福建省宁德市蕉城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0902行初114号
原告吴明团，男，1972年9月27日出生，汉族，住福建省霞浦县。
委托代理人陈言峰，霞浦县法律援助中心律师。
被告霞浦县住房和城乡规划建设局，住所地福建省霞浦县。
法定代表人雷旺清，局长。
委托代理人宋建云，女，1972年9月23日出生，汉族，系霞浦县住房和城乡规划建设局副局长。
委托代理人郭星，福建星龙律师事务所律师。
原告吴明团不服被告霞浦县住房和城乡规划建设局规划行政处罚一案，于2016年10月26日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2016年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月7日、2017年3月29日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈言峰，被告的委托代理人宋建云、郭星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告霞浦县住房和城乡规划建设局于2016年4月27日作出霞建行罚字（2016）第02号《行政处罚决定书》（以下简称《2号处罚决定》），主要内容为：吴明团在霞浦县××镇长春村××号（原文化站）的建设项目，未取得《建设工程规划许可证》，于2011年4月开始动工建设，建成一座现状为七层框架结构的楼房，占地面积228.55平方米，建筑总面积为1717.81平方米，工程造价为114.87万元。吴明团的建设行为违反了《中华人民共和城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条规定，根据《城乡规划法》第六十四条的规定及霞浦县人民政府专题会议纪要（2015）97号文议定，对吴明团作出处罚：1.责令补办《建设工程规划许可证》；2.按该项目建设工程造价10%的罚款，即处114870元的罚款。
原告吴明团诉称，一、被告作出《2号处罚决定》主要证据不足、处罚明显不当。1.被告单方确定工程造价为114.87万元，明显违反住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条的规定。2.原告在长春镇长春村直路××号的房屋建设已取得霞长建村宅（2011）006号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，被告责令原告补办《建设工程规划许可证》没有法律依据。3.被告在《2号处罚决定》中没有告知原告缴纳罚款的金融机构，直接要求原告将罚款缴至霞浦县国库，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条和《福建省行政执法程序规定》第四十四条的规定。4.未办理《建设工程规划许可证》的原因，是因长春镇村建所向原告颁发了《福建省村镇个人住宅建设许可证》，过错不在原告，对此被告对原告处以10%的罚款明显处罚偏重。二、被告作出的《2号处罚决定》程序违法。1.被告没有依法送达《行政处罚决定书》；2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，被告对原告处以114870元罚款应当依法告知原告有要求举行听证的权利，但被告没有告知，明显违法。综上，请求法院依法撤销被告作出的《2号处罚决定》。
被告霞浦县住房和城乡规划建设局辩称，一、被告作出《2号处罚决定》证据充分。1.根据住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，《2号处罚决定》中的工程造价是委托宁德市智宏房地产评估咨询有限公司进行造价评估确定，并无不当。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，原告建设房屋应当申请办理《建设工程规划许可证》。3.告知罚款缴至国库并无不当。银行只是罚款的代收机构，最终罚款都是要上缴国库，这是法律的明文规定。4.原告的建设用地是受让而来，霞浦县国土资源局在出让该宗土地时规划设计条件已经确定，原告应当按照出让时的规划设计条件建设，原告超过规划设计条件进行建设，主观过错明显。而且，原告明知该宗土地的建设应当申请办理建设工程规划许可证，但却向长春镇村镇建设管理所申请办理福建省村镇个人住宅建设许可证，亦有过错。原告的违法行为影响了当地的社会稳定，对此按照项目建设工程造价10%罚款并无不当。二、被告作出的《2号处罚决定》程序合法。其是在直接送达被拒绝后在公告送达的同时为方便被原告了解行政处罚决定书的内容而进行的张贴。对于听证告知的问题，其曾邮寄送达，但被原告无故拒收，故通过公告方式送达。因此，被诉行政行为程序合法。综上，被告作出的《2号处罚决定》证据充分、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告霞浦县住房和城乡规划建设局在法定举证期限内向本院提交的证据材料有：
A1.霞纪案（2014）25号《案件移送书》、行政处罚案件立案审批表，用以证明其对原告涉嫌违法建设行为，进行立案；
A2.《国有土地使用证》，用以证明原告是霞浦县××镇长春村直路××号的土地使用权人，面积为213.98平方米；
A3.霞建函（2010）80号霞浦县建设局关于霞浦长春镇旧文化综合楼规划意见的函，用以证明土地出让时的规划意见；
A4.关于长春乡建设总体规划的批复、霞浦县长春乡建设规划说明书、地形图，用以证明原告的建设用地是在霞浦县××镇规划区内；
A5.霞长建村宅（2011）006号《福建省村镇个人住宅建设许可证》，用以证明霞浦县××镇村建站违规向原告颁发住宅建设许可证的内容；
A6.占地测量成果报告书，用以证明建设项目占用土地面积为228.55平方米；
A7.接受调查通知书（存根）；
A8.吴明团的询问笔录，用以证明原告陈述用地面积及建设情况；
A9.现场检查（勘验）笔录2份、现场照片、现场勘察平面图、房屋面积测绘报告、委托书；用以证明建设项目的建筑总面积1717.81平方米；
A10.房地产评估报告书，用以证明房屋工程造价为114.87万元。
A11.行政处罚调查终结报告、集体讨论会审表、处理审批表；
