西安铁路运输法院
行 政 裁 定 书
(2018)陕7102行初13号
原告ＸＸ进，男，
原告吴建利，男，。
原告张海峰，男，
共同委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。
被告西安市国土资源局。
法定代表人田党生，局长。
委托代理人于春阳，西安市国土资源局国际港务区分局工作人员。
委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。
原告ＸＸ进、吴建利、张海峰诉被告西安市国土资源局（以下简称市国土局）土地其他行政行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。
原告ＸＸ进、吴建利、张海峰诉称，原告在西安市灞桥区东腰张拥有合法房屋。后原告申请政府信息公开得知其房产所在区域的建设项目为西安新筑铁路综合物流中心，且属于未取得省政府或国务院作出征地批文即先行用地的情形。相关建设单位的行为明显违反了国土资厅函【2016】1589号文件中“控制工期的单位施工用地前要依法足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善处理好群众工作，补偿不到位的，不得动工用地”的规定，该建设行为侵犯了原告的合法权益，原告据此向省国土资源厅提出查处申请，该厅收到申请后，依据《国土资源违法行为查处规程》中关于级别管辖和移送管辖的规定，移转至被告市国土局核查处理，但被告于2017年8月18日收到该移转函件后未作出任何处理，故原告为此起诉被告行政不作为，法院开庭审理当日被告提交了本案所涉回复。原告认为该回复存在事实未查明的情形，原告拥有合法房屋但未领取过任何征地拆迁补偿飞用，认为被告的回复侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，请求1、撤销被告于2017年9月13人作出的《西安市国土资源局国际港务局分局关于余家村ＸＸ进等人反映土地问题的回复》；2、本案诉讼费由被告承担。
被告市国土局辩称，1、被告依据《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等程序进行的查处调查行为合法；2、被告作出的《回复》事实清楚、证据确凿、依据正确。（1）西安铁路枢纽新建新筑物流基地项目先行用地行为符合《建设用地审查报批管理办法》的规定，该项目范围内涉及原告的农用地征地补偿款已经发放，不存在违法用地情形；（2）该《回复》未涉及原告房屋；（3）原告房屋并未进行拆迁和签订补偿协议。综上，原告的诉讼请求缺乏事实基础及法律依据，依法应予驳回。
经审理查明，原告ＸＸ进、吴建利、张海峰是西安市灞桥区东腰张村村民。2017年8月11日，三原告向陕西省国土资源厅邮寄递交《查处申请书》，要求省国土厅对西安市人民政府与西安铁路局签订的西安铁路枢纽新建新筑物流基地控制性工程违反国土资厅函【2016】1589号文件关于“控制工期的单位施工用地前要依法足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善处理好群众工作，补偿不到位的，不得动工用地”规定的违法行为进行查处，并责令其停止用地，将查处结果书面告知申请人。2017年8月18日，陕西省国土资源执法监察局向原告ＸＸ进作出陕国土资监告字【2017】第2号《国土资源违法行为举报处理告知书》，内容为“根据《国土资源违法行为查处规程》（国土资发【2014】117号）中关于级别管辖和移送管辖的规定，我局已将举报信（转送/交办）至西安市国土资源局核查处理。请您向西安市国土资源管理部门查询并予以配合。”2017年9月13日，西安市国土资源局国际港务区分局向西安市国土资源局信访办作出《西安市国土资源局国际港务区分局关于余家村ＸＸ进等人反映土地问题的回复》，内容为“市国土局信访办：你转发的东腰张村村民ＸＸ进、吴建利、张海峰三人《关于依法对相关建设单位违法用地的行为进行查处并将查处结果书面告申请人的申请书》已于8月31日收悉，我分局对该申请书反映情况高度重视，与新合街道办事处成立专门调查组就此事进行了调查走访，实际情况已经查明，现就有关问题回复如下：经查，申请人反映的施工区域位于《国土资源部办公厅关于西安铁路枢纽新建新筑物流基地控制性工程先行用地的复函》（国土资源厅函[2016]1589号）范围内，且三位申请人均已领取土地补偿款，不存在违法用地情况。综上所述，申请人反映的违法用地情况不实。特此回复。”2017年11月29日，三原告在本院审理其诉被告不履行对其申请予以回复的法定职责一案庭审过程中收到该《回复》，三原告以该回复内容缺乏事实及法律依据、侵害了其合法权益为由向本院提起行政诉讼，要求撤销该《回复》并责令被告重新作出答复。
本院认为，本案争议的焦点为原告提起的查处申请是否属于信访事项，以及原告对于被告处理此类事项的答复不服，可否向人民法院提起行政诉讼。
对于第一个问题，即原告所提查处申请是否属于信访事项。《信访条例》第二十一条第一项规定，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。可见，在我国，信访制度相对于行政复议和行政诉讼制度而言，是一种具有补充性的纠纷解决途径。这种补充性体现为，只有在行政复议和行政诉讼等法定途径不予或不应受理的情况下，当事人的相关诉请被纳入信访事项才是适当的。至于本案原告所提诉请是否属于信访事项，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。依据上述规定，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向复议机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。但是，行政诉讼法第二十五条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项同时规定，申请人或原告必须与行政行为具有利害关系，才能适格地提起行政诉讼。而在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝做出致使申请人或原告的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为行为产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人或原告，且并非明显不属于被告职责范围内的事项。只有该“权利”存在，申请人或原告所提申请对有关行政机关才能产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人或原告产生法律上的利害关系。简言之，在申请行政机关履行职责类的诉讼中的，申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，而不能如同在请求撤销行政行为类的诉讼中一样，仅仅因为其是行政行为的相对人，就当然的享有诉权。否则，原告随便向一个无管辖权的行政机关提出一个臆想的申请，就可以将该机关拖入一场旷日持久的行政争议当中，显然有违行政诉讼法的立法初衷。
反观本案,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，但上述权力主要是针对违反国家土地管理制度，违法使用、处分、占用土地的行为。在法律、法规、规章均没有明确授权的情况下，市国土局无法对西安市人民政府及西安铁路局的征地协议行为是否合法履行查处职责。由此，原告申请被告市国土局履行查处职责的请求，明显缺乏相应的请求权基础，其与国土局的行为不具有法律上的利害关系，进而不具有提出诉讼的主体资格。在此情况下，市国土局国际港务区分局将该请求认定为信访事项并向市信访办予以回复，并无不当。
对于第二个问题，即原告对于被告的信访答复行为不服，可否向人民法院提起行政诉讼。本院认为，由于信访事项的范围与行政复议和行政诉讼的范围彼此独立，没有交叉，且相关部门依据《信访条例》对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此，对于信访人不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定职责的行为提起的行政诉讼，人民法院不应受理。同时，考虑到被告的处理结果未对原告的权利义务产生额外影响，该回复行为亦不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告ＸＸ进、吴建利、张海峰的起诉。
案件受理费50元，退还原告ＸＸ进、吴建利、张海峰。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 蒋漱玉
人民陪审员 安 岚
人民陪审员 强智才
二〇一八年一月二十五日
书 记 员 郝建号
附法律条文：
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
超过法定起诉期限且无正当理由的；
错列被告且拒绝变更的；
未按法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
重复起诉的；
撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
诉讼标的为生效裁判所羁束的；
不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行驳回起诉。