北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终4575号
上诉人（一审被告）北京市石景山区人力资源和社会保障局，住所地北京市石景山区杨庄路66号。
法定代表人齐兵，局长。
行政机关负责人陈建平，副调研员。
委托代理人徐乐，男，北京市石景山区人力资源和社会保障局干部。
委托代理人陈杰，男，北京市石景山区人力资源和社会保障局干部。
被上诉人（一审原告）白敏，女，1983年7月4日出生，汉族，无业，住山西省太谷县。
委托代理人柴根修，北京市京师律师事务所律师。
委托代理人赵捷，北京市京师律师事务所实习律师。
一审被告北京市石景山区人民政府，住所地北京市石景山区石景山路18号。
法定代表人陈之常，代区长。
委托代理人赖芸，北京市石景山区人民政府法制办公室干部。
委托代理人周良军，北京市石景山区人民政府法制办公室干部。
一审第三人北京零平数据处理有限公司，住所地北京市石景山区实兴大街30号院3号楼2层A-0509房间。
法定代表人呼啸，总经理。
委托代理人王蕾，女，1984年10月13日出生，汉族，北京零平数据处理有限公司行政部行政助理，住河北省秦皇岛市抚宁县。
上诉人北京市石景山区人力资源和社会保障局因劳动保障行政确认一案，不服北京市第四中级人民法院（2018）京04行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年7月3日，北京市石景山区人力资源和社会保障局（以下简称石景山区人保局）作出京石人社工伤认（1070F0338830）号《不予认定工伤决定书》（以下简称被诉认定书），主要内容为：2017年4月20日该局受理白敏提出的工伤认定申请后，调查核实情况如下，该局向郝敏的单位即北京零平数据处理有限公司（以下简称零平公司）调查取证，因零平公司书面放弃举证，该局对郝敏是否外出找到零平公司委托人制作调查笔录，经过对零平公司提供的2016年4月及2016年5月财务凭证进行核实，没有郝敏外出相关费用的证据，同时由于白敏无法提供郝敏因工外出的文件和证据。经过核实，郝敏的死亡不符合《工伤保险条例》第十四条、十五条认定工伤或者视同工伤的情况。故决定不予认定工伤或视同工伤。白敏不服，向北京市石景山区人民政府（以下简称石景山区政府）申请行政复议，2017年11月29日，石景山区政府作出石政复[2017]44号《北京市石景山区人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：郝敏自2015年11月5日至2016年4月24日与零平公司存在劳动关系。2016年4月22日郝敏与单位同事前往吉林市，4月23日郝敏入住鸿博浴池，4月24日早上7时许，郝敏在鸿博浴池内因冠心病猝死。复议机关认为，在石景山区人保局工伤认定过程中，零平公司放弃书面举证，未证明郝敏系因工外出。石景山区人保局认为郝敏死亡时不属于工作时间、工作岗位突发疾病或者因工外出期间受到事故伤害，认定事实清楚。但是石景山区人保局超过工伤认定60天的法定期限作出的行为，属于违反法定程序，故决定确认被诉认定书违法。
一审判决认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。故石景山区人保局具有作出本案被诉认定书的法定职权。
《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项规定，职工在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，视同工伤。《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实；职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。《工伤保险条例》第二十条第一款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。《北京市实施<工伤保险条例>若干规定》第十五条规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。该用人单位不承担举证责任的，区、县社会保险行政部门可以根据职工或者其近亲属提供的证据，或者自行调查取得的证据，依法作出决定。《北京市工伤认定办法》第二十二条规定，区、县社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可根据需要对职工事故伤害和申请人提供的证据进行调查核实。
