安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖01行终143号
上诉人（原审原告）李志国，男，1965年11月2日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
委托代理人王泉，安徽协利律师事务所律师。
委托代理人丁泽邦，安徽协利律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥高新技术产业开发区管理委员会，住所地安徽省合肥市望江西路860号，统一社会信用代码11340100MB0W11366U。
负责人宋道军，主任。
委托代理陈娟，管委会工作人员。
委托代理人刘兵，安徽天瑞律师所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市政务区东流路100号。
法定代表人凌云，市长。
委托代理人许小梅，政府法制办公室工作人员。
上诉人李志国因诉被告合肥高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）支付拆迁补偿款及合肥市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2017）皖0191行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2007年10月26日，李志国填写《猪鸡养殖场自建申请表》，申请建设养殖场类型为“养鸡”，拟建面积为3000平方米。2008年1月4日，李志国与农村工作局签订了自建养殖场《协议书》。协议约定，乙方（李志国）自建养殖场用房必须用于本户猪鸡养殖，不得转租或为它用；一旦发现，将取消奖励并加倍收取土地租金；养猪面积不得超过900平方，养鸡面积不得超过3000平方；若遇拆迁，甲方（农村工作局）可按当期政策规定，予以补偿。2008年6月，李志国在高××区××村养殖集中区范围内自建的养殖场通过验收，养殖类型为：养鸡，饲舍实际建筑面积：3000平方米；2009年3月18日，李志国签订领取养殖户异地自建奖补资金声明，领取奖补资金12.6万元。根据李志国的自述，2012年因其养鸡场的对面有人养猪，为了避免猪鸡家畜交叉感染，李志国将养殖场转租给了程世明、代成兵等人用于养猪。2017年，为保护环境之需，高新区决定搬迁三岗村养殖集中心。原告李志国的养殖场所在三岗养殖小区，属于禁养区范围内，应当搬迁。经对李志国的养殖场涉及的房屋和圈舍进行丈量，李志国户养殖场建筑物面积为3551.3平方米。2017年6月18日上午，李志国签署了《三岗养殖小区交房承诺书》，承诺自愿将养殖场房屋、饲舍等交由三岗村实施统一拆除。农村工作局根据其与李志国签订的养殖协议以及拆迁奖补政策，决定对李志国户3551.3平方米建筑面积中的1800平方米按照每平方米450元补偿标准进行补偿，剩余的1751.3平方米按每平方米100元补偿标准进行补偿。李志国认为其所建的养殖场本来是养鸡的，因为担心猪鸡家畜交叉感染回来才转给他人养殖，农村工作局应当按3000平方米的养鸡场建筑面积给予补偿，现农村工作局对其多余的1751.3平方米只按照每平方米100元进行补偿，补偿标准太低。因此，李志国不同意与高××区××村村民委员会签《三岗养殖小区规模养殖户拆迁补偿协议书》。2017年8月18日，李志国向合肥市人民政府提起行政复议，请求责令合肥高新技术产业开发区管理委员会依法给予李志国拆迁安置补偿。合肥市人民政府受理复议申请后，经复议，于2017年10月20日作出合复决【2017】149号行政复议决定书，决定驳回李志国的复议申请。李志国不服，诉至本院，请求判如所请。
