湖南省常德市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)湘07行终88号
上诉人(原审原告)高韶俐，女，1963年10月16日出生，汉族，住常德市武陵区。
委托代理人周海鹰，湖南开旗律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
被上诉人(原审被告)常德市人力资源和社会保障局，住所地常德市武陵区柳叶大道189号。
法定代表人马业文，局长。
委托代理人刘红，男，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。
委托代理人刘卫文，上海海华永泰(长沙)律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
上诉人高韶俐因与被上诉人常德市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)不履行养老保险行政确认法定职责一案，不服常德市武陵区人民法院(2018)湘0702行初37号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
高韶俐原审诉称：高韶俐于1978年1月被常德纺织机械厂招为临时工参与工作，1994年1月与常德纺机山鹰实业总公司下属湖南飞达特种带实业有限公司签订劳动合同，成为车间工人，2006年终止劳动合同。市人社局于2013年11月批准高韶俐退休，在2013年12月9日，市人社局认定高韶俐视同缴费年限仅1.67年，并以此核定高韶俐的退休金为每月735.41元。参加工作后，虽然常德纺织机械厂进行了多轮公司改造，设立了不同的子公司、孙公司，高韶俐所在的公司有几次变化，但是从1978年1月到1994年1月，高韶俐一直在同一个食堂上班，被湖南飞达特种带实业有限公司录用转为合同工后，上班工作的车间还是原来常德纺织机械厂的车间。三个单位虽然挂了三块不同的牌子，但还是原来的一套人马，原来的资产及原来的业务。因此高韶俐的持续性临时工工龄和视同缴费年限均应从1978年1月起算认定为16年。因工龄认定错误，高韶俐于2013年9月向常德纺织机械厂提出确认申请，2014年又相继提起劳动仲裁和民事诉讼，2015年12月4日，湖南省高级人民法院确认为行政争议。2017年12月13日，高韶俐向市人社局提出《关于重新计算视同缴费年限并核定退休待遇的申请》，要求将高韶俐视同缴费年限核定为16年，重新核定高韶俐退休待遇并补发核定前少发的退休金。2017年12月26日，市人社局作出《关于瑞华制造公司退休职工高韶俐要求认定临时工工龄的政策解释》。高韶俐原审请求：1、撤销市人社局《关于瑞华制造公司退休职工高韶俐要求认定临时工工龄的政策解释》的行政行为；2、判决市人社局重新作出处理决定。
原审法院认为，2013年12月9日，市人社局批准高韶俐退休时认定其视同缴费年限1.67年，并以此核定高韶俐的退休金为每月735.41元，高韶俐对此不服提起行政诉讼，已经超过了法定起诉期限。高韶俐不服市人社局认定工龄和核定退休金的行政行为超过行政诉讼的起诉期限后，高韶俐已经不能通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决，高韶俐向市人社局提出《关于重新计算视同缴费年限并核定退休待遇的申请》，属于向市人社局提出的信访。基于市人社局对劳动保险行政管理的法定职责，在接到高韶俐的申请后，依照《信访条例》第二十条的规定，有作出书面答复的职责，市人社局已经作出了书面答复。高韶俐对市人社局的答复不服，依照《信访条例》第三十二条的规定，可以在法定的期限内向市人社局的上一级行政机关申请复查，并由上一级行政机关作出书面答复，市人社局在作出《关于瑞华制造公司退休职工高韶俐要求临时工工龄的政策解释》时没有告知申请复查的途径和期限，可以在申请复查时一并反映。市人社局作出的《关于瑞华制造公司退休职工高韶俐要求认定临时工工龄的政策解释》，是高韶俐提出信访诉求后，市人社局对高韶俐作出的信访回复，是对原先所作的认定决定中对相关事实如何作出认定和法律政策适用作出的解释。因此，市人社局作出的《关于瑞华制造公司退休职工高韶俐要求临时工工龄的政策解释》并不直接决定高韶俐的权利义务关系，对高韶俐的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政案件的受理范围内的行政行为。综上，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(九)项、第六十九条第一款第(八)项的规定，裁定驳回高韶俐的起诉。
高韶俐不服原审裁定，向本院提起上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。其理由为：高韶俐于2017年12月17日向市人社局提交的是《关于重新计算视同缴费年限并核定退休待遇的申请》，明确要求市人社局进行调查核实后重新认定高韶俐的视同缴费年限为16年，重新核定高韶俐的退休待遇并补发退休金，原审法院将该履行职责申请认定为信访属于事实认定错误和适用法律错误。
