吉林省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）吉行终158号
上诉人（一审原告）延吉市小营镇民主村第七村民小组。
负责人全成德，小组长。
委托代理人赵升俊，吉林阿里郎律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）延边朝鲜族自治州人民政府，住所地吉林省延吉市。
法定代表人金寿浩，州长。
一审第三人延吉市小营镇民主村村民委员会。
法定代表人崔日，主任。
委托代理人李钟哲，延吉市小营镇民主村党支部书记。
上诉人延吉市小营镇民主村第七村民小组（以下简称民主村七组）因与被上诉人延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称州政府）及一审第三人延吉市小营镇民主村村民委员会（以下简称村委会）土地征收行政补偿一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2016）吉24行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院认定，民主村七组提交的《征地协议书》中，征收地点是延吉市西部公园路北侧州行政中心以西，征收土地总面积为6783平方米，权属种类为集体住宅用地，土地补偿费和安置补助费按每平方米50元标准货币补偿。有被征地单位公章，负责人吴某某签字及名章。协议书下方标注，“过期应加倍支付”。州政府信访局于2015年6月1日作出的《关于延吉市小营镇民主村7队部分村民信访事项的情况报告》写明：“2009年，州政务中心西侧棚户区G6标段建设项目启动，工程交由延边景财房地产开发公司代建，并委托延吉市富元房屋拆迁有限公司实施拆迁。延吉市房产局于2008年9月25日向延吉市公园路北侧、水沟西侧地段（州政务中心西侧）居民发出拆迁公告。公告规定，拆迁期限为自2008年9月30日至2008年10月14日。延边资信房地产评估有限公司对该地段动迁房屋及地上附属物进行了评估，其动迁评估价格为每平方米1290元（砖木结构），每平方米1346元（砖混结构），宅基地按照每平方米50元进行补偿。民主7队村民的房屋在动迁范围内，共涉及民主村集体土地6783平方米。2010年3月，延吉市国土局土地收购储备中心与民主村村主任、7队队长等人商议后，于同年5月21日支付了33.9万元宅基地补偿款（目前，此款项仍在小营镇财政所），未正式签订征地协议。但在征地、拆迁过程中，因民主7队部分村民认为动迁补偿款及宅基地补偿款的标准过低，拒绝搬迁。延吉市房产局虽下达过行政裁决书、行政强制拆迁通知书，但因相关部门未办理宅基地征用手续，未能实施强迁。2010年，州政府欲在州政务中心西侧修建景观大道，其用地属于小营镇吉兴村和民主村集体土地（该土地已通过吉林省国土资源厅的预审），吉兴村土地补偿款已到位，被征地单位也没有提出异议，但涉及到的民主7队6户村民拒签征地协议书，因此，西部新区已预审通过的6783平方米土地没有得到正式的征用批件。同年5月21日，因景观大道施工推土，引发了民主7队部分村民持续至今的来州去省进京上访，至今尚未得到解决，景观大道修建项目也一直搁浅。从2010年起，州信访局、州统建办以及延吉市小营镇等相关部门积极协调处理此事，并做村民的思想疏导工作，但在涉及到土地面积、补偿标准上与村民一直未达成一致意见。自今年4月份再次发生民主7队村民上访事件以来，州信访局多次召集有关部门进行专题研究并实地调查。5月29日，州信访局会同州统建办、州国土局以及延吉市信访局、国土局、小营镇、景财公司等部门一同接待民主7队村民，并通报前期调查的土地、资金等情况，但村民对调查结果仍不认同，认为属于民主7队的集体土地面积要多于6783平方米，且宅基地每平方米50元的标准太低。会议最终确定：1.村民若对6783平方米面积有异议，可以到延吉市国土局查阅原始档案；2.不得采取占道、堵路等非正常上访方式反映诉求；3.对征地协议、土地面积、补偿标准等问题达不成一致意见，可以通过法律渠道来解决。