贵州省遵义市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)黔03民终2559号
上诉人（一审被告）：黄成良,男,汉族，1952年11月16日出生,贵州省桐梓县人。
委托诉讼代理人：李洪明,桐梓县娄山关法律服务所法律工作者。
上诉人（一审原告）：金武海,男,汉族，1966年3月21日出生,贵州省桐梓县人。
上诉人（一审原告）：金武开，男，汉族，1969年7月9日出生，贵州省桐梓县人。
上诉人（一审原告）：金传军，男，汉族，1991年12月26日出生，贵州省桐梓县人。
三上诉人共同委托诉讼代理人：胡龙，贵州与力律师事务所律师。
第三人：桐梓县娄山关街道娄山村村民委员会，住所地：桐梓县娄山关街道娄山村97号。
法定代表人：梁大勇,该村支书。
委托诉讼代理人：李开祥,该村副主任。
上诉人黄成良因与上诉人金武海、金武开、金传军，一审第三人桐梓县娄山关街道娄山村村民委员会（下称“娄山村委会”）确认合同效力纠纷一案，不服桐梓县人民法院(2018)黔0322民初111号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人黄成良及委托诉讼代理人李洪明，上诉人金武海、金武开、金传军及委托诉讼代理人胡龙，一审第三人娄山村委会委托诉讼代理人李开祥到庭接受询问，本案现已审理终结。
上诉人黄成良上诉请求：确认双方签订的《土地征用协议》有效。事实和理由：《土地征用协议》签订后，我方已按协议支付了费用并履行了全部义务，并向国土局申请了土地审批手续。协议是双方真实意思表示，合法有效。双方签订的《土地征用协议》，黄成良是以桐梓县群峰水泥厂法定代表人的身份签订的。黄成良作为本案的主体是否适格请法庭认定。土地征用是经过国土部门现场丈量才征用的，而且通过国土部门审批了的。
上诉人金武海、金武开、金传军上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持我方的一审诉讼请求。事实和理由：1.一审认定事实错误，我方就自已的承包地被征用主张合同无效和请求返还土地，与其他八户无关。我方只请求确认我方与黄成良土地征用协议无效，不涉及其他八户的权利。我方围子田四至界限清楚，征用面积和承包证的面积误差，不能成为诉讼请求被驳回的理由。2.我方对一审认定《土地征用协议》无效没有异议，但协议性质是征用，不是土地流转。
金武海、金武开、金传军一审诉讼请求：1、判决确认原告金武海、金武开、金传军之父金武忠与被告2003年签订的《土地征用协议》无效；2、判决被告黄成良立即将地名围子田的土地恢复为耕地并退还给原告；3、本案的诉讼费由被告承担。
一审法院认定事实：2002年，因崇遵高速公路建设占地需要，桐梓县致富水泥厂由红元村搬迁至娄山村，并更名为桐梓县群峰水泥厂。2002年10月30日，桐梓县崇遵高速公路征地拆迁办公室向遵义市崇遵高速公路征地拆迁办公室报告，含致富水泥厂在内六个拆迁单位安置地专报审批，致富水泥厂原占地面积15.42亩，新规划用地15.4亩。2003年，乙方金武海、金武开、金武忠、何大德、张继英、敖体贵、赵光兰、穆荣华、何朝松、李方明、覃维信等人与甲方黄成良签订《土地征用协议》，该协议载明“甲方水泥厂（群峰水泥厂）因崇遵高速公路修建占用拆迁改建需征用乙方土地，按照高速公路补偿标准一次性征用（田：10000元/亩，土：6800元/亩）。征用后土地的使用权属黄成良及水泥厂管理使用，乙方及村组不得以任何借口和理由阻碍甲方施工及生产，征用时间从双方签字三日起生效”。被告自认该土地用于修建厂房和堆放材料。该征用协议签订后，甲方支付给原告的青苗费金额每人各2533元，土地征用费每人各7333元，第二次补偿的费用每人各3660元。被告出示的第二次土地赔偿表载明赔偿原告方田共计为1.098亩，金树清承包证载明围子田的田是1亩，而金武忠承包证围子田的田是0.28亩。因群峰水泥厂对拆迁致富水泥厂后的用地未获批准，2012年5月15日，群峰水泥厂向桐梓县国土资源局提出《用地申请》，申请办理土地使用手续，但本案中黄成良未提供涉案土地的批准手续。现因新一轮农村土地确权，金武海、金武开、金传军与黄成良双方对涉案土地发生争议，金武海、金武开、金传军诉来法院，要求处理。
