海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第192号
上诉人（原审原告）：文昌市东阁镇东阁村民委员会堆头八村民小组。
法定代表人：符国瑞，该村民小组组长。
委托代理人：张泰初，海南昌宇律师事务所律师。
委托代理人：徐雨璐，海南昌宇律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：文昌市人民政府。
法定代表人：刘春梅，该市市长。
委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。
原审第三人：文昌市东阁镇大架村民委员会立坡西村民小组。法定代表人：邢益秋，该村民小组组长。
委托代理人：吴康丽，海南凯志律师事务所律师。
委托代理人：黄良福，海南凯志律师事务所实习律师。
上诉人文昌市东阁镇东阁村民委员会堆头八村民小组（以下简称堆头八村民小组）因诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）给原审第三人文昌市东阁镇大架村民委员会立坡西村民小组（以下简称立坡西村民小组）颁发集体土地所有证纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第89号行政判决，于2013年9月2日通过原审法院向本院提起上诉。本院2013年11月4日受理后，于2013年11月21日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。上诉人堆头八村民小组的法定代表人符国瑞及其委托代理人张泰初、徐雨璐，被上诉人文昌市政府的委托代理人伍一叶，原审第三人立坡西村民小组的法定代表人邢益秋及其委托代理人吴康丽、黄良福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
文昌市政府于2004年11月给东阁镇立坡西经济社（即立坡西村民小组）颁发文集有（2004）第WJ1200062号《集体土地所有证》（以下简称第WJ1200062号土地证。该证项下登记土地四至为东至堆头坑，南至堆头坑，西至国有渠道，北至国有渠道，面积为3.2126公顷（折合48.189亩）。
原审查明：争议的土地位于文昌市东阁镇大架村委会立坡西经济社，四至为：东至堆头坑，南至堆头坑，西至国有渠道，北至国有渠道，面积为3.2126公顷（折合48.189亩）。
该地早期属坡园地，土地历来由立坡西村民小组的村民管理和使用。2004年期间，立坡西村民小组向文昌市政府申请对涉案土地进行确权颁证。文昌市政府的国土部门对涉案的土地进行权属地籍调查，为确定涉及颁证土地的四至及面积的权属等情况，文昌市政府的国土部门召集邻近相关单位，即堆头八村民小组及立坡西村民小组的村集体负责人到涉案土地现场进行权属界线的指界，并依据各自土地的使用情况，确定界址点及界线走向，制作《土地权属界线核定书》，堆头八村民小组及立坡西村民小组当时的负责人在《土地权属界线核定书》中签名盖章确认。文昌市政府依据土地所属区域的基层政府文昌市东阁镇人民政府（以下简称东阁镇政府）出具的《土地权源证明》，证实涉案土地一直由立坡西村民小组长期管理使用的事实，并就土地四至面积和调查确认的土地所有权人，进行土地征询异议的公告，在公告无异议和土地来源清楚的情形下，文昌市政府于2004年11月给立坡西村民小组颁发了第WJ1200062号土地证。2012年，立坡西村民小组因堆头八村民小组出租涉案土地与堆头八村民小组发生纠纷。2013年5月9日，堆头八村民小组不服文昌市政府给立坡西村民小组颁发的上述集体土地所有证提起行政诉讼，认为其村民集体组织有涉案的21亩土地在颁证的土地范围内，要求撤销文昌市政府给立坡西村民小组颁发的第WJ1200062号土地证。
原审认为：本案所争议的是文昌市政府给立坡西村民小组颁发的集体所有土地证认定事实是否清楚、程序是否合法。本案所争议的土地位于文昌市东阁镇大架村委会立坡西经济社的土地范围内，其四至为：东至堆头坑，南至堆头坑，西至国有渠道，北至国有渠道，面积为48.18亩。在文昌市政府于2004年进行集体土地确权时，由东阁镇政府出具的《土地权源证明》，证实涉案土地一直由立坡西村民小组长期管理使用的事实，文昌市政府根据地籍的调查，按照土地登记规定，召集土地相邻方的堆头八村民小组及立坡西村民小组对土地权属界线指定确认。在双方对土地权属界线无异议，文昌市政府并进行土地征询异议公告的情形下，依法给立坡西村民小组颁发了第WJ1200062号土地证并无不当。堆头八村民小组主张文昌市政府在对土地界线进行现场指界时未通知其参加指界，而且堆头八村民小组的负责人并未在土地权属界线核定书中签名确认。但从文昌市政府提供的地籍调查及《土地权属界线核定书》看，堆头八村民小组当时的负责人已在该土地权属界线核定书上签名盖章确认，堆头八村民小组虽否认上述事实，但未提供合法有效的证据予以证明，故其主张缺乏事实和法律根据，依法不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回堆头八村民小组要求撤销文昌市政府于2004年11月给立坡西村民小组颁发的第WJ1200062号土地证的诉讼请求。
