河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫行终622号
上诉人（一审原告）李都成，男，1965年11月25日出生，汉族，住郑州市中原区。
被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。
法定代表人李晓雷，副区长。
委托代理人张亮，郑州市中原区须水街道办事处工作人员。
委托代理人邱学金，河南正润律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市中原区西流湖街道办事处，住所地郑州市中原区中原西路。
法定代表人丁胜，办事处主任。
委托代理人刘长斌，郑州市中原区流湖街道办事处工作人员。
委托代理人王梦瑶，河南正润律师事务所律师。
李都成诉郑州市中原区人民政府、郑州市中原区西流湖街道办事处确认行政行为违法一案，不服郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初761号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李都成，被上诉人郑州市中原区人民政府(以下简称中原区政府)的委托代理人张亮、邱学金，被上诉人郑州市中原区西流湖街道办事处（以下简称西流湖街道办事处）的委托代理人刘长斌、王梦瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李都成一审诉称，2013年3月1日，中原区政府成立了郑州西区公共文化服务核心区拆迁安置指挥部，并委托西流湖街道办事处具体实施拆迁范围内的拆迁补偿工作。2013年5月28日，经中原区西流湖街道党工委、办事处研究决定，成立西流湖街道郑州西区公共文化服务区拆迁指挥部，制定了《西流湖街道郑州西区公共文化服务区（大李）拆迁补偿实施方案》（以下简称《补偿实施方案》）。2012年10月15日郑州市人民政府发布了关于严厉打击各类违法建设行为的通告；2012年8月28日中原区行政执法局、中原区城乡建设局、中原区西流湖街道办事处四部门联合发布了对该拆迁区域关于新增附属物不予赔偿的通告。2012年8月份起，西流湖街道办事处组织人员对该拆迁区域的附属物进行了普查测量。李都成认为，中原区政府、西流湖街道办事处对郑州西区公共文化服务区大李区域的拆迁行为严重违法。主要表现在：1、《补偿实施方案》确定“无证的参照郑政文[2004]87号文件规定的标准适当奖励”。李都成认为，郑政文[2009]127号文件颁布之日起，郑政文[2004]87号文件同时作废，中原区政府、西流湖街道办事处依据作废的文件作为补偿标准显属违法。2、《补偿实施方案》确定“新增附属物经认可后予以补偿”。该条规定与2012年10月15日郑州市人民政府关于严厉打击各类违法建设行为的通告相抵触，也与2012年8月28日中原区行政执法局等四部门下发的通告相违背。综上，中原区政府、西流湖街道办事处依据作废的文件制定的《补偿实施方案》，对拆迁区域进行拆迁补偿，该具体拆迁补偿行为违法。请求判令中原区政府、西流湖街道办事处及指挥部对拆迁范围内的具体拆迁补偿行为违法。经一审法庭向其示明，李都成诉讼请求明确为：依法确认《补偿实施方案》违法。
郑州铁路运输中级法院一审查明,2012年8月22日，西流湖街道办事处下发《关于成立西流湖街道郑州西区公共文化服务区拆迁指挥部的通知》。2013年5月28日，该指挥部按照市委、市政府、中原区委、中原区政府对市民公共文化服务区建设工作要求，对涉及西流湖街道服务区内拆迁工作，经西流湖街道党工委、办事处研究，决定发布《补偿实施方案》，对西流湖街道大李村范围内涉及公共文化服务区的所有企业进行拆迁。2013年5月23日，中共中原区委办公室和中原区政府办公室联合下发中原办文[2013]13号《关于成立郑州市西区公共文化服务区核心区大李村企业拆迁指挥部的通知》，决定成立指挥部，负责拆迁区域内的具体拆迁补偿工作。李都成系郑州市中原区须水镇大李村村民，在大李村村集体土地上建有一处房屋，该房屋至今并未被拆除。
