吉林省伊通满族自治县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）吉0323刑初249号
原公诉机关吉林省伊通满族自治县人民检察院。
原审上诉人暨原审被告人郭忠富，男，1972年5月5日出生于吉林省伊通满族自治县，汉族，专科毕业，伊通满族自治县伊通镇中心国土所副所长，住伊通满族自治县伊通镇。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2014年8月18日被伊通满族自治县公安局刑事拘留，同年8月25日被伊通满族自治县人民检察院取保候审。经本院决定，2014年10月27日被取保候审。
吉林省伊通满族自治县人民检察院以伊检公诉刑诉【2014】179号起诉书指控被告人郭忠富犯玩忽职守罪，于2014年10月27日向本院提起公诉。本院于2015年5月15日作出（2014）伊刑初字第204号刑事判决，宣判后，被告人郭忠富不服，向四平市中级人民法院上诉。市中院于2015年8月28日作出（2015）四刑终字第114号刑事裁定，以原审认定郭忠富犯玩忽职守罪，事实不清、证据不足为由，撤销（2014）伊刑初字第204号刑事判决，发回重审。本院于2016年4月18日作出（2015）伊刑重字第4号刑事判决书，宣判后被告郭忠富不服，向四平市中级人民法院提起上诉，中院于2016年10月19日作出（2016）吉03刑终165号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。上述裁判发生法律效力后，郭忠富向四平市中级人民法院申诉，中院于2017年4月1日以（2017）吉03刑申4号决定书，决定再审。2017年9月20日作出（2017）吉03刑再字第3号刑事裁定书，裁定撤销（2015）伊刑重字第4号刑事判决书和（2016）吉03刑终165号刑事裁定书，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2017年11月10日公开开庭审理本案。伊通满族自治县人民检察院指派代理检察员刘波出庭支持公诉。被告人郭忠富到庭参加诉讼，现已审理终结。
吉林省伊通满族自治县人民检察院指控：被告人郭忠富在任伊通满族自治县国土资源局伊通镇中心国土所副长期间，负责所辖区内土地执法监察、动态巡查、土地资源违法违规案件处理。2014年2月，伊通满族自治县伊通镇庆德村后沈屯农民李某（另案处理）将19287平方米牧业小区租给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部做混凝土拌合站及临时办公用房。郭忠富发现李某与中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部经理孙某（另案处理）将牧业小区改变用途，涉嫌非法占用农用地行为，以找不到当事人为由，未将伊通满族自治县国土资源局下达的《责令停止违法行为通知书》送达到李某及中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目三分部，不到现场予以制止，不向李某、孙某宣传国土资源法律法规和政策，未告知其行为违法及可能承担的法律责任，未督促违法当事人立即停止、改正违法行为，没有认真履行监管职能，致使中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑，给国家造成损失482200元，造成朝阳牧业小区土地重度毁损，经中国建筑材料工业地质勘查中心吉林总队估算，朝阳牧业小区复垦费用需人民215.96万元。2014年8月18日，被告人郭忠福被检察院传唤到案。
为证实上述指控的犯罪事实，公诉机关列举了被告人供述、证人证言、书证等证据加以证明。吉林省伊通满族自治县人民检察院认为被告人郭忠富无视国法约束，身为国家机关工作人员，不认真履行工作职责，致使国家集体财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。提请本院依法判处。
庭审中原审上诉人暨原审被告人郭忠富辩解：1、起诉书认定事实错误。事实是：2014年3月17日，县国土资源局局董局长发现朝阳牧业小区建彩钢房，指令副局长宫某（兼土地监察大队大队长）进行查处。当日，宫局长带领监察大队副大队长周某及工作人员前往，发现牧业小区改变土地用途，当即告知中铁辽长项目部停工，并下达了《责令停止违法行为通知书》。项目部在接到通知后，拒不停止违法行为，继续施工建设，建成了水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑。后监察大队又制作了《责令改正违法通知书》（相对人是李某），因郭忠富被指派配合监察大队查处此案，监察大队委托郭忠富让给李某送达，因李某拒不配合，郭忠富也未找到其家庭住址，故《责令改正违法通知书》一直没有送达给李某。故公诉机关起诉书认定，“未将伊通满族自治县国土资源局下达的《责令停止违法行为通知书》送达到李某及中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目三分部”。另外，做为配合监察大队办案的郭忠富，听从并配合了监察大队工作安排，不能认定其不认真履行工作职责，以上均属认定事实错误。