宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）宁01行初440号
原告冯菊梅，女，1956年7月31日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市。
委托代理人刘雪晶，北京圣运（天津）律师事务所律师（一般代理）。
委托代理人刘晓刚，北京圣运（天津）律师事务所律师（一般代理）。
被告银川市西夏区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区贺兰山西与丽子园街交叉口。
法定代表人刘虹，女，区长。
委托代理人戴新毅，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区镇北堡镇。
法定代表人孙羽，男，镇长。
委托代理人曹慈义，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
被告银川市西夏区贺兰山西路街道办事处顾家桥村村民委员会（原银川市西夏区镇北堡镇顾家桥村村民委员会），住所地宁夏回族自治区银川市西夏区兴洲北街。
法定代表人夏永发，男，主任。
委托代理人赵术萍，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
原告冯菊梅诉被告银川市西夏区人民政府（以下简称西夏区政府）、银川市西夏区镇北堡镇人民政府（以下简称镇北堡镇政府）、银川市西夏区贺兰山西路街道办事处顾家桥村村民委员会（以下简称顾家桥村委会）土地征收行政补偿一案，于2018年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月18日立案后，于2018年3月26日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月5日公开开庭审理了本案。原告冯菊梅及其委托代理人刘雪晶、刘晓刚，被告西夏区政府副区长侯自强及其委托代理人戴新毅、赵强，被告镇北堡镇政府副镇长马全仁及其委托代理人曹慈义，被告顾家桥村委会的委托代理人赵术萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告与被告于2013年1月24日签订《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收及地上附着物补偿协议》，合同第七款约定：自2013年元月起银川润恒农副产品冷链物流产业园项目征收土地及地上附着物标准，如遇国家对土地征收价格政策调整，按照银川市新政策执行。根据宁夏回族自治区2016年1月1日起施行的《宁夏回族自治区征地补偿标准》，原告主张涉案土地的补偿标准为6.8万元∕亩。而原告与被告所签的《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收及地上附着物补偿协议》中，征收土地按照2万元∕亩进行的补偿，现原告请求按照协议约定，依照新政策6.8万元∕亩执行，将补偿差价149760元补给原告。故原告诉至法院，请求依法判令：1、三被告继续全面履行《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收及地上附着物补偿协议》，按照新政策标准6.8万元∕亩执行，将补偿差价总额149760元补给原告；2、三被告承担本案诉讼费用。
被告西夏区政府辩称，一、本案纠纷依法属于民事纠纷。按照签订涉案补偿协议当时的法律规定，涉案协议属于民事协议。虽然2015年5月1日颁布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项将“土地房屋征收补偿协议”纳入了行政诉讼的受案范围，但该法律规定是在涉案补偿协议签订后才修改实施的，依法不溯及既往。二、涉案补偿协议已经履行完毕。相关单位已经在协议签订后向原告支付了补偿款。依照《中华人民共和国合同法》第九十一条规定，涉案补偿协议的权利义务已经依法终止，原告无权再对此提出任何异议。三、原告的起诉已超过法定的起诉期限。补偿协议签订于2013年，依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条及《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条的规定，原告已超过提起诉讼的时间。即便涉案补偿协议定性为行政协议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告已超过法定的起诉期限。四、宁夏回族自治区国土资源厅于2016年10月6日下发了《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》，该通知中第二项就新旧标准的衔接问题作出明确规定，即新标准文件公布实施前，已获得征地批准且政府已公告征地补偿安置方案并与村集体签订土地征收协议的，按照原协议的补偿标准执行。故本案中不应当再适用新标准继续补偿。综上，请求依法驳回原告对被告西夏区政府的诉讼请求。
