江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏行终1526号
上诉人（原审原告）：吴继兰,女,1960年5月7日生，汉族，住徐州经济技术开发区。
委托代理人倪志辉，男，1983年8月3日生，汉族，住徐州经济技术开发区。
委托代理人倪群超，女，1986年12月10日生，汉族，住徐州经济技术开发区。
被上诉人（原审被告）徐州市人民政府,住所地在徐州市新城区。
法定代表人周铁根，市长。
委托代理人武春忠，徐州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人赵鹏，江苏昭鹏律师事务所律师。
上诉人吴继兰与被上诉人徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）不履行法定职责并要求赔偿一案，吴继兰不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月30日受理后依法组成合议庭，于2017年1月4日公开开庭审理本案。上诉人吴继兰及其委托代理人倪志辉、倪群超，被上诉人徐州市政府的委托代理人武春忠、赵鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人吴继兰一审诉称：2000年，国家因修建京福高速公路和京沪高铁征用吴继兰承包的4.752亩土地。王可乐村委会以吴继兰与案外人孙宝忠之间存在土地承包经营权纠纷为由，拒绝补偿。吴继兰尝试通过调解、诉讼、信访等多种权利救济方式，最终都未彻底解决此纠纷。请求人民法院：1、判决徐州市政府解决吴继兰的合法土地承包经营权被侵害16年的问题、赔偿吴继兰16年的各项经济损失2038434.1元；2、诉讼费由徐州市政府承担。
被上诉人徐州市政府一审辩称:本案不属于人民法院行政案件受案范围。徐州市政府在本案中并未作出可诉行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。本案纠纷发生的基础原因是吴继兰与孙宝忠之间关于涉案土地被征收前的土地使用权争议，现实原因是吴继兰与孙宝忠之间的土地补偿款争议，二者均不属于人民法院行政案件受案范围。涉案土地的使用权因征收而丧失，吴继兰与孙宝忠之间的纠纷现实原因是补偿款争议而不是土地使用权争议，要求人民政府进行处理缺乏事实基础。徐州市政府作为被告不适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。吴继兰与孙宝忠之间的纠纷即使具有解决的基础，也应先由乡级政府或者县级政府处理，而不是市级人民政府直接处理，吴继兰不应将答辩人作为被告提起行政诉讼。请依法驳回吴继兰的起诉。
一审法院认定，吴继兰、孙宝忠现均系徐州经济技术开发区大黄山镇（原铜山县大黄山镇）王可乐村一组村民。1990年大黄山乡（镇）政府向孙宝忠颁发了土地使用证（载明承包人口6人、承包土地面积6.6亩）。1993年10月，孙宝忠一家四口户口迁往铜山县茅村镇茅村村（其中三人户口于2007年迁回、一人2010年迁回）。吴继兰原为王可乐村二组村民，1994年8月29日其户口由王可乐村二组迁至一组。1994年王可乐村土地承包清册中登记吴继兰接种孙宝忠的承包土地。此后吴继兰按规定缴纳了相关税收。2000年该土地被部分征用，双方因土地征用补偿问题引发纠纷。后经有关部门处理未果。
2004年4月20日，经铜山县大黄山镇经营管理站鉴证，王可乐村经济合作社与吴继兰签订土地承包合同，同日铜山县人民政府向吴继兰颁发编号为苏C**－53号农村集体土地承包经营权证书，载明承包耕地3.51亩，其中屋匡地2.08亩，家西地1.43亩。孙宝忠认为铜山县人民政府向吴继兰颁发农村集体土地承包经营权证书的行政行为侵害了其合法利益，并违反法律规定，于2006年4月3日向徐州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销铜山县人民政府向吴继兰颁发农村集体土地承包经营权证书的行为。该院经审理认为，该案属于土地使用权纠纷，不属于人民法院受理范围，应当由人民政府处理，于2006年5月25日裁定驳回孙宝忠的起诉。孙宝忠不服上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院于2006年8月11日作出（2006）徐行终字第112号行政裁定书，裁定驳回孙宝忠的上诉。后孙宝忠申请再审，徐州市中级人民法院于2007年9月19日作出（2007）徐行审监字第0028号行政裁定书，裁定驳回孙宝忠的再审申请。
