江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏行终612号
上诉人（一审原告）陈旺兰。
委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）泰兴市人民政府，住所地在江苏省泰兴市国庆东路118号。
法定代表人张育林，泰兴市人民政府市长。
委托代理人丁佐荣，江苏博诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。
法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。
委托代理人沈剑，江苏省人民政府工作人员。
委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。
上诉人陈旺兰因与被上诉人泰兴市人民政府（以下简称泰兴市政府）土地行政批准及江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）土地行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁环行初字第72号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月12日受理后依法组成合议庭，于2016年6月7日公开开庭审理本案。上诉人陈旺兰及其委托代理人魏巍，被上诉人泰兴市政府的负责人王东升、委托代理人丁佐荣，被上诉人江苏省政府的委托代理人沈剑、冯现芹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人陈旺兰一审诉称：陈旺兰系江苏省泰兴市济川街道（原泰兴镇）张陈村村民，在该村拥有合法房屋。2015年6月9日，陈旺兰通过政府信息公开方式从泰兴市国土局获知被告泰兴市政府于2014年5月19日批准了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》。陈旺兰认为〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》在实体和程序上均违法，严重侵犯了陈旺兰的合法权益，遂于2015年8月1日向江苏省政府提起行政复议，江苏省政府于2015年10月26日作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》，维持泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》。请求法院撤销泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》和江苏省政府作出的〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》。
被上诉人泰兴市政府一审辩称:1.陈旺兰的原告主体资格不适格。2014年8月9日，李祥元户(原告陈旺兰系李祥元之妻)已经与泰兴市政府济川街道办事处（以下简称济川街道办）签订《集体土地上房屋动迁补偿协议书（产权调换）》，房屋动迁补偿协议是基于〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》签订，也就是说，李祥元户认可〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》，故泰兴市政府的批准行为并未侵犯陈旺兰的合法权益。2.泰兴市政府批准〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》程序合法。2014年2月25日江苏省政府作出《江苏省人民政府关于泰兴市2014年度第1批次村镇建设用地的批复》(苏政地〔2014〕24号，以下简称苏政地〔2014〕24号批复)，同意泰兴市济川街道张陈村相应土地征收为国有。根据该批复，泰兴市国土局会同有关部门拟定了涉案《征地补偿安置方案》，2014年4月18日，泰兴市国土局在陈旺兰所在张陈村村务公开栏张贴公示，告知被征地农村集体经济组织和相关农民有关征地、补偿、安置等事宜以及表达不同意见和申请协调的权利、途径。该方案张贴公示超过15日，由于公告期内相关权利人未提出异议，2014年5月19日被告批准了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》。3.泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》内容适当。其补偿标准符合《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》(江苏省人民政府令第93号，以下简称省政府93号令)、《江苏省政府关于调整征地补偿标准的通知》(苏政发〔2011〕40号，以下简称苏政发〔2011〕40号通知)、《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（泰政发〔2011〕64号，以下简称泰政发〔2011〕64号通知)以及泰兴市政府关于印发《泰兴市贯彻实施<江苏省征地补偿和被征地农民社会保障实施办法>若干问题的规定》的通知(泰政发〔2013〕157号，以下简称泰政发〔2013〕157号通知)；4.陈旺兰起诉已经超过法律规定的诉讼时效。《征地补偿安置方案》于2014年4月18日公告，原告未在法律规定的期限内向提起诉讼，超过诉讼时效。5.泰兴市政府的主体资格不适格。陈旺兰要求撤销泰兴市政府批准的《征地补偿安置方案》，而《征地补偿安置方案》由泰兴市国土局作出，所以本案的被告应是泰兴市国土局，泰兴市政府的批准行为不可诉。综上，请求法院依法驳回陈旺兰的起诉或驳回其诉讼请求。
