吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）松行终字第36号
上诉人（原审原告）张云霞，现住扶余县。
被上诉人（原审被告）扶余市公安局。
法定代表人马大勇，局长。
委托代理人李玉平，扶余市公安局法制大队副大队长。
委托代理人施国学。
上诉人张云霞因治安行政处罚一案，不服吉林省扶余市人民法院（2015）扶行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人张云霞、被上诉人扶余市公安局的委托代理人李玉平、施国学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审被告扶余市公安局于2014年2月20日作出扶公（治）行罚决字（2014）第15号行政处罚决定书，内容为：现查明2014年2月20日，违法行为人张云霞伙同王举华、王晶、马英杰、韩丽梅、赵凤英、王宏伟、于洪池等人因民办教师安置问题去省政府上访，扰乱了机关单位正常秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，决定给予张云霞行政拘留十日。
原审原告张云霞诉称，本人是民办教师，2000年被政府无故辞退，原告于2014年2月9日进京上访，在京上访期间，原告正常合法维权，没有扰乱公共秩序，原告去过国家信访局、中纪委、教育部，回执是回当地政府解决。2014年2月20日原告到吉林省信访局取答复意见，扶余市公安局以扰乱省政府机关单位正常秩序为由，强行拘留。2014年6月9日原告到省公安厅申请信息公开，并得到了答复，给了政府信息不存在告知书。原告认为被告作出的行政处罚决定认定事实错误，为此依照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》的有关规定提起诉讼，请求依法撤销被告对原告张云霞作出的扶公（治）行罚决字（2014）第15号行政处罚决定，判令被告依国家规定的标准赔偿原告被拘留期间损失（以实际被拘留期间的天数计算），判令被告向原告承认错误，依法追究被告的责任及承担本案诉讼费用。原审原告提供的证据有：1、吉林省公安厅办公室（2014）第（1号）-回登记回执。证明原告2014年6月9日向吉林省公安厅申请政府信息公开。2、吉林省公安厅办公室（2014）第1号政府信息不存在告知书。证明原告申请公开的立案和移交扶余市公安局的政府信息不存在。3、扶余市教育局《关于王国庆等24人反映依照法律、政策解决返岗给编、转岗使用等信访事项的答复意见》。《松原市教育局关于对刘力等信访人信访事项的答复意见》。松原市人民政府复查复核委员会《关于扶余市王国庆等信访事项的复核意见书》。证明原告没有越级上访。
原审被告扶余市公安局辩称，被告作出的行政行为事实清楚、证据确凿。经查，2014年2月20日原告张云霞、韩丽梅、王举华、王宏伟、马英杰、于洪池越级到省政府上访，扰乱了相关国家机关的正常工作秩序，在劝访无效的情况下，被我局行政拘留十日。我局治安管理大队侦查认定的依据有违法嫌疑人供述、情况说明、书证等。我局工作人员在办理该案过程中，履行程序合法、适用法律正确。我局工作人员依法使用了相关法律文书，依法办理了相关审批手续，最后依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，对原告依法予以裁决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，原告张云霞应当在收到处罚决定书之日起六个月内向人民法院提出诉讼，被告扶余市公安局的处罚决定是2014年2月20日作出的，原告的起诉已经超过了法律规定的起诉期限，被告所作扶公（治）行罚决字（2014）第15号行政处罚决定已经发生法律效力，该行政行为已经完结。综上，被告所作行政行为事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，请求扶余市人民法院维持被告所作行政处罚决定。原审被告扶余市公安局于法定期限内向法院提供了以下证据、依据：1、行政程序方面的证据：受案登记表、公安行政处罚告知笔录、呈请公安行政处罚报告书、行政处罚决定书及送达回执、对被行政拘留人家属通知书、行政拘留执行回执。2、认定事实方面的证据：张云霞、韩丽梅、张云霞、王举华、王宏伟、马英杰、赵凤英、王晶、徐宝东、王春富、殷立鹏、段丹梅、吴明刚的询问笔录，北京市公安局西城分局训诫书，被询问人的身份证明，扶余市公安局治安大队抓捕经过。3、法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》。
原审法院对双方当事人提供的证据作如下确认：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为，被告提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，本院予以采信。对原告提供的证据被告无异议本院予以确认。
