河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫行终880号
上诉人（原审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路233号。
负责人王跃华，系该市人民政府常务副市长。
委托代理人吴燕平，系该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）河南台兴房产有限公司，住所地郑州市二七区京广南路东。
法定代表人王超斌，系该公司董事长。
委托代理人卫霞，河南洛浦律师事务所律师。
上诉人郑州市人民政府因与被上诉人河南台兴房产有限公司（以下简称台兴公司）为撤销会议纪要纠纷一案，不服河南省许昌市中级人民法院（以下简称原审法院）（2017）豫10行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑州市人民政府的委托代理人吴燕平、黄琨，被上诉人台兴公司的法定代表人王超斌、委托代理人卫霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人台兴公司原审诉讼请求：请求撤销郑州市人民政府[2014]138号《关于2014年第8次土地管理委员会会议纪要》第三项内容。
原审法院经审理查明：1992年6月28日，出让方郑州市国土资源局（原郑州市土地管理局）与受让方台兴公司签订《国有土地使用权出让合同》，该合同中对容积率未做约定。2000年12月29日，郑州市人民政府为台兴公司颁发郑国用（2000）字第0711号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用者台兴公司，用地位置京广路东、南三环北，总面积393170.667平方米，道路面积35266.3平方米，使用权面积（出让）357904.37平方米。用途为商住、综合。变更方式为变更登记。原所有者使用者台兴公司。2008年10月，郑州市规划勘测设计研究，编制《郑州市第630号街坊郑航北路南、开发路两侧控制性详细规划》（又称台兴公司控制性详细规划），该规划适用于规划地块规划的63.72公顷用地范围，该规划强制性内容包括地块用地性质、用地面积、用地兼容、容积率、建筑密度、建筑容量、建筑高度、绿地率、配建停车位、配套公共服务设施和基础设施，必须按规划严格执行。确需调整必须按有关程序上报原规划审批机关审批。台兴公司持有的郑国用（2000）字第0711号《国有土地使用证》项下的土地在上述规划范围内，根据当时用地被城市道路分割的情况，将规划区分为A、B、C三个区，其中，A区地块编码为A-1-2的容积率为4.5，用地面积13334平方米，建筑面积60003平方米。郑国用（2000）字第0711号《国有土地使用证》项下的土地为B区，地块编码B-1-2的容积率为3.5，用地面积35295平方米，建筑面积123532平方米；地块编码B-2-2的容积率为3.5，用地面积78176平方米，建筑面积273616平方米；地块编码B-3-2的容积率为4.0，用地面积75274平方米，建筑面积301096平方米；地块编码B-4-1的容积率为3.8，用地面积61590平方米，建筑面积234042平方米；B-5-1的容积率为3.5，面积63308平方米，建筑面积244678平方米；地块编码B-6-1的容积率为3.5，用地面积62433平方米，建筑面积218515平方米；地块编码B-7-1的容积率为4.5，用地面积10984平方米，建筑面积49428平方米。2008年11月27日，郑州市人民政府对郑州市规划局作出《关于郑州市第630号街坊郑航北路南开发路两侧控制性详细规划的批复》（郑政函[2008]157号），该批复的主要内容是：“一、原则同意你局组织编制的《郑州市第630号街坊郑航北路南开发路两侧控制性详细规划》。二、你局要认真组织实施该规划，未经法定程序批准，任何单位和××不得随意变更规划的强制性内容。三、确需对规划的强制性内容进行调整的，必须就调整的必要性提出专题报告，组织认证，经主管部门认定后方可组织调整方案，重新按规定程序审批。四、做好该规划审批前后的公示工作。”2010年4月19日，郑州市城乡规划局向被告呈报《关于郑州市第630号街坊郑航北路南开发路两侧控制性详细规划调整的请示》（郑城规[2010]27号），该请示的主要内容是：“市人民政府：郑州市规划勘测设计研究院2008年10月编制的《关于郑州市第630号街坊郑航北路南开发路两侧控制性详细规划》已经市人民政府郑政函[2008]157号文件批复同意。