福建省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2014)闽民初字第137号
原告：福建莆田方龙房地产开发有限公司，住所地福建省莆田市城厢区广化路800号新南小区2号楼101号。
法定代表人：祁文珍，该公司总经理。
委托诉讼代理人：徐萌，该公司员工。
委托代理人：赵健萍，北京海拓律师事务所律师。
被告：莆田市国土资源局，住所地福建省莆田市荔城中大道2169号。
法定代表人：林玉瑞，该局局长。
委托诉讼代理人：苏勇，该局干部。
委托诉讼代理人：李金兴，福建融成律师事务所律师。
原告福建莆田方龙房地产开发有限公司(以下简称方龙公司)与被告莆田市国土资源局(以下简称莆田国土局)建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告方龙公司的委托诉讼代理人赵健萍，被告莆田国土局的委托诉讼代理人苏勇、李金兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
方龙公司向本院提出诉讼请求：1.判令解除方龙公司与莆田国土局于1993年5月29日签订的《国有土地使用��出让合同》；2.莆田国土局返还方龙公司支付的履约金85万元、土地使用权出让金110万元；3.莆田国土局赔偿方龙公司为开发建设所支付的部分费用1171680.7元(包括建设用地管理费13900元，城市规划配套费486000元，国防通信线路迁移费15万元，线路工程费12万元，青苗补偿费401780.7元)；4.莆田国土局赔偿因解除合同给方龙公司造成的损失1亿元(损失暂计每亩2857183.7元，34.9995亩共计1亿元，实际金额以土地现评估价值为准)；5.本案诉讼费用由莆田国土局承担。事实与理由：1993年5月29日，方龙公司与莆田市土地管理局(后更名为莆田市国土资源局,以下均简称莆田国土局)签订《国有土地使用权出让合同》，约定莆田国土局将位于福建省莆田市城厢区筱塘居委会的面积为2.3333公顷地块出让给方龙公司用于南湖山庄项目用地；莆田国土局应在合同签订后90天内交付土地；地块的土地��用权出让金为每公顷127.5万元，总额2974958元。合同经双方签字后方龙公司即向莆田国土局支付现金支票或现金85万元作为履约金，方龙公司于签约后15日内支付土地使用权出让金110万元，余下1024958元在莆田国土局交付土地时一次性支付；若因莆田国土局过失致使方龙公司延期占用土地使用权，则合同项下的土地使用权出让期限相应推延，同时由莆田国土局承担因此给方龙公司造成的一切经济损失。上述合同签订后，方龙公司依约向莆田国土局支付履约金85万元及土地使用权出让金110万元，交纳了48.6万元城市规划配套费，办理了建设用地规划许可证，并投入大量资金完成青苗补偿、军用电缆拆迁、土地平整、总平面审批等项目前期准备工作。但因莆田国土局过错致使南湖山庄项目用地一直无法办理征地批文等相关出让手续，莆田国土局无法为方龙公司办理国有土地使���权证，导致方龙公司难以对项目用地进行开发建设。2012年5月24日，在方龙公司不知情的情况下，莆田市人民政府【2012】11号市长办公会议纪要决定将南湖山庄项目用地划入莆田市城厢区新塘南景片区改造项目规划用地，该改造项目即将开始启动，至此莆田国土局迟延履行合同义务导致再无继续履约可能，导致方龙公司无法实现合同目的，合法权益遭受严重损害。
莆田国土局辩称，(一)土地出让合同属于行政合同，本案合同争议应按行政争议受理。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八、十一条和《行政许可法》第二条、第十二条第二项规定，土地使用权出让合同在法律性质上应属于行政合同，按照《行政诉讼法》第十二条第一款第三、十一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解���》第十一条关于行政案件受案范围的规定，本案出让合同纠纷属于行政合同争议，应按行政案件受理。(二)双方签订的土地出让合同无效，莆田国土局不存在违约并承担责任问题。双方签订《国有土地使用权出让合同》时，合同项下土地因尚未办理征收手续而属于集体所有，而合同所涉项目系引进外资的非农建设项目，必须使用国有土地。据此，在集体土地未征收转为国有土地即将合同项下土地出让，违反法律禁止性规定，侵犯集体土地所有权和使用权。