山东省淄博市张店区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁0303行初66号
原告冯家梅，男，1960年1月10日生，汉族，住淄博市临淄区。
委托代理人于冰，山东正义阳光律师事务所律师。
被告淄博市国土资源局，组织机构代码：00422460-X。住所地，淄博市张店区人民西路**号。
法定代表人孙中华，局长。
委托代理人冯建钟，山东大地人律师事务所律师。
委托代理人赵宗权，男，1965年5月1日生，汉族，国土资源局临淄分局执法大队科员，住淄博市临淄区。
被告淄博市人民政府，住所地，淄博市张店区人民西路8号。
法定代表人周连华，市长。
委托代理人伊国庆，男，1970年5月21日生，汉族，被告单位法制办公室工作人员，住张店区。
第三人淄博市临淄区朱台镇陈营村村民委员会，住所地，淄博市临淄区朱台镇陈营村。
法定代表人冯家林，村主任。
委托代理人闫春槐，男，1954年4月17日生，汉族，淄博市临淄区朱台镇陈营村村民委员会委员，住临淄区。
原告冯家梅不服被告淄博市国土资源局行政处罚及被告淄博市人民政府行政复议，向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月6日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因淄博市临淄区朱台镇陈营村村民委员会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年10月12日公开开庭审理了本案。原告冯家梅及委托代理人于冰，被告淄博市国土资源局的委托代理人冯建钟、赵宗权，被告淄博市人民政府的委托代理人伊国庆，第三人淄博市临淄区朱台镇陈营村村民委员会的委托代理人闫春槐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告淄博市国土资源局于2015年12月4日作出淄国土罚字[2015]第7474号国土资源行政处罚决定书，责令原告冯家梅退还非法占用的2266平方米土地；限期15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，对非法占用的2243平方米水浇地按每平方米30元的标准处以罚款，对非法占用的23平方米工业用地按每平方米20元的标准处以罚款。原告冯家梅不服，于2016年2月25日向被告淄博市人民政府提出行政复议申请。被告淄博市人民政府于2016年5月16日作出淄政复决字[2016]第13号行政复议决定书，决定维持淄博市国土资源局作出的淄国土罚字[2015]第7474号国土资源行政处罚决定书具体行政行为。
原告冯家梅诉称，原告于2005年1月承包涉案土地，当时是全体村民同意，村委公开招标。招标书明确表明土地是村里的建设用地，允许盖厂房、车间等。原告承包前该地是空闲荒地，2014年土管部门才告知原告该地是水浇地。原告是经村委的招标程序，合法承包土地，事前没有任何有关行政机关告知该土地未经批准不得建设，直到9年后的2014年，土地部门才告知原告。因此即使处罚，主体也应是村委而不是原告。因为是村委招标，并且公示土地可以承包，而该土地的用途只有国土部门和村委知晓，原告事前不知道。事情经过这么长时间，土地部门才告知原告的行为违法，显然属于行政不作为，并且没有考虑因此给原告造成的经济损失，其处罚针对的主体错误，决定是不合法也不合理的，依法应当撤销。请求依法判令：撤销被告淄博市国土资源局作出的淄国土罚字[2015]第7474号国土资源行政处罚决定书具体行政行为。
原告冯家梅向本院提交以下证据：1、《合同书》，证明承包时，村委告知该土地系空闲地；2、缴纳土地租赁费收据，证明原告已缴纳至2025年承包费；3、陈营村规划建设图，证明原告土地周围土地情况；4、全体村民签字，证明原告的情况。
被告淄博市国土资源局辩称，被告在巡查时发现原告未经批准，擅自占用朱台镇陈营村村民委员会土地2266平方米（水浇地2243平方米，工业用地23平方米）建设钢构大棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第2、43、44条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国行政处罚法》，于2015年10月27日作出淄国土停字临[2015]第7474号责令停止国土资源违法行为通知书、淄国土改字临[2015]第7474号责令改正国土资源违法行为通知书，并送达原告；但原告没有改正国土资源违法行为。被告依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，于2015年10月30日对原告及村委会成员进行调查询问，到违法现场进行了勘测和拍照取证，并制作了相应笔录。