四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川11行终38号
上诉人（原审原告）：乐山市市中区便民副食经营部，住所地四川省乐山市市中区嘉定中路26号附1号。
法定代表人：张志明，总经理。
委托代理人：罗平，四川齐天律师事务所律师。
委托代理人：侯政，男，1956年1月6日出生，系乐山市市中区×街道×社区居民委员会推荐公民,住四川省乐山市市中区。
被上诉人（原审被告）：乐山市国土资源局，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路199号，统一社会信用代码11511000008550509B。
法定代表人：ＸＸ，局长。
委托代理人：周春武，男，1975年3月8日出生，系乐山市国土资源局工作人员，住四川省乐山市市中区。
委托代理人：先红，四川金顶律师事务所律师。
原审第三人：乐山久顺房地产开发有限公司，住所地四川省乐山市市中区嘉定北路99号，统一社会信用代码915111007547296318。
法定代表人：黄批修，经理。
委托代理人：毕佳，四川创实律师事务所律师。
上诉人乐山市市中区便民副食经营部（以下简称便民副食经营部）因诉被上诉人乐山市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政登记及行政赔偿一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年2月28日、2018年3月23日、2018年4月13日公开开庭进行了审理。上诉人便民副食经营部的法定代表人张志明，委托代理人罗平、侯政，被上诉人市国土局的副局长周燕及该局委托代理人周春武、先红，原审第三人乐山久顺房地产开发有限公司（以下简称久顺公司）的委托代理人毕佳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明，2005年6月，便民副食经营部经市国土局批准并补缴相应土地出让金后，取得乐山市中心城区7239.80平方米国有土地使用权，乐山市人民政府于2005年8月9日向便民副食经营部颁发了乐城国用（2005）第4×1号国有土地使用证。2005年9月13日，便民副食经营部与久顺公司签订《土地转让协议》，约定将上述7239.80平方米国有土地使用权转让给久顺公司用以抵偿便民副食经营部的借款和相应利息，该协议上加盖有便民副食经营部及久顺公司公章。2005年10月18日，便民副食经营部向久顺公司开具《四川省乐山市转让无形资产发票》，该发票载明：付款单位为乐山久顺房地产开发有限公司，收款单位为乐山市市中区便民副食品经营部，项目内容为转让土地使用权7239.8平方米，金额为1933027.00元，该发票上加盖有便民副食经营部公章。同日，便民副食经营部和久顺公司向市国土局递交《土地登记申请书》，申请办理市中心城区7239.80平方米国有土地使用权的变更登记，该申请书受让方处加盖有久顺公司公章，转让方处加盖有便民副食经营部公章。同时，还提交了税收通用完税凭证、税收通用缴款书、乐山市国有土地使用权转让审核表、乐城国用（2005）第4×1号国有土地使用证等申请材料。2005年11月4日，乐山市人民政府向久顺公司颁发了乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证，同时将乐城国用（2005）第4×1号国有土地使用证注销。2014年9月22日，便民副食经营部诉至该院请求:1.判决撤销乐山市人民政府颁发给久顺公司的乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证，恢复便民副食经营部的乐城国用（2005）字第4×1号国有土地使用权证（若不能恢复，则判决赔偿给便民副食经营部造成的损失）；2.判令乐山市人民政府承担本案的诉讼费。因乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证的颁证机关为乐山市人民政府，经释明便民副食经营部同意变更被告为乐山市人民政府。该院经审理于2015年2月5日作出（2014）峨眉行初字第62号行政裁定，驳回了便民副食经营部的起诉。便民副食经营部不服上诉至四川省乐山市中级人民法院，四川省乐山市中级人民法院于2015年5月5日作出（2015）乐行终字第50号行政裁定，撤销了该院（2014）峨眉行初字第62号行政裁定，决定该案移送四川省乐山市中级人民法院立案。2015年8月21日，四川省乐山市中级人民法院予以登记立案，案号（2015）乐行初字第77号。2017年8月24日，四川省乐山市中级人民法院以《不动产登记暂行条例》实施后，市国土局负责乐山市直管区范围内的国有土地上的不动产登记工作为由将该案移送该院管辖。
