广西壮族自治区平南县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂0821行初1号
原告梁松生，男，1959年2月4日出生，汉族，农村居民，住平南县。
原告梁平生，男，1968年5月8日出生，汉族，农村居民，住平南县。
原告梁日生，男，1970年9月22日出生，汉族，农村居民，住平南县
。
原告梁胜江，男，1965年12月8日出生，汉族，农村居民，住平南县。
委托代理人李胜南，广西百立律师事务所律师。
被告平南县寺面镇人民政府，所在地址平南县寺面镇寺面圩。
法定代表人莫华樟，该镇镇长。
委托代理人林海，男，1948年10月15日出生，汉族，平南县寺面镇人民政府干部（退休后返聘），住平南县。
被告平南县人民政府，住所地址平南县平南镇城东街344号。
法定代表人蓝胜，该县县长。
委托代理人蒙彪，男，1980年4月15日出生，瑶族，平南县法制办公室干部，住平南县。
委托代理人林子程，广西律翔律师事务所律师（平南县人民政府法律顾问）。
第三人梁郁生，男，1946年9月29日出生，汉族，农村居民，住平南县。
原告梁松生、梁平生、梁日生、梁胜江不服被告平南县寺面镇人民政府“寺政处字”（2016）4号《行政处理决定书》及被告平南县人民政府“平政复决”（2016）10号《行政复议决定书》，于2016年12月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月3日受理后，于2017年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月23日公开开庭审理了本案。原告梁松生、梁平生、梁日生、梁胜江及他们的共同委托代理人李胜南、被告寺面镇人民政府的负责人李永航（副镇长）及委托代理人林海、被告平南县人民政府的委托代理人蒙彪、林子程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告寺面镇人民政府（以下简称寺面镇政府）于2016年8月30日作出“寺政处字”（2016）4号《行政处理决定书》（以下简称4号处理决定），将位于平南县寺面镇罗苏村松角屯石碧岭（白鸠岭咀）5.45亩的山林使用权确归第三人梁郁生管理使用。四至界址为：“东至趁圩路（现水泥路）边零距离为界；南从申请人（本院注：即本案原告）房屋出3米至梁世业（梁松生方曾祖父），现申请人方山林为界；西从申请人房屋出3米至梁如通（梁松生方祖父），现申请人方山林为界；北从申请人房屋出3米至韦浩英（亡户），现梁欣生山林为界”。寺面镇政府查明，原告与第三人争议的白鸠岭咀山林，在1952年土地改革时分到第三人梁郁生的父亲梁以礼（已故）名下，且有土地房产所有证为据。该证明确四至为：东至趁圩路（现水泥路），南至梁世业户，西至梁如通户，北至韦浩英户，面积约为2亩。在集体化期间，该幅山林由松角生产队集体所有，1974年，原告梁松生、梁平生、梁日生的父亲梁以炳（已故）在现争议的山林内建设五井头房屋一座，后逐年建造，并种植竹木果树等，至今已使用约900平方米的土地双方无异议。1982年林业生产责任制期间，松角队按照当时的有关政策规定，各户按照土改分山为基础，各户管理使用各户的山林。1987年，梁以炳与同胞兄弟梁以帜、梁以灼写了一份“分关书”，扩大了梁以炳户建筑的面积，当时第三人不知道也没有签名。2014年双方发生纠纷，经所在的罗苏村委调处，双方均不服。寺面镇政府立案调处后调解未果。寺面镇政府认为，1982-1983年林业生产责任制期间，当事人所在的松角队以土改山为基础，各户管理各户使用的山林，符合当时的政策规定，第三人梁郁生依据土地房产证管理上述山林合法有效。原告的“分关书”是落实林业生产责任制后所写，没有松角队户主签名，在场的9个人中只有2人是松角队的人，且签名人员为同一人笔迹，也没有第三人签名，其证明力无效。