安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终39号
上诉人（一审原告）范琪，女，1997年8月5日出生，汉族，住安徽省太和县。
委托代理人范凯，系范琪之父，1966年8月28日出生，汉族，住址同上。
委托代理人张华，安徽多杰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号，统一社会信用代码113412220031739862。
法定代表人刘牧愚，该县县长。
委托代理人程磊，该县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李超，该县人民政府法律顾问。
被上诉人（一审被告）太和县城关镇人民政府，住所地安徽省太和县人民北路99号，统一社会信用代码11341222003174313N。
法定代表人张峰，该镇镇长。
委托代理人李清源，该镇人民政府工作人员。
上诉人范琪因诉太和县人民政府、太和县城关镇人民政府行政协议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。上诉人范琪及其委托代理人范凯、张华，被上诉人太和县人民政府的委托代理人程磊、李超，被上诉人太和县城关镇人民政府的委托代理人李清源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
范琪向一审法院起诉称，其系太和县城关镇杜元村委会王路口管庄自然村村民。2015年4月，被告的工作人员称其所在行政村范围内土地、房屋等己被国家征收，要求其立即清理房屋内的物品，将房屋交于被告拆除，逾期将强制拆除。因被告采取停电、堵路等方式，其才被迫于2015年6月5日，签订了编号为0010252的《太和县集体土地上房屋征收补偿安置协议书》（以下简称252号《补偿安置协议》）。后其得知该村并未被依法征收，被告在没有取得任何土地及房屋征用文件的情况下，以欺诈、胁迫等非法手段，强逼其签订的补偿安置协议显失公平，且超越职权，对其财产进行评估的机构及工作人员也不具备评估资格。请求人民法院判令：1、确认252号《补偿安置协议》无效；2、对太和县人民政府制定的《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》一并审查；3、由被告承担本案的诉讼费用和律师费用。
一审法院审理查明，本案签订协议房屋位于太和县祥和路村（现为银杏社区）管庄。2014年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地（纳入增减挂钩）（2014）17号《关于太和县2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》，同意征用祥和路村等境内农民集体农用地37.8685公顷，农民集体建设用地21.1352公顷，其中包括范庄及管庄的建设用地和集体农用地共计16.6863公顷。2015年5月8日，范琪签订了助拆申请书，放弃自拆，请求城北拆迁指挥部予以协作助拆，并于同日填写了被征收房屋村民人口信息登记表。同年6月5日，范琪与太和县城关镇人民政府签订了252号《补偿安置协议》。该协议书记载：征收人为太和县城关镇人民政府，被征收人为范琪，房屋坐落于祥和路村4-086，补偿方式为货币。征收人补偿范琪补偿及安置费用共计252327元。后，范琪以该协议不是自愿签订，而是胁迫签订为由提起诉讼，要求法院确认该协议无效。
一审另查明，太和县城关镇祥和路村委会原名为杜元村委会，2015年10月10日更名为银杏社区。
一审法院认为，太和县人民政府为规范集体土地征收补偿安置行为，维护集体土地所有权人和使用权人及其他权利人的合法权益，保障土地资源的合理利用和城乡规划的顺利实施，根据《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2012〕67号）和《阜阳市人民政府关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（阜政发〔2013〕53号），参照《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》（阜政发〔2011〕7号）和《阜阳市人民政府办公室关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》（阜政办〔2014〕39号）等有关规定，结合该县实际，于2015年3月4日制订《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》符合规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，签订征地补偿安置协议的主体是被告太和县城关镇人民政府。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据该规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作赋有组织实施之责。太和县人民政府作为组织实施征收土地主体，依照《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》的相关规定，委托被征收土地范围内的太和县城关镇人民政府具体实施，是太和县人民政府组织实施征收土地工作的具体方式，并不违反土地管理法的规定，故太和县城关镇政府作为签订涉案补偿安置协议的一方具有行政主体资格。太和县城关镇人民政府与范琪依据补偿安置方案签订补偿安置协议，不存在重大且明显违法情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，补偿安置协议是范琪本人所签，范琪向相关机构出具了书面助拆申请书，相关行政机关发出停电通知是在协议签订和助拆申请出具之后，不存在胁迫签订协议情况，故涉案补偿安置协议的签订应系范琪真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，太和县城关镇人民政府与范琪签订补偿安置协议不存在合同无效的法定情形，范琪诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回范琪的诉讼请求。
范琪上诉称，1、太和县人民政府提供的证据不能证明涉案土地位于皖政〔2014〕（增减挂钩）17号《征地批复》内，太和县城关镇人民政府与其签订252号《补偿安置协议》没有依据。2、根据土地管理相关法律、法规规定，应由土地主管部门组织实施征地活动，太和县城关镇人民政府并非土地主管部门，其与上诉人签订案涉《补偿安置协议》超越法定职权，应当确认无效。且《补偿安置协议》所评估的房屋价格极低，显非公平，若非胁迫，上诉人不会在协议上签字。3、上诉人于1997年8月5出生，2015年6月5日签订涉案协议时，未满18岁，属于限制行为能力人，该协议应确认无效。综上，请求撤销一审判决，撤销252号《补偿安置协议》，并对太和县人民政府制定的《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》合法性一并审查。
