河南省驻马店市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫17行终271号
上诉人（原审被告）上蔡县农业局，住所地上蔡县白云大道北段86号。
法定代表人周舒，局长。
委托诉讼代理人曹恒瑞，该局工作人员。
委托诉讼代理人李学峰，河南豫上律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）曹雪荣，女，汉族，1962年4月7日出生，住上蔡县。
委托诉讼代理人聂荣中，河南豫上律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）殷玉英，女，汉族，1964年12月15日出生，住上蔡县。
委托诉讼代理人肖舒蕾，河南团结律师事务所律师。
上诉人上蔡县农业局、曹雪荣因土地承包经营权行政登记纠纷一案，不服河南省西平县人民法院作出的（2018）豫1721行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人上蔡县农业局的诉讼代理人李学峰、曹恒瑞，曹雪荣及其诉讼代理人聂荣中，被上诉人殷玉英的诉讼代理人肖舒蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告殷玉英与第三人曹雪荣系同村民组村民。1993年，原告和第三人所在上蔡县洙湖镇大田庄村民委员会第三村民组分包承包土地时，大田庄村民委员会把本案诉争3.28亩在内的9.36亩耕地发包给第三人曹雪荣之夫田文举名下，由其家庭承包耕种，诉争的3.28亩耕地东至田文生、南至沟渠、西至张小本、北至道路。1993年分地时因原告殷玉英家没有人员在家，未分到承包地。1995年第三人曹雪荣及其丈夫田文举带其子女到新疆乌鲁木齐县生活（2004年田文举及其子女的户口迁至新疆，2017年2月14日田文举又将本人户口迁至原籍），其家庭承包的土地由其父亲等人耕种，当时承包土地仍需负担农业税、乡统筹、村提留等义务。1996年田文举之父找到时任生产队（发包方）队长田怪五表示不愿再耕种本案诉争3.28亩耕地，田怪五将涉案的3.28亩土地发包给原告殷玉英耕种，并由原告殷玉英负担相应的农业税、乡统筹、村提留等义务，2007年国家取消农业税，实行粮食直补政策后，相关组织及政府部门，将涉案的3.28亩土地粮食直补直接补贴给原告殷玉英，该3.28亩土地现仍由原告殷玉英耕种。2016年4月9日，第三人曹雪荣与被告大田庄村民委员会签订农村土地（耕地）承包合同书一份，把9.36亩（含本案诉争的3.28亩）耕地发包给第三人曹雪荣家庭。同年12月12日上蔡县人民政府根据第三人曹雪荣申请及洙湖镇报送的农村土地承包合同书为曹雪荣颁发豫（2016）上蔡县农村土地承包经营权第004179号农村土地承包经营权证，将9.36亩（含本案诉争3.28亩）耕地确权到第三人曹雪荣名下。原告殷玉英不服提起行政诉讼。
原审法院认为：一、殷玉英是本案适格的原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告殷玉英虽然不是第004179号农村土地承包经营权证这一行政行为的相对人，但该农村土地承包经营权证项下的3.28亩土地，原告殷玉英自1996年耕种、管理、收益至今，且因该3.28亩土地多次与第三人发生争议，因此，被告给第三人颁发第004179号农村土地承包经营权证的行政行为与殷玉英有利害关系，殷玉英作为原告提起诉讼，符合上述法律规定。被告及第三人所称殷玉英不具有本案原告诉讼主体适格的理由不成立，不予采纳。二、被告为第三人颁发的第004179号农村土地承包经营权证是否合法，是否应予以撤销。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。第五十二条规定：当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。从土地承包合同性质来看，土地承包合同是集体经济组织或村民委员会将本集体所有的土地发包给本集体经济组织成员进行经营。发包方和承包方签订土地承包合同时，合同项下的土地承包经营权应当是没有争议的，如有争议应当依法先行解决争议。以上法律规定了因土地承包经营发生纠纷解决的途径。就本案而言，1993年发包方虽然将包含涉案的3.28亩土地，发包给了第三人曹雪荣及其丈夫田文举等家庭成员，但到1996年作为家庭成员的田文举之父，将涉案的3.28亩耕地交还给生产队（发包方），表明双方已事实上解除了该3.28亩土地的承包经营合同。该生产队另行发包给原告殷玉英，并由原告殷玉英耕种、管理、收益至今，原告殷玉英与土地发包方（生产队）形成了新的事实上的土地承包合同关系。发包方在未厘清上述关系的前提下，与第三人签订了包括涉案土地在内的土地承包经营合同书，并上报所在乡（镇）农村经营管理部门，进而报送至被告，被告在为第三人曹雪荣颁发第004179号农村土地承包经营权证前，进行地籍调查时，对上述事实未认真审核，即为第三人颁发了第004179号农村土地承包经营权证，将存在争议的3.28亩土地一并登记在该土地承包经营权证项下，属事实不清，证据不足。原告殷玉英要求撤销该土地承包经营权证，理由正当，予以支持。如当事方确因土地承包经营权仍有争议，可依法另行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告上蔡县农业局于2016年12月12日向第三人曹雪荣颁发的豫（2016）上蔡县农村土地承包经营权第004179号农村土地承包经营权证。案件受理费50元，由被告上蔡县农业局负担。
