吉林省敦化市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉2403行初2号
原告贾宝全，男，汉族，住汪清县。
委托代理人李丹华，女，农民，住汪清县，与原告系夫妻关系。
委托代理人徐艳波，吉林衡佳律师事务所律师。
被告汪清县人民政府，住所地：汪清县大川街东390号。
法定代表人廉京燮，县长。
委托代理人朱建国，汪清县农业局经济管理总站站长。
委托代理人王俊晶，汪清县农业局经济管理总站科员。
第三人金光浩，男，朝鲜族，农民，住汪清县。
第三人金仲男，男，朝鲜族，农民，住汪清县。
第三人崔美玉，女，朝鲜族，农民，住汪清县。
第三人朴明日，男，朝鲜族，农民，住汪清县。
第三人韩龙君，男，朝鲜族，农民，住汪清县。
第三人李桂林，男，汉族，农民，住汪清县。
第三人共同委托代理人王军有，吉林敖联律师事务所律师。
原告贾宝全不服被告汪清县人民政府于2015年8月24日作出的汪行处【2015】6号行政处理决定书，于2016年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月7日受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。被告在法定时间向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭于2016年3月31日公开开庭审理了本案。原告贾宝全的委托代理人李丹华、徐艳波，被告汪清县人民政府委托代理人朱建国、王俊晶，第三人金光浩、金仲男、崔美玉、朴明日、韩龙君、李桂林的共同委托代理人王军有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告汪清县人民政府于2015年8月24日作出汪行处【2015】6号行政处理决定书，注销了贾宝全持有的08004044号《土地承包经营权证书》中法院判决流转无效的1.05公顷水田地。原告贾宝全不服，提起本诉。
原告贾宝全诉称:一、被告依据《农村土地承包经营权证管理办法》第21条之规定，注销原告经营权证书部分土地（1.05公顷）是适用法律错误。该条适用的前提条件是符合本办法第20条的规定，而且承包方还得是无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，才由原发证机关注销并公告。本案没有第20条所列举的情形，被告未公告程序违法，而且第21条注销的是全部证书内容，被告只注销一部分内容显然与之相悖。二、被告依据汪清县和延边州两级法院判决作出被诉行政行为证据不足。上述判决书只认定了与六户村民的转让合同无效，并没有认定原告与村委会签订的1044号土地承包合同书无效。原告签订的1044号土地承包合同书确定的土地面积是4.59公顷，与台账记载相符，有村委会公章，并报经营管理站备案。原告依据1044号土地承包合同取得了土地承包经营权，属于用益物权。而转让合同是债权，是两个不同性质的权利关系，不能相提并论。三、根据《土地权属争议调查处理办法》第14条规定，农村土地经营权争议案件不属于政府受理案件范围。应由人民法院受理解决。而且政府颁发的经营权证书不是行政行为，而是备案行为。被告受理并审理终结是超越了行政权限。应予撤销。
原告贾宝全向本院提供了一组证据：土地承包合同书1044号2004年3月10日一份、承包土地台帐一份。证明原告对土地合同书登记的1.05公顷享有承包经营权。合同书登记的面积与土地台帐的面积一致，虽没有村委会的盖章，但以行为实际履行了合同内容，应视为生效。原告与第三人发生纠纷前案涉土地一直由原告承包经营，有经营管理站和村委会的登记备案。原告的经营权证书依据的是1044号承包合同。原告只与村里签订了这一份承包合同。
被告质证认为，对真实性无异议，但承包合同是在原告与六户签订流转合同后，后登记办理的承包合同，法院已判决撤销了原告与六户的承包合同。
第三人质证认为，对证据的真实性无异议，对证明的问题有异议，原告主张合同中的2.91公顷土地是村委会直接发包给原告，土地性质是弃耕地，也与事实不符，已生效的州法院（2012）第291-296号判决书已确认2.91公顷中的1.05公顷土地是原告在2003年与第三人签订表格协议取得的。并不是弃耕地。没有任何法律依据规定承包方不经过法定程序直接将弃耕地再行发包给其他主体。如果收回，需要经过法定程序，收回后再行发包。但第三人始终持有合法的承包合同书，台帐在2004年前也没有发生任何变化，不存在承包地弃耕被村委会收回的情况，原告主张诉争土地是由村委会将弃耕地直接发包给原告没有事实根据。
