青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)青行终54号
上诉人(原审被告)西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会,住所地西宁市经济技术开发区生物产业园区纬二路18号。统一社会信用代码12630000710549065H。
法定代表人李进良,该管委会主任。
委托代理人喇海翔,青海树人律师事务所律师。
委托代理人张县利,青海树人律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)青海安东建筑有限公司,住所地青海省西宁市城北区宁张路1号,统一社会信用代码916300007105190189。
法定代表人李兆宁,该公司董事长。
委托代理人毕水宾,男,1968年3月18日出生,住西宁市城西区。系该公司办公室主任。
原审第三人西宁市北山林场,住所地西宁市城北区祁连路***号。统一社会信用代码12630100440050263R。系原小桥苗圃的承受主体。
法定代表人吴忠祥,该场场长。
委托代理人田宪周,青海竞帆律师事务所律师。
委托代理人程东民,青海竞帆律师事务所律师。
上诉人西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会(以下简称生物园区管委会)因青海安东建筑有限公司(以下简称安东公司)要求其履行行政补偿法定职责一案,不服西宁市中级人民法院(以下简称西宁中院)(2015)宁行初字第66号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2016年10月20日公开开庭审理了本案。生物园区管委会的委托代理人喇海翔,安东公司的委托代理人毕水宾,西宁市北山林场的委托代理人田宪周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明,2005年10月,安东公司在其承包的小桥苗圃的场地内建设生态园并种植苗木。2009年12月23日,西宁市人民政府办公厅形成第116次《会议纪要》,内容涉及小桥苗圃搬迁安置和土地划拨问题,即小桥苗圃搬迁后,天峻路以北的215亩土地划拨给生物园区管委会用作建设用地;鉴于小桥苗圃在搬迁过程中产生费用较多,由生物园区管委会一次性给小桥苗圃支付搬迁安置费用1500万元,由西宁市国土资源局负责办理215亩土地的划拨和农用地转用手续。2011年8月,安东公司就合伙协议纠纷向西宁中院提起诉讼,该院作出(2011)宁民一初字第65号民事判决,判决小桥苗圃赔偿安东公司拆迁补偿款944840元,该判决已执行完毕。2012年安东公司就土地承包经营权向城北区人民法院提起诉讼,要求小桥苗圃给付苗木移植费231695.20元、苗木运费1200元、苗木移植损失费89440元,共计333135.20元。城北区人民法院作出(2012)北民一初字第415号民事判决支持了原告的诉讼请求。因小桥苗圃未按生效判决履行义务,安东公司遂申请强制执行。执行期间,小桥苗圃向西宁中院申请再审,西宁中院作出(2013)宁民提字第11号民事判决,认为虽然政府决定向小桥苗圃一次性支付搬迁安置费用1500万元,但据此评估的小桥苗圃的资产中除涉及安东公司的建筑物944840元外,并不包括安东公司的林木及其他资产。小桥苗圃作为被征用人和被拆迁人,是取得补偿的主体,而不是作出补偿的主体,不负有对安东公司进行补偿的义务。安东公司向小桥苗圃主张苗木移植的相关费用没有事实根据和法律依据。故判决:撤销西宁市城北区人民法院(2012)北民一初字第415号民事判决;驳回安东公司的诉讼请求。2014年2月27日安东公司就苗木移植、景观设施等费用的补偿问题发函要求生物园区管委会解决,未得到回复。遂于2015年10月22日诉至西宁中院,请求判令:生物园区管委会履行征用土地拆迁行为应尽的法定职责,解决安东公司征用拆迁后的补偿事宜。
另查明,涉案被征用的小桥苗圃使用的215亩土地属于国有划拨土地。2010年4月9日,西宁市林业局与生物园区管委会签订协议书,双方对西宁市林业局所属小桥苗圃215亩划拨土地范围内地面的各类苗木移植、房屋及构建物的拆迁补偿进行了约定,由生物园区管委会分三次向西宁市林业局支付1500万元,该款项已支付完毕。
