江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)泰中行初字第00131号
原告李红华，男，汉族。
委托代理人李海霞，北京京润律师事务所律师。
被告泰兴市人民政府，住所地泰兴市中兴大道201号。
法定代表人张育林，市长。
委托代理人羊圣林，江苏兴泰律师事务所律师。
被告泰州市人民政府，住所地泰州市海陵区凤凰东路58号。
法定代表人史立军，市长。
委托代理人冯卉，泰州市政府法制办工作人员。
原告李红华不服被告泰兴市人民政府作出的房屋补偿决定及泰州市人民政府作出的行政复议决定，于2015年11月23日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月14日，公开开庭审理了本案。原告李红华及其委托代理人李海霞，被告泰兴市人民政府副市长包国芳、委托代理人羊圣林，被告泰州市人民政府委托代理人冯卉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰兴市人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《泰兴市迎幸中学及周边地块房屋征收补偿方案》的规定，于2015年7月15日作出泰政房补[2015]第11号《泰兴市人民政府房屋补偿决定书》（以下简称《11号补偿决定》），主要内容为：一、鉴于被征收房屋目前无法确认其全部所有权人，对坐落于泰兴市济川街道师家巷48号房屋实行产权调换方式补偿。（一）产权调换房位于兴和佳园28号楼101室安置区的住宅房（现房）一套面积为137.91㎡，总价格为733562元。其中，建筑面积114.84㎡按每平方5308元/㎡，建筑面积为20㎡靠套型5308/㎡结算，超面积3.07㎡按5808/㎡结算（不含层次费、车库及其他费用）。（二）被征收房屋的补偿金额为：1、被征收房屋补偿价为766639元（不含装饰装潢、附属物）；2、地大于房的价格为256825元；3、搬迁补助费1148元（每平方米10元，不足1000元的，按1000元计算，按一次计发）；4、临时安置费13781元（每平方米每月10元，不足1000元的，按1000元计算，按12个月计发）；5、电话等移机费516元，上述款项合计1038909元。
被告泰州市人民政府依李红华申请，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定于2015年11月14日作出［2015］泰行复第148号行政复议决定书，维持了泰兴市人民政府作出的《11号补偿决定》。
原告李红华诉称：1、被告泰兴市人民政府作出的《11号补偿决定》遗漏了当事人，本案涉案房屋产权人已去世，泰兴市人民政府未认真核实；2、涉案房屋所在地的征收非因公共利益需要，故被告泰兴市人民政府作出的《11号补偿决定》违法。泰州市人民政府对原告的复议申请未尽审查义务，即作出维持的复议决定，显然也是违法的。请求人民法院依法撤销两被告作出的《11号补偿决定》及复议决定书。
原告向本院提交的证据：1、《11号补偿决定》；2、泰州市人民政府作出的［2015］泰行复第148号行政复议决定书；3、涉案土地的缴费依据。证明原告对涉案土地缴纳了使用费，土地面积为389平方米，被告认定事实不清。
被告泰兴市人民政府辩称：1、《11号补偿决定》是被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出的合法行为，其职权依据充分；2、因旧城区改造，被告就涉案房屋所在地依法作出了征收决定并进行了公告。原告居住的房屋属于征收决定确定的征收范围，因被征收房屋的产权登记人李玉恒去世，李玉恒生前多次结婚，其继承人无法联系，征收部门曾登报公告寻找，仍无法确定所有继承人，由于在征收补偿方案确定的签约期限内被征收人与房屋征收部门未能达成补偿协议，被告依法作出《11号补偿决定》；3、涉案被征收房屋登记的建筑面积为114.84平方米，经评估机构进行外围评估，并出具评估报告，评估报告在被征收房屋外和迎幸中学及周边地块项目部内予以公示，被告在作出补偿决定时，考虑到该被征收房屋目前无法确认其全部继承人，为维护被征收人的合法权益，决定对该被征收房屋实行产权调换的补偿方式，保证了该房屋的物权仍然存在。综上，被告对被征收人房屋作出的《11号补偿决定》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。