黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)黑02行终167号
上诉人（一审被告）齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区梅里
斯镇人民政府，住所地齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区。
法定代表人倪雷，该镇镇长。
委托代理人杨瑞峰，该镇信访办主任。
委托代理人王学伟，黑龙江发达律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）石长海。
委托代理人杜凤英。
委托代理人李柏涛，黑龙江宇恒律师事务所律师。
一审第三人梅里斯达斡尔族区梅里斯镇梅里斯村委会（以下简称梅里斯村），住所地梅里斯达斡尔族区梅里斯镇梅里斯村。
法定代表人杜庆国，该村主任。
委托代理人陈守才，梅里斯街道法律服务所法律工作者。
上诉人齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区梅里斯镇人民政府（以下简称梅里斯镇政府）因石长海诉梅里斯镇政府答复一案，不服齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区人民法院〔2016〕黑02**行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人一审被告梅里斯镇政府的委托代理人杨瑞峰、王学伟，被上诉人一审原告石长海的委托代理人杜凤英、李柏涛，一审第三人梅里斯达斡尔族区梅里斯镇梅里斯村委会（以下简称
梅里斯村）的委托代理人陈守才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
梅里斯镇政府于2016年3月30日作出《复议申请书的答复》（以下简称《答复》），石长海对《答复》不服，向梅里斯达斡尔族区人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。原告石长海与梅里斯村原12队村民罗士俭，王玉华等人土地使用权争议属于个人与个人之间的争议，梅里斯镇政府或者梅里斯达斡尔族区人民政府具有处理个人之间土地使用权争议的行政职权。梅里斯村无权处理个人之间的土地使用权争议。被告梅里斯镇政府作出的《答复》，其内容体现了被告进行了调查取证，并认定梅里斯村委会作出的处理决定合理合法，对原告权利义务产生了实际影响，因此，应当认定此《答复》是被告针对争议事项作出的处理决定，而不是复议决定，且具有可诉性。被告认为《答复》不具有可诉性的理由，本院不予支持。被告以复议机关的名义作出《答复》，构成程序违法，应予撤销。依照《中华人民��和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决：撤销被告梅里斯镇政府于2016年3月30日对石长海、杜凤英作出的《复议申请书的答复》。案件受理费50元由被告负担，于本判决生效后五日内给付原告。
梅里斯镇政府不服一审判决，向本院提出上诉，主要理由：1.上诉人对上访事项的答复，不是具体行政行为，不具有可诉性；2.乡镇政府与村委会的关系，不是领导关系，而是指导、支持和帮助关系，梅里斯镇政府无权撤销梅里斯村作出《关于对石长海等三户村民耕种原梅里斯村12队树地的处理决定》（以下简称《决定》）；3.根据《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》规定，上诉人无权作出土地确权处理决定，上诉人对被上诉人答复符合法律规定；4.如果上诉人的答复是土地确权行为，根据土地确权行为复议前置原则，一审法院没���经过复议程序，直接受理此案程序违法。请求撤销齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区人民法院〔2016〕黑02**行初6号行政判决，改判驳回一审原告的诉讼请求，一审原告应通过民事确权来解决问题。
