云南省昭通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昭中行终字第44号
上诉人（原审原告）袁凤仙，女，汉族，1967年1月22日出生，居民，昭通市昭阳区人。
被上诉人（原审被告）昭通市公安局昭阳分局。
法定代表人范晓斌，局长。
委托代理人汪莹，昭通市公安局昭阳分局法制大队副大队长，特别授权代理。
委托代理人邓金山，昭通市公安局昭阳分局法制大队民警，特别授权代理。
上诉人袁凤仙因昭通市公安局昭阳分局行政处罚一案，不服昭阳区人民法院（2014）昭阳行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2013年5月13日上午9时许，昭通市烟草公司买断工龄的职工何国辉、袁凤仙、钱学会、锁才权、陈声旭、袁凤仙等人，穿着印有“我要吃饭”、“强行买断工龄”字样的白色短袖T恤到昭通市委门口聚集上访，不听相关工作人员的劝阻，将昭通市委大门堵断，致使车辆和行人不能通行。2014年5月13日10时30分许，昭通市公安局昭阳分局珠泉派出所民警将原告袁凤仙等人口头传唤到该局刑侦大队接受调查，在查实袁凤仙等人的行为构成扰乱单位秩序后，被告于当日作出昭阳公（珠）行罚决字（2014）第55号《行政处罚决定书》，决定对袁凤仙的违法行为予以行政拘留5日的行政处罚，并送至昭阳区拘留所执行。拘留期满后，原告袁凤仙等人于2014年5月27日向昭通市公安局申请行政复议。2014年7月22日，昭通市公安局作出昭公复字（2014）第1号行政复议决定，维持被告作出的昭阳公（珠）行罚决字（2014）第55号《行政处罚决定书》。原告袁凤仙不服该决定，于2014年8月12日提起行政诉讼，要求撤销昭阳公（珠）行罚决字（2014）第55号《行政处罚决定书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，被告昭通市公安局昭阳分局具有对治安管理案件依法进行调查、取证，在其职责范围内作出相应处理决定的法定职权，是本案适格的被告。本案原告袁凤仙与何国辉、戴金其、钱学会、锁才权、陈声旭等人到昭通市委门口聚集上访，不听相关工作人员的劝阻，将昭通市委大门堵断，致使车辆不能通行，其行为构成扰乱单位秩序。被告昭通市公安局昭阳分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对原告何国辉作出昭阳公（珠）行罚决字（2014）第55号《行政处罚决定书》，对其行政拘留5日，该决定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持昭通市公安局昭阳分局2014年5月13日作出的昭阳公（珠）行罚决字第55号《行政处罚决定书》，案件受理费50元，由原告袁凤仙负担。
上诉人袁凤仙不服，向本院提起上诉，请求撤销昭阳区人民法院（2014）昭阳行初字第23号行政判决，并撤销被上诉人昭通市公安局昭阳分局于2014年5月13日作出的昭阳公（珠）（2014）第55号《行政处罚决定书》，由被上诉人按照《国家赔偿法》的规定赔偿上诉人，诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由是：第一，一审法院认定事实不清，证据不足。其中，认定上诉人在市委门口上访，不听相关工作人员的劝阻，只有市委保安和警察的口头证明；认定上诉人将市委大门堵断，只采用了视频截图，没有完整的视频资料。第二，一审法院曲解法律，作出错误判决。虽然被上诉人对治安管理案件具有依法调查、取证、在其职责范围内作出相应决定的法定职权，但对于上访，公通字（2013）25号第一条第一款明确规定要经有关国家工作人员劝阻、批评和教育无效的，才能进行治安处罚。但在市委门前无任何人对我们进行批评教育。
被上诉人昭通市公安局昭阳分局答辩称，一、袁凤仙等人阻断昭通市委大门长达两个多小时的过程中，我局民警做了大量的劝解和疏导工作，有我局民警出具的处警经过和处警说明、昭通市委保卫科工作人员的证实以及昭通市委办公室、昭通市委保卫科出具的情况说明等证据可以证实，况且，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，我局对袁凤仙扰乱单位秩序的违法行为进行处罚，并不需要以对其进行劝阻为前置条件，只要违法嫌疑人的行为构成扰乱单位秩序，就可以依法予以处罚。二、上诉人认为堵断昭通市委大门没有完整的视频资料，只有视频截图，我局在一审中已经将视频资料交到法院，且上诉人在一审庭审中认可了视频截图的真实性和合法性。