山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁01行初231号
原告郑晶晶，女，汉族，住济南市。
委托代理人谭深杰，北京在明律师事务所律师。
被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。
法定代表人刘科，区长。
委托代理人武庆军，济南市历城区人民政府华山街道办事处工作人员。
委托代理人李孟义，北京市盈科（济南）律师事务所律师。
被告济南市历城区人民政府华山街道办事处，住所地济南市。
���定代表人盖学刚，主任。
委托代理人陈清海，济南市历城区人民政府华山街道办事处工作人员。
委托代理人张秋笙，北京市盈科（济南）律师事务所律师.
被告济南市历城区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人李耀光，局长。
负责人刘明勇，副局长。
委托代理人刘喆，济南市历城区城市管理行政执法局副科长。
委托代理人杨振虎，山东东城律师事务所律师。
被告济南市公安局历城区分局，住所地济南市。
法定代表人云廷华，局长。
委托代理人于龙，济南市公安局历城区分局法制大队民警。
委托代理人方望，济南市公安局历城区分局华山派出所副所长。
原告郑晶晶因与被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府华山街道办事处（以下简称华山街道办事处）、济南市历城区城市管理行政执法局（以下简称历城区执法局）、济南市公安局历城区分局（以下简称历城区分局）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月3日立案后，依法向被告历城区政府、华山街道办事处、历城区执法局、历城区公安分局送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。原告郑晶晶及其委托代理人谭深杰,被告历城区政府的委���代理人武庆军、李孟义，被告华山街道办事处的委托代理人陈清海、张秋笙，被告历城区执法局的负责人刘明勇，委托代理人刘喆、杨振虎，被告历城区公安分局的委托代理人于龙、方望到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告郑晶晶诉称：原告系济南市历城区华山街道洪家园村的村民且拥有合法的房屋。2016年5月,历城区执法局以上述房屋系违章建筑为由送达限期拆除决定，原告将上述违法行为诉诸法院，法院依法确认上述房屋不属于违章建筑，限期拆除通知等具体行政行为违法。但是四被告依然组织了对原告房屋的强拆。2016年10月10上午7点左右，原告的房屋被一群穿着振邦保安制服的不明身份的人员予以强拆，队伍中也包含有大量的穿城管制服和警服的工作人员以及办事处官员，并控制原告的人身自由。与此同时，原告拨��110进行报警，要求公安机关保护其人身和财产的安全。直到将原告的房屋强拆完毕后，被告才出警到现场，此时距原告报警己过了很久，且强拆人员仍在现场，原告要求被告履行其职责，但被告却以各种理由，予以搪塞不予履行。根据华山街道片区开发指挥部于2016年11月1日出具的情况说明，早在强拆前一天就有人打着指挥部的名义召集公安局、城管、供电部门开会密谋部署第二天的暴力强拆行为，这些人同时在华山街道办事处担任重要职务，故华山街道办事处为本案共同被告，公安、城管都是此次强拆的主体机构，原告认为公安分局提前知悉并组织强拆行为而且通过派出所协助强拆应承担连带责任。为维护自己合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规之规定，特提起行政诉讼，请求人民法院判决：1、确认被告强拆原告618平方米自建房屋的行���违法；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告郑晶晶向本院提交以下证据：证据1、被告历城区公安分局情况说明（原告拍摄的照片）。证明案发当日，原告进行报警，被告历城区公安分局称拆除行为系政府的行政行为并向原告出示的情况说明（落款为片区建设开发指挥部），证明拆除行为至少有历城区执法局、华山街道办事处参与，且历城区公安分局也参加了事前的会商；证据2、现场照片两张，证明被告历城区政府领导、街道办事处领导在场，历城区政府和华山街道办事处参与了拆迁行为；证据3、华山片区开发建设指挥部成员名单，证明本案所有被告均是开发建设指挥部成员；证据4、责令限期拆除决定书(50087号)；证据5、济南市历城区人民法院（2016）鲁0112行初148号行政判决。证据4-5证明被告执法局曾经作出过错误的限期拆除决��书并通过行政诉讼的方式被法院确认违法。
被告济南市历城区人民政府辩称：1、诉讼主体不明确，没有具体的明确被告。根据被答辩人提交的行政起诉状显示，被答辩人针对“确认被告强拆原告618平米自建房屋的行为违法”的具体行政行为列有四个不同被告，无法确定涉诉案件具体行政行为的明确诉讼主体。2、答辩人未作出涉诉具体行政行为，并非本案适格主体。答辩人未参加涉诉案件房屋的拆除工作，也未针对涉诉房屋的拆除作出具体行政行为。被答辩人提交的证据材料无法证明答辩人作出涉案具体行政行为，答辩人并非本案具体行政行为的适格主体。综上，答辩人未作出涉诉具体行政行为，并非本案适格主体。同时被答辩人在本案中诉讼主体并不明确，故请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告华山街道办事处辩称：答辩人认为，原告起诉被告主体不明确，原告证据不能证明是答辩人实施了拆除行为，同时答辩人也不是原告房屋拆除行为的受益者，原告起诉答辩人没有事实依据和法律依据，请求人民法院依法驳回原告对答辩人的起诉。