2008年6月19日，中共徐州市委农村工作办公室向徐州市信访局作出《关于大黄山镇王可乐村孙宝忠、吴继兰土地承包纠纷调查处理情况的报告》，处理意见为：1、该纠纷所涉及四口人的承包地经营权应归孙宝忠所有，由孙宝忠继续承包经营，吴继兰的土地经营权证无效；2、吴继兰在一组只应享受两口人的承包地（吴继兰本人和其大女儿两人），王可乐村委会尽快予以协调解决；3、大黄山镇党委、政府和王可乐村党支部、村委会要继续做好矛盾纠纷的化解调处工作，尽快息访，切实维护社会稳定。中共徐州市委农村工作办公室将该报告向吴继兰、孙宝忠双方进行了送达。但双方纠纷仍未解决。
2011年7月2日，吴继兰向徐州市鼓楼区人民法院提起诉讼，请求判令：1、孙宝忠立即停止侵权，归还吴继兰承包土地3.51亩并恢复土地原状；2、孙宝忠赔偿吴继兰8年土地农作物损失费47736元；3、诉讼费用由孙宝忠承担。该院经审理后认为，该案属于土地使用权纠纷，不属人民法院民事案件受理范围，应当由人民政府处理，于2011年11月8日作出（2011）鼓开民初字第0798号民事裁定，驳回吴继兰的起诉。吴继兰不服，向徐州市中级人民法院提起上诉，徐州市中级人民法院经审理于2012年4月17日作出（2012）徐商终字第0150号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。吴继兰仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审。江苏省高级人民法院认为，案件争议的本质是土地使用权争议，应当由当事人向有关行政机关申请解决，当事人提起民事诉讼的，人民法院不应受理。故一、二审法院裁定驳回吴继兰的起诉，并无不当。江苏省高级人民法院于2013年5月30日作出(2013)苏民申字第107号民事裁定书，裁定驳回吴继兰的再审申请。
2013年12月10日，中共徐州市委农村工作办公室针对市委农工办、徐州经济技术开发区农发办、大黄山街道办事处、王可乐村会办吴继兰土地承包信访形成会议纪要，主要意见为：“会议在充分听取吴继兰诉求、开发区和办事处前期处理情况汇报的基础上，经认真讨论形成如下意见：1、各级对吴继兰信访非常重视，做了大量工作；2、吴继兰有权依法提出诉求；3、关于吴继兰承包人口，由大黄山办事处进一步调查确认，鉴于土地调整难度较大，建议一次性货币处理；4、未耕种土地损失按应享有的土地面积进行计算补偿；5、有关信访诉讼费用请大黄山办事处依政策法律规定处理；6、请大黄山办事处、开发区迅速研究，妥善处理，确保息访。”
2015年5月28日，吴继兰向中共徐州市委书记信箱写信，以徐州市委农村工作办公室2008年6月19日向徐州市信访局作出的《关于大黄山镇王可乐村孙宝忠、吴继兰土地承包纠纷调查处理情况的报告》导致7年上访无门、打官司无路、调查情况与实际不符、处理意见违反法律规定为由，要求撤销该报告。2015年6月19日，市委农工办向吴继兰回信称：“……市信访局鉴于该信访此前各级已明确提出处理意见，且在主要诉求上已经达成一致，未依据市委农工办报告作出任何处理决定，因此不存在撤销问题。去年以来，市委农工办副主任徐玲就此信访多次协调，并召开三次有关开发区管委会、大黄山街道办事处、王可乐村及有关部门领导、负责人参加的专题协调办理会议，明确李玉莹同志调查形成的市委农工办报告不是处理此信访的依据，要求开发区管委会、大黄山街道办事处进一步查清事实，依据法律、尊重事实，实事求是尽快处理。最近市委副秘书长、农工办主任张学胜同志又召开专题会议，责成开发区管委会、大黄山街道办事处高度重视你的土地信访问题，并要求开发区组成专门调查处理小组，依法、据实尽快妥善处理，确保你的合法权利得到有效维护。”
