广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1456号
上诉人（原审原告）：清远市清新区浸潭镇大湾岗村民委员会榕树潭村民小组（以下简称榕树潭村民小组）。
负责人：冯建洪，小组长。
委托代理人：冯木养，男，汉族，住广东省清远市清新区。
委托代理人：陈汝文，广东业证律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府（以下简称清新区政府）。住所地：广东省清远市清新区太和镇。
法定代表人：张仁建，区长。
委托代理人：周国强，清远市清新区法制局干部。
委托代理人：李书远，广东劲龙律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府（以下简称清远市政府）。住所地：广东省清远市清城区人民路。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：陈庆锋、张念，均为清远市法制局干部。
原审第三人：清远市清新区浸潭镇大湾岗村民委员会黄洞村民小组（以下简称黄洞村民小组）。
负责人：潘玉镜，小组长。
上诉人榕树潭村民小组因与被上诉人清新区政府、清远市政府及原审第三人黄洞村民小组不动产物权登记行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2016）粤18行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：榕树潭村民小组因与黄洞村民小组“佛仔岭”山林权属纠纷，向清新区政府提出申请，要求清新区政府撤销黄洞村民小组持有的清新府林证字（2006）第XX号《林权证》。清新区政府受理后，依法派员进行调查取证，并组织双方进行现场勘查、进行调查取证，多次召开双方咨询调解会议，听取双方当事人的陈述、答辩意见，但因双方分歧太大，未能达成一致意见。双方遂一致要求清新区政府依法处理。
榕树潭村民小组申请称：争议地山名是“解板塘、石桂冲、圆岗吼”等十多处，其四至范围是东至长营山背与分水权坑交界，南至本属山脚为界，西至含坑尾为界，北至山顶与马级岗、五一山为界，面积约2000亩。榕树潭村民小组有历史的耕作使用事实，并且在山上有民国时期的石碑，有土改书记和大湾岗第二任书记的证言证实。榕树潭村民小组对黄洞村民小组所持有的清新府林证字（2006）第XX号《林权证》换发程序存在异议，发证事实不清，程序违法，没有进行公示及未经申请权利人有关的利害人到现场踏界。因此，要求依法撤销黄洞村民小组持有的清新府林证字（2006）第XX号《林权证》，并确认“解板塘、石桂冲、圆岗吼”等十多处山林归榕树潭村民小组集体所有。
黄洞村民小组称：“佛仔岭”山林一直到现在都是黄洞村民小组耕作使用的，并且黄洞村民小组持有1981年和2006年的林权证为依据。榕树潭村民小组只靠民国时期的石碑来要回争议的山林，是完全不合理的。
清新区政府查明：榕树潭村民小组与黄洞村民小组争议的山林坐落在现清远市清新区浸潭镇辖区范围内，山名为“佛仔岭”（双方称），其四至范围是东至板坑交界，南至山脚、田边，西至佛仔岭分水，北至牙鹰咀、马级岗山、五一山分水，面积约3150亩。原清远县人民政府于1981年9月16日颁发的清林证字NO.XX《山权林权所有证》，持证单位是浸潭公社水迳大队，第二栏山名是“水迳佛仔岭”，其四至范围是：东至分水坳，南至田边，西至佛仔岭路，北至山顶为界，面积约2000亩。经查，原浸潭公社水迳大队于1984年3月撤销，撤销后其中坑尾、新屋、伍屋、崩坑、围头、围一、围二等七个生产队合并到大湾岗大队（现大湾岗村民委员会），上述七个生产队合并统称为现在的大湾岗村民委员会黄洞村民小组，另一部分生产队马备坳、大听、大坑口、下围、上围、粗石滩、长拉等七个生产队合并到芦苞村民委员会。马备坳、大听、大坑口、下围、上围、粗石滩、长拉等七个生产队确认当时水迳大队撤销时，清林证字NO.XX《山权林权所有证》中的第一栏“水迳白凡坑”、第二栏“水迳佛仔岭”，其山林权属划归坑尾、新屋、伍屋、崩坑、围头、围一、围二等七个生产队集体所有，即现在的大湾岗村民委员会黄洞坑村民小组集体所有。在2006年林地林权登记换发证期间，浸潭林业站技术员与黄洞村代表、王屋村代表、潘屋村代表和五一村委会龙屋村代表以及禾云镇板坑村民委员会代表对“佛仔岭”进行了现场踏查，后分别在相邻的边界上盖章确认，并依法进行了公示。公示期满后，核发了“佛仔岭”新的林权证。黄洞村民小组持有的清新府林证字（2006）第XX号《林权证》，地名“佛仔岭”，面积3289.5亩，四至范围东至板坑山交界，其东面是禾云镇板坑村民委员会的山场；南至山脚，山脚是黄洞村的地界和水田；西至分水坳（佛仔岭路），其西面是潘屋村小组和王屋村小组的山场；北至山顶分水为界，其北面是浸潭镇五一村委会龙屋村小组山场；以上四至的林地范围没有与榕树潭村民小组的林地范围交界。