山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行终2号
上诉人（原审原告）：刘承洲，农民。
被上诉人（原审被告）：烟台市公安局牟平分局。住所地：烟台市牟平区正阳路***号。
法定代表人：孙宝东，局长。
委托代理人：孙岳，烟台市公安局牟平分局法制室民警。
委托代理人：冯方，烟台市公安局牟平分局法制室民警。
上诉人刘承洲因行政处罚一案，不服山东省烟台市牟平区人民法院（2015）牟行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘承洲、被上诉人委托代理人孙岳、冯方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告刘承洲为反映文化办事处西关村书记李德海父子的经济问题，于2015年3月19日到北京中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局训诫，并被烟台市公安局牟平分局（以下称牟平公安分局）行政拘留8日。2015年4月21日，原告又到北京中南海周边进行信访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获，后被送到久敬庄接待处。2015年4月21日10时许，烟台市非访处置驻京工作组牟平公安分局值班民警接到北京市公安局府右街派出所通知，称刘承洲等人到北京市中南海新华门附近非访时被其查获，要求依法处置。2015年4月22日，牟平区文化办事处工作人员将原告接回牟平，文化路派出所对原告刘承洲进行了传唤。经过传唤询问、案件事实调查、调取证据等程序，认定原告的行为扰乱了北京市中南海周边地区的公共秩序。在告知原告拟作出治安行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，于2015年4月22日作出烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号《行政处罚决定书》（以下称36号《行政处罚决定书》），决定对原告处以行政拘留十日的治安行政处罚。该《行政处罚决定书》于当日送达给原告本人，原告拒收并拒绝在送达回证上签字。当日，牟平公安分局将原告送牟平拘留所执行拘留。由于原告拒绝告知家属联系方式，因此拘留原告的情况及相关材料邮寄无法送达给原告的家人。拘留期满后，牟平公安分局按时为原告办理了解除拘留证明书。2015年5月25日，原告向烟台市人民政府递交了行政复议申请书，烟台市人民政府依法受理后，经审查，以超过复议期限为由做出了烟政复驳字（2015）119号驳回行政复议申请决定书，并依法向原告送达。原告诉至一审法院，要求依法撤销被告作出的36号《行政处罚决定书》。
原审法院对以下四个焦点问题进行了审查：
一、被告牟平公安分局对原告刘承洲作出的36号行政处罚行为是否存在滥用职权的行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，公安机关对违法行为以“行为地为原则，居住地为辅助”的管辖原则。本案中，原告刘承洲于2015年4月21日在北京市中南海周边地区进行非访，扰乱了该地区的公共秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获。2015年4月22日，牟平公安分局文化路派出所受理此案，经依法调查后，依据相关事实证据及法定程序对原告刘承洲做出了36号《行政处罚决定书》。被告对原告刘承洲进行行政处罚，是法律赋予的职权行为，没有滥用职权。关于原告主张牟平公安分局没有北京警方移送原告在北京非访相关材料不能对其进行处罚，本案中，府右街派出所在发现原告非访行为后，将原告刘承洲送到久敬庄，然后将案情通知到烟台市非访处置驻京工作组牟平公安分局值班民警，要求依法进行处置。2015年4月22日，牟平区文化街道办事处工作人员将原告由久敬庄接回牟平，交由牟平公安分局进行调查处理。从上述事实看，北京警方按照程序完成了相关移交手续。根据相关法律规定，被告在立案后，北京市警方在此案中的职责主要是配合被告搜集证据。而被告通过对原告及相关证人、部门的询问调查，收集了充分的证据，足以认定原告刘承洲扰乱北京市中南海周边地区公共场所秩序的行为。关于原告主张被告对原告作出行政拘留10日的行政处罚属于依据同一事实重复处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十条的规定，训诫不属于行政处罚，被告不存在对原告进行重复处罚的行为。据此，原告主张被告滥用职权没有事实和法律依据，本院不予支持。
