河北省唐山市路北区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)冀0203行初121号
原告唐山市大陆房地产开发有限公司，住所地：高新区建设北路198号。
法定代表人陆之孝，职务：董事长。
委托代理人赵冰，该公司办公室主任。
委托代理人程晓娜，该公司办公室主任。
被告唐山市国土资源局，住所地：唐山市路北区北新西道23号
法定代表人全荣哲，职务局长。
委托代理人ＸＸ增，该局执法监察局副主任科员。
委托代理人何睿智，该局土地利用处科员。
被告唐山市人民政府，住所地：路北区西山道3号。
法定代表人丁绣峰，职务：市长。
委托代理人李泽强，该市政府法制办复议应诉处科员。
原告唐山市大陆房地产开发有限公司不服被告唐山市国土资源局作出的唐国土资罚（决）[2016]3号行政处罚决定书及被告唐山市人民政府作出的唐政复决字[2016]9号行政复议决定书，于2016年4月18日向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月18日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人赵冰、程晓娜，被告唐山市国土资源局委托代理人ＸＸ增、何睿智，被告唐山市人民政府委托代理人李泽强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告唐山市国土资源局于2016年1月14日作出唐国土资罚（决）[2016]3号行政处罚决定书，该决定书称：唐山市大陆房地产开发有限公司，我局与你单位签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为1302002013B03181，宗地位于位于友谊路东侧、规划道路北侧，面积为4264.74平方米，出让价款为贰仟陆佰零叁万陆仟贰佰叁拾捌元整（2603.6238万元），约定的动工日期为2014年2月1日之前。经调查，我局认定你单位上述宗地为闲置土地，已于2015年11月9日向你单位送达了《闲置土地认定书》（唐国土闲认[2015]007号）；于2015年11月18日向你单位送达了《闲置土地处置听证权利告知书》（唐国土闲处听告[2015]002）。你单位对我局告知的行政处罚事项未提出听证意见。依据《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第六条和第十七条的规定，按土地出让价款百分之二十征缴土地闲置费。请你单位自本行政处罚决定书送达之日起30日内，向我局足额缴纳土地闲置费伍佰贰拾万柒仟贰佰肆拾柒元陆角整（520.72476万元）。唐山市大陆房地产开发有限公司不服，向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告唐山市人民政府于2016年3月30日作出唐政复决字[2016]9号行政复议决定书，决定维持原处罚决定。
原告唐山市大陆房地产开发有限公司诉称，一、宗地项目简述。2013年2月原告与被告唐山市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，原告获取了4264.74平方米的唐山台联大厦建设用地（合同电子监管号为1302002013B03181）。之后，原告进行了建设工程勘察、地震安评、节能评审、环评、大厦施工设计审评、人防工程设计审评、雷击风险评估、大厦规划等各种动工前期的准备工作。原告进场在台联大厦项目地块进行了三通一平，投资动工建设了围墙等施工基础设施。原告实际投资累计已超过118万元。原告还先后办理了《国有土地使用权证》、《大厦固定资产投资核准证》、《建设用地规划许可证》。目前，台联大厦项目的《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》都在办理之中。二、宗地项目未全面动工的客观原因。1、在2014年4月份，原告因为经济纠纷被债权人起诉。唐山市路北区人民法院（2014）北民初字2045号民事裁定：唐山台联大厦的土地（土地证号为冀唐国用（2013）第72**号，合同电子监管号为1302002013B03181），依法查封二年。因此原告对台联大厦项目工程只能暂时停工。显而易见，项目用地被法院查封了，在没有解封之前，事实上限制了原告继续投资建设的能力，这是客观事实。2、按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，单位进行工程建设应向政府主管部门申请办理建设工程规划许可证；按照《中华人民共和国建筑法》的规定，建筑工程开工之前应向政府主管部门领取建设工程施工许可证。