福建省莆田市秀屿区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）闽0305民初2240号
原告：宏峰集团（福建）有限公司（以下简称宏峰公司），住福建省莆田市城厢区荔城大道太平洋中心C区B幢商住楼21B-22号六层，统一社会信用代码91350300770656962T。
法定代表人：蔡慧钦，总经理。
委托诉讼代理人：范培冰，福建凌龙律师事务所执业律师。
委托诉讼代理人：孙领收，男，该公司工作人员。
被告：湄洲湾港口铁路石门澳路堤工程建设领导小组办公室（以下简称石澳办），住福建省莆田市城厢区荔城大道市政府3号楼109室，组织机构代码66925062-6。
法定代表人：王建军，主任。
委托诉讼代理人：王志工、陈宝华，福建众益律师事务所执业律师。
被告：莆田市交通能源投资开发有限公司（以下简称交能公司），住福建省莆田市城厢区荔城中大道市政府2号楼101-105室，统一社会信用代码9135030077960136X9。
法定代表人：郑焕秋，总经理。
委托诉讼代理人：黄良地，男，该公司工作人员。
原告宏峰公司与被告石澳办、交能公司建设工程施工合同纠纷一案，本院立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告宏峰公司的委托诉讼代理人范培冰、孙领收，被告石澳办的委托诉讼代理人陈宝华及被告交能公司的委托诉讼代理人黄良地到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宏峰公司向本院提出诉讼请求：1.判令被告石澳办、交能公司向原告支付工程欠款10291719元及该款自2012年1月26日起至还清之日止按银行同期贷款利率计算的利息；2.本案诉讼费用由二被告承担。事实和理由：2010年1月26日，原告与交能公司、石澳办签订《建设工程施工合同》，约定由原告以包工包料方式承建位于秀屿区月塘镇的石门澳海上施工便道工程。原告已按约完成该工程项目施工，被告也已全部支付了该项目工程款。因原设计该海域吹填标高不足和陆域尚未形成等原因，无法满足铁路线上工程施工的条件，莆田市人民政府于2011年5月30日召开专题会议，专门就东吴路段A、B标段及石门澳实验段配套工程交付使用问题作出议定，从满足港口铁路支线施工的需要出发，填海工程标高不足的地方由市水利设计院提交设计变更方案，并经市水利行业主管部门审查，市财政评审中心概算审核后，由项目业主按原施工工程中标下浮率直接委托原施工单位施工。为了顺利推进湄洲湾港口铁路支线工程建设，市政府于2011年9月14日再次召开专题会议，议定为便于石门澳实验配套工程竣工验收的衔接，要求石澳办继续组织原施工和监理单位负责石门澳实验段配套工程加高加宽的实施，建设费用由交能公司承担。根据市政府会议纪要的精神，2011年9月，原告与石澳办签订《湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）施工合同》（以下简称《C标段工程施工合同》），约定由原告承建湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）（以下简称C标段工程）；承包方式为包工包料；竣工日期以竣工验收证书为准；合同价款为本工程综合单价堤心抛石按石门澳海上施工便道工程石方单价，块石理砌、回填砂、土工格栅、碎石垫层、抛石护面等参照A、B标段高程抬高到3.5米的预算综合单价并下浮16%；非承包原因引起的工程量增、减，设计变更等均按实结算；本合同价款采用固定价格合同；工程进度款根据双方合同约定的方式，按核定完成工程量的80%拨付，当工程款支付额达到实际完成的工程价款的80%时，暂停付款，预留20%作为工程尾款，待工程竣工验收合格并审核结算后，再支付至工程结算总价的95%，余下的5%作为保修金，保修金支付按保修协议执行；本工程保质期为1年，等等。合同签订后，原告进驻项目工地进行施工，并按合同约定工期于2011年12月30日全部完工。2012年1月15日，该工程项目经验收合格，同时验收工作组出具工程完工验收鉴定书。该工程竣工验收合格后已投入使用。原告同时向被告提交了《工程结算书》，但由于非原告原因，被告未能按规定及时审核并支付工程款。莆田市财政投资评审中心（以下简称市评审中心）于2014年8月才作出C标段工程项目审核初步意见电子稿件，因评审中心没有按原、被告双方签订的《C标段工程施工合同》所约定合同价款进行工程结算审核，原告对此及时提出异议。2014年8月22日，市评审中心向石澳办发函，以因原项目业主先行进场施工，没有按要求送审本项目概算为由，直接对本项目进行工程竣工结算评审。