四川省泸州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)川05民终557号
上诉人（原审被告）：古蔺县晟茂生态旅游有限公司。住所地：四川省古蔺县古蔺镇景苑小区*号楼。统一社会信用代码X。
法定代表人：陈祖玉，执行董事。
委托诉讼代理人：王丽，四川滨河律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈勇，四川滨河律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：古蔺县德耀镇人民政府。住所地：古蔺县德耀镇府前街。统一社会信用代码X。
法定代表人：雷倩，镇长。
委托诉讼代理人：杨波，古蔺县德耀司法所所长。
上诉人古蔺县晟茂生态旅游有限公司（以下简称晟茂公司）因与被上诉人古蔺县德耀镇人民政府（以下简称德耀镇政府）合同纠纷一案，不服四川省古蔺县人民法院（2017）川0525民初2809号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人晟茂公司的委托诉讼代理人王丽、陈勇，被上诉人古蔺县德耀镇人民政府的委托诉讼代理人杨波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人晟茂公司上诉请求：请求撤销古蔺县人民法院（2017）川0525民初2809号民事判决或依法改判上诉人不承担责任。事实和理由：1.一审判决认定事实错误，明显偏向被上诉人，判决上诉人承担责任明显不公平。被上诉人没有按约交付土地，协议没有履行是被上诉人未按期履行约定；2.一审判决上诉人承担200万元违约金存在逻辑矛盾，协议书约定系分阶段投资，一审法院不应该按照没有到期投资期间计算上诉人投资金额确定违约金；3.一审中被上诉人明确认可上诉人履行的是与古蔺县人民政府的《框架协议书》，上诉人与被上诉人签订的《框架协议书》确定的开发项目被其上一级政府古蔺县人民政府所取代，事实上终止效力，所以不再履行。基于古蔺县投资环境变化，上诉人明确不继续履行2017年2月24日与古蔺县人民政府签订的框架协议书。4.一审法院判决确定上诉人承担诉讼费金额不公平，被上诉人一审诉讼标的额为500万元，一审判决支持其200万元主张，但一审法院判决被上诉人承担1万元诉讼费，上诉人承担3.68万元，明显不公平。
被上诉人德耀镇政府答辩称：1.一审法院认定上诉人违约事实清楚，证据确实充分，上诉人在一审庭审中和二审上诉状中明确没有履行与古蔺县德耀镇政府签订的协议书。从合同的相对性原则上讲，合同的法律效力只能针对合同当事人，不能约束第三人。针对本案而言，即使上诉人履行了与古蔺县人民政府的协议书，但没有履行与答辩人签订的《框架协议书》，一审判法院认定上诉人违约也是合法的。2.依照双方签订的《框架协议书》，上诉人的用地规划设计方案在前，答辩人的用地协调、流转出让工作在后，本案的实际是上诉人根本没有向答辩人履行交付用地规划和设计方案。3.一审法院判决上诉人承担200万元违约金，适用法律正确。因为上诉人与答辩人签订《框架协议书》书中明确约定项目投资规模为2亿元，如果乙方（晟茂公司）投资额不足，应按投资缺额的百分之一支付甲方（德耀镇政府）违约金。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人德耀镇政府向一审法院提出诉讼请求：1.依法判决解除原、被告订立的古蔺县德耀镇现代农业暨生态旅游产业合作投资开发框架协议。2.依法判决被告支付原告违约金200万元。3.依法判决被告赔偿原告的损失300万元。4.依法判决被告负担本案的案件受理费和财产保全的申请费。
