广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行再23号
抗诉机关：广东省人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周晋庆，女，1981年1月15日出生，汉族，住广东省江门市新会区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江门市新会区会城街道办事处，住所地：广东省江门市新会区会城新桥路9号。
法定代表人：张亮驰，主任。
委托诉讼代理人：李静染，广东良匠律师事务所律师。
委托诉讼代理人：熊潇笑，广东良匠律师事务所律师。
原审第三人：江门市新会区会城街道大洞村民委员会，住所地：广东省江门市新会区会城街道大洞村。
法定代表人：余柏旺，主任。
再审申请人周晋庆因与被申请人江门市新会区会城街道办事处（下称会城街道办）、原审第三人江门市新会区会城街道大洞村民委员会（下称大洞村委会）其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2015）江中法行终字第56号行政判决，向江门市人民检察院申诉。广东省人民检察院于2016年6月2日以粤检民（行）监［2016］44000000040号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2016）粤行抗8号行政裁定书，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。广东省人民检察院指派检察员晏恒、李昱出庭。周晋庆，会城街道办的委托诉讼代理人熊潇笑到庭参加诉讼，大洞村委会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月16日，周晋庆向江门市新会区人民法院起诉称：周晋庆是新会区会城街道大洞村村民，于2006年10月11日登记结婚，婚后户口没有迁出大洞村，并一直与父母等亲人居住。自周晋庆结婚以来，大洞村委会以“周晋庆是出嫁女”为由，拒绝支付周晋庆的分红款，但是却一直收取周晋庆的水利、治保、教育、清洁等村民义务缴费。周晋庆于2011年12月5日依法向会城街道办申请，请求其依职权责令大洞村委会改正，并向周晋庆发放分红款，但会城街道办对此置若罔闻。为此，周晋庆依法提起行政诉讼，案件经审理于2012年9月18日作出生效判决，判令会城街道办限期对周晋庆的申请作出具体行政行为。案件判决后，会城街道办迟迟不肯履行生效判决。无奈之下，周晋庆申请法院强制执行，并为此四处奔波，向上级法院及相关部门反映情况。会城街道办于2014年5月18日才通知周晋庆，要求周晋庆陈述相关诉求。会城街道办于2014年6月8日召集周晋庆及大洞村委会，就周晋庆的诉求分别发表意见。但是，会城街道办由此至终都没有履行过任何的调查职责，只是简单地记录双方的意见，未曾就大洞村委会是否收取了周晋庆作为村民的义务缴费或者大洞村委会的村规民约是否违反法律规定等进行调查，甚至也没有向周晋庆或大洞村委会询问任何问题的情况下就草率地作出了（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》，且该决定书查明的事实及决定与客观事实不符。鉴于周晋庆自登记结婚以来一直有履行村民义务，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律相关规定，周晋庆认为会城街道办作出的行政处理决定错误，对此，恳请法院依法查明事实，对周晋庆的诉讼请求予以支持。
会城街道办答辩称：周晋庆与大洞村委会就集体经济组织成员资格及分红争议一案，会城街道办已经依照有关法律、法规及相关事实，经过调查，于2014年8月13日依法作出(2014)会街行处字第11号《行政处理决定书》，不存在周晋庆所称的“由此至终都没有履行过任何的调查职责”、“草率作出决定书”、“决定书查明的事实及决定与客观事实不符”。据此，请求：依法驳回周晋庆的所有诉讼请求，维持(2014)会街行处字第11号《行政处理决定书》。
大洞村委会答辩称：（一）周晋庆列大洞村委会为本案第三人是错误的，应当列江门市新会区会城街道大洞村民委员会第七村民小组（下称大洞第七村民小组）为本案第三人。理由是：1.周晋庆诉称，“自周晋庆结婚以来，大洞村委会以‘周晋庆是出嫁女’为由，拒绝支付周晋庆的分红款，但是却一直收取周晋庆的水利、治保、教育、清洁等村民义务缴费”，这是错误的，与事实不符。无论周晋庆结婚前还是结婚后，大洞村委会都从来没有向任何村民支付分红款。村民的分红款一直是由村民所属村民小组负责发放。周晋庆是大洞第七村民小组的村民，周晋庆的分红款一直由大洞第七村民小组发放。2.村民分红款的分红方案一直是其所属村民小组经村民会议决定，不是由大洞村委会决定。本案中，周晋庆主张的分红款不支付给周晋庆是大洞第七村民小组决定，不是大洞村委会决定。3.本案南车项目征地补偿款已经下拨到各村民小组，由各村民小组决定分配方案和负责发放。大洞第七村民小组南车项目征地方案、征地款分配方案是由大洞第七村民小组经村民代表会议决定，并负责发放，不是由大洞村委会决定。4.大洞第七村民小组与本案存在利害关系，应作为第三人参加本案诉讼。（二）周晋庆诉称，“周晋庆于2006年10月11日登记结婚，婚后户口没有迁出大洞村，并一直与父母等亲人居住”，这与事实不符。据了解，周晋庆婚后实际没有与父母、哥嫂、侄女同住，仅是户口簿相同。综上所述，周晋庆列大洞村委会为本案的第三人，要求大洞村委会支付分红款、征地补偿款是错误的。请法院查明事实，依法作出公正裁决。
