广东省深圳市宝安区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)深宝法行初字第341号
原告深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司，住所地深圳市宝安区西乡大道西乡商业中心区铜鼓堡。
法定代表人李刚，董事长。
委托代理人冯东，北京市中伦（深圳）律师事务所律师。
委托代理人吴琼，北京市中伦（深圳）律师事务所实习律师。
被告一深圳市规划土地监察局，住所地深圳市福田区红荔西路8007号土地房产交易大厦。
法定代表人覃跃良，局长。
委托代理人许伟，系该监察局工作人员。
委托代理人陈东银，北京德恒（深圳）律师事务所律师。
被告二深圳市规划和国土资源委员会，住所地深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦。
法定代表人王幼鹏，主任。
委托代理人陈广茂，北京德恒（深圳）律师事务所律师。
委托代理人邢艳芬，系该委员会工作人员。
第三人深圳市宝安区西乡街道办事处，住所地深圳市宝安区宝民二路***号。
法定代表人魏剑彬，主任。
委托代理人刘忠，广东宝城律师事务所律师。
委托代理人凌玲，广东宝城律师事务所律师。
原告深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司不服被告一深圳市规划土地监察局行政处罚决定及不服被告二深圳市规划和国土资源委员会行政复议决定一案，于2015年12月15日向本院提起行政诉讼。因深圳市宝安区西乡街道办事处与本案的处理有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月7日公开开庭审理了本案。原告深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司的委托代理人冯东、吴琼，被告一深圳市规划土地监察局的委托代理人陈东银、许伟，被告二深圳市规划和国土资源委员会的委托代理人陈广茂、邢艳芬，第三人深圳市宝安区西乡街道办事处的委托代理人刘忠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告一深圳市规划土地监察局于2015年6月3日对原告作出深规土监行罚[2014]265-1号《行政处罚决定书》，认定原告未经批准在宝安区西乡街道银田路西侧非法占用土地671232平方米兴建碧海湾高尔夫球场违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，依据该法第七十六条的规定，对原告作出退还非法占用的国有土地671232平方米的处罚决定。原告不服该处罚决定，向被告二提起行政复议。被告二于2015年8月19日作出深规土复决[2015]24号行政复议决定书，维持了被告一作出的行政处罚决定。
原告深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司诉称，《行政处罚决定书》认定原告“未经批准在宝安区西乡街道银田路西侧非法占用土地671232平方米兴建碧海湾高尔夫球场”，与客观事实不符。碧海湾高尔夫球场是由第三人深圳市宝安区西乡街道办事处（原宝安区西乡镇人民政府）于1995年通过招商引资的方式，与香港盈信集团有限公司合作建成。按照双方于1997年4月29日签订的《中外合作兴建碧海湾高尔夫球道的合同》的约定，香港盈信集团提供球场建设资金，西乡街道办事处提供1300亩公园用地作为投入，并负责办理球场建设经营的有关手续、土地报建手续及征地手续，承担各项征地费用。为此，西乡街道办事处向宝安区规划国土分局申请球场用地，最终获得深宝府会纪（1996）33号会议纪要及深宝府会纪（1996）92号工作会议纪要的批准，就碧海园人民公园项目申请公园用地1200亩事项进行了审定，宝安区政府在1996年也将用地审定结果发文通报给宝安区规划国土分局及宝安区国土领导小组成员。作为合作方之一的西乡镇政府也曾经向宝安区政府发文表示，碧海湾高尔夫球场项目是得到深圳市政府、宝安区政府、区文体局、规划国土局、贸发局、环保局大力支持的项目；碧海湾高尔夫球场的选址得到市政府、区政府和区国土分局的大力支持，并于1996年底划定用地蓝线，最终取得总用地1287亩。1998年9、10月，西乡街道办事处分别与盐田村和固戍村及宝安规划国土分局签订《土地补偿协议书》，付清了征地补偿费，完成了球场用地集体土地的征地手续，原告使用上述土地后一直向深圳市规划与国土资源局宝安分局积极申请用地完善手续。深圳市国土资源和房产管理局宝安分局也明确了解碧海湾高尔夫球场项目用地是按碧海湾人民公园名义签订的征地补偿协议书，证明所征用的土地就是用来建设碧海湾高尔夫球场的事实。