海南省文昌市人民法院
民 事 判 决 书
(2017）琼9005民初1609号
原告（反诉被告）：海南华兴缘置业有限公司，住所地：海口市白龙南路琼苑宾馆3楼。
法定代表人：张士兴，总经理。
委托诉讼代理人:刘长征，海南大弘律师事务所律师。
被告（反诉原告）：文昌市二轻工业联合社，住所地：文昌市文城镇沿江西路*号。
负责人：符某导，经理。
委托诉讼代理人:林祥，海南瑞来律师事务所律师。
委托诉讼代理人:黄镜澄，海南瑞来律师事务所律师。
原告海南华兴缘置业有限公司（以下简称华兴缘公司）与被告文昌市二轻工业联合社（以下简称二轻联合社）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院于2017年6月13日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。二轻联合社在本案审理过程中提起反诉,本院依法受理。华兴缘公司的委托诉讼代理人刘长征，二轻联合社的法定代表人符传导及其委托诉讼代理人林祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本诉原告华兴缘公司向本院提出诉讼请求：1、判决被告返还原告支付的项目前期费用合计1,843,300元；2、判决被告承担全部诉讼费用。诉讼过程中，华兴缘公司变更第1项诉讼请求为：判决被告返还原告支付的项目前期费用合计1,913,300元。事实和理由：2013年4月9日，原、被告签订《合作建房协议》，被告提供位于文昌市××镇号、使用面积1473.75平方米的土地（土地证号：文国用【2005】第W0XXXX**号），原告提供全部建设资金合作建房，房屋建成后按照原告70%、被告30%的比例分成。项目前期的规划设计、项目报建、工程施工等费用均由原告负责。2013年4月18日、2014年12月16日，双方又签订两份《补充协议》。合同签订后，原告抽调（聘请）邢某鸿、赵某林、吴某贤等专门负责该项目的规划设计、项目报建、招标投标、关系协调等全方位工作。文昌市国有资产监督管理委员会、文昌市规划局、文昌市住房和城乡建设局、文昌市工业和信息化局、文昌市国有企业改革专项工作领导小组办公室、文昌市国土环境资源局等政府主管部门先后下文批复，同意建设职工保障性住房，建设资金自筹。
2015年2月9日，文昌市规划局颁发《文昌市建设工程规划临时许可证》，正式确定项目名称为”二轻公寓”，批准建设一栋框架结构住宅楼，底层面积439.3平方米，建筑面积3680.54平方米。2015年7月29日，”二轻公寓”项目经文昌市发改委核准备案，同意”二轻公寓”项目施工采用邀请招标方式。2015年7月21日，原告正式设立”二轻公寓项目部”，租赁文昌市文城镇某某路某民房（房屋所有权人邢某）作为办公场所。
2015年11月26日，原告委托河南宏业建设管理有限公司（代理招标机构）邀请三家施工单位投标，经评标确定中航长城大地建工集团有限公司中标。但是，被告却迟迟不予签发《中标通知书》，拒绝与中标单位签订施工承包合同。被告于2016年4月6日致函给中标单位中航长城大地建工集团有限公司《关于协助废标的告知函》，通知废除”二轻公寓”项目招标。2016年10月，被告另行委托其他施工单位进入”二轻公寓”现场施工。双方签订的《合作建房协议》和《补充协议》已经名存实亡。
截止到2016年10月，原告为”二轻公寓”项目支付、垫付、借付各项费用合计1,913,300元（详见支付费用清单）。
综上，原告已经完全履行了《合作建房协议》、《补充协议》约定的合同义务，办理了”二轻公寓”项目的各种审批手续，并已经取得该项目《建设工程规划许可证》，完成该项目的监理招标和施工招标，拆除并清理地上建筑物，完成基坑支护（基础）工程。但是，被告无故不履行合同义务，拒绝与中标单位签订施工承包合同，致使双方签订的《合作建房协议》和《补充协议》无法继续履行。不论双方的协议是否被认定为无效或者判决解除。被告均应当返还原告为被告作为业主的”二轻公寓”垫付、支付、借付的各种费用，同时还应赔偿原告因合作建设”二轻公寓”可得利益损失（保留权利）。为此，特依据我国民事诉讼法的相关规定，向法院提起诉讼，请求法院依法支持原告的诉讼请求。
本诉被告二轻联合社辩称，1、原告起诉的1,913,300元没有事实依据；2、原告没有依合同约定办理划拨土地变性手续及合作合同的备案手续；3、原告伪造了招投标相关资料，导致废标；4、原告起诉的数额存在错误，损失数额没有事实依据；5、原告的诉讼请求在法律性质上不明确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
