周口市川汇区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）豫1602刑初484��
公诉机关周口市川汇区人民检察院。
被告人周文奎，男，1962年10月15日出生，汉族，本科文化，中共党员，周口市卫生计生监督局副局长，正科级，住周口市川汇区。因涉嫌玩忽职守，于2017年3月15日经川汇区人民检察院决定取保候审，并由周口市公安局太昊路分局执行。
辩护人王联合，河南众望律师事务所律师。
周口市川汇区人民检察院以川检公诉刑诉（2017）250号起诉书指控被告人周文奎犯玩忽职守罪，于2017年8月8日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。周口市川汇区人民检察院指派检察员李海洋出庭支持公诉，被告人周文奎及其辩护人王联合到庭参加诉讼，现已审理终结。
周口市川汇区人民检察院指控：2012年3月至2016年6月，周文奎在担任周口市卫生计生监督局副局长期间，对其分管的卫生监督科室所立查的卫生行政执法案件的结案进行审核签批，周文奎在审查把关过程中，对已下达行政处罚事先告知书且当事人未在法定期限内申请听证，依法应当下达行政处罚决定但未作出行政处罚决定的案件签批结案，导致对依法应处罚的行政违法事项未处罚到位；对已作出行政处罚决定，但罚款未履行或未完全履行且未依法采取有关措施的案件签批结案，导致依法应当收缴的行政处罚罚款未依法收缴。周文奎在工作中严重不负责任，对上述不符合结案条件行政执法案件签批结案，致使依法应当收缴的行政处罚罚款未收缴，造成国家损失37万元。
公诉机关认为，被告人周文奎身为国家机关工作人员，严重不负责任，玩忽职守，致使国家遭受重大损失，其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，要求依法惩处。
被告人周文奎对公诉机关指控的罪名及犯罪事实无异议，承认其在工作中有不能正确履行职责的行为，请求法庭从宽处罚，并当庭提交了周口市卫生监督处工作规范，卫生局内部规定，行政裁定书及卫生部的规定等证据。
辩护人认为：1、这个案件卫生计生监督局有一部分案件的确存在着玩忽职守的情况，但有一部分被告人是正确履行了自己的职责，公诉机关指控的数额上应把正确履行职责的部分去掉，把没有造成实际损失的部分去掉，去掉后的数额达不到构成本罪的标准，不构成本罪。2、关于本案的经济损失的界定，是指立案时已经实际造成的损失，涉及的30个案件中有个98000元的案件不能算上，是监督员造成的还是客观原因造成的不清，应当去掉；关于行政处罚事先告知书上的损失，是大概的损失，也不能计算在内，被处罚主体错误的数额应当扣除；扣除这部分数额后达不到30万元的立案标准，故被告人的行为构不成犯罪。
经审理查明：2012年3月至2016年6月，周文奎在担任周口市卫生计生监督局副局长期间，对其分管的卫生监督科室所立查的卫生行政执法案件的结案进行审核签批，周文奎在审查把关过程中，对已下达行政处罚事先告知书后且当事人未在法定期限内申请听证，依法应当下达行政处罚决定但未作出行政处罚决定的案件签批结案，导致对依法应处罚的行政违法事项未处罚到位；对已作出行政处罚决定，但罚款未履行或未完全履行且未依法采取有关措施的案件签批结案，导致依法应当收缴的行政处罚罚款未依法收缴。周文奎在工作中严重不负责任，对上述不符合结案条件行政执法案件签批结案，致使依法应当收缴的行政处罚罚款未收��，造成国家损失37万元。
上述事实，有公诉机关提交并经当庭举证、质证的以下证据：
1.书证
（1）周文奎户籍证明、干部任免审批表、个人基本情况、周口市卫生计生监督局班子成员分工、科室组成、人员组成、工作职责及工作区域划分等证明：工作经历，1996年12月至2002年12月，原周口市卫生防疫站任副站长、党委委员，2003年1月至今，周口市卫生监督处副处长（正科级）。
2012年-2013年初分管协调卫生监督大队、卫生监督1-3科、公共场所卫生科、学校卫生监督科、健康相关产品科、放射卫生科、法制科、信息科；2013年初-2016年分管党务、医疗卫生监督科1-5科、农村卫生监督1-2科、应急科、放射卫生科、法制科、信息科。
