广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗中法行终字第1501号
上诉人（原审原告）：练福仔，住广东省广州市海珠区。
委托代理人：练世文，住广东省广州市海珠区。
委托代理人：王世远，黑龙江宣辕律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：广州市番禺区石楼镇人民政府，住所地广东省广州市番禺区石楼镇莲港大道45号。
法定代表人：曾富强，该府镇长。
委托代理人：高俏颜、谢炜哲，均系广东仲衡律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：广州市城市管理综合执法局番禺分局，住所地广东省广州市番禺区市桥街禺山大道82号。
负责人：贺建文，该分局局长。
委托代理人：梁嘉豪、邓欢欢，均系该分局工作人员。
原审第三人：广州市番禺区石楼镇茭塘东村民委员会，住所地广东省广州市番禺区。
负责人：黄锐华，该村委会主任。
委托代理人：刘玉玲，广东道怡律师事务所律师。
委托代理人：何英健，广东道怡律师事务所实习律师。
上诉人练福仔、广州市番禺区石楼镇人民政府（以下简称石楼镇政府）、广州市城市管理综合执法局番禺分局（下简称番禺城管局）因强制拆除养殖场行为违法并附带赔偿一案，不服广东省广州市番禺区人民法院(2015)穗番法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院认为：《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。”《广东省环境保护条例》第三十五条规定：“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”因此，只有市、县人民政府才有权依法对污染严重的畜禽养殖密集区域制定综合整治方案，采取有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。
《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”本案中，练福仔提供了现场强拆照片和录像视频，证明石楼镇政府及番禺城管局于2014年5月27日组织有关人员对涉案养殖场进行了强拆，石楼镇政府和茭塘东村委会提交的视频也印证上述事实。石楼镇政府及番禺城管局辩称茭塘东村委会对涉案养殖场实施了强拆，石楼镇政府和番禺城管局只是应茭塘东村委会的请求派人到现场维持社会秩序，因茭塘东村委会并无强拆权，石楼镇政府及番禺城管局的该项主张缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。石楼镇政府及番禺城管局拆除涉案养殖场超越职权，故练福仔请求确认石楼镇政府及番禺城管局强拆其养殖场违法，原审法院予以支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”根据练福仔提供的照片、视频录像，番禺城管局和石楼镇政府共同参与了涉案养殖场的强拆，番禺城管局辩称没有参与强拆，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”石楼镇政府及番禺城管局强制拆除涉案养殖场违法，侵犯了练福仔合法权益，应当依法予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”练福仔请求判令石楼镇政府及番禺城管局赔偿因违法强拆而给其造成的损失共计26910094.80元，依据练福仔提供的请求石楼镇政府、番禺城管局共同侵权连带赔偿明细金额，损失包括猪场建造损失6573068.70元，被迫售猪损失3646600元，应付猪场用地租赁费918626元，因强拆赔偿猪舍承租人租金285800元，已支付五家猪舍承租人共计2200头猪，遣散搬运费222000元，涉案养殖场9年经营损失15264000元，并提供了涉案养殖场工程结算书、《练福仔2014.7.5-2014.7.8售猪损失一览表》、收据、《原告尚需支付九年土地租金明细表》、租赁合同、《原告赔偿猪舍承租人一年租金明细》、租赁合同、《原告赔偿猪舍承租人遣散费一览表》、收据、《原告养殖场九年（合同期）预期可得利益》、《广州市畜禽养殖场（户）监督巡查记录》、《广州市畜禽养殖场、养殖小区备案表》、能繁母猪养殖保险保险单、投保单、保险条款、发票、中国农业银行金穗借记卡明细对帐单、《2015年上半年十八丘第三组农田租金签收表》等证据，上述证据不足以证明练福仔所主张的损失，且租金损失、预期可得利益不属于直接损失，故对练福仔的上述请求，原审法院不予支持。