查明：黄洞村民小组持有的原清远县人民政府1981年颁发的清林证字NO.XX《山权林权所有证》第二栏“水迳佛仔岭”，其东至分水坳，坐落在争议地正东面，与踏查图中的板坑山为同一线，与清新府林证字（2006）第XX号《林权证》东至板坑山交界是同一线;其南至田边，与清新府林证字（2006）第XX号《林权证》的南至山脚及争议地的南至山脚、田边相吻合；其西至佛仔岭路与清新府林证字（2006）第XX号《林权证》的西至分水坳（佛仔岭路）及争议地的佛仔岭分水，从现场踏查图可知为同一范围;其北至山顶为界与清新府林证字（2006）第XX号《林权证》北至山顶分水为界以及与争议地的北至牙鹰咀、马级岗、王一分水也可以从现场踏查图可知为同一范围，即清林证字NO.XX《山权林权所有证》第二栏“水迳佛仔岭”与清新府林证字（2006）第XX号《林权证》所表述的是同一块林地。从现场踏查和清新府林证字（2006）第XX号《林权证》四至进行对比得出：争议的四至范围坐落在清新府林证字（2006）第XX号《林权证》的四至范围内，证书四至范围比争议地四至范围大，证的东面、北面与争议地一致，证的西南面有少部分不列入争议地范围（即该证包括了争议地全部）。另查明，现争议地的林木大部分为无蓄积天然幼林地，有小部分的松、竹、杉为黄洞村民小组所种。
清新区政府认为：本案属于村民小组集体之间的山林权属纠纷，本府依职权对该山林确权纠纷作出行政处理决定，符合《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定。根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第七款“要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》。”的规定，清新府林证字（2006）第XX号《林权证》是在1981年清林证字NO.XX《山权林权所有证》的基础上换发而来的。由于争议地“佛仔岭”四至都没有与榕树潭村民小组的林地范围交界，在2006年林地林权登记换发证中，由浸潭林业站技术员、大湾岗村委会干部、黄洞村代表以及有与争议地四至交界的王屋村代表、潘屋村代表、五一村民委员会龙屋村代表和禾云镇板坑村民委员会代表一行到现场踏查并加盖相邻村民小组认可的公章确认边界，并按发证程序进行了公示。据此，清新府林证字（2006）第XX号《林权证》的换发符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》的有关规定，该林权证是合法有效的权属凭证。榕树潭村民小组提出的耕作事实、发证程序违法等，没有提供证据予以证实，不予采信，其要求无法予以支持。综上所述，清新区政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第七款等规定，于2015年10月26日作出清新府行决［2015］6号《处理决定书》，决定：维持清新府林证字（2006）第XX号《林权证》。
榕树潭村民小组不服清新区政府上述处理决定，向清远市政府申请行政复议，清远市政府于2016年3月1日作出清府复决［2016］10号《行政复议决定书》，维持了清新区政府发出的清新府林证字（2006）第XX号《林权证》。榕树潭村民小组仍不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销清远市政府清府复决［2016］l0号《行政复议决定书》；2、撤销清新区政府清新府行决［2015］6号《处理决定书》；3、撤销清新区政府颁发清新府林证字（2006）第XX号《林权证》的具体行政行为；4、由清新区政府重新作出具体行政行为；5、本案诉讼费用由清新区政府、清远市政府承担。
原审法院经审理查明，清新区政府查明的事实属实，予以确认。
原审法院认为：榕树潭村民小组与黄洞村民小组争议的“佛仔岭”林地权属，黄洞村民小组对争议的“佛仔岭”林地持有原清远县人民政府1981年颁发给原浸潭公社水迳大队的清林证字NO.XX《山权林权所有证》第二栏“水迳佛仔岭”。经查实水迳大队于1984年3月撤销后其中坑尾等七个生产队合并到大湾岗村民委员会，统称为现在的黄洞村民小组，水迳大队另一部分生产队马备坳等七个生产队合并到芦苞村民委员会，马备坳等七个生产队确认当时水迳大队撤销时，水迳大队山权林权所有证中的第一栏“水迳白凡坑”、第二栏“水迳佛仔岭”山林权属划归坑尾等七个生产队集体所有，即黄洞村民小组集体所有。因此，原浸潭公社水迳大队的清林证字NO.XX《山权林权所有证》第二栏“水迳佛仔岭”山林权属应为黄洞村民小组所有。该证的东至分水坳，坐落在争议地正东面，与板坑山为同一线，与榕树潭村民小组诉请撤销的清新府林证字（2006）第XX号《林权证》东至板坑山交界是同一线；南至田边与清新府林证字（2006）第XX号《林权证》的南至山脚及争议地的南至山脚、田边相吻合；西至佛仔岭路与清新府林证字（2006）第XX号《林权证》的西至分水坳（佛仔岭路）及争议地的佛仔岭分水，从现场踏查图可知为同一范围;北至山顶为界与清新府林证字（2006）第XX号《林权证》北至山顶分水为界以及与争议地的北至牙鹰咀、马级岗、五一分水也可以从现场踏查图可知为同一范围。即清林证字NO.XX《山权林权所有证》第二栏“水迳佛仔岭”与清新府林证字（2006）第XX号《林权证》四至所表述的是同一块林地。因此，黄洞村民小组拥有争议的“佛仔岭”林地权属的依据充分。
