安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）亳行终字第00062号
上诉人（一审原告）：孙保安，男，1943年2月3日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
委托代理人：杨念平，北京在明律师事务所律师。
委托代理人：燕晓静，北京在明律师事务所律师助理。
被上诉人（一审被告）：亳州市谯城区人民政府。
法定代表人：吴火权，区长。
委托代理人：李献涛，亳州市谯城区国土资源局工作人员。
委托代理人：董志军，安徽董志军律师事务所律师。
上诉人孙保安因诉被上诉人亳州市谯城区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服亳州市谯城区人民法院（2014）谯行初字第00045号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人孙保安的委托代理人杨念平、燕晓静，被上诉人亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）的委托代理人李献涛、董志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
孙保安向一审法院起诉称：原告在亳州市谯城区文帝西路10号有房屋一套，因涉及宋汤河西岸旧城改造项目，原告的房屋被纳入到拆迁范围之内。2014年3月19日，原告收到被告作出的谯征补（2014（第13号房屋征收补偿决定书。原告不服依法提起行政复议。2014年6月26日，原告收到复议机关作出的亳复字（2013（16号行政复议决定书。原告认为，被告作出的谯征补（2014（第13号房屋征收补偿决定书，事实不清，违反法定程序，法律依据不足，严重侵害了原告的财产权益。请求人民法院依法撤销被告作出的谯征补（2014（第13号房屋征收补偿决定书；本案诉讼费由被告承担。
一审法院查明：2010年12月3日亳州市发展和改革委员会作出发改投资（2010）590号“关于宋汤河西岸旧城改造立项的批复”，该批复认定，项目位于北晨小区以南，幸福路以东，光明路以北，宋汤河以西，占地面积15.3万平方米，项目主要建设内容包括土地储备、还原安置及配套设施等。2010年12月4日，亳州市房产局下发了《宋汤河西岸棚户区改造项目拆迁许可证》。2011年1月21日，《国有土地房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）施行，自2001年11月1日起施行的《城市房地产拆迁条例》废止。2012年2月8日安徽省人民政府作出皖政秘（2012）66号“关于亳州市城市总体规划的批复”，原则同意《亳州市城市总体规划（2010-2030年）》。2013年7月5日，亳州市房产局向谯城区政府发函，宋汤河西岸棚户区改造项目拆迁许可证不再延期，请按照市政府研究意见，启动该项目的房屋征收工作。因此，谯城区政府决定再次启动宋汤河西岸棚户区改造工程项目建设。按照相关规定，委托薛阁街道办事处实施征收工作并制定征收补偿方案。征收补偿方案报谯城区政府论证后，在征收范围内公示征求被征收人的修改意见，在法定的征求修改意见时间内，被征收人没有提出修改意见。2013年8月16日，薛阁街道办事处张贴公示了选定评估机构的公告。被征收人在法定的期限内没有提出异议。2013年10月17日谯城区政府作出谯政（2013）133号“亳州市谯城区人民政府关于宋汤河西岸旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定”，该决定确定项目实施范围为“北晨小区以南，幸福路以东，光明路以北，宋汤河以西”，如对该征收决定不服，可在本决定公布之日起60日内申请行政复议或三个月内提起行政诉讼。该征收决定于2013年10月20日张贴公示。2013年10月17日谯城区政府作出谯政（2013）134号“亳州市谯城区人民政府关于宋汤河西岸旧城改造项目国有土地上房屋征收的公告”，确定自公告之日起征收期限为30日、搬家期限为20日，该公告于2013年10月20日张贴公示。孙保安居住的房屋位于亳州市谯城区文帝西路10号，在征收范围内。孙保安在规定的征收期限内未签订房屋征收补偿协议，亳州市亳房房地产咨询评估有限责任公司系该区域房屋征收评估机构。经征收工作人员及评估机构入户实测，孙保安可予补偿的房屋建筑面积65.26平方米，结构为砖混，使用性质为住宅，该被征收房屋总价值为190559.2元，房屋装修费1062.4元，附属物补偿费528.00元，合计192149.6元；不符合补偿标准的房屋建筑面积72.67平方米。征收部门已将评估结果在征收范围内进行公示，并将分户房地产征收评估表送达给原告孙保安，原告孙保安在规定的期限内未提出书面复核评估申请。在征收过程中，房屋征收部门的工作人员与孙保安进行了多次协商，由于原告孙保安拒不协商，致使房屋征收补偿协议无法达成。2014年1月16日，薛阁街道办事处报请谯城区政府，要求对原告孙保安等16户作出房屋征收补偿决定。2014年3月16日，谯城区政府召开宋汤河西岸国有土地上房屋征收会议，决定对孙保安等16户下达房屋征收补偿决定。2014年3月19日，谯城区政府作出谯征补（2014）第13号房屋征收补偿决定书，并于2014年3月21日向原告孙保安送达，孙保安接收了该房屋补偿决定书，但拒不签名和捺指印。
