广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终119号
上诉人（原审原告）：开平市大沙供销社中桥农资经营部。住所地：广东省江门市开平市大沙镇大沙圩中桥街*号首层。
负责人：梁沃湛。
委托代理人：赖展陆、曾小燕，均系广东大观律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：开平市市场监督管理局。住所地：广东省江门市开平市长沙区人和东路*号。
法定代表人：甄雪英，局长。
委托代理人：梁俊权、赵惠婷，均系该局工作人员。
上诉人开平市大沙供销社中桥农资经营部（以下简称“中桥经营部”）因与被上诉人开平市市场监督管理局（以下简称“开平市监局”）工商行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：中桥经营部成立于2014年3月13日，类型为集体所有制企业。2015年，开平市监局以中桥经营部有涉嫌销售不合格肥料的经营行为为由，对其进行立案调查。中桥经营部分别于2015年8月1日和2015年9月16日从开平市水口镇田丰农资xxxxxx经营部购进新田龙生资牌有机肥料（标称生产厂家为济宁明月蓝海生物xxxxxxxx科技有限公司，N＋P2O5＋K2O：16-8-16，有机质≥15%，净含量：40KG／包）共计210包，重量为8.4吨，每包进货价为180元，购货款为37800元，然后在其经营部内以每包210元的价格对外销售。上述肥料经佛山市质量计量监督检测中心检验，出具了编号为NO：（2015-307）GDGSO3-097号的《检验报告》，检验的结论判定为该肥料总体不合格，属C类不合格肥料。开平市监局于2015年10月13日向中桥经营部送达了上述检验报告。中桥经营部在法定期限内未提出复检申请。自2015年8月1日至2015年10月13日时止，中桥经营部已售出上述肥料100包，剩余110包代售，货值金额共计44100元，违法所得3000元。
开平市监局于2015年12月7日向中桥经营部作出开工商听告字（2015）387号《行政处罚听证告知书》并于2015年12月8日送达。开平市监局在前述告知书中载明拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，同时告知中桥经营部有陈述、申辩和要求举行听证的权利。2016年1月5日，开平市监局向中桥经营部作出开工商处字（2016）2号《行政处罚决定书》并于2016年1月11日送达中桥经营部。前述处罚决定书认为中桥经营部违反了《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第十三条第二款的规定，构成销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求工业产品的违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《产品质量法》第四十九条的规定，责令当事人改正违法行为，并决定对中桥经营部作出如下处罚：1、没收新田龙生资牌有机肥料110包；2、没收违法所得3000元；3、罚款55000元。中桥经营部对此不服，提起本案行政诉讼。
另查明：2015年10月13日，开平市监局将佛山市质量计量监督检测中心于2015年9月8日作出的［NO：E15-XC0405T，NO：（2015-307）GDGS03-097］《检验报告》送达给中桥经营部，其对该《检验报告》表示无异议。前述《检验报告》显示：“……商品名称：有机-
无机复合肥，商标（标称）：新田龙生资牌，型号（款式）：有机质≥15%（N-P-K16-8-16），生产单位（标称）名称：济宁明月蓝海生物xxxxxxxx科技有限公司……检验依据：GB18877-2009《有机-
无机复混肥料》；GB18382-2001《肥料标识内容和要求》；标明值；《2015年广东省流通领域肥料商品质量抽查检验实施方案》，检验结论：样本所检项目中标识不符合样本合格要求，根据《2015年广东省流通领域肥料商品质量抽查检验实施方案》判别原则，判定该商品监督总体不合格（C类）……二、标识要求……2、规格、等级及类别，检验结果：未在产品包装容器标明产品类别，判定：不合格……”
还查明：2016年，经开平市人民政府同意，设立开平市监局，原开平市工商行政管理局除流通环节食品安全监督管理职责以外的职责划入开平市监局。
原审法院认为，本案系工商行政处罚纠纷。《产品质量法》第八条规定：“……县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”第七十条规定：“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》规定：“……一、职能调整。将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。二、主要职责。根据以上职能调整，国家工商行政管理总局的主要职责是：……（四）依法组织监督市场交易行为，组织监督流通领域商品质量，组织查处假冒伪劣等违法行为，保护经营者、消费者合法权益……”由上述规定可知，县级以上工商行政管理部门承担流通领域商品质量监督管理的职能，有权依法组织监督流通领域商品质量，组织查处假冒伪劣等违法行为，对销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品等违法行为，有权依法作出相应的行政处罚。本案中，开平市监局作为开平市辖区范围内的县级以上地方工商行政管理部门，具有对辖区流通领域商品质量进行监督管理并依法作出行政处罚决定的法定职权，其在本案中，执法主体适格，原审法院予以确认。
