江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行终238号
上诉人（原审原告）赵景波，男，1956年5月4日生，汉族，户籍地南京市秦淮区，住南京市栖霞区。
被上诉人（原审被告）南京市社会保险管理中心，住所地南京市建邺区水西门大街61号。
法定代表人钱国荣，该中心主任。
委托代理人赵巨猛，该中心工作人员。
委托代理人汪桂荣，江苏德序律师事务所律师。
原审被告南京市人力资源和社会保障局，住所地南京市建邺区江东中路265号新城大厦二期16楼。
法定代表人刘莅，该局局长。
委托代理人仝晶晶，该局工作人员。
委托代理人贾俊富，江苏薛济民律师事务所律师。
上诉人赵景波因与被上诉人南京市社会保险管理中心（以下简称市社保中心）、原审被告南京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）劳动和社会保障行政管理其他行政行为一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初871号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月14日立案受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，赵景波以灵活就业方式缴纳基本医疗保险，于2016年5月达到退休年龄，退休时基本医疗保险实际缴费4年11月。2016年6月，赵景波自南京市秦淮区社会保险管理中心取得《南京市城镇职工医疗保险退休补缴表》，被告知应按照210元/月为基数补缴61个月医疗保险费。因赵景波未及时补缴医疗保险费，市社保中心暂停其享受医疗保险待遇。宁人社[2016]90号《关于发布2016年度社会保险有关基数的通知》规定，本市灵活就业人员2016年度参加医疗保险的月缴费标准为210元（××救助10元）。宁人社发[2015]169号《关于统一我市城镇职工基本医疗保险有关政策的通知》（以下简称宁人社[2015]169号文）规定，不足缴费年限的，补足的费用纳入医保统筹基金，不划个人账户。退休后三个月内补足的，自退休之月起按规定享受职工医保待遇；超过三个月补足的，自补足费用到账的次月起按规定享受职工医保待遇，之前发生的医疗费用医保基金不予支付。
原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条的规定，“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”市社保中心是南京市社会保险经办机构，依法享有处理赵景波医疗保险待遇的职权，市人社局作为社会保险行政部门，非本案的适格主体，赵景波将市人社局作为被告系错列诉讼主体，经释明后，赵景波仍未变更或撤回该诉讼主体，故其对市人社局的起诉应予驳回。人力资源和社会保障部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（以下简称人社部《社保法实施规定》）第七条第一款规定：“社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行”。《南京市城镇社会基本医疗保险办法》（以下简称《南京城镇社保办法》）第十三条规定“参保后退休的人员，其在职期间缴纳城镇职工基本医疗保险费年限男不满30年、女不满25年的，灵活就业人员实际连续缴费年限不满10年的，在办理退休手续时，用人单位或参保人员应当按规定一次性补足所差年份的城镇职工基本医疗保险费”。赵景波的实际缴费年限为4年11月，市社保中心要求赵景波一次性补缴61个月也即5年1个月的医疗保险费共计12810元（61月×210元），符合上述规章规定,且费用核算准确，赵景波要求市社保中心为其办理继续缴纳医疗保险金至符合省市政府“实际缴费年限满10年”手续，缺乏法律依据，该院不予支持。关于赵景波的其他诉讼请求：1.对宁人社[2015]169号文的合法性审查问题，根据相关国家规定，基本医疗保险实行市级统筹，目前本市的医疗保险政策宁人社[2015]169号文系根据国务院部门规章和地方政府规章的授权和指导结合本地实际情况制定，符合上位法的规定，合法有效。2.恢复医疗保险待遇问题，根据宁人社[2015]169号文第二条之规定，“超过三个月补足的，自补足费用到账的次月起按规定享受职工医保待遇，之前发生的医疗费用医保基金不予支付”，因赵景波未在该期限内缴足医疗保险费用，因此市社保中心暂停其医疗保险待遇符合上述规定，至本次诉讼时赵景波仍未缴足该费用，其要求市社保中心恢复医疗保险待遇的诉讼请求，该院不予支持。
综上，市人社局作为社会保险行政部门，非本案适格被告；市社保中心对赵景波作出的一次性补缴医疗保险通知及在赵景波未及时缴纳费用后暂停其基本医疗保险待遇的决定，具有事实和法律依据；宁人社[2015]169号文不违反上位法的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十三条第一款、第六十九条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项之规定，判决驳回赵景波对市人社局的起诉；驳回赵景波对市人社中心的全部诉讼请求；案件受理费50元由赵景波负担。
