福建省闽清县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）梅刑初字第141号
公诉机关闽清县人民检察院。
被告人杨某甲，男，1959年10月27日出生于福建省闽清县，汉族，中专文化，闽清县东桥镇镇政府原副镇长，住闽清县。因涉嫌犯玩忽职守罪于2015年1月21日被闽清县公安局取保候审。
辩护人郭学金，福建学金律师事务所律师。
闽清县人民检察院以梅检公诉刑诉（2015）127号起诉书指控被告人杨某甲犯玩忽职守罪，于2015年9月7日向本院提起公诉。本院受理后，于当日立案，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。闽清县人民检察院指派检察员林玉出庭支持公诉，被告人杨某甲及其辩护人郭学金到庭参加诉讼。现已审理终结。
闽清县人民检察院指控：2008年，时任闽清县东桥镇义由村支部书记黄某甲（另案处理）看到《福建省人民政府关于加强林业自然保护区建设解决区内群众生产生活有关问题的意见》闽政文（2008）1号文件规定自然保护区地质灾害点群众搬迁按每户5万元标准给予建设安置房补助，计生户提高1万元，于是黄某甲就向东桥镇政府领导汇报，请求将其所在的义由村苎洋自然村做为黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁补助项目向上级部门申报。东桥镇政府委托义由村支部书记黄某甲、村主任林某甲（另案处理）调查摸底义由村苎洋自然村地质灾害点的群众户数、人口和安置点情况上报，并由分管林业的副镇长被告人杨某甲负责审核把关。黄某甲利用此负责调查摸底的机会，为私利将其一家四口人上报三户，并把当时未结婚生子的黄某乙上报为计生户，同时把亲属未分户的黄某丙等7户和户口居住地都不在苎洋自然村的黄某丁、黄某戊二人以及在苎洋自然村没有房屋的被告人杨某甲的亲属杨某乙人作为黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁补助对象上报东桥镇政府。负责项目申报审核把关的东桥镇政府副镇长被告人杨某甲对黄某甲上报的材料，没有进行调查核实把关，就直接于2009年6月25日将《关于义由村苎洋自然村黄楮林自然保护区内地质灾害危险点群众要求搬迁报告》上报给黄楮林自然保护区管理处。闽清县政府和县林业局、财政局根据东桥镇政府上报的材料，向省林业厅、财政厅申报搬迁补助项目。
2009年9月29日黄楮林自然保护区地质灾害点义由村苎洋自然村搬迁补助34户资金下达闽清县财政局。黄楮林自然保护区管理处依据东政（2010）55号《东桥镇人民政府关于要求预拨义由村林业自然保护区群众搬迁补助经费的申请报告》拨付给东桥镇政府搬迁补助款80万元。2010年5月，东桥镇政府将上级拨付第一批搬迁补助款80万元资金拨付给义由村，义由村在未拆除搬迁户旧房的情况下，于2010年7月到2011年3月支付搬迁户28户，每户2.5万元，计70万元。2011年3月3日，被告人杨某甲叫杨某乙用现金支出凭证写“领黄楮林保护区房屋拆迁补偿款25000元”交给其，后用该现金支出凭证向义由村领取了搬迁补助款2.5万元，并于2011年3月11日、2012年7月、2015年1月三次共支付杨某乙2.5万元。2012年，义由村将获得黄楮林自然保护区地质灾害点苎洋自然村搬迁补助项目的房屋又向上级部门申报为复垦补助项目，做为复垦补助项目后旧房拆除。经义由村申请黄楮林保护区管理处派员验收后，2013年2月6日，由黄楮林自然保护区管理处支付给黄楮林自然保护区地质灾害点义由村苎洋自然村搬迁人员黄某甲等19人合计44.1172万元。至案发为止，财政已支付黄楮林自然保护区地质灾害点义由村苎洋自然村搬迁补助款合计114.1172万元，其中支付给不符合搬迁补助对象的12名合计50.4704万元，给国家财政造成重大损失。
被告人杨某甲对公诉机关指控的罪名提出异议，表示黄某甲报送的材料实际上盖有派出所、国土所、计生所的章，其已经尽到审查的义务，其行为尚不构成玩忽职守罪。其辩护人的辩护意见是：1.核实搬迁户人数的工作具体由黄某甲及林某甲负责，且申报的材料盖有派出所、国土所、计生所的章，被告人杨某甲作为分管领导已尽到书面审查的义务；2.2013年第二次拨款前被告人杨某甲已退二线离职，没有参与验收申请及验收过程，第二次的拨款中不符合补助对象的领取补助款尾款所造成的损失责任不应由被告人杨某甲继续承担；3.即使被告人存在玩忽职守行为，也并非被告人杨某甲一人之责，导致损失结果发生的直接原因不是被告人的申报审核，而是在申报后，公安机关分户并核发新的户口簿行为（两次领取补助款均需持户口簿申领）及在申报过程中领导小组成员黄某甲、林某甲利用职务便利虚假制作花名册，予以虚报的行为所直接导致，因此，本案为多因一果，对被告人的行为与结果之间的因果关联程度应合理界定、区分。