A12.行政处罚告知书、送达回证及送达公告；
A13.行政处罚决定书、送达回证及送达公告；
证据A1、A7－A13，用以证明被告作出《2号处罚决定》程序合法。
A14.《城乡规划法》第六十四条的规定，用以证明适用法律正确。
上述证据经双方当事人庭审质证，本院认证如下：
被告霞浦县住房和城乡规划建设局提供的证据A1－A3、A6－A9、A11，原告对该证据的三性无异议，本院予以确认。对证据A4－A5、A10、A12－A13原告有异议，认为：证据A4是原来长春乡的规划已超过规划期限不能使用；证据A5，原告向长春镇村建所咨询是可以办理住宅建设许可证，故原告取得《福建省村镇个人住宅建设许可证》并无过错；证据A10，被告单方确定工程造价明显违反住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条的规定；证据A12－A13，送达程序不合法。经审查，证据A4－A5、A10、A12－A13涉及被告作出《1号处罚决定》认定事实是否清楚、程序是否合法，将结合有关焦点进一步分析。证据B14经质证为有效依据。
根据各方当事人提供的有效证据并结合庭审笔录，可以认定如下事实：原告是霞国用（2011）第XX号《国有土地使用证》的土地使用权人，该土地座落霞浦县××镇长春村直路××号，地类（用途）居住，使用面积213.98平方米。原告未取得《建设工程规划许可证》，于2011年4月开始动工建设，建成一座现状为七层框架结构的楼房。2014年6月17日，霞浦县纪律检查委员会将原告涉嫌违法建设的案件材料移送被告，被告于2015年12月18日立案。嗣后，被告对原告建设项目进行勘验，并委托宁德山水测绘有限公司、霞浦县房地产测绘队、宁德市智宏房地产评估咨询有限公司，对房屋面积进行测绘、工程造价进行估价，结论：占地面积228.55平方米，建筑总面积为1717.81平方米，工程造价为114.87万元。被告在作出行政处罚前履行了集体讨论、行政处罚告知等程序，于2016年4月27日作出《2号处罚决定》。原告不服，提起本案行政讼诉。
本案当事人的争议焦点在于：一、被告作出《2号处罚决定》认定事实是否清楚、证据是否充分？二、被告作出《2号处罚决定》程序是否合法？围绕上述争议焦点问题，本院予以分析、认定如下：
一、被告作出《2号处罚决定》认定事实是否清楚、证据是否充分？
原告认为，1.长春镇新的规划在修编中，原告向霞浦县××镇村建站申请办理《福建省村镇个人住宅建设许可证》并无过错；2.被告单方确定工程造价为114.87万元，明显违反住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条的规定。综上，被告作出《2号处罚决定》认定事实不清、证据不足。
被告认为，1.长春镇新的规划虽在修编中，但原告的用地范围是在中心区，且在土地出让时就已出具规划设计条件；2.工程造价为114.87万元，是委托有资质机构进行造价评估确定的。综上，被告作出《2号处罚决定》认定事实清楚、证据充分。
本院认为，1.根据《城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案长春镇总规划虽在修编中，但原告的建设用地在长春镇的中心区，在土地出让时出具规划设计条件是参照《长春镇总规划》的，故原告向霞浦县××镇村建站申请办理《福建省村镇个人住宅建设许可证》，违反上述规定。2.住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条第二款规定“已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。”本案原告未提供的施工合同价，被告根据上述规定委托宁德市智宏房地产评估咨询有限公司对总建筑面积为1717.81平方米进行估价，估价结果为房地产市场重置价值为114.87万元。故被告认定原告违法建设的工程造价为114.87万元事实清楚、证据充分。
二、被告作出《2号处罚决定》程序是否合法？
本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定“受送达人下落不明或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因经过。”本案被告提供的送达回证中记明：《行政处罚告知书》采用邮寄送达被拒收；《2号处罚决定》采用直接送达原告及家属均不在家。2016年1月15日、5月3日，被告采用公告方式向原告送达《行政处罚告知书》和《2号处罚决定》。故被告的送达程序没有违反上述法律规定。
综上，本院认为，根据《城乡规划法》第十一条第二款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”本案被告霞浦县住房和城乡规划建设局作为霞浦县的城乡规划主管部门，依法负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有合法的行政主体资格。被告对原告的违法建设行为，作出《2号处罚决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以支持。原告主张被告认定事实不清、程序违法，没有事实和法律依据，应不予支持。被告在法律规定的幅度范围内对原告的违法建设行为进行处罚并无不当，故对原告主张的处罚偏重的观点，应不予支持。原告主张的《2号处罚决定》中没有告知缴纳罚款的金融机构，这涉及行政处罚的执行问题，不属本案审查的内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条项之规定，判决如下：
驳回原告吴明团的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴明团负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 叶丽丹
人民陪审员 钟岩梅
人民陪审员 陈仲斌
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 方晶晶
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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