广东省深圳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤03民终13648号
上诉人（原审原告）：深圳市松岗洪桥头股份合作公司
法定代表人：洪庆辉，职务董事长。
委托代理人：赵川，广东君孺律师事务所律师。
委托代理人：赖梦娴，广东君孺律师事务所实习律师
上诉人（原审被告）：深圳市恒安投资有限公司
法定代表人：陈广平，该司董事长。
委托代理人：贺倩明，上海市建纬（深圳）律师事务所律师。
上诉人深圳市松岗洪桥头股份合作公司（以下简称洪桥头公司）、上诉人深圳市恒安投资有限公司（以下简称恒安公司）因双方之间合同纠纷一案，分别不服深圳市宝安区人民法院（2015）深宝法民三初字第2381号民事裁定、（2015）深宝法民三初字第2381号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
洪桥头公司的上诉请求：1、依法撤销(2015)深宝法民三初字第2381号民事裁定，支持洪桥头公司一审的诉讼请求；2、由恒安公司承担本案诉讼费。上诉事实与理由：一、洪桥头公司和恒安公司于1992年4月27日所签订的《土地有偿使用合同书》未依法办理审批手续，且涉案合同将农民集体所有用地出租用于工业生产，变更了土地的用途，也未取得政府部门核发的建设用地使用权证，违反了《中华人民共和国土地管理法》(1988)第二十三条，《中华人民共和国土地管理法》(2004)第十二条、第四十四条等强制性规定，当属无效合同。二、根据《中华人民共和国合同法》第58条、第59条的规定，涉案《土地有偿使用合同书》无效，恒安公司应当将涉案的土地恢复原状返还洪桥头公司。涉案合同无效，恒安公司即不具备合同所涉土地的合法使用权，且恒安公司在涉案土地上修建厂房变更了土地的用途，违反了土地管理法等法律法规的强制性规定，所涉土地上的建筑物当属非法建筑，对于非法建筑物，恒安公司不享有合法所有权。并且，洪桥头公司和恒安公司在庭审中也均确认涉案土地上兴建的厂房等建筑物未取得合法报建手续又无权属证明，也无证据证明涉案土地上的建筑物已经取得合法的报建手续或权属证明，故合法性的问题不需要再由行政机关确认，一审法院对该项诉请应予以审理。一审法院驳回该项诉请的起诉缺乏法律依据，应予以纠正。综上所述，请求上诉法院依法维护洪桥头公司的合法权益，撤销一审法院针对洪桥头公司第3项诉讼请求所作出的裁定，支持洪桥头公司的该诉讼请求。
针对洪桥头公司的上诉请求，恒安公司辩称：首先，本案所争议的合同形成的时间是1992年，应适用1988年的土地管理法，洪桥头公司及一审法院引用2004年的土地管理法，属于明显的适用法律错误。另一方面，洪桥头公司和一审法院虽也引用了1988年的土地管理法，但是适用的前提条件错误。1988年土地管理法第23条规定的内容指向的是国家建设征用土地，建设单位必须持国务院相关主管部门的批准，由土地管理部门划拨土地，而本案涉及的土地是属于两个集体经济组织之间，针对集体土地的有偿使用而发生的法律关系，不涉及国有土地的征收、征用或者国有土地的划拨的法律关系。本案应适用的法律是1988年土地管理法第2条第4款的规定，国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，土地使用权的具体转让办法由国务院另行规定。1988年的土地管理法第39条第1款同时规定乡镇企业因建设需要使用土地的，必须持县级人民政府批准的文件向县级人民政府土地管理部门提出申请，由县级人民政府批准……进行补偿。本案所涉的土地性质，在1992年签订合同时属于典型的集体所有的有偿使用的关系，合同的双方均属于集体企业，1988年的土地管理法并没有禁止集体所有的土地进行建设用地的使用。并且宝安区建设局在1993年12月30日作出了深宝建第297号批复，同意发展总公司征用涉案土地作为工业用地。相关的地块已经经过二十几年的建设和使用，洪桥头公司以合同无效为由推翻双方合同的约定，推翻目前地上建筑物和涉案土地为恒安公司合法占有的事实，不仅有违诚实信用原则，也缺乏相应依据。此外，根据广东省高院的指导意见“人民法院在审理农村、集体土地的转让、出租……，应该裁定驳回起诉，告知当事人向行政部门进行处理”，另外该指导意见第17条、第13条均有规定。因此，洪桥头公司的上诉请求依法应予驳回。
