山东省烟台市芝罘区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0602行初28号
原告：烟台市芝罘区世回尧街道大东居民委员会，住所地烟台市芝罘区世回尧街道大东夼村。
法定代表人:林文杰，主任。
委托代理人：马建鹏、李玲玲，山东昊言律师事务所律师。
被告：烟台市国土资源局，住所地烟台市莱山区新苑路7号。
法定代表人：李建平，局长。
委托代理人：朱从建，烟台市国土资源局芝罘分局工作人员。
委托代理人：段爱群，山东鑫士铭律师事务所律师。
原告烟台市芝罘区世回尧街道大东居民委员会不服被告烟台市国土资源局于2015年12月8日对其作出的烟国土资罚【2015】1256号《行政处罚决定书》，向烟台市莱山区人民法院提起行政诉讼，该院以（2016）鲁0602行初17号行政裁定书裁定本案移送本院审理。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告烟台市芝罘区世回尧街道大东居民委员会的委托代理人马建鹏、李玲玲与被告烟台市国土资源局的委托代理人朱从建、段爱群到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年12月8日作出烟国土资罚【2015】1256号《行政处罚决定书》，以原告未经依法批准，擅自占用本居委土地建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属非法用地为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告处以退还非法占用的土地，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以罚款人民币54000元的行政处罚。
被告在法定期限内向本院提供了作出行政行为的证据、依据：
1、询问笔录2份；
2、土地案件查处授权委托书1份。
被告提供以上证据用以证明其就原告违法占用土地一案向原告副主任杨广义、芝罘区世回尧街道办事处建设办副主任倪晓敏进行了调查，查实原告于2013年2月1日占用涉案土地进行建设，至同年10月8日建成，未办理建设用地审批手续，杨广义接受调查系经原告法定代表人授权。
3、土地违法照片2张；
4、现场勘验笔录1份；
5、烟台市芝罘区土地利用总体规划图（局部）、图例、违法用地土地利用总体规划情况鉴定各1份；
被告提供以上证据用以证明原告占用该居委会用地1800平方米建设森林防火房不符合规划。
6、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书各1份；
7、听证申请书1份；
8、延期举行听证会的申请书、关于延期举行听证会的通知及送达回执各1份；
9、听证会签到表1份；
10、授权委托书1份。
被告提供以上证据用以证明被告作出的行政处罚程序合法。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条第1款、第61条、第76条第1款第78条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条；《中华人民共和国行政处罚法》第31、32、38、39、40、42、43条、第46条第三款、第51条第1款。
原告诉称，我委建设森林防火站所占用的土地类型为林地，且该森林、林木、林地所有权、使用权归我委所有。根据2000年1月29施行的《中华人民共和国森林法实施条例》第18条的规定及法规、规章的规定，我委在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地，应由县级以上人民政府林业主管部门批准，无须再办理建设用地审批手续。被告无权就本案对我委进行行政处罚；涉案建筑物系经烟台市芝罘区人民政府森林防火指挥部办公室以烟芝森防办（2010）4号批复同意我委建设的森林防火工作站，我委依照该批复建设的防火工作站并无违法之处；我委根据被告作出的《行政处罚听证告知书》要求依法申请听证，但被告没有依法组织听证，而是由烟台市国土资源局芝罘分局向我委发出听证通知书，听证地点为该分局五楼会议室，听证人员也系该分局的工作人员，且在一名听证员缺席的情况下继续召开听证会，程序严重违法。综上，请求依法撤销被告作出的烟国土资罚【2015】1256号《行政处罚决定书》。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供了如下证据：
1、《林权证》1份；
2、《关于建设山林防火工作房（站）的请示》1份
3、《关于世回尧街道办事处建造森林防火工作站的批复》1份。
原告提供以上证据用以证明原告为合法的森林经营单位，在自有林地上建设防火房已经取得了上级有关部门的批准。
被告辩称,我局根据群众举报于2014年3月27日对原告占用本居委土地建设一案立案调查。经查，原告于2013年2月1日擅自占用本居委土地1800平方米（合2.7亩）进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于非法占地。2015年9月10日，我局向原告下达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，2015年10月22日，我局依原告申请依法公开组织了听证。同年12月8日，我局根据相关法律规定，对其违法行为作出烟国土资罚【2015】1256号《行政处罚决定书》。我局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确、程序合法。原告的请求无事实依据。请求依法驳回原告的诉请。