本案中，郝敏因冠心病突发猝死，就其死亡原因，各方并无争议。而焦点问题为郝敏是否属于在工作时间和工作岗位突发疾病死亡？根据上述规定，石景山区人保局有就事故伤害以及申请人提供的证据进行调查核实的义务，因此其应对郝敏外出到吉林及至突发疾病的期间是否属于工作时间和工作岗位履行其调查职责。白敏提交的工伤认定申请表中，在受伤害经过一栏内将郝敏的吉林之行表述为，郝敏为了和北京中软华泰技术有限责任公司的负责人马永清发展业务合作，和公司同事一起从北京出发，到达吉林后和马永清进行了业务交流。而白敏向石景山区人保局提交的证据中有微信截图、国家企业信用信息公示系统查询记录等证据材料。微信截图记录，初步证明郝敏此行是和一审零平公司的同事王建楠、王维贺等人一起到吉林出差，而马永清亦为该微信群成员。国家企业信用信息公示系统查询记录能够证实马永清系中软华泰技术有限责任公司的法定代表人。综上，白敏提交的申请和证据材料初步指向郝敏和同事系因工作出差到吉林，且和马永清进行了业务交流。而石景山区人保局在接到白敏的申请后，对零平公司进行了调查。需要指出的是依据上述相关规定，只有在用人单位不认为是工伤的情况下，才负有举证责任。而零平公司在该调查阶段从始至终并未做出过否认郝敏死亡属于工伤的意思表示，故零平公司不应承担相关的举证责任。因此在工伤认定阶段，虽然零平公司放弃了举证的权利，但并不影响石景山区人保局继续履行其调查的职责。而石景山区人保局在与零平公司所作的调查笔录中，只询问了郝敏去吉林是否属于公司外派和出行的火车票有无报销的情况，但是对于白敏在证据中提到郝敏的同事即零平公司员工王建楠、王维贺等人的情况没有进行核实，也没有通过零平公司查找二人来调查郝敏外出到吉林的情况。同时石景山区人保局对白敏的调查情况，因其提交的证据工作记录未被一审法院采信，故不能证实其向白敏要求补充提交证据而白敏不予提交。综上，就郝敏外出到吉林的整体行程以及郝敏死亡当天的情形，石景山区人保局未尽到调查核实义务，故无法认定郝敏是否属于在工作时间和工作岗位上突发疾病死亡。因此石景山区人保局作出的被诉认定书，属于事实不清，主要证据不足，应予撤销。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，石景山区政府作为石景山区人保局的本级人民政府，依法具有就白敏所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第二、三款规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任；复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。据此，复议机关对原行政行为的合法性也应一并承担举证责任，虽然本解释只规定复议机关在复议过程中收集和补充的证据，可以作为认定原行政行为合法的证据，但依据公平正义原则，亦应理解为其在复议过程中获取的对原行政机关不利的证据也应在审查之后决定是否予以采信，可否作为认定原行政行为违法的证据。本案中，石景山区人保局超过法定的60天期限作出被诉认定书，石景山区政府据此认定程序违法并无不当。但是就事实认定部分，白敏在复议阶段还提交了新的证据，中软华泰技术有限责任公司的负责人马永清、郝敏的同行人员即一审零平公司员工王建楠、王维贺三人的证言。马永清的证言初步证实，郝敏确实是因为项目合作的问题来到吉林交流项目情况，4月23日两人聊了有关项目以及两个公司之间应收账款的情况，具体细节准备第二天再说。王维贺的证言初步证实，郝敏要去吉林找马永清商谈业务合作，并委托了王建楠订火车票，到了吉林后，郝敏和马永清聊了一次。王建楠的证言初步证实，郝敏去吉林是和马永清见面，由王建楠帮助订的票。在吉林郝敏和马永清单独聊了一次。而一审零平公司在复议阶段向石景山区政府提交了一份情况说明，证实郝敏为该公司的销售业务人员，可以根据自己业务开展进程，按照实际需要灵活安排出差计划，无需公司指派，公司也不会对业务人员差旅费报销。郝敏和王建楠等同事四人一起坐车从北京赶往吉林与马永清见面了。马永清称此次出行是为了面谈有关项目合作的事情。综上，依据在复议阶段出现的新证据，相较于被诉认定书，能够进一步证实郝敏作为公司的业务员因工出差的情况，但石景山区政府并未对相关证人进行调查核实，未能查清郝敏是否属于工作时间和工作岗位突发疾病死亡。因此石景山区政府作出的被诉决定书亦属于事实不清，主要证据不足，应一并予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一、三款之规定，判决撤销了被诉认定书和被诉决定，并判决石景山区人保局对白敏提出的工伤认定申请于判决生效之日起法定期限内重新作出处理。