一审法院另查明，1995年9月15日，便民副食经营部取得企业法人营业执照，执照载明便民副食经营部经济性质为集体企业，法定代表人为张志明。1997年10月28日，便民副食经营部营业执照被乐山市市中区工商局吊销，但至今未办理注销登记。
一审法院再查明：便民副食经营部于2016年7月7日以久顺公司为被告向四川省乐山市市中区人民法院提起民事诉讼，要求确认久顺公司向市国土局提交的《土地转让协议》无效。四川省乐山市市中区人民法院于2017年4月17日作出（2016）川1102民初2969号民事判决，驳回了便民副食经营部的诉讼请求，该判决现已发生法律效力。
一审法院认为，《不动产登记暂行条例》第二条规定，本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。乐山市人民政府于2016年9月21日作出乐府通〔2016〕3号《关于乐山市市直管区范围内实施不动产统一登记制度有关事项的通告》，规定从2016年9月28日起在《乐山市人民政府关于进一步加强乐山市城市规划管理的通告》（乐府通〔2014〕1号）确定的市直管区范围内实施不动产统一登记制度，市国土局负责市直管区范围内（不含乐山高新区、车子镇、安谷镇）的国有土地上的不动产登记工作。根据上述通告规定，从2016年9月28日起乐山市直管区范围内原由乐山市人民政府行使的国有土地使用权登记职权变更为市国土局行使，市国土局是继续行使相关不动产登记职权的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，本案原告起诉要求撤销的乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权位于乐山市直管区范围内，市国土局是本案适格被告。
关于便民副食经营部提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。一审法院认为，该案中市国土局提交的《土地转让协议》、《土地登记申请书》和久顺公司提交的《四川省乐山市转让无形资产发票》上虽均加盖有便民副食经营部的印章，可以证明便民副食经营部和久顺公司之间存在办理涉案土地使用权转移登记的事实，但上述证据材料均不能直接证明便民副食经营部知晓市国土局为久顺公司颁发的乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证的全部内容，便民副食经营部也否认其在2005年10月18日就知晓乐山市中心城区7239.80平方米国有土地使用权变更登记到久顺公司名下的事实。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，由于乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证颁证时间为2005年11月4日，便民副食经营部于2014年9月22日提起行政诉讼未超过最长20年的起诉期限。
因乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证颁证时间为2005年11月4日，故该案行政登记行为应适用原国家土地管理局1996年2月1日起施行的《土地登记规则》。《土地登记规则》第二条规定，土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。该案中，便民副食经营部和久顺公司于2005年10月18日向市国土局递交《土地登记申请书》，申请将市中心城区7239.80平方米国有土地使用权由便民副食经营部变更至久顺公司名下，该行为属于《土地登记规则》规定的变更土地登记而非初始登记。根据《土地登记规则》第二十一条“本章除有关通知和公告的规定外适用于变更土地登记。”之规定，变更土地登记不适用《土地登记规则》第二章有关初始登记的通知和公告的程序规定。因此，便民副食经营部主张市国土局在办理该案土地登记过程中未履行公告程序违法的理由不能成立，一审法院不予采纳。