寺面林业站出具给第三人砍伐25条松木的收据，证明第三人对争议山林管理使用的事实。原告在现争议的山林内建造房屋至今已四十多年，双方没有异议，应予以维持。寺面镇政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条、第三十四条第（一）款[本院注：应为第（一）项]、第三十六条第（六）款[本院注：应为第一款第（六）项]的规定作出了上述4号处理决定。原告不服，向被告平南县人民政府（以下简称县政府）申请行政复议，县政府于2016年12月6日作出“平政复决”（2016）10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），认为寺面镇政府4号处理决定事实清楚，证据充分、处理适当、适用法律正确，维持了寺面镇政府的4号处理决定。
原告梁松生、梁平生、梁日生、梁胜江诉称，2015年初，原告与第三人为松角屯白鸠岭的一幅山林使用权发生争议，第三人强行侵占山林钩土开发宅基地出卖，原告申请调处，被告寺面镇政府于2016年3月7日作出“寺政处字”（2016）1号行政处理决定（下称1号处理决定），把争议的山林确权归第三人管理使用，原告不服而申请县政府复议，县政府认为寺面镇政府1号行政处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，于2016年7月1日作出（2016）8号复议决定（下称8号复议决定）予以撤销并责令寺面镇政府重作。但寺面镇政府以同样的理由，于2016年8月30日作出4号处理决定，把争议的白鸠岭山林确权归第三人管理使用，原告提出复议申请后，被告县政府作出10号复议决定予以维持。原告认为：一、被告调处程序违法。（一）应追加松角队作为第三人参加调处而被告没有追加。（二）4号处理决定把没有纷争的部分山林列入纠纷范围进行确权。（三）4号处理决定没有附图。二、被告认定事实不清。（一）对争议的山林来源认定事实不清。争议的山林在1962年前还是利塘屯玉姓人的山林，不是第三人的土改山。上世纪六十年代初期松角队合并到利塘队，后再分队重新划分耕作区时，就近划给了松角队。松角队后来把各户入队的山林评估，因原告方的山林少，所以把白鸠岭咀列入了原告方的山林。（二）被告对讼争的山林地名、讼争地界及面积认定事实不清。争议地名实为白鸠岭，石碧岭是与石碧冲相连而得名，是松角冲的后背山，也即第三人的土改山。将白鸠岭认同为石碧岭是错误的。（三）被告对争议山林管理的事实认定不清。原告自1983年分自留山后对争议地一直管理至发生争议的2015年，在争议地上种荔枝、龙眼、玉桂，竹子等经济作物，村人有目共睹，被告只凭没有砍伐人姓名、地点、四至、数量的砍伐证来认定第三人管理的事实，这是认定事实不清。（四）被告在4号处理决定中对纠纷调处阶段第三人雇用他人破坏争议地原状及砍伐争议地上林木的行为不予处置，属行政不作为；三、4号行政处理决定证据不足。被告仅凭第三人的土改证和梁以柱的一份证言作为定案依据。四、4号行政处理决定处理严重错误。综上所述，请求人民法院判决撤销被告寺面镇政府4号处理决定和县政府10号复议决定，并责令寺面镇政府重作。原告提供的证据、依据主要有：1、寺面镇政府1号、4号处理决定；2、平南县政府8号、10号复议决定。上述证据1、证据2共同证明被告的处理决定事实不清，程序违法；3、梁裕生、梁荫生等人证词；4、玉昆昌、玉德昌等人的证词；5、纠纷山林草图；6“分关书”。上述证据3-6共同证明争议山林归原告管理的事实。
被告寺面镇政府辩称，4号处理决定程序合法，事实清楚，处理适当，请人民法院予以维持。
