江苏省南通市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2016)苏06行赔终3号
上诉人（原审原告）韩国兴，男，1940年6月9日生，汉族，住南通市港闸区。
被上诉人（原审被告）江苏省南通港闸经济开发区管理委员会，住所地南通市港闸区。
法定代表人王斌，主任。
委托代理人邹祥，江苏省南通港闸经济开发区管理委员会工作人员。
委托代理人顾微微，北京大成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区人民政府，住所地南通市。
法定代表人曹金海，区长。
委托代理人徐乐一，南通市港闸区人民政府工作人员。
原审第三人韩国强，男，1957年4月12日生，汉族，住南通市崇川区。
原审第三人韩国荣，男，1954年12月24日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人黄明，南通市崇川区时进法律服务所工作人员。
上诉人韩国兴因与被上诉人江苏省南通港闸经济开发区管理委员会（以下简称港闸开发区管委会）、南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）行政赔偿一案，不服江苏省如东县人民法院（2016）0623行赔初字第1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定，2015年1月7日，韩国兴向港闸开发区管委会提交行政赔偿申请书，主要内容为，港闸开发区管委会2013年、2014年的两次拆迁均无批准手续，属违法拆迁，韩国兴户2013年5月、2014年被通知拆迁后家庭财产屡遭破坏和失窃，港闸开发区管委会的行为对韩国兴家庭的正常生活、工作造成严重影响，应对韩国兴家庭造成的损失承担赔偿责任。港闸开发区管委会未对韩国兴的赔偿申请作出决定。韩国兴遂申请行政复议，港闸区政府复议后作出港闸政复决[2015]4号行政复议决定书，决定责令港闸开发区管委会作出答复。2015年8月3日，港闸开发区管委会根据复议决定的要求作出行政赔偿答复书。答复的主要内容为：港闸开发区管委会于2015年1月7日收到韩国兴当面递交的名为《行政赔偿申请书》的信件。经了解，韩国兴的住宅临近拆迁工程红线，属于可拆可不拆的对象。基于尽早改善群众居住条件的考虑，拆迁工作人员曾上门询问拆迁意愿，由于数次协议沟通未果而搁置。港闸开发区管委会相关部门及工作人员并未对韩国兴的住宅采取过任何强制行为。韩国兴的来信中已写明，财产损失是被未知对象进行破坏和失窃造成的，并非港闸开发区管委会任何行政行为造成，来信反映施工对韩国兴用水用电造成影响，此情况因临近拆迁地块多少会受些影响，但已由施工方恢复，最大限度减少了对韩国兴的影响。综上所述，韩国兴反映的问题并非由港闸开发区管委会的行政行为造成，更不存在行政违法，故此行政赔偿申请实质为信访件，不适用国家赔偿法的相关规定，港闸开发区管委会决定不予行政赔偿。原告不服该答复，于2015年10月3日向港闸区政府申请行政复议。10月10日，港闸区政府受理行政复议申请，并通知港闸开发区管委会进行答复。12月1日，港闸区政府决定延长行政复议期限30天。12月28日，港闸区政府作出港闸政复决[2015]29号行政复议决定书，复议维持港闸开发区管委会作出的行政赔偿答复书。韩国兴不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销港闸区政府所作的港闸政复决[2015]29号行政复议决定，确认港闸开发区管委会对韩国兴乱作为违法，责令港闸开发区管委会赔偿韩国兴损失39380元。
