广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终959号
上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府。住所地：广州市番禺区市桥街清河东路***号。
法定代表人：陈德俊，区长。
委托代理人：曾鸣，该府法制办工作人员。
委托代理人：方倩玲，广东百健律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州市番禺区第二建设集团公司。住所地：广州市番禺区市桥街清河东路**号。
法定代表人：朱宝忠，总经理。
委托代理人：张帅，广东德培律师事务所律师。
委托代理人：高爱国，北京市百瑞律师事务所律师。
原审被告：广州市人民政府。住所地：广州市府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：樊丽琴，该府法制办工作人员。
上诉人广州市番禺区人民政府（下称“番禺区政府”）因与被上诉人广州市番禺区第二建设集团公司（下称“番禺二建集团”）、原审被告广州市人民政府请求撤销行政批复及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初635号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明如下事实：
1993年2月16日，原番禺市建设委员会作出番建委字(93)第16号《关于成立番禺市第二建设集团公司的批复》，同意将番禺市第二建筑工程公司等十个企业组成“番禺市第二建设集团公司”，该公司作为集体所有制企业，具有独立法人的经济实体，隶属该委领导。1993年5月2日，由广州市番禺区第二建筑工程公司牵头广州市番禺区建发工程建设监理咨询公司等10家企业组建成立番禺二建集团，注册资金550万元，企业性质为集体所有制，业务主管单位番禺市建设委员会。
2011年3月3日，原番禺区建设局作出番建函[2011]183号《关于二建集团公司及下属企业转制工作的意见》，指出因番禺二建集团所有账户遭法院查封被扣划资产，无法继续经营，故应尽快实施转制，并提出对番禺二建集团及其下属企业三个转制方案的建议，即企业内部职工出资购买、通过产权交易机构公开拍卖和关停。建议先推行企业内部职工出资购买，职工内部无人认购再实行公开拍卖，在无法实行拍卖时再实施关停处理。
2011年6月2日，番禺区政府常务会议对原番禺区建设局提交的《关于二建集团公司及下属企业转制工作的意见》进行审议，并形成番府十五届170次[2011]14号《区政府常务会议纪要》，原则同意番禺二建集团公司及下属企业实施转制。
2011年8月至2013年1月，番禺二建集团按照《关于二建集团公司及下属企业转制工作的意见》确定的工作步骤安排和转制方式的要求，开展并完成本集团及其下属企业有关转制工作：1.2011年8月6日刊登《企业改制债券申请公告》；2.受原番禺区建设局和番禺二建集团共同委托，广东衡信资产评估与土地估价咨询有限公司对番禺二建集团转制的经济行为所涉及该公司的股东全部权益在评估基准日的调拨价值进行评估，出具粤衡评报字［2012］第xx号资产评估报告书；3.2012年12月18日召开企业转制职工大会，86名职工全票同意通过《广州市番禺区第二建设集团公司企业转制全体职工大会决议》，决定由企业内部职工出资购买的内部转让方式的企业转制方案，确定朱宝忠、陈德荣、刘浩、江金钟4名职工确认购买，朱宝忠为企业内部转制发起人。4.2012年12月19日，番禺二建集团与全体在册86名职工签订了解除劳动关系协议，并全部发放完毕解除劳动关系经济补偿金。2013年1月，番禺二建集团向原番禺区建设局报送了《关于广州市番禺区第二建设集团公司实施企业转制的请示》。
2013年1月10日，原番禺区建设局向番禺区政府报请了番建报[2013]1号《转呈关于广州市番禺区第二建设集团公司实施企业转制的请示》。2013年1月23日，番禺区国资局向番禺区政府出具番国资函[2013]14号《对<转呈关于广州市番禺区第二建设集团公司实施转制的请示>的意见》，同意原番禺建设局关于番禺二建集团的整体产权采用由企业内部职工竞拍的形式并作价人民币1000元到广州产权交易所挂牌交易意见。
原番禺区建设局先后于2013年2月5日作出番建函[2013]175号《关于转呈广州市番禺区第二建设集团公司实施企业转制的请示的补充说明》、2013年4月12日作出番建函[2013]424号《广州市番禺区建设局关于广州市番禺区第二建设集团公司转制公司问题的情况说明》、2013年6月25日作出番建函［2013］871号《广州市番禺区建设局关于广州市番禺区第二建设集团公司转制工作情况的补充说明》，向番禺区政府就番禺二建集团有无国有资产成分、对外债务以及涉诉情况、“天龙山庄”权属情况、资产评估报告等情况进行说明。
