浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)浙行终字第219号
上诉人（原审原告）陈又土，男，1954年7月1日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审原告）章启英，女，1952年10月6日出生，汉族，住诸暨市。
两上诉人的委托代理人万天飞,北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府，住所地诸暨市东一路19号。
法定代表人徐良平，市长。
委托代理人徐俊东，诸暨市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王李全，浙江博凡律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）诸暨市枫桥镇永宁村民委员会，住所地诸暨市枫桥镇永宁村。
法定代表人黄清华，主任。
原审原告陈才苗，男，1958年7月8日出生，汉族，住诸暨市。
原审原告陈哉贤，男，1964年3月28日出生，汉族，住诸暨市。
陈又土、陈才苗、章启英、陈哉贤诉诸暨市人民政府（以下简称“诸暨市政府”）其他行政监督一案，绍兴市中级人民法院于2014年8月28日作出（2014）浙绍行初字第24号行政判决。陈又土、章启英不服，向本院提出上诉。本院于同年9月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于10月24日公开开庭审理了本案，上诉人陈又土、章启英及其委托代理人万天飞，被上诉人诸暨市政府的委托代理人徐俊东、王李全，原审原告陈才苗到庭参加诉讼。被上诉人诸暨市枫桥镇永宁村民委员会（以下简称“永宁村委会”），原审原告陈哉贤经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，但不影响案件审理。本案现已审理终结。
原审判决认定：2013年12月26日，原告通过邮寄方式，向被告提出申请，要求被告调查处理永宁村委会在没有经过村民会议讨论决定的情况下擅自作出《天马、陈昂、将军自然村集体资产分配方案》的行为。被告在次日收到该申请，但未在法定期限内作出答复。后原告向本院提起行政诉讼，在该案诉讼期间，被告于2014年4月9日针对原告申请作出《回复书》，该《回复书》认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十五条之规定，征地补偿费的使用、分配方案和以借贷、租赁、抵押或者其他方式处分村集体财产等方面事项，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定。而2011年永宁村村级组织换届期间已对上述事项作了授权。因此，来函反映的《天马、陈昂、将军自然村集体资产分配方案》因未开村民会议而违法的理由不能成立。次日，被告以邮寄方式将该回复送达原告。因原告不同意撤回起诉，本院作出（2014）浙绍行初字第10号行政判决，判决确认被告诸暨市政府对原告要求调查永宁村委会在没有经过村民会议讨论决定的情况下擅自作出《天马、陈昂、将军自然村集体资产分配方案》的申请未予答复违法。该案判决后，原告以被告回复行为无事实依据且程序违法的为由，再次诉至本院，要求撤销该回复。另查明，2011年诸暨市枫桥镇永宁村组织村民代表换届选举，选举产生该村村民代表和村民小组长。同时选民授权村民代表会议讨论决定《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》中第十条所列十一个方面事项。2013年7月30日，诸暨市枫桥镇永宁村组织召开村民代表会议，根据会议纪要记载，会议讨论通过将军、陈昂、天马自然村集体资产分配方案，43名代表在会议纪要上分别签名。
原审法院认为：一、被告的回复行为具有可诉性。根据《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十三条规定：“违反本办法规定，有下列情形之一的，村民有权向有关村级组织提出询问，并可以向乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映；有关人民政府或者主管部门应当在二十日内调查核实，并予以答复；经查证确有违法行为的，责令改正，依法追究有关人员的责任：（一）应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项，未经村民会议或者村民代表会议讨论就作出决定或者处理的；……”故被告在法定期限内对上述事项具有调查处理的法定职责。该职责由地方性法规赋予，属于依申请的行政监督行为。原告作为所在村村民，以《天马、陈昂、将军自然村集体资产分配方案》未经村民会议讨论为由，向被告提出书面申请，要求被告调查核实，并作出处理，符合法规规定，被告作出的该项行政监督行政行为与原告有法律上的利害关系。原告对回复内容不服，实质上即为对被告的履职行为不服。被告的履职行为有否事实、法律依据，程序是否合法等应当纳入司法审查的范畴。故被告作出的回复行为属于可诉的具体行政行为。二、被告回复有事实和法律依据。根据《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》(1999年)第十二条第一款的规定：“村民代表会议对村民会议负责。