海南省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)琼民终197号
海南省高级人民法院
民事判决书
(2017)琼民终197号
上诉人（一审被告）：海南省交通规费征稽局，住所地：海南省海口市杜鹃路1号。
法定代表人：熊志洲，局长。
委托诉讼代理人：崔振海，海南省交通规费征稽局科长。
委托诉讼代理人：万寅敏，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：海南微斯达电子信息产业有限公司，住所地：海南省海口市金茂中路1号半山花园海天阁1688号。
法定代表人：张文颖，董事长。
委托诉讼代理人：杜娟、张忠丽，海南弘纲律师事务所律师。
一审被告：海南省交通运输厅，住所地：海南省海口市海府路省政府办公楼6楼。
法定代表人：董宪曾，厅长。
委托诉讼代理人：吴凡，海南省交通运输厅副调研员。
上诉人海南省交通规费征稽局（简称省征稽局）因与被上诉人海南微斯达电子信息产业有限公司（简称微斯达公司）、一审被告海南省交通运输厅（简称省交通厅）技术委托开发合同纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（2016）琼01民初221号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月3日立案后，依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭审理。上诉人省征稽局委托诉讼代理人崔振海、万寅敏，被上诉人微斯达公司法定代表人张文颖、委托诉讼代理人张忠丽，一审被告省交通厅委托诉讼代理人吴凡到庭参加诉讼。2017年6月18日，双方当事人经协商，共同申请举证期限延长至2017年7月27日，本院予以准许。本案现已审理终结。
省征稽局上诉请求：1.撤销一审判决，驳回微斯达公司一审全部诉讼请求或依法改判以3965.09万元为本金，按中国人民银行同期一年期贷款利率，自2016年1月1日起计算利息。2.本案一审、二审诉讼费由微斯达公司承担。事实和理由：（一）一审认定省征稽局与微斯达公司就建设IC系统项目成立事实上的合同关系没有事实依据，省征稽局不是适格被告。1.省征稽局不是建设IC卡加油综合管理信息系统（简称IC系统）项目的受要约人，微斯达公司从未向省征稽局提出过就建设IC系统项目签订合同，也未向省征稽局主张过双方存在合同关系或要求支付投资及回报费用，海南省人民政府（简称省政府）也从未要求省征稽局向微斯达公司支付IC系统投资及回报款。2.省征稽局作为落实IC系统项目的执行单位，该行为不能视省征稽局系实际履行与微斯达公司平等民事主体之间达成合同义务的行为，省征稽局不是适格被告。3.省征稽局与微斯达公司事实上也从未就项目建设期限、投资成本、合理费用、税金、合理利润、投资回报方式等重要合同内容达成过合意。（二）省政府（2013）131号会议纪要（简称省政府131号会议纪要）是内部议事程序，该文没有要求省征稽局支付IC系统投资及回报款，同时，一审认定该会议纪要指示由省征稽局与微斯达公司签订技术改造项目协议错误。自2013年1月至2015年4月，省征稽局分别与微斯达公司签订了2011-2015年度4份IC系统《运营维护服务合同》（简称《维护服务合同》），其中2011-2012年度及2013年度的《维护服务合同》实际均是根据省政府131号会议纪要指示于2013年签定。同时，根据海南省财政厅（简称省财政厅）专项资金的安排，省征稽局累计、足额向微斯达公司支付维护费15187100元，因此，省政府131号会议纪要事实上是指示省征稽局与微斯达公司应于2013年年底前与微斯达公司签订IC系统维护协议，不是一审认定的签订技术改造项目协议。（三）省征稽局与微斯达公司签订IC系统《维护服务合同》是根据省政府131号会议纪要要求签订，并支付了2011-2015年度维护费用，且维护费均是省财政厅专项拨付，不是省征稽局主动申请拨付。维护合同与委托开发IC系统合同是独立存在的两种合同关系，维护合同关系不能当然印证先前成立建设IC系统项目的合同关系。（四）一审认定省征稽局是事实上的获益部门错误。省征稽局的职责是负责全省通行附加费的征收，收取机动车辆通行附加费后，所有资金均全部、直接进入国家财政，省征稽局不是事实上的获益方。（五）微斯达公司作为具有完全行为能力的民事主体，其在投资IC系统开发时，应当考虑并预见到其投资及回报途径可能存在的商业风险，针对投资及回报款回报方式及支付对象的变更，微斯达公司应当承担一定的过错责任。（六）省征稽局不否认IC系统事实上已交付使用，但投资成本及回报款不应由省征稽局来支付，无论由谁来支付，因支付多少涉及国有资产流失问题，省征稽局认为利息部分仅应支付投资成本39650977.31元相应的利息，而不应支付回报款12638749.02元的利息。1.IC系统项目开发建设总成本为3965.09万元，本金数额应认定为3965.09万元，计算利息应以政府审核后的3965.09万元为基数。2.微斯达公司已获得高额的投资回报，不应将投资回报部分另行计付利息。