湖南省新宁县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）宁民一初字第1427号
原告许铭强，男，1964年9月19日出生，汉族，新宁县人。
原告曾小东，男，1966年8月16日出生，汉族，新宁县人。
委托代理人伍铜球，湖南同求律师事务所律师。
被告新宁县人民政府，住所地：新宁县金石镇解放中路。
法定代表人谭精益，该县县长。
委托代理人陈湘佳，新宁县人民政府法制办副主任。
委托代理人王银平，湖南楚信律师事务所律师。
原告许铭强、曾小东与新宁县人民政府土地使用权转让合同纠纷一案，本院受理后，依法适用简易程序，于2015年12月23日公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人、被告的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告许铭强、曾小东诉称，新宁县春风路开发指挥部为被告设立的专项事务办理临时性机构。2007年6月，原告依法受让了坐落在金石镇中兴路以北、建设路以东转角处焦家垅10组的劳动力安置地，并办理了建设用地和规划建筑许可证，因被告对该宗地的图纸存在失误致征地拆迁、排水等多方面的问题不能处理到位，导致原告无法对该宗地进行使用。在原告的多次催促下，被告主动向原告提出换地，原、被告于2008年3月20日签订了《调地协议》。双方在《调地协议》的第三条中约定了“调地后因差价矛盾的处理”，同时为确保被告向原告履行第三条所约定的义务，双方又约定了第四条的违约责任。协议签订后，被告至今未能向原告履行义务，原告320000元定金的利息损失已经达到3870000余元。请求法院判令：1、依法解除原、被告2008年3月20日签订的《调地协议》第三条，并由被告退还320000元的定金；2、由被告按《征地协议》第四条向原告承担违约金，如认定合同无效，则要求被告赔偿320000元按月利率3分计算的利息损失；3、由被告承担本案诉讼费用。
被告未作书面答辩。
经审理查明，新宁县春风路开发指挥部为被告设立的专项事务办理临时性机构。2007年6月，原告依法受让了坐落在金石镇中兴路以北、建设路以东转角处焦家垅10组的劳动力安置地M5，并办理了建设用地和规划建筑许可证，因被告对该宗地的图纸存在失误致征地拆迁、排水等多方面的问题不能处理到位，导致原告无法对该宗地进行使用。在原告的多次催促下，被告主动向原告提出换地，原、被告于2008年3月20日签订了《调地协议》。协议约定：1、被告用另外两块位置稍偏的二线土地调换原告受让的一线M5宗地，被告补原告的土地价差320000元；2、被告为原告办理好调换土地的使用权及建设手续，原M5宗地手续由被告收回；3、原告不同意现金补差，要求将320000元作为M5宗地的购地定金不计息，待M5宗地用地时机成熟后仍以现价1600000元受让，被告同意原告的要求；4、如被告违约，除赔偿320000元定金外，另按M5宗地时价的20%支付违约金；如原告违约，320000元定金不退。协议签订后，原、被告履行了《调地协议》第一、二条关于土地调换的约定。原告所提的M5宗地后因各种原因，至今仍不能作为出让地进行流转，故被告至今未能向原告履行约定的义务。原告提出的证据证明其购地款来源于按月利率三分支付的借款。经本院释明，原告放弃定金罚则，要求被告依约承担违约金责任，如认定合同无效，则要求原告赔偿320000元按月利率3分核计的经济损失。
上述事实，有原、被告的陈述，《调地协议》，大兴路、春风路指挥部对已征未用土地的移交说明，原告等人请求被告履行调地协议的报告，2007年11月颁发M5宗地的建设用地批准书，原告受让M5宗地的交款凭证，原告借款并依约支付月利率3分的相关凭据等证据所证实，足以认定。
本院认为，本案为土地使用权转让合同纠纷。新宁县春风路开发指挥部为被告设立的专项事务办理临时性机构，其行使职权产生的权利义务理应由设立机关被告新宁县人民政府享有或承担，但对国有土地使用权的出让仍应由县国有土地管理部门依法行使。原告依法受让的原土地，因被告方的原因导致土地不能交付，被告提出调地，原告亦予同意，双方于2008年3月20日签订的《调地协议》虽是双方的真实意思表示，但考虑到《调地协议》第一、二条原、被告双方已经实际履行，且土地管理部门办理了手续，视为对新宁县春风路开发指挥部处置行为的追认，本院予以尊重。本案的争议焦点是对《调地协议》的第三条和第四条的理解。
一、《调地协议》第三条的理解
原、被告的《调地协议》第三条设立了“待M5宗地用地时机成熟，原告仍以现价1600000元受让和定金”的约定，从条文的本意来看，原告的差价款320000元作为定金，只要M5宗地用地时机成熟，不管其时M5宗地时价如何均由原告以现价1600000元购买，带有补偿原告利益的性质。该条涉及到国有土地使用权出让的问题，《最高人民法院﹤关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第一条明确规定土地使用权出让合同的出让方只能是市、县人民政府土地管理部门，第二条明确规定开发区管委会作为出让方签订的土地使用权出让合同应当认定无效，故被告设立的新宁县春风路开发指挥部作为土地使用权出让的出让方与原告签订的合同，因被告的主体资格不符，该条款无效。
二、《调地协议》第四条的理解与适用
原、被告订立的《调地协议》第四条设立了针对第三条履行的违约条款，其中定金条款与违约金条款并存。《中华人民共和国合同法》一百一十六条规定，“当事人及约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款”，原告选择适用违约金条款，并不违反该规定。但是，《调地协议》第三条是涉及到M5宗地使用权转让的主合同，因被告主体资格不合法无效，而《调地协议》第四条是担保条款属于从合同，按照“主合同无效从合同自然无效”的法理，《调地协议》第四条的违约金条款也无效。合同无效后，被告应退还原告土地差价款320000元。原告有证据证明320000元来源于月利率3分的民间借贷，参照《最高人民法院﹤关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定﹥》，只能以月利率2分为标准来确定。对于原告的损失，被告长期占用土地差价款不主动退付应付主要责任，原告不主动去申请领取土地差价款亦有部分责任。
综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项、第五十八条、《最高人民法院﹤关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第一条和第二条及《最高人民法院﹤关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定﹥》第二十六条第一款之规定，判决如下：
一、原告许铭强、曾小东与被告新宁县人民政府于2008年3月20日签订的《调地协议》第三条无效；
二、由被告新宁县人民政府退还原告许铭强、曾小东购地差价款320000元；
三、由被告新宁县人民政府赔偿原告许铭强、曾小东的经济损失421120元（320000元×94个月×2%×70%）；
四、驳回原告的其他诉讼请求。
上述有履行内容的，限判决生效后一个月内付清。
如果未按照本院判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延期履行期间的债务利息。
本案受理费11300元，减半收取5650元，由原告负担1700元，被告负担3950元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人法院。
审判员 李新华
二〇一六年一月二十日
书记员 陈 燕
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《最高人民法院﹤关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释﹥》
第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。
第二条开发管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
《最高人民法院﹤关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定﹥》
第二十六条借贷双方约定的利率未超过年利率24%，出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的，人民法院应予支持。
借贷双方约定的利率超过年利率36%，超过部分的利息约定无效。借款人请求出借人返还已支付的超过年利率36%部分的利息的，人民法院应予支持。