近因该规划用地范围内端午路（规划红线宽度）向南平移7.5米，京广南路与南三环路交叉口东北向高压走廊现状改变，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》之要求，于2010年1月22日组织专家评审会对该控制性详细规划予以局部调整的必要性进行了认证并获通过。并于2010年1月29日至3月6日将该规划局部调整的主要内容在我局网站进行公示，公示期间未收到（反对）意见。经研究，我局同意对《关于郑州市第630号街坊郑航北路南开发路两侧控制性详细规划》予以调整（主要内容为涉及的六个子地块的用地边界及相应的建筑容量和停车泊位数调整，其他强制性指示容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率不变）。妥否，请批示！”2010年11月29日，郑州市城乡规划局为台兴公司颁发《建设工程规划许可证》（郑规建字第41010020102919号和第2920号），上述许可证载明：建设单位（个人）台兴公司，建设项目名称春江家园南区和北区，建设位置石柱路西、郑航北路南，北区的建设规模10项工程建筑面积为173332.0平方米，南区的建设规模10项工程建筑面积为137562.13平方米。遵守事项：一、本证是经城乡规划主管部门依法审核，建设工程符合城乡规划要求的法律凭证。二、未取得本证或不按本证规定进行建设的，均属违法建设。三、未经发证机关认可，本证的各项规定不得随意变更。四、……。2013年3月26日，郑州市城乡规划局为台兴公司颁发《建设工程规划许可证》（郑规建字第410100201309030号），该证载明：建设单位（个人）台兴公司，建设项目名称春江馨园，建设位置京广南路西、中秋路北，建设规模66928.68平方米。遵守事项同上。2014年11月7日，郑州市人民政府召开2014年郑州市土地管理委员会第8次会议，会议确定的第三个事项是：“关于规划容积率调整项目中涉及初始容积率确定问题”。2014年12月4日，郑州市人民政府印发《关于2014年第8次土地管理委员会会议纪要》（[2014]138号），该会议纪要的第三项内容为：“原则同意市土委办意见。对于原土地出让合同中无容积率约定的项目，且国土部门在原土地出让时无规划部门的规划条件，无评估审批容积率的，由规划部门核实出让时规划初始审批的容积率，作为土地出让初始容积率使用。对于国土部门和规划部门均没有初始审批容积率的项目，参照2003市政府公布的基准地价成果设定的平均容积率（即住宅用地2.0、商业用地2.2、工业用地0.5）作为土地出让初始容积率使用；其它用途宗地参照2009年市政府公布的基准地价成果设定的平均容积率（即交通、特殊用地1.0，公共管理用地1.5）作为土地出让初始容积率使用。”台兴公司认为郑州市人民政府单方面调整容积率没有任何法律依据，且有违政策稳定性原则，损害了政府信誉；同时，郑州市人民政府调整容积率的行政行为导致台兴公司的合法权益遭受巨大损失，故诉至法院请求撤销《关于2014年第8次土地管理委员会会议纪要》第三项内容。
原审法院另查明，台兴公司在涉案规划B区的地块上，已开发建设了“春江家园”项目（南区和北区）；“春江馨园”项目的用地在规划A区的地块上，该地块的《国有土地使用证》的证号为郑国用（2001）字第0699号。“春江馨园”项目规划设计建设三栋楼，截止台兴公司提起本案诉讼时止，已开发建设好两栋楼，因涉案会议纪要第三项内容改变了台兴公司建设开发项目的容积率，郑州市城乡规划行政部门以此为由拒绝为台兴公司建设项目的第三栋楼办理《建设工程规划许可证》，引起本案纠纷。
原审法院认为：一、本案是否属于行政案件的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）……；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，郑州市人民政府于2014年12月4日印发的《关于2014年第8次土地管理委员会会议纪要》（[2014]138号）第三项内容，直接导致了台兴公司无法取得“春江馨园”项目中全部的《建设工程规划许可证》，致使台兴公司的“春江馨园”项目无法如期全部开发，侵犯了台兴公司合法开发建设的权益，因此，本案属行政案件的受案范围。关于郑州市人民政府主张涉案会议纪要第三项内容，是郑州市人民政府针对“关于规划容积率调整项目中涉及初始容积率确定问题”所制定、发布的具有普遍约束力的决定，并非针对台兴公司这一具体公司或台兴公司某个具体房地产项目而制定、发布的观点。