北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京行终1705号
上诉人（一审原告）刘永才等47人（名单附后）。
诉讼代表人刘永才，男，1940年6月5日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休干部，住北京市通州区。
诉讼代表人李庆林，男，1945年4月14日出生，汉族，哈尔滨铁路局齐齐哈尔车辆段退休工人，住黑龙江省大庆市。
诉讼代表人王淑珍，女，1947年9月8日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨房产段退休工人，住黑龙江省哈尔滨市南岗区。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国人力资源和社会保障部，住所地北京市东城区和平里中街12号。
法定代表人尹蔚民，部长。
委托代理人王学琳，男，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。
上诉人刘永才等47人因行政复议决定一案，不服北京市第二中级人民法院(2016)京02行初355号行政判决，向本���提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2016年2月14日，中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）作出人社部复驳字[2015]51号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：“刘永才等47人以黑龙江省人社厅为被申请人，向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现该案已审结。复议请求：1、请求复议被申请人按（国办发〔1999〕10号文件和劳社部〔1999〕8号文件）的政策规定，认真纠正哈尔滨铁路局1998年违规办理提前退休的行为。2、请求复议被申请人（黑劳发〔1999〕130号），具体行政行为违规审批，造成申请人自1998年8月至纠正期间的工资损失，分段计算，给予赔偿。3、恢复和接续尚存的《劳动合同》，至法定退休年龄退休时间，按（劳部发〔1995〕223号）文件规定执行，并核算正常工资缴费基数。4、请求复议撤销被申请人（黑人社函〔2007〕270号），无法律政策依据继续违规审批的行政行为。5、请求复议被申请人（黑人社函〔2012〕145号），具体行政行为增加完善《社会保险法》第六十三条等强制性规定。经审理，本机关认为：被申请人制定的黑劳发〔1999〕130号、黑人社函〔2007〕270号和黑人社函〔2012〕145号三个文件属于规范性文件，不属于具体行政行为。据此，对申请人提出的五项复议请求事项，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，本机关决定驳回其行政复议申请。”刘永才等47人不服该决定，向北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求判决确认被诉复议决定违法、无效，并重新核发养老金，补偿养老金损失。
一审法院经审理查明，2013年6月26日，包括刘永才等47人��内的59名1998年被哈尔滨铁路局办理提前退休手续的退休职工，向人社部提交书面《行政复议申请书》，以黑龙江省人社厅为行政复议被申请人，请求：“1、请求复议被申请人按（国办发〔1999〕10号文件和劳社部〔1999〕8号文件）的政策规定，认真纠正哈尔滨铁路局1998年违规办理提前退休的行为。2、请求复议被申请人（黑劳发〔1999〕130号），具体行政行为违规审批，造成申请人自1998年8月至纠正期间的工资损失，分段计算，给予赔偿。3、恢复和接续尚存的《劳动合同》，至法定退休年龄退休时间，按（劳部发〔1995〕223号）文件规定执行，并核算正常工资缴费基数。4、请求复议撤销被申请人（黑人社函〔2007〕270号），无法律政策依据继续违规审批的行政行为。5、请求复议被申请人（黑人社函〔2012〕145号），具体行政行为增加完善《社会保险法》第六十三条等强制���规定。”
由于刘永才等行政复议申请人在邮寄上述《行政复议申请书》时，将收件人列为人社部部长，且只注明邮件内的物品为“文件”，故此，上述邮寄的《行政复议申请书》虽于2013年6月27日即被人社部收发部门签收，但直至2013年8月30日方转至人社部负责法制工作的机构。
2013年9月2日，人社部负责法制工作的机构致函刘永才等行政复议申请人，告知刘永才等行政复议申请人：“根据《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，可以向上一级行政机关提起行政复议。从你们提供的材料看，我们无法确认你们对黑龙江省人社厅的什么具体行政行为不服，请回函予以明确。同时，请你们提供黑龙江省人社厅作出相关具体行政行为的证据材料”。
2013年9月14日，刘永才等行政复议申请人回函人社部负责法制工作的机构，称：“黑龙江省人力资源和社会保障厅发出的黑劳发〔1999〕130号，黑劳社函〔2007〕270号都没按国办发〔1999〕10号和劳社部〔1999〕8号文件要求‘坚决纠正违反国家规定办理提前退休的行为’都是违法的，我们坚决反对！郑重申请中华人民共和国人力资源和社会保障部行政复议办公室依法给予复议，依法问责！”
2013年9月22日，人社部再次致函刘永才等行政复议申请人，主要内容为：“你们邮寄来的行政复议申请材料收悉。现告知如下：一、根据《行政复议法》规定，行政复议是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，依法向其上一级行政机关提起复议的制度。二、你们称对黑龙江省人社厅作出的《关于哈铁劳卫函〔2007〕363号的批复》不服，根据《行政复议法》规定，不属于行政复议受案范围。”
2015年11月11日，一审法院以（2015）二中行初字第916号行政判决书撤销了上述告知函。2016年4月5日，本院作出终审判决维持上述行政判决。人社部于2015年11月16日作出了受理决定并通过挂号信方式予以送达。2016年1月14日，由于案情较为复杂，人社部依法作出了延期处理的决定并通过挂号信方式送达。2016年2月14日，人社部作出了被诉复议决定并送达刘永才等人。刘永才等人不服，向一审法院提起本案诉讼。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。据此，人社部具有对刘永才等47人的行政复议申请作出处理的行政职权。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理并书面告知申请人，除此之外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。