同时，讼争合同签订也违反《土地管理法》关于征供建设用地的程序性规定。因此，合同应当认定无效。(三)方龙公司存在严重过错，并导致讼争合同项下土地未能及时征收为国有土地。根据《国家土地管理局关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第五条或《建设用地审查报批管理办法》第四、五条规定，方龙公���应依法先后向土地管理部门提出建设用地预申请和正式提出用地申请。然而，方龙公司作为建设单位始终未依法履行申请义务，也未依照讼争合同履行按时足额缴纳出让金的约定义务，同时方龙公司于2007年至2011年间内部管理层出现僵局，方龙公司的上述严重过错导致讼争合同项下土地未能及时征收为国有土地。(四)方龙公司所主张的因签订讼争合同而支付的费用，均与讼争合同没有关联，其因单方行为支付费用及所致损失，均与莆田国土局无关，无权要求莆田国土局赔偿。(五)方龙公司已经取得政府补偿。2014年8月13日，莆田市城厢区凤凰山街道新塘南景片区改造项目指挥部(以下简称新塘改造指挥部)与方龙公司签订《协议书》，约定在方龙公司将案涉土地及地面物按现状移交给片区改造项目指挥部接收后10日内，新塘改造指挥部预付给方龙公司土地及地面物补偿款3000万元。2014年8月18日，方龙公司收到上述补偿款。该补偿款已经涵盖方龙公司基于讼争《国有土地使用权出让合同》提出的补偿款项，方龙公司在本案中主张的损失已经得到政府补偿。综上，本案争议属于行政争议，应按行政案件受理，双方签订的《国有土地使用权出让合同》尚未发生合同效力，方龙公司请求赔偿的事实和理由均不能成立，请求驳回方龙公司的起诉。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人无异议的证据，本院查明认定事实如下：1992年12月24日，福建省建设委员会向福建省计划委员会提交闽建房函字(92)232号《外资开发经营房地产项目审查意见》，同意外商独资方龙公司在莆田市城厢区筱塘村开发经营别墅、高级公寓及配套综合楼项目，用地面积45亩，总建筑面积23150平方米，总投资3200万港元，注册资本1600万港元。1992年12月29日，福建省计划委员会、福建省对外经济贸易委员会共同作出闽计外[1992]486号《关于外商独资福建莆田方龙房地产项目的批复》，同意香港中港台(集团)投资有限公司(以下简称中港台公司)在莆田市独资开发经营南湖山庄房地产项目，经营年限30年；同意在莆田市城厢区荔城路西面凤凰山下筱塘村划定的规划红线内，建造、销售南湖山庄。项目总建筑面积23150平方米，其中别墅8750平方米，公寓8400平方米，配套综合楼6000平方米，一年内动工，两年建成。
1992年7月1日，莆田市城厢区人民政府(甲方)与中港台公司(乙方)签订《用地协议书》，约定由莆田市城厢区人民政府提供广化寺路50亩地块给中港台公司进行房地产项目开发，中港台公司在签约后一个月内向城厢区政府缴纳总出让金20%的预定金，金额为85万元，汇入福建省莆田市建设银行，开户：莆田市城厢区土地管理局，账号：261453。协议落款乙方处并未加盖中港台公司印章，由方惠兰签名。
1993年5月29日，莆田国土局(甲方)与方龙公司(乙方)签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于福建省莆田市城厢区筱塘居委会的面积为2.3333公顷地块出让给方龙公司作为别墅、公寓及其配套的综合楼项目用地。该地块的土地使用权出让金为每公顷127.5万元，总额为2974958元。合同经双方签字后，乙方即向甲方支付现金支票或现金85万元作为“合同履约金”，履约金可充抵出让金，乙方不履行合同时，甲方有权解除本合同，履约金不予退回。乙方在合同签订后15日内支付土地使用权出让金110万元，剩余1024958元在���方交付土地时一次性付清。款项应汇入中国人民建设银行福建省莆田市中心支行莆田国土局****账户。该合同落款甲方处加盖莆田国土局印章，乙方处由“福建莆田方龙房地产开发有限公司法定代表人方惠兰”签名(未加盖方龙公司印章)，下方空白处加盖中港台(集团)投资有限公司印章。
