西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)陕71行终404号
上诉人（原审被告）西安市城中村（棚户区）改造办公室，住所地：西安市雁塔区西影路*号阳光大厦。
法定代表人张钢胜，主任。
委托代理人冯武斌，该办工作人员。
委托代理人王振，陕西泓瑞律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）闫瑞祥，男，汉族。
原审被告西安市国土资源局，住所地：西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人田党生，局长。
委托代理人宋慧，该局工作人员。
委托代理人王柳，该局法律顾问。
上诉人西安市城中村（棚户区）改造办公室（以下简称市城改办）因被上诉人闫瑞祥诉其及原审被告西安市国土资源局（以下简称市国土局）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1231号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市城改办的委托代理人冯武斌、王振，被上诉人闫瑞祥，原审被告市国土局的委托代理人宋慧、王柳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年10月9日，闫瑞祥向市国土局投诉称，其是韩北七村六号私人宅基地“175-80-11-IIXC4-(7)-268J”的合法使用权人，其关于宅基地的拆迁安置赔偿事宜尚未与拆迁方谈妥，其未得到安置补偿，该地块不属于“净地”。其发现该地块有安置工程以外的建设施工，改变土地利用现状，涉嫌违法，要求市国土局行使监察职责，保护其合法权利。同年11月13日，市国土局作出《国土资源信访事项告知书》，告知闫瑞祥：“新城区韩森冢周边地区拆迁改造范围内的集体土地属于新城区韩南韩北村城中村改造项目用地。2011年4月29日，该项目取得西安市城中村改造办公室市城改发[2011]106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》。根据市国土发[2009]376号《西安市国土资源局、西安市城中村改造办公室关于规范我市城中村改造项目用地执法监察工作的意见》的规定，对于已取得市城改办《城中村改造方案批复》的城中村改造项目，由市城改办对其进行监管。您所反映的问题不属于市国土局的职责范围。请您向西安市城中村改造负责单位反映有关问题”。2015年12月16日，闫瑞祥向市城改办提出内容相同的投诉，同年12月28日，市城改办所属西安市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队以自己的名义，向闫瑞祥作出答复称，闫瑞祥已与拆迁方签订了拆迁安置协议，并以借款的方式领取大部分补偿款，闫瑞祥反映不属实。2016年1月7日、2月3日，闫瑞祥分别以书面形式提出，其反映的问题并非房屋拆迁赔偿事宜，要求按原投诉依法予以处理。2016年2月26日，西安市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队以自己名义作出答复称，经调查了解，韩森冢项目属于回迁安置项目。为保障广大群众及时回迁，项目正在进行安置楼施工建设，存在手续办理进度滞后情况。针对此情况，该办在加强监督、督促手续的同时，已明确要求该项目实施主体新城旧改办进一步督促项目加快建审手续办理、加大监督力度，积极协调完善手续。
原审法院另查明，2013年5月21日，西安市机构编制委员会办公室作出市编办函[2013]73号《西安市机构编制委员会办公室关于同意成立市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队的复函》，主要内容为：“市城改办：你局报来《关于申请组建综合监察支队的函》（市城改函[2012]139号）收悉。为进一步加强我市城中村和棚户区改造综合执法监察工作，经研究，同意成立西安市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队……。”2013年5月21日，市城改办作出市城改发[2013]150号《西安市棚户区改造办公室关于韩森冢周边棚户区项目改造实施方案的批复》。
原审法院审理认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”同时，根据市国土发[2009]376号《西安市国土资源局、西安市城中村改造办公室关于规范我市城中村改造项目用地执法监察工作的意见》规定“对于已取得市城改办《城中村改造方案批复》的城中村改造项目，由市城改办对其进行监管。”在本案中，闫瑞祥投诉的问题为城中村改造项目建设用地监管工作，市国土局已向其明确告知，该事项由市城改办负责，且闫瑞祥2015年12月16日的投诉是向市城改办提交，相应答复虽由西安市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队作出，但该支队属于市城改办组建，故本案的适格被告为市城改办。
闫瑞祥作为被拆迁户之一，认为“韩森冢周边地区”安置工程项目存在违法建设问题，先后两次向市城改办反映情况，要求市城改办履行监察职责。市城改办针对闫瑞祥反映的问题，先后两次予以答复，但市城改办在此次诉讼中并未提交其接受投诉后，是否就闫瑞祥投诉问题进行核实、调查以及如何裁量和处理的证据，不能证明其已充分、适当地履行法定职责，视为未履行职责。但闫瑞祥投诉事项是否属实，以及应如何处理尚需行政机关调查、裁量。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告西安市城中村（棚户区）改造办公室于本判决生效之日起两个月内，对原告闫瑞祥于2015年12月16日投诉的事项作出调查、处理并书面答复原告闫瑞祥。案件受理费50元，由被告西安市城中村（棚户区）改造办公室承担。
市城改办不服一审判决，向本院提出上诉称，一、上诉人系依法成立的事业单位，不具有监察土地违法行为的行政职责，闫瑞祥要求上诉人履行土地违法行为监察职责的理由不成立。同时土地管理部门也没有委托上诉人行使监察土地违法行为的职权。且即使上诉人受托行使此项职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，也应由委托的行政机关作为被告。二、被上诉人闫瑞祥未向上诉人提出要求履行土地违法行为监察职责的申请，而是向具有独立法人资格的西安市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队（以下简称监察支队）提出的申请。因此，闫瑞祥以上诉人不履行法定职责为由提起诉讼，不符合行政案件的受理条件。三、监察支队具有独立的法人资格，法院认定监察支队是市城改办的内设机构，不具有独立的法人资格，与事实不符。故提起上诉，请求：1、撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1231号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求，2、上诉费由被上诉人承担。
被上诉人闫瑞祥辩称，一审法院判决认定事实清楚、程序合法，适用法律、法规正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
原审被告西安市国土资源局辩称，根据市国土发[2009]376号《西安市国土资源局、西安市城中村改造办公室关于规范我市城中村改造项目用地执法监察工作的意见》和《西安市棚户区改造管理办法》的规定，上诉人对闫瑞祥投诉的城中村改造项目具有监察土地违法行为的职责，而西安市国土资源局对该项目不具有监察土地违法行为的职责，不是本案适格被告。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，要求行政机关履行的法定职责应是行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。本案中，闫瑞祥反映的土地违法行为监督检查职责，属于西安市国土资源局的职责范围。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十一条规定，“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，市城改办不具有法律、法规、规章规定的土地违法行为监督检查职责。同时西安市机构编制委员会办公室市编办函[2013]73号《西安市机构编制委员会办公室关于同意成立市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队的复函》，也明确规定市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队是受委托行使规划、土地等违法行为监督检察职责的组织。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”故市国土局是本案的适格被告。一审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条的规定，认为市城改办是本案适格被告，判决市城改办对闫瑞祥的投诉的事项作出调查、处理，属于适用法律错误，本院依法予以改判。闫瑞祥起诉两个被告要求履行法定职责，法院在裁判时应当对两个被告均作出处理。一审法院在裁判时对其中一个被告未作出处理不当，但是未对当事人的权益造成不利影响，本院予以指出。
综上，一审法院适用法律错误，本院依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1231号行政判决；
二、责令原审被告西安市国土资源局于本判决生效之日起60日内对闫瑞祥投诉的事项作出处理；
三、驳回被上诉人闫瑞祥对上诉人西安市城中村（棚户区）改造办公室的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由原审被告西安市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 古 晓
代理审判员 周玲玲
代理审判员 陈泉池
二〇一七年八月二十一日
书 记 员 李 盈