内蒙古自治区通辽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内05行终18号
上诉人（原审原告）刘亚茹，女，1964年2月8日出生，汉族，现住内蒙古自治区通辽市。公民身份号码：×××。
委托代理人刘丹丹，内蒙古擎正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）库伦旗不动产登记局，住所地内蒙古自治区通辽市库伦旗东梁新区政务服务中心五楼。
法定代表人贺喜格，该局局长。
委托代理人王昕东，该局工作人员。
委托代理人包子龙，北京市道成（通辽）律师事务所律师。
原审第三人长春立信房产地产开发有限公司，住所地长春市南关区岳阳街与平泉路交汇处岳阳富苑417号。
法定代表人崔明江，该公司经理。
上诉人（原审原告）刘亚茹诉被上诉人（原审被告）库伦旗不动产登记局及原审第三人长春立信房地产开发有限公司房屋行政登记一案，不服科尔沁区人民法院（2017）内0502行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月11日公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）刘亚茹及委托代理人刘丹丹，被上诉人（原审被告）库伦旗不动产登记局的委托代理人王昕东、包子龙到庭参加诉讼，原审第三人长春立信房地产开发有限公司经本庭合法传唤未出庭。被上诉人（原审被告）库伦旗不动产登记局的负责人未出庭，现本案已审理终结。
原审审理查明：2012年11月15日，原告与第三人签订商品房买卖合同，合同编号为2012-000xxxx，约定：原告在第三人处购买位于通辽市库伦旗安代广场西侧3#商住-8号用房，建筑面积117平方米，单价为每平方米2000元，总价款为234000元。当日，第三人向原告出具了金额为234000元的收据，收据落款处盖有第三人单位现金收讫公章，同时还有收款人韩喜鹏的名章及原告签字。当日，原库伦旗城镇房产管理所根据第三人的申请，对第三人提交的原告与第三人签订的商品房买卖合同（合同编号：2012-000xxxx）进行了网上备案登记；2014年11月18日，被告库伦旗不动产登记局撤销了上述备案登记。另查明，2016年10月，该管理所并入被告库伦旗不动产登记局，其职权由被告库伦旗不动产登记局继续行使。
经庭审质证，原审法院对证据采信如下：被告库伦旗不动产登记局所举证据1、2、5与待证事实不具有关联性，本院依法不予采信；证据3缺乏真实性和与待证事实的关联性，且原告提出异议，本院依法不予采信；证据4系复印件，缺乏真实性和与待证事实的关联性，且原告提出异议，本院依法不予采信。原告所举证据予以采信。
原审认为：被告库伦旗不动产登记局作为县级人民政府不动产登记机构，依法具有办理不动产登记的法定职权，被诉行政行为系由库伦旗不动产登记局作出，原告将其列为被告符合法定程序。被告库伦旗人民政府和被告库论旗住房和城乡建设局并未参与被诉行政行为的作出，原告将库伦旗人民政府和库论旗住房和城乡建设局列为本案共同被告属于诉讼主体错误，对此本院将以裁定形式驳回原告对二被告的起诉。关于被诉行政行为是否为可诉的行政行为，本院认为，虽然被诉行政行为并未设定新的权利义务，也不涉及许可事项，且对原告与第三人之间的房屋买卖合同效力不产生影响，但是并不意味着对原告的权利义务不产生任何影响。从法律层面上看，《房屋登记办法》第七十条规定了申请预购商品房预告登记，应当提交已登记备案的商品房预售合同。从现实层面上看，预售合同登记备案对外公示虽然不具有对抗效力，但实际反映了房屋已经签订预售合同的事实，撤销登记备案使他人不掌握预售合同签订的情况，从而直接导致一房二卖的风险增大，对原购房人显然存在影响。故预售合同登记备案可对当事人产生影响，具有诉的利益，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）的规定，对于已经签订商品房住房买卖合同并完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上解除合同，并需向房管部门递交申请，才可以撤销登记备案。同时，行政参与原则也是行政程序的基本原则之一，而合同登记备案是办理预告登记的前提，对购房人可期待权具有一定影响。本案中，被告库伦旗不动产登记局在原告未到场，也未审核原告和第三人是否具有撤销登记备案的合意，即作出撤销登记备案的行政行为，不仅主要依据不足，也违反了行政参与原则，不符合法定程序，原告要求确认被诉行政行为违法，本院依法予以支持。但原告主张国家赔偿依据不足。根据《国家赔偿法》的规定，国家赔偿以直接损失为基本原则，且损害后果与行政行为之间必须存在因果关系。本案中，涉案房屋是否存在一房二卖，权属是否已登记在他人名下，双方均未提供证据加以证明，即便存在一房二卖，且涉案房屋的权属已过户登记至他人名下，也是由于第三人的过错所致，第三人负有向原告返还购房款的民事责任，而原告并未对第三人提起诉讼主张权利，原告的实际损失尚不确定；同时，房屋买卖合同登记备案不对购房人实现物权起到任何担保作用，撤销登记备案不是导致购房人无法实现房屋买卖合同目的直接原因。