1993年7月5日，莆田市城厢区人民政府(甲方)与方龙公司(乙方)签订一份《国有土地使用权出让合同》，约定甲方出让位于莆田市城厢区筱塘居委会面积约为20000平方米的土地给乙方用于房地产开发。该地块的土地出让金为每平方米22.5元，总额为45万元，地面补偿费为51万元，总计金额为96万元。合同经双方签字后，乙方即向甲方支付现金支票或现金19.2万元作为合同的履约金，履约金可充抵出让金，乙方不履行合同时，甲方有权解除本合同，履约金不予退回。合同并约定，乙方应将合同要求支付的费用汇入甲方的银行账号，银行名称：中国人民建设银行福建省莆田市中心支行，账号：****。
1993年10月18日，莆田市城厢区土地管理局向城厢区人民政府作出《关于申请征用土地并出让给福建莆田方龙房地产开发有限公司开发经营的报告》，提出因方龙公司已经登记注册，现向城厢区土地局提出用地申请。拟在凤凰山筱塘居委会南山农业大观园规划区内征用一幅土地，面积21533.33平方米(约合32亩)，作为方龙公司建设“南湖山庄”别墅用地。1993年10月18日，莆田市城厢区人民政府作出同意征用土地并出让给方龙公司的批复。
2000年9月26日，莆田市人民政府(2006)86期《研究方龙房地产开发有限公司开发建设有关问题会议纪要》内容体现“方龙公司系外商投资企业，于1993年开始南湖山庄项��开发前期工作，后由于宏观环境的变化和其他一些具体原因，项目开发实际上处于停顿状态。去年以来，公司又重新启动了该项目的开发工作。……关于‘32亩’地块，承认城厢区人民政府《关于同意区土地局征用土地并出让给方龙公司经营的批复》的有效性，市土地管理部门据此办理有关手续。关于‘35亩’地块，在向省国土厅先期联系汇报的基础上，正式向省国土厅书面请求，争取作为历史遗留问题处理。”
2001年5月29日，莆田市人民政府办公室向方龙公司发出《关于莆田方龙房地产开发有限公司南湖山庄项目用地有关问题的函》，内容体现“一、原城厢区人民政府《关于同意区土地局征用土地并出让给福建莆田方龙房地产开发有限公司经营的批复》批准给你司的32亩土地按市政府(2000)86期会议纪要精神办理有关手续。二、你司1993年5月29���与市土地局签订的《国有土地使用权出让合同》的35亩土地，因你司未能及时办理用地报批手续及其他原因，出让合同实际未完全履行。鉴于造成以上问题的情况较为复杂，原则同意作为历史遗留问题予以处理，除按规定应上缴的省国土厅耕地开垦费、土地有偿使用费和征地管理费外，其他费用参照同类情况处理”。
2001年8月27日，莆田市人民政府(2001)78期《关于研究莆田方龙公司南湖山庄项目用地有关问题会议纪要》内容体现，“方龙公司1993年与市土地局签订的35亩房地产项目用地作为历史遗留问题，应履行原国有土地使用权出让合同，土地出让金按原合同约定缴交。征地批文按现行土地管理办法上报省政府作为历史遗留问题审批，用地报批中新增上缴省国土厅的耕地开垦费、土地有偿使用费和征地管理费等由市政府向省国土资源厅联系��报争取作为历史遗留问题予以免交。如果无法免交，由方龙公司具函承诺缴交”。
2001年8月31日，莆田市人民政府向福建省国土资源厅提交莆政[2001]土74号《莆田市人民政府关于要求将附件莆田方龙房地产开发有限公司南湖山庄项目用地作为历史遗留问题的请示》称，“方龙公司系中港台公司在我市成立的全资子公司，1993年5月29日该公司与莆田市土地局签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地35亩，该公司当时已缴交了配套费及大部分土地出让金，并完成了土地平整、总平面审批等项目前期准备工作，由于该宗土地征地时遗漏了办理征地批文，导致南湖山庄项目用地至今尚未办妥出让批文等相关手续，造成项目难以进行开发”，请求作为历史遗留问题予以解决。
2002年6月5日，福建省国土资源厅向莆田���人民政府发出闽国土资函〔2002〕127号《福建省国土资源厅关于莆田南湖山庄项目用地问题的函》明确“《莆田市人民政府关于要求将福建莆田方龙房地产开发有限公司南湖山庄项目用地作为历史遗留问题的请示》(莆政[2001]土74号)收悉，经研究，现答复如下：该项目应按新《土地管理法》有关规定办理用地审批手续，并按规定交纳耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费和征地管理费，以上三项费用我厅无权减免”。