IC系统投资及回报为52289726.33元（按回报率25%，税率5.5%测算），微斯达公司实际建设期为2005-2008年，审计报告显示微斯达公司分别于2005-2008年分期投入资金，政府确定的投资及回报不但包含了25%的利润还承担了5.5%的税率，因此，微斯达公司已获得高额的投资回报，该回报作为实际支出建设成本的孳息，其本身也包含了资金成本（即银行贷款利息），在此情况下再将投资回报部分计付利息，明显不合法也不合理。（七）省征稽局支付投资及回报款的时间应认定为2015年底前，逾期利息应自2016年1月1日起算（注：上诉状中主张利息从微斯达公司向一审法院提起诉讼之日即2015年5月19日起计算，二审庭审中变更为利息自2016年1月1日起算），一审认定2008年9月1日为利息的起算时间点错误。1.2008年9月1日为审计报告截止日，且审计报告仅对开发建设总成本3965.09万元进行认定，只有确定了投资回报率才能测算出投资及回报款的总额，2008年9月1日并不能作为为省征稽局逾期支付利息的起始日。2.直至2012年3月2日，海南省物价局（简称省物价局）、交通厅确认开发建设总成本3965.09万元（其中开发建设成本为3424.76万元，分别于2005-2008年分期投入，资金成本540.33万元，回报率为25%，税率5.5%）。2013年11月，省政府131号会议纪要最终认定投资及回报为52289726.33元。3.微斯达公司于2013年3月5日向省征稽局、交通厅提交的琼微函（2013）6、7号文件显示，微斯达公司要求投资及回报款应于2013年8月31日前付清，如逾期应承担相应利息。二审庭审中，微斯达公司表示认可省政府131号会议纪要，表示政府2015年底前支付就不要利息，故省征稽局支付投资及回报款的时间应认定为2015年底前，逾期利息应自2016年1月1日起算。
微斯达公司辩称，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。（一）省征稽局作为政府序列中主管交通规费征稽的职能部门，由省政府指定其与微斯达公司共同完成IC系统的建设，省征稽局是本案适格的被告。（二）省征稽局是IC系统的具体需求部门和使用部门，也是事实上的获益部门，根据《中华人民共和国合同法》（简称合同法）第三十六条规定，省征稽局与微斯达公司建立了建设安装IC系统的民事合同法律关系，且合法有效。1.省征稽局作为IC系统的需求部门，2004年省政府第8期会议纪要明确，由省征稽局与微斯达公司共同完成IC系统的建设安装。2.根据第8期会议纪要，微斯达公司按省征稽局的要求于2008年1月全面完成IC系统的建设安装。3.2008年3月1日微斯达公司已将验收合格的IC系统交付省征稽局使用至今。4.省征稽局是实际使用IC系统的获益方。省征稽局之所以被指定为IC系统的”牵头、组织、协调”单位，是由于省征稽局是政府主管交通规费征稽工作的职能部门，是该项目的需求方、使用方和事实上的获益方。省征稽局与微斯达公司签订的IC系统《维护服务合同》，并实际支付维护费的行为，也相互印证了双方之间存在建设安装IC系统项目和维护使用该项目的两个合同关系，而且，根据省政府131号会议纪要，该会议指定由省征稽局与微斯达公司签订技术改造项目协议。（三）省征稽局应向微斯达公司支付建设安装IC系统投资和回报款52289726.33元。1.IC系统项目的投资和回报款，经过海南鸿源会计师事务所的审计、海南省价格成本调查队的成本监审、省物价局和省交通厅的确认，最终由省政府确认为52289726.33元。2.省征稽局与微斯达公司存在事实合同法律关系，依据合同法第一百零九条规定，其应承担向微斯达公司支付投资及回报款52289726.33元义务。关于投资及回报款的支付方式，为减轻政府资金负担，经省政府相关职能部门多次商议，决定由省征稽局以技术服务费名义向第三方燃油零售企业（中石油、中石化等）收取后，再支付给微斯达公司。后因情势变更，此支付方式无法实行。省政府131号会议纪要决定投资及回报款由省交通厅支付，列入省交通厅2014-2015年度部门预算，分2年在车辆通行附加费中安排。由此可见，投资及回报款的支付方式最终决定权在政府，在此过程中，微斯达公司只能提出意见，被动接受政府决定。因此，对于支付方式的变更，微斯达公司不存在任何过错，不应承担任何责任。（四）省征稽局至今未向微斯达公司支付投资及回报款52289726.33元，其应从2008年9月1日起承担支付该款项利息的义务。投资及回报款52289726.33元由两部分组成，一部分为投资建设成本，根据审计报告，该项目至2008年8月31日投资建设成本为3965.09万元；另一部分为投资回报，项目投资按使用5年、回报率25%计算，在扣除税费的情况下，每年的利润率不足5%，该项目回报微薄。投资人在完成投资活动后，就应获得经济回报。2009年审计报告确认至2008年8月31日项目的投资建设成本为3965.09万元时，省征稽局就应支付项目投资和回报款。时至今日，省征稽局已实际占有和使用IC系统9年，但分文未付。
一审被告省交通厅述称，一审判决省交通厅对本案不承担连带责任正确，对本案的意见以省交通厅一审的答辩意见为准，并同意省征稽局的上诉意见。