江门市新会区人民法院(下称一审法院)查明：周晋庆是大洞村委会的村民，于2006年10月11日登记结婚，婚后户口未迁出，仍保留在原户籍地。周晋庆于2010年10月15日向会城街道办反映在其出嫁后，分配不到征地款。会城街道办于2011年1月30日向周晋庆作出了答复。周晋庆认为会城街道办应责令大洞村委会改正，会城街道办没有履行法定职责，行政不作为，于2011年4月7日向江门市新会区人民政府申请行政复议。江门市新会区人民政府于同年作出新府行复[2011]5号《驳回行政复议决定书》，驳回周晋庆的行政复议申请。周晋庆不服，于2011年6月16日向江门市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销江门市新会区人民政府作出的新府行复[2011]5号《驳回行政复议决定书》,判令江门市新会区人民政府重新作出行政复议。江门市中级人民法院受理后，周晋庆于2011年9月5日以江门市新会区人民政府已同意协调其请求处理的事项为由申请撤回起诉。江门市中级人民法院于同年9月7日作出（2011）江中法行初字第9号《行政裁定书》，准予周晋庆撤回起诉。2011年9月9日，会城街道办组织周晋庆与大洞第七村民小组进行调解，因双方意见分歧较大，未能达成调解协议。2011年12月5日，周晋庆再次向会城街道办申请，要求会城街道办责令大洞村委会对其村规民约、村民会议的决定进行改正，并依法向周晋庆发放分红款。会城街道办没有进行答复，周晋庆于2012年2月23日向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2012年6月11日作出（2012）江新法行初字第55号《行政判决书》，判决会城街道办在判决生效后十日对周晋庆的申请作出具体行政行为。会城街道办不服，向江门市中级人民法院提起上诉，江门市中级人民法院于2012年9月18日作出（2012）江中法行终字第63号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。会城街道办经调查后于2014年8月13日作出（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》，周晋庆不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条“妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”等法律规定，周晋庆认为其是大洞村委会的集体经济组织成员之一，大洞村委会因为周晋庆是“出嫁女”而对其应享受的权益作出不平等的对待，认为其合法权益受到侵害，申请会城街道办处理。会城街道办是镇一级人民政府，其有依法作出处理的职权。会城街道办根据周晋庆的申请，依法作出（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》，主体适格。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，大洞村委会是（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》的行政相对人，其作为本案第三人诉讼主体适格。大洞村委会与大洞第七村民小组是同一村民委员会的两级村民自治组织，大洞第七村民小组的分配方案也是参照大洞村委会的分配方案作出的，周晋庆的分红款和征地分配款是由大洞村委会支付还是由大洞第七村民小组支付，是其内部分配问题。会城街道办根据周晋庆申请，经过调查核实，但未能在法定期限内作出《行政处理决定书》，程序上存在瑕疵。《村民往来结算通知书》是周晋庆提供的，周晋庆只承认其履行村民义务，不确认收到分红款，理由不足。根据周晋庆提供的《村民往来结算通知书》证实，2007年周晋庆家履行村民义务人数为4人，分配人数为3人，周晋庆主张300元分红款应予支持，超出部分不应支持；2008年周晋庆家履行村民义务人数为5.5人，分配人数为5.5人，周晋庆已领取分红款，再主张分红款属重复主张，不应支持；2009年周晋庆家履行村民义务人数为6人，分配人数为6人，周晋庆已领取分红款，再主张分红款属重复主张，不应支持；2010年会城街道办认为大洞村委会确认周晋庆的分红成员资格，周晋庆及大洞村委会均无提出异议，大洞村委会应向周晋庆支付分红款400元，征地补偿款参照《大洞村南车项目征地款分配建议方案》第二十四条规定，出嫁女享受一半，全年征地补偿款为41421元，一半即20710.50元，周晋庆主张征地补偿款20710.50元，应予支持，超出部分不应支持；2012年周晋庆家履行村民义务人数为6人，分配人数为6人，周晋庆已领取分红款，再主张分红款属重复主张，不应支持；2011年周晋庆没有证据证明其已履行村民义务，周晋庆主张征地补偿款11630元，理由不足，不应支持；2013年和2014年周晋庆没有证据证明其已履行村民义务，周晋庆主张分红款3000元，理由不足，不应支持；周晋庆的差旅费1580元，不属于分红款和征地补偿款内容，会城街道办不予支持合理。综上所述，会城街道办作出的《行政处理决定书》主体适格，程序上存在瑕疵，认定事实清楚，证据充足，适用法律、法规正确。周晋庆请求撤销该《行政处理决定书》，证据不足，理由不充分，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”的规定，江门市新会区人民法院于2014年12月4日作出（2014）江新法行初字第56号行政判决：驳回周晋庆的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由周晋庆负担。