原审法院认为,划拨土地使用权是土地使用者经县级以上人民政府依法批准,在缴纳补偿、安置等费用后所取得的或者无偿取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。本案小桥苗圃搬迁后,天峻路以北的215亩土地划拨给生物园区管委会用作建设用地,并在向小桥苗圃支付搬迁安置费用1500万元后取得了该划拨土地的使用权。生物园区管委会作为该划拨土地新的建设单位,具有安置补偿的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的,属于人民法院行政诉讼范围,当事人依法提起行政诉讼,人民法院应当立案受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案生效判决确认小桥苗圃作为被征用人和被拆迁人,是取得补偿的主体,不负有对安东公司进行补偿的义务。安东公司因此认为生物园区管委会是征用人和拆迁人,作为安置补偿主体应对其履行法定职责,在以函的方式申请生物园区管委会履行法定职责未果的情况下诉至法院符合上述规定。因不履行法定职责可以以相对人向行政机关提出申请而启动诉讼程序,本案安东公司提起的诉讼并未超过法定的起诉期限。故生物园区管委会所称本案不属于行政诉讼受案范围及超过起诉期限的理由不能成立,应予驳回。关于生物园区管委会称本院(2011)宁民一初字第65号民事判决,对于安东公司主张的944840元的补偿款已有认定,系重复起诉的答辩意见,经查,该款项与本案中安东公司主张的景观设施及苗木移植相关费用不属同一事实,并非重复起诉,故对此答辩意见不予采纳。生效判决已经确认小桥苗圃不负有对安东公司进行补偿的义务,安东公司无法向小桥苗圃主张权利,而其因搬迁确实存在苗木移植费等相关损失的情况下,生物园区管委会作为安置补偿主体应当依法履行职责,对安东公司的搬迁补偿问题及时作出处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定,判决:责令生物园区管委会对安东公司涉案土地的搬迁补偿问题作出处理。本案案件受理费50元,由生物园区管委会负担。
生物园区管委会上诉称:一、原审法院认定事实和适用法律错误。1.本案不属于行政诉讼的受理范围且主体不适格。2006年3月23日,西宁市人民政府作出《关于生物园区二期发展用地征地拆迁安置方案的批复》,同意西宁市国土资源局制定的拆迁安置工作方案,其中包括本案所涉的小桥苗圃划拨土地。2009年12月23日,西宁市人民政府办公厅根据上述《批复》精神就小桥苗圃整体搬迁事项形成《会议纪要》,同意小桥苗圃整体搬迁至北山危岩体综合治理区,小桥苗圃整体搬迁后,天峻路以北的215亩土地划拨给生物园区管委会用作建设用地。鉴于小桥苗圃在搬迁过程中产生费用较多,由生物园区管委会一次性给小桥苗圃支付搬迁安置费用1500万元。上述事实证明系西宁市人民政府基于城市规划及建设需要对小桥苗圃实施的整体搬迁,具有征收土地行政职能的主体应当为县级以上地方人民政府。生物园区管委会没有实施收回小桥苗圃划拨土地使用权的具体行政行为,并非征收主体或拆迁主体。2.生物园区管委会补偿小桥苗圃天俊桥路215亩土地的过程是民事行为。生物园区管委会与小桥苗圃之间是平等的民事主体,双方系基于西宁市人民政府作出的《会议纪要》,进行了划拨土地的转让。1500万元系搬迁补偿费用,是平等关系下的民事行为,不存在行政法律关系。3.本案中安东公司与生物园区管委会之间并无合同关系,安东公司遭受经济损失的原因并不是生物园区管委会造成。二、本案已超过起诉期限。我国《行政诉讼法》第四十六条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中,西宁市人民政府作出《会议纪要》的时间为2009年12月23日,并且安东公司在行政起诉状中自认,其于2009年10月已接到小桥苗圃关于收回该国有划拨土地使用权的通知,在2015年10月22日提起行政诉讼,早已超过法律规定的起诉期限。故请求撤销一审判决,驳回安东公司全部诉讼请求。
安东公司答辩称,一、原审认定事实清楚,适用法律正确。1.生物园区管委会是一级行政机关,具有土地征收权力,且给小桥苗圃支付了补偿款,是本案适格被告。2.小桥苗圃土地征用过程是依据西宁市政府第116号会议纪要实施,生物园区管委会辩称补偿属民事行为理由不能成立。3.生物园区在征用过程中未尽到法定职责,应对安东公司的损失承担相应责任。二、本案起诉未超过诉讼时效,安东公司2013年再审后才得知生物园区管委会是征收主体,遂于2014年2月24日申请其给予补偿,在生物园区管委会未答复的情况下,于2015年10月22日提起诉讼,未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定的诉讼期限。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
