河南省许昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）许行初字第07号
原告中国长城资产管理公司郑州办事处。
负责人刘洪新，任该办事处总经理。
委托代理人尹宁欣，河南仟问律师事务所律师。
委托代理人孙会峰，长城资产郑州办事处工作人员。
被告郑州市人民政府。
法定代表人马懿，任该市市长。
委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。
被告郑州市国土资源局。
法定代表人刘维德，任该局局长。
委托代理人冯俊奎，郑州市国土资源局工作人员。
委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。
第三人郑州台隆房地产开发有限公司。
法定代表人张成文，任该公司董事长。
委托代理人王水力，河南文丰律师事务所律师。
委托代理人邓志鹏，河南文丰律师事务所律师。
原告中国长城资产管理公司郑州办事处（以下简称长城资产郑州办事处）诉被告郑州市人民政府、郑州市国土资源局及第三人郑州台隆房地产开发有限公司（以下简称台隆公司）土地行政管理及行政赔偿纠纷一案，于2014年6月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月28日公开开庭审理了本案。因台隆公司与本案有法律上的利害关系，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，依职权追加台隆公司作为第三人参加诉讼。原告长城资产郑州办事处的委托代理人尹宁欣、孙会峰，被告郑州市人民政府的委托代理人黄琨，被告郑州市国土资源局的委托代理人冯俊奎、张素敏，第三人台隆公司的委托代理人王水力、邓志鹏到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。
2002年9月28日，郑州市人民政府根据台隆公司的用地申请，对其作出《关于台隆公司申请用地的批复》（郑政土（2002）342号），主要内容为：一、将郑州拖拉机厂位于南阳路西、刘砦村北，面积123177平方米土地使用权收回并注销原土地登记及郑国用（2000）字第0l60号国有土地使用证；二、同意将收回的上述土地出让给你公司用于住宅建设，有关用地事项均按郑州市国土资源局与你公司签订的［郑国土资籍合（2002）第132号］国有土地使用权出让合同所规定的各项条款履行；三、望你公司接到此批复后，抓紧完善有关手续，领取国有土地使用证。原告不服提起诉讼。
原告长城资产郑州办事处诉称：1994年至2001年期间，郑州拖拉机厂共分五笔从中国工商银行郑州分行南阳路支行借款5719万元。2005年7月19日，中国工商银行河南省分行将前述五笔借款的债权转让给原告。2011年4月，原告除已起诉并判决的2719万元（本金）那笔外，将其余四笔借款债权诉至郑州市中级法院。2011年8月9日，郑州市中级法院作出（2011）郑民四初字第63号民事判决书，判令郑州拖拉机厂偿还原告本金及利息57365412.09元（暂计至2011年3月31日）。这两起案件进入执行阶段后，原告共受偿44，099，335.27元，郑州拖拉机厂尚欠原告本息为108，021，328.55元。2014年5月，郑州市中级法院作出（2013）郑民三初字第113号民事判决书，通过这起案件的审理原告才知道郑州拖拉机厂原享有使用权的土地184.766亩已根据郑州市人民政府2002年9月28日作出的郑政土（2002）342号土地管理文件，由郑州市国土资源局于同日协议出让给郑州台隆房地产开发有限公司进行住宅建设。被告在协议出让土地使用权的同时，还将原拖拉机厂厂区内的所有地上建筑物及房屋所有权证予以注销。根据我国的土地管理法规，从2002年7月1日起，商品住宅等经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。二被告违反法律、法规的明确规定，以协议方式出让土地使用权，二被告的行为使得原告所管理的国有合法金融债权悬空而无法实现。二被告的行为侵犯了原告的合法权益，依法应当承担赔偿责任。故向贵院提起诉讼，请求依法确认二被告协议出让原郑州拖拉机厂土地使用权的行为违法，判令二被告赔偿因其违法的具体行为给原告造成的损失108，021，328.55元。
被告郑州市人民政府辩称：一、被答辩人不具备合格的原告主体资格。第342号批复第二项具体行政行为作出的前提是郑州市人民政府已经将郑州拖拉机厂名下的划拨土地收回，该土地属于郑州市人民政府，和拖拉机厂没有法律关系，批准出让的这一行为与原告没有任何法律上的利害关系。二、被答辩人的起诉已超过了法定的起诉期限，除原告根据另一民事诉讼案件可以得知，原告最迟在2013年11月19日已经知道该土地使用权出让给第三人之外，原告在今天上午所审理的原告诉郑州市人民政府收回土地违法案件中，也明确承认在此之前，民事案件执行过程当中，他们就已经得知第三人取得了该土地使用权，因此，无论是按照行政诉讼法第三十九条，还是最高人民法院关于适用行政诉讼法的司法解释，均已超过法定起诉期限。三、郑州市政府批准以协议方式将涉案土地使用权出让给第三人，并不违反国务院所制定的条例。同时，根据国土资源部颁布的招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权规定这一部门规章，以及2003年11月13日国土资源部颁布的第365号文件，该协议出让使用权的方式仍然合法有效。四、第342号文件第二项针对的是已收回土地使用权的土地再次出让的行政行为，而郑州市政府不是原告的债务人，该出让行为也与原告无其他法律关系，因此，原告所主张的行政赔偿缺乏事实依据。综上，请法院依法裁判。
