福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）厦行终字第9号
上诉人（原审被告）厦门市思明区人民政府中华街道办事处，住所地厦门市思明区石顶街32号。
法定代表人吴成灶，主任。
委托代理人蔡明、陈秀红，福建均融律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李秀云，女，汉族，1964年9月16日出生，住厦门市思明区黄厝巷。
原审第三人倪淑珍，女，汉族，1931年11月6日出生，住厦门市思明区黄厝巷。
原审第三人陈淑惠，女，汉族，1956年4月19日出生，住厦门市思明区手伡巷。
原审第三人陈淑英，女，汉族，1959年7月6日出生，住厦门市思明区仙阁里。
原审第三人陈淑萍，女，汉族，1961年11月5日出生，住厦门市思明区后滨路。
原审第三人陈清毅，男，汉族，1966年4月3日出生，住厦门市思明区溪岸路。
原审第三人陈丽丽，女，汉族，1969年6月3日出生，住厦门市思明区磁安路。
原审第三人倪淑珍、陈淑英、陈淑萍、陈清毅、陈丽丽共同委托代理人陈淑惠，自然情况同上。
上诉人厦门市思明区人民政府中华街道办事处（下称中华街道办事处）因李秀云诉其不履行公房承租人更名法定职责一案，不服厦门市思明区人民法院（2013）思行初字第104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月9日、2014年3月4日公开开庭进行了审理。上诉人中华街道办事处的委托代理人蔡明、陈秀红，被上诉人李秀云及原审第三人陈淑惠、陈淑萍到庭参加了诉讼。本案审理期间，因原审第三人陈水沯于2014年1月7日死亡，本院依法通知陈水沯的近亲属倪淑珍、陈淑惠、陈淑英、陈淑萍、陈清毅、陈丽丽参加诉讼。本案经报福建省高级人民法院批准延长审限2个月。本案现已审理终结。
原审判决查明，李秀云丈夫陈世荣系陈水沯之子，原系厦门市思明区黄厝巷6号非住宅公房的承租人。该公房原承租人系陈水沯，于2003年3月更名为陈世荣。
2005年11月28日，因“中华街区商业广场”建设需要，黄厝巷6号需被拆除。拆迁人厦门中华街旧城改造有限公司与陈世荣签订了拆迁补偿安置协议，协议约定：陈世荣长期承租思明区黄厝巷6号，属于公房非住宅承租户。因陈世荣外无房源，故拆迁人同意陈世荣所提出的承租安置房申请，将涉讼房产即位于洪莲西二里180号602室、702室的房产交由陈世荣承租使用。
2006年1月13日，陈世荣作为承租人，与中华街道办事处签订了涉讼房屋的住宅租赁合同。合同条款对租赁关系所产生的一系列权利义务进行了详细、明确的约定，还约定双方发生纠纷时应友好协商，协商不成，可依法向人民法院起诉。
2006年4月2日，陈水沯与陈世荣签订书面协议，约定陈水沯对洪莲西二里180号702室公有住房，有合法承租权，以作为其欢度晚年永久居住安身之处。李秀云及女儿陈冬妮作为见证人在协议上签字。
2007年10月，李秀云丈夫陈世荣因病去世。
2009年11月，李秀云开始以陈世荣代表的身份，以陈世荣的名义与中华街道办事处续签涉讼房屋的租赁合同。
2010年3月18日，李秀云和女儿陈冬妮向厦门市思明区人民法院提起民事诉讼，要求确认其对涉讼房屋的合法承租权及第三人将涉讼房屋的702室交还李秀云。厦门市思明区人民法院于2010年6月7日作出（2010）思民初字第3088号民事判决，以“陈世荣去世后，公房承租权的确定应由出租单位决定，法院无权直接处理”为由，判决驳回了李秀云等人的相关诉讼请求。
2010年7月27日，李秀云致信中华街道办事处，要求确认洪莲西二里180号602室、702室房屋的安置对象及承租人为原告、陈世荣及女儿陈冬妮，与其他人无关。此后，李秀云仍多次向中华街道办事处提出变更涉讼房屋承租人的要求，中华街道办事处未予办理。
