广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行初字第30号
原告宜州市石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组。
诉讼代表人包甲举，该村民小组组长。
委托代理人孟大伟，广西百举鸣律师事务所律师。
委托代理人莫汉雄。
被告宜州市人民政府。
法定代表人梁宁，市长。
委托代理人罗增磊，宜州市调处办干部。
委托代理人潘敏，宜州市调处办干部。
被告河池市人民政府。
法定代表人何辛幸，市长。
委托代理人张鲜艳，河池市人民政府法制办公室干部。
第三人宜州市石别镇屯蒙村民委员会。
法定代表人潘荣斌，主任。
第三人韦志甜。
第三人罗启富。
原告宜州市石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组（简称屯蒙街村民小组）不服被告宜州市人民政府宜政发（2015）5号《关于石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组与屯蒙村委会在桐漏坪（板栗岭）土地权属纠纷的处理决定》及被告河池市人民政府河政复决字（2015）35号《行政复议决定》，于2015年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月16日立案后，当日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月22日公开开庭审理了本案。原告屯蒙街村民小组诉讼代表人包甲举及其委托代理人孟大伟、莫汉雄，被告宜州市人民政府的委托代理人罗增磊、潘敏，被告河池市人民政府的委托代理人张鲜艳到庭参加诉讼。第三人宜州市石别镇屯蒙村民委员会（简称屯蒙村委会）、第三人韦志甜、第三人罗启富经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宜州市政府2015年2月5日作出宜政发（2015）5号《关于石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组与屯蒙村委会在桐漏坪（板栗岭）土地权属纠纷的处理决定》，查明：争议地位于屯蒙街东南面约一公理，地名为桐漏坪（亦称板栗岭），四至范围：东以大板所去黄洛的基耕路为界；南以韦志甜的厂房围墙边、屯蒙街去石别基耕路下的水利渠道和屯蒙街去石别基耕路为界；西以罗启富甘蔗地边槽沟为界；北以罗启富甘蔗地边槽沟及韦志甜果园边小路为界（附现场勘查红线图）。面积约270亩。地上现状：村委会承包给韦志甜的木板加工厂房区及果园约130亩，村委会承包给罗启富的甘蔗地及苗圃约140亩。1958年屯蒙公社创办集体农场，现争议地是当时农场的一部分。1962年农场解散，屯蒙公社把农场改办为公社林场。并于1965年、1966年与庆远林场签订《国社合作造林合同书》，1966年屯蒙公社改为屯蒙大队，怀道从屯蒙大队分出成立怀道大队。屯蒙大队成立后，每年从各个生产队抽人到大队林场做管理员，先后由卢林甫（屯蒙街人）、许正直（屯蒙街人）任场长，一直经营管理至上世纪70年代末。农村经济体制改革分田到户时，场员全部回家，只留北歪屯的石超权一人护林，期间，林场部分土地先后被附近村民开发利用。其余部分于1984年由屯蒙大队承包给严安明和韦宝安等人经营。严安明承包地在现争议地东面，面积约80亩（实际面积约130亩），1994年转让给古从屯的韦善权（现承包方韦志甜的父亲，已故）。1996年因村委要求，韦志甜又与村委签订了延包合同至2025年底。韦宝安承包地在现争议地西面，面积约80亩（实际面积约140亩），承包期为20年（1994-2014），韦宝安承包管理不久，砍掉所有板栗树卖掉，之后一直丢荒多年，不按合同条款履行。1993年屯蒙村委会（原为村公所）决定依法收回该土地另行发包，韦宝安不服起诉至法院，经过一审、二审判决，屯蒙村公所依法收回该片土地承包权。1993年12月31日，屯蒙村公所将该片土地承包给罗启富至2004年，1996年因村委会要求，又继续签订了延包合同，从2005年至2025年。1983年“林业三定”工作开展后，屯蒙街村民小组持有编号为301号的《集体山（林）使用证》，证内所记载：单位姓名“屯蒙街”、地址“石别（公社）屯蒙（大队）屯蒙街（生产队）”、经营面积地名及四至范围“集体牛场800亩，东面与大板所村交界，南面以屯蒙圩赶石别圩大路，西面与屯蒙村地界交界，北面与北歪村山背交界，集体后龙山封山300亩；现有林面积：“东边与板所去黄洛公路为界”，经办人一栏无签字（盖章）。