周晋庆不服一审判决，向江门市中级人民法院（下称二审法院）提起上诉，请求：1.判令撤销(2014)江新法行初字第56号行政判决，改判为撤销会城街道办作出的(2014)会街行处字第11号《行政处理决定书》，责令会城街道办重新作出具体行政行为；2.本案的诉讼费由会城街道办承担。主要事实与理由:
一、一审法院认定“会城街道办根据周晋庆申请，经过调查核实……作出《行政处理决定书》”是错误的。（1）根据会城街道办于2014年6月8日对周晋庆与大洞村委会之间矛盾的处理的笔录内容，会城街道办由此至终都没有向周晋庆或大洞村委会进行任何的发问或调查，甚至连双方之间的矛盾也没有知悉，只是简单地记录双方的意见。自此至《行政处理决定书》作出期间，会城街道办都没有向周晋庆或大洞村委会作任何问话，更没有到大洞村委会核实了解具体的分红款及征地补偿款发放情况。截至目前为止，会城街道办都不清楚究竟哪一年有征地补偿款发放。并且，在庭审阶段，会城街道办对于部分《村民往来结算通知书》中，具体发放的人数包括哪些人，周晋庆户籍人口有多少人等等，完全不知情。（2）周晋庆在2014年6月8日所提供的及一审期间提交的部分《村民往来结算通知书》，都是由大洞村委会提供的，且只有大洞村委会掌握(周晋庆因客观原因无法完整地提交所有结算证明)。并且，所有的款项(包括分红款及征地补偿款)支付都是通过银行转账支付的。庭审期间，各方对于上述情况都没有任何异议。既然上述资料及款项的支付义务都是属于大洞村委会掌握及承担的，为何会城街道办在其认为的“调查阶段”没有要求大洞村委会提供呢?甚至一审法院在庭审期间也没有对此进行查明，更没有向会城街道办查问“是否对此履行过调查”，行政判决书对此只字不提，在周晋庆有且只能提供部分的《村民往来结算通知书》(均由大洞村委会出具给周晋庆的)的情况下，一审法院将所有的举证责任均推给了周晋庆，颠倒了行政诉讼的举证规则。（3）对于周晋庆与大洞村委会之间的矛盾，会城街道办是否履行过调查职能，不能以“会城街道办口述”作为认定依据，关键是查明会城街道办是否确实履行过调查的行为，具体有哪些等等。周晋庆于2014年5月18日向会城街道办提出的三项诉求中，会城街道办都没有完全作出处理。对于大洞村委会作出的村规民约、村民会议决议，会城街道办自身都认为存在违反《村民委员会组织法》第四十一条的规定及相关法律，有损“出嫁女”的权益的情况下，仍然以违法的村民会议决议的方案作出(2014)会街行处字第11号《行政处理决定书》，该行政处理决定岂不是“错上加错”，又怎么会是一审法院认为的“认定事实清楚、证据充分，适用法律法规正确”呢?
二、一审法院只是简单地对周晋庆提交的证据进行审查，继而作出判决，但根本没有对周晋庆与大洞村委会之间的矛盾进行客观的分析及查明。1.周晋庆是基于大洞村委会的村规民约及村民会议决议违反法律法规，且没有按村民同等待遇依法向周晋庆发放分红款及征地补偿款而向会城街道办提出要求处理。会城街道办作出的(2014)会街行处字第11号《行政处理决定书》是否正确，关键是程序是否合法，且该《行政处理决定书》有没有客观地解决双方的矛盾。对于2007年至今，每年的分红款是多少(周晋庆实际只是收到2008年的分红款，其余都没有收到)，哪一年有征地补偿款发放，会城街道办都不清楚，根本无法解决双方的矛盾。2.根据会城街道办一审期间提交的资料，其已经确认大洞村委会没有向周晋庆发放征地补偿款的依据及理由，包括相关的村规民约、村民会议决议，存在与《中华人民共和国妇女权益保障法》抵触，并据此作出(2014)会街行处字第12号《行政处理决定书》，要求改正村规民约中有损出嫁女合法权益的内容。但是，会城街道办又以原本违反法律法规的“村规民约及村民会议决议”等内容计算周晋庆应当收取的分红款及征地补偿款，其作出的两份《行政处理决定书》明显自相矛盾，一审法院却又“生搬硬套”，完全按照原来的行政处理决定的内容作出认定，明显是错误的，没有真正客观地分析会城街道办作出的决定是否合法正确，从而作出正确判决。综上所述，周晋庆认为一审法院查明的事实不清，颠倒了举证责任，甚至在会城街道办没有提供任何证据证明其作出的具体行政行为是正确的前提下，仍然以错误的行政处理决定的内容作出认定，违背客观的事实且有意偏袒会城街道办一方。据此，周晋庆恳请法院依法撤销一审判决，作出公平公正的判决。