被告镇北堡镇政府辩称，同意被告西夏区政府的答辩意见。同时认为,一、原告的主体不适格。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿款依法属于村集体经济组织所有。原告作为顾家桥村村民，不具有主张土地补偿款差额的诉讼主体资格。二、被告的主体不适格。涉案协议既包括甲方（顾家桥村委会）与乙方（原告）之间对土地补偿款支付的约定，又包括银川市西夏区征地拆迁安置办公室（以下简称西夏区拆迁办）和原告之间关于地上附着物的征收补偿合同关系。原告依据涉案补偿协议主张的是土地补偿款的差额，西夏区政府和镇北堡镇政府均非本案的适格被告。三、新补偿标准不应在本案中适用。涉案协议已履行完毕。宁政发【2015】101号《宁夏回族自治区征地补偿标准》于2016年1月1日起实施，其只适用2016年之后的新项目及新签订的征收补偿协议，且适用前提是相关协议内容必须明确约定适用该补偿标准。综上，请求驳回原告对被告镇北堡镇政府的起诉。
被告顾家桥村委会辩称，同意被告西夏区政府、镇北堡镇政府的答辩意见。同时认为,被告顾家桥村委会是涉案土地的被征收人，非本次征收单位，仅是补偿款的基层经手单位。如果认为被告顾家桥村委会是受行政机关委托的付款单位，也应以委托的行政机关为被告。涉案补偿协议非被告顾家桥村委会拟定，原告要求被告顾家桥村委会承担付款责任既不合法也不合理。综上，请求驳回原告对被告顾家桥村委会的起诉。
原告为证实其主张，向本院提交了以下证据：
证据一、《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收及地上附着物补偿协议》一份。证明目的：原告与被告签订了征收补偿协议并约定补偿标准随国家政策变动而增长。
证据二、《关于建设润恒城征地补偿协议如何达成的实际情况》、2013年1月20日《会议记录》各一份、证人证言及证人身份证复印件各两份。证明目的：因原告不同意土地被征收，被告向原告作出承诺：先暂按照2万元/亩的标准进行补偿，后遇到政策调整，再将增长的补偿差价补给原告。
证据三、2016年1月1日新施行的《宁夏回族自治区征地补偿标准》一份。证明目的：涉案土地征地补偿标准于2016年1月1日进行调整，补偿标准提高，双方协议中约定的条款生效，被告应当按照新标准履行合同约定。
证据四、履行通知书及收条各一份、邮寄底单五份。证明目的：原告在2017年12月7日、2017年12月15日向被告主张权利。
经质证，被告西夏区政府对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为从签约主体看，该协议对被告西夏区政府不具有约束力。同时，该协议第七条约定，在符合条件时适用银川市新的补偿政策。但自该协议签订之日起至该协议履行完毕终止之日，上述条款约定的适用新标准的情形并未发生。因此，即便按照上述约定，包括被告西夏区政府在内的各被告均不应当再按新标准进行补偿。对证据二中的《关于建设润恒城征地补偿协议如何达成的实际情况》，认为属于当事人单方制作，不符合证据的形式要件，对其真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对2013年1月20日《会议记录》的真实性、合法性、关联性及证明目的亦均不予认可。对证人证言的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为证人证言不符合证据的法定形式，证人应出庭作证，不能以书面形成作为证据使用。对证据三的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。认为宁夏回族自治区人民政府发布的新的征收土地补偿标准不适用于本案，本案仍应适用以前的补偿标准。对证据四的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。该材料载明的内容不真实，且从材料落款的指向单位及快递回单的邮发信息来看，并不涉及被告西夏区政府。被告西夏区政府也并未收到上述材料。
被告镇北堡镇政府对原告提交的证据一的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的均有异议。认为该协议中土地补偿款的法律关系与被告镇北堡镇政府无关。被告镇北堡镇政府仅是见证者并非当事人。对证据二的《关于建设润恒城征地补偿协议如何达成的实际情况》有异议，认为该证据实际是证人证言，证人应出庭作证。对《会议记录》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。该《会议记录》均为一人所写，没有参加人的签字，仅是被告顾家桥村委会盖章，无法确认盖章的真实性。对证人证言的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据三的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。认为涉案被征收土地不适用该标准。应该适用被征时的征地补偿标准。对证据四邮寄单不予认可。认为邮寄单没有邮局盖章，也没有付费发票。寄送的单位是西夏区拆迁办，并非被告镇北堡镇政府。收条是复印件，无法与原件核实。收条上记载的出具人也没有说明身份，其人是否真实存在无法核实，对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。
被告顾家桥村委会对原告提交的证据一、证据二中的《关于建设润恒城征地补偿协议如何达成的实际情况》、证据三的质证意见与被告西夏区政府和被告镇北堡镇政府的质证意见相同。对证据二中的《会议记录》的真实性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。因被告顾家桥村委会是涉案土地的被征收人。对证据四的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。该邮寄单没有发票，邮寄对象没有被告顾家桥村委会。该收条是复印件，真实性无法核对。
