广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1336号
上诉人（原审第三人）：英德市望埠镇人民政府。住所地：广东省英德市望埠镇。
法定代表人：林翠嵘，职务：镇长。
委托代理人：莫秀芳，广东浈阳律师事务所律师。
委托代理人：邓光锋，该单位工作人员。
被上诉人：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。
法定代表人：黄镇生，职务：市长。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
委托代理人：陈成钢，该市不动产登记中心工作人员。
原审第三人：英德市望埠镇崩岗村委会前塘一队村民小组（下简称前塘一队村民小组）。
负责人：张水先，职务：村民小组长。
原审第三人：英德市望埠镇崩岗村委会前塘二队村民小组（下简称前塘二队村民小组）。
负责人：张桥永，职务：村民小组长。
委托代理人：刘华杰、郑燕青，均系广东大观律师事务所律师。
原审第三人：英德市望埠镇崩岗村委会下崩岗村民小组（下简称下崩岗村民小组）。
负责人：张廷有，职务：村民小组长。
委托代理人：张献培，该村村民副组长。
原审第三人：英德市望埠镇崩岗村委会上崩岗村民小组（下简称上崩岗村民小组）。
负责人：张邦城，职务：村民小组长。
上诉人英德市望埠镇人民政府因诉被上诉人英德市人民政府林权登记纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的(2016)粤18行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年8月15日第三人前塘二村民小组向被告英德市人民政府提交了《广东省林地林权登记申请表》，在该表中载明：申请单位为崩岗村委会前塘二村民小组，登记类型为初始登记，登记权利内容为林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权，小地名为“坳背岭”，面积45亩，四至是东至木胡塘，南至铁线关门，西至下崩岗山顶，北至东瓜岭顶，主要权利依据为英林证字(1981)NO：0002219号《山权林权所有证》。在《广东省林地林权登记申请表》中有原告填报的“经审核，情况属实，同意上报市林业局审批”的审核意见和盖有原告公章和负责人印章。2010年8月15日，被告组织相关人员进行实地踏界，在《林权核查登记表》上有原告下辖林业站所指派的核查人员和技术人员签名确认，在山场草图中，第三人在“登记表”及草图上签名确认了四至界线。2010年10月1日由原告制作并盖有原告公章的《广东省林地林权登记公示表》，对第三人前塘二队村民小组申请换发证的林地林权在第三人的村民委员会进行公示，张贴了《广东省林地林权登记公示表》，公示了登记的内容等。被告于2010年11月25日给第三人前塘二队村民小组颁发了英府林证字（2010）第50543号《林权证》，该林权证载明：面积63亩，发证山名为“坳背岭”、四至:东至木胡塘，南至铁线关门，西至下崩岗山顶，北至东瓜岭顶。
另查明：第三人前塘二队提供的原英德县人民政府于1981年颁发的英林证字NO：0002219号《山权林权所有证》第六栏载明：山名：坳背岭，面积：80亩，四至是东至木胡塘边，南至铁线关门，西至下崩岗山顶水界，北至东瓜岭顶。
对涉案林地，原告提供了一份广东省地质局地球物理探矿大队（下称物探队）与望埠公社崩岗村委会前塘一队、二队、上崩岗、下崩岗村民小组签订的《广东省地质局物探队办“五.七”农场征用荒山开荒造田的协议书》，该《协议书》主要内容：“一、所征用荒山的地理位置，所征用荒山座落于望河大队潘屋生产队住地东北面，地名称：大岭背。所征用荒山的范围：东面以天然水沟为界与上崩岗生产队荒山为邻，上端自横洞窝沿园山分水岭至水沟包括下沟坜，下端水沟通过公路涵洞，西面上自猪仔落槽通过铁扇关门沿天然水沟至潘张地界石，与潘屋生产队荒山为邻；南面以望埠至山公路为界，与下崩岗生产队旱地为邻；北面以猪仔落槽后面山脊为界，包括猪仔落槽和冬瓜山至横洞窝。面积约二百二十五亩（零点一五平方公里）。四面界线由物探队立水泥桩以示标记。（附地形地理位置草图）。二、征用荒山的树木补偿问题。征用的荒山因有松树，为了照顾生产队的利益，经协商由物探队给予生产队树木补偿费一万五千元，该款由所属生产队商量分配，作为生产队发展生产的使用资金。荒山征用后新种植的树木和荒山的土地所有权归省物探队。三、加强工农联盟。物探队要积极支持生产队开展农业学大寨，生产队要积极支持物探队办“五·七”农场。要发扬共产主义精神，互相协作，加强工农联盟。”
