甘肃省兰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017）甘01行初28号
原告酒泉奥侨汽车销售有限公司（简称：奥侨公司），地址：酒泉市肃州区飞天路256号。
法定代表人李丽，奥侨公司总经理。
委托代理人魏建新，奥侨公司副总经理。
委托代理人阎晓琴，甘肃和谐律师事务所律师。
被告酒泉市住房保障和房地产管理局（简称市（简称市虺疲菏校刂罚壕迫兴嘀萸蠼?09号。
法定代表人王新，市房管局局长。
委托代理人黄益工，市房管局副局长。
委托代理人向建明，酒泉市人民政府法制办公室行政复议科科长。
被告酒泉市肃州区人民政府（简称肃州区政府）（简称肃州区政府）刂罚壕迫兴嘀萸鞔蠼?号。
法定代表人张鸿，肃州区政府区长。
委托代理人祁小平，酒泉市肃州区房屋征收中心主任。
委托代理人向建明，酒泉市人民政府法制办公室行政复议科科长。
原告奥侨公司诉被告市房管局、肃州区政府不履行法定职责一案，甘肃省高级人民法院以（2017）甘行辖1号行政裁定，裁定该案由兰州中院管辖。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告奥侨公司的委托代理人魏建新、阎晓琴、被告市房管局委托代理人黄益工、向建明以及被告肃州区政府委托代理人祁小平、向建明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告奥侨公司诉称：2013年6月6日，酒泉市人民政府作出酒政公告（2013）3号《关于北滨河路、南滨河路、盘旋路延伸段国有土地上房屋征收公告》（以下简称：《3号征收公告》），该公告就北滨河路、南滨河路和盘旋路延伸段建设范围内国有土地上的房屋征收事宜作了相关决定，征收时间确定为2013年6月-2013年9月。公告载明房屋征收部门为肃州区政府、市房管局。征收补偿方案，详见《北大河生态综合治理项目国有土地上房屋征收与补偿方案》。补偿方案确定的补偿安置阶段时间为2013年9月-2013年10月。市房管局向奥侨公司送达了《3号征收公告》，并就奥侨公司土地、地上附属物、房屋面积、数量等实地进行了逐一清点、测绘、丈量、评估等一系列工作；同时告知奥侨公司从即日起停止一切经营活动，等待入户签订《征收补偿协议书》、兑付补偿资金、限期搬迁。此后奥侨公司与市房管局、肃州区政府未达成补偿协议。奥侨公司多次向有关部门反映情况，2015年7月15日，市房管局向市信访联席会议办公室呈报了《关于省委第三巡视组交办酒泉奥侨等四家公司要求实施征收信访件办理情况的报告》，明确载明奥侨公司与征收部门未就拆迁补偿达成一致意见。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因市房管局、肃州区政府未依法报请酒泉市人民政府作出补偿决定的行政不作为违反了上述规定，为了维护奥侨公司的合法权益，特请求法院依法确认市房管局、肃州区政府不予报请酒泉市人民政府作出补偿决定的行政不作为行为违法、判令其限期报请酒泉市人民政府作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告并承担本案诉讼费用。
被告市房管局、肃州区政府答辩称：1、奥侨公司的地址为肃州区飞天路256号，不属于2013年6月6日酒泉市人民政府发布的《3号征收公告》的征收范围。2、市房管局开展房屋调查登记工作，是为拟定征收补偿方案、作出社会稳定风险评估和被征收房屋的房地产价格评估打下基础，并未影响奥侨公司的经营活动，该行政行为不属于行政诉讼的受案范围。综上，奥侨公司不属《3号征收公告》的被征收人，其诉讼请求没有事实和法律依据，请求贵院予以驳回。
本院经审理查明：奥侨公司是经酒泉市工商行政管理局核准登记的有限责任公司，从事汽车销售、汽车二级维护、汽车零配件批发、零售等，企业登记地址是甘肃省酒泉市肃州区国道312线南，经肃州区地名委员会于2005年8月5日审核”奥侨汽车展销中心”的地名为”飞天路256号”。2012年10月22日，市房管局向”奥侨汽贸公司（魏建新）”发出通知称，”根据市政府北大河生态综合治理项目总体规划，贵公司在拟征地范围之内，请贵单位按照要求提供土地使用面积、房屋建筑面积等相关资料。如不提供，在征收搬迁过程中造成的后果自自行负责。”2013年4月18日，市房管局向酒泉市人民政府报请《关于对北大河生态综合治理项目国有土地上房屋征收与补偿有关问题的请示》（酒房发（2013）22号）。在该请示的”2号地补偿安置方案”中的需要安置的55家企业中就有”奥侨汽贸公司（魏建新）”（注：2013年5月21日《酒泉市北大河生态综合治理项目用地处置规划方案》”奥侨公司”所在地为”4号地块”）。