广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1505号
上诉人（原审原告）：高州市谢鸡镇洋朋犇富养牛专业合作社。住所地：高州市谢鸡镇民胜村委会榴坡村。
法定代表人：苏耀武，该社社长。
委托代理人：杨小红，广东海法律师事务所律师。
委托代理人：张洪杰，广东海法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：高州市人民政府。住所地：高州市中山路**号大院。
法定代表人：朱春保，该市市长。
委托代理人：邓汉成，该市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：张刚强，该市环境保护局环境监察分局工作人员。
被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。茂名市油城六路2号大院。
法定代表人：许志晖，该市市长。
委托代理人：陆原东，该市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：钟朝锋，该市人民政府法制局工作人员。
高州市谢鸡镇洋朋犇富养牛专业合作社（以下简称犇富养牛合作社）因诉高州市人民政府（以下简称高州市政府）、茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）行政处罚决定纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2016）粤09行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月7日公开开庭进行了审理。上诉人犇富养牛合作社法定代表人苏耀武、委托代理人杨小红，被上诉人茂名市政府副市长梁罗跃、委托代理人陆原东、钟朝锋，被上诉人高州市政府市长朱春保、委托代理人邓汉成、张刚强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1998年，广东省人民政府作出粤府函[1998]417号《关于茂名市生活饮用水地表水源保护区划分方案的批复》，其附件《茂名市生活饮用水地表水源保护区划分方案》同意划定从高州水库石骨库区取水口至名湖调节水库的整条引水渠两边向陆纵深100米内的陆域范围为茂名市区饮用水源一级保护区。上述引水渠俗称东干渠。
2012年7月，犇富养牛合作社在高州市谢鸡镇洋朋村委会鸡场坡果园地即东干渠西岸筹建养牛场。2013年1月该养牛场正式投产经营。2013年6月25日，犇富养牛合作社经高州市工商行政管理局审核，领取《农民专业合作社法人营业执照》。法人名称为高州市谢鸡镇洋朋犇富养牛专业合作社，法定代表人为苏耀武，业务范围为饲养、销售肉牛、为本社成员提供代购饲料服务等。目前，犇富养牛合作社主要是饲养、销售种牛和肉牛。犇富养牛合作社在建设、投产经营养牛场和申请营业执照前没有依法取得环评审批手续及《排污许可证》《动物防疫合格证》。
2013年6月18日至19日，为贯彻茂名市政府关于名湖水库水资源保护工作会议精神，茂名市畜牧兽医局会同茂名市环保局、水务局、鉴江流域水利工程管理局和高州市政府开展对东干渠沿线畜禽养殖场基本情况进行调查核实，发现原告养牛场属新建牛场，存栏量90头，建设规模250头，距离东干渠为30米左右。2013年6月24日，茂名市畜牧兽医局将上述调查核实情况报告至茂名市政府。2013年7月30日，高州市人民政府发布高府[2013]34号公告，规定饮用水源一级保护区范围向陆纵深1000米属禁养区，禁止建设肉牛年出栏量≥100头的肉牛养殖场；同时发布高府[2013]35号公告，规定东干渠两边向陆纵深100米内的范围划定为禁养区，禁止建立畜禽养殖场。随后，为贯彻茂名市《关于对东干渠畜禽养殖污染专项整治工作进行督办的通知》（茂府办明电[2013]93号）和高府[2013]35号公告的精神，谢鸡镇人民政府向犇富养牛合作社发出《畜禽治理搬迁通知书》，通知其搬迁，并就其在2013年12月15日关闭完毕将给予53.101872万元工作经费的事宜进行协商。因犇富养牛合作社不接受上述搬迁工作经费方案，双方未达成协议。
2013年12月7日，高州市环保局派员到现场调查犇富养牛合作社的养牛场，发现其养牛场距离东干渠为35米左右，没有依法取得环评审批手续费及《排污许可证》《动物防疫合格证》，集污水塘半硬底化，粪便堆放在露天、无硬底化场地，容易被雨水冲排入东干渠等情况，存在向东干渠排放污水的行为。2013年12月14日，高州市政府向犇富养牛合作社发出《行政处罚事先通知书》（高府函[2013]245号）和《行政处罚听证告知书》（高府函[2013]258号），告知其存在在饮用水水源保护区内和畜禽禁养区域从事畜禽养殖业的行为，拟对其作出责令关闭的行政处罚，并给予陈述、申辩和申请听证的权利。经犇富养牛合作社申请，高州市政府于2013年12月27日依法举行听证。2013年12月30日，高州市政府作出高府行罚决字[2013]20号《行政处罚决定书》，决定关闭高州市谢鸡镇洋朋犇富养牛专业合作社。犇富养牛合作社不服该处罚决定，于2014年1月8日向茂名市政府申请行政复议。2014年3月5日，茂名市政府作出茂府行复[2014]6号《行政复议决定书》，维持上述处罚决定。