湖南省株洲市天元区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘0211行初53号
原告王虹。
原告谭文武。
委托代理人程波，北京京平律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告株洲市国土资源局。
法定代表人蒋开建，系该局局长。
委托代理人王建良，系该局员工。代理权限：特别授权。（代为承认、放弃、变更、反驳诉讼请求，提起反诉，进行和解）。
委托代理人赵研艳，湖南誉翔律师事务所律师。代理权限为一般代理。
第三人万志明，男，汉族，1946年9月25日出生，住株洲市芦淞区枫溪办事处坚固小区**号，身份证号码4302111946********。
原告王虹、谭文武与被告株洲市国土资源局及第三人万志明其他行政管理纠纷一案，本院于2018年3月22日受理后，于2018年3月26日向被告株洲市国土资源局（以下简称国土局）及第三人万志明送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月28日公开开庭审理了本案。原告王虹、谭文武及其委托代理人程波，被告国土局委托代理人王建良、赵研艳，第三人万志明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2014年12月4日对原告王虹、谭文武作出株国土资执法[2014]68号行政处罚决定。查明，芦淞区政府于1995年因修建1815线公路将位于芦淞区坚固村冲尾组万志明的老屋拆迁并分配一处重建宅基地，宅基地位置位于芦淞区枫溪办事处坚固村岳山组、1815线公路东侧。当时万志明无钱建房，妻妹易跃莲向他要地建房，万志明与妻子易跃明同意并无偿赠与。妻妹易跃莲获得宅基地后将宅基地给其女儿王虹及女婿谭文武建房，1997年，被处罚人王虹与谭文武未经批准将地基平整并共同出资40余万元占用该宅基地新建房屋，房屋的施工设计、水电安装、施工管理等均由万志明负责。一栋3层的砖混结构房屋于1999年建成后，被处罚人王虹与谭文武向万志明支付了5000���的房屋建设管理工钱及房屋办证费用，其中办证费1000元。因王虹、谭文武都是城镇户口，不能申办《集体土地使用证》，万志明在2001年9月以自己名义申请办理了《集体土地使用证》，证号“株芦集用2001字第B0135号”。2013年上半年，王虹、谭文武得知该地段要被征收，便与万志明双方口头约定：今后该房屋征地拆迁，与宅基地相关的土地补偿费归万志明所有，与房屋有关的拆迁费归王虹与谭文武所有。王虹与谭文武于1997年自房屋兴建起入住一直居住至今。该处重建安置地符合土地利用总体规划。被告国土局认为，农村基地使用的主体仅限于农民，被处罚人王虹与谭文武系城镇居民，未经批准占用农村集体土地建住宅，其行为违反了《土地管理法》第二条规定，属非法占用土地的行为。依据《土地管理法》第七十六条、国务院[2004]28号《关于深化改革严格土地管理的决定》之规定，国土局决定对王虹与谭文武非法占地行为作出如下处罚：没收王虹与谭文武在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施。
被告国土局为证实其主张向本院提交以下证据：
证据1、2013年12月5日芦淞区人民法院调查笔录（万志明）。
证据2、2014年4月2日芦淞区人民法院笔录（万志明）。
证据3、2014年4月2日芦淞区人民法院笔录（王虹）。
证据4、2014年4月3日芦淞区人民法院笔录（谭文武）。
证据5、2014年4月25日芦淞区人民法院笔录（万志明）。
证据6、株洲市中级人民法院对株洲市芦��区人民法院《关于请求批准株洲市国土资源局申请强制执行万志明腾地案请示报告》的答复。
证据1-6，拟证明本案所涉房屋系原告所建，且未以原告名义办理批准手续。
证据7、株洲市国土资源局关于撤销国土资限腾[2013]53号《限期腾地通知书》的决定书、送达回证。拟证明：被告于2013年7月31日向万志明户就涉案房屋作出了《限期腾地通知书》，因此后经调查核实涉案房屋实际系原告所建，被告依法撤销了该《限期腾地通知书》。
证据8、国土资源违法案件询问笔录（万志明）。
证据9、国土资源违法案件询问笔录（王虹）。
证据8-9拟证明：本案所涉房屋系原告所建，且未以原告名义办理批准手续。
证据10、立案呈批表（编号：2014-011）。拟证明：被告对原告非法占有土地行为进行立案。
证据11、立案呈批表（编号：2014-010）。拟证明：被告对万志明非法转让土地行为进行立案。
证据12、调查笔录（2014年10月24日，万志明）。
证据13、询问记录（王虹）。
证据12-13拟证明：本案所涉房屋系原告所建，且未以原告名义办理批准手续。
证据14、株洲市城乡建设拆迁私房重建用地资格审查表、株洲市城乡建设拆迁私房重建用地申请书、株芦集用（2001）字第B0135号集体土地使用证。拟证明：万志明办理了本案所涉房屋宅基地使用权批准手续，但原告未���理任何批准手续。
