湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潭中行终字第77号
上诉人（原审原告）冯石文，男，1954年7月18日出生，汉族，湖南省湘潭市人，农民。
上诉人（原审原告）谭志安，男，1956年5月13日出生，汉族，湖南省湘潭市人，农民。
上诉人（原审原告）周伟，女，1969年4月6日出生，汉族，湘潭市人，农民。
上诉人（原审原告）李腾芳，男，1943年2月4日出生，汉族，湘潭市人，农民。
四上诉人共同委托代理人黄健，湘潭市岳塘区纵横法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区霞城乡人民政府，住所地湘潭市岳塘区建设南路左侧。（以下简称霞城乡政府）
法定代表人陈澄，乡长。
委托代理人张才勇，男，1983年8月6日出生，汉族，湖南省浏阳市人，系湘潭市岳塘区霞城乡人民政府法律顾问。
委托代理人冯新宇，男，1977年11月30日出生，汉族，湖南省湘潭县人，系湘潭市岳塘区霞城乡党委委员，代理权限为一般代理。
上诉人（原审原告）冯石文、谭志安、周伟、李腾芳因与被上诉人（原审被告）湘潭市岳塘区霞城乡人民政府履行法定职责一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2014）岳行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月4日立案受理后，依法组成由审判员张防修担任审判长，审判员谢颖、代理审判员田晴参加评议的合议庭公开开庭审理了本案。代理书记员刘恋担任法庭记录。上诉人冯石文、谭志安、周伟、李腾芳及其共同委托的代理人黄健、被上诉人霞城乡政府的委托代理人张才勇、冯新宇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，四原告均系霞城村同心组村民。因火炬路建设需要，2013年4月28日，霞城村委会与湘潭市高新技术产业开发区征地拆迁事务所签订《征地协议》一份，双方约定征收霞城村面积共计4.85亩的土地，征地补偿金额合计433929.12元。2013年5月3日，霞城村委会全额领取了该笔征收补偿款。由于对实际土地征收面积、征收补偿标准等事宜有异议，包括四原告在内的霞城村同心组村民于2013年6月8日向被告提交《请求村组账目公开的报告》一份，请求被告责令霞城村委会重新丈量、核实土地面积，并公开土地征收补偿款的分配和征收补偿标准等情况。就此，被告于2013年7月2日以文件形式向霞城村委会下发了《督办函》，“责令霞城村委会将该征地拆迁的过程及征拆款分配情况向乡政府提交书面汇报材料，如涉及征拆款公开的情况，立即向村民公开火炬路征地拆迁的补偿标准及金额，确保村民的知情权”。霞城村委会于2013年7月3日签收该《督办函》后，以书面形式先后向被告提交了《有关火炬路占用霞城村同心组部分林地说明材料》和《关于﹤督办函﹥的汇报材料》，就征收土地的面积和征收补偿款的发放，以及部分村民对上述事项存在异议的情况进行了说明。为了消除村民的异议，被告派遣相关工作人员两次到原告冯石文家中走访和上户，向霞城村同心组的村民了解情况，又召集包括四原告在内的十余位村民在霞城村委会会议室中举行协调会，就土地征收标准和土地征收面积等事宜进行了协商。四原告认为，被告作出的上述行为既没有使其实际了解土地征收标准和征收补偿款项的发放等情况，也未达到核实土地征收面积的目的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政不作为，严重侵犯了四原告的合法权益，遂诉至法院，请求法院判决确认被告未履行法定职责的行为违法。
原审判决认为，所谓行政不作为，指的是行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按照法定程序履行或完全履行的消极行为。行政不作为的构成要件包括行政主体、负有法定义务、具备履行义务的能力和条件、在法定或合理期限内未适当履行义务四个方面。具体到本案中，《中华人民共和国村民委员会自治法》第五条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。被告霞城乡政府作为乡、镇一级人民政府，负有对霞城村委会的工作进行指导、支持和帮助的法律义务，对于四原告提出的申请，有义务也有能力督促霞城村委会履行相应的信息公开职责。同时，《中华人民共和国村民委员会自治法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。村民委员会不是乡、镇人民政府下设的行政机关，二者之间也不是领导和被领导的行政隶属关系。被告霞城乡政府向霞城村委会发出《督办函》并对村民进行走访调查、组织村民召开协调会的行为，已经适当履行了其协助与督促之法定职责。至于土地征收面积的核定，应由国土行政管理部门进行，而非本案被告之行政职能，征收补偿款项的分配和发放等具体事宜，则属于村民自治的范畴，应当召开村民大会，由村民自主表决决定。可见，被告霞城乡政府接到四原告提交的书面申请后，在合理期限内适当履行了对霞城村委会工作的指导协助义务，不符合行政不作为的构成要件，不能认定为行政不作为。因此，对四原告请求确认被告未依法履行法定职责的行为违法的诉讼请求不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告冯石文、谭志安、周伟、李腾芳的诉讼请求。本案免收案件受理费。
