湖北省武汉市江汉区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂0103行初167号
原告武汉市阳溢营销策划有限公司，住所地江岸区沿江大道234号（江申大酒店内），现办公地址为武汉市黄陂区百联奥特莱斯西区2期B11A座1307室。
法定代表人杨志勇，经理。
被告武汉市江汉区城市管理委员会（武汉市江汉区城市管理执法局），住所地武汉市江汉区红旗渠路4号。
法定代表人熊楠，局长。
出庭行政机关负责人潘伟力，系该单位执法大队大队长。
委托代理人项在文，男，系该局工作人员。
委托代理人文锦，湖北华平律师事务所律师。
原告武汉市阳溢营销策划有限公司（以下简称“原告”）不服被告武汉市江汉区城市管理委员会（武汉市江汉区城市管理执法局）（以下简称“被告”）限期拆除决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月16日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月30日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人杨志勇、被告的出庭行政机关负责人潘伟力、委托代理人项在文、文锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：被告于2017年4月10日向原告送达的《行政处罚决定书》并没有撤销，这次又送达《违法户外广告限期拆除决定书》属于重复执法，严重的程序违法。被告在《违法通知书》和《违法户外广告限期拆除决定书》中注明发现原告违法的时间是2018年3月，说明被告在此之前没有发现原告违法，因此被告前后两次的行政行为至少有一个违法。被告曾向原告作出的《行政处罚决定书》适用的《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十五条，明确了本案的具体性质只能申请人民法院强制执行。而本案中被告又依据《武汉市户外广告管理办法》进行处罚，这显然错误，违反了上位法优先的基本原则。原告的广告牌是经过审批的，而不是“未经批准设置户外广告”，被告在《违法户外广告限期拆除决定书》填写的违法事实错误。被告送达的《违法通知书》中注明的违法事实是“未按照批准的期限设置”，依据《武汉市户外广告管理办法》第三十条就应当申请人民法院强制执行，而不属于“涉及违法建设或者不符合城市容貌标准、环境卫生标准”，不应该由城管部门行政强拆。被告的行政行为违反了《行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十二条的规定，没有给予原告陈述与申辩的权利，没有告知原告听证的权利，属于程序违法。原告的广告牌是经过被告的上级机关武汉市城管委合法审批的，因为市城管委“不予受理”才导致审批手续过期。现原告己经另案起诉武汉市城管委，江岸区人民法院己经于2018年2月24日开庭，目前还没有宣判。如果法院确认市城管委“不予受理”行政行为违法，将成为撤销被告行政行为的又一个关键力证。综上，原告诉至法院：1、请求依法撤销被告作出的（汉城管）限拆决字[2018]第35002号《违法户外广告限期拆除决定书》的行政行为。2、请求依法对《武汉市户外广告设置管理办法》进行合法性审查。
被告书面答辩称：原告在位于武汉市江汉区姑嫂树路特1号楼顶设置户外广告牌，在许可设置期满后，未按照规定重新办理设置审批手续。2018年3月23日，经本局执法人员现场检查勘验，原告设置的户外广告牌面积558平方米，不符合城市容貌标准的规定。当日，本局向原告送达0003467号《责令限期改正通知书》，责令原告于2018年3月31日前自行拆除。2018年4月2日，因原告逾期未拆除在建筑物楼顶设置的大型户外广告，本局依法向原告送达（汉城管）限拆决字[2018]第35002号《违法户外广告限期拆除决定书》，要求原告于2018年4月8目前自行拆除未经批准设置的户外广告，逾期不拆除的，本局将依法强制拆除。2018年4月10日，本局依法向原告送达（汉城管）拆告字[2018]第35002号《强制拆除事先催告书》；2018年4月26日，本局依法向原告送达（汉城管）拆公字[2018]第35002号《拆除公告》，告知原告违反《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1和7.0.9条及《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第（一）项规定，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条、《武汉市户外广告设置管理办法》第三十条规定，催告原告于2018年4月14日前自行拆除违法户外广告，逾期不履行的，本局将依法强制拆除。
