北京市第三中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）京03民终8907号
上诉人（原审原告）：北京市密云区太师屯镇石岩井股份经济合作社，住所地北京市密云区太师屯镇石岩井村。
法定代表人：胡淑珍，社长。
委托诉讼代理人：李崇，北京友兰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：赵军，男，1962年5月12日出生，住北京市密云区。
委托诉讼代理人：于桂云，女，1962年1月18日出生，住北京市密云区。
委托诉讼代理人：冀瑞英，北京市檀州律师事务所律师。
上诉人北京市密云区太师屯镇石岩井股份经济合作社（以下简称石岩井经合社）因与被上诉人赵军确认合同无效纠纷一案，不服北京市密云区人民法院（2017）京0118民初2516号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月18日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人石岩井经合社的委托诉讼代理人李崇、被上诉人赵军的委托诉讼代理人于桂云、冀瑞英到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
石岩井经合社上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判确认石岩井经合社与赵军1998年1月12日所签《荒山租赁合同》无效。事实和理由：一审法院认定事实有误：1.1998年1月8日，王怀芝等7人的会议不是村民会议，王怀芝等7人无权代表全村讨论决定《荒山承包合同》内容；2.一审法院认定《荒山租赁合同》内容经过民主讨论错误。1998年1月8日会议仅对王怀芝提出的开发东龙潭建议进行讨论，不涉及租赁事宜，不涉及《荒山租赁合同》所租赁的集体土地，也不涉及赵军。3.《荒山租赁合同》未获得太师屯镇政府批准。石岩井村党支部、村委会、经济合作社均未提交书面报告；1998年1月8日《报告》仅交给公证处公证员，镇政府未收到，不存在所谓申请。
赵军辩称，同意一审判决。石岩井经合社上诉无任何事实及法律依据，请求依法驳回其上诉。
石岩井经合社向一审法院起诉请求：1.确认石岩井经合社与赵军于1998年1月12日签订的《荒山租赁合同》无效；2.判令赵军返还土地。
一审法院认定事实：1998年1月6日，原密云县太师屯镇人民政府出具《证明》，载明“东龙潭山场面积10000亩，坐落于太师屯镇×村内。经协商，租赁给王德宝、赵军二人搞旅游开发，原有地表物的产权仍归我镇×村，特此证明。”
同月8日，石岩井村召开关于开发龙王庙景区村民代表干部会议，由村干部王怀芝、王汉财、胡淑珍和四个小组组长李云珍、王仲俭、王俊贺、王汉奎等参加，会议记录“同意开发东龙潭，可以为子孙后代造福；我也同意他们开发东龙潭，我们没有能力开发，应当大力支持他们；我们可以为他们创造有利条件，不能无故找事闹事等。”同日，石岩井村委会向太师屯镇政府申请，载明“我村经过村民代表会议讨论研究，同意王德宝、赵军开发旅游事业，讨论意见附后，望XX给予批准为盼。”
1998年1月12日，石岩井经合社（甲方）与赵军（乙方）签订了《荒山租赁合同》，约定石岩井经合社将山场租赁给赵军开发旅游区。山场四至为，北×，南至×岭，东至×岭，西至×；龙王庙×下，杨树以西至×的梯田归乙方使用，果树一次性作价由乙方一次性付清；龙王庙×内的梯田归乙方使用。租赁期限50年，自1998年1月1日至2047年12月31日止。租金每年一万元，每年8月31日之前一次性交清，滞后三个月不交，视为合同终止。合同终止后，乙方所建固定建筑经有关部门评估后，优先转卖给甲方；甲方不买，乙方有权转卖给第三者；乙方所植树木，无偿转给甲方。租赁期内，如遇国家征用乙方所租山场，山场补偿费归甲方所有，占用乙方建筑补偿费归乙方所有。山场由乙方自行规划、开发、建设、经营，甲方不得干预。山场内东洼现有果园在2011年1月1日起归乙方无偿经营。租赁期内，乙方配偶、子女有继承权。合同履行期间，任何一方无故终止合同，违约方则向对方支付违约金5万元整，并赔偿对方的实际损失等。同日，双方在北京市密云县公证处进行了公证，公证谈话记载山场里的树木仍归石岩井经合社所有，东龙潭荒山地块内仍然有四户村民等
双方签订合同后，赵军经营了涉案山场并成立了“九龙十八潭”风景区经营至今。
2001年，原密云县太师屯镇镇长办公会决定由镇政府、石岩井村和九龙十八潭景区共同出资修建石岩井村至九龙十八潭景区的道路，实际投资78万元，太师屯镇政府出资30万元，石岩井村和九龙十八潭景区各应出资24万元，但石岩井村未出资。
2008年4月16日，石岩井村委会与九龙十八潭景区签订《补充协议》，约定石岩井村应付九龙十八潭景区修理款24万元抵顶2001年至2007年承包费，2008年后租金（承包费）按原合同执行。
2017年1月19日，石岩井村委会向石岩井村民代表会议提出关于收回“九龙十八潭”景区租赁土地进行发包的议案，称“九龙十八潭”景区经营业绩不佳，并未给本村带来经济利益，且年租金一万元明显过低，本村利益受到明显损害，故提议《荒山租赁合同》履行至2017年12月31日，之后由村集体收回并依法发包。经石岩井村民代表会议的表决，通过了石岩井村委会的议案，决定解除《荒山租赁合同》。
