辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽01行终1683号
上诉人（原审被告）：沈阳市大东区人力资源和社会保障局，住所地沈阳市沈河区。
法定代表人：向阳，男，系该局局长。
委托代理人：戴静雅，女，系该局工作人员。
上诉人（原审被告）：沈阳市人力资源和社会保障局，住所地沈阳市沈河区。
法定代表人：陶庆才，男，系该局局长。
委托代理人：周雪松，男，系该局工作人员。
委托代理人：杨雪，女，系该局工作人员。
被上诉人（原审原告）：何新民，男，1955年1月12日出生，满族，住沈阳市沈河区。
委托代理人：吕敏，女，1971年3月11日出生，汉族，住沈阳市大东区。
上诉人沈阳市大东区人力资源和社会保障局（以下简称“大东人社局”）、沈阳市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）因无视同缴费年限的核定及行政复议决定一案，不服沈阳市皇姑区人民法院（2017）辽0105行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。现已审理终结。
原审查明，原告1955年1月出生，1982年8月在沈阳农业大学（原沈阳农学院）工作。1999年5月24日沈阳农业大学作出沈农大校（人）[1999]13号决定，以“何新民自1995年以来，没有办理任何手续，一直未在学校上班工作”为由，根据学校有关规定，对原告按自动离职处理。原告于1999年1月进入一家企业工作，从1999年1月至2001年6月参加企业职工的养老保险，2001年7月至2015年1月原告按灵活就业人员参保，以个体从业人员身份缴纳的养老保险。原告于2015年1月达到法定退休年龄，2016年12月向大东人社局提出退休申请。大东人社局根据国务院《关于促进科技人员合理流动的通知》（国发〔1986〕73号）第三条二款:“科技人员应当遵守国家政策规定和劳动纪律，不得擅自离职。各单位录用科技人员应当严格遵守国家人事管理的规定。对已经擅自离职的科技人员，要按照不同情况妥善处理。对流向合理、原单位离得开的，在原工作岗位使用不合理的，或者确有特殊情况需要照顾的，经接受单位和其原单位协商同意后，按干部管理权限补办调动手续。本人要求辞职，经原单位批准，可以补办辞职手续。其余的要动员他们返回，由原单位妥善安排，不得歧视。经教育无效，拒不返回也不补办手续的，按自动离职处理，以后被其他单位录用，工龄从重新录用之日起计算。”及人事部《关于印发<全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定>的通知》(人调发[1990]19号)第十三条：“辞职应按规定程序办理手续，不得擅自离职。对擅自离职人员，要进行批评教育，并分别不同情况妥善处理。符合本规定第五条、第七条可以辞职或经批准允许辞职的，要补办辞职手续。其余的要动员返回。对拒不返回和拒不补办手续的，按自动离职处理，以后被其他单位录用，工龄从重新录用之日起计算。”的规定，于2016年12月28日对原告参加工作时间及视同缴费年限进行了审核，认定原告参加工作时间为1999年1月1日，视同缴费年限为0年0月（无视同缴费年限），并作出退休审批。原告于2017年1月开始领取退休养老金。原告对大东人社局作出的无视同缴费年限的认定有异议，于2017年6月30日向市人社局提出复议申请。被告市人社局于2017年6月30日受理该复议案件，于同年8月15日作出沈人社复决字[2017]15号《行政复议决定书》，维持了大东人社局核定的《基本养老金（退职生活费）计发核定表》中何新民视同缴费年限0年0月的行政行为。原告仍不服，要求对原告1982年8月至1999年5月期间的工作年限认定为视同缴费年限，诉讼至原审法院。
原审法院认为，被告大东人社局作为劳动和社会保障部门，具有对原告的退休申请进行审批及作出参加工作时间和视同缴费年限认定的职权。原告于2015年1月达到法定退休年龄，被告大东人社局于2016年12月为原告审核退休，这一环节没有错误。本案争议的是，因原告系1999年5月24日被单位决定按自动离职处理人员，被告认为应适用国发〔1986〕73号和人调发[1990]19号文件规定，原告工龄应从重新录用之日起计算。原告则认为，其于1999年5月被原单位按自动离职处理后进入企业工作，参加了企业职工的基本养老保险，应适用劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件规定，将原告在原单位从1982年8月至1999年5月期间的工作年限视同缴费年限。关于原、被告各自主张并提供的规范性文件，是否存在冲突、是否存在层级问题，特别是劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件是否存在矛盾及扩大解释的问题。原审法院于2018年2月9日向省人社厅发出司法建议，省人社厅2018年4月27日回函称：劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件不矛盾。劳社部发[2001]13号文件只明确了机关事业单位到企业正常流动情况下视同缴费年限认定问题，对其他情形视同缴费年限认定问题没有作出明确规定。我省出台的辽政发[2001]24号文件，明确规定企业职工在服刑或劳教之前的缴费年限（含视同缴费年限）予以承认。