太和县人民政府答辩称，本案所涉《补偿安置协议》不存在欺诈、胁迫情形，是范琪真实意思表示，评估机构有评估资质，房屋评估价格合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
太和县城关镇人民政府与太和县人民政府答辩意见相同。
一审被告太和县人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、4-086《房屋征收价格评估单》、《助拆申请书》、《第四期项目被征收房屋村民人口信息登记表》、编号为252号的《补偿安置协议书》，证明原告与太和县城关镇人民政府签订协议主体合法、内容合法，协议内容不违反法律规定，原告称存在欺诈胁迫等情形主张没有事实依据。2、（2016）皖行终531号行政判决书。证明原告所在的管庄集体土地，已经省政府皖征地〔2004〕（增减挂钩）17号《征地批复》征收为国有，该批复及征收行为合法性已经得到生效法律文书确定，原告诉称征收行为违法没有事实依据，原告诉称的规范性文件合法性已经得到生效判决书的确认，原告认为太和县补偿安置暂行办法违反规定的主张没有依据。诉涉的协议不违反法律、法规强制性规定，原告诉称协议无效及规范性文件违法缺乏事实及法律依据。3、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁安置暂行办法》第二条，证明太和县城关镇人民政府有权与原告签订征收补偿安置协议，协议签订有法律依据。
一审原告范琪向一审法院提举的主要证据材料为：1、身份证、户口本。证明原告主体资格。2、《太和县城市建设城北片区拆迁指挥部公告》(第4号)；3、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》。证明城关镇人民政府依据太和县人民政府的违法文件实施签订协议的行为，两被告均为本案适格被告。4、《补偿安置协议书》。证明被告实施违法拆迁行为的违法事实。5、《停电通知》。证明被告在实施拆迁过程中有停电、堵路、出动警察实施强拆等违法行为。6、承包合同书复印件。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
二审开庭审理中，范琪提供了四组证据：第一组：政府信息公开申请书、安徽省国土资源厅答复等；第二组安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初82、264、265、269四份裁判文书；第三组其向太和县人民政府提出的十项申请；第四组同村村民的行政协议。以上证据证明涉案土地不在皖政地〔2014〕（增减挂钩）17号《征地批复》范围内、同一行政村同类房屋价格不同，安置补偿不具有公平性。上诉人质证认为，因同一行政村的房屋位置、结构、装饰装潢不同，评估机构出的房屋价值也有不同，第四组证据不能证明涉案补偿安置协议显失公平。本院审查认为，第一、二、三组所列明的证据内容无法证明与本案有何关联性，本院不予接纳。因房屋的结构、位置、装饰装潢等不同，导致房屋评估价值不同，上诉人提供的第四组证据不能证明案涉补偿安置协议显失公平，本院不予采信。另在二审庭审过程中，范琪自认其已依据《补偿安置协议》领取了补偿款，协议已经履行完毕。
本院认为，根据双方的上诉及答辩意见，本案主要涉及以下两个问题：一、被诉补偿安置协议是否无效；二、案涉规范性文件是否违法。
一、被诉补偿安置协议是否无效。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政法律规范中关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。
（一）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”
首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，乡镇一级政府确实不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，但是，行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项委托给其他行政机关、下级行政机关或者其他组织具体实施。涉及具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。本案中，太和县政府依法属于征收土地方案的组织实施部门、补偿安置方案的批准部门，其通过制定《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》，委托被征收土地范围内的城关镇政府具体签订补偿安置协议，更有利于征收补偿工作的开展。受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体对委托事项予以认可，并不转嫁责任，并能承担法律责任的，人民法院应当认定委托关系成立。本案中，太和县城关镇政府是以自己的名义，而非委托主体太和县人民政府的名义签订协议，但太和县人民政府对委托签订协议的事项予以认可，并承担法律责任。故本案不存在“行政行为有实施主体不具有行政主体资格”的情形。
其次，根据一审法院查明的事实，涉案土地经安徽省人民政府依法批准征收后，太和县人民政府组织实施征地补偿,在此情况下，被诉行政协议的签订不存在“没有依据或重大且明显违法”的情形。上诉人虽主张，其使用的集体土地未被征收，其土地及房屋不在征地范围内，征地行为违法等，但并未提供证据予以证明，其该上诉理由不能成立，本院不予采信。
(二)根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列期限之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人主张其签订协议未满18周岁，被上诉人通过停电等方式胁迫其签订协议，认为被行政协议无效。但根据一审法院查明的事实，相关行政机关发出停电通知系在其签订协议之后。上诉人签订了助拆申请书，请求指挥部帮助拆除，案涉补偿安置协议系其本人所签，上诉人在签订该协议之后依约领取了补偿款，领取补偿款时亦已成年等，从其上述一系列行为来看，应当认定签订补偿安置协议是其真实意思表示，其主张受胁迫签订被诉协议，依据不足，本院不予支持。
二、关于案涉规范性文件是否违法。在二审庭审中，范琪主张其请求审查的是《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》所规定的被征收项目所在地的乡镇政府、经济开发区管委会作为拆迁安置实施主体违法，如前所述，太和县人民政府作为征收方案的实施主体，委托下级行政机关具体实施征收补偿工作，并无不当，故上诉人认为上述暂行办法违法的理由不能成立，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范琪负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年三月十五日
书记员 刘 琳
附：本案适用相关法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……