北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京行终3621号
上诉人（一审原告）徐靖宇，女，1980年4月5日出生，住北京市东城区新中街四条**号。
委托代理人马骋，北京市易行律师事务所律师。
委托代理人刘安艺，北京市易行律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人汪明浩，区长。
委托代理人刘丽丽，北京市平谷区人民政府房屋征收办公室工作人员。
委托代理人付学军，北京市时雨律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人陈吉宁，代市长。
委托代理人张磊，北京市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。
上诉人徐靖宇（以下简称上诉人）因诉北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）房屋征收决定及北京市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）(2017)京04行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年10月14日，平谷区政府作出《平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）房屋征收的决定》京平政发〔2016〕28号（以下简称被诉征收决定）。该决定主要内容为：决定对东至规划向阳南街，南至向阳西二条，西至原国土局西边界，北至府前街及同步实施整理的A、B、C地块（详见附件1、2）范围内所涉及的房屋、附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。并载明了征收补偿方案、房屋征收实施单位、评估机构、项目搬迁签约期限、行政复议和行政诉讼权利等内容。上诉人不服被诉征收决定，向市政府申请行政复议。市政府受理后，于2017年1月11日作出京政复字〔2016〕866号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持平谷区政府作出的被诉征收决定。上诉人仍不服，向一审法院提起行政诉讼。请求法院依法撤销被诉征收决定及被诉复议决定。
一审法院经审理查明：2015年平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）（以下简称府前街项目）纳入全市棚户区改造与环境整治计划台账，2015年12月28日，经市政府办公厅批准转为2016年棚户区改造和环境整治计划。北京市平谷区发展和改革委员会将府前街项目列入《关于平谷区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》中的平谷区2016年重点工程项目计划表（建设类）。2015年11月28日，北京市平谷区重大项目办公室与北京安详市场调查有限公司签订《委托协议》，委托该公司对本项目房屋征收与补偿方案做调查，出具社会稳定风险评估报告。2015年12月，北京安详市场调查有限公司出具《社会稳定风险评估报告》。
2015年12月31日，北京市平谷区第四届人民代表大会第五次会议作出《决议》，决定批准北京市平谷区2016年国民经济和社会发展计划，并批准《关于平谷区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》。2016年2月2日，第5次区长办公会议听取并原则同意“《平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）前期工作及拟改造土地使用权一次性招标方案》和《府前街旧城棚户区改造项目（一期）房屋征收补偿方案》”。2016年6月24日，北京城谷恒泰房地产开发有限公司（以下简称城谷恒泰公司）提交《平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）房屋征收申请书》、《北京市平谷区国有土地上房屋征收申请表》、《北京市规划委员会建设项目规划条件》2016规（平）条供字0001号、北京市国土资源局作出《建设项目用地预审意见》京国土平预〔2016〕12号、《北京市平谷区发展和改革委员会关于平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）投资任务书的批复》京平发改发〔2016〕16号、《北京市国土资源局平谷分局中标通知书》等申请材料。2016年6月27日，平谷区政府作出《关于启动府前街旧城棚户区改造项目（一期）房屋征收工作的批复》京平政函〔2016〕96号，同意启动府前街旧城棚户区改造项目（一期）房屋征收工作。同日北京市平谷区人民政府房屋征收办公室（以下简称平谷区征收办公室）与北京市平谷区征收和拆迁服务中心、北京市平谷区滨河街道办事处签订《房屋征收与实施委托合同书》。2016年6月28日，平谷区征收办公室作出《北京市平谷区房屋征收暂停办理事项公告》平政房征告字〔2016〕1号，并予以公布，告知自公告公布之日起一年，本项目范围内暂停新建、改建、扩建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为。该公告于同日在北京市住房和城乡建设委员会门户网站进行了公示。
