浙江省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)浙行赔终27号
上诉人（原审原告）浙江杰豹机械股份有限公司，住所地临海市古城街道许墅村。
法定代表人陈匡岳，董事长。
委托代理人童顺根，浙江尹天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温岭市大溪镇人民政府，住所地温岭市大溪镇河滨路1号。
法定代表人林晓敏，镇长。
应诉负责人王辉，副镇长。
委托代理人柳正晞，浙江台温律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市人民东路258号。
法定代表人王宗明，市长。
应诉负责人黄志岭，副市长。
委托代理人罗骁，温岭市人民政府法制办公室工作人员。
浙江杰豹机械股份有限公司诉温岭市大溪镇人民政府、温岭市人民政府行政赔偿一案，台州市中级人民法院于2017年8月15日作出（2017）浙10行赔初字7号行政赔偿判决。浙江杰豹机械股份有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2017年9月20日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年9月21日进行了庭询。上诉人浙江杰豹机械股份有限公司的委托代理人童顺根，被上诉人温岭市大溪镇人民政府副镇长王某及委托代理人柳正晞，被上诉人温岭市人民政府副市长黄某及委托代理人罗骁到庭参加庭询。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：涉案建筑物位于温岭市大溪镇沙岸村，建于2003年至2006年间，占用土地为沙岸村村集体土地。2005年3月1日原告的前身浙江杰豹机械有限公司与温岭市大溪镇沙岸村村民委员会签订协议书，约定由原告租用沙某土地51.302亩，实用49.431亩，租期暂定三十年。同年起，原告将涉案建筑物用作生产厂房，建筑面积约为53000平方米。2011年7月5日，被告温岭市大溪镇人民政府向原告作出《确认函》，确认在合同租约期间不会要求该公司作任何不在合同约定中之更改，如遇特殊不可抗力之因素会给予十二个月搬迁期，在该公司搬迁完毕前不会组织对该土地进行平整清理等措施。被告温岭市人民政府签署”同意”意见。2011年11月22日，被告温岭市大溪镇人民政府出具《情况说明》，载明原告在沙岸村生产符合大溪镇村镇规划要求。被告大溪镇人民政府、温岭市国土资源局大溪分局并就涉案用地符合当地村镇土地利用总体规划予以证明或确认。2016年7月29日、9月8日、10月份，被告温岭市大溪镇人民政府分三次对原告的涉案厂房进行强制拆除。原告认为强拆行为导致其经济损失，起诉要求两被告共同赔偿其厂房及机器设备等损失共计4940万元。
一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，”国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告起诉被告温岭市大溪镇人民政府、温岭市人民政府强制拆除厂房一案中，本院（2017）浙10行初85号行政判决经审查认为，被告温岭市人民政府不是拆除行为主体，非该案适格被告，并确认被告温岭市大溪镇人民政府强制拆除原告厂房的行为违法。故该院认为，被告温岭市人民政府未实施强制拆除行为，原告以其为被告提起赔偿之诉亦属主体不当，应予驳回。涉案拆除行为如造成原告合法权益的损失，应由被告温岭市大溪镇人民政府承担赔偿责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该法第六十条第一款并规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，涉案厂房建设使用的土地为大溪镇沙岸村村集体土地，但原告未能提供系乡镇企业用地并经县级以上地方人民政府批准的证据。原告提供的温岭市国土资源局大溪分局签署”情况属实”意见的《产权证明》以及大溪镇政府出具的《证明》，即使能够证明该企业用地符合当地村镇用地规划，也不能够证明原告取得了用地审批并对地上的建筑物拥有合法产权。且建筑物如已取得审批则相关审批材料在主管部门均有存档，原告关于审批材料在拆除过程中被压埋导致无法举证的理由本院不予采信。在原告不能举证证明其对涉案被拆除厂房享有合法权益的情况下，其主张按照重置价对厂房损失进行赔偿的请求不能成立，本院不予支持。对生产设备等厂房内财物的损失情况，从在案证据看，被告温岭市大溪镇人民政府并非在财物未搬离的情况下一次性强制拆除，而是在尽量保证不损毁财物的情况下分批次历时近四个月才拆除完毕。其中，双方当事人提供的照片可以证明原告厂房内的财物已基本搬移，并无财物在拆除过程中被压埋的情形。原告主张财物损失合计700万元，但未提供毁损财物清单、价值等基本证据。故本院认为，原告该项赔偿请求亦缺乏事实根据。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告浙江杰豹机械股份有限公司对被告温岭市人民政府的起诉；驳回原告浙江杰豹机械股份有限公司的赔偿请求。