二、原告刘承洲是否具有扰乱公共场所秩序行为。信访是公民进行权利救济的一种手段，是一项公民权利。国务院颁布的《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，……”北京市中南海地区是国家中央机关办公场所，是《信访条例》明确规定的不得进行信访活动的地区或场所。原告于2015年3月19日曾在该地区进行信访，被北京市公安局西城分局训诫，被牟平公安分局处以行政拘留八日的行政处罚。2015年4月21日，原告刘承洲又与本村居民许广荣等四人一起到北京中南海周边地区进行信访，其行为严重扰乱了该地区的公共秩序。以上事实有北京警方训诫书、与原告刘承洲一起上访的西关村居民许广荣询问笔录、文化办事处工作人民林松询问笔录、区信访局等部门出具的材料为证，足以证实。
三、被告对原告作出行政处罚行为是否符合法定程序。庭审中，原告主张被告行政行为程序存在问题。一审法院认为，（一）、被告对原告进行了合法传唤。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条规定，公安机关对违法嫌疑人可以使用传唤证传唤，也可以口头传唤；口头传唤的，需要在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。在被告对原告刘承洲的询问笔录中记载：口头传唤的被询问人4月22日17时40分到达，4月22日23时40分离开，询问笔录上并有相关情况说明和办案民警签名。且2015年4月22日牟平区文化办事处工作人员将原告从北京带回，送至文化路派出所接受询问事实清楚，上述均可证明被告对原告等人的调查询问情况。（二）、原告主张被告未向其送达《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》与事实不符。在拟作出行政处罚决定前，被告向原告送达了处罚告知书，原告拒收并拒绝签名；被告对原告送达36号行政处罚决定书，原告拒收并拒绝签名。上述情况分别在行政处罚告知书、行政处罚决定书上记载，并有办案民警签名。且在对原告进行处罚的卷宗材料中，所有法律文书原告均拒绝签名，足以佐证。（三）、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条、第五十三条之规定，因原告拒不提供家属联系方式，被告未予通知家属，且在询问笔录上注明了未能通知的原因，该做法并无不当。（四）、《治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》等法律、规章只是规定了及时送交执行，至于送交路线选择没有详细规定，被告根据具体情况选择送交路线并无不当。
四、被告对原告进行处罚适用法律是否正确，量罚是否适当。国务院《信访条例》第四十七条规定，“违反本法第十八条、第二十条的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中，刘承洲违反《信访条例》等国家法律法规，分别于2015年3月19日、2015年4月21日到北京中南海周边地区信访，经劝诫无效，公安部门给予行政处罚于法有据。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”；第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的”。被告曾于2015年3月19日对原告做出过行政拘留八日的行政处罚，2015年4月21日，原告伙同他人再次到北京市中南海地区上访，被告依据上述法律对原告做出行政拘留十日适用法律正确，量罚适当。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告刘承洲的诉讼请求。
刘承洲不服原审判决，向本院提起上诉称：一审法院不按法律程序立案受理，开庭走过场，7月27日已经判决，8月20日开庭走形式。被上诉人对我处罚依据证据不足，训诫书不能作为证据，训诫就是一个处分，训诫后不应再对我行政拘留，被上诉人在训诫后对我拘留属于重复处罚。上诉人的违法行为发生在北京，被上诉人无权管辖。我要求撤销的是27号处罚决定，一审法院审理的却是36号处罚决定。请二审法院查明事实，依法公断。
被上诉人牟平公安分局答辩称：一、上诉人刘承洲扰乱公共场所秩序一案，事实清楚，证据充分。我局于2015年4月21日依法受理该案，依法调查，证实刘承洲于2015年4月21日到北京市中南海周边地区进行非正常信访，扰乱了正常的公共秩序。二、对上诉人所作的36号行政处罚行为符合法定程序。根据《治安管理处罚法》第七条及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，我局对本案具有管辖权，我局受理此案后，依法履行传唤、询问、处罚前告知、宣告并送达行政处罚决定书等法定程序，符合法律规定。三、本案适用法律正确，处罚适当。上诉人刘承洲曾于2015年3月18日在中南海周边地区等非信访接待场所进行非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所依法训诫，并于2015年3月19日因扰乱公共场所秩序被我局依法行政拘留八日。