一审法院认为，本案争议的焦点在于2003年金武海、金武开、金武忠、何大德、张继英、敖体贵、赵光兰、穆荣华、何朝松、李方明、覃维信与黄成良签订的《土地征用协议》是否有效。首先，该《土地征用协议》还涉及其他8户承包户的承包地，三原告只是其中一户，如其认为该协议侵害自己的合法权益，属于利害关系人，可以就自己的利益部分主张权利（部分无效），而无权就整个协议主张权利，且亦无另8户承包户的授权，故其无权代表另8户承包户主张该协议无效，因此法院只能就三原告主张涉案《土地征用协议》中涉及自己权利部分无效的请求予以审理，但其坚持主张《土地征用协议》整体无效，故其请求应予驳回。加之，该《土地征用协议》及其附表上均未载明三原告主张权利的围子田土地的名称、亩分、四至界限等。从被告出示的第二次土地赔偿表可知其赔偿原告方田为1.098亩，而金树清承包证围子田的田是1亩，金武忠承包证围子田的田是0.28亩，其涉案土地实际占用与承包证登记亩分不一致，而三原告要求对围子田的土地恢复为耕地，其面积究竟是多少不明确，但其举证责任在原告方，其现有证据无法证明该项诉讼请求得到支持的理由成立，故应自行承担举证不能的法律后果，对其请求应予驳回。其次，对于被告关于《土地征用协议》有效的抗辩理由，由于涉案《土地征用协议》是否有效，其判断标准为《中华人民共和国合同法》第五十二条规定。该《土地征用协议》虽名为征用协议，但“征用”的法律概念，是指为了公共利益的需要，国家强制性地使用公民的私有财产，征用只是使用权的改变，而土地征用，是指国家为了公共利益的需要，依法强制性地使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还为集体的一种行为。本案涉及的是集体土地（承包地），从该《土地征用协议》的内容和形式看，均属流转性质，被告坚持涉案土地属于征用，是对“征用”法律概念的误解。现该《土地征用协议》对涉案土地的用途虽约定不甚明确，但被告自认用于修建厂房和堆放材料，如涉案土地属于征收，被告应当提供获得依法批准的证据证明自己的主张，其提供了申请批准的报告，但未提供获得批准的证据，亦应承担举证不能的法律后果，故涉案《土地征用协议》违反《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定即“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力”，加之该《土地征用协议》未约定土地使用期限，故其同时违反《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）、（三）项规定即“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。故此，涉案《土地征用协议》违反前述法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，应属无效，被告的抗辩理由不能成立。为此，依照上述法律规定，判决如下：驳回金武海、金武开、金传军的诉讼请求。减半收取的案件受理费30元，由金武海、金武开、金传军负担。
本案二审期间，黄成良提供证据：2015年8月15日《用地申请》，证明用地经过合法审批。金武海、金武开、金传军对证据的真实性无异议，但对合法性有异议，认为桐梓县国土局无权批准，农用地作为耕地要转换为建设用地，必须通过省级人民政府批准。并且该证据不属于新证据。第三人对证据真实性、合法性、关联性均无异议。金武海、金武开、金传军提供证据：拍摄于2018年一审过后的三张照片，证明涉案土地现状由我方耕种。黄成良对证据反应的土地的现状无异议，但认为涉案土地一直由水泥厂推平了管理使用，只是金武海一方强行撒菜种，导致土地上长有菜苗。双方提供的证据经质证具有真实性、关联性，能够反映本案涉案用地的客观事实，本院对此作为认定本案事实的证据予以确认。
本院对一审审理查明事实予以确认。另查明：2005年8月15日，桐梓县群峰水泥厂向桐梓县国土资源局提交《用地申请》载明：经县征地拆迁办公室会同有关乡镇及国土、建设、教育等部门统一规划，已落实安置用地，指挥部派出征地人员对我厂新建厂房土地进行勘丈，占地面积15.4亩，依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定，确保企业用地，特向桐梓县国土资源局申请土地使用。桐梓县国土资源局于2005年8月19日在该申请下方手签“根据桐梓县群峰水泥厂提出的用地申请，遵照桐梓县片拆办以及遵义市人民政府的相关文件，同意群峰水泥厂新修建厂房用地，用地面积为15.4亩。并加盖桐梓县国土资源局印章。目前，桐梓县群峰水泥厂因产能不达标已停产。涉案土地上种植有菜苗。
