肇庆市中级人民法院（）
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核稿：
行 政 判 决 书
（2013）肇中法审监行再字第3号
申请再审人（一审第三人）李能美，男，1964年10月6日出生，汉族，住广东省肇庆市端州区石瑶街二巷*号。
委托代理人陈义华，广东曜政律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）梁莲，女，1956年10月1日出生，汉族，住广东省罗定市榃滨镇榃滨村委王京社*号。
委托代理人朱靖，广东恒晟律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）肇庆市国土资源局鼎湖分局。住所地：广东省肇庆市鼎湖区民乐大道。
负责人杨永权，该分局局长。
委托代理人谭丽芳，该分局职员。
原审第三人肇庆市国土资源局。住所地：广东省肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人陈建中，该局局长。
委托代理人李树辉，该局监察科副科长。
委托代理人陈晓红，该局地籍科主任科员。
原审第三人肇庆市鼎湖区房地产开发公司。住所地：广东省肇庆市鼎湖区坑口万福路。
法定代表人何日辉，该公司经理。
委托代理人邓继雄，该公司职员。
申请再审人李能美因与被申请人梁莲、肇庆市国土资源局鼎湖分局（以下简称“鼎湖国土局”）、原审第三人肇庆市国土资源局（以下简称“肇庆国土局”）、肇庆市鼎湖区房地产公司（以下简称“鼎湖房地产公司”）土地使用权确权行政纠纷一案，不服本院（2008）肇中法行终字第18号行政判决，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2013年3月20日作出（2012）粤高法行监字第6号行政裁定，指令本院再审。本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人李能美的委托代理人陈义华、被申请人梁莲及其委托代理人朱靖、被申请人鼎湖国土局的委托代理人谭丽芳、原审第三人肇庆国土局的委托代理人李树辉、陈晓红、原审第三人鼎湖房地产公司的委托代理人邓继雄等到庭参加了诉讼。现已审理终结。
2007年11月，一审原告梁莲向肇庆市鼎湖区人民法院起诉称：1994年4月30日，鼎湖房地产公司将其座落在鼎湖区新城第八区8079号地块1293.75平方米转让给张国森、赖木方，该公司于2007年2月8日书面证实该地块没有收回仍属张国森、赖木方所有。因张国森、赖木方挂靠肇庆市农业基地开发服务总公司（下称“农基总公司”）进出口部拖欠其货款，经法院判决张国森等付款，张国森等拒不履行付款义务，肇庆市端州区人民法院（以下简称端州法院）于2000年6月20日裁定查封农基总公司（以张国森、赖木方名义）购买的座落于肇庆市鼎湖区第八区土地一块，合同号8079之一，裁定书于当日送达鼎湖房地产公司，2000年7月27日送达肇庆国土局并经其传达给鼎湖国土局。之后，端州法院拍卖8079号地块无果，于2000年9月22日裁定将该地块转归梁莲所有。但鼎湖国土局未经法院解封，也未经其签字办理土地转让手续，违法通过暗箱操作，于2003年5月13日办理了肇鼎府国用2003字第21733号国有土地使用证给李能美。鼎湖国土局的行为侵犯了其合法权益，故请求撤销鼎湖国土局作出的肇鼎府国用2003字第21733号国有土地使用证。
一审被告鼎湖国土局答辩称：梁莲的诉讼请求证据不足。即使梁莲提交的民事裁定书是合法有效的，但因其未依法向我局提出土地登记申请，并经鼎湖区人民政府登记造册。根据土地法及其实施条例的规定，梁莲的土地使用权不受法律保护。相反，李能美的土地使用权已经依法登记，是受法律保护的。梁莲起诉所涉宗地的登记与肇庆国土局无关，该局不应是本案的第三人。梁莲与农基总公司及其进出口部之间的经济纠纷，我局并不知情，有关法院也从未向我局或鼎湖区人民政府送达过本案所涉宗地的民事裁定书。原肇庆国土局的行为与鼎湖国土局无关，何况至今梁莲从未向我局提出过宗地的登记申请，未取得法律保护的宗地国有土地使用权。鼎湖区人民政府向李能美颁发《国有土地使用证》的行为证据确凿，适用依据正确，程序合法，梁莲的起诉理据不足，应予驳回。
