广东省佛山市顺德区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤0606民初4606号
原告佛山市顺德区百锐新电子材料有限公司，住所地佛山市顺德区伦教街道永丰工业区北路50号。
法定代表人何伟雄。
委托代理人朱云天，广东天道勤律师事务所律师。
委托代理人刘钦有，广东天道勤律师事务所律师。
被告佛山市顺德区公共资源交易中心，住佛山市顺德区大良新城区行政服务中心*座*楼。
负责人程玉佳。
委托代理人陈耕，广东顺帆律师事务所律师。
被告佛山市顺德区不动产登记中心，住佛山市顺德区大良新城区行政服务中心*座*楼。
负责人杨伯礼。
委托代理人张银安，佛山市顺德区公职律师事务所律师。
委托代理人麦宇云，佛山市顺德区公职律师事务所实习律师。
原告佛山市顺德区百锐新电子材料有限公司（以下简称：百锐新公司）与被告佛山市顺德区公共资源交易中心（以下简称：公共资源交易中心）、佛山市顺德区不动产登记中心（以下简称：不动产登记中心）因建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法由审判员岑文豪适用简易程序独任审理。本案于2016年5月27日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人朱云天、刘钦有，被告公共资源交易中心的委托代理人陈耕，被告不动产登记中心的委托代理人张银安、麦宇云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年2月28日原告通过竞买方式以总价410万元竞得被告不动产登记中心的前身“佛山市顺德区土地房产交易中心”挂牌出让的，位于佛山市顺德区五沙工业园南35号地块的国有建设用地使用权，并于同日与被告不动产登记中心签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。同年3月4日原告按被告不动产登记中心要求向被告不动产登记中心支付了土地出让金560000元。由于《成交确认书》要求原告须于成交之日起6个月内完成项目环境影响评价审批、工业项目专项审批并与国土部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告遂委托“佛山市顺德环境科学研究所有限公司”进行项目环评审批工作，“佛山市顺德环境科学研究所有限公司”在环评中出具了《环境影响报告书》，认为原告在案涉地块投资建设的项目“符合产业政策，选址符合相关环境保护法律法规政策，清洁生产水平较高，从环境保护角度来说，项目建设可行”。但在环境审批必须经过的“公众参与”公示环节中，遭受案涉地块周边居民的情绪化、非理性反对，虽经环评公司技术人员多次技术解释，周边居民仍坚持反对意见，并形成上访事件，“佛山市顺德区环境科学研究所有限公司”被迫于2014年7月22日决定终止项目环评，由此导致原告无法通过项目环境影响评价审批，无法与国土部门签订土地出让合同，原告万般无奈被迫终止项目建设，要求被告不动产登记中心佛山市顺德区公共资源交易中心向原告发出通知，以原告违约为由，明确告知原告不退还已收取的土地出让金。
原告认为：1.被告不动产登记中心采用挂牌竞买方式出让案涉地块只是合同要约，原告竞得案涉地块后被告不动产登记中心与原告签订《成交确认书》第四条要求的条件，应属原告与国土部门签订《国有建设用地使用权出让合同》必须具备的条件。由此可以认定，被告不动产登记中心与原告达成竞买案涉土地的成交确认只是附条件生效的合同意向，所附条件因不可抗力导致无法成就，并非原告主观原因或违约造成，因此原告与被告不动产登记中心因竞买达成的土地出让意向没有发生法律效力。
2.被告不动产登记中心在以挂牌竞买方式出让案涉地块时，已经明确案涉地块用于发展《国民经济行业类》中“264涂料、油墨、颜料及类似产品制造”范围内的项目，原告在案涉地块投资建设的项目符合前述条件，也通过了被告不动产登记中心的竞买资格审核，在原告依法委托“佛山市顺德区环境科学研究所有限公司”进行项目环境影响评价过程中，由于群体性事件这一不可抗力导致项目环评被迫终止，原告没有任何过错，也不存在任何违约行为。
3.原告在案涉地块投资建设的项目不能通过环境影响评价是原告参与竞买案涉地块时不能预见、不能避免和不能克服的，符合《中华人民共和国合同法》第117条规定的不可抗力情形。因此，原告因不可抗力不能履行《成交确认书》中的附加条件，不能履行与国土部门签订《国有建设用地出让合同》，应免除原告的责任。