鉴于石楼镇政府及番禺城管局强制拆除涉案养殖场的行为确属违法，并给练福仔造成一定损失，石楼镇政府作出了《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》，石楼镇政府及番禺城管局应参照上述奖励办法给予练福仔赔偿。鉴于石楼镇政府及番禺城管局均无提供证据证明涉案养殖场的拆除面积，根据穗（番）环管影[2013]218号《关于广州市番禺区石楼练福仔养殖场年存栏猪只2900头建设项目环境影响报告表的批复》，涉案养殖场建筑面积为4000平方米，以50元/平方米计算，石楼镇政府、番禺城管局应赔偿练福仔200000元。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：一、确认被告广州市番禺区石楼镇人民政府、被告广州市城市管理综合执法局番禺分局2014年5月27日强制拆除广州市番禺区石楼练福仔养殖场的行为违法。二、被告广州市番禺区石楼镇人民政府、被告广州市城市管理综合执法局番禺分局于本判决生效之日起十日内赔偿原告练福仔损失200000元。三、驳回原告练福仔的其余诉讼请求。
上诉人练福仔不服原审判决，上诉至本院称：（一）原审判决石楼镇政府，番禺城管局连带赔偿原告练福仔损失200000元，判决依据错误应予撤销。行政违法侵权案的赔偿标准应以行政侵权人给被侵权人造成的实际损失为计算依据。而原审判决却依据穗（番）环管影[2013]218号《关于广州市番禺区石楼练福仔养殖场年仔栏猪只2900建设项目环境影响报告表的批复》以及涉案养殖场建筑面积为4000平方米，以50元/平方米计算得出石楼镇政府、番禺城管局应共同赔偿练福仔200000元的错误判决。这一判决之赔偿显失公平。这一赔偿依据并非是原审法院依据《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》第五条规定“全额奖励标准一是砖墙1米围蔽，仓库和住人的畜禽棚舍奖励金额为50元/㎡”的标准计算，这一标准是奖励自行清拆的养殖户，自行清拆和强制拆除所造成的损失是不具可比性的，这一《奖励办法》第九条“11月30日止未按规定整治又拒搬迁的猪只的养殖场（户）我镇将组织队伍实施强制拆除。”可见这是一个行政违法的文件。原审法院将一行政违法的文件做为行政侵权赔偿依据标准显然是错误的，恳请二审法院予以撤销。（二）茭塘东村委会构成行政违法共同侵权人负有连带赔偿责任。诚然，茭塘东村委会不是国家行政机关，不具备行政执法权力实难独立构成行政侵权主体资格。但自石楼镇政府2013年8月26日发布《关于清拆生猪养殖场的通知》后，在石楼镇政府先后两次对练福仔养殖场强行停水停电后，茭塘东村委会于2014年4月30日向练福仔养殖场发出《关于清拆生猪养殖场的通知》并于同年5月20日与广州市东涌建筑工程有限公司签订了“石楼镇茭塘东村猪场棚房及砖屋清拆工程协议书”遂于5月27日与石楼镇政府、番禺城管局共同将练福仔养殖场强行拆除。虽然茭塘东村委会不具行政执法资格，其单独侵权行为作为行政侵权主体资格显然不适格，但是由于其与有行政执法权的石楼镇政府和番禺城管局，共同实施了行政侵权行为，自然就是违法行政共同侵权，据此希望二审法院能依法确认茭塘东村委与石楼镇政府、番禺城管局构成违法行政共同侵权，判令其对练福仔猪场遭受强拆与石楼镇政府、番禺城管局负有连带赔偿责任。（三）石楼镇政府、番禺城管局、茭塘东村委会应连带赔偿练福仔养殖场实际损失10547754.70元。1.上诉人猪场建设费6679154.78元。