重庆市大足区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝0111行初15号
原告：重庆润金房地产开发有限公司，住所地重庆市大足区棠香街道办事处报恩村8组，统一社会信用代码91500225784211390X。
法定代表人：薛太奎，董事长。
委托代理人：王军，重庆双豪律师事务所律师，执业证号15001200310508629。
被告：重庆市大足区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市大足区五星大道北段1号，统一社会信用代码115001117339846339。
法定代表人：童强，该局局长。
委托代理人：张建，该局工作人员。
委托代理人：高勋，重庆名豪律师事务所律师，执业证号15002201510209023。
原告重庆润金房地产开发有限公司（简称润金公司）不服被告重庆市大足区国土资源和房屋管理局（简称大足土房局）于2016年12月27日作出的“关于完善用地手续并缴款的通知”一案，于2017年2月27日向本院提起行政诉讼,本院同日立案受理后，依法向被告大足土房局送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书。依法组成合议庭，分别于2017年3月30日、2017年4月25日、2017年6月30日公开开庭审理了本案。原告润金公司的法定代表人薛太奎及其特别授权代理人王军，被告大足土房局的特别授权代理人张建及其委托代理人高勋到庭参加了诉讼，被告大足土房局的法定代表人童强因公务有其他安排，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月27日，大足土房局作出“关于完善用地手续并缴款的通知”，主要内容为：
润金公司：您单位位于棠香街道办事处五星村二社的“棠城风光”项目补缴超建筑规模土地价款和完善用地手续的申请收悉。经与你单位多次衔接、沟通及政策解释，按照文件规定，经测算，该项目超建筑面积部分应补缴土地价款996.0779万元。请您单位接此通知后，并于15日内及时缴清补缴的土地价款（缴款通知单附后），并持缴款票据、规划调整等资料来我局完善用地手续。
原告诉称，原大足县宏泰房地产开发有限公司通过摘牌，于2004年12月24日与原大足县国土资源和房屋管理局签订了《国有土地使用权出让合同》[（2004）足地合字第89号]，获得了棠香街道办事处五星村二社“笛女花园”片区共计14453.40平方米国有土地使用权，并按该出让合同的约定缴清了377.5234万元土地出让金。2006年1月18日大足县宏泰房地产开发有限公司与原告签订了《关于“笛女花园”片区转让给重庆润金房地产开发有限公司的协议》，将前述14453.40平方米国有土地使用权依法转让给了原告，由此原告取得了“笛女花园”片区的土地使用权，被告于2006年3月27日为原告颁发了210房地证2006字第02002660号房地产权证书予以确认。原告按照原大足县规划管理委员会批准的规划建设要求，将该片区开发建设为“棠城风光”商住小区，交清了各种规划和建设配套费用，取得了主管部门颁发的建设工程规划许可证，该工程于2015年12月建设竣工。因被告要求原告补缴996.0779万元的土地价款未果，故迟迟不予颁发商品房预售许可证给原告，导致房屋无法销售，给原告造成重大经济损失。2016年12月27日，被告向原告发出的“关于完善用地手续并缴款的通知”，要求原告再补缴996.0779万元土地价款决定，没有任何事实依据和法律依据。为维护原告权益，特向法院提起诉讼，请求撤销该通知中关于补缴996.0779万元土地价款的行政行为，并承担本案诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交并在第一次庭审举示了以下证据：
1、关于完善用地手续并缴款的通知；拟证明原告起诉的事实依据。
2、（2004）足地合字第89号重庆市国有土地使用权出让合同；
3、土地费结算通知单；
4、大足县宏泰房地产开发有限公司关于“笛女花园”片区转让给原告的协议；
5、210房地证2006字第02002660号重庆市房地产权证书；
