吉林市船营区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉0204行初43号
原告马翠萍，女，1946年5月12日出生，无职业，住吉林市昌邑区九站街道七家子村*组。
委托诉讼代理人佟艳芹，吉林权维律师事务所律师。
被告吉林市城区客运管理办公室，住所地吉林市船营区北京路***号。
法定代表人关兵，主任。
委托诉讼代理人陈红玲，1970年10月30日出生，吉林市城区客运管理办公室综合处科员，住吉林市昌邑区。
委托诉讼代理人张镭，吉林乾华律师事务所律师。
原告马翠萍因要求被告吉林市城区客运管理办公室（以下简称城区客运办）履行补助资金行政给付义务，于2018年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月7日立案后，于2018年5月15日向被告城区客运办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月24日公开开庭审理了本案。原告马翠萍的委托代理人佟艳芹，被告城区客运办的委托代理人陈红玲、张镭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告马翠萍于2016年向被告城区客运办提出燃油补贴行政给付申请。2014年5月15日，吉林市人民政府发布《关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》通告明确：“未办理企业法人营业执照，未重新取得经营许可及线路许可手续和证件的不得继续经营和从业。”2016年4月12日，被告城区客运办按线路分别作出了“关于张宝俭等人信访案件的答复意见”该意见明确因张宝俭等人未按规定办理相关手续，并继续营运，视为非法营运，拒绝行政给付不予申报油补。2016年11月15日，吉林市交通运输局复查意见，认为张宝俭等人个体运营属于违法，不予发放2015年油补。2017年2月3日，省交通运输厅复核意见认为吉林市交通运输局出具的《复查意见》认定事实清楚，符合相关政策，决定予以维持。
原告马翠萍诉称，我是上个世纪八十年代，经市政府行业主管部门审批取得客运经营权的个体经营者。经营期限尚未到，城区客运办迫使我交出客运经营权，同时，对国家发放的个体经营者的油补补贴予以截流、挪用，严重侵害了我的合法权益。2014年5月15日，吉林市人民政府向我发出了《关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》（通告[2014]5号）。2014年10月20日，吉林市城市客运管理办公室向我发出《关于<吉林市人民政府关于规范……秩序的通告>贯彻落实的有关问题告知书》。我所经营的客运线路均延伸到城市以外（比如松花湖、腰岭子等）。市政府违反了行政许可的信赖保护原则。我曾多次找政府和相关主管部门，在主管市长的主持下召开了专题会议，并于2015年6月13日作出《吉林市城区客运公交线路整合工作实施方案》（吉市政函[2015]175号）。2015年8月25日城区客运办又向我发出《告知书》，告知该整合工作定于2015年8月31日结束，逾期未整合的，须立即停止运营，待办理完依法注册的企业法人执照及相关许可后，方可继续运营，否则将确认违法并进行处罚。在此之前，我已按规定停止营运。2016年，我申报了上年度的营运车辆油补（从2015年1月1日至2015年7月30日），此补贴款已由上级财政部门批准，拨付给城区客运办，但是城区客运办在2016年向运营车辆发放2015年油补时，却没有将该款发放给我，而是将此款截流、挪用。因此我向贵院提起行政诉讼，请求判令城区客运办给付2015年1月1日起至2015年7月30日止，成品油补贴2.5万元，诉讼费由城区客运办承担。
原告马翠萍为证实其主张，向本院提供了以下证据、依据：
1、机动车行车证1份；
2、个体经营权证1份；
3、《营业执照》1份；
4、（2017）吉0204行初14号被告的行政答辩状1份；
5、《吉林市城市公共客运交通管理条例》1份。
1-5项证据证明根据《吉林市城市公共客运交通管理条例》第十条、第十一条、第十二条的规定，原告的特许经营权资格系依法取得，合法经营。
6、《吉林省城市公共客运管理条例》1份；
7、《吉林省人民政府城市优先发展公共交通的实施意见》1份；
8、吉林市交通运输局文件，吉市交运发【2011】142号，
9、《关于退缴我市原城区客运个体运营车辆2015年度燃油补贴的情况报告》1份；
10、《吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》（通告【2014】5号）1份；