另查明,2006年3月23日,西宁市人民政府作出宁政土[2006]7号《西宁市人民政府关于生物园区二期发展用地征地拆迁安置方案的批复》,同意西宁市国土资源局宁土[2006]57号《关于上报生物产业园区二期发展用地征地拆迁安置方案的请示》。
本院认为,要求行政机关履行法定职责的行政诉讼,被告对原告请求事项具有行政职责,是此类诉讼提起的必备条件。本案中,生物园区管委会是否负有对安东公司进行拆迁补偿的法定职责,是本案是否受理的关键。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定,“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”从该条规定看,国家对国有土地使用权适用批准收回制度和对土地使用权人适当补偿原则,有权收回国有土地使用权的机关是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府。本案中,生物园区管委会是西宁市经济技术开发区管理委员会下属的事业法人,具有对其所辖区域内地政、地籍管理的行政职权,从其职责范围看,并未被授予对国有土地使用权收回的职权,且从西宁市人民政府所作的《关于生物园区二期发展用地征地拆迁安置方案的批复》看,该案所涉土地收回的拆迁安置方案经西宁市人民政府批准。安东公司提交的会议纪要未反映生物园区管委会是此次国有土地收回的主体。而对国有土地使用权人的补偿,又基于2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》和2011年1月21日公布实行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定不同而存在差异。《城市房屋拆迁管理条例》规定,对国有土地上的附着物,一般由拆迁人与被拆迁人协议补偿,该种补偿属于平等主体之间的民事法律关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》则规定由有权收回土地的人民政府进行补偿,该种补偿具有行政合同性质。结合本案,小桥苗圃的上级主管单位西宁市林业局与生物园区管委会签订《协议书》并在2010年5月搬迁完毕后移交了土地,协议签订和移交均发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前,且协议中涉及的补偿数额是由双方人员参加、并由西宁市人民政府作出专题会议纪要所确定。其中不仅约定了对小桥苗圃搬迁的补偿费用,还确定了搬迁日期、违约责任等。生物园区管委会虽未取得拆迁许可,但其作为新的国有土地使用权人,参照当时适用的法律规定,其只能以拆迁人的身份进行拆迁补偿。安东公司无证据证明生物园区管委会在小桥苗圃的土地收回过程中具有行政补偿的法定职权。
综上,在小桥苗圃国有土地使用权的收回和补偿过程中,生物园区管委会与小桥苗圃是平等主体间的民事法律关系,生物园区管委会对小桥苗圃不具有行政法意义上的补偿义务。安东公司基于生物园区管委会对小桥苗圃安置补偿的事实,主张生物园区管委会对其履行行政补偿职责,无事实和法律依据,生物园区管委会不是安东公司请求履行法定职责的适格被告。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(十)项的规定,对已经立案的不符合其他法定起诉条件的案件,应当裁定驳回起诉。安东公司请求判令生物园区管委会履行行政补偿职责不符合法定的起诉条件,应当驳回起诉。生物园区管委会关于其不具有被告主体资格的上诉理由成立,应予支持。原审法院认定生物园区管委会具有补偿法定职责,缺乏事实和法律依据,应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第(一)项的规定,裁定如下:
一、撤销西宁市中级人民法院(2015)宁行初字第66号行政判决;
二、驳回青海安东建筑有限公司的起诉。
二审案件受理费50元,退还西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会。
本裁定为终审裁定。
审判长 班玛吉
审判员 边红丽
审判员 李成花
二〇一六年十月三十一日
书记员 孔 菲