＼n广东省佛山市顺德区人民法院
＼ n 行 政 判 决 书
＼n（2014）佛顺法行初字第39号＼n原告佛山市顺德区物业管理住宅小区顺峰山国际花园业主委员会，住所地佛山市顺德区大良顺峰居委会国际花园。＼n法定代表人吴象坚。＼n委托代理人黄发林，广东泛邦律师事务所律师。＼n委托代理人张永昭，广东泛邦律师事务所实习律师。＼n被告佛山市顺德区大良街道办事处，住所地佛山市顺德区大良县东路16号。＼n法定代表人罗厚光，主任。＼n委托代理人胡健玲，佛山市顺德区大良街道国土城建和水利局副局长。＼n委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。＼n原告佛山市顺德区物业管理住宅小区顺峰山国际花园业主委员会诉被告佛山市顺德区大良街道办事处行政答复一案，于2014年4月4日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月8日受理后，于同年4月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行审理。2014年6月18日，本院公开开庭审理了本案。原告委托代理人黄发林、张永昭，被告法定代表人罗厚光及委托代理人胡健玲、刘世新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。＼n原告诉称，原告因小区封闭事宜向被告提出申请，被告下属机构佛山市顺德区大良国土城建和水利局（以下简称大良国土局）于2014年1月8日作出《顺峰山国际花园业主委员会申请小区封闭问题的调查处理意见》（以下简称《处理意见》），原告认为该行政行为不合法，理由如下：一、《处理意见》作出主体不合法。根据《广东省城乡规划条例》第五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、六十八条、六十九条规定，县级以上的国土规划部门对国土规划进行管理、执法。大良国土局非法律授权单位，结合顺德区国土城建和水利局的职能规定，该局无权对外作出具体行政行为。二、《处理意见》所涉内容不属于行政许可范围，被告行政越权。因原告对国际花园进行封闭管理的行为符合《中华人民共和国行政许可法》第十三条第一款的规定，故《处理意见》所涉内容属于可以不设行政许可的范围。根据《中华人民共和国物权法》第三十九条、第七十三条的规定，不动产所有权属于民法的范畴，只要不以法律禁止的方式行使即为合法，因此，国际花园内的土地在未经合法征收前，所有业主对花园进行封闭管理属于合法的行为。三、《处理意见》缺乏事实和法律依据。国际花园是1994年前由原顺德市规划国土局批准给顺德市顺峰山国际村发展公司开发的封闭住宅区，一、二期总用地面积为231947平方米。2007年佛山市国土资源局顺德分局重新核定原告小区用地为39072.97平方米，并且注明已剔除公共通道，被告作出《处理意见》所依据的顺府办复（2006）135号《关于同意顺德中心城区道路交通专项规划（2005-2020）的批复》是政府的内部文件，对外不发生法律效力，因此，只要土地仍登记在住宅小区名下，未经合法征收，住宅小区业主可自行决定封闭。四、《处理意见》作出时，被告没有告知原告相应的法律救济途径，属程序违法。综上，请法院判决撤销被告下属机构大良国土局作出的《处理意见》，本案诉讼费用由被告承担。＼n原告在诉讼中提交了下列证据：＼n1.《处理意见》，证明大良国土局以其名义作出了不允许原告对国际花园小区进行封闭管理的决定，该意见书没有告知原告相关的救济途径。＼n2.顺国出让字（94）第（140）号《国有土地使用权出让合同书》复印件，证明国际花园的用地为国有土地，由开发商顺峰山国际村发展公司取得合法使用权，现由原告的业主共同共有该块地块的使用权。＼n3.《关于核定顺峰山国际住宅小区具体地界的答复》、《国际村和永顺房产聚泉花园用地红线图》及附图，证明原佛山市国土资源局顺德分局于2007年5月14日确认国际花园的用地为原告众业主所有。＼n4.《会议记要》，证明大良派出所大门民警中队、顺德区大良街顺峰社区居民委员会、顺峰花园业委会及原告均同意在环湖路完工后，原告可自行封闭国际花园小区，《处理意见》不符合客观实际情况。＼n5.原告向顺德区大良街顺峰社区居民委员会发出的函及全体业主签名、《收条》、佛山市顺德区大良街顺峰社区居民委员会发出的《通知》，证明原告在本案起诉前，已向有关部门及周边小区提出协商解决问题，原告封闭小区的行为依法有据，被告作出的《处理意见》确实影响了原告众业主的实际权利。＼n6.顺府办纪要（2013）4号《关于协调化解大良顺峰花园、国际花园业主道路通行矛盾的会议纪要》，证明佛山市顺德区人民政府确认顺峰花园居民通过原告所在的小区属于借道，间接印证国际花园南侧通道是原告小区内的通道，而不属于环湖路的一部分。＼n被告辩称，一、大良国土局根据原告向被告提交的《关于顺峰山国际花园实施小区封闭管理的申请》（以下简称《申请》）作出的《处理意见》，并非具体行政行为，只是针对原告的申请作出的一份处理回复意见。封闭小区管理不属于行政许可的范围，被告也未作出任何行政许可决定。原告提交的申请实质内容是在现有通行的交通道路上设置封闭构筑物，但其提起的申请并不是报建申请，大良国土局作出的《处理意见》是对原告提起申请的回复，并不是行政处理决定，因此不存在程序违法问题。二、大良国土局作出的《处理意见》并未超越自身的职权范围，原告的起诉没有事实依据。原告向被告提交的《申请》名为小区封闭，实际是申请在道路上报建构筑物（对未经申请已设置的水泥柱、栏杆等封闭设施申报合法化），被告在收到申请书后，根据职权划分转大良国土局作回复处理。大良国土局据此作出《处理意见》，并未超越其职权范围。三、《处理意见》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。