2010年11月18日，陈水沯等人向中华街道办事处提出申请，要求为其办理洪莲西二里180号602室、702室房屋的分户租赁手续。中华街道办事处未予答复。2011年3月1日，本案陈水沯向厦门市思明区人民法院提起行政诉讼，要求被告依法为其办理分户租赁手续。厦门市思明区人民法院于2011年5月16日作出（2011）思行初字第15号行政裁定，认为陈水沯等人的诉求系以私法法律效果为标的的请求，不属于行政审判的权限范围，故依法裁定驳回陈水沯等人的起诉。裁定作出后，各方当事人并未上诉。
2013年6月8日，李秀云认为中华街道办事处在处理其要求对涉讼房产承租人进行变更的过程中存在行政不作为，向厦门市思明区人民法院提起行政诉讼。厦门市思明区人民法院受案审查时认为李秀云诉讼请求不符合行政诉讼受案范围，裁定不予受理。李秀云不服，上诉至厦门市中级人民法院。厦门市中级人民法院经审查认为李秀云诉中华街道办事处行政不作为涉及行政管理性质，应作为行政案件受理，其他诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，则受案后依法处理，遂作出（2013）厦行终字第86号行政裁定书，撤销原审裁定，要求厦门市思明区人民法院立案受理。
另查明，2005年，根据思明区政府、区重点办的要求，厦门市中山房地产开发有限公司从受思明区政府委托购置的安置房项目中调拨包括涉讼房屋在内的487套房屋给被告下属企业厦门中华街旧城改造有限公司，用于中华街区旧城改造项目拆迁安置。该部分房产由厦门中华街旧城改造有限公司出资购买。涉讼房屋现尚未办理产权证。由于中华街道办事处系厦门中华街旧城改造有限公司的主管部门，故由其与陈世荣签订涉讼房产的住房租赁合同。
原审法院认为，关于本案涉讼房产的性质问题。本案各方当事人对于涉讼房产均认定为公有房屋，并无争议。但本案涉讼房屋并非一般意义上房产管理部门直接管理的公房，而是中华街道办事处下属企业从政府委托购置的房产中以调拨价格购买用于拆迁安置的住房。目前涉讼房产虽然尚未办理权属证书，但从购买渠道及资金来源上看，应视为由中华街道办事处自行经营和管理的公有房屋。
根据行政诉讼法的相关规定，具有国家行政职权的机关、组织，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的且与行使国家行政权力有关的行为以及相应的不作为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。仅从本案中华街道办事处与承租人陈世荣签订的涉讼房屋的租赁合同来看，属于平等主体之间的民事租赁法律关系范畴。如双方当事人因合同规定的权利义务发生的纠纷，应按民事案件处理。但李秀云要求中华街道办事处对涉讼房产承租人进行变更，则有所不同：一则李秀云并非涉讼租赁合同当事人，二则李秀云的变更申请需要向中华街道办事处提出，由中华街道办事处审查与核准。此时双方法律地位并不平等，已涉及行政管理性质。中华街道办事处虽非房产管理行政部门，但是作为厦门市思明区人民政府的派出机关，依法行使行政管理职责，负责本辖区各项行政管理工作。涉及中华街道办事处所管理的国有财产的具有行政管理性质的行为，亦应属于其依法履行行政管理职责的范围。
在庭审中，李秀云表示从2010年起至今已多次向中华街道办事处提出相关变更申请，但仅能提供其于2010年向中华街道办事处提出变更申请的证据。因中华街道办事处已当庭确认收到李秀云提出的多次申请，故本院对于李秀云向中华街道办事处提出涉讼变更申请的事实予以确认。
本案的争议焦点在于中华街道办事处接到李秀云相关申请后是否存在未履行行政管理职责的情形。
中华街道办事处收到李秀云关于要求将涉讼房屋承租人变更为李秀云的申请后，认为参照厦国土房（2006）262号《关于直管公有住房租赁管理清理有关问题的处理意见》（下称《处理意见》）第一条的规定，由于涉讼房屋的承租权尚存有争议，故李秀云的涉讼申请并不符合该条件，故不予办理。
鉴于涉讼房产系由中华街道办事处自行管理公房，并非直管公房，而目前实践中暂无明确针对此类公房管理的相关规定。在此情形下，中华街道办事处在处理公房租赁合同变更时，适当参照《处理意见》，并无不当。
