广东省江门市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤07民终1521号
上诉人（原审原告）：李仍祥，男，1952年4月4日出生，汉族，住广东省江门市新会区。
委托诉讼代理人：谭伟斌，广东高拓律师事务所律师。
委托诉讼代理人：苏叶娉，广东高拓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市新会区司前建设开发公司。住所地：广东省江门市新会区司前镇司前墟。
法定代表人：汤瑞棠，该公司经理。
被上诉人（原审被告）：江门市新会区司前镇城镇建设管理和环保局。住所地：广东省江门市新会区司前镇前进路。
负责人：梁烈辉，该局局长。
两被上诉人共同委托诉讼代理人：梁当利，广东诺千律师事务所律师。
两被上诉人共同委托诉讼代理人：李志姣，广东诺千律师事务所律师。
上诉人李仍祥因与被上诉人江门市新会区司前建设开发公司（以下简称司前建设开发公司）、江门市新会区司前镇城镇建设管理和环保局（以下简称司前建环局）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服广东省江门市新会区人民法院（2015）江新法民一初字第175号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月22日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
李仍祥上诉请求：1、撤销原审判决；2、确认李仍祥与司前建设开发公司、司前建环局于1998年3月9日签订的《合同书》为有效合同；3、司前建设开发公司、司前建环局向李仍祥支付不履行合同义务违约行为造成的经济损失540万元作为违约金【该经济损失包含：土地转让价款本金43万元，投入填土工程款4万元、缴交土地闲置费10581.2元及上述投入款项的利息（按月利率1.5%计，从款项支付之日起计至清偿之日止），和至今土地的增值价值（参照该土地周边的土地市场评估价）】；4、司前建设开发公司、司前建环局承担违约责任后，《合同书》终止履行；5、本案一审和二审诉讼费用由司前建设开发公司、司前建环局承担。事实和理由：一、原审法院将《合同书》卖方主体仅认定为司前建环局，显然存在事实认定错误情形。《合同书》卖方主体应为司前建设开发公司、司前建环局。1、《合同书》内容已明确表述“司前建委与李祥”，“甲方签章”处“邓柏成”的签名人邓柏成是司前建环局签约代表，代表该单位作出承诺的职务行为。司前建设开发公司签单，表明其自愿成为《合同书》卖方主体一员，属其对李仍祥作出的承诺。2、合同签订后，合同实际履行过程中，司前建设开发公司、司前建环局对合同的分工体现为：司前建设开发公司负责将欠李仍祥的工程款转为土地转让价款，并由其开具“收据”给李仍祥；司前建环局负责将名下持有土地交付给李仍祥。以上分工情况，在司前建设开发公司、司前建环局协助李细牛办理土地挂牌取得土地使用所有权与合作建设开发中，更清晰体现司前建设开发公司、司前建环局共同为《合同书》卖方主体的事实。二、一审法院依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条的规定，确认《合同书》无效，属于法律适用错误。该合同应为有效。1、一审法院的法律适用理解错误，且与现行法律规定相悖。2、一审法院的法律适用，与最高人民法院近年的案例相同情况下的法律适用完全相悖。三、一审法院驳回李仍祥的全部诉讼请求，属违法裁判。若《合同书》无效，一审法院也应根据李仍祥的诉求，判决司前建设开发公司、司前建环局共同返还土地转让价款540万元、投入填土工程款4万元、缴交土地闲置费10581.2元及上述投入款项的利息（按月利率1.5%计，从款项支付之日起计至清偿之日止）给李仍祥。四、一审法院认定“对于李仍祥申请对涉案土地现市场价值进行评估，本院认为本案没有评估的必要，故不予准许”，是对李仍祥应有诉权的野蛮剥夺，造成李仍祥无法证实自己的真实经济损失。
司前建设开发公司、司前建环局辩称，一、涉案《合同书》是无效合同有明确的法律依据，李仍祥上诉中主张合同有效所援引的法律错误。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条都禁止土地未按约定投资及期限内完成投资的、未取得土地使用权证的不得转让，除非符合最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定的两种情况。本案已查明事实可以清楚知道，涉案土地既没有办理土地使用权证，也没有经有批准权的人民政府同意转让，因此涉案《合同书》已违反法律强制规定，依我国《合同法》第五十二条第五项，该合同书无效。