河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终1546号
上诉人（一审原告）李春花，女，1962年01月13日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）卜中灿，男，1964年12月23日出生，汉族,住长葛市。
上诉人（一审原告）靳民生，男，1970年02月10日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）赵惠霞，女，1966年07月01日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）高水旺，男，1964年03月07日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）王伟杰，男，1964年08月21日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）朱葆智，女，1953年02月21日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）张会平，女，1975年03月05日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）刘伟民，男，1967年10月30日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）杜玲，女，1968年04月02日出生，汉族，住长葛市建设办八七路中段市。
委托代理人司建民，男，1963年12月27日出生，汉族，住址同上。
上诉人（一审原告）周志萍，女，1965年12月03日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）刘丰华，男，1969年09月14日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）杜水泉，男，1952年11月12日出生，汉族，住长葛市。
上诉人（一审原告）乔俊花，女，1963年01月15日出生，汉族，住长葛市。
上述14名原告共同委托代理人原乐，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。
上述14名原告共同委托代理人陈征，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。
被上诉人长葛市人民政府。住所地长葛市葛天大道。
法定代表人张忠民，任市长。
委托代理人尤成麟，长葛市人民政府法制办工作人员。
委托代理人蔡海民，河南七星灿律师事务所律师。
被上诉人许昌市人民政府。住所地许昌市建安大道东段****号。
法定代表人胡五岳，任该市市长。
委托代理人张国军，许昌市政府法制办公室工作人员。
委托代理人王亚坤，许昌市政府法制办公室工作人员。
李春花等14人诉长葛市人民政府（以下简称长葛市政府）房屋征收决定、许昌市人民政府（以下简称许昌市政府）行政复议决定一案，李春花等14人不服许昌市中级人民法院（2016）豫10行初37号号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人卜中灿、赵惠霞、高水旺、王伟杰、朱葆智、周志萍、刘丰华及李春花等14人的共同委托代理人原乐，被上诉人长葛市政府委托代理人尤成麟、蔡海民，被上诉人许昌市政府委托代理人张国军、王亚坤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
许昌市中级人民法院经审理认定以下事实：2015年10月30日，长葛市政府作出被诉的《房屋征收决定》及《市委市政府老院旧城改造房屋征收与补偿安置方案》，并于当日公告。李春花等14名上诉人的房屋属于被征收的房屋。2015年11月16日，李春华等16名被征收户不服上述公告内容，向许昌市政府申请行政复议，请求予以撤销。2016年1月4日，许昌市政府经履行受理、通知、调查、审查等法定程序后，依法作出许政复决字[2015]22号《行政复议决定书》，维持了涉案被诉的行政行为，并送达申请人。李春花等14人仍然不服，于2016年1月18日向许昌中院提起诉讼，请求撤销涉案的房屋征收补偿方案及行政复议决定。
另查明，李春花等14人房屋所占同一宗地上的长葛市政府原办公楼建设年代比较久远，部分房龄已达50余年，且处于闲置状态，年久失修，电路老化、管网损毁严重，基础设施落后。
许昌市中级人民法院一审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:（一）┄┄;（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；┄┄。”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第二款规定“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，原告李春花等14人请求撤销的房屋征收补偿方案所涉及的项目，为长葛市旧城区改建项目，属于为了公共利益需要的情形。长葛市政府按照上述《条例》中规定的程序要求，发布了征求意见公告，组织了召开听证会，就是否符合规划和经济发展需要，向相关职能部门进行了求证。同时，在作出征收决定前，组织实施部门还就改造项目的社会稳定进行了风险评估论证。但是，长葛市政府在作出《房屋征收决定》之前，却未将征收补偿费用足额到位，未达到专户存储、专款专用的要求。因此，被告长葛市政府作出的涉案被诉行政行为程序不符合上述《条例》第十二条第二款的规定。鉴于被告长葛市政府在作出征收决定之后，尚未与原告签订房屋征收补偿协议，故征收补偿费未足额到位的违法行为对原告的权利并未产生实际影响，因此，涉案房屋征收行政行为程序轻微违法。同时，该违法行为可以采取补救措施予以弥补，也更有利于保护李春花等14人的合法权益。