深圳发展计划局在2003年还以（2003）（732）号文正式同意碧海湾高尔夫球场建设项目可以补办立项手续。原告也在球场建设和运营20多年对土地的使用过程中，按照税务部门核定的相关税项足额交纳了城镇土地使用税。在20多年使用土地的过程中无论是被告一还是被告二，包括土地被征用的盐田村和固戍村及西乡政府、宝安区政府从未对原告的球场建设和使用提出过任何异议。可见原告使用的球场用地是具有其真实的历史背景和合法原因，是作为与西乡街道办共同完成90年代初政府招商引资项目的合法行为。仅仅因为土地手续未能及时完善，无视各级政府在土地使用过程中给予原告的各种批准、认可和支持的情况，无视土地手续未能及时完善也存在政府相关部门未能积极配合的情况，简单地以没有看到土地出让手续为由对原告作出退回土地的处罚决定，原告认为是欠妥的，应当予以纠正。
此外，深规土复决[2015]24号行政复议决定书中核查的涉案地块与《西乡中心地区法定图则》所规划的宝源路西气东输线相冲突的情形与原告是否合法用地的事宜没有关联。原告认为被告深圳规划土地监察局作出的深规土监行罚[2014]265-1号行政处罚决定书及被告深圳市规划和国土资源委员会作出的深规土复决[2015]（24）号行政复议决定书是没有尊重客观事实的，草率的行政处罚行为。另外，根据法不溯及既往的原则，被告一依据2004年修订1999年1月1日才开始实行的土地管理法，认定原告1998年之前使用涉案土地的行为为违法行为并给予处罚，违反了该原则，应当予以撤销。同时根据行政处罚法第29条规定：违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限从违法行为发生之日起计算。从原告提交的证据看，由于原告使用涉案地块系基于西乡镇政府的招商引资，被告国土部门及其他政府机关在最初就对原告使用涉案地块是完全知情的。在知情长达20多年的时间内，被告从未对原告的行为作出过处罚，明显超过法律规定的两年期限，其处罚行为是错误的。因此原告请求人民法院：1、撤销被告一深圳市规划土地监察局作出的“深规土监行罚[2014]265-1号”行政处罚决定书；2、撤销被告二深圳市规划和国土资源委员会作出的“深规土复决[2015]24号”行政复议决定书；3、由被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交证据如下：1、《中外合作兴建碧海湾高尔夫俱乐部合同书》；2、《宝安区国土管理领导小组第二十次会议纪要》（深宝府会纪[1996]92号）；3、《中外合作兴建碧海湾高尔夫球道的合同》；4、《关于兴建深圳碧海湾高尔夫球场和碧海湾公园可行性研究报告》；5、《征地补偿协议书》（深规土宝征协字[1998]第162号）；6、《征地补偿协议书》（深规土宝征协字[1998]第076号）；7、深圳碧海湾高尔夫球俱乐部第二次董事会议纪要；8、深圳碧海湾高尔夫球俱乐部第三次董事会议纪要；9、深圳碧海湾高尔夫球俱乐部第四次董事会议纪要；10、碧海湾俱乐部合作双方商谈问题会议纪要；11、碧海湾高尔夫球俱乐部第六次董事会议纪要；12、《关于解决深圳碧海湾高尔夫俱乐部有限公司历史遗留问题的请示》（深宝府[2000]第13号）；13、关于《关于完善深圳市碧海湾高尔夫俱乐部球场用地的申请》的复函（深规土函第BA0400149号）；14、《关于深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司用地的请示》(深规土宝[2004]76号)；15、关于《关于完善深圳市碧海湾高尔夫俱乐部球场用地的申请》的复函（深规土函第BA0400456号）；16、关于深规土宝征协字[1998]第162号及深规土宝征协字[1998]第076号《征地补偿协议书》土地类别的报告（深国房宝[2009]767号）；17、《关于补办深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司球场建设项目立项手续的通知》（深计[2003]732号）；18、《证明》；19、《深圳市地方税务局纳税证明》。
被告一深圳市规划土地监察局辩称，一、被告一作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。经查，原告在未签订土地出让合同的情况下，在宝安区西乡街道银田路西侧非法占用土地兴建碧海湾高尔夫球场。经测量，非法占用的地块面积为671232平方米（含地块一，占地面积421411平方米，地块二，占地面积249821平方米）。2015年4月29日，深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局出具的《市规划国土委宝安管理局关于协助核查西乡碧海湾高尔夫球场涉嫌违法占地建设地块的相关情况的复函》（深规土宝函[2015]551号）显示，涉案地块均未办理出让手续。