广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤14行终6号
上诉人（原审原告）：大埔县高陂镇渡头村九龙埔村民小组，地址：大埔县高陂镇渡头村九龙埔。
负责人：袁维浪，村民小组组长。
委托代理人：黎国洪、曾祥彬，广东宾得律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：大埔县国土资源局，住所地：广东省梅州市大埔县湖寮镇西环路83号。
法定代表人：刘锦坤，局长。
委托代理人：罗云开，广东法豪律师事务所律师。
委托代理人：陈小东，大埔县国土资源局执法监察队队长。
上诉人大埔县高陂镇渡头村九龙埔村民小组（以下简称九龙埔村民小组）因与被上诉人大埔县国土资源局（以下简称大埔县国土局）土地行政决定一案，不服大埔县人民法院（2016）粤1422行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审审理认定如下事实：经国务院批准，中华人民共和国国土资源部于2016年6月29日作出国土资函（2016）349号《国土资源部关于韩江高陂水利枢纽工程建设用地的批复》，2016年7月28日埔府（2016）72号大埔县人民政府征收土地公告，大埔县人民政府征收茶阳镇、大麻镇、高陂镇、三河镇、银江镇五个镇共计31个行政村属下的652.1897公顷集体土地，拟作为高陂水利枢纽工程建设用地。2016年8月12日，经丈量原告的集体土地为65.1803亩，泥竹288702支，2016年8月26日，高陂镇人民政府根据埔府（2015）139号《大埔县人民政府关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地拆迁补偿规定的通知》，将原告的征地补偿款人民币573586.64元，泥竹补偿款人民币866106元，合计人民币1439692.64元汇入九龙埔村民小组长袁维浪在广东大埔农村商业银行股份有限公司高陂支行的账户。并于2016年8月27日通知原告收到补偿款后及时做好补偿款的分配工作。由于原告拒绝配合。2016年8月31日大埔县国土资源局作出埔国土资用地字（2016）6号《责令交出土地通知书》，责令原告在接到本通知书之日起七日内自行清除征收土地范围内的青苗及其他附着物并交出土地。2016年10月31日，原告向本院起诉，要求确认埔国土资用地字（2016）6号《责令交出土地通知书》的具体行政行为违法。庭审中，被告大埔县国土资源局提交了1986年全国土地详查的图件证明原告被征收土地的图斑地类为滩涂坝地，2009年第二次全国土地调查的图件证明原告被征收土地的图斑地类为未利用地，2015年的土地利用现状图证明原告被征收土地的图斑地类为未利用地。原告提供航拍渡头村DVD光盘，录制了渡头村和九龙埔景观，未能提供有效证据证明所征用地是利用地。
原审判决认为：原告高陂镇渡头村九龙埔村民小组的集体土地在《国土资源部关于韩江高陂水利枢纽工程建设用地的批复》范围内，大埔县人民政府发布了埔府[2016]72号《征收土地公告》和埔府[2015]139号《大埔县人民政府关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地拆迁补偿规定的通知》，土地征收单位足额支付了各项土地补偿款，原告应当服从国家建设的需要，自觉交出被征土地。原告诉称其土地不属于“未利用地”的范畴，应属于“农田水利用地”范畴，应当按农田水利用地进行补偿，因证据不足，本院难以支持。由于原告不配合，拒不交出土地，被告大埔县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出埔国土资用地字（2016）6号《责令交出土地通知书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告高陂镇渡头村九龙埔村民小组要求确认埔国土资用地字（2016）6号《责令交出土地通知书》行政行为违法的诉讼请求，证据不足，理由不充分，本院不予采纳。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告大埔县高陂镇渡头村九龙埔村民小组要求确认埔国土资用地字（2016）6号《责令交出土地通知书》的行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人九龙埔村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出的行政行为程序违法。1、依据大埔县人民政府埔府[2015]138号《关于印发广东省高陂镇水利枢纽工程建设征地拆迁补偿和移民安置实施办法的通知》第十三条、第二十六条、第二十七条的相关规定，必须由物权人与所在镇人民政府签订补偿协议，并依照已签订的协议进行支付。