2、新建辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑是在接到监察大队下达的《责令停止我发现额通知书》后，拒不违法行为，继续施工的结果。监察大队委派郭忠富送达《责令改正违法通知书》时，此时该搅拌站已经建成。监察大队《责令改正违法通知书》送达的相对人是李某，违法建设的施工单位是新辽长项目部，所以，违法建筑的建成与郭忠富是否将《责令改正违法通知书》送达到李某没有法律上的因果关系。3、起诉书认定“给国家造成损失48.22万元及215.96万元”没有事实依据。依据相关司法解释规定，玩忽职守罪造成的经济损失是指立案时已经实际造成的财产损失。项目部搅拌站至今在一直正常使用中，为铁路建设实现其使用价值。建搅拌站是建设铁路项目预算内生产投入，进入生产成本，属合理支出。如搅拌站被拆除，从而给企业造成损失，也应当追究企业领导者的法律责任。关于复垦费用是将来可能发生的费用，是否发生，有其不确定性，不属于立案时已经造成的损失。
经审理查明：伊通镇庆德村沈家屯村民李某于2010年9月向庆德村、伊通镇政府、畜牧局和国土局等部门提出的申请，建立朝阳牧业小区。该牧业小区在县国土资源部门进行了备案，未约定使用年限，牧业小区的占地共计19287.44平方米，其中有自家4千多平方米，其余土地是用自家的责任田和村民质换的，大约是1.4万多平方米，牧业小区用地都是一般耕地。在办理用地审批手续过程中，李某与伊通镇国土所于2010年11月19日签订建牧业小区时土地复垦协议书。李某在牧业小区建地泵了，硬化场地2千多平方米准备收粮。小区建成初期李某养过十多头牛，没挣着钱，养牛没发展起来，场地一直闲置。2014年2月1日李某将牧业小区租给中国铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部，项目部在场地内建临时办公用房及水泥拌合站；租期两年半，租金五十万元。中国铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部建办公用房及水泥拌合站硬化场地支出费用48.22万元。2014年3月17日，时任国土资源局局长董某去四平开会途径朝阳牧业小区地段时，发现牧业小区内在搞建设，便给副局长宫某（兼国土监察大队大队长）打电话，让其查处。当日宫某带领监察大队副队长周某、工作人员孔某、管某到现场查处，并向项目部下达《责令停止违法行为通知书》。2014年3月20日，伊通镇国土所副所长郭忠富发现朝阳牧业小区院内有施工的，便打电话报告给周某，周某称，已经知道了，监察大队已经到过现场并介入调查。郭忠富返回单位后，又向所长王某进行汇报，王某所长称，既然监察大队已经介入，你赶紧忙铁路报批组织材料工作。此后，郭忠富受局长指派配合监察大队周某对该案进行调查，2014年4月6日，周某将应送达给李某的《责令改正违法通知书》委托郭忠富代为送达。因李某不配合，该通知书一直未能送达给李某。中国铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部拌合站于2014年4月中旬建成。
伊通满族自治县国土资源局于2014年9月2日作出伊国土资执罚【2014】18号行政处罚决定书，责令中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对其罚款96437.20元。因项目部未能履行处罚决定，2014年12月17日向伊通满族自治县人民法院申请强制执行。项目部于2015年4月7日向国土局缴纳罚款96437.20元。现新辽长铁路项目搅拌站至今未予拆除。
另查明：对牧业小区的土地使用期限至农村土地承包期满土地调整时止，复垦期限至农村土地使用期满土地调整后三个月内；对中国铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部只有租期两年零六个月，即从2014年2月1日起至2016年8月1日止，没有复垦内容。现牧业小区没有复垦。
上述事实，有下列经当庭举证、质证、认证的证据予以证明：
一、证人证言
1、证人李某证言，证实2010年9月，经村委会、镇政
府、畜牧部门审批在伊通镇庆德村沈家屯建朝阳牧业小区，占地19287.44平方米，并在县国土资源部门办理备案，与国土所签订了土地复垦协议书。所占耕地我自己有四、五亩责任田，其余的都是我用自己家的耕地换来的耕地能有一万四千多平方米。建设的牧业小区初期养过十多头牛，当时效益不好，后期就不养了。当时建设牧业小区的时候就建地泵了，当时准备收粮。2014年2月1日，我将牧业小区租给中国铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部做生产水泥拌料场；租期两年半，时间是从2014年2月1日起至2016年8月1日止；租金五十万元。在签订合同之日中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部交全部租金的40%，即20万元。辽长铁路项目部在牧业小区内硬化路面、建临时办公用房、设置水泥搅拌罐没有办理临时用地审批手续。现在牧业小区场地的总的硬化面积是大约是1.2万至1.3万平方米。我硬化0.2万平方米，其余的都是中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部硬化的。牧业小区场地的总的硬化面积是大约是1.2万至1.3万平方米。我将牧业小区租给辽长铁路项目部生产水泥拌料场没有在土地部门办理过相关审批手续。双方租赁时候我没说牧业小区不许改变使用用途，当时我没意识到这个问题。