上诉人赵景波上诉称，一、原审判决适用法律不当，逻辑混乱，是错误的。人社部《社保法实施规定》第七条第一款之规定仅规定了缴费年限，并无涉及缴费方式。根据《立法法》第七十三条之规定，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。因此，关于补缴方式应当按照《社会保险法》第二十七条之规定缴纳，即“未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限”执行。且上诉人并没有对缴费年限提出过异议。二、原审作为审理依据的《南京城镇社保办法》不合法。《南京城镇社保办法》于2008年4月1日实施，迄今已有十年。根据《立法法》之规定，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者常务委员会制定地方性法规。该《南京城镇社保办法》实施已超过两年，已不具备合法性和有效性。三、宁人社[2015]169号文非法增加行政相对人义务。其中关于“补足的费用纳入医保统筹基金，不划个人账户”的规定，违反了医保基金管理部门“依照一定的比例向参保人员个人账户划入医疗费用”的规定，也违反了苏人社发[2011]296号《关于贯彻落实<社会保险法>医疗生育保险有关问题的暂行处理意见》(以下简称苏人社[2011]296号文)“办理退休手续并享受养老保险待遇，但未达到以上规定的参保人员，可按统筹地区规定的缴费基数、缴费比例等一次性补缴或继续缴费到规定年限后，享受医疗保险待遇”的规定。同时违反了《立法法》第82条之规定，剥夺了上诉人继续缴费的选择权，无法律依据情况下，增加了上诉人的义务。四、原审判决书中将“及”改为“均应”，篡改了苏人社[2011]296号文的本意，剥夺了上诉人的继续缴费选择权。综上，上诉人请求二审法院：1.撤销（2016）苏8602行初871号行政判决书；2.判令被上诉人市社保中心为其办理继续缴纳医疗保险金至符合省市政府“实际缴费年限满10年”手续并恢复其应依法享受的医保相关待遇；3.本案全部诉讼费用由被上诉人市社保中心承担。
被上诉人市社保中心答辩称：一、被上诉人在上诉人办理退休手续时，要求其按照相关规定补缴医疗保险费的行为符合法律规定。《社会保险法》第二十七条规定，参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。人社部《社保法实施规定》第七条规定，退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。《南京城镇社保办法》第十三条规定，参保后退休的人员，其在职期间缴纳城镇职工基本医疗保险费年限男不满30年、女不满25年的，灵活就业人员实际连续缴费年限不满10年的，在办理退休手续时，用人单位或参保人员应当按规定一次性补足所差年份的城镇职工基本医疗保险费。宁人社[2015]169号文规定，职工医保累计缴费年限(含视同缴费年限)须男满25年、女满20年,且实际缴费年限不少于10年,退休后按规定享受医疗保险待遇。以灵活就业人员身份办理退休手续的,月补足标准实行两年过渡,过渡期内月补足标准暂按灵活就业人员当期当月缴费标准执行。补足的费用纳入医保统筹基金,不划个人账户。由于上诉人赵景波在办理退休手续时，其基本医疗保险实际缴费年限不足10年（实际缴费4年11个月），被上诉人依据上述相关法律法规和政策的规定，要求其以灵活就业人员当期缴费标准（210元/月）一次性补缴61个月的医疗保险费合计12810元，以满足“医疗保险实际连续缴费年限不少于10年”的规定，被上诉人的这一行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。二、根据《社会保险法》的规定，“达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限”是退休后继续享受基本医疗保险待遇的前提条件。上诉人在达到法定退休年龄后，拒绝按照有关规定补缴医疗保险费用，被上诉人暂停其医保待遇并无不当。三、上诉人要求“继续交保至规定年限”的请求没有法律依据。苏人社[2011]296号文规定的原文表述为：“办理退休手续并享受养老保险待遇，但未达到以上规定的参保人员，可按统筹地区规定的缴费基数、缴费比例等一次性补缴或继续缴费到规定年限后，享受医疗保险待遇”。根据该规定，缴费基数、缴费比例以及缴费方式均应按统筹地区的规定执行，而本市的相关规定是“一次性补缴至规定年限”，并未规定可以继续缴费。上诉人所谓剥夺了其“依法继续交保至规定年限”的权利的说法，不能成立。四、南京市人民政府发布的《南京城镇社保办法》是南京市执行有关基本医疗保险政策的主要依据，现行仍然有效。上诉人称其“合法性、有效性已荡然无存”的说法毫无法律和事实依据。上诉人所谓“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规”的说法，是对《立法法》有关条款的断章取义和错误理解。《立法法》第82条第5款的规定是：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”。《南京城镇社保办法》并非是“应当制定地方性法规”的“行政措施”，且《立法法》并未作出地方政府规章在实施两年后未提请制定地方性法规即自行失效的规定。五、国家、省有关文件并未规定退休人员一次性补缴的医疗保险费应划入个人账户，宁人社（2015）169号文的规定与上位法并无冲突。而且，该文第四条规定：统一退休(职)人员个人账户最低划入标准。70周岁及以下退休(职)人员个人账户最低划入标准为100元/月(××医疗救助费,下同),70周岁以上至80周岁为120元/月,80周岁以上为150元/月,建国前参加革命工作的老工人为200元/月。即针对符合享受基本医疗保险的条件的退休人员，每月均会由社保基金按退休金的一定比例向其个人账户划入一定的资金。六、本案中，上诉人并没有按照被上诉人的要求去补缴相应的一次性补缴医疗保险费用，所以上诉人对是否划入标准不具有相应的条件。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。
