浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1333号
上诉人（原审原告）温州市鹿城区蒲鞋市街道巽山村村民委员会。住所地：浙江省温州市鹿城区龟湖路92号。
法定代表人吴灵雄，主任。
委托代理人张仁，北京市世纪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人潘剑虹，温州市国土资源局工作人员。
委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）温州市新华印刷有限公司。住所地：浙江省温州市鹿城区龙方工业区方工路3号。
法定代表人江小忠，董事长。
温州市鹿城区蒲鞋市街道巽山村村民委员会诉温州市人民政府不履行征地补偿法定职责一案，温州市中级人民法院于2016年11月7日作出（2016）浙03行初164号行政裁定。温州市鹿城区蒲鞋市街道巽山村村民委员会不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月2日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年1月10日公开开庭进行了本案。上诉人温州市鹿城区蒲鞋市街道巽山村村民委员会的法定代表人吴灵雄及其委托代理人张仁，被上诉人温州市人民政府的委托代理人潘剑虹、李文锦到庭参加诉讼。被上诉人温州市新华印刷有限公司经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：涉案土地坐落于温州市鹿城区飞霞南路64号、66号，面积分别为9286.1平方米和2894.1平方米（约18.27亩），位于巽山村范围内。1962年9月及之前，原温州市郊区西郊公社巽山大队地号为756、面积为17.835亩的土地由地方国营玻璃纤维厂使用，土地坐落河社桥。1962年10月，因地方国营玻璃纤维厂停产，温州市工业局（62）温工财字第155号《关于调整玻璃纤维厂厂房的通知》载明，玻璃纤维厂现有厂房建筑面积共2508平方公尺，其中划给“电池厂1681平方公尺，温州电机厂827平方公尺”、“电池厂划入房屋，作无偿调拨处理……电机厂使用的房屋作租赁关系处理”。1964年，温州电池厂搬迁至地方国营玻璃纤维厂原河社桥厂址。1976年，根据温市工[1976]11号文件，温州蓄电池灯具厂自温州电池厂铁道灯车间划出并建立，并从温州电池厂划出部分生产场所归温州蓄电池灯具厂使用。1995年4月1日，温州蓄电池灯具厂就飞霞南路66号向温州市政府下属的原温州市土地管理局提出国有土地使用权登记申请，并于1996年10月取得温国用（96）字第12838号国有土地使用权证。2001年4月15日，温州新华印刷有限公司就飞霞南路64号申请土地使用权登记，并于2001年6月取得温国用（2001）字第22091号国有土地使用权证。巽山村委会认为涉案土地被征用后，第三人未支付征地补偿费，故提起本案诉讼。另查明，根据温经企[1993]116号文件，温州新华印刷厂和温州蓄电池灯具厂合并，组建温州新华总厂（从属名温州新华印刷厂），温州新华总厂下设温州蓄电池灯具厂、书刊分厂、制版中心等三家分支机构，其中温州蓄电池灯具厂领取非法人资格的营业执照。根据温政办机[1997]89号文件，温州新华总厂兼并温州电池厂，改组为温州新华企业发展有限公司，取消温州新华总厂、温州电池厂法人资格。根据温经企[1999]122号文件，温州新华企业发展有限公司更名为温州新华印刷有限公司。因涉案土地拆迁安置，土地证已于2009年11月6日被注销。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日起施行。修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告要求被告责令第三人支付17.65亩的征地补偿费，但涉案土地在1962年9月及之前已归地方国营玻璃纤维厂使用，即便存在征地行为，亦发生在1962年之前，即《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，当时的法律没有规定法院受理此类案件，因此不属于人民法院受案范围。况且，被告主张涉案土地属于原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十六条第一款规定的情形，属于国家所有；而原告未能举证证明涉案土地存在征收行为，亦无法证明涉案土地有退给农民集体，故其要求被告履行责令第三人支付征地补偿费法定职责的法定事由没有发生。因此，原告提出的本案诉讼应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告温州市鹿城区蒲鞋市街道巽山村村民委员会的起诉。
温州市鹿城区蒲鞋市街道巽山村村民委员会上诉称：一、上诉人已向法院举证本案17.65亩土地在上诉人起诉时被转为国有并将使用权许可给第三人使用，至于何时被征收为国有应当由被上诉人举证予以说明，被上诉人不能举证说明该土地何时被转为国有，就应当认定为许可第三人登记使用权的同时将所有权也进行变更，那么土地所有权变更的行为应当发生在96年至2001年期间，也就是行政诉讼法实施之后。一审认定发生在行政诉讼法以前没有事实依据。一审以第三人使用涉案土地的时间来推测征地行为发生的时间不符合以事实为依据的原则。上诉人认为使用、占用不等于征用或征收，征收涉及的所有权主体的转移，使用可以有偿或无偿，所有权转让必须有偿进行。本案争议的土地事实上已被被上诉人转为国有并许可第三人使用，第三人是该案土地的收益权人，被上诉人责令第三人付费是其职责所在。二、一审裁定理由不能成立。上诉人在一审起诉时认为涉案土地的征收行为在行政诉讼法实施之前，不属于法院管辖范围的理由不能成立。上诉人认为第三人在96年前有占用的事实，但没有征收或征用的事实，土地所有权、使用权均未发生变更，此后何时变更为国有，没有任何历史记录。一审认为第三人使用时间就等于征收行为发生时间的观点是站不住脚的。上诉人认为任何土地权属的变更都需要依法办理手续，包括用地申请、批复、签订征地协议、付费、交付土地、变更登记、颁发新证等一系列的程序。未经上述程序的土地变更法律上就存在瑕疵，当事人有权依法诉讼，人民法院就应依法予以受理。基于上述事实和理由，请求二审法院撤销一审裁定，发回重审。
