贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)黔行终453号
上诉人（一审原告）镇宁布依族苗族自治县六马镇打罕村村民委员会。
负责人李应祥，村长。
被上诉人（一审被告）镇宁布依族苗族自治县人民政府。
法定代表人潘登岭，县长。
委托代理人叶冬冬，镇宁布依族苗族自治县国土资源局工作人员。
委托代理人李洪江，贵州振黔律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安顺市人民政府。
法定代表人曾永涛，市长。
委托代理人袁蕾，安顺市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人严欢，安顺市人民政府法制办公室工作人员。
一审第三人镇宁布依族苗族自治县沙子乡乐仙村村民委员会。
负责人韦永坤，村长。
上诉人镇宁布依族苗族自治县六马镇打罕村村民委员会因与镇宁布依族苗族自治县人民政府、安顺市人民政府及第三人镇宁布依族苗族自治县沙子乡乐仙村村民委员会土地行政确权、行政复议一案，镇宁布依族苗族自治县六马镇打罕村村民委员会不服贵州省安顺市中级人民法院（2015）安市行初字第193号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
本院经审理查明，1989年，原镇宁布依族苗族自治县板乐乡人民政府与乐纪乡人民政府对原镇宁自治县沙子乡岜仙村（后岜仙村村民委员会与原乐纪村村民委员会合并成立镇宁布依族苗族自治县沙子乡乐仙村村民委员会，即本案一审第三人，以下简称乐仙村委会）与镇宁布依族苗族自治县六马镇打罕村、江纳村、板乐村、八大村（属扳乐乡）之间的土地权属界线，共同制作了《土地权属界线协议书》和附图，确定了各自的权属界线。2011年，因惠兴高速公路建设征收土地，镇宁布依族苗族自治县六马镇打罕村村民委员会（以下简称打罕村委会）与原镇宁自治县沙子乡岜仙村委会发生纠纷。镇宁布依族苗族自治县人民政府（以下简称镇宁县政府）受理后，委托并经黔东南三维测绘工程有限公司对双案所争议界线进行测绘。根据1989年10月23日土地权属界线协议书、附图及2013年5月土地利用现状图（岂仙幅）上对两村界线的描述，实地踏勘、测绘。争议界线位置：位于惠兴高速公路下炳隧道与白岩隧道之间，按土地权属界线协议书上描述“21-1由西北向东南沟口心到拐点1”,经实地测绘，测绘结果，两村界线与土地权属界线协议书上的描述和土地利用现状图上的界线位置完全吻合。镇宁县政府于2014年7月29日作出《县人民政府关于六马镇打罕村委会与沙子乡乐仙村委会土地权属纠纷的土地确权决定书》（以下简称《确权决定》）。打罕村委会不服，向安顺市人民政府（以下简称安顺市政府）申请行政复议，复议机关于2015年7月20日作出安市行复字[2015]第7号《行政复议决定书》,维持该《确权决定》。
本院以上查明的事实与一审一致。另查明：安顺市政府受理打罕村委会提起的行政复议申请后，依法向打罕村委会送达了行政复议受理通知书、行政复议申请补正通知书，向镇宁县政府送达了行政复议答辩通知书，向乐仙村委会送达了第三人参加行政复议通知书，通知第三人参加复议程序，对相关证据进行审查后，作出安市行复字[2015]第7号《行政复议决定》维持镇宁县政府的确权决定，相关文书均已送达。
打罕村委会不服镇宁县政府确权决定和安顺市政府复议决定，向安顺市中级人民法院提起诉讼，打罕村委会一审诉称：打罕村委会与第三人乐仙村委会争议的石海角周围土地在50年代就由该村村民李绍明、李应珍、刘大忠三家一直在管理耕种，有原《土地房产所有证》可以证明，此后又颁发有土地承包经营权证。当时划界限负责土管工作的喻某、原罗纪公社社长刘应开出具的证明，均能充分证明石海角周围土地归打罕村委会集体所有。打罕村委会与第三人就争议的土地权属问题发生纠纷，镇宁县政府作出《确权决定》认定争议土地权属划归三人所有。打罕村委会不服提起行政复议，安顺市政府作出安市行复字[2015]第7号《行政复议决定》维持《确权决定》。打罕村委会认为《确权决定》及《行政复议决定》均认定事实不清，严重背离历史事实。故请求撤销《确权决定》及《行政复议决定》，并判决镇宁县政府重新作出确权决定；案件诉讼费由二被告承担。