证据2-5拟证明原告方依法取得了案涉土地，并依法缴清了全部土地价款。其中出让合同中第6条约定了“本合同项下的出让地块按照城市规划批准的项目进行建设，总建设规模不得超过按规划要求平方米”，双方就建筑规模进行了约定，而不是没有约定。
6、建设工程规划许可证4份；拟证明原告方的建设项目取得了建设规划主管部门的批准许可，共计批准建设规模为63292.95平方米。是经城乡规划主管部门依法审核，建设工程符合城乡规划的法律凭证。其中2007年11月13日重规建审足建字（2007）119号，原大足县建设委员会即对案涉土地规划了工程总建筑面积为61730平方米，这应当是指地上建筑面积不含车库，当时是鼓励修建车库，2016年修建的车库不应包含在内的。因此至目前为止，原告方所有建设工程为62158.35平方米，小于已取得的规划许可，没有任何超面积建设的事实。
原告在第二次庭审补充举示了以下证据：
7、大足建委方案【或初设】图纸；
8、2015年“棠城风光”实际测绘图。
证据7-8拟证明现在的实际面积与原审查面积是一致的。
被告大足土房局辩称，一、被告具有征收土地出让金的法定职权；《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条第三款和《重庆市人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条第二款规定土地出让收入由国土部门负责征收；《重庆市关于国有建设用地使用权出让管理实施办法的通知》第二十六条规定，对于增加土地出让合同约定建筑面积应当征收土地收益，修订土地出让合同。
二、被告作出的通知认定事实清楚；2004年12月24日，原大足县宏泰房地产开发有限公司与原大足县国土资源和房屋管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，取得了棠香街道办事处五星村二社“笛女花园”片区共计14453.40平方米国有土地使用权，该合同土地上的建筑面积没有进行约定。2006年1月18日大足县宏泰房地产开发有限公司与原告签订协议，将该宗土地使用权转让给了原告，被告于2006年3月27日为原告办理了210房地证2006字第02002660号房地产权证，该项目名称最终定为“棠城风光”。2010年12月22日，因超容积率建设房屋，原告向被告申请补缴土地出让金，根据原大足县人民政府发布的足府发【2008】49号文件的规定，对于该方案发布之前取得用地权属，但城乡规划部门未出具规划条件的地块，其容积率不超过2.5，据此，被告按2.5容积率标准对“棠城风光”项目超容积率面积以及应补缴的土地出让金进行了审核。经测算，一期增加建筑面积21202.475平方米（其中地上15730.475平方米，地下5472平方米），根据原大足县政府规定和《大足县第二十六次规委会会议纪要》以及渝国土房管【2011】30号文件、渝国土房管【2009】255号文件规定应补缴土地出让金合计860.9604万元。2015年12月22日，原告向被告申请缴纳“棠城风光”二期超容积率部分土地出让金，经测算二期增加建筑面积6206.28平方米（其中地上5348.43平方米，地下857.85平方米），根据渝府发【2000】76号、渝国土房管【2015】276号文件的规定，原告应补缴土地出让金合计196.4038万元。以上总金额为1057.3642万元，根据文件规定，超面积补缴部分应减去一期地下超容积率部分61.2863万元，原告合计应补缴土地出让金996.0779万元。
三、被告作出的通知适用法律正确；根据上述事实和文件的规定，被告依法对该项目进行了审核。综上所述，原告违反相关法律法规擅自增加土地容积率，应当依法补缴土地出让金，被告作出的通知认定事实清楚、适用法律正确，请法院驳回原告诉请。
被告大足土房局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提供了下列证据、依据：
1、国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发【2006】100号）；
2、重庆市人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（渝办法【2007】74号）；