被上诉人江苏省政府一审辩称，1.江苏省政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。江苏省政府经审理查明，2014年2月21日，江苏省政府作出苏政地〔2014〕24号批复，批准泰兴市2014年度第1批次村镇建设用地征收土地方案。依据该批复，泰兴市国土局会同有关部门拟定涉案《征地补偿安置方案》，并于同日在原告所在的张陈村村务公开栏张贴公示，告知被征地农村集体经济组织和相关农户有关征地、补偿、安置等事宜以及表达不同意见和申请协调的权利和途径。该方案张贴公示超过15日，期间，相关权利人未表示异议。方案公示结束后，经相关部门审核，泰兴市政府于2014年5月19日批准该方案，故泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》程序合法，内容适当。2.江苏省政府作出《行政复议决定书》程序合法。2015年8月4日，江苏省政府收到陈旺兰的《行政复议申请书》后，于2015年8月11日依法受理并通知泰兴市政府提交书面答复。因情况复杂于2015年9月25日依法决定延期。经查，泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂决定予以维持。2015年10月26日，江苏省政府作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》，并通过EMS快递方式送达陈旺兰。3.陈旺兰的起诉超过法定起诉期限。陈旺兰起诉的公告行为发生在2014年4月18日，并于同日在陈旺兰所在的张陈村村务公开栏张贴公示，按照规定，从公告期满之日起应当视为陈旺兰已经知道该具体行政行为，陈旺兰到现在才起诉，显然超过了法律规定的起诉期限。4.泰兴市政府和江苏省政府的被告主体资格均不适格。陈旺兰的诉讼请求是依法撤销被告泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》，而该方案盖章机关为泰兴市国土局，陈旺兰对此提起诉讼应当以泰兴市国土局作为被告。泰兴市政府、省政府均不是本案适格的被告。陈旺兰在行政复议中的复议请求是要求对泰兴市政府的批准行为进行复议，省政府也是针对该批准行为作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，江苏省政府作出的〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回陈旺兰诉讼请求。
一审法院认定，陈旺兰系江苏省泰兴市济川街道（原泰兴镇）张陈村村民，曾在该村与其丈夫李祥元合法拥有共有房屋。2014年2月21日，江苏省政府作出苏政地〔2014〕24号批复，批准泰兴市2014年度第1批村镇建设用地《征收土地方案》。依据该批复，泰兴市国土局于2014年4月18日会同有关部门拟定了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》，并作出了〔2014〕第15号《泰兴市国土资源局征地补偿安置方案公告》，在泰兴市济川街道张陈村村务公开栏张贴，张贴期间陈旺兰并未提出异议。该公告将涉案《征地补偿安置方案》的土地补偿安置标准、地上附着物补偿费标准、青苗补偿费标准等事项进行了公示，其中载明：“六、被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见，请于本公告公布之日起10日内以村（居）委会为单位，以书面形式送达所在镇（园区）国土资源分局”、“七、本方案征求意见后，报泰兴市人民政府批准后实施”。2014年5月19日，泰兴市政府在泰兴市国土局上报的《泰兴市征地补偿安置方案呈报表》的“市人民政府意见”栏作出“同意”意见，并加盖泰兴市政府公章。在该呈报表的国土资源部门“承办意见”栏上载有“我局依法拟定征地补偿安置方案（补偿标准、安置途径附后），现公告结束，公告期内相关权利人未提出异议，现将征地补偿安置方案报市政府批准后实施”。陈旺兰认为，泰兴市政府2014年5月19日批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》在实体和程序上均违法，侵犯了其合法权益，遂于2015年8月1日向江苏省政府提起行政复议。2015年8月4日，江苏省政府收到陈旺兰的《行政复议申请书》，于2015年8月11日向陈旺兰作出《行政复议申请受理通知书》，并于2015年9月25日作出《决定延期通知书》。江苏省政府经审查认为，泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》程序合法，内容适当，遂于2015年10月26日作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》。江苏省政府作出的上述通知书、决定书均在法定期限内向原告进行了送达，且陈旺兰对被告省政府的复议程序无异议。
