四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川15行初41号
原告李西芳，女，汉族，1972年1月出生，住四川省宜宾县。
委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。执业证号：11101201611423068。
被告宜宾市人民政府，住所地：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道中段8号。
法定代表人杜紫平，市长。
委托代理人刘宁，宜宾市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。
委托代理人温志衡，宜宾市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
原告李西芳不服宜宾市人民政府作出的宜市府复驳字【2018】4号《驳回行政复议申请决定书》，向本院提起诉讼，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李西芳及其委托代理人刘超，被告宜宾市人民政府委托代理人刘宁、温志衡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李西芳诉称，原告在四川省宜宾县普安镇周坝拥有房屋和承包地。2017年原告的房屋和承包的集体土地因宜宾县人民政府启动宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目被纳入征收范围，但补偿的标准远低于周边价格水平，且原告未看到任何相关合法审批文件。在原告未与征收方就安置补偿事宜达成一致意见的情况下，不明人员对原告房屋周边进行拆除，给原告造成了巨大的损失。原告通过申请政府信息公开的方式获取了宜宾县人民政府批准的《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》（以下简称《拆迁补偿安置方案》）。原告对此方案不服，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定于2018年4月23日向被告宜宾市人民政府申请复议，2018年7月23日，宜宾市人民政府作出宜市府复驳字【2018】4号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的复议申请。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》中先行用地的相关程序规定，宜宾市人民政府以原告的申请复议无单独提起行政复议予以保护的必要驳回原告的复议申请，明显违反上述法律法规的明确规定，该复议决定因缺少事实和法律依据，应予撤销。请求法院撤销被告宜宾市人民政府作出的宜市府复驳字【2018】4号《驳回行政复议申请决定书》，诉讼费用由被告承担。
原告提交的证据：1、集体土地使用权证、土地承包使用权证，证明原告与补偿安置方案及涉案征收土地有利害关系；2、宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案，证明被复议的行政行为；3、行政复议申请书，证明原告已向被告提出行政复议申请；4、EMS邮寄快单及查询证明，证明被告已收到复议申请；5、宜宾市人民政府驳回行政复议申请决定书（宜市府复驳字【2018】4号），证明被告做出的被诉行政行为。
被告宜宾市人民政府答辩称，一、被告的行政复议程序合法。宜宾市人民政府法制办公室于2018年4月24日收到原告的复议申请后，于2018年5月2日作出《行政复议受理通知书》，同时作出《行政复议答复通知书》，要求被复议机关宜宾县人民政府在10日内对复议申请提出书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。宜宾县人民政府在规定的时间内作出答复，并提交了证据材料。2018年6月28日，被告作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出。经审理，被告于2018年7月23日作出《驳回行政复议申请决定书》，程序合法；二、被告作出的《驳回行政复议申请决定书》符合法律法规规定。根据《四川省人民政府关于印发四川省抢险救灾工程项目管理办法的通知》第八条第一款第（二）项的规定，宜宾市人民政府可以按照规定确定抢险救灾项目。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条的规定，抢险救灾急需使用土地的，可以先行使用土地。根据《四川省人民政府关于印发四川省抢险救灾工程项目管理办法的通知》第九条的规定，抢险救灾工程项目因特殊原因开工前未办理审批手续的，可在开工后补办。因此，先行用地与土地征收并非统一法律概念，之所以先行用地，就是因为抢险救灾项目具有急需使用土地的特殊性，其目的是为了实现公共利益。本案中，宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目属于先行用地，宜宾县人民政府批准宜宾县国土资源局拟定的《拆迁补偿安置方案》不违反法律法规规定。该方案执行的是宜宾县最新的补偿安置标准，申请人的合法权益没有受到损害。《拆迁补偿安置方案》的核心内容是告知补偿办法、补偿标准等内容，该方案并不直接设定先行用地的集体土地上的权利人的权利义务，也并不会直接对其产生实际影响。先行用地需要经过若干连续的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，也不产生独立的法律后果。