海南省高级人民法院
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（2017）琼行终437号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终437号
上诉人（原审原告）柏道锋，男，1967年3月29日出生，汉族，住海口市。
委托代理人王红欣，海南大弘律师事务所律师。
上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区6号楼。
法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人郑雯，该市政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
原审第三人海南万基威置业有限公司，住所地海口市龙华区国贸大道9号正昊大厦21-F房。
法定代表人洪宝，该公司总经理。
委托代理人李晶瑜，海南如瑜律师事务所律师。
委托代理人张婷婷，海南如瑜律师事务所律师。
上诉人柏道锋、上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）因与原审第三人海南万基威置业有限公司（以下简称万基威公司）土地行政登记一案，不服海南省海口市中级人民法院（2016）琼01行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2016年5月12日，海口市政府向万基威公司颁发海口市国用（2016）第005195号《国有土地使用证》（以下简称第005195号土地证），该证载明：土地使用权人为万基威公司，座落于海口市××区委会，地号为×××，图号为J04370410，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为出让，终止日期为2069年02月28日，使用权面积为13478.92㎡。
原审查明，涉案宗地座落于海口市××区，地号×××，图号J04370410，面积13478.92平方米。该地原属柏道锋所持海口市国用（2010）第000102号《国有土地使用证》项下土地。2015年6月2日，万基威公司填写了《土地登记申请书》，递交了《土地使用权转受让申请书》《关于办理土地作过户手续的申请》《法定代表人身份证明书》、法定代表人王文溱的身份证、《委托书》、受托人欧林燕的身份证、《土地使用权转让合同》《土地估价报告备案表》《建筑工程施工许可证》《海口市规划局”一书两证”规划许可证（书）延期确认单》和现场照片，向海口市政府申请涉案宗地变更登记。2015年6月9日，海口市政府就涉案宗地，绘制了宗地图。2015年6月12日，柏道锋和万基威公司就涉案宗地，共同向海口市政府申请出让地转让登记，并提交了柏道锋的身份证、离婚证、《无婚姻登记记录证明》、万基威公司的《营业执照（副本）》《组织机构代码证》《企业机读档案变更资料》《建设工程规划许可证》和《海口市建设工程规划许可证副本》。同日，海口市政府作出《海口市政府服务中心受理通知书》（办件编号：2015368460）予以受理。2015年6月18日，海口市国土资源局作出海土资场字[2015]90号《关于征询柏道锋房屋所有权权属的函》，向海口市住房和城乡建设局征询涉案宗地上的房屋所有权权属情况。2015年7月1日，海口市住房和城乡建设局作出海住建房[2015]756号《关于征询柏道锋房屋所有权权属的复函》，说明涉案宗地上建有楼房，柏道锋名下未办理房屋预售许可证和房屋产权登记，无抵押、查封、确权记录。2015年7月2日至2015年7月14日，海口市国土资源局就涉案宗地，填写了《土地使用权交易市场准入核准表》，并履行了相应审批手续。期间，海口市国土资源局于2015年7月10日作出《缴税通知书》，并送达给万基威公司的委托人欧林燕。2016年1月29日，海口海事法院作出（2016）琼72财保43号民事裁定，查封了涉案宗地。2016年3月18日，税务部门给万基威公司打印了《海口地方税务局房地产过户电子税收证明书》，证明涉案宗地交易行为已完税。2016年5月8日，海口海事法院作出（2016）琼72财保43号之一民事裁定，裁定解封涉案宗地。2016年5月11日，海口海事法院作出（2016）琼72执保45-2号协助执行通知，向海口市国土资源局请求协助解除对涉案宗地的查封。2016年5月12日，海口市国土资源局就涉案宗地，填写《调查记事及张榜公布情况》，在其中”调查记事及调查意见”栏内，注明”经调查，该宗地位于海口市××区委会，原使用权人柏道锋以转让方式取得海口市国用（2010）第000102号土地使用权证，土地面积为13478.92平方米，无查封、抵押、确权记录，经市场核（2015）0316号核准表核准同意，将该宗土地使用权过户到海南万基威置业有限公司名下，已缴清税费。依据《城市房地产管理法》有关规定，拟同意给予办理土地使用权转让手续，同时注销海口市国用（2010）第000102号土地使用证，土地用途继续保留为城镇住宅用地。”同日，海口市国土资源局就涉案宗地，填写《土地登记审批表》，经逐级审核后作出同意变更登记的意见，并填写了《土地登记卡》。同日，海口市政府颁发了第005195号土地证，万基威公司亦予同日领取了该土地证。2016年7月14日，柏道锋提起本案诉讼，请求撤销第005195号土地证。
