海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼行终449号
上诉人（原审原告）郑清山，男，1981年6月18日出生，汉族，现住海南省海口市。
委托代理人李三勇，北京市盈科律师事务所律师。
委托代理人李绍飞，北京市盈科律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海口市龙昆北路19号。
法定代表人郭刚，区长。
委托代理人许晓红，海口市龙华区面前坡拆迁改造指挥部常务副指挥长。
委托代理人ＸＸ，海南经和纬律师事务所律师。
上诉人郑清山因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）房屋行政征收一案，不服海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初863号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2017年2月15日，龙华区政府在《海口日报》发布《关于面前坡片区棚户区（城中村）改造（第二阶段）项目房屋征收的决定》（以下简称征收决定），决定对东至龙昆南路、南至昌茂花园小区、西至南沙路、北至海秀快速路（具体范围以规划红线为准）范围内国有土地上的房屋实施征收，征收补偿安置按海口市房屋征收局（以下简称市征收局）批复的《海口市龙华区面前坡片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）执行。郑清山不服，提起本案诉讼，请求撤销征收决定。
原审查明，2014年10月31日，龙华区政府作出海龙府〔2014〕40号《海口市龙华区人民政府关于明确面前坡棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置业主的决定》，决定由海口市龙华区金宇街道办理处（以下简称金宇办事处）作为海口市龙华区面前坡片区棚户区（城中村）改造项目（以下简称面前坡棚改项目）征收补偿安置业主，具体负责实施该项目征收调查、征收补偿安置的相关工作。2014年12月16日，金宇办事处组织面前坡棚改项目被征收户召开评估机构推荐会。2014年12月19日，龙华区政府在《海口晚报》（现更名为《海口日报》）上，发布《关于进行面前坡片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收调查的通告》，对面前坡棚改项目进行前期调查摸底工作。2014年12月25日，金宇办事处根据评估机构推荐结果统计表，作出《关于推选面前坡片区棚户区改造项目评估机构结果的函》，确定海南首立房地产估价有限公司为面前坡棚改项目评估机构。2015年12月18日，海口市人民政府办公厅作出海府办〔2015〕351号《海口市人民政府办公厅关于印发我市2016年棚户区（城中村）改造年度计划的通知》，向各区人民政府、市政府直属有关单位下发《海口市2016年棚户区（城中村）改造年度计划》，将面前坡棚改项目纳入2016年政府投资棚改启动项目，并由龙华区政府作为该项目的棚改主体。2016年2月26日，海口市龙华区第六届人民代表大会第五次会议第三次全体会议通过了《关于海口市龙华区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》（以下简称国民经济和社会发展计划决议），面前坡棚改项目被列入2016年龙华区国民经济和社会发展计划。2016年2月29日，海口市龙华区人大常委会办公室作出海龙人大办〔2016〕12号《关于印发〈海口市龙华区第六届人民代表大会第五次会议关于海口市龙华区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议〉的通知》，将前述决议印发给海口市龙华区发展和改革委员会贯彻执行。2016年3月23日，龙华区政府将补偿安置方案予以公示，向被征收人征求意见，时间为一个月（从2016年3月22日至2016年4月22日）。2016年4月8日，海口市人民政府（以下简称市政府）就市征收局上报的《关于海口市第八期棚户区改造政府购买服务相关事宜的请示》，作出海府函〔2016〕78号《关于海口市第八期棚户区改造项目政府购买服务相关事宜的批复》，同意海口市第八期棚户区改造的11个项目采用政府购买服务的模式，并授权市征收局作为政府购买服务的主体，由海口市统筹城乡发展（集团）有限公司（以下简称城乡发展公司）作为承接主体，负责棚户区改造项目融资建设，提供住房保障服务，购买服务范围为棚改征地拆迁服务以及货币化安置、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。2016年4月18日，龙华区政府向市征收局上报海龙府函〔2016〕128号《关于申请审核面前坡片区及坡博、坡巷片区棚改项目征收范围和概算的函》，同时将《海口市龙华区面前坡片区及坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告》等文件作为附件上报。