四川省万源市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川1781行初13号
原告夏泽谷，男，汉族，小学文化，住四川省宣汉县。
委托代理人（特别授权）夏泽阳，男，汉族，高中文化，住四川省宣汉县，系原告夏泽谷之弟。
被告宣汉县人力资源和社会保障局。
地址：四川省宣汉县。
法定代表人牟雄，局长。
委托代理人（特别授权）于平,男，汉族，大专文化，住四川省宣汉县，系该局工资福利股股长。
委托代理人丁方园，男，汉族，大学文化，住四川省宣汉县，系该局监察法规股副股长。
被告宣汉县人民政府。
地址：四川省宣汉县。
法定代表人冯永刚，县长。
委托代理人（特别授权）罗燕，女，汉族，大学文化，住四川省宣汉县，系该府法制办副主任。
原告夏泽谷不服被告宣汉县人力资源和社会保障局（以下简称宣汉县人社局）、宣汉县人民政府社会保障管理一案，本院于2016年5月31日立案后，于2016年6月2日向被告宣汉县人社局、宣汉县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同月23日公开开庭审理了本案。原告夏泽谷及其委托代理人夏泽阳、被告宣汉县人社局委托代理人于平、丁方园、被告宣汉县人民政府委托代理人罗燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宣汉县人社局于2015年9月19日向宣汉县教育科技知识产权局作出宣人社退[2015]394号《关于夏某伟同志去世后有关问题处理的通知》：1、夏某伟死亡后一次性发给抚恤金30128元；2、从2015年7月起，每月发给其遗孀王官芝生活困难补助费396元，至丧失供养条件为止；3、由于该同志死亡后未火化，不予发放丧葬费。被告宣汉县人民政府于2016年4月19日作出宣府复决[2016]2号《行政复议决定书》，维持了被告宣汉县人社局作出的宣人社退[2015]394号《关于夏某伟同志去世后有关问题的处理决定的通知》。
原告夏泽谷诉称：2015年6月9日，父亲夏某伟在宣汉县老君乡古楼村家中因突发心脏病去世，我从外地赶回后将其进行了土葬。根据国务院《殡葬管理条例》第四条“暂不具备条件火葬地区允许土葬”、《四川省殡葬管理条例》第十六条“土葬改革区的公民死亡后可以实行土葬”之规定，我父亲夏某伟生前的户籍所在地及死亡所在地均不在火葬区，不具备火葬条件，故我将其进行土葬并未违法。被告所依据的宣府发[2009]59号文件不属于法律法规范围，故被告宣汉县人社局作出的宣人社发[2015]394号文件中“不予发放死亡丧葬费”的处理意见，严重违法。被告宣汉县人民政府为此作出的宣府复决[2016]2号《行政复议决定书》亦属错误。且我父亲在1980年时系行政21级退休干部，按照规定应当是国家公务人员，而非二被告处理文件认定的属事业单位普通职工。诉请人民法院依法撤销被告宣汉县人民政府作出的宣府复决[2016]2号《行政复议决定书》和被告宣汉县人社局作出宣人社退[2015]394号《关于夏某伟同志去世后有关问题处理的通知》第三条，并判令被告发放丧葬费、按政策身份发放抚恤金。
原告夏泽谷为支持其诉讼请求，向本院出示了下列证据：
1.宣汉县部分建国初期参加革命工作退休干部名单（复印件）。主要内容：中国宣汉县委老干部局，2014年7月21日，夏某伟原所在单位老君中心校，呈报单位县教育局，健在。该名单未加盖任何印章。
2.教令第240号宣汉县人民政府《委派令》（复印件）。拟证明夏某伟于1950年8月被委派到老君乡观音初小任校长的事实。
3.身份证复印件，拟证明夏某伟生于1926年5月17日，生前住于四川省宣汉县老君乡古楼村15组21好（号）的事实。
4.（80）退字第92号《中华人民共和国干部退休证》（复印件）。主要内容：姓名夏某伟，年龄五十八，籍贯宣汉县老君公社，参加革命工作时间一九五〇年三月，职称校长，原工作单位宣汉县老君公社小学，批准单位宣汉县委宣传部，级别行政21级，退休时间1980年12月22日，退休后居住地点宣汉县老君公社7大队6队。该退休证加盖发证机关中国共产党宣汉县委宣传部印章。