本局认为：1、原告设置的户外广告牌，在许可设置期满后，既未按照规定重新办理设置审批手续，也未自行拆除，属未经批准设置户外广告设施的违法行为。同时，原告的法定代表人承认在建筑物楼顶设置的违法户外广告面积达558平方米，确系不符合规定的城市容貌标准，确系违法。2、根据《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款、《武汉市市容环境卫生管理条例》第五条、《武汉市户外广告设置管理办法》第三条的规定，本局对辖区内违反市容环境的设置户外广告牌的违法行为，依法具有行政管理权。《城市市容和环境卫生管理条例》第九条规定，城市中的建筑物和设施，应当符合国家规定的城市容貌标准。2008年10月15日住房和城乡建设部第129号公告发布的《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1条、第7.0.9条的规定，原告在位于武汉市江汉区姑嫂树路特1号楼顶设置的户外广告牌显然不符合城市容貌标准。《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第（一）项规定，未经批准设置户外广告的，由区城市管理执法部门责令限期改正或者自行拆除；第三十条规定，按照本办法规定应当由设置人自行拆除户外广告而逾期不拆除的，由城市管理执法部门依法申请人民法院强制执行；其中，涉及违法建设或者不符合城市容貌标准、环境卫生标准的，可以由城市管理执法部门依法强制拆除。据此，本局依据《武汉市户外广告设置管理办法》的规定，对未经批准设置户外广告的有权责令自行拆除，对其中涉及不符合城市容貌标准的，可以依法强制拆除。原告户外广告许可设置期限截至2016年6月8日止，其违法行为自2016年6月9日起持续至今，应当适用现行有效的《武汉市户外广告设置管理办法》的规定，而不应适用已废止的2007年12月5日市人民政府发布的《武汉市户外广告设置管理办法》。本局依据现行有效的《武汉市户外广告设置管理办法》作出《违法户外广告限期拆除决定书》，行政行为确系适用法律、法规正确。3、国务院法制办公室川府法[2000]68号《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》明确指出，责令改正或者限期改正违法行为、责令限期拆除，不应当理解为行政处罚行为。责令限期拆除行为不是行政处罚行为，自然不应适用《中华人民共和国行政处罚法》关于陈述与申辩权利以及听证权利的规定，本局行政行为程序合法。本局对原告罚款十万元的处罚决定已由生效法律文书认定，对其中关于申请人民法院强制拆除的内容也认定不属于行政处罚种类，不具有处罚事项的法律效力。原告诉称只能申请人民法院强制执行没有依据。4、本局对原告未经批准设置户外广告且不符合城市容貌标准的违法行为重新调查后认为，应当依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条、《武汉市户外广告设置管理办法》第三十条规定，责令限期拆除，逾期未拆除的，依法强制拆除，其程序合法。本局严格按照法律法规的规定履行行政职责，没有所谓的中止司法程序，且原告对行政行为依法可以提起复议或诉讼主张权利，对原告实际权益未造成损害。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2018年3月23日，被告对原告位于武汉市江汉区姑嫂树路特1号纸张油墨市场西北角房屋楼顶设置户外广告的审批手续及规格、用途进行检查，制作了《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、《现场证物照片》，经检查，该楼顶户外广告规格为93M*6M，用于商业广告发布，该户外广告的审批手续已经过期，该户外广告违反了《中华人民共和国城市容貌标准》7.0.9及《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条、第三十条的规定。同日，被告的执法人员对原告法定代表人杨志勇进行调查，并制作了《调查笔录》，在调查中，原告承认其设置户外广告的许可证已过期，同时，被告向原告告知了其设置的户外广告违反了《中华人民共和国城市容貌标准》7.0.9及《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条、第三十条的规定。同日，被告向原告下达了《责令限期改正通知书》，责令原告对武汉市江汉区姑嫂树路特1号楼顶设置户外广告于2018年3月31日前自行拆除。2018年4月2日，被告作出（汉城管）限拆决字[2018]第35002号《违法户外广告限期拆除决定书》，认定原告违法户外广告幅面面积558平方米，违反了《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条的规定，根据该办法第二十九第一项的规定，限原告于2018年4月8日前自行拆除。逾期不拆除的，被告将依法强制拆除，同日，被告将该决定书送达给原告。同月10日，被告向原告送达（汉城管）拆告字[2018]第35002号《强制拆除事先催告书》，告知原告在规定期限尚未自行拆除违法户外广告，被告根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，催告原告于2018年4月14日之前自行拆除，逾期不履行的，被告将依法强制拆除，同时告知了原告有陈述和申辩的权利。同月26日，被告向原告送达（汉城管）拆公字[2018]第35002号《拆除公告》，告知原告未经批准设置户外广告，不符合城市容貌标准，违反《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1和7.0.9条及《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第（一）项规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条、《武汉市户外广告设置管理办法》第三十条规定，催告原告于2018年4月14日前自行拆除违法户外广告，逾期不履行的，被告将依法强制拆除。原告不服被告作出的《违法户外广告限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。
