辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽14行终115号
上诉人（原审被告）葫芦岛市住房和城乡建设委员会，地址葫芦岛市。
负责人郑守义，葫芦岛市人民政府副秘书长。
委托代理人付强，该委员会法规科工作人员。
委托诉讼代理人苏立春，辽宁大潮律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）高艳，女，1975年6月18日出生，汉族，住址葫芦岛市。
委托代理人郭巍，辽宁一鸣律师事务所律师。
第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司，地址葫芦岛市。
法定代表人佟平永，该公司董事长。
委托代理人朱文奎，该公司员工。
上诉人葫芦岛市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）因履行征收补偿协议纠纷一案，不服兴城市人民法院（2018）辽1481行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年10月18日公开开庭审理本案。上诉人市住建委委托代理人付强、苏立春，被上诉人高艳及委托代理人郭巍，第三人葫芦岛市奕龙房地产开发有限公司（简称奕龙公司）委托代理人朱文奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，葫芦岛市石油六区棚户区改造是葫芦岛市人民政府确定的棚户区改造项目，房屋征收部门为葫芦岛市住建委，回迁楼由简称奕龙公司承建。原告高艳所有的一户面积为27.93平方米房屋，坐落于该征收范围内。
2011年7月25日，原、被告双方在协商一致的基础上，签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，约定被告征收原告建筑面积27.93平方米房屋一户，搬迁补偿费300元，被告为原告代建60平方米住宅楼一户，其中45平方米由乙方按每平方米1250元支付代建款，另增15平方米乙方按每平方米2600元支付代建款，共计95250元，乙方享有全部产权。同时约定原告保证在2011年8月1日前结清应付出资款，在8月5日前腾迁出已征收房屋，如未按期结算应付出资款，应按银行同期贷款利息支付给被告，同时本协议书序号作废。双方另对其他事项作出约定。
2014年12月19日至2017年9月28日间，因原告未按约定期限缴纳代建款，葫芦岛市房屋征收办公室在葫芦岛日报五次刊登有关催缴代建费的通知及告知。
2017年11月27日葫芦岛市房屋征收办公室以原告等人未在最终截止的2017年10月24日前缴纳代建费为由，出具了废除补偿安置协议的《信访事项答复意见书》。同日原告等人向被告申请复查，被告于2017年12月26日作出《信访事项复查意见书》，对市房屋征收办的答复意见予以维持。2017年12月28日，原告等人向葫芦岛市人民政府提出复核，复核机关于2018年1月9日以不属于信访受理范畴为由作出《信访事项不予受理告知书》，并同时建议被告撤销所作复查意见及市房屋征收办作出的信访事项答复意见，由被告重新作出行政处理意见。2018年1月24日，被告以原告等人未在最终截止期限2017年10月24日缴纳代建款及违约金为由，作出废除补偿安置协议的《处理意见书》。原告认为被告单方废除所签协议的理由并不成立，应依约履行协议，遂于2018年3月9日向本院提起诉讼。
原判认为，行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政协议之中，行政机关是以行政主体的身份与行政相对人订立有关民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。本案原被告双方所签协议已完全具备上述行政协议的属性，故为行政协议。
本案中，争议焦点有二，一是被告以原告未在约定期限内缴纳代建费及违约金，已构成严重违约为由，单方解除双方所签订的房屋征收与安置补偿协议是否符合法律规定；二是被告是否应依约履行该协议。
1、有关被告以原告未在约定期限内缴纳代建费及违约金，已构成严重违约为由，单方解除双方所签订的房屋征收与安置补偿协议是否符合法律规定的争议。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。第九十六条第一款规定：当事人一方依照本法第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。通过以上条文可知，合同的解除应具备相应的条件，且应以通知到达对方当事人时为生效要件，对方当事人有对合同解除提出异议的权利。原告向本院提起的被告单方解除所签协议理由不成立，请求继续履行所签协议即为对合同解除提出的异议之诉。经审查，原告对迟延缴纳房屋代建费及违约金的事实无异议，原告迟延缴纳上述款项有原告经济条件、被告催告不到位等多方面因素，且该迟延履行行为以支付相应的利息作为违约责任，原告对其违约行为已明确表示愿意承担相应的违约责任，并未对国家及被告利益造成损失，在庭审过程中被告也未举证证明原告的迟延缴款给付行为已造成他人利益和公共利益的损失，该迟延履行的违约行为并不影响订立该协议所期望的征收安置目的的利益，故其解除理由尚未达到不能实现合同目的的程度。所以，被告以此为由单方解除所签协议，因不符合法定条件，其理由并不成立，该协议因不违反法律、行政法规的强制性规定，且系双方当事人真实的意思表示，应视为合法有效。
