山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终738号
上诉人（原审被告）金乡县水务局，住所地金乡县城山阳路南首。
法定代表人孟凡坤，局长。
委托代理人孙皓，山东缗城律师事务所律师。
委托代理人张宪，金乡县水政监察大队大队长。
上诉人（原审原告）郭伟伟。
被上诉人（原审被告）金乡县人民政府，住所地金乡县城府前街1号。
法定代表人郑士民，县长。
委托代理人任东伟，山东郭鲁涛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金乡县高河街道办事处，住所地金乡县高河中心街。
法定代表人赵磊，主任。
郭伟伟诉金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处、金乡县水务局行政强制拆除一案，济宁市中级人民法院于2017年1月6日作出（2016）鲁08行初232号行政判决，原审被告金乡县水务局、原审原告郭伟伟均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：2007年，原告郭伟伟在金乡县莱河西岸建设房屋一处，该房屋与尹学军房屋共同建设，位于橡胶坝南邻。2014年金乡县高河街道周油坊（周小庙）村进行拆迁房产普查时，金乡县房星房地产评估有限公司对该房屋进行了丈量和勘估，显示上述房屋面积为91.91平方米。2014年3月24日，金乡县生态湿地管理委员会与金乡县水务局联合下发了《关于清理拆除莱河两岸及老万福河右岸堤防建筑物构筑物的紧急通知》，该通知载明：“为深入贯彻落实…，确保南水北调工程建设的顺利推进，实现南水北调东线工程清水走廊的目标，经县政府研究决定对莱河两岸城区段和老万福河右岸城区段堤防建筑物、构筑物进行集中清理拆除。”同时该通知要求河道建筑物、构筑物的业主即日自行清除建筑物、构筑物。“逾期不清除或拒不清除的按无主户对待，由县湿地管理委员会和水行政部门组织人员强制清除”。2014年4月4日，金乡县水务局对尹学军在莱河西岸滩地违法建房案进行了调查并制作了调查笔录。2014年4月13日，包括原告所建房屋在内的上述位于莱河西岸房屋均被拆除。2014年12月23日，被告金乡县高河街道办事处作出《关于信访人尹学军反映在高河街道莱河西岸1000米处有三间瓦房于2014年4月13日被高河街道强拆要求回迁安置房屋信访事项的答复意见书》，该答复意见载明：“2014年3月24日，金乡县生态湿地管理委员会及相关部门对莱河西岸及老万福河右岸河道管理范围内的违法建筑物、构筑物下达了清理拆除的紧急通知，并将通知在所有房屋上进行张贴。高河街道为落实通知精神，鼓励房屋自动拆除，制定了房屋拆除奖励政策，自愿主动拆除的给予现金奖励，砖房每间500元，铁皮板房和空心砖房每间200元，水泥板房每间100元的奖励。2014年4月3日，金乡县水务局对尹学军下达了法律文书，尹学军拒签。在规定时间内其未申请举行听证，也未按通知时间要求自行拆除房屋。2014年4月13日，我县组织联合执法部门对该房屋进行拆除，其房屋内的物品全部搬出并有录像记录。”2015年8月24日，原告提起本案诉讼，请求确认被告金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处、金乡县水务局拆除原告房屋违法。
另查明，2014年金乡县高河街道周油坊（周小庙）村已全部拆迁，原告房屋所在位置现已建成金乡县滨河大道二环路。2006年，董龙瑞、尹学军、李五举（闫凤云之夫）、李四举等人曾在莱河西岸共同投资、合伙建设阳光码头一座，其中建设砖房五间，板房一间作为办公用房。2007年，该码头获得水务部门审批。2010年7月13日，金乡县金乡镇人民政府与李四举签订了《拆迁房屋实物补偿协议书》，阳光码头所建房屋获得84平方米的安置房屋补偿，并于同年拆除。上述码头合伙人因安置补偿分配产生争议，原审法院（2012）济民终字第1776号民事判决对此作出认定。