原告对初步审核意见争议较大，建议石澳办由主管部门协调，组织市直相关部门进行研究确定。同年8月29日，石澳办向项目主管部门莆田市水利局发函，要求市水利局召集相关部门对C标段工程项目存在争议的工程结算相关事项给予研究协调解决。同年9月29日，市水利局召集市发改委（石澳办）、市评审中心、市行政服务中心、市水利水电勘测设计院及施工单位等参加C标段工程结算有关问题的协调会。会议就C标段工程回填砂、堤心抛石结算单价问题进行认真讨论，达成共识。但市评审中心仍于2015年11月13日作出C标段工程结算初审意见书，置主管部门经协调达成一致意见于不顾，错误理解合同条款，对回填砂价款以A、B标段标高变更之前的3.5米高程以下预算综合单价确定，对堤心抛石以土石混合料单价进行审核结算。原告对市评审中心初审意见书在规定时间内于2015年11月23日提出书面异议，并提供相应依据。莆田市财政局却于2015年12月29日向石澳办发出审核结论通知，确认C标段工程项目送审造价12676833元，审定额4960265元，净核减7716568元，净核减率69.87%。综上，莆田市财政局所出具的结算审核结论的通知存在先定后审、违规操作、程序违法，结算审核书所采用回填砂及堤心抛石综合单价，缺乏依据，结算审核结论的通知及工程结算审核书不具有客观真实性及合法性。依据原告与石澳办签订的施工合同及2014年9月29日对争议价款问题各方已达成一致结论的会议决议，经原告聘请具有相应执业资格的工程造价工程师对C标段工程项目进行结算，工程总造价为14800331元。被告已支付给原告工程款4508612元，尚欠工程款10291719元。因本案工程已于2012年1月15日验收合格并交付使用，被告应从实际交付之日起按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算利息损失。
被告石澳办未作书面答辩，庭审时辩称：一、原告主张被告还欠其工程款1000多万元，无事实依据。原告主张的工程总造价为其单方结算，被告不予认可。二、本案相关工程于2012年1月15日完工验收，截至2012年1月18日，被告已支付给原告工程款共计4508612元。而根据2016年1月8日的《工程结算审核书》，该工程审后造价为4960265元，故被告早于2012年1月18日即支付了绝大部分工程款，剩余尾款为保修金。因此，双方的工程款已及时结算，并且结算清楚，被告不存在拖欠工程款的违约行为，原告请求再支付工程款及利息，无事实依据。三、市评审中心严格依据建设工程施工合同、施工单位编制的结算书等材料，并经建设、施工、监理单位核对、反馈，依法定程序作出初审意见书，并无不当。之后，由莆田市财政局审核批复，作出（C标段）结算审核结论的通知，程序合法，应以审定的工程造价作为结算依据。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告交能公司辩称：一、2010年1月26日，我司与原告就石门澳海上施工便道工程签订《建设工程施工合同》，该项目已竣工结算，工程款已结清，双方权利义务已履行完毕，不存在纠纷；二、根据［2011］140号莆田市人民政府专题会议纪要的精神，原告与石澳办签订《C标段工程施工合同》，工程费用由我司承担，我司履行的是代政府出资义务，我司没有在合同上签章，也没有进行任何形式的确认，故该施工合同对我司没有约束力，原告主张我司承担合同责任，没有法律依据；三、我司并未参与该工程的发包、定价、施工及验收等过程，对工程款的产生及结算情况均不知情，原告已收到的工程款也均是由石澳办支付的；四、市政府的会议纪要属政府内部文件，没有通过当事人签订协议进行约定和确认，对外不具普遍约束力，更不能直接用于约束民事行为；五、会议纪要中虽提出由我司承担工程费用，但该内容属于政府部门间资金调配的行政行为，而且也没有对我司承担该费用的资金来源进行指定，显然是不对等主体间的行政协调；六、C标段工程为政府财政资金投资，根据交易习惯和市政府标后管理的规定，工程竣工结算应由财政部门审核作为付款依据。综上，我司不是本案讼争的C标段工程施工合同的当事人，根据合同相对性原则，我司无需承担向原告支付涉案工程款的责任。
原告宏峰公司在本院指定的举证期限内就其主张提供有以下证据：
1、《建设工程施工合同》（2010年1月26日订立）、《C标段工程施工合同》（2011年9月订立）各一份，意在证明由原告承建C标段工程的事实。
经质证，二被告均无异议；石澳办主张《C标段工程施工合同》明确约定建设费用由交能公司承担，堤心抛石按石门澳海上施工便道工程石方单价，回填砂参照A、B标段高程抬高到3.5M的预算综合单价并下浮16%。