《土地登记规则》第三十七条规定，有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。该案中，便民副食经营部和久顺公司向市国土局申请土地使用权变更登记时，提交了有双方签章的土地转让协议、《土地登记申请书》、税收通用完税凭证、税收通用缴款书、乐城国用（2005）第4×1号国有土地使用证等材料，申请材料符合上述规定要求。同时，便民副食经营部与久顺公司之间属于转让土地使用权，而非因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的情形，故在此情况下根据上述规定无需提交变更后的房屋所有权证书。便民副食经营部虽对土地转让协议的效力提出异议，但其向人民法院起诉要求确认该协议无效的诉讼请求已被人民法院生效民事判决予以驳回。在该生效民事判决未被依法变更或撤销前，该案所涉土地转让协议应认定为合法有效。因此，在整个登记过程中作为土地使用权转移登记基础的证据材料充分，符合土地使用权转移登记的相关要求，市国土局报经乐山市人民政府批准为久顺公司颁发乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证不存在主要证据不足的情形。
《土地登记规则》第六十八条第一款规定，土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权设定登记，土地使用权、所有权变更登记，名称、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书。本案中，市国土局于2005年10月18日受理土地使用权转移登记申请后，于2015年11月4日为久顺公司颁发了乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证，符合上述时限规定，程序合法。综上判决：驳回便民副食经营部的诉讼请求。案件受理费50元，由便民副食经营部负担。
上诉人便民副食经营部向本院提出上诉请求：1.撤销四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初85号行政判决，依法判决撤销市国土局颁发给久顺公司的乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证，恢复上诉人乐城国用（2005）字第4×1号国有土地使用权证。事实和理由：第一，一审法院认定事实不清,没有查明本案的事实真相：1.《土地登记申请书》、《四川省乐山市转让无形资产发票》、《土地转让协议》上所盖的公章不是上诉人所盖,上诉人没有向被上诉人提交过《土地登记申请书》。上诉人对原审第三人单方面提交《土地登记申请书》既不知情,也没有参与。《土地登记申请表》中所填写申请方的电话244×9是原审第三人公司的电话号码,136×1678手机号码是办理该宗土地变更登记的原审第三人授权委托代理人刘涛的手机号码,足以证明上诉人对原审第三人单方面提交《土地登记申请书》不知情。2.原审第三人向人民法院提交的“四川省乐山市转让无形资产发票”，发票号码:00000026，该发票是不真实、虚假的发票，不能作为认定本案事实的依据。上诉人根本没有出具过该发票给被上诉人，上诉人营业执照早在1997年10月28日至今就被乐山市市中区工商行政管理局吊销营业执照，上诉人早已无主体资格购发票,更不要说开发票。该发票是先加盖上诉人处的“假公章”后，再通过电脑打印的发票，出票程序违规(正常开票程序是:先开票后，在加盖公章)。该发票没有加盖税务部门的监管章。因此，该发票是虚假的发票，不能作为认定本案事实的有效证据。一审法院对这一事实没有予以认定。3.被上诉人提交的《土地登记申请书》《土地登记审批表》《乐山市国土使用权转让审核表》上，被上诉人和原审第三人没有依规如实填写该宗土地上的建筑物的占地、建筑面积、建筑物的类型，申报建筑物的权属，申报地价、附图、四至等内容，被上诉人未尽法定的审查义务，被上诉人是违法将上诉人的土地使用权变更登记给原审第三人，一审法院对这一事实没有予以认定。4.被上诉人提交的《地籍调查表》中没有实际测量和如实填写该宗土地的四至，界址标示的全部内容，没有指界人的签名，没有界址调查员的签名，没有宗地草图、没有丈量者的签名、没有丈量日期等。被上诉人的地籍调查违规，不真实、不合法，不应作为被上诉人变更登记土地使用权的依据。一审法院对这一事实没有予以认定。5.四川省乐山市转让无形资产发票，税收通用完税凭证、税收通用缴款书等税务发票所交的税费均不是上诉人所缴纳,土地出让金也不是上诉人所交,上诉人当时根本无资金交税费。