卫生监督大队队长张某1，工作职责：协助法制科做好对需要强制执行或涉嫌犯罪的案件进行移交移送。
卫生监督1-5科职责：负责对辖区内医疗机构和餐饮单位违法卫生法律法规的行为进行立案查处。
（2）周口市卫生计生监督局行政执法卷宗。
（3）周口市公安局太昊路分局对李某3、赵某涉嫌非法行医罪的起诉意见书、对张元元非法行医案立案决定书、周口市公安局城北分局对康某非法行医案起诉意见书
证明：公安机关在2017年2月、3月已分别对李某3、赵某、张元元、康荣亮非法行医案进行刑事追究。
（4）周口市川汇区人民法院执行案件卷宗、情况说明证明：经周口市卫生局申请，川汇区人民法院对祖文林（2014.9.29卫生行政处罚罚款3000元）、穆文琴（2014.12.23卫生行政处罚罚款5000元，2013.8.16卫生行政处罚3000元），高玉民（2013.7.1卫生行政处罚3000元）进行了准予强制执行的裁定。川汇区法院未查询到朱冬梅（周卫监罚字2013第004号行政处罚决定书）申请强制执行信息，该案未向川汇区法院申请强制执行。
（5）周口市公安局城北分局、太昊分局立案决定书、周口市川汇区检察院移送函、刑事判决书证实，本院在侦查周文奎职务犯罪案件中发现康荣亮、李某3、赵静涉嫌非法行医的线索并移送公安机关立案侦查，目前，李某3已被川汇区法院以非法行医罪判处管制一年，罚金3000元。
（6）《卫生行政处罚规定》、《行政处罚法》、《卫生行政执法文书规范》（卫生部第87号令）有关规定。
2、证人证言
（1）证人鲁某证言证实：鲁某2003年到周口市卫生计生监督处工作，2008年卫生监督处更名为卫生监督局，2016年卫生监督局更名为卫生计生监督局，鲁某2012年-2016年担任农村卫生监督大队大队长。农村卫生监督大队主管局长是周文奎，鲁某协助���文奎管理农村卫生监督一科和二科，一科科长王某1，工作人员闫某、李山花、高舒欣；二科科长郁某，工作人员刘某、赵娜、刘宏坡。周口市卫生计生监督局代表卫生局行使医疗卫生监督和传染病监督，公共场所卫生监督，生活饮用水卫生监督，学校卫生监督等。卫生计生监督局的执法依据是《执业医师法》、《传染病防治法》、《医疗机构管理条例及实施细则》以及两高的有关解释和卫生部批文等法律法规。
“无证行医”是指未取得《医疗机构执业许可资格证》行医，个人未取得《医师资格证》而进行执业的行为，没有《医师资格证》人员开办诊所，这些都属于非法行医。一个合法的个体诊所首先要具备《医疗机构执业许可资格证》，其次要具备个人资质，包括医师资格证，必须要经过卫生行政部门注册。对无证行医的诊所立案、下达处罚告知书，��达处罚决定书并予以送达，处罚决定包括责令停止职业活动、没收药品器械、罚款。
卫生行政处罚案件依据卫生部指定的《卫生行政处罚程序》及相关规定对无证行医进行查处，必经流程包括现场取证、核实当事人身份、调查、立案、告知、处罚。涉及的文书包括现场检查笔录、询问笔录、案件受理记录、立案报告、领导审批、案件调查终结报告、合议记录、行政处罚事先告知书、送达回执、行政处罚决定书、结案报告等。
可以通过要求公安机关协助调查、调查非法行医活动中的其他工作人员、房屋出租人、就诊病人等进行调查，以确定非法行医者身份。
一般情况下我不去现场监督检查，这些工作都是按照辖区分工由分管科室监督员履行监督检查。我参与的审批环节有案件受理、立案、案件调查终结报告、行政处罚事先告知审批、行政处罚决定审批。
告知书是告知被处罚人所享有的权利，经过一定法定时限，被处罚人没有异议，就可以下行政处罚决定书了。处罚决定书是对被处罚人下达的处罚结果，结案报告是对该案件的了结。根据法律规定应当在案件受理后7日内立案，立案后进行调查取证，合议作出处罚，立案后应在三个月内作出行政处罚决定。行政处罚决定应送达给当事人，我们一般是当面送达或邮寄送达。按照规定，在上述两种方式无法送达时，应该通过公告送达。我印象中我审批的案件中没有公告送达的。卫生行政执法卷宗中结案报告的性质就是对整个案件的一个终结。按照规定，卫生行政处罚决定履行或者执行后，承办人应当制作结案报告，由主管局长周文奎签批，我不签批。