一审第三人肇庆国土局辩称：鼎湖国土局是一个有独立行为能力的单位，我局作为第三人是不适格的。本案是行政复议前置的案件，但未经过行政复议。
一审第三人鼎湖房地产公司辩称：本案争议的编号8079号之一的土地，是张国森、赖木方在1994年向我司购买，端州法院于2000年9月22日将上述土地裁定转归梁莲所有。2003年1月12日，梁莲委托杜春林将上述土地卖给李能美，要求我司出具有关手续。土地卖出后，根据杜春林向我司提供的资料反映，李能美的土地转让款已缴清。梁莲明知其已经把上述土地委托杜春林卖给李能美，现却向法院起诉，其诉讼请求及其理由是不成立的。鼎湖国土局为李能美颁发土地使用证的具体行政行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请法院判决维持。
一审第三人李能美辩称：8079号土地是经政府依法征用后，鼎湖房地产公司通过受让方式取得该土地使用权，我与鼎湖区房地产公司于2003年4月8日签订《土地使用权有偿转让合同》，同日支付购地款。之后，我委托代理人依法向有关部门申请对上述土地进行登记，依法缴交契税、土地交易服务费用，鼎湖区人民政府于2003年5月向我颁发《国有土地使用证》，该证合法有效。（2000）肇中经终字第32号民事判决书，终审判决梁莲的货款应由农基总公司负责偿还，但8079号土地使用权并不属于该总公司的，应属于鼎湖房地产公司。故端州法院分别于2000年6月20日和2000年9月22日作出（2000）肇端法执字第196号民事裁定书，裁定查封8079号之一土地和将8079号土地转归梁莲所有，显属查封和执行错误。土地所有权或使用的最终确定权或决定权属政府土地管理部门，端州区法院裁定查封和将8079号土地直接转归梁莲，没有法律依据。梁莲的诉讼请求理由不成立，请法院驳回其请求。
肇庆市鼎湖区人民法院一审查明：1994年4月30日，鼎湖房地产公司为甲方，与罗定市泗纶镇居民张国森和赖木方、沈金华和黄敏凤为乙方分别签订《土地使用权有偿转让合同》，分别约定甲方在鼎湖区新城第捌区内有偿转让给乙方张国森、赖木方商住用地一块、用地编号第8079号（之一），蓝线长（深）57.5米，宽22.5米，红线长（深）28.5米，宽15米，以蓝线每平方米198元转让，转让面积（蓝线）1293.75平方米，转让费总金额256162.5元；转让给乙方沈金华、黄敏凤商住用地一块，用地编号第8079号（之二），蓝线长（深）57.5米，宽18.6米，红线长（深）28.5平方米，宽15米，以蓝线每平方米198元转让，转让面积（蓝线）1058平方米，转让费总金额209484元。在张国森、赖木方的合同复印件上，鼎湖房地产公司于2007年2月8日注明“该地公司没有收回，仍属张国森、赖木方所有”，在沈金华、黄敏凤的合同上，鼎湖房地产公司注明“已转给李能美”。
1998年10月17日，肇庆国土局给原鼎湖国土局下发肇国征字（1998）200号《关于鼎湖房地产公司建设第八商住小区补办用地手续的批复》，并抄送鼎湖房地产公司等，同意鼎湖国土局征用桂城水坑一管理区东风村所属，位于“大框”地段的土地38.67亩，其中水田28.41亩，道路10.26亩，并将土地使用权出让给鼎湖房地产公司，作建设商住楼用地，土地使用期限从1993年5月27日至2063年5月26日止70年。
1999年，梁莲向端州法院起诉农基总公司及其进出口部拖欠货款纠纷一案，该院作出（1999）肇端法民初字第602号民事判决书，判决确认农基总公司、进出口部尚欠梁莲桂油款126059元及利息（按同期贷款利率计至还清日），尚欠梁莲退税款4480元。农基总公司不服，提起上诉，本院于2000年3月24日作出（2000）肇中经终字第32号民事判决，驳回上诉，维持原判。梁莲向端州法院申请执行，该院于2000年6月20日作出（2000）肇端法执字第196号民事裁定书，裁定查封农基总公司（以张国森、赖木方名字）购买坐落于肇庆市鼎湖区第八区土地一块，合同号：8079号之一。该裁定书于当日送达鼎湖房地产公司，同年7月27日送达肇庆国土局。2000年9月22日，端州法院作出第二份（2000）肇端法执字第196号民事裁定书，裁定将张国森、赖木芳向鼎湖区房地产开发公司购买位于鼎湖区新城第八区商住用地壹块（用地编号第8079号）转归梁莲所有。
