广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)粤01民终13657号
上诉人（原审原告）：广州市增城区增塘水库管理所（原增城市增塘水库管理所）。住所地：广东省广州市增城区石滩镇沙陇村增塘水库管理所。
法定代表人：张建警，职务：所长
委托诉讼代理人：吴娟，北京大成（广州）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈莎莎，北京大成（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梁桂龙，男，1963年9月30日出生，汉族，住广东省东莞市东城区。
委托诉讼代理人：吴尚勇，广东君华律师事务所律师。
上诉人广州市增城区增塘水库管理所因与被上诉人梁桂龙渔业承包合同纠纷一案，不服广东省广州市增城区人民法院（2015）穗增法民二初字第832号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月13日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人广州市增城区增塘水库管理所向本院上诉请求：1、撤销广东省广州市增城区人民法院（2015）穗增法民二初字第832号民事判决；2、依法判令解除广州市增城区增塘水库管理所与梁桂龙于2010年5月6日签订的《增城水库承包合同》，并自合同解除之日起交还水库；3、依法判令本案一审、二审的诉讼费由梁桂龙承担。事实和理由：一、一审判决认定增城市增塘水库管理所无权解除合同错误。1、《中华人民共和国渔业法》第十一条、《中华人民共和国渔业法实施细则》第十条第一款、《水域滩涂养殖发证登记办法》第三条、《中华人民共和国水污染防治法(2008修订)》第五十条均规定在水面上从事水产养殖需要申领养殖证，且要接受相关行政主管部门监督管理，并不是规定只有从事网箱养殖才需要申领养殖证，因此即使梁桂龙等未实施网箱养殖，其在增塘水库(山塘)养鱼行为仍然应当按照法律法规的规定申领养殖证。但事实上，梁桂龙并未向渔业主管部门申领养殖证。根据增城市增塘水库管理所与梁桂龙签署的《增塘水库承包合同》(以下简称“《承包合同》”)第七条第(四)项、第八条的约定，梁桂龙出现了未申领养殖证等违反《渔业法》、《渔业法实施细则》等法律法规的行为，违反合同约定，增城市增塘水库管理所有权根据《承包合同》第八条的规定单方解除合同。2、《增城市水库水资源保护管理办法》实施后，增塘水库(山塘)成为不允许从事渔业养殖的水域，渔业主管部门不再就该水库发放养殖证，梁桂龙等不得在该水域进行渔业养殖，合同目的无法实现，增城市增塘水库管理所依照《合同法》第九十四条有权解除合同。二、一审判决对承包合同关系当事人主体事实查明不清，遗漏应当参加诉讼的当事人。一审法院认定本案是渔业承包合同，不是租赁合同，但是一审法院却未查明及认定在同时存在《承包合同》、《转让协议书》、《转包水库协议书》的情况下，与增城市增塘水库管理所发生承包关系的实际承包人。上述事实只有追加梁树志、马立生作为被告或第三人才可以查明清楚。三、梁桂龙与梁树志、梁树志与马立生之间签署的《转让协议书》、《转包水库协议书》属于将《增塘水库承包合同》项下承包人权利义务的概括转让，依法应当经我方同意。1、本案项下的渔业承包不同于家庭承包责任制下的农村承包经营权，不能依据《中华人民共和国农村土地承包法》当然获得转让、转包等流转权，且即使是农村土地承包经营权的转让应当经发包人同意。2、本案梁桂龙与梁树志、梁树志与马立生之间签署的《转让协议书》、《转包水库协议书》属于将《增塘水库承包合同》项下承包人权利义务的概括转让，应当经我方同意，梁桂龙无权转让而对外实施了转让行为，违背了《增塘水库承包合同》一方当事人选择合同相对人的真实意思表示，应属于严重违约行为，亦符合《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，我方有权依法依约解除《增塘水库承包合同》。综合所述，梁桂龙未依法及时领取养殖证，且因此导致合同目的无法实现，其未经我方同意，将《增塘水库承包合同》项下其应当履行的权利义务概括转让给第三人，违反了约定及法律规定，我方依法依约有权解除《增塘水库承包合同》。
