广东省阳江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）阳中法行终字第63号
上诉人（原审第三人）：阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司。住所地：广东省阳西县。
法定代理人：陈广富，该公司董事长。
委托代理人：黄妙春，广东红棉律师事务所律师。
委托代理人：陈光全，广东漠西律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社。住所地：广东省阳西县儒洞镇。
法定代表人：陈胜存，该社社长。
委托代理人：陈秋生，男，1952年6月17日出生，汉族，住广东省阳西县。系蓝田村副村长。
委托代理人：谭燕科，广东赢信律师事务所律师。
原审被告：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县城。
法定代表人：苏玉均，该县县长。
委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。
委托代理人：庞圆，阳西县国土资源局工作人员。
上诉人阳西县粤富水产养殖鱼粉有限公司（以下简称粤富公司）因与被上诉人阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社（以下简称西屯经济合作社）、原审被告阳西县人民政府（以下简称阳西县政府）颁发国有土地使用证行政纠纷一案，不服阳西县人民法院（2014）阳西法行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：陈广富是原阳西县（深圳光明）鱼粉有限公司（以下简称阳西光明公司）的法定代表人、投资人。陈广富于1997年8月至1998年8月期间向阳西县儒洞镇蓝田村委会西屯村购买了位于儒洞镇蓝田村委会沙扒路口的土地四块，用作建设厂房。2003年12月，陈广富以其投资的阳西光明公司的名义向阳西县国土资源局（以下简称阳西县国土局）申请办理上述四块土地使用权证。阳西县国土局受理后，进行了地籍调查，认为陈广富擅自向原告购买土地的行为违反土地管理法的规定，属于非法买地行为，于2003年12月20日分别作为西国土处字（2003）第238号、西国土处字（2003）第239号、西国土处字（2003）第240号、西国土处字（2003）第241号行政处罚决定，对陈广富作出罚款处理。之后，阳西县国土局对陈广富的申请审核后认为符合补办用地手续，向阳西县政府呈批。阳西县政府分别于2004年1月12日、14日向阳西光明公司颁发了西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号《国有土地使用证》。后阳西光明公司因业务发展需要，变更登记为粤富公司。2007年12月29日，阳西光明公司向阳西县国土局提出书面申请，要求将西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号《国有土地使用证》土地使用人变更登记为粤富公司。阳西县政府审查后于2008年1月2日向粤富公司颁发了西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》。西府国用（2008）第XX8号《国有土地使用证》登记内容为：土地使用权人：粤富公司；坐落：阳西县沙扒路口尖岗岭地段；地类（用途）：肉丸厂；使用权类型：出让；使用权面积：陆仟伍佰叁拾贰平方米。西府国用（2008）第XX9号《国有土地使用证》登记内容为：土地使用权人：粤富公司；坐落：阳西县沙扒路口尖岗岭地段；地类（用途）：肉丸厂；使用权类型：出让；使用权面积：陆仟贰佰平方米。西府国用（2008）第XX0号《国有土地使用证》登记内容为：土地使用权人：粤富公司；坐落：阳西县沙扒路口尖岗岭地段；地类（用途）：肉丸厂；使用权类型：出让；使用权面积：伍仟陆佰陆拾捌平方米。西府国用（2008）第XX1号《国有土地使用证》登记内容为：土地使用权人：粤富公司；坐落：阳西县沙扒路口尖岗岭地段；地类（用途）：肉丸厂；使用权类型：出让；使用权面积：陆仟叁佰玖拾玖点陆平方米。
