广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）珠中法行终字第44号
上诉人（原审原告）：汪骅某某，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住XXX。身份号码：XXX。
委托代理人：让玉某，广东玉成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海某。住所：珠海市吉大吉石路**号。
负责人：黄春某，站长。
被上诉人（原审被告）：珠海某。住所：珠海市香洲区海城路**号。
负责人：王朝某，局长。
两被上诉人的共同委托代理人：何灿某，广东晨光律师事务所律师。
两被上诉人的共同委托代理人：郑晓某，广东晨光律师事务所律师。
原审第三人：珠海某公司。住所：珠海市吉大景山路***号珠海宾馆内（玫瑰楼）。
法定代表人：娄英某，总经理。
委托代理人：张文某，广东晨光（北京）律师事务所律师。
委托代理人：张玲某，广东晨光律师事务所律师。
上诉人汪骅某因诉被上诉人珠海某（下称市质检站）、珠海某（下称市住建局）、原审第三人珠海某公司建设工程行政备案一案，不服珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第166号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认为，市质检站并非作出涉案“珠海宾馆改造项目4#、5#楼”《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（下称《备案表》）的行政机关，该《备案表》是由市住建局下设的珠海市建设工程竣工验收备案办公室，依据珠海某公司提供的工程竣工验收备案申请及相关材料，审核后签章同意的，因而该法律后果应由市住建局承担。汪骅某错列被告，原审法院告知汪骅某变更被告，但其仍然坚持将市质检站列为被告，拒绝变更。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款和第四十四条第一款第（三）项的规定，汪骅某对市质检站的起诉，依法应予驳回。其二，汪骅某对市住建局的起诉欠缺事实依据，亦应依法驳回。汪骅某在起诉中还要求市住建局“立即纠正市质检站作出的虚假竣工验收备案表的行政违法行为”。市质检站没有作出上述《备案表》的行政行为，汪骅某要求市住建局履行纠正监督职责，没有事实根据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，汪骅某对市住建局的起诉不具备法定要件，依法应予驳回。综上，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回汪骅某对市质检站、市住建局的起诉。
汪骅某不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院对本案继续审理。汪骅某认为，其一，原审法院以汪骅某错列被告，裁定驳回起诉是错误的。既然原审法院认为涉案备案行为是市住建局所为，汪骅某也已经将该局作为被告，原审法院即应对该局所作的备案行为是否造假及违法进行审理。退一万步讲，即便汪骅某错列了被告，原审法院也应当组成合议庭开庭另行告知，而不应当突然电话通知汪骅某到书记员办公室“作个笔录”，而且还未向汪骅某明示错列被告的法律后果，原审法院这一做法涉嫌滥用职权偏帮市住建局和市质检站。其二，汪骅某提交的证据恰恰证明了珠海市建设工程竣工备案办公室系珠海市建设工程质量检测站所属部门，珠海市建设工程质量检测站为事业单位法人，备案办公室所作备案行为产生的法律后果应由珠海市建设工程质量检测站承担。其三，汪骅某以《珠海市行政机关行政应诉工作规则》第十一条和第十二条的规定，申请原审法院传唤珠海市建设工程监督检测站站长和珠海市建设工程竣工备案办公室负责人黄春某到庭，原审法院没有休庭就直接宣布不同意申请，这一审判方式过于武断和草率。
市质检站、市住建局辩称，汪骅某的起诉错列了被告，市质检站并非作出《备案表》的行政机关，被诉行政行为是市住建局下设的珠海市建设工程竣工验收备案办公室作出。汪骅某错列了被告，且拒绝变更，也不满足起诉的法定要件，原审法院裁定驳回其起诉是正确的。
珠海某公司述称，汪骅某错列被告，原审法院依法裁定驳回其起诉，事实清楚，适用法律正确。其一，市质检站并非作出《备案表》的行政机关，但汪骅某拒绝变更被告，汪骅某仍不同意变更，故应驳回其起诉。其二，汪骅某并非被诉行政行为的利害关系人，该行政行为也未侵犯其合法权益，汪骅某无权起诉。其三，竣工验收备案不是行政机关对工程竣工验收合格的认定，亦非行政机关对房屋交付条件的认定，而仅为行政机关对建设单位所报送资料是否齐全的认定，未创设新的权利义务关系，对汪骅某的利益没有影响，不属于行政诉讼受案范围。
本院经审理查明，《珠海某主要职责内设机构和人员编制规定》（2009）内设16个内设机构，其中验收备案管理科负责指导和管理建设项目的规划验线，负责建设工程竣工规划验收和竣工验收备案管理工作。《珠海某所属事业单位机构编制方案》规定，珠海某加挂珠海市建设工程竣工验收备案办公室牌子，主要任务之一为协助规划建设行政主管部门，办理建设工程竣工验收备案。原广东省建设厅颁布的《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》（2001年）第六条的规定，房屋建设工程竣工验收备案由对工程实施质量监督的机构的同级建设行政主管部门或其委托的部门负责办理。
