为“牛喝水”的自留山和一块名为“柞沟坡”的责任山登记在“两山并一山登记册”中，但“龙里岗”林地没有相关记载。对于“龙里岗”林地未登记入册的情况，杨朝枚、丁兆望表示不清楚“两山并一山登记册”的具体内容，因此当时不知道。“两山并一山”政策第15条规定：责任山并入自留山时的手续，在原责任山证上，由村民委员会签注证明，并填好林木的作价处理数额，经乡（镇）人民政府加盖公章后有效，并逐户造册，一式五份，上报县人民政府、县林业局和乡人民政府存档。按照该规定，填入“两山并一山登记册”的责任山应当办理签注盖章手续。1985年6月，丁兆望家庭在支付一定山本费的情况下，其“牛喝水”的自留山和“柞沟坡”的责任山被填入其“两山并一山登记册”，但登记册中并未登记“龙里岗”林地。杨朝枚、丁兆望称原何家湾村书记欧阳飞的证人证言可以证明“龙里岗”林地未登记在“两山并一山”中是村委会和政府的工作失误所造成。经本院审查欧阳飞一审出庭作证的证人证言，并未证明相关事实。因此，本院对杨朝枚、丁兆望主张“龙里岗”林地因漏登而造成未登记在其“两山并一山登记册”的说法，不予采信。2003年，远安县人民政府《远安县林权登记发证工作实施方案》规定，办理《林权证》的依据是“两山并一山登记册”或原《林权证》。由于“龙里岗”林地不在“两山并一山登记册”中，因此，丁兆望家庭持有的“龙里岗”责任山登记证不具备办理《林权证》的条件。
第二，关于陈宗喜家庭办理的“龙里岗”50亩林地的《林权证》。1984年5月，丁兆望与茅坪人民公社林业站、何家湾大队、第一生产队签订《承包造林管理合同书》，在《远安县集体山林责任承包登记表》中载明承包“龙里岗”荒山14亩。陈宗喜之夫何祥茂也签订了《承包造林管理合同书》，承包“龙里岗”荒山31亩。在1985年的“两山并一山”工作中，丁兆望家庭、何祥茂家庭的“两山并一山登记册”均没有“龙里岗”林地的记载事项。2003年，何家湾村根据《远安县林权登记发证工作实施方案》的要求，统一开展《林权证》登记办理工作。丁兆望将其“两山并一山登记册”中登记的“牛喝水”自留山、“柞沟坡”责任山办理了《林权证》。何祥茂依照《远安县林权登记发证工作实施方案》中的“自愿申请原则”，在支付了80元山本费的情况下，向林业部门申请办理“龙里岗”共计50亩林地的《林权证》，包含何祥茂自己承包范围31亩以及原丁兆望承包范围14亩。经何家湾村委会、远安县茅坪场镇人民政府、远安县林业局、远安县人民政府审核、批准，为何祥茂办理了上述林地的《林权证》。
杨朝枚、丁兆望提交的二人1991年离婚时签订的《耕地、山林分割协议》，约定“龙里岗”山林100亩归杨朝枚，但协议约定的内容只是二人之间的意思表示。《林权证》是国家机关颁发的合法有效的权属证明，即便丁兆望与杨朝枚之间有协商一致的约定，也仍应以办理《林权证》为权属的最终确认。杨朝枚、丁兆望在何家湾村2003年统一办理《林权证》时未对“龙里岗”林地提出申请，而何祥茂依程序申请办理了“龙里岗”《林权证》，并不违背政策规定。杨朝枚称未办理“龙里岗”《林权证》的原因是村委会没有通知，但是，根据《远安县林权登记发证工作实施方案》的规定，全县办理《林权证》工作从2002年10月开始，历时一年多时间，同时该《实施方案》规定了《林权证》办理是依据村民自愿申请原则。
《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”远安县茅坪场镇人民政府依据何祥茂持有的争议林地的《林权证》，并结合其他相关证据，裁决陈宗喜家庭对争议林地享有承包经营权，具有相应的法律依据及事实根据。另外，从何祥茂2003年支付一定费用后取得争议林地的《林权证》，并一直经营管理至今。杨朝枚、丁兆望与陈宗喜的争议2013年才产生，远安县茅坪场镇人民政府根据《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况”，作出茅政发[2016]1号《处理决定》并无不妥。
综上，杨朝枚、丁兆望认为茅坪场镇人民政府认定事实错误，请求撤销茅政发[2016]1号《处理决定》没有依据，本院不予支持。
经本院审查，茅坪场镇人民政府作出茅政发[2016]1号《处理决定》的行政程序合法。杨朝枚、丁兆望不服茅政发[2016]1号《处理决定》，向远安县人民政府申请行政复议，远安县人民政府受理后，经过公开审查作出远政复决字[2016]27号《复议决定》并送达，行政复议程序合法。
综上，上诉人杨朝枚、丁兆望上诉理由不予采信，对其诉讼请求不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人杨朝枚、丁兆望各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 甘 杨
代理审判员 周铁金
二〇一七年六月十三日
法官 助理 陈 璐
书 记 员 杜 璐