2013年，因S282线公路扩建，征收西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》范围的土地，西屯经济合作社与粤富公司为征地补偿款的归属发生纠纷，由阳西县儒洞镇综治信访维稳中心主持调处。在调处过程中，西屯经济合作社于2013年9月9日取得西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》复印件，知道粤富公司已经持有上述争议土地的《国有土地使用证》，遂于2014年1月12日向阳江市人民政府提出复议申请。阳江市人民政府以西屯经济合作社的申请已超过60日的行政复议申请期限为由驳回了西屯经济合作社的复议申请。西屯经济合作社不服行政复议决定向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案的争议焦点是：一、西屯经济合作社提起的行政诉讼是否超过起诉期限；二、阳西县政府向粤富公司颁发的西府国用（2008）第XX8号、西府国用（2008）第XX9号、西府国用（2008）第XX0号、西府国用（2008）第XX1号国有土地使用证是否合法。
关于西屯经济合作社提起的行政诉讼是否超过起诉期限的问题。西屯经济合作社于2013年9月9日取得西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》复印件，知道阳西县政府于2008年1月2日向粤富公司颁发国有土地使用证，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，应从西屯经济合作社知道或应当知道诉权或者起诉期限之日，即从2013年9月9日起计算起诉期限，最长不得超过2年。因此，西屯经济合作社起诉没有超过起诉期限。阳西县政府及粤富公司主张西屯经济合作社提起行政诉讼超过起诉期限，不予采纳。
关于阳西县政府向粤富公司颁发的西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号国有土地使用证是否合法的问题。阳西光明公司向阳西县政府申请土地登记时，在其提交的申请资料中未能反映登记权属的土地来源合法，故阳西县政府向阳西光明公司颁发的西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号四个《国有土地使用证》的事实不清，证据不足，不符合法定程序。由于西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号四个《国有土地使用证》不合法，则由上述四证变更登记土地使用权人为粤富公司的西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》也不合法。因此，西屯经济合作社请求撤销阳西县政府颁发给粤富公司的西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》，原审法院应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决：撤销阳西县政府颁发给粤富公司的西府国用（2008）第XX8号、西府国用（2008）第XX9号、西府国用（2008）第XX0号、西府国用（2008）第XX1号《国有土地使用证》。本案受理费50元，由阳西县政府负担。
上诉人粤富公司不服原审判决，向本院提出上诉，请求：1、撤销（2014）阳西法行初字第12号行政判决，依法裁决驳回西屯经济合作社的起诉或诉讼请求；2、原审和二审的诉讼费用由西屯经济合作社负担。主要理由是：一、原审法院认定粤富公司“提交的申请资料中未能反映登记权属的土地来源合法”，该认定显然是错误的。粤富公司涉讼的四宗国有土地使用权来源于县政府的出让。在2003年，土地使用权出让、登记的法律依据是适用当时的《土地登记规则》。根据《土地登记规则》第九条至第十八条的规定，土地使用权出让、登记的程序主要包括如下几个方面：1、用地人提交土地登记申请书进行申请，并提交土地来源证明；2、土地管理部门组织对申请登记的土地进行地籍调查，按调查结果填写土地登记审批表；3、土地管理部门认为符合登记要求的，按宗地进行公告；4、公告期满，无人提出异议，填写土地登记卡，向申请人登记发证。阳西县政府所举的证据八《土地登记申请书》和证据七《国有土地使用权出让合同》，证明了粤富公司按上述规定提交土地登记申请书进行申请，并提交土地来源证明；证据九《地籍调查土地登记审批表》证明阳西县政府的土地管理部门，组织对申请登记的土地进行地籍调查，按调查结果填写土地登记审批表；证据十《土地确权登记公榜存根》证明阳西县政府土地管理部门进行地籍调查后，认为符合登记要求，按宗地进行公告；证据十一《土地登记卡》证明公告期满，无人提出异议，填写土地登记卡，阳西县政府向粤富公司登记发证。上述事实证明粤富公司申请土地登记发证完全符合《土地登记规则》规定的程序，粤富公司土地使用权来源合法。
