新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区中级
人民法院
行 政 判 决 书
(2015)塔行终字第10号
上诉人(原审被告)：塔城地区国土资源局。住所地：塔城市光明路**号。
法定代表人：艾山江·艾尼瓦尔，该局局长。
委托代理人：高同举，该局土地草场纠纷办主任。
委托代理人：秦岳，新疆天赛律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：米吉提，男，1947年10月1日出生，维吾尔族，住塔城市。
上诉人塔城地区国土资源局(以下简称地区国土局)因与被上诉人米吉提土地行政处理一案，不服塔城市人民法院(2015)塔行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年8月24日公开开庭进行了审理。上诉人塔城地区国土资源局委托代理人高同举、秦岳，被上诉人米吉提到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2013年6月15日，原告米吉提向塔城市国土资源局(以下简称市国土局)提交申请，其反映问题为：“一、我约有15平方米地被阿不都那斯尔家占领着，从1995年至2008年为止，审验费是由我交纳的。二、阿不都那斯尔老人家去世后，其妻子……不断往外扩占底盘，把大门修建在我的大门跟前，影响我们的正常生活，影响我们邻居间和睦相处的愿望。”其要求市国土局解决的问题为：“一、按照国家和地方政府有关法律法规办事，维护法律法规的尊严，彻底解决我们之间的纠纷。二、……我要求市土管局有关部门给我也办理门前空地的有关手续，我也准备盖车房和库房。”。
2013年12月18日，市国土局作出塔市国土资信字［2013］10号信访事项答复意见书，称：居民米吉提：你反应的“关于邻居欧尔尼沙占你15平米土地及扩大地盘占你门前空地”的信访事项已调查处理完毕，”，其答复意见为：“（一）阿不都那斯尔1984年建房在前，你1985年建房在后，不存在他的主房占你15平米土地的问题。（二）欧尔尼沙东院墙不但没有向东扩反而向西收了约40厘米，因此你反映的两个问题不成立，不支持你的诉求。（三）依法收回你超占的149.75平米的土地，并按有关规定处理。因不服以上信访答复意见，原告米吉提根据该意见告知的救济途径于2014年1月7日向被告地区国土局申请复查。2014年8月4日，被告地区国土局作出塔地国土资信字[2014]第3号《关于米吉提信访事项的复查意见》(以下简称《复查意见》)将原告主张的15平米土地确认为其邻居吾尔尼沙所有，并要求其30日内办理土地使用证更正手续。
原审法院认为，关于本案《复查意见》是否可诉的问题。根据最高院立案庭作出的((2005)行立他字第4号)《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》规定，信访处理意见不可诉的原因是其对信访人的实体权利义务不产生实质影响。本案原告米吉提因与其邻居有15平米土地的权属争议及邻居非法占地问题，申请塔城市国土资源局解决，塔城市国土资源局作出信访处理意见书后，被告地区国土局复核作出的《复查意见》实际是对原告与其邻居吾尔尼沙争议土地权属的确权。根据有影响就有救济的行政诉讼受理原则，原告米吉提有权对该复查意见书行使诉讼救济的权利。
关于本案《复查意见》有无违反法定程序和适用法律错误问题。《信访条例》第十四条规定，信访人员针对国家各级行政机关及其工作人员、依法被授权具有管理公共事务的组织及其工作人员、提供公共服务的企事业单位及其工作人员等的职务行为反映情况、提出建议意见或不服的，属于行政机关信访的受理范围。即构成信访事项的前提是存在一个职务行为，而《复查意见》并非对相关国土局或其工作人员职务行为反映情况，提出意见、建议的处理。《复查意见》处理的问题实际为原告米吉提与其邻居吾尔尼沙之间的土地权属争议，该争议因被告市国土局颁发的相邻两个土地权属证书四至不清晰造成。2003年3月1日起施行的国土资源部《土地权属争议调查处理办法》，明确规定了土地权属争议的处理程序。即依法处理个人之间的土地权属争议是县级以上国土资源行政主管部门的法定职责，其应当严格按照法律规定的权限、程序作出具体行政行为。故被告地区国土局以信访案件的处理程序作出信访处理意见书，直接确认原告与其邻居争议土地权属的行为，系违反法定程序和适用法律错误。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决：撤销被告塔城地区国土资源局作出的塔地国土资信字[2014]第3号信访事项复查意见。