2016年6月1日，平谷区政府经研究，批示同意了北京市平谷区重大项目办公室拟定的《平谷中心城区新城规划范围内国有土地上棚户区改造项目住宅楼房征收补偿指导意见》和《平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）房屋征收补偿方案》。2016年8月19日，平谷区征收办公室发布了《关于府前街旧城棚户区改造项目（一期）住宅房屋征收补偿方案公开征求意见的通告》京平征收办文〔2016〕4号和《关于府前街旧城棚户区改造项目（一期）非住宅房屋征收补偿方案公开征求意见的通告》京平征收办文〔2016〕5号，并在北京市住房和城乡建设委员会的网站以及本项目范围内予以公告和张贴，公开征求意见期限自2016年8月20日至2016年9月18日。2016年9月21日，平谷区征收办公室作出《关于<府前街旧城棚户区改造项目（一期）住宅房屋征收补偿方案>公开征求意见情况通告》《关于<府前街旧城棚户区改造项目（一期）非住宅房屋征收补偿方案>公开征求意见情况通告》，主要内容为：本项目涉及被征收住宅房屋674户（含4户底商），在征求意见期限内，未收到非住宅房屋产权人提交意见，按要求提交书面意见的住宅房屋产权人共计66户，占被征收人比例为9.79%。2016年9月20日，平谷区政府经研究，批复同意了北京平谷区重大项目办公室、平谷区征收办公室拟定的《关于府前街旧城棚户区改造项目（一期）征收补偿方案公开征求意见情况有关问题的请示》，决定对补偿方案不进行修改。
2016年6月29日，平谷区征收办公室发布《关于公开选择平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）房地产价格评估机构的通知》京平征收办文〔2016〕3号，主要写明了评估机构确定程序、评估机构应具备的条件、评估机构报名方式和时间安排等内容。该通知在北京市住房和城乡建设委员会的网站以及本项目范围内予以公告和张贴。2016年7月5日，平谷区征收办公室发布《平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）房屋征收协商选定房地产评估机构的通知》，该通知以及候选的房地产价格评估机构名单在北京市住房和城乡建设委员会的网站予以公告并在拆迁范围内公示。2016年7月14日，平谷区征收办公室作出《平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）房地产价格评估机构选定结果公告》，内容为：本项目共涉及被征收人674名，截止到2016年7月13日，参与协商的共438人。根据协商结果，北京中资房地产土地评估有限公司获得多数被征收人同意，确定该公司为本项目房地产价格评估机构。该公告在北京市住房和城乡建设委员会的网站予以公告并在拆迁范围内公示。2016年7月27日北京市平谷区征收和拆迁服务中心和北京市平谷区滨河街道办事处组织入户调查，并于2016年8月19日公示入户调查结果。
2016年10月11日，平谷区征收办公室作出《关于平谷区府前街旧城棚户区改造项目（一期）预签房屋征收协议的通知》，内容为：本项目将在2016年10月13日上午7:00正式开始预签约工作。在预签约协议期内，被征收人签订征收补偿协议的比例达到80%（含）则预签约期结束，由平谷区政府作出征收决定并及时公告，预签的征收补偿协议生效；如果被征收人签订征收补偿协议比例未达到80%，征收工作终止。该通知在北京市住房和城乡建设委员会的网站予以公告。2016年9月28日，北京市平谷区住房和城乡建设委员会向城谷恒泰公司在中国农业银行平谷支行设立的账号为：×××的专用账户转账人民币五亿五千万元，用于房屋征收补偿。2016年10月14日，平谷区政府作出被诉征收决定，并在房屋征收范围内及北京市住房和城乡建设委员会的网站予以公告。上诉人不服，向市政府邮递行政复议申请。市政府受理后，于法定期限内作出被诉复议决定。
一审法院经审理认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条的规定，平谷区政府具有作出本案被诉征收决定的法定职权。根据《征补条例》第八条第（五）项和《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》（以下简称改征意见）第二条的规定，以及《北京市2016年棚户区改造和环境整治任务》，府前街项目被纳入本市旧城改建计划棚户区改造范围，具备公益性质。
根据改征意见第四条第（三）项、第（四）项、《征补条例》第九条和《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第三条的规定，本案中涉及项目经征询拟改建范围内产权人意愿，同意率达到“大多数同意”，改建项目已纳入平谷区2016年国民经济和社会发展年度计划，建设单位提交了房屋征收申请及投资任务书、规划意见、用地预审意见等实施征收的前置审批文件，具备征收要件。