恒安公司的上诉请求：1、驳回洪桥头公司确认1992年4月27日签订的涉案《土地有偿使用合同书》无效的起诉。2、由洪桥头公司承担本案诉讼费用。上诉事实和理由：一、首先，恒安公司不是本案适格的被告。恒安公司是在xx街道办事处的要求及批准下，在原镇属企业深圳市宝安区xx镇经济发展总公司（以下简称“经济总公司”）基础上改制而成立的一个全新的有限公司，是由蔡其均等48人出资购买了深圳市投资管理公司所属的经济总公司在《资产评估报告书》中所列范围内的资产，而对在《资产评估报告书》中未列入的资产乃债权债务仍均由深圳市投资管理公司享有及承担，与恒安公司无关，即实际上上述经济总公司的改制并不是股权转让，而是产权转让，是由蔡其均等48人购买经济总公司经评估后的资产，并在此基础上组成的一个全新的有限公司，无须对经济总公司之前的未列入上述《资产评估报告书》中的债务及义务承担任何责任。故恒安公司不是本案适格的被告。二、再次，洪桥头公司与经济总公司于1992年4月27日签订的《土地有偿使用合同书》是其与经济总公司之间的行为，与恒安公司无关。据恒安公司了解，在洪桥头公司之前身宝安县xx镇村委洪桥头经济合作社要求经济总公司支持其发展的情况下，双方才签订了上述《土地有偿使用合同书》，并约定了双方相关的权利及义务，如第四条中约定“乙方使用该土地期间内有权以国内外一切单位合资兴建及出租转让等”，第八条中约定“在该合同有效期内，甲方不得借用其它条约向乙方索回土地使用权”等条款。合同签订后，经济总公司将上述土地用于自行开发或与第三方合作开发或转让给第三人开发兴建工业厂房或宿舍或办公楼及根据政府规划用于公用设施建设（如道路、绿化、排洪沟渠等公用设施），且到目前为止，基本上已开发完毕，且上述开发行为均发生在改制之前，也均与恒安公司无关。另，原深圳市宝安区xx镇经济发展总公司取得上述涉案土地的使用权是经过了当时深圳市宝安区政府的同意，宝安区政府并作出了深宝建(1993)第297号《关于同意xx镇发展总公司申请用地的批复》。综上，请求驳回洪桥头公司的起诉。
针对恒安公司的上诉请求，洪桥头公司答辩称：一、本案为土地有偿使用合同纠纷，洪桥头公司的诉讼请求系先确认涉案《土地有偿使用合同书》无效，因该合同违反了国家法律规定，未办理相应的土地划拨、征用以及相关的变更手续，且该合同名为土地有偿使用合同，实为集体土地所有权的转让，其转让行为违反了法律法规的强制性规定，应认定无效，基于合同无效要求返还涉案土地产生的纠纷，应适用《中华人民共和国合同法》的相关条款。二、恒安公司在原一审、二审发回重审中均认可深圳市宝安区xx镇经济发展总公司是当事人，恒安公司仅认为其非本案的合同相对人，而非认为深圳市宝安区xx镇经济发展总公司不是合同的当事人。从洪桥头公司提交的证据材料显示，恒安公司系宝安县xx镇经济发展总公司所更名而来，故宝安县xx镇经济发展总公司所有的权利义务均应由恒安公司承担。三、一审法院判决涉案合同无效适用法律正确，涉案的《土地有偿使用合同书》的内容存在违反国家法律法规的情形。四、依据合同法及相关土地管理法可以认定涉案《土地有偿使用合同书》为无效合同，且双方在庭审中也确认涉案土地上兴建的厂房等建筑物未取得合法报建手续又无权属证明，也无证据证明涉案土地上的建筑物已经取得合法的报建手续或权属证明，那么对于合法性的问题就不需再由行政机关确认。
洪桥头公司向一审法院起诉请求：1、恒安公司支付2014年度土地使用管理费合计人民币47,700元；2、洪桥头公司与恒安公司于1992年4月27日所签订的《土地有偿使用合同书》无效；3、恒安公司返还1992年4月27日所签订的《土地有偿使用合同书》中的标的土地159亩（合计106,000平方米），并恢复该土地原状交付给洪桥头公司；4、恒安公司返还非法占用洪桥头公司土地共计46,393.3平方米，并恢复该土地原状交付给洪桥头公司；5、恒安公司承担本案全部诉讼费。一审庭审中，洪桥头公司撤回第1、4项诉讼请求。
