福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）晋行初字第199号
原告陈建文，男，汉族，身份证住址福州市鼓楼区。
委托代理人方志顺、陈碧琳，福建名仕律师事务所律师。
被告福建省公安边防总队海警第一支队，住所地福州市晋安区。
法定代表人林文。
委托代理人胡雪军，该支队民警。
委托代理人方则周，福建信得律师事务所律师。
原告陈建文不服被告福建省公安边防总队海警第一支队行政处罚一案，于2014年10月20日向本院提起行政诉讼，本院于10月24日受理后，于10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭审理了本案。原告陈建文及其委托代理人方志顺、陈碧琳，被告福建省公安边防总队海警第一支队的委托代理人胡雪军、方则周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月27日，被告福建省公安边防总队海警第一支队对原告陈建文作出闽公（边海一）行罚决字（2014）09号《行政处罚决定书》（以下简称2014-09号处罚决定），主要内容为：经查，2014年7月29日晚，陈建文指使林昂松、贺秀廷、“阿华”等人驾驶“闽福州油0056”船前往江尾海域（北纬25°26＇.852，东经119°14＇.836）从晋江油老板的油船上接驳柴油两趟次，共计接驳无合法、齐全手续柴油315吨，根据海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》（署厅发（2003）389号文件）第三、四条的规定，决定对该案查获的陈建文所有的112.44吨无合法、齐全手续柴油予以没收。被告于2014年11月10日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1、受案登记表，证明被告受案程序。2、传唤证、“关于陈志勇有关情况的说明”，证明被告传唤原告和证人。3、证据保全决定书、证据保全清单，证明被告进行证据保全。4、检查证，证明被告进行检查。5、行政案件权利义务告知书，证明被告向原告和证人告知权利义务。6、行政处罚告知笔录，证明被告对原告进行处罚前的告知。7、2014-09号处罚决定、没收违法所得非法财物清单、收件说明，证明被告经审批对原告作出处罚。证据1-7证明被告行政程序合法。8、施光和询问笔录、辨认笔录，9、施光和手机信息，10、林昂松询问笔录、辨认笔录，11、贺秀廷询问笔录、辨认笔录，12、原告陈建文询问笔录、辨认笔录，13、陈永春询问笔录，14、周庆飚询问笔录，15、蔡国强询问笔录，16、执勤报告，17、现场检查笔录及现场照片，18、卸油记录、过磅单、重量证书、仓储情况说明，19、查获点照片，20、抓获地点示意图，21、“闽福州油0056”船海上过驳示意图，22、“闽福州油0056”船上导航轨迹图，23、出库单及发票调查材料，24、行驶路线说明，25、调查说明，26、卡口调查情况，27、GPS调查情况，证据8-27证明被告进行调查，原告存在违法事实。28、电话记录单，证明原告等人故意逃避调查。29、贺秀廷手机信息，证明原告阻碍执法。30、车、船及公司相关材料，证明涉案车、船及公司注册登记等事项。31、人员信息表，证明涉案人员身份情况。法律依据：海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》（署厅发（2003）389号），《公安机关海上执法工作规定》（公安部令第94号）。
原告诉称，原告系福州市马尾区盛隆燃油供应部（以下简称盛隆燃油供应部）负责人、“闽福州油0056”油船所有人。经福建省经贸委员会批准，原告经营的盛隆燃油供应部获得柴油零售经营资格。2014年7月29日晚，被告工作人员登上原告停泊在福清市新厝镇大澳村盛隆燃油供应部油库码头的“闽福州油0056”油船，在没有会同原告及员工或见证人清点、称重的情况下，当场将共计装有135吨柴油的“闽福州油0056”油船和赣D930**（赣DD4**）油罐车开走。次日，原告即向被告提交了《成品油零售经营批准证书》及相应的购油发票、出库单。8月29日，原告接到被告邮寄送达的证据保全决定书和单方制作的证据保全清单。9月27日，被告作出2014-09号处罚决定。被告在凌晨1点至5点对施光和、林昂松、贺秀廷等人进行多次、连续询问，未保证被询问人必要的休息时间，三个证人在事发时就被非法限制人身自由长达十天，船长林昂松一直被关在船上不让下船，被告违反《公安机关办理行政案件程序规定》第55、57条的规定，以变相拘禁、限制人身自由的方式连续询问，取证程序违法，询问笔录应排除适用。被告没有其他证据印证所谓的“晋江油老板”的存在及违法交易事实，而原告提供的证件、发票、出库单足以证明原告油船及油罐车上的柴油来源合法、手续齐全。被告处罚决定认定事实错误。本案没收的柴油数量、价值巨大，被告作出证据保全、行政处罚前未经单位负责人或负责人集体讨论批准决定，未通知原告到场进行清点、称重，未出示执法证件，未制作现场笔录，未向原告现场送达保全决定书及保全清单，剥夺原告依法享有的陈述、申辩的权利，作出处罚前未告知原告有要求听证的权利。被告行政程序严重违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第九至十三条的规定，只有法律、行政法规、部委规章及地方性法规可以设定各种行政处罚，其他规范性文件不得设定行政处罚。《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》不是法律、行政法规、规章，依法不能创设权利和义务，被告适用该《通知》对原告作出没收决定，没有法律依据。被告所作2014-09号处罚决定，缺乏法律依据，认定事实错误，证据不足，违反法定程序，请求人民法院依法予以撤销。原告向本院提交如下证据：
