广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤71行终187号
上诉人(原审原告):中国人民解放军南部战区空军后勤部，住所地:广州市越秀区小北路243号。
法定代表人：向阳，部长。
委托代理人：范玮、李瑛，广东岭南律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：广州市国土资源和规划委员会，住所地:广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：苏晓俊，该委工作人员。
委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。
原审第三人：广州市国龙房地产开发有限公司，住所地：
广州市天河区天河直街30号之一华翰大厦3楼A。
法定代表人：陈中兴。
上诉人中国人民解放军南部战区空军后勤部因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会、原审第三人广州市国龙房地产开发有限公司（以下简称“国龙公司”）国有土地使用权登记一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1406号行政裁定，于2017年2月7日向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1995年9月6日，原中国人民解放军广州军区空军后勤部司令部管理科（甲方）与国龙公司（乙方）签订《合作建房合同书》，约定合作开发建设位于广州市小北路243号的地块，甲方提供在用土地约3000平方米建一栋27层综合楼（含地下室两层），建筑面积不少于40000平方米，（具体建筑面积按广州市城市规划局审批为准），建设资金全部由乙方负责。建成后按实际建筑面积分成各自使用，甲方占42%，乙方占58%，乙方分得的房屋使用50年期满后，该片土地的使用权连同地上建筑物、附属物全部无偿收归甲方。等等。1995年4月4日，中国人民解放军土地管理局为该项目向原广州市国土局申请办理《军用土地补办出让手续许可证》，该许可证上注明：经（1995）后营字第149号文件批准，广州军区空军后勤部座落在广州市小北路243号，宗地（座落）号空广粤字第××号，面积柒千整平方米土地用于合作建房。请准予补办出让手续，免交土地出让金。特发此证。1997年12月8日，原广州市城市规划局向原中国人民解放军广州军区空军后勤部（以下简称“广空后勤部”）及国龙公司颁发了《建设用地规划许可证》，记载：用地位置为小北路243号院内临环市中路地段，用地单位为广空后勤部和国龙公司。1998年3月28日,广空后勤部作为甲方与乙方国龙公司签订《补充合同》,约定甲方同意乙方出资人民币6000万元，收购原合同中甲方应分得的42%的股权及产权（建筑面积16800平方米），等等。1998年3月28日，广空后勤部出具证明给广州市国土房管局称：空军后勤部与国龙公司在小北路243号院内临环市中路地段合作的商品住宅楼，经双方协商，该部同意将该方原分成全部转让给国龙公司，并由国龙公司一家办理用地结案和销售手续。1998年5月28日，原广州市国土局发出《建设用地批准书》，载明用地单位为国龙公司，批准用地面积:6512平方米?1998年6月8日,原广州市国土局与广空后勤部和国龙公司签订了《国有土地使用权出让合同》,原广州市国土局作为出让方，将涉案国有土地6512平方米出让给广空后勤部和国龙公司作为建设用地使用，其位置与四至范围如《建设用地批准书》附图所示?1998年7月29日，广州市人民政府向国龙公司颁发了穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用证》，该证上载明土地坐落于小北路243号院内临环市中路地段，土地使用者国龙公司，使用的土地面积为6244.729平方米。原告不服广州市人民政府向国龙公司颁发的穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用证》，诉至原审法院。