原告早已向政府相关部门递交了申请，但由于有关部门至今仍然没有给原告颁发上述许可证，客观上也造成了原告在项目宗地上不能全面动工。三、被告唐山市国土资源局处罚决定事实不清证据不足处罚不当。1、2015年11月9日，唐山市国土资源局在没有对事实调查清楚的情况下，仅凭宗地外观和其工作人员不负责任的调查结果，就做出了唐国土闲认[2015]007号闲置土地认定书。该认定书认定是原告自身的原因造成上述宗地闲置，显然违背了事实真相。事实如上所述，造成该宗土地项目暂时没有全面动工，是由于人民法院对宗地的查封和政府相关部门没有颁发《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》所致。按照我国《闲置土地处置办法》第八条和十二条的规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟，应当重新规定动工开发时间。2、2016年1月14日，被告唐山国土资源局在事实不清、证据不足的情况下，错误地做出了唐国土资罚[2016]3号行政处罚决定书。该处罚决定书没有列举出宗地被闲置的任何事实证据，也没列举出是原告的原因造成宗地被闲置的任何证据，仅凭被告自己出具的闲置土地认定书就做出巨额处罚决定，实属证据不足，处罚不当。四、被告唐山市人民政府行政复议程序有瑕疵维持处罚错误。1、被告行政复议机关在复议审理过程中未组织听证，行政复议程序有瑕疵。按照我国《行政复议法实施条例》的相关规定，行政复议机构对重大复杂的案件，可以采取听证的方式审理。原告认为，无论何种原因在被告国土资源局对原告做出处罚决定前，实际并未组织听证的情况下，被告复议机构有必要组织听证，以便将事实调查清楚，做出正确的决定。然而被告的行政复议机构仍然没有给原告申诉理由的机会，造成被告行政复议机构偏听偏信，做出了错误的决定。2、被告复议机关在复议决定书中认为：法院查封宗地后没有禁止原告在该地块进行开发建设，是不正确的。法院查封后，该宗地的归属属于不确定状态，按照复议机关的观点，原告仍然可以往可能是别人家的地上进行投资建筑，这可行吗？显然，被告维持处罚决定理据不足。综上所述，原告认为唐山台联大厦宗地并没有被闲置，之所以没有全面动工，是因为人民法院对宗地的查封以及政府相关部门没有给原告颁发《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》所致。被告唐山市国土资源局因原告闲置台联大厦宗地，给予缴纳520万土地闲置费的处罚，是缺乏事实根据和法律依据的。该行政行为主要事实不清、证据不足，具体行政行为明显不当。被告唐山市人民政府行政复议决定维持上述处罚，复议程序有瑕疵，维持决定主要证据不足，维持明显不当。为此，原告依法提起行政诉讼，请求依法撤销唐国土资罚（决）[2016]3号行政处罚决定和唐山市人民政府唐政复决字[2016]9号行政复议决定。原告提交的证据有：1、《建设用地规划许可证》、《土地使用证》；2、《河北省固定资产投资项目核准证》；3、唐山台联大厦项目《建设工程勘察合同（一）》、《技术服务合同》、《河北省施工图设计文件审查委托协议》两份、《雷击风险评估协议书》、《设计合同》，证明原告自从收到涉案宗地后办理的相关手续，并没有被告所说的土地闲置，没有动工；4、财务出示的大厦项目支付的一些费用，合计金额已超过118万；5、河北省唐山市路北区人民法院（2014）北民初字第2045号民事裁定书，证明涉案宗地在2014年4月25日至2016年4月24日依法被查封；6、河北省唐山市中级人民法院（2016）冀02执6294号执行裁定书、执行通知书，证明涉案宗地在2016年4月19日被唐山市中级人民法院继续查封，执行裁定书第六项告知不得对被查封的财产设定权利负担。
被告唐山市国土资源局辩称，一、被告对原告闲置土地的事实认定准确。（一）闲置土地主体认定明确。原告唐山大陆房地产开发有限公司于2013年1月30日竞得了位于友谊路东侧、规划道路北侧4264.74平方米国有建设用地使用权，于2013年2月17日与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），合同电子监管号为1302002013B03181。土地闲置主体明确。（二）闲置土地认定事实清楚。《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）第二条规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”原告提出的理由可以理解和同情，原告提出的闲置用地事实，再次证明了原告由于企业自身原因造成了该宗土地闲置。1．土地闲置事实清楚。