山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终424号
上诉人（原审原告）申为路。
委托代理人林洪祥，律师。
委托代理人夏伙仁，律师。
被上诉人（原审被告）日照市岚山区海洋与渔业局。
法定代表人郑培晋，局长。
委托代理人胡建新，律师。
委托代理人于通。
上诉人申为路因诉被上诉人日照市岚山区海洋与渔业局不履行法定职责一案，不服青岛海事法院作出(2015)青海法行字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月14日公开开庭审理了本案。申为路的委托代理人林洪祥、夏秋仁，日照市岚山区海洋与渔业局的委托代理人胡建新、于通到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，本案所涉及“鲁岚渔61615”、“鲁岚渔61616”两艘渔船，主机功率均为300千瓦，登记船舶所有人为原告申为路。2012年11月12日，原告与案外人霞浦正冠公司签订船舶买卖合同，约定：该两艘船卖与霞浦正冠公司，两艘船舶总价为4036000元；2012年度燃油补贴款归申为路，2012年以后归霞浦正冠公司；交船时间在2013年1月10日之前。
2013年1月初，原告将涉案渔船交付霞浦正冠公司。
根据《山东省海洋捕捞渔船管理办法》第八条的规定，购置渔船必须经渔船所在地县级渔业行政主管部门同意（省内跨市购置还需市级渔业行政主管部门同意，跨省卖出需经省渔业行政主管部门同意），出具《山东省海洋捕捞渔船买卖过户证明》后，买卖双方方可签订买卖合同。跨省卖出渔船的，须逐级报省渔业行政主管部门批准，出具同意船网工具指标跨省转移证明。山东省海洋与渔业厅《关于加强渔船管理有关事项的通知》对跨省买卖渔船作出具体规定：跨省买卖近海捕捞渔船的，当事人须填报《山东省跨省买卖海洋捕捞渔船申请单》，经县、市级渔业主管部门审核同意后报省厅。省厅将按照全省捕捞渔船功率指标总量平衡的原则，根据上年度跨省买卖渔船的数量，确定是否批准买卖。省厅批准买卖的，向申请人出具《山东省同意买卖海洋捕捞渔船证明》。申请人取得《买卖证明》后，方可签订《海洋捕捞渔船买卖合同》。未经批准的，不得签订合同，不得买卖渔船。原告与霞浦正冠公司签订船舶买卖合同前，未按上述规定办理跨省买卖船舶的相关手续。
霞浦正冠公司购买上述两艘渔船后,申请霞浦县海洋与渔业局办理渔船的过户。根据霞浦正冠公司的申请，2012年12月7日，霞浦县海洋与渔业局向山东省海洋与渔业厅出具霞海渔函[2012]85号《关于要求转移船网工具指标证明的函》，要求山东省海洋与渔业厅开具涉案渔船的船网工具指标转移证明。
因福建省出台闽海渔[2012]208号规定，暂停受理外省渔船的买入受理、审核工作。霞浦正冠公司申请办理涉案渔船的跨省过户手续未被福建省海洋与渔业厅批准。
据被告称，2013年伏季渔休期间，山东省海洋与渔业监督监察总队渔政处通过省渔船监控平台发现该两艘渔船在福建省停靠，未按规定在船籍港休渔。被告遂通知原告所在的日照市岚山区虎山镇西潘家村村委，要求其将涉案渔船开回船籍港接受调查。涉案渔船始终未按照被告的要求回船籍港接受调查。
原告提交了一份2013年5月21日中华人民共和国三沙渔港监督站出具给被告的《异地伏休渔船确定函》，其主要内容为，涉案渔船已停泊在我县三沙港。根据霞浦正冠公司的申请，我监督站同意按照黄渤海休渔期（6月1日至9月1日）对这两艘渔船进行一线监管，确保其在此期间不擅自转港或者从事出海捕捞作业。
被告称其未收到《异地伏休渔船确定函》，并且三沙渔港监督站的该监管是违反《农业部办公厅关于加强海洋伏季休渔管理工作的通知》（农办渔[2012]24号）的规定。根据该规定，“伏季休渔期间，所有应休渔船原则上回船籍港休渔。确不能回船籍港休渔的，由休渔渔船船籍港渔政渔港监督管理机构向停泊地渔政渔港监督管理机构提出申请，经同意后方可异地休渔，休渔渔船要遵守停泊地休渔规定。跨省休渔的，由休渔渔船船籍港省级渔政渔港监督管理机构汇总后，向停泊地省级渔政渔港监督管理机构提出申请。”