原告的诉请没有事实和法律依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告泰兴市人民政府向本院提交的证据：1、泰兴市人民政府泰房征［2014］4号房屋征收决定及公告、(2014)泰中行初字第0026号行政判决书。证明涉案被征收房屋所在地块征收行为的合法性已经生效判决书所确认；2、泰兴市迎幸中学及周边地块房屋征收补偿方案及照片。证明该地块的房屋征收补偿方案经公示符合征收条例的相关规定；3、泰兴市房屋征收中心制作的被征收人须知。证明征收部门及实施单位在具体实施征收补偿过程中已经将本次征收补偿的相关政策和规定用须知的形式告知了征收范围内的相关被征收人；4、泰兴市济川街道办事处北站社区居民委员会出具的社区工作人员身份证明。证明在有关征收法律文书的送达以及协商补偿安置事宜的书面记录过程中，在被征收人不予签字的情况下，由社区的相关人员在相关书面材料上进行签名见证；5、泰兴市房屋征收中心发布的《关于泰兴市迎幸中学及周边地块被征收人选择征收评估机构的公告》及备选房地产价格评估机构的简介。证明该地块的房屋评估机构是依据征收和补偿条例以及省、市相关规定进行选择确定的，符合征收和补偿条例的相关规定；6、泰兴市房产管理局出具的被征收房屋的权属证明。证明涉案房屋的面积、用途等情况是根据该权属证进行认定的；7、泰兴市济川街道办事处北站社区居民委员会出具的证明、被征收房屋原产权登记人李玉恒相关人员户口登记表、李玉恒结婚登记申请书等。证明被征收房屋原产权登记人李玉恒已去世，李玉恒再婚过，现无法确认其所有的法定继承人；8、泰兴市房屋征收中心发布的《关于迎幸中学及周边地块房屋征收（动迁）范围内调查情况公示》、调查情况公示表及照片。证明征收部门在征收过程中依照征收条例的规定对征收范围内的被征收房屋进行了调查并将调查情况在征收范围内予以公示，并告知了相关被征收人，对被调查情况如有异议的异议方式和途径；9、泰兴市房屋征收中心《关于抽签确定泰兴市迎幸中学及周边地块房屋评估机构的公告》、《关于泰兴市迎幸中学及周边地块房屋评估机构抽签结果的公告》、江苏省泰兴市公证处（2014）泰兴证经内字第266号公证书及相关公告的照片。证明该地块被征收房屋的评估机构的选择符合征补条例的规定；10、泰兴市房屋征收中心在泰州日报上刊登的公告。证明征收部门以及实施单位在无法确认被征收人其他共有权人的情况下征收部门在相关报纸上进行了公告，请相关的共有权人及时与征收部门联系协商征收补偿有关事宜；11、泰兴市房屋征收中心《关于泰兴市迎幸中学及周边地块房屋征收分户初步评估结果的公告》、分户初步评估结果表及现场张贴照片。证明作出补偿决定之前，征收部门已经将涉案被征收房屋的初步评估结果，依照征收和补偿条例的规定在征收范围内进行了公示；12、江苏宏宇土地房地产评估测绘造价咨询有限公司出具的苏宏估迎征字(2014)第6-171号《房屋征收补偿评估分户报告》及现场张贴照片。证明该评估报告在现场进行了公告张贴；13、征收工作协商记录。证明在征收过程中征收部门及实施单位与已知的相关权利人进行协商，但未能达成补偿协议；14、对被征收房屋的具体补偿安置方案。证明在征收部门报请政府作出补偿决定之前，征收部门对被征收的房屋提出了具体的补偿安置方案；15、泰兴市房屋征收中心向泰兴市人民政府提交的《关于请求对李玉恒户作出房屋补偿决定的申请》。证明在泰兴市人民政府作出补偿决定之前，房屋征收部门已经按照征补条例的规定提出作出补偿决定的申请；16、《11号补偿决定》及现场张贴照片。证明补偿决定作出后，征收部门已经按照征补条例的相关规定将决定书在征收范围内进行了公告；17、泰兴市房屋征收中心在泰州日报上刊登的公告。证明《11号补偿决定》在泰州日报上进行公告送达；18、泰州市人民政府作出的行政复议决定书。证明被诉行政行为已经复议机关复议并予以维持。
依据：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2、《国有土地上房屋征收评估办法》；3、泰兴市国有土地上房屋征收与补偿办法；4、泰兴市国有土地上房屋征收补助和奖励办法；5、泰兴市市区国有土地上房屋征收评估技术细则；6、泰兴市国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法。
