江苏省常州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2013）常民初字第61号
原告：常州市天宁区财政局，住所地常州市常锡路116号。
法定代表人：陈中群，该局局长。
委托诉讼代理人：顾金其，上海市锦天城律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张优悠，上海市锦天城律师事务所律师。
被告：常州市国土资源局，住所地常州市天宁区晋陵中路511号。
法定代表人：徐建伟，该局局长。
委托诉讼代理人：钱技平，江苏常仁律师事务所律师。
委托诉讼代理人：恽赟，女，系常州市国土资源局新北分局工作人员。
被告：常州国家高新技术产业开发区管理委员会，住所地常州市新北区衡山路8号。
法定代表人：吴晓东，该管理委员会主任。
委托诉讼代理人：王建，江苏欣博律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张璐，江苏欣博律师事务所律师。
被告：常州神力德汇房地产开发有限公司，住所地常州市新北区珠江花园6幢丙单元402室。
法定代表人：郑胜光，该公司董事长。
委托诉讼代理人：张华芳，乐天（上海）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邵国强，男，系常州神力德汇房地产开发有限公司副总经理。
原告常州市天宁区财政局（以下简称天宁财政局）诉被告常州市国土资源局（以下简称常州国土局）、被告常州国家高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、被告常州神力德汇房地产开发有限公司（以下简称常州德汇公司）土地使用权出让合同纠纷一案，本院于2013年7月31日立案后，依法进行审理。
原告天宁财政局向本院提出诉讼请求：1.请求判令被告常州国土局与被告常州德汇公司及被告高新管委会偿付原告天宁财政局涉案土地的补偿费人民币32814000元。2.被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：1993年8月23日原常州市郊区人民政府下属的常州市郊区房地产开发总公司经市政府批准，以划拨方式取得坐落在常澄路东侧、龙城大道北侧、市行政中心西侧地块内原三井乡政府东侧三井高田村27345㎡（41亩）住宅用地。1995年9月15日，经常州高新技术产业开发区规划国土局批准，颁发了常开规土国用（1995）字第00159号《国有土地使用证》，土地使用者为常州市郊区房地产开发总公司。
2003年1月5日，常州市天宁区人民政府对常州市郊区房地产开发总公司实施改制。同年10月，该公司名称变更为常州市新世纪房地产开发有限公司（以下简称新世纪公司）。由于改制涉及国有财产权属问题，原告天宁财政局于2006年11月18日诉新世纪公司财产权属纠纷案，经天宁区人民法院调解，2007年1月8日作出（2006）天民二初字第751号民事调解书：将三井乡政府东侧、市行政中心西侧的三井高田土地47.296亩土地使用权及收益均归原告天宁财政局，新世纪公司不再享有任何权利。
期间，天宁区人民法院于2006年11月30日向被告常州国土局发出了（2006）天民二初自第751号协助执行通知书，对该地块予以了查封，并不得抵押、变卖、转让、出租。被告常州国土局于2006年11月30日对该通知书签收并盖章，该查封依法仍在有效期内。
2001年7月20日被告常州国土局在未告知涉案土地权利人的情况下，与温州神力集团房地产开发有限公司（以下简称温州神力公司）签订《国有土地使用权出让合同》及附议和补充协议，将原告天宁财政局所有的27345㎡土地非法出让。2006年7月19日，被告常州国土局与温州神力公司签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，协议约定：“政府零收益”出让涉案地块，被告常州国土局将出让该地块所得土地出让金扣除相关成本后剩余部分用于该地块的拆迁补偿安置，不足部分由温州神力公司承担。2007年11月26日，被告常州国土局与温州神力公司又签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，将上述《国有土地使用权出让合同》及其补充的协议所涉权利、义务转由被告常州德汇公司承担。
