延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行终5号
上诉人（原审被告）珲春市国土资源局，所在地珲春市新安街。
法定代表人张玉良，局长。
委托代理人何玉林。
委托代理人周厚兴，北京京翰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）裴敬铢，韩国公民，住大韩民国首尔市。
委托代理人孟唯，北京市丹宁律师事务所律师。
原审第三人金明浩，住吉林省延吉市。
原审第三人陈跃，个体工商户，住吉林省珲春市。
上诉人珲春市国土资源局（以下简称珲春市国土局）因与被上诉人裴敬铢、原审第三人金明浩、陈跃土地行政登记一案，不服珲春市人民法院（2015）珲行初字第7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审经审理查明：2007年9月4日，第三人金明浩向被告珲春市国土局提出土地登记申请。申请将裴敬铢名下位于珲春市靖和街证书号（2004）55号，地号20-07-251，面积3000平方米国有土地使用权变更登记至其本人名下。金明浩向珲春市国土局提交如下材料：1.2007年7月2日，甲方裴敬铢与乙方金明浩签订的《协议书》（中文，韩文各一份）。主要内容为“甲乙双方就位于珲春市车大人沟河北（原二建院内）外国人礼拜堂产权及土地使用证转让事宜，经协商达成如下协议：（1）甲方因工作需要同意给乙方无偿转让外国人礼拜堂（建筑面积1000㎡，土地使用面积3000㎡）；（2）有关产权及土地使用证变更手续由乙方全权负责办理；（3）本协议一式二份，双方签字之日起生效。甲方裴敬铢盖章，乙方金明浩盖章”，该协议书为打印件，裴敬铢、金明浩名字为打印；2.2005年8月10日，甲方裴敬铢与乙方珲春市吉兴房地产开发有限公司签订的《土地划界协议书》。主要内容为“由于乙方建集资楼，占用甲方土地137平方，经甲方同意按现有界线进行土地划分给乙方。甲方裴敬铢盖章，乙方珲春市吉兴房地产开发有限公司盖章”；3.2007年8月21日，珲春市相敬工贸开发有限公司韩方代表人裴敬铢《关于变更产权及办理房产证有关问题的请示报告》（以下简称《请示报告》）。主要内容为“位于珲春市车大人沟河北外国人礼拜堂建筑是2002年7月韩方投资兴建……韩方提出此建筑物无偿转让给相敬工贸开发有限公司总经理金明浩先生。经双方多次协商后达成协议并签定转让协议书……”；4．韩国公证处公证书，内容为“协议书翻译件与原文一致”，中国驻韩国大使馆领事司认证书（2007）韩领认字0020784号，主要内容为“韩国外交通商部的印章和该部官员的签字属实”，认证书的内容是证明公证人员及出具公证书人员的签名属实；5.珲春市车大人沟河北侧“办公车间会馆”建设工程规划许可证；6.中国外交部领八函[2011]1012号《关于核查认证书真伪事》，主要内容为“经核查，金明浩与裴敬铢持用的（2007）韩领认字第0020784号‘协议书’认证书确系我驻韩国使馆出具。但使馆所留档案‘协议书’中文译本签名处只有上述两位当事人签署部分，并无盖章”。被告工作人员在裴敬铢未到场，亦未提交办理土地使用权委托相关材料的情况下，依据金明浩提供的上述材料，将裴敬铢名下位于珲春市靖和街证书号（2004）55号，地号20-07-251，面积3000平方米国有土地使用权变更登记至金明浩名下，登记后的土地使用权面积为2330.93平方米。2010年12月2日，金明浩将上述土地使用权以400万元价格转让给第三人陈跃，办理了土地使用权转让登记，被告为第三人陈跃颁发了土使用权证书。金明浩变更为陈跃土地登记审批表记载：土地所有者陈跃，地号20-07-251，面积2330.93平方米。该表初审意见栏记载：该土地使用者原为金明浩根据协议书转让给现使用权人陈跃为其办理土地变更登记。2015年2月，第三人陈跃将从金明浩转让得来的土地进行开发，于2015年5月将该宗土地上的建筑物拆除，在该宗土地上进行施工建设商住楼并已建设完成。
另查明，2011年12月1日，珲春市人民法院以被告珲春市国土局工作人员金革、董玉涛于2007年7月份，在审批20-07-251号土地使用权变更登记过程中，未认真审查变更登记申请人金明浩提交的材料，未发现申请材料欠缺涉案土地原使用人裴敬铢（大韩民国公民）的身份证明、授权委托书，且赠与合同申请变更登记时限过期、公证书不能证明合同内容等事宜的情况下，将该宗土地使用权变更登记到金明浩名下，后金明浩又将该宗土地使用权以400万元的价格转让他人，给裴敬铢造成重大损失为由，作出（2011）珲刑初字第203号刑事判决书，判决被告珲春市国土局工作人员金革、董玉涛犯玩忽职守罪免予刑事处罚。
