广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤1203行初222号
原告：黄桂强，男，汉族，1970年6月20日出生，住广东省肇庆市端州区。
委托代理人：江文，湖南海天律师事务所律师。
被告：肇庆市高要区人力资源和社会保障局。住所地：广东省肇庆市高要区南岸和平路***号。
法定代表人：李玉洪，该局局长。
委托代理人：李永国，该局工作人员。
委托代理人：谢志锋，该局工作人员。
第三人：肇庆鸿洋钢结构热浸锌有限公司。住所地：肇庆市高要区回龙镇步步高工业园松塘小区。
法定代表人：周述明。
委托代理人：廖代忠，该公司员工。
原告黄桂强不服被告肇庆市高要区人力资源和社会保障局（以下简称高要人社局）作出的不予认定工伤决定，于2017年11月29日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2017年12月4日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭审理了本案，原告黄桂强及其委托代理人江文，被告高要人社局的委托代理人李永国、谢志锋，第三人肇庆鸿洋钢结构热浸锌有限公司（以下简称鸿洋公司）的委托代理人廖代忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告高要人社局于2017年8月11日作出高人社工伤字[2017]204号《不予认定工伤决定书》，查明黄桂强是鸿洋公司员工，2016年5月21日8时许，黄桂强驾驶二轮摩托车途经肇庆市××区白土镇××路段时发生交通事故受伤。事发时，黄桂强并没有报交警部门到场处理，事后交警部门没有出具《道路交通事故认定书》，无法确定黄桂强的事故责任。黄桂强受到伤害的情形，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条和《广东省工伤保险条例》第九条、第十条认定工伤和视同工伤的规定，因此不予认定黄桂强受伤为工伤。
原告黄桂强诉称，原告系鸿洋公司员工。2016年5月21日8时许，原告驾驶粤Ｈ×××××号二轮摩托车行驶至肇庆市××区白土镇××路段时，与另一辆摩托车发生碰撞。事故发生后，原告报警，另一辆摩托车逃逸，至今未能找到该摩托车和驾驶人。2016年6月8日，肇庆市公安局高要分局交通警察大队金渡中队出具《道路交通事故证明》。原告向被告提出工伤认定申请，被告于2017年8月11日作出不予认定工伤决定书。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十二条的规定，发生交通事故逃逸的，逃逸的当事人应当承担全部责任，但是有证据证明对方当事人也有过错的，可以减轻责任。在本次事故中，应当由逃逸的摩托车驾驶员承担全部责任，原告不承担此次事故的责任。原告系下班途中因交通事故，根据《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项之规定，原告应当认定为工伤。为此，原告特向法院依法提起行政诉讼，请求：1、撤销被告高要人社局作出的高人社工伤字[2017]204号《不予工伤认定决定书》，并责令被告依法重新作出《工伤认定决定书》认定原告下班途中因交通事故受伤为工伤；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告提交了下列证据：
1、身份证复印件、机构代码证明。证明原被告的主体资格。
2、高人社工伤[2017]204号《不予认定工伤决定书》。证明被告作出不予认定工伤的决定。
3、道路交通事故证明。证明事故发生的经过，原告在2016年5月21日上完晚班后下班途中驾驶摩托车与另外一辆摩托车发生事故，事故发生后，原告报警，另一辆摩托车逃逸，至今未找到摩托车驾驶人，金渡中队就此事故出具了道路交通事故证明，原告不应在此次交通事故中承担责任。
4、粤肇高劳人仲案字[2017]42号仲裁裁决书。证明原告与第三人存在劳动关系。
被告高要人社局辩称，一、被告于2017年8月11日作出的高人社工伤字[2017]204号《不予认定工伤决定书》是在实事求是的基础上，尊重客观事实并依法依规作出的行政行为。1、黄桂强于2017年5月17日向被告交来关于其本人的工伤认定申请，全部申请材料补正后被告依法作出受理。2．根据被告调查取得的证据材料，查实有关情况如下：(1)黄桂强是鸿洋公司员工。(2)2016年5月21日8时许，黄桂强下班回到宿舍后外出驾驶二轮摩托车途经肇庆市××区白土镇××路段时发生交通事故受伤。事发时，黄桂强并没有报交警部门到场处理，事后交警部门没有出具《道路交通事故认定书》，无法确定黄桂强的事故责任。3．黄桂强受到伤害的情形，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条和《广东省工伤保险条例》第九条、第十条认定工伤和视同工伤的规定，被告依法作出高人社工伤字[2017]204号《不予认定工伤决定书》；二、对原告行政起诉状的答辩依据和事实。原告在起诉状中提出“……原告不承担此次事故的责任。……原告应当认定为工伤。”被告认为：原告提出的请求没有证据和法律依据支持，法院应予驳回。