云南省玉溪市红塔区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）玉红民一初字第1983号
原告（反诉被告）李伟，1975年6月15日生，住云南省玉溪市。公民身份号码：×××。
委托代理人刘应成、杨庆青，云南恩奇律师事务所律师，特别授权代理。
被告（反诉原告）红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会第二居民小组。
负责人邵光文，组长。
委托代理人李永福，兴诚信法律服务所法律工作者，特别授权代理。
李伟诉红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会二组（以下简称康井二组）租赁合同纠纷一案，本院2015年10月26日受理后，依法适用简易程序，于2015年11月16日与云南品玉投资有限公司（以下简称品玉投资公司）诉红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会五组（以下简称康井五组）租赁合同纠纷一案合并公开开庭进行审理，李伟的委托代理人刘应成、杨庆青，康井二组负责人邵光文及其委托代理人李永福到庭参加了诉讼。审理过程中，康井二组和五组提起反诉，本院又于2015年12月7日公开开庭进行了审理，李伟的委托代理人刘应成、杨庆青，康井二组负责人邵光文及其委托代理人李永福到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本诉原告李伟诉称，2011年3月22日，原告李伟与被告康井二组签订《出租土地合同》，合同约定康井二组将5.589亩预留发展用地出租给李伟建设品玉商业广场，租期20年，从2011年10月1日起至2031年9月30日止，第一个五年每亩每年租金56700元，每五年递增30%。如一方无故违约，违约方必须向守约方支付违约金200万元。本合同期满后，该土地继续出租给原告，双方协商签订补充合同，按补充合同履行。同日，双方又签订《出租土地补充合同》，约定租期为十年，从2031年10月1日至2041年9月30日。租赁期满承租方投资建盖的房屋及不动产全部无偿归出租方所有。
李伟和玉溪融天房地产开发有限公司（以下简称融天房地产公司）是合作关系。2010年10月11日，融天房地产公司与康井五组就康井五组集体所有的38.3505亩预留发展用地出租事宜进行协商并签订了《出租土地合同》，约定租期为二十年，自2011年4月1日至2031年3月31日。同日，双方又签订《出租土地补充合同》，约定租期为十年，从2031年4月1日至2041年3月31日。李伟向康井二组租赁的土地和融天房地产公司向康井五组租赁的土地是一个地块，共同用于开发品玉商业广场。
合同签订后李伟和融天房地产公司即对该土地进行了项目研究论证并报政府相关部门办理规划等手续，李伟支付了康井二组2011年10月1日至2015年9月30日四年的租金1267585.20元，还与融天房地产公司（后来变更为品玉投资公司）做了地勘，矿产资源压覆等大量的前期工作，投入了753300元资金，按面积分摊二组土地增值费为122765.19元。但由于出现以下不可抗拒的客观情况，导致原告无法实现合同目的：一、政府规划部门要求增加地下防空层建设，须增加预算外投资1511.196388万元；二、政府要求按照《海绵城市建设技术指南》增加低影响开发雨水系统，配建透水地面、建筑物雨水收集系统、屋顶绿化等多种设施，须增加预算外投资741.30万元；三、合同履行过程中政府对原规划进行了二次调整，一是将租赁地块的道路由主路变为次路。二是道路规划红线（退让）由不少于10米变更为不少于15米，建筑退让红线低层由10米变更为25米，高层由15米变更为30米。规划变更致使能开发利用的土地面积大大减少，开发价值大幅降低，投资却须大量增加，而且被告主导签订的合同租金每五年递增30%，合同期满固定资产投资还全部归被告所有，土地与地上建筑物权属分离，原告投资风险巨大。融天房地产公司、品玉投资公司和李伟请求出租方增加5至10年租期，康井五组同意品玉投资公司增加5年，但康井二组却不同意原告增加，原告投资难以收回甚至严重亏损，合同目的无法实现，为避免更大的损失，李伟和品玉投资公司经多次与康井二组和五组协商变更或者解除合同，但均未达成协议，为此特向人民法院起诉，要求人民法院根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第一项“因不可抗力致使不能实现合同目的”的规定判决解除双方2011年3月22日签订的《出租土地合同》和《出租土地补充合同》，由被告补偿原告土地开发增值费用122765.19元，由被告返还已交租金的三分之一即422528.40元，由被告承担本案诉讼费用。
