安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终1046号
上诉人（一审原告）张守恒,男,汉族，1968年11月10日出生,住阜阳市颍东区。
委托代理人徐荣海，北京市京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地阜阳市清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。
法定代表人孙正东，该市市长。
被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区人民政府，住所地安徽省阜阳市北京东路216号，统一社会信用代码113412030031588824。
法定代表人张银军，该区区长。
被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区袁寨镇人民政府，住所地安徽省阜阳市颍东区袁寨镇中华街，统一社会信用代码11341203756844465E。
法定代表人徐广忠，该镇镇长。
上诉人张守恒因要求确认阜阳市人民政府、阜阳市颍东区人民政府（以下简称颍东区政府）、阜阳市颍东区袁寨镇人民政府（以下简称颍东区袁寨镇政府）强拆行为违法一案，不服阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初296号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
张守恒向一审法院诉称，2017年6月24日，原告在阜阳市颍东区袁寨镇临颍村的房屋被地方政府违法强拆，但强拆人员未向原告送达相关行政强制拆除决定书。原告依法报警后，阜阳市公安局颍东分局于2017年8月9日向原告送达《不予调查处理告知书》称“经该局查明系政府拆迁行为”。在公安机关调查过程中，颍东区袁寨镇政府向公安机关提交的《情况说明》称“2017年6月该镇对该户进行助拆”。阜阳市有三级人民政府，其中颍东区袁寨镇政府明确表示其参与助拆，而S340省道项目的征收单位是阜阳市人民政府，颍东区人民政府是具体实施单位，结合阜阳市公安局颍东分局向原告送达的《不予调查处理告知书》的内容及颍东区袁寨镇政府出具的《情况说明》的内容，原告现将三被告起诉至法院，诉讼请求如下：1、确认被告实施的强制拆除原告房屋的行政强制拆除行为违法。2、诉讼费由被告承担。
阜阳市人民政府向一审法院辩称，阜阳市人民政府没有对原告房屋进行拆除，请求法院驳回原告对阜阳市人民政府的起诉。
颍东区政府向一审法院辩称，颍东区政府没有对原告房屋进行拆除，请求法院驳回原告对颍东区政府的起诉。
颍东区袁寨镇政府向一审法院辩称，原告居住的房屋属于违章建筑，镇政府对该违章建筑实施了拆除行为。
一审法院经审理查明,2014年1月6日，阜阳市国土资源局作出阜国土资函（2014）14号《S340杨楼孜至阜阳段改建工程项目征地通告》。同日，该局作出（2014）5号《S340杨楼孜至阜阳段改建工程建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》。2016年4月18日，阜阳市颍东区城市建设与管理工作指挥部作出颍东城建管指[2016]45号《阜阳市颍东区阜口路片区城中村改造项目集体土地上房屋征收拆迁补偿安置实施方案》。张守恒所建房屋位于涉案区域范围内。2017年6月,颍东区袁寨镇政府将张守恒的涉案房屋拆除。2017年8月8日，颍东区袁寨镇政府出具《情况说明》称“S340段附属工程在该镇境内实施，该项目2016年开始实施征迁工作，2017年3月工程开始实施。张守恒等被征迁户一直不配合征迁，无法提供房屋合法手续。2017年6月该镇对这些户进行助拆，助拆过程中没有发生违法行为”。2017年8月9日，阜阳市公安局颍东分局出具《不予调查处理告知书》称“张守恒报称的其房屋被拆一案，经该局查明系政府拆迁行为，不属于公安机关管辖范围，公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管部门报案、投诉或投案”。张守恒不服该拆除行为,以阜阳市人民政府、颍东区政府、颍东区袁寨镇政府为被告提起行政诉讼。