2、C标段工程完工验收签到表、完工证书、完工验收鉴定书各一份，意在证明原告承建的C标段工程已于2011年12月30日完工，并于2012年1月15日通过验收工作组验收合格。
经质证，二被告均无异议。
3、莆田市人民政府办公室印发的［2011］82号《专题会议纪要》一份，意在证明2011年5月30日，莆田市人民政府召开专题会议，就东吴路段A、B标段及石门澳实验段配套工程交付使用问题作出议定，从满足港口铁路支线施工的需要出发，填海工程标高不足的地方由市水利设计院提交设计变更方案，并经市水利行业主管部门审查，市评审中心概算审核后，由项目业主市交能公司按原施工工程中标下浮率直接委托原施工单位施工。
经质证，二被告均无异议。
4、莆田市人民政府办公室印发的［2011］140号《专题会议纪要》一份，意在证明2011年9月14日，莆田市人民政府再次召开专题会议，就东吴路段A、B标段及石门澳实验段配套工程实施问题作出议定，要求石澳办继续组织原施工和监理单位负责石门澳实验段配套工程加高加宽的实施，建设费用由交能公司承担。
经质证，二被告均无异议。
5、石澳办《关于湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）回填砂结算单价的说明》一份，意在证明石澳办于2013年11月22日向市评审中心出具说明，证实因本工程施工前现状已存在前期施工的石门澳海上施工便道试验段工程，且便道附近现状均为浅海滩涂，施工船只无法行驶，不能采用吹填工法进行施工，现场实际施工方案为自卸汽车运输抛填海砂、装载机等机械配合铲运整平，故回填砂施工无法采用与A、B标段回填砂一致的施工方案，回填砂综合单价应根据实际施工方案结合同期材料信息价格进行编制。
经质证，二被告对该证据的真实性均无异议，但主张该份结算单价的说明仅仅是石澳办提出的一个建议，具体如何结算应以评审意见为准。
6、莆田市招投标市场管理委员会办公室《关于石门澳实验配套工程加高加宽问题的复函》一份，意在证明莆田市招投标办于2014年4月22日复函石澳办，明确C标段工程可按合同约定的结算方式进行结算。
经质证，二被告均无异议。
7、莆田市水利水电勘测设计院《工程设计变更补充通知书》一份，意在证明2011年7月28日，设计单位发通知给交能公司，明确湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程A、B标段施工图中陆域形成高程提高到3.5米，路堤工程已经施工接近完成，路堤所处海域滩涂高程较高，增加的填沙量无法采用航运至现场，工程施工时，形成陆域所需要的砂料需要采用汽车运输进场。
经质证，二被告均无异议。
8、《工程材料现场运距签证单》一份，意在证明2011年7月27日上午，业主、设计、施工及监理单位到本项目施工现场对砂料运输具体线路和运距进行勘测，经勘测及协商，各方一致同意填砂单价统一按20公里进行运距补差。
经质证，二被告对该证据的真实性均无异议，但主张最终结算应以财政评审为准。
9、市评审中心《关于湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）有关问题的函》一份，意在证明2014年8月22日，市评审中心发函石澳办，载明因本项目施工单位对评审中心的初步审核意见争议较大，为尽快完成本项目结算评审，评审中心建议由石澳办的主管部门协调、组织市直相关部门进行研究确定。
经质证，二被告均无异议。
10、石澳办《关于请求协调解决湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）结算有关问题的函》一份，意在证明2014年8月29日，石澳办将C标段工程施工、工程价款结算及双方争议等情况上报行业主管部门，请求莆田市水利局召集相关单位对该工程存在争议事项给予研究，协调解决。
经质证，二被告均无异议。
11、莆田市水利局《会议备忘录》一份，意在证明本案工程项目主管部门莆田市水利局应石澳办的请求，于2014年9月28日召集市发改委（石澳办）、市评审中心、市行政服务中心、市水利水电勘测设计院及原告等单位参加协调会，会议就C标段工程回填砂、堤心抛石结算单价争议等问题进行认真讨论，达成共识。关于回填砂综合单价问题，同意按车载抛填沙进行回填砂综合单价结算，结合该工程回填砂施工工艺（推、铲整平、压实等）按照相关计价规定进行回填砂综合单价编制；关于堤心抛石综合单价问题，堤心抛石结算综合单价，依施工合同约定按照石门澳海上施工便道工程石方单价执行。
经质证，二被告对该证据的真实性均无异议，但主张根据该会议备忘录可知，堤心抛石仍按施工合同约定的按照石门澳海上施工便道工程石方单价执行；回填砂的综合单价问题，虽然有关部门同意按车载抛填沙进行综合单价结算，但最终仍应以财政评审意见为准。