本院认为，本案争议的焦点是：1.黄成良是否是本案适格的被告。2.涉案《土地征用协议》的效力如何评定。3.黄成良是否应当返还金武海、金武开、金传军涉案土地。首先，群峰水泥厂的性质是个人独资企业，黄成良为投资人。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条之规定，依法登记领取营业执照的个人独资企业属于民事诉讼法第四十八条规定的其他组织，具有诉讼主体资格。《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”。因此，黄成良作为群峰水泥厂的投资人是群峰水泥厂全部权利和义务的享有者和承担者。故，金武海、金武开、金传军以黄成良作为被告提起诉讼并无不当。其次，在本案中，桐梓县群峰水泥厂通过涉案《土地征用协议》，将金武海、金武开、金传军以及其他在协议上签字农户的土地转变成了企业建设用地，虽然经过桐梓县国土资源局签字同意，该行政行为根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款“征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”之规定，属于越权行为，故，桐梓县国土资源局的签字同意行为不具备法律效力，不能成为黄成良合法使用涉案土地的依据。黄成良因此对涉案土地的使用行为，应当由相关行政机关依据法律规定予以处理。一审判决对涉案《土地征用协议》无效的认定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”和《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）之规定，本院予以确认。金武海、金武开、金传军第一项诉讼请求即为确认《土地征用协议》无效，一审判决既认定无效，又在一审判决主文部分全部驳回金武海、金武开、金传军的诉讼请求，明显不当，本院予以纠正。但涉案《土地征用协议》虽然名为征用，但实际内容为金武海、金武开、金武忠等农户将土地使用权通过转让方式交与黄成良并获取补偿款的协议。且涉案土地在黄成良使用前已经被红元矿石加工厂、桐梓县石桥水泥厂作为非农用地使用。金武海、金武开、金武忠明知涉案土地用于非农建设，领取了相应的补偿款，并且明知领取补偿款的后果和对价是丧失涉案土地的使用权，同时在此前就将涉案土地交由相关企业用作非农建设，其主观上具有过错，并以其行为放弃对农用耕地农业用途的保护和使用，应当根据过错承担相应责任。上述使用涉案土地的企业以及金武海、金武开、金武忠的行为均损害了国家关于保护耕地的基本原则。同时，金武海、金武开、金传军提起诉讼主张返还涉案土地，却拒绝返还因该土地所取得的补偿费用，违背诚实信用原则。故，金武海、金武开、金传军主张返还涉案土地的主张，本院不予支持。黄成良对涉案土地的违法使用，应由相关行政主管部门予以处置。
综上所述，保护农用耕地，必须强化耕地保护意识，强化严格执法和守法，对违反法律法规随意改变农用耕地的行为，司法必须给予否定性评价。故，上诉人金武海、金武开、金传军上诉主张涉案《土地征用协议》无效的理由成立，本院予以支持，主张返还涉案土地的请求不能成立，本院不予支持。上诉人黄成良主张涉案《土地征用协议》有效不符合法律规定，本院不予支持。一审判决不当，应当依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销桐梓县人民法院(2018)黔0322民初111号民事判决；
二、确认桐梓县群峰水泥厂黄成良与金武海、金武开、金武忠于2003年签订的《土地征用协议》无效；
三、驳回金武海、金武开、金传军的其他诉讼请求。
一审案件受理费30元，二审案件受理费120元，由黄成良负担75元，金武海、金武开、金传军负担75元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李露露
审 判 员 任建毅
审 判 员 罗小龙
二〇一八年六月七日
法官助理 赖丽莉
书 记 员 周玲玲