广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016)粤行终209号
上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：罗定市宝定路**号。
法定代表人：黄天生，市长。
委托代理人：陈波，罗定市法制局干部。
委托代理人：林沛文，罗定市国土资源局干部。
被上诉人（原审原告）：谭灿基，男，汉族，1937年4月5日出生，住罗定市。
被上诉人（原审原告）：李水群，女，汉族，1957年7月4日出生，住罗定市。
原审原告：谭星杰，男，汉族，1984年9月28日出生，住罗定市。
上诉人罗定市人民政府因与被上诉人谭灿基、李水群、谭星杰行政复议决定纠纷一案，不服云浮市中级人民法院作出的（2015）云中法行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年1月8日，罗定市国土资源局发出14号《建设用地批准书》，该批准书载明的用地单位名称为罗城镇细坑社区居民委员会第五居民组，建设项目名称为征地10%留用地，批准用地面积为90平方米，土地所有权性质为集体，土地取得方式为划拨，土地座落为罗城镇细坑居委会文林垌偷鸡社16米路边，四至为依用地地形图为准。2015年4月13日，细坑社区居委会张贴《招租告示》，该告示载明：“细坑社区第五居民组位于新寨垌有鱼塘及土地面积12154平方米（约20亩）已办建设用地批准书，原租期已满。现决定对外招租，……”2015年6月10日，原告向被告罗定市人民政府提交《申请行政复议》、《承包土地使用证》复印件等材料，请求被告撤销罗定市国土资源局发出的14号《建设用地批准书》。在上述《承包土地使用证》复印件中，载明的承包户主为谭灿基，承包年限为15年，但承包土地座落地名、四至范围等均为空白。被告在对上述材料进行审查后，于同日向原告送达《补正通知》，该通知载明：“谭灿基等公民：……经审查，你的行政复议申请材料存在以下问题需要更正或补充：1、你要求撤销罗定市国土资源局作出的‘罗定市[2009]罗国土准字第14号《建设用地批准书》’，但你所提交的证据材料中并无该具体行政行为或罗定市国土资源局曾经作出该具体行政行为的证据。2、你也没有证据反映你与该‘《建设用地批准书》’存在利害关系。请你在收到本通知书之日起十五日内，到我府法制局补正上述材料。无正当理由逾期不补正的，将根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，视为你放弃行政复议申请。……”2015年6月12日，原告谭灿基向被告提交《补充申请行政复议》，该材料载明：“在2015年4月13日前，从没有告知（2009）罗国土准字第14号批准书其内容，在2015年4月13日的转租通告方知，与我土地承包证范围有法律的利害关系，为此申请行政复议，请立案复议。”2015年6月15日，原告谭灿基向被告提交了《承包土地使用证》复印件，该复印件与前述《承包土地使用证》实为同一证件，但在该复印件中，载明了原告谭灿基承包土地的位置，该土地位置与14号《建设用地批准书》的建设位置相同，面积略大。在该内容下方，有一些人员签名确认，原告谭灿基表示，这些人均为其同村村民。2015年6月24日，原告谭灿基向被告提交14号《建设用地批准书》存根。2015年8月21日，被告作出罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》，认定如下事实：在谭灿基、李水群、谭星杰于2015年6月10日向罗定市人民政府提交的行政复议材料中，没有证据反映谭灿基、李水群、谭星杰与罗定市[2009]罗国土准字第14号《建设用地批准书》（以下简称14号《建设用地批准书》）存在利害关系，因此，罗定市人民政府于同日向谭灿基、李水群、谭星杰发出罗府行复[2015]10号《补正行政复议申请材料通知书》（以下简称《补正通知》），要求谭灿基、李水群、谭星杰在收到该通知之日起十五日内依法补正，无正当理由逾期不补正的，将视为谭灿基、李水群、谭星杰放弃行政复议申请。谭灿基、李水群、谭星杰于同年6月12日向罗定市人民政府补充提交谭灿基的《承包土地使用证》复印件，但经罗定市人民政府审查，认为谭灿基于2015年6月10日提交的《承包土地使用证》复印件所载发证日期是1984年6月1日，承包期限是15年，即该证已经过期失效，另外该证所记载的土地四至栏为空白，而谭灿基2015年6月12日补充提交的《承包土地使用证》复印件与之前提交的《承包土地使用证》是同一证，只是单方添加了土地四至，变造痕迹明显，另有部分“村民”签名，不能确定真伪，故罗定市人民政府对该补充证据不予确认。根据以上事实，罗定市人民政府认为谭灿基、李水群、谭星杰未能在规定时间内补正能证实其与所申请复议的行政行为存在利害关系的材料，故视为谭灿基、李水群、谭星杰已经放弃行政复议申请。原告不服，向原审法院提起本案诉讼。请求：1、撤销罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》，责令被告履行法定职责，自判决之日起五日内对原告的行政复议申请作出行政复议决定书。2、本案诉讼费用由被告承担。
在本案庭审过程中，原告增加请求法院判令被告恢复原告耕种土地的诉讼请求，被告当庭表示不同意原告增加该诉讼请求。此外，在庭审过程中，被告明确表示在本案的行政复议程序中，被告仅是作出了罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》，没有也不会再作出不予受理决定、行政复议决定等其他行政行为。
另查明：2015年10月29日，原告谭星杰向原审法院提出之前提起本案诉讼不是其真实意愿，因此向原审法院请求撤回起诉。2015年11月17日，原审法院作出（2015）云中法行初字第28号行政裁定，准许谭星杰撤回起诉。