被告西夏区政府和被告顾家桥村委会共同向本院提交了以下证据：
证据一、《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收及地上附着物补偿协议》一份。证明目的：2013年1月24日，被告西夏区政府的下属单位西夏区拆迁办、被告镇北堡镇政府及被告顾家桥村委会与原告签订了涉案补偿协议，协议约定征收土地面积为3.12亩，每亩补偿2万元，补偿标准为银政发【2010】240号文件。
证据二、《土地征收补偿发放表》一组。证明目的：涉案补偿协议签订后，被告顾家桥村委会就将全部补偿款支付给了原告，原告在领取补偿款后签字捺印。被告西夏区政府及相关单位已经依法履行了补偿义务，原告亦已交付了土地。上述补偿协议已经因履行完毕而终止。
经质证，原告对被告西夏区政府、顾家桥村委会提交的证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。认为补偿协议的内容系经充分协商达成的，被告未按照协议内容履行。对证据二的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明目的有异议。认为该补偿款是暂时领取的，补偿款的领取时间自2013年-2017年，该领取明细足以说明被告未按照新的标准依法足额予以支付。
被告镇北堡镇政府对被告西夏区政府、顾家桥村委会提交的证据一的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的均有异议。认为该协议中土地补偿款的法律关系与被告镇北堡镇政府无关。被告镇北堡镇政府仅是见证者并非当事人。对证据二无异议。
被告镇北堡镇政府在法定期限内未向本院提交证据。
本院依法调取了以下证据：
证据一、被告西夏区政府《银川市西夏区人民政府关于银川市润恒农副产品冷链物流产业园项目土地及地上附着物征收通告》一份。证明目的：被告西夏区政府于2012年12月12日在征收范围内发布通告，将征收项目名称、项目征收拆迁范围、搬迁补偿政策依据等告知被征收人。
证据二、被告西夏区政府《银川润恒农副产品冷链物流产业园暨西夏（国际）农副产品物流城项目集体土地及地上附着物征收决定》一份。证明目的：被告西夏区政府于2012年12月23日在征收范围内发布征收决定，将征收项目名称、项目征收拆迁范围、征收补偿政策依据等告知被征收人。
证据三、被告西夏区政府《银川润恒农副产品冷链物流产业园暨西夏（国际）农副产品物流城项目征收补偿安置方案》一份。证明目的：被告西夏区政府于2012年12月20日在征收范围内公告征收补偿安置方案。
证据四、宁夏回族自治区国土资源厅宁国土资发【2016】10号文件《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》一份。证明目的：2016年1月6日，宁夏回族自治区国土资源厅发布宁国土资发[2016]10号《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》，就宁夏回族自治区人民政府宁政发[2015]101号文件颁布实施前后征地补偿标准的衔接工作予以明确。
证据五、被告西夏区政府常务会议纪要（第69次）一份。证明目的：西夏区拆迁办设立情况及其主要职责。
证据六、《关于银川市西夏区贺兰山西路街道办事处顾家桥村村民委员会的情况说明》一份。证明目的：2016年1月被告西夏区政府设立了银川市西夏区贺兰山西路街道办事处，并将银川市西夏区镇北堡镇顾家桥村村民委员会划归其管理。同时银川市西夏区贺兰山西路街道办事处将银川市西夏区镇北堡镇顾家桥村村民委员会更名为银川市西夏区贺兰山西路街道办事处顾家桥村村民委员会。
经质证，原告认为上述证据系被告应在法定期限内提交的证据，该证据不属于人民法院依职权调取的证据，故不能作为认定案件事实的依据。被告西夏区政府、镇北堡镇政府、顾家桥村委会对上述证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据一与被告西夏区政府、顾家桥村委会提交的证据，内容客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。原告提交的证据二中的《关于建设润恒城征地补偿协议如何达成的实际情况》系原告单方制作，且被告均不予认可，本院不予采信。对证据二中的2013年1月20日《会议记录》与证人证言的真实性予以认可。但该两份证据仅能证明补偿协议签订的过程，不能证明被告应按调整后的标准支付补偿款差价。原告提交的证据三的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。原告提交的证据四与本案不具有关联性，本院不予采信。本院依法调取的征地决定、征收通告、补偿方案及机构名称变更、职责归属的相关文件等，均为查明案件事实所调取，内容客观真实，来源合法，且与本案具有关联性，对其证明效力，本院予以确认。
