河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫13行终54号
上诉人（一审被告）邓州市国土资源局。
法定代表人赵航，任局长。
委托代理人许靖，工作人员。
委托代理人赵英会，邓州市新华法律服务所律师。
上诉人（一审被告）邓州市人民政府。
法定代表人罗岩涛，任市长。
委托代理人王晶晶，邓州市人民政府工作人员。
被上诉人（一审原告）南阳市万泓房地产开发有限公司。
法定代表人张军，任董事长。
委托代理人朱晓东，河南问鼎律师事务所律师。
上诉人邓州市国土资源局、邓州市人民政府与被上诉人南阳市万泓房地产开发有限公司为行政征收一案，邓州市国土资源局、邓州市人民政府不服南阳市卧龙区人民法院（2016）豫1303行初第86号行政判决，向本院提起上诉，本院经审理作出（2017）豫13行终57号行政裁定，将该案发回重审，南阳市卧龙区人民法院经审理作出（2017）豫1303行初第117号行政判决，邓州市国土资源局、邓州市人民政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人邓州市国土资源局委托代理人许靖、赵英会，上诉人邓州市人民政府委托代理人王晶晶，被上诉人南阳市万泓房地产开发有限公司的委托代理人朱晓东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
南阳市卧龙区人民法院一审查明：原告南阳市万泓房地产开发有限公司与被告邓州市国土资源局于2010年12月25日签订豫（邓州）出让（2010年）第0055号《国有建设用地使用权出让合同》，使用DT(2010)15号宗地建设丽景泓都项目。庭审中，原告南阳市万泓房地产开发有限公司提交了《国有建设用地使用权出让合同》原件，该合同第十三条约定宗地范围内新建建筑物的建筑容积率不低于3.0。合同附件栏粘贴有两个附件，一个显示容积率≤3.0，另一张显示容积率≤4.9。被告邓州市国土资源局在庭审中提交了《国有建设用地使用权出让合同》复印件，未提交原件。该合同第十三条约定宗地范围内新建建筑物的建筑容积率不高于3.0，不低于3.0，合同附件栏粘贴的附件显示容积率≤3.0，另一张显示容积率≤4.9。2011年1月6日，原告南阳市万泓房地产开发有限公司经邓州市挂牌出让宗地规划设计条件（变更）会审领导小组同意，将DT(2010)15号地容积率调整为4.9。2015年11月10日，被告邓州市国土资源局收到邓州市城乡规划局出具的《关于2010-2014年房地产建设项目容积率专项整治集中处理第二批情况统计表》，表上载明“丽景泓都1-4#楼，土地出让容积率≤3.0，实际竣工容积率为5.46”。2015年11月27日，被告邓州市国土资源局将改变容积率补缴土地出让金通知书送达原告南阳市万泓房地产开发有限公司。2016年1月6日，被告邓州市国土资源局又向原告邮寄送达邓土出征告字【2016】第201616号《告知书》和邓土出征听字【2015】第201516号《听证告知书》，根据邮件回执显示，南阳市万泓房地产开发有限公司于2016年1月12日收到该邮件。南阳市万泓房地产开发有限公司在法定期限内未提出陈述、申辩和听证的要求。被告邓州市国土资源局于2016年1月20日作出邓土出征字【2016】第201516号《征收土地出让金决定书》：“南阳市万泓房地产开发有限公司：你单位在邓州市兴建的‘丽景泓都’项目所用土地系豫（邓州）出让（2010年）第0055号《国有建设用地使用权出让合同》中的DT(2010)15号宗地，该合同第十三条约定‘受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的、构筑物及其附属设施的，应符合建筑容积率不高于3.0’。2015年11月10日，邓州市城乡规划局以《关于2010-2014年房地产建设项目容积率专项整治集中处理第二批情况统计表》的形式函告我局‘丽景泓都小区初核容积率：5.46’。你单位的行为违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条‘土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营的土地’的规定，依据《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发【2003】356号）第三项、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二项，我机关决定征收你单位在邓州市丽景泓都项目容积率由3.0调整到5.46后应缴纳的土地出让金861.00万元。”2016年1月21日，邓州市国土资源局向南阳市万泓房地产开发有限公司邮寄送达邓土出征字【2016】第201516号征收土地出让金决定。根据邮件回执显示，原告南阳市万泓房地产开发有限公司于2016年1月25日收到该邮件。邓州市国土资源局的邓土出征字【2016】第201516号征收土地出让金决定不显示征收土地出让金861万的计算依据及方法。据邓州市国土资源局陈述，该土地出让金决定中的数额系根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》“第6.3.2（２）已出让土地补缴地价款。……调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建设面积”的规定，以及邓政【2011】53号文件“补缴的出让金=楼面地价×（改变后容积率×土地面积-
