咸阳市秦都区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕0402行初58号
原告王某某，男，汉族。
委托代理人王某，女，汉族，系原告之女。
委托代理人温军平，系北京大成（西安）律师事务所律师。
被告咸阳市旧城改造工作领导小组办公室，住所地咸阳市团结路**号。
法定代表人夏长江，该办主任。
委托代理人任宏印，该办公室征收科科长。
委托代理人王浅，秦都区司法局148法律服务所法律服务工作者。
被告咸阳市人民政府，住所地咸阳市渭阳中路6号。
法定代表人卫华，市长。
委托代理人雒亚萍，市政府法制办工作人员。
委托代理人刘强，陕西咸通律师事务所律师。
原告王某某诉被告咸阳市旧城改造工作领导小组办公室（以下简称市旧城办）、咸阳市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托代理人王某、温军平、被告市旧城办委托代理人任宏印、王浅、被告市政府委托代理人雒亚萍、刘强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月27日被告市旧城办作出《关于对王某某反映问题的回复》，2016年4月16日被告市政府作出咸政复决字（2016）2号《行政复议决定书》，原告不服，提起诉讼。
原告诉称：解放初期，原告岳父张启文购买了东道巷（原东旭巷）1亩半多城市私人住宅用地。1972年张启文在此土地中划出一块266平方米的土地分给三女儿即原告妻子张玉兰。1972年6月原告向陕西省咸阳市革命委员会建设局申报并获准同意，在东旭巷47号占地面积为266平方米的土地上自建63平方米的住宅。后因故未建设房屋，但原告在该土地上种植了几十棵树苗。
2014年1月8日，因该地块纳入清渭楼东广场区域改造项目，第一被告工作人员吴芳宾到现场了解相关具体情况时，原告妻子张玉兰、妻弟张玉虎、外甥女白小平在现场对土地的区域和权属情况进行了指正和确认，并在张启文在给原告夫妇分割土地的材料上签字证明“情况属实”。但此后原告多次与第一被告协商征收补偿问题后，第一被告作出了《关于对王某某反映问题的回复》，答复原告无法办理。原告无奈向第二被告咸阳市人民政府申请复议。第二被告作出了维持第一被告《关于对王某某反映问题的回复》的《行政复议决定书》。
原告认为,二被告作出的行政行为事实不清，适用法律错误，存在的主要问题如下：
1、二被告故意混淆土地所有权和土地使用权概念，企图否认原告享有合法土地权益的事实。被告市旧城办在《关于对王某某反映问题的回复》里认定：“据调查，您反映问题所涉及地块资料显示为张启文所有”，又在《行政复议答辩书》中称“申请人提出自有266平法米土地事实上使用权早已转移到了原安置户的名下”、“印证了该安置地点土地为国有土地，所有权为市房地产管理局”。被告市政府在《行政复议决定书》称“可以证实该土地为国有土地，使用权人为咸阳市房地产管理局”等等。二被告使用土地所有权概念偷换土地使用权概念，其目的就是否认原告享有合法土地权益的事实。却又仅仅能玩玩文字游戏，至今未提供任何的该土地使用权人为第三人的相关资料。
2、第一被告市旧城办错列被征收主体。现有证据及被告调查的事实都显示，原告反映问题所涉及的土地使用权人为张启文。因张启文已于1972年去世，如果以整幅土地使用权人列为被征收主体，应当将张启文的全体继承人列为被征收主体；如果第一被告按照房屋所有权人确定被征收主体，原告因在266平方米土地上种植树木，原告作为该树木的所有权人也应当列为被征收主体得到补偿。而不应当即不列原告为被征收主体，又将原告的土地“纳入容积率整体考虑给安置人员进行补偿”。
3、二被告适用法律错误。解放初张启文即取得东道巷（原东旭巷）1亩半左右土地使用权，那时无《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而被告调查的结果是至今该土地地块资料显示为张启文所有，被告市政府认定的“申请人未办理国有土地使用权确权登记”又是依据哪一个法律的效力朔及既往的？还有，第一被告依据地上房屋作为征收补偿的依据，难道没有建筑物的土地在征收时不作补偿吗？地上附着物不用补偿吗？这些显然违背了《土地管理法》的立法精神。另从第一被告给案外人补偿的文件来看，土地使用权评估价值是征收补偿的重要组成部分，其价值远远高于地上建筑物的评估值。
