江苏省苏州市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
(2016)苏05刑终509号
原公诉机关苏州市吴中区人民检察院。
上诉人（原审被告人）陈建松，男，1963年8月19日生，汉族，大学文化，原系苏州市农业委员会渔业处处长，户籍地苏州市姑苏区，住苏州市姑苏区。2014年4月13日因涉嫌犯玩忽职守罪、受贿罪被刑事拘留，同月28日因涉嫌犯玩忽职守罪被逮捕。2015年1月12日被取保候审。
辩护人陈有西，浙江京衡律师事务所律师。
辩护人邓学平，京衡律师集团上海事务所律师。
苏州市吴中区人民法院审理苏州市吴中区人民检察院指控被告人陈建松犯玩忽职守罪一案，于2016年5月19日作出（2015）吴刑二初字第41号刑事判决。原审被告人陈建松不服，提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。江苏省苏州市人民检察院指派检察员林钰明出庭履行职务，上诉人陈建松及其辩护人陈有西、邓学平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：
一、主体身份
苏州市农业委员会系机关法人。苏州市农业委员会渔业处系苏州市农业委员会的下设机构之一。渔业处负责拟定全市渔业中长期发展规划和年度计划并组织实施；组织指导渔业结构调整、示范园区建设、渔业捕捞、渔业生产，负责苏州辖区内海洋、长江及全市渔业资源、水生野生动植物、水产种质资源的保护；协调处理渔业纠纷、渔业污染事故和渔业生产安全事故；组织协调重大水生动物疫病防控，指导监督水生动物防疫检疫工作；指导全市水产苗种生产体系建设；负责产业统计、形势分析和产业信息宣传工作。苏州市农业委员会渔业处是江苏省海洋与渔业局在苏州市的对口条线部门。被告人陈建松自2010年5月26日起任苏州市农业委员会渔业处处长。
二、玩忽职守
(一)被告人陈建松担任苏州市农业委员会渔业处处长期间，在2012年12月28日对2010年至2012年张家港市凤凰镇杨家桥村承担的省级太湖水污染治理四期项目凤凰镇杨家桥村循环水池养殖改造工程项目的验收过程中，不正确履行渔业处处长组织验收的职责，在项目验收过程中未按规定对项目进行检查，致使该项目在没有按照项目实施要求进行投资建设的情况下顺利通过验收，造成国家经济损失人民币86万元；（二）被告人陈建松担任苏州市农业委员会渔业处处长期间，在2012年8月28日对张家港市乐江水产专业合作社承担2011年江苏省高效渔业项目“长江江心岛优质河蟹基地”建设项目的验收过程中，不正确履行渔业处处长组织验收的职责，致使张家港市乐江水产专业合作社借用张家港市鸿泰农业科技有限公司项目骗取补贴情况未被发现，造成国家经济损失人民币70万元；（三）被告人陈建松担任苏州市农业委员会渔业处处长期间，在2012年8月28日对太仓市新邵水产养殖专业合作社承担2011年中华绒螯蟹高效生态养殖基地建设项目的验收过程中，不正确履行渔业处处长组织验收的职责，致使该项目在没有按照项目实施要求进行投资建设的情况下顺利通过验收，造成国家经济损失人民币70万元；（四）被告人陈建松担任苏州市农业委员会渔业处处长期间，在2011年8月18日对苏州市双福水产养殖有限公司承担2010年江苏省高效渔业项目池塘河蟹规模化生态养殖基地建设项目的验收过程中，不正确履行渔业处处长组织验收的职责，致使该项目在没有按照项目实施要求进行投资建设的情况下顺利通过验收，造成国家经济损失人民币65万元。
上述事实有组织机构代码证、苏州市农业委员会（苏州市林业局）主要职责内设机构和人员编制规定、国家公务员任免审批表及户籍资料、苏州市农业委员会文件、《关于印发〈江苏省太湖水环境综合治理专项资金项目管理暂行办法〉的通知》、《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》、《关于进一步加强省级现代农业专项——高效设施渔业项目管理的通知》，委托函、验收小组名单、中期检查意见、验收意见、项目申请材料、资金申请及拨款凭证，证人张某2、王某、肖某、杨某、陆某、刘某、陈某、黄某、潘某、雍某扣、张某1等人的证言笔录，刑事判决书及被告人陈建松的供述等证据予以证实。
