北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京03行终643号
上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人魏成林，主任。
委托代理人朱明海，男，北京市国土资源局密云分局干部。
委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）北京北大生宝科技发展有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号开发区办公楼410室—60。
法定代表人张轶，董事长��
委托代理人张国英，女，北京北大生宝科技发展有限公司总经理。
一审第三人北京密云经济开发区总公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号。
法定代表人王昊，总经理。
委托代理人刘金彪，男，北京密云经济开发区总公司职员。
委托代理人张策，北京君宪律师事务所律师。
一审第三人北京平安伴你行汽车服务有限公司，住所地北京市密云区西大桥路38号。
法定代表人安然，总经理。
委托代理人申秋燕，女，北京平安伴你行汽车服务有限公司综合办主管。
一审第三人北京鑫达源通汽车销售服务有限公司，住所地北京市密云区经济开发区云腾路17号。
法定代表人郭振波，总经理。
委托代理人孔治华，男，北京鑫达源通汽车销售服务有限公司职员。
北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称规划和国土管委会）因收回国有土地使用权决定一案，不服北京市密云区人民法院（2016）京0118行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
密云县国土资源和房屋管理局于2002年5月17日对北京北大生宝科技发展有限公司（以下简称生宝科技公司）作出密国土房管字[2002]47号《关于无偿收回部分闲置国有土地使用权的决定书》（以下简称被诉决定），主要内容：生宝科技公司经密云县人民政府批准，分两期办理了国有土地出让手续，第一期于1999年，证号为“密国用（1999）字第00348—00351号”，用地面积22562.2平方米（33.8亩），第二期于2000年，证号为“京密国用（2000出）字第0202—0207号”，用地面积38319.15平方米（57.48亩）。生宝科技公司由于资金紧张，产品市场不乐���等原因，二期的国有土地未能利用，现将二期所办理的“国有土地使用权合同”及《国有土地使用证》，证号为“京密国用（2000出）字第0202—0207号”交回密云县国土资源和房屋管理局，用地面积38319.15平方米（57.48亩）。鉴于上述情况，密云县国土资源和房屋管理局已收到所交回的“国有土地使用权出让合同”及《国有土地使用证》的文本，经现场堪察，实属闲置状态，报经县政府领导批准，密云县国土资源和房屋管理局做出决定如下：一、生宝科技公司主动交回《国有土地使用证》，并自动放弃国有土地使用权，现将所颁发的《国有土地使用证》进行注销登记，证号为“京密国用（2000出）字第0202—0207号”。二、无偿收回《国有土地使用证》，所示的国有土地使用权面积38319.15平方米（57.48亩）。
生宝科技公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被诉决定；2.本案的诉讼费及相关费用由规划和国土管委会承担。
一审法院经审理查明，1999年3月7日，甲方北京市密云县工业开发区总公司（现更名为北京密云经济开发区总公司，以下简称开发区总公司）与乙方生宝科技公司签订了协议书，就生宝科技公司在密云工业开发区内建立“北大生宝医学生物工程产业基地（暂定名）”事宜达成协议。2001年10月23日，甲方北京市密云县工业开发区总公司与乙方生宝科技公司签订合作协议书，协议第一条约定：甲方为尽快寻求资金完成未完工程，乙方须在协议签订后5日内将未抵押的土地57.48亩、房屋9854.93平方米的所有产权资料、建筑图纸基础设施管网图等相关资料全部移交给甲方（详见移交清单）。移交清单中载有京密国用（2000出）字第0202、0203、0204、0205、0206、0207号国有土地使用证。
2002年4月27日，北京市密云县工业开发区总公司向县政府提出《关于收回开发区内几宗闲置国有土地使用权的请示》，请示内容为：密云工业开发区总公司根据县政府提出的“创三优、抓引进”的精神，积极解放思想、调整思路，不断加大招商引资力度，使入区企业出现蓬勃发展的势头。目前开发区一、二期土地已经不能满足入区企业的需求，根据县政府决定，开发区进行三期征地。但一期内仍有个别企业土地未能充分利用，造成土地资源的闲置浪费，影响开发区的整体形象。该企业分别是：1.中航能源技术工程有限公司（部分土地）；2.北京丰莉服装服饰有限公司；3.生宝科技公司（部分土地）；4.北京东方红叶广告有限公司。以上企业均已办理了《国有土地使用证》，且闲置时间较长。为充分利用开发区现有土地，特申请县政府协调收回以上企业国有土地使用权。
