广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)桂行终281号
上诉人（一审被告）陆川县人民政府，住所地：陆川县温泉镇通政街43号。
法定代表人潘展东，县长。
委托代理人谭增康，广西泰盛律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）陈忠（别名陈炎忠），男，1963年7月13日出生，汉族，住陆川县。
上诉人（一审第三人）陈炎华，男，1965年9月10日出生，汉族，住陆川县。
上诉人（一审第三人）吕建玲，女，1962年4月8日出生，汉族，住陆川县。
上诉人（一审第三人）陈炎新，男，1954年4月11日出生，汉族，住陆川县。
以上四上诉人（一审第三人）共同委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。
以上四上诉人（一审第三人）共同委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）陈育光，男，1954年10月1日出生，汉族，住陆川县。
委托代理人吴藤，广西民族律师事务所律师。
陈育光诉陆川县人民政府（以下简称陆川县政府）土地行政登记一案，玉林市中级人民法院作出（2016）桂09行初59号行政判决，陆川县政府及一审第三人陈忠、陈炎华、吕建玲、陈炎新不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陆川县政府出庭应诉负责人李锋及委托代理人谭增康，上诉人陈炎华及共同委托代理人陆志勇，被上诉人陈育光及委托代理人吴藤，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
玉林市中级人民法院一审查明：涉案131.1平方米土地原系陈育光的承包责任田。陆川县温泉镇温泉村铜锣环队（以下简称铜锣环队）于1994年1月8日召开全队各户户主会议讨论决定作出决议（以下简称《1994年决议》），决定将环城路边的包括涉案土地在内的四亩地分给该队各户作建房使用，《1994年决议》约定了分得相关土地者如未依约定向特定土地承包人支付应支付的补偿款，则分得的土地由铜锣环队收回另作处理（大意）。依《1994年决议》涉案土地分配给陈成光使用，陈忠、陈炎华、陈炎明、陈炎新是陈成光的继承人，陈炎明已故，其没有放弃继承权的继承人只有吕建玲。陈成光和第三人一直未按照《1994年决议》的约定向涉案土地的原承包人陈育光支付相应的土地和青苗补偿款，直至2015年12月24日才将应补偿给陈育光的补偿款提存于陆川县公证处。1994年4月18日，铜锣环队以安排回建地为由向陆川县政府提交《关于申请用地建房的报告》，要求批准铜锣环队将涉案四亩地分给各户作建房使用，陆川县政府办公室于同一日在《关于申请用地建房的报告》上加盖“陆川县政府办公室”公章批复同意铜锣环队的申请。其后，铜锣环队办理了涉案四亩地的以下用地手续：陆川县城乡建设委员会依铜锣环队的申请于1994年4月19日颁发了《建设用地规划许可证》，陆川县土地管理局依铜锣环队村民的申请于1994年4月20日作出了陆土使发[1994]68号《陆川县土地管理局关于温泉镇温泉村铜罗环队罗燕清等17户农户使用耕地建房的批复》（以下简称陆土使发[1994]68号批复）。第三人于2015年7月13日共同向陆川县国土资源局申请将涉案土地作为宅基地使用，陆川县政府于2016年2月4日颁发了陆集用（2016）第0020号集体土地使用证（以下简称被诉土地证）。被诉土地证的土地登记卡“权属来源文件”一栏中的文字记载为“1、陆土使发[1994]68号；2、陆川县村民使用耕地建房申请表”。陈育光诉至法院请求判决撤销被诉土地证，并判令第三人返还所占用的131.1平方米土地。诉讼中，陆川县政府主张涉案土地系征地后划拨给铜锣环队的回建地，但陆川县政府提供的证据不能证明涉案四亩地（包括涉案土地）已依法征收为国有。陆川县政府亦未能举证证明对涉案四亩地有过征地事实。