在日常履行的监督检查中，当事人已经受过两次处罚后仍然无证行医被发现后，应��移送公安机关追究其刑事责任。出示康荣亮、赵静三次非法行医分别被立案查处的卫生行政执法卷宗，按照规定，康荣亮、赵静两个案件不符合结案条件，应当移交公安机关。
（2）证人王某1证言证实：2002年底在周口市卫生计生监督局工作至今，任农卫一科科长，主管领导是副局长周文奎。发现违法行医的诊所后，制作现场检查笔录，询问笔录，拍摄现场照片，制作案件受理记录，立案报告、调查终结报告，合议笔录，有周文奎局长、鲁某大队长、科室人员进行合议，合议通过后报法制科审批，法制科审批后报周文奎局长审批，周文奎审批后由法制科报王文灵局长审批，王局长审批后由法制科报市卫计委监督科审批，最后由卫计委主管领导审批，审批后制作行政处罚告知书，送达被处罚人，三天内被处罚人没有异议，制作行政处罚审批表逐级让以上领导���字审批，后制作行政处罚决定书，送达被处罚人，让被处罚人履行行政处罚决定，对于不履行的要进行催告，催告十日后没有异议仍然没有履行行政处罚，由法制科移交法院强制执行，法院执行完毕，被处罚人履行行政处罚，由周文奎局长审批后制作结案报告。被处罚人履行处罚决定，对非法行医诊所予以取缔，案件才能结案，结案需要经过主管领导签字决定。
本人对康荣亮涉嫌非法行医查处过三次，2013年一次，2014年3月一次，2014年11月一次，但由于前两次没有找到被处罚人，程序无法继续进行，经给大队长和主管局长汇报后，案件没有继续进行，都不能算是一次完整的行政处罚。我们单位一直都是这样办理的。2013年查处康荣亮诊所时对康荣亮下达了行政处罚告知书，给康荣亮送达，其诊所关门不干了，我们又采取了邮寄送达，视为送达到位了，在法��期限内，当事人没有要求听证，在这种情况下，应当对康荣亮下达行政处罚决定书，我们当时没有严格按照相关规定去办理，给大队长和主管局长汇报后，周文奎批示结案，案件就不往下进行了。我们的处理不正确，由于我们的行为导致一次完整意义上的行政处罚没有完成，但承办人没有最终的决定权，最终的决定权是由主管局长周文奎作出的。
2014年对康荣亮作出行政处罚3000元、责令停止职业活动、没收药品、器械的决定，康荣亮没有履行，我们下催告了，但是没有移交法院强制执行。2013年我们对康荣亮案件调查合议的结果是罚款5000元，而2014年康荣亮再次非法行医作出的行政处罚是罚款3000元，我们的工作中有失误的地方，但是行政处罚也是经领导审批的。
康荣亮三次非法行医被立案查处没有移交公安机关，是因为第一次没有制作行政处罚��定，程序没有进行完，给大队长和主管局长汇报后，认为不是一次完整的处罚决定。2012年对李某3非法行医的处罚决定罚款没有执行到位，因为李某3诊所关门了，不在执业了。关门不是结案的理由，但是根据我们的习惯做法可以结案，给周文奎汇报了，周文奎签字同意结案。习惯做法没有法律依据。
（3）证人闫某证言证实：2012年至今在周口市卫生计生监督局农村医疗监督一科工作，先后任科长、名誉科长。按照规定，行政处罚决定应当通过直接送达、邮寄送达、留置送达、公告送达送达给当事人，采取直接送达、邮寄送达、留置送达不能送达的，应当采取公告送达。按照规定行政处罚决定履行或者执行以后，才能对案件结案，结案意味着案件终结。案件终结由承办人报主管局长周文奎审批。2013年对康荣亮下达行政处罚告知书采取了邮寄送达，法定时限���，当事人没有要求听证，应当作出行政处罚决定，我们没有严格按照规定办理该案，当时我们单位认为，对于当事人停止执业活动的，就不往下进行了。由于我们的行为导致一次完整意义上的行政处罚没有完成，结案的决定权不在我们，在主管局长周文奎。2014年康荣亮再次因非法行医被查处的案卷移交法制科了。其余同王某1证言。
（4）证人郁某证言证实：2012年元月至12月在周口市卫生监督局卫生监督五科科员，2013年元月至2014年元月任稽查科副科长，2014年2月至今任农村卫生监督二科科长。大队长是鲁某，分管局长周文奎。行政处罚决定书罚款没有执行到位的按照法律规定应该通过法制室移交出去法院强制执行。但是2015年以前的都没有移交，因为当时川汇区法院不予受理。从2015年之后法院开始受理后都移交法院强制执行了。罚款没有执行到位的一般强制取缔、关门停业、没收药品器械之后经主管局长签字后可以结案。2014年4月份对赵静卫生室下发了处罚决定书，当时罚款没有交，进行了强制取缔之后经主管领导周文奎签字之后结案了。2014年6月份对赵静卫生室取缔之后，检查两次没有发现开门营业，在10月份发现又开门营业了就对他进行了立案处理，扣押了相关药品器械之后下发告知书就找不到人了，后来一直关门没有营业。不知道赵静在2012年8月被查处过，当时我担任科长时也没有收到其他人向我移交关于赵静的资料。