经霞浦正冠公司的再次申请，2014年1月15日，霞浦县海洋与渔业局向福建省海洋与渔业厅发出霞海渔[2014]9号《关于请求办理外省购入渔船相关手续的请示》，请省厅对霞浦正冠公司在山东购入的12艘渔船（包括涉案渔船在内）办理过户手续。
2014年1月21日,福建省海洋与渔业厅致函山东省海洋与渔业厅《关于同意接收鲁荣渔57587等12艘渔船的函》，该函写明：本着维护渔民群众切身利益的原则，妥善解决部分地区的跨省购置渔船遗留问题，同意接收鲁荣渔57587等12艘海洋捕捞渔船，请予办理渔业船网工具指标转移等渔船过户手续。
2014年6月9日，山东省海洋与渔业厅向福建省海洋与渔业厅出具编号为(鲁)船网(2014)ZY-100021/100022的《渔业船网工具指标转移证明》，同意该对渔船渔业船网工具指标随船转移至福建省海洋与渔业厅。同日，注销了该对渔船的捕捞许可证。
2014年7月30日,中华人民共和国农业部开具编号为(农)船网(2014)Y-100124/100125号的《渔业船网工具指标批准书》，霞浦正冠公司可以办理涉案渔船过户的检验、登记和捕捞许可证。
2015年3月24日，霞浦正冠公司取得了涉案渔船的所有权登记证书，船名号为“闽霞渔08131”、“闽霞渔08132”。4月13日，取得该对渔船的捕捞许可证。
还查明，2014年初，原告所在的西潘家村村委统一组织安排申报2013年度的渔业油价补助金时，原告就涉案渔船的油价补助金进行了申报。原告在填写《中央财政国内捕捞渔船油价补助申报表》中“是否正常从事捕捞生产活动”、“5名渔民代表签字”两栏空缺。
被告经审核，认定涉案渔船已在2012年底私自卖至福建，至今未办理过户手续，属于有证无船，应扣除全年的渔业油价补助金。原告对被告在《中央财政国内捕捞渔船油价补助申报表》中油价补助金扣减100%的认定拒绝签字。
2014年2月17日，被告将渔业油价补助金的申报情况在西潘家村的村务公告栏予以公示。2014年12月25日前后，被告将渔业油价补助金的发放情况予以公示。2015年1月初，被告向符合条件的船主发放油价补助金。
2014年12月31日，原告向被告提出申诉，要求重新给予申请补报2013年度渔业油价补助的手续。
另查明，涉案渔船2013年度的年检费（包括实际功率费、资源费、对讲机、人身保险费、港务费、船舶检验费、航海日记）共计人民币70212元，已由原告所在的西潘家村委代收，并转交至相关部门。
涉案渔船未在船舶证书载明的2013年8月13日前进行年度检验。2014年2月14日，浙江渔业船舶检验局椒江检验站对涉案渔船进行了年度检验。
原审法院认为，本案系原告以被告未按规定向其发放渔业油价补助金为由提起的行政诉讼。双方争议的焦点主要是1、原告的起诉是否属于行政案件受案范围；2、原告是否符合申领渔业油价补助金的条件。
1、关于原告的起诉是否属于行政案件受案范围
本案中，2014年初被告安排西潘家村村委组织申报2013年度的渔业油价补助金时，原告是涉案两艘渔船的登记船舶所有人。根据《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，油价补助资金是由中央财政预算安排的，用于补助渔业生产者因成品油价格调整而增加的成品油消耗成本而设立的专项资金。根据该规定，每一年度终了后，县级渔业主管部门应组织符合申请条件的渔业生产者填报补助申请表，对补助申请表进行初核、汇总，并对渔业生产者的补助申请资格进行公示。公示结束后，县级渔业主管部门应进行补助用油量测算，并于2月底前将补助年度内国内捕捞机动渔船、养殖机动渔船统计和补助用油量测算情况逐级报送省级渔业主管部门，抄送同级财政、审计部门。由此可见，被告是负责组织渔业油价补助金的申报、初核、汇总的渔业主管部门，其实施的组织申报、对申报者的初核、汇总行为属于具体行政行为。原告作为船舶登记所有人，有权对被告在组织渔业油价补助金的申报、初核、汇总过程中与其有利害关系的行为提起行政诉讼。