一审法院认定事实：原、被告于2016年7月31日签订古蔺县德耀镇现代农业暨生态旅游产业合作投资开发框架协议，其主要内容约定被告主要在古蔺县进行投资开发，分三期进行。第一期开发时间为2016年9月-2017年12月。开发项目为基础设施建设、休闲场所建设、养殖场及蔬菜果园建设、其他现代农业的开发等。开发面积约2000亩，预计投资2500万元；第二期开发时间为2018年1月-2020年1月。开发项目为温泉（水上乐园）建设、山地摩托车场地建设、休闲娱乐场所（含商品房）建设。开发面积为2000亩，预计投资7500万元；第三期开发时间为2020年2月至2022年12月。开发项目为玻璃观光栈道建设、洞穴旅游开发、森林公园（含旅游度假酒店等）、其他现代农业和生态旅游项目建设等。开发面积为1000亩，预计投资10000万元。被告经规划、设计后，将用地需求准确、详实告知原告，由原告会同项目所在地村、社干部等与土地、林地所有权人或者经营权人协调，然后由原告及相关村、社、农户与被告签订土地流转协议。项目所在地的村、社原则上在六个月内应将被告需要经营的土地交被告经营使用（法律有禁止性规定的和县、镇已规划有其他开发、建设项目用地的除外），逾期不能实现合同目的，则原告应将被告交给原告的相关费用无条件退给被告。在被告不能按照约定进行投资开发时，原告有权单方终止合作或者单方终止该协议的未履行部分（因不可抗力和法律法规另有规定的除外），由此给原告造成损失的，由被告负责赔偿。该协议签订后，被告应在两个月内提供项目可行性报告、开发总体规划、设计图、效果图和一期项目的施工图，按规定程序上报有关部门批准后实施。被告须在该协议签订后30日内向原告指定的账户交纳履约保证金500万元，未按时交纳履约保证金，该协议失效。被告应按该协议的约定足额投资开发（具体投资数额以招商局认可的为准）。每期投资开发末，原、被告双方共同审核投资额到位情况，如投资额不足，由被告按投资缺额资金的百分之一支付原告的违约金。被告因进行开发建设所需水、电、路、光纤、有线电视等基础设施由原告负责协调，能够纳入当地政府投资建设项目的尽量纳入，未能纳入的，由被告承担相应费用。2016年8月25日，原、被告签订履约保证金共同管理的协议，约定古蔺县德耀镇现代农业暨生态旅游产业合作投资开发框架协议中约定的500万元保证金存入案外人王飞在邮政储蓄银行的账户，由原、被告共同管理。2017年2月24日，被告又与古蔺县人民政府签订古蔺县德耀镇现代农业暨生态旅游项目投资开发框架协议，该协议的内容与原、被告签订的框架协议的内容相同。后被告于2017年6月开始租地和砍山，2017年7月停工。诉讼过程中，原告承认被告关于被告履行的是与古蔺县人民政府签订的协议而未履行与原告签订的协议的主张。
一审法院认为：一、一审法院对原告主张的已通知被告解除合同的事实不予确认。其主要理由是诉讼过程中原告仅向一审法院出示了原告制作的解除合同的通知，但未向一审法院提供证据证明该通知已送达被告。二、对原告请求解除与被告签订的古蔺县德耀镇现代农业暨生态旅游产业合作投资开发框架协议的主张，一审法院予以支持。其主要理由是：（一）原、被告签订的上述框架协议系双方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，故该框架协议合法有效。（二）被告存在违约行为。本案诉讼过程中，原、被告均认可被告履行的是与古蔺县人民政府签订的协议而非履行与原告签订协议。（三）诉讼过程中，被告明确表示不再履行原、被告签订的上述框架协议。（四）《中华人民共和国合同法》第九十四条第二项规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务”。现被告明确表示不再履行协议，因此，对原告请求解除合同的主张，一审法院予以支持。二、对原告请求被告支付其违约金200万元的主张，一审法院予以支持。其主要理由是：（一）原、被告签订的上述框架协议系双方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，故该框架协议合法有效。（二）被告主张上述框架协议无效的理由不能成立。原、被告虽然在框架协议中约定“被告须在该协议签订后30日内向原告指定的账户交纳履约保证金500万元，未按时交纳履约保证金，该协议失效”，但此后原、被告又签订了履约保证金的共管协议，约定将500万元履约保证金存入案外人王飞在邮储银行的账户，且被告确已按共管协议的约定在王飞的账户中存入了500万元。