河北省唐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)冀02行终252号
上诉人（原审原告）田洪义，男，1952年4月2日，汉族，农民，现住迁安市。
委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）迁安市房屋征收管理办公室（原迁安市拆迁管理办公室），住所地迁安市迁安镇人民政府*楼****室。
法定代表人刘增斌，主任。
委托代理人马国栋，迁安市房屋征收管理办公室科员。
委托代理人景宝安，河北景宝安律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）迁安市杨店子镇人民政府，住所地迁安市杨店子镇王庄子村。
法定代表人赵福军，镇长。
委托代理人刘兴国，迁安市杨店子镇人民政府综治办主任。
委托代理人俞伯江，河北弘丹律师事务所律师。
上诉人田洪义因诉迁安市房屋征收管理办公室迁拆裁决一案，不服唐山市丰润区人民法院（2012）丰行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人田洪义的委托代理人潘金忠、被上诉人迁安市房屋征收管理办公室负责人蔡丰、委托代理人马国栋、景宝安、被上诉人迁安市杨店子镇人民政府委托代理人俞伯江、刘兴国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2010年9月6日，第三人迁安市杨店子镇人民政府取得了拆许字（贰零壹零）第伍号《房屋拆迁许可证》，该涉案宅院未办理房屋产权证，地上建筑物为砖混结构二层楼房，建筑面积254.40平方米，其他附属物包括月台、踏步、罩棚、自来水等。原告田洪义拥有的涉案宅院在拆迁许可证所载范围内。按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，第三人与原告就拆迁事宜进行多次协商，原告以补偿标准低，补偿少为由拒绝拆迁，最终双方未能订立拆迁补偿安置协议。受第三人委托，唐山神舟惠泽房地产评估咨询有限公司为实际产权人为原告的房屋及部分附属物进行了评估，于2011年3月20日作出编号为唐山神舟惠泽估[2011]第0207号《房地产拆迁估价报告》，评估对象为涉案宅院范围内的主房及部分生活配套附属物，建筑面积254.4平方米，评估结果为242339元。2011年4月7日，第三人向被告提出行政裁决申请，并向被告提交了裁决申请书、第三人法定代表人身份证明、拆许字（贰零壹零）第伍号《房屋拆迁许可证》、《迁安市杨店子镇经十二路建设工程拆迁补偿安置办法》、户主为田洪义的迁安市农村居民建房占地许可证、房地产拆迁估价报告以及拆迁协商记录等资料。被告对相关材料进行审核后，于2011年4月8日受理，同日，向原告送达了答辩通知书。2011年4月12日，被告组织原告与第三人在迁安市杨店子镇刘东庄村委会进行调解，原告田洪义女婿樊玉刚、第三人迁安市杨店子镇人民政府彭海军、宋俊和到场参加，但双方未能达成协议。因原告对评估结果有异议，被告委托唐山市房地产价格评估专家委员会对编号为唐山神舟惠泽估[2011]第0207号《房地产拆迁估价报告》进行鉴定。唐山市房地产价格评估专家委员会于2011年4月14日作出了唐评专鉴字[2011]迁1109号《城市房屋拆迁评估鉴定意见书》，鉴定结论为“估价方法、参数选取、估价结果符合重置成新价格”。经被告领导班子集体研究，被告于2011年4月15作出了迁拆管办裁字（2011）第32号《房屋拆迁行政裁决书》，裁决书的具体内容为：“一、申请人对被申请人杨店子镇刘东庄村编号为3164的房屋安置，按《杨店子镇经十二路建设工程拆迁补偿安置办法》执行；按评估公司对该院落整体评估后的评估结果向被申请人支付拆迁补偿费；同时按相关规定向被申请人支付搬家补助费、临时安置费。二、限被申请人自本裁决书送达之日起15日内完成位于杨店子镇刘东庄村编号为3164的房屋的搬迁及拆迁工作”。被告于2011年4月16日向原告及第三人送达了上述裁决书。此后，唐山神舟惠泽房地产评估咨询有限公司对涉案院套的全部地上建筑物及附属物进行了整体评估，并于2011年5月12日作出编号为唐山神舟惠泽估[2011]第02065号《房地产拆迁估价报告》，评估结果为332880元。2012年11月21日，本院组织原、被告及第三人协调时，原告与第三人就具体的补偿方案进行了协商，第三人向原告明确了其在此次拆迁中应得的补偿安置情况：补偿款、临时安置费及搬家补助费等377280元，10万元购楼补贴，3万元奖金，120平方米平价购楼指标，2万元取暖费补贴，每月免费供水12吨（连续10年），丢漏项以实际发生为准，但双方未能达成协议。截至本案立案受理时，涉案房屋拆迁许可证核准范围内的房屋已全部拆除完毕，拆迁补偿安置已基本完成。