一审法院认定事实：1992年4月27日，宝安县xx镇松岗村委洪桥头经济合作社作为甲方，宝安县xx镇经济发展总公司作为乙方，双方签订了一份《土地有偿使用合同书》，约定如下：甲方愿意提供在村北面、洋冲河一带地段总面积159亩的土地（具体以县国土局红线图为准）有偿给乙方作为投资建厂房及综合楼等用地，东边88亩每亩计15,000元，西边71亩每亩计25,000元，土地总值有偿使用费3,095,000元。土地有偿使用期50年，自1992年4月26日至2042年4月26日，有偿使用该土地期间，乙方拥有一切使用权；乙方使用该土地期间有权与国内外一切单位合资兴建及出租转让等，甲方不得以任何借口加于干涉；乙方负责该土地三通一平。经甲乙双方协商，为保障甲方管理的权益，乙方保证每年再上缴给甲方土地使用管理费每亩300元，年终支付给甲方。甲乙双方承担双方所订的合同条款的义务和权利，在该合同有效期内，甲方不得借用其他条约向乙方索回土地使用权。合同签订后，乙方先交定金使用费总值20％给甲方，其他款数等宝安县国土局批下来的使用权证和有效批文给乙方，十天内由乙方付给甲方使用费总值的70％；甲乙双方也同时将土地有偿使用权协议书一起到宝安县公证处公证，六个月后，甲方一切手续办妥完毕才付清土地其余使用费。五十年期满后，厂房及一切不动产无偿无条件归甲方所有。1992年4月28日，上述合同在xx镇法律服务所办理了见证。
2005年11月29日，深圳市宝安区xx街道办事处发出深宝松办《2005》102号《关于同意深圳市宝安区xx镇经济发展总公司改制的批复》，同意深圳市宝安区xx镇经济发展总公司进行改制。
2005年12月30日，深圳市松岗投资管理公司作为甲方（转让方）与作为乙方（受让方）的蔡其均等48人签署了《产权转让合同》，约定甲方将其所拥有的全部深圳市宝安区xx镇经济发展总公司的产权转让给乙方。甲乙双方一致同意以《评估报告》所列的评估范围、评估的净资产为依据，以9,563,943.56元的价格将公司全部产权转让给乙方，乙方自愿以上述价格受让甲方所转让的产权，并承担相应的权利义务和法律责任。双方同意，在合同签订后，乙方开始按公司改制程序办理工商登记申报手续，甲方给予协助。对《审计报告》、《评估报告》所列范围内的债权债务由改制后新公司享有和承担，对《审计报告》、《评估报告》未列入范围内的债权债务归甲方享有和承担。
2006年2月15日，深圳市产权交易中心出具深产权鉴字（2006）第14号《产权交易鉴证书》，对深圳市松岗投资管理公司将其持有的深圳市宝安区xx镇经济发展总公司100％产权，以9,563,943.56元的价格分别转让给蔡其均等48人的行为予以鉴证。
另查，1、洪桥头公司主张恒安公司（原深圳市宝安区xx镇经济发展总公司）已按照《土地有偿使用合同书》的约定支付完毕土地款项，1992年已经向恒安公司交付了涉案土地，交付时涉案土地为空地，恒安公司在涉案土地上兴建了几十栋厂房等建筑物，上述建筑物既未取得合法报建手续又无权属证明，现涉案土地由恒安公司占有使用。恒安公司主张其是深圳市宝安区xx镇经济发展总公司的48名职工，在松岗街道政府企业改制过程中，从深圳市松岗投资管理公司手中受让了原属于深圳市宝安区xx镇经济发展总公司的部分资产，但该资产中并不包括涉案土地，涉案土地并非恒安公司在使用，恒安公司并不清楚涉案土地的使用情况。
2、1993年4月7日，宝安县xx镇经济发展总公司变更名称为深圳市宝安区xx镇经济发展总公司。2006年3月29日，深圳市宝安区xx镇经济发展总公司变更名称为恒安公司。
