四川省眉山市东坡区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川1402行初22号
原告秦伯超，男，1952年12月26日出生，汉族，住四川省仁寿县。
委托代理人王正贤，四川达宽律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ，四川达宽律师事务所律师。
被告仁寿县人力资源和社会保障局。住所地：仁寿县仁寿大道延伸线*号。
法定代表人张瑜，局长。
委托代理人王正义，仁寿县人力资源和社会保障局行政许可股副股长。
委托代理人杨淑辉，四川红地律师事务所律师。
原告秦伯超不服被告仁寿县人力资源和社会保障局（以下简称仁寿人社局）劳动和社会保障行政管理纠纷一案，于2018年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月16日受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年2月7日公开开庭进行了审理。原告秦伯超及其委托代理人王正贤，被告仁寿人社局之负责人王阳兵、委托代理人王正义、杨淑辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月，原告秦伯超等七人向被告仁寿人社局递交申请书，要求将其七人1972年11月至1983年12月期间的工作年限更正为视同缴费年限，并重新计算工龄及退休费。2017年7月13日，仁寿人社局作出《关于欧子成同志反映问题的回复》，告知秦伯超退休工龄只能从1984年1月起计算，要求将1972年11月至1983年12月期间计算为连续工龄没有法律依据。
原告秦伯超诉称，依据川劳65字第442文件、乐地劳动局65字第422号文件、（72）仁革生字第123号文，原告于1972年11月因仁寿铸铁厂倒闭被分流到仁寿县自来水厂工作。1995年依据《四川省人民政府关于全面实行劳动合同制的通知》（川府发[1995]46号）文件（以下简称[1995]46号文件）精神及1972年12月开始在仁寿县自来水厂上班的《支出是有员工工资花名册》。故原告与仁寿县自来水厂字1972年11月开始建立劳动用工关系，至退休没有间断。且根据1985年10月四川省地方国营仁寿县自来水厂《调整工资区类别个人审批表》表明原告参加工作时间为1972年2月，工作部门为仁寿县自来水厂。据此，原告在仁寿县印刷厂的工作年限、工作性质、工作身份等属于劳动合同制工人有合同为据，是有明确的事实依据。依据[1995]46号文件、《劳动和社会保障部关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函[2002]323号文件）（以下简称[2002]323号文件），原告的连续工龄应从1972年11月起开始计算。且被告按照上述法律、法规正确计算工龄已有先例。峨电能源有限公司（原勤俭煤矿）退休职工李永书与原告情形相同，依据[2002]323号文件，2017年5月27日，被告出具《更正通知》，将李永书1972年9月-1983年12月期间工作年限计算为视同缴费年限。原告认为被告应将原告1972年11月至1983年12月期间的工作年限计算为视同缴费年限，重新计算工龄并按规定核发退休费。故诉至法院，请求：1.判决被告将原告1972年11月至1983年12月期间的工作年限计算为视同缴费年限；2.判决被告对原告重新计算退休费并从原告退休次月起补发退休费。
原告在庭审中向本院提交了下列证据：
第一组证据：秦伯超的身份证、户口簿，证明1.原告主体适格，2.原告于1972年2月因招工其户口已转为非农户。
第二组证据：1.职工登记审批表；2.四川省企业职工标准工资审批表；3.支出实有员工花名册；4.招工报批表。证明原告自1972年11月开始在仁寿县自来水厂连续工作至退休，有明确的依据。
第三组证据：更正通知，证明仁寿县人力资源和社会保障局已经将与原告同情况的李永书从1972年9月至1983年12月的工作年限计算为视同缴费年限，重新计算退休费并从其退休次月开始补发。
第四组证据：1.四川省人民政府关于全面实行劳动合同制的通知（川府发[1995]46号）；2.劳动和社会保障部关于劳动合同制职工工龄连续计算问题的复函（劳社厅函[2002]323号）。证明原告要求被告将1972年11月至1983年12月期间的工作年限计算为视同缴纳年限符合川府发[1995]46号、劳社厅函[2002]323号文件精神。
