宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)宁0202行初8号
原告宁夏担保集团有限公司，住所地银川市金凤区新昌西路紫金花商务中心C座10-11层。
法定代表人屠国军，董事长。
委托代理人苏志峰，宁夏辅德律师事务所律师。
委托代理人陈琳，宁夏辅德律师事务所律师。
被告石嘴山市国土资源局，住所地石嘴山市大武口区游艺西街519号。
法定代表人王金建，局长。
委托代理人张世新，宁夏宁正律师事务所律师。
第三人宁夏北方重工股份有限公司，住所地石嘴山市经济开发区贺工路以东、规划3号路以南。
法定代表人张东海，总经理。
（第三人未到庭，上述该公司信息由原告提供）
原告宁夏担保集团有限公司（以下简称担保公司）诉被告石嘴山市国土资源局（以下简称国土局）及第三人宁夏北方重工股份有限公司（以下简称重工公司）土地行政处理一案，于2016年3月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告担保公司诉称，2014年5月，原告就银川银重（集团）起重机有限公司（以下简称银重公司）向国家开发银行股份有限公司（以下简称银股公司）借款1500万元提供保证担保，同时，第三人重工公司以其名下的国有土地使用权向原告提供抵押反担保。由于此笔借款到期后，银重公司未按时偿还借款本息，致使原告为其代偿了1500余万元。因而原告将债务人银重公司及反担保人重工公司等诉至银川市中级人民法院（以下简称银川中院），银川中院审理中对上述宗地使用权进行了查封，后判决确认原告就抵押土地使用权享有优先受偿权。但被告却认定该地为闲置土地，作出了石国土资闲置宗字（2015）22号《国有建设用地收回决定书》（以下简称22号《收回决定书》），无偿收回涉案土地使用权。原告认为：一、根据《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》）第十一条规定，《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息。而被告对作出闲置认定后，并未依法履行告知义务，属程序违法。且根据该《办法》第十二条、第十三条之规定，对于涉案土地进行处置应当与当事人充分协商，且在拟定处置方案时应当通知抵押权人。鉴于涉案土地的开发情况，被告在未与当事人协商、未通知抵押权人（原告）的情况下径行作出收回决定书，系程序违法。二、根据1998年国土资函403号《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（以下简称《403号批复》）明确规定，土地使用权查封期间不得收回。本案中，被告是在法院查封期间作出了收回决定书，直接违反了《403号批复》规定，属实体违法。鉴于涉案土地的开发现状，根据《该办法》第十二条之规定，涉案土地不得无偿收回。本案中，被告对涉案土地使用权作出无偿收回的决定，直接违反上述规定，属实体违法。被告决定涉案土地收回，却对原告法定优先的抵押权不作出任何合理安排，以行政行为损害原告的民事权利，属实体违法。综上所述，被告收回决定行为程序及实体违法，直接危害到原告对涉案土地所享有抵押权的实现，严重损害了原告作为抵押权人的合法权益，现诉至法院请求：1、依法撤销国土局于2015年9月29日针对重工公司名下位于规划三号路以南、规划二号路以北、贺工路以东7.0079公顷的土地使用权作出的22号《收回决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。诉讼中，原告重工公司向本院提供的证据(均为复印件）如下：
证据一、《抵押反担保合同》、《国有土地使用证》、《土地他项权利证明书》各一份，证明原告为银重公司向银股公司借款1500万元提供了保证担保，同时。重工公司以其国有土地使用权向原告提供抵押反担保，原告依法取得了抵押土地使用权的他项权利证书。证据二、银川中院的(2015)银民商初字第103号民事裁定书、协助执行通知书、民事判决书及送达回证各一份，证明原告将债务人银重公司及重工公司等反担保人诉至银川中院，银川中院于2015年9月17日对抵押土地使用权进行了查封，于2015年12月7日作出判决，判令原告对抵押土地使用权享有优先受偿权。证据三、2015年10月10日石嘴山日报公告、《关于对重工公司名下土地使用权予以闲置认定的意见函》的复函、《关于收回重工公司国有土地使用权有关事宜的函》各一份，证明国土局在明知银川中院查封的情况下，以涉案土地虽已投资开发，但开发的建设用地面积不足三分之一及投资额度不足25%为由，将涉案土地认定为闲置土地，并于2015年9月29日对涉案土地使用权作出22号《收回决定书》，无偿收回涉案土地使用权。