被告康井二组辩称，其与李伟2011年3月22日签订的《出租土地合同》和《出租土地补充合同》成立有效，受法律保护。李伟准备用土地与融天房地产公司合作开发“品玉商业广场”，合同履行过程中政府要求增加地下防空层和海绵城市建设是城市规划的需要，李伟以不可抗力要求解除合同的理由不能成立，请人民法院驳回李伟的诉讼请求。
本案审理过程中，康井二组提出反诉称，继续履行合同已经不现实，同意从李伟起诉的时间即2015年10月26日起解除与李伟的租赁合同，但李伟未按约交2015年10月1日以后的租金已构成违约，要求李伟按合同约定支付违约金200万元并交纳拖欠的租金。
针对康井二组的反诉，李伟辩称同意康井二组于2015年10月26日起解除双方签订的租赁合同的反诉请求，但认为合同约定的200万元违约金过分高于康井二组的损失，请人民法院驳回康井二组要求其赔偿违约金200万元的诉讼请求。理由是：1、其主观上没有违约的故意，合同不能继续履行是因为出现了政府要求增加地下人防工程建设和海绵城市建设，还变更了规划条件，这些属于不可抗力。2、五组的土地延长了五年租期，而二组却不同意其延长，影响了对土地的规划和使用，还埋下了纠纷隐患。3、合同解除并没有给康井二组造成经济损失，而其却已经支付了康井二组2011年10月1日至2015年9月30日的租金1267585.20元，加上土地前期投入122765.19元和其他管理成本，亏损巨大。因此，合同约定的违约金过分高于康井二组的损失，请求人民法院依照合同法第一百一十四条第二款及相关司法解释的规定客观评判合同解除后双方的损失，将违约金降低为10至20万元。
本案审理过程中，本诉原告李伟为证明自己的诉讼主张提供了以下证据：
第一组：营业执照、组织机构代码证、身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。
第二组：1、原告与被告双方2011年3月22日签订的《出租土地合同》和《出租土地补充合同》，证明被告将本案合同标的出租给原告，目的是建设品玉商业中心，租期为30年。
第三组：1、2015年1月26日玉溪市规划局项目审查会议纪要第一期，证明政府规划部门要求按照《海绵城市建设技术指南》增加低影响开发雨水系统，配建透水地面、建筑物雨水收集利用、屋顶绿化、太阳能等多种设施，大大增加原告预算外投资；2、云南省人民政府公厅文件云政办发（2015）52号《云南省人民政府办公厅关于印发云南省城乡规划督察办法和云南省城市地下空间开发利用管理办法的通知》和《云南省城市地下空间开发利用管理办法》，证明政府要求增加地下人防空间的开发利用，使项目严重超出投资预算；3、玉溪市规划局文件玉规发（2013）106号和（2013）109号，文件名称均为《关于红塔区李棋街道办事处康井社区居委会一组十七号路与五号路交叉地块规划条件的复函》，证明2013年合同在履行中政府规划部门对建筑设计规划红线一年内就作了二次变更，106号文件要求建筑退让道路交叉口红线低层、多层不少于10米，高层不少于15米。109号文件要求建筑退让道路交叉口红线低层、多层不少于25米，高层不少于30米，致使原告的项目开发面积减少，开发价值降低，必然造成投资严重亏损。
第四组：银行转账凭条和康井村委会、村民小组统一收入凭证共7张，证明其和王金富交纳了康井二组从2011年10月1日至2015年9月30日四年的租金1267585.20元。
第五组：国有用土地使用证，证明原告为租赁土地办理了土地使用证，两个组的土地是办一个证。
第六组、李伟、融天房地产公司和品玉投资公司租赁土地上进行前期投资的《地质灾害危险性评估合同书》、《矿产资源压覆评估合同书》、《建筑方案设计协议》（二份）、《施工合同》（二份）、建设规划许可证及前期投资费用的相关收据、转款凭证和发票共24张，证明原告支出矿产资源压覆评估费74000元，打围墙费75465元，地质灾害评估费95000元，回填土费122000元，青苗赔偿费54485元，概念规划费20000元，方案咨询费58000元，沙盘费31350元，购买废旧广告牌费3000元，“品玉商业广场”方案设计费220000元，共计753300元，按面积分摊五组土地增值费为630534.81元，二组土地增值费为122765.19元。
第七组：品玉商业广场地下城增加投资的费用预结算书，证明地下防空层建设须增加投资15111963.88元，其中地下设施土建13137815.12元，地下水电675219.32元，地下火灾自动报警679301.63元，地下防空设施暖通161727.40元，地下防水系统351843.00元，地下应急照明106066.41元。品玉商业广场海绵城市建设费用预算，证明海绵城市建设须增加投资741.3万元。
