广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗中法行初字第209号
原告陈金全，住广州市番禺区。
原告梁巨平，住广州市番禺区。
原告陈文英，住广州市番禺区。
原告周鉴泉，住广州市番禺区。
原告彭伟，住广州市番禺区。
上列原告共同委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。
被告广东省人民政府，住所地广东省广州市。
法定代表人朱小丹，该府省长。
委托代理人邓凯、黄允鑫，均系该府法制办公室工作人员。
原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟不服被告广东省人民政府作出的驳回行政复议申请决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟及其委托代理人默立贤、被告广东省人民政府的委托代理人黄允鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟诉称，原告系广州市番禺区珠江甘蔗试验场职工及职工家属，承包或实际耕种试验场属下国有农用地。同场职工梁桂锡于2014年9月1日向广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局提出信息公开申请，要求公开转变6030亩土地性质的批准文件。广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局于2014年10月20日作出穗番国房信〔2014〕388号《市国土房管局番禺区分局关于梁某依申请公开的复函》，公开了粤国土资(建)字〔2008〕320号《关于广州市番禺区2007年度第十五批次城镇建设用地的复函》，原告方知晓该《复函》将甘蔗试验场的24.2983公顷国有农用地转为建设用地，同时收回8.1600公顷原国有建设用地，使用2.1800公顷国有未利用地。该行为致使原告无法继续耕种承包地，与原告具有法律上的利害关系。原告认为被告作出涉案《批复》违反法定程序，未尽到实质审查义务，未对批准文件进行公示，侵害了原告的合法权益，向被告提出行政复议申请，请求撤销该《批复》。被告于2015年4月13日作出粤府行复〔2014〕443号《驳回行政复议申请决定书》，以原告与涉案土地变更规划用途的行为没有直接的、法律上的利害关系为由驳回原告申请。为此，原告提出以下诉讼请求：1、撤销粤府行复〔2014〕443号《驳回行政复议申请决定书》；2、责令被告受理原告要求撤销粤国土资(建)字〔2008〕320号《关于广州市番禺区2007年度第十五批次城镇建设用地的复函》的复议申请；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟在庭审时补充诉讼理由：原告的房屋位于涉案复函的审批范围内，原告与涉案复函具备法律上的利害关系。
被告广东省人民政府辩称，一、经被告批准、由广东省国土资源厅于2008年7月11日作出粤国土资(建)字〔2008〕320号《关于广州市番禺区2007年度第十五批次城镇建设用地的复函》，批准广州市人民政府上报的农用地转用方案，将广州市番禺区化龙镇金山大道以北珠江甘蔗实验场的国有农用地24.2983公顷(耕地14.5900公顷，园地8.3283公顷，养殖水面1.3800公顷)转为建设用地，收回原国有建设用地8.1600公顷，使用国有未利用地2.1800公顷，上述土地34.6383公顷完善收回手续后，依照规划安排作为广州市番禺区2007年度第十五批次城镇建设用地。因涉案34.6383公顷的国有土地使用权人分别为广州市番禺区土地开发中心、广东省珠江甘蔗试验场，原告并非涉案土地的使用权人，其与涉案土地变更规划用途的行为没有直接的、法律上的利害关系。原告不服上述复函，向被告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第(二)项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系……”。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”的规定，作出粤府行复〔2014〕443号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。二、被告作出粤府行复〔2014〕443号《驳回行政复议申请决定书》符合法定程序。2015年1月29日，被告受理了原告提交的行政复议申请，期间依法延长了三十日的审查期限，于2015年4月13日作出粤府行复〔2014〕443号《驳回行政复议申请决定书》，并于2015年4月16日邮寄送达原告。综上，请求驳回原告的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。
被告广东省人民政府在庭审时补充答辩意见：原告申请行政复议时并没有提交房屋相关的证据材料，诉讼中也没有提供相关证据材料。