3、根据洪桥头公司主张并提供的涉案土地的坐标，一审法院依法向深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局进行了查询，深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局出具的《市规划国土委宝安管理局关于松岗洪桥头村北面土地相关情况的复函》中载明：需核查的地块共六块，该六块地块均位于深宝建（1993）第297号批复用地范围内，相邻为一整体，总面积为153,351.04平方米（其中面积145,349.69平方米与批复地块重合），该批复为《关于同意xx镇发展总公司申请用地的批复》，用地单位为xx镇发展总公司，批复载明：“经区政府十一月十七日第八次用地联审会议研究，同意你发展总公司征用松岗洋冲间地段旱地152,393.3平方米作集体自用工业用地……今后如转让、出租、抵押土地使用权，或改变土地用途，须向国土管理部门提出申请，按国有土地使用权出让手续办理，补交地价。希接本文后，办理施工报建等有关手续，并严格按批准面积和用途使用土地。本案发出之日起两年内不兴建的，本文失效。建设项目竣工验收后三十天内，必须到区国土管理部门办理土地使用权登记手续，申领土地使用证。逾期不办理者，按土地登记发证有关规定处理”。另，洪桥头公司确认涉案《土地有偿使用合同书》中约定的159亩土地均在《关于同意xx镇发展总公司申请用地的批复》的土地范围内，且该xx镇发展总公司并未办理该地块的土地征用以及土地使用权登记手续；恒安公司主张涉案土地的使用权情况均发生在改制前，其并不知悉具体情况，恒安公司对洪桥头公司主张的涉案土地的位置和坐标均不予认可。
一审法院认为：本案为合同纠纷。《中华人民共和国土地管理法》（1988）第二十三条规定，“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”。《中华人民共和国土地管理法》（2004）第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”，第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续”。根据上述签订涉案《土地有偿使用合同书》时适用的和现行的法律规定可知，改变土地使用权人以及土地用途须依法经过的审批和登记手续。本案中，洪桥头公司以和恒安公司（原宝安县xx镇经济发展总公司）签订《土地有偿使用合同书》的方式，将涉案土地有偿交付给恒安公司使用，使用用途为“投资建厂房及综合楼等用地”，但双方签订合同时涉案土地并非工业用地，虽然深宝建（1993）第297号《关于同意xx镇发展总公司申请用地的批复》中明确载明“经区政府十一月十七日第八次用地联审会议研究，同意你发展总公司征用松岗洋冲间地段旱地152,393.3平方米作集体自用工业用地”，但无证据证明恒安公司（原宝安县xx镇经济发展总公司）办理了相应的土地划拨以及变更登记手续，故涉案《土地有偿使用合同书》违反了我国法律法规的有关规定，应认定为无效合同。
对于洪桥头公司提出的请求恒安公司返还合同约定的涉案土地的诉讼请求，一审法院认为，涉案《土地有偿使用合同》中所涉及的土地上建有多栋建筑物，并无证据证明上述建筑物已经取得了合法的报建手续或权属证明，现洪桥头公司主张返还涉案合同中所涉土地，一审法院认为因涉案土地上的建筑物的合法性尚待审查处理，而涉案土地的返还势必涉及地上建筑物所涉财产权益处理，故应先由行政主管部门对涉案建筑物的合法性进行审查处理后再予确定，故现洪桥头公司在行政主管部门审查处理前主张返还涉案土地，依法应予驳回。
综合上述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，作出（2015）深宝法民三初字第2381号民事判决，判决：确认1992年4月27日签订的涉案《土地有偿使用合同书》无效。洪桥头公司第2项诉讼请求受理费人民币50元，由恒安公司负担。另依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百一十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三款之规定，作出（2015）深宝法民三初字第2381号民事裁定，裁定：驳回洪桥头公司关于第3项诉讼请求的起诉。洪桥头公司预交的受理费47,084元，予以退还洪桥头公司。