一审法院认为，吴继兰在庭审中明确其提起诉讼的原因是：吴继兰有土地承包经营权证，孙宝忠凭空将吴继兰的地说成是他的地，实际二者的地并非同一土地；2000年起吴继兰承包的土地陆续被全部征用后，王可乐村以吴继兰与孙宝忠之间存在土地争议纠纷为由不予发放征地补偿款，吴继兰不断向镇、县、区信访要求解决问题，但一直没有解决。故要求徐州市政府解决其土地承包经营权被侵害16年的问题、赔偿16年来的各项损失2038434.1元。关于吴继兰主张的征地补偿款被王可乐村委会克扣、未向其发放问题，应通过与村委会协商或提起民事诉讼等合法途径解决。吴继兰认为土地承包经营权不存在争议而被他人侵害，要求徐州市政府解决其土地承包经营权被侵害的问题，没有法律依据，本院不予支持。吴继兰所称的土地产量损失、误工费、电话费、复印费、医疗费、车票费、诉讼费、照相费、精神损失费、坐牢误工费、餐费、打架赔款等损失2038434.1元，并非徐州市政府行为所致，其要求徐州市政府赔偿上述损失于法无据，该项诉请应予以驳回。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴继兰的诉讼请求。案件受理费50元，由吴继兰负担。
上诉人吴继兰上诉称：所谓吴继兰接种孙宝忠土地并非事实，吴继兰持有的土地承包经营权证所涉土地不包含孙宝忠的土地。吴继兰承包地被征收后一直没拿到征地补偿款，虽经多次信访、诉讼，问题一直没有解决。由于政府的有关工作人员不作为，导致上诉人上访无门。江苏省高级人民法院曾经认为本案应当由徐州市政府解决处理，但徐州市政府并未履行法定职责。吴继兰要求徐州市政府解决矛盾并赔偿损失。请求本院判决被上诉人及时解决上诉人的土地承包经营权被侵害16年问题，并赔偿经济损失215万元；上诉费由被上诉人承担。
被上诉人徐州市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2000年修建高速路与高铁确实占用了王可乐村集体土地。上诉人要求土地补偿，应当向征地补偿机关提出。徐州市政府并非征地补偿实施机关，没有对上诉人的请求进行处理的义务。如果上诉人的征地补偿款未能发放或被扣，不应当以徐州市政府为被告提起诉讼。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人对一审判决认定“1994年王可乐村土地承包清册中登记吴继兰接种孙宝忠的承包地”有异议，认为吴继兰所种土地并非接种孙宝忠的承包地，两地块甚至不相邻，吴继兰所种土地与孙宝忠原先所种土地没有关联性。因该事实缺乏证据支持，本院对一审判决所认定的该事实不予确认。上诉人、被上诉人均对原审判决所认定的其他事实的真实性无异议，本院对一审判决认定的其他事实予以确认。
本案的争议焦点为：徐州市政府是否具有对土地承包经营权纠纷进行处理的法定职责。
本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。上诉人吴继兰与案外人孙宝忠之土地承包经营权纠纷应通过协商或由村委会、乡（镇）政府调解解决；也可以通过民事诉讼等合法途径解决。吴继兰要求徐州市政府解决其土地承包经营权纠纷，该请求缺乏法律依据。吴继兰所称的各项损失并非徐州市政府行为所致，其要求徐州市政府赔偿损失于法无据。原审法院判决驳回吴继兰的诉讼请求并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴继兰承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈迎
审 判 员 赵黎
代理审判员 张伟
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 于露
附：本判决适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；