这一系列事情根本不是上诉人所为。6.该宗土地使用权转让的申报、审批程序不合法。就被上诉人提交的证据证实，该宗土地的《乐山市国有土地使用权转让审批表》从时间上看，被上诉人先是在2005年9月14日就作出了审核、审批，相关领导(含局长、市长)签注的意见也全部是在2005年10月18日前就签注完毕的。而该宗土地转让的《土地登记申请表》载明的却是在2005年10月18日才提出申请的。无论是国家法律法规还是行政规章或是制度规定及岗位职责，都没有“先审批,后申请”的法律程序和工作程序。被上诉人的行为十分明显地程序违法。7.在被上诉人提供的全部该宗土地使用权转让手续资料中，没有土地出让方(上诉人)的营业执照、法人身份证、法人证明和合法的授权委托书等必须具备的转让人手续资料,证明上诉人对该宗土地的转让过户不知情，没有参与。被上诉人将上诉人的该宗土地的使用权变更给原审第三人程序不合法。一审法院对这一事实没有予以认定。8.上诉人的公章早在1997年10月28日就被乐山市市中区工商行政管理局吊销营业执照，其公章对外早就没有法律效力，不能对外处置资产。第二，一审法院适用法律不当。一审法院未适用1994年未修正的《城市房地产管理法》第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条件》(1990年5月19日)第二十三条、第二十五条及《土地登记规则》等的相关规定，被上诉人在没有审查该宗土地上房屋没有完成过户手续的情况下，被上诉人就违法将该宗土地使用权变更登记并颁发给原审第三人，上诉人未尽法定的审查义务，依法应撤销被上诉人违法颁发给乐山久顺房地产开发有限公司的乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证。
被上诉人市国土局辩称：1.一审中上诉人并没有提出赔偿金额，也没有提交任何的证明，因此不认可上诉人的请求。2.该宗土地系出让土地，权属清晰且无争议，不属于《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条规定的情形，双方转让土地的意思表示明确，该变更登记行为没有侵犯上诉人的任何实体权利，符合法律规定。3.上诉人认为本案所涉其与久顺公司签订的土地转让协议效力存在瑕疵，但该问题已经乐山市市中区人民法院作出的（2016）川1102民初2969号生效判决所载明。因此该份土地转让协议应当是真实有效的。4.一审法院据此认定被上诉人作出的具体行政行为合法，认定事实清楚，适用法律正确。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
原审第三人久顺公司述称：本案一审判决认定事实清楚，请予维持。1.本案所涉的土地及建筑物在转让前权属清晰无误；2.上诉人和原审第三人达成的协议已经由乐山市市中区人民法院对其效力作出了确认；3.协议达成后，转让方和受让方向被上诉人市国土局提交了申请，请求办理变更登记，在土地变更申请书上，上诉人与原审第三人共同加盖了印章；4.被上诉人接受申请后，对本案过户登记审查。从一审中被上诉人向法庭提交的证据来看，该登记行为符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人便民副食经营部向本院补充提交证据：1.四川省乐山市市中区人民法院（2016）川1102民初2696号第一次、第二次法庭审理记录；2.便民副食经营的房屋信息摘要和分户图示例。
经庭审质证，被上诉人对上诉人提交的证据质证如下：被上诉人对证据1、2的真实性、合法性及关联性无异议，但对证据1、2的证明目的有异议。
被上诉人市国土局向本院补充提交证据：1.乐山市规划和建设局关于乐山久顺房地产开发有限公司申请核定规划设计指标和建筑控制线的回复；2.申请；3.乐山市国土资源局乐市国土资〔2011〕86号《关于乐山久顺房地产开发有限公司土地置换及地面附着物补偿的请示》（以下简称〔2011〕86号《请示》）；4.乐山市人民政府乐府函土〔2011〕81号《关于置换乐山久顺房地产开发有限公司位于×街土地的批复》（以下简称〔2011〕81号《批复》）；5.乐市土储补〔2010〕19号《国有土地使用权置换协议》（以下简称《置换协议》）。
