重庆市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)渝02行终347号
上诉人（原审原告）巫山县双桥煤矿有限公司，住所地：重庆市巫山县巫峡镇巫峡路120号，组织机构代码：56563103-7。
法定代表人陈朝普，总经理。
委托代理人周继银，男,1951年1月29日出生,汉族,重庆市巫山县人,住重庆市巫山县，系巫山县双桥煤矿有限公司职工。
被上诉人（原审被告）巫山县安全生产监督管理局，住所地:重庆市巫山县宁江路399号，组织机构代码:73980104-1。
法定代表人张成万，局长。
委托代理人魏鑫，重庆岱林律师事务所律师。
上诉人巫山县双桥煤矿有限公司（以下简称巫山县双桥煤矿）因请求确认巫山县安全生产监督管理局（以下简称巫山县安监局）关闭煤矿行为违法一案，不服巫溪县人民法院（2016）渝0238行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原告巫山县双桥煤矿诉称，巫山县福田镇双桥煤矿二矿井于2002年取得了合法经营权，年产规模3万吨。2007年，国务院出台相关政策要求关闭一批煤矿。为严格执行国家和重庆市煤矿整合的有关规定，经渝府[2009]2号文件批准，2010年12月13日，巫山县福田镇双桥煤矿一井、巫山县福田镇双桥煤矿二井资源整合为巫山县双桥煤矿有限公司，年产规模6万吨。在资源整合过程中，原告方按照政策规定编制了资源整合可行性研究报告，对煤矿重新规划设计，将原来的二矿井改为现在的三号回风平硐，其设备、设施齐全，依然具备采煤的所有功能。整合后达到“一证一矿、一套生产系统、一套组织管理机构”的要求，并经主管部门组织市煤炭行业专家库专家进行了充分论证，巫山县双桥煤矿有限公司即成为了合法的经营主体。2013年10月15日上午9点左右，原巫山县煤炭工业管理局（现与巫山县安全生产监督管理局合并）在没有给原告方下达任何行政处罚决定书的情况下，由煤炭工业管理局执法队队长陈祖聪带领两名工作人员将原告正在生产的三号回风平硐用水泥和砖堵住洞口的方式关闭至今。关闭行为发生后，原告向重庆市人民政府信访办、巫山县人民政府信访办反映了被告的违法关闭行为，巫山县人民政府信访办要求被告作出答复。原告（分别在2014年2月15日、2014年6月20日、2014年9月25日、2014年10月28日、2015年1月12日、2015年4月10日、2014年9月8日）联同巫山县煤炭协会工作人员、巫山县福田镇人民政府工作人员与被告进行协商，要求对原告的三号回风平硐重新修建恢复生产，被告方均不予准许。原告认为，被告关闭三号回风平硐的行为无法律依据，系滥用职权的违法行为，原告为了维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律、法规之规定提起行政诉讼，请求依法确认被告关闭原告三号回风平硐（即原告二矿井）的行为违法；案件诉讼费由被告承担。
被告巫山县安监局辩称，被告并没有对原告作出强制关闭的行为，被告不是适格的主体。原告诉称内容没有事实依据，2013年10月15日巫山县煤矿打非治违专项行动还未正式开始，原巫山县煤管局工作人员也不可能到达原告煤矿将原告三号回风平硐强行填塞封闭。事实上原告自知其煤矿只能有一套生产系统（一号主平硐一号回风平硐）生产，根据原告自己设计并经重庆市煤管局批准的设计方案，原告的三号平硐属接替矿井，三号平硐在没有经过批准前不得生产。2013年10月14日原巫山县煤管局在原告所在地的福田矿区组织矿主召开打非治违的相关吹风会后，原告自己对三号平风硐进行了关闭，福田镇政府按巫山县政府打非治违的方案要求，为重庆煤管局验收的需要，在其洞口标注了“关闭，福田镇政府.2013.10.15”字样。原告的起诉期限按当时的行政诉讼法之规定是三个月，原告应在2014年1月15日前提起诉讼，显然己过起诉期限。综上，原告起诉被告无基本事实基础，主体资格不适，也已过起诉期限，其起诉应予驳回。
原审经审理查明，2010年12月13日，巫山县福田镇双桥煤矿一井和双桥煤矿二井按照国家和重庆市煤矿整合的相关规定，经批准整合后成立了巫山县双桥煤矿有限公司。2013年10月14日，原巫山县煤炭工业管理局（现巫山县安全生产监督管理局）在原告所在的福田镇召集矿区的矿主召开关于“打非治违”相关吹风会。按巫山县人民政府“打非治违”方案要求，为重庆市煤管局验收的需要，2013年10月15日，原告的三号回风平硐已被关闭，硐的封口处标注有“福田镇政府.2013.10.15”字样。原告认为系被告关闭了原告三号回风平硐，其行政行为违法，遂提起行政诉讼。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告巫山县安监局否认其作出了关闭原告三号回风平硐的行政行为，原告举示的证据不能证明系被告作出了被诉行政行为。本案原告不能证明被诉行政行为存在，原告的起诉缺乏事实根据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回原告巫山县双桥煤矿有限公司的起诉。