12、莆市财投审结初［2015］74号《莆田市财政投融资建设工程结算初审意见书》一份，意在证明市评审中心没有按施工合同及其发函要求行业主管部门召集各相关部门协调所达成的一致意见进行结算评审，该初审结论错误。
经质证，二被告对该证据的真实性、合法性均无异议，但对证明对象有异议，认为该初审意见书系严格依据建设工程施工合同等材料，并经建设、施工、监理单位核对、反馈，依法定程序作出，并无不当。
13、原告《关于湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程C标段结算初审意见书的回复》一份，意在证明原告对市评审中心C标段工程的初审意见书及时提出书面异议，并陈述理由及依据。
经质证，二被告对该证据的真实性均无异议，主张根据回复内容可知，原告除了对回填砂及堤心抛石的单价有异议外，对工程量及其他结算综合单价并无异议；同时，原告也承认吹填砂是可以长距离输送的，只是经济性等较差，故不可取。
14、莆田市财政局《关于湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）结算审核结论的通知》一份，意在证明2015年12月29日，莆田市财政局向石澳办发出C标段工程结算审核结论通知，而作为附件的结算审核书于2016年1月8日才作出，故结算审核结论先定后审、违规操作、程序违法；结算审核书所采用回填砂及堤心抛石综合单价，缺乏依据，审核结论不客观、不合法。
经质证，二被告对该证据的真实性、合法性均无异议，但对证明内容有异议，主张该通知是依据2016年1月8日的《工程结算审核书》作出，通知落款时间为2015年12月29日明显为笔误，不能据此推断结算审核存在先定后审、违规操作。
15、《水利工程结算书》一份，意在证明经原告聘请的具有相应执业资格的造价工程师核算，结算C标段工程总造价为14800331元。
经质证，二被告对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该结算书为原告单方结算，且结算价明显偏高，被告不予认可。
16、建筑业统一发票（自开）存根联、电子缴税付款凭证各一份，意在证明原告已收取被告本工程项目的工程款4508612元。
经质证，二被告均无异议，主张截至2012年1月18日，被告即已支付工程款450多万元。
17、《湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）施工图总说明》、《湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）委托编制预算书公开选择工程造价咨询单位结果公示》各一份，意在证明C标段工程项目实际业主为交能公司的事实。
经质证，石澳办没有异议；交能公司则主张公示属于政府行为，并没有其公司签章。
除以上证据外，原告宏峰公司在举证期限内提出的对本案工程造价进行鉴定的申请，福建天泽司法鉴定所接受委托后作出《湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成（C标段）工程总造价司法鉴定意见书》一份，认定涉讼的C标段工程总造价费用为13896770元。经质证，宏峰公司没有异议，认为鉴定结论客观、程序合法，应予采纳。石门澳对真实性没有异议，但主张鉴定意见书第6页检案摘要有关评价性的表述有异议，明显属于越权；对于回填砂价格的认定明显过高，应按16.5元/m3计算；堤心抛石单价应按照合同约定的石方单价计算；工程款结算应当以财政审核为准，该鉴定意见书不能作为结算依据；根据财政部相关规定，对凡是经过财政拨付的工程必须经由财政审核批复。交能公司除同意石澳办的质证意见外，另主张不同意鉴定机构有关回填砂单价的计算方式；对于运距20公里的问题，交能公司并不清楚，不予认可。
被告石澳办、交能公司均未向本院提交证据。
本院经审查认为：二被告对原告提供的上述除证据15以外的其他证据的真实性均无异议，该些证据真实有效、来源合法，应予确认。证据15为原告所聘建设工程造价员对C标段工程造价所作的结算意见，本质上属于自书材料，但其结算所依据的内容可以综合本案事实，作为参照依据。
根据以上有效证据，结合当事人庭审自认和法庭调查，本院认定本案事实如下：
2009年8月，福建省人民政府与国家开发投资公司就合作开发湄洲湾石门澳达成协议。自此，石门澳临港产业园建设提上日程。由于石门澳大部分海域为滩涂，海域征用、回填和造地成为前期开发建设的首要任务。