被上诉人梁桂龙答辩称,1、本案是不需要办理养殖证的，按照《渔业法》的第十一条的规定，本案水库不是国家规划确定用于养殖的，水库本身用于防洪排涝农业灌溉等的目的。2、双方没有约定梁桂龙要办理养殖证，所以梁桂龙没有构成违约。3、双方在案涉承包合同中没有约定梁桂龙取得经营权后不得转让，也没有约定对外转让必须经过增城市增塘水库管理所的同意，所以梁桂龙转让经营权的行为没有违反合同的约定及强制性规定，不属于违约。4、在2013年7月、8月的时候增城市水利局通知梁树志等人开会，内容是对增塘水库进行改造，把水库交回，梁桂龙要求补偿，水利局不同意补偿。5、梁桂龙没有违反《增城市水库水资源保护管理办法》，梁桂龙进行的养殖是天然养殖，没有污染水体。综上，增城市增塘水库管理所的上诉没有理由，请求二审法院予以驳回。
增城市增塘水库管理所向一审法院起诉请求：1.解除增城市增塘水库管理所、梁桂龙于2010年5月6日签订的《增塘水库承包合同》；2.梁桂龙承担本案的诉讼费用。
一审法院经审理查明：水库管理处属于财政核拨的事业单位。2013年3月5日，增城市机构编制委员会下发《印发增城市水务局所属事业单位分类改革方案的通知》【增编（2013）8号】，将增城市增塘水库管理处变更单位名称为增城市增塘水库管理所。
2010年5月6日，增城市增塘水库管理处（甲方）与梁桂龙（乙方）签订一份《增塘水库承包合同》，约定：由甲方将增塘水库库区及库湾（土名）鱼塘发包给乙方作养鱼经营活动；承包范围为增城水库的水面范围以及水库库湾28亩鱼塘；养鱼经营由乙方按有关约定自行管理；承包金额每年158000元；承包期限从2010年8月1日至2020年7月31日止；双方还就承包期限内的权利义务、违约责任等事宜进行了约定。2010年6月30日，梁桂龙与梁树志签订一份《转让协议书》（复印件），约定由梁桂龙将所承包的增塘水库库区及库湾鱼塘从2010年8月1日起转让给梁树志承包经营。2010年8月1日，梁树志与马立生签订一份《转包水库协议书》（复印件），约定由梁树志将所承包的增塘水库库区及库湾鱼塘从2010年10月1日起转让给马立生承包经营。
庭审中，梁桂龙不确认2010年6月30日的《转让协议书》中“梁桂龙”签名的真实性，并陈述其与梁树志签订的协议书并非增城市增塘水库管理所提交的案涉协议，但在一审法院指定的期限内梁桂龙没有提交其主张实际签订的协议书。增城市增塘水库管理所陈述2010年6月30日的《转让协议书》和2010年8月1日的《转包水库协议书》均系由马立生向其提供的，其在这时才得知案涉水库已经两次转包，且转包后承包款仍以梁桂龙的名义交纳。梁桂龙则确认在签订2010年6月30日的《转让协议书》后，其没有将转包事实告知给增城市增塘水库管理所，并主张案涉合同为承包合同，可以对外转包，不需得到增城市增塘水库管理所的同意。而增城市增塘水库管理所则主张案涉合同性质不是承包合同关系，而是租赁合同关系，梁桂龙未取得其同意对外转租，属于违约行为，其有权解除涉案合同。
梁桂龙述称2013年7月、8月，增城市水利局和梁桂龙、梁树志等人开会，会议内容为将对增塘水库进行水利枢纽进行改造，但不商谈补偿事宜，开完会后，案涉水库已交回增城市增塘水库管理所使用。增城市增塘水库管理所则陈述涉案水库现由马立生进行使用，其没有收回管理权，梁桂龙、梁树志也没有提出过补偿申请，只是马立生曾向增城市政府进行信访并要求进行补偿。
案件审理过程中，一审法院依法就案涉事实分别到广州市增城区水务局、广州市增城区农业局(海洋渔业科)进行调查，制作了两份询问笔录。经查，广州市增城区水务局向一审法院反映的情况主要有：1、增塘水库从2008年11月在广州市出台全市水资源综合规划时，至今都划定为广州市应急备用水源；2、增塘水库发包给梁桂龙以及梁桂龙转包给他人之后，不存在违反《增城市水库水资源保护管理办法》第九条所规定的不得从事的活动，相关承包人都采取天然养殖的方式进行渔业养殖；3、由于养殖证是由渔业管理部门核发的，故不清楚相关承包人办理养殖证的情况，目前没有法律法规禁止水库进行天然养鱼。广州市增城区农业局(海洋渔业科)向一审法院反映的情况主要有：1、在2013年9月17日增城市人民政府下发《增城市水库水资源保护管理办法》之前，根据相关法律法规及政策，如增塘水库性质的水域也是允许从事渔业养殖的，只要相关主体征得水库管理方的同意，取得承包权。只要相关主体向渔业主管部门申领养殖证，渔业管理部门也是可以依法审批核发的。但养殖过程中，承包方的具体养殖行为由水库管理方与承包方进行协商约定，渔业管理部门只对养殖活动在法律规定的权限内作执法检查和监督；2、梁桂龙等其他承包人在承包增塘水库期间，没有向渔业主管部门申领养殖证；3、在《增城市水库水资源保护管理办法》实施后，我局至今仍暂停审批水库(山塘)养殖证的申领。庭审中，梁桂龙与增城市增塘水库管理所均确认承包期间承包人没有向行政主管部门申领养殖证，也没有进行过网箱养殖，而只是进行天然养殖。