2015年4月30日，被告一对原告的代理人林壮武进行调查询问，林壮武表示，高尔夫球场的土地未取得合法用地手续。因此，原告在未取得合法用地手续的情况下，在宝安区西乡街道银田路西侧非法占用土地进行建设，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，事实清楚，证据充分。二、被告一作出的行政处罚决定适用法律正确，内容适当。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任｡原告在未取得合法用地手续的情况下，在宝安区西乡街道银田路西侧非法占用土地671232平方米，其违法用地行为持续存在，被告一作为规划土地监察机构，有权依法对原告的违法行为进行行政处罚。因此，被告一作出的行政处罚决定适用法律正确，内容适当。三、被告一作出的行政处罚决定程序合法。被告一在对原告的违法占地行为依法立案之后，指定三名具有执法资格的执法人员（蔡斌，编号为00030035；潘舒岚，编号为00030170；秦北生，编号为00030183）为案件经办人员，所调查和采信的证据均经过合法程序取得。被告一于2015年5月19日依法向原告送达了《行政处罚告知书》（深规土监行告字[2014]265号），告知了原告违法事实、适用法律、拟处罚内容及依法享有的权利。原告未申请听证。被告一于2015年6月3日依法作出并向原告送达《行政处罚决定书》，决定书载明了原告的违法事实、适用法律、处罚内容及依法享有的权利。因此，被告一对原告作出的行政处罚决定，严格遵循相关法律法规，符合法定程序。综上所述，被告一对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，恳请法院依法维持被告一作出的《行政处罚决定书》（深规土监行罚[2014]265-1号），驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告一补充答辩意见：第一，原告提到的宝安区政府所作出的会议纪要及原宝安规划国土分局与本案第三人及有关村集体所签订的征地协议，用地单位为第三人即原西乡镇人民政府，申请的用地项目名称是碧海湾人民公园，无论是从用地单位还是从用地项目名称来看，都与原告无关，也与涉案土地上违法建设的碧海湾高尔夫项目无关。第二，虽然原告在该项目建设完成后曾经向规划国土宝安分局申请补办用地手续，但因其申请不符合该地块的规划条件及相关的政策，规划国土宝安分局作为土地和规划的政府主管部门，从未同意原告所提出的申请。截止到被告一作出本案相应的行政处罚前，涉案的地块原告未履行土地出让手续，并未取得土地使用权。原告也没有申请建设用地的规划许可，办理相应的规划许可证。因此被告一依法对原告的违法占地行为和违法建设行为作出行政处罚，事实清楚，证据充分。第三、对原告提及2003年发改局及其他部门曾经同意原告的用地申请，被告一认为发改局的批文讲到原告应该先行履行规划用地等相关手续后，再向发改局申请将项目纳入年度的投资计划，这样的批复并不能证明发改部门同意了原告的申请。发改局及其他部门并非土地和规划的政府主管部门，这些部门是否同意原告进行这样的建设，并不能影响被告二作为政府有关规划土地的主管部门决定是否予以原告补办手续的权利。第四、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，原告的违法占地及违法建设行为持续到现在，根据该条法律的规定被告一作出行政处罚并没有违反有关诉讼时效的规定。
被告一向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：1、立案审批表；2、市规划土地监察支队关于提供专业技术支持的函（深规土监[2015]121号）；3、市规划国土委宝安管理局关于协助核查西乡碧海湾高尔夫球场涉嫌违法占地建设地块的相关情况的复函（深规土宝函[2015]551号）；4、对林壮武的调查询问笔录及相关授权文件；5、测量报告；6、案件延期办理通知书及送达回证；7、行政处罚告知书及送达回证；8、行政处罚决定书及送达回证；9、中华人民共和国土地管理法；10、深圳经济特区规划土地监察条例；11、中华人民共和国行政处罚法。