经审理查明，经被告广东省人民政府同意，广东省国土资源厅于2008年7月11日向广州市人民政府作出粤国土资(建)字〔2008〕320号《关于广州市番禺区2007年度第十五批次城镇建设用地的复函》（以下简称涉案用地复函），函复同意广州市人民政府上报的农用地转用方案，将位于广州市番禺区化龙镇金山大道以北珠江甘蔗实验场的国有农用地24.2983公顷(耕地14.5900公顷，园地8.3283公顷，养殖水面1.3800公顷)转为建设用地，收回原国有建设用地8.1600公顷，使用国有未利用地2.1800公顷，上述土地34.6383公顷完善收回手续后，依照规划安排作为广州市番禺区2007年度第十五批次城镇建设用地等内容。在广州市人民政府报批的材料中，附有原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局制作的拟征（占）地合计34.6383公顷的土地权利人分别为广州市番禺区土地开发中心、广东省珠江甘蔗试验场的《建设拟征（占）地土地权属情况汇总表》、土地使用权人为广州市番禺区土地开发中心的G07-000158号国有土地使用证（土地座落于广州市番禺区化龙镇珠江甘蔗试验地）、土地使用权人为广东省珠江甘蔗试验场的穗国用（2006）第000014号国有土地使用证（土地座落于化龙镇珠江甘蔗农场）、原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局出具的土地使用者为广东省珠江甘蔗试验场的四份《土地使用权情况证明》（土地证号分别为G07-000020、G07-000021、G07-000022、G07-0000**，土地权属性质均为国有，土地均坐落于番禺区化龙镇珠江甘蔗场）等。原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟不服涉案用地复函，以其系广州市番禺区珠江甘蔗试验场职工及职工家属，承包或实际耕种试验场属下国有农用地，涉案用地复函致使其无法继续耕种承包地，与其具有法律上的利害关系为由，于2015年1月26日向被告广东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销涉案用地复函。2015年1月29日，被告广东省人民政府受理该行政复议申请，并于当日通知广东省国土资源厅对该行政复议申请提出书面答复并提交相关证据、依据和其他有关材料。2015年2月9日，广东省国土资源厅作出《行政复议答复书》，认为原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟在涉案用地复函作出时已不是涉案土地的承包者，与涉案土地和涉案用地复函没有利害关系，不具备申请行政复议的主体资格，并认为其作出涉案用地复函的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。广东省国土资源厅为证明原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟不具备申请行政复议的主体资格，向被告广东省人民政府提供了上述《建设拟征（占）地土地权属情况汇总表》、国有土地使用证、《土地使用权情况证明》等广州市人民政府的报批材料,2015年3月20日，被告广东省人民政府以案情复杂为由，决定延长行政复议审查期限30日。被告广东省人民政府经审查，认为涉案34.6383公顷的国有土地使用权人分别为广州市番禺区土地开发中心、广东省珠江甘蔗试验场，原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟并非涉案土地的使用权人，与涉案土地变更规划用途的行为没有直接的、法律上的利害关系，其如不能继续使用珠江甘蔗试验场国有农用地，可就先前与国有土地使用权人达成的土地使用协议，循民事法律救济途径表达诉求，故其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定的复议案件受理条件。据此，被告广东省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2015年4月13日作出粤府行复〔2014〕443号决定，驳回原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟向被告广东省人民政府提出的行政复议申请。2015年4月16日，被告广东省人民政府以邮政特快专递方式送达粤府行复〔2014〕443号《驳回行政复议申请决定书》给原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟。原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟于2015年4月17日签收该《驳回行政复议申请决定书》。原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟不服该驳回行政复议申请决定，诉至本院。
庭审中，原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟为证明其与涉案用地复函有利害关系，提供以下证据：1、广东水工程移民网的网页截图；2、人口核定信息表和增加查遗补漏户信息表、查遗补漏登记列表，其中记载了梁巨平所在移民村为广州市番禺区化龙珠江场等信息；3、《广东省水库移民基本情况收集表》（谢某户）；4、梁巨平与谢某的《结婚证书》；5、彭伟申请建房的《私建房屋准建证》；6、陈文英申请自建房屋的《报告》；7、周鉴泉申请建房的《私建房屋准建证》；8、广东省珠江甘蔗试验场与梁巨平于1996年12月12日签订的承包期限至2011年12月31日的《间基种植承包合同》及该合同的公证书；9、申请人为陈文英、周鉴泉、彭伟、冯某、陈某、梁某，申请公开的政府信息为“收回申请人房屋所在土地（广州市番禺区化龙镇珠江甘蔗试验场）的批复文件”，申请时间为2015年8月10日的《广州市国土规划委政府信息公开申请表（公民）》；10、广州市政务公开工作办公室2015年7月30日向陈文英、周鉴泉、彭伟、冯伟洪、陈建英、梁桂锡作出的穗依申请公开〔2015〕第59号《非本机关政府信息告知书》；11、广州市国土资源和规划委员会2015年8月28日向陈文英、周鉴泉、彭伟、冯伟洪、陈建英、梁