陕西省南郑县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)南行初字第00001号
原告陈某某，男。
委托代理人蒲万杰，勉县阜川法律服务所法律工作者（一般代理）。
被告南郑县公安局（地址：南郑县汉山镇司法路）。
法定代表人黄炜，该局局长。
委托代理人孟丹，该局民警（特别授权）。
委托代理人黄建华，该局民警（特别授权）。
原告陈某某诉被告南郑县公安局不服治安行政处罚一案，于2015年1月6日向本院提起诉讼。本院于2015年1月6日受理后，于2015年1月9日向被告南郑县公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月27日公开开庭审理了本案。原告陈某某以及委托代理人蒲万杰、被告南郑县公安局委托代理人孟丹、黄建华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：被告南郑县公安局于2014年8月29日以原告陈某某扰乱北京市中南海周边地区公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出南公（新）行罚决字【2014】305号行政处罚决定书，决定给予原告陈某某行政拘留十日的处罚。
被告南郑县公安局在法定举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、法律依据：
第一组证据：1、新集镇政府文件（新政字【2013】158号）。证明南郑县新集镇政府对陈某某上访反映的诉求已书面答复；陈某某本次是以同一诉求重复上访。
2、新集镇政府关于对陈某某上访案件的情况调查。证明陈某某上访诉求与事实不符，并予以书面答复。
3、陈某某询问笔录。证明陈某某于2014年8月25日到北京市中南海周边上访的事实。
4、谢某询问笔录。证明谢某同其他接访人员到北京将陈某某接回南郑县的事实。
5、路某某询问笔录。证明路某某同其他接访人员到北京将陈某某接回南郑县的事实。
6、接访情况说明。证明偶某某同其他接访人员到北京将陈某某接回南郑县的事实。
7、训诫书。证明陈某某于2014年8月25日到北京市中南海周边上访被北京警方查获并训诫的事实。
8、行政处罚决定书。证明陈某某曾因到北京非正常上访被公安机关行政拘留的事实。
第二组证据：1、陈某某户籍证明。证明陈某某的身份情况。
2、接处警情况登记表。证明新集派出所接到报警的情况。
3、线索来源及抓获经过。证明案件来源及陈某某到案情况。
4、受案登记表。证明派出所在接到报警后进行处警，通过初查后以扰乱公共场所秩序受理案件。
5、受案回执。证明派出所向报案人出具的受案回执。
6、传唤审批表、传唤证。证明对陈某某的传唤是经审批同意并依法传唤的。
7、家属通（告）知书。证明南郑县公安局已经履行向陈某某家属的告知义务。
8、行政案件权利义务告知书。证明在询问陈某某等人之前向其告知了享有的权利和义务。
9、行政处罚告知笔录。证明南郑县公安局在决定行政处罚前，已经履行告知义务，以及陈某某提出陈述和申辩的事实。
10、当事人陈述和申辩复核书。证明公安机关对陈某某的陈述和申辩进行了复核。
11、南郑县公安局局长办公会议记录。证明南郑县公安局对陈某某的行政处罚是通过集体研究决定的。
12、行政处罚审批单。证明南郑县公安局对陈某某的处罚是经过五级把关后决定的。
13、行政处罚决定书。证明根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条，依法制作《行政处罚决定书》的事实。
14、送达回执。证明南郑县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条，向陈某某当场交付《行政处罚决定书》的事实。
15、行政拘留执行回执。证明对陈某某拘留处罚已经执行。
16、2014年5月22日汉中市公安局行政复议决定书。证明汉中市公安局维持了南郑县公安局对陈某某的行政处罚决定。
原告陈某某诉称，我为了维护自己的合法权益到北京上访无罪，南郑县公安局说我严重扰乱了北京市中南海周边地区的公共秩序，非法关押我十天，并在我从北京回家途中强行限制我人身自由两天，这是违法的。即使我到北京上访违法，也应由北京的公安机关处罚，南郑县公安局没有处罚权。按法律规定，训诫书是被训诫人持有，北京市公安局西城分局府右街派出所并没有给我训诫书，南郑县公安局所持的训诫书是伪造的。2014年8月7日，我到北京向北京市公安局西城分局申请要回了政府信息不存在告知书，连同中央政法委关于处理上访人员的要求、规定等材料，都交给了南郑县公安局。就算训诫书是真实的，我被训诫后，南郑县公安局对我进行行政拘留，属于二次处罚，是违法的。我请求：一、依法判令撤销南郑县公安局作出的南公（新）行罚决字【2014】305号行政处罚决定书；二、依法判令撤销汉中市公安局汉公复决字（2014）20号行政复议决定书；三、依法判令南郑县公安局赔偿非法拘禁我所造成的一切损失80000元。诉讼中，原告陈某某当庭明确表示放弃第二项诉讼请求。
