重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝04行终112号
上诉人（原审被告）重庆市黔江区沙坝乡人民政府。住所地：重庆市黔江区沙坝乡十字村*组。
法定代表人曾灿，乡长。
委托代理人李政，重庆黔立律师事务所律师。
委托代理人张治方，重庆黔立律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）邓方银，男，汉族，1975年6月2日出生，住重庆市黔江区。
委托代理人陈传素（系邓方银之妻），土家族，1976年10月28日出生，住重庆市黔江区。
被上诉人（原审原告）邓方才，男，汉族，1967年6月18日出生，住重庆市黔江区。
委托代理人邓斌，重庆川东南律师事务所律师。
委托代理人李勇，重庆川东南律师事务所律师。
原审第三人邓方学，男，汉族，1972年4月10日出生，住重庆市黔江区。
原审第三人陈宪洪，男，土家族，1967年6月14日出生，住重庆市黔江区。
原审第三人邓方平，男，1970年6月24日出生，住重庆市黔江区。
上诉人重庆市黔江区沙坝乡人民政府（简称沙坝乡政府）、上诉人邓方银因林地行政裁决一案，不服重庆市黔江区人民法院（2014）黔法行初字第00017号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沙坝乡政府的副乡长聂鑫及委托代理人李政、张治方，上诉人邓方银的委托代理人陈传素，被上诉人邓方才及其委托代理人邓斌、李勇，原审第三人邓方学到庭参加诉讼。原审第三人陈宪洪、邓方平经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，邓方才与邓方学等就“黔彭二级路沙坝遂道”外公路边原被临时征用的梯形林地的使用权发生争议，申请沙坝乡政府确权。沙坝乡政府于2012年12月31日作出林权争议处理决定（沙坝府行处字[2013]第1号），邓方才不服，向重庆市黔江区人民政府（简称黔江区政府）申请行政复议，黔江区政府维持了处理决定，邓方才仍不服，提起行政诉讼。2013年7月11日，重庆市黔江区人民法院（简称黔江区法院）作出（2013）黔法行初字第00014号行政判决，确认沙坝乡政府作出的林权争议处理决定违法，责令沙坝乡政府于判决生效后六十日内重新作出行政行为。2014年1月2日，沙坝乡政府又根据邓方才申请，作出（2014）黔沙坝府行林决字第1号《行政处理决定书》，邓方才不服，向黔江区政府申请复议，黔江区政府于2014年4月22日作出黔江府行复﹝2014﹞3号《行政复议决定书》，维持了沙坝乡政府作出的处理决定。邓方才不服，向黔江区法院提起行政诉讼，请求撤销沙坝乡政府作出的（2014）黔沙坝府行林决字第1号《行政处理决定书》。因行政处理无能，请求人民法院依法对申请人与第三人的林地争议作出处理。
一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，沙坝乡政府作为乡级人民政府，具有对本辖区内个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议依法处理的行政职权。沙坝乡政府仅以2004年4月27日、2004年11月5日达成的争议林地调解协议就作出处理决定，属主要证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销沙坝乡政府作出的（2014）黔沙坝府行林决字第1号行政处理决定；二、沙坝乡政府于判决生效后六十日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由沙坝乡政府负担，鉴定费1200元由邓方才负担。
上诉人沙坝乡政府上诉称：一、邓方才、邓方银、邓方学、陈宪洪及邓方平五家，在黔江区沙坝乡三台村1组（原池坪村2组）小地名“小河沟”处均有林地，因2001年黔彭二级路改造工程指挥部临时征用为“弃渣场”，故地貌发生了整体改变。以陈宪洪林地以东为邓方学、邓方才、邓方银三家争议之地，以西顺二级路为邓方平林地。邓方才、邓方银两家的林地与陈宪洪、邓方平两家林地并不临界，也没有发生过纠纷。2004年9月19日，因邓方才将争议林地出租给谢忠宝、向波建养猪场过程中，邓方才、邓方银、邓方学三家发生争议。2004年9月27日，邓方才与邓方学两家对争议地达成调解协议，并按协议内容实际履行。2004年11月5日，邓方才与邓方银两家对争议地也达成了调解协议，双方也按协议内容实际履行。