2013年4月2日，番禺区国资局作出番国资函［2013］68号《关于广州市番禺区建设局对番禺区第二建筑工程公司进行产权界定的复函》，该函主要内容为：“经过对番禺二建公司实收资本来源进行审核，广州业勤会计师事务所有限公司出具的《审计报告》所披露的情况显示，二建公司实收资本中暂未发现国有资金投入。”
2014年1月，原番禺区建设局向番禺区政府递交《关于调整二建集团转制该案的请示》，称因番禺二建集团原转制方案存在“天龙山庄”项目地块权属不清晰，无法准确评估；资产评估未能全面准确反映二建集团的资产及债务；整体作价人民币1000元转让不合理，可能严重损害集体利益等三个问题，建议将原转制方案改为实施关停。
2014年6月12日，番禺区政府向原番禺区建设局作出涉案《批复》，内容为：“送来《广州市番禺区建设局关于调整二建集团转制方案的请示》收悉。经区政府常务会议研究，由番禺区第二建设集团公司申请启动破产程序处理，请区法制办给予指导。具体请你局与区法制办联系。”
另查明，番禺二建集团自2012年12月18日在全体职工大会通过企业转制方案、2013年1月向业务主管部门原番禺区建设局报送企业转制请示后，一直未获得原番禺区建设局的批复，无法办理产权交易和办理工商变更登记等手续。在番禺区政府作出涉案《批复》后，番禺二建集团不服向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府于2014年7月10日受理，同年7月14日向番禺区政府发出提交行政复议答复书的通知，因案情复杂于同年9月4日作出《延长行政复议审查期限通知书》，同年9月30日作出《行政复议中止通知书》，均送达当事人。2015年4月13日，广州市人民政府作出穗府行复［2014］843号《行政复议决定书》，维持番禺区作出涉案《批复》，并于次日送达当事人。番禺二建集团不服，2015年4月22日向广州市中级人民法院提起行政诉讼，经广东省高级人民法院作出裁定，指定本案由广州铁路运输中级法院继续审理。番禺二建集团本案诉讼请求为：1、撤销番禺区政府作出的番府办函[2014]388号《对区建设局关于调整二建集团转制方案请示的批复》；2、撤销广州市人民政府作出穗府行复[2014]843号《行政复议决定书》；3、判令被告重新作出同意原告转制方案的批复的具体行政行为；4、本案诉讼费由被告承担。
因广州市行政管辖区域及组织机构调整，原番禺市建设委员会履行的涉案行政职责先后由原番禺区建设局、广州市番禺区住房和建设局行使。
以上事实有广州市番禺区第二建设集团公司及下属企业工商登记资料、番建委字［93］第16号《关于成立番禺市第二建设集团公司的批复》、番建企字[2011]183号《关于二建集团公司及下属企业转制工作的意见》、番府十五届170次［2011］14号《区政府常务会议纪要》、2011年8月6日《番禺日报》刊登的《企业改制债权申报公告》、粤衡评报字［2012］第xx号《资产评估报告书》及有关法律意见书、《关于广州市番禺区第二建设集团公司企业转制可行性研究报告》、《关于广州市番禺区第二建设集团公司整体转制实施方案》、《广州市番禺区第二建设集团公司企业转制全体职工大会决议》以及签名表决结果、《广州市番禺区第二建设集团公司员工转制工龄补偿金签收表》、《关于广州市番禺区第二建设集团公司实施企业转制的请示》、番建报[2013]1号《转呈关于广州市番禺区第二建设集团公司实施企业转制的请示》、番国资函[2013]14号《对<转呈关于广州市番禺区第二建设集团公司实施企业转制的请示>的意见》、番建函[2013]175号《关于转呈广州市番禺区第二建设集团公司实施企业转制的请示的补充说明》、番府办函[2014]388号《对区建设局关于调整二建集团转制方案请示的批复》、穗府行复［2014］843号《行政复议决定书》、番府办［2016］14号《广州市番禺区人民政府办公室关于印发广州市番禺区住房和建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等证据材料以及双方当事人的当庭陈述为证。
原审法院认为，本案涉及行政行为是否侵犯企业自主经营权纠纷，争议焦点如下：一、本案是否属于行政诉讼的受案范围；二、被告番禺区政府作出的涉案《批复》是否侵犯了原告的经营自主权。
