湖北省赤壁市人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2016)鄂1281行初23号
原告应晓云，女，1979年元月16日生，汉族，住赤壁市，
委托代理人汪纪军，男，1977年8月2日生，汉族，住赤壁市，
被告赤壁市地方税务局（下称地税局）。
法定代表人胡顺舟，该局局长。
委托代理人沈立志，湖北文喆律师事务所律师。
原告应晓云诉被告赤壁市地方税务局未按照约定履行委培协议纠纷一案。本院于2015年11月28日经审理作出了(2015)鄂赤壁行初字第19号行政赔偿判决书。送达后，原、被告不服提起上诉，2016年8月8日，咸宁市中级人民法院作出了（2016）鄂12行终24号行政裁定书，撤销赤壁市人民法院（2015）鄂赤壁行初字第19号行政赔偿判决，发回赤壁市人民法院重审。本院于2016年8月1日立案受理后，依法另行组成合议庭，于2017年元月5日公开开庭进行了审理。原告应晓云及其委托代理人汪纪军、被告赤壁市地方税务局的主要负责人李云安及其委托代理人沈立志均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，1993年7月，蒲圻市税务局为了满足单位人事需要培养国家税务干部，与咸宁财税学校签订《委托培养学生协议书》，将原告应晓云列为委托培养对象。委培结束后，由蒲圻市税务局安排工作。1994年，因机构分设，蒲圻市税务局分设为国税局和地税局。1996年原告应晓云毕业后，被告地税局按照原蒲圻市大中专毕业分配办公室开具的大中专毕业生分配工作介绍信安排到其下属部门工作。1999年11月，被告地税局将原告应晓云作为编外人员清退。被告地税局的这一行为，违反了《委托培养学生协议书》的约定，侵害了原告的利益。为此，请求法院1、判令被告履行委培协议确定的义务，给原告安排工作；2、被告赔偿原告从1999年至履行义务之日止各项经济损失共668900元；3、被告为原告补缴从1997年至履行义务之日止的五险一金社会保险费用。
原告在法定举证期限内向本院提供了如下证据：1、原告及其委托代理人的身份证明；2、《委托培养学生协议书》；3、学生入学通知书及咸宁财税会计学校毕业证；4、大中专毕业生分配工作介绍信；上述3份证据证明原、被告签订委培协议约定的事项；5、湖北省计委、教委联发的鄂教招字（86）001号文件《关于高等学校招收委托培养本、专科学生的暂行规定》，证明委培协议的效力；6、咸宁地区行政公署计划委员会及咸宁地区行政公署毕业生分配办公室办法的咸署计文字（1996）第198号文件《关于下达一九九六年大中专毕业生分配计划的通知》，证明被告具有委托培养学生的资格，原告在被告处上班是在编人员；7、蒲圻市计委及蒲圻市教委颁发的蒲计文字（1996）121号文件《关于下达一九九六年普通大中专毕业生就业计划的通知》，证明被告清退原告的事实；8、赤壁市地税局出具的《关于应晓云被清退一事的说明》，证明原告被清退后，多次向被告主管部门反映情况的事实；9、原告向各级单位提交的申请材料；10、原告父亲当年记录的机关单位的口头意见；上述两份证据证明被告对原告的口头承诺；11、原告的《蒲圻市地方税务局系统工作证》，证明被告接受安排原告到官塘分局工作；12、赤壁市地税局2007年作出的回复，被告清退原告的理由系原告学生档案一直未调入赤壁市地税局；13、原告的学生档案袋照片，证明原告的档案目前一直在人才市场服务中心；11、咸宁市地税局出具的咸地税办发（2007）23号《关于赤壁市地税局应敏刚同志信访问题的答复》，证明被告清退原告的理由不成立；12、山东省、福建省法院的判决案例，证明有案例支持原告的诉讼请求。
被告辩称，1、原告要求被告履行合同义务已超过诉讼时效。原告的诉讼时效应从被告未按委培协议约定接受安排其工作起算，至今已超过法律规定的诉讼时效。2、本案诉讼的委托培养协议属于无效协议。自1989年4月17日起，原蒲圻市税务局就实行了由湖北省税务局的垂直管理，蒲圻市税务局没有人事决定权，在未经上级机关批准授权的情况下，无权以招录安排被告工作为目的与咸宁财税会计学校订立委托培养协议。蒲圻市税务局超越行政职权所订立的委培协议属于无效协议。同时，蒲圻市大中专毕业生分配办公室出具的《大中专毕业生分配介绍信》超越了行政职权。3、原告要求被告赔偿经济损失及补缴五险一金的请求均无事实及法律依据，依法应予驳回。