原审被告市人社局答辩称：一、原审法院事实查明清楚，判决正确。上诉人就其医疗保险费缴纳和待遇享受而提起的起诉，应以相关社会保险经办机构为被告，而市人社局并非适格被告。一审法院判决驳回赵景波对市人社局的起诉符合法律规定。社会保险经办机构的行为属于依法履行职权，并无不当。被上诉人在依法办理上诉人退休手续时，根据其医疗保险缴费实际情况，告知其应补缴费用及相关规定。因上诉人未按照规定补缴费用而停止其医保待遇，符合相关规定。宁人社（2015）169号文系依法制定。二、上诉人之上诉理由系其对法律条文理解有误所致。苏人社发（2011）296号文对于未达到规定缴费年限的参保人员，授权统筹地区制定规定，进行一次性补缴或继续缴费，这并不违反《社会保险法》的规定，市社保中心要求一次性补缴至规定年限合法有据。上诉人基于《立法法》之条文认为《南京城镇社保办法》已实施超过两年，其合法性、有效性不存在，系对《立法法》条文理解错误。综上，请求二审法院依法驳回上诉。
上诉人赵景波提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证，符合规定。对原审法院查明的事实，本院依法予以确认。
本院认为，归纳各方陈述的意见，本案争点如下：一、原审法院裁定驳回赵景波对市人社局的起诉是否合法有据；二、原审法院对规范性文件的审查是否合法有据；三、原审法院判决驳回赵景波对市社保中心的全部诉讼请求是否合法有据。
关于原审法院裁定驳回赵景波对市人社局的起诉是否合法有据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”本案中，市社保中心作出暂停赵景波医保待遇的决定，是其作为南京市社会保险经办机构的履职行为。赵景波将其列为被告符合上述规定。但涉案行政行为并非市人社局作出，故赵景波将市人社局列为被告于法无据。经原审法院释明后，赵景波仍未变更或撤回对市人社局的起诉。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项之规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，原审法院裁定驳回赵景波对市人社局的起诉并无不当。
关于原审法院对涉案规范性文件的审查是否合法有据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，宁人社[2015]169号文系市人社局制定的规范性文件，赵景波依法有权对此提起审查请求。宁人社[2015]169号文系根据相关法律、法规、规章的授权以及相关政策要求，并结合南京市社会保障实际情况制定。审查其制定内容，宁人社[2015]169号文符合《社会保险法》、人社部《社保法实施规定》、《南京城镇社保办法》等上位法的规定，不存在无法律、法规依据而任意减损行政相对人权益或者增加其义务的情形。该规范性文件的制定主体和制定程序符合规定，现行有效。市社保中心将其作为行政决定的依据并无不当。原审法院的审查程序和审查结论并无不当。
关于原审法院驳回赵景波对市社保中心全部诉讼请求是否合法有据。《中华人民共和国社会保险法》第27条规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。”人社部《社保法实施规定》第七条第一款规定：“社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行”。《南京市城镇社会基本医疗保险办法》第十三条第四款规定：“参保后退休的人员，其在职期间缴纳城镇职工基本医疗保险费年限男不满30年、女不满25年的，灵活就业人员实际连续缴费年限不满10年的，在办理退休手续时，用人单位或参保人员应当按规定一次性补足所差年份的城镇职工基本医疗保险费”。赵景波的实际缴费年限为4年11月，市社保中心要求其一次性补缴61个月医疗保险费12810元，符合上述规定。赵景波要求市社保中心为其办理继续缴纳医疗保险金至符合省市政府“实际缴费年限满10年”手续，缺乏法律依据。原审法院驳回其要求市社保中心为其办理相关手续的诉讼请求，并无不当。宁人社[2015]169号文第二条规定：“超过三个月补足的，自补足费用到账的次月起按规定享受职工医保待遇，之前发生的医疗费用医保基金不予支付”，因赵景波未在该期限内缴足医疗保险费用，市社保中心暂停其医疗保险待遇符合上述规定。恢复医疗保险待遇只有在赵景波补足费用的次月实现，在未补足相关费用的情况下，不予恢复医保相关待遇符合法律规定。据此，原审法院判决驳回赵景波对市社保中心的全部诉讼请求合法有据。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人赵景波负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董学峰
审 判 员 谢宇飞
代理审判员 李伟伟
二〇一七年六月一日
书 记 员 曹 洁