安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终325号
上诉人（一审原告）安徽省芜湖县红杨镇万村行政村朱湾自然村。
诉讼代表人鲁金宝，男，1970年3月14日出生，汉族，住安徽省芜湖县。
诉讼代表人章荣春，男，1967年2月24日出生，汉族，住安徽省芜湖县。
委托代理人胡少波，男，1959年10月15日出生，汉族，芜湖市老年学会法制分会法律顾问,住安徽省芜湖市镜湖区。
委托代理人宗寿林，男，1962年7月4日出生，汉族，芜湖市老年学会法制分会法律顾问，住安徽省芜湖县。
上诉人（一审第三人）范磊，男，1977年12月20日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。
一审被告芜湖县人民政府，住所地安徽省芜湖县湾沚镇。
法定代表人韦秀芳，该县县长。
委托代理人崔晓明，该县人民政府法制办公室主任。
委托代理人汪贤文，安徽汪贤文律师事务所律师。
一审第三人安徽省芜湖县红杨镇万村行政村村民委员会。
法定代表人吴金保，该村委会主任。
委托代理人崔翔，安徽崔翔律师事务所律师。
一审第三人洪东河，男，1970年11月24日出生，汉族，住安徽省芜湖县。
上诉人安徽省芜湖县红杨镇万村行政村朱湾自然村（简称朱湾自然村）、范磊因林业行政登记一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2016）皖02行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人朱湾自然村的诉讼代表人鲁金宝、章荣春及委托代理人宗寿林，上诉人范磊，一审被告芜湖县人民政府的委托代理人崔晓明、汪贤文，一审第三人安徽省芜湖县红杨镇万村行政村村民委员会（简称万村村委会）的委托代理人崔翔，一审第三人洪东河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
朱湾自然村向一审法院起诉称，万村村委会以朱湾村名义并假冒朱湾村村民签字，于2007年6月26日、9月17日分别与范磊、洪东河签订租赁合同，在合同中就租金、租赁期限、租赁面积进行了约定。依据前述虚假的租赁合同，洪东河、范磊分别取得了林权证，该林权证登记的林地所有权人为万村村委会，林地使用权人分别为洪东河、范磊。洪东河、范磊依据该林权证领取了本应由朱湾自然村村民取得的国家退耕还林补助款320万元。请求：1、确认芜湖县人民政府向洪东河、范磊颁发的《林权证》无效；2、确认万村村委会不享有上述林权证项下林地的所有权，该林地归朱湾自然村全体村民所有；3、万村村委会退还朱湾自然村村民退耕还林补助款320万元。
一审法院审理查明，2008年12月19日，芜湖县人民政府依据洪东河提交的租赁合同书作为主要权利依据，向洪东河颁发了芜湖县林证字（2008）第X号林权证，该林权证记载的林地所有权人为万村村委会，林地使用权人、林木所有人、林木使用权人均为洪东河，林地坐落为芜湖县红杨镇万村朱湾。2009年12月16日，芜湖县人民政府以范磊提交的租赁合同书为主要权利依据，向洪东河颁发了芜湖县林证字（2009）第X号林权证，该林权证记载的林地所有权人为万村村委会，林地使用权人、林木所有人、林木使用权人均为范磊，林地坐落为芜湖县红杨镇万村朱湾。
一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。”依据该规定，朱湾自然村可以作为原告提起诉讼。
依据森林法等相关法律规定，林权权利人申请林权登记时，必须提交合法有效的林权权属证明文件和其他相关材料，登记发证部门要对林地、林木的权属状况进行核查，对权属证明文件不全的，应不予登记、核发林权证。芜湖县人民政府核发林权证依据的林权权属证明为租赁合同，但该租赁合同项下林地的下列权属状况：（1）所有权状况；（2）合同所载出租方朱湾自然村及签名的村民对该林地享有何种权利，芜湖县人民政府未向该院提交相关证明文件予以证明，其以租赁合同作为主要权利依据确定相关权属，并向洪东河、范磊核发林权证依据明显不足，依法应确认无效。
依据《森林法》第十七条的规定，林地所有权之间的争议，由县级以上人民政府依法处理。在相关人民政府未对朱湾自然村与万村行政村之间的林地所有权争议作出处理决定的情形下，朱湾自然村直接就该争议诉至法院，不符合法律规定。鉴于该案审理的是林权登记行为，故因案涉租赁合同产生的争议在该案中不宜一并处理。朱湾自然村进而主张万村行政村占有其退耕还林款并应予退还，亦非该案审理范畴。
综上，依照《中华人民共和国森林法》第十七条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条，参照《林木和林地权属登记管理办法》第五条之规定，判决：一、确认芜湖县人民政府向洪东河颁发的芜湖县林证字（2008）第X号林权证和向范磊颁发的芜湖县林证字（2009）第X号林权证无效；二、驳回朱湾自然村其他的诉讼请求。案件受理费50元，由芜湖县人民政府负担。