玉林市中级人民法院一审认为：包括涉案土地在内的涉案四亩地并未被征收为国有，仍属集体土地，而且按用途仍属村民承包的农村土地。因此涉案土地本质上应视为陈育光承包的土地，并且颁发被诉土地证的行政行为依法不能改变涉案土地的性质，陈育光对涉案土地享有承包权益，与颁发被诉土地证的行政行为有利害关系，陈育光提起本案行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，具有原告资格。
陆川县政府颁发被诉土地证的行政行为违法，不具备合法性。具体如下：涉案土地为耕地，未办理农用地转用审批手续；批准将涉案四亩地作为村民建房用地的相关部门超越了审批权限，以给铜锣环队回建地为由批准铜锣环队将涉案四亩地分给各户建房属于虚构事实并且违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律之规定，铜锣环队以帮其400人之多的村民申请建房用地为由向政府部门申请将涉案四亩地转为建房用地在申请主体申请程序上不符合法律规定，属程序违法，同时相关部门批准铜锣环队的申请在审批程序上亦违法。前述违法情形决定了一审第三人和已故的陈炎明未依法取得涉案土地的使用权，颁发被诉土地证的权属来源不合法，颁发被诉土地证的行政行为违法，不具备合法性。
由于颁发被诉土地证的行政行为不具备合法性，由于涉及到被诉土地证的颁发的其他行政行为严重违法，触动了我国土地行政管理的根本制度和原则，因此在陈育光可提起本案行政诉讼的前提下，不管陈育光的诉讼请求是否有理是否应予支持，都应当撤销被诉土地证，以维护《中华人民共和国土地管理法》施行的严肃性，警示法律原则、国家利益和集体利益必须坚决维护。因此，对陈育光要求撤销被诉土地证的诉讼请求予以支持。但陈育光提出的要求判决一审第三人返还涉案土地的诉讼请求，不属本案行政审判权属的范围，故不予审理裁判。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项和第（三）项之规定，判决：撤销陆川县政府于2016年2月4日颁发的被诉土地证。
上诉人陆川县政府上诉称：一、一审判决认定事实不清。涉案土地是陆川县政府征地时预留给失地农民用于建房的宅基地，具有安置失地农民性质，该安置留用地已按集体分配决议分配给一审第三人使用，陈育光也同样按照决议分得土地，陈育光现已不是涉案土地的承包权人，其与本案无法律上的利害关系，不具备行政诉讼的主体资格。二、一审判决适用法律不当，应当依法纠正。请求撤销一审判决并改判驳回陈育光的起诉。
上诉人陈忠、陈炎华、吕建玲、陈炎新上诉称：一、陈育光没有诉讼主体资格，其对涉案土地没有承包经营权。1994年村集体重新调整承包地后，陈育光交出了自己的承包地，又重新分到新的承包地。陈育光无书面承包土地合同和土地承包经营权证证明其对涉案土地有承包权。二、陈育光起诉已超过法定期限。三、一审法院适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回陈育光的诉讼请求。
被上诉人陈育光答辩称：一、陆川县政府颁发被诉土地证证据不足。一审第三人未按照《1994年决议》的约定及时支付补偿款，涉案土地现仍是陈育光的承包地。二、陆川县政府颁发被诉土地证程序违法。陆川县土地管理局无权作出陆土使发[1994]68号批复同意将本案农用地转为建设用地，应由自治区政府或者玉林市人民政府审批。三、一审第三人已有多处宅基地，陆川县政府为其颁发被诉土地证错误。请求判决驳回上诉，维持原判。
经审查，一审中陈育光提供的用以证明第三人有多处宅基地的照片，因与本案没有关联性，不能作为本案的定案依据。对于一审中陈育光提供的其他证据以及陆川县政府和陈忠、陈炎华、吕建玲、陈炎新提供的证据，本院予以确认，可作为本案的定案依据。一审判决对陆川县政府、陈忠、陈炎华、吕建玲、陈炎新提交的证据不予认定的理由错误，本院予以纠正。
本院查明的事实与一审查明的事实基本一致。