对涉案林地，原告无提供任何权属依据。
又查明，前塘一队村民小组北边林地与前塘二队林地相邻，前塘一队已换领该相邻林地的新的《林权证》，证号：英府林证字（2010）第50464号。
在庭审中，第三人前塘一队、上崩岗、下崩岗村民小组均表示涉案林地不属于国有土地。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案对被告英德市人民政府给第三人前塘二队村民小组换发的英府林证字（2010）第50543号《林权证》的行政行为是否合法进行审查。
第三人前塘二队村民小组持有的原英德县人民政府于1981年12月10日颁发的英林证字NO：0002219号《山权林权所有证》是合法有效的权属凭证，被告英德市人民政府以该《山权林权所有证》第六栏为依据，为第三人换发英府林证字（2010）第50543号《林权证》，该《林权证》登记的四至文字表述与《山权林权所有证》的四至文字表述基本相一致，而原告对涉案林地没有任何权属依据。
原告提供的广东省地质局地球物理探矿大队（下称物探队）与望埠公社崩岗村委会前塘一队、二队、上崩岗、下崩岗村民小组签订《广东省地质局物探队办“五.七”农场征用荒山开荒造田的协议书》，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据……”规定，原告提供的《协议书》并不是涉案林地的权属依据。根据《条例》的规定，《协议书》只是确定林地权属的证据材料，不能对抗第三人前塘二队的《山权林权所有证》的法律效力。诉讼期间，原告认为涉案林地中有部分为已征用的国有土地，但未能出示其持有的《国有土地使用权证》；且，根据《协议书》的四至与第三人前塘二队《林权证》的四至并不重叠。因此，原告要求撤销第三人前塘二队持有的《林权证》，证据、理由不足，应不予支持。
根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第一条第(七)：“坚持政策稳定连续性的原则。林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》……”规定，被告为第三人前塘二队村民小组换发英府林证字（2010）第50543号《林权证》所认定事实清楚，符合上述法规规定。
关于被告为第三人前塘二队村民小组换发的《林权证》的行为程序是否合法的问题。被告接到第三人前塘二队村民小组的申请后，依法进行了受理登记，组织相关人员到现场踏查、核对，参加踏查人员进行了签名确认，第三人前塘二队村民小组填写了《广东省林地林权登记申请表》、被告的职能部门即是原告望埠镇人民政府制作《广东省林地林权登记公示表》，在公示期满且没有人提出异议的情况下，被告颁发《林权证》给第三人前塘二队村民小组，履行了受理登记、踏查、公示、审核，发证等基本程序，符合国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》和《广东省林地林权登记换发证工作方案》及《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》的程序要求。因此，被告为第三人前塘二队村民小组换发英府林证字（2010）第50543号《林权证》的行政行为程序合法，应予以确认。
综上所述，被告为第三人前塘二队村民小组换发英府林证字（2010）第50543号《林权证》的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，被告及第三人前塘二队村民小组要求维持《林权证》的理由充分，应予支持，原告的请求理由不足，应不予采纳。第三人前塘一队、上崩岗、下崩岗没有提起诉讼，只是陈述认为第三人前塘二队的《林权证》有错，根据不告不理原则，故对其陈述的诉求不予直接审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告英德市望埠镇人民政府的诉讼请求。