经审理查明，2012年，被告西夏区政府因银川润恒农副产品冷链物流产业园项目需征收包括原告涉案承包耕地在内的顾家桥村集体土地。2012年12月23日，被告西夏区政府发布征收决定，确定了征收范围、征收部门及征收补偿方案。涉案土地征收部门为被告镇北堡镇政府，征收实施单位为西夏区拆迁办。后西夏区拆迁办与被告顾家桥村委会签订《银川润恒农副产品冷链物流产业园用地及地上附着物补偿协议》，就征收被告顾家桥村集体土地及地上附着物补偿事宜进行了约定，并将补偿款足额发放至被告顾家桥村委会。2013年1月24日，被告顾家桥村委会（甲方）与原告（乙方）签订《银川润恒农副产品冷链物流产业园一期项目土地征收及地上附着物补偿协议》，该协议就银川润恒农副产品冷链物流产业园土地征收及地上附着物补偿事宜进行了约定，其中载明“……。三、拆迁补偿标准及政策依据土地及地上附着物标准参照银川市人民政府《关于银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发【2010】240号）文件精神执行。四、土地及地上附着物补偿土地面积3.12亩，20000元∕亩，小计62400元；生活补助费3.12亩，500元∕亩×3年，小计4680元；其它1540元。以上共计68620元。……。七、自2013年元月起银川润恒农副产品冷链物流产业园项目征收土地及地上附着物补偿标准，如遇国家对土地征收价格政策调整，按照银川市新政策执行。……。”西夏区拆迁办及被告镇北堡镇政府亦在该协议甲方处盖章。协议签订后，被告顾家桥村委会即向原告发放了涉案协议的补偿款。2015年12月25日，宁夏回族自治区人民政府发布宁政发【2015】101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》。该文件中规定原告耕地所在区域的征地标准为68000元∕亩（含政府另支付的住宅安置分摊安置补助费、过渡期补偿费和养老保险费23000元∕亩）。原告认为应当按照【2015】101号文件的规定和协议约定，向其支付补偿款差价，故诉至本院，请求判如所请。
另查明，2016年1月6日，宁夏回族自治区国土资源厅发布宁国土资发[2016]10号《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》中称，……。二、稳步做好调整前后征地补偿标准的衔接工作。自2016年1月1日起，各地征收集体土地，必须严格执行自治区人民政府宁政发【2015】101号文件所明确的征地补偿标准。该文件公布实施前，已获得征地标准且市、县（区）人民政府已公告征地补偿安置方案并与村集体组织签订土地征收协议的，按协议确定的补偿标准执行；该文件公布实施前，已办理征地审批手续，市、县（区）人民政府尚未实施征地或已经公告征地补偿安置方案，未与村集体经济组织签订土地征收协议的，按调整后的征地补偿标准执行。
再查明，2007年8月22日，被告西夏区政府召开常务会议，成立西夏区征地拆迁安置办公室，办公室设在国土水务局，西夏区拆迁办为临时机构，主要负责完成辖区内征地拆迁及安置工作。2016年1月，被告西夏区政府设立了银川市西夏区贺兰山西路街道办事处，并将银川市西夏区镇北堡镇顾家桥村村民委员会划归其管理。同时银川市西夏区贺兰山西路街道办事处将银川市西夏区镇北堡镇顾家桥村村民委员会更名为银川市西夏区贺兰山西路街道办事处顾家桥村村民委员会。
本院认为，2012年12月23日，被告西夏区政府发布征收决定，征收包括原告涉案承包地在内的顾家桥村集体土地用于建设银川润恒农副产品冷链物流产业园。被告西夏区政府下设的西夏区拆迁办具体实施涉案土地的征地工作事宜，并在涉案协议甲方处盖章，故被告西夏区政府为本案适格被告。被告与原告签订的补偿协议系双方当事人真实意思表示，并未违反法律、法规的强制性规定，合法有效，双方均应按照合同约定履行各自义务。2015年12月25日，宁夏回族自治区人民政府发布了宁政发【2015】101号文件，确定了新的征地补偿标准。后宁夏回族自治区国土资源厅发布了宁国土资发[2016]10号《关于做好调整后征地补偿标准落实执行工作的通知》就新旧标准的衔接作出了明确规定，即:宁政发【2015】101号文件公布实施前，已获得征地批准且市、县（区）人民政府已公告征地补偿安置方案并与村集体组织签订土地征收协议的，按协议确定的补偿标准执行。本案中，涉案项目在宁政发【2015】101号文件公布实施前，已获得征地批准，被告西夏区政府已公告征地补偿安置方案并与被告顾家桥村委会签订土地征收补偿协议。涉案补偿协议明确确定补偿标准为银政发（2010）240文件，该补偿标准不违反法律、法规的规定。故被告按照银政发（2010）240号文件确定的补偿标准执行并无不当。且本案被告于宁政发【2015】101号文件施行之前已将协议约定的补偿款全部支付给原告，根据《中华人民共和国合同法》第九十一条“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行……”的规定，可确认涉案协议已履行完毕，双方协议履行期间并未有新标准颁布，故双方权利义务终止。关于原告要求按照协议中“自2013年元月起银川润恒农副产品冷链物流产业园项目征收土地及地上附着物补偿标准，如遇国家对土地征收价格政策调整，按照银川市新政策执行。”的约定及宁政发【2015】101号文件规定的征地补偿标准判令被告支付补偿款差价的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告冯菊梅的诉讼请求。
案件受理费3295元，由原告冯菊梅负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 丁 瑾
审判员 刘煜姗
审判员 宁 丽
二〇一八年九月十七日
书记员 樊新巧
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。