一审另查明，“大生路搬迁工程”、“龙潭福里七期搬迁工程”由原南通市港闸区住房和建设环境保护局（现已变更为南通市港闸区住房和城乡建设局）组织实施，港闸开发区管委会作为被搬迁房屋所在地的人民政府，在房屋搬迁活动中承担宣传搬迁政策、与搬迁户协商搬迁补偿安置等工作。工作过程中，港闸开发区管委会收取过韩国兴及韩国强、韩国荣报送的与房屋搬迁相关的材料，也曾与韩国兴、韩国强有过商谈，但未能达成一致意见。截至一审庭审结束，案涉位于南通市港闸区天生港街道白龙庙村9组87号的房屋未被搬迁。韩国兴在本起诉讼提及的房屋等建筑物，已在韩国兴与韩国荣、韩国强、韩国珍、韩国娟、姚巧珍分家析产、继承案中，由南通市港闸区人民法院（2011）港民初字第0035号民事调解书予以确认各自份额。韩国强、韩国荣明示韩国兴主张的损失中属于该二人财产部分的赔偿款项由韩国兴享有。韩国兴及韩国强、韩国荣对行政复议程序的合法性无异议。
一审法院认为，案件的争议焦点为：1.港闸开发区管委会是否实施了韩国兴所主张的对其财产造成损失的行为；2.港闸开发区管委会对案涉房屋开展的相关搬迁工作是否违法；3.韩国兴所请求的损失是否具有事实和法律依据。
关于港闸开发区管委会是否实施了韩国兴所主张的对其财产造成损失的行为问题。韩国兴起诉陈述中主张港闸开发区管委会实施的以下行为导致其财产受损：（1）两次通知韩国兴拆迁导致其与租客解约而产生房租损失以及支付给租客的搬迁费；（2）租客搬走后导致房屋处于无人管理状态，家具、树木等财物被盗；（3）房屋门窗以及棚批被毁损，韩国兴为维修房屋支付的费用；（4）拆除韩国兴户电表，导致原告户停水、停电8个月造成损失；（5）违法建设围墙堵住韩国兴出入房屋的通道，韩国兴为拆除围墙支付的费用。一审法院认为：（1）“大生路搬迁工程”、“龙潭福里七期搬迁工程”由原南通市港闸区住房和建设环境保护局组织实施，港闸开发区管委会在两个工程实施过程中承担的是宣传告知、讲解政策、与被搬迁户商谈等工作。港闸开发区管委会曾有电话通知韩国兴或韩国强就案涉房屋搬迁相关事宜进行协商，且实际上已对案涉房屋的搬迁事宜进行过协商，但未能达成一致意见。（2）韩国兴提供的证据内容看，即使可以证明“弘祥拆迁公司”拆除了韩国兴的电表，但因港闸开发区管委会并非“龙潭福里七期搬迁工程”的实施主体，不能证明“弘祥拆迁公司”系受港闸经济开发区委托而实施上述行为。（3）韩国兴提供的证据并不能证明照片中围墙由谁建成，不能确定围墙是“龙潭福里七期搬迁工程”的拆迁公司或者是“龙潭福里七期建设工程”的建设公司又或者是与该工程无关的其他人所为，不能认定系港闸开发区管委会或由其委托他人建设围墙堵住韩国兴出入户通道。
关于港闸开发区管委会对案涉房屋开展的相关搬迁工作是否违法的问题。（1）“大生路搬迁工程”、“龙潭福里七期搬迁工程”由原南通市港闸区住房和建设环境保护局采取与被搬迁人协商订立协议的方式搬迁。港闸开发区管委会向韩国兴表达协商搬迁的意向、收取与房屋搬迁相关的材料均处于协议的准备阶段，该行为本身没有法律约束力。韩国兴并不需要因港闸开发区管委会的上述行为即将房屋交付拆除，韩国兴在协议签订后，才有按照协议约定履行房屋交付拆除义务的必要。（2）协议搬迁，需要双方当事人协商一致。在协议订立的过程中，存在协商一致的情形，也存在协议双方不能达成一致意见而无法签订协议的情形，不能因为双方未能签订协议而认定建议签订协议的行为违法。港闸开发区管委会就案涉房屋搬迁开展的相关工作并不违法。
关于韩国兴所请求的损失是否具有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。根据上述规定，行政赔偿的前提是行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法行为。本案中，港闸开发区管委会在就案涉房屋开展的与搬迁相关的工作过程中并无违法行为，故也不存在应当承担行政赔偿责任的情形。港闸开发区管委会决定不予赔偿，亦符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。
综上，港闸开发区管委会向韩国兴表达对案涉房屋予以协商搬迁的意向、收取与房屋搬迁相关的材料的行为及进行协商的行为并不违法，港闸开发区管委会作出的不予赔偿决定符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。港闸区政府受理韩国兴的行政复议申请后，履行了相关法定程序、在法定期限内作出涉诉行政复议决定并送达，所作行政复议决定合法。韩国兴的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩国兴的诉讼请求。
