福建省漳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）漳行初字第11号
原告柯高强，男，1965年10月17日出生，汉族，个体工商户，住南靖县。
委托代理人杨君聪，福建兴世通律师事务所律师。
委托代理人王恩接，福建兴世通律师事务所律师。
被告南靖县人民政府，住所地南靖县兰陵路12号。
法定代表人郭德志，县长。
委托代理人连占记，男，南靖县人民政府副县长，住南靖县。
委托代理人蔡丽石羡，福建泾渭明律师事务所律师。
原告柯高强不服被告南靖县人民政府作出的行政批复一案，于2014年9月3日具状本院，本院于2014年9月9日立案受理，并于2014年9月12日向被告南靖县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月10日公开开庭审理了本案。原告柯高强的委托代理人杨君聪，被告南靖县人民政府的委托代理人连占记、蔡丽石羡等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南靖县人民政府对南靖县建设局、南靖县国土资源局、南靖县城市管理局三单位联合提出的《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建设行为调查处理意见》的报告，于2011年9月8日作出靖政综（2011）171号《南靖县人民政府关于同意柯高强、王丽娟非法占地、违法建设行为调查处理意见的批复》，该批复的主要内容是：“同意你们单位的调查处理意见，请你们三个单位严格按照《中华人民共和国城乡规划法》规定，依法依规联合相关部门组织实施强制拆除工作。”
原告柯高强诉称：被告南靖县人民政府作出的靖政综（2011）171号《批复》缺乏事实和法律依据，且程序违法，请求依法予以撤销。主要理由：一、2005年3月7日，南靖县建设局对用地红线进行审批，许可原告在用地红线范围内地块上建设三层别墅住宅。2005年4月20日，被告授予原告靖国用（2005）第×××12号《国有土地使用权证》，确认原告对坐落于南靖县山城镇长兴路（党校边）地号S-2700-××9地块享有土地使用权，使用权面积为140.3㎡，土地性质为出让用地，用途为住宅。2007年1月12日，南靖县建设局授予原告2007-×××1号《建设工程规划许可证》，许可原告在靖国用（2005）第×××12号《国有土地使用权证》所指地块上建设住宅，建筑面积为280.84㎡（二层）。2010年12月7日，南靖县建设局、国土资源局及城市管理局联合作出《自行拆除通知书》，称“1、根据县城总体规划和土地利用总体规划的相关规定，原已批准的个人住宅用地一律停止建设。2、根据福建省实施《中华人民共和国城市规划法》办法第四十七条规定和《建筑工程施工许可管理办法》，原告未申请延期办理工程规划许可，原先办理的建筑工程规划许可在2007年底就已经失效，此外，原告未办理建筑施工许可”，并责令原告停止建设，并立即自行拆除，否则后果自负。2011年8月2日，南靖县建设局、国土资源局及城市管理局联合作出《限期拆除通知书》，称“原告未按照建设工程规划许可证的规定进行施工、擅自超层数、超面积建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令原告停止建设，并于2011年8月6日之前自行拆除，逾期未自行拆除将依法予以强制拆除。”2011年9月14日，南靖县建设局、国土资源局及城市管理局等部门违法强制拆除原告符合规划设计条件和审批范围内的房屋。该强制拆除行为已严重侵害了原告的合法权益。为此，原告将南靖县建设局、国土资源局、城市管理局诉至南靖县人民法院，2014年2月28日，原告收到南靖县建设局等三部门提交的证据材料时，发现南靖建设局等三部门在形成强制拆除原告及王丽娟违法建筑的处理意见后于2011年9月6日上报被告，被告于2011年9月8日作出批复，同意南靖县建设局等三部门的前述处理意见，并要求其联合相关部门组织实施强制拆除工作。之后，南靖县建设局、国土资源局、城市管理局等部门直接根据该批复于2011年9月14日实施了强制拆除行为。二、被告南靖县人民政府作出的该《批复》违法。1、程序严重违法。被告作出该批复时，并未听取原告的陈述和申辩。在南靖县建设局、国土资源局、城市管理局直接根据该批复实施强制拆除行为时，亦没有依法向原告送达，更未告知原告有关申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，程序严重违法。2、适用法律、法规明显不当。即便原告投资建设的房屋确实存在违法情形，被告在对调查处理意见进行批复时，亦应当依法严格审查调查处理意见中所记载的事实是否客观真实以及所依据的法律、法规是否准确无误。原告认为该调查处理意见中所记载的所谓“事实”并非客观真实，且适用法律、法规明显不当，而被告并未严格审核，其直接批复同意该调查处理意见明显属于适用法律、法规不当。