反诉原告二轻联合社向本院提出反诉请求：1、判决反诉被告赔偿反诉原告经济损失270,000元；2、本诉与反诉的诉讼费用由反诉被告承担。事实和理由：2013年4月9日反诉原告二轻联合社与反诉被告华兴缘公司签订一份《合作建房协议书》，合同约定：由二轻联合社提供划拨用地面积1473.75平方米与华兴缘公司合作建房；由乙方负责项目的操作包括土地的办证变性、项目报建、规划设计、工程建设、施工管理、项目销售等公证，垫付资产产生的费用；乙方保证在完成报建手续并领取施工许可证之日十个月内建设完成；第六条约定项目施工前期手续办理超过十个月的本协议无效，手续齐备后超出一个月未施工者合同无效。此后，双方分别在2013年4月18日、2014年12月16日签订补充协议，约定：乙方在一年内未完成建房工程项目，其搬迁户的租金由乙方负责。但是合同签订后，华兴缘公司却没有办理划拨土地使用权变更为出让土地使用权的变更手续，也没有履行合同约定的交纳保证金义务，华兴缘公司在此过程中却伪造施工招标文件、招投标控制价及工程量清单造假，而导致项目招投标终止。由于华兴缘公司的种种行为，导致项目拖延，二轻联合社无奈之下，只好在2015年12月20日催告华兴缘公司，但华兴缘公司不予以理睬。2016年2月2日，二轻联合社经文昌市公证处公证送达解除合同通知书。由于华兴缘公司的前期行为导致招投标终止，施工许可证作废。直到2016年6月22日二轻联合社才能重新发布招投标公告导致重新招投标，项目才得以顺利实施。但是，由于华兴缘公司的前期活动中的上述行为，导致二轻联合社的房屋租金损失及拆迁户无法按时回迁而支出逾期拆迁安置费损失，两项合计270,000元。为了维护二轻联合社的合法权益，根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关规定，特提起反诉。
反诉被告华兴缘公司对二轻联合社的反诉辩称，1、二轻联合社通知解除合同的理由是华兴缘公司没有支付2,000,000元履约保证金和1,000,000元报建费。
二轻联合社2016年2月1日作出的《关于通知解除<合作建房协议>及<补充协议>的函》，以华兴缘公司没有支付2,000,000元工程保证金和1,000,000元报建费，通知解除双方签订的《合作建房协议》和《补充协议》。事实上，《合作建房协议》并没有约定缴纳工程质量保证金的时间，且工程质量责任人是施工单位，应由施工单位缴纳工程质量保证金，但是因为二轻联合社拒绝与中标的施工单位签订合同，施工单位怎么会交工程质量保证金，要求华兴缘公司支付报建费1,000,000元更没有道理，因为华兴缘公司负责报建并承担费用，并不是把项目报建费交给二轻联合社，而是交给政府主管部门。
2、二轻联合社通知”废标”的理由是《合作建房协议》中的”三七分成”条款违反法律法规，该协议无法继续履行。
2015年7月29日，”二轻公寓”项目经文昌市发改委备案，批准采用邀请招标方式确定施工单位。华兴缘公司经委托招标代理机构于2015年11月26日完成施工招标，中航长城大地建工集团有限公司中标。可是，二轻联合社却拒绝与中标单位签订施工承包合同。2016年4月6日，二轻联合社致中标单位《关于协助废标的告知函》，以《合作建房协议》中的”三七分成”条款违反法律法规，该协议无法继续履行，”二轻公寓”项目失去继续建设的可能为理由，决定废除”二轻公寓”的项目招标；3、二轻联合社决定解除合同、废标招标的真实原因是法定代表人符传导意图选择自己的施工队承包”二轻公寓”工程，遭到华兴缘公司的反对。因未能如愿，心有不甘，就拒绝与中标单位签订施工承包合同。为了逃避单方毁约的责任，就恶人先告状，对华兴缘公司倒打一耙。
为了”二轻公寓”项目，华兴缘公司专门成立项目部，抽调精干力量，开展前期报建和准备工作，先后取得七家政府主管部门的批准文件，在将要取得《施工许可证》、项目开工建设的时候，二轻联合社却恶意解除合同、废除招标，这是典型的过河拆桥、坐收渔利。谁都知道一个房地产项目的前期工作要耗费多少的人力、物力、财力。华兴缘公司投入在”二轻公寓”项目的时间和精力的价值是无法计量的。
4、二轻联合社主张招标文件系伪造，没有事实根据。
（1）2015年4月21日的《招标工程量清单》、《招标控制价》等文件都加盖二轻联合社的公章，由法定代表人符某导亲笔签名，同时加盖海南佳信工程造价咨询有限公司的公章，也加盖其工程师刘某娜的印章。如果说这些材料是伪造的，那也是二轻联合社伪造。
