四川省泸州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川05行终91号
上诉人（原审被告）合江县佛荫镇人民政府，住所地：四川省泸州市合江县佛荫镇。统一社会信用代码：115104220083625836。
法定代表人罗光辉，镇长。
参加诉讼负责人杨福超，副镇长。
委托诉讼代理人薛志坚，佛荫镇人民政府工作人员。
委托诉讼代理人罗李，四川荔香律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李福秀，女，1951年8月26日出生，汉族，四川省合江县人，住四川省合江县。
被上诉人（原审原告）陈廷金，男，1973年1月9日出生，汉族，四川省合江县人，住四川省合江县。
被上诉人（原审原告）陈廷权，男，1974年11月10日出生，汉族，四川省合江县人，住四川省合江县。
三被上诉人共同委托诉讼代理人赵明英，四川省合江县光大法律服务所法律工作者。
上诉人合江县佛荫镇人民政府（以下简称“佛荫镇政府”）因与被上诉人李福秀、陈廷金、陈廷权行政协议纠纷一案,不服四川省合江县人民法院（2018）川0522行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年7月30日公开开庭进行了审理。上诉人佛荫镇政府副镇长杨福超、委托诉讼代理人薛志坚、罗李，被上诉人李福秀、陈廷金及三被上诉人共同委托的诉讼代理人赵明英均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定以下事实：2012年，被告佛荫镇政府根据合江县相关工作安排，在辖区内开展新农村建设工作。该项工作的开展以“政府协助村上征收土地，然后将土地交由开发商开发”模式进行。由于该镇乘山村村民委员会在该村“回龙窝”处修建新农村聚居点和农贸市场时，与原告李福秀、陈廷权、陈廷金就承包地的征收问题多次协商未果，被告遂参与调解。2013年1月5日，被告向原告李福秀出具了一份加盖有被告公章的《承诺书》，载明“现承诺沙坎乘山村回龙窝聚居点建成正常投入使用后的清扫保洁工作，由李福秀安排，儿子、儿媳负责（人数根据工作量来确定）。清扫保洁人均工作量（清扫保洁面积）、工资待遇，考核奖惩等，按照佛荫社区街道标准执行，并优先在回龙窝聚居点市场安排摊位2个。”随后，原告将相关土地交与乘山村村民委员会进行占有使用。但在该聚居点投入使用后，被告至今未兑现承诺，仅于2017年5月23日召集原告李福秀、陈廷金以及乘山村村委会相关干部、承包物业经营管理权的唐仁奎等进行座谈。在该座谈会上，乘山村村委会和唐仁奎均同意聚居点清扫保洁工作可由原告李福秀进行，但工资、人数、打扫到什么程度，均按该聚居点现有的物业管理要求进行。同时，同意原告李福秀优先选两个摊位，前提是必须支付租金。但原告李福秀、陈廷金不同意支付租金，故座谈会未能达成一致意见。同时查明，乘山村村委会现已将聚居点及农贸市场的物业经营管理权发包给唐仁奎。另被告在庭审中明确表示，如《承诺书》被确认有效，可协调、说服村委会和市场经营管理人，按照市场租金标准优先安排两个摊位给原告，并按照市场现有工资标准为原告安排两个清扫保洁岗位。原告诉至法院，请求判令被告将佛荫镇乘山村回龙窝聚居点的保洁工作交由原告负责，并优先、无偿为原告在回龙窝聚居点市场安排两个摊位。
原判认为，被告佛荫镇人民政府根据合江县关于新农村建设的工作安排，在协助乘山村村委会进行新农村聚居点建设过程中，调解村委会与原告李福秀、陈廷权、陈廷金之间的土地纠纷并出具《承诺书》行为，属依法履行《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决”规定的行为。虽然被告主张出具承诺系受原告胁迫所致，但就被告作为依法行使行政权力的国家机关而言，任何权力的行使均有国家强制力作为保障，故其系受胁迫出具承诺的辩解意见于法于理均不成立。同时，由于被告是以加盖公章方式出具承诺，故相关负责人是否在承诺上签字属其自身内部管理问题，与《承诺书》的效力无关，被告就此提出的辩解意见同样不成立。本案中，虽然承诺内容涉及乘山村村委会所有的“回龙窝”聚居点清扫保洁问题、摊位租赁问题，但就《承诺书》形成前的背景而言，实质是被告为解决乘山村与原告发生占地纠纷而为，也正是因为被告作出该承诺后，才使得乘山村的“回龙窝”聚居点建设得以顺利推进，故乘山村村委会实为该承诺书的受益人。