二、西屯经济合作社起诉本案已经超过法定起诉期限，二审法院应依法驳回。西屯经济合作社的起诉已超过法定起诉期限的事实理由如下：1、阳西县政府作出该具体行政行为的时间应根据土地登记公告的日期进行界定。土地登记发证应属同一个行政行为，该行政行为的内容是土地登记。阳西县政府对涉案土地进行登记办证时，已经在2003年10月12日，分别对涉讼的四宗地块登记办证进行公告。公告期限届满之日应作为县政府作出具体行政行为的日期。2、就土地使用权登记，阳西县国土局已按法定程序张榜公告，证明西屯经济合作社对阳西县政府的行政行为是知道或者应当知道的。3、村民签名领取征地补偿款的行为，也证明西屯经济合作社对当时行政行为不仅是知道的，而且是认可的。4、从西屯经济合作社取得《国有土地使用证》复印件之日起，计算起诉期限，没有法律依据。
三、西屯经济合作社不具有起诉资格，依法应驳回其起诉。本案之相关事实涉及三个法律关系：一是阳西县政府把西屯经济合作社的集体土地征收为国有产生的法律关系，即土地征收法律关系；二是阳西县政府把属国有的土地出让给粤富公司产生的法律关系，即土地出让法律关系；三是阳西县政府办理出让土地《国有土地使用证》法律关系，即土地登记发证法律关系。三个法律关系的内容和主体、对象均不一样：土地征收法律关系的内容是征收土地，主体和对象是阳西县政府和西屯经济合作社；土地出让法律关系的内容是出让土地，主体和对象是阳西县政府和粤富公司；土地登记办证法律关系的内容是登记办证，主体和对象分别是阳西县政府和粤富公司。土地征收法律关系是最初产生的法律关系，只有在该法律关系解决之后才发生土地出让法律关系。又，只有在土地征收法律关系和土地出让法律关系均解决之后，才产生土地登记发证法律关系。因此，阳西县政府征收西屯经济合作社的土地完成后，西屯经济合作社即丧失土地的所有权，土地的所有人由国家取代，土地性质也由集体土地转化为国有土地。此后发生的土地出让和土地登记发证的行政行为，已经与西屯经济合作社不存在法律上的利害关系。除非土地征收关系和土地出让关系均被撤销，土地恢复到原始状态，由西屯经济合作社所有。因此，西屯经济合作社基于登记发证法律关系，提起撤销登记发证的诉讼主张，明显不具有诉讼的主体资格地位，没有事实和法律依据。
综上所述，由于阳西县政府对相关土地登记发证给粤富公司符合法律规定程序，粤富公司土地权利来源合法；西屯经济合作社起诉主张撤销颁发给粤富公司上述《国有土地使用证》，已经超过法定起诉期限；西屯经济合作社在上述土地登记发证法律关系中，不是法律上的利害关系人，不具有起诉的主体资格。请二审法院查明事实真相，依法判决，维护法律的尊严。
被上诉人西屯经济合作社答辩称：一、答辩人的起诉没有超过起诉期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案由于阳西县政府一直未告知西屯经济合作社诉权及起诉期限，依据上述规定，西屯经济合作社的起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年，西屯经济合作社看到粤富公司提供的不完整的土地使用证复印件的时间是2013年9月9日，即使以此推定西屯经济合作社知道具体行政行为的内容，在2014年3月起诉也没有超过二年的期限。粤富公司认为应从阳西县国土局公告15天后开始计算起诉期限，这是无任何依据的，首先，公告不是作出具体行政行为，以此作计算起诉期限的起点不合事实及法律；第二，公告并没有告知诉权及起诉期限；第三，阳西县国土局有无公告及在哪里公告无证据证明。因此，粤富公司的陈述无理。
二、阳西县政府颁发本案四个《国有土地使用证》给粤富公司不合事实也不合法律，四个证应予以撤销。1、本案四个《国有土地使用证》里面记载的土地，一直以来是西屯经济合作社的集体土地。粤富公司说该地在2003年期间经阳西县国土部门授权儒洞镇人民政府与蓝田村委会及西屯经济合作社签订征地协议，征地手续齐全、合法，从而认为该地被征收，这是无任何依据的说法。根据《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条、第45条、第46条的规定，涉及农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续，国家征收土地的，依法由省级以上人民政府审批，经法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。阳西县政府及粤富公司无提供任何农用地转用审批手续，故讼争土地至今仍是农用地，本案也无任何省级以上政府批准征收本案讼争土地的文件，阳西县政府也从没组织实施过征收本案土地的行为，因此，粤富公司说政府征地手续齐全、合法纯是信口开河，其说的县国土部门授权镇政府签订征地协议更是无稽之谈，根本无任何法律的依据。既然讼争的农用地至今仍没有转为建设用地，也没被征收，阳西县国土局将该讼争农用集体土地登记为国有建设用地并颁证给粤富公司显然是错误的。2、原土地管理局制定的《土地登记规则》第十二条规定土地登记申请者应提供土地权属来源证明，但粤富公司申请办证时并无提交其在申请书填写的村委会证明，而且粤富公司办证时提交的《土地转让协议书》是伪造的，也是违法的，即使买卖是真的也不属于国有土地、也尚未转为建设用地，故阳西县政府将讼争土地作国有的建设用地颁证给粤富公司是无任何依据且违背法律规定的。
