平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫04行终23号
上诉人（原审被告）郏县国土资源局。
法定代表人陈伟强，局长。
委托代理人程俊旭，郏县国土资源局干部。
委托代理人朱命强，河南金年华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王宏伟。
委托代理人肖国军，河南倚天剑律师事务所律师。
原审被告郏县白庙乡人民政府。
法定代表人黄鹏，乡长。
委托代理人胡军然，郏县白庙乡党委副书记。
委托代理人王江立，河南大乘律师事务所律师。
上诉人郏县国土资源局因王宏伟诉国土资源局返还款项及行政赔偿一案，不服郏县人民法院（2015）郏行初字第121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年1月21日公开开庭进行了审理。上诉人郏县国土资源局的委托代理人程俊旭、朱命强，被上诉人王宏伟的委托代理人肖国军，原审被告郏县白庙乡人民政府的委托代理人胡军然、王江立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，郏县百颖节能车辆厂是郏县白庙乡人民政府的招商项目，因投资人投资失败，在项目始建阶段就已倒闭。为了盘活该厂闲置土地，经白庙乡副书记胡军然介绍，原告王宏伟与被告郏县国土资源局达成意向，原告王宏伟愿意缴纳相关费用，由被告郏县国土资源局将该土地从农业用地转换为建设用地，再进行征收转变为国有土地，最后通过招拍挂等程序将该土地使用权优先转移到原告王宏伟名下。2012年9月3日，原告王宏伟向被告郏县国土资源局缴纳罚没收入487098元，同年9月4日缴纳征地管理费88257元及耕地开垦费882570元，并向郏县大地测绘有限公司暂时交纳测量费8200元。2014年12月19日经平顶山市人民政府“平政（2014）302号”文件批准，已将该土地由农用地转换为建设用地。2015年5月21日，原告王宏伟向本院提起行政诉讼，请求二被告返还原告王宏伟缴纳的耕地开垦费、征地管理费、罚没收入、测量费共计1466132元，并赔偿由此造成的各项损失。诉讼中原告王宏伟撤回了对测量费8200元的主张。另查明，郏县农村信用合作联社郏农信文（2015）125号文件对抵押担保类贷款一年（不含）至两年以内（含两年）人民币贷款利率执行10.20‰。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被告郏县国土资源局收取原告王宏伟的耕地开垦费、征地管理费、罚没收入共计1457925元，应当在法定期间向本院提交其收取原告王宏伟1457925元现金所依据的规范性文件，未提交视为被告郏县国土资源局收取原告王宏伟的款项没有依据，且庭审中二被告的陈述对收取原告王宏伟的费用将郏县百颖节能车辆厂所占土地性质进行转换，通过一定程序优先供给原告王宏伟使用的内容，没有法律依据，对原告王宏伟请求返还所缴纳费用的请求，本院予以支持。对原告王宏伟请求赔偿按三分利息计算由此造成损失的请求，因被告郏县国土资源局明知由原告王宏伟缴纳相关费用没有法律依据而收取，应当承担主要过错责任。本院在正视目前民间融资利率与国家规定的商业银行存贷款利率存在巨大差异的情况下，根据公平原则，结合当地实际，可参照郏县农村信用合作联社规定的对抵押担保类贷款一年（不含）至两年以内（含两年）年的借款利率10.20‰计算，由被告郏县国土资源局赔偿王宏伟损失为宜。被告郏县白庙乡人民政府在本案中仅起中介作用，原告王宏伟未提供证据证明白庙乡人民政府对其作出行政行为侵犯其合法权益，对该请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十四条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的解释》第三十四条之规定，判决如下：一、被告郏县国土资源局收取原告王宏伟耕地开垦费、征地管理费、罚没收入共计1457925元的行为违法。二、被告郏县国土资源局于判决生效后三十日内返还收取原告王宏伟1457925元，并按照10.20‰的利率从2012年9月5日起支付赔偿金至返还完毕。三、驳回原告王宏伟对被告郏县白庙乡人民政府及其它诉讼请求。案件受理费17921元，由被告郏县国土资源局负担。