（一）根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，认定是否存在“本人主要责任”，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论意见和人民法院生效判决等法律文书为依据。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。在该案工伤认定中，被告是工伤保险行政部门，并没有认定交通事故以及划分主次责任的职权，原告黄桂强受到交通事故应当由交警部门依职权处理并出具有关法律文书。在此案中，交警部门于2016年6月8日依法出具了结论《道路交通事故证明》，并无确认原告在事故中的主次责任。同时，《道路交通事故证明》内容也可证明交警部门确认在事故中没有当事人发生逃逸行为。原告在《行政起诉状》中提出“……应当由逃逸的摩托车驾驶员承担全部责任，原告不承担此次事故责任。”的观点，既没有事实和证据支持，也超出了被告的职权范围。因此，被告根据调查取得的各项证据依职权作出《不予认定工伤决定书》符合法律规定。（二）根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”和《道路交通事故处理程序规定》第五十条“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”的规定，交警部门出具的《道路交通事故证明》，是依法依职权作出的结论，符合法律规定的。在该案工伤认定程序中，被告调查取得肇庆市公安局高要分局交通警察大队金渡中队提供的《道路交通事故证明》，结论与原告提供的一致，没有确认原告的主次责任，也没有确认有逃逸行为。原告对《中华人民共和国道路交通安全法》严重误读，被告结合《道路交通事故证明》以及调查取得的证据材料，根据有关法律法规作出高人社工伤字[2017]204号《不予认定工伤决定书》是依法行政。（三）在被告调查过程中，依法取得原告黄桂强的调查笔录，原告确认交警部门已经结案，而且无法出具《交通事故责任认定书》，无法确认事故的责任划分。同时，原告未能提供其他证据证明其在下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害。事发时，原告没有第一时间报交警部门到场处理，也没有其他现场目击证人证实。因此，原告受到的伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项、《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故……”的规定。参考《工伤保险条例释义》第41页、第42页，对上下班途中事故的工伤认定做了解释：“……一是交通事故是指《道路交通安全法》所称的在道路上发生的车辆交通事故；二是发生事故后，需经交通管理等部门作出非本人主要责任的认定……”。显然，原告黄桂强受到伤害的情形，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项、《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项的规定。（四）被告在工伤认定程序中，派出工作人员到鸿洋公司实地调查，依法取得该公司出具的《说明》，以及该公司员工邓少国、周启仁、黄胜政的调查笔录等证据，周启仁、黄胜政二人与原告曾居住在同一宿舍。可证实原告黄桂强日常居住在公司宿舍，平时下班后都会回到宿舍。原告黄桂强在2016年5月21日早上下班后回宿舍从事冲凉洗漱等其他事情，已经完成了上下班的过程。而且，经被告对原告及相关人员调查显示，原告并没有如实向被告反映其日常在公司宿舍居住的情况。原告黄桂强在2016年5月21日早上离开公司外出原因不明，原告说下班回家只是其单方面的陈述，并没有其他证据予以证实。原告当天离开公司宿舍外出，只是从一个经常居住地到另外一个地方，不存在上下班途中的情形。因此，原告受到的伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项、《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故……”的规定。（五）在该案工伤认定程序中，被告依照法定职权，对有涉及案件的公安交警部门、用人单位和有关人员都进行了调查取证，有关单位和个人都尽了配合调查的义务。综合所有证据，原告受到伤害的情形，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条和《广东省工伤保险条例》第九条、第十条认定工伤和视同工伤的所有规定，因此被告不予认定为工伤。原告主张撤销被告作出的《不予认定工伤决定书》以及认定其受到的伤害为工伤，没有证据和依据支持。同时，原告明知道其受到伤害的情形不属于工伤范畴，依然提起行政诉讼，是在浪费国家行政成本，明显有骗取工伤保险待遇的嫌疑。综上所述，被告作出的高人社工伤字[2017]204号《不予认定工伤决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确。根据《广东省工伤保险条例》第五条“市、县（含县级市、区）人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，被告依照法定职权作出高人社工伤字[2017]204号《不予认定工伤决定书》是完全符合法律规定的。请法院依法维持被告作出的《不予认定工伤决定书》，驳回原告的诉讼请求。