2、有关被告是否应依约履行该协议的争议。被告单方解除协议理由不成立，即应依约履行该协议。履行主要有两方面内容，一是对房屋搬迁及附属物的补偿；二是代建楼房的交付。
有关房屋搬迁及附属物的补偿问题。按双方所签协议约定，该补偿款项数额较明确，且双方对此无争议，故被告应依约履行该补偿给付义务，标准为搬迁补偿费每平方米20元，共300元。
有关代建楼房交付问题。庭审中，经查明第三人承建该回迁安置房后已交由政府有关部门对该房源进行分配，且有房源供原告等人选择，本院也当庭建议在本案判决未生效前应保留足够房源，待判决生效后再行处置。既有房源，应最大程度的保证回迁安置政策的落实。被告虽承诺有房源，但也应考虑本判决生效后是否还存有足够的房源来实现判决的目的，故在判项中应作出更明确、更具体的判决，以利于实现判决的执行。
另外，被告在答辩及庭审中多次提及其抗辩理由为行使行政优益权，本院认为，在此有必要予以明晰。作为国家行政机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，行政机关签订行政协议是为了实现公共利益或者行政管理目的，不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目的的方式，而且在履行协议过程中应以实现合同目的为其目标。行政机关虽可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议。但前提是行政机关在协议签订后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才可行使单方变更、解除权。但在本案中，被告无证据证明原告的个人利益与公共利益存有不利于实现合同目的的矛盾，也不存在为了行政管理目标的需要应作出相应的调整，更不存在法律政策的重大调整。可见，被告单方解除权的行使，无事实和法律依据的支撑。相反，同为合同基本原则的“诚实信用原则”，所倡导的是言行一致，表里如一。该原则早在《大清民律草案》中就有提及，在继受大陆法系的法文化传统后作为了一个法律概念。国务院为了加强政务诚信建设，充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用，已于2016年12月30日发布了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，被告应以该指导意见为引领，进一步提升政府公信力，在诚信建设方面尽应有之力。同时，原告在签订协议后，未在约定期限内履行向被告的给付义务，也有悖于诚信原则，其迟延履行行为在一定程度上可能会造成行政执法障碍，应承担相应的违约责任。鉴于原告补缴给付款项态度诚恳，该法律关系又不属于本案调整范围，故双方应本着化解矛盾，解决问题的态度，化纷止争，共同实现所订协议之目的。
综上，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款的规定，原审判决：被告葫芦岛市住房和城乡建设委员会继续履行与原告高艳于2011年7月25日签订的征收编号B-30-2《国有土地上房屋征收与补偿协议》，即于本判决生效之日起十五日内给付原告高艳搬迁补偿费300元；按原告缴纳代建款和违约金的先后顺序，重新编排序号，按所签协议第八条、第十条的约定履行。如无足够安置房源，被告无法继续履行时，应十五日内在原告符合安置条件的范围内按协议第八条的约定，重新组织原告选定房屋，待所选房屋确定后，按照有利于原告的原则按该房屋市场平均价或鉴定价，在十五日内向原告给付该房屋赔偿款。
如果未按本判决确定的期间履行给付金钱义务，负有金钱给付义务的当事人应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
上诉人市住建委上诉称，原审法院认定上诉人与被上诉人签订协议为行政协议，并确认了被上诉人延迟缴纳房屋代建费的事实。原审判决适用《合同法》第九十四条，该条款规定有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（三）当事人一方延迟履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行。本案中被上诉人履行的主要债务即是缴纳房租代建费，而被上诉人经催告仍不履行该义务，虽然协议约定了延迟履行支付相应利息的违约责任，但上诉人享有选择被追究被上诉人违约责任的权利，同时根据合同法第九十四条第三项也享有行使合同解除权的权利。因此，原审法院在已确认被上诉人违约的前提下，未能准确适用合同法第九十四条的规定，确认上诉人解除合同不符合法定条件是错误的。综上，请二审法院查清事实，撤销原判，依法驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人高艳庭审中辩称，一、上诉人依据合同法94条主张单方解除权是错误的，被上诉人在房屋征收补偿协议中主要义务是限时腾退房屋，不影响上诉人的征收行政行为顺利进行，被上诉人均已履行了限时腾退的义务，至于交纳代建款项的义务如有违约，协议约定的是承担违约金的违约责任。二、房屋征收补偿条例第二十五条第二款规定补偿协议签订后一方当事人不履行补偿协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼，也就是说上诉人想解除合同需要通过诉讼方式。三、房屋征收补偿条例第二十七条规定实施房屋征收应当先补偿，后搬迁，本案上诉人并没有履行合同约定的支付补偿款项的义务，截至今日其支付补偿款项以及限期回迁这两项义务均没有履行，反而以被上诉人没有交纳代建款项为由单方解除协议，没有事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