石楼镇政府以整治环境、美化镇容为名于2013年8月16日发布《关于清拆生猪养殖场的通知》强调各养殖户逾期未自行清拆的养殖场，镇政府将实行停水、停电直至由政府强制拆除，至2013年末已由镇政府的领导先后两次率队对练福仔养殖场强行停水、停电。为了保留猪场建设证据，练福仔于2014年3月份聘请了有建筑师鉴定资质的佛山市城协建筑规划设计院有限公司对练福仔养殖场2008年以来所有的猪场建筑进行工程造价鉴定，依据《2010年广东省装饰装修工程综合定额》进行计价，人工费取值，建筑工程定额计价，人工日工资，机械台班价格和材料价差等均按2010年执行标准进行编制，该鉴定编制的《广州市番禺区石楼练福仔养殖场》工程结算书确认工程总造价6679154.78元，希望二审法依法认定练福仔养殖场工程总造价的鉴定。2.练福仔猪场遭强拆被迫售损失3646600元。2014年5月27日练福仔养殖场遭强拆后，石楼镇政府还要求练福仔出具保证不再养殖生猪的承诺书，石楼镇政府把这份保证书视为练福仔自愿放弃养殖的承诺呈交法庭试图说明石楼镇政府对此不负责任。在练福仔提供的证据《被迫售猪损失一览表》中，各种猪只的应售价，被迫出售价一清二楚，而且还附有各买猪人签名的收据，同时这些被迫售出猪只的价格，也都询问过有关禽牧局，足以证实练福仔的损失。3.练福仔赔偿猪舍承租猪只遣散费222000元。练福仔于2012、2013年间将178.5间猪舍出租与罗某等五人。2014年5月27日，练福仔养殖场遭强拆后，猪场无法继续运营，练福仔只好向上述五位猪舍承租人赔偿猪只搬迁遣散费100元/只，总计赔偿5人共222000元，有收据为凭。综上三项共造成上诉人实际损失共计10547754.70元，为证明练福仔遭强拆后的实际损失客观、真实，上诉人愿提请二审法院对上述三项损失聘请有关专业机构予以评估鉴定和确认。(四)几个应重点重复和强调的观点。1.练福仔养殖场不在番禺人民政府划定的畜禽禁养区。依据“番禺区‘十二五’期间畜禽养殖场管理工作方案”之规定距离城镇居民区、文教科研区、自然保护区、医疗等人口集中地区距离大于500米，距离农村集中住宅区大于200米不属禁养区，而在番禺区重点畜禽养殖场规范管理评定时测定“练福仔养殖场三面环村宅，距离分别为400米、200米、290米不属禁养区同意办环保手续。”2.练福仔《动物防疫证》《排污许可证》过期并不能成为石楼镇政府和茭东塘村委会认定练福仔非法经营的证据。由于练福仔经营执照齐全，手续完备，才从番禺区300多家养殖场中脱颖而出被评为23家达标养殖场，同意办理环保手续。广州市城市管理工作领导小组文件穗城管办[2013]87号（三）分类整治……种畜禽原则上予以保留的，按环保动物防疫等相关法律法规进行整改完善，并在2014年底前依法办理相关手续。石楼镇政府、番禺城管局、茭塘东村委会不等办证期届满便于2014年5月27日实行强拆，而此时练福仔的上列二证正在办理中。综上所述，请求法院判决：1.撤销原审判决第二项；2.判令石楼镇政府、番禺城管局、茭塘东村委会行政共同侵权连带赔偿练福仔损失。3.判令石楼镇政府、番禺城管局、茭塘东村委会连带赔偿练福仔遭强拆的实际损失总计为人民币10547754.70元。
上诉人石楼镇政府不服原审判决，上诉至本院称：1.原审法院认定事实错误，对练福仔生猪养殖场实施清拆行为的是茭塘东村委会，石楼镇政府及番禺城管局仅到场维持秩序。在一审庭审过程中，石楼镇政府、番禺城管局以及茭塘东村委会均提交多项证据证明清拆行为是茭塘东村委会实施，石楼镇政府、番禺城管局仅是应茭塘东村委会的请求到场维持秩序。除此以外，茭塘东村委会也在庭上承认清拆行为是其所为。由此可见，清拆行为的实施者而非石楼镇政府及番禺城管局。2.原审法院适用法律错误，从而作出错误的判决。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，即便被告的具体行政行为违法但尚未对练福仔合法权益造成损害的，或者练福仔的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回练福仔的赔偿请求。换而言之，石楼镇政府仅在对练福仔合法权益造成损害的才承担责任。