陕西省汉中市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)陕07行终38号
上诉人(原审原告)闫九森，男，汉族，生于1966年3月17日，。
上诉人（原审原告）胡新义，男，汉族，生于1961年4月8日，。
上诉人（原审原告）肖思华，男，汉族，生于1963年4月14日，
上诉人（原审原告）刘贵成，男，汉族，生于1957年4月14日，
上诉人（原审原告）郑大贵，男，汉族，生于1970年7月14日，
上诉人（原审原告）刘安斌，男，汉族，生于1971年1月22日，
上诉人（原审原告）陈昌元，男，汉族，生于1969年12月12日，
上诉人（原审原告）王怀伍，男，汉族，生于1966年11月15日，
被上诉人(原审被告)略阳县经济贸易局。
法定代表人曹静轩，该局局长。
被上诉人（原审被告）略阳县黄金工业局。
法定代表人袁君，该局局长。
上诉人闫九森等八人因不服行政答复一案，不服略阳县人民法院(2017)陕0727行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后组成合议庭，依法进行了审理。现已审理终结。
原审认定，原告闫九森、胡新义、肖思华、刘贵成、郑大贵、刘安斌、陈昌元、王怀伍等八人分别在1984年至1993年被略阳县嘉陵矿业公司招为农民工，2003年初被矿业公司解除劳动关系，同年9月原告联合上访要求办理养老统筹，矿业公司于当月17日、22日、23日召开党、政、工、团、法律顾问、职工代表参加的多方会议进行了协商解决。当时议定了两种解决方法：一种是原告要求办理养老统筹，则不得要求解除劳动关系，由企业同社保部门积极联系，为原告办理养老保险。另一种是原告人要求解除劳动关系，给予经济补偿，则不得办理养老统筹，由企业一次性给付12-14个月的经济补偿金。后经双方协商，原告代表人均同意采用第二种方法解决，遂后原告分别在2003年9月23日至10月16日期间相继签订了解除劳动关系协议书，同时，按协议约定领取了一次性经济补偿金。同年11月10日原告方以当时签订解除劳动关系协议是处于无奈为由，向略阳县劳动争议仲裁委员会申请仲裁。2004年3月19日略阳县劳动争议仲裁委员会以略劳仲裁字（2004）第3号仲裁裁决书裁决：一、被诉方（矿业公司）与申诉方（原告）签订解除劳动关系协议中经济补偿条款有效。二、被诉方（矿业公司）与申诉方（原告）签订的解除劳动关系中其它条款无效。三、被诉方（矿业公司）按国家社保政策规定给申诉方（原告）办理养老统筹。限于当时国家政策规定，矿业公司无法给原告办理养老保险。后经双方多次协商，于2004年11月17日双方自愿达成协议，同意原告方按实际工作年限，每满一年支付一个月平均工资补偿金，并考虑到原告方工作年限长，为企业曾作出一定贡献，同意再给予每工作满一年支付180元的生活困难补助金，原告方自愿放弃购买养老保险的仲裁裁决。2005年5月18日矿业公司被略阳县人民法院裁定宣告破产，并张贴了公告。自2014年原告方无间断向县政府、经贸局、黄金工业局申请解决养老保险事宜，后经黄金工业局协调，于2015年已给原告方办理了养老统筹（费用由原告方自行缴纳）。2016年8月3日略阳县黄金工业局对闫九森等人反映问题的意见：“关于你们提出要求黄金工业局对原嘉陵黄金公司主管部门承担你们办理个人养老保险费用20%部分的诉求，经研究，原嘉陵黄金公司已于2006年12月28日依法破产终结，作为主管局黄金局没有义务承担你们办理个人养老保险费用20%部分，如果你们对本意见不服，请你们通过行政复议或行政诉讼途径解决”。
原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并做出行政复议决定的行政行为。在本案中，被告略阳县黄金工业局因原告闫九森等八人自2014年起无间断向县政府、县经贸局、县黄金工业局申请解决养老保险事宜，县黄金工业局做出了“关于闫九森等人反映问题的意见”，该意见虽然写明不服该意见可以通过行政复议或者行政诉讼途径进行救济，但略阳县黄金工业局的意见是对于闫九森等八人不断找县政府、经贸局、黄金工业局申请解决养老保险事宜的上访答复意见，不属于相关法律法规规定的行政行为。关于略阳县经济贸易局作出的行政复议答复书，是对于略阳县黄金工业局作出的意见做出的答复也不属于行政复议决定。据此，略阳县经济贸易局虽然在答复书中写明不服该答复书可以向人民法院起诉通过行政诉讼途径解决，但是该行政复议答复书在本质上属于闫九森等八人不服略阳县黄金工业局做出的对其上访回复的答复。根据《最高人民法院关于行政复议机关受理行政复议申请后，发现复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，复议机关做出终止行政复议决定的，人民法院如何处理的答复》之批复，略阳县经济贸易局作出的答复书不属于行政复议的范围。故根据《中华人民共和国行政法》第六十九条之规定，判决驳回原告闫九森、胡新义、肖思华、刘贵成、郑大贵、刘安斌、陈昌元、王怀伍等八人的诉讼请求。一审宣判后，原告不服一审判决向本院提出上诉。