综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：开平市监局向中桥经营部作出的开工商处字（2016）2号《行政处罚决定书》是否合法。
本案中，开平市监局在对中桥经营部进行检查过程中发现其涉嫌销售不合格肥料，经对该行为进行立案并调查取证后，在作出行政处罚决定之前，书面告知中桥经营部拟作出行政处罚的事实、依据、理由及其享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利。其后，开平市监局依中桥经营部的要求举行了听证会，据此作出行政处罚决定并送达中桥经营部且告知其享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，其执法程序未违反法律规定。另外，开平市监局认定中桥经营部对外销售的涉案肥料经检验判定总体不合格、属C类不合格，货值金额共计44100元、违法所得3000元等事实，中桥经营部于一审庭审中对此无异议，且开平市监局提供的涉案《检验报告》、《现场笔录》、《询问笔录》、《送货配送单据》等证据能够相互印证，涉案《行政处罚决定书》认定的事实清楚。
同时，《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第一条规定：“为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全，贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调发展，制定本条例。”第三条规定：“国家实行生产许可证制度的工业产品目录由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见，报国务院批准后向社会公布……”第九条规定：“企业取得生产许可证，应当符合下列条件：……（六）产品符合有关国家标准、行业标准以及保障人体健康和人身、财产安全的要求；……”国家质量监督检验检疫总局《关于公布实行生产许可证制度管理的产品目录的公告》规定：“……附件：实行生产许可证制度管理的产品目录……20、化肥……”《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）第二条规定：“对下列需要统一的技术要求，应当制定标准：（一）工业产品的品种、规格、质量、等级或者安全、卫生要求。（二）工业产品的设计、生产、检验、包装、储存、运输、使用的方法或者生产、储存、运输过程中的安全、卫生要求……”第七条规定：“国家标准、行业标准分为强制标准和推荐性标准。保障人体××人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制标准，其他标准是推荐性标准……”GB18877-2009《有机-
无机复混肥料》规定：“前言：本标准第4章、第6章、第7章和第8章中8.1、8.2为强制条款，其余为推荐性条款……7、标识，7.1应在产品包装容器正面标明产品类别（如Ⅰ型、Ⅱ型）……”《产品质量法》第十三条规定：“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准……禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品……”第四十九条规定：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由上述规定可知，化肥产品的产品标识要求属于国家标准中的强制标准，销售产品标识不合格的化肥产品属于销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品，依法应责令停止销售，没收违法销售的产品并处罚款、如有违法所得并处没收非法所得等处罚。本案现有证据显示，中桥经营部销售的涉案肥料未在产品包装容器标明产品类别，属于化肥产品标识不符合要求，开平市监局据此认定中桥经营部销售的涉案肥料不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准，并依据《产品质量法》第四十九条的规定作出责令停止销售不合格化肥行为、没收不合格化肥、没收违法所得及在法定幅度范围内处以55000元的罚款，适用法律依据及行政处罚数额符合法律规定，原审法院予以支持。中桥经营部关于开平市监局适用法律错误等主张，理据不足，原审法院不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审法院判决驳回中桥经营部的诉讼请求。一审案件受理费50元，由中桥经营部负担。