会城街道办答辩称：一、会城街道办是在充分调查核实的基础上，根据相关法律法规和事实根据，作出(2014)会街行处字第11号《行政处理决定书》，虽然未能在法定期限内作出，程序上存在瑕疵，但认定事实清楚，适用法律法规正确，因此否定周晋庆的第一项上诉请求及理由。二、1.周晋庆第二项诉讼请求的理由认为“周晋庆实际只是收到2008年的分红款，其余都没有收到”，这与事实不符，具体分红款的发放及周晋庆领取情况在一审判决书第11页第3段已详细说明。2.根据《村民委员会组织法》第二十四条，涉及村集体经济所得收益的使用、征地补偿费的使用、分配方案等事项，经村民会议讨论决定方可办理，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定事项。《大洞村第七村民小组南车项目征地款分配建议方案》是经三分之二以上村民代表表决通过的，在未经法定程序修改之前，仍具有法律效力。(2014)会街行处字第1－1号《行政处理决定书》中关于征地款分配数额的界定，会城街道办是根据公平原则和参照《大洞村第七村民小组南车项目征地款分配建议方案》第二十四条作出的，合法合理。综上所述，会城街道办作出的(2014)会街行处字第11号《行政处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。因此，恳请判决驳回周晋庆的所有上诉请求，维持原判。
原审第三人大洞村委会陈述称：一、周晋庆列大洞村委会列为本案第三人是错误的。周晋庆应当列大洞第七村民小组为本案第三人。理由有：1.是否对周晋庆发放分红款、南车项目征地补偿款，不是由大洞村委会决定的。根据大洞村委会在一审提供的证据证实，大洞村委会仅是提出南车项目征地款分配建议方案，由各村民小组依法经村民会议讨论决定具体执行的分配方案。各村民小组实际分配方案都不相同。2.向村民发放分红款、南车项目征地补偿款的主体不是大洞村委会，而是各村民所属村民小组。周晋庆主张的分红款、南车项目征地补偿款的发放主体是大洞第七村民小组，而不是大洞村委会。村民的分红款和南车项目征地补偿款一直由各村民小组负责发放。无论在周晋庆婚前还是婚后，大洞村委会都从来没有向周晋庆发放过分红款。周晋庆诉请的分红款、南车项目征地补偿款一直都由其所在的大洞第七村民小组发放。周晋庆诉请要求大洞村委会向其发放分红款、南车项目征地补偿款，没有事实根据和法律依据，是错误的。3.一审判决“本院认为”部分认为，“第三人与大洞第七村民小组是同一村民委员会的两级村民自治组织，大洞第七村民小组的分配方案也是参照第三人的分配方案作出的，周晋庆的分红款和征地分配款是由第三人支付还是由大洞第七村民小组支付，是其内部分配问题”，这是错误的。大洞村委会与大洞村各村民小组之间是两个独立的自治组织，两者之间不是上下级关系，不是内部关系。（1）大洞村委会与大洞村各村民小组的财产、事务、管理权均各自独立。大洞村委会与大洞村各村民小组的财产不同，两者各自经济独立。大洞村各村民小组对自己村小组内的事务享有独立的管理权。大洞村委会对大洞村各村民小组事务没有管理权，没有决定权，没有审批权。（2）根据会城街道办的三资管理要求，大洞村委会对大洞村各村民小组进行某些审核程序，这仅仅是大洞村委会对各村小组进行代管理资金、代记账、代行出纳职能，这只是大洞村委会根据会城街道办的三资管理要求对各村小组进行代管理程序需要。大洞村委会对各村小组的资金使用、支出没有审批权。大洞村委会对各村小组的资金使用只是审核，不是批准，大洞村委会只是核实有关签名真假，是否履行相关程序。（3）大洞第七村民小组参照大洞村委会的建议分配方案拟定大洞第七村民小组的分配方案，不能视为大洞村委会决定作出大洞第七村民小组的分配方案。大洞村委会无权决定作出大洞各村民小组的分配方案。大洞第七村民小组的分配方案是经该村小组村民会议决议通过的，村民会议可以提出执行其他分配方案。实际上，各村小组实际执行的分配方案都不相同。4.大洞第七村民小组与本案存在利害关系，周晋庆应当列大洞第七村民小组为本案第三人。二、周晋庆上诉称，“周晋庆在2014年6月8日所提供的及一审期间提交的部分《村民往来结算通知书》，都是由大洞村委会提供的，且只有大洞村委会掌握……庭审期间，各方对于上述情况都没有任何异议”，这是错误的，完全不符合事实。周晋庆提交的部分《村民往来结算通知书》，证据实际名称是《二〇〇七年七村村民往来结算通知书》、《二〇〇八年七村村民往来结算通知书》、《二〇〇九年七村村民往来结算通知书》、《二〇一二年七组社员年终往来结算通知书》。由此可见，该部分证据是大洞第七村民小组与村民之间的往来结算通知书，该部分证据是由大洞第七村民小组制作和掌握。周晋庆主张该部分证据由大洞村委会掌握和提供是错误的，完全不符合事实。综上所述，周晋庆列大洞村委会为本案的第三人是错误的。
二审法院查明：一审判决查明的事实属实，予以确认。另查明：周晋庆申请的事项为：1.要求会城街道办责令大洞村委会改正村规民约、村民会议决议；2.依法确认周晋庆具有大洞村委会村民分红成员资格；3.要求大洞村委会支付周晋庆征地款、分红款、差旅费合计60381元。会城街道办作出的（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》，决定：一、确认2007年至2010年期间，周晋庆具有江门市新会区会城街道大洞村委会集体经济组织分红成员资格；二、大洞村委会应在本行政处理决定书发生法律效力之日起十日内，支付征地款、2007年、2010年分红款21410.50元给周晋庆；三、驳回周晋庆其他分红请求。
二审法院认为：本案系乡（镇）政府其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”、《村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”、第二十七条“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，会城街道办具有对周晋庆申请的事项进行处理的权力。会城街道办经过调查取证，作出处理决定并送达给各方当事人，系履行其法定职责，执法主体适格，依法应予确认。
