北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)京02行终1576号
上诉人（一审原告）阳槟灿，男，1991年11月30日出生。
被上诉人(一审被告)北京市食品药品监督管理局，住所地北京市西城区枣林前街70号A座。
法定代表人丛骆骆，局长。
委托代理人胡克强，男，北京市食品药品监督管理局干部。
委托代理人王青斌，北京炜衡律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)国家食品药品监督管理总局，住所地北京市西城区宣武门西大街26号2号楼。
法定代表人毕井泉，局长。
委托代理人何春霭，女，国家食品药品监督管理总局干部。
委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。
上诉人阳槟灿因食品药品管理行政答复、行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0102行初437号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年9月25日，北京市食品药品监督管理局（以下简称市食药局）对阳槟灿作出举报办理告知书（以下简称《告知书》）。《告知书》载明：“您2015年5月5日向国家食品药品监督管理总局（以下简称国家食药局）举报京东商城等网站涉嫌销售由广东有喜化妆品有限公司生产的露兰姬娜脱毛膏等违法化妆品的信件于2015年5月7日收悉。有关调查情况和协查结果已于2015年7月1日、2015年8月3日、8月25日向您进行过告知，现将处理结果告知如下：根据您提供的线索，调查发现通过京东商城网站、当当网站销售由广东有喜化妆品有限公司生产的涉嫌违法的化妆品的商户分别为北京美誉芳园商贸有限公司（店铺名称：悦己美妆）、北京美眉拜商贸有限公司（店铺名称：美尚美妆，美眉化妆品商城）、北京金百浩商贸有限公司（店铺名称：菲常美妆），注册地址分别位于昌平区、房山区、丰台区。根据属地管理原则，我总队组织属地食品药品监督管理部门进行了立案调查，现已依据《化妆品卫生监督条例》、《化妆品卫生监督条例实施细则》，对上述经营企业存在的违法行为进行了行政处罚。在对京东商城和当当网的检查和调查过程中，未发现您所反映的涉嫌违法的化妆品及购进销售记录和票据，未对京东商城和当当网的开办单位予以立案。……。”2016年3月14日，国家食药局对阳槟灿作出食药监复决字[2015]123号行政复议决定书（以下简称《复议决定书》）。《复议决定书》的结论为维持《告知书》。
阳槟灿向一审法院诉称，我因“数个单位分别销售的共计70余款化妆品未取得批准文号的特殊用途化妆品等系列相关问题”，向国家食药局提出投诉举报。国家食药局将涉及北京的问题交给市食药局处理。2015年l0月8日，我收到《告知书》。我针对《告知书》向国家食药局提出行政复议申请，并收到《复议决定书》。我认为《告知书》认定事实不清，证据不足，法律适用不当，执法处罚不到位，《复议决定书》未对上述问题进行审查，显属不当。《复议决定书》指出市食药局超期办案，但认为情有可原，属于认定事实不清。我具有提起涉案复议和诉讼的资格，故我诉请一审法院判决撤销《复议决定书》、《告知书》，并责令市食药局对我的涉案投诉举报事项重新作出处理并书面向我回复，此外对《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》第十八条、第十九条规定的内容进行审查。
2016年9月26日，一审法院查明认定:2015年5月5日，市食药局收到国家食药局转办的《关于广州市有喜化妆品有限公司挑战中国化妆品法律法规有关严重问题的特重大举报》。市食药局于2015年5月13日、7月1日、8月3日、8月25日四次将案件受理、办理进展、延期办理等情况告知阳槟灿，并于2015年9月25日作出《告知书》，2015年10月8日送达到阳槟灿。阳槟灿针对《告知书》向国家食药局申请行政复议，国家食药局于2016年3月14日作出《复议决定书》，阳槟灿及市食药局于2016年3月18日签收；另查，市食药局于2015年6月1日向广东省食品药品监督管理局发函协查涉案公司和产品，于2015年8月17日收到复函。市食药局分别于2015年8月18日至20日将举报材料批转至北京市房山区、大兴区、丰台区、昌平区食品药品稽查大队，要求对批转材料所反映的问题进行逐项调查，并将调查处理情况及结果、回复举报人情况等内容以报告的形式分别于2015年9月21日至24日前回复，各大队在规定期限内进行了处理并将处理结果报告给市食药局。
