江苏省常州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)苏04民终1038号
上诉人（原审原告）：常州市钟楼区房产管理局，住所地常州市星港路88号4楼。
代表人：朱斌，该局局长。
委托诉讼代理人：俞伯俊，江苏苏正律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈琳，江苏苏正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐伟健，男，1949年10月28日出生，汉族，住常州市天宁区。
委托诉讼代理人：李昌耀，江苏张林芳律师事务所律师。
委托诉讼代理人：周嘉，江苏张林芳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：王婷，女，1988年6月19日出生，汉族，住常州市钟楼区。
委托诉讼代理人：臧秀玲，女，1962年8月1日生，汉族，住常州市新北区，系王婷母亲。
上诉人常州市钟楼区房产管理局（以下简称钟楼房管局）因与被上诉人徐伟健、王婷房屋租赁合同纠纷一案，不服常州市钟楼区人民法院（2017）苏0404民初1561号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月13日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
钟楼房管局上诉请求：一、撤销一审判决，���本案发回重审或依法改判，支持我单位的诉讼请求；二、一、二审诉讼费由徐伟健、王婷承担。事实与理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误，判决结果有失公正。一、就涉案常州市高家场1号房屋（以下简称1号房屋），系常州市钟楼区人民检察院向我单位出具了钟检民（行）行政违监﹝2017﹞3204040007号检察建议书，明确该房屋系由钟楼房管局原副局长徐耀春违反规定，与徐星健串通将该房屋出租给了徐星健，虽然常州市钟楼区检察院诉徐耀春滥用职权、贪污案未将本案所涉房屋租赁事实纳入公诉范围内，但不能改变检察建议书上认定的徐耀春违反规定与徐星健相互串通将该房屋出租给了徐星健的事实。二、鉴于徐星健所取得公房承租权系基于徐耀春的违法犯罪行为，依法应属无效，徐伟健、王婷取得承租权的基础都是徐星健取得的承租权，如果没有徐星健���得承租权，也不可能产生后面的徐伟健、王婷承租权，因为徐星健取得承租权违法无效，基于该权利产生的后续权利同样无效。三、涉案房屋属于国有资产，钟楼区人民检察在检察建议书明确要求就该房屋的租赁行为依法进行纠正，履行对国有资产管理职责，我单位正是为了依法保护国有资产，才向法院提起诉讼，为了保护国有资产完整性，法院应当确认租赁公房行为无效，该资产予以收回。
徐伟健答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。1.钟楼区人民检察院作出的检察建议书与本案没有关联，无法认定涉案房屋租赁过程中，存在徐耀春违规审批的违法行为，根据现有证据，徐耀春本人并未就涉案房屋受到刑事起诉，而且钟楼房管局针对案涉案房屋并没有做出相应的行政处理决定。仅凭钟楼区人民检察院检察建议就认定徐���春的行为是违法行政行为，缺乏事实依据，即使是违法行政行为，也不是钟楼房管局提起诉讼的理由，因为徐耀春利用职权的行为，是行政机关内部管理行为，而非对外行使行政权力的行政行为，本案当事人双方之间行使的是租赁行为，属于民事活动，这一民事行为有效与否，应该根据民事行为法律规定来确认。2.钟楼房管局的起诉缺乏事实依据，其声称徐耀春与徐星健、徐伟健签订的合同是恶意串通、损害国家利益的行为，但其至今未提供相应的恶意串通证据。当时政策是允许租赁公房使用权的有偿转让的，根本无需串通。3.合同未违反强制性规定，不能认定公有住房租赁合同无效。涉案房屋是公有住房，至今该国有资产依然是完整的、安全的，没有受到任何侵害，所以钟楼房管局以国有资产受到侵害为由要求认定合同无效，与事实不符。
王婷答辩称��我是通过徐伟健的转让获得了涉案房屋使用权，我们都是按照所有程序操作的，也去钟楼房管局进行了各项审批手续，还去开具了无房证据，我也不认识钟楼房管局的局长。我认可一审判决，不认可钟楼房管局的上诉理由。
钟楼房管局向一审法院诉讼请求：1.确认钟楼房管局与徐星健、钟楼房管局与徐伟健、钟楼房管局与王婷签订的三份《公有住房租赁合同》无效；2.判令徐星健、徐伟健、王婷将常州市高家场1号房屋腾空并恢复原状，完好交还给钟楼房管局；3.诉讼费用由徐星健、徐伟健、王婷承担。审理中，钟楼房管局变更第一项诉讼请求为：确认钟楼房管局与徐星健、钟楼房管局与徐伟健、钟楼房管局与王婷签订的四份《公有住房租赁合同》无效。