三、阳西县政府颁发本案四个《国有土地使用证》给粤富公司违反法定程序。根据当时生效的《土地登记规则》第12条、第14条、第16条、第17条、第18条、第21条的规定，土地登记先由申请者提交申请表、土地权属来源证明等资料，然后由土地管理部门进行地籍调查，再根据地籍调查结果审核，填写审批表，又再将审核结果由土地管理部门予以公告，公告期满，无异议的，再报县级以上人民政府批准进行注册登记。但粤富公司无合法的土地来源证明，阳西县政府也无真正进行地籍调查，2003年9月5日做的《地籍调查土地登记审批表》也胡乱将农用地填为出让的国有土地，无建筑物也填建筑物类型为楼房，审批表制好后，也无依法公告，竟在未进行地籍调查前的三个月已填写好公告。由此看来，阳西县政府完全违背法律规定程序颁发四个证给粤富公司。
综上所述，阳西县政府颁发四个《国有土地使用证》是错误的，一审法院的判决合法合理，应予以维持，粤富公司的上诉无理，应予以驳回。
原审被告阳西县政府述称：一、西屯经济合作社的原审起诉早已超过诉讼期限，人民法院应予依法驳回。西屯经济合作社是对阳西县政府颁发给粤富公司西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》的颁证行为提起行政诉讼，粤富公司早在1998年间就与西屯经济合作社签订了土地转让协议，2003年期间又经儒洞镇人民政府和蓝田村委会及西屯经济合作社签订征地协议并予以实施，同涉案土地相关的村民均签收领取了土地转让补偿款，因此西屯经济合作社及其村民对于涉案土地被转让或征收并由粤富公司受让和占有使用的事实是完全知情的。阳西县政府下属阳西县国土局在2003年6月份受理粤富公司的土地登记申请后，对该宗土地的权属在西屯经济合作社村民居住活动地域内进行过公榜公告，在《建设（补办）用地呈批表》的呈批栏中西屯经济合作社所属的蓝田村委会是签章同意呈报，足见西屯经济合作社早在2003年6月就是明确知道向粤富公司颁证的具体行政行为及其内容的，至少也是符合法律和司法解释所指的“应当知道”。而西屯经济合作社并未在法定的三个月内或是两年内提起行政诉讼。
二、西屯经济合作社仅就请求撤销阳西县政府向粤富公司颁证行为提起行政诉讼，其诉讼主体资格存在疑问，本案存在遗漏诉讼主体的可能。涉案土地被确权给粤富公司的三宗地沿沙扒公路一线排开，整体上原来属于蓝田村委会的集体土地是可以确定的，但是否完全属于西屯经济合作社则未必。该三宗地在转为国有土地之前并未进行过集体土地确权，在当地国土部门权籍档案中也无从认定均属于西屯经济合作社，西屯经济合作社所提交的证据只能表明其原属于蓝田村委会的集体土地。且1998年合意与粤富公司进行土地转让行为及2003年配合儒洞镇人民政府征地行为中，蓝田村委会均是和西屯经济合作社共同参与其中的。因此，本案可能存在遗漏必要的诉讼参与人，即蓝田村委会有必要作为共同原告或追加为第三人参与诉讼。
三、西屯经济合作社的起诉完全建立在将涉案土地仍认定为集体土地的前提下，其对阳西县政府颁证行为中相应环节不合法的质疑也是以此作为逻辑条件，但在法律事实上涉案土地却已并非集体所有。如原审中阳西县政府所主张，如何正确理解我国《土地管理法》第七十三条的适用是本案中明辨是非的一个重要问题。“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款”，正因为有该条文作为上位法依据之一，才有了国土资源部按照国务院要求对土地违法行为进行清理整顿活动中出台《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》及《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》，明确允许“未经合法批准用地的行为，属于政府责任的，负有责任的政府领导、国土资源行政主管部门领导要作出深刻检查，在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后，可以依法办理建设用地审批手续；属于用地单位或者个人责任的，经国土资源行政主管部门依法处罚后，可以依法办理建设用地审批手续”。而本案中涉案土地正是属于历史违法用地并已作为建设用地处于实际使用状态，因其符合土地利用总体规划和具体用地条件，在村集体及村民的补偿安置已经在其私自转让土地行为中已经自行解决的情况下，依法转为国有土地并让实际使用人补办用地手续，是符合立法精神、合乎务实灵活解决遗留问题需要的，也已经能够补正解决阳西县政府向陈广富颁证中的土地权属来源证明的合法性问题。