屯蒙村委会持有编号为479号的《宜山县国营、集体山（林）使用证》，证内所记载：单位名称“屯蒙大队林场”、地址“石别（公社）屯蒙（大队）大队林场（村）”、经营面积地名及四至范围“东到高爱山脚止，西到屯蒙街牛场为界，南至坡雷泵止，北至屯蒙街去猪头山小路为界”，现有面积“一仟叁佰亩”、经办人“兰政辉”。但301号集体山（林）使用证和479号集体山（林）使用证所记载的四至仅是东、南、西、北四个方向范围，无法确定具体的界线范围，且双方使用证范围中都涵括有其他村民集体的土地。2005年开展集体土地所有权登记发证工作时，发证工作组组织各村民小组进行走界，公告后，屯蒙村委会提出异议，该片土地已明确为争议地，未得到登记发证。2014年纠纷引发后，双方依调处程序选出代表，双方代表在2014年4月10日宜州市调处工作组组织协商时，部分意见达成一致，但最终未能达成协议。之后，于2014年4月15日，双方自行签订了关于板栗岭土地所有权归属的《协议书》，主要内容为：屯蒙村委会放弃所有权，所有权归屯蒙街村民小组所有，屯蒙村委会已经收取的承包费由屯蒙街村民小组支付，其他事宜村委会配合屯蒙街村民小组处理。当时双方当事人未及时将该《协议书》告知或呈报市调处工作组。之后，屯蒙村于2014年5月22日组织召开村民代表大会，对板栗岭的土地权属问题进行参会代表投票表决。会议通过表决结果为：板栗岭土地所有权归屯蒙村集体所有，管理使用权给屯蒙街村民小组长期使用。但屯蒙街村民小组不同意。本次会议表决结果也未告知市调处工作组。期间，市、镇工作组多次组织双方当事人进行协商调解，均未达到共识。2014年8月27日，宜州市调处工作组再次组织双方当事人进行协商调解，调解会上，屯蒙街村民小组告知调处工作组，双方已于2014年4月15日自行达成了协议，并向调处工作组递交协议书扫描件。协商中屯蒙街村民小组明确表态，双方已签订了协议，不再要求政府解决。2014年12月17日，屯蒙村委会向宜州市政府递交了一份《关于请求对屯蒙村民委员会与屯蒙街村民小组签订的板栗岭土地权属协议书合法性进行审查的报告》。宜州市政府对协议问题进行讨论，会议认为协议问题属民事纠纷范畴，政府依职权向当事人予以答复和告知，引导当事人依法通过诉讼解决。12月31日，宜州市政府对板栗岭双方自行签订的协议纠纷问题作出了书面答复和告知书，要求双方依法解决。2014年12月25日，屯蒙村委会向宜州市人民法院提起诉讼，请求法院认定该协议为无效协议。2015年1月5日，屯蒙村委会向宜州市人民法院提出申请撤诉，宜州市人民法院于当日作出（2015）宜民初字第72号《民事裁定书》，准予屯蒙村委会撤回对屯蒙街村民小组的起诉。2015年1月15日，屯蒙街村民小组组织群众到河池市上访，其中诉求有要求宜州市政府对该争议地进行确权的请求。另查明，2014年3月10日，屯蒙村委会为解决板栗岭纠纷事项，召开村委会班子会议，决定于次日召开村民代表大会，选出代表参加解决板栗岭纠纷事项的人选。2014年3月11日，屯蒙村委会组织召开村民代表大会，大会应到第6届村民代表34人，村委会班子成员5名，共39名，实到代表及班子成员人数19人，大会15人通过选举出5名代表：潘荣斌（村委会党支书）、韦桂得（村委会代理主任）、黄天高（村委会副主任）、谢江林（板扣村民小组组长）、韦继念（北歪村民小组组长）。参会人员未超过应到会人数的三分之二。5月22日召开的村民代表大会也是到会人数19人，参会人员未超过应到会人数的三分之二。2014年4月15日，屯蒙街村民小组与屯蒙村委会签订的协议，村委会只有4名代表签字画押，潘荣斌代表未在协议上签字。协议内容未经过合法有效的村民会议或村民代表会议表决通过。
宜州市政府认为，争议地长期为农民集体管理，土地应为农民集体所有。1958年创办集体农场，之后在“四固定”时期，现争议地仍由大队林场管理使用，没有划分给任何生产队，并一直管理使用至今，屯蒙村委会对现纠纷地具有长期管理使用事实，依法应属于屯蒙村委会农民集体所有。1983年颁发给屯蒙街村民小组《集体山（林）使用证》和颁发给屯蒙村委会《宜山县国营、集体山（林）使用证》，该两本证所记载的四至仅是东、南、西、北四个方向范围，无法确定具体的界线范围，且双方使用证范围中都涵括有其他村民集体的土地。双方当事人以上述证件主张争议地已划归其所有的理由不充分，不予采纳。2005年开展集体土地所有权登记发证工作时，发证工作组组织各村民小组进行走界，公告后，屯蒙村委会提出异议，该片土地已明确为争议地，且没有经过发证，登记发证程序没有完善，没有发证结果，不能作为本案土地所有权确权的依据。