中桥经营部不服原审判决，向本院提起上诉。上诉请求：1、请求撤销原审判决，改判撤销开平市监局作出的开工商处字（2016）2号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用全由开平市监局承担。主要事实与理由：原审判决认定事实错误，适用法律不当。《产品质量法》第十三条主要规定工业产品必须符合安全、卫生标准和要求，而产品标识指的是标注在产品或者产品的销售包装上的文字、符号、数字、图案等，中桥经营部所销售的商品经《检验报告》检验标识不合格，指的是中桥经营部所销售的商品未在新产品包装标明产品类别，即是肥料的外包装上遗漏标注“Ⅱ型”两个字符。产品上的标识仅指的是产品的外包装，工业产品必须符合安全，卫生标准和要求指的是产品本身，两者所指示的对象不同，标准和要求也不同。中桥经营部该商品标识属于不符合GB18382—2001《肥料标识内容和要求》，并非属于不符合安全、卫生标准和要求，商品本身并不会危害人体××人身和财产安全。产品标识不合格与工业产品不符合安全、卫生标准和要求毫无关联。开平市监局将产品标识不合格和产品不符合安全、卫生标准和要求混为一谈，属于张冠李戴、偷换概念。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第九条规定：“企业取得生产许可证，应当符合下列条件……（六）产品符合有关国家标准、行业标准以及保障人体健康和人身、财产安全的要求”，条文中“国家标准”、“行业标准”“保障人体健康和人身、财产安全的要求”是并列关系，“国家标准”不等同于“保障人体健康和人身、财产安全的要求”。《标准化法》第七条规定：“国家标准、行业标准分为强制标准和推荐性标准，保障人体健康和人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制标准，其他标准是推荐性标准”，其中规定“保障人体健康和人身、财产安全的标准”是强制性标准，未规定“保障人体健康和人身、财产安全的标准”是国家标准。产品标识是国家标准中的强制性标准，但一审判决将“保障人体健康和人身、财产安全的要求”等于“国家标准”进而将产品标识不合格等同于不符合保障人体健康和人身、财产安全，明显是犯了逻辑错误，是对法律条文的错误理解导致适用法律错误。《产品质量法》第二十七、第五十四条对产品标识不符合规定如何处理有明确的规定，中桥经营部销售的商品是标识不符合国家强制标准要求，开平市监局应按相应法条作出处理。然而，开平市监局却罔顾事实，适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《产品质量法》第四十九条，对中桥经营部作出错误的行政处罚决定，原审亦据此作出错误的判决。
开平市监局辩称：一、原审法院判决认定的事实清楚。根据佛山市质量计量监督检测中心出具的《检验报告》表明，中桥经营部销售的复合肥料商品不合格，主要是商品包装标识不符合产品标准要求，其相关的检验依据是GB18877—2009《有机—无机复混肥料》。该标准是由国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会共同发布的国家标准，且标准前言部分明确规定：本标准第4章、第6章、第7章和第8章中8.1、8.2为强制条款。该标准的第7章“标识7.1应在产品包装容器正面标明产品类别（如Ⅰ型、Ⅱ型）、配合式、有机质含量”。因此，涉案肥料外包装要标明产品类别被规定为必须执行的国家强制标准。根据《标准化法》第七条规定：“国家标准、行业标准分为强制标准和推荐性标准。保障人体××人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制标准，其他标准是推荐性标准。”由此可知，被制定为强制标准的情况有两种，一是涉及人体××人身、财产安全，二是法律、行政法规规定强制执行。由于GB18877—2009《有机—无机复混肥料》并非通过法律或者行政法规规定强制执行，所以应当属于上述的第一种情况，也即该国家标准的强制条款是保障人体××人身、财产安全的标准。中桥经营部认为涉案商品标识问题仅仅属于一般性的标识问题而并非不符合安全、卫生标准和要求，是对上述国家标准强制条款的错误理解。按照《产品质量法》第二十七条的规定要求，产品或者其包装上的标识必须真实，并符合有关的要求，包括要标明产品质量检验合格证明、生产日期、中文标明的产品名称、生产厂厂名和厂址等内容，该条规定属于工业产品包装标识的一般性规定，除裸装的食品和其他根据产品的特点难以附加标识的裸装产品以外，所有工业产品的标识都应当符合其要求，但是肥料作为一种关系到国计民生的特殊产品，除应当具备一般产品的标识以外，还必须符合国家对标识标注的强制性标准要求，中桥经营部销售销售的涉案商品没有执行GB18877—2009《有机—无机复混肥料》关于标识应在产品包装容器正面标明产品类别的强制标准要求，是不符合保障人体健康和人身、财产安全的要求的。因此，原审法院判决认定中桥经营部的违法事实清楚准确。二、原审法院判决适用法律准确。如上所述，原审法院认定中桥经营部销售的肥料商品未在产品包装容器标明产品类别，属于化肥产品标识不符合国家标准的强制要求，即不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准要求。根据《产品质量法》第十三条第二款“禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品”的规定，中桥经营部销售不合格肥料的行为违反了上述规定，构成了销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求产品的违法行为。依据《产品质量法》第四十九条“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，原审法院予以支持开平市监局对中桥经营部作出的行政处罚决定依法有据、适用法律准确。请求二审法院依法维持原审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明：中桥经营部在行政处理程序中没有对佛山市质量计量监督检测中心资质提出异议，二审期间才提出。经本院准许，开平市监局补充提交了该中心的事业单位法人证书、资质认定计量认证证书、资质认定验收证书等材料。上述材料显示，佛山市质量计量监督检测中心经广东省质量技术监督局批准，具备国家有关法律、行政法规规定的基本条件和能力，可以向社会出具具有证明作用的数据和结果。该中心业务范围包括产品质量监督检验等。