经村民会议授权，村民代表会议可以讨论决定本办法第十条规定的事项”涉案资产分配方案属于该办法第十条规定的应当经过村民会议讨论决定的事项，如依法经过授权，该事项可以由村民代表会议讨论决定。参照《浙江省村民委员会选举规程》第十一条“村民会议向村民代表会议授权，可以通过召开村民会议或村民书面表决的形式进行，也可以在制定修改村民自治章程中明确”的规定，2011年永宁村在村民代表和村民小组长推选过程中，以村民书面表决的形式，完成村民会议对村民代表会议的授权。2013年7月30日，永宁村召开村民代表会议，对涉案资产分配方案进行讨论，会后，村民代表分别在会议纪要上签名。原告认为村民代表的签名不能代表其真实意思表示的意见无事实依据，本院不予采纳。此外，被告在收到原告书面申请后未在法定期限内作出答复的行为，已经本院（2014）浙绍行初字第10号行政判决确认违法，本院在此不再做重复评价。综上，原告起诉要求撤销被告在2014年4月9日作出的回复书的请求，于法无据，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告陈又土、陈才苗、章启英、陈哉贤要求撤销被告诸暨市政府2014年4月9日作出的《回复书》的诉讼请求。
陈又土、章启英上诉称：一审判决严重违反事实，属于错判。永宁村委会成立后从未召开过村民会议，诸暨市政府和永宁村委会未举证证明在2011年永宁村选举时村民曾经明确授权村民代表会议讨论决定《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十五条第一款规定的由村民会议讨论决定的事项。因此，上诉人认为村民代表会议根本无权讨论本应由村民会议决定的集体资产分配方案，永宁村委会违法作出《天马、陈昂、将军自然村集体资产分配方案》的事实清楚。诸暨市政府明知这一违法行为，没有依据《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条第一项的规定责令永宁村委会改正错误。诸暨市政府作出的《回复书》违反法律、法规的规定，应予撤销。一审判决认定事实不清，证据不足。请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉回复。
诸暨市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中辩称：1、2011年，永宁村在村民代表和村民小组长推选过程中，村民会议已经就相关事项授权村民代表会议讨论决定。浙江省民政厅制定的《浙江省村民委员会选举规程（试行）》第十一条规定了授权方式：召开村民会议、村民书面表决、在村民自治章程中规定。而永宁村采用村民书面表决方式进行授权，符合规程的规定。诸暨市村级组织换届选举工作领导小组办公室根据此规程制作了换届选举的工作手册，详细规定了村民会议授权办法，其中本村分村民小组的方式召开村民会议，授权可与村民代表、村民小组长推选同时进行。枫桥镇村民委员会换届选举操作说明、村民会议授权办法、村民代表推选表，其内容与换届选举工作手册一致，枫桥镇换届选举按此规定操作。2011年，永宁村分村民小组以户为单位召开了村民会议，会议第一项内容是进行村民代表会议授权。该次会议无论是应到人数，还是同意授权的票数均符合法律、法规规定，选举合法有效。通过选举，产生了村民代表和村民小组长。而村民代表和村民小组长至今年换届前一直在依法履行职责。因此，上诉人认为当时没有召开村民会议完全是错误的，实质是没有正确理解村民会议的召开形式（村民小组的方式）。同时，村民以书面方式表决了授权事宜，事实清楚、证据充分。2、上诉人如对集体资产分配方案存有异议，完全可以根据《物权法》第六十三条第二款、《村民委员会组织法》第三十六条、浙江省实施《村民委员会组织法》办法第四十三条第二款等规定通过司法途径进行救济。但从《村民委员会组织法》、浙江省实施《村民委员会组织法》办法的立法目的和规定来看，对村民的合法权益应分不同情况、不同角度进行保护。综上，上诉人的上诉请求和理由均不能成立，一审判决具有充分的事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
陈才苗在庭审中陈述：同意两上诉人的上诉理由。
二审庭审中，各方当事人围绕被上诉人诸暨市政府于2014年4月9日对陈又土等四人作出的《回复书》是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审理，对原审判决认定的关于陈又土等四人向诸暨市人民政府提出涉案调查处理申请，至本案一审诉讼过程的事实，当事人均无异议，本院予以确认。其余事实本院结合各方当事人在一审中提供的相关证据以及一、二审庭审中陈述，确认如下：
2011年３月，诸暨市枫桥镇永宁村以村民小组为单位分别召开户的代表会议，共计推选出村民代表46人。2013年7月30日，永宁村委会组织召开村民代表会议，讨论通过了《天马、陈昂、将军自然村集体资产分配方案》等事项，并形成会议纪要，与会人员中有43人分别于会后在会议纪要上签名，其中村民代表35人。上述事实，有诸暨市政府提供的《永宁村两委会成员、村民代表名单》、《诸暨市枫桥镇永宁村工资清单》、《记录》、《会议纪要》以及证人裘某的出庭证言相互印证，予以证实，陈又土等人在二审中亦无异议，本院予以确认。