2004年4月2日莆田市人民政府作出(2004)30号《关于研究经营性用地历史遗留问题会议纪要》，其中内容涉及“凡2002年1月1日以前经政府有权机关批准立项，核发用地规划许可证或市县政府与开发商签订书面开发协议的经营性用地，可按历史遗留问题处理，处理方案须公示以接受社会各界监督。南湖山庄项目上区32亩……同意按历���遗留问题处理。下区35亩1992年12月经省计委、外经委闽计外(1992)486号文批复立项，2001年1月8日市城乡规划局颁发《用地规划许可证》，同意按历史遗留问题处理。以上两个项目须在凤凰山风景区规划调整许可的前提下予以办理。”
2004年4月19日，莆田市国土资源局在《湄洲日报》第4版刊登《莆田市国土资源局关于经营性用地历史遗留项目的公示》内容为“根据国土资源部《关于进一步治理整顿土地市场秩序中的自查自纠若干问题的处理意见》(国土资发[2003]365号)和莆田市人民政府[2004]30号专题会议纪要，拟对以下10个经营性用地历史遗留项目按照协议出让方式办理供地手续，现予公示：一、南湖山庄。业主为莆田市方龙房地产开发有限公司，位于城厢区凤办筱塘(广化寺左侧山沟内)，用地面积2.3333公顷，该项目于1992年12月经省计委、外经委闽计外[1992]486号文批复立项。1993年5月29日，市土地局与业主签订国有土地使用权出让合同，拟出让土地面积2.3333公顷。出让金总额为297.4958万元。2001年1月8日市城乡规划局颁发《建设用地规划许可证》(编号为2001-01)，该项目已完成填方平整尚无建筑。”
2006年9月11日，福建省建设厅作出(2006)38号《关于凤凰山风景名胜区总体规划(修编)和湄洲岛风景名胜区客运索道项目审查论证会议纪要》，明确“与会专家认为，鉴于历史和现实情况，原则同意在凤凰山风景名胜区总体规划(修编)中，南湖山庄和凤凰别墅山庄两项目用地按照省规划院修编的总体规划方案调整，同时要明确调入风景名胜区的用地面积和范围。为尽可能减少南湖山庄和凤凰别墅山庄两项目对凤凰山风景名胜区的影响，与会代表和专家提出如下意见和建议：1.要控制凤凰别墅山庄和南湖山庄两个建设项目原建筑高度和密度，其中南湖山庄控制在四层(含四层)以下……”。
2006年10月26日，莆田市人民政府作出(2006)148号《关于研究全市经营性项目用地清理整治工作会议纪要》，涉及“根据2004年4月2日市政府专题会议纪要[(2004)30号]精神，原则同意对方龙房地产开发有限公司位于新塘居委会南湖山庄67亩(分为上区32亩，下区35亩)的别墅用地项目作为历史遗留问题处理。鉴于下区35亩土地尚未办理审批手续，待省政府批准用地后，对下区35亩用地按现行地价进行评估并经市国土资源局备案后，协议出让给方龙公司。该项目用地的建筑规划方案应严格按省建设厅有关文件规定进行规划建设”。
2007年2月9日，莆田市城乡规划局向方龙公司发出莆规规(2007)20号《关于南湖山庄(下区)规划设计条件的通知》，对南湖山��(下区)下达具体规划设计条件要求。
2007年4月16日，方龙公司向莆田市城厢区人民政府作出《关于协调南湖山庄下区35亩项目用地农转用手续有关问题的请示》，内容涉及“我公司南湖山庄项目用地遗留问题市政府十分重视，曾九次召开专题会议明确应尊重历史、实事求是予以妥善解决……该项目分上区32亩和下区35亩两幅用地，市土地局和城厢区政府于1993年正式批复并分别与我公司签订合同。因1995年划定凤凰山风景区范围时把该项目建设用地也错列为凤凰山范围，至2006年9月省建设厅才批复调整，因而该项目用地成为历史遗留问题。……下区35亩用地农转用手续我公司已于2006年6月22日向城厢区国土资源局报送办理农转用手续的相关材料，接到我公司报件后，城厢区国土资源局因市政府办公会议纪要未明确农转用手续的具体办理程序对我公司���报件作暂缓处理”。
2007年4月20日，莆田市城厢区人民政府向莆田市人民政府作出《关于协调南湖山庄项目下区35亩用地农转用手续办理问题的请示》，提及“根据市人民政府《关于研究全市经营性项目用地清理整治工作会议纪要》(专题会议纪要[2006]148号)的精神，位于我区凤凰山街道新塘社区的南湖山庄项目(分为上区32亩、下区35亩)属于清理整治对象，市政府确定该项目用地作为历史遗留问题处理，其中下区35亩土地尚未办理审批手续，须报省政府批准用地。这35亩用地农转用手续因办理具体程序未明确，尚未受理报件。为落实市政府(2006)148号专题会议纪要精神，请求市政府帮助协调南湖山庄项目下区35亩用地农转用手续办理问题”。
