黑龙江省鹤岗市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018)黑04行终47号
上诉人（原审原告）萝北县北丰农场，住所地萝北县鹤北镇。
法定代表人姜忠臣，该农场场长。
委托诉讼代理人袁孟丽（姜忠臣妻子），女，住萝北县。
被上诉人（原审被告）萝北县国土资源局，住所地萝北县凤翔镇。
法定代表人姜传山，该局局长。
行政负责人陆世才，该局副局长。
委托诉讼代理人巩万邦，该局法规股股长。
被上诉人（原审被告）萝北县人民政府，住所地萝北县凤翔镇凤翔大街。
法定代表人孙坤，该县县长。
行政负责人袁翔龙，该县副县长。
委托诉讼代理人吴大军，该县法制办公室主任。
委托诉讼代理人林庆新，该县法制办公室科员。
被上诉人（原审被告）鹤岗市人民政府，住所地鹤岗市向阳区。
法定代表人王秋实，该市市长。
委托诉讼代理人隋信君，该市法制办公室科长。
上诉人萝北县北丰农场（以下简称北风农场）诉被上诉人萝北县国土资源局（以下简称萝北国土局）、萝北县人民政府（以下简称萝北县政府）、鹤岗市人民政府（以下简称市政府）行政行为纠纷一案，不服萝北县人民法院2017年12月25日作出的（2017）黑0421行初6号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭审理了本案，上诉人北丰农场委托诉讼代理人袁孟丽，被上诉人萝北国土局副局长陆世才及委托诉讼代理人巩万邦、被上诉人萝北县政府副县长袁翔龙及委托诉讼代理人吴大军、林庆新、被上诉人市政府委托诉讼代理人隋信君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告北丰农场于1995年8月与萝北县政府签订协议，取得200公顷的五荒土地使用权，使用年限为1996年1月至2016年12月。1996年12月，萝北县政府为原告单位颁发了萝国用（92）字第03815号国有土地使用证。2016年12月该协议到期后，2017年该土地被县政府收回，由萝北县渔米河林场向外承包给他人。被告萝北国土局依据该事实向县政府进行请示，经同意后，依据《土地登记办法》第十四条第二款、第五十条第（一）项、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（三）项规定，于2017年3月20日作出萝国土资发[2017]11号文件，决定注销并收回向原告颁发的03815号土地使用证。原告不服，依据决定中交待的复议机关，向被告市政府申请复议，市政府于2017年6月23日作出鹤政复决[2017]5号《行政复议决定书》，维持了萝北国土局所作出的上述决定。为此，原告诉至法院，要求将上述两个决定撤销。
原审法院认为，《土地登记办法》第五十条规定，有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地…；《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：…（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；《土地登记办法》第十四条第二款规定，国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。被告萝北国土局依据上述法律法规的规定，在原告与被告萝北县政府签订的协议到期后未进行续签的事实情况下，经向萝北县政府请示并获同意后，作出萝国土资发[2017]11号行政决定，注销原告的萝国有（92）字03815号土地使用证，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，该行为并无不当。原告主张的依据其与萝北县政府双方签订的协议内容及相关法律法规的规定，其应享有优先续签合同的权利，不应该在本案向被告萝北国土局提出，该争议也不是本案所要解决的范围。因此，该主张本案中不予支持。其提出的行政赔偿请求，在本案亦无事实及法律根据，不予支持。被告萝北国土局作出的萝国土资发[2017]11号行政决定，虽经过被告萝北县政府的批准，但仍是以被告萝北国土局的名义作出，应认定是被告萝北国土局的行政行为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，依据该规定，对萝国土资发[2017]11号行政决定进行复议的机关应是萝北县政府或是鹤岗市国土资源局，而被告市政府却对此作出行政复议决定实属不当。但因被告萝北国土局作出的原行政行为，并无不当，应予维持，本案若仅对复议决定作出处分，无实际意义，且可能增加当事人诉讼成本。因此，对被告萝北国土局及被告市政府的该不当行为，予以指正，本案不予处分。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告北丰农场的诉讼请求，案件受理费人民币50.00元，由原告负担。
宣判后，原告北丰农场不服，以一审法院认定事实错误、适用法律错误为由提出上诉，请求撤销萝北县人民法院作出的（2017）黑0421行初6号行政判决书，确认三被上诉人作出的撤销上诉人土地使用权证的具体行政行为违法，并为上诉人办理后30年的土地使用权证。一审、二审诉讼费由三被上诉人承担。
被告萝北国土局、萝北县政府、市政府则服判。
上诉人北丰农场上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、上诉人提供的证据《五荒拍卖治理协议书》上标注“未尽事宜按(1994)36号文件执行,就是在约定承包年限再续签30年”,所以在萝国用(92)字第03815号国有土地使用权证上未标注年限；2、上诉人多次向被上诉人萝北县政府要求续签土地承包合同,但被上诉人萝北县政府的工作人员却以到20年期限再说为由推托,而到期后被上诉人萝北县政府未依法公开招标拍卖,而是秘密地以渔米河林场的名义与他人(王太军)签定转包合同；3、一审法院也未查明萝北国土局作出的撤销上诉人原土地使用证的依据。以上事实均没有得到一审法院的认可和查明。二、一审法院适用法律错误。1、依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定：“....经人民法院准许,当事人可以提交书面证言....”。