海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第84号
上诉人（原审原告）：临高县临城镇楼台村民委员会湃星村民小组。
法定代表人：唐明新，星南组组长。
法定代表人：唐甸刚，星北组组长。
委托代理人：李宏文，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人：潘研，海南瑞来律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：临高县人民政府。
法定代表人：曹文，该县县长。
委托代理人：王学畅，该县林业局科员。
委托代理人：许新科，该县法制办科员。
原审第三人：临高县临城镇美当村民委员会。
法定代表人：黄克积，该村民委员会主任。
原审第三人：临高县临城镇学田村民委员会。
法定代表人：许冠超，该村民委员会主任。
原审第三人：临高县临城镇发豪村民委员会。
法定代表人：吴雄勇，该村民委员会主任。
原审第三人：倪桂花，女，1962年10月12日出生，汉族。
以上四位原审第三人共同委托代理人：黄家派，男，汉族。
上诉人临高县临城镇楼台村民委员会湃星村民小组（以下简称湃星村小组）因其诉被上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）以及原审第三人临高县临城镇美当村民委员会（以下简称美当村委会）、临高县临城镇学田村民委员会（以下简称学田村委会）、临高县临城镇发豪村民委员会（以下简称发豪村委会）、倪桂花土地权属纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2013）海南二中行初字第139号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月27日受理后依法组成合议庭，并于同年4月15日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人湃星村小组法定代表人唐明新、唐甸刚及委托代理人李宏文，被上诉人临高县政府委托代理人王学畅、许新科，原审第三人美��村委会、学田村委会、发豪村委会、倪桂花的共同委托代理人黄家派到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：临高县政府于2013年2月19日作出《临高县人民政府关于临城镇楼台村委会拜星村民小组与美当、学田、发豪村民委员会对洋滩坡土地权属争议处理决定》（以下简称《处理决定》），确认“洋滩坡”（又称瓶脖坡）117亩土地（以下简称涉案土地）属美当村委会、学田村委会、发豪村委会集体所有。
原审查明：涉案土地名为“洋滩坡”（又称瓶脖坡），位于湃星村小组西北侧，东至水利沟，南至水利分渠，西至湃星村小组水田，北至湃星村小组水田，面积117亩。上世纪七十年代中期之前，湃星村民在该地零星种植蕃茨，玉米等作物。1975年原城镇公社（现临城镇人民政府）将该地划给当时的城东大队（后分立为城东、兰栋��发豪三个大队，即现美当、学田、发豪村委会）办企业场种植胡椒及树木。八十年代初，企业场停办并解散。1981年12月18日，城东、兰栋、发豪大队将洋滩坡所种胡椒和作物一次性卖给唐南显。1992年2月7日，文兰江乡原副乡长麦辉彪代表美当、学田、发豪管理区与临高县林业局苗圃场（以下简称临高县苗圃场）签订《土地承包合同》，将洋滩坡150亩地发包给临高县苗圃场。承包期自1991年1月1日至2031年1月1日。同日，临高县公证处对该承包合同进行了公证。2001年7月9日，临高县苗圃场与倪桂花签订《土地承包合同书》，由临高县苗圃场将承包地中的30亩土地转包给倪桂花经营。承包期为2001年7月18日至2031年7月17日。此后，倪桂花在该地上植树造林。2004年8月19日，湃星村小组向临城镇人民政府（以下简称临城镇政府）提出解决纠纷申请，临城镇政府受理后于2005年4月将该案移送临高县土地管理局。2005年7月6日，临高县土地管理局通知湃星村小组及美当、学田、发豪村委会进行土地确权指界。同月25日，通知湃星村小组及美当、学田、发豪村委会进行调解。同月26日，临高县土地管理局组织湃星村小组及美当、学田、发豪村委会进行调解，未达成协议。2006年间，临高县土地管理局派员对该纠纷的知情人进行调查了解。2006年6月16日，临高县土地管理局再次通知湃星村小组及美当、学田、发豪村委会进行调解，但美当、学田、发豪村委会未派人到会。2012年4月11日，湃星村民砍毁倪桂花种植的林木，再行种植林木。2012年4月21日，根据临高县政府的要求，临城镇政府组织林业、国土、公安等部门及湃星村小组和美当、学田、发豪村委会研究解决涉案土地问题，并形成会议纪要。楼台村委会及下属原湃星南队、北队组长表态，涉案土地不属��集体所有。2012年7月19日，湃星村小组、楼台村委会出具证明，证实涉案土地不属于湃星村小组南队和北队集体所有。2013年2月19日，临高县政府作出《处理决定》。湃星村小组对该《处理决定》不服，向海南省人民政府申请行政复议。2013年6月29日，海南省人民政府作出琼府复决（2013）36号行政复议决定，维持了《处理决定》。湃星村小组不服，提起诉讼，请求撤销临高县政府作出的《处理决定》。