从《处理意见》第一条规定可以看出，承租人死亡的，对租赁合同承租人进行更名应同时具备以下条件，一是该申请人需要与承租人共同居住；二是具有完全民事行为能力和承租能力；三是该申请人仅限于配偶、子女、父母；四是上述人员协商一致之下可按顺序申请更名。此外，顺序在后的更名人需要征得同一顺序之前其他成员的书面同意。依照该《处理意见》，李秀云提交涉讼申请及相关材料后，中华街道办事处应依照上述规定进行审查，根据审查的结果是否符合《处理意见》的相关规定，并作出最终处理决定。如果符合规定条件，中华街道办事处应及时予以办理；如果条件不符合，中华街道办事处应告知李秀云原因，并作适当释明，还需告知其相应救济权利。
在中华街道办事处所提供的证据当中，未见其针对李秀云相关申请进行受理、审查、核实以及决定及最终告知等证据材料。中华街道办事处所提供的证据，仅能证明其已查明李秀云与陈水沯之间对于涉讼房产承租权归属存有争议，但没有证明其已查明存有争议的李秀云与陈水沯是否具备《处理意见》所规定的其他条件等事实，如上述具备承租资格成年家属是否具有其他房源的信息以及是否与原承租人共同居住等情况。再者，即使查明确实不符合相关条件，中华街道办事处亦应将最终的处理意见及相关理由书面告知李秀云，一方面以减少李秀云的疑虑，另一方面以便李秀云寻求救济。因此，原审法院认为中华街道办事处在证明其不予办理变更手续的合法性方面的证据并不充分，无法证明其在收到李秀云相关涉讼申请后已适当、充分地履行职责。
综上所述，作为涉讼公房的管理机关，中华街道办事处接到李秀云关于变更涉讼房产租赁合同承租人的请求后，应进一步对涉讼公房承租人的变更问题进行调查与核实，并参照《处理意见》的相关规定作出决定。但中华街道办事处所提供的证据并不能证明其已经履行上述职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项之规定，判决：中华街道办事处应在判决生效之日起六十日内依法核实处理李秀云关于办理思明区洪莲西二里180号602室、702室公房租赁合同承租人变更的请求。
原审被告中华街道办事处不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人中华街道办事处上诉请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。理由：一、李秀云从未以书面形式正式向上诉人提出正式更名申请，对于李秀云通过信访等途径提出的问题，上诉人也已予以答复，不存在行政不作为。原审在审理过程中未调查李秀云有无正式提出申请、通过何种途径提出申请、要求李秀云提供申请材料，亦未调查上诉人对李秀云申请作出的处理等事实，更未对行政行为的举证责任进行分配，导致上诉人一审未能提供已作出具体行政行为的证据。二、原审判决认定上诉人管理涉讼公房应参照适用《处理意见》。《处理意见》第七条规定“……因家庭纠纷无法确定承租人的……待家庭成员协商后再办理更名”，即前后顺序的家庭成员更名意见不一致的，上诉人不应直接予以更名，而需待其取得一致意见后给以更名。上诉人无法为李秀云办理更名的根本原因系李秀云与陈水沯之间存在家庭内部纠纷，双方对房屋的承租权未达成一致。原审判决在明知涉讼房产尚不具备办理更名条件，却根据上诉人不能掌握和调查的事实认定上诉人不作为缺乏依据，应予纠正。三、原审法院判非所诉。1.李秀云起诉要求判令“被告将位于厦门市思明区洪莲西二里180号602、702室跃层一套公房承租人变更为原告”。原审法院却判决“依法核实处理”似是而非、不明确、不具体，判非所诉。2.关于原审法院的判决所谓的“依法核实处理”，上诉人早已对李秀云的更名申请给予明确答复及处理。原审法院亦已对李秀云与陈水沯的家庭纠纷予以认定，仍作出“依法核实处理”的判决，显属错误。3.本案只要李秀云与陈水沯的家庭纠纷未解决，上诉人无论作出何种处理，均会引发李秀云与陈水沯针对处理行为的新一轮的纠纷，因此原审的判决方式未能从根本上解决承租权问题，无法达到维护社会和谐稳定的效果。
