辽宁省大连市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽02行终588号
上诉人（原审被告）瓦房店市国土资源局，住所地瓦房店市世纪广场一号。
负责人王大勇，该局局长。
委托代理人栾健，该局工作人员。
委托代理人刘传科，辽宁昌信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李明，男，1987年5月27日出生，汉族，辽宁省瓦房店人，工人，住瓦房店市。
委托代理人刘丽娟，辽宁万正律师事务所律师。
上诉人瓦房店市国土资源局因不履行法定职责一案，不服辽宁省庄河市人民法院（2018）辽0283行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人瓦房店市国土资源局的委托代理人栾健、刘传科，被上诉人李某及其委托代理人刘丽娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告李某系瓦房店市祝华办事处工业村村民。1994年3月26日，原告李某作为申请人提交农村居民建房用地申请表（NO．001325），以家庭无房居住为由申请建房。房屋建成后，1999年2月3日，原告李某的爷爷李连洲提交领取房照申请书（3410119），申请领取上述房屋的房照。经审核，瓦房店市人民政府于1999年为李连洲颁发瓦农房执字第3410119号房产执照，登记所有权人为李连洲，共有人为其妻子吴春花。2017年11月14日，原告通过中国邮政EMS特快专递向被告邮寄申请书，其中内件品名栏中为申请书（要求履行房屋登记颁发房屋所有权证），原告认为被告没有将其登记为房屋的共有权人是错误的，请求为其办理坐落瓦房店市祝华办事处工业村房屋权属登记并颁发房屋所有权证。被告于2017年11月16日收到该邮件，但未对原告的申请作出答复。原告遂提起本案诉讼。
原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作．县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。《不动产登记暂行条倒实施细则》第二十一条规定，申请共有不动产登记的，不动产登记机构向全体共有人合并发放一本不动产权属证书；共有人申请分别持证的，可以为共有人分别发放不动产权属证书。共有不动产权属证书应当注明共有情况，并列明全体共有人。据此，被告具有对其辖区共有不动产进行登记的法定职责。本案中，通过原、被告提交的证据材料及调查笔录可知，本案原告李某即案涉农村居民建房用地申请表中申请人李某。故原告李某具有提起本案诉讼的主体资格。《不动产登记暂行条例》第十七条规定、不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不子受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。第二十二条规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不子登记的其他情形。即无论原告的申请是否应予登记，被告均应书面告知理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，被告瓦房店市国土资源局于2017年11月16日收到原告李某的申请，在法定期限内未作出任何书面答复，属不履行法定职责。至于被告提出案涉房产执照系无效应予撤销问题，因本案原告系对被告不履行法定职责提起诉讼，未提出确认无效请求，故对被告该项辩解不予采纳。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令被告瓦房店市国土资源局于本判决生效后30日内对原告李某的申请事项依法作出处理。
上诉人瓦房店市国土资源局上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由是：本案的基本事实是：李某系李忠胜、毛美香之子，李连洲之孙子。李忠胜、毛美香离婚后，李某随李忠胜生活，但李某户口随母亲，系农业户口，李连洲、李忠胜、枝彩霞都是非农业户口，依据法律根本就不能在农村申请宅基地建房，当时村委会为了照顾李某，变通方法，以当时只有8岁的李某名义申请宅基地，由爷爷李连洲出资建造房屋，房屋建成后，因李某是未成年人，经法定监护人即其父亲李忠胜、继母枝彩霞及李某同意房屋登记在爷爷李连洲名下，以后再由爷爷留给孙子李某。后来，爷爷去世后，李某与父亲李忠胜多年不联系，父亲将案涉房屋卖给了别人。