此外，涉案土地于2009年2月25日已由江门市国土资源局收回，已经无法满足最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条的合同有效条件，涉案合同书当然无效。而且，李仍祥对于涉案土地未有支付对价，也没有提供有效的已支付转让价款的凭证，其提供的收据也仅仅是对扣欠款，李仍祥实际没有履行合同。二、司前建环局与李仍祥没有任何合同关系，故李仍祥与司前建设开发公司之间的合同关系与司前建环局无关，司前建环局无须承担任何法律责任。合同具有相对性，涉案《合同书》签订方是李仍祥与司前建设开发公司，合同的义务当然由这两当事方承担，而且收据（暂不论是否真实）落款也是司前建设开发公司的公章，司前建环局非合同当事人证据确凿。土地转让款收据并没有发生实际收取款项，是对司前建设开发公司工程款的抵扣，司前建环局既没有收到土地转让款，也没有从中得益，司前建环局当然无责。涉案土地已被政府收回，司前建环局也没有收取过任何土地转让款，无论土地转让的《合同书》是否有效，司前建环局都没有交地或赔偿的法律责任。三、退一步说，若《合同书》有效，造成土地被政府收回责任完全在于李仍祥，司前建设开发公司无需承担任何违约责任。涉案土地转让《合同书》第三条、第五条，《代理土地使用权转让协议》第一条、第四条约定土地办证、开发、建设费用都由李仍祥承担，而造成涉案土地被收回完全是因为李仍祥未在法定期间投资建设造成。因此，造成涉案土地被政府收回责任完全在于李仍祥，司前建设开发公司没有任何过错或违约行为，李仍祥主张司前建设开发公司、司前建环局承担所谓的违约行为没有任何事实依据。
李仍祥向一审法院起诉请求：一、确认李仍祥与司前建设开发公司、司前建环局于1998年3月9日《合同书》为有效合同；二、司前建设开发公司、司前建环局共同向李仍祥支付不履行合同义务违约行为造成李仍祥的经济损失人民币540万元作为违约金[该经济损失包含土地转让价款43万元、投入填土费用4万元、缴交土地闲置费用10581.2元及已投入上述款项的利息（按月息1分半计）和至今土地的增值价值（参照该土地周边的土地市场评估价）]，并终止《合同书》履行；三、本案诉讼费由司前建设开发公司、司前建环局承担。
一审法院认定事实：司前建设开发公司原名“新会市司前镇建设开发公司”。2011年5月，江门市新会区司前镇规划建设办公室变更为司前建环局作为司前镇人民政府的直属机构，而江门市新会区司前镇规划建设办公室由“新会市司前镇建设委员会”（以下简称“司前建委”）变更而来的。
1994年10月28日，司前建委取得位于司前区龙山村校地8964平方米的商业住宅项目的《建设用地规划许可证》。1994年11月21日，原新会市国土局出具对司前建委作出《关于征用出让给司前镇建委作兴建商品房用地的批复》（新地政出[1994]096号），经市人民政府批准，同意征用司前镇司前管理区龙山经济合作社位于校地（土名）水田8964㎡，出让给司前建委作兴建商品房用地，土地使用年限为七十年，征地补偿和被征耕地粮食征购任务的解决办法，按双方签订的协议办理。同日，原新会市国土局与司前建委签订《国有土地使用权出让合同》，约定原新会市国土局出让位于司前区校地8964平方米土地给司前建委，并约定司前建委领有土地使用证，付清全部出让金，投入开发建设的资金（除出让金外）已达到总投资额的25%以上的，其土地使用权可以转让，司前建委必须在领得土地使用证之日起至1995年1月1日完成设计并开始施工，在1995年12月31日前完成全部投资。1994年11月21日，原新会市国土局向司前建委发出《建设用地收款通知书》，通知司前建委缴交62748元土地使用权出让金和6053元征地管理费。1994年11月23日，司前建委通过银行汇缴了62748元土地使用权出让金给原新会市国土局，并于1994年11月24日收到《新会市国有土地使用权有偿出让收入收据》。但司前建委一直没有办理国有土地使用权证。
1993年至1998年期间，李仍祥、梁则明和李细牛带资为司前建设开发公司建商品楼。因原新会市司前镇建设开发公司欠上述3人的工程款，1998年初，司前建委和原新会市司前镇建设开发公司的领导及相关人员经开会讨论，同意以司前建委的土地抵偿工程款。1998年3月9日，司前建委为甲方与李仍祥、梁则明和李细牛为乙方分别签订了《合同书》。其中李仍祥签订的《合同书》约定：甲方将“过阁滩”（永兴花园第十四幢）面积2000㎡土地转让给乙方，合同签订后，此地归属乙方；转让土地补偿价格，一次性付款（或在甲方所欠的工程款扣除），每㎡215元计算，合计430000元；土地转让后，乙方必须按司前建设办规划建筑六层住宅，建筑的一切办证及建设费用由乙方负责，住宅由乙方处理；等等。该《合同书》的甲方栏，由原新会市司前镇建设开发公司盖章，并由邓柏成签名。司前建设开发公司于1998年3月25日向李仍祥出具《收据》，确认“今收到李祥对转建房用地对扣欠款430000元”。2002年9月12日，李仍祥、梁则明和李细牛3人共同与司前建设开发公司签订《代理土地使用权转让协议》，约定李仍祥、梁则明和李细牛3人原有位于永建路侧的商住地约7000平方米，经规划部门同意划分成24小块准备将土地使用权转让用作商住别墅，司前建设开发公司代理李仍祥、梁则明和李细牛3人办理土地使用权转让业务及手续，每代售一块土地收取管理费3000元等。