原审法院认为，涉案会议纪要第三项内容针对的对象实际上是具体的，且系针对特定范围内的主体专门作出的，虽然未明确表明针对台兴公司或者台兴公司的某个房地产项目，但符合该会议纪要第三项内容条件的主体是具体且确定的，也是有限的，即是针对特定主体作出的。因此，涉案被诉行政行为不具有普遍约束力的特征，也非规范性文件，系可诉的行政行为。综上，郑州市人民政府辩称本案不属于行政案件受案范围的理由不能成立，不予支持。二、涉案会议纪要第三项内容是否合法。参照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十五条第一款的规定：“城市的控制性详细规划经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”第二十条第一款的规定：“经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照下列程序进行：（一）控制性详细规划组织编制机关应当组织对控制性详细规划修改的必要性进行专题论证;（二）控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证；（三）控制性详细规划组织编制机关提出修改控制性详细规划的建议，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可组织编制修改方案；(四）修改后应当按法定程序审查报批。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果。”另参照《建设用地容积率管理办法》第五条的规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。”本案中，台兴公司于1992年6月28日与郑州市国土资源局（原郑州市土地管理局）签订的《国有土地使用权出让合同》无容积率条款的约定，是因当时法律、法规及规章制度没有此方面的规定和要求。随着国家经济及房地产市场的不断发展，以及法律、法规及规章制度的不断健全，相继出台了针对容积率的相应规定。行政机关应当本着尊重历史、面向现实的态度，合法、合理的行政，应当坚持程序正当和诚实守信原则。郑州市规划勘测设计研究院于2008年10月编制的《关于郑州市第630号街坊郑航北路南开发路两侧控制性详细规划》，已对台兴公司计划开发的地块容积率指标进行了计算并确定，《控制性详细规划》确定的台兴公司建设项目的容积率，应视为或者相当于初始容积率，况且，已经郑政函[2008]157号文件批准。参照上述《办法》的相关规定，涉案的《控制性详细规划》具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改强制性内容，其中就包含容积率指标，且不得以政府会议纪要的形式代替规定程序调整容积率。郑州市城乡规划行政部门以涉案会议纪要第三项内容拒绝为台兴公司建设项目的第三栋楼办理《建设工程规划许可证》，证明涉案会议纪要第三项内容调整了《关于郑州市第630号街坊郑航北路南开发路两侧控制性详细规划》中确定的容积率指标，违反上述《办法》中的规定程序，属违反法定程序的情形，台兴公司请求予以撤销，符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，判决撤销郑州市人民政府于2014年12月4日印发的[2014]138号《关于2014年第8次土地管理委员会会议纪要》中第三项内容，即“关于规划容积率调整项目中涉及初始容积率确定问题。原则同意市土委办意见。对于原土地出让合同中无容积率约定的项目，且国土部门在原土地出让时无规划部门的规划条件，无评估审批容积率的，由规划部门核实出让时规划初始审批的容积率，作为土地出让初始容积率使用。对于国土部门和规划部门均没有初始审批容积率的项目，参照2003市政府公布的基准地价成果设定的平均容积率（即住宅用地2.0、商业用地2.2、工业用地0.5）作为土地出让初始容积率使用；其它用途宗地参照2009年市政府公布的基准地价成果设定的平均容积率（即交通、特殊用地1.0，公共管理用地1.5）作为土地出让初始容积率使用。”案件受理费50元，由郑州市人民政府负担。