2002年4月29日，北京市密云县工业开发区总公司向密云县国土资源和房屋管理局提出《关于收回北大生宝公司部分国有土地使用权的申请》，申请内容为：生宝科技公司系开发区入区企业，占地位于密云工业开发区一期M—14号地块内，已分两期办理了国有土地出让手续，第一期国有土地使用证号为：密国用（1999）字第00348、00349、00350、00351号，合计面积为22562.2平方米（33.8亩），第二期国有土地使用证号为：京密国用（2000出）字第0202、0203、0204、0205、0206、0207号，合计面积为38319.15平方米（57.48亩）。该公司由于资金紧张、产品市场不乐观等原因，二期土地未能利用起来，现将二期《国有土地出让合同》“京密房地出让[合]字（2000）第070、071、072、073、074、075号”及《国有土地使用证》“京密国用（2000出）字第0202、0203、0204、0205、0206、0207号”交回到密云县国土资源和房屋管理局，申请贵局收回其国有土地使用权。以便充分合理利用土地，促进经济发展。
密云县国土资源和房屋管理局于2002年5月17日对生宝科技公司作出被诉决定。
2012年7月13日，甲方开发区总公司与乙方北京鑫达源通汽车销售服务有限公司（以下简称鑫达源通公司）签订协议书，约定甲方将位于密云开发区内一期M14-1-1号地块上规划面积31.68亩，合21117.54平方米（其中可建设面积28.76亩，代征用地面积2.92亩，最终面积以土地管理部门实测为准）的土地及地上4593.41平方米房屋转让给乙方。
2013年1月29日，甲方开发区总公司与乙方北京平安伴你行汽车服务有限公司（以下简称平安伴你行公司）签订协议书，约定甲方将位于密云开发区内一期M14-2-1号地块上规划面积20.01亩，合13337.8平方米（其中可建设面积14.59亩，代征用地面积5.42亩，最终面积以土地管理部门实测为准）的土地及地上8144平方米房屋转让给乙方。
一审法院认为，根据国土资源部于1999年4月28日发布并施行的《闲置土地处置办法》第五条“依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书”之规定，密云县国土资源和房屋管理局作为辖区政府土地行政主管部门，具有作出收回国有土地使用权决定的行政职权。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地；第三条第一款规定，市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；第四条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满１年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范���文件。本案中，规划和国土管委会在法定期限内提供并当庭出示的证据不能证明密云县国土资源和房屋管理局作出被诉决定所认定的涉案土地为闲置土地的事实以及该局依据上述规章规定在调查案件中履行了通知土地使用者，拟定闲置土地处置方案以及公告等程序。因此，应认定密云县国土资源和房屋管理局作出被诉决定的主要证据不足、违反法定程序。规划和国土管委会提出生宝科技公司起诉超过起诉期限等意见，因无证据支持，故不予采信。鉴于涉案土地已被转让，被诉决定不具有可撤销内容，故应当确认被诉决定违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认密云县国土资源和房屋管理局于2002年5月17日对生宝科技公司作出的密国土房管字[2002]47号《关于无偿收回部分闲置国有土地使用权的决定书》违法。
规划和国土管委会不服一审判决，提起上诉，其上诉理由为：一、作出本案行政行为的职权主体应为密云区人民政府,上诉人不是本案适格被告。二、本案被诉决定2002年被上诉人就已知道或应当知道,被上诉人提起本案诉讼已严重超过起诉期限。三、被诉决定程序合法，适用法律正确，且已经实际执行。被诉决定所指称的土地，2000年审批以来一直未能利用，属于《闲置土地处置办法》第二条所规定的闲置土地，经密云县人民政府批准无偿收回土地使用权，期间合法完整的履行了必要的法定程序，处置过程适用法律无误，程序正当合法。四、被上诉人与涉诉地块已无实体权利，另该地块经重新处置，被上诉人的诉讼请求没有实际意义。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉或驳回其诉讼请求；诉讼费由被上诉人负担。
生宝科技公司、平安伴你���公司及鑫达源通公司同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持一审判决。
开发区总公司不同意一审判决。
生宝科技公司提供并当庭出示了如下证据：
1.2001年10月23日北京市密云县工业开发区总公司与生宝科技公司签订的《合作协议书》及北大生宝土地工程资料移交清单、生宝科技公司建设工程及土地资料移交清单，用以证明生宝科技公司与开发区总公司就涉案房屋、土地的管理签订了合作协议，生宝科技公司的房屋、土地不存在转让、闲置、主动交回和自动放弃的情况；