被告高要人社局向本院提交了以下证据及依据：
1、《不予认定工伤决定书》（高人社工伤字[2017]204号）复印件。证明被告作出行政确认的真实性、合法性、关联性。
2、《送达回证》复印件。证明被告已将工伤认定文书送达双方当事人。
3、《工伤认定申请表》复印件。证明黄桂强提出工伤认定申请的真实性、合法性。
4、工伤认定申请受理通知书复印件。证明被告工伤认定程序的合法性。
5、黄桂强身份证复印件。证明黄桂强的身份证明。
6、企业机读档案登记资料复印件。证明鸿洋公司主体资格真实性、合法性。
7、《道路交通事故证明书》复印件。证明根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，交警部门依法作出的法律文书，并无确认原告的事故责任。交警部门确认在事故中没有当事人发生逃逸行为。被告作出的高人社工伤字[2017]204号符合法律规定。
8、证明复印件。证明原告向被告申请工伤认定时提交的资料。
9、地图复印件。证明原告向被告申请工伤认定时提交的资料。
10、病历复印件、CT检查诊断报告复印件、出院记录复印件、出院诊断书复印件、诊断证明书复印件、出院记录复印件。证明原告向被告申请工伤认定时提交的资料。
11、账户明细查询复印件。证明原告向被告申请工伤认定时提交的资料。
12、高要区劳动人事争议仲裁委员会办公室受理通知书复印件、开庭通知复印件、工伤认定中止审理通知书复印件、送达回证复印件。证明被告工伤认定程序的合法性。
13、肇庆市高要区劳动人事争议仲裁院仲裁裁决书复印件。证明原告向被告提交其本人与第三人的劳动关系证明，被告收到后依法作出受理。
14、黄桂强的调查笔录复印件。证明被告工伤认定程序的合法性及原告确认交警部门已结案，出具不了《交通事故责任认定书》，无法确认事故的责任划分，因此不符合《工伤保险条例》《广东省工伤保险条例》中认定工伤的规定。
15、《关于协助提供黄桂强一案有关资料的函》复印件、《道路交通事故证明书》复印件。证明被告工伤认定程序的合法性，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，交通部门依法作出的法律文书，被告作出的高人社工伤字[2017]204号《不予认定工伤决定书》
16、《说明》复印件、邓少国调查笔录复印件、邓少国身份证复印件、周启仁调查笔录复印件、周启仁身份证复印件、黄胜政调查笔录复印件、黄胜政身份证复印件。被告依法调查取得的证据材料，证明被告工伤认定程序的合法性。原告在下班后返回宿舍从事其他事情，已经完成了上下班过程。没有证据证明原告下班回家的说法。被告作出的《不予认定工伤决定书》符合法律规定。
17、关于印发高要市人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知复印件。证明被告的具体职能及被告并非交通事故的主管部门，不具备认定交通事故和划分责任的职权，被告根据交警部门出具已经生效的法律文书等证据材料，作出的《不予认定工伤决定书》符合法律规定。
第三人鸿洋公司述称，同意被告高要人社局的答辩意见。
第三人鸿洋公司向本院提交了以下证据：
周启仁、黄胜政的证人证言。证明原告在公司宿舍居住。
经庭审质证，被告、第三人对原告提供的证据的真实性没有异议。
原告、第三人对被告提供的证据的真实性没有异议。
原告对第三人提供的证据的真实性不予认可，认为证人作虚假陈述，原告进入公司后从未在公司宿舍居住过，一直在自己居所处居住。
被告对第三人提供的证据的真实性没有异议。
本院经审查认为，对原被告提供的全部证据的真实性，本院予以确认。
经审理查明，原告黄桂强是被告鸿洋公司的员工，从事电工工作，上班时间是傍晚18时至早上8时。2016年5月21日8时许，黄桂强驾驶二轮摩托车下班途经肇庆市××区白土镇××路段时与一辆摩托车相碰，造成两车损坏，黄桂强受伤的交通事故。受伤后，黄桂强被鸿洋公司员工送往肇庆市第一人民医院治疗，经医院诊断为：1.左锁骨中段骨折；2.全身皮肤挫擦伤；3.双下肺挫伤；4.双肾小结石。事发时，黄桂强并没有报交警部门到场处理，事发后第二天，黄桂强的侄女黄慧梅代原告向交警部门报案处理。因另一辆摩托车离开，交警部门没有作出《道路交通事故认定书》，责任事故无法认定。2016年6月8日，肇庆市公安局高要分局交通警察大队金渡中队出具《道路交通事故证明》，证明黄桂强于2016年5月21日8时许发生交通事故，事故后另一辆摩托车驾驶者驾驶摩托车离开现场。2017年5月17日，原告向被告高要人社局申请工伤认定，高要人社局经原告补正材料后于2017年7月25日受理。2017年8月11日，被告作出高人社工伤字[2017]204号《不予认定工伤决定书》，认为事发时，黄桂强并没有报交警部门到场处理，事后交警部门没有出具《道路交通事故认定书》，无法确定事故责任，黄桂强受到伤害的情形，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条和《广东省工伤保险条例》第九条、第十条认定工伤和视同工伤的规定，因此不予认定黄桂强为工伤。