据此，请求法院依法判决：一、两被告立即返还原告支付的土地出让金560000元，以及利息56000元（自原告申请返还之日即2014年7月23日起，按中国人民银行同期贷款利率6%暂计至2016年3月23日，以后顺延应计至实际返还之日止）；三、诉讼费用由两被告承担。
被告公共资源交易中心辩称，一、答辩人的公益性事业单位性质。
根据顺德区机构编制委员会的相关文件规定，答辩人仅是提供土地交易的平台，受政府等相关部门的委托，发布交易信息。对于本案涉及的土地，答辩人与原告不存在任何的直接交易关系，原告缴纳的竞买保证金不予退还时，该款项最终也是上缴政府财政部门，并非归答辩人所有，因此，答辩人没有直接将竞买保证金返还给原告的义务与法律依据。
二、原告缴纳的56万元竞买保证金，答辩人已经依规定缴付给佛山市顺德区国土城建和水利局。
根据案涉土地的《挂牌出让竞买文件》（下称“挂牌文件”）第十一条“相关规定”第（一）项的规定（第16页）：“竞得人所交纳竞买保证金作为国有建设用地使用权出让价款的一部分，须于成交之日起7个工作日内由挂牌人转入财政地价款账户内”，实际上，根据佛山市顺德区国土城建和水利局出具的《缴款通知书》，该56万元已经转入财政地价款账户，款项已不再由答辩人保管与持有，原告再起诉要求答辩人承担相应返还款项责任没有任何理由。
三、“挂牌文件”及《成交确认书》对不予退还保证金有明确约定。
根据案涉土地的“挂牌文件”中出让公告第五条“开发建设要求”第（五）项【第4页】、出让须知第三条第（十一）项“开发建设要求”第5点【第8页】、第十条“成交结算及违约责任”第（二）项【第15页】，以及原告盖章确认的《成交确认书》第四条，均明确约定了：“竞得人须于成交之日起6个月内完成项目环境影响评价审批、工业项目立项审批等。竞得人未能在以上时限内取得项目环境影响评价审批核准文件、工业项目立项审批等等，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将有权取消其成交资格，竞买保证金不予退还并追究其相应的法律责任。”
根据国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款规定：“中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。”因此，《成交确认书》是具有法律效力的，并非原告诉状所称的仅为附条件生效的合同意向。
为此，原告没有在限定的6个月期限内提供环境影响评价审批核准文件等，显然是由于原告自身没有履行其应当履行的相关义务，因此，其被取消竞买资格并且不予退还竞买保证金是有充分依据的。
四、关于环境影响评价审批。
1、原告诉状自称“无法通过”项目环境影响评价审批，根据区环运局出具的复函可得知，原告根本就没有完成环评报告并将其提交至区环运局审批，即根本没有进行到“通过或不通过”这一步。原告在诉状中承认，是其委托的环评机构自行终止了项目环评。但是，无论如何，原告都是违反了挂牌文件以及成交确认书规定的成交之日起6个月内完成环评审批。
2、原告所称的“案涉地块周边居民的情绪化、非理性化反对”并不构成所谓的不可抗力，原告不能藉此免除其应当承担的法律责任。
首先，周边居民可能出现反对意见并非不可预见，原告在诉状中称“环境审批必须经过‘公众参与’公示环节”，意即表示原告已经预见了环评需要经过公众参与的公示环节。
其次，公众反对的意见并非不能避免或者不能克服。《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，环评机构可以在报告中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明（但原告委托的环评机构没有附具说明而是直接终止了环评）。环保部门可组织专家咨询委员会对公众意见进行审议。既然原告称公众意见是“情绪化、非理性化反对”，言下之意就是公众意见不应采纳，环评机构可以坚持提交环评报告并附具不采纳公众意见的说明，而不是自行终止环评。原告所称的公众反对意见是完全有可能予以克服的。
根据《民法通则》第一百五十三条规定的”不可抗力”，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。既然原告所称的公众反对意见可以被预见，且有可能克服时，其就不能称之为“不可抗力”。
