北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)二中行初字第1780号
原告穆冬梅，女，1975年5月19日出生。
委托代理人张远辉（穆冬梅之夫），男，1975年10月15日出生，无业，现住址江苏省如皋市。
被告中华人民共和国交通运输部，住所地北京市东城区建国门内大街11号。
法定代表人杨传堂，男，部长。
委托代理人吕立秋，北京观韬律师事务所律师。
委托代理人郑红，女，中华人民共和国交通运输部法制司干部。
原告穆冬梅不服被告中华人民共和国交通运输部（以下简称交通运输部）于2015年8月14日所作交复决字[2015]9号《交通运输行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月10日受理后，依法向被告交通运输部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月1日公开开庭审理了本案。原告穆冬梅及其委托代理人张远辉，被告交通运输部委托代理人吕立秋、郑红均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月14日，被告交通运输部对原告穆冬梅作出《复议决定》。主要内容为：在审理过程中，交通运输部发现申请人穆冬梅向本机关提交的所有证据均未能证明被申请人作出的《关于核查南通粮食物流项目码头建设相关事宜的答复意见》（以下简称《答复意见》）侵害了申请人穆冬梅的合法权益。申请人穆冬梅提供的证据未能证明其享有对码头用地的使用权。申请人始终未能提供以其为使用户名的码头用地的土地使用权证书这一关键证据，申请人提供的所有证据均无法证明其享有对码头用地的土地使用权，自然也就未能证明《答复意见》侵害其合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十八条第一款第（二）项的规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，以及第二十八条第一款第（二）项的规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”，考虑到申请人向本机关提交的所有证据均未能证明被申请人作出的《答复意见》侵害了申请人的合法权益，申请人与被申请人作出的《答复意见》没有利害关系，本机关决定：驳回申请人穆冬梅的行政复议申请。
原告穆冬梅诉称，2015年2月10日，原告穆冬梅向江苏省交通运输厅（以下简称“江苏省交通厅”）发出《依法行政申请书》，要求查处南通粮食储备库粮食物流项目码头工程为降低审批权限、提供虚假材料，申请获取许可。2015年3月30日，原告当面向江苏省交通厅反映存在在审批过程中提供虚假材料及桥梁安全距离问题。江苏省交通厅于2015年4月10日作出《答复意见》，认为：1、不存在降低审批权限；2、实际施工为300吨级码头；3、当面向江苏省交通厅反映的问题由如皋市港口局核查回复。
原告于2015年5月25日向被告交通运输部邮寄行政复议申请书，要求撤销江苏省交通厅对原告所作《答复意见》。被告交通运输部接到原告穆冬梅的行政复议申请后，分别于2015年5月29日、2015年6月12日两次要求原告补充《答复意见》对原告穆冬梅何种权益造成影响。原告于2015年6月8日，2015年6月24日两次补正说明该《答复意见》对原告的举报权、该项目非法性造成原告财产权利的影响等。但被告交通运输部于2015年8月20日寄送《复议决定》，驳回原告行政复议申请。原告认为：1、该《答复意见》系江苏省交通厅对原告穆冬梅进行的答复，答复的相对人是原告，该《答复意见》的合法性，确实与原告穆冬梅具有利害关系，否则江苏省交通厅就没有义务对原告进行答复；2、该《答复意见》起因为原告向江苏省交通厅邮寄了《依法履职申请》，要求其履行法定职责，《答复意见》为其履职后给原告的书面回复，江苏省交通厅若认为申请内容与原告无关，其也不需要向原告进行答复；3、原告穆冬梅的土地证、房屋产权证被吊销，并不能灭失原告于2014年5月之前曾经获得过土地、房产登记的，原告一直合法占有该土地、房屋，该项目土地建在原告合法占有土地上的事实是存在的；4、南通市粮食物流中心项目也没有取得土地证，就在他人土地上施工，是被告对违法单位的偏袒；5、证明土地权属并不是仅仅只有土地登记，其他合法占有也在保护之列，在被告提到的南通市中级人民法院（2014）通中民终字第0617号《民事判决书》，法院查明事实部分已经明确认定最后原告通过改制取得了土地、房屋所有权。