江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行终686号
上诉人（原审原告）郭慧，男，1940年11月2日生，汉族，住南京市玄武区。
委托代理人崔恩娜、杜俊杰，上海镇平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市玄武区城市管理行政执法局，住所地南京市玄武区珠江路455号。
法定代表人姚晓晖，南京市玄武区城市管理行政执法局局长。
委托代理人陈兴国，南京市玄武区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人刘露露，江苏法德永衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市玄武区人民政府，住所地南京市玄武区珠江路455号。
法定代表人穆耕林，南京市玄武区人民政府区长。
委托代理人尹路，南京市玄武区人民政府工作人员。
上诉人郭慧因与被上诉人南京市玄武区城市管理行政执法局（以下简称玄武执法局）、南京市玄武区人民政府（以下简称玄武区政府）城建行政强制及行政复议一案，不服南京铁路运输法院(2016)苏8602行初1490号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，南京市玄武区藤子村16号有多处建筑，系郭慧所建。《南京市征地房屋拆迁住宅房屋情况调查表》载明该处建筑面积为418.52㎡，建筑物占地241.16㎡，该调查表上有郭慧签字。郭慧领取的NO.0000062《建设用地许可证》载明批准用地面积267㎡，《玄武区城镇居民土地使用权申请表》载明的建筑物占地153㎡，院落占地100㎡，其他用地14㎡，该申请表加盖了南京市玄武区红山办事处藤子居民委员会、南京市玄武区房地产管理局等部门公章。
2015年12月16日，玄武执法局对位于该处的建筑物的合法性进行调查，制作了《案件调查及现场勘察记录》，并对涉案建筑进行了拍照取证。2015年12月22日，玄武执法局向南京市栖霞区档案馆发送《关于藤子村16号建筑物的函》，2015年12月23日，南京市栖霞区档案馆出具《栖霞区档案馆关于郭慧建筑规划许可证档案的复函》，内容为：“经查我馆316全宗，未发现座落于玄武区××街道藤子村××号由郭慧搭建的建筑物审批档案。”2016年7月26日，玄武执法局向南京市玄武区建设房产和交通局发送《商请函》，同时附带提供了房屋现场照片、NO.0000062《建设用地许可证》、《玄武区城镇居民土地使用权申请表》等材料，请求确认玄武区藤子村16号的建筑物除证载面积以外的251.52㎡建筑物是否办理过相关规划审批手续，是否属于违建。2016年7月29日，南京市玄武区建设房产和交通局回复称“查无此规划许可记录”。
2016年8月4日，玄武执法局在履行内部立案审批手续后，作出063232号《限期拆除告知书》，告知郭慧其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，拟责令其自行拆除涉案违法建设，同时告知了事实、理由及陈述、申辩的权利。同日，玄武执法局向郭慧送达了063232号《限期拆除告知书》。2016年8月5日，郭慧向玄武执法局陈述申辩称：《城乡规划法》是2008年1月1日出台，在该法出台前已取得建设用地许可证并已建成全部房屋，玄武执法局作出的告知书对涉案建筑不适用。
2016年8月22日，玄武执法局作出宁城玄建限拆字（２０１６）第（以下简称16014号《限期拆除决定书》），责令郭慧自收到该决定书之日起叁日内自行拆除南京市玄武区藤子村16号砖混、砖木及披棚结构建筑物。2016年8月22日，玄武执法局前往郭慧住所地送达16014号《限期拆除决定书》遭郭慧妻子拒收后留置送达，后又于2016年8月24日在藤子社区工作人员见证下向郭慧本人重新送达。郭慧对16014号《限期拆除决定书》不服，于2016年10月20日向玄武区政府提出行政复议申请。玄武区政府于2016年10月25日立案受理，同日向玄武执法局送达了《行政复议答复通知书》。2016年10月31日，玄武执法局向玄武区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。此后，玄武区政府作出30号《行政复议决定书》，认定玄武执法局对作出的限期拆除决定事实清楚、程序合法、内容适当，维持了玄武执法局作出的16014号《限期拆除决定书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院法制办公室《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，玄武执法局作为独立的行政执法主体，负责玄武区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，具有依法查处的法定职权。
玄武执法局的工作人员针对涉案建筑进行了调查勘察并制作了相关示意图，经征收部门测量并由郭慧本人签字确认，南京市玄武区藤子村16号建筑面积共418.52㎡。郭慧取得的NO.0000062号《建设用地许可证》、《玄武区城镇居民土地使用权申请表》等均为建设用地手续，而无相关建设工程规划许可手续，玄武执法局认定《玄武区城镇居民土地使用权申请表》所载建筑物占地153㎡，其他用地14㎡为合法建筑面积，系对行政相对人所作的有利认定，并无不当。经玄武执法局向南京市栖霞区档案馆、辖区建设规划部门征询，其余251.52㎡建筑未办理相关规划许可手续后，认定其违反了《城乡规划法》第四十一条第一款的规定，系违法建筑，事实清楚。