双方当事人于2014年4月15日签订的《协议书》是双方自行协商的结果，协议签订后，屯蒙村委会有异议，宜州市政府引导其通过诉讼程序解决，后村委会撤诉，屯蒙街村民小组要求政府给予确权。鉴于当事人达成的协议可作为土地权属纠纷确权处理的证据材料，宜州市政府应对证据材料进行审查，审查可否采纳作为定案依据。经审查，双方签订的协议程序违法，宜州市政府不予采纳。理由是：双方当事人不是平等主体资格，屯蒙村委会村集体财产包涵屯蒙街村民小组的财产，因此，在屯蒙村委会处分村集体财产的法定程序中，应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项、第二十六条第二款以及《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国村民委员会组织法》办法》第二十条第（九）项、第二十五条第三款规定：“以借贷、租凭、低押或者其他方式处分村集体财产，必须经村民会议讨论决定方可办理；村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”因此，屯蒙村委会应根据以上有关规定进行处分。屯蒙村委会于2014年3月11日、5月22日所召开的村民代表大会参会人员未达到法定的组成人员三分之二，会议召开不合法，会议表决结果亦不合法。屯蒙村委会的村农民集体亦未授予所选出的五名代表全权委托书，所选出的代表不能代表屯蒙村农民集体来处分村农民集体财产，因此所选出的代表无资格全权代理屯蒙村委会签订协议，且在协商解决中所达成的初步意见应提交村民代表大会依法表决通过，该协议未经过村民代表大会依法表决通过，该协议签订属程序违法。因此，该协议不能代表屯蒙村村农民集体真实意愿，政府不予采纳。综述，本着尊重历史，尊重事实，结合“三个有利于”原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第九、十、十六条第一、二款；《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号）第十九条、第二十条第一款；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十五条第（二）项的规定，决定：争议地所有权归屯蒙村农民集体所有，由屯蒙村委会管理使用。
原告屯蒙街村民小组不服，向被告河池市政府申请行政复议。被告河池市政府于2015年5月4日作出河政复决字（2015）35号《行政复议决定》。该复议决定认定事实与宜州市政府宜政发（2015）5号处理决定认定事实一致。河池市政府认为，争议地为农村土地，长期由农民集体管理使用，依法属于农民集体所有土地。从1958年创办集体农场开始，争议地一直由屯蒙村委会的前身屯蒙大队经营使用，其管理行为从未间断，期间也从未划分过权属，争议地依法应属于屯蒙村农民集体所有。争议双方虽都持有涉及争议地的山林权证，由于书证记载的内容存在瑕疵，依法不能作为争议地的权属凭证。发生纠纷后，争议双方虽就争议地权属问题达成协议，但签订协议程序违法，依法不具有法律效力。屯蒙村委会分别于2014年3月11日、5月22日召开的村民代表大会，由于参会人数未达到法定的三分之二以上的组成人员参加，会议不具有合法性质，因此，会议表决决定的事项亦不合法。对于本权属纠纷的处理，任何一方都不能以上述事实和理由主张争议地权属。宜州市政府根据屯蒙村委会长期管理争议地的客观事实，确认争议地为屯蒙村农民集体所有，决定由屯蒙村委会经营、管理，于法有据，其行政行为应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持宜州市政府宜政发（2015）5号《关于石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组与屯蒙村委会在桐漏坪（板栗岭）土地权属纠纷的处理决定》。
原告屯蒙街村民小组诉称：被告宜州市政府作出（2015）5号处理决定将桐漏坪土地所有权决定归屯蒙村农民集体所有是错误的，被告河池市政府作出（2015）35号复议决定，维持宜州市政府的处理决定更是错误。错误具体表现在：1、5号处理决定认定“争议地依法应属于屯蒙村农民集体所有”是错误的。因为，1956年土地入社转为集体所有后，由高级农业生产合作社统一分配划分耕作区，桐漏坪土地即划在屯蒙街的耕作区范围内，由屯蒙街经营管理；1958年屯蒙公社平调屯蒙街桐漏坪土地创办农场是事实，但1962年农场解散，屯蒙公社已将桐漏坪土地退还给屯蒙街并固定归屯蒙街集体所有；1983年开展“林业三定”工作，桐漏坪土地登记在屯蒙街名下并取得了《宜山县国营、集体山（林）使用证》；1993年12月31日屯蒙村公所将桐漏坪土地发包给罗启富和韦志甜承包，其行为显属占用侵权行为，非属管理使用行为。