四川省眉山市东坡区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川1402行初84号
原告丹棱县千里马汽车租赁有限公司，住所地：丹棱县丹棱镇杨柳街113号。
法定代表人罗丹，该公司总经理。
委托代理人谷海洋，四川齐协律师务所律师。
委托代理人田思，四川齐协律师务所律师。
被告丹棱县道路运输管理所，住所地：丹棱县新南路***号。
法定代表人宋诗坪，该所所长。
负责人明亮，该所分管副所长。
委托代理人王健，四川律治律师事务所律师。
原告丹棱县千里马汽车租赁有限公司(以下简称千里马公司)不服被告丹棱县道路运输管理所（以下简称丹棱运管所）作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2016年11月9日公开开庭进行了审理。原告千里马公司及委托代理人谷海洋，被告丹棱运管所负责人明亮及委托代理人王健到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
2016年6月21日，丹棱运管所作出川眉丹棱交运罚（2016）0014号《行政处罚决定书》（以下简称14号《行政处罚决定书》），该决定书载明：千里马公司未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第八条；《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定，决定给予（叁万元整）罚款的行政处罚。原告千里马公司不服，诉至本院。
原告千里马公司诉称，原告系合法成立的从事客车租赁经营的有限公司，原告名下的川Ｚ×××××号轿车依法取得道路运输证并从事客车租赁经营。原告并未从事道路旅客运输经营，只是合法进行租赁经营。2016年5月23日，租赁人安排的代驾人员驾驶川Ｚ×××××号轿车从眉山返回丹棱，被告以原告涉嫌未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营为由，对原告名下的川Ｚ×××××轿车予以扣押，并对原告作出14号《行政处罚决定书》。被告作出的14号《行政处罚决定书》证据不足，适用法律错误。请求：1.判令撤销14号《行政处罚决定书》；2.依法确认丹棱运管所扣押川Ｚ×××××号车辆的行为违法；3.依法判令丹棱运管所赔偿原告经济损失11100元。
原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了下列证据，并经庭审质证：
第一组证据：1.原告的营业执照；2.组织机构代码证；3.法定代表人身份证明书复印件。证明1.原告主体资格适格。2.原告系依法成立的汽车租赁公司，经营范围为汽车租赁。
第二组证据：1.道路运输证复印件；2.机动车行驶证复印件（川交运管眉字0071161号-川Ｚ×××××）。证明1.涉案车辆依法取得机动车驾驶证、道路运输证，符合汽车租赁运输经营条件。2.涉案车辆不符合《道路运输条例》第六十三条的规定，依法不应予以扣押。
第三组证据：汽车长期租赁协议，证明1.涉案车辆系通过汽车信息服务部租赁给客户使用，租赁行为合法，对租赁客户驾驶车辆的行为不应由原告承担法律责任。
第四组证据：1.证据保存清单；2.扣〔2016〕0014号《行政强制措施决定书》；3.（2016）0014号《违法行为通知书》；4.14号《行政行政处罚决定书》。证明被告作出行政行为认定事实不清、适用法律错误、程序违法、作出暂扣车辆损害了原告合法利益，应依法予以赔偿。
第五组证据：（原告与徐正平、彭建）租赁合同，证明原告申请赔偿损失的依据。
被告丹棱运管所辩称，一、依据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”之规定，被告负有道路运输管理的职权及义务。二、从事道路客运经营须依申请并取得道路运输经营许可证方能从事道路客运经营，原告没有提出该申请并获得许可，属于擅自从事道路旅客运输。三、原告称其通过备案申请取得道路运输证，但通过备案取得的该证不是道路运输经营许可证。道路运输证系对车辆的证照，道路运输经营许可证系对经营主体的证照；前者系备案取得，后者是许可取得；前者的范围是客车租赁，后者是道路客运经营。三、被告行政强制、行政处罚于法有据、程序合法。被告实施扣押涉案车辆行政强制措施及作出行政处罚前均告知当事人依法享有的权利、救济途径；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明,并且有见证人现场见证。四、被告作出的行政处罚并不违法，且原告未提供赔偿依据证明其受到的损害和该损害与原告的行政行为在法律上的因果关系，故被告不应该赔偿原告损失。请求驳回原告的诉讼请求。
被告为证明自己行政行为合法，于2016年10月24日向本院提交了下列证据并经庭审质证：
第一组证据：1.微信（截图）；2.名片；3.《关于全体出租车驾驶员反应我县租赁公司组织“黑车”违规经营的情况汇报》及该举报材料附件。证明1.原告违规经营被举报。2.违规经营的该宣传载体及方式。