经审理查明：2008年，时任闽清县东桥镇义由村支部书记的黄某甲（已判刑）得知《福建省人民政府关于加强林业自然保护区建设解决区内群众生产生活有关问题的意见》闽政文（2008）1号文件规定自然保护区地质灾害点群众搬迁按每户5万元标准给予建设安置房补助，计生户提高1万元。于是黄某甲就向东桥镇政府领导汇报，请求将其所在的义由村苎洋自然村做为黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁补助项目向上级部门申报。东桥镇政府委托义由村支部书记黄某甲、村主任林某甲（已判刑）调查摸底义由村苎洋自然村地质灾害点的群众户数、人口和安置点情况，并由分管林业的副镇长被告人杨某甲负责审核把关。黄某甲利用此负责调查摸底的机会，将其儿子黄某乙、女儿黄某己分为三户上报，并把当时未结婚生子的黄某乙上报为计生户，同时把当时还未分户的黄某丙、黄某庚、黄某辛、黄某壬、黄某癸、黄某子、黄某丑、黄某寅和户口居住地均不在苎洋自然村的黄某丁、黄某戊二人以及在苎洋自然村没有房屋的杨某乙等人作为黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁补助对象上报东桥镇政府，黄某甲上报的申报材料没有经过东桥派出所，国土资源所及计生所的盖章审核。负责项目申报审核把关的东桥镇政府副镇长被告人杨某甲对黄某甲上报的义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁群众34户121人、安置点位于东桥镇过洋村的申报材料没有进行严格的核实把关，并代表东桥镇政府签订了由黄某甲、林某甲提供的34份搬迁户的《黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁协议》。审核过程中，被告人杨某甲明知黄某甲将不符合搬迁补助对象的其亲属杨某乙也做为黄楮林自然保护区地质灾害点义由村苎洋自然村搬迁对象上报，但没有提出。被告人杨某甲于2009年6月25日审核上报东桥镇政府《关于义由村苎洋自然村黄楮林自然保护区内地质灾害危险点群众要求搬迁报告》给黄楮林自然保护区管理处，并将杨某乙作为搬迁户上报。闽清县政府和县林业局、财政局根据东桥镇政府上报的材料，向省林业厅、财政厅申报搬迁补助项目。
2009年9月29日，黄楮林自然保护区地质灾害点义由村苎洋自然村34户搬迁户的搬迁补助资金下达闽清县财政局。黄某甲就通知未拆户的人员去东桥派出所分户以便于领取补助款。2009年10月、11月间，黄某庚、黄某壬、黄某丙、黄某乙、黄某辛、黄某子、黄某丑、黄某寅8人先后向东桥派出所申请分户，并全部分户成功。黄楮林自然保护区管理处根据闽清县政府关于《闽清县东桥镇黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁工作方案》的规定，补助款待安置房主体工程竣工后，经搬迁工作领导小组组织验收合格后拨付，遂未将上级拨款拨付给东桥镇。为此，被告人杨某甲于2010年4月26日将其负责核稿的，内含“苎洋自然村34户安置过洋村有32户建一层以上房屋”等虚假内容的东政（2010）55号《东桥镇人民政府关于要求预拨义由村林业自然保护区群众搬迁补助经费的申请报告》上报给黄楮林自然保护区管理处，要求给予建成一层以上的32户预拨每户2.5万元的补助款，32户合计预拨80万元。黄楮林自然保护区管理处依据此报告拨付给东桥镇政府搬迁补助款80万元。2010年5月，东桥镇政府将上级拨付第一批搬迁补助款80万元资金拨付给义由村，义由村在未拆除搬迁户旧房的情况下，于2010年7月到2011年3月支付搬迁户28户，每户2.5万元，计70万元。2011年3月3日，被告人杨某甲叫杨某乙用现金支出凭证写“领黄楮林保护区房屋拆迁补偿款25000元”交给其，后用该现金支出凭证向义由村领取了搬迁补助款2.5万元，并于2011年3月11日支付杨某乙1万元。2012年7月、2015年1月，被告人杨某甲又分别支付给杨某乙剩余的1万元、0.5万元。2012年，义由村将获得黄楮林自然保护区地质灾害点苎洋自然村搬迁补助项目的房屋又向上级部门申报为复垦补助项目，做为复垦补助项目后旧房拆除。经义由村申请黄楮林保护区管理处派员验收后，2013年2月6日，由黄楮林自然保护区管理处支付给黄楮林自然保护区地质灾害点义由村苎洋自然村搬迁人员黄某甲、黄某辰、黄某乙、黄某丙、黄某丁等19人合计44.1172万元。至案发为止，财政已支付黄楮林自然保护区地质灾害点义由村苎洋自然村搬迁补助款合计114.1172万元，其中支付给不符合搬迁补助对象的12名村民合计人民币50.4704万元，给国家财政造成重大损失。
认定上述事实，有检察机关提交并经庭审质证的下列证据予以证明：
1.证人谢某甲的证言，证实2008年至2009年间，东桥镇经上级政府同意，把义由村苎洋自然村作为黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁，村里负责这项工作的是原村书记黄某甲和村主任林某甲。黄某甲利用负责搬迁村民数上报的机会，将其亲属未结婚生子、户口不在义由村苎洋自然村和在苎洋自然村没有房屋的共有十几户上报政府，骗取国家财政资金。经辨认上报的花名册，黄某乙、黄某己、黄某庚、黄某壬等人均是虚报的，杨某乙是东桥镇副镇长杨某甲的叔叔，他只是户口在义由村，在苎洋没有一寸土地和一片瓦，杨某甲与黄某甲勾结也把杨某乙作为地质灾害搬迁户上报补助。上报的34户，至少有13户不符合政策。谢某甲是义由村村民，担任两届义由村主任，对苎洋自然村的情况也非常熟悉。2008、2009年间，苎洋自然村真实的只有19户，人口79人左右，但向上级申报时，虚报是34户、121人，多报了15户。2012年，黄某甲又把他即亲属在苎洋自然村的住房上报作为复垦。2012年10月，黄某甲、黄某卯、黄某辰、黄某巳、黄某午、黄某未五栋房屋作为复垦拆除，他们房屋作为复垦后，这五栋房子又获取复垦补助款三十多万，上报复垦时，黄某甲放在黄某卯户头上上报。目前，还有四栋房屋12户房屋没有拆除，他们是黄某申、黄某酉、黄某戌、黄某亥、黄某某、黄某、黄某某某、黄某寅、刘某甲、黄某辛没拆除，后来在2013年9月间不知因何失火烧掉了，这12户没有列入复垦补助。