另查明，武汉市城市管理委员会于2015年12月9日作出的武户外（广）字[2015]第00345号《武汉市户外广告设置许可证》，许可原告对位于武汉市江汉区姑嫂树路特1号纸张油墨市场西北角房屋楼顶设置户外广告，规格为93米*6米，有效期限为2015年12月9日至2016年6月8日。2016年6月2日，武汉市城市管理委员会作出《不予受理通知单》，对原告提出的户外设置广告许可的申请，决定不予受理。
还查明，被告于2017年2月28日向原告作出《责令限期改正通知书》，认定原告在武汉市江汉区姑嫂树路特1号楼顶设置户外广告未批准期限设置，违反《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十五条的规定，责令原告于2017年3月3日前自行拆除，逾期不拆除的，依法申请人民法院强制执行。2018年3月23日，被告向原告作出的《责令限期改正通知书》中，对上述同样情形，认定原告违反《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条、第三十条的规定，责令原告于2018年3月31日前自行拆除，逾期不改正的，将按相关法律法规进行处罚。
上述事实，有原、被告的当庭陈述及提交的下列证据材料予以证明。
被告的证据材料及法律依据包括：第一组证据：1、2018年3月23日《现场检查笔录》；2．《现场勘验笔录》；3、《现场证物照片》；4、《调查笔录》。上述证据证明原告未经批准设置户外广告牌，不符合城市容貌标准；被告作出的行政行为证据确凿。
第二组证据：1、0003467号《责令限期改正通知书》；2、（汉城管）限拆决字[2018]第35002号《违法户外广告限期拆除决定书》及送达回证；3、（汉城管）拆告字[2018]第35002号《强制拆除事先催告书》及送达回证；4、(汉城管)拆公字[2018]第35002号《拆除公告》及送达回证。上述证据证明原告未经批准设置的户外广告牌，不符合城市容貌标准；原告逾期不拆除未经批准设置的户外广告牌的，被告将依法强制拆除；被告作出的行政行为适用法律、法规正确；被告作出的行政行为，符合法定程序。
规范性文件：《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款、第九条、第三十七条；《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1条、第7.0.9条；《武汉市市容环境卫生管理条例》第五条、第二十五条；《武汉市户外广告设置管理办法》第三条、第二十一条、第二十九条第一项、第三十条。《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》国法函[2001]137号第一条、第二条、第四条；《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》武汉市人民政府令第247号的第四条、第十三条。
原告的证据材料包括：1、（汉城管）限拆决字[2018]第35002号《违法户外广告限期拆除决定书》；2、《准予行政许可决定书》五份，证明市城管委对于原告的广告牌从2011年开始行政许可；3、《不予受理通知单》，证明原告市城管委对于原告的许可申请作出不予受理的决定；4、《户外广告设置许可证》两份，证明原告设置广告牌的规格和大小经过行政审批予以许可；5、武汉市城管委的部分审批信息和实景照片，证明市城管委对有明显违法的广告牌还在审批许可；6、被告分别于2017年2月28日、2018年3月23日对原告作出的《责令限期整改通知书》；7、被告分别于2017年1月10日、2018年3月23日对原告作出《违法通知书》。
本院认为：一、根据《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款、第三十七条及《武汉市市容环境卫生管理条例》第五条的规定，被告作为区城市管理主管部门，负责本辖区内的市容环境卫生管理工作，具有对不符合城市容貌标准的建筑物或者设施，有权责令有关单位限期拆除的行政职权。
二、关于本案的争议焦点：
1、被告在行政执法过程中认定原告存在违法行为是否事实清楚、证据充分。
本案中，被告于2018年3月23日对原告位于武汉市江汉区姑嫂树路特1号楼顶设置的户外广告进行了现场勘验和检查，经核实，原告设置的户外广告规格为93M*6M，户外广告设置有效期限为2015年12月9日至2016年6月8日。
根据《中华人民共和国城市容貌标准》第7.0.1条、第7.0.9条的规定，广告设施任一边长大于或等于4米，单面面积大于或等于10平方米的为大型广告设施；建筑物屋顶不得设置大型广告设施。根据《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十五条第四款、《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第一项的规定，区城市管理执法部门对未经批准和期限设置户外广告的，责令限期改正或者自行拆除。据此，原告设置的户外广告具有违反城市容貌标准及未按批准的期限设置的违法行为，被告行政执法认定的事实清楚、证据充分。