首先，经调查核实，原告唐山大陆房地产开发有限公司取得的位于友谊路东侧、规划道路北侧4264.74平方米国有建设用地使用权，《出让合同》约定的动工日期为2014年2月1日之前。但原告并未在约定动工日期一年内（2015年2月1日前）动工建设。其次，原告提出“2013年2月，原告与被告签订《出让合同》，原告获取了4264.74平方米的唐山台联大厦建设用地。之后，原告在台联大厦项目地块进行了三通一平，投资动工建设了围墙等施工基础设施；原告实际投资累计已超过118万元。”但，原告虽已动工开发但开发建设用地面积不足应动工开发建设用地总面积三分之一，已投资额占比不足总投资额百分之二十五，实际中止开发建设期限已满一年。土地闲置事实十分清楚，因此被告认定原告取得的友谊路东侧、规划道路北侧4264.74平方米国有建设用地使用权，已构成土地闲置。2.原告提出的“宗地项目未全面动工的客观原因”不成立。首先原告提出因经济纠纷，该宗土地被路北区法院查封，限制了原告继续建设的能力。被告认为法院查封土地只是财产保全的措施，未对施工现场进行查封，也未明确禁止原告在该土地上开发建设。所以并不影响原告在土地上开发建设。其次原告提出“原告取得该宗土地使用权后，进行了建设工程勘察、地震安评、节能评审等各种前期准备工作。先后办理了《国有土地使用权证》、《大厦固定资产投资核准证》、《建设用地规划许可证》。目前，《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》在办理之中。原告称早已向政府相关部门递交了申请，但由于有关部门至今没有给原告颁发上述许可证，客观上造成了原告在项目宗地上不能全面动工。”被告认为，一是原告做为房地产开发公司应早已熟知这些事项是国家规定的工程开发建设的所必须办理和取得的手续，没有及时办理、获取相关许可证，显然是其安排欠妥；二是原告唐山大陆房地产开发有限公司于2013年1月30日竞得了位于友谊路东侧、规划道路北侧4264.74平方米国有建设用地使用权，于2013年2月17日与被告签订的《出让合同》（合同电子监管号为1302002013B03181）第十六条约定：“受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”但原告在明知相关手续仍在办理中不具备开工建设条件的情况下，并没有按照《出让合同》的有关约定提出向被告提出延建申请。实属自身原因造成了土地闲置。二、被告作出的唐国土资罚（决）〔2016〕3号行政处罚决定程序合法、处罚适当。（一）被告作出的唐国土资罚（决）〔2016〕3号行政处罚决定程序合法。依据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）、《国土资源部办公厅关于印发〈闲置土地处置法律文书示范文本〉和〈闲置土地处置案卷表〉的通知》（国土资厅发〔2013〕16号），唐山市国土资源局路北区分局于2015年10月19日向原告送达了《闲置土地调查通知书》（唐北国土闲调〔2015〕004号）、被告于2015年11月19日送达了《闲置土地认定书》（唐国土闲认〔2015〕007号），于2015年11月19日向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，原告唐山大陆房地产开发有限公司均已签收并在规定的时限（5个工作日内）没有提出异议也没有申请听证。据此，被告于2016年1月14日依法下达了《行政处罚决定书》（唐国土资罚（决）〔2016〕3号）。（二）被告是依法作出的唐国土资罚（决）〔2016〕3号行政处罚决定。1.行政处罚方式合法。依据《国家土地管理局〈关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见〉的通知》（〔1997〕国土〔法〕字第153号）第四条“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”2.行政处罚主体合法。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第六条“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”。
3.处罚法律依据正确。《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十七条的规定“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”对原告唐山大陆房地产开发有限公司下达的《行政处罚决定书》，被告充分依据上述法律依法下达，法律依据正确。综上所述，被告对原告唐山大陆房地产开发有限公司闲置土地处置，事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当。请求法院驳回原告全部诉请。