温州市人民政府答辩称：一、涉案土地上所涉及的企业历史演变。涉案土地坐落于飞霞南路64、66号，在1962年9月及之前已归地方国营玻璃纤维厂使用，1962年10月经温州市工业局批准部分调整给温州电池厂使用，温州电池厂于1964年正式迁入涉案土地并使用至今。1976年5月15日温州蓄电池灯具厂自温州电池厂铁路灯车间划出并建立，飞霞南路66号的涉案土地归温州蓄电池灯具厂使用。1993年4月7日，温州新华印刷厂和温州蓄电池灯具厂合并，组建温州新华总厂（从属名温州新华印刷厂），此后温州新华总厂下设温州蓄电池灯具厂（非法人资格营业执照）；1997年9月12日温州新华总厂兼并温州电池总厂，改组温州新华企业发展有限公司；1999年5月7日温州新华企业发展有限公司更名为温州新华印刷有限公司。因涉案土地拆迁安置，涉案土地证于2009年11月6日注销登记。被答辩人在1962年，甚至更早就应该知道涉案土地被国企占有，如果有征地事实，那时候却没有要求赔偿，这是不符合常理，也从反面说明，涉案土地原本就是国有。二、被答辩人的起诉不属于法院的受案范围。被答辩人所诉的土地即使有征用，要求补偿问题也发生在1962年之前，根据《最高人民法院关于<行政诉讼法>施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理问题的批复》，发生在行政诉讼法实施之前，当时的法律亦未规定纳入法院受案范围。三、被答辩人的起诉早已超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的规定，针对行政机关不履行法定职责提起诉讼，公民、法人或其他组织应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。涉案的所谓“征地补偿”事项，假设即便存在“履行法定职责”一说，也应当时就提起诉讼。现被答辩人起诉即不符合常理，至今已有五六十年时间，早已超过起诉期限。四、被答辩人与本案无利害关系，答辩人主体不适格。行政诉讼法及相关的司法解释规定，起诉人要对其与被诉行政行为有利害关系承担举证责任。本案涉案土地自60年代初开始就由国有企业使用，而被答辩人作为村集体经济组织固然对国有土地没有任何权利。依据1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。涉案土地在1962年9月及之前已归地方国营玻璃纤维厂使用，被答辩人巽山村委会未提供证据证明涉案土地退给农民集体所有，故不具有利害关系，不具备原告主体资格。五、被答辩人起诉的事实与理由不成立。被答辩人要求征地单位或用地单位支付土地征用补偿费，此要求需要征地事实基础，第三人所使用的土地，即飞霞南路64、66号，在1962年前已是国有土地。退一万步讲，假设“土地征用”，则根据当时法律法规相关规定，所谓补偿事项应由用地单位负担，被上诉人并无此项法定职责。综上，请求二审法院驳回上诉维持原裁定。
温州市新华印刷有限公司在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕上诉人温州市鹿城区蒲鞋市街道巽山村村民委员会提起本案诉讼是否符合起诉条件等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审裁定认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人温州市鹿城区蒲鞋市街道巽山村村民委员会针对被上诉人温州市人民政府提起的“判令被告责令第三人支付17.65亩的征地补偿费人民币5295万元整”职责之行政诉讼。根据被上诉人温州市人民政府提供的《62年温州市郊区西郊公社巽山大队土地面积登记册》证据证实，在1962年9月之前，原温州市郊区西郊公社巽山大队地号756、面积为17.835亩土地已由国营玻璃纤维厂使用。这一事实还有1962年1月中共温州玻璃纤维厂支部关于1961年度工作总结的《地方国营温州玻璃纤维厂公笺》在卷佐证，且涉案土地一直使用至今。依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定，一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退还农民集体的，属于国家所有。故依照上述法律规定，涉案土地已属于国有土地。现上诉人要求被上诉人履行责令第三人支付17.65亩的征地补偿费人民币5295万元整的法定职责，缺乏事实和法律依据。涉案土地登记行为与本案无关，上诉人以土地登记行为发生在行政诉讼法施行后的1996年至2001年期间，主张本案属于行政诉讼的受案范围，于法无据，本院不予采纳。被上诉人温州市人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年一月十七日
书 记 员 徐一菁