上诉人郑州市人民政府不服原审判决，提起上诉称：一、涉案会议纪要涉及容积率的规定属于规范性文件，不属于行政诉讼的受理范围。从适用对象看，该会议纪要第三项内容适用于不特定的主体，是郑州市人民政府针对市内2014年之前存在的没有初始审批容积率的所有项目制定的，并非仅针对台兴公司的具体建设项目。从诉讼标的看，该会议纪要对台兴公司未产生实际影响，不存在侵犯其权益的情形。如果台兴公司向规划部门申请相关许可，规划部门依据该会议纪要拒绝办理，台兴公司可起诉规划部门不予行政许可违法的同时要求对该会议纪要进行审查。二、原审判决认定基本事实错误，涉案会议纪要第三项不是对2008年编制的控制性详细规划的修改。按照原审法院的观点，台兴公司开发的“春江馨园”项目在2008年10月就已经确定了初始容积率，并不属于涉案会议纪要所针对的“国土部门和规划部门均没有初始审批容积率的项目”，因此不存在涉案会议纪要随意修改调整容积率的情形。原审法院将该会议纪要第三项内容全部撤销，导致其他“国土部门和规划部门均没有初始审批容积率的项目”均失去行政管理依据，显然错误。综上，请求撤销原判，驳回台兴公司的起诉。
被上诉人台兴公司答辩称：一、本案属于人民法院受案范围。根据河南省行政规范性文件管理办法相关规定，未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据，涉案会议纪要不符合规范性文件的特征，不具有普遍约束力。涉案会议纪要第三项内容侵犯了台兴公司的合法权益，郑州市规划部门以该会议纪要第三项确定的容积率为由扣押其规划许可证，台兴公司多次要求颁发均被拒绝。因此，涉案会议纪要第三项内容直接侵害了台兴公司的合法权益，本案应属人民法院受案范围。二、涉案会议纪要第三项内容构成对2008年编制的控制性详细规划的修改。该会议纪要第三项针对的是原土地出让合同中无初始审批容积率的项目，由于台兴公司是在1992年签订的土地出让合同，当时国家政策就没有审批初始容积率这一项，因此台兴公司报批项目，就会受到该会议纪要第三项内容的约束。该会议纪要第三项内容大大降低了2008年编制的控制性详细规划确定的容积率，构成了对原容积率的修改。三、撤销涉案会议纪要第三项内容并不会造成其他“国土部门和规划部门均没有初始审批容积率的项目”均失去行政管理依据。一是该会议纪要第三项内容本来就不能作为管理依据，根据我国建设用地容积率管理办法第五条规定，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。二是从形式上看，该会议纪要并未对外公布，不具有普遍约束力。三是郑州市人民政府始终未举证证明有台兴公司之外的项目受到该会议纪要第三项内容的约束和管理，因此不存在撤销该会议纪要第三项内容会造成其他项目失去行政管理依据的问题。
本案二审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，根据涉案会议纪要作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”现行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款也规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。由于会议纪要约束的是参会行政机关，需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而影响公民、法人、其他组织的权利义务，只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。本案中，郑州市人民政府作出的[2014]138号《关于2014年第8次土地管理委员会会议纪要》并不直接送达台兴公司，也不对台兴公司的权利义务产生直接影响。如果台兴公司认为郑州市规划部门依据该会议纪要对台兴公司在建工程项目不予办理建设工程规划许可证违法，应当以郑州市规划部门为被告提起行政诉讼。因此，本案不属于人民法院受案范围，应当裁定驳回台兴公司的起诉。
综上，上诉人郑州市人民政府的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，并经本院审判委员会研究决定，裁定如下：
一、撤销河南省许昌市中级人民法院（2017）豫10行初87号行政判决；
二、驳回河南台兴房产有限公司的起诉。
本案一、二审案件受理费各50元，予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 邹 波
审判员 高 光
审判员 荆向丽
二〇一八年九月二十八日
书记员 刘 猛