而这些均是权利机关实施责令物权人交出被征收土地的前提条件。本案中，上述步骤均未落实，被上诉人违规操作。2、依据大埔县人民政府埔府[2016]72号《征收土地公告》第六条“被征收土地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人在征收单位签订协议、付清各项补偿款之日起，自行处理征收范围内的农作物及其他附着物，并交付被征收土地。”第七条“被征收土地的单位和个人不得干扰阻拦征收土地，否则责令交出土地”。按此规定的精神，可见作出“责令交出土地的行政行为”必须满足三个前提：1、签订征地补偿协议。2、付清各项补偿款。被上诉人在未征得上诉人同意，甚至对补偿款数额未确定的情况下，自行将补偿款打入上诉人村民小组组长账户，违反“按双方签订的协议支付补偿款”的规定，该支付款行为违法。3、被征收土地的单位和个人干扰阻拦征收土地。本案中，被上诉人没有任何证据证明上诉人有干扰阻拦征收土地的行为。因此，被上诉人在没有满足上诉三个层层递进的前提下，就作出行政行为属于违法、违规行为。二、被征土地性质并非未利用地。本案的最大争议是用地性质，涉案被征土地是“未利用地”还是“农用地”的问题。根据国土资源部[2001]255号《关于印发试行<土地分类>的通知》明确对全国土地的性质进行了系统分类，即包括“未利用地”在内的所有土地进行细分。本案中，被上诉人认为被征土地为“未利用地”，但被上诉人一直不能指出被征土地属于哪一类“未利用地”。“未利用地”作为第一级类，其第二级类分为“未利用土地（编号31）”和“其他土地（编号32）”。其中：“未利用土地（编号31）”可分为如下七类：311荒草地；312盐碱地；313沼泽地；314沙地；315裸土地；316裸岩石砾地；317其他未利用土地（即高寒荒漠、苔原）。“其他土地（编号32）”又分为如下五类：即321河流水面；322湖泊水面；323苇地；324滩涂；325冰川及永久积雪。除此之外，并没有其他类型的“未利用地”。从上诉人提交的航拍录像、照片、和现场实地考察，及双方对青苗补偿的确认可看出，被征土地并不符合“未利用地”第三级类的任何一个类型特征，不可能是“未利用地”。综合考察该土地更符合第一级类“农用地（编号1）——第二级类”其他农用地（编号15）——第三级类“农田水利用地（编号156号）”的特征。应当认定为农田水利用地（编号156）：“指农民、农民集体或其他农业企业等自建或联建的农田排灌沟渠及其相应附属设施用地”更合适。被征土地的特征其实就是护堤外坡，上面的竹子也是上诉人的村民于1976年前后分批在护堤外坡上种的，目的是加固堤坝起到防洪作用，与堤坝成为密不可分的一部分。三、大埔县人民政府发布的埔府[2015]139号《大埔县人民政府关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地拆迁补偿规定的通知》第四条第二款规定的“征地补偿、安置补助标准有争议的，由县级以上人民政府协议，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置补助标准的争议不影响征收土地方案的实施。”违法。根据国土资源部作出的国土资函[2016]349号《国土资源部关于韩江高陂水利枢纽工程建设用地的批复》第二条规定的“征收补偿安置不落实的，不得动工用地。”广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）函[2016]20号《广东省国土资源厅关于转发<国土资源部关于韩江高陂水利枢纽工程建设用地的批复>的函》第一条也明确规定“征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地”。因此，大埔县人民政府的该项规定明显违反上述两个上级文件的精神，为脱离民意强行征收提供了法律依据，因此是无效的。据此请求：撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人大埔县国土局答辩称：一、依法具备作出《责令交出土地通知书》的职权主体资格。根据《土地管理法》第二条第四款：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；《土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”等规定，据此，具有作出《责令交出土地通知书》的职权主体资格。二、作出的埔国土资用地字（2016）6号《责令交出土地通知书》的行政行为，符合法律、法规规定。根据广东省国土资源厅粤国土资（建）函[2016]20号《关于转发<国土资源部关于韩江高陂水利枢纽工程建设用地的批复>的函》的批准，上诉人位于大埔县高陂镇渡头村九龙埔（堤外）的二块土地（合计面积65.1803亩）在该批准征收范围内。