（5）证人刘某证言证实：2012年至今担任周口市卫生监督局农村卫生监督二科副科长。科长负责主办案件，向领导汇报。2015年以前，川汇区法院大多不受理我们移交的申请强制执行案件，他们说无法找到当事人，没法受理强制执行，所以有些案件就没有移交法院申请强制执行。强制执行有我局法制科向法院移交。对已经关门取缔，又找不到当事人的，经科长向主管局长汇报后，可以结案。2014年10月查处赵静卫生室时，发告知时，他已经关门停业找不到人了，按照我们的程序没法下处罚决定书了。
（6）证人张某1证言证实：2003年至今在周口市卫生计生监督局担任医疗卫生监督大队大队长。主管局长是周文奎，我协助周文奎管理医疗卫生监督一科至五科。2013年开始由我11对查处非法行医进行立案签批，处罚前进行审核把关。至于每个当事人处罚几次，我不了解，承办人不给我汇报这些内容。行政处罚决定采取直接送达、邮寄送达、留置送达无法送达的，应当采取公告送达。行政处罚决定履行或者执行之后，才能对案件结案。结案意味着案件终结。案件终结由承办人报主管局长周文奎审批。我在2013年对李某3行行政处罚决定审批表上签批了，在2013年对张元元、郭国立，2014年对李某3行政处罚过程中在案件受理、审批和合议这些程序进行签批。李某3、张元元、郭国立没有履行行政处罚，按照规定不应该结案。
（7）证人周应友证言证实：2003年至今在周口市卫生计生监督局工作，历任医疗监督五科科员、医疗监督四科名誉科长、卫生监测科科长。2011年至2012年分管医疗卫生监督五科的主管局长是韩某。行政处罚决定履行或者执行之后，才能对案件结案，结案意味着案件终结。2011年和2012年对张元元非法行医查处是我办理的，2011年对张元元查处后送达告知书时因为其关门了没有下达行政处罚决定。2012年张元元没有履行行政处罚决定。2011年、2012年对郭国立非法行医查处是我办理的，2011年对郭国立查处送达告知书后因为其关门了没有下达行政处罚决定。张元元、郭国立案件不应当结案，2011年的结案���批表是韩某局长签批，2012年是范某局长签批。
（8）证人李某1证言证实：2003年至今在周口市卫生计生监督局工作，历任纪检监察科科长、食品一科科长、医疗卫生监督一科科长。医疗卫生监督一科大队长张某1，主管局长周文奎。行政处罚告知书是高职被处罚人享有的权利，经过一定法定时限，被处罚人没有异议，就可以下处罚决定书了。不先告知没法进行处罚，结案报告是对案件的了结。实际工作中没有采用过公告送达。当事人受过两次行政处罚后仍无证行医的，应当移交公安机关追究其刑事责任，但需要将行政处罚决定书送达当事人，才算是处罚二次。郭国立三次非法行医被立案查处，我们当时给大队长、法制科和主管局长都汇报了，说是没有达到两次处罚，所以没有移交公安机关。对已经关门取缔又找不到当事人的，经科长向主管局长汇报后，可���结案。
2012年8月份，对赵静诊所非法行医进行查处作出了罚款5000元的决定，赵静交给我了3000元，但因为当时人员辖区范围调整，工作疏忽，罚款票据没有附卷，我找一找。
2013年对郭国立非法行医查处时，2013年4月16日下达了行政处罚告知书，并且送达给郭国立诊所一个叫姚影的人，后来下达了行政处罚决定送达姚影，因为郭国立不履行行政处罚决定，我们进行催告时发现该诊所已经不存在了，我们没有申请法院强制执行，向主管局长周文奎汇报后，周文奎签批了结案报告，这个案件就结案了。2013年5月对张元元诊所送达行政处罚决定，因其诊所关门，我们没有申请法院强制执行，我们向主管局长周文奎汇报后，周文奎局长签批了结案报告，案件就结案了。