3、环评能否通过的风险与责任应完全由原告自行承担。
挂牌文件的出让须知第十二条“注意事项”第（一）项规定：“申请人参加挂牌出让竞买之前，应当详细阅读、熟知和严格遵守本须知和挂牌文件，充分做好市场调查及可行性研究。申请人一旦提交申请，视同全面接受本须知和挂牌出让文件的所有要求。”
“注意事项”第（二）项“申请人参加本次挂牌竞买，表明该申请人已明确知道以下事项”第1、2、3、4、5点规定，申请人明确知道竞买土地存在投资风险；接受该竞买标的现状及周边水电配套设施现状；挂牌人对挂牌竞买标的是否适合发展不作保证；申请人对拟出让地块自行进行现场踏勘，对土地现状无异议。”
另外，顺德法院曾经审理过类似案例并作出了生效判决，生效判决已认定，根据挂牌文件的规定及《成交确认书》的约定，办理涉案项目的环评审批是原告作为竞得人应履行的义务，至于环评审批能否通过的风险与责任应由原告自行承担。
综上，原告逾期未能提交环评审批通过文件，应当承担相应法律责任，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。
被告不动产登记中心辩称，受佛山市顺德区国土城建和水利局委托，2014年1月29日，答辩人在珠江商报B4版刊载了《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，并在答辩人的官网公示佛顺（挂）2014006号《挂牌出让竞买文件》，挂牌出让佛山市顺德区五沙工业园南35号地块（下称“涉案地块”）国有建设用地使用权，宗地图号118143136，土地面积2839.35平方米，出让年限50年，土地用途为工业用地，用于发展《国民经济行业分类》（GB/T47542011）中“264涂料、油墨、颜料及类似产品制造”范围内的项目，竞买起始价为人民币284万元，竞买保证金为人民币56万元，挂牌公告期为2014年1月29日至2014年2月17日，挂牌时间为2014年2月18日至2014年2月28日上午10时正止。2014年2月26日，百锐新公司以支票形式向答辩人指定账户转入竞买保证金56万元。2014年2月28日，百锐新公司法定代表人何伟雄到竞买现场向答辩人提交《建设用地使用权竞买申请书》、《国有建设用地使用权挂牌竞买报价单》等竞买申请资料，并于当日以410万元的价格竞得涉案地块、同答辩人签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。2014年8月11日，百锐新公司向佛山市顺德区国土城建和水利局及答辩人提出申请，表示放弃涉案地块并要求退还其竞买保证金56万元。2014年12月31日，顺德区土地公开交易监督组开会研究认为百锐新公司应当继续完成环境影响评价，将环评结果依法上报顺德区环境运输和城市管理局审批，会议决定延长该项目进行环评、立项和签订出让合同的期限至2015年5月28日。但截至2015年7月6日，百锐新公司一直没有继续环境影响评价，从而无法取得环境影响评价审批核准文件，也没能按期签订国有建设用地使用权出让合同。其后，顺德区公共资源交易中心于7月14日向百锐新公司送达《关于取消佛山市顺德区百锐新电子材料有限公司竞得佛山市顺德区五沙工业园南35号地块竞得人资格及相关处理的通知》，并于7月15日在顺德区公共资源交易中心官网上公告该通知。
关于百锐新公司否认成交确认书合同效力的问题，答辩人认为涉案地块是通过挂牌出让这种招投标的方式签订合同的，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第一、三款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金……中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。”《国有建设用地使用权挂牌出让公告》第五（五）、《国有建设用地使用权挂牌出让须知》第三（十一）5和《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》第四项均载明：竞得人须于成交之日起6个月内取得项目环评文件、立项审批文件并与国土部门签订土地出让合同，否则视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人有权取消其竞得资格，竞买保证金不予退还并追究其相应的法律责任。本案中，成交确认书是出让人与中标人为订立土地出让合同而签订的预约合同，百锐新公司未能按《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》的约定取得项目环评文件、立项审批文件并与国土部门签订土地出让合同，已构成违约，应当承担违约责任。