2015年12月31日，大埔县人民政府发布了埔府[2015]139号《大埔县人民政府关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地拆迁补偿规定的通知》，2016年7月28日，大埔县人民政府颁布了埔府[2016]72号《大埔县人民政府征收土地公告》。土地房屋征收工作由大埔县人民政府委托我局和高陂镇人民政府共同依法征收。2016年2月2日，在上诉人所在的村委会二楼召开了《渡头村召开县镇驻村领导、村两委、全体党员、村民代表会议》，会议明确了渡头村征地工作组人员安排情况和学习贯彻埔府[2015]138、139号文件。2016年2月14日，上诉人在该村民小组的丞相府（村民田祝生家）召开了村民代表参加的《关于水库建设会议》，会议传达了堤外征地的情况和埔府[2015]138、139号等征地有关文件。2016年8月10日，高陂镇人民政府发出《丈量通知书》，要求2016年8月12日实地对征收范围内上诉人的土地进行丈量、登记。2016年8月12日，广东省水利电力勘测设计研究院、韩江高陂水利枢纽工程移民监督评估机构、大埔县司法局公证处、大埔县韩江高陂水利枢纽工程指挥部驻渡头工作组、高陂镇人民政府、广州全成多维信息技术有限公司、渡头村委会、九龙埔村民小组、墩上村民小组、磨下村民小组等单位代表到渡头村九龙埔（堤外）现场核实土地权属界至，并进行了公正丈量、登记。丈量结果于2016年8月13日以《丈量结果通知书》（陂府通字[2016]26号）书面通知了上诉人。上诉人虽然对丈量结果提出了异议，但在规定时限内未能提交有效的证据材料和重新委托核实丈量的图件。根据征收集体土地的有关程序，依照《大埔县人民政府关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地拆迁补偿规定的通知》（埔府[2015]139号）规定的标准，高陂镇人民政府于2016年8月26日将征收上诉人位于九龙埔（堤外）的二块土地（未利用地）合计面积65.1803亩、泥竹288702支的补偿款共计1439692.64元足额转账到了九龙埔村民小组袁维浪账户（九龙埔村民小组公共账号，开户银行：广东大埔农村商业银行股份有限公司高陂支行，账号：80×××75），并于2016年8月27日向上诉人发出了《征地补偿款领取通知书》，将上诉人在征收范围内土地、泥竹等补偿情况如实告知了上诉人。由于上诉人拒绝配合国家建设征用土地工作，拒不交出征收土地，根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，于2016年8月31日对上诉人作出了埔国土资字（2016）6号《责令交出土地通知书》的行政行为。该行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。三、征收上诉人的集体土地认定地类准确且补偿款足额拨付到位。经查阅有关资料，1986年全国土地详查的图样显示上诉人被征收土地的图斑地类为滩涂坝地（即现在的未利用地）；2009年第二次全国土地调查的图件显示上诉人被征收土地的图斑地类为未利用地；2015年的土地利用现状图显示上诉人被征收土地的图斑地类仍为未利用地。在征地过程中，上诉人先向征地工作组提出被征收土地地类为水田，后来又提出地类为旱地，征地工作组本着依法依规、实事求是、不损害群众利益的原则，积极主动多方查找依据，先后到县国土资源局查阅1986年全国土地详查的图件，到高陂镇政府财政所、农业站查找缴交农业税等依据，到村委会查找土地承包合同，向上诉人所在村委会的老干部了解情况，到县水务局三防办、县档案局等单位查找涉及土地地类性质的依据材料，经多方调查了解均无查找有任何资料证明上诉人被征收土地为水田或旱地。另外，征地工作组还要求上诉人自行收集该土地地类的相关资料，且告知上诉人只要能提供有效的证明材料，征地工作组将按实际地类进行补偿。但至今为止，上诉人都无法提交涉案土地地类的有效证明资料，因此，依法明确上诉人被征收土地的补偿地类为未利用地是于法有据的。根据《土地管理法》第四条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地、包括城乡住宅和公告设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，未利用是指农用地和建设用地以外的土地。”上诉人认为“未利用地”具体包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等，涉案土地既不是荒草地、盐碱地、沼泽地，也不是沙地、裸土地、裸岩等，不属于“未利用地”的范畴，涉案土地的麻竹起到了防洪抗洪、护堤作用，应属于“农田水利用地”，属于农用地范畴，应按征收土地原用途（即农田水利用地）进行补偿。