本案中，练福仔经营生猪养殖场的行为属违法经营。首先，练福仔的生猪养殖场位于禁养区域范围内。根据《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条第一款第（二）项、《中华人民共和国畜牧法》第四十条第一款第（二）项及《广州市生猪养殖管理办法》第五条第一款第（三）项的规定，城镇居民区及文化教育科学研究区等人口集中区域均属于禁养区域。练福仔的生猪养殖场毗邻居民生活区，属于禁养区范围。练福仔罔顾上述法律法规的规定，在禁养区域范围内从事生猪养殖经营活动，已属违法。其次，练福仔并没有办理经营生猪养殖场所需的全部证照及备案手续。练福仔要从事生猪养殖经营活动的，应向环境保护行政主管部门申领《排污许可证》，向畜牧兽医行政主管部门申领《动物防疫条件合格证》。但是，练福仔由始至终都没有办理《排污许可证》，且因为未达到畜牧兽医行政主管部门的要求，《动物防疫条件合格证》、《种畜禽生产经营许可证》到期未获续期。除此以外，练福仔经营的生猪养殖场并没有按《中华人民共和国畜牧法》规定向畜牧兽医行政主管部门办理备案。可见，练福仔赖以经营的证照及备案手续均不完备。练福仔经营生猪养殖场的行为属于违法经营。再次，练福仔为经营生猪养殖场，在其场内违法兴建猪棚等建筑物。练福仔违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律的规定，肆意在其场内进行违法兴建。为此，石楼镇国土资源管理所于2012年10月27日向其发出《责令停止土地违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》，限期练福仔自行改正及恢复土地原状，但练福仔至今未有理会。更为重要的是，练福仔未做好排污处理工作，对附近环境造成极大的污染。根据广州市番禺区环境监测站作出的《监测结果（水）》显示，练福仔生猪养殖场排放的污染物远远超出排放标准，对附近的生态环境造成极大的污染，村民怨声载道，苦不堪言。虽然练福仔自称斥资建设相应的排污设施，但至今未有通过建设项目竣工环保验收，排污状况未有改善。3.退一万步讲，即使法院确实认定石楼镇政府属于越权清拆练福仔的生猪养殖场，原审法院以环保部门的批复上记载的猪场面积计算赔偿金额也是明显错误的。原审法院在计算石楼镇政府需要向练福仔赔偿的损失金额时，以穗（番）环管影[2013]218号《关于广州市番禺区石楼练福仔养殖场年存栏猪只2900头建设项目环境影响报告表的批复》上记载练福仔养殖场建筑面积为4000平方米计算石楼镇政府清拆的面积，这是明显错误的。首先，在这份批复中，关于涉案养殖场的建筑面积只是练福仔自行申报的内容，不是经过环保部门的现场勘察实测所得，与客观事实出入较大。其次，即使涉案猪场的建筑面积当真有4000平方米，根据广州锐骏建筑工程有限公司提供的《石楼镇清拆工程验收单》及《石楼镇清拆违法建设及各种乱搭建工程（练福仔）结算表》可知，当天被拆的砖屋只有163.1平方米，猪棚793平方米，而不是涉案猪场内全部建筑物、构筑物都被拆除。因此，即使确认石楼镇政府越权实施了清拆行为，也只能按照实际清拆的面积予以计算赔偿金额，不能按照练福仔自报的建筑面积计算，否则明显与客观事实相悖。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求法院判决：1.撤销原审判决第一项、第二项；2.石楼镇政府无须承担赔偿责任；3.一、二审诉讼费由练福仔承担。
上诉人番禺城管局不服原审判决，上诉至本院称：1.番禺城管局未对练福仔的养殖场实施拆除行为。本案中番禺城管局并未对练福仔作出任何行政执法行为，如行政强制、行政处罚等。番禺城管局如要查处练福仔的违法建设，需要现场检查、制作检查笔录、开具《责令限期改正通知书》、开具《询问通知书》、对当事人制作询问笔录、聘请规划设计院进行违法建筑物测量并出具规划测量图册、移送规划认定、根据规划认定制作《违法建设处理决定书》，如当事人到期不履行行政处理决定，还需出具《催告书》，并申请区政府批准后再组织实施强制拆除。而事实上，番禺城管局并未对原告开具上述任何一份执法文书，练福仔也无法出示番禺城管局曾经对其发出过文书的证据。