海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)琼97行终68号
上诉人（原审原告）林显发，男，汉族。
委托代理人林资，海南大兴天泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人口和计划生育委员会。
单位负责人钟美楼，主任。
委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
委托代理人王杰，儋州市人口和计划生育委员会副主任科员。
原审第三人李福彩，女，汉族。
委托代理人林显发，即本案上诉人。
上诉人林显发因诉被上诉人儋州市人口和计划生育委员会（以下简称儋州计生委）计划生育管理纠纷一案，不服儋州市人民法院作出的（2016）琼9003行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人林显发及委托代理人林资，被上诉人儋州计生委的委托代理人符定福、王杰，原审第三人李福彩的委托代理人林显发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
儋州计生委于2015年12月22日作出《关于儋州市农村信用合作联社林显发同志违反计划生育处理意见的函》（以下简称《处理意见函》），该函的主要内容记载：经我委调查组认真调查，证实林显发同志违反计划生育政策行为。……根据《中华人民共和国户口登记条例》第四条：“户口登记薄和户口薄登记的事项，具有证明公民身份的效力。”的规定，林壮德属于林显发、李福彩夫妇的孩子，属超计划生育第三胎。根据1989年10月9日起施行的《海南省计划生育条例》第二十七条第一款第（一）项：“国家干部、职工超生第二胎的，行政上给予双方降级、降职直至开除留用处分，……超计划生育第三胎者，行政上给予双方开除公职处分”的规定，建议儋州市农村信用合作联社对林显发同志给予开除公职处分。
原审判决查明，林显发于1980年12月顶替哥哥林显华进入儋州市农村信用合作联社干冲信用社（原广东省儋县新英信用合作社）工作至今，系儋州市农村信用合作联社的正式职工。林显发与李福彩系夫妻关系，户号013140574的《户口登记薄》上记载：长女林壮娥，曾用名林壮霞，1983年3月19日出生；长子林壮仁，1986年10月12日出生；次子林壮德，1991年08月14日出生，出生地海南省儋州市，汉族，身份证号码460003199108142656。1986年10月，林显发超计划生育第二胎。
2015年7月14日，中共儋州市纪律检查委员会将林二保举报林显发超计划生育的材料转儋州计生委调查核实，儋州计生委对林二保、林显发、李福彩和证人谢维朗、吴月妃进行调查。2015年9月22日，儋州计生委向儋州市农村信用合作联社下达《关于要求配合对林显发同志计划生育问题调查的函》，要求儋州市农村信用合作联社配合调查林显发超计划生育的问题。同日，向林显发下达《关于要求提供林壮德与本人不是父子关系的有效证明的通知》，通知林显发提供与林壮德不是父子关系的有效证明。2015年10月12日，儋州计生委通知林显发、李福彩与林壮德于2015年10月20日前配合儋州计生委到相关医院做亲子鉴定，林显发拒绝配合。2015年11月3日，儋州计生委再次通知儋州市农村信用合作联社，要求儋州市农村信用合作联社做好林显发工作，配合儋州计生委于2015年11月11日前到相关医院做亲子鉴定，林显发拒绝配合。2015年12月22日，儋州计生委作出《处理意见函》，认定林显发违反计划生育政策，超计划生育第三胎，根据1989年10月9日起施行的《海南省计划生育条例》第二十七条第一款第（一）项“国家干部、职工超生第二胎的，行政上给予双方降级、降职直至开除留用处分，……超计划生育第三胎者，行政上给予双方开除公职处分”的规定，建议儋州市农村信用合作联社对林显发给予开除公职处分。2016年3月14日，儋州市农村信用合作联社作出儋农信联人资[2016]4号《关于给予林显发同志停岗处理的决定》，认为目前林显发超计划生育的事实不清，证据不足，需进一步调查取证后才能作出决定，为配合计生委工作，经市联社党委和领导班子研究决定，给予林显发停岗处理，待事实调查清楚后再进一步处理。林显发不服儋州计生委作出的《处理意见函》，诉至法院，请求撤销《处理意见函》。
