河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫行终597号
上诉人（一审原告）孙永霞，女，1974年8月29日出生，汉族，住郑州市中原区。
委托代理人杜子晗，河南程功律师事务所律师。
委托代理人王永坤，河南程功律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。
负责人李晓雷，副区长。
委托代理人窦昂，郑州市中原区流湖街道办事处工作人员。
委托代理人曹湘琳，河南正润律师事务所律师。
孙永霞因诉郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）强制拆除行为违法一案，不服郑州铁路运输中级法院作出的（2017）豫71行初640号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙永霞的委托代理人杜子晗，被上诉人中原区政府的委托代理人窦昂、曹湘琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
孙永霞在一审中诉称，中原区政府对中原区址刘村棚户区改造拆迁，自己合法所有的位于郑州市中原区须水镇址刘村第五村民组的房屋在拆迁范围内，在未获得任何拆迁补偿的情况下，案外人强行将自己的合法房屋违法拆除，造成巨大经济损失。孙永霞认为，中原区政府作出强制拆除自己房屋的具体行政行为时，不但程序违法，而且未告知自己具体行政行为内容，也未告知自己享有诉权和起诉期限，因此中原区政府作出强制拆除的行为不具备合法性，请求法院依法确认中原区政府强制拆除孙永霞房屋行为违法。
中原区政府在一审中答辩称，（一）孙永霞起诉中原区政府系诉讼主体错误。中原区政府在接到诉状后，经过了解，其下属部门以及中原区址刘村拆迁安置工作指挥部，均没有实施过强制拆除行为，孙永霞在诉状中也明确表明，是案外人强行拆除了自己的房屋，孙永霞应起诉案外人，而不应起诉中原区政府，故孙永霞起诉主体错误。（二）孙永霞起诉已超过起诉期限。孙永霞在无证集体土地上所建的房屋经址刘村“高价院”认定小组表决认定，包括孙永霞在内36户没有有效宅基地使用证的情况，按照回迁安置面积252平方米办理有关手续。但经多次通知孙永霞拒不签订拆迁补偿安置协议。孙永霞所称的被案外人拆除的房屋即是该院落上的房屋。经了解孙永霞所述的房屋已在2014年被拆除，至今已超过起诉期限。综上，中原区政府并未对孙永霞实施过任何拆除行为，没有侵犯孙永霞的任何合法权益，孙永霞起诉中原区政府无事实根据和法律依据，且起诉已超过起诉期限，因此，请求依法驳回孙永霞的起诉。
郑州铁路运输中级法院一审认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，原告提交的照片、申请书、《检测报告》等均不足以证实被告实施了被诉行政行为，且其在起诉状中明确表示是案外人实施了拆除行为，故原告的起诉缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告孙永霞的起诉。
上诉人孙永霞不服一审裁定，向本院上诉称，原审法院认定事实错误，被上诉人是适格诉讼主体，被上诉人与本案起诉的第三人河南帝春建筑拆除有限公司之间是委托关系，法律后果归于本案被上诉人，同时被上诉人应对拆迁行为承担举证责任。综上，请求依法裁定撤销郑州铁路运输中级人民法院（2017）豫71行初640号行政裁定书，支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人房屋是被案外人拆除公司拆除的，拆除公司是一个具有独立法人资格的主体，既不是《中华人民共和国最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第20条所规定的行政机关内设机构、派出机构和其他组织，也不是行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，更不是行政机关，其实施的行为应由其自行承担法律责任。拆除公司是依据招投标合同独立实施民事行为，不是行政行为，本案实质是上诉人孙永霞对补偿标准有异议，上诉人孙永霞不合理的诉求依法不应予以支持。综上，请求维持一审裁定。
本院认为，（一）关于本案强拆行为的责任主体问题。我国现行的不动产征收法律制度无论是《土地管理法》，亦或是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，均明确规定市、县两级政府是不动产征收的责任主体。具体到本案，上诉人所在村组的棚户区改造拆迁项目所依据的规范性文件，即《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文﹝2011﹞258号）亦明确规定，各区人民政府（管委会）是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作。由此，可以认定被上诉人是涉案棚户区改造拆迁工作的行政责任主体，具有征收、拆除涉案棚户区改造拆迁范围内地上房屋的行政职权，且拆除棚户区内的旧宅亦是此次棚户区改造的必须环节。因此，上诉人的房屋被拆除宜首先推定为被上诉人实施或委托实施的行为，而不应认定为平等民事主体之间实施的拆除，除非被上诉人有确切证据证明拆除行为系其他组织或个人独立实施，且与其正在实施的棚户区改造等行政目的无关联或相背离。权力之所在，责任之所在，也是义务之所在，法定职权机关在不动产征收程序或城中村改造工作中，具有依法征收或拆除他人不动产的行政职权，也有依法保护行政相对人合法产权不受非法侵害的职责，由法定职权机关承担不动产征收程序或城中村改造工作中拆除行为责任主体的反证义务，既体现举证责任分配的正义，发挥行政和司法的双重规制作用，更严格地规范征收实施行为，更有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益，也是法治政府建设和贯彻落实中央依法保护权利人产权要求的应有之义。本案中，被上诉人为推进城中村改造工作做了大量工作，在被上诉人与上诉人就案涉房屋达不成安置补偿协议情况下，上诉人的房屋被案外人拆除，被上诉人如认为其不应当承担拆除的责任，应提供证据证明案外人的拆除行为系独立实施且与城中村改造无关联或相背离，否则，应推定系被上诉人实施或者委托实施。上诉人一审时已提供初步证据证明其房屋系在城中村改造过程中被拆除，一审法院就拆除行为的责任主体问题让上诉人承担全部举证责任，达到充分证明标准，与双方当事人在行政程序中的地位及举证能力不符，明显加重了上诉人的举证负担，本院对此予以纠正。（二）关于上诉人一审提起诉讼是否超过法定起诉期限问题。因本案所诉的拆除行为是行政事实行为，在对上诉人的房屋实施拆除时，相关单位或人员没有告知上诉人诉权或起诉期限，依照当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案应适用最长不得超过2年起诉期限，但由于没有任何行政主体承认实施拆除行为，也无任何行政机关直接或间接承认是行政行为，即使上诉人的起诉超过了法定起诉期限，也应当认定为不属于自身的原因耽误起诉期限。上诉人孙永珍与上诉人孙永霞在各自的案件中陈述的案涉房屋被拆除的时间虽有出入，但并不影响其依法提起诉讼。综上，一审法院适用法律错误，裁定驳回上诉人的一审起诉不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初640号行政裁定；
二、指令郑州铁路运输中级法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 松
审判员 马 磊
审判员 马传贤
二〇一八年九月五日
书记员 孟亚娟