因此，练福仔养殖场被拆除的事件根本不是番禺城管局的执法行为，番禺城管局并未对原告作出过任何具体行政行为。练福仔原审提交的视频光盘中，确实是拍到番禺城管局的工作人员出现在现场，但这并不能说明番禺城管局在当时进行了拆除行动。事实上，当时番禺城管局派出工作人员是应镇政府的请求，协助维持场秩序，并非执行拆除行动，同时在现场协助维持秩序的还有公安、消防、安监、环保、畜牧等部门。拆除行为是茭塘东村委会作出的，并非番禺城管局组织，因此并不应该对番禺城管局提起行政诉讼。2.原审认定拆除面积有误。原审判决认定的拆除面积是练福仔整个猪场的面积，共4000平方米，但2014年5月27日当日原审第三人茭塘东村委会实际只是部分拆除，并未对练福仔的养殖场进行整体拆除，经番禺城管局调查了解，2014年5月27日当日拆除面积为砖房163．1平方米，窝棚793平方米，并非原审法院认定的拆除面积为4000平方米。综上所述，番禺城管局并未对练福仔实施拆除行为，并未侵害被练福仔的权利，原审认定拆除面积有误。因此，原审法院有认定事实不清的情形，恳请法院判决：l.撤销原审判决，改判驳回练福仔的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由练福仔承担。
原审第三人茭塘东村委会陈述意见称：1.练福仔的上诉请求无事实和法律依据。练福仔经营的生猪养殖场位于法定生猪禁养区域内，经营期间未依照《水污染防治法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省环境保护条例》、《广州市生猪养殖管理办法》等法律法规的规定办理《排污许可证》。未依照《畜牧法》、《广州市生猪养殖管理办法》等法律法规规定办理有效的《动物防疫条件合格证》，其养殖经营行为属于违法经营。练福仔兴建生猪养殖场时未按照《土地管理法》、《城乡规划法》的规定，办理用地手续和《建设工程规划许可证》，养殖场的建筑物属于违法建筑。练福仔主张赔偿自称的所谓损失，均为违法利益，依法不受法律保护。2.原审判决赔偿练福仔的损失200000元不符合法律规定。赔偿损失是以受损失一方的合法权益遭受损失为前提，任何人的违法利益都不受法律保护。如前所述，练福仔兴建的养殖场属于违法建筑，不应该得到法律的保护，茭塘东村委会对练福仔的养殖场实施部分清拆的行为未对其合法权益造成损害，原审判决赔偿练福仔的建筑物损失200000元不符合法律规定。3.原审判决认定练福仔养殖场被拆除的建筑物面积有误。茭塘东村委会仅对练福仔养殖场实施了部分拆除，并未将其养殖场的建筑物全部拆除，原审法院按照练福仔的《建设项目环境报告表的批复》中练福仔自行申报的的养殖场的建筑面积4000平方米计算拆除面积显属错误。4.茭塘东村委会不是行政机关，清拆练福仔猪场的行为是民事行为而非行政行为，练福仔在行政诉讼中要求茭塘东村委会承担连带赔偿责任无法律依据。
经审理查明：练福仔在广州市番禺区石楼镇茭塘东村（以下简称茭塘东村委会）十一队经营广州市番禺区石楼练福仔养殖场（以下简称涉案养殖场），并先后办理了涉案养殖场的动物防疫合格证、税务登记证、种禽畜生产经营许可证及组织机构代码证。2011年8月30日，练福仔取得涉案养殖场的个体工商户营业执照。2013年9月10日，广州市番禺区环境保护局作出穗（番）环管影[2013]218号《关于广州市番禺区石楼练福仔养殖场年存栏猪只2900头建设项目环境影响报告表的批复》，对涉案养殖场年存栏猪只2900头建设项目申请补办环保手续予以批复，批复中记载该项目建筑面积为4000平方米。
