江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏行终595号
上诉人（原审原告）吴怀乾。
委托代理人于云斌，北京易准律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沭阳县人民政府，住所地沭阳县苏州东路。
法定代表人卞建军，该县县长。
委托代理人陆兴明，江苏华脉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沭阳县教育局，住所地沭阳县学院路教育产业园综合楼。
法定代表人丁银川，该局局长。
委托代理人王敬辉，江苏序阳律师事务所律师。
上诉人吴怀乾因诉沭阳县人民政府（以下简称沭阳县政府）、沭阳县教育局不履行恢复公办教师身份和待遇等法定职责一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2015）宿中行初字第00090号行政裁定，向本院提起上诉。本院2016年5月11日立案受理后依法组成合议庭，于2016年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人吴怀乾及其委托代理人于云斌，被上诉人沭阳县政府行政机关负责人戚艳红及委托代理人陆兴明，被上诉人沭阳县教育局行政机关负责人葛恒军及委托代理人王敬辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2000年左右，沭阳县开始探索实施民办教育体制改革，鼓励支持民办教育，并制定出台了系列文件。吴怀乾原系公办学校在岗在编教师，后分别到民办学校任教。2014年8月起，吴怀乾多次要求沭阳县政府和沭阳县教育局为其恢复公办教师身份和待遇。沭阳县政府和沭阳县教育局认为吴怀乾的请求不符合法律规定，故未予办理。吴怀乾认为沭阳县政府和沭阳县教育局不履行法定职责，提起行政诉讼，请求判令沭阳县政府和沭阳县教育局安排其返回公办学校任教，为其恢复事业编制身份并办理事业养老保险。
原审法院认为，涉案争议系沭阳县教育体制改革中的政策性问题，且吴怀乾要求恢复事业编制身份、办理事业养老保险、返回公办学校任教等事项，均属于吴怀乾和原工作单位之间的劳动人事争议，应当根据《事业单位人事管理条例》、《人事争议处理规定》等相关规定，通过劳动人事争议仲裁途径解决，而不应向人民法院提起行政诉讼，故吴怀乾的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回吴怀乾的起诉。
上诉人吴怀乾上诉称：1、上诉人请求两被上诉人安排其返回公办学校任教，为其恢复事业编制身份并办理事业养老保险，系两被上诉人的行政管理职责，原审法院以涉案争议不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉错误。2、涉案纠纷的解决必然通过政府的行政行为落实，故上诉人的诉讼请求属于人民法院行政诉讼受案范围。3、根据被上诉人制定的文件，教师可以在公办学校与民办学校之间“无障碍流动”，教师从公办学校转到民办学校，公办教师的身份不变。上诉人公办教师的身份是否变化、能否再返回公办学校任教以及能否办理事业养老保险，均系两被上诉人的职责范围，原审法院认定涉案争议系劳动人事争议错误。4、根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，两被上诉人具有教育行政管理的法定职责，具有解决上诉人诉讼请求的法定职责。5、根据中共宿迁市委办公室宿发[2006]7号《中共宿迁市委宿迁市人民政府关于进一步加快民办教育发展的意见》（以下简称宿发[2006]7号《意见》）以及沭阳县教育局沭教发[2005]016号《关于进一步加快全县民办教育发展的实施意见》（以下简称沭教发[2005]016号《意见》）等文件的规定，沭阳县教育局具有直接安排上诉人到公办学校任教的法定职责；沭阳县教育局系沭阳县政府的职能部门，沭阳县政府对沭阳县教育局具有领导、监督、管理等法定职责。6、上诉人原系公办学校的教师，因积极响应宿迁市委、市政府以及两被上诉人的号召到民办学校任教，两被上诉人应当按照上述文件的规定，解决上诉人的诉讼请求。请求本院撤销原审裁定并依法改判，支持上诉人的诉讼请求或发回重审。
被上诉人沭阳县政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：1、根据《事业单位人事管理条例》、《人事争议处理规定》等相关规定，涉案争议系劳动人事争议，应当通过仲裁途径解决，吴怀乾的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。2、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（四）项的规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，沭阳县政府和沭阳县教育局制定的有关教育体制改革的文件，属于不具有强制力的行政指导性文件，基于该文件引发的纠纷不属于人民法院行政诉讼受案范围。3、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人沭阳县教育局未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中同意被上诉人沭阳县政府的答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，宿发[2006]7号《意见》中规定：“……民办学校要按规定为教职工缴纳养老保险费。凡领取《民办学校办学许可证》的民办学历教育机构的教师和民办非教育机构中具有高级技师职称的教职工，经批准，可自主选择参加事业养老保险或企业养老保险……”；“……本市范围内原公办学校在编教师应聘到民办学校任教的，保持其事业身份不变，原在公办学校期间的连续工龄，视同缴费年限。上述人员在我市民办学校连续工作，并从到民办学校任教之日起足额缴纳后续的事业养老保险费，退休时由人事部门核准退休待遇，享受公办教职工同等退休待遇。参加城镇企业职工基本养老保险的由劳动保障部门核准退休手续。从公办学校到民办学校任教的教师要在两个月内到当地教育和人事部门登记备案……”。