被告历城区执法局辩称：1、答辩人并没有对原告所诉房屋实施过拆除行为;2、原告依据华山街道片区开发建设指挥部出具的情况说明中有“城管”二字，推定答辩人也参与了拆除行为，属于证据不足，该情况说明中并没有详细说明历城区城市管理行政执法局工作人员参与了商讨事宜；3、原告提交的证据材料(照片)中也未体现有答辩人工作人员出现。综上所述，原告对被告提起诉讼无事实与法律依据，请求依法查明事实，驳回原告起诉。
被告历城区政府、华山街道办事处、历城区执法局未向法庭提交证据。
被告历城区公安分局辩称，针对原告本案诉求，我局认为:1、经过我局调查得知:2016年10月10日上午9时40分许，原告郑晶晶报警称其房屋被拆。我局华山派出所民警调查得知，与同一天上午8时许洪园村的张红军、郑永华等人报警所称事项是同一警情。确系政府部门正在组织拆迁，属于政府行政行为，不属于公安机关管辖;并说明了救济途径，履行了职责。2、原告报警，我局经过调查后告知原告，其房屋被拆是政府正在组织的拆迁，我局并未参与政府的拆迁。综上所述，我局依法调查并对原告郑晶晶报警事项进行了告知和答复，履行了法定职责，原告诉称我局不作为和参与政府拆迁与事实不符。恳请法院依法驳回原告诉��请求。
被告历城区公安分局向本院提交了以下证据：证据1、接处警登记表、证明当日该局到达现场是由原告报警才到达的；证据2、原告的询问笔录，证明该局已经向原告作了说明并告知了救济途径；证据3、指挥部的情况说明（同原告证据1），证明拆迁行为是政府行政行为，公安机关对政府行政行为是否合法没有监督的职权；证据4、接处警视频资料，证明目的同证据1。
经庭审质证，对原告提交的证据1，被告历城区政府称未见证据原件，真实性有异议。对原告证据2，照片上人员被告不认识，且该照片为静态，背景指示不明，难以确定是该人员对原告的房屋实施拆除行为。对原告证据3，系空白纸打印，无任何落款、印章及时间等，无法证明该证据的真实性和与本案的关联性。证据4、5说明原告���房屋涉嫌违章建筑，由被告历城区执法局实施相应的拆除决定行为，该局的行为与历城区政府没有直接关联，因此对该证据不发表意见。被告华山街道办事处对原告证据质证意见同被告历城区政府质证意见，补充认为，原告如果认为证据是来自政府部门，应提交相应的证据证明。被告历城区执法局认为，原告证据1为复印件，真实性有异议，情况说明中只出现城管二字，没有详细说明是我单位。对原告证据2，原告也承认没有执法局的工作人员。对原告证据3质证意见同历城区政府质证意见。对原告证据4、5真实性无异议，但认为不能证明历城区执法局实施了拆除原告房屋的行为。被告历城区公安分局辩称，对原告证据1予以认可，是由我局华山派出所工作人员到华山街道办事处提取的。对原告证据2质证意见同上述三被告的质证意见。对原告证据3-5，认为与本案无关。
原告对历城区公安分局提供的证据真实性、合法性予以认可，对证明目的不认可。被告历城区政府对被告历城区公安分局证据1的真实性及合法性等不予认可，对其证据2-4，认为没有涉及到历城区政府，所以不发表质证意见。被告华山街道办事处认为，历城区公安分局证据1的真实性应由法院生效的法律文书予以认定，但至今未见相关的法律文书，对历城区公安分局其他证据同历城区政府的质证意见。被告历城区执法局对被告历城区公安分局证据质证意见同历城区政府及华山街道办事处。
经审查，本院对原、被告提交的上述证据认证如下：原告证据1与被告历城区公安分局提交的证据3一致，客观真实，与本案有关联，形式合法，本院予以采信。原告证据2形成时间不清、拍摄地点不清，不能单独用于证明被告实施了涉案行为。原告证据3系复印件，无任何落款、印章及时间等，亦未提交原件，不符合证据规则有关规定，本院不予采信。原告证据4、5客观真实，来源合法，但无法单独用于证明被告实施了强拆房屋的行为。被告历城区公安分局提交的证据1-4，形式合法，客观真实，与本案有关，本院予以采信。
经审理查明，原告在历城区华山镇洪家园村拥有房屋一处，原告还在上述房屋上进行了加盖，形成自建房屋。2016年10月10日早上7时左右，原告房屋及加盖的自建房屋都被予以强拆。原告拨打110进行报警，要求公安机关保护其人身和财产的安全。被告历城区公安分局到达到场处警。后历城区公安分局告知原告，房屋系政府部门拆迁，属于政府行政行为。原告认为是被告历城区政府、华山街道办事处、历城区执法局、历城区公安���局在未履行任何法定程序的情况下，组织人员将原告的上述房屋进行了强制拆除，且历城区公安分局通过派出所协助强拆，应承担连带责任，遂以历城区政府、华山街道办事处、历城区执法局、历城区公安分局为被告向本院提起本次行政诉讼。
另查明，2016年5月4日，历城区执法局作出济城历城限拆字（2016）50087号《责令限期拆除决定书》，主要内容载明：“郑晶晶在历城区华山办事处洪园村建设房屋工程，总建筑面积300㎡，该工程未取得《建设工程规划许可证》，擅自开工建设的行为违反了城乡规划管理的规定。依据《济南市城乡规划条例》第八十二条之规定，现责令你2016年5月7日前将上述违章建筑物或设施自行拆除。如不服本决定，可自收到本决定书之日起六十日内向济南市历城区人民政府申请行政复议，也可在六个月内依法提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，不停止本决定的执行。”2016年10月19日，济南市历城区人民法院作出（2016）鲁0112行初148号行政判决，判决书“本院认为”部分载明：“原告违章建设的房屋形成于2009年前，从违章建筑形成的原因、时间跨度、行政机关的行为程度来分析，违章建筑的形成不能仅归责于原告一方，现华山片区因土地征收项目实施拆迁，在此期间被告以行政命令的方式集中治理，并下达强制拆迁决定，行政目的不当，应当予以撤销。但行政行为所指向的楼房已经拆除完毕，撤销上述责令限期拆除决定没有实际意义，故应当确认违法。判决确认被告历城区执法局于2016年5月18日作出的济城执历城强拆字（2016）第0043号强制拆除决定违法。”上述行政判决书已发生法律效力。
