山东省胶州市人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)鲁0281行初163号
原告胶州市华国风味乳鸽店，住所地山东省青岛市胶州市温州路***号。
经营者陶平，经理。
委托代理人孙文秀，山东天航（胶州）律师事务所律师。
委托代理人宋培奇，山东天航（胶州）律师事务所律师。
被告胶州市城乡建设局，住所地山东省青岛市胶州市北京路61号。
法定代表人宋振华，局长。
委托代理人张迪，胶州华盛法律服务所法律工作者。
委托代理人吴耀成，胶��市城乡建设局工作人员。
被告胶州市公安局，住所地山东省青岛市胶州市厦门路1号。
法定代表人李世明，局长。
委托代理人王烈，胶州市公安局法制大队民警。
原告胶州市华国风味乳鸽店诉被告胶州市城乡建设局、胶州市公安局其他行政纠纷一案，于2017年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2017年8月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人宋培奇、孙文秀，被告胶州市公安局的委托代理人王烈、被告胶州市城乡建设局的委托代理人张迪、吴耀成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案争议是2017年2月份开始二被告公示对温州路进行封路施工，原告认为二被告没有事前进行公示，没有征询原告意见，程序违法，原告认为被告封闭施工影��其经营活动，要求被告赔偿其经济损失9.6455万元。
原告诉称，原告为胶州市温州路两侧商户，2017年2月份开始，被告对温州路进行封闭施工，但事前并未公示相关内容，也没有通知原告、征询原告意见，此系程序违法；另外据原告后来得知，其公示的施工完工期限截止到2017年5月18日，但截至起诉之日，被告仍未完工，此系实体违法。因此原告作为利害关系人，认为被告对该项目的整个过程作出的相关文件，不详尽不合理，违反了有关法律规定，被告封闭施工也严重影响了原告的经营活动，给原告造成了较大的经济损失。故为维护原告的合法权益，特向贵院提起诉讼，请求确认被告对胶州市温州路进行封闭施工的行为违法并赔偿因行政行为违法给原告造成的经济损失9.6455万元，由被告承担诉讼费用。
原告提交证据如下:
证据一、营业执��、身份证复印件各一份。证明原告与本案存在利害关系，系适格的诉讼主体。
证据二、青岛城乡规划条例（第28条、29条、30条）青岛市市政工程设施管理办法（第5条）、《山东省建筑工程施工许可管理办法》第2、3、4、5条。证明涉案道路施工需要办理规划许可证，被告胶州市城乡建设局提交的证据只有发改立项的文件，显然未办理规划等相关行政审批程序，故被告胶州市城乡建设局对该道路在未办理相关行政审批程序的前提下进行了建设，明显违法。
证据三、中华人民共和国道路交通安全法（第5条、32条）。证明1、县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿��道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。2、被告胶州市公安局、被告胶州市城乡建设局对道路建设等具有管理与监督职责，是本案适格的被告。
证据四、中华人民共和国道路交通安全法（32条）青岛市市政工程设施管理办法（第22条）。证明1、公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。新建、扩建、改建、翻修道路，市政工程行政管理部门应在开工前三个月发布公告。2、被告未按照法律规定在涉案道路开工建设前进行公告，未给予原告充分的准备时间，导致原告遭受经济损失。此系实体违法。
证据五、中华人民共和国行政赔偿法（第4条）、租赁合同、劳动合同、装修合同、工资发放证明、水电费各一份。证明行政机关行使职权侵害财产权的，受害人有权获得赔偿。因被告的行政违法行为给原告造成9.6455万元的损失。
被告胶州市公安局辩称，一、胶州市温州路封闭施工的决定不是被告胶州市公安局作出并执行的，不是被告的职责范围。二、被告胶州市公安局只是在有关政府部门决定对温州路封闭施工时，负责根据道路和交通具体情况采取限制交通等保障道路畅通的相关措施。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告胶州市公安局在法定期限内向本院提交证据如下：
证据一、被告胶州市城乡建设局给公安局发函的金宏网截图一份；
证据二、被告胶州市城乡建设局关于协助对温州路段实施交通封闭的函一份；
以上两份证据共同证明胶州市温州路封闭是由被告胶州市城乡建设局作出的决定，被告胶州市公安局只是负责根据道路和交通具体情况采取限制交通等保障道路畅通的相关措施。
法律依据：《中华人民共和国道路交通安全法》第39条。