三、上诉人上诉提到的公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为运用法律的指导意见》第一条第一款，原文是“违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级上访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚”。由于袁凤仙等人的行为构成扰乱单位秩序，我局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定对其作出行政处罚。我局对袁凤仙作出的昭阳公（珠）行罚决字（2014）第55号行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求昭通市中级人民法院依法判决维持。
综合双方的诉辩主张，本案的争议焦点是：被上诉人昭通市公安局昭阳分局对袁凤仙作出的“昭阳公（珠）行罚决字（2014）第55号行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法？适用法律是否正确？一审判决维持该处理决定是否得当？
被上诉人昭通市公安局昭阳分局在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据以证明其具体行政行为合法：1、组织机构代码证及法定代表人身份证明书；2、珠泉派出所昭阳公（珠）行受字（2014）第210号受案登记表；3、查获经过、处警经过、处警说明；4、延长询问查证时限审批表、行政处罚告知笔录、行政拘留执行回执、送达回执；5、人口基本信息、调取证据审批表、通知书、清单、视频截图、询问刘平松等人笔录、证人李寅超等人证言、情况说明、违法犯罪前科查证记录。
上诉人在一审中向法院提交了以下证据：1、居民身份证；2、昭阳公（珠）行罚决字（2014）第55号《行政处罚决定书》；3、昭公复字（2014）第1号《行政复议决定书》；4、昭阳区拘留所出所证明书。上述证据用以证明原告的主体资格及其到市委门口上访被被告行政处罚的事实。
上述证据均已随案件移送本院。
经审查，被上诉人昭通市公安局昭阳分局向一审法院提交的第1组证据，符合证据三性，能够证明被上诉人的主体资格，予以采信；第2-5组证据，来源合法，能够相互印证，证明上诉人袁凤仙与其他昭通市烟草公司买断工龄的职工到昭通市委门口聚集上访，将昭通市委大门堵住的事实，同时证明昭通市公安局昭阳分局对上诉人作出行政处罚的程序合法。虽然在《延长询问查证时限审批表》案由一栏填成“吸毒”，但属于工作瑕疵，对本案不构成实质性影响，故对上述证据予以采信。
上诉人在一审中提交的1-4组证据符合证据三性，内容客观真实，能够证明上诉人的身份情况以及被告作出行政处罚的事实，予以采信。
通过对上述证据的审查，本院确认的事实与一审判决确认的事实基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”，被上诉人昭通市公安局昭阳分局具有作出治安管理处罚的主体资格。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。上诉人袁凤仙与昭通市烟草公司买断工龄的其他职工到昭通市委门口聚集上访，致使昭通市委大门被堵住，车辆和行人不能通行，扰乱了昭通市委的正常工作秩序，符合该法条规定的情形，被上诉人据此对上诉人作出昭阳公（珠）行罚决字（2014）第55号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，一审判决维持该处罚决定并无不当。上诉人提出公通字（2013）25号（公安部关于印发新修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的通知）第一条规定“上访要经有关国家工作人员劝阻、批评和教育无效的，才能进行治安处罚”，这一规定系公安部作出的规范性文件，其效力低于《中华人民共和国治安管理处罚法》，且该规定适用于到信访接待场所走访的行为，本案被上诉人聚集上访的地方并非专门的信访接待场所，故不适用该规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决得当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人袁凤仙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王金山
审 判 员 吴蔚秋
代理审判员 王兴伟
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 钟兴晶