被告寺面镇政府为上述辩称向本院提交了以下主要的证据、依据及材料：1、对梁以柱、梁以帜、玉敏荣等人作的多份调查或询问笔录。2、对梁郁生作的询问笔录。3、梁以灼、梁以帜的证明。4、寺面镇政府立案审批表上的记载。上述证据1-4欲证明争议地叫石碧岭，又叫白鸠岭咀，两者均为同一地点的事实。5、调解笔录4份。6、罗苏村委的调解意见书。上述证据5-6结合前述的证据1-3相关人员的陈述，欲证明松角屯在1983年林业生产责任制期间按照“土改山”各户管理各户山林的事实。7、梁郁生父亲梁以礼等人名下土地改革时期的土地房产证（土改证）。8、2001年6月20日寺面镇（当时称乡）林业站出具给梁郁生的“森林资源补偿收款收据”一张。上述证据7-8欲证明争议的山林使用权应归第三人梁郁生的事实。9、原告申请确权时的林地确权申请书。10、案件受理通知书及送达回证。11、现场勘验笔录。12、纠纷现场图。13、调解通知书及送达回证。14、调解笔录。15、寺面镇政府4号处理决定书及送达回证；16、平南县政府10号复议决定及送达回证。上述证据9-16欲证明被告寺面镇政府4号处理决定程序合法。
被告平南县政府辩称，10号复议决定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告平南县政府为其辩称，向本院提交了以下证据、依据及材料：1、原告的复议申请书及授权委托书；2、复议受理通知书及送达回证；3、调解通知书及送达回证；4、调解笔录；5、寺面镇政府提出的书面答复、法人代表证明、授权委托书；6、第三人梁郁生的答辩意见及送达回证；7、行政复议决定书及送达回证。
第三人梁郁生述称，寺面镇政府的4号处理决定及县政府的10号复议决定符合事实，处理是正确的。第三人没有向本院提供证据。
经庭审质证，原告对被告寺面镇政府及平南县政府提供的所有证据均有异议，认为这些证据不能达到被告要证明其行政行为事实清楚，证据充足，程序合法的目的；被告及第三人对原告提供的证据也均有异议，认为原告的证据不能证明争议的山林属原告所有，不能证明被告的行政行为事实不清，程序违法。
本院对上述证据认证如下：原告的证据1、证据2表明，被告确权给第三人的山林南边界线，与原告及第三人发生纷纷山林的南边界线及与原告申请确权的界线不同，被告确权给第三人的山林范围超出了当事人实际争议的范围及申请人申请确权的范围，故对原告的证据1、证据2证明被告确权范围超出原告申请范围的证明力本院予以确认。原告的证据3中，梁裕生、梁瑜生等证人只是在原告写给罗苏村委的“山林使用纠纷”（本院注：实为原告写给罗苏村委会的调处申请书）上签名，没有明确说山林归属原告所有，梁以松签字“按分关论属松生等人所有”，亦没有明确说实际属原告所有。证据4证明的是争议山林土改时是利塘队的，“四固定”时将争议山林划给松角队管理，并没有证明属原告所有。证据5即争议山草图，只是基本反映出争议山林的四至及现状，并不能证明属原告所有。故原告的证据3-5关联性不足，本院不予确认。原告的证据6本质上属于原告父亲兄弟之间分家时写的内部协议，在与他人证据有冲突而又不能提供其他证据进一步佐证的情况下，该证属孤证，证明效力薄弱，不能达到其证明目的，对其证明效力本院亦不予确认；被告寺面镇政府提供的证据1—7综合起来并结合本院现场勘踏，能够证明第三人持有的土地房产所有证（土改证）上登记的石碧岭山林包含了原告申请确权的白鸠岭嘴的山林在内，争议的山林土改时期为第三人梁郁生父母梁以礼、曾静辉及其姐梁静贞所有，松角屯在1983年林业生产责任制期间按照“土改山”各户管理各户山林的事实。故对被告的证据1-7本院予以确认。被告的证据8即收款收据，只能证明2001年6月20日梁郁生砍伐林木时交了森林资源补偿款102元给当时的寺面乡林管站，但由于其上没有登记砍伐地点，第三人梁郁生在其他地方也有山林，不能证明砍伐的林木在争议山地范围内，其关联性不足，本院不予确认。被告寺面镇政府的证据9-16属于程序性证据，只能够证明被告在处理纠纷过程中履行了相应的程序，但其证明力仅及于证据反映出的程序。由于被告在作出处理决定时，其确权范围超出了原告申请的范围，故被告的该证据不能达到证明其程序全部合法的证明目的，对其证明力本院不予确认；被告平南县政府提供的证据，体现出其已依法履行了复议阶段各环节的程序，对其证明力本院予以确认。