直到2010年11月29日邓方才提出林地使用权确权申请，导致本案的发生。二、一审认定事实不清。一审认定沙坝乡政府是根据邓方才的申请作出处理决定，与客观事实不符，因为沙坝乡政府是根据邓方才的申请和邓方银的申请作出的处理决定。本案也不存在一审认定的“因行政处理无能”的情况。一审认定沙坝乡政府仅以争议林地调解协议就作出处理决定，属主要证据不足，该认定错误。因沙坝乡政府作出的处理决定所依证据有20多份，这些证据均是当庭举证质证确认的合法有效证据。三、一审判决结果存在严重错误。根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，当事人之间对林地边界可以协商处理，且达成的调解协议就是林地争议的处理依据。沙坝乡政府作出的处理决定，是将邓方才与邓方学、邓方银所签订的调解协议作为林地确权的证据之一，并无错误。处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，不应当撤销。综上，请求撤销一审判决，驳回邓方才的一审诉讼请求，由邓方才承担一、二审全部诉讼费用。
被上诉人邓方才辩称：一、邓方才与邓方银无林地相邻，双方不存在林权争议，养猪场也无邓方银的林地。二、邓方才与邓方银达成的协议不真实。三、沙坝乡政府作出的处理决定程序违法。一是对邓方银的林权争议处理申请未受理，无受理通知书；二是无证据证明将邓方银的申请已向邓方才进行了送达；三是本案涉及两个林权争议，申请人和被申请人均不相同，沙坝乡政府合并作出裁决不合法。四、沙坝乡政府作出的处理决定存在证据和程序上的瑕疵，一审判决撤销符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人邓方学述称：调解协议有效，沙坝乡政府的处理决定合法，同意沙坝乡政府的上诉意见。
原审第三人邓方银述称：同意沙坝乡政府的上诉意见。
上诉人邓方银上诉称：一、一审认定事实不清。一审认定沙坝乡政府是根据邓方才的申请作出处理决定，与客观事实不符，因为沙坝乡政府是根据邓方才的申请和邓方银的申请作出的处理决定。一审认定沙坝乡政府仅以争议林地调解协议就作出处理决定，属主要证据不足，该认定错误。因沙坝乡政府作出的处理决定所依证据很多，不是只有两份证据。二、一审判决结果存在严重错误。根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，当事人之间对林地边界可以协商处理，且达成的调解协议就是林地争议的处理依据。沙坝乡政府作出的处理决定，是将邓方才与邓方学、邓方银所签订的调解协议作为林地确权的证据之一，并无错误。沙坝乡政府作出的处理决定正确，不应当撤销。综上，请求撤销一审判决，驳回邓方才的一审诉讼请求，由邓方才承担一、二审全部诉讼费用。
被上诉人邓方才辩称：一、邓方才与邓方银无林地相邻，双方不存在林权争议，养猪场也无邓方银的林地。二、邓方才与邓方银达成的协议不真实。三、沙坝乡政府作出的处理决定程序违法。一是对邓方银的林权争议处理申请未受理，无受理通知书；二是无证据证明将邓方银的申请已向邓方才进行了送达；三是本案涉及两个林权争议，申请人和被申请人均不相同，沙坝乡政府合并作出裁决不合法。四、沙坝乡政府作出的处理决定存在证据和程序上的瑕疵，一审判决撤销符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告沙坝乡政府述称：同意邓方银的上诉意见。
原审第三人邓方学述称：调解协议有效，沙坝乡政府的处理决定合法，同意邓方银的上诉意见。
二审庭审中，经本院要求，沙坝乡政府补充提供了：1.（2014）黔沙坝府行林决字第1号《行政处理决定书》，旨在证明沙坝乡政府作出处理决定前进行了调查，能印证处理结论的正确性。2.黔江府行复﹝2014﹞3号《行政复议决定书》，旨在证明沙坝乡政府作出的处理决定经行政复议维持，进一步印证了处理决定的正确性。邓方才质证认为，对两份证据的真实性及关联性均无异议，但沙坝乡政府应当在一审中提供。邓方学、邓方银质证无异议。本院审核认为，证1系本案被诉行政行为，证1、2也系邓方才提起本案诉讼的依据，均与本案具有关联性，予以采信。
