湖北省武汉市江汉区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂0103行初175号
原告武汉人言广告传播有限公司，住所地武汉市江岸区统建大江园北苑8栋3单元8层1室。
法定代表人余涛，经理。
委托代理人蒋俊、孙晶，湖北瑞通天元律师事务所律师。
被告武汉市江汉区城市管理委员会（武汉市江汉区城市管理执法局），住所地武汉市江汉区红旗渠路4号。
法定代表人熊楠，局长。
出庭行政机关负责人潘伟力，系该单位执法大队大队长。
委托代理人项在文，男，系该局工作人员。
委托代理人文锦，湖北华平律师事务所律师。
原告武汉人言广告传播有限公司（以下简称“原告”）不服被告武汉市江汉区城市管理委员会（武汉市江汉区城市管理执法局）（以下简称“被告”）限期拆除行政决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月2日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月28日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人蒋俊、孙晶，被告的出庭行政机关负责人潘伟力、委托代理人项在文、文锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：经武汉市城市管理委员会批准的《武汉市户外广告设置许可证》，原告对江汉区新华下路22号希木大酒店设置户外广告的合法权益。最后一次的广告设置许可证有效期限的截止日2016年7月19日，到期前原告向武汉市城市管理委员会申请许可证的续批事宜，但武汉市城市管理委员会对此一直未予答复。2017年3月22曰，被告向原告《责令限期改正通知书》，称原告2017年3月22日在新华下路22号设置的户外广告过期，违反了《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十五条的规定，要求原告于2017年3月25日前自行拆除，逾期仍不改正者，将按有关法律、法规、规章的规定进行处罚。2017年12月4日，被告向原告下达（江汉城管）罚决字[2017]第25029号《行政处罚决定书》，认定原告在江汉区新华下路22号楼顶设置的户外广告于2016年7月19日到期后未办理续期，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款、《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十五条，对原告予以“限七日内，自行拆除，逾期不拆除申请人民法院强制执行”的处罚决定。2018年1月25日，被告撤销（江汉城管）罚告字[2017]第25029号《行政处罚事先告知书》、(江汉城管)罚决字[2017]第25029号《行政处罚决定书》。2018年1月29日，被告向原告下达（江汉城管）限拆决字[2018]第25029号《责令限期拆除决定书》。2018年3月29日，被告撤销（江汉城管）限拆决字[2018]第25029号《责令限期拆除决定书》、（江汉城管）拆催告字[2018]第25029号《限期拆除催告书》。同日，被告向原告下达（江汉城管）限拆决字[2018]第25029号《违法户外广告限期拆除决定书》。原告认为，被告作出的《违法户外广告限期拆除决定书》实属违法，应予撤销，理由如下：一、原告不属于“未经批准设置户外广告”，被告做出的限期拆除决定没有事实依据。原告拥有合法的《武汉市户外广告设置许可证》，并在许可证有效期内合法设立了户外广告，不属于“未经批准设置户外广告”的情形。所以，被告做出的限期拆除决定，没有事实依据。二、原告的《武汉市户外广告设置许可证》在有效期内，属于合法设立户外广告。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条的规定，原告的许可证记载的有效期限是“2015年7月20至2016年7月19日”，原告于2016年6月19日之前曾向武汉市城市管理委员会提交户外广告设置续批的申请书，但武汉市城市管理委员会一直没有给予任何答复，也没有作出是否准予延续的决定，所以应该依法视为准予延续。三、原告合法建设、设立的户外广告，被告自己强制拆除没有法律依据。根据《武汉市户外广告设置管理办法》第三十条“按照本办法规定应当由设置人自行拆除户外广告而逾期不拆除的，由城市管理执法部门依法申请人民法院强制执行；其中，涉及违法建设或者不符合城市容貌标准、环境卫生标准的，可以由城市管理执法部门依法强制拆除。”的规定，原告设置的户外广告不属于违法建设及不符合城市容貌标准、环境卫生标准，被告自己无权强行拆除。四、武汉市人民政府办公厅出台的武政办（2016）26号《武汉市户外广告设施专项整治工作实施方案》不符合法律规定。被告根据《实施方案》的要求，对区内的户外广告进行整治，该《实施方案》与被告作出《违法户外广告限期拆除决定书》的具体行政行为之间密不可分。但原告认为该《实施方案》作为规范性法律文件，要求拆除中心城区主干道、重要次干道和连通道等区域内所有未经审批和已审批到期的户外广告设施的规定，违反法律的规定，并且严重侵犯了原告及武汉市广大户外广告设施设置人的合法权益。故原告诉请至法院：一、撤销被告作出的（江汉城管）限拆决字[2018]第25029号《违法户外广告限期拆除决定书》；二、对被告执法所依据的武政办（2016）26号《武汉市户外广告设施专项整治工作实施方案》的合法性予以审查；三、本案诉讼费用由被告承担。在庭审中，原告请求撤回案件第二项诉讼请求，即对被告执法所依据的武政办（2016）26号《武汉市户外广告设施专项整治工作实施方案》的合法性予以审查。