被告向本院提交了以下证据、依据：1、国务院颁发的国发（1998）85号《关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》，证明税务局属省级税务机关垂直领导；2、湖北省编制委员会等机构联合颁发的《关于全省税务系统实行垂直领导管理的联合通知》，证明自1989年起湖北税务系统的干部管理等由湖北省税务局垂直领导，蒲圻市税务局没有人事权，所以蒲圻市税务局以招录人员为目的与他人订立的委托培养协议是超越职权的行为；3、湖北省政府办公厅鄂政办法（1994）67号《关于组建地方税务机构有关问题的通知》，证明1994年组建的湖北省地税系统人员编制等均由省地税局实行垂直管理；4、湖北省地税局作出的《关于严格控制增人的通知》，证明全省地税系统招收大中专毕业生由省地税局统一派遣；5、湖北省地税局、湖北省高等学校毕业生分配办公室《关于做好全省地方税务习题接收大中专毕业生工作的通知》，证明各地无权另行下达分配计划；6、湖北省地税局《关于严格控制全省地税系统人员增长的通知》，证明赤壁市地税局无人事权；7、1993年9月16日原告的《中等专业学校入学通知书》；8、1993年11月12日《委托培养学生协议书》，上述两份证据证明原告的入学时间是1993年10月3日，而委培协议书签订的时间是1993年11月12日，录取时间在前，签订委培协议在后；9、《大中专毕业分配工作介绍信》，证明蒲圻市毕业生办公室出具的介绍信，是超越职权的行为；10、临时人员工资花名册；11、应退发非在编人员风险金工资名单，上述两份证据证明原告在赤壁市地税局工作期间为非在编人员，并不是按委培协议接受安排原告工作；12、省委办公厅、省政府办公厅关于全面清退县乡党政机关非在编人员的通知；13、省地方税务局转发省委办公厅省政府办公厅关于全面清退乡党政机关非在编人员要求的通知；14、赤壁市地税局关于全面清退非在编人员的通知；上述证据证明原告属于非在编人员；15、原告领取辞退补偿款的现金支票存根，证明原告之父已经代领原告按政策获得的辞退补偿款1500元；16、2002年9月18日赤壁市地税局党组文件，证明地税局向咸宁市地税局请示，要求妥善解决原告等人留用地税局的问题，被告已在职权范围内履行了相应的义务；17、咸宁市地税局2007年12月29日办公室文件，证明咸宁市地税局已答复原告，明确地税部门已全面实现公务员制度，不能解决原告的工作及干部身份。
经庭审质证，原、被告双方对各自提供的证据的客观性、合法性不持异议，在认定证据与本案的关联性上，双方对证据所证明的目的及针对性有一定分歧，主要体现在对当时颁布实施的相关政策、制度等的理解与适用。重审期间，原、被告均未提供新的证据。
经审理查明，1993年11月12日，原告应晓云作为原蒲圻市税务局的干部子女，与原蒲圻市税务局及咸宁财税会计学校签订了《委托培养学生协议书》，协议约定：“为了满足用人单位的需要，培养更多适用型人才，提高干部职工队伍的素质，按照招收委培生的规定，蒲圻市税务局委托咸宁财税会计学校培养学生应晓云，专业为财税，学制三年，委培生修业期满，考试合格取得毕业资格，由计划部门纳入毕业生分配计划，甲方负责接收安排工作，毕业生享受普通中专毕业生待遇”。1994年7月因机构改革，原蒲圻市税务局分设为蒲圻市国税局和蒲圻市地税局。原告之父应敏刚分配在地税局工作。1996年7月，原告从咸宁财税学校毕业。1997年元月，原告应晓云持蒲圻市大中专毕业生分配办公室出具的《大中专毕业分配工作介绍信》到被告地税局处要求安排工作，同年3月，原告作为地税系统干部职工子女以临时工身份被安排到地税局工作，但没有办理正式安置手续，被告亦未接转原告的个人学籍档案。1999年4月，中共湖北省办公厅鄂办发（1999）13号文件通知要求，全面清退县、乡党政机关非在编人员，严格控制机构编制、严格控制人员增长，同年11月，被告依照咸宁市地税局的统一部署，对单位非在编人员进行了统一清退清理。原告作为临时人员被清退，原告之父应敏刚代原告在被告处领取了临时人员解聘补偿金1500元。但原告认为被告将其辞退违反了委培协议的约定。为此，原告多次上访，要求被告按委培协议约定安排其工作岗位。被告于2002年就原告的留用问题向咸宁市地税局请示，请咸宁市地税局按有关政策予以妥善解决。咸宁市地税局根据省税务局关于编外人员按照是否正式办理调动或安置手续、档案是否转移作为留用依据的原则，认为原告的档案不在地税部门，不能解决原告留用的问题。为此，原告诉至本院。