原审经审理查明：张云霞原是扶余县民办教师，后被辞退，因为要求返岗、补偿及养老保险问题上访。2014年2月13日原告因在北京中南海周边上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后被扶余市公安局工作人员接回。2014年2月20日原告张云霞因为民办教师身份及待遇问题到吉林省政府及省信访局上访，当天被扶余市公安局工作人员接回。扶余市公安局于当日立案受理后，通过调查取证，于同日告知张云霞相关陈述、申辩的权利后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，认定张云霞因民办教师安置问题去省政府上访，扰乱了机关单位正常工作秩序，决定给予张云霞行政拘留十日的处罚。扶余市公安局于2014年2月20日送达行政处罚决定，并于2月21对张云霞执行拘留。张云霞不服于2015年5月25日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行人居住地公安机关管辖”。扶余市公安局作为违法行为人居住地的公安机关具有对张云霞的行为予以治安行政处罚的法定职权。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条“需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间”之规定，本案中扶余市公安局口头传唤原告符合相关规定。原告主张行政处罚决定没有送达，从被告提供的送达回证可以证明被告于2014年2月20日19时20分已将行政处罚决定书送达给原告。并且在原告的询问笔录中可以证实被告口头传唤原告时询问了原告的家属联系方式，对原告主张被告没有通知原告家属的主张本院不予采信。根据国务院《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”。第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。原告主张自己没有越级上访，但从原告提供的松原市教育局2014年6月18日关于对刘力等信访人信访事项的答复意见及扶余市教育局2014年9月17日关于王国庆等24人反映依照法律、政策解决返岗给编、转岗使用等信访事项的答复意见可以证实，原告在2014年2月20日去省政府、省信访局反映信访诉求时，有权处理的本级机关或上一级机关还没有作出答复意见，即原告直接去省政府、省信访局反映信访诉求不符合《信访条例》的规定。且省政府不是信访指定的接待场所，原告属于越级非正常上访，其行为扰乱了机关单位正常秩序，故对原告认为处罚无事实根据的辩解理由，本院不予采信。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。训诫不属于行政处罚，故扶余市公安局对张云霞作出的行政处罚决定没有违反法律规定。扶余市公安局在法定职权范围内作出的扶公（治）行罚决字（2014）第15号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告提出的要求被告赔偿其被拘留期间的损失、向原告承认错误及依法追究被告责任的诉讼请求没有事实根据和法律根据，本院不予支持。综上，经本院2015年第17次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张云霞的诉讼请求。
上诉人张云霞上诉称，上诉人在长春依法上访，没有违法行为。就是有违法行为，也应由违法行为地公安机关管辖。另外，原审法院认可被上诉人适用公安部《公安机关办理行政案件程序规定》是错误的，该规定属于部委规范性文件，法院不得作为审理行政案件的依据。请求二审法院判决撤销原审判决，撤销扶公（治）行罚决字（2014）第15号行政处罚决定并依法作出赔偿决定。
被上诉人扶余市公安局辩称，上诉人因民办教师安置问题到省政府进行非法上访，属无理访、越级访，违法事实存在。依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款即“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行人居住地公安机关管辖”的规定，扶余市公安局具有对张云霞的行为予以治安行政处罚的法定职权。依据《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件管辖由国务院公安部门规定”及《行政诉讼法》第六十三条第三款“人民法院审理行政案件参照规章”的规定，一审适用法律没有错误。我局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，根据国务院《信访条例》第十六条、十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人在2014年2月20日去省政府、省信访局反映信访诉求时，有权处理的本级机关或上一级机关还没有作出答复意见，上诉人即直接去省政府、省信访局反映信访诉求不符合上述规定。且省政府不是信访指定的接待场所，原告属于越级非正常上访。其行为扰乱了国家机关正常工作秩序，被上诉人对其作出行政处罚并无不当。关于上诉人提出的被上诉人没有管辖权的上诉理由，依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款即“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，扶余市公安局具有对张云霞的行为予以治安行政处罚的法定职权，该上诉理由不能成立。关于上诉人提出的原审法院不能适用公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的上诉理由，本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款“人民法院审理行政案件参照规章”的规定，原审法院参照适用公安部的规定并无不当，上诉人的该上诉理由本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张云霞负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一五年十一月三十日
书记员 李克举