海南省高级人民法院
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（2017）琼行终944号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终944号
上诉人（原审原告）三亚市崖城镇港门村民委员会第七村民小组。
法定代表人林竹雄，组长。
委托代理人黄进，海南言必信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人邓智强，三亚市法制办公室工作人员。
原审第三人三亚市保港供销社，住所地三亚市崖州区保港镇。
法定代表人陈毓彬，主任。
委托代理人刘时云，海南三和元律师事务所律师。
委托代理人周志超，海南三和元律师事务所实习律师。
上诉人三亚市崖城镇港门村民委员会第七村民小组（以下简称港门村七组）因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人三亚市保港供销社（以下简称保港供销社）土地行政登记一案，不服海南省三亚市中级人民法院(2016)琼02行初495号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被诉行政行为：2013年2月4日，三亚市政府向保港供销社颁发三土房（2013）字第00323号《土地房屋权证》（以下简称00323号证），确认坐落于三亚市××区委会，地号为33-05-406，面积为5753.41平方米（约8.63亩）的一块城镇住宅用地（以下简称涉案土地）的使用权人为保港供销社。2016年11月7日，港门村七组向原审法院提起行政诉讼，请求撤销00323号证。
原审查明，2012年12月5日，保港供销社就涉案土地向三亚市国土环境资源局（以下简称三亚市国土局）递交土地初始登记申请，并提交了原三亚市崖城镇人民政府（以下简称原崖城镇政府，2015年1月，随着三亚市撤镇设区，原崖城镇政府正式更名为崖州区人民政府）于2010年4月30日出具的《土地来源证明》和地籍测绘成果报告等材料作为申请登记发证的依据。其中，《土地来源证明》证实：涉案土地是原保港镇人民政府（以下简称原保港镇政府）于1972年划拨给保港供销社的用地，位于原保港镇后面，其四至为：东至财政所，西至小公路，南至私人（王乃虎、苏文光、陈才东、苏文雄、麦明建等）槟榔园，北至大公路，占地面积为5753.41平方米，土地四至范围清楚。三亚市国土局经征询三亚市规划局的规划意见，确定保港供销社涉案土地的规划用地性质部分为居住用地（面积约5442平方米），部分为景观绿地（面积约311平方米）之后，组织保港供销社及涉案土地的相邻宗地使用者对该宗土地进行了地籍调查。三亚市财政局崖城财政所负责人王宝民以及三亚市崖州区港门村民委员会（以下简称港门村委会）村民王乃虎、苏亚光、陈才东、苏文雄、麦明建参加指界，并在地籍调查表上签名确认地界无争议。2013年1月7日，保港供销社向三亚市住房和城乡建设局提交申请书，以其在涉案土地上的房屋老旧，濒临倒塌，将拆除重建为由，申请只办理土地使用权证，暂不办理房产登记，等新房建成后再申请办理房产登记。后三亚市住房和城乡建设局同意了保港供销社的申请。2013年1月10日，三亚市国土局经调查审核后，作出同意给保港供销社办理土地确权登记的意见，并提交三亚市政府审批。2013年1月18日，三亚市国土局将对涉案土地使用权的初步审定结果在《南岛晚报》上进行公告，告知有异议者自公告之日起十五日内将书面材料送达该局，逾期将核准登记，颁发土地房屋权证。公告期满后无人对涉案土地权属提出异议。2013年2月4日，三亚市政府同意给保港供销社办理初始登记手续，并向其颁发了00323号证，确认：坐落于三亚市××区委会，地号为33-05-406，面积为5753.41平方米的涉案土地权属性质为国有土地，用途为城镇住宅用地，土地使用权人为保港供销社，使用权性质为划拨；土地四至为：东至三亚市财政局崖城财政所，南至王乃虎、苏亚光、陈才东、苏文雄、麦明建，西至小路，北至道路。
原审又查明，保港供销社于二十世纪七十年代初期开始使用涉案土地，先后于1972年3月兴建300平方米的保港综合门市部，于1973年兴建250平方米的保港食堂，于1975年兴建210平方米的职工宿舍，于1977年兴建围墙和830平方米的仓库收购站、旅店。1997年，为解决修建西线高速公路保港路段拆迁居民房屋安置用地的问题，三亚市政府收回了保港供销社1871.13平方米的土地作为安置用地，该土地与涉案土地相连。2014年11月，保港供销社拆除涉案土地上的全部房屋，申请报建农贸市场。港门村七组主张涉案土地系其农民集体所有的自留地，要求保港供销社在拆除地上建筑物后归还该土地，双方因此产生土地权属纠纷。2015年1月26日，三亚市崖城国土环境资源管理所（以下简称崖城国土所）对上访的港门村七组村民作出《关于港门村村民反映保港供销社土地权属存在争议问题的调查情况》，告知上访村民三亚市政府已于2013年2月4日就涉案土地给保港供销社颁发了00323号证，如认为三亚市政府的登记确权行为侵犯自己的合法权益，可以向三亚市中级人民法院提起行政诉讼。2016年11月7日，港门村七组提起本案诉讼。
另经原审庭审调查，港门村七组对保港供销社自1972年起使用涉案土地至今的事实无异议，主张涉案土地在1972年以前系其农民集体所有的自留地，但没有提交二十世纪五十年代土地改革时政府将涉案土地所有权分配给其农民并颁发土地所有证的相关凭据或是二十世纪六十年代实施《农村人民公社工作条例修正草案》时政府将涉案土地划入其农民集体范围内的确权依据证明其主张。
原审认为，保港供销社从1972年开始在涉案土地上建房居住、经营，直至2014年11月才拆除该土地上的建筑物申请报建农贸市场是本案不争的事实。案件的争议焦点为：一、港门村七组是否是本案适格的原告；二、港门村七组提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限；三、三亚市政府给保港供销社颁发00323号证的行政行为依据是否充分，程序是否合法。