被告胶州市城乡建设局辩称，一、原告行政诉讼主体不适格。本案是源于被告对温州路进行封闭施工而产生的，该工程是胶州市发改立项工程，是造福于社会的公益项目。对涉案道路进行封闭施工，是针对不特定的人和不特定的对象而作出的，并非针对原告自身的行政行为。对该道路封闭后，任何需要经过此路段的人和车辆都必须绕行，服从于社会公益项目，而原告作为该路段两侧的商户，系道路整修后最大的受益者之一，故原告提起行政诉讼的主体不��格。二、被告对胶州市温州路进行封闭施工的行为符合法律法规规定的条件和程序。2016年10月20日，胶州市发展和改革局下发胶发改审[2016]106号文件，批准了胶州市工程处对北京路、香港路、杭州路、温州路等48条道路路面、排水及景观进行整治的建议，涉案路段施工工程于2017年1月由青岛胶州湾建设集团有限公司通过招投标方式取得，并由青岛市市政设计院对该道路进行了规划设计，由于该工程时间紧、任务重，为保障涉案路段道路工程建设进度和施工安全，胶州市城乡建设局于2017年2月17日依据《中华人民共和国道路交通安全法》第32条之规定向胶州市公安局发函申请胶州市公安局协助对该区域进行交通封闭，禁止车辆和行人通行，在取得公安交通部门的同意后并联合胶州市公安局在金胶州报纸、公众号“我爱金胶州”“胶州人在线”“胶州城建公众号”及道路两旁进行了公告。因此，被告对温州路进行封闭施工的行为符合法律规定，程序并不违法。温州路（扬州支路――兰州路）于2月24日开始进行封闭施工，原计划定在5月15日完工，但在施工过程中，因设计变更，工程量加大等原因，导致工期延长，实际于6月16日沥青铺设完毕，6月17日通车，而并非像原告诉状中所述截至起诉之日仍未完工，故此，被告胶州市城乡建设局也并不存在实体违法的情形。三、关于原告主张的经济赔偿，应当建立在被告的行政行为违法并给原告造成损失的前提下，已如前述，本案中被告并未存在行政违法行为，也没有侵犯原告的合法权益，因此不存在赔偿的问题。综上，请求依法驳回原告对被告的诉讼请求。
被告胶州市城乡建设局在法定期限内向本院提交证据如下：
证据一、胶发改审（2016）106号文件一份，证明涉案路段整��工程为胶州市发展和改革局批准立项的工程。
证据二、被告胶州市城乡建设局给市公安局关于协助对温州路（扬州之路-兰州路）段实施交通封锁的函，证明建设局已依法向道路管理部门申请协助施工期间进行交通封锁。
证据三、报纸公告一份、微信公众号及道路两旁公示照片三张，证明道路施工前已在金胶州报纸、公众号“我爱金胶州”“胶州城建公众号”及道路两旁进行了公告。
证据四、中标通知书、建设工程施工合同各一份，证明涉案路段工程由青岛胶州湾建设集团有限公司中标，并与胶州市市工程处于2017年1月20日签署建设工程施工合同。
法律依据：《中华人民共和国道路交通安全法》第32条；《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第35条第2款。
经庭审质证，原告对被告胶州市城乡建设局提交的证据���证称，对证据一的真实性和证明事项均无异议。对证据二的真实性无异议，对证明事项有异议，该份证据显示被告胶州市城乡建设局于2017年2月17日发函给公安局，商请对涉案道路自2017年2月24日24时至5月15日24时进行封闭施工，而根据法律规定，新建、扩建、改建、翻修道路，市政工程行政管理部门应在开工前三个月发布公告，这恰恰证明被告未按照法律规定发布公告，即对涉案道路进行施工，此系程序违法，该份证据同时也证明涉案道路应于2017年5月15日施工完毕，而至今涉案道路仍未施工完毕，并未办理竣工验收等相关程序，此系实体违法。对证据三的真实性无异议，对证明事项有异议，根据法律规定，新建、扩建、改建、翻修道路，市政工程行政管理部门应在开工前三个月发布公告，而该份证据显示被告在道路封闭施工的前一日才发布公告，显然违反了法律规���，该份证据同时也证明涉案道路应于2017年5月15日施工完毕，而至今涉案道路仍未施工完毕，并未办理竣工验收等相关程序，此系实体违法。对证据四的真实性无异议，但是原告认为该证据与本案无关。
被告胶州市公安局对被告胶州市城乡建设局提交的证据无异议。
被告胶州市城乡建设局对原告的质证意见解释称，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第32条之规定，向涉案道路管理部门公安机关发函申请对涉案道路进行交通管制，符合法律规定，根据《道路交通安全法实施条例》第35条第2款，需要封闭道路中断交通的，除紧急情况外，应当提前5日向社会公告，而涉案工程时间紧，任务重，为保障涉案工程建设进度及施工安全，被告在施工前进行公示，符合法律规定的紧急情况，并不存在原告方所说的违法行为。
原告对被告胶州市���乡建设局的解释提出意见称，一、被告胶州市城乡建设局依据的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第35条第2款，规范的是施工单位，该条款明确说明道路施工需要车辆绕行的施工单位应当在绕行处设置标志，不能绕行的应当修建临时通道，保证车辆和行人临时通行，需要封闭道路中断交通的，除紧急情况外，应当提前5日向社会公告。二、被告胶州市城乡建设局所称的时间紧、任务重并不适用本法条的紧急情况，因为根据被告胶州市城乡建设局提交的证据1，该项目已于2016年10月20日取得发改立项批文，故被告胶州市城乡建设局完全有充分的时间提前发布社会公告，给予原告充分的准备时间。
原告对被告胶州市公安局提交的证据质证称，对真实性无异议，对证明事项有异议，公安机关作为道路交通安全主管部门，理应对修建道路等施工行为审查��否影响交通安全，而非是在有关部门作出有关道路相关决定后无条件的执行。根据相关法律规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作，因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。施工作业完毕，应当迅速清除道路上的障碍物，消除安全隐患，经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。根据上述法律规定，公安机关对道路负有监督管理的职责。