一审法院查明：2007年7月26日，钟楼房管局与徐星健签订《公有住房租赁合同》一份（以下简称第一份租赁合同），约定钟楼房管局将1号房屋出租给徐星健使用，租赁期限自2007年7月26日至2010年6月30日止。
2008年3月13日，徐星健与徐伟健签订《常州市公有住房使用权有偿转让协议》，约定徐星健将1号房屋公房使用权有偿转让给徐伟健。
2008年4月7日，钟楼房管局与徐伟健签订《公有住房租赁合同》一份（以下简称第二份租赁合同），约定钟楼房管局将1号房屋出租给徐伟健使用，租赁期限自2008年4月7日至2010年6月30日止。合同到期后，徐伟健继续租赁涉案房屋并缴纳租金。
2014年2月28日，徐伟健与王婷签订《常州市公有住房使用权有偿转让协议》，约定徐伟健将1号房屋公房使用权作价90000元有偿转让给王婷。
2014年4月18日，钟楼房管局与王婷签订《公有住房租赁合同》（以下简称第三份租赁合同），约定将1号房屋出租给王婷���用，租赁期限自2014年4月15日至2015年6月30日止。2015年9月10日，钟楼房管局与王婷续签《公有住房租赁合同》（以下简称第四份租赁合同），租赁期限自2015年7月1日至2020年6月30日。
2016年5月16日，钟楼房管局原副局长徐某某因涉嫌滥用职权、贪污罪，由常州市钟楼区人民检察院（以下简称钟楼检察院）提起公诉。2017年1月17日，该检察院向钟楼房管局发送钟检民（行）行政违监[2017]3204040007号检察建议书。主要内容为：该院在办理徐某某涉嫌滥用职权罪一案中发现，1号房屋存在使用权转让违反相关规定的情形。该院依法进行了调查，现查明：1号房屋性质为公房，产权人为常州市住房保障和房产管理局。2006年5月26日，因原承租人戈绍吉亡故，该房屋使用权被房产管理部门收回。2007年7月，徐星健向钟楼房管局申请有偿取得1号房屋的使用权，经钟楼房管局原副��长徐某某违规签字审批，为其办理了公有住房使用权转让的相关手续。钟楼检察院认为，1号房屋的使用权转让违反相关规定，钟楼房管局应纠正违法行政行为，履行监管责任，理由如下：根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度加快住房建设的通知》、《江苏省政府批转省住房制度改革领导小组关于进一步深化城镇住房制度改革的实施方案的通知》及《常州市关于进一步深化城镇住房制度改革的实施方案》的相关规定，常州市从1998年12月1日起停止住房分配，新建经济适用住房和腾空的可以出售的公有住房，除用于廉租住房的外，原则上只售不租。《常州市区直管公有住房使用权有偿转让实行办法》（2001年5月10日）第二条规定。本法所指的直管住房使用权有偿转让是指直管公有住房承租人（出让人）经产权人同意，在不转移所有权性质的前提下，按规定的程序将房屋使用权转让给他人（受让人），由受让人对出让人予以经济补偿的行为。《行政单位国有资产管理暂行办法》第四十八条规定，财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。本案中，1号房屋原为常州市住房保障和房产管理局所有的直管公房，2006年因房屋空关已被房产管理部门收回。因徐某某滥用职权，违规签字同意，致使房产管理部门对应当收回的空关公房作出违规办理使用权转让的行为，违反上述规定。作为对直管公有住房的使用权转让负有监管职责的房产管理部门，钟楼房管局应当履行职责，纠正上述违法行政行为，认真履行对国有资产的管理职责。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实��办法》第四十条的规定，提出如下检查建议：建议钟楼房管局针对上述公有住房管理中存在的违规行为依法履行职责，维护国有资产的安全、完整。”2017年3月28日，钟楼房管局诉至法院，请求判如所请。
一审另查明，钟楼检察院诉徐某某滥用职权、贪污一案，未将本案所涉1号房屋问题纳入起诉范围。
一审中，钟楼房管局明确主张认定其与徐星健《公有住房租赁合同》无效的依据是《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项：恶意串通损害国家、集体利益。徐伟健与王婷取得的公有住房源头系徐星健取得的承租权，而徐星健取得的承租权无效，依据合同法精神，应当认定其与徐伟健、王婷签订的《公有住房租赁合同》无效。
一审法院认为，一、当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提���证据加以证明，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，钟楼房管局主张徐某某与徐星健恶意串通损害国家、集体利益，但未能提交相应证据，且常州市钟楼区人民检察院诉徐某某滥用职权、贪污案也未将本案所涉房屋租赁事实纳入公诉范围，而徐星健已死亡，钟楼房管局在本案中提供的证据不能证实徐某某和徐星健、王婷存在相互串通的情况，故其应承担举证不能的法律后果；
