宁波市奉化区人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)浙0213行初22号
原告汪平峰，男，1972年12月12日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市。
被告浙江省余姚市盐务管理局，住所地浙江省余姚市丰山路158号。
法定代表人郑志光，男，局长。
被告余姚市人民政府，住所地浙江省余姚市兰江街道北兰江路1号。
法定代表人潘银浩，男，市长。
原告汪平峰与被告浙江省余姚市盐务管理局、余姚市人民政府行政复议纠纷一案，于2018年2月27日向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，宁波市中级人民法院于同日立案受理后，依据级别管辖规定，于2018年3月7日移送本院受理。本院于2018年3月21日收到移送材料，于同日立案受理后，于2018年3月23日向被告浙江省余姚市盐务管理局和余姚市人民政府邮寄了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原告汪平峰起诉称，2017年7月20日、8月15日，被告浙江省余姚市盐务管理局（以下简称余姚盐务局）均以原告涉嫌未经许可擅自从事食盐批发业务，违反《食盐专营管理办法》第十条为由，分别对原告所有的仓库存放的食盐实施先行登记保存。此后，原告并未收到任何处理决定。后原告不服被告余姚盐务局作出的上述行为，向被告余姚市人民政府提起复议，余姚市人民政府于2018年2月13日作出行政复议决定，驳回了原告的复议申请。原告认为，被告余姚盐务局作出的两次先行登记保存行为对原告实体权利义务产生影响，且至今未作出处理决定，应确认违法，并及时将涉案食盐发放给原告。为此，向法院起诉，要求判令确认被告余姚盐务局作出的余盐登存通字（2017）第2号、第3号先行登记保存物品通知书违法，撤销被告余姚市人民政府于2018年2月13日做出的余行复决（2017）65号行政复议决定，被告余姚盐务局返还先行登记保存的14.34吨食盐。
原告为证明自己的主张，向法院提供了以下证据：1.余行复决（2017）65号行政复议决定书一份，用以证明被告余姚市人民政府针对余姚盐务局对原告作出的行政行为作出了驳回原告申请的复议决定的事实。2.余盐登存通字（2017）第2号、第3号先行登记保存物品通知书各一份，用以证明被告余姚盐务局以原告未经许可擅自从事食盐批发为由对原告两次实施先行登记保存行为的事实。
被告余姚盐务局答辩称：一、涉案基本事实陈述。
（一）余盐登存通字（2017）第2号先行登记保存物品通知书。2017年7月20日，被告行政执法人员进行巡察时，在庙东直路原告仓库内查获存有包装箱上标识为“花盐街纯天然加碘精制盐、四川乐山联峰盐化有限责任公司”等字样的涉嫌盐产品243箱，标识为“巨峰加碘海晶盐、山东无棣精盐厂”等字样的涉嫌盐产品2箱，标识为“三百丈纯天然加碘精纯盐、四川乐山联峰盐化有限责任公司”等字样的涉嫌盐产品5箱。被告依法制作《盐政执法现场检查记录》，并于同日对上述涉嫌盐产品予以先行登记保存。
因原告涉嫌未取得食盐批发许可证从事食盐批发，违反《食盐专营办法》第10条规定，2017年7月25日，被告作出余盐罚先告字（2017）第1号《盐业违法案件行政处罚事先告知书》，于同日通过EMS快递方式向原告邮寄送达。
（二）盐余登存通字（2017）第3号先行登记保存物品通知书。2017年8月15日，被告行政执法人员进行巡查时，在庙东直路原告仓库内查获存有包装箱上标识为“海晶鸟、500克加碘精制盐、营口蓝天盐业有限公司出品”等字样的涉嫌盐产品717箱。被告依法制作《盐政执法现场检查记录》，并于同日对上述涉嫌盐产品予以先行登记保存。
因原告涉嫌未取得食盐批发许可证从事食盐批发，违反《食盐专营办法》第10条规定，2017年8月21日，被告作出余盐罚先告字（2017）第2号《盐业违法案件行政处罚事先告知书》，于同日向原告直接送达。
二、被告的先行登记保存行为系依法而为。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“……行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”该规定系被告进行先行登记保存的法律依据。
因涉案的违法盐产品系本案重要证据，属于一次性使用物品且被查获时已存在批发销售嫌疑，若不进行先行登记保存存在灭失的可能性，被告的行政执法也将因缺乏证据而陷入困境。事实上，涉案部分被先行登记保存的涉嫌盐产品已不在原登记保存地，至今不知去向，进一步证明了采取先行登记保存行为的必要性。为此，对涉案违法盐产品进行先行登记保存在客观上也是符合法律规定条件的。
同时，被告在实施先行登记保存行为后七日内向原告告知处理决定并送达《盐业违法案件行政处罚事先告知书》，符合法律规定。
三、被告已作出行政处罚决定。被告已就涉案先行登记保存行为所指向的，原告未取得食盐批发许可证从事食盐批发一案，作出余盐罚（2017）第1号《行政处罚决定书》并送达原告。
综上，涉案先行登记保存行为适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告余姚盐务局于2018年4月8日向本院提供了下列证据：1.行政处罚决定书、EMS快递单、快递收件回执各一份，用以证明被告已对原告作出行政处罚并送达给原告的事实。2.盐业违法案件立案审批表、浙江省行政执法证各一份，案件处理内部审批表、盐业违法案件行政处罚事先告知书及送达回执各二份，用以证明被告程序合法的事实。3.盐政执法现场检查记录二份，用以证明被告执法人员现场检查情况的事实。4.现场照片、证据二份，用以证明涉嫌盐产品状态的事实。5.先行登记保存物品通知书及物品清单二份，用以证明被告分别于2017年7月20日、2017年8月15日按程序将涉嫌物品先行登记保存的事实。6.调查笔录、销售票据各一份，用以证明原告存在未取得食盐批发许可证从事食盐批发的事实。7.处警记录一份，用以证明第一批先行登记保存的物品被擅自处置的事实。8.户籍信息一份，用以证明被处罚人身份信息的事实。