经质证，被告对第一组、第二组、第三组、第四组和第五组证据的真实性、合法性、关联性没有异议；对第六组证据的真实性予以认可，但认为这些费用依合同应由原告自行承担，对第七组证据的真实性、合法性和关联性请法院酌情确定。
本院认为，原告提供的第一组、第二组、第三组、第四组、第五组和第六组证据被告对真实性、合法性、关联性没有异议，可以作为认定本案事实的依据。第六组证据能证明品玉投资公司与李伟进行了前期开发投入。第七组证据应该是由有专业资质的第三人出具，但本案是以品玉投资公司自己的名义出具，故其结论不能作为认定案件事实的依据。
反诉原告康井二组为证明自己的主张也提供了原告双方2011年3月22日签订的《出租土地合同》和《出租土地补充合同》。
经质证，李伟没有提出异议，但认为建设项目其已经办理了许多相关手续，合同履行过程中客观情况发生了很多变化，双方合同约定如遇政府征用，按征用后的土地重新确定租金，所剩土地租期不变，全部征用完，合同终止，双方不承担法律责任，本案虽不是征用，但都是政府行为，请法庭予以关注。
本院认为，康井二组提交的证据李伟没有提出异议，可以作为认定本案事实的依据。
根据上述证据，结合当事人陈述，本院认定本案事实如下：
康井五组在“玉水金岸”小区西面有38.3505亩预留发展用地，康井二组在“玉水金岸”小区西面也有5.589亩预留发展用地，两个组的土地连为一个地块，西面临规划17号路（现康庄路），南面临规划15号路，北面临规划3号路（现康玉路）。
2010年10月11日，融天房地产公司与康井五组签订了《出租土地合同》，合同约定：融天房地产公司租赁康井五组38.3505亩预留发展用地开发建设商业中心，租期为二十年，自2011年4月1日至2031年3月31日。租金第一个五年每亩每年30990元，每五年递增30%。在租赁期内因不可抗力因素如自然灾害、战争等造成损失、致使合同无法履行，双方不负任何责任，各方损失各方承担。本合同期满后，该土地继续出租给原告，双方协商签订补充合同，按补充合同履行。如一方无故违约，违约方必须向守约方支付违约金260万元，并承担给守约方造成的一切经济损失。租赁期满承租方投资建盖的房屋及不动产全部无偿归出租方所有。在租赁期内如遇政府重大政策调整、城市规划征用等因素出现，按政府征用后剩余土地面积重新计算租金，租金按原合同的约定并重新签订补充合同，所剩土地租赁期限不变。如全部征完，合同终止，双方不承担任何法律责任。同日，双方又签订《出租土地补充合同》，约定租期为十年，从2031年4月1日至2041年3月31日，其他内容不变。
2011年3月22日，李伟与康井二组签订《出租土地合同》，合同约定康井二组将5.589亩预留发展用地出租给李伟建设品玉商业广场，租期20年，从2011年10月1日起至2031年9月30日止，第一个五年每亩每年租金56700元，每五年递增30%。如一方无故违约，违约方必须向守约方支付违约金200万元。其余内容与融天房地产公司与康井五组的合同基本相同。同日，双方又签订《出租土地补充合同》，约定租期为十年，从2031年10月1日至2041年9月30日。
李伟和融天房地产公司分别与康井二组和五组签订租赁合同后，共同合作开发“品玉商业广场”项目，并于2011年12月1日成立了品玉投资公司，属于自然人出资有限责任公司，注册资金300万元。2014年8月26日，品玉投资公司为二组和五组的土地办理了土地使用证，证号为玉红国用（2014）第4192号。两个组的土地办成一个使用证。
合同签订后，李伟、融天房地产公司和品玉投资公司进行了项目报建审批手续，并进行了地质灾害危险性评估、矿产资源压覆评估、建筑方案设计、打围墙等前期投资工作，先后支出矿产资源压覆评估费74000元，打围墙费75465元，地质灾害评估费95000元，回填土费122000元，青苗赔偿费54485元，概念规划费20000元，方案咨询费58000元，沙盘费31350元，购买废旧广告牌费3000元，“品玉商业广场”方案设计费220000元，共计753300元，按面积分摊五组土地为630534.81元，二组土地为122765.19元。融天房地产公司和品玉投资公司按约支付了康井五组2010年4月1日至2015年3月31日的租金共4753928元，2015年4月1日至2016年3月31日的租金1188482元支付了80万元，共计5553928元。按日计算的话，品玉投资公司支付的租金可以计算到2015年12月2日。李伟支付了康井二组2011年10月1日至2015年9月30日四年的租金共1267585.20元。