关于百锐新公司主张的不可抗力因素，答辩人认为根据原国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》第十七条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。”虽然百锐新公司项目在环境影响评价过程公众参与环节中存在一定障碍，但百锐新公司及其委托的环评机构自行终止了项目环评，没有完成环境影响报告书，也没有依法将环境影响报告书报环境保护行政主管部门审批，最终导致其没有取得项目环评文件，不构成不可抗力因素，不能免除其违约责任。
综上，答辩人不予退还百锐新公司涉案地块竞买保证金的行为符合法律、法规、挂牌文件的规定和成交确认书的约定，并无不妥之处；百锐新公司的诉求没有事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。
原告在诉讼过程中提供的证据及两被告的质证意见：
1.原告营业执照、组织机构代码证、被告公共资源交易中心、不动产登记中心组织机构代码证各一份（均为复印件），证明原、被告的诉讼主体资格。
被告公共资源交易中心质证认为，无异议。
被告不动产登记中心质证认为，无异议。
2.收费缴款通知书、电子票据各一份（均为原件），证明被告公共资源交易中心收取了原告支付的土地出让金56万元。
被告公共资源交易中心质证认为，对真实性无异议，但对证明内容有异议，该56万元已由被告公共资源交易中心按挂牌文件的规定缴付给区国土城建和水利局的土地款财政专户。
被告不动产登记中心质证认为，对真实性无异议，对证明内容有异议，原告所支付的是竞买保证金，并在此时已依法转为定金。
3.成交确认书一份（原件），证明2014年2月28日，原告与被告不动产登记中心就案涉地块竞买后签订了出让成交确认书的事实。
被告公共资源交易中心质证认为，对真实性无异议。
被告不动产登记中心质证认为，对真实性无异议。
4.申请书、收据各一份（均为原件），证明2014年7月23日、8月5日原告向被告申请退回缴纳的土地出让金，并提交了相关的证据并说明了原因。
被告公共资源交易中心质证认为，对真实性无异议，对证明内容有异议，该材料是原告向大良街道办事处提交的申请，而大良街道办事处没有权力决定款项的退与不退及确定申请书所陈述的事实。
被告不动产登记中心质证认为，对真实性无异议，对证明内容有异议，原告提交的对象是大良街道办事处，大良街道办事处并非合同相对方。
5.处理通知一份（原件），证明2015年7月6日，被告公共资源交易中心向原告发出该通知取消原告的竞买人资格，对缴纳的土地出让金56万元不予退回的事实。
被告公共资源交易中心质证认为，对真实性无异议，是被告公共资源交易中心发给原告，取消原告的竞买人资格是有法律依据的。
被告不动产登记中心质证认为，无异议。
6.环评情况说明一份（原件），证明佛山市顺德区环境科学研究所作为案涉投资项目的环评单位，作出因投资项目在公众评价期间出现公众反对并形成上访，导致环评无法进行。该评估机构决定终止项目环评的事实。
被告公共资源交易中心质证认为，对真实性无异议，但对其证明内容有异议，该说明不能证明案涉地块周边居民的公众反对意见构成不可抗力，且该说明也表明是原告委托的环评机构，自行终止了环评，没有向审批机关提交环评报告。
被告不动产登记中心质证认为，对真实性无异议，但对其证明内容有异议，该说明不能证明案涉地块周边居民的公众反对意见构成不可抗力，且该说明也表明是原告委托的环评机构，自行终止了环评，没有向审批机关提交环评报告。佛山市顺德区环境科学研究所是受原告的委托进行环评的中介机构，该机构不是环保行政部门，无权对项目能否通过审批作出决定。环科所作出说明后，原告可以要求环科所继续作出环评报告，也可以另择环评中介机构作环评报告。环评报告最终是由原告自行终止，环评报告属于技术性工作。周边居民有异议并不影响该项技术性工作的继续进行。原告称其为不可抗力没有事实、法律依据。
公共资源交易中心在诉讼过程中提供的证据及原告、被告不动产登记中心的质证意见：