经庭审质证，原告、被告提交的证据来源合法、客观真实，对本案待证事实具有证明力，与本案有关联性，确认为有效证据。
经审理查明，2005年12月20日，烟台市芝罘区人民政府向原告颁发了烟芝林证字（2005）第03007号《林权证》，确认坐落于芝罘区世回尧办事处大东居委会面积为98.5公顷森林、林木、林地所有权和使用权利人为原告。
2010年4月20日，烟台市芝罘区人民政府世回尧街道办事处向烟台市芝罘区人民政府森林防火指挥部提出《关于建设山林防火工作房（站）的请示》，提出在辖区有林居委会在林区拟建设防火房（站）9所，并附拟建防火工作房（站）情况表，其中拟在原告小公墓山下建设一层砖混防火工作站一处，建筑面积为70平方米。同年10月25日，烟台市芝罘区人民政府森林防火指挥部作出烟芝森防办[2010]4号《关于世回尧街道办事处建造森林防火工作站的批复》，同意世回尧街道办事处拟定的森林防火站建造方案，并要求严格按照审批的范围及标准要求建设施工。2013年2月1日，原告在位于其居委东侧山上开始建设涉案房屋，同年10月8日建成。
2014年3月27日，被告根据群众举报，对原告占用本居委土地建设一案立案调查。同日，被告分别对原告副主任杨广义及世回尧办事处建设办副主任倪晓敏进行了调查，并制作了《询问笔录》，在询问笔录中，二人均称原告系根据烟台市芝罘区人民政府森林防火指挥部的批复在本居委所有和使用的林地上建设了涉案防火房，除了上述批复外未办理其他手续。12月16日，被告对原告占用林地建设森林防火房现场进行了勘测，勘测情况为：位于大东居委会东侧山上，电视发射塔南坡。东、南、西、北均为大东夼居委土地。占地类型是有林地，占地硬化面积共1800平方米（合2.70亩）。12月17日，被告委托烟台海宇房地产测绘咨询有限公司对涉案房产进行了勘测，结论为：位于大东居委会东侧山上，电视发射塔南坡。东、南、西、北均为大东夼居委土地。占地类型是有林地，用地面积1800平方米，建筑面积329平方米。
2015年9月10日，被告向原告送达了行政处罚告知书，同年9月12日，被告向原告送达了行政处罚听证告知书，10月22日，被告公开组织了听证。2015年12月8日，被告认定原告未经依法批准，擅自占用本居委土建设行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四第第一款的规定，属于非法占地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出烟国土资罚【2015】1256号《行政处罚决定书》，决定：1、责令原告退还非法占用的土地，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对非法占地行为处以罚款，罚款额为非法占用土地每平方米30元，共计人民币54000元。原告不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。《中华人民共和国森林法实施条例》(2000年1月29日)第十八条规定，森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指：（一）培育、生产种子、苗木的设施；（二）贮存种子、苗木、木材的设施；（三）集材道、运材道；（四）林业科研、试验、示范基地；（五）野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。2011年1月8日，《中华人民共和国森林法实施条例》进行了修订，条例第十八条未作修正。2000年11月2日，国务院法制办公室关于对《国家林业局关于请对＜森林法实施条例＞第十八条执行中的问题予以解释的函》的答复中规定，根据《森林法实施条例》第十八条的规定，森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，应当由县级以上人民政府林业主管部门批准，无须再办理建设用地审批手续；修筑《森林法实施条例》第十八条第二款以外的其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。本案中，原告根据辖区政府相关部门的批复，在其所经营的林地范围内修筑了涉案房屋用于森林防火，其虽未经县级以上林业主管部门批准，且在建设过程中使用土地及所建工程面积也不符合批复的要求，但原告在自已经营的林地范围内建筑直接为林业生产服务的工程设施，无须向被告办理建设用地审批手续。即使原告未向县级以上人民政府林业主管部门办理审批手续，其违法行为亦应由林业主管部门查处。被告以原告未向其办理建设用地审批手续为由对原告作出行政处罚，属超越职权，其作出的行政处罚决定书，依法应予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）项之规定，判决如下：
撤销被告烟台市国土资源局于2015年12月8日作出的烟国土资罚【2015】1256号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告烟台市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 姜 义 斌
人民陪审员 徐 桂 萍
人民陪审员 宁 雯 静
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 王洁（代）