被告泰州市人民政府答辩称，泰兴市人民政府作出的《11号补偿决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定。泰州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出维持行政行为的复议决定合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告泰州市人民政府向本院提交的证据：1、泰州市人民政府泰政房征（2014）4号房屋征收决定及公告；2、泰兴市迎幸中学及周边地块房屋征收补偿方案；3、泰兴市房屋征收中心《关于泰兴市迎幸中学及周边地块房屋评估机构抽签结果的公告》；4、泰兴市房屋征收中心《关于泰兴市迎幸中学及周边地块房屋征收分户初步评估结果的公告》及分户初步评估结果表；5、江苏宏宇土地房地产评估测绘造价咨询有限公司出具的苏宏估迎征字(2014)第6-171号《房屋征收补偿评估分户报告》；6、2014年11月21日泰兴市房屋征收中心在泰州日报上刊登的公告；7、征收工作协商记录；8、泰兴市房屋征收中心向泰兴市人民政府提交的《关于请求对李玉恒户作出房屋补偿决定的申请》；9、《11号补偿决定》及送达公告；以上证据证明目的与泰兴市人民政府一致。10、行政复议申请书；11、答复通知书及邮寄回执；12、泰兴市人民政府答复意见书及邮寄回执；13、行政复议决定书及邮寄回执。10-13号证据，证明涉案复议决定符合复议法的相关规定。
原告对泰兴市人民政府提交的证据质证认为，对证据1，房屋征收决定书，泰兴市人民政府未提交证据证明涉案项目属于旧城区改造。行政判决书不是由原告参与的诉讼，该行政判决书虽然有可能发生了法律效力，但也可以因为抗诉及再审等程序确认该判决书的违法性。故原告不认可该证据的合法性。对证据2，补偿方案未经过市县级人民政府的批准、未经过论证、未召开听证会并根据听证会的情况进行修改等，所以该补偿方案不具备合法性。对证据3，公示的照片，形式不具有合法性。泰兴市人民政府提交的就是一份模糊不清的照片，该证据不符合证据规则所规定的法定的条件，所以该证据不具有合法性。对证据4，与本案无关联性。本案所有的法律文书都没有送达，该证据不能证明泰兴市人民政府的证明目的，同时能证明泰兴市人民政府的送达方式均违法。对证据5，法律规定与被征收人协商确定评估机构的时间是七个工作日，但该公告规定的却是五个工作日，足以认为涉案评估机构的选定程序违法。对证据6、7，真实性予以认可，既然泰兴市人民政府已经将李玉恒的情况调查清楚，在此情况下确定被征收人的继承人是非常容易的事情，但泰兴市人民政府作出的补偿决定，被征收人仍然是李玉恒，该证据能够证明泰兴市人民政府违法，而不能证明涉案的房屋属产权不明。对证据8，照片，因为其不具备法定的形式要件，所以不能够作为定案的依据。对房屋征收动迁情况公示表，首先，根据规定，对于经过登记的房屋，房屋面积要进行一个合法的认证，但是该公示表里面并没有类似这样的调查情况的公示，其次，该证据不具有客观性，公示表上房屋实际使用人一栏是空白，而实际使用人是本案的原告，所以，该公示不能够作为定案的依据。对证据9，因泰兴市人民政府确定的协商评估时间不足，泰兴市人民政府在实际的征收过程中也没有组织被征收人协商选择评估机构的工作，同时，按照规定如果是抽签方式来确定评估机构，应该由五名以上被征收人参加抽签活动，但是泰兴市人民政府提交的证据不能证明有被征收人参与抽签活动。对公示的照片同刚才的质证意见一致。关于评估机构抽签结果的公示，因为评估机构选定过程违法，其选定的评估机构不能作为涉案征收项目的评估机构。关于证据10，公告以及报纸上公告。不具有关联性、合法性。被征收人的确定是泰兴市人民政府作出征收决定的一个重要环节，也是征收补偿决定作出的事实依据，泰兴市人民政府应该通过自己的调查，来确定被征收人，而不能以公告的方式，通知被征收人申报身份。对证据11，因评估机构的选定违法，其作出的评估报告不具有合法性。对证据12，评估报告只有在无法送达的情况下才能进行公告送达，因评估报告，没有依法送达给原告，剥夺了原告申请复核和申请专家委员会进行鉴定的权利。该报告不具有合法性，也没有发生法律效力。对证据13，该协商笔录均没有本案原告的签名，同样也没有其他见证人的签名。所以，这些协商记录所反映的事实不客观。对证据14，没有对原告的土地面积进行认定，该补偿方案不具有合法性。征收部门向城市建设指挥部出具的报告，指挥部不是涉案的征收项目的领导部门，报告不合法。对证据15，根据泰兴市人民政府提供的证据，泰兴市人民政府至少能够确定两个产权人。所以说无法联系显然是不具有客观性，泰兴市人民政府也未提交任何证据证明其经过多方的查证。之所以未达成补偿协议，是因为泰兴市人民政府对于房屋的补偿，违反了公平、客观、有偿的原则，涉案房屋占地面积将近400多平方，房屋建筑面积是100多平方米，但是对于土地并没有作出合理、合法的赔偿，该申请没有将真实的情况表现出来，所以不具有合法性。证据16，是本案被诉行为。证据17，房屋征收决定书没有依法送达给原告。对证据18，复议程序不提异议，因复议机关维持了《11号补偿决定》，所以原告认为是错误的。