巫山县双桥煤矿不服该裁定提起上诉称，原审裁定认定事实不清，本案有证人证言证明被上诉人对上诉人实施了关闭行为，被上诉人的关闭行为是违法的。请求撤销巫溪县人民法院（2016）渝0238行初1号行政裁定，依法予以改判，案件诉讼费用由被上诉人承担。
巫山县安监局辩称，被上诉人没有对上诉人实施关闭矿井的行为，上诉人的矿井不符合开采条件，上诉人是在煤矿整治过程中自行关闭的。原审认定事实清楚，适用法律正确。
原审中，原告提交了以下证据：1、原告的营业执照；2、原告组织机构代码证；3、原告采矿许可证；4、原告安全生产许可证。1-4号证据拟证明原告的基本信息及合法的经营主体。5、法人身份证明，拟证明陈朝普的法定代表人身份。6、证明一份，拟证明周继银系原告方职工。7、信访事项告知书，拟证明三号煤矿洞口被煤管局关闭后，原告一直就该事项进行上访，要求煤管局按信访事项规定进行处理。8、井口封闭现场照片四张，拟证明从2013年10月15日直到现在三号矿井口都处于关闭状态。9、采矿权变更登记调查意见书，拟证明二号矿井整合到双桥煤矿公司，主体资格适格；10、设计图纸，拟证明二号矿井（X＝3455217,Y＝37378908,Z＝+625m,A＝55度）改为三号回风平硐。另有周松林、谌祖荣两位证人出庭作证，拟证明煤管局陈祖聪带队于2013年10月15日对双桥煤矿三号矿井进行了关闭，且没有下达相应关闭通知书、规范性文件或法律文书，强制要求双桥煤矿工作人员对三号矿井进行了封闭。
被告提交了以下证据：1、任命书；2、被告组织机构代码证。1-2号证据拟证明被告的主体身份情况。3、重庆市人民政府渝府[2009]2号重庆市人民政府关于进一步加快煤矿整合工作的通知，拟证明重庆市政府通知第五条第十款规定实行分区布置，分期开采的资源整合矿井，只能一套系统生产，生产分区原则上不超过3个分区布置，分期开采方案必须经区县（自治县）人民政府同意，报市煤矿整合办审查后，方可实施，区县（自治县）报送的方案中，必须明确开采范围，开采顺序和相关安全技术，组织保障等措施，区县人民政府要加强监管，开采一个区域时，必须经区县（自治县）煤矿监管部门批准，方可进行接替区域的准备工作。开采完一个区域后，必须经区县煤矿监管部门批准，方可进入下一个区域开采，通知附表中列明原告方属于前述实行分区布置，分期开采的资源整合矿井，只能一套生产系统，开采一个区域后，必须经区县煤矿监管部门批准，方可进入下一个区域开采。4、重庆市煤炭工业管理局渝煤行管[2011]439号关于巫山县双桥煤矿有限公司资源整合初步设计的批复，拟证明该文件第六条第六款强调，原告矿井只能是一套生产系统，一个井口出煤。5、巫山县煤炭工业管理局巫山煤发[2011]166号巫山县煤炭工业管理局关于巫山县双桥煤矿有限公司整合工程进行建设的通知，拟证明该通知第三条明确了原告矿井设计共布置6个井筒，达产时布置了2个井筒，分别是一号主平硐（X=3454170，Y=37377787，Z=+798m）和一号回风硐（X=3453646，Y=37377963，Z=+933m），矿井其余4个井筒在矿井通过竣工验收后，按《设计》要求进行接替。以上2-5号证据拟综合证明原告诉称关闭的煤矿属于接替矿井，未经批准，不得接替生产。6、2013年10月13日福田镇煤矿打非治违工作会议记录复印件及会议照片1张，拟证明2013年10月13日，巫山县煤管局在原告所属的福田镇召集煤矿业主工作会，要求排查非法、违法矿井。7、2013年10月24日中共巫山县委办公室在全县煤矿“剿非治违”专项行动暨安全生产工作会上的讲话电子公文；2013年10月24日巫山县“剿非治违”专项行动大会领导及代表讲话照片14张；2013年10月25日巫山县报原件一份；巫山县煤炭工业管理局巫山煤函[2013]39号巫山县煤炭工业管理局关于当前我县煤矿合法和非法井口情况的函；2013年10月29日巫山县人民政府办公室巫山府办发[2013]114号关于印发巫山县集中开展煤炭行业“剿非治违”专项行动实施方案的通知。拟证明2013年10月24日，巫山县人民政府正式启动了全县煤矿“剿非治违”专项行动大会，2013年10月25日，被告按县政府的要求将截止2013年10月14日之前各乡镇的合法矿井和非法矿井情况函告知各产煤乡镇，由各产煤乡镇督促本区域非法矿业主按照关闭标准关闭到位，对合法煤矿业主违规行为整改到位，2013年10月29日，巫山县人民政府以文件的方式布置了集中开展煤炭行为“剿非治违”专项行动实施方案，方案中第一条第一款第二项第三目规定为一个矿井多套生产系统生产属对煤炭开采违法违规行为大整治范畴，整治标准为停工停产，封闭井筒切断电源，并落实监管责任人，该方案规定了县政府下设的六个局及供电公司和各涉及乡镇的职责分工，方案中时间安排和步骤为宣传发动阶段、调查摸底阶段、自查自纠阶段、集中打击和总结共五阶段，时间从2013年10月25日开始到2013年12月30日结束，成立了三个执法队开展专项行动，从时间上看，2013年10月15日还在宣传发动阶段之前，还未进入打击阶段。