综上，原告与《答复意见》履职行为具有利害关系，属于被告受理复议范围。被告作出的《复议决定》明显不当，侵害了原告的知情权、参与权、监督权和财产权等权利。故请求法院撤销《复议决定》；判令被告受理原告的行政复议申请；判令被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交了以下证据：1、被诉《复议决定》，证明被告交通运输部所作行政行为违法；2、《答复意见》，证明江苏省交通厅的答复违法，原告才向被告申请行政复议；3、《交通行政复议申请材料补正通知书》交复字[2015]8号及2015年6月3日原告穆冬梅提交的《补正说明》；《交通行政复议申请材料补正通知书》交复字[2015]12号及2015年6月19日原告穆冬梅提交的《补正说明》以及南通市地方粮食储备库红线图。用以证明交通运输部向穆冬梅要求补正，穆冬梅二次补正能够证明其与复议事项具有利害关系；4、（2014）安行初字00068号《行政判决书》，用以证明原告穆冬梅对相关用地具有合法用地资格。
被告交通运输部辩称：我部所作《复议决定》符合法定职权和程序。我部作为被申请人江苏省交通厅的上一级主管部门，具有就原告穆冬梅不服《答复意见》提出的行政复议申请，作出《复议决定》进行处理的职权。本案中，我部2015年5月25日收到原告邮寄提交的行政复议申请材料后，5月29日书面通知原告补正，6月8日收到原告补正材料后，6月12日再次书面通知原告补正，6月24日收到原告提交的补正材料。7月2日，我部向被申请人江苏省交通厅发送原告行政复议申请材料副本，要求其提出书面答复和证据依据等有关材料。我部收到被申请人江苏省交通厅提出的答复材料后，于8月14日作出《复议决定》，并向原告邮递送达，原告于8月20日签收。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《实施条例》的相关规定，我部作出《复议决定》，符合法定程序。我部作出《复议决定》，证据确凿、适用法律依据正确、并无不当。《实施条例》第28条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。《实施条例》第48条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，原告于2015年2月12日向被申请人江苏省交通厅提交《依法行政申请书》，内容为请求对“南通粮食局储备库粮食物流项目码头工程为降低审批权限、提供虚假材料，申请获取了300吨码头规模许可，但实际施工规模千吨级的违法行为”立案查处，即举报南通市地方粮食储备库向如皋市港口管理局提出申请、如皋市港口管理局2014年2月14日作出《关于南通市地方粮食储备库申请使用如海运河等岸线新建码头工程的行政许可决定》行为。我部审查认为，就我部通知原告提供证明江苏省交通厅《答复意见》侵犯其合法权益材料事项，原告称涉案项目用地系其合法用地，但其提供的证据未能证明其享有对码头用地的使用权，未能证明《答复意见》侵害了其合法权益。因此，原告与被申请人江苏省交通厅作出的《答复意见》不具有利害关系，不具有本案中的行政复议申请人资格，其提出的行政复议申请不符合受理条件，已经受理的应予驳回。因此，我部作出《复议决定》具有事实根据和法律依据，并无不当。综上，我部作出《复议决定》，符合法定职权和程序、证据确凿、适用法律依据正确、并无不当，请求法院判决驳回原告诉讼请求。
被告交通运输部向本院提交了以下证据：
1、行政复议申请材料、邮件跟踪查询结果，证明2015年5月25日，我部收到原告邮寄提交的行政复议申请，申请内容为不服江苏省交通厅《答复意见》，认为南通粮食储备库粮食物流项目码头工程为降低审批权限、提供虚假材料获取许可应当立案查处，但未能证明其与该码头工程项目具有利害关系；
2、《交通行政复议申请材料补正通知书》（交复字[2015]8号）、挂号信登记簿及邮件跟踪查询结果，证明2015年5月29日，我部告知原告就被复议行为侵犯其权益情况补充举证，原告于6月2日收到；
3、原告《补正说明》、附件材料、邮单及邮件跟踪查询结果，证明2015年6月8日，我部收到原告提交的补充材料，原告主张项目用地系其合法用地因而具有利害关系，但其投资的如皋市大力屠宰场早已吊销且住所地不在码头用地范围内，提供薛窑种禽坊和九华食品中心站土地使用权证与其无关，江如养殖场和薛窑食品中心站受让合同无法证明其用地位于码头项目用地范围内，其证据不足以证明其主张；
