湖南省怀化市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘12行终149号
上诉人（原审原告）溆浦维康食品有限公司，地址湖南省溆浦县低庄镇永乐街122号。
法定代表人舒小秋，经理。
被上诉人（原审被告）溆浦县国土资源局，地址溆浦县卢峰镇兴隆街。
负责人舒利军，副局长。
委托诉讼代理人舒礼，男，系溆浦县国土资源局法规科科长。
原审第三人溆浦县刘霖实业有限公司，地址湖南省溆浦县卢峰镇解放街1栋三单元306房。
原审第三人王超峰，男，1978年12月3日出生，汉族，居民，住湖南省溆浦县。
上诉人溆浦维康食品有限公司因与被上诉人溆浦县国土资源局土地行政登记及要求履行颁发不动产登记证法定职责一案，不服溆浦县人民法院（2017）湘1224行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院查明，溆浦维康食品有限公司成立于2002年6月11日，主要从事农产品深加工。2007年11月8日，原告溆浦维康食品有限公司取得了编号35号的《建设用地规划许可证》，载明许可用地位置低庄镇永乐街，用地面积5319㎡，用途为厂房。2012年3月16日，溆浦县发展和改革局对原告溆浦维康食品有限公司作出了《关于核准溆浦县维康饮品有限公司年产1000吨奇力早（枣）产品生产线项目建设议书的批复》，建设地点为低庄镇松龙村、老屋园村。2012年4月16日湖南省人民政府办公厅下发了《关于开展第三轮示范乡镇建设工作的通知》（湘政办发〔2012〕32号），将低庄镇纳入湖南省示范乡镇建设范围。因低庄镇总体规划（2007-2020）进行了调整，2012年4月20日，原告溆浦维康食品有限公司向溆浦县人民政府提交了《关于筹建农产品研发展示中心建设的报告》，计划将其2007年已做厂房规划的约10亩土地用于建设农产品展示中心，低庄镇人民政府在该报告上签署了“该企业系市农头企业，原于2007年作厂房规划，鉴于我镇总规已于2007-2020调整规划，建议调整为农产品研发展示中心呈报”的意见。2012年11月19日，被告对溆浦县住房和城乡建设局出具了《关于对溆浦维康公司农产品展示中心项目用地的审查意见》，认为项目符合低庄镇土地利用总体规划（2006-2020）。2012年11月26日，溆浦县住房和城乡建设局出具了《规划选址意见》，认为该项目符合低庄镇总体规划和用地性质，同意该项目规划选于低庄镇老屋园村永乐街以南，S308线以东，并审核核发了《溆浦维康公司农产品研发展示中心建设用地规划图》，该图载明用地总面积为9157.2㎡，用地性质为商业设施用地（B），还规定了容积率、绿化率、建筑密度、建筑限高等指标，同时，低庄镇村镇规划建设管理所签署了“该项目符合低庄镇第三轮示范乡镇建设要求和低庄镇总体规划，同意依法按程序办理用地手续”的意见，溆浦县住房和城乡建设局亦签署了“符合低庄镇总体规划，同意按该图办理用地手续”的意见，并加盖了“溆浦县人民政府建设规划许可证专用章”。2013年1月份及延后一段时间，原告溆浦维康食品有限公司到被告处咨询、办理有关国土用地事宜，但因各种原因未能完成用地审批手续。2013年7月5日，溆浦县土地储备交易中心向溆浦县住房和城乡建设局来函，称拟将县城及低庄镇、龙潭镇等五个建制镇规划区域内的土地进行征收作为储备土地，用于城市道路建设和开发，请求出具相关规划图件和选址意见。溆浦县住房和城乡建设局向其出具了《低庄镇幸福路建设及开发用地规划图》，用地面积为57415.8㎡，用地位置位于低××镇××、××路两厢。2013年10月30日，溆浦县住房和城乡建设局正式出具了《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布置》，上述两规划图载明的技术经济指标除绿地率由31.7%降为25%有所不同外，其他总用地面积、居住用地面积、建筑密度、容积率、用地性质等技术指标均无差别，但两图载明的S308线与永乐路交汇处地块均包括了原告溆浦维康食品有限公司的2007、2012年的用地规划。