北京市第一中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)京01行终182号
上诉人（一审原告）王清华等21人（详细名单附后）。
上述上诉人共同委托代理人张沙，北京万典律师事务所律师。
上述上诉人共同委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）山东省住房和城乡建设厅，住所地山东省济南市市中区经五路小纬四路46号。
法定代表人王玉志，厅长。
委托代理人王小强，山东省住房和城乡建设厅工作人员。
委托代理人王宗军，山东博翰源律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。
法定代表人王蒙徽，部长。
委托代理人毛秀武，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。
委托代理人伍佳，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。
被上诉人（一审第三人）聊城市公路管理局，住所地山东省聊城市东昌府区聊堂路1号。
法定代表人张俊之，局长。
委托代理人郑纪磊，聊城市公路管理局工作人员。
上诉人王清华等21人因选址意见书及行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2017）京0108行初530号行政裁定，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。
经查，王清华等21人均系山东省阳谷县大布乡的村民，在该村拥有土地承包经营权。因“S249省道魏阳线莘县曹楼至阳谷鱼林赵绕城段工程”（以下简称涉案工程）建设，山东省住房和城乡建设厅（以下简称山东住建厅）作出的选字第370000201600017选址意见书（以下简称被诉选址意见书），建设单位为聊城市公路管理局。王清华等21人认为被诉选址意见书导致其承包的土地被占用，且无补偿，经济损失巨大，故于2017年3月31日向中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）提出行政复议申请，请求撤销被诉选址意见书。住建部于2017年6月23日作出建复决字[2017]76号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为山东住建厅核发被诉选址意见书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持。王清华等21人不服，故诉至一审法院，请求法院判令撤销被诉选址意见书和被诉复议决定。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，上诉人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。而行政诉讼作为一种对公民权利的行政法律救济途径，权利侵害的可能性即应当置于行政法律关系当中加以分析判断。本案中，王清华等21人所主张的法律地位，是其作为农村土地承包经营者的承包经营权。针对上述权利，并无法律规范规定山东住建厅在作出被诉选址意见书时负有考量和保护的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。参照《山东省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“根据国家规定应当取得建设项目选址意见书的建设项目，建设单位在报送有关主管部门审批或者核准前，应当持建设项目选址意见书申报表、标明拟选址位置的项目区位图和地形图等材料，向城乡规划主管部门申请核发建设项目选址意见书。”鲁建发[2011]2号《山东省住房和城乡建设厅关于加强建设项目选址规划管理的通知》第三条第（一）项规定：申请人申请核发《建设项目选址意见书》，应当提交如下材料：1.建设项目选址意见书申报表；2.有关城乡规划材料；3.有关支持性文件；4.需编制建设项目选址论证报告的建设项目还应当提交建设项目选址论证报告；5.需报上一级城乡规划行政主管部门核发《建设项目选址意见书》的，建设项目所在地县级以上城乡规划行政主管部门应当出具关于该建设项目规划选址的请示文件，并在相关图纸上加盖公章；6.法律、法规等规定的其他材料。可见，被诉选址意见书系规划主管部门建设项目立项前从项目选址是否符合城乡规划的角度进行审核后出具的意见，不涉及土地权属的处理，并不影响王清华等21人的权利；山东住建厅并不处于义务主体的地位。故王清华等21人针对被诉选址意见书提起本案诉讼不具有行政法上的请求权基础，依法应予驳回；其针对被诉复议决定所提起诉，亦应一并予以驳回。鉴此，一审法院裁定驳回王清华等21人的起诉。
王清华等21人不服，上诉至本院，其主要上诉理由如下：1.被上诉人作出被诉选址意见书的行政行为，违反了《建设项目选址规划管理办法》第六条的规定。涉案工程项目没有经过批准的项目建议书，用地范围及不符合城市规划等条件，不符合山东省城镇体系规划和聊城市和阳谷县城市总体规划、阳谷县近期建设规划。上诉人承包土地均属于基本农田，依据《基本农田保护条例》的相关规定，在相关机关没有按照法定程序调整基本农田规划，未组织有关部门和专家论证的情况下，被上诉人核发被诉选址意见书，明显违反法定的程序要求。2.根据《山东省住房和城乡建设厅关于加强建设项目选址规划管理的通知》（鲁建发[2011]2号）的规定，建设单位申请核发的材料中不具备规划设计单位编写的选址论证报告，被上诉人也未组织评审，即核发了被诉选址意见书，其所认定事实不清，亦缺乏依据。3.依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的只能使用国有土地，不能使用集体土地，且涉案项目占用的基本农田不在城市规划区内。故，被上诉人超越职权，无权核发项目的被诉选址意见书。4.根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，上诉人与涉案行政行为有重大利害关系，被上诉人却从未告知上诉人有陈述和申辩的权利，致使上诉人的权益遭受重大损害，明显违法。被上诉人未履行听证程序即作出该行政许可，属于《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第三项规定的“违反法定程序作出准予行政许可决定”的情形，应当予以撤销。5.一审裁定认为对上诉人不产生实际影响是认定事实错误，适用法律错误。故上诉人请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理。