本着公平、同等对待原则，原省劳动保障厅会同有关部门出台的辽劳社发[2002]111号文件，对由于个人原因（指被单位除名、自动离职、犯错误）离开机关、事业单位到企业工作的，原在机关、事业单位工作年限视同缴费年限。根据以上情况，原审法院认为：第一，虽然国发〔1986〕73号系国务院文件，层级高于劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件，但不适用本案。理由：我国实行养老保险个人缴费是从1992年10月开始的，原告1999年5月被原单位按自动离职处理后进入企业工作，参加了企业职工的基本养老保险。国发〔1986〕73号和人调发[1990]19号文件规定及解决的是职工辞职或自动离职后工龄如何计算问题，而劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件规定和解决的是职工养老保险关系和原有工作年限视同缴费年限问题，原告2015年1月达到法定退休年龄，应适用关于养老保险方面的规定。第二、省人社厅（原省劳动保障厅）作为人力资源和社会保障的行政主管部门，系辽劳社发[2002]111号文件的起草和印发机关，且回函明确辽劳社发[2002]111号文件与劳社部发[2001]13号文件不矛盾，属于细化。的确把上位法没规定的几种情况予以了细化，这种细化具备了合理性。因此，本案应适用辽劳社发[2002]111号文件规定为原告核定参加工作时间和视同缴费年限，但原告从1995年至1999年5月未在原单位上班工作时间应扣除。综上，被告大东人社局认定原告参加工作时间为1999年1月1日、视同缴费年限为0年0月的行为，系适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告市人社局作为大东人社局的上一级主管部门，具有作出行政复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。…”的规定，被告市人社局于2017年6月30日受理原告的复议申请，于同年8月15日作出行政复议决定并向原告送达，复议程序合法。但对大东人社局作出适用法律错误的行为作出予以维持的复议决定，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项和第七十九条之规定，判决：一、撤销被告沈阳市大东区人力资源和社会保障局核定原告何新民视同缴费年限0年0月的行政行为。二、撤销被告沈阳市人力资源和社会保障局于2017年8月15日作出的沈人社复决字[2017]15号行政复议决定书。三、责令被告沈阳市大东区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起六十日内对原告何新民的视同缴费年限重新进行核定。本案诉讼费五十元，由二被告承担。
上诉人大东人社局上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。一审法院适用法律文件错误，一审法院认为依据辽宁省人力资源和社会保障厅《关于皇姑区人民法院司法建议的答复意见》，本案应适用辽劳社[2002]111号文件规定为原告核定参加工作时间和视同缴费年限，因此判定上诉人大东人社局败诉，但实际上，辽宁省人社厅回函原文指出：一、劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件不存在矛盾……原省劳动保障厅会同有关部门出台了辽劳社[2002]111号文件，对由于个人原因（指被单位除名、自动离职、犯错误）离开机关、事业单位到企业工作的，原在机关、事业单位工作年限视同缴费年限。二、辽劳社[2002]111号文件明确规定从劳社部发[2001]13号文件下发之日起执行，即从2001年9月20日起执行。辽劳社[2002]111号文件生效之前发生的行为，不适用于该文件。被上诉人何新民1982年8月被分配到沈阳农业大学，是沈阳农业大学的事业单位工作人员，沈阳农业大学于1999年5月24日作出《关于对李厚田、何新民等同志按自动离职处理的决定》，何新民符合省人社厅回函中第一条“对由于个人原因（指被单位除名、自动离职、犯错误）离开机关、事业单位到企业工作的”的“自动离职”认定范围之内，但离职时间1999年5月24日不符合第二条“从2001年9月20日起执行”，因此根据辽宁省人社厅回函，核定何新民视同缴费年限不能按照一审法院所述“本案应适用于辽劳社[2002]111号文件规定为原告核定参加工作时间和视同缴费年限”，一审法院的适用法律依据错误，核定何新民视同缴费年限应依据国务院《关于促进科技人员合理流动的通知》（国发[1986]73号）第三条规定和人事部《关于印发<全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定>的通知》（人调发[1990]19号）第十三条规定。上诉人大东人社局认定何新民视同缴费年限0年0月的行政行为并无错误。综上，请求二审法院维持上诉人大东人社局作出的何新民视同缴费年限0年0月，依法改判一审判决；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人市人社局上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、一审法院适用法律文件错误。