关于2011年永宁村村民会议有无授权村民代表会议讨论决定征地补偿费使用、分配等涉及村民利益的重大事项，各方存在争议。一审中，永宁村委会提供了《枫桥镇村民委员会换届选举操作说明》、《村民代表、村民小组长推选及村民会议授权办法》、《村民代表推选表（样张）》等证据，用以证明2011年3月诸暨市村级组织换届选举期间，永宁村村民会议已授权村民代表会议讨论决定征地补偿费的使用方案等涉及村民利益的重大事项。其中，《枫桥镇村民委员会换届选举操作说明》、《村民代表、村民小组长推选及村民会议授权办法》两份文件，陈又土等人和诸暨市政府对真实性均无异议，且与本案争议问题有关，本院予以采信。前一份文件在标题下括注了“2011.3”，后一份文件由诸暨市枫桥镇人民政府在上面加盖了公章，并注明“2011年选举所用”，且在永宁村委会提供的2011年2月由诸暨市组织换届选举工作领导小组办公室编撰的《诸暨市村级组织换届选举工作手册》中也收录了该份文件。因此，上述两份文件均属于2011年诸暨市枫桥镇村级组织换届选举的规范性文件，包括永宁村在内的诸暨市枫桥镇各村均应遵照执行。《枫桥镇村民委员会换届选举操作说明》在“村民会议向村民代表会议授权”部分明确“授权可与村民代表、村民小组长推选同时进行，一般可在推选村民代表时结合进行，即在村民代表推荐表上写明授权事项，在推荐村民代表的同时投票表决授权事项”，在“推选村民小组长”部分明确“村民小组长由村民小组会议（一般采用户的代表会议）推选产生。······村民小组长、村民代表、妇女村民代表推选一般采取同一张推选表一次性推选”。《村民代表、村民小组长推选及村民会议授权办法》第三条规定：“本村分村民小组召开村民会议，对村民代表会议依法进行授权。授权可与村民代表、村民小组长推选同时进行。”上述规定明确了两点：一是诸暨市枫桥镇各村以村民小组为单位召开村民会议；二是村民代表、村民小组长的推选和村民会议向村民代表会议授权表决在同一张推选表中一并进行。永宁村委会提供的《村民代表推选表（样张）》的内容分为两个部分，第一部分是推选项目，设置了村民小组长、男代表、女代表三个项目，后面按分配名额分别设有一、五、二个空白方框，供推选人填写被推选人姓名。第二部分是说明，共4点，其中第４点为：“本人（户）同意并授权村民代表会议讨论决定《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（以下简称“《实施办法》”）中第10条所列11个方面事项。”该推选表（样张）经诸暨市枫桥镇人民政府盖章确认，并注明“2011年选举所用”，且设置内容与上述文件精神相符，本院予以采信。该推选表（样张）的内容设置表明，只要与会村民在《村民代表推选表》上推选了村民小组长、村民代表（包括男代表、女代表）中的任何一项，就意味着同意并授权村民代表会议讨论决定《实施办法》中第十条所列十一个事项，除非投弃权票。永宁村委会提供的《村民小组会议主持词》的内容表明永宁村在召开户的代表会议时按照上述《村民代表、村民小组长推选及村民会议授权办法》一并进行了村民代表会议授权表决以及村民代表和村民小组长的推选。故原审法院将上述证据作为本案定案证据采纳，并无不当。根据上述证据可以认定，2011年3月，永宁村村民在村级组织换届选举中，按照诸暨市枫桥镇人民政府的相关规范性文件规定，以村民小组为单位召开了户的代表会议，在推选村民小组长、村民代表的同时，一并完成了对村民代表会议的授权表决。陈又土等人称，村民代表推选表由各村民小组自行制作，格式并不统一。该主张既无相应证据予以佐证，也与四人认可的上述文件精神相悖，故对该主张本院不予采信。
本院认为，涉案《天马、陈昂、将军自然村集体资产分配方案》涉及永宁村下属天马、陈昂、将军三个自然村水库移民的征地补偿费的使用、分配事宜。浙江省第九届人民代表大会常务委员会1999年10月26日公布施行的《实施办法》第十条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）·····（十）征用土地各项补偿费的使用方案；（十一）······”第十二条第一款规定：“村民代表会议对村民会议负责。经村民会议授权，村民代表会议可以讨论决定本办法第十条规定的事项。”根据上述规定，在浙江省范围内，经村民会议授权，村民代表会议可以讨论决定征用土地各项补偿费的使用方案等十一项本应由村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项。根据《浙江省村民委员会选举规程（试行）》第十一条规定，村民会议向村民代表会议授权的形式包括召开村民会议表决、村民书面表决和在村民自治章程中规定三种形式。2011年3月，永宁村以村民小组为单位召开户的代表会议时，村民在推选村民代表、村民小组长的同时，已同意授权村民代表会议讨论决定《实施办法》第十条所列十一个方面事项，该授权形式属于上述三种法定授权形式中的第二种形式即村民书面表决形式。基于上述授权，永宁村村民代表会议有权讨论决定涉案《天马、陈昂、将军自然村集体资产分配方案》。故诸暨市政府作出被诉回复，认定“2011年永宁村村级组织换届期间已对上述事项作了授权”，“来函反映的《天马、陈昂、将军自然村集体资产分配方案》因未开村民会议而违法的理由不能成立”，具备事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。陈又土、章启英提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈又土、章启英共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年十一月十二日
书 记 员 韦若莎