重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝0241行初2号
原告：杨建军，男，1977年3月21日出生，土家族，重庆市秀山县人，住本县。
委托代理人康凯，北京盈科律师事务所律师。
被告：秀山土家族苗族自治县规划局，住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县渝秀大道。
法定代表人：周贤刚，该局局长。
委托代理人：杨林，该局工作人员。
委托代理人：刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。
原告杨建军不服被告重庆市秀山土家族苗族自治县规划局（以下简称秀山县规划局）作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》一案，本院2017年1月6日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、举证通知书、应诉通知书等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年2月9日公开开庭进行了审理。原告杨建军委托代理人康凯，被告委托代理人刘定刚、杨林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月28日，被告作出渝规限拆秀字（2016）第0047号《限期拆除违法建筑决定书》，认为原告杨建军未经规划许可，擅自在秀山土家族苗族自治县乌杨街道天桥社区某组修建房屋一栋，属违法建筑。责令其在该决定书送达之日起7日内，自行拆除该违法建筑。
原告诉称，原告的房屋位于重庆市秀山土家族苗族自治县乌杨街道天桥社区居委会某组。2016年8月16日，被告为了实现对原告房屋所在地的土地进行征收的需要，为了减少对被征收人的补偿，被告作出了《限期拆除违法建筑决定书》，责令原告自行拆除自己的房屋，以便于政府修建道路。原告认为，被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》是违法的，严重侵害了原告的合法权益，为了维护原告的合法权益，请求确认被告秀山县规划局作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》违法、并撤销该决定书。
被告辩称,一、原告的诉讼请求不能成立，依法应被驳回。原告是要求撤销答辩人作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》，答辩人认为，该限拆决定不违法，不应被撤销。理由是：1、答辩人作出该决定书的主体适格，于法有据。答辩入作为秀山县的规划行政主管部门，查处城镇规划区范围内的违法建设行为，是法律法规赋予答辩人的职责。2、答辩人作出的限拆决定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告在秀山县城镇规划区内未经规划许可，擅自在秀山县乌杨街道天桥社区某组修建房屋的事实不容否认。答辩人有权根据《重庆市城乡规划条例》第七十一条第一款规定要求原告限期自行拆除其违法建筑。3、答辩人作出的限拆决定程序合法。根据乌杨街道办事处的反映，原告在秀山县乌杨街道天桥社区某组修建违法建筑，答辩人立即派员进行调查、核实，确认原告的违法事实后，遂于2016年8月16日对其作出限拆决定，并于2016年8月18日将该限拆决定书送达给原告，其程序完全符合《重庆市查处违法建筑若干规定》第十二条规定的程序。二、原告诉称的事实和理由与客观事实不符，且不能成为支持其诉讼请求的理由。1、原告诉称答辩人是为了实现对原告房屋所在地的土地进行征收时少支付被征收人的补偿费用才作出的限拆决定，对此答辩人认为，无论原告诉称的这一事实是否成立，均不应成为支持其诉讼请求的理由。首先，答辩人并非土地征收机关，不存在支付征地补偿费的问题。且原告的房屋系违法建筑，即使该房屋在征地范围内也不应获得补偿。其次，既然原告是针对答辩人作出的限拆决定提起诉讼；并要求确认该限拆决定违法并应被撤销，那么原告理应说明答辩人作出该限拆决定违法并应被撤销的理由。原告诉称的上述理由即使成立，也不能成为支持其诉讼请求的理由。2、原告诉称答辩人“作出的《限期拆除违法建筑决定书》是违法的，严重侵害了原告的合法权益”，原告未明确指出答辩人作出的限拆决定违反的具体法律法规。第二、原告未明确指出答辩人作出的限拆决定到底侵害了原告的哪一项合法权益。原告修建的房屋是违法建筑，应当被拆除，违法建筑不受法律保护。答辩人并未侵害原告的合法权益。综上所述，答辩人认为，原告的诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立，答辩人作出的限拆决定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理程序合法，该限撤决定依法应予维持。
被告秀山县规划局在举证期限内向本院提交了以下证据：
证据一、《重庆市人民政府关于秀山县城市总体规划的批复》、《杨建军建筑位置图》，用以证明1、秀山县城市总体规划早在2006年5月18日就已经获得重庆市人民政府批准；2、原告杨建军修建的违法建筑在规划区范围内。
证据二、《询问笔录》、《勘验笔录》、《田海珍、杨建军修建的建筑现场勘验照片》，用以证明1、被告的工作人员于2016年7月4日向原告杨建军之妻田海珍进行了调查询问，并对其违法建筑进行了现场勘查，确认原告的违法建筑面积约300平方米；2、可以证明该违法建筑系原告与其妻子共同出资修建，其修建时间是2007年上半年，即原告实施该违法建设行为的时间是在秀山县城市总体规划被批准后；3、原告妻子明确承认，修建该房屋未办理用地许可和规划许可，也没有办理房屋产权证明。