3、重庆市人民政府关于印发重庆市关于国有建设用地使用权出让管理实施办法的通知（渝府发【2008】119号）；
证据1-3拟证明被告具有征收土地出让金的法定职权。对增加土地出让合同约定建筑面积的应当征收土地收益。
4、国有土地使用权转让合同；
5、大足县宏泰房地产开发有限公司关于“笛女花园”片区转让给重庆润金房地产开发有限公司的协议；
6、重庆市房地产权证书210房地证2006字第02002660号；
7、重庆市国土房管局关于印发重庆市国有建设用地使用权供应价款确定技术规则（试行）的通知（渝国土房管发【2009】255号；
8、大足县人民政府关于进一步加强城乡规划管理工作的通知（足府发【2008】49号）；
证据4-8拟证明在第一次签订土地出让合同时双方没有约定建筑规模，按照市国土局及大足县人民政府的相关规定，被告对该地块的建筑规模容积率按2.5计算，因此本案所涉地块建筑规模不得超过36133.53平方米。
9、申请书（2010年12月22日）；
10、申请书（2011年9月16日）；
11、申请书（2015年12月22日）；
证据9-11拟证明因超容积率建设房屋，原告主动向被告申请补缴土地出让金。
12、房屋测绘报告；
13、规划许可证4份（重规建证足建（2008）4号、重规建证足建（2009）20号、足规建证（2014）52号、建字第（2016）2号）；
证据12-13拟证明对于该地块容积率按2.5计算原告一期增加建筑面积21202.475平方米（其中地上15730.475平方米，地下5472平方米），对于2期增加建筑面积6202.28平方米（其中地上5348.43平方米，地下857.85平方米）。原告截止2016年3月22日总计取得规划许可证面积63292.95平方米（其中地下5143.27平方米）。
14、《大足县第二十六次规委会会议纪要》；
15、重庆市国土房管局关于公布重庆市远郊区县2011年度增加建筑面积补交国有土地出让价款综合楼面地价标准的通知（渝国土房管【2011】30号文件）；
16、渝国土房管【2009】255号；
证据14-16拟证明对原告一期超建筑规模面积地上增加部分11621.725平方米按360元每平方米计征土地价款418.3821万元（按大足县第二十六次规委会会议纪要），未建部分4108.75平方米商业20%按1440元、住宅80%按800元每平方米计征土地价款（按渝国土房管【2011】30号文件），商业和住宅合计381.2920万元，对地下部分全部按112元每平方米计征土地价款61.2863万元（渝国土房管【2009】255号）；并按照第一次土地出让合同符合相关规定的允许建筑的面积为36133.53平方米，一期加上二期实际测绘面积为62158.35平方米，超面积为26024.82平方米.结合不同阶段的文件精神，按不同阶段的价款相加后，并品跌政策免收的款项，得出的是996.0779万元。
17、重庆市人民政府关于颁布重庆市国有土地使用权基准地价和公示地价的通知（渝府发【2000】76号）；
18、重庆国土房管局关于调整部分国有建设用地使用权出让价款测算规则等有关事宜的通知（渝国土房管【2015】276号）；
19、增加建筑面积补缴地价款通知单；
20、大足区国土局关于完善用地手续并缴款的通知；
证据17-20拟证明对原告的建筑面积依法测算后计算出原告应当依法补缴土地出让综合价款996.0779万元，并向原告发出通知，要求原告完善相应手续并补缴相应款项。
21、“棠城风光”（“笛女花园”）项目建筑面积情况说明；
22、重规建审足建字【2007】98号（附件及存根）；
23、重规设足建【2006】37号；
24、建设用地规划许可证（重规地证足建（2007）15）；
25、重规建审足建字【2007】119号；
26、大足县规划管理委员会第四次成员会会议纪要（2007年9月30日）；
证据21-26拟证明该地块项目规划条件和方案在不断进行调整和变化。重规建审足建字【2007】98号中说明了原告也在申请对该地块的建设工程方案进行调整，建筑规模也在不断调整，重规设足建【2006】37号中明确规定建设单位和个人在收到6个月内未报设计方案的，本通知（含附图）自行失效。因此这些资料不应该作为该项目的最终批准的面积，也不是出让合同约定的建筑规模面积。这些证据全部由原告方向被告提交的。