2007年8月22日，莆田市国土资源局作出(2007)14号《局长办公会议纪要》，载明“关于���湖山庄下区35亩土地农转用报批问题，同意以普通经营性房地产用地上报农转用”。
2010年10月15日，莆田市城乡规划局向方龙公司发出莆规证(2010)140号《关于列入未开发利用的历史遗留经营性房地产项目办理规划许可手续的通知》，载明“根据市政府专题会议纪要(2010)140号，你司位于城厢区新塘居委会广化寺路口地块，列入未开发利用的历史遗留122宗经营性房地产项目之一，请你司按照会议纪要精神，抓紧报送建设项目规划总平面、建筑方案，并于2010年12月31日前办理《建设工程规划许可证》，动工建设”。
2010年12月6日，莆田市城乡规划局向方龙公司作出莆规证(2010)176号《关于列入未开发利用的历史遗留经营性房地产项目办理规划许可手续的通知》，明确“你司位于城厢新塘居委会广华寺路口地块，列入未开发利��的历史遗留122宗经营性房地产项目之一，请你司按照会议纪要精神，抓紧在2010年12月20日前报送建设项目规划总平面、建筑方案，以便在2010年12月31日前汇总上报市政府研究，逾期责任自负。届时，申报的建设项目规划总平面、建筑方案应符合《莆田市城乡规划管理技术规定》及相关规范要求，否则不予受理”。
2011年3月24日，莆田市人民政府作出(2011)32号《关于研究城建有关问题会议纪要》，其中附件《关于历史遗留未开发利用的经营性房地产用地项目名称及规划指标确认情况一览表》载“方龙公司用地相关手续正在申请办理中，研究结论为暂缓研究”。
2011年3月31日，莆田市城乡规划局作出莆规证(2011)76号《关于列入未开发利用的历史遗留经营性房地产项目办理规划许可手续的通知》，载明“根据市政府专题会议纪要(2011)32号精神，你司位于城厢区筱塘村、广化寺南侧地块，系列入未开发利用的历史遗留122宗经营性房地产项目之一。现按照市政府专题会议纪要精神，暂缓研究”。
2012年5月24日，莆田市人民政府办公室作出(2012)11号《市长办公会议纪要》，其中内容涉及“关于新塘南景片区改造项目规划用地有关问题，会议原则同意泉州市规划设计院拟定的新塘南景片区改造项目规划设计方案，……项目涉及方龙公司34亩土地参照南湖及周边其他此类问题协商解决”。
2013年6月28日，福建省人民政府作出闽政地(2013)625号《关于莆田市城厢区2013年度第五批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将莆田市城厢区境内农用地2.9186公顷(其中耕地1.4189公顷)、未利用地0.1176公顷转为建设用地。
2014年8月13日，新塘改���指挥部(甲方)与方龙公司(乙方)签订《协议书》，约定“乙方于1993年与原莆田市土地局签订城厢区南湖山庄下区约35亩土地出让合同并支付部分土地出让金及征地款，但未办理土地征收及用地审批手续。根据莆田市人民政府(2012)11号《市长办公会议纪要》关于新塘南景片区履行项目涉及莆田市方龙公司约35亩土地参照南湖公园周边其他此类问题协调解决的精神，甲乙双方同意就该地块及地面物补偿问题另行协商解决。一、乙方同意在本协议签订之日将占用的南湖山庄下区约35亩土地及其在该地块上建设的全部地面物(含附属配套设施等)按现状移交给甲方所有。二、甲方同意在乙方移交地块及其地面物后十日内预付给乙方该地块及地面物补偿款3000万元整。该地块及地面物补偿总金额则由甲乙双方另行协商一致后报请城厢区委、区政府研究确定，在研究确定补偿总金额后由双方多还少补。三、如甲乙双方就补偿总金额无法达成一致的，则乙方可通过诉讼途径解决，最终补偿金额按法院判决认定的金额为准，多还少补。四、不论双方对补偿总金额是否协商一致，均不影响本第一条约定的移交事项，甲方及政府对该地块进行出让或其他方式处置时，乙方均不得以任何理由提出交涉或干预”。
2014年8月18日，方龙公司开具收款收据，确认收到新塘改造指挥部交付的3000万元“方龙房地产公司新南景片区内约35亩土地及地面物补偿款”。
2014年11月19日，福建鸿慷拍卖有限公司在《湄洲日报》上发布《莆田市拍卖出让PS拍-2014-37号地块国有建设用地使用权公告》，诉讼中，双方当事人确认该地块即为案涉土地。
对双方当事人争议的问题，另查明：
(一)关于方龙公司请求返还的费用
