浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)浙绍行初字第97号
原告高金兰，女，1962年5月6日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人邱拥民，浙江泽大律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市领带园区五路*号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人赵红卫，男，该单位工作人员。
委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。
原告高金兰不服被告嵊州市人民政府房屋行政征收，向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月29日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月7日公开开庭审理了本案。原告高金兰的委托代理人邱拥民，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵红卫、李淑芳到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限至2016年12月28日。本案现已审理终结。
原告高金兰起诉称：原告自出生后一直居住在嵊州市三江街道马桥村192号。2009年9月24日原告的建房申请通过村委及嵊州市国土资源局审批并公示，2015年11月底，原告房屋被强行拆除。被告的房屋征收行为违反《中华人民共和国土地管理法》规定，嵊政〔2015〕15号文件附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第四款规定有违男女平等，违反了宪法、妇女权益保障法、农村土地承包法等相关规定。原告自2015年10月起要求被告依法拆迁并对原告单独立户补偿安置，因沟通无果提起诉讼，请求判决确认被告作出的房屋征收决定中涉及征收马桥村集体土地上房屋的行政行为违法；审查《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》（试行）附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第四款的合法性；判决确认原告享有单独立户的资格；责令被告采取相应的补救措施，修正征收补偿方案。
原告高金兰向本院提交了以下证据：
1.身份证、结婚证及户口本复印件，证明原告身份情况；
2.嵊州市私人建房用地预审表、村民代表大会会议记录、证明2份、嵊州市国土资源局私人建房用地批前公示，证明原告对房屋具有合法权属；
3.附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》，证明被告未对原告单独立户安置补偿。
被告嵊州市人民政府答辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。至签约补偿时止，本案所涉土地仍为集体土地，未涉及土地征收，相关补偿主要针对村集体土地上的房屋及附属物补偿。原告属于已嫁出本村但户口未迁出人员，根据城中村改造政策，原告已列入周惠兰户进行安置补偿，该户所涉房屋已主动腾空并依协议约定拆除。原告第一项诉请内容均系对安置补偿协议中约定权利义务提出的异议，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一款规定内容；原告第三、四项诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围，且第四项诉请以安置补偿不当为前提，本案中并不涉及。二、被告下属派出机关嵊州市三江街道办事处（城南新区管委会）根据城中村改造政策规定，对原告户房屋所作拆迁安置补偿行为并无违法和不当之处。城中村改造项目经原告所在村表决通过后向街道申请，并报被告审批同意后实施，协议签订、评估等过程充分体现自愿、公平、公开、合法原则。不存在暴力胁迫情形。未违反法律、行政法规规定。三、嵊政〔2015〕15号文件附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第四款合法。1.城中村改造利国利民，得到绝大多数村民认可。2.文件中有关城中村改造房屋的拆迁安置补偿标准、范围及安置方式的规定符合物权法相关规定，未侵害原告合法权益。3.该规范性文件第六条第四款规定实际已经对该类人员进行安置补偿，并未侵犯其合法权益。请求驳回原告起诉。
被告于法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1.《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》、村民代表表决单及签到单，证明经村民代表讨论向三江街道（城南新区管委会）申请要求对原告所在村实施城中村改造的事实；
2.《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》及嵊州市人民政府批复（嵊政办批〔2013〕176号），证明三江街道（城南新区管委会）根据村委报告，向嵊州市人民政府提出城中村改造申请并经批准的事实；
3.《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收一号公告》、《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收二号公告》、《城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造三号公告》、《城南新区（三江街道）马桥区块第二期城中村改造第一次公示》、《城南新区（三江街道）马桥区块第二批城中村改造第二次公示》、《城南新区（三江街道）马桥区块第二期城中村改造房屋征收补偿安置结果公示》及照片一组，证明涉案城中村改造项目和安置补偿结果经公告及公示的事实；
4.嵊政办批〔2015〕35号《嵊州市人民政府办公室关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》、评估报告，证明依法对涉案房屋进行评估的事实；
5.《房屋拆迁委托协议》、营业执照、税务登记证、组织机构代码证，证明实施单位委托具有相应资质的拆迁服务机构的事实；
6.《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，证明原告所在户与三江街道（城南新区）委托的拆迁公司签订城中村改造房屋征收补偿安置协议，原告的安置补偿款已计算在该安置补偿协议中的事实；
7.房地产公司的商品房成交情况表，证明被告支付给原告所在户的补偿款价格并不低于土地同时期就近地段国有土地上商品房的市场成交价格，客观上未侵犯原告合法权益；