（2）海南佳信工程造价咨询有限公司的声明书，并没有说《招标工程量清单》、《招标控制价》是伪造的，也没有说其公司印章是伪造或者私刻印章。该公司没有否认招标文件上的公章的真实性。
（3）双方都非常清楚：当时制作的招标文件，为了节省该部分费用，由二轻联合社介绍找到佳信公司的工程师刘某娜，由其制作了”二轻公寓”的《招标工程量清单》、《招标控制价》等招标文件，并加盖公章。只是没有与佳信公司签订正式咨询合同，没有向单位缴费而已。
5、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：”土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。”本案双方签订的《合作建房协议》及《补充协议》因此无效。
综上，双方未能继续合作建设”二轻公寓”的原因是二轻联合社造成的，应由二轻联合社承担全部责任。其反诉请求华兴缘公司承担搬迁户的租金以及承租户的租金损失合计270,000元，没有法律依据和事实根据。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证，包括：
华兴缘公司提交的证据：11、文昌市二轻工业联合社出具的《委托书》（2014年7月2日）；12、文建房[2014]XX号文件；14、海南大地建业工程勘察质量审查服务中心的《审查合格书》；15、《建设工程规划临时许可证》（2015年2月9日）；16、《城市道路临时占用证》（2015年3月30日）；17、海南城建业工程施工图设计文件审查服务中心的《审查合格书》；18、《防雷装置初步设计核准书》；19、《二轻公寓防雷装置施工设计技术审查意见》；21、文发改备案[2015]39号文件及附件《招标事项核准意见表》；26、交通银行网上银行电子回执（2014年12月18日，金额210,000元）、借条（2014年12月19日，金额210,000元）；27、《建设工程勘察合同》、交通银行网上银行电子回执（2014年12月22日，勘察费62,000元）、海南增值税普通发票（2014年12月3日，勘察费62,000元）；28、交通银行网上银行电子回执、借条（2015年1月26日，金额60,000元）；33、交通银行网上转账电子回执（2015年3月27日）及补充提交的文昌市综合管理城市执法局出具的占道费发票（金额2850元）；35、交通银行网上银行电子回执（2015年4月15日，图审费8000元）、海南增值税普通发票（2015年5月20日，图审费8000元）；41、《二轻公寓岩土工程勘查报告》。
二轻联合社提交的证据：3、中国工商银行业务回单
（2015年1月26日，金额60,000元；2014年12月19日，金额210,000元）。
对有争议的证据和事实，本院认定如下：
华兴缘公司提交的证据：对1、《合作建房协议》及2份《补充协议》（复印件）的真实性予以确认，但因上述合同是二轻联合社未经文昌市人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与华兴缘公司订立的合作开发房地产合同，均为无效合同；对《国有土地使用权证》（复印件）的真实性、合法性、关联性予以确认；对证据2、文二轻审字（2013）X号文件，3、文国资[2013]XXX号文件，4、文规[2014]XX号文件，5、文工科信[2013]XX号文件，6、文建房[2014]XX号文件，7、文昌市人民政府办公室《公文呈批表》（复印件，2014年4月22日），8、文保组函[2014]XX号文件，9、文土环资[2014]XXX号文件，10、文昌市人民政府办公室《公文呈批表》（复印件，2014年6月12日），因系政府相关部门对二轻联合社关于危房改造及建设职工福利住房所作的意见和批复，同意其建设职工保障性住房等事宜，二轻联合社对证据2-10的真实性没有异议，本院对真实性、合法性、关联性予以确认；20、二轻工业联合社《委托书》（2015年7月28日）、《企业固定资产投资项目备案申请表》，因二轻联合社对证据的真实性没有异议，并且委托办理的事项已有文昌市发改委的文件佐证已被批准，对真实性、合法性、关联性予以确认；22、《关于成立二轻公寓现场管理项目部的会议纪要》，因系华兴缘公司单方制作的材料，并且即使华兴缘公司成立”二轻公寓”项目部，也不具有合法性，不予采纳，23、河南宏业建设管理有限公司致中航长城大地建工集团有限公司的《中标通知书》，对真实性予以确认，证明中航长城大地建工集团有限公司中标等部分事实，对