江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)苏行终字第00695号
上诉人（原审原告）朱孝良。
被上诉人（原审被告）盱眙县人民政府，住所地盱眙县盱城镇十里营大街88号。
法定代表人梁三元，该县县长。
委托代理人吴波，盱眙县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人韦刚，江苏衡胜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盱眙县盱城街道办事处，住所地盱眙县盱城镇淮河东路**号。
法定代表人葛家志，盱眙县盱城街道办事处主任。
委托代理人王娟，盱眙县盱城街道办事处工作人员。
委托代理人韦刚，江苏衡胜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盱眙县太和街道毛营社区居民委员会，住所地盱眙县盱城镇东方大道三馆一中心西侧。
法定代表人丛秀刚，该委员会主任。
上诉人朱孝良因诉盱眙县人民政府（以下简称盱眙县政府）
盱眙县盱城街道办事处（原盱眙县盱城镇人民政府，以下简称盱城街道办）、盱眙县太和街道毛营社区居民委员会(以下简称毛营居委会)颁发土地承包经营权证一案，不服江苏省淮安市中级人民法院(以下简称淮安中院)（2015）淮中行初字第00033号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱孝良，被上诉人盱眙县政府的委托代理人吴波，被上诉人盱城街道办的委托代理人王娟，被上诉人盱眙县政府及盱城街道办的共同委托代理人韦刚,被上诉人毛营居民委员会的法定代表人丛秀刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，朱孝良原系盱眙县十里营乡新湾村村民，后迁入该乡毛营村陈洼组即现在的盱眙县盱城镇毛营村陈洼组（以下简称毛营村陈洼组）。在第一轮农村土地承包时朱孝良取得12.2亩承包地，1998年第二轮农村土地承包以后，朱孝良仍然耕种含第一轮承包土地在内的21.4亩土地，但没有与村里签订承包经营合同。2015年4月10日，朱孝良向盱眙县政府提出申请，请求颁发农村土地承包经营权证。2015年4月13日，朱孝良向原盱眙县盱城镇人民政府（以下简称原盱城镇政府）、毛营居委会提出申请，请求颁发农村土地承包经营权证。至2015年6月15日，朱孝良未收到答复。2015年6月16日，朱孝良提起诉讼，请求判令盱眙县政府、盱城街道办、毛营居委会依法履行法定职责。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。2015年4月10日、13日，朱孝良通过国内邮政特快专递形式，分别向盱眙县政府和原盱城镇政府提出申请，请求颁发农村土地承包经营权证。直至2015年6月16日，盱眙县政府和原盱城镇政府在两个月内未给朱孝良答复，朱孝良依法有权提起诉讼。盱眙县政府和原盱城镇政府在收到朱孝良的申请后，在法定期限内既未给予答复也未进行处理，行政行为违法。毛营居委会系居民基层群众性自治组织，不具有被告主体资格。原审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（三）项之规定，驳回朱孝良对毛营居委会的起诉；判决确认盱眙县政府、原盱城镇政府对朱孝良的申请未作出答复违法；盱眙县政府、原盱城镇政府在判决生效后60日内对朱孝良的申请作出答复；驳回朱孝良的其他诉讼请求。
上诉人朱孝良上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，判令盱眙县政府、盱城街道办、毛营居委会为其补发21.4亩二轮土地承包经营权证。
被上诉人盱眙县政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中口头答辩称：1、朱孝良就其主张的涉案土地承包经营权，曾向原盱城镇政府、盱眙县政府、淮安市人民政府分别进行信访，三级政府均作出书面答复，认定朱孝良户于二轮土地承包前已迁出毛营村陈洼组，并非该集体经济组织成员。2、朱孝良就涉案土地承包经营权的相关争议提起过民事诉讼，生效民事判决认定，根据公安机关户籍档案的记载，1988年朱孝良户的户口不在毛营村陈洼组，故其要求补发二轮土地承包经营权证无事实根据和法律依据。3、盱眙县政府已按照原审判决的要求于2015年11月25日作出书面答复意见并向朱孝良送达。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人盱城街道办未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中同意盱眙县政府的答辩意见。
被上诉人毛营居委会未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中同意盱眙县政府的答辩意见。
本院庭审中，被上诉人盱眙县政府、盱城街道办、毛营居委会除对原审判决认定“1998年第二轮土地承包以后，朱孝良仍然耕种含第一轮承包时土地在内的21.4亩地”提出异议以外，对原审判决认定的其它案件事实均无异议。上诉人朱孝良对原审判决认定的案件事实无异议。关于被上诉人所提异议，本院经审查认为，盱眙镇政府、盱城街道办在原审提供的生效的淮安中院（2009）淮中民一终字第1221号民事裁定书（以下简称1221号民事裁定书）证明，朱孝良户于1985年将第一轮土地承包取得的12.2亩土地交由同组村民代为耕种，1988年因同组村民不愿代为耕种，12.2亩承包地退还给村民小组。1998年二轮承包时，朱孝良户的户口不在毛营村陈洼组，故未参加二轮土地承包。被上诉人朱孝良并未就其1998年二轮土地承包以后，仍然耕种含第一轮承包土地在内的21.4亩土地提供相关证据，原审法院认定的该事实错误。被上诉人所提异议成立，本院依法予以纠正。原审判决认定其他案件事实清楚，本院依法予以确认。根据生效的1221号民事裁定书，本院认定以下事实：
