江苏省洪泽县人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)泽行初字第00001号
原告张等新。
原告张等成。
原告叶玉龙。
原告蒯云。
原告张等平。
原告黄友飞。
共同委托代理人秦凌云，江苏苏博律师事务所律师。
共同委托代理人吴波，江苏苏博律师事务所律师。
被告洪泽县河湖管理处，住所地江苏省洪泽县浔河路*号。
法定代表人张玉萍，��单位负责人。
委托代理人蒋其跃，该单位副主任。
委托代理人刘如今，江苏泗洲律师事务所律师。
第三人洪泽县兴水河道工程养护有限公司，住所地江苏省洪泽县东风路107号。
法定代表人苏立顺，该公司经理。
原告张等新、张等成、叶玉龙、蒯云、张等平、黄友飞因诉被告洪泽县河湖管理处（以下简称河湖管理处）、第三人洪泽县兴水河道工程养护有限公司（以下简称河道养护公司）水利行政管理（水利）行政许可一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年5月14日、6月10日公开开庭进行了合并审理。原告张等新等6人的委托代理人秦凌云、吴波，被告河湖管理处的委托代理人蒋其跃、刘如今，第三人河道养护公司的法定代表人苏立顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张等新、张等成、叶玉龙、蒯云、张等平、黄友飞诉称：2011年7月15日，被告河湖管理处与第三人河道养护公司签订协议书一份，约定由被告河湖管理处将苏北灌溉总渠花河泵站西侧150米起，再向西侧长600米范围的堤岸及河道岸线提供给第三人河道养护公司实施多种经营。被告河湖管理处的行为系行政行为，该经营权对外转让必须经行政许可且经河道主管机关批准，被告河湖管理处并无行政许可职权，因此其所作行政行为系违法行政行为，损害了原告利益。现原告诉至法院，请求法院确认被告河湖管理处与第三人河道养护公司于2011年7月15日签订的协议系违法行政行为，被告承担本案诉讼费用。
原��在法定期限内向本院提供的证据有：
1、被告与第三人签订的协议书一份，证明被告未经合法授权将需进行行政许可事项的河道范围转让给第三人。
2、原告与第三人签订的协议书一份，证明就涉案同一范围原告通过第三人的违法行为获得使用权。
3、河道工程占用证两份，证明原告原先是通过领取河道占用许可证，以政府指导价的价格获得涉案范围内的河道使用权，但是被告非法转让的行为导致原告利益受损，原告系本案利害关系人。
4、（2014）浦行初字第0002号行政判决书一份、（2014）淮中行终字第0034号行政判决书一份，作为证据请求法院参考。
5、收据三份，证明被告与第三人在场地的对外租赁过程中两个主体混同，被告也收取了原告的租金。
6、照片三张，证明原告在与第三人签订了对外转让的民事合同后，被告仍然参与涉案范围对外租赁的具体事宜。
7、收条两张，证明被告将涉案标的表面上转让给第三人，实际仍然收取原告租赁费。
被告河湖管理处辩称：1、原告张等新等不是被告与第三人签订协议书上的相对人，该协议书与张等新等没有法律上的联系，张等新等的诉讼请求不符合行政诉讼法的受案范围。2、被告不是行政机关，也不是法律、法规授权的组织，没有对原告作出过具体行政行为，被告的主体不适格。3、被告没有对原告作出过具体行政行为且被告不存在侵犯原告的任何合法权益，原告不是协议书的相对人，原告的主体不适格。4、被告与第三人签订协议书的行���属于合法的民事行为，不存在所谓的违法行政行为。5、原告乱列诉讼主体，河道养护公司依法不能成为本案的第三人。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1、行政诉讼法第11条、第2条。
2、苏政办发[2003]3号。
3、洪政发[2004]65号。
4、淮水管[2006]57号。
5、苏人法工函[2012]64号。
6、洪水纪发[2014]2号调查报告一份。
以上证据证明：1、被告及第三人主体不适格；2、被告与第三人签订协议的行为系民事行为；3、原告提供的三份收据与本案无关联性。
第三人河道养护公司辩称：同被告答辩意见。
第三人在法定期限内未向本院提供证据。
原告对被告提供的证据1的真实性予以认可，但认为不是本案争议焦点所适用的法律规范，对证据2-5的真实性予以认可，但认为不能证明被告的行为不是行政行为，对证据6的真实性不予认可。
被告及第三人对原告提供的证据1暂不质证，对证据2-7的关联性不予认可。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下：
被告所提供的证据具有真实性、关联性、合法性，本院依法予以采信，但对其证明目的1不予采纳。
原告提供的证据1-2具有真实性、关联性、合法性，本院依法予以采信；所提供的证据3-7与本案无关联性，本院依法不予采信。
