广东省惠州市惠城区人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)惠城法行初字第95号
原告：陈少鹏,男,汉族,1953年11月26日出生，住址：惠州市惠城区。
原告：惠阳市合江汽车驾驶员培训学校，住所地：惠州市中山东路3号。
负责人：陈少鹏。
委托代理人：周伟军，广东鸿园律师事务所律师。
委托代理人：王黎明，广东金卓越（深圳）律师事务所律师。
被告：惠州市国土资源局惠城区分局，住所地：惠州市惠城区横江四路六号。
法定代表人：陈仰东，局长。
委托代理人：谢栋宇，广东ＸＸ通律师事务所律师。
原告陈少鹏、惠阳市合江汽车驾驶员培训学校（下称惠阳市合江驾校）不服被告惠州市国土资源局惠城区分局作出的惠城国土出让[2003]329号《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》，于2015年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月2日立案后，于2015年6月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月14日公开开庭审理了本案。原告陈少鹏、惠阳市合江驾校的委托代理人周伟军、王黎明，被告惠州市国土资源局惠城区分局的法定代表人陈仰东、委托代理人谢栋宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告惠州市国土资源局惠城区分局于2013年12月24日作出《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》，告知惠阳区合江汽车驾驶员培训学校（下称惠阳区合江驾校）：一、原政府批准你单位使用的，位于三××镇××村的50000平方米建设用地，因规划调整被惠淡大道建设占用了20913平方米，现同意将余下的29087平方米出让给你单位作工业用地。二、你单位须与我局签订国有土地使用权出让合同。三、土地使用权使用年限为50年，从2003年12月24日至2053年12月24日止。四、建筑设施应符合三栋镇建设总体规划要求。五、十五日内带齐有关资料到我局办理土地使用权登记手续，领取土地使用证。
原告陈少鹏、惠阳市合江驾校诉称，原告一于1991年10月16日成立“惠阳县合江汽车驾驶员培训学校”，因历史及政策原因，至今未办理工商注册登记手续，仅刻了公章用于报批开学办班。1994年5月6日，惠阳县撤销并设置惠阳市（县级）后，原告于1995年1月初刻了“惠阳市合江汽车驾驶员培训学校”使用至今。1991年11月27日，原告一因办学场所需要，以“惠阳县合江汽车驾驶员培训学校”的名义与惠州市三栋镇人民政府签署《转让土地协议书》，由原告二受让了位于惠城区三栋镇陶前帽岭中门园地段5万平方米的山地（以下简称：目标土地)。1991年12月，原告二在惠州市三栋镇国土所的见证下，以“惠阳县合江汽驾驶员培训学校”的名义与惠州市三栋镇人民政府、惠州市三栋镇帽岭村村民委员会签署《国家建设征用（划拨）土地协议书》，与惠州市三栋镇帽岭村村民委员会达成征地补偿协议。截止至1992年4月20日，原告二共向后者支付征地补偿合计人民币292万元。2002年4月10日，惠州市国土资源局出具《证明》一份，内容为原告“惠阳市合江汽车驾驶员培训学校”名下的目标土地权属合法，界限清楚。2003年12月，“惠阳区合江汽车驾驶员培训学校”（与原告名称极其相似）在两原告不知情的情况下，向被告出具《申请建设用地的报告》，申请将原政府批准其使用的目标土地协议出让。被告在未尽谨慎审核情况下，做出《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》（惠城国土出让【2003】329号)，将目标土地协议出让给了“惠阳区合江汽车驾驶员培训学校”。原告认为：“惠阳县合江汽车驾驶员培训学校”和“惠阳市合江汽车驾驶员培训学校”虽未办理工商营业执照，但其存在经营行为，且原告一作为其实际的经营者，是学校经营行为的承担者和受益者，与本案具有直接的利害关系。截止至今，原告一从未注册或经营过“惠阳区合江汽车驾驶员培训学校”。近期，经原告一向惠阳区工商局档案馆查询，“惠阳区合江汽车驾驶员培训学校”这一企业名称亦从未被注册过。“惠阳区合江汽车驾驶员培训学校”不是目标土地的实际使用方，并未支付任何一笔征地补偿款，且被告协议出让目标土地时未向社会公布且通知原告，导致原告及国家的利益受到严重侵害（协议出让金明显偏低）。被告怠于履行前述审查义务，作出的《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》明显违反《协议出让国有土地使用权规定》第5条、第7条、第8条、第9条的规定，程序、实体均不合法，依法应当予以撤销。现请求人民法院判令：1、确认被告作出的《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》程序、实体均违法；2、被告撤销前述批复；3、本案诉讼费由被告承担。
