浙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2008）浙民一终字第242号
上诉人（原审被告）永康市××××街道办事处，住所
地永康××××街道。
负责人吕××。
委托代理人陈××。
被上诉人（原审原告）浙江××集团有限公司，住所地
杭州市××路××楼。
法定代表人王××。
委托代理人施××。
委托代理人郑××。
原审被告永康市××龙××司。
法定代表人胡××。
上诉人永康市××××街道办事处（以下简称东城××
办事处）与被上诉人浙江××集团有限公司（以下简称广通某
某）、原审被告永康市××龙××司（以下简称九龙××司）
其他合同纠纷一案，金华市中级人民法院于2008年7月24日作
出（2007）金中民一初字第194号民事判决。东城××办事处
不服该判决，向本院提出上诉。本院于2008年9月17日立案受
理后，依法组成合议庭于同年10月28日公开开庭审理了本案，
东城××办事处的委托代理人陈××，广通某某的委托代理人
郑××、施××等到庭参加诉讼。由于东城××办事处承诺本案涉及九龙××司的权某、义务由其承担，故由陈××代表九
龙××司参加了庭审。本案现已审理终结。
原审法院根据当事人提出并经庭审质证的书证，以及当
事人陈述，认定以下事实：
2001年7月17日，广通某某、浙江东阳野风建筑工程公司
永康分公司（以下简称野风公司永康分公司）与永康市方甲镇
人民政府（以下简称方甲镇政府）、九龙××司签订一份《项
目开发合同》，约定方甲镇政府、九龙××司（甲方）同意广
通某某、野风公司永康分公司（乙方）联合开发九龙工业区生
活区房地产建设项目，地块位于永康市九龙工业区内，四至范
围附图（以红线为准），土地面积约230亩，土地出让金总额
为30682000元（实际面积、最终金额以《国有土地使用权出让
合同》确定的面积为准）；合同生效后十日内，乙方向甲方支
付定金500万元，以上定金在乙方与有关土地管理部门签订《
国有土地使用权出让合同》时折算为已经支付的土地款，余款
在乙方与有关土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》
时一次性付清；甲方在收到乙方支付的定金后，负责办理完成
甲同项下房地产建设项目的计划立项、项目建设用地呈报等法
定手续，保证乙方在支付定金后三个月内与有关土地管理部门
签订本合同项下建设用地的《国有土地使用权出让合同》；如
果甲方届时未能完成上述法定手续，导致乙方未能签订《国有
土地使用权出让合同》及取得国有土地使用权证，甲方保证在
此后十天内如数退还收取的定金，因乙方造成的原因除外；合
同生效后，乙方应尽快根据用地红线及规划许可制定生态住宅区的总体设计方案，提供甲方办理本合同项下的有关土地审批
手续，甲方协助乙方办理本合同项下房地产建设用地呈报、计
划立项、申办用地红线和规划许可证，并尽快获得有关部门的
审批同意；合同项下地块市政配套设施包括：道路、供水、供
电、排污等基础设施，甲方保证在本项目动工后一年内将上述
各项基础设施的接口埋设到地块红线边缘，乙方不另行支付费
用；电讯、有线电视等基础设施建设甲方应积极帮助乙方协调
各方关系，建设费用由乙方自负；乙方保证在与有关土地管理
部门签订《国有土地使用权出让合同》后三个月内即动工开发
，同时承诺在二年内完成该地块的住宅开发；甲方保证在乙方
开发建设该地块期间，给予各方面的支持和帮助，使乙方能够
顺利完成项目开发建设：1、九龙花园的湖面的管某某和使用
权必须由九龙××司集中管理，甲方保证周边有关单位不向湖
内排污并保持湖水清洁，不在湖内建造构筑物，不将湖面用作
旅游开发，并协助解决九龙湖的供水及洪某排放问题，如需用
作旅游开发，应征得乙方同意。2、乙方保留200万元土地款作
为甲方承诺基础设施配套工程的建设资金，如果甲方未能按期
进行配套工程建设，乙方有权用该项目资金自行进行配套建设
。3、该地块上有高压线甲方应在乙方签订《国有土地使用权
出让合同》后四个月内搬迁完毕。4、在乙方开发建设过程中
，如果与当地村民及有关单位发生纠纷时，甲方应负责予以协
商解决。乙方未经甲方同意不能将开发权随意委托及转让第三
方。双方保证以诚信原则努力履行各自的合同义务，如果一方
违约，拒不履行合同义务，应当支付给另一方违约金200万元。2002年4月11日，广通某某与永康市国土资源局签订《国有
土地使用权出让合同》，双方约定，永康市国土资源局将位于
永康市九龙工业区136000平方米的土地使用权以2720万元出让
给广通某某用于住宅开发。2003年2月21日，广通某某取得案