第五组证据：仁寿人社局关于欧子成同志反映问题的回复，证明仁寿人社局未将原告自1972年11月至1983年12月期间的工龄视同缴费年限，适用法律错误，无法律依据。
第六组证据：四川省仁寿县革命委员会生产指挥组(72)仁革生字第123号文件，证明原告被招收为轮换工有明确的招工文件，应当将其自1972年11月至1983年12月期间的工作年限视同缴纳年限连续计算工龄。
被告仁寿人社局辩称：原告的诉讼请求不能成立。
一、被告作出的关于原告退休费用计算事实清楚。原告秦伯超退休前系仁寿县供排水公司职工。1972年11月--
1989年6月在仁寿县自来水厂（现仁寿县供排水公司）工作期间属临时工，1989年6月经仁寿县劳动服务公司招收为农民合同制工人，基本养老保险从1984年1月开始缴纳。2009年11月经仁寿县人力资源和社会保障局审批退休，退休时工龄从1984年1月开始计算。退休金待遇917.80，经数次调资，目前原告每月领取2216.18。
二、被告适用的法律、法规及规范性文件准确。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）（以下简称[1978]104号文件）第一条第一款规定：“男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的应该退休。”、四川省劳动和社会保障厅关于印发《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则的通知》（川劳社发[2006]18号）（以下简称[2006]18号文件）第四十六条第一款：“国有企业（含其改制后的企业）职工，从1992年4月职工个人开始缴纳基本养老保险费起，按企业和职工个人足额缴纳基本养老保险费的实际年限确定缴费年限。1992年4月职工个人缴纳基本养老保险费以前，国有企业原固定职工符合国家和省规定计算的连续工龄视同缴费年限。原劳动合同制工人，按企业和职工个人足额缴纳基本养老保险费的实际年限确定缴费年限，其在企业工作前有军龄或有知青年限的，视同缴费年限。”我省目前确认企业职工工龄仍适用该文件。另根据四川省人民政府批转省劳动人事厅《关于解决原县国营“五小”企业亦工亦农人员问题意见的通知》（川府发[1988]74号）文件（以下简称[1988]74号文件）第五条第二款规定，农民劳动合同制工人，退休养老的投保年限及退休待遇，只能从一九八四年一月一日开始缴纳养老保险金起计算。原告于1989年6月招收为农民合同制工人。根据[2006]18号文件和[1988]74号文件规定，原告从1984年1月开始缴纳养老保险，所以退休时计算退休待遇的缴费年限从1984年1月起算。被告对原告秦伯超退休审批所依据的规范性文件规定适用正确。
三、原告引用政策对其工龄认定不适当。原告要求根据[2002]323号文件规定，计算其1972年11月--
1983年12月期间临时工工龄，该函是2002年劳动部办公厅回复贵州省劳动厅的函，该函只能说明是国家劳动部针对当时贵州省劳动厅向劳动部办公厅咨询问题的答复，不能作为规范性文件看待，亦不能作为劳动行政部门审批退休文件的政策依据，且根据[1986]77号文件对合同制工人的定义，转换工不包含在内，该文件中《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第九条规定：“劳动合同期限届满，应即终止执行。由于生产、工作需要，在双方完全同意的条件下，可以续订合同。轮换工的劳动合同期限届满时必须终止”；该文件中《国营企业招用工人暂行规定》中第三条：“企业招用工人，必须实行劳动合同制”、第十条：“企业招工工作，应当在地方人民政府的领导下，由劳动行政主管部门负责管理，其主要职责是：审批下达招工计划，执行招工政策，确定招工地区，审查招工简章，对招工工作进行监督和检查”、第十一条：“企业招用工人，应当向当地劳动行政主管部门办理录用手续，并按照《国营企业实行劳动合同制暂行规定》签订劳动合同”、第十二条：“企业招用工人，应当在城镇招收，需要从农村招收工人时，除国家规定的以外，必须报经省、自治区、直辖市人民政府批准。”文件规定中指明了劳动合同制工人原则上来自城镇，经省市县下达招收指标后招收的合同制工人（即全民劳动合同制工人）。针对我省的实际情况，由于在某些技术岗位上如果轮换工都终止劳动合同，这些技术岗位就无法生产，所以我省根据客观实际情况，这部分轮换工就没有终止劳动合同，续签合同继续留用，后转为农民合同制工人，这应是我省特例。针对这种情况，四川省政府于1988年专门制定了[1988]74号文件来确定这部分人退休时工龄的计算问题，所以这部分从轮换工招收的农民合同制工人后不属于[2002]323号文件规定的合同制工人的范畴。原告提到原峨电能源公司职工李永书已计算1972年9月