大良顺峰花园与国际花园均为顺峰山下的住宅小区，两小区之间相隔碧丽湖环湖路，顺峰花园业主需借道国际花园小区南边道路通行，因噪音、治安等问题引发双方长期存在矛盾，为此，区、街各级部门曾多次协调处理。原告在2013年12月3日提交申请的目的是对未经申请已设置的水泥柱、铁门等构建物进行申报，意图使违章建设的行为合法化。大良国土局根据2006年《顺德中心城区道路交通专项规划（2005-2020）》、顺府办复（2006）135号《关于同意顺德中心城区道路交通专项规划（2005-2020）的批复》及历年来对双方争议事项调查处理的情况，作出暂不同意其申请的《处理意见》，认定事实清楚，所依据的《顺德中心城区道路交通专项规划》合法有效。请法院依法驳回原告的诉讼请求。＼n被告在诉讼中提供了下列证据：＼n1.被告的组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明书复印件，证明被告的诉讼主体资格。＼n2.《申请》，证明原告向被告申请对国际花园小区进行封闭管理。＼n3.顺机编（2010）12号《印发佛山市顺德区镇（街道）机构改革实施方案的通知》、顺良街工委办发（2014）2号《中共大良街道工委办公室、大良街道办事处办公室关于印发大良街道国土城建和水利局主要职责内设机构和人员编制方案的通知》、顺府发（2010）33号《关于移交行政管理权限事项的通知》、《委托书》，证明大良国土局有批准报建的法定职权。＼n4.《处理意见》、《会议纪要》、顺府办纪要（2013）4号《关于协调化解大良顺峰花园、国际花园业主道路通行矛盾的会议纪要》、送达收据，证明大良国土局作出《处理意见》并送达原告。＼n5.《顺德中心城区道路交通专项规划（2005-2020）》、顺府办复（2006）135号《关于同意顺德中心城区道路交通专项规划（2005-2020）的批复》，证明大良国土局作出处理意见的依据合法。＼n经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：＼n原告提供的证据1，即被告提供的证据4中的《处理意见》，本院确认大良国土局作出被诉行政行为的事实。原告提供的证据2，被告对证据的真实性无异议，本院予以采纳。原告提供的证据3，被告对证据的真实性无异议，本院确认2007年5月14日原佛山市国土资源局顺德分局曾就顺峰山国际花园住宅小区具体地界对原告作出答复的事实。原告提供的证据4、6，即被告提供的证据4中的《会议纪要》、顺府办纪要（2013）4号《关于协调化解大良顺峰花园、国际花园业主道路通行矛盾的会议纪要》，是原告与相关部门协调处理顺峰花园、国际花园小区道路通行问题的会议纪要，与本案审查的《处理意见》是否合法无关联性，本院不予采纳。原告提供的证据5，是顺德区大良街顺峰社区居民委员会及原告就小区道路通行问题发出的通知，与本案无关联性，本院不予采纳。＼n被告提供的证据1、2，原告无异议，本院予以采纳。被告提供的证据3，原告对证据的真实性无异议，本院确认是关于大良国土局相关职权的规范性文件。被告提供的证据4中的收据，原告无异议，本院确认大良国土局于2014年1月14日将《处理意见》送达原告的事实。被告提供的证据5，原告对证据的真实性无异议，本院予以采纳。＼n经审理查明，原告于2013年12月3日向被告提交《申请》，申请原告所在小区国际花园在现有围闭的基础上，实施小区全封闭管理，外来机动车辆及人员绕道行驶，该小区人员凭证照出入，访客及其车辆出入登记，顺峰花园业主如需经常徒步行经该小区，可向原告申领通行证件，从2014年1月1日起实行上述计划。被告收到上述申请后转交下属的大良国土局处理，大良国土局于2014年1月8日以该局名义作出《处理意见》，内容为“关于贵会要求对现国际花园南侧通道实行封闭，实施小区全封闭管理的事项，经区规划部门核实，按照《关于同意顺德中心城区道路交通专项规划（2005-2020）的批复》（顺府办复（2006）135号），该道路属环湖道路一部分，规划控制宽度20米，属规划城市支路。该通道属环湖道路的一部分，在没有实施规划建设前，仍需保留原有通行习惯。因此，暂不同意顺峰山国际花园小区封闭管理的申请”。原告于2014年1月14日收到该《处理意见》。＼n另查，大良国土局属于被告内设机构，主要职能为负责规划、国土、房产、水利、城乡建设等工作。＼n本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，大良国土局作出《处理意见》，决定暂不同意顺峰山国际花园小区封闭管理的申请，已影响原告对国际花园小区封闭管理的权利，该《处理意见》属具体行政行为，原告对该《处理意见》不服，有权向法院提起诉讼，被告认为该《处理意见》不属具体行政行为的主张于法无据，本院不予采纳。根据顺机编（2010）12号《印发佛山市顺德区镇（街道）机构改革实施方案的通知》、顺良街工委办发（2014）2号《中共大良街道工委办公室、大良街道办事处办公室关于印发大良街道国土城建和水利局主要职责内设机构和人员编制方案的通知》的规定，大良国土局只是被告的内设机构，在没有法律、法规、规章授权的情况下，不能以其名义作出具体行政行为，其以自己名义作出《处理意见》，属超越职权的行为，该行为无效，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第4目之规定，判决如下：＼n撤销佛山市顺德区大良国土城建和水利局于2014年1月8日作出的《顺峰山国际花园业主委员会申请小区封闭问题的调查处理意见》。＼n本案受理费50元，由被告佛山市顺德区大良街道办事处负担。＼n如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。＼n审判长黄志平＼n审判员吴嘉敏＼n审判员郑旭辉＼n二〇一四年七月一日＼n书记员游瑞环＼n