上诉人诉称，（一）一审认定事实不清。上诉人起诉被上诉人略阳县经济贸易局行政不作为，要求其做出具体行政行为，而不是不服略阳县经济贸易局的行政答复，同时上诉人也认为被上诉人略阳县经济贸易局做出的行政答复不是具体行政行为。被上诉人略阳县黄金工业局负有监督管理自己监管的陕西略阳嘉陵黄金矿业公司解决上诉人享受社会保险的义务，上诉人的社会保险问题没有得到解决，被上诉人略阳县黄金工业局应该承担相应的责任。（二）原审适用法律错误。没有原审判决适用的《中华人民共和国行政法》这部法律。此外，原审适用的《最高人民法院关于行政复议机关受理行政复议申请后，发现复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，复议机关做出终止复议决定的，人民法院如何处理的答复》不当，上诉人略阳县经济贸易局只做出了决定受理行政复议申请的行政行为，并没有做出终止行政复议决定的行政行为，因此该答复不适用本案。（三）原审程序违法。原审中黄金工业局和经济贸易局作为被告，其行政机关负责人均未到庭应诉，仅委托一名代理人参加诉讼，不符合法律规定。综上，请求二审法院1.依法撤销（2017）陕0727行初2号行政判决书，并将本案发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。2、依法判令两被上诉人承担本案诉讼费用并互负连带责任。
被上诉人略阳县经济贸易局、略阳县黄金工业局答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法驳回上诉维持原判。
经审理查明，一审认定本案八位上诉人于2003年11月10日向略阳县劳动争议仲裁委员会申请仲裁的事实错误。经查仅有上诉人胡新义、刘安斌、闫九森三人同案外其他人申请仲裁，本案其他上诉人并不是该仲裁决定书载明的申请人，对该项事实予以纠正。一审认定的其他事实本院依法予以确认。
另查明，上诉人一审的起诉状载明的诉讼请求为：“1、要求法院依法撤销略阳县经济贸易局作出的具体行政行为，让二被告购买养老保险60%。2、判令被告承担本案诉讼费及原告的误工费。”一审庭审中，在被上诉人答辩结束后，上诉人申请增加诉讼请求，请求被上诉人略阳县经贸局做出具体行政复议决定。被上诉人代理人当庭表示不同意增加诉讼请求，其应该在举证期限届满前增加、变更诉讼请求，一审也未对增加的诉讼请求进行审理。
本院认为，被上诉人略阳县黄金工业局针对上诉人闫九森等八位上诉人反映问题的答复不属于具体行政行为，略阳县经贸局针对略阳县黄金工业局的答复所作出的复议答复亦不是具体的行政行为，不具有可诉性。上诉人在上诉状中也认可略阳县黄金工业局的答复不属于具体行政为而改变了上诉请求。其上诉时改变诉讼请求不符合法律规定，不予支持。同时，一审中上诉人要求被上诉人略阳县经贸局、略阳县黄金工业局为其购养老保险60%的诉讼请求，也不属于行政诉讼解决的事项。因此，一审法院对本案不立案，立案后发现不属于行政诉讼受案范围的，应裁定驳回起诉，但一审法院进行了实体审理并判决驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误，本院依法予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、四十九条、八十九条第一款（二）、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，裁定如下：
一、撤销略阳县人民法院（2017）陕0727行初2号行政判决；
二、驳回闫九森、胡新义、肖思华、刘贵成、郑大贵、刘安斌、陈昌元、王怀伍等八人的起诉。
一审案件受理费50元、上诉案件受理费50元，分别由一审法院和本院予以退还，上诉人持交费收据到一审法院和本院办理领取手续。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马小红
审 判 员 王远成
代审判员 张维娜
二〇一七年八月三十一日
书 记 员 井嘉伟