涉工程建筑工程施工许可证，随即开始施工。施工过程中，为
解决供水问题，广通某某与永康××××街道十里牌村、白塔
村、枫楼村和颜库村达成租用农某取水和从九龙水某取水的协
议，并因擅自打井取水，受到永康市水务局的行政处罚。为解
决九龙水某某保问题，经永康市人民法院生效判决支付姚某某
补偿款86000元。到2005年案涉房地产项目供电和道路基本正
常，能够使用，但供水和排污至今仍未得到解决。2001年7月2
0日，永康市人民政府对行政区划进行了调整，方甲镇政府被
撤销，合并设立了新的古山镇人民政府。原《项目开发合同》
中方甲镇政府的权某、义务由古山镇人民政府继受。后根据永
康市人民政府文件，九龙工业区又划分给永康市人民政府东城
街道管辖，其中《项目开发合同》的相关权某某务由永康市×
×××街道办事处承担。九龙××司因未参加2001年度年检，
被工商行政管理部门吊销营业执照，并于2002年11月18日被注
销。2001年4月，浙江东阳野风建筑工程公司更名为浙江野风
建设有限公司。诉讼中，东城××办事处承诺，本案涉及九龙
××司的权某、义务由东城××办事处承担。东城××办事处
还称，依据《项目开发合同》，浙江野风建设有限公司应作为
本案共同原告或第三人参加诉讼。2008年1月15日，浙江野风
建设有限公司明确表示其不参加本案诉讼，并放弃本案相关实体权某。2007年8月，东城××办事处以广通某某拖欠200万元
土地出让金为由向某某市人民法院起诉，要求广通某某支付20
0万元土地出让金及逾期付款利息。
2007年10月11日，广通某某以东城××办事处一直未落
实《项目开发合同》约定的基础设施建设，广通某某只能自行
配套建设，以及东城××办事处、九龙××司在未经广通某某
同意的情况下，擅自将九龙水某租给他人养鱼，造成水某污染
严重，造成广通某某损失为由，诉至原审法院，请求判令：1
、东城××办事处、九龙××司支某某通某司支出的费用310
万元；2、东城××办事处、九龙××司支某某通某司违约金2
00万元及逾期利息548940元（自2004年2月起按日万分之二点
一计算至2007年8月31日）；3、由东城××办事处、九龙××
司承担本案诉讼费用。
原审法院认为，本案的争议焦点是：1、双方于2007年7
月17日签订《项目开发合同》的效力；2、如果《项目开发合
同》有效，广通某某是否因东城××办事处在合同履行过程中
的行为导致相应损失；3、《项目开发合同》关于违约金条款
的适用问题。关于争议焦点1，虽然双方签订的合同名为《项
目开发合同》，但就合同内容看，实际上是广通某某、东城×
×办事处为保障广通某某和野风公司联合开发永康市九龙工业
区生活区房地产建设项目的顺利进行，对政府和开发商之间的
权某某务进行约定的一项协议，并不是真正意义上的房地产项
目合作开发合同，本案应属房地产开发合同纠纷。双方关于合
同权某某务的约定系各自真实意思表示，但由于土地出让金应全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发
，任何单位和个人无权截留挪用。因此，双方关于广通某某保
留200万元土地出让金作为东城××办事处承诺基础设施建设
配套工程的建设资金，如果东城××办事处未能按期进行配套
工程的建设，广通某某有权用该项资金自行进行配套建设的约
定，因违反法律的禁止性规定，应认定为无效。综上，双方签
订的《项目开发合同》，除广通某某有权保留200万元土地出
让金用于配套基础设施建设的约定无效外，其他关于双方权某
某务的约定，应认定为有效。关于争议焦点2，广通某某提供
的证据尚不足以证明东城××办事处没有按照约定完成乙和供
电等基础设施建设，并由此造成了相应损失，但东城××办事
处未按约完成供水和排污等基础设施建设的事实清楚，并因此
给广通某某造成了相应的损失。广通某某除为解决环保问题支
付给姚某某补偿款86000元提供充分证据证明外，其他损失广
通某某并未提供充分证据予以证明，依法不予确认。关于争议
焦点3，虽然《项目开发合同》第十二条是对一方拒不履行合
同义务即根本性违约情形下违约金的适用，但由于东城××办
事处未按照合同约定完成供水和排污等基础设施建设，并给广
通某某造成损失的事实清楚，为补偿广通某某因东城××办事
处违约而造成的损失，酌情判决东城××办事处支某某通某司
违约金100万元，广通某某主张东城××办事处应支付其逾期
支付违约金的利息损失缺乏法律依据，不予支持。该院依照《
中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十二条，《