原告陈某某向本院提交的证据：
1、南郑县公安局“南公（新）行罚决字【2014】305号行政处罚决定书”。
2、北京市公安局西城分局（2014）第2827号—回《登记回执》。
3、北京市公安局西城分局西公（2014）第2866号—不存《政府信息不存在告知书》。
证据2、3证明目的：证明训诫书的内容不真实。
被告南郑县公安局辩称，2013年8月以来，原告陈某某反映文革期间其父陈某被划为漏划地主，其家被没收了五间门面房产，要求予以归还，并以此诉求为由进行上访。2013年9月，新集镇政府经走访调查后书面答复陈某某，其反映的问题与事实不符。2013年10月29日、2013年11月11日、2014年1月7日，陈某某以要求归还其文革期间被没收的五间门面房为由，三次到北京市中南海周边非正常上访，被北京警方训诫。2014年8月25日，陈某某不吸取教训，再次以同一事由到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，其行为严重扰乱了北京市中南海周边公共场所的秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，我局于2014年8月29日对陈某某作出行政拘留十日的处罚并执行。陈某某对该决定不服，于2014年10月13日向汉中市公安局申请行政复议。汉中市公安局经复议，于2014年12月1日决定：维持我局南公（新）行罚决字【2014】305号公安行政处罚决定。我局对陈某某的处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当，适用法律正确，陈某某提出的诉讼请求既不合理也不合法，请求人民法院驳回原告陈某某的全部诉讼请求。
经庭审质证，本院对被告南郑县公安局提交的证据作如下确认：对被告南郑县公安局提交的第一组证据，原告陈某某无异议。原告陈某某的诉讼代理人对该组证据中认定陈某某违法事实有异议，认为认定事实与真实情况不符，但是并未提交相关证据证实其观点。故对被告提交的第一组证据本院予以采信，为有效证据。对被告提交的第二组证据，原告对该组证据的程序无异议，只对训诫书中有关进京上访的事实认定有异议，并当庭提交“北京市公安局西城分局（2014）第2827号—回《登记回执》”（时间为2014年7月22日）、“北京市公安局西城分局西公（2014）第2866号—不存《政府信息不存在告知书》”（时间为2014年8月7日）两份证据。经质证，原告提交的这两份证据的形成时间均在2014年8月25日之前，反映的是原告2014年8月25日以前进京上访的相关信息，不能证明原告2014年8月25日在北京市中南海周边上访的情况，也不能证明2014年8月25日北京市公安局西城分局府右街派出所这份训诫书是伪造的，原告的这两份证据与本案被诉具体行政行为没有关联性，不能证实原告的证明目的。故对被告提交的第二组证据本院予以采信，为有效证据。
对原告陈某某提交证据的认证意见：对原告提交的证据“北京市公安局西城分局（2014）第2827号—回《登记回执》”（时间为2014年7月22日）、“北京市公安局西城分局西公（2014）第2866号—不存《政府信息不存在告知书》”（时间为2014年8月7日），这两份证据与本案被诉具体行政行为无关联性，本院不予采信。对原告方的其他证据，被告南郑县公安局无异议，且符合证据规则要求，本院予以采信，为有效证据。
经审理查明：原告陈某某反映文革期间其父陈杰被划为漏划地主，其家五间门面房产被没收，要求予以归还，并从2013年8月起以此诉求进行上访。2013年9月，南郑县新集镇人民政府经走访、调查，对陈某某反映的问题进行了书面回复，并告知其反映的情况与事实不符。2013年10月29日、2013年11月11日、2014年1月7日，陈某某仍然以要求归还文革期间被没收的五间门面房为由，三次到北京市中南海周边上访，被北京市警方查获并训诫。2014年8月25日，陈某某再次以同一事由到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。南郑县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，于2014年8月29日对原告陈某某作出行政拘留十日的处罚并执行。陈某某对该决定不服，于2014年10月13日向汉中市公安局申请行政复议。汉中市公安局经复议，于2014年12月1日以“汉公行复决字（2014）20号《行政复议决定书》”，决定维持南郑县公安局作出的“南公（新）行罚决字【2014】305号行政处罚决定”。为此，原告陈某某对南郑县公安局对其作出的南公（新）行罚决字【2014】305号行政处罚决定不服，起诉至本院。请求：一、依法判令撤销南郑县公安局作出的南公（新）行罚决字【2014】305号行政处罚决定书；二、依法判令南郑县公安局赔偿非法拘禁对其所造成的一切损失80000元。