石长海答辩称：1.《土地管理法》第四十条“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条“农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。”本案争议地块是石长海在1985年响应国家号召开垦荒地���得，争议地块没有参加第一轮和第二轮土地承包，出现争议应由县级以上人民政府而非镇政府参照土地实际使用情况确认土地权属，更不能依据上世纪七十年代梅里斯大队土地使用范围平面图；2.梅里斯镇政府认为梅里斯村有权处置争议土地属于越权行政，没有明确的法律授权依据；3.梅里斯镇政府对石长海的《答复》不仅没有法律依据，而且违法；4.争议地块开垦土地性质应当认定属于耕地不是林地；5.梅里斯村作出《决定》缺少事实和法律依据，没有明确的法律授权依据，违反法定程序，既无《集体土地所有权证》又无《林权证》，关于土地的性质和权属应当以土地行政主管部门的登记为准；6.梅里斯镇政府没有提交作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，视为没有相应证据。请求维持一审判决。
一审第三人梅里斯村述称：1.梅里���村是符合法律授权的组织，作出的决定不是土地确权行为，是一种行使辖区内的管理的职能。关于《决定》的性质，梅里斯村委会依据《中华人民共和国村民村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”的授权所进行的管理行为，而不是确权行为。本案争议的土地的所有权归第12队村民小组所有。村委会支持被上诉人捡种弃耕的薪碳林，每年收取被上诉人的承包费，体现合理利用资源，是一种口头承包合同。直到2015年春，第12队的所有人要求自己耕种土地，村委会必须要履行管理职能。2.土地使用范围平面图明确了地是第12队的地。3.法律依据是《土地管理法》第十条、《农村土地承包法》第十二条、《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第二条第（一）项。请求二审依法改判，维持梅里斯镇政府的答复意见。
本案一审审理期间，梅里斯镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.复议申请书、复议申请书的答复，证明被告依据信访条例对原告提出申诉事项进行复查，村委会作出的决定，是答复时所使用的证据，此答复是正确的；2.梅里斯村关于对石长海等三户村民耕种原梅里斯村12队树地的处理决定，证明村委会与原告因土地承包问题产生纠纷，镇政府作出答复；3.梅里斯村证明，证明12队社员王正华、罗士俭等人与石长海、庞廷涛耕种的土地上栽树，发生纠纷，未能解决；4.张爱礼、邵清海、常栋坤证人证言，证明梅里斯村第12队确实分有薪炭林地；5.杜凤英、任兰芳调查笔录，证明二人耕种的土地是开荒地，根据这个事实村委会作出的答复，开荒地根据法律规定不能承包给个人；6.梅里斯村委会的通知；7.梅里斯大队土地使用范围平面图，证明此图是梅里斯村土地证的附图，这个图是发生土地争议后镇政府在诉讼中取得的。争议地块，在图上标注12-2（12队，427亩）处，证明争议地块属于12队。
石长海在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.梅里斯村介绍信、证明信，证明在2015年前此地块由原告承包使用，享有使用权；2.承包费、农业税票据7张，证明在2015年之前原告一直在耕种管理使用这块土地，交纳了农业税、承包费，原告开荒后，改变了土地用途，如果村里和政府要求退耕还林要按照国家退耕还林的步骤办理；3.常栋坤和邵清海证言，证明二人没有指认十二队薪炭林。
一审第三人梅里斯村在法定期限内向一审法院��交了如下证据：梅里斯大队土地使用范围平面图，证明此图是认定12队土地所有权的事实依据，梅里斯村有土地证，但现在提供不出来。
一审法院对当事人提交的证据认证如下，对被告证据1复议申请书、证据3梅里斯村委会证明、证据5杜凤英、任兰芳调查笔录予以确认，对证据1中复议申请书的答复，证据2梅里斯村委会处理决定，证据6梅里斯村委会通知，因不具有合法性不予认定，对证据4因不符合证人证言的形式要件不予认定，对证据7暨第三人证据梅里斯大队土地使用范围平面图，因未注明出处不具有合法性，不予认定。对原告证据1梅里斯村委会介绍信、证明信，予以确认，证据2石长海承包费、统筹款票据的真实性予以确认，对证据3常栋坤和邵清海的证人证言因不具备合法性不予认定。