2010年1月12日，被告交能公司就石门澳海上施工便道工程发布招标公告。同年1月26日，交能公司委托石澳办，与中标单位原告宏峰公司签订《建设工程施工合同》，约定由宏峰公司承建石门澳海上施工便道工程。工程承包方式为包工包料，合同工期总日历天数30天，合同承包价3300000元。该合同签订后，宏峰公司按约定完成项目施工任务，交能公司也已支付了全部工程价款。
2011年5月30日，莆田市人民政府召开专题会议，专门就湄洲湾港口铁路支线及铁路配套工程建设有关问题进行研究。会议由市政府常务副市长主持，市财政局、发改委、水利局、海洋渔业局、铁路办、国投办、国投公司、国投福建公司、港口铁路支线公司、中铁十九局及被告交能公司等多部门和单位参加会议，并于2011年6月8日印发［2011］82号《专题会议纪要》。会议就东吴路段A、B标段及石门澳实验段配套工程交付使用的问题，议定“由市交能公司正在实施的东吴路段A、B标段及石门澳实验段配套工程，因吹填标高不足和陆域尚未形成，无法满足铁路线上工程施工的条件。从满足港口铁路支线施工的需要出发，填海工程标高不足的地方由市水利设计院在下周提交设计变更方案，并经市水利行业主管部门审查，市评审中心概算审核后，由项目业主交能公司按原施工工程中标下浮率直接委托原施工单位施工”。
根据会议议定的要求，莆田市水利水电勘测设计院提交了设计变更方案，后又于2011年7月28日向交能公司出具《工程设计变更补充通知书》，内容为“根据莆田市人民政府专题会议纪要［2011］82号的决定，湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（A、B）标段施工图中陆域形成高程提高到3.5m。路堤工程已经施工接近完成，路堤所处海域滩涂高程较高，增加的填沙量无法采用船运至现场，工程施工时，形成陆域所需要的砂料需要采用汽车运输进场。特此补充说明”。
为确保湄洲湾港口铁路支线秀屿段、东吴段与向莆铁路同步开通运营，莆田市人民政府于2011年9月14日再次召开专题会议，并于2011年9月21日印发［2011］140号《专题会议纪要》。会议就东吴路段A、B标段及石门澳实验段配套工程实施问题，议定“东吴路段A、B标段陆域形成部分路段工程已按港口铁路线下施工要求填筑到位……为便于石门澳实验配套工程竣工验收的衔接，请石澳办继续组织原施工和监理单位负责石门澳实验段配套工程加高加宽的实施，建设费用由市交能公司承担”。
根据会议精神的要求，经协商，原告宏峰公司与被告石澳办于2011年9月签订《湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）施工合同》一份，约定由宏峰公司承建C标段工程。工程承包方式为包工包料，合同工期总日历天数60天。合同就价款约定“工程综合单价堤心抛石按石门澳海上施工便道工程石方单价，块石理砌、回填砂、土工格栅、碎石垫层、抛石护面等参照湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程A、B标段高程抬高到3.5米的预算综合单价并下浮16%；工程量暂时参照合同所附C标段工程量清单，每个月完成的工程量以建设单位、监理单位、施工单位现场签证为准；工程量清单及预算最终以市评审中心审定为准；非承包原因引起的工程量增、减，设计变更等均按实结算”。合同就工程款支付约定“根据双方合同约定的方式，按核定完成工程量的80%拨付。当工程款支付额达到实际完成的工程价款的80%时，暂停付款，预留20%作为工程尾款，待工程竣工验收合格并审核结算后，再支付至工程结算总价的95%，余下的5%作为保修金（工程保质期为1年）”。合同约定，除主要条款外，其余条款按照国家工商行政管理局和建设部颁发的《建设工程合同示范文本》执行。
施工合同签订后，C标段工程于2011年11月3日正式开工，并在合同约定工期内的2011年12月30日完工。2012年1月12日，C标段工程通过了由项目法人石澳办主持，施工单位、设计单位、监理单位、质量和安全监督机构等相关单位参加的完工验收。验收工作组于2012年1月15日出具《工程完工验收鉴定书》。石澳办已分别于2011年11月、2012年1月向原告支付该工程价款3000000元、1508612元，合计4508612元。
此后，市评审中心以项目未履行招投标、造价预算编审的程序为由，未予及时完成对C标段工程的财政评审。
2013年11月22日，石澳办向市评审中心出具《关于湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）回填砂结算单价的说明》，申明“因项目时间紧、任务重，本工程系我办根据市政府纪要［2011］140号文件精神未履行招投标程序及工程造价预算的编制、审核程序直接委托石门澳海上施工便道原施工单位进行施工。因本工程施工前现状已存在前期施工的石门澳海上施工便道试验段工程，且便道附近现状均为浅海滩涂，施工船只无法行驶，不能采用吹填工法进行施工，现场实际施工方案为自卸汽车运输抛填海砂、装载机等机械配合铲运整平，故回填砂施工无法采用与A、B标段回填砂一致的施工方案，则回填砂综合单价应根据实际施工方案结合同期材料信息价格进行编制。”