被告二深圳市规划和国土资源委员会辩称：一、被告二作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分。经行政复议查明，原告在未签订土地出让合同的情况下，在宝安区西乡街道银田路西侧非法占用土地兴建碧海湾高尔夫球场。经测量，非法占用的地块面积为671232平方米（含地块一，占地面积421411平方米，地块二，占地面积249821平方米）。2015年5月19日，被告一向原告送达了深规土监行告[2014]265号《行政处罚告知书》。原告未申请听证。2015年6月3日，被告一向原告做出了深规土监行罚[2014]265-1号《行政处罚决定书》。原告在未取得合法用地手续的情况下，在宝安区西乡街道银田路西侧非法占用土地进行建设，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定。被告一根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，依法作出行政处罚。被告二依法维持被告一作出的该行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分。二、被告二作出的《行政复议决定书》适用法律正确，内容适当。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任｡原告在未取得合法用地手续的情况下，在宝安区西乡街道银田路西侧非法占用土地671232平方米，其违法用地行为持续存在，被告一作为规划土地监察机构，有权依法对原告的违法行为进行行政处罚。被告一认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法作出的深规土监行罚[2014]265-1号《行政处罚决定书》的行为并无违法或不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”被告二作出维持《行政处罚决定书》的具体行政行为，适用法律正确，内容适当。三、被告二作出的《行政复议决定书》程序合法。被告二于2015年6月26日受理原告的行政复议申请，并于2015年6月30日向被告一发出《行政复议答复通知书》。被告一向被告二提交了《行政复议答复书》及作出具体行政行为的证据和依据。被告二依法对被告一作出的深规土监行罚[2014]265-1号《行政处罚决定书》进行了审查，于2015年8月19日依法作出《行政复议决定书》（深规土复决[2015]24号），并于2015年8月25日送达给原告。因此，被告二作出的《行政复议决定书》，严格遵循相关法律法规，符合法定程序。综上所述，被告二作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，恳请法院依法维持被告二作出的《行政复议决定书》（深规土复决[2015]24号），驳回原告的诉讼请求。
被告二向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：1、收文材料清单；2、行政复议答复通知书；3、行政复议答复书；4、行政复议决定书及送达回证；5、中华人民共和国行政复议法；6、中华人民共和国行政复议法实施条例。
第三人深圳市宝安区西乡街道办事处陈述称：一、有关第三人和原告项目合作及终止的情况。1995年11月16日，深圳市计划局作出《关于西乡镇体育中心项目立项的批复》，同意对宝安区西乡中心区体育用地范围内兴建综合性体育中心项目予以立项，经营项目包括高尔夫球练习场。1995年12月26日，第三人镇属企业深圳市宝安区西乡镇物业发展公司和香港盈信集团有限公司签订《中外合作兴建碧海湾高尔夫俱乐部合同书》，约定双方合作成立“深圳碧海湾高尔夫俱乐部有限公司”，甲方以位于西乡商业区高尔夫球练习场用地和拟将位于西乡共乐村500亩左右的山地作投入，乙方负责项目建设的全部资金；项目按甲方占30%股权，乙方占70%股权；合作期限为50年。1996年9月13日，宝安区召开国土管理领导小组第20次会议，会议同意：划出碧海湾人民公园用地1200亩，先划定控制蓝线，开展规划及征地等工作。为进一步明确双方的权利义务及项目合作内容，原西乡镇政府与香港盈信集团于1997年4月29日签订一份《中外合作兴建碧海湾高尔夫球道的合同》，约定，西乡镇政府以西乡铜鼓堡山及牛湾山一带山丘地1300亩作投入，并办理高尔夫球场投资、建设及经营的有关手续，项目用地、报建手续和交纳征地青苗和总地价款；香港盈信集团负责出资建设会所、别墅、18个洞高尔夫球道，负责项目全部投资，约2个亿；利润按照30%：70%分成；合作期限50年。1997年10月30日，为进行项目合作，原告与被告二的前身深圳市规划国土局签订了《土地使用权出让合同》，合同约定“土地面积约24501.6平方米，使用年限为五十年，土地用途为体育用地（高尔夫练习场），建筑按深圳市规划国土局规划设计要点（编号GY96037）执行，乙方向甲方给付3773246元土地使用权出让金”，据此，原告依约支付了包括上述土地出让金在内的地价款共计8635350元。1998年10月9日，在原深圳市规划国土局宝安分局的参与下，第三人与原宝安区西乡镇固戍村签订了《征地补偿协议书》，共计征用西乡牛湾山和铜鼓堡一带土地844.2亩，并全额向原固戍村支付了征地补偿费。此后，因政策变化原因，第三人与案外人香港盈信集团有限公司于2001年6月26日签订一份《协议书》，约定双方解除《中外合作兴建碧海湾高尔夫俱乐部合同书》和《中外合作兴建碧海湾高尔夫球道的合同》，终止双方的高尔夫项目的合作关系，甲方即第三人的前身西乡镇政府放弃其所有的高尔夫项目的30%的股权。据此，原西乡镇人民政府退出了碧海湾高尔夫球场项目。二、碧海湾高尔夫球场项目是第三人的前身原西乡镇政府适应改革开放需要、引进外资的重要项目，该项目手续未完善属于历史遗留的问题，是政策变化的不可抗力因素导致的。三、第三人和原告签订《协议书》之后，双方终止了合作，第三人仅负有协助配合办理相关手续的义务，不再承担负责办理相关报批报建手续的义务。