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1983年12月做临时工期间工龄为视同缴费年限，李永书于1989年招收为农民合同制工人后于1995年又经仁寿县劳动行政部门审批转为了全民劳动合同制工人，适用[2002]323号文件。
原告所引用（72）仁革生字第123号文件、[1986]77号文件、[1986]185号文件以及[1995]46号文件等文件，只是规定原告在工作期间与用人单位签订劳动合同、用工性质等单位内部管理协议方式。1995年1月《中华人民共和国劳动法》实施以后，在所有企业中推行全员劳动合同制，所有企业职工均与用人单位签订劳动合同，因此原告与当时用人单位之间签订了全员劳动合同的用工管理协议，并不能改变之前的用工性质和待遇。原告引用的政策文件与退休费用计算无关联。
四、秦伯超、秦伯超、吴邦友、欧文平是2006年后退休，适用[2006]18号文件《四川省完善企业职工基本养老保险的制度实施办法的实施细则的通知》第四十六条第一款，同时也适用[1978]104号文件及[1988]74号文件。
综上所述，被告对原告工龄计算事实清楚，适用政策准确适当，请求贵院驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其行政行为合法，被告向本院提交了下列证据：
第一组证据：秦伯超退休基本情况：1.秦伯超退休通知书；2退休待遇计算表。证明内容：1.退休时间；2.参加工作时间（缴费年限）；3、退休待遇金额。
第二组证据：《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）、四川省劳动和社会保障厅关于印发《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》的通知（川劳社发[2006]18号）、《关于解决原县国营“五小”企业亦工亦农人员问题意见的通知》（川府发[1988]74号）、四川省劳动和社会保障厅《关于规范退休审批工作的通知》（川劳社养[2001]16号）。证明内容：1.退休审批主体资格；2.劳动行政部门退休审批政策依据；3.社保经办机构计算退休费依据；4.退休时缴费年限确认；5.根据（川府发[1988]74号）规定招收的农民合同制工人。
第三组证据：《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》（国发[1986]77号）。证明内容：1.秦伯超轮换工身份合同到期必须终止，属于清退范围不再与企业续签劳动合同；2.秦伯超农民合同制身份不属于(国发[1986]77号)文件规定合同制工人范畴；3.农民合同制工人不属于（劳社厅函[2002]323号）函中关于劳动合同制工人范畴。
第四组证据:劳动和社会保障部办公厅《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函[2002]323号）。证明内容：1.该复函不能作为规范性文件，亦不能作为劳动行政部门退休审批依据；2.关于合同制工人缴费年限和视同缴费年限的规定，不适用于农民合同制工人。
第五组证据：李永书招工报批表。证明内容：李永书于1995年已由农民合同制工人身份经仁寿县劳动局招收转为全民劳动合同制工人。
经庭审质证各方当事人质证意见如下：
原告对被告的举证质证意见为：第一组证据质证意见：对退休通知无异议，对退休待遇计算表真实性无异议，但对合法性有异议，对原告自1972.11-1983.12期间没有计算年限与法律政策相违背。
第二组证据质证意见：对[1978]104号文件、[2006]18号文件三性无异议，但该文件四十六条第一款第一条明确规定符合国家和省规定的连续工龄视同缴费年限与[2002]323号文件的规定是一致的，对[1988]74号文件《关于解决原县国营“五小”企业亦工亦农人员问题意见的通知》有异议，该文件与劳社厅函[2002]323号文件的规定存在冲突，根据新法优于旧法的原则，且七原告是在该文件[2002]323号文件后办理的退休的手续，所以应该适用323号文件，其余无异议。
第三组证据质证意见：对[1986]77号文件真实性无异议，但原告是经合法招收文件招收为工人，连续工作至退休，与该文件规定情形不同，不应适用该文件，应适用[2002]323号文件。