2014年3月13日，石澳办会同施工单位、监理单位相关人员到现场对砂料运输的路线和运距进行勘测，确认“因工程所处滩涂涨潮后水位浅、且为水产养殖地带，不允许施工船只进出，只能到妈祖城沙场码头采购，经研究确定增加的填砂单价采用合同单价加上运距补差；运输线路至工程入口22.7公里、至工程中间点23.3公里；经协商，各方一致同意填砂单价统一按20公里进行结算。”
2013年4月10日，石澳办向莆田市招投标办出具《湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程C标段的业务咨询函》，就该工程结算是否需要办理变更审批等手续进行咨询。对此，莆田市招投标办于2014年4月22日作出《关于石门澳实验配套工程加高加宽问题的复函》，表明“鉴于市政府已于2011年9月21日同意石澳办继续组织原施工单位负责石门澳实验段配套工程加高加宽的实施（专题会议纪要［2011］140号），你单位与施工单位签订施工合同、工程已竣工验收的实际情况，根据《中华人民共和国合同法》第二百七十五条'施工合同的内容包括工程范围、建设工期、中间交工工程的开工和竣工时间、工程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期、双方相互协作等条款'的规定，你单位可按合同约定的结算方式进行结算。”
2014年8月份，市评审中心出具C标段工程项目审核初步意见电子稿件。对此，宏峰公司认为评审未按施工合同所约定合同价款进行结算审核，及时提出了异议。
2014年8月22日，市评审中心向石澳办出具《关于湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）有关问题的函》，称“因原项目业主先行进场施工，没有按纪要要求送审本项目概算，现我中心直接对本项目进行工程竣工结算评审……现因本项目施工单位对评审中心初步审核意见争议较大，为尽快完成本项目工程结算评审，建议石澳办的主管部门协调、组织市直相关部门进行研究确定。”
2014年8月29日，石澳办向项目主管部门莆田市水利局出具《关于请求协调解决湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）结算有关问题的函》，说明施工单位与市评审中心就回填砂和堤心抛石结算单价存在的争议，请求市水利局召集相关单位对该工程存在争议事项给予研究，协调解决。
2014年9月28日，莆田市水利局于召集市发改委、市评审中心、市行政服务中心、市水利水电勘测设计院及施工单位等召开C标段工程结算有关问题协调会，并于次日印发《会议备忘录》，载明“会议就C标段工程回填砂、堤心抛石结算单价问题进行了认真讨论，达成共识：一、关于回填砂综合单价问题。因前期已施工的A、B标段陆域形成工程以及石门澳海上施工便道影响，受现场浅海滩涂施工条件制约，C标段回填砂无法采用船运至现场抛填，砂料采用汽车运输进场填筑，同意按车载抛填砂进行回填砂综合单价结算。结合该工程回填砂施工工艺（推、铲整平、压实等）按照相关计价规定进行回填砂综合单价编制。沙的材料预算价格采用下列两者中的小值：1、施工时同期建设工程造价主管部门颁布的材料信息价格（海砂50.33元/立方米）；2、参照同类工程沙源价（16.5元/立方米）加车辆运输20公里（已签证确认）至现场的预算价格。二、关于堤心抛石综合单价问题。堤心抛石结算综合单价，依施工合同约定按照石门澳海上施工便道工程石方单价执行。”
2015年11月13日，市评审中心向石澳办出具C标段工程《结算初审意见书》，初审金额为4960265元，核减7716568元。初审意见对回填砂综合单价参照A、B标段高程抬高到3.5米的预算综合单价计算，未予采纳按车载抛填砂确定回填砂综合单价的意见；对堤心抛石以石门澳海上施工便道工程土石混合料单价进行结算。
宏峰公司收到《结算初审意见书》后，于2015年11月23日提出书面答复意见，表明对初审意见书所列项目审后工程量均无异议；对初审意见书中大块石理砌、碎石垫层、抛石护面三项结算综合单价无异议；不同意初审意见回填砂、堤心抛石的结算单价，并详述其主张和理由。
