河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫01行终635号
上诉人（原审原告）河南省南光实业有限公司，住所地郑州市惠济区花园北路218号院1号楼1层。
法定代表人陆振平，副总经理。
委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。
委托代理人鲁臻英，金博大律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）郑州市城乡建设委员会，住所地郑州市中原区淮河西路35号。
法定代表人梁远森，主任。
委托代理人孙文森，郑州市城市管理监察支队二大队中队长。
委托代理人张俊良，河南沃原律师事务所律师。
上诉人河南省南光实业有限公司因行政处罚一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2018）豫0105行初214号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被诉行政行为：被上诉人郑州市城乡建设委员会于2017年10月10日作出的郑建监罚决字［2017］第606号行政处罚决定书。
原审查明，2016年5月18日被告执法人员在现场巡查中发现原告的金茂城项目存在违法建设行为，现场施工进度为桩基处理，当日被告下达《责令停止违法行为通知书》（郑建停违字［2016］419号）。2016年6月6日被告立案调查，经核查，认定原告2016年4月13日在郑州市惠济区花园路西、金达路南开工建设金茂城项目，未取得图审合格书、未办理质量监督登记、未取得建筑工程施工许可证。项目总面积67810.33平方米，工程合同价款167257081.74元。2016年7月22日被告再次下达《责令停止违法行为通知书》。2016年8月12日被告执法人员再次对现场拍照取证，现场显示施工进度为地下一层基础施工（筏板钢筋）。在立案查处期间，原告于2016年6月15日取得施工图设计文件审查合格书，2016年8月9日办理郑州市工程质量监督登记表，2016年8月18日取得建筑工程施工许可证。2016年11月18日被告作出郑建监罚决字［2016］第476号行政处罚决定书，合计罚款383.06万元。原告将罚款足额缴纳后向河南省住房和城乡建设厅申请行政复议，复议机关作出豫建复决［2017］12号行政复议决定书，认为：案涉行政处罚决定书中遗漏的违法事实及裁量标准等次描述错误的部分，并不影响结果的正确性。行政处罚决定书作出时，原告已办理了施工图设计文件审查合格书、质量监督手续及建筑施工许可证，被告在行政处罚决定书中仍要求责令改正、责令停止施工及限期改正，属适用法律错误，决定撤销郑建监罚决字［2016］第476号行政处罚决定书，责令重新作出行政行为。被告重新履行处罚程序，举行听证、听取原告的陈述申辩意见，并经集体讨论，于2017年10月10日作出郑建监罚决字［2017］第606号行政处罚决定书。认定原告在未依法取得施工图设计文件审查合格书的情况下擅自施工，违反《建设工程质量管理条例》第十一条“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”的规定；未依法办理工程质量监督手续情况下擅自施工，违反《建设工程质量管理条例》第十三条“建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续”的规定；未取得建筑工程施工许可证手续的情况下擅自施工，违反《中华人民共和国建筑法》第七条第一款“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设主管部门申请领取施工许可证”的规定。违法的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》，未依法取得施工图设计文件审查合格书施工，此违法行为为严重；未依法办理工程质量监督手续情况下擅自施工，此违法行为为严重；未按国家规定依法办理建筑工程施工许可证擅自施工，此违法行为为特别严重。根据《建设工程质量管理条例》第五十六条第（四）项、第（六）项：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的；（六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的；”、第五十七条“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款”的规定，根据豫建复决［2017］12号行政复议决定书要求，对原告作出行政处罚：1、未依法取得施工图设计文件审查合格书擅自施工，处41万元罚款；2、未按照国家规定办理工程质量监督手续擅自施工，处41万元罚款；3、未按国家规定依法办理建筑工程施工许可证擅自施工，处301.06万元罚款。罚款共计383.06万元。
原审认为，原告未依法取得施工图设计文件审查合格书、未按照国家规定办理工程质量监督手续、未按国家规定依法办理建筑工程施工许可证的情况下擅自施工，被告依据行政复议决定书的要求重新对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。被告工作人员屈保利的执法证件是在此后的执法证件清理中被注销，并不影响其此前执法行为的合法性。被告在法定举证期限内提供了其作出行政处罚的证据和依据，在庭审中应人民法院对行政行为程序审查的要求，被告当庭从处罚卷宗中提供立案审批表，其工作人员在法定举证期内未举证该立案审批表，属于工作瑕疵，不应视为被告没有提供作出行政行为的证据。原告对处罚决定书第1、2项罚款总额有异议，认为不应当超过《建设工程质量管理条例》第五十六条处罚上限50万元，鉴于《建设工程质量管理条例》第五十六条列举多项违法情形，但并无合并执行罚款上限的明确规定，原告认为行政处罚适用法律错误，没有法律根据。