因此，许昌市中级人民法院对李春花等14人请求撤销被诉行政行为的请求不应予以支持，但该行政行为应依法确认违法。关于《房屋征收补偿方案》第十三条是否违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定以及第十五条是否显失公平的问题。许昌市中级人民法院认为《房屋征收补偿方案》第十三条的表述内容与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定的立法宗旨并不相悖。《房屋征收补偿方案》第十五条是针对面积差价如何折算的规定，李春花等14人享有选择权且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的立法本意。综上，李春花等14人的上述理由不能成立，许昌市中级人民法院不予采信。如果李春花等14人对长葛市政府发布的评估结果有异议，可以通过其他法律渠道主张权利。关于许昌市政府作出的行政复议决定是否合法的问题。许昌市政府虽然履行了受理、通知、调查、审查、裁决、送达等法定程序，但未对征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的事实进行审查和认定，其作出维持行政复议决定，事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定，判决：一、确认长葛市政府于2015年10月30日发布《房屋征收决定公告》附件之《长葛市人民政府关于市委市政府老院旧城改造房屋征收补偿方案》程序违法。二、责令长葛市政府自本判决生效之日起60日内采取补救措施。三、撤销许昌市政府于2016年1月4日作出的许政复决字[2015]22号《行政复议决定书》。
李春花等14人不服，上诉称，（一）一审判决认定事实错误：《房屋征收决定公告》存在重大程序违法，但一审法院仅确认补偿费用未到位属程序违法，明显错误。（二）一审判决适用法律错误：一审法院认定长葛市政府作出涉案房屋征收行为程序违法，却没有按照《行政诉讼法》第七十条的规定予以撤销。请求撤销一审判决第一、二项，改判支持李春华等14人的一审诉讼请求，并由长葛市政府和许昌市政府承担本案的诉讼费用。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院认为：（一）对于一审判决认定的如下事实，当事人无争：2015年10月30日，长葛市政府作出被诉的《房屋征收决定》及作为附件的《房屋征收补偿方案》，并于当日公告。李春花等14名上诉人的房屋属于被征收的房屋。
（二）李春花等14人在起诉状中请求判决撤销的长葛市政府作出的《长葛市人民政府房屋征收决定公告和征收补偿方案》实际上是两个行政行为，即房屋征收决定和征收补偿安置方案。长葛市政府在实际上也没有把房屋征收决定和征收补偿方案作为一个行政行为处理，长葛市政府正式公告的是房屋征收决定，而征收补偿安置方案只是征收决定的附件。本院对本案的审理也针对上述两个被诉行为进行。
（三）被诉的补偿方案不产生法律效力，本院不予审查。房屋征收程序中的补偿方案只是征收机关就被征收房屋的补偿问题对被征收人所作的补偿要约，对被征收人没有法律上的约束力，对被征收人的利益不产生法律上的影响，被征收人可以拒绝接受要约，因而上述补偿方案没有诉的价值，不属于可以通过行政诉讼进行司法审查的行政行为。
（四）被诉房屋征收决定合法。首先，被征收房屋已经老化，配套基础设施陈旧，长葛市政府征收涉案房屋是为了改变城市面貌，推动城市发展，征收符合公共利益需要。其次，李春花等上诉人主张涉案土地应取得建设用地许可证、项目立项批准文件、环评审批、文物保护审批等条件，并认为被诉征收决定因欠缺这些条件而违法，但这些主张没有法律根据，不予支持。第三，补偿资金是否足额到位问题是征收决定实施中的问题，与征收决定的合法性无关，也不属于征收决定的程序问题，对李春花等上诉人关于补偿资金未足额到位并构成征收决定程序违法的主张不予支持。一审判决关于补偿资金未足额到位并构成征收决定程序违法的认定不当，应予纠正。
（五）一审判决不当，应予纠正。首先，一审判决未对征收决定和补偿方案进行区分，对不属于司法审查范围的补偿方案一并审理，超越了司法审查的法律界限。其次，一审判决第一项关于“确认被告长葛市人民政府于2015年10月30日发布《房屋征收决定公告》附件之《长葛市人民政府关于市委市政府老院旧城改造房屋征收补偿方案》程序违法”的判决结论文字表述上只对征收补偿方案进行了评判，而未对征收决定进行评判，程序违法。但从一审审理的实际情况和全部判决意见和文字看，实际也对征收决定进行了审查和评判，并错误地将补偿资金未足额到位问题也作为征收决定的程序违法予以认定，因而不作为实际性的遗漏诉讼请求问题发还重审。第三，一审判决第二项关于责令长葛市人民政府采取补偿措施的内容因附属于判决第一项，在判决第一项被纠正的情况下也应一并予以撤销。第四，被诉的许昌市政府的行政复议决定虽然结论正确，但未对行政复议程序中复议机关可审查的行政行为的范围作出区分，对不产生法律效力的上述补偿方案进行了合法性审查并作出了结论性评判，行政复议决定的理由不当，也应一并予以撤销。一审判决对被诉行政复议决定的审查不符合法律要求，虽然撤销行政复议决定的结论正确，但理由不当，应予以纠正。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
（一）撤销许昌市中级人民法院（2016）豫10行初字37号行政判决第一、二项；
（二）维持许昌市中级人民法院（2016）豫10行初字37号行政判决第三项；
（三）驳回李春花等14人的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由长葛市政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋炉安
审 判 员 于红涛
审 判 员 卢 瑜
二〇一八年九月四日
法官助理 宋光远
书 记 员 陈知勉