本案中，刘永才等47人第一项行政复议请求为：“1、请求复议被申请人按（国办发〔1999〕10号文件和劳社部〔1999〕8号文件）的政策规定，认真纠正哈尔滨铁路局1998年违规办理提前退休的行为”，该项复议请求的实质为要求人社部履行内部层级监督下级人社厅的职责，且刘永才等47人并未提供证据证明曾向黑龙江省���社厅提出相应申请，故该项行政复议申请缺乏事实基础，且不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的可复议的行政行为。刘永才等47人提出的第2、3、4项行政复议请求不属于具体行政行为，故不属于行政复议受案范围。刘永才等47人提出的第5项行政复议请求为要求人社部履行社会保险费征收机构相应职能，显非人社部的法定职责，故亦不属于行政复议受案范围。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回刘永才等47人的全部诉讼请求。
刘永才等47人不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，被诉复议决定是人社部主观主义、官僚主义、形式主义的产物，在法律面前自以为是、盛气凌人、以言��法的行为。被诉复议决定认定事实不清，复议请求指向的是对黑龙江省人社厅不依照国家规定纠正违法办理提前退休行为，而不是复议决定所指向的“三个文件”。而且，“三个文件”是提起行政复议时一并提起的复议请求，符合法律规定。被诉复议决定程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认被诉复议决定违法无效，并判令人社部承担赔偿责任。
人社部未向本院提交二审书面答辩意见。
本院经审理认可一审判决认定的上述事实，不再重述。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）、（五）项的规定，行政复议申请有具体的行政复议请求和理由，以及复议事项属于行政复议法规定的行政复议范围，是当事人申请行政复议的必备条件。本案中，刘永才等47人以黑龙江省人社厅为被申请人，���人社部申请行政复议，“1、请求复议被申请人按（国办发〔1999〕10号文件和劳社部〔1999〕8号文件）的政策规定，认真纠正哈尔滨铁路局1998年违规办理提前退休的行为。2、请求复议被申请人（黑劳发〔1999〕130号），具体行政行为违规审批，造成申请人自1998年8月至纠正期间的工资损失，分段计算，给予赔偿。3、恢复和接续尚存的《劳动合同》，至法定退休年龄退休时间，按（劳部发〔1995〕223号）文件规定执行，并核算正常工资缴费基数。4、请求复议撤销被申请人（黑人社函〔2007〕270号），无法律政策依据继续违规审批的行政行为。5、请求复议被申请人（黑人社函〔2012〕145号），具体行政行为增加完善《社会保险法》第六十三条等强制性规定。”上述第一项复议请求，实质上是要求人社部对黑龙江省人社厅履行监督哈尔滨铁路局在铁路行业养老保险统筹体制改革之前办理提前退休行为职责的情况进行复议，涉及行政机关内部层级监督，依法不属于行政复议调整范围。上述第二到第五项复议请求，本身书写比较混乱，语言文字表述不是很清晰，复议行为指向不明确，在人社部告知申请人进行补正且申请人拒绝进行有效补正的情况下，应当认定该申请复议请求缺乏明确的复议请求和理由。因此，刘永才等47人提出的复议申请，依法不符合复议受理条件，被诉复议决定驳回其复议申请，结论并无不当。值得注意的是，被诉复议决定在载明上述复议请求后，直接认定黑龙江省人社厅“制定的黑劳发〔1999〕130号、黑人社函〔2007〕270号和黑人社函〔2012〕145号三个文件属于规范性文件，不属于具体行政行为”，并据此驳回申请人的复议申请，复议请求描述和决定理由之间并不对应，存有不当之处。但是，考虑到本案复议申请人提出��复议申请的确不符合行政复议受理条件，被诉复议决定驳回申请人的复议申请结论正确，撤销被诉复议决定并责令重做没有实际意义，且该不当之处并未对申请人的实际权利造成损害，因此，为减少当事人诉累，本院不再撤销被诉复议决定，对被诉复议决定存在的问题予以指出，人社部在以后的复议工作中应当加以注意。综上，被诉复议决定驳回刘永才等47人的复议申请结论并无不当，一审判决驳回刘永才等47人的诉讼请求正确，本院应予支持。刘永才等47人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘永才等47人的负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 行
审 判 员 支小龙
代理审判员 周凯贺
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 王雨桐
附:
刘永才，男，1940年6月5日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休干部，住北京市通州区。
刘景学，男，1945年4月14日出生，汉族，哈尔滨铁路局齐齐哈尔车辆段退休工人，住黑龙江省大庆市。
王淑珍，女，1956年12月23日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休工人，住黑龙江省哈尔滨市。
关树勋，男，1946年8月31日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路南站退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
李桂琴，女，1952年1月10日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
王秀兰，女，1954年11月6日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运��退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
张云财，男，1940年9月27日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
宗淑芳，女，1951年8月26日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
李淑贤，女，1956年7月28日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
刘玉武，男，1940年8月16日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
陈宝山，男，1942年7月27日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省绥化市。
尹忠义，男，1943年9月12日出生，回族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
李永祥，男，1941年12月22日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客��段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
