浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙0802行初67号
原告赖龙一，男，1959年11月19日出生，汉族，住浙江省开化县。
委托代理人（特别授权代理）郑俊，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）栾聪聪，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。
被告开化县苏庄镇人民政府，住所地浙江省开化县苏庄镇毛坦68号。
法定代表人揭建洪，镇长。
委托代理人姜细发，浙江浙源律师事务所律师。
原告赖龙一诉被告开化县苏庄镇人民政府（以下简称苏庄镇政府）确认行政征收行为违法及行政赔偿一案，本院于2016年11月30日立案受理后，于同年12月5日向被告及第三人邮寄了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务告知书等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年2月20日组织双方进行证据交换，于同年5月12日进行第一次公开开庭审理。因本案涉及集体土地纠纷，双方庭后向本院申请庭外和解。原告赖龙一申请对涉案土地使用权进行价值评估，本院经审查，未予准许。因调解未果，本院于2017年8月25日进行第二次开庭审理。原告赖龙一及其委托代理人郑俊，被告苏庄镇政府行政机关负责人（副镇长）叶金宏、委托代理人姜细发到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论，本案现已审理终结。
原告赖龙一起诉称，其系是坐落于苏庄镇××苏庄木制包装箱厂的土地使用权人。2014年1月27日，因开化县××庄至古田山公路改建工程需要，开化县人民政府发布开政〔2014〕2号《土地征收公告》，决定征收苏庄镇毛坦村、苏庄村、唐头村、古田村的集体土地及建设用地。苏庄木制包装箱厂的部分土地及地上房屋在被征收范围内。2016年3月2日，被告利用其优势地位与原告的委托人签订了《征收补偿协议》，共征收原告享有使用权的土地面积为6588.45平方米。后经原告了解，苏古线改建工程需要征收原告享有使用权的土地实际仅为2588平方米。被告在没有办理征地审批手续的情况下，对原告进行违法土地征收，造成原告巨大财产损失，应当予以赔偿。故诉至法院，请求：一、确认被告超出征收范围，征收原告依法享有与土地使用权、所有权的集体土地（4000平方米）及地上房屋行为违法；二、判决被告赔偿原告因其违法征收行为造成的财产损失1320万元；三、被告承担本案的诉讼费用。
原告赖龙一为证明其主张，向本院提交了如下证据：
第一组：1.集体土地使用证，2.房产证六份，3.税务登记证，共同证明原告对坐落在苏庄镇××苏庄木制包装箱厂的土地依法享有使用权及该地上房屋的所有权。
第二组：4.《征收补偿协议》，5.信访事项答复意见书，6.征收红线图，证明被告是本案的拆迁人，被告与汪成铭、程福红签订的补偿协议内容不是原告真实意思，因为原告不同意政府补偿价格，故多次向政府信访反映，第三人未经过原告同意就签订补偿协议，是显失公平的，且被告是超出红线范围征收原告土地的事实。
第三组：7.房地产拆迁评估报告三本，证明被告违法拆迁行为造成的原告的财产损失，被告补偿给原告的房屋价格远远低于房地产市场评估价格。
第四组：8.注销申请，证明原告在争议土地上的六幢合法建筑的房产证已经被注销，被告违法拆迁。
被告苏庄镇政府答辩称，一、该案属于民商事合同纠纷，双方已经协议解除了原1994年协议书，明确了土地由苏庄镇政府收回，对原生产用房及地上构筑物按评估补偿标准确定。因原告拒不接收，被告现已将该补偿款提存。原告与被告之间并无征收或拆迁法律关系，不属于行政诉讼受案范围；二、《征收补偿协议》的签订、履行、标准都是依法依规进行的，并无不当之处。被告基于公路建设的公共利益需要对原告土地、房屋进行征收，开化县人民政府也已作出征收公告。被告与原告代理人程福红、汪成铭经充分协商，签订《征收补偿协议》，征收程序合法。相关补偿款已经提存并办理了公证。综上，请求驳回原告的起诉或驳回原告诉讼请求。
被告苏庄镇政府在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：
