甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)甘行终180号
上诉人（原审被告）广河县人民政府（以下简称县政府），住所地：甘肃省广河县城关镇河北新区。
法定代表人马东升，该县县长。
委托代理人王振华，临夏宁定律师事务所律师。
委托代理人张晓峰。
上诉人（原审原告）马木洒。
委托代理人马锋，北京市盈科律师事务所律师。
委托代理人康凯，北京市盈科律师事务所律师。
原审第三人杨小山。
委托代理人杨宗华。
上诉人广河县人民政府、马木洒因土地行政登记案，不服临夏州中级人民法院作出的（2015）临行初字第13号行政判决，向本院提起了上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人县政府的副县长赵生国及委托代理人王振华、张晓峰，上诉人马正才及委托代理人马锋，第三人杨小山及委托代理人杨宗华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1998年5月10日，县政府向临夏回族自治州人民政府（以下简称州政府）上报广政发（1998）018号《关于要求补办甘肃省肇丰皮革有限公司用地手续的报告》。经州政府上报，甘肃省人民政府于1998年7月15日作出甘土建字〔1998〕65号《关于甘肃肇丰皮革有限公司用地补办建设用地的批复》（以下简称省政府《批复》），同意将广河县城关镇赵家村第二、三合作社集体耕地1.97公顷（19666.67平方米，合29.5亩）征拨给甘肃肇丰皮革有限公司（以下简称肇丰皮革公司），作为建厂用地，并要求按《土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》办理征、拨用地手续。1998年8月10日，州政府作出临州土建〔1998〕14号《关于甘肃肇丰皮革有限公司用地补办建设用地的通知》，要求被告接通知后，按《土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》办理征、拨用地手续。2000年10月，被告为肇丰皮革厂办理土地登记，颁发了广土国用（2000）字第023号国有土地使用证，记载的主要内容为：土地使用者肇丰皮革厂，地址广河县城关镇赵家村，用途工业用地，批准使用期限五十年，四至：东邻水渠，北邻农路，西邻耕地，南邻兰郎公路（距边沟十五米处），用地面积19743.3平方米（29.6亩）。2003年3月20日，中国建设银行临夏回族自治州分行因肇丰皮革公司未偿还贷款向甘肃省高级人民法院（以下简称省高院）提起民事诉讼。2003年8月29日，省高院作出（2003）甘民二初字第20号民事调解书。因肇丰皮革公司没有履行还款协议。省高院强制执行查封了肇丰皮革公司的所有财产。2006年8月11日至10月11日，省高院委托甘肃聚源拍卖公司将查封的肇丰皮革公司财产进行拍卖，未成功。省高院作出（2005）甘执字第33-1号民事裁定，将肇丰皮革公司拥有的29.6亩工业用地，8047平方米建筑物、构筑物及机器设备执行给申请执行人中国东方资产管理公司兰州办事处抵偿肇丰皮革公司所欠债务661.47095万元。2007年6月23日，中国东方资产管理公司兰州办事处以345万元将肇丰皮革公司整体资产拍卖给第三人杨小山。2008年11月30日，被告将肇丰皮革公司29.6亩工业用地过户到杨小山名下，颁发了广国用（2008）第04号《国有土地使用证》。另查明，肇丰皮革公司，住所地为广河县城关镇河北街，注册号企合甘总字第000570号，于1993年12月13日成立，经营有效期至2008年12月8日，企业状态为吊销。
一审法院认为，关于被告提出诉讼时效问题，《中华人民共和国行政诉讼法》对涉及不动产具体行政行为起诉期间有明确规定，原告关于起诉未超过诉讼时效的理由成立；被告提出土地承包经营权证未记载土地四至，不能证明原告土地包括在涉案土地范围的问题，因庭审质证时被告对原告土地承包经营权证的真实性无异议，该证由被告核发时四至等内容未填写，致原告土地四至是否与涉案土地重合的问题无法确定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”规定，对此问题，被告应承担举证责任，但被告不能提供原告土地不在涉案土地范围的证据；被告提交的地籍调查表因邻宗地指界人为土地登记申请人签字不合法；提交的征地协议不能与本案原告相对应，原告不认可，在没有征用土地其他相关证据印证的情况下证明征用原告家庭承包土地的效力不足；提交的广政发（1998）018号报告、临州土建〔1998〕14号通知、甘土建字〔1998〕65号批复、广河县土地局与肇丰皮革公司土地出让协议书只证明肇丰皮革公司用地审批问题，不能证明肇丰皮革公司厂用地进行了审批；（〔1995〕国土〔法〕字第184号）《土地登记规则》第五十九条规定，“土地登记文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用”，被告应提交涉案土地变更登记形成的所有文件资料，但关于土地登记的全部资料移交给肇丰皮革公司存档，被告存档不全、档案管理不规范等，致本案土地登记相关资料提供不全的理由不能成立，本次庭审结束后被告提交的肇丰皮革公司与广河县土地管理局签订的土地出让合同超过举证期限，原告不予质证，且合同主体与实际登记人肇丰皮革公司不对应。除此，被告未提交关于肇丰皮革厂土地登记申请、土地权属审核、土地审批与划拨或出让、集体土地转国有土地等征地的合法依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，视为被告没有相应的证据；因此，被告在颁发广土国用（2000）字第023号国有土地使用证时，审查、划拨、登记工作，没有依照《土地管理法》和（〔1995〕国土〔法〕字第184号）《土地登记规则》及《甘肃省实施土地管理法办法》规定，颁证程序与行为不合法；鉴于本案争议土地使用权由第三人杨小山通过拍卖方式合法取得，并已办理土地变更登记的实际情况，本案不宜撤销被告的颁证行为。为监督行政机关依法行使职权，维护社会经济秩序，保护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决，确认被告广河县人民政府颁发的广土国用（2000）字第023号国有土地使用证的行为违法。案件受理费50元，由被告县政府负担。