微斯达公司向一审法院起诉请求：1.省征稽局向微斯达公司支付投资及回报款52289726.33元及利息24173322.61元（以52289726.33元为本金，按中国人民银行基准贷款利率，暂从2008年9月1日起计算至2016年6月30日止，实际计算至付清上述投资及回报款之日止），两项合计76463048.94元；2.省交通厅对上述款项76463048.94元承担连带清偿责任；3.本案诉讼费用由省征稽局、省交通厅承担。
一审法院认定事实：2001年3月1日，海南华曌实业发展公司（简称华曌公司）向省政府申请在海南省推行其自主研发的IC系统，省政府高度重视此事，指示省交通厅对该项目组织专家评审。2002年1月21日，省征稽局邀请省内外六位高级技术人员组成专家评审组对该项目可行性分析报告、项目建议书、工程实施方案和操作说明书等进行评议。专家组一致认为：该项目目标明确、方案可行、技术先进成熟，并将评审结果上报省交通厅。通过专家组评审后，省政府相关职能部门对该项目进行了前期的论证、立项、可行性批复等一系列审批行为。2002年12月18日，海南省经济贸易厅（简称省经贸厅）对该项目进行立项。2003年6月13日至2004年6月，华曌公司向省政府报送《关于建设实施海南省IC系统改造项目有关问题的请示》，请求省政府批准如下问题：1.明确项目建设实施的牵头主管部门；2.项目投资回报的收费方式和渠道。该项目是项目单位自筹资金建设的系统项目、系统建成投入运营并向相关需求部门和企业提供信息和服务，在运营过程中，通过IC卡使用额度授权来向需求部门和企业收取系统技术服务费，并附关于实施IC系统改造项目的服务费收取方案。2003年6月30日，省交通厅做出《对收取IC系统技术改造项目技术服务费方案的意见》，同意按方案二,即企业与消费者二者分担，方案在汽油项中，企业每公升负担2分钱，消费者每公升负担2.5分钱，消费者的负担部分以省物价局在燃油零售的价格把握中作出。省政府收到华曌公司的文后，2003年7月15日，省政府办公厅三处与有关部门协商建议：1.由省交通厅作为该项目建设的协调、指导牵头单位；2.该项目由华曌公司负责自筹资金投资建设和后续管理、服务；3.管理费用和投资回报，采取从燃油零售企业销售收入中提取一定比例的方式解决，具体比例由物价局核定。2003年8月8日，省物价局以琼发改价管[2003]330号文，拟同意按燃油零售价的0.8%-1.2%收取技术服务费。2004年6月23日，省政府召开秘书长办公联席会议形成第8期会议纪要，会议确定IC系统项目发行范围、建设安装方式、牵头单位、投资收益回报方式等内容。会议纪要指定省交通厅、省征稽局作为该项目实施建设的组织、协调、指导牵头单位。关于项目投资收益回报问题，会议纪要确定由华曌公司负责自筹资金投资建设和后续管理、服务，企业投资回报和管理费用（包括设备维护、更新，管理人员费用等），采取从燃油零售企业（加油站）销售收入中提取一定比例的方式解决，并以技术服务费名义收取，由省物价局按琼发改价管[2003]330号文精神落实，即按实际投资成本、合理费用、税金和合理利润核定具体收费标准报省政府批准执行，并指出该项目属于政府社会管理范畴，收费办法要进一步研究。2004年7月，经省政府同意，华曌公司组建微斯达公司作为专项公司，全面负责IC系统项目，承继其权利和义务。2005年4月19日，微斯达公司向省政府递交《关于组织实施海南省IC系统技术发行项目的请示》，请求省政府进一步协调各有关部门，落实省政府秘书长办公会议精神，组织实施IC系统项目的建设。省政府三处处理意见：根据会议纪要精神，建议由省交通厅及省征稽局负责协调、指导、协助该项目的实施建设，请省商务厅、省信息产业局、省国税局等单位和企业给予支持和配合，确保该项目建设进行。2005年5月17日，省政府办公厅向微斯达公司发文表示：微斯达公司《关于组织实施海南省IC系统技术发行项目的请示》收悉，请按照省政府二位副秘书长的指示精神，认真组织实施建设该项目，使其尽快发挥效益。2005年12月10日，微斯达公司向省政府办公厅发出《关于安装IC系统项目设备的请示》，请求协调相关企业安装卡机联运付油设备。省政府批示由省交通厅、省征稽局作好协调、指导工作。2005年12月23日，省征稽局向各燃油批发企业发出《关于在各油库安装IC系统项目设备的通知》，要求各有关单位积极配合微斯达公司在所属油库内做好IC系统项目设备的施工和安装调试工作。2006年11月14日，省征稽局向省交通厅发出《关于完成海南省IC系统试点工作的报告》，报告IC系统已于2006年9月28日由微斯达公司建成投入使用并完成了试点运行工作，指出该系统实现的目标：1.实现了省征稽局自1994年以来对油库汽油实行人工签证管理向IC卡卡机联动发油出库自动化管理的转变，使汽油的进销存管理更加严密和规范，省征稽局对全省油库都安装此系统后，各油库将不再派驻负责汽油出库身份证的征稽人员；2.改变了多年来汽油附加费的征缴模式，实现了汽油附加费由加油站按次单笔缴纳向油库按总额缴纳的转变；3.省征稽局实现了对洋浦油库24小时视频和数据实时监控。