安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖12行终62号
上诉人（原审原告）李兰芹。
委托代理人姚治军。
委托代理人李俊民。
被上诉人（原审被告）临泉县高塘乡人民政府。
诉讼代表人王蓉。
委托代理人吴志侠。
委托代理人宋歌。
原审被告临泉县人民政府。
法定代表人梁永勤。
委托代理人刘俊。
原审第三人万建华。
原审第三人万建忠。
共同委托代理人李景合。
上诉人李兰芹因土地行政确认一案，不服安徽省临泉县人民法院于2016年3月21日作出的(2015)临行初字第00068号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年6月29日公开开庭审理了本案。上诉人李兰芹及其委托代理人姚治军、李俊民，被上诉人临泉县高塘乡人民政府的委托代理人吴志侠、宋歌，被上诉人临泉县人民政府的委托代理人刘俊，原审第三人万建华、万建忠的委托代理人李景合到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李兰芹向一审法院起诉称：李兰芹住宅位于高塘中心街北头路西，东邻大路，南邻张子忠出路，西靠张子忠荒地，北靠万建华住宅，南北长22.145米，东西宽10.3米，占地221.5平方米，折合0.32亩。自1951年以来，该土地一直由李兰芹一家管理使用。1994年第二次土地改革，高塘行政村集北自然村因地少人多，老宅基地无法统一调整，因此一直沿用“谁使用归谁”。万建忠出资520元，购买万建华土地0.0262亩，而该土地正是李兰芹使用64年以上的土地。被告作出的高政（2015）138号处理决定缺乏事实依据，程序违法，适用法律错误，侵害了其合法权益。请求依法撤销高政（2015）138处理决定。
原审法院经审理查明：李兰芹与第三人均为临泉县高塘乡高塘行政村集北一队村民。争议土地位于高塘集中心街北头路西，在李兰芹的宅基与万建华宅基之间，西口0.34米，东口0.70米，长7.20米，万建忠现在的出路经过此处。1994年，临泉县实行第二次土地改革，高塘乡高塘行政村根据本村实际，宅基地调整时，进行多退少补。当时李兰芹宅基不够进行了补齐，万建忠宅基多进行了扣除。2004年，因万建忠要从大门东修一条水泥路时，李兰芹出面阻拦，双方因此发生纠纷，后经村干部出面处理，万建忠才把路修成。2014年，李兰芹向高塘乡政府申请土地确权没有受理，以高塘乡政府不履行法定职责为由提起行政诉讼。在诉讼中经协调高塘乡政府予以受理，李兰芹申请撤诉。
高塘乡政府于2015年7月3日作出高政（2015）138号《关于对李兰芹等三户宅基地纠纷问题的处理意见》，因李兰芹提供的证据不足以证明其主张，其确权申请不予支持，李兰芹等三户的宅基地状况仍然维持现状。李兰芹不服，向临泉县政府申请复议，临泉县政府于2015年10月12日作出临复（2015）15号行政复议决定，维持了高塘乡政府于2015年7月3日作出的高政（2015）138号《关于对李兰芹等三户宅基地纠纷问题的处理意见》。李兰芹不服，诉至法院。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案李兰芹与第三人争议的宅基地是经过1994年实行宅田合一调整后的宅基地。原告称1951年其兄姚如桂的土地证包含原告之夫姚治军的宅基地，根据宪法和相关法律法规规定的精神，农村居民对宅基地只享有使用权，没有所有权，1951年的土地证自然失效。被告临泉县高塘乡人民政府依据《中华人民共和国民法通则》第八十三条和《安徽省土地权属争议处理条例》第三条的规定，本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则以及方便生活、团结互助的精神作出的处理决定认定事实清楚，主要证据充分，程序合法且适用法律正确。同时临泉县人民政府作出的复议决定程序合法，适用法律正确。李兰芹的诉讼请求因无有效证据予以证明，申请理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李兰芹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李兰芹负担。
