达尔罕茂明安联合旗人民法院
行 政 判 决 书
(2016)内0223行初31号
公益诉讼人固阳县人民检察院，住所地固阳县金山镇。
被告固阳县林业局，住所地固阳县金山镇大楼4楼。统一社会信用代码×××。
法定代表人李腾，局长。
委托代理人张玉军，固阳县林业局森林公安局局长。
委托代理人张鑫，内蒙古鸿谦律师事务所律师。
公益诉讼人固阳县人民检察院（以下简称公益诉讼人）因被告固阳县林业局未完全履行林业监管行政职责，于2016年12月12日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于同年12月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年1月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员孙建荣、袁昕出席法庭，被告固阳县林业局副局长曹滨华及委托代理人张玉军、张鑫到庭参加诉讼，经合议庭评议，审判委员会讨论，本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，固阳县弘昌矿业有限责任公司（以下简称弘昌矿业公司）在2007年至2011年生产经营期间，非法占用固阳县银号镇福义奎村生态防护林地5.5亩堆放矿渣废料等固体废物10万余吨，导致生态防护林被毁坏。2016年6月12日，公益诉讼人向被告发出督促履职《检察建议书》，要求被告对弘昌矿业公司非法占用生态防护林地堆放矿渣废料的行为依法采取监管措施。2016年7月13日，被告向公益诉讼人书面回复：因弘昌矿业公司先后四次变更法定代表人，无法与现任法定代表人取得联系，因此对弘昌矿业公司非法占用防护林地的行为无法进行追究。被告还口头回复公益诉讼人：2012年曾经对弘昌矿业公司的违法行为作出过行政处罚，并提供了收取弘昌矿业公司10000元罚款的罚没款收据一张。2016年11月7日，公益诉讼人再次书面督促被告履行职责，并要求提供2012年作出行政处罚的档案材料，但被告至今未能提供，也未继续履行监管职责，致使遭到毁坏的生态防护林至今未恢复原状，国家生态资源仍处于受侵害状态。为此，公益诉讼人依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，向我院提起行政公益诉讼，认为被告作为林业监管部门，对全县林业生态建设负有监管职责，但其在发现弘昌矿业公司非法占用生态防护林地堆放固体废物时，仅处行政罚款10000元，远低于法定处罚标准，特别是未责令违法行为人限期恢复原状，经公益诉讼人两次督促，被告仍未责令弘昌矿业公司对非法堆放固体废物的生态防护林地恢复原状，致使国家生态资源仍处于受侵害状态。公益诉讼人请求：一、确认被告对弘昌矿业公司非法占用防护林地堆放固体废物的行为未责令限期恢复原状以及未按规定标准给予罚款的行为违法；二、判令被告依法继续履行监管职责。
公益诉讼人向本院提供的证据共九组：
第一组证据：最高人民检察院关于印发《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的通知、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《中华人民共和国最高人民检察院公告》，欲证明由检察机关提起公益诉讼的法律依据及开展公益诉讼试点工作的地区、提起公益诉讼的范围及诉讼参加人；
第二组证据：被告统一社会信用代码、被告法定代表人的身份证明；欲证明被告具有依法对林地资源进行保护、管理和监督的职责及身份；
第三组证据：固阳县人民检察院检察建议书、被告林业局的书面回复、被告提供的罚没款收据，欲证明检察机关依法履行诉前程序；
第四组证据：国家林业局、国家计委、财政部所发林计发（2000）111号文件、国务院国发（2000）24号文件，包头市计划委员会、包头市西部大开发办公室、包头市财政局、包头市林业局、包头市粮食局所发包计农字（2001）186号文件，固阳县银号乡退耕还林（草）工程营造林作业设计一览表、2001-2015年度银号乡退耕还林（草）现金补助花名册、中华人民共和国林权证、固阳县林业局森林公安局关于占地情况的说明，欲证明被毁坏占用的林地为国家确定的退耕还林防护林；
第五组证据：对村民的询问笔录，欲证明被占用、毁坏防护林地的时间及面积。
第六组证据：村民指认照片及同期生长的照片、航拍照片，欲证明被占用、毁坏的防护林的受侵害状况；
第七组证据：固阳县环保局“关于对弘昌矿业有限公司堆放废石占用林地对植被造成破坏的调查意见”、“关于对宏昌矿业有限公司在防护林地内堆放渣石的勘察意见，”欲证明在防护林地内堆放废石的重量及对植被破坏程度；
第八组证据：跟进监督检察建议、林业局回复说明，欲证明检察机关再次督促被告林业局履行职责，林业局未履行职责；
第九组证据：2003年成立之初的法人情况、企业现任法人情况、固阳县林业局森林公安局关于对固阳县弘昌矿业名称的情况说明，欲证明弘昌矿业有限公司先后变更法人的情况。
被告固阳县林业局辩称，被告对破坏环境这种违法行为没有引起足够重视，既有历史原因，也有现实原因：历史原因是由于当时钢铁市场持续升温，各部门为了配合招商引资都将目光盯在了经济发展上面，从而忽视了对环境的重视；现实原因是当时一些矿业企业以较为隐蔽的手段采用“租赁”“购买”的形式从村民小组或村民手中取得土地使用权非法占用和破坏，相关执法部门各司其职、多头执法，从而使违法占地的行为得不到及时的制止和处理。2012年被告曾对违法企业弘昌矿业公司作出罚款10000元的处罚。并口头责令限期6个月恢复原状，且违法企业作出过书面的恢复原状承诺书，在随后的跟踪检查中，被告发现被违法占用的退耕还林地表层土壤破坏严重，短期内无法恢复到要求的标准，要求涉案企业另行选地异地双倍种植同种类树木，后因选地问题需要与多个部门协调，加之涉案企业频繁更换法定代表人，无法查找，从而使监管不力搁置至今，无法全部落实到位。被告因多次更换办公地点，不慎将能够证明上述事实的证据档案卷宗遗失。被告认为造成目前被占林地没有恢复原状是客观条件所致，故对公益诉讼人所主张的第一项诉讼请求持有异议；对公益诉讼人的第二项诉讼请求表示认可，表示吸取本次教训，在今后的执法过程中，建立与相关部门信息共享，联合执法的执法模式，尽职尽责继续履行监管职责。
被告固阳县林业局向本院提交了两组证据：
第一组证据：责令停止违法行为通知单、林业行政处罚决定书、罚没款专用收据，欲证明林业局在收到检查建议书及起诉书之前，在发现违行为后，在第一时间内积极履行法定监管职责；
第二组证据：森林植被恢复计划书，欲证明林业局在收到起诉书后，拟定林地恢复计划，积极履行法定职责。
