北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京03行终18号
上诉人（一审原告）韩淑凤，女，汉族。
上诉人（一审原告）谷学军（上诉人韩淑凤之子），汉族，1971年5月4日出生。
共同委托代理人闵建宁，北京市一法律师事务所律师。
共同委托代理人郭奕岍，北京市一法律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市通州区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市通州区车站路49号。
法定代表人孙奎亮，主任。
委托代理人刘建勇，北京市天正律师事务所律师。
委托代理人王雅军，女，北京市通州区人民政府房屋征收办公室干部。
上诉人韩淑凤、谷学军因诉北京市通州区人民政府房屋征收办公室（以下简称通州征收办）行政协议无效一案，不服北京市通州区人民法院(2017)京0112行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人谷学军及上诉人韩淑凤、谷学军的共同委托代理人闵建宁、郭奕岍，被上诉人通州征收办的委托代理人刘建勇、王雅军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月16日，通州征收办与谷学军签订《房屋征收补偿与安置协议书》（编号：SKZS-5-322，以下简称原《322号协议书》），协议内容包括被征收房屋状况及被征收人基本情况、补偿方式、货币补偿方式及支付期限、房屋安置方式、被征收房屋的腾退及征收补偿款的支付、不可抗力、违约责任及争议解决方式等，乙方（被征收人）处谷学军签字并捺印，甲方（征收部门）处由通州征收办盖章。后，双方对购房人项进行更改形成新的协议，但其他内容不变，落款日期仍为2014年10月16日，此协议为最终版协议（以下简称《322号协议书》）。
韩淑凤、谷学军不服，诉至一审法院请求确认《322号协议书》无效。
一审法院经审理查明，2000年4月17日，谷某一取得房屋所有权证，将北京市通州区某小区5号楼322号房屋（以下简称322号房屋）（以下简称322号房屋）登记在谷某一名下。2000年5月19日，谷某一、韩淑凤共同立下公证遗嘱，表示将322号房屋中属于其所有的份额留给谷学军继承，后谷某一去世。
2014年9月19日，北京市通州区人民政府发布《北京市通州区人民政府国有土地上房屋征收决定》（通政房征字[2014]第1号，以下简称《1号征收决定》），征收范围为东至北大街，西至西塔胡同，南至司空分署街，北至大成街。322号房屋在上述征收范围内。2014年9月24日，韩淑凤向谷学军出具授权委托书，载明谷学军作为韩淑凤的合法代理人，在322号房屋征收过程中，全权代表韩淑凤办理被征收房屋处置的相关事项，代理事项和代理权限为全权代表产权人办理房屋被征收的相关事项，韩淑凤同意以谷学军的名义办理存折，发放剩余安置补偿款（在某小区房屋征收项目期间内），韩淑凤、谷学军分别在委托人和受委托人处签字；同日，韩淑凤、谷学军与张某一共同提交定向安置房更名申请书，载明购房人为谷学军、张某一，同意变更后的安置房所有权人作为安置房购房人办理相关手续，即视为基于322号房屋征收选择定向安置房屋补偿方式涉及的安置房购买等事宜办理完毕等，申请人处由韩淑凤、谷学军、张某一签字捺印，并书写“安置房一套归张某一所有，另一套安置房归谷学军所有”。
2014年10月16日，谷学军作为乙方被征收人谷某一（已故，以下简称乙方）的代理人与通州征收办签订原《322号协议书》，认定建筑面积61.05平方米，户籍在册家庭成员为韩淑凤、谷学军及谷某二，乙方选择房屋安置作为补偿方式；322号房屋价值总计1780218元，拆迁费2442元，临时安置费12210元（暂按四个月），设备移机费935元，提前搬家奖励费152625元，以上共计1948430元；乙方所选安置房为5号楼2单元0202号（以下简称202号）二居室（面积为78.14平方米）和6号楼2单元0502号（以下简称502号）二居室（面积为78.14平方米），购房款合计1267680元（其中限购面积内购房款1194818.7元，超出限购面积部分购房款72861.3元）；乙方同意通州征收办从货币补偿总额中扣减限购面积内购房款，剩余补偿款为753611.3元，同意在签署《商品房买卖合同》时向通州征收办予以缴纳；乙方同意在签订《商品房买卖合同》时，将安置房屋登记在购房人名下，其中202号登记在谷学军名下，502号登记在张某一名下；乙方自协议签订之日起10日内完成搬迁，同时向通州征收办申请交房并由指定部门出具《房屋腾空证明》，乙方选择房屋安置方式的，持本协议原件、审计结果证明等到中国建设银行通州支行指定营业网点办理剩余补偿款划转业务；同时，双方亦对违约责任及争议解决方式等作出约定。