朱湾自然村上诉称，一审判决仅确认芜湖县人民政府向洪东河和范磊颁发的林权证无效，未将争议土地确认给朱湾自然村，也未对320万元的请求事项予以查明。请求撤销一审判决，支持朱湾自然村的一审诉讼请求。
范磊上诉称，1、一审判决认定事实不清。《租赁合同书》只是芜湖县人民政府颁证过程中审查事项之一，芜湖县人民政府还对与颁证有关的《林权申请表》、《林木、林地界线现场勘定记录表》、《林改林权登记公示》、《宗地指界调查登记表》或依法进行了审查确认，或依法履行了相关法律程序，颁证行为符合法律规定。2、案涉主要争议为朱湾自然村与万村行政村林地所有权权属之争，在双方均不能提举有效权属证明的情况下，芜湖县人民政府依据查明的事实、当时的政策、各方对林地租赁使用达成一致意见及基于县级政府对林地所有权确权之行政职能，在综合考量上述因素的情况下颁发了案涉林权证，该行政行为并无任何不当之处。3、一审判决适用法律及判决结果错误。在朱湾自然村与万村行政村未就林地所有权作出最终确认前，应判决驳回朱湾自然村的诉讼请求或中止审理，而不应径行作出判决。4、一审判决损害了安定有序的生产经营秩序，且助长了投机和不诚信的恶劣行径。
针对朱湾自然村的上诉，芜湖县人民政府答辩称，一、一审法院认定“向洪东河、范磊核发林权证依据明显不足，依法确认无效”，认定事实不清，适用法律错误，芜湖县林证字（2008）第X号、（2009）第X号林权证有效，应当依法改判驳回朱湾自然村的诉讼请求。1、芜湖县人民政府在确定林地所有权时，并非仅依据《租赁合同书》，还组织人员通过现场勘定记录来确定涉案林地的地理位置、面积大小、所种树木种类等，朱湾自然村的村民也作为勘定见证人在勘定记录表上签字确认。万村村委会、红杨镇人民政府、芜湖县林业局等相关部门均加盖了印章。芜湖县人民政府在认真审核范磊、洪东河提交的《租赁合同书》、《林权登记申请表》、《林木、林地界线现场勘定记录表》等相关材料的基础上，依据查明的事实、当时的政策、各方对林地租赁使用达成的一致意见，综合考量后向二人发放了林权证，并无不当。2、芜湖县人民政府将诉争的林地所有权确认给万村村委会所有，符合土地承包法、土地管理法的规定，并无不当，且芜湖县域范围内所有的林地所有权均确权为村民委员会。3、朱湾自然村未能提供证据证明涉案林地归其所有。二、一审法院判决驳回朱湾自然村的诉讼请求，适用法律正确，朱湾自然村要求按照其一审诉讼请求的数额判决，无事实和法律依据，且已超出本案的审理范畴，依法应予驳回。
针对朱湾自然村的上诉，万村村委会答辩称，1、案涉林地依法应归万村行政村村民集体所有，并由万村村委会经营管理，朱湾自然村对该林地不享有所有权。即使朱湾自然村对林地所有权存有争议，也应由县级以上人民政府依法处理。2、案涉林地不属于退耕还林土地，不享受国家退耕还林补助政策，政府部门从未就该林地发放过补助款。朱湾自然村诉称万村村委会领取了退耕还林补助款320万元不成立，亦非本案审理范围。请求驳回其上诉。
针对朱湾自然村的上诉，洪东河的答辩意见同芜湖县人民政府、万村村委会。
针对朱湾自然村的上诉，范磊答辩称，其从2007年即取得林权证，朱湾自然村未提出异议。所有权归属应由政府认定。
针对范磊的上诉，朱湾自然村在庭审中答辩称，1、一审判决确认林权证无效正确。洪东河、范磊是与朱湾自然村签订的合同，不是与万村村委会签的。2、因政府的失职行为导致从2007年起土地没有生产，故朱湾自然村要求320万元有事实和法律依据。
针对范磊的上诉，芜湖县人民政府在庭审中答辩称同对朱湾自然村的答辩意见。另，一审法院认为林地所有权有争议，应由县级以上人民政府裁决，则案涉林权证是否有效，应等裁决以后再作裁判。
针对范磊的上诉，万村村委会答辩称，无论案涉土地所有权归属如何，范磊、洪东河对土地享有使用权，对栽种的林木享有所有权，芜湖县人民政府向其颁发林权证具有事实和法律依据。请求对一审判决予以改判。
针对范磊的上诉，洪东河在庭审中陈述称同意范磊的上诉意见。
芜湖县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、租赁合同、范磊的《林权申请表》、洪东河的《林权申请表》、范磊《林木、林地界线现场勘定记录表》、洪东河《林木、林地界线现场勘定记录表》、《林权林改登记公示》、《宗地指界调查登记表》、芜湖县林证字（2008）第X号林权证、芜湖县林证字（2009）第X号林权证，证明芜湖县人民政府向洪东河、范磊颁发林权证的行为依据充分。2、《中共安徽省委省政府关于推进集体林权制度改革意见》、《安徽省集体林权改革实施方案》，证明芜湖县人民政府向洪东河、范磊颁发林权证的行为符合法律和安徽省出台的规范性文件的规定。