珠海市建设工程竣工验收备案办公室2012年6月6日作出《备案表》，汪骅某不服，于2013年10月17日向原审法院提起行政诉讼，其诉讼请求为：1.确认市质检站于2012年6月6日作出《备案表》这一具体行政行为违法；2.判令市住建局立即纠正市质检站的上述行政违法行为。案件审理过程中，原审法院2013年12月31日在该院910办公室内告知汪骅某本案适格被告是市住建局，将市质检站列为被告不当，并询问汪骅某“是否坚持把珠海某列入本案被告”，汪骅某表示坚持将市质检站列入被告。从当天的笔录来看，原审法院未告知汪骅某拒绝变更被告的法律后果。
本院认为，原审法院裁定驳回汪骅某对市质检站的起诉于法有据。《备案表》上加盖的是“珠海市建设工程竣工验收备案办公室”，该办公室是市住建局的内设机构，其对外行为产生的法律责任应由市住建局承担。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款规定，行政机关的内设机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告，故本案适格被告为市住建局，汪骅某以市质检站作为被告提起本案诉讼，缺乏法律依据。原审法院告知汪骅某适格被告后，汪骅某仍坚持将市质检站列为被告。因此，原审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款和第四十四条第一款第（三）项的规定，驳回汪骅某对市质检站的起诉，并无不当。原审法院在该院办公室书面告知汪骅某变更被告并不违反法律规定，汪骅某认为原审法院应当另行安排开庭告知其变更被告，缺乏法律依据。原审法院不仅应当告知汪骅某变更被告的理由，而且还应当告知相应的法律后果，原审法院未告知汪骅某拒绝变更被告相应的法律后果，确有不当，本院予以指出。
原审法院裁定驳回汪骅某对市住建局的起诉处理有误。《备案表》在法律上视为市住建局作出，汪骅某已将该局列为被告，故原审法院在裁定驳回汪骅某对市质检站的起诉后，应当以市住建局为被告，对汪骅某的第一个诉讼请求进行实体审理。至于第二个诉讼请求，在确定本案适格被告为市住建局后，原审法院应首先向汪骅某进行释明，直接裁定驳回其起诉不妥。
汪骅某对市住建局的起诉符合其他法定条件。法律设立建设工程竣工验收备案制度目的在于加强房屋建筑质量的监管。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（2009年修正）第八条进一步规定，“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”换言之，备案机关在备案文件收讫后15日内，若未责令建设单位停止使用，重新组织竣工验收，则视为备案机关在事实上进一步确认了建设工程竣工验收工作宣告完成，工程质量合格。《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十七条规定：“备案机关出具的《工程竣工验收备案表》是建设单位办理产权登记手续的必备文件。”因此，竣工验收备案行为无论对房地产开发商还是对购房者的权利义务都会产生实际影响，属于可诉的行政行为。珠海某公司认为建设工程竣工验收备案不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立，本院不予支持。既然竣工验收备案行为对购房者的权利义务会产生实际影响，汪骅某作为购房者当然具有行政诉讼原告主体资格。另外，珠海市建设工程竣工验收备案办公室2012年6月6日作出《备案表》，汪骅某于2013年10月17日向原审法院提起行政诉讼，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，汪骅某的起诉未超过法定起诉期限，且有具体的诉讼请求和事实根据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件。
综上，原审裁定适用法律部分错误，应予纠正；汪骅某对珠海市住房和城乡规划建设的起诉符合法定条件，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项以及第六十八条的规定，裁定如下：
一、维持珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第166号行政裁定中关于驳回汪骅某对珠海某的起诉的内容；
二、撤销珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第166号行政裁定中关于驳回汪骅某对珠海某的起诉的内容；
三、指令珠海市香洲区人民法院对本案继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 涂远国
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一四年六月三日
书 记 员 李 羚