2013年8月26日，石楼镇政府作出《关于清拆生猪养殖场的通知》，主要内容为：为整治环境，美化镇容，根据《广州市生猪养殖管理办法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《广东省环境保护条例》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》等法律法规，以及广州市城市管理工作领导小组《广州市“散小乱”畜禽养殖场专项整治行动工作方案》（穗城管办[2013]78号）的有关规定，取缔非法畜禽养殖场，现决定对镇辖区内污染大、乱搭建及无有效的《排污许可证》、《动物防疫条件合格证》的生猪养殖场（户）进行清理。现将有关事项通知如下：一、希望各养殖户接到通知后至2013年11月30日前自行清拆生猪养殖场，并搞好清洁、恢复原貌至建场前状况。二、对至2013年11月30日止未自行清拆的生猪养殖场，将实行停水停电处理，并由镇政府组织有关职能部门进行强制拆除，强拆的费用将依法由各养殖户承担。其后，石楼镇政府印发《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》，其中第五条规定：“全额奖励标准：一是砖墙1米围蔽、仓库和住人类的畜禽棚舍奖励金额为50元/㎡；二是木架或竹架围蔽、全围蔽、无围蔽、遮荫蔽及其他简单类等畜禽棚舍奖励金额为30元/㎡。”2014年4月30日，茭塘东村委会作出关于清拆违规生猪养殖场的通知，要求练福仔生猪养殖场于2014年5月20日前自行清拆。2014年5月22日，茭塘东村委会作出《茭东村关于派出人员协助开展违规生猪养殖场清理整治工作的请示》，请求石楼镇政府协调组织相关职能部门派出人员力量协助该村对违规生猪养殖场进行强制清拆。2014年5月23日，番禺城管局作出《关于配合石楼镇整治违法生猪养殖场清拆行动的工作方案》。2014年5月27日，石楼镇政府、番禺城管局组织有关人员对涉案养殖场进行强拆。同日，练福仔书面保证自2014年5月27日起至6月27日止卖出所有猪只，不再养殖生猪。现练福仔认为石楼镇政府、番禺城管局强拆了涉案养殖场，诉至原审法院，请求：确认石楼镇政府、番禺城管局对练福仔养殖场的强拆行政行为超越职权违法，确认石楼镇政府、番禺城管局的强拆行为构成行政共同侵权，并连带赔偿练福仔损失26910094.80元，损失范围包括猪场建造损失、被迫售猪损失、应付猪场用地租赁费、因强拆赔偿猪舍承租人租金、已支付五家猪舍承租人遣散搬运费、涉案养殖场9年经营损失等。
在原审法院于2015年4月16日下午进行开庭过程中，法庭询问练福仔是否需要对损失申请评估，练福仔表示庭后考虑答复法庭。2015年5月6日，练福仔向原审法院提交书面材料，明确表示不对猪舍工程造价及被迫卖猪损失申请司法鉴定。
二审期间，石楼镇政府向法院提交了茭塘东村委会与广州锐骏建筑工程有限公司关于石楼镇清拆违法建设及各种乱搭建工程（练福仔）结算表及清拆涉案养殖场的工程验收单，拟证明2014年5月27日实际拆除练福仔养殖场的范围和面积。石楼镇政府陈述在原审法院作出判决后才取得上述证据，故二审期间才向法院提交。练福仔认为该证据不能作为本案的定案证据使用。番禺城管局、茭塘东村委会对上述证据没有异议。
本院认为：本案争议的焦点有三个：一是石楼镇政府、番禺城管局是否实施了强制拆除涉案养殖场的行政行为以及该行为是否合法；二是茭塘东村委会是否应当作为共同赔偿主体；三是是否应当对练福仔予以赔偿以及赔偿的范围和数额。
一、关于石楼镇政府、番禺城管局是否实施了强制拆除涉案养殖场的行政行为以及该行为是否合法的问题。首先，基于：1、2013年8月26日，石楼镇政府作出《关于清拆生猪养殖场的通知》，称镇政府将组织有关职能部门对未按期自行清拆的生猪养殖场进行强制拆除；2、2014年5月22日，茭塘东村委会书面请示石楼镇政府协调组织相关职能部门派出人员力量协助该村对违规生猪养殖场进行强制清拆；3、2014年5月23日，番禺城管局作出《关于配合石楼镇整治违法生猪养殖场清拆行动的工作方案》；4、练福仔提供的现场强拆照片和录像视频以及石楼镇政府和茭塘东村委会提交的视频均显示石楼镇政府及番禺城管局于2014年5月27日组织有关人员对涉案养殖场进行了强拆。因此，以上可相互印证的证据足以证实练福仔所主张的石楼镇政府、番禺城管局共同实施强制拆除涉案养殖场行政行为的存在。其次，《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”根据上述规定，只有市、县人民政府才有权依法对污染严重的畜禽养殖密集区域制定综合整治方案，采取有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理，故石楼镇政府、番禺城管局拆除涉案养殖场属于超越职权的违法行为，练福仔请求确认石楼镇政府、番禺城管局强拆涉案养殖场的行为违法，原审法院予以支持正确，本院亦予以支持。
