江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏09行终59号
上诉人（原审原告）尤为兵，男，1961年4月23日生，汉族，居民，住射阳县，现住建湖县。
被上诉人（原审被告）射阳县盘湾镇人民政府，住所地射阳县盘湾镇盘龙大道。
法定代表人路胜宏，该镇镇长。
委托代理人陶建华，江苏哲睿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）射阳县人民政府，住所地射阳县双山科技商务中心。
法定代表人唐敬，该县县长。
委托代理人ＸＸ娇，该县法制办工作人员。
委托代理人王立林，江苏公正律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）射阳县盘湾镇宏大村村民委员会，住所地射阳县盘湾镇宏大村。
负责人茆玉明，该村委会主任。
委托代理人沈建华，射阳县盘湾镇宏大村党总支书记。
上诉人尤为兵诉被上诉人射阳县盘湾镇人民政府（以下简称盘湾镇政府）、射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）、射阳县盘湾镇宏大村村民委员会（以下简称宏大村委会）拆迁补偿协议一案，不服江苏省建湖县人民法院（2017）苏0925行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告尤为兵的房屋坐落在射阳县盘湾镇宏大村五组境内，房屋为主房三间、厨房两间、猪舍三间，部分房屋已经倒塌，属于D级危房，原告尤为兵一家也早不在此居住。2016年8月30日，被告盘湾镇政府根据射阳县人民政府《射阳县推进美丽乡村示范点建设的实施意见》（射政办发〔2016〕25号）及射阳县农村康居工程建设扶持政策等文件精神，出台了《射阳县盘湾镇人民政府关于全镇农村康居工程建设的实施方案》，在全镇范围内进行农村危房改造工作，明确各村（居）委会是农村危房改造工作的责任单位，对于农村危房改造资金，以农民自筹为主，政府补助为辅，多渠道筹集，对危房户的补贴资金由镇财政所打入农户一折通。宏大村共有原告尤为兵在内的26户村民的D级危房需要改造。随后，第三人宏大村委会在全村开展农村危房改造工作，与原告尤为兵就其危房改造一事进行协商。2016年11月11日，原告尤为兵通过其132××××1910的手机，向宏大村党总支书记沈建华发送了同意拆房、补偿款12000元价额不变、支付该款方可生效及委托尤守军代签等内容的信息。2016年11月15日，第三人宏大村委会与原告尤为兵签订房屋及附属物拆除协议，约定将尤为兵主房、厨房和猪舍进行拆除，由宏大村补偿给原告尤为兵12000元，其委托人尤守军在拆除户一栏进行签字捺印。2016年12月底，原告尤为兵的委托人尤守军代为领取补偿款6000元。2017年6月27日，原告尤为兵认为该协议应为无效协议，且未按照国有土地上房屋征收的补偿标准对其进行补偿，向被告射阳县政府申请行政复议。2017年7月3日，射阳县政府作出受理通知，并于2017年7月7日作出答复通知，要求被告盘湾镇政府进行书面答复并提交证据、依据。2017年7月12日，盘湾镇政府收到该通知书后，于2017年7月17日进行书面答复。2017年7月21日，原告尤为兵出具领取补偿款共计12000元的收条，并对其委托尤守军一事再次确认。2017年8月28日，被告射阳县政府作出射行复第〔2017〕23号行政复议决定，决定不支持原告尤为兵提出的行政复议请求和原因。原告尤为兵不服，于2017年9月13日向原审法院提交诉状，提起本案诉讼。
另查明，第三人宏大村委会已向该村属于D级危房的26
户发放了5004元至18002元不等的补偿款，该补偿款系被告盘湾镇政府拨付，由第三人宏大村委会向符合条件的农户进行发放。
原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，涉案的房屋及附属物拆除协议，系被告盘湾镇政府为改善该镇农村居民生活条件和居住环境，对全镇农村危房进行改造，在其法定职责范围内，委托第三人宏大村委会与原告尤为兵协商签订的具有行政法权利义务内容的协议，符合上述规定，属于行政协议。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人宏大村委会作为原告尤为兵所在村基层群众性自治组织，为协助盘湾镇政府开展全镇危房改造工作，就原告尤为兵位于宏大村五组的房屋拆除一事，在与原告尤为兵协商一致的基础上，与原告尤为兵确定的委托人签订了涉案协议，该协议是原告尤为兵与第三人宏大村委会在平等协商基础上的真实意思表示，涉案协议的签订主体有事实和法律依据，无重大且明显违法的情形，既未采取欺诈、胁迫手段签订来损害国家利益，也未恶意串通，更未以合法形式掩盖非法目的，损害社会公共利益或者违反法律、行政法规的强制性规定，现原告尤为兵以第三人宏大村委会是纵向越权签订协议等为由，主张协议无效并要求撤销的请求，并无事实依据，也无法律依据，不予支持。