江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)锡行初字第00129号
原告张祖鑫。
委托代理人游为根，江苏永琰律师事务所律师。
被告无锡市滨湖区人民政府，住所地无锡市滨湖区金城西路500号。
法定代表人高佩，该区区长。
出庭应诉负责人单阳，该区副区长。
委托代理人张红岩，江苏崇宁律师事务所律师。
第三人无锡市滨湖区城市管理行政执法局，住所地无锡市滨湖区金城西路500号6号楼。
法定代表人马雪峰，该局局长。
委托代理人张红岩，江苏崇宁律师事务所律师。
原告张祖鑫诉被告无锡市滨湖区人民政府（以下简称滨湖区政府）、第三人无锡市滨湖区城市管理行政执法局（以下简称滨湖区城管局）行政复议一案，本院于2015年10月22日立案受理后，依法组成合议庭于2016年1月28日公开开庭审理了本案。原告张祖鑫及其委托代理人游为根，被告滨湖区政府副区长单阳、委托代理人张红岩，第三人滨湖区城管局委托代理人张红岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告滨湖区政府于2015年10月12日作出【2015】锡滨行复字第8号《行政复议决定书》，责令第三人滨湖区城管局依法查处涉案违反城乡规划管理的行为。
原告张祖鑫起诉称，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十四条规定，依照《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定的期限内履行法定职责。滨湖区政府【2015】锡滨行复字第8号《行政复议决定书》中，适用《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，责令滨湖区城管局依法查处违反城乡规划管理的行为。被告在责令第三人履行法定职责时，没有同时决定第三人履行法定职责的期限。原告认为，这是一种不典型的复议不作为。如果任其发展，就意味着第三人履行法定职责的期限可以遥遥无期。请求判决被告决定第三人在一定期限内履行依法查处违反城乡规划管理的行为。
原告张祖鑫向本院提交的证据有：
1、居民身份证，证明主体是存在的；
2、滨湖区政府【2015】锡滨行复第8号行政复议决定书，证明原告与本案的关联性，原告不服的内容。
被告滨湖区政府答辩称，原告于2015年4月15日向无锡市规划局及滨湖分局致函，要求对无锡市滨湖区金石路559号长广溪花园（蠡湖公馆）东围墙外（学院路石塘街上）30间约1000平方米房屋是否符合规划做出认定。4月29日，无锡市规划局作出锡规函【2015年】17号复函，确认金石路559号长广溪花园（蠡湖公馆）东围墙外的沿路建筑未办理规划许可手续，属于违法建设。据此，根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第十九条规定，市区城市管理执法部门行使下列职权：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定制止、查处违反城乡规划管理的行为，依法强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施。该规定赋予滨湖区城管局具有查处违反城乡规划行为的职权。而无锡市规划局认定违法建设的理由是金石路559号长广溪花园（蠡湖公馆）东围墙外的沿路建筑未办理规划许可手续。因此，依据上述规定，滨湖区城管局处理该违法建设会产生两种结果：一是对违反城乡规划的行为作出处理，限期办理相关规划许可手续；二是因无法办理相关规划许可，依法作出决定强制拆除影响城乡规划的违法建筑物。虽然《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行，但查阅城市管理执法部门查处违反城乡规划行为所依据的相关规定，均未明确规定相应的查处期限，所以考虑到本案的实际情况，在无法确定具体期限的情况下，滨湖区政府作出了“责令无锡市滨湖区城市管理行政执法局依法查处违反城乡规划管理的行为”的复议决定。综上，滨湖区政府所作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，结果正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告滨湖区政府向本院提交的证据有：
1、滨湖区政府【2015】锡滨行复第8号行政复议决定书，证明滨湖区政府对当事人的申请做出了决定，有事实和法律依据，程序合法；
2、行政复议申请书一份，证明张祖鑫向区政府递交了行政复议申请书；
3、委托书两份，证明张祖鑫授权游为根律师处理行政争议，授权合法；
4、房权证、土地使用证各一份，证明张祖鑫等人是长广溪花园90-201房屋所有权人和土地使用权人；
5、律师函一份；
6、无锡市规划局关于苏琰律函字（2015）第9号、苏琰律函字（2015）第10号律师函的复函（锡规函【2015年】17号）；
7、违法建设现场图片资料1份；
8、行政复议答复书一份；
9、石塘社区关于石塘社区河北商贸街说明一份；
10、执法人员现场检查笔录及石塘社区河北商贸街现场照片一份；
证据5到10证明滨湖区政府作出行政复议决定书的事实依据。