经庭审举证质证，被告对公益诉讼人提供的九组证据均未持异议，公益诉讼人对被告提供的第一组证据持有异议，认为被告虽履行过部分职责但没有完全履行法定职责，虽发出过责令停止违法行为通知书，但未完全监管到位，致使涉案企业的侵害行为延续至今。对被告提供的第二组证据未持异议。
本院对以上证据认证如下：经过对证据的全面、客观和公正的分析判断，确定公益诉讼人提供的证据材料与本案事实之间存在相应的证明关系，被告均无异议，可予采信，但《行政公益诉讼起诉书》中对违法企业的称谓属延袭被告书面回复，本案中“宏昌矿业公司”、“弘昌矿业公司”与“包头市弘昌物资有限责任公司”系同一企业，应当以固阳县市场监督管理局出具的《营业执照》（副本）和《企业机读档案登记资料》所载称谓：“包头市弘昌物资有限责任公司”为准。被告提供的《林业行政处罚决定书》因与其答辩状所称“口头责令限期6个月恢复原状”相矛盾，且没有相关程序证据予以证明，本院对其不予采信；被告提供的责令停止违法行为通知书因缺乏相关程序证据予以佐证，本院不予采信；被告提供的罚没款专用收据可证明对涉案违法企业实施过罚款处罚，但并不能证明其行政行为的合法性。
经审理查明，包头市弘昌物资有限责任公司（以下简称弘昌物资公司）在2007年至2011年生产经营期间，未经林业主管部门审批非法占用固阳县银号镇福义奎村生态防护林地5.5亩堆放废料矿渣等固体废物10万余吨，造成生态防护林被毁坏。2016年6月12日，公益诉讼人向被告发出督促履职《检察建议书》，要求被告对弘昌物资公司非法占用生态防护林地的行为依法采取监管措施。2016年7月13日，被告向公益诉讼人书面回复称因弘昌物资公司先后四次变更法定代表人，无法与现任法定代表人取得联系，因此对该企业非法占用防护林地的行为无法追究，且口头答复公益诉讼人曾于2012年对弘昌物资公司作出过行政处罚，但被告仅提供罚没款收据一张，没有相应的处罚决定和相关程序证据印证，该罚款未按相关法律、法规规定的标准进行处罚。其他行政行为缺乏相应的程序证据予以证明。2016年11月7日，公益诉讼人再次书面督促被告履行其法定职责，并要求被告提供2012年作出行政处罚的档案材料，但被告以办公场所多次搬迁、档案遗失为由至今未能提供，也未向法庭提供其作出行政处罚相关有效的程序证据，也未继续履行监管职责，致使遭到破坏的生态防护林至今未能恢复原状，被毁坏的5.5亩防护林已经完全丧失防风固沙的作用，致使国家生态资源仍处于受侵害状态。以上事实有书证、现场影印件、调查材料、勘察意见、当事人陈述等在案佐证。
本院认为，公益诉讼人提起行政公益诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的诉前程序等相关要求。被告固阳县林业局作为县级人民政府林业主管部门，系本案适格被告。依据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条、第四十四条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，被告作为县级人民政府林业主管部门，对辖区内违反森林法律法规，破坏森林、林木的行为具有及时履行监督管理的职责。经庭审举证、质证，被告虽对弘昌物资公司处以罚款，但未提供相应处罚决定及程序证据，且未依据相关条例规定的标准处罚，属程序违法，被告应在继续履职的过程中依法撤销重作予以纠正；被告没有证据证明对该企业依法作出责令限期恢复原状的行政行为，不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在，故本院对被告辩称不应确认其行为违法的答辩意见不予采纳，公益诉讼人要求确认被告固阳县林业局对弘昌物资公司非法占用防护林地堆放固体废物行为未责令限期恢复原状及未按规定标准给予罚款的行为违法，要求判令被告固阳县林业局依法继续履行监管职责的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款、最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四十二条、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十四条之规定，判决如下：
一、确认被告固阳县林业局对包头市弘昌物资有限责任公司非法占用防护林地堆放固体废物的行为未责令限期恢复原状以及未按规定标准适用相关程序给予罚款的行为违法；
二、责令被告固阳县林业局依法继续履行监管职责。如不服本判决，公益诉讼人可以在判决生效之日起十五日内向包头市中级人民法院提出抗诉，被告可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，上诉于包头市中级人民法院。
审 判 长 张 利 敏
审 判 员 云苏日娜
人民陪审员 马 芳
二〇一七年三月一日
书 记 员 张 晓 宇
本判决书引用法律条款
《中华人民共和国森林法》
第十条国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。
第十三条各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。
第四十四条违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。
违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到破坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。
拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。
《中华人民共和国森林法实施条例》
第四十三条未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新做出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体的行政行为期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。
最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》
第四十二条人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护，国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。
最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》
第十四条人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。