辽宁省大洼县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大洼行初字第00111号
原告袁忠德，男，1962年11月21日出生，汉族，无职业，住辽宁省大洼县。
原告赵锦波，女，1964年4月17日出生，汉族，无职业，住辽宁省大洼县。
委托代理人董春阳，北京市中尚律师事务所律师。
被告大洼县规划局，住所地辽宁省大洼县。
法定代表人李磊，系该局局长。
委托代理人路继良，男，1966年6月22日出生，汉族，大洼县规划局工作人员，住辽宁省大洼县。
委托代理人孙光，男，1986年7月7日出生，汉族，大洼县规划局工作人员，住辽宁省大洼县。
被告盘锦市规划局，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。
法定代表人吴东平，系该局局长。
委托代理人张跃权，辽宁国民律师事务所律师。
第三人盘锦源隆房地产开发公司，住所地辽宁省大洼县。
法定代表人梁玉阁，该公司董事长。
委托代理人陈枭枭，辽宁省向海律师事务所律师。
原告袁忠德、赵锦波诉被告大洼县规划局、盘锦市规划局撤销行政许可及行政赔偿一案。于2015年10月13日向本院提起行政诉讼。因盘锦源隆房地产开发公司与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本案经本院依法组成合议庭，于2015年12月7日公开开庭进行了审理，原告袁忠德、赵锦波的委托代理人董春阳，被告大洼县规划局的委托代理人路继良、孙光，被告盘锦市规划局委托代理人张跃权，第三人盘锦源隆房地产开发公司的委托代理人陈枭枭均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告大洼县规划局于2012年5月14日向第三人盘锦源隆房地产开发公司颁发编号为建字第2111212012020009号《建设工程规划许可证》，认定第三人盘锦源隆房地产开发公司建设位于大洼县田家镇良筑名邸小区的工程符合施工条件、准予施工。二原告对被告大洼县规划局变更规划行政许可证的行政行为不服，向盘锦市规划局申请行政复议，复议机关于2015年9月6日作出维持行政复议决定。
二原告诉称，请求法院依法判决1、撤销被告大洼县规划局违法作出的“建字第2111212012020009号”《建设工程规划许可证》。2、赔偿原告的经济损失。事实及理由：因国家征收二原告国有土地上的房屋，2011年原告与大洼县住房和城乡建设局签订了《国有土地上房屋征收与补偿权调换协议书》，约定将坐落在良筑名邸的期房作为产权调换房屋在2013年3月31日前交付给原告。然而原告在房屋交付后发觉交付的小区房屋户型与之前约定的房屋户型不符。二原告于2015年4月13日向大洼县规划局申请政府信息公开，要求公开良筑名邸小区的建设工程规划许可证等材料。通过上述途径二原告于2015年4月20日获知了被告大洼县规划局作出的“建字第2111212012020009号”《建设工程规划许可证》，原告得知被告作出的该行政行为，损害了原告的合法权益，向盘锦市规划局申请行政复议，要求撤销该行政行为。理由如下：第一，被告作出的“建字第2111212012020009号”《建设工程规划许可证》，严重违反法律强制性规定。根据《辽宁省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十五条规定，及根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，被告大洼县规划局发放了新的许可证，却没有收回原许可证。这种行为严重违反法律强制性规定，其作出的“建字第2111212012020009号”《建设工程规划许可证》严重违法，应依法予以撤销。且对被告盘锦市规划局作出维持该复议决定不服，故诉讼本院，请求撤销二被告作出的行政许可行为及请求行政赔偿。
二原告在法定期间内向本院提交如下证据：
1、《国有土地上房屋征收与补偿协议》合同编号2011-035、合同编号2011-036，证明原告与征收部门大洼县住房和城乡建设局于2011年10月7日签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议》将坐落在良筑名邸的房屋作为产权调换房屋，该房屋设计用途为商住（期房）。
2、住宅质量保证书，证明二原告购买大洼县田家镇良筑名邸小区。施工质量验收合格。
3、被告大洼县规划局为原告提供关于张国经申请政务信息公开的回执，证明邮寄回迁商网户25号楼、3号楼、35号楼、41号楼许可文件已收到，承诺7个工作日公开。
4、建字第2111212012020009号《建设工程规划许可证》，及设计修改补充通知单，证明原告知道被告大洼县规划局作出行政行为的时间及违法事实及良筑名邸小区规划验收已经完成，且变更规划属实。二原告已确认入住的事实成立。
被告大洼县规划局辩称，大洼县规划局负责本县区域内的建设规划工作，具有颁发建设工程规划许可证的法定职责。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，被告作出的行政许可行为符合法律规定的程序和条件，并无侵犯原告的合法利益，原告诉请被告撤销行政许可没有依据，应驳回二原告诉讼请求，维持被告大洼县规划局作出的行政许可行为。
被告大洼县规划局在法定期间未向本院提供作出行政许可行为的证据、依据。
被告盘锦市规划局辩称，维持被告大洼县规划局作出的建字第2111212012020009号《建设工程规划许可证》程序合法、适用法律正确，不应承担二原告的行政赔偿责任。
被告盘锦市规划局在法定期间未向本院提供作出行政许可行为的证据、依据。
第三人盘锦源隆房地产开发公司述称，第三人开发建设坐落在大洼县田家镇内的良筑名邸小区，依法向被告大洼县规划局申请施工许可，被告大洼县规划局审核后认为第三人提交的申请材料符合法律规定，作出了相应的施工许可行政行为，被告大洼县规划局发证行为符合法律规定，应予维持。
第三人盘锦源隆房地产开发公司在法定期间未向本院提供作出行政许可行为的证据、依据。