被告唐山市人民政府辩称，一、被告作出的唐政复决字（2016）9号行政复议决定认定事实清楚，证据充分。经被告查明：唐山大陆房地产开发有限公司竞得了位于友谊路东侧、规划道路北侧4264.74平方米国有建设用地使用权，于2013年2月17日与唐山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号为1302002013B03181。《出让合同》第十六条双方约定建设项目在2014年2月1日之前开工。如不能按期开工，应提前30日提出延建申请。经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2015年10月19日，唐山市国土资源局路北区分局向原告送达《闲置土地调查通知书》（唐北国土闲调[2015]004号）。原告于2015年10月19日作出《关于台联大厦项目已批未建地块未开工原因的情况说明》。2015年11月9日，唐山市国土资源局作出《闲置土地认定书》（唐国土闲认[2015]007号）和《闲置土地处置听证权利告知书》，并于2015年11月19日送达原告，原告在规定的时限（5个工作日内）没有提出异议，也没有申请听证。2016年1月14日唐山市国土资源局作出了《行政处罚决定书》（唐国土资罚（决）[2016]3号）。依据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）第二条规定，原告虽然已经在台联大厦项目地块进行了三通一平，投资动工建设了围墙等施工基础设施，投资累计已超过118万元，但原告已动工开发但开发建设用地面积不足应动工开发建设用地总面积三分之一，已投资额占比不足总投资额百分之二十五，且实际中止开发建设期限已满一年。原告认为是由于法院查封致使台联大厦项目工程暂时停工。但唐山市路北区人民法院（2014）北民初字2045号民事裁定书裁定将“冀唐国用（2013）第7299号土地，查封期限两年，自2014年4月25日至2016年4月24日，查封期内不得抵押、变卖、转移”，没有明确限制、禁止原告在该地块进行开发建设，因此其理由不成立。所以，唐山市国土资源局作出的《行政处罚决定书》（唐国土资罚（决）[2016]3号）事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确、内容适当，符合客观事实。二、被告作出的唐政复决字（2016）9号行政复议决定程序合法。被告于2016年2月2日收到原告提交的行政复议申请。经过立案审查，被告于当日依法予以受理，并及时作出《行政复议答复通知书》送达被告。2016年2月14日，被告提交行政复议答复书及相关证据、依据材料。经过认真审理，2016年3月30日，被告作出唐政复决字（2016）9号行政复议决定书，并及时送达原告与唐山市国土资源局。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，被告作出的唐政复决字（2016）9号行政复议决定适用法律正确。综上，被告作出的唐政复决字（2016）9号行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。
被告唐山市国土资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1、《国有建设使用权出让合同》（合同电子监管号为1302002013B03181），证明闲置的土地主体明确，约定的开竣工时间、出让金的总额；2、《闲置土地调查通知书》（唐北国土闲调[2015]004号）及送达回证、照片，证明告知当事人该块土地涉嫌闲置，配合调查；3、唐山大陆房地产开发有限公司《关于台联大厦项目已批未建地块未开工原因的情况说明》、唐山市公安局丰润区分局协助查封通知书，证明土地闲置是由原告自身造成的；4、《闲置土地认定书》（唐国土闲认[2015]007号）及送达回执，证明根据调查的情况，确定土地闲置；5、《闲置土地处置听证权利告知书》（唐国土闲处听告[2015]002号）及送达回执，证明告知《土地闲置认定书》的内容及听证的权利；6、《行政处罚决定书》（唐国土资罚（决）[2016]3号）及送达回执，证明依法作出的处罚，并经过了复议。
被告唐山市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据:1、行政复议申请书；2、行政复议案件立案审批表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议决定书及送达回证，以上证据证明程序合法；5、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，证明适用法律依据正确。