被告汪清县人民政府辩称：一、被告认定事实准确。李桂林等农户于1996年在金城村参加二轮土地延包，并签订承包合同。2003年李桂林等6户将承包地交给贾宝全耕种，并签订了土地流转合同，合同内容为“同意永远转宝全”。2004年发放农村土地承包经营权证书时，该6户发现贾宝全取得了该土地的农村土地承包经营权证书，双方产生争议。2011年汪清县农村土地承包仲裁委员会对申请人李桂林等人与被申请人贾宝全农村土地承包经营权纠纷一案作出了汪农仲裁字2011】第15号仲裁裁决书，裁决1、被申请人与申请人的土地流转合同无效。2、被申请人归还申请人水田地。贾宝全不服起诉。汪清县人民法院作出（2012）汪民一初字第3、5、6、8、9、10号民事判决，判决贾宝全与李桂林等6户签订的土地转让合同无效。贾宝全不服上诉。2012年7月16日延边州中级人民法院作出（2012）延中民四终字第291-296号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。现该判决已生效。二、被告依照相关法律法规注销其经营权证，程序合法有效。生效判决指向的1.05公顷土地登记在贾宝全持有的08004044号农村土地承包经营权证内。被告多次找贾宝全调解，要求其交出经营权证书作变更，但贾宝全拒绝交出。故被告根据《农村土地承包经营权证管理办法》第20条、第21条及延州政函【2007】130号文件《州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第四条的规定，决定注销贾宝全持有的08004044号农村土地承包经营权证中法院判决流转无效的1.05公顷承包地，剩余承包地合法有效。
被告向本院提交的证据有：
证据1，汪清县人民法院（2012）汪民一初字第3、5、6、8、9、10号民事判决书各一份。证明原告与六位第三人签订的土地转让合同无效，合计1.05公顷.
原告质证认为，对证据的真实性无异议,六份判决书认定的所谓无效的转让合同并非是政府颁发经营权证书的依据,政府给原告颁发的经营权证书是依据原告与金城村委会签订的1044号土地承包合同,而不是与六户的转让合同。被告以六份判决书注销原告的经营权证书,依据错误。
第三人质证无异议。
证据2，延边朝鲜族自治州中级人民法院（2012）延中民四终字第291号-296号民事判决书各一份。证明原告不服一审判决，提起上诉，延边中院经审理，判决驳回上诉，维持原判决。
原告质证意见同对第一份证据的质证意见。
第三人质证意见同对第一份证据的质证意见。
证据3，六位第三人的土地台帐及土地承包合同。证明判决生效后，该六户土地承包台帐已由村委会进行了变更。
原告质证认为，变更行为不合法，六份台帐是受政府行政干预进行变动的，只是对台帐上的面积进行了变动，承包合同面积并没有变动。承包合同是确认承包经营权的凭证，颁发经营权证书也是依据承包合同，并非依据台帐。所以台帐变更与否，不影响承包经营权的内容，也不影响经营权证书效力。被告提供的台帐是虚假的，关于韩龙君和金汉哲、崔常学和李桂林在村委会意见一栏是后加盖的村委会公章。应该依据双方的土地承包合同更改台帐，而且需要双方共同申请。
第三人质证认为，对证据无异议，本案诉争的1.05公顷土地并不是村委会直接发包给原告，而是通过2003年与第三人签订表格协议转让取得的。而且生效判决已确认上述转让协议无效，金城村委会作为土地发包方根据上述生效判决对第三人六户的土地承包台帐进行了更改是有充分的事实依据和法律根据的。
证据4，原告的土地台帐及经营权证书各一份。证明在原告的土地台帐、经营权证书的面积与该六户重叠。
原告质证认为，对证据的真实性无异议,对证明的问题有意见,与六户的台帐重叠了，与合同不重叠。
第三人质证无异议。
证据5，六户关于注销原告农村土地承包经营权证书请示一份、东光镇政府注销原告经营权证书申请一份、农业局注销贾宝全经营权证书请示一份、汪清县人民政府决定书一份、送达回证一份。证明注销程序合法有效。
原告质证认为，不能证明注销程序合法有效，六户第三人只能证明更正自己的经营权证书，无权要求更正其他人的，东光镇政府农业局不是土地承包当事人，无权申请注销原告经营权证书。汪清政府的决定书在没有认定1044号承包合同书无效的情况下，做出的行为违法。注销的决定书没有进行公告也是违法的。对送达回证不认可，没有在举证期限内提供，当庭提供不合法。