首先，调查处理意见中记载，原告于2007年1月12日取得建设工程规划许可证，未在一年内施工建设，未申请延期，根据《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第41条规定，建设工程规划许可证于2011年5月1日起自动失效，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第43条规定。原告认为，1991年制订的《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》中并未就个人取得的建设工程规划许可证设定有效期限，而2011年5月1日起实施的《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》虽有规定有效期限，但是，按照《建筑工程施工许可管理办法》第2条规定，批建面积低于300㎡的，无需办理施工许可证，而原告的批建面积为280㎡，根本不需要办理施工许可证。因此，原告所取得的建设工程规划许可证不存在失效的问题。其次，《中华人民共和国土地管理法》第76条明确规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。原告认为，原告系依法取得涉案土地使用权，因此，原告即便确实存在超占土地的情况，根据前述规定，也只是由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用部分的土地，而非将包括合法用地范围内的建筑物全部拆除。再次，《中华人民共和国城乡规划法》第64条明确规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。据此，原告认为，即便原告所投资建设的建筑物未严格按照建设工程规划许可证建设，该违法情形也明显属于可以采取改正措施（即拆除违规部分的建筑）消除对规划实施的影响的范畴。因此，被告亦应当是先依法要求原告限期改正，而非直接决定强制拆除。最后，原告认为，即便在合法用地范围内存在违规建筑需要强制拆除的，在拆除时也应当保留合法、合规部分的建筑。而被告作出批复时，根本未就此作任何考虑。综上所述，被告所作出的批复明显缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。
被告南靖县人民政府答辩称：被告于2011年9月8日作出的靖政综（2011）171号《南靖县人民政府关于同意柯高强、王丽娟非法占地、违法建设行为调查处理意见的批复》事实清楚，程序正确，应予维持。理由如下：原告柯高强是于2005年4月20日，取得靖国用（2005）第×××12号《国有土地使用权证》，坐落南靖县山城镇长兴路，用地面积140.3㎡，于2007年1月12日，取得《建设工程规划许可证》，建筑面积280.84㎡，层数二层。2010年11月21日，原告柯高强与其妻王丽娟开始在南靖县山城镇长兴路进行违法建设。南靖县建设局、国土资源局和城市管理局执法人员根据群众举报多次到现场调查并予以制止未果。2010年12月7日，南靖县建设局、国土资源局和城市管理局联合作出《自行拆除通知书》，原告拒绝自行拆除，并继续违法建设。2011年8月2日，南靖县建设局、国土资源局和城市管理局遂再次作出《限期拆除通知书》，责令其停止建设，并要求于2011年8月6日前自行拆除，逾期未拆除将依法予以强制拆除。原告仍未按通知停止建房、自行拆除。2011年9月6日，南靖县建设局、国土资源局和城市管理局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，联合向被告提出关于原告及王丽娟非法占地、违法建筑行为的调查情况及处理意见。被告据此规定作出《批复》，符合法律规定。该《批复》属对相关执法部门的内部批复，其直接对象并不是原告，因此，原告诉称被告在作出该批复时未听取原告的陈述和申辩，未告知其权利义务及救济途径的行为属于程序违法之主张于法无据，不能成立。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，被告作出的批复事实清楚、证据确凿、程序合法，请求予以维持。
被告南靖县人民政府在举证期限内向本院提供了下列作出被诉具体行政行为的证据、依据：
第一组证据（证据一至八），证明：南靖县国土资源局依法履行职责，于2011年9月6日与南靖县建设局、城市管理局联合作出的《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建筑行为的调查处理意见》是合法的，以及证明被告作出的批复行为有相应的事实依据。
证据一、国土资源巡查登记表一份。欲证明2010年11月21日，根据群众举报，南靖县国土资源局与城管局等执法人员前往了解情况，发现原告于长兴路旧党校边施工盖房，执法人员要求其暂停施工，待调查核实后确定是否可以继续建设。
证据二、国土资源巡查登记表三份。欲证明2010年11月23日、26日、27日，南靖县国土资源局及城管局执法人员的巡查记录情况，其中包括对原告的建房情况进行巡查，发现继续施工并予以制止。
证据三、国土资源巡查登记表一份。欲证明2010年12月8日，联合执法人员对原告非法占地、违法建设送达《自行拆除通知书》，原告拒绝签收。