2.填发日期为2000年12月的京房权证密联营产字第XX**号房屋所有权证，用以证明生宝科技公司有权对京房权证密联营产字第XX**号房屋所有权证登记的房屋被转让的档案信息申请查询，有权依法要求公开并复制被转让的房屋档案信息；
3.办理房产转让登记发证需提交的材料，用以证明开发区总公司因项目建设需要，于2012年9月11日才与生宝科技公司提及与商议涉案房屋、土地的转让问题；
4.密云县住房和城乡建设委员会于2012年11月8日出具的证明，用以证明涉案房屋的档案在密云县住房和城乡建设委员会处保存，并证明生宝科技公司所有的登记在京房权证密联营产字第XX**号房屋所有权证上的房屋已经被转让；
5.北京市国土资源局密云分局档案查询申请表（外部），用以证明查询结果合法有效；
6.北京市城镇国有土地地籍调查表（6份），用以证明涉案的国有土地使用权依然在生宝科技公司名下，不存在所谓的收回问题；
7.2016年2月18日北京市国土资源局密云分局作出的《北京市国土资源局密云分局关于生宝科技公司申请查询房屋档案信息的答复》，用以证明规划和国土管委会无���拒绝依法公开生宝科技公司所申请查询的京房权证密联营产字第XX**号房屋所有权证登记档案信息；
8.被诉决定，用以证明作出被诉决定的时间为2002年5月17日，在长达近15年的时间里未送达给生宝科技公司，且被诉决定的内容与2012年11月生宝科技公司查询的土地档案中登记的国有土地使用权依然在生宝科技公司名下的事实自相矛盾。
规划和国土管委会在法定期限内向一审法院提供并当庭出示了如下证据：
1.《关于收回北大生宝公司部分国有土地使用权的申请》及《关于收回开发区内几宗闲置国有土地使用权的请示》，用以证明行政行为合法有效；
2.京密国用（2000出）字第0202号、0203号、0204号、0205号、0206号、0207号国有土地使用证，用以证明行政行为合法有效。
开发区总公司提供并当庭出示了如下证据：
1.1999年3月7日北京市密云县工业开发区总公司与生宝科技公司签订的《协议书》，用以证明开发区总公司无偿划拨给生宝科技公司土地情况；
2．2004年10月11日北京市密云县工业开发区总公司与生宝科技公司签订的《协议书》，用以证明双方签订的协议书都已经终止履行，且本案所涉土地系生宝科技公司自愿交回；
3.（2013）密民初字第1379号民事判决书、（2013）二中民终字09032号民事判决书，用以证明生宝科技公司取得的相关土地已经全部交回；
4.票据5张，用以证明开发区总公司将涉诉土地出让金全部退回给生宝科技公司。
平安伴你行公司提供并当庭出示了协议书，用以证明平安伴你行公司依法依规购得土地。
鑫达源通公司提供并当庭出示了协议书、京密国用（2014出）第00071号国有土地使用证、X京房权证密字第XX**号房���所有权证，用以证明鑫达源通公司从开发区总公司依法依规购得土地。
一审法院对上述证据认证如下：生宝科技公司提供并当庭出示的证据可以证明“2001年10月23日，甲方北京市密云县工业开发区总公司与乙方生宝科技公司签订合作协议书”。规划和国土管委会在法定期限内提供并当庭出示的证据可以证明“2002年4月27日，北京市密云县工业开发区总公司向县政府提出《关于收回开发区内几宗闲置国有土地使用权的请示》；2002年4月29日，北京市密云县工业开发区总公司向密云县国土资源和房屋管理局提出《关于收回北大生宝公司部分国有土地使用权的申请》”。开发区总公司提供并当庭出示的证据可以证明“1999年3月7日，北京市密云县工业开发区总公司与生宝科技公司签订了协议书”。平安伴你行公司提供并当庭出示的证据可以证明“2013年1月29日，开发���总公司与平安伴你行公司签订了协议书”。鑫达源通公司提供并当庭出示的证据可以证明“2012年7月13日，开发区总公司与鑫达源通公司签订了协议书”。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，关于规划和国土管委会所持其非本案适格被告以及生宝科技公司超过法定起诉期限的上诉主张,因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
根据国土资源部于1999年4月28日发布并施行的《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”本案中，密云县国土资源和房屋管理局在被诉决定中认定生宝科技公司由于资金紧张，产品市场不乐观等原因，二期的国有土地未能利用，经现场堪察，实属闲置状态，但并未就此提交相关的证据，应当承担举证不能的相应法律责任；同时，参照上述规章，密云县国土资源和房屋管理局在作出被诉决定时并未履行相应法定程序，执法程序亦存有不当。因此，密云县国土资源和房屋管理局作出的被诉决定存在主要证据不足、违反法定程序等情形，依法应予以纠正。鉴于涉案土地已被转让，被诉决定不具有可撤销内容，一审法院判决确认违法并无不当，本院予以维持。因此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市规划和国土资源管理委员会负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王文涛
代理审判员 王 菲
代理审判员 王琪璟
二〇一七年十一月七日
书 记 员 李 崇
书 记 员 高 原