第三人向本院提供证据如下：1、关于西乡镇体育中心项目立项的批复；2、中外合作兴建碧海湾高尔夫俱乐部合同书；3、中外合作兴建碧海湾高尔夫球道的合同；4、深圳市土地使用权出让合同书及付清地价款证明；5、征地补偿协议（深规土宝征协字[1998]第076号）；6、固戍村收款收据；7、协议书。
当事人的质证意见已经详细记载于证据交换笔录及开庭笔录并附在案卷中。根据当事人的庭审质证意见和对相关证据的审查，本院对原告、被告一、被告二、第三人在法定期限内提交的各项证据认证如下：对原告所提交的证据1、2、3、5、6、12、13、14、15、16、17、18的真实性、合法性、关联性均予以确认；原告提交的证据4、7、8、9、10、11、19不符合证据关联性的要求，本院不予确认。对被告一、被告二提交证据的真实性、关联性、合法性予以认可。对第三人提交的证据1、2、3、5、6、7的真实性、关联性、合法性予以认可；第三人提交的证据4深圳市土地使用权出让合同书及付清地价款证明所指向的土地为高尔夫练习场用地，不属本案涉诉行政处罚的范围，不符合证据关联性的要求，本院不予确认。
本院根据对证据的审查、当事人质证意见及庭审笔录认定以下事实：
2014年12月，被告一接到信访人关于宝安区西乡街道碧海湾公园被非法占用，要求查处的信访。被告一于2014年12月31日进行立案。2015年4月，经深圳市勘察研究院有限公司对涉案土地测量，涉案地块占地面积671232.51平方米。2015年4月3日深圳市规划土地监察支队向深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局发出《关于提供专业技术支持的函》，要求协助核查涉案地块一、二的土地权属、规划、建筑报建等情况。2015年4月29日，深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局作出的《关于协助核查西乡碧海湾高尔夫球场涉嫌违法占地建设地块的相关情况的复函》（深规土宝函[2015]551号）显示，地块一面积为445035.58平方米，其中264103.11平方米位于深规土宝征协字[1998]第76号之2协议范围（甲方：深圳市规划国土局宝安分局，乙方：宝安区西乡镇固戍村委，丙方：深圳市宝安区西乡镇人民政府，镇政府自征地），有172750.34平方米位于深规土宝征协字[1998]第162号协议范围（甲方：深圳市规划国土局宝安分局，乙方：宝安区西乡镇盐田村，丙方：深圳市宝安区西乡镇人民政府，镇政府自征地，补偿费由丙方支付给乙方），其余已分别经规划国土部门征地或转地，且有部分地块为已出让他人使用土地。地块二面积为249821.75平方米，其中229316.52平方米位于深规土宝征协字[1998]第76号之1协议范围（甲方：深圳市规划国土局宝安分局，乙方：宝安区西乡镇固戍村委，丙方：深圳市宝安区西乡镇人民政府，镇政府自征地），有12238.09平方米为未征及未作转地适当补偿，其余已分别经规划国土部门征地或转地，且有部分地块为已出让他人使用土地。
2014年4月30日，被告一两名工作人员对原告深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司常务副总经理林壮武进行调查，并制作了调查询问笔录，确认原告为碧海湾高尔夫俱乐部的经营主体，且确认除了练习场之外的其他土地未取得国有土地使用权证。其间，被告一先后于2015年3月31日、4月30日、5月30日将办案期限各自延长一个月并将案件延期办理通知书送达原告。2015年5月19日，被告一作出深规土监行告[2014]265号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及处罚内容，并告知原告依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。该处罚告知书于当日送达原告。原告未提出听证申请。