一审法院认为，李志国与高新区农村工作局签订的《协议书》，不违反法律规定，该协议合法、有效。协议约定，李志国自建养殖场用房必须用于本户猪鸡养殖，不得转租或为它用；一旦发现，将取消奖励并加倍收取土地租金；养猪面积不得超过900平方，养鸡面积不得超过3000平方。养殖场建好后，李志国领取奖补资金12.6万元。李志国虽然自述其于2012年因担心猪鸡家畜交叉感染才将养殖场转租给了程世明、代成兵等人用于养猪，但根据李志国与农村工作局签订的养殖协议的约定，李志国的行为已构成违约，依法应当承担相应的法律后果。李志国户养殖场拆迁后，鉴于李志国已将养鸡场改为养猪场且违规转租，而协议又约定每户养猪面积不得超过900平方米，综合考虑上述因素，农村工作局决定对类似的养鸡场改养猪场的养殖户（包括李志国户）每户都按两户养猪面积即1800平方米(900×2)的补偿政策给予补偿；对其多余1751.3平方米建筑面积按每平方米100元进行补偿。根据合肥市相关政策，农村工作局对李志国户养殖场的有效面积按照合政秘[2015]121号文件规定标准的3倍（每平方米450元）进行补偿，对多余建筑面积（每平方米100元）也都给予了补偿，李志国的合法权益已获得充分保障。由于李志国不同意上述补偿方案，拒不签订《三岗养殖小区规模养殖户拆迁补偿协议书》，致使李志国户未能获得拆迁补偿款。李志国对高新区管委会不履行补偿职责不服，提起行政复议。合肥市人民政府经复议认为，三岗养殖小区其他养殖户均已经领取了拆迁补偿款，李志国户尚未获得有效面积拆迁补偿款的原因是李志国拒不签订《拆迁补偿协议书》，并不属于高新区管委会不履行补偿职责。为此，合肥市人民政府作出合复决[2017]149号行政复议决定书，驳回李志国的复议申请。该复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉请，没有事实和法律依据，对此依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李志国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李志国负担。
李志国上诉称，一、原审认定的部分事实、适用法律错误。首先，上诉人养殖场的有效建筑面积应为3000平方米，而不是1800平方米。上诉人之所以不签订《三岗养殖小区规模养殖户拆迁补偿协议书》，是因为不同意有效面积的认定。高新区管委会未依据协议认定有效面积，而是认为上诉人将养鸡场改为养猪场构成违约，农村工作局综合考虑按照两户养猪面积即1800平方米认定有效面积，其认定有效面积显然没有法律依据。其次，上诉人李志国之所以在养鸡三年后，将养殖场转租给他人用于养猪，是因为自建的养殖场附近被安排了养猪户。对此，高新区管委会在此之前已经知晓但并未提出任何异议，视为认可上诉人李志国的行为，李志国不存在违约。退一步说，即使上诉人李志国存在违约行为，高新区管委会应当按照《协议书》约定要求其承担相应民事责任，而不是将民事责任与行政责任混为一谈。最后，高新区管委会制定三岗养殖小区拆迁补偿方案政策没有法律依据。第一、没有法律行政法规作为制定依据；第二、没有征求广大养殖户的意见；第三、损害了广大养殖户的利益。因此，高新区管委会制定的《合肥高新区三岗养殖小区规模养殖户拆迁与补偿实施方案》违法。第二、假设高新管委会认定的补偿方案有效，高新管委会也均应当按照两户的补偿标准补偿上诉人李志国，而不仅仅是面积按照两户，其他继续按照一户标准进行补偿，显然该行政行为不具有合理性。上诉人上诉请求：1、判令撤销一审判决，并依法改判；2、本案的一、二审全部诉讼费用均由二被上诉人承担。
高新区管委会辩称，一、《合肥高新区三岗养殖小区规模养殖户拆迁与补偿实施方案》(以下简称《实施方案》)的制定和实施合法有效。(一)《实施方案》的制定具有充分的法律和政策依据。《实施方案》已经明确“为全面完成中央第四环境保护督查组举报受理问题第一批转办清单任务(受理编号60)，贯彻落实《餐厨垃圾管理办法》有关规定，有效解决三岗养殖小区牲畜禁养、废水直排污染问题……依据省、市有关政策规定，制定本实施方案。”方案中明确了补偿标准的法律依据为《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》(合政秘[2015]121号)。本案行政复议阶段，高新区管委会在行政复议答复书中进一步明确了《实施方案》依据的“有关政策规定”为合政办秘[2014]74号、合政[2015]218号、合高管[2014]146号、合高管[2015]78号等政策性文件。因此，《实施方案》的制定具有充分的法律和政策依据，李志国在上诉中所称的“拆迁补偿方案政策没有法律依据”，与事实不符，不能成立。(二)《实施方案》的制定和实施符合法定程序。