2、本案中，原告提供有301号山林证，第三人屯蒙村委会提供有479号山林证，两证均记载了四至范围以及面积，但宜州市政府对争议双方提供的山林证未到实地核实，直接作出“两证所记载四至均仅是东、南、西、北四个方向范围，无法确定具体界线范围，且使用证记载的范围中都涵盖有其他村农民集体经济组织的土地”的认定，显属事实不清。（2015）5号处理决定作出“双方当事人以上述证件主张争议地已划归其所有的理由不充分，不予采纳”的认定显属错误，（2015）35号复议决定作出“争议双方虽都持有涉及争议地的山林权证，由于书证记载的内容存在瑕疵，依法不能作为争议地的权属凭证。”的认定，更是错误。3、2005年开展集体土地所有权登记发证工作，是发证工作组组织各村民小组进行走界。因各村民小组均清楚桐漏坪土地权属历来属于原告集体所有，经各村民小组实地走界，发证工作组才将桐漏坪土地登记在屯蒙街村民小组名下，因此，发证工作组组织各村民小组对桐漏坪土地进行走界登记的材料，完全可以作为本案土地所有权确权的依据。对发证工作组组织各村民小组对桐漏坪土地走界登记在屯蒙街名下进行公告，提出异议只是屯蒙村委会而已，其他农民集体经济组织的村民小组均无异议。被告不采纳2005年实地走界后形成的登记材料作为确权依据，完全是错误的。4、屯蒙街村民小组与屯蒙村委会于2014年4月15日签订的《协议书》，是双方自行协商的结果。该《协议书》符合广西土地山林水利权属调处条例第十四条第一款规定的法定要件，依法应予维护。（2015）5号处理决定作出“双方签订的协议程序违法，政府不予采纳。”的认定和（2015）35号复议决定作出“争议地虽然就争议地权属问题达成协议，但签订协议程序违法，依法不具有法律效力。”的认定，既违背了广西土地山林水利权属调处条例第八条“解决土地山林水利权属纠纷应当通过说服、疏导等方法，引导权属纠纷当事人互谅互让，在兼顾各方利益的基础上，自行达成和解或者达成调解协议。”的规定，又违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”的规定。因为《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有、占有、使用、收益和处分的利益。屯蒙村委会对桐漏坪土地明知其从未依法享有所有权，于2014年4月15日才肯签订《协议书》，同意将争议地于2015年1月1日起退回给屯蒙街的。该《协议书》签订后，2014年8月27日屯蒙街已向工作组递交协议书，并明确表态不再要求政府解决。2014年12月17日屯蒙村委会反悔，向宜州市政府递交《关于请求对屯蒙村民委员会与屯蒙街村民小组签订的板栗岭土地权属协议书合法性进行审查报告》，宜州市政府审查认为协议问题属民事纠纷范畴，已引导屯蒙村委会通过诉讼程序解决。2014年12月25日屯蒙村委会向宜州市人民法院提起诉讼，请求对该协议书效力作出认定，2015年1月5日屯蒙村委会又向法院申请撤诉，宜州市人民法院作出（2015）宜民初字第72号民事裁定书，裁定准予屯蒙村委会撤回对屯蒙街的起诉。屯蒙街再也没有向宜州市政府提出什么确权要求。（2015）5号处理决定以《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项、第二十六条第二款及《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥办法》第二十九条第（九）项、第二十五条第三款规定为由，作出“该协议不能代表屯蒙村农民集体的真实意思，宜州市政府不予采纳。”的认定，于法无据。（2015）35号复议决定以屯蒙村委员会2014年3月11日、5月22日召开村民代表大会，参加人数未达到法定的三分之二以上的组织人员参加为由，作出“会议不具有合法性质，会议表决决定的事实不合法，对于本权属纠纷的处理，任何一方都不能以上述事实和理由主张争议地权属”的认定，明显袒护了屯蒙村委会占用屯蒙街农民集体土地的事实。所以，宜州市政府（2015）5号处理决定认定事实不清，证据不足，确权程序违法，适用法律法规不当，处理决定错误，河池市政府（2015）35号复议决定给予维持明显错误，依法应予撤销。原告提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告宜州市政府（2015）5号处理决定及被告河池市政府（2015）35号行政复议决定。
