广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤19行终9号
上诉人（原审原告）:廖景芬，男，1978年2月20日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
被上诉人（原审被告）：东莞市高埗镇人民政府。住所地：广东省东莞市高埗镇高龙中路*号。
法定代表人：张永艳，镇长。
委托代理人：李艳艳，东莞市司法局高埗分局工作人员。
委托代理人：黄雁冰，广东众慧律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：东莞市高埗镇塘厦股份经济联合社。住所地：东莞市高埗镇塘厦村村委会。
法定代表人：苏振能。
上诉人廖景芬因与被上诉人东莞市高埗镇人民政府（以下简称“高埗镇政府”）、东莞市高埗镇塘厦股份经济联合社（以下简称“高埗塘厦联合社”）不履行监督管理职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2016年7月11日，廖景芬向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、确认高埗镇政府没有依法履行监督管理、审核和审查高埗塘厦联合社的村财务账目数据的行政行为违法；二、将高埗镇政府违法违纪的材料移送监察机关或者上一级行政机关查处；三、传唤行政首长出庭应诉。
原审法院查明：廖景芬是东莞市高埗镇塘厦村村民，于2016年5月10日以邮寄方式向高埗镇政府提交《请求履行法定职责申请书》及有关证据，包括《集体建设土地使用权出让合同》（东国土资流转出[2013]2号）、《地价款支付证明》、《集体建设用地使用权流转申请表》、东莞市国土局的国土资（执法）字[2009]633号《土地行政处罚决定书》。其向高埗镇政府提交的《请求履行法定职责申请书》记载的被申请人是东莞市高埗镇塘厦村村民委员会（以下简称“塘厦村委会”），其在申请书中陈述该村与东莞市唯美陶瓷工业园有限公司签订的约385亩土地的地价款约一亿元没有向村民公开，地价款不知去向。廖景芬的申请内容是：1.查处被申请人集体建设用地流转出让的土地款的去向和登记情况；2.确认被申请人涉嫌挪用、贪污土地款、制造虚假账目和瞒骗村的土地款收入等违法行为；3.对具体经办人失职、渎职的请求依法转交有关部门处理；4.依法兑现举报奖，并将处理结果予以书面答复。高埗镇政府收到廖景芬申请后，将廖景芬申请书转交该镇塘厦村委会，塘厦村委会于2016年6月6日作出《关于对廖景芬<请求履行法定职责申请书>的回复》，主要内容如下：1.该村2003年前已将地块卖给唯美公司，并签订合同，当时已收齐地价款；唯美公司该地块已补办用地手续，《地价款支付证明》是补办流转手续材料其中之一，实际上该村没有收到该款项。2.该村没有发现被申请人涉嫌挪用、贪污土地款、制造虚假账目和瞒骗村土地款收入等违法行为的相关资料和证据。3.实际经办人是按照购地协议，配合企业合法经营及发展，协助办证；该村没有找到具体经办人失职、渎职的相关资料。高埗镇政府调取了高埗塘厦联合社与东莞市唯美陶瓷工业园有限公司于2002年6月1日签订的《土地使用协议书》、2003年2月28日签订的《土地使用补充协议书》、2003年9月23日签订的《土地使用权转让合同》、2006年12月31日签订的《协议书》，调取了高埗镇政府对塘厦村委会主任洪灿明同志任期经济责任审计的2004年第8号《审计报告》、对高埗塘厦联合社理事长梁毛同志任期经济责任审计的2007年第10号《审计报告》。两份《审计报告》记载了被审计单位的基本情况、资产负债情况、经营收支及分配情况、存在问题、审计评价、意见和建议，附有资产负债表、损益表、公益费用福利分配表或公益福利开支及弥补表。2016年7月4日，高埗镇政府作出《关于请求履行法定职责的答复》，主要内容是：一、2002年6月1日签订《土地使用协议书》、2003年2月28日签订《土地使用补充协议书》、2003年9月23日签订《土地使用权转让合同》的情况，包括协议约定的土地名称、面积、土地管理费（土地转让款）金额及支付时间，说明高埗塘厦联合社与东莞市唯美陶瓷工业有限公司的土地转让合同已经收取地价款，土地管理费和租金每年在村财务公开栏有公布；关于廖景芬提出的约385亩的约一亿元地价款，经查，村级账户没有地块流转出让的资金。