山东住建厅、住建部及聊城市公路管理局均同意并请求维持一审裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织应当是被诉行政行为的相对人或者利害关系人。该法第四十九条第一项规定，原告是本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，山东住建厅作出被诉选址意见书的相对人是聊城市公路管理局，并非王清华等21人。针对王清华等21人与被诉选址意见书之间是否存在法律上利害关系的问题，法院应当判断当事人诉请保护的权益是否为行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上之权益。王清华等21人在本案中主张的合法权益是作为农村土地承包经营者的承包经营权。而山东住建厅作出的被诉选址意见书是涉案工程规划主管部门建设项目立项前的一个环节，被诉选址意见书只是对项目地址进行选择和确认，此时并未改变相关土地的权属关系和性质。山东住建厅作出被诉选址意见书时，对王清华等21人所主张的权益无需进行考量。故，王清华等21人使用的土地虽然在被诉选址意见书选址的范围内，但其与被诉选址意见书之间并无直接的利害关系。本院亦同意一审法院关于王清华等21人与被诉选址意见书之间不存在法律上利害关系的论述，不再赘述。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项规定：“不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”。故，王清华等21人针对被诉选址意见书提起诉讼的原告主体资格不符合法律规定，应予驳回，其针对相关被诉复议决定提起的诉讼亦应一并驳回。故一审法院裁定驳回王清华等21人的起诉符合法律规定，本院应予维持。
综上，王清华等21人的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 梁 菲
审 判 员 张美红
审 判 员 王 贺
二〇一八年三月三十日
法官助理 林昱彤
书 记 员 牛 捷
附上诉人名单：
上诉人（暨诉讼代表人）王清华，男，1969年2月16日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人（暨诉讼代表人）姚元法，男，1963年3月13日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人（暨诉讼代表人）朱继臣，男，1960年8月3日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人李恒胜，男，1943年1月25日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人布月荣，女，1965年1月2日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人李贵营，男，1974年5月5日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人李恒水，男，1963年3月6日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人李恒军，男，1961年3月1日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人张秀芳，女，1955年8月18日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人陈兰常，男，1953年6月26日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人王清宾，男，1957年6月17日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人陈庆坤，男，1951年2月14日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人陈庆伦，男，1957年9月19日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人姚富国，男，1970年2月9日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人苏春凤，女，1972年1月22日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人任家旭，男，1953年12月12日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人任国俊，男，1961年4月23日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人杨付军，男，1967年8月28日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人杨富成，男，1954年9月23日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人杨富亮，男，1958年7月28日出生，汉族，住山东省阳谷县。
上诉人朱清国，男，1966年3月11日出生，汉族，住山东省阳谷县。