2003年1月20日，梁莲与杜春林签订了一份《委托授权书》，委托人梁莲，被委托人鼎湖房地产公司杜春林，内容为“兹委托授权肇庆市鼎湖区房地产开发公司杜春林全权处理、销售、转让本人于2000年9月22日通过端州法院（2000）肇端法执字第196号民事裁定书合法取得的肇庆市鼎湖新城第八区第8079号土地（裁定书见附件）给李能美”。同年4月8日，鼎湖房地产公司作为甲方，李能美为乙方，签订了一份《土地使用权有偿转让合同》，约定甲方在鼎湖区新城第八区内有偿转让给乙方商住用地一块，用地编号第8079号，蓝线长（深）57.5米，宽39.2米，红线长（深）28.5米，宽30米，蓝线面积2254平方米，红线面积855平方米，以红线每平方米150元转让，转让面积（红线）855平方米，转让费总金额为128250元。合同签订后，李能美支付了购地款128250元给鼎湖房地产公司。之后，由该公司桂城经营部职员陈燕平代为办理土地登记手续，向鼎湖国土局递交申请书及相关资料后，缴交契税3848元、服务费300元、基金1267元，鼎湖国土局后对宗地进行了地籍调查等程序，代表肇庆市鼎湖区人民政府于当年5月13日向李能美颁发了肇鼎府国用（2003）字第21733号《中国人民共和国国有土地使用证》，证上记载土地使用者李能美、坐落鼎湖区新城八区、地号8079号、用途商住、使用面积855平方米、记事2003年5月13日由区房地产公司转让。
之后，梁莲因未全额收到其与杜春林口头约定的转让款，向鼎湖房地产公司查询相关事宜，该公司于2007年2月8日书面答复“该地公司没有收回，仍属张国森、赖木方所有”。梁莲再向鼎湖国土局查询，该局于2007年10月30日书面回复梁莲，所查询的土地坐落在鼎湖区新城八区8079号，土地使用权面积为855平方米，于2003年5月13日办理了土地使用证（证号为肇鼎府国用2003字第21733号，土地使用者李能美）。梁莲遂以鼎湖国土局核发土地使用证的具体行政行为侵害其合法权益为由提起诉讼。
肇庆市鼎湖区人民法院一审认为：单位和个人依法使用的国有土地，应由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；依法登记的土地使用权受法律保护。端州法院于2000年9月22日作出的（2000）肇端法执字第196号民事裁定书，将本案争议的8079号的土地使用权转归梁莲所有，梁莲本应就该宗地向鼎湖国土局申请登记，经核发证书才能确认其使用权。但梁莲始终没有提出登记申请，故其对本案争议的宗地尚未取得使用权。鼎湖房地产公司于1994年4月30日分别与张国森和赖木方、沈金华和黄敏凤签订《土地使用权有偿转让合同》，将编号第8079号之一和之二的土地使用权分别转让给后者，后者并没有到国土部门办理土地使用权登记，也即未取得土地使用权。故鼎湖房地产公司于2003年4月8日与李能美签订用地编号第8079号的《土地使用权有偿转让合同》，并不侵犯他人的土地使用权，李能美持有关手续资料向鼎湖国土局申请土地使用权登记，鼎湖国土局依照土地登记的规范性文件的规定，对李能美申请登记的宗地进行了地籍调查等合法的程序性工作后，代表肇庆市鼎湖区人民政府于2003年5月13日向李能美核发肇鼎府国用（2003）字第21733号《中华人民共和国国有土地使用证》，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记规则》的有关规定。鼎湖国土局的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，其诉讼理由充分，应予采纳。梁莲没有申请土地使用权登记，未取得土地使用权，其诉讼请求缺乏法律依据，不应予支持。至于梁莲要求判令鼎湖房地产公司等承担相应责任，因本案是行政诉讼，只审查具体行政行为的合法性，该要求属民事诉讼范畴，应由民事法律调整。对此，本案不予处理。据此，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持鼎湖国土局代表鼎湖区人民政府于2003年5月13日核发给李能美的肇鼎府国用（2003）字第21733号《中华人民共和国国有土地使用证》。本案一审受理费100元，由梁莲负担。
