河南省商丘市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）商行初字第233号
原告商丘市森海房地产开发有限公司，住所地虞城县工业大道产业聚集区。
法定代表人毛小菊，职务经理。
委托代理人范明亮，河南三文律师事务所律师。
被告虞城县人民政府，住所地虞城县。
法定代表人李瑞华，职务县长。
委托代理人杜征，虞城县人民政府法制办工作人员。
委托代理人张书利，河南木兰律师事务所律师。
原告商丘市森海房地产开发有限公司（以下简称森海公司）因要求确认被告虞城县人民政府（以下简称虞城县政府）土地行政征收行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月17日立案受理后，在法定时间内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本案依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理了本案。原告森海公司之委托代理人范明亮，被告虞城县政府之委托代理人杜征、张书利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告森海公司诉称，2003年，原告通过拍卖方式取得虞城县大同路两侧共48000平方米土地使用权，并缴纳了土地出让金3400多万元。2011年9月，被告虞城县政府就其中3605平方米土地分别为原告颁发了虞国用（2011）第00028号、第00029号、第00046号国有土地使用权证，登记面积共3605.88平方米，约合5.41亩。后来，被告虞城县政府没有经过法定程序注销原告使用权证并收回土地使用权，占用原告土地，导致原告土地开发方案不能实施，给原告造成了巨大经济损失。请求确认被告占用原告3605.88平方米土地违法，并赔偿原告经济损失3000万元。原告为证明其主张提供八组证据。第一组证据原告与被告签订的虞城县大同路开发协议书；第二组证据2004年1月12日原告与被告签订的国有土地使用权出让合同；第三组证据被告（2010）34号会议纪要；第四组证据：1.虞国用（2011）第00028号国有土地使用权证；2.虞国用（2011）第00029号国有土地使用权证；3.虞国用（2011）第00046号国有土地使用权证（以下分别简称28号证、29号证和46号证），证明原告经过被告土地出让，与被告签订土地使用权出让合同，并向被告缴纳土地出让金3450万元后，依法取得包括涉案土地在内的大同路两侧48000平方米土地使用权，办理了国有土地使用权证。第五组证据：1.虞城县国土资源局向被告呈送《关于商丘市森海房地产开发有限公司反映其土地使用权被占用要求赔偿损失的情况汇报》；2.被告与虞城中辰置业有限公司于2013年5月16日签订的《响河两岸旧城改造澜湾项目的补充协议》；3.被告为虞城中辰置业有限公司颁发的国有土地使用权证；4.涉案土地现状照片，证明被告将原告合法使用土地占用并将部分土地交由案外人中辰公司开发，侵犯了原告土地使用权，原告无法使用涉案土地。第六组证据原告向被告要求处理涉案土地被占用情况并赔偿损失的报告，证明原告向被告依法主张权利，但被告迟迟不予答复。第七组证据河南润丰联合资产评估事务所豫润评报字（2013）第037号资产评估报告书，证明原告被违法占用土地价值1720多万元。第八组证据：经原告申请，本院依法委托河南天行健房地产评估测绘有限公司对涉案土地使用权价值进行评估。河南天行健房地产评估测绘有限公司于2015年12月3日分别作出商丘天行健（2015）（估）字第088号、第089号、第090号土地估价报告，评估28号证载土地价值132.63万元，29号证载土地价值416.12万元，46号证载土地价值445.12万元，三项合计993.87万元。
被告虞城县政府辩称，被告占用涉案土地是经过原告同意的，是出于公共利益的需要。原告因为资金问题没有及时开发利用涉案土地，被告经和原告口头协商后，出于城市规划公共利益的需要，将涉案土地占用，并补偿给原告另外一块土地作为置换。因为房地产市场不景气，原告才不同意置换土地。原告要求赔偿经济损失3000万元没有事实和法律依据，被告同意按照双方原土地出让合同约定价格退回原告涉案土地的土地出让金259万元并加算同期银行存款利息。请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定时间内未提供证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见是，对原告第一至五组证据的真实性无异议；认为第六组证据属于单方陈述，不属于证据；第七组证据系单方委托评估，不能作为定案根据；第八组证据，被告认可评估结论真实性，但认为评估价格过高，不能作为赔偿依据。