另查明，在涉案登记的申请材料中，除《海口市政府服务中心受理通知书》中”柏道锋”的签名系其本人亲笔书写外，《土地登记申请书》《土地使用权转让合同》《关于办理土地作过户手续的申请》《土地使用权转受让申请书》《土地估价报告备案表》等申请材料上，”柏道锋”签名均非本人书写。另外，万基威公司就涉案宗地开发的房地产项目，已经对外预售房屋。
原审认为，《土地登记办法》第九条第三款规定，”申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”本案中，海口市政府据以办理涉案变更登记的申请材料里，除《海口市政府服务中心受理通知书》中”柏道锋”系其本人亲笔书写外，《土地登记申请书》《土地使用权转让合同》《关于办理土地作过户手续的申请》《土地使用权转受让申请书》《土地估价报告备案表》等申请材料上，”柏道锋”三字均非本人亲笔书写。因此，海口市政府颁发第005195号土地证的行政行为，属于主要证据不足的情形，本应予以撤销。但是，鉴于柏道锋确实存在将涉案宗地变更登记至万基威公司名下的意思表示，且该公司已就涉案宗地开发房地产项目并对外预售，故应确认海口市政府颁发第005195号土地证违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认海口市政府颁发第005195号土地证的行政行为违法。案件受理费50元，由海口市政府负担。
柏道锋上诉称，2010年8月，柏道锋与万基威公司的原股东王文溱签订《合作开发协议》，约定将原为柏道锋名下的涉案土地使用权出资入股，与王文溱共同成立万基威公司以合作开发建设商品房项目。根据《合作开发协议》，柏道锋系以土地使用权投资入股，万基威公司在取得土地使用权时，应当支付对价并办理股权登记。现万基威公司在未履行义务的情况下，采取欺诈手段骗取土地使用权过户，行为极其恶劣。海口市政府在土地过户申请材料错漏百出、明显虚假且柏道锋未到场签字认可的情况下，将土地使用权过户给万基威公司，实属违法无效，理应予以撤销。原审判决认定被诉颁证行为违法，但以撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害为由，确认颁证行为违法，实际上保护了违法行为人的非法利益，严重损害柏道锋的合法权益。综上，请求撤销原审判决，并改判撤销第005195号土地证。
海口市政府上诉称，一、原审判决以土地过户的申请材料中”柏道锋”的签名不是本人书写为由，认为颁证行为证据不足，属适用法律错误。尽管”柏道锋”的签名非本人所写，但柏道锋本人和万基威公司的委托人是现场提交的申请材料，且柏道锋本人在《海口市政府服务中心受理通知书》上亲笔签名确认，现有证据已充分证明涉案土地使用权转受让行为真实合法。但原审判决仅凭申请证据形式上的缺陷就认定整个行政行为证据不足，属于法律适用错误。二、柏道锋与万基威公司之间土地转让受让行为系其真实意思表示，海口市政府对此已尽审慎审查义务。2015年6月12日，柏道锋及万基威公司的委托人欧林燕共同向国土部门提交申请材料请求办理出让土地转让登记，窗口工作人员为柏道锋开具了《海口市政府服务中心受理通知书》，柏道锋在通知书中”申请人应如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性、合性法负责，申请人对以上内容确认”的告知栏处签字确认。由此可见，尽管申请材料中”柏道锋”的签名不是本人书写，但其对土地登记申请时提交的材料是知晓并同意的，土地使用权转让行为是其真实意思表示。窗口工作人员在对申请人的身份审查并确认其符合法律规定后，再对申请材料进行审查，符合《土地登记办法》第九条的规定。另外，窗口工作人员不可能对签名进行字迹鉴定，也无能力进行甄别。三、海口市政府的颁证行为主要证据充分，程序合法，适用法律正确。柏道锋是涉案土地的原使用权人，在其与万基威公司共同提出出让土地转让登记申请后，国土部门经核实申请人的身份、涉案土地不存在查封或抵押后，批准同意该申请，并在当事人提交完税证明和海口海事法院解除查封后，办理了过户手续，该颁证行为合法。四、涉案土地使用权转受让行为中存在的相关责任应由转受让方承担。柏道锋和万基威公司在受理通知单上签字确认所提交的材料真实、合法，现在柏道锋又反悔称毫不知情，明显违反诚信原则。如申请材料存在造假情形，因该材料是柏道锋与万基威公司提交，应由其承担相应后果，而不应当据此认定被诉颁证行为主要证据不足。综上，原审判决适用法律错误，请求撤销原审判决，并依法改判驳回柏道锋的诉讼请求。
万基威公司未提交书面答辩意见。