本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”的规定，被告高要人社局有对其行政区域内的工伤事故作出工伤认定的职权，是本案的适格被告。黄桂强于2016年5月21日8时许下班途中驾驶二轮摩托车经肇庆市××区白土镇××路段时与一辆摩托车相碰，造成两车损坏，黄桂强受伤的交通事故，本院予以确认。本案的主要争议焦点是因道路交通事故受伤的情况下，交警部门的道路交通事故认定书应否成为工伤认定的前提条件。
首先，交通事故认定书并非事故责任认定的唯一形式。根据《道路交通事故处理程序规定》的规定，交警部门作出的道路交通事故认定结论的形式有两种：一种是能分清责任而出具的道路交通事故认定书，另一种是成因无法查明而出具的道路交通事故证明书。在现实生活中，客观存在着交警部门穷尽所有手段仍无法查清事故责任的情况，尽管交警部门是交通事故的法定处理机构，但交通事故认定应当是作出工伤认定决定的参考性证据之一，而不该成为工伤认定的前提条件。虽然《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，认定是否存在“本人主要责任”，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效判决等法律文书为依据。但该规定仅是引导性说明而非法律强制性条款，其目的在于指引申请人尽可能详尽地提供有效的申请材料，以便于准确作出工伤认定。因此，上述规定并不能成为社保部门将道路交通事故认定书作为工伤认定前提条件的理由。本案中，被告高要人社局以原告未能提供交警部门出具的事故责任认定书，事故责任无法认定为由作出不予认定工伤决定，应属对规定的曲解和片面理解，高要人社局将道路交通事故认定书作为工伤认定的前提条件没有法律依据；其次，事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。从该条文的文义看，受到道路交通事故伤害的认定为工伤需具备“非本人主要责任”的限制性条件，但该条文从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害职工可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。本案中，原告黄桂强发生道路交通事故，经交警部门确认为事故责任无法认定，属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项并未排除的可以享受工伤保险待遇的权利的情形；最后，在交警部门无法认定事故责任的情形下，社保部门负有对事故责任进行判断的职责。《工伤保险条例》第五条第二款、第十九条、《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社保部门负有工伤认定的职权以及对相关事实进行调查核实的职责。只要社保部门受理了工伤认定申请，就有责任和义务对受理案件的事实进行调查并及时作出认定结论。在工伤认定案件中，社保部门对于工伤认定是否适用交警部门的道路交通事故认定书应当享有取舍、判断权。即便原告无法提供交警部门的道路交通事故认定书，社保部门也应当充分运用其自由裁量权，综合分析各种情况，在调查核实的基础上，准确判断是否属于事故过程中的非本人主要责任，及时正确地作出工伤责任认定。本案中，交警部门已经作出了《道路交通事故证明》，再要求原告提供《道路交通事故认定书》不现实、也不可能。由于摩托车已驶离现场，至今未能查获，致使原告试图通过民事诉讼途径确定事故的责任承担已成为不可能。在此情形下，如果将劳动者所受的事故伤害一律不认定为工伤，实质上等同于让弱者承担了全部的事故结果，亦与保护弱者的价值取向相背离。而且，社保部门如果对该类情形的事故伤害一律不予认定为工伤，那么，形式上看虽然保留了劳动者在事故责任无法认定情形下主张工伤保险的权利，但一律不认定为工伤的结果实质上变相剥夺了劳动者获得救济的途径。因此，在交警部门对交通事故责任无法认定的情形下，道路交通事故认定书不应成为社保部门作出工伤认定的前提条件，社保部门应当充分履行其调查核实职能，对原告是否属于非本人主要责任作出判断。
综上所述，被告高要人社局作出的《不予认定工伤决定书》主要事实不清，证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告肇庆市高要区人力资源和社会保障局于2017年8月11日作出的高人社工伤字[2017]204号《不予认定工伤决定书》。
二、由被告肇庆市高要区人力资源和社会保障局在本判决发生法律效力之日起六十日内对原告黄桂强的工伤认定申请重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 梁永康
审 判 员 伍钜雄
人民陪审员 李 映
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 张燕萍