11、《吉林市城区客运公交线路整合工作实施方案》（吉市政函【2015】175号）1份。
6-11项证据证明《条例》发布的时间是在马翠萍依法取得经营许证之后，属于政策变化，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可，行政强制违法。依法应享受政策性油补。
12、《通知书》（由吉林市城市公共交通集团有限公司受市政府委托于2017年7月13日下发的）1份；
13、《车辆评估事宜通知》（由吉林市城市公共交通集团有限公司受市政府委托于2015年7月13日发出的）1份；
14、《告知书》（由吉林市城区客运管理办公室于2015年7月23日发出的）1份。
12-14项证据证明城区客运办于2015年7月23日，按照市政府发布的（通告【2014】5号）和（吉市政函【2015】175号）相关规定告知原告，其所经营线路整合工作将于2015年7月24日结束，逾期未办理整合手续的，需立即停止运营。原告根据市政府规定于2015年7月24日终止运营。整个整合工作过程原告全部是按市政府（吉市政函【2015】175号）以及被告所安排的具体时间和步骤执行执行的整合，不存在违法情形。
15、《2015年城区客运线路运营车辆申报表》一份：证明城区客运办根据相关规定已为原告如期申报了油补，该申报表亦经上级主管部门层层审核通过汇入吉林市公交集团账户。
16、《城乡道路客运成品油价格补助专项资金和管理暂行办法》（财建【2009】1008号文件）1份。证明1、国家制定油补目的，是为了用于补助城乡道路客运经营者，因成品油价格调整而增加的成品油消耗成本而设立的专项资金。其中，第三条第五款规定：具体补助对象，由道路运输管理机构按照许可的经营范围认定。2、从2010年3月1日《条例》公布以来，城区客运办一直都是以该条款为依据为原告申报的油补，其各级上级主管机关对这一情形也是充分认可的，有历年原告所获得的油补为证。
17、《关于退缴我市原城区客运个体运营车辆2015年度燃油补贴的情况报告》1份；证明：据城区客运办统计的数据，截止2010年3月1日《条例》颁布时，也就是2015年线路整合结束前，我市共有个体营运线路27条，运营车辆127台，经营者105人，均是个体经营者。在2014年11月1日城区客运办停止车辆运行的的时间，城区客运办没有为以上线路准备备用车辆，所有的小线路都是在9月份停止营运的，也就是说，在吉林市的公交线路，主要是个体客经营者承载着每天运送群众出行的任务，因此不可否认的是，原告为吉林市的客运事业做出了具大的贡献，完全符合《宪法》规定的平等保护原则，符合《行政法》规定的合理行政等基本原则。
被告城区客运办辩称，我单位不予给付2015年运营期间的成品油补助，原因是马翠萍经营的车辆在此期间违法营运。公交经营主体须具备企业法人资格，因此不允许个体经营公交运营。吉林省交通运输厅《关于做好<吉林省城市公共客运管理条例>施行工作的通知》明确“2010年7月1日以前为过渡期，过渡期内经营者和从业人员可依凭过去合法取得的相关审批手续和证件继续经营和从业，过渡期后未按照《条例》重新取得相关行政许可和证件的，不得继续经营和从业。否则继续经营的按照非法营运处罚”。2016年5月马翠萍与部分原经营者提出，要求发放2015年市行业管理部门及市政府责令其停运整改期间的燃油补贴。马翠萍经过行业管理机构、吉林市交通运输局、吉林省交通运输厅三级信访渠道认定，马翠萍的车辆属非法营运，不予发放油补。按照国务院《信访条例》相关规定，2017年2月3日吉林省交通运输厅《复核意见书》为信访最终意见。我单位为此按照程序完成了燃油补贴款退缴国库工作。不存在截流、挪用。按照国家、省道路运输法律法规规定，延伸到城市以外的客运线路也是禁止个体经营的。我单位依据《吉林省人民政府关于城市优先发展公共交通的实施意见》（吉政发[2013]12号）“鼓励通过政府收购、客运经营权置换和公交企业之间的收购、兼并、重组，推进企业规模化、集约化经营，提高行业服务质量。公共交通经营主体过多的城市，要对现有公共交通企业进行整合，并保持公共交通企业之间的适度竞争”的相关要求，积极协调市公交集团开展整合改造工作。整合始终坚持自愿原则。在《通告》规定时限内，我市有13户个体经营者依法依规办理了变更手续并获得了许可，取得合法经营资格；有22户个体经营者依法依规停运整改，等待整合。在《通告》规定时限过后，马翠萍既不按《条例》办理许可，也未按《通告》要求停业整改，仍然继续经营，属于违法经营。我单位不予给付马翠萍2015年违法营运期间的成品油补贴，认定事实清楚，适用法律法规正确，我单位据此请求法院驳回马翠萍的诉讼请求。