方龙公司提供：1.1992年11月28日行政事业性收费专用票据，载明交款单位为“恒辉工程公司(中港台投资有限公司)”，收取“征地款85万元”；2.1993年9月13日转账支票存根，以及莆田国土局开具的行政事业性收费专用票据，载明方龙公司缴纳“征地款”80万元；3.1994年2月28日行政事业性收费专用票据，载明方龙公司缴纳“土地款”30万元，方龙公司上述票据可以证明其共支付讼争合同项下土地出让金195万元。
莆田国土局确认收到1993年9月13日支付的80万元，并提供1992年11月23日银行收款通知，其中载明付款单位为恒辉工程公司、收款单位为莆田市城厢区土地局，收款账号为26143，金额为85万元；以及1994年2月28日银行进账单，内容体现收款人为城厢区土地局，收款账号为****，汇款用途为土地款，金额为30万元。莆田国土局主张方龙公司提供的1992年11月28日缴款85万元、1994年2月28日缴款30万元的票据，收款单位均为莆田市城厢区土地局，而非莆田市国土局，上述银行收款通知及进账单显示的收款账号与1993年7月5日莆田市城厢区人民政府、方龙公司(乙方)签订的《国有土地使用权出让合同》约定的缴款账号一致，因此，方龙公司缴纳85万元和30万元系为履行该出让合同，与本案讼争合同无关。
方龙公司反驳称，1992年7月1日莆田市城厢区人民政府与中港台公司签订《用地协议书》后，因政府无法一次性提供50亩土地，该用地协议未实际履行，后改由方龙公司与莆田国土局、莆田市城厢区国土局分别签订《国有土地使用权出让合同》，受让35亩及32亩土地。中港台公司支付的85万元履约金及出让金30万元，转为与莆田国土局出让合同项下土��出让金。方龙公司并提供莆田市城厢区区国土局开具的收款票据7份，以及莆田市国土资源局城厢分局于2012年4月27日出具的《证明》，载“方龙公司承办的南湖山庄建设项目用地面积21533.33平方米，应上缴我局的土地出让金已全部到位”，证明方龙公司与莆田市城厢区国土局签订的出让合同项下的出让金已另行全部付清。
(二)关于方龙公司主张的损失
1.方龙公司提供：(1)2001年1月2日莆田市城乡规划局开具的收取方龙公司“建设用地管理费”13900元、收取“配套费486000元的行政性收费票据；(2)中国人民解放军73683部队装备器材股开具的收取方龙公司“国防通讯线路迁移费”15万元的收费票据；中国人民解放军32160部队86分队开具的收取“线路工程费12万元的票据；(3)村民出具的收取青苗补偿费收条131份，金额合计401780.7元。方龙公司主张上述证据可以证明方龙公司为履行讼争《国有土地使用权出让合同》，已经支付建设用地管理费13900元、城市规划配套费486000元、国防通信线路迁移费15万元、线路工程费12万元以及青苗补偿费401780.7元，共计1171680.7元，莆田市国土局应予赔偿。2.方龙公司并申请本院对案涉土地使用权在2015年1月时的市场价值进行评估，以确定方龙公司的可得利益损失。
莆田国土局质证认为，1.讼争合同尚未生效，上述费用并非因履行合同所产生的费用。2.方龙公司尚未申请用地，合同项下的土地尚未拟定和批准征地方案，对方龙公司提交所谓村民收取青苗补偿费收条的真实性有异议，领取补偿款的人员身份信息不明，征地补偿本应报批后实施，案涉土地尚未报批征用，方龙公司自行支付相关款项缺乏依据，收条也不能体现与本案地块存在关联，��讼争合同无关。3.由于合同项下的土地属于集体土地，不存在已由莆田国土局交付方龙公司的事实，在土地未交付的情况下，方龙公司擅自占用土地进行建设已构成非法占地，即使其支付所谓国防通信线路迁移费、线路工程费等费用也是非法占有建设行为的违法成本支出，而且其提供的支付国防通信线路迁移费及线路建设费的票据时间在2000年，无法体现与讼争合同的关联性。4.在方龙公司未申请土地预审的前提下，方龙公司支付建设用地管理费缺乏事实和法律基础，在土地未征用、未交付的情况下，交纳城市规划配套费同样缺乏法律依据，而且方龙公司提供的支付建设用地管理费、城市规划配套费的计费面积23150平方米与讼争合同约定2.333公顷不一致。5.方龙公司超过举证期限申请评估，不应准许。方龙公司从未取得过案涉土地的使用权，要求以土地现值评估其可得���益损失，缺乏事实与法律依据。
(三)关于合同无法继续履行的原因