被告惠州市国土资源局惠城区分局答辩称，一、陈少鹏个人不具备诉讼主体资格。陈少鹏交到答辩人处的申请土地使用权的资料表明，陈少鹏先后是惠阳市合江汽车驾驶员培训学校（以下简称惠阳市合江驾校）和变更后的惠阳区合江汽车驾驶员学校（以下简称惠阳区合江驾校）的法定代表人，其经营主体是企业，不是个人。《民法通则》第四十三条规定：“企业法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动，承担民事责任”，由此可知，如果说答辩人的行政行为侵犯了陈少鹏担任法定代表人的企业法人的利益，只能由该企业法人做原告提起行政诉讼，而不是陈少鹏个人为原告，陈少鹏个人不具备诉讼主体资格，应予驳回起诉。二、惠阳市合江汽车驾驶员培训学校不具备诉讼主体资格。1994年5月6日，惠阳县撤销，设置惠阳市（县级）建制，2003年6月撤市设区，随着惠阳市撤销，惠阳市驾校的名称也自然要变更为“惠阳区合江汽车驾驶员培训学校”，因此，惠阳市合江驾校不具备诉讼主体资格，应予驳回起诉。三、原告未先申请行政复议，却直接向人民法院提起行政诉讼，应予驳回起诉。《行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”原告认为答辩人没有将5万平方米土地中的一部分29087平方米，批准给“惠阳市合江驾校”，却批准给“惠阳区合江驾校”使用，侵犯了他已取得的土地使用权，就应当先申请行政复议，未经复议程序，直接向法院起诉，应予驳回，法庭不必审理其诉讼请求部分（实体部分）。四、原告起诉答辩人已超过法定期限。答辩人在2003年12月24日作出《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》（惠城国土出让【2003】329号）（以下简称《用地批复》），陈少鹏当日知道，并办理签订《国有土地使用权出让合同》等用地手续，陈少鹏在十一年多的时间里，从未向行政复议机关提出行政复议申请，也未向法院提出过行政诉讼，其所谓“多年来多次向被告等部门投诉未果”不是事实，其向惠州市国土资源局惠城区分局递交的最早的也是唯一的《投诉书》的时间是2014年11月3日。五、答辩人作出的《用地批复》合法。（一）答辩人审查了申请人惠阳区合江驾校的用地主体。惠阳区合江驾校的前身是“惠阳市合江汽车驾驶员培训学校”（全称），惠阳市合江驾校在一九九四年七月十九日由惠阳市工商行政管理局发给《企业法人营业执照》，随着2003年6月的撤市设区，该校在2003年8月10日变更为“惠阳区合江汽车驾驶员培训学校”（全称）。除了“市”改为“区”字，经济性质“全民所有制”改为“私营企业”，其余都没有改变，注册号23238012-9没有变，住所“惠州市中山东路3号”没有变，法定代表人陈少鹏没有变，注册资本、经营范围都没有变。在这些材料的基础上，认定“惠阳市合江驾校”与“惠阳区合江驾校”是同一企业法人，前后一脉相承，后者由前者变更而成。（二）答辩人认真审查了申请人惠阳区驾校的规划、用地情况。惠阳县合江汽车驾驶员培训学校是惠阳市驾校的前身，该驾校在1991年12月与惠州市惠城区三栋镇人民政府签订了一份征地合同，征用帽岭中门园地段的土地75.075亩。因是违法用地，答辩人在1998年12月10日对该驾校发出《土地违法案件行政处罚决定书》（惠城国土资字【1998】604号），对该驾校作出三项处罚，其中一项是“按有关规定到本局补办用地手续。”1998年12月6日，答辩人作出《关于惠阳县合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》（惠城国土出让【1998】504号），批复内容共有五项，同意将位于三栋镇陶前管理区帽岭村的50000平方米土地（属山地），征为国有土地。但由于该驾校当时没有向市政府缴地价款，此类土地纳入政府储备用地。2003年10月10日，惠阳区合江驾校向答辩人递交《申请书》，要求将原征用的5万平方米土地中因规划调整和惠淡路建设占用剩余的29087.34平方米作工业厂房用途，办理有关用地手续。答辩人于2003年12月24日作出《用地批复》，同日，惠阳区合江驾校与答辩人签订《国有土地使用权出让合同》，法定代表人陈少鹏与答辩人法定代表人吴胜辉均亲笔签名。手续办完后，惠阳区合江驾校领取了国有土地使用证（惠府国用【2005】第13021200038号）。2005年5月13日，该驾校向答辩人提交《土地使用权入市交易申请书》，陈少鹏在申请书上亲笔签名，同时在《土地登记委托书》上和《惠州市土地使用权转让合同书》上亲笔签名。答辩人在2005年6月20日对该申请给予批复，即《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请土地使用权入市交易的批复》（惠城地政【2005】308号），最后，惠阳区合江驾校把29087平方米的土地使用权转让给惠州市元一实业有限公司。