被告城区客运办向本院提交了如下证据、依据：
1、《关于吉林市出租车管理办公室加挂吉林市城区客运管理办公室牌子的批复》（吉市编办事字【2006】4号）1份，证明确定城区客运办职能。
2、《关于印发<吉林市出租车管理办公室（吉林市城区客运管理办公室）主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》（吉市编办事字【2014】242号）1份，证明重新审核城区客运办职能。
3、《事业单位法人证书》（正、副本）各1份，证明宗旨和业务范围。
4、《行政许可实施主体资格证》1份，证明城区客运办许可主体类型和许可主要依据。
5、《行政处罚主体资格证》1份，证明城区客运办处罚主体类型和处罚主要依据。
6、《吉林市城市公共客运交通管理条例》（2002年吉林市人大常委会公告第118号）1份，证明允许个人从事城市公共客运交通经营活动。
7、《吉林省城市公共客运管理条例》（2009年吉林省人大常委会公告第21号）1份，证明申请办理城市公共汽电车客运经营许可必须是依法注册的企业法人。
7-1、《吉林省城市公共客运管理条例》释义1份，证明条例释义企业法人应依法注册。
8、财政部、交通运输部关于印发《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》和《岛际和农村水路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》的通知（财建【2009】1008号）各1份，证明城市公交企业才享有补助资金个体经营者应不享受油补。
9、吉林省交通运输厅、吉林省财政厅关于印发《吉林省城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理实施细则》的通知（吉交联发【2010】2号）1份，证明城市公交企业享有补助资金。
10、《吉林省人民政府关于城市优先发展公共交通的实施意见》（吉政发【2013】12号）1份，证明通过政府收购、客运经营权置换和公交企业之间的收购、兼并、重组，推进企业规模化、集约化经营，提高行业服务质量。
11、《吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》（通告【2014】5号）1份，证明未办理企业法人执照、未重新取得经营许可及线路许可手续和证件的，在通告限定的期限后不得继续经营和从业。
11-1、《吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》的签收表1份（2014年6月16日），证明经营者收到政府通告。
12、《吉林市城区客运管理办公室关于<吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告>贯彻落实的有关问题告知书》1份，证明经营者收到告知书。
13、三级信访答复：
13-1、吉林市城区客运管理办公室关于经营者信访案件的答复意见1份；
13、13-1项证据证明城区客运办认为马翠萍违法营运不予发放2015年油补；
13-2、吉林市交通运输局关于原城区客运个体线路中要求发放2015年油补的经营者信访案件答复意见1份；
13、13-2项证据证明吉林市交通运输局认为马翠萍违法营运不予发放2015年油补；
13-3、吉林省交通运输厅关于对吉林市原城区客运个体线路部分经营者信访事项复核意见书（吉交函【2017】60号）1份；
13、13-3项证据证明吉林省交通运输厅认定不予发放2015年油补的复核意见。
14、油补退库凭证（吉林银行电子银行凭证）1份，证明2015年未发放的油补已退回财政账户，退库的票据是由公交集团退库的。
14-1、《关于退缴我市原城区客运个体运营车辆2015年度燃油补贴的情况报告》1份，证明财政局呈报未发放的油补资金需要退缴的情况报告，退缴、退库是在三级信访之后办理的。
15、客运线路经营补偿及车辆转让协议书1份，证明经营者自愿与吉林市城市公共交通集团有限公司达成了转让协议。
16、吉林市方州客运有限公司申请、经营档案1份，证明原部分城区客运个体线路经营者在整合期间按照政府通告、依法注册了企业法人并申请办理了城市公共汽电车客运经营许可和线路许可。
经庭审质证，原告马翠萍对被告城区客运办举证的证据质证如下：