郭慧自认涉案建筑始建于1998年，根据1990年实施的《南京市城市规划条例》第二条的规定，涉案房屋建造时已位于南京市城市规划区范围之内。无论是郭慧建房时生效并实施的《城市规划法》还是2008年起实施的《城乡规划法》，均明确规定了建设工程规划许可制度，在城市规划区进行建设必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。原告在建造时未按照《城市规划法》的规定取得相关规划审批手续，至涉案建筑被查处时即《城乡规划法》实施以后，其仍未依法取得或补办相关规划审批手续，玄武执法局依据现行有效的《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定进行查处，适用法律并无不当。郭慧认为其建筑形成于《城乡规划法》实施前，不能适用该法进行行政处罚的理由不能成立。同时，因涉案建筑一直未依法取得相关规划审批手续，至被查处时其违法行为一直处于继续状态，故郭慧所称已经超过处罚时效、不应再给予行政处罚的理由不能成立。郭慧提交的土地管理费收据不能证明其曾受到行政处罚的事实，且土地管理与建设工程规划管理属于不同的行政管理领域，故郭慧主张玄武执法局违反一事不再罚原则缺乏事实和法律依据。
玄武执法局按照《行政处罚法》的规定，在履行了调查、立案、发送《限期拆除告知书》、告知陈述和申辩的权利等程序后，作出16014号《限期拆除决定书》，程序合法。玄武执法局于2016年8月22日送达的16014号《限期拆除决定书》没有落款日期，存在瑕疵，但并未对郭慧的权利义务产生实际影响，且玄武执法局已于2016年8月24日重新送达了有落款日期的文书。
根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，玄武区政府具有对玄武执法局作出的行政行为进行复议的法定职责。玄武区政府收到郭慧的行政复议申请后，依法进行了立案受理，并通知玄武执法局提出答复，且在收到答复书与证据材料后向郭慧进行了送达，后在法定期限内作出复议决定且送达郭慧，符合《行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，程序合法，郭慧对此亦无异议。
综上，玄武执法局向郭慧作出的16014号《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。玄武区政府作出30号《复议决定书》程序合法。郭慧要求撤销玄武执法局、玄武区政府作出的行政行为，缺乏事实与法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭慧的诉讼请求，案件受理费50元，由郭慧负担。
上诉人郭慧上诉称，１、涉诉16014号《限期拆除决定书》认定事实不清，面积、地点未进行明确，没有进行实际勘察。建筑面积的认定是采取当时拆迁的情况记录表。２、执法程序违法。执法人员没有进行实际调查，也没有在调查笔录上签字确认。且现场调查笔录存在矛盾，当时提交了两份调查笔录，分别是2015年12月16日执法大队人员李某、吴某对上诉人户进行调查并签字确认，立案审批表、处理审批表中又陈述当时是陈某和吴某对上诉人进行调查和确认。立案审批表与前一次入户调查表中所载明的执法人员姓名不一致。３、对上诉人的处罚结果没有证据支持。根据《城乡规划法》的规定，限期拆除需要对城市规划有实际影响的，而上诉人的建筑没有对城市规划造成影响，所以不需要实际拆除。４、被上诉人违反了一事不再罚的原则，我方在建设用地时已经缴纳了7150元用地保证金。后来也没有退还给我方，我方认为对于超出面积已经处罚过了，超出的面积大约是167平方米。５、超过了行政处罚的追诉时效，违法行为两年内未发现不再进行处罚。故请求二审法院依法撤销一审判决，并支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人玄武执法局辩称，16014号《限期拆除决定书》认定事实清楚。首先，被上诉人的工作人员对案涉建筑进行了调查勘察，并制作了相关示意图，拍摄了现场照片附卷。案涉地块上仅剩上诉人案涉建筑，并无其他建筑物，故结合示意图和照片，能清楚看出栋数、层数。同时经征收部门测量并由上诉人本人签字确认，案涉建筑物面积共418.52平方米，而上诉人取得的NO.0000062号《建设用地许可证》、《玄武区城镇居民土地使用权申请表》等均为建设用地手续，并无相关建设工程规划许可手续，被上诉人依据《玄武区城镇居民土地使用权申请表》记载建筑物占地153平方米、其他用地14平方米为合法建筑面积，并无不当。其次，经被上诉人向南京市栖霞区档案馆、玄武区建设房产和交通局征询，上述合法建筑面积以外的251.52平方米建筑未办理相关规划许可手续，依据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，认定为违法建筑，事实清楚。至于上诉人认为其享有建两层占地153平方米建筑的权利，并未取得相应的行政许可，即使根据上诉人提出的《南京市市区个人建房规划管理暂行规定》依据，个人建房也应当申领建设规划许可证，而不是任意建房。在调查过程中，并不只有两名调查人员，是超过两名以上的调查人员，人员不一致并不存在任何问题。16014号《限期拆除决定书》程序合法。