被告余姚市人民政府答辩称：一、涉案复议决定认定事实清楚。被告根据行政复议时余姚盐务局提供的证据，认定余姚盐务局已经于原告提起行政复议之前就原告的违法行为作出了相应的具体行政行为，即余盐罚（2017）第1号行政处罚决定书，原告主张的就该具体行政行为尚未作出的事实和理由无法成立，同时由于证据先行登记保存系行政处罚决定这一具体行政行为的程序性行为，最终与原告产生利害关系的具体行政行为已经具体化为没收违法所得及违法经营的食盐这一处罚决定，即证据先行登记保存的行为已经被没收的行政处罚决定所羁束，故原告应当就处罚决定提起救济而非就程序性行为提起救济，也就是说，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。鉴此，被告依法作出驳回原告的复议申请的行政复议决定并无不当。
二、涉案行政复议决定程序合法。被告根据申请人汪平峰的复议申请，经过审查后，依法予以受理，同时通知被申请人予以答复，并在法定期限内作出行政复议决定且送达给当事人，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。
三、涉案行政复议决定适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了可申请行政复议的具体行政行为种类，均为影响当事人权利义务的具体行政行为而非程序性行为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定“受理行政复议申请后，发现该复议申请不符合行政复议法和本条例规定受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请……”。被告根据复议案件审理的事实，认定申请人提出的复议申请的系程序性行为，已受处罚决定所羁束，即所复议的行为并非最终影响其权利义务的具体行为行为，故依法驳回原告的复议申请，符合法律规定。
综上，请法院依法确认行政复议决定合法，并驳回原告的诉讼请求。
被告余姚市人民政府于2018年4月11日向本院提供了下列证据：1.申请人身份证复印件、个体工商户营业执照复印件、执法现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录、销售票据、先行登记保存物品通知书、盐业违法案件行政处罚事先告知书、余姚市公安局泗门派出所处警记录、行政处罚决定书及EMS快递回执单各一份，用以证明原告向被告申请行政复议，余姚盐务局作出答复后提交相应证据，被告经审查后，认定原告提出复议申请的系程序性行为，并非最终影响其权利义务的具体行政行为的事实。2.行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、告知书、答复书、行政复议延期通知书、行政复议决定书及相应送达回证各一份，用以证明涉案行政复议决定程序合法的事实。
经审理查明，2017年7月20日，被告余姚盐务局在执法检查时发现原告涉嫌从事未取得食盐批发许可证批发食盐的行为，并在其仓库内发现食盐250箱计4.996吨。被告余姚盐务局于当日制作《先行登记保存物品通知书》（余盐登存通字[2017]第2号），决定对仓库内的250箱食盐予以先行登记保存。2017年8月15日，被告余姚盐务局在执法检查时再次发现原告涉嫌从事未取得食盐批发许可证批发食盐的行为，并在原告仓库内发现食盐717箱计14.34吨。于当日制作《先行登记保存物品通知书》（余盐登存通字[2017]第3号），决定对仓库内的717箱食盐转移至余姚市盐业有限公司仓库内保存。
2017年9月30日，被告余姚盐务局对原告上述两次涉嫌未取得食盐批发许可证批发食盐的行为予以一并处理，作出《行政处罚决定书》（余盐罚[2017]第1号），决定对原告作出以下处罚：1.责令改正违法行为；2.没收违法所得人民币捌仟贰佰伍拾元整（即第一批250箱计4.996吨食盐的违法所得）；3.没收违法经营的食盐717箱，计14.34吨。该处罚决定书于当日邮寄送达原告。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”本案被诉行政行为系被告余姚盐务局作出的两份对证据先行登记保存通知书的行政行为，该行为系被告余姚盐务局为作出行政处罚决定采取的过程性行为，并不是终局性的行政行为，对原告的权利义务并不产生影响，且被告余姚盐务局于2017年9月30日即原告申请行政复议前已作出涉案行政处罚决定并送达原告，故本案被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，法院受理后依法应当予以裁定驳回。被告余姚市人民政府据此驳回原告的行政复议申请并无不当。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告汪平峰的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 王珂斐
人民陪审员 徐恩琴
人民陪审员 陈国平
二〇一八年五月九日
书 记 员 葛华娟
附：本案适用的法律、法规及规范性文件：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；；
……
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第一百零一条裁定适用于下列范围：
……
（二）驳回起诉；
……
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