合法性本案无法确认，不作确认；24、《文昌二轻公寓开工前的安全技术交底》，因”二轻公寓”项目部不具有合法性，此证据不具有合法性；25、《关于协助废标的告知函》，对真实性予以确认，证明二轻公寓以《合作建房协议》违反法律法规、无法继续履行为由，废除”二轻公寓”项目招标等事实；29、《拆除工程施工合同》、《建筑工程预算书》、收款收据，因《拆除工程施工合同》的签订未经二轻联合社认可，并且华兴缘公司未提交拆迁公司实际施工的证据，收款无正规发票，收款收据无法体现与本案的关联性，均不予采纳；30-31、交通银行网上转账电子回执（2015年3月18日），因收款人为邢某鸿，并非拆迁公司，与本案不具有关联性，不予采纳；32、交通银行网上银行电子回执（2015年3月20日），因无其他证据佐证与本案的关联性，不予采纳；34、交通银行网上银行电子回执（2015年4月9日，金额4000元），因华兴缘公司没有提供双方就编制预算书签订的合同以及二轻联合社同意委托编制预算书的相关证据予以佐证，且华兴缘公司的陈述与海南佳信工程造价咨询有限公司出具的声明书相矛盾，不予采纳；36、交通银行电子回单（2015年9月16日，金额4000元），华兴缘公司没有提供应当支付李某娟此笔费用的证据予以佐证，不予采纳；37、二轻公寓项目部与案外人邢某签订的《房屋租赁合同》（2015年8月1日）、邢某的《房屋所有权证》（复印件）、租金收据,因”二轻公寓”项目部不具有合法性，《房屋租赁合同》亦不具有合法性,另因邢某未出庭作证,没有其他证据佐证证据的真实性,均不予采纳；38、”二轻公寓”项目部人员工资表及财务记账凭证（2015年9月-2016年10月），因系华兴缘公司单方制作,且”二轻公寓”项目部不具有合法性,即便证据是真实的,产生费用的亦应由华兴缘公司自行负担,故不予采纳;39、华兴缘公司与中航长城大地建工集团中原建设有限公司海南分公司签订的《边坡支护工程施工合同书》(2015年8月23日)、《二轻公寓边坡支护工程预算书》(2015年12月10日)、《二轻公寓边坡支护工程设计方案图》、交通银行电子回单（2015年12月23日，金额200,000元）的真实性予以确认，但华兴缘公司未提交实际施工的相关证据，已付的200,000元根据合同的约定应属预付的工程款，不能证明实际投入款或者损失款，不予采纳；交通银行电子回单（2015年8月25日，借款200,000元）因是复印件，且回单载明是借款，不予采纳；农业银行转账业务客户回执（2016年8月31日，金额50,000元），因与本案不具关联性，不予采纳；40、华兴缘公司与海南华磊建筑设计咨询有限公司签订的《建设工程设计合同》（2013年6月5日），对真实性予以确认，但因华兴缘公司未提交支付凭证予以佐证，故不能证明华兴缘公司已经支付了设计费15,000元。
二轻联合社提交的证据：1、《合作建房协议》及2份《补充协议》，因与华兴缘公司提交的一致，本院的认定意见一致；2、《出租房屋登记表》，因与本案不具有关联性，不予采纳；4、《房屋建筑物、构筑物拆除合同》，因没有证据佐证其真实性，不予采纳；5、海南加信工程造价咨询有限公司出具的《声明书》，因加盖了公司的印章，对真实性予以确认；6、（2015）文昌证字第XXXX号《公证书》、所附函件《关于催告履行合同义务的函》及邮政特快专递单，因华兴缘公司对证据的真实性没有异议，对真实性予以确认，但《公证书》所附函件均为二轻联合社单方制作，不能证明其主张的内容；7、（2016）文昌证字第XXX号《公证书》所附函件《关于通知解除<合作建房协议>及<补充协议>的函》及邮政特快专递单，因华兴缘公司对证据的真实性没有异议，对真实性予以确认，但《公证书》所附函件均为二轻联合社单方制作，不能证明其主张的内容；8、《海南日报》（2016年5月13日）刊登的《终止招标公告》，对公告的真实性予以确认，但不能证明其主张的内容；9、《海南日报》（2016年6月22日）刊登的《重新招标告知书》，对公告的真实性予以确认，但不能证明其主张的内容；10、《文昌市建设工程规划临时许可证》2份、《城市道路临时占用证》，因华兴缘公司对证据的真实性没有异议，对真实性予以确认，证明二轻联合社重新办理上述许可证，但不能证明其主张的内容；11、《房屋租赁合同书》9份及符某河《房屋回迁安置协议书》，因没有证据佐证其真实性，并且拆迁之前的铺面租赁合同不足以证明涉案楼房建成之后铺面租金的经济损失270,000元，不予采纳；12、向符某河、龙某付款的银行业务回单及付款银行流水，因华兴缘公司对证据的真实性没有异议，对真