内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）呼行初字第00008号
原告吕增瑞，男，1942年2月12日出生，汉族，现住内蒙古自治区。
委托代理人杜立峰，男，1971年7月3日出生，达斡尔族，个体，现住内蒙古自治区呼伦贝尔市。
委托代理人刘少甫，内蒙古尤树柴律师事务所律师。
被告莫力达瓦达斡尔族自治旗人民政府，住所地内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗尼尔基镇。
法定代表人索曙辉，旗长。
委托代理人陈松柏，莫力达瓦达斡尔族自治旗人民政府法制办科员。
委托代理人刘力，内蒙古纳文律师事务所律师。
被告呼伦贝尔市人民政府，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区胜利大街24号。
法定代表人张利平，市长。
委托代理人岳顺，呼伦贝尔市人民政府法制办行政复议科科长。
委托代理人吕兴瑞，内蒙古环通律师事务所律师。
第三人华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市莫力达斡尔族自治旗尼尔基镇。
法定代表人王群，董事长。
委托代理人沃欣荣，华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司法律顾问。
原告吕增瑞不服莫力达瓦达斡尔族自治旗人民政府作出的莫政发（2014）14号《关于收回原莫旗啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》、呼伦贝尔市人民政府作出的呼复决字【2015】31号《行政复议决定书》，于2015年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2012年5月27日立案后，依法组成合议庭，于2015年9月15日、2015年10月22日公开开庭审理了本案。原告吕增瑞的委托代理人杜立峰、刘少甫，被告莫力达瓦达斡尔族自治旗人民政府的委托代理人陈松柏、刘力，被告呼伦贝尔市人民政府的委托代理人岳顺、吕兴瑞，第三人华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司的委托代理人沃欣荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莫力达瓦达斡尔族自治旗人民政府（以下简称莫旗政府）于2014年3月28日作出的莫政发（2014）14号《关于收回原莫旗啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》（以下简称（2014）14号通知）称：经调查核实，莫旗政府于1996年4月1日划拨给原莫旗啤酒厂13821亩国有耕地，作为麦芽生产基地，限定只准种植大麦，原莫旗啤酒厂后与久锋实业公司（法定代表人吕增瑞）签订协议，联合建设麦芽车间，由久锋实业公司管理麦芽生产基地。
莫旗政府将该国有土地划拨给原莫旗啤酒厂后，原莫旗啤酒厂没有按相关法律法规在法定期限内向土地管理部门申请登记、确认使用权（麦芽厂的另一方合作方久锋实业公司也未申请登记）。根据莫政发（1996）17号文件规定，原莫旗啤酒厂对于麦芽生产基地的使用只能种植大麦，不得改变用途，但原莫旗啤酒厂并没有种植大麦，而是由久锋实业公司将土地出租以此获利，违反了政府文件的规定。后期原莫旗啤酒厂于2007年被华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司收购，原莫旗啤酒厂已被撤销，久锋实业公司因两年未年检于1998年被工商机关吊销企业营业执照。
依据《土地管理法》第十一条第三款规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《土地管理法》第十二条，《土地管理法实施条例》第六条、《土地登记规则》第二条第一款、第三条第一款、第二十条、第二十三条第二款规定：依法改变土地使用权属和用途必须办理土地变更登记手续。《土地管理法》第五十八条规定：因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，经人民政府批准可以收回国有土地使用权。综合以上事实情况和相关法律规定，经莫旗政府研究决定：收回原莫旗啤酒厂在腾克乡境内13821亩麦芽基地土地使用权。