本院经审理查明，一审查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明，（一）根据深规土宝函[2015]1976号《市规划国土委宝安管理局关于松岗洪桥头村北面土地相关情况的复函》，洪桥头公司主张的涉案地块总面积为153351.04平方米，均位于深宝建（1993）第297号批复用地范围内（其中面积145,349.69平方米与批复地块重合）。此外，涉案地块还与5块宗地存在重叠，其中：1、与XXXXX号宗地重叠1602.73平方米，与XXXXX号宗地重叠9083.26平方米，该两宗地权利人为xxxx公司，土地用途为工业用地，使用年期50年，自1992年9月4日起至2042年9月3日止，两地块已分别核发《历史遗留问题竣工项目处理决定》（第14号）、《历史遗留问题竣工项目处理决定》（第15号），该两地块均位于遗深规土宝协字[1995]第262号协议范围内，已征转；2、与XXXXX号宗地重叠18598.21平方米，该宗地权利人为华安制品有限公司，土地用途为工业用地，使用年期50年，自1992年9月4日起至2042年9月3日止，已核发《历史遗留问题竣工项目处理决定》（第711号）；3、与XXXXX号宗地重叠23980.3平方米，该宗地权利人为深圳市宝安区松岗汇兴印刷厂，土地用途为工业用地，使用年期50年，自1993年1月3日起至2043年1月2日止，已核发《历史遗留问题竣工项目处理决定》（第409号）；4、与XXXXX号宗地重叠97.17平方米，该宗地权利人为深圳青岛啤酒朝日有限公司（原名深圳青岛啤酒有限公司），土地用途为工业用地，使用年期50年，自1993年1月18日起至2043年1月17日止，已签订深地合字xxxxx号《土地使用权出让合同》。5、与房1872（房地产权登记中心2009年5月《房屋所有权证》地块调查清理录入，证号：xxxxx）重叠5239.10平方米。
（二）恒安公司在二审自认涉案土地上的建筑物为其所占有使用。
本院认为，根据深宝建（1993）第297号用地批复，及深规土宝函[2015]1976号《市规划国土委宝安管理局关于松岗洪桥头村北面土地相关情况的复函》载明的，涉案土地中的部分面积已由案外人通过申报历史遗留问题处理及完善用地手续，取得工业用地土地使用权的情况看，涉案土地已经批准为建设用地。但当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，而擅自进行了建筑物的建造。现涉案《土地有偿使用合同书》所涉土地存在多栋未取得合法报建手续的建筑物，其合法性尚须经行政主管部门审查处理后确定。洪桥头公司诉请确认合同无效并返还涉案土地，涉及到地上建筑物及所占用土地的处理，该地上建筑物的合法性直接涉及到本案的审理，故本案应当先由行政主管部门对涉案土地上的建筑物的合法性进行审查，而不宜单独就合同效力先行处理。当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。因此，本院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条规定，裁定如下：
一、维持深圳市宝安区人民法院（2015）深宝法民三初字第2381号民事裁定；
二、撤销深圳市宝安区人民法院（2015）深宝法民三初字第2381号民事判决；
三、驳回深圳市松岗洪桥头股份合作公司关于第2项、第5项诉讼请求的起诉。
一审案件受理费47134元，退还深圳市松岗洪桥头股份合作公司；深圳市恒安投资有限公司预交的二审案件受理费50元，本院予以退还。
本裁定为终审裁定
审 判 长 柯 云 宗
审 判 员 张 秀 萍
代理审判员 蔡 妍 婷
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二〇一七年五月三十一日
书 记 员 谢文琦（兼）