上诉人韩国兴上诉称，案涉地块的房屋拆迁工作系由港闸开发区管委会所为，相关拆迁公司受托所进行的拆迁行为的法律责任应由港闸开发区管委会承担。在案涉地块拆迁工作启动后，上诉人原房屋租赁关系被解除，房屋承租人搬走后因房屋无人管理致房内家具、树木等财物被盗，上诉人户的电表等财产被毁损。此外，拆迁公司所建围墙还封堵了上诉人出入房屋的通道，导致上诉人另行出资拆除围墙。港闸开发区管委会应当就其所导致的上述损失承担赔偿责任。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销一审判决，撤销港闸区政府所作行政复议决定，判令港闸开发区管委会赔偿上诉人损失39380元，港闸区政府承担连带责任并赔礼道歉。
被上诉人港闸开发区管委会辩称，港闸开发区管委会并未对上诉人的房屋采取强制拆除或其他行为，也未与上诉人达成房屋搬迁协议。上诉人主张房屋租赁关系的解除及房屋内物品被盗、毁损及拆除围墙等损失应由港闸开发区管委会承担，缺乏事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，请求本院判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人港闸区政府辩称，上诉人的赔偿请求缺乏事实和法律依据，港闸开发区管委会不予赔偿并无不当。港闸区政府所作复议决定合法。请求本院判决驳回上诉，维持原判。
原审第三人韩国强、韩国荣述称，港闸开发区管委会系房屋搬迁及土地征收的主体，上诉人韩国兴主张的损失客观存在，港闸开发区管委会应当承担赔偿责任。请求本院依法支持上诉人的上诉请求。
上诉人韩国兴提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提供的证据随案移送本院。
经审理查明，一审法院对案件事实的认定和对证据的采信并无不当，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，国家承担赔偿责任，应当基于国家机关和国家工作人员实施的违法行为对受害人的合法权益造成了损害，国家机关和国家工作人员的行为与受害人所受损害之间应当存在必然的因果关系。本案中，港闸开发区管委会虽在案涉地块房屋搬迁活动中，与上诉人进行过商谈，但这种商谈并不违反法律规定，也不能直接对上诉人的权益造成损害。上诉人与房屋原承租人解除房屋租赁关系，源自上诉人及原房屋承租人自身的意愿，系上诉人与原房屋承租人双方平等协商后解除协议的民事行为，并非港闸开发区管委会行为的必然结果。上诉人提出的承租人搬走后上诉人房屋内物品、树木等财产因无人管理而被盗及毁损的损失，亦与港闸开发区管委会无直接关联，上诉人要求港闸开发区管委会对该两项损失予以赔偿，缺乏相应的法律依据。
《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。上诉人提供的委托拆迁协议书载明的当事人分别是江苏南通港闸经济开发区总公司和南通市永兴房屋拆迁有限公司，该协议对上诉人主张的拆迁公司的行为系港闸开发区管委会委托及港闸开发区管委会应当对拆迁公司的一切行为承担法律责任的主张，不具有证明力。上诉人也未就其所主张的电表等财产被毁损及出入路被围墙封堵的行为系港闸开发区管委会所为的事实提供基本的证据，故上诉人据此提出的诉讼主张，本院亦不予支持。
综上，上诉人认为港闸开发区管委会行为违法，港闸开发区管委会应对其主张的损失进行赔偿，缺乏相应的事实和法律依据。港闸开发区管委会所作不予赔偿的决定并无不当，港闸区政府复议维持亦符合法律规定。上诉人的上诉请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一七年二月二十四日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；