2、证人孙某证言，证实2014年中铁集团有限公司新建辽长铁路项目部要找场地建搅拌厂，通过走访发现李某牧业小区闲置，感觉面积够大，地点还比较合适，离施工现场也挺近，便决定租李某的牧业小区，于是我找到李某，通过几次洽谈最终达成协议，租期两年半(2014年2月1日至2016年8月1日止)，租金每年20万元人民币，共计50万人民币。我们进驻场地以后，场地是我们硬化的，但原来牧业小区大门口挨着地泵有一快已经硬化了，现在整个场地全部已经硬化完了。硬化场地花费大约一百万左右，具体的项目部有账。当时租场地的时候，李某说场地你们随便建，手续他来办。没说牧业小区土地不允许改变用途，不能做工业生产用地，不然我们也不会租。我们在建板房、硬化水泥地面、安装水泥搅拌罐期间，县国土局监察大队到过现场，当时我没在，他们找的项目部办公室和李某。监察大队一个姓周的给我打的电话，说我们项目部属于非法占地，不让我们继续施工了，还给我们下过责令停止违法通知书，是2014年7月下达的，这以前我没有接到过。我接到电话没有停工是考虑合同约定：办理用地审批手续由房东李某负责。租李某牧业小区，现在改变用途做搅拌厂，李某当时说他去找镇政府和村里办理相关手续，具体去没去找，我也不知道。现们让拆除设备或者做土地复垦，我们光硬化场地就花费了140多万，如果设备拆除会造成巨大经济损失。
3、证人王某证言，证实我是2012年到伊通镇中心国土
所担任所长的。李某原来申请的牧业小区属于设施农用地，搞养殖范畴。是在我来伊通镇中心国土所之前申请的，具体什么时间我不太清楚。李某所申请建设的牧业小区现在由中铁建工集团有限公司新建辽厂铁路项目部做搅拌厂了，我们国土所没有批准。他租出去的时候我们不知道，他们建搅拌厂的时候我们知道。2014年3月中旬左右，我们中心国土所副所长郭忠富去五一兴隆村铁路认证占地途中发现李某的牧业小区在搞建设。郭忠富回到所里之后和我汇报说：“朝阳牧业小区里在搞建设，建的什么不清楚，我已经和监察大队周某打电话汇报完了”。我问他“你确实汇报了吗？”他说确实汇报了。我说既然汇报完了，就由大队处理吧。郭忠富汇报之后我们所没有去巡查。时隔十多天，监察大队周某找到我们，让我们所把责令改正违法行为通知书送过去，当时是郭忠富带人去的，具体和谁去的我不知道。郭忠富去了之后没找到李某，就把责令改正违法行为通知书拿回来了。之后送没送达我就不知道了，也没采取什么措施。这件事就交给监察大队了。李某的牧业小区由郭忠富负责动态巡查。土地复垦协议书是朝阳牧业小区与我们中心国土所签的，协议上的公章是我们中心国土所的，但是具体与谁签的怎么签的我不知道。
证人周某证言，证实我是2013年6月5日任监察大队副大队长的。工作职责是监督检查土地、矿产资源的违法行为，协助大队长工作。朝阳牧业小区用地属设施农用地，档案都在伊通镇土地所保管。朝阳牧业小区的业主叫李某。今年3月17日，受局领导委派，我和宫某局长还有我们大队的工作人员孔某、管艳宁一起去的朝阳牧业小区。当时朝阳牧业小区里在建彩钢房，没找到业主李某，我们就和施工的工人说让他们停止施工，并且给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部下的停止违法行为通知书，是办公室的一个人签收的，当时工人就停工了。当场我给项目部的孙某经理打电话了，我说“你把你和李某的合同拿来，你到我们监察大队把情况说一下。”后来我又给孙经理打了十几次电话，他也一直没来。这以后我带人先后四次到施工现场，我们去了他们就停工，我们走了他们就继续施工。而且每次去回来都和局领导和大队长汇报了。这几次去一直没见到李某，也没见到孙某。我们还让工人给李某传话，让李某到我们监察大队去。2014年3月20日左右，李某到我们监察大队说他已经把地租给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部了。我当时就告诉李某说“你的地是设施农用地，是不能改变土地用途的。如果你要租出去的话，必须要办理土地征用出让手续，给你15天时间抓紧沟通，如果你不办理土地出让手续，我们就要进行处罚和恢复。”李某当时就答应了。到今年4月初的时候，县政府要求国土资源局清查全县的牧业小区，我们局在4月6日的时候开的大会，统一下发的责令改正违法行为通知书，我们监察大队形成的文书，在开会的时候交给各土地所，让土地所下发给各土地所辖区内的牧业小区，一共是26份。我们让伊通镇国土所送达给李某的责令改正违法行为通知书一直没送出去，到现在李某也没签收责令改正违法行为通知书。我们大队对朝阳牧业小区改变土地用途作出行政处罚了，但始终没有找到当事人，找不到当时做不了行政处罚。中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部下发的停止违法行为通知书是谁签收的我也记不清了。当时给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部下发的停止违法行为通知书的时候，宫局长都在场。