证据四、视频资料（三段）。证明内容：1、视频一，2010年11月21日，国土局执法人员陈艺君、何益君及城管局执法人员魏志君、林国桢根据群众举报，到柯高强、王丽娟违法建设现场进行调查，两当事人正在对地下一层进行施工，执法人员要求当事人停止建设，待查清后确定是否可以继续施工。当事人柯高强情绪激动，手持砖块。2、视频二，2010年12月8日，国土局陈艺君、何益君、谢超彬，城管局魏志君、王煜，建设局干部许荣富，到柯高强、王丽娟住处桥头加油站对柯高强、王丽娟违法建房联合送达《自行拆除通知书》，当事人王丽娟拒绝签收，并表示拒绝拆除，扬言要叫记者。3、视频三，2010年12月8日，由于当事人拒绝签收《自行拆除通知书》，国土局陈艺君、谢超彬等执法人员前往柯高强、王丽娟违法建房现场拟张贴《自行拆除通知书》，当事人王丽娟不让张贴，并扬言要叫记者、要告到中央。
证据五、照片（20张）。证明内容：1、照片1-3，2010年11月26日晚，综合执法人员巡查发现原告利用晚间时间违法抢建，予以拍照证实。2、照片4-10，2010年11月27日，综合执法人员对原告违法抢建部分可拆除的模板予以拆除。3、照片11-14，2010年12月8日，城管局、建设局、国土局联合出具《自行拆除通知书》，并向原告送达，原告拒绝签收。4、照片15-20，2011年8月2日，城管局、建设局、国土局联合出具《限期拆除通知书》，并向原告送达，原告拒绝签收。
证据六、《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建筑行为的调查处理意见》。欲证明：2011年9月6日，南靖县建设局、国土资源局、城市管理局就原告非法占地、违法建筑行为调查后向南靖县人民政府提出处理意见。
证据七、南靖县人民政府《关于同意柯高强、王丽娟非法占地、违法建设行为调查处理意见的批复》。欲证明：2011年9月8日，南靖县人民政府同意强制拆除原告违法建筑，并责成南靖县建设局、国土资源局、城市管理局联合相关部门组织实施强制拆除工作。
证据八、（2012）靖刑初字第36号刑事判决书。欲证明：柯高强、王丽娟夫妻是以非法的形式取得长兴路的两块土地使用权证。
第二组证据（证据九至十二），证明：南靖县建设局依法履行职责，于2011年9月6日与南靖县国土资源局、城市管理局联合作出的《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建筑行为的调查处理意见》是合法的，以及证明被告作出的批复行为有相应的事实依据。
证据九、南靖县城总体规划图（1999-2015）及漳政（2000）综37号批复。欲证明1999年-2015年南靖县城土地利用规划及漳州市人民政府对该规划的批复，根据规划，长兴路（原党校边）土地为商业金融用地。
证据十、《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建筑行为的调查处理意见》。欲证明：于2011年9月6日，南靖县建设局、城管局、国土局对柯高强、王丽娟非法占地、违法建筑行为向南靖县人民政府提出调查处理意见报告。
证据十一、南靖县人民政府《关于同意柯高强、王丽娟非法占地、违法建设行为调查处理意见的批复》（1页）。欲证明：2011年9月8日，南靖县人民政府同意强制拆除原告违法建筑，并责成南靖县建设局、国土资源局、城市管理局联合相关部门组织实施强制拆除工作。
证据十二、（2012）靖刑初字第74号刑事判决书、漳行终字第168号刑事裁决书各一份。欲证明：柯高强为取得长兴路（原党校边）土地的用地建设规划红线图及建设工程规划许可证，向张泽荣行贿后取得。
第三组证据（证据十三至三十），证明：南靖县城市管理局依法履行职责，于2011年9月6日与南靖县国土资源局、建设局联合作出的《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建筑行为的调查处理意见》是合法的，以及证明被告作出的批复行为有相应的事实依据。
证据十三、南靖县靖国用（2005）第×××12号《国有土地使用权证》及南靖县靖国用（2007）第×××37号《国有土地使用权证》各一份。欲证明：柯高强于2005年4月20日取得《国有土地使用权证》，使用权面积140.3平方米；王丽娟于2007年3月9日取得《国有土地使用权证》，使用权面积148.42平方米。
证据十四、2007-×××1号《建设工程规划许可证》及规划图。欲证明：柯高强于2007年1月12日取得《建设规划许可证》，规划设计要求：本小区规划为别墅型住宅小区，要求建筑设计必须与周边环境体现时代风貌的建筑体型，高度小于9.2米，层数二层，并与周边建筑相协调，绿化率大于35%。
证据十五、柯高强建筑物与周边别墅相片二张。欲证明：柯高强未按规划条件建设。
证据十六、2010年11月21日《巡查日记》及相片。欲证明：1、柯高强未按规划许可条件与王丽娟未取得《建设工程许可证》进行连体违法建设和非法占地；2、城管局、国土局执法人员到现场制止违法建设。
证据十七、立案审批表二份。欲证明：发现柯高强、王丽娟违法建设后，城管局于2010年11月21日决定立案处理。
证据十八、2010年11月23日、2010年11月27日《巡查日记》及相片。欲证明：柯高强、王丽娟继续违法建设，城管局、国土局执法人员在现场制止。