原告吕增瑞不服（2014）14号通知，向呼伦贝尔市人民政府（以下简称市政府）提出行政复议，市政府于2015年4月14日作出呼复决字【2015】31号《行政复议决定书》，决定维持（2014）14号通知。
原告吕增瑞诉称，1、不服莫旗政府于2014年3月28日作出的莫政发（2014）14号《关于收回原莫旗啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》及呼伦贝尔市人民政府于2015年4月18日作出的呼复决字（2015）31号《行政复议决定书》，请求依法撤销。2、依法判令莫旗政府将原告请求的在莫旗腾克乡境内13821亩耕地及附属设施收回并返还给原告使用。事实和理由如下：
1977年，齐齐哈尔市第一机床厂（以下简称第一机床
厂）为了解决知青吃菜问题，经莫旗原腾克公社、农业局、特莫呼珠大队同意，将13821亩土地划归第一机床厂使用，建设农场。1996年3月24日，莫旗政府与第一机床厂签订协议，第一机床厂将该土地使用权移交给莫旗政府。1995年6月7日，由原告设立的莫旗久峰实业公司与莫旗啤酒厂签订了《关于联合建设莫旗麦芽厂的意向书》，1996年4月1日莫旗政府以（1996）17号文件下发了《关于收回第一机床厂土地使用权交莫旗啤酒厂作为麦芽基地使用的通知》，依据该通知，1996年4月15日，莫旗久锋实业公司与莫啤酒厂签订了《联合经营农业综合项目的协议书》。《联合经营农业综合项目的协议书》签订后，久锋公司向第一机床厂交纳了66万元的各项补偿费（其中该耕地使用费22万元，地上附属物44万元），并对麦芽基地开始开发和建设。其中投入400多万元修建了25公里乡间公路和7.5公里的田间公路，建设低压输电线路1.6公里，并对使用了18年之久的房屋和晾晒场进行了修建，改良了土地。后因啤酒厂资金不能及时到位，麦芽厂没有按时建成，麦芽基地暂时转为良种繁育基地。1999年1月29日和1999年4月14日，莫旗政府先后下发了莫政发（1999）第3号文件和莫政发（1999）33号文件，以改变土地使用用途和安置灾民为由，决定收回啤酒厂麦芽基地使用权。原告不服提起了行政诉讼，莫旗人民法院和呼伦贝尔市中级人民法院先后以（2005）莫行初字第001号、（2005）呼行终字第53号、（2008）呼行再终字第1号行政判决书判决撤销莫旗政府莫政发（1999）第4号文件和莫政发（1999）33号文件。由于法院依法撤销了莫旗政府关于收回土地的通知，在原告申请法院执行期间，莫旗政府又于2014年3月28日作出了莫政发（2014）14号《关于收回原啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》，并经呼伦贝尔市人民政府复议后予以维持。
莫旗政府与呼伦贝尔市政府的行政行为再次侵害了原告
的合法权益，并且所依据的事实和法律不足。
原告吕增瑞向本院提交以下证据、依据：第一组1、1995年6月7日莫旗久锋实业公司与莫旗啤酒厂签订的《关于联合建设莫旗麦芽厂的意向书》；2、1996年3月29日《齐齐哈尔市第一机床厂驻莫旗知青农场所有资产移交书》；3、1996年4月1日莫政发（1996）17号文件；4、1996年4月15日莫旗久锋实业公司与莫旗啤酒厂签订的《联合经营农业综合开发项目的协议书》，以上四份证据证明原告是有偿取得的该争议土地，经营权和使用权是合法的。第二组5、莫旗政府于1999年1月29日作出的莫政发（1999）4号《关于收回啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》；6、莫旗政府于1999年4月14日作出的莫政发（1999）33号《关于收回啤酒厂麦芽基地土地使用权的补充通知》；7、2004年4月16日孟志毅的证明；8、2004年2月19日莫旗国土资源局与巴彦胡签订的《土地租赁经营协议书》；9、2005年9月13日补充协议，证据5-9证明1999年莫旗政府将原告经营的土地收回并租赁给巴彦胡耕种。第三组10、莫旗人民法院（2005）莫行初字第001号行政判决书；11、呼伦贝尔市中级人民法院（2005）呼行终字第53号行政判决书；12、呼伦贝尔市中级人民法院（2008）呼行再终字第1号行政判决书；13、2006年10月11日原告申请执行（2005）呼行终字第53号行政判决缴纳的执行费，证据10-13证明原告的诉讼主体资格以及原告获得土地的合法性已被生效的判决所确认。