被上诉人李秀云答辩称，一、上诉人称其从未以书面形式提出正式更名申请与事实不符。其曾向上诉人提交过多份的书面申请书。上诉人的信访答复也仅是敷衍，不是事实。二、上诉人称根据《处理意见》第七条规定，无法确定承租人，不能将承租人变更为被上诉人的理由不能成立，实属为其违规操作找借口。涉讼房产系拆迁安置房，系陈世荣、李秀云及陈冬妮一家三口缴清了安置分配费才得以安置。被拆迁的黄厝巷6号是非住宅公房，承租人系陈世荣而非陈水沯，拆迁安置对象（即共同承租人）仅有陈世荣、李秀云和陈冬妮一家三口。拆迁安置时，上诉人作为拆迁安置单位，已调查确定陈水沯在外已有房源，不能安置，明知拆迁安置对象没有陈水沯。因此，涉讼房产的承租权不存在家庭纠纷。三、黄厝巷6号非住宅店面被拆除后，陈水沯非法强行入住被上诉人已装修好的洪莲西二里180号702室。目前，702室亦非陈水沯居住，而是由陈清毅居住。请求二审法院维持原审判决，支持被上诉人原审全部诉求。
原审第三人陈淑惠等六人述称，一、涉讼房屋洪莲西二里180号602室、702室总建筑面积200.46平方米，不是安置分配给陈世荣一家三口，而是分配给陈水沯一家五口。黄厝巷6号所有户口在册人员在拆迁时均为无房户，对涉讼房屋均有合法承租权。二、在不违背法律的情况下，陈水沯与陈世荣签订的《家庭协议书》是合法有效的。三、恳请法院判决中华街道办事处将洪莲西二里180号702室公房承租人分户更名为陈水沯。
二审中，上诉人中华街道办事处提交《厦门市人民政府市长专线转办单》，用以证明李秀云从未向上诉人提出书面更名申请，对其通过“市长专线”提出办理更名的要求，上诉人已依照信访程序进行答复，告知李秀云申请更名的条件及依据。经庭审质证，李秀云认为该证据系从网上下载打印，真实性无法确认，但认可其通过市长专线就更名申请进行信访的事实。被上诉人李秀云提交：1.《致中华街道领导们的一封信》、《更名申请书》，用以证明其曾多次以书面形式向上诉人申请更名；2.其以陈世荣名义缴纳涉讼公房2011年1月1日至2014年3月31日期间房租的票据、其向水务局申请办理洪莲西二里180号702室水表“暂停拆”的《业务申请表》及《门诊病历》、《厦门中医院基因检验报告单》，用以证明因中华街道办事处未履职造成的经济及精神损失。上诉人对李秀云提交的证据1的真实性无法确认，称其从未收到过李秀云的书面更名申请，李秀云仅以口头方式提出过申请。认为李秀云提交的证据2中的办理水表“暂停拆”《业务申请表》与李秀云主张的损失无关联；房租收据的缴款人是陈世荣，是讼争公房的原承租人，缴交房租并无不妥，故该份证据与李秀云主张亦无关联；《门诊病历》等材料不能证明李秀云乙肝是由办理公房更名所引发。陈淑惠、陈淑萍对李秀云提交证据的真实性提出异议，称李秀云乙肝系其家族病，并非由办理更名引发。陈淑惠、陈淑萍提交《居民死亡医学证明书》、《户籍注销证明》各一份，用以证明陈水沯于2014年1月7日死亡的事实。中华街道办事处、李秀云对陈淑惠、陈淑萍提交的证据均无异议。本院认为中华街道办事处、李秀云及陈淑惠、陈淑萍提交的相关证据，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。
各方当事人原审提交的证据材料均已移送本院。根据本案的有效证据，本院确认的事实与原审法院查明的事实一致。另查明，陈水沯于2014年1月7日死亡。
本院认为，本案系由公房承租人更名引发的行政争议。上诉人中华街道办事处作为涉讼公房的行政主管部门，具有办理其所管理的公房承租权变更登记的法定职责。
根据查明的事实，涉讼公房的原承租人陈世荣去世后，其配偶李秀云自2010年起，通过书面、口头等形式多次向中华街道办事处提出变更公房承租人的申请。由于李秀云的公公陈水沯对涉讼公房承租权提出异议，上诉人考虑到李秀云与陈水沯家庭内部对公房使用权存有争议，希望其家庭内部协商一致后再来办理变更手续，故未对李秀云申请作出相应的处理。李秀云又通过信访途径督促上诉人为其办理更名，上诉人亦根据《信访条例》对李秀云信访事项进行了回复。也即，上诉人系知悉李秀云的申请事项、理由等要求其履责的基本内容。上诉人在接到李秀云的更名申请后，应在合理的期限内对其申请的事项进行调查、核实，参照《处理意见》规定，作出准予更名或不予更名处理决定，不宜以信访答复代替实体处理。因此，上诉人以未收到李秀云书面正式申请以及已对李秀云的信访事项作出回复的上诉意见，本院不予支持。