被告泰州市人民政府对泰兴市人民政府提交的证据无异议。
原告对泰州市人民政府提交的证据质证认为，对行政复议的程序无异议。
被告泰兴市人民政府对泰州市人民政府提交的证据无异议。
被告泰兴市人民政府对原告提交的证据质证认为，原告提交的宅基地缴费的收据，与本案无关联性，本案审理的是国有土地上的房屋征收与补偿决定。
经庭审质证，对以下证据作如下确认：两被告提交的证据均来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，能够证明本案相关的事实。本院予以确认。原告提交的宅基地使用费等票据，是向村民委员会交纳的，而本案所涉土地，是其父所在的原泰兴县无线电元件厂分配其父使用的，且相关交费票据也不能证明其合法的用地面积。故对原告的证明目的，本院不予确认。
经审理查明：2014年5月30日，被告泰兴市人民政府发布泰政房征[2014]4号《房屋征收决定书》，决定对包括原告房屋在内的涉案土地上的房屋进行征收。该《房屋征收决定书》，案外人于2014年6月11日，向本院提起行政诉讼，本院经审理后判决驳回其诉讼请求，该判决现已生效。
2014年5月30日，泰兴市房屋征收中心发布《关于泰兴市迎幸中学及周边地块被征收人选择征收评估机构的公告》，公布了备选房地产价格评估机构简介。2014年6月7日，泰兴市房屋征收中心发布《关于抽签确定泰兴市迎幸中学及周边地块房屋评估机构的公告》，公布了备选房地产价格评估机构的名称、抽签方式、时间、地点等。2014年6月10日，泰兴市房屋征收中心组织抽签活动，江苏省泰兴市公证处对现场抽签活动进行现场监督，并出具了（2014）泰兴证经内字第266号公证书。当日泰兴市房屋征收中心发布《关于泰兴市迎幸中学及周边地块房屋评估机构抽签结果的公告》，公布了江苏宏宇土地房地产评估测绘造价咨询有限公司中签4号区段。2014年10月27日，泰兴市房屋征收中心发布《关于泰兴市迎幸中学及周边地块房屋征收分户初步评估结果的公告》，公布了涉案地块分户初步评估结果表。2015年3月30日，江苏宏宇土地房地产评估测绘造价咨询有限公司出具的苏宏估迎征字(2014)第6-171号《房屋征收补偿评估分户报告》对涉案的被征收房屋作出评估报告，房地产评估价为766639元（不含装饰装潢、附属物）。并在评估报告中作出声明：评估人员无法进户实地勘察，于2014年10月16日从房屋外围进行了查勘，对外围查勘的客观性、真实性、公正性承担责任。该评估报告征收部门在征收房屋现场进行了张贴。因在征收补偿方案确定的签约期限内被征收人未能与房屋征收部门就房屋补偿达成协议，经房屋征收部门报请，泰兴市人民政府于2015年7月15日作出《11号补偿决定》。2015年7月16日泰兴市房屋征收中心在泰州日报上公告送达该征收决定，并将该征收决定在征收现场进行张贴。
原告于2015年9月10日向被告泰州市人民政府申请行政复议，泰州市人民政府于2015年11月14日作出［2015］泰行复第148号行政复议决定书，决定维持泰兴市人民政府作出的《11号补偿决定》。2015年11月18日，原告向本院提起行政诉讼。
另查，涉案房屋登记的产权人为李玉恒，已去世，李玉恒生前曾再婚。涉案房屋现实际居住人为李玉恒之子李红华。2014年11月21日，泰兴市房屋征收中心在泰州日报上刊登公告，要求李玉恒的所有继承人在公告期满（60日）之日起，5日内到江苏省泰兴市迎幸中学及周边4号地块征收项目部与征收部门协商征收补偿事宜，逾期，将对被征收房屋按产权不明房屋处理。公告期满，无相关继承人与征收部门联系征收补偿事宜。
本院认为，本案主要争议焦点是，被告泰兴市人民政府作出的《11号补偿决定》及被告泰州市人民政府作出的复议决定书是否合法。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，经房屋征收部门报请，被告泰兴市人民政府具有作出《11号补偿决定》的法定职责。