桂锡作出的穗国房公开〔2015〕1131号《依申请公开政府信息答复书》及附件粤国土资（建）字〔2008〕10号《关于广州市番禺区2007年度第十六批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字〔2008〕300号《关于广州市番禺区2007年度第十四批次城镇建设用地的复函》、粤国土资（建）字〔2008〕320号《关于广州市番禺区2007年度第十五批次城镇建设用地的复函》、粤国土资（建）字〔2008〕338号《关于广州市番禺区2008年度第二批次城镇建设用地的复函》；12、原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局2014年10月20日向梁桂锡作出的穗番国房信〔2014〕388号《市国土房管局番禺区分局关于梁某依申请公开的复函》及前述证据11中的四份附件。
经质证，被告广东省人民政府对上述证据的意见为：原告申请行政复议时提交的证据很多都是关于终止承包协议、补偿安置的材料，没有提交证明房屋在涉案土地上的证据，这些新的证据不能推翻被告之前作出的驳回行政复议申请决定。证据1至证据7与本案没有关联性，广州市番禺区化龙珠江场是否在涉案用地复函上是难以明确的，也没有房产证；对证据8的证明内容有异议，承包合同虽约定期限到2011年12月31日，但这些承包合同在征地之前都终止了；对证据9至证据12的关联性不予认可，不能依靠政府信息公开的内容去证明房屋在涉案用地复函上。
以上事实有涉案用地复函及广州市人民政府的报批材料（含《建设拟征（占）地土地权属情况汇总表》、国有土地使用证、《土地使用权情况证明》）、《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《延长行政复议审查期限通知书》、《驳回行政复议申请决定书》及其送达的邮政特快专递单和《行政复议法律文书送达回证》、双方当事人的庭审陈述等证据证明。
本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项关于申请人与具体行政行为有利害关系，其行政复议申请应当予以受理的规定，原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟对涉案用地复函不服，申请行政复议，应当与涉案用地复函有利害关系。根据广州市人民政府报批材料中的《建设拟征（占）地土地权属情况汇总表》、国有土地使用证、《土地使用权情况证明》反映，涉案用地复函项下变更规划用途的国有土地的使用权人分别是广州市番禺区土地开发中心、广东省珠江甘蔗试验场。原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟不是涉案用地复函项下国有土地的使用权人，其在庭审中提供的证据，不足以证明其有承包或者实际耕种涉案用地复函项下国有土地，也不足以证明其有在涉案用地复函项下国有土地上自建房屋或者其所称的自建房屋有合法的产权证明，故原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟与涉案用地复函没有利害关系。因此，原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟对涉案用地复函提出的行政复议申请，不符合上述行政法规规定的受理条件。被告广东省人民政府受理原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟提出的行政复议申请后，在作出涉案用地复函的广东省国土资源厅对原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟申请行政复议的主体资格提出异议的情况下，对原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟与涉案用地复函是否有利害关系进行审查，以及采纳广州市人民政府报批材料中关于涉案用地复函项下国有土地使用权的权属证明，并无违反法律规定。被告广东省人民政府查明原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟与涉案用地复函没有利害关系，其行政复议申请不符合法定受理条件后，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项即“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”的规定，在法定期限内作出驳回原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟提出的行政复议申请的决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟要求撤销被告广东省人民政府作出的粤府行复〔2014〕443号驳回行政复议申请决定，责令被告广东省人民政府受理其要求撤销涉案用地复函的复议申请的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告陈金全、梁巨平、陈文英、周鉴泉、彭伟共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内，按照本判决确定的一审案件受理费同等金额向广东省高级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 庞智雄
审 判 员 曲卫东
代理审判员 丘 杰
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 付金芬