一审法院认为，一、关于原告张守恒对被告阜阳市人民政府的起诉。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告提举的证据仅能证明阜阳市国土资源局作出了阜国土资函（2014）14号《S340杨楼孜至阜阳段改建工程项目征地通告》及（2014）5号《S340杨楼孜至阜阳段改建工程建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案通告》,以及颍东区袁寨镇政府出具《情况说明》自称其是助拆，但不能证明阜阳市人民政府是具体实施强制拆除活动的行为主体。根据原告举证的视频资料显示,阜阳市人民政府工作人员并未出现在拆迁现场,且阜阳市人民政府亦否认其对原告房屋进行了强制拆除，故原告认为颍东区袁寨镇政府是在帮助阜阳市人民政府拆迁的起诉理由,无证据证明,不能据此就认定阜阳市人民政府是具体实施强制拆除活动的行为主体。综上，原告对阜阳市人民政府提起本案行政诉讼没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，依法应予驳回。
二、关于原告张守恒对被告颍东区政府的起诉。本案中，原告提举的证据仅能证明阜阳市颍东区城市建设与管理工作指挥部作出了颍东城建管指[2016]45号《阜阳市颍东区阜口路片区城中村改造项目集体土地上房屋征收拆迁补偿安置实施方案》以及颍东区袁寨镇政府出具《情况说明》自称其是助拆，但不能证明颍东区政府是具体实施强制拆除活动的行为主体。虽然，根据原告举证的视频资料显示,有袁寨镇政府工作人员出现在拆迁现场，该工作人员自称,其是根据区政府的指令来拆除房屋的。但是,颍东区政府工作人员并未出现在拆迁现场,且颍东区政府亦否认其对原告房屋进行了强制拆除，故原告认为颍东区袁寨镇政府是在帮助颍东区政府拆迁的起诉理由,无其他证据相互印证,不能据此就认定颍东区政府是具体实施强制拆除活动的行为主体。综上，原告对颍东区政府提起本案行政诉讼没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，依法应予驳回。
三、关于原告张守恒对被告颍东区袁寨镇政府的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，颍东区袁寨镇政府承认其对涉案房屋实施了拆除行为，且原告举证的视频资料显示，颍东区袁寨镇政府的工作人员出现在拆迁现场，故颍东区袁寨镇政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条第一项规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。该法第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。依照上述规定，原告对颍东区袁寨镇政府的起诉应由基层人民法院管辖,本院并不具有管辖权。综上,原告对颍东区袁寨镇政府向本院提起行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回张守恒的起诉。
张守恒上诉称，阜阳市有三级人民政府，其中颍东区袁寨镇政府明确表示其参与助拆，而S340省道项目的征地单位是阜阳市人民政府，颍东区人民政府是具体实施单位，结合阜阳市公安局颍东分局向上诉人送达的《不予调查处理告知书》的内容及颍东区袁寨镇政府出具的《情况说明》的内容，完全可以认定阜阳市人民政府、颍东区政府是本案的适格被告。一审裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实不清、证据不足，适用法律错误，程序违法。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，张守恒认为阜阳市人民政府、颍东区政府实施了强制拆除行为，但阜阳市人民政府、颍东区政府对此明确予以否认，张守恒未提供直接证据证明阜阳市人民政府、颍东区政府实施了强制拆除的事实行为,亦未提供证据证明颍东区袁寨镇政府实施强制拆除行为系受阜阳市人民政府、颍东区政府委托。且颍东区袁寨镇政府在一审答辩及庭审中均自认拆除了张守恒涉案房屋，并出具《情况说明》，张守恒对此并无异议；同时张守恒提供的视频资料显示，颍东区袁寨镇政府的工作人员出现在拆迁现场，可以认定涉案房屋系颍东区袁寨镇政府予以拆除。另根据行政诉讼法关于管辖的规定，张守恒对颍东区袁寨镇政府提起诉讼虽不属于一审法院管辖，但正确的做法不应当是全案驳回起诉，而应在裁定驳回针对阜阳市人民政府、颍东区政府的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。本案一审法院未适用移送管辖的规定，本院予以指正。鉴于一审法院未适用移送管辖并不影响张守恒另行起诉的权利，张守恒可以本裁定为据，另行到有管辖权的人民法院起诉。故一审裁定驳回张守恒的起诉结果并无不当，上诉人张守恒的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年九月二十六日
法官助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;