青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）青28行终19号
上诉人（原审第三人）伟红，男，1969年10月7日生，住德令哈市。
委托代理人文涛，青海大孚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）曲力吞，男，1937年1月28日生，住德令哈市。
被上诉人（原审原告）帮根吉德（曲力吞之妻），女，1936年6月7日生，住德令哈市。
二被上诉人的委托代理人陈志梅，青海贝正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）意达木（曲力吞之长子），男，1963年5月6日生，住都兰县。
被上诉人（原审原告）青英（曲力吞之长女），女，1968年11月21日生，住德令哈市。
被上诉人（原审原告）英雄（曲力吞之次女），女，1972年2月23日生，住德令哈市。
被上诉人（原审被告）德令哈市人民政府，住所地海西州德令哈市格尔木西路16号，统一社会信用代码116328020115082010X。
法定代表人李春生，市长。
委托代理人史元忠，男，1970年6月27日生，市草原站站长，住德令哈市。
委托代理人沈宁州，男，1976年11月26日生，市政府办公室干部，住德令哈市。
委托代理人魏生柱,男，1973年10月10日生，市草原站工作人员，住德令哈市。
上诉人伟红因行政确权纠纷一案，不服德令哈市人民法院于2016年6月3日作出（2015）德行初字第06号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，分别于2016年11月8日、12月9日两次公开开庭审理了本案。上诉人伟红及委托代理人文涛，被上诉人曲力吞、帮根吉德及委托代理人陈志梅，被上诉人意达木、青英、英雄，被上诉人德令哈市人民政府（以下简称市政府）负责人余治利、王建林及委托代理人史元忠、沈宁州、魏生柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1984年国家实行包产到户时，原告依法承包了232只牲畜及五块草场。第一块冬春草场，地点布木肯白里其尔，草原总面积为3059.5亩；第二块冬春草场，地点茶汉求鲁特，草原总面积为562.5亩；第三块秋季草场，地点呼都斯，草原总面积为3960.8亩；第四块夏季草场，地点乌兰希日格，草原总面积为12300亩；第五块秋季草场，地点沙滩，草原总面积为3594.9亩，以上草场面积共计23477.7亩。1992年原告曲力吞、帮根吉德因年老多病，将牲畜转给了第三人伟红，并将草场一并租赁给第三人伟红。1997年11月16日，被告将原告承包的上述草场中第一块冬春草场，地点布木肯白里其尔，草原总面积为3059.5亩。第二块冬春草场，地点茶汉求鲁特，草原总面积为562.5亩，共计3622亩的草原使用证核发给第三人伟红，并办理了编号为X号《草原使用证》。
另查明，编号为X号《草原使用证》的持证人为第三人伟红，在被告核发的编号为Y的《草原使用证》中也有第三人伟红的草场。因草原使用权出现争议，编号为X号《草原使用证》，至今未办理草原承包经营权证。
另，在庭审中各原告放弃主张第二项“判令被告向原告支付草场补偿费70万元（2006年-2015年）”的诉讼请求。
一审法院认为，根据德令哈市草原监理站、蓄集乡政府、陶斯图村委会的情况说明及证明能够充分的证实，原告享有本案讼争草场的使用权。1997年市政府向第三人伟红颁发草原使用证的具体行政行为缺乏事实依据，明显不当。
一、根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼原告资格构成要件是：1.有可诉性具体行政行为存在；2.有合法权益受到或可能受到侵害的事实存在；3.合法权益受到或可能受到侵害的事实与具体行政行为存在着法律上的因果关系。根据《行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案各原告认为被告市政府给第三人伟红颁发《草原使用证》的具体行政行为，侵犯了各原告所享有的草原使用权，合法权益受到侵害，因而具备行政诉讼原告资格的构成要件。各原告的权益受到或可能受到侵害与市政府的颁证确权之具体行政行为存在着因果关系。本案中，各原告具备上述要件，符合原告的资格。各原告以市政府为被告，请求判决撤销市政府颁发的《草原使用证》，市政府颁发草原使用权证书是属于《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中“行政管理范围……2.资源行政管理……（3）草原行政管理（草原）……”的范围。政府颁发土地权属证书的行为，是可诉的具体行政行为，市政府的颁证确权行为属于《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。综上，对被告提出本案非可诉的具体行政行为及第三人提出各原告无诉讼主体资格的辩论意见，该院不予采纳。
二、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（四）项的规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”。本案不属于必须进行行政复议前置的情形，可以直接向人民法院提起行政诉讼。对被告提出，本案需先进行行政复议的辩论意见，该院不予采纳。
三、对第三人提出的，其与陶斯图村委会建立承包关系，并依法取得草原使用证，原告起诉市政府要求变更草原使用证没有事实依据的辩论意见，第三人未提供其与陶斯图村委会签订草原承包合同的相关证据，故对上述意见该院不予采纳。
四、根据《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。而本案中的被告对其向第三人伟红颁发《草原使用证》的事实未能提供有效证据予以证明，应当承担举证不能的法律后果。