事情的来龙去脉很清楚。答辩人作出《用地批复》实体上、程序上均合法，不具有可撤销性。原告的诉讼请求没有半点理由。（三）答辩人的行政行为符合法律的规定。答辩人作出《用地批复》行政行为之前，依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》等法律法规的有关规定，对惠阳区合江驾校的用地申请作了认真审查，该建设占用土地符合城市规划和村庄、集镇规划，原违法用地行为已做出过处罚，征地补偿已付清，原惠城国土让【1998】504号用地批复已批准该驾校使用三××镇××村的5万平方米建设用地，因规划调整，被惠淡大道的建设占用了20913平方米，剩余的29087平方米可给该驾校作工业用地。该驾校也与答辩人签订了国有土地使用权合同。合同第八条约定的土地使用权出让金每平方米46元，是根据《批转市工业用地协调领导小组、市国土局关于工业用地地价优惠及其使用条件问题的请示的通知》（惠府【1997】65号）定的价格，不存在原告所说“导致原告及国家的利益受到严重侵害（协议出让金明显偏低）”的问题。另外，该驾校用地只有一个意向用地者，答辩人采取协议出让方式出让土地并无不妥，也不存在陈少鹏与惠阳市合江驾校不知情的事实，因为事情从头到尾都是陈少鹏一手操办的。六、两原告提起的行政诉讼，其诉讼请求荒谬无伦。从答辩人以上所说的事实，可以清楚地发现，以原告陈少鹏为法定代表人的惠阳区合江驾校得到了29087平方米的土地使用权，却由陈少鹏和不存在的惠阳市合江驾校来指责答辩人将《用地批复》错发给不相干的惠阳区合江驾校，要求确认《用地批复》违反并撤销，这真是荒天下之大谬的事情。两原告不讲诚实信用，企图以企业法人名称变更登记的一字之差来钻法律空子，实现其不可告人的诉讼背后的真正诉讼目的，视法律、诉讼为儿戏，滥用诉权，伪诉讼、伪请求，耗费司法资源。综上所述，两原告不具备原告诉讼主体资格，且其起诉答辩人未先申请行政复议，直接向人民法院起诉，既是违反法律程序，也超过了申请复议期限、起诉期限，答辩人请求人民法院驳回原告的起诉，本案一切诉讼费用（含鉴定费用）由原告承担。
经审理查明，惠阳县合江驾校由原告陈少鹏在1991年10月成立、经营管理。1991年11月17日，惠阳县合江驾校与惠城区三栋镇帽岭村经济合作社签订《协议书》，约定三栋镇帽岭村将位于中门园輋地约65亩以每平方米40元的价格卖给惠阳县合江驾校。1991年11月27日，惠阳县合江驾校与惠州市三栋镇人民政府签订《转让土地协议书》；12月，双方又签订一份《国家建设征用（划拨）土地协议书》，约定三栋镇政府将陶前管理区帽岭中门园山坡地（荒地）约5000平方米以100万元的价格转让给惠阳县合江驾校。随后惠阳县合江驾校付清了征地补偿款。1998年12月6日，被告作出《关于惠阳县合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》，同意将位于三栋镇帽岭村中门园50000平方米出让给惠阳县合江驾校。1998年12月10日，惠州市国土局惠城区分局作出《土地违法案件行政处罚决定书》，认定惠阳县合江驾校非法占用涉案土地，对其处以罚款并责成惠阳县合江驾校补办用地手续。随后，原告陈少鹏以惠阳市合江驾校名义与被告签订《国有土地使用权出让合同》，原告陈少鹏在该合同上签名并加盖惠阳市合江驾校的公章，并提交了陈少鹏的身份证复印件及惠阳市合江驾校的企业法人营业执照。2003年10月10日，惠阳区合江驾校向被告申请办理因规划调整和惠淡路建设占用、原批准征用的50000平方米现剩余29087.34平方米土地的有关用地手续，并提交了陈少鹏的身份证复印件及惠阳区合江驾校的企业法人营业执照、1992年的《建设用地规划许可证》、《关于惠阳县合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》等资料。2003年12月24日，被告作出《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》，同意将原政府批准其使用的位于三××镇××村的50000平方米建设用地、因规划调整而被惠淡大道建设占用20913平方米后剩余的29087平方米出让给其作工业用地。同日，原告陈少鹏以惠阳区合江驾校名义与被告签订《国有土地使用权出让合同》，原告陈少鹏在该合同上签名并加盖惠阳区合江驾校的公章。惠阳区合江驾校在2005年5月补缴了征地管理费、垦复金、土地出让契税后，于同年6月9日向被告提交《土地登记申请书》、企业法人营业执照等资料，申请办理涉案土地的国有土地使用证。被告于2005年6月13日核发了土地使用权人为惠阳区合江驾校的《国有土地使用证》[证号：惠府国用（2005）第13021200038号；使用权面积：29087平方米]。陈少鹏及惠阳区合江驾校向被告提交《土地使用权入市交易申请书》，申请将涉案29087平方米土地使用权进入土地交易市场交易。