经审理查明，原告与第三人为位于双方所在的平南县寺面镇罗苏村松角屯白鸠岭咀的一块山林于2013年开始发生纠纷，该纠纷山林（包含原告已建的房屋及种植经济林木所占用的土地在内）的四至为：东（下）边以趁圩路（现水泥路）为界；南边自松角屯所供奉“白鸠社”旁边的杉木往岭岐直上至岭岗顶为界；西（上）边以岭岗分水为界；北边以石碧冲塘埕（较大的田基）头往上至岭岗顶为界。纠纷发生后，原告曾申请双方所在的罗苏村委会调解，但调解未果。原告约于2015年4月向被告寺面镇政府申请调处，其请求内容为：“确认座落在白鸠岭咀山岭一幅，东与现水泥路边为界，南至本村白鸠社杉木直上为界，西至岭顶小路分水为界，北至石碧冲塘城头直上岭顶为界的山岭面积约3亩属申请人管理使用”。2016年4月5日，寺面镇政府作出1号处理决定，将第三人梁郁生户持有的土改证上登记的石碧岭内的全部山林确权归梁郁生管理使用。原告不服，即申请县政府行政复议，县政府于2016年7月7日作出8号复议决定，认定1号处理决定存在适用法律错误、具体行政行为明显不当，故撤销了寺面镇政府的1号处理决定并责令重作。被告寺面镇政府在重作过程中查明，原告与第三人争议的林地名石碧岭，又叫白鸠岭嘴。1952年土地改革期间，县政府颁发有土地房产证给第三人梁郁生父亲梁以礼（已故），由梁以礼户管理。该证登记的四至为：东至趁圩路（现水泥路），南至梁世业户，西至梁如通户，北至韦浩英户，面积约为2亩。在集体化期间，该幅山林由松角队集体所有，1974年，原告梁松生、梁平生、梁日生父亲梁以炳（已故）在现争议的山林内建设五井头房屋一座，后逐年建造并种植果木竹等经济作物。至今已使用约900多平方米，双方均无异议。1982年，林业生产责任制期间，松角队按照土改山为基础各户管理各户的山林。因此争议的林地除原告所建设使用的山林土地外，其余山林均由第三人梁郁生按土改证指定的范围管理使用。1987年，梁以炳与同胞兄弟梁以帜、梁以灼写了一份“分关书”，扩大了梁以炳户建筑的面积，但第三人不知道，也没有签名。被告寺面镇政府认为，1982年前后，松角队以土改山为基础，各户管理各户的山林符合当时的政策规定，因此第三人持土改证管理使用石碧岭的山林是合法有效的。寺面林业站出具给第三人砍伐25条松木的证据也说明第三人管理使用争议山林的事实。被告寺面镇政府遂依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷由镇人民政府或者县级人民政府处理”和第三十四条第（一）款[本院注：应为第（一）项]“土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木林地等权属登记的档案清册”可以作为土地山林水利纠纷确权处理的证据材料以及第三十六条第（六）款[注：应为第一款第（六）项]“数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据，书证材料记载东、西、南、北四至方位清楚的以四至为准”的规定作出了4号处理决定，内容为：“双方争议的石碧岭（又名白鸠岭咀）的山林归被申请人梁郁生管理使用。四至界址为：东至趁圩路（现水泥路）边零距离为界；南从申请人房屋出3米至梁世业（梁松生方曾祖父），现申请人方山林为界；西从申请人房屋出3米至梁如通（梁松生方祖父）现申请人方山林为界；北从申请人房屋出3米至韦浩英（亡户），现梁欣生山林为界，面积5.45亩”。