原审人民法院认为，被告人陈建松身为国家机关工作人员，严重不负责任，不认真履行职责，致使国家遭受经济损失人民币291万元，属情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。被告人陈建松归案后如实供述自己的罪行，可以从轻处罚。根据被告人陈建松的犯罪情节、认罪悔罪态度及社区矫正机构的意见，对被告人陈建松从轻处罚并适用缓刑。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七条第三款，第七十二条第一款，第七十三条第二、三款及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（二）项之规定，以玩忽职守罪判处被告人陈建松有期徒刑三年，缓刑四年。
上诉人陈建松上诉称自己不构成玩忽职守罪。
辩护人提出：《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》规定验收小组根据项目合同书内容，听取项目执行情况汇报，审查提交的技术文件，对现场或实物进行抽查核实，写出验收报告和评价意见，并无文件规定每个成员必须要参与现场抽查；项目验收属于技术性活动，不涉及国家权力行使，一审判决将其视为从事公务属于定性错误，陈建松作为验收组长在验收意见上签字，不是行使渔业处处长的职权；四个项目的财政拨款，绝大部分发生在项目验收以前，张家港市乐江水产专业合作社“长江江心岛优质河蟹基地”建设项目补贴、太仓市新邵水产养殖专业合作社“中华绒螯蟹高效生态养殖基地建设”项目补贴在陈建松被查处前已退回检察机关。凤凰镇杨家桥村循环水池养殖改造工程项目补贴是以凤凰镇政府名义申报，项目承担单位也是凤凰镇政府，凤凰镇政府是资金申领者和使用者，资金在上下级政府之间流转不能算作损失。苏州市双福水产养殖有限公司池塘河蟹规模化生态养殖基地建设项目司法机关没有认定雍某扣诈骗国家财政补助资金65万元，因此该笔65万元没有造成国家财产损失。综上，辩护人认为上诉人陈建松不构成犯罪。
出庭履行职务的检察员认为原审判决认定事实清楚，证据确实充分，量刑适当，建议驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实和证据与原审判决认定的一致，且所有证据均经原审法院当庭举证、质证，具有证明效力，本院予以确认。
关于辩护人的相关辩护意见，本院具体评判如下：
关于辩护人提出《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》规定验收小组根据项目合同书内容，听取项目执行情况汇报，审查提交的技术文件，对现场或实物进行抽查核实，写出验收报告和评价意见，并无文件规定每个成员必须要参与现场抽查；项目验收属于技术性活动，不涉及国家权力行使，一审判决将其视为从事公务属于定性错误，陈建松作为验收组长在验收意见上签字，不是行使渔业处处长的职权的辩护意见，经查，在案证据证明，上诉人陈建松自2010年5月26日起任苏州市农业委员会渔业处处长。本案涉及的张家港乐江水产专业合作社“长江江心岛优质河蟹基地建设”项目、太仓新邵水产养殖专业合作社“中华绒鳌蟹高效生态养殖基地建设”项目、苏州市双福水产养殖公司“池塘河蟹规模化生态养殖基地建设”项目，都属于江苏省高效渔业项目，适用2008年《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》的规定。该《办法》第四条规定省级财政支持的高效农业项目，由省农林厅、省海洋与渔业局和省财政厅共同组织实施。各级农林（农业、林牧渔业、畜牧水产、畜牧兽医）和渔业等农口部门负责项目的建设管理，财政部门负责资金的管理和监督。第十八条规定各级农林、渔业部门和财政部门要加强对省级财政支持高效农业项目专项资金使用情况的监督、检查、指导。第二十三条规定项目验收必要时，由省级农业行政主管部门、省财政厅共同委托市农业行政主管部门、市级财政部门进行检查验收或由省级有关部门组织抽查验收。