江苏省扬州市邗江区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏1003行初0099号
原告扬州市银鑫模具机械厂，住所地在扬州市广陵区李典镇健安路*号。
法定代表人章勇，总经理。
委托代理人沙满星，江苏擎天柱律师事务所律师。
委托代理人陈冲，江苏擎天柱律师事务所实习律师。
被告扬州市国土资源局，住所地在扬州市文昌中路565号。
法定代表人周正权，局长。
委托代理人腾梅森，江苏理华律师事务所律师。
委托代理人朱蕾，江苏理华律师事务所律师。
被告扬州市人民政府，住所地在扬州市文昌中路8号。
法定代表人朱民阳，市长。
委托代理人顾佳泉，扬州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人杜阳，扬州市人民政府法制办公室工作人员。
原告扬州市银鑫模具机械厂（以下简称银鑫模具厂）不服被告扬州市国土资源局（以下简称扬州市国土局）作出的扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定及被告扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）作出的扬行复[2016]23号行政复议决定，于2016年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月26日公开开庭审理了本案。原告银鑫模具厂委托代理人沙满星、陈冲，被告扬州市国土局副局长汪庆湖及委托代理人腾梅森，被告扬州市政府委托代理人顾佳泉、杜阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月25日，被告扬州市国土局作出扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定，认定银鑫模具厂将工业用途的国有土地及地上建筑物出租给他人进行商业经营的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条的规定。根据《土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十三条的规定，决定：一、责令银鑫模具厂自接到本行政处罚决定书之日起30日内交还位于扬州市广陵区李典镇李典村三联组的4059.53平方米国有土地；二、处以罚款81190.6元。2016年6月18日，被告扬州市政府作出扬行复[2016]23号行政复议决定，维持被告扬州市国土局作出的扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定。
原告银鑫模具厂诉称：一、原告不存在改变土地用途的违法事实。原告在标的土地上建设的工业厂房和办公楼完全是按照土地批准性质进行建设，没有改变土地用途。至于工业厂房和办公楼的使用方式，是用作工业生产或商业使用，属于原告的自由选择，原告将上述闲置的工业厂房和办公楼租赁给他人进行商业经营，亦得到了李典镇人民政府的大力支持。即便原告将上述工业厂房和办公楼租赁给他人商用的行为违法，对该行为进行行政处罚的职能部门应当是城市房屋出租管理部门，而并非是土地管理部门。被告对上述行为进行行政处罚超越了其职责范围；二、收回标的土地将会造成较大的社会负面影响。原告在李典镇属于促进经济发展的龙头企业，解决了当地群众的就业问题。如收回标的土地，将影响原告今后的长远规划发展，也对李典镇未来的经济发展和民众就业造成影响；三、原告已经积极履行土地用途变更申请，并愿意依法重新签订土地出让合同，补交土地出让金。综上，为维护原告的合法权益，请求依法撤销扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定及扬行复[2016]23号行政复议决定。
原告银鑫模具厂提供的证据有：1、扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定书；2、扬行复[2016]23号行政复议决定书；3、建设工程规划许可证；4、服务承诺；5、土地用途变更申请书、邮寄凭证、授权委托书；6、市政府关于《扬州市J5单元(江都南区西片)控制性详细规划》等十八项控制性详细规划的批复(扬府复[2015]26号)。
被告扬州市国土局辩称：一、被告执法主体合法。被告对不按照批准的用途使用国有土地的行为进行处罚，主体合法，具有行政处罚职权依据。原告诉称应当由城市房屋出租管理部门处理的理由不能成立；二、原告改变土地用途的违法事实清楚，证据充分。2005年10月25日，原告以出让方式取得了位于扬州市广陵区（原邗江区）李典镇李典村三联组4060平方米国有土地使用权，并与扬州市国土局邗江分局签订了国有土地使用权出让合同，约定：“本合同项下出让宗地的用途为工业用地”。2012年9月3日，原告与扬州市广陵区泰和农村小额贷款股份有限公司签订房屋租赁合同，将批准用途为工业的房屋用于小额贷款公司商业经营。2014年12月16日，原告与朱中胜（扬州万德福超市有限公司法定代表人）签订租赁协议，将批准用途为工业的房屋出租给朱中胜作为商业经营使用；三、被告对原告的处罚程序合法。被告经过了立案、调查、听证、处罚、送达等程序，符合行政处罚法规定的程序；四、被告对原告的处罚适用法律、法规正确。原告未经批准，擅自改变出让宗地用途，被告依据《土地管理法》第八十条、《土地管理法实施条例》第四十三条之规定，决定依法收回出让宗地，并对非法改变土地用途的行为处以每平方米20元的罚款，符合法律规定，于法有据。综上，原告银鑫模具厂的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告扬州市国土局向本院提交了以下证据：1、举报信、行政执法投诉转办函、接受调查通知书及送达回证；2、立案呈批表；3、银鑫模具厂营业执照、组织机构代码证以及负责人章勇的身份证明；4、国有土地使用权出让合同及扬国用(2011)第004号土地使用权证；5、房屋租赁合同、租赁协议各一份；6、调查询问笔录、现场照片、现场勘测笔录及勘测图、责令改正违法行为通知书及送达回证；7、扬国土资[2015]告字43号行政处罚告知书及送达回证；8、听证申请书、听证通知书、申辩书、听证会笔录；9、扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定书及送达回证。
