重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝行终506号
上诉人（一审被告）重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心*楼。
法定代表人向业顺，县长。
被上诉人（一审原告）晏兴来，男，汉族，1957年7月2日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
原审第三人重庆市秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会。住所地重庆市秀山土家族苗族自治县乌杨街道办事处园区路**号。
法定代表人陈天赋，该委主任。
原审第三人重庆市秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局。住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道**号。
法定代表人蔡向超，局长。
重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）因与晏兴来土地行政强制一案，不服重庆市第四中级人民法院（2017）渝04行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，晏兴来系重庆市秀山土家族苗族自治县（简称秀山县）乌杨街道天桥社区李公祠组村民，其在2009年3月30日注册为个体工商户，经营范围为花卉种植销售，经营场所为秀山县中和镇李公祠102号。涉案土地3.659亩位于秀山县乌杨街道天桥社区李公祠组，其中0.322亩系晏兴来的承包地，其余3.337亩系晏兴来租用他人的承包地，其中租用张远林0.853亩、租用张远富0.318亩、租用曾庆绪0.923亩、租用彭邦华1.243亩，涉案3.659亩土地上种植的苗木均属晏兴来所有。因秀山县实施城市规划建设，2012年12月12日，重庆市人民政府作出渝府地〔2012〕1531号征地批复；2013年3月1日，秀山县政府根据前述征地批复发布了《关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组和曾家院组部分集体土地的公告》；2013年6月4日，秀山县国土资源和房屋管理局（简称秀山县国土房管局）发布了《关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组和曾家院组部分集体土地补偿安置方案的公告》。涉案3.659亩土地在前述征收范围内，属秀山县工业园区用地范围，但秀山县国土房管局未向晏兴来支付3.659亩土地上的青苗补偿费。2015年4月15日，秀山县国土房管局以晏兴来未在规定时间内办理补偿登记，拒不交出土地，违反了相关法律规定为由，作出秀山国土房管〔2015〕处字第00011号《土地行政处理决定书》，责令晏兴来限期自行清除被征收土地上的青苗和构（附）着物，交出位于乌杨街道天桥社区李公祠组的1.212亩土地（包含了涉案的晏兴来的0.322亩承包地）。2015年7月15日，秀山县国土房管局以晏兴来提出异议，为查清事实，确保晏兴来合法权益不受侵害为由，作出秀山国土房管撤字〔2015〕00001号《撤销﹤土地行政处理决定书﹥的决定》，自行撤销了秀山国土房管〔2015〕处字第00011号土地行政处理决定。
2017年6月29日上午，晏兴来发现涉案3.659亩土地上种植的苗木被人用挖机损毁，遂报警。秀山县乌杨派出所的民警出警后查看了现场，认为涉及征地拆迁，告知晏兴来不服可以提起行政诉讼，并将晏兴来带至秀山县工业园区管委会。
一审法院另查明，2006年1月17日，重庆市特色工业园区规划领导小组作出渝园区领导小组〔2006〕1号《重庆市特色工业园区规划领导小组关于同意綦江等12个区县开展设立特色工业园区及拓展区前期工作的批复》，同意秀山县设立重庆秀山工业园区。2006年6月28日，秀山县政府作出秀山府〔2006〕89号《秀山土家族苗族自治人民政府关于成立重庆市秀山工业园区规划建设领导小组的通知》，决定成立重庆市秀山工业园区规划建设领导小组，该领导小组由秀山县政府的县长任组长，由各部门的负责人作为成员，领导小组日常工作由工业园区管委会具体负责。2006年9月4日，秀山县政府作出秀山府〔2006〕19号《秀山土家族苗族自治县人民政府关于成立秀山工业园区管委会的通知》，决定成立秀山县工业园区管委会，园区管委员在县工业园区规划建设领导小组的领导下开展工作，履行县委、县政府规定的职责。秀山县工业园区管委会现为正科级行政单位。