浙江杰豹机械股份有限公司上诉称：一、一审判决认定事实不清。一审判决并未查明被违法强拆房屋所在地的土地使用性质，上诉人认为涉案土地性质与本案有密切的关联。大溪镇政府自述的第一次强拆是将上诉人房屋内的物品搬离后执行的，但这一事实除了其单方陈述外，并未有其他证据证明强拆行为未损害到上诉人的其他财产。根据《浙江省违法建筑处置规定》第十八条规定，大溪镇政府应举证证明强拆当时将搬离的物品如何处置？事实上大溪镇政府并未对房屋内的所有物品进行处理，导致上诉人的重大损失。大溪镇政府未确认案涉房屋是否属于违法建筑，一审判决也未查明。上诉人绝大部分重要资料，包括被强制拆除的房屋的审批申请材料以及国土部门、规划局的同意资料全部被掩埋，导致上诉人无法证明房屋的合法性。大溪镇政府违法强拆、搬走物品未交付上诉人导致上诉人无法证明房屋的合法性。一审认定”大溪镇政府并非在财物未搬离的情况下一次性强制拆除，而是在尽量保证不损毁财物的情况下分批次历时近四个月才拆除完毕”，但是本案中除了大溪镇政府的自身陈述，未有其他证据予以佐证。不管是上诉人还是大溪镇政府提交的照片，无法看出废墟下掩埋了多少资料。上诉人一审提交的照片可以看出至少大型设备没有搬迁，被埋于废墟地下。被强拆的厂房属于上诉人财产，除非被上诉人可以证明房屋非法，否则该房屋应当属于上诉人的合法财产。二、一审证据认定错误。本案中证明被拆厂房属于违法建筑的举证责任在二被上诉人，上诉人无需承担被拆厂房合法性的举证责任，因为被上诉人在作出强制拆除行政决定之前，应当已经证明被拆厂房的违法性。一审判决不予认定《确认函》是错误的。温岭市政府在《确认函》中对上诉人占用涉案土地进行工业生产（必定要建设房屋）持同意态度，可以证明温岭市政府已经批准上诉人占用涉案地块。一审对大溪镇政府提交的证据1至3予以认定，并据此认定被强拆的厂房系他人所建造系错误的。首先，该证据证明的违法事项分属不同主体，其次所有违法行为都已经被依法处理，最后从证据角度来说，所有违章建筑都已经被拆除，故该些证据与本案没有关联性。一审据此认定被强拆厂房不属于上诉人合法财产系错误的证据认定。大溪镇政府提交的照片和视频不能作为证据。根据行政诉讼证据规则和浙江省违法建筑处置规定》，强制拆除的照片和视频应当由公证机关和无利害关系的第三方制作，大溪镇政府不是这类证据的制作主体。同时，大溪镇政府提交的视听资料和照片并不完整，不能反映整体的拆迁情况。行政办公楼的拆迁视频、照片缺失，该楼的财务和档案资料被掩埋。故仓库以及重要物品储存库的库存物品是上诉人损失重大的主要因素。三、一审适用法律错误。温岭市政府批准上诉人租用涉案土地进行生产活动，又出尔反尔同意其下属机关违反协议，且派员参加强制拆迁的行为，属于违反行政协议的行为，应承担行政违法的赔偿责任。上诉人认为温岭市国土资源局及规划局已经确认被强拆厂房属于合法建筑，温政发（2007）160号文件更是确认了被强拆厂房至少部分是合法建筑。合法建筑被违法拆除，被上诉人应当赔偿损失。即使是从民法概念来讲，被上诉人都应该承担违法强拆行为给上诉人造成的损失。综上，请求依法撤销一审判决，改判二被上诉人共同赔偿因行政违法给上诉人造成的经济损失49400000元。
温岭市大溪镇人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确实，适用法律正确。案涉建筑物位于温岭市大溪镇沙岸村，根据上诉人提供的浙江杰豹机械有限公司（上诉人前身）与温岭市大溪镇沙岸村在2005年3月1日签订的协议书内容，可以证明涉案土地性质为村集体所有。如果要使用该土地，必须按照《土地管理法》第43、44、60条的有关规定，经县级以上地方人民政府批准。涉案房屋如已有关政府批准兴建，上诉人可以去相关部门调取审批存档资料。相反，答辩人提交了温某罚[2003]第0278号行政处罚决定书、温岭市人民法院（2003）温执字第2127号行政裁定书、温某罚[2003]第1687号行政处罚决定书、温某罚[2008]第681号决定，温土资函（2008）12号移送函以及温岭市人民法院（2009）台温刑初字第837号刑事判决书，足以证明案涉土地及房屋系非法占用、违章建筑。