证据15、土地利用总体规划图、现状影像图。拟证明：本案所涉房屋占用土地性质为建设用地，符合土地利用总体规划。
证据16、房屋照片。拟证明：被告在调查时涉案房屋状况。
证据17、坚固村及枫溪办事处《证明》。拟证明：原告占地建房行为未办理批准手续。
证明18、《国土资源行政处罚及处罚听证告知书》（株国土资执告字（2014）第0001126号）、送达回证。
证据19、《国土资源行政处罚及处罚听证告知书》（株国土资执告字（2014）第0001127号）、送达回证。
证据18-19拟证明：被告将拟处罚事项告知了原告，并告知了相关权利。
证据20、听证会签到表、听证笔录。拟证明：被告依原告申请举行了听证会。
证据21、万志明书面陈述材料。拟证明：万志明在收到被告作出的告知书后提交了陈述申辩材料。
证据22、《国土资源行政处罚及处罚听证告知书》（株国土资执告字（2014）第0001129号、送达回证）。拟证明：被告对万志明违法转让土地行为拟作出的处罚告知了万志明。
证据23、王虹、谭文武、万志明违法用地案件会审会议记录。拟证明：被告对原告及万志明行政处罚案件进行了讨论。
证据24、株洲市国土资源执法监察支队行政处罚审批表、株洲市国土资源局文稿签发单（王虹、谭文武）。
证据25、株洲市国土资源执法监察支队行政处罚审批表、株洲市国土资源局文稿签发单（万志明）。
证据24-25：拟证明：被告对原告拟作出的行政处罚决定履行了内部审批程序。
证据26、《国土资源违法案件行政处罚决定书》（株国土执法[2014]68号）、送达回证及照片。
证据27、《国土资源违法案件行政处罚决定书》（株国土执法[2014]67号）、送达回证及照片。
证据26-27拟证明：被告向万志明作出了行政处罚决定。
证据28、非法财物移交书、没收非法财物清单。拟证明：被告没收涉案房屋后将其依程序移交给株洲市芦淞区财政局。
证据29、关于王虹非法占地一案行政处罚决定书情况说明。拟证明：被告于2013年8月对原告做出了一项行政处罚决定，该处罚决定的对象与涉案行政处罚决定的对象不相同。
证据30、立案审批表、现场勘测笔录、案件调查终结报告、违法案件行政处罚决定呈报表、国土资源违法案件行政处罚决定书（株国土资源执芦罚字（2013）第0000365）。
证据31、询问笔录、案件调查终结报告、违法案件行政处罚决定呈报表、国土资源违法案件行政处罚决定书（株国土资源执芦罚字（2013）第0000368号）、送达回证、限期拆除通知。
证据30-31：拟证明被告于2013年8月对万志明未经批准占用土地搭建大砖棚屋的行为作出了行政处罚，该处罚内容与2014年对原告做出的行政处罚对象不相同。
证据32：株集用（2005）第B0340号集体土地使用权证、房屋照片。拟证明万志明在涉案房屋之外另有一处宅基地。
原告诉称，被告国土局作出的株国土资执法[2014]68号《国土资源违法案件行政处罚决定书》认为农村宅基地使用的主体仅限于农民，原告是城镇户口不能申办集体土地证，其行为违反了《土地管理法》第二条规定属非法占用土地行为，依据《土地管理法》第76条，国务院[2004]28号《深化改革严格土地管理》的决定，并据此作出处罚决定理由，原告认为这种认定是虚假的，不客观的。原告于1997年与前夫谭文武在芦淞区枫溪办事处坚固村岳山组1815线公路东侧建一栋三层砖混结构房屋，当时由万志明包建和办证，2005年在组上和村上打了报告加建了一个厂房，同年又因三楼漏水严重又加盖了第四层及厨房上三间房，在此期间没有任何相关部门对原告建设的合法性提出质疑，而仅仅到了2013年拆迁阶段，被告国土局就陆续下发限期腾地，拆违告知、听证、拆违决定，到2014年在无法达成协议的情况下，2014年11月13日又收到了株国土资执法[2014]第9号国土局听证书，又作出《决定》，没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。原告认为1997年建的房屋以万志明的名义办理集体土地证，该地就是一个合法的宅基地，原告虽是城市居民，1988年至1998年土地管理法第41条：城市居民经过批准可以在集体土地上建房，被告依据新法对照旧法的行为进行处罚显然违反了法不溯及既往的原则，属于使用法律错误。依据《土地管理法》第76条，国务院[2004]28号关于《深化改革严格土地管理的决定》，原告认为房屋建于1997年，距2005年加建的房屋都有9年，该建筑属于历史原因形成，没有新建建筑��被告存在以拆除违建之名行侵犯行政相对人合法权益之实的行政侵权。《行政处罚法》第29条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。原告距最近加盖的房屋至今都有八年，早已过追诉时效。认定和查处违法建筑，应当是维护城乡协调发展的手段，而不能成为政府部门的行政目的，尤其是成为拆迁之目的。被告为达到低成本拆迁的目的，打着认定和查处违法建筑的旗号，随意认定被拆迁房屋为违建，这种形式合法，实质不合法的做法明显背离了行政目的，完全违反了严格执法维护公共利益的精神，颠倒了城乡管理的目的和手段的关系，属滥用职权之举，不具合法性。原告故请求法院判令：依法撤销被告国土局作出的株国土资执法[2014]68号《国土资源违法案件行政处罚决定书》。
