吉林省吉林市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）吉02行赔终2号
上诉人（原审原告）徐天林，男，1964年9月20日生，汉族，农民，住磐石市。
委托代理人修保，吉林保民律师事务所律师。
委托代理人刘颖，吉林保民律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）磐石市林业局，住所地磐石市。
法定代表人孙国臣，局长。
委托代理人赵英武，该局副书记。
委托代理人马海峡，吉林洁廉律师事务所律师。
原审第三人磐石市致富林场，住所地磐石市。
法定代表人王怀松，场长。
委托代理人张洪海，副场长。
原审第三人磐石市国家重点公益林致富管理站，住所地磐石市。
负责人王怀松，站长。
上诉人徐天林因诉被上诉人磐石市林业局行政赔偿一案，不服磐石市人民法院(2015)磐行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐天林及其委托代理人修保、刘颖，被上诉人磐石市林业局的委托代理人赵英武、马海峡，原审第三人磐石市致富林场的委托代理人张洪海到庭参加诉讼。原审第三人磐石市国家重点公益林致富管理站经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2001年4月16日，原告徐天林与磐石市朝阳山镇治安村长岗社签订了30年的林地承包合同，林地面积为22.5亩，栽植经济林。2007年4月12日，原告与磐石市北方蚕桑发展有限公司签订合同，栽植桑树，并在林地种玉米。2007年7月，被告磐石市林业局根据上级政策，责令第三人磐石市致富林场、磐石市国家重点公益林致富管理站对原告种植的桑树及玉米进行铲除，并收回林地。2007年7月，磐石市公安局对原告徐天林占用的林地进行鉴定，结论是：占用林地面积35.64亩。2016年经吉林市大林森林资源资产价格评估有限公司评估，结论为：委托人（徐天林）的35.64亩土地，从栽植日起至2031年4月16日的现实价值和生长价值桑树为0元，玉米为720936元。
原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第十五条第一款规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：（一）用材林、经济林、薪炭林”；第二十三条第一款规定，“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的处罚。”《吉林省林地保护条例》第十一条第二款规定：“林地使用权可以依法进行流转，但不得改变林地用途。”原告徐天林在林地内种植玉米的行为违反上述法律规定，其非法利益无法得到法律的保护。被告磐石市林业局按照上级政策对原告种植的桑树及玉米进行铲除，虽然其行政行为程序违法，但经鉴定，原告徐天林栽植的桑树现实价值和生长价值为0元，故不具备被告对原告进行行政赔偿的构成要件。因原告徐天林对自己的主张，没有提供充分的事实及法律依据，故对原告的诉讼请求，本院无法支持。原告徐天林在本案重审过程中，增加要求被告返还林地、追究相关人员责任等诉讼请求不符合相关法律规定，不予准许。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国森林法》第十五条第一款、第二十三条第一款，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款，《吉林省林地保护条例》第十一条第二款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条、第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定，判决驳回原告徐天林的赔偿请求。
