河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫10行初61号
原告彭文博，女，1969年11月9日出生，汉族，住河南省平顶山市新华区，现住河南省平顶山市。
委托代理人李春雷，河南国俊律师事务所律师。
被告平顶山市新华区人民政府。住所地平顶山市建设路中段***号院。
法定代表人乔彦强，任区长。
委托代理人边远，平顶山市新华区人民政府法制办工作人员。
委托代理人马兵磊，河南物华律师事务所律师。
原告彭文博诉被告平顶山市新华区人民政府（以下简称新华区政府）房屋行政登记管理纠纷一案，于2015年12月9日向平顶山市中级人民法院提起本案诉讼，该院于2016年1月6日立案后，请示省法院指定管辖。河南省高级人民法院于2016年2月20日作出(2016）豫法行指字第12号行政裁定，指定许昌市中级人民法院管辖本案。本院立案后，依法组成合议庭，于2016年5月11日公开开庭审理了本案。原告彭文博及其委托代理人李春雷，被告新华区政府的委托代理人边远、马兵磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新华区政府于2015年6月11日作出2015平新政撤字第（3）号《撤销村镇房屋所有权证决定书》。被告经查，认定彭文博在申领村镇房屋所有权证时，未取得规划许可证或建筑许可证，且未履行住宅用地申请的相关法定程序，违法向彭文博颁发该证件的相关负责人员已另案处理。故被告依据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条第四款和《河南省村镇房屋产权登记发证试点实施方案》“产权登记”第三款第二项之规定，撤销了向原告彭文博颁发的编号为2003032066《村镇房屋所有权证》
原告彭文博诉称，一、原告是平顶山新城区薛庄乡西留村居民。早在十多年前的2003年，原告欲在西留村西地建房，该位置属于西留村内荒山空闲地。当时，原告按照法律规定的程序经过村民小组、村委会同意、并经平顶山市新华区焦店镇村民规划管理所、新华区焦店镇土地管理所的批准，后报平顶山市新华区村镇建设规划办公室的同意批准。而后原告将房屋盖好，办理了《村镇房屋所有权证》并居住至今。随着时间的推移，原告居住的村庄慢慢被列入城市规划范围，为给开发商腾地，2014年新城区管委会就向平顶山市规划局、新华区政府、新华区住建局以及焦店镇政府发函，唆使上述单位依职权向原告等人下发《建房许可证》失效通知书以及撤销《房产证》通知书等多个具体行政行为。原告等人分别向新华区法院、平顶山中院提起行政诉讼，撤销了上述单位恶意的行政行为，维护了原告的合法权益。二、但令原告没有想到的是，这边原告刚拿到法院判决书，那边新华区政府又在原告的门口张贴了行政处罚告知书，再次撤销了原告持有的《村镇房屋所有权证》。原告认为被告的行为是违法、错误的。理由如下：1.该行政行为认定事实不当、适用法律错误。原告向被告申请颁发《村镇房屋所有权证》，是完全按照法律规定进行的，经过了审查，在具备发证的条件下，向原告颁发了本案所涉的所有权证。现在事过十年，又说我们不符合条件，是被告对事实的否定。通过被告下发手续可知，被告引用的均是国务院以及我省关于《村镇和集镇规划建设管理条例》等涉及土地的一些法规，而原告已办理了《村镇房屋所有权证》，也就是说，在办理《所有权证》之前，相应的手续已办理，但被告不顾事实，依然作出错误的行政行为。2.被告行政行为目的不当。撤证的原因是新城区管委会要在西留村搞开发，但新城区管委会却不与住户沟通协商开发补偿的问题，却利用职权假借整治“双违”名义注销证件，非要把合法住宅变成非法的，尔后无偿拆除。3.根据国务院原城乡建设环境保护部1988年2月12日（88）城房字第××号《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》中明确指出：凡直接影响交通、消防、市政设施、房屋修缮施工、绿地、环保、防灾和邻里居住条件的违章建筑应从严处理，反之可适当放宽。只要房屋建筑正规，结构合理，经过一定的申报审批程序，给予批评教育或适当罚款之后，可以补办手续，确认其所有权，发给产权证件。这体现了中央历来的要求，符合党实事求是的方针。综上，被告行政行为违法、错误，应予撤销。请求依法撤销被告作出的2015平新政撤字第（2）号《撤销村镇房屋所有权证决定书》。