本院对原告提供的证据认证如下：第一至五组证据，被告认可，且与本案有关，予以采信。第六组证据，属当事人陈述，可以证明原告向被告主张权利受到损害的事实，予以采信。第七组证据系单方委托评估，且被告不认可，不予采信。第八组证据，内容真实，形式合法，且与本案有关联，予以采信。
经审理查明，2003年10月，原告森海公司与被告虞城县政府签订虞城县大同路开发建设协议书，约定对虞城县大同路两侧土地开发。2004年1月12日，虞城县国土资源局与原告森海公司签订国有土地使用权出让合同，约定将宗地位于虞城县大同路两侧48000平方米土地出让给森海公司，宗地用途为商住综合，截至2010年11月16日，森海公司共缴纳土地出让金3450万元。2011年9月2日及19日，被告虞城县政府分别就涉案土地为原告颁发了28号、29号和46号国有土地使用权证，土地用途为商住综合。28号证土地使用权面积为453.451平方米，29号证土地使用权面积为1361.213平方米，46号证土地使用权面积为1791.224平方米，共计3605.88平方米。2011年9月，被告虞城县政府与原告森海公司协商，约定被告另行提供土地与原告涉案土地进行置换，但没有履行。随后，被告虞城县政府将涉案土地收回，28号证载土地被出让给虞城中辰置业有限公司用于响河两岸旧城改造澜湾项目建设，29号证载土地被用于建设木兰剧院，46号证载土地被用于建设两河口公园。在本案诉讼过程中，经原告森海公司申请，本院于2015年11月9日依法委托评估公司对涉案土地使用权价值进行评估，商丘天行健房地产评估测绘有限公司于2015年12月3日分别作出商丘天行健（2015）（估）字第088号、第089号、第090号土地估价报告，评估28号证土地价值132.63万元，29号证土地价值416.12万元，46号证土地价值445.12万元，三项合计人民币993.87万元。
本院认为，原告森海公司与被告虞城县政府签订国有土地使用权出让合同，缴纳土地出让金，并申请办理了土地使用权证书，其对依法登记的土地拥有合法使用权，依法应当受到保护。虽然被告虞城县政府曾与原告就土地置换进行协商，但没有达成协议，且在未经法定程序注销持有的土地使用权证，依法收回涉案土地并给予原告相应补偿的情形下，擅自占用原告享有合法使用权的土地，建设两河口公园、木兰剧院，并将部分涉案土地出让给案外人虞城中辰置业有限公司用以中辰澜湾建设，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定，损害了行政行为相对人的信赖利益和既得利益，侵犯了原告合法土地使用权，依法应当确认被告行政行为违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利，（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。根据上述规定，被告虞城县政府侵犯原告合法土地使用权的行为，依法应当承担赔偿责任。该法第三十二条又规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十八条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被告虞城县政府已将涉案土地建设两河口公园、木兰剧院，并将部分涉案土地出让给案外人，已不具有返还的条件，被告虞城县政府应当赔偿原告因此遭受的直接经济损失。根据本院委托评估公司对涉案土地使用权价值评估结果，原告森海公司因涉案土地被违法占用所遭受直接经济损失为人民币993.87万元。因此，被告虞城县政府应当赔偿原告森海公司损失人民币993.87万元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第三十四条、第三十九条；《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（三）项及第（八）项之规定，判决如下：
一、确认被告虞城县人民政府占用原告商丘市森海房地产开发有限公司3605.88平方米土地违法；
二、判令被告虞城县人民政府赔偿原告商丘市森海房地产开发有限公司直接经济损失993.87万元。
一审案件受理费五十元，评估费八万六千二百元由被告虞城县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本八份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 董儒坤
审判员 牛 杰
审判员 宋 冲
二〇一六年三月七日
书记员 陈明茗