朱湾自然村在一审中向法庭提交了以下证据：1、租赁合同书，证明该合同书记载的出租人为朱湾自然村，其中洪东河的租赁合同上有万村村委会加盖公章证明。2、范磊出具的《承诺书》，证明朱湾自然村为维护自身权益阻止范磊占用山场，且范磊在租赁合同记载的200亩之外又增加了52亩山场。3、万村村委会出具的《证明》，证明万村村委会明确洪东河租赁的土地属于朱湾自然村各农户。4、《荒山承包费发放花名册》，证明朱湾自然村村民领取土地优惠政策补贴的事实，该款并非来自洪东河、范磊。5、芜湖县林证字（2008）第X号林权证、芜湖县林证字（2009）第X号林权证，证明芜湖县人民政府将属于朱湾自然村的林地所有权人确定为万村村委会，林地使用权确定给洪东河、范磊。6、《林权登记申请表》，证明该申请表记载的土地使用期限超出第二轮土地承包期限。7、信访告知单、信访不予受理告知书、法院不予立案告知书、检察院答复，证明朱湾自然村就案涉纠纷反映情况后各部门的答复。8、鲁昌火的承包地块调查表、承包方调查表、农村土地承包经营权登记申请表、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地承包经营权登记簿、农村土地承包合同及说明一份，证明前述文书均系芜湖县人民政府单方制作，包括鲁昌火在内的朱湾自然村村民系在欺骗下签字的。
范磊在一审中向法庭提交了以下证据：1、租赁合同书，证明其租赁土地64亩的情况。2、领条，证明其将租金中的4万元交给了任小明。3、范磊记载的朱湾自然村各户领取租金的数额明细。
万村村委会、洪东河在一审中未向法庭提交证据。
上述证据均随案移送本院。
二审中，万村村委会向本院提交了芜湖县农业委员会、芜湖县林业局于2017年7月17日出具的《情况说明》一份，证明案涉林地不属于退耕还林土地，不享受国家退耕还林补助政策，政府部门从未对该林地发放过退耕还林补助款。本院经审查认为，万村村委会提交的《情况说明》与本案不具有关联性，本院不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《林木和林地权属登记管理办法》第六条规定：“林权发生变更的，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。”本案中，洪东河、范磊认为其基于租赁合同取得了案涉林地的使用权及林木所有权、使用权，向芜湖县人民政府申请林权登记，因其权利是基于租赁合同从出租人处流转取得，故本案被诉登记行为应属于变更登记。该办法第八条规定：“林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时，应当提交下列文件：（一）林权登记申请表；（二）林权证；（三）林权依法变更或者灭失的有关证明文件。”其中，林权证、林权依法变更或者灭失的有关证明文件是权属来源证明材料。范磊、洪东河在申请林权登记时，仅提供了林权登记申请表、租赁合同书，未能提供原林权证；另租赁合同书上载明的双方当事人是朱湾自然村与洪东河、范磊，与芜湖县人民政府为洪东河、范磊颁发的林权证上载明林地所有权人为万村村委会不符。即在无证据证明争议林地所有权人为万村村委会的情况下，芜湖县人民政府将争议的林地所有权人登记在万村村委会名下。芜湖县人民政府辩称其将诉争的林地所有权确认给万村村委会所有符合规定。对此，本案被诉行政行为是林权登记行为，而非林地权属争议确权行为。林权登记是在林权权属已无争议的情况下，由人民政府为权利人颁发权属证书确认其享有权利的行为。在林地权属发生争议的情况下，应依法定程序先行确权再进行登记。芜湖县人民政府在未进行确权的情况下直接将争议的林地登记在万村村委会名下，其行为明显依据不足。故一审判决确认芜湖县人民政府为洪东河颁发的芜湖县林证字（2008）第X号林权证和向范磊颁发的芜湖县林证字（2009）第X号林权证无效并无不当。
《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”即对林地、林木权属发生争议的，依法应由人民政府先行处理。故朱湾自然村要求确认争议林地归其所有的诉请，不属于人民法院的主管范围，本院不予支持。其要求万村村委会退还朱湾自然村村民退耕还林补助款320万元不属于本案审理范围，本院不作审查。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。朱湾自然村、范磊的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人安徽省芜湖县红杨镇万村行政村朱湾自然村、范磊共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一七年八月二十九日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。