一审法院认为：根据《条例》第四条和第二十六条的规定，谯城区政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，依法作出房屋征收补偿决定属于其法定职权。本案是孙保安诉谯城区政府房屋征收补偿决定一案，本案的审查对象是作出的房屋征收补偿决定是否合法。由于房屋征收决定系补偿决定的基础性具体行政行为，故本院对谯政（2013）133号“亳州市谯城区人民政府关于宋汤河西岸旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定”一并审查，经审查，谯城区政府作出的房屋征收决定，程序和内容上虽有瑕疵，但与《条例》有关征收决定的规定并无相悖之处，且该征收决定已发生法律效力。谯城区政府根据房屋征收决定开展后续的征收补偿工作，基础事实依据成立。原告孙保安在规定的期限内未与亳州市谯城区人民政府房屋征收部门达成补偿协议，被告依据《条例》第二十六条和《宋汤河西岸旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的规定对原告孙保安作出谯政补（2014）第13号房屋征收补偿决定，该补偿决定给予孙保安选择产权调换或货币补偿的权利，且明确了具体的补偿方式和补偿标准，房屋产权调换在征收范围内就近还原、差价找补。谯城区政府对孙保安的补偿是按评估报告和补偿方案予以补偿的。评估机构出具的房地产征收（分户）评估报告的时间虽早于房屋征收决定公告之日，但是在估价作业日期内作出的，且孙保安未对该评估报告提出异议，故不影响被征收房屋面积、评估价值的真实性。综上，被告作出的补偿决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告孙保安的诉讼请求不能成立，本院依法不予支持。经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：
驳回原告孙保安要求撤销被告亳州市谯城区人民政府2014年3月19日作出的谯征补（2014）第13号房屋征收补偿决定的诉讼请求。案件审理费50元，由原告孙保安承担。
孙保安上诉称：1、被上诉启动房屋征收程序属于适用法律错误。因宋汤河西岸棚户区改造工程，上诉人的房屋已经被列入（2010）第10号《拆迁许可证》的拆迁范围。按照《条例》第三十五条的规定，已经办理拆迁许可证的项目，应该继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。因此，被上诉人依据《条例》的有关规定，重新启动征收程序，属于适用法律错误。2、被上诉人在整个征收程序中，明显存在众多违法之处。社会风险评估报告的主体没有依据，评估报告严重违法；涉案征收行为不符合《条例》第九条的规定，缺失符合国民经济和社会发展规划、专项规划等方面的证据；没有依法入户进行调查；评估机构选择违法；补偿方案的制订违反法律规定、补偿方式不合法、没有资金足额到位的证明等。3、原审判决对征收决定的审查不符合法律规定，评估报告是违法的，却不予认定，原审判决适用法律错误。因此，要求撤销一审判决并依法改判。
孙保安在一审时向法庭提供的证据是：2014年6月23日亳州市人民政府作出的亳复字（2013（16号行政复议决定书，证明孙保安是在法定期限内提起的行政诉讼。
谯城区政府辩称：2010年12月4日亳州市房地产管理局下发了《宋汤河西岸棚户区改造项目拆迁许可证》（拆许（2010）第10号），该改造项目涉及的绝大部分住户都同意该项目，并签订了拆迁安置协议。2013年7月5日亳州市房地产管理局向谯城区政府发函，宋汤河西岸棚户区改造项目拆迁许可不再延期，启动该项目的房屋征收工作。因此，被上诉人重新启动该项目的房屋征收工作，符合《条例》的规定，适用法律正确。被上诉人作出的房屋征收补偿决定是严格按照《条例》规定的程序实施的，即使程序上有瑕疵，也没有损害上诉人的合法权益，也不影响征收补偿决定的合法性。征收决定是征收补偿决定的基础性前置程序，一审法院一并审查并无不当，上诉人提出的上诉理由均不能成立，要求驳回上诉，维持一审判决。
