重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝行终538号
上诉人（一审第三人）彭水苗族土家族自治县保家镇羊头铺社区五组。
负责人何志兵，组长。
委托代理人徐永平，重庆市彭水县江北法律服务所法律工作者。
被上诉人一审第三人彭水苗族土家族自治县汉葭街道麻油社区二组。
负责人豆世芳，组长。
委托代理人王文海，重庆市彭水县江南法律服务所法律工作者。
一审被告彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**号。
法定代表人石强，县长。
委托代理人谢忠亚，该县国土资源和房屋管理局工作人员。
委托代理人肖亚，重庆绿荫律师事务所律师。
一审被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人张国清，市长。
彭水苗族土家族自治县保家镇羊头铺社区五组(简称羊头铺社区五组)因诉彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）作出的土地权属争议处理决定及重庆市人民政府（简称重庆市政府）作出的复议决定一案，不服重庆市第四中级人民法院（2016）渝04行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，彭水苗族土家族自治县汉葭街道麻油社区二组(简称麻油社区二组)与羊头铺社区五组的争议地位于彭水苗族土家族自治县（简称彭水县）汉葭街道麻油社区二组与汉葭街道芦渡湖村一组的交界处，小地名为“蒋家岭”（麻油社区二组称“河对门”），原319线公路将争议地分为上下两部分。
2014年9月22日，彭水苗族土家族自治县人民法院受理了麻油社区二组诉羊头铺社区五组、甘文明确认合同无效纠纷一案。麻油社区二组起诉认为羊头铺社区五组将争议地“蒋家岭”转让给羊头铺社区五组的村民甘文明，系无权处分，侵犯了麻油社区二组的权利，请求人民法院依法确认羊头铺社区五组与甘文明签订的《荒地转让协议》无效。2014年10月21日，彭水苗族土家族自治县人民法院作出（2014）彭法民初字第02498号民事裁定，认为争议土地“蒋家岭”的权利归属关系到麻油社区二组全体经济组织成员的重大利益，豆世芳作为麻油社区二组的组长，以麻油社区二组的名义提起诉讼，因未举示证据证明履行了相应的民主议定程序，不符合受理条件，故裁定驳回了麻油社区二组的起诉。
因麻油社区二组与羊头铺社区五组发生土地权属纠纷，羊头铺社区五组向彭水县政府提交《行政处理申请书》，请求确认争议地“蒋家岭”属于羊头铺社区五组所有。2015年1月8日，彭水县政府将羊头铺社区五组提交的《行政处理申请书》转彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局（简称彭水县国土房管局）处理。2015年1月13日，彭水县国土房管局受理了羊头铺社区五组的行政处理申请，并于2015年1月14日向麻油社区二组送达了《土地权属争议案件答辩通知书》。
纠纷处理过程中，羊头铺社区五组与麻油社区二组均向彭水县国土房管局提交了相应的证据。其中羊头铺社区五组提交的张其瑞户、田井福户1998年的《彭水县农业承包合同分户花名册（代副本）》载明原彭水县羊头铺乡杨柳村四组张其瑞户、田井福户在小地名“蒋家岭”有承包土地。羊头铺社区五组提交的张见容户2010年的《农村土地承包经营权证》载明发包方为彭水保家镇羊头铺社区四组，承包方代表为张见容，其中有承包地块“蒋家岭”。麻油社区二组提交的证据中有上世纪60年代的《田土地块登记清册》，该《田土地块登记清册》载明：一生产队，地块名称（小地名）“河对门”，土，面积90，产量4500，提高后的产量5220。
2015年4月28日，彭水县国土房管局组织争议双方现场指界，彭水县国土房管局制作的草图上载明争议地的四至界限为：公路以上部分四至界限为西至公路，南至岩棱直下接沟心为界，北至芦渡湖村一组肖家接界（竹林中间直上至岩东横界），东至岩东横界（羊头铺社区五组认为岩东横界下面有一块是芦渡湖一组的，应与芦渡湖一组接界）；公路以下部分四至界限为西至河边，东至公路，北至芦渡湖村一组肖家接界，南至聂家沟沟心为界。羊头铺社区五组与麻油社区二组的组长在现场草图上签字。权属争议处理过程中，彭水县国土房管局向相关证人进行调查，制作了调查笔录。2015年6月25日，经彭水县国土房管局负责人批准，彭水县国土房管局延期两个月提出调查处理意见。2015年7月27日，彭水县国土房管局作出《听证通知书》，通知羊头铺社区五组与麻油社区二组进行听证。2015年8月6日，彭水县国土房管局组织争议双方进行听证。2015年9月1日，彭水县国土房管局向彭水县政府提交了彭国土房管文〔2015〕596号《彭水县国土房管局关于保家镇羊头铺社区五组与汉葭街道麻油社区二组土地权属争议调查处理情况报告》。