2.证人刘某乙的证言，证实她于2011年7月至2012年3月任东桥镇党委书记。2008年，黄某甲、林某甲向省林业厅争取到将义由村苎洋自然村作为黄楮林自然保护区地质灾害点申请搬迁补助项目后，东桥镇指定了搬迁工作方案并就成立了工作领导小组，她任组长；分管领导杨某甲任副组长，负责这个项目具体工作，包括落实、审核义由村苎洋自然村的搬迁户的户数、人员和安置等情况；成员由义由村书记黄某甲、村主任林某甲负责调查摸底该自然村的搬迁户的户数和人员、安置情况，最后由杨某甲把关；成员镇林业站、土地所、建设站负责搬迁安置点的相关事项。当时杨某甲将上报34户的文件给刘某乙签发时，向刘某乙表示其核对过户数、人数，随后刘某乙和杨某甲一起到东桥镇毛某甲书记办公室汇报34户121人的情况，杨某甲也是汇报说已经核对过，没问题。这样，东桥镇就向上级上报了34户121人。
3.证人林某乙的证言，证实东桥镇政府向管理处上报时，镇政府制定了东桥镇黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁工作方案，方案里报苎洋自然村地址灾害点有34户112人，安置点为东桥镇过洋村，镇政府还成立黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁工作领导小组：组长由填长担任，副组长由分管领导担任，成员由相关单位组成。来管理处联系苎洋自然村地质灾害点搬迁项目申报的是镇政府代表副镇长杨某甲和义由村书记黄某甲、村主任林某甲三人。他们三人都是镇工作领导小组的领导和成员，上报义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁项目的户数、人口、安置点都是镇工作领导小组负责，安置点的房屋建设和竣工验收等工作也是东桥镇黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁工作领导小组负责。杨某甲是分管林业的副镇长，代表东桥镇政府与搬迁户签订搬迁协议，东桥镇政府文件上报管理处都是杨某甲来负责申报的。2009年9月，该笔补助款由省财政厅下拨到闽清县，东桥镇政府于2010年4月向管理处申请预拨报告，报告说“有32户在安置点已建一层以上，争取2010年国庆节前搬入新房，确保搬离的群众区内住房拆除，要求拨付80万元，每户2.5万元”。管理处根据东桥镇政府的文件要求拨付了第一批80万元补助款，同时，省林业厅领导来检查这项工作时，要求地质灾害点的群众搬迁旧房拆除后，补助款直接汇入搬迁群众的户头上，所以2013年2月义由村向我们反映搬迁户已把房屋拆了一部分，要求管理处验收后，再支付余款。2013年2月他和陈某甲、黄某某、县财政局庄茂樟和东桥镇黄楮林自然保护区苎洋自然村地质灾害点搬迁工作领导小组成员黄某甲参加验收，验收后，管理处根据领导小组成员黄某甲编制的人员名单把补助余款汇入搬迁群众户头，共支付了441172元。地质灾害点房屋安置是东桥镇政府负责，房屋竣工验收也是东桥镇政府负责，管理处没有参加搬迁户的房屋竣工验收的义务。2010年4月26日东桥镇政府已向管理处报告苎洋自然村地质灾害点搬迁群众安置在过洋村，已有32户建了一层以上，他们相信东桥镇政府已进行了验收，所以把款拨付给东桥镇政府。第二次支付的余款，他们根据省林业厅领导的指示，等搬迁的群众旧房屋拆除后，支付了余款。
4.证人卞某某的证言，证实他是2009年6月份调到东桥镇政府办公室做秘书工作，他来办公室后，镇政府成立了苎洋自然村地质灾害点搬迁工作领导小组，文件是他拟稿的，内容是副镇长杨某甲提供的。领导小组组长是镇长刘某乙担任，分管林业的副镇长杨某甲任副组长，成员涉及林业站、土地所、建设站和义由村负责人。来镇政府汇报义由村苎洋自然村黄楮林自然保护区地质灾害点群众搬迁工作的，都是义由村书记黄某甲和村主任林某甲二人，黄某甲、林某甲也是领导小组成员之一。杨某甲是负责苎洋自然村地质灾害点搬迁项目申报的审核、把关作用。东桥镇政府向上级申报的关于苎洋自然村做为黄楮林地质灾害点搬迁补助报告涉及的搬迁群众的户数、人口、安置地点，都是根据领导小组成员黄某甲、林某甲摸底上报杨某甲，杨某甲审查把关后叫他拟写报告文件，上报文件的内容真实性是由杨某甲负责审核，最后由镇长刘某乙签发。东桥镇人民政府文件东政（2009）80号、东政（2009）81号、东政（2010）55号三份文件，有关苎洋自然村地质灾害点群众34户、121人、112人，这些数字是杨某甲提供给他，报告中的34户是否真实他不清楚，人口121人有的报告人口是112人出现了矛盾，这些审核工作是副镇长杨某甲负责的，他是根据杨某甲提供的数字来拟写报告。后来接任杨某甲工作后，杨某甲没有交接搬迁工作。
5.证人凌某某的证言，证实2007年9月至2012年1月在东桥派出所担任民警，负责户籍管理。他在东桥派出所负责户籍管理期间，东桥镇政府没有委托东桥派出所审核申报苎洋自然村群众的人员、户口情况。东桥义由村村干部没有把申报苎洋自然村地质灾害点搬迁群众户口、人员材料到派出所审核盖章。根据东桥派出所户籍资料，2009年10月和11月，义由村苎洋自然村民到派出所分户的有9名村民：10月13日黄某乙、黄某己与户主黄某甲办理分户，设黄某乙户；10月19日黄某癸、黄某丙与户主黄某辰分户，设黄某癸户、黄某丙户；10月20日黄某庚与户主黄某卯分户，设黄某庚户；11月9日黄某辛与户主黄某某某分户，设黄某辛一户；11月11日黄某某与户主黄某巳分户，设黄某某一户；11月21日黄某丑与户主黄某亥分户，设黄某丑一户；11月23日黄某寅与户主黄某酉分户，设黄某寅一户。他们申请分户的理由有方便工作、方便生活、成家立业等。2009年10月，黄某甲和黄某乙到东桥派出所申请分户，提供了申请书、户口本、义由村的村证明，当时他担任户籍民警，没有调查清楚就分户了，后来才知道黄某乙和黄某甲一直生活在一起，不符合分户条件。