原审认为：本案的争议焦点是临高县政府将涉案土地确权归美当、学田、发豪村委会所有，是否有事实依据。从本案查明的事实看，虽然湃星村民在1975年之前曾零星使用过涉案土地，但在此之后，涉案土地由原城镇公社划给原城东大队办企业场使用至上世纪八十年代初。此后，涉案土地一直由美当、学田、发豪村委会以对外发包的方式，管理使用至今。对上述事实，湃星村小组亦是认可的。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条明确规定：“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。”湃星村小组主张其长期以来一直要求归还涉案土地，但未提供任何证据证实其在2004年之前曾以书面形式向有关部门提出过归还土地要求。现有证据仅证实湃星村小组最早也是在2004年8月19日才向临城镇政府提出确权申请，也即是在美当、学田、发豪村委会管理使用涉案土地己超过20年之后才提出。由此可见，临高县政府根据查明的涉案土地使用沿革及现状，将涉案土地确权归美当、学田、发豪村委会集体所有，并无不当。湃星村小组提出涉案土地是其与美当、学田、发豪村委会在上世纪七十年代交换的土地，但没有提供证据证实这一事实。在临城镇政府于2012年4月11日召集湃星村小组、美当、学田、发豪村委会及有关部门协商解决洋滩坡土地会议上，湃星村小组的法定代表人也表态涉案土地不属其集体所有。2012年7月19日，湃星村小组还出具证明，证实涉案土地不属其集体所有，而现今湃星村小组又主张涉案土地的权属，显然没有事实依据。虽然湃星村小组于2012年间在倪桂花仍在承包的土地上抢种林木，但并不表明其己合法取得该地使用权。综上所述，湃星村小组诉请撤销临高县政府作出的《处理决定》，没有事实依据和法律依据，判决驳回湃星村小组的诉讼请求。
湃星村小组上诉称：从解放后至70年代中期，湃星村小组的生产队在涉案土地种植蕃茨、玉米等作物。1977年至1981年间，原城镇公社组织湃星村小组与城东、兰栋、发豪大队交换土地耕作生产，双方都保留原有土地所有权，仅交换土地使用权。1981年后，城东、兰栋、发豪大队将洋滩坡创办的企业场终止，交换给湃星村小组的土地于当年全部收回，却将洋滩坡土地及作物一次性卖给唐南显。1992年2月，唐南显、麦辉彪将涉案土地及地上作物转让给临高县苗圃场。2001年，临高县苗圃场又将该地转包给他人经营。洋滩坡的地一直都是湃星村小组所有。1991年、1992年，湃星村小组有向政府部门申请解决涉案土地权属争议，但相关政府部门一直未处理。2004年，临高县国土局作出《关于临城镇楼台村委会拜星村民小组与美当、学田、发豪三个村委会土地权属争议案件调查报告》，报告明确将洋滩坡135.93亩土地所有权及使用权归湃星村小组。原审中，没有证据证明涉案土地属于美当���学田、发豪村委会所有。而临高县政府提交的询问笔录却能证明涉案土地为湃星村小组所有。临高县政府提交的调查笔录大部分存在不完整情况，不符合证据的形式要件。湃星村小组原法定代表人曾出具过一份《证明》，证明涉案土地不属于湃星村小组南队和北队集体所有。但湃星村小组之后提交一份《关于临高县临城镇湃星村“洋滩坡”相关问题的表决决议》，内容为《证明》并非村集体真实意思表示，全体村民对此不予认可。原审法院对该事实却未予认定，损害了湃星村小组的合法权益。临高县政府2006年发出指界通知，提交的指界图却是2004年的。指界时通知了湃星村小组及美当、学田、发豪村委会，但未通知倪桂花与龙贯村委会等利害关系人，违反法定程序。原审法律适用错误，应适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款，对于���方无法提供证据的应根据土地的历史使用情况及使用现状作为确定土地权属的依据以及该条例第七条第二款第二项的规定，应根据争议地的生产生活习惯、人口数量、人均拥有土地数量、距离远近等具体情况确定土地的所有权。涉案土地位于湃星村小组西北侧，四周都是湃星村小组的地，与美当、学田、发豪村委会较远，按照生产便利及距离远近应确权给湃星村小组。临高县政府在原审提交的证据都是复印件，对临高县政府提供证据的真实性应不予认可。综上，请求撤销原判，撤销临高县政府作出的《处理决定》。
临高县政府辩称：2006年临高县国土局进行农村土地确权时，洋滩坡即涉案土地权属不清被列为争议地。涉案土地由原城镇公社划给原城东大队办企业场使用至上世纪八十年代初，此后一直由美当、学田、发豪村委会以对外发包的方式管理使用已超过20年。在临城镇政府2012年4月11日召集湃星村小组，美当、学田、发豪村委会及有关部门协调“洋滩坡”土地问题的会议上，湃星村小组的法定代表人明确表态涉案土地不属于其集体所有。2012年7月19日，湃星村小组的法定代表人还出具《证明》再次证明这一事实。现湃星村小组又主张涉案土地的权属，显然没有事实和法律依据。临高县政府根据当事人的申请，依照法律规定进行调查，现场指界与调解。在调解未果后即按照查明的涉案土地使用沿革、现状及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定作出《处理决定》并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