2、原告是否符合申领渔业油价补助金的条件
根据《暂行办法》第五条“补助对象应当符合以下条件”第二项的规定，国内海洋捕捞机动渔船持有合法有效的渔业船舶证书（证件），并在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月。大中型渔船应当填写捕捞日志。国内海洋捕捞渔船纳入全国海洋捕捞渔船船数和功率总量控制范围，并纳入全国数据库管理。原告申为路在申报渔业油价补助金时，在“是否正常从事捕捞生产活动”、“5名渔民代表签字”两栏中，未填写内容。而根据已查明的事实，原告已于2013年初将涉案船舶交付给霞浦正冠公司，原告在申报渔业油价补助金时，没有渔民证明其正常从事捕捞生产活动，原告也未提交涉案渔船的捕捞日志、进出港签证等可以证明其从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月的证明材料，因此不符合渔业油价补助金的补助条件。
被告在对涉案渔船申报渔业油价补助金的审核时，认定“有证无船”，究其原因，是原告在未办理审批手续，未取得许可的情况下，与霞浦正冠公司签订船舶买卖合同，将涉案渔船交付给霞浦正冠公司；加之福建省海洋与渔业厅暂停外省船舶的买入受理、审核工作，导致两艘船舶处于所有权登记在原告名下，而实际由霞浦正冠公司经营的状态；虽然涉案渔船按期缴纳了2013年度包括资源费（捕捞许可证记载的收费）、船舶检验费在内的各项税费，但因船舶休渔期未回船籍港停泊，也未按规定履行在福建休渔的手续，致使涉案渔船未能在船舶证书规定的日期进行年审，违反了《渔业船舶法定检验规则》的相关规定。
原告主张，根据山东省海洋与渔业厅《关于做好2013年渔业油价补助资金发放工作的通知》第六条关于购置、拆解、新建、灭失或更新改造渔船的规定，2013年度买卖的渔船，当年度在中国渔政指挥系统办结《渔业船网工具指标批准书》的，由买入方申报油价补助，未办结的由卖出方申报油价补助。因此，原告应当取得2013年度的渔业油价补助金。对此，原审法院认为，由于上段所述原因，涉案渔船在2013年的整个年度均未能进入办理《渔业船网工具指标批准书》的程序中。即使原告依该规定取得申报权，因其未能证明涉案渔船达到《暂行办法》第五条第二项规定的申报条件，因此涉案渔船不符合2013年度渔业油价补助金的发放条件。
综上，原告请求确认被告未向原告发放2013年度渔业油价补助金的行为违法，判令被告依法履行向原告发放2013年度渔业油价补助金的诉讼请求，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告申为路的诉讼请求。
上诉人申为路不服原审法院判决，上诉称：一、原审法院程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条之规定，对于被上诉人超过答辩期提交的申诉报告、日照市渔政监督管理处的证明、公示材料、证人证言以及逾某《山东省实施<中华人民共和国渔业法>办法》等九份规范性文件均不属于质证的范围，而原审法院将其开庭质证并作为定案依据，程序违法。二、原审法院认定事实错误。原审法院回避了被上诉人认定上诉人有证无船，而未向其发放2013年度渔业油价补助金是否合法这一问题。上诉人提供的证据能够证实船证齐全，合法有效，被上诉人作出上诉人有证无船的认定的行政行为没有事实根据和法律依据。原审法院根据《山东省海洋捕捞渔船管理办法》认定有证无船错误，本案霞浦县海洋与渔业局同意接受涉案渔船，并请山东省海洋与渔业厅给予开具船网工具指标转移证明，被上诉人也知道上诉人将渔船出卖的事实，说明上诉人的行为并未违反该规定。