被告胶州市城乡建设局对被告胶州市公安局提交的证据无异议。
被告胶州市公安局对原告的质证意见解释称，被告胶州市公安局不是无条件执行被告胶州市城乡建设局的意见，被告胶州市公安局会根据实际情况开展一系列工作，比如实地查看、集体讨论研究、报市局主管领导的同意批准，原告称被告胶州市公安局无条件执行的说法是没有根据和极不负责的。另外，被告胶州市城乡建设局是道路交通的主管部门，被告胶州市城乡建设局可根据道路和交通流量的实际情况采取一些限制交通的措施。本案中，温州路系道路封闭施工，故被告采取了禁止车辆和行人通行的措施。
被告胶州市城乡建设局对原告提交的证据质证称，对证据一的真实性没有异议，对其证明事项有异议，该证据只能证明原告的身份而不能证明原告与本案有利害关系，是适格的主体。对证据二的真实性无异议，但《山东省建筑工程施工许可管理办法》第6条明确规定了建设单位申请、领取施工许可证需要具备的条件，而涉案路段并不具备该条所规定的土地使用权证���文件，因此无法办理施工许可证。本案涉案路段属于发改委立项工程，经胶州市人民政府同意，所以并不存在原告所说的未办理相关手续进行建设的情形。对证据三真实性无异议，该份证据恰恰证明被告依据此法条向公安交通部门发函，征求公安部门同意，对涉案路段进行交通管制。对证据四真实性无异议，对证明事项有异议，《青岛市市政工程设施管理办法》第2条明确规定本办法适用于市南区、市北区、四方区、李沧区而不适用于涉案路段所在的胶州市。涉案路段道路进行翻建，属于社会公益事业，是经过胶州市发改委立项，政府同意后进行建设，在被告对该路段进行施工前，该路段地下管网因常年失修，很快即将塌陷，该地区马上要面临雨季，在这些比较紧急的情况下，被告胶州市城乡建设局经过公安部门同意后，向社会进行公示，符合法律规定，并不存在���体违法行为。对证据五有异议，原告方所提交的租赁合同之后所附的收款收据并非税务部门出具的合法发票，且原告方提交的工资表，工资金额多数在3500元以上，原告方也并未提交税务部门出具的个税证明予以佐证，且原告提交的工资表工人签名明显不一致，不排除伪造之嫌，被告不予认可。其提供的电费发票，也看不出与本案有任何关系。对于原告所提交的证据五，因被告胶州市城乡建设局在本案道路封闭施工过程中并无任何违法行为，故此对其要求的赔偿金额不予认可。
被告胶州市公安局对原告提交的证据质证称，对证据三的证明事项有异议，公安部门只是负责道路交通安全，对道路建设没有相应的职责；对其他证据的质证意见同被告胶州市城乡建设局。
经审理查明，2016年10月20日，胶州市发展和改革局下发胶发改审[2016]106号文件，其中���准了对涉案路段进行整治的建议书；2017年1月6日青岛胶州湾建设集团有限公司通过招投标方式取得涉案路段施工；2017年2月17日被告胶州市城乡建设局依据《中华人民共和国道路交通安全法》第32条，向被告胶州市公安局发函申请协助对该区域进行交通封闭，禁止车辆和行人通行；2017年2月23日二被告共同在金胶州报纸及道路两旁进行了公告，内容为缓解温州路（兰州路-
扬州支路）交通拥堵状况和提高道路通行能力，2017年2月24日0时至5月15日24时对温州路（兰州路-扬州支路）段实行封闭施工，禁止车辆和行人通行。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:（一）……；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”。本案中，二被告共同发布公告，将对温州路（兰州路-
扬州支路）段实行封闭施工，禁止车辆和行人通行。该公告针对的对象是所有通行温州路（兰州路-
扬州支路）段的车辆行人，不针对特定的人，公告作出时，无法列出一个受该公告约束的人员名单，系针对不特定的人作出的，属于具有普遍约束力的抽象行政行为，该行政行为不具有可诉性，故本案不属于行政诉讼的受案范围，因此原告请求确认被告对涉案路段进行封闭施工的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。原告请求被告因行政违法行为给原告造成经济损失应予赔偿的诉讼请求，证据不足，于法无据，本院亦不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定如下：
驳回原告胶州市华国风味乳鸽店的起诉。
如不服��裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 詹敬东
审 判 员 管德志
人民陪审员 李尧发
二〇一七年十二月五日
书 记 员 赵 迪
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉；
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
……
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。