上诉人徐天林上诉称：2001年4月16日，徐天林与磐石市朝阳山镇治安村长岗社（原磐石县三棚公社治安大队长岗六队）签订30年人工林地承包合同，包括林地内集体砍伐后剩余部分落叶松，该林地面积为35.64亩，并实际履行合同内容。上诉人投入了大量的人力和物力，栽植各种树木5万余棵。2007年春，由于当地村民张贵才妻子放荒失火，该林地多数林木被烧毁，只剩余少数林木存活下来。面对火烧迹地，磐石市朝阳山镇政府招商引资，号召农户在毁林开荒地、册外地一级育林地内栽植桑树兼种玉米，既顶替退耕还林面积，又享受国家直补。上诉人响应号召，经村、镇两级政府同意并组织与磐石市北方蚕业发展有限公司签订桑树栽植合同。购买了10万余棵桑苗进行栽植，长势很好。同年7月磐石市林业局所属致富林场，在未履行任何手续的情况下，采取野蛮粗暴的手段，将上诉人栽植的桑苗和兼种的玉米全部铲除，并强行霸占了林地，包给林场职工种植农作物。将上诉人取保候审一年后解保，截留多年国家直补款中饱私囊，严重侵犯了上诉人合法权益。在承包的成龄树还没有砍伐完毕、所栽的树木还有存活、承包期限又没有到期的情况下，上诉人承包集体林地的使用权利就已丧失，致使所签合同无法履行，造成重大经济损失。上诉人多次向磐石市林业局讨还林地，磐石市林业局既不归还林地，也没有任何法律依据来证实林业行政机关履行职责的合法性。磐石市林业局滥用职权、玩忽职守，给上诉人造成直接经济损失（桑苗款3万元、化肥农药6946元、人工费3万元、承包费900元、植树补贴10万元、桑苗鉴定费3000元、案件受理费6840元、误工费65万元）和间接损失（精神损失30万元、贷款利息25万元、9年非法占地补偿索赔318万元）总计455万元，应予赔偿。1.（2015）磐行初字第42号行政赔偿判决适用法律错误，遗漏上诉人向原审法院提交鉴定申请书时提供的证实材料（磐石市北方养蚕发展有限公司证明1份；草庙村党委书记范永福证明材料2份；草庙村村长刘永文证明材料1份；朝阳山镇人民政府情况说明1份；朝阳山镇政府号召农民植桑养蚕会议记录1份；桑树被毁后草庙村村长“刘永文”带着林政员“杨”现场勘查照片1份；2009年8月1日，原审法院执行局“闫松峰”在林场职工“宋益刚”种植的大豆地里，现场挖出的，经过砍毁、火烧、施药、脚踩、车轧、犁趟后第三年又发现的桑苗照片1份；桑树被毁后，包给其林场职工，火烧林地，盗伐林木的现场影碟1盘等11份材料），纯属认定事实不清，并不符合原审判决所依照的相关法律规定。原审法院相关领导私自改变上诉人鉴定申请的主要内容，曾两次向吉林市中级人民法院递交委托鉴定申请，任意延长审限长达一年之久。行政庭和民事庭同时驳回了上诉人要求返还林地、追究责任的诉讼请求，随意断案。在（2011）磐行初字第37号行政判决中，原审法院在有大量法律依据和证实材料的情况下，对林业部门没有任何砍伐手续，也没有履行合法程序，竟砍毁桑树10万余棵，包给其林场职工，火烧林地、毁林开垦、耕垄种地、并将国家16年的植树补贴资金中饱私囊的实体违法行为不加论述，却枉法判决，仅断定林业行政行为程序违法。2.上诉人承包的是集体林地，有林权执照（磐字NO.000888号），与林场的林木、林地权属根本不存在争议，也不需要确认。而被告出具的权属说明是被告在作出违法行政行为之后，在诉讼程序中自行收集的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，并不具有合法性，不能作为认定被诉行政行为合法的依据，其权属说明也不符合《森林法》和国家林业部门对林权执照林地权属法律凭证的规定。3.被告没有事实和法律证据来证实上诉人使用的林地在2006年就被收回，并且被告也没有正当理由和权力收回该林地，而是2007年7月在没有履行任何手续的情况下就强行霸占了此林地。从而导致上诉人林地承包合同无法履行，此行为已被法院判定违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》的相关规定，此处罚结果不能成立。林地使用权应归上诉人所有。4.被告的违法行政行为，已经干涉了上诉人承包林地依法享有的生产经营自主权，而且阻碍了林地承包流转。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国民法通则》的有关规定，被告应承担相应的行政和民事赔偿责任，并负有停止侵害、返还财产、恢复原状、赔偿损失、消除影响、恢复名誉等相关责任。5.被告违法行政，滥用职权，玩忽职守、徇私舞弊，已严重违反了《林业行政处罚程序规定》和《林木、林地权属争议处理办法》以及《森林法实施条例》与《森林法》的法律规定，根据规定相关人员应负刑事责任。6.上诉人在林地内植桑树兼种玉米，是通过镇政府多次考察号召并组织签订的合同，而且是镇政府和林业部门沟通完善之后才实施的。镇政府对栽植桑树的合法性，桑树价值和生长效益及其签订合同后果应承担相关责任。林业部门在桑树和农作物长势良好的情况下，就把桑树和玉米全部砍毁，强行霸占上诉人的经济林用地，不仅给上诉人植桑造成直接经济损失，而且是严重侵犯了上诉人承包集体林地使用权的行为。故此，林业部门不但要承担栽植桑树的直接损失，而且要承担占用经济林用地的补偿款项资金。综上，请求二审法院撤销（2015）磐行初字第42号行政赔偿判决；确认上诉人与磐石市朝阳山镇治安村长岗屯签订的30年人工林地承包合同合法有效，继续履行承包合同，原告具有（林权执照磐字NO.000888号）该林地使用权；被告赔偿因违法行政行为给原告造成的财产及精神损失，合计人民币450万元；诉讼费用由被告全部承担。
