陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）西中行终字第00129号
上诉人（原审原告）孙恩义。
被上诉人（原审被告）西安市长安区市容园林局。
法定代表人张勤社，该局局长。
委托代理人朱斌利。
委托代理人张应国，陕西长华律师事务所律师。
上诉人孙恩义诉西安市长安区市容园林局（以下简称长安园林局）核定抚恤金行为违法一案，不服西安市长安区人民法院（2014）长安行初字第00006号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人孙恩义原审诉称，其父孙家镇生前享受副调研员生活补贴待遇，2013年9月因病去世后，被告错误填写“死亡职工遗属生活困难补助审批表”其父孙家镇生前享受副调研员生活补贴待遇，申报一次性抚恤金和丧葬费，且未按“陕劳社发（2008）39号文件”第三条规定的“具体由离休人员所在单位申请，经主管部门审核报同级人事或劳动保障部门审批，由同级财政核拨资金，所在单位发放”的程序进行申报。所以，被告的具体行政行为违法。另外，自2011年8月1日起，长安区机关工作人员及离退休人员死亡后，一次性抚恤金发放标准都是按“民发（2011）192号文件”规定的标准执行。我父亲身为财政全额供养事业单位离休老干部，应与机关离休人员享受同等待遇。依照“民发（2011）192号文件”规定的一次性抚恤金标准，被告应发我父一次性抚恤金118646元，而被告却以34758元申报，无政策依据。综上，原告认为，被告的具体行政行为违法。请求确认被告具体行政行为程序违法，责令被告按照“民发（2011）192号文件”规定的一次性抚恤金发放标准，发放我父亲的一次性抚恤金118646元。
原审法院认为，原告不服发放其父一次性抚恤金提起行政诉讼，所列被告为长安园林局，而该局仅是原告之父生前工作单位的主管部门，对发放抚恤金的数额不具有批准权限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。所以，西安市长安区市容林园局不具有本案被告主体资格。本案中，对原告之父一次性抚恤金发放数额作出批复的机关是西安市长安区委组织部，该机关非行政机关，不能成为行政诉讼的被告。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。该法条是对当事人提起行政诉讼诉权的规定，可见，原告对非行政机关作出的行为不服不能提起行政诉讼。另外，原告不服发放一次性抚恤金的数额，涉及抚恤金的发放标准，原告之父生前系事业单位离休干部，对事业单位人员能否参照［民发（2011）192号］《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》执行，需要相关文件进行确定。而该文件不属于具体行政行为，其适用范围的确定不属行政审判权限范围。综上，原告的起诉缺乏法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条、第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告孙恩义的起诉。案件受理费50元，原告已预交，予以退还。
送达后，上诉人孙恩义不服上诉称，我父亲生前系其基层全额事业单位郭杜环卫站离休老干部，享受副处级调研员生活保障待遇。2008年5月14日，陕西省劳动和社会保障厅，人事厅、财政厅、中共陕西省委老干部工作局，陕西省国有资产监督管理委员会，以劳动和社会保障厅文号发布了《关于进一步做好离休人员生活保障工作有关问题的通知》，陕劳社发（2008）39号文件，该文第三条规定：“企业和事业单位离休人员因病或非因工死亡，参照机关离休人员死亡一次性抚恤金发放标准，发给一次性抚恤金。填写该文附件（三）指定的《事业单位和未参加养老保险的企业离休人员因病或非因工死亡一次性抚恤金审批表》，申报我父亲的一次性抚恤金，再以该条所规定的申报程序，报同级人事或劳动保障部门审批，而被上诉人却超出该条款法定授权范围，没有参照20l3年机关离休人员死亡一次性抚恤金发放标准，擅自依我父亲生前20个月的基本离休费，填写《死亡职遗属生活困难补助审批表》报西安市长安区委组织部审批我父亲死亡一次性抚恤金。上诉人认为，被上诉人的具体行政行为超出了陕劳社发（2008）39号文件第二条的法定授权范围，申报程序违法，上诉人曾多次与被上诉人及长安区委组织部、老干部工作局交涉无果。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条第（二）和第（三）项规定，提起行政诉讼。本案立案后，一审法院曾多次以被上诉人不具有本案被告主体资格，动员上诉人撤诉，但上诉人却认为，被上诉人所作的具体行政行为与最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，第二十条第（二）和第（三）项相对照，充分证明被上诉人就是本案的适格被告。上诉人认为一审法院作出的裁定适用法规错误。上诉请求：一、撤销西安市长安区人民法院（2014）长安行初字第0006号行政裁定书。二、责令被上诉人依照陕劳社发（2008）39号文件三条规定，发给一次性抚恤金壹拾壹万捌仟陆佰肆拾陆元（118646元）。三、本案诉讼费由被上诉人承担
被上诉人长安园林局答辩称，被答辩人的父亲孙家镇同志，生前系长安区市容园林局下属全额事业单位郭杜环卫站离休干部，享受副处级调研员待遇。孙家镇同志去世以后，郭杜环卫站，根据孙家镇同志的相关条件，经请示长安区人事局工资科，由环卫站按照相关文件规定的程序申报、中共西安市长安区区委组织部老干局进行审批，向其亲属发放了一次性抚恤金。答辩人认为，一审法院依据以上事实，裁定驳回原告起诉，认定事实清楚，适用法律正确。答辩人作为郭杜环卫站的上级主管单位，不是本案争议行为的具体实施机关，也不是争议事由的审批机关，所以，一审认定答辩人不是本案适格被告正确。其二、被答辩人诉称应参照（2011）192号文件发放一次性抚恤金，没有任何法律依据和政策依据。因为该文件是对“国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金”的规定，关于事业单位离退休人员能否参照该文件，没有文件明确规定。所以，本案争议事由不符合该文件规定的主体要求，被答辩人的上诉理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；”的规定，孙恩义的起诉属于人民法院行政诉讼受案范围。但是，本案中，长安园林局仅是孙家镇同志生前工作单位的主管部门，对发放抚恤金的数额不具有行政审批权限，而本案事实上是由中共西安市长安区委组织部对发放抚恤金的数额进行的审核批准。依据陕劳社发（2008）39号文件规定的程序，发放一次性抚恤金应由同级人事或劳动保障部门审批。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，长安园林局不具有行政审批职能，中共西安市长安区委组织部不是行政机关，均不属于行政诉讼的适格被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二、三款不能适用本案，故孙恩义的上诉理由不能成立。原审裁定驳回起诉，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张耀民
代理审判员 张 静
代理审判员 姜 华
二〇一四年八月六日
书 记 员 师 丹