2015年12月29日，莆田市财政局（市评审中心）向石澳办发出《莆田市财政局湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程（C标段）结算审核结论的通知》，结算审核结论与初审意见一致，即核定C标段工程项目送审造价12676833元，审定额4960265元，净核减7716568元，净核减率69.87%。结算审核书的落款时间为2016年1月8日。
2016年4月20日，原告宏峰公司聘请水利工程造工程师二名，对C标段工程项目进行核算后制作《水利工程结算书》，核算工程总造价为14800331元。
2016年4月29日，原告宏峰公司诉至本院，要求石澳办、交能公司按原告核算的造价偿清工程欠款和利息损失。
诉讼过程中，原告宏峰公司在指定的举证期限内向本院提起对C标段工程总造价进行鉴定的申请。本院经审查后，依法准许其鉴定申请。福建天泽司法鉴定所接受委托后，于2016年11月7日作出《造价鉴定意见书》，认定“湄洲湾港口铁路东吴支线路堤配套及陆域形成工程C标段工程总造价费用为13896770元”。该鉴定意见经质证后，本院根据当事人提出的疑异，分项梳理相关意见后，向鉴定机构出具《补充鉴定意见函》，要求其详细说明相关鉴定参数的来源和依据，对鉴定意见进行必要、充分的分析或补正。对此，鉴定机构于2016年12月19日作出《答复函》，就所提意见逐项进行答复说明，并着重对争议核心的回填砂和堤心抛石单价的确定依据和争议分析展开相对详细的阐述。
案经审理，因原、被告双方各执己见，致本案调解无效。
本院认为：被告石澳办作为莆田市人民政府下设的机关法人，是负责包括本案讼争的C标段工程在内的相关工程项目的专门办事机构，其根据莆田市人民政府会议议定的要求，与原告宏峰公司经协商后所签订的《C标段工程施工合同》的合同内容合法，不违反法律规定，系双方真实意思表示，应受法律保护。作为政府主导的工程项目，本案的特殊性在于，根据莆田市政府会议纪要等书面材料体现的内容及双方当事人陈述，讼争的C标段工程确因工期紧、任务重，并未按常规履行招投标、造价预算编审等程序，而直接委托施工单位进行施工，准备工作未见充分，所签订的施工合同内容也相对简单、不够全面，甚至不尽规范和严谨；而在《C标段工程施工合同》签订前后该工程项目所形成的多份会议纪要均明确，相关议定内容是经过包括原告宏峰公司与被告石澳办、交能公司在内的各部门和单位共同合意后一致形成的意见，原、被告亦无异议，是双方真实意思表示的体现，当然地构成本案施工合同内容的组成部分，同样应予严格履行。据此，根据莆田市人民政府［2011］140号《专题会议纪要》有关“建设费用由市交能公司承担”的议定内容，本案C标段工程价款应由被告交能公司支付；根据职责分工，被告石澳办履行的仅仅是组织、协调和管理的职能，属于临时机构，不直接承担给付工程款的义务。被告交能公司作为莆田市人民政府批准设立的国有独资公司，主要承担我市交通和能源领域重大项目的投资和建设任务，同时也是A、B标段工程的业主，由其继续承担本案C标段工程价款给付责任，既符合其真实意思表示，也具有正当、合法的依据。
关于本案讼争的焦点，其核心在于工程价款金额的确定，具体包括是否必须以财政审核为结算依据，财政审核结论是否客观，采用车载抛填砂的方法计算回填砂单价是否正当、合理，以及关于堤心抛石单价计算方法约定的理解等问题。关于此，本院依据对与涉讼工程相关的书证材料的审查，从法律适用和事实认定两方面展开判断、分析，就本案认定以下几点基本认识：
一、无法认定本案涉讼的C标段工程为财政性投资工程。
被告交能公司（委托代理人石澳办）与原告宏峰公司在2016年1月26日签订的《建设工程施工合同》中明确，石门澳海上施工便道工程项目的资金来源为自筹。而根据莆田市政府会议纪要的内容，涉讼的C标段工程是在石门澳海上施工便道工程的基础上，为满足湄洲湾港口铁路支线施工的需要，进行加高加宽设计变更和施工，是对原工程的延续，所签订的施工合同并未体现资金来源于财政负担；基于此，结合市政府会议议定继续由交能公司承担建设费用的事实，C标段工程的资金来源应同为交能公司自筹。
二、财政审核属于行政内部监督机制，不能直接约束平等主体间的民事合同行为。
根据财政部《财政投资评审管理规定》的内容，财政投资评审的对象是建设单位，而非施工单位，目的在于监督建设单位对财政性支出项目资金的管理和使用。显然，这种监督职能不能延伸到民事领域，改变民事合同约定的内容。如果对财政审核结论赋予强制力，作为结算依据直接采信，将导致这样一个结果，即财政部门有权决定工程结算金额，改变民事合同约定内容，这显然与市场经济规律的本质要求不符，与合同法精神相悖，违反平等自愿、等价有偿、诚实信用的民法原则。