原审法院认为：原告郭伟伟提供的照片、房产普查表、勘估明细表结合原告的庭审陈述，能够与被告金乡县水务局提供的被拆房屋方位图相互佐证，证明原告所主张的房屋现实存在，原告提起本案诉讼主体适格。对于涉案房屋的拆除主体，被告金乡县水务局在答辩意见中认可其实施了涉案房屋的拆除行为，虽然该答辩意见与其之前的答辩意见存在差异，但被告金乡县水务局作出的对自己不利的答辩意见应予采信。对于被告金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处是否实施了涉案房屋的拆除行为。虽然被告金乡县水务局与金乡县湿地管理委员会共同下发的通知中载明被告金乡县人民政府系作出清理拆除莱河两岸建筑物的决定机关，但该通知中也载明对于“逾期不清除或拒不清除的按无主户对待，由县湿地管理委员会和水行政部门组织人员强制清除”。涉案房屋强制拆除行为系行政事实行为，被告金乡县水务局作为上述通知的作出主体主张涉案房屋的强制拆除行为由其实施，根据现有证据不能证明被告金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处亦与被告金乡县水务局共同实施了涉案房屋的强制拆除行为，故应认定被告金乡县水务局具体实施了涉案房屋的强制拆除行为。对于被告金乡县水务局所主张的涉案房屋拆除系依据阳光码头的承诺协议能否成立。根据法院审理查明的事实，董龙瑞等人合伙投资建设的阳光码头房屋已于2010年拆迁时被拆除，该事实有生效法律文书予以确认。本案所涉房屋显然不是董龙瑞等人合伙建设的阳光码头房屋，且根据被告金乡县水务局提供的阳光码头建设申请，在建设区位置及范围边界图中所标注的办公室位置和长度与本案所涉房屋的位置和长度亦明显不同，故被告金乡县水务局主张涉案房屋为阳光码头房屋，其依据董龙瑞承诺协议拆除的主张，原审法院不予支持。涉案房屋于2007年已建成，被告金乡县水务局在向尹学军进行调查时，已初步查明涉案房屋系原告所有，但被告金乡县水务局并未向原告进行调查，亦未作出涉案房屋性质及相关处罚认定，被告金乡县水务局强制拆除涉案房屋证据不足。同时，被告金乡县水务局强制拆除原告房屋亦未履行相关手续。综上，被告金乡县水务局强制拆除涉案房屋的行为证据不足，程序违法，应予撤销。鉴于房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，应判决确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告金乡县水务局拆除原告郭伟伟房屋的行为违法；二、驳回原告郭伟伟其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告金乡县水务局负担。
金乡县水务局不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，改判驳回起诉。理由是：1.原审法院认定事实错误。本案所涉房屋均为阳光码头的管理房，产权属于阳光码头六合伙人（董龙瑞、李世举、李武举、尹学军、高爱军、张德良）所有，非被上诉人郭伟伟所有。2.原审法院判决确认金乡县水务局拆除被上诉人郭伟伟房屋的行为违法错误。2007年1月13日，阳光码头负责人董隆瑞代表阳光码头的六合伙人向金乡县水务局出具了保证书，保证在河道占压范围内的所有设施无条件拆除，损失自负，并承担一切费用。2014年3月24日，金乡县水务局、金乡县湿地管委会，以公告形式下达《关于清理拆除莱河两岸及老万福河右岸堤防建筑物的紧急通知》。本案所设房屋均是莱河两岸城区段堤防建筑物，在清除的范围内，阳光码头六合伙人知道上述情况，应当根据保证书的承诺在期限内自动拆除本案所涉房屋而没有拆除。故上诉人金乡县水务局依据阳光码头的保证书保证的承诺，进行了拆除是协议拆除，该拆除行为合法有效。3.本案上诉人有骗取国家补偿之嫌。郭伟伟为高河街道李辛庄人氏，既非高河街道周油坊人氏，也非阳光码头业主，本案所拆房屋与其没有任何关系。
