江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏03行终318号
上诉人（原审原告）徐州市龙祥房地产开发有限公司，住所地徐州市大马路3号楼505室。
法定代表人王胜利，该公司经理。
委托代理人张征会，该公司副经理。
被上诉人（原审被告）沛县住房和城乡建设局，住所地沛县新城区行政中心主9楼。
法定代表人仝玉彪，该局局长。
出庭应诉负责人张军，该局副局长。
委托代理人李洲涛，该局法规股股长。
委托代理人刘莹，江苏金维律师事务所律师。
上诉人徐州市龙祥房地产开发有限公司因起诉沛县住房和城乡建设局限期履行法定职责、撤销房屋买卖合同登记备案一案，不服徐州铁路运输法院作出的（2017）苏8601行初25号驳回起诉行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年9月4日受理后，于2017年11月2日公开开庭进行了审理。上诉人徐州市龙祥房地产开发有限公司委托代理人张征会，被上诉人沛县住房和城乡建设局负责人张军及委托代理人李洲涛、刘莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人徐州市龙祥房地产开发有限公司一审起诉称：沛县梦园小区由原告开发建设,该小区房屋买卖合同备案登记应由原告办理并出具授权委托书、经办人姓名及备案人的身份证明等，被告在未经原告授权且在原告不知情的情况下，办理了该小区140余套房屋买卖合同备案登记（具体房号、名单附后），上述合同备案登记不符合要求，被告作出的涉案房屋买卖合同备案登记行为违法。2016年4月，原告要求被告履行法定职责，撤销上述涉案房屋买卖合同备案登记，被告未答复，也未撤销，属于行政不作为。原告遂提起诉讼，请求法院：1、判令被告限期履行法定职责，撤销其办理的沛县梦园小区136套房屋的买卖合同备案登记（具体房号、名单附后）；2、诉讼费用由被告承担。
被上诉人沛县住房和城乡建设局一审答辩称：一、原告起诉已超法定起诉期限。原告2007年就知道涉案房屋预售登记备案存在，至今已超六个月的起诉期限。二、涉案8号楼为拆迁安置楼，不存在合同登记备案。三、注销预售登记备案，应由原告和购房人共同办理。如果仅凭原告单方申请就注销登记备案，将有损购房人合法权益。四、涉案登记备案程序合法。综上，请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。本案中，原告虽诉请判令被告履行撤销涉案房屋备案登记的法定职责，但实质上系对被告沛县住房和城乡建设局就涉案房屋办理商品房买卖合同备案登记行为有异议。因涉案136套商品房买卖合同备案登记系被告作出的多个独立的行为，且每个行为涉及的利害关系人不同，原告徐州市龙祥房地产开发有限公司在同一案件中对多个相互独立的商品房买卖合同备案登记行为一并提起行政诉讼，不符合合并审理的条件。在该案审理期间，已向原告释明，建议原告对商品房买卖合同备案登记行为分别立案，原告明确予以拒绝。因原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，故对其起诉依法应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项、第二款之规定，裁定：驳回原告徐州市龙祥房地产开发有限公司的起诉。
上诉人徐州市龙祥房地产开发有限公司上诉称，一审法院以上诉人起诉不符合起诉条件而驳回上诉人起诉是错误的。上诉人于2016年4月向被上诉人请求履行法定职责，撤销其买卖合同备案，被上诉人接到上诉人申请后，应当作出撤销或不撤销的答复。但被上诉人接到上诉人请求后，不给予答复，属典型行政不作为。就此观点，上诉人反复向一审法院陈述，虽然上诉人就此诉请在一审请求中列明，同样，一审法院也应当就被上诉人不给予答复的行政不作为先行进行审理。至于本案中登记备案多套房屋系多个独立的行为，是后一个法律问题。据此，上诉人上诉请求撤销原审法院（2017）苏8601行初25号行政裁定书，指令原审法院继续审理案件。
被上诉人沛县住房和城乡建设局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉、维持原裁定。1、上诉人在同一案件中对多个独立的房屋备案登记行为一并提起诉讼，不属于合并审理，不符合法定起诉条件。2、上诉人一审诉请是撤销房屋买卖合同登记备案，而非要求对撤销备案登记给予答复，目前也无申请撤销房屋买卖合同登记备案给予答复的相关法律规定。
二审期间双方当事人均未提供新证据。双方当事人于一审期间提交的证据已随卷宗移送本院。
本案争议的焦点为：1、上诉人提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件。2、一审裁定是否正确。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（三）项、第(六)项、第二十六条第三款的规定，公民、法人或者其他组织可以在申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复；申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复；申请行政复议，复议机关在法定期限内未作出复议决定等法定情形下，起诉行政机关或者复议机关的不作为。除法定情形外，在无法律法规条文明确规定行政机关负有某一种作为义务时，公民、法人或者其他组织对行政机关的行政不作为提起行政诉讼，应以该行政不作为确对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质影响为要件。本案，上诉人徐州市龙祥房地产开发有限公司先以沛县住房和城乡建设局为沛县梦园小区140余套房屋买卖合同作出的备案登记违法，于2016年4月要求沛县住房和城乡建设局履行法定职责，撤销上述房屋买卖合同中136套的备案登记。嗣后又以沛县住房和城乡建设局未答复，也未撤销，属于行政不作为，提起诉讼，请求法院判令沛县住房和城乡建设局限期履行法定职责，撤销其办理的沛县梦园小区136套房屋的买卖合同备案登记。从徐州市龙祥房地产开发有限公司提出请求的内容及其所依据的事实与理由看，其向沛县住房和城乡建设局提出撤销涉案136套房屋买卖合同备案登记的要求，其实质是要求作出行政行为的行政机关自行修正其已经作出的行政行为。但该要求提出后，沛县住房和城乡建设局既未应允、亦未答复。此情形下，对徐州市龙祥房地产开发有限公司的权利义务产生实质影响的，仍然是沛县住房和城乡建设局为沛县梦园小区涉案房屋买卖合同已经作出的备案登记行政行为。沛县住房和城乡建设局对徐州市龙祥房地产开发有限公司提出的要求其自行修正行政行为的请求，表现出的既未应允、亦未答复的行政不作为，在实质上并没有对徐州市龙祥房地产开发有限公司的权利义务产生新的实质影响。因而，其对该行政不作为提起行政诉讼没有事实基础。况且《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条中，除第一款第（三）项、第(六)项外、业已明确规定公民、法人或者其他组织可以直接起诉行政机关作出的行政行为。本案，上诉人徐州市龙祥房地产开发有限公司在完全可以直接起诉沛县住房和城乡建设局作出的涉案房屋买卖合同备案登记行政行为的情形下，却选择对其权利义务没有产生实质影响的行政不作为提起行政诉讼，既无事实基础，也无法律依据。故一审法院以徐州市龙祥房地产开发有限公司提起本案诉讼不符合法定起诉条件为由，裁定驳回其起诉，并无不当。本案，上诉人的上诉主张，本院不予采纳。原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刁国民
审判员 刘 红
审判员 陈玉浩
二〇一七年十二月十一日
书记员 何柏村