河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行初82号
原告王水明，男，汉族，1957年10月11日出生，住河南省偃师市。
委托代理人王宜宾，男，汉族，1981年10月2日出生，住河南省偃师市。
被告洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道228号。
法定代表人鲍常勇，市长。
委托代理人杨亮，洛阳市伊滨区管理委员会工作人员。
委托代理人李晓超，洛阳市伊滨区管理委员会工作人员。
原告王水明因要求确认被告洛阳市人民政府征收其承包地违法，于2016年1月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理了本案。原告王水明及其委托代理人王宜宾，被告洛阳市人民政府的委托代理人杨亮、李晓超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2015年洛阳市人民政府实施土地改湖政策，名为洛阳市建设水利工程，被告将原告的4亩承包土地（果园）征收，其行为违反《中华人民共和国土地承包法》的规定，侵犯承包人的合法权益，依据《行政诉讼法》第二条规定，请求确认被告征地行为违法。
原告向本院提交证据如下：1、土地承包经营权证书两份；2、偃师市农村土地承包合同书两份；3、照片一张；4、新佃庄报纸一份；5、照片十张；6、证明两份。
被告辩称：一、被告征收原告土地具体行政行为法律依据明确。被告针对本案涉及土地的征地系伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁，该工程是洛阳市政府为了提高伊河市区防洪标准，保护沿河两岸人民生命财产安全，根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《河南省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》和《河南省河道管理条例实施办法》决定实施的防洪综合治理工程。洛阳市政府对于伊洛防洪综合治理是依据以上法律、规定、办法等对征地的拆迁范围予以确定，制订了征地及附属物赔偿标准及实施办法并予以公布。二、被告对该土地征用程序合法。本案涉及原告的土地及地上附属物均在被征拆之范围内，伊滨区管理委员会具体实施的征地拆迁工作是在被告授权下依照法定程序进行，2009年9月5日，被告发布《洛阳市人民政府关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》洛政通【2009】8号公告，该公告明确了征地拆迁范围及具体负责实施单位，并于2014年6月29日张贴公告，即伊滨通（2014）1号伊滨区管理委员会关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告，本案所涉征地拆迁工作程序合法。三、被告对土地征用对象已经依法进行补偿。在伊滨区管理委员会具体实施中，由伊河综合治理指挥部及所涉乡镇（佃庄镇）村（王圪垱村委会）及本案原告所在村民小组的积极配合下，对所涉征迁的土地及附属物进行丈量评估，依照洛阳市人民政府新区及伊滨区管理委员会文件确定的补偿标准进行了补偿，并由村民小组具体分配到所涉征迁的村民。土地及地上附属物的补偿系按照洛阳新区管理委员会文件洛新管【2009】14号，洛阳新区管理委员会关于印发《伊河综合治理占用土地及地面附着物补偿标准》的通知，按照该补偿标准给予原告的补偿款已经落实到位，被告的用地行为并未对原告造成任何经济损失。原告所诉与事实不符，其诉求无任何事实与法律依据，被告的征迁程序和具体实施办法是完全合法的，请法庭查明事实，驳回原告的诉求。
被告向本院提交证据如下：第一组证据：1、《洛阳市人民政府关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》洛政通【2009】8号；2、洛阳新区管理委员会文件洛新管【2009】14号洛阳新区管理委员会关于印发《伊河综合治理占用土地及地面附着物补偿标准》的通知；3、洛阳市人民政府文件洛政【2009】9号洛阳市人民政府关于印发洛阳市建设征收土地地上附着物补偿标准的通知；4、伊滨通【2014】1号伊滨区管理委员会关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告。第二组证据：1、告知书及补偿款转款凭证各一份；2、证明四份；3、土地补偿款及地上附着物补偿款明细表一套；4、佃庄镇王圪垱村二组补偿款分配的会议记录及村民签字明细表各一份。
本院依法调取了以下证据：1、洛阳市城乡规划局伊河东湖水面工程选址意见书；2、工程总体布置图；3、伊河东湖综合治理东延伸工程面积图；4、洛阳新区伊滨区分区规划（2010-2020）土地使用规划图。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1中王水明的土地承包经营权证书真实性无异议，但对其证明目的有异议，该份证书无法证明被告征地行为违法，对王西令的土地承包经营权证书真实性无法判断，对其关联性有异议，与本案无关，因该份证书未显示任何与原告有关的信息。对证据2的真实性无异议，但对证明方向有异议，无法证明被告征地行为违法。对证据3有异议，不符合法定的证据要件，不能作为定案依据。对证据4的质证意见同证据3。对证据5的真实性无异议，但对证明方向有异议，该组照片既证明不了被告征地行为违法，也证明不了原告的诉求中描述的损失数额。对证据6有异议，证据形式不合法，证人未出庭作证，原告也没有在庭前递交证人出庭申请书，依据法律规定，证人不能参与庭审旁听，所以该份证据无效。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对被告的证据真实性均不认可，因为被告的征地违法。对第一组证据均不认可，因为被告的征地不符合程序，是违法的，所以第一组证据中的文件均是违法的；对第二组证据的真实性均不认可，我没有领取过补偿款。