郭伟伟不服原审法院判决，上诉请求：1.依法纠正原审法院判决错误，判决三被上诉人强行拆迁行为违法；2.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1.被上诉人金乡县水务局在答辩中对事实的陈述完全相反，不具可信性。本案2016年第一次在原审法院起诉时，金乡县水务局表示，没有参与对上诉人房屋的强拆，确认曾认为房屋涉嫌违法，在其准备对涉嫌违法房屋采取违法认定和拆除前，该房屋已经消失，所以未对涉嫌违建的房屋作出违建认定，也未对涉嫌违建房屋作出强制拆除行为。山东省高级人民法院以事实不清发回重审后，金乡县水务局的答辩完全推翻了之前的陈述，自认就是其强拆了房屋。前后截然相反的陈述，又不能作出合理解释和说明，不应对其自认作出事实认定。2.除金乡县水务局自认外，没有证据显示其实施了强拆行为且其自认漏洞百出，而现有证据明显证明金乡县水务局所述虚假。一是金乡县水务局仅提供了几张既没有金乡县水务局参与且不能显示为拆除前房屋原貌的照片，根本无法证明房屋是其拆除的，无法与其自认形成印证。二是其自认范围有限，仅限于“阳光码头六间房屋”，其自认内容与本案标的无关，未自认拆除了杨春兰等五人的房屋。3.一系列证据表明，房屋强拆行为是由被上诉人金乡县人民政府指导，被上诉人金乡县人民政府高河街道办事处参与实施的。在金乡县人民政府的主导下，由高河街道办事处和金乡县湿地管理委员会具体负责相关区域的拆迁开发工作。被上诉人金乡县高河街道办事处给尹学军的信访回复明确说明其房屋是金乡人民政府组织联合执法拆掉的，高河街道办事处工作人员田纪东的录音也对此事实予以印证。以上证据可以形成完整的证据链条，证实在被上诉人金乡县人民政府的主导下，通过所谓联合执法的方式拆掉房屋。金乡县湿地管理委员会是金乡县人民政府设立的直属临时机构，具体负责该区域的拆迁及补偿工作，所以金乡县人民政府应对金乡县湿地管理委员会的行为负责。金乡县水务局因无可被执行的财产，而被金乡县人民政府要求为其承担责任。综上，原审法院被三被上诉人以隐瞒事实、代替顶包的方式所蒙蔽，作出了错误的事实认定。
针对郭伟伟的上诉请求，金乡县人民政府作出以下答辩：1.本案涉及的违章建筑的拆除行为并非是答辩人所决定和实施的，答辩人不是本案适格被告；上诉人没有提供任何证据证明是答辩人实施的违章建筑的拆除行为，其他诉讼参与人也没有提供任何有效证据证明是答辩人实施的拆除行为。2.上诉人郭伟伟主张房屋强拆行为是由答辩人主导，高河街道办事处参与实施，仅是其主观臆断的猜测，没有任何证据与法律依据的支撑。综上，要求依法驳回上诉人郭伟伟的上诉请求。
针对郭伟伟的上诉请求，金乡县水务局作出以下答辩：1.追加金乡县水务局为被告，系郭伟伟等上诉人认为本案涉案房屋为其所拆除，因而主动申请追加，而后人民法院追加的。上诉人郭伟伟认为本案所涉房屋由金乡县水务局拆除，原审法院依据查明的事实认定本案所涉房屋为答辩人拆除，事实认定清楚，符合真实情况。故上诉人郭伟伟关于拆除行为非答辩人所为观点不成立。2.原审法院没有认定本案所涉房屋为非法建筑物是错误的。根据《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条第一款等规定，河道管理范围内涉嫌违法建设的，由县级以上人民政府水行政主管部门履行监管职责，据此答辩人认为本案所涉房屋没有准建证，也没有土地使用证和房权证，且又坐落在河道管理范围内，所以原审法院应依法确认本案所涉房屋为违法建筑。3.上诉人郭伟伟为高河街道李辛庄人，本案所拆房屋为阳光码头房屋与其没有任何关系，上诉人有滥用诉权之嫌。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
金乡县高河街道办事处未提交答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。
本案二审审理的重点是：原审法院判决确认金乡县水务局拆除郭伟伟房屋的行为违法并驳回郭伟伟的其他诉讼请求是否合法正确。当事人争议的焦点问题是：1.上诉人金乡县水务局称涉案房屋为阳光码头的管理房，产权属于阳光码头六合伙人所有，非被上诉人郭伟伟所有的主张是否成立；2.涉案房屋具体拆除主体的认定。
一、关于涉案房屋是否为郭伟伟所有、是否属于阳光码头管理房的问题。
根据上诉人郭伟伟及金乡县水务局在原审中提交的证据材料，本院认可原审法院查明的以下事实：上诉人郭伟伟2007年在金乡县莱河西岸建设房屋一处，面积为91.91平方米，该房屋与尹学军房屋共同建设，位于橡胶坝南邻。根据金乡县水务局提供的阳光码头建设申请，由董龙瑞等人合伙建设的阳光码头房屋在建设位置和范围边界图中所标注的办公室位置和长度与涉案房屋的位置和长度明显不同，且以上房屋已于2010年拆除，该事实有生效法律文书予以确认。故上诉人金乡县水务局主张涉案房屋为阳光码头管理房，非上诉人郭伟伟所有的主张，本院不予支持。