6.证人邓某某的证言，证实他于2008年11月至2012年9月在东桥派出所担任所长，期间东桥镇政府没有委托东桥负责义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁群众的户口审核把关。东桥义由村村干部没有把申报苎洋自然村地质灾害点搬迁群众户口、人员等调查摸底的材料到派出所审核盖章。
7.证人林某甲的证言，证实2008年年初，黄某甲得知省政府1号文件后，就与他及其他人去申报义由村苎洋自然村黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁补助项目，省林业厅同意后，林某甲等人就向东桥镇镇长刘某乙汇报，刘某乙同意该村申报，并制定分管副镇长杨某甲负责这项工作，搬迁户的群众人口、户数、安置情况由义由村负责，村书记黄某甲就是苎洋自然村的人，情况熟，就由他负责搬迁点的人口、户数、安置点调查摸底和上报。苎洋自然村上报搬迁户34户，其中计生户7户没有经过东桥派出所、计生办审核把关。上报材料和文件经村委会、东桥镇政府和县林业局、财政局、黄楮林保护区、国土局以及县政府盖章上报到省林业厅、财政厅。杨某乙是副镇长杨某甲的叔叔，上报时，黄某甲将杨某乙也做为搬迁户上报，黄某甲表示杨某乙是杨某甲的亲戚，为了方便上报，将他做为一户上报。后来杨某乙也做为搬迁户通过了，款也拨到县里了。上级补助款拨到县里后，他有听到黄某甲对上报的群众讲没有户口簿要到派出所办理拆户，否则补助款领不到，后来才知道有9户去派出所办理拆户手续。杨某乙的2.5万元搬迁补助款是杨某甲拿着杨某乙写的现金支出凭证到林某甲处领取的。
申报材料大多是黄某甲负责做的，他和谢某乙也一起帮忙做。该项目是以户为单位进行补助，申报时有户口簿的为一户，领钱的时候需要户口簿，所以他当时让黄某甲落实苎洋自然村的户数，后来黄某甲说有32户，另外村两委研究时就决定要虚报两户来增加村财收入，所以最终上报时报34户，并制作了受灾户花名册。黄某甲家一共上报三户，黄某甲、黄某乙是个人补助的，黄某甲的女儿黄某己、侄儿黄某壬是作为村里收入虚报的。杨某乙也在花名册中，后来黄某甲跟林某甲说：杨某乙户口在村里很多年了，且杨某乙是杨某甲副镇长的亲戚，为了工作方便就将杨某甲也上报一户。大约在2009年6月底，所有材料制作好后，就上报到东桥镇政府。后东桥镇政府做出正式申请报告并附“义由村苎洋自然村地质灾害点住户花名册”交给义由村，于是他、黄某甲两人就将申报材料上报到闽清黄楮林自然保护区管理处综合科科长陈某甲处审核。另外由于这个项目的还要通过县国土局、县财政局、县政府的审核，所以两人又将材料拿到县政府各个部门审批，最终审批通过后，由闽清县政府上报到省林业厅、财政厅审批拨款，后来这个项目最终获得审批。补助款下来后，按规定村民应该要在将房屋拆迁并通过政府验收后才能拿到钱，但村民要求先拿到钱才将房屋拆除，最后由东桥镇出面担保，每户先拿一半即2.5万元，将房屋拆除并通过政府验收后拿另一半补助款。2010年7月，苎洋自然村搬迁项目的第一笔80万元拨款就到村里；2013年2月，苎洋自然村搬迁项目有19户村民通过验收，并得到了44万多元的补助款。
8.证人陈某甲的证言，证实项目申报流程是：首先所在的镇政府要制定搬迁方案；然后镇政府要与搬迁户签订搬迁协议；最后镇政府要负责调查核实搬迁群众的具体户数、人口和搬迁群众的安置情况。由镇政府申报到黄楮林管理处和县政府，然后由县政府和县林业局、财政局申报到省林业厅、财政厅。项目申报是由镇政府负责，项目中的户数、人口、安置点等，都是由镇政府负责调查核实，镇政府对他（指镇政府）上报的文件真实性要负责的。东桥镇政府向管理处申报义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁项目时，同时报了方案，在方案文件中，镇政府成立了领导小组，组长是镇长刘某乙担任，副组长是分管副镇长杨某甲担任，成员有林业站、建设站、土地所的负责人担任，还有项目所在的村义由村书记黄某甲、村主任林某甲为成员。到管理处申报工作的都是黄某甲、林某甲和东桥镇政府副镇长杨某甲，东桥镇政府搬迁工作领导小组负责安置房竣工验收。上级财政补助款于2009年9月拨到闽清县后，东桥镇政府于2010年4月26日向管理处申请预拨义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁补助费的申请，该申请报告上写“义由村苎洋自然村34户安置东桥镇过洋村，已有32户建一层以上，争取2010年年国庆节前搬入家居，要求每户预付2.5万元”。管理处根据这份报告向东桥镇政府拨付80万元搬迁补助款。省林业厅指示管理处搬迁补助款由管理处直拨汇给搬迁户，所以于2013年2月义由村苎洋自然村搬迁群众的房屋拆除一部分，义由村申请管理处派员验收，管理处由管理处副主任林某乙、管理处科研监测科科长黄某某、他本人和县财政局农业科科长庄茂樟到东桥镇苎洋自然村验收，由于镇领导小组副组长杨某甲退二线了，他们通知领导小组成员黄某甲参加验收，黄某甲代表东桥镇政府领导小组人员参加了现场验收，并由黄某甲代表领导小组编制了黄楮林自然保护区群众搬迁补助发放名单，管理处按黄某甲编制的名单发放搬迁补助款。东桥镇政府上报管理处的材料中，没有看到东桥派出所、计生办和国土所盖章的材料，他负责上报省林业厅、财政厅材料中也没有附有东桥派出所、计生办、国土所盖章的材料。