解决民主7队村民诉求目前有两方面的问题：一是确实存在着未办理宅基地征用手续的前提下，因修建景观大道占用民主7队部分村民宅基地的情况，包括目前州政务中心西侧的临时车道及部分停车场面积，村民也未与建设单位签订正式的征地协议，且未领取宅基地补偿款；二是支付给民主7队的宅基地补偿款33.9万元，是按照当时延吉市周边集体土地宅基地补偿标准统一制定的，且同样占地的吉兴村村民已领取，若提高民主7队村民的补偿标准势必会引发吉兴村村民上访。因此，我局建议，民主7队集体土地征用纳入到G6标段工程项目中一并解决，对于村民所提出的争议问题可通过司法渠道解决。附征地协议书。”2015年8月3日，延边朝鲜族自治州中级人民法院作出（2015）延中立行初字第14号行政裁定书，认为：“从起诉人的起诉材料看，本案涉及农村集体土地征收问题，如行政机关的征收行为侵犯其土地所有权或者土地补偿有异议的必须先由行政机关裁决，之后才能向人民法院提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，起诉人提交的起诉材料中没有争议土地被征收及征地补偿的决定，起诉人的起诉条件不符合起诉条件。”并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条之规定，裁定对起诉人民主村七组的起诉，不予受理。
一审法院认为，州政府提交的《关于延吉市小营镇民主村7队部分村民信访事项的情况报告》中载明，“延吉市国土局土地收购储备中心与民主村主任、7队队长等人商议后，支付了33.9万元宅基地补偿款，未正式签订征地协议”。《征地协议书》中无建设用地单位公章，无负责人签字及名章，州政府否认其曾经与村委会签订补偿协议,民主村七组亦未能举证证明村委会与州政府签订了《征地协议书》。本案中，州政府不是签订《征地协议书》的一方当事人，《征地协议书》并不是在州政府依职权行使行政管理下签订的，故在本案中七组错列被告。七组提出的因涉案土地由州政府使用，由州政府委托市政府征地，故本案被告理应是州政府的主张不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项规定，一审法院裁定：驳回民主村七组的起诉。案件受理费50元，退回民主村七组。
民主村七组不服一审裁定，上诉称，请求撤销一审裁定，依法支持民主村七组合理诉求。诉讼费用由州政府负担。1.《征地协议书》没有签订日期，土地使用人州政府未盖章，且未经村民同意。该协议书无效。2.诉争土地实际占有使用人为州政府。一审裁定未认真进行行政行为合法性审查，认定民主村七组错列被告的认定，与案件事实不符，侵犯了民主村七组合法权益。3.民主村七组在一审时要求追加“延吉市人民政府”为被告，一审法院未追加。4.诉争土地，在前两次征用纠纷支付款项的当事人均是州政府，本次纠纷也是诉争土地遗漏项目。
本院经审理查明，一审庭审笔录中记载，民主村七组在法庭辩论阶段提出：民主村七组诉讼的是民事案件，在最后陈述时主张：民主村七组是按民事走的。在民主村七组向一审法院提交的起诉状中，标题仅列明“起诉状”，没有明确是行政诉讼还是民事诉讼。民主村七组在向我院提交的上诉状中，标题部分“民事上诉状”中“民事”二字被划掉，手写改为“行政”。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”、第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中民主村七组，对其自身提起的是行政诉讼还是民事诉讼，不能明确，其能够明确的仅是将州政府作为被告。民主村七组请求法院确认州政府与村委会签订的《征地协议书》无效；判令州政府返还土地或对民主村七组进行补偿。但不能提供证据证明州政府作为行政机关作出过与民主村七组有关的具体行政行为或州政府以行政管理主体身份与民主村七组或相关主体达成过协议，故民主村七组的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杜宏权
代理审判员 杜 鹃
代理审判员 于淞合
二〇一七年十月九日
书 记 员 张红梅