原审认为，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款及建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条的规定，原迁安市拆迁管理办公室作为迁安市人民政府确定的城市房屋拆迁管理部门，有根据拆迁人的申请，对涉案房屋作出房屋拆迁行政裁决的法定职责，故对原告关于被告不具有主体资格的主张，本院不予采信。第三人于2010年9月6日取得了被告颁发的拆许字（贰零壹零）第伍号《房屋拆迁许可证》，按照《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，第三人已经取得在拆迁范围内拆迁的主体资格，故对原告关于第三人不具有拆迁人及房屋拆迁行政裁决申请人主体资格的主张，本院亦不予采信。在原告与第三人未达成拆迁补偿安置协议的情况下，第三人依法向被告提出行政裁决申请，被告依法受理并予以审查、调查、调解、委托唐山市房地产价格评估专家委员会对评估报告进行鉴定。在此基础上，经被告领导班子集体研究决定，作出了迁拆管办裁字（2011）第32号《房屋拆迁行政裁决书》。虽然被告在评估收量的程序上存在一定瑕疵，但在被诉房屋拆迁行政裁决书的裁决内容中载明了“按评估公司对该院落整体评估后的评估结果向被申请人支付拆迁补偿费”，并于裁决后对涉案院套的全部地上建筑物及附属物进行了整体评估，该评估报告可视为对程序瑕疵的补救措施。虽然被诉房屋拆迁行政裁决并未对原告在此次拆迁中应得的补偿安置情况予以明确，但在案件审理过程中，本院组织三方进行协调时，原告在此次拆迁中应得的补偿安置情况已经清晰。此外，涉案房屋拆迁许可证核准范围内绝大多数被拆迁户均与第三人签订了拆迁补偿安置协议，且上述范围内的房屋已经全部拆除完毕，拆迁补偿安置工作也已基本完成，说明此次房屋拆迁符合绝大多数被拆迁户的意愿。虽然被告作出的被诉房屋拆迁行政裁决在事实和程序上存在一定瑕疵，但并不足以否定其法律效力，且对比与第三人签订了安置补偿协议的被拆迁户，原告的合法权益并未受到损害，故对原告的诉讼请求本院不予支持。本院认定，被告于2011年4月15日作出的迁拆管办裁字（2011）第32号房屋拆迁行政裁决基本事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规正确，程序合法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告田洪义的诉讼请求。
田洪义上诉称，上诉人系迁安市杨店子镇刘东庄村村民。2011年4月15日被上诉人迁安市拆迁管理办公室对上诉人作出房屋拆迁行政裁决书。该行政裁决书存在多处违法。一、被上诉人作出该裁决没有法律依据，适用法律法规错误，属于违法行政。该裁决引用规定都是规定国有土地上城市房屋拆迁与裁决事宜的。上诉人位于刘东庄村的房屋所依附土地尚未依法被征收为国有，仍为集体所有土地。被上诉人对集体土地上房屋作出拆迁行政裁决，适用法律错误。二、本案中，拆迁人迁安市杨店子镇人民政府不具备拆迁人及行政裁决申请人的主体资格。本次拆迁许可的拆迁人和裁决申请人迁安市杨店子镇人民政府作为基层人民政府，不具备《城市房屋拆迁管理条例》中拆迁人为建设项目主体的资格，其不仅违反了国务院国办发[2004]46号通知的相关规定，也违反行政许可法的相关规定。三、涉案行政裁决书作出程序违法。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二章第六条、第七条的规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。申请领取房屋拆迁许可证的前提要件之一就是应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交国有土地使用权批准文件。本案中，涉案房屋拆迁许可证系被上诉人于2010年6月30日颁发的，后因双方当事人达不成拆迁补偿安置协议，被上诉人根据迁安市杨店子镇人民政府的申请于2011年4月15日作出行政裁决书，而涉案区域于2011年5月14日才被征收为国有。被上诉人在欠缺国有土地使用权批准文件这一必备条件的情况下，即为迁安市杨店子镇人民政府颁发房屋拆迁许可证的行为显然是违法的。四、被上诉人提交的房地产拆迁估价报告违法。上诉人未见过评估报告，且涉案房屋整体的最终评估数据是在裁决书作出之后才形成，裁决书的作出缺乏基本的法律前提要件；评估机构的选择及评估报告作出主体违法；评估方法未按法定市场价格评估，而是采取了低于重置成新价的成本价格。故被上诉人作出的拆迁裁决严重违法，请求撤销一审判决并判决被上诉人作出的房屋拆迁行政裁决书违法，诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人迁安市房屋征收管理办公室答辩称，一、被上诉人作出该裁决具有法律依据。