9.证人张某某的证言，证实经查找的中心规划档案，义由村苎洋自然村地质灾害搬迁户安置在东桥镇过洋村的有：黄某甲、黄某乙、黄某某、黄某、黄某戌、黄某亥、黄某某、黄某卯、黄某未、黄某子、黄某某、黄某某某、黄某午十三名在过洋村造福工程安置点建房。
10.证人陈某乙的证言，证实2009年1月至今担任东桥林业站站长。他受东桥镇政府委托和项目所在地的义由村支部书记黄某甲、村主任林某甲和镇领导杨某甲一起到省林业厅咨询黄楮林自然保护区缓冲区义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁补助项目。他们回来后向镇领导汇报，镇委托项目所在地的义由村干部黄某甲、林某甲调查摸底组织上报材料，材料整理好后，镇领导刘某乙、杨某甲和他、黄某甲、林某甲将材料送到省林业厅和省财政厅。
11.证人黄某甲的证言，证实2008年，获知闽政文（2008）1号文件后，他和林某甲去找县林业局黄楮林自然保护区管理处黄超埔咨询，黄主任让村里自己跟省林业厅联系，后他、林某甲和陈某乙就一起带着相关材料到省林业厅自然保护处联系，得知该项目是政府的项目，要由分管副县长或至少要镇长跟他们商量，随后他、林某甲就回东桥向镇长刘某乙汇报，并和刘某乙一起到省林业厅，后省林业厅同意义由村苎洋自然村作为黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁补助项目上报。他、林某甲马上回到村里准备上报材料，他还对在场开会的村民说家里如果有已经结婚的孩子都可以拆户，可以按户能够多补。后来他、林某甲、谢某乙邓几个人就代表搬迁户签了搬迁协议，同时村里负责调查摸底做好上报材料中的苎洋自然村搬迁户的花名册报东桥镇政府，上报的搬迁户有34户。当时派出所和国土所的人也没有核对就帮他们盖章了，当时是林某甲去盖的章。后逐层上报到省里。大约过了2个月，黄楮林管理处的人通知补偿款已经到县财政局，搬迁户要把旧房子拆掉才能领到补助款。但很多搬迁户没领到钱不肯拆房子，后来东桥镇杨某甲副镇长拿着东桥镇政府开具的担保文件到县林业局，县林业局才同意先拨款一半给搬迁户，另一半等房子拆完验收合格后再发。2010年7月，县财政局下拨一半的补助款，另一半到2013年2月才下拨。黄某己等也作为搬迁户上报，是经村里集体研究多报，他们的补助款作为村里收入。另外一户杨克炳是杨某乙的儿子，他在苎洋自然村无房屋，虽然村里也报上去，但黄楮林管理处不予上报。搬迁工作方案中的34户、121人是根据黄某甲调查摸底上报，由东桥镇政府党政办秘书起草经副镇长杨某甲审核后报给黄楮林管理处。名单一共上报了两次，第一次上报是2008年4月，上报搬迁户27户、98人；第二次上报是2009年6月，上报搬迁户34户、121人。村里摸底时没有让村民提供户口簿。黄某丁、黄某戊户口不在义由村，黄某丁的第一笔补助款是他母亲领走的，第二笔是打到黄某丁父亲的卡上。黄某戊的第一笔补助款是她哥哥黄昌春领的，第二笔是汇入其他人卡上。村里将杨某乙作为补助对象上报，他跟杨某甲讲过，杨某甲答应上报，同时上报给东桥镇政府时，镇领导也知道，没有提出反对。杨某乙的2.5万元补助款是林某甲领走交给杨某甲的。他儿子黄某乙当时没有单独户口、未生育，也报1户领取补助45588元，计生补助1万元。黄某乙的搬迁协议是他自己签的。他知道上报申请的村民必须要在黄楮林自然保护区地质灾害点有住房，并且搬迁补助款的发放是要按照每户5万元补助的，因此也只能由独立一户才能按照一户搬迁户上报。黄某乙不符合条件。签订协议时黄某乙还在一个户口内，2009年10月拆户也不符合条件，具体拆户的事情是黄某乙跟民警联系的。
杨某乙是1987年左右将户口迁到苎洋自然村45号的，他都没有在村里居住，在村里也没有房屋、宅基地，因此按条件不能享受搬迁补助。将杨某乙上报是因为林某甲跟他说，东桥镇杨某甲副镇长交代要将杨某乙跟其他搬迁户一起上报。杨某乙有以现金的方式领走第一笔25000元补助款，因为他没有住房也就不能通过验收，所以就没有领第二笔补助款。
12.证人林某丙的证言，证实他于2005年7月至2010年6月在东桥镇计生办工作，在其于2005年7月至2009年3月担任计生办主任期间，没有审批过义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁补助项目的申报材料。
13.证人陈某丙的证言，证实2009年3月至2012年3月担任东桥镇计生办主任，在此期间，其没有审批过义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁补助项目的申报材料。
14.证人谢某乙的证言，证实2008年至2009年义由村苎洋自然村做为黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁补助项目申报都是当时的村书记黄某甲和村主任林某甲负责苎洋自然村群众的调查摸底上报工作，上报的材料都是黄某甲负责制作的。黄某甲负责上报的苎洋自然村地质灾害点搬迁补助项目相关上报材料中，他没有看到有经派出所、国土所和计生办审核的材料。义由村第一笔发放苎洋自然村地灾点搬迁补助款时，苎洋自然村的黄某甲等人房屋都没有拆除，到了2012年间，已列入黄楮林保护区的苎洋自然村黄某甲又将其房屋申报复垦，申报复垦后，苎洋自然村的房屋拆除了一部分，还有一部分至今未拆除。黄某戊原是苎洋自然村人，出嫁外地，户口不在义由村，也不在苎洋自然村居住，在东桥也没有建房屋。黄某丁是黄某辰的儿子，在外省工作，户口不在义由村，本人也没有在东桥建房。