李兰芹上诉称：上诉人并未将临泉县人民政府列为共同被告，一审判决将其列为被告不当。一审判决认定事实不清，争议区认定错误。原审第三人提交的文约虚假，被告和原审第三人都拿不出原行政村的处理决定原件。处理意见称经行政村处理万建华、万建忠两家宅基地中间留一出路3米宽，但万建华土地证上明显反映西邻万建忠、南邻李兰芹家宅基地。姚娃当年尚未成亲，去定灰桩虚假，文约中没有姚娃的签字。高塘乡人民政府于2013年12月31日己作出高政（2013）174号处理决定，可是又于2014年5月6日违法作出高政（2014）36号撤销文件。1994年二次土改时上诉人根本不和万家一个生产组，2013年经高塘乡副乡长王留赏带调查组亲自作了调查笔录，原件存放高塘乡政府。笔录上证明1994年二次土改时集北自然村老宅基地都未动，及上诉人宅基地南边、西边和邻居界点。一审判决称没有原件查证不予采信不当，且程序违法，处理意见程序也违法。该处理意见没有受理或不予受理建议书，答辩通知书，协助调查通知书未通知当事人指认，以确定争议现场及地理位置，以及争议土地的面积、位置。未依法进行调解，没有调解意见及记录。村民委员会是发包单位未有处理意见，违背了《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定。高塘乡人民政府作出的处理意见并未有调查报告，后来行政复议时才补上调查报告，此调查报告第一个签名人韩振是谁,在高塘乡政府担任何职一审判决不去认清真假，且采信虚假证据。请求：1、撤销临泉县人民法院(2015)临行初字第00068号行政判决；2、撤销高塘乡人民政府（2014）36号文件；3、被上诉人高塘乡人民政府承担全部诉讼费用；4、撤销临泉县人民政府临复（2015）15号行政复议决定。
临泉县高塘乡人民政府向原审法院提供的证据有：一组主体资格方面的证据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条。证明主体资格适格。二组认定事实方面的证据：1、2014年4月21日证明处理材料一份；2、2014年4月30日于某某证明一份；3、2015年4月20日万建忠证明一份；4、2015年5月28日万建华证明一份；5、2015年6月20日宁某证明一份；6、2014年1月11日万某某证明一份；7、2014年2月11日宁某某证明一份、1997年9月25日皖土（函）字（1997）第96号《安徽省土地管理局文件》。证明作出处理决定时认定事实清楚，证据确实充分。三组处理程序方面的证据：1、2015年4月2日李兰芹确权申请书；2、2015年4月2日立案呈批表；3、2015年4月3日土地权属争议受理通知书及送达回证；4、2015年4月6日万建忠答辩通知书及4月8日送达回证；5、2015年4月6日万建华答辩通知书及4月8日送达回证、4月20日万建华答辩状；6、2015年7月3日会议记录；7、2015年7月8日、9日《处理意见》三方的送达回证；8、2015年7月3日调查报告。证明处理程序合法。四组适用法律方面的证据：《安徽省土地权属争议处理条例》第三条；《民法通则》第八十三条。以上证据证明被告做出处理决定适用法律正确。
临泉县人民政府向原审法院提供的证据有：1、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条第一款的规定；2、2015年7月11日原告行政复议申请书；3、2015年7月3日高政（2015）138号《关于对李兰芹等三户宅基地纠纷问题的处理意见》；4、2015年7月13日临复（2015）15号《行政复议案件受理审批表》；5、2015年7月13日临复（2015）15号《行政复议申请受理通知书》及送达回证；6、2015年7月13日《行政复议书面答复通知书》；7、2015年7月13日《第三人参加行政复议通知书》；8、2015年7月22日《临泉县高塘乡人民政府行政复议答复书》；9、2015年9月11日《行政复议案件延期审批表》；10、2015年9月11日《决定延期通知书》及送达回证；11、2015年10月12日《行政复议决定审批表》；12、2015年10月12日《行政复议决定书》及送达回证。以上证据证明被告临泉县人民政府作出的行政复议决定，程序合法，适用法律正确。
李兰芹向原审法院提供的证据有：一组：李兰芹身份证复印件。证明自然状况及诉讼主体资格适格。二组：1、2013年4月8日姚如桂19**年土地证；2、2013年4月8日万子良1951年土地证。证明：1、李兰芹与第三人万建华房屋相邻中间没有出路；2、姚如桂系李兰芹之夫长兄，因李兰芹之夫年幼，故户主为长兄名字；3、万子良系万建华之父，其宅为继承所得。三组：1、2013年12月4日临泉县国土局员工对牛某某询问笔录；2、2013年11月25日临泉县国土局员工对李某某询问笔录；3、2013年11月25日临泉县国土局员工对郭某某询问笔录。证明1994年第二次土改、高塘行政村高塘北街未进行宅基地调整。土地证明能证明两家的地理位置不变，宅基地中间没有出路，出路是原告家享有管理使用的。四组：1、2015年4月1日李某某证明；2、2015年4月3日李某某证明。证明高塘街北1994年第二次土改未进行宅基地调整的事实存在。五组：现场照片四张。证明在万建华房屋的北侧是留有出路的，并该出路是历史形成的，从图片中可以反映出万建忠房屋北侧所留有的出路是供其行走的。万建华与万建忠进行调换侵犯了其合法权益。万建华、万建忠向原审法院提供的证据有：1、2004年2月14日万建华、万建忠之间的文约协议。证明出路是两位第三人之间的协议，与原告无关。2、2014年4月21日证明材料一份。证明原告所在的村庄1994年宅田合一，原告对于出路予以认可的事实。