2015年4月21日原告刘承洲又到中南海周边地区进行非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所收容送至久敬庄接济服务中心，2015年4月22日牟平区文化街道办事处工作人员将其劝返回牟平后，烟台市公安局依法对其进行了训诫。我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项对其做出行政拘留处罚，适用法律正确，量罚适当。我局所作处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，请二审法院依法维持。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院二审另查明，在原审法院2015年8月20日开庭审理中，原审原告将其诉讼请求变更为“要求撤销烟公牟（文）行罚决字（2015）00036号行政处罚决定书。”
再查明，原审法院于2015年11月25日作出（2015）牟行初字第38号行政裁定书，将（2015）牟行初字第38号行政判决书原落款日期2015年7月27日更正为2015年8月25日，并于2016年2月20日送达上诉人，2016年2月16日送达被上诉人。
本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安部门负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据上述法律规定，对违反《治安管理处罚法》的行为进行处罚，系被上诉人的法定职责。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，故上诉人的违法行为可以由牟平公安分局管辖。
本案争议的焦点问题有两个：一是被上诉人牟平公安分局对上诉人刘承洲所作公安处罚决定是否合法；二是原审法院是否违反法定程序及适用法律是否正确。
针对第一个焦点问题，即被上诉人牟平公安分局对上诉人刘承洲所作公安处罚决定是否合法的问题。本院认为，《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。”上诉人应该到信访接待部门反映自己的问题。被上诉人提交的在行政程序中依法调取的相关证据及上诉人本人的证词，均证实上诉人有到北京非信访接待场所进行不正当上访的行为。公安机关已经告知“非信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”但上诉人在公安机关训诫下仍非正常上访，被上诉人结合北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书，认定其行为属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款中的第（二）项、第二十条第（四）项，扰乱了公共场所秩序，且情节较重。被上诉人所作处罚决定认定事实清楚，处罚适当，程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，并未包括训诫，上诉人非访被北京警方训诫后，被上诉人对上诉人的非访行为作出行政处罚不属一事双罚，故上诉人关于被上诉人在北京市公安局西城分局已对其训诫后再次给予行政拘留，属于重复处罚的主张，本院不予支持。
针对第二个焦点问题，即原审法院是否违反法定程序及适用法律是否正确的问题。本院认为，关于上诉人主张其要求撤销的是27号处罚决定，原审法院审理的却是36号处罚决定。经查阅原审卷宗，在原审法院2015年8月20日开庭审理中，原审原告将其诉讼请求变更为“要求撤销36号《行政处罚决定书》。”故原审法院依据原审原告变更后的诉讼请求，对36号《行政处罚决定书》依法进行审理，符合法律规定。关于上诉人主张原审法院7月27日已经判决，8月20日开庭走形式，违反法定程序。经审查，原审法院已于2015年11月25日作出（2015）牟行初字第38号行政裁定书，因笔误，将（2015）牟行初字第38号行政判决书原落款日期2015年7月27日更正为2015年8月25日，并于2016年2月20日送达上诉人，2016年2月16日送达被上诉人，原审法院未违反法定程序，上诉人该主张，本院不予支持。关于原审法院适用法律是否正确的问题。本院认为，原审法院判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，复议机关烟台市人民政府以超过复议期限为由驳回了上诉人的行政复议申请，不符合共同被告的条件，原审法院依据该条不妥，但未影响实体判决的结果，二审予以纠正。
综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘承洲承担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张爱玲
审判员 于 红
二〇一六年二月二十九日
书记员 高祎轩