政府有关部门出具的确认函、产权证明、情况说明、证明等，均不能证明上诉人对案涉房屋享有合法的所有权。上诉人要求赔偿房屋损失4240万元，其前提是涉案房屋均系上诉人的合法建筑物，正如前述，案涉房屋均系违章建筑，上诉人请求无法支持，且答辩人在拆除前多次告知上诉人，拆除过程中也未损害上诉人所提财物。在上诉人搬离物品腾空厂房时，答辩人还帮助其搬离，而上诉人所说的财物被埋，并无证据证实。答辩人提供的照片、视频可以反映出当时的现场已经搬空，所谓大型生产设备是放在简易厂房，根本没有被埋。综上，请求驳回上诉，维持原判。
温岭市人民政府答辩称：温岭市人民政府未实施拆除行为，一审判决也驳回了上诉人的起诉，请求驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明：2003年3月20日，温岭市国土资源局作出温土资罚〔2003〕第0278号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，上载明，经查实被处罚人陈某于2002年9月间未经批准，擅自在太溪镇沙岸村地方动土建厂房，非法占用沙某非耕地2554.00㎡，该地块不符合土地利用总体规划，属园地区，决定处罚如下：1、责令退还在地方非法占用的2554.00㎡土地；2、限陈某户在街道本决定书起十五日内，自行拆除在地方，非法占用2554.00㎡土地上新建的一层简易铁皮屋未结顶及其他设施；3、并处罚款38310元正。2003年6月2日，温岭市人民法院作出（2003）温执字第2127号行政裁定书，对申请人温岭市国土资源局作出的温土资罚〔2003〕第0278号国土资源违法案件行政处罚决定，裁定准予强制执行。2008年4月17日，温岭市国土资源局作出温土资函〔2008〕12号温岭市国土资源局案件移送函，认为经调查，温岭市杰豹空压机厂（投资人：陈某）于2003年8月和2004年3月间未经批准，擅自在大溪镇沙岸村地方动土建厂房，非法占用农用地27.71亩。此地块不符合土地利用总体规划，属园地区（非耕地）。因该厂已涉嫌非法占用农用地罪，将该案移送温岭市公安局立案侦查。2009年8月28日，温岭市人民法院作出（2009）台温刑初字第837号刑事判决书，判决被告人陈某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币十万元。再查明：2016年8月3日，温岭市大溪镇人民政府向浙江杰豹机械有限公司、温岭市杰豹电器有限公司作出责令限期拆除通知书，上载明：”经查，你户（单位）位于大溪镇沙岸村的厂房未经国土、建设规划部门批准，属于违章建筑，根据省、市三改一拆工作的相关规定，现责令你户（单位）在2016年8月10日前停止生产并自行拆除。逾期不自行拆除的，将对你户（单位）的违章建筑进行强制拆除”。
本院认为，根据审理查明的事实，温岭市人民政府并非涉案厂房强制拆除行为的主体，一审法院据此驳回上诉人的起诉，并无不当。温岭市大溪镇人民政府拆除浙江杰豹机械股份有限公司使用的厂房的行为已被生效判决确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款的规定，上诉人浙江杰豹机械股份有限公司可获得赔偿的前提条件系该行为造成其合法权益的损害。本案中，上诉人浙江杰豹机械股份有限公司位于大溪镇沙岸村的厂房未经国土、建设规划部门批准，且上诉人浙江杰豹机械股份有限公司所提供的协议书、确认函等证据亦非涉案厂房的合法产权凭证。故上诉人诉请赔偿厂房损失42400000元，于法无据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在案证据尚不足以证明强拆行为造成上诉人主张赔偿被埋的生产设备、档案资料等损失7000000元，故一审法院对上诉人提出的赔偿请求均不予支持，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人浙江杰豹机械股份有限公司提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
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审判长 陈裕琨
审判员 车勇进
审判员 管 征
二〇一七年十二月十二日
书记员 许亚芬
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