4、《交通行政复议申请材料补正通知书》（交复字[2015]12号）、挂号信登记簿及邮件跟踪查询结果，证明2015年6月12日，我部告知原告就被复议行为侵犯其权益情况进一步补充举证，原告于6月19日收到；
5、原告《二次补正说明》、附件材料及邮单、邮件跟踪查询结果，证明2015年6月24日，我部收到原告提交的补充材料，原告主张项目用地系其合法用地因而具有利害关系，但其提供的证据围绕南通粮食物流中心项目涉及其土地，并未就其与如皋市港口管理局准予建设的南通粮食物流中心项目所涉码头存在利害关系进行举证，其证据不足以证明其主张；
6、行政复议申请受理通知书（交复字[2015]12号），证明2015年7月2日，我部将原告复议申请材料转送被申请人江苏省交通厅提出答复；
7、被申请人江苏省交通厅答复材料、邮单、邮件跟踪查询结果，证明结合被申请人答复材料，可以认定原告与被复议行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。其中包括：“答复书附件10：南通市发改委《关于南通粮食物流中心项目建议书的批复》（通发改行审[2013]16号）；答复书附件16：南通市发改委《关于南通粮食物流中心项目可行性研究报告的批复》（通发改行审[2013]77号）；答复书附件19：如皋市港口管理局《关于南通市地方粮食储备库申请使用如海运河等岸线新建码头工程的行政许可决定》（皋港发[2014]19号）；答复书附件23、24：江苏省如皋市人民法院（[2013]皋民初字第2510号）《民事判决书》、江苏省南通市中级法院（2014）通中民终字第0617号民事判决书；答复书附件25：江苏省如皋市人民政府《关于注销土地登记吊销权属证书的决定》(皋府法[2014]16号)；答复书附件26：如皋市住房和城乡建设局《关于撤销房屋登记的决定》（[2014]皋住建撤证1号）；答复书附件27：江苏省交通运输厅《关于大力屠宰场有关情况的说明》”。
8、复议决定书送达回证、邮件登记表及邮件跟踪查询结果，证明我部以挂号信方式，向原告邮寄送达复议决定，原告于8月22日签收。
经过庭审质证，结合双方当事人的当庭陈述，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对双方当事人提供的证据认证如下：原告提交的证据1系本案被诉行政行为，在此不作为证据评价；原告提交的证据2、3具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明穆冬梅针对江苏省交通厅的《答复意见》向交通运输部提起行政复议，在交通运输部要求下提交两次补正材料等相关情况，本院予以采纳；原告穆冬梅提交的证据4江苏省海安县人民法院作出（2014）安行初字第00068号《行政判决书》，能够证明穆冬梅是案涉地块的相关权利人，本院予以采信。交通运输部提交的证据具备证据真实性、合法性及与本案关联性，但不能达到其证明目的，不足以证明复议申请人穆冬梅与《答复意见》没有利害关系。
经审理查明：2014年2月14日，如皋市港口管理局向南通市地方粮食储备库作出《关于南通市地方粮食储备库申请使用如海运河等岸线新建码头工程的行政许可决定》（皋港发[2014]19号），同意在如海河薛窑大桥南岸东侧使用319米岸线、在横港河使用120米岸线新建300吨级散货码头。
2015年2月10日，原告向江苏省交通厅提交《依法行政申请书》，请求对“南通粮食局储备库粮食物流项目码头工程为降低审批权限、提供虚假材料，申请获取了300吨码头规模许可，但实际施工规模千吨级的违法行为”立案查处。2015年4月10日，江苏省交通厅向原告作出《答复意见》，告知原告：一、南通粮食局储备库粮食物流项目码头工程地处如皋市境内如海河与横港河交界处，所处航道等级为六级航道，按照《江苏省港口条例》第十三条第四款规定，该项目岸线使用审批权限在县级港口管理部门，不存在降低审批权限情况。二、该工程实际施工规模是300吨级码头，并非1000吨级码头。三、对于你3月30日当面反映的南通地方粮食储备库存在两个公章和工程与大桥安全距离的问题，我局已责成如皋市港口管理局进行核查，核查情况也向你书面进行了回复。四、就该码头后续的建设和经营情况，我局已进一步要求南通市内河港口管理局加强监管，依法履行建设程序，建成后严格按照规范进行作业。