石景山区人保局不服一审判决，向本院提起上诉，诉讼理由略为：第一，该局作出的被诉认定书事实清楚，证据确实充分；第二，白敏提交的证据已超过工伤认定的举证期限。复议阶段提交的证据已超出工伤认定行政程序，更不能作为一审法院诉讼阶段判断已作出行政行为合法性的证据；第三，白敏提交的证据，上诉人不予认可。白敏在行政复议阶段提交的零平公司证明及王建楠等人的证人证言，除零平公司作为第三人参加了本次诉讼，其他三人均未到庭，一审未就其他三人的证人证言真实性进行核实。一审法院依照行政复议阶段出现的新证据，认定该局作出的被诉认定书事实不清、该局不予认可；第四，郝敏死亡不符合工伤认定情形。此外，该局不应作为共同被告参加诉讼。综上，一审判决以行政复议期间出现的证据进行事实认定缺乏法律依据和事实依据，将该局已调查核实的事实和充分取得的证据认定为事实不清、主要证据不足有失偏颇，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，驳回白敏要求撤销被诉认定书的诉讼请求。
白敏口头答辩称，其不同意上诉人的上诉请求，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人认为上诉人在具体行政行为中认定事实不清，证据不足，没有尽到调查核实的义务。一审零平公司并未否认死者外出是因为工作需要。上诉人未对同行人员进行调查，仅以没有一审第三人单位的出差费用报销金额为由否认死者的外出工作事实，故上诉人存在适用法律错误和认定事实错误的情形。
一审被告石景山区政府陈述该机关尊重一审法院判决。
一审零平公司对一审判决无意见。
各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。
本院经审理查明，郝敏自2015年11月5日至2016年4月24日与零平公司存在劳动关系。郝敏为零平公司的业务人员，其因工外出不需要公司提前安排。2016年4月22日郝敏与单位同事前往辽宁省吉林市，4月23日郝敏入住鸿博浴池，4月24日早上7时许，郝敏在鸿博浴池内因冠心病猝死。
2017年4月20日，白敏向石景山区人保局提出工伤认定申请，提交了工伤认定申请表、调解书、死亡证明、司法鉴定意见书、书面证人证言等申请材料，石景山区人保局于同日受理。2017年5月15日，石景山区人保局向零平公司下发《工伤认定调查（举证）通知书》，要求该单位收到通知7日内将企业法人营业执照复印件等材料以及是否认可郝敏为工亡的具体证据等提交该局。2017年6月14日，石景山区人保局收到零平公司报送的相关材料，该公司提交书面意见，放弃举证答辩。2017年6月1日，白敏补充提交证据，包括微信截图及聊天记录、企业信息等材料，其中聊天记录中有关于2016年4月22日北京至长春火车票出票成功，同行人员王建楠、王维贺、郝敏、高东风的座次等订票信息。2017年6月30日，石景山区人保局对零平公司的委托代理人王红梅进行调查，王红梅对于郝敏外出是否为单位安排的问题放弃回答。2017年7月3日，石景山区人保局作出被诉认定书并分别送达。
白敏不服，于2017年9月1日向石景山区政府申请行政复议，于同日被受理。白敏遂后提交了马永清、王维贺、王建楠于2017年8月及9月所出具的书面证人证言等证据材料。王维贺等人在书面材料中证实2016年4月22日，郝敏与王维贺等人一起坐火车去吉林，由王建楠订车票，王建楠系零平公司行政事务人员。
2017年9月4日，石景山区政府向石景山区人保局发送了《行政复议答复通知书》，石景山区人保局于2017年9月8日签收并于同年9月13日提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。行政复议期间，石景山区政府通知零平公司作为第三人参加复议。零平公司于2017年9月30日出具《情况说明》，其中说明郝敏为该公司业务销售人员，因工外出不需要公司提前安排，故不存在公司外派。业务人员安排自己的出差计划，需要公司协助统一订票的，公司可安排行政人员统一订票，但不予报销费用，2016年4月郝敏、王维贺等人出赴吉林出行系为了面谈有关项目合作情况。2017年10月26日，石景山区政府作出《延期审理通知书》。2017年11月29日，石景山区政府作出被诉决定书后，确认被诉认定书违法，并向各方当事人送达。