2014年3月18日，品玉投资公司和融天房地产公司以项目审批手续复杂，经济不景气，投资风险增大和政府对建筑退让道路交叉口红线距离进行了调整，增加的退让距离，还要求增加地下空间建设等向康井五组提出《土地延期申请》，要求增加了合同5-10年租期。康井五组经讨论决定同意增加5年，双方签订了《出租土地租期增加合同》，将租期增加至2046年3月31日。李伟也以同样的理由向康井二组申请延长租期，但康井二组经民主讨论后不同意延期。2015年1月，政府规划部门要求品玉商业广场按照《海绵城市建设技术指南》增加低影响开发雨水系统，配建透水地面、建筑物雨水收集利用、屋顶绿化、太阳能等多种设施，须增加投资。品玉投资公司和李伟2015年9月至10月期间以政府政策变化致项目开发面积减少，投资增加，开发价值降低，合同继续履行将给品玉投资公司和李伟造成严重亏损为由要求康井二组和五组降低租金递增比例或者解除合同。双方2015年10月初正式协商了一次，2015年10月21日又在康井社区居委会主持下协商了一次，但未达成协议，品玉投资公司和李伟均向本院起诉要求解除合同。
本案审理过程中，双方均同意解除合同，争议的焦点是合同应该以不可抗力解除还是以违约解除；合同约定的违约金是否过分高于康井二组的损失，是否应当酌情调整；李伟的前期投资是否应该由康井二组进行补偿。
关于本案应该以不可抗力解除合同还是违约解除合同，本院认为，《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”政府政策变化是合同当事人签订合同时难以预见，而且是合同履行过程中必须遵照执行的，如果确因政府政策变化导致合同目的不能实现，或者合同继续履行对一方严重显失公平的，当事人之间的利益应当予以适当调整，以平衡双方的利益，维护社会公平，确实难以调整或者通过调整也不能继续履行的，应当允许当事人变更或者解除合同。玉溪市规划局玉规发（2013）106号和（2013）109号《关于红塔区李棋街道办事处康井社区居委会一组十七号路与五号路交叉地块规划条件的复函》对建筑退让道路交叉口红线要求进行了调整，增加了退让距离，云南省人民政府公厅文件云政办发（2015）52号《云南省人民政府办公厅关于印发云南省城乡规划督察办法和云南省城市地下空间开发利用管理办法的通知》和《云南省城市地下空间开发利用管理办法》要求增加地下人防工程建设，2015年1月26日《玉溪市规划局项目审查会议纪要》又要求本案争议项目按照《海绵城市建设技术指南》增加低影响开发雨水系统，配建透水地面、建筑物雨水收集利用、屋顶绿化、太阳能等设施，政府的上述政策不能视为导致合同不能继续履行的不可抗力因素，李伟以不可抗力要求解除合同的理由不能成立。但政策变化确实给李伟履行合同增加了投资金额和风险，继续维持原合同将导致双方利益严重失衡。李伟和品玉投资公司要求增加5-10年租期，康井五组经讨论决定同意品玉投资公司增加5年，而康井二组则不同意李伟的延期请求，李伟因此才没有按约支付2015年10月1日后的租金，并向本院起诉要求解除合同。李伟的行为虽然已经构成违约或者预期违约，但必须考虑以下因素：一是签订合同的客观情况发生变化，增加了李伟的履约成本和合同履行风险；二是品玉投资公司与李伟分别租赁康井五组和二组的土地合作开发品玉商业广场，土地证也是办成一个。合同履行过程中因政府政策变化，经品玉投资公司和李伟申请，康井五组同意将租期延长了5年，而康井二组则不同意李伟延长租期。作为一个项目的用地，两个组的土地使用期限不一致，给品玉商业广场的规划使用造成了障碍，留下了纠纷隐患和经营风险；三是李伟的租金已经交到2015年9月30日，虽然违约但时间不长，情节轻微；四是李伟在认为合同难以继续履行的情况下主动与康井二组说明情况，协商变更或者解除合同，避免给双方造成更大的损失，尽到了通知和保护的诚信义务。另外，李伟已经构成违约或者预期违约，故其要求二组返还已交租金的三分之一的诉讼请求不应支持。
关于本案双方合同约定的违约金是否过高，是否应当适当调整的争议，本院认为，违约金具有弥补守约方损失和惩罚违约方的过错的双重目的，而且我国合同法贯彻补偿为主，惩罚为辅的原则，因此《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定“当事人主张约定的违约金过高请求给予适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’。”《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第6条规定“在当前企业经营状况普遍较为困难的情况下，对于违约金数额过分高于违约造成损失的，应当根据合同法规定的诚实信用原则、公平原则，坚持以补偿为主，惩罚为辅的违约性质，合理调整裁量幅度，切实防止以意思自治为由而完全放任当事人约定过高的违约金。”