按照规定，郭国立、张元元案件不应该结案，但是当时给大队长和主管局长汇报后，他们认为条件不成熟，所以就没有移交。当时是我、孔某、张某1一起给周文奎局长汇报的，他说调取以下郭国立、张元元之前是否接受过立案处罚，后来发现当事人因非法行医于2011年及2012年被立案两次，但是2011年查处时没有下达行政处罚决定书，周文奎说不符合移送公安的条件，就对郭国立、张元元做了结案处理。
（9）证人孔某证言证实：2006年至今任周口市卫生计生监督局医疗卫生监督一科副科长。对于已经关门取缔又找不到当事人的，经科长向主管局长汇报后，可以结案。这是我们单位的通常做法，不成文的规定，但是与法律法规相违背。郭国立经过三次处罚，应当以非法行医移交公安机关，我们当时移交给法制科了，但是法制科没有接收，这个案件不是我交的，案卷不是我管的。我们科室之间没有沟通，各干各的，不知道主管局长是否要求��室之间交接案件。
（10）证人李某2证言证实：2004年到周口市卫生计生监督局工作，2013年至今任医疗监督三科科长，主管局长周文奎，大队长张某1。按照规定，行政处罚决定履行或者执行以后，才能对案件结案，结案意味着案件终结，结案由承办人报主管局长周文奎审批。2013年对李某3的行政处罚决定，李某3没有完全履行，按照规定不应该结案，但是我们的习惯结案方式是周文奎局长、王文灵局长以及领导班子商议决定的。2014年对李某3处罚告知时，其诊所已关门。关门不是不下达行政处罚决定的法定条件，应该公告送达并下达处罚决定。但是由于单位的习惯做法，一般都是直接送达，关门后送达不到就没有下达行政处罚决定。2013、2014李某3非法行医案的结案审批表是周文奎签批的。
（11）证人王某2证言证实：2012年至今在周口市卫生计生监督��医疗监督三科工作，任科员。对无证行医找不到人的，向领导汇报后由领导作出下一步处理决定。按照规定行政处罚决定执行不到位的应移交法院申请强制执行。但是2015年以前，川汇区法院大多不接受我们的移交，因为他们说无法找到当事人，没法受理。由我局法制科向法院移交。对于已经关门取缔又找不到当事人的，经科长向主管局长汇报后，可以结案。2013、2014年参与两次查处李某3的案件，都是找不到当事人，所以处罚决定没有执行完，科长向领导汇报后结案了。2014年对李某3处罚告知时，其诊所已关门，找不到人，按照我们的程序就没法下处罚决定了。
（12）证人王某3、常某证言证实：2014年下半年至今到周口市卫生计生监督局医疗监督二科担任副科长。主管局长周文奎，大队长张某1，科长窦蕾。对合法医疗机构违规执业的立案查处和无证行医立��查处的情况是一样的，行政处罚决定应当通过直接送达、邮寄送达、留置送达、公告送达，采取直接送达等无法实现的，应该公告送达。行政处罚的目的是对非法行医机构予以取缔，让当事人终止违法行为，并承担相应的后果。按照规定行政处罚决定履行或者执行之后，才能对案件结案，结案意味着案件终结。
（13）证人马某证言证实：2003年到周口市卫生监督处任学校卫生监督科副科长，2011年任周口市卫生监督局法制科科长，2013年任周口市卫生监督局办公室主任至今。
当事人已经受到两次处罚后再次非法行医被发现的，应当由我们移送公安机关追究其刑事责任。2011年、2012年我再法制科工作期间，我只是负责受理立案，处罚前进行审核把关，具体怎么处罚，处罚结果，结案情况我不负责，这些都是由科长直接向主管局长周文奎或者韩某汇报。���于每个当事人处罚几次，我也不了解，因为承办人不给我汇报这些内容。
按照规定行政处罚决定履行或者执行之后，才能对案件进行结案。结案意味案件终结。案件终结由承办人报主管局长周文奎或者韩某审批。我只在2012年对李某3行政处罚过程中在行政处罚决定审批表上签批了。李某3行政处罚卷，处罚决定没有履行，按照规定不应该结案。我参与了2012年在对郭国立行政处罚、2011年、2012年在对张元元行政处罚过程中的受理、立案、合议、行政处罚决定审批表上签批。郭国立、张元元没有履行这次处罚决定，按照规定不应该结案。我只在2012年对赵静行政处罚过程中在行政处罚决定审批表上签批了。卷宗材料显示没有履行，但具体履行没履行我不清楚。按照规定不应该结案。结案审批表谁签字谁负责。