证人宫某证言，证实我是副局长兼监察大队队长。中心国土所是我局外派机构，土地监察大队是局里一个职能部门，我们是平级关系，各负其责。土地监察大队介入案件后，中心国土所再介入不是重复执法，他们应协助、配合我们。监察大队和国土所统一归局里管，只有互相配合工作，不存在领导与被领导关系，他们查办案件不需要监察大队吩咐和指派。郭忠福发现违法行为不应该向我们汇报，应向局里汇报，其次，即使告诉我们监察大队了，他们中心所也应该履行职责，继续监管，到现场制止，不是报告就完事了。在中铁这个案子，王某和郭忠福没有履职尽责，该到现场制止没制止，该下达的责令停止违法通知书没下达，该履行的职责都没有履行。
证人李某1证言，证实我是2012年10月份担任国土资源局土地监察大队副队长的。李某牧业小区是2010年9月，以养殖为名在我们国土资源局申请备案的，当时占地大约两公顷左右，是一般耕地。现在朝阳牧业小区没搞养殖，由中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部做搅拌厂呢，他们之间是什么关系我不清楚。2014年3、4月份的时候土地监察大队联合各中心国土所对全县牧业小区进行清查，清查过程中发现朝阳牧业小区改变用途，租给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部做搅拌厂了。然后宫某副局长让副大队长周某对朝阳牧业小区下达责令改正违法行为通知书，同时对全县改变用途的牧业小区下达责令改正违法行为通知书。因为我们监察大队没有车，送达文书都是让国土所送达，给朝阳牧业小区下达责令改正违法行为通知书是周某交给国土所送达的。
按照地域划分和属地管辖原则，朝阳牧业小区应该由伊通镇中心国土所管辖。各中心国土所的职能是负责土地违法案件动态巡查工作，对本辖区发现的土地违法案件及时发现及时制止及时调查取证，及时下达责令违法行为通知书。还负责局里交办的其他工作。按照2008年伊国土资党发[2008]14号文件的规定，伊通镇中心国土所和伊通镇国土资源监察中队是两块牌子一套人马。各乡镇中心国土所的所长也是本乡镇国土资源监察中队的队长。各中心国土所及本所的土地监察中队进行动态巡查，发现国土资源违法案件行为进行及时制止，了解情况，形成书面材料向领导汇报。郭忠福在发现朝阳牧业小区有施工迹象后，郭忠福打电话报告给周某，我觉得打电话不够严谨，他应该及时到现场了解情况，及时发现，及时制止，并把情况汇报给县政府和县国土资源局。我们是互相配合的关系，监察中队应该和监察大队共同配合完成调查取证工作。在监察大队介入案件之后，伊通镇中心国土所再介入此案不属于重复执法，是联合执法。伊通镇中心国土所也应该同时到现场进行制止和调查取证。
7、证人王某1证言，证实我是2008年来到伊通镇中心国土所任副所长的。所长王某，副所长郭忠福，郭忠福负责耕地保护、动态巡查、矿产资源管理、土地违法案件的处理和执法监察。朝阳牧业小区坐落在伊通镇庆德村，庆德村隶属于伊通镇，按属地原则，庆德村区域内发生的土地违法案件应当由副所长郭忠富负责。伊通镇中心国土所辖区耕地保护动态巡查组织网络示意图上，标记我、郭忠富、张磊、王海英分别包七个村，但实际并未按图上标记开展工作，标记的耕地保护包片负责人是一种形式，实际上伊通镇辖区内所有的土地动态巡查、土地违法案件处理、矿产资源管理工作都是由郭忠富副所长负责。在朝阳牧业小区问题上，我们所里管理不到位，没有按照有关规定去尽职尽责。
8、证人董某证言，证实国土资源局下属的各中心国土所包括伊通镇中心国土所和国土资源监察大队是平级单位，都属于股级单位。中心所属于我们国土资源局派出机构，承担动态巡查，对辖区内的用地违法行为及时发现，及时制止，及时报告。发现的案件要报经县局研究进行立案，根据案件的性质指派监察大队或国土所进行查处。国土所和监察大队在查处案件中相互配合。我记得大概是2014年3月份的时候，我去四平开会的途中看见朝阳牧业小区内在施工，建彩钢房，我打电话给宫某，宫某就带人去了现场。后来按照文件规定，我们对改变土地用途的牧业小区下达了整改通知单。因为，牧业小区的土地属设施农用地，相关规定和罚则不健全，局班子例会研究，决议是向市局请示。市局意见该违法用地案件涉及李某、中铁建两个当事人，要分别下达行政处罚决定。因李某、孙某不配合，一直见不到人，我就让周某和郭忠富他们把大门堵住，这个时候孙某才配合我局工作人员形成询问笔录。还是因为设施农用地相关规定不健全，我局又向省厅请示，省厅于2014年10月份才给我局答复，我局分别向李某和中铁项目部下达的行政处罚决定书，邮寄送达，已经生效，并下发了催告书。我们国土局的中心国土所和监察大队都行使局里委托授权的动态巡查、执法监察的相应职能。朝阳牧业小区案件，局里委派监察大队介入调查，中心国土所也还是要等待局里委派、配合调查。伊通镇中心国土所工作人员在朝阳牧业小区改变土地用途的案件中，有履职不到位，工作不尽责的行为。开始郭忠富一直找不到当事人，没有将通知书送达到位，在检察机关介入此案立案之后，我让周某和郭忠富给朝阳牧业小区和中铁项目部下达了处罚决定。
伊通镇中心国土所有一名所长叫王某，二名副所长，分别是郭忠福和王某1。他们三位如何分工我不清楚，郭忠富分管什么我也不清楚。国土资源局网站上显示伊通镇中心国土所情况简介和三名所长分工，是他们所根据三名所长的职责分工报到局宣教科，由宣教科放在网站上。伊通镇国土所工作人员职责分工公开板所载的内容与局网站上的情况是一样的。