本案争议焦点为：原告陈某某2014年8月25日就同一事由，越级进京到北京市中南海周边上访是否违法；被告南郑县公安局所作出的南公（新）行罚决字【2014】305号行政处罚决定书是否合法，是否属一事二罚，是否应予撤销及赔偿。
本院认为，公民应正确行使自己的权利，通过正当的方式来维护自身合法权益。上访也应遵照《信访条例》和有关法律、法规规定进行。法律、法规具有普遍约束力。公民采取走访的形式进行信访时，不得作出法律、法规禁止的行为。如有违反将承担相应的法律责任。原告陈某某认为，其在北京市中南海周边上访，没有寻衅滋事、毁坏公私财物等过激行为，故其上访行为不足以扰乱中南海周边公共场所秩序。根据《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，上访应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。但原告陈某某在第一次上访被训诫时，已被告知中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。但其后又多次到该地区上访，并于2014年8月25日再次到该地区上访，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》和《信访条例》的有关规定，扰乱了正常的社会治安管理秩序和信访秩序。原告认为其在北京上访时已被北京警方训诫，而南郑县公安局再为此事作出行政处罚违反了相关法律规定的一事不能二罚原则，这个观点是错误的。训诫实际为一种批评教育措施，并非《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚种类。训诫也不是法律规定的作出行政处罚的必经程序。行政相对人如有违法行为，即使没有被训诫，也可以根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定进行行政处罚。关于本案中南郑县公安局是否有管辖权的问题，公安部《关于公安机关办理行政案件程序规定》的地域管辖中明确载明：行政案件如果由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。这主要是考虑提高行政执法效率、节约执法成本、以体现教育与惩罚相结合的原则需要而制定。对异地上访人员，其居住地公安机关比较了解上访人的基本情况和上访原因，容易做上访人的思想工作、化解矛盾，故被告南郑县公安局的管辖符合法律规定。被告南郑县公安局经受案、调查、处罚审批、告知等程序后，依法制作、送达处罚决定书，处罚程序符合相关法律规定，程序合法。被告根据证人证言及书证，认定原告陈某某越级重复上访、扰乱重点治安区域秩序，认定事实清楚，证据充分。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，对原告陈某某予以行政拘留十日的处罚，适用法律正确，处罚适当。另外，原告陈某某当庭表示要放弃其第二项诉讼请求，本院认为，原告放弃该项诉讼请求是其对自己诉讼权利的合法处分，本院予以准许。对原告陈某某的其他诉讼请求，本院依法不予支持。被诉具体行政行为应当依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
一、维持被告南郑县公安局于2014年8月29日作出的“南公（新）行罚决字【2014】305号行政处罚决定书”的行政处罚决定；
二、驳回原告陈某某要求被告南郑县公安局赔偿经济损失的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告陈某某负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内提起上诉，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 戚晓军
代理审判员 崔 粟
人民陪审员 方 伟
二〇一五年三月二日
书 记 员 徐 倩