（14）证人王某4证言证实：2003年到周口市卫生监督处工作，2013年年初在医疗监督五科工作并担任医疗监督五科科长至今。主管副局长是周文奎局长，大队长是张某1。2016年对周口协和骨科医院查处过，决定没收违法所得18万多，罚款3000元，现在缴纳了12万8千元，至今未履行完毕。编号为2016YW5020对周口协和骨科医院行政处罚卷宗是我在接受检察机关调查时，和检察机关的相关人员一起去我家提取的。同时提取的还有2012年至2014年的行政处罚卷宗（以核实数为准）。这些卷宗和文书没有入过档并在档案室存放过，都在我家存放。把这些卷宗和文书放在你家里，没有给相关领导汇报过。检察机关向我单位调查取证时，我没有按要求全部提供2012年至2016年的卷宗。
（15）证人康某、张某2（康某妻子）证言证实：2013年因康荣亮经营的卫生室未取得医疗机构执业许可证，被周口市卫生监督局查处，对诊所进��取缔，罚款5000元，罚款没缴纳。第二次2014年3月的一天，还是因为卫生室未取得医疗机构执业许可证，被周口市卫生监督局查处，对诊所进行取缔，罚款3000元，罚款没缴纳。第三次是2014年11月份，还是因为卫生室未取得医疗机构执业许可证，被周口市卫生监督局查处，对诊所进行取缔，罚款5000元，当时罚款没缴纳，2015年5月，法院的给我打电话说卫生局申请法院强制执行，我才把罚款缴纳了。
（16）证人赵某（赵静）证言证实：2012年在周口市开发区毛楼开了赵静卫生室，被周口市卫生监督局查处过三次，第一次是2012年8月，因卫生室未取得医疗机构执业许可证，卫生局对诊所进取缔，罚款5000元，罚款没有缴纳，关了几个月门，后来又来开门了。2014年4月，卫生局再次对诊所进行取缔，罚款5000元，罚款没有缴纳，关了几个月门，后来又来开门了。第三次是2014年10月份，卫生局再次对诊所进行取缔，罚款5000元，罚款没有缴纳。
（17）证人李某3证言证实：李某3因无医疗机构执业许可证而开办诊所被周口市卫生监督局查处过三次，2012年11月一次，处罚决定是取缔诊所，罚款5000元，这次罚款是儿子李开元帮其交的，关了几个月的门后来又开门了。2013年6月取缔诊所，罚款3000元，记得缴纳了罚款。2014年11月份取缔诊所，罚款5000元，记不清是否缴纳罚款。
因无医疗机构执业许可证而开办诊所被周口市卫生监督局查处过三次，2011年八月卫生监督局下发了行政处罚事先告知书，后来就没有去过。2012年4月，取缔诊所，罚款3000元，记不清是否缴纳了罚款，卫生监督局的人也没再来检查。2013年3月，取缔诊所，罚款3000元，这次罚款没有交。找原卫生局局长郝保良打过招呼。
（19）证人韩某、范某证言证实：韩某、范某是周口市卫生计生监督局副局长。周口市卫生计生监督局的班子成员由局长王文灵，副局长周文奎、范某还有韩某四个人组成。王文灵负责全面工作，周文奎分管法制科、业务；范某分管公共场所、学校卫生、饮用水等工作；韩某在2012年4月份以前分管行政和4、5、6、7科业务，2012年5月份我被抽到市卫生局了，2014年12月底至今又回到卫生计生监督局分管行政、纪检工作。
行政处罚是先有大队长签批科室受理给予立案，立案调查后写出调查报告给主管局长汇报后下达告知书，然后下达处罚决定书进行处罚，处罚执行完结后由业务科室具体承办人员和科长给主管业务的领导汇报，科室拿出处理意见经领导签字认可后才能结案。按照规定，下达处罚决定书之后，找不到当事人的应该公告送达，然后根据相关法律程序，移交法院申请强制执行。关于公告送达，局里没有开过会议研究或形成什么决议文件。对于卫生计生行政处罚案件结案不需要班子集体研究，由承办人员和科长拿出具体意见后经主管领导签字后就可以结案，结案说明案件已经完结，处罚不到位的也就不再执行了2012年以来，对于非法行医案件是否可以结案以及移交公安机关追究刑事责任都是由周文奎负责的。
（20）证人徐某证言证实：徐某2013年4月在周口市卫生监督局任法制科科长，2017年3月份任人事科副科长。法制科的工作职责包括：办案科室将大队长签字同意立案的案件交给法制科，法制科把案件交由领导审批，领导签批后的案件再交给法制科，法制科把案件下发到科室。科室认为需要移交法院强制执行的案件，将案件交给法制科，法制科将案件移交法院申请强制执行。