5.《宣传殡葬改革法规问答》
被告宣汉县人社局辩称：原告夏泽谷之父夏某伟于1980年12月经县委宣传部批准该同志在老君乡中心校退休，于2015年6月9日因病去世。因夏某伟系事业单位退休人员，不属于国家机关退休人员，我局根据[2008]42号文件规定，计发了该同志死亡后一次性抚恤金30128元，原告要求按照政策身份计发抚恤金的理由不能成立。为加强殡葬管理工作，达州市人民政府下发了市府发[2000]70号文件，第四条规定：机关、企业事业单位、社会保障部门，对死亡人员的丧葬费、遗嘱生活困难费以及抚恤金，必须凭殡葬管理部门出具的《火化证》、殡葬发票为依据，没有《火化证》和殡葬发票的，一律不得发放一切费用。宣汉县人民政府作出宣府发[2009]59号文件，第二条第四款规定：下列人员死亡后必须火葬：国家公务员、事业单位职工（含离退休、退职人员）；第三条第十三款规定：县组织、人事、财政、劳动保障部门在办理死亡人员丧葬费、抚恤费、遗嘱生活补助和报销死者生前治疗费时，必须坚持凭殡葬管理部门出具的《火化证》和殡葬票据办理，无《火化证》和殡葬票据的，一律不得发放任何费用。由于受历史、民俗、地理条件的影响，四川省人社厅得知宣汉的处理情况后，明确指出：抚恤金和遗嘱困难补助费属国家的福利政策，地方政府无权在国家规定之外设置限制性条件；丧葬费的发放及标准，由各县自定政策，当地县级人民政府有权决定和执行。为维护稳定，2015年5月7日，经我局和县财政局联合行文向县政府请示，经县政府领导同意：凡我县机关事业单位人员死亡后未火化的，将宣府发[2009]59号文件“一律不得发放任何费用”的规定，调整为“一律不得发放丧葬费”。原告之父夏某伟死亡后未火化，不予发放丧葬费用符合相关文件精神。我局据此作出的宣人社退[2015]394号《关于夏某伟同志去世后有关问题处理的通知》第三条“不予发放丧葬费”的处理意见，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。请求人民法院依法予以维持我局所作出该行政行为。
被告宣汉县人社局于2016年6月15日向本院提供了下列证据和依据：
1.达市府发[2001]70号文件（复印件），即达州市人民政府《关于进一步加强殡葬改革工作的通知》（摘录）。拟证明达州市人民政府于2001年5月28日发文通知，机关、企事业单位、社会保障部门，对死亡人员的丧葬费、遗属生活困难补助费以及抚恤金，必须凭殡葬管理部门出具的《火化证》、殡葬发票为依据，没有《火化证》和殡葬发票的，一律不得发放一切费用的事实。
2.宣府发[2009]59号文件（复印件），即宣汉县人民政府《关于进一步加强殡葬管理的意见》。拟证明宣汉县人民政府于2009年10月25日发文，规定在火葬区外死亡的国家公务员、事业单位职工（含离退休、退职人员）在死亡后必须实行火葬的事实。
3.宣人社[2015]25号请示及领导批复“同意”签发稿（复印件），即宣汉县人力资源和社会保障局、宣汉县财政局向宣汉县人民政府上报《关于调整我县机关事业单位人员死亡后善后事宜处理办法及有关问题的请示》。拟证明宣汉县人社局和宣汉县财政局联合向宣汉县政府请示，经宣汉县政府领导同意：凡该县机关事业单位人员死亡后未火化的，将宣府发[2009]59号文件“一律不得发放任何费用”的规定调整为“一律不得发放丧葬费”的事实。
4.宣人社退[2015]394号文件（复印件），即宣汉县人力资源和社会保障局《关于夏某伟同志去世后有关问题处理的通知》，主要内容：1、一次性发给抚恤金30128元；2、从2015年7月1起，每月发给其遗孀王官芝生活困难补助费396元，至丧失供养条件止；3、由于该同志死亡后未火化，不予发放丧葬费。
5.信访复字[2016]1号回复（复印件），即宣汉县人力资源和社会保障局《关于夏泽谷同志申请解决其父亲夏某伟同志死亡后相关待遇的回复》，拟证明该局于2016年1月14日对夏泽谷请求对夏某伟按机关退休人员发放抚恤金、一次性丧葬费的事项，作出夏某伟不属于机关退休人员、无法按此发放抚恤金，夏某伟未火化、不予发放丧葬费的回复的事实。