宣判后，上诉人地区国土局不服上诉称，原审判决适用法律错误，导致判决错误。1、原审对案由定性错误，本案并非土地行政处理纠纷，而是被上诉人对信访复查意见不服提起的诉讼。2、原审法院对最高人民法院立案庭作出的(2005)行立他字第4号文理解错误。该文明确规定，信访处理意见对信访人没有强制力，信访人对信访处理意见不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。3、本案上诉人的(2014)3号复查意见只是澄清被上诉人与土地争议人有15平方米土地重合的事实，建议其办理更正手续，尚未有定论，故被上诉人不能提起行政诉讼。4、原审判决导致信访机构以后无法工作。原审判决只是撤销了上诉人的复查意见，则塔城市国土资源局作出的信访答复意见仍然有效，这对被上诉人来说没有任何意义。
被上诉人米吉提答辩称，上诉人的上诉理由不能成立，上诉人没有按规定处理被上诉人的诉求。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：上诉人地区国土局塔地国土资信字[2014]第3号《复查意见》结论部分“三、复查意见”包括两项内容：（一）因吾尔尼沙的住房建房在前，你建房在后，其住房30年未曾改变，吾尔尼沙的前院不在你的土地使用证划定的范围内，对你要求“退还吾尔尼沙占你的15平米土地面积”本机关不予支持。对原土地管理登记机关误将吾尔尼沙的主房东头约15平米的面积登记在你的土地使用证范围内，应予更正，请你在30日内到塔城市国土资源局办理土地使用证更正手续。(二)对你反映的“塔城市国土资源局工作人员篡改、撕掉原始地籍档案要求追究有关人员的责任”的信访诉求，据查，……你的地籍档案是1999年整理装订，从装订和目录登记情况看，未发现篡改新撕迹象，对此，本机关不予支持。
其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》(以下简称条例)第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”第十四条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”
从上述规定可以看出，信访是行政相对人对行政机关及其工作人员的职务行为不服，实施救济的一种方式。条例第二条规定行政机关的“处理活动”应是登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因而不具有可诉性。对行政相对人以信访形式要求有法定职责的行政机关履行职责的，则该行政机关应依照法律、法规以及规章授权作出处理。
本案中，被上诉人米吉提虽然是以信访形式向塔城市国土资源局提出投诉，但其投诉内容不仅包括信访事项，亦同时提出履职申请，即要求解决其与邻居的土地使用权纠纷。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”即，对土地权属争议案件进行调查处理是国土资源部门的法定职责。被上诉人米吉提诉求土地使用权纠纷此前并未经过行政处理或诉讼，为首次申请，故被上诉人米吉提的此项投诉事项并非信访事项。国土资源部门应当依照法律、法规以及规章授权进行处理，而非依照条例的规定作出处理。故，上诉人地区国土局受理被上诉人米吉提的复查申请后，对不属于信访事项的土地权属争议诉求应当根据法律规定转送有法定职责的行政机关或部门作出行政处理，并将转送情况告知信访人，而非按照信访程序进行实体处理。其作出的《复查意见》“三、复查意见”第(一)项“对原土地管理登记机关误将吾尔尼沙的主房东头约15㎡的面积登记在你的土地使用证范围内，应予更正”的内容，对争议土地使用权归属作出结论性意见，涉及被上诉人米吉提的实体权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，原审法院予以受理并对案件定性为土地行政处理正确，符合法律规定。上诉人依照信访案件的处理程序作出实为土地权属争议的处理决定，系违反法定程序和错误适用法律的行为，依法应予撤销。但因被上诉人的《复查意见》中“三、复查意见”第(二)项内容属于对信访事项的处理，不属于人民法院受案范围，原审法院一并予以撤销不当,本院予以更正。
综上，上诉人地区国土局的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决对本案定性正确，适用法律正确，但判决结果不当。另，原审判决遗漏了诉讼费用的负担，因不影响实体判决，根据诉讼费用由败诉方负担的基本原则，本院一并予以处理。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：
一、撤销塔城市人民法院(2015)塔行初字第9号行政判决；
二、撤销上诉人塔城地区国土资源局塔地国土资信字［2014］第3号《关于米吉提信访事项的复查意见》中“三、复查意见”的第(一)项内容。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由上诉人塔城地区国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 范 淑 桂
审 判 员 王 建 民
代理审判员 哈玛尔尼沙
二〇一五年八月三十一日
书 记 员 朱 德 孜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;……