2010年江苏省海洋与渔业局《关于进一步加强省级现代农业专项—高效设施渔业项目管理的通知》规定，项目验收工作由省海洋与渔业局和省财政厅组织或委托项目所在的市、县（市、区）进行。委托验收由省海洋与渔业局统一出具委托意见书，项目所在市、县（市、区）接到委托验收意见书后方可进行验收，省海洋与渔业局将会同省财政厅对委托验收项目进行抽查。江苏省海洋与渔业局委托函证明省海洋渔业局委托苏州市农委对张家港乐江水产专业合作社“长江江心岛优质河蟹基地建设”项目、太仓新邵水产养殖专业合作社“中华绒鳌蟹高效生态养殖基地建设”项目、苏州市双福水产养殖公司“池塘河蟹规模化生态养殖基地建设”项目进行现场验收。根据上述规范性文件的规定，各级渔业主管部门对高效设施渔业项目均具有监管职责，苏州市级渔业主管部门并未排除在外。上诉人陈建松的供述、证人刘某、施某、朱某等人的证言均证实，由于苏州市没有单独设置海洋与渔业局，在苏州市农委内部，高效设施渔业项目归口渔业处负责管理。因此，陈建松作为苏州市农业委员会渔业处处长，对该三个项目具有监管职责。具体到监管事项上，根据江苏省海洋与渔业局的委托函，苏州市农业委员会经省海洋与渔业局的委托，对该三个项目行使检查验收的职权。验收组虽然以专家的名义组成，但对照该三个项目的验收组专家组成，均是由海洋与渔业局、农业委员会和财政局的国家工作人员组成，与《江苏省高效农业项目资金管理办法（试行）》要求由渔业部门和财政部门对项目进行监管以及检查验收是一致的。因此，陈建松作为苏州市农业委员会渔业处处长，对该三个项目具有监管职权，受江苏省海洋与渔业局委托，对该三个项目具有检查验收的职权。
关于辩护人称凤凰镇杨家桥村循环水池养殖改造工程项目中没有验收职权的辩护理由，经查，江苏省海洋与渔业局2012年7月6日起发布施行的《江苏省太湖流域池塘循环水养殖工程项目验收规范（试行）》，第四条规定市级渔业主管部门会同同级发改、财政部门负责本辖区项目验收具体工作的组织实施，对县级主管部门的项目自查评估工作情况开展检查审核，根据省级行业主管部门的委托开展项目验收。第七条规定市级渔业主管部门会同同级发改、财政等部门按照有关项目管理要求和项目建设目标，对申请验收的项目实施现场检查，对县级主管部门的自查评估工作进行审核，提出审核意见。项目符合项目验收条件的，制定验收工作计划，建立验收专家库，向省海洋与渔业局提出验收申请，并提交市级部门审核意见及验收申请相关附件。项目不符合验收条件的，督促限期整改后再行申请。第八条规定验收过程包括项目现场检查、听取情况汇报、查阅台账资料和专家质询评议等方面。上诉人陈建松的供述和证人刘某、张某2的证言证实陈建松检查过该项目，在该项目没有按照方案实际实施的情况下，苏州市农业委员会渔业处仍在《项目验收申请表》中代表市级渔业行政主管部门审核同意该项目申报验收。依照《江苏省太湖流域池塘循环水养殖工程项目验收规范（试行）》的规定，苏州市农业委员会渔业处会同同级发改、财政部门负责本辖区项目验收具体工作的组织实施，该项目验收小组的组成人员分别是来自苏州市农业委员会、苏州市发改委、张家港市发改委、张家港市财政局的国家机关工作人员以及受省海洋与渔业局委派行使验收职权的金坛市水产站的工作人员，陈建松作为苏州市农委渔业处处长负有组织实施验收的职责，上诉人陈建松供述其作为验收组长，该项目验收时没有对照项目的要求一一现场核实，实际上是否完成了项目要求的建设内容并不清楚。证人刘某的证言证实验收时没有对项目实施内容进行现场一一核实。证人王某的证言证实该项目验收时没有去现场看实施循环水养殖工程情况。证人张某2的证言证实该项目没有到现场认真检查验收。综合上述证据，上诉人陈建松在该项目中没有认真履行组织验收的职责。