对于此，最高人民法院在《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》中明确，“财政部门(?https:?/??/?www.baidu.com?/?s?wd=%E8%B4%A2%E6%94%BF%E9%83%A8%E9%97%A8&tn;=44039180_cpr&fenlei;=mv6quAkxTZn0IZRqIHckPjm4nH00T1Y3mWu-
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TLwGUv3EnH6vnWc4rH0vn1b1rH0vPjDYPs?)对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位(?https:?/??/?www.baidu.com?/?s?wd=%E6%89%BF%E5%BB%BA%E5%8D%95%E4%BD%8D&tn;=44039180_cpr&fenlei;=mv6quAkxTZn0IZRqIHckPjm4nH00T1Y3mWu-
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TLwGUv3EnH6vnWc4rH0vn1b1rH0vPjDYPs?)的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”
三、本案并未明确约定以财政审核结论作为结算依据。
《C标段工程施工合同》涉及结算依据的约定仅有“工程量清单及预算最终以市财政评审中心审定为准”、“非承包原因引起的工程量增、减，设计变更等均按实结算”两点。
根据财政部《财政投资评审管理规定》第四条的规定，财政审核分项目预（概）算和竣工决（结）算，作为特定的专业名词，施工合同所约定的“预算”与竣工决算显然不是同一概念，而合同继而约定“非承包原因引起的工程量增、减，设计变更等均按实结算”，更可见合同约定的财政审核仅涉及项目预算，并不当然地包含施工完成后的竣工结算。
4本案财政评审对争议项目的审核方法明显不当。
本案中，施工单位仅对财政评审认定的回填砂、堤心抛石的结算单价有异议，对其他项目的结算单价及审后工程量均无异议。根据审核报告的内容可见，该争议的二个项目是C标段工程的主要工程量和造价成本。
关于回填砂单价，评审参照A、B标段工程原预算审核的综合单价计算，而宏峰公司主张按车载抛填砂的方法确定回填砂综合单价。本院认为，原告的异议主张是成立的。首先，证据充分表明，回填砂采用车载抛填砂的方法符合现实需要，也是客观事实。莆田市人民政府会议决议指定的设计单位提交设计变更方案明确，施工在前的A、B标段工程“路堤所处海域滩涂高程较高，增加的填沙量无法采用船运至现场，工程施工时，形成陆域所需要的砂料需要采用汽车运输进场”，这是在签订本案施工合同前即确定的方案，合同双方是基于该事实和认识达成的协议。而之后形成的多份书面材料也充分证实了，施工过程只能也确实采取车载抛填砂的方式进行回填砂施工，包括被告石澳办于2013年11月22日向市评审中心提交的《回填砂结算单价的说明》，石澳办会同施工单位、监理单位于2014年3月13日到现场对砂料运输路线和运距进行勘测后形成的《运距签证单》，以及主管项目的市水利局召集包括市发改委、市评审中心等多部门和单位召开工程结算问题协调会的《会议纪要》所明确的共识，均表明本案工程位处浅海滩涂，因受限于涨潮后水位浅，且为水产养殖地带，无法采用船运抛填的方式施工，只能到最近的码头运输砂料进场填筑。对此，各方自始至终未见异议。其次，对于宏峰公司就审核初步意见提出的异议，市评审中心书面建议由主管部门协调市直相关部门进行研究确定，尔后市评审中心参与的协调会在肯定车载抛填砂的施工工艺的同时，也就回填砂单价的结算方案达成共识。然而，最终作出的财政评审结论却又未按协调会确定的结算方案计算回填砂单价，这既有悖于行为逻辑，也缺乏正当的理由和依据。第三，就合同约定而言，本案因非承包方的原因而采取车载抛填砂的施工方法所增加的造价成本，亦符合施工合同有关“非承包原因引起的工程量增、减，设计变更等均按实结算”约定条款的调整事项，存在相应的合同依据。第四，作为合同相对方的石澳办自始同意按车载抛填砂确定回填砂综合单价。在法理上，根据合同意思自治原则，如前所述，本案在未明确约定已财政评审作为结算依据的情况下，应石澳办自主的意思表示为依据。
关于堤心抛石的单价，双方一致同意“依施工合同约定按照石门澳海上施工便道工程石方单价执行”，但对于“石方”单价的理解，双方各执己见。评审认为应当“土、石混合料”的单价进行结算，而宏峰公司则认为评审曲解“石方”的概念，主张应参照A、B标段抬高到3.5米的预算','2018-09-28
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