吉林省汪清林区基层法院
行 政 判 决 书
（2017）吉7501行初字第1号
公益诉讼人汪清林区人民检察院。住所地：汪清县汪清西路**号。
法定代表人曹广林，检察长。
委托代理人苏树林，检察员、副检察长。
委托代理人王虹，检察员。
被告：延边朝鲜族自治州林业管理局。住所地吉林省延吉市长白山西路**号。
法定代表人王连弟，该局局长。
行政机关负责人申泰国，副局长。
委托代理人李新儒，吉林吉延律师事务所律师。
委托代理人孙宗华，延边朝鲜族自治州林业管理局职员。
第三人吉林省汪清林业局，住所地汪清县汪清镇东镇路14号。
法定代表人李夫，局长。
委托代理人李军，汪清林业局副局长。
委托代理人李亚峰，汪清林业局职员。
公益诉讼人吉林省汪清林区人民检察院诉被告延边朝鲜族自治州林业管理局、第三人吉林省汪清林业局不履行法定职责一案，本院于2017年2月15日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月7日公开开庭审理了本案。公益诉讼人吉林省汪清林区人民检察院委托代理人苏树林、王虹，被告延边朝鲜族自治州林业管理局行政负责人申泰国、委托代理人李新儒，第三人委托代理人李军、李亚峰均已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人吉林省汪清林区人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，根据上级交办的线索，我院在履行职责中发现，2010年初，吉林日月矿业开发有限公司开始从事探矿等经营活动。2012年4月23日、2014年8月5日，该公司因改变林地用途（430平方米、180平方米），被吉林省汪清林业局分别处以罚款4300元、1800元并限期恢复林地原状。对上述两次处罚该公司只缴纳了罚款，未对植被进行恢复。林业管理部门对日月矿业有限公司非法侵占其他国有林地的行为未进行处罚。2016年9月9日吉林省人民检察院延边林区分院向延边朝鲜族自治州林业管理局发出延林检行公建字（2016）2号检察建议书、本院于2016年9月6日向汪清林业局发出延汪林检（2016）3号检察建议书，限期一个月内依法履行职责，恢复植被，被告及第三人未对检察建议予以回复。2016年10月21日，汪清林业局第三次对日月矿业有限公司擅自改变林地用途860平方米的行为做出行政处罚（罚款8600元），2015年末，日月矿业有限公司已停止作业，截至目前，现涉案的11545平方米国有林地仍处于被侵占状态。依据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”及2016年延边州林管局与汪清林业局签订的行政执法委托协议书第一项“在受委托人辖区内，对违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生植物保护法》和《吉林省森林管理条例》等法律法规的行为实施监督、检查和行政处罚的规定，汪清林业局对辖区内破坏林地的行为具有行政处罚权，并有恢复被破坏林地的法定义务。本院认为，检察机关发出检察建议书，履行了诉前程序情况下，被告及第三人仍未依法履行职责，其认定的应由日月矿业有限公司恢复的林地面积与该区域实际被非法侵占、改变用途的林地面积相差较大，未尽到恢复林地的法定职责，致使上述被侵占林地不能得到有效恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。请依法判决1、被告及第三人不履行法定职责的行为违法2、依法履行职责致使非法侵占、破坏的林地恢复原状。
公益诉讼人向本院提交以下证据材料：
第一组，1、汪清林业局于2012年4月23日对吉林日月矿业有限公司在汪清林业局塔子沟林场103林班17小班探矿非法占有林地430平方米，处以4300元罚款，限期一个月恢复林地原状。2、汪清林业局于2014年8月5日对日月公司做出的行政处罚决定书，认定吉林日月矿业有限公司在汪清林业局塔子沟林场103林班17小班探矿擅自改变林地用途180平方米，处以1800元罚款限期十日内恢复林地原状。3、公益诉讼人于2016年5月11日拍摄的现场照片10张。4、现场勘查笔录。5、公益诉讼人2016年10月28日拍摄的汪清林业局管护部副部长王宝纯对日月公司行政处罚现场照片。用以证明，被告、第三人做出行政处罚决定后，怠于履行后续法定职责的行为违法。
第二组，1、吉林省人民检察院延边林区分院于2016年9月9日、汪清林区人民检察院于2016年9月6日分别针对吉林日月矿业有限公司非法占用林地、擅自改变林地用途未执行完行政处罚决定向延边朝鲜族自治州林业管理局、汪清林业局发出的检察建议书建议其针对2012年4月23日、2014年8月5日的处罚决定依法履职、恢复植被；对日月公司非法占用林地应处罚未被处罚的部分，根据面积依法处罚，恢复植被。2、被告及第三人签收检察建议书送达回证。用以证明公益诉讼人针对被告及第三人怠于履行职责的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。
第三组，1、检察建议书送达后，被告、第三人在一个月期限内未予以回复。2、2016年10月21日汪清林业局再次对吉林日月矿业有限公司做出的行政处罚决定书“擅自改变林地用途860平方米，罚款8600元，限期2个月内恢复林地原状。”3、对万某甲、王某甲、李某甲的调查笔录，三人均称林地没有恢复。4、公益诉讼人2016年10月29日组织汪清林业局调查设计队、公安等相关部门对汪清林业局塔子沟林场103林班17小班金矿矿渣侵占林地进行了现场勘查。经测量，吉林日月矿业有限公司非法占用林地实际面积为11545平方米，现场可见林地仍未恢复。汪清林业局认定的应由日月公司恢复的林地面积860平方米与该区域实际侵占面积、改变林地用途的林地面积相差较大。5、现场照片证明金矿下游是明月沟水库，该水库是汪清县饮用水源。用以证明被告、第三人未对日月公司做出处处罚的行为违法。