经一审法院现场查勘，涉案3.659亩土地上的苗木已全部被清除，土地已全部被平整，作为秀山县工业园区小学的建设用地。
一审法院经审理认为，本案的争议焦点是：一、在秀山县政府、秀山县国土房管局、秀山县工业园区管委员会均否认对涉案土地上的苗木实施了清除行为的情况下，对晏兴来的涉案3.659亩土地上的苗木实施清除行为的责任主体的认定。经查，1.晏兴来在秀山县天桥社区李公祠组自有承包地和租用他人土地共3.659亩，土地上有晏兴来种植的苗木。2.涉案3.659亩土地上的苗木已经被清除。3.涉案3.659亩土地在征收范围和秀山县工业园区用地范围内，根据晏兴来提供的照片、录音以及一审法院向秀山县乌杨派出所调取的视频、一审法院现场查勘的情况，可以确定晏兴来在涉案3.659亩土地上的苗木系因征地拆迁被清除，涉案土地已被平整作为建设用地。4.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，秀山县政府是涉案土地的征收主体。5.秀山县工业园区管委会履行的工作职责是接受秀山县政府的授权委托。综上，根据法律规定以及本案查明的事实情况，应认定对晏兴来涉案3.659亩土地上的苗木进行清除系在秀山县政府的主导下实施，秀山县政府系涉案清除行为的责任主体。秀山县政府对此予以否认，未提供足以反驳的相反证据，秀山县工业园区管委会关于系施工单位错误清除涉案土地上苗木的主张亦缺乏证据证明且与本案查明的事实不符，一审法院未予采信。二、秀山县政府对晏兴来涉案的3.659亩土地上的苗木实施清除是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案晏兴来在涉案土地上种植的苗木属于晏兴来的财产，秀山县政府没有对涉案土地上的附着物进行清除的强制执行权力。秀山县政府在未履行相应法定程序的情况下就对涉案土地上的苗木进行清除，超越了秀山县政府的法定职权，违反了法定程序，其行为违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认秀山县政府于2017年6月29日对晏兴来位于秀山县乌杨街道天桥社区李公祠组的3.659亩土地上的苗木进行清除的行为违法；案件受理费50元，由秀山县政府负担。
秀山县政府上诉称，没有证据证明秀山县政府是清除行为的实施主体，秀山县政府不是适格被告；一审法院混淆征收主体与征收实施主体，将两者视为一体是错误的；一审判决认定清除行为是在秀山县政府主导下实施，秀山县政府是清除行为责任主体，属于认定事实错误；一审法院程序违法。综上，请求撤销一审判决，依法改判。
晏兴来未向本院提交答辩意见。
秀山县工业园区管委会、秀山县国土房管局未向本院提交书面陈述意见。
晏兴来向一审法院提交了以下证据：
1.照片5张。拟证明晏兴来在涉案3.659亩土地上种植了桂花等苗木且被损毁的事实。
2.秀山国土房管〔2015〕处字第00019号《土地行政处理决定书》。拟证明晏兴来位于李公祠组的涉案3.659亩土地是被秀山县政府征收的。
3.（2015）秀法民初字第01765号民事判决书、（2016）渝民申124号民事裁定书。拟证明秀山县工业园区管委会是受秀山县政府委托实施征地行为。
4.秀山国土房管〔2015〕处字第00011号《土地行政处理决定书》。拟证明绿化苗木已被秀山县政府征收，苗木的面积是3.659亩。
5.营业执照复印件。拟证明涉案3.659亩土地上的苗木是晏兴来合法经营的财产。
6.第二安置点项目原始记录登记表。拟证明晏兴来在李公祠组拥有绿化苗木的面积是3.659亩。
7.秀山县工业园区管委会2016年部门决算情况说明。拟证明秀山县工业园区管委会的职能职责，其是秀山县政府的派出机构。
8.光盘1张（手机录音资料）及录音内容的文字记录。拟证明秀山县工业园区管委会及其建设领导小组对晏兴来的花卉苗木实施了清除行为。
9.秀山国土房管撤字〔2015〕00001号《撤销﹤土地行政处理决定书﹥的决定》。拟证明秀山国土房管〔2015〕处字第00011号《土地行政处理决定书》以及秀山国土房管〔2015〕处字第00019号《土地行政处理决定书》均已被撤销。
10.光盘1张（一审法院根据晏兴来的申请向秀山县乌杨派出所调取的公安机关执法记录仪视频资料）。拟证明是秀山县政府组织相关单位实施了清除苗木的行为。
