湖南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）湘行赔终40号
上诉人（原审原告）李杏花，女，汉族，1968年3月25日出生，住湖南省涟源市。
委托代理人邓红欣，北京楹庭律师事务所律师。
委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）涟源市人民政府，住所地：湖南省涟源市蓝田办事处人民路。
法定代表人刘杰，涟源市人民政府市长。
委托代理人肖徇姿，涟源市人民政府法制办工作人员。
委托代理人李雄，涟源市国土资源局工作人员。
上诉人李杏花因与被上诉人涟源市人民政府征地拆迁行政赔偿一案，不服娄底市中级人民法院（2017）湘13行赔初27号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
娄底市中级人民法院（以下简称娄底中院）审理查明：因修建二广高速公路安化（梅城）至邵阳段，需征用该路段红线范围内的土地。2009年6月24日，经湖南省人民政府（2009）政国土字第623号《农用地转用、土地征收审批单》批准，共计征收娄星区及涟源市辖区内452.2286公顷土地，用于该路段的建设。2009年9月20日，涟源市人民政府发布了涟政土公（2009）9号《征地公告》，对征收土地的位置、土地权属、地类、征地拆迁补偿标准等都进行了公告。2009年10月15日，涟源市人民政府发布了涟政土公［2009］10号《征地拆迁补偿安置方案公告》，2010年2月4日，涟源市安邵高速公路建设指挥部作为甲方与李杏花的丈夫李修成作为乙方签订了《拆迁房屋协议书》，协议签订后，李修成领取了相应的房屋拆迁补偿款，房屋已拆除。李修成于2012年在集体土地上已新建了房屋一栋。2014年3月，李修成向涟源市人民政府邮寄了《请求实施征地拆迁补偿安置申请书》，因未得到答复，遂于2015年3月向娄底中院提起行政诉讼，请求判令涟源市人民政府履行安置其被征收的宅基地的义务。一审判决由涟源市人民政府在判决生效后两个月内依法依规对李杏花的新建房屋宅基地相关事项予以落实，二审维持了该判决。李修成仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2016年8月裁定驳回了李修成的再审申请。2016年12月，李修成因病去世。2017年4月6日，李修成的妻子李杏花以涟源市人民政府未履行安置宅基地义务，造成了其各项损失为由提出国家赔偿申请。涟源市人民政府收到李杏花的赔偿申请后未作出答复，李杏花遂向人民法院提起本案行政赔偿诉讼。
娄底中院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条（三）、（四）项规定，行政机关违法征收、征用财产或者有造成财产损害的其他违法行为的，属于国家行政赔偿的范围。本案争议系因集体土地上房屋拆迁补偿安置而产生，不存在违法征收、征用原告财产的问题，李杏花亦未提出被告具有房屋拆迁补偿安置以外的造成其财产损害的其他违法行为。故李杏花据此提出的国家赔偿诉讼请求没有法律依据。且在本案中，李杏花的房屋经协议拆迁后，已自找宅基地新建了房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，李杏花要求被告再另行安置宅基地不符合法律规定。至于李杏花自找的已建房屋宅基地审批、登记等相关事项，一审已判决由被告涟源市人民政府依法依规予以落实，且经二审和最高人民法院再审的裁判文书予以确认，李杏花应予配合执行，并不存在涟源市人民政府未履行安置宅基地职责造成财产损失的问题；2010年2月4日，李杏花的丈夫李修成与涟源市安邵高速公路建设指挥部签订了《拆迁房屋协议书》，并领取了补偿款，该协议书补偿款项中已包含住房过渡费，李杏花也已新建房屋居住，亦不存在住房过渡费损失问题；至于李杏花提出的维权成本及费用损失问题，因李杏花并未举证证明具体的损失数额，且该损失并不是被告的违法行为造成，该赔偿请求不属于行政赔偿的范围。故李杏花要求被告赔偿因未履行安置宅基地造成的财产损失、住房过渡费损失、维权成本费用损失的诉讼请求，均没有事实根据。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回李杏花的赔偿请求。本案不收取案件受理费。