对举证的证据1-5的真实性没有异议，但对证明的问题有异议，认为城区客运办不具备处罚的主体资格；对举证的证据6-10的真实性没有异议，但对证明的问题有异议，认为马翠萍已合法取得经营许可权，城区客运办强行命令停止营运，该行政行为违法，2015年1月1日之前马翠萍一直能够获得油补，马翠萍是受法律和主管部门认可的具有油补资格的个体经营者；对举证的证据11-16的真实性均无异议，但对证明的问题有异议，认为通告是市政府于2014年5月15日颁发的，随后市政府又发布了一个通知吉市政函(2015)175号文件，根据我国立法法的规定后法优于先法，(2015)175号文件已经取代了(2014)5号文件，应受法律保护，城区客运办认为只有企业才能获得油补，但是马翠萍作为个体经营者以前年年都获得油补，2017年3月21日城区客运办退回油补，没有具体明细，证明不了油补已退回财政。油补按程序已审批发放到城区客运办，但客运办却以诸多理由没有将油补发放给马翠萍，(2015)175号文件完成了线路整合，只能证明有的个体经营者自愿转企，不能证明不自愿转企违法。
被告城区客运办对原告马翠萍举证的证据质证如下：
对举证的证据真实性均无异议，但对证明的问题均有异议，认为个体经营者按照通告和省城市公共客运管理条例规定必须取得企业法人资格，否则属非法营运，不能获得油补，油补是以公交集团名义申请的，因为马翠萍未重新取得经营许可及线路许可手续，故无权获得油补。马翠萍认为以前发过油补，现在还应发放油补的理解是错误的。
本院对上述证据认证如下：
对原告马翠萍举证的证据的真实性予以确认，但对其证明的问题及关联性不予确认，因为市政府通告及省城市公共客运管理条例及释义的相关规定未办理企业法人执照、未重新取得经营许可及线路许可手续和证件的，在限定的期限后，不得继续经营和从业。马翠萍作为个体经营者未按照相关规定依法注册企业法人，未重新取得经营许可及线路许可，不得继续经营和从业，不具备申领油补资格。
对被告城区客运办举证的证据的真实性、合法性、关联性予以确认，因为市政府通告和省城市公共客运管理条例及释义明确规定未取得企业法人资格的城市公共客运个体经营者，应于2014年10月1日前到工商管理部门注册，取得企业法人营业执照后，向城市公共客运管理机构申请公共汽电车客运经营许可。申请城市公共汽电车客运经营许可应当是依法注册的企业法人；有符合政府要求的运营资金、运营车辆、场站设施；有相应的经营管理人员、驾驶员、调度员和其他从业人员；有合理、可行的经营方案；有健全的客运服务、安全管理等方面的运营管理制度。马翠萍在规定期限内未重新取得经营许可及线路许可，不得继续经营和从业，不具备申领油补资格。吉林市城区客运公交线路整合期间，马翠萍与相关部门达成了整合协议，将线路使用权和车辆转让给公交集团，马翠萍也取得了相应的补偿款。
经审理查明，原车主为温德安（系马翠萍丈夫），与2015年8月18日去世，其车牌号为吉B184**、吉B184**。2009年12月，财政部、交通运输部以财建(2009)1008号发布了《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》的通知，该通知明确了城乡道路客运成品油价格补助专项资金（简称补助资金）的发放对象及标准。2010年2月吉林省交通运输厅、吉林省财政厅以吉交联发(2010)2号印发了《吉林省城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理实施细则》的通知。对补助资金的管理做了进一步的规定。2014年5月15日，吉林市人民政府以通告(2014)5号发布了《吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》。该通告明确规定：“申请和从事城市公共汽电车客运的经营者应当具备企业法人资格，未取得企业法人资格的城市公共客运个体经营者，应于2014年10月1日前到工商管理部门注册，取得企业法人营业执照后，向城市公共客运管理机构申请公共汽电车客运经营许可，2014年10月1日之前未取得企业法人资格的经营者，可以继续运营，2014年10月1日之后未办理企业法人营业执照、未重新取得经营许可及线路许可手续和证件的，不得继续经营和从业。”否则，将依据《吉林省城市公共客运管理条例》等有关规定予以处罚。该通告城区客运办已向马翠萍等个体经营者送达。2014年10月20日，城区客运办下发了关于《吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》贯彻落实的有关问题告知书。为使现有个体经营者顺利过渡到《条例》规定的城市公共客运各项行政许可条件，《通告》确定从2014年5月15日至2014年10月1日止（后经市政府批准延期2014年11月1日止）为过渡期。过渡期内，经营者可凭过去取得的相关审批手续和证件继续经营。在规定期限内根据《条例》提出申请，办理行政许可手续。