对于权利人来说，可能侵犯其权益的是具体的补偿安置行为，可在相应的行政复议中请求复议机关作出合法的评判，而对安置补偿方案本身无单独提起行政复议予以保护的必要。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告提交的证据：1、行政复议申请书及附件，证明原告于2018年4月23日提出行政复议申请；2、宜市府复受字【2018】19号《行政复议受理通知书》、宜市府复答字【2018】19号《行政复议答复通知书》，证明行政复议依法受理；3、行政复议答复书及证据材料，证明宜宾县人民政府在法定期限内作出答复；4、宜市府复延字【2018】9号《延期审理通知书》，证明行政复议决定依法延期30日作出；5、宜市府复驳字【2018】4号，证明宜宾市人民政府已依法作出驳回行政复议申请决定；6、送达回证及EMS快递记录，证明依法送达法律文书；7、《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》《四川省人民政府关于印发四川省抢险救灾工程项目管理办法的通知》(川府发【2013】50号)《中华人民共和国土地管理法实施条例》节录，证明行政复议符合法律法规的规定。
经庭审质证，原告对被告提交的第1、2组认可其三性及证明目的；对第3组证据，认可被告证明目的，但对第3组证据中的宜宾县人民政府提供的宜宾市政府常务会议纪要的三性均不认可，对《拆迁补偿安置方案》不认可其合法性，该方案的制定依据和程序均不合法；对公告以及公告图片的三性均不认可，原告本身不在现场，对丈量的数据不予认可，且没有提供相关资质证明，剥夺了原告申请复核的权利；对宜宾市人民政府和宜宾县人民政府所涉及的通知通告的关联性和证明目的均不予认可，该通告已经失效，不能作为依据，其损害群众利益；对第4组证据，认可证据的三性；对第5组证据，本身是涉案的文件，不能作为本案证据，达不到证明目的；对第6组证据，认可证据的三性；对第7组证据，适用的法律法规不完整，还应适用征收土地公告办法（国务院令49号）和最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定（法释【2011】20号）。
被告对原告提交的证据三性均认可，但是认为不能达到原告的证明目的。
本院对证明被告宜宾市人民政府受理行政复议的程序性证据予以采信。对被告出示的第3组证据中证明《拆迁补偿安置方案》制定的依据及过程的证据，本院对其真实性予以采信。
经审理查明，原告李西芳原系四川省宜宾县普安镇周坝村民，在周坝拥有房屋和土地。2017年，宜宾县人民政府启动宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目，原告的房屋和承包地被纳入征收范围，宜宾县国土资源局制定了《拆迁补偿安置方案》并经宜宾县人民政府审签。原告认为《拆迁补偿安置方案》的制定依据和程序违法，且安置标准远远低于当地生活水平，于2018年4月23日向宜宾市人民政府申请行政复议，请求撤销宜宾县人民政府作出的《拆迁补偿安置方案》，宜宾市人民政府法制办公室于2018年4月24日收到原告的复议申请后，于2018年5月2日作出《行政复议受理通知书》，同时作出《行政复议答复通知书》，要求被复议机关宜宾县人民政府在10日内对复议申请提出书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。宜宾县人民政府在规定的时间内作出答复，并提交了相关证据材料。2018年6月28日，被告作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出。被告经审查认为，宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目属于先行用地，《拆迁补偿安置方案》不违反法律法规的规定，执行的是宜宾县最新的补偿安置标准，原告的权益未受到损害。且《拆迁补偿安置方案》的核心内容是告知补偿方法、补偿标准等内容，该方案并不直接设定权利人的权利义务，并不会对其产生直接影响，也不产生独立的法律后果，原告无单独就该方案提起行政复议的必要。2018年7月23日，被告作出宜市府复驳字【2018】4号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。
本院认为，宜宾县人民政府的先行用地行为具体包含若干环节，《拆迁补偿安置方案》只是其中一个阶段。《拆迁补偿安置方案》的主要内容是告知拆迁范围及对象、补偿安置标准及方法等事项，该方案本身并未对原告李西芳产生法律上的强制力，也未直接对其权利义务产生实际影响。对涉及该征地范围内的村民来说，可能侵犯其权益的是征地拆迁部门的组织实施行为，其可针对具体组织实施的行为依法维护自身合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”的规定，原告李西芳对《拆迁补偿安置方案》有异议，应当向相关政府申请进行协调、裁决。原告直接向被告申请撤销《拆迁补偿安置方案》，该请求不属行政复议受理范围。被告在受理后经审查认为原告的申请不符合行政复议受理条件，驳回原告的复议申请并无不当。综上，被告宜宾市人民政府作出的宜市府复驳字【2018】4号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李西芳的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李西芳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 何 媛
审 判 员 骆 萍
审 判 员 唐福均
二〇一八年九月二十一日
法官助理 李利常
书 记 员 万 昊