原审法院认定上诉人未能证明涉案渔船达到《暂行办法》规定的申报条件错误。根据《山东省海洋与渔业厅关于做好2013年渔业油价补助资金发放工作的通知》要求，被上诉人应当指导上诉人填报油价补助申请表，而实际填表时被上诉人没有指导要求填写5个渔民进行签字和是否正常从事捕捞活动一栏。被上诉人作出不给上诉人发放2013年度渔业油价补助金的行政行为是认定上诉人有证无船，而非未从事正常捕捞活动，原审法院审查“是否从事正常捕捞活动”超出了本案的审理范围，并且原审法院以上诉人未提交涉案渔船的捕捞日志、进出港签证等材料认定其未从事正常捕捞活动超出了行政机关要求的范围。因涉案渔船在2013年上诉人未从事捕捞作业，上诉人在原审庭审时提出由购买方霞浦正冠公司提供从事捕捞作业的证据，要求延期审理，而原审法院未要求购买方提供相关证据，就认定涉案渔船在2013年未从事正常捕捞作业错误。被上诉人以上诉人私自出卖渔船未办理过户手续为由认定有证无船，而非原审法院判决书中“船舶休渔期未回船籍港，……，违反了《渔业船舶法定检验规定》的相关规定”认定有证无船。被上诉人以2013年伏季休渔期间，涉案渔船未按规定在船籍港停靠，而给日照市岚山区虎山镇潘家村《通知》，未提供证据证明上诉人知道《通知》的内容。上诉人提供的《异地伏休渔船确认函》证实涉案渔船在福建依法休渔，没有违反伏季休渔期的规定。假定违反伏季休渔期的规定，根据《山东省海洋与渔业厅关于做好2013年渔业油价补助资金发放工作的通知》第五条的规定只能扣减补助金的15%，而不能扣减全部补助金。三、原审法院适用法律错误。被上诉人作出有证无船的认定的行政行为，扣除上诉人的巨额油价补助金，是行政处罚行为，应依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，被上诉人没有作出行政处罚决定书，也从未依法告知上诉人，剥夺了上诉人享有的知情权、陈述权、申辩权等权利，故被上诉人扣除上诉人油价补助金的行政处罚无效。被上诉人提供的公示材料中，没有因上诉人有证无船而予以“扣减比例100%”，也没有渔业、渔政、港检、船检主管部门主要负责人签字。综上，原审法院程序违法，认定事实和适用法律错误。请求：1、撤销（2015）青海法行字第8号行政判决书，改判被上诉人未向上诉人发放2013年度渔业油价补助金的行为违法，判令被上诉人依法履行向上诉人发放2013年度渔业油价补助金的义务；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人日照市岚山区海洋与渔业局答辩称：被上诉人在原审法定期限内向法庭提交的证据和依据，足以证明被上诉人作出的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。至于被上诉人在原审庭审过程中向法庭提交的九份规范性文件及其他证据不是逾期提交证据。渔业船舶燃油补贴工作政策性、技术性、专业性强，被上诉人提交的九份规范性文件是为了原审法院全面理解被上诉人作出行政行为依据的规范性文件（财政部、农业部联合颁发的《渔业成品油价格补助专项资金管理办法》、《农业部办公厅关于做好2013年渔业油价补助资金发放工作的通知》）。需要特别说明的是：在渔业油价补助金发放过程中，被上诉人只负责申报、初核、汇总材料，对是否发放没有最终决定权，基于此，被上诉人在作出是否申报时，对该案作为专题向上级主管部门作了请示汇报，故上诉人的诉讼请求不是被上诉人的职责范围，其主张依法不应支持。综上，原审法院判决完全正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判决。
本案二审确定的审理重点为：1、被上诉人日照市岚山区海洋与渔业局未向上诉人申为路发放2013年度渔业油价补助金的行为是否合法；2、原审法院判决是否正确。