2014年10月28日，溆浦县土地储备交易中心再次向溆浦县住房和城乡建设局来函，称拟对低庄镇2013年小城镇建设项目一宗57415.8㎡的储备土地使用权向社会公开出让，请求重新出具该块地的规划条件。2014年11月7日，溆浦县住房和城乡建设局召开技术规划评审会，通过该规划技术条件，其中原为溆浦县住房和城乡建设局所做的用地规划在该规划所在的地块（三）中。2015年8月24日，溆浦县住房和城乡建设局向溆浦县土地储备交易中心核发了（湘）城规编第143067号《低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）永盛路用地规划图》和编号201522溆浦低庄镇2013年小城镇建设项目（地块三）规划设计条件通知书。2016年4月份，涉案重叠规划部分土地被被告以公开挂牌方式出让给溆浦县刘霖实业有限公司和第三人王超峰。
在溆浦县住房和城乡建设局作出的《低庄镇幸福路建设及开发用地规划图》及《溆浦县低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布置》规划后，原告溆浦维康食品有限公司从其他渠道听闻此事，曾多次通过向溆浦县住房和城乡建设局主管规划审批的负责人及其他有关人员当面询问、网上信访等多种方式了解该情况，但均被告知没有重叠规划的事情。2016年案涉土地被挂牌出让后，原告溆浦维康食品有限公司于2016年7月1日通过省长信箱方式网上投诉反映“重叠规划”的问题，溆浦县住房和城乡建设局于2016年7月27日作出了《关于舒小秋信访事项的答复意见书》，正式以书面形式作出回复，称：“2012年11月19日，根据被告发来的《关于对溆浦维康农产品研发中心项目用地的审查意见》的来函，于11月21日出具了《溆浦维康农产品研发中心建设用地规划图》，总面积为9157.2㎡，但注明了只作国土预审之用。2013年10月28日，根据被告《关于出示溆浦县低庄镇小城镇建设用地规划相关资料的函》，为办理储备土地预审需要，于2013年10月30日出具了《溆浦低庄镇2013年小城镇建设用地规划及平面布局图》，总面积为57415.8㎡，其中有部分用地属于原已规划给维康公司的项目用地，致使两宗用地产生重叠。但根据《城乡规划法》第三十条‘建设项目自取得选址意见书之日起一年内未申请办理建设用地许可证，或者未取得用地规划许可证之日起六个月内未办理土地使用手续的，应当重新办理规划手续’的规定，因溆浦县维康食品有限公司没有在法定期限内办理土地使用手续，也没有重新办理建设用地规划许可手续，其规划许可证自行失效。因此，虽然规划部门所做的《溆浦维康农产品研发中心建设用地规划图》与《溆浦低庄镇2013年小城镇建设用地规划及平面布局图》用地重叠事实存在，但并没有过错。”接到该书面回复后，原告溆浦维康食品有限公司不服该答复于2016年9月12日向溆浦县人民政府提出行政复议，要求撤销溆浦县住房和城乡建设局作出的《溆浦低庄镇2013年小城镇建设用地规划及平面布局图》与其原规划的重叠部分，并赔偿因此造成的500万元的损失。溆政复决字（2016）47号溆浦县人民政府行政复议决定书确认溆浦县住房和城乡建设局作出的《溆浦低庄镇2013年小城镇建设（地块三）用地规划及平面布局图》与《溆浦县维康农产品研发展示中心建设用地规划图》重叠规划部分违法，并驳回原告要求赔偿500万元损失的请求。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”此处，有利害关系的公民、法人或者其他组织，一般是指认为行政行为侵犯其合法利益且通过诉讼能够维护此种利益的公民、法人或者其他组织。本案中，原告溆浦维康食品有限公司诉请本院要求撤销湘（2017）溆不动产权0000141号不动产权证书核定面积重叠原告已取得的建设用地规划许可面积的部分。