2013年5月12日酒泉市汉唐文化新区建设工作领导小组下发酒汉唐办发（2013）2号《关于印发〈汉唐文化新区征地拆迁工作方案〉的通知》，在该工作方案中规定的”工作任务”为”汉唐文化新区”、”北大河生态综合治理”和”新城区二期征地拆迁。”在”北大河生态综合治理”一项中明确2013年北大河生态综合治理征地拆迁的主要任务是对改造范围内1号地块和3号地块国有土地上房屋进行征收，收回上述被征收房屋的国有土地使用权；同时，完成北滨河路、南滨河路、盘旋路延伸段和酒泉市第二污水处理厂的土地征收，移交土地；在”工作要求”中明确指出”汉唐文化新区、北大河生态综合治理和新城区二期开发建设是市委、市政府确定的重点工程。征地拆迁是否顺利，直接决定着新区建设进度。各征地拆迁小组要高度重视，切实把征地拆迁工作作为本阶段工作的重中之重，抽调精干力量专职负责，制定切实可行的工作方案、补偿安置方案和优惠政策，把工作做实做细，确保征地拆迁任务圆满完成。”另外，在该工作方案附件1《酒泉市汉唐文化新区建设征地拆迁工作组人员名单及工作职责》中成立了由市房管局局长任组长、肃州区常务副区长以及市区相关职能部门工作人员任副组长的”北大河生态综合治理工程征地拆迁工作小组。”该工作方案附件2《酒泉市汉唐文化新区建设征地拆迁工作抽调人员名单》（共158人）其中”北大河生态综合治理工程征地拆迁工作小组”抽调人员65人。该工作方案附件4《北大河生态综合治理工程征地拆迁工作安排表》对”主要任务”、”完成时限”、”责任单位”、”配合单位”以及”责任人”均作了具体分解。2013年5月21日，酒泉市人民政府办公室下发酒政办发（2013）110号《关于印发〈北大河生态综合治理项目国有土地上房屋征收及补偿方案〉的通知》，在该征补方案中明确了”征收范围”是1号地块、3号地块和”完成北滨河路、南滨河路、盘旋路延伸段和酒泉市第二污水处理厂的土地征收，移交土地。””以酒泉市城乡规划局的规划红线为准。”在该征补偿方案”实施步骤”中规定了”（一）前期准备阶段（2013年5月-2013年6月）。（二）调查登记阶段（2013年7月-2013年8月）。（三）补偿安置阶段（2013年9月-2013年10月）”。2013年6月6日，酒泉市人民政府作出《3号征收公告》，该公告的主要内容是：”征收范围”为，1、北滨河路，东至航天路、西至飞天路，全长5.76公里，规划道路宽60米。2、南滨河路，东至飞天路、西至光电大桥，全长5.43公里，规划道路宽60米。3、盘旋路延伸段，东至飞天路、西至南滨河路，全长3.92公里，规划道路宽60米。以酒泉市城乡规划局的规划红线为准，上述被征收房屋的国有土地使用权同时收回。”征收时间”为，2013年6月-2013年9月。”房屋征收部门”为，肃州区政府、市房管局。”征收补偿方案”为，详见《北大河生态综合治理项目国有土地上房屋征收与补偿方案》，补偿方案确定的补偿安置阶段时间为2013年9月-2013年10月。2013年7月10月，中国银行股份有限公司酒泉分公司给”酒泉市奥侨汽车销售公司（魏建新）”致函称”根据酒泉市房地产管理局的通知，和酒泉市人民政府文件（酒政公告【2013】3号），贵公司向我行提供的房产、土地证明材料，因无法抵押登记，现退回其授信申请。”自2013年6月6日酒泉市人民政府发布《3号征收公告》后，由时任酒泉市房屋征收中心副主任于永奇等人开始对奥侨公司的土地、房屋面积、地上附属物等进行实地搬迁摸底调查、丈量测绘、清点，后经甘肃信诺房地产咨询估价有限公司评估奥侨公司评估补偿金额为13,952,508元。2014年8月27日，酒泉市房屋征收中心在给市邮政储蓄银行的便函中称”根据2013酒政公告（[2013]3号公告），飞天路256号地段土地及房屋属征收范围，目前因补偿资金不足，暂缓征收，请贵行给予飞天路商户魏建新所有权证，准予正常登记或解押。”2015年5月6日魏建新以”酒泉奥侨汽车销售有限公司”的名义通过邮政特快专递EMS分别向”酒泉市人民政府市长”、”酒泉市房地产管理局”和”酒泉市肃州区人民政府”邮寄了《要求签订”征收补偿协议书”的申请》。魏建新在该申请中称：”为配合酒泉市政府所下发的征地公告从即日起我公司停止了一切经营活动，遣散员工，等待入户签订《征收补偿协议书》、兑付补偿资金、限期搬迁。””申请人原本经营红火的店面面临拆迁，商户纷纷撤离，经营停滞，申请人只能静待征收。孰料，此后补偿、搬迁变得遥遥无期，影讯全无，纯粹无人问津。””申请人求告无门，此种状况距今已经两年有余，不知还要无限期的等待到何年何月？政府征收决定作出后却不履行之后的法定职责，给申请人带来巨大的经济损失并使其陷入困境中。””特向酒泉市人民政府、酒泉市房地产管理局郑重申请要求二部门依法履行法定职责，立即与申请人签订\'征收补偿协议书\'并履行协议内容，兑付补偿资金。”