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》，制作淄国土告字[2015]第7474号国土资源行政处罚告知书，在法定期限内原告未提出陈述和申辩、未申请听证，被告淄博市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，于2015年12月4日作出淄国土罚字[2015]第7474号国土资源行政处罚决定书。对于原告主张被处罚主体应当是村委之观点，是不能成立的。首先村委无权改变土地的性质，其允许原告建设建筑物的条款，是违反法律强制性规定的，属于无效的条款；其次，实施非法占有土地的是原告，不是村委会。因此我局根据《中华人民共和国土地管理法》第76条对实施非法占有土地的主体即原告作出处罚是正确的。综上所述，我局所作出的淄国土罚字[2015]第7474号国土资源行政处罚决定书，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告淄博市国土资源局向本院提交以下证据、依据：1、《责令停止国土资源违法行为通知书》（淄国土停字临[2015]第7474号）、送达回证，证明被告履行职责，发现违法行为依法下达停止违法行为的通知书；2、《责令停止国土资源违法行为通知书》（淄国土改字临[2015]第7474号）、送达回证，证明被告履行职责，发现违法行为依法下达责令改正违法行为的通知书；3、对冯家梅的询问笔录、身份证复印件、合同书、签字便签，证明被告履行职责，对违法行为进行调查询问；4、对闫春槐的询问笔录、身份证复印件，证明被告履行职责，对违法行为进行调查询问；5、现场勘测笔录、违法占地现场照片，证明被告履行职责，对违法行为现场进行勘测，拍照调查取证；6、《国土资源行政处罚告知书》淄国土告字[2015]第7474号、送达回证，证明被告履行职责，对违法行为行政处罚进行告知；7、《国土资源行政处罚听证告知书》淄国土听字[2015]第7474号、送达回证，证明被告履行职责，对违法行为行政处罚听证进行告知；8、《国土资源行政处罚决定书》淄国土罚字[2015]第7474号、送达回证，证明被告履行职责，对违法行为进行行政处罚。
被告淄博市人民政府辩称，原告在2016年2月25日向市政府提出行政复议申请，市政府经过初步审查，当天予以受理并向原告送达了受理通知书。同时，于2016年2月25日作出提出答复通知书，并于次日连同原告的申请材料一并向被告市国土局送达。市国土局于2016年2月26日收到提交答复通知书后，于2016年3月4日提交了行政复议答复书及证据依据。2016年4月11日，因案情复杂需要实地勘察，并对相关情况进行核实，经审批案件延期至2016年5月20日前作出。2016年5月16日，被告作出了淄政复决字[2016]第13号行政复议决定书并送达。被告作出决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。在市国土局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法的前提下，被告市政府适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持决定。综上，被告市政府作出的淄政复决字[2016]第13号行政复议决定书具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告淄博市人民政府向向本院提交以下证据、依据：1、来件处理审批表及申请回执；2、受理通知书及送达回证；3、提出答复通知书及送达回证，证明依法通知被申请人；4、被申请人答复书及证据依据（见清单），证明被申请人依法答复；5、延期审批表、延期通知书及送达回证；6、行政复议决定书审批表；7、行政复议决定书；8、复议决定书送达回证及送达地址确认书，上述证据共同证明被告依法作出行政复议决定程序合法。9、《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四、六十六、六十七条，《土地管理法实施条例》第四十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九，《行政复议法》第二十八条，证明被告适用法律正确。
第三人淄博市临淄区朱台镇陈营村村民委员会述称，村里收了原告的承包费，被告淄博市国土资源局的处罚是不对的，原告承包之前其说是荒地，承包之后又说是耕地。国土部门在作处罚时也没有通知村里，之前村里也认为这块地是荒地。
第三人淄博市临淄区朱台镇陈营村村民委员会未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的证据1、2综合分析，结合庭审中被告的质证意见，可以认定原告通过“闫英涛”租用了涉案土地，及村委在将与“闫英涛”承包合同时双方确认土地为空闲状态；原告提交的证据3，虽能证明村委对涉案土地的规划用途，但不能证明规划及国土管理部门对其规划用途的认可；原告提交的证据4中签名部分，与被告淄博市国土资源局提交证据3中的“签字便签”系同一组证据，无法证明此组签名是针对原告陈述的观点所做出。两被告提交的证据原告对其真实性皆无异议，其与本案待证事实有关联，为有效证据；对于被告所列法律法规依据，适用本案。