另查明：陆土使发[1994]68号批复载明“温泉村公所：关于你村铜锣环队罗燕清等17户农户使用耕地建房的申请收悉。经请示县政府批准，同意罗燕清等17户农户使用本队位于绕城公路东边，绕城路陆中桥头北边的耕地1420.95㎡作建房之用地（各户用地面积、座落四至详见花名册、申请表）……”。
还查明：1994年国家征用铜锣环队集体土地，为解决铜锣环队住房困难的问题，将属于铜锣环队本集体所有的涉案四亩农用地安排作为回建安置地。在《1994年决议》中有陈育光及陈成光的签名。另，陈成光有1994年《陆川县村民使用耕地建房申请表》。陈育光按照《1994年决议》在回建安置地上亦分得了土地。目前大部分回建安置地上已建有房屋。
本院认为，本案被诉的是颁发集体土地使用证的行为，应从颁证职权、土地权属来源、颁证程序等方面进行合法性审查。一、关于颁证职权问题。根据《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，本案上诉人陆川县政府具有颁发被诉集体土地使用证的职权。二、关于土地权属来源是否清楚的问题。上诉人陆川县政府颁发的被诉土地证，其土地权属来源于陆川县土地管理局的陆土使发[1994]68号批复文件，该批复文件的内容是同意温泉村铜锣环队罗燕清等17农户（包括一审第三人户）使用包括涉案土地在内的耕地建房。根据1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准”的规定，陆川县土地管理局经县政府批准，作出陆土使发[1994]68号批复，同意温泉村铜锣环队农户使用耕地（包括涉案土地）建房符合当时的法律规定，据此，被诉土地证项下的土地源于陆土使发[1994]68号批复，土地权属来源清楚。三、关于颁证程序是否合法的问题。本案中，陆川县政府在颁发被诉土地证前，审核了一审第三人的土地登记申请书、身份证明材料，审核了陆土使发[1994]68号批复文件、《1994年决议》、《铜锣环队农户建房花名册》、《陆川县村民使用耕地建房申请表》等材料，核实了土地权属来源，制作宗地图，经依法公告并逐级审批后，向一审第三人颁发被诉土地证，颁证程序符合《土地登记办法》的相关规定。综上，陆川县政府颁发被诉土地证具备法定职权，土地权属来源清楚，程序合法，并无不当。
关于被上诉人陈育光提出陆川县土地管理局无权作出陆土使发[1994]68号批复同意农用地转为建设用地，应由自治区政府或者玉林市人民政府审批的问题。根据1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”的规定，县级人民政府有权批准农村村民使用耕地建住宅。本案陆土使发[1994]68号批复于1994年作出，应适用前述法律规定，本案铜锣环队申请使用耕地建房，陆川县土地管理局作出陆土使发[1994]68号批复载明“经请示县政府批准”，故陆川县土地管理局作出的陆土使发[1994]68号批复，符合法律的规定。
至于被上诉人陈育光提出上诉人（一审第三人）已有多处宅基地的问题，该问题不属于本案的审查范围，如被上诉人认为上诉人（一审第三人）违反“一户一宅”的原则，应通过其他途径解决。另外，被上诉人陈育光在一审提出的“判令第三人返还所占用的131.1平方米土地”的诉讼请求，不属于本案行政诉讼审查的范围，一审判决对此不予审理正确，本院予以确认。
综上所述，上诉人陆川县政府颁发被诉土地证，并无不当。一审判决撤销被诉土地证的理由不成立，属认定事实及适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销玉林市中级人民法院(2016)桂09行初59号行政判决；
二、驳回陈育光的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人陈育光负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋玉杰
审 判 员 王小成
审 判 员 班 艳
二〇一八年五月十三日
法官助理 方虞雅
书 记 员 许 青