福建省福州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）闽01行终548号
上诉人（一审原告）李云琴，女，1978年10月25日出生，汉族，住福建省福清市。
委托代理人黄琳，福建雅厚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福清市人民政府音西街道办事处，住所地福建省福清市清荣大道55号。
法定代表人郑锋，主任。
委托代理人潘天文、柯一峰，福建联合信实（福州）律师事务所律师。
上诉人李云琴诉被上诉人福清市人民政府音西街道办事处（以下简称音西街道）不履行法定职责一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初412号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。根据福清市人民政府融政综[2016]87号《福清市人民政府关于福清市城市规划区内私有危房改造的实施意见（试行）》中规定的“市政府成立市城市规划区内私有危房改造工作领导小组，负责城市规划区内私有危房改造的审批和管理工作。领导小组下设办公室，挂靠在市规划局，负责日常工作。办公室主任由市规划局局长担任，城市规划区范围内的各镇街成立相应的私有危房改造工作小组，负责辖区内私有危房改造工作。”城市规划区内私有危房改造的审批和管理工作由福清市人民政府成立的市城市规划区内私有危房改造工作领导小组负责，被告作为上述规定中城市规划区范围内的各镇街成立的相应的私有危房改造工作小组，其在原告申请的《福清市城市规划区内私有危房改造申请表》中“街道办事处（镇政府）意见”一栏中的意见，仅属于层报中的过程性行为。对本案原告关于音西街道未在其通过邮递方式邮寄的《福清市城市规划区内私有危房改造申请表》中“街道办事处（镇政府）意见”一栏签字盖章属不履行法定职责的主张，庭审中音西街道答辩其未收到原告的申请表，李云琴提供的EMS快递单亦不能证明具体邮寄的内容。鉴于李云琴要求音西街道在其申请表上盖章的申请事项不适宜以邮寄的方式向被告提出，故音西街道的辩解一审法院予以采纳，李云琴的邮寄行为不能视为其向音西街道提出履行盖章法定职责的申请，以此为由起诉音西街道不履行法定职责的请求不成立。因李云琴在提起本案诉讼前，曾提出与本案相同的要求音西街道履责的诉求，音西街道亦是辩解未收到申请，李云琴以拟重新向音西街道提交申请为由向一审法院撤回了起诉。针对音西街道本次仍主张未收到李云琴的申请，为实质性化解纠纷，减少讼累，一审法院当庭向音西街道释明李云琴提交的证据材料中包含申请表及所附相关申请材料，可视为音西街道在收到李云琴的证据材料后已知晓申请的事实，建议音西街道在合理的期限内作出处理。音西街道于2018年2月1日作出了《关于李可旺、李云琴申请危房改造事项的答复》。该答复送达音西街道后，其仍坚持本案诉讼。鉴于李云琴的履责申请系要求音西街道在相应的表格上盖章，该申请不宜以邮寄的方式提出，而音西街道对李云琴的答复属于申请危房改造事项中的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本案应当裁定驳回原告的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回李云琴的起诉。
上诉人李云琴不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.一审认为被上诉人作出的行为系过程性行为，明显属于认定事实不清，适用法律错误。《福清市城市规划区内私有危房改造申请表》中明确列明被上诉人需要履行的职责，即该申请表实际上是一个阶段性的，需要相应部门履行其法定职责后方能继续进行后续步骤。被上诉人履行其对案涉申请表的审查职责系上诉人是否能向下一个部门继续申报的关键要件。2.被上诉人认为上诉人并非涉案房屋的产权人，多次借口未收到上诉人的申请材料，明显是为其不作为找借口。根据《土地管理法》第六十二条关于“一户一宅”之相关规定，农村集体土地都是由村委会向每户进行发放，故村委会能够证明案涉房屋的归属，上诉人亦有福清市测绘局所做出的房屋测绘图证明房屋权属。被上诉人在2018年2月1日作出的《关于李云琴、李可旺申请危房改造事项的答复》系其内部作出的一个答复，该答复即没有批号亦未依审查职责召开村民党政大会，该答复不能作为其履行法定职责的依据。上诉人请求：1.依法撤销一审裁定；2.裁定发回重审或者依法改判支持上诉人的一审诉讼请求即确认被上诉人未在《福清市城市规划区内私有危房改造申请表》上审查并盖章的不作为行为违法，并判决被上诉人依法履行法定职责；3.被上诉人承担本案一、二审的诉讼费用。
被上诉人音西街道辩称，1.上诉人所诉行为属于层报中的过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人提交的《福清市城市规划区内私有危房改造申请表》中“街道办事处（镇政府）意见”一栏中的意见，仅属于层报中的过程性行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第六项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.被上诉人已于福州市12345政府公关服务系统上正式回复上诉人，同时上诉人亦收到被上诉人所反馈的《答复》，故上诉人已知晓相关内容，不存在上诉人所述的不作为，应当驳回上诉人的上诉。请求：驳回上诉，维持原裁定。
本院二审另查明，上诉人李云琴于2017年7月6日通过EMS邮政快递向音西街道邮寄“李云琴、李可旺福清市城市规划区内私有危房改造申请书”，该邮件于2017年7月8日被签收。被上诉人音西街道在李云琴提起本案诉讼前，未对该申请进行审查或作出答复。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第（一）款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，公民申请行政机关履行法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，有权提起行政诉讼。根据融政综〔2016〕87号《福清市人民政府关于福清市城市规划区内私有危房改造的实施意见（试行）》第六条第（三）项的规定：“对社区（村）委员会上报的申报材料，镇街私有危房改造工作小组于5个工作日内，采取入户调查和邻里访问等方式进行调查核实，并委托有资质的测绘部门进行地形图测量（含实地拍照），申请人须提交签订的承诺书。之后，由镇街召开党政联席会议对申请人条件，申请材料，住房条件、调查结果等进行综合审查，符合条件的，将相关材料（含村公示结果）报市城市规划区内私有危房改造工作领导小组审批；不符合条件的，不予上报，退回材料并向申请人说明原因。”据此，音西街道具有对辖区内村民私有危房改造申请进行审查的法定职责，而对于经审查认定申请不符合条件的，应当退回材料并向申请人说明原因。在本案诉讼之前，音西街道对上诉人提交的私有危房改造申请未进行答复、处理，客观上导致上诉人的申请程序在音西街道审查阶段终止。故音西街道未审查私有危房改造申请的行为，并非行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、呈报、咨询等过程性行为，对上诉人的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院以该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回原告的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误。
上诉人的本案诉求为判令被上诉人履行对其私有危房改造申请进行审批的法定职责，但目前涉案房屋所在土地已经被福清市人民政府征收，客观上无法申请村民私有危房改造，该事实亦得到双方当事人的认可。被上诉人亦在一审诉讼期间对上诉人作出了《关于李可旺、李云琴申请危房改造事项的答复》，已告知李可旺、李云琴其申请无法通过审查并告知原因。鉴于此种情形，本案若继续审理已不对当事人的实际诉讼利益产生损益影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，上诉人的起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谢红波
审 判 员 曾 莹
审 判 员 张厚磊
二〇一八年九月十八日
法官助理 蔡陈飞
书 记 员 朱嘉婧