梁莲不服一审判决，向本院提出上诉。
本院二审查明事实与一审查明的事实基本一致。
本院二审认为：本案争议焦点是鼎湖国土局的具体行政行为是否证据确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序。根据《土地登记规则》第六十七条第（三）项之规定，依法限制土地权利或者依法查封地上建筑物、其他附着物而限制土地权利的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定。鼎湖房地产公司转让本案所涉土地给李能美，并向鼎湖国土局申请办理土地使用权证。鼎湖房地产公司隐瞒了该宗土地已被法院查封的真实情况，若鼎湖国土局查证属实，则其颁发的《国有土地使用证》应予注销。同时，从申请办证程序进行审查，既然当事人订立了《土地使用权有偿转让合同》，则应当由土地使用权转让双方当事人办理申请变更登记，而本案仅有作为受让方的李能美委托他人申请办证，违反了《土地登记规则》第三十七条的规定，属于程序违法。梁莲的上诉请求理据成立，应予支持。原一审法院认定部分事实不清，适用法律不当，判决错误，应予纠正。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2008）鼎行初字第1号行政判决，撤销鼎湖国土局颁发的肇鼎府国用（2003）字第21733号《国有土地使用证》。一、二审案件受理费共150元，由鼎湖国土局负担。
再审申请人李能美申诉称，端州法院于2011年9月20日作出（2000）端法执字第196-1号《执行裁定书》，该裁定撤销了该院于2000年9月22日作出（2000）肇端法执字第196号民事裁定书。即原以物抵债之裁定已丧失法律效力，梁莲对争讼土地没有任何法律上的权利关系，原二审判决所认定的事实及法律基础已经不存在。据此，请求再审驳回梁莲的诉讼请求，依法保护善意第三人的合法权益。
被申请人梁莲再审答辩称，端州法院撤销原196号民事裁定，主要是因争议地涉及两块土地，并不能否定梁莲的诉讼主体资格。涉案土地在出让给李能美之前，早已经转让给了张国森等人并已实际履行。故鼎湖房地产公司现转让该土地给李能美的转让行为属无效合同。另涉案土地已被梁莲另案债权取得使用权，李能美不具备取得该土地使用权的资格。
被申请人鼎湖国土局再审答辩称，该局在2003年12月之前是有法人资格的，之后机构改制归属于肇庆国土局，故端州法院于2000年送达有关执行裁定书给肇庆国土局，我局是没有收到过的。
原审第三人肇庆国土局再审同意鼎湖国土局的意见。
原审第三人鼎湖房地产公司再审答辩称，鼎湖国土局为李能美颁发土地使用证的事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。
本院再审对原一、二审所查明的基本事实予以确定。端州法院在办理梁莲与张国森的货款纠纷执行一案过程中，所作查封及评估均是针对8079号之一张国森地块进行执行处理，但于2000年9月22日作出（2000）肇端法执字第196号民事裁定时，却将8079号全部地块转归梁莲使用，没有标清是8079号之一，确实存在重大失误，应予裁定纠正。故此，端州法院后于2011年9月20日作出（2000）端法执字第196-1号《民事裁定书》，裁定撤销该院于2000年9月22日作出的（2000）肇端法执字第196号民事裁定，经庭审质证，各方当事人对该事实均无异议，再审予以确认。
另查明：（1）2003年鼎湖房地产公司在将8079号地块转让给李能美之前，于1994年4月30日将8079号地块分为8079号之一地块和8079号之二地块，分别转让给了张国森、赖木方和沈金华、黄敏凤，但两地块一直未办理土地使用权转让变更登记手续。而8079号之二地块，沈金华后已退出并将原始购地合同及收据原件交回给了鼎湖房地产公司。李能美购买的地块为8079号整个地块，即包括8079号之一地块和8079号之二地块。