中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，最高人民法院《关
于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释
》第十四条之规定，判决：一、东城××办事处于判决生效后
十日内赔偿广通某某损失86000元。二、东城××办事处于判
决生效后十日内支某某通某司违约金100万元。三、驳回广通
某某的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱
义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九
条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费51
343元，由广通某某负担36769元，东城××办事处负担14574
元。
宣判后，东城××办事处上诉称：1、原审认定事实错误
，上诉人已提交的第四、六、七组证据，足以证明已于2004年
2月21日前完成了供水、排污的基础设施工程，且广通某某已
经认可。根据《项目开发合同》的约定，东城××办事处只需
将供水、排污的基础设施接口埋设到红线边缘即可。红线边缘
内基础设施和配套设施建设是广通某某自己的义务。广通某某
于原审提交的证据不足以证明东城××办事处未按约将供水、
排污基础设施接口埋设到红线边缘。2、由于某某水某的使用
权和管某某均不属于东城××办事处，也不是《项目开发合同
》的出让范围，且86000元的费用是广通某某与姚某某的合同
关系，故东城××办事处不应承担赔偿广通某某该86000元的
民事责任。3、《项目开发合同》违反了《中华人民共和国土
地管理法》第五十三条和《中华人民共和国城市房地产管理法
》第十四条的规定，应认定为无效合同。原审认定为房地产开发合同缺乏依据。4、原审既认为广通某某的全部损失只有860
00元，同时认为《项目开发合同》约定200万元的违约金是针
对根本违约的约定，却又酌情判决东城××办事处承担100万
元的违约金，缺乏事实和合同依据。且根据《中华人民共和国
合同法》第一百一十三条、一百一十四条的规定，赔偿金和违
约金只能择一主张，违约金以合同约定为前提，不允许酌情判
定，原审判令东城××办事处既承担违约金又赔偿广通某某经
济损失，逻辑错误。请求二审法院撤销原判，改判驳回广通某
某的诉讼请求或发回重审。
被上诉人广通某某在法定期间未提出书面答辩状，其委
托代理人在本院庭审中口头辩称，东城××办事处提供的证据
，只能证明其预付了部分工程款，但没有证据证实给排水安装
工程已按时完成，并验收合格，交付使用。事实上，从广通某
某提交的证据可以看出，直至2005年8月份，东城××办事处
还没有完成供水和排污的基础设施建设。东城××办事处也从
未通知广通某某其已将供水的接口埋设到地块红线边缘，从未
通知广通某某可以使用相关设施，广通某某也无从知道基础设
施是否合格，并能够使用。2005年12月份，广通某某听说供水
管道埋设的情况，发函给东城××办事处要求接通供水，但东
城××办事处不予配合。至于排污管道，直到一审开庭之际，
仍未落实。根据《项目开发合同》第十条第一款的约定，东城
××办事处应将九龙水某的湖面的管某某和使用权集中管理，
保证周边有关单位不向湖内排污并保持湖水清洁，但显然东城
××办事处存在违约行为，且根据《中华人民共和国合同法》的规定，违约方不能以第三方乙因作为抗辩的理由。《项目开
发合同》第十二条关于违约金的规定，强调了拒不履行义务的
情况，并非是构成根本违约时才要承担的民事责任。《项目开
发合同》是东城××办事处为引进广通某某的投资，改善投资
环境签订的，是当事人的真实意思表示，是有效的。原审对《
项目开发合同》第十条第二款关于保留200万元的土地款作为
广通某某自行配套建设资金的约定，认定为无效，超出了本案
应当审查的范围。
二审期间，东城××办事处除认为其已于2004年2月21日
前完成了基础设施接口埋设义务外，对原判决的其余事实无异
议。本院经审核当事人在一审程序中提出的书证以及所作陈述
内容，对原判决事实予以确认。
本院认为，本案当事人二审的争议焦点是：《项目开发
合同》的性质与效力；东城××办事处履约是否存在瑕疵，以
及应如何承担民事责任。依据现行法律的相关规定，结合已查
证的案件事实，本院分析如下：1、关于《项目开发合同》的
性质与效力问题。从《项目开发合同》的约定内容看，其主要