一审法院认为：市食药局作为食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节食品药品安全进行监督管理的法定职责。国家食药局作为市食药局的上级主管部门，具有受理针对市食药局提起的行政复议申请并作出复议决定的职权；关于阳槟灿诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，阳槟灿提交了证据证明举报事项与其本人有直接利害关系。《告知书》中告知内容的第一段是对北京市区县各局办理结果的反馈、汇总和复述，第二段中告知阳槟灿“在对京东商城和当当网的检查和调查过程中，未发现您所反映的涉嫌违法的化妆品及购进销售记录和票据，未对京东商城和当当网的开办单位予以立案”，该部分内容对阳槟灿的合法权益产生实际影响，阳槟灿认为该内容侵犯其合法权益，有权提起诉讼，故对市食药局和国家食药局认为阳槟灿不具有原告主体资格、不符合起诉条件的主张不予采纳；关于阳槟灿要求对《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》第十八条、第十九条规定的内容进行合法性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，市食药局所作《告知书》并未援引上述规定作为作出该行政行为的依据，不属于一并审查的范围，该项诉请不符合法定起诉条件；市食药局就阳槟灿的投诉事项，依照法定程序予以受理，通过现场检查、询问调查、发函协查、批转相关区局办理等法定程序予以调查核实，并将处理结果告知阳槟灿，在此基础上对于未发现违法行为的京东商城和当当网开办单位未予立案，并无不妥之处。需要指出的是，《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第十八条、第二十一条、第二十二条、第三十一条规定了投诉举报承办单位自收到投诉举报机构上报、转办、交办的投诉举报后，应自收到之日起30日内调查核实，依法办理，并将办理结果及时告知投诉举报机构。投诉举报承办单位应当以适当方式将办理结果及时反馈投诉举报人，也可以由投诉举报机构反馈投诉举报人。投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结；情况复杂的，经投诉举报承办单位负责人批准，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。本案中，市食药局分四次告知阳槟灿案件受理、办理进展、延期办理等情况，并举证证明从2015年6月1日至8月17日，因市食药局请涉案生产企业所在地食品药品监管部门协查所涉产品的合法性，导致案件的总体办理期限超出了规定的期限。但上述情况仍属于市食药局办理案件过程中的瑕疵。鉴于上述瑕疵对阳槟灿的实体权利未造成影响，故不影响《告知书》的合法性。国家食药局在受理阳槟灿的行政复议申请后，对《告知书》进行了审查，并据此作出《复议决定书》，程序并无不当，应予支持；综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决驳回了阳槟灿的诉讼请求。
阳槟灿不服上述判决，上诉至本院，请求撤销该判决，并支持其向一审法院所提诉讼请求。阳槟灿认为：一审法院认定市食药局超过法定期限作出《告知书》属于程序瑕疵而非程序违法，属于适用法律错误；一审法院对《告知书》第一段内容是否可诉或者说应以谁为被告的问题没有作出裁判，属于判决遗漏诉讼请求；一审法院未对《复议决定书》的程序合法性进行审查，属于认定事实不清。
市食药局、国家食药局均同意一审法院所作判决，请求予以维持。
