海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2016）琼02行初478号
原告黎秀光，男，1936年4月24日出生，汉族，现住三亚市。
原告黎秀福，男，1945年7月13日出生，汉族，现住三亚市。
原告共同委托代理人黎云，男，1969年11月2日出生，汉族，现住三亚市。
被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人陈向奋，该区区长。
委托代理人李慧姣，三亚市天涯区人民政府法制办公室工作人员。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。
第三人林国雄，男，1958年4月13日出生，汉族，现住三亚市天涯区羊栏村民委员会羊栏三队。
第三人暨林国雄的委托代理人林国亮，男，1953年6月8日出生，汉族，现住三亚市天涯区羊栏管理区羊栏三队*号。
第三人三亚市天涯区羊栏村民委员会，住所地三亚市天涯区羊栏村。
负责人黎少华，该村委会主任。
原告黎秀光、黎秀福不服被告三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）土地处理决定及三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）行政复议决定，向本院提起诉讼。本院于2016年10月12日受理后，分别于2016年11月10日、11月11日向被告三亚市政府、天涯区政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月20日公开开庭审理了本案。原告黎秀光、黎秀福及其委托代理人黎云，被告天涯区政府委托代理人李慧姣，被告三亚市政府委托代理人郭海云，第三人暨林国雄的委托代理人林国亮到庭参加诉讼。第三人三亚市天涯区羊栏村民委员会（以下简称羊栏村委会）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月23日，被告天涯区政府向原告黎秀光、黎秀福作出天府〔2016〕107号《关于黎秀光、黎秀福与林国亮土地使用权纠纷行政处理决定书》（以下简称107号处理决定），认为黎秀光、黎秀福与林国亮土地使用权纠纷中所涉土地的所有权归三亚市天涯区羊栏村农民集体所有，权属明确，此纠纷不作为土地权属争议案件受理，建议黎秀光、黎秀福通过法律程序解决。黎秀光、黎秀福对该处理决定不服，向被告三亚市政府申请复议。2016年9月29日，三亚市政府作出三府复决字〔2016〕12号《行政复议决定书》（以下简称12号复议决定），维持了107号处理决定。
原告黎秀光、黎秀福诉称：1973年，为响应中央号召，大力发展生产，时任崖县羊栏公社的书记邢孔廷、副书记孙志福决定把月山坡这块荒地划分给羊栏大队五个生产队种植甘蔗，每队各一段，其中第一、二、三生产队分到的土地各宽70米，第四、五生产队分到的土地各宽75米。因土地贫瘠，各生产队将该地撂荒。1976年公社又号召队员到该地种植作物，原告也开荒了0.9亩，并持续种植。原告所开荒土地的四至为：东至林国庆开垦地，西至翁姓男子及其妻子黎兴美菜地，北至林亚全、符水旺菜地，南至新公路。2004年之前从来没有人就该地主张权利或者提出异议。该地早已划分给原告所属的三亚市天涯区羊栏村民委员会羊栏二村民小组(以下简称羊栏二组)，羊栏二组还曾于2004年3月20日、2007年12月20日出具证明，确认原告已实际使用争议地多年，也有权继续使用。但自2004年起，第三人林国亮无理阻挠原告使用该土地，原告多次请求政府处理未果。2014年，原告再次申请政府处理，被告天涯区政府于2016年5月23日作出107号处理决定，此时原告才知道该地块已于2014年10月8日确权给第三人羊栏村委会。原告申请行政复议，被告三亚市政府作出12号复议决定，维持了107号处理决定。原告认为，天涯区政府以涉案土地的所有权归羊栏村委会所有，权属明确为由，不予受理本案争议是错误的。原告和林国亮因土地使用权发生争议请求政府处理，天涯区政府应当依法处理。即使羊栏村委会土地所有权证的范围包括了争议地，也不影响天涯区政府确认由哪一方享有土地使用权。天涯区政府以《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十条为据认定不应受理本案，但未说明是依据该条第几项，况且，该条均不适用于本案，因此，天涯区政府应当依法处理本案争议。原告并未与林国雄发生争议，在申请复议时也未将其列为第三人，但是三亚市政府在复议时却将林国雄列为第三人，程序严重违法。综上，请求：撤销被告天涯区政府作出的107号处理决定和被告三亚市政府作出的12号复议决定；判令天涯区政府重新处理原告黎秀光、黎秀福与第三人林国亮之间的土地使用权争议。