经质证，被告莫旗政府对第一组、第二组证据的真实性没有异议，第一组证据与本案不具有关联性；第二组证据证明目的不正确；第三组证据不能证明原告的诉讼主张是成立的。
被告呼伦贝尔市人民政府对第一组证据的真实性认可，对于证明的目的不认可。对第二组、第三组证据的质证意见同莫旗政府的质证意见。第三人华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司同莫旗政府的质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：本院对原告吕增瑞提交的第一组证据的真实性予以认定；第二组证据中的5、6证据已被撤销，故不予认定。对证据6、7、8的真实性予以认定；对第三组证据的真实性予以认定。
被告莫旗政府答辩称：原告的诉讼请求事项没有事实和法律依据，请求呼伦贝尔市中级人民法院依法判决维持莫旗政府于2014年3月28日作出的莫政发（2014）14号《关于收回原莫旗啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》，依法驳回原告的两项诉讼请求，具体理由如下：
一、原告以自然人的身份提起诉讼，存在主体错误，原告不能作为诉讼原告，其个人亦不能取得相应权利。
二、原告起诉称莫旗政府再次以同样的事实和理由重新作出收回土地的通知，是规避法律和应履行的义务，属于违法行政，这与事实不符，也是对法律的误读。
三、通过本案的基本事实情况，可以证实莫旗政府于2015年3月28日作出的收回土地的通知是正确的。
四、莫旗政府就该土地作出处理决定的《通知》已引用相关法律法规。
莫旗人民政府向本院提交下列证据、依据：1、第一机床厂驻莫旗知青农场所有资产移交书，证明第一机床厂将驻莫旗知青农场的所有资产移交给莫旗政府，包括13821亩耕地及该土地开发费等相关事宜；2、莫旗政府莫政发（1996）17号《关于收回第一机床厂土地使用权交于莫旗啤酒厂作为麦芽基地使用的通知》，证明莫旗政府将齐市在腾克乡境内13821亩副食基地土地使用权收回，交与莫旗啤酒厂做为麦芽基地使用，以及啤酒厂支付补偿费、该土地只作为大麦生产基地，不得改变用途等事宜；3、1996年4月15日莫旗久锋实业公司与莫旗啤酒厂签订的《联合经营农业综合开发项目的协议书》，证明协议双方联合开发建设麦芽厂事宜；4、莫旗政府于1999年1月29日作出的莫政发（1999）4号《关于收回啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》，证明因麦芽基地改变土地用途，莫旗政府决定收回该土地；5、莫政办发（1999）15号《关于喀牙农场有关事宜的会议纪要》，证明政府决定重新确定收回的耕地，交由新的农业大户作为啤酒厂的麦芽基地；6、莫旗政府于1999年4月14日作出的莫政发（1999）33号《关于收回啤酒厂麦芽基地土地使用权的补充通知》，证明因啤酒厂没有按莫政发（1999）4号文件收回土地，补充此通知要求啤酒厂立即执行；7、莫旗啤酒厂莫啤字（1999)第16号《关于收回大麦基地使用权的通知》，证明啤酒厂根据莫旗政府文件，通知久锋实业公司收回大麦基地土地使用权事宜；8、莫旗国土局证明，证明啤酒厂及莫旗久锋实业公司未在该局申请办理涉案土地权属登记；9、莫旗工商局证明，证明莫旗久锋实业公司因连续两年未参加企业年度检验，被吊销企业法人营业执照事宜。
经质证，原告吕增瑞对被告莫旗政府提供的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9的真实性没有异议，但证据4、6已被人民法院判决撤销，不能作为证据使用；证据5因政府将收回的土地转包他人，未安置灾民，证明莫旗政府收回土地的行为违法；证据7亦因证据4、6被撤销而不能作为证据使用。证据8属被告单方出证，权属登记的义务人不是原告。证据9不能证明被告行政行为的合法性。被告呼伦贝尔市人民政府认可莫旗政府提供的证据。第三人华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司没有质证意见，认可莫旗政府陈述的事实。