经庭审质证，上诉人对被上诉人提交的证据质证如下：上诉人对上述证据的真实性、合法性无异议，但对上述证据的关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第二款“对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据”的规定，本案被上诉人在诉讼中后补的证明涉案宗地用于公益事业的证据，因该部分证据涉及社会公共利益，本院依法准予其补充提交。上诉人提供的证据2，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院依法予以采信。上诉人提供的证据1，虽与本案有关联，但不能达到上诉人的证明目的，对该项证据本院不予采信。被上诉人提交的证据均符合证据的真实性、合法性与关联性，本院依法予以采信。
经审理查明，1993年1月5日，乐山市房地产管理局向便民副食经营部颁发乐市房权字第×号房屋所有权证书，载明：房屋所有权人为便民副食经营部，房屋座落于乐山市市中区×街，房屋共计12幢，建筑面积共计1175.42平方米。
2005年6月，便民副食经营部经市国土局批准并补缴相应土地出让金后，取得乐山市中心城区7239.80平方米国有土地使用权。2005年8月9日，乐山市人民政府向便民副食经营部颁发了乐城国用（2005）第4×1号国有土地使用证。
2005年9月13日，便民副食经营部与久顺公司签订《土地转让协议》，约定将乐城国用（2005）第4×1号国有土地使用证所登记的7239.80平方米国有土地使用权连同土地上的房屋、设施及进厂道路转让给久顺公司，用以抵偿便民副食经营部的借款和相应利息。
2005年9月14日，久顺公司作为申请者向市国土局提交《乐山市国有土地使用权转让审核表》。久顺公司在该表建筑面积一栏中填写了“1175.42㎡”，在其他情况说明一栏中填写了“……3.现该宗土地的房屋产权过户手续已办完”等内容。被上诉人相关科室和领导分别在该审核表上签署了意见。其中利用科于2005年10月10日签署的意见载明：……现便民副食经营部将该地块同房产转让给久顺公司，房产证已办理过户手续，建议同意办理土地过户手续。局领导于2005年10月14日签署的意见载明：同意依法转让。
2005年10月18日，便民副食经营部向久顺公司开具《四川省乐山市转让无形资产发票》，该发票载明：付款单位为乐山久顺房地产开发有限公司，收款单位为乐山市市中区便民副食品经营部，项目内容为转让土地使用权7239.8平方米，金额为1933027.00元，该发票上加盖有便民副食经营部公章。
2005年10月18日，便民副食经营部和久顺公司向市国土局递交《土地登记申请书》，申请办理市中心城区7239.80平方米国有土地使用权的变更登记，该申请书受让方处加盖有久顺公司公章，转让方处加盖有便民副食经营部公章。
市国土局收到久顺公司登记申请后，于2005年11月2日形成了《地籍调查表》，该表中宗地四至填写“见宗地图”，界址标示内容均填写“见原档案49481#”，未填写其他具体内容。
市国土局上报乐山市人民政府批准的《土地登记审批表》载明：所依据的土地权属来源证明文件包括便民副食经营部乐城国用（2005）第4×1号国有土地使用证、《乐山市国有土地使用权转让审核表》《土地转让协议》、契税和增值税票据。
2005年11月4日，乐山市人民政府向久顺公司颁发了乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证，同时将乐城国用（2005）第4×1号国有土地使用证注销。2005年12月，久顺公司对该宗土地上的部分房屋进行了拆除。
2010年10月29日，因城市道路（绿心环线）建设须占用久顺公司乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证所登记的土地，乐山市土地储备中心与久顺公司签订了乐市土储补（2010）19号《国有土地使用权置换协议》，约定：拟以相邻土地等面积置换该宗土地，补偿久顺公司房屋（面积306.81平方米）、林木及其他附属设施共计120919.36元，该协议报经市政府批准后生效，以及其他内容。
2011年3月24日，市国土局向乐山市人民政府提交乐市国土资〔2011〕86号《关于乐山久顺房地产开发有限公司土地置换及地面附着物补偿的请示》，载明：因城市道路（绿心环线）建设须占用久顺公司位于×街的7239.8平方米出让综合用地，拟同意乐山市土地储备中心与久顺公司签订的乐市土储补〔2010〕19号《国有土地使用权置换协议》。