被告国土局辩称，担保公司不是本案的利害关系人，无权提起行政诉讼。担保公司在涉案土地上抵押设定期限为2014年4月20日至2015年5月19日，而本局作出《闲置土地认定书》的时间为2015年7月31日，作出22号《收回决定书》时间为2015年9月29日。可见，本局作出决定时涉案土地没有了抵押担保，且担保公司已过担保期限，不属于本案利害关系人，故无权提起行政诉讼。综上，22号《收回决定书》事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律得当，请求法院依法驳回原告诉讼请求。诉讼中，被告国土局向本院提交了证明其行政行为合法性的证据（均为复印件）如下：
证据一、成交确认书、《国有土地建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）、规划设计条件通知书各一份，证明重工公司依法取得了涉案土地使用权，依据《出让合同》约定，该公司按规划设计条件在2011年5月11日之前开工建设，在2013年5月11日前竣工。证据二、闲置土地位置图、闲置土地调查通知书、送达回证、关于重工公司闲置土地说明、闲置土地调查情况表、闲置土地调查单、闲置土地认定书、闲置土地情况告知书各一份及照片四张，证明涉案土地的闲置及闲置情况调查认定的事实。证据三、土地使用权证、土地他项权利证明书各一份，证明涉案土地抵押的时间，在该涉案土地处置时涉案土地没有了抵押。证据四、闲置土地处置听证会权利告知书、报纸公告、会议纪要、关于上报《重工公司闲置土地处置方案》的请示、市政府批复、22号《收回决定书》及送达公告、《注销国有土地使用权证的通知》及送达公告、土地登记卡各一份，证明国土局的行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法。
第三人重工公司未到庭，亦未提交书面陈述意见及证据材料。
经庭审质证，本院对原、被告的证据分析认证如下：
对被告国土局的证据,原告担保公司的质证意见：对证据一的真实性、合法性和关联性（注：以下简称证据的”三性”）和证明目的予以认可。对证据二的合法性及证明目的不认可，闲置情况调查材料并不能反映涉案土地闲置的具体状况。对证据三的”三性”予以认可，但对证明目的不予认可，认为抵押权与所担保的债权同时存在，抵押登记期限对担保物权的存续不具有法律约束力，该证据恰恰证明了原告系涉案土地抵押权人。对证据四的告知书和报纸公告的合法性、证明目的均不认可，认为被告应直接向第三人书面送达，而不是公告送达；对会议纪要、请示、批复、收回决定注销通知及公告送达的”三性”和证明目的均不认可，认为此会议纪要所记载的事实没有证据予以证明，系被告内部议事程序，对外不具有法律约束力，涉案土地使用权已抵押给原告，第三人无权进行处分,处置方案及批复也系被告方内部决策程序，对外不具有法律约束力，土地登记卡，因撤销程序违法，其所产生的后果当然违法。
对原告担保公司的证据，被告国土局的质证意见：对上述证据一的真实性、合法性没有异议，但认为涉案的抵押从2014年5月20日至2015年5月19日到期，抵押担保合同已与本案没有关联性，银川中院查封时间为2015年9月17日，查封已超过土地抵押截止时间。
本院认证意见。被告的上述证据均系其在作出行政行为程序中所形成和收集的，具有真实性、合法性和关联性（注：文中称证据的”三性”。鉴于原告对被告证据一无异议，对其证明效力予以确认。关于证据二，反映了从2014年9月至2015年8月，国土局经过询问、拍照、现场勘测等调查活动，认定涉案土地为闲置土地。关于证据三，反映了涉案土地抵押登记的期限，但原告的质证理由符合法律规定。关于证据四，反映了国土局结合对涉案土地闲置的认定，通过处置听证告知，召开专题会议，及向石嘴山市政府请示上报闲置土地处置方案，并根据批复作出了用地收回决定，然后经过公告送达后，注销了涉案土地使用权。关于原告的证据，其中，证据一和证据二，来源合法，内容真实，与本案有关联性，对其证明效力予以确认；证据三，反映了原告从石嘴山日报公告上知道了被告的的22号《收回决定书》，向被告国土局先后以意见函表示异议，被告分别作出相应答复，结合上述对案件相关证据的质证和认证情况，对证据三的证明效力予以确认。
