黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑行终206号
上诉人（原审被告）鸡西市人民政府，住所地鸡西市鸡冠区红旗大街18号。
法定代表人张常荣，该市市长。
委托代理人张凤波，鸡西市国土资源局法规科科长。
委托代理人刘凤勤，鸡西市国土地资源局法律顾问。
上诉人（原审第三人）鸡西市中浩建筑工程有限公司，住所地鸡西市鸡冠区东风路14号。
法定代表人周云龙，该公司总经理。
委托代理人肖永清，黑龙江明镜律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中房鸡西房地产开发公司，住所地鸡西市鸡冠区东风路84号。
法定代表人张尧，该公司总经理。
委托代理人宗艳秋，该公司副经理。
委托代理人朴永建，该公司法律顾问。
中房鸡西房地产开发公司（以下简称中房公司）诉鸡西市人民政府（以下简称鸡西市政府）、鸡西市中浩建筑工程有限公司（以下简称中浩公司）土地行政登记一案，鸡西市政府、中浩公司不服七台河市中级人民法院（2015）七行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。鸡西市政府的委托代理的张凤波、刘凤勤，中浩公司的法定代表人周云龙及其委托代理人肖永清，中房公司的法定代表人张尧及其委托代理人宗艳秋、朴永建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，中房公司的经济性质为国有经济，1995年7月，鸡西市政府为中房公司核发02国用（95）字第1014号国有土地使用证，明确位于鸡西市鸡冠区红星乡红星村的7540平方米的国有土地使用权人为中房公司。2008年12月26日，中房公司作为甲方与作为乙方的中浩公司签订协议书，该协议约定：“1、因甲方拖欠乙方工程款，甲方同意用其红星乡红星村仓库（占地面积：7540㎡），仓库协议价65万元，抵付欠乙方工程款65万元。2、交付日期：2008年12月26日。3、转让涉及的费用由乙方承担，如转让不成功，甲方全额返还乙方资金65万元。4、上述协议签订后，乙方停止支付甲方该仓库1万元租金。”中房公司法定代表人张尧、中浩公司法定代表人周云龙均在上述协议中签字并加盖中房公司、中浩公司的公章。上述协议签订后，中房公司将协议中约定的红星乡红星村仓库及该仓库占用土地的国有土地使用证交付给中浩公司。
2009年12月28日，中房公司以中浩公司为被告，向鸡西市鸡冠区人民法院提起民事诉讼，要求依法撤销中房公司与中浩公司于2008年12月26日签订的以红星乡红星村仓库抵偿工程款的协议。鸡西市鸡冠区人民法院经过审理后，于2010年6月17日作出（2010）鸡商终字第86号民事裁定书，裁定驳回中房公司的起诉。中房公司不服该民事裁定，向鸡西市中级人民法院提起上诉，鸡西市中级人民法院经过审理后，于2010年12月17日作出（2010）鸡商终字第86号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2011年7月15日，鸡西市国土资源局作为租赁方与作为承租方的第三人中浩公司签订土地使用权租赁合同书，约定将位于鸡西市鸡冠区红星乡红星村（土地使用证号：02国用（95）字1014号）的国有土地使用权以租赁方式租赁给中浩公司，租赁期限为5年（自2011年5月6日起至2016年5月6日止），该宗国有土地使用权的土地租金为每平方米65.00元，总价为470576.00元。中浩公司于签订土地租赁合同的同日向鸡西市政府缴纳国有土地使用权土地租金470576.00元、土地登记费619.20元、土地证书工本费20.00元。鸡西市国土地资源局存档的本案争议土地的地籍档案中土地登记申请表记载：登记申请人为中浩公司、中房公司。中浩公司在该申请表中加盖公章及法定代表人名章，中房公司没有加盖公章及法定代表人名章。该申请表中中房公司的登记申请人栏的法定代表人或负责人项下注明“法院执行”。该地籍档案中土地登记审批表中中房公司的登记申请人栏的证件种类下注明“法院执行”，初步审查意见为“依据02国用（95）字第1014号国有土地使用证、租赁审批表、租赁合同、（2010）鸡冠商初字第86号、（2010）鸡商终字第86号、缴费收据等，该宗土地为5年租赁使用权，用途工业，面积为7239.63平方米，建议予以审批。”该地籍档案中中浩公司于2011年7月15日作为申报单位的土地使用权租赁申报审批表记载；土地证书号为02国用（95）字第1014号国有土地使用权的权属来源为划拨；租赁或承租的理由是法院判决；经办人现场调查报告注明：“该宗地经法院裁决，办理土地使用权变更手续，上报市局土地利用科，请局长审核。”2011年8月17日，鸡西市政府为中浩公司核发鸡冠国用（2011）200007号国有土地使用证，将02国用（95）字第1014号国有土地使用证项下中房公司所有的鸡西市鸡冠区红星乡红星村仓库占用土地的国有土地使用权变更登记给中浩公司。
2012年5月22日，中房公司以中浩公司为被告，向鸡西市鸡冠区人民法院提起民事诉讼，要求依法确认中房公司与中浩公司于2008年12月26日签订的以红星乡红星村仓库抵偿工程款的协议无效，由中浩公司返还给鸡西市鸡冠区红星乡红星村仓库。2012年5月30日，中房公司向鸡西市鸡冠区人民法院提出财产保全申请，以鸡西市鸡冠区红星乡红星村仓库占用国有土地使用权已经变更至中浩公司名下为由，要求法院：1、查封鸡西市鸡冠区红星乡红星村仓库拆迁补偿安置的全部资产；2、查封鸡冠国用（2011）200007号土地使用权。鸡西市鸡冠区人民法院于2012年11月19日公开开庭审理该案，中浩公司在此次庭审中将鸡冠国用（2011）200007号土地使用权证作为证据向法庭提交，中房公司对该证据进行质证。鸡西市鸡冠区人民法院对该案进行审理后，于2014年6月5日作出（2012）鸡冠商初字289号民事判决书，判决驳回中房公司的诉讼请求。中房公司不服该民事判决，向鸡西市中级人民法院提起上诉，鸡西市中级人民法院经过审理后，于2014年10月11日作出（2014）鸡商终字第98号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。