2006年9月至2008年1月，IC系统项目进入全面安装阶段，根据第8期会议纪要精神，在省交通厅、省征稽局的要求下，微斯达公司完成了省征稽局监控中心、省征稽局数据中心、省燃油批发管理所及中石化洋浦油库、华海公司清澜油库、中石化马村油库、三亚太平洋油库、中石化清澜油库、中石化东方油库、中石油马村油库、益岛油库的系统安装，上述系统安装工程经验收合格。2007年12月28日,省征稽局向微斯达公司发出《关于海南省IC系统需求概要的函》,要求微斯达公司按省征稽局编写的《IC系统需求概要》对IC系统进行开发。2007年12月29日，微斯达公司向省征稽局发出《关于海南省IC系统技术改造项目验收的请示》,请求省征稽局对IC系统项目进行评估、验收。2008年2月27日,省征稽局向各市县交通规费征稽所、省燃油批发管理所、省交通规费海上稽查大队发出琼交征函[2008]13号《关于启用海南省IC系统的通知》,为实现燃油附加费自动化、信息化和网络化,规范市场管理,提高社会管理和服务水平,省征稽局决定从2008年3月1日起在全省油库启用lC系统对汽油附加费、油库汽油进销存和加油站进油进行管理。2008年6月23日,省征稽局向省交通厅发出《关于海南省IC系统技术改造项目评审结果的报告》表明,根据省政府秘书长办公会议精神和省、厅领导的批示,由微斯达公司建设的IC系统己建成投入使用。根据省、厅领导的要求,省征稽局于2008年5月21日至28日对该系统技术改造项目进行了专家评审。专家评审委员会认为:该系统结构合理,功能适用,技术先进,运行稳定,使用方便,管理有效,有很好的经济效益和社会效益,达到设计的要求,一致同意通过评审。评审委员会建议,进一步完善系统的运行管理,将该系统继续向零售环节延伸,扩大推广应用。2009年7月28日,海南鸿源会计师事务所接受省征稽局的委托,出具《关于海南省IC系统技术改造项目财务决算的审核报告》（简称审计报告）,审核至2008年8月IC系统项目己发生开发建设成本核定数为3424.76万元,加上按照上述假定条件计算的资金成本540.33万元,该项目的开发建设总成本为3965.09万元。省征稽局与省交通厅分别同意其出具的审计报告。2010年1月25日,海南省价格成本调查队受省物价局的委托,就微斯达公司开发建设的IC系统项目开展成本监审,并出具《关于海南省IC系统技术改造项目成本监审的报告》,确认至2009年12月，该项目投资成本52350360.58元。2011年3月3日,省交通厅向省物价局发出《关于海南省IC系统收费有关问题的复函》,就省物价局《关于海南省IC系统收费及有关问题意见的函》进行答复:1.关于收费性质，同意将拟向成品油销售企业收取的费用确定为事业性收费；2.关于收费主体，同意确定交通规费征稽部门作为收费主体并负责维护运营；3.关于收费范围，建议将收费范围界定为成品油经营企业；4.关于收费成本，经研究,省交通厅同意省物价局《关于海南省IC系统收费及有关问题意见的函》附件中提出的收费成本计算方法；同时同意省物价局意见,对于2010年1月-12月微斯达公司运营发生的资金成本和运营成本,不纳入成本中计算收费标准,而是作为企业的实际投入,经会计师事务所核定后,由省政府进行补偿；5.关于投资回报，同意该项目按5年使用年限折旧,设定回收期5年,每年利润率按8%计算。2013年l1月29日,省政府召开专题会议研究解决IC系统历史遗留问题，形成省政府131号会议纪要，确定就IC系统投资及回报补偿问题，按己核定的5228.97万元的投资及回报补偿列入省交通厅2014-2015年度部门预算，分2年在车辆通行附加费中安排支付，具体方式由省财政厅和省交通厅研究办理。2016年4月,海南中天华信资产评估土地房地产估价事务所作出中天华信评报字（2016）第018号《资产评估报告书》,评估结论为:IC系统对海南省2006年至2015年的规费收入堵塞漏洞增加收入的贡献值为435134775.03元,对提高效率,节约人员费用的贡献值为16089531.68元，合计为451224306.71元。省征稽局与微斯达公司分别签订2011-2012年度、2013年度、2014年度、2015年度IC系统《维护服务合同》,约定微斯达公司为省征稽局在管理使用IC系统过程中,出现的技术故障问题,提供技术指导和解决方案的服务。2012年12月25日,省财政厅向省交通厅发出《省财政厅关于下达IC系统运营维护费预算的通知》,从2012年部门预算预留资金中安排省交通厅672万元，用于支付2011、2012年度IC系统运营维护费。2014年5月6日,省财政厅向省交通厅发出《省财政厅关于下达IC系统运营维护费预算的通知》,从2014年部门预算预留资金中安排省交通厅282.17万元，用于支付2013年度IC系统项目运营维护费。微斯达公司对自主研发的IC系统享有合法的知识产权。省征稽局成立于1993年12月，为省交通厅下属正处级事业单位，财政独立，其主要职责为：负责宣传、执行国家有关法律法规和本省有关地方性法规、规章；实施全省机动车辆通行附加费的征收稽查工作，做到依法征费，应征不漏；负责燃油销售、运输的监督管理，核验通行附加费的征收情况；依法查处偷漏通行附加费的行为。