谯城区政府在一审时向法庭提交的证据、依据是：1、亳房（2013）8号拆迁许可证不再延期的函，证明宋汤河西岸旧城改造建设没有完成，对遗留的21户没有拆迁的，拆迁许可证不再延期，请区政府按照国务院令590号《条例》的规定适时启动该项目的房屋征收工作。2、房屋征收委托书，证明根据第590号令第五条的规定，谯城区房屋征收管理办公室委托薛阁街道办事处组织实施开展宋汤河西岸旧城改造房屋征收与补偿具体工作，委托协助编制、报批、公示征收补偿方案、征求意见、房屋权属调查、签订征收协议等相关工作。3、房屋征收风险评估报告，证明薛阁街道办事处按照第590令第十二条的规定，在摸底调查的基础上编制了风险评估报告。4、2011年1月1日谯城区第十五届人民代表大会第六次会议政府工作报告，证明谯城区政府积极配合亳州市政府实施宋汤河西岸旧城改造工程，符合第590号令第九条第一款的规定。5、亳州市谯城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，证明宋汤河西岸旧城改造符合第590号令第八条第一款第五项的规定。6、亳州市谯城区土地利用总体规划（附图），证明宋汤河西岸旧城改造的建设及还原房屋的建设符合谯城区土地利用总体规划，符合第590号令第八条第一款的规定。7、亳州市城市总体规划图，证明宋汤河西岸旧城改造的建设及还原房屋的建设符合亳州市城市总体规划，符合第590号令第八条第一款的规定。8、宋汤河西岸用地红线图，证明上诉人的房屋在征收范围内。9、发改投资（2010）590号文件，证明宋汤河西岸建设已经亳州市发展和改革委员会批准。10、皖政秘（2012）66号亳州市城市总体规划的批复，证明宋汤河西岸建设是亳州市城市建设的重要组成部分，该项目建设符合亳州市城市建设的总体规划，符合第590号令第九条第一款的规定。11、宋汤河西岸建设规划安置调整说明及总平面图，证明该项目建设是按照第590号令第九条进行专项规划，并进行科学论证，符合第590号令第九条第一款的规定。12、宋汤河西岸建设房屋征收调查表及民意调查报告，证明宋汤河西岸旧城改造已进行民意调查，88%的群众是支持，该项目的建设是符合广大群众的基本利益，符合第590号令第十五条的规定。13、协商评估机构的通知附张贴照片，证明符合第590号令第二十条的规定，保障了被征收人的合法权益。14、选定评估机构的公告附张贴照片，证明被征收人不能协商选定房屋征收评估机构，该选定评估机构的公示符合第590号第二十条规定。15、房屋征收摸底调查公示表附张贴照片，证明该公示符合第590号令第十五条的规定。16、亳政办秘（2011）121号亳州市中心城区国有土地上房屋征收补偿安置暂行规定，证明是制定宋汤河西岸房屋征收补偿安置补偿方案的依据。17、2013年8月12日城建专题会议纪要，证明宋汤河西岸房屋征收补偿安置补偿方案已论证，符合第590号令第十二条的规定。18、公示补偿方案征求意见稿公告附张贴照片，证明宋汤河西岸房屋征收补偿安置补偿方案已在征收范围内公示，广泛征求被征收人的修改意见，符合第590号令第十条的规定。19、资金帐户，证明作出房屋征收决定前，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，符合第590号令第十二条的规定。20、宋汤河西岸旧城改造房屋征收报告，证明宋汤河西岸旧城改造房屋征收工作，完成了征收前期的准备工作，向谯城区报告实施房屋征收，符合第590号令第十一条的规定。21、2013年10月16日城建专题会议纪要，证明谯城区政府针对宋汤河西岸旧城改造房屋征收召开专题会议作出房屋征收决定，符合第590号令第十二条的规定。22、房屋征收决定及征收公告附征收补偿方案、照片，证明谯城区人民政府于2013年10月17日作出谯政（2013）133号征收决定及（2013）134号征收公告，按照第590号令第十三条的规定，在征收范围内张贴公告，告知被征收人，该决定保障了征收范围内被征收人的行政救济权。23、房屋评估委托书及评估资质，证明房屋征收管理办公室与评估公司签订委托书，委托该公司对征收房屋内的房屋进行评估，该公司具有评估资质，符合第590号令第二十条的规定。24、评估结果公示表附照片，证明按照第590号令第十五条的规定，将评估结果在征收范围内公布，确保补偿的公平、公开，接受社会监督。25、房屋认定单，证明征收单位按照第590号令第二十四条的规定对上诉人房屋的合法面积进行认定，依法保障其合法权益。26、房屋征收评估报告，证明房屋评估机构对上诉人被征收的房屋进行了客观、公正的评估，并告知其对评估有异议可申请复评，也可以向房地产专家委员会申请鉴定，该评估符合第590号令第十九条的规定。