另，为查清本案事实，本院依法责令被告补充提交依法出让给原大足县宏泰房地产开发有限公司涉案土地时的相关证据，被告补充提交、并举示了如下证据：
27、大足县人民政府转发重庆市人民政府关于大足县人民政府实施城市规划建设征用土地的批复（足府土【2004】98号）；
28、大足县人民政府关于重庆爱华实业发展有限公司等12加单位用地价格的批复（大足府函【2004】130号）；
29、大足县地价管理委员会办公室关于报送大足县宏泰房地产开发有限责任公司开发用地地价测算的请示（足地价办【2004】46号）；
证据27-29拟证明当时是按容积率1.2签订的合同。这块土地按照容积率1.2计算的土地出让金，并签订的土地出让合同。
30、重庆市国土房管局关于公布重庆市主城区外城镇土地级别的通知（渝国土房管发【2007】779号）；拟证明当时该地块从供应时的十一级调整为现在的十级。
经庭审质证，各方当事人分别发表了如下质证意见：
原告对被告举示的证据4-8的真实性无异议，但不能达到被告认为的建筑规模不得超过36133.53平方米证明目的；对9-11的真实性无异议，但不能证明原告方认可超容积率，仅是原告为加快建设进度顺利建设不得不采取妥协的措施；对证据14-16认为被告适用的计算依据都是错误的，本案不应当予以适用；对证据17-20的文件真实性无异议，但是无关联性，这几份文件不适用于本案；对证据21-26亦无异议，但不能达到被告的证明目的；对证据27-29的真实性无异议，但认为不管当时签订的容积率为多少，都以双方最后签署的土地出让合同为准，这几份文件证明不了什么问题，对于证据30认为与本案没有关联性，原告一切的修建都是按照政府的文件为准，国土局是代表政府国家出让土地的行为，怎么修建，不是国土局的职能，几年后该土地发生升值，国土部门没有理由让原告按照升值后的价值对原告进行征收土地出让金；对其余证据无异议。
被告对原告举示的证据1-6、8均无异议，对证据7认为真实性无法确定，该证据与本案无关，不能证明该建筑规模经规划局批准认可，就算该建筑面积经规划部门批准认可但仍然不符合合同约定，用地面积与土地出让合同面积不符，同时也说明了这个图纸是规划部门在规划过程中的过程性文件，仍然应以最后的规划许可证为依据。
本院对原、被告举示的证据认证如下：
对原、被告均举示的补缴地价款通知，本院对其真实性、关联性予以采信，是否合法,是本案争执的焦点，在后文予以评述。对于原、被告举示的其余证据真实、合法、与本案所涉土地的出让、修建、规划、建筑规模等基本事实具有关联性，本院予以采信，被告提供的法律依据有效，本案应予参照和参考。
根据上述有效证据、原被告质证意见及庭审记录，本院认定以下事实：
2004年12月22日，原大足县人民政府下达足府土[2004]98号征用土地批复，同意将征用的原大足县棠香街道办事处五星村一社21.68亩土地出让给大足县宏泰房地产开发有限公司作为商品房开发用地，其中18.54亩以每亩16.1812万元按协议方式出让，另3.14亩以每亩24.689万元按挂牌方式出让；对其中挂牌方式出让的3.14亩土地，大足县地价管理委员会办公室于2004年8月24日在《关于报送大足县宏泰房地产开发有限责任公司开发用地地价测算的请示》（足地价办【2004】46号）中载明：以假设容积率为1.2的基础上，从而确定的该宗用地总建筑规模，并表明正式办理手续时如容积率大于假设容积率时，则应补交土地出让金。
2004年12月24日，针对该宗土地，大足县宏泰房地产开发有限公司（乙方）与原大足县国土资源和房屋管理局（甲方）签订了[（2004）足地合字第89号]《国有土地使用权出让合同》，合同中第四条主要约定：甲方同意将14453.40平方米国有土地，交由乙方作为商住用地……；第六条约定“本合同项下的出让地块，按照城市规划批准的项目进行建设，总建设规模不得超过按规划要求平方米”；第九条主要约定：该出让地块的土地使用权综合出让价金为每平方米261元，总价金为377.5234万元。另，该合同附件《土地使用条件》中第二.2.1.（3）条载明：建筑总面积不超过300000平方米（其中“300000”字样为手书），乙方在附件上加盖了公章，但甲方未加盖公章。该出让合同签订后原告按合同约定价款缴清了377.5234万元综合土地价款。