四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绵行终字第31号
上诉人（原审原告）白刚华，男，汉族，系原梓潼县刚华工艺美术广告部负责人。
被上诉人（原审被告）梓潼县城乡规划建设和住房保障局。
法定代表人吴朝洪，该局局长。
委托代理人李强，四川经义律师事务所律师。
上诉人白刚华诉被上诉人梓潼县城乡规划建设和住房保障局（以下简称：梓潼县住建局）行政违法侵权赔偿责任纠纷一案，不服梓潼县人民法院（2014）梓行初字第02号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月29日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人白刚华，被上诉人梓潼县住建局的委托代理人李强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1995年8月白刚华成立梓潼县刚华工美装潢社，1999年5月变更登记为梓潼县友谊经营部刚华工艺美术社，主营制作吊牌、灯箱广告、印字、装裱字画，兼营购销工艺美术品、建筑材料、钢木家具，性质为股份制企业（非法人）。2002年3月l8日，原梓潼县建设局发布了梓建发（2002）11号《关于县城规划区广告生产经营权拍卖的通告》，通告内容：“根据中华人民共和国《广告法》、《拍卖法》、《规划法》、《四川省城市市容和环境卫生管理办法》精神，经局长办公室会议研究，并请示县政府同意，特委托梓潼县城市管理监察大队为县城规划区广告生产经营权拍卖人，以规范广告生产经营行为，维护市容市貌整洁、美观，达到公益设施有偿服务，现将有关事项公告如下：一、县城规划区范围内各干道（不包括西环路）；二、城区户外广告经营，制作权面向社会公开拍卖给有资质的广告业主，独家使用，标底为每年60000元；三、报名时间、地点：2002年3月25日前到梓潼县城市管理监察大队办公室报名，交报名费200元，并交保证金20000元（中标业主保证金抵交承包费，未中标的保证金如数退还，不包括报名费）；四、未中标没有取得广告经营权的，停止一切户外广告经营活动，否则，将负责赔偿其所造成的经济损失；五、有关事宜在监察大队报名时按照政府批准的实施意见，由监察大队办公室负责解释”。原告未报名参与此次拍卖。原告于2002年5月14日诉至本院。要求撤销被告的行政行为，并赔偿损失。此后，三级法院多次审理、审查本案，原告均不服，不断地进行申诉。
另查明：2005年9月梓潼县友谊经营部刚华工艺美术社决议解散。2005年9月7日，梓潼县工商局注销梓潼县友谊经营部刚华工艺美术社，其权利义务由白刚华新成立的梓潼县刚华工艺美术广告部承受。2012年7月20日，梓潼县刚华工艺美术广告部注销。
原审法院根据原、被告双方提供的以下证据，认定上述事实：l.营业执照，证实原告主体资格；2.广告经营许可证，证实原告具有广告经营资格；3.梓建发（2002）11号梓潼县住建局关于县城规划区广告生产经营拍卖的通告；4.1999年10月6日白刚华购买电脑及刻字机交定金的收据；5.1999年10月8日白刚华购买波卡、刻字机、电脑的收据；6.《城市市容和环境卫生管理条例》；7.四川省《城市市容和环境卫生管理条例》；8.梓府发（2001）75号梓潼县人民政府《关于颁发梓潼县城市管理办法（试行）的通告》；9.梓府通（2001）5号梓潼县人民政府《关于梓潼县人民广场管理办法的通告》；10.关于《加强户外广告、霓虹灯设置管理的规定》；11.梓府发（1998）49号梓潼县人民政府《关于加强县城规范管理的通告》。
原审法院认为：具体行政行为是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人、其他组织的权利义务作出的单方行政职权行为。本案中，作为国家行政机关的被告梓潼县住建局，就户外广告经营、制作权的特定事项，是针对有资质的广告业主的特定职业群体所作的行政行为，符合具体行政行为构成要件，该行政行为应为具体行政行为。按照《中华人民共和国广告法》第三十三条规定“户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定”。1992年6月国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第四条规定“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作”；第十一条规定“在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外形美观，并定期维修、油饰或者拆除，大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”。2004年修订四川省《城市市容和环境卫生管理条例》第十五条规定“城市中设置的户外广告、霓虹灯、标语牌、橱窗、宣传栏、地名牌和路牌，应当内容健康、外形美观、用字规范。设置单位应当加强管理，定期维修、清理，确保完好、整洁；损坏严重、影响市容的，应当及时拆除。大型户外广告的设置必须经城市市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”1996年9月建设部《关于加强户外广告、霓虹灯设置管理的规定》第四条规定“广告霓虹灯的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”。以上表明，被告梓潼县住建局是我县区域内户外广告的管理者，依法具有对户外广告的审批管理的权限。但是在本案中，被告梓潼县住建局就本行政区域的户外广告的经营、制作权向社会以公开拍卖的方式给具有资赁的广告业主经营，违背了相关法律对其行使“审批权”的规定，其作出的关于《县城规划区广告生产经营权拍卖的通告》，在行政执法主体上无法律依据，属超越行政职权的行为。本案中被告的违法行为损害了行政管理职责和秩序，并不对原告的广告经营权益带来直接的损害后果；被告发布通告后，原告虽知晓，但并未报名参与拍卖，实属对该项业务的自动放弃；同时在庭审过程中，原告未能提供充分的证据证明因被告的违法行政行为造成了原告现实的直接损害。本案经本院审判委员会评议，依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告白刚华对本案行政赔偿的诉讼请求；本案诉讼费100元予以免收。
宣判后，上诉人白刚华不服，以“原审被告的违法垄断行为给其造成直接经济损失按最低计算121万元，严重侵害了原告的合法权益，一审判决不公正”等为由，提出上诉，请求撤销原判，并依法改判。
上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。
经二审审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。
本院认为：根据1992年6月国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第二款“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作”；第十一条“在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外形美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”及1996年9月建设部《关于加强户外广告、霓虹灯设置管理的规定》第四条“广告霓虹灯的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”的规定，被上诉人梓潼县住建局具有对该县区域内户外广告设置的审批管理权限，但被上诉人梓潼县住建局没有提供证据证明其具有广告生产经营权拍卖的职权依据。故被上诉人梓潼县住建局作出的梓建发（2002）11号《关于县城规划区广告生产经营权拍卖的通告》这一行政行为，在行政执法主体上无法律依据，属超越行政职权。另由于被上诉人梓潼县住建局的违法行政行为并未侵害上诉人白刚华的企业经营自主权，也未对上诉人白刚华的企业广告经营权益造成直接的损害后果，且现有证据不能证明被上诉人梓潼县住建局的违法行政行为给上诉人白刚华造成了直接损害。故上诉人白刚华要求被上诉人梓潼县住建局赔偿的诉讼请求，无事实和法律依据，其所持的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，处理适当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，即“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 周琳堤
审判员 李 李
审判员 魏继军
二〇一四年五月十四日
书记员 田又名