重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝二中法行终字第00080号
上诉人（原审被告）云阳县道路运输管理所，住所地重庆市云阳县双江镇云江大道1289号，组织机构代码45185087-2。
法定代表人牟伦怀，所长。
委托代理人薛刚，重庆竞立律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审原告）彭选林，男，汉族，1969年11月25日生。
委托代理人彭祖权，重庆龙脊律师事务所律师。
上诉人云阳县道路运输管理所（以下简称县运管所）因对被上诉人彭选林行政强制一案，不服云阳县人民法院（2014）云法行初字第00025号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定，2014年1月21日，刘晏洪与原告彭选林联系，由原告开车送刘晏洪、刘衍秀等5人次日到栖霞镇走亲戚。2014年1月22日8时左右，原告驾驶渝F7E1**号长安牌自用车先后分别接刘晏洪、刘衍秀、刘晏明等5人上车后从高阳镇经黄石镇往栖霞镇方向行驶，当原告所驾驶的车辆行驶至黄石镇公路检查站时，被告的执法人员将原告的车辆拦下检查。被告执法人员现场询问刘晏洪、刘衍秀笔录后以原告涉嫌非法营运，作出（云阳运政强（2014）065-1号）《行政强制措施决定书》，将原告的车辆及原告随车的红糖、电子称予以暂扣，暂扣时间为2014年1月22日至2014年2月22日。2014年2月23日，被告以原告逾期未到被告处接受调查处理为由，对车辆暂扣的行政强制措施延长期限30日。
原审认为，被告运管所是按照有关规定设立的道路运输管理机构，具有道路运输管理的法定权力，主体合法。被告县运管所的执法人员，于2014年1月22日在黄石检查站处，查获原告彭选林未取得道路运输经营许可，涉嫌非法营运，按照《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条和《中华人民共和国行政强制法》的规定，被告对原告驾驶的渝F7E1**号长安牌自用车予以暂扣是符合法律规定的，但暂扣期限的届满时间是2014年3月24日，暂扣期限届满后，按照《中华人民共和国行政强制法》第二十八条的规定应当立即返还扣押物品，被告继续扣押该车的行为违反上述规定，且对车上红糖等物品无权扣押，原告起诉请求人民法院判令被告返还扣押的车辆以及车上物品，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条、《中华人民共和国行政强制法》第二十八条之规定，判决被告县运管所超过扣押期限扣押渝F7E1**长安牌汽车的行为违法，由被告返还暂扣的渝F7E1**长安牌汽车及车上红糖等物品给原告彭选林。
宣判后，上诉人县运管所不服，认为被上诉人在原审起诉中只是诉称“不构成非法营运，上诉人暂扣行为自始违法”，没有诉称县运管所“暂扣超期”，原审法院也确认“被告对原告驾驶的渝F7E1**号长安牌自用车予以暂扣是符合法律规定的”，且被上诉人起诉和法院受理案件时，并没有超过原审认定的暂扣期限，原审对县运管所超期扣押行为违法的判决超出了原审原告的诉求范围。上诉人只对被上诉人的车辆予以暂扣，并未对红糖、电子称等随车物品进行暂扣，红糖和电子称不属本案审理范围。故，原判超出被上诉人起诉的理由和请求，超出上诉人的具体行政行为，请求撤销原判。
被上诉人彭选林答辩称，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。第二十八条规定，有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（四）查封、扣押期限已经届满；……。上诉人实施强制措施的时间是2014年1月22日，即使通过延长扣押时间也已经达到了法定的解除扣押措施的条件，在行政处罚决定书作出后，理应及时返还所扣押的财物，上诉人存在违法超期扣押的情形。上诉人认为只扣押了车辆，没扣押红糖和电子称，但被上诉人的红糖和电子称系被扣押的渝F7E1**号长安牌自用车内的随车物品，上诉人将车钥匙拿走，也不配合原审法院进行相关物品的清理，被上诉人无法取回随车物品。上诉人的上诉事实和理由不成立，原审认定事实清楚、适用法律正确，请求维持原判。
原审被告在举证期内向法庭提交了作出被诉具体行政行为的证据材料复印件：
1、《行政强制措施决定书》（云阳运政强（2014）065-1号），证明原告涉嫌非法营运，被告依据《道路运输条例》的规定，对原告驾驶的车辆实施暂扣行政强制措施，扣押期限自2014年1月22日至2014年2月22日。
2、违法行为通知书，证明原告涉嫌非法营运，被告告知原告的行为违法、被告采取的强制措施的理由、依据、原告享有的权利、救济途径。
3、送达回证，证明被告于2014年1月22日送达《行政强制措施决定书》、《违法行为通知书》。
4、现场笔录，证明2014年1月22日，原告驾驶其表弟黄文全的车辆渝F7E1**号搭载5人，原告称是一起去走亲戚，不收钱。
5、《行政强制措施审批表》，证明原告涉嫌非法营运，经过被告负责人批准，对原告驾驶的车辆予以暂扣的行政强制措施。
6、《行政强制措施延期审批表》，证明原告涉嫌非法营运，经过被告负责人批准，对原告驾驶的车辆实施暂扣行政措施予以延期。
7、《行政强制措施延期通知书》，证明原告涉嫌非法经营，经过被告负责人批准，对原告驾驶的车辆实施暂扣行政强制措施延长30日。
8、运管所执法人员现场调查乘车人刘衍秀、刘晏洪的证言，证明彭选林涉嫌非法营运。
