吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)吉02行终197号
上诉人（原审被告）蛟河市运输管理所，住所地蛟河市。
法定代表人李波，所长。
委托代理人杨雪冬，蛟河市运输管理所副所长。
上诉人（原审第三人）解学信，男，1964年2月18日出生，汉族，农民，住蛟河市。
被上诉人（原审原告）蛟河市公路客运有限责任公司，住所地蛟河市。
法定代表人纪连方，董事长。
委托代理人李功祥，该公司经理。
委托代理人莫连，该公司职员。
被上诉人（原审原告）郭宏峰，男，1983年12月1日出生，汉族，农民，住蛟河市。
委托代理人常志宏，吉林巡达律师事务所律师。
上诉人蛟河市运输管理所（以下简称蛟河运管所）、解学信因蛟河市公路客运有限责任公司（以下简称蛟河客运公司）、郭宏峰诉蛟河运管所行政许可纠纷一案，不服吉林省蛟河市人民法院（2016）吉0281行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蛟河运管所的法定代表人李波及其委托代理人杨雪冬，上诉人解学信，被上诉人蛟河客运公司的委托代理人李功祥、莫连，被上诉人郭宏峰的委托代理人常志宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2011年9月15日，被告对蛟河至黄松甸高速公路班线经营权招标进行了公示,公示内容为：蛟河市运输管理所拟开通蛟河至黄松甸高速公路客运班线，采取道路客运服务质量招投标的方式确定。申请者请到吉林省嘉宝道路运输招标咨询有限公司报名，报名截止时间2011年9月23日。被告还委托吉林省嘉宝道路运输招标咨询有限公司采取招标的形式确定经营者，当时有吉林鑫远公路客运有限责任公司（委托代理人解学信）、吉林市龙泰公路客运有限责任公司、蛟河市公路客运有限责任公司报名参加竞标。吉林省嘉宝道路运输招标咨询有限公司只收到吉林鑫远公路客运有限责任公司、吉林市龙泰公路客运有限责任公司投标，蛟河市公路客运有限责任公司未投标，因投标人不足三家，故终止了投标工作。2013年6月27日,第三人解学信向被告申请新增蛟河至黄松甸高速公路班线许可，被告于2013年7月4日为第三人作出了道路客运班线经营行政许可决定。两名原告以被告作出道路运输经营行政许可决定未进行公示为由，诉请撤销。
原审法院认为：一、关于原告主体资格问题。两名原告均具有客运经营资格，且均是途经蛟河至黄松甸公路线路的客运经营者，与该线路的班线许可行为有利害关系，故两名原告具备本案的诉讼主体资格。二、《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“有下列事项可以设定许可”，其中第（二）项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。第五十三条第一款规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”基于上述法律规定，涉案行政许可应当通过招标、拍卖等公开竞争的方式作出。本案中，被告在未进行公开招标、拍卖等公平竞争方式下，为第三人作出编号为220281100075的道路客运班线经营行政许可决定，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（三）项之规定，判决撤销被告蛟河市运输管理所于2013年7月4日作出的编号为220281100075道路客运班线经营行政许可决定。
蛟河运管所上诉称：一、我单位作出开通蛟河至黄松甸高速客运线路行政决定后履行了招投标、可行性调研等前期行政与法律程序。2011年我单位经研究作出开通蛟河至黄松甸高速客运线路行政决定后，委托吉林省嘉宝道路运输招标咨询有限公司通过采取服务质量招投标的方式确定蛟河至黄松甸镇高速公路客运班线经营权，发布了2011年第一期客运班线经营权招标公告，由于投标人不足三家，本次评标工作终止。2012年4月份，我单位在决定开通蛟河至黄松甸高速公路客运线前做了可行性论证，认为开通蛟河至黄松甸高速公路客运班线可行。2013年7月4日，我单位许可解学信4台高速客车，2014年12月26日再次许可2台高速客车，是在原计划之列，不属新增运力，都是对2011年开通蛟河至黄松甸高速公路班线并拟投入8台客车项目的延续和补充，不能将2011年的招投标从中分离出来。二、撤销行政许可的法律依据不足。《中华人民共和国行政许可法》第五十三条第一款：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”而《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》中对客运班线经营权是否采取招投标方式许可的要求是“可以”，而不是“必须”。因此，即便上诉人未采取招投标方式对客运班线进行许可，也未违反相关的行政法规规定。三、被上诉人不具备行政诉讼原告资格。被上诉人所经营的蛟河至胜利河、双山子至蛟河客运班线与第三人解学信所经营的蛟河市黄松甸高速公路客运班线不同，被上诉人的客车是过路车，黄松甸镇只是其途径的站点。因此，被上诉人不具备原告主体资格。请求二审法院撤销原审判决。
解学信上诉称：一、原审原告不具备原告主体资格，应当依法驳回起诉。二位原审原告虽然具有客运经营资格，是途径蛟河至黄松甸公路线路的客运经营者，与蛟河市运管所为上诉人作出的客运经营行政许可之间只是一种可能的利害关系，而非直接的利害关系。二、原审法院适用法律不当。上诉人对于《中华人民共和国行政许可法》第五十三条第一款的规定无异议，但就该条文的但书部分，《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》第六条规定：“县级以上道路运输管理机构根据《中华人民共和国道路运输条例》规定的许可权限，对下列客运班线经营权可以采取招标投标的方式进行许可，并作为招标人组织开展招标工作。”故本案涉及经营许可是“可以采取招标投标”的。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。同一线路有三个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定”的规定，蛟河市运管所在进行了客运班线经营权公示后，只有上诉人一人申请报名参加经营许可的申请，蛟河市运管所有权利不通过招投标的方式对上诉人一人的申请实施经营许可。请求二审法院撤销原判，维护上诉人的合法权益。