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1.微斯达公司是否与省征稽局、省交通厅之间存在书面合同关系或事实上的合同关系；2.省征稽局是否应支付微斯达公司IC系统项目的投资及回报款；3.省交通厅对IC系统项目的投资及回报款是否应承担连带支付的责任。（一）关于微斯达公司是否与省征稽局、省交通厅之间存在书面合同关系或事实上的合同关系的问题。2001年至2003年华曌公司向省政府申请，在海南省推行其自主研发的IC系统。省政府高度重视此事，指示省交通厅对该项目组织专家评审。该项目通过专家组评审后，省政府相关职能部门，对该项目进行了前期的论证、立项、可行性批复等一系列审批行为。2002年12月18日，省经贸厅对该项目进行了立项。2003年6月13日至2004年6月，华曌公司向省政府报送《关于建设实施海南省IC系统改造项目有关问题的请示》，请求省政府批准如下问题：1.明确项目建设实施的牵头主管部门；2.项目投资回报的收费方式和渠道。该项目是项目单位自筹资金建设的系统项目，系统建成投入运营并向相关需求部门和企业提供信息和服务，在运营过程中，通过IC卡使用额度授权来向需求部门和企业收取系统技术服务费，并附关于实施IC系统项目的服务费收取方案。省政府收到华曌公司上述请示后，于2004年6月23日召开了秘书长办公联席会议，会议确定了IC系统项目发行范围、建设安装方式、牵头单位、投资收益回报方式等内容。2003年7月15日，省政府办公厅三处与有关部门协商建议：1.由省交通厅作为该项目建设的协调、指导牵头单位；2.该项目由华曌公司负责自筹资金投资建设和后续管理、服务；3.管理费用和投资回报，采取从燃油零售企业销售收入中提取一定比例的方式解决，具体比例由物价局核定。据此，省政府指定省交通厅、省征稽局作为具体实施该项目的一方，与华曌公司共同完成IC系统项目的建设。2004年7月，华曌公司组建微斯达公司作为专项公司，全面负责IC系统项目，承继其权利和义务。2006年9月至2008年1月期间，根据省交通厅、省征稽局要求，微斯达公司在全省展开安装IC系统的工作。微斯达公司先后完成了省征稽局监控中心、省征稽局数据中心、燃油批发管理所的系统安装，以及全省各大油库的系统安装，并经省征稽局验收合格投入使用。2008年5月，经省交通厅同意，由省征稽局组织评审小组，对IC系统项目进行评审。评审小组专家认为该系统：1.使政府征稽部门对全省油库可进行科学有效管理；2.实现了省征稽局对燃油附加费、油库汽油进销存、加油站进油，信息化、网络化的管理；3.改善了政府燃油附加费征缴模式；4.降低了管理成本，提高了工作效益，该项目通过了需求评审和专家评审。2008年3月微斯达公司将该项目交付给省征稽局使用。至此，微斯达公司已全面建设完成项目的投资开发、安装改造、系统集成，并交付使用，完成了要约、协商、承诺及施工完成并交付使用的全过程。而此过程中，省交通厅、省征稽局之所以被指定为IC系统的”牵头、组织、协调”单位，是由于他们是政府序列中主管交通规费征稽的职能部门，是具体的需求部门和使用部门，也是事实上的获益部门。微斯达公司按省交通厅、省征稽局的需求自筹资金完成了自主研发的交通规费征稽管理系统，并在建成后交付给省征稽局使用至今，加之省征稽局与微斯达公司之间签订IC系统《维护服务合同》并实际支付维护费的行为，也能相互印证双方之间存在投资建设IC系统项目、使用和维护的合同关系，而且，根据省政府131号专题联席会议，会议指定由省征稽局与微斯达公司签订技术改造项目协议。因此，省交通厅、省征稽局不能以与省政府内部的上下级行政关系和工作流程，否定与微斯达公司存在的民事法律关系。综上，省征稽局与微斯达公司之间虽然没有订立书面的合同，但根据合同法第三十六条，省征稽局与微斯达公司双方的民事合同法律关系成立，且合法有效。微斯达公司、省征稽局应依法享有和承担由此产生的权利义务。（二）关于省征稽局是否应支付微斯达公司IC系统项目的投资及回报款的问题。如前所述，省征稽局与微斯达公司有事实上的合同法律关系，是本案IC系统项目合同的相对方，在微斯达公司全面完成IC系统项目的建设并交付使用后，省征稽局应按合同约定承担支付投资及回报款的合同义务。2009年7月海南鸿源会计师事务所受省征稽局委托，对该项目的财务决算资料进行审核，审计报告确定至2008年8月该项目的开发建设总成本为3965.09万元。2010年1月海南省价格成本调查队受省物价局的委托，对该项目展开成本监审工作，成本监审报告确定至2009年12月该项目投资成本52350360.58元。2011年4月省物价局、省交通厅联合向省政府请示，明确该项目投资及回报款为52289726.33元。至此，IC系统项目的投资及回报款，经过海南鸿源会计师事务所审核和海南省价格成本调查队的成本监审工作，最后省政府、省物价局、省交通厅确定为52289726.33元。根据合同法第一百零九条，作为合同相对方的省征稽局，应根据诚实信用原则，向微斯达公司承担支付投资和回报款52289726.33元的义务。而且，IC系统项目完成后，自2008年9月份交付使用至今，省征稽局没有支付过投资和回报款，微斯达公司主张按中国人民银行基准贷款利率支付利息符合法律规定，予以支持。