15.证人刘某丙的证言，证实2009年3月至2012年3月担任东桥镇国土资源所所长期间，没有审核过义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁补助项目的申报材料。
16.苎洋自然村搬迁户补偿户黄某戌、黄某申、黄某辰、黄某亥、黄某巳、黄某某、黄某某某、黄某卯、黄某酉、黄某某、黄某丑的证言，证实当时黄某甲召集村民开会宣传黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁补偿政策，并提出每户要扣下20%作为村里跑项目的费用。部分搬迁户是自己签订搬迁协议，部分搬迁户不是自己签订搬迁协议，不知道是谁签的。上报的34户121人很多是多报、虚报的，比如黄某戊户口早就迁离东桥镇了；黄某丁是黄某辰的儿子，部队转业到江苏地方工作；杨某乙是东桥镇副镇长杨某甲的叔叔，户口挂在义由村，在义由村没有房屋。黄某乙、黄某癸、黄某丙、黄某辛、黄某子、黄某丑、黄某寅、黄某庚等人均是在上报后为了领取补偿款后来去分户的。黄某戌、黄某申等人第一笔补偿款只领到2万元，每户被扣了5千元。黄某申没有领取。黄某甲、黄某卯、黄某辰、黄某巳、黄某午、黄某未等人又申报了旧村复垦领取复垦补偿款，黄某甲是放在黄某卯户上报的。黄某甲等13户有在安置点建房，黄某巳、黄某辰、黄某申在东桥镇其他村建房，黄某己、黄某某、黄某壬等其他17户至今没有建房。黄某卯始终都不知道其儿子黄某壬也做为搬迁补助对象，也没有领取黄某壬的搬迁补助款。
17.证人黄某乙的证言，证实2008年末，父亲黄某甲告诉他村里做黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁补助，每户搬迁户可以得到5万元补助。没多久，黄某甲就拿了一份搬迁协议给他签。2009年10月，他和父亲黄某甲一起到东桥派出所将黄某乙和黄某己从黄某甲的户口内拆户成单独一户。2010年12月，他领到第一笔搬迁补助款25000元，这笔钱是黄某甲以现金支出凭证代领的。2013年通过验收后领到第二笔搬迁补助款20588元和计生户奖励1万元。他于2010年10月11日与叶苏丹登记结婚，2011年4月27日生了女儿黄春焱。2009年10月去拆户，一方面是为了顺利领取搬迁补助款，另一方面是为了造福工程中家里能作为两户拿到更大面积的宅基地。因他是非农户口，因此其户口页面写有非农业并盖核对章。之后直到2009年10月13日，他户口又从黄某甲户口拆出成单独一户。因为计生户可以多领1万元，所以当时还没结婚生育还是抱着试一试的想法上报计生户。
18.证人杨某乙的证言，证实他和三个儿子在义由村都没有房屋和土地，一家人本是东桥镇竹岭村人，1965年一家把户口寄户在东桥镇义由村，至今户口仍在义由村，现在居住的房屋已经建了30多年了。前几年有分两次领到苎洋自然村搬迁补助款2万元，每次1万元，都是侄儿杨某甲帮领后给他的。当时是时任东桥镇副镇长的杨某甲告诉他，义由村将其上报苎洋自然村搬迁户，每户政府补助5万元。后他就去找黄某甲问这件事，黄某甲说等款到了会通知他领。2011年3月3日，杨某甲让杨某乙到台山一家便利店，杨某乙按杨某甲写好的字抄着填了一张空白的现金支出凭证并交给杨某甲，内容是黄楮林保护区房屋拆迁补偿款2.5万元。后来杨某甲就汇了1万元给杨某乙，检察院来调查后，杨某甲又汇了1万元给杨某乙，并告诉杨某乙还有5千元是村里跑业务用了。搬迁协议不是他本人签的，原先也不知道这个协议。2015年1月6日，他的妹妹到他家中，拿了5千元给杨某乙，让他去检察院说明下钱是收2.5万元，原先记错了。
19.证人杨某丙的证言，证实2012年7月份，哥哥杨某甲从广东打电话说让黄某甲送6660元到她的店里，同时其汇款3340元给她，让她将这1万元再汇给堂伯父杨某乙。黄某甲将6660元钱送来后，她就从杨某甲汇来的3340元中取了3000元，并加上店里的一部分营业额，用丈夫毛某乙的身份证去分两次汇款1万元给杨某乙，一次3千，一次7千。
20.证人毛某乙的证言，证实内容与杨某丙所讲过程可以印证。
21.证人杨某丁的证言，证实2015年1月初，杨某甲打电话让她帮还5千元钱给堂伯杨某乙，后来杨某甲从外地回来后就将5千元还给她。
22.协助查询通知书、存款明细账、储蓄存款凭证，证实杨某甲、杨某丙、毛某乙的存取款记录。
23.闽清县组织部个人简历、梅委干（2011）34号、东委（2008）8号、东委（2010）15号，证实被告人杨某甲2007年1月至2011年6月担任闽清县东桥镇政府副镇长，2008年3月至2011年6月分管林业等部门。2011年6月至今是东桥镇副科级干部。
24.东委（2011）17号，证实2011年6月13日，东桥镇调整由卞某某（党委委员、武装部长）分管林业、劳动保障、邮电、通信、保险工作。
25.东委（2006）48号、东委（2009）57号，证实2006年、2009年黄某甲担任两届义由村党支部书记。