涉案房屋的土地性质应为集体所有，原告尤为兵要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及射阳县城区国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，由两被告及第三人共同对其补偿237060元，以及要求赔偿30000元的主张，均无法律依据，依法不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，被告射阳县政府作为被告盘湾镇政府的上一级地方人民政府，具有复议的法定职责。被告射阳县政府在收到尤为兵的行政复议申请后，依法受理复议申请，根据协议签订的情况，结合复议过程中，第三人宏大村委会已实际向原告尤为兵支付了全部补偿款等事实，作出不支持原告的复议请求和原因的复议决定，并无不当。射阳县政府于2017年8月28日作出复议决定后，依法送达，其行政复议程序合法。
综上，原告尤为兵所诉无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告尤为兵的全部诉讼请求，案件受理费50元，由原告尤为兵负担（已交纳）。
上诉人尤为兵上诉称，一、被上诉人盘湾镇政府发布的盘政发[2016]44号文件，未得到县、市以上行政机关审批，也未提供等到授权的相关证据。该文件与拆迁协议不符合《土地管理法》的相关规定，起初就属于无效。被上诉人拆迁上诉人的案涉房屋，未按照相关规定对上诉人进行补偿，违反了行政法的基本原则、《中华人民共和国物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，原审法院判决违背事实和法律，明显错误。恳请二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人盘湾镇政府答辩称，上诉人将我镇农村危房改造工作错误地理解为农用地征收和国有土地上房屋征收，上诉人与我镇辖下的宏大村委会所签订的案涉协议书合法有效，且已全部履行完毕。上诉人在一审中并未要求确认盘政发[2016]44号文件无效，二审中才提出，应不予支持。射阳县政府复议决定符合法律规定，是对农村危房改造工作的支持和肯定。一审法院驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人射阳县政府答辩称，1、案涉房屋拆迁项目属于政府的惠民政策，该惠民政策的实施是倡导性的，并非强制性的，实施的具体方式是由乡镇人民政府（委托村委会）和相关农户通过协商的方式来实施的，故案涉的拆迁并非强制拆迁，也不是行政征收，上诉人在上诉状中大量的适用征收的有关规定，与本案无关；2、我方认为案涉的拆迁协议无论是实施主体还是具体的内容都没有违法之处，故上诉人要求确认无效的诉求不成立；3、我方在行政复议过程中认定事实和程序、适用法律都是正确的，我方的复议决定应当维持。综上，一审法院判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人宏大村委会陈述称，上诉人案涉房屋的土地是集体土地，并非国有土地，补偿款已经全部实施到位；房屋拆除后，宅基地仍然由上诉人种植，不存在土地收回的情形。其余同另外两被上诉人的意见。
当事人在一审审理期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。
本院认为，涉案的房屋及附属物拆除协议，系被上诉人盘湾镇政府在其法定职责范围内，委托被上诉人宏大村委会与上诉人尤为兵协商签订的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政协议。
被上诉人宏大村委会与上诉人尤为兵在协商一致的基础上，就上诉人尤为兵案涉房屋及附属物拆除一事自愿达成一致意见，并与上诉人尤为兵确定的委托人签订了涉案协议，该协议是双方的真实意思表示，无重大且明显违法的情形，既未采取欺诈、胁迫手段签订来损害国家利益，也未恶意串通，更未以合法形式掩盖非法目的，损害社会公共利益或者违反法律、行政法规的强制性规定，且已实际履行完毕。现尤为兵主张案涉协议无效并要求撤销，没有事实和法律依据。涉案房屋的土地性质应为集体所有，上诉人尤为兵要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及射阳县城区国有土地上房屋征收与补偿的相关规定予以补偿，亦无法律依据。
被上诉人射阳县政府作为被上诉人盘湾镇政府的上一级地方人民政府，依法具有复议的法定职责。被上诉人射阳县政府在受理复议申请后，根据案涉协议签订及履行等事实，作出复议决定，并无不当。射阳县政府在法定期限内作出复议决定并送达给上诉人尤为兵，行政复议程序合法。
综上，上诉人尤为兵的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人尤为兵负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 村
审判员 付陈友
审判员 秦广林
二〇一八年三月二十六日
书记员 李 晖