证据十九、《自行拆除通知书》、《送达回证》各一份及相片二张。欲证明：1.建设局、城管局、国土局于2010年12月7日作出《自行拆除通知书》，于2010年12月8日向柯高强、王丽娟送达《自行拆除通知书》，责令王丽娟、柯高强停止建设，立即自行拆除违法建筑。当事人接收《自行拆除通知书》后拒签送达回证。2.两原告就《自行拆除通知书》在法定期限内没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼。该《自行拆除通知书》合法有效。
证据二十、2011年1月3日《巡查日记》。欲证明柯高强继续违法建设。
证据二十一、2011年7月30日《巡查日记》欲证明柯高强继续违法建设。
证据二十二、2010年11月22日《询问笔录》二份。欲证明：城管局执法人员于2010年11月22日对柯高强、王丽娟制作询问笔录，当事人对询问笔录拒绝签字。
证据二十三、现场勘验笔录一份及相片二张。欲证明：2011年8月1日，城管局执法人员对柯高强、王丽娟连体合建的违法建筑物进行勘验：地下一层建筑面积379.44平方米、地上第一层、第二层建筑面积各504平方米，地上第三、四层建筑面积各379.44平方米。合计2146.32平方米。
证据二十四、行政执法案件调查终结报告各一份。欲证明：城管局执法人员调查查明：柯高强未按规划条件与王丽娟未取得规划许可证连体进行建设，违法建设面积2146.32平方米。
证据二十五、2011年8月1日《行政处理审批表》各一份。欲证明：城管局的处理意见：建议拆除柯高强、王丽娟合建的违法建筑物。
证据二十六、《限期拆除通知书》、《送达回执》各二份及相片二张。欲证明：（1）建设局、国土局、城管局联合于2011年8月2日作出《限期拆除通知书》，并于当天向柯高强、王丽娟送达《限期拆除通知书》，责令柯高强、王丽娟停止建设，并于2011年8月6日之前自行拆除，逾期将依法强制拆除。柯高强、王丽娟接收《限期拆除通知书》，但拒绝签字；（2）两原告在法定期限内未就《限期拆除通知书》提起行政复议或者行政诉讼，该《限期拆除通知书》合法有效。
证据二十七、《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建筑行为的调查处理意见》一份。欲证明：2011年9月6日建设局、国土局、城管局联合向县政府报告柯高强、王丽娟非法占地、违法建筑行为的调查处理意见。
证据二十八、南靖县人民政府《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建设行为调查处理意见的批复》一份。欲证明：2011年9月8日，南靖县人民政府同意强制拆除原告违法建筑，并责成南靖县建设局、国土资源局、城市管理局联合相关部门组织实施强制拆除工作。
证据二十九、（2011）靖刑初字第234号、第235号《刑事判决书》及（2012）漳行终字第52号《刑事裁定书》各一份。欲证明：柯高强行贿城管局原局长黄国彬、副局长兼城建监察大队长王建辉，非法得到黄国彬、王建辉的帮助，继续违法建设。
证据三十、南靖县人民政府靖政综（2008）77号文件。欲证明：城管局作为县政府的工作部门，集中行使县城区行政执法权，受建设局委托，负责对县城规划区内建设行为的监察；承办县委、县政府交办的其他任务。
证据三十一、相关法律、法规：《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国土地管理法》、《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》、建设部《建筑工程施工许可管理办法》。
原告柯高强在举证期限内向本院提供下列证据材料：
证据1、规划设计条件。欲证明：2005年3月7日，南靖县建设局对原告用地红线进行审批，许可原告在用地红线范围的地块上建设三层别墅住宅。
证据2、《国有土地使用权证》、《建设工程规划许可证》各一份。欲证明：1、2005年4月20日，被告授予原告靖国用（2005）第×××12号《国有土地使用权证》，确认原告在南靖县山城镇长兴路（党校边）地号S-2700-××9地块享有土地使用权，使用权面积为140.3平方米，土地性质为出让用地，用途为住宅。2、南靖县建设局授予原告2007-×××1号《建设工程规划许可证》，许可原告在靖国有（2005）第×××12号国有土地使用权所指地块上建设住宅，建筑面积为280.84平方米（二层）。
证据3、自行拆除通知书及限期拆除通知书各一份。欲证明：南靖县建设局、南靖县国土资源局、南靖县城市管理局违法要求原告拆除符合规划设计条件及审批范围内的建筑物。
证据4、照片六张。欲证明：原告所建建筑物被违法拆除的事实。
证据5、受理案件通知书。欲证明：南靖县人民法院于2014年2月7日受理原告诉南靖县建设局、南靖县国土资源局、南靖县城市管理局关于请求行政赔偿纠纷一案。