二、关于涉案房屋拆除主体的认定问题。
根据各方当事人在原审中提交的证据材料及庭审情况，可以认定以下事实：2014年3月24日，金乡县水务局、金乡县湿地管委会以公告形式下达了《关于清理拆除莱河两岸及老万福河右岸堤防建筑物的紧急通知》，依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》“谁设障、谁清除”的规定，县湿地管委会和县水行政主管部门决定，莱河两岸城区段堤防建筑物、构建物要全部清除；逾期不清除或拒不清除的按无主户对待，由县湿地管理委员会和水行政部门组织人员强制清除。因涉案房屋位于以上通知的河道管理范围内，涉嫌违章建筑。2014年4月3日由金乡县水务局对尹学军作出《水行政处罚告知书存根》、2014年4月4日金乡县水务局对尹学军作出的《水事违法案件调查笔录》，笔录中载明金乡县水务局认为橡胶坝南邻的6间房屋违反《中华人民共和国水法》第三十七条并按照《中华人民共和国水法》第六十五条对其进行处罚，以上可以证实金乡县水务局对尹学军进行调查并下达水行政处罚告知书。另金乡县水务局在本案未发回重审之前的答辩中以未参与对六间房屋的拆除为由提出抗辩且未提供任何证据材料；案件发回重审之后，其在一审审理过程中以及二审上诉状中均认可其向尹学军下达过拆除六间仓库的处罚告知书并认为是依据保证书拆除的阳光码头的这六间仓库。根据行政诉讼证据规则，按照权责一致的原则，作为履行相应职责的河道主管部门，原审法院据此确认金乡县水务局拆除涉案房屋违法，并无不当。
关于金乡县人民政府及高河街道办事处是否参与了涉案房屋的拆除，应按照各方当事人提交的证据予以认定。郭伟伟主张房屋强拆行为是由金乡县人民政府指导，高河街道办事处参与实施的，主要依据一是高河街道办事处给尹学军的信访回复，二是高河街道办事处工作人员田纪东打给尹学军的电话录音。在2014年12月23日高河街道办事处给尹学军的信访答复意见书中，载明尹学军“房屋处于河道管理范围内，属于违章建筑……2014年3月24日，金乡县生态湿地区管委会及相关部门对……河道管理范围内的违法建筑物、构筑物下达了清理拆除的紧急通知，并将通知在所有房屋上进行张贴。高河街道为落实通知精神……制定了房屋拆除奖励政策……2014年4月13日，我县组织联合执法部门对该房屋进行拆除，其房屋内的物品全部搬出并有录像记录”；在高河街道办事处工作人员田纪东打给尹学军的电话录音中，田纪东称“由县联合执法”拆除。但除此以外，对于联合执法这一事实的认定，各方当事人均未提供相应联合执法文件的内容，对于联合执法都包含哪些执法部门、各执法部门的具体任务是什么、在拆除涉案房屋中各执法部门所起作用、是否参与实施等均无法认定，单以以上两份证据材料以及郭伟伟的主张，本院认为无法证明被上诉人金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处与被上诉人金乡县水务局共同实施了涉案房屋的强制拆除行为。故本院对郭伟伟认为其房屋的拆除是由金乡县人民政府指导、高河街道办事处参与实施的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。上诉人郭伟伟要求确认金乡县人民政府、高河街道办事处强拆其房屋违法，缺乏相应事实根据，其起诉不符合法定起诉条件，应予以驳回。原审法院以判决的方式驳回郭伟伟的其他诉讼请求不符合相关规定，但鉴于该处理结果亦未支持郭伟伟的诉讼主张，为减少当事人诉累，本院不再纠正。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律基本正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郭伟伟、金乡县水务局分别负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 韩 勇
审判员 蒋炎焱
二〇一七年九月一日
书记员 蒋巧菲