被告一认定原告未经批准在宝安区西乡街道银田路西侧非法占用土地671232平方米兴建碧海湾高尔夫球场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，依据该法第七十六条的规定，于2015年6月3日作出深规土监行罚[2014]265-1号《行政处罚决定书》，责令原告收到决定书之日起30日内退还非法占用的国有土地671232平方米。该处罚决定书于当日送达原告。原告不服该处罚决定，于2015年6月26日向被告二提起行政复议。被告二当日受理原告的行政复议申请，并于2015年6月30日向被告一发出《行政复议答复通知书》。被告一于2015年7月9日向被告二提交了《行政复议答复书》及作出具体行政行为的证据和依据。被告二根据原告提交的复议申请材料以及被告一提交的答复材料对被告一作出的深规土监行罚[2014]265-1号《行政处罚决定书》进行审查，于2015年8月19日作出深规土复决[2015]24号《行政复议决定书》，维持了被告一作出的深规土监行罚[2014]265-1号《行政处罚决定书》。该《行政复议决定书》已于2015年8月25日送达原告。原告仍不服，遂向法院提起行政诉讼。
另查，1995年12月26日，第三人镇属企业深圳市宝安区西乡镇物业发展公司（合同甲方）与香港盈信集团有限公司（合同乙方）签订《中外合作兴建碧海湾高尔夫俱乐部合同书》，约定双方合作成立“深圳碧海湾高尔夫俱乐部有限公司”，甲方以位于西乡商业区高尔夫球练习场用地和拟将位于西乡共乐村500亩左右的山地作投入，乙方负责项目建设的全部资金；甲方占30%股权，乙方占项目70%股权；合作期限为50年。深圳市宝安区西乡镇人民政府（合同甲方）与香港盈信集团有限公司（合同乙方）再于1997年4月29日签订《中外合作兴建碧海湾高尔夫球道的合同》，约定西乡镇人民政府以所申请的位于西乡铜鼓堡山及牛湾山一带山丘地1300亩的公园用地作投入，负责交纳相关征地、青苗补偿费和总地价款并办理相关投资、建设及经营的有关手续；香港盈信集团有限公司负责项目全部投资，出资建设会所、别墅、18个洞高尔夫球道等；甲方占30%股权，乙方占项目70%股权；合作期限50年。此后，深圳市宝安区西乡镇人民政府与香港盈信集团有限公司于2001年6月26日签订《协议书》，约定双方解除上述《中外合作兴建碧海湾高尔夫俱乐部合同书》和《中外合作兴建碧海湾高尔夫球道的合同》，终止双方的高尔夫项目的合作关系，深圳市宝安区西乡镇人民政府放弃其所有的高尔夫项目的30%的股权。
再查，宝安区国土管理领导小组第二十次会议（1996年9月13日）纪要记载，对宝安区西乡镇人民政府申报的碧海湾人民公园建设项目1200亩用地申请原则同意，先划定控制蓝线，开展规划及征地等工作。1998年10月9日，深圳市规划国土局宝安分局（合同甲方）与深圳市宝安区西乡镇人民政府（合同乙方）以及宝安区西乡镇固戍村（合同丙方）签订了深规土宝征协字[1998]第76号《征地补偿协议书》，共计征用乙方位于西乡牛湾山和铜鼓堡一带土地844.2亩，作西乡镇人民政府“碧海湾人民公园”用地。同日，深圳市规划国土局宝安分局（合同甲方）与深圳市宝安区西乡镇人民政府（合同乙方）以及宝安区西乡镇盐田村（合同丙方）签订了深规土宝征协字[1998]第162号《征地补偿协议书》，共计征用乙方位于西乡牛湾山和铜鼓堡一带土地443.07亩，作西乡镇人民政府“碧海湾人民公园”用地。
本院认为，被告一深圳市规划土地监察局负有对辖区内公民、法人和其他组织遵守、执行城市规划和土地管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，并依法对违反城市规划法律、法规、规章的行为和违反土地管理法律、法规、规章的行为进行查处的法定职责，是本案的适格被告。本案系经复议的案件，被告二深圳市规划和国土资源委员会作为设立被告一深圳市规划土地监察局的上一级主管部门，是法定的行政复议机关，有权对权限范围内的行政复议事项依法处理，是本案适格的共同被告。
对于原告在宝安区西乡街道银田路西侧兴建碧海湾高尔夫球场所占用的671232平方米土地未取得国有土地使用权证书的事实有被告一对原告的常务副总经理林壮武所作的调查询问笔录、深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局关于协助核查西乡碧海湾高尔夫球场涉嫌违法占地建设地块的相关情况的复函及附件、测量报告等证据证明，且原告在庭审中也予以认可，事实清楚，证据充分。