被告扬州市政府辩称：被告扬州市政府于2016年3月23日收到原告的行政复议申请，于2016年3月30日向扬州市国土局发出提出答复通知书，于2016年4月18日召开听证会，5月20日作出延期通知，于2016年6月18日作出行政复议决定并送达各方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）对复议程序的要求，行政复议程序合法。
被告扬州市政府向本院提供了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书及送达回证；3、提出答复通知书及送达回证、行政复议答复书及行政复议收文清单；4、参加听证通知书及送达回证、行政复议听证笔录；5、行政复议延期通知书及送达回证；6、扬行复[2016]23号行政复议决定书及送达回证。
经庭审质证，两被告提供的证据及原告提供的证据1-3，能够证明本案的相关事实，本院依法予以确认。原告提供的证据4-6，因与本案不具有关联性，本院不作认定。
经审理查明：2005年10月25日，银鑫模具厂以出让方式取得了位于扬州市原邗江区李典镇李典村三联组4060平方米国有土地使用权，并与扬州市国土局邗江分局签订编号为扬邗地合（2005）51号国有土地使用权出让合同，合同约定宗地用途为工业用地。
2014年10月，扬州市国土局在巡查中发现银鑫模具厂未经批准，私自将4059.53平方米的土地上建设的房屋出租给他人用于商业经营。2014年10月20日，扬州市国土局广陵分局作出扬广李国土监[2014]改9号责令改正违法行为通知书，责令银鑫模具厂自收到通知书之日起十五日内改正。2015年2月6日，扬州市国土局广陵分局对银鑫模具厂的违法行为进行立案调查。2015年11月12日，扬州市国土局作出扬国土资[2015]告字43号行政处罚告知书，告知银鑫模具厂拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。2015年12月8日，扬州市国土局举行听证会，听取意见。
2016年1月25日，扬州市国土局作出扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定，决定：收回位于扬州市广陵区李典镇李典村三联村的4059.53平方米的国有土地，并处罚款81190.6元。银鑫模具厂不服，于2016年3月23日向扬州市政府申请行政复议。2016年4月26日，扬州市政府举行听证会，听取双方意见。2016年6月18日，被告扬州市政府作出扬行复[2016]23号行政复议决定，维持被告扬州市国土局作出的扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定。
本案的争议焦点是：一、扬州市国土局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚；二、扬州市政府作出的行政复议决定程序是否合法。
本院认为：一、关于被告扬州市国土局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚问题。《土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《土地管理法实施条例》第四十三条规定：“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”根据上述规定，被告扬州市国土局作为本辖区的土地行政主管部门，对于违反《土地管理法》的行为，具有进行行政处罚的法定职责。本案中，银鑫模具厂未按照批准的用途使用国有土地的违法事实，有国有土地使用权出让合同、现场勘查图及现场照片、调查询问笔录、房屋租赁合同、租赁协议等证据充分予以证实，认定事实清楚；被告扬州市国土局依据《土地管理法》第八十条、《土地管理法实施条例》第四十三条的规定，作出行政处罚决定，适用法律正确，程序合法，处罚适当。即使原告诉称其已经按照要求积极申请办理土地用途变更，但并不影响被告对原告违法事实的认定和处罚。
二、关于被告扬州市政府作出的行政复议决定程序是否合法问题。《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”第二十八条第一款第（一）项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”具体到本案而言，2016年3月23日，原告银鑫模具厂向被告扬州市政府提出行政复议申请。被告扬州市政府受理后于2016年3月25日通知被告扬州市国土局进行答复。同年4月26日，被告扬州市政府举行听证会，听取双方意见。2016年5月20日，被告扬州市政府作出行政复议延期通知并予以送达。6月18日，被告扬州市政府作出扬行复[2016]23号行政复议决定，维持被告扬州市国土局作出的扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定，并予以送达。被告扬州市政府履行了受理、通知答复、听证、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
综上，被告扬州市国土局作出的扬国土资[2015]罚字43号行政处罚决定及被告扬州市政府作出的扬行复[2016]23号行政复议决定符合法律法规规定，程序合法，并无不当。原告银鑫模具厂的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告扬州市银鑫模具机械厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告扬州市银鑫模具机械厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，户名：江苏省扬州市中级人民法院，账户：11×××57）。
审 判 长 陈 慧
人民陪审员 杜道放
人民陪审员 朱贤斌
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 张 聪