经当庭质证，二被告及第三人对原告提供的证据1、2、3认为，均无异议，故3份证据符合证据“三性”的效力特征，可以作为证据使用；对证据4认为，原告认为，变更规划不符合法律规定，但二被告及第三人认为，变更规划符合法律规定。本院认为，根据《辽宁省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十五条第二款规定，“选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改规划需要变更许可内容的，由原许可机关收回规划许可证件，并按照本办法规定重新办理许可手续。因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。本案中，被告大洼县规划局在没有收回原规划许可证的前提下又作出变更许可证，属于程序违法，故该证据不符合证据“三性”的效力特征，不能作为证据使用。
根据当事人提交的证据及庭审中的陈述，本院确认以下事实：被告大洼县规划局于2012年5月14日为第三人颁发编号为建字第2111212012020009号《建设工程规划许可证》，认定第三人盘锦源隆房地产开发公司建设位于大洼县田家镇良筑名邸小区的工程符合施工条件、准予施工。被告大洼县规划局于2013年12月24日根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，作出设计修改补充通知单的《建设工程规划许可证》建字2111212013020044号，对大洼县田家镇良筑名邸小区的建设项目名称予以变更。二原告对被告大洼县规划局变更规划行政许可证的行政行为不服，向盘锦市规划局申请行政复议，复议机关于2015年9月6日作出行政复议决定，维持了被告大洼县规划局作出的行政许可行为。另，大洼县住房和城乡建设局作为该区域的征收部门，将第三人建筑的部分房屋作为房屋调换给二原告，第三人与二原告并没有签订商品房买卖合同。二原告与征收部门大洼县住房和城乡建设局于2011年10月15日签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议》，双方协议约定中“第四条将坐落在良筑名邸的房屋作为产权调换房屋，该房屋设计用途为商住（期房），第六条甲方保证在2013年3月31日前将符合国家有关规范、标准的产权调换房屋交付给乙方”。二原告现已确认入住。
本院认为，对双方庭审争议的焦点进行评述如下：一、关于被告大洼县规划局为第三人作出的颁发、变更建设规划许可证的许可行为是否合法的问题：根据《辽宁省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四条规定“省、市、县人民政府城乡规划主管部门（以下简称城乡规划主管部门）负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，故被告大洼县规划局负责本县区域内的建设规划工作，具有颁发建设工程规划许可证的法定职责。根据《辽宁省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十五条第二款规定，“选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改规划需要变更许可内容的，由原许可机关收回规划许可证件，并按照本办法规定重新办理许可手续。因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。本案中，被告大洼县规划局在为第三人颁发建字2111212012020009号《建设工程施工许可证》颁发、变更手续时，未依据本办法的规定办理，属于程序违法应予以撤销，但该项目的楼房建设已竣工并交付使用，不具有可撤销的内容，故应确认违法。二、关于被告审查施工许可时第三人盘锦源隆房地产开发有限公司是否已依法办理了用地批准手续的问题：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，因被告大洼县规划局未在法定期间内向本院提供证据，视为没有依法办理用地批准手续，属于程序违法应予以撤销，但该项目的楼房建设已竣工并交付使用，不具有可撤销的内容，故应确认违法。三、被确认违法的行政行为是否要承担行政赔偿责任的问题：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施或造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。”第三十六条第（八）项规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”及根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条二款规定“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。本案中二原告对其所受的损失没有提供足够的证据证明存在损害事实，现行国家赔偿实行的是有限赔偿，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，对间接损失不承担赔偿责任。二原告已将产权调换房屋确认入住，确认入住的行为应视为对2011年10月7日签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议》效力的重新确认及对被告大洼县规划局变更行政许可行为的认可。根据《中华人人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，因被告盘锦市规划局在法定期间内未向本院提供证据证明驳回申请人的行政复议申请符合法律规定，应视为没有证据向本院提供，属于程序违法应予以撤销，但该项目的楼房建设已竣工并交付使用，不具有可撤销的内容，故应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第一项规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定，判决如下：
1、确认被告大洼县规划局为第三人作出建字第2111212012020009号《建设工程规划许可证》违法。
2、确认盘锦市规划局作出维持被告大洼县规划局为第三人颁发建字2111212012020009号《建设工程施工许可证》违法。
3、被告大洼县规划局、盘锦市规划局不承担行政赔偿责任。
案件受理费50元，由被告大洼县规划局、盘锦市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于盘锦市中级人民法院。
审 判 长 李 伟
审 判 员 白利学
人民陪审员 梁晶晶
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 张 璐