2011年12月15日，乐山市人民政府作出乐府函〔2011〕81号《关于置换乐山久顺房地产开发有限公司位于×街的批复》，载明：为加快推律心环线建设，原则同意市土地储备中心与乐山久顺房地产开发有限公司签订的乐市土储补〔2010〕19号《国有土地使用权置换协议》。
其后，久顺公司收到了乐市土储补〔2010〕19号《国有土地使用权置换协议》约定的补偿款120919.36元，其乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证已被注销。
2018年3月22日，便民副食经营部从乐山市住房保障和房地产管理局查询位于乐山市市中区×街1至12幢建筑的房屋信息摘要和分户图示例，该房屋信息摘要显示：登记权利人为便民副食经营部，房屋座落于乐山市市中区×街。房屋共计12幢，产权面积共计1174.85平方米。
本院认为，上诉人在二审中明确其一审诉讼请求为撤销乐山市人民政府颁发给久顺公司的乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证，恢复便民副食经营部的乐城国用（2005）字第4×1号国有土地使用权证，同时要求赔偿1200万损失。故本案被诉行政行为是乐山市人民政府向久顺公司颁发乐城国用（2005）字第5×5号国有土地使用权证的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款关于“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”的规定，乐山市人民政府具有作出本案颁证行为的法定职责。《不动产登记暂行条例》实施后，市国土局作为继续行使本案不动产登记职权的行政机关，系本案适格被告。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款规定，房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。根据本案查明的事实，便民副食经营部与久顺公司签订《土地转让协议》时，便民副食经营部在该宗土地上修建有房屋并取得了房屋所有权证。双方签订的《土地转让协议》表明，转让标的为涉案土地使用权和土地上的房屋、设施及进厂道路，属于涉及房产变更的土地使用权转让，即房地产一体转让。但是，上述房屋至今仍登记在上诉人名下，未办理房产变更登记。市国土局对久顺公司登记申请材料进行审核时，在仅有久顺公司申请书上关于该宗土地的房屋产权过户手续已办完的自述内容，而没有涉案房屋变更登记材料的情况下，认定涉案房屋已办理过户手续的主要证据不足。市国土局未尽审慎审查职责即上报《土地登记审批表》，导致乐山市人民政府作出本案被诉颁证行为违反了法定程序，本应依法判决撤销。但由于涉案土地已于2011年12月15日被依法收储用于城市道路（绿心环线）建设，乐城国用（2005）字第×5号国有土地使用权证已被注销，故乐山市人民政府的颁证行为虽然违法，但已不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应当判决确认该行为违法。
关于上诉人主张《土地登记申请书》上所盖的便民副食经营的公章是虚假的，且《土地登记申请书》为久顺公司单方面提交，上诉人既不知情,也没有参与的问题。本院认为，除上诉人陈述外，没有其他证据证明该公章为虚假章；上诉人亦无充分证据证明《土地登记申请书》的提交为久顺公司的单方行为。故上诉人的该项主张不能成立。
关于上诉人主张被上诉人提交的《土地登记申请书》《土地登记审批表》《乐山市国土使用权转让审核表》上，被上诉人和原审第三人没有依规如实填写该宗土地上的建筑物的占地、建筑面积、建筑物的类型、申报建筑物的权属、申报地价等内容的问题。本院认为，作为统一制作的登记表格，理应如实完整填写，否则登记审查将流于形式。在上述表格未完整填写，尤其涉及本案登记程序的关于建筑物的栏目也没有填写的情况下，被上诉人即予以登记，确属未尽审慎审查义务。
关于上诉人主张被上诉人在2005年9月14日就对本案土地使用权转让作出了审核、审批，而《土地登记申请表》载明的却是在2005年10月18日，属于“先审批,后申请”违法行为的问题。被上诉人主张土地变更登记首先由受让方提交土地使用权转让审核表，被上诉人进行初步审核涉案土地使用权能否转让，审核通过后才通知受让方完善税费，并提交土地登记申请书等材料。本院认为，虽然被上诉人未能提供实施该审核程序的相关依据，但行政机关实施该前置审核程序的审核对象是双方转让是否合法，并非权属登记审查，具有一定合理性，且不违反法律、法规、规章的规定。故上诉人的该项主张不能成立。