证据6、中国邮政详情单、证据材料清单、《关于柯高强、王丽娟占地、违法建筑行为的调查处理意见》及《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建设行为调查处理意见的批复》各一份。欲证明：1、原告于2014年2月28日收到该证据材料，包括调查处理意见及批复等；2、在该证据材料中记载，南靖县建设局、南靖县国土资源局、南靖县城市管理局在形成强制拆除原告违法建筑的处理意见后，于2011年9月6日上报被告，被告于2011年9月8日批复同意南靖县建设局、南靖县国土资源局、南靖县城市管理局的前述处理意见，并要求其联合相关部门组织实施强制拆除工作。
证据7、行政复议决定书及送达证明各一份。欲证明：1、原告依法于2014年4月28日向漳州市人民政府提出行政复议申请，漳州市人民政府于2014年7月16日作出漳政行复（2014）28号行政复议决定书。2、原告于2014年7月25日签收该行政复议决定书。
上述证据及依据均经庭审举证、质证。
对被告南靖县人民政府所举证据，原告质证认为：证据一，即国土资源巡查记录表。这份证据上并未体现陈艺君及何益君的基本身份信息，也没有记载陈艺君及何益君的执法证件编号。此外，这份证据的抬头部分注明是“国土资源巡查登记表”，被告也确认这份证据来源于南靖县国土资源局，然而，在巡查人员一栏却注明“城管局”。因此，原告无法确认这两人的具体身份及是否具备合法的行政执法资格，亦无法确认该材料的实际形成时间。因此，对该份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。证据二，即三份巡查登记表。基于同样的理由，即巡查人员的身份无法确认，无法确认巡查人员是否具备合法的行政执法资格，而且，巡查人员并未全部在巡查登记表上签名确认，亦无法确认该材料的实际形成时间。因此，对该份证据的三性均不予确认。证据三，即国土资源巡查登记表。巡查登记表中巡查人员的身份无法确认，无法确认巡查人员是否具备合法的行政执法资格。经办人签名处未体现时间，不符合相关规范。而且，相对人拒签相关文书，行政执法人员应按规定邀请基层组织的代表或者其他人见证，见证人应不少于二人，但是这份巡查登记表中并无任何见证人签章见证，故对该证据的三性不予确认。证据四，视频资料。对2010年11月21日的视频资料的真实性无异议，但无法确认视频资料中所谓工作人员的具体身份，视频也不完整。对2010年12月8日的两份视频的真实性予以认可，但无法确认视频资料中所谓工作人员的具体身份。此外，这些视频没有附上文字记录，以确认当时行政执法的具体情况，而且，自始至终均没有看到工作人员向柯高强或王丽娟出示行政执法证件。因此，对该证据的合法性不予认可。证据五，部分照片未体现拍摄时间，是国土资源局单方制作、形成，无法确认其真实性，从照片中无法体现被告方工作人员的具体身份，亦无法确认其是否具备行政执法资格，因此，对其合法性及证明对象不予认可。证据六，该文件上三部门的印章的真实性无异议，但该文件为国土资源局等三部门的内部文件，无法确认其是否形成于2011年9月6日。此外，对于该份文件中的部分内容亦不予认可，对于原告投资建设的房产是否非法占地及具体的占地面积，应由被告提供具备相应资质的测绘公司出具的测绘报告予以证明，而且，原告所使用的建设用地系依法取得的国有土地，并未违反《土地管理法》第43条规定。在1991年制订的《福建省实施城市规划法办法》中并未就个人取得的建设工程规划许可证设定有效期限，而2011年5月1日起实施的《福建省实施城乡规划法办法》虽有规定有效期限，但是，按照《建筑工程施工许可管理办法》批建面积低于300㎡的，无需办理施工许可证，而柯高强的批建面积为280㎡，依章不需要办理施工许可证。因此，柯高强所取得的建设工程规划许可证不存在失效的问题，即不存在违反《福建省实施城乡规划法办法》第41条及《城乡规划法》第40条及43条的行为。此外，按照这份文件的记载，在2011年9月6日，南靖县国土资源局、南靖县建设局、南靖县城市管理局共同向被告提出处理意见，并报至被告处审批，也就是说，直至此时，南靖县人民政府尚未正式作出强制拆除决定。证据七，对该证据的真实性无异议。但从文件的表述上看，是被告最终同意强制拆除涉案建筑。而南靖县国土资源局、南靖县建设局、南靖县城市管理局等也是直接根据该批复进行强制拆除。然而，南靖县国土资源局、南靖县建设局、南靖县城市管理局及被告并未依法制作强拆决定书，更未按照《行政处罚法》第31条规定，告知当事人作出决定的事实、理由、依据及告知当事人依法享有的权利。而且，该批复并未严格审查南靖县国土资源局、南靖县建设局、南靖县城市管理局提交的《调查处理意见》、《自行拆除通知书》、《限期拆除通知书》所认定的事实是否清楚、适用法律法规是否准确、程序是否合法。因此，该批复是违法的。证据八，对该证据的真实性无异议，由于本案审理的是被告的《批复》是否违法的问题，因此，该证据与本案无关联，更无法证明原告系以非法形式取得土地使用权证。证据九，请求法庭核对原件，如核对无异的话，我方对其真实性无异议，但是，该批复文件形成于2000年3月15日，而原告的规划红线图、土地使用权证分别于2006年、2007年取得，由此说明该规划红线图、土地使用权证符合相关规划，而且，与被强拆建筑同列的建有七八幢别墅，这也足以说明原告的规划红线图、土地使用权证符合相关规划。因此，对该证据关联性及证明内容有异议。