江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终427号
上诉人(原审原告)张俊元。
委托代理人杨思奇（曾用名杨思其）。
上诉人（原审原告）杨思奇。
被上诉人（原审被告）海门市公安局，住所地海门市政法南路99号。
法定代表人胡文瑞，职务局长。
出庭负责人陆煌辉，职务副局长。
委托代理人黄健巍，海门市公安局工作人员。
委托代理人李雨蒙，海门市公安局城南派出所工作人员。
张俊元、杨思奇因诉海门市公安局不履行法定职责一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初41号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭审理了本案。上诉人张俊元的委托代理人即上诉人杨思奇，被上诉人海门市公安局的委托代理人黄健巍、李雨蒙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2012年9月3日，海门市国土资源局作出海地征[2012]第20-2号《征地告知书》，拟征收海门市××街道××居××组、××组、××组、××组、××组、××组等范围内集体土地9.4728公顷。同年11月16日，江苏省人民政府作出苏政地[2012]699号《江苏省人民政府关于海门市2012年度第5批次村镇建设用地的批复》，内容包括批准同意将××街道××居民委员会、××村等10.842公顷集体农用地（其中耕地8.3832公顷）转为建设用地并征收为国有。11月22日，海门市人民政府作出海政征告[2012]第97号《公告》，公告了征地用途、范围、位置、面积、补偿标准等内容。2013年4月17日，海门市国土资源局作出海征补付[2012]97号《征地补偿安置费用拨付到位公告》，公告了征地补偿费的拨付情况。2013年6月，海门中南世纪城开发有限公司通过出让方式获得案涉地块的国有土地使用权。
2015年8月31日上午，海门中南世纪城开发有限公司在案涉地块进行围栏作业。杨思奇与作业人员发生纠纷后拨打110报警，称工地施工人员将张俊元带离现场涉嫌非法限制人身自由。海门市公安局指派海门市公安局城南派出所处警，民警现场了解情况后，经协调，海门中南世纪城开发有限公司当日停止作业。因杨思奇报案称施工人员非法限制张俊元人身自由，被告海门市公安局立案调查，先后对杨思奇、张俊元及涉案人员朱某甲、毕某、李某甲、张某甲、刘某甲、朱某乙、陆某等制作了询问笔录，对张俊元制作了辨认笔录，张俊元未能指认涉案嫌疑人。海门市公安局对相关人员缪某、袁某、王某、汤某、杨某、朱某丙、施某、顾某、姜某等人制作了询问笔录。
2015年12月8日，海门中南世纪城开发有限公司获得海门市行政审批局颁发的编号32××××01《建筑工程施工许可证》。
2015年12月22日上午，海门中南世纪城开发有限公司在案涉地块进行施工作业，杨思奇对施工人员采取哄赶工地桩机驾驶员、对施工人员泼粪水、砸工地挖掘机门窗玻璃等行为，阻止施工人员现场施工。12月23日，海门市公安局作出海公（南）行罚决字[2015]1570号《行政处罚决定书》，决定给予原告杨思奇行政拘留九日的处罚，收缴杨思奇持有的黑色塑料桶一只、螺纹钢钎一把。
另查明，2015年12月30日，海门市公安局城南派出所以没有违法事实的情形为由，对张俊元被非法限制人身自由一案作出海公（南）行终止决字[2015]1号《终止案件调查决定书》，决定终止调查。
原审认为，根据当事人的诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点是被告海门市公安局有无依法履行法定职责。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第四十九条规定，盗窃、诈骗、哄抢、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。违反治安管理行为具有以下三个特征：（一）行为是违反治安管理方面的行政法律、法规的违法行为。（二）行为具有一定社会危害性。（三）行为具有应受治安管理处罚性。行为的社会危害性是认定一个行为是否违法的实质性标准。一定程度的社会危害性是违反治安管理行为最基本的属性，也是违反治安管理法律、法规的内在根据和予以治安管理处罚的基础。具体到本案而言，张俊元、杨思奇因认为海门市公安局未依其申请及时制止海门中南世纪城开发有限公司侵犯其土地承包经营权的违法行为而提起本案诉讼。因此，海门中南世纪城开发有限公司是否实施了侵害张俊元、杨思奇土地承包经营权的违法行为是张俊元、杨思奇主张能否成立的前提和基础。事实上，张俊元、杨思奇所在的海门市××街道××新村社区居委会×××组在2012年11月经江苏省人民政府批准将集体农用地转为建设用地并征收为国有，因此，张俊元、杨思奇再主张享有土地承包经营权已经丧失了权利基础。更何况海门中南世纪城开发有限公司于2013年6月通过出让方式获得案涉地块的国有土地使用权。因此，海门中南世纪城开发有限公司在已合法取得国有土地使用权的地块上进行作业，不具有违反治安管理的社会危害性，客观上也不存在侵犯张俊元、杨思奇土地承包经营权的行为，不构成违反治安管理法律法规的违法行为。
所谓法定职责，是指法律、法规、规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规、规章规定处理某类事务的职责。不履行法定职责，包含拒绝履行法定职责和拖延履行法定职责。《110接处警工作规则》第十三条规定，110接警工作实行“一级接警”，即统一由城市或者县（旗）公安局110报警服务台接警。第十五条规定，110报警服务台接到报警后，根据警情调派警力进行处置。海门市公安局在2015年8月31日上午和12月22日上午接到报警后，均指派了民警处警，并对相关人员开展了调查工作，已按照《110接处警工作规则》的规定履行了相应的法定职责。基于海门中南世纪城开发有限公司在已合法取得国有土地使用权的地块进行作业不具有违反治安管理的社会危害性，不构成治安管理违法行为，意味着不存在给予治安管理处罚的事实基础，故海门市公安局未予立案查处并无不当。退一步讲，即使张俊元、杨思奇认为存在土地权属争议，对于土地权属纠纷的解决亦非海门市公安局的职责范围。