1、《个人独资企业营业执照》、《组织机构代码证》、《成品油零售经营批准证书》、原告身份证复印件，证明原告系盛隆燃油供应部负责人，经福建省经贸委员会批准，盛隆燃油供应部可以从事柴油零售业务。2、“闽福州油0056”船舶国籍证书、船舶所有权登记证书、内河船舶适航证书、内河船舶检验证书簿、船舶最低安全配员证书，证明“闽福州油0056”船舶系原告所有，具有合法手续的油船。3、增值税专用发票、油品出库单，证明“闽福州油0056”油船及赣D930**（赣DD4**）油罐车上的柴油，系原告从中石化森美（福建）石油有限公司莆田分公司合法购买。4、证据保全决定书、证据保全清单，证明被告在未会同原告、见证人清点的情况下，现场扣押原告油船和油库码头的油罐车及装存的柴油135吨，并在事隔一个月后才向原告邮寄送达保全决定书、清单，违反法定程序。5、2014-09号处罚决定、没收违法所得非法财物清单，证明被告作出没收原告柴油的行政处罚行为。
被告辩称，被告受理案件后依据《中华人民共和国行政处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关海上执法工作规定》等规定办理案件，符合法定程序。事发时，被告根据群众举报出警，扣押相关物品，对相关人员进行了询问调查，执法现场被告出示了相关证件；《公安机关办理行政案件程序规定》没有要求制作现场保全笔录，案发当日扣押涉案物品时，被告将证据保全决定书送达在场当事人林昂松、贺秀廷等，以后又会同林昂松、贺秀廷及中国检验认证集团福建有限公司工作人员、中石化森美（福建）石油有限公司工作人员见证下清点称重；被告在查清原告可能是涉案当事人情况下，多次联系原告到案接受调查，但原告借故不到案，故被告寄送证据保全决定书；被告作出处罚前依法告知原告有权陈述、申辩，但原告书面要求上诉，依字面理解，要求上诉应当是依法向法院起诉、提出上诉或向上一级行政机关复议，被告已经给予原告合理时间，但原告没有提出陈述和申辩的事实、理由与证据，视为其放弃权利；本案行政处罚不适用听证程序，被告无义务向原告告知听证权利；被告依法送达处罚决定书，但原告拒绝签收；被告立案、传唤、证据保全、作出处罚决定均经审批，被告行政程序合法。根据公安机关现场抓获的三名违法嫌疑人施光和、林昂松、贺秀廷的笔录，可以证实涉案柴油是从海上购买，没有任何合法手续，“闽福州油0056”船长林昂松案发时持有的发票、出库单只是为应付检查；根据调查说明、卡口调查情况、GPS调查情况等证据，可以证实原告持有的发票、出库单对应的柴油，没有加入涉案油库；原告的辩解与林昂松、贺秀廷的供述不符，没有证据支持。原告存在违法事实，被告实施行政处罚，证据确凿。《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》已经国务院批准实施，被告根据该规定没收原告涉案无合法、齐全手续的柴油，适用法律正确。被告所作处罚决定，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告提供的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）、（四）项的规定，对其真实性，本院予以确认，可以作为定案依据。被告对施光和的询问时间为2014年7月31日0时20分至1时10分、5时15分至6时12分，8月1日12时5分至13时58分；被告对林昂松的询问时间为2014年7月31日1时30分至2时50分、4时10分至5时50分，8月2日16时12分至18时25分；被告对贺秀廷的询问时间为2014年7月31日0时25分至1时55分、2时25分至4时55分，8月1日14时至16时，8月3日16时至17时5分；施光和、林昂松、贺秀廷均陈述被告有保证其休息和吃饭，原告主张应排除适用被告对三人的询问笔录，缺乏依据，不予支持。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
2014年7月30日2时30分许，福建省公安边防总队海警第二支队根据群众举报，在兴化湾附近海域查获“闽福州油0056”船向盛隆燃油供应部油库码头过驳柴油，抓获违法嫌疑人三名，同时在福清市新厝镇峰头村村口附近查获赣D930**（赣DD4**挂）油罐车从盛隆燃油供应部油库码头接驳柴油，遂对油船、油罐车及其中柴油予以扣押，因管辖问题后移送被告处理。当日，被告受理该案，并进行检查、证据保全，传唤原告、施光和、林昂松、贺秀廷、陈永春、周庆飚、蔡国强等人，告知当事人行政案件权利义务并进行询问、调查。2014年9月27日，被告向原告告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予原告陈述、申辩的权利，同日，被告作出2014-09号处罚决定，决定对查获的原告所有的112.44吨无合法、齐全手续柴油予以没收。原告不服，于2014年10月20日向本院提起行政诉讼。