原告屯蒙街村民小组向本院提供的证据有：1、宜山县国营集体山（林）使用证，证明争议地所有权历来属于屯蒙街农民集体所有，被告未持该证到实地核实，直接认定该证涵盖有其他农村集体经济组织的土地属事实不清；2、和解《协议书》，证明2014年4月15日屯蒙村委会就屯蒙街收回桐漏坪土地达成和解《协议书》，该协议属合法有效的协议；3、调解协议书，证明屯蒙村委会对和解《协议书》反悔，压制屯蒙街一定要在桐漏坪地上划3亩土地给罗启富永久使用，屯蒙街不同意这一无理要求，之后，屯蒙村委会才起诉要求确认和解《协议书》无效；4、宜州市法院裁定，证明屯蒙村委会对2014年4月15日签订的《协议书》依法起诉主张协议无效，案件在法院审理过程中，屯蒙村委会于2015年1月5日撤回对屯蒙街的起诉，说明该《协议书》合法有效，双方应当履行义务，宜州市政府不应再作出处理；5、宜政发（2015）5号处理决定，证明被告宜州市政府作出宜政发（2015）5号处理决定认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律不当，处理决定错误，依法应予撤销；6、河政复决字（2015）35号行政复议决定书，证明河池市政府作出河政复决字（2015）35号复议决定，维持宜州市政府（2015）5号处理决定也是错误；7、十一个村民小组的证明材料，证明屯蒙村委会所属十一个村民小组有十个村民小组承认桐漏坪土地属于原告所有；8、韦保环的证明，证明编号301《宜山县国营集体山地使用证》由时任屯蒙大队文书韦保环填写，符合发证程序；9、兰政辉的证明材料，证明编号479《宜山县国营集体山地使用证》在填写时遭到大板所屯、屯蒙街屯的反对；10、地图，证明在公告之前经过各个村民小组实地指界，确定争议地属于屯蒙街所有；11、宜州市国土资源局2005年10月9日张贴的公告，证明当时公告内容并没有屯蒙村的土地，只是涉及原告的集体土地。
被告宜州市政府答辩意见与其所作宜政发（2015）5号处理决定查明事实内容一致。答辩人认为确定争议地所有权为屯蒙村集体所有符合事实，符合法律、法规规定，原告起诉没有事实、法律依据，请求人民法院明查本案，并作出公正裁决。
被告宜州市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、屯蒙街申请报告；2、村委、屯蒙街身份证明；3、第三人罗启富报告；4、第三人韦志甜报告；5、现场勘查图及笔录；6、调解笔录；7、河池市信访交办函；证据1至证据7旨在证明被告依法定程序调处本案及纠纷地的范围、现状；8、潘炳忠、韦俊光的证明；9、赵文才、唐吉良、黄天寿、谢华、兰昌伯、黄天福、韦世钦、韦宝环、黄启秀、兰少云、邓国恩、卢林甫、周应华问话笔录；10、国社合作合同；11、刘武烈证明；12、韦宝安合同书；13、民事判决书、强制执行通知书；14、罗启富、严安明、韦志甜土地承包合同书；证据8至证据14旨在证明1958年创办农场，1962年改办林场，1965年开始国社合作至1980年，1984年承包给个人经营至今，村委会具有长期管护的事实；15、屯蒙街、村委会1983年的林权证，证明两本证件记载四至仅是东、南、西、北四个方向范围，无法确定具体界线范围，且证件范围中均涵括有其他村民集体土地，因此不予采纳；16、2005年土地所有权发证材料，证明争议地勘界时明确为争议地，未发证不能作为确权依据；17、协议书；18、证明；19、村委对协议异议的报告；20、政府会审表；21、政府答复；22、政府告知书；23、村委会民事起诉状；24、村委会撤诉申请书；25、民事裁定书、河池转办函，证据17至证据25旨在证实村委会对协议提出异议，但起诉未通过村民代表大会表决而撤诉，屯蒙街重新要求确权；26、屯蒙村委第六届村民代表名单（34人）；27、村委会班子会议记录；28、3月l1日村民代表大会记录；29、5月22日村民代表大会记录；证据26至证据29旨在证明会议召开不合法；30、包甲举（屯蒙街组长）询问笔录，证明屯蒙街不同意大会表决结果；31、2014年12月17日、20日村委会班子会议记录，证明村委对协议提出异议；32、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十六条，《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十条、二十五条，证明村委会对集体财产处分不合法的法律依据；33、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第九、十、十六条第一、二款；《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号）第十九条、第二十条第一款；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十五条第（二）项；34、部门会审表、政府会审表（副卷材料），证明宜州市政府依法定程序调处本案。