一审法院认为依据辽宁省人力资源和社会保障厅《关于皇姑区人民法院司法建议的答复意见》，本案应适用辽劳社[2002]111号文件规定为原告核定参加工作时间和视同缴费年限，因此判定上诉人市人社局败诉，但实际上，辽宁省人社厅回函原文指出：一、劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件不存在矛盾……原省劳动保障厅会同有关部门出台了辽劳社[2002]111号文件，对由于个人原因（指被单位除名、自动离职、犯错误）离开机关、事业单位到企业工作的，原在机关、事业单位工作年限视同缴费年限。二、辽劳社[2002]111号文件明确规定从劳社部发[2001]13号文件下发之日起执行，即从2001年9月20日起执行。辽劳社[2002]111号文件生效之前发生的行为，不适用于该文件。被上诉人何新民1982年8月被分配到沈阳农业大学，是沈阳农业大学的事业单位工作人员，沈阳农业大学于1999年5月24日作出《关于对李厚田、何新民等同志按自动离职处理的决定》，何新民符合省人社厅回函中第一条“对由于个人原因（指被单位除名、自动离职、犯错误）离开机关、事业单位到企业工作的”的“自动离职”认定范围之内，但离职时间1999年5月24日不符合第二条“从2001年9月20日起执行”，因此根据辽宁省人社厅回函，核定何新民视同缴费年限不能按照一审法院所述“本案应适用于辽劳社[2002]111号文件规定为原告核定参加工作时间和视同缴费年限”，一审法院的适用法律依据错误，核定何新民视同缴费年限应依据国务院《关于促进科技人员合理流动的通知》（国发[1986]73号）第三条规定和人事部《关于印发<全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定>的通知》（人调发[1990]19号）第十三条规定。大东人社局认定何新民视同缴费年限0年0月的行政行为并无错误；二、上诉人市人社局作出的复议决定符合法律规定。上诉人市人社局按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，依法作出了维持沈阳市大东区人社局的复议决定，事实清楚，证据充分，适用政策得当，程序合法。综上，请求二审法院维持上诉人市人社局作出的复议决定，依法改判一审判决；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人何新民辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确；二、上诉人的主张属于法律认识错误，其主张缺乏事实依据和法律依据，应予以驳回。第一，被上诉人于1999年5月被原单位自动离职进入企业工作，参加了企业职工基本养老保险，因此被上诉人对其参加工作年限时间及视同缴费年限主张适用的是劳社部发[2001]13号文件和辽劳社发[2002]111号文件规定，解决的本案法律关系适用即被上诉人养老保险关系和原有工作年限视同缴费年限问题的适用。我国实行养老保险关系个人缴费从1992年开始，而上诉人主张适用的国发[1986]73号和人调发[1990]19号文件发布的时间分别是1986年和1990年，这二个文件的规定解决的是职工辞职或自动离职后工龄如何计算问题，不是本案诉求的法律关系即原有工作年限视同缴费年限问题的适用。因此，上诉人大东人社局于2016年12月30日作出的《核定表》及上诉人市人社局作出的行政复议决定书的法律依据是国发[1986]73号和人调发[1990]19号文件，显然属于法律适用错误。第二、辽劳社发[2002]111号文件明确规定从劳社部发[2001]13号文件下发之日起执行，即从2001年9月20日起执行。上诉人主张被上诉人自动离职时间是1999年5月24日，不符合辽宁省人社厅回函“从2001年9月20日起执行”。显然上诉人将法律适用与法律溯及力混淆，本案是法律适用问题，辽劳社发[2002]111号文件生效之前发生的行为，并不是指被上诉人自动离职发生的时间，而是指行政机关在职权范围内作出的具体行政行为时间，具体到本案即被上诉人办理退休申请时，上诉人大东人社局核定被上诉人将其在沈阳农业大学的工作年限视同缴费年限为0年0月认定的结果发生时间。这是法律适用问题，上诉人显然属于法律认识错误。因此上诉人的上诉请求缺乏事实依据和法律依据。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
原审被告大东人社局向原审法院提供的证据材料有：原告退休审批表；沈阳农学院见习期满转正鉴定表；确定职务（岗位）工资审批表；工资改革、调整工资、工资变动、套改职务工资审批表；沈阳农业大学[1999]13号文件（对原告等人按自动离职处理的决定）及法律依据，即：国务院《关于促进科技人员合理流动的通知》（国发[1986]73号）和人事部《关于印发<全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定>的通知》(人调发[1990]19号)等文件，证明原告原是事业单位人员，在2001年之前离开岗位，不符合连续工龄认定的条件，所以按实缴时间为原告办理退休。及我局具有对原告退休申请作出参加工作时间、视同缴费年限的认定及作出退休审批的职权。
原审被告市人社局向原审法院提供的证据材料有：1、行政复议申请书，证明原告提出复议申请。2、复议受理告知书、复议答复通知书及送达回证，证明受理程序并送达。3、行政复议决定书及送达回证，证明作出复议决定并送达。