第二组证据：1.《立案审批表》;2.对涉案车辆驾驶员《询问笔录》;3.对乘客《询问笔录》各1份;4.《证据登记保存清单》;5.《行政强制措施审批表》；6.《行政强制措施决定书》;7.《案件处理意见书》;8.《违法行为通知书》;9.《重大案件集体讨论记录》;10.《行政处罚决定书》;11.《解除行政强制措施通知书》;12.《送达回证》4份;13.光盘;14.挂号信函收据。证明1.对原告进行行政强制、行政处罚及据以作出强制、处罚的依据，事实查明、程序合法、适用法律规范正确。2.证人（乘客）询问笔录载明，乘客与涉案车辆驾驶人及其它相关乘客均不认识，其按名片上的电话与车方联系，每人支付15元车费，从眉山乘车至丹棱。3.被告已对涉案车辆驾驶人取证并告知，该驾驶人拒不出示相应证照，拒绝回答和签字。
第三组证据：1.涉案车辆行驶证；2.涉案车辆道路运输证；3.原告《客运租赁经营备案申请表》；4.原告《营业执照》；5.原告《组织机构代码证》；6.原告《税务登记证》；7.申请人罗丹身份证。证明1.原告没有申请客运经营。2.原告申请备案的经营范围是车辆租赁。
适用法律、法规：《道路交通运输条例》第二条、第七条第三款、第八条第一款、第九条、第十条、第六十三条、第六十四条；《四川省道路运输条例》第八条、第四十八条、第六十八条；《中华人民共和国行政强制法》第十六条、第十八条；《四川省道路旅客运输管理办法》第二十八条、第二十九条。证明被诉行政行为合法，被告行政强制行为和行政处罚行为适用法律正确。
经庭审质证各方当事人质证意见如下：
原告对被告提交证据的质证意见是：
第一组证据的证据1和证据2不能显示微信和名片是原告散发或散布，更不能证明与原告有关。对第一组证据的证据3真实性无异议，但不认可其关联性和证明内容。该情况汇报的举报内容不真实，出租车公司与被告联合钓鱼执法，本身就不合法。
第二组证据的证据2驾驶员询问笔录上未记载任何驾驶员的姓名、性别等信息，对其三性不予质证。对该组证据的证据3的真实性无异议，合法性不予认可，从证据3乘客的询问笔录显示“乘客没有付费，出租车把车挡住了”，由于没有任何人收取乘客的车费，故没有违法事实的存在，同时可以看出原告与出租车联合钓鱼执法。被告未提供执法人员执法证复印件。对该组证据的证据4《证据登记保存清单》真实性无异议，合法性不予认可。暂扣登记应获得负责人批准，应当有负责人签字的审批表。对该组证据的证据6《行政强制措施决定书》真实性无异议，合法性不予认可。《行政强制法》第十七条规定，应当由两名具有执法资格的人员进行行政处罚工作，被告证据中没有提供该证据，其程序上不合法。被告已经作出扣押，也是一种行政强制措施，如果要继续扣押，被告应当作出延长行政强制的措施，而不是重新作出的行政行为。对该组证据的证据7《案件处理意见书》真实性无异议，合法性、关联性均有异议，行政处罚主体错误、事实不清楚，且行政违法的事实尚未发生，没有造成危害后果的产生，不应作出行政处罚。对该组证据的证据9《重大案件集体讨论记录》真实性无异议，合法性、关联性不予认可。该讨论记录没有反应出，对车辆是否应当作出行政强制措施,是否有行政违法事实的产生,是否构成非法营运。对该组证据证据10《行政处罚决定书》的合法性、关联性不予认可。该处罚决定处罚主体错误、事实不清、适用法律错误。
对第三组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，涉案车辆具备道路运输证、机动车行驶证，原告系合法成立的汽车租赁公司，原告在经营范围内进行汽车租赁应当受到法律保护。被告不应作出暂扣车辆的行政强制措施，更不应对原告进行行政处罚。对被告提交的其他证据的三性无异议。对被告提交其他证据的三性无异议。
被告对原告证据的质证意见为：
对第一组证据真实性无异议，证明目的有异议，该组证据只能证明其经营范围是汽车租赁，不能证明原告具有道路运输经营的条件和许可。
对第二组证据的真实性无异议，涉案车辆取得道路运输证不等于客运经营许可证。
对于第三组证据汽车长期租赁协议的真实性有异议，该协议没有载明相应的车辆牌照号，和案涉车辆没有关联性，在租金计算标准和计算方式不能作为涉案车辆损失计算依据，同时该协议与案涉车辆调查取证的客观事实冲突。
对第四组证据的真实性无异议，但不认可其证明目的。
对第五组证据两份汽车租赁合同的真实性不予认可，租赁合同上附的收据不是原件，该两份汽车租赁合同和乘客取证的客观事实冲突，理由与之前的理由一致。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告、被告的举证均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。