2016年5月30日，市征收局经研究并上报市政府批准后，作出海征收函〔2016〕127号《关于面前坡村棚改项目征收补偿安置概算的批复》，批复该项目按审定的金额556134.60万元由龙华区政府实施征收补偿安置工作，同意征收范围为447.38亩。2016年7月24日，龙华区政府在第六届区人民政府第53次常务会议中，审议并原则通过补偿安置方案。2016年6月28日、11月7日、12月14日，市征收局先后对龙华区政府作出海征资函〔2016〕112号、236号、267号《关于下达棚户区（城中村）改造项目投资计划的通知》，分别下达面前坡棚改项目投资计划40000万元、10000万元及27800万元，并要求城乡发展公司依据通知，从海口市棚户区建设股权投资基金中办理拨款。2016年7月12日、11月30日、12月26日，海口市发展和改革委员会（以下简称市发改委）先后对龙华区政府作出海发改金融〔2016〕1079号、1708号、1823号《关于下达面前坡片区棚户区（城中村）改造项目投资计划的通知》，分别下达面前坡棚改项目投资计划152700万元、125000万元及147700万元，并要求城乡发展公司依据通知，从面前坡棚改项目资金中办理拨款。2016年10月27日，海口市财政局（以下简称市财政局）作出海财综〔2016〕6075号《关于下达面前坡片区棚户区（城中村）改造项目资金的通知》，向海口市龙华区财政局下达面前坡棚改项目资金1387万元。2016年11月30日，龙华区政府作出《面前坡片区棚改项目社会稳定风险评估报告》，综合评价面前坡棚户区改造项目社会稳定风险程度很小，但不排除有发生个体矛盾冲突的可能。2016年12月29日，龙华区政府将面前坡棚改项目征收调查结果予以公示。2017年2月15日，龙华区政府在《海口日报》上发布征收决定，决定对面前坡棚户区（城中村）改造（第二阶段）项目范围内国有土地上的房屋实施征收，征收范围为东至龙昆南路、南至昌茂花园小区、西至南沙路、北至海秀快速路（具体范围以规划红线为准），征收补偿安置工作按市征收局批复的补偿安置方案执行。郑清山系该项目征收范围内的住户，因不服该征收决定，遂提起本案诉讼。
另查明，2016年7月28日，龙华区政府曾在《海口日报》上发布《海口市龙华区人民政府关于面前坡片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收的决定》，对面前坡棚改项目范围内国有土地上的房屋实施征收。该决定与涉案征收决定的征收范围一致。
原审认为，本案的争议焦点是：涉案征收项目是否符合公共利益；征收决定程序是否合法、认定事实是否清楚。
关于涉案征收项目是否符合公共利益的问题。首先，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条第（五）项的规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的属于符合公共利益需要的情形。涉案征收项目是面前坡片区棚改第二阶段征收项目的一部分，属于面前坡棚改项目的范围。龙华区政府为了对面前坡棚改项目旧城区进行整体改建而征收涉案房屋，故其征收行为符合征补条例第八条第（五）项的规定。其次，征收决定所涉面前坡棚改项目，根据国民经济和社会发展计划决议，龙华区政府在征收涉案房屋之前，已将该项目列为旧城改造项目片区和列入2016年龙华区国民经济和社会发展计划。因此，龙华区政府为了改善城市环境和居民的居住条件，组织实施的本次房屋征收行为，系旧城区改建的一部分，符合公共利益的需要。郑清山以其居住房屋条件不属于棚户区为由，主张涉案征收改造项目不符合公共利益的理由不能成立，不予支持。
关于征收决定程序是否合法的问题。龙华区政府在征收涉案房屋之前，经过将面前坡棚改项目列入国民经济和社会发展计划、发布房屋征收调查通告进行前期调查摸底工作、组织被征收人推选并选定评估机构、经市征收局报市政府批复同意征收并同意按审定的金额556134.60万元实施征收补偿安置工作、组织对被征收房屋进行调查登记、在房屋征收范围内向被征收人公示房屋情况的调查结果、拟定补偿安置方案、公布补偿安置方案征求意见且不少于30日、召开龙华区政府常务会议审议并原则通过补偿安置方案、进行社会稳定风险评估、公告征收决定及补偿安置方案等程序。故郑清山提出龙华区政府作出征收决定前未依法进行社会稳定风险评估、未经政府常务会议讨论决定、未征求公众意见、没有公布征求意见情况及根据意见进行修改等违反法定程序的主张，与事实不符，不予采信。
关于征收决定的事实认定方面。首先，从龙华区政府提交的面前坡棚改项目房屋征收调查通告和调查结果公示的照片等证据来看，能够证明龙华区政府在作出征收决定前，对被征收房屋及产权予以调查登记，调查登记的范围包括已确权和未确权的房屋，并且龙华区政府已将该调查结果予以公示。郑清山提出龙华区政府没有对被征收房屋调查登记的主张缺乏事实依据，不予支持。其次，由于涉案征收项目属于政府投资改造的棚改项目，根据龙华区政府提交的市征收局、市发改委下发的面前坡棚改项目投资计划以及市财政局作出的下达面前坡棚改资金的通知，结合涉案棚改项目绝大部分被征收人已签订补偿协议、签订补偿协议的绝大多数被征收人选择了产权调换的事实看，龙华区政府提供的安置房源和资金能够保证全部被征收人依法得到补偿，进而能够证明本案的征收补偿费用是足额到位、专户储存、专款专用。郑清山关于征收补偿费用未足额到位等主张与事实不符，不予支持。