1.《协议书》，证明原告与被告双方于1994年5月21日就房屋转让、土地租赁等内容进行约定。2.2012年11月27日原告与程福红、汪成铭、曹伟长签订的协议书，证明原告已于2012年将涉案土地转让给以上三人。3.《解除协议通知》，证明被告认为原告存在非法使用土地，就1994年协议书主张解除权。4.《解除<协议书>的协议》，证明双方解除1994年协议书的合意。5.房地产估价委托合同1份，委托书2份，及评估报告2份，证明双方共同委托评估机构评估及评估数额。6.公证书，证明原告委托了两第三人代为签订协议、收取补偿款等。7.浙江省政府的审批意见书、土地征收公告、土地红线图，证明因公路建设需要对沿线进行征收及相关征收范围。原告的部分土地在征收范围内。8.《征收补偿协议》，证明被告就地上构筑物等补偿款数额协商一致事实，该份协议是基于2015年5月28日的《解除<协议书>的协议》的履行。9.补偿款付款凭证，证明被告支付原告补偿款数额事实。10.法律适用：《中华人民共和国合同法》。
本院为查明案件事实，依职权调取了：1.临远房地评（2015）第262号评估报告，2.开集建（苏）字第2217号集体土地建设用地使用证，3.土地使用权登记审批表，4.土地使用权权属证明，5.（2016）浙0824第127号民事起诉状及民事裁定书。
经原告、被告当庭举证、质证，本院对证据认证如下：
原告对被告提供的证据1无异议；对证据2真实性无异议，但合法性、关联性有异议，认为该协议没有实际履行；对证据3三性均有异议，原告并未收到该通知，被告也无权单方解除原协议；对证据4真实性无异议，但认为原告是为了配合被告拆迁工作的顺利进行暂时达成的协议，政府当时答应对地上构筑物及未到期的土地使用权按照评估价格赔偿原告；对证据5真实性无异议，但原告主张房地产评估报告其实有三份，对土地评估报告的内容、标准和结论有异议；对证据6三性均无异议，但认为原告对第三人的授权时合法拆迁范围内的授权，超范围的并未授权；对证据7三性均无异议，认为能够证明被告的征收超出红线范围；对证据8真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，认为该协议覆盖了原《解除<协议书>的协议》，双方就征收补偿达成新的共识，同时反映了协议的征收范围与红线范围不一致，被告存在违法征收，协议约定的地上构筑物的价格、土地补偿款明显低于市场价；对证据9真实性无异议，但认为原告不认可该补偿款，是第三人汪成铭擅自接受款项且未转交原告，是被告与第三人串通。本院认为，原告对被告除证据3外的其他证据真实性无异议，本院对其客观真实性予以确认，至于其证明内容，将结合其他证据在裁判说理部分予以评判；证据3《解除协议书的通知》系被告于2015年5月26日向原告作出，要求其在七日内到被告处协商，结合原告与被告于2015年5月28日签订《解除<协议书>的协议》的事实，可见，原告应当收到该通知或知晓该通知的内容，本院予以认定。
被告对原告提供的第一组证据无异议；对第二组证据真实性无异议，但认为证据5与本案无关联，对证明内容有异议，认为被告并非拆迁人，《征收补偿协议》书对原《解除<协议书>的协议》的补充。证据6征收红线图的关联性和证明内容有异议，认为被告与原告不存在征收补偿关系；对第三组证据中的K0211号评估报告的真实性有异议，认为该房屋在2014年已经灭失，对仓库等构筑物的建筑是否存在有异议；对第四组证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告若对房产权证注销有异议，应当向国土部门主张权利。本院认为，原告提供的第一组证据可以证明原告系涉案土地的使用权人及地上附属物所有权人的事实，予以认定；第二组证据中的《征收补偿协议》与被告提供的证据8一致，对其客观真实性予以认定。信访事项答复意见书可以证明原告就被诉征收协议提出过信访的事实，予以认定；第三组证据可以证明涉案土地上的构筑物及装修附属物先后进行过三次评估鉴定的事实，对其所载客观内容予以认定；第四组证据被告对真实性无异议，可以证明相关六幢建筑物已经被拆除并注销登记的实施，予以认定。