上诉人在一审审理期间提交了证人全会民的证言，且该证言经过公证，是一种可靠的证据,可直接作为认定事实的根据。一审否定全会民经过公证的《证明》的证明效力,违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条规定:“经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书,人民法院应当作为认定事实的根据。但有相反证据足以推翻公证证明的除外”；2、一审法院依据《土地登记办法》第五十条和《土地管理法》第五十八条判决驳回上诉人的诉讼请求,是对法条的片面理解，没有任何证据证明上诉人的土地使用权、土地使用证有效期限为20年；3、被上诉人萝北县政府不能因县领导多次换届而违背事实,同意萝北国土局作出撤销上诉人原土地使用权证的行政行为。被上诉人市政府在不是复议机关的情况下做出维持原行政行为的复议决定错误。综上，一审法院裁判错误，请求二审法院查明事实依法支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人萝北国土局答辩称：1、中华人民共和国最高人民法院于2017年10月30日作出的(2017)最高法行申3627号行政裁定书认定《五荒拍卖治理协议书》不具有行政法上的权利义务内容,属于民事合同，不是人民法院行政诉讼受案范围。2、1995年1月16日萝北县“五荒”拍卖领导小组的第2号公告,规定“五荒”拍卖年限为20年。上诉人称未尽事宜按1994年36号文件执行,该协议约定的未尽事宜标明的是土地拍卖金分期缴纳,并不是协议的期限。公证处公证全会民的证言,只能代表全会民个人意见，不能代表萝北县五荒拍卖领导小组和县政府及其他工作部门的意见。3、《五荒拍卖治理协议书》是张树山(北丰农场)的土地权属来源,《协议》到期土地使用权的使用年限同时期满，被上诉人依据《土地登记办法》第十四条二款、第十五条(一)项规定,符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款(一)项的规定,作出具体行政行为是经过萝北县人民政府批准(萝政综[2017]4号)同意的,是符合法律规章规定的。4、被上诉人于1996年12月25日为北丰农场进行的国有土地初始登记,北丰农场的代表是张树山,上诉人用张树山(北丰农场)的土地证主张权利,不具备主体资格。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人萝北县政府答辩称：根据《土地登记办法》第四十一条:“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的,当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料,申请土地使用权变更登记”。上诉人没有按照该规定进行土地使用权变更登记,该土地使用证中的使用者仍是张树山。3号《拍卖协议》期限届满后,萝北县国土局经请示萝北县政府并获批准,根据3号《拍卖协议》约定期限的届满,依据相关法律法规的规定,对张树山持有的萝国用(92)字第03815号国有土地使用权证进行注销登记。被上诉人作为“五荒”拍卖主体,与张树山签订3号《拍卖协议》,属民事合同。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定,合同有效期限届满后,合同终止,合同中的各项约定失效,双方均没有继续履行的义务。合同约定使用期限届满,萝北县国土局依法作出收回土地使用权注销土地使用证的行政行为并无不当;一审法院作出的(2017)黑0421行初6号行政判决书认定事实清楚,适用依据正确,程序合法。综上,请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人市政府答辩称：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定:“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”2017年3月2日萝北国土局向萝北县政府呈报《关于萝北县北丰农场“五荒拍卖治理协议书”履行期限已满注销土地登记并收回土地使用证的请示》(萝国土资呈[2017]12号)，2017年3月7日萝北县政府作出《萝北县人民政府关于同意注销张树山国有土地使用权登记并收回土地使用证的批复》(萝政综[2017]4号)，2017年4月12日上诉人以萝北县政府为被申请人向被上诉人申请行政复议，被上诉人受理后经过听证、调查、延期等程序审理后，于2017年6月23日依据《中华人民共和国行政复议法》作出鹤政复决[2017]5号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法。综上，请求二审法院维持被上诉人的复议决定。
二审中各方均未提交新证据。
二审查明的事实与一审判决查明认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，最高人民法院（2017）最高法行申3627号行政裁定书中已经明确“3号《拍卖协议》不具有行政法上的权利义务内容，属于民事合同”，在3号《拍卖协议》中约定经营年限为1996年1月至2016年12月，2016年12月协议约定的经营年限到期后，萝北县政府收回该土地，并将该土地另行承包。萝北国土局依据《土地登记办法》第五十条（一）项、第十四条二款及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条一款（三）项规定，经萝北县政府萝政综[2017]4号批复同意，作出萝国土资发[2017]11号《关于注销国有土地使用权登记并收回土地使用证书的决定》并无不当；市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定作为复议机关进行复议并无不当，对一审判决中认为市政府不应作为复议机关的判决理由部分予以纠正。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50.00元，由上诉人萝北县北丰农场负担。
本判决为终审判决。
审判长 林洪彬
审判员 周长铸
审判员 高红娟
二〇一八年四月二十四日
书记员 左恩鹤