综上，龙华区政府作出征收决定，认定事实清楚，程序并无不当。郑清山的诉讼请求不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回郑清山的诉讼请求。案件受理费50元，由郑清山负担。
上诉人郑清山上诉称，一、原审认定事实不清，证据不足。（一）国家住房和城乡建设部等五部委下发的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）和《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）等文件规定，棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。但涉案被征收范围内有的房屋房龄不足10年，建筑质量结构完好，小区的容积率较低，并非危房，更谈不上危房集中。龙华区政府在未依法鉴定的情况下断定被征收房屋为危房，没有事实依据。（二）龙华区政府未举证证明征收目的是解决面前坡片区规划不合格、环境卫生脏乱差、防灾减灾能力薄弱等问题，也未举证证明经其改造后能解决上述问题。二、原审判决关于征收决定符合公共利益的认定与事实不符。龙华区政府未提供规划等证据证明其征收之后将进行的公益项目、公益设施建设，而从其提供的宣传资料等证据来看，超过1/3的被征收土地是用于商业开发，并非为了公共利益。三、原审判决认定征收决定程序合法，与事实不符。（一）评估机构的选定程序违法。1.征收决定作出之前已选定评估公司。2.龙华区政府提交的《评估机构推荐会签到表》中的3号业主是外经小区的物业人员，22号业主并非外经小区的被征收人。表中其他签到人员大部分为村民，与本征收公告被拆迁人员无关，签到表涉嫌伪造。本案被征收人对房屋征收所有的重要环节均不知情且未参与过。（二）补偿安置方案的作出程序违法。龙华区政府未依法对该方案进行可行性专项论证，未依法公示并征求公众意见，也未依法根据公众意见修改方案后重新公示。且龙华区政府提供的社会风险评估报告只有结论，没有评估方法、支持结论依据的说明，评估浮于形式，结论毫无说服力。（三）原审判决认定征收补偿费用足额到位，与事实不符。征收费用在征收决定作出之前没有足额到位、专户存储、专款专用，违反了征补条例第十二条的规定。（四）征收决定的征收范围包括了部分集体土地。征收集体土地的权力属于省一级政府或国务院，龙华区政府无权征收，其亦未举证证明征收集体土地及地上房屋的行为经过国务院或者海南省人民政府批准，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。（五）补偿安置方案不公平。龙华区政府采用成本法对被征收房屋进行评估，未依法采用市场法，导致被征收房屋的评估价格远低于市场价格；置换房屋公摊面积过大，导致被征收人实际居住房屋面积缩水；过渡安置补偿费太低，导致被征收人过渡安置困难。综上所述，原审认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销原判，撤销征收决定，本案一、二审案件受理费由龙华区政府负担。
被上诉人龙华区政府答辩称，一、龙华区政府作出的征收决定程序合法，认定事实清楚。龙华区政府作出征收决定前，经将面前坡片区列入区国民经济和社会发展计划、发布征收调查通告并公示调查结果、组织被征收人推选并选定评估机构、拟定补偿安置方案，并公布征求意见且不少于30日、召开了龙华区政府常务会议，审议并原则通过了补偿安置方案、进行了社会稳定风险评估等程序，符合征补条例关于征收程序的规定。二、郑清山的上诉没有事实根据和法律依据。（一）郑清山关于征收决定不符合公共利益的理由不成立。面前坡片区存在基础设施落后、没有统一规划、居住环境脏乱差、防灾减灾能力弱等问题。龙华区政府决定予以征收改造，有利于改善海口市内交通环境、提升居民生活质量、提升城市形象和管理水平，完全出于公共利益的需要，符合征补条例第八条第（五）项的规定。（二）郑清山关于补偿标准不合理的理由不成立。涉案被征收房屋的补偿价格由评估机构根据相关评估办法评估而来，且目前大部分被征收人都已签订了征收补偿协议，该补偿标准已被大多数被征收人接受，不存在补偿标准不合理的问题。综上，原审判决和征收决定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回郑清山的上诉。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院另查明，二审询问时，龙华区政府的代理人认可在涉案征收范围内存在3.65亩集体土地。
本院认为，本案审查的是龙华区政府作出的征收决定的合法性。