2016年6月13日，彭水县政府作出《处理决定》，决定：“争议地“蒋家岭”，其公路以上部分四至界限为西至公路，南至岩棱直下接沟心为界，北至芦渡湖村一组肖家接界（竹林中间直上至岩东横界），东至岩东横界（羊头铺社区五组认为岩东横界下面有一块是芦渡湖一组的，应与芦渡湖一组接界）；其公路以下部分四至界限为西至河边，东至公路，北至芦渡湖村一组肖家接界，南至聂家沟沟心为界。均为羊头铺社区五组所有。”
2016年8月9日，重庆市政府收到麻油社区二组提出的《行政复议申请书》。2016年8月10日，重庆市政府作出渝府复补〔2016〕238号《行政复议补正通知书》，通知麻油社区二组补正相关材料，该补正通知书以邮寄方式予以送达。2016年8月26日，重庆市政府收到麻油社区二组提交的补正材料并于同日受理了行政复议申请。2016年8月30日，重庆市政府作出渝府复〔2016〕624号《行政复议答复通知书》并进行了邮寄送达。彭水县政府向重庆市政府提交了行政复议答辩状。2016年9月23日，重庆市政府作出渝府复〔2016〕624号《第三人参加行政复议通知书》并进行了邮寄送达。因案件情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定，重庆市政府于2016年10月19日作出〔2016〕624号《延期审理通知书》，延长审理期限30日，该通知书以邮寄方式进行了送达。2016年11月21日，重庆市政府作出渝府复〔2016〕624号《复议决定》，维持了彭水县政府作出的《处理决定》，并向各方进行了邮寄送达。
麻油社区二组不服彭水县政府作出的《处理决定》和重庆市政府作出的《复议决定》，遂提起本诉，诉如前请。
为了查清案件事实，一审法院组织各方当事人对现场进行了查勘。经查勘，彭水县政府认定的争议地四至界限范围包含了麻油社区二组部分无争议地。因涉及村组变更问题，一审法院要求彭水县政府补充提供证据。彭水县政府补充提供了彭水县保家镇羊头铺社区居民委员会、彭水县保家镇人民政府所作的《说明》，该《说明》载明：“由于2003年行政区划拆村并组将原保家区羊头铺乡（除原铜钱村、水竹村、太平村、杨柳村7、8组外）划分为9个组，其中原杨柳村3、4、5、6组合并为现保家镇羊头铺社区五组，在实际工作中将羊头铺9个小组划分为7个小组管理，其中羊头铺社区5组在实际工作开展中为4组，即行政区划中的羊头铺社区5组就是现在实际工作中管理的羊头铺社区4组。”
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，彭水县政府对本案土地权属争议有依法处理的行政职权。行政机关应当在查清事实的情况下作出行政裁决，而本案彭水县政府作出的《处理决定》存在以下事实不清：1.《处理决定》对争议地的四至界限范围的认定与双方实际争议之地的范围不吻合。经法院现场查勘，《处理决定》所认定的争议地的四至界限范围包含了麻油社区二组部分无争议地，导致将部分无争议地纳入了裁决的范围。2.《处理决定》对羊头铺社区五组与麻油社区二组在土地承包前后的村组历史变更情况未作审查认定，导致争议双方所举示的相关证据中载明的原村组与现在争议主体的关系缺乏证据证明。根据彭水县保家镇羊头铺社区居民委员会、彭水县保家镇人民政府所作的《说明》，行政区划中的羊头铺社区五组就是实际工作管理中的羊头铺社区四组，由于彭水县政府对羊头铺社区五组的村组变更情况未作审查认定，导致《处理决定》中的羊头铺社区五组系上述《说明》中的行政区划中的五组还是实际工作开展中划分的五组，事实不清，致土地权属争议的主体不明。综上，彭水县政府作出的《处理决定》认定事实不清，依法应予撤销。重庆市政府所作《复议决定》程序合法，但《复议决定》维持彭水县政府所作《处理决定》错误，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决撤销彭水苗族土家族自治县人民政府2016年6月13日作出的彭水府处〔2016〕3号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于汉葭街道麻油社区二组与保家镇羊头铺社区五组土地权属争议的处理决定》；撤销重庆市人民政府2016年11月21日作出的渝府复〔2016〕624号《行政复议决定书》；责令彭水县政府在本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为；案件受理费50元，由彭水县政府负担。