第三人质证无异议。
被告适用的法律依据：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第4项、第二十一条；延州政函2007第130号文件《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第四条
第三人李桂林等述称：被告作出的2015第6号行政处理决定书，证据确凿，适用法律法规准确，符合法定程序，应驳回原告的诉请，同时，原告在起诉状中主张其取得08004044号土地承包经营权证书，是根据其与金城村村委会在2004年签订的1044号承包合同为依据，现该合同并没有确认为无效，因此取得土地有合法依据。第三人认为上述主张不能成立，根据1044号承包合同的台帐，明确记载该合同下4.59公顷土地，包含了各户水田转入的2.91公顷，而根据原告与包含第三人在内的共12户农户在2003年签署的表格协议，该表格中水田面积共计2.91公顷。上述事实可以确认1044号承包合同中4.59公顷土地包含了第三人6户村民的1.05公顷土地,而根据2012延中民四终字第291-296号判决书,已经确认原告与第三人六户村民的关于1.05公顷的土地转让协议无效，因此原告主张的1044号合同中的1.05公顷部分失去了合法的依据,被告根据上述事实注销了1.05公顷土地经营权证,证据充分。
第三人向本院提交了一组证据：2003年原告与第三人签订的表格协议一份、08004044土地承包经营权证复印件一份。证明2003年原告与11户村民签订表格协议，通过转让取得水田2.91公顷（包含本案诉争的1.05公顷），且原告持有的经营权证明确标注2.91公顷水田来源各户水田转入及通过转让取得。原告主张的2.91公顷是发包方直接发包的弃耕地，与事实不符。表格协议已被生效判决确认无效，原告持有的经营权证及承包合同所包含的本案争议的1.05公顷土地没有了依据。被告将争议土地注销是有合法依据的。该表格最后一项0.27公顷为旱田,水田是2.91公顷。
原告质证认为，表格协议不准确,法院确认的是转让协议,转让面积并非是2.91公顷,而是3.18公顷。政府给原告颁发土地经营权证并不是依据表格协议颁发的,而是依据跟村委会签订的合同书颁发的。转让协议无效,但是不影响我们的承包合同。不能证明颁发的经营权证错误。
被告质证无异议。
以上证据经过庭审质证，对于原告、被告和第三人提供的证据，因各方对其真实性均无异议，本院对其真实性均予以采信。
经审理查明，原告系汪清县东光镇金城村村民。2003年原告与同村村民金汉哲（金光浩之父）、金仲男、崔基浩（崔美玉之父）、李桂林、朴明日、韩龙君签订土地流转合同。之后在李桂林等六户的土地承包合同书中标明将相应面积的土地转给贾宝全，2004年1月7日汪清县农村经营管理总站针对金城村法定代表人朴道顺与贾宝全签订的土地承包合同书做出鉴证书，延边朝鲜族自治州人民政府根据贾宝全盖章、乡镇农村经营管理站盖章的土地承包合同书和汪清县农村经营管理总站出具的鉴证书于2004年3月10日为原告发放了承包权证第08004044号农村土地承包经营权证书，该证书上标明承包合同编号为1044号。汪清县金城村村委会和汪清县东光镇农村经营管理站在该证书《承包土地登记》一页上盖章。《承包土地登记》显示“各户水田转入2.91垧”。因土地承包经营权纠纷，汪清县人民法院于2012年4月17日作出（2012）汪民一初字第3、5、6、8、9、10号民事判决书，分别判决贾宝全与金汉哲签订的土地转让合同无效（土地面积0.23公顷）；贾宝全与金仲男签订的土地转让合同无效（土地面积0.25公顷）；贾宝全与崔基浩签订的土地转让合同无效（土地面积0.12公顷）；贾宝全与李桂林签订的土地转让合同无效（土地面积0.13公顷）；贾宝全与朴明日签订的土地转让合同无效（土地面积0.12公顷）；贾宝全与韩龙君签订的土地转让合同无效（土地面积0.2公顷）。贾宝全不服上诉，延边朝鲜族自治州中级人民法院于2012年7月16日作出（2012）延中民四终字第291