宿迁市人民政府宿政办发[2003]138号《市政府办公室关于印发宿迁市非公办教育机构教师队伍管理办法的通知》中规定，“……教师由公办教育机构到非公办教育机构任教的，必须在每年6月底前向所在教育机构和当地教育行政部门提出书面申请，所在教育机构和当地教育行政部门要在当年7月底前予以答复……”。中共沭阳县委沭发[2000]07号《中共沭阳县委沭阳县人民政府关于2000年全县教育改革的意见》中规定，“……公办学校向民办学校流动，只要聘用单位和应聘人员达成协议，即可办理聘用手续，其中公办学校教师到民办学校去工作，由人事局实行人事代理，保留其职级和档案工资，不再占用原学校的教师编制……”。沭教发[2005]13号《关于补办公办学校离职专业技术人员和管理人员辞职手续的通知》中规定，“……一、所有公办学校专业技术人员和管理人员都可以提出辞职，并按规定程序办理手续，不得擅自离职。二、凡是已离开公办学校尚未办理辞职手续的人员，必须在2005年5月10日前补办辞职手续，否则按自动离职处理。三、补办辞职手续后的原公办学校专业技术人员和管理人员被公办学校重新录用的，辞职前和录用后的工龄可以连续计算；自动离职人员离职后被公办学校重新录用的，工龄从重新录用之日计算。四、辞职人员按以下程序补办辞职手续：1、辞职申请人员填写《辞职申请表》；2、辞职人员所在单位在《辞职申请表》上签署审核意见，报县教育局初审合格后，报县人事局审批……”。沭教发[2005]016号《意见》中规定，“……本县公办学校在编在岗教师到民办学校任教，保持原有身份不变；公、民办学校教师均可通过县人才交流服务中心教育分部与学校进行双向选择，在规定时间内只要学校与应聘教师达成协议，即可申请办理正常的解聘和应聘手续……”。
本院再查明，吴怀乾自2000年前后离开公办学校到民办学校任教后，已办理企业养老保险，各方当事人对上述事实予以认可。
上诉人吴怀乾在庭审辩论中除坚持其上诉意见外还主张：1、涉案争议系行政争议，不适用《事业单位人事管理条例》、《人事争议处理规定》以及《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》。2、两被上诉人鼓励教师在公办学校与民办学校之间“无障碍流动”，不需要办理辞职手续。
被上诉人沭阳县政府在庭审辩论中除坚持其答辩意见外还主张：1、“无障碍流动”并不意味着上诉人可以未经批准离开公办学校，也不意味着上诉人可以随时返回公办学校。2、上诉人目前不是事业编制人员，不能享受事业编制人员待遇，其要求办理事业养老保险无法律依据，且被上诉人不具有办理养老保险的法定职责。3、上诉人主张被上诉人应当为其恢复事业编制身份，系对相关文件的误解。
被上诉人沭阳县教育局在庭审辩论中同意被上诉人沭阳县政府的辩论意见。
本院认为，被上诉人沭阳县政府、沭阳县教育局等机关为促进民办教育的快速发展，鼓励公办学校的教师到民办学校任教，制定了一系列文件。其中规定，原公办学校在编教师应聘到民办学校任教的，保持其事业身份不变，从到民办学校任教之日起足额缴纳后续的事业养老保险费，退休时由人事部门核准退休待遇，享受公办教职工同等退休待遇；参加城镇企业职工基本养老保险的，由劳动保障部门核准退休手续。原公办学校教师吴怀乾自2000年前后离开公办学校到民办学校任教，现因不能办理事业养老保险等原因提起诉讼。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，属于人民法院受案范围是提起行政诉讼应当符合的条件之一。本案的争议焦点是，吴怀乾的诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼受案范围。吴怀乾原系公办学校教师，自行离开公办学校到民办学校任教，到民办学校任教后已办理企业养老保险，现请求沭阳县政府和沭阳县教育局安排其返回公办学校任教，为其恢复事业编制身份并办理事业养老保险。根据《人事争议处理规定》第二条第（二）项的规定，该纠纷属于人事争议。《人事争议处理规定》第三条规定，人事争议发生后，当事人可以协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向主管部门申请调解；不愿调解或调解不成的，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第一条亦规定，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。根据上述规定，吴怀乾的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回吴怀乾的起诉正确。
综上，上诉人吴怀乾的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审法院裁定驳回其起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 军
代理审判员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一六年八月九日
书 记 员 常 悦
附：本裁定适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
二、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
三、《人事争议处理规定》（人社部发〔2011〕88号）
第二条本规定适用于下列人事争议：
（二）事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。
第三条人事争议发生后，当事人可以协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向主管部门申请调解，其中军队聘用单位与文职人员的人事争议，可以向聘用单位的上一级单位申请调解；不愿调解或调解不成的，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。
四、《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》
第一条事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。