综上所述，原告认为，二被告的行政行为认定事实错误，适用法律错误，且严重侵犯了原告的合法权益。一种伐了你的树，收了你的地，还不给你补的态度实在不该是人民政府的形象。原告无奈，依法起诉。1、请求人民法院依法撤销被告咸阳市旧城改造工作领导小组办公室作出的《关于对王某某反映问题的回复》；2、请求人民法院依法撤销被告咸阳市人民政府作出的《行政复议决定书》（咸政复决字【2016】2号）；3、请求依法判令被告咸阳市旧城改造工作领导小组办公室对原告所有的旧城改造涉及路段东道巷（原东旭巷47号）中266平方米土地使用权及地上附着物予以合理补偿；4、本案诉讼费用由二被告承担。
被告市旧城办辩称：市政府咸政复决字（2016）2号《行
政复议决定书》认定事实及适用法律正确，应依法驳回原告的诉讼请求。具体理由如下：
一、原告请求撤销被告作出的《关于王某某反映问题的回复》，不具有可撤销性。该回复是被告对原告反映问题的一个书面答复，其内容只是告知原告对所反映问题的调查及核实情况，“因缺乏证据支持，我办无法解决”并告知“若您能够提供真实有效的证据，我办将以事实为依据加以解决”，这属于行政机关向相对人进行告知的事实行为，并没有作出“是”还是“不是”的决定来，没有对原告实体的权利义务产生任何影响，不属于具体的行政行为，不具有可撤销性，故原告此项请求不能成立，应依法驳回。
二、原告请求撤销咸政复决字（2016）2号《行政复议
决定书》不能成立。申请行政复议，是原告的权利，市人民政府在行政复议过程中，严格按照行政复议法规定的法定程序依法进行了审理，在查明事实的基础上，作出了维持决定。该决定的内容，并没有对原告的实体权利义务产生任何影响，并依法告知了原告可以司法诉讼的途径，且送达了原告。故该行政复议程序合法，有相应的事实及法律依据，不应撤销。
三、原告请求对其266平方米土地使用权及地上附着物予以补偿不能成立。1976年，市房地产管理局在西道巷旭鹏煤店以南，白炳富、刘敬惠、张永平、杨俊娥宅基地以北及现市供电局变电站以西涉及范围内的土地上，即本案所争议的土地上建设安置点，建成了一栋砖混结构二层小楼(见证据九)，作为安置渭城中学东侧原物资局被拆迁人周应午、王宝兰......及原住户张玉虎（张启文儿子）等18户的安置，并于1977年10月正式安置（见证据八）入住。我市渭城区国土资源局提供的第二次（2002
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2005年）地籍调查成果图（见证据九）也印证了该安置点土地为国有土地，所有权归咸阳市房地产管理局。因此，原告至少从1977年即已不存在有宅基地一说，征收时现场实际住户也看不出有原告房产或院落的存在。
另据了解，市房地产管理局征用上述范围土地安置人员后，由于管理的缺失，加之随着时间和住户人口结构、年龄的变化，部分住户沿二层楼南侧通道及东侧私自搭建了棚屋等，张玉虎还在院内东侧通道公厕傍搭建了小屋，这些私自搭建的棚屋占有的土地所有权归咸阳市房地产管理局，故征收时已给予了18户住户使用权补偿（容积率按标准考虑）。尽管原告讲该院落内未建房屋的空余土地部分是张启文划给自己的，征收时也有人指认二层楼东南角部分空地原为王某某岳父让王某某盖房的，但事实上是在1976年（或1977）年重新改造安置后，该土地使用权早已不再归张启文了，而是归咸阳市房地产管理局，也就是说从那时起更不归原告了。
综上事实，在上列土地上实施的本次征收，在土地使用权早已转移到二层楼住户的情况下，补偿安置与原告无任何关系。因此，原告要求被告对原东旭巷47号中所谓的266平方米土地按政策征收补偿是不成立的。原告所提出的第三项诉讼请求不能成立。原告所指的宅基地其岳父拥有使用权，原告在该地上没有建设；该地1976年已经被市房产局征收，并且已经安置18户，其中包括张启文的儿子张玉虎，不包括王某某；宅基地不具有继承性；1977年至拆迁之日，王某某没有主张过其权利，王某某主张补偿没有依据；对于本案的诉讼费应该由原告承担。