另查明，根据国务院国发（1988）85号《关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》中规定，地、市县税务局的机构设置干部管理、人员编制和经费开支，应立即由省、自治区、直辖市税务局垂直领导。1994年湖北省政府鄂政发（1994）71号批转省税务局《关于组建地方税务机构实施方案请示的通知》，根据该通知精神，同年7月，蒲圻市税务局分设为蒲圻市国家税务局和蒲圻市地方税务局。1994年7月27日，鄂地明传字（1994）1号省地税局《关于严格控制增人的通知》第二条规定，大中专毕业生由省地税局统一派遣。1995年3月20日，省地税局、省高等学校毕业生分配办公室联合发文《关于做好全省地方税务系统接收大中专毕业生工作的通知》，该通知要求全省地方税务系统接收大中专毕业生由省地税局根据年度增人计划，与省毕办协商提出接收大中专毕业生的计划，并下达给各地、市、州、直辖市地方税务局。各地按省计划接收或分配，并由毕业生分配办公室办理各种手续。
本院认为，行政协议是行政主体为行使行政职能实现特定的行政管理目标与公民、法人经协商，意思表示一致而达成的协议，行政机关履职过程中依法被赋予行政优益权，但行政公权力受“法无授权不可为”规制，根据国务院（1988）85号文件规定，税务系统已于1989年开始实行省税务局垂直领导。被告没有法定职能又未经省税务局授权无权签订委培协议招录公务员并安排工作。1994年7月国务院机构改革分设国家税务局和地方税务局后，湖北省地税系统机构设置、人员编制、干部管理、经费开支等实行由省地税局垂直管理，被告赤壁市地税局无人事安排的法定职责和权能，故原蒲圻税务局签订的委培协议超越了行政职权范围，属无效协议。无效协议确定的权利义务对双方均无约束力，故原告要求被告履行安排工作的诉讼请求不予支持。原告自1999年11月按政策被清退后，一直向被告及其上级机关申诉、上访，被告及相关受访机构作出了相应的回复，其情形不属于自身原因耽误起诉时间，故原告的起诉未超过法定起诉期限。被告作为原蒲圻市税务局分设后委培协议义务履行的承接人，基于信赖利益保护原则，在确认签订的委培协议为无效行政协议后，给原告造成的损失，依法应予以适当补偿。鉴于原告被清退后多年持续上访，且无固定工作和经济收入，精神和经济上均受到一定程度的损失，被告酌情予以补偿，补偿标准参照湖北省城镇居民人均可支配收入标准，从2000年元月计算至2015年12月止，合计170000元。据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条的规定，判决如下：
1、原、被告签订的《委托培养学生协议书》无效；
2、被告赤壁市地税局补偿原告应晓云经济损失共计170000元，于本判决生效后三十日内付清；
3、驳回原告的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告地税局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定预交上诉案件受理费。湖北省咸宁市中级人民法院的开户行为：中国农业银行咸宁金穗支行，账号：17×××04-550。上诉人在上诉期届满后七日内仍未足额预交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 童仁义
审 判 员 徐志华
人民陪审员 徐 锋
二〇一八年三月五日
书 记 员 邓子炼
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。