27、人口户籍信息，证明谯城区人民政府在作出房屋征收补偿决定前对上诉人家庭人员进行了详细的调查，确保房屋产权人与房屋拆迁户一致，依法保障其合法权益。28、房屋征收协商记录，证明工作人员多次到上诉人家进行协商房屋征收补偿，由于上诉人坚持不协商，未能达成补偿协议。29、对上诉人作出征收补偿决定的申请，证明在无法达成征收补偿协议的情况下，向房屋征收单位申请，对上诉人作出征收补偿决定，该申请符合第590号令第二十六条的规定。30、房屋征收补偿告知书及送达回证，证明在作出补偿决定书前，依法告知将对上诉人作出补偿决定书，并告知其补偿方式、补偿标准及享有陈述、申辩的权利。31、房屋征收结算清单，证明再向房屋征收单位申请作出征收补偿决定时，已按照补偿方案的规定，按照货币补偿的方式为上诉人结算补偿金额。32、补偿金额支票，证明再向房屋征收单位申请作出征收补偿决定时，已将上诉人的补偿款开具支票，按照第590号令第二十六条的规定已补偿到位。33、房屋产权证明及公证书，证明被征收的房屋原属于杨继贤所有，杨继贤与上诉人买卖后进行了公正，现属于上诉人所有。34、2014年3月16日谯城区人民政府城建专题会议纪要，证明谯城区人民政府在收到薛阁街道办事处的申请后，及时召开专题会议，研究向上诉人作出房屋征收补偿决定，符合590号令第二十六条的规定，法律依据充分。35、谯征补（2014）第13号房屋征收补偿决定书，证明房屋征收补偿决定是按照第590号令第二十六条的规定作出的，该决定明确了补偿标准及告知上诉人的救济权。36、征收补偿决定书送达回证，证明决定书作出后已及时送达给上诉人。37、公示房屋征收补偿决定书照片及张贴记录，证明按照第590号令第二十六条的规定，已将谯征补（2014）第13号房屋征收决定书，在征收范围内公示。38、被征收房屋照片，证明被征收房屋现状。法律依据：《条例》第二十六条。
上述证据一审法院均随卷向本院移送。
经庭审举证、质证，各方当事人对一审证据的质证意见与一审基本一致。经审查，一审法院对证据的认证基本正确，本院予以确认。
本院根据有效证据查明的事实与一审基本一致。
本院认为：被上诉人谯城区政府在宋汤河西岸旧城改造项目建设中，由于与少数被征收人没有达成征收补偿协议，该项目拆迁许可证到期后没有得到延期而中止。《条例》实施后，《条例》更加规范征收补偿程序，加强对被征收人的权利保护。因此，谯城区政府依据《条例》的相关规定，重新启动该项目的后续完善工作，并无不当。上诉人提出被上诉人依据《条例》的规定，重新启动该项目的征收与补偿属适用法律错误的上诉理由不能成立，依法应不予支持。
由于房屋征收决定系房屋征收补偿决定的基础性具体行政行为，人民法院在审理行政案件时，可以对前置的基础性具体行政行为一并审查，也可以作为一个证据予以审查。本案中，谯政（2013）133号“亳州市谯城区人民政府关于宋汤河西岸旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定”，作为本案房屋征收补偿决定的一个前置的基础性具体行政行为，一审法院一并审查并无不当，上诉人提出一审判决对房屋征收决定合并审查属于违法的上诉理由，无法律依据，依法不能成立，应不予支持。
谯城区政府作出的房屋征收决定，程序和内容上虽有瑕疵，但与《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收决定的规定并无相悖之处，也未对被征收人的合法权益造成实质上的损害，不影响征收决定的合法性。评估机构出具的房地产征收（分户）评估报告的时间虽早于房屋征收决定公告之日，但是在估价作业日期内作出的，且孙保安未对该评估报告提出异议，故不影响被征收房屋面积、评估价值的真实性。上诉人孙保安在规定的期限内未与谯城区政府房屋征收部门达成补偿协议，被上诉人依据《条例》第二十六条和《宋汤河西岸旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的规定，对上诉人孙保安作出谯政补（2014）第13号房屋征收补偿决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。因此，上诉人要求撤销该征收补偿决定的理由不能成立，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予支持。被上诉人在整个征收程序上虽然瑕疵，但并不影响征收补偿决定的合法性，因此，上诉人提出的被上诉人征收程序多处严重违法，要求予以撤销的上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理50元，由上诉人孙保安承担。
本判决为终审判决。
审判长 张秀远
审判员 刘晓慧
审判员 朱晓非
二〇一四年十二月十五日
书记员 杨 虓