（2）因梁莲与张国森的货款纠纷，端州法院于2000年6月20日作出（2000）肇端法执字第196号民事裁定，查封农基总公司（以张国森、赖木方名义）购买的座落于肇庆市鼎湖区第八区土地一块（合同号8079之一），裁定书于当日送达鼎湖房地产公司，2000年7月27日送达给肇庆国土局，但一直未送达给鼎湖国土局，肇庆国土局亦没有将裁定书转给鼎湖国土局。2000年9月22日端州法院又作出第二份（2000）肇端法执字第196号民事裁定，将该地块转归梁莲所有，但该裁定只送达给梁莲及农基总公司，并无送达给国土部门。
（3）涉案的8079号地块，因根据本院原二审判决结果，鼎湖国土局已经注销李能美持有的肇鼎府国用（2003）字第21733号《国有土地使用证》，并作出了公告，但至今尚未重新进行土地登记。
（4）2003年12月31日前，鼎湖国土局是独立法人机构，之后机构改制归属于肇庆国土局。鼎湖国土局2003年5月13日向李能美办理肇鼎府国用（2003）字第21733号《国有土地使用证》时，拥有法定的土地登记职权。
本院再审认为，本案争议的焦点：1、梁莲是否具有行政诉讼主体的资格。2、鼎湖国土局向李能美颁发肇鼎府国用（2003）字第21733号国有土地使用证时，8079号地块是否存在因土地权利被限制而影响土地登记的情形。3、鼎湖国土局向李能美颁发国有土地使用证的程序是否合法。
焦点1：从本院查明的事实来看，梁莲之所以起诉鼎湖国土局并要求撤销为李能美颁发的国有土地使用证的行政行为，主要基于以下事实：（1）梁莲因起诉农基总公司、农基总公司进出口部（张国森）拖欠货款纠纷一案，端州法院及本院作出的一、二审民事判决已生效。2000年6月20日，经端州法院执行查封了农基总公司（以张国森、赖木方名字）购买的坐落于肇庆市鼎湖区第八区土地一块，合同号：8079号之一；（2）2000年9月22日端州法院作出了（2000）肇端法执字第196号民事裁定，将8079号地块（包括8079号之一地块和8079号之二地块）以物抵债转归了梁莲。梁莲认为鼎湖国土局为李能美颁发国有土地使用证的行政行为侵犯了其合法权益，与该具体行政行为有法律上的利害关系，其据此提起行政诉讼，符合有关法律规定。虽然端州法院后于2011年9月20日又作出（2000）端法执字第196-1号《民事裁定书》，裁定撤销了该（2000）肇端法执字第196号以物抵债的裁定。但本案的起因是端州法院作出的以物抵债裁定，将涉案土地转归梁莲所有，因其没有办理土地权属变更登记而被他人转让办证，为此而提起本案的行政诉讼，梁莲具有行政诉讼主体资格。
焦点2：鼎湖国土局向李能美颁发肇鼎府国用（2003）字第21733号国有土地使用证时，8079号地块并不存在因土地权利被限制而影响土地登记的情形。首先，涉诉的8079号地块原土地权属归鼎湖房地产公司，鼎湖房地产公司于1994年4月30日分别与张国森和赖木方、沈金华和黄敏凤签订《土地使用权有偿转让合同》，将编号第8079号之一和之二的土地使用权分别转让给后者，但后者并没有到国土部门办理土地使用权变更登记，所取得的仅是一种合同的权利，而未取得该土地的使用权。之后尽管端州法院于2000年9月22日作出（2000）肇端法执字第196号民事裁定将8079号地块整体以物抵债转归梁莲所有，梁莲本应就该宗地向鼎湖国土局申请变更登记，经核发证书才能取得使用权。但梁莲始终一直没有提出变更登记申请，反而全权委托他人售卖该地块。故梁莲对本案争议的宗地尚未取得使用权。李能美取得8079号地块土地使用权之前，并不清楚该地块的前因后果，仅知道权利人是鼎湖房地产公司，并不存在其他土地权利人。李能美作为善意第三人依法取得8079号地块的土地使用权证，依法应受法律保护。