被告书面答辩称：原告在位于武汉市江汉区新华下路22号楼顶设置户外广告牌，在许可设置期满后，未按照规定重新办理设置审批手续。2017年3月22日，经本局执法人员现场检查勘验，原告设置的户外广告牌左侧、右侧及正面面积共计544平方米，不符合城市容貌标准的规定。当日，本局向原告送达0002316号《责令限期改正通知书》，责令原告自行拆除。2018年3月29日，因原告逾期未拆除在建筑物楼顶设置的大型户外广告，本局依法向原告送达（汉城管）限拆决字[2018]第25029号《违法户外广告限期拆除决定书》，要求原告于2018年4月2目前自行拆除未经批准设置的户外广告，逾期不拆除的，本局将依法强制拆除。2018年4月27日，本局依法向原告送达（汉城管）拆催告字[2018]第25029号《强制拆除事先催告书》及（汉城管）拆公字[2018]第25029号《拆除公告》，告知原告违反《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1和7.0.9条及《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第（一）项规定，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条、《武汉市户外广告设置管理办法》第三十条规定，催告原告于2018年5月1日前自行拆除违法户外广告，逾期不履行的，本局将依法强制拆除。
本局认为：1、原告设置的户外广告牌，在许可设置期满后，既未按照规定重新办理设置审批手续，也未自行拆除，属未经批准设置户外广告设施的违法行为。同时，原告的法定代表人承认在建筑物楼顶设置的违法户外广告面积达544平方米，确系不符合规定的城市容貌标准，确系违法。2、根据《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款、《武汉市市容环境卫生管理条例》第五条、《武汉市户外广告设置管理办法》第三条的规定，本局对辖区内违反市容环境的设置户外广告牌的违法行为，依法具有行政管理权。《城市市容和环境卫生管理条例》第九条规定，城市中的建筑物和设施，应当符合国家规定的城市容貌标准。2008年10月15日住房和城乡建设部第129号公告发布的《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1条、第7.0.9条的规定，原告设置的户外广告牌显然不符合城市容貌标准。《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第（一）项规定，未经批准设置户外广告的，由区城市管理执法部门责令限期改正或者自行拆除；第三十条规定，按照本办法规定应当由设置人自行拆除户外广告而逾期不拆除的，由城市管理执法部门依法申请人民法院强制执行；其中，涉及违法建设或者不符合城市容貌标准、环境卫生标准的，可以由城市管理执法部门依法强制拆除。据此，本局依据《武汉市户外广告设置管理办法》的规定，对未经批准设置户外广告的有权责令自行拆除，对其中涉及不符合城市容貌标准的，可以依法强制拆除。原告户外广告许可设置期限截至2016年7月19日止，其违法行为自2016年7月19日起持续至今，应当适用现行有效的《武汉市户外广告设置管理办法》的规定，而不应适用已废止的2007年12月5日市人民政府发布的《武汉市户外广告设置管理办法》。本局依据现行有效的《武汉市户外广告设置管理办法》作出《违法户外广告限期拆除决定书》，行政行为确系适用法律、法规正确。3、本局对原告未经批准设置户外广告且不符合城市容貌标准的违法行为重新调查后认为，应当依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条、《武汉市户外广告设置管理办法》第三十条规定，责令限期拆除，逾期未拆除的，依法强制拆除，其程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2017年3月22日，被告对原告位于武汉市江汉区新华下路22号楼顶设置户外广告的面积进行检查，制作了《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、《现场证物照片》，经检查，该楼顶户外广告规格是左、右侧分别是15M*8M、正面是38M*8M，用于商业广告发布。同日，被告的执法人员对原告负责人余信杰进行调查，并制作了《调查笔录》，在调查中，原告承认其设置户外广告的许可证已过期。同日，被告向原告下达了《责令限期改正通知书》，责令原告对武汉市江汉区新华下路221号楼顶设置户外广告于2017年3月25日前自行拆除。2018年3月29日，被告作出（汉城管）限拆决字[2018]第25029号《违法户外广告限期拆除决定书》，认定原告违法户外广告幅面面积544平方米，违反了《武汉市户外广告设置管理办法》第三十条的规定，根据该办法第二十九第一项的规定，限原告于2018年4月2日前自行拆除。逾期不拆除的，被告将依法强制拆除，同日，被告将该决定书送达给原告。同月26日，被告向原告送达（汉城管）拆催告字[2018]第25029号《违法户外广告限期拆除催告书》，告知原告在规定期限尚未自行拆除违法户外广告，被告根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定，催告原告于2018年5月1日之前自行拆除，逾期不履行的，被告将依法强制拆除，同时告知了原告有陈述和申辩的权利。同月26日，被告向原告送达（汉城管）拆公字[2018]第25029号《拆除公告》，告知原告未经批准设置户外广告，不符合城市容貌标准，违反《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1和7.0.9条及《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第（一）项规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条、《武汉市户外广告设置管理办法》第三十条规定，催告原告于2018年5月1日前自行拆除违法户外广告，逾期不履行的，被告将依法强制拆除。原告不服被告作出的《违法户外广告限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。
