贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)黔02行终56号
上诉人（原审被告）水城县道路运输局，住所地：水城县双水新区兴县路。
法定代表人朱刚，系该局局长。
特别授权委托代理人邓俊旭，男，系水城县道路运输局工作人员。
一般授权委托代理人陈柯舟，系贵州祥紫律师事务所律师，执业证号：15202201510998853。
被上诉人（原审原告）彭忠永，男，1982年3月23日生，彝族，农民，住贵州省水城县，
上诉人水城县道路运输局因与被上诉人彭忠永请求确认行政行为违法一案，不服贵州省六盘水市钟山区人民法院于2016年4月18日作出的（2016）黔0201行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年8月5日公开开庭审理了本案，上诉人水城县道路运输局的特别授权委托代理人邓俊旭、一般授权委托代理人陈柯舟，被上诉人彭忠永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2014年11月6日，被告水城县道路运输局工作人员在水城××双水片区进行道路运输检查执法。当日13时许，被告的工作人员在双水汽贸城附近查获原告彭忠永，经相应的调查取证后，认定原告未取得城市公共交通经营许可，从事城市公共交通经营活动，以运政（2014）第0001236号暂扣凭证扣押了原告的皖Ｐ×××××号轿车。被告依照《贵州省城市公共交通条例》第十七条、第六十一条的规定，于2014年11月11日作出处罚决定，对原告罚款一万元。原告于当日交纳了全部罚款。随后在归还扣押车辆时，被告要求原告书写违法经过，且要向停车场交纳停车费，原告以自己不存在非法营运为由拒绝。后双方在交涉中，被告又以原告已向法院提起诉讼，应等待法院处理为由仍未将扣押的车辆归还原告。2015年1月16日，原告从停车场将车开走。被告最终并未收取原告的停车费。扣押车辆期间，被告于2014年12月6日作出《延长暂扣时间通知书》，于2015年1月5日作出《解除行政强制措施通知书》。
另查明，2014年12月2日，原告彭忠永因要求撤销被告作出的运政（2014）第0001236号暂扣凭证，向水城县人民法院起诉，水城县人民法院判决认定被告暂扣行政强制行为合法。原告不服判决提出上诉，六盘水市中级人民法院于2015年3月2日作出(2015)黔六中行终字第1号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。
原审判决认为，原告彭忠永与被告水城县道路运输局之间，因被告行使行政管理职权而形成行政处罚法律关系。被告在实施行政处罚的过程中，扣押了原告涉嫌非法营运的皖Ｐ×××××号轿车，该扣押行为系行政强制措施，应受行政强制法的规范。被告对原告的行政处罚，原告已经实际履行，虽其称交罚款是“迫于无奈”，但原告对此并无明确的诉求，法院应不予审理。被告所实施的运政（2014）第0001236号暂扣行政行为，其合法性已经生效判决确认，所以该行政强制行为的合法性亦不在本案审理范围之内。现原告提起诉讼，要求确认被告没有及时归还扣押车辆的行政行为违法，因此，原告的起诉是否属于重复起诉？是否超过起诉期限？被告是否存在不及时归还扣押车辆的行为？如果该行为存在，是否违法？成为本案争议的焦点。
行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性的控制措施。相对于行政处罚，行政强制措施具有从属性。行政机关扣押相对人财物的行为，是一种行政强制措施。行政强制措施是一个动态的过程，首先是行政机关实施强行扣押行为，对相对人财物进行控制；其次是这种控制措施的持续，即将相对人的财物处于控制状态；最后是控制措施的结束。扣押财物的行政强制措施，最终以行政机关对扣押财物的处理而结束，即予以没收、销毁或者解除扣押。本案中，被告以运政（2014）第0001236号暂扣凭证扣押了原告的皖Ｐ×××××号轿车，该行政强制行为的合法性虽已经生效判决所确认，但这只是对被告实施的暂扣行政强制行为的法律评价。而被告后来对扣押物品保管或处理等行政行为，仍然涉及行政机关对行政相对人财物的处分，事关相对人的权利和利益，具有可诉性。因此，本案不属于重复起诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题〉的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人、其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人、其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”本案中行政机关作出延长暂扣行为时，并未告知原告的诉权和起诉期限。因此，不应适用行政诉讼法关于六个月的起诉期限的规定。本案原告的起诉期限没有超过法定期限。
本案的证据表明，原告彭忠永多次向被告交涉归还扣押的车辆，只是因为被告要求原告书写违法经过、等待法院处理以及停车费问题双方发生争议，被告又于2014年12月6日作出延长暂扣时间的通知及2015年1月5日作出解除行政强制措施的通知，可以认定被告在作出处罚决定后仍对原告的车辆继续实施扣押的事实，被告的辩称与事实不符。