羊头铺社区五组上诉称：一、主体问题,羊头铺社区五组是保家镇政府的行政规划区域，仍然是行政的规划为5组，在羊头铺社区的实际管理中，在社区的管理工作中的称号为4组，实体仍然为5组；二、界限范围问题，界限范围不影响实体的争议，争议地“蒋家岭”土地承包给农户田井福、田维清与麻油社区二组的张维强户的土地连界，农户与农户之间的边界不争议，是经过双方农户及组长现场签字确认，由彭水县政府绘制现场草图，进行确认的事实。一审法院主观臆断地改变双方农户与农户之间的真实意思，故一审法院认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
彭水县政府答辩称，彭水县政府在对争议地作出处理前，召集双方到现场对争议地的范围进行了确认，此有双方负责人（豆世芳、何志兵）签字确认的现场图证明。即使法院到现场查勘双方对争议地的范围发生了一点变化，不能算是彭水县政府作出行政行为时“认定事实不清”，这种争议范围的微小变化，通过对争议地块范围的微调就能达到更正的效果，无撤销的必要；由于近几年撤乡并村并组的情况比较频繁，导致原来的土地所有者与现在的争议主体之间的关系有些曲折，但根据本案双方提供的证据以及保家镇政府所作的《说明》，完全能够判断现在的羊头铺社区五组与争议地的权属有着内在的因果联系。一审法院以“原村组与现在争议主体的关系缺乏证据证明”为由撤销处理决定和复议决定不当。请求二审法院对本案进行认真审查后依法作出公正的判决。
重庆市政府未向本院提交答辩意见。
彭水县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
1.对张扬的调查笔录。旨在证明张扬曾任过麻柳村村长职务，其证明争议地一直由张见修在耕种和管理，大集体的时侯张见修搬到杨柳村（现羊头铺社区）四组去了，70年至80年之间杨柳村四组建窑子修码头，张扬所在的麻柳一组未干涉过。
2.张见修户的常住人口登记表。旨在证明张见修户口迁入羊头铺并将争议之地带入羊头铺社区。
3.张其瑞、田井福1998年的农业承包合同分户花名册。旨在证明争议之地由羊头铺社区发包给张其瑞、田井福等人。
4.确定边界协议。旨在证明羊头铺社区五组与汉葭街道芦渡湖村一组村民肖江签订了确定边界协议，争议地由羊头铺社区五组在管理。
5.土地证明。旨在证明原杨柳村村民共同证明争议之地属于羊头铺社区五组所有。
6.荒地转让协议及完税发票。旨在证明羊头铺社区五组与甘文明签订荒地转让协议之后，甘文明交了税，甘文明系合法取得使用权。
7.证明。旨在证明羊头铺乡杨柳村四组现变更为保家镇羊头铺居委五组，行政区划为五组，行政管辖属羊头铺四组，甘文明系羊头铺五组村民。
8.张见容户的农地承包权（2010）第CQ390203040100号农村土地承包经营权证。旨在证明争议之地羊头铺社区五组发包给张见容、田维清。
9.对王青友、李应国、牟世交、苏水碧的调查笔录各一份。旨在证明争议之地“蒋家岭”一直由羊头铺社区五组在耕办和管理。大集体的时候，羊头铺社区五组在公路下面的那块土地上烧石灰，修下河的公路，均没有人干涉过。
10.（2014）彭法民初字第02498号民事裁定书。旨在证明麻油社区二组对争议地提起民事诉讼，被驳回起诉。
11.田土地块登记清册。旨在证明1964年四固定时“河对门”地块属于麻油社区二组。
12.农业税册。旨在证明1964年“河对门”地块的农税由麻油社区二组缴纳。
13.李国林证明。旨在证明其系原长滩乡乡长，公路边沟光缆线埋填时义务投劳，争议之段由麻油社区二组开挖。
14.张德安证明。旨在证明“蒋家岭”是张其云的，原来叫张骡子，是张见锡、张见刚、张见华的父亲，原来张其云在桥头开铺子。
15.张见刚、张见华、张见锡的证明。旨在证明该争议地原属于其父张其云，张其云当兵后该争议地由张其云之妹张其淑耕办并在解放后带入现麻油社区二组。
16.行政处理申请书。旨在证明羊头铺社区五组2014年12月26日向彭水县政府提出土地权属争议处理申请。
17.受理通知书、送达回证。旨在证明受理了羊头铺社区五组申请的与麻油社区二组的土地确权纠纷，并向羊头铺社区五组送达了受理通知书。
18.答辩通知书、送达回证。旨在证明受理了羊头铺社区五组申请的与麻油社区二组的土地确权纠纷，向麻油社区二组送达答辩通知书。
19.国土局工作人员对甘应全、牟世交、王青友、田维清的调查笔录。旨在证明争议之地由羊头铺社区五组在烧石灰，大集体时是羊头铺社区五组在耕办，土地承包时分给张见修、张其瑞、田井福等几家人。军事电缆埋线时，是乡镇划分任务的，不是哪个的土就归哪个在挖。
20.现场草图。旨在证明现场的现状。
21.听证通知书及送达回证。旨在证明向羊头铺社区五组和麻油社区二组送达听证通知书。
22.听证笔录。旨在证明听证的过程。
23.质证笔录。旨在证明对彭水县政府农地承包权（2010）第CQ390203040100号进行质证的情况。
24.延期申请。旨在证明2015年6月25日国土局承办人申请延长两个月提出调查处理意见。