26.福州市公安局办理户口、居民身份证有关权限、时限和程序的规定及分户、立户、并户的规定，证实分居立户，家庭成员居住一处共同生活的立为一户；户内因婚姻、分家等变化需要分居立户，凭本人申请报告、《户口簿》、《结婚证》、《房产证》或政府房管部门直管的租赁房或政府廉租房的租赁凭证或国有土地使用证或集体土地建设用地使用证或有效住房证明。
27.刑事判决书、刑事裁定书，证实2013年9月9日，林某甲因在协助政府发放义由村苎洋自然村黄楮林自然保护区内群众搬迁补助款过程中受贿，构成受贿罪，判处有期徒刑一年。2014年11月4日，黄某甲因贪污被闽清县法院判处5年，2015年2月2日，福州市中院维持原判。
28.扣押决定书、扣押财物文件清单、福建省行政暂时扣留财务收据，证实2015年5月22日，闽清县人民检察院对涉案的赃款2.5万元进行扣押。
29.义由村苎洋自然村搬迁补助申报表、雄江镇搬迁花名册，证实以上材料被告人杨某甲于2015年5月4日提交。名单中义由村有34户121人，但该名单没有任何单位签字盖章。雄江镇的花名册有雄江镇政府、土地所、派出所、村委盖章。
30.关于黄楮林自然保护区东桥镇义由村苎洋自然村地质灾害点搬迁补助项目相关情况的说明，证实闽清黄楮林自然保护区管理处出具，与其他证据可以印证由东桥镇政府以已有32户在安置点建成一层以上房屋，申请预拨2.5万元补助款。为此，管理处向东桥镇拨付80万元搬迁经费。后经调查得知黄某庚、黄某癸、黄某丙等人系事后分户，黄某己、黄某某等17人没有在东桥镇建房。
31.闽政文（2008）1号文件、闽林综（2008）93号、梅政综（2009）101号、梅林（2009）90号、黄楮林自然保护区地质灾害点义由村苎洋自然村情况一览表、东政（2008）25号、东政（2009）81号、东政（2008）80号、东政（2008）81号、东政（2010）55号，卷5P108；闽财（农）指（2009）112号、梅财农（2009）565号、预算拨款凭证、证明、福建省行政事业单位往来结算凭证、福建省村集体专用收款票据、农村信用社进账单、记账凭证、东桥镇村级民主理财审批单据封面、大额费用报销审批单、义由村黄楮林自然保护区内群众搬迁补助款领取名单、现金支出凭证、验收情况及照片、搬迁补助款发放名单、委托书、黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁协议、证明、闽清县东桥镇义由村芋洋自然村房后滑坡调查简报，证实福建省人民政府关于加强林业自然保护区建设解决区内群众生产生活有关问题的意见中提出，有计划地实施林业自然保护区内群众搬迁工作。对居住在核心区的群众和缓冲区内处于地质灾害点的群众，要分期分批搬出保护区……设立林业自然保护区移民工程专项资金，省财政按每户5万元标准给予建设安置房补助，对计生户予以适当倾斜，在同等情况下提高1万元。经过义由村村委摸底上报了34户121人搬迁补偿户，包括黄某己、黄某壬、黄某戊、杨某甲等人以及9个计生户。2008年10月，东桥镇政府与34户搬迁户签订了搬迁补偿协议，并收集制作相关材料逐级上报，其中东桥镇人民政府关于义由村苎洋（芋洋）自然村黄楮林自然保护区地质灾害点群众要求搬迁的申请报告、搬迁工作方案等文件是杨某甲审核，所附苎洋自然村地质灾害点住户花名册中即包括黄某甲、黄某乙、杨某乙等34户121人。2009年6月，闽清县政府上报搬迁工作方案及搬迁户情况。2009年9月，省财政厅、林业厅下拨黄楮林自然保护区2009年度林业自然保护区内群众搬迁补助经费，闽清县东桥镇义由村共34户总计162万元。2010年，因东桥镇政府向黄楮林管理处打报告表示灾害点群众34户已有32户在过洋村新农贸市场左侧地块建成一层以上房屋，大部分搬迁户争取在2010年国庆前搬入新居，因建房需要资金，请求预拨义由村32户每户2.5万元补助经费用于建房，闽清县第一次实际预拨东桥镇义由村32户每户2.5万元，共80万元。2013年验收合格后，第二次拨付义由村19户余下补助经费441172元，剩余款项仍在黄楮林自然保护区管理处。
32.证明、独生子女证、义由村人口与计划生育信息卡，证实黄某乙2011年4月生一女，2014年6月生一子。黄某辛2009年11月生一子，2013年12月生一女。黄某丙2009年8月、2012年3月各生一女。黄某子2006年9月生一子。黄某丑2008年生一女。黄某某1998年5月生一子。黄某亥1990年1月生一子，1993年5月生一子（死亡）。黄某丑、黄某乙、黄某丙、黄某某、黄某子系计生户。
33.婚姻登记记录证明、结婚登记审查处理表，证实黄某丙于2008年11月结婚，黄某丑在2002年1月1日至2015年1月6日未发现结婚或离婚记录。黄某辛2009年10月登记结婚。黄某庚2009年1月结婚。黄某乙于2010年10月结婚。
34.东桥镇义由村分户情况，证实义由村分户的情况，黄某未、黄某某、黄某乙等人均是事后分户的，黄某丁、黄某戊在义由村无户口。
35.关于义由村苎洋自然村黄某甲等34名建房情况、闽清县建设局规划审批领件签收单、闽清县居民住宅用地审批表、闽清县居民住宅用地审查意见表、闽清县居民住宅用地呈报表、城镇规划区个人建房申请《建设用地规划许可证》审批表，证实东桥镇镇村规划建设服务中心于2015年7月7日出具。34户搬迁户中在造福工程安置点申请建房的有：黄某甲、黄某乙、黄某某、黄某、黄某戌、黄某亥、黄某某、黄某卯、黄某未、黄某子、黄某某、黄某某某、黄某午13户，他们的《建设用地规划许可证》审批表中镇政府审查意见均是杨某甲于2011年4月签批同意报批的。黄某酉于1997年申请在东桥镇过洋村光坪桥建房。黄某辰、黄某申于2005年申请在东桥镇朱山村建房。在东桥镇城建的有黄某某。本人在东桥镇没有建房的有黄某己、黄某某、黄某壬、黄某庚、黄某癸、黄某丁、黄某丙、黄某戊、黄某某、黄昌国、黄其铨、黄某辛、刘某甲、黄某丑、黄某巳、黄某寅、杨某乙17人。