实性予以确认，但不能证明其主张的内容；13、二轻联合社2013-2014期间房租收入明细，因系二轻联合社单方制作的材料，不予采纳；14、《招标控制价》和《招标工程量清单》因华兴缘公司对证据的真实性没有异议，对真实性予以确认；证据11-14即便全部是真实的，亦不能证明系因华兴缘公司的行为导致项目拖延，造成二轻联合社经济损失270,000元；15、《人员情况登记表》，因加盖了文昌市公安局城南派出所的印章，对真实性予以确认；《证明书》，因属证人证言，证人未出庭作证，不予采纳；16、录音光盘（2016年4月18日录制的手机通话录音），对真实性无法确认，不予采纳；17、《对”关于通知解除<合作建房协议>及<补充协议>的函的复函》，因华兴缘公司对证据的真实性没有异议，对真实性予以确认；18、拆迁户龙得的《房屋所有权证》（复印件），因华兴缘公司对证据的真实性没有异议，对真实性予以确认，但不能证明系华兴缘公司造成二轻联合社拆迁补助费的损失。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2013年4月9日，原告(反诉被告)华兴缘公司(乙方)与被告(反诉原告)二轻联合社(甲方)签订《合作建房协议》，该协议主要约定:一、合作方式利用甲方名下的土地,乙方出资金,双方合作建房。二、土地位置拟合作土地位于文昌市××镇号，该土地性质为划拨用地。三、拟建项目规模用地面积约1473.75平方米（以土地征为准），拟定容积率约3.0，拟建建筑面积约4421.25平方米。四、分配方式1、本项目甲、乙双方按3：7的比例分成，即甲方30%，乙方70%；拟建一层的公建按3：7比例设计分割，甲方不得少于公建部分30%的面积。项目的规划、土地变性等项目的前期工程手续、报建、设计费用和所产生的税费及土地出让金等工程项目的全部费用由乙方负责。2、如政府对该项目给予的补助和优惠政策归甲方。五、双方的权利和义务（一）甲方的权利义务1、积极做好职工的思想工作，确保合作顺利进行；2、负责协调上下级关系，确保本土地的合法性；3、负责本项目场地清理，包括本单位职工和本场地租户的迁移；4、负责提供办证、报建等需要的各种资料和必备手续；5、甲方应做的其它工作。（二）乙方的权利义务1、乙方负责项目操作，包括：土地的办证变性、项目报建、规划设计、工程建设、施工管理、项目销售等工作，垫付资产产生的费用。2、乙方保证项目在完成报建手续并取得施工许可证之日起十个月（不可抗力的自然灾害除外）建设完成；3、积极配合甲方做好原有职工安置和各项协调工作；4、甲方应做的其它工作。六、如有下列情况之一者本协议无效：1、该项目施工前期手续办理超过10个月者；2、乙方将该项目转让他人者；3、手续齐备后超出一个月未进行施工者。七、违约责任甲乙双方任何一方违约，导致项目不能开发建设，由违约方承担违约责任，赔偿对方损失。八、其他事项1、本协议未尽事宜，另行协商，并签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力；2、若乙方无法办理完成该项目报建、施工等手续，则乙方前期支付的所有费用与甲方无关；3、乙方须向甲方缴纳质量保证金人民币2,000,000元，在工程质量验收合格后，由甲方在一周内返还乙方；4、该合作建房协议，经市政府批准同意后方能生效；5、本协议一式四份，甲、乙双方各执二份。双方的法定代表人在协议的尾部签名并加盖单位印章，此外，二轻联合社的理事会成员及职工代表在协议尾部签名。
2013年4月18日,华兴缘公司（乙方）和二轻联合社（甲方）签订《补充协议》，补充约定：一、甲乙双方按比例分成所得的房屋各自承担税费；二、施工手续办完后，乙方缴纳施工保证金给甲方；三、主协议第八条第4款更改为：建房所需手续必须经政府有关部门批准方能施工；四、本协议与合作建房协议书具有同等法律效力。
2013年12月12日，二轻联合社向文昌市人民政府作出《文昌市二轻工业联合社关于企业危房改造及建设职工福利住房的请示》，2013年12月18日至2014年9月29日，文昌市政府国有资产监督管理委员会、文昌市规划局、文昌市住房和城乡建设局、文昌市工业和科技信息化局、文昌市保障性住房建设领导小组办公室、文昌市国土环境资源局等政府主管部门先后下文批复，同意二轻联合社在原址上重新建设职工保障性住房项目，建设资金来源为自筹资金。