25．土地权属争议调查处理情况的报告。旨在证明2015年11月15日作出，是在法定期限内作出的调查处理报告。
26.《处理决定》。旨在证明彭水县政府作出处理决定的结果。
27.送达回证。旨在证明分别于2016年6月21日和2016年6月22日向羊头铺社区五组和麻油社区二组送达了土地权属争议的《处理决定》。
28．《复议决定》。旨在证明重庆市政府作出的《复议决定》维持了彭水县政府作出的《处理决定》。
为了查清案件事实，经一审法院要求，彭水县政府补充提交了如下证据：
29.2017年5月26日彭水苗族土家族自治县保家镇羊头铺社区居民委员会、彭水苗族土家族自治县保家镇人民政府所作的《说明》。旨在证明羊头铺社区五组的村组变更情况。
30.谢朝飞、陈红梅、张维洪所作的《说明》。旨在证明彭水县政府提交的草图的制作人和制作情况。
经一审庭审质证，麻油社区二组质证认为，证1的真实性、合法性及关联性均有异议；证2的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证3的真实性、合法性、关联性均有异议；证4的真实性、合法性、关联性均有异议；证5的真实性、合法性、关联性均有异议；证6的真实性、合法性、关联性均有异议；证7的真实性、合法性无异议，与本案不具有关联性；证8不具有合法性，不能证明2010年之前争议地是羊头铺社区五组的土地，没有1998年的农业承包合同证作为颁证依据，“蒋家岭”有90亩，该证上只有0.2亩，不能证明“蒋家岭”是羊头铺社区五组的；证9不具有合法性，没有证据证明调查人陈华的身份，真实性有异议，不能证明争议地是羊头铺社区五组的，与本案不具有关联性；证10真实性、合法性无异议，与本案不具有关联性；证11-15的真实性、合法性及关联性均无异议，证明争议地属于麻油社区二组；证16-18的真实性、合法性及关联性均无异议；证19的合法性有异议，调查人的身份有异议，取证不合法，真实性有异议，与本案没有关联性；证20的真实性、合法性及关联性均无异议，现场草图是争议地的草图，对“蒋家岭”的四至界限无异议，与羊头铺社区五组举示的承包合同清册和经营权证不一致；证21-25、27的真实性、合法性及关联性均无异议；对证26、28的处理结果有异议。证29的合法性、关联性予以认可，真实性不予认可，该证据应附原始文件，且彭水县政府在作处理决定时就应对村组的变更情况进行调查核实。证30的真实性、合法性、关联性均不予认可，国土房管局在调查制图时就应当按规则进行制图。
重庆市政府质证认为，对证3、8、10、11、16-18的真实性、合法性及关联性均无异议，对证29、30无异议，其余证据以法院审查为准。
一审第三人羊头铺社区五组质证认为，证1-10的真实性、合法性及关联性均无异议，证明争议之地属于羊头铺社区五组在耕种管理使用；证11-15的真实性、合法性及关联性均有异议，不能证明麻油社区二组对争议之地享有权利；证16-28的真实性、合法性及关联性均无异议；对证29、30无异议。
重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
1.行政复议申请书。
2.行政复议补正通知书、送达回证。
3.补正材料。
4.行政复议答复通知书、送达回证。
5.行政复议答辩状。
6.第三人参加行政复议通知书、送达回证。
7.延期审理通知书、送达回证。
8.行政复议决定书。
9.行政复议决定书送达回证及邮寄凭证。
证1-9旨在证明重庆市政府作出行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。
经一审庭审质证，麻油社区二组质证认为，证1-7、9的真实性、合法性及关联性均无异议；证8有异议，没有尊重客观事实。
彭水县政府质证认为，证1-9的真实性、合法性及关联性均无异议。
一审第三人羊头铺社区五组质证认为，证1-9的真实性、合法性及关联性均无异议。
麻油社区二组在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：分别对何世艳、张扬、张德平、张德顺的调查笔录及被调查人的身份证明。旨在证明争议地一直是麻油社区二组的村民在耕种管理。
经一审庭审质证，彭水县政府质证认为，1.麻油社区二组在开庭时才提交上述证据，其举证已超过了举证期限；2.上述证据不是形成于行政处理过程中，而是在行政处理程序完成之后形成，不能证明行政处理决定错误；3、土地权属争议的处理主要以书证为准，证人证言没有其他书证的印证，不能作为证明本案事实的证据；4.证人均是麻油社区二组的村民，与本案存在利害关系，证人的证言没有其他证据印证，不能作为证明本案事实的依据。
重庆市政府质证认为，同意彭水县政府的质证意见。