2014年10月15日，北京市通州区房屋征收事务中心开具《房屋腾空证明》，载明322号房屋已腾空，谷学军签字确认；2014年10月20日，通州征收办向谷学军支付剩余补偿款753611.3元；2016年11月25日，谷学军提交定向安置房更名申请书，将购房人变更为谷学军、谷某二、张某一，韩淑凤、谷某二签字认可，后对原《322号协议书》进行更改，将202号的购房人由谷学军变更为谷学军和谷某二，其他内容未更改，落款日期仍为2014年10月16日，谷学军在乙方处签字捺印；2016年12月14日，谷学军、谷某二及张某一分别办理了安置房入住。
另查明，韩淑凤与谷某一系夫妻，双方系再婚，再婚时韩淑凤带有与前夫所生之子张某二（后更名为谷某三，系张某一之父），韩淑凤与谷某一婚后育有一子谷学军。2014年9月16日，韩淑凤与谷某三之妻王某、谷学军共同签署《协议书》，约定：“一、原房屋产权人谷某一已逝，生前留有遗嘱公证，谷某一份额的产权归谷学军继承。对于韩淑凤份额的产权归属，韩淑凤自愿将属于自己的份额赠与王某所有。二、对于322号房屋拆迁后的房屋归属及补偿款的处置，按照国家公示的补偿条件，本户将获得80平米左右两居室两套，壹套归谷学军所有，壹套归王某所有，对于若干现金的处置，王某应分得的现金，除留出伍万元（50000元）装修费外，其余现金全部由谷学军所有，对此协议韩淑凤、王某、谷学军均无异议。三、……。”韩淑凤、王某和谷学军均在协议书上签字确认。2014年9月24日，韩淑凤、张某一和谷学军重立《协议书》一份，内容为：“对于322号房产分配，经韩淑凤、王某、谷学军三方协商：一、原房屋产权人谷某一已逝，生前留有遗嘱公证，谷某一份额的产权归谷学军继承，对于韩淑凤份额的产权归属，韩淑凤自愿将属于自己的份额赠与孙子张某一所有。”韩淑凤、谷学军和张某一均在协议上签字确认。2014年10月14日，韩淑凤向张某一出具《声明书》和《授权委托书》各一份，声明将322号房屋份额赠与孙子张某一，并全权委托张某一办理被征收房屋的所有事宜。
2015年1月6日，韩淑凤起诉张某一赠与合同纠纷，要求撤销韩淑凤就322号房屋所有的份额对张某一的赠与，在案件审理过程中，因322号房屋已被征收，韩淑凤变更诉讼请求要求撤销基于赠与协议对定向安置房一套及部分补偿款（剩余补偿款753611.3元扣除超出限购部分的购房款72861.3元，剩余680750元的一半即340375元）的赠与，一审法院于2015年3月19日作出（2015）通民初字第2594号民事判决书（以下简称2594民事判决书），判决撤销韩淑凤就其所有的322号房屋被征收所得补偿款对张某一的赠与，并驳回韩淑凤的其他诉讼请求。韩淑凤不服，提起上诉，北京市第三中级人民法院于2015年6月2日作出（2015）三中民终字第06146号民事判决书（以下简称6146号民事判决书），维持一审判决，驳回上诉。理由主要为韩淑凤对于张某一的赠与标的物从322号房屋的财产份额转变为征收补偿安置利益，包含房屋安置利益和货币补偿款，其中房屋安置利益已经完成权利转移，移转给张某一，不可撤销，其中货币补偿款部分尚未交付张某一，韩淑凤有权撤销该部赠与。此后，韩淑凤就6146号判决书申请再审及向人民检察院提起审判监督，均未支持韩淑凤的请求。
一审法院经审理认为，本案的焦点问题在于《322号协议书》是否存在无效的情形，共包含以下两个层面的审查，一是从合同的角度审查其是否存在《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定的无效情形；二是从行政行为的角度审查其是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。
一、《322号协议书》是否符合《合同法》第五十二条规定的无效情形。《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。其中第（一）项至第（四）项规定的立法本意在于规制以恶意串通等不正当手段订立合同损害国家、集体、社会公共利益或他人合法权益的行为，结合本案证据提交情况分析，并无证据证明《322号协议书》存在上述情形；其中第（五）项根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，系指效力性强制性规定，一般指法律、行政法规明确规定违反了此类强制规范将导致合同无效或者合同不成立，或者如果允许合同继续履行，将损害国家利益、社会公共利益等基本法律秩序或社会秩序的情形。如果合同继续履行影响的仅仅是特定人的个别利益，则一般不构成违反效力性强制性规定。本案中韩淑凤、谷学军主张《322号协议书》存在安置房的比例安置部分和限购部分分配不合理，导致登记在谷学军、谷某二名下的房屋比登记在张某一名下的房屋多付购房款等问题，经查一审法院认为其主张内容均不直接涉及补偿协议的效力认定，不属效力性强制性规定的利益，故一审法院不予支持。