现在李某要求因为申请宅基地的申请书有李某名字，房产执照也要加上他的名字。一审法院认定事实不清，证据不足，且超越原告诉讼请求判决。上诉人在为爷爷李连洲办理3410119号房产执照时，也注意到0001325号农村居民建房用地申请表与领取房照申请书申请人不同这一情况，但案涉相关权利人李忠胜、枝彩霞出具情况说明，同意案涉房屋的房照办理到李连洲名下，被上诉人李某因是未成年人，因此在案涉房屋所在地的村委员会见证下、也出具情况说明房照办理到爷爷李连洲名下，当时的上诉人已经尽到了全面的审慎义务，整个办照过程不存在任何瑕疵。现被上诉人以不清楚其权利被侵害为由，要求加名，却不提供任何证据证明，村委会见证的情况说明是不真实的、不是其真实意思表示，因此其诉请是没有事实及法律依据的。即使李某提供证据证明村委会见证的情况说明是不真实的，不是其真实意思表示，但因被上诉人当时是未成年人，其相关权利义务，由其法定监护人即其父亲代其行使，该证明的法律效力溯及李某本人，上诉人的办证行为也是合法有效的，至于李某受损的权益，应向其父亲主张，与上诉人无关。被上诉人李某的诉请是添加所有权人，但一审法院判决事项竟然是责令限期答复，典型答非所问，超出被上诉人的诉讼请求范围判决。
被上诉人李某辩称，不同意驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由是：一、原法院认定事实清楚，但判决对李某的申请事项作出处理，被上诉人认为不具体。被上诉人认为应该判决为被上诉人李某办理房屋权属登记为共有人，并为其颁发房屋所有权证。上诉人认为其办证行为合法有效是错误的。既然上诉人承认是以李某的名义申请宅基地建房，行政机关无条件就应该将房照颁发在李某的名下，这是法律的明文规定，行政机关也是明确这个法律规定的，但行政机关在上诉理由却以家庭相关人员出具情况说明为由房照办理在爷爷李连洲名下，而且作为行政机关的上诉人竟然认为是已经尽到了全面的审查义务，整个办理过程不存在瑕疵。上诉人在颁发房照的过程中，不是存在瑕疵的问题，而是绝对错误的，因为宅基地使用权与房产执照的所有权必须是同一的，二者不可分离。宅基地使用权是农村集体组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非集体组织成员无权取得或者变相取得，上诉人认为其将李某申请的宅基地上建房后，将房照颁发给其他人是合法有效的观点根本不成立，现在的老百姓都懂得宅基地使用权是农村集体组织成员享有的权利。申请宅基地使用权及房屋所有权登记的主体为用地批准文件记载的宅基地使用权人，本案的宅基地使用权人与房屋所有权登记主体不一致，是上诉人的错误行政行为造成的，应予纠正，被上诉人的主张是符合法律规定的，因此，应为被上诉人李某办理房屋权属登记为共有人，并为其颁发房屋所有权证。二、本案的上诉人认为李某受损的权益应向其父主张，也与上诉人无关，其观点实属错误。被上诉人在本案并不是主张民事法律权益争议，而是因为行政机关违法的将房屋权属证书登记错误，其行为侵害了李某的宅基地使用权及其财产权利，被上诉人要求行政机关办理房屋权属登记及依法为其颁发所有权证是合法主张，是符合法律规定的。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。《不动产登记暂行条例》第十五条第一款规定：”当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。”本案中，李某通过邮寄方式向上诉人提出履行职责申请不符合上述规定。现亦无据证明李某或者其代理人已经到不动产登记机构办公场所申请不动产登记，不符合其应先向行政机关提出申请的条件，故应驳回其起诉。原审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条之规定，裁定如下：
一、撤销辽宁省庄河市人民法院（2018）辽0283行初12号行政判决；
二、驳回原审原告李某的起诉。
一审案件受理费人民币50元（被上诉人李某已预交），二审案件受理费人民币50元（上诉人瓦房店市国土资源局已预交），予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 胡俊杰
审判员 刘 杰
审判员 马小红
二〇一八年九月二十八日
书记员 迟佳雯
附：本裁定适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。
人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。