根据《征补条例》第十六条、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第四条和改征意见第四条第（五）项的规定，平谷区征收办公室在收到平谷区政府确认意见后，在征收范围内发布了暂停公告。公告发布程序及内容符合上述规定。
根据《征补条例》第二十条和《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第五条规定，平谷区征收办公室向674户被征收人发布协商选定房地产评估机构的通知，在规定协商期间，参与协商的共438户其中343户同意北京中资房地产土地评估有限公司为本项目的房地产价格评估机构，平谷区征收办公室认为该公司获得多数被征收人同意，确定其为本项目的房地产价格评估机构，选择程序符合相关规定。
根据《征补条例》第十五条、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第六条和改征意见第四条第（六）项规定，平谷区征收办公室对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并将调查结果在房屋征收范围内予以公布，调查程序符合相关规定。
根据《征补条例》第十条、第十一条、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第七条规定和改征意见第四条第（七）项规定，平谷区征收办公室拟定了《关于府前街旧城棚户区改造项目（一期）住宅房屋征收补偿方案公开征求意见》、《关于府前街旧城棚户区改造项目（一期）非住宅房屋征收补偿方案公开征求意见》，并予公示，征求意见期满后，将征求意见情况予以公布，不存在多数产权人不同意征收补偿方案的情形，方案征询程序符合上述规定。
根据《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第四条第（八）项规定，平谷区征收办公室组织拟征收范围内产权人按照征收补偿方案预签征收补偿协议，生效比例为80%。符合作出房屋征收决定的条件。
根据《征补条例》第十二条和《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第八条、第十条规定，平谷区征收办公室委托北京安详市场调查有限公司做调查，作出《社会稳定风险评估报告》并经平谷区政府常务会议同意；北京农村商业银行平谷支行进账单显示征收补偿费用已足额到位；被诉征收决定经平谷区政府常务会议讨论决定。
根据《征补条例》第十三条、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第十一条和改征意见第四条第（九）项规定，平谷区政府作出被诉征收决定后在征收范围内予以公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述规定。
另，市政府受理上诉人提出的行政复议申请后，对被诉征收决定进行了审查，于法定期限内作出了被诉复议决定，其行政复议程序符合法律规定。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。
上诉人不服一审判决，向本院提起上诉。主要理由为：一审法院认定事实不清导致适用法律错误;征收并非出于公共利益需要，未严格按照法定程序开展，有关文件手续不完整；征收补偿方案征求意见情况与事实不符；征收补偿资金未足额到位，没有专户存储;评估机构选定程序违法;预签约比例达80%与事实不符等。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审。
平谷区政府认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉没有事实根据和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
市政府未向本院提交二审书面答辩意见。
各方当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查认为一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。
本院另查，预签约首日共有541户被征收人签约，签约比例为80.27％。本院二审谈话时，平谷区政府陈述，城谷恒泰公司所开立的专用账户，系北京市平谷区住房和城乡建设委员会与城谷恒泰公司双方监管账户，专门用于府前街项目房屋征收与补偿工作中相关资金的收支使用，账户资金使用必须经双方法人签字才能支出。上诉人对此未提出异议。本院查明的其它事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：《征补条例》对在国有土地上开展房屋征收工作的主体、条件、程序、方式等均作出了明确规定。本案中，被诉征收决定由具有相应法定职责的平谷区政府作出，一审法院对被诉征收决定作出的合法性评价，本院予以确认，不再赘述。市政府受理上诉人的行政复议申请后，依法对被诉征收决定进行了审查，在法定期限内作出被诉复议决定并送达了上诉人。一审法院认定复议程序符合法律规定，本院亦予以确认。