根据上述确认的有效证据以及各方当事人的陈述，认定以下案件事实：
2011年7月15日，被告河湖管理处根据省市有关文件精神，与第三人河道养护公司签订协议书一份，约定由被告河湖管理处将苏北灌溉总渠花河泵站西侧150米起，再向西侧长600米范围的堤岸及河道岸线提供给第三人河道养护公司实施多种经营。后原告与第三人就同一涉案范围签订协议获得使用权。原告在被告与第三人签订协议书之前是通过领取河道占用许可证获得涉案范围内的河道使用权。现原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告河湖管理处与第三人河道养护公司签订的协议系违法行政行为。
另查明，被告的营业执照职责范围为县内河湖堤防工程安全提供技术和管理保障，本县内县管河湖的日常运行管理，防汛道路维护，水利工程规费征收，防汛保安。
经过各方当事人在庭审举证、质证及法庭辩论，本案争议焦点主要为：1、原、被告主体是否适格？2、被告作出的行为是否为行政行为？3、被告与第三人签订的合同是否违法？
庭审中，各方当事人围绕本案上述争议焦点进行了辩论。
原告认为，关于本案被告主体资格，依据江苏省河道实施办法第四条规定，被告与第三人签订的协议是基于河道管理行政职权而作出的行为，应当属于行政行为。关于原告主体资格问题，原告与第三人签订合同范围和被告与第三人签订合同范围是一致的，第三人是基于与被告签订合同才有权将所涉范围与原告签订合同，原告的合法权益受到实质性的影响。《中华人民共和国河道管理条例》第���十五条第三项：占用河道堤防场地进行经营属于行政许可事项将河道经营许可转让必须经河道主管批准，本案被告以协议的形式将经营权转让给第三人不具有合法性。
被告及第三人认为，被告不是行政机关，也不是法律、法规授权的组织，没有对原告作出过具体行政行为，被告的主体不适格。被告没有对原告作出过具体行政行为且被告不存在侵犯原告的任何合法权益，原告不是协议书的相对人，原告的主体不适格。被告与第三人签订协议书的行为属于合法的民事行为，不存在所谓的违法行政行为。
本院认为，关于本案被告诉讼主体资格问题。《江苏省河道管理实施办法》第四条：“县级以上水行政主管部门设置的河道管理结构的主要职责是：（一）根据《条例》和本办法以及国家和地方有关管理规定，对所辖河道及其配套工程实施管理、维修和养护。”被告河湖管理处是经批准登记的事业法人单位，其职责范围是：“县内河湖堤防工程安全提供技术和管理保障，本县内县管河湖的日常运行管理，防汛道路维护，水利工程规费征收，防汛保安”，是规章授权的组织，被告河湖管理处具备行政诉讼主体资格，可以作为行政诉讼的适格被告。
被告河湖管理处经法律授权及行政许可，取得辖区内相关河道的管理权，根据省市有关改革精神，为维护、保障河道使用，因地制宜开展多种经营，其将涉案堤顶及河道岸线提供给第三人开发利用，并与第三人签订协议。该协议系被告基于行政管理权签订的行政合同，对相对人的权利义务产生直接实际的影响，是可诉行政行为。第三人根据与被告签���的协议行使涉案河堤的承包经营权，无需行政许可。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。即原告起诉时，首先应当证明的是其与被诉的行为有利害关系。与所诉行为有法律上的利害关系，是指与所诉行为有法律上的权利义务关系。因被告与第三人签订的协议，约定了双方的权利义务关系，而被告与原告之间并不存在行政相对人的关系，同时，原告转包经营权来源于第三人的承包经营权，原告的权利义务取决于其与第三人之间的经济合同，而不取决于本案被诉行政行为。第三人的权利先于原告的权利而存在，故原告与本案被诉行政行为之间无法律上的利害关系，原告不具有向法院提起行政诉讼的原告主��资格，其起诉不符合起诉的法定条件，故依法应驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告张等新、张等成、叶玉龙、蒯云、张等平、黄友飞的起诉。
案件受理费50元，由原告张等新、张等成、叶玉龙、蒯云、张等平、黄友飞负担。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费交纳办法》的有关规定，向该院（开户行：淮安市农业银行城中支行，开户名：淮安市财政局，账号：3454）预交上诉案件受理费。
审 判 长 吴克成
审 判 员 邓金龙
人民陪审员 张国雨
二〇一五年六月十六日
书 记 员 俞 洋
附：相关法律法规
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
…
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的。