嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)浙嘉行终字第31号
上诉人（原审原告）陆校东。
委托代理人吴成军。
被上诉人（原审被告）嘉善县姚庄镇人民政府，住所地嘉善县姚庄镇姚庄大道158号。
法定代表人蒋晓平。
委托代理人邹铭。
委托代理人薛荣华。
陆校东因诉嘉善县姚庄镇人民政府整改通知行政争议一案，不服嘉善县人民法院2015年2月25日作出的（2014）嘉善行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院于同年4月3日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人陆校东及委托代理人吴成军，被上诉人嘉善县姚庄镇人民政府的委托代理人邹铭、薛荣华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，陆校东租用嘉善县姚庄镇沉香村经济合作社集体土地，于2000年4月在嘉善县姚庄镇沉香村6社经批准临时用地1200平方米建造猪舍，建筑面积1000平方米，建筑占地1000平方米。该临时用地至2002年4月10日到期。临时用地届满后，陆校东未归还土地。2009年6月29日，陆校东与沉香村经济合作社签订租赁合同，继续租用包含上述地块在内的3.2亩土地，租期20年，自2009年1月1日起至2028年12月31日止。嘉善县国土资源局(姚庄)于2014年4月1日作出善姚违[2014]6号《违法用地占地性质认定表》，嘉善县姚庄镇整治违法用地和违法建设工作领导小组办公室（以下简称姚庄镇两违办）据此于2014年5月13日向陆校东发出《限期整改通知书》，认定其临时用地期满未归还，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，已构成非法占地的事实，并责令陆校东于5月16日之前将违法占地建筑自行拆除整改完毕，逾期不拆除的将采取停电停水等措施，依法组织人员拆除。上述认定表和通知书中将陆校东的名字误写为“陆跃东”。姚庄镇两违办系姚庄镇人民政府为组织开展违法用地和违法建筑整治工作设立的临时性机构。陆校东不服该通知书，向嘉善县人民政府申请行政复议，嘉善县人民政府于2014年8月13日作出善政复决字[2014]09号行政复议决定，维持上述通知书，陆校东遂向原审法院提起行政诉讼。涉诉猪舍现已拆除。
原审另查明，陆校东经营的养殖场于2012年12月11日办理了个体工商户营业执照，名称为“嘉善县姚庄镇跃辉生猪养殖场”。该养殖场改造项目于2013年6月获浙江省发展和改革委员会批准同意建设，后因故未实施。2013年4月，嘉善县出台《嘉善县畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《关于嘉善县清理禁养区及违章猪（禽）舍专项行动实施方案》等政策，开展养殖整治。陆校东经营的生猪养殖场位于禁养区范围内。陆校东认为姚庄镇人民政府就养殖场关停搬迁补偿标准过低，多次协商未果，至今未签订退养转产协议。案件审理过程中，原审法院曾组织双方就补偿事宜进行协商，亦未果。
原审认为，《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定，在环境敏感区域禁止建设畜禽养殖场、养殖小区，政府划定禁养区合法有据。陆校东经营的养殖场位于嘉善县人民政府公布的禁养区范围内，应依法关闭或搬迁。姚庄镇人民政府根据上级要求推进畜禽养殖转型升级工作，在养殖整治行动中，姚庄镇两违办向陆校东发出《限期整改通知书》，载明陆校东所建养殖场经批准临时用地期限已满未归还的事实，并认定该行为已构成行政违法，继而责令其限期自行拆除，否则将予以停水停电并强制拆除，已对当事人的实体权利义务产生影响，相对人可依法对此提起行政诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，临时使用土地期满拒不归还的，由县级以上人民政府土地行政主管部门进行查处。《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三部分“违法建筑的分类处理”中亦规定分别由相应的职能部门查处，其中非法占用土地的违法建筑由国土资源部门查处。姚庄镇两违办作为姚庄镇人民政府设立的临时机构，对辖区内开展违法用地、违法建设整治行动具有组织、协调等职能，但不具有对外的行政主体资格和查处土地违法行为的职权，其作出的《限期整改通知书》不具有相应的法律效力。本案所涉养殖场现已拆除，陆校东所诉行政行为已无可撤销的内容，请求停止拆迁也已不具有实际意义。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项、第五十六条第(四)项之规定，判决：一、确认姚庄镇两违办于2014年5月13日作出的姚限改字[2014]第40号《限期整改通知书》无效；二、驳回陆校东其他诉讼请求。案件受理费50元，由嘉善县姚庄镇人民政府负担。