关于本案是否属于行政诉讼的受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款及第十二条第一款第（七）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其经营自主权，有权依照本法向人民法院提起诉讼。原告认为被告番禺区政府作出的涉案《批复》侵犯了原告的经营自主权，有权提起行政诉讼。其次,涉案《批复》是否可诉，应判断被告番禺区政府作出的涉案《批复》是属于没有强制力的内部指导行为，还是外化了对原告具有强制力的外部行政行为。内部行政行为是行政机关代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物的内部管理，该行政行为的效力仅及于行政系统内部，对相对人权益影响变化不具有法律上的利害关系，不属于行政诉讼受案范围。但内部行政行为如经过行政机关的职权行为外化，对当事人的权利义务产生实际影响，具备了行政行为效力中公定力、确定力、拘束力、执行力的特点，则属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告番禺区政府作出的涉案《批复》，形式上是对原番禺区建设局关于番禺二建集团申请启动破产程序工作请示作出的批复，属于政府上下级行政机关间的内部管理事项，具有行政指导的特点。但该《批复》却客观上直接导致原告番禺二建集团无法办理企业转制过程中必要的产权交易和工商变更登记等手续，实际上中止原告正在办理的企业转制程序，对原告权利义务产生直接实际影响，属于行政诉讼受案范围。被告番禺区政府主张涉案《批复》系内部行政行为，不属于行政诉讼受理范围的理由不能成立，本院不予支持。
关于涉案《批复》是否侵犯了原告经营自主权的问题。企业经营自主权是企业在不违反国家法律的基础上所拥有的调配使用自己的人力、物力、财产，自行组织生产经营的权利。判断行政行为是否侵犯企业自主经营权主要有以下三个标准：1、市场主体依法享有该项经济事务经营自主权；2、行政主体具有管理该项经济事务的职权；3、该项经济事务具有外部性的特征，即需要通过行政监管手段解决。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条第一款规定：“城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。”第八条规定：“集体企业的职工是企业的主人，依照法律、法规和集体企业章程行使管理企业的权力。集体企业职工的合法权益受法律保护。”第九条规定：“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”第十五条规定：“集体企业的合并、分立、停业、迁移或者主要登记事项的变更，必须符合国家的有关规定，由企业提出申请，报经原审批部门批准。”第二十八条第（三）项规定“集体企业的职工（代表）大会在国家法律、法规的规定范围内行使下列职权：……（三）审议厂长（经理）提交的各项议案，决定企业经营管理的重大问题；”上述法律明确规定了集体所有制企业实行民主管理，自主经营权受法律保护，政府主管机关应依法对集体所有制企业进行管理和监督，切实维护集体所有制企业职工的合法权益。本案中，番禺二建集团系集体所有制企业，经公司全体职工大会决定实施由企业内部职工出资购买的内部转让方式的企业转制方案，并与集体公司全体在册86名职工解除劳动关系协议后，向业务主管部门为原番禺区建设局报送了《关于广州市番禺区第二建设集团公司实施企业转制的请示》。番禺区政府作为原番禺区建设局的上级行政机关，作出涉案《批复》决定由番禺二建设集团申请启动破产程序处理。根据《中华人民共和国企业破产法》第七条的规定，有资格提起破产申请的权利人是债权人、债务人和因公司解散负责清算的人或组织。番禺二建集团作为集体所有制企业依法实行民主管理，如由其作为债务人申请启动破产程序，涉及企业经营管理的重大问题，根据上述法律规定，应由该企业的权力机构职工大会决定。番禺区政府通过涉案《批复》迳行决定番禺二建集团申请启动破产程序，根据上述规定，侵犯企业自主经营权，依法应予撤销，广州市人民政府以穗府行复[2014]843号行政复议决定予以维持涉案《批复》，亦属不当，一并予以撤销。番禺二建集团认为涉案《批复》侵犯其经营自主权的理由成立，该院予以支持。番禺二建集团提出判决番禺区政府作出同意原告转制方案的批复的具体行政行为的请求，属于行政行为自由裁量范围，司法权不应干预，对于原告此项请求，该院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销广州市番禺区人民政府作出的番府办函[2014]388号《对区建设局关于调整二建集团转制方案请示的批复》；
二、撤销广州市人民政府作出穗府行复[2014]843号《行政复议决定书》；
三、驳回广州市番禺区第二建设集团公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由广州市番禺区人民政府和广州市人民政府共同负担。