综合各方当事人的意见，本案争议的焦点为：会城街道办作出的（2014）会街行处字第1－1号《行政处理决定书》是否合法。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”可见，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的成员，依法属于农村集体经济组织的成员。结合双方提交的证据和庭审意见综合分析，周晋庆自出生以来，户籍一直保留在大洞村委会，结婚后户口未迁出，并履行村集体义务。会城街道办依周晋庆的申请，确认其具有大洞村委会村民分红成员资格，符合法律规定，二审法院予以支持。本案中，周晋庆认为大洞村委会村民会议决议及未履行为其支付征地款、分红款义务等行为违法，请求会城街道办进行处理。现有证据显示，会城街道办根据周晋庆的申请作出涉案的行政处理决定，积极履行了其相应的行政职能。处理决定书中涉及支付征地款、分红款等事项不属于人民法院审查的范围，且一审判决并未对会城街道办履行行政职能产生影响，一审判决驳回周晋庆的诉讼请求的处理结果并无不当。故周晋庆诉请撤销涉案行政处理决定，理据不足，二审法院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，二审法院予以维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，江门市中级人民法院于2015年5月28日作出（2015）江中法行终字第56号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由周晋庆负担。
广东省人民检察院认为：二审法院（2015）江中法行终字第56号行政判决适用法律、法规确有错误。理由如下：
首先，二审法院未对会城街道办的行政处理决定作全面的合法性审查。会城街道办作出的（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》共涉及有三项处理结果：第一项确认周晋庆在2007年至2010年期间，具有大洞村委会集体经济组织分红成员资格；第二项大洞村委会应在该处理决定书发生法律效力之日起十日内，支付周晋庆征地款、2007年、2010年分红款合计21410.50元；第三项驳回周晋庆其他分红请求。二审法院在审查行政处理决定书是否合法时，仅对该处理决定结果第一项内容的合法性进行了确认，认为第二项、三项处理决定涉及的支付征地款、分红款等事项不属于人民法院审查范围。本院认为，（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》第二项、第三项处理内容不仅是关于征地款、分红款的数额，也是关于所依据的村约、村规和有关方案合法性的认定。二审法院在排除对第二项、第三项内容进行审查的基础上，判决会城街道办作出的处理决定正确，缺乏事实和法律依据。
其次，会城街道办应在依职权主动查清事实的基础上，依法对周晋庆的诉求作出处理。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”《村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，周晋庆作为大洞村委会的集体经济组织成员之一，认为其应享受的合法权益受到侵害时，会城街道办作为镇一级人民政府应依法履行受理诉求、监督处理的职权。本案周晋庆主张大洞村委会村规民约违反了村民组织法的有关规定，于2014年5月1日向会城街道办申诉提出三个诉求：1.要求会城街道办责令大洞村委会改正村规民约、村民会议决议；2.依法确认周晋庆具有大洞村委会村民分红成员资格；3.要求大洞村委会支付周晋庆征地款、分红款、差旅费合计60381元。会城街道办受理后，仅对周晋庆2007年至2010年的分红资格和补偿事项进行了处理。对周晋庆2011年后的分红款问题，会城街道办以周晋庆只提供了2007年至2010年的《来往结算通知书》为由而不予确认。对此，本院认为，会城街道办作为行政主体，应依照法律、法规和规章所确定的职责，在职权范围内、积极主动查清事实的基础上，依法作出处理，而不是仅仅依据周晋庆所提供的证据进行片面的审查。二审判决对此未进行审查，属于对行政机关的职权内容认定不清，应予以纠正。
再者，会城街道办作出的（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》违反法律法规的相关规定，应予以撤销。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”，第三十三条第一款：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”，《村民委员会组织法》第二十七条“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法办法>》第二十三条：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益”，第二十四条第一款：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村经济组织其他成员平等的权益”的规定。本案周晋庆履行了村民义务，相应具有大洞村委会第七村民小组分红资格，就福利待遇分配方面，在同等条件下，与其他同类成员享有同等权利，不能因其出嫁而区别对待。会城街道办在确认周晋庆具有大洞村委会村民分红成员资格的前提下，又参照《大洞村南车项目征地款分配建议方案》第二十四条规定，认为周晋庆作为出嫁女只享受全年征地补偿款一半，属于适用法律错误，应予以撤销。二审判决对此未进行认定和处理，也属于适用法律、法规、规章存在错误，应予以纠正。