被告延边朝鲜族自治州林业管理局、第三人吉林省汪清林业局辩称，1、我们已经依法对违法行为人进行行政处罚，履行了法定职责。汪清林业局塔子沟林场干河沟金矿位于塔子沟103林班17小班内先后经历了八十年代的国有赤尾沟金矿、李兴武、孙长江等进行探矿，2008年汪清县人民政府招商引资吉林日月矿业有限公司接管投资开发该金矿，2015年末该公司已经停止作业。从八十年代开始到现在时间跨度长，历史背景复杂，积累的问题比较多，现在解决起来非常困难。答辩人在本次检察机关提起行政公益诉讼前分别于2012年、2014年、2016年分别对违法行为人吉林日月矿业有限公司进行行政处罚，依法履行了法定职责。2、答辩人接到《吉林省人民检察院延边林区分院检察建议书》后高度重视，立即召开专题会议，进行研究、部署、及时整改。并组织相关部门组成调查组，对辖区内侵占林地、擅自改变林地用途等违法行为和问题依法依规进行打击处理。并立即将整改措施等相关情况向检察机关复函汇报，积极履行法定职责。
被告、第三人向本院提交以下证据：
1、林业行政处罚决定书3份，证明汪清林业局于2012年、2014年、2016年分别对吉林日月矿业有限公司非法侵占林地、擅自改变林地用途1470平方米进行了行政罚款，并限期恢复林地原状。履行了法定职责。
2、对检察建议书的复函2份及整改通知书、林地恢复植被计划，用以证明被告、第三人接到检察建议书后对检察机关的回复以及整改计划与整改措施，积极履行法定职责。
庭审中诉讼双方出示的证据，与本案有关联性，来源合法，且双方没有提出实质性反驳意见，本院予以确认并作为定案依据。
经审理查明，汪清林业局塔子沟林场干河沟金矿位于塔子沟林场103林班17小班内，该矿区原有6个矿口，2008年吉林日月矿业有限公司经汪清县人民政府招商引资接手该矿，2012年4月23日该公司因改变林地用途430平方米，被汪清林业局以汪林罚书字（2012）第8号林业行政处罚决定罚款4300元，限期一个月内恢复林地原状。2014年8月5日该公司因改变林地用途180平方米，被汪清林业局以汪林罚书字（2014）第2号行政处罚决定，罚款1800元，限10日内恢复林地原状。对上述两次处罚该公司只缴纳了罚款，未对植被进行恢复。2016年9月6日、9月9日，吉林省人民检察院延边林区分院、汪清林区人民检察院分别向延边朝鲜族自治州林业管理局、汪清林业局发出检察建议书，限期依法履行职责。2016年10月21日，汪清林业局再次对日月公司擅自改变林地用途860平方米的行为作出行政处罚。经相关部门测定，吉林日月矿业有限公司非法侵占、擅自改变林地用途11545平方米，汪清林业局对其行政处罚共计1470平方米，尚有10075平方米未处罚，截至目前上述被侵占林地仍未得到有效恢复，国家和社会公共利益仍持续处于被非法侵害状态。另查明，2016年被告与第三人签订了《行政执法委托协议书》第一项：“在受委托人辖区内，对违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国野生植物保护法》和《吉林省森林管理条列》等法律法规的行为实施监督、检查、和行政处罚”的规定，汪清林业局对辖区内破坏林地的行为具有行政处罚权。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告及第三人对其辖区内森林资源具有保护和监管职责，当事人逾期不履行行政处罚的，可以申请人民法院强制执行。本案中，吉林日月矿业有限公司侵占林地始于2012年，被告及第三人虽然对其违法侵占林地的行为作出了行政处罚决定，但在违法行为人逾期不履行行政处罚决定的情况下，未在法定期限内向人民法院申请强制执行，被告、第三人怠于履行法定监管职责的行为违法。并且，吉林日月矿业有限公司长期、大面积侵占、擅自改变林地用途10075平方米，被告及第三人对其未作出任何处罚，致使国家和社会公共利益被违法侵占多年，被违法侵占的林地面积逐年增多，森林资源遭到严重破坏。第三人辩称对日月公司应按刑事犯罪处理，不能以行政处罚并不能否定被告、第三人不履行法定职责的违法事实存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”之规定，公益诉讼人要求确认被告、第三人不履行、怠于履行法定职责的行为违法是有法律依据的。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
一、确认被告延边朝鲜族自治州林业管理局、第三人吉林省汪清林业局对吉林日月矿业有限公司作出行政处罚决定后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法；
二、确认被告延边朝鲜族自治州林业管理局、第三人吉林省汪清林业局对吉林日月矿业有限公司其他违法侵占、改变林地用途行为未依法履行监督、管理法定职责的行为违法；
三、责令被告延边朝鲜族自治州林业管理局、第三人吉林省汪清林业局依法继续全面履行监督、管理职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边林区中级法院。
审判长 张 华
审判员 张祖祥
审判员 储凤波
二〇一七年四月十四日
书记员 刘嘉琦