需要说明的是，张俊元、杨思奇于2016年5月11日申请增加新的诉讼请求，要求判令海门中南世纪城开发有限公司拆除彩钢围挡、围墙，恢复张俊元、杨思奇的葡萄园、树林、归还张俊元、杨思奇被哄抢的4.78亩承包地，如海门中南世纪城开发有限公司无能力履行，则判令由海门市公安局履行。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。因张俊元、杨思奇无正当理由在起诉状副本送达被告后提出新的诉讼请求，且该请求也不符合行政诉讼法关于诉讼标的的规定，依法不予准许。
综上，张俊元、杨思奇提出的海门市公安局不履行法定职责的主张不能成立，对此不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张俊元、杨思奇要求确认海门市公安局不履行法定职责违法的诉讼请求。
张俊元、杨思奇不服，向本院提起上诉称，被上诉人认定上诉人的土地承包证无效是超越职权、滥用职权的乱作为行为；原审判决认定事实的主要证据属于违反法律、法规，侵害上诉人合法权益的证据；原审法院拒绝对被上诉人的具体行政行为是否合法进行审查，导致认定事实不清，适用法律、法规确有错误。请求撤销一审判决并改判。
被上诉人海门市公安局答辩称，2015年8月31日、12月22日，我局在接警后均第一时间指令我局城南派出所处警，该所根据《110接处警工作规则》的相关规定较好地履行了相应的法定职责，并根据相关调查情况对警情进行了合理处置；原审判决认定事实清楚，结果公正，程序合法，请求予以维持。
本院经审理，对原审法院查明的案件事实予以确认。二审庭审中，双方当事人均未提供新的证据。上诉人张俊元、杨思奇在上诉状中申请本院依法向海门市人民政府社会保障局调取两上诉人征地后的生活、社会保障费用等至今未落实之证明。本院认为，上诉人张俊元、杨思奇的该申请不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第一款的规定。况且，相关法律、司法解释亦未规定法院可以准许当事人在二审程序中申请调取证据。因此，本院对该申请不予准许。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点是：在上诉人报警后，被上诉人有无履行法定职责，即被上诉人有无存在未履行法定职责的不作为行为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予以答复的，属于人民法院受案范围。也就是说，只有在行政机关拒绝履行或者不予答复的情形下，公民、法人和其他组织才有权对此类行政行为提起行政诉讼。进一步说，在人民法院受理此类案件后，根据证据判断行政机关是否已经履行法定职责或者是否已经作出答复是案件的审理重点，而且该重点涉及到法院应否判决行政机关承担履行法定职责或者作出答复的实体问题。
本案中，根据张俊元、杨思奇在原审中的行政起诉状，其提出的第一个诉讼请求是“依法判定原告报警后请求被告保护原告的承包地，而被告不履行法定职责之行为，为不作为行为。”第二个诉讼请求是“被告受案后又终止调查为不作为行为，海公（南）行终止决字[2015]1号决定为乱作为行为应撤销。”从该两个诉讼请求来看，张俊元、杨思奇一是认为海门市公安局在接受其报警后存在不作为（消极作为），即未履行法定职责的行为，二是认为海门市公安局存在乱作为行为（积极作为），故请求确认海门市公安局接警后的行为属于不作为行为（事实上是要求法院确认该不作为行为违法），并撤销海门市公安局的作为行为即终止调查行为。本院认为，张俊元、杨思奇提出的上述诉讼请求本身属于相互矛盾或者说对立的诉讼请求，即既认为海门市公安局不作为，又认为海门市公安局作为但属于乱作为。针对张俊元、杨思奇提出的上述相互矛盾的诉讼请求，原审法院依法进行了法律释明，张俊元、杨思奇在此情况下撤销了第二个诉讼请求，坚持第一个诉讼请求。据此，张俊元、杨思奇实质上仍然是认为在其报警后，海门市公安局存在未履行法定职责的行为违法。因此，本案中海门市公安局在接到报警后有无履行法定职责是审理本案的重点。从海门市公安局提供的证据看，其在2015年8月31日上午、12月22上午分别接到报警后，已分别及时指令辖区派出所民警现场处警，且处警民警在到达现场后亦根据所报警情对有关人员进行了调查了解，由此证明海门市公安局已经履行了法定职责。虽然杨思奇在原审中当庭表示对其提供的海门市公安局城南派出所分别于2015年9月2日、12月30作出的受案回执、终止案件调查决定书不作为证据向法庭提交，但这两份证据事实上却恰恰能够证明海门市公安局在接到报警后已经履行了法定职责的事实。故张俊元、杨思奇主张海门市公安局未履行法定职责的理由不能成立，其提出的诉讼请求没有事实和法律依据。原审法院对此判决驳回正确。
综上，张俊元、杨思奇的上诉主张不能成立，对其上诉请求予以驳回。原审判决结果正确，应予维持。据此，根据，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张俊元、杨思奇负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一六年九月二十三日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；