证据十、十一，质证意见与证据六、七的质证意见一致。证据十二，对该证据的真实性无异议，但对该证据的关联性及证明内容有异议。证据十三、十四，对该两份证据的真实性无异议。证据十五，该证据中的照片未能体现拍摄时间，且为南靖县城管局单方制作、形成，对其真实性不予认可。证据十六，无法确认巡查人员是否具备合法的行政执法资格，亦无法确认该材料的实际形成时间。因此，对其三性均不予确认。此外，该证据中照片的真实性无异议，但是，该照片系截取自证据四中第1段视频，由于证据四是不合法的，因此，对照片的合法性不予认可。证据十七，这是南靖县建设局的内部文件，无法确认其是否真实形成于2010年11月21日。此外，按照证据十六中巡查日记的记载，两位经办人并未到现场，如何得知所谓的违法情况？更重要的是，按照被告提供的证据中的记载，承办人张炳森、刘振明系南靖县城管局的工作人员，但其使用的立案审批表却是南靖县建设局，说明这份证据系伪造，原告对该证据的三性均不予认可。证据十八，对巡查日记中签名人员的身份无法确认，亦无法确认该材料的形成时间。因此，对巡查日记的三性无法确认。证据十九，对于送达回证，无法确认该送达回证是否是2010年12月8日制作，其真实性无法确认。此外，对相对人拒签相关文书，按照《福建省行政执法程序规定》规定，行政执法人员应邀请基层组织的代表或者其他人见证、签名或盖章，见证人应不少于二人，但是这份送达回证中并无任何基层组织的代表或者其他中立第三方作为见证人签章，明显违反前述规定。因此，对其合法性亦不予认可。对于自行拆除通知书的真实性无异议，但对于该通知书的内容有异议，对该通知书的合法性及证明内容不予认可。对于该证据中照片的真实性予以认可，但是该照片系截取自证据四中第2、3段视频，由于证据四是不合法的，因此，对该照片的合法性不予认可。证据二十、二十一，基于同样的理由，对该证据的三性不予认可。证据二十二，原告从未做过这份询问笔录，而且这份询问笔录亦没有中立第三方签字见证，按照被告提供的证据中的记载，询问人张炳森及记录人刘振明系南靖县城管局的工作人员，记录地点也是南靖县城管局的办公地点，但其使用的询问笔录却是南靖县建设局，说明这份证据系伪造的，因此，对该证据的三性不予确认。证据二十三，张炳森、刘振明并未通知原告到现场参与测量，原告根本不清楚南靖县建设局是否有到现场勘查测量，这明显不符合《福建省行政执法程序规定》第24条规定。原告认为，对于被强拆建筑的面积应由具备相应资质的测绘机构进行测量，而且，按照该证据的记载，系被告的工作人员自行测量，且无中立第三方进行见证，照片也未能体现拍摄时间。因此，该证据的三性均不予认可。证据二十四，这两份案件调查终结报告是被告方的内部资料，原告无法确认其真实的形成时间，按照该证据中记载的承办人张炳森、刘振明系南靖县城管局的工作人员，但该终结报告的抬头却注明是“南靖县建设局的调查报告”，说明这份证据系伪造，原告对该证据的三性不予认可。证据二十五，这两份审批表是被告方的内部资料，原告无法确认其真实的形成时间。而且，承办人张炳森、刘振明系南靖县城管局的工作人员，但该审批表抬头却注明是“南靖县建设局行政处理审批表”，说明这份证据系伪造。原告对该证据的三性均不予认可。证据二十六，对于柯高强限期拆除通知书的真实性予以确认。但对该通知书的合法性有异议。本案涉案建筑的建设用地已依法取得国有土地使用权证，而且，案涉建筑的建设土地面积即便超过批准的数量，也仅是违反《中华人民共和国土地管理法》第76条规定，并不违反《中华人民共和国土地管理法》第43条规定。按照《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，即便是未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，也应该先限期改正，即拆除违法建设部分的建筑，而非直接将包括合法部分在内的全部建筑拆除。而超过批准占用土地的，也只是由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用部分的土地；只有对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，才能限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。况且，被告并无充分、合法、有效的证据证明原告存在超过批准的数量占用土地的行为。因此，该通知书中所引用的法律条款并不能适用于原告，该通知书显然是不合法的。对于送达回证，无法确认该送达回证形成于2011年8月2日，该送达回证并无执法人员及中立第三方签字确认，因此，对该送达回证的真实性不予认可。对于照片的真实性予以认可，但对证明内容有异议。对于王丽娟限期拆除通知书的真实性予以认可。但对该通知书的内容有异议。原告在建设之前曾向南靖县建设局申请建设工程规划许可证，但南靖县建设局并未在法定期限内核发建设工程规划许可证。而且，按照《城乡规划法》第64条规定，在未取得建设工程规划许可证的情况下就开始建设的，应该先限期改正，即补办建设工程规划许可证而非直接拆除。因此，原告对该通知书的合法性不予认可。对该证据中照片的真实性予以认可，但对证明内容有异议。对送达回证的形成时间无法确认，该送达回证并无执法人员及中立第三方签字确认，因此，对该送达回证的真实性不予认可。证据二十七、二十八，对该证据的质证意见与证据六、七的质证意见一致。证据二十九，对该证据的真实性无异议，但该证据与本案无关，因此，对其关联性及证明内容均不予认可。证据三十，《漳州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》（漳政综（2006）148号）中规定的开展城市管理相对集中行政处罚权工作的仅限于芗城、龙文两区。因此，对该证据的三性及证明对象均不予认可。证据三十一即法律法规依据，对适用法律是否正确由法庭认定。