1.事业单位法人证书、代码证各一份（均为复印件），证明被告顺德区公共资源交易中心的诉讼主体资格。
原告质证认为，对真实性、证明内容没有异议。
被告不动产登记中心质证认为，无异议。
2.区编制委文件一份（复印件），证明被告机构的性质仅是提供土地交易的平台，受政府等相关部门的委托，发布交易信息，与原告不存在任何的直接交易关系。
原告质证认为，对真实性无异议，被告公共资源交易中心是否本案合同的相对方，是否应在本案承担相应的法律责任由法庭依法审查。
被告不动产登记中心质证认为，对真实性无异议，被告不动产登记中心所承担的土地公开交易平台职能已移交给被告公共资源交易中心。
3.区国土城建和水利局缴款通知书、广东省非税收入（电子）票据各一份（均为复印件），证明被告公共资源交易中心根据挂牌文件的约定“竞得人所交纳竞买保证金作为国有建设用地使用权出让价款的一部分，须于成交之日起7个工作日内由挂牌人转入财政地价款账户内”，被告已经根据佛山市顺德区国土城建和水利局出具的《缴款通知书》，将该56万元转入财政地价款账户，款项已不再由被告保管与持有，原告再起诉要求被告承担相应责任没有任何理由。
原告质证认为，对真实性没有异议，原告按被告公共资源交易中心的要求将款项交付被告公共资源交易中心是作为竞买土地的出让金，被告公共资源交易中心是否将款项交给其他单位不清楚，也无法确认。
被告不动产登记中心质证认为，无异议。竞买保证金由被告公共资源交易中心收取后转交给顺德区国土城建和水利局，属于政府财政资金的内部管理问题。
4.挂牌竞买文件一份（打印件），证明挂牌竞买文件中的出让公告第五条“开发建设要求”第（五）项、出让须知第三条第（十一）项“开发建设要求”第5点、第十条“成交结算及违约责任”第（二）项均明确约定了：“竞得人须于成交之日起6个月内完成项目环境影响评价审批、工业项目立项审批等。竞得人未能在以上时限内取得项目环境影响评价审批核准文件、工业项目立项审批等等，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将有权取消其成交资格，竞买保证金不予退还并追究其相应的法律责任。”原告没有在限定期限内提供环境影响评价审批核准文件等，显然是由于原告自身没有履行其应当履行的相关义务，因此，其被取消竞买资格并且不予退还竞买保证金是有充分依据的。
原告质证认为，对真实性没有异议，但该证据中相关的对竞买人竞得土地后签订国有土地使用权出让前要求的工业立项、环境审批等条件与招标、拍卖、挂牌出让有土地使用权的规定等法规和规范性文件相冲突，是不合法的，是人为的将竞买人可能无法主观或客观的一些条件以格式合同的方式来要求竞买人，这规定应无效。
被告不动产登记中心质证认为，对真实性没有异议，在挂牌出让须知中第12点第一项的约定，申请人在参与挂牌出让竞买前应充分做好市场调查及可行性研究，对挂牌出让文件有疑问的可在挂牌活动前以书面形式向挂牌人咨询，截止挂牌前，原告并未以书面形式向挂牌人反映任何疑问。说明原告对挂牌文件并无异议。案涉地块为工业用地，挂牌文件就产业类型和环评提出要求，符合法律规定，这些要求并不构成招投标法所谓的格式条款。投资有风险，原告是否具有投资该产业类型项目的能力，原告自身应进行充分的调研，并承担相应的市场风险。
5.顺德区环境运输和城市管理局关于佛山市顺德区百锐新电子材料有限公司环评报批情况的复函一份（原件），证明原告根本没有向顺德区环境运输和城市管理局报送建设项目环评文件，也就根本无从谈起通过环评审批。原告没有履行挂牌竞买文件以及成交确认书所约定的义务。
原告质证认为，对真实性、证明内容均不予确认，该复函不属于证据的范畴，不能对本案诉争投资项目能否通过成交确认书的条件起到证明作用。
被告不动产登记中心质证认为，无异议。
6.（2015）佛顺法杏民初字第812号民事判决一份（原件），证明顺德法院有同样事例的生效判决，认定根据挂牌文件的规定及《成交确认书》的约定，办理涉案项目的环评审批是原告作为竞得人应履行的义务，至于环评审批能否通过的风险与责任应由原告自行承担。
原告质证认为，对真实性无异议，但与本案没有关联性，该判例所查明的案件事实也与本案有极大的不同，该判例涉及的不是项目环评，是否因不可抗力无法进行的情况，而是其他原因无法履行签订国有土地使用权出让合同，与本案的事实有本质不同。
被告不动产登记中心质证认为，无异议。该案的原告也是项目不能通过环评为理由，要求退还770万元竞买保证金，与本案的情形类同。