被告市政府辩称：一、被告作出咸政复决字【2016】2号《行政复议决定书》符合法定程序。原告对市旧城办于2015年11月27日作出的《关于对王某某反映问题的答复》不服，于2016年1月22日向被告申请行政复议，请求撤销市旧城办于2015年11月27日作出的《关于对王某某反映问题的答复》及对原告所有的旧城改造涉及路段东道巷（原东旭巷47号）中266平方米土地征收补偿事宜予以复核，依法予以合理补偿。被告根据《行政复议法》第23条规定，向市旧城办发送了行政复议申请书副本及《提出答复通知书》，市旧城办在法定期限内提交了《行政复议答辩书》和有关证据等材料。因案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，被告根据《行政复议法》第31条的规定，决定延长期限，并依法向本行政复议案件各方当事人送达了《行政复议决定延期通知书》。2016年4月11日被告根据行政复议案件各方当事人提交的证据等有关材料，经审查后，作出咸政复决字【2016】2号《行政复议决定书》，决定维持市旧城办于2015年11月27日作出的《关于对王某某反映问题的答复》，并依法向原告告知了诉权和起诉期限。至此，被告对本行政复议案件审理完毕，符合法定程序。
二、市旧城办于2015年11月27日作出的《关于对王某某反映问题的答复》，内容适当，依法应予维持。因申请人提供的1972年的《咸阳市建筑申请书》、《咸阳市建筑收费凭证》、《陕西省咸阳市革命委员会临时建筑执照》（市城建临字53号）、《修建住宅草图》等证据仅能证明该地使用权人在1972年仍系申请人岳父张启文，且申请人也确认其在该地上未建房屋，加之年代久远，而市旧城办又非土地权属问题的确权机关，无法确认申请人的产权归属，故向原告答复待其进一步提供证据之后，据实予以解决，但该答复结果并非不予补偿原告，而是需要原告进一步提供证据证明。
被告在审查本行政复议案件中，所查明的主要事实与咸市旧城办查明的事实一致，并认为原告所称的咸阳市东道巷（原东旭巷47号）系咸阳市市区土地，性质为国有土地，原告未就案涉土地办理国有土地使用权确权登记，因而根据目前现有证据无法证明原告拥有该土地使用权，据此认为市旧城办对原告作出的答复内容适当，故根据《行政复议法》第28条第1款第1项之规定，对市旧城办于2015年11月27日作出的《关于对王某某反映问题的答复》决定维持，并无不当。
三、原告起诉是否超过法定起诉期限，请人民法院进一步审查，并依法处理。根据被告作出的咸政复决字【2016】2号《行政复议决定书》，以及《行政诉讼法》第45条的规定，行政相对人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。而本案原告已于2016年4月28日收到咸政复决字【2016】2号《行政复议决定书》，但是原告直到2017年才向贵院起诉，对此是否超过起诉期限，请贵院在审理中进行审查，如原告超过起诉期限，请贵院依法裁定予以驳回起诉。
综上所述，被告市政府作出的复议决定与市旧城办的答复都是基于现有证据无法支持原告的主张，而原告需要提供进一步的证据加以证明其主张成立，故被告作出咸政复决字【2016】2号《行政复议决定书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故请依法审判，根据《行政诉讼法》第69条之规定，驳回原告的诉讼请求。
被告市旧城办提举以下证据：
第一组：1、中共咸阳市委咸阳市人民政府关于成立市旧城改造工作领导小组的通知、关于调整市旧城改造工作机构职能编制及有关问题的通知、事业单位法人证书（三证合一），证明市旧城办为合法的房屋征收管理机构。
第二组：2、《关于对王某某反映问题的回复》，证明市旧城办积极作为，履行了对反映信的调查告知义务，非行政决定。