上诉人关于李秀云与陈水沯间存在家庭纠纷，故无法为李秀云办理更名的上诉意见。本院认为，被上诉人李秀云与陈水沯间的家庭内部纠纷不构成上诉人对李秀云更名申请作出调查、处理的阻却事由，上诉人的该上诉理由，本院不予采纳。
上诉人认为原审法院判决上诉人“依法核实处理”属判决不当的上诉意见。本院认为，公房承租人更名是一个裁量性的行政行为，法院不应代替行政机关直接作出准予变更或不予变更的决定，否则属于以司法权干预行政权的行使，也不利于矛盾化解，原审判决方式并无不当。
另，对于李秀云在原审提起的“判令中华街道办事处违约、侵权并赔偿10万元作为补偿这些年行政不作为对起诉人身心造成严重伤害而差点离开人世的所有经济损失和精神损失”的诉讼请求。本院认为，李秀云该项诉求的实质是要求中华街道办事处承担行政赔偿责任，原审法院裁定驳回李秀云该项诉求的起诉，未作出实体审理不当，本院予以纠正。根据国家赔偿法、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的相关规定，行政行为违法、行政相对人受到损害，行政行为违法性与损害间具有因果关系，是构成行政赔偿的前提条件；且行政赔偿请求人应承担相应的举证责任。本案涉讼公房中602室的实际使用人为李秀云，李秀云要求中华街道办事处赔偿相应的房屋租金损失，于法无据；702室的实际使用人为陈清毅，且并非由中华街道办事处将702室房屋交由陈清毅使用，李秀云应通过其他途径向房屋实际使用人主张其已缴纳的租金。因此，对李秀云主张中华街道办事处赔偿其房租损失，本院不予支持。至于李秀云提出的精神损害赔偿请求，根据国家赔偿法第三十五条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民人身权且造成严重后果的，应当支付相应的精神抚慰金。李秀云提交的《门诊病历》等证据尚不足以证明其患乙肝或病情加重是中华街道办事处未及时处理其更名申请造成。也即，其提交的证据不能证明其患乙肝或病情加重与中华街道办事处未及时处理其更名申请间存在因果关系，故其精神损失主张缺乏事实依据，本院亦不予支持。
综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，程序合法，对李秀云诉中华街道办事处不履行公房承租人更名法定职责的判决，适用法律正确。但原审遗漏李秀云行政赔偿请求不当，本院依法对此作出评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：
一、驳回中华街道办事处的上诉，维持原判；
二、驳回李秀云请求“判令中华街道办事处违约、侵权并赔偿10万元作为补偿这些年行政不作为对起诉人身心造成严重伤害而差点离开人世的所有经济损失和精神损失”的诉讼请求。
本案二审案件受理费50元，由上诉人中华街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年五月九日
书记 员（ 江雪 玉）
代书记员（ 廖婉 岚）
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原审认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
……
第三十五条有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十一条
……
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
……
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。