公共资源交易中心在诉讼过程中提供的证据及原告、被告不动产登记中心的质证意见：
1.《国有建设用地使用权挂牌出让公告》、佛顺（挂）2013088号《挂牌出让竞买文件》、宗地图各一份（均为复印件），证明2014年1月29日，被告不动产登记中心在珠江商报B4版刊载《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，并在被告不动产登记中心的官网公示佛顺（挂）2014006号《挂牌出让竞买文件》，挂牌出让佛山市顺德区五沙工业园南35号地块（下称“涉案地块”）国有建设用地使用权，宗地图号118143136，土地面积2839.35平方米，出让年限50年，土地用途为工业用地，用于发展《国民经济行业分类》（GB/T47542011）中“264涂料、油墨、颜料及类似产品制造”范围内的项目，竞买起始价为人民币284万元，竞买保证金为人民币56万元，挂牌公告期为2014年1月29日至2014年2月17日，挂牌时间为2014年2月18日至2014年2月28日上午10时正止。
原告质证认为，对真实性无异议，但对证明内容有异议，出让公告、出让竞买文件中对挂牌出让土地提出的相关前置条件，如项目立项、环境审批，投资额度等均不符合招、投标法和国有土地招标、拍卖、挂牌出让的相关规定。被告不动产登记中心对挂牌出让的土地发出招投标公告只能涉及挂牌出让土地的相关的基本内容，如位置、现状、面积、使用年限、用途，及竞买人的资格要求，投标竞买办法和竞买保证金的相关事项。而不能在竞买人未与出让人签订正式国有土地出让合同前提出竞买人可能在竞得土地后因客观原因无法达到挂牌出让人提出的相关要求，因此，该文件中相关的前置条件不符合法律、法规和规范性的要求，应属无效。
被告公共资源交易中心质证认为，没有异议，设置的相关要求、条件符合相关法律规定。
2.《土地使用权竞买申请书》（原件）、百锐新公司营业执照、机构代码证（均为复印件）、顺德农商银行进账单（原件）、何伟雄的身份证资料（复印件）、《国有建设用地使用权挂牌竞买报价单》、《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（均为原件）各一份，证明2014年2月26日，百锐新公司以支票形式向被告不动产登记中心指定账户转入竞买保证金56万元。2014年2月28日，百锐新公司法定代表人何伟雄到竞买现场向被告不动产登记中心提交《建设用地使用权竞买申请书》、《国有建设用地使用权挂牌竞买报价单》等竞买申请资料，并于当日以410万元的价格竞得涉案地块、同日被告不动产登记中心签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。
原告质证认为，对真实性没有异议，证明了原告的投资项目符合挂牌出让人有关该土地就投资项目的要求以竞买的方式竞得案涉土地，但竞买确认书中第四条要求原告应达到其相关要求的约定，该约定首先不符合招投标法律、法规和相关规范性文件的要求，且在竞买人未与出让人签订正式的国有土地使用权出让合同前设定该条件，只能认定为该确认书并不是竞买人与出让人达成国有土地出让的合同内容，而是达成了附条件的合同意向。在竞买人按出让人要求的条件进行立项审批，环评过程中如果遭遇客观，不可抗力因素导致出让人无法出现的情况，不能认为竞买人违约。
被告公共资源交易中心质证认为，没有异议，成交确认书属于具有法律效力的，也是双方达成合意，具有约束性的预备合同。原告辩称为附条件生效的合同意向是不成立的，也违反了诚信原则。
3.百锐新公司《申请书》、顺监纪要[2015]2号《区土地公开交易监督组会议纪要》各一份（均为复印件），证明2014年8月11日，百锐新公司向大良街道办事处提出申请，表示放弃涉案地块并要求退还其竞买保证金56万元。2014年12月31日，顺德区土地公开交易监督组开会研究认为百锐新公司应当继续完成环境影响评价，将环评结果依法上报顺德区环境运输和城市管理局审批，会议决定延长该项目进行环评、立项和签订出让合同的期限至2015年5月28日。会议上顺德区环境运输和城市管理局说明百税新公司及其环评机构自行停止了环评，并未提交环评审批资料，该局并未组织过该项目的环评审批。