对原告所举的证据，被告质证认为：证据1，真实性不予确认，以我方提供的为准，其证明的内容及对象不能成立，柯高强提供的规划设计条件与建设工程规划许可证记载的内容不一致。证据2，真实性及证明的内容无异议。证据3，真实性没有异议，但证明内容有异议，该自行拆除通知书是合法的。证据4，对照片的三性均有异议。证据5，真实性无异议。证据6，真实性无异议，但证明内容不能成立，原告知道批复存在的时间应该是2011年9月14日起算。证据7，真实性及证明的内容没异议。
根据上述质证意见，本院分析认证如下：原告认为被告提供的证据一、二的巡查登记表中的执法巡查人员的身份无法确认，即无法确认巡查人员是否具备合法的行政执法资格，而且，巡查人员并未全部在巡查登记表上签名确认，亦无法确认该材料的实际形成时间。因此，对其证据的三性均不予确认。本院认为，上述巡查登记表可以证实南靖县国土资源局及城管局在联合执法中，发现原告正在进行动工基建并及时予以制止的事实，巡查登记表中没有体现执法巡查人员的身份有欠缺，但不影响其证据效力，故本院予以确认。证据三，欲证明2010年12月8日，联合执法人员对原告非法占地、违法建设送达《自行拆除通知书》，原告拒绝签收的事实。由于原告拒签文书，行政执法人员没有按规定邀请基层组织的代表或者其他人见证，故其送达方式不合法，对该证据本院不予确认。证据四，视频资料的真实性原告无异议，本院予确认。证据五（照片20张），原告对部分照片未体现时间提出异议，经审查，上述照片均为现场照片，故本院予以确认。证据六，原告对提出该处理意见的三部门的公章的真实性无异议，该处理意见系行政机关的内部文件，符合证据的三性，本院予以确认。证据七，原告对该《批复》的真实性无异议，本院予以确认。该《批复》可证实：被告同意强制拆除原告的涉案建筑，并责成南靖县建设局、国土资源局、城市管理局联合相关部门组织实施强制拆除工作。同时，南靖县建设局、国土资源局、城市管理局等部门也是直接根据该《批复》强制拆除原告的涉案建筑。证据八，（2012）靖刑初字第36号刑事判决书，原告对其真实性无异议，本院予以确认。但该证据不能证明柯高强、王丽娟夫妻是以非法的形式取得长兴路的两块土地使用权证。证据九，南靖县城总体规划及市政府批复的真实性，原告无异议，予以确认。证据十、十一的认证意见与证据六、七相同。证据十二，原告对其真实性无异议，本院予以确认。证据十三、十四，原告对其真实性无异议，本院予以确认。证据十五（照片2张），原告认为是单方制作且未体现时间，对其真实性不予认可，经审查，上述照片确是现场照片，本院予以确认。证据十六的认证意见与证据一、二相同。证据十七，原告认为二份《立案审批表》属内部材料，真实性不能认定，且承办人系城市管理局的工作人员，而使用的立案表却是南靖县建设局，说明系伪造。经审查，该二份《立案审批表》中部门领导意见栏空缺，即没有依法履行报批手续。故本院不予确认。证据十八的认证意见与证据一、二相同，其中，相片确为现场照片，其真实性可以确认。证据十九，原告对《自行拆除通知书》的真实性无异议，本院予以确认；对原告不予认可的《送达回证》，本院认为，本案原告是拒绝签收《自行拆除通知书》，行政执法人员也没有按规定邀请基层组织的代表或者其他人见证，送达方式存在欠缺，但该《送达回证》上有联合执法的工作人员一起会签，并有相关的相片印证，故其真实性本院予以认可。证据二十、二十一的认证意见与证据一、二相同。证据二十二，原告认为二份询问笔录系伪造，对其真实性不予认可，本院认为，该二份询问笔录可以反映原告拒绝签字认可的事实。证据二十三，现场勘验笔录不能体现有通知相对人到场，和邀请见证人进行见证，违反了《福建省行政执法程序规定》第二十四条的规定，故本院不予确认。证据二十四，系承办执法人员制作的案件终结报告，其真实性可以确认。证据二十五，系案件处理审批，其真实性可以确认。证据二十六，原告对其真实性无异议，本院予以确认。原告对《限期拆除通知书》内容的合法性提出的异议，不属本案审查范围；对原告拒绝签收问题，由于有现场相片为据，应予确认。证据二十七的认证意见与证据六相同。证据二十八的认证意见与证据七相同。证据二十九，原告对三份刑事判决书的真实性无异议，予以确认。证据三十，系南靖县政府的文件，其真实性予以确认。
被告南靖县人民政府对原告提供的证据2、3、5、6、7的真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。原告提供的证据1，与被告提供的证据十四中的规划图一致，其真实性可以确认。原告提供的证据4（相片）确为现场照片，其真实性可以确认。
