浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终774号
上诉人（原审原告）冯彩娟等95人（名单附后）。
诉讼代表人冯彩娟，女，1935年6月14日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
诉讼代表人陆彩英，女，1936年3月12日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
诉讼代表人张彩娣，女，1948年3月5日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
共同委托代理人张德庄，女，1947年1月16日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地浙江省慈溪市三北大街655号。
法定代表人项敏，市长。
委托代理人许王斌，慈溪市人民政府工作人员。
委托代理人熊保华，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。
冯彩娟等95人诉慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）其他行政复议（上诉）一案，宁波市中级人民法院于2017年6月7日作出（2016）浙02行初178号行政判决。冯彩娟等95人不服，向本院提出上诉。本院于2017年7月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：原告以庵东镇人民政府（以下简称庵东镇政府）为被申请人向被告申请行政复议，要求被告确认庵东镇政府侵占原告的本该用于企业职工共同缴费参保的企业房地产物业行为是严重违法侵权的明显而重大的无效行为。被告于2016年11月14日收到原告的行政复议申请。经审查，被告认为原慈溪羊毛衫厂的企业改制行为，改制主体系庵东镇资产经营公司，并不是庵东镇政府，即被申请人庵东镇政府未作出相关具体行政行为。据此，被告于2016年11月17日作出慈政复决字[2016]73号《不予受理决定书》，并依法送达给原告。
原审法院认为，根据行政复议法第二条的规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。本案中，原告以庵东镇政府为被申请人向被告提起行政复议申请，要求确认庵东镇政府通过改制侵占申请人的本该用于企业职工共同缴费参保的企业房地产物业行为，该改制行为是严重违法侵权的明显而重大的无效行为。本院认为，原告未提交证据证明庵东镇政府实施了改制侵占企业房地产物业行为，无法证明庵东镇政府作出了具体行政行为，故被告据此作出不予受理决定，并无不当。至于被诉不予受理决定作出的程序问题，原告于2016年11月11日向被告提出行政复议申请，被告于同年11月14日收到该复议申请，经审查，于同年11月17日作出被诉不予受理决定，并邮寄送达给原告，符合行政复议法的规定，程序并无不当。综上，被告作出的慈政复决字[2016]73号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原告的诉讼请求于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告冯彩娟等人的诉讼请求。
冯彩娟等95人上诉称：被上诉人慈溪市政府于2016年11月14日收到上诉人的行政复议申请后，于同月17日作出了慈政复决字[2016]73号不予受理决定，但慈溪市政府无任何经审查的程序与事实证据，即没有事实证据和法律依据。慈溪市政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条第一款规定不予受理，但实际上被上诉人并没有正确适用该条规定的“不符合本法规定的行政复议申请”，对“不符合本法规定的复议事项”是指复议事项是否属于行政复议法第六条规定的复议范围，慈溪市政府应当书面告知不予受理的具体理由，既然慈溪市政府没有给出具体理由，那么上诉人的复议请求就符合行政复议法第六条规定的复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第二十七条明确规定了受理条件，即除不符合行政复议法和实施条例规定的申请条件，行政复议机关必须受理。但慈溪市政府不予受理的理由，却是行政复议法第十七条第一款的规定。慈溪市政府主观认为被申请人庵东镇政府未作出相关具体行政行为，严重违反受理程序的规定。上诉人的复议申请符合行政复议法第二条、第六条及实施条例第二十七条、第二十八条的规定。庵东镇政府是否侵犯慈溪羊毛衫厂产权的行为，需要通过审查证据和依据才能核实。未经复议受理程序，未让庵东镇政府提交答辩意见和有效证据、依据，怎么能认定侵犯上诉人合法权益是庵东镇资产经营公司，而不是庵东镇政府。因此，慈溪市政府作出的被诉不予受理决定程序违法，应依法撤销。请求撤销一审判决，确认慈溪市政府作出的行政复议决定违法无效；确认慈溪市庵东镇政府侵占上诉人的本该依法用于共同缴费参保的企业财产行为是违法侵权的无效行为，并依法纠错，将上诉人纳入职工医保、社保统筹范围。
慈溪市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿。答辩人收到上诉人的行政复议申请后，经审查认定上诉人所在的慈溪羊毛衫厂系镇办集体企业，根据（1997）1号、（1998）18号文件，庵东镇实施转制工作。1998年10月开始，庵东镇资产经营公司会同羊毛衫厂全部资产进行清查和资产评估，后来因种种原因，转制工作到1999年搁置，企业也处于停工状态，庵东镇资产经营公司不是行政机关，庵东镇政府也没有实施上诉人所说的侵占企业房地产的行为，故答辩人作出的不予受理决定事实清楚，证据充分。二、答辩人作出的复议决定适用法律正确，程序合法。答辩人于2016年11月13日收到上诉人寄送的复议申请后，经书面审查，认为申请书提到的关于镇村集体企业转制文件是属于党委文件，镇政府关于慈溪羊毛衫厂所涉的84号文件不是改制行为的依据，上诉人不能证明庵东镇政府主体适格。故答辩人作出被诉不予受理决定并依法送达上诉人程序正当，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，除冯彩娟等上诉人向慈溪市政府提出的行政复议申请及慈溪市政府收该申请的日期分别为2016年11月12日和13日外，对原审判决认定的其他事实本院予以确认。
本院认为，冯彩娟等上诉人于2016年11月12日以庵东镇政府为被申请人向被上诉人慈溪市政府邮寄行政复议申请，请求确认庵东镇政府侵占申请人的本该用于企业职工共同缴费参保的企业房地产物业行为，是严重违法侵权的明显而重大的无效行为。从上诉人复议申请书陈述的事实和理由并结合一、二审时调查的情况看，上诉人系认为庵东镇政府在慈溪羊毛衫厂的改制过程中侵占了慈溪羊毛衫厂房地产损害了包括上诉人在内的慈溪羊毛衫厂职工的利益，故而向被上诉人申请行政复议，要求确认庵东镇政府在改制过程中侵占上诉人房地产行为违法。从被上诉人提交的中共庵东镇委员会庵镇委[1997]1号《关于镇村集体企业转换经营机制的实施意见》表明，对庵东镇镇、村集体企业经营机制进行转换是由庵东镇党委决定并制定了相关实施意见，实施意见明确了庵东镇镇、村企业转制的实施工作由庵东镇资产经营公司负责。因此，庵东镇资产经营公司根据上述文件对慈溪羊毛衫厂改制过程中所实施的相关行为既非受庵东镇政府委托，也非属行政复议法及其实施条例等规定的可以通过行政复议行使救济的行政行为。慈溪市政府据此不予受理并无不当。慈溪市政府在2016年11月13日收到上诉人的行政复议申请，同月17日作出不予受理决定并邮寄送给上诉人，程序符合行政复议法第十七条第一款的规定。上诉人提出被上诉人应予受理其行政复议申请的理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人冯彩娟等95人负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 马惟菁
审判员 王红根