原告向本院提供了如下证据：1.证人廖土生证言，用以证明原告于1976年至2004年间在涉案土地上种植蔬菜无争议；2.证人黎金茂证言，用以证明原告种植的菜地属于羊栏二队的耕作地；3.证人吉木荣证言，用以证明原告开荒的菜地在羊栏二队耕作区内，二队当时曾种植甘蔗；4.证人陈人坚证言，用以证明原告耕作29年的菜地与羊栏三队的林国亮无关；5.羊栏二组出具的证明，用以证明原告的菜地属羊栏二组的甘蔗耕作区；6.羊栏二组历任队长出具的证明，用以证明原告连续使用该菜地20多年，期间羊栏二组历任组长及组员没有任何异议；7.证人黎土育、吉亮取、周光辉、吉亮广的证言，用以证明原告是在1976年开荒种菜，29年从未间断；8.照片，用以证明原告曾在菜地筑蓄水池一口；9.群众来信处理表，用以证明三亚市政府、市信访局相关领导分别批示，要求原三亚市凤凰镇人民政府（以下简称凤凰镇政府）牵头，市农业局配合调查处理涉案土地争议，并于2012年11月27日之前将处理结果书面答复原告，但未果；10.签收单，用以证明2014年5月28日，凤凰镇党政办签收了原告的申请材料，却未作出处理；11.107号处理决定，用以证明原告曾于2012年11月23日、2014年5月28日向凤凰镇政府申请处理涉案土地争议，但凤凰镇政府直到2016年5月23日才作出不受理决定显然错误；12.12号复议决定，用以证明三亚市政府没有认真审查复议内容，草率维持行政处理决定；复议申请未提及林国雄，但复议决定书中将林国雄列为第三人，程序严重违法；13.申请书，用以证明原告于2014年5月28日向凤凰镇政府申请处理涉案土地争议。
被告天涯区政府辩称：一、天涯区政府依法履行了处理涉案土地使用权争议的职责，所作的107号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，程序合法，依法应予维持。理由：1.天涯区政府提交的《案件调查会录音》可证明，早在2012年，凤凰镇政府纪委书记张华文、综治办主任周旭等同志对涉案土地使用权纠纷进行过调处。天涯区政府成立后，区信访局、司法局等单位也多次对涉案纠纷进行了处理，对此原告予以认可。2.经天涯区政府向三亚市国土局信息中心调查核实，纠纷所涉土地所有权归三亚市凤凰镇（现为天涯区）羊栏村农民集体（以下简称羊栏村农民集体）所有，土地所有权证号为：三亚集有（2014）第08572号，权属明确。依据《海南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十五条之规定，原告或林国亮、林国雄要取得涉案土地使用权，应向土地所有人羊栏村委会提出主张，并按法律程序签订土地承包合同。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十六条及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条、第四十条的规定，天涯区政府依法作出107号处理决定合法正确，应予维持。二、原告认为涉案土地使用权应归其享有没有法律依据。涉案土地已于2014年10月8日确权发证给羊栏村农民集体，根据《中华人民共和国物权法》第九条、第十六条的规定，羊栏村农民集体已取得涉案土地的所有权。依据《海南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十五条之规定，要取得涉案土地使用权，应向羊栏村委会提出自己的主张，按法律程序与羊栏村委会签订土地承包合同，禁止以”祖宗地”名义占用农村集体经济组织的土地或者侵占他人依法承包的土地。原告以其开垦并耕作涉案土地二十多年无人提出异议为由，认为涉案土地使用权应归其享有没有事实和法律依据。综上，应驳回原告诉讼请求。
天涯区政府向本院提交了如下证据：1.现场勘查照片；2.案件调查会录音光盘；3.三亚集有（2014）第08572号《集体土地所有权登记卡》及《地籍测绘成果报告》；4.《地籍测绘成果报告》中宗地图彩图；5.107号处理决定及送达回证、图片；6.三亚市中级人民法院（2016）琼02行初220号《行政裁定书》；7.12号复议决定，上述证据证明，天涯区政府已经履行了处理涉案土地所有权争议纠纷的法定职责，107号处理决定认定事实清楚，适用法律、处理结果正确，程序合法，应予维持。此外，录音光盘制作于2016年，证明天涯区政府在2012年就对涉案土地进行过处理，在107号处理决定作出之前进行过调解。
被告三亚市政府辩称：三亚市政府办理涉案行政复议，程序合法，充分保障了申请人的合法权益。2016年7月14日，三亚市政府收到黎秀光、黎秀福提交的行政复议申请后于当日受理，并作出了受理通知书。2016年7月15日，三亚市政府将行政复议申请书送达天涯区政府。天涯区政府提交了作出行政行为所依据的证据及相关材料。为查明事实，三亚市政府于同年9月举行听证，充分听取了双方的意见，并依法作出了12号复议决定。三亚市政府在行政复议过程中，充分保障了双方当事人及第三人的合法权益，程序公开公正，决定依据充分，适用法律正确，请求驳回原告诉讼请求，维持12号复议决定。
三亚市政府向本院提供了如下证据：1.《行政复议申请书》；2.三府复受字〔2016〕12号《行政复议案件受理通知书》；3.三府法复答字〔2016〕12号《行政复议答复通知书》；4.三府法复参字〔2016〕12-1号、12-2号《第三人参加行政复议通知书》；5.12号复议决定及送达回证。上述证据证明，三亚市政府所作的复议决定程序合法。
第三人林国亮、林国雄述称：涉案土地是羊栏三队的土地，羊栏三队分给40多户村民使用，林国亮、林国雄各分得200余平方米，涉案土地使用权应归林国亮、林国雄享有，希望天涯区政府尽快对其与原告之间的土地使用权纠纷作出处理。
林国亮、林国雄向本院提供了如下证据：1.分地名单；2.证人黎钻才、章有林、林国华、林有花的证明；3.《关于林国雄土地情况的说明》和《关于林国亮土地情况的说明》；上述证据用以证明涉案土地是1984年羊栏三队分给林国亮、林国雄两户使用的。
第三人羊栏村委会未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述意见和证据。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告黎秀光、黎秀福证据的质证意见