综上所述，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项、第九十三条第一款的规定，向本院提出抗诉，请依法再审。
周晋庆在本院再审时称：同意检察院抗诉意见。其再审请求是：1.请求撤销一、二审判决；2.请求撤销（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》，责令会城街道办重新作出具体行政行为。另向本院提交了如下的书面补充意见：一、会城街道办参照大洞村委会制定的《大洞村南车项目征地款分配建议方案》第二十四条作出的征地补偿款只分配一半给周晋庆的决定是错误的，应予纠正。《大洞村南车项目征地款分配建议方案》未在政府备案，不具备法律效力，违反强制性法律规定。会城街道办也作出（2014）会街行处字第12号《行政处理决定书》要求大洞村委会修正相关村规民约，但其却根据认定为违法的村规民约及分配方案作出本案的行政处理决定，相互矛盾。二、会城街道办处理行政决定不依法律，有失公正，其作出的（2014）会街行处字第13、15号及（2016）会街行处字第1号处理决定书的当事人均能拿到全额征地补偿款，和本案周晋庆同一性质征地补偿、同一村委会、同一尽村民义务、同一在会城街道办处理，周晋庆却至今未能拿到全额征地补偿。三、原审法院认定事实不清，认定2012年周晋庆重复主张分红款错误。事实上，2012年分红款写在2014年结算分配通知书，分红人数是5个人，周晋庆根本未拿到分红款。四、请求法院核实周晋庆2007年至2014年的分红款，原审法院倒置举证责任，要求周晋庆举证，而大部分证据由第三人掌握，而且周晋庆于2015年3月10日才收到2014年结算分配通知书，当时无法提供。
再审庭审中，周晋庆为证明和其情况相同的其他外嫁女钟瑞金等人已取得分红资格和征地补偿款，提供（2016）会街行处字第1号《行政处理决定书》、（2014）会街行处字第13号、15号《行政处理决定书》。
会城街道办答辩称：一、二审判决以及再审裁定认定事实和适用法律正确。一、会城街道办依法对周晋庆的申诉作出了处理决定，依法全面履行了法定职责。会城街道办作为行政主体，依照法律法规、规章制度确定的职责范围，积极主动查清事实，先后三次向周晋庆和大洞村委会做详细调查，在此基础上结合双方提交的证据材料，根据相关法律和公平原则作出（2014）会街行处字第11号、12号《行政处理决定书》。现行法律也未对“行政处理”作出强制性程序规定，未赋予“乡、民族乡、镇的人民政府”享有何种具体的调查职权，会城街道办作为一般性行政部门已尽职责。二、会城街道办的职能范围不包括经济纠纷，如征地款、分红款纠纷，其依法属于民事纠纷，应通过民事诉讼方式解决周晋庆和大洞村委会双方款项争议。会城街道办的职能范围是行政权益保护，对村民自治过程中的与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产权利的内容责令改正，却不能取代法院民商事审判职能，因此，仅能参照现行分配方案计算周晋庆的款项诉求。若大洞村委会拒不改正村规民约或周晋庆不服计算金额的，可以通过民事诉讼维护自身合法权益。三、二审法院认定《行政处理决定书》第二、三项不属于法院审查范围适用法律正确。本案为行政诉讼纠纷，法院仅需针对行政行为是否合法进行审查，（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》仅有第一项内容属于法律规定的行政诉讼案件审查范围，第二、三项不属于本案的审查范围。据此，请求驳回周晋庆的诉讼请求，维持原判。
会城街道办对周晋庆提供的证据质证认为，周晋庆提出她与钟瑞金等人同属大洞村村民，都是向会城街道办提出行政处理的申请，却得到截然不同的处理结果，原因是周晋庆没有提供证据证实其在2011年和2014年期间履行村民义务，另外，周晋庆出嫁后虽然户口在大洞村，但没有居住在该村，也没有领取责任田，根据权利义务对等原则和公平原则，会城街道办作出由大洞村委会支付征地款、2007年、2010年分红款合计21410.50元给周晋庆。
会城街道办在本院再审中亦提交了（2014）会街行处字第12号《行政处理决定书》，并认为该决定书与（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》是同日送达给周晋庆。
周晋庆对会城街道办提交的（2014）会街行处字第12号《行政处理决定书》没有发表质证意见。
大洞村委会未到庭，庭后向本院邮寄了一份情况说明载明：根据《村民委员会组织法》及《村民委员会自治法》的有关规定，案中周晋庆申诉要求取得的征地款、分红款等所对应的支付主体应是大洞第七村民小组，而不是大洞村委会。
本院再审对原一审、二审判决查明的事实予以确认。另查明：