上诉人县政府不服一审判决，上诉称：1、肇丰皮革公司建设用地是1994年由县政府征用的广河县城关镇赵家村二、三合作社集体土地，征地时和原土地使用人签订了征用土地协议书，每亩按2.3万元进行了补偿。1995年5月19日，县土地局和肇丰皮革公司签订了土地使用权出让合同。1998年5月10日，县政府以广政发（1998）018号文件《关于给肇丰皮革公司用地手续的报告》报州政府，经省政府《批复》文件批准，将涉案土地29.6亩征拨给肇丰皮革公司作为建设用地。诉争土地的征地协议、土地使用权出让合同、地籍调查表、用地手续等文件齐全。上诉人的行为是按照省、州、县文件和协议实施的，是合法的行为；2、1998年土地清查中补办了审批手续，省政府审批后，因该土地已由肇丰皮革公司实际使用4年，故没有办理拨用土地手续；3、颁发的广国用（2000）字第023号国有土地使用证中使用者“甘肃肇丰皮革厂”为笔误，使用者应为“甘肃肇丰皮革公司”，对此，已经省高院民事裁定所确认，并已将涉案土地强制执行后，现已过户到杨小山名下；4、上诉人的起诉已经超过法定的起诉期限，其诉讼依法不应当保护。1994年上诉人征收土地，肇丰皮革公司使用土地，被上诉人是明知的，被上诉人于20年后提起行政诉讼已超过起诉期限。综上，请求二审法院撤销一审判决。
上诉人马木洒不服一审判决，上诉称:《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十五条规定，征用国务院批准权限以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，县政府未能提交诉争土地的农用地转用审批手续和征地审批手续，提供的省政府《批复》是复印件，不予认可。因此，颁发广国用（2000）字第023号国有土地使用证的行为属于超越职权。其颁发国有土地使用证的过程中，没有土地登记申请书、法定代表人证明书、土地权属来源证明，也没有进行权属审核和地籍调查，违反了1995年《土地登记规则》第六条的规定。提交的两份地籍调查表复印件上，没有编制地籍号，没有发布指界通知，没有提供邻宗指界人，违反了《城镇地籍调查规程》的规定。颁发的国有土地使用权证，与上诉人的土地承包经营权证载土地重合。一审判决适用法律错误，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，撤销颁发给肇丰皮革公司的国有土地使用证，不会给国家利益或者公共利益造成重大损失，故请求撤销广国用（2000）字第023号国有土地使用证。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。二审庭审中，上诉人县政府出示了1994年，广河县土地局与被征地农民签订的《征用土地协议书》原件，证明一审时提交的《征用土地协议书》复印件的真实性。提交了省政府于1998年7月15日作出的甘土建字〔1998〕65号《关于甘肃肇丰皮革有限公司用地补办建设用地的批复》的复印件，经二审核实，该复印件上有临夏回族自治州档案馆加注“此复印件与原件一致”的说明并加盖公章的原件。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项，提起诉讼原告应当符合本法第二十五规定的公民、法人或者其他组织的规定。本案中，诉争的土地于1994年由广河县土地局与被征地农民签订了征用土地协议，1998年5月10日，县政府上报要求补办肇丰皮革公司用地手续的报告。经州政府上报，省政府于1998年7月15日作出《批复》，同意将广河县城关镇赵家村第二、三合作社集体耕地征拨给肇丰皮革公司，作为建厂用地，同年8月10日，州政府作出临州土建〔1998〕14号《关于甘肃肇丰皮革有限公司用地补办建设用地的通知》，要求县政府接通知后，按《土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》办理征、拨用地手续。2000年10月，县政府为肇丰皮革公司办理土地登记，颁发了广土国用（2000）字第023号国有土地使用证。故本案涉及的土地在1998年时已依法征拨为国家所有，故上诉人马木洒与上诉人县政府于2000年颁发《国有土地使用证》的行为没有利害关系，上诉人不具有原告主体资格。关于上诉人提出省政府的《批复》是复印件，不予认可的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条第（三）项规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符。本案中，虽然上诉人县政府出示的省政府的《批复》为复印件，但在复印件上有临夏回族自治州档案馆加注“此复印件与原件一致”的说明并加盖公章，故提交的省政府的《批复》，应当视为与原件相符的复印件。上诉人以省政府的《批复》是复印件，不予认可的上诉理由不能成立。综上，一审法院在未审查马木洒与县政府颁发《国有土地使用证》的行为是否存在利害关系的前提下，直接进行实体判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销临夏回族自治州中级人民法院（2015）临行初字第13号行政判决；
二、驳回马木洒的起诉。
一、二审案件受理费各50元，退还上诉人马木洒。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何克祥
代理审判员 张云霞
代理审判员 赵静莉
二〇一六年六月十五日
书 记 员 朵利民
附：本裁定适用的相关法律依据
一、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项
人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：(一)第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉。
二、《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项
下列案件不交纳案件受理费：裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。