秀山县政府质证认为，证据1不能证明花卉苗木是晏兴来所有，也不能证明3.659亩土地的面积，照片拍摄时间、地点不清楚；证据2已经秀山县国土房管局自行撤销，不能作为证据，达不到证明目的；证据3真实，合法性无异议，达不到证明目的；证据4的质证意见与证据2的质证意见一致；证据5的真实性无异议，但达不到证明目的；证据6真实性无异议，不能证明涉案土地上的花卉苗木是秀山县政府清除的；证据7真实性有异议，没有加盖鲜章，不能作为证据采信，即使按照该证据载明的事实，也说明秀山县工业园区管委会是独立的机关法人单位，并不是晏兴来所称的事业单位，即使是晏兴来所称的事业单位，也并不能说明秀山县工业园区管委会就是秀山县政府的派出机构；证据8合法性有异议，并未取得相对人的同意，从当庭播放的内容看，均是晏兴来本人自述是秀山县工业园区管委会实施的行为，并不是工业园区管委会的工作人员的说法；证据9真实性无异议，与本案无关联，不能证明清除行为是秀山县政府或者第三人实施；对证据10的真实性、合法性及关联性均不予认可，达不到证明目的，不能证明是秀山县政府组织安排实施的清除行为，秀山县政府也未安排实施清除行为。
秀山县工业园区管委会质证认为，对晏兴来提交的证据1-8的质证意见与秀山县政府一致；录音内容文字记录是否与光盘一致由法院审查；证据9的真实性无异议，达不到证明目的；证据10只能证明晏兴来报警的事实，从挖机师傅的陈述证明是龙洋公司施工队挖的，达不到晏兴来的证明目的。
秀山县国土房管局质证认为，对晏兴来提交的证据1-10的质证意见与秀山县政府一致。
经一审法院要求，秀山县工业园区管委会向一审法院提交了以下证据：
1.渝园区领导小组〔2006〕1号《重庆市特色工业园区规划领导小组关于同意綦江等12个区县开展设立特色工业园区及拓展区前期工作的批复》；
2.秀山府〔2006〕89号《秀山土家族苗族自治人民政府关于成立重庆市秀山工业园区规划建设领导小组的通知》；
3.秀山府〔2006〕19号《秀山土家族苗族自治县人民政府关于成立秀山工业园区管委会的通知》。
证据1-3拟证明秀山县工业园区管委会是机关法人。
晏兴来质证认为，对真实性无异议，但达不到证明目的。
秀山县政府质证认为，对真实性、合法性及关联性均无异议。
秀山县国土房管局的质证意见与秀山县政府一致。
秀山县政府、秀山县国土房管局未向一审法院提交证据。
一审法院为了查清案件事实，组织各方当事人对现场进行了查勘并制作了现场询问笔录。经质证，各方对现场询问笔录无异议。
一审法院对当事人提交的证据认证如下：
晏兴来提交的证据：证据1、8、10与本案待证事实有关联，与本案其他有效证据相结合，能证明晏兴来在涉案3.659亩土地上种植的苗木因征地拆迁被清除的事实，予以采信；证据2、3与本案待证事实无关联，不予采信；证据4、5、6、9来源合法，内容真实，与本案有关联，予以采信；证据7与本案待证事实有关联，且与秀山县工业园区管委会提交的证据相印证，予以采信。
秀山县工业园区管委会提交的证据：证据1-3来源合法，内容真实，与本案有关联，予以采信。
一审法院制作的现场询问笔录，各方无异议，予以采信。
前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”依照上述规定，若在征收程序已经启动的情况下，被征收土地状况发生变化，则市、县人民政府理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能作出导致被征收土地状况发生变化的行为。本案中，涉案3.659亩土地在征收范围和秀山县工业园区用地范围内，涉案3.659亩土地上的苗木已经被清除，而秀山县政府、秀山县国土房管局、秀山县工业园区管委员会均否认对涉案土地上的苗木实施了清除行为。在无充足证据证明非由秀山县政府实施清除行为的情况下，将秀山县政府认定为涉案3.659亩土地苗木实施清除行为的责任主体并无不当。涉案3.659亩土地上种植的苗木属于晏兴来的财产，秀山县政府未补偿到位即对涉案土地附着物进行清除的行为违反法律规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，应被确认违法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。秀山县政府提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 乐
审判员 乐 敏
审判员 谭秋勤
二〇一八年十月十七日
书记员 熊其涛