上诉人李杏花不服娄底中院上述判决，向本院上诉称：1、本案属于国家赔偿的范围，一审认定不属于国家行政赔偿范围错误。根据《国家赔偿法》第四条规定，本案是违法征收、征用财产，不履行法定安置宅基地义务，且补偿安置没有到位，上诉人有获得赔偿的权利。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第四十二条第一款、第三款的规定，被上诉人没有保障被征收人的居住条件，造成上诉人极大的财产损害，也属于国家赔偿范围。2、被上诉人因未履行法定职责而造成上诉人的财产损失，应当属于国家赔偿范围。依照娄政发［2008］3号《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《安置办法》）文件规定，被上诉人应当为上诉人安置宅基地并支付报建、办证等费用。被上诉人未及时依法履行职责，致使上诉人不得已高价购地建房，造成财产损失。不能因为上诉人已经自己找了宅基地就免除被上诉人的责任。此外，一审法院认定不存在住房过渡费损失问题也存在错误，房屋拆迁协议约定的安置过渡费仅为1.5年，但实际上诉人从拆迁到新建房屋入住远超1.5年，超期的过渡费也应由被上诉人承担。综上，请求：1、依法撤销娄底中院（2017）湘13行赔初27号行政赔偿判决；2、查清事实，依法改判由被上诉人赔偿因未履行安置宅基地职责所造成的损失378000元；维权成本费12800元；过渡住房费73300元。
被上诉人涟源市人民政府答辩称：1、被答辩人的起诉不属于国家赔偿诉讼范围。答辩人对被答辩人的房屋进行征收，程序合法，补偿安置到位，不存在违法行为。被答辩人已新建房屋一栋，已不存在再由答辩人安置宅基地的情况。2、答辩人正按照法院判决要求落实宅基地相关事项，由于被答辩人拒不申请、拒不提交相关报批资料，答辩人无法为其办理宅基地审批手续，但是该事实并没有给被答辩人的生活带来障碍和直接经济损失。综上，一审判决认定事实正确，适用法律准确，请求依法驳回上诉。
双方当事人在原审中提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据上述证据另查明以下事实：
另查明一：本案一、二审中，涟源市人民政府没有提供证据证明曾按照《安置办法》及时履行为李杏花安置宅基地的义务和职责。
另查明二：本案一审中，娄底中院举证通知书要求李杏花就其损失情况提供证据；本案二审期间，本院根据相关法律、司法解释向李杏花释明，要求举证证明其损失情况，李杏花均没有提交相应证据。
本院查明的其他事实与一审认定的事实基本一致。
本院认为：基于上诉人李杏花的诉讼请求以及二审查明的事实，本案争议的焦点问题：一是李杏花的赔偿请求是否属于国家赔偿受案范围；二是李杏花的赔偿请求是否有法律根据；三是李杏花的赔偿请求是否有事实根据。
第一，李杏花的赔偿请求是否属于国家赔偿受案范围。《土地管理法》第六十二条第一款规定了农村集体经济组织成员“一户一基”原则；《物权法》第四十二条规定：“征收个人住宅，应当保障被征收人的居住条件”。根据上述法律规定，农村集体经济组织成员依法获得并拥有相应的宅基地是一项法定权利，应当得到保障。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第三条（八）项规定：“征地中拆迁农民住房……在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房”；《安置办法》第十一条规定：“城市规划区外，一律采取异地新建方式安置……另行安排宅基地”；《拆迁房屋协议书》载明：“根据娄政发[2008]3号文件……达成如下协议”，根据上述规范性文件的相关规定以及《拆迁房屋协议书》的相关约定，安排宅基地属于征收拆迁单位的义务和职责，本案中，这一职责和义务归属于涟源市人民政府。而根据娄底中院（2015）娄中行初字第22号判决，涟源市人民政府“应当为原告安置宅基地”，涟源市人民政府应在“判决生效后两个月内依法依规对李杏花新建房屋宅基地相关事项予以落实”。这一判决已被湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第326号判决和最高人民法院（2016）最高法行申1981号裁定所确认。