2015年5月29日，被告交通运输部认为穆冬梅提供的复议申请材料对《答复意见》侵害了其哪些合法权益表述不清楚，故书面通知原告穆冬梅补正复议申请材料。穆冬梅针对交通运输部的补正通知，于2015年6月8日，穆冬梅向交通部提交相关补正材料，证明其举报的码头用地在申请人穆冬梅的个人独资企业如皋市大力屠宰场上。其中包括如皋县食品公司薛窑种禽坊和九华食品站的《土地使用证》及平面图；如皋市食品公司与穆冬梅《企业产权转让合同》。
2015年6月12日，被告交通运输部认为穆冬梅提交的补正材料仍然对江苏省交通厅《答复意见》侵犯其哪些合法权益表述不清楚，要求穆冬梅再次补正。6月24日穆冬梅提交了（2015）港依复第2号《政府信息公开申请答复书》及南通市地方粮食储备库红线图，证明码头工程没有取得施工许可，为非法工程。码头用地超过了红线图，有一部分占用了穆冬梅拥有的如皋市大力屠宰场的合法用地。
2015年7月2日，交通运输部向被申请人江苏省交通厅发出受理通知书，要求其提出书面答复和证据依据等有关材料。交通运输部于2015年7月17日收到被申请人江苏省交通厅提出的答复材料及相关材料。2015年8月14日，交通运输部对穆冬梅作出《复议决定》。主要内容如前所述。并将该《复议决定》向原告邮寄送达，原告穆冬梅于2015年8月20日签收。原告穆冬梅不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，穆冬梅对江苏省交通厅所做《答复意见》不服，向交通运输部申请行政复议，交通运输部具有作出相应行政复议决定的法定职权。
《实施条例》二十八条第一款第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。《实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。根据上述法律规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系系行政复议机关受理行政复议申请应当具备的前提条件之一。本案中，江苏省交通厅作出《答复意见》的起因为原告穆冬梅向该厅邮寄了《依法履职申请》，要求其履行对南通粮食物流项目码头工程立案查处法定职责，《答复意见》为江苏省交通厅调查核实后向原告穆冬梅作出的书面回复。从《答复意见》形式上看，该《答复意见》直接针对的相对人是穆冬梅，穆冬梅对该《答复意见》不服申请行政复议，形式上符合要求。
从交通运输部针对穆冬梅所作复议决定的内容上看，复议决定以穆冬梅与《答复意见》之间没有利害关系为由驳回了穆冬梅的行政复议申请。从现有证据及查明的事实来看，穆冬梅在行政复议过程中两次提供补正材料，包括《土地使用证》及平面图、《企业产权转让合同》、南通市地方粮食储备库红线图等，主张其举报的码头用地在其个人独资企业如皋市大力屠宰场地块上，举报的码头用地超过了规划红线图范围，有一部分工程用地占用了穆冬梅拥有的如皋市大力屠宰场的用地。因此，作为行政复议申请人，穆冬梅已就相关利害关系进行了举证，而被申请人江苏省交通厅在行政复议程序提交的书面答辩中，只是表示，“南通粮食物流项目中的其他项目占用了该争议土地”，但并未就此举证证明该争议地块是否与穆冬梅存在利害关系。因此被申请人江苏省交通厅应就涉案项目与穆冬梅无事实上的关联及法律上的利害关系负有举证责任；进一步说，涉案项目与穆冬梅无法律上的利害关系的举证责任主要应由被申请人江苏省交通厅承担。现交通运输部以穆冬梅不能证明其与被复议决定存在利害关系为由驳回其复议申请，显系举证责任分配倒置，以致相关事实无法查清，其应就此承担相应法律责任。
综上，交通运输部所作《复议决定》认定事实不清，证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告中华人民共和国交通运输部于2015年8月14日所作交复决字[2015]9号《交通运输行政复议决定书》；
二、被告中华人民共和国交通运输部针对穆冬梅的行政复议申请于法定期限内重新作出处理。
案件受理费五十元，由被告中华人民共和国交通运输部负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 金丽
代理审判员 杨波
人民陪审员 董峰
二〇一六年四月八日
书 记 员 高元