原审法院另查明：广空后勤部曾于2006年7月26日向原广州市国土资源和房屋管理局发出《关于要求暂停国龙大厦中军队房产转移登记的函》，称原广州市国土资源和房屋管理局于2003年1月20日向国龙公司核发《房地产权属证明书》的行为属登记错误，应予变更。2008年6月27日，原广州市房管局出具穗国房函[2008]992号《关于国龙大厦更正登记问题的复函》中告知广空后勤部：“1998年5月，我局核发了上述地块的《建设用地批准书》，用地单位为国龙公司；1998年7月，我局核发了上述涉案地块的《国有土地使用证》，权属人为国龙公司；2003年1月，我局核发了上述地块房屋的《广州市房地产权属证明书》，权属人为国龙公司，并建议原告所反映的问题均是原告与国龙公司产生了合建纠纷而导致的，建议原告寻求司法途径解决。”又查明，2015年12月30日，因肖燕萍申请，广州市中级人民法院受理国龙公司破产清算一案，并指定广东君信律师事务所担任管理人，负责人为倪烨中。因部队编制体制调整，广空后勤部改称中国人民解放军南部战区空军后勤部。再查明，原告向原审法院提起(2016)粤7101行初886893号行政诉讼，请求撤销涉案地块上部分房屋的登记，已被原审法院以超过起诉期限为由驳回起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”。本案中，首先根据原广州市房管局于2008年6月27日出具的《关于国龙大厦更正登记问题的复函》，该局已告知广空后勤部向国龙公司颁发了涉案《国有土地使用权证》的事实；其次，根据（2013）粤高法民一终字第117号民事判决，广州市中级人民法院（2006）穗中法民五初字第22号民事判决已查明国龙公司领取了穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用权证》的事实；再次，广空后勤部曾于1998年3月28日出具证明给原广州市国土房管局称将其原有分成部分全部转让给国龙公司，并由国龙公司一家办理用地结案和销售手续，原广州市国土局于1998年5月28日发出《建设用地批准书》载明用地单位为国龙公司，广空后勤部于1998年6月8日签订的《国有土地使用权出让合同》上注明了该《建设用地批准书》。原告以(2016)粤7101行初886893号行政诉讼中得知涉案《国有土地使用权证》，迟至2016年5月20日向原审法院提起行政诉讼，没有事实和法律依据，依据上述规定原告起诉已超过法定的起诉期限，应当驳回原告起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告的起诉。
上诉人中国人民解放军南部战区空军后勤部不服原审裁定，向本院提起上诉称：（一）上诉人于1998年3月28日出具的证明只涉及《合作建房合同书》约定的3000平方米用地，不能以此推定上诉人应当明知被上诉人会将6512平方米土地全部登记在国龙公司一家名下。1.上诉人与国龙公司的《合作建房合同书》约定军方仅提供3000平方米土地用于合建，上诉人于1998年3月28日出具的证明转让的也是合作建房合同范围内的分成，并不涉及超出3000平方米合作建房以外的土地。2.上诉人分别于1998年6月8日及2002年12月16日与国龙公司一起共同作为6512平方米土地的受让人与国土部门签署国有土地出让合同,后双方又共同作为建设单位领取了《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》。上诉人已经用之后的实际行动表明自己是共有人身份，不能以1998年3月28日的证明推断上诉人同意或明知将6512平方米的土地登记到国龙公司一家名下。（二）上诉人与被上诉人于1998年6月8日签订的《国有土地使用权出让合同》中虽有“其位置与四至范围如该《建设用地批准书》附图所示”字样，但并未注明是本案涉案《建设用地批准书》，也没有附图作为合同附件，不能证明上诉人签订《国有土地使用权出让合同》时就已明知涉案《建设用地批准书》的登记内容。1.被上诉人提交的档案复印证据显示：涉案《建设用地批准书》的批准日期为1998年5月28日，但备注第十一项记载“本建设用地批准书的出让合同号码（1998）233号”，并加盖“已办有偿使用手续”的备注章。实际上，（1998）233号出让合同于1998年6月8日才签订生效，所谓国龙公司缴费的“有偿手续”是1998年6月5日才办理，均发生在用地批准日期之后。被上诉人在原审庭审过程中解释是先出《建设用地批准书》再签订土地出让合同，为了资料的统一性再补打合同号。按此解释，涉案《建设用地批准书》要么是在签订土地出让合同并缴费之后才统一制作并生效的，要么就是被上诉人违反法定程序作出的非法文件。2.实际上，国龙大厦建成后登记的土地使用面积为2915.23平米，并没有超出原《合作建房合同书》的约定范围。在国龙大厦报建过程中，上诉人之所以两次作为共同受让人签订土地出让合同，共同申办建设工程规划报建和验收手续，是因为确信6512平方米土地是两家共有。《合建建房合同书》约定上诉人提供3000平方米土地合建国龙大厦，也只向国龙公司收取了3000平方米的土地使用费对价。上诉人不可能预料到与国龙公司共同签订的土地出让合同会与之后核准的《建设用地批准书》及《国有土地使用证》登记的使用权主体不符。(三)原广州市房管局于2008年6月27日出具的《关于国龙大厦更正登记问题的复函》指引上诉人循司法途径解决与国龙公司的合建纠纷，故上诉人有关合建纠纷的民事诉讼期间应计算在行政诉讼起诉期限内。