原告质证认为，对真实性无异议，但对证明内容有异议：1.二被告均称申请书只向大良街道办事处提出，但实际上两被告均收到了原告提交的申请书。如两被告认为没有收到原告提出的申请，是否原告还可以继续进行环评呢？2.会议纪要从未向原告送达和告知，原告不清楚会议纪要作出的决定，也从未有任何单位通知原告可以继续进行环评至2015年5月28日。3.会议纪要中大良街道办事处及顺德区环境运输和城市管理局均认为案涉地块由于群众不稳定情形，无法通过环境影响评价审批中公众参与环节，因此，对案涉地块的投资项目不能通过环评，二被告均是清楚和明知的。
被告公共资源交易中心质证认为，没有异议。会议纪要是要求原告提供环评审批，而原告提供环评审批不需要另行通知原告，在挂牌文件有规定。
4.《关于取消佛山市顺德区百锐新电子材料有限公司竞得佛山市顺德区五沙工业园南35号地块竞得人资格及相关处理的通知》及送达、公告资料，顺机编[2013]45号《顺德区机构编制委员会关于印发<佛山市顺德区公共资源交易中心机构人员方案>的通知》各一份（均为复印件），证明顺德区土地房产交易中心的土地交易职责已划入顺德区公共资源交易中心，顺德区公共资源交易中心通知取消了百锐新公司涉案地块的竞得人资格。
原告质证认为，对证据的真实性没有异议，证明了被告公共资源交易中心是与原告未能取得环境审批构成违约取消原告的竞买人资格，拒绝与原告签订正式的国有建设用地出让合同的事实。原告认为被告公共资源交易中心以不合法的前置条件为由对原告缴交的土地出让金不予退回没有法律依据，因此，提起诉讼。
被告公共资源交易中心质证认为，没有异议。
经庭审质证，本院对原、被告提供的上述证据作如下认证：
一、原告提供的证据1、2、3、4、5、6，两被告对其真实性没有异议，本院予以采纳。
二、被告公共资源交易中心提供的证据1、2、3、4、5，原告及被告不动产登记中心对其真实性没有异议，本院予以采纳。
证据6为法院生效的法律文书依法具有证明力。
三、被告不动产登记中心提供的证据1、2、3、4，原告及被告公共资源交易中心对其真实性没有异议，本院予以采纳。
审理查明，2014年1月29日，不动产登记中心在珠江商报B4版刊载了《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，并在不动产登记中心的官网公示佛顺（挂）2014006号《挂牌出让竞买文件》，挂牌出让佛山市顺德区五沙工业园南35号地块（下称“涉案地块”）国有建设用地使用权，宗地图号118143136，土地面积2839.35平方米，出让年限50年，土地用途为工业用地，用于发展《国民经济行业分类》（GB/T47542011）中“264涂料、油墨、颜料及类似产品制造”范围内的项目，竞买起始价为人民币284万元，竞买保证金为人民币56万元，挂牌公告期为2014年1月29日至2014年2月17日，挂牌时间为2014年2月18日至2014年2月28日上午10时正止。同时在公告中还注明“竞得人须于成交之日起6个月内完成项目环境影响评价审批、工业项目立项审批等。竞得人未能在以上时限内取得项目环境影响评价审批核准文件、工业项目立项审批等等，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将有权取消其成交资格，竞买保证金不予退还并追究其相应的法律责任。”
2014年2月26日，百锐新公司以支票形式向不动产登记中心指定账户转入竞买保证金56万元。
2014年2月28日，百锐新公司向不动产登记中心提交《建设用地使用权竞买申请书》、《国有建设用地使用权挂牌竞买报价单》等竞买申请资料，当日以410万元的价格竞得涉案地块。并于当天与不动产登记中心签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》约定“竞得人须于成交之日起6个月内完成项目环境影响评价审批、工业项目立项审批等。竞得人未能在以上时限内取得项目环境影响评价审批核准文件、工业项目立项审批等等，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将有权取消其成交资格，竞买保证金不予退还并追究其相应的法律责任。”
2014年8月11日，百锐新公司向佛山市顺德区国土城建和水利局及不动产登记中心提出申请，表示放弃涉案地块并要求退还其竞买保证金56万元。
2014年12月31日，顺德区土地公开交易监督组开会研究认为百锐新公司应当继续完成环境影响评价，将环评结果依法上报向顺德区环境运输和城市管理局审批，会议决定延长该项目进行环评、立项和签订出让合同的期限至2015年5月28日。