2014年12月16日，华兴缘公司（乙方）和二轻联合社（甲方）再次签订《补充协议》：一、原协议生效，按原协议甲乙双方3：7比例分成；二、甲方提供乙方办理证件销售房屋的有关手续；三、甲方协助乙方销售的房屋所得的资金，归还给乙方前期工程投入所有的资金；四、甲方负责搬迁安置本单位职工及过渡动回迁期所产生的费用；五、乙方先垫资甲方用于搬迁安置及过渡期动回迁所产生的费用；六、房屋建成后，甲方返还乙方在甲方投入搬迁安置及动回迁所产生的费用；七、乙方负责套间毛坯房61.55平方米给甲方，超出部分面积按成本价付给乙方。有关办证手续甲方负责；八、房屋拆除、清理场地由乙方负责；甲方提供现有的水电设施；十、如甲方在一年内未完成建房工程项目，其搬迁户的租金由乙方负责（除不可抗拒的自然灾害外）。本协议一式二份，甲乙双方各执一份。
二轻联合社和华东理工大学勘察设计研究院海口市分院签订《建设工程勘察合同》，华兴缘公司也在该合同上盖章。华兴缘公司于2014年12月22日支付二轻公寓地质勘察费62,000元。
2014年12月18日，海南大地建业工程勘察质量审查服务中心对华东理工大学勘察设计研究院作出的勘察文件出具《审查合格书》。
2015年2月9日，文昌市规划局对报建的”二轻公寓”项目准予办理施工手续,颁发《文昌市建设工程规划临时许可证》,批准建设一栋框架结构9层的住宅楼，底层面积439.3平方米，建筑面积3680.54平方米。该证并注明有效期限一年，逾期不施工则自动失效，如有特殊情况需要延期及时申请批准，但延期时间不超过一年。2016年3月2日，文昌市规划局重新颁发《文昌市建设工程规划临时许可证》。
2015年3月30日，二轻联合社取得《城市道路临时占用证》。
2014年12月18日，华兴缘公司向二轻联合社转账支付210,000元，用于搬迁。二轻联合社于2014年12月19日出具借条，借条写明：向华兴缘公司张某兴借款210,000元，工程竣工后售房还款，如不还可从固定资产中扣除。
2015年4月15日，海南春泓商贸有限公司受华兴缘公司的委托，向海南城建业工程施工图设计文件审查中心支付二轻公寓图审费用8000元。
2013年6月5日，二轻联合社和海南华磊建筑设计咨询有限公司签订《建设工程设计合同》，合同约定设计收费估算为75,000元，最后以被批复的实际总的建筑面积为准结算，多退少补。2015年5月14日，海南城建业工程施工图设计文件审查服务中心对海南华磊建筑设计咨询有限公司作出的施工图设计文件出具《审查合格书》。
2015年7月13日，文昌市气象局出具《防雷装置初步设计核准书》。2015年7月28日，文昌市雷电防御中心作出《防雷装置设计技术评价报告》，审查认为符合有关防雷规范标准要求，该中心出具《防雷装置安全性能检测收费预算》，说明收费金额5110元及交款账户等事项。但华兴缘公司未提交交费票据证明该款已由其垫付。
2015年7月28日，二轻联合社出具委托书，委托邢某鸿到文昌市发展和改革委员会办理”二轻公寓”项目的相关手续。邢某鸿系华兴缘公司的职工。
2015年7月29日，文昌市发展和改革委员会作出《海南省企业固定资产投资（二轻公寓）项目备案通知书》并附《招标事项核准意见表》。备案通知书明确了项目的名称、建设地点、建设规模及主要内容，并明确：项目总投资为648万元，资金由项目业主自筹，施工依法邀请、委托、全部招标，勘察、设计、监理等单项可以不采用招标方式；项目主要用于解决本单位职工住房困难问题，多余部分由市住房和城乡建设局纳入市保障性住房范围调剂，绝不允许对外销售。
2015年1月26日，二轻联合社向华兴缘公司借款60,000元，并于同日出具借条，借条写明：向华兴缘公司张某兴借款60,000元，工程竣工后归还，如不归还从协议书三成中扣除。
2015年8月23日，华兴缘公司（甲方）和中航长城大地建工集团中原建设有限公司海南分公司（乙方，以下简称中航中原建海南分公司）签订《边坡支护工程施工合同书》，合同约定：甲方将二轻公寓地基和边坡支护工程发包给乙方；承包方式为包工、包料、包质量、包工期；合同工期为30天，开工日期为2015年9月1日，竣工日期为2015年10月1日；工程承包价为500,000元，边坡支护工程面积为1600平方米，每平方米固定造价312.50元；本合同签订后三日内，甲方预付工程款200,000元，余款在乙方全部完成施工承包内容、并经验收合格后5日内付清；甲方指派邢某鸿、赵某林为工地代表，负责向乙方进行技术、质量、安全的交底和工作联系，代表人的签字，甲方均予承认；乙方指派崔某平为工地代表，全权负责承包范围内施工的一切事务及款项收付，代表人的签字，乙方均予承认。合同还就其他事项进行约定，并附《文昌市二轻工业联合社二轻公寓边坡支护工程预算书》、《二轻公寓边坡支护工程设计方案图》各一份。《文昌市二轻工业联合社二轻公寓边坡支护工程预算书》中含税工程造价为509,775.04元，不含税工程造价为492,646.60元。