（三）关于省交通厅对IC系统项目投资及回报款是否应承担连带支付责任的问题。2013年11月，为解决IC系统项目历史遗留问题，省政府131号会议纪要明确项目的投资及回报款5228.97万元由省交通厅支付，且上述款项列入省交通厅2014-2015年度部门预算，分2年在车辆通行附加费中安排支付。同时，省政府指定由省征稽局与微斯达公司签订技术改造项目协议。对于省交通厅是否应承担连带责任的问题，虽然省政府131号会议纪要明确由省交通厅支付投资及回报款，但省交通厅仅是省征稽局的上级主管单位，省征稽局作为省交通厅下属正处级事业单位，在财政上是独立的，因此，虽然省政府131号会议纪要明确由省交通厅支付投资及回报款，但是仅是当时对付款层面的一个意向，而如前所述，本案中省征稽局与微斯达公司存在事实上的合同关系，并没有与省交通厅有合同关系，因此，付款的义务应由省征稽局承担，不能依省政府的会议纪要而确定省交通厅承担连带责任，故微斯达公司主张省交通厅承担连带清偿责任，缺乏法律依据，不予支持。综上所述，微斯达公司的诉讼请求部分有事实根据和法律依据，予以支持。依照合同法第三十六条、第六十条、第一百零九条之规定，判决如下：一、省征稽局于判决生效之日起十日内向微斯达公司支付IC系统项目的投资及回报款52289726.33元及利息（利息计算方法：以52289726.33元为本金，按中国人民银行同期一年期贷款利率计算，自2008年9月1日起计算至实际付清之日止）；二、驳回微斯达公司的其他诉讼请求。案件受理费424115.24元，由省征稽局负担。
本院二审期间，省征稽局提交如下新证据：琼微函（2013）6号、琼微函（2013）7号《关于尽快落实IC系统技术服务收费的报告》，证明：微斯达公司分别于2013年3月5日和25日向省征稽局、交通厅行文，同意琼价费管（2012）97号文并要求投资及回报款于2013年8月31日前付清，如逾期本金产生的利息按当期利率计算，其主张利息应从2008年9月1日起计算不符合事实。
微斯达公司质证意见：对两份证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明力有异议，两份证据未对利息起算时间点予以认同。
省交通厅质证意见：对两份证据的真实性、合法性无异议。
本院认证意见：两份证据与本案待证事实有关联，且微斯达公司、省交通厅对两份证据的真实性、合法性无异议，本院对两份证据的证明效力予以确认。
本院二审期间，微斯达公司提交如下新证据：
第一组：2016年度、2017年度IC系统《维护服务合同》、银行业务凭证，证明：省征稽局与微斯达公司签订2016年、2017年维护技术服务合同，双方约定由微斯达公司对IC系统进行维护，省征稽局按合同约定将技术服务费支付给微斯达公司。
第二组：1.《关于IC系统技术服务费收费问题的有关说明》，2.琼微函（2011）7号《关于对琼物价（2011）182号文件的意见》，证明：2011年11月，省物价局、省交通厅、省财政厅确认IC系统项目截止2008年8月31日，投资建设成本3965.09万元，投资及回报为5228.97万元；2008年9月1日至2010年12月31日期间，运营维护费为1282.36万元，三家联合拟定了具体收费补偿方案，省领导同意三家单位意见。
第三组：录音光碟、海南省IC系统技术改造项目收费专题会会议记录，证明：2011年7月6日，省政府办公厅、物价局、省交通厅、省财政厅、省法制办、微斯达公司各方召开了海南省IC系统技术改造项目收费专题会会议，会议中各方合意从建设期截止的2008年8月31日后，开始起算利息。
省征稽局、省交通厅质证意见：对第一组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该组证据不能推定先前存在开发IC系统的合同关系。对第二组证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明内容有异议，不能证明利息应从2008年9月1日起支付；第二组证据2真实性无法确认，即使真实，也不能证明利息应从2008年9月1日起支付。对第三组证据的真实性、合法性有异议，会议内容未提及投资和回报款的支付时间和逾期支付是否应当支付利息。
本院认证意见：第一、二组证据与本案待证事实有关联，省交通厅、省征稽局对第一组、第二组证据1的真实性、合法性无异议，第二组证据2与省交通厅一审提交的第四组4-2证据相同，本院对第一、二组证据的证明效力予以确认。第三组证据为省政府办公厅的会议记录和录音，因该会议记录和录音没有省政府办公厅的签章确认，来源不合法，不予确认。