另查，涉案水库水面下地块座落于石滩镇增圹、东至增圹麻东、南至麻东、西至谢屋、北至谢层，面积为2303766.67平方米，增城市增塘水库管理处系上述地块的国有土地使用权的权利人。增城市人民政府于2013年9月17日下发《增城市水库水资源保护管理办法》，该管理办法第七条规定：“采取有效措施将全市水库纳入市、镇两级统筹管理，管理单位需严格加强管理，不得以任何形式承包、租赁或者委托管理。”
又查，一审法院于2015年4月15日向梁桂龙庭询，梁桂龙确定其本人电话拒收法院专递邮件（邮件中包括起诉状、开庭传票、证据材料等诉讼文书），该邮件于2015年4月5日被邮政部门退回，本案第一次开庭时间为2015年4月23日。
以上事实，有当事人的陈述以及《增塘水库承包合同》、《转让协议书》、《转包水库协议书》、《增城市水库水资源保护管理办法》、增城市水务局所属事业单位分类改革方案、询问笔录等证据为凭。
一审法院认为：根据双方的诉辩意见，本案争议的焦点主要有以下四个：一、如何确定涉案《增塘水库承包合同》的合同性质；二、案涉《增塘水库承包合同》是否应为合法有效；三、梁桂龙向案外人转包增塘水库是否属于违约行为，增城市增塘水库管理所是否有权以此为由解除涉案合同；四、增城市增塘水库管理所是否有权以《增城市水库水资源保护管理办法》属于不可抗力为由解除涉案合同。
关于第一个焦点问题。对于涉案《增塘水库承包合同》的合同性质，增城市增塘水库管理所主张系租赁合同，梁桂龙则认为系承包合同。一审法院认为，增城市增塘水库管理所系增塘水库水面下国有土地使用权的权利人，案涉《增塘水库承包合同》载明由梁桂龙承包增塘水库的水面范围及库湾鱼塘从事渔业养殖经营活动，该合同系双方对水库渔业经营权承包事宜中的权利义务进行约定，根据最高人民法院民事案件案由规定，案涉合同的性质应属于渔业承包合同，本案案由应为渔业承包合同纠纷。增城市增塘水库管理所主张涉案合同性质为租赁合同，与事实和法律不符，一审法院不予采纳。
关于第二个焦点问题。案涉《增塘水库承包合同》系双方当事人的真实意思表示，且经一审法院向增城区水务局、农业局等行政主管部门调查了解，梁桂龙及其他承包人虽然没有申领养殖证，但其仅采用天然养殖方式从事渔业经营活动，目前没有任何证据证明梁桂龙等承包人存在违反渔业法、增城市水库水资源保护管理办法中有关不得从事或禁止的活动，也没有证据证明涉案《增塘水库承包合同》的签订存在危害水资源公共利益的情形，另外，承包人在承包期间是否依法向渔业行政主管部门申请核发养殖证，亦属于行政主管部门应予执法处理的范围，而并不应影响对承包合同效力的认定，故综合以上因素，一审法院认定涉案承包合同应为合法有效。
关于第三个焦点问题。案涉《增塘水库承包合同》中没有约定梁桂龙取得水库的水面及库湾承包经营权后不得再行转让，亦没有约定其对外转让须征得增城市增塘水库管理所的同意，梁桂龙将涉案水库的水面及库湾承包经营权对外转让给梁树志，并未违反合同约定以及法律法规的强制性规定，不属于梁桂龙的违约行为。增城市增塘水库管理所主张由于涉案合同为租赁合同而梁桂龙未经其同意转租他人属于明显违约，故其有权解除涉案合同，理由显然不能成立，一审法院不予支持。
关于第四个焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第一款规定，国有土地可以由单位和个人承包经营从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，发包方与承包方应当订立承包合同，约定双方的权利义务。本案中，增城市增塘水库管理所将其所有的国有土地使用权上的水库水面及库湾承包给梁桂龙从事渔业生产，且双方签订了涉案《增塘水库承包合同》，该承包行为完全符合上述法律规定。合同履行过程中，增城市人民政府下发《增城市水库水资源保护管理办法》，该办法第七条规定“采取有效措施将全市水库纳入市、镇两级统筹管理，管理单位需严格加强管理，不得以任何形式承包、租赁或者委托管理”，但《增城市水库水资源保护管理办法》仅系地方政府规范性文件，不属于法律和行政法规，该办法第七条的规定亦显然属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，《增城市水库水资源保护管理办法》的实施并不构成因不可抗力致使不能实现合同目的的法定情形。增城市增塘水库管理所以此为由主张解除合同，缺乏法律依据，一审法院亦不予支持。