被告天涯区政府对原告证据1-8的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为证据1-4、6、7的证人未出庭质证；证据5中的土地是否为涉案土地不明确，就算是,羊栏二组也无权处分；证据8，原告对涉案土地无使用权和所有权。对证据9-12的真实性、合法性、关联性予以认可，但对证明目的不认可，认为对原告的上访内容，凤凰镇政府、天涯区司法局及三亚市信访局均进行过处理。对证据13的真实性予以认可，但对合法性、关联性不予认可，认为该申请书由凤凰镇党政办签收，而非凤凰镇政府办或相关职能部门签收，该签收行为无效。被告三亚市政府表示其质证意见与天涯区政府的质证意见一致。第三人林国亮、林国雄认为原告证据均不真实。
（二）对被告天涯区政府证据的质证意见
原告对被告天涯区政府全部证据的真实性无异议，但认为：证据1，现场勘查并不是在天涯区政府作出107号处理决定之前进行的，而是在原告提起（2016）琼02行初220号行政案件后才勘查的；证据2，林国亮未参加调解，不是合法的调解；证据3、4的坐标不清，对其合法性有异议；证据7不合法。被告三亚市政府对天涯区政府的证据无异议。第三人林国亮、林国雄对天涯区政府证据1-5均表示不清楚，其亦未到过调解现场；对证据6无异议；对证据7表示收到，但对内容不清楚。
（三）对被告三亚市政府证据的质证意见
原告对被告三亚市政府证据的真实性均无异议，但认为其申请天涯区政府处理涉案土地纠纷时未列林国雄，三亚市政府将林国雄列为第三人并作出12号复议决定，程序不合法。被告天涯区政府对三亚市政府的证据无异议。第三人林国亮、林国雄对三亚市政府的证据亦无异议，但认为政府应当处理其与原告的土地使用权争议。
（四）对第三人林国亮、林国雄证据的质证意见
原告对林国亮、林国雄证据1的真实性不予认可，认为分地名单没有公章。对证据2，认为黎钻才等证人与林国亮、林国雄均为羊栏三队村民，有利害关系；2016年出具的证明不能证明1984年的分地情况，且黎钻才当时不是羊栏三队的队长或副队长。对证据3的真实性不予认可，认为签名人员中部分是林国亮的亲戚，部分是未成年人。被告天涯区政府对林国亮、林国雄证据的真实性表示无法确定，但认为可以作为关联证据使用。被告三亚市政府对林国亮、林国雄证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。
本院对上述证据认证如下：
本院认为，第三人林国亮、林国雄的证据1无合法来源，不予认可。原告、被告以及第三人林国亮、林国雄的其余证据均来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的根据。但被告证据尚不足以证明被诉行政处理行为和行政复议行为合法。
经审理查明：本案争议地现位于三亚市天涯区羊栏村，俗称月（越）山坡地，面积约四、五百平方米。2004年之前，涉案土地由原告黎秀光、黎秀福使用。2004年，第三人林国亮主张其对涉案土地享有使用权，并阻止原告继续使用该土地，双方发生纠纷。2012年11月至2015年4月期间，原告多次要求天涯区政府（原凤凰镇政府，2015年1月更名为天涯区政府）确认涉案土地的使用权归其所有未果。2015年4月29日，原告再次向天涯区政府申请确认涉案土地的使用权归其所有。天涯区政府受理该申请后，于2016年5月23日向原告作出107号处理决定，该决定认为：原告与林国亮土地使用权纠纷，经调查核实，所涉土地的所有权归三亚市天涯区羊栏村农民集体所有，土地所有权证号为三亚集有（2014）第08572号，权属明确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十六条及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条、第四十条之规定，此纠纷不作为土地权属争议案件受理，建议申请人通过法律程序解决，并告知了不服该决定后申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径和期限。原告不服，以天涯区政府为被申请人，以林国亮为第三人于2016年7月11日向三亚市政府申请行政复议，要求撤销107号处理决定，并责令天涯区政府重新处理其与林国亮之间的土地使用权争议。三亚市政府受理该申请后，追加林国雄、羊栏村委会为第三人进行了复议，并于2016年9月29日作出12号复议决定，维持了107号处理决定。原告仍不服，于2016年10月12日提起本案诉讼，要求撤销107号处理决定和12号复议决定。
另查明，2014年10月8日，三亚市政府将包括涉案土地在内的205921.65平方米土地确权发证到三亚市天涯区羊栏村农民集体名下，并颁发了三亚集有（2014）第08572号《集体土地所有权证》。庭审中，各方当事人对涉案土地的所有权被确权到三亚市天涯区羊栏村农民集体名下均无异议，但原告与第三人林国亮均希望天涯区政府能对涉案土地的使用权归属问题作出处理。目前，涉案土地处于撂荒状态。