其次，2000年端州法院作出（2000）肇端法执字第196号查封裁定和（2000）肇端法执字第196号以物抵债裁定时，鼎湖国土局系独立的法人机构。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条关于“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”以及《中华人民共和国民事诉讼法》第78条关于“……受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收”的规定，端州法院作出的查封裁定应当依法送达给鼎湖国土局的法定代表人或负责收件的人签收。然而，端州法院却将查封裁定书送达给了肇庆市国土局，鼎湖国土局并未收到该查封裁定书，故该查封裁定对鼎湖国土局不能产生相应的法律约束力。至于鼎湖房地产公司是否隐瞒该宗土地被法院查封的问题，其是基于梁莲提供了法院以物抵债裁定书，从而认为原查封效力同时失效，不宜单纯认定鼎湖房地产公司故意隐瞒查封的该事实。鼎湖国土局对于上述情况并不知情也不可能知情，在经查档未发现8079号地块存在被法院查封等限制土地权利的情形下，从而依照土地变更程序的相关手续依法向李能美颁发了土地使用权证，符合法律规定。
第三，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第三十条第二款“查封、扣押、冻结的财产已经被执行拍卖、变卖或者抵债的，查封、扣押、冻结的效力消灭”的规定，端州法院于2000年6月20日作出的查封裁定已在以物抵债裁定作出时即2000年9月22日丧失法律效力，故2003年鼎湖国土局向李能美颁发土地使用证时，不存在因土地权利被限制而影响土地变更登记的情形。
焦点3：鼎湖国土局向李能美颁发肇鼎府国用（2003）字第21733号国有土地使用证的程序符合法律规定。鼎湖房地产公司于2003年4月8日与李能美签订用地编号第8079号的《土地使用权有偿转让合同》之后，李能美持土地转让的相关手续资料向鼎湖国土局申请土地使用权登记，鼎湖国土局依照土地登记的规范性文件规定，对申请登记的宗地进行了地籍调查等合法的程序性工作后，代表肇庆市鼎湖区人民政府向李能美核发肇鼎府国用（2003）字第21733号《中华人民共和国国有土地使用证》，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记规则》的有关规定。
至于二审认定办证过程中仅有作为受让人的李能美委托他人申请办证的问题，从本案事实来看，李能美并非委托与鼎湖房地产公司无关的第三人，而是委托鼎湖房地产公司桂城经营部的职员陈燕平，一、二审判决对此事实均予以了确认。一方面，陈燕平系鼎湖房地产公司的职员，其在向鼎湖国土局申请办证的材料上有鼎湖房地产公司的盖章，向鼎湖国土局申请办证的行为应属于职务行为，即代表鼎湖房地产公司的意思表示。另一方面，陈燕平接受李能美的委托，向鼎湖国土局申请办证的行为又属于代理行为，即代表李能美的意思表示。也就是说，本案中陈燕平申请办证的行为应被认定为代表《土地使用权有偿转让合同》的双方当事人申请办证，这与实践中房地产买卖一般由购买方委托房地产经营者代为办理变更登记手续的交易惯例一致，这种做法并不违反《土地登记规则》第三十七条关于“土地使用权转让双方当事人申请办理变更登记”的程序规定。而且鼎湖房地产公司和李能美对陈燕平的职务行为和代理行为也予以确认。因此，从申请办证程序来看，鼎湖国土局的颁证行为符合法定程序。
综上所述，申请再审人李能美再审提出其是善意取得土地使用权的理由成立，原一审判决正确，被申请人鼎湖国土局向李能美颁发肇鼎府国用（2003）字第21733号国有土地使用证的具体行政行为，符合法律规定，程序合法，本院再审予以维持。原二审判决认定事实部分不清，实体判决不当，本院再审予以纠正。被申请人梁莲起诉请求撤销鼎湖国土局作出的肇鼎府国用2003字第21733号国有土地使用证的事实理据不足，再审不予支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项、第六十一条第（一）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2008）肇中法行终字第18号行政判决；
二、维持广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2008）鼎行初字第1号行政判决。
本案一、二审案件受理费150元，由被申请人梁莲负担。
本判决为终审判决。
审判长 邱杏花
审判员 文翠芳
审判员 苏文华
二〇一四年六月三日
书记员 陈健能