原告为证实��主张向本院提交以下证据：株国土资执法[2014]68号《国土资源违法案件行政处罚决定书》。
被告国土局辩称，一、原告未经有权机关批准，擅自占用宅基地建房。经查，1995年芦淞区人民政府因修建1815线公路需要，将位于芦淞区坚固村冲尾组万志明的老屋拆迁并分配其一处重建宅基地。该宅基地位于芦淞区枫溪办事处坚固村岳山组、1815线公路东侧。当时万志明无钱建房，其妻妹易跃莲向万志明要地建房，万志明与妻子易跃明同意无偿赠与。1997年，易跃莲女儿王虹与女婿谭文武在未办理任何批准手续情况下，将地基平整并共同出资40余万元占用该宅基地兴建房屋。该栋3层的砖混结构房屋于1999年建成后，王虹与谭文武向万志明支付了房屋建设管理工钱及房屋办证费用1000元。因王虹、谭文武都是城镇户口，不能申办《集体土地使用证���，万志明在2001年9月以自己名义申请办理了证号为“株芦集用2001字第B0135号”的《集体土地使用证》。从1997年开始至今，原告从未以自己名义向有关部门申请办理批准手续。根据1987年实施的《土地管理法》第四十一条：“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，用地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设用地土地的标准支付补偿费和安置补助费”及第四十六条：城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”之规定，及1999年实施的《土地管理法》第二条：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”及第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”之规定，原告未经批准擅自占用万志明的宅基地建房属违法行为。二、原告非法占用土地的事实清楚。原告诉称其不存在非法占用土地的行为，该主张明显是歪曲事实，具体理由如下：首先，按照我国法律的规定，农村村民才能申请集体所有的土地作为宅基地，本案中拥有城镇户口的原告是不能申请得到宅基地的。根据《���华人民共和国物权法》第一百五十二条：“宅基地使用人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”之规定，第三人万志明作为涉案宅基地的使用权人，且只有万志明享有宅基地使用权人该享有的权利。根据“房随地走”原则，明显房屋与宅基地的使用权是不可分离的，只能为同一人所有，即土地上建造建筑物的须经一定程序批准，并以取得土地使用权为前提条件，若没有取得土地使用权，则也不能取得建筑物的所有权，因此，土地使用权的取得是取得建筑物所有权的基础。本案中原告出资在第三人万志明享有使用权的土地上建造房屋，但根本不能取得该建筑物的合法产权。其次，原告出资建造的房屋自始没有取得以原告作为土地使用权人的土地使用权证，自始没有取得以原告作为房产所有人的房屋产权证，同时在本案审理过程中，原告根本没有提供证据能够举证其占地建房行为经过有权机关的批准，原告应承担举证不能的不利后果。那么原告擅自占用土地建房的行为就是违法占地，故被告就原告非法占地建房行为而作出的行政处罚并无不当。三、被告作出的株国土资执法[2014]68号《国土资源违法案件行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案中原告的房屋始建于1997年，由于原告违法占地至被告作出处罚决定时即2014年12月4日一直没有恢复土地原状，非法占地的行为是处于继续状态，故被告依据1999年《土地管理法》之相关规定对原告进行处罚完全正确。原告认为被告在其房屋建成后未能履行任何查处职能，被告认为该说法不符合事实。根据株洲市芦淞区人民法院对万志明的调查笔录（被告国土局提供��证据一、证据二）显示，原告当初建房时就是以第三人万志明的名义建造且由第三人万志明自己施工建造，后来土地使用权证也是以第三人万志明名义办理，同时居住在房屋内的原告与第三人万志明存在亲属关系，可见原告的违法行为极其隐蔽难以发现，在2013年征地拆迁时，据如前所述“房随地走”原则被告曾一度向法院申请强制执行第三人万志明腾地，至此原告才举证说明房屋是其出资建造的事实。该情况出现后，被告立即对房屋的真实情况展开实地调查取证，芦淞区法院及被告的询问笔录，足以证实这一客观事实。故被告下达的处罚决定就是依法履行职责的行为。原告认为被告没有提供对其立案、调查报告的证据，据此认定被告未履行法定程序，此明显纯属其主观臆断。对于原告提出的《国土资源行政处罚办法》第二十四条、第二十���条，该等条款的规定是被告实施行政处罚时自身内部需履行的程序。