另查明，2014年8月9日，陈旺兰的丈夫李祥元与济川街道办签订了《集体土地上房屋动迁补偿协议书（产权调换）》，涉案房屋现已被拆除。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，泰兴市国土局根据省政府2014年2月21日批准的《征收土地方案》，会同有关部门拟定了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》，于2014年4月18日作出了《泰兴市国土资源局征地补偿安置方案公告》，并在陈旺兰所在村张陈村村务公开栏张贴，告知被征地农村集体经济组织和相关村民有关征地、补偿、安置等事宜以及表达不同意见和申请协调的权利、途径。因公告期内相关权利人未提出异议，且《征地补偿安置方案》的土地补偿安置标准、地上附着物补偿费标准、青苗补偿费标准、农业人员安置办法亦符合苏政发〔2011〕40号通知、泰政发〔2011〕64号通知、江苏省政府93号令和泰政发〔2013〕157号通知的相关规定。2014年5月19日，泰兴市政府根据泰兴市国土局的呈报，批准了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》。泰兴市政府的上述批准行为符合法律、法规的规定。江苏省政府于2015年8月4日收到陈旺兰的《行政复议申请书》后，于2015年8月11日依法受理并通知泰兴市政府提交书面答复。因情况复杂依法决定延期。江苏省政府经审查认为，泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》程序合法，内容适当，遂于2015年10月26日作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》，维持泰兴市政府的批准行政行为。江苏省政府的行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序亦无不当。
泰兴市政府提出陈旺兰主体不适格的主张。经查，陈旺兰系涉案被拆房屋的共同共有人，该房屋又是按照《征地补偿安置方案》进行补偿安置，虽然陈旺兰丈夫李祥元已与济川街道办签订《集体土地上房屋动迁补偿协议书（产权调换）》，但是并不能否定陈旺兰对该房屋所拥有的权益。故陈旺兰与被告泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》具有法律上的利害关系。泰兴市政府提出原告主体不适格的主张，本院不予支持。
泰兴市政府、省政府提出原告的起诉超过了法定期限的主张。经查，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，泰兴市国土局2014年4月18日作出〔2014〕第15号《泰兴市国土资源局征地补偿安置方案公告》，该公告并未对诉权或者起诉期限进行告知。另，因涉案的批准行为发生在2015年5月1日施行的行政诉讼法之前，故对本案未告知诉权或起诉期限的情形应适用“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定。故被告主张原告的起诉超过了法定期限，本院不予支持。
泰兴市政府、省政府提出两被告非适格被告的主张。经查，泰兴市国土局将涉案的《征地补偿安置方案》于2014年4月18日进行公告，该公告署名机关为“泰兴市国土资源局”，且明确载明“本方案征求意见后，报泰兴市人民政府批准后实施”。故泰兴市国土局2014年4月18日公告的《征地补偿安置方案》在泰兴市政府批准前并未生效。泰兴市政府也未提供对外生效且署名为泰兴市国土局的《征地补偿安置方案》的证据。泰兴市政府、江苏省政府提出被告应该为泰兴市国土局，而泰兴市政府、省政府非适格被告的主张，不予支持。
综上，被告泰兴市政府批准〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》及被告省政府作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。陈旺兰要求撤销〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》、〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》和本案诉讼费用由被告承担的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈旺兰的诉讼请求。
上诉人陈旺兰上诉称：一审判决认定事实错误。被上诉人泰兴市政府批准的[2014]15号《征地补偿方案》内容空洞，缺乏实质内容，并未起到告知的实际作用。根据《征收土地公告办法》规定，该征地补偿方案缺少地类，地上附作物和青苗的种类、数量，土地补偿费和安置补助费的支付对象、支付方式，地上附作物的补偿标准和支付方式，青苗费的支付方式，农业人员的具体安置途径。该方案未起到告知的实际作用。
案涉《征地补偿方案》并非以被征收土地的所有权人为单位拟定，违反相关法律规定。《征收土地公告办法》第七条规定，有关市县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。本案的《征地补偿方案》涉及到及川街道的张陈村、南郊社区和三营社区三个被征收土地的所有权人，违反了《征收土地公告办法》的规定，不能保证具体细化被征收人的补偿情况。