犇富养牛合作社不服该行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼。经审理，原审法院作出（2014）茂中法行初字第5号《行政判决书》，认为高州市政府作出的高府行罚决字[2013]20号《行政处罚决定书》，事实认定清楚，且有法律依据，判决驳回犇富养牛合作社要求撤销该处罚决定的诉讼请求。犇富养牛合作社不服上述判决，向广东省高级人民法院提起上诉。2015年3月9日，广东省高级人民法院作出（2014）粤高法行终字第1065号《行政判决书》，认定犇富养牛合作社在生活饮用水水源保护区域内开办养牛场，未根据相应法律法规等规定取得《排污许可证》《动物防疫合格证》以及进行环境影响评价等审批手续，其开办的养牛场不符合法律规定，但根据《广东省环境保护条例》第三十五条和第四十八条规定，高州市政府决定关闭犇富养牛专业合作社，而不是其养牛场，不符合上述规定，属于适用法律不当，判决撤销原审判决和高府行罚决字[2013]20号《行政处罚决定书》，并由高州市政府重作。
随后，高州市政府依据（2014）粤高法行终字第1065号《行政判决书》对犇富养牛合作社重新立案查处。2015年4月1日，高州市政府依法对犇富养牛合作社养牛场的情况进行补充调查，查明其养牛场仍养牛20头，没有取得《排污许可证》、《动物防疫合格证》以及进行环境影响评价等审批手续。2015年5月22日，高州市政府留置送达高府函[2015]27号《行政处罚听证告知书》，告知拟作关闭养牛场的决定及其在收到该告知书之日起3日内有要求听证的权利。2015年5月27日，犇富养牛合作社向高州市政府申请听证。2015年5月29日，高州市政府以超期提出听证申请为由驳回其听证申请。2015年7月27日，高州市政府作出高府行罚决字[2015]3号《行政处罚决定书》，决定关闭犇富养牛合作社的养牛场。犇富养牛合作社仍不服该处罚决定，于2015年9月21日向茂名市政府申请行政复议。2015年11月19日，茂名市政府作出茂府行复[2015]73号《行政复议决定书》，维持上述处罚决定。犇富养牛合作社不服该行政复议决定，遂向原审法院再次提起行政诉讼，请求：1.撤销高州市政府作出的高府行罚决字[2015]3号《行政处罚决定书》，责成高州市政府补偿因关闭养牛场而造成的经济损失；2.撤销茂名市政府作出的茂府行复[2015]73号《行政复议决定书》；3.本案的一切诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，关于高州市政府对犇富养牛合作社作出高府行罚决字[2015]3号《行政处罚决定书》的合法性问题。经查，犇富养牛合作社虽然领取有《农民专业合作社法人营业执照》，但其开设的养牛场确实距离茂名市东干渠35米左右，位于茂名市区饮用水源一级保护区范围内。根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条规定：“禁止在饮用水水源泉一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；……”《中华人民共和国畜牧法》第六条规定：“畜牧业生产经营者应当依法履行动物防疫和环境保护义务，接受有关主管部门依法实施的监督检查。”第三十九条规定:“畜禽养殖场、养殖小区应当具备下列条件：……（三）具体法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的防疫条件；（四）有对畜禽粪便、废水和其他固体废弃物进行综合利用的沼气池等设施或者其他无害化处理设施；……”第四十条规定:“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；……”第四十四条规定：“从事畜禽养殖，应当按照《中华人民共和国动物防疫法》规定，做好畜禽疫病的防治工作。”依照《中华人民共和国动物防疫法》第十九条规定，动物饲养区（养殖小区）场所的位置应当与居民生活区、生活饮用水源地、学校、医院等公共场所的距离符合国务院兽医主管部门规定的标准。第二十条规定：“兴办动物饲养场（养殖小区）……，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，并附具相关材料。受理申请的兽医主管部门应当依照本法和《中华人民共和国行政许可法》的规定进行审查。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证；不合格的，应当通知申请人并说明理由。需要办理工商登记的，申请人凭动物防疫条件合格证向工商行政管理部门申请办理登记注册手续”。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三条规定，建设对环境有影响的项目，应当进行环境影响评价。国家环境保护总局《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条规定：“新建、改建和扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续”;第七条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；……（三）县级人民政府依法划定的禁养区域”；第九条规定：“畜禽养殖场必须按有关规定向所在地的环境保护行政主管部门进行排污申报登记”；第十条规定：“畜禽养殖场排放污染物，不得超过国家或地方规定的排放标准。