一审法院认为，本案立案案由为租赁合同纠纷，经法院审查应当定性为确认合同无效纠纷。关于判断《荒山租赁合同》的效力问题，争议焦点主要为发包方的发包行为是否经过了民主议定程序，具体为民主议定主体是否适格、民主议定程序讨论内容是否完整、镇政府批准行为和民主议定倒置是否影响合同效力。关于判断《荒山租赁合同》效力应当适用的规范问题，首先应当确定发包行为发生的时间，其次应当查明发包行为发生时实施的法律、法规和政策。《荒山租赁合同》签订于1998年1月，关于村集体组织行为，应当适用《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（生效期间为1988年6月1日至1998年11月4日，以下简称《村民委员会法（试行）》）和其他政策；关于发包行为，应当适用1994年生效的《北京市农村集体所有荒山荒滩租赁条例》（以下简称1994年《北京荒山荒滩租赁条例》），并参照适用2003年生效实施的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农包法》）以及《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）。但应当说明的是，在土地承包合同效力问题上，应当优先适用当时法律和政策，不能以《农包法》否定之前合同的效力。
关于民主议定主体是否适格的问题。石岩井村在当时历史条件下，村集体组织有干部成员三人，在并无村民代表的情况下，召集了由村干部和四个小组长（队长）参加的会议。关于发包涉及民主议定主体的问题，法律和北京市地方性法规作出了不同的规定。《村民委员会法（试行）》第十一条：“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议由村民委员会召集和主持。有１／５以上的村民提议，应当召集村民会议。涉及全村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”个别地块的发包方案是否涉及全村民利益有待商榷，因此是否必须村民会议讨论亦有疑问。1994年《北京荒山荒滩租赁条例》第六条：“农村集体经济组织必须根据社员大会或者社员代表会议决定的出租方案组织荒山租赁。”该地方性法规规定了荒山租赁应根据社员大会或者社员代表会议决定组织实施，在本案中，石岩井经合社提供的证人亦认为当时的小组长即为社员代表。鉴于当时法律和政策的实施情况和本地区村集体组织的情况，应当认定村干部和四个小组长（队长）参加的会议为民主议定程序的适格主体。
关于民主议定程序讨论内容是否完整的问题。村民代表干部会议记录载明的“同意开发东龙潭，可以为子孙后代造福；我也同意他们开发东龙潭，我们没有能力开发，应当大力支持他们；我们可以为他们创造有利条件，不能无故找事闹事等。”虽然石岩井经合社提供的证人称会议未表明承租人、租赁期限和租金，但是根据会议记录载明内容，所谓“同意他们开发东龙潭”的“他们”是具有明确的指向性的，否则无的放矢，不合常理，故应当推定参会人员知道租赁对象等内容。鉴于当时的条件和记录不规范，应当认为讨论内容是完整的。
关于镇政府批准行为和民主议定倒置是否影响合同效力的问题。本案中，虽然镇政府批示（《证明》）在先（1998年1月6日），村里民主程序和申请在后（1998年1月8日），但先后只能表明决策的次序问题，不影响镇政府批示的效力。
综上所述，鉴于石岩井经合社与赵军关于东龙潭荒山的租赁经过了党员、村干部和社员代表会议讨论，并报请镇政府批准，且经过了公证，双方已经履行该合同近二十年，故此关于石岩井经合社主张石岩井经合社与赵军于1998年1月12日签订的《荒山租赁合同》无效并返还土地的诉求，无事实和法律依据，法院不予支持。判决：驳回石岩井经合社的全部诉讼请求。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，一审法院确认本案案由正确。一审法院关于本案争议的《荒山租赁合同》效力问题所确认适用的规范正确。
关于民主议定主体是否适格问题，石岩井经合社上诉提出1998年1月8日召开的会议中参会者王怀芝等7人无权代表全村讨论决定《荒山承包合同》内容。根据已经查明的案件事实，石岩井村在当时历史条件下，村集体组织有干部成员三人，在并无村民代表的情况下，召集了由村干部和四个小组长（队长）参加的会议。鉴于当时法律和政策的实施情况和本地区村集体组织的情况，一审法院认定王怀芝等7人为民主议定程序的适格主体并无不当。
关于发包行为是否经过了民主议定程序问题，石岩井经合社上诉提出1998年1月8日召开的会议不是村民会议，会议仅对王怀芝提出的开发东龙潭建议进行讨论，不涉及租赁事宜，不涉及《荒山租赁合同》所租赁的集体土地，也不涉及赵军。根据1998年1月8日会议参会主体及会议讨论内容，应确认该会议具有民主议定程序的性质；根据该会议前原密云县太师屯镇人民政府出具《证明》的情况，以及会议后石岩井村委会申请的情况、《荒山租赁合同》的签约情况和履行情况，应当推定参会人员知道租赁对象等内容。一审法院综合考虑当时的条件和记录不规范的具体情况，认为发包行为经过民主议定程序正确。
关于《荒山租赁合同》是否获得太师屯镇政府批准的问题，石岩井经合社上诉主张石岩井村党支部、村委会、经济合作社均未向镇政府提交书面报告；1998年1月8日申请仅交给公证处公证员，镇政府未收到，不存在所谓申请。原密云县太师屯镇人民政府出具的《证明》具有确认涉案租赁法律关系的性质，该《证明》内容显示镇政府知悉并同意《荒山租赁合同》的签订。根据现有证据，足以推定《荒山租赁合同》已经镇政府批准。该《证明》形成时间虽早于村民主议定程序，只能表明决策的次序问题，并不影响镇政府批准的效力。1998年1月8日，石岩井村委会向太师屯镇政府提出申请。石岩井经合会主张其实际未向镇政府提交该申请，与镇政府出具的《证明》的内容相互矛盾。石岩井经合社提出镇政府未收到1998年1月8日申请，该申请不存在，明显有悖于常理。
综上所述，石岩井经合会的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5800元，由北京市密云区太师屯镇石岩井股份经济合作社负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 谷绍勇
审 判 员 潘 蓉
审 判 员 沈 放
二〇一七年八月二日
法官助理 单海涛
书 记 员 李 峥