2007年12月10日，江门市国土资源局向江门市新会区司前镇规划建设办公室作出《认定闲置土地通知书》，认定江门市新会区司前镇规划建设办公室使用位于司前镇司前社区居委会龙山村民小组校地（土名）8964平方米的建设用地为闲置土地，已闲置13年，要求接到通知之日起15日内到江门市国土资源局新会分局提出该宗地处置方案的申请。2007年12月15日，江门市国土资源局新会分局向江门市新会区司前镇规划建设办公室作出《征收土地闲置费通知书》，认为上述8964平方米土地已闲置13年仍未按规定期限开发使用，要求接通知书15日内缴纳土地闲置费52906元。2008年5月，李仍祥、梁则明和李细牛3人接到江门市新会区司前镇规划建设办公室缴交土地闲置费的通知后，按各自的土地面积比例缴交了相应的土地闲置费。2009年2月25日，江门市国土资源局向江门市新会区司前镇规划建设办公室发出《收回土地使用权决定书》，决定收回位于司前镇司前社区居委会龙山村民小组校地（土名）8964平方米的土地使用权作政府储备土地。2015年4月23日和2015年5月31日，李仍祥和梁则明共同向司前建设开发公司、司前建环局和江门市新会区信访局、江门市新会区司前镇综合信访维稳中心分别发出《请求解决龙山村校地块处置问题函》、《请求解决龙山村校地块问题反映》。2015年7月22日，江门市新会区司前镇信访办公室向李仍祥作出《关于〈请求解决龙山村校地块问题反映〉的回复》，明确原司前建委属下司前建设开发公司转让给李仍祥、梁则明过阁滩（土名）（该地块批文新地政出[1994]096号《关于征用出让给司前镇建委作兴建商品房用地的批复》）后，双方没有办理土地使用权过户手续，李仍祥和梁则明一直将地块闲置未开发，经咨询国土部门，该地块批文是批给原司前建委兴建商品房，原司前建委机构改革后已更名为司前建环局，司前建设开发公司与李仍祥、梁则明的协议不能当作土地使用权过户的依据，如要转让，司前建环局必须向司前镇人民政府报告，土地要由司前镇人民政府收回，然后必须按照土地招拍挂程序进行公开出让，土地拍卖的收益归政府所有。
另查明，邓柏成从1989年12月至1996年3月7日任司前建委副主任、主任，从1997年至2001年期间任江门市新会区司前镇规划建设办公室副主任，从1996年3月7日至2001年1月12日兼任司前建设开发公司经理。
一审法院认为，本案是建设用地使用权转让合同纠纷。本案的争议焦点是：1.涉案合同的效力如何？2.涉案合同能否继续履行？3.若合同有效，司前建设开发公司、司前建环局是否存在违约？应否承担违约责任？
1998年3月9日，司前建设开发公司与李仍祥签订的《合同书》所转让的“过阁滩”土地，根据江门市新会区司前镇信访办公室于2015年7月22日作出的《关于〈请求解决龙山村校地块问题反映〉的回复》的内容反映，“过阁滩”土地实际与批文新地政出[1994]096号位于司前镇司前管理区龙山经济合作社校地（土名）的土地属于同一地块，而李仍祥所受让的土地只是该地块的其中一部分。司前建委于1994年11月21日获得政府批准，由国土部门出让上述位于司前区校地8964平方米土地给司前建委作兴建商品房用地。司前建委已签订了《国有土地使用权出让合同》，并缴交了相应的土地使用权出让金和征地管理费。因此，该“过阁滩”土地在签订合同时其实际转让方应为司前建委。而1998年3月9日《合同书》中也明确转让方是司前建委，只是由司前建设开发公司在甲方盖章。根据签订合同当时兼任司前建委副主任和司前建设开发公司经理邓柏成在原审法院的询问笔录中反映，与李仍祥签订上述转让合同是经司前建委和司前建设开发公司共同讨论决定的。邓柏成在该合同书上的甲方也签名，其是兼司前建委和司前建设开发公司的代表。同时，李仍祥在2008年5月也是江门市新会区司前镇规划建设办公室通知其缴交土地闲置费的，司前建环局应一直清楚司前建设开发公司以司前建委的土地抵工程款的事实。而且，司前建设开发公司作为司前建委的下属公司，其与邓柏成一同签订《合同书》，李仍祥也有理由相信司前建设开发公司可代表司前建委处分其土地。