一、关于涉案征收是否符合公共利益的问题。征补条例第八条第（五）项规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，符合公共利益的需要，由市、县级政府作出房屋征收决定。本案中，涉案房屋征收是面前坡棚改项目的第二阶段，属于面前坡棚改项目的范围，系市政府制定龙华区政府负责开展的2016年棚户区（城中村）改造项目之一。该项目是为了进一步改善群众居住条件，完善城市功能，提升城市形象和品味。上诉人郑清山认为棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域，而涉案征收小区建设年限短，不应属于棚户区改造范围。本院认为，这里的棚户区是一个区域性概念，龙华区政府为了对面前坡片区棚改项目改造的整体规划和建设实际需要，对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，并不违反法律规定，故郑清山的该项主张不能成立。上诉人郑清山还主张部分被征收土地用于商业开发，征收并非为了公共利益。本院认为，商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，并没有改变棚户区（城中村）改造的公益性质，只要被征收人能依法获得安置补偿，就不能据此否定征收的公共利益目的。上诉人郑清山的该项主张亦不能成立。
二、关于龙华区政府作出涉案房屋征收决定程序是否合法问题。根据查明的事实，面前坡片区棚改项目于2016年2月纳入当年龙华区国民经济和社会发展计划。龙华区政府在作出涉案征收决定之前，已公示征收补偿安置方案；进行社会稳定风险评估；公示前期调查结果；发布征收决定等，以上程序不违反征补条例第九条、第十条、第十二条、第十三条、第十五条的规定。上诉人郑清山主张龙华区政府提交的《评估机构推荐会签到表》上的签到人员不具有代表性，且个别人员非被征收人。龙华区政府二审询问时称签到表上的人员均为居民代表、居委会和村委会的人员，但参与推荐的人员能否代表被征收片区，龙华区政府未作出回应。根据征补条例第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，龙华区政府不能证明海南首立房地产估价有限公司系被征收人协商选定，评估机构的选定程序违法。上诉人郑清山的该项主张成立，本院予以采信。
三、关于被征收区域土地性质的问题。征补条例第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”也即征补条例仅适用于国有土地上房屋征收，而集体土地上的房屋，原则上应当适用《中华人民共和国土地管理法》等有关集体土地征收的规定予以征收补偿安置。二者适用的法律法规不同，补偿的对象、方式和标准亦有本质区别。本案中，龙华区政府认可涉案征收范围内存在3.65亩集体土地，但未能提供相关征地报批和审批依据。故上诉人郑清山主张涉案房屋征收违反了《中华人民共和国土地管理法》规定有事实根据，本院予以支持。
四、关于安置补偿资金是否足额到位的问题。征补条例第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。根据查明的事实，面前坡棚改项目等11个项目采取政府购买服务的模式，市征收局为政府购买服务的主体，城乡发展公司作为承接主体，负责棚户区改造项目融资建设。2016年4月，龙华区政府上报面前坡棚改项目征收补偿概算的函。随后，市征收局和市发改委分别先后下达涉案项目投资计划，并要求城乡发展公司依据通知办理拨款。本案中，涉案棚改项目第一阶段征收已完成，第二阶段绝大部分被征收人亦已签订补偿协议并得到安置补偿，以上事实可以证明城乡发展公司已依据通知拨款到位，涉案项目的安置补偿资金能够保证被征收人依法得到补偿，不存在不足的问题。故上诉人郑清山主张涉案房屋征收违反征补条例第十二条的规定理由不能成立，本院不予支持。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”上诉人郑清山等人提起行政诉讼,请求撤销征收决定,属于必要共同诉讼，应当立一个行政案件合并审理。原审法院分别立案，并对同一个被诉行政行为作出多个裁判不当，本院予以指出。因该问题并未实际影响判决结果，为节约司法资源，减轻当事人讼累，本案不再发回重审。
综上，征收决定选定评估机构的程序违法，且对征收范围内集体土地按照国有土地上房屋征收程序予以征收，违反法律规定，依法应予撤销。鉴于涉案土地上大部分被征收人已依收决定与房屋征收部门签订了协议，撤销征收决定会对社会公共利益造成重大损害，故依法确认该征收决定行为违法，保留效力，不予撤销。原审判决部分事实未查清，导致适用法律错误，应予改判。上诉人郑清山的部分上诉请求和理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（2017）琼01行初863号行政判决；
二、确认海口市龙华区人民政府作出的《关于面前坡片区棚户区（城中村）改造（第二阶段）项目房屋征收的决定》行政行为违法。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由海口市龙华区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘利红
审 判 员 钱 冰
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 聂海波
审 判 员 朱望锋
二〇一八年七月十七日
法官助理 黄 蜀
书 记 员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。