本院对上述证据认证如下：本院对莫旗政府提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9的真实性予以认定。
被告呼伦贝尔市人民政府答辩称：莫政发（2014）14号《关于收回原莫旗啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。理由如下：
一、事实和法律方面。
（一）吕增瑞未取得争议13821亩土地的使用权。
（二）莫旗久锋实业公司使用争议13821亩土地的用途违反了莫政发（1996）17号《关于收回第一机床厂土地使用权交于莫旗啤酒厂作为麦芽基地使用的通知》中明确要求的土地使用用途，莫旗政府有权收回该土地。
二、莫政发（1996）17号《关于收回第一机床厂土地使用权交于旗啤酒厂作为麦芽基地使用的通知》没有违反行政诉讼法71条规定。
三、答辩人作出呼复决字（2015）31号行政复议决定程序合法。
被告呼伦贝尔市人民政府向本院提交下列证据：1、莫旗政府莫政发（2014）14号《关于收回原莫旗啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》；2、谈话记录，证明因原告吕增瑞不服莫政发（2014）14号通知，呼伦贝尔市人民政府与原告吕增瑞的委托代理人杜立峰协商争议土地的补偿事宜。其他证据与莫旗政府提交的证据一致。
经质证，原告吕增瑞认可谈话笔录，但不认可莫政发（2014）14号通知，其他质证意见同对莫旗政府所提交证据的答辩意见一致，莫旗政府认可呼伦贝尔市人民政府提交的证据。第三人华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司同意莫旗政府的答辩意见。
本院对上述证据认证如下：本院对被告呼伦贝尔市人民政府提交的证据1、2予以采信，对其提交的其他证据的真实性予以认定。与莫旗人民政府所提交一致的证据予以采信。
第三人华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司述称，一、本案诉讼主体存在错误，本案诉讼主体应为莫旗久锋实业公司，而不应是自然人吕增瑞。二、久锋实业公司未按《联合经营农业综合开发项目的协议书》约定的用途使用土地，生产的损失及后果与啤酒厂无关。三、莫旗啤酒厂与莫旗久锋实业公司签订的《联合经营农业综合开发项目的协议书》是无效合同。
第三人华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司向本院提交以下证据：莫旗啤酒厂向第一机床厂交纳各项补偿款66万元。经质证，原告吕增瑞依2005年9月28日内蒙古巴特罕酒业股份有限公司出具的《证明》证实，该66万元系原告支付。被告莫旗政府认可原告的质证。被告呼伦贝尔市人民政府未作质证。
本院对上述证据认证如下：本院对华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司提交的证据不予采信。
经审理查明，1999年1月29日莫旗政府作出莫政发（1999）第4号《关于收回啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》，以莫旗啤酒厂麦芽基地没有种植大麦，而种植了其他农作物，1998年莫旗遭受了百年不遇的洪涝灾害，致使10多万亩耕地灭失，造成1万多农户无地耕种，尼尔基水利枢纽工程将开工建设，未来五年内将逐步移民2万人等原因，经旗政府研究决定，自1999年1月1日起，将莫旗啤酒厂在腾克乡境内13821亩麦芽基地耕地使用权收回，以安置灾民和移民。1999年4月14日，莫旗政府作出莫政发（1999）33号文件，即《关于收回啤酒厂麦芽基地土地使用权的的补充通知》，告知莫旗啤酒厂应认真执行4号文件精神，否则强制执行，并告知莫旗啤酒厂如有异议可以起诉等相关事宜。