二、《322号协议书》是否存在《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形即是否为无效行政行为。一审法院认为，行政行为无效须以该行为系重大且明显违法为前提。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。从该条款规定的立法本意分析，行政行为无效的情形主要包括行政行为欠缺适格主体、职权依据等要件，或其违法情节达到“重大且明显”的程度，即以一般理性人的常识即可判断出该行为的违法性。本案中，韩淑凤、谷学军主张通州征收办并非依法成立的，无签订《322号协议书》的资格，经一审法院审查，第一，为进一步健全完善房屋征收管理体制，北京市通州区机构编制委员会报请北京市机构编制委员会办公室批准成立通州征收办；第二，《1号征收决定》第三条第二款载明通州征收办为我区房屋征收部门，依据审批后的房屋征收补偿方案签订房屋征收补偿协议，而北京市第三中级人民法院于2014年12月19日作出（2014）三中行初字1386号行政判决，认定《1号征收决定》依据充分，程序合法，据此驳回的诉讼请求，现判决已经发生法律效力；故一审法院认为通州征收办具有签订《322号协议书》的资格，对于韩淑凤、谷学军的主张一审法院不予支持，《322号协议书》并不存在重大且明显违法的情形，故不属于无效的行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩淑凤、谷学军的诉讼请求。
韩淑凤、谷学军不服一审判决，向本院提起上诉。上诉理由：通州区政府在《1号征收决定》中指定被上诉人为通州区政府房屋征收部门。然而被上诉人并非政府部门，只是通州区政府所成立的一家临时机构，其没有资格签订《322号协议书》。在一审中，被上诉人未能出示通州征收办合法成立的证据，一审法院在判决中认为通州征收办具有资格签订《322号协议书》的理由不成立。被上诉人与一审法院从未向上诉人出示过通州征收办合法成立的文件。北京市第三中级人民法院（2014）三中行初字1386号行政判决认定《1号征收决定》依据充分、程序合法，并不能适用到本案中关于事实部分的认定。通州征收办没有合法的成立文件是事实，主体资格不合法，《322号协议书》当然无效。请求二审法院撤销一审判决，依法改判确认《322号协议书》无效。
通州征收办同意一审行政判决，请求予以维持。
通州征收办在举证期限内向一审法院提供以下证据及依据：
其中证据为：
1.《1号征收决定》，证明房屋征收范围、时间、签约期以及房屋征收部门为通州征收办；
2.某小区项目房屋征收与补偿方案（以下简称《征补方案》），证明确认各项房屋征收补偿项目、数额及签订征收补偿协议书流程等征收事务的依据；
3.房屋所有权证，证明322号房屋的所有权人为谷某一，其位于房屋征收范围内；
4.户口本，证明谷某一的家庭人口情况；
5.（2000）通证民字第0591号公证书、（2000）通证民字第0592号公证书（以下简称0592号公证书），证明322号房屋系谷某一、韩淑凤的夫妻共同财产，谷学军继承了谷某一的房屋份额；
6.房屋征收基本情况表，证明被征收人基本情况、房屋情况以及家庭户籍人口情况等；
7.征收测绘表，证明322号房屋的测绘面积为61.05平方米；
8.北京市住宅房屋征收评估结果报告、估价师现场照片，证明322号房产的评估价值为1780218元；
9.授权委托书，证明韩淑凤委托谷学军办理房屋征收相关事项、以谷学军的名义办理存折发放剩余补偿款；
10.定向安置房更名申请书，证明韩淑凤、谷学军及案外人张某一申请将安置房分别登记在谷学军和张某一名下；
11.原《322号协议书》，证明2014年10月16日谷学军代表韩淑凤及其本人和通州征收办签订协议，协议中并无向韩淑凤支付任何补偿款的义务；
12.选房结果单，证明2014年10月16日谷学军选取两套安置房；
13.房屋腾空证明，证明2014年10月16日谷学军腾空322号房屋；
14.司空拆迁住宅补偿明细表及支付表，证明2014年10月20日通州征收办向谷学军支付剩余补偿款753611.30元；
15.入住工作流程单两份，证明2016年12月14日通州征收办依约交付安置房两套；
16.定向安置房更名申请书，证明2016年11月25日谷学军、韩淑凤申请在购房人上增加谷学军之子谷某二；
17.《322号协议书》，证明依据韩淑凤、谷学军提交的更名申请书更改了部分合同内容。
在举证期限内届满后，通州征收办提交通编【2013】9号关于北京市通州区住房和城乡建设委员会加挂通州征收办牌子等有关事项的通知作为证据18，证明通州征收办系依法设立成立的机构。
其中法律依据为：
1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条；