上诉人上蔡县农业局上诉称，一、一审判决认为上诉人为第三人颁证有违程序。上诉人认为，法律并没有规定土地承包经营发生纠纷的情况下，上诉人不能依职权为一方当事人颁证。为集体经济组织内部成员颁证，依照土地管理法第9条和土地承包法第11条等法律、法规的规定，是上诉人依法享有的职权。二、一审认定田文举将3.28亩土地1996年交还给生产队，只是被上诉人的一面之词，并无任何证据证明；田文举在家庭成员不知情的情况下将土地交还给生产队，这一代理行为是无效的，土地承包依照中央1号文件，是不能随便回收的，必须保持土地经营权的连续性和稳定性；一审判决认定生产队收回了承包经营权，并与被上诉人形成了新的土地承包经营合同关系，这一认定并没有村、组的证明和新的书面承包合同加以证明，此认定无事实根据。综上，一审判决认定事实错误，上诉人为第三人曹雪荣颁证有事实和法律依据，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。
上诉人曹雪荣上诉称，一、一审判决认定事实错误，证据不足。一审法院认定1996年田文举之父找到田怪五表示不愿再耕种本案诉争的3.28亩耕地，这种认定只有田怪五的证言证明，事实上是上诉人因可怜被上诉人一家因计划生育未分到耕地而暂时让其耕种，并非改变承包关系。在2016年之前不论是谁承包了争议土地，在2016年4月9日大田庄村民委员会最终与上诉人签订了土地承包合同，将包括本案争议的3.28亩土地发包给上诉人家庭承包，这应当是确认土地承包关系的最终依据，一审法院认为争议土地由被上诉人承包，显然错误。二、一审判决适用法律错误，违法法定程序。农业局为上诉人颁证的依据是2016年的土地承包合同，在合同没有经过民事诉讼确认无效的情况下，一审判决在行政诉讼中直接否认承包合同的效力，并据此撤销上诉人的土地承包经营权证，属适用法律错误。被上诉人已提起了确认土地承包合同效力的民事诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款的规定，一审法院本应终止行政诉讼，等待民事诉讼的结果，但是民事诉讼尚未结果的情况下，一审法院径行作出行政判决，违反法定程序。综上，请求二审法院依法改判或发回重审。
被上诉人殷玉英答辩称，一审法院认定事实正确。大田村与曹雪荣签订的合同书不成立，合同书首页发包方是大田庄村3组，尾页发包方变成了洙湖镇大田庄村村民委员会，承包合同发包方前后不一致。负责人田文理签名虚假，田文理不是大田庄村村民委员会负责人，只是队长。村委出具的证明证实盖章时只有时任村主任的田小五一个人知道，该盖章行为是田小五个人行为。上蔡县农业局违法办证，农业局办证土地摸底调查表涉案土地在答辩人名下，面积是3.76亩，答辩人领粮食直补款都是按3.76亩发放的，农业局没有调查，3.76亩错误登记为3.28亩，摸底调查表上第三人名下没有土地。农业局办证公示时，涉案3.28亩土地两次公示在答辩人名下，把公示在答辩人名下的3.28亩地发证给第三人是错误的。办证的基础是承包合同，合同无效，办证是违法的。1996年田庄村把涉案3.28亩耕地承包给答辩人一家耕种至今长达22年，从2007年政府开始发放粮食直补款，答辩人一家领取至今，答辩人负担了相应的农业税、乡统筹、村提留等义务。第三人陈述因可怜答辩人暂时让答辩人耕种，与事实不符。答辩人家五口人，只有涉案的3.28亩地，农业局将证颁发给第三人，答辩人一家将无法生活。洙湖镇政府在充分调查的基础上，出示告示公示第三人的土地承包证作废。一审判决正确，请求二审予以维持。
二审法院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人殷玉英家庭属于上蔡县洙湖镇大田庄村民委员会第三村民组村民，除本案诉争土地外，无其它承包责任田。殷玉英家庭自1996年耕种诉争土地至今，负担了农业税、乡统筹、村提留等义务，2007年实行粮食直补政策后，诉争土地直补款也直接补贴给了殷玉英。上诉人农业局在为第三人颁发第004179号农村土地承包经营权证前，进行的地籍调查及公示时，诉争土地调查及公示均显示在殷玉英家庭名下，农业局未认真审核上述事实，即为第三人颁发了农村土地承包经营权证，将存在争议的3.28亩土地一并登记在该土地承包经营权证项下，属事实不清、证据不足。一审判决撤销该土地承包经营权证正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
诉讼费各50元，由上诉人上蔡县农业局、曹雪荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 战
审判员 翟冰冰
审判员 于发安
二〇一八年十月十五日
书记员 刘 豪