第四组证据质证意见：对其三性无异议，但本案原告的情形应适用该文件计算连续工龄。
第五组证据质证意见：对于该表的真实性无异议，但该表系1989年李永书被招收农民制合同工人的招工表，不是1995年李永书全民劳动合同制工人的招工报批表，仁寿县劳动局于1995年12月20日在该表上盖章存在不妥；李永书与原告系1972年11月统一安排到仁寿县勤俭煤矿的亦工亦农临时工，其工作经历和身份与原告也是相同的，1995年该批被安排的工人从未被招收全民劳动合同制工人，劳动局在该表上盖章批准将李永书转为全民劳动合同制工人与事实是有出入的。
被告对于原告的举证质证意见为：对一、二、三组证据均无异议；对第四组证据有异议，对视同缴费年限不应适用[1995]46号文件和[2002]323号文件；对第五、六组证据真实性无异议，但对其证明内容有异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告、被告的举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。
经审理查明，原告秦伯超于1972年11月开始在仁寿县自来水厂工作，户口也随即转移到单位，至1989年6月属临时工，1989年6月经人寿县劳动服务公司招收为农民合同制工人，并签订了《四川省农民合同制工人劳动合同》，1995年与仁寿县印刷厂签订了《全员劳动合同制工劳动合同书》，转为了全员劳动合同制工人，至2009年11月退休。
另查明，李永书于1972年9月在勤俭煤矿厂参加工作，1989年4月被招收为农民合同制工人，1995年12月转为全民劳动合同制工人，被告仁寿人社局依据[2002]323号文件，于2017年5月27日出具《更正通知》，将李永书1972年9月-1983年12月期间工作年限计算为视同缴费年限。
2017年2月，原告秦伯超等七人向被告仁寿人社局递交申请书，要求将其七人1972年11月至1983年12月期间的工作年限更正为视同缴费年限，并重新计算工龄及退休费。2017年7月13日，仁寿人社局作出《关于欧子成同志反映问题的回复》，告知秦伯超退休时连续工龄只能从1984年1月起计算，要求将1972年11月至1983年12月期间计算为连续工龄没有政策依据。原告不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的社会保险管理工作。根据川劳社养［2001］16号《四川省劳动和社会保障厅关于规范退休审批工作的通知》中“一、退休审批程序（一）企业应在职工符合退休条件的30日前，向所在地的劳动保障行政部门提交退休审批表和提供职工个人原始档案资料，申报退休”的规定，被告仁寿人社局具有对辖区内企业职工的退休申请进行审查、核实、批准的职责。
本案争议的焦点为：一、本案是适用[2002]323号文件还是适用[1988]74号文件？二、原告秦伯超自1972年11月至1983年12月期间的工作年限是否应当连续计算工龄？
关于争议焦点一，本院认为，[2002]323号文件规定“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限；在当地实行养老保险社会统筹后的临时工期间的连续工龄，要按规定缴纳养老保险费，计算缴费年限，没有缴纳养老保险费的，不能计算视同缴费年限或缴费年限”。该文件是劳动和社会保障部办公厅针对贵州省劳动和社会保障厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函，属于内部请示的复函。但[1988]74号文件属典型的、综合性的规范性文件，其第五条第二项规定：“亦工亦农人员被招收为劳动合同制工人后，即参加国务院国发[1986]77号和省政府川府发[1986]185号文件的有关规定签订劳动合同。其合同期限、工资、保险福利待遇及退休养老待遇按下列办法处理：（二）…其退休养老基金从一九八四年一月一日起企业和个人按规定的标准，向县（区）社会保险机构缴纳，并计算补缴部分”。该文件对本案所涉及的亦工亦农人员退休养老待遇问题有明确规定，故本案应适用[1988]74号文件。