关于原告的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：”公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：”被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，被告库伦旗不动产登记局并未举证证明原告何时知道或者应当知道被诉行政行为内容以及诉权和起诉期限，依照上述规定，不应当认定原告的起诉超过起诉期限。至于被告库伦旗不动产登记局辩称原告与第三人之间名为房屋买卖，实为民间借贷，以此作为其作出被诉行政行为的正当合法理由，对此本院认为，原告与第三人之间是否存在真实的房屋买卖关系依法应当通过民事确认之诉解决，不属于行政诉讼审理范畴，故本案中不宜认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款之规定，判决：一、确认被告库伦旗不动产登记局作出撤销原告刘亚茹与第三人签订的商品房买卖合同（合同编号：2012-000xxxx）备案登记的行政行为违法；二、驳回原告刘亚茹的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告库伦旗不动产登记局负担。
上诉人刘亚茹上诉称，请求：1.请求法院撤销（2017）内0502行初31号行政判决书第二项之判决，改判为”被上诉人按所购房屋市场价值赔偿上诉人经济损失人民币526500元”；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：该判决第二项判项认定事实不清，适用法律错误。一、原审法院认定涉案房产是否存在一房二卖、权属是否登记在他人名下未予证实，原告的实际损失未确定存在错误。涉案房产已登记在第三人名下，该事实的证据材料皆在被上诉人处保存，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第九条之规定，依法应由被上诉人向原审法院出示其保管涉案房产登记在他人名下的商品房买卖合同，但是被上诉人却未提交，过错在被上诉人。现涉案房产之所以能够登记在他人名下，是因被上诉人的违法撤销登记备案行为所致，被上诉人存在过错，且因其撤销登记备案行为给上诉人造成了巨大的经济损失，而第三人长春立信房地产开发有限公司无力赔偿上诉人的经济损失，上诉人依据涉案房屋市场价值要求被上诉人赔偿合理合法。二、原审法院认定撤销登记备案不是导致购房人无法实现房屋买卖合同目的的直接原因存在错误。2012年上诉人签订商品房买卖合同后，曾向原库伦旗城镇房产管理所申请过商品房预告登记，但是当时原库伦旗城镇房产管理所的包所长及王所长皆称，该所此前从来没有办理过房屋预告登记证书，办理预告登记证书需要去呼市买，原库伦房管所一直就以合同上加盖备案登记公章的行为视为预告登记证明，基于此上诉人才未办理房屋预告登记证书。上诉人曾向原审法院请求对原库伦旗城镇房产管理所在2012年以前没有办理过房屋预告登记证一事进行调查核实。本案中，因原库伦旗房产管理所的原因，登记备案即有商品房预告登记的效力，撤销登记备案就是导致上诉人无法实现房屋买卖合同目的的直接原因。现因被上诉人的行政行为给上诉人造成了经济损失，被上诉人应依法予以赔偿。
被上诉人（原审被告）库伦旗不动产登记局、原审第三人长春立信房地产开发有限公司均未提交书面答辩意见。
二审对各方当事人复举原审证据的分析认定与原审一致。上诉人为证明2012年原库伦旗城镇房产管理所是否办理过预告登记证，二审中申请本院调取的不动产登记簿档案，上诉人质证认为不是我们不办理预告登记，申请办理的时候当时库伦旗房产所没有这项业务。商品房买卖合同上加盖登记备案章就视为预告登记。被上诉人质证认为，对证据的真实性没有异议，但是不能证明上诉人想要证明的问题。商品房预告登记的启动时基于买卖双方的申请，这个和备案登记的启动程序不一样。到目前为止，上诉人也没能举证证明当初其进行了预告登记的申请，上诉人调取的证据也能说明此点。因本院依照上诉人申请调取的不动产登记簿档案能够证明2012年原库伦旗城镇房产管理所办理过预告登记业务，无法证明上诉人主张的商品房买卖合同上加盖登记备案章就视为预告登记，故不予采信。
经审理查明：2012年11月15日，上诉人刘亚茹与原审第三人长春立信房地产开发有限公司签订商品房买卖合同（预售），合同编号为2012-000xxxx。当日，原库伦旗城镇房产管理所对商品房买卖合同（合同编号：2012-000xxxx）进行了网上备案登记；2014年11月18日，原库伦旗城镇房产管理所撤销了上述备案登记。2016年10月，原库伦旗城镇房产管理所并入库伦旗不动产登记局，其职权由库伦旗不动产登记局继续行使。另查明，原审中，刘亚茹将库伦旗人民政府、库伦旗住房和城乡建设局列为共同被告，原审法院作出（2017）内0502行初31号行政裁定书，裁定驳回刘亚茹对库伦旗人民政府、库伦旗住房和城乡建设局的起诉，各方均未上诉，该裁定现已生效。原审第三人长春立信房地产开发有限公司已将与上诉人刘亚茹所签订合同涉及的房屋另行处分。上诉人刘亚茹未针对本案中的商品房买卖合同对原审第三人长春立信房地产开发有限公司提起相关民事诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条”人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。