原审主要认为，《土地登记规则》第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的。”本案中，裴敬铢与金明浩签订的有关土地使用权转让的《协议书》落款时间为2007年7月2日，金明浩申请土地使用权变更登记时提交的《土地登记申请书》中载明时间为2007年9月4日，故被告予以登记的行政行为违反了上述法律规定。《土地登记办法》第七条规定“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的可以单方申请……”第十一条规定：“委托代理人申请土地登记的，应当提交授权委托书和代理人身份证明。代理境外申请人申请土地登记的，授权委托书和被代理人身份证明应当经依法公证或者认证。”本案中，第三人金明浩在申请土地使用权变更登记时，未与裴敬铢共同到场，其提交的材料中也没有裴敬铢的授权委托书及裴敬铢的身份证明。而金明浩提交的公证书和认证书确认的是协议书的中文与韩文内容一致，并未对协议内容进行公证，也未公证《协议书》中裴敬铢签字授权委托办理土使用权转让条款和裴敬铢身份的有关事宜。被告工作人员在办理涉案变更登记时，未发现申请材料中存在上述问题，违反法律规定。故被告提出金明浩申请土地变更登记时提交的协议书附有韩国外交通商部的公证和我国使领馆的鉴证材料，能证明协议书不是虚假或者伪造的主张不成立。同时，被告工作人员因违反法律规定将裴敬铢名下的涉案土地使用权变更登记至金明浩名下的事实，也被人民法院生效刑事判决书所确认。故被告的被诉行政登记行为，主要证据不足，违反法定程序。另外，本案中，金明浩将涉案土地使用权及地上建筑物以400万元价格转让给第三人陈跃，土地使用权已变更至第三人陈跃名下，被告已为第三人陈跃颁发土地使用权证书。第三人陈跃将该宗土地进行开发，将土地上的建筑物拆除后建设商住楼，该商住楼已经建设完工并已出售。因涉案土地使用权已经转移至陈跃名下，金明浩持有的该土地使用权证已由被告收回并作废。综上，原告裴敬铢要求撤销被告涉案变更登记的主张，因不具有可撤销内容，不予支持。
原审判决：一、确认被告珲春市国土资源局将裴敬铢名下位于珲春市靖和街证书号（2004）55号，地号20-07-251，国有土地使用权变更登记至金明浩名下的行政行为违法；二、驳回原告裴敬铢其他诉讼请求。
珲春市国土局不服提起上诉，其主要理由为：第一，原审认定事实不清。1、金明浩与裴敬铢签订的《协议书》上有双方的名章；以珲春市相敬工贸开发有限公司的身份给政府的提交的《请示报告》，加盖了公司的公章和裴敬铢的名章。这两份证据虽然没有裴敬铢的签名，但是有其名章。目前没有证据证明这些作出土地转移登记行为的依据是虚假的，因此，原审对这两份证据的真实性不予采信错误。2、被上诉人一审提交的《查实确认书》没有裴敬铢及朴性顺的身份证明，且有涂改，不应被认定为真实的；3、原审第三人金明浩提供了裴敬铢的身份证、驾驶证及户口本复印件作为证据，这些复印件均为裴敬铢为办理土地转移登记而交给金明浩的，故可以证明被诉土地转移登记为真实意思表示；4、以刑事判决书认定变更行为违法事实依据不足。珲春市法院（2011）珲刑初字第203号刑事判决书并没有认定《协议书》及《请示报告》虚假，没有认定变更登记程序违法，也没有认定金明浩受让裴敬铢土地使用权为非法或无效；且金明浩的证据能够证明裴敬铢的身份，《协议书》中有授权条款，土地转让协议有效。第二，原审适用法律不当。1、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼……”及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款之规定，本案属应复议前置案件，未经复议，人民法院不应受理；2、《协议书》中有授权办理条款，允许金明浩代为办理，故土地转移登记符合法律规定；3、《协议书》作出时间为2007年7月2日，申请变更登记时间为2007年9月4日。国家土地局《关于变更土地登记问题的若干规定》第五条第二款规定：“土地权属变更登记申请经土地管理部门审核，符合规定要求的，报人民政府批准后进行注册登记。”2007年8月26日，珲春市政府批准了裴敬铢公司提交的《请示报告》。故实际上转让协议生效的时间应为2007年8月27日，符合《土地登记规则》第三十七条“土地使用权转让当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内申请变更登记”之规定，且该规定没有规定超过三十日不予登记。同时，2008年2月1日施行的《土地登记办法》没有对申请期限作出规定。因此，原审法院认定违反《土地登记规则》第三十七条变更登记期限是错误的；3、《土地登记办法》施行晚于本案被诉行政行为作出时间，故原审适用该法第七条和十一条规定，属适用法律错误。综上，请求撤销原判。