堆头八村民小组上诉称：一、原审判决认定事实不清。（一）原审判决认定讼争土地位于“堆头坑”是错误的，该地位于松树堆坑。东阁镇政府自1997年起与堆头八村民小组协议租用松树堆坑约6亩旱田做垃圾堆放场，年租金100元到1500元不等。本案争议是因东阁镇政府征用土地建设垃圾转运站引起。2005年12月28日，堆头八村民小组与东阁镇政府签订《垃圾处理场用地协议书》，该《协议书》中的地名为“松秋堆”，因“秋”在海南话中与“树”同意，所以才将“松树堆”的“树”写成了“秋”。2009年12月30日，堆头八村民小组收到东阁镇政府交付的垃圾场用地租金，在帐簿上记载“垃圾场双树堆坑田收入1500元”。“双”在海南话中与“松”同音，所以才将“松树堆”写成了“双树堆”。以上事实可以证明讼争土地位于“松树堆坑”而不是“堆头坑”。（二）原审认定讼争土地历来由立坡西村民小组管理和使用与事实不符。1997年至2005年间堆头八村民小组将松树堆坑中的6亩地出租给东阁镇政府作为生活垃圾处理场使用，并按期收取租金。堆头八村民小组有收取地租的出纳原始帐本可以证明这个事实。此外，堆头八村民小组有17户村民持有承包松树堆坑田地的土地承包经营权证。2005年12月28日堆头八村民小组与东阁镇政府签订了《垃圾处理场用地协议书》，2012年10月19日，堆头八村民小组收到文昌市财政局转帐的368890元的东阁镇垃圾转运站土地款。以上事实能够充分证实松树堆坑历来由堆头八村民小组管理使用。（三）原审认定堆头八村民小组负责人参加了现场指界并在《土地权属界线核定书》上签名、盖章，与事实不符。文昌市政府没有证据证明指界时通知了堆头八村民小组的负责人参加，也没有证据证明当时担任堆头八村民小组法定代表人的符国瑞委托其他村民参加。符之光是当时的村委会主任，其不是堆头八村民小组的法定代表人，其没有到场参与指界，该《土地权属界线核定书》上“符之光”的签名也不是其本人所签。二、文昌市政府未依法定程序进行土地征询异议公告，程序违法。原审认定文昌市政府已就涉案土地四至面积和调查确认的土地所有权人进行了土地征询异议公告，属认定事实错误。请求：撤销一审判决，撤销文昌市政府颁发的第WJ1200062号土地证。
文昌市政府辩称：一、文昌市政府给立坡西村民小组颁发第WJ1200062号土地证，认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。2003年至2004年全省农村集体土地确权期间，立坡西村民小组申请对涉案宗地进行登记，文昌市政府国土部门对涉案土地的权属及界线进行了核定，包括堆头八村民小组在内的各单位法定代表人均在界线核定书上签名确认各自的土地权属界线。而后，文昌市政府就本宗地进行了征询异议公告，在公告无异议和土地权属来源清楚的情况下，文昌市政府给立坡西村民小组颁证。二、堆头八村民小组没有提供有效证据证明涉案土地中的21亩是其集体所有的土地，其诉求不应得到支持。1、堆头八村民小组主张21亩土地位于涉案土地中，地块名称叫松树堆坑，也叫堆头坑、立坡坑、竹根坑、松树堆立坡坑、松树堆等6种叫法。上述地块是否在涉案土地无法知晓。2、第WJ1200062号土地证登记土地类别为园地，堆头八村民小组据以主张权属的《农村土地承包经营权证登记表》上登记的为基本农田，故其主张的土地不在涉案土地范围内。3、堆头八村民小组庭审中还主张其曾在涉案土地上挖沙出售，其自毁其所主张的基本农田不合理。东阁镇政府也不会把垃圾堆放在基本农田中。三、原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
立坡西村民小组述称，一、文昌市政府颁发第WJ1200062号土地证认定事实清楚，程序合法。本案所涉土地历史以来一直由立坡西村民小组的村民管理使用。东阁镇政府在土地确权时根据实际调查情况出具《土地权源证明》证明立坡西村民小组从1962年前一直使用至2004年。文昌市政府依法进行调查、指界及公告等土地确权程序，查明事实，给立坡西村民小组颁发了第WJ1200062土地证。二、堆头八村民小组缺乏证据证明其对第WJ1200062土地证中的21亩土地享有所有权。1、其提供的土改时的土地证及土地承包书，与本案无任何关联性。2、2005年12月28日，东阁镇政府在没有查清涉案宗地权属，在文昌市政府已向立坡西村民小组颁发涉案宗地的集体土地所有证的情况下，与堆头八村民小组签订《垃圾处理场用地协议书》。堆头八村民小组称其与东阁镇政府自1997年至2012年签订《垃圾处理场用地协议书》与事实不符。东阁镇政府作为乡一级政府无权对已确权的土地重新进行认定，《垃圾处理场用地协议书》不能证明涉案宗地中的21亩土地为堆头八村民小组所有。