综上，增城市增塘水库管理所诉请解除涉案《增塘水库承包合同》的两项理由均不成立，且本案中没有证据证明梁桂龙还存在增城市增塘水库管理所有权解除合同的其他法定情形，故对于增城市增塘水库管理所的诉讼请求，一审法院予以驳回。另外，梁桂龙提出异议，称本案开庭时间违反法律规定，未给予十五天答辩期的情况，经审查送达情况，本案第一次开庭的时间符合法律的相关规定，对于上述异议一审法院予以驳回。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，作出判决：驳回增城市增塘水库管理所的全部诉讼请求。案件受理费11700元，由增城市增塘水库管理所负担。
二审查明的事实与一审查明的事实一致。
二审另查明，广州市增城区增塘水库管理所提交以下证据：1、2016年9月14日增城区人民法院对增城区农业局（海洋渔业科）科长处的询问笔录，拟证明梁桂龙自承包水库及库湾鱼塘以来，从未依法申请办理渔业养殖证，违法经营构成违约，广州市增城区增塘水库管理所依约有权解除合同。2、责令限期改正通知书（穗增水责改字【2016】07号）；3、送达回证；4、现场照片（2016）；上述证据2、3、4拟证明2016年1月涉案水库内存在堆填淤泥，架设铁网的情况，违反了《增塘水库承包合同》的第七条第六项的约定，梁桂龙构成违约，广州市增城区增塘水库管理所依据该条约定解除合同，没收保证金。5、现场照片（2017），该照片拍摄于2015年5月22日，拟证明目前案涉水库仍然存在违法堆填淤泥，架设铁网的情况。梁桂龙对此均不予认可，认为上述均不是新证据。
本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。综合各方诉辩意见，本案二审争议焦点问题为广州市增城区增塘水库管理所是否有权解除《增城水库承包合同》。
广州市增城区增塘水库管理所上诉认为，梁桂龙等从事水域养殖未申领养殖证的行为，违反了《渔业法》、《渔业法实施细则》的规定，根据《增城水库承包合同》第七条第（四）项、第八条的约定，其有权单方解除合同。对此本院认为，《渔业法》、《渔业法实施细则》虽规定了何种情况下需要核发养殖证，但广州市增城区增塘水库管理所并未提供相应的证据证实梁桂龙所从事的活动，属于上述法律、法规规定的应当需要办理养殖证的情形。故广州市增城区增塘水库管理所提出的该项主张，依据不足，本院不予支持。
广州市增城区增塘水库管理所上诉认为，《增城市水库水资源保护管理办法》实施后，增塘水库成为不允许从事渔业养殖的水域，渔业主管部门不再核发养殖证，梁桂龙在增塘水库养鱼的合同目的不能实现，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，其有权依法解除合同。对此本院认为，从现有证据看，梁桂龙并不存在迟延履行债务或有其他违约行为致使不能实现合同目的的情形，故广州市增城区增塘水库管理所并不满足行使上述法定解除权的前提条件，本院对广州市增城区增塘水库管理所的该项上诉主张不予支持。
广州市增城区增塘水库管理所上诉认为，梁桂龙将《增城水库承包合同》项下的权利义务一并转让给第三方，并未取得其同意，违反了《中华人民共和国合同法》第八十八条的规定，亦表明梁桂龙明确表示不履行主要债务。对此本院认为，梁桂龙即使将《增城水库承包合同》项下的权利义务一并转让给第三方，但该转让行为未取得广州市增城区增塘水库管理所同意，仅是该转让对于广州市增城区增塘水库管理所不产生效力，案涉《增城水库承包合同》的相对方仍为广州市增城区增塘水库管理所与梁桂龙，亦不能就此得出梁桂龙不履行主要债务，故梁桂龙的该行为并非广州市增城区增塘水库管理所单方解除合同的法定及约定的理由，广州市增城区增塘水库管理所的该项上诉主张，依据不足，本院不予支持。
至于广州市增城区增塘水库管理所上诉提出一审遗漏当事人的问题，因本案审理的是《增城水库承包合同》是否解除的问题，梁树志、马立生并非该合同的相对方，故梁树志、马立生并非必须参加诉讼的当事人。广州市增城区增塘水库管理所的该项上诉主张，依据不足，本院不予支持。
至于广州市增城区增塘水库管理所在二审期间提交的证据，均属于逾期提交的证据，本院均不予采纳。
综上，上诉人的上诉缺乏依据，本院予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费11700元，由上诉人广州市增城区增塘水库管理负担。
本判决为终审判决。
审判长 茹艳飞
审判员 丁阳开
审判员 谢国雄
二〇一七年九月二十日
书记员 李苇镟