证据三、《房地产登记查询证明》，用以证明原告位于乌杨街道天桥居委会某组的房屋无房产登记信息。
证据四、《复核违章建筑情况统计表（天桥）》，用以证明原告与妻子田海珍修建的房屋早在2009年5月25日就被秀山县清理整顿和规范建设秩序领导小组办公室认定为违法建筑，并已经在其违法建筑上喷上了“违”字。
证据五、《秀山县规划局查处违法建筑案件登记表》、《秀山县规划局城乡规划监察案件会审表》，用以证明1、被告根据乌杨街道办事处的反映，对原告的违法建筑进行了调查和现场勘查后，查明原告未取得建设工程规划许可证，于2007年违法修建房屋的事实后，决定对原告的违法行为立案查处；2、被告经过内部审批程序后，决定依据《重庆市查处违法建筑若干规定》第四条、第十一条的规定，对原告作出限期拆除违法建筑的决定。
证据六、渝规限拆字[2016]第0047号《秀山土家族苗族备治县规划局限期拆除违法建筑决定书》（以下称限拆决定书）、《秀山土家族苗族自治县规划局法律文书送达回证》，用以证明被告根据查明的事实，认定原告与妻子田海珍在秀山县乌杨街道天桥社区修建的房屋系未经规划许可擅自修建的违法建筑，被告依据《重庆市城乡规划条例》第七十一条第一款的规定责令原告自行拆除；2、被告已于2016年8月18日将限拆决定书送达给原告。
原告杨建军在法定期限内向本院提交了以下证据：
证据一、渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》，用以证明被告作出了限期拆除决定书、并证明其作出决定的法律依据。
证据二、《房屋征收调查登记表》，用以证明原告的房屋是存在及房屋面积。该份证据是政府在进行拆迁时的调查表，也证明这个地方存在着房屋征收、拆迁。
证据三、杨建军房屋照片（强拆前），用以证明原告房屋以前是存在的、及房屋的具体情况。
证据四、秀山府[2016]139号《集体土地补偿安置方案的批复》，用以证明原告房屋所在区域存在政府的房屋征收补偿事宜。
证据五、秀山县国土局《公告》，用以证明原告房屋所在区域在2012年前是集体土地，原告建房时所在土地是集体土地。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据一的真实性无异议，但不认可被告证明目的，当时规划的城镇范围是中和镇和平凯镇，实际面积约200平方公里，批准城镇建设用地，应在2010年的7.2平方公里内，原告所说的批复范围不等于城市规划范围，被告证据只能证明原告的房屋在规划范围内而不在城市建设用地范围内，在原告盖房屋时，该地方是集体土地，虽然2006年确定为城区范围，相关制度仍以农村方式管理，该地是2012年土地征为国有的，在本案诉讼前，工作人员未向原告等当地居民公示过批复，原告不知道该地被划为城市规划范围，且原告提供的公告看出，被告是按农村集体标准对原告房屋进行征收。对证据二中询问笔录的真实性不认可，笔录上没有被询问人的签字；对勘验笔录不认可，现场勘验没有当事人签字，是否经过测量也无法确认；对房屋的照片认可，照片中的房屋是原告的，但是不能确认是否是这次勘验所照。对证据三，没有房地产的登记信息并不等于原告房屋是违法建筑，原告房屋在集体土地上，集体土地房屋很多都没有产权登记。对证据四，未看到盖章，真实性无法证明，如果属实，说明原告房屋是在2009年以前所建，而《重庆城乡规划条例》是2009年才出台，原告建房早于该条例。对证据五中的登记表，说明被告违反行政处罚的规定作出的行政处罚，2016年8月16日案件登记表上显示同意立案，而被告作出限期拆除的决定也是2016年8月16日，被告是当天立案，当天决定，被告并未调查核实；对会审表，当时作出限期拆除决定，只是在初步处理意见上准备向当事人作出，结果并没有作出限期拆除决定，被告作出决定书时，并未真正会审，且会审表制作日期是2016年8月16日01时23分，案件登记制作日期为2016年8月16日00时54分，都是半夜作出，属于违法证据。对证据六认可。
经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为：对证据一的真实性合法性均无异议；对证据二，该份证据是复印件，来源不清楚，复印属实的章也没有，不证明原告的房屋是合法建筑；对证据三，只能证明原告有房屋，不能证明原告房屋是合法建筑；对证据四、五，是复印件，来源不清楚，需提供原件核对，即使是真实合法有效，达不到原告的证明目的，不能证明原告在集体土地上修建的房屋就不符合城市规划条例。
本院对原告、被告提供的证据认证如下：
原告举示的证据一系本案被诉行政行为，不属本案证据；证据二、三只能证明原告修建的房屋存在的事实，但达不到证明原告建房合法的证明目的；证据四、五与本案不具有关联性。
被告举示的证据一、二、三、四具有行政诉讼证据的真实性、合法性、关联性，能证明原告建房时未取得建设工程用地批准和建设工程规划许可，至今也未取得该房屋相关权利证书；证据五达不到被告行政处程序合法的证明目的；证据六中的渝规限拆字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》系本案被诉行政行为，不属本案证据；《送达回证》上原告的签名原告认可，本院予以采信。