庭审中，各方当事人围绕审理重点展开查证辩论，意见与上诉、答辩意见基本一致。针对本案确定的审理重点，上诉人提交保险合同两份，证明霞浦正冠公司为涉案渔船的船员在生命人寿保险股份有限公司浙江分公司进行了投保，保险期间自2013年7月5日至2014年7月4日，涉案渔船在该保险期间正常捕捞作业，被保险人共20名船员。经质证，被上诉人认为，该保险合同足以证明2013年涉案渔船为霞浦正冠渔业开发有限公司所有、占有和控制，上诉人对涉案渔船没有所有权，被上诉人在作出行政行为时认定的有证无船是真实的。该保险合同不能证实涉案渔船进行了捕捞生产活动。因涉案渔船渔业捕捞许可证上载明的作业场所为C1类黄渤海区，涉案渔船于2013年初卖至福建后，未回到黄渤海区，其不能从事出海作业。上诉人还申请证人黄某、王某出庭，证明涉案渔船在2013年度进行了正常的捕捞作业。被上诉人认为证人证言不能证明涉案渔船在2013年度出海时间超过三个月，不应申领渔业油价补助金。合议庭经评议认为，上述证据及证人证言不足以证明涉案渔船进行了捕捞活动以及出海时间超过三个月。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。另查明，涉案渔船的渔业捕捞许可证（海洋大、中型捕捞渔船）载明：船籍港为岚山，作业场所为C1类黄渤海区。
本院认为:
本案主要争议焦点为被上诉人日照市岚山区海洋与渔业局未向上诉人申为路发放2013年度渔业油价补助金的行为是否合法。《中华人民共和国渔业法》第二十五条规定：“从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业，并遵守国家有关保护渔业资源的规定，大中型渔船应当填写捕捞日志。”《暂行办法》第五条规定：“补助对象应当符合以下条件：（一）所从事的渔业生产符合《渔业法》等法律法规规定。（二）国内海洋捕捞机动渔船持有合法有效的渔业船舶证书（证件），并在一个补助年度内从事捕捞生产活动时间累计不低于三个月。大中型渔船应当填写捕捞日志。……”本案中，上诉人虽然持有渔业船舶证书，但整个2013年度涉案渔船一直处于霞浦正冠公司的管理和控制之下。上诉人仅凭涉案渔船保险合同和证人证言而无其他关于从事正常捕捞生产活动的证明材料相佐，不能充分证明涉案渔船在2013年度完成累计不低于三个月的捕捞生产活动，也不能充分证明涉案渔船在规定的作业场所进行捕捞作业，不符合申请渔业油价补助金的法定条件。又依照《暂行办法》第十条规定：“年度终了后，县级渔业主管部门应组织符合申请条件的渔业生产者填报补助申请表；内容包括国内捕捞机动渔船和养殖机动渔船、船主和养殖证基础信息、补助年度内是否正常生产作业、有无违反《渔业法》等法律法规情况等。”第十一条规定：“县级渔业主管部门对补助申请表进行初核、汇总；并对渔业生产者的补助申请资格进行公示，不少于5个工作日”本案中，被上诉人作为县级渔业主管部门，在发放补助资金前应对补助对象是否符合申请条件进行审查，对补助申请表进行初核、汇总。因上诉人不符合渔业油价补助金的申请条件，且其填报的补助申请表中“是否正常从事捕捞生产活动”、“5名渔民代表签字”两栏能够证明补助对象合法性与真实性的内容均为空缺，亦不符合审核通过的条件。因此，被上诉人未向上诉人发放2013年度渔业油价补助金并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人申为路的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人申为路负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 刘白鸽
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 李 倩