1.《会城街道大洞村村民自治管理章程》第一百一十五条：“本村女性结婚（在民政部门登记结婚、按风俗举办婚礼或生育有子女等事实婚姻均为结婚），户口一律迁出。暂时不能迁出的，可暂保留户口，结婚当年可以享受本村村民福利待遇……次年起该妇女及其子女不再享受村委会和村民小组任何待遇。”会城街道办于2014年8月13日作出（2014）会街行处字第12号《行政处理决定书》，决定内容为：责令江门市新会区会城街道大洞村委会在本行政处理决定书发生法律效力之日起三个月内，依法改正自治管理章程第十八章“户口管理”部分第一百一十五条有损出嫁女合法权益的内容。
2.2010年8月24日，大洞村委会出具一份《大洞村南车项目征地款分配建议方案》，其中第一条载明，征地款分配和征地农民养老保险补助人口核定以2010年8月31日为截止时间。第二十三条载明，本村妇女与外地男性登记结婚，即使户口仍在本村，登记结婚时间在2009年12月31日前的，也不能享受被征地农民养老保险补助款和征地分配款。第二十四条载明，本村妇女与外地男性登记结婚，即使户口仍在本村，登记时间在2010年1月1日至3月25日的，被征地农民养老保险补助款和征地分配款各享受一半。第二十五条载明，本村妇女与外地男性登记结婚，户口仍在本村，登记时间在2010年3月26日至8月31日的，全额享受被征地农民养老保险补助款和征地分配款。
3.2010年9月5日，大洞村第七村民小组出具一份《大洞村第七村民小组南车项目征地款分配方案》内容为：“……结合《大洞村南车项目征地款分配建议方案》和本小组的有关实际情况，制定以下征地款分配方案，由本村民小组户代表签名表决后通过后执行。一、执行《大洞村南车项目征地款分配建议方案》全部条款。二、本方案附《大洞村南车项目征地款分配建议方案》一份。三、本村民小组共有村民70户，同意以上方案的村民代表签名”。签名人数超过三分之二。
4.再审庭审中，周晋庆与会城街道办均认可的事实:（1）周晋庆从2012年至2014年均领取了第七村村民往来结算通知书，会城街道办在作出该处理决定书时周晋庆未提交结算书以及履行村民义务的证据，只在一审诉讼中提交。（2）周晋庆领取了2010年一半的征地款20710.50元。
5.再审庭审中，周晋庆认为，其未提交第七村村民往来结算通知书，是因其出外打工，对每一年村委会发的村民往来结算通知书在2013年之前，户主是写其父亲的名字，周朝大，2013年后，因其夫亲离世，户主是其母亲的名字，周米仔。会城街道办则认为，周晋庆在作出行政处理决定书时，周晋庆未提交其在2011年至2014年履行村民义务的证据包括结算通知书，周晋庆如有新证据证实其已履行了村民义务，可另行途径主张其权利；另对征地款的处理，只能按村规民约的分配方案处理。
6.2014年5至6月期间，会城街道办书记召集周晋庆、会城街道办、大洞村委会的干部，并收集了第七村民小组关于南车征地补偿款分配方案及与周晋庆的有关资料对周晋庆关于南车征地补偿款分配问题进行了调查。从调查笔录、会城街道办、大洞村委会的答辩内容以及会城街道办作出的（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》内容反映，会城街道办对周晋庆提出的三个诉求作出如下回应：一、关于修改村规民约的诉求。大洞村委会在每届换届选举后，会按当时工作的实际对村规民约进行相应的修订。二、对出嫁女问题条款进行修订，村规民约约定必须经过村民代表大会2/3以上通过才能生效。三、对周晋庆征地分红款60381的诉求，是在2008年之后才分配的，根据当时的村规民约及2010年8月大洞村第七村民小组南车项目征地款分配方案第二十三条的规定，在2009年12月31日前登记结婚的本村妇女不能享受有关的征地分配款，所以当时村小组没有分配有关征地款给周晋庆。据统计与周晋庆同样性质没有享受南车征地等分配的出嫁女约70人。由于当时被征地的各小组征地款除提留的百分之五老人基金外，其余的款项已基本分配完，所以没有资金再支付有关出嫁女的分配款，同时当时的村规民约及有关的征地分配方案是经2/3以上的村民代表表决通过才执行的。
本院再审认为：本案属其他行政行为纠纷，综合检察机关的抗诉意见以及会城街道办和大洞村委会的诉辩意见。本案争议的焦点是：会城街道办作出的（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》是否合法，应否撤销。
经审查本案的事实，会城街道办受理周晋庆与大洞村委会集体经济组织成员资格及分红争议一案时，周晋庆向会城街道办的申诉请求包括其向一审法院的起诉请求乃至本院再审请求主要有三项内容：一是请求会城街道办依职权责令大洞村委会改正村规民约、村民会议决议的问题；二是依法确认周晋庆具有大洞村委会村民分红成员资格的问题；三是请求大洞村委会支付周晋庆征地款、分红款、差旅费合计60381元的问题。本院再审围绕各方当事人争议的上述焦点，评析如下的意见。