2015年12月23日，华兴缘公司向中航中原建海南分公司的工地代表崔某平预付基础设施建设费200,000元。
2015年11月27日，二轻联合社委托的招标代理机构河南宏业建设管理有限公司向中航长城大地建工集团有限公司作出《中标通知书》，通知确定中航长城大地建工集团有限公司中标，中标价格为6,306,066.32元，中标下率-5.41%，工期365天等事项，并通知该公司在收到通知书后30天内，与招标人联系办理合同签订等有关事项。
2015年12月20日，二轻联合社和文昌市皮革厂向海南省文昌市公证处申请对向华兴缘公司邮寄送达《关于通知解除协议书的函》和《关于催告履行合同义务的函》的内容及过程进行保全证据，该公证处于2015年12月21日在文昌市邮政局紫贝岭营业所，将上述邮件向华兴缘公司寄送，并取得国内标准快递凭证，并于2015年12月23日作出（2015）文昌证字第XXXX号《公证书》。二轻联合社在《关于催告履行合同义务的函》中通知华兴缘公司在收到此函后30日内支付2,000,000元到二轻联合社的账户作为履约保证金，另外通知华兴缘公司在收到此函后7个工作日内向二轻联合社的账户支付1,000,000元报建费用。二轻联合社在《关于通知解除协议书的函》中以华兴缘公司不付诸行动，导致危房改造工程无法启动为由，通知解除其与华兴缘公司于2014年6月19日签订的《协议书》。华兴缘公司于2016年2月6日复函二轻联合社，认为解除合同的理由不成立，不同意解除合同，要求二轻联合社尽快在《中标通知书》上签字盖章，完成施工报建，继续履行合同。
2016年4月6日，二轻联合社向中航长城大地建工集团有限公司作出《关于协助废标的告知函》，通知废除”二轻公寓”项目的招标。该告知函的部分主要内容为：”......开标后至今尚未签订书面合同，早已超过《招投标法》规定的三十日内签订书面合同的期限，由于我单位与合作方海南华兴缘置业有限公司签订的《合作建房协议》中的'三七分成'条款违反了法律法规及国家政策的规定，该协议无法继续履行，海南华兴缘置业有限公司作为二轻公寓项目合作出资方由其负责的承建资金亦无法到位，'二轻公寓”项目已失去继续建设的可能，基于以上原因，现我单位通知贵司，废除'二轻公寓”项目的招标。请贵司收到此函后及时与我单位做好善后的相关工作。”
2016年4月24日，海南佳信工程造价咨询有限公司出具《声明书》，声明没有签订”二轻公寓”工程项目造价咨询合同，没有编制”二轻公寓”项目预算及工程量清单及招标制价等事项。
2016年5月13日，二轻联合社在《海南日报》上刊登《终止招标公告》，公告决定自公告发布之日起，终止河南宏业建设管理有限公司代理”二轻公寓”项目的招标活动。
2016年6月22日，二轻联合社在《海南日报》上刊登《重新招标告知书》，公告决定重新招标等事项。
另查明，二轻联合社系内资非法人企业，华兴缘公司与二轻联合社签订的合同所涉土地性质为商住、划拨土地，土地面积1473.75平方米。土地上原有1栋三层旧楼房及用木麻黄做桁桷修建的房屋，原有住户35户，房屋面积950平方米，铺面面积250平方米，拆除前铺面用于出租。二轻联合社对于华兴缘公司支付拆除地上建筑物的拆除费170,000元的证据有异议，但认可华兴缘公司产生拆除费30,000元。
二轻联合社向搬迁户支付了搬迁安置费等费用。
2016年9月28日，二轻联合社与海南省文昌市建筑工程公司签订《建设工程施工合同》，将”二轻公寓”工程项目的土建及安装工程发包给海南省文昌市建筑工程公司。海南省文昌市建筑工程公司之后进场施工，所建楼房现已封顶。
二轻联合社在庭审中认可华兴缘公司投入的项目前期费用为370,000元，包括：借款210,000元、借款60,000元、勘察费62,000元、图审费8000元、拆迁费30,000元。
本院认为，本案的争议焦点是:二轻联合社是否应当返还华兴缘公司项目前期费用1,913,300元以及华兴缘公司是否应当赔偿二轻联合社经济损失270,000元。