2006年初，国龙公司因合同诈骗罪案发，上诉人才得知全部房屋产权均登记在国龙公司一家名下，立即向被上诉人申请撤销涉案房屋的产权登记并限制交易，被上诉人答复“属民事纠纷，应循法律途径办理”，即先明确“1998年3月28日《补充协议》及证明是否有效”的问题，上诉人遂于2006年3月提起民事诉讼。被上诉人在2008年6月27日的涉案复函中再次要求上诉人先行解决与国龙公司之间的民事诉讼。根据《最高人民法院关于审理房屋登记若干问题的规定》第八条规定，被上诉人是基于上诉人与国龙公司签署的《合作建房合同书》、上诉人将全部股权转让给国龙公司的《补充协议》及证明才将全部土地及房产核准登记到国龙公司名下，故有关确认《补充协议》无效的民事诉讼期间应当计入行政起诉期限内。上诉人与国龙公司之间的民事诉讼到2014年8月才得到生效判决，上诉人于2016年5月提起本案行政诉讼，没有超过法定起诉期限。（四）法院如纵容被上诉人引导上诉人先行民事诉讼后再以超过行政起诉时限为由拒不对重大错误登记行为进行纠正，将直接导致军用国有土地的流失。综上所述，上诉人从未放弃主张对涉案土地及房屋享有的共有权利，并多次要求被上诉人纠正错误登记，至2016年才提起本案行政诉讼是受被上诉人指引并具备正当理由，没有超过法定起诉期限。为此，请求二审法院：1.撤销原审裁定；2.改判确认被上诉人核发的穗国府用（1998）字第特111号《国有土地使用证》将土地使用权登记在国龙公司一家名下的行政行为违法；3.判令被上诉人对涉案地块土地使用权重新作出登记。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：（一）涉案地块原权利人是广空后勤部，上诉人未能证实其与广空后勤部同属一人或存在权利承接关系，故上诉人不具备诉讼资格。（二）本案被诉的穗国府用（1998）字第特111号《国有土地使用证》的颁发单位为广州市人民政府，原审法院应当以广州市人民政府为被告。（三）上诉人起诉超过诉讼时效，原审法院驳回其起诉，事实清楚，适用法律正确。1.广空后勤部于1998年3月28日出具证明的目的在于由国龙公司单独办理《建设用地批准书》、《国有土地使用证》及预售等手续。1998年6月8日的《国有土地使用权出让合同》约定出让地块的位置和四至范围如《建设用地批准书》附图所示，穗国土建用字[1998]第228号《建设用地批准书》载明用地单位为国龙公司，故原广州市国土房管局于1998年7月29日向国龙公司核发了被诉《国有土地使用证》。此后，广空后勤部于同年8月6日再次向广州市国土房管局出具证明称，1998年3月20日签订的补充合同第一条是指全部股权、产权、使用权转让给国龙公司。从上述情况可见，广空后勤部对涉案地块的权属办理情况是清楚的，且没有异议。2.广空后勤部于2006年7月26日向广州市国土房管局发出《关于要求暂停国龙大厦中军队房产转移登记的函》，该函内容充分反映广空后勤部当时已知悉国龙大厦项目的权属已全部登记在国龙公司名下。3.根据广东省高级人民法院（2013）粤高法民一终字第117号《民事判决书》查明事实可知，广空后勤部在（2006）穗中法民五初字第22号民事判决时已知悉国龙公司领取了被诉《国有土地使用证》。4.2008年6月27日，广州市国土房管局向广空后勤部出具《关于国龙大厦更正登记问题的复函》，告知小北路243号院内临环市中路地段已于1998年7月由国龙公司领取了被诉《国有土地使用证》。综上，上诉人称其不清楚涉案地块已由国龙公司办理《国有土地使用证》的理由不足，原审法院驳回其起诉正确，请求二审法院予以维持。（四）上诉人在二审提出的第2、3项上诉请求不符合诉讼程序规定，二审程序不应对实体问题进行审理。
原审第三人国龙公司述称：（一）原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。（二）上诉人超过起诉期限，依法应驳回起诉。上诉人于1998年3月28日向广州国土局出具证明，同意由国龙公司一家办理用地结案及销售手续。1998年7月29日，广州市人民政府颁发被诉《国有土地使用证》，土地使用者为国龙公司。（2013）粤高法民一终字第117号《民事判决书》查明国龙公司领取了被诉《国有土地使用证》。2008年6月27日，广州市国土局出具《关于国龙大厦更正登记问题的复函》，明确告知被诉《国有土地使用证》的权属人为国龙公司。上述事实证明，被诉《国有土地使用证》的颁发行为是上诉人积极主动促成的结果，上诉人在（2006）穗中法民五初字第22号民事案件审理过程中就应知道被诉《国有土地使用证》颁发的事实。上诉人至迟于2008年6月27日之前就已经知道被诉《国有土地使用证》颁发给国龙公司的事实。上诉人怠于行使权利，已经超过法定起诉期限，请求法院依法裁定驳回起诉。（三）人民法院审查行政案件应对行政行为是否合法进行审查，请求法院依法对被诉《国有土地使用证》的合法性进行审查。