被上诉人按照《行政处罚法》的规定，在履行了调查、立案、发送《限期拆除告知书》、告知陈述和申辩的权利等程序后，作出16014号《限期拆除决定书》，程序合法。16014号《限期拆除决定书》适用法律正确。上诉人提交的土地管理费依据不具有行政处罚的相关特征，不能证明其曾经受到过行政处罚的事实，土地管理和建设工程管理不属于同一行政管理的领域，不存在一事二罚的情形。涉案建筑物虽然建于1998年，但是不管建房时用的是《南京市城乡规划条例》，还是后来的《城乡规划法》，均明确规定建设工程规划许可制度。由于上诉人建造案涉建筑物时并未取得规划许可手续，所以违法状态是一直持续的。根据《行政处罚法》第二十九条规定，没有超过处罚时效。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提起上诉缺乏事实和法律依据，请二审法院依法予以驳回。
被上诉人玄武区政府辩称，1、涉案行政复议的受理符合法定程序。被上诉人于２016年10月20日收到上诉人的行政复议申请，同年10月25日决定立案审理，符合《行政复议法》）第十七条的规定；2、涉案行政复议的审理符合法定程序。2016年10月25日，玄武区政府向玄武执法局作出玄行复答﹝2016﹞30号《行政复议答复通知书》，同年10月31日，玄武执法局提交《行政复议答复书》以及作出涉案行政行为的证据、依据和相关材料。上述审理过程符合《行政复议法》第二十三条的规定，事实清楚，适用法律正确，程序合法；3、涉案行政复议决定的作出符合法定程序。玄武区政府负责法制工作的机构结合涉案相关法律法规的规定，经集体研究后报行政复议机关负责人同意，于2016年11月1５日作出了30号《行政复议决定书》。同年11月16日向原告及玄武执法局送达，符合《行政复议法》第二十八条、第三十一条的规定，事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。
上诉人郭慧提起上诉后，原审法院将涉案证据及依据均随案移送本院，经审查，原审法院对证据的质证、认证符合法律规定，对原审法院查明的案件事实，本院予以确认。
二审期间，针对案涉藤子村１６号合法建筑及违法建筑面积的区分问题，玄武区执法局提供了进一步的书面说明和房屋分布示意图，对合法面积的具体明细分布进行了说明和计算，对该计算方法及所得数据，上诉人郭慧认可大体不差。玄武区执法局对《限期拆除决定书》中只明确违法建筑面积未明确具体坐落进行了解释，认为是考虑上诉人在本次拆迁范围内，上诉人一家也在房屋中正常生活居住，不便直接将二层拆除影响上诉人生活，违法建筑问题待拆迁方与上诉人协商一致且上诉人搬迁后，对房屋进行整体拆除。故《限期拆除决定书》中对合法建筑面积的确认，只是纸面上进行区分。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院法制办公室《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，玄武执法局作为独立的行政执法主体，负责玄武区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，具有依法查处的法定职权。
玄武执法局的工作人员经过调查勘察，并通过审查郭慧取得的NO.0000062号《建设用地许可证》、《玄武区城镇居民土地使用权申请表》等建设用地手续，认定《玄武区城镇居民土地使用权申请表》所载建筑物占地153㎡，其他用地14㎡为合法建筑面积并无不当。经向档案、规划、建设等部门征询，确定总计251.52㎡建筑未办理相关规划许可手续后，认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，系违法建筑，事实清楚。玄武执法局依据现行有效的《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定进行查处，适用法律并无不当。上诉人郭慧提交的土地管理费收据不能证明其曾受到行政处罚的事实，且土地管理与建设工程规划管理属于不同的行政管理领域，故玄武执法局作出的限期拆除决定不违反一事不再罚原则。
玄武执法局按照《行政处罚法》的规定，在履行了调查、立案、发送《限期拆除告知书》、告知陈述和申辩的权利等程序后，作出16014号《限期拆除决定书》，程序合法。玄武执法局于2016年8月22日送达的16014号《限期拆除决定书》没有落款日期，确属行政行为存在瑕疵，但已于2016年8月24日通过重新送达了有落款日期的文书予以纠正，且未对上诉人郭慧的实际权利义务产生不利影响。
根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，玄武区政府具有对玄武执法局作出的行政行为进行复议的法定职责。玄武区政府收到郭慧的行政复议申请后，依法进行了立案受理，并通知玄武执法局提出答复，并在法定期限内作出复议决定且送达郭慧，符合《行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，程序合法。
综上，原审法院认定案件事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人郭慧的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭慧负担。
本判决为终审判决。
审判长 董学峰
审判员 谢宇飞
审判员 魏法永
二〇一七年十一月六日
书记员 赵和玉