本院认为，本案属工商行政处罚纠纷。综合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：开平市监局向中桥经营部作出的开工商处字（2016）2号《行政处罚决定书》是否合法。
根据《产品质量法》第八条“……县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行”、第七十条“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”、《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》“……一、职能调整。将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。二、主要职责。根据以上职能调整，国家工商行政管理总局的主要职责是：……（四）依法组织监督市场交易行为，组织监督流通领域商品质量，组织查处假冒伪劣等违法行为，保护经营者、消费者合法权益……”等规定，开平市监局依法享有对辖区流通领域商品质量进行监督管理并依法作出行政处罚决定的法定职权，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。
《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第一条规定：“为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全，贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调发展，制定本条例。”第三条规定：“国家实行生产许可证制度的工业产品目录由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见，报国务院批准后向社会公布……”国家质量监督检验检疫总局《关于公布实行生产许可证制度管理的产品目录的公告》规定：“……附件：实行生产许可证制度管理的产品目录……20、化肥……”可见，化肥属于直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全并实行生产许可证制度管理的产品，行政执法部门应当依法监督，严格保证其质量安全。本案中，开平市监局在对中桥经营部经营的化肥进行检查过程中，发现涉嫌销售不合格肥料。经委托有检验资质的佛山市质量计量监督检测中心对中桥经营部涉嫌销售不合格的肥料进行检验，《检验报告》的检验结论是：肥料总体不合格，属C类不合格肥料。开平市监局根据《检验报告》认定中桥经营部构成销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求产品的违法行为，并无不当。另，中桥经营部销售涉嫌不合格的肥料货值金额共计44100元、违法所得为3000元。根据《产品质量法》第四十九条“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，开平市监局以《检验报告》、《现场笔录》、《询问笔录》、《送货配送单据》等为主要依据，对中桥经营部作出涉案《行政处罚决定书》，决定责令停止销售不合格化肥行为、没收不合格化肥、没收违法所得及在法定幅度范围内处以55000元的罚款。该决定法律适用及处罚数额适当，本院予以确认。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”开平市监局在对中桥经营部涉案的违法行为作出行政处罚决定之前，已书面告知中桥经营部拟作出行政处罚的事实、依据、理由及其享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利。开平市监局依中桥经营部的要求举行了听证会，在作出涉案《行政处罚决定书》后亦向中桥经营部进行了送达。开平市监局作出涉案《行政处罚决定书》程序合法，本院亦予以确认。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。中桥经营部主张原审判决认定事实错误，适用法律不当，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人开平市大沙供销社中桥农资经营部负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 陈 健
代理审判员 周 奇
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 区妙莎