再查明，2016年11月1日，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部向历城区公安分局出具《情况说明》一份并盖章，其主要内容为：“济南市历城区华山办事处片区建设项目，需要对华山洪园村郑晶晶等人房屋进行依法拆迁。区街指挥部遂召集公安、城管、供电等相关单位于2016年10月9日上午召开会议共同商讨依法拆除华山洪园村郑晶晶等人房屋等事宜。经各部门共同商讨一致同意，定于2016年10月10日早7时，依法对郑晶晶等户进行依法拆迁。特此说明。”
还查明，庭审中，被告华山街道办事处认可如下事实：济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部是由其设立。
本院认为，关于各被告是否实施了拆除原告加盖的自建房屋的行为。���先，历城区政府是否参与强拆的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”。根据上述规定，市、县人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆��的具体实施主体。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条有关规定，本案中，原告应当提供证据证明有关被告存在行政强制拆除其房屋的客观事实。但本案中，原告未能提供强拆行为系被告历城区政府及历城区执法局具体实施的证据，无法认定历城区政府、历城区执法局与本案拆迁有因果关系。故对原告请求判决确认历城区政府、历城区执法局强拆原告房屋违法的诉讼请求，本院不予支持。其次，华山街道办事处是否组织实施强拆原告房屋的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”原告房屋所在村庄属于被告华山街道办事��辖区，济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部向历城区公安分局出具的《情况说明》，能够证明济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部提前召集会议，商讨对原告房屋进行依法拆迁事宜，并确定了具体日期及时间，可以认定济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部对原告房屋拆除负有直接责任，应确定系其对原告房屋进行了拆除。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。华山街道办事处自认济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部系其设立，但未提交有关设立文件及依据，故无法认定该指挥部具有合法行政主体资格，应认定为临时机构，且该指挥部在对原告房屋拆迁过程中实施的行为所产生的法律后果依法应由被告华山街道办事处承担。再次，历城区公安分局是否参与强拆原告房屋的问题。被告历城区公安分局提供的证据可以证明其派出警力到达现场，系接警后现场处警行为，原告未提交证据证实被告历城区公安分局参加了实施强拆原告房屋的行为，故其请求判决确认历城区公安分局强拆其房屋违法的诉讼请求，不予支持。
关于被告华山街道办事处组织实施的拆除原告自建房屋的行为是否合法。本案中，华山街道办事处未能提供拆除原告房屋的合法依据及履行法定程序的相关证据，依法应当确认被诉的拆除行为违法。因此，对原告要求确认被告华山街道办事处拆除其自建房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持。但原告未提交其自建房屋面积为618平方米的证据，故本案中，本院对原告被拆自建房屋的面积，无法作出认定。���上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告济南市历城区人民政府华山街道办事处于2016年10月10日拆除原告郑晶晶位于济南市历城区华山街道办事处洪家园村自建房屋的行为违法；
二、驳回原告郑晶晶对被告济南市历城区人民政府、被告济南市历城区城市管理行政执法局、济南市公安局历城区分局的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府华山街道办事处负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方���事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张振明
人民陪审员 董 霞
人民陪审员 张 忠
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 张天虹