被告河池市政府答辩称，河政复决字（2015）35号复议认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，恳请人民法院依法裁决。
被告河池市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、宜政发（2015）5号处理决定及争议地草图；2、行政复议申请书；3、行政复议受理通知书；4、第三人参加行政复议通知书；5、行政复议答复通知书；6、行政复议答复书；7、《行政复议法》第二十二条；8、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条；9、行政复议决定书；10、送达回证。河池市政府提第1至第10项证据旨在证实复议程序合法。
第三人屯蒙村委会、韦志甜、罗启富均未作答辩，未向本院提供证据。
经庭审质证，原告屯蒙街村民小组对被告宜州市政府提供证据及依据的质证意见：1、对证据1的真实性无异议，但政府在调处过程中没有对申请报告提及的相关事实及知情人进行调查核实，属于认定事实不清；2、对证据2的真实性没有异议，可以证实村委会与屯蒙街2014年4月15日签订协议时村委主任是韦桂得；3、对证据3、4的真实性没有异议，但两位报告人都是争议地的承包人，无权对土地权属提出主张，且两位承包人的陈述都是片面之词；4、对证据5的真实性没有异议，但2005年9月14日所绘制的土地权属图反映出该地不是争议地，而是属于屯蒙街村民小组的集体土地；5、对证据6的真实性没有异议，该调解笔录证明2014年4月10日是被告的工作人员首先提出调解方案，反映当时市、镇、村、屯四方意见已经一致，过后签订协议顺理成章；同时该份证据证明原告已表态因双方已签订协议，无需政府进行调处，被告在无申请人的情况下仍作出处理决定，程序违法；6、对证据7的真实性没有异议，但该份证据不能证实原告上访就一定要启动调处程序；7、对证据8的真实性有异议，该份证据中的证人曾经都是村干部，现在这两位出具证明的证明人已经不在，被告没有说明清楚证明的来源，因此，该份证据的真实性无法确定，且该份证据与潘炳忠签字给屯蒙街的申请报告亦相矛盾；8、对证据9有异议，这些证据都是原告与村委会达成协议后，原告不要求再调处，政府过后才作出的调查笔录，故调查程序违法，依法不能采用；9、对证据10的真实性没有异议，该份证据反映涉及的3300亩土地属于包括原告在内多个生产队所有，并不是所谓屯蒙村委的，村委占用多年，林场早已解散，原告收回土地理所当然；10、对证据11的真实性有异议，该份证据是打印件，其来源不清楚，且证词内容是虚假的；11、对证据12、13、14有异议，这几份证据内容没有事实根据，均不能作为确定争议地权属的依据；12、对证据15有异议，被告对证书中涉及的四至范围没有进行确认核实，仅简单以证书涵盖其他村民小组的土地予以否认，属于严重的事实不清；13、对证据16有异议，不认可三幅图标示争议地的真实性，因为原告提供同样是2005年国土所及宜州市国土局制作的材料表明，争议地在2005年标示属于原告所有，并无争议；14、对证据17的真实性没有异议，该协议是一份合法有效的民事协议，不存在无效的法定事由，宜州市政府认定该协议无效，属超越职权；15、证据18证明当时原告与村委签订协议后，村委是愿意履行合同的；16、对证据19有异议，该份报告不代表多数村民的意愿，而是个别村民为满足私欲才提出的，内容是不真实的；17、对证据20没有异议，会审表只是政府内部讨论记录，不能作为判断土地权属的依据；18、对证据21、22有异议，答复及告知书可证实政府无权对协议效力进行确认，表明调处工作已结束，但过后政府违反程序作出处理决定；19、对证据23、24、25的真实性没有异议，证明宜州市法院也认为确认合同效力属于民事案件，宜州市政府在当事人撤诉之后，重新进行确权并对协议效力作出认定，属违反法定程序和越权；20、对证据26至证据32均有异议，不认可第六届村民代表名单，该名单是村委会提供的，政府没有对这些材料进行核实，从证据内容看也是存在矛盾的，政府据此认定村民代表为39人属事实不清，证据不足；22、对证据32、33有异议，被告在没有查明事实的情况下所适用的法律、法规也是错误。