对当事人二审争议的事实，本院认定如下：2013年11月29日，省政府作出131号会议纪要：”......（四）现有IC系统的运行和归属问题。省征稽局要于2013年年底前与微斯达公司签订协议，并尽快进行资产清点及整体移交工作，确保不发生新的遗留问题。”自2013年至2017年，省征稽局与微斯达公司分别签订了2011-2012年度、2013年度、2014年度、2015年度、2016年度、2017年度共6份IC系统《维护服务合同》，根据省财政厅专项资金的安排，省征稽局累计向微斯达公司支付维护费1963.266万元【其中：2011-2012年度672.2万元、2013年度282.17万元、2014年度282.17万元、2015年度282.17万元、2016年度280万元、2017年1-7月164.556万元（2017年总维护费为282.1万元）】。上述事实证明，省政府131号会议纪要事实上是指示省征稽局应于2013年年底前与微斯达公司签订2011-2012年度、2013年度IC系统维护协议，一审认定”省政府131号会议纪要指示由省征稽局与微斯达公司签订技术改造项目协议”错误。
除上述事实外，当事人对一审认定的事实无异议，本院对一审查明的事实予以确认。
二审另查明：2011年4月20日，省物价局、省交通厅联合向省政府作出琼物价（2011）182号《关于IC系统技术服务收费问题的请示》，内容为：IC系统项目投资及回报由销售成品油企业承担，分5年按销售油量计费补偿；经海南鸿源会计师事务所审核，截止2008年8月31日，微斯达公司投资建设总成本39650977.31元(开发建设成本34247630.31元+资本金利息5403347.01元)，投资及回报为52289726.33元【投资建设总成本39650977.31元+回报利润12638749.02元（按回报率25%+税率5.5%测算）】。2011年10月31日，省交通厅、省财政厅、省物价局联合向省政府作出琼交运财（2011）752号《关于IC系统技术服务收费有关问题的请示》，内容为：海南鸿源会计师事务所经对IC系统项目进行审计，核定开发期（2005年至2008年8月31日）建设成本为3965.09万元，拟定收费范围扩大为成品油经营企业。经审计，截止2008年8月31日，微斯达公司投资建设成本3965.09万元（其中：开发建设成本3424.76万元，资本金利息540.33万元）。按回报率为25%（考虑到分期付款偿还），税率5.5%测算，投资及回报为5228.97万元。2011年11-12月，省政府二处及省领导批示同意省交通厅、省财政厅和省物价局的意见。2012年3月2日，省物价局、省交通厅联合向中国石油天然气股份有限公司海南销售分公司、中国石油化工股份有限公司海南石油分公司（上述两公司简称中石油、中石化海南分公司）发出琼价费管（2012）97号《关于IC系统技术服务收费事项的通知》，内容为：经审计，截止2008年8月31日，微斯达公司IC系统项目投资及回报额为5228.97万元，由中石化海南分公司承担4272.07万元，中石油海南分公司承担956.9万元，于2013年8月31日前付清，如逾期支付，则本金产生利息按当期利率计算由两公司承担。2012年3月15日，中石化海南分公司向省物价局、省交通厅发出《关于IC系统技术服务费用问题的反馈》称：”中石化作为上市公司，财务管理有严格的法律规定，该笔款项支出金额巨大，且之前无任何书面协定，缺乏有效凭证，确实难以支付。”2012年4月13日，中石油海南分公司向省物价局、省交通厅发出《关于IC系统技术服务收费事项相关问题的反馈意见》称：”安装IC系统应当是行政机关为提高行政效率和管理手段而为，应当由行政经费支出。我司一直未主导或参与IC项目策划和实施，也没有与任何实施方签署相关协议和文字性材料，上级公司认为该笔费用支出缺少有效凭证和依据。”2013年3月5日和25日，微斯达公司分别向省征稽局、省交通厅作出琼微函（2013）6号、7号《关于尽快落实IC系统技术服务收费的报告》，内容为：2012年3月2日，省物价局和省交通厅联合向中石化、中石油海南分公司发出琼价费管（2012）97号《关于IC系统技术服务收费事项的通知》，时至今日已经过去整整1年时间，却没有任何实际性的进展。按照琼价费管（2012）97号文件要求”中石化、中石油海南分公司分担的投资及回报款应于2013年8月31日前付清。如逾期支付，则本金产生的利息按当期利率计算由两家公司承担”。为尽快落实IC系统技术服务收费的相关事宜，恳请省征稽局、省交通厅尽快协调相关部门解决。
本案争议焦点为：省征稽局是否应向微斯达公司支付IC系统项目的投资和回报款52289726.33元及利息。
本院认为，本案为技术委托开发合同纠纷，一审将本案案由定为合同纠纷不当，予以纠正。虽然省征稽局与微斯达公司之间未订立书面合同，但为开发建设IC系统项目，涉案的请示、复函、报告、IC系统需求概要、会议纪要等往来文件均系当事人的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，涉案的往来文件均应视为合同的组成部分，合法有效。华曌公司组建微斯达公司作为专项公司，全面负责IC系统项目，承继其权利和义务。省征稽局为省交通厅下属正处级事业单位，是落实IC系统项目的执行单位。省交通厅、省征稽局之所以被省政府指定为IC系统的”牵头、组织、协调”单位，是由于他们是省政府下属主管交通规费征稽的职能部门，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条”县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：领导所属各工作部门，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示”的规定，华曌公司、微斯达公司与省政府、省交通厅之间的要约与承诺对省征稽局发生效力。