6.宣委宣[1980]字第540号文件（复印件），即中共宣汉县委宣传部文件《关于夏某伟同志退休的通知》。拟证明对夏某伟同志按行政21级退休并确定相关退休待遇的事实。
7.宣汉县机关事业单位离退休（职）人员离退休（职）费登记卡（复印件）。主要内容：填报单位老君二小，编号27，姓名夏某伟，出生年月23年6月，学历中师，参工时间50年9月，连续工龄起始时间50年9月，离退休（职）时间80年12月，工作年限31年，本人身份全民干部，原工作单位老君二小，现发放工资单位老君二小。拟证明夏某伟退休后工资发放情况的事实。
8.夏某伟同志病故善后事宜报告（复印件）。拟证明宣汉县老君乡中心校于2015年6月30日向上级申请解决夏某伟同志病故后，其本人的丧葬费及妻子的遗属生活困难补助费的事实。该报告上宣汉县教育科技知识产权局注明“同意上报”字样，并加盖宣汉县教育科技知识产权局、宣汉县老君乡中心校印章。
9.死亡证明（复印件）。拟证明宣汉县普光派出所于2015年6月17日出具夏某伟因死亡注销的事实。该证明加盖宣汉县公安局普光派出所户口专用章印章。
10.证明（复印件），该证明记载夏某伟死亡后，因其子均在外，因地处偏僻，交通运输困难，无法搬运尸体去县殡仪馆火化，按照当地风俗进行土葬的事实。宣汉县老君乡人民政府、老君乡人民政府民政办公室、老君乡中心校、老君乡古楼村村委会均加盖公章。
11.居民身份证（复印件），拟证明王官芝身份信息。
12.证明（复印件），拟证明宣汉县社会保险事业管理局于2015年7月13日出具王官芝目前未在该局参加企业职工养老保险证明的事实。该证明加盖宣汉县社保局退管股核定章印章。
13.宣府复决[2016]2号《行政复议决定书》（复印件）。拟证明宣汉县人民政府于2016年4月19日作出维持被申请人所作出的宣汉县人力资源和社会保障局《关于夏某伟同志去世后有关问题的处理决定》的事实。
14.川劳社发[2006]18号文件（复印件），即四川省劳动和社会保障厅关于印发《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》的通知，拟证明该厅于2006年8月10日出文决定四川省企业职工基本养老待遇的事实，其中对退休人员的死亡待遇确定为：当地政府规定实行火葬的地区，退休人员、个体参保领取基本养老金的人员因病、非因工死亡后未实行火葬的（经有关部门批准可不火葬的少数民族人员或其他人员、向医疗机构自愿捐献遗体人员、失踪经人民法院宣告死亡人员除外），不支付丧葬补助费。
被告宣汉县人民政府辩称：我府在收到原告夏泽谷行政复议申请后，按照程序向被告宣汉县人社局送达《提出答复通知书》，并对该局提交相关证据材料进行了书面审查。被告宣汉县人社局对夏某伟死亡后有关问题的答复，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，我府所作出的宣府复决[2016]2号《行政复议决定书》并无不当。请求人民法院依法驳回原告夏泽谷的诉讼请求。
被告宣汉县人民政府于2016年6月15日向本院提供了下列证据和依据：
1.宣府复决[2016]2号（复印件），即宣汉县人民政府《行政复议决定书》，同宣汉县人社局出具证据13一致。
2.送达回证两份（复印件），拟证明宣汉县人民政府就宣府复决[2016]2号《行政复议决定书》向夏泽谷、宣汉县人社局送达，其中夏泽谷是以邮寄方式送达的事实。
3.宣府复答字[2016]1号《提出答复通知书》及送达回证。拟证明宣汉县人民政府于2016年3月1日向宣汉县人社局作出《提出答复通知书》并送达的事实。
4.宣府通（1996）5号宣汉县人民政府《关于进一步加强殡葬管理的通告》。拟证明宣汉县人民政府于1996年10月11日作出通告，确定该县东乡镇行政区域和东南、西北，君塘、红岭、明月、双河、方斗、大成、胡家、土主乡（镇）的街道为火葬区，火葬区内国家机关、企事业单位的职工死亡后，不执行火葬的，除按本通告第二条处理外，不得享受丧葬费，所在单位也不得为其丧事活动提供方便。据不执行有关规定，情节严重、影响很坏的，应给予纪律处分等。该通告加盖宣汉县档案馆鲜章，并注明“复印于50-4-359卷”字样。