过渡期后，未按照《条例》新取得行政许可的，不得继续经营；擅自从事经营活动的，涂改、伪造许可从事经营活动的，由城市公共客运管理机构责令停止违法行为，并处罚款。在通告和告知书指定的期限内，马翠萍并未按要求重新办理相关行政许可手续。2016年4月，马翠萍向城区客运办申请燃油补贴行政给付，要求给付2015年1月1日起至2015年7月30日止，成品油补助资金2.5万元。2016年4月12日，城区客运办针对张宝俭等32人、郭伯野等11人、李桂花等11人、林海军等10人、禚佰金等2人信访案件答复，2014年城区客运个体运营车辆不存在发放补助金不足问题，补贴已发放到个体经营者。根据2014年5月15日市政府发布的《通告》有关“2014年10月1日（后经市政府同意延期至2014年11月1日）之后未办理企业法人营业执照、未重新取得经营许可及线路许可手续和证件的，不得继续经营和从业”的要求，未按规定办理相关手续并继续营运视为非法营运，不予申报油补。线路车辆整合工作是按照《通告》和《方案》的要求，采取双方自愿一次性收购的原则实施的，故不存在就业补偿和二次就业问题。如对答复意见有异议，按照国务院《信访条例》第34条规定，在30日内向吉林市交通运输局申请复查。马翠萍等人不服信访答复意见，向吉林市交通运输局申请复查。2016年11月15日吉林市交通运输局复查答复马翠萍等人属于原城区客运个体经营者，2015年的运营行为属于违法，不予发放2015年油补。如对复查意见有异议，可按照国务院《信访条例》的规定在30日内向上一级行政机关申请复核。马翠萍等人不服该复查意见向吉林省交通运输厅申请复核。2017年2月3日吉林省交通运输厅复核认为吉林市交通运输局认定事实清楚，符合相关政策，依据《吉林省信访事项复查复核办法》第二十二条规定，决定予以维持。本复核意见为信访事项的最终意见。2017年3月21日城区客运办、吉林市城市公共交通集团有限公司，通过吉林银行转账退还国库燃油补贴2,756,996.28元。
本院认为，吉林市城区客运管理办公室是吉林市交通运输局所属的承担城市公共客运管理职能的机构，具有管理城区客运市场秩序的职责，城市公共客运经营者及从业人员在经营过程中，发生的违法、违规行为，该办有依法实施行政许可、行政处罚的权利。根据《吉林省城市公共客运管理条例》及释义第四条的规定，《国务院机构改革方案》出台后，由原来的建设部门主管的城市公共客运管理职能整体移交给交通运输主管部门，吉林省除吉林市等个别地方外，指导监督城市公共客运的管理职能已经改由交通运输部门负责。基于交通运输主管部门机构编制等方面考虑，条例规定主管部门只承担对城市公共客运管理工作的指导、监督职责，将具体管理职责授权主管部门所属的相应管理机构承担。今后，除法律、行政法规另有规定外，吉林省城市公共客运执法的具体职责均由主管部门设置的城市客运管理机构行使。吉林市城区客运管理办公室是吉林省人大常委会在《吉林省城市公共客运管理条例》第四条第一款中明确授权的承担城市公共客运管理职能的机构，属适格主体。市政府《通告》是政府为了加强城市公共汽电车管理，规范城市公共客运市场秩序，依法作出的，具有合法性，有普遍的约束力。马翠萍诉讼请求的燃油补贴，实质是成品油补助资金。补助资金是指中央财政预算安排的，用于补助城乡道路客运经营者，因成品油价格调整而增加的成品油消耗成本而设立的专项资金。《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》第三条第二款规定，补助对象，即城乡道路客运经营者，包括城市公交企业和农村客运经营者。不包括县级以上人民政府所在的乡或城市市区的乡村。具体补助对象，由道路运输管理机构按照许可的经营范围认定。本案马翠萍系从事城区公共客运的个体经营者，并非城市公交企业或农村客运经营者，因此马翠萍并非城乡道路客运成品油价格补助专项资金的补助对象。马翠萍未在市政府通告和告知书指定的期限内办理企业法人营业执照、未重新取得经营许可及线路许可，不得继续经营和从业。马翠萍等人为此曾多次信访，三级运管部门依法答复、复查、复核。重复处理信访已由省交通运输厅，根据国务院《信访条例》第三十五条规定，复核明确为信访事项的最终意见。马翠萍要求给付成品油补助资金的给付理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告马翠萍的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告马翠萍承担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 李 杰
审 判 员 惠宪民
审 判 员 裴广厚
二〇一八年七月二十六日
代理书记员 张 雷