36.梅政综（2012）180号、记账凭证等票据、东桥镇坪溪村等3个村2012年第二批旧村复垦项目涉及农户名单、旧村复垦村民代表大会决议、房屋拆迁和货币安置及退还旧宅基地的补偿协议书、补偿款发放清单、活期明细、批量明细表、义由村村庄复垦平面布置图、东桥镇坪溪村等3个村2012年第二批旧村复垦项目遥感影像图，证实2012年8月5日，闽清县政府批复同意东桥镇坪溪村等3个村2012年第二批旧村复垦项目实施方案。该工作由东桥镇负责。义由村的黄某未、黄某某、黄某辰、黄某卯、黄某巳、谢某丙、谢某甲7户签订补偿协议。2012年12月31日，东桥镇收取义由村复垦资金1596000元，义由村7户共计发放442257元（2013年1月5日，黄某巳收入补贴68996元，黄某辰收入补贴29125元，黄某卯收入补贴97926元，黄某未收入补贴39664元，黄某某收入补贴75052元）。
37、被告人杨某甲的供述和辩解，证实杨某乙、杨克炳父子很早就居住在闽清城关，在义由村苎洋自然村没有建有房屋，但是杨某乙、杨克炳父子的户口还在苎洋自然村。搬迁协议是林某甲等人签好后给他的，他并没有在现场与群众签署协议，并不知道代签、冒签的情况。他承认造成损失，知道黄某甲将其侄儿杨克炳虚报一户，但他认为群众没有异议，就直接上报了，后来没有通过，又换成其堂叔杨某乙上报。杨某乙的2.5万元补偿款是他去领取的，开始只给杨某乙1万元，后来听说黄某甲案发后，又给了杨某乙1万元，后来通过其妹妹又给杨某乙5千。他不知道其他虚报多报的搬迁户，他认为名单是黄某甲摸底调查并经过派出所、计生办、土地所等部门签字确认的，就直接按黄某甲报的材料制作报告并上报。且镇长刘某乙、黄楮林管理处也审核通过了。
此外，公诉机关还提供了到案经过、纪委移送案件通知书，证实2015年1月20日，杨某甲因涉嫌渎职违纪违法行为由县纪委通知到县纪委进行约谈，当日移送县检察院，检察办案人员将杨某甲带到检察院进行询问，同日立案，同日取保；户籍证明，证实被告人杨某甲的基本身份情况，案发时具有完全刑事责任能力。以上证据来源合法，各证据间能够相互印证，可以作为本案的定案依据，予以确认。
本院认为，被告人杨某甲身为国家工作人员，在负责审核申报黄楮林自然保护区地质灾害点义由村苎洋自然村搬迁补助项目过程中，为了私利，严重不负责任，没有调查核实自然保护区地质灾害点搬迁补助群众户数、人口和安置点建房等情况，将14名不符合搬迁条件的人员上报，造成国家财政资金损失达人民币50.4704万元，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立。被告人杨某甲到案后能如实供述自己的主要犯罪事实，依法从轻处罚。被告人杨某甲及其辩护人均提出黄某甲上报的材料盖有派出所、国土所、计生所的公章，被告人杨某甲已尽到审查义务，但从公诉机关提供的义由村苎洋自然村搬迁补助申报表及东桥派出所、国土资源所、计生所、黄楮林自然保护区管理处多个部门负责人的证言可以看出黄某甲上报的材料并未经过派出所等部门的审核盖章，且被告人杨某甲上报黄楮林自然保护区管理处的材料也没有经过东桥派出所、国土资源所、计生所的盖章审核，故辩护人的该辩护意见不予采纳。本案的被告人杨某甲在履行职务的过程中，未能恪尽职守，导致国家财产的流失，其应对其玩忽职守的行为承担相应的责任，但本案的搬迁补助款得以下放，需要经过多个环节，黄某甲虚报搬迁户的户数是导致国家财产流失的起源，其次同期申报搬迁的雄江镇上报给黄楮林自然保护区管理处的材料盖有派出所及国土资源所的公章，东桥镇上报的材料则缺乏相应的公章，东桥镇上报的材料有重大瑕疵，但东桥镇的申报材料依旧被继续上报，材料报送至县里及省林业厅后，也顺利审核通过，搬迁补助款得以全额下拨。同时在发放第二笔搬迁补助款时，被告人杨某甲因退二线并未参与验收，具体验收工作由黄某甲代表东桥镇政府及黄楮林自然保护区管理处的工作人员负责，根据《闽清县东桥镇黄楮林自然保护区地质灾害点搬迁工作方案》的规定，补助款待安置房主体工程竣工后，经搬迁工作领导小组组织验收合格后拨付，但经过此次验收合格的十九户搬迁户中有十户至今仍未在东桥镇建房。同时领取搬迁补助的一个必备条件是有独立的户口，为了能够领取搬迁补助款，东桥镇义由村有八人先后于2009年10月至11月间前往东桥派出所分户，且全部成功分户，其中黄某乙等不符合分户条件的也得以分户。综上，50余万元国家财政资金损失是由于多种原因造成的，根据罪责刑相适应的原则，可对被告人杨某甲酌情从轻处罚。另本案中被扣押的被告人杨某甲亲属杨某乙违规收取的2.5万元搬迁补助款由有关部门依法处理。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第三款、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条之规定，判决如下：
被告人杨某甲犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向福州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 黄勤鑫
人民陪审员 翁新磊
人民陪审员 陈少春
二〇一五年十一月二十六日
书 记 员 林 辉