第三组：3、《咸阳市建筑申请书》第063号；4、《陕西省咸阳市革命委员会临时建筑执照》（市城建临字53号）；5、《修建住宅草图》，证明1、1972年8月王某某曾办理过在张启文宅基地建房手续；2、临时建筑执照“不作为房地产权证明”且“三个月内不动工者该照失效。
第四组：6、《对旧城办〈关于对王某某反映问题回复〉的信仿材料》；7、《行政复议申请书》；8、《房地产管理所使用证》；9、地籍调查成果图（2002--
2005年）；10、原住户居住（分布）草图，证明1、王某某诉求补偿土地的使用权1972年时归张启文，未经合法变更给王某某；2、1976年（至少1977年）王某某所指土地使用权已转移至市房地产管理局，已非张启文，更非王某某。
原告质证认为，第一组：真实性无异议，证明目的认可。
第二组：真实性认可，证明目的不认可，旧城办在建房子时与原告方进行了沟通，回复具有明确的不予补偿的意思表示。市政府的复议决定也明确认为是行政行为。第三组：真实性认可，证明目的不认可，张启文所取得的土地不能看出土地性质；即使张启文的土地没有变更，张启文已经去世，拆迁应该由其继承人继承。王某某拿到执照后没有盖房，种了20多颗树，没有盖房不代表王某某不享有权利。拆迁时土地上仍有树。第四组：6、7真实性认可。8、9、10真实性不认可。是否是该土地的使用证，不能看出，房屋的使用证并不是土地使用证。地籍调查成果图，来源不明，土地所有权与土地使用权属于两个不同的概念，旧城办予以混淆，并且没有盖章，没有年限记载，不能说明已经对王某某进行了补偿。《房地产管理所使用证》上房屋所在土地和我们争议的不是一块土地。土地使用权变更后，张启文1972年已经去世，对于1976年的补偿不认可。原住户居住（分布）草图，二层楼不是我们的土地，房管局所占的土地只有一部分是我们的土地，张玉虎所占的土地是我们的土地。
被告市政府质证认为，真实性及证明目的无异议。
被告市政府提举以下证据：
第一组、行政复议决定书，证明2016年4月11日市政府作出咸政复决字【2016】2号《行政复议决定书》，根据查明的事实，并根据《行政复议法》的有关规定予以维持市旧城办作出的《关于对王某某反映问题的回复》
第二组、行政复议案件受理通知书、行政复议申请书等手续，证明受理行政复议案件的受理手续以及原告在申请行政复议时提交的有关资料。
第三组、提出答复通知书、行政复议答辩书等手续，证明1、市政府在收到原告的行政复议申请后，依法及时通知市旧城办就其作出的行政行为进行答复。2、市旧城办依法及时向市政府提交了答辩意见并提交了相应的证据材料。
第四组、决定延期通知书、行政复议申请处理审批表、行政复议案件办理审批表、行政复议决定书审批表及送达回证等手续，证明本复议案件审理程序合法。
原告质证认为，真实性认可，证明内容有异议，证明目的不认可，旧城办有义务确认土地的使用权人，拆迁时原告的亲属已经明确表明土地的使用权人为张启文，被告市政府认为需要原告提供证据证明原告为使用权人的证明目的不认可。
被告市旧城办质证认为，对证据无异议。
原告提举以下证据：
证据一、《咸阳市建筑申请书》，证明被告征收土地的使用权人为张启文。
证据二、《咸阳市建筑收费凭证》，证明王某某办理了合法建筑施工审批手续；本案被告征收土地使用权人为张启文。
证据三、《陕西省咸阳市革命委员会临时建筑执照》，证明王某某办理了合法建筑施工审批手续；本案被告征收土地使用权人为张启文。
证据四、《修建住宅草图》，1972年张启文制作，涉及土地的利害关系人均在上面签字确认，证明张启文将其土地西北角分配给王某某夫妇使用，张启文的其他继承人均表示认可。
证据五、授权委托书，证明没有拆迁之前，土地一直由王某某使用，不存在过时效的情形。
被告市旧城办质证认为，证据一与第一项诉讼请求无关联性，真实性认可，证明目的不认可，本案的原告为王某某，原告证明的土地使用权人为张启文；仅仅只能证明王某某有过建房的申请行为，并且只是临时建筑，在规定的时间内没有建房，则失去权利。证据二与本案无关联性，证明目的不认可。证据三与本案无关联性，证明目的不认可。证据四真实性不予认可，证明目的不认可，不能证明图中的使用权人为王某某。证据五与本案无关联性。