原告对被告河池市政府提供证据及依据的质证意见：1、对被告河池市政府提供第1至第10项证据、依据的真实性没有异议，但被告河池市政府作出复议决定维持宜州市政府的处理决定，而被告宜州市政府的处理决定是错误的，其在错误的处理决定的基础上作出的复议决定，也是错误的；2、从行政复议决定书的内容也可以反映出河池市政府在处理本案时存在越权行为，按照规定，对于民事合同有效与否只有仲裁机构或者法院才能作出认定。
被告宜州市政府对原告提供证据的质证意见：1、对证据1的真实性没有异议；2、对证据2的真实性没有异议，该协议是无效的，不能作为确权依据；3、对证据3的真实性没有异议，但该份证据与本案没有关联性；4、对证据4、证据5、证据6的真实性、合法性没有异议；5、对证据7有异议，因为个人无权对土地权属作出确认；6、对证据8、证据9有异议，两份证词之间是相互矛盾的；7、对证据10、证据11的真实性没有异议，但这两份证据是被告调处过程中的一个阶段性程序，不能以此认定土地权属已经经过确权。
被告河池市政府对原告提供证据的质证意见与被告宜州市政府的质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：
被告宜州市政府提供的第1至第34项证据、依据来源合法，对其关联性、真实性予以确认，可以作为认定案件事实的依据。
被告河池市政府提供的第1至第10项证据、依据来源合法，对其关联性、真实性予以确认，可以作为认定被诉行政复议决定程序合法的依据。
原告提供的第1至第6项证据、第10、第11项证据来源合法，对其关联性、真实性予确认，可以作为认定案件事实的依据。证据7、证据8、证据9属证人证言，因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，故不予采纳。
经审理，本院确认被告宜州市政府所作宜政发（2015）5号《关于石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组与屯蒙村委会在桐漏坪（板栗岭）土地权属纠纷的处理决定》中查明的案件事实。
另查明，原告因不服被告宜州市政府（2015）5号处理决定，向被告河池市政府申请复议，河池市政府作出河政复决字（2015）35行政复议决定，维持宜州市政府（2015）5号决定。原告仍不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，被告宜州市政府对原告屯蒙街村民小组与第三人屯蒙村委会发生土地权属纠纷进行调处作出裁决，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，其执法主体适格。
本案争议地在土改、合作化，四固定等几个历史时期未经人民政府确定过权属。屯蒙街村民小组主张1962年集体农场解散后，屯蒙公社已将争议地退给屯蒙街村民小组并固定归该村民小组集体所有，因无有效证据证实，本院不予采信。在行政调处过程中，屯蒙街村民小组提供1983年编号为301号的集体山（林）使用证，屯蒙村委会提供编号为479的集体山（林）使用证，双方均以各自持有的山（林）使用证主张争议地归己所有。双方提供的山（林）使用证虽然都记载四至范围以及面积，但两证均无相关档案资料佐证，亦无其他证据证实两证发证前经由相邻各方到实地指认确定界址。而且，屯蒙街村民小组提供的山（林）使用证无经办人签名，所记载的文字墨迹明显不同，庭审中，屯蒙街村民小组亦认可双方的集体山（林）使用证均涵盖了争议地。据此，宜州市政府不采纳争议双方提供的1983年的山（林）使用证，所作认定并无不当。
2005年间，宜州市政府开展集体土地所有权登记发证工作，发证工作人员曾组织各村民小组实地走界确定权属，屯蒙街村民小组指认争议地归其村民小组所有，但在公示期间，屯蒙村委会已提出异，该宗地确实存在权属争议，尚未进行权属登记。屯蒙街村民小组主张以2005年的地籍调查资料作为其享有争议地权属的依据，宜州市政府不予采纳，理由充分。