关于上诉人主张的府前街项目不符合公共利益的问题。根据《征补条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益需要，可以进行房屋征收。本案中，府前街项目纳入《北京市2016年棚户区改造和环境整治任务的通知》，北京市平谷区第四届人民代表大会第五次会议于2015年12月31日决议通过，符合平谷区国民经济和社会发展计划，属于公共利益需要，符合上述法律规定。上诉人关于府前街项目并非出于公共利益需要，而是属于商业开发的主张，没有事实根据，本院不予支持。
关于征收补偿方案征求意见情况是否与事实不符的问题。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第七条规定，房屋征收补偿方案在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限为３0日。被征收人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。本案中，平谷区政府提交的证据显示，征求意见期间，有66户被征收人依照上述规定对方案提出意见。上诉人虽主张有二百多户被征收人提交了意见，但上诉人提交的证据不能证明前述被征收人提交了符合上述规定的书面意见材料。故对上诉人关于征收补偿方案征求意见情况与事实不符的主张，本院不予支持。但平谷区政府在征收补偿方案征求意见环节中确还存在不足之处，如对公开征求意见情况通告过于笼统，造成部分被征收人产生误解，意见颇多，希望平谷区政府在以后的工作中加以改进。
关于征收补偿资金是否足额到位，是否专户存储的问题。根据《征补条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第十条规定，房屋征收部门应当设立房屋征收补偿资金专用账户，确保资金足额到位、专款专用。本院认为，上述法律和规范性文件规定设立征收补偿资金专用账户的目的，应是为保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被侵害。本案中，涉案征收补偿资金账户虽然设立在城谷恒泰公司名下，但属于北京市平谷区住房和城乡建设委员会与城谷恒泰公司双方监管账户，使用时需经双方法人签字才能支出是必经程序，故未对资金安全造成影响，且资金足额到位，并未侵犯被征收人的合法权益。上诉人关于资金未足额到位、专户存储的主张不能成立，本院不予支持。需要指出的是，虽然法律没有对设立征收补偿资金专用账户的方式进行明确规定，但仍应当由房屋征收部门以自己的名义设立征收补偿资金专用帐户，以确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。故平谷区政府把征收补偿资金专用账户设在城谷恒泰公司名下容易引起被征收人的合理质疑，希望平谷区政府在以后的工作中加以注意。
关于评估机构选定程序是否违法的问题。根据《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第五条规定，房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。上述法律和规范性文件均未对协商的方式作出限定。本案中，平谷区征收办公室向674户被征收人发布协商选定房地产评估机构的通知，在规定协商期间，参与协商的共438户其中343户同意北京中资房地产土地评估有限公司为本项目的房地产价格评估机构，平谷区征收办公室认为该公司获得多数被征收人同意，确定其为府前街项目的房地产价格评估机构，选择程序并不违反上述法律和规范性文件规定。故对上诉人关于评估机构选定程序违法的主张，本院不予支持。
关于预签约比例达80%是否与事实不符的问题。本案中，平谷区政府陈述，房屋征收部门对签约的文本、签约适用的补偿方案、具体补偿数额等，都与签约人进行了充分的沟通和解释工作，被征收人签约意思表示真实。平谷区政府提交的证据能够证明预签约首日比例即达到了80.27％。上诉人主张签约存在骗签约、强迫签约的情况，但无相应证据证明其主张。故对上诉人关于预签约比例达80%与事实不符的主张，本院不予支持。
应当指出的是，旧城改造是社会发展进步的需要，是一项有利于优化居住环境，完善基础设施，提升城市品位，提高人民生活质量的公益事业。是利民、利城、利国的大好事。好事要做好，需要政府与被征收人共同努力。希望平谷区政府坚持以人为本，依法征收，做好被征收人的说服教育工作，避免激化社会矛盾。对确因征收工作造成生活困难的被征收人，要给予必要的救助，保证每一个被征收人的利益不减损。同时也希望被征收人，理解支持政府工作，要认清征收补偿不是无偿分配。理性看待征收补偿标准，合理预期征收补偿结果，为建设一个美丽、和谐、宜居的平谷城区贡献一份力量。
综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以支持。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐靖宇负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘振东
审 判 员 贾宇军
代理审判员 哈胜男
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 张路遥