对本院调取的证据1临远房地评（2015）第262号评估报告，被告无异议，原告对合法性有异议，认为评估仅以原告作为承租方计算剩余租赁年限的价值，原告实际是土地使用权的受让方，评估标准不符合最佳利用原则；对证据2、3、4，原、被告对真实性均无异议，但原告认为与本案无关联，被告认为土地使用权登记审批表中说明栏中载明“该宗地使用权为从政府租赁所得，期限为五十年”；对证据5双方真实性无异议。本院认为，证据1临远房地评（2015）第262号评估报告中已对评估对象的土地利用状况、基础设施完善程度、公共设施条件、环境质量、规划条件等因素进行综合考虑，认为评估对象的土地利用状况符合“三通”（通路、通电、通水）及红线内场地平整，评估人员通过实地勘察，结合对象实际情况采用收益还原法评估估价对象的价格，评估过程合法，评估机构具备土地评估资质，对该评估报告予以认定；证据2-4系原告赖龙一办理涉案集体建设用地使用权证、集体土地使用权变更登记时的审批材料，可以证明被告苏庄镇政府、苏庄镇土地管理所于1994年9月出具的权属证明、变更记事中均载明原毛坦镇企办木材加工厂5200平方米土地使用权“出卖”归赖龙一所有，后原告进行土地使用权登记时使用权面积登记为6588.45平方米的事实，予以认定；对证据5民事起诉状及民事裁定书，可以证明被告苏庄镇政府于2016年1月6日以赖龙一为被告向开化县人民法院起诉履行《解除<协议书>的协议》并返还土地的民事诉讼，后主动撤诉的事实。
经审理查明，1994年5月21日，坐落于开化县××庄镇毛坦村的苏庄镇木材加工厂由于经营管理不善，苏庄镇企业办公室作为甲方与乙方赖龙一签订《协议书》一份，约定方“甲方将原苏庄镇木材加工厂全部固定资产（含敬老院、茶叶加工厂）作价卖给乙方赖龙一，价款为28万元整。甲方固定资产的所有权和土地使用权，从价款交付之日起转移给乙方所有；原苏庄镇木材加工厂欠信用社贷款本金及利息合计593620.37元，乙方以购买价款抵交后，剩余债务及利息，暂挂苏庄镇木材加工厂账户，由镇政府会同信用社协商落实债务；乙方对苏庄镇木材加工厂的土地享有五十年的使用权，在此期间具有占有、收益、转让权，期满后土地使用权收归镇集体”。此后，原告赖龙一在涉案地块上经营苏庄木制包装箱厂（毛坦小料厂），并就原苏庄镇木材加工厂所在的地号为20-21-00-2217-1的土地申请办理了集体土地使用权证，载明土地使用权人为“赖龙一”，土地所有权人为“苏庄镇政府”，面积为6588.45平方米。1998年10月22日，赖龙一就涉案土地上的六处房产办理了房产权证，房屋所有权人均为赖龙一，房屋建筑面积合计2259.87平方米。
2014年1月27日，开化县人民政府发布开政公〔2014〕2号土地征收公告，决定因苏庄至古田山公路建设进行土地征收，土地补偿安置标准按照开政发〔2012〕18号和〔2010〕101号文件规定，青苗及地上附着物的补偿标准，按照开政发〔2012〕18号文件规定。
2014年11月21日，赖龙一与程福红、汪成铭签订委托书，载明“委托人赖龙一有位于开化县××庄毛坦使用权面积6588.45平方米【集体土地使用证号：开集用（苏）字第98-1号】毛坦小料厂房地产，因委托人在外地，工作繁忙，无法亲自办理上述房地产土地征用事宜，特委托汪成铭、程福红为赖龙一的代理人，全权处理委托人赖龙一上述房地产土地征用事宜”“委托权限为处理毛坦小料厂房地产及附属物征迁事宜，与政府相关部门进行协商、确认与放弃土地征迁补偿费用；签订并履行协议内容；指定汪成铭为政府征迁补偿款代收人，明确代收银行账号；办理与征迁有关的一切手续”。同时，委托书还载明“委托期限自签字之日起至上述事项办完为止”。该委托书于同日经开化县公证处公证。
2015年5月26日，被告苏庄镇政府向苏庄木制包装厂赖龙一发出《解除协议通知书》，认为原1994年5月21日的协议书约定将土使用权租赁给苏庄木制包装箱厂，租赁期限为五十年，现该厂已经停产，且赖龙一于2012年11月27日未经苏庄镇政府同意擅自将租赁的土地转让给他人，构成违约。故根据《中华人民共和国合同法》有关规定通知赖龙一，解除原苏庄镇企业办公室与其1994年5月21日签订的的协议，要求其七日内至苏庄镇政府协商。2015年5月28日，苏庄镇政府与赖龙一签订《解除<协议书>的协议》，载明双方经协商，达成协议如下：一、1994年5月21日签订的租赁协议书解除，土地由苏庄镇政府收回；二、对赖龙一原苏庄木制包装箱厂的生产用房及拥有的地上构筑物，由镇政府按评估价补偿；三、相关因土地转让他人发生的纠纷由赖龙一负责处理，镇政府对赖龙一土地租赁未到期予以补偿；四、补偿款待乙方将转让他人的处理结果报苏庄镇政府认可后，予以支付。
衢州阳光房地产评估事务所分别于2014年1月13日、2015年11月17日、2016年2月1日，受苏庄镇政府、开化县人民法院委托对涉案土地上赖龙一所有的开房权证苏庄字第3／00004号-××号房产及若干未登记产权的建筑物、装修附属物价值进行评估，先后作出（2013）字第K1203号、（2015）字第K1104号、（2016）字第K0211号房地产评估报告，对涉案土地的地上构筑物（含无产权证的构筑物）及装修附属物进行评估，评定全部构筑物折旧（80%）后总价值为2080170（其中装修、附属物补偿价值75480元）。