经审理查明：2011年4月，第三人重工公司通过挂牌出让活动，以1152万元竞得了位于石嘴山经济开发区贺工路以东、规划3号路以南、面积为136845平方米的土地，为此，被告国土局和第三人重工公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2011年8月9日，第三人重工公司就此宗地取得了石国用2011第60613号国有土地使用权证。2014年5月，原告担保公司为案外人银重公司向银股公司借款1500万元提供了保证担保。同期，第三人重工公司以该宗土地使用权向原告提供抵押反担保，于2014年5月16日通过被告国土局办理了抵押登记，原告由此取得了石他项（2014）第0690号土地他项权利证书，借款到期后，银重公司未偿还借款本息，致使原告按约向银股公司代偿借款本息共计1500余万元。2015年5月22日，原告行使追偿权诉至银川中院。2015年9月17日，银川中院作出(2015)银民商初字第103号的民事裁定书和协助执行通知书，通过被告国土局对涉案土地使用权进行了查封。2015年12月7日，银川中院作出（2015）银民商初字第103号民事判决书，判决原告对第三人名下提供抵押抵的石国用（2011）第60613号国有土地使用权拍卖、变卖所得价款在抵押登记的1500万元范围内享有优先受偿权。
另查明，2014年9月3日，被告国土局以上述宗地涉嫌构成闲置土地为由通知第三人重工公司接受调查，第三人重工公司于当月12日就此开发使用作出说明。2015年8月3日，被告国土局以第三人已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续超过两年为由，并根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，作出了石国土资闲置综字（2015）4号《闲置土地认定书》，认定上述宗地为闲置土地。2015年9月29日，国土局将其作出的《重工公司闲置土地处置方案》报经石嘴山市人民政府批复后，又作出了石国土资闲置综字（2015）22号《收回决定书》，决定无偿收回尚未动工的70078，62平方米闲置土地使用权。
本院认为，首先，本案被诉行政行为是土地使用权收回决定行为。根据庭审查明情况来看，针对土地使用权这同一标的，银川中院在审理担保公司与银川银重公司、重工公司等追偿权纠纷一案中，曾于2015年9月17日作出了（2015）银民商初字第103号裁定查封，裁定查封的期限为三年，可见此诉讼标的已被银川中院生效的查封裁定所羁束；而在此情形下，国土局于当月29日作出了收回决定，显然此收回决定的行政行为与羁束在前的司法裁定行为相冲突。再者，针对此追偿权纠纷案件，根据银川中院作出的（2015）银民商初字第103号民事判决，担保公司享有对抵押土地使用权的拍卖、变卖所得价款的优先受偿权，该判决生效后处在执行过程中。本院认为，所查封的土地使用权是第三人重工公司的重大财产权，担保公司的追偿债权能否实现，将有待于银川中院对查封土地使用权的处理。因此，在银川中院未解除查封裁定前，对上述所发生的行政权和司法权相冲突的问题，依法应在此追偿权纠纷案的审理或执行环节中予以解决。对此，担保公司尚不具备提起行政诉讼的原告主体资格条件。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（九）项之规定，裁定如下：
驳回原告宁夏担保集团有限公司的起诉。
案件受理费50元，退还原告宁夏担保集团有限公司；公告费300元，由原告宁夏担保集团有限公司负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。
审 判 长 陈美荣
审 判 员 张德平
人民陪审员 李维琴
二〇一六年八月二十二日
书 记 员 张 磊