2015年7月14日，顺德区公共资源交易中心向百锐新公司送达《关于取消佛山市顺德区百锐新电子材料有限公司竞得佛山市顺德区五沙工业园南35号地块竞得人资格及相关处理的通知》，认为百锐新公司至今未按照《成交确认书》的约定取得环境影响评价审批核准文件和工业项目立项审批核准文件以及签订国有建设用地使用权出让合同，构成违约。其缴纳的竞买保证金56万元不予退还。
2016年5月4日佛山市顺德区环境运输和城市管理局作出《复函》，反映百锐新公司一直没有向佛山市顺德区环境运输和城市管理局报送建设项目环评文件，佛山市顺德区环境运输和城市管理局也没有对该公司的建设项目进行环评审批。
本院认为,本案争议焦点在于，一、合同的效力；二、保证金应否退还。就上述争议焦点，分析如下：
一、合同的效力。
1.百锐新公司与不动产登记中心签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》是双方的真实意思表示，没有违反法律强制性效力规定，对双方均具约束力。
2.《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。
《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（以下简称：《成交确认书》）约定了双方的权利义务，该合同自双方签名盖章即具法律约束力。《成交确认书》第四条约定的条件是签订《国有建设用地使用权出让合同》的条件，并非《成交确认书》生效的条件。
3.《成交确认书》中关于环境影响评价审批等的约定条款并没有违反法律强制性效力规定。该项条款是对工业项目建设基本要求，若在签订《出让合同》后，进行投资建设时，才发现未能通过环境影响评价审批，将可能造成合同双方更大的损失。另，若对环境影响评价审批不作违约设定，则可能使合同存在漏洞，竞买方可通过不进行环境影响评价审批，逃避履行合同义务。综上，关于环境影响评价审批的条款并没有显失公平，具有法律效力。
二、保证金应否退还。
《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第一百一十四条规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。
如前所述，《成交确认书》合法有效，对方当事人均具约束力。合同约定，“竞得人须于成交之日起6个月内完成项目环境影响评价审批、工业项目立项审批等。竞得人未能在以上时限内取得项目环境影响评价审批核准文件、工业项目立项审批等等，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将有权取消其成交资格，竞买保证金不予退还并追究其相应的法律责任”。原告未在约定的期限内提交环境影响评价审批，已构成违约，依合同约定，保证金不予退还。
三、环境影响评价审批未能通过是否不可抗力。
首先，环境影响评价审批条款在原告参加拍卖前，不动产登记中心已在珠江商报B4版刊载了《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，并在不动产登记中心的官网公示佛顺（挂）2014006号《挂牌出让竞买文件》，在拍卖公告中已就环境影响评价审批、工业项目立项审批等作出要求并说明违约后果。原告在参加竞价时，应当预见未能完成环境影响评价审批将要承担的后果。因此，环境影响评价审批并非不可预见。
其次，环境影响评价审批有法可依，审批程序及要求均是已对社会公开，非暗箱操作，审批结果并不存在不可预见。环境影响评价审批受到多种因素影响，能否通过审批其不确定性固然存在，但不能通过审批并非不可抗力，而是风险。该风险存在于商业投资中，即为商业风险。
再次，《环境影响评价公众参与暂行办法》第十七条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。”
公众意见是进行环境影响评价审批其中一个必经环节，原告应能预见。公众提出意见亦应考虑其是否合法有理，最终决定能不能通过审批，并不是有没有公众提出意见，而是意见是否成立，有否违反环境保护的规定。
综上，环境影响评价审批能否通过不是不可抗力，原告的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
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