涉案房屋拆迁许可证核准范围内绝大多数被拆迁户均与杨店子镇人民政府签订了拆迁补偿安置协议书，且上述范围内的房屋已经全部拆除完毕，拆迁补偿安置工作也已基本完成，说明此次房屋拆迁符合绝大多数被拆迁户的意愿，且现在争议土地上的全部建筑物都已经实际拆除。二、迁安市杨店子镇人民政府具备拆迁人及行政裁决申请人的主体资格。杨店子镇人民政府在2010年9月6日取得了被上诉人颁发的房屋拆迁许可证，按照《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，杨店子镇人民政府取得了在拆迁范围内拆迁的主体资格，无论该条例还是行政许可法都没有将镇政府排除在拆迁人主体范围之外。三、涉案行政裁决书作出程序合法。在上诉人与杨店子人民政府达不成拆迁补偿安置协议的情况下，杨店子镇人民政府依法向迁安市房屋征收管理办公室提出行政裁决申请，迁安市房屋征收管理办公室依法受理并予以审查、调查、调解、委托唐山市房地产价格评估专家委员会对评估报告进行鉴定。经迁安市房屋征收管理办公室领导班子集体研究决定，作出了房屋拆迁行政裁决书，对比与杨店子镇人民政府签订了安置补偿协议书的被拆迁户，上诉人的合法权益未受到损害。四、杨店子镇人民政府多次与上诉人就房屋的补偿等问题进行过协商，上诉人对评估结果是清楚的。评估机构唐山神舟惠泽房地产评估咨询有限公司是具备合法资质的评估机构，评估报告的作出主体并不违法，且评估报告是根据评估对象的具体情况、依法定的程序及评估方法作出的，完全符合法律规定。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人迁安市杨店子镇人民政府答辩称，一、被上诉人迁安市房屋征收管理办公室作出的行政裁决认定事实清楚，于法有据。二、迁安市杨店子镇人民政府已经取得房屋拆迁许可证，是合法拆迁人，具有向房征部门申请行政裁决的主体资格。而且没有任何法律规定乡镇人民政府不得作为拆迁人。三、房征办作出的行政裁决程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人迁安市房屋征收管理办公室收到迁安市杨店子镇人民政府递交的申请后，依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的相关规定，对其提交的申请资料进行了审核，后组织上诉人及迁安市杨店子镇人民政府进行调解，在双方不能达成协议的情况下，委托唐山市房地产价格评估专家委员会对上诉人房屋的估价报告进行估价鉴定。经迁安市房屋征收管理办公室领导班子集体讨论决定后，作出的房屋拆迁行政裁决书事实清楚、程序合法。上诉人所称被诉裁决书没有法律依据及程序违法问题。经查，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的有关规定，《房屋拆迁许可证》是补偿安置裁决的前置行政行为，其实体合法性问题不是被上诉人作出房屋拆迁行政裁决过程中需要审查的内容，被诉区域《房屋拆迁许可证》已经生效判决确认合法，可以作为被上诉人作出行政裁决的依据。上诉人所称迁安市杨店子镇人民政府不具备拆迁人及行政裁决申请人的主体资格问题。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。被上诉人提供的《房屋拆迁许可证》足以证明迁安市杨店子镇人民政府是涉案拆迁项目的拆迁人。同时根据该条例第十六条的规定，迁安市杨店子镇人民政府也具有作为申请房屋拆迁行政裁决的申请人资格。上诉人所称估价报告违法问题。第一次评估报告虽然存在程序上的瑕疵，但经唐山市房地产价格评估专家委员会估价鉴定，该评估报告可以作为裁决的依据。拆迁人考虑了第一次评估时未能实际入户等实际问题，因此在房屋被拆除时进行了第二次评估，并且被诉房屋拆迁行政裁决书的裁决内容中亦载明“按评估公司对该院落整体评估后的评估结果向被申请人支付拆迁补偿费”，第二次评估报告的作出可以保障上诉人的合法权益不受损害，故据此评估报告对上诉人进行裁决补偿并无不当。此外，涉案房屋拆迁许可证核准范围内绝大多数被拆迁户均与拆迁人签订了拆迁补偿安置协议，上述范围内的房屋已经全部拆除完毕，拆迁补偿安置工作也已基本完成，说明此次房屋拆迁符合绝大多数被拆迁户的意愿。综上所述，被上诉人迁安市房屋征收管理办公室作出的房屋拆迁行政裁决书事实清楚、程序合法，且上诉人的合法权益并未受到侵害。上诉人上诉理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人田洪义负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 田耐忠
代理审判员 胡津湘
代理审判员 杨春艳
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 郑玉环