贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2016）黔23行赔终5号
上诉人（原审原告）普安县地瓜镇富康煤矿，住所地：贵州省普安县地瓜镇孔家寨村平箐。
负责人傅国彦，矿长。
被上诉人（原审被告）普安县人民政府，住所地：贵州省普安县盘水镇西街政府大院。
法定代表人毛仕诚，县长。
上诉人普安县地瓜镇富康煤矿（以下简称“富康煤矿”）与被上诉人普安县人民政府行政赔偿一案，不服贵州省兴义市人民法院（2016）黔2301行赔初5号行政赔偿裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。
原审法院经审理查明：经普安县国土资源局向富康煤矿和普安县地瓜镇孔家寨煤矿颁发了普矿自采煤[2002]第34号《农村自用煤矿开采证》和普矿自采煤[2003]第24号《农村自用煤矿开采证》，准许富康煤矿在普安县地瓜镇孔家寨村平箐规定范围内开采自用煤，负责人为刘某；准许普安县地瓜镇孔家寨煤矿在普安县地瓜镇孔家寨规定范围内开采自用煤，负责人为周某，期限为3年。
2005年，因普安县三板桥镇发生两起瓦斯爆炸特大安全事故，为彻底扭转全县安全生产状况，同年7月3日普安县成立领导小组，对全县无证煤矿、民用煤矿进行专项整治，对包括原告煤矿在内的民用煤矿进行关闭，煤矿被关闭后，原告煤矿的投资人多次上访要求解决。
2006年12月15日，贵州省煤炭管理局、贵州省发展和改革委员会、贵州省经济贸易委员会、贵州省国土资源厅、贵州煤炭安全监察局、贵州省环境保护局批复黔西南州人民政府上报的六县（市）煤矿整合、调整布局方案，原则同意并上报省政府审定批复，对黔西南州六县市现有合法生产、在建煤矿188处，其中有115处参与资源整合、企业整合或扩界整合为58处，40对煤矿技改，调整布局新设置33处，33处不具备整合条件的矿井暂未纳入本次整合范围。省政府批复原则同意上报方案。原告未列入整合、调整范围。
2015年12月22日原告向被告提交《赔偿申请书》，请求被告赔偿1105万元，被告至本案起诉时未作答复。
原审认为，原告认为被告没有传达黔国土资发（2007）61号文件和州府常议（2007）10号文件精神，未将富康煤矿进行上报整合，系不作为导致原告的损失，原告提起行政赔偿诉讼前未先行请求确认被告的行为违法，亦未在提起行政赔偿中主张被告的行为违法，被告也未承认其存在违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。第四条：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第九条：赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的应当予以赔偿。赔偿请求人要求赔偿应先向赔偿义务机关提出，也可在申请复议和提起行政诉讼时一并提出。从前述法律规定来看，单独提起行政赔偿诉讼，仍应以违法为归责原则，原告不请求确认违法单独直接提起行政赔偿诉讼，不符合提起行政赔偿诉讼的条件，依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第九条之规定，裁定如下：驳回原告富康煤矿的起诉。
原审宣判后，上诉人富康煤矿不服该裁定，向本院提起上诉，其上诉请求为：1、撤销原审裁定；2、追究普安县人民政府无理关闭煤矿的违法行为；3、责令普安县人民政府对富康煤矿的损失进行赔付，其中：原始投资1100万元；物价上涨因素造成的损失1500万元。理由是：一、富康煤矿经国土资源局批准，由孔家煤矿与富康煤矿合并，合并后仍称“富康煤矿”，矿界2.86平方公里，10个坐标点，这与其他煤矿截然不同。富康煤矿得到新的矿界后，工人100多人，外出学习8人，三班作业。2004年底，土城电厂用煤告急，系各地支援，富康煤矿共送出12车煤，每车15吨。以上情况说明富康煤矿的生产能力和规模，与被上诉人辩称“根据批复原告开采的煤矿只能自用，不能进入流通领域，且开采期限为3年”等根本不相符。二、政府通知整改，又不验收，是政府违法；甲地出事，叫乙地关闭，三板桥出事，叫其他矿关闭，是政府违法。根据法律的规定，“延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由”，政府没有按照法律规定办，这是显而易见的。煤矿被无理关闭十年，债务、死人等问题连续发生，普安县人民政府就是责任人。三、政府通知进行整改，并等待验收。我们为了迎接验收，花了大量资金和人力进行整改，结果政府没有来进行验收，后来还强行关闭煤矿。政府的行为纯属欺骗，应受到追究。
被上诉人普安县人民政府在二审审理期间未提交书面答辩意见。
综合当事人诉辩请求与理由，归纳本案二审争议焦点为：本案是否属于行政案件受案范围，原审法院是否应继续审理本案。
二审经审理查明的事实与原审查明的一致。
本院认为？法安9本院本院：上诉人富康煤矿向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求判令被上诉人普安县人民政府赔偿因其行政行为给上诉人造成的损失1105万元人民币。从其诉请看，上诉人提起的是单独行政赔偿诉讼，并非在要求确认行政行为违法的基础上进行赔偿。本案争议的焦点即是上诉人向法院提起的单独行政赔偿诉讼是否应受理并进行实体审理的问题。
1997年出台的最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限”，该法第三十四条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”。2001年，最高人民法院行政审判庭在《关于如何适用最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复》中称“因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第（四）项规定的起诉条件；因行政机关的事实行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定。”即，根据以上规定，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应以该行政行为被确认违法为前提；因行政机关的事实行政行为引起的行政赔偿，单独提起行政赔偿的，人民法院可在判决中一并对行为是否违法进行确认。另外，根据上述规定第二十一条第（五）项以及2010年修订的《中华人民共和国国家赔偿法》第九条：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”的规定，事实行政行为引起的赔偿，在单独提起行政赔偿诉讼时，虽然并非必须经过确认违法程序，但还应符合第二十一条第（五）项中“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理”的前提条件。
本案中上诉人富康煤矿认为系被上诉人普安县人民政府未将相关文件精神进行传达，未将形成系统、达到技改、整改要求后的富康煤矿情况进行上报，导致已经具备开采条件的富康煤矿在关停后不能重新生产，煤矿被永远关闭，造成严重损失的后果。因此，上诉人认为是被上诉人的不作为给其造成的损失。不作为的行政行为并非事实行政行为，故此，应先行进行违法确认后，才能进入单独行政赔偿诉讼程序；或在提起确认违法行政诉讼中一并提起行政赔偿，而上诉人向一审法院单独提起行政赔偿诉讼，其行政行为未经违法确认，故不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。原审法院据此驳回其起诉，于法有据，并无不当。
上诉人上诉请求追究普安县人民政府无理关闭煤矿的违法行为，该诉请在一审起诉时并未提及，属上诉增加诉讼请求，本院对此不予支持，上诉人应另案提起诉讼。
综上所述，上诉人上诉无理，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈颜虹
审判员 吴 俊
审判员 谭晓红
二〇一六年八月二十六日
书记员 杨 艳