审判员 夏祖银
二〇一八年一月十六日
书记员 吕圣姻
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）冯彩娟，女，1935年6月14日出生，公民身份号码330222193506148889，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街178弄65号。
上诉人（原审原告）陆彩英，女，1936年3月12日出生，公民身份号码33022219360312896X，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇车路埭人和街18弄39号。
上诉人（原审原告）苗杏英，女，1952年5月17日出生，公民身份号码330222195205178928，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村人和街371弄19号。
上诉人（原审原告）陈调仁，女，1932年10月8日出生，公民身份号码330222193210088880，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇宏兴居委化南。
上诉人（原审原告）冯月彩，女，1948年9月22日出生，公民身份号码330222194809228880，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街233号。
上诉人（原审原告）马玉美，女，1950年7月7日出生，公民身份号码330222195007078889，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委庵崇路147弄26号。
上诉人（原审原告）范美仙，女，1939年02月10日出生，公民身份号码330222193902108889，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村车站。
上诉人（原审原告）张安荣，男，1928年8月10日出生，公民身份号码33022219280810887X，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村七二三大街500号。
上诉人（原审原告）陈国芬，女，1933年11月11日出生，公民身份号码330222331111888，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇万嵩庵弄8号。
上诉人（原审原告）周月英，女，1933年10月30日出生，公民身份号码330222193310308908，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇宏兴居委化南。
上诉人（原审原告）巢明仙，女，1941年12月11日出生，公民身份号码3302221934112118884，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村庵余路235号。
上诉人（原审原告）徐冬花，女，1938年11月4日出生，公民身份号码330222193811048884，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街气象站路22号。
上诉人（原审原告）谢银红，女，1940年2月15日出生，公民身份号码330222194002158885，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委街后路98号。
上诉人（原审原告）黄爱娟，女，1936年11月2日出生，公民身份号码330222193611028889，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街191号。
上诉人（原审原告）沈利萍，女，1956年7月26日出生，公民身份号码330222195607268926，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街151弄3号。
上诉人（原审原告）章菊花，女，1942年4月14日出生，公民身份号码330222194204148909，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委庵余路62号。
上诉人（原审原告）陈素珍，女，1947年2月9日出生，公民身份号码330222194702098908，汉族，住杭州市下城区遥祥寺巷7幢3单元701室。
上诉人（原审原告）邹玲娣，女，1943年8月10日出生，公民身份号码330222194308108928，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街44号。
上诉人（原审原告）龚秀娟，女，1948年4月14日出生，公民身份号码330222194804148945，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街78弄21号。
上诉人（原审原告）胡杏娟，女，1950年4月7日出生，公民身份号码330222195004078883，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街62号。
上诉人（原审原告）章孝花，女，1925年11月29日出生，公民身份号码330222251129890，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇工商联弄13号。
上诉人（原审原告）朱珍芝，女，1935年7月11日出生，公民身份号码330222193507118921，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街242弄3号。
上诉人（原审原告）陆荷莲，女，1947年3月11日出生，公民身份号码330222194703118907，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委盐车路3号。
上诉人（原审原告）顾素珍，女，1945年3月5日出生，公民身份号码330222194503058946，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村人和街371弄4号。
上诉人（原审原告）沈文娣，女，1947年8月18日出生，公民身份号码330222194708188963，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委震和弄16号。
上诉人（原审原告）韩月凤，女，1933年9月6日出生，公民身份号码330222193309068900，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街151弄11号。
上诉人（原审原告）宋亚聪，女，1930年10月3日出生，公民身份号码330222301003890，汉族，浙江省慈溪市庵东镇后街17号。
上诉人（原审原告）孙调娣，女，1946年11月3日出生，公民身份号码33022219461103890X，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街18弄32号。
上诉人（原审原告）俞招英，女，1935年10月19日出生，公民身份号码330222351019890，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇街东村。
上诉人（原审原告）沈亚男，女，1947年7月10日出生，公民身份号码330222194707108888，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委后街路56号。