这是上诉人对“未利用地”的概念理解错误，从1986年全国土地详查的图件，到2009年第二次全国土地调查的图件，到最新的2015年的土地利用现状图，均显示被征收土地为未利用地。现征收上诉人的集体土地是按照大埔县人民政府印发了《大埔县人民政府关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地拆迁补偿规定的通知》（埔府[2015]139号）规定的标准进行补偿的，且涉案的土地及附着物补偿款已足额拨付到位。根据《土地管理法事实条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。据此，征收上诉人的集体土地地类准确，且补偿款已足额拨付给了上诉人，不存在侵犯上诉人合法权益的事实。综上所述，其因国家建设广东省高陂水利枢纽工程的需要征收上诉人位于大埔县高陂镇渡头村九龙埔（堤外）的集体土地的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律准确，不存在侵犯上诉人的合法权益。据此请求驳回上诉，维持大埔县人民法院依法作出的（2016）粤1422行初6号行政判决。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院认为：根据上诉人九龙埔村民小组的上诉请求及理由，被上诉人大埔县国土局的答辩意见，本案二审处理涉及对以下焦点问题的认定。
一、关于上诉人主张涉案被征收土地是否为“农田水利用地”的问题。根据《土地管理法》第四条第二、三款的规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地、包括城乡住宅和公告设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，未利用是指农用地和建设用地以外的土地。土地分为农用地、建设用地和未利用地三种地类，且由土地行政主管部门统一负责土地管理和监督工作。本案中，结合现有证据材料可查实，涉案被征收土地经1986年全国土地详查的图件，到2009年第二次全国土地调查的图斑，到最新的2015年的土地利用现状图，均显示被征收土地为未利用地。一直没有对涉案被征收土地地类进行修改或变更。上诉人按国土资源部国土资发[2001]255号《关于印发试行<土地分类>的通知》，主张涉案被征收土地为“农田水利用地”，缺乏事实和法律依据，不予支持。
二、被上诉人大埔县国土局作出的埔国土资用地字[2016]6号《责令交出土地通知书》是否符合法律规定的问题。涉案土地原属集体土地，位于国土资源部国土资函[2016]349号《国土资源部关于韩江高陂水利枢纽工程建设用地的批复》确定应征收范围内，作为韩江高陂水利枢纽工程建设用地。大埔县人民政府公布了埔府[2015]138号《关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地补偿和移民安置实施办法的通知》和[2015]139号《关于印发广东省高陂水利枢纽工程建设征地补偿规定的通知》及埔府[2016]72号《征收土地公告》，需对涉案上诉人的集体土地征收为水利枢纽工程建设用地。根据《土地管理法》第四十六条规定，征收土地的主体是县级以上地方人民政府。大埔县人民政府为方便征收工作，委托被上诉人大埔县国土局及被征收人所在地的大埔县高陂镇人民政府实施。大埔县高陂镇人民政府在上诉人村民小组处召开了《关于水库建设会议》，告知了征地事项、征地范围、补偿标准、丈量方式等事项。针对征收上诉人的集体土地，还向其发出了《丈量通知书》、《丈量结果通知书》，上诉人派人参加了现场指认、丈量登记，虽对公证丈量结果在规定期限内提出了异议，经大埔县高陂镇人民政府对其提出异议答复后，未再重新申请复核清点。尔后，大埔县高陂镇人民政府发出了《征地补偿款领取通知书》，因上诉人未领取补偿款，该镇政府已将上诉人应得的征地及附着物补偿款全额汇入村民小组组长袁维浪账户内。被上诉人大埔县国土局根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出埔国土资用地字[2016]6《责令交出土地通知书》程序合法，适用法律、法规正确。上诉人诉请撤销缺乏事实和法律依据，不予支持。
综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人九龙埔村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺 璐
审 判 员 张晓峰
代理审判员 邹俊锋
二〇一七年四月五日
书 记 员 叶 薇