在依法实施污染物排放总量控制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得《排污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物”。本案中，犇富养牛合作社开设的养牛场未依法取得《排污许可证》《动物防疫合格证》以及进行环境影响评价等审批手续，明显违反上述法律、法规等规定，不符合开设养牛场的条件，高州市政府依据《广东省环境保护条例》第四十八条等规定作出关闭高州市谢鸡镇洋朋犇富养牛专业合作社养牛场的处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律依据正确，原审法院予以支持。茂名市政府作出维持该处罚决定的茂府行复[2015]73号复议决定，程序合法，决定正确，亦予支持。
原审法院还认为，虽然广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第1065号行政判决认为该处罚决定所关闭的对象不正确，但对犇富养牛合作社未根据有关法律规定取得《排污许可证》《动物防疫合格证》以及进行环境影响评价等审批手续，属开办的养牛场不符合法律规定之事实亦已作出认定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效裁判文书所确认的事实可以作为定案依据。因此，高州市政府依据上述生效判决重新立案调查后，作出高府行罚决字[2015]3号《行政处罚决定书》，不违反以同一事实和理由作出相同行政行为的规定。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回犇富养牛合作社的诉讼请求。
犇富养牛合作社不服一审判决提起上诉称：1.养牛场建成投产在前，高州市政府划定和公告禁养区在后。办养牛场已获村委会和谢鸡镇政府同意，领取了工商营业执照，高州市政府对其给予行政处罚是为了逃避补偿。2.办养牛场前没有任何政府部门告知养牛场用地是水资源区域，属于禁养区。高州市政府在通知其搬迁时曾主动提出支付130多万元补偿款，但因该数额不合理而未达成协议。高州市政府采取断水、断电等措施后，导致养牛全部病饿死。3.根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《广东省环境保护条例》第十五条第二款的规定，高州市政府应支付合理补偿。4.茂名市政府的复议决定对补偿只字不提是偏袒。综上，原审判决事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，撤销被诉行政处罚决定和复议决定。
被上诉人高州市政府答辩称：1.犇富养牛合作社没有取得环评审批手续和排污许可证，是非依法办养牛场。2.涉案养牛场土地在1998年已被划定为茂名市区饮用水源一级保护区范围，市政府的公告只是重申养牛场地段属于禁养区，不存在建设在先、公告在后的问题。3.市政府的关闭处罚决定事实清楚，程序合法，处理结果并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人茂名市政府答辩称：1.行政复议决定程序合法。2.养牛场位于茂名市区饮用水源一级保护区内，开办时起即违反禁止开办畜禽养殖场的规定。3.犇富养牛合作社未取得《排污许可证》《动物防疫合格证》以及进行环境影响评价等手续，开办养牛场就是违法。4.犇富养牛合作社有关补偿请求不属于行政复议范围，在复议审查时要求赔偿没有法律根据。综上，上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
本案二审期间，本院对犇富养牛合作社在高州市谢鸡镇洋朋村委会鸡场坡果园地开办的养牛场进行了勘查，该养牛场已无存栏生牛，处于关闭状态；距东干渠约35米山坡处搭建的部分棚舍钢架已坍塌。
二审查明，犇富养牛合作社共有5名成员，主要由高州市居民苏耀武出资并经营，其他成员均为农民，其中1名是高州市谢鸡镇民胜村农民，1名是高州市谢鸡镇石塘管理区农民，1名是高州市大井镇清垌村农民，1名是高州市深镇镇良坪村农民。该社的工商登记地址是高州市谢鸡镇民胜村委会榴坡村（陈泽坤屋），养牛场所在地是高州市谢鸡镇洋朋村委会鸡场坡果园地。
犇富养牛合作社在二审中表示对高州市政府为依法保护水源而关闭养牛场的决定不持异议，但要求补偿因养牛场关闭而造成的经济损失，并出示了该社单方委托的茂名市盈恒信资产评估土地房地产估价事务所出具的对涉案养牛场停办后经济损失评估为人民币5190028.10元的《评估报告》。高州市政府认为，根据法律规定，本案不存在补偿经济损失问题，但如果犇富养牛合作社对违规建养牛场承认错误、接受关闭处理决定，愿意仍按协商时提出的数额支付工作经费。双方因分歧较大无法达成一致。二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审判决查明认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案为环境保护行政处理决定纠纷。根据查明事实和双方诉辩意见，二审对涉案行政行为中双方当事人争议的以下问题进行了合法性审查。