上述证据均已随案移送本院。
李兰芹在二审中提供的证据有：1、临泉县高塘乡高塘村委会2016年4月20日证明。证明老宅基地时李兰芹和姚治军共同管理使用，且老宅基地没有调整过。2、询问笔录三份。证明94年土改老宅基地没有动。
经审查，临泉县高塘乡人民政府向原审法院提供的第二组认定事实方面的证据中1、2、5、6及原审第三人提供的证据2未提供证人身份证明，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，不能作为本案的证据使用。李兰芹向原审法院提供的第二组证据及第四组证据1应结合其他证据进行认定。一审法院对其他证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。李兰芹在二审中提供的证据1应结合其他证据进行认定，李兰芹在二审中提供的证据2不属于本案临泉县高塘乡人民政府作出高政（2015）138号处理意见的证据，且临泉县高塘乡人民政府作出的高政（2013）174号处理决定已被高政（2014）36号决定予以撤销。
经审理查明：2015年4月2日，李兰芹向临泉县高塘乡人民政府申请土地确权，要求对李兰芹现住楼房屋山南墙距张子忠家出路之间12公分处往北距万建华现住楼房之间一段土地作出使用确权。临泉县高塘乡人民政府受理后，于同年4月8日向万建忠、万建华送达答辩通知书。2015年7月3日，高塘乡政府作出高政（2015）138号《关于对李兰芹等三户宅基地纠纷问题的处理意见》，因李兰芹提供的证据不足以证明其主张，其确权申请不予支持，李兰芹等三户的宅基地状况仍然维持现状。李兰芹不服申请复议，临泉县政府于2015年10月12日作出临复（2015）15号行政复议决定，维持了高塘乡政府于2015年7月3日作出的高政（2015）138号《关于对李兰芹等三户宅基地纠纷问题的处理意见》。李兰芹不服，提起行政诉讼。
本院认为：李兰芹在二审中提出依法查处高塘乡人民政府（2014）36号文件，并要求撤销，属于新增加的诉讼请求，不属于本案的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案临泉县人民政府于2015年10月12日作出临复（2015）15号行政复议决定，维持了临泉县高塘乡政府作出的高政（2015）138号《关于对李兰芹等三户宅基地纠纷问题的处理意见》。因此，李兰芹起诉要求撤销高政（2015）138处理决定，原审将临泉县人民政府追加为共同被告符合法律规定。临泉县高塘乡人民政府向原审法院提供的第二组认定事实方面的证据中3、4系当事人自述，证据1、2、5、6未附证人身份证明，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，因此其作出的高政（2015）138号《关于对李兰芹等三户宅基地纠纷问题的处理意见》证据不足。临泉县人民政府临复（2015）15号行政复议决定予以维持及一审法院判决驳回诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第七十九条、第七十条第（一）项的规定，判决如下：
（一）、撤销临泉县人民法院(2015)临行初字第00068号行政判决；
（二）、撤销临泉县人民政府作出临复（2015）15号行政复议决定；
（三）、撤销临泉县高塘乡人民政府作出的高政（2015）138号《关于对李兰芹等三户宅基地纠纷问题的处理意见》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人临泉县高塘乡人民政府和原审被告临泉县高塘乡人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
审 判 员 周海龙
代理审判员 耿牛牛
二〇一六年七月十一日
书 记 员 张琳琳
附适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；