本院二审审理查明：2013年8月12日，邓方才向沙坝乡政府提出林地确权申请，《林地确权申请书》载明的被申请人系邓方学，第三人系陈宪洪、邓方平，请求事项是要求沙坝乡政府依法对“黔彭二级路沙坝隧道”外公路左侧（小地名：小河沟）原临时征用呈梯形的林地使用权进行确权。2013年10月9日，沙坝乡政府作出（2013）黔沙坝府受字第2号《受理案件通知书》，对邓方才提出的申请予以受理，并向邓方学、陈宪洪、邓方平送达了《应诉通知书》和《林地确权申请书》。2013年11月5日，邓方银农村承包经营户向沙坝乡政府提出申请，邓方银提交的《申请》上未载明被申请人，载明的申请事由是：“因我与邓方才家、邓方学家华头间洞口柴山边界有争议特申请乡人民政府给与我们解决为望。”沙坝乡政府向邓方才、邓方学送达了邓方银农村承包经营户的《申请》及相关证据。沙坝乡政府认为邓方才和邓方银农村承包经营户提出的权属争议在同一地方，所以决定一并处理，并于2014年1月2日作出（2014）黔沙坝府行林决字第1号《行政处理决定书》。邓方才对该处理决定不服，向黔江区政府申请复议，黔江区政府作出黔江府行复﹝2014﹞3号《行政复议决定书》，维持了沙坝乡政府作出的处理决定。邓方才不服，向黔江区法院提起本案行政诉讼，请求撤销沙坝乡政府作出的（2014）黔沙坝府行林决字第1号《行政处理决定书》，请求人民法院依法对林地争议作出处理。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”故沙坝乡政府对本案所涉的个人之间的林地使用权争议，有依法处理的法定职权。沙坝乡政府应当依照法定的程序，在事实清楚的情况下作出行政裁决，而本案沙坝乡政府作出的（2014）黔沙坝府行林决字第1号《行政处理决定书》存在事实不清，程序违法：一、根据《林木林地权属争议处理办法》第十五条第一款、第二款的规定：“申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。《林木林地权属争议处理申请书》应当包括以下内容：（一）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；（二）争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在的行政区域位置、四至和附图；（三）争议的事由，包括发生争议的时间、原因；（四）当事人的协商意见。”《重庆市行政执法基本规范（试行）》第十七条规定：“行政执法机关应当在收到申请后5日内根据不同情况作出下列处理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当一次性告知申请人需要补正的全部内容，在申请人补正后立即受理；……。”经查，邓方才的申请书未载明争议地的面积、四至和附图。邓方银的申请书未载明被申请人及其基本身份情况，也未载明争议地具体位置、面积、四至和附图。而沙坝乡政府在申请人提出的申请不符合法定形式，欠缺相关内容的情形下，未告知申请人对申请书予以补正，导致申请处理的争议地不明确。二、沙坝乡政府未依程序对邓方银的申请进行受理，也未向邓方银申请的相对方送达答辩通知。三、邓方才提出的申请与邓方银农村承包经营户提出的申请所涉及的林权争议申请人、被申请人及第三人并不相同，两个申请所载明的争议地块也不明确，沙坝乡政府所提供的证据不能证明经征求意见，各方当事人同意将两个申请合并处理，故在此情形下，沙坝乡政府将上述两个申请合并在一个行政程序中处理，合并作出一个决定，明显程序违法，导致处理决定事实不清。四、沙坝乡政府在处理决定查明事实中，没有对邓方才申请处理的争议林地的位置、面积、四至作出认定，也未对邓方银农村承包经营户申请处理的争议林地的位置、面积、四至作出认定，故处理决定对争议地块的认定存在事实不清，导致两个申请所涉及的争议地块是什么样的位置关系不明。
综上，沙坝乡政府作出的（2014）黔沙坝府行林决字第1号《行政处理决定书》存在事实不清，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，应予撤销。上诉人沙坝乡政府和上诉人邓方银的上诉请求均不成立，本院不予支持。一审判决认定事实部分不清，适用法律不全，判决理由不当，应予纠正，但一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人重庆市黔江区沙坝乡人民政府负担50元，上诉人邓方银负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
审 判 员 黄 瑶
代理审判员 王 宏
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 龚红梅