一、关于关闭养牛场行政处理决定是否合法问题
饮水安全与人的健康息息相关，国家建立饮用水水源保护区制度对饮用水水源实行严格保护。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。2006年7月1日起实施的《中华人民共和国畜牧法》第四十条第一项规定，禁止在生活饮用水的水源保护区内建设畜禽养殖场。根据上述规定，被上诉人高州市政府有权对辖区内饮用水水源保护区行使管理权，依法责令拆除或者关闭任何与供水设施无关的建设项目。高州市东干渠是茂名市饮用水水源高州水库石骨库区取水口至名湖调节水库的主要水流通道。自1998年起，该水渠两岸100米纵深陆域即由广东省人民政府明确为茂名市区饮用水水源一级保护区。2012年7月，苏耀武等人在茂名市一级水源保护区的东干渠附近选址筹办养牛场；2013年1月，涉案养牛场正式投产经营；同年6月，经高州市工商行政管理局审核，犇富养牛合作社领取了《农民专业合作社法人营业执照》。犇富养牛合作社在谢鸡镇洋朋村委会鸡场坡果园地开办的养牛场，位于距东干渠西岸仅约35米的高坡处，养殖排污直接对饮用水源形成污染，违反了《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国畜牧法》有关规定，对公共饮水安全造成较大影响。2013年7月30日，高州市政府根据《广东省环境保护条例》规定，以公告形式进一步明确高州水库至名湖水库引水区域为畜禽禁养区，严禁在畜禽禁养区从事畜禽养殖业，这是严格执行《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国畜牧法》的具体措施。涉案养牛场在开办之始，即违反《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国畜牧法》有关规定，高州市政府对禁养区范围内的各类与供水设施无关的建设项目进行集中专项治理，限期要求涉案养牛场关闭迁移，是依法保护人民群众生活饮水公共利益、保护水源安全采取的必要措施。高州市政府在作出责令关闭的处理前，给予了犇富养牛合作社陈述、申辩和要求听证的权利，在限令涉案养牛场自行搬迁未果后采取了关闭措施，该关闭处理决定具有事实和法律依据，程序合法。茂名市政府经行政复议，维持高州市政府的关闭决定，并无不当。犇富养牛合作社上诉称不知道东干渠属于饮用水水源保护区、不知道经营较大规模的养牛场所需要环境保护和畜牧养殖许可、高州市政府作出责令关闭行政处罚决定是为了逃避补偿义务等主张，与事实和情理不符，本院不予支持。
二、关于对关闭养牛场造成的损失应否适用行政补偿问题
行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法给予补偿的制度。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，基于信赖利益保护原则，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护。行政机关为了公共利益的需要，依法变更或撤回已经生效的行政许可，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应依法给予补偿。本案高州市政府关闭养牛场行为应否适用行政补偿，关键取决于涉案养牛场的开办是否获得行政许可。犇富养牛合作社未经任何环保、水务和畜牧行政主管机关许可，即在距一级水源保护区东干渠35米处山坡选址开办养牛场，明显违背公民、法人和其他组织都应依法承担的保护水资源义务。涉案养牛场从未依法办理过畜禽养殖场所必须具备的法律手续，包括环境影响评估及《排污许可证》《动物防疫合格证》，实属违规行为。从法庭调查情况看，犇富养牛合作社开办养牛场主要是居民苏耀武个人投资，养牛场所在地洋朋村并无人参加该合作社，合作社成员之间也不具有经济互助关系。犇富养牛合作社所领取的营业执照，只是以农民合作社形式取得可以从事养牛等经营活动的主体资格证明，并不能代替具体选址及经营养牛场应依法办理的许可审批手续，以此主张适用信赖利益保护原则请求行政补偿缺乏法律依据。高州市谢鸡镇人民政府在集中整治该市饮用水源一级保护区内违规开办的各类设施时，曾表示对在2013年12月15日前自行关闭搬迁的可给予适当工作经费，犇富养牛合作社因要求较高补偿未果而没有在规定限期内搬迁，在本案诉讼中仍坚持要求高州市政府给予519万元经济补偿，没有法律依据。原审法院判决不支持犇富养牛合作社提出的对关闭养牛场造成经济损失给予补偿的诉讼请求，亦无不当，本院应予维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持；上诉人犇富养牛合作社上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人犇富养牛合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长 龚稼立
审判员 王建平
审判员 刘德敏
二〇一七年十二月八日
书记员 朱璐明