另查明，武汉市城市管理委员会作出的武户外（广）字[2015]第00189号《武汉市户外广告设置许可证》，许可原告对位于武汉市江汉区新华下路希木大酒店楼顶设置户外广告，规格为15/15/38米*8米，有效期限为2015年7月20日至2016年7月19日。庭审中，原告自述于2016年6月7日向武汉市城市管理委员会提交《武汉市户外广告设置申请书》，但原告提供该申请书中并无受理机关的签名或盖章。
还查明，2018年1月29日，被告作出（汉城管）限拆决字[2018]第25029号《责令限期拆除决定书》，认定原告在武汉市江汉区新华下路22号楼顶的户外广告未按照批准期限设置，依据《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十五条第五款的规定，责令原告于2018年2月8日前自行拆除，逾期不拆除的，将依法申请人民法院强制执行。同年3月1日，被告作出（汉城管）拆催告字[2018]第25029号《限期拆除催告书》，告知原告在规定期限尚未自行拆除违法户外广告，催告原告于2018年3月4日之前自行拆除，逾期不履行的，依法申请人民法院强制拆除。原告对2018年1月29日作出的责令限期拆除决定不服，向本院提起了行政诉讼，在案件审查期间，被告于2018年3月29日作出江汉城执撤字[2018]第2号《行政行为撤销通知书》，依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条的规定，撤销于2018年1月29日作出的（汉城管）限拆决字[2018]第25029号《责令限期拆除决定书》、2018年3月1日作出的（汉城管）拆催告字[2018]第25029号《限期拆除催告书》。目前该案仍在审理中。
上述事实，有原、被告的当庭陈述及提交的下列证据材料予以证明。
被告的证据材料及法律依据包括：第一组证据，1、2017年3月22日《现场检查笔录》；2、《现场勘验笔录》；3、《现场证物照片》；4、《调查笔录》。上述证据证明原告未经批准设置户外广告牌，不符合城市容貌标准；被告作出的行政行为证据确凿。
第二组证据：1、0002316号《责令限期改正通知书》；2、（江汉城管）限拆决字[2018]第25029号《责令限期拆除决定书》及送达回证；3、（江汉城管）拆催告字[2018]第25029号《违法户外广告限期拆除催告书》及邮寄送达回证；4、（江汉城管）拆公字[2018]第25029号《拆除公告》及邮寄送达回证。上述证据证明原告未经批准设置的户外广告牌，不符合城市容貌标准；原告逾期不拆除未经批准设置的户外广告牌的，被告将依法强制拆除；被告作出的行政行为适用法律、法规正确；被告作出的行政行为，符合法定程序。
规范性文件：《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款、第九条、第三十七条；《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1条、第7.0.9条；《武汉市市容环境卫生管理条例》第五条、第二十五条；《武汉市户外广告设置管理办法》第三条、第二十一条、第二十九条第一项、第三十条。《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》国法函[2001]137号第一条、第二条、第四条；《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》武汉市人民政府令第247号的第四条、第十三条。
原告的证据材料包括：1、〈武汉市户外广告设置许可证〉，证明原告获得户外广告的设置许可，有限期限为2015年7月20日至2016年7月19日；2、武汉市户外广告设置申请书及附件，证明被告在2016年6月7日向武汉市城市管理委员会提交了续批申请书；3、武汉市城市管理委员会的权力清单，证明城管部门的行政强制权中不包括对违法户外广告的强制拆除权。
本院认为：一、根据《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款、第三十七条及《武汉市市容环境卫生管理条例》第五条的规定，被告作为区城市管理主管部门，负责本辖区内的市容环境卫生管理工作，具有对不符合城市容貌标准的建筑物或者设施，有权责令有关单位限期拆除的行政职权。
二、关于本案的争议焦点：
1、被告在行政执法过程中认定原告存在违法行为是否事实清楚、证据充分。
本案中，被告于2017年3月22日对原告位于武汉市江汉区新华下路22号楼顶设置的户外广告进行了现场勘验和检查，经核实，原告设置的户外广告规格为15/15/38M*8M，户外广告设置有效期限为2015年7月20日至2016年7月19日。
根据《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1条、第7.0.9条的规定，广告设施任一边长大于或等于4米，单面面积大于或等于10平方米的为大型广告设施；建筑物屋顶不得设置大型广告设施。根据《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十五条第四款、《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第一项的规定，区城市管理执法部门对未经批准和期限设置户外广告的，责令限期改正或者自行拆除。据此，原告设置的户外广告具有违反城市容貌标准及未按批准的期限设置的违法行为，被告行政执法认定的事实清楚、证据充分。