另，白敏不服，向北京市石景山区人民法院（以下简称石景山区法院）提起行政诉讼。石景山区法院经审查，认为被诉决定书属于复议机关改变原行政行为，因此白敏应以复议机关为被告起诉。白敏同意变更石景山区政府为被告。故石景山区法院于2017年12月27日向一审法院移送该案。一审法院于2018年1月3日立案,在审理过程中《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》开始施行，第二十二条第三款规定复议决定以违反法定程序为由确认原行政行为违法的情形，属于维持原行政行为。因此应由作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。故一审法院追加石景山区人保局为共同被告，并追加零平公司参加诉讼。
本院认为,对于石景山区人保局的法定职责以及被诉认定书的履行程序问题，本院同意一审法院的意见，不再赘述。围绕石景山区人保局的主要上诉理由，本案就有关焦点问题认定如下：
一是石景山区人保局是否尽到了调查职责，所作被诉认定书是否事实清楚、证据确实充分的问题。根据《工伤认定办法》（人力资源和社会保障部第8号，2011年1月1日起施行）第九条及第十七条的规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实；职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。该用人单位不承担举证责任的，区、县社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。《北京市实施<工伤保险条例>若干规定》以及《北京市工伤认定办法》对此结合本市的实际情况，在上位法的基础上也均作出了规定。从上述规定可知，社会保障行政部门受理工伤认定申请后，具有对职工所受伤害进行调查核实的职责，该职责的履行不仅仅包括要求申请人以及用人单位等主体提交举证材料的通知行为，也应包括其依职权主动调查取得证据的义务。
本案中，石景山人保局受理工伤认定申请后，向零平公司下发了《工伤认定调查（举证）通知书》，对该公司委托代理人进行了简单询问，在零平公司放弃举证答辩后，仅以申请人无法提供郝敏因工外出文件和证据及零平公司未报销郝敏外出费用为由，即作出不予认定工伤决定。本院认为，石景山区人保局并未尽到调查核实的职责。第一，零平公司虽然书面表示放弃了举证答辩，但其并未否认郝敏所受伤害是工伤，故其依据前述规定并不负有举证责任。石景山区人保局亦不能免除主动调查的职责与义务；第二，白敏作为申请人已经提交了调解书、企业信息以及包含同行人员姓名等信息的多张微信截图等证据，初步证明了郝敏与同事一同前往外地吉林后在所住宾馆因冠心病猝死的事实。在此情形下，石景山区人保局并未依职权进一步调查核实白敏所提交的证据，比如开展针对同行人员进行询问或查找同行人员等工作，以确认郝敏是否属于因工外出以及所受伤害是否符合认定工伤或视同工伤的情形，故石景山区人保局并未完全尽到法定的调查职责，其所作被诉认定书属事实不清，证据不足，一审判决撤销被诉认定书并无不当，本院应予支持。石景山区人保局应重新针对白敏的工伤认定申请进行调查，作出确实、充分的认定结论。因石景山区政府所作被诉决定书以违反法定程序为由确认被诉认定书违法属于复议维持原行政行为情形，故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条的规定，应判决一并撤销，不再赘述。
二是石景山区人保局主张白敏提交的证据已超过工伤认定的举证期限、复议阶段提交的证据已超出工伤认定行政程序，对相关证据不予认可的问题。本院认为，白敏所提交的三份证人证言系石景山区人保局作出被诉认定书后取得的证据，并不属于在被复议行政行为作出之前取得的、无正当理由未向行政机关提交的证据，且石景山区人保局并未向上述同行人员或证人进行调查核实，上述证据有利于复议机关查清案件事实，故上述证据属于行政复议机关在复议期间依法收集补充的新证据，并不违反《工伤保险条例》及《中华人民共和国行政复议法》等法律、行政法规的规定；对于零平公司所出具的《情况说明》证据，该证据亦形成于被诉认定书作出之后，且零平公司并未否定郝敏所受伤害属于工伤，故其于复议期间出具《情况说明》并无违反《工伤认定办法》中有关单位举证义务的规定。因此，一审法院采纳行政复议机关在复议期间所提交的上述证据并据此作出事实认定与判决并无不当，石景山区人保局的上述主张均不能成立，本院不予支持。
综上，石景山区人保局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市石景山区人力资源和社会保障局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 潘振东
审判员 贾宇军
审判员 哈胜男
二〇一八年十一月九日
书记员 秦静羽