上诉人英德市望埠镇人民政府不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人的发证行为存在诸多实体错误，原审判决认定事实不清。原审第三人提交的1981年的《山权林权所有证》是通过偷填国有土地取得，来源违法，上诉人经流转合法取得涉案国有土地。原审第三人申请换证的依据是1981年《山权林权所有权证》，但该地已于1977年被征用为国有土地。广东省物探队与崩岗村前塘一队、二队、上崩岗、下崩岗村民小组于1977年签订了开荒造田的协议，征用了涉案土地，并绘制了地理位置草图，原审第三人作为协议当事人之一，于1981年以偷填多填的方式取得林权证，不能作为合法的发证依据。被上诉人、原审第三人没有任何证据证明原物探队未支付过征地补偿，反而原审第三人下崩岗、前塘一队持有的林权证上填写的四至界址证明了物探队用地已被征收的事实。原英德县革委会1977年出具的《关于省地质局地球物理探矿队征用荒山的复函》。以及《关于省地质局物探队征用荒山“五七”农场的请示报告》，证明当时经审批并征用大岭背土地的事实。英德市望埠镇农业技术综合服务中心出具的《关于英府林证字（2010）第50534号<林权证>发证过程中的情况说明》已承认了涉案发证包含了原物探队农场的部分国有土地。英德市国土局《关于原物探队五七农场土地问题的答复》、英德市人民政府调处纠纷办公室《告知书》中均强调了原物探队的土地已经征用的事实。上诉人经合法形式取得了涉案土地并已经经营达20年。上诉人分别于1992年3月18日、9月8日和物探队签订了涉案土地的转让协议，取得了涉案土地的使用权，又于1996年将上述土地出租给英德市畜牧局经营使用已长达20年，原审第三人未提供任何经营管理的依据。前塘二队持有的涉案《林权证》在实体和程序上均存在错误。该林权证的红线四至范围包含了上诉人的土地35.23亩，以及前塘一队的土地25亩。四至的文字描述和红线图不一致，存在重证现象，含盖了原物探队大部分国有土地及下崩岗村土地133.45亩。依据英德市望埠镇农业技术综合服务中心出具的《关于英府林证字（2010）第50534号<林权证>发证过程中的情况说明》及《望埠镇政府与崩岗村委会前塘二队争议物探队农场示意图》，该《林权证》的核发未经实地勘察，未征求相邻权人的意见，还错误把原物探队的部分国有土地和前塘一队的部分林地纳入了申请发证范围。二、原审判决适用法律错误。本案中上诉人提交的协议书及四至范围图，物探队的征用报告，英德县革委会的复函以及请示报告等材料已充分证明上诉人对涉案土地的权属。前塘二队1981年林权证记载的土地性质和实际权属人已经发生了变化，不能再适用《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第（七）项的规定。本案可以参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，应确认为属于国家所有。三、上诉人是本案适格的诉讼主体，前塘二队认为上诉人诉讼主体不适格是对行政诉讼法的误读。基于行政机关的双重身份，行政机关认为其他行政机关的行政管理侵犯其合法职权时可以作为原告起诉。本案中上诉人作为被上诉人的下属，接受被上诉人的领导，就发证结果而言，上诉人作为受到发证结果影响的相对人，有权提起行政诉讼。四、根据英德市国土局、英德市人民政府调处土地纠纷办公室、望埠镇林业站等职能部门的意见，被上诉人实际上已经承认发证错误的事实，只是因为自行启动纠错程序比较复杂，通过诉讼程序由人民法院撤销更便捷，原审判决明知被上诉人已经承认发证错误，仍然作出与事实不符的判决，依法应予撤销。综上所述，上诉请求：撤销一审判决，并撤销撤销被上诉人于2010年11月25日颁发给原审第三人英德市望埠镇崩岗村委会前塘二队村民小组的英府林证字（2010）第50543号《林权证》。
被上诉人英德市人民政府答辩称：被上诉人给原审第三人前塘二队村民小组的英府林证字（2010）第50543号《林权证》程序合法、实体正确。
原审第三人前塘一队村民小组答辩称：涉案土地属于原审第三人4个村民小组所有，在父辈时就已经和物探队签订过相关协议。