镇宁县政府一审辩称，一、《确权决定》及《行政复议决定》事实清楚，证据确凿。第一次土地详查时形成的《土地权属界线协议书》，土地利用现状公布图，调绘航片，调查文件资料，打罕村、乐仙村部分村民证言，部分农户的土地承包经营权证等证据充分证明了争议的狗跳岩土地位于原岜仙村的管辖范围内，虽然六马镇打罕村提出异议，但无充分证据证实；二、镇宁县政府作出的《确权决定》是依据打罕村委会及第三人对争议地确权的申请，在进行调查的基础上作出的，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予支持。故请求人民法院驳回打罕村委会的诉讼请求。
安顺市政府一审辩称，打罕村委会不服镇宁自政府作出的《决定书》，向安顺市政府申请复议。经认真审查，依法向申请人送达《行政复议受理通知书》，向被申请人送达《行政复议答复通知书》和第三人送达《参加行政复议申请通知书》。在法定期限内，镇宁县政府提交《行政复议答复书》及相应证据资料。第三人也提交了参加行政复议申请书。结合双方提供的证明材料，安顺市政府作出复议决定。《确权决定》及《行政复议决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律得当。故请求判决驳回打罕村委会的诉讼请求。
第三人乐仙村委会述称，本案争议地一直是由第三人的村民在管理耕种，如果争议的土地是属于打罕村所有，那么他们最起码要耕种，但是事实是打罕村村民到如今都没有耕种过，并且看见第三人的村民在耕种，他们也不干涉，一直到修建高速公路他们才开始来争，事实证明本案的争议地是属于第三人所有，因此镇宁县政府及安顺市政府作出的决定是正确的，符合客观事实的。故请求判决驳回打罕村委会的诉讼请求。
一审法院认为,该案的焦点问题是争议地权属归打罕村委会还是一审第三人乐仙村委会。本案中，打罕村委会请求撤销的《确权决定》是镇宁县政府依据法定职权对当事人之间发生的土地争议进行处理，是行政裁决行为。打罕村委会与第三人乐仙村委会所争议土地，根据1989年的《土地权属界线协议书》及附图所划定的土地权属界线，并经黔东南三维测绘工程有限公司对所争议界线进行踏勘、测绘，位于惠兴高速公路下炳隧道与白岩隧道之间，按土地权属界线协议书上描述“21-1由西北向东南沟中心到拐点1”，应属原岜仙村委会所有。镇宁县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，作出争议地的土地权属界线以自流沟中心为界：自流沟中心至白岩隧道方向××争议××为××村农民集体所有，自流沟中心至下炳盖隧道方向之间的争议地为沙子乡原岜仙村农民集体所有的《确权决定》，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。安顺市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，作出维持镇宁县政府的《确权决定》，程序合法。打罕村委会不能提供充分证据证明其享有争议土地的所有权，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回镇宁布依族苗族自治县六马镇打罕村村民委员会的诉讼请求。
宣判后，打罕村委会不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销贵州省安顺市中级人民法院作出的（2015）安市行初字第193号行政判决；2.依法撤销镇宁县政府作出的《确权决定》以及安顺市政府作出的安市行复字[2015]第7号《行政复议决定书》；3.依法责成镇宁县政府再次确认本案争议地的权属；4.本案诉讼费用由上诉人承担。其上诉理由为：一审法院认定事实不清，适用法律错误，在证据采信方面存在严重错误。第一，与乐仙村争议地名为“大湾”的土地历史上就为打罕村所有；第二，争议地附近只有马家坡与原岜城寨相邻，与岜仙村并不相邻。马家坡和石海角之间的道路是通往大湾的唯一道路，而马家坡反背和石海角均为打罕村委会所有，乐仙村委会不可能在腹地大湾拥有土地；第三，乐仙村村民李德学等五人所拥有的土地承包经营权证载明的承包地为“狗掉岩”，而当地只有“狗跳岩”这一地名；第四，“狗跳岩”位于河中心，是两块大石头，一块属于镇宁地界，另一块属于紫云地界，与争议地不是同一块地。