一、关于港门村七组是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，港门村七组主张涉案土地是其集体所有的土地，并曾于2014年底向国土部门上访反映该土地存在权属争议，要求保港供销社归还土地。因此，三亚市政府将涉案土地确权登记到保港供销社名下，并颁发00323号证的行政行为与港门村七组有利害关系，该组提起本案诉讼符合前述法律规定。三亚市政府及保港供销社主张港门村七组不具备本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，原审法院不予支持。
二、关于港门村七组提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行为内容之日起最长不超过2年。本案中，三亚市政府没有提交证据证明其于2013年2月4日向保港供销社颁发00323号证时已告知港门村七组诉权及起诉期限。崖城国土所于2015年1月26日作出的《关于港门村村民反映保港供销社土地权属存在争议问题的调查情况》中，虽然告知了港门村七组村民三亚市政府颁发00323号证的行政行为的内容及诉权，但未告知起诉期限。故港门村七组于2016年11月7日提起本案诉讼，未超过前款规定的2年起诉期限。三亚市政府及保港供销社主张港门村七组起诉已经超过法定起诉期限的依据不足，原审法院依法不予支持。
三、关于三亚市政府给保港供销社颁发00323号证的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。如前所述，保港供销社自1972年起一直在使用涉案土地。截止2012年12月申请土地确权登记时，其使用涉案土地已长达40年之久。原崖城镇政府出具的《土地来源证明》也证实了原保港镇政府于1972年将涉案土地划拨给保港供销社的事实。因此，保港供销社就涉案土地申请确权登记有充分的事实依据。三亚市政府下属国土部门受理保港供销社的登记申请后，经征询三亚市规划局的规划意见，并组织保港供销社及涉案土地相邻宗地使用者进行地籍调查、现场指界签名,确认地界无争议之后，作出同意给保港供销社办理土地确权登记的意见，并提交三亚市政府审批。三亚市政府在涉案土地使用权的调查审核结果经公告无人提出异议后，同意给保港供销社办理土地初始登记手续，并颁发00323号证，其登记颁证行为依据充分，认定事实清楚，程序符合《土地登记办法》第十三条、第十四条及《城镇地籍调查规程》第1.2条、第3.2.6.1条、第3.2.6.3条的相关规定。
港门村七组主张涉案土地在1972年以前系其农民集体所有的土地，保港供销社只是借用，三亚市政府未经征收补偿并签订协议即认定涉案土地为国有土地，并登记颁证到保港供销社名下错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，依据一九五Ο年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。第十八条规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。本案中，港门村七组没有使用涉案土地的事实依据，也未能提交二十世纪五十年代土地改革时政府将涉案土地所有权分配给其农民并颁发土地所有证的相关凭据或二十世纪六十年代实施《农村人民公社工作条例修正草案》时政府将涉案土地划入其农民集体范围内的确权依据，故不能证明三亚市政府将涉案土地认定为国有土地错误，其前述主张依据不足，依法不予支持。
综上所述，三亚市政府向保港供销社颁发00323号证的行政行为证据确凿，符合法定程序，没有侵犯港门村七组的合法权益。港门村七组要求撤销00323号证的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回港门村七组的诉讼请求。案件受理费50元，由港门村七组负担。
上诉人港门村七组上诉称，一、原审判决认定事实错误。（一）原审判决错误认定涉案土地性质为国有。首先，三亚市政府颁证时，没有证据证明涉案土地为国有土地。其次，保港供销社申请00323号证，法律上应是初始登记，在没有县级以上政府批文和国有土地划拨决定书等土地来源证明时，三亚市政府以划拨颁证，没有事实根据。再次，原崖城镇政府的《土地来源证明》证实涉案土地为集体土地。保港供销社自1972年至今使用涉案土地，并不能导致土地性质的改变。最后，涉案土地从上世纪60年代起，就是港门村七组使用的集体土地，无需证明。（二）原审判决错误认定颁证程序合法。港门村七组在原审提交的证据充分证明涉案土地位于港门村委会范围内，不在临高村委会。但是，三亚市政府的颁证材料，都将涉案土地坐标错误标注为临高村委会。三亚市政府颁证公告只有15天，公告的报纸也不是省级报刊，港门村七组直到2014年底通过上访才知道颁证事实。因此，颁证程序违法。二、原审判决适用法律错误。国土资源部、中华全国供销合作总社联合发布的《关于加快供销合作社土地确权登记工作的通知》要求，在解决供销合作社土地权属争议历史遗留问题时，各级政府应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条和《国土资源部关于供销合作社使用土地权属问题的复函》的规定，在没有进行补偿并签订协议的情况下，不能认定涉案土地为国有。而原审法院适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条审理本案，适用法律错误。三、原审判决举证责任归责不当。涉案土地性质证明责任应由三亚市政府承担，原审判决以港门村七组没有证据证明涉案土地为集体所有，作出涉案土地是国家所有的认定，违反行政诉讼证据规则。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销00323号证。