二审查明，堆头八村民小组仅对第WJ1200062号土地证项下48.189亩土地中的约21亩土地主张权属。原审将颁证土地均表述为争议地不当，本院予以指正。
二审中，堆头八村民小组对原审认定的颁证土地历来由立坡西村民小组村民管理和使用提出异议。经查，堆头八村民小组二审提供了其在一审已提供了复印件的登记帐簿的原件，该登记帐簿中2002年即已记载有“收政府拨来交垃圾堆500”字样。经质证，文昌市政府及立坡西村民小组对该帐簿原件的真实性无异议，但对其内容有异议。另查明，2005年12月28日，东阁镇政府与东阁村委会第八经济社（即堆头八村民小组）签订的《垃圾处理场用地协议书》记载：东阁村委会第八经济社同意将地处松秋堆一块土地给东阁镇政府作为垃圾处理场用地，该土地四至为东至排水沟，西至路，南至东阁村委会第八经济社田，北至陈恋鱼塘，面积6亩。东阁镇政府作为甲方于2013年3月18日与乙方立坡西村民小组签订的《协议书》称“甲方征用原甲方堆放垃圾的土地建设市垃圾处理中转站时，乙方与东阁镇东阁村委会堆头八村民小组发生土地权属纠纷”。本院认为，堆头八村民小组提供的帐簿记载有关堆放垃圾事项与东阁镇政府长期在部分颁证土地上堆放垃圾，且向堆头八村民小组支付款项的事实相互印证，对该证据本院予以采信。综上，东阁镇政府在文昌市政府发证前已就堆放垃圾一事向堆头八村民小组支付相关费用，原审认定颁证土地历来由立坡西村民小组管理和使用的事实不清。对原审认定的颁证土地历来由立坡西村民小组村民管理和使用这一事实，本院不予确认。
原审查明的其他事实与二审查明的一致，本院予以确认。
二审另查明，文昌市政府颁发的第WJ1200062号土地证附图显示该宗地由四条界线封闭组成，该图上标示了L1、L2两条界线及J1、J2两个界址点。文昌市政府提供的《立坡西经济社与立坡西经济社、堆头八经济社土地权属界线核定书》（调查时间为2004年10月20日，上有“符之光”签名并加盖“文昌市东阁镇堆头八经济合作社”印章）中L1界线界址线走向说明为“从J1向东再向北顺堆头坑田坎走约30米至J2”。而从该界线核定书所附的《东阁镇立坡西经济社与堆头坑土地权属界线图》（制作时间为2004年11月）来看，该L1界线实际走向为从J1点向东南方向走一段距离后，再向东走一段距离，最后再向西北走一段距离到J2点。从该《土地权属界线核定书》中界址线走向说明，不能得出《东阁镇立坡西经济社与堆头坑土地权属界线图》中所绘制的J1至J2点的L1界线走向。
还查明，第WJ1200062号土地证所附的《东阁镇立坡西经济社宗地图》中颁证宗地除了西至国有渠道外，其周边土地均标注为“堆头坑”。《立坡西经济社与立坡西经济社、堆头八经济社土地权属界线核定书》中备注一栏载明“立坡西经济社、堆头八经济社共有田坑为堆头坑”。而从立坡西村民小组提供的文昌市政府亦予以认可的图片来看，该“堆头坑”实为“堆头六、七、八及立坡东经济社共有田”。
本院认为：东阁镇政府给立坡西村民小组出具的《土地权源证明》与颁证土地的实际使用情况不相符，文昌市政府据此给立坡西村民小组颁证，事实不清，证据不足。颁证宗地由四条界线封闭形成，但文昌市政府颁证时只确定了两个界址点坐标，且《土地权属界线核定书》中L1界线界址线走向说明与《东阁镇立坡西经济社与堆头坑土地权属界线图》中绘制的L1界线的实际走向不相符。文昌市政府据此确权发证，亦属事实不清，证据不足。此外，文昌市政府颁发的第WJ1200062号土地证除西至国有渠道外，其周边标示为“堆头坑”的土地实为“堆头六、七、八及立坡东经济社共有田”。文昌市政府未提供其他相邻人指界的证据，其颁证程序亦有不当。综上，文昌市政府颁发第WJ1200062号土地证证据不足，程序不当，应予撤销。原审判决认定主要事实不清，处理结果不当，亦应予以撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项及第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第89号行政判决；
二、撤销文昌市人民政府颁发的文集有（2004）第WJ1200062号《集体土地所有证》。
一、二审案件受理费共计100元由文昌市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 王 鉴
代理审判员 麻红丽
二〇一三年十二月二十七日
书 记 员 黄胜敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
……
3、违反法定程序的；
……
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。