北京市第一中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）京01民终9115号
上诉人（原审原告）：闫志海，男，1956年1月31日出生。
委托诉讼代理人：王文杰，北京市华联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：国家税务总局北京市延庆区税务局，住所地北京市延庆区庆园街4号。
法定代表人：王竺，局长。
委托诉讼代理人：赵亮，北京天驰君泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：北京市延庆区四海镇四海村民委员会，住所地北京市延庆区四海镇四海村。
法定代表人：王淑海，主任。
委托诉讼代理人：巩长海，男，北京市延庆区四海镇四海村民委员会党支部书记。
原审第三人：国网北京市电力公司，住所地北京市西城区前门西大街41号。
法定代表人：李同智，总经理。
委托诉讼代理人：徐超，男，国网北京市电力公司职工。
原审第三人：北京华商电灯有限公司，住所地北京市西城区前门西大街41号B楼209室。
法定代表人：李铮，总经理。
委托诉讼代理人：李萌，北京市亿中律师事务所律师。
上诉人闫志海因与被上诉人国家税务总局北京市延庆区税务局（原北京市延庆区国家税务局与原北京市延庆区地方税务局于2018年7月合并成立，以下简称延庆税务局）、被上诉人北京市延庆区四海镇四海村民委员会（以下简称四海村委会）、原审第三人国网北京市电力公司（以下简称网电公司）、原审第三人北京华商电灯有限公司（以下简称华灯公司）确认合同无效纠纷一案，不服北京市延庆区人民法院（2016）京0119民初3844号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月1日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
闫志海上诉请求：撤销一审判决，改判支持闫志海一审的全部诉讼请求。事实和理由：1.延庆税务局购买涉案房屋是用于办公而非用于公益事业，一审法院适用1988年土地管理法第四十条关于公共设施用地的规定是错误的，应当适用1988年土地管理法第四章关于国家建设用地的规定；2.根据上述规定，延庆税务局如果申请办公用地，应依法申请使用国家建设用地，并经过县级以上人民政府批准，延庆税务局通过购买宅基地的方式来取得办公用地，违反了法律规定；3.一审法院引用的法条与本案处理无关，属于适用法律错误。
延庆税务局辩称，1.1988年土地管理法第四章是关于征用集体土地或国有土地使用的规定，本案不是集体土地征用的情形，本案适用第五章乡镇村建设用地，一审法院适用法律正确；2.本案房屋买卖并未违反当时法律的禁止性规定，故宅基地有偿转让协议书应当认定有效；3.一审判决引用关于乡政府对于土地管理权限的规定，用以说明乡政府在宅基地有偿转让协议书上盖章是行使管理权力的行为。同意一审判决，不同意闫志海的上诉请求及理由。
四海村委会辩称，同意一审判决，我村委会不发表意见。
网电公司述称，我公司认为宅基地有偿转让协议书是合法有效的。此外，我公司对涉案房屋进行了扩建和新建。同意一审判决，同意延庆税务局的答辩意见。
华灯公司述称，我公司认为宅基地有偿转让协议书是合法有效的。协议签订时的法律对于农村房屋买卖没有禁止性规定，当时宅基地的转让是合法有效的。办公用房仅是房屋的使用方式，不能以此排除其社会服务的性质。同意一审判决，同意延庆税务局的答辩意见。
闫志海向一审法院起诉请求：1.请求确认我与延庆税务局之间的房屋买卖协议无效及延庆税务局与四海村委会签订的宅基地转让协议无效；2.要求延庆税务局及华灯公司返还我房屋并腾退宅基地。
一审法院认定事实如下：闫志海系延庆区四海镇四海村村民，早年其自本村村民刘某处购得旧房一处，该处房屋与原延庆县税务局四海税务所相邻。延庆县四海税务所的办公用房系延庆县税务局于1985年左右在购买四海村村委会的旧房后翻建。1994年9月延庆县税务局为增加四海税务所办公用房面积，经与四海村委会协调、协商，其与四海村委会签订了宅基地有偿转让协议书，并以土地补偿金的名义支付了闫志海9000元房屋折价款，双方协议载明:延庆县税务局下属四海税务所因原有办公用房及院落不够占用，经四海村委会积极支持，在闫志海将房产卖给延庆县税务局的同时，四海村委会愿将该宅基地转让给延庆县税务局使用。经济补偿方式为甲方（延庆县税务局）给付乙方（四海村委会）该地补偿款九千元整（此款由税务所直接支付给闫志海本人），该协议甲、乙方及监督单位（四海乡人民政府）盖章生效后，该地的使用权永久归甲方所有。延庆县税务局、四海村委会、延庆县四海乡人民政府均盖章确认，闫志海未在协议中签字。后延庆县税务局给付闫志海补偿款9000元，即将闫志海的房屋及院落与其税务所原院落合并改造。后延庆县税务局分立为延庆国家税务局及延庆地方税务局，该税务所办公用房即由延庆国税局管理和使用。后四海税务所与他所合并，其办公用房由延庆国税局委托给网电公司管理使用，网电公司用作四海供电所使用，后四海供电所划归华灯公司管理。对于原四海税务所的房屋，网电公司进行了扩建和新建，华灯公司亦进行了装饰装修。2016年5月6日，闫志海以与延庆税务局达成的房屋买卖协议及延庆税务局与四海村委会签订的宅基地有偿转让协议书违反政策和法律规定为由，诉至法院请求法院确认无效，并要求延庆税务局及华灯公司腾退房屋及宅基地。对此延庆税务局否认与闫志海存在房屋买卖协议及宅基地转让关系，由此认为闫志海并无诉讼主体资格。同时其认为其自四海村委会处购房并受让宅基地并不违反政策及法律规定，因此应当具有法律效力，故不同意闫志海的诉讼请求。四海村委会请求法院依法判决，网电公司、华灯公司与延庆税务局意见一致，均不同意腾退房屋。