美当、学田、发豪村委会及倪桂花共同陈述称：湃星村小组主张因交换土地而将涉案土地交给城东、兰栋、发豪大队发展种植业，但未能提供证据证明。事实上，也从未有过交换土地的情况。原城���公社为了发展经济，将无人耕作的荒坡即洋滩坡划给原城东大队开垦耕作。原城东大队在涉案土地上种植胡椒、树木等作物，因管理不善将地上作物卖给唐南显。之后美当、学田、发豪村委会委托麦辉彪等人将土地发包给临高县苗圃场，临高县苗圃场又转包给倪桂花。该事实证明自70年代以来涉案土地一直由美当、学田、发豪村委会对外发包管理。湃星村小组原法定代表人亦出具《证明》称涉案土地不属于湃星南队和北队集体所有，湃星村小组提交的《关于临高县临城镇湃星村“洋滩坡”相关问题的表决决议》中的村民签名无法证明真伪，即使真实，该决议也应视为无效。临高县政府未通知倪桂花与龙贯村委会指界并没有违反法定程序。倪桂花为土地承包人，与涉案土地的所有权没有关联。龙贯村委会是由2000年从学田村委会分出来的贯郎村与其他村组合而成，当时贯郎村没有对涉案土地有任何主张。现有证据证明湃星村小组最早提出确权申请是在2004年8月19日，而美当、学田、发豪村委会已使用涉案土地超过20年。临高县政府根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，将涉案土地确权给美当、学田、发豪村委会正确。湃星村小组主张适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款的规定“对于双方均无法提供证据的，应根据土地的历史使用情况及使用现状作为确定土地权属的依据。”本案中，有充分证据证明涉案土地一直由美当、学田、发豪村委会管理使用。综上，请求驳回上诉，维持原判。
2014年5月15日，本院组织各方当事人对涉案土地进行勘查。经查，涉案土地位于湃星村小组西北侧，东至水利沟，南至水利分渠，西至湃星村小组与来安村小组，北至湃星村小组。现湃星村��在涉案土地上种植了小叶桉树。各方当事人对涉案土地的四至及现状无异议，均在现场勘验图上签名确认。
原审判决与当事人提交的大部分材料均将湃星村小组名称中的“湃”字写为“拜”字。经二审庭审调查，本案中的湃星村小组与拜星村小组为同一主体，该村小组公章上是“湃”字而非“拜”字，名称应以公章为准，原审判决此处存在错误，本院予以纠正。
原审认定的其他事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：从本案查明的事实来看，各方当事人均没有1953年“土改”时期的权属证明，也没有1962年“四固定”时期的证据，证明涉案土地归属于自己。首先，关于湃星村小组主张在1977年至1981年间，原城镇公社组织湃星村小组的生产队与城东、兰栋、发豪大队交换土地进行生产的问题。湃星村小组不能明确与涉案土地相交换的土地的具体位置，且未提供书面文件证明有交换使用土地的情况存在。其次，关于湃星村小组主张其于1991年与1992年曾向政府部门申请解决涉案土地权属的问题。湃星村小组没有证据证明该事实，现有证据仅证实湃星村小组最早于2004年8月19日向临城镇政府提出确权申请。再次，关于湃星村小组主张临高县政府未通知倪桂花与龙贯村委会等利害关系人指界，违反法定程序的问题。倪桂花与龙贯村委会既非涉案土地所有权的争议方，也非涉案土地的相邻人，临高县政府未通知其指界并无不当。湃星村小组提出的其他上诉意见亦无事实根据和法律依据，应不予支持。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条明确规定：“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权���现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。”本案中，湃星村小组在1975年之前使用过涉案土地，之后涉案土地由原城镇公社划给原城东大队办企业场使用至上世纪八十年代初，企业场解散后一直由美当、学田、发豪村委会以对外发包的方式管理使用超过20年，这是历史既成的事实。虽然临高县政府在原审提交的证据均为复印件，存在举证瑕疵，但其将涉案土地确权给美当、学田、发豪村委会的处理结果并无不当。综上，湃星村小组的上诉请求和理由不能成立，原审判决驳回湃星村小组的诉讼请求结果正确，本院予以支持。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审��件受理费50元由上诉人临高县临城镇楼台村民委员会湃星村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈宏琼
审 判 员 王 鉴
代理审判员 尹茂平
二〇一四年六月二十五日
书 记 员 齐 皇
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第七条一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。