被告市政府质证认为，证据一、二、三真实性认可。证据四因是当事人自己手绘，仅作参考，但是仅能证明1972年的土地使用状况，不能反映拆迁时的土地使用权现状。证据五真实性认可，证明目的认可。行政复议时也已经收到。
合议庭评议认为，原、被告双方对真实性没有异议的证据，合议庭予以采信。对被告市旧城办证据四中的8、9、10，合议庭对证据8予以确认。对证据9、10，因被告未说明来源，合议庭对该两份证据真实性不予确认。原告证据四为原告自行绘制，对其真实性合议庭不予确认。
经审理查明：被告市旧城办在对咸阳市清渭楼东广场区域改造项目的征收补偿工作中,原告向被告市旧城办递交了相关土地使用权益补偿申请,被告市旧城办于2015年11月27日作出《关于对王某某反映问题的回复》，认为“您反映的问题因缺少证据支持，我办无法解决，若您能够提供真实有效的证据，我办将以事实为依据加以解决”。原告不服向被告市政府申请复议，被告市政府于2016年4月11日作出咸政复决字[2016]2号行政复议决定书，决定“维持被申请人2015年11月27日作出的《关于对王某某反映问题的回复》”。原告不服即提起诉讼。
另查，1972年6月23日原告提出了建筑申请，并填写了咸阳市建筑申请书，申请书注明申请人为原告王某某、地皮现在使用者为张启文（系原告岳父）、建设地点为东旭巷47号、占地皮面积266㎡。1972年8月3日原咸阳市革命委员会建设局签发临时建筑执照，注明申请人为原告、工程地点为东旭巷47号、工程范围为63㎡、房屋用途为住宅，该执照注明“据申请建筑左列建筑物，经查勘该处按照城市规划规定，但为照顾申请者目前实际需要，暂准临时建筑，如今后国家建设需用该地时，应立即拆除”，执照还附有注意栏，注意栏第3项注明“此照不作为房地产权证明，在三个月内不动工者该照失效”。后原告并未修建房屋。
本院认为，被告市旧城办是被告市政府依法成立的具有旧城改造职责并进行旧城改造的管理部门，其行使的是旧城改造的行政管理职权，其在管理职责的范围内就原告反映的补偿问题进行回复，系被告市旧城办的法定职责。被告市政府作为被告市旧城办的本级人民政府，负有根据复议申请人的申请对被告市旧城办的行政行为进行复议的法定职责。
原告向本院提举的《咸阳市建筑申请书》、《咸阳市建筑收费凭证》、《陕西省咸阳市革命委员会临时建筑执照》、《修建住宅草图》仅能证明在1972年时张启文具有该地的使用权，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定“国家依法实行土地登记发证制度”，第五条规定“单位和个人依法使用国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门申请，由县以上人民政府登记造册，核发国有土地使用证书，确认使用权。……未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理”。原告所诉土地位于咸阳市市区，土地属于国家所有，原告称张启文于1972年去世，则原告或张启文的继承人应在该《实施条例》施行后申请土地使用权的确认，现原告未能提供该土地使用权确认的有效证据，故本院不能确认原告对该土地具有使用权。原告诉状中称其“在266平方土地上种植树木，原告作为该树木的所有权人也应当列为被征收主体得到补偿”，但原告所举证据不能证明该土地上有树木且为原告种植。综上，被告市旧城办向原告作出的《回复》内容合法、适当，被告市政府作出的《行政复议决定书》程序合法、适用法律正确，原告王某某的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告王某某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 李 江
人民陪审员 周梓萍
人民陪审员 谢玉雷
二〇一七年十月二十三日
书 记 员 邵 悦
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。