被上诉人裴敬铢答辩称：第一，关于先行复议问题。被上诉人发现自己土地被违法变更后就向珲春市国土资源局申请过行政复议，当时答复说无法处理，指导通过法院处理。被上诉人也多次向珲春市政府请求处理此事，均无答复。上诉人在一审时未主张复议前置，二审再主张，有违程序正义；第二，关于《协议书》、《请示报告》的问题。首先，这些材料均由金明浩制作，他掌管公司印章。不动产转让为要示法律行为，个人之间转让土地的，转让协议应由本人签署，转让过程应由双方本人到场。《土地登记规则》第三十七条有明确规定。其次，上诉人的两位工作人员因该宗土地转让，已被司法机关定罪，转让行为违法。请求维持原判。
二审中，各方当事人未提供新证据。原审查明的事实系对被诉行政行为作出程序以及金明浩与陈铭买卖涉案土地使用权的程序性活动的叙述，有各方当事人提交的证据及在原审的陈述等证据证明，证据充分，本院予以认定。另外，原审在本案中对各种证据的认证意见，并不对其他案件的审理构成羁束。
本院认为，第一，关于本案是否应该复议前置的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼……”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》【法释（2000）8号】第三十三条第一款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，裴敬铢的起诉针对的是行政机关的土地登记行为，并非权属纠纷，本案的审理范围也仅限登记行为是否合法。因法律对登记行为没有规定复议前置，故对上诉人提出的本案应该复议前置的主张，不予支持。第二，关于原审事实认定问题。本案审理不涉及基础民事法律关系，虽然原审在证据认证时对相关证据的真实性有所涉及，但因原审最终认定的事实只是对被诉登记行为程序性事项的表述，并未涉及基础民事法律关系，而其引用的刑事判决书内容亦只是对登记程序的表述，这种认定不影响相关当事人另行主张自己的民事权利，故对上诉人提出的原审对《协议书》、《请示报告》的真实性不予采信错误、《查实确认书》不应被认定是真实的、原审第三人的证据能够证明土地转移登记是真实意思表示、以刑事判决书认定登记程序违法不当等主张，不予支持。第三，关于原审法律适用问题。被诉行政行为于2007年9月17日作出，根据法不溯及既往原则，应当适用当时施行的《土地登记规则》，不应适用2008年2月1日起施行的《土地登记办法》。《土地登记规则》第三条第二款规定：“申请土地登记，申请者可以授权委托代理人办理。授权委托书应当载明委托事项和权限。”第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的……”本案中，作为被转让方（乙方）的金明浩持有载明“有关产权及土地使用证变更手续由乙方全权负责办理”条款的《协议书》，在转让协议签订两个月后，向上诉人申请土地转移登记。根据《土地登记规则》第三条第二款及第三十七条，如果申请人不能亲自申请，可以授权委托人代为办理土地登记。本案中，在裴敬铢没有到场的情况下，金明浩提供了附有授权办理条款的《协议书》，并提供了公证书，但因该公证书内容无法证明授权条款的真伪，故行政机关不应予以登记。对上诉人提出的《协议书》本身具有授权条款，被诉行政行为合法的主张不予支持；同时，根据《土地登记规则》第三十七条之规定，申请人应在协议签订后三十日内申请登记。本案中，金明浩申请登记之日超过协议签订后三十日，上诉人予以登记违反了上述法律规定。因法律明确时间起算点为“协议签订后”，故对上诉人提出的土地登记需要人民政府审批，本案登记并未违反期限规定的主张，不予支持。
综上，被诉行政行为违反法定程序，原审法院确认违法，结论并无不当。至于裴敬铢与金明浩等人有关涉案土地使用权转让协议之间的争议，不属本案审理范围，可通过民事程序另行予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元及其他诉讼费用，由上诉人珲春市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李彩莲
审 判 员 池哲龙
代理审判员 金 花
二〇一六年四月十八日
书 记 员 金 燕