本案，被告泰兴市人民政府对包括涉案房屋所在地段的房屋作出征收决定后，采取抽签的方式产生了评估机构，并经公证处现场公证，予以公示，评估机构的产生符合相关规定。原告认为被告泰兴市人民政府规定的由被征收人协商确定评估机构的时间是五个工作日，涉案评估机构的选定程序违法的问题。根据《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》第九条第二款规定，房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。因此被告在选定评估机构的公告中确定5个工作日，不违反规定。
评估机构根据被告制定的补偿方案，对涉案房屋作出评估报告，并对评估报告进行外围评估的情况进行了声明，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第二十八条的规定。评估报告作出后，征收部门将评估报告张贴在被征收房屋的外墙上，相关人员在规定的期限内未向评估机构书面申请复核，亦未向当地房地产价格评估专家委员会申请鉴定，故对评估报告的合法性，本院予以认定。被告泰兴市人民政府依据评估报告及补偿安置方案作出的《11号补偿决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。关于相关法律文书公告送达的问题，本案被征收房屋产权登记人为李玉恒，李玉恒已去世，其生前有若干婚生子女和继子女。原告虽是涉案被征收房屋的实际居住人，但原告未提交其已合法拥有该房产的证据。被告通过泰州日报刊登公告，告知被征收房屋原产权人李玉恒的所有继承人到征收部门协商征收补偿事宜。因未有相关人员主动联系。被告泰兴市人民政府对该房屋按产权不明处理，并无不当。因此，相关文书以公告的方式送达，既保障了原告的权利，同时也保障了其他继承人的权利，故原告主张剥夺了原告申请复核和申请专家委员会进行鉴定的权利观点不成立。同时，被告公告送达《11号补偿决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定。
关于原告主张其土地面积应为398平方米的问题。本案被征收房屋所占用的土地，是原告父亲从原泰兴县无线电元件厂取得。其父与该厂签订的协议书能够确认其使用的土地长8米，宽20米，即用地面积为160平方米。原告提交的其父向村民委员会所交的土地费用不能证明其合法拥有398平方米土地使用权。故被告确认被征收房屋地大于房的面积为45.16平方米（用地面积160减去房屋面积114.84），该认定正确。
关于被告泰州市人民政府作出的复议决定书的合法性问题。本案中，被告泰州市人民政府收到原告的复议申请后，依法受理，并向泰兴市人民政府送达了行政复议答复通知书，在法定复议期限内作出了维持泰兴市人民政府所作补偿决定书的行政复议决定，该复议决定书作出程序和认定事实均无不当。
综上，原告要求撤销《11号补偿决定》及行政复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李红华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李红华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院,同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省高级人民法院；开户行：农行南京山西路支行；账号：10113301040002475）。
审 判 长 苏媛媛
审 判 员 袁国建
人民陪审员 李小平
二〇一六年五月十八日
书 记 员 周雪琴
附：本案适用法律、法规
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条
房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
《国有土地上房屋征收评估办法》第二十八条
在房屋征收评估过程中，房屋征收部门或者被征收人不配合、不提供相关资料的，房地产价格评估机构应当在评估报告中说明有关情况。
《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》第九条
房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。