因原告吕增瑞作为莫旗久锋实业公司的法定代表人曾在1995年6月7日与原莫旗啤酒厂签订《关于联合建设莫旗麦芽厂的意向书》，1996年4月15日签订《联合经营农业综合开发项目的协议书》，并根据1996年4月1日莫旗政府莫政发（1996）17号《关于收回第一机床厂土地使用权交于旗啤酒厂作为麦芽基地使用的通知》，向第一机床厂一次性交纳各项补偿费66万元人民币（其中，固定资产44万元，耕地开发补偿费22万元）等事宜，约定上述款项由吕增瑞交付。吕增瑞认为莫旗政府收回该土地使用权的行为侵害了其合法权益，并造成巨大的经济损失，于2005年4月26日起诉至莫旗人民法院，请求依法撤销莫旗政府莫政发（1999）第4号、33号文件；返还良种繁育基地的耕地及恢复倒塌的房屋、返还机械设备、赔偿经济损失等等。莫旗人民法院于2005年7月20日作出（2005）莫行初字第001号行政判决，判决：一、撤销莫旗政府莫政发（1999）第4号、33号文件；二、驳回原告吕增瑞的其他诉讼请求。吕增瑞不服该判决，向呼伦贝尔市中级人民法院提起上诉，呼伦贝尔市中院于2005年10月16日作出（2005）呼行终字第53号行政判决，判决：一、维持莫旗人民法院（2005）莫行初字第001号行政判决；二、莫旗政府应将吕增瑞请求的在莫旗腾克乡境内13821亩耕地及附属设施收回并返还给吕增瑞使用，并对因耕地被收回在他人耕种期间对房屋管理不善造成的损害予以修复。该判决生效后，莫旗政府向内蒙古自治区高级人民法院提起申诉。2008年7月10日内蒙古自治区高级人民法院作出（2008）内行监字第15号行政裁定书，裁定：一、本案由呼伦贝尔市中级人民法院另行组成合议庭进行再审；二、再审期间，中止原判决的执行。2009年10月22日，呼伦贝尔市中级人民法院作出（2008）呼行再终字第1号行政判决，判决：维持本院（2005）呼行终字第53号行政判决第一项；二、撤销本院（2005）呼行终字第53号行政判决第二项。再审判决生效后，吕增瑞向内蒙古自治区人大常委会提出申诉，因莫旗政府不履行判决义务，请求人大依法督办。2013年12月18日，内蒙古自治区高级人民法院向莫旗政府作出内高法建【2013】15号《司法建议书》。2014年3月28日莫旗政府作出莫政发（2014）14号《关于收回原莫旗啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》，经莫旗人民政府研究决定：收回原莫旗啤酒厂在腾克乡境内13821亩麦芽基地土地使用权。
另查明，根据莫旗国有资产管理局莫国资字（1999）5号《关于拟建内蒙古巴特罕酒业股份有限公司全体股东买断国有资产量化成股份的确认报告》文件精神，莫旗啤酒厂于1999年12月5日转制为内蒙古巴特罕酒业股份有限公司，并于2007年2月3日通过股权转让方式转让给华润雪花啤酒（中国）投资有限公司，成为现在的华润雪花啤酒（呼伦贝尔）有限公司。
本院认为，莫政发（2014）14号《关于收回原莫旗啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》决定收回麦芽基地的使用权，该通知称”久锋实业公司将土地出租”，但莫旗政府未向法庭提供出租协议、承租方等相关证据，在莫政发（1999）第4号、第33号文件所依据的主要事实没有改变的情况下，莫旗政府作出的行政行为主要证据不足，应予撤销。随之，因行政行为被撤销，复议机关的行政复议决定亦应予以撤销。另，莫旗政府收回的耕地是交给原莫旗啤酒厂作为大麦生产基地种植大麦使用，吕增瑞只是作为莫旗久锋实业公司的法定代表人，与原莫旗啤酒厂是联合建设麦芽厂的关系，吕增瑞未向法庭提交其对争议土地持有有效的使用权及所有权的相关证据，附属设施亦未提交相关证据予以佐证，故吕增瑞请求莫旗人民政府将原告请求的在莫旗腾克乡境内13821亩耕地及附属设施收回并返还给原告使用的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销莫力达瓦达斡尔族自治旗人民政府于2014年3月28日作出的莫政发（2014）14号《关于收回原莫旗啤酒厂麦芽基地土地使用权的通知》及呼伦贝尔市人民政府于2015年4月18日作出的呼复决字（2015）31号《行政复议决定书》；
二、驳回原告吕增瑞的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告莫力达瓦达斡尔族自治旗、呼伦贝尔市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长 于 兰
审判员 张吉春
审判员 臧旭东
二〇一五年十一月二十五日
书记员 史芳怡