第7条规定“人民法院根据合同法第一百一十四条第二款调整过高违约金时，应当根据案件的具体情况，以违约造成的损失为基准，综合衡量合同履行程度、当事人的过错、预期利益、当事人的缔约地位强弱、是否适用格式合同或者条款等多项因素，根据公平原则和诚实信用原则予以综合权衡。”本案中，李伟没有按约支付2015年10月1日后的租金，已经构成违约，但违约既有市场因素，也有政策因素，具有主观因素也有客观因素，而且违约的情节轻微，李伟还主动及时与对方及康井居委会沟通协商，避免了给双方造成更大的损失。康井二组在政策变化导致双方利益严重失衡的情况下拒不同意变更或者解除合同，对纠纷的发生也有一定过错。另外，李伟按约支付了四年租金，解除合同给李伟造成100多万的直接损失，而康井二组解除合同前的租金仅有26天没收到，损失仅仅是解除合同后重新寻找租赁对象期间的土地闲置损失。综合考虑双方的利益、纠纷的原因、违约的情节、双方的过错及二组和五组的损失等因素，本院认为康井二组要求李伟按双方合同约定赔偿200万违约金过分高于康井二组的损失，李伟要求本院调整并减少违约金的诉讼请求具有事实及法律依据，本院予以采纳，但要求驳回康井二组违约金请求的答辩意见本院不予采纳，违约金本院参照五个月的租金标准酌情确定。
关于康井二组是否应当补偿李伟前期投资损失的争议，本院认为合同第四条规定“经营过程中产生的税费及其他费用均由承租方承担”是指合同正常履行期间，在双方解除合同的情况下，租赁物应返还出租方，承租方的投资给租赁物增加了价值，而且此增值与租赁物成为一体或者是租赁物所继续使用所必须的，出租方应当给予补偿，才符合公平的法律原则。品玉投资公司和李伟的前期投资中，矿产资源压覆评估费74000元，打围墙费75465元，地质灾害评估费95000元，回填土费122000元，青苗赔偿费54485元，购买废旧广告牌费3000元，共计423950元，属于土地增值部分，合同解除后相关资料对康井二组继续有用，李伟要求将资料交给康井二组，由康井二组进行补偿的诉讼请求本院予以支持。返还的金额本院按康井五组和二组的土地面积比例确定为53925.43元。概念规划费20000元，方案咨询费58000元，沙盘费31350元，“品玉商业广场”方案设计费220000元，这些工作及相关资料合同解除后对康井二组以及今后投资人不一定有用，品玉投资公司要求康井二组返还的诉讼请求本院不予支持。
根据《中华人民共和国民法通则》第四条、第九十二条，《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十七条、弟一百零七条、第一百零八条、第一百一十四条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、从2015年10月26日起解除李伟与红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会二组2011年3月22日签订的《出租土地合同》和《出租土地补充合同》；
二、由本诉被告红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会二组于本判决生效之日起三十日内支付本诉原告李伟土地的前期投资增值费用53925.43元；
三、由反诉被告李伟本判决生效之日起三十日内支付反诉原告红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会二组2015年10月1日至2015年10月26日的租金22573.44元；
四、由反诉被告李伟于本判决生效之日起三十日内支付反诉原告红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会二组违约金132040.13元；
四、驳回李伟的其他诉讼请求；
五、驳回红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会二组的其他诉讼请求；
本诉案件受理费9252元，减半征收4626元，由李伟承担2626元，由红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会二组承担2000元。反诉案件受理费11400元，由李伟承担元3400，由红塔区李棋街道办事处康井社区居民委员会二组承担8000元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉溪市中级人民法院。双方当事人均服判的，本判决即发生法律效力。若负有义务的当事人不自动履行本判决的，享有权利的当事人可在本判决规定履行期限届满后二年内向本院申请强制执行。
如果未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
审判员 滕永金
二〇一五年十二月十四日
书记员 曹海丽