8、福田镇安监办关于煤矿非法违法井口封闭情况的报告及巫山县资源范围内未按设计要求接替或因未经审批擅自布置井口统计表；福田镇剿非治违工作第二阶段总结；福田镇人民政府关于开展煤炭行业“剿非治违”等专项行动的工作总结。拟证明原告方三号回风平硐属擅自接替矿井已封闭，原告方片区“剿非治违”专项行动由福田镇人民政府负责。9、巫山县人民政府办公室关于做好全县煤炭行业“剿非治违”专项行动验收工作的通知；福田镇“剿非治违”专项行动验收情况图片。拟证明原告诉状中所称矿井井口记载为：福田镇政府2013年10月15日，说明在巫山县人民政府“剿非治违”专项行动开展之前，原告已经对该擅自接替矿井予以自行封闭，福田镇政府为了验收的需要在井口作了标记，被告并未在其井口标注关闭字样。
经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为：1-4号证据的真实性没有异议，但双桥煤矿只能是一套生产系统即一个主井一个风井，双桥煤矿系整合矿，不能同时开采，只能在一套系统开采完毕后经县、自治县有权部门批准后才能对接替矿井进行生产；5号证据无异议；6号证据是2015年12月开出，周继银已经64周岁，不应该属于任何职工，且证明职工身份应以社保局的社保记录或领取社保金的方式证明；7号证据的日期是2015年9月16日，距原告诉称的行政行为发生之日已经1年零11个月了，超过了起诉期限；8号证据的真实性无异议，但照片内容清楚可见是福田镇政府的字样，从照片上看被告未实施任何关闭行为；9号证据调查意见书是复印件，真实性有异议，没有上级批复；10号证据设计图纸无法证明原告主张的二号矿井是三号回风平硐，双桥煤矿的设计方案和整合说明书是原告自己作出的。被告对原告方的出庭证人的证言质证意见为：两位证人的证言不具有客观性，周松林系原告代理人周继银的亲生儿子，但周继银也承认自己是三号回风平硐的业主，两个证人均没有看见来者身份证件，都是猜测属煤管局工作人员，第二个证人谌祖荣并不知道来人是谁，是听别人说的是煤管局工作人员，两个证人都陈述来者告诉他们，让他们自己关闭矿井，证明不仅被告，其他任何单位都没有对所述硐口进行强制关闭行为，是原告自己的工作人员自行封的硐口。
原告对被告提交的证据的质证意见为：1-2号证据无异议；3号证据真实性无异议，证明目的有异议，原告的整合符合相关规定，颁发了相应证件，原告方具备合法采矿资格；4号证据真实性无异议，对其证明目的有异议；5号证据真实性无异议，三号风井是严格按照要求进行建设的，到现在都还没有建设完毕，这种通知是不公平的；6号证据无异议，三号硐是合法的，不在打非治违的范围内；7号证据真实性无异议，但不能证实三号硐是非法的，在统计表中无法证实，对关联性有异议，原告的三号回风矿井不在打非治违的范围内，与这个文件不相符合，原告不是擅自接替或整合遗留；8号证据真实性无异议，这组证据是对封闭情况的记录，不能证实被告行为合法，即使关闭也应给予一定期限，关闭行为不合法，且与本案不具有关联性；9号证据真实性无异议，验收通知是内部通知，只是工作总结，起不到证明目的，与本案不具有关联性。
原审对上述证据认证如下：原告提交的1、2、3、4、5、8号证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信；原告提交的6、7号证据与本案不具有关联性，不予采信；原告提交的9、10号证据，可以证明原告所述的二号矿井就是已关闭的三号回风平硐，予以采信；对原告申请的两名出庭证人周松林、谌祖荣的证言，因两名证人与原告具有利害关系，故对周松林、谌祖荣的证言的真实性不予确认，不予采信。被告提交的1-9号证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。
以上证据随案移送本院，经审查，对周松林、谌祖荣的证言，因两名证人与上诉人有利害关系，且其证言没有其他证据予以佐证，不能证明被上诉人对上诉人实施了关闭煤矿的行为。原审对该证言及其他证据的分析采信正确，本院予以确认。本院查明的事实与原审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的事实根据。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，起诉不符合行政诉讼法第四十九条的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人举示的证据不能证明被上诉人对其作出了关闭煤矿的行为，其起诉缺乏基本的事实根据。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
本案依法不缴纳案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 张建平
审判员 程鸿声
审判员 刘红霞
二〇一六年十一月八日
书记员 胡绍娟