一审法院已经查明，《实施方案》制定前，高新区农村工作局广泛征求各养殖户的意见，拟定《实施方案(草案)》，方案内容并未违反法律、行政法规的规定。6月5日，高新区管委会主任办公会议集体讨论通过《实施方案》。6月12日，高新区管委会批准印发《实施方案》，并在三岗村及政府信息公开网站进行了书面公示与公开发布。6月14日上午，高新区农村局在三岗村委会召开三岗养殖小区所有养殖户搬迁拆迁动员大会，会上再次通报了《实施方案》，并进行了广泛深入的动员。上诉人李志国在前述《实施方案》公示征求意见阶段，并没有向高新区管委会或高新区农村工作局提出过异议。并且，且于2017年6月18日上午，签署《三岗养殖小区交房承诺书》，自愿将养殖场建筑物、构筑物、附属设施等交由三岗村实施统一拆除。因此，《实施方案》的制定和实施严格遵守了法定程序，不违反法律、法规，合法有效。二、高新区农村工作局根据《实施方案》认定李志国户的有效面积，具有充分依据，合法有效。高新区农村工作局根据《实施方案》的规定“原协议占地面积为7亩的，划定为二个区域，认定有效建筑面积最高不超过1800㎡”。对李志国户进行了入户调查勘验和丈量登记，李志国在《房屋丈量登记表》及相关记录上签字确认【一审被告证据11】，并未提出异议。高新区农村工作局依据李志国确认的入户调查勘验和丈量登记结果，结合李志国户养猪及转租的违约现状，确定了李志国户可以获得补偿的最高有效面积为1800平方米，实际上并没有追究其违约责任。因此，高新区农村工作局认定李志国户的有效面积为1800平方米，具有充分依据。李志国在上诉中所称的认定有效面积没有依据，与事实不符，不能成立。三、李志国要求将1800平方米之外的部分认定有效面积，实际是试图通过违约行为获取不当利益，不应受到法律保护。一审法院已经查明，李志国在履行与高新区农村工作签订的自建养殖场《协议书》时，严重违背诚信、投机取巧。在获取政府养鸡场奖补资金后，私自将养殖场转租牟利，且擅自改变养殖场用途，构成根本违约。在本次政府依法拆迁过程中，高新区农村工作局本着“有情操作”的原则，并没有追究其违约责任。任何人不能通过违约获利，是法治社会的基本准则。如果李志国签订《协议书》时选择的养殖类型为“养猪”，则其根本不可能获得超过900平方米的养殖场建造权，更不可能获得3000平方米鸡舍的资金奖补。在本次拆迁中，李志国坚持要求按照3000平方米认定有效面积，实质上是希望通过自己的违约行为获得更大经济利益(即超出1800有效面积之外的补偿款)，属于不正当利益。如果该利益得到保护，则必将造成鼓励违约的严重不良社会效果，与法治精神相悖。四、李志国要求按照两户的标准获得补偿，没有任何事实和法律依据。根据《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》(合政秘[2015]121号)等规定，需要支付搬迁费等费用的，应当按户支付。《实施方案》规定“按期搬迁奖励”、“择业、再就业综合补助”均按户支付，并不违反法律法规的规定。同时，《实施方案》规定的奖补标准，是合政秘[2015]121号文件规定标准的数倍，实际上已经对包括李志国在法定权益之外，给与了额外的补偿，李志国的合法权益已经得到了充分保障。现李志国要求“按期搬迁奖励”、“择业、再就业综合补助”等均按照两户的标准予以补偿，没有任何事实和法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法有效，李志国的上诉理由不能成立，请求二审法院依法判决驳回李志国的上诉、维持原审判决。
合肥市人民政府辩称，2017年8月18日，合肥市人民政府收到上诉人的行政复议申请，要求责令合肥高新技术产业开发区管理委员会依法给予申请人拆迁安置补偿。本机关审查后，认为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，依法予以受理。8月18日，合肥市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向合肥高新技术产业开发区管理委员会送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，合肥高新技术产业开发区管理委员会于2017年8月28日作出行政复议答复书，并提供了有关材料。