经庭审质证，原告对被告唐山市国土资源局提交的证据发表质证意见，原告认为证据2的照片内容不足以证明就是涉案的土地，证据3不能证明是由原告自身造成的，原告对其他的证据的真实性没有异议。被告称作出《闲置土地调查通知书》的前提就是去现场勘查，去现场进行拍照，土地疑似闲置的话就会把照片给开发单位送达，如果开发单位有异议，可以向被告提出异议，但是，被告送达之后，原告并没有提出异议。原告写出的情况说明证明“2014年4月大陆地产因资金问题业务停滞，台联大厦项目土地被查封，造成的停工”。情况说明后面附的协助查封通知，证明原告的土地可以开发建设，但是由于原告自身的原因，让土地进行了闲置。针对原告提交的证据材料，被告认为根据《闲置土地处置办法》第2条关于闲置土地认定的规定，原告提供的证据只是证明办理了一定的手续，但是土地已经达到了闲置的标准。原告提交的证据不能作为证据使用，约定的开工时间是2014年2月之前开工，原告提供的这些证据是在合同开工之前的证据。依据《闲置土地处置办法》第30条规定，原告至今没有取得施工许可证，所以不具备动工的条件。法院查封并未对施工现场进行查封，没有禁止原告在该土地上开发建设。对被告唐山市人民政府提交的证据材料，原告坚持起诉意见，认为被告应进行听证。
本院对上述证据认证如下：本院对二被告及原告提交的证据的真实性均予以确认。
经审理查明，2013年2月17日，原告唐山大陆房地产开发有限公司与被告唐山市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号为1302002013B03181。宗地位于友谊路东侧、规划道路北侧，面积为4264.74平方米，出让价款为贰仟陆佰零叁万陆仟贰佰叁拾捌元整（2603.6238万元），约定的动工日期为2014年2月1日之前。2014年4月25日，河北省唐山市路北区人民法院（2014）北民初字2045号民事裁定书裁定：唐山台联大厦的土地（土地证号为冀唐国用（2013）第72**号，合同电子监管号为1302002013B03181），依法查封二年。2016年4月19日，唐山市中级人民法院裁定继续查封该土地，查封期限为3年。2015年10月19日，被告作出唐北国土闲调[2015]004号《闲置土地调查通知书》，告知原告涉案宗地存在未按规定日期动工开发建设，满1年及以上未动工开发建设的情况，涉嫌构成闲置土地。原告提交唐山大陆房地产开发有限公司《关于台联大厦项目已批未建地块未开工原因的情况说明》、唐山市公安局丰润区分局《协助查封通知书》。2015年11月9日唐山市国土资源局作出《闲置土地认定书》（唐国土闲认[2015]007号），2015年11月18日，唐山市国土资源局作出《闲置土地处置听证权利告知书》（唐国土闲处听告[2015]002号），并于2015年11月19日送达原告。2016年1月14日，唐山市国土资源局作出《行政处罚决定书》（唐国土资罚（决）[2016]3号），并于2016年1月14日送达原告。原告唐山市大陆房地产开发有限公司不服，向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告唐山市人民政府于2016年3月30日作出唐政复决字[2016]9号行政复议决定书，决定维持原处罚决定。
本院认为，2015年11月9日，被告唐山市国土资源局作出的《闲置土地认定书》（唐国土闲认[2015]007号），并未告知原告有诉讼或复议的权利，原告针对此《闲置土地认定书》尚有提起诉讼的权利，尚未超过起诉期限，该《闲置土地认定书》属于尚未生效的行政确认，被告唐山市国土资源局以涉案宗地系闲置土地为由作出《行政处罚决定书》（唐国土资罚（决）[2016]3号），程序违法，依法应予以撤销。被告唐山市人民政府作出的唐政复决字[2016]9号行政复议决定书亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告唐山市国土资源局于2016年1月14日作出的《行政处罚决定书》（唐国土资罚（决）[2016]3号）及被告唐山市人民政府于2016年3月30日作出的唐政复决字[2016]9号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审 判 长 任立会
人民陪审员 马汝军
人民陪审员 李桂山
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 高 欣