原审第三人奕龙公司庭审中称，第三人承建房屋后已交给葫芦岛市人民政府，该行为属于政府行为，第三人与本案无利害关系。
上诉人向原审法院提交了8份证据、被上诉人向原审法院提供了4份证据（详见一审判决）。
第三人未向法院提交证据。
经庭审质证，本院对证据的认证和事实的认定与原审一致。
本院认为，上诉人市住建委与被上诉人高艳所签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》是市住建委为了实现其行政管理目的，经协商一致达成的协议，属于行政协议。该协议不违反法律禁止性规定，是双方真实意思的表示，双方对于真实性均无异议，该协议合法有效。
本案争议焦点是市住建委与高艳签订的国有土地上房屋征收与补偿协议是否应当继续履行。本案中，通过双方签订的协议看，高艳的义务是腾迁出已征收房屋和缴纳代建房屋的款项。根据本案有效证据，高艳已经按协议的约定腾迁了被征收房屋，没有履行缴纳房屋代建款的义务。2014年12月19日至2017年9月28日间，因高艳未按约定期限缴纳代建款，市住建委的下属机构葫芦岛市房屋征收办公室在葫芦岛日报五次刊登有关催缴代建费的通知及告知。2017年10月20日，该房屋征收办公室发布通知，限定缴纳代建款的截止时间为2017年10月24日。2017年11月27日，市房屋征收办公室以高艳等人未在最终截止的2017年10月24日前缴纳代建费为由，出具了废除补偿安置协议的信访事项答复意见书。
《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行”，第九十六条第一款规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”，据此规定，合同的解除应具备相应的条件，且应以通知到达对方当事人并无异议为生效要件。虽然市住建通知到高艳本人，但高艳对解除协议有异议，故解除通知并未发生效力。因本协议所涉及的房屋为棚户区改造，签订行政协议是为了实现公共利益或者行政管理目的，而且在履行协议过程中应以实现合同目的为其目标。行政机关虽可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议。但前提是行政机关在协议签订后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才可行使单方变更、解除权，本案并不存在以上事由。另，协议约定的迟延履行行为以支付相应的利息作为违约责任，庭审中高艳对其违约行为已明确表示愿意承担相应的违约责任缴纳利息。且高艳迟延缴款的行为并未造成他人利益和公共利益的损失，该迟延履行的违约行为并不影响订立该协议所期望的征收安置目的。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”的规定，双方应通过法律途径解决纠纷。故市住建委单方解除协议违反法律规定，应当继续履行协议。原审判决市住建委继续履行该协议并无不当，应予维持。
高艳在原审变更后的诉讼请求为市住建委依法履行协议，并没有主张采取补救措施或者赔偿的诉讼请求，故，原审判决主文中“如无足够安置房源，被告无法继续履行时，应十五日内在原告符合安置条件的范围内按协议第八条的约定，重新组织原告选定房屋，待所选房屋确定后，按照有利于原告的原则按该房屋市场平均价或鉴定价，在十五日内向原告给付该房屋赔偿款。如果未按本判决确定的期间履行给付金钱义务，负有金钱给付义务的当事人应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息”，该部分判决内容既超出了高艳的诉讼请求，又没有事实根据和法律依据，应予改判。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（二）项的规定，判决如下：
一、维持兴城市人民法院（2018）辽1481行初16号行政判决中被告“葫芦岛市住房和城乡建设委员会继续履行与原告高艳于2011年7月25日签订的征收编号B-30-2《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，即于本判决生效之日起十五日内给付原告徐玉珍搬迁补偿费300元；按原告缴纳代建款和违约金的先后顺序，重新编排序号，按所签协议第八条、第十条的约定履行”及诉讼费承担部分；
二、撤销兴城市人民法院（2018）辽1481行初16号行政判决中“如无足够安置房源，被告无法继续履行时，应十五日内在原告符合安置条件的范围内按协议第八条的约定，重新组织原告选定房屋，待所选房屋确定后，按照有利于原告的原则按该房屋市场平均价或鉴定价，在十五日内向原告给付该房屋赔偿款。如果未按本判决确定的期间履行给付金钱义务，负有金钱给付义务的当事人应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息”部分。
二审案件受理费50.00元，由上诉人葫芦岛市住房和城乡建设委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 李彦博
审判员 花 勇
审判员 刘思嘉
二〇一八年十月二十三日
书记员 谭思朦
本裁定书适用的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更