原告对寺面镇政府的该处理决定不服，向县政府申请复议，县政府于2016年12月6日作出10号复议决定，认为寺面镇政府4号处理决定事实清楚，证据充分、处理适当、适用法律正确，维持了寺面镇政府的4号处理决定。原告不服，即于2016年12月27日向本院提起本行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条及《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告寺面镇政府作为乡镇级人民政府，具有就本案的山林使用权属争议作出处理决定的法定职权。被告平南县政府作为寺面镇政府的上一级地方政府，具有就寺面镇政府作出的行政行为进行行政复议的法定职权。本案各方当事人争议的焦点主要是如下两个问题：（一）被告寺面镇政府的具体行政行为是否认定事实清楚；（二）被告寺面镇政府的具体行政行为是否符合法定程序。关于第一个问题，本院认为，被告寺面镇政府在处理决定中，认定1983年落实林业生产责任制期间，原告与第三人所在的松角队分配山林使用权的原则是，除无继承人的亡户山林由生产队收回进行统一分配外，其余山林按照各户在土地改革时期分得的山林为准各户管理各户的山林，争议山林在土地改革时为第三人梁郁生户所有，原告户约于1974年间在争议山岭内建设五井头房屋，以后逐年扩建并种植部分经济作物，至今已使用900多平方米的土地等事实是符合客观事实的。但在土地改革及落实林业生产责任制后，原告与第三人之间的山林使用权是否存在过对换或其他形式的使用权变更却没有进一步查明，当事人争议山林的实际面积没有查明，所制作的争议林地纠纷勘验图与事实不符，故其仍存在着主要事实不清的地方；关于第二个问题，本院认为，人民政府处理当事人之间的山林使用权争议，只应当就当事人之间有争议的部分进行调查处理，而不能随意扩大确权范围，否则就有可能损害到案外人的合法权益。具体到本案来说，原告与第三人发生的山林权属纠纷范围及原告实际申请确权的范围，包含在第三人户土地改革时期土地房产证登记的石碧岭处山林范围内，只占其中的一部分，原告没有就石碧岭处的全部山林提出确权要求，但寺面镇政府在确权处理决定中，却将确权的范围扩大到了石碧岭的全部山林，这明显违反了法定程序。综上所述，被告寺面镇政府的4号处理决定存在事实不清、违法法定程序的情形，依法应予以撤销。被告平南县政府在行政复议时，程序虽然合法，但对寺面镇政府的上述行为没有指出并加以纠正且作出了维持决定，故也应一并予以撤销。原告起诉提出被告没有将松角屯列为第三人参加调处、在县政府责令重作后没有再行组织调解、作处理决定时没有附确权图等属程序违法，依据不足，本院不予采信；原告认为被告在调处纠纷期间，对第三人雇佣他人破坏争议地原状及砍伐林木的行为不予处置属行政不作为，经查与事实不符，亦不属本案审理范围，故本院依法不予采信及支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：
一、撤销寺面镇人民政府于2016年8月30日作出的“寺政处字”[2016]4号《行政处理决定书》及平南县人民政府于2016年12月作出的“平政复决”[2016]8号《行政复议决定书》；
二、责令寺面镇人民政府重新作出具体行政行为。
案件受理费50元（原告已预交）由寺面镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元（款汇至户名为：贵港市中级人民法院——诉讼费；开户行：中国农业银行贵港分行营业部；帐号：45×××93）。逾期不交也不提出司法救助申请的,则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄 强
审 判 员 李 馨
人民陪审员 罗继红
二〇一七年四月六日
书 记 员 谭永范