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296号民事判决书，分别判决驳回上诉，维持原判。2012年8月21日李桂林等六户向汪清县东光镇人民政府提交《关于注销08004044号农村土地承包经营权证书的请示》。2012年8月24日汪清县东光镇人民政府向汪清县农业局提交《关于申请注销金城村贾宝全农村土地承包经营权证书的请示》。2012年8月28日汪清县农业局向汪清县人民政府提交《关于注销贾宝全<农村土地承包经营权证书>的请示》。2015年8月24日被告汪清县人民政府作出汪行处【2015】6号行政处理决定书，注销贾宝全持有的08004044号《土地承包经营权证书》中法院判决流转无效的1.05公顷水田地。并向贾宝全和李桂林等六户送达。
另查明，2013年被告曾作出汪行处决字【2013】第2号行政处理决定书，经行政复议维持，贾宝全不服提起行政诉讼，敦化法院经审理作出（2014）敦行初字第43号行政判决书，判决确认汪行处决字【2013】第2号行政处理决定书无效。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》和延州政函【2007】130号《州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的规定，被告具有管理农村土地承包经营权证的职权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”和第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，土地承包合同成立时，承包人即取得土地承包经营权，而县级以上人民政府向承包方颁发土地承包经营权证是对土地承包经营权的备案登记和确认行为。本案原告与金城村委会签订1044号土地承包合同书时，土地承包关系成立，被告亦依此合同向原告颁发了08004044号《土地承包经营权证书》。现被告无证据证明该合同已经协商进行了变更或被生效法律文书确认无效或被撤销。虽然汪清县人民法院（2012）汪民一初字第3、5、6、8、9、10号民事判决书和延边朝鲜族自治州中级人民法院（2012）延中民四终字第291
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296号民事判决书已判决确认六位第三人与原告签订的土地转让合同无效，但没有对1044号土地承包合同的效力作出任何论述，即08004044号《土地承包经营权证书》的民事基础合同关系未发生变化，故被告做出被诉行政行为，主要证据不足，本院不予支持。另根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证:（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形”和第二十一条“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”的规定，即在承包期内承包人对全部土地丧失了承包经营权，农村土地承包经营权证应依法收回。承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号）。而本案原告并未对其所持有的农村土地承包经营权证所指向的全部土地丧失承包经营权，则不应适用收回和注销证书程序；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条规定“农村土地承包经营权证应包括以下内容：……（五）农村土地承包经营权变动情况……”，且在延边朝鲜族自治州人民政府发放的《农村土地承包经营权证书》之《持证须知》第5条明确规定“承包期内，当承包地块、面积、权属发生变化时，应当办理变更登记……”故针对本案，被告应当通过办理变更登记的形式进行管理，即被告应适用变更登记程序，而不应适用收回和注销证书程序，被告适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下：
撤销被告汪清县人民政府于2015年8月24日作出的汪行处【2015】6号行政处理决定书。
案件受理费50元，由被告汪清县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 任建国
审 判 员 孙永春
代理审判员 高 冰
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 王 芳