经审理查明，2005年1月，第三人将涉案土地作为“空闲地”承包给案外人闫英涛，双方所签的《合同书》注明在承包期间第三人允许承包人盖厂房、车间、办公室等，双方约定的承包期为三十年，承包人先交十年的承包费。其后，原告通过与闫英涛协商，实际使用了此宗土地。2014年12月，原告在此涉案土地建设了钢构棚。2015年10月27日，被告淄博市国土资源局向原告下达淄国土停字临[2015]第7474号责令停止国土资源违法行为通知书和淄国土改字临[2015]第7474号责令停止国土资源违法行为通知书。2015年11月30日，被告淄博市国土资源局向原告下达淄国土告字[2015]第7474号国土资源行政处罚告知书和淄国土听字[2015]第7474号国土资源行政处罚听证告知书。2015年12月4日，被告淄博市国土资源局作出淄国土罚字[2015]第7474号国土资源行政处罚决定书，责令原告冯家梅退还非法占用的2266平方米土地；限期15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，对非法占用的2243平方米水浇地按每平方米30元的标准处以罚款，对非法占用的23平方米工业用地按每平方米20元的标准处以罚款。原告对此处罚不服，于2016年2月25日向被告淄博市人民政府提出行政复议申请，复议机关经过审查后于当日向原告送达了受理通知书，2016年2月25日作出提出答复通知书。因案情需要经延期后，被告淄博市人民政府于2016年5月16日作出了淄政复决字[2016]第13号行政复议决定书，维持淄博市国土资源局作出的淄国土罚字[2015]第7474号国土资源行政处罚决定书之行政行为，并送达给双方。
本院认为，根据原、被告及第三人的当庭陈述和举证，能够认定原告未办理相关的审批手续，在陈营村土地上建设钢构大棚的事实。从《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”和第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”的规定可看出，原告的行为不属法律规定中的“除外”及办理了“农用地转用审批手续”的情况，故其建设占用土地的行为不具有合法性。被告淄博市国土资源局作为政府土地行政主管部门，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法、法规的行为进行监督检查”；第六十七条“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”及第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，具有对此土地违法行为进行处罚的法定职权，并可对其作出“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”及罚款的处罚。对于具体罚款的数额，被告淄博市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，对原告占用的水浇地和工业用地分别按每平方米30元、20元的标准处以罚款亦无不当。
对于原告主张的村委是以建设用地承包给其使用，允许其盖厂房、车间等，村委才是应处罚的主体之观点，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”和第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”的规定，村委并没有权力决定土地的性质，故村委的承诺不能成为免除行政处罚的理由。又因为村委虽然是土地的出租方，但其并没有在此涉案土地进行建设，故其不能成为“非法占用土地”的被处罚对象。至于村委在此土地承包租赁过程中不合法行为，则应由土地部门根据其行为性质另行处理。其对村委处理与否，并不影响其对原告的处罚的效力。对于原告陈述的土地部门未事先告知其未经批准不得建设之事由，则属于土地部门在信息公开及土地政策宣传上是否尽责的问题，亦不能成为免除其处罚的充分理由。由于被告淄博市国土资源局在作出处罚决定时，已履行相应的告知听证等程序；复议机关亦是在依法履行了受理、作出、送达等相关程序后，维持被诉行政处罚决定的，故被诉行政处罚及复议决定均程序合法。因此，对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告冯家梅的诉讼请求。
案件受理费50元由原告冯家梅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 吕 云
审 判 员 王怀建
人民陪审员 刘明岳
二〇一六年十二月二日
书 记 员 年家慧