被上诉人磐石市林业局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律得当，上诉人的上诉理由不能成立。第一，上诉人所述与事实不符。事实是：2001年长岗屯在国有土地上的林木采伐后需要更新造林，因无钱更新造林，将22.5亩的国有林地转包给上诉人让其更新造林。上诉人没有更新造林而是开垦后种植了玉米。2006年上诉人因去青岛做生意，将开垦的玉米地转包给他人耕种，由于上诉人占用国有林地擅自违法种植玉米，致富林场纳入退耕还林规划，进行了更新造林。2007年上诉人在未经任何部门批准的情况下，擅自在致富林场经营的幼林地里种植玉米和桑树，致富林场发现并报案后，在该国有林地上重新进行了植树造林。第二，上诉人未经审批擅自改变了林地用途，在致富林场经营的幼林地里种植玉米和桑树的行为属于违法行为，按照《森林法》及《森林法实施条例》的有关规定必须受到处罚。这种处罚体现的是国家对毁林开荒非法改变林地用途违法行为的教育、制裁，目的是为了保护国家森林资源免遭破坏。基于上诉人的违法行为，致富林场才实施了收回林地更新造林的行为。虽然上诉人可能有一些经济损失，但这种损失并不是上诉人合法权益所在，而是其因违法行为必须付出的代价。其违法行为的后果应当自负，因此也就无权请求赔偿。第三，由于上诉人违法耕种的林地属于国有育林地，因此上诉人请求赔偿的非法耕种玉米的预期损失，没有任何法律依据。第四，由于上诉人承包林地协议没有到林业部门备案，承包后又没有履行协议更新造林，而是违法擅自改变林地用途毁林开荒种植玉米，现已被收回更新造林，因此上诉人要求确认合同效力和林地使用权已经毫无依据。再者，上诉人在原审没有提出，该诉讼请求也不属于行政诉讼的受案范围。请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人磐石市致富林场和磐石市国家重点公益林致富管理站没有发表陈述意见。
经审理查明：本案中磐石市朝阳山镇治安村长岗社与徐天林签订了30年承包合同的林地，磐石市人民政府于1982年为长岗社颁发了磐字NO.000888号林权执照。其余事实与原审判决相同。
本院认为：磐石市林业局作出的林业强制行政行为已被人民法院行政判决确认违法，该违法行为造成徐天林财产损失，违法行为与损害后果存在因果关系，符合国家赔偿责任的构成要件，磐石市林业局应承担赔偿责任。徐天林与磐石市朝阳山镇治安村长岗社就其持有林权执照的林地签订了30年承包合同，林地面积经磐石市公安局鉴定为35.64亩，徐天林对该林地在承包合同期满前享有使用权。磐石市林业局责令磐石市致富林场、磐石市国家重点公益林致富管理站对徐天林种植的桑树及玉米进行铲除，并收回林地的违法行政行为不能产生林地使用权权属变更的法律效力，应将林地返还徐天林由其继续经营至承包期满。吉林市大林森林资源资产价格评估有限公司评估认为该地不适宜种桑，从栽植日起至2031年4月16日合同期满的现实价值和生长价值桑树为0元，而且林地按规定不允许种植玉米，即便按徐天林提供的磐石市北方蚕业发展有限公司植桑养蚕技术手册也仅规定只能在前两年可间种玉米，故徐天林因磐石市林业局的违法行为所受直接损失为植桑投入的桑苗及人工等费用。徐天林承包争议林地，应按照国家退耕还林相关法律规定，在争议林地上植树造林，并在承包期内享受植树造林的相应收益。磐石市林业局将该林地收回后，已经由磐石市致富林场重新植树造林，树木已成活。现在将该林地返还徐天林，由徐天林继续承包经营已存在成活林木的林地，并将现有地上林木交付徐天林，其经济损失可因此得到抵偿，符合国家法律规定及争议林地的现状。对上诉人其他诉讼请求本院不予支持。综上，原审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销磐石市人民法院（2015）磐行初字第42号行政赔偿判决；
二、被上诉人磐石市林业局将35.64亩争议林地及地上所有林木交付上诉人徐天林，于本判决生效之日起三十日内履行；
三、驳回上诉人徐天林的其他诉讼请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 周晓东
代理审判员 郭娟娟
代理审判员 王 君
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 隋雨桐