因此，该共管协议变更了框架协议中履约保证金的保管方式。被告以变更前的履约保证金保管方式来主张框架协议无效没有法律根据。（三）《四川省高级人民法院〈关于审理合同解除纠纷案件若干问题的指导意见〉》第二十条规定“合同因一方违约解除后，相对方主张继续适用违约金条款的，人民法院应予支持。但约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院可参照合同法第一百一十四条第二款的规定处理”。因此，框架协议解除后，原告仍可按照框架协议约定的违约金条款主张违约金。（四）《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款虽然规定“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当的减少”，但本案诉讼过程中，原、被告双方均未向一审法院请求增加或减少框架协议约定的违约金，故原告主张的违约金只能按照框架协议的约定进行计算。（五）原、被告在框架协议中约定“如投资额不足，被告按投资缺额资金的1%向原告支付违约金”。原、被告在框架协议中约定的投资总额为20000万元，原、被告均自认被告未履行与原告订立的协议，故投资缺额仍为20000万元，因此，被告应支付原告的违约金为200万元。三、对原告请求被告赔偿其损失300万元的主张，一审法院不予支持。其主要理由是原告请求被告赔偿其损失仅向一审法院提供了一些会议记录。虽然会议记录的内容提及原告为履行原、被告签订的框架协议要在红光村修建公路和水利工程，但这些工程是否施工和每个工程投资了多少，原告未向一审法院提供证据，故原告要求被告赔偿其损失300万元的证据不足，对其主张，一审法院不予支持。四、由于被告自认履行的是与古蔺县人民政府签订的协议而非履行与原告签订的协议，故被告主张原告没有按照协议的约定将土地交给被告，原告存在违约行为的理由不能成立。依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：一、解除原告古蔺县德耀镇人民政府与被告古蔺县晟茂生态旅游有限公司于2016年7月31日签订的古蔺县德耀镇现代农业暨生态旅游产业合作投资开发框架协议；二、由被告古蔺县晟茂生态旅游有限公司于本判决发生法律效力之日起十日内支付原告古蔺县德耀镇人民政府违约金200万元；三、由被告古蔺县晟茂生态旅游有限公司于本判决发生法律效力之日起十日内赔偿原告古蔺县德耀镇人民政府因本案支出的财产保全申请费0.5万元；四、驳回原告古蔺县德耀镇人民政府的其他诉讼请求。案件受理费4.68万元，由原告古蔺县德耀镇人民政府负担1万元，被告古蔺县晟茂生态旅游有限公司负担3.68万元（被告负担的部分，由被告直接支付给原告）。
本案二审审理中，上诉人晟茂公司向本院提交了晟茂公司中国工商银行客户存款对账单，拟证明截止到2017年7月31日，上诉人账户上可用余额为42246455.04元，上诉人有能力进行投资。被上诉人德耀镇政府质证认为，对对账单的真实性无异议，但是不能达到上诉人的证明目的。本院经审查认为，上诉人晟茂公司提交的存款对账单仅能证明其在截止时间的余额，不能证明晟茂公司对案涉项目的投资情况，与本案无关联性，本院不予采信。被上诉人德耀镇政府向本院提交了下列证据：1.红光村项目所在地现场、公路建设情况照片，拟证明因上诉人违约，被上诉人投资建设了相关公路建设，造成了相应损失；2.《古蔺县人民政府关于<古蔺县德耀镇现代农业暨生态旅游项目投资开发框架协议>有关情况说明的函》，拟证明晟茂公司先后与德耀镇政府、古蔺县人民政府签订了同样的《框架协议书》，在实际履行过程中，主要是德耀镇政府在负责此项工作。有关此协议的诉讼问题，主要是德耀镇政府负责，古蔺县人民政府不参与诉讼。上诉人晟茂公司质证认为，证据1不属于新证据，不能证明是因为修路造成损失，证据2的真实性无异议，对实际工作系由德耀镇政府负责有异议，与被上诉人德耀镇政府在一审中的陈述相矛盾，实际情况是因为德耀镇政府违约不按期交付土地，然后晟茂公司才与县政府签订合同。本院认为，证据1不能达到被上诉人证明其受到损失的目的，本院不予采信，证据2古蔺县人民政府的函件符合证据的合法性、真实性、关联性，本院予以采信。