对于1998年3月9日《合同书》的效力问题。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”。该条款是关于未取得土地使用权证的转让合同的效力认定，转让方只有在取得出让土地使用权证书时其与受让方所签订的转让土地使用权合同才有效，那怕是在起诉前才取得的也可认定有效。同理，转让方一直未取得出让土地使用权证书，其所签订的转让土地使用权合同就应认定无效。本案中，虽然司前建委已签订《国有土地使用权出让合同》并缴交了相应的土地使用权出让金和征地管理费，但一直没有为该土地办理国有土地使用权证，直到土地被国土部门认定闲置并收回也没有办理到，也即是司前建环局至起诉前已无法为涉案土地土地使用权证书，因此，涉案1998年3月9日所签订的《合同书》应为无效合同。原审法院在受理本案后，已就合同效力问题对李仍祥行使释明权，但李仍祥仍坚持确认合同有效，不变更该诉讼请求。而合同在有效的情形下，才可能发生违约责任的承担及终止合同履行，故原审法院对李仍祥在本案中的诉讼请求不予支持。对于李仍祥申请对涉案土地现市场价值进行评估，原审法院认为在本案没有评估的必要，故不予准许。
综上所述，依照最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条和最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条的规定，判决：驳回李仍祥的全部诉讼请求。案件受理费49600元及诉讼保全费5000元合共54600元，由李仍祥负担。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案系建设用地使用权转让合同纠纷。根据本案各方当事人在二审中的上诉和答辩意见，本案争议焦点是：一、1998年3月9日的《合同书》是否有效；二、李仍祥请求司前建设开发公司、司前建环局赔偿李仍祥违约经济损失540万元及终止1998年3月9日的《合同书》应否支持。
关于第一个争议焦点。从本案的证据反映，司前建环局对涉案土地未取得出让土地使用权证。李仍祥以江门市国土局的《认定闲置土地通知书》、《收回土地使用权书》、《征收土地闲置费通知书》为由主张司前建环局取得涉案土地使用权，理据不充分，本院不予支持。由于出让方未取得出让土地使用权证书，涉案土地转让也没有经有权批准的人民政府同意，因此涉案土地的转让行为违反了法律的强制性规定。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条关于“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”的规定，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效，否则应认定合同无效。本案起诉前，现有证据未能证实出让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让，原审法院认定1998年3月9日的《合同书》无效，处理正确，本院予以维持。终止合同以合同有效为前提，由于合同无效，因此对李仍祥请求终止合同书不予支持。
关于第二个争议焦点。原审法院受理本案后，已就合同效力问题对李仍祥行使释明权，但李仍祥仍坚持确认合同有效。因此原审法院根据李仍祥的诉求进行审理本案正确。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条关于“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”及第五十八条关于“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，合同被确认无效后，将导致合同自始无效，合同关系不复存在，原合同对当事人不具有约束力，当事人不再享有和承担原合同约定的权利和义务，当然不能产生当事人所预期的法律后果。1998年3月9日的《合同书》属无效合同，在当事人之间不产生合同违约责任。原审法院不予支持李仍祥请求司前建设开发公司、司前建环局承担违约金，处理正确，本院予以支持。由于李仍祥的诉讼请求无法得到支持，因此申请对涉案土地评估已无意义，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百二十一条第一款关于“当事人申请鉴定，可以在举证期限届满前提出。申请鉴定的事项与待证事实无关联，或者对证明待证事实无意义的，人民法院不予准许”的规定，原审法院不予准许李仍祥的申请正确，本院予以维持。
综上所述，李仍祥的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费49600元，由李仍祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梅晓凌
审 判 员 陈史豪
代理审判员 潘丽芳
二〇一六年十月二十日
书 记 员 谢惠英