而这部分土地的性质属国有出让土地，系第三人按溆国土资挂牌告字（2016）07号溆浦县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告的要求，联合竞拍而取得的国有土地使用权，原告溆浦维康食品有限公司并不是该国有土地的权益人，被告溆浦县国土资源局为第三人颁发（2017）溆不动产权0000141号不动产权证书的行政行为对原告不产生法律上的利害关系，故此，被告辩称原告的主体资格不适格，应驳回原告的起诉的辩解意见与本案事实相吻合，该院予以采信，原告的诉请因原告并不是本案的适格原告，该院不予支持，应予以驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条（一）款第（一）项之规定，裁定：驳回原告溆浦维康食品有限公司的起诉。该院在立案阶段收取的诉讼费50元，依法退回原告溆浦维康食品有限公司。
裁定宣告后，溆浦维康食品有限公司不服，向本院提起上诉称，一、原审法院以上诉人不是适格原告为由驳回上诉人的起诉裁定是错误的，严重侵害了法律赋予上诉人的基本诉权。涉案土地于2005年和2007年经溆浦县人民政府依法审批，划拨给上诉人的两块工业用地。后溆浦县人民政府于2012年11月26日批准上诉人的工业划拨用地转为出让商住用地并办理了相关规划手续，上诉人是涉案行政行为侵害的相对人，具有合法的原告主体资格。二、本案行政机关征地过程中严重违反法定程序，并且存在超越法定职权，应当依法撤销或确认无效。请求撤销溆浦县人民法院（2017）湘1224行初12号行政裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人溆浦县国土资源局未予答辩。
原审第三人溆浦县刘霖实业有限公司、王超峰未予述称。
各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人、被上诉人、原审第三人均没有新的证据向本院提交。
经审理查明的事实与原审无异，予以确认。
本院认为，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，否则，其用地行为就属于非法用地。城乡规划主管部门决定向建设单位颁发建设用地规划许可，本身并不直接确定建设单位取得规划范围内的土地使用权。上诉人溆浦维康食品有限公司虽然于2012年取得了涉案土地的用地规划许可，但其并没有依法取得涉案土地的使用权。溆浦县住房和城乡建设局于2013年10月30日作出《溆浦低庄镇2013年小城镇建设用地规划及平面布局图》中部分用地，与2012年11月21日规划给溆浦维康食品有限公司的《溆浦维康农产品研发中心建设用地规划图》项目用地重叠的事实客观存在，该规划用地行为重叠已被溆浦县人民政府确认违法，没有撤销，其仍然具有行政行为的确定力。因此，可视为溆浦县住房和城乡建设局对涉案土地作出规划变更。被上诉人溆浦县国土资源局依据生效的溆浦县住房和城乡建设局作出的涉案土地规划，将涉案土地以公开挂牌的方式出让给原审第三人，并为原审第三人颁发（2017）溆不动产权0000141号不动产权证书。被上诉人溆浦县国土资源局实施的系列行政行为并没有侵害上诉人的合法权益，对上诉人权益产生影响的是作为本案土地出让基础行为的溆浦县住房和城乡建设局对涉案土地作出规划变更行为，在该规划变更行为效力没有被依法变动的情况下，上诉人溆浦维康食品有限公司与被上诉人溆浦县国土资源局颁发（2017）溆不动产权0000141号不动产权证书行为没有法律上的利害关系，依法应当驳回上诉人的起诉。故原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王立志
审 判 员 周 晓
审 判 员 肖尊启
二〇一八年一月十九日
法官 助理 李建丰
代理书记员 肖丽红