内容是东城××办事处为引进广通某某的投资，保证广通某某
开发九龙工业区生活区房地产项目顺利进行，向广通某某承诺
于一定期限内到位基础配套设施，从性质上讲，属其他民事合
同，除广通某某有权保留200万元土地出让金用于配套基础设
施建设的约定，与相关法律存在抵触外，其余内容并不违反法
律、行政法规的强制性规定，原审认定为有效正确。2、东城
××办事处履约是否存在瑕疵。根据《项目开发合同》的约定，东城××办事处需将供水、排污、供电、道路等基础设施接
口埋设到红线地块边缘，对该条款当事人间存在不同的理解，
东城××办事处认为其只需将各项基础设施接口埋设到红线地
块边缘即可，广通某某认为东城××办事处还需将各项基础设
施接口交付其使用。本院认为，根据《中华人民共和国合同法
》第一百二十五条的规定，对前述当事人存有争议的条款，不
应简单地局限于字面意义理解，而应从当事人签订《项目开发
合同》所追求的合同目的出发，以确定当事人的真实意思。如
东城××办事处仅需将各项基础设施接口埋设到红线地块边缘
，无需交付广通某某接通使用的话，显然，并不符合广通某某
签订《项目开发合同》的本意，故而，东城××办事处不仅应
将各项基础设施接口埋设到红线地块边缘，同时还应允许广通
某某接通其所埋设的接口，否则，就应认定东城××办事处没
有完全履行《项目开发合同》约定的基础设施配套义务。具体
到本案，虽然东城××办事处提供了证据证实其已将供水、排
污基础设施委托第三方承建，但由此并不能证明供水、排污基
础设施已于2004年2月21日之前竣工完成，并已交付广通某某
接通使用的事实。同时，根据东城××办事处2005年12月26日
《关于要求接通永康九龙锦湖苑住宅区自来水请示的批复》所
记载内容来看，东城××办事处不同意给广通某某接通自来水
，主要原因是广通某某欠付200万元的土地款，东城××办事
处还要求广通某某承担其垫付的电力线路桩杆改为地下线路的
工程款及利息，在广通某某支付前述二笔款项后，才允许广通
某某接通自来水。本院认为，广通某某欠付200万元土地款的事宜，系其与国土资源管理机关间的土地使用权出让合同事项
，与本案无涉，由此不能成为东城××办事处拒绝广通某某接
通基础设施接口的抗辩依据，应认定东城××办事处在案涉《
项目开发合同》履行中存在不全面履行的情形，依法应承担相
应的民事责任。3、关于东城××办事处应承担的民事责任问
题。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四
条的规定精神，违约金具有惩罚性和补偿性的双重性质，意义
在于履行利益的补偿，因此本质意义上的违约金应当是补偿性
的违约金。如前所述，由于东城××办事处在本案中不适当履
约，并非存在不履行合同的情形；同时，考虑到东城××办事
处在《项目开发合同》中所承担的基本为义务，且广通某某亦
无充分证据证实其因此遭受的实际损失数额，原审酌情判处东
城××办事处支某某通某司违约金100万元，显与广通某某因
此所受损失的事实不相吻合，亦与前述法条的规定相悖，本院
依法予以纠正，根据前述分析，确定由东城××办事处偿付广
通某某违约金20万元。
综上，上诉人东城××办事处提出的部分上诉理由成立
，本院予以支持。原判决基本事实清楚，但适用法律错误，实
体处理不当。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十
三条第一款第（二）项，《中华人民共和国合同法》第一百一
十四条第二款之规定，判决如下：
一、维持金华市中级人民法院（2007）金中民一初字第194号
民事判决第三项。
二、撤销金华市中级人民法院（2007）金中民一初字第194号民事判决第一项。
三、变更金华市中级人民法院（2007）金中民一初字第1
94号民事判决第二项为东城××办事处应于本判决送达起十日
内偿付广通某某违约金20万元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依
照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加
倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费51343元，由广通某某负担49525元，由
东城××办事处负担1818元。二审案件受理费14574元，由广
通某某负担11890元，由东城××办事处负担2684元。
本判决为终审判决。
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