张淑坤，女，1953年11月13日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
崔彦，女，1951年11月11日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
张菊霞，女，1951年8月25日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
冯德恕，女，1951年1月20日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
王玉兰，女，1954年2月27日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨客运段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
吴云桥，男，1940年8月15日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路东站退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
邢珍栋（一审原告邢万宝之子），男，1971年5月29日出生，���族，住黑龙江省哈尔滨市。
张宝芹，女，1950年7月5日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路房产段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
李庆林，男，1947年9月8日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路房产段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
薛世臣，男，1947年3月17日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路房产段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
柳彩华，男，1944年2月28日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路房产段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
李发胜，男，1944年9月28日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路房产段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
孙玉福，男，1942年11月12日出生，汉族，哈尔滨铁路局三棵树车辆段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
胡尧义，男，1944年1月14日出生，汉族，哈尔滨铁路局三棵树机务段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
王宝兴，男，1942年8月25日出生，汉族，哈尔滨铁路局三棵树车辆段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
崔荫山，男，1943年3月26日出生，汉族，哈尔滨铁路局三棵树车辆段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
李传玉，男，1943年5月14日出生，汉族，哈尔滨铁路局三棵树车辆段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
吴广余，男，1941年7月30日出生，汉族，哈尔滨铁路局三棵树车辆段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
孙清泉，男，1942年5月8日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路机务段退休职工，住黑龙江省大庆市。
鞠家龙，男，1942年7月1日出生，汉族，哈尔滨铁路局三棵树车辆段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
范翠清，男，1946年1月24日出生，汉族，哈尔滨铁路局三棵树车辆段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
姜兆昌，男，1948年9月26日出生，汉族，哈尔滨铁路局三棵树车辆段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
董岐凯，男，1946年5月5日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路机务段退休职工，住黑龙江省大庆市。
王玉增，男，1947年7月7日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路机务段退休职工，住黑龙江省大庆市。
周仁，男，1946年4月15日出生，汉族，哈尔滨铁路局齐齐哈尔铁路房产段退休职工，住黑龙江省大庆市。
赵洪良，男，1946年9月16日出生，汉族，哈尔滨铁路局齐齐哈尔铁路房产段退休职工，住黑龙江省大庆市。
朱延良，男，1947年7月7日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路机务段退休职工，住黑龙江省大庆市。
白如生，男，1946年9月8日��生，汉族，哈尔滨铁路局齐齐哈尔车辆段退休职工，住黑龙江省大庆市。
赵俊哲，男，1945年1月11日出生，汉族，哈尔滨铁路局齐齐哈尔房产段退休职工，住黑龙江省大庆市。
赵雁，男，1946年9月12日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨机务段退休职工，住黑龙江省大庆市。
王研，女，1952年1月11日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨水电段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
范翠杰，男，1948年4月24日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路机务段退休职工，住黑龙江省哈尔滨市。
黄民力（黄万臣之子），男，1968年6月13日出生，汉族，哈尔滨铁路局哈尔滨铁路车辆段工人，住哈尔滨市南岗区。
张永文（张巨龙之子），男，1968年6月13日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市。