处罚决定书中被告对原告未依法办理建筑工程施工许可证擅自施工情形认定为特别严重，涉及河南省住房和城乡建设厅建设系统行政处罚裁量标准的修订，但不影响处罚结果的计算标准。原告对行政处罚的合理性提出质疑，综合本案原告的违法事实，被告的行政处罚没有明显违反比例原则，也不存在滥用职权的情形。判决驳回原告河南省南光实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人河南省南光实业有限公司上诉称：一、一审法院对于被上诉人行政执法过程违反法定程序的做法予以回避，仅仅对于被上诉人过期举证的问题认定为“工作瑕疵”，不符合行政诉讼法的规定。1.本案执法人员一人进行调查，孙文森的签字系其他人代签，屈保利二次送达的通知书上送达人的签字系南光实业公司职工代签，且没有立案就进行调查，属程序违法；2.原执法人员屈保利的行政执法资格已经被吊销，行政执法主体不适格；3.被上诉人在庭审中超期举证，违反证据规则的规定。二、被上诉人对上诉人违反《建设工程质量管理条例》第五十六条的行为叠加处罚，适用法律错误，处罚过重。三、被上诉人作出的行政处罚不完全符合事实，公司即使存在部分违规是由于政府临时暂停行政审批导致的施工手续的延期，且公司在接到停工通知后，没有故意施工。四、郑州市建设委员会的行政处罚结果不符合行政法的比例原则，直接按照工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款标准进行处罚明显过重。综上，由于河南南光实业有限公司的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，应该不予行政处罚或者从轻处罚。郑州市建设委员会的行政处罚结果不符合行政处罚的比例原则，处罚不符合客观事实，与南光实业公司违法的情节、性质、社会危害程度严重不符，请求：1.撤销金水区人民法院作出的（2018）豫0105行初214号行政判决书；2.撤销被上诉人作出的郑建监罚决字[2017]第606号行政处罚决定书；3.被上诉人承担诉讼费。
被上诉人郑州市城乡建设委员会答辩称：一、答辩人执法程序合法。1.答辩人现场执法均由两名执法人员共同完成，答辩人向被答辩人下达的《责令停止违法行为通知书》和《建设监察通知书》均由两名执法人员共同签名并且加盖有答辩人单位公章，是答辩人作出的单位行为；2.屈保利执法行为发生在证件被注销前，执法行为有效；3.答辩人不存在未立案先调查的行为；4.答辩人在一审举证期内提交了程序合法的证据，未在法定期限内提交的证据是立案审批表，但该证据不影响答辩人作出处罚行为的合法性和一审判决的正确性。二、一审法院认定事实清楚，证据充分。三、一审判决适用法律正确。四、答辩人对被答辩人的行政处罚符合比例原则，违法行为与处罚结果相适应。综上所述，答辩人对被答辩人的行政处罚程序合法、适用法律正确，处罚适当，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。
本院经审理查明的事实与一审一致。
另查明，被上诉人工作人员孙文森在二审庭审中认可《责令停止违法行为通知书》上的签字非其本人所签，但其对该签字的效力予以认可。
本院认为,一、本案涉及的《责令停止违法行为通知书》属于行政命令，与本案的行政处罚行为不属于同一行为。上诉人以《责令停止违法行为通知书》执法人员签名问题主张本案被诉处罚程序系没立案就调查，不符合事实。被上诉人作出本案行政处罚经过了立案、调查取证、处罚前告知、听证、作出处罚决定并送达，程序合法。被上诉人虽然一审未在举证期限内提供立案证明，但在卷的证据能够证明被上诉人对上诉人的违法行为进行了立案查处，被上诉人当庭也提供了立案审批表，因此被上诉人此项未举证行为属于工作瑕疵，该瑕疵不足以影响被上诉人行政处罚行为有效性，更不足以否定被诉行政处罚行为的合法性，不属于法定举证不能应该承担责任情形。上诉人上诉认为被上诉人存在重大行政程序问题的理由，本院不予采纳。
二、被诉行政处罚是否适当问题。本案所涉建设工程，其质量问题关乎民众生命安全，事关重大利益。国家对于建筑工程从不同层面进行管控，设定了诸多行政许可的重大意义亦在于此。上诉人应该按照国家不同法律法规及规章规定的条件下才能开工建设。本案中，上诉人未依法取得施工图设计文件审查合格书、未依法办理工程质量监督手续擅自施工，违反《建设工程质量管理条例》第十一条、第十三条规定，未取得建筑工程施工许可证手续擅自施工，违反《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定，对上述违法事实上诉人无异议。《建设工程质量管理条例》第五十六条第（四）项、第（六）项、第五十条分别对三种不同行为规定罚则，上诉人的行为属于多项违法行为，被上诉人据此对上诉人合并处罚，合法有据，不存在叠加处罚问题。且对于上诉人的违法行为上诉人给予的处罚均在法定幅度范围内，与上诉人的违法情节相符，也不存在显失公正情形，故被上诉人处罚适当。上诉人称其事后获得房屋质量建筑工程施工图设计文件合格证书，以此主张处罚结果与处罚事实不符，明显过重，但其不能以事后的行为否定其处罚之时未取得该合格证书的事实，被上诉人未将其作为行政处罚考量的从轻情节属于其裁量范围，不存在明显不当。故上诉人认为被诉行政处罚决定不符合比例原则，理由不成立，本院不予支持。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元，由上诉人河南省南光实业有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 胡 涛
审判员 侯 贇
审判员 付保东
二〇一八年十月十五日
书记员 董胜男
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；