原告为支持自己的主张向本院提交如下证据：1.平顶山市新华区焦店镇宅基地审批表和建筑许可证各一份。证明：办理房屋所有权证，审批表和建筑许可证都是前置程序。2.《撤销村镇房屋所有权证决定书》一份。证明：本案行政行为存在。3.《村镇房屋所有权证》一份。证明：原告取得了法律规定的房屋产权证书，并且证明我们已经向法定机关提交了相应的材料履行了相应的程序，才会取得房屋所有权证。4.（2015）漯行初字第67、68号行政判决书、（2015）南行初字第00008号行政判决书、（2014）平行初字第10行政判决书各一份。证明：无论是被告还是平顶山其他行政机构，都是想强行将建筑房屋定性为非法建筑。2013年新华区住建局就以原告证书违法为由，要注销原告证书，当时作出了撤销收回房屋所有权证的行政行为，但这个撤销行为被法院撤销过。这次被告再次想要撤销房产证依旧没有依据。
被告新华区政府辩称，一、被告作出的（平新政撤字第3号）《撤销村镇房屋所有权证决定书》证据充分、适用法律正确。被告于2014年8月接到编号为（2014）平监建字第8号平顶山市监察局监察建议书后，开始立案调查彭文博违规申领村镇房屋所有权证一事。1.答辩人在调查中发现，原告所持有的编号为2003032066的村镇房屋所有权证由新华区政府于2003年10月9日签发，而2005年8、9月间，原告户口才迁入西留村。且之前原告户口是城镇非农户口，其建房用地系赵俊杰租用西留村集体土地；2.依据中华人民共和国国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条及《河南省村庄集镇规划建设管理条例》第十四条第四款及《河南省村镇房屋产权登记发证试点实施方案》二“产权登记”第3款第2项：“新建、改建、翻建的房屋，须提交村镇建设管理部门核发的规划许可证或建筑许可证。”之规定，彭文博建房时没有村镇建设管理部门核发的规划许可证或建筑许可证，在申领村镇房屋所有权证时未按照城镇非农业户口申领程序申领，未向村民委员会提出建房申请，未经过村民会议讨论通过，不符合以上相关法律规定，依法应予以撤销;3.另调查发现，原告所持有的村镇房屋所有权证所载面积与实际面积不符。二、被告作出的本案所涉行政决定书程序完整合法。被告作出的撤销决定是建立在大量调查基础上的，通过翻阅档案，调查当时经办人员，走访涉案房屋所在地的村委会，并对持证人彭文博进行询问，在案件基本事实清楚的情况下，根据有关法律法规应予以撤销原告持有的编号为2003032066村镇房屋所有权证，故于2015年4月23日向原告送达了《撤销村镇房屋所有权证告知书》（2015平新政告字第2号告知书），告知其有陈述、申辩及要求听证的权利，并应原告之请求，于2015年5月12日为其举行了听证会，并依据《听证意见书》依法做出了《撤销村镇房屋所有权证决定书》2015平新政撤字第3号决定书。综上，被告认为本案实质上是行政机关的纠错行为，行政行为相对人申领证件时没有申领资格，建房时没有相关建设及规划许可证件，证件所载面积与实际面积不符事实清楚，答辩人撤销证件适用法律正确，程序合法，依法应予以维持，望依法审查采纳。
被告在法定期限内向本院提交如下证据：1.平顶山市监察局检察建议书一份。证明:案件由来为上级交办,案件性质为行政纠错。2.《村庄和集镇规划建设管理条例》、《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》、《河南省村镇房屋产权登记发证试点实施方案》各一份。证明:在村集体土地建房需履行一定的法定程序；建房需有规划许可证或者建筑许可证。3.村镇房屋所有权证、登记审批表、常住人口登记表、户口迁移证各一份。证明：原告证上所载面积及原告在申领房屋所有权证时为城镇非农业户口，且户籍不在西留村。4.西留村村委会证明两份、赵俊杰土地承包合同一份。证明：原告建房时未向村委会提交申请，建房用地系赵俊杰租赁西留村集体土地。5.陈谦、丁奎阳的情况说明及郭自法诊断证明各一份。证明：原告持有的村镇房屋所有权证系违规办理的及郭自法因病不能出具证明。6.原告询问笔录、勘验笔录、测绘成果报告书各一份。证明：在作出行政行为前行政机关做了详细调查；原告房屋实际面积。7.撤销村镇房屋所有权证告知书、送达回证各一份；证明：行政机关在作出行政行为前已履行告知义务，并送达。8.听证意见书一份。证明：行政机关应行政相对人申请为其举行了听证会，听证意见书是作出撤证决定的依据之一。