出让时容积率×土地面积）；楼面地价=土地总价÷总建筑面积=土地单价÷容积率；建筑总面积=土地总面积×容积率”之规定，楼面地价按照邓办【2014】18号文件的要求执行为350元/㎡。据此被告核算出原告开发的丽景泓都项目应补缴出让金为861万元。南阳市万泓房地产开发有限公司不服被告作出的邓土出征字【2016】第201516号征收土地出让金决定，于2016年3月21日向邓州市人民政府申请行政复议，认为邓州市国土资源局计算土地出让金依据的容积率有误，请求撤销该征收决定，并变更为缴纳容积率由4.9调整到5.46后的土地出让金。邓州市人民政府受理阅卷后，作出邓政复决【2016】5号行政复议决定，认为“根据国土资源部《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发【2003】356号）‘三、加大对房地产开发用地监管力度……严禁擅自改变土地出让合同约定的土地使用条件。以出让方式取得土地使用权的单位和个人，必须按土地出让合同约定进行开发，不得擅自更改；确需改变容积率等规划条件的，必须经原出让方和规划部门同意，并按照同等地段土地的市场成交价，补交相应的土地差价’的规定，申请人2011年1月12日缴纳的土地出让金为1015万元，该金额是按签订豫（邓州）出让（2010年）第0055号《国有建设用地使用权出让合同》时容积率3.0缴纳的。后经邓州市挂牌出让宗地规划设计条件（变更）会审领导小组同意，将容积率调整为4.9。邓州市城乡规划局2015年11与10日出具的《关于2010-2014年房地产建设项目容积率专项整治集中处理第二批情况统计表》中认定丽景泓都1-4#楼实际竣工容积率为5.46。申请人应当依法补交容积率调整后的土地出让金，被申请人对其作出行政征收决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确”，维持了邓州市国土资源局作出的邓土出征字【2016】第201516号征收土地出让金决定。原告南阳市万泓房地产开发有限公司不服邓州市人民政府作出邓政复决【2016】5号行政复议决定，向该院提起诉讼，请求依法撤销被告邓州市国土资源局作出的邓土出征字【2016】第201516号征收土地出让金决定及邓州市人民政府作出邓政复决【2016】5号行政复议决定。
南阳市卧龙区人民法院一审认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款和《河南省实施土地管理法办法》第四条规定“国土资源局负责本行政区域内的统一管理和监督工作。其与土地使用者签订的土地使用权出让合同是行政合同”。作为土地行政主管部门，负有对土地使用权出让合同的实施进行监督和管理的职责。另财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条规定“国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。”第五条规定“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”从上述规定可以看出，改变土地使用条件应当补缴土地价款，土地出让收入可由国土资源部门征收。本案中，原告建设丽景泓都项目改变规划审批的容积率，虽然经过相关部门批准，但仍然属于改变土地使用条件，应当补缴土地出让金。邓州市国土资源局向原告征收土地出让金有规章依据，且该征收涉及国家和公共利益，因而职权依据充分。另，参照国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发【2001】15号)第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”以及国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发【2010】204号）：“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”原告南阳市万泓房地产开发有限公司通过竞拍的方式取得DT(2010)15号宗地的土地使用权，其建设的丽景泓都项目竣工后，经邓州市城乡规划局初核容积率为5.46，已超过规划容积率。但原告与被告持有的《国有建设用地使用权出让合同》显示的容积率不一致，被告邓州市国土资源局在原一审及重审时提交的《国有建设用地使用权出让合同》复印件中第十三条的填写部分不相符，在庭审中也未提交《国有建设用地使用权出让合同》的原件，致使本院不能核对。且在合同附件3中，邓州市规划局在同一天对同一地块确定了两个规划设计条件，其容积率一个为≤3.0，另一个为≤4.9,应该以哪个容积率为依据计算土地出让金是本案争议的焦点，即出让金起征点的问题，但被告不能提交有效的证据证实双方签订合同时容积率为≤3.0，故其作出的征收决定缺乏事实依据。虽然被告邓州市国土资源局在作出土地出让金征收决定前，履行了告知义务，并以邮寄方式送达原告，作出行政征收决定的程序合法。但由于其征收决定事实依据不足，故应当予以撤销。邓州市人民政府作出的复议决定，认为容积率的问题不属于其审核内容，属于认定事实不清，应当撤销。经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决撤销被告邓州市国土资源局2016年1月20日作出的邓土出征字【2016】第201516号征收土地出让金决定及被告邓州市人民政府2016年5月30日作出的邓政复决【2016】5号行政复议决定。案件受理费50元由被告负担。