一审判决宣告后，冯石文、谭志安、周伟、李腾芳不服提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。被上诉人提供的证据并不能证明其履行了行政职责，反可证明其存在行政不作为。上诉人多次要求霞城村委会公开村账务和土地征地款明细，但霞城村委会一直不予理睬，在此情况下上诉人多次向被上诉人反映报告，要求其督查或依法查处，但被上诉人只在形式上走过场，并未真正作出具体行政行为和处罚决定，导致村委会变本加厉，违背村民集体意志。一审法院在未查明事实的情况下作出的判决有失法律的公平；二、一审判决依据的法律错误。上诉人的诉讼请求是要求被上诉人履行法定职责，即作出具体行政行为，而一审判决却以《中华人民共和国村民委员会自治法》作为判决依据，规避被上诉人的行政不作为，显然违背法律的立法原则。村民自治也不能违背国家法律法规和相关政策，被上诉人有权也有义务对村委会的违法、违规行为依法进行监督处罚。一审法院利用合法的行政法规掩盖被上诉人不履行行政职责的行为，属于适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决并依法重新判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人霞城乡政府答辩称：一、答辩人依法履行了职责，不存在行政不作为。1、答辩人于2013年6月8日收到霞城村同心组村民提交的《请求村组财务公开的报告》后，即于7月2日以文件形式向霞城村委会下发了《督办函》，责令“霞城村委会将该征地拆迁的过程及征拆款分配情况向乡政府提交书面汇报材料，如涉及征拆款未公开的情况，立即向村民公开火炬路征地拆迁的补偿标准及金额，确保村民的知情权”。根据《中华人民共和国村民委员会自治法》之规定，乡政府作为乡、镇一级人民政府，负有对村委会的工作进行指导、支持和帮助的法律义务，同时，村民委员会不是乡、镇人民政府下设的行政机关，二者之间也不是领导和被领导的行政隶属关系，故答辩人对霞城村委会发出《督办函》已经适当履行了督促的法定职责；2、答辩人在发出《督办函》后，曾两次派遣相关责任领导到上诉人冯石文家走访和上户，向同心组的村民了解情况，还组织包括四上诉人在内的十余位村民举行协调会，逐个下户作解释工作，促使大部份村民没有异议并领取了霞城村委会发放的征地补偿款，现只有本案四上诉人仍然存在异议。答辩人已经积极认真履行了法定职责，并非行政不作为。二、从上诉人一审提交的证据和诉求来看，霞城村委会并非未公开火炬路土地征收面积和征收补偿款。上诉人实际是对征收标准和征地面积有异议，其向法院提起诉讼的真实目的是要求重新丈量征地面积，但土地征收面积的丈量工作是由高新拆迁事务所和国土行政部门进行的，不属于答辩人能够行使的职责范围，也不是本案能处理的范围。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
经本院二审审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会自治法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。所谓指导，就是对村委会如何依法开展自治活动给予引导，以培训、宣传、说服、动员等方式引导村委会在法律的范围内积极开展自治活动。支持和帮助，就是对村委会依法开展自治活动给予尊重和肯定，对村委会在工作中遇到的各种阻力和困难帮助协调解决，在物质等各方面提供援助，等等。同时，该法第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。由此可见，被上诉人霞城乡政府作为乡、镇一级人民政府，与霞城村委会之间没有行政隶属关系，其除具有对霞城村委会的工作进行上述的指导、支持和帮助职责外，并无强制权和行政处罚权，对属于村民自治范围内的事项，不能进行干涉。被上诉人霞城乡政府在收到四上诉人的申请后，向霞城村委会发出了书面的《督办函》，并根据霞城村委会的反馈汇报进行了走访调查、解释说明，还就土地标准和土地征收面积等事宜召开协调会进行了协商，可以认定被上诉人霞城乡政府已经在自己的职能范围之内适当履行了指导、支持和帮助义务，不存在行政不作为。四上诉人以被上诉人霞城乡政府开展的上述工作仅是走过场，未达到实质性目的，要求法院责令霞城乡政府作出具体行政行为并对霞城村委会进行行政处罚的请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 张防修
审 判 员 谢 颖
代理审判员 田 晴
二〇一四年九月二十四日
代理书记员 刘 恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。