另查明，儋州计生委未就林显发超计划生育第三胎的事实作出专门的认定书，仅在《处理意见函》里作出认定。
本院认为，《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。”故儋州计生委具有负责本辖区内计划生育工作和与计划生育有关的人口工作的主体资格和行政职权，林显发的居住地及工作单位均在儋州市，儋州计生委有权对其生育行为作出认定。
从审理情况及本案各方当事人的诉辩主张看，本案的争议焦点主要是：一、本案是否属于行政诉讼的受案范围；二、处理意见函认定林显发超计划生育第三胎的事实是否清楚，适用依据是否正确。
一、针对争议焦点一，首先，儋州计生委有管理本辖区内计划生育工作的职责，而《处理意见函》实际就是对辖区内计划生育工作进行监督管理，属于儋州计生委的职权范围。其次，《处理意见函》的具体内容包含对林显发超计划生育第三胎事实的确认，是行政行为的一种形式，是儋州计生委依职权代表国家做出的一种意思表示，是对相关当事人利益的一种处分，具有行政行为的特征、性质，且儋州市农村信用合作联社基于《处理意见函》的认定及建议，对林显发处以停岗处理，已对林显发的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十四条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件”之规定，本案属于行政诉讼的受案范围。故儋州计生委提出《处理意见函》系儋州计生委与儋州市农村信用合作联社两个单位之间相互商洽工作的内部文书，并非是针对林显发作出的行政行为，《处理意见函》未对林显发的实际权利义务产生任何影响的主张，本院不予支持。
二、针对争议焦点二，《中华人民共和国户口登记条例》第四条第四款规定：“户口登记薄和户口薄登记的事项，具有证明公民身份的效力。”《海南省人口与计划生育违法行为行政处分规定》第十条规定：“涉嫌违反《条例》第十六条规定的，县级以上人口和计划生育行政部门应当进行调查；被调查人应当予以配合。拒不配合的，依照《条例》第五十四条有关超生的规定处理。”本案中，林显发和李福彩的家庭《户口登记簿》、《常驻人口信息》、《家庭人口信息（一户一卡）》均记载1991年8月14日出生的林壮德，系林显发与李福彩的次子。林显发和李福彩不认可林壮德系他们生育的第三个孩子，儋州计生委于2015年9月22日向林显发及李福彩下达《关于要求提供林壮德与本人不是父子关系的有效证明的通知》，林显发未提交相关证明。2015年10月12日、2015年11月3日，儋州计生委两次下发《关于要求林显发、李福彩夫妇与林壮德三方做亲子鉴定的通知》，要求林显发配合儋州计生委调查组到相关医院做亲子鉴定，林显发至今拒绝做亲子鉴定。儋州计生委根据现有的证据，依据《海南省人口与计划生育违法行为行政处分规定》第十条之规定，认定林显发超计划生育第三孩林壮德，符合法律的相关规定，并根据《海南省计划生育条例》（1989年10月9日实施，2003年12月1日废止）第二十七条第一款第（一）项之规定，建议儋州市农村信用合作联社对林显发给予开除公职处分，并无不妥。
综上，林显发请求撤销《处理意见函》，没有事实根据和法律依据，依法应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林显发的诉讼请求。