原审原告何新民向原审法院提供的证据材料有：1、基本养老金（退职生活费）计发核定表，证明大东人社局核定原告视同缴费年限0年0月的行政行为违法。2、在职转退休职工个人账户确认表，证明大东人社局核定原告2002年前以非个体从业人员身份的实际缴费月数为4年错误。3、劳社部发[2001]13号文件、4、辽劳社发[2002]111号文件，以上3-4号证均证明二被告适用法律错误，核定原告视同缴费年限0年0月错误。
上述证据均已随案移送本院。
原审法院对原审被告大东人社局提供的证据，能够证明原审原告1955年1月出生，1982年8月参加工作，1999年5月被单位按自动离职处理，2016年12月经原审被告大东人社局审核退休；对原审被告市人社局提供的证据，因原审原告及原审被告大东人社局无异议，予以采信；对原审原告何新民提供的证据，其中1号证据，能证明大东人社局核定原审原告视同缴费年限0年0月的事实，2号证据，是大东养老保险局作出的，与原审被告无关，3-4号证据系法律依据，不予质证，但对于原审原告提供的二份文件与原审被告提供的二份文件，法院依法进行规范性审查。
经审查，原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院一致。
本院认为，上诉人大东人社局作为劳动和社会保障部门，具有对被上诉人何新民的退休申请进行审批及作出参加工作时间和视同缴费年限认定的职权。本案中，被上诉人何新民于2015年1月达到法定退休年龄，上诉人大东人社局于2016年12月为何新民审核退休，现本案的争议问题是，因何新民系1999年5月24日被单位决定按自动离职处理人员，大东人社局依据国发[1986]73号和人调发[1990]19号文件规定，认为何新民工龄应从重新录用之日起计算，认定何新民参加工作时间为1999年1月1日，视同缴费年限为0年0月（无视同缴费年限），而被上诉人何新民主张其被原单位按自动离职处理后进入企业工作，已经参加了企业职工的基本养老保险，因此应适用劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件规定，将何新民在原单位从1982年8月至1999年5月期间的工作年限视同缴费年限。针对上述争议问题，经审查，大东人社局主张适用的国发[1986]73号和人调发[1990]19号文件解决的是科技人员辞职或者自动离职后工龄如何计算的问题，且该二文件发布时我国尚未开始实行养老保险个人缴费制度，而劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件解决的是职工从机关事业单位进入企业工作之后，养老保险关系如何处理的问题。关于劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件是否存在冲突、矛盾问题，一审法院向辽劳社发[2002]111号文件的制定机关辽宁省人力资源和社会保障厅发出司法建议并收到其回函，回函称，劳社部发[2001]13号和辽劳社发[2002]111号文件不矛盾。劳社部发[2001]13号文件只明确了机关事业单位到企业正常流动情况下视同缴费年限认定问题，对其他情形视同缴费年限认定问题没有作出明确规定。我省出台的辽政发[2001]24号文件，明确规定企业职工在服刑或劳教之前的缴费年限（含视同缴费年限）予以承认。本着公平、同等对待原则，原省劳动保障厅会同有关部门出台的辽劳社发[2002]111号文件，对由于个人原因（指被单位除名、自动离职、犯错误）离开机关、事业单位到企业工作的，原在机关、事业单位工作年限视同缴费年限。综上，本案中关于何新民视同缴费年限的认定问题，应适用辽劳社发[2002]111号文件规定，上诉人大东人社局依据国发[1986]73号和人调发[1990]19号文件认定何新民参加工作时间及视同缴费年限的行为，系适用法律错误。
关于二上诉人提出何新民虽然符合辽劳社发[2002]111号文件中“对由于个人原因（指被单位除名、自动离职、犯错误）离开机关、事业单位到企业工作的”的“自动离职”认定范围内，但不符合辽宁省人力资源和社会保障厅回函中第二条“从2001年9月20日起执行”，故不应适用该文件，而应适用国发[1986]73号和人调发[1990]19号文件。针对该主张，首先，何新民于2015年退休，上诉人大东人社局于2016年对何新民进行退休审批时才涉及核定视同缴费年限问题，而辽劳社发[2002]111号文件于2002年发布，且为生效的规范性文件，因此上诉人大东人社局应适用辽劳社发[2002]111号文件核定何新民视同缴费年限，综上，对二上诉人的该项主张不予支持。
关于上诉人市人社局作出的被诉复议决定，虽然其复议程序合法，但因大东人社局作出的被诉行为适用法律错误，故市人社局作出予以维持的复议决定应予撤销。综上，原审判决结论并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由二上诉人各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张宇声
审 判 员 杨晓鹏
审 判 员 刘雨婷
二〇一八年九月二十八日
法官助理 刘 智
书 记 员 卢智慧
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；