上诉人邓州市国土资源局上诉称：上诉人虽因档案管理原因未能提供出让合同原件，但提供的复印件与原件一致，说明容积率就是3.0,2010年11月18日规划局出具的规划条件及该宗土地挂牌出让方案及公告均显示涉案土地容积率为3.0，出让合同约定的容积率也是3.0,2011年1月6日通过规划设计条件会审会签才将涉案宗地容积率调整为4.9。“上诉人与被上诉人持有的国有建设用地使用权出让合同附件显示的容积率不一致”情况，属工作人员填写时的笔误。请求依法撤销南阳市卧龙区人民法院（2017）豫1303行初117号行政判决书，驳回被上诉人原审的诉讼请求。
上诉人邓州市人民政府上诉称：我机关在行政复议过程中，认定事实清楚，对容积率问题认真进行了审核，认定出让合同约定的容积率也是3.0,2011年1月6日通过规划设计条件会审会签才将涉案宗地容积率调整为4.9，实际竣工验收为5.46。原审认定复议机关认为“容积率问题不属于其审核内容，亦属于认定事实不清”是错误认定。请求依法撤销南阳市卧龙区人民法院（2017）豫1303行初117号行政判决书，驳回被上诉人原审的诉讼请求。
被上诉人南阳市万泓房地产开发有限公司答辩称：一、答辩人丽景泓都小区容积率按合同约定及其他部门的行政审批，可以看出，系按容积率≤4.9取得并交纳的土地出让金，建设规模也是按≤4.9容积率审批的。二、上诉人邓州市国土资源局作为征收土地出让金的决定缺乏事实依据，上诉人邓州市人民政府做出的复议决定又予以维持更是错误，一审认定事实不清是正确的。三、上诉人邓州市国土资源局、邓州市人民政府的上诉理由不能成立。
本院二审查明的事实与一审相一致。
本院认为：邓州市国土资源局于2016年1月20日作出邓土出征字【2016】第201516号《征收土地出让金决定书》载明：“南阳市万泓房地产开发有限公司：你单位在邓州市兴建的‘丽景泓都’项目所用土地系豫（邓州）出让（2010年）第0055号《国有建设用地使用权出让合同》中的DT(2010)15号宗地，该合同第十三条约定‘受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的、构筑物及其附属设施的，应符合建筑容积率不高于3.0’。2015年11月10日，邓州市城乡规划局以《关于2010-2014年房地产建设项目容积率专项整治集中处理第二批情况统计表》的形式函告我局‘丽景泓都小区初核容积率：5.46’。你单位的行为违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条‘土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营的土地’的规定，依据《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发【2003】356号）第三项、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二项，我机关决定征收你单位在邓州市丽景泓都项目容积率由3.0调整到5.46后应缴纳的土地出让金861.00万元。”，从该征收决定内容看，邓州市国土资源局据以认定被上诉人邓州市丽景泓都项目容积率由3.0调整到5.46后应缴纳的土地出让金861.00万元的依据为豫（邓州）出让（2010年）第0055号《国有建设用地使用权出让合同》，但被上诉人与上诉人持有的《国有建设用地使用权出让合同》显示的容积率表述不一致，内容相互矛盾，邓州市国土资源局在原一审及重审时提交的《国有建设用地使用权出让合同》复印件中第十三条的填写内容也不相符，在庭审中也未能提交《国有建设用地使用权出让合同》的原件，致使法院不能核对；在合同附件3中，邓州市规划局作为拥有容积率规划职权的行政机关在同一天对同一地块确定了两个规划设计条件，其容积率一个显示为≤3.0，另一个显示为≤4.9,结合以上两点，邓州市国土资源局据以作出行政行为的主要证据存在矛盾之处，其在作出行政行为时依据的证据不能充分证实双方签订合同时容积率为≤3.0，故其作出的征收决定缺乏事实依据，其上诉理由不能成立。邓州市人民政府作为行政复议机关，在复议过程中认定事实的依据不足，其上诉理由也不能成立。鉴于邓州市国土资源局向被上诉人征收土地出让金有规章依据，且该征收涉及国家和公共利益，邓州市国土资源局应当及时在查明事实的基础上重新作出行政行为。综上，上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果有部分不当，应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持南阳市卧龙区人民法院（2017）豫1303行初117号行政判决。
二、限邓州市国土资源局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
一、二审诉讼费共计100元，由上诉人邓州市国土资源局、邓州市人民政府各承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘旭东
审 判 员 郭国旗
代理审判员 郭 娟
二〇一八年六月十二日
书 记 员 鲁永强