在一审法院庭审期间，市食药局出示了以下证据材料：1、案件来源登记表，用以证明进行了案源登记和批办；2、举报登记表，用以证明举报事项登记情况；3、投诉举报案件转办单，用以证明国家食药局对涉案举报的批转办理及所附举报材料；4、现场检查笔录，用以证明对京东商城进行了现场检查；5、营业执照等证照复印件，用以证明京东商城的相关资质；6、询问调查笔录，用以证明对京东商城受委托人的询问调查情况；7、网页截图，用以证明相关产品的网上销售情况；8、授权委托书及身份证明，用以证明授权委托情况及身份情况证明；9、现场检查笔录，用以证明对京东世纪贸易有限公司进行现场检查；10、2015年5月13日举报办理告知书，用以证明向阳槟灿进行了告知；11、关于“露兰姬娜”化妆品有关情况说明，用以证明京东商城网站销售情况；12、情况说明（菲常美妆），用以证明菲常美妆店铺在京东网上的销售涉案化妆品记录；13、情况说明（美尚美妆），用以证明美尚美妆店铺在京东网上的销售涉案化妆品记录；14、情况说明（悦己美妆），用以证明悦己美妆店铺在京东网上的销售涉案化妆品记录；15、现场检查笔录，用以证明对当当网的现场检查；16、营业执照等证照复印件，用以证明当当网的相关资质；17、询问调查笔录，用以证明对当当网受委托人的询问调查情况；18、网页截图，用以证明当当网销售涉案化妆品的情况；19、授权委托书及身份证明，用以证明授权委托情况及身份情况证明；20、关于“露兰姬娜”化妆品有关情况说明，用以证明当当网销售涉案化妆品的情况；21、关于京东“美尚美妆”和当当网“美眉化妆品商城”销售露兰姬娜系列化妆品调查情况的报告，用以证明北京市房山区食品药品稽查大队的调查情况；22、关于检查露兰姬娜化妆品的情况报告，用以证明北京市大兴区食品药品稽查大队的调查情况；23、调查报告，用以证明北京市丰台区食品药品稽查大队的调查情况；24、关于北京美誉芳圆商贸有限公司涉嫌销售不合格化妆品一案的调查报告，用以证明北京市昌平区食品药品监督管理局的调查情况；25、关于协查广东有喜化妆品有限公司生产的露兰姬娜化妆品有关情况的函，用以证明向有关单位发函协查涉案公司及产品；26、2015年7月1日举报办理告知书，用以证明告知阳槟灿发函协查情况；27、2015年8月3日举报办理告知书，用以证明告知阳槟灿尚未收到核查结果等情况；28、关于协查“露兰姬娜瘦身纤体沐浴盐”等十七种化妆品有关情况的复函，用以证明涉案企业的合法性和产品的协查情况；29、案源批转办理单四份，用以证明根据属地管辖原则批转相关单位办理；30、2015年8月25日举报办理告知书，用以证明向阳槟灿告知案件延期办理；31、关于报送调查举报京东商城等网站销售露兰姬娜脱毛膏等违法化妆品有关情况的函，用以证明向市食药局投诉举报中心报送办理情况并申请延期；32、关于办理“北京美誉芳圆商贸有限公司销售未取得批准文号的特殊用途化妆品和未取得《化妆品生产企业卫生许可证》的企业所产的化妆品”一案的报告，用以证明北京市昌平区食品药品监督管理局依法进行行政处罚的情况；33、关于京东“美尚美妆”和当当网“美眉化妆品商城”销售露兰姬娜系列化妆品调查情况的报告，用以证明北京市房山区食品药品监督管理局依法进行行政处罚的情况；34、关于2015000801461案源批转办理单处理情况汇报，用以证明北京市丰台区食品药品稽查大队依法进行行政处罚的情况；35、关于有关情况的报告，用以证明北京市大兴区食品药品监督管理局检查处理情况；36、《告知书》，用以证明向阳槟灿进行了答复告知；37、关于调查举报京东商城等网站销售露兰姬娜脱毛膏等违法化妆品有关情况的函，用以证明向市食药局投诉举报中心报送处理情况；38、关于报送调查举报京东商城等网站销售露兰姬娜脱毛膏等违法化妆品有关情况的函，用以证明向国家食药局答复举报办理情况；39、食品药品安全违法案件线索举报结案审批表，用以证明依照有关规定为举报人申请奖励;40、食品药品违法案件举报奖金领取登记表，用以证明按照程序规定发放奖励；41、通话录音文件及说明，用以证明依法向阳槟灿反馈案件查处进度、结果。