上述证据经庭审举证、质证。原告夏泽谷对被告宣汉县人社局出示的14份证据的真实性、合法性无意义，但认为被告宣汉县人社局认定其父亲的身份有异议，应当认定为行政干部；对被告宣汉县人民政府出示证据无异议。被告宣汉县人社局对原告夏泽谷出示的证据4无异议，对证据3真实性无异议，但是身份证上信息与户口薄上载明信息矛盾，应当以户口簿为准，对证据5的合法性有异议；对被告宣汉县人民政府出示的证据无异议；被告宣汉县人民政府对被告宣汉县人社局出示的证据无异议。
本院对原告夏泽谷出示的证据2-4、对被告宣汉县人社局出示的证据1-13、被告宣汉县人民政府出示的证据予以采信；对原告夏泽谷出示的证据1、5因未加盖任何单位印章，证据来源不合法，不予采信，对被告宣汉县人社局出示的证据14因与本案无关联，不予采信。
经审理查明：原告夏泽谷之父夏某伟生于1926年5月17日，出生于原四川省宣汉县老君公社七大队。1950年9月参加工作，1980年12月经宣汉县委宣传部批准，在宣汉县老君乡中心校（原老君公社二小学）退休{宣委宣[1980]字第540号}，按行政21级享受相关退休待遇，定居于现宣汉县老君乡古楼村15社21号，2015年6月9日病故于家中。原告夏泽谷（系其长子）及家人于同月14日按照农村风俗将其土葬。随后，原告夏某伟向被告宣汉县人社局申请办理夏某伟死亡后相关待遇。宣汉县老君乡人民政府、老君乡人民政府民政办公室、老君乡中心校、老君乡古楼村村委证明夏某伟死亡后被土葬的事实。同年9月19日，被告宣汉县人社局根据人社部发[2008]42号、川人办发[2007]294号、宣人退[2001]162号、宣人社发[2015]22号等文件规定，作出宣人社退[2015]394号宣汉县人社局《关于夏某伟同志去世后有关问题处理的通知》，作出以下处理：1、一次性发给抚恤金30128元；2、从2015年7月起，每月发给其遗孀王官芝生活困难补助费396元，至丧失供养条件止；3、由于该同志死亡后未火化，不予发放丧葬费。原告夏泽谷于2016年1月5日向被告宣汉县人社局提出信访，请求按机关退休人员发放夏泽谷抚恤金并发放死亡丧葬费。同年1月14日，被告宣汉县人社局作出信访复字[2016]1号《关于夏泽谷同志申请解决其父亲夏某伟同志死亡后相关待遇的回复》，认定夏某伟1980年12月在老君乡中心校退休，属事业单位退休人员，不属于机关退休人员，夏某伟死亡后未火化，无法按机关退休人员解决抚恤金、发放丧葬费。原告夏泽谷对此不服，于同年2月向被告宣汉县人民政府申请行政复议。该府法治办于2月26日收到后，于3月1日向被告宣汉县人社局送达了《提出答复通知书》，要求其在10日内提供作出宣人社退[2015]394号《关于夏某伟同志去世后有关问题处理的通知》的证据、依据和有关材料。4月19日，被告宣汉县人民政府经书面审查，作出宣府复决[2016]2号《行政复议决定书》，维持了被告宣汉县人社局《关于夏某伟同志去世后有关问题的处理决定》。原告夏某伟遂向我院提起行政诉讼。
同时查明：被告宣汉县人民政府根据《国务院关于殡葬管理的暂行规定》和《四川省殡葬管理实施办法》以及国家有关法律、法规的规定，于1996年10月11日作出宣汉县人民政府《关于进一步加强殡葬管理的通告》[宣府通（1996）5号]确定东乡镇行政区域和东南、西北、君塘、红岭、明月、双河、方斗、大成、胡家、土主乡（镇）的街道为火葬区；火葬区内国家机关、企事业单位的职工死亡后，不执行火葬的，除按本通告第二条处理外，不得享受丧葬费，所在单位也不得为其丧事活动提供方便。据不执行有关规定，情节严重、影响很坏的，应给予纪律处分等。
2009年10月25日，宣汉县人民政府作出宣府发[2009]59号《关于进一步加强殡葬管理的意见》，明确下列人员死亡后必须实行火葬：1、在火葬区内死亡的人员；2、在火葬区外死亡的下列人员：（1）城镇居民户籍人员；（2）国家公务员、事业单位职工（含离退休、退职人员）；（3）不同所有制形式的企业职工（含外来务工人员）；县组织、人事、财政、劳动保障部门在办理死亡人员丧葬费、抚恤费、遗属生活补助和报销死者生前治疗费时，必须坚持凭殡葬管理部门出具的《火化证》和殡葬票据办理，无《火化证》和殡葬票据的，一律不得发放任何费用。