9、证人陆某证言，证实伊通镇中心所三名分工是内部分工，分工情况不归局里管。伊通镇中心国土所辖区耕地保护动态巡查组织网络示意图（图上标记郭忠富、张磊、王某1、王海英分别包七个村）这个图没有实际意义，没有及时进行更新。
10、证人孔某1证言，证实我们伊丹镇中心国土所主要承担对土地矿产资源动态巡查和监察工作，发现违法行为及时发现、及时制止，发现问题及时处理，处理不了的及时报告，协助调查处理。国土局为了增大工作力度，在每个国土所设立土地监察中队。监察中队队长由每个国土所的所长兼任。2008年国土资源局下过任职的通知，到2012年全县国土所所长交流，但是各乡镇的中心国土所的土地监察中队没有撤销，按照工作惯例，土地监察中队和中心国土所是挂两套牌子，一套人马。
11、证人薛某证言，证实我是马鞍中心国土所所长。各中心土地所所长作为国土资源执法监察动态巡查第一责任人，对辖区应分片包干、责任到人。中心国土所承担土地、矿业权属纠纷调解及信访工作。负责对辖区内基本农田保护、土地复垦整理、矿业权管理、地质灾害防治等土地和矿产资源的动态巡查、监察工作，发现问题及时处理解决，处理不了的要及时上报并协助调查处理。各乡镇中心国土所履行各乡镇国土资源监察中队的职能职责。根据中心国土所动态巡查制度及《国土资源部关于巩固扩大百日行动成果加快建立土地执法长效机制的通知》（国土资发《2008》22号）文件精神，各中心国土所仍然履行国土资源监察中队职能职责，负责对本中心所辖区内的土地、矿产资源执法监察动态巡查工作。
12、证人赵某证言，证实我是营城子中心国土所所长。中心国土所主要工作职能有十条，其中负责对辖区内基本农田保护、土地复垦整理、矿业权管理、地质灾害防治等土地和矿产资源的动态巡查、监察工作，发现问题及时处理解决，处理不了及时上报并协助调查处理的职能职责。根据国土资源部关于巩固扩大百日行动成果加快建立土地执法长效机制的通知》（国土资发《2008》22号）规定，按照预防在先，早发现、早报告、早制止的原则，进一步加强基层土地执法力度，建立完善土地执法发现机制，制止机制，建立了六项制度，其中规定了各中心所所长作为国土资源执法监察动态巡查第一责任人。
13、证人张某1证言，证实我是中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目经理部三分部办公室主任。我们项目部租赁的场地是庆德村后沈屯李某的，是从2014年2月1日起至2016年8月1日止，租期两年六个月，租金50万元。原先这个场地是牧业小区，是孙某经理承包的。我们分两个区域，一个办公区，一个生产区。生产区是搅拌混凝土，运到施工现场修桥和涵洞。租赁场地是否在国土部门办理批准手续我不知道。国土部门来过两个人找孙经理，具体啥事我不清楚。
14、证人同某证言，证实我在项目部担任商务副经理，主要负责内部的合同管理。我是2014年3月21日到项目部任职的。我到项目部时，项目部正在建设板房、地面硬化、搅拌罐、项目部及配套设施。朝阳牧业小区与中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部签订的租赁合同不是我签的，我负责保管合同，我见过这份合同，具体事宜不是我谈的。2014年7月16日上午十点半到十一点伊通国土局监察大队来两个人给项目部送达了两份责令停止违法行为通知书，文书制作时间分别是2014年7月16日和3月17日，孙某当时没在，是我接待的，孙经理电话让我签收，我在2014年7月16日的责令停止违法行为通知书存根（伊土资监责停【2014】第38号）上签字。签完字我就走了，没走多远，监察大队其中的一个人就叫我回来，让我在另外那张通知书存根上再给签个名，我一看时间不符，我就没给签。然后监察大队的那个人就又给孙某经理打电话，孙经理让我接电话，在电话里跟我说让我给签字，我就在存根被送达人栏里上签的“同某代”，收到时间我没写。
二、书证
15、农民专业合作社法人营业执照，证实李某于2014年1月24日为其在伊通镇前沈家屯七社（朝阳牧业小区）开办的伊通满族自治县华阳种植专业合作社在伊通满族自治县工商行政管理局办理工商登记。营业期限为长期。
16、场地租赁合同。证实出租方华阳种植专业合作社（法人李某）与承租方中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目经理部（三分部负责人孙某）签订场地租赁合同；合同标的朝阳牧业小区19611.30㎡设施农用地及场地内建成可使用的地磅一座、电源、变压器和房屋；租期两年六个月，从2014年2月1日起到2016年8月1日止；租金伍拾万元，签订合同之日付20万元，2015年2月1日付20万元，余款10万元2016年2月1日前付清；合同还约定了双方权利义务等事项。合同签订日为2014年5月17日。
17、畜禽养殖备案资料，证实朝阳牧业小区占地面积19287.44平方米，用地权属为集体所有，地类为一般耕地。牧业小区用途养殖肉牛；养殖规模500头。土地复垦协议书记载用地期满后，乙方应无条件自行拆除地上建筑物，及时清理弃物，并按国家复垦技术标准，恢复土地原貌。
18、2012年9月20日中共伊通满族自治县国土资源局委员会伊国土资党发[2012]9号文件《关于王艳兵等同志职务任免的决定》，证实郭忠富同志任伊通镇中心国土所副所长（试用期一年）。