关于上诉人主张被上诉人提交的《地籍调查表》中没有实际测量和如实填写该宗土地的四至,界址标示的全部内容,没有指界人的签名,没有界址调查员的签名,没有宗地草图、没有丈量者的签名、没有丈量日期等问题。本院认为，《城镇变更地籍调查实施细则（试行）》5.2变更地籍勘丈规定，根据实际需要决定是否进行实地调查，不需到实地进行变更调查的，在室内依据变更土地登记申请书进行变更，不重新绘制宗地草图。涉案土地系因土地使用权转让，属于界址并未发生变化的宗地变更调查，地籍调查部门可以根据实际情况，决定是否进行实地调查，不需到实地进行变更调查的，在室内依据变更土地登记申请书进行变更，不重新绘制宗地草图。本案《地籍调查表》中的宗地四至填写“见宗地图”，界址标示内容均填写“见原档案49481#”，表明上述内容并未发生变化，以原档案记载为准，属于在室内依据变更土地登记书进行变更地籍调查的情形，不违反相关法律、法规、规章的规定，上诉人的该项主张不能成立。
关于上诉人主张其在1997年10月28日就被乐山市市中区工商行政管理局吊销营业执照,不能对外处置资产；以及其被吊销营业执照后无资格购发票、开发票，上诉人无资金交税费，该发票是虚假发票的问题。本院认为，根据1987年1月1日施行的《中华人民共和国民法通则》第四十一条和第四十六条的规定，企业法人经主管机关核准登记，取得法人资格；办理注销登记后企业法人终止。乐山市市中区工商局于1997年10月28日吊销上诉人的营业执照，限制的是上诉人的经营活动，而不是从法律上消灭上诉人的存在。上诉人对外转让涉案土地使用权及房屋所有权的行为不属于其营业活动范围。基于此，上诉人主张其不能对外处置资产和开具发票的主张不成立。
关于上诉人的赔偿请求问题，本院认为，原审第三人久顺公司庭审中陈述，涉案土地上的房屋部分由其拆除，其余未拆房屋补偿费用也由其获得，故上诉人主张的房屋损失与乐山市人民政府的颁证行为没有因果关系。上诉人主张的土地增值损失既没有事实根据，也与本案被诉行政行为没有因果关系。故虽然乐山市人民政府颁证行为程序违法，但并未因此给上诉人造成损失。并且，上诉人在一审中并未明确赔偿请求金额，二审中虽然明确赔偿金额为1200万元，但未提供任何相关损失的证据。因此，对上诉人的赔偿请求，本院不予支持。
综上所述，上诉人的上诉理由部分成立。一审判决认定事实清楚，符合法定程序，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初85号行政判决；
二、确认乐山市人民政府向原审第三人乐山久顺房地产开发有限公司颁发乐城国用（2005）第5×5号国有土地使用权证的行政行为违法。
三、驳回上诉人乐山市市中区便民副食经营部的赔偿请求。
案件受理费50元，由被上诉人乐山市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕南屏
审 判 员 刘 平
审 判 员 李亚莉
二〇一八年四月十三日
法官助理 朱海丽
书 记 员 罗梦婕
附本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第六十一条以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。
在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。
房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。
法律另有规定的，依照有关法律的规定办理。
《城镇变更地籍调查实施细则（试行）》
5．2变更地籍勘丈
根据实际需要决定是否进行实地调查，不需到实地进行变更调查的，在室内依据变更土地登记申请书进行变更，不重新绘制宗地草图。
《中华人民共和国民法通则》
第四十一条全民所有制企业、集体所有制企业有符合国家规定的资金数额，有组织章程、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，经主管机关核准登记，取得法人资格。
在中华人民共和国领域内设立的中外合资经营企业，中外合作经营企业和外资企业，具备法人条件的，依法经工商行政管理机关核准登记，取得中国法人资格。
第四十六条企业法人终止，应当向登记机关办理注销登记并公告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。