8.房票安置购房证明书，证明原告所在户已领取补偿款的事实。
被告嵊州市人民政府同时明确《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、嵊政〔2012〕91号《嵊州市人民政府关于推进城中村改造的实施意见（试行）》、嵊州市人民政府关于印发《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》的通知、嵊政〔2015〕15号、嵊政〔2015〕16号文件、省政府文件等系其实施行政行为的规范性文件依据。
经庭审质证，被告对于原告提交的证据真实性无异议。原告对于被告提交的证据真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为不能达到被告证明目的。
本院对上述证据认证如下：被告提交证据4、7与本案征收行为合法性审查无关联性，对其余证据的真实性予以确认。对原告证据的真实性予以确认。
经审理查明，2009年9月24日，嵊州市国土资源局直属国土资源管理所审批同意高金兰户作为无房户，使用农转用土地80平方米。2013年5月10日，嵊州市三江街道桥南村村民委员会提出《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告嵊州市人民政府审批，被告于7月29日作出同意批复。2015年3月12日，被告作出嵊政（2015）15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》及嵊政（2015）16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》等规范性文件。3月20日，嵊州市三江街道办事处将城南新区城中村改造项目中房屋和地上建筑物的具体征迁事务工作委托给嵊州市城镇房屋拆迁有限公司承办。3月31日，嵊州市城南新区（三江街道）先后发布《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收一号公告》及《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收二号公告》，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项。嵊州市城南新区管理委员会于2015年9月26日起就《嵊州市城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总表》公示五天；于2015年10月6日起就《嵊州市城南新区（三江街道）马桥区块第二批城中村改造确权联审结果汇总表》公示五天，周惠兰户在册人口5人，包括原告高金兰在内；于2015年12月3日公示《马桥区块第二期城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》，其中涉及周惠兰户建筑面积788.88平方米；涉及高金兰建筑面积0平方米，安置面积60平方米。2015年11月2日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造三号公告》，主要内容为：从2015年10月11日起，至2015年10月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日其一个月内（以30天计）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。
另查明，2015年10月24日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方、高金兰为乙方，签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。涉案房屋已被拆除。
本院认为，原告高金兰系对被告房屋征收行为不服提起诉讼，则本案的争议焦点主要为被诉房屋征收行为合法性。现分述如下：
一、原告起诉被告征收行为具有事实根据。被告嵊州市人民政府于2013年7月29日所作嵊政办批〔2013〕176号批复中明确原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并要求城南新区管委会（三江街道）组织实施。根据查明事实，被告“城中村”改造工作主要方式为签订房屋征收补偿安置协议后拆除房屋，故应认定具有房屋征收的目的。被告派出机构嵊州市城南新区管理委员会在此后“三公告、三公示”等过程中亦明确系实施城中村改造房屋征收。且房屋现已实际拆除，已产生房屋征收的实际结果。书面征收决定并非认定征收行为存在的必要前提，被征收人是否自愿亦不影响征收行为的定性。本案中，事实上存在的房屋征收行为影响相对人权益，征收决定作出主体应认定为嵊州市人民政府。原告提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，被告关于不属于人民法院行政诉讼受案范围的答辩意见缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。
二、关于被诉征收行为的合法性。根据查明的事实，涉案房屋为集体土地上的房屋和其他地上构筑物。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（六）对非国有财产的征收；……”鉴于我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，本案被告并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。被告嵊州市人民政府在完成涉案土地征收的各项审批手续前，即作出集体土地上房屋征收决定，于法无据。
三、嵊政〔2015〕15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》文件中附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》主要就安置人口的确定作出规定，涉及房屋具体安置补偿对象及方式，与征收行为合法性审查无关，故不予审查。原告要求判决确认享有单独立户资格并责令被告修正征收补偿方案，采取相应补救措施的诉请均以安置补偿行为合法性审查为前提，与本案征收行为合法性审查无直接关联，亦不属于本案审查范围。
综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，原告相应诉讼请求应当予以支持。鉴于征收行为已经实际实施，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府所作桥南村马桥区块集体土地上房屋征收行为违法。
案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 范卓娅
人民陪审员 马雅萍
二〇一六年十一月八日
书 记 员 徐海莲