被告于2005年6月20日作出《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请土地使用权入市交易的批复》，同意其到市土地交易中心办理土地使用权交易手续。随后，惠阳区合江驾校与惠州市元一实业有限公司签订《惠州市土地使用权转让合同书》，约定惠阳区合江驾校将涉案的29087平方米土地使用权转让给元一公司，陈少鹏在该合同上签名并加盖惠阳区合江驾校的公章。原告于2014年10月15日从被告档案室复印了《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》等资料，遂于2015年5月22日向本院提起行政诉讼，请求判如上述所请。
另查，被告向本院申请对惠阳区合江驾校与被告签订的《国有土地使用权出让合同》、《土地使用权入市交易申请书》中陈少鹏的签名和惠阳区合江驾校与元一公司签订《惠州市土地使用权转让合同书》中陈少鹏的签名是否为同一人进行笔迹鉴定。庭审中，法庭询问原、被告2003年10月递交用地申请、惠阳区合江驾校营业执照以及补缴地价款、签订出让合同是由谁办理，原告称对此事不知情、委托李玉光办理；被告称是陈少鹏本人亲自办理，《国有土地使用权出让合同》是在国土局分局签订的。法庭询问原告惠阳区合江驾校与被告签订的《国有土地使用权出让合同》、《土地使用权入市交易申请书》、惠阳区合江驾校与元一公司签订《惠州市土地使用权转让合同书》中陈少鹏的签名是否原告陈少鹏本人所签，原告称是其本人签名，但是签名当时都是空白的合同、委托书也是空白的。
本院认为，关于原告陈少鹏、惠阳市合江驾校的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”法律上的利害关系，是指具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。陈少鹏系惠阳县合江驾校的实际经营者，陈少鹏先后以惠阳县合江驾校、惠阳市合江驾校的名义与三栋镇政府、国土部门签订征地协议、缴交征地款、办理征地的相关手续后取得了涉案土地的使用权。被告被诉的《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》对涉案土地的权属进行了处置，陈少鹏、惠阳市合江驾校与被诉行政行为有法律上的利害关系，故原告陈少鹏、惠阳市合江驾校的诉讼主体适格。
关于原告起诉是否超过诉讼时效的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人们法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原告陈少鹏在被告作出《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》的同一日，即以惠阳区合江驾校名义与被告签订《国有土地使用权出让合同》；在补缴了征地管理费、垦复金、土地出让契税后又向被告申请办理了涉案土地的国有土地使用证；随后，陈少鹏及惠阳区合江驾校向被告提交《土地使用权入市交易申请书》，申请将涉案29087平方米土地使用权进入土地交易市场交易，并与惠州市元一实业有限公司签订了《惠州市土地使用权转让合同书》。对此本院认为，陈少鹏的上述与国土局签订《惠州市土地使用权转让合同书》、办理涉案土地的权属证书、转让涉案土地的行为，均是以被告作出《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》、同意将涉案土地出让给惠阳区合江驾校作工业用地作为前提和基础的。庭审中，原告亦承认上述《国有土地使用权出让合同》、《土地使用权入市交易申请书》、《惠州市土地使用权转让合同书》上的“陈少鹏”手书签名是其本人所签，可见陈少鹏对于涉案土地的征地、出让、办证、入市交易、转让给元一公司是完全知情的；无论惠阳县合江驾校、惠阳市合江驾校、惠阳区合江驾校是否在工商部门注册登记，陈少鹏是合江驾校的开办者和经营者，其以合江驾校的名义签订上述合同，均是陈少鹏本人的真实意思表示。原告陈少鹏称签名当时都是空白的合同、委托书也是空白的，陈少鹏作为完全民事行为能力人，应当清楚的知道签订空白合同和委托书的法律后果，原告的说法不符合常理，故本院不予采信。综合本案事实和常理，本院认定陈少鹏对于被告于2003年12月24日作出《关于惠阳区合江汽车驾驶员培训学校申请建设用地的批复》是知晓的。原告于2015年5月22日才向法院起诉，已超过了法定起诉期限，依法应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告陈少鹏、惠阳市合江汽车驾驶员培训学校的起诉。
本案免收受理费。
如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。
审判长 杨兆强
审判员 黄 艳
审判员 贺晔晖
二〇一五年十二月一日
书记员 陈淑花