一审法院认为：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益；1986年1月实施，并经1988年12月修正的《中华人民共和国土地管理法》规定乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作；乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行；个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理；乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核。延庆税务局的前身延庆县税务局于1994年为在四海乡扩建税务所，在经四海村委会协调和协商后与四海村委会达成宅基地转让协议，并以土地补偿金的名义支付了闫志海房屋补偿款，同时亦经原四海乡人民政府同意，而基于当时的政策和法律法规，并未有对全民所有制单位购买农村房屋的禁止性规定，且延庆县税务局在四海乡建税务所亦系带有创办乡村公共设施、服务于社会公共利益的性质，由此其行为具有正当性，对此应视为有效。闫志海提出任何单位使用土地必须使用国有土地，而依照《国家土地管理局印发<关于确定土地权属问题的若干意见>的通知》的规定：农民集体经济组织将原集体土地上的建筑物出售给全民所有制单位的，其用地属于国家所有。由此表明全民所有制单位用地并不排除使用农村集体土地，故法院对闫志海所述意见不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、第十三条、第四十条，《中华人民共和国合同法》第七条,最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第一条的规定，一审法院判决：驳回闫志海的全部诉讼请求。
本院审理期间，闫志海明确其一审中要求确认无效的协议，即其与延庆税务局之间的房屋买卖协议及延庆税务局与四海村委会签订的宅基地转让协议均指向1994年9月延庆税务局与四海村委会签订的宅基地有偿转让协议书。二审期间，各方当事人均未提供新的证据。本院经审理认定的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为：本案的争议焦点在于四海村委会与延庆税务局于1994年9月签订的宅基地有偿转让协议书的效力问题。闫志海主张该宅基地有偿转让协议书因违反法律、行政法规的强制性规定故应当确认无效，延庆税务局对此予以否认。故宅基地有偿转让协议书的效力，应当依据协议签订时的相关法律规定进行认定。
首先，1986年1月实施，并经1988年12月修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。第四十一条规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。依据上述规定，法律并未禁止非集体经济组织成员使用集体土地，亦未禁止全民所有制单位以买卖的方式受让农村房屋。闫志海主张的《中华人民共和国土地管理法》第四章是针对征用集体所有的土地或者使用国有土地的相关规定，不适用于本案所涉宅基地上房屋转让的情形。
其次，依据1986年实施的《中华人民共和国土地管理法》的规定，乡级人民政府对于本行政区域内的土地负有管理的权力和职责，该法同时规定了具体的管理方式。本案中，宅基地有偿转让协议书经四海乡政府盖章确认，应视为该协议经过四海乡政府在其职权范围内的审查并表示同意。
第三，宅基地有偿转让协议书签订后，延庆税务局向闫志海支付了9000元房屋折价款，闫志海亦将房屋交付给延庆税务局。各方均按照约定履行了己方义务。该协议履行完毕后二十余年内，闫志海未提出异议。基于该宅基地使用权及地上房屋所有权的转移，延庆税务局、网电公司、华灯公司已经产生了长期的、稳定的使用关系。该协议在长期履行中所涉及的诚实信用、交易安全等价值应得到法律的确认。
综上所述，闫志海的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费70元，由闫志海负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 冰
审 判 员 刘国俊
审 判 员 刘新泉
二〇一八年十一月二十三日
法官助理 张 超
书 记 员 杜 莹