2006年1月18日大足县宏泰房地产开发有限公司与原告签订协议，将该宗土地使用权转让给了原告，被告于2006年3月27日为原告办理了210房地证2006字第02002660号房地产权证。2007年4月6日，原大足县建设委员会为原告核发了《建设用地规划许可证》[重规地证足建（2007）15]，其上载明：项目名称为“笛女花园”，用地面积为19545㎡。2007年9月26日，原大足县规划管理委员会召开第四次成员会议，审议通过了“笛女花园”调整方案，确定该项目总用地面积为51104㎡，总建筑面积为57336㎡。2007年10月15日，原大足县建设委员会根据该会议决定情况，对原告上报的“笛女花园”调整建设工程方案设计，下发了（重规建审足建字【2007】98号）重庆市建设工程方案设计审查意见通知书，核定该工程总建筑面积（含地下）不超过57336㎡；2007年11月13日，原大足县建设委员会对原告上报的“笛女花园”建设工程初步设计，下发了（重规建审足建字[2007]119号）重庆市建设工程初步设计审查意见通知书，核定该工程总建筑面积（含地下）不超过61730㎡。原大足县建设委员会于2008年2月1日向原告核发了[重规建证足建（2008）4号]《建设工程规划许可证》，其上载明：“建设项目名称：棠城风光A、C幢（因项目名称变更，原“笛女花园”名称最终定为“棠城风光”），建设规模：32934.69㎡”；后又于2009年8月13日向原告核发了[重规建证足建（2009）20号]《建设工程规划许可证》，其上载明：“建设项目名称：棠城风光B栋，建设规模：16705㎡”。因职能部门的调整，重庆市大足区规划局于2014年8月26日向原告核发了[足规建证（2014）52号]《建设工程规划许可证》，其上载明：“建设项目名称：棠城风光DE、F、G栋，建设规模：8509.99㎡”；后又于2016年3月22日向原告核发了[建字第（2016）2号]《建设工程规划许可证》，其上载明：“建设项目名称：棠城风光地下车库，建设规模：5143.27㎡”；以上总建筑规模为63292.95㎡。
原重庆市土地房屋勘测院大足县土地房屋测量所分别于2009年8月24日、2010年11月1日、2010年11月8日对“棠城风光”A栋、B栋、C栋进行了测量，其建筑面积分别为：24355.76㎡、16761.58㎡、12590.84㎡；后重庆市国土资源和房屋勘测规划院大足区土地房屋勘测所分别于2015年5月13日2次、2015年12月13日对“棠城风光”D、E栋和G栋、F栋进行了测量，其建筑面积分别为：4217.82㎡、3175.41㎡、1056.95㎡；以上总建筑面积为62158.36㎡（含地下建筑面积4945.92㎡）。
原告分别于2010年12月22日、2011年9月16日、2015年12月22日向被告提出申请缴纳超容积率的款项问题，并申请考虑公司经营状况、规划许可面积以及相关政策核实容积率。被告根据原告申请的时间，按以下方式对被告应补缴土地价款计算如下：根据原大足县人民政府于2008年7月15日发布的足府发[2008]49号《关于进一步加强城乡规划管理工作的通知》的规定：对于此前已出让取得用地权属，县城乡规划部门未出具规划条件的地块，其容积率不超过2.5；又根据大足县规划管理委员会于2010年5月26日召开的《大足县第二十六次规委会会议纪要》审议决定：土地出让综合价金县城不低于60万元/亩。据此，被告按2.5容积率标准对“棠城风光”项目超容积率面积进行了审核，即允许修建的地上建筑面积为36133.53㎡，因该项目总建筑面积为62158.35㎡（地上建筑面积为57212.43㎡，地下面积为4945.92㎡），故超2.5容积率的地上建筑面积为21078.9㎡，该项目应补缴的土地价款按2.5容积率标准以60万元/亩计算，即超2.5容积率地上建筑面积按360元/㎡（60万元÷667㎡÷2.5）计征补缴的土地价款；但因原告于2011年9月16日第二次申请时，要求对未建部分进行补交，故依据（渝国土房管发【2011】30号）《重庆市国土房管局关于公布重庆市远郊区县2011年度增加建筑面积补交国有土地出让价款综合楼面地价标准的通知》规定：商业和住宅属于十级的，住宅按800元/平方米计征，商业按1440元/平方米计征，结合渝国土房管发【2009】255号文件规定，因该项目未确定商业住宅比例，商住比应按照2:8计算，故被告针对该时段对原告未建的地上建筑面积中的4108.75㎡按以上两个文件计算增加建筑面积应补交土地价款；对后期又修建的房屋，因被告考虑到原告提出征地拆迁等原因，仍按360元/㎡计征应补缴的土地价款。