被上诉人三亚市政府答辩称，一、港门村七组主张原审判决认定事实错误，既无事实根据，亦无法律依据。（一）原审判决认定土地性质准确。首先，港门村七组未举证其对涉案土地的使用，亦未举证其取得涉案土地的来源。其次，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条，港门村七组不能证明涉案土地属于集体所有时，涉案土地属于国家所有。（二）颁证程序合法。港门村七组仅以涉案土地登记位置在临高村委会，主张颁证程序违法，于法无据。三亚市政府颁证公告两年后晚报倒闭，公告时晚报是存在的。三亚市政府颁证程序符合《土地登记办法》《城镇地籍调查规程》的相关规定。二、原审判决适用法律正确。适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的前提是供销社使用了原集体所有的土地，而港门村七组没有证据证明涉案土地系属其所有的集体土地。港门村七组理解文件错误，并非原审判决适用法律错误。三、原审判决不违反证据规则。三亚市政府已履行了举证责任，举出涉案土地来源的证据，港门村七组如有异议，应当提供相反证据予以反驳。港门村七组将证明责任归结于三亚市政府，是对行政诉讼法的错误理解。综上，港门村七组上诉主张不能成立，应当驳回上诉，维持原判。
原审第三人保港供销社述称，同意三亚市政府的答辩意见。另原审证据已证实涉案土地性质是国有用地，港门村七组没有证据证明涉案土地属其所有，也没有证据证明涉案土地系港门村委会的集体土地，因此港门村七组不具备诉讼主体资格。综上，请求驳回港门村七组的起诉。
本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为三亚市政府给保港供销社颁发00323号证的行政行为依据是否充分，程序是否合法。根据本案查明事实，保港供销社自1972年起一直在使用涉案土地。截止2012年12月申请土地确权登记时，其使用涉案土地已长达40年之久。对此事实各方均无异议。原崖城镇政府出具的《土地来源证明》也证实了原保港镇政府于1972年将涉案土地划拨给保港供销社的事实。因此，三亚市政府给保港供销社颁发00323号证事实清楚。三亚市政府受理保港供销社的登记申请后，经征询规划意见、组织进行地籍调查、现场指界签名、土地权属审核、公告、颁证等程序，符合《土地登记办法》第十三条、第十四条及《城镇地籍调查规程》第1.2条、第3.2.6.1条、第3.2.6.3条的相关规定。
港门村七组主张涉案土地在1972年以前系其农民集体所有的土地，保港供销社只是借用，三亚市政府未经征收补偿并签订协议即认定涉案土地为国有土地，并登记颁证到保港供销社名下事实认定错误和适用法律错误。但在本案中，港门村七组没有提供证据证明其曾使用过涉案土地，也未能提交上世纪五十年代土地改革时政府将涉案土地所有权分配给其农民并颁发土地所有证的相关凭据或上世纪六十年代实施《农村人民公社工作条例修正草案》时政府将涉案土地划入其农民集体范围内的确权依据。因此其主张涉案土地为其集体土地依据不足，原审判决认定并无不当。港门村七组主张的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的适用前提是供销社使用了原集体所有的土地，而港门村七组并没有证据证明涉案土地原系其集体土地。因此原审判决适用法律也不存在错误。
综上，港门村七组的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市崖城镇港门村民委员会第七村民小组负担。
本判决为终审判决。
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审判长麻红丽
审判员钱冰
审判员郑怀全
书记员王洪玉
附：本判决适用的相关法律依据
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[{法规名称:\'《中华人民共和国合同法》\',Items:[{法条名称:\'第二百零五条\',法条内容:\' 第二百零五条
借款人应当按照约定的期限支付利息。对支付利息的期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定，借款期间不满一年的，应当在返还借款时一并支付；借款期间一年以上的，应当在每届满一年时支付，剩余期间不满一年的，应当在返还借款时一并支付。
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第二百零六条
借款人应当按照约定的期限返还借款。对借款期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，借款人可以随时返还；贷款人可以催告借款人在合理期限内返还。
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第二百零七条
借款人未按照约定的期限返还借款的，应当按照约定或者国家有关规定支付逾期利息。
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第一百七十九条
为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。
前款规定的债务人或者第三人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的财产为抵押财产。
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第一百八十七条
以本法第一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。
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第一百九十五条
债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。协议损害其他债权人利益的，其他债权人可以在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内请求人民法院撤销该协议。
抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。
抵押财产折价或者变卖的，应当参照市场价格。
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