上诉人（原审原告）覃光英，女，1950年5月28日出生，公民身份号码330222195005288882，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街151弄87号。
上诉人（原审原告）马彩娥，女，1937年11月19日出生，公民身份号码330222193711198885，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街189号。
上诉人（原审原告）历清梅，女，1937年10月3日出生，公民身份号码330222193710038900，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委工商弄2号。
上诉人（原审原告）袁美芬，女，1947年9月17日出生，公民身份号码330222194709178900，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东村街东七二三大街566号。
上诉人（原审原告）冯仁菊，女，1935年9月29日出生，公民身份号码330222350929888，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇新建路22号。
上诉人（原审原告）丁秀琴，女，1940年10月25日出生，公民身份号码330222194010258886，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街258号。
上诉人（原审原告）沈书琴，女，1959年2月5日出生，公民身份号码330222195902051180，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委街后路109弄4号。
上诉人（原审原告）张建强，男，1954年11月5日出生，公民身份号码330222195411058935，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委街后109弄4号。
上诉人（原审原告）潘爱珍，女，1950年12月14日出生，公民身份号码330222195012148888，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委建设路26号。
上诉人（原审原告）钟惠娟，女，1933年5月11日出生，公民身份号码330222330511888，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇后街40号。
上诉人（原审原告）沈亚素，女，1945年11月17日出生，公民身份号码330222194511178884，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委盐车路8号。
上诉人（原审原告）赏亚明，女，1946年10月27日出生，公民身份号码330222194610278880，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街234号。
上诉人（原审原告）陈登爱，女，1958年3月21日出生，公民身份号码330222195803218889，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村七二三大街554号。
上诉人（原审原告）张凤琴，女，1939年10月17日出生，公民身份号码330222193910178887，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街407弄15号。
上诉人（原审原告）张建娣，女，1955年3月19日出生，公民身份号码330222195503198927，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村九甲路68号。
上诉人（原审原告）张士兰，女，1955年12月29日出生，公民身份号码330222195512298903，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街126弄16号。
上诉人（原审原告）张彩娣，女，1948年3月5日出生，公民身份号码330222194803058884，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委后江163弄10号。
上诉人（原审原告）王爱琴，女，1950年5月15日出生，公民身份号码330222195005158885，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村庵余路119号。
上诉人（原审原告）沈菊仙，女，1941年1月25日出生，公民身份号码330222194101258929，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村九甲路23号。
上诉人（原审原告）朱欢娣，女，1956年4月1日出生，公民身份号码330222560401888，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇新建路44号。
上诉人（原审原告）叶桂调，女，1929年9月7日出生，公民身份号码330222290907888，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇新建路44号。
上诉人（原审原告）陈菊宝，女，1956年6月5日出生，公民身份号码330222195606058900，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街18弄31号。
上诉人（原审原告）陈志龙，男，1953年1月13日出生，公民身份号码330222195301138870，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街18弄31号。
上诉人（原审原告）陈调甩，女，1938年6月16日出生，公民身份号码330222193806168902，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街11号。
上诉人（原审原告）施凤珍，女，1954年8月29日出生，公民身份号码330222195408298882，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村庵余路184号。
上诉人（原审原告）罗书娣，女，1949年11月11日出生，公民身份号码330222194911118880，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街250号。
上诉人（原审原告）黄桂珠，女，1945年9月22日出生，公民身份号码33022219450922890X，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委江南路54弄21号。
上诉人（原审原告）韩菊花，女，1947年2月6日出生，公民身份号码330222194702068960，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街126弄68号。
上诉人（原审原告）邹亚娣，女，1944年11月1日出生，公民身份号码330222194411018484，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街126弄22号。
上诉人（原审原告）马彩调，女，1932年7月16日出生，公民身份号码330222193207168927，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街140号。
上诉人（原审原告）周亚凤，女，1943年12月8日出生，公民身份号码330222194312088907，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街18弄25号。