二、关于茭塘东村委会是否应当作为共同赔偿主体的问题。首先，基于第一点的分析，已认定石楼镇政府、番禺城管局共同实施了强制拆除涉案养殖场行政行为；其次，茭塘东村委会作为村民自治组织，不具有强拆的行政职权；再次，练福仔在本案提起的是行政及行政赔偿诉讼，即使茭塘东村委会参与了涉案强拆行动，练福仔在本案中对茭塘东村委会提起行政赔偿亦没有法律依据。因此，练福仔要求茭塘东村委会与石楼镇政府、番禺城管局共同承担行政赔偿责任，缺乏依据，本院不予支持。
三、关于是否应当对练福仔予以赔偿以及赔偿的范围和数额问题。首先，是否应当赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”因石楼镇政府、番禺城管局超越职权强制拆除练福仔的涉案养殖场违法，侵犯了练福仔的合法权益，故石楼镇政府、番禺城管局理应对练福仔的合法损失予以赔偿。其次，赔偿的范围和数额问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”一审中，练福仔请求法院判令石楼镇政府、番禺城管局赔偿因违法强拆而给其造成的损失共计26910094.80元，损失包括猪场建造损失、被迫售猪损失、应付猪场用地租赁费、因强拆赔偿猪舍承租人租金、已支付五家猪舍承租人遣散搬运费、涉案养殖场9年经营损失等，并提供了涉案养殖场工程结算书、《练福仔2014.7.5-2014.7.8售猪损失一览表》、收据、《原告尚需支付九年土地租金明细表》、租赁合同、《原告赔偿猪舍承租人一年租金明细》、租赁合同、《原告赔偿猪舍承租人遣散费一览表》、收据、《原告养殖场九年（合同期）预期可得利益》、《广州市畜禽养殖场（户）监督巡查记录》、《广州市畜禽养殖场、养殖小区备案表》、能繁母猪养殖保险保险单、投保单、保险条款、发票、中国农业银行金穗借记卡明细对帐单、《2015年上半年十八丘第三组农田租金签收表》等证据，基于：1、租金损失、预期可得利益不属于直接损失；2、未经有资质的评估机构评估，练福仔提供的证据尚不能充分证明其实际损失的金额；3、练福仔明确表示不申请对其损失进行评估。因此，仅凭练福仔提交的证据不足以证明石楼镇政府、番禺城管局因违法强拆行为给练福仔造成的直接合法损失。但是，练福仔在涉案地址经营养殖场已多年，也已取得部分合法经营手续，石楼镇政府、番禺城管局亦没有提供证据证明练福仔养殖场的所有建筑物均是违法建筑，可见，石楼镇政府、番禺城管局的违法强拆行为事实上确实给练福仔造成一定损失，应当给予赔偿。由于石楼镇政府、番禺城管局均没有向原审法院提供证据证明实际拆除的面积，故原审法院根据石楼镇政府自行制作的《石楼镇整治生猪养殖场（户）奖励办法》的规定，按50元/平方米并结合《关于广州市番禺区石楼练福仔养殖场年存栏猪只2900头建设项目环境影响报告表的批复》记载的该项目建筑面积4000平方米，酌情认定石楼镇政府、番禺城管局应赔偿练福仔200000元，并无不当。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的负有举证责任，应当在收到副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”石楼镇政府二审期间向法院提交的证据不属于新的证据，不能作为证明其主张的证据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，本院予以维持。三上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由练福仔负担50元，广州市番禺区石楼镇人民政府、广州市城市管理综合执法局番禺分局共同负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
代理审判员 金 霞
二〇一六年八月十九日
书 记 员 何红丽