方龙公司提供莆田市城厢区凤凰山街道办事处新塘社区居民委员会、莆田市城厢区人民政府凤凰山街道办事处在该栏盖章确认的《建设项目违法用地情况认定表》，其内容体现“乡镇政府认定意见”一栏载“1.该项目已于93年8月份开始填方平整，至98年6月份已完成地块的填方平整以及小区四周道路完善。2.征地手续完整，补偿已到位。3.因政府征地手续漏报，至今尚未动工，属历史遗留问题”，方龙公司主张该认定表及前述莆田市人民政府系列会议纪要的内容可以证明因莆田国土局遗漏办理征地审批手续，导致案涉土地被错误划入凤凰山风景区，在政府会议纪要多次明确将案涉土地开发作为历史遗留问题处理情况下，莆田国土局仍怠于办理征地审批手���，至2014年委托拍卖，导致讼争合同无法继续履行。
莆田国土局亦确认讼争合同已无法继续履行，但主张责任在于方龙公司，理由是方龙公司应依法先向土地管理部门提出建设用地预申请和正式提出用地申请，但其并未依法履行申请义务，也未依照讼争合同履行按时足额缴纳出让金的约定义务。同时方龙公司于2007年至2011年间内部管理层出现僵局，方龙公司的上述严重过错导致讼争合同项下土地未能及时征收为国有土地，至2010年国家已明令禁止审批别墅项目建设，不可能批准供地，且依照当时的法律规定，商住项目须经招拍挂程序而不能以协议方式出让。莆田国土局并提供：2007年3月14日、15日《湄洲日报》A4版《中外合资福建莆田方龙房地产开发有限公司严正声明》，内容体现：2004年2月6日，中港台集团与莆田市恒丰房地产发展有限公司签订股权转让协议书，约定中港台集团将其独资的方龙公司的75%股权转让给恒丰公司，恒丰公司拥有方龙公司75%股权，中港台集团拥有25%股权，方龙公司转为中外合资企业，方龙公司法定代表人由方惠兰变更为恒丰公司原董事长郭廷丰；近期发现有人冒充方龙公司工作人员在公司用地上施工、阻扰规划国土部门为方龙公司办理规划及供地手续，特声明非经郭廷丰先生授权任何人均无权以方龙公司的名义从事任何活动以及作废方龙公司原有印章和启用新印章等。2007年3月15日《湄洲日报》A4版《外商独资福建莆田方龙房地产开发有限公司严正声明》，内容体现：2004年2月中港台公司与恒丰公司董事长利用双方职务便利，另刻方龙新印章，伪造董事会记录、决议，把独资方龙公司75%股权通过非正常途径转让给恒丰公司，取得中外合资方龙公司批准证书和营业执照；方龙公司原印章于1993年5月29日因林保障、陈世清承包经营而一直由两人保管使用，采用印章“遗失”登报作废手段另刻的方龙公司新印章是无效的；股东许志兴和承包人林保障、陈世清已向有关部门申请撤销中外合资方龙公司的批准证书和营业执照。2007年5月28日福建省国土资源厅向莆田国土局作出的《关于莆田方龙房地产开发有限公司南湖山庄项目用地设定登记问题的复函》(闽国土资源[2007]140号)，内容为：“根据你局提供的材料，鉴于许志兴等三人申请中止土地登记，莆田市外经委、工商局对福建莆田方龙房地产开发有限公司法人资格核定前，你局暂缓受理福建莆田方龙房地产开发有限公司土地登记申请”。2011年6月1日甲方中港台(集团)投资有限公司与乙方陈世清、林保障、丙方莆田市恒丰房地产发展有限公司、丁方陈国健(甲、乙方代理人)共同签订的《调��协议书》，内容体现：甲方于1993年经批准设立外商独资企业方龙公司，2004年方龙公司变更为合资企业(股份比例为甲方25%、丙方75%)；甲方于1993年将方龙公司及其“南湖山庄”项目发包给乙方承包经营，乙方于2000年2月将方龙公司及“南湖山庄”项目转承包给丙方承包经营；自2004年起甲方及乙方就2004年方龙公司股权变更事宜陆续就向政府有关部门反映，并引起有关方面的重视；四方就股权变更及项目承包事宜经协商一致，达成经济补偿(丙方同意支付给甲、乙、丁方前期各项投入及费用的补偿)和股份变更(甲方同意将方龙公司25%股份变更登记到丙方名下)的协议。莆田国土局主张以上证据可以证明自2004年起，因方龙公司内部股东矛盾，管理层僵局，造成其企业法人无法行使法人意思表示，直至2011年6月1日股东内部矛盾才解决，企业法人管理层机构恢复正常���行。