华兴缘公司与二轻联合社签订的《合作建房协议》及2份《补充协议》实质上是合作开发房地产合同，合同所涉土地性质为划拨土地，政府批准二轻联合社建设职工保障性住房，并未批准其进行房地产开发。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条”土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”的规定，上述合同均为无效合同。根据双方在合同中约定由华兴缘公司负责土地办证变性的事实，能够认定在签订合同时双方知晓涉案土地的开发需经政府批准，故对于无效合同的签订以及造成的后果，双方均有过错。合同签订后，华兴缘公司履行合同，负责项目的操作，在项目报建、规划设计、招标等方面做了大量的前期准备工作，支付或者出借产生了部分费用。华兴缘公司主张由二轻联合社返还拆迁费170,000元，本院对《拆除工程施工合同》、《建筑工程预算书》、收款收据，因《拆除工程施工合同》的签订未经二轻联合社认可，并且华兴缘公司未提交拆迁公司实际施工的证据，收款无正规发票，收款收据无法体现与本案的关联性，本院未予采纳，故对其该项主张不予支持。华兴缘公司支付的拆迁费以二轻联合社认可的30,000元为准。华兴缘公司主张二轻联合社返还向李某娟支付的”二轻公寓”预算书编制劳务费4000元和项目费4000元，因华兴缘公司向李某娟个人付款的证据不足，本院未予采纳，故对其该项主张不予支持。华兴缘公司和中航中原建海南分公司虽然签订了《边坡支护工程施工合同书》，华兴缘公司按照合同约定于2015年12月23日向中航中原建海南分公司的工地代表崔某平预付基础设施建设费200,000元，但是华兴缘公司未提交证据证明中航中原建海南分公司进场施工、完成了合同约定的施工任务，预付的200,000元不能视为华兴缘公司的实际支出，华兴缘公司主张由二轻联合社返还该笔费用，因证据不足，本院不予支持。华兴缘公司主张二轻联合社返还的其他费用，亦因证据不足，本院不予支持。根据本院查明的事实，认定华兴缘公司为涉案项目支付的前期合理费用为372,850元（包括：借款210,000元、借款60,000元、勘察费62,000元、图审费8000元、拆迁费30,000元、项目占道费2850元）。根据《中华人民共和国合同》第五十八条”合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此造成的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，二轻联合社作为受益人应当向华兴缘公司返还为涉案项目支付或者垫付的合理费用372,850元。二轻联合社对于其主张的270,000元经济损失所提交的证据，本院未予采纳，故其请求判决华兴缘公司赔偿经济损失270,000元，因没有事实根据和法律依据，本院不予支持。华兴缘公司和二轻联合社为涉案项目的操作即便存在经济损失，因双方均有过错，根据上述法律规定亦应各自承担。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定，判决如下：
一、本诉被告（反诉原告）文昌市二轻工业联合社向本诉原告（反诉被告）海南华兴缘置业有限公司返还项目前期费用372,850元，限于本判决生效后十日内付清；
二、驳回本诉原告海南华兴缘置业有限公司的其他诉讼请求；
三、驳回反诉原告文昌市二轻工业联合社的诉讼请求。
如果被告文昌市二轻工业联合社未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本诉案件受理费21,389.70元，由海南华兴缘置业有限公司负担14,496.95元、文昌市二轻工业联合社负担6,892.75元；反诉案件受理费2675元由文昌市二轻工业联合社负担；财产保全费630元由文昌市二轻工业联合社负担，限于本判决生效后十日内向海南华兴缘置业有限公司付清。海南华兴缘置业有限公司向本院预交的案件受理费21,389.70元，本院于本判决生效后退还6,892.75元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一人民法院。
审 判 长 于景艳
人民陪审员 陈玉榜
人民陪审员 唐建峰
二〇一七年十一月二十四日
书 记 员 张 明
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条【合同无效的法定情形】有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条【合同无效或被撤销的法律后果】合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第十六条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利后果。