行政强制法第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当；第二十八条规定，行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定；第二十六条规定，因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。行政机关作出行政行为，对相对人进行行政处罚，应当以事实为依据，以法律为准绳。相对人是否承认自己的行为违法，是否悔过，是相对人的主观认识问题，只能作为行政机关对相对人是否从宽处理的依据，而不能成为行政机关科以行政相对人义务的理由。行政相对人不服行政机关的行政行为，向法院提起诉讼，是法律赋予公民、法人、其他组织的权益，不能成为行政机关实施或者不实施行政行为的理由。本案中，被告于2014年11月11日对原告作出处罚决定，原告也于当日缴纳了全部罚款，行政处罚已经执行完毕，此时，被告就应当解除对原告车辆的扣押，否则即构成违法。被告不能以“收不收费是停车场的事”，继续对原告的车辆实施扣押，再次延长暂扣期限的行为更是直接违反行政强制法的规定。
综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五条、第二十六条第三款、第二十八条第一款第(三)项，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十四条第二款第(一)项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题〉的解释》第四十一条第一款的规定，判决如下：确认被告水城县道路运输局作出行政处罚决定后继续扣押原告彭忠永车辆的行政行为违法。案件受理费50元，由被告水城县道路运输局负担（原告已自愿预交，判决生效后，由被告返还给原告）。
原审宣判后，水城县道路运输局不服，向本院提起上诉称，上诉人不存在超期扣押被上诉人车辆的行为。根据《行政处罚法》和《行政强制法》程序而言，履行了行政处罚并不意味着行政处罚程序的结束。通常是行政相对人履行了行政处罚之后，行政机关才解除行政强制，整个程序才结束。本案中，被上诉人在缴纳罚款后，拒绝在解除行政强制措施通知书上签字和领取车辆，自行离开我局办公地点，我局扣押车辆仍处于行政处罚和行政强制环节之内。依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，我局2014年11月6日暂扣车辆，到12月6日时，因扣押期限届满，经局领导同意，延长三十日(12月6日-1月6日)的扣押期限。因此，11月6日至1月6日期间，我局扣押车辆是符合《行政强制法》规定的，行政行为是合法的，请求撤销原判，确认上诉人行政行为合法。
被上诉人彭忠永二审答辩称，被上诉人提供的证据充分证明了上诉人存在超期扣押的行为，上诉人称经局领导同意延长扣押期限这一说辞严重违法。首先，被上诉人对该决定并不知情，上诉人也没有书面告知被上诉人；其次，被上诉人缴纳了全部罚款之后，上诉人应当立即放车，不能继续扣押，经过领导批准也不能违法乱纪；第三，上诉人没有以任何书面或口头的形式通知被上诉人前来领取车辆，相反还要求被上诉人缴纳停车费等早已被国家法律法规叫停的收费项目，公然违背法律规定。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人水城县道路运输局因被上诉人彭忠永涉嫌非法营运，于2014年11月6日以运政暂扣（2014）第0001236号暂扣凭证扣押了被上诉人彭忠永的皖Ｐ×××××号车辆，该扣押属于一种行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；……”之规定，上诉人于2014年11月11日作出水运政（2014）第467号行政处罚决定书，被上诉人也于当日缴纳了罚款10000元，行政处罚决定已经执行完毕，上诉人不应再继续扣押被上诉人的车辆，即应当解除扣押，但是上诉人并没有及时采取解除行政强制的措施，并且还于2014年12月6日以被上诉人向法院提起诉讼为由延长暂扣车辆的时间，延长扣押的决定未按照《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定及时书面告知被上诉人，直到2015年1月5日上诉人才下达解除行政强制措施通知书。因此，上诉人在行政处罚决定执行完毕后继续扣押被上诉人车辆的行为违反法律规定，一审判决确认行政行为违法是正确的。上诉人认为其不存在超期扣押行为的理由不成立，本院不予支持。
综上所述，上诉人水城县道路运输局的上诉理由均无事实及法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人水城县道路运输局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋景伟
审 判 员 张 嘉
代理审判员 何与芹
二〇一六年八月八日
书 记 员 周启刚