2015年9月7日，苏庄镇政府和赖龙一作为委托方，共同委托临安远大房地产评估咨询有限公司，对苏庄镇××苏庄木制包装箱厂的地块剩余租赁期限土地价值进行评估，评估基准时间为2013年10月25日。2015年10月10日，临安远大房地产评估咨询有限公司作出临远房地评（2015）第262号评估报告，对涉案集体土地使用权剩余31.75年的价值估价为183元/平方米，6588.45平方米评估总价为1205686元。
2016年6月3日，汪成铭、程福红作为苏庄木制包装箱厂赖龙一的委托人与苏庄镇政府签订《征收补偿协议》，约定由政府对厂房所在的6588.45平方米土地使用权以及开房权证苏庄字第××号房产予以征收，地上构筑物、剩余年限土地使用权、相关财务费用合计补偿2756919元。《征收补偿协议》签订后，苏庄镇政府于2016年6月23日向汪成铭出具金额为2756919元的转账支票，汪成铭于同日领取。现涉案土地上房屋已经全部被拆除，部分土地已用于苏古线建设。
另查明，《开化苏庄至古田山公路改建工程征迁补偿标准和实施办法（汇编）》明确“苏古线建设红线范围内所占用的集体土地全部采取国家征收”“城镇规划区范围内征收农村集体土地的补偿标准按片区综合价执行”，即按统一年产值标准补偿，其中耕地、建设用地补偿标准为28800元/亩（约43.2元/平方米），违法建筑不予补偿。
本院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的争议。结合查明的事实，原告赖龙一系涉案6588.45平方米集体土地的使用权人，虽原告与被告在2015年5月28日签订《解除<协议书>的协议》，约定对原1994年5月的《协议书》进行解除，但双方均未实际履行，又于2016年6月23日签订了被诉《征收补偿协议》，对涉案土地及其地上构筑物的征收进行重新约定，故2015年5月28日《解除<协议书>的协议》符合《中华人民共和国合同法》第九十四条法定解除情形。原告现对2016年6月23日与被告签订的《征收补偿协议》提起行政诉讼，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政诉讼受案范围。被告关于与原告仅存在民商事合同关系，不存在行政征收关系、不属于行政诉讼受案范围的主张，与事实不符，不予采纳。
关于被告苏庄镇政府是否存在违法征收的争议。本案中，开政公〔2014〕2号土地征收公告的作出时间是2014年1月27日，原告赖龙一在时隔近10个月之后的2014年11月21日与程福红、汪成铭签订的委托书。该委托书明确委托内容为代赖龙一处理“位于开化县××庄毛坦使用权面积6588.48㎡的毛坦小料厂房地产”的土地征用事宜，委托权限包括“处理毛坦小料厂房地产及附属物征迁事宜，与政府相关部门进行协商、确认与放弃土地征迁补偿费用”。在房地产征收过程中，因建筑物不可分割，征收人可与被征收人协议约定征收范围，程福红、汪成铭系赖龙一合法的委托代理人，对6588.45平方米土地使用权及地上建筑物的征迁事宜有全权处理的权利。汪成铭、程福红二人在委托代理的范围内，经与被告苏庄镇政府协商，决定对涉案土地及地上建筑物一并予以征收，并约定补偿款的支付、交付等权利义务内容，是双方合意的真实意思表示。被诉《征收补偿协议》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效情形，不违反法律法规的强制性规定，且双方现均已履行完毕。
综上，被告苏庄镇政府通过《征收补偿协议》的形式对涉案的6588.45平方米土地及地上附属物依法实施征收，该协议合法有效，原告赖龙一关于被告征收超过红线范围土地40000平方米的行为违法并要求赔偿损失的主张，与事实不符，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告赖龙一的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赖龙一负担（已预交）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 吴 晔
代理审判员 金佳慧
人民陪审员 胡志远
二〇一七年十二月八日
书 记 员 杨晨媛
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