郑州铁路运输中级法院一审认为，《补偿实施方案》是由西流湖街道办事处成立的指挥部经过相关程序制定的，对涉及拆迁区域内的企业具有效力，且该方案是在郑州西区公共文化服务区（大李）项目改造过程中的阶段性行为，对李都成的合法权益明显不产生实际影响，依法不属于行政案件受案范围。李都成起诉不能成立，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回李都成起诉。
李都成不服一审裁定，向本院上诉称，一、被上诉人西流湖街道办事处不具备拆迁主体资格，其实施的具体拆迁补偿行为无法律依据，属超越职权的行为，其拆迁补偿行为没有法律授权，应由中原区政府具体实施。二、被上诉人的拆迁补偿行为给上诉人造成了经济上的直接损失，一审法院以被上诉人西流湖街道办事处的拆迁补偿行为没有对上诉人的合法权益明显产生实际影响为由驳回起诉，认定事实明显错误。三、被上诉人西流湖街道办事处的拆迁补偿行为严重违反了法律规定，给国家造成了巨大的经济损失。四、被上诉人西流湖街道办事处伪造证据，妨碍司法。五、被上诉人中原区政府的拆迁行为不规范、不完整，程序违法。综上，请求撤销郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初761号行政裁定书，依法确认被上诉人的行政行为违法，依法追究被上诉人西流湖街道办事处伪造证据的法律责任。
被上诉人郑州市中原区人民政府答辩称，一、上诉人提出了新的诉讼请求应另案起诉。上诉人一审诉讼请求是要求判令对郑州西区公共文化服务（大李）拆迁范围内的具体拆迁补偿行为违法，而二审上诉请求第二项为依法确认被上诉人的行政行为违法，该请求属于新的请求且请求不明，应另案起诉。二审上诉请求第三项也为新的诉讼请求，此项请求也不属于行政案件受案范围。由于上诉人改变了诉讼请求，视为对原一审请求未上诉，对于上诉人提出的新的诉讼请求应予驳回，由上诉人另案起诉。二、西流湖办事处不存在违法及超越职权的行为。西流湖办事处没有实施土地征收行为，而拆迁补偿方案仅属于提供被拆迁人选择适用的一种补偿方案，本身不属于行政行为，不存在超出职权的行为。补偿方案属于合同法的要约行为，不属于行政诉讼受理范围，也不具有行政可诉行。三、被上诉人没有给上诉人造成经济损失。李都成的房子没有被拆迁，李都成与指挥部也没有签订拆迁补偿协议，况且上诉人一审是对拆迁补偿方案提起的诉讼，而不是损失赔偿之诉，上诉人是否受到损失之事也不是本案审理的范围。四、拆迁补偿行为不存在严重违法和给国家造成巨大损失之事。五、西流湖街道办事处不存在伪造证据，妨碍司法之事。六、上诉人称中原区政府拆迁行为不规范、不完整、程序违法没有事实根据。七、上诉人诉讼已超出诉讼期限。李都成所诉行为发生在2013年上半年，距今已超过四年时间，超出了行政诉讼法规定的六个月诉讼期限，法院不应再予以审理。综上，一审法院裁定事实清楚，程序合法，请求依法维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人郑州市中原区西流湖街道办事处答辩称，意见同中原区政府的答辩意见一致。
本院经审理查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，涉案《补偿实施方案》是被上诉人在组织实施郑州西区公共文化服务区（大李）项目改造过程中作出的阶段性行为，其目的是为与被拆迁人签订《补偿协议》提供参照依据。上诉人如果认为《补偿实施方案》不合法，其可以不与被上诉人签订《补偿协议》，如果是在签订《补偿协议》后发现《补偿实施方案》存在违法情形，上诉人可以对《补偿协议》提起行政诉讼，一并对《补偿实施方案》进行审查。概言之，单独的《补偿实施方案》对上诉人的权利义务并不产生实际影响。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项之规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，一审法院以上诉人的主张不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由和上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 松
审判员 马 磊
审判员 马传贤
二〇一八年九月二十八日
书记员 孟亚娟