2、被告作出的违法户外广告限期拆除决定适用的法律法规是否正确。
首先，《武汉市户外广告设置管理办法》系武汉市人民政府根据《中华人民共和国广告法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《武汉市市容环境卫生管理条例》，并按照法定程序制定的适用于本地区行政管理工作的办法，其性质属于政府规章。该办法第二十九条第一项系针对未经批准设置户外广告行为，区城市管理执法部门具有责令有关单位限期自行拆除的职权规定，其上位法依据为国务院颁布《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项；该办法第三十条中关于涉及不符合城市容貌标准的，可以由城市管理执法部门强制拆除的职权规定，其上位法依据同为国务院颁布《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定。
其次，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定：责令有关单位限期拆除违反城市容貌标准的建筑物或设施，应由市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门；逾期未拆除的，经县级人民政府批准，由市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门组织强制拆除。同时，根据国法函[2001]137号《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第二条第一项“集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”的规定，以及《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第三条第二款、第四条、第十三条的规定，区城市管理执法部门负责本辖区内城市管理相对集中行政处罚权的具体实施工作，集中行使有关市容环境卫生管理等方面的行政处罚权，对不符合城市容貌标准的建筑物或者设施，责令限期改造或拆除，逾期未拆除的，依照法定程序强制拆除。据此，上述国务院条例规定了符合强制拆除建筑物或设施的情形和条件，而国务院复函及地方政府规章关于对集中行使行政处罚权工作的相关规定，明示了本案被告作为区级市容环境卫生行政主管部门，有权对辖区内违反城市容貌标准的建筑物或设施作出限期拆除决定及依法强制拆除的行政职责。
第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章；第五十三条第二款规定，前款规定的规范性文件不含规章。据此，作为政府规章性质的《武汉市户外广告设置管理办法》，法院审理行政案件中可以参照，且不属于行政诉讼一并审查规范性文件的范围。
综上所述，本案中，被告已认定原告设置的户外广告同时具有未经批准设置和不符合城市容貌标准的情形，且在其作出的《违法户外广告限期拆除决定书》中分别予以表述。被告责令原告将设置户外广告自行拆除所适用的《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第一项的规定符合上位法的规定，其后述“逾期不拆除的，我机关将依法强制拆除”系针对原告违反城市容貌标准行为的法律后果，该法律条文由《武汉市户外广告设置管理办法》第三十条予以规定，被告在决定书将法律后果条文作为认定原告具有违法行为的条款予以引用，显然逻辑错误，但根据行政执法调查核实的基本事实及行政机关的执法目的，被告针对原告未经批准设置及不符合城市容貌标准的户外广告在责令自行拆除后未履行的，行政执法机关将依法强制拆除。因此，本院认为，被告针对原告违法行为作出的限期拆除决定所适用的法规正确，其中对于逾期未拆除的法律后果，同样符合法规的规定。
3、被告的行政执法行为程序是否合法。
本案中，关于原告提出在广告设置许可有效届满前提出了延续申请，故被告于2017年3月22日核实原告设置户外广告过期属事实不清的意见，本院认为，因原告未能提供有权机关对其申请依法受理的有效证据，故原告应当承担举证不能的法律风险，且该申请是否成立不是本案审查的法律关系范畴，其观点本院不予采纳。经审查，针对原告未按批准设置户外广告行为，被告曾于2018年1月作出过《责令限期拆除决定书》，责令原告自行拆除，逾期不拆除的，将依法申请人民法院强制执行。后被告在工作中发现该决定有错误，主动撤销了该决定，重新作出本案被诉的《违法户外广告限期拆除决定书》，因此被撤销的前决定尚未对原告产生法律效力。被告作为区级城市管理执法部门，在审查同一违法行为时，存在作出行政行为后被撤销，又重新作出行政行为的情形，导致行政效率低下，但此情形不是作为认定行政行为程序违法的依据。
综上，本院对原告的诉讼主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告武汉人言广告传播有限公司的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告武汉人言广告传播有限公司负担（原告已预付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 鄂焕斌
人民陪审员 纪世荣
人民陪审员 杨德顺
二〇一八年七月十八日
书 记 员 徐 爽