在办理卫生行政处罚案件时，执法科室对所属辖区��行日常监督，发现违法事实，现场取证，报请大队长审批，是否同意立案，进行合议由谁主办，后将案件报给法制科，法制科将案件报请分管局长及局长签字，最后报卫纪委的分管局长签字，对于同意下达行政处罚的案件，由法制科下发给执法科室进行进一步审查，由案件承办人进行处罚，最后由执法科室交分管副局长审批签字结案。结案意味着案件程序走完了，整个案件完结了。对于违法当事人立案的目的是终止违法行为，对违法当事人进行行政处罚以示警戒。卫生监督局对无法执行的案件，按照法律规定，应当申请法院强制执行。对于需要申请强制执行的案件，由案件承办人提出申请，报请法制科、分管局长及局长签字后报请卫纪委分管局长审批。从徐某2013年任法制科科长后，卫生监督医疗科室都是由周文奎负责的。
3、被告人周文奎供述与辩解：2003年任周口市卫生监督处副处长，2013年卫生监督处更名为周口市卫生监督局，任副局长，2016年卫生监督局更名为卫生计生监督局，任副局长。
卫生计生监督局是卫生局的执法执行机构，是全供事业单位。局长是王文灵；副局长有韩某，主要负责行政后勤、纪检监察；副局长范增详,要负责公共卫生；我主要负责医疗卫生监督、信息，应急等工作。2012年分管医疗卫生监督的部分科室，2013年以后分管医疗卫生监督1-5科和农村卫生监督一科、二科。对分管科室所立查的案件，按照规定进行审核签批。卫生计生监督局的执法依据主要是《执业医师法》、《传染病防治法》、《母婴保健法》、《医疗机构管理条例及实施细则》以及两高的有关解释和卫生部批文等法律法规。对非法行医案件查处2012年以前由法制科签批，2013年后由大队长签批。《卫生行政处罚程序》��规定立案之后应当在三个月内作出处罚决定，行政处罚决定应当送达当事人，按照法律规定应该通过直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达四种方式送达当事人，采取直接送达、留置送达、邮寄送达不能送达的，应当采取公告送达。按照《行政处罚程序》规定，卫生行政处罚决定履行或者执行后，由承办人制作结案报告，由我签批，结案意味着案件终结。一般情况下，我要审批行政处罚告知、处罚决定书及结案报告。对我签批的三个文书我必须要仔细审查案件所有卷宗材料后才签批。行政处罚告知书是告知被处罚人享有的权利，经过一定法定时限，被处罚人没有异议，就可以下达处罚决定了，处罚决定书是对被处罚人下达的处罚结果，结案报告是对案件的了结。
逐份出示94份周口市卫生计生监督局行政执法卷宗，经辨认上述案件是我签批结案的，这些案件中行政处罚决定内容的部分履行了，但是都没有缴纳处罚决定中的罚款，按照法律规定，行政处罚决定没有完全履行，所以不应当结案。出示具有处罚决定的案件材料，没有移交法院强制执行的案卷材料，进辨认上述卷宗中行政处罚决定没有完全履行，因为当事人关门了，没有履行行政处罚决定中的罚款。关门不是不能送达的法定理由，按照规定不应当结案。出示具有行政处罚事先告知书但没有出发决定的案卷材料，经辨认，上述案件没有行政处罚决定是我们没有认真履行工作职责，按照规定应当下达行政处罚决定书，行政处罚决定事先告知书没有送达是因为关门停业了，我们没有采取直接送达以外的送达方式。关门不是不下达行政处罚决定事先告知书的法定理由，对于送达到的行政处罚决定事先告知书，当事人没有在法定期限内提出申诉，关门找不到人不���不下达行政处罚决定的法定理由。以上案件不应当结案。
当事人受过两次行政处罚后仍非法行医的，应当移送公安机关追究其刑事责任，我们没有不按照规定处理的情况。
出示康荣亮、赵静、张元元、郭国立、李某3三次非法行医被立案查处的行政执法卷宗，经辨认，康荣亮、赵静、李某3三次被立案查处的结案报告、2013年张元元、郭国立被立案查处的结案报告是我本人签批的，按照规定，这些案件不应当结案。第三次签批张元元、郭国立案结案报告时不知道他们已经被立查过两次，因为当时承办人没有向我汇报上述两人被查处过两次。
据监督员介绍2013年对李某3作出行政处罚决定后送达时，李某3诊所已经关门未能送达，2012年对赵静送达处罚决定因其关门未能送达，对康荣亮送达告知书时因其关门未能送达，因而不能算是一个完整的���政处罚。