（一）关于周晋庆请求会城街道办依职权责令大洞村委会改正村规民约、村民会议决议应否支持的问题。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，会城街道办作为镇一级的人民政府，有权对大洞村委会的村民自治章程、村规民约或者村民代表会议的决定是否违反该法第二十七条第二款规定，进行监督并依职权责令改正。本案中，会城街道办在审查该村规民约时发现大洞村委会制订的自治管理章程第十八章“户口管理”部分第一百一十五条“本村女性结婚（在民政部门登记结婚、按风俗举办婚礼或生育有子女等事实婚姻均为结婚），户口一律迁出。暂时不能迁出的，可暂保留户口，结婚当年可以享受本村村民福利待遇（登记结婚的以登记日计，按风俗举办婚礼当日计，事实婚姻以第一个子女出生当日计，时间在6月30日前享受当年半年待遇，时间在7月1日后享受当年一年待遇），次年起该妇女及其子女不再享受村委会和村民小组任何待遇”的约定，该约定与《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>》第二十三条“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益”相抵触。因此，会城街道办在作出（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》的同一天作出另一份的（2014）会街行处字第12号《行政处理决定书》，责令江门市新会区会城街道大洞村委会在该行政处理决定书发生法律效力之日起三个月内，依法改正自治管理章程第十八章“户口管理”部分第一百一十五条有损出嫁女合法权益的内容。且会城街道办书记召集周晋庆、会城街道办、大洞村委会的干部，并收集了第七村民小组关于南车征地补偿款分配方案及与周晋庆的有关资料对周晋庆关于南车征地补偿款分配问题进行了调查。从调查笔录、会城街道办、大洞村委会的答辩内容以及会城街道办作出的（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》内容反映，会城街道办对周晋庆所提出的关于修改村规民约的诉求问题作出了回应。该村在每一届换届选举之后，都会根据当时工作的实际相应对村规民约进行重新修订，特别是修改关于出嫁女分配问题的条款，依照村民自治的有关章程规定必须经过村民代表大会三分之二以上代表通过才能生效。因此，周晋庆请求会城街道办依职权责令大洞村委会改正村规民约、村民会议决议的诉请，会城街道办已及时作出处理，不存在行政不作为的情形。
（二）关于周晋庆请求应确认其大洞村委会的分红成员资格的问题。本院再审查明，大洞村委会对外嫁女成员资格确认的原则为“户籍地+履行义务”标准。该处理决定书亦载明2006年10月11日，周晋庆登记结婚后，其户籍仍然保留在大洞村委会第七村民小组，2007年至2010年期间周晋庆有按照村规民约的要求缴纳水利、治保、农耕、教育、清洁等款项，履行村民义务。因此，周晋庆在本院再审庭审中认可其收到了2007年至2010年的分红款。在该处理决定中也认定了周晋庆从2007年至2010年期间，具有大洞村委会第七村民小组分红成员资格。因此，该处理决定并无不当，本院予以支持。
（三）关于周晋庆2011年至2014年分红款资格应否支持的问题。
本院再审中周晋庆主张其在2011年至2014年期间，会城街道办未确认其分红资格及应补发而未发的2011年分红款11630元、2014年分红款3000元和征地补偿款41421元；而会城街道办则主张，2011年后的分红资格及分红款问题未作确认，是因周晋庆没有提供证据证实其在此期间已经履行缴纳水利费用等村民义务。如周晋庆能提供2011年至2014年在此期间已经履行了缴纳水利费用等村民义务证据，可另行主张。对于双方诉争的分红款资格问题。据周晋庆在本院再审中陈述，村小组每一年均会发一份结算表给其核对，但由于周晋庆父亲在2013年离世，造成其无法提交2011至2013年结算表给会城街道办，且从周晋庆向一审法院起诉时乃至本院再审提供的村民往来结算书中写的户主名字是周朝大和周米仔。因此，行政机关作出行政行为时只能依据周晋庆当时提供的证据进行审查，并无不当。鉴于周晋庆和会城街道办均认可在该决定书上未包含确认周晋庆2011年至2014年分红成员资格及相关款项的处理，会城街道办主张周晋庆有新证据证实其已履行了村民义务，可另行主张的理由并无不当。据此，周晋庆请求本院确认2011年至2014年分红款理由不成立，本院不予采纳。周晋庆如有证据证明已履行了村民义务，应享有2011年至2014年分红资格，可向会城街道办另行主张。
（四）关于大洞村委会支付给周晋庆的征地补偿款和分红款是否合理的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”，本案中，虽然周晋庆的集体成员资格已得到了确认，但根据《大洞村南车项目征地款分配建议方案》第二十三条的规定，“在2009年12月31日前登记结婚的本村妇女不能享受有关的征地分配款。”而周晋庆结婚时间为2006年，周晋庆是不能得到征地款，但大洞村委会已根据公平原则并参照大洞村委会制定的上述方案第二十四条关于“本村妇女与外地男性登记结婚，即使户口仍在本村，登记结婚时间在2010年1月1日至3月25日的，被征地农民养老保险补助款和征地分配款各享受一半”的规定。鉴于该分配方案是经过该村民小组三分之二以上的村民代表签名表决通过后执行的，符合村民自治管理以及村民民主议定程序。因此，会城街道办已按照村民自治原则以及分配方案进行审查后而作出处理决定并无不当。据此，该处理决定书已对周晋庆2010年征地款和2007年、2010年分红款进行了审查，并不存在行政机关不作为的情形。
综上所述，检察机关抗诉认为会城街道办作出的（2014）会街行处字第11号《行政处理决定书》不合法，予以撤销的理由不成立，本院不予采纳。二审判决除认为“征地款、分红款”等事项不属于法院审查的范围不当，予以纠正外，其他处理正确。本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
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