一审判决认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。”的规定，鸡西市政府对于其管理辖区内的国有土地具有法定核发国有土地使用证书，确认使用权的行政职权。综合分析中房公司的诉讼主张、鸡西市政府的答辩意见及中浩公司的陈述意见，本案争议焦点是：1、中房公司的起诉是否超过起诉期限；2、鸡西市政府作出国有土地使用权变更登记及为中浩公司核发国有土地使用证的行政行为是否合法。
关于中房公司的起诉是否超过起诉期限的问题。2011年8月17日，鸡西市政府为中浩公司核发鸡冠国用（2011）200007号国有土地使用证，将中房公司享有的02国用（95）字第1014号国有土地证项下鸡西市鸡冠区红星乡红星村仓库占用土地的国有土地使用权变更登记至中浩公司时，并没有要求中房公司递交相关材料，也没有对中房公司进行告知。基于上述事实，鸡西市政府在作出国有土地使用权变更登记及为中浩公司核发鸡冠国用（2011）200007号国有土地使用证的行政行为时，中房公司不应当知道该行政行为的内容。但依据法院调取的（2012）鸡冠商初字第289号民事案件卷宗材料里中房公司向法院提供的财产保全申请书体现，中房公司于2012年5月30日就已经知晓鸡西市政府为中浩公司核发鸡冠国用（2011）200007号国有土地使用证，故本案的起诉期限应当自2012年5月30日开始计算。中房公司于2012年5月30日针对其与鸡西市政府、中浩公司的土地纠纷行政案件向鸡西市中级人民法院提起行政诉讼，鸡西市中级人民法院以该纠纷涉及民事案件与行政案件交叉，为避免裁判冲突，未予以立案审理，视为中房公司在法定期限内向法院提起诉讼，故中房公司主张权利未超过起诉期限。
关于鸡西市政府作出国有土地使用权变更登记及为中浩公司核发鸡冠国用（2011）200007号国有土地使用证的行政行为是否合法的问题。中房公司与中浩公司基于双方签订的以鸡西市鸡冠区红星乡红星仓库抵偿工程款协议产生纠纷后，发生两起民事诉讼，鸡西市中级人民法院针对该两起民事诉讼，分别作出（2010）鸡商终字第86号民事裁定书、（2014）鸡商终字第98号民事判决书。上述均已发生法律效力法律文书，既没有可执行的判项，也没有判决确认中浩公司取得本案争议国有土地的使用权，即中浩公司没有基于上述生效法律文书而取得土地权利。依据《土地登记办法》第七条“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”的规定，本案涉及的国有土地使用权变更登记不属于可以单方申请的法定情形，应当由当事人共同申请。鸡西市政府在作出土地使用权变更登记及为土地权利人核发土地使用证的行政行为时，必须依据《土地登记办法》设定的程序进行，而鸡西市政府在原国有土地使用权人中房公司未提出国有土地使用权变更登记申请的情况下，依据中浩公司的单方申请，径行将中房公司享有的02国用（95）字第1014号国有土地使用证项下鸡西市鸡冠区红星乡红星村仓库占用土地的国有土地使用权变更登记至中浩公司，且鸡西市政府作出国有土地使用权证变更登记时的审批材料均注明属于法院执行及依据法院作出的生效法律文书，故鸡西市政府作出本案争议国有土地使用权变更登记及为中浩公司核发鸡冠国用（2011）200007号国有土地使用证的行政行为违反法定程序，应当予以撤销。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销鸡西市政府于2011年8月17日为中浩公司核发的鸡冠国用（2011）200007号国有土地使用证。
鸡西市政府上诉称，中房公司的土地已由政府收回，中房公司不具有提起行政诉讼的资格，其为中浩公司颁发土地使用证的行为并无不当，请求依法撤销一审判决，驳回中房公司的诉讼请求。
中浩公司上诉称：中房公司的起诉已经超过起诉期限；其因人民法院已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利，符合单方申请的条件；中房公司已经退出国有，未缴纳土地使用费，已不具有土地使用权。一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，应予撤销。
中房公司答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，鸡西市中级人民法院（2010）鸡商终字第86号民事裁定书、（2014）鸡商终字第98号民事判决书并未确认中浩公司取得争议土地的使用权，鸡西市政府依据上述法律文书将中房公司享有的02国用（95）字第1014号国有土地使用证项下鸡西市鸡冠区红星乡红星村仓库占用土地的国有土地使用权变更登记至中浩公司，并为中浩公司核发鸡冠国用（2011）200007号国有土地使用证，不符合《土地登记办法》第七条第（五）项之规定，且该国有土地使用权变更登记亦不符合可以单方申请的其他法定情形，故鸡西市政府的登记程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。鸡西市政府、中浩公司的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费200元，由上诉人鸡西市人民政府、鸡西市中浩建筑工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王鹏跃
代理审判员 马鸿达
代理审判员 冷 慧
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 张 莉