陆校东不服，向本院提出上诉称：1.被上诉人姚庄镇人民政府提供的证据4（嘉善县畜禽养殖禁养区分布图）、证据5（浙江省人大常委会《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定》及嘉善县委、县府《关于深化畜禽产业转型发展的实施意见》等两个规范性文件）未在举证期限内提供，原审法院予以认定不当。2.被上诉人作出《限期整改通知书》后对上诉人的猪场进行了强拆，原审法院应对其合法性进行审查，却作出确认该通知无效的判决，该判决明显不当，同时即使确认无效也未判令被上诉人赔偿损失或恢复原状。3.上诉人提供的证据足以证明猪舍属于合法建筑，不属于临时建筑。请求：1.撤销原判决；2.改判确认被上诉人作出的《限期整改通知书》违法或发回重审；3.判令被上诉人对强制拆除的涉案养猪场恢复原状。案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人姚庄镇人民政府未在答辩期限内提出书面答辩意见，庭审中辩称：上诉人搭建的猪舍系临时建筑，到期未办理合法手续；其猪舍处于禁养区，不可能恢复原状；被上诉人虽愿意补偿，但双方经多次协商未能达成协议。
双方当事人在一审期间提供的全部证据材料，均由原审法院移送至本院；上诉人在二审中没有提供新的证据。庭审中，本院围绕姚庄镇两违办作出《限期整改通知书》行为合法性的争议焦点进行了审理，双方当事人坚持上述诉辩观点。
经开庭审理，有关原判认定的事实，除上诉人对认定禁养区的证据提供期限存在质疑外，双方对其余认定没有异议，对此本院予以确认。有关禁止养殖区设定的事实，被诉的《限期整改通知书》未涉及，故不作为法院对该通知合法性审查的内容。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十九条规定，任何单位或者个人进行建设必须依法申请使用国有土地，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农民住宅等乡（镇）村建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理农用地转建设用地、建设用地审批手续；《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十三条规定，因从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，应当与县级以上人民政府或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，并按约定支付临时用地土地补偿费，临时使用土地的期限一般不超过两年，期满后应退还土地、恢复原状。本案中，上诉人陆校东因生猪养殖于2000年在租用的沉香村集体经济组织农用地经批准搭建临时猪舍1000平米，期限为二年。所搭建的猪舍性质为临时建筑，期满后应自行拆除，并恢复原状。诉讼中，其认为，根据国土资源部、农业部2007年9月1日《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，规模畜禽养殖用地不需要办理农用地转用审批手续，故其猪舍是合法建筑，是对该规范性文件含义的误解。姑且，对该规范性文件是否与现行法律、法规冲突本院不作评判，但其含义仅指规模畜禽养殖用地不属于改变农用地性质，不需要办理征地、安置补偿，转为国有土地的手续，并非允许在临时使用的土地上修建永久性建筑物或者搭建的临时建筑可以不需要按法定程序审批成为永久性建筑并确认其合法地位。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，临时使用土地期满不还的，由县级以上人民政府行政主管部门责令交还土地；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除。因而，上诉人陆校东在临时搭建猪舍批准使用土地期满后应自行拆除，恢复原状，否则国土资源管理部门将依法查处。姚庄镇两违办是姚庄镇人民政府设立的，负责镇辖区内整治违法用地、违法建设组织、协调等工作的内设、临时机构，不具有对外的行政主体资格和查处土地违法行为的行政职权，其作出《限期整改通知书》，对陆校东搭建猪舍行为进行定性，并责令拆除等行为属无权行为。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第㈢项之规定，原判对该行为确认无效正确。陆校东在上诉中提出要求判令被上诉人对强制拆除的涉案养猪场恢复原状，系其二审中提出的新请求，未经一审审判，故不属于二审审理范围。原判认定事实清楚、审判程序合法，适用法律正确。陆校东有关本案的上诉理由不成立，本院不予采纳。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第㈠项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陆校东负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李土根
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李 平
二〇一五年五月二十一日
书 记 员 张琳嫣