19、2012年5月16日伊通满族自治县监察局、伊通满族自治县人力资源和社会保障局、伊通满族自治县国土资源局伊监联字[2012]1号《关于强化国土资源执法监察责任追究的通知》文件、2010年5月18日伊通满族自治县国土资源局伊国土资发[2010]06号《关于印发<国土资源执法监察动态巡查工作暂行规定>的通知》文件、2011年3月2日伊通满族自治县国土资源局伊国土资发[2011]4号《关于加强国土资源执法监察动态巡查工作的通知》文件，证实执法监察动态巡查工作的内容、分工、责任主体、如何操作。
20、2006年8月22日伊通满族自治县机构编制委员会伊编字[2006]23号文件《关于各乡镇国土资源所机构设置的通知》，证实十五个乡镇基层国土所整合为八个中心所；各中心国土所加挂国土资源监察中队牌子。各所属国土资源局派出机构。为国土资源局的直属单位。
21、2008年8月19日中共伊通满族自治县国土资源局委员会伊国土资党发[2008]14号文件《关于于跃等同志任职的通知》，证实各个国土所的所长兼任监察中队中队长职务。
22、2012年5月28日伊通满族自治县国土资源局伊国土资[2012]8号《伊通满族自治县国土资源局关于加强基层执法监察工作、监察大队全员实行包保的通知》文件、2013年4月8日伊通满族自治县国土资源局伊国土资发[2013]4号《关于监察大队实行全员包保强化国土资源执法监察工作的通知》文件、2014年2月26日伊通满族自治县国土资源局伊国土资[2014]4号《关于监察大队实行全员包保强化国土资源执法监察工作的通知》文件，证实国土资源执法监察工作重心前移到基层国土所。2014年周某包保伊通镇中心国土所及县城区各类违法违规案件处理；监督指导执法监察、动态巡查工作。
23、2012年5月16日伊通满族自治县监察局、伊通满族自治县人力资源和社会保障局、伊通满族自治县国土资源局伊监联字[2012]1号《关于强化国土资源执法监察责任追究的通知》文件、2010年5月18日伊通满族自治县国土资源局伊国土资发[2010]06号《关于印发<国土资源执法监察动态巡查工作暂行规定>的通知》文件、2011年3月2日伊通满族自治县国土资源局伊国土资发[2011]4号《关于加强国土资源执法监察动态巡查工作的通知》文件，证实国土资源部《国土资源执法监察巡查工作规范》、《吉林省国土资源执法监察巡查工作规范》及伊通满族自治县国土资源局《国土资源执法监察动态巡查工作暂行规定》中均规定了：县国土资源监察大队和各乡镇中心国土所是巡查工作的实施主体，对巡查工作负直接责任。县国土资源监察大队和各乡镇中心国土所的主要负责人是巡查工作的第一责任人。各乡镇中心国土所在巡查工作中发现国土资源违法违规行为，应在1小时内，口头向县国土资源监察大队报告，并在48小时内报送书面报告；国土资源监察大队发现土地违法违规行为或接到各乡镇中心国土所发现土地违法违规的行为的报告后，两小时内进入现场，并在12小时内书面向局领导报告。中心国土所巡查人员对确认的国土资源违法行为，应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止、改正违法行为，并对整改情况跟踪检查。及时制止违法行为，送达《责令停止违法行为通知书》，同时填写《违法行为报告单》向县监察大队报告。监察大队根据《违法行为报告单》对上报的违法行为进行核查，确认违法的，应当及时报请局领导批准，向违法当事人送达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，同时通知相关业务科室停止办理相关业务手续。对符合立案条件的国土资源违法行为，监察大队应当及时报请局领导批准立案查处；涉嫌犯罪的应当及时移送司法机关依法追究刑事责任。
24、中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目经理部三分部出具情况说明，证实中铁建工集团新建辽长铁路工程项目经理部隶属于中铁建工集团，属于国有企业。
中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目经
理部三分部临建费用，证实建拌合站需用砂子、碎石、水泥、人工搅拌的单价及数量合计为482,200.00元。
26中国建筑材料工业地质勘查中心吉林总队出具的《中铁建工集团新建辽长铁路项目部三分部混凝土搅拌站项目土地复垦方案报告书》，证实本次土地复垦动态投资215.96万元。
27、伊通满族自治县国土资源局局长董某2014年8月22日出具的担保函，证实我局相关工作人员（郭忠富）在朝阳牧业小区擅自改变用途一案中确实存在履职不到位、工作不尽责问题。
28、伊通满族自治县人民政府出具的情况说明，证实：伊通满族自治县伊通镇中心国土所工作人员王某、郭忠福，经四平市人民政府核发行政执法证，具有执法资格。
29、彩色照片6张，证实各乡镇中心国土所加挂国土监察中队牌子。
30、工作制度手册，证实中心国土所主要工作职能及中心国土所动态巡查制度。
31、到案经过，证实被告人归案情况。
32、户口抄件，证实被告人身份等自然情况。