上述证据均已随案移送本院，双方当事人及第三人质证意见与一审相同。经审查，梅里斯镇政府提交的证据1中复议申请书的答复，系诉争的行政行为，不能作为证据使用。证据5对杜凤英、任兰芳二人同时做调查笔录，违反证据制作规则，不具有证据的合法性，不予采信。本院确认一审法院对其他证据认证意见正确，并据此认定本案事实与一审一致：
经审理查明，梅里斯村村民石长海现耕种近30年的土地，系1985年经梅里斯村同意在南泡子开荒取得，耕种期间向梅里斯村交纳过提留款、统筹款和承包费至2015年。2015年，梅里斯村原12队社员罗士俭、王正华等人在石长海耕种的土地上栽树，双方发生土地使用权纠纷，经梅里斯村委会和公安机关处理，未能解决此纠纷。2015年12月16日梅里斯村作出《决定》，认定石长海、庞廷涛、庞廷斌三户村民在2015年及之前耕种南泡子的地为原梅里斯村12队树地，经召开两委班子会议，决定将上述土地在2016年年初收回交给原12队村民恢复成林地。石长海对此决定不服，向梅里斯镇人民政府提出撤销此决定的申请。梅里斯镇政府于2016年3月30日作出《答复》，认定梅里斯村作出的处理决定合理合法，理由是：梅里斯镇政府在接到石长海、杜凤英复议申请后，组成了纪检委、经管站、办公室、司法所组成的调查小组，经过走访调查，申请复议人石长海、杜凤英对争议地块属于梅里斯村集体无异议，对属于12队有异议，调查小组到市土地管理局调取了上世纪70年代末梅里斯公社梅里斯大队土地使用范围平面图，经过勘察确定争议地块在图上标注的12队第二块地427亩处。石长海对梅里斯镇政府作出的《答复》不服，提起行政诉讼，要求撤销《答复》。
本院认为，《土地管理法》第四十条规定，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。本案争议地块尚未被有权机关确定为系国有荒山、荒地、荒滩，因此，根据该条规定，石长海的代理人认为本案争议地块只能由县级以上人民政府来确权，梅里斯镇政府处置争议土地属于越权行政，争议地块开垦土地性质应当认定属于耕地不是林地的代理意见不符合该法律规定。
《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定，行政复议机关对公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定。《土地管理法》第十四条第二款规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。根据以上三部法律规定，一审第三人梅里斯村既不具有作出行政行为的职责，又未按以上程序规定对土地进行调整，况且争议地块亦不是石长海经发包取得。梅里斯村的代理人提出梅里斯村是符合法律授权的组织，作出的决定不是土地确权行为，是一种行使辖区内的管理的职能，村委会支持被上诉人捡种弃耕的薪碳林，每年收取被上诉人的承包费，体现合理利用资源，是一种口头承包合同,该述辩理由不符合以上法律规定，不能成立。梅里斯村作出《决定》后，村民石长海等人则不能依据《行政复议法》申请复议。梅里斯镇政府按行政复议程序对梅里斯村作出的《答复》亦于法无据。
《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。根据该条规定，梅里斯镇政府有权处理石长海与12队村民间的争议。一审法院认为，梅里斯镇政府作出的《答复》，其内容体现了梅里斯镇政府进行了调查取证，并认定梅里斯村委会作出的处理决定合理合法，对石长海权利义务产生了���际影响，因此，应当认定此《答复》是梅里斯镇政府针对争议事项作出的处理决定，而不是复议决定，且具有可诉性。一审法院认定梅里斯镇政府是本案的适格被告是正确的。梅里斯镇政府认为对上访事项的答复，不是具体行政行为，不具有可诉性，及梅里斯镇政府无权作出土地确权处理决定，梅里斯镇政府对石长海答复符合法律规定的上诉理由不能成立。一审法院认为梅里斯镇政府以复议机关的名义作出《答复》，构成程序违法，应予撤销，符合查明的事实。本案争议地块双方当事人应就权属争议事项，正确地依照法律规定向有关机关申请处理并复议。
综上，梅里斯镇政府的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人齐齐哈尔市梅里斯达
斡尔族区梅里斯镇人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 宋凯群
审判员 王春山
审判员 王春华
二〇一六年十月十九日
书记员 刘 洋