因案件复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，本机关于2017年10月16日作出《决定延期通知书》(合复延[2017]149号)，行政复议决定延期至2017年11月16曰前作出，并于2017年10月16目送达上诉人。10月20日，通过书面审查，在查明事实的基础上，作出了合复决[2017]149号《行政复议决定书》，驳回上诉人的复议申请，并分别送达合肥高新技术产业开发区管理委员会和上诉人李志国。合肥市人民政府作出复议决定的程序合法，一审认定事实正确，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人高新区管委会向一审法院提交如下证据：1、《猪鸡养殖场自建申请表》；2、自建养殖场《协议书》；3、《养殖场验收申请表》；4、李志国户《领取养殖户异地自建奖补资金声明》；5、《李志国户养猪厂转养情况表》；6、《三岗村养殖小区养殖户搬迁奖励兑现一览表》；7、《合肥高新区畜禽养殖禁养限养区划分方案》（合高管〔2014〕146号）；8、关于实施畜禽禁养的通知》（合高管〔2015〕78号）及合肥市政府信息公开网截图；9、《致养殖户的一封信》公示及送达照片、宣传横幅；10、《合肥高新区三岗养殖小区规模养殖户拆迁与补偿实施方案》及公示截图、搬迁进度公示照片、搬迁动员会、搬迁照片；11、《房屋征收丈量登记表》；12、《三岗养殖小区交房承诺书》。
被上诉人合肥市人民政府向一审法院提交了以下证据：1、行政复议申请书及相关材料；2、提出答复通知书、送达回证；证据3、行政复议答复书及证据目录；4、决定延期通知书（合复延【2017】149号）；5、行政复议决定书（合复决【2017】149号）及送达回证。
上诉人李志国向一审法院提交如下证据：1、原告身份证复印件，证明原告诉讼主体适格；2、《协议书》一份；3、《行政复议决定书》一份。
上述证据均已随案移送本院。
经对以上一审证据的审查，本院认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，本案原告李志国于2007年10月26日填写《猪鸡养殖场自建申请表》，申请拟建的养殖场类型为“养鸡”。2008年1月4日，李志国与合肥高新技术产业开发区农村工作局就案涉自建养殖场事宜签订的《协议书》第四条、第五条约定乙方即李志国自建养殖场用房必须用于本户猪鸡养殖，不得转租或为它用；一旦发现，将取消奖励并加倍收取土地租金；若连续6个月不进行养殖的，甲方即合肥市高新区农村工作局有权无偿收回养殖场，由此造成损失由乙方李志国负担。养殖场建好后，李志国领取奖补资金12.6万元。李志国在养鸡三年后即将养殖场转租给了他人用于养猪，不再由本人在自建养殖场养殖，李志国的行为已构成违约，依法应当承担相应的法律后果。此外，按照2008年1月4日签订的《协议书》约定，每户养猪面积不得超过900平方米，而本案《合肥高新区三岗养殖小区规模养殖户拆迁与补偿实施方案》（以下简称《实施方案》）中对包括本案上诉人在内的养殖户按两户面积即1800平方米(900×2)计算补偿面积，并按照《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》（以下简称《合肥市标准》）中规定的补偿标准的3倍结算，已经充分保障了各养殖户的利益。即使以上诉人诉称的养殖场实际建筑面积3000平方米计算补偿面积，按照《合肥市标准》所能得到的补偿款，也远低于按照上述《实施方案》确定的补偿款。综上，上诉人已构成违约，且案涉《实施方案》已经最大化的保障了养殖户利益，上诉人诉请支付其3000平方米的补偿款1718000元，超过上述《实施方案》的补偿标准，于法无据，本院不予支持。合肥市人民政府作出的行政复议决定程序合法。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人李志国负担。
本判决为终审判决。
审判长 李琦
审判员 张俊
审判员 潘攀
二〇一八年六月十九日
书记员 邓乐
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……