三、被告人供述，证实我是2013年9月任伊通镇中心国土所副所长至今。我负责伊通镇辖区内违法占地的巡查工作，发现后及时报告、制止。李某牧业小区申请时用地性质是农用地，是农业用途搞养殖。大约是在2014年3月20日，我去五一兴隆村搞铁路占地确认工作，回来的时候发现朝阳牧业小区在搞建设，在院内东侧建彩钢房呢，我开车回到县里西广场时停下来，给包片的监察大队周某副队长打电话，我说“朝阳牧业小区内有建设的动向，不知道在干啥，我现在报告给你。”周某副队长在电话里说“行，我们知道了。”回到所里我向所长王某汇报了。我说“朝阳牧业小区好像在搞建设，我在西广场那打电话给周某了，和他们说了。”王所长说“汇报给监察大队就那么地吧。”王某所长还说，只要你向监察大队汇报就行了，你赶紧忙于铁路报批组织材料工作。事后，我没形成书面材料，也没有记动态巡查记录。我们所也没组织人员去朝阳牧业小区巡查。这事我问过周某队长，他说他们去了。没去现场制止，是因为我们所报告给监察大队了，就没有权利介入了。我们中心国土所没有给朝阳牧业辖区和中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部下达过责令改正违法行为通知书，监察大队给朝阳牧业小区下过责令改正违法行为通知书（伊国土资执责改2014年第7号），是委托我让给李某送去。我多次给李某打电话，李以各种理由不来，就一直没送出去。这期间，我和周某沟通了，说通知书没送出去，周某也多次找李某，但李某不来。这事大队出面没解决了，我也没办法解决。现在知道李某把牧业小区租给中铁建工集团有限公司辽长铁路项目部做搅拌厂了。他们之间的租赁属于改变土地用途，是不允许的。李某申请建牧业小区时与所里签过复垦协议书。
中心国土所和监察大队关系是国土所配合监察大队的关系，主要是指土地违法案件的调查和处理。我发现朝阳牧业小区有土地违法案件发生不到现场制止是因为监察大队已经介入了，没要求我们去，所长让我忙于其他工作，没安排我去。朝阳牧业小区这片的包片责任人是王某1。从2014年2月份到检察机关介入之前，也就是中铁辽长项目部在朝阳牧业小区非法施工期间，我没去过巡视和动态巡查。因为所长没安排。
我认为，我在处理朝阳牧业小区违法用地事件事件中，我做到了及时汇报，服从领导，所长让我忙于其他工作，有些责任应该所长承担。委托我送李某责令改正违法行为通知书原因是李某不配合。监察大队只委托我给李某送达通知书，没有让我制止三分部。再有监察大队已经介入了，我们再去制止就是重复执法。
公诉机关重审过程中，除宣读和出示了上述证据外，又补充如下证据：
伊通满族自治县人民检察院补充材料回函。记载内容：中国建筑材料地质勘查中心吉林总队具有国土资源部颁发的地质灾害治理工程甲级设计单位资质等级证书；辽长项目部拌合站设施仍然存在，并未被拆除；中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部未履行伊国土资执罚【2014】18号处罚决定，国土资源局曾向人民法院申请强制执行，法院未予受理，未给国土资源局出具不予受理书面材料。
吉林省罚没款专用票据。记载：2015年4月7日，行政处罚相对人：中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部向国土局交纳罚款96437.20元。
伊通满族自治县国土资源局强制执行申请书。记载申请时间为2014年12月17日。
经当庭质证，被告人郭忠富无异议，当庭予以确认。
重审时，被告人郭忠富向法庭出示了如下证据：
1、吉林省罚没款专用票据，证实2015年4月7日，中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部向国土局交纳罚款96437.20元。
2、国土资源局违法案件卷宗部分材料，证实郭忠富一直在配合并参与该案件的调查工作。
3、吉林省国土资源厅吉国土资执法发[2014]17号文件《关于吉林省国土资源厅关于中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部租用设施农用地建办公室、搅拌站一案是否移交司法机关的意见》，证实朝阳牧业小区用地属设施农用地不属于耕地，该宗土地使用期限内无需复垦，就谈不上经济损失。
移动公司机打郭忠富手机（1394349****）通话记录详单，证实其为送达《责令改正违法通知书》，一直在与李某电话联系。
李某2证明材料，证实郭忠富于2014年4月中旬来过我家，了解李某住所情况，我答复说，家在县城内，具体地址不清，且该人常年不在家。
国土所公示板照片，证实郭忠富工作职责是协助所长做好土地监察工作。
土地监察大队公示板照片，证实监察大队工作职责，负责全县土地违法违规案件的立案与查处。而国土所不具有此项职责。
伊通满族自治县机构编制委员会办公室伊编办【2012】第186号《关于伊通满族自治县国土资源监察大队主要职责内设机构和人员编制等事项的规定》，证实主要职责，负责对全县土地、矿产违法违规案件调查、取证；负责向案件审理委员会汇报调查情况和处理意见；负责案件处理意见的落实和具体行政行为程序的实施；负责对全县国土资源保护及利用情况进行动态巡查。意在证明：土地违法违规案件查处是监察大队的工作职责，国土所不具有上述职责。