屯蒙街村民小组与屯蒙村委会于2014年4月15日签订了协议书，该协议记载：屯蒙村委同意将争议地退回屯蒙街村民小组所有。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项、第二十六条第二款以及《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国村民委员会组织法》办法》第二十条第（九）项、第二十五条第三款规定：以借贷、租赁、低押或者其他方式处分村集体财产的，必须经村民会议讨论决定方可办理；村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。但在2014年4月15日签订协议之前，屯蒙村未能召开有效村民代表大会形成决议，确定与屯蒙街村民小组达成协议的内容；签订协议之后，屯蒙村亦未能召开有效的村民代表大会形成决议追认4月15日达成的协议。争议双方2014年4月15日签订的协议书确已违反法律禁止性规定。屯蒙街村民小组以该协议主张争议地权属归其所有，宜州市政府审查后，认为2014年4月15日争议双方达成协议书签订程序违法，不能作为确定权属的依据，所作认定具有事实和法律依据，并未超越职权。
2014年8月27日，在调处机关工作人员组织调解过程中，屯蒙街村民小组的代表表示，争议双方于2014年4月15日自愿协商达成协议，该案已经了结，不需要政府再进行调处。但实际上双方纠纷仍未解决。2014年12月17日，屯蒙村委会向宜州市政府申请对2014年4月15协议书合法性进行审查；2014年12月31日，屯蒙村委会又向宜州市人民法院起诉请求确认2014年4月15日的协议无效；2015年1月15日，屯蒙街村民小组的群众还到河池市政府上访，要求宜州市政府于20日对该案权属纠纷作出确权决定。由此，宜州市政府对该案纠纷作出确权处理，并不违背当事人的意愿。屯蒙街村民小组主张宜州市政府无权作出本次处理决定，行政程序违法的理由无事实依据，本院不予采纳。
争议地在1958年即属于屯蒙公社的集体农场用地，从上世纪六十年代始一直由屯蒙村委会前身屯蒙大队管理使用。1984年，屯蒙大队将争议地发包给农户经营使用至今。宜州市政府认定争议地的管护事实提供有相关知情人的询问笔录、1965年国社造林合同、土地承包合同以及人民法院生效判决书为据，所作认定证据充分。宜州市政府根据争议地在各个历史时期未经确权，长期由屯蒙村委会管理的事实，依职权确定争议地所有权归屯蒙村集体所有，由村委会管理使用，适用法律、法规正确。
综述，被告宜州市政府所作宜政发（2015）5号处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告河池市政府复议维持宜政发（2015）5号处理决定，所作河政复决字（2015）35号复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。屯蒙街村民小组请求撤销宜政发（2015）5号处理决定及河政复决字（2015）35号复议决定理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告宜州市石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组的诉讼请求。
本案依法收取案件受理费50元，由原告宜州市石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审判长 华卫江
审判员 申国毅
审判员 寇四清
二〇一五年十二月十五日
书记员 黄玲慧
附：本判决适用的相关法律、法规依据
一、《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
二、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》
第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。
第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……
（七）当事人达成的协议；
……
第三十五条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……
（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证；
……
三、《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
第二十六条村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。
村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。
四、《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
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