第三人滨湖区城管局述称：1、区城管局已经依法履行了法定职责。2011年申请人向其投诉时，区城管局通过向国土部门查询得知，涉案建筑物并无土地手续，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。区城管局已经将上述职责归属情况明确告知申请人。2、法律、法规等均未对依法查处违反城乡规划管理的行为作出明确期限要求。现行法律法规均未对违反城乡规划管理的行为查处期限作出明确要求。区城管局也积极对涉案建筑物的相关情况进行调查，但由于涉案建筑物时间久远，涉及情况极其复杂，调查取证难度较大，导致该案进展缓慢。综上，区城管局认为原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。
第三人滨湖区城管局向本院提供的证据有：无锡市机构编制委员会文件一份，编号锡编【2012】35号，证明直到这份文件之后第三人才有了查处权限。
经庭审质证，被告滨湖区政府、第三人滨湖区城管对原告提供的证据1、2真实性没有异议。原告对被告提供的证据的真实性、关联性没有异议，对证据1行政复议决定书的决定内容合法性有异议。第三人滨湖区城管对被告提供的证据没有异议。原告对第三人提供的证据真实性没有异议，但认为不能够达到证明目的。被告滨湖区政府对第三人提供的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：原被告及第三人提供的证据，能够证明本案的相关事实，予以采信。
经审理查明：原告于2015年4月15日委托江苏永琰律师事务所向无锡市规划局及滨湖分局、滨湖区城管局分别致函，要求对无锡市滨湖区金石路559号长广溪花园（蠡湖公馆）东围墙外（学院路石塘街上）30间约1000平方米房屋（无锡职业技术学院太湖校区西大门对面）是否符合规划做出认定。无锡市规划局于2015年4月29日作出锡规函【2015年】17号复函，确认金石路559号长广溪花园（蠡湖公馆）东围墙外的沿路建筑未办理规划许可手续，属于违法建设。根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》（市政府令134号），违法建设由城市管理行政执法部门进行查处。原告于2015年7月16日向被告滨湖区政府提出行政复议申请，认为滨湖区城管局没有履行法定职责，要求其对无锡市滨湖区金石路559号长广溪花园（蠡湖公馆）东围墙外30间约1000平方米房屋进行依法处理，以消除上述房屋的违法建设状态。滨湖区政府于2015年10月12日作出【2015】锡滨行复字第8号《行政复议决定书》，责令滨湖区城管依法查处涉案违反城乡规划管理的行为。张祖鑫不服，向本院提起诉讼。
本院认为，根据《行政复议法》的相关规定，被告滨湖区政府作为第三人滨湖区城管局的本级人民政府，具有依法受理对该局行政行为的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。原告张祖鑫认为滨湖区城管局不履行法定职责，向滨湖区政府申请行政复议。滨湖区政府依法受理并根据张祖鑫的申请，作出行政复议决定，责令滨湖区城管局履行法定职责，符合法定程序。
《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。《行政复议法实施条例》第四十四条规定，依照行政复议法第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。本案中，根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》的规定，被告滨湖区政府作出《行政复议决定》，责令滨湖区城管局依法查处涉案违反城乡规划管理的行为，但未规定履行期限。虽然目前相关法律法规并未对违法建设的查处期限有明确规定，但在《行政复议法》对履行期限有规定的情况下，复议机关应按照《行政复议法》的规定结合本案的具体情况确定合理的履行期限，否则将有可能出现复议被申请人继续拖延履行职责的情况。综上，被告滨湖区政府在作出《行政复议决定书》时，未确定履行法定职责的期限，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销无锡市滨湖区政府于2015年10月12日作出的【2015】锡滨行复字第8号《行政复议决定书》。
2二、责令无锡市滨湖区人民政府于本判决生效后六十日内重新作出行政复议决定。
一审案件受理费50元，由被告无锡市滨湖区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 邱必友
代理审判员 王 强
代理审判员 崔晓萌
二〇一六年四月六日
书 记 员 吴頔敏
本案援引法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1.主要事实不清、证据不足的；
2.适用依据错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越或者滥用职权的；
5.具体行政行为明显不当的。
(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第四十四条依照行政复议法第二十八条第一款第（二）项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。