经审理查明，原告杨建军系秀山土家族苗族自治县中和街道（原中和镇）人。2006年5月18日，经重庆市人民政府渝府[2006]104号文件批准，同意《秀山县城市（2004-2020年）总体规划》，确定的城市规划区范围为：中和镇、平凯镇行政区域范围和官舟乡凤凰山风景区以及县城饮水水源保护区等，总面积200平方公里。原告杨建军2007年修建房屋一幢，建筑面积约300平方米，该房屋位于秀山县乌杨街道天桥社区某组，在秀山县城市总体规划范围内。2016年7月4日，被告秀山县规划局对原告杨建军的妻子田海珍就该案房屋相关情况进行了询问，同日，对原告杨建军该房屋进行了现场勘验、拍照。2016年7月10日，被告到秀山县国土资源房屋管理局查询原告房屋登记详情，结果显示经查阅重庆市不动产登记系统、传晟档案信息、手工登记台账，田海珍（女，身份证：51352219751025×），杨建军（男，身份证：51352219770321×）户至今在秀山县乌杨街道天桥社区居委会某组无房产登记信息。2016年8月14日，被告到秀山县清理整顿和规范建设秩序领导小组打印《复核违章建筑情况统计表》，显示原告房屋为违章建筑。2016年8月16日，被告对原告房屋进行违法建筑案件登记，同日对该案房屋进行会审，确定该案房屋为违法建筑。2016年8月16日被告向原告作出渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》，2016年8月18日被告向原告送达了该决定书。2017年1月6日，原告向本院提起行政诉讼，请求人民法院确认被告秀山县规划局作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》违法、并撤销该决定书。
另查明，原告杨建军在修建该房时未取得建设工程用地批准和建设工程规划许可，至今未取得该房相关权利证书。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，对其本行政区域内的违反城乡规划的行为有权组织核查、处理。被告秀山县规划局系该县城乡规划主管部门，其有权对原告的建房行为进行核查、处理，本案原、被告主体适格。原告杨建军因不服被告秀山县规划局作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》提起行政诉讼，故，被告作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》是否合法为原、被告争议的焦点。依据本案查明事实，原告杨建军于2007年在秀山县乌杨街道天桥社区某组修建房屋一栋，该房屋位于秀山县城市总体规划（2004-2020年）区范围内，原告建房时未取得相关部门建设工程用地批准和建设工程规划许可，其擅自建房行为违反了相关法律规定，该房屋应属违法建筑，被告作出的行政行为认定事实正确。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，将“程序正当”列为依法行政的基本要求，并明确规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。程序正当是《中华人民共和国行政诉讼法》的基本原则，即指行政机关在对当事人作出不利决定前，应当将不利决定所依据的事实、理由、和根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。本案被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》不是行政处罚，其程序虽可不受《中华人民共和国行政处罚法》规制，但仍需遵循程序正当原则。被告2016年8月16日作出渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》时，没有遵循程序正当原则要求的告知当事人的陈述、申辩等权利，属程序严重违法。在法律适用上，行政机关对《中华人民共和国城乡规划法》施行之前的违法行为进行查处时，程序上应适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定，实体上应适用违法行为发生时的法律规定。本案原告建房行为发生在2007年，《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日施行。故，被告对原告的建房行为进行查处时，在程序上可以适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，但在实体上应适用违法行为发生时的法律规定。本案中，被告作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》，实体处理适用的是《重庆市查处违法建筑若干规定》和《重庆市城乡规划条例》的相关规定，而《重庆市城乡规划条例》2010年1月1日才施行，《重庆市查处违法建筑若干规定》2014年10月24日发布实施。显然，被告作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》实体处理适用法律错误。
综上所述，被告2016年8月16日作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》虽认定事实正确，但程序违法，且适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）、（三）项的规定，应予以撤销。鉴于渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》限期拆除的建筑物在本案诉讼前已拆除，不具有可撤销内容，应判决确认其违法为宜。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告秀山土家族苗族自治县规划局于2016年8月16日作出的渝规限拆秀字[2016]第0047号《限期拆除违法建筑决定书》违法。
案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 白 云
审 判 员 吴孟军
人民陪审员 曾凡伟
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 彭 奕