二、处理措施：责令塘厦村委会和高埗塘厦联合社召开村民会议或村民代表会议如实公布有关情况，决议处理方案；责令塘厦村委会和高埗塘厦联合社立即做好问题整改工作，根据村民决议依法履行具有法律效力的合同。高埗镇政府于2016年7月5日作出《关于对塘厦村履行法定职责有关问题的整改意见》，对塘厦村委会提出如下整改意见：一、立即抓好自查自纠，认真调查廖景芬等村民提出的问题，做到及时发现问题、并针对问题做出相应整改措施，对存在问题认真整改，杜绝类似问题再次发生；二、本着尊重历史、实事求是、依法依规的原则，建议村委会和高埗塘厦联合社召开村民会议或村民代表会议，如实公布情况，交由村民在合法合理的前提下决议处理方案；三、建议村委会和高埗塘厦联合社迅速与唯美、百茂公司依法理顺所涉土地上的所有合同关系，根据村民决议依法履行具有法律效力的合同；相关整改情况，在六十日内书面报告镇政府办公室。
原审法院认定上述事实的证据有：《请求履行法定职责申请书》、《关于请求履行法定职责的答复》、《土地使用协议书》、《土地使用补充协议书》、《土地使用权转让合同》、《协议书》、2004年第8号《审计报告》、2007年第10号《审计报告》、《请求履行法定职责申请书》、《关于对廖景芬<请求履行法定职责申请书>的回复》、《关于对塘厦村履行法定职责有关问题的整改意见》、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十四条，《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第六条、第三十二条、第三十三条以及原审法院开庭笔录等。
原审法院认为：廖景芬作为东莞市高埗镇塘厦村村民，依法享有《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条第（五）项规定的“监督集体经济组织的经营管理活动，提出意见和建议”等权利。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织实行民主管理，高埗镇政府负有对其辖区内农村集体经济组织相应的监督管理职责。本案的争议焦点是：高埗镇政府是否已经履行法定职责。下面予以分析：从本案证据来看，高埗镇政府已经在2004年对塘厦村委会主任、2007年对塘厦村经联社理事长进行了任期经济责任审计，对该镇塘厦村履行了《广东省农村集体经济组织管理规定》的审计监督职责，指出了存在的问题，提出了意见和建议。在廖景芬向高埗镇政府提出本案申请后，针对廖景芬所称的土地流转款项等问题，高埗镇政府已经核查、调取证据、责令整改，并详细答复廖景芬。高埗塘厦联合社是农村集体经济组织，实行民主管理，决定经营管理的重大事项，高埗镇政府无权干预依法属于村民自治范围内的事项。廖景芬请求法院将高埗镇政府违法违纪材料移送监察机关或上一级行政机关查处，廖景芬该诉求不是行政诉讼受案范围。廖景芬的诉讼请求没有事实依据，原审法院依法予以驳回。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回廖景芬的诉讼请求。本案收取一审诉讼费人民币50元，由廖景芬承担。
一审宣判后，廖景芬不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决；二、确认高埗镇政府未依法履行监督管理、审核和审查高埗塘厦联合社财务账目数据法定职责的行政行为违法；三、高埗镇政府限期履行查处高埗塘厦联合社流转出让土地款资金去向，并将查处结果依法书面告知廖景芬；四、本案一审与二审的诉讼费用由高埗镇政府承担。事实和理由如下：一、一审程序违法。1.原审对廖景芬依法提交的《行政首长出庭应诉申请书》、《调取证据申请书》、《证人出庭应诉申请书》不予通知和答复。2.原审审判长违法要求廖景芬庭审时必须适用普通话。3.