被告郑州市国土资源局辩称：同意郑州市人民政府的意见。由于原告当庭变更起诉的具体行政行为，郑州市国土资源局作为本案被告主体不适格，没有赔偿义务。
第三人台隆公司述称：同意郑州市人民政府的意见。根据原告此前提起的民事诉讼，可以证明原告于2012年5月16日之前，原告已经知道涉案土地出让给第三人，其起诉超过法定的起诉期限。
经审理查明：2002年9月28日，郑州市人民政府以郑政土（2002）342号文件，对台隆公司用地申请作出批复，即《关于台隆公司申请用地的批复》，主要内容为：一、将郑州拖拉机厂位于南阳路西、刘砦村北，面积123177平方米土地使用权收回并注销原土地登记及郑国用（2000）字第0l60号国有土地使用证；二、同意将收回的上述土地出让给你公司用于住宅建设，有关用地事项均按郑州市国土资源局与你公司签订的［郑国土资籍合（2002）第132号］国有土地使用权出让合同所规定的各项条款履行；三、望你公司接到此批复后，抓紧完善有关手续，领取国有土地使用证。
同日，郑州拖拉机厂（甲方）与台隆公司（乙方）签订《协议书》一份，主要约定：甲方在郑州市南阳路183号生产区184.766亩土地，甲方要价每亩52万元（包括契税、出让金、交易费），总价9607.83万元。乙方同意按甲方要价购买；甲方负责出让地块设施及物资的拆除、搬迁工作，18个月后负责三通一平；双方还约定了款项的支付时间及违约责任等。
还是同日，台隆公司与郑州市国土资源局签订了郑国土资籍合（2002）132号《国有土地使用权出让合同》，主要内容为：出让地块位于郑州市119号街坊，面积123177平方米，按照批准的总体规划是住宅用地，该地块的土地使用权出让金为每平方米70元，共计8622390元。
同年9月29日，台隆公司缴纳了上述土地出让金，9月30日该宗土地使用权登记于台隆公司名下。原土地证［郑国用（2000）字第0160号］注销。
2005年7月19日，长城资产郑州办事处受让了中国工商银行河南分行对郑州拖拉机厂的债权。2011年4月，长城资产郑州办事处将郑州拖拉机厂诉至郑州市中级人民法院，同年8月9日，该院作出（2011）郑民四初字第63号民事判决书，判令郑州拖拉机厂偿还长城资产郑州办事处借款本金28210300元，利息29155112.09元。该判决已发生法律效力，且已进入执行程序。
2014年5月12日，郑州市中级人民法院作出（2013）郑民三初字第113号民事判决，驳回长城资产郑州办事处请求确认郑州拖拉机厂与郑州台隆房地产开发有限公司于2002年9月28日签订土地买卖《协议书》无效的诉讼请求。
2014年6月10日，长城资产郑州办事处以通过（2013）郑民三初字第113号民事案件的审理，才知道郑州拖拉机厂原享有使用权的土地184.766亩，已根据郑州市人民政府2002年9月28日作出的郑政土（2002）342号土地管理文件，由郑州市国土资源局于同日协议出让给郑州台隆房地产开发有限公司进行住宅建设为由诉至本院。请求依法确认二被告协议出让原郑州拖拉机厂土地使用权的行为违法，判令二被告赔偿因其违法的具体行为给原告造成的损失108，021，328.55元。
另查，原告认可所受让的债权已经生效法院判决予以确认，并进入执行程序，已受偿44，099，335.27元。另外，原告受让的债权，即五笔贷款均有担保人。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六的规定，被告郑州市人民政府具有出让国有土地使用权的职权。原告诉称被告出让国有土地使用权的具体行政行为严重侵犯其合法权益，造成了其债权难以实现。本院认为，被告在作出出让行为之前，涉案国有土地使用权已经被告郑州市人民政府批准先行收回，与郑州拖拉机厂没有法律上的关系。另，原告此时尚未取得对郑州拖拉机厂的债权，故被诉具体行政行为与原告及其后来取得的债权是否能够实现均未形成法律上的关系，且其债权或可通过其它法律途径来实现。综上，被诉具体行政行为对原告的权利义务不产生直接的影响，与原告没有法律上的利害关系，原告不具本案的原告诉讼主体资格。当然，被告的行政行为也未给原告造成直接的损失，原告的赔偿请求本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告中国长城资产管理公司郑州办事处的起诉。
案件受理费50元，退还原告中国长城资产管理公司郑州办事处。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李正宏
审判员 李 杰
审判员 袁 野
二〇一四年九月四日
书记员 刘 静