2、被告作出的违法户外广告限期拆除决定适用的法律法规是否正确。
首先，《武汉市户外广告设置管理办法》系武汉市人民政府根据《中华人民共和国广告法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《武汉市市容环境卫生管理条例》，并按照法定程序制定的适用于本地区行政管理工作的办法，其性质属于政府规章。该办法第二十九条第一项系针对未经批准设置户外广告行为，区城市管理执法部门具有责令有关单位限期自行拆除的职权规定，其上位法依据为国务院颁布《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项；该办法第三十条中关于涉及不符合城市容貌标准的，可以由城市管理执法部门强制拆除的职权规定，其上位法依据同为国务院颁布《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定。
其次，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定：责令有关单位限期拆除违反城市容貌标准的建筑物或设施，应由市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门；逾期未拆除的，经县级人民政府批准，由市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门组织强制拆除。同时，根据国法函[2001]137号《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第二条第一项“集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”的规定，以及《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第三条第二款、第四条、第十三条的规定，区城市管理执法部门负责本辖区内城市管理相对集中行政处罚权的具体实施工作，集中行使有关市容环境卫生管理等方面的行政处罚权，对不符合城市容貌标准的建筑物或者设施，责令限期改造或拆除，逾期未拆除的，依照法定程序强制拆除。据此，上述国务院条例规定了符合强制拆除建筑物或设施的情形和条件，而国务院复函及地方政府规章关于对集中行使行政处罚权工作的相关规定，明示了本案被告作为区级市容环境卫生行政主管部门，有权对辖区内违反城市容貌标准的建筑物或设施作出限期拆除决定及依法强制拆除的行政职责。
第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章；第五十三条第二款规定，前款规定的规范性文件不含规章。据此，作为政府规章性质的《武汉市户外广告设置管理办法》，法院审理行政案件中可以参照，且不属于行政诉讼一并审查规范性文件的范围。
综上所述，本案中，被告已认定原告设置的户外广告同时具有未经批准设置和不符合城市容貌标准的情形，且在其作出的《违法户外广告限期拆除决定书》中分别予以表述，被告责令原告将设置户外广告自行拆除所适用的《武汉市户外广告设置管理办法》第二十九条第一项的规定符合上位法的规定，其后述“逾期不拆除的，我机关将依法强制拆除”系针对原告违反城市容貌标准行为的法律后果，对于该法律后果，被告虽未在决定书中明示法规的来源，但根据行政执法调查核实的基本事实及行政机关的执法目的，被告针对原告未经批准设置及不符合城市容貌标准的户外广告在责令自行拆除后未履行的，行政执法机关将依法强制拆除。因此，本院认为，被告作出的限期拆除决定所适用的法规正确，其中对于逾期未拆除的法律后果，同样符合法规的规定。同时，本院对原告提出《武汉市户外广告设置管理办法》合法性审查的请求不予支持。
3、被告的行政执法行为程序是否合法。
经审查，关于原告设置户外广告行为，被告于2017年2月28日、2018年3月23日分别作出过《责令限期改正通知书》，均针对原告未批准设置户外广告的行为责令限期拆除，但上述自行拆除通知所适用的法规前后确不一致，虽两次通知的依据存在上下层级法规的情形，但被告作为区级城市管理执法部门，在审查同一违法行为，事隔一年时间分别适用不同层级法规作出的行政行为，工作作风很不严谨。但同时应当看到，上述通知行为系被告作出限期拆除决定前的过程性行政行为，效力尚未对原告权利义务产生实质影响，且不属于本案被诉行政行为合法性审查的范围。据此，对上述过程性行为，本院不作为认定本案行政行为程序违法的依据。
综上，本院对原告的诉讼主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告武汉市阳溢营销策划有限公司的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告武汉市阳溢营销策划有限公司负担（原告已预付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 鄂焕斌
人民陪审员 叶桃英
人民陪审员 熊昌全
二〇一八年七月十八日
书 记 员 徐 爽