被上诉人市人社局辩称，市人社局向高韶俐作出的《关于瑞华制造公司退休职工高韶俐要求认定临时工工龄的政策解释》系不可诉的行政行为，该《解释》仅是对认定高韶俐工龄适用政策依据的解释，其本身对高韶俐的权利义务未造成任何影响，影响高韶俐权利义务的是2013年核定退休待遇的行为。从行为性质来讲，高韶俐提出的《关于重新视同缴费年限并核定退休待遇的申请》属于信访行为，市人社局作出的《解释》属于信访回复。综上，请求驳回上诉、维持原判。
二审查明，高韶俐于1978年1月至1994年1月在常德纺织机械厂做临时工，1994年2月在湖南飞达特种带实业有限公司做临时合同工。2000年12月，经常德市劳动局下属经办机构就业服务管理处录用为劳服企业职工。2013年10月，高韶俐经常德瑞华制造有限公司呈报退休，退休时认定其参加工作时间为1994年2月。市人社局在核定高韶俐退休待遇时认定高韶俐视同缴费年限为1.67年(1994年2月至1995年9月)，实际缴纳年限为18.08年(1995年10月至2013年10月)，并据此核定了高韶俐的退休待遇。
后高韶俐多次向市人社局反映其工龄认定和退休待遇之事，市人社局分别于2015年4月8日、2017年9月28日向高韶俐作出《关于高韶俐要求认定临时工工龄的信访回复》、《关于瑞华制造公司退休职工高韶俐要求认定临时工工龄的政策解释》。2017年12月13日，高韶俐再次向市人社局提出《关于重新计算视同缴费年限并核定退休待遇的申请》，市人社局于2017年12月26日作出《关于瑞华制造公司退休职工高韶俐要求认定临时工工龄的政策解释》，主要内容是：“您反映在常德纺织机械厂做临时工期间要求计算连续工龄的诉求收悉。我局早在2015年11月3日和2017年9月28日均给予回复，现再次回复如下：高韶俐1978年1月至1994年1月在常纺机做临时工，从1994年2月开始在飞达特种带公司做临时工并在飞达特种带公司办理了招工手续，根据国家和我省临时工工龄认定政策，高韶俐的连续工龄只能从1994年2月在飞达特种带公司做临时工开始给予认定，在常纺机做临时工工龄予以认定的诉求无政策依据。
本院认为，本案争议的焦点为：一、高韶俐要求市人社局对其重新核定退休待遇是否属人民法院行政审判受案范围问题；二、高韶俐的起诉是否超过法定起诉期限的问题。
关于焦点一，根据《社会保险行政争议处理办法》的相关规定，对经办机构核定其社会保险待遇标准有异议的，应向作出该具体行政行为的经办机构申请复查，或者向劳动保障行政部门申请行政复议。本案高韶俐多次向市人社局申请重新计算视同缴费年限并核定退休待遇，实际上就是根据《社会保险行政争议处理办法》第六条的规定申请行政复议，市人社局应按照上述处理办法规定的程序作出决定，而不是仅作出一个信访回复或政策解释。市人社局及其经办机构未按《社会保险行政争议处理办法》第五条的规定，按“行政复议”和“复查”的方式处理社会保险行政争议，属程序违法。高韶俐要求市人社局重新核定退休待遇，属于社会保险行政争议，其争议属市人社局行政处理的范畴，根据行政诉讼法及司法解释的规定，高韶俐的起诉属于人民法院行政审判的受案范围。
关于焦点二，高韶俐的起诉没有超过法定的起诉期限。本案高韶俐一审提出了两项诉讼请求，一是要求撤销市人社局作出的《关于瑞华制造公司退休职工高韶俐要求认定临时工工龄的政策解释》，二是要求市人社局重新作出处理决定。对于高韶俐的第二项诉讼请求，实际上是要求市人社局履行法定职责，市人社局于2017年12月13日收到高韶俐的申请后于2017年12月26日作出书面回复，高韶俐于2018年4月12日起诉要求重新作出处理决定未超过行政诉讼法规定的六个月起诉期限。此外，2013年10月，市人社局批准高韶俐退休后，高韶俐对退休待遇一直不服，从2013年10月10日起，分别通过上访、信访、申请仲裁、民事诉讼等途径主张权利，实际上亦是要求市人社局履行法定职责。
综上所述，原审法院认为高韶俐的诉讼不属于人民法院行政审判受案范围和超过法定的起诉期限认定不当。原审裁定错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项及《最高人民法院关于适用的<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条的规定，裁定如下：
一、撤销湖南省常德市武陵区人民法院(2018)湘0702行初37号行政裁定；
二、本案指定湖南省常德市武陵区人民法院继续审理。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄天伏
审 判 员 覃宏庆
审 判 员 唐招军
二〇一八年十月二十六日
法官助理 胡 林
书 记 员 黄 莺
附本裁定适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
1、第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。