针对第二个争议焦点，本院认为，首先，计划经济时代的劳动用工需要经过批准。《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》第二条规定，企业、事业单位需要使用临时工时，应当根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排，就近招用。第四条规定，企业、事业单位，应该加强劳动管理，力求节约使用劳动力。有些临时性的工作需要用人，应该首先从内部改善劳动组织，挖掘劳动潜力解决。现有劳动力多余的单位，不得再招用临时工，如因特殊需要，必须招用临时工时，应报请上级主管机关批准。《中共中央、国务院〈关于处理当前部分人员要求复职复工回城就业等问题的通知〉》（中发[1979]43号）第九条规定，目前全国全民所有制单位在计划外使用的农村劳动力要坚决压缩下来，并做好工作，把这部分人动员回农村，坚决改变大批农村劳动力进城，而城镇又有大量人员待业的不合理现象。今后不经国家劳动局批准，不准许招收农民进城做工。《国家劳动总局关于贯彻执行中发[1979]43号文件中若干问题的意见的通知》第一条第（四）项明确，今后各单位一律不得在国家政策允许的范围以外从农村招工。《全民所有制企业临时工管理暂行规定》第四条规定，企业需要临时工，原则上在城镇招用；确需从农村招用时，应报经设区的市或者相当于设区的市一级的劳动行政部门批准。从农村招用的临时工，不转户口和粮食关系。从上述规定可以看出，在计划经济时代，企业招用临时工需要根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排；一般情况不得从农村招工，确需从农村招用临时工的，应报经设区的市或者相当于设区的市一级的劳动行政部门批准。[2002]323号文件中的“按照有关规定招用”应当是指此前颁布的有关招用临时工的行政法律法规、政策性文件等。这说明该规范性文件同样要求招用临时工应当经过相关部门批准。
其次，未经批准的劳动用工不受法律保护。“临时工”是计划经济时代特定历史时期的称谓，1995年《中华人民共和国劳动法》实施以来，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，相对于“正式工”而言的“临时工”在法律上不复存在。国家在特定历史时期作出用人单位招用临时工需要经主管部门或者劳动行政部门批准有其历史缘由。计划经济时期，全民所有制企业归属国家，生产、销售计划由国家制定，工资、粮油、商品等亦由国家调配，国家从控制工资总额、粮油计划等方面考虑，要求招用临时工需要有招用计划有其历史原因的考量。原告秦伯超虽然提出其在1972年11月经原仁寿县革命委员会生产指挥组批准进入仁寿县印刷厂从事轮换工工作，轮换工亦等同于临时工，但原告所提供的证据并不能证明当时按照规定招用是报经设区的市或者相当于设区的市一级的劳动行政部门批准。即原告从事轮换工的期间不被当时的法律法规和政策所认可。故被告仁寿人社局未将原告作为经劳动部门或其他有权机关批准招收为劳动合同制工人或固定工来计算连续工龄正确。原告与李永书的区别在于李永书于1995年12月已经经当时仁寿县劳动局招收为全民劳动合同制工人，是从城镇招收的，而原告是农民劳动合同制工人，其是亦工亦农的到企业上班的临时工中招收。故原告诉称其应与李永书一样适用[2002]323号文件的理由不成立。
再次，司法机关不宜对特定历史时期的规定作出更改。诚然，从现行劳动法律法规的规定来看，原告作为临时工参加工作，事实上与用人单位之间建立了劳动关系，应当受到劳动法律法规的保障，不予计算连续工龄似乎不太公平。但是，计划经济时代户口、粮油、工资、商品等都受到国家计划的调控，劳动用工同样如此，未经过正常审批程序招用的临时工，不符合当时的法律法规和政策规定，就意味着不受当时的法律法规和政策的保护，不被当时的法律法规和政策甚至是社会大众所认可。计划经济时期有关招用临时工需要经过批准的规定有其历史政策的考量，当时相关法律法规或者政策在其有效期内对一些行为所产生的效力，司法机关应当给予尊重。司法机关不宜以现在的规则恣意更改历史政策规定，否则，容易割裂历史，造成新的不公平。
综上，被告仁寿人社局对原告秦伯超自1972年11月至1983年12月期间未计算为视同缴费年限的认定并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律政策依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告秦伯超的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告秦伯超负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于眉山市中级人民法院。
审判长 姚良全
审判员 彭 英
审判员 姚晓莉
二〇一八年四月二十五日
书记员 陶 平