原告关于宝安区政府曾经以会议纪要的形式批准过涉案用地，原告用地只是没有通过签署土地出让合同取得土地使用权，但是并非被告一处罚决定所称未经批准使用土地的意见，本院认为，宝安区国土管理领导小组第二十次会议（1996年9月13日）纪要记载，对宝安区西乡镇人民政府申报的碧海湾人民公园建设项目1200亩用地申请原则同意，先划定控制蓝线，开展规划及征地等工作。结合深圳市宝安区西乡镇人民政府与香港盈信集团有限公司（合同乙方）签订的《中外合作兴建碧海湾高尔夫球道的合同》来看，即便是宝安区西乡镇人民政府以申请的碧海湾人民公园建设项目1200亩用地与香港盈信集团有限公司合作兴建碧海湾高尔夫球道，并且设立原告，也不能认定原告系已经批准使用土地，更不能认定原告系已经批准使用土地建设高尔夫球项目。且国有土地使用权须经由土地行政主管部门通过出让、划拨等法定方式取得。上述会议纪要显示只是原则同意宝安区西乡镇人民政府1200亩用地申请，开展规划及征地等工作，但并未显示土地使用权出让的批准情况。另外，原告所举证的《关于解决深圳碧海湾高尔夫俱乐部有限公司历史遗留问题的请示》（深宝府[2000]第13号）、关于《关于完善深圳市碧海湾高尔夫俱乐部球场用地的申请》的复函（深规土函第BA0400149号）、《关于深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司用地的请示》(深规土宝[2004]76号)、关于《完善深圳市碧海湾高尔夫俱乐部球场用地的申请》的复函（深规土函第BA0400456号）、关于深规土宝征协字[1998]第162号及深规土宝征协字[1998]第076号《征地补偿协议书》土地类别的报告（深国房宝[2009]767号）、《关于补办深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司球场建设项目立项手续的通知》（深计[2003]732号）均不能显示原告后续经过批准或经过出让方式、划拨方式等法定方式取得了涉案国有土地的使用权。因此，对原告的上述意见，本院不予采纳。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。本案中，被告一对于原告未取得相关土地使用权的批准手续，占用671232平方米土地兴建碧海湾高尔夫球场属于非法占用的认定准确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，被告一依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，作出责令原告在收到决定书之日起三十日内退还非法占用的土地的处罚，适用法律正确。
被告一在作出上述行政处罚决定过程中，依法调查询问、委托测量，在作出行政处罚决定前，亦告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其具有的陈述和申辩的权利，被告一作出行政处罚决定的程序合法。
对原告所称原告涉案被处罚行为已经超过两年没有发现，依法不应处罚的意见，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”该条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”另外，根据《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》（[1997]法行字第6号）意见，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。因此，根据上述规定，本案的被告对原告作出的涉诉行政处罚行为并没有超过法律规定的期限。
被告二收到原告的复议申请后，依法进行受理、通知、审查、作出复议决定、送达。符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的相关规定，被告二作出的深规土复决[2015]24号《行政复议决定书》程序合法。
综上，被告一作出的深规土监行罚[2014]265-1号《行政处罚决定书》，对原告的违法事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。被告二作出的深规土复决[2015]24号《行政复议决定书》符合法定复议程序。对原告要求撤销深规土监行罚[2014]265-1号处罚决定以及深规土复决[2015]24号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决如下：
驳回原告深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告深圳市碧海湾高尔夫俱乐部有限公司负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 李 秀 珠
代理审判员 张 庆 平
人民陪审员 张 小 宁
二〇一六年五月二十六日
书 记 员 连渊博（兼）
书 记 员 江 伟 娣
附本案相关法律条文如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。
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