对廖景芬一审代理人身份提出异议是高埗镇政府的权限，而原审审判长依职权对廖景芬代理人的身份提出异议，并直接否定代理人身份，却未对高埗镇政府出庭人员身份依职权进行审查，违反当事人在行政诉讼中法律地位平等的原则。4.廖景芬对高埗镇政府一审出庭人员身份提出异议并说明理由后，原审审判长并没有休庭合议，而是决定将此异议记录在案，并继续开庭审理，是庭审程序严重违法。5.原审审判长询问廖景芬是否申请合议庭成员回避，廖景芬表示要审查人民陪审员证件，原审审判长不予准许，程序违法。6.原审审判长未经依法审理迳行宣判，严重侵犯廖景芬的辩论权等合法权益；二、一审认定事实不清。1.廖景芬因身体不适没有宣读起诉状，也没有对高埗镇政府的任何证据加以质证，一审以未经质证的证据作为定案依据，侵犯了廖景芬质证的权利；而本案开庭审理前也无进行庭前证据交换，不可能存在定案依据，原审法官的认定事实仅基于高埗镇政府的一面之词。2.高埗镇政府以廖景芬提交的证据是复印件而不予确认，原审法院对此部分证据不予认定。而廖景芬提供的证据来自于东莞市国土资源局，且是高埗镇政府在（2015）东一法行初字第437号一案中提交的证据同为复印件，在该案中上述证据被作为定案依据。廖景芬所提供的证据来源合法，但其并非证据的制作者，无法提供书证原件，属于提供原件确有困难的情形，一审称原审法院经审查，高埗镇政府有权不予确认，原审法院对该部分证据不予认定，明显属于徇私枉法，上述证据事实清楚的表明高埗镇政府没有履行法定职责。三、一审适用法律错误。1.本案高埗镇政府已经明确高埗塘厦联合社在地块的流转出让过程中存在诸多违法行为，事实清楚，证据充分。高埗镇政府提交了支持其行政行为合法的相关条文，其中《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第六条、第三十二条、第三十三条均明确规定廖景芬的申请事项为高埗镇政府应当依法履行的法定职责。高埗镇政府在廖景芬提出履职申请后，给廖景芬的答复中已表明高埗镇政府在土地流转过程中存在造假行为，但其称国土资源局在他案中提交的《地价款支付证明》等文件为复印件不予质证，而其在答辩中又称高埗塘厦联合社私下与唯美公司签订《集体建设土地使用权出让合同》和出具地价款支付证明，此可佐证廖景芬在《履行法定职责申请书》及《行政起诉状》中提出的请求均为合理合法，应予支持。高埗镇政府却意图撇清全部责任，在其已查出高埗塘厦联合社的违法行为后，本该履行法定职责，却不依法处理，故一审法院应当支持廖景芬的诉讼请求。2.原审法院依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第十六条第五项的规定驳回廖景芬的诉讼请求，但廖景芬对农村集体经济组织有监管职责。高埗镇政府在查明高埗塘厦联合社在自治过程中存在不属于村民自治范围内的违法行为，不仅不予查处，反而推卸责任。上述规定中的村民自治是以合法事项为前提的，也正是因为村民自治过程中可能存在违法行为，所以规定了高埗镇政府的监管职责。而高埗镇政府明确存在违法行为，不属于自治范围，不满足村民自治的前提是合法要件，故原审法院适用该条规定没有合法的前提。综上，一审法院不仅程序严重违法，且以高埗镇政府提交的未经质证的证据作为定案依据，而对廖景芬提交的证据未经调查即不予认定，违法增加了廖景芬的举证义务。原审法院作出的判决和高埗镇政府作出的《关于请求履行法定职责的答复》均认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。根据行政诉讼法的规定，向二审法院上诉，请依法判决，支持廖景芬的诉讼请求。