四、本案原审只应该针对阳西县政府颁证行为本身进行司法审查，无从对西屯经济合作社与粤富公司之间的权属争议进行审理认定，即涉案土地究竟是国有土地还是集体土地的争议这一重要前提条件和起诉根据并不能在本案中得出结论，须另案先行处理认定。而原审判决的主要理由“其提交的申请资料中未能反映登记权属的土地来源合法”却仍是基于实体上判断被登记土地仍应属集体土地而非国有土地的假设推定，混淆了法律关系和诉讼原理。
综上所述，阳西县政府颁发给粤富公司西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》的具体行政行为依据充分，事实清楚，程序合法，合理应当，应予维持。原审法院未能正确判断起诉期限、遗漏诉讼主体、混淆法律关系，以致判决结果错误，请求二审法院予以纠正，撤销原判，驳回西屯经济合作社的起诉或诉请。
经审理查明：2004年1月12日和14日，阳西县政府先后向阳西光明公司颁发了西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号《国有土地使用证》。阳西光明公司后来变更登记为粤富公司。2007年12月29日，阳西光明公司向阳西县国土局提出书面申请，要求将西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号《国有土地使用证》土地使用人变更登记为粤富公司。阳西县政府对上述国有土地使用权进行变更登记，于2008年1月2日向粤富公司颁发了西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》。除土地使用权人不同外，2008年1月2日向粤富公司颁发的国有土地使用证登记的其他内容与原颁发给阳西光明公司的西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号《国有土地使用证》全部一致。
2014年4月4日，西屯经济合作社以阳西县政府向粤富公司颁发的上述《国有土地使用证》登记的土地的所有权为其村集体所有，阳西县政府的颁证行为侵害其合法权益为由，向原审法院提起诉讼，请求判决撤销上述四个《国有土地使用证》。
本院认为：本案西屯经济合作社提起诉讼，请求撤销2008年阳西县政府颁发给粤富公司的西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》。而在阳西县政府颁发上述《国有土地使用证》前，已经于2004年将涉案土地颁发西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号《国有土地使用证》给阳西光明公司，所记载的土地使用权面积和坐落位置与西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》完全一致。即涉案土地已经于2004年登记为国有土地，并将土地使用权确定给阳西光明公司享有。西屯经济合作社提起本案诉讼并未同时请求确认阳西县政府颁发西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号《国有土地使用证》的行为违法，因此，阳西县政府颁发西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号《国有土地使用证》的行为不是本案的审理范围。阳西县政府颁发西府国用（2004）第08XX7、08XX8、08XX9、08XX0号《国有土地使用证》的行为未经法定程序确认违法，应当认可其效力。阳西县政府颁发西府国用（2008）第XX8、XX9、XX0、XX1号《国有土地使用证》是将原已确权给阳西光明公司的国有土地使用权登记发证到粤富公司名下，该行为与西屯经济合作社并无法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，西屯经济合作社因与颁发国有土地使用证的行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，依法应驳回西屯经济合作社的起诉。原审法院受理西屯经济合作社的起诉不符合法律规定，依法应予纠正。
综上所述，原审法院受理西屯经济合作社的起诉不符合法律规定，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销阳西县人民法院（2014）阳西法行初字第12号行政判决；
二、驳回阳西县儒洞镇蓝田村西屯经济合作社的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一四年十二月九日
书记员 陈秋瑜