经审理查明，原审法院查明事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院另查明：1997年12月8日，原广州市城市规划局发出穗规地证字[1997]第223号《建设用地规划许可证》，载明用地单位为广空后勤部和国龙公司，用地位置为小北路243号院内临环市中路地段，用地面积为6512平方米。1998年5月28日，原广州市国土局发出穗国土建用字[1998]第228号《建设用地批准书》，载明用地单位为国龙公司，用地地点为越秀区小北路243号院内临环市中路地段，批准用地面积为6512平方米?原广州市国土资源和房屋管理局于2008年6月27日作出穗国房函[2008]992号《关于国龙大厦更正登记问题的复函》，告知广空后勤部：1997年12月，广空后勤部和国龙公司取得了《建设用地规划许可证》（穗规地证字[1997]第223号），用地位置小北路243号院内临环市中路地段。1998年6月，该局就上述地块与广空后勤部、国龙公司签订了《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[98]233号）。1998年5月，该局核发了上述地块的《建设用地批准书》（穗国土建用字[1998]第2208号），用地单位为国龙公司。1998年7月，该局核发了上述地块的《国有土地使用证》，权属人为国龙公司。等等。又查明，广空后勤部因与国龙公司合建合同纠纷,于2006年向广州市中级人民法院提起民事诉讼,该院于2013年6月21日作出（2006）穗中法民五初字第22号民事判决查明，国龙公司领取了穗国府用（1998）字第特111号《国有土地使用证》，证载土地使用者为国龙公司，土地座落于小北路243号院内临环市中路地段，土地使用面积为6244.729平方米。上诉人不服上述《国有土地使用证》，于2016年5月20日向原审法院提起诉讼。
本院认为,上诉人对核发被诉《国有土地使用证》的行政行为提起诉讼，是否超过法定起诉期限是本案争议焦点。根据本案证据显示：原广州市国土资源和房屋管理局于2008年6月27日向广空后勤部出具《关于国龙大厦更正登记问题的复函》，告知该局于1998年7月核发的《国有土地使用证》的权属人为国龙公司，且该《国有土地使用证》涉及的地块与穗规地证字[1997]第223号《建设用地规划许可证》以及穗国地出合[98]233号《国有土地使用权出让合同》涉及的地块均为同一地块。广空后勤部于2006年对国龙公司提起的民事诉讼中,广州市中级人民法院于2013年6月21日作出民事判决对被诉《国有土地使用证》的权属人、土地面积、土地位置等内容均有查明。上述事实证实，上诉人在2008年获取的《关于国龙大厦更正登记问题的复函》或在2006年对国龙公司提起的民事诉讼中，对被诉《国有土地使用证》的主要内容均应当知悉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人最迟于2008年已知悉被诉《国有土地使用证》的主要内容，但其于2016年才向原审法院提起行政诉讼，已超过上述法定起诉期限，且无正当理由，原审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。
关于上诉人提出原广州市国土资源和房屋管理局作出涉案复函指引其循司法途径解决与国龙公司的民事纠纷，且依据《最高人民法院关于审理房屋登记若干问题的规定》第八条的规定，其与国龙公司有关合建纠纷的民事诉讼期间不应计算在行政诉讼起诉期限内，故其提起行政诉讼未超过法定起诉期限的上诉理由。本院认为，原广州市国土资源和房屋管理局于2008年作出的涉案复函建议上诉人循司法途径解决与国龙公司之间的合建纠纷，上诉人选择先行民事诉讼救济系其对自身诉讼权利的处分，但其与国龙公司之间的民事争议处理并不必然构成其对被诉《国有土地使用证》另行主张权利的法律阻碍。况且，上诉人在本案是对国有土地使用权登记行为提起诉讼，并非针对房屋登记行为，本案不存在《最高人民法院关于审理房屋登记若干问题的规定》第八条规定应扣除起诉期限的情形。因此，上诉人主张其起诉未超过法定起诉期限的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
综上所述，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，于法有据，本院予以维持。上诉人的上诉意见理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈作斌
代理审判员 金 霞
代理审判员 石晓利
二〇一七年三月十六日
书 记 员 吴 艳