关于撤销网签备案的行为的合法性问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。国家设立商品房预售合同登记备案制度的核心目的在于加强对商品房预售行为的管理，维护商品房交易秩序。根据国务院颁布的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条”房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案”的规定，以及住建部颁布的《城市商品房预售管理办法》第十条”商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续”的规定，这是法律、法规、行政规章对申请商品房预售合同备案登记给予房地产开发企业明确的义务，以利于对商品房预售行为的管理，维护商品房交易的正常秩序。但这并不意味着商品房预售合同备案仅依房地产开发企业的单方申请即可撤销已登记的备案，根据住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）”（十）严格预售商品住房退房管理。已签订商品住房买卖合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售”的规定，商品房预售合同登记备案以及撤销应当由签订合同的双方递交申请并说明理由。住建部作出的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，虽属于规章以下的规范性文件，但在其效力范围内对相关的行政机关具有拘束力，可以构成法定程序，其所规定的要件和程序有利于保护行政相对人的合法权益，下级行政机关应予遵循。本案中，刘亚茹与长春立信房地产开发有限公司签订商品房买卖合同，预购涉案商品房并到原库伦旗城镇房产管理所办理商品房销售合同备案手续。该登记备案设立后，原库伦旗城镇房产管理所没有按照住建部设定的”已签订商品住房买卖合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由”的程序义务进行审查，在双方均未提交申请材料的情况下即作出撤销原来的备案登记，其行政行为违反上述规定，构成程序违法。一审判决认定被诉行政行为违法并无不当。
关于行政赔偿问题。《房屋登记办法》第七十条及《不动产登记暂行条例实施细则》第八十六条均规定预售合同备案系办理预告登记的前置条件，由于原库伦旗城镇房产管理所违反撤销原来的备案登记与长春立信房地产开发有限公司另行处分涉案商品房与刘亚茹商品房买卖合同利益不能实现存在”多因一果”关系，即本案上诉人刘亚茹商品房买卖合同利益不能实现系长春立信房地产开发有限公司与原库伦旗城镇房产管理所混合过错所致，故原库伦旗城镇房产管理所应当承担相应的赔偿责任。因原库伦旗城镇房产管理所并入被告库伦旗不动产登记局，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条五款之规定，库伦旗不动产登记局应作为赔偿义务机关。
本案中，确定库伦旗不动产登记局的赔偿责任应当根据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小确定，上诉人刘亚茹与原审第三人长春立信房地产开发有限公司之间关于商品房买卖合同履行未在原审时一并提出解决民事争议，也未单独提起民事诉讼，故无法确定原库伦旗城镇房产管理所之外其他各方的责任。同时上诉人刘亚茹因商品房买卖合同是否最终导致损失及损失金额尚未最终确定，因而上诉人刘亚茹主张由被上诉人库伦旗不动产登记局按所购房屋市场价值赔偿上诉人经济损失人民币526500元的上诉请求不能成立。
综上，原审法院认为被上诉人库伦旗不动产登记局不承担赔偿责任适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条之规定，判决如下：
一、维持原审判决第一项即：确认被告库伦旗不动产登记局作出撤销刘亚茹与长春立信房地产开发有限公司签订的商品房买卖合同（合同编号：2012-000xxxx）备案登记的行政行为违法；
二、撤销原审判决第二项；
三、驳回上诉人刘亚茹请求被上诉人库伦旗不动产登记局按所购房屋市场价值赔偿上诉人经济损失人民币526500元的上诉请求；
四、责令被上诉人库伦旗不动产登记局采取补救措施（根据相关民事裁判执行结果依法承担合理的赔偿责任）。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人库伦旗不动产登记局负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 月 英
审判员 盖 蓬 蓬
审判员 荣 贵
二〇一八年四月二十四日
书记员 其力牧格