二审审理过程中，柏道锋提交了原审法院于2017年4月28日作出的（2017）琼01行终11号行政判决。本院认为，该判决为本案二审过程中人民法院作出的生效判决，与本案具有关联性，本院予以采信。
本院二审审理查明：一、2010年7月27日，柏道锋作为甲方与作为已方的万基威公司的原股东王文溱签订《合作开发协议》。主要约定：（一）柏道锋以涉案土地使用权出资，与王文溱共同设立”目标公司”合作开发地产项目，并在乙方出资完成建设总投资25%后，将所属权益以股权转让方式转让给乙方。（二）作为取得目标股权的对价，包括甲方出资的土地原值和投资收益，乙方总计支付人民币5257.2万元的转让总价款。（三）付款安排。1.协议签订后至2010年8月1日前，已方应将约定总价值的20%即人民币1051.44万元，以电汇方式付到甲方指定账户，作为乙方履行协议的缔约定金。2.双方在协议生效之日起七日内完成目标公司注册，同时乙方应将总价款的60%即人民币3154.32万元，作为转让款以电汇方式付到甲方指定账户。3.以甲方名义完成项目报建，乙方应将总价款的10%即人民币525.72万元，作为转让款以电汇方式付到甲方指定账户。4.在协议约定的股权转让及土地使用权过户达到法律规定的标准并得到审批机关的批准和受理之日，乙方应将总价款的10%即人民币525.72万元，作为转让款以电汇方式付到甲方指定账户。（四）协议约定的转让价款为甲方净收款，因目标股权的转让而发生的所有税金及其他开支，均由乙方承担。
二、万基威公司提供的银行凭证显示：（一）2010年7月17日，王文溱经中国建设银行股份有限公司海口世贸支行向柏道锋名下账户转入20万元；（二）2010年8月2日，王文溱经鄂尔多斯东胜农村商业银行满都海分理处向柏道锋名下账户转入1031.44万元；（三）2010年8月13日，王文溱经鄂尔多斯东胜农村商业银行满都海分理处向柏道锋名下账户转入1000万元；（四）2010年8月20日，王文溱分两次经鄂尔多斯东胜农村商业银行满都海分理处向柏道锋名下账户共转入1200万元；（五）2010年8月25日，王文溱经鄂尔多斯东胜农村商业银行满都海分理处向柏道锋名下账户转入850万元；（六）2010年11月5日，万基威公司经中国农业银行股份有限公司海口南航支行向柏道锋名下账户转入54.32万元；（七）2011年6月3日，万基威公司经中国农业银行股份有限公司海口南航支行向柏道锋名下账户转入225.72万元。
三、2014年8月20日，柏道锋向王文溱作出《督促函》，称《合作开发协议》签署后，王文溱方付款义务完成90%，但因资金调度和合作项目安排方面的原因，导致项目开发进度严重延宕，使得按照协议过户相关权益始终无法进行，影响了柏道锋方相关权益的实现，且协议所涉土地权益长期由柏道锋无偿代持，产生的法律责任难以承担，进而要求王文溱立即办理土地权益、代持股权的过户手续和支付剩余款项，并声明发函之日起，土地权益、代持股权因王文溱方或柏道锋方原因，导致被司法查封、冻结、拍卖等强制执行措施，柏道锋方将不承担任何民事、行政责任。
四、万基威公司的《企业机读档案登记资料》显示：柏道锋在万基威公司的出资比例，于2010年8月18日公司成立时为70%，于2010年12月28日减至66.67%，于2015年6月4日增至100%，最后于2016年5月12日减至1%。
五、2015年6月12日，柏道锋与其委托代理人王红欣，万基威公司和王文溱的共同委托代理人欧林燕共同到海口市政府服务中心申请办理出让地转让登记。服务中心窗口工作人员在柏道锋和万基威公司提交的身份证、离婚证、营业执照、税务登记证和企业机读档案变更资料等申请材料上加盖了”与原件核对无误专用章”和填写了收件时间”2015年6月12日”，并向柏道锋出具了《海口市政府服务中心受理通知书》，柏道锋亦在该通知书的”申请人应如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性、合法性负责，申请人对以上内容确认”栏处签名确认。
六、在海口海事法院以（2016）琼72财保43民事裁定查封涉案土地使用权后，万基威公司向该院提出复议申请，以被申请人柏道锋已将涉案土地转让给万基威公司为由申请解除查封。2016年4月7日，针对万基威公司的复议申请，海口海事法院组织万基威公司、保全申请人朱树林、保全被申请人柏道锋进行听证。在听证过程中，万基威公司提交了上述王文溱和该公司向柏道锋支付土地款的凭证和证明土地使用权交易行为真实有效的《土地使用权转受让申请书》《海口市政府服务中心受理通知书》等证据，柏道锋对上述证据的合法性、真实性和关联性均无异议。
七、对海南省海口市地方税务局（以下简称海口地税局）就涉案土地出让征收税款的行政行为，柏道锋于2016年6月14日提起行政诉讼，请求撤销上述税收征管行为。海口市龙华区人民法院于2016年11月30日作出（2016）琼0106行初47号行政判决，以地税局在万基威公司未提供柏道锋授权委托书的情况下，允许该公司代办缴税手续，及未依法向柏道锋征收营业税和允许柏道锋分期缴纳个人所得税违法为由，撤销了海口地税局的税收征管行为。在海口地税局和万基威公司提起上诉后，原审法院于2017年4月28日作出（2017）琼01行终11号行政判决，驳回了上述两当事人的上诉。