被上诉人高埗镇政府答辩称：一、廖景芬之上诉请求没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。原审法院已经根据有关证据查明了本案事实：1.廖景芬所指向的“塘厦村委会与唯美陶瓷公司之间存在一亿元的385亩土地交易款”之根源并不真实存在；2.作为土地交易一方的塘厦村委会已经向高埗镇政府明确确认：2012年12月31日向国土部门出具一亿元《地价款支付证明》，仅为配合唯美陶瓷公司补办其双方实际早在2002-2003年间的土地交易之用地手续的需要，但并没有真正收取到账。其双方在补办用地手续后仍然按照2002-2003年间签署的原始合同共同履行。3.在本案发生诉讼以前，塘厦村委会也从未主动向高埗镇政府申报或报备过其与唯美陶瓷公司之间的补办用地手续过程及约定内容。4.高埗镇政府在2004年7月23日、2007年9月30日也已对塘厦村委会及高埗塘厦联合社的主要负责人依法进行了任期经济责任审计，有关审计材料中也完全没有涉及与唯美陶瓷公司补办用地手续有关的文件、票据或信息。5.在2016年5月收到廖景芬的《请求履行法定职责申请书》及有关证据后，高埗镇政府也立即做出响应，积极展开相关调查工作，于2016年7月4日向廖景芬做出《关于请求履行法定职责的回复》，并于次日也向塘厦村委会下发了《关于对塘厦村履行法定职责有关问题的整改意见》，要求塘厦村委会就自身历史遗留问题整改规范后再行上报。至此，针对廖景芬之申请，高埗镇政府已经尽职尽责，充分履行了《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定的“……给予指导、支持和帮助……”的职责，在此之前也已依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十一条对高埗塘厦联合社进行过审计监督。总之，高埗镇政府针对廖景芬申请所做出的的行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，原审法院判决驳回廖景芬的诉讼请求并无不当，恳请二审法院予以维持。二、关于廖景芬提起上诉的事实与理由。廖景芬是高埗镇内闻名遐迩的行政纠纷案件参与者（申请人或起诉方）之一，近两年大量参与有关高埗镇各个层级部门所涉及的行政纠纷事宜。其不仅在高埗镇内经常针对各行政机关挑起各种事端进行申诉，就是在人民法院行政案件审理庭上也是屡屡制造问题、为难审判人员。廖景芬的行为属于滥用诉权，请人民法院应在必要时候依法予以制裁。
被上诉人高埗塘厦联合社在二审法定期间内未提出答辩意见。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
本院认为：本案为不履行监督管理职责纠纷。对于廖景芬提出的程序问题，原审法院在原审庭前和原审庭审过程中已分别以书面、口头形式作出详细回应，不再赘述。二审争议焦点在于高埗镇政府是否已尽监督管理职责。本案中，高埗镇政府收到廖景芬的《请求履行法定职责申请书》后，向塘厦村委会进行情况核实，调取相关集体土地的《土地使用协议书》、《土地使用补充协议书》、《土地使用权转让合同》及《协议书》，后根据高埗镇政府2004年第8号《审计报告》（审计项目：塘厦村村委会主任洪灿明同志任期经济责任审计）和2007年第10号《审计报告》（审计项目：塘厦股份经济联合社理事长梁毛同志任期经济责任审计），结合塘厦村委会提供的《关于对廖景芬〈请求履行法定职责申请书〉的回复》，进而作出《关于请求履行法定职责的答复》，向廖景芬明确告知上述土地出让协议的履行情况，以及针对村级账户没有收到廖景芬提出的五块集体土地流转出让资金和调查过程中发现的问题拟定的处理措施。次日，高埗镇政府即向塘厦村委会发出《关于对塘厦村履行法定职责有关问题的整改意见》，明确指出存在问题，提出具体整改意见，并要求其限期就整改情况进行书面报告。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；……”由于高埗镇政府经核查所发现问题涉村集体土地，故其责令塘厦村委会和高埗塘厦联合社召开村民（代表）会议，公布上述核查出存在的问题，交由村民决议处理方式，然后根据决议情况依法履行有关合同，并无不妥。据此，高埗镇政府针对廖景芬的案涉申请已尽监督管理职责。廖景芬上诉主张高埗镇政府未依法履行监督管理之责缺乏依据，不能成立。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由廖景芬负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 叶俏珠
二〇一七年四月五日
书记员 吴俏虹