又查明，2016年2月22日，原告向本院起诉天涯区政府不履行法定职责。诉讼期间，因天涯区政府作出了107号处理决定，原告以其要提起行政复议为由申请撤诉，本院裁定准许。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；第二款规定，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据上述规定，天涯区政府具有处理个人之间的土地使用权争议的法定职责和义务。本案中，从2012到2015年期间，原告黎秀光、黎秀福通过信访等多种渠道向天涯区政府申请要求处理其与第三人林国亮之间关于涉案土地的使用权争议，对该争议，第三人林国亮、林国雄亦希望天涯区政府能尽快作出处理，而对于涉案土地的所有权问题，各方当事人均无异议。但是，天涯区政府作出的107号处理决定，以涉案土地的所有权已被确权发证给三亚市天涯区羊栏村农民集体，权属明确为由，作出黎秀光、黎秀福与林国亮之间的纠纷不作为土地权属争议案件受理的处理结果，实质上并未对当事人所申请的土地使用权争议作出处理，且该处理决定所依据的法律条款均不明确，应当认定107号处理决定认定事实不清，适用法律错误，处理结果明显不当，依法应予撤销。被告三亚市政府在行政复议时疏于审查，对107号处理决定未就当事人所申请的争议进行处理的事实未予考虑作出12号复议决定，复议结果不当，依法应予撤销。原告所提出的诉讼请求成立，本院予以支持。为了保护当事人的合法权益，有效化解纠纷，天涯区政府应当重新作出关于涉案土地使用权归属的处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条，《土地权属争议调查处理办法》第二十八条之规定，判决如下：
一、撤销被告三亚市天涯区人民政府作出的天府〔2016〕107号关于黎秀光、黎秀福与林国亮土地使用权纠纷行政处理决定；被告三亚市天涯区人民政府应于本判决生效后六个月内就原告黎秀光、黎秀福与第三人林国亮之间的土地使用权纠纷重新作出处理决定。
二、撤销被告三亚市人民政府作出的三府复决字〔2016〕12号行政复议决定。
本案受理费50元，由被告三亚市天涯区人民政府、三亚市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长张维青
审判员吉红
审判员陈兴科
二〇一七年三月二日
书记员陈浩
附：适用法律、法规及司法解释条文
中华人民共和国土地管理法
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。
土地权属争议调查处理办法
第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。
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第一百三十条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的 ，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 《中华人民共和国婚姻法》
第三十二条男女一方要求离婚的，可由有关部门进行调 解或直接向人民法院提出离婚诉讼。 人民法院审理离婚案件，应当进行调解；如感情确已破
裂，调解无效，应准予离婚。 有下列情形之一，调解无效的，应准予离婚： （一）重婚或有配偶者与他人同居的； （二）实施家庭暴力或虐待、遗弃家庭成员的；
（三）有赌博、吸毒等恶习屡教不改的； （四）因感情不和分居满二年的； （五）其他导致夫妻感情破裂的情形。 一方被宣告失踪，另一方提出离婚诉讼的，应准予离婚
。 最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条 当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼 请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由
负有举证责任的当事人承担不利后果\",\"文本尾部原文\":\"\"});$(document).attr(\"title\",\"余某与岑某甲离婚纠纷一审民事判决书\");$(\"#tdSource\").html(\"余某与岑某甲离婚纠纷一审民事判决书
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被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
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第三十二条 男女一方要求离婚的，可由有关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。
人民法院审理离婚案件，应当进行调解；如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚。
有下列情形之一，调解无效的，应准予离婚：
（一）重婚或有配偶者与他人同居的；
（二）实施家庭暴力或虐待、遗弃家庭成员的；
（三）有赌博、吸毒等恶习屡教不改的；
（四）因感情不和分居满二年的；
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一方被宣告失踪，另一方提出离婚诉讼的，应准予离婚。
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第二条 当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。
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