经审理查明，千里马公司系经工商行政管理部门注册登记从事汽车租赁的有限责任公司。千里马公司于2013年9月23日在丹棱县工商行政管理局办理了营业执照，2014年2月27日在丹棱县道路运输管理所申请了备案。千里马公司名下的川Ｚ×××××号轿车具有道路运输证，其道路运输证号为川交运管眉字0071161号。2016年5月23日上午，该公司的川Ｚ×××××号轿车搭乘六名（其中一名乘客为婴儿）乘客从眉山到丹棱，当车行至丹棱时被丹棱运管所的执法人员巡查。2016年5月23日，丹棱运管所执法人员对乘客及驾驶员进行询问后,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款的规定，对川Ｚ×××××号轿车进行了证据保存，并制作证据登记保存清单，证据保存期限从2016年5月23日至2016年5月29日。经被告询问该车驾驶员及乘客，驾驶员拒绝回答任何问题。乘客谢勤陈述川Ｚ×××××号轿车共载了6名乘客，从眉山到丹棱每人收取15元。乘客邹治熊陈述，其与驾驶员商量车费15元，由于车被查自己未付费，未予驾驶员签过任何协议。2016年5月29日，丹棱运管所作出扣〔2016〕0014号《行政强制措施决定书》对川Ｚ×××××号轿车予以扣押，扣押期限从2016年5月29日至2016年6月28日。2016年6月6日，被告丹棱运管所向千里马公司发出违法行为通知书，以其涉嫌未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营行为，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第八条、第十条的规定，拟作出没收违法所得，处罚款30000元处罚决定，原告未申请听证。2016年6月21日，丹棱运管所作出14号《行政处罚决定书》，认定千里马公司未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营，依照《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定，决定给予叁万元罚款的行政处罚。2016年6月28日，被告作出解除行政强制措施通知书，对千里马公司的川Ｚ×××××号车辆的暂扣强制措施予以解除。千里马公司对处罚决定不服诉至本院,在本案审理过程中原告撤回第三项关于赔偿的诉讼请求。
本院认为，依照《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款、第三款“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”之规定，丹棱运管所有对其辖区内交通运输实施监督检查，对无证经营的运营车辆进行暂扣并作出行政处罚的法定职责。
本案的争议焦点一：被告的扣押行为是否违法。
2016年5月23日，千里马公司的川Ｚ×××××号轿车涉嫌未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营被丹棱运管所查获后，丹棱运管所进行了调查取证。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。先行登记保存的目的是为了保存案件的证据，是行政执法过程中的一种取证手段，具体行政行为中的一个环节，原告不能就证据登记保存行为提起行政诉讼。
《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。本案中川Ｚ×××××号车辆的驾驶员驾驶原告千里马公司所有的车辆从事旅客运输，在受到被告检查时不能提供车辆营运证又无法当场提供其他有效证明，被告可以予以暂扣。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。本案中，被告对川Ｚ×××××号车辆扣押31天，超过了行政强制法的规定，其扣押程序违法。
本案争议焦点二：被告行政处罚行为是否合法。
被告作出处罚决定前向千里马公司送达了违法行为通知书，告知原告陈述、申辩、听证权；千里马公司未申请听证，丹棱运管所在法定期限内作出行政处罚决定，行政处罚程序合法。但丹棱运管所在调查川Ｚ×××××号车辆驾驶员时，由于驾驶员拒绝回答问题，因此未取得驾驶员与公司关系的相关证据；在调查该车乘客时由于乘客未与千里马公司及驾驶员签订过任何协议，也未取得驾驶员与千里马公司存在任何关系的证据；且被告未对千里马公司进行处罚前的调查询问，未查实千里马公司与驾驶员的关系；仅凭出租车公司的举报和无法证实与原告存在任何关系的名片、网络平台的广告，就被告认定千里马公司未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营，主要证据不足。
综上，丹棱运管所超期扣押川Ｚ×××××号车辆的行为违法丹棱运管所于2016年6月21日作出的14号《行政处罚决定书》认定事实不清、主要证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第﹙一﹚项、第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：
一、撤销被告丹棱县道路运输管理所于2016年6月21日作出的川眉丹棱交运罚（2016）0014号《行政处罚决定书》。
二、确认被告丹棱县道路运输管理所扣押川Ｚ×××××号车辆的行为违法。
本案案件受理费50元，由被告丹棱县道路运输管理所负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。
审 判 长 彭 英
审 判 员 姚晓莉
人民陪审员 曾福田
二〇一六年十一月二十九日
书 记 员 刘 佳