番禺区人民政府上诉称：一、上诉人有权作出批准被上诉人实施企业转制的批复，一审法院认定上诉人作出的《批复》侵犯了被上诉人的经营自主权没有事实和法律依据。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十五条规定：“集体企业的合并、分立、停业、迁移或者主要登记事项的变更，必须符合国家的有关规定，由企业提出申请，报经原审批部门批准，依法向原登记机关办理变更登记。”上诉人作为被上诉人上级行政机关，有权行使管理和监督权，包括决定是否批准被上诉人实施企业转制。被上诉人职工代表大会在行使经营管理权的同时，必须接受政府主管机关的管理监督。被上诉人正是认同番禺区住房和建设局对二建集团公司的监管和管理权，才向该局报送《关于广州市番禺区第二建设集体公司事实企业转制的请示》。原审判决将被上诉人职工代表大会的决定权与上诉人作出批复的权力对立起来，认定涉案批复侵犯企业的经营自主权没有事实和法律依据。二、原审法院忽视了被上诉人的转制方案已不具有继续实施的可能性，且继续实施极有可能损害被上诉人的集体财产、职工以及债权人的合法权益，导致作出错误判决，依法应予纠正。（一）被上诉人的转制方案不具备继续实施的可能性。被上诉人提供的《资产评估报告书》有效期已届满，不符合广州市产权交易所进行集体企业产权交易的规定。被上诉人与全体职工解除了劳动关系，已无职工（代表）大会，无法表决是否继续实施原转制方案或转变其他经营方案。（二）上诉人作出的涉案《批复》符合被上诉人所处法律状态，具有合法合理性。2013年11月，原番禺区建设局收到番禺区人民法院《关于“天龙山庄”地块权属及抵顶效力问题的复函》并附相关民事判决，番禺二建集团下属企业广州市番禺区建发房地产公司因未能清偿有关债务，番禺区人民法院依法查封了该公司名下59676平方米商品房建设用地，番禺区人民法院认为在经过相应司法程序之前，不宜对涉及“天龙山庄”项目地块两协议书的抵顶效力先行断定。由于原转制方案存在“天龙山庄”项目地块权属不清晰、资产评估未能全面准确反映番禺二建集团的资产及债务，整体作价人民币1000元转让可能严重损害番禺二建集团及其下属企业和相关债权人合法权益等问题。原番禺区建设局提交《广州市番禺区建设局关于调整二建集团转制方案的请示》，建议将原转制方案改为实施关停。鉴于番禺二建集团及其下属企业不能清偿到期债务，明显缺乏清偿能力等状况，符合《中华人民共和国企业破产法》第二条规定的申报企业破产的条件，参照《企业国有产权转让管理暂行办法》第八条、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十五条等规定，遂向原番禺区建设局作出行政指导处理。因此，上诉人作出涉案《批复》具有充分的事实和法律依据。此外，根据已生效的法律文书，番禺二建集团及下属企业涉及69宗民事诉讼案件，被法院查封其名下17处房地产。若番禺二建集团实施转制，必然与法院正在进行的司法程序相抵触，而且因相关资产被法院查封致使转制不具有现实可行性。鉴于番禺二建集团及其下属企业资产及其经营现状都不能清偿所有到期债务，通过企业破产程序，以公开公平公正的司法程序处理，能最大程度地保障企业自身合法权益及债权人利益。综上，上诉人作出的涉案《批复》具有合法性合理性，在原审判决撤销涉案批复已无职工代表大会表决新的转制或其他经营方案的情形下，继续实施原转制方案极有可能损害被上诉人的集体财产、职工以及债权人合法权益，原审判决没有事实和法律依据，依法应予纠正。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人番禺二建集团辩称：番禺区政府作出番府办函[2014]388号《对区建设局关于调整二建集团转制方案请示的批复》决定由番禺二建集团启动申请破产程序缺乏法律依据，损害番禺二建集团作为集体所有制企业的经营自主权及转制中购买人的利益，依法应当予以撤销。番禺区政府要求原告申请启动破产程序，严重侵害原告经营自主权。番禺区政府迟迟未对番禺区建设局报请的《转呈关于广州市番禺区第二建设集团公司实施转制的请示》作出批复，直至2014年6月12日，番禺区政府作出涉案《批复》，否定番禺二建集团已完成的由内部职工出资购买的企业转制方案，决定由番禺二建集团申请启动破产程序。番禺二建集团不服，申请行政复议，广州市人民政府作出穗府行复[2014]843号《行政复议决定书》，维持该《批复》。番禺二建集团已经按照被告的要求进行企业转制，转制的程序等各项工作真实合法。由于番禺区政府推翻其已经作出的且合规的转制方案，致使番禺二建集团无法办理有关产权交易程序以及工商变更登记手续，已经进行的企业转制无法最终完成。