中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部《情况说明》，证实新辽长铁路项目是国家和吉林省重点项目，建成后将有效促进伊通县域经济的发展，为了辽长铁路建设，本着节省资金、保护耕地的原则和标段居中的需要，在没有更合适的位置建设拌合站等临时设施的情况下，辽长铁路项目部三分部决定在朝阳牧业小区内建拌合站、办公用房、水泥地面等临时建筑，该临时建筑建成后至今一直正常生产、使用，若拆除重建势必造成土地浪费，该国家及铁路建设造成重大经济损失，目前以上建设所需费用和将来完工拆除上述建筑所需费用已纳入工程预算，属于工程的前期投入。意在证明：公诉机关认定的中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目经理部三分部为建设拌合站支出临建费用48.22万元，已纳入工程预算，属工程前期投入。且拌合站一直正常使用，未给国家和企业经济损失。
经当庭质证，公诉人认为被告人出示的证据，与相关司法解释相悖，不能作为证据使用，更不能免除被告人法律责任。
原审上诉人暨原审被告人在本次庭审时向本庭提交了以下证据：
1、朝阳牧业小区与伊通满族自治县国土资源局伊通镇中心国土所签订的土地复垦协议书一份，证明这块地由李某复垦；
2、第二次全国土地调查土地分类表，证明设施农用地属于其他土地类，不属于农用地；
3、中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目经理部出具的证明一份，证明由中铁建工有限公司承建的辽长铁路工程伊通段于2014年4月1日开工建设；
4、2015年7月21日，国土资源部关于新建辽源至长春铁路辽源至伊通段工程建设用地的批复一份；
经当庭质证，公诉人认为原审上诉人暨原审被告人出示的证据，只有第三份证据，在之前的庭审过程中没有出示过，其余证据均出示过，不属于新证据，上述证据不能免除被告人法律责任。
本院认为，玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。行为人构成玩忽职守罪，不仅要求行为人具有玩忽职守行为，而且还应给公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。具有下列情形之一的，应当认定为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；（二）造成经济损失30万元以上的；（三）造成恶劣社会影响的；（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。被告人郭忠富身为国家机关工作人员，在履行职务中，存在工作严重不负责任、不认真履行职责的玩忽职守行为，虽然被告极力辩解其已正确履行职务，但有大量的证据可佐证上述事实，足以认定。存在异议的是被告人的玩忽职守行为是否给公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。公诉机关认为，伊通镇中心国土所没有到现场进行及时制止违法占地行为持续发生，致使中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区（19、287平方米）内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑，给国家造成损失482,200.00元，造成朝阳牧业小区土地重度毁损，经中国建筑材料工业地质勘查中心吉林总队估算，朝阳牧业小区复垦费用需人民币215.96万元。本院认为，经济损失是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失。朝阳牧业小区复垦费用需人民币215.96万元，该损失并不是在立案时实际造成的财产损失，是将来土地复垦方案预算资金，是否发生尚不确定，故本院不予认定。被告人郭忠富在工作中由于严重不负责任，不正确、不认真、不尽职尽责地履行工作职责，导致中铁建工集团有限公司辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区19.827平方米内修建彩钢房、安装搅拌罐、硬化水泥路面等临时建筑，给国家造成损失达482,200.00元。被告郭忠富本次庭审提供的四份证据，只有中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目经理部出具的证明及国土资源部2015年7月21日的关于新建辽源至长春铁路辽源至伊通段工程建设用地的批复属于新证据，另外两份不属于新的证据。这两份新的证据只能证明铁路项目开工时间和铁路项目获得了合法手续，该批复与牧业小区无关，不能免除被告郭忠富玩忽职守的责任。据此，公诉机关指控被告人郭忠富犯玩忽职守罪的罪名成立，本院应予支持。被告人郭忠富关于自己无罪的辩解，本院不予支持。考虑到被告人郭忠富对于中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部非法用地建成拌合站事件中的原因力、没有造成恶劣的社会影响等情节，综合全案事实，认定被告人郭忠富犯罪情节轻微，可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款（玩忽职守罪）、第三十七条（免予刑事处罚）及《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：
原审上诉人暨原审被告人郭忠富犯玩忽职守罪，免予刑事处罚.
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