经庭审质证，原告对本院依法调取的证据发表质证意见如下：对证据真实性无异议，但认为和本案没有关联性。我的土地承包经营权证书是1998年颁发的，而洛阳市政府的土地征收行为发生在2015年，洛阳新区伊滨区分区规划（2010-2020）土地使用规划图是2011年制作的，工程面积图是2014年制作的，这些都是在我的土地证之后。我对洛阳市国土资源局伊滨分区出具的洛阳新区伊滨区分区规划（2010-2020）土地使用规划图和工程面积图不认可，我告的被告是洛阳市政府，不是伊滨分区。
经庭审质证，被告对本院依法调取的证据发表质证意见如下：对真实性无异议，这些证据正好可以印证我方观点。证据2、3、4清晰显示了本案所涉地块位于伊河东湖综合治理工程范围内，该工程范围土地自然属性为河道，所有权依照土地管理法规定应属于国有土地。证据1中标明了建设项目面积以及四至精确范围（东至伊河草店村段、西至开拓桥下游150米处伊河五级坝、南至伊河南堤、北至伊河北堤），本案所涉地块位于上述规划范围伊河北堤南河道内，对该地块国有土地的收回进行伊河河道治理工程，符合相关法律规定，不存在违法征地行政行为，原告所诉无事实与法律依据。
本院综合双方当事人发表的质证意见，对上述证据认证如下：原告提交的证据1中王水明的土地承包经营权证书、证据2、5，被告对其真实性无异议，故本院对其真实性均予以采信。原告提交的证据1中王西令的土地承包经营权证书，被告对其真实性有异议，但被告对证据2中王西令的土地承包合同书真实性无异议，因该两份证据可以相互印证，故对证据1中王西令的土地承包经营权证书的真实性，本院予以采信。原告提交的证据3、4，与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的证据6无效。被告提交的第一组证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信；被告提交的第二组证据中的证据1、2、3具有真实性、合法性和关联性，且证据之间可以相互印证，故本院对其真实性予以采信；被告提交的第二组证据中的证据4与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳。本院依法调取的证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告王水明系洛阳市伊滨区佃庄镇王圪垱村村民，在该村伊河北堤内侧有承包果园地。2009年9月5日，为提高伊河市区段防洪标准，洛阳市人民政府发布《关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》，决定实施伊河市区段防洪综合治理工程，对上游自龙门焦柳铁路桥、下游至偃师市顾县镇杨村入洛河口、全长45公里、伊河两案河道控制蓝线范围内进行征地并依法予以拆迁补偿。2014年6月29日，洛阳市伊滨区管理委员会发布《关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》，决定实施伊河东延伸段防洪综合治理工程，对下列范围内：1、伊河南堤上游自李村镇石罢村界内，下游至庞村镇草店村界内，全长1.622公里；2、伊河北堤上游自佃庄镇王圪垱村界内，下游至佃庄镇相公庄村界内，全长1.559公里，伊河两岸河道控制蓝线范围内，进行征地并依法予以拆迁补偿。后原告的果园承包地被被告收回，其地上附着物被被告清除。
本院认为，《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）第二十条第一款规定：有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。从本案查明的基本事实看，涉案土地位于洛阳市伊滨区佃庄镇王圪垱村伊河北堤内侧，为两岸堤防或护堤地，属于河道管理范围。
根据相关法律制度，我国对于河道内土地的管理和保护至少体现在两个层面：在土地所有权层面，原国家土地管理局《确定土地所有权和管理权的若干规定》第十一条规定：河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有；在土地利用层面，河道管理范围内土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运要求，《河道管理条例》第二十四条规定：“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。”也就是说，河道管理范围内的土地原则上应为国有，即便农民集体所有土地，其使用权也受到严格限制。本案中原告在河道管理范围内种植经营果园，属于《河道管理条例》第二十四条所严格禁止的行为。依据《行政强制法》及《河道管理条例》的相关规定，对于在河道管理范围内种植阻碍行洪的林木或高杆植物的，应当由河道管理机关责令纠正违法行为，采取补救措施、处罚（《河道管理条例》第四十四条第一项），特定情形下可能会强制清除（《河道管理条例》第三十六条、《行政强制法》第五十二条）。
应当说明的是，如严格依照法律规定，原告在河道管理范围内种植经营果园的行为为违法行为，原告种植的果园应为强制清除的对象。而本案被告洛阳市人民政府没有采取行政处罚或行政强制措施，而是采取了类似土地征收补偿的方式。因为造成原告等涉案区段防洪综合治理工程范围内的群众在河道管理范围内进行违法耕种等行为的原因复杂，多涉历史遗留问题（如原告至今还持有乡镇政府发给的土地承包证），一概采取处罚或强制措施对原告等群众并不公平，且相关工程涉及群众财产权益且工程影响范围颇广。很显然，针对这种情况，行政处罚或强制措施虽然更符合相关法律规定，但实践中必然效果极差，而本案被告采取类似土地征收补偿的方式，参照土地实际征收的补偿标准对工程范围内群众进行补偿，更有利于保护原告等工程范围内群众的权益。
综上，被告收回原告的果园承包地并清除其地上附着物的行为并无不当，原告的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王水明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王水明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 王 冰
代理审判员 余 滢
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 陈晓莹
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。