五、对各原告提出放弃第二项“判令被告向原告支付草场补偿费70万元（2006年-2015年）”的诉求，属各原告对其诉讼权利行使处分的真实意思表示，该院予以支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告市政府颁发的编号为X号《草原使用证》。该案诉讼费50元，由被告市政府承担。
伟红不服原判上诉称，请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人曲力吞、帮根吉德、意达木、青英、英雄的诉讼请求。2.本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1.一审法院程序错误。一审法院认定本案案由为行政确权纠纷，根据《行政诉讼法》及相关的司法解释规定，本案属于复议前置的案件，本案既未经过行政处理，也未进行行政复议，程序严重违法。2.一审法院认定事实错误。1992年，被上诉人曲力吞、帮根吉德因年老多病，无力承包牲畜，将牲畜交还给村委会，村委会同时收回草原，上诉人是通过村委会建立的承包关系，1997年进行草原承包时，按照原承包的牲畜数量进行草原承包，村委会与全体承包的村民只签订了一份总合同，政府按照该份合同颁发的《草原使用证》。行政机关对上诉人颁发《草原使用证》，就是对草原承包经营权的确认。当年在分配草原时，因要缴纳税费等费用，被上诉人曲力吞等五人将承包的牲畜和草原交回村里，现在因国家免除了税费，并进行了补偿，其诉讼行为明显有悖于公序良俗。综上，一审法院程序严重违法，认定事实错误，故请求依法驳回被上诉人曲力吞等五人的诉讼请求。
被上诉人曲力吞、帮根吉德、意达木、青英、英雄辩称，1.一审法院程序合法，本案不存在复议前置的情形；2.一审法院对本案事实认定正确，1997年德令哈市政府为第三人伟红颁发草原使用证存在行政违法的情形；3.行政机关对草原初始确认，颁发证书的行为是行政许可行为。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。
被上诉人市政府辩称，1.一审判决明显超出了原告诉求的范围，原告诉求将第三人的草原使用证变更到原告的名下，并颁发草原承包经营权证，但一审判决撤销了X号草原使用证。2.市政府依据《中华人民共和国草原法》和青海省实施《1989年颁布的草原法细则》及1992年我市开展制定“一包四定”的实施办法，为第三人颁发了草原使用证，程序合法。3.上诉人和被上诉人曲力吞等五人之间的纠纷属于民事确权纠纷，应先通过诉讼或仲裁，再到人民政府进行更正。
二审庭审中，上诉人伟红提交两份证据：证据一，2016年8月10日陶斯图村委会出具的“计算作价羊金额证明”一份，拟证明1992年原审原告曲力吞把羊交给村委会之后，当时村里的会计将羊作价，上诉人从村委会承包的羊，并非一审判决认定的羊是从原审原告处租赁的。证据二，2016年8月10日陶斯图村委会出具的“草原承包证明”复印件一份，拟证明1992年划分草场，1997年承包草场是按照“铁命羊”的比例来承包的。
被上诉人曲力吞、帮根吉德、意达木、青英、英雄质证意见，对两份证据的真实性、证明方向均不予认可。
被上诉人市政府质证意见，本案是行政案件，上诉人提交的证据与本案无关。
被上诉人曲力吞、帮根吉德提交两份证据：第一份，“复函”一份，拟证明本案不属于复议前置；第二份，“判例”一份，拟证明政府的颁证确权行为是可诉的行政行为。
上诉人伟红质证意见，对以上证据均不认可，复函不属于最高人民法院的司法解释，行政复议法第三十条明确规定了土地确权必须经过复议，本案是土地权使用纠纷，应当属于确权。
被上诉人市政府质证意见，判例不能成为法院审理案件的依据；土地承包登记是确认行为，不属于行政许可行为。
本院二审查明，1997年11月16日，被上诉人市政府为上诉人伟红颁发了编号X号《草原使用证》，该证载明：伟红承包第一块冬春草场，地点布木肯白里其尔，草原面积为3059.5亩；第二块冬春草场，地点茶汉求鲁特，草原面积为562.5亩。
另查明，曲力吞、帮根吉德于2013年11月20日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销市政府核发的X号《草原使用证》。德令哈市人民法院于2013年12月3日作出（2013）德行初字第01号行政裁定，以该案应当按照《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理”，裁定驳回其起诉。
本院认为，被上诉人曲力吞、帮根吉德曾于2013年11月20日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销市政府核发的X号《草原使用证》，德令哈市人民法院于2013年12月3日作出（2013）德行初字第01号行政裁定驳回其起诉。根据《中华人民共和国草原法》第十六条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉”之规定，被上诉人曲力吞等五人应向政府申请处理，对政府的处理决定不服的，再向人民法院起诉。现被上诉人曲力吞、帮根吉德、意达木、青英、英雄未经行政手段解决此纠纷，直接再次起诉，要求原审被告将上诉人的X号《草原使用证》变更到被上诉人的名下，并核发《草原承包经营权证》的主张，虽然变更了诉讼请求，但实质还是草原使用权纠纷，属重复起诉。该纠纷首先为行政权解决的范畴，故被上诉人曲力吞等五人的起诉不符合法律规定，对其起诉应当裁定驳回。而一审判决撤销了X号《草原使用证》，属超出诉求。原判适用法律错误，应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（六）项、《最高人民法院<关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第一款第（一）项的规定，并报审判委员会讨论决定，裁定如下：
一、撤销德令哈市人民法院（2015）德行初字第06号行政判决；
二、驳回被上诉人曲力吞、帮根吉德、意达木、青英、英雄的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 何 萍
审判员 谢建华
审判员 沈 宁
二〇一七年一月十三日
书记员 梁琰韫