如果当事人缴纳了罚款，票据应当附卷，能否算一次完整的行政处罚要根据个案而定。对下达处罚决定后不履行的，法律规定要移交法院强制执行，移交法院申请强制执行的案件需要我签批。
出示河南省华颍会计师事务所司法会计鉴定意见书，对鉴定意见没有异议。
行政处罚决定在没有完全履行的情况下，我签批了结案报告，罚款没有履行，当事人已经关门停业，这是局领导班子研究的意见，也是我们单位的习惯做法，其他分管领导也都是这样签批的，我们认为让无证行医者关门停业是最终目的，对于送达这一块，我们局习惯性做法是直接送达，没有公告送达。还有，康荣亮、赵静、李某3三次非法行医的案件我没有收到主办科室或法制科移送公安机关的案件审批表。班子研究以及我单位的习惯性做法没有法律根据。对于我���在的执法不规范问题，包括案件没有履行或执行完毕，我签批结案是不对的，我愿意承担相应的责任。
孟光辉、苑小文、司青梅没有履行行政处罚中的罚款，当时我认为通过逐级审批将该三人移交公安机关处理案件就可以结案了，现在通过学习知道这种做法是错误的。
逐份向周文奎出示补充的30份周口市卫生监督局执法卷宗材料，经其辨认是其本人签批结案的，这30个案件的行政处罚决定或者告知内容是部分履行了（关门停业），有的是更换门头了，但是都没有缴纳行政处罚决定中或者告知中的罚款。出示赵静三次非法行医的案件，李某3三次非法行医的案件，都是我签批结案的。出示华颍会计师事务所出具的（2017）026号司法鉴定意见书，对鉴定意见没有异议。我们结案时认为根据2012卫生部87号令，可以部分结案，但是否正确我不确定。
4、司法会计鉴定意见：
2017年5月19日，河南华颍会计师事务所接受川汇区检察院反渎局委托对周口市卫生局行政处罚决定书和行政处罚事先告知书中的罚金和结案报告中实际缴纳罚金数额进行了鉴定，共计90份处罚决定（包含处罚事先告知），处罚金额共计36.1万元，结案报告显示的处罚金额为7400元。
2017年7月24日，河南华颍会计师事务所接受川汇区检察院反渎局委托对周口市卫生局行政处罚决定书和行政处罚事先告知书中的罚金和结案报告中实际缴纳罚金数额进行了鉴定，自2012年3月至2016年6月，行政处罚决定书66份，处罚金额共计26.1万元；行政处罚事先告知书28份，处罚金额共计11.9万元，两项合计处罚金额38万元，结案报告94份，执行结果缴纳处罚金额2000元。
上述证据，取证程序合法，相互印证，能够证明本案事实，本院予以确认��
本院认为，被告人周文奎身为国家工作人员，违反职责规定，严重不负责任，对不符合结案条件的卫生行政执法卷宗签批结案，致使国家遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。关于辩护人认为周文奎构不成玩忽职守罪的问题，经查：被告人周文奎身为分管局长，在2012年3月至2016年6月期间，对其分管科室的行政执法案件不能依法严格审核把关，对部分没有穷尽法律赋予的送达和调查取证手段的案件签批结案，致使行政处罚罚款未能收缴，给国家造成损失37万元，该事实的发生虽多因一果，但被告人周文奎作为分管局长有不可推卸的责任，存在严重不负责任、玩忽职守的行为，被告人供述、证人证言、书证及审计报告等证据在卷佐证，能够证明以上事实，故辩护人意见与查明事实不符，本院不予支持。综合考虑被���人的犯罪事实、性质、情节及社会危害程度，结合其认罪悔罪态度，本院予以从宽处罚，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条、第六十一条之规定，判决如下：
一、被告人周文奎犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；
二、建议上级主管部门给予党政纪处分。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省周口市中级人民法院提起上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审判长 李金光
审判员 赵平安
审判员 董晓华
二〇一七年十月二十六日
书记员 王 林