二、我国《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条规定：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条规定：合同法实施以后，人民法院确���合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条：合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”是指效力性强制规定。通过上述法律法规可知，本案中徐某某违规签字审批为徐星健办理公有住房使用权转让，其行为虽然违反了相关规定，但并非违反的是效力性强制性法律规定，故不足以认定钟楼房管局与徐星健签订的《公有住房租赁合同》无效。另外，徐伟健与王婷从原承租人处有偿取得房屋使用权后，径自与钟楼房管局签订《公有住房租赁合同》的行为亦不违反法律、法规的强制性规定。故钟楼房管局主张认定与徐星健、徐伟健、王婷签订的四份《公有住房租赁合同》无效的诉讼请求，法院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条、第一百零八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第三十九条规定，判决：驳回钟楼房管局全部诉讼请求。案件受理费减半收取40元，由钟楼房管局负担。
二审中，徐伟健称其与徐星健是兄弟关系，徐伟健、徐星健与钟楼房管局原副局长徐耀春以及本案当事人王婷均无亲属关系。双方当事人均认可涉案房屋系住宅用房，面积为17.15平方米，每月租金为11.3元。钟楼房管局称王婷已将2017年的租金付清。王婷认可涉案房屋至今仍由其使用。
二审中，双方均未提交新证据。
二审查明的其他事实与原审一致。
本院认为，一审判决恰当，二审予以维持。
理由及依据如下：
关于本案四份合同，2007年7月26日，钟楼房管局与徐星健签订第一份租赁合同，将1号房屋出租给徐星健，租赁期限自2007年7月26日至2010年6月30日止。2008年4月7日，钟楼房管局与徐伟健签订第二份租赁合同，将1号房屋出租给徐伟健，承租人变更为徐伟健，租赁期限自2008年4月7日至2010年6月30日止。租赁期满后，徐伟健继续租赁涉案房屋并缴纳租金。2014年4月18日，钟楼房管局与王婷签订第三份租赁合同，将1号房屋出租给王婷使用，租赁期限自2014年4月15日至2015年6月30日止。至此，租赁合同的承租人又变更为王婷。2015年9月10日，钟楼房管局与王婷签订第四份租赁合同，租赁期限自2015年7月1日至2020年6月30日。目前，王婷已经付清2017年的租金。
钟楼房管局主张上述四份租赁合同均无效，主要理由为：一、从钟楼检察院的检察建议书中可以认定徐星健和原钟楼房管局副局长徐某某恶意串通，损害国家利益。二、徐星健所取得公房承租权系基于徐耀春的违法犯罪行为，依法应属无效。其后钟楼房管局与徐伟健、王婷所签订的租赁合同均是建立在第一份租赁合同的基础之上的，因此，根据合同法精神，其后的三份租赁合同亦无效。二审法院认为，第二份租赁合同签订后，承租人由徐星健变更为徐伟健，第一份租赁合同已被第二份租赁合同所取代，第一份租赁合同的权利义务即行终止。在其后与王婷签订的两份租赁合同中，钟楼房管局也均在合同上加盖印章予以认可。目前，除第一份租赁合同终止、第四份租赁合同尚在履行期内，其余两份租赁合同均已履行完毕。首先，关于是否“恶意串通”的问题，钟楼房管局未能提交充分证据证明在签订第一份租赁合同时徐星健（已故）与钟楼房管局相关人员存在恶意串通的行为；钟楼房管���上诉所称“从钟楼检察院的检察建议书中可以认定徐星健和原钟楼房管局副局长徐某某恶意串通，损害国家利益”，与检察建议书并不相符。其次，关于“违法犯罪”的问题，根据查明的事实，钟楼检察院诉徐耀春滥用职权、贪污一案，未将本案所涉1号房屋问题纳入起诉范围，故涉案1号房屋的出租等事宜，并未被认定为系“徐耀春的违法犯罪行为”。最后，本案现有证据也不能证明涉案四份合同，尤其是尚在履行期内的第四份合同存在合同无效的其他情形。因此，钟楼房管局的上诉请求，缺乏事实和法律依据，依法不能成立。
综上，钟楼房管局的上诉请求，二审不予采信、不予支持。一审法院判决结果恰当，二审予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由钟楼房管局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 裴国伟
审 判 员 袁海燕
审 判 员 孙海萍
二〇一八年五月十四日
法官助理 姚 远
书 记 员 方 栋