2.《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第一、二条。
韩淑凤、谷学军在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1.原《322号协议书》、选房结果单，证明通州征收办与韩淑凤、谷学军签订了协议，负责征收与补偿工作；
2.《1号征收决定》；
3.《征补方案》；
证据2、3证明通州征收办征收322号房屋；
4.房屋所有权证，证明322号房屋登记在谷某一名下，系谷某一、韩淑凤的夫妻共有财产；
5.死亡证明，证明谷某一的死亡时间及与韩淑凤的关系；
6.证明信，证明韩淑凤、谷学军及谷某一的亲属关系；
7.0592号公证书，证明谷学军继承了谷某一对涉案房屋的遗产份额，谷学军、韩淑凤对该房屋享有共有权；
8.北京市人民政府关于机构设置的通知（通政发[2009]29号），证明区政府机构设置中无通州征收办；
9.通州区政务门户网站截图，证明通州区政府部门和机构中无通州征收办；
10.登记回执，证明韩淑凤向北京市人民政府申请政府信息公开，要求公开北京市人民政府批准成立通州征收办的文件；
11.答复告知书，证明北京市人民政府未制作、未保存韩淑凤所申请的信息；
12.暂缓支付安置房购房款通知，证明韩淑凤已于2016年11月10日通知通州征收办暂停向开发商支付安置房502号房屋的购房款496970.40元；
13.回复，证明通州征收办拒绝韩淑凤的要求；
14.受理案件通知书，证明韩淑凤向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼；
15.行政裁定书，证明北京市第四中级人民法院裁定驳回韩淑凤的起诉；
16.2594民事判决书；
17.6146号民事判决书；
18.（2016）京民申1937号民事裁定书；
19.京三分检民监【2016】118XXXXXXXX号不支持监督申请决定书、通知书；
证据16至19证明韩淑凤一直在主张权利。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：韩淑凤、谷学军和通州征收办提交的《322号协议书》系本案的被诉行政行为，均不能作为证据使用；韩淑凤、谷学军提交的证据8、9无法证明通州征收办不属于依法成立的机构，一审法院对其证明目的不予认可，其提交的其他证明客观真实，能够反映房屋征收过程及其他相关案件背景，一审法院予以认可；通州征收办提交的证据18超过法定举证期限，且无正当理由，一审法院不予接纳，但一审法院需要说明，通州征收办在举证期限内将其作为通州征收办身份信息材料一并交予一审法院审查；通州征收办提交的其他证据客观真实，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，一审法院均予以采纳。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院做相同认定。
经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点即为通州征收办在签订《322号协议书》时是否存在不具备行政主体资格以导致涉案协议无效的情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款以及第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案中，通州征收办系通州区政府确定的房屋征收部门，其具有负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作的相应行政职权。上诉人一方的单方陈述不足以否认通州征收办作为行政法规授权组织的行政主体属性，通州征收办具有与被征收人订立征收补偿协议的行政主体资格。上诉人韩淑凤、谷学军认为通州征收办的行政主体资格不适格导致《322号协议书》无效的主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。结合在案证据以及经审理查明的事实，涉案征收补偿协议不存在上述法律规定的无效情形，上诉人韩淑凤、谷学军亦未将《合同法》第五十二条规定的无效事由作为其二审诉讼主张。故涉案征收补偿协议从《合同法》的审查角度亦不存在无效的事由，本院予以确认。
综上，一审法院判决驳回韩淑凤、谷学军的诉讼请求正确，本院应予维持。韩淑凤、谷学军的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由韩淑凤、谷学军负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡英伟
代理审判员 胡林强
代理审判员 陈金涛
二〇一八年二月二日
书 记 员 吴 倩
书 记 员 郝 丹