根据上述认定的有效证据及双方当事人的庭审陈述，本院查明如下事实：原告柯高强于2005年4月20日取得位于南靖县山城镇长兴路（党校边）的住宅用地面积140.3平方米的《国有土地使用权证》，并于2007年1月12日取得《建设工程规划许可证》，批建面积为280.84平方米，层数2层。2010年11月21日，原告与其妻王丽娟（另案处理）共同在上述地块（原有旧地基基础上）未按《建设工程规划许可证》许可的建设规模，擅自超层数、超面积进行施工建设。根据群众举报，有关执法人员多次到现场进行巡查，并责令其停止建设，但原告仍继续施工建设。2010年12月7日，南靖县建设局、国土资源局及城市管理局联合对原告作出《自行拆除通知书》，责令其停止建设并立即自行拆除违法建筑。原告仍未按要求自行拆除，并继续进行建设。2011年8月2日，南靖县建设局、国土资源局及城市管理局又联合对原告作出《限期拆除通知书》，责令其停止建设，并于2011年8月6日之前自行拆除，逾期将依法予以强制拆除。原告又未按通知要求停止建设和自行拆除。2011年9月6日，南靖县建设局、国土资源局、城市管理局联合向被告南靖县人民政府提出《关于柯高强、王丽娟非法占地、违法建筑行为的调查处理意见》，报请强制拆除柯高强、王丽娟的上述违法建筑物。2011年9月8日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，作出靖政综（2011）171号《南靖县人民政府关于同意柯高强、王丽娟非法占地、违法建设行为调查处理意见的批复》（以下简称《批复》），《批复》的主要内容是：“同意你们单位的调查处理意见，请你们三个单位严格按照《中华人民共和国城乡规划法》规定，依法依规联合相关部门组织实施强制拆除工作”。2011年9月14日，南靖县建设局、国土资源局、城市管理局依据该《批复》联合对原告的上述涉案建筑实施了强制拆除。2014年2月7日，原告对南靖县建设局、国土资源局、城市管理局提起行政赔偿诉讼后发现被告于2011年9月8日作出了靖政综（2011）171号《批复》，并于2014年4月28日向漳州市人民政府提起行政复议。2014年7月16日，漳州市人民政府作出漳政行复（2014）27号行政复议决定书，维持南靖县人民政府作出的靖政综（2011）171号《批复》，并于2014年7月25日送达原告柯高强。柯高强不服向本院提起行政诉讼，请求撤销南靖县人民政府作出的靖政综（2011）171号《南靖县人民政府关于同意柯高强、王丽娟非法占地、违法建设行为调查处理意见的批复》。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案原告柯高强未按照《建设工程规划许可证》许可的建设规模（即建筑面积280.84平方米、二层）及《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，擅自超层数、超面积进行违法建设。经南靖县建设局、国土资源局、城市管理局等执法部门多次巡查制止，原告仍不停止建设。在南靖县建设局、国土资源局、城市管理局等执法部门相继联合对其发出《自行拆除通知书》和《限期拆除通知书》后，原告仍不主动拆除违法建筑，而是继续进行违法建设。据此，南靖县建设局、国土资源局、城市管理局等执法部门依法联合向被告南靖县人民政府报请关于原告非法占地、违法建筑行为的《调查处理意见》，被告对此报告作出靖政综（2011）171号《批复》是符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，即合法有据。因此，原告请求撤销的理由缺乏事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。由于该《批复》系属对有关执法部门的内部批复文件，其批复的对象并不是原告，故原告提出被告在作出该《批复》时未依法听取原告的陈述和申辩，以及未告知其权利义务及救济途径的行为存在程序违法的主张，也不能成立，本院不予采纳。本案中的该《批复》虽属内部行政行为，但由于该《批复》已被直接作为有关执法部门对原告涉案建筑实施强制拆除的依据之一，并付诸了实施，确已对原告的权利义务产生了实际影响，因此，被告提出本案不可诉的主张，不能成立，不予采纳。综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告柯高强的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告柯高强负担。
如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 柯秀娟
审 判 员 蔡月新
代理审判员 王炜强
二〇一五年二月二日
书 记 员 陈雪贞
附：本案适用的主要法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
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