泰兴市国土资源局未依法进行征地调查和征地补偿登记，违反法定程序制作《征地补偿安置方案》。国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》（国土资[1999]480号）第二条规定，在征地调查和征地补偿登记时，应深入村组，实地调查。土地权属应以土地登记或土地利用现状调查的土地权属协议为依据；土地地类、面积应以土地利用现状调查（变更调查）和勘测定界成果为准，以确保拟土地权属明晰，地类、面积准确，附作物状况详实。征地调查应在拟定征用土地方案前完成，并结合征地补偿登记进行复核。泰兴市政府并未提交证据证明其已经履行了上述的调查和登记程序。
泰兴市人力资源和社会保障局未对征地农民社会保障费落实情况提出审核意见，该征地补偿安置方案缺乏必备的前提条件。泰兴市国土资源局也未公告
《征地补偿方案》未履行公告程序。被上诉人提交的《征地补偿方案》照片并非原始载体，不能证明张贴时间、张贴时间长短，不排除为应付诉讼而补拍。张陈村村委会的《证明》，由于村委会在征收过程中负责协助泰兴市政府和街道开展征收工作，与泰兴市政府有利害关系，该证明内容不应被采信。且证明内容也与本案内容不一致。这些都表明，该方案并未被公告。请求本院撤销一审判决；由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人泰兴市政府答辩称：1、泰兴市政府批准的[2014]第15号《征地补偿安置方案》内容适当。上诉人陈述的所谓缺项在公告提及的泰政发[2013]157号文中有详细表述，该文件在公告张贴前已经在泰兴市国土资源局门户网站上予以公示。《征地补偿方案》的补偿标准符合“省政府第93号”、“苏政发[2011]40号”、“泰政发[2011]64号”以及“泰政发[2013]157号”的要求。在《征地补偿安置方案》公告后，没有权利人提出异议，当事人的权利已经得到充分保护。2、泰兴市国土资源局会同有关部门根据批准的征收土地方案，以社区村组为单位拟定征地补偿方案，并将同一街道（乡镇）范围内所涉征地块有关集体的补偿安置方案一并公告并无不当。3、泰兴市国土资源局在征地前依法进行了征地调查，相应的证据属于江苏省人民政府作出[2014]24号批复的依据。4、征地补偿方案已经履行了公告程序，被上诉人一审提供的照片及张陈村的证明足以证明该事实。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人江苏省政府答辩称：泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》程序合法，内容适当。江苏省政府作出《行政复议决定书》合法。陈旺兰的起诉超过了行政诉讼起诉期限，但尊重一审判决。请求本院驳回上诉人的上诉。
上诉人认为，泰兴市政府并未提交证据证明泰兴市国土资源局会同有关部门拟定了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》。一审判决认定该事实缺乏证据支持。对一审判决认定的其他事实无异议。被上诉人泰兴市政府和被上诉人江苏省政府对一审判决认定事实均无异议。本院对一审判决认定的事实中各方当事人无异议的部分予以确认。
本案的争议焦点为：泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》是否合法。
本院认为，国土资源部《征用土地公告办法》第八条规定，征地补偿安置方案公告应当包括：本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地方地上附作物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附作物和青苗的补偿标准和支付方式；其他有关征地补偿、安置的具体措施。泰兴市国土资源局[2014]第15号征地补偿安置方案公告缺少地类，地上附作物和青苗的种类、数量，土地补偿费和安置补助费的支付对象、支付方式，地上附作物的补偿标准和支付方式，青苗费的支付方式以及农业人员的具体安置途径等事项。但该公告明确表示被征地农民的安置标准和方式按照泰政发[2013]157号文有关规定执行，且该公告所缺事项在泰政发[2013]157号文中有所涉及。根据《征用土地公告办法》第十条、第十一条之规定，征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，由市县人民政府土地主管部门组织实施。泰兴市国土局向泰兴市政府提交的征地补偿安置方案呈报表及其附件包含了国土资源部《征用土地公告办法》第八条所规定的征地补偿安置方案应当包括的主要内容，且该方案经过了公告，公告期内权利人未提出异议。因此，泰兴市政府批准该征地补偿安置方案并无不当。江苏省政府作出[2015]苏行复第228号行政复议决定书，维持了泰兴市政府的批准行为。该行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈旺兰承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 迎
代理审判员 赵 黎
代理审判员 张 伟
二〇一六年九月九日
书 记 员 刘小花
附：本判决适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；