蛟河客运公司答辩称：一、上诉人所谓履行了招投标、可行性调研与本案涉案许可没有关联。涉案许可是解学信于2013年6月26日提出申请而发起，此前上诉人的行为均与本案没有关联性。上诉人称“2013年7月4日和2014年12月26日的许可行为是对2011年拟投入8台客车项目的延续和补充”，但任何一个行政许可行为都是相对独立的，没有延续和补充之说。2011年蛟河运管所委托吉林省嘉宝招标公司的招标程序已经终止，申请人有吉林龙泰公司、鑫远公司和蛟河客运公司，与解学信没有关系。蛟河运管所在2013年7月份没有依法进行公示，程序违法。二、撤销行政许可的法律依据充分。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。《行政许可法》是法律，而《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》仅是部门规章，原审依据《行政许可法》判决撤销涉案行政许可适用法律正确，证据充分，应予维持。吉林省交通运输厅制定的《吉林省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》第六条第二款规定：“道路运输管理机构决定开通的干线公路客运班线，或者在原干线公路客运线路上投放新的运力，采取招标投标的方式进行许可”，本案所涉线路为高速客运班线，属于干线公路客运班线，必须采取招标投标的方式进行许可。三、答辩人具备原告资格。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
郭宏峰答辩称：一、蛟河运管所称其在作出开通蛟河至黄松甸高速客运线路行政决定履行了招投标、可行性调研等前期行政与法律程序，其观点不能成立。2011年的招标工作已经终止，不存在延续之说。二、上诉人认为原审判决撤销行政许可的法律依据不足，其观点不能成立。二上诉人的上诉理由是基于对法律规定的错误理解，随意对法律规定“但书”部分作扩大解释。三、上诉人认为答辩人不具有原告主体资格，理由不能成立。答辩人是被诉行政许可的利害关系人，具备行政诉讼的原告资格。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：2013年6月26日,解学信向蛟河运管所申请蛟河至黄松甸高速公路班线许可，被告于2013年7月4日为解学信作出编号为220281100063、220281100070、220281100074、220281100075号道路客运班线经营行政许可决定，许可解学信4台客车进行蛟河至黄松甸高速客运经营。2014年12月10日,解学信向被告申请新增蛟河至黄松甸高速公路班线许可，被告于2014年12月26日为第三人作出吉市许可班准【2014】2202810679号道路客运班线经营行政许可决定，又许可解学信2台客车进行蛟河至黄松甸高速客运经营。蛟河客运公司和郭宏峰起诉要求撤销编号为220281100075号的道路客运班线经营行政许可决定（其他许可决定亦另案起诉）。
本院查明的其他案件事实与一审相同，不再赘述。
本院认为：（一）蛟河客运公司、郭宏峰均具有客运经营的资格，且经营客运线路均包含蛟河至黄松甸公路线路，具备参加投标竞争蛟河至黄松甸高速客运班线经营许可的条件，与该线路的班线许可行为有利害关系，具备原告主体资格，这一点在本院（2016）吉02行终91号行政裁定中已有论述。（二）2011年9月，蛟河运管所对蛟河至黄松甸高速公路班线经营权招标进行公示,但因投标人不足三家而终止了招标工作。解学信当时是投标人吉林鑫远公路客运有限责任公司的委托代理人，但解学信与该公司是委托关系，是两个不同的主体，解学信本人在2011年9月的招标中并未投标，蛟河运管所于2013年7月4日为解学信作出蛟河至黄松甸高速公路班线经营权的道路客运班线经营行政许可决定，是针对解学信2013年6月26日提出的行政许可申请作出的,不能视为是2011年招标工作的继续。（三）根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条和第五十三条的规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，是可以设定行政许可的事项，并且行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。虽然第五十三条中也规定“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，但上诉人提出的交通部《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》属部门规章，不是法律或行政法规。《吉林省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》第六条规定：“县级以上道路运输管理机构根据《中华人民共和国道路运输条例》规定的许可权限，对下列客运班线经营权采取招标投标的方式进行许可，并作为招标人组织开展招标工作：（一）……（二）根据道路运输发展规划和市场需求，道路运输管理机构决定开通的干线公路客运班线，或者在原干线公路客运线路上投放新的运力……。”据此规定，蛟河市运管所经调研和可行性论证，认为开通蛟河至黄松甸高速客运班线可行，应当采取招标投标的方式进行班线许可，遵循公开、公平、公正和诚信的原则。而蛟河运管所未公开发布招标公示，仅根据解学信的申请，即为其颁发道路客运班线经营行政许可，程序违法，也势必侵犯其他客运经营者参与竞争的权利。二上诉人仅以交通部《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》有关客运班线经营权许可事项是否采取招投标方式的规定用了“可以”的字样，就认为蛟河运管所不采取公开招标方式进行班线经营许可也不违法的理由，不能成立，即不符合相关规定，也违背规章的立法本意。
综上，蛟河运管所2013年7月4日作出的编号为220281100075号的道路客运班线经营行政许可决定程序违法，应予撤销，原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人蛟河市运输管理所和解学信各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 静
代理审判员 王 君
代理审判员 郭娟娟
二〇一六年十一月九日
书 记 员 隋雨桐