关于辩护人称四个项目的财政拨款，绝大部分发生在项目验收以前，张家港乐江的项目补贴、太仓新邵项目补贴在被查处已退回检察机关，不应计入国家损失的辩护意见，经查，根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第八条第三款规定，渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案后，司法机关挽回的经济损失不予扣减。在陈建松玩忽职守被立案前，张家港水产技术指导站副站长肖某、王某因为凤凰镇杨家桥村循环水池养殖改造工程项目、张家港乐江水产专业合作社“长江江心岛优质河蟹基地建设”项目中滥用职权被追究刑事责任，张家港乐江水产专业合作社法定代表人陆某因“长江江心岛优质河蟹基地建设”项目中诈骗财政补贴资金70万元被追究刑事责任；太仓水产指导站站长黄某因太仓新邵水产养殖专业合作社“中华绒鳌蟹高效生态养殖基地建设”项目滥用职权被追究刑事责任，新邵水产养殖专业合作社负责人陈某因“中华绒鳌蟹高效生态养殖基地建设”项诈骗国家财政补贴70万元被追究刑事责任。上述案件与本案中陈建松玩忽职守涉及的项目、人员均一致，属于与渎职犯罪相关联的犯罪，太仓新邵水产养殖专业合作社“中华绒鳌蟹高效生态养殖基地建设”项目、张家港乐江水产专业合作社“长江江心岛优质河蟹基地建设”项目中，相关国家机关工作人员被立案时已经实际造成的财产损失，均应算作陈建松玩忽职守造成的损失，该两个项目因罪行被司法机关查处，相关人员被追究刑事责任而退出赃款，系案发后被司法机关依法追缴，依法不能从陈建松滥用职权造成国家财产损失中扣减。该辩护意见不能成立，本院不予采纳。
关于辩护人提出凤凰镇杨家桥村循环水池养殖改造工程项目补贴是以凤凰镇政府名义申报，项目承担单位也是凤凰镇政府，凤凰镇政府是资金申领者和使用者，资金在上下级政府之间流转不能算作损失的辩护意见，经查，相关证据材料显示该项目立项是由张家港市发改委批复给杨家桥村村委会，实施单位是张家港市凤凰镇杨家桥村委会，2011年3月20日凤凰镇政府的《委托书》将该项目的实施，包括申报、工程施工、项目验收等工作委托给杨家桥村委会负责。财政预算拨款凭证及相关票据显示，该项目补贴资金86万元全部从财政部门拨付到杨家桥村经济合作社，而并非在政府部门之间流转，因此原审判决将其计入损失金额并无不当，该辩护意见不能成立，本院不予采纳。
关于辩护人提出苏州市吴中区人民检察院对苏州市双福水产养殖有限公司股东雍某扣诈骗案的起诉指控中，没有涉及“池塘河蟹规模化生态养殖基地建设”项目，因此该项目没有造成国家损失65万元的辩护意见，经查，《2010年江苏省高效设施渔业项目协议书》载明该项目所要实施的内容，按照江苏省财政厅、江苏省海洋与渔业局《关于下达2010年度省级现代农业专项—高效设施渔业项目资金》的规定，该协议书省、市、县（市、区）渔业主管部门、项目所在地同级财政部门和项目实施单位各执一份，作为项目检查、验收、报账的依据。证人雍某扣、刘某、张某1等人的证言和上诉人陈建松的供述均证实该项目没有按照协议书载明的实施方案要求完成，验收时因为没有到现场核实检查就草率通过，致使案发前涉案资金已全部从财政体系中支付完毕，且没有因为发现项目不合格而被收回，在该项目中国家财政资金确实因陈建松等人的不认真履职遭受了损失，是否以诈骗罪追究雍某扣的刑事责任不影响陈建松渎职犯罪的认定，该辩护意见不能成立，本院不予采纳。
本院认为，上诉人陈建松身为国家机关工作人员，严重不负责任，不认真履行职责，致使国家遭受经济损失人民币291万元，属情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。上诉人陈建松归案后如实供述自己的罪行，可以从轻处罚。根据上诉人陈建松的犯罪情节、认罪悔罪态度及社区矫正机构的意见，对上诉人陈建松从轻处罚并适用缓刑。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，定性和适用法律正确，量刑适当，审判程序合法。上诉人陈建松辩称其不构成玩忽职守罪的上诉理由不能成立，本院不予采纳。检察机关的相关意见经查属实，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈可华
审 判 员 纪长波
代理审判员 赵园园
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 吴 珏