1985年，朱孝良在原十里营街道开办农机修理门市从事农机修理业务，因家中缺乏劳动力将承包地交给同组村民代为耕种。1988年，同组村民不愿继续耕种朱孝良户承包地，便退还给村民小组。1989年始，朱孝良户全家户口陆续迁到盱眙县果园，原毛营村委会根据有关政策规定，收回朱孝良的12.2亩承包地并发包给其他村民。1998年全国二轮土地承包时，朱孝良户全家的户口不在毛营村，朱孝良户未参加毛营村的二轮土地承包。
本院认为：
一、盱城街道办、毛营居委会非本案适格被告，原审法院仅驳回对毛营居委会的起诉错误。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，被上诉人盱眙县政府依法具有颁发该县范围内土地承包经营权证的法定职责。上诉人朱孝良要求被上诉人盱城街道办、毛营居委会向其补发土地承包经营权证没有法律依据。毛营居委会系居民基层群众性自治组织，不具有被告主体资格，原审法院裁定驳回朱孝良对毛营居委会的起诉正确，但盱城街道办亦非本案适格被告，原审法院未裁定驳回朱孝良对盱城街道办的起诉错误。
二、朱孝良请求补发21.4亩二轮土地承包经营权证无事实根据，原审法院未针对该诉讼请求进行裁判错误。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的土地。第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。本案中，朱孝良于第一轮土地承包时，曾在毛营村陈洼组承包12.2亩土地。1985年，朱孝良因家中缺乏劳动力将其户承包地交给同组村民代为耕种。1988年，同组村民不愿继续耕种朱孝良户承包地，便退还给村民小组。1989年始，朱孝良户全家户口陆续迁出毛营村陈洼组。1998年全国二轮土地承包时，朱孝良户全家的户口不在毛营村，并非该集体经济组织成员，故其要求盱眙县政府补发21.4亩二轮土地承包经营权证无事实根据和法律依据。朱孝良对盱眙县政府的起诉不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，朱孝良请求判令盱眙县政府、盱城镇政府、毛营居委会向其补发21.4亩二轮土地承包经营权证。原审法院应当对朱孝良的起诉是否符合法定起诉条件、朱孝良提出的该诉讼请求是否成立等进行裁判，但原审法院仅对盱眙县政府、盱城街道办未作出答复进行裁判，而未对朱孝良请求补发21.4亩二轮土地承包经营权证作出裁判错误。
三、朱孝良请求确认未向其颁发二轮土地承包经营权证违法超过法定起诉期限，原审法院未予审查错误。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，朱孝良在庭审中称，其于2001时已经知道盱眙县政府未向其颁发二轮土地承包经营权证，其于2015年提起诉讼，要求确认盱眙县政府、盱城街道办、毛营居委会未向其颁发二轮土地承包经营权证违法已经超过法定起诉期限，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，应当裁定驳回朱孝良的起诉。原审法院未对朱孝良该项诉讼请求的起诉期限进行审查错误。
综上，朱孝良以盱眙县政府、盱城街道办、毛营居委会为共同被告提起本案诉讼不符合起诉条件。朱孝良请求法院确认未向其颁发二轮土地承包经营权证违法超过法定起诉期限。朱孝良请求为其补发21.4亩二轮土地承包经营权证无事实根据。原审法院未针对朱孝良的诉讼请求进行裁判错误。原审判决认定事实不清，适用法律错误。原审判决第二项、第三项、第四项依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、维持江苏省淮安市中级人民法院（2015）淮中行初字第00033号行政判决第一项；
二、撤销江苏省淮安市中级人民法院（2015）淮中行初字第00033号第二项、第三项、第四项；
三、驳回朱孝良对盱眙县人民政府、盱眙县盱城街道办事处的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 军
审 判 员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一六年十二月八日
书 记 员 常 悦
附：本裁定适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
二、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以径行驳回起诉；
三、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
四、《中华人民共和国农村土地承包法》
第五条第一款农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的土地。
第十二条第二款国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。