原审法院认为：本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点为被告罗定市人民政府作出的罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》是否合法。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”综合上述法律法规的规定来看，“无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请”应理解为，只有在申请人存在不想补正、有不想使行政复议继续下去的主观故意，并客观上作出了无正当理由逾期不补正的行为时，才能够视为申请人放弃行政复议申请。在本案中，被告在收到原告的行政复议申请后，认为原告提交的材料并未反映出其所申请复议的14号《建设用地批准书》存在，亦未反映出原告与该批准书有利害关系，遂于收到复议申请当日发出《补正通知》，要求原告补正相关材料。原告在收到该《补正通知》后，向被告提交了14号《建设用地批准书》及补充《承包土地使用证》复印件。原告上述提交补正材料的行为表明，原告是“希望”而且在以实际行动积极推动行政复议程序向前进行，而并非“不希望”行政行为进行下去或者放弃行政复议申请。而且，原告也认为其已经按要求补正了相关材料。在此情形下，如被告经审查认为该补正材料不能证明原告与14号《建设用地批准书》之间有利害关系，则应依法决定不予受理或驳回行政复议申请，而不应当简单地视为原告放弃行政复议申请。此外，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”在本案中，原告于2015年6月24日最后一次向被告提交补正材料，参照上述法律规定，被告应在收到该材料后5日内对该材料进行审查并决定是否受理原告的行政复议申请，但被告于2015年8月21日才作出罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》告知原告视为其放弃行政复议申请，明显违反了上述法律所规定的期限。因此，被告作出的罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》适用法律、法规错误，程序违法，依法应予撤销。
关于原告在庭审过程中增加要求判令被告恢复原告耕种土地的诉讼请求的问题。法释[2000]8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”在本案中，原告在庭审过程中提出增加上述诉讼请求，被告明确表示不同意，且原告的该项请求并不属于本案的审理范围，因此，根据上述法律规定，本院对原告增加上述诉讼请求不予准许。
综上所述，被告罗定市人民政府于2015年8月21日作出的罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》适用法律、法规错误，违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告罗定市人民政府于2015年8月21日作出的罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》，由被告罗定市人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。二、驳回原告谭灿基、李水群的其他诉讼请求。
罗定市人民政府不服一审判决提起上诉称：1、被上诉人谭灿基、李水群提交的其与14号《建设用地批准书》存在利害关系的证据《承包土地使用证》已经过期失效，且该《承包土地使用证》所记载的土地四至栏为空白，无法反映出与其申请撤销的《建设用地批准书》存在利害关系，故我府在收件后向上诉人发出了《补正通知》，要求其在收到《补正通知》之日起十五日内，到罗定市法制局补正相关材料，并告知了其无正当理由逾期不补正的，将根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，视为放弃行政复议申请。被上诉人于2015年6月12日补充提交一份《承包土地使用证》复印件，用以证实其与[2009]罗国土准字第14号《建设用地批准书》存在利害关系。经审查，其补充提交的《承包土地使用证》复印件与其之前提交的《承包土地使用证》是同一证，只是单方添加了土地四至，变造痕迹明显，另有部分“村民”签名，不能确定真伪，对此补充证据的真实性我府不予确认。由于被上诉人未能在规定时间内补正能证实其与所申请行政复议的行政行为存在利害关系的材料，应视为其已放弃行政复议申请。2015年8月21日，我府向被上诉人作出了罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》，将以上法律事实和法律后果向其作了说明。2、我府作出的《补正行政复议申请材料通知书》与《行政复议告知书》均严格按照广东省政府法制办《关于印发<广东省行政复议法律文书基本规范>的通知》要求，尤其是《补正行政复议申请材料通知书》中“请你在收到本通知之日起十五日内，到我府法制局补正上述材料。无正当理由逾期不补正的，将根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，视为你放弃行政复议申请。”的表述与上级规范性文件表述是一致的。对于已经“视为放弃”的行政复议申请，我府再作出受理与否的决定均属不当。综上，一审判决失于主观，请求二审法院予以纠正。
被上诉人谭灿基、李水群二审辩称：我方按照规定补正了材料，没有“无正当理由逾期不补正”，上诉人违反了行政复议法的规定，请求二审法院维持原判。
本院经审查，认定的事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为行政复议决定纠纷。二审争议焦点为罗定市人民政府作出的罗府行复[2015]11号《行政复议告知书》是否合法。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”上述法律、法规规定了行政复议机关受理行政复议申请的条件。同时，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”该条规定了行政复议申请材料的补正制度。行政复议申请材料补正制度的设立，是为了更好地保护行政相对人申请行政复议的权利，同时，也能够提高行政复议机关依法受理行政复议案件的工作效率。当行政复议申请人接到补正通知后，所提交的补正材料仍然被行政复议机关认为不齐全或者表述不清楚的，行政复议机关应当依法作出不予受理行政复议申请的决定。只有当行政复议申请人接到补正通知后，没有作出任何积极的补正行为，才属于“无正当理由逾期不补正”的情形，在此情形下，行政复议机关才能按“视为申请人放弃行政复议申请”处理。本案中，被上诉人谭灿基、李水群、谭星杰在收到该《补正通知》后，向上诉人罗定市政府提交14号《建设用地批准书》及补充《承包土地使用证》复印件的行为，不应当被认定为“无正当理由逾期不补正”。上诉人的上诉主张，系将“未能依法补正材料”等同于“无正当理由逾期不补正”，显然是对“无正当理由逾期不补正”作了不适当的扩大解释，这种解释方法对行政复议申请人是不利的。因此，对上诉人罗定市政府的上诉理由本院不予采纳。其余的意见，原审法院已经作了充分的阐述，本院予以认可并不再赘述。对原审判决本院予以支持。
综上，上诉人罗定市人民政府的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗定市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 黄伟明
代理审判员 罗 燕
二〇一六年四月二十七日
书 记 员 朱璐明