本案事实证明，经省政府同意并根据省政府、省交通厅指示，微斯达公司按省征稽局的需求自筹资金完成了自主研发的具有交通规费征稽管理功能的IC系统，并在建成后于2008年5月将通过评审的IC系统项目交付给省征稽局使用至今。微斯达公司完成了要约、协商、承诺及施工完成并交付使用的全过程，而此过程中，省征稽局是IC系统具体的需求和使用部门，也是事实上的获益部门，省征稽局向微斯达公司发出《IC系统需求概要》，以及其与微斯达公司签订IC系统《维护服务合同》并支付维护费的行为，亦能印证省征稽局系IC系统项目委托开发合同的委托人。根据合同法第三十六条”法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”、第三百三十条”技术开发合同是指当事人之间就新技术、新产品、新工艺或者新材料及其系统的研究开发所订立的合同”的规定，认定省征稽局与微斯达公司之间成立技术委托开发合同关系，省征稽局主张”双方不存在合同关系，其不是适格被告”与事实不符，不予采纳。由于微斯达公司在2008年5月将通过评审的IC系统交付给省征稽局使用时，双方未做结算，微斯达公司也未报价，截止2008年9月1日，双方当时因对IC系统项目的价款未达成合意而不具备付款条件，且双方原约定的支付主体系销售成品油企业中石油、中石化海南分公司。IC系统项目系在2009年7月经审计，2011年经省物价局、省财政厅、省交通厅、省政府确认投资及回报款为52289726.33元。根据双方约定，中石油、中石化海南分公司应在2013年8月31日前付清投资及回报款52289726.33元。由于双方未与中石油、中石化海南分公司签订协议，导致该两公司拒绝承担付款义务。在此情况下，省政府于2013年l1月29日作出131号会议纪要，确定IC系统项目的投资及回报款5228.97万元列入省交通厅2014-2015年度部门预算，分2年在车辆通行附加费中安排支付，微斯达公司对此无异议。该会议纪要应视为双方对投资及回报款的支付主体、支付时间的变更以及支付金额、各自责任的分担达成合意。根据省政府131号会议纪要，省征稽局应在2014-2015年度向微斯达公司支付投资及回报款52289726.33元，省征稽局未支付，构成违约，故其应对微斯达公司投资及回报款52289726.33元自2016年1月1日起的利息损失承担责任。根据合同法第六十条”当事人应当按照约定全面履行自己的义务”、第一百零九条”当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬”、第三百三十一条”委托开发合同的委托人应当按照约定支付研究开发经费和报酬”的规定，一审判决省征稽局向微斯达公司支付IC系统项目投资和回报款52289726.33元正确，但判决利息自2008年9月1月起计算不当，应予以纠正。综上，省征稽局主张”投资和回报款52289726.33元及利息不应由其支付”无事实根据和法律依据，不予采纳，但其关于”逾期利息应自2016年1月1日起计算”的上诉理由成立，予以采纳。
综上所述，省征稽局的上诉请求部分成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但对利息的起算时间认定错误，导致利息部分判决结果不当，应予以纠正。本院依照《中华人民共和国合同法》第三十六条、第六十条、第一百零九条、第三百三十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
一、维持海南省海口市中级人民法院（2016）琼01民初221号民事判决第二项，即维持驳回海南微斯达电子信息产业有限公司的其他诉讼请求。
二、变更海南省海口市中级人民法院（2016）琼01民初221号民事判决第一项为：上诉人海南省交通规费征稽局于本判决生效之日起三十日内向被上诉人海南微斯达电子信息产业有限公司支付IC系统项目的投资和回报款52289726.33元及利息（利息计算方法：以52289726.33元为本金，按中国人民银行同期一年期贷款利率，自2016年1月1日起计算至付清之日止）
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费424115.24元，由海南省交通规费征稽局负担303248.63元，海南微斯达电子信息产业有限公司负担120866.61元。二审案件受理费424115.24元，由海南省交通规费征稽局负担303248.63元，海南微斯达电子信息产业有限公司负担120866.61元。
本判决为终审判决。
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审 判 长 曾瑞珍
审 判 员 秦 晴
审 判 员 林 达
二〇一七年七月二十八日
法官助理 刘 琼
书 记 员 王 伟