上诉人郏县国土资源局上诉称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。一审法院将本案定性为行政协议不妥。首先，被上诉人王宏伟与上诉人之间没有任何的书面或口头约定，其主张上诉人答应将土地办至其名下完全是其单方面的说法。其次，2012年8月份，上诉人曾以郏国土资罚（2012）136号《土地行政处罚决定书》对涉案土地使用人白庙乡白庙村委会违法占地27061平方米予以行政处罚487098元。后白庙村委会欲继续使用该土地，便通过白庙乡政府向上诉人申请。按土地管理法相关规定，土地使用人应缴纳征地管理费和耕地开垦费。其三，被上诉人为了获得土地使用权，自愿替白庙村委会缴纳罚款和其他费用。这种代替缴纳罚款或费用的行为完全属于平等主体之间的民事行为。如果被上诉人现在反悔，可以向白庙村委会通过民事诉讼程序主张返还。二、上诉人作出罚款、收取征地管理费、土地开垦费合法有据。因白庙村委会未经批准擅自占用耕地开办企业，上诉人对其作出行政处罚，是依据《土地管理法》第76条和《土地管理法实施条例》第42条的规定，且程序合法、罚款额适当。征地管理费是依据国家发改委的计价格（2001）585号、豫计收费（2001）1109号文收取。耕地开垦费是依据河南省人民政府豫政办（2009）38号文收取。因本案不属于具体的行政行为争议，故上诉人在一审庭审前未提交上述处罚和收费证据。庭审中，各方一直对本案的性质不能统一，后审判长要求上诉人提交罚款和收费依据。但事后由口头通知鉴于本案的特殊性，暂不提交相关证据，各方可通过其他途径（如加快涉案土地的征收和出让进度）解决争议，故上诉人未再提交。三、上诉人所收费用不能认定为王宏伟缴纳。按照现在行政收费的规定，收费机构不能直接收取相应的费用，而是通过银行代收，之后银行向缴款人代开收费票据。本案中，王宏伟自己到郏县邮政储蓄银行，自己填写缴费单据将三项费用缴于上诉人账户。之后由储蓄银行的工作人员直接以缴款单上填写的缴款人姓名出具了缴费收据。被上诉人持有的缴款票据显示缴款人为王宏伟，不代表王宏伟就是行政行为的相对人，即法定的缴款义务人。上诉人的这个观点，王宏伟在其诉状中也是认可的，只不过他是主张替百颖节能电动车厂缴纳。既然，法定的缴费义务人不是王宏伟，相应的其就没有权利主张返还或提出异议。即使其想通过行政诉讼撤销上述收费，也早已超过诉讼时效。一审判决认定上诉人所收的1457925元为王宏伟所缴错误。四、一审判决上诉人向王宏伟返还缴款并承担利息没有依据。基于本案中王宏伟不是具体行政行为的相对人，不是实际缴款人，其主动缴款是自愿替他人缴纳的行为，并不违法国家强制性法规；我国的土地管理法规和建设用地使用权的获得程序都是公开的，王宏伟欲通过替他人缴纳费用优先获得土地使用权，其应当知道相应的法律风险。上诉人在收到白庙村委会缴纳的罚款和征地管理费、耕地开垦费后，也按程序逐级上报省政府办理乡镇建设用地农用地转用批文，并且省政府已于2014年批准了白庙村的用地计划，履行了法定职责。综上上诉人在本案中没有违法行为，一审法院判决认定上诉人收取王宏伟的缴款违法，并判令予以返还，显然错误。并且还让上诉人按郏县农信社抵押担保类贷款利率支付利息更是没有法律依据。即使本案上诉人不应当收取王宏伟的缴费，但是基于是他自愿缴纳并非强迫，其也有重大过错。因此不能支付利息更不能按郏县农信社抵押担保类贷款利率支付利息。因此请二审人民法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人王宏伟辩称，一审查明的事实能认定王宏伟与上诉人之间形成了事实的行政协议关系，上诉人收取王宏伟的款项，没有法律依据，且一审庭审中上诉人与白庙乡政府的陈述对收取王宏伟的费用将郏县百颖节能车辆厂所占土地性质进行转换，通过一定程序优先供给王宏伟使用的内容，没有法律依据，因此上诉人的上诉理由不能成立，请求人民法院依法予以驳回。
原审被告郏县白庙乡人民政府陈述，1、一审认定事实清楚，适用法律正确；2、被上诉人的诉求与白庙乡人民政府无关；3、上诉人上诉的事实与理由不涉及白庙乡人民政府，请求依法判决驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案郏县国土资源局通过银行账户收到王宏伟的耕地开垦费、征地管理费、罚没收入共计1457925元属实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”郏县国土资源局收取王宏伟的款项应当在法定期间向法院提交其收取该种款项所依据的规范性文件或法律规定，未提交视为郏县国土资源局收取王宏伟的款项没有法律依据，王宏伟请求返还所缴纳费用的请求应予支持。原审法院判决认定事实清楚，第一、三项判决结果正确，应予维持，但第二项判决结果不妥，应予改判。上诉人提出的上诉理由部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持郏县人民法院（2015）郏行初字第121号行政判决第一、三项，即“一、被告郏县国土资源局收取原告王宏伟耕地开垦费、征地管理费、罚没收入共计1457925元的行为违法；三、驳回原告王宏伟对被告郏县白庙乡人民政府及其它诉讼请求。”
二、撤销郏县人民法院（2015）郏行初字第121号行政判决第二项，即“二、被告郏县国土资源局于判决生效后三十日内返还收取原告王宏伟1457925元，并按照10.20‰的利率从2012年9月5日起支付赔偿金至返还完毕。”
三、上诉人郏县国土资源局于本判决生效后十日内返还被上诉人王宏伟1457925元，并按照中国人民银行规定同期同类贷款利率从2012年9月5日计息至执行完毕之日止。
一、二审案件受理费各50元，均由郏县国土资源局负担。预收案件受理费其余部分退还当事人。
本判决为终审判决。
审判长 赵新生
审判员 梁玉科
审判员 赵海军
二〇一六年四月六日
书记员 王亚倩