经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见是：对被告所举第1组证据有异议，认为真实性无法核对，且这是政府和局委之间的协调对当事人无拘束力。对被告所举第2组证据本身无异议，但对证明目的有异议，认为原告就是按照上述法规履行宅基地申请的、经过审批办理到的建筑许可证，而后办理的房产证，办理房产证前建筑许可证已交给该机关，被告引用该条例不能达到证明目的。对被告所举第3组证据认为1.房产证上的面积是否与房屋实际面积有误差并不应当导致房产证撤销，他可以有其他相应行政处罚，另外到底是否有无误差，并无有测量资质的单位进行鉴定。2.非城镇户口人员是可以在农村申请宅基地使用权的。根据当时的法律法规，城镇户口不能买走宅基地，但是可以申领宅基地，可以买卖宅基地上的房屋。对被告所举第4组真实性有异议，认为若村委会称该地已被承包，但是否有承包合同、承包面积是多少均无相应的证据证明。对被告所举第5组证据，认为证明目的不能成立，且该证据属于证人证言，证人不到庭不应当作为证据使用。对被告所举第6组证据均有异议。对被告所举第7组证据无异议。对被告所举第8组证据客观性、真实性均有异议。
被告对原告所举证据的质证意见是：对原告所举第1份证据关联性无异议。对原告所举第2、3份证据真实性无异议，但证明目的应同我方举证时所述目的。对原告所举第4份证据证明目的有异议，认为该证据与本案无关。
本院对上述证据认证如下：关于对原告所举证据的认证。对原告所举第1份证据，因宅基地审批表和建筑许可证的权利人均系ＸＸ与本案无直接利害关系，故本院不予以确认。对原告所举第2份证据因系记载本案行政行为的文书，本院予以确认。对原告所举第3份证据，因该份证据被告也作为证据向本院提交，故对该份证据的真实性、客观性本院予以确认。对原告所举第4份证据，该份证据虽由四份裁判文书组成，但此四份文书均与本案无直接关联性，本院不予确认。关于对被告所举证据的认证。对被告所举第1组证据，本院认为该组证据可以证明案件由来的事实，故本院对该组证据予以确认。对被告所举第2组证据因系行政法规，故本院对该证据予以确认。对被告所举第3组证据中房屋所有权证因原告也作为证据提交，故对该房屋所有权证真实性、客观性本院予以确认；该组证据中的登记审批表、常住人口登记表、户口迁移证因系行政机关出具的证明材料能真实的反映案件情况，故对该3份材料真实性本院予以认可。对被告所举第4组证据中的两份证明，因该两份证明无出具证明单位负责人签名，缺少必要的内容要件，不符合法律规定，故本院不予确认；该组证据中的承包合同，因原告对该承包合同不认可，且本院认为该合同不能直接证明本案涉案房屋所用土地系赵俊杰租赁西留村集体土地，故对该承包合同本院不予确认。对被告所举第5组证据中的两份情况说明，因该两份情况说明实质上系证人证言，出具情况说明的人员未出庭接受质证且原告不予认可，依照证据规则本院对该两份情况说明不予确认；对郭自法的诊断证明书因与本案无直接关联性，本院对该诊断证明书不予确认。对被告所举第6组证据中的询问笔录，因其与本案具有关联性且能证明被告询问过原告的事实，故对该份证据本院予以确认；该组证据中的勘验笔录与测绘结果之间存在互相矛盾，故本院对该两份证据不予确认。对被告所举第7组证据因原告无异议，本院予以确认。对被告所举第8组证据，原告虽有异议，但因该证据可以证明本案被诉行政行为进过了听证程序，故本院予以确认。
经审理查明，原告彭文博系城镇非农业户口，其户籍关系于2005年8、9月间由马庄派出所迁入焦店镇派出所西留村。2003年10月9日平顶山市新华区人民政府向原告彭文博颁发了编号为2003032066的《村镇房屋所有权证》，该证上载明：“所有权性质：私有；房屋座落：焦店乡（镇）西留村（街）6组（号）；房屋种类：楼房；建筑结构：砖混；建筑面积：348.16㎡；总建筑面积：348.16㎡；宅基地面积：201.28㎡；填证机关：平顶山市新华区城镇房屋产权登记发证办公室；签发机关：平顶山市新华区村镇建设规划办公室”。在《村镇房屋所有权登记审批表》村民组、居委会意见一栏处加盖有平顶山市新华区焦店镇西留村村民委员会印章并有王怀建的签名；在验收证件一栏处加盖有平顶山市新华区焦店镇村镇规划管理所的印章；在审批人一栏处有郭自法的签名。2014年7月25日平顶山市监察局作出（2014）平监建字第8号《关于严肃查处新华区住建局新华区焦店镇村镇规划管理所工作人员失职渎职问题的监察建议》，该《监察建议书》第二条主要内容是建议新华区人民政府对新华区住建局、新华区焦店镇村镇管理所工作人员违规颁发的证件依法依规进行纠正，被告依据上述监察建议书对原告彭文博的颁证程序及情况进行调查。