原告申请证人刘晏明、刘衍秀出庭作证，证明其于2014年1月22日乘坐彭选林驾驶渝F7E1**白色长安车，被告暂扣该车时车上有一些红糖和一台电子秤的事实。
对被告提交的证据，经庭审质证，原告对被告举示的证人证言的真实性、合法性有异议，对其余证据无异议。
被告对原告申请传唤的出庭证人，证明被告所暂扣的渝F7E1**白色长安车上有一些红糖和电子秤的事实无异议。
原审认证意见为：原、被告双方虽然对被告出示的证人证言的真实性存在争议，但不能否定原告涉嫌非法营运的基本事实，故对被告出示的证人证言予以采信，对上述的其他证据，原、被告双方无异议，本院予以采信。
原审法院将本案证据随卷已移送本院，经审查，原审案卷材料由于装订失误，缺乏原审判决所罗列的证据6，二审中，原审法院补交该证据于本案留存附卷。原审采信证据并无不当，本院予以确认。
二审中，为查明事实，本院依法委托原审法院召集双方对被
扣押车辆的随车物品予以清点、拍摄现场照片6张并制作了现场调查笔录1份。上诉人到场人员罗荣、张义以及被上诉人彭选林在原审法院制作的现场调查笔录上签名认可。对该证据，本院予以确认。
除原审查明的事实外，二审另查明：被扣押的渝F7E1**长安车内存放有电子称1台、红糖22件。经抽样检测，其中1件红糖9.4公斤，1件红糖12.2公斤，各件红糖重量不等，平均10公斤左右。
本院认为，上诉人县运管所是按照有关规定设立的道路运输管理机构，对未取得道路运输经营许可、涉嫌非法营运的行为，按照《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条和《中华人民共和国行政强制法》的规定，有权对涉案车辆实施暂扣的强制措施。
根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律法规另有规定的除外”的规定，扣押期限不得超过三十日。该条所谓的“情况复杂”，是指案件涉及的违法情形比较复杂，如违法行为涉及人数众多、违法行为次数较多、法律关系较为复杂，证据收集困难等。本案上诉人对被上诉人驾驶的车辆决定暂扣的时间是2014年1月22日至2月22日，实际扣押天数为31天，超出了30日的法定期限，因此上诉人2月22日对被上诉人驾驶的车辆实施扣押的行为属于超期扣押。
暂扣期限届满后，被上诉人本应根据《中华人民共和国行政强制法》第二十七条“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定”以及第二十八条“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（四）查封、扣押期限已经届满；……”之规定，及时查清事实作出处理决定，扣押期限届满的应及时作出解除查封、扣押决定并立即退还扣押的车辆，但上诉人却在法定的扣押期限届满后又于2月23日以“逾期未到我所接受调查处理”为由对被上诉人作出《行政强制措施延期通知书》，将暂扣期限延长30日，其《行政强制措施延期通知书》的延期原因不符合《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定的“情况复杂”的情形，且在其对被上诉人作出3万元的行政处罚决定后甚至截至本案原审和二审开庭时，其扣押决定仍未解除。因此，被上诉人延期扣押以及延期时间届满后继续扣押该车的行为违反《中华人民共和国行政强制法》第二十五条、第二十七条、第二十八之规定，属于违法扣押。行政案件的审理是对行政行为合法性进行全面审查，不受当事人请求范围的限制。上诉人认为原审判决超出原审原告诉求的理由不成立。
上诉人称没有扣押被上诉人的红糖和电子称，认为红糖和电子称不属于本案审查范围。对此认为，本案中，虽然被上诉人作出的《行政强制措施决定书》的暂扣物品清单没有记载红糖和电子称，但是在原审中被上诉人申请的证人出庭作证证实被扣押车辆的随车物品中有红糖和电子称，二审中本院委托原审法院召集双方对随车物品进行清理，上诉人到场人员对车上装载的红糖和电子称无异议。虽然红糖和电子称未记入扣押物品清单，但红糖和电子称系被扣押车辆的随车物品，被扣押车辆和钥匙由上诉人保管，被上诉人无法自行取走上述物品。因此，应认定红糖和电子称随同车辆一起被扣押。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十三条“查封、扣押仅限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及所扶养家属的生活必需品”的规定，红糖和电子称属于本案审查范围，被上诉人要求上诉人返还被扣押的红糖和电子称的理由成立。
综上，上诉人对被上诉人涉嫌非法营运的车辆有权作出暂扣的行政强制措施，但在行政强制措施实施程序中实际扣押车辆31天，超出了30日法定期限，在扣押期限届满后作出的延期扣押以及延期时间届满后继续扣押的行为属于新的行政强制措施，违反了《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，上诉人理应返还被扣押的车辆和随车物品。原审法院判决其返还暂扣的车辆和随车物品，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
上诉受理费50元，由上诉人云阳县道路运输管理所负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张建平
代理审判员 刘红霞
代理审判员 程鸿声
二〇一四年八月十八日
书 记 员 熊雨来