另查，原告系盛隆燃油供应部（个人独资企业）投资人、“闽福州油0056”油船所有权人。经福建省经贸委员会批准，盛隆燃油供应部可以在闽江口以内从事柴油零售业务。
本院认为，《公安机关海上执法工作规定》（公安部令第94号）第二条规定“公安机关海上执法任务，由公安边防海警承担，公安机关其他部门配合，但法律、法规另有规定的除外”，第三条规定“本规定所称公安边防海警，是指沿海公安边防总队及其所属的海警支队、海警大队。沿海公安边防总队、海警支队和海警大队办理海上治安案件和刑事案件，分别行使地（市）级人民政府公安机关、县级人民政府公安机关和公安派出所相应的职权”，第四条规定“对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的违法行为或者涉嫌犯罪的行为，由公安边防海警根据我国相关法律、法规、规章，行使管辖权”，被告作为海警支队，有权行使县级人民政府公安机关职权。被告作出被诉的2014-09号处罚决定，涉及原告的合法权益，原告在法定的期限内对被诉具体行政行为提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。
《关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》（署厅发（2003）389号）系海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办根据国务院第15次常务会议精神，并经国务院批准下发的，其中第三条明确规定“任何单位和个人在内海、领海、界河、界湖和海关附近沿海沿边规定地区运输、储存、买卖成品油无合法、齐全手续的，由海关、公安（边防）、工商行政管理部门依照本通知的规定，对无合法、齐全手续的成品油依法予以没收，不得罚款放行”。在查获涉案油船、油罐车后，被告通过对船长林昂松、船员贺秀廷、盛隆燃油供应部码头工人施光和、油库工人蔡国强、油罐车所有权人陈永春、司机周庆飚等人的调查询问，结合执勤报告、现场检查笔录及现场照片、卸油记录、过磅单、重量证书、仓储情况说明、查获点照片、抓获地点示意图、“闽福州油0056”船海上过驳示意图、“闽福州油0056”船上导航轨迹图、出库单及发票调查材料、行驶路线说明、调查说明、卡口调查情况、GPS调查情况等证据，查实：涉案柴油的所有人为原告，2014年7月29日晚，原告指使林昂松、贺秀廷、“阿华”等人驾驶“闽福州油0056”船前往江尾海域从晋江油老板的油船上接驳无合法、齐全手续柴油两趟次共计315吨，现场实际查扣112.44吨，船长林昂松案发时持有的发票、出库单只是为应付检查。原告提供的增值税专用发票、油品出库单，只能证明原告曾从中石化森美（福建）石油有限公司莆田分公司购买过柴油，不能证明发票所对应的柴油正是本案被没收的柴油。因此，被告认定2014年7月29日晚，原告指使林昂松、贺秀廷、“阿华”等人驾驶“闽福州油0056”船前往江尾海域（北纬25°26＇.852，东经119°14＇.836）从晋江油老板的油船上接驳柴油两趟次，共计接驳无合法、齐全手续柴油315吨，现场实际查获原告所有的112.44吨无合法、齐全手续柴油的事实，证据充分。
被告作出被诉处罚决定前已履行受案、传唤、检查、证据保全、询问等行政程序，在检查、证据保全程序中，均有会同原告员工或见证人清点、称重，原告主张被告该程序违法，缺乏依据，不予采纳。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。本案中，2014年9月27日10时26分，被告向原告告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予原告陈述、申辩的权利，原告作出书面回答“我要求上诉”，该答复是否要求行使陈述、申辩权，含义不清，被告理应要求原告予以明确。被告在未要求原告明确表示是否放弃陈述、申辩权的情况下，在10时48分作出2014-09号处罚决定并向原告送达，被告主张已经给予原告合理时间，原告未提出陈述、申辩，不能成立。且被告作出的没收处罚决定，属没收较大数额财产，并对原告利益产生重大影响的行为，被告在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。被告在没有告知原告听证权利，没有要求原告明确表示是否放弃陈述、申辩权的情况下，作出2014-09号处罚决定，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
撤销2014年9月27日被告福建省公安边防总队海警第一支队对原告陈建文所作的闽公（边海一）行罚决字（2014）09号《行政处罚决定书》，被告应于本判决生效后在法定期限内重新作出具体行政行为。
本案案件受理费50元由被告福建省公安边防总队海警第一支队负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 陈 堃
人民陪审员 严日成
人民陪审员 叶克忠
二〇一五年一月十二日
书 记 员 林 楠
附：本判决书引用的主要法律条文
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款规定，根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；……；（四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……；3、违反法定程序的。