方龙公司否认其股东内部存在矛盾，造成企业无法行使法人意思表示的情形，南湖山庄项目即使存在承包人之间的纠纷，也与莆田国土局履行讼争合同没有法律上的因果关系，不能成为其拒不履行合同的抗辩理由。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，房地产开发是指在依法取得的国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。故房地产开发所需要的土地仅限于国有土地，而非集体土地。城市规划区内的集体所有土地，经依法征收转为国有土地后，该幅土地使用权方可有偿出让。因此，方龙公司为开发建设南湖山庄商品房项目而与莆田国土局签订《国有土地使用权出让合同》，所受让的土地亦应为国有土地，但是在签约时，合同所涉土地属于集体土地，尚未依法办理征收手续，转变为国有土地，并不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的出让条件，在案涉土地办理农用地征收转用为国有建设用地审批手续前，该合同因违反法律的强制性规定而不发生效力。方龙公司主张莆田国土局未及时办理农用地征收转用审批手续构成违约，不能成立，本院不予支持。
诉讼中双方当事人提供的莆田市人民政府历年会议纪要内容体现，在多次确认讼争合同所涉项目可以作为历史遗留问题处理的同时，莆田市人民政府于(2001)78期会议纪要中明确对于新增的耕地开垦费、土地有偿使用费和征地管理费等若无法免交，方龙公司应具函承诺缴交；(2006)148号会议纪要中明确对于35亩用地应按现行地价进行评估并经市国土局备案后，协议出让给方龙公司，项目用地的建筑规划方案应严格按省建设厅有关文件规定进行规划建��；福建省国土资源厅于闽国土资函(2002)127号函件亦明确，该项目应按“新《土地管理法》有关规定办理用地审批手续，并按规定交纳耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费和征地管理费”，上述内容说明随着国家法律法规以及政策变化，对涉案地块出让手续办理，应当符合新的法律规定，而无法按原合同约定条件履行。因此，虽然案涉土地于2013年6月28日经福建省人民政府批准自农用地转为国有建设用地，讼争《国有土地出让合同》无效事由消除，但是由于方龙公司并未重新依照法律规定申请用地，及申报的建设项目规划总平面及建筑方案，亦即在案涉土地符合出让条件后，方龙公司与莆田国土局未能就案涉土地出让事宜重新协商达成一致。事实上，方龙公司于2014年8月13日与新塘改造指挥部签订《协议书》，同意将案涉土地移交给新塘改造指挥部，对土地及地���物补偿问题另行协商解决，应当认定讼争《国有土地使用权出让合同》至此已经实际终止履行，方龙公司请求判令解除合同已无必要，本院不予支持。
《国有土地使用权出让合同》终止履行后，双方基于合同取得的财产应当互相返还，方龙公司应当返还占用的案涉土地，莆田国土局应返还基于合同收取的款项，但是方龙公司基于《协议书》的约定，将案涉土地移交给新塘改造指挥部，并领取了新塘改造指挥部支付的3000万元补偿款。对于方龙公司已支付的“土地出让金”，无论是双方无争议的80万元，还是存有争议付至莆田市城厢区国土局账户的115万元，以及方龙公司在本案中主张的除可得利益以外的其他损失，其总额尚未超过方龙公司已经领取的3000万元。虽然该3000万元补偿款系由新塘改造指挥部支付，但是根据《协议书》中有关“方龙��司于1993年与原莆田市土地局签订城厢区南湖山庄下区约35亩土地出让合同并支付部分土地出让金及征地款，但未办理土地征收及用地审批手续。根据莆田市人民政府(2012)11号《市长办公会议纪要》精神，双方同意就该地块及地面物补偿问题另行协商解决”，以及“新塘指挥部同意在方龙公司移交地块及其地面物后十日内预付该地块及地面物补偿款3000万元”的约定，以及方龙公司向新塘改造指挥部而非莆田国土局移交案涉土地的事实，应当认定《协议书》系针对讼争《国有土地使用权出让合同》终止履行后的合同后果作出约定。现方龙公司在领取3000万元补偿款后，未依据《协议书》的约定，与新塘改造指挥部继续协商补偿事宜，而请求莆田国土局返还已付款及赔偿损失，缺乏依据，本院不予支持。
综上所述，方龙公司提出的各项诉讼请求缺乏事实与法律依据，依照《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条之规定，判决如下：
驳回福建莆田方龙房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费557408元，由福建莆田方龙房地产开发有限公司负担。
如不服本判决可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。
审 判 长 黄卉靓
代理审判员 陈莉萍
代理审判员 胡立峰
二〇一七年五月三十日
书 记 员 宫 静