上诉人（原审原告）俞仁香，女，1937年10月30日出生，公民身份号码330222371030892，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇车站村。
上诉人（原审原告）项丽君，女，1943年7月19日出生，公民身份号码330222194307198888，汉族，住浙江省慈溪市浒山街道城东新村79号303室。
上诉人（原审原告）张爱璋，女，1951年9月28日出生，公民身份号码330222195109288924，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村王甲路7号。
上诉人（原审原告）陈雅菊，女，1947年2月27日出生，公民身份号码330222470227896，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇气象站路32号。
上诉人（原审原告）周杏美，女，1931年3月12日出生，公民身份号码330222193103128883，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委九甲路11号。
上诉人（原审原告）罗秀娣，女，1950年6月10日出生，公民身份号码33022219500610888X，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街气象站弄10号。
上诉人（原审原告）朱婉珍，女，1947年10月16日出生，公民身份号码330222194710168881，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委街后路19号。
上诉人（原审原告）应幼菊，女，1957年2月13日出生，公民身份号码330222195702138986，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街163号。
上诉人（原审原告）韩彩玉，女，1946年4月26日出生，公民身份号码330222194604268889，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村元祥路106号。
上诉人（原审原告）丁菊仙，女，1946年1月26日出生，公民身份号码330222194601268883，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村元祥路106号。
上诉人（原审原告）施丽君，女，1956年5月21日出生，公民身份号码330222195605218888，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委建设路56号。
上诉人（原审原告）叶秀凤，女，1937年6月28日出生，公民身份号码330222193706288886，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委后江路207号。
上诉人（原审原告）谢爱新，女，1944年4月6日出生，公民身份号码330222194404068882，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇万嵩庵弄8号。
上诉人（原审原告）应彩娣，女，1951年4月27日出生，公民身份号码33022219510427892X，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村七二三大街508号。
上诉人（原审原告）钱调仁，女，1933年4月28日出生，公民身份号码330222193304288883，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委街后路82号。
上诉人（原审原告）陈亚美，女，1944年9月19日出生，公民身份号码330222194409198942，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委健康路8号。
上诉人（原审原告）陆杏素，女，1937年2月9日出生，公民身份号码330222370209888，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇后街40号。
上诉人（原审原告）张秀娣，女，1954年8月24日出生，公民身份号码330222540824896，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇万嵩庵弄8号。
上诉人（原审原告）宋云娣，女，1946年12月20日出生，公民身份号码330222194612208886，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委江南路38弄16号。
上诉人（原审原告）郑秀林，女，1948年9月20日出生，公民身份号码33022219480920888X，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委王甲路4号。
上诉人（原审原告）罗彩娥，女，1950年1月18日出生，公民身份号码330222195001188884，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委王甲路17号。
上诉人（原审原告）赵银凤，女，1943年3月20日出生，公民身份号码330222194303208882，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委元祥路35弄22号。
上诉人（原审原告）张玉英，女，1946年6月16日出生，公民身份号码330222194606168881，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥村庵余路192号。
上诉人（原审原告）邵美珍，女，1947年12月2日出生，公民身份号码330222194712028962，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委街后路8号。
上诉人（原审原告）陈菊芬，女，1936年7月3日出生，公民身份号码330222193607038902，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街466号。
上诉人（原审原告）何建娣，女，1955年6月13日出生，公民身份号码330222195506138903，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委庵余路128号。
上诉人（原审原告）余藕花，女，1936年8月5日出生，公民身份号码330222193608058884，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇振东居委人和街178弄。
上诉人（原审原告）方静安，男，1937年12月18日出生，公民身份号码330222371218887，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇新建路19号。
上诉人（原审原告）方文君，女，1950年1月29日出生，公民身份号码330222195001298901，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委西街。
上诉人（原审原告）姜珊华，女，1945年4月20日出生，公民身份号码330222194504208889，汉族，住浙江省慈溪市庵东镇元祥居委人和街327号。
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