2015年6月2日，酒泉市人民政府主要领导在魏建新《要求签订”征收补偿协议书”的申请》上签批”请房管局提出处理意见，报潘市长把关。”2015年6月3日在收文编号”499号”的”酒泉市住房保障与房地产管理局收文”单上时任该局局长李桦批示”请黄局长提出意见，经研究后报潘市长。”该局副局长黄益工签批意见”请征收中心与征收户对接并提出具体办理意见报政府”。2015年7月15日，市房管局给市信访联席会议办公室报送《关于省委第三巡视组交办酒泉奥侨等四家公司要求实施征收信访件办理情况的报告》（酒房发[2015]110号）称，”经调查，自2013年6月该片征收公告发布后，我局房屋征收中心工作人员多次与该四家被征收单位负责人就征收补偿事宜进行商谈。......由于被征收人对土地补偿价格有异议，最终没有达成一致意见。鉴于以上情况，现对信访件中提到的\'尽快实施酒泉市人民政府酒政公告【2013】3号文件，将准确具体实施时间告诉我方；赔偿停业至今的经营损失\'两个诉求答复如下：1、根据市政府\'建到哪拆到哪，建多少拆多少\'的原则，目前对该片区企业暂不予实施征收。2、由于未对四家公司实施征收，也未对其经营活动造成实质性的影响，因此对经营损失不予补偿。”2015年7月22日，奥侨公司向甘肃省张掖市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认酒泉市人民政府不履行《3号征收公告》的行政行为违法，并赔偿违法期间造成的经济损失。2015年12月29日该院作出（2015）张中行初字第29号行政判决以奥侨公司”不属于2013年6月6日酒泉市人民政府发布酒政公告（2013）3号公告征收范围”为由，驳回奥侨公司的诉讼请求。奥侨公司不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。在二审期间，奥侨公司提出撤回上诉、撤回起诉申请，该院于2016年11月21日作出（2016）甘行终124号行政裁定，裁定：准予奥侨公司撤回上诉、撤回起诉，一审判决视为撤销。之后，奥侨公司以市房管局、肃州区政府为被告，向张掖市中级人民法院提起行政诉讼，该院以”此案需要指定管辖”为由报请甘肃省高级人民法院指定管辖。2017年3月13月该院作出（2017）甘行辖1号行政裁定，裁定该案由兰州中院管辖。奥侨公司请求依法确认市房管局、肃州区政府不予报请酒泉市人民政府作出补偿决定的行政不作为违法、判令其限期报请酒泉市人民政府作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告并承担本案诉讼费用。
本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，奥侨公司的诉求能否实现，取决于奥侨公司是否在《3号征收公告》范围内以及市房管局、肃州区政府不履行法定职责的行为是否成立等。
一、奥侨公司是否在《3号征收公告》所确定的征收范围内。在本案中，奥侨公司位于”飞天路256号”。酒泉市人民政府办公室下发的《关于印发〈北大河生态综合治理项目国有土地上房屋征收及补偿方案〉的通知》（酒政办发（2013）110号）明确了”征收范围”是”1号地块”、”3号地块”和”完成北滨河路、南滨河路、盘旋路延伸段和酒泉市第二污水处理厂的土地征收。”《3号征收公告》所确定的”征收范围”：1、北滨河路，东至航天路、西至飞天路，全长5.76公里，规划道路宽60米。2、南滨河路，东至飞天路、西至光电大桥，全长5.43公里，规划道路宽60米。3、盘旋路延伸段，东至飞天路、西至南滨河路，全长3.92公里，规划道路宽60米。酒泉市房屋征收中心在给市邮政储蓄银行的便函中称”根据2013酒政公告（[2013]3号公告），飞天路256号地段土地及房屋属征收范围。”酒泉市人民政府主要领导在魏建新提交的《要求签订”征收补偿协议书”的申请》上签批的”请房管局提出处理意见，报潘市长把关”意见。在”酒泉市住房保障与房地产管理局收文”单上时任市房管局局长李桦批示，”请黄局长提出意见，经研究后报潘市长。”该局副局长黄益工签批意见，”请征收中心与征收户对接并提出具体办理意见报政府”以及酒泉市住房保障与房地产管理局给市信访联席会议办公室报送《关于省委第三巡视组交办酒泉奥侨等四家公司要求实施征收信访件办理情况的报告》（酒房发[2015]110号）称，”经调查，自2013年6月该片征收公告发布后，我局房屋征收中心工作人员多次与该四家被征收单位负责人就征收补偿事宜进行商谈。”以上的行为均已证明了奥侨公司在《3号征收公告》所确定的征收范围内，而且根据法庭查明的事实，市房管局、肃州区政府提供《北大河生态综合治理项目用地地块处置划分图》中标明奥侨公司所在的位置为”四号地块”，由于因补偿资金不足，包括奥侨公司在内的”四号地块”的有关单位土地及房屋暂缓征收，市房管局、肃州区政府辩称奥侨公司所在的位置为”四号地块”实际未征收以此试图证明奥侨公司不在《3号征收公告》范围内缺乏事实依据。