在上述人民法院判决书已确定“被告应为原告安置宅基地”并限期对宅基地相关事项予以落实的情况下，涟源市人民政府为李杏花重新安置宅基地既是法定职责，也是《拆迁房屋协议书》约定并为生效裁判文书确定应当履行的义务。上诉人李杏花认为涟源市人民政府未按照上述法律、法规、规范性文件以及人民法院生效行政裁判，履行为其安置宅基地的义务和职责，向人民法院提起行政赔偿诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议”的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。涟源市人民政府认为李杏花的赔偿诉求不属于国家赔偿诉讼范围，本院不予支持。
第二，李杏花的赔偿请求是否有法律根据。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十八条“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任”的规定，行政赔偿一般适用违法归责原则，行政机关存在不履行、拖延履行职责造成相对人或相关人经济损失的，应承担国家赔偿责任。本案中，李杏花已自找宅基地建房，根据《土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，已不存在再为其安置宅基地的情况，人民法院生效行政判决也已经确认该事实。但是，尽管李杏花已自找宅基地建房，并不能因此而免除涟源市人民政府因未履行安置宅基地义务和职责所应该承担的责任。目前尚无充分证据证明涟源市人民政府及时履行了为李杏花安置宅基地的义务和职责，若因其未履行安置宅基地行为致使李杏花合法权益遭受损失的，李杏花有依法请求并获得赔偿的权利。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，人民法院依据该条驳回原告赔偿请求，应区分“行政行为违法但尚未造成损害、请求没有事实根据、请求没有法律根据”三种不同的情形。就本案而言，涟源市人民政府负有为李杏花安置宅基地的义务和职责，且没有证据证明涟源市人民政府已经履行义务和职责，李杏花提出的赔偿请求不属于“请求没有法律根据”的情形。原审认为李杏花的赔偿请求没有法律依据，是对该法律条文的内容理解有误，应予纠正。
第三，李杏花的赔偿请求是否有事实根据。李杏花以涟源市人民政府未及时履行法定职责造成其损失为由提出行政赔偿，应根据《行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，对遭受的损害事实进行举证。本案的一、二审中，李杏花均未能就其诉称各项损失提供有效证据，亦没有提供因政府的原因导致其无法举证的证据，应承担举证不能的法律后果。李杏花诉称因涟源市人民政府未履行安置职责所造成的损失378000元，经查，该损失是根据《安置办法》第八条第二款计算出来的，但《安置办法》明确规定该标准适用于规划区内货币补偿安置方式，而不适用于规划区外异地新建安置方式。本案所涉属于规划区外异地新建安置，不适用规划区内货币安置的计算方法，该规范性文件不能作为证明具体损失事实的证据，故对李杏花该项请求，本院不予支持。李杏花诉称过渡住房费用损失，经查，李杏花提供的仅是损失数目，没有提供证据证明因租房实际支付费用的事实，故对李杏花该项请求，本院不予支持。关于李杏花请求判令涟源市人民政府补偿其维权成本损失的问题，因国家赔偿是实行法定赔偿原则，即赔偿的范围、赔偿程序、赔偿方式、计算标准等，需法律作出明确的规定，李杏花的该项请求不属于国家行政赔偿的范围，依法应不予赔偿。
综上，原审存在对个别法律条文的内容理解有误，但认定的主要事实基本清楚，法律适用正确，处理结果适当，应予维持。李杏花请求行政赔偿尚缺乏损失的事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案不收取案件受理费。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 翔
审 判 员 周志刚
审 判 员 李隽明
二〇一八年五月二十三日
法官 助理 涂勇华
代理书记员 涂勇华