本院认为，本案的争议焦点是海口市政府作出本案被诉颁证行为证据是否充分，程序是否合法。本案中，就涉案土地转让登记事宜，作为出让方的柏道锋和作为受让方的万基威公司共同于2015年6月12日到海口市政府服务中心提出申请，并当场提交了《土地登记申请书》《土地使用权转让合同》《关于办理土地作过户手续的申请》《土地使用权转受让申请书》《土地估价报告备案表》、双方的身份证明文件等申请材料。海口市政府服务中心工作人员在审核后当场向柏道锋作出《海口市政府服务中心受理通知书》，柏道锋亦在该通知书的”申请人应如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性、合法性负责，申请人对以上内容确认”告知栏处签名确认。随后，海口市国土资源局经对涉案土地上房屋所有权权属进行调查并根据调查结果核发了《土地使用权交易市场准入核准表》，并在万基威公司提交完税证明和人民法院解除涉案土地的查封后，经逐级审批而于2016年5月12日作出同意登记的审核意见。同日，海口市政府审查后向万基威公司颁发了第005195号土地证，该颁证行为证据充分，程序亦无违法之处。
柏道锋上诉主张万基威公司在未支付对价并办理股权登记的情况下，采取欺诈手段骗取土地使用权过户登记，海口市政府仅以明显错漏和虚假的申请材料核准过户，严重损害国家利益和柏道锋的合法权益。然而，从柏道锋与王文溱签订《合作开发协议》的内容来看，该协议名为合作开发，实为土地使用权转让。而且，在协议签订后，王文溱已按协议约定成立万基威公司并支付了绝大多数土地款，柏道锋在其于2014年8月20日作出的《督促函》中亦认可王文溱完成了90%的付款义务并督促尽快完成土地权益过户手续，而柏道锋对万基威公司的出资比例也从该公司设立之初的70%经多次变更后减至目前的1%，由此可证明双方已按《合作开发协议》履行了主要权利义务。关于土地转让登记的申请问题。柏道锋及其委托代理人王红欣与万基威公司的委托人欧林燕是共同到海口市政府服务中心提交的申请书和申请材料，柏道锋本人亦在受理通知书中签名确认对申请材料的真实性和合法性负责。根据《土地登记办法》第九条第三款关于”申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”的规定，柏道锋作为申请人应对申请材料的真实性负责。另外，在海口市政府作出涉案转让登记前一个月，即在海口海事法院于2016年4月7日组织听证时，柏道锋对土地使用权转让和正在办理过户登记的事实仍是认可的。但现在，柏道锋及其委托代理人王红欣为提起本案诉讼而否认《合作开发协议》的履行事实和其在行政程序、司法程序中已认可的事实，有失诚信，本院对其主张不予支持。
关于涉案土地使用权转让的税收征管行为被人民法院生效判决撤销的问题。完税证明仅是办理土地使用权转让登记的前提条件之一，海口市政府作出被诉颁证行为时，该前提条件是具备的，海口市政府据此作出变更登记并无不当。现在，虽然涉案土地的税收征管行为被撤销，但因柏道锋和王文溱已履行《合作开发协议》约定的主要权利义务，涉案土地使用权转让和过户亦是其真实意思表示，且涉案土地上的新建房屋已办理《海口市商品房预售许可证》并对外出售，为维护市场交易秩序和社会诚信，本案亦不宜以此为由撤销被诉颁证行为。而税费的问题，可由税务主管机关重新核查后再向相关纳税义务人予以追缴。至于柏道锋主张的王文溱尚未支付《合作开发协议》约定的全部款项的问题，相关当事人应本着诚信原则另寻途径解决。
综上所述，海口市政府颁发第005195号土地证证据充分，符合法定程序。海口市政府的上诉请求和理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，案件处理结果不当，应予纠正。柏道锋的诉讼请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第三款、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（2016）琼01行初253号行政判决；
二、驳回上诉人柏道锋关于撤销海口市人民政府于2016年5月12日颁发海口市国用（2016）第005195号《国有土地使用证》行政行为的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人柏道锋负担。
本判决为终审判决。
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审判长黄胜敏
审判员郑怀全
审判员王华
书记员王婉
附：本判决适用的相关法律依据
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