在一审法院庭审期间，国家食药局出示了以下证据材料：1、行政复议申请书及附件材料，用以证明阳槟灿所提行政复议申请请求及事由；2、阳槟灿邮件邮单及投递情况查询结果、邮局证明、法制司公文办理单，用以证明国家食药局收到涉案申请时间等情况；3、行政复议受理通知书、邮单及投递情况查询结果，用以证明国家食药局受理涉案申请时间及告知阳槟灿等情况；4、行政复议答复通知书、邮单及投递情况查询结果、收件登记表，用以证明向市食药局发送行政复议申请材料副本等情况；5、行政复议答复书、证据依据、文件签收回执单，用以证明收到市食药局提交行政复议答复材料等情况；6、延期审理通知书、邮单及投递情况查询结果，用以证明延长涉案复议处理期限，要求阳槟灿提交利害关系证据，并邮寄告知阳槟灿和市食药局；7、阳槟灿关于延期审理通知书的复函及附件，用以证明阳槟灿补充提交与举报处理行为存在利害关系的证据材料；8、邮单及投递情况查询结果，用以证明阳槟灿和市食药局于2016年3月l8日签收《复议决定书》。
在一审法院庭审期间，阳槟灿出示了以下证据材料：1、EMS信封;2、查询结果。证据1-2用以证明阳槟灿签收《复议决定书》的时间；3、EMS信封;4、投递情况说明。证据3-4用以证明阳槟灿签收《告知书》的时间；5、网站截图，用以证明阳槟灿在提交投诉举报时，已经上传成功了涉案产品的照片若干、京东“美尚美妆”开具的发票和“当当网自营露兰姬娜木瓜美乳坚挺丰胸膏”网页截图；6、京食药监复决字（2015）0201号行政复议决定书；7、京食药监复决字（2014）199号行政复议决定书。证据6-7用以证明《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》是北京市食品药品监管系统处理投诉举报的重要依据，亦是作出被诉行政行为的依据；8、询问调查笔录；9、责令改正通知书；10、询问调查笔录；11、（穗）食药监妆罚（2015）49号行政处罚决定书。证据8-11用以证明广州市食品药品监督管理局认定涉案5款产品属于未取得批准文号的特殊用途化妆品，北京食药部门对该产品的调查不严谨，本案没有“协查”必要，涉案产品合法性的举证责任应由被举报商家承担；12、卫法监发[2002]280号文件、卫法监食便函[2002]107号批复，用以证明市食药局理应知晓特殊用途化妆品的判断方法、标准，没必要“请示”广东有关部门。
本院结合各方当事人在一审法院庭审中发表的质证意见，对上述证据材料作如下确认：市食药局提交的证据36是本案被诉行政行为，本院在此不予评论；阳槟灿提交的证据6-12与本案需要查明的事实缺乏关联，本院不予采纳；市食药局和阳槟灿提交的其他证据及国家食药局提交的证据具有真实性、合法性及与本案案件事实的关联性，本院予以采纳。
根据上述被认定合法有效的证据及各方当事人均无异议的当庭陈述，本院认定一审法院审理查明的事实成立。
本院认为:依照《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第四条、第五条的相关规定，市食药局作为本市行政区域食品药品投诉举报的管理部门，具有对阳槟灿所提涉案投诉举报作出答复告知的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款关于行政复议机关及其职责的规定，国家食药局具有受理阳槟灿所提行政复议申请，并根据具体情况作出行政复议决定的法定职责；市食药局受理阳槟灿所提举报投诉后，对相关被投诉举报单位进行现场检查、询问调查、协助调查、转办调查等工作步骤，并将办案有关进展情况告知阳槟灿，在查明相关事实、获取相应证据的情况下，所作《告知书》不违反法律规定。国家食药局受理阳槟灿所提行政复议申请后，依法要求市食药局提交相应材料，在经审理且履行告知、送达等法定程序的情况下，所作《复议决定书》亦不违反法律规定；市食药局在自2015年5月7日收到涉案举报投诉至2015年9月25日作出《告知书》期间，存在由其他单位协助调查等情形，该情形所需时间不宜计算在办理投诉举报期限内，故对阳槟灿认为应确认市食药局超过法定期限作出《告知书》违法的主张，本院不予支持。此外，阳槟灿上诉所提一审法院未对《复议决定书》程序合法性进行审查及判决遗漏诉讼请求的主张，均没有事实根据，本院对阳槟灿的上述主张不予采信。阳槟灿所提上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持；综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由阳槟灿负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 严 勇
审判员 王 元
审判员 陈 丹
二〇一六年十二月六日
书记员 方浩然