一审第三人羊头铺社区五组质证认为，同意彭水县政府的质证意见。
一审第三人羊头铺社区五组未向一审法院提交证据。
为了查清事实，一审法院对争议地现场进行了踏勘，制作了现场图和笔录。经质证，各方未提出异议。
一审法院对上述证据认证如下：1.彭水县政府提交的证据。证1能证明案件事实部分予以采信。证2与本案待证事实无关联性，不予采信。证3、4来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。证5不符合证据的形式要件，不予采信。证6、7、8来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。证9能证明本案事实部分予以采信。证10来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。证11中小地名为“河对门”的《田土地块登记清册》来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信，其他《田土地块登记清册》与本案待证事实无关联性，不予采信。证12中的农业税变动记录表来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信；证12中的王天才的土地房产表与本案待证事实无关联性，不予采信。证13、14、15的证人身份情况不明，不符合证据的形式要件，不予采信。证16、17、18来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。证19能证明案件事实部分予以采信。证20-30来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。
2.重庆市政府提交的证据。证1-9均来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。
3.麻油社区二组提交的证据。麻油社区二组向一审法院提交的证据系对证人所作的调查笔录，形成于2017年1月9日。麻油社区二组未在2017年2月9日一审开庭审理前向一审法院提交上述证据，也未向一审法院申请延期提供证据，而是在一审法庭调查中才提交上述证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款的规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”本案受理后，一审法院已向麻油社区二组送达了举证通知书，告知了举证事项。据此，麻油社区二组的举证已超过了举证期限，故对麻油社区二组提交的证据不予采纳。
4.一审法院制作的现场图和笔录。各方当事人均无异议，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，彭水县政府作为争议土地所在地的县级人民政府，具有处理土地权属争议的法定职权。彭水县政府通过调查询问、现场勘查、收集原土地所有权人证明等方式，认定双方争议地的所有权情况，程序合法。本案中经一审法院现场查勘，《处理决定》所认定的争议地的四至界限范围包含了麻油社区二组部分无争议地，将该部分无争议土地囊括在内,导致《处理决定》对争议地的四至界限范围的认定与双方实际争议之地的范围不吻合,事实不清，主要证据不足;且根据在一审中彭水县保家镇羊头铺社区居民委员会、彭水县保家镇人民政府所作的《说明》，行政区划中的羊头铺社区五组就是实际工作管理中的羊头铺社区四组，由于彭水县政府对羊头铺社区五组的村组变更情况未作审查认定，导致《处理决定》中的羊头铺社区五组系上述《说明》中的行政区划中的五组还是实际工作开展中划分的五组，事实不清，致土地权属争议的主体不明。彭水县政府作出的《处理决定》存在事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。
重庆市人民政府对彭水县政府作出的《处理决定》没有依法予以纠正，作出渝府复〔2016〕624号《复议决定》，维持了彭水县政府作出的《处理决定》错误，依法应予一并撤销。
综上，彭水县政府作出的《处理决定》存在事实不清，主要证据不足，依法应予撤销，重庆市人民政府作出渝府复〔2016〕624号《复议决定》维持彭水县政府作出的彭水府处〔2016〕3号《处理决定》错误，依法应予一并撤销。羊头铺社区五组的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人彭水苗族土家族自治县保家镇羊头铺社区五组负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹 洁
审判员 乐 敏
审判员 谭秋勤
二〇一七年十一月二十八日
书记员 李小燕