二、市房管局、肃州区政府的行为是否构成不履行法定职责。通过双方当事人在法庭的举证、质证以及法庭调查的事实表明，自酒泉市人民政府《3号征收公告》下发后，政府相关职能部门组织人员对奥侨公司的地上附着物、构筑物、土地房产等进行清点、测绘、丈量，后经甘肃信诺房地产咨询估价有限公司对奥侨公司资产进行评估补偿总额为13,952,508元，由于奥侨公司对评估结果存在异议，未达成一致。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条一款的规定，作为房屋征收部门的市房管局、肃州区政府在与奥侨公司就征收补偿方案达不成补偿协议，由其报请作出房屋征收决定的酒泉市人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。因此，市房管局、肃州区政府因奥侨公司就安置补偿协议达不成一致意见时，其应当报请作出房屋征收决定的酒泉市人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。在被征收人与房屋征收部门达不成协议的情况下，房屋征收部门的报请程序是作出房屋征收决定的市级人民政府作出房屋征收补偿决定的必经程序，也是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收部门必须履行的法定义务，房屋征收部门不履行报请程序，作出房屋征收决定的市级人民政府就无法启动房屋补偿决定的进行。因此，市房管局、肃州区政府的行为构成不履行法定职责，其行为应当被确认违法。市房管局、肃州区政府辩称的其开展房屋调查登记工作是为拟定征收补偿方案、作出社会稳定风险评估和被征收房屋的房地产价格评估打下基础并未影响奥侨公司的经营活动之理由，与事实不符。
三、张掖市中级人民法院（2015）张中行初字第29号行政判决书所认定的事实及判决结果能否羁束本案。奥侨公司曾以酒泉市人民政府为被告，向张掖中院提起行政诉讼，请求法院确认酒泉市人民政府不履行《3号征收公告》的行政行为违法，并赔偿违法期间造成的经济损失。该院经审理后认定奥侨公司”不属于2013年6月6日酒泉市人民政府发布酒政公告（2013）3号公告征收范围”，其诉求无事实和法律依据，作出（2015）张中行初字第29号行政判决驳回奥侨公司的诉讼请求。奥侨公司不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉，审理期间，奥侨公司提出撤回上诉、撤回起诉申请，该院于2016年11月21日作出（2016）甘行终124号行政裁定，裁定：准予奥侨公司撤回上诉、撤回起诉，一审判决视为撤销。因此，甘肃省高级人民法院已经发生法律效力的二审裁定意味着奥侨公司不再起诉酒泉市人民政府，张掖中院的该判决不再发生法律效力，对涉案当事人不产生羁束力。市房管局、肃州区政府辩称的张掖中院所认定的事实以及判决结果对本案的审理产生羁束的主张，无法律依据。
综上，奥侨公司在《3号征收公告》范围内且市房管局、肃州区政府在与奥侨公司就评估结果未能达成一致时市房管局、肃州区政府未按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条一款的规定，报请酒泉市人民政府由其作出房屋补偿决定，其行为已经构成不履行法定职责。奥侨公司请求确认市房管局、肃州区政府不履行报请职责违法之诉请，本院予以支持。鉴于此，酒泉市人民政府方面因补偿资金不足，奥侨公司所在地段土地及房屋”暂缓征收”，而依奥侨公司请求判决市房管局、肃州区政府在一定期限内履行报请酒泉市人民政府就房屋补偿方案作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告之诉讼请求，亦无现实之必要，故奥侨公司的该项请求，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告酒泉市住房保障和房地产管理局、酒泉市肃州区人民政府不履行报请职责行为违法。
案件受理费50元，由被告酒泉市住房保障和房地产管理局、酒泉市肃州区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 王 卫
审判员 谢 瑛
审判员 刘祥礼
二〇一七年十月十三日
书记员 魏 绫
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