再就乘山村村委会对待《承诺书》的态度而言，其从未对此提出异议，相反积极协助被告履行承诺，即《承诺书》具备履行条件。因此，被告提出的“己方既不享有所有权，也无管理之责，故作出承诺的行为属无效行为”的辩解意见不能成立，对原告要求被告履行《承诺书》的诉讼请求予以支持。但鉴于被告未作出“摊位不收租金”的承诺，故原告要求被告无偿提供摊位的请求不能成立。综上所述，被告佛荫镇政府出具给原告李福秀的《承诺书》，因无任何违反法律、法规的强制性规定，应为合法有效。被告作为一级地方人民政府，信守承诺、履行承诺、取信于民，是其建设法治政府的应有之义。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决被告佛荫镇人民政府在本判决生效后三十日内，按《承诺书》要求，向原告李福秀、陈廷权、陈廷金履行承诺。
一审宣判后，佛荫镇政府不服，其主要上诉理由为：1.承诺书涉及乘山村村委会的利益，一审未追加其为第三人参加诉讼，程序违法。2.上诉人与乘山村村委会不是隶属关系，上诉人无权干涉村委会自治范围内的事项，不得干涉聚居点的清扫保洁和市场摊位安排，更无权与被上诉人签订相关劳动合同。3.上诉人作为基层政府，已尽到了调解义务。上诉人已多次与乘山村村委会负责人沟通协调，解决被上诉人在聚居点清扫保洁工作及安排市场摊位问题，但因被上诉人提出了承诺书以外的新要求“摊位不收租金”，而且坚持要与上诉人签订保洁劳动合同，导致协商未果。上诉人已履行了作为基层政府应尽的义务。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人辩称：1.乘山村村委会知道承诺书的内容，并积极参与上诉人的协调，表明村委会认可承诺书的内容，而且承诺书是上诉人作出的，加盖有上诉人公章，不应将会委会列为第三人。2.上诉人作为一级人民政府，既然向被上诉人作出承诺，被上诉人基于对人民政府的依赖，交出了土地，上诉人即应履行承诺义务。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人出示了乘山村村委会出具的《声明》一份，以证明村委会不认可承诺书的内容，一审判决无法履行。被上诉人质证认为，乘山村村委会是上诉人的下级组织，听从于上诉人的安排，声明的内容不是村委会的真实意思表示，对其内容不予认可。
本院认为，2013年1月5日上诉人向被上诉人出具承诺书，2017年5月23日，上诉人曾就承诺书的履行问题召集有关人员座谈，其中乘山村村委会主任陈以德、村支书丁彪参加，均未对承诺书的内容提出异议。故对乘山村村委会于本案一审判决作出后出具的“声明”不予认可，不予采纳。
本院二审查明的事实与一审相同。
本院认为，双方的争议焦点为：1.是否应当追加乘山村村委会作为第三人参加诉讼；2.上诉人是否应当履行承诺书确定的义务以及是否履行了相应义务；3.一审判决是否正确。
首先，承诺书的内容虽然涉及乘山村村委会，但因上诉人作出承诺是为了乘山村村委会的新农村建设聚居点能够顺利推进，承诺作出后，被上诉人交出土地，使得有关建设项目按时完成并投入使用，乘山村村委会是实际受益人，而且乘山村村委会知道承诺书的内容，在长达五年的时间内未提出异议，并表示愿配合上诉人履行承诺书的内容，故不应追加乘山村村委会为第三人，且根据合同的相对性原则，也不应追加乘山村村委会为第三人。
其次，上诉人虽不是有关项目财产的所有者、管理者，但乘山村是上诉人所辖行政区域内的基层组织，上诉人有权对村委会的工作给予指导、帮助。村委会在修建聚居点项目遇阻时，上诉人出面协调，是其履行基层政府职责的行为，应当在其职责范围内履行承诺，但被上诉人应当给予相应的配合。若被上诉人提出超出承诺书内容的其他要求，则上诉人不具有履行的义务。上诉人辩称履行了承诺书中的义务，但未提供足以证明其履行承诺的证据材料，故对其辩解意见不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；上诉人的上诉理由和请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人合江县佛荫镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 向林江
审判员 马金川
审判员 刘 颖
二〇一八年七月三十日
书记员 刘梓佼