2015年4月20日，平顶山市新华区人民政府作出了2015平新政告字第（3）号《撤销村镇房屋所有权证告知书》，告知原告彭文博拟撤销其持有的《村镇房屋所有权证》的理由和其享有申辩、听证等权利。随后，新华区人民政府在履行调查、告知、听证的情况下，于2015年6月11日以彭文博在申领村镇房屋所有权证时，未取得规划许可证或建筑许可证，且未履行住宅用地申请的相关法定程序为由，作出了2015平新政撤字第（3）号《撤销村镇房屋所有权证决定书》，依法撤销了彭文博持有的编号为2003032066的《村镇房屋所有权证》但未引用具体的法律依据。原告彭文博不服，遂提起本案诉讼。诉讼中，原告放弃了撤销被告作出的《撤销村镇房屋所有权证告知书》的诉讼请求。
本院认为，（一）关于原告彭文博是否有资格申请集体所有土地建住宅的问题。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定：“农村村民在村庄，集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡镇人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；┄┄。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。┄┄。”《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条第四款规定：“城镇非农业户口居民在村镇范围内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当先经其所在单位或者居民委员会同意，向村民委员会提出申请，经村民会议或村民代表会议讨论通过后，按照规定的程序报县级人民政府批准。”本案中，彭文博虽属城镇非农业户口居民，但根据上述法规的规定，经过法定程序，其可以享有申请和取得在西留村使用集体所有土地建造住宅的权利。
（二）关于原告彭文博申领村镇房屋所有权证时是否取得建房许可证或规划许可证的问题。信赖保护原则是行政法的一个重要原则，它是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。本案中，被告提交的《村镇房屋所有权登记审批表》上在验收证件一栏处显示加盖的有“平顶山市新华区焦店镇村镇规划管理所”的印章，并且在诉讼中被告并未提交涉案房屋办理房屋登记时的档案材料。因此，根据信赖保护原则和上述情况可以推定在涉案房屋登记过程中，房屋登记申请人已按照相关规定提交了涉案房屋的建房许可证或规划许可证。故关于被告称原告彭文博申领村镇房屋所有权证时未取得建房许可证或规划许可证的辩称，本院不予采信。
（三）关于原告彭文博所持编号为2003032066的《村镇房屋所有权证》的合法性问题。本院认为，根据本案查明的事实和上述理由，可以证明原告在申请房屋登记时，经过了平顶山市新华区焦店镇西留村村民委员会的讨论同意，提交了相关材料，经过审核后，取得了涉案房屋所有权证。因此，本案被诉行政行为虽为行政自行纠错行为，但被告在无充分证据和具体法律依据的情况下撤销彭文博持有的《村镇房屋所有权证》将有损法律的公正，并与政府的诚实守信、信赖保护原则相悖。同时，也损害政府的公信力和形象，不利于当地经济发展及社会稳定。
综上，被告作出的被诉行政行为事实不清，证据不足，于法无据，依法应予撤销。原告的诉讼请求理由成立，本院予以支持。诉讼中，原告放弃了撤销被告作出的《撤销村镇房屋所有权证告知书》的诉讼请求，系其真实意思表示，本院予以准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：
撤销被告平顶山市新华区人民政府于2015年6月11日对彭文博作出的2015平新政撤字第（3）号《撤销村镇房屋所有权证决定书》。
案件诉讼费用50元，由被告平顶山市新华区人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 袁 野
审 判 员 李 杰
代理审判员 刘丽君
二〇一六年九月一日
书 记 员 王津钰
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定:“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误；