本案中被告于2014年10月对原告的违法行为正式立案，在违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审查符合法定程序的前提下，被告于2014年11月13日向原告发出了《国土资源行政处罚及处罚听证告知书》，此后，又依原告的申请于11月28日举行了处罚听证会，12月4日被告向原告作出株国土资执法[2014]68号《国土资源违法案件行政处罚决定书》。由此可见，被告作出的行政处罚程序合法。综上所述，原告提出的所有诉讼理由均没有事实和法律依据，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求，以维护被告的合法权益。
第三人万志明述称：一、宅基地上的建筑物是由原告砌的。二、办理《集体土地使用证》是由拆迁指挥部一起办理的，房屋是原告出钱砌的。三、宅基地办理了土地证，房屋没有办理新的房产证，老房产证上是第三人的名字。
第三人万志明在法定举证期限内没有向法院提交证据。
经庭审质证，本院对原告提供的证据予以采信；对被告提供的证据1、2、3、6因系人民法院未发生法律效力的司法调查及内部司法文件，不能作为其调查依据而不予采信，对其他证据予以采信。
本院根据采信的证据并结合当事人的陈述及庭审查明的情况，确认以下事实：1995年芦淞区人民政府因修建1815线公路需要，将位于芦淞区坚固村冲尾组万志明的老屋拆迁并分配一处迁建的宅基地，该宅基地位于芦淞区枫溪办事处坚固村岳山组1815线公路东侧。后万志明将该处宅基地给其妻妹易跃莲建房。1997年，易跃莲女儿王虹及女婿谭文武共同出资在��志明的宅基地上兴建了房屋，房屋竣工后，原告王虹、谭文武一直居住该房屋。2001年9月万志明以自己的名义申请办理了该宅基地的《集体土地使用证》（证号：株芦集用2001号第130135号）。2014年因征地拆迁需要，被告曾向法院申请强制执行第三人万志明腾地，此时原告举证说明房屋是其出资建造的事实。从而导致出现土地使用权人与房屋所有权人不一致的情形，对此被告即对房屋的真实情况展开实地调查取证，认定农村宅基地的使用主体仅限用农民。原告王虹、谭文武均系城镇居民，未经批准占用农村集体土地建住宅，其行为违反了《土地管理法》的规定，属非法占用土地的行为，被告于2014年10月对原告违法占用土地的行为正式立案，在对原告房屋进行实地调查并对原告及万志明约谈后，于2014年11月13日发出《国土资源行政处罚及处罚听证告知书》，尔后于2014年11月28日依原告申请举行了听证会。2014年12月4日，被告向原告作出株国土资执法[2014]68号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，原告不服，诉至法院。
另查明，第三人万志明于2005年9月15日取得地籍编号为：001-001-050-1091、使用权面积为120.29m2、地处芦淞区枫溪办事处坚固村冲尾组，证号为株集用[2005]第B0340号集体土地使用权证的宅基地。
本院认为，本案系土地行政处罚案。争议的焦点为株洲市国土资源局作出的株国土资执法[2014]68号《国土资源违法案件行政处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占，买卖或者以其他形式非法转让土地。”第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对符合土地总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接负责人员，依法追究刑事责任。”原告王虹、谭文武均系城镇居民，其兴建在株洲市芦淞区曲尺乡坚固村岳山组散户004号房屋，系利用具有建房资格的集体经济组织成员万志明的建房手续而建，原告王虹、谭文武在农村集体土地上建房，既无建房资格，也无合法建房审批手续，其所建房屋应系违法建筑，其占地建房行为即为违法占地行为。被告株洲市国土资源局经调查核实，立案及听证程序，对原��王虹、谭文武作出的株国土资执法[2014]68号《国土资源违法案件行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王虹、谭文武的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院交纳上诉费，刷卡交纳的，直接到株洲市中级人民法院立案大厅刷卡缴费。银行转账的，开户行：华融湘江银行株洲金汇支行，收款单位：株洲市财政局非税收入专户，账号：5017330100016。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审 判 长 ：刘永奇
人民陪审员 ：周仲存
人民陪审员 ：尹晓岚
二〇一八年八月六日
书 记 员 ： 罗 洁
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。