又根据（渝国土房管【2015】276号）《重庆国土房管局关于调整部分国有建设用地使用权出让价款测算规则等有关事宜的通知》规定：住宅面积占总建筑面积（含地下）75%（含75%）以上的车库不计容，即地下车库不计征土地价款，因原告的项目住宅比例超过75%，所以不计算地下车库的土地价款，但其中的管理用房857.85㎡按照渝府发[2000]76号文件的标准,以工业11级出让金标准为45元/㎡计算为3.8603万元。被告根据以上规范性文件以及计算方式，于2016年12月27日作出“关于完善用地手续并缴款的通知”，要求原告因“棠城风光”项目超建筑面积部分应补缴土地价款996.0779万元，并完善手续；原告对此通知不服，故诉至本院，提出诉请如前。
本院为核实规划情况，走访了重庆市大足区规划局，其表明：在2008年《城乡规划法》实施前，规划部门和国土部门各自按照相应的法律、法规等分别制定规划和征收土地出让金；《城乡规划法》实施后，须先由规划部门出具规划条件函，国土部门才能出让土地。
另查明，2011年11月，因行政区划调整，撤销大足县与双桥区，成立大足区，相关职能部门予以调整。
本院认为，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条第一款规定：“国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款……。具体范围包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。”、第三款规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”和《重庆市人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条第三款规定：“土地出让收入由财政部门管理，国土房管部门负责具体征收。”被告作为重庆市大足区国土房管行政部门，具有征收改变容积率而应补缴土地价款的法定职权。
本案争议焦点在于：被告作出的“关于完善用地手续并缴款的通知”中关于补缴996.0779万元土地价款的行政行为是否合法？
从《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定看，行政行为是否合法，是人民法院审理行政案件的关键所在。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定以及《重庆市行政执法基本规范（试行）》（渝府令第218号）第二十九条规定：“行政执法机关拟作出不利于行政相对人的行政执法行为的，应当事前告知行政执法行为的主要内容、理由或依据，并充分听取行政相对人的意见。……”第三十条规定：“行政执法机关应当书面告知行政相对人依法享有的权利；特殊情况下采取口头方式告知的，应当制作笔录。”被告作出的要求原告补缴996.0779万元土地价款的通知，对原告合法权益产生极其重大的影响，因此，被告在作出通知前，应当遵循程序正当性要求，在查清事实的基础上，充分听取原告的陈述和申辩，对于重大事项，还应告知其有依法要求听证的权利，以此保障原告享有相应权利，从而，保证被告作出行政行为的公正性。本案中，被告未提供其已经告知原告享有上述权利的证据和依据，应属程序违法；原告请求撤销被告作出的“关于完善用地手续并缴款的通知”中关于补缴996.0779万元土地价款的行政行为的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条条第三款之规定,判决如下：
撤销重庆市大足区国土资源和房屋管理局于2016年12月27日作出“关于完善用地手续并缴款的通知”中关于补缴996.0779万元土地价款的事项。
本案案件受理费50元，由被告重庆市大足区国土资源和房屋管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。
审 判 长 李 军
审 判 员 郎 平
人民陪审员 陈中万
二〇一七年八月八日
书 记 员 江黎明