2007年4月10日，被告常州国土局在该块土地尚处于查封状态，未对该地进行补偿且未经法定程序的情况下，批准向被告常州德汇公司颁发常国用（2007）字第0205294号《国有土地使用证》；2009年12月10日，被告常州国土局批准向被告常州德汇公司颁发常国用（2009）字第0352019号《国有土地使用证》。上述两《国有土地使用证》的范围，包含原告天宁财政局常开规土国用（1995）字第00159号《国有土地使用证》所涉27345㎡的住宅用地。
原告天宁财政局因土地补偿一事自2008年7月开始至今，一直与被告常州国土局、被告常州德汇公司协商沟通。其中，由被告常州国土局主管领导于2010年9月至2011年3月牵头召开协调会，协调三方涉案土地的补充事宜。2010年12月24日原告天宁财政局上级政府天宁区人民政府发函被告常州国土局，被告常州国土局相关领导在该函上批复：同意协商该地块的补偿事宜。2011年3月7日原告天宁财政局上级政府天宁区人民政府再次发函被告常州国土局，但涉案土地补偿事宜至今仍未解决。
根据《常州市城市房屋拆迁补偿估价技术细则》常建[2004]132号文件的规定，涉案土地属于二类、划拨、住宅用地，其土地区位基准价为人民币1200元/㎡，因此，应补偿的金额总计人民币32814000元（计算公式：27345㎡×1200元/㎡=32814000元）。
原告天宁财政局认为，原告天宁财政局合法享有涉案国有土地的使用权，被告常州国土局、被告常州德汇公司在未依法给予补偿，且该涉案土地已被天宁区人民法院依法查封的情况下，违法将涉案土地出让、颁证，致使原告天宁财政局的权利受到侵害，至今也没有得到相应的补偿。为了维护原告天宁财政局的合法权益不受损害，特呈诉法院，请依法判处。
诉讼中，原告天宁财政局向本院申请追加常州国家高新技术产业开发区管理委员会为被告，并变更诉请请求：要求被告高新管委会与被告常州国土局、被告常州德汇公司共同偿付原告天宁财政局涉案土地的补偿款人民币32814000元，并承担诉讼费用。
本院经审查认为，2001年7月20日常州市国土资源局与温州神力集团房地产开发有限公司（以下简称神力公司）签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让与神力公司用于土地商业开发。2007年7月20日常州市人民政府新区管理委员会（现为常州国家高新技术产业开发区管理委员会）与神力公司签订[《国有土地使用权出让合同》附议]，该附议依据前列《国有土地使用权出让合同》未尽事项，由常州市人民政府新区管理委员会与神力公司达成土地商业开发的附议。针对原告天宁财政局的诉请，被告常州国土局认为，其与被告常州德汇公司签订涉案土地转让合同系在职权范围内行使权利，其行为属于具体行政行为，该行为属行政诉讼法调整范围。针对原告天宁财政局的诉请，被告常州德汇公司认为，其与常州国土局签订涉案土地转让合同，该合同并非与相关法律法规冲突，之后据实对价，原告天宁财政局诉请其承担赔偿责任无事实依据。针对原告天宁财政局的诉请，被告高新管委会认为，其根据常州国土局和常州德汇公司的土地转让合同，与常州德汇公司签订了相关土地转让合同的细则，该细则与土地转让合同属因果关系，其并未存在侵权行为，因此，要求其承担赔偿责任无事实依据。
本案存在两个争议焦点：1.涉案土地转让合同属民事合同性质，还是属于行政合同；2.常州国土局的行为属于一般民事行为，还是具体行政行为。
关于争议焦点1：涉案土地转让合同，常州国土局与常州德汇公司以涉案土地为标的，双方签订合同，并进行对价，该合同性质属于调整物权关系的民事范畴，对签订合同的双方而言，因属民事合同，由合同法予以调整。
关于争议焦点2：虽然涉案土地转让合同受合同法调整，但常州国土局系国家行政机关，因此其作出的行为应为具体行政行为，该具体行政行为，相对于合同的相对方常州德汇公司，因涉及的标的是土地出让，由民法调整，但该行为是依据其行政职能作出的具体行政行为，对第三者而言，因认定为具体行政行为。
综上，据于常州国土局的签约行为系具体行政行为，不属民法调整范围。因此，依照《中国人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：
驳回原告常州市天宁区财政局的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 丁 飞
审 判 员 邵泽宇
人民陪审员 盛菊芳
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 汪芫朗