上诉人林显发上诉称，一、儋州计生委作出的《处理意见函》适用法律错误。《海南省计划生育条例》第二十七条规定，国家干部、职工超生第二胎的，行政上给予双方降级、降职直至开除留用处分。超计划生育第三胎者，行政上给予双方开除公职处分。该条款规定的主体是国家干部、职工。而上诉人系农村信用社的普通职工，不属于国家干部、职工。因此，儋州计生委适用《海南省计划生育条例》第二十七条的规定对上诉人提出处理意见，属适用法律错误。二、儋州计生委作出的《处理意见函》认定事实不清、证据不足。儋州计生委作出《处理意见函》，其应当提交作出行政行为的证据。一审中，儋州计生委并未提供相应的证据证明上诉人超计划生育第三胎，在是否超生第三胎的亲子鉴定问题上，上诉人原则上是同意进行鉴定的，但要求儋州计生委先行垫付鉴定费用，而儋州计生委又不同意先行支付鉴定费用。因此，儋州计生委认为上诉人不配合调查没有事实依据。三、上诉人没有超计划生育第三胎。林壮德是上诉人大哥林显华收养的孩子，因林显华不是农村户口，加上孩子是捡到的而无法办理领养手续，所以才将户口登记在李福彩的户口上。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求：1.撤销一审判决；2.撤销儋州计生委作出的《处理意见函》。
被上诉人儋州计生委答辩称，一、上诉人上诉的理由不成立。上诉人认为适用法律错误是没有依据的，并不是说不是国家工作人员就不受计划生育政策的约束，儋州计生委作出的《处理意见函》是正确的，一审认定事实清楚，适用法律正确。二、《海南省人口与计划生育违法行为行政处分规定》明确规定，对不符合再生育条件的，相关部门要进行调查。从调查结果来看，证明上诉人超计划生育第三胎的证据有户口登记薄，证明了上诉人超计划生育第三胎，如果上诉人认为没有超计划生育第三胎，其应当提供证据来证明，但上诉人至今都没有提供证据予以证明，且拒绝进行亲子鉴定。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人李福彩庭审中述称，其意见与上诉人的上诉理由一致。
本案全部证据材料均已经二审庭审质证。本院认定的事实与原审判决认定的事实基本一致。
另查明，2015年10月29日，儋州农村信用合作联社做谈话笔录时，上诉人林显发表示，关于拒绝进行亲子鉴定是因为儋州计生委要求其先行垫付亲子鉴定费用，林显发在谈话笔录中说到如果儋州计生委垫付鉴定费，其可以配合作亲子鉴定。庭审中，林显发也陈述到如果儋州计生委垫付鉴定费用，其愿意配合进行亲子鉴定。
本院认为，本案的争议焦点是《处理意见函》认定上诉人林显发超计划生育第三胎的证据是否充分。本案中，被上诉人儋州计生委认定上诉人林显发超计划生育第三胎的主要证据是李福彩的户口登记薄中登记林壮德系其次子，即林显发的第三个小孩，并辩解儋州计生委多次向林显发夫妇发出做亲子鉴定的通知后，林显发均拒接配合进行亲子鉴定，违反了《海南省人口与计划生育违法行为行政处分规定》第十条的规定，属拒不配合的行为，应按超生的规定处理。但经本院审理查明及综合本案的证据分析，被上诉人儋州计生委的确是多次向林显发夫妇发出亲子鉴定的通知，可是双方对鉴定费的问题争执不下，均要求对方先行垫付鉴定费。上诉人林显发在儋州农村信用合作联社的调查谈话及庭审中均表示，如果儋州计生委先行垫付鉴定费，其愿意配合做亲子鉴定。因此，儋州计生委仅凭鉴定费的垫付问题即认为上诉人林显发拒不配合调查，属认定事实不清。此外，户口登记薄和户口薄登记的事项，虽然具有证明公民身份的效力，但还不足以直接证明上诉人林显发超计划生育第三胎，儋州计生委在此基础上还应进行充分的调查予以佐证，而儋州计生委所提供的证据中，除了举报人林二宝证实林显发超计划生育第三胎外，其他的调查笔录反而证明了林显发超计划生育第三胎的情况不属实。因此，儋州计生委以户口登记薄登记的事项认定林显发超计划生育第三胎属证据不足。综上，儋州计生委作出的《处理意见函》认定事实不清、主要证据不足，依法应予以撤销。一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
撤销儋州市人民法院于2016年6月30日作出的（2016）琼9003行初19号行政判决；
撤销儋州市人口和计划生育委员会于2015年12月22日作出的《关于儋州市农村信用合作联社林显发同志违反计划生育处理意见的函》。
二审案件受理费共100元由被上诉人儋州市人口和计划生育委员会负担。
此判决为终审判决。
审判长 李雪刚
审判员 张成信
审判员 曹荣刚
二〇一六年十一月三十日
书记员 管 娜