四川省乐山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)川11行终65号
上诉人（原审起诉人）：四川省井研县飞亚机械制造有限公司，住所地：四川省井研县研城镇希望大道68号，统一社会信用代码：91511124731631279U。
法定代表人：税成轩，公司执行董事。
委托代理人：左明德，四川武阳律师事务所律师。
上诉人四川省井研县飞亚机械制造有限公司（以下简称飞亚公司）因与乐山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、四川省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）社会保障行政确认一案，不服四川省峨眉山市人民法院案作出的（2017）川1181行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明:省人社厅于2017年2月3日作出川人社复决【2017】9号《行政复议决定书》，该决定书载明根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项3目之规定，确认乐山市人力资源和社会保障局乐人社工伤决定（井研县）【2016】0014号《认定工伤决定书》送达程序违法。
原审法院认为，省人社厅川人社复决【2017】9号《行政复议决定书》依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项3目之规定，决定确认乐山市人力资源和社会保障局乐人社工伤决定（井研县）【2016】0014号《认定工伤决定书》送达程序违法，而非依据该法第二十八条第一款第（一）项的规定决定维持，属于复议机关改变原行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”之规定，飞亚公司应当以复议机关省人社厅作为被告提起行政诉讼，而不能以市人社局和省人社厅作为共同被告提起行政诉讼。因此，飞亚公司依法应当向省人社厅所在地有管辖权的人民法院提起行政诉讼，其向原审法院提起诉讼不符合法定立案条件。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款之规定，裁定如下：对四川省井研县飞亚机械制造有限公司的起诉，不予立案。
上诉人不服本案一审裁定，向本院提起上诉，请求依法撤销四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初22号行政裁定书。主要理由如下:本案《行政复议决定书》对于上诉人要求撤销工伤认定的申请不予支持，其实质就是维持了原行政行为。一审对此认定事实错误，本案应当由一审法院立案受理。
本院查明，2016年4月21日，乐山市人社局根据管成林的申请作出乐人社工伤决定（井研县）【2016】0014号认定工伤决定书（以下简称14号工伤决定书），该决定书载明：“管成林于2015年12月17日在飞亚公司上班操作剪板机剪铁皮时不慎剪伤右手拇指，该事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第一款第一项之规定，属于工伤认定范围，予以认定工伤。”
2016年12月22日，飞亚公司向省人社厅申请行政复议，请求撤销14号《认定工伤决定书》。2017年2月3日，省人社厅作出川人社复决【2017】9号《行政复议决定书》，该复议决定书载明：“14号《工伤决定书》事实清楚，证据充分，适用依据正确。申请人申请撤销该决定书的请求不予支持。被申请人于2106年4月21日作出《工伤决定书》后于2016年11月1日送达申请人，违反了《工伤认定办法》（人社部令第8号）第二十二条”社会保险行政部门应当自工伤决定作出之日起20日内，将《工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受害职工（或者其近亲属）和用人单位，并抄送社会保险经办机构“的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项3目之规定，确认乐山市人社局作出的乐人社工伤决定（井研县）【2016】0014号《认定工伤决定书》送达程序违法。2017年2月8日飞亚公司收到9号《行政复议决定书》。
飞亚公司认为其与管成林之间不是劳动关系而是劳务关系，且市人社局受理工伤认定申请后，没有依法通知飞亚公司，剥夺了飞亚公司依法享有的陈述及申辩的权利，程序严重违法应予撤销。省人社厅的复议决定避重就轻只认定市人社局送达程序违法，没有对是否剥夺飞亚公司依法享有的陈述和申辩权利，违反法定程序作出正面回答，也应一并撤销。飞亚公司遂于2017年2月22日向四川省峨眉山市人民法院起诉，请求撤销乐山市人社局作出的14号《认定工伤决定书》和省人社厅作出的9号《行政复议决定》。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第六条规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。虽然该条规定没有明确“复议机关确认原行政行为违法”的情形是属于“复议机关维持原行政行为”还是“复议机关改变原行政行为”。但该条第二款对于“复议机关改变原行政行为”的采用形式性结果判断标准，即只有改变原行政行为处理结果的才属于“复议机关改变原行政行为”。故如果复议机关仅是确认原行政行为程序违法但未改变原行政行为处理结果的，原行政行为的效力还在，应视为复议决定维持了原行政行为的效力。本案中，省人社厅作出的9号《复议决定书》虽然确认乐山市人社局作出的4号《认定工伤决定书》送达程序违法，但认为14号《工伤决定书》事实清楚，证据充分，适用依据正确，对飞亚公司申请撤销该决定书的请求不予支持。故省人社厅作出的9号《复议决定书》并没有改变4号《认定工伤决定书》的处理结果，属于复议机关维持原行政行为的情形。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”第二十一条：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。”和第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”以及《适用解释》第八条：“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”的规定，故以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的案件，行政相对人或者利害关系人既可以向作出原行政行为的行政机关所在地人民法院起诉，也可以向复议机关所在地人民法院起诉,但应以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中，作出原行政行为的行政机关系乐山市人社局，根据《行政诉讼法》第十四条和第十五条的规定，本案应当由基层人民法院管辖。在地域管辖方面，本案既可以由乐山市人社局所在地基层人民法院管辖，也可以由省人社厅所在地基层人民法院管辖。依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》的规定，如果本案行政相对人或者利害关系人选择向乐山市人社局所在地基层人民法院起诉，则应当由四川省峨眉山市人民法院管辖。一审裁判认定复议机关适用了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项3目之规定，确认原行政行为送达程序违法，而非依据该法第二十八第一款第（一）项的规定决定维持，属于复议机关改变原行政行为，飞亚公司应以复议机关为被告向复议机关所在地人民法院提起行政诉讼，裁定对本案不予立案，系适用法律错误，应当依法予以纠正。
综上，一审裁定认定事实基本清楚，但适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初22号行政裁定；
二、本案指令四川省峨眉山市人民法院予以立案。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 易晓芸
审 判 员 钟小红
审 判 员 罗喆予
二〇一七年四月十九日
法官助理 曾 毅
书 记 员 朱蕾汀
附：本裁定所适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件
第二十一条两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。