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第五十三条规定，政府有关行业管理部门，应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，负责本行业集体企业的行业指导和管理工作。第五十四条规定，各级人民政府的其他有关部门，依法对集体企业进行监督和提供服务。因此，番禺区人民政府与番禺二建集团的关系是行业指导和管理、监督和服务的关系，不是产权人与企业的关系，也不是上下级关系。番禺二建集团的转制方案已经职工大会同意，全体职工通过。转制程序及内容均合法有效，番禺区建设局应当依法批准。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告广州市人民政府二审辩称：其作出的涉诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求撤销原判，驳回番禺二建集团的诉讼请求。
经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案是请求撤销行政批复及行政复议纠纷，二审争议焦点是番禺区人民政府作出的番府办函[2014]388号《对区建设局关于调整二建集团转制方案请示的批复》以及广州市人民政府作出穗府行复[2014]843号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国企业破产法》第七条第一款规定：“债务人有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。”第二款规定：“债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。”第三款规定：“企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。”本案中，番禺二建集团系集体所有制企业。2011年6月2日，番禺区政府常务会议对原番禺区建设局提交的《关于二建集团公司及下属企业转制工作的意见》进行审议，形成番府[2011]14号《区政府常务会议纪要》，原则同意番禺二建集团及下属企业实施转制。2012年12月18日，番禺二建集团召开企业转制职工大会，86名职工全票通过《广州市番禺区第二建设集团公司企业转制全体职工大会决议》，同意由企业内部职工出资购买的内部转让方式的企业转制方案。2012年12月19日，番禺二建集团与全体在册86名职工签订了解除劳动关系协议，全部发放完毕解除劳动关系经济补偿金。2013年1月，番禺二建集团向原番禺区建设局报送《关于广州市番禺区第二建设集团公司实施企业转制的请示》。2014年1月，原番禺区建设局向番禺区政府递交《关于调整二建集团转制该案的请示》，称因番禺二建集团原转制方案存在“天龙山庄”项目地块权属不清晰，无法准确评估；资产评估未能全面准确反映二建集团的资产及债务；整体作价人民币1000元转让不合理，可能严重损害集体利益等三个问题，建议将原转制方案改为实施关停。2014年6月12日，番禺区政府向原番禺区建设局作出番府办函[2014]388号《批复》，内容为：“送来《广州市番禺区建设局关于调整二建集团转制方案的请示》收悉。经区政府常务会议研究，由番禺区第二建设集团公司申请启动破产程序处理，请区法制办给予指导。具体请你局与区法制办联系。”番禺二建集团作为集体所有制企业是否启动破产程序，依法应由适格的特定主体提出申请。番禺区政府针对原番禺建设局提出的调整番禺二建集团转制方案请示，在涉案《批复》中迳行明确由番禺二建集团申请启动破产程序，与《中华人民共和国企业破产法》、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的相关规定不符，作出的涉案被诉批复不当。广州市人民政府以穗府行复[2014]843号行政复议决定维持涉案《批复》，也属不当。原审判决撤销涉案被诉批复和行政复议决定，处理结果恰当，本院予以支持。至于番禺二建集团提出的判令番禺区政府重新作出同意其转制方案的批复的具体行政行为的诉讼请求，是否同意番禺二建集团转制属于番禺区政府行政职权范围，原审法院对该项请求也不予支持，处理结果恰当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院依法予以维持。番禺区政府上诉理据不能成立，本院依法予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由番禺区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一八年五月二十三日
书记员 王秋喆