被上诉人镇宁县政府答辩称：1.确权决定作出的程序合法。受理确权申请后，依法成立调查组，收集《土地权属界线协议书》、土地利用现状准备地幅图、调绘航片、调查文件资料，并委托了黔东南三维测绘工程有限公司到实地勘察、测绘，向相关人员调查取证，收集相关《土地承包经营权证》。2.处理决定事实依据充分。争议因修建惠兴高速公路土地征收补偿而起，争议地位于惠兴高速公路白岩隧道和下炳隧道之间。争议土地的确权依照《土地权属界限协议书》中确定的界线，在该协议书中双方协定以沟中心为村界，并加盖了村委会公章。镇宁县政府委托黔东南州三维测绘工程有限公司到实地测绘，证实协议书上的争议地位置描述与测绘的土地利用现状图上的界线位置完全吻合。镇宁县政府和打罕村委会提交的共八本《土地承包经营权证书》中有六本证书中的四至均有一个方向抵“沟”，进一步证明打罕村委会和乐仙村委会以“沟”为界，争议地离镇宁县与紫云县交界的“河”较远，不可能以河为界。经调查，包括上诉人村民都认可双方的实际耕种管理，均以沟为界。3.以自流沟为界，确定权属，符合地形地貌特征，方便边界识别，便于使用管理。4.上诉人的证据不应采信。刘应开和喻某的证词由于无其他证据佐证，且其本人未到场查看；打罕村委会提供《土地房产证》证据效力已被1962年的《六十条》否定，且与本案无关。
被上诉人安顺市政府答辩称：1.行政复议程序合法。受理复议申请后，依法向申请人送达《行政复议申请受理通知书》、向镇宁县政府和第三人送达了《行政复议答复通知书》和《参加行政复议申请通知书》。2.复议决定事实依据充分。结合复议中各方提供的证据，认定：申请人提供的证人喻某不予采信，因为在县政府工作人员向其取证时否认了其出具的言词证明。原乐纪公社社长刘应开的言辞证明因未到现场指证，其证言不能证明其七十年代解决申请人和第三人划界争议时所划界线将现争议地划归申请人所有。镇宁县政府工作人员在向打罕村村民袁禄海、王光华、李树云、打罕村原村支书张志X取证时，被调查对象均承认打罕村委会没有人在争议地进行耕种管理。第三人乐仙村村民李德学等六人持有的土地承包经营权证均载明在争议地拥有承包地，且与争议地上土地耕种实际情况基本吻合；又因为第二轮土地承包是在第一轮土地承包的基础上进行的，可以推断第三人的村民在上世纪80年代初就在争议地上进行耕种并进行有效管理。镇宁县政府《确权决定》、安顺市政府《行政复议决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。
一审第三人乐仙村委会答辩称，支持镇宁县政府行政确权决定和安顺市政府行政复议决定正确，依法应予维持，上诉人上诉理由不充分，依法应予以驳回。主要理由是：1、行政机关的行为既有事实依据也有法律依据；2、上诉人所提交的历史依据与现代政策不符，应为无效证件；3、上诉人所称的地名与争议地名不相符，争议地是狗掉岩，而上诉人所称的石海角不属于争议地，该地历史以来双方都未争议过。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，土地所有权和使用权，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。镇宁县政府有权对争议土地作出确权处理决定。被上诉人镇宁县人民政府提供的1989年第一次土地详查时形成的《土地权属界限协议书》、土地现状准备分幅图、调绘航片、委托黔东南三维测绘工程有限公司实地勘察所作的测绘结果、调查笔录、《土地承包经营权证书》相互印证，证实打罕村与原沙子乡岜仙村两村界限以河沟中心为界，结合土地实际管护利用情况作出《确权决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合原土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款的规定。被上诉人安顺市政府，收到打罕村委会提交的行政复议申请后，在法定期限内予以审查受理，制作复议文书并进行了相应送达，对被申请人提供的书面答复和当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料进行审查，复议决定维持镇宁县政府的确权处理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、二十八条相关规定，程序合法，并无不当。一审法院经审查，依法判决驳回打罕村委会诉求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人打罕村委会上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人镇宁布依族苗族自治县六马镇打罕村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 峰
代理审判员 邱兴琼
代理审判员 刘 畅
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 严洪杰