2015年5月7日，宣汉县人社局、宣汉县财政局就宣府发[2009]59号文件中规定的“国家公务员、事业单位、企业单位职工死亡后，未火化的，一律不得发放任何费用（包括抚恤金、丧葬费、遗属生活困难补助费、死者生前医疗费报销等）”，根据四川省人力资源和社会保障厅工资福利处明确答复，即“抚恤金和遗属生活困难补助属国家的福利政策，地方无权在国家政策规定之外设置限制性条件；丧葬费发放及标准，由各县自定政策，当地县级人民政府有权决定和执行”。故，宣汉县人民政府将宣府发[2009]59号文件“一律不得发放任何费用”的规定调整为“一律不得发放丧葬费”。同月，该县正、副县长分别批示同意。
宣汉县于2014年1月16日经四川省人民政府批准同意，享受少数民族待遇，其中樊哙等乡镇为少数民族乡镇，夏某伟生前居住地不在此范围；夏某伟为汉族人，其死亡后，原告夏泽谷等亲属对其实行土葬，未向相关部门进行报备。
本院认为，为推动殡葬改革，中华人民共和国国务院颁布施行了《殡葬管理条例》，四川省人民政府据此通过了《四川省殡葬管理条例》。上述条例均以“应坚持推行火葬，改革土葬”为原则。原告夏泽谷之父夏某伟生前居住地虽未在火葬区，但其属于事业单位退休人员的身份是客观存在的。根据中华人民共和国人力资源和社会保障部、民政部、财政部《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》{人社部[2008]42号}文件精神，对事业单位退休人员死亡后发放一次性抚恤金，是对该类人员死亡后给予的抚恤福利，文件下发至各省、自治区、直辖市人事厅、民政厅、财政厅等相关部门，该文件对全国相关范围内均具有执行效力，但并未涉及丧葬费的发放范围和标准。四川省人民政府机关事务管理局、四川省财政厅于1998年9月10日发布的{川府管发[1998]80号}即《关于修订省级行政、事业单位工作人员死亡丧葬费开支标准的通知》，文件下发至省级各部门，其执行效力仅界定为省级各部门，并未涵盖各市、地、州及县级各部门，证明该文件中丧葬费的发放，在四川省范围内并无统一执行的范围和标准。被告宣汉县人民政府于2009年10月25日作出宣府发[2009]59号《关于进一步加强殡葬管理的意见》文件中，将事业单位人员死亡后“必须实行火葬”进行了明确规定，后将文件中上述人员死亡后未火葬“一律不得发放任何费用”批复调整为“一律不得发放丧葬费”，属于自定政策的范围。在法律对丧葬费发放范围及标准尚无明确规定的情况下，被告宣汉县人民政府根据《殡葬管理条例》的原则，出台适合本县且要求机关、事业单位退休人员主动、自觉地遵守国家行政法规的规范性文件，与相关行政法规及上级行政机关的文件精神并无冲突。故被告宣汉县人社局作出的宣人社退[2015]394号《关于夏某伟同志去世后有关问题的处理决定的通知》中“3、由于该同志死亡后未火化，不予发放丧葬费。”的行政行为的合法性，本院予以确认。
被告宣汉县人民政府在行政复议程序中，向被告宣汉县人社局送达了《提出答复通知书》，收集了相关证据。诉讼中，虽未向本院提供复议机关负责人审查同意意见或经集体讨论通过的材料，存在程序瑕疵，但作出的复议决定并未侵犯原告夏泽谷的实体权益，对该行政复议决定的合法性，本院亦予确认。
原告夏泽谷之父身前系宣汉县老君乡中心小学退休教师，虽享受行政21级退休干部相关待遇，被告宣汉县人社局已按事业单位人员对待。原告夏泽谷对该身份的认定有异议，应直接向相关人社部门申请认定。故其请求本院判令被告按照机关退休干部发放相关抚恤待遇，不属于本案审理范围，本院不予支持。
为保护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告夏泽谷的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告夏泽谷负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。
审 判 长 张文化
审 判 员 张由兵
人民陪审员 王绍发
二〇一六年十月二十六日
星记员审员位人员，书记员刘星