原审第三人前塘二队村民小组答辩称：上诉人主张涉案土地已于1977年被征收没有事实依据，上诉人提起本案诉讼，意图占有集体土地。涉案土地属于集体所有，前塘二队为权属人，涉案土地由村民耕种。1977年省物探队占用前塘二队的土地，后依法予以归还，由于上诉人占有涉案土地，导致土地至今未给还前塘二队。涉案土地于1977年被省物探队占用，当时签订了《土地征用协议》，协议约定四个生产队提供225亩土地，省物探队给付对价15000元。合同签订后因四个生产队对于如何分配补偿款产生纠纷，该协议未能履行，物探队改为借用前塘二队367亩土地，虽然未签订新的协议，但说明日后归还，也不再给付补偿款。1986年《中华人民共和国土地管理法》实施，在清查违法用地的的过程中，省物探队占用前塘二队的土地不再有依据，依法应当退出，其占用的土地从未办理过土地征用手续，土地所有权从未变更。1981年林业三定登记林地权属，省物探队同意被上诉人给前塘二队发证，经履行相关程序办法了0002219号《山权林权所有证》，2010年被上诉人依据该证给前塘二队换发涉案《林权证》。1986年省物探队撤离农场后，涉案土地几经转包，1996年由望埠镇以涉案土地属于国有土地为由，出租给英德市畜牧局至今。涉案土地从未脱离前塘二队，上诉人应当归还。二、上诉人主张其早已合法取得原物探队农场的国有土地使用权并经营20年之久完全没有事实依据。上诉人主张其取得涉案土地的证据是两份买卖合同，但两份合同购买的标的并不包括涉案土地。物探队将土地已经交还给当时的望埠公社。上诉人通过两份合同购买的是房产和设备，而不是土地。三、涉案《林权证》合法有效，四至界限没有与相邻林权发生重叠。上诉人在涉案《林权证》的《林权核查登记表》上填写了同意上报的核查意见，上诉人的相关技术人员进行了实地踏界，并在山场草图上中有相邻权人代表签名确认，上诉人在《广东省林地林权登记公示表》加盖了公章。
原审第三人下崩岗村民小组和上崩岗村民小组未提交答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》(粤府办〔2005〕53号)第四条工作程序第（二）项规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核……。”本案中上诉人以被上诉人向原审第三人前塘二队核发的涉案英府林证字（2010）第50543号《林权证》存在土地范围重叠、发证程序违法为由提起本案诉讼，请求撤销该《林权证》。原审第三人前塘二队申请颁发涉案《林权证》时，提交了该村持有的1981年英林证字NO.0002219号《山权林权所有证》作为其权属证明文件，该《山权林权所有证》未经有权机关否定其效力，可以作为换发新证的权属来源依据。被上诉人为原审第三人前塘二队换发涉案《林权证》的四至与英林证字NO.0002219号《山权林权所有证》记载的四至相同，且所载明的土地面积经实测小于英林证字NO.0002219号《山权林权所有证》。被上诉人在换发涉案《林权证》时，经过了现场踏查和公示，履行了林权登记的相关程序。上诉人在整个换证过程中均未提出异议，且上诉人在原审第三人换发涉案《林权证》时提交的《广东省林地林权登记申请表》中填报了“经审核，情况属实，同意上报市林业局审批”的审核意见，并加盖了其公章和负责人印章，因此，上诉人起诉主张，被上诉人核发涉案《林权证》事实不清，违法法定程序，适用法律错误等理由不能成立，原审法院判决驳回其关于撤销涉案《林权证》的请求并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，被上诉人的发证行为存在实体错误，原审判决适用法律错误等，上诉请求撤销原判及涉案《林权证》，因理据不足，本院不予采纳。上诉人如主张与原审第三人前塘二队之间就涉案土地存在权属争议，可依法另循法律途径解决。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销原审判决及涉案《林权证》的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人英德市望埠镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年六月二十一日
书记员 刘 丹