二审审理查明，2017年6月2日，德耀镇政府召开会议，研究确定6月3日上午举行红光小镇项目奠基仪式，相关县领导、乡镇领导出席奠基仪式。认定上述事实的证据有德耀镇政府一审中提交的会议记录。其余事实与一审查明的一致，本院予以确认。
本院认为，综合双方诉辩意见，本案的争议焦点为：1.晟茂公司分别与德耀镇政府、古蔺县人民政府签订的《框架协议书》是否实际履行？2.晟茂公司、德耀镇政府是否存在违约行为？3.一审判决晟茂公司承担200万元违约金是否恰当？本院对前述争议焦点评述如下：
一、晟茂公司分别与德耀镇政府、古蔺县人民政府签订的《框架协议书》是否实际履行？
本院认为，晟茂公司与德耀镇政府签订《框架协议书》后，双方达成履约保证金共同管理的协议，晟茂公司将500万元保证金存入案外人王飞的账户，按照晟茂公司与德耀镇政府签订合同第四条的约定，乙方按期缴纳保证金后该框架协议书生效。晟茂公司与德耀镇政府双方所签订的《框架协议书》是真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，内容合法有效，对双方均有拘束力。晟茂公司后与古蔺县人民政府订的《框架协议书》的内容与其和德耀镇政府签订的《框架协议书》均为同一地点、同一项目、同一投资金额，仅投资开发时间有差异，根据二审中晟茂公司的陈述，晟茂公司并未按照《框架协议书》约定向古蔺县人民政府交纳保证金，该协议书并未实际履行。结合古蔺县人民政府出具的函件“在实际履行过程中，主要是德耀镇政府在负责此项工作”以及德耀镇人民政府会议记录中有关项目开工的情况，本院认定案涉项目实际系由德耀镇政府具体负责，德耀镇政府系其与晟茂公司签订的《框架协议书》中的权利义务责任主体。
二、晟茂公司、德耀镇政府是否存在违约行为？
依照本案双方当事人于2016年7月31日签订的《框架协议书》，晟茂公司应当在两个月内提供项目可行性报告、开发总体规划、设计图、效果图和一期项目的施工图，按规定程序上报有关部门批准后实施。本案中，上诉人不能举证证明其按期向被上诉人交付了前述设计施工资料。且上诉人晟茂公司《古蔺云游小镇总体旅游策划概念规划及节点设计》系2016年11月制作，《岩土工程勘察报告》于2017年4月制作，该系列资料制作时间已经超过上诉人应当交付资料的时间。一二审中，晟茂公司均明确表示不再履行《框架协议书》，其以自己的行为表明不履行主要债务，合同目的已不能实现，晟茂公司在履约过程中存在违约行为。上诉人认为德耀镇政府存在违约行为导致合同无法履行的理由不能成立，本院不予支持。
3.一审判决晟茂公司承担200万元违约金是否恰当？
依照双方当事人签订的《框架协议书》，项目总投资为2亿元，如果乙方投资额不足（具体投资数额以县招商局认可的为准），应按投资缺额的百分之一支付甲方违约金。在案件审理中，上诉人晟茂公司并未提供经县招商局审核的项目投资金额，且已明确表示不再履行《框架协议书》，依照协议书之约定，晟茂应当承担投资缺额的违约金。一审判决晟茂公司承担200万元违约金符合合同约定，并无不当。
综上，上诉人晟茂公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，但诉讼费用分摊不当，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费46800元，由古蔺县德耀镇人民政府负担28080元，古蔺县晟茂生态旅游有限公司负担18720元（古蔺县晟茂生态旅游有限公司承担的部分，由其直接支付给古蔺县德耀镇人民政府）。
二审案件受理费22800元，由古蔺县晟茂生态旅游有限公司负担（古蔺县晟茂生态旅游有限公司负担已预交46800元，应退还24000元）。
本判决为终审判决。
审判长 何 锋
审判员 李 霞
审判员 何 燕
二〇一八年六月二十五日
书记员 许琦民