而榕树潭村民小组对争议的“佛仔岭”林地未持有政府颁发的权属凭证，其提出的有历史的耕作使用事实，有土改书记和大湾岗第二任书记的证言证实。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”的规定，榕树潭村民小组即使有耕作使用事实和证人证言的证实，其确权效力不能对抗黄洞村民小组持有的清林证字NO.XX《山权林权所有证》。榕树潭村民小组称在争议山场上有民国四年五月由当时政府刻的石碑记载权属。对此，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十三条第一款“土地改革前的旧契约以及有关林木林地权属凭证，不作为调处林权争议的依据和权属来源证据。”的规定，民国时期石碑记载是不可以作为本案认定山林权属的依据和权属来源证据。因此，榕树潭村民小组对争议的“佛仔岭”林地没有权属依据，其要求拥有争议地权属，不予支持。
榕树潭村民小组认为清新区政府换发清新府林证字（2006）第XX号《林权证》程序违法，没有进行公示及未经申请权利人有关的利害人到现场踏界。对此，《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第七款规定：“……要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；……”清新府林证字（2006）第XX号《林权证》是以1981年清林证字NO.XX《山权林权所有证》换发的，在换发证过程中，由政府相关工作人员、村委会干部、黄洞村代表以及有与争议地四至交界的几个邻村代表到现场踏查并签名盖章确认，并按发证程序进行了公示，榕树潭村民小组并不是与争议“佛仔岭”林地相邻的村民小组。因此，清新府林证字（2006）第XX号《林权证》换发是符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》的规定，程序是合法的。
清新区政府受理榕树潭村民小组的调处申请后，依法进行调查取证，并组织争议双方到现场进行踏查及将争议地情况进行公示，在组织双方多次调解协商仍不能达成协议的情况下，清新区政府于2015年10月26日作出清新府行决［2015］6号《处理决定书》，属认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予以维持。清远市政府按《中华人民共和国行政复议法》规定，履行了受理、通知、答辩、提交证据材料、审查、作出复议决定并合法送达各方当事人等行政职责，对其行政行为的合法性予以确认。榕树潭村民小组诉讼请求理据不足，不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回榕树潭村民小组的诉讼请求。
上诉人榕树潭村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院未就榕树潭村民小组主张清新区政府在林权争议期间办理林权证的不合法性进行回应，实属不当，应予纠正。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第六条、第九条的规定，榕树潭村民小组于2006年3月8日向清新县人民政府调处山林纠纷办公室提交《调处山林土地纠纷申请书》，黄洞村民小组于2006年3月16日申请林权登记，清新区政府于2007年3月23日直接颁发林权证给黄洞村民小组并于2012年5月17日才正式立案受理解决纠纷。从上述事实可以认定，清新区政府作出颁发林权证的具体行政行为程序不合法，应予撤销。二、清新区政府公示程序不合法，只提供一份内部档案资料，对外不产生群众监督效能，且无其他证据佐证其已将审查结果张榜公告。三、清新区政府提供林权核查登记表所载参加踏查人员签名栏中的签名人员的身份，但清新区政府一审时未说明该人员具体是代表何村以及该人员如何取得资格。且清新区政府提供的涉案林权四至绘图虽有毗邻村民小组的印章，但鉴于无具体公民签名确认，无法证明该印章是何人加盖，用章程序不合法。四、一审以浸潭镇政府及大湾岗村委会、芦苞村委会、浸潭镇社会事务办公室出具的证明为证据，认定黄洞村民小组在原浸潭人民公社水迳大队撤销后，取得该大队于1981年持有的“水迳佛仔岭”山权林权权属，不符合法律规定。首先，原浸潭人民公社水迳大队于1981年持有的“水迳佛仔岭”山权林权所有证，不具有客观真实性，发证程序不合法，不应作为证据使用。该证的填证人、校对人均为戈金带，属于群众自报权属、数字填写，且发证机关没有举证发证程序。多届大湾岗党支部书记证实涉案山林长期由榕树潭村民小组耕作且没有划拔给任何单位及个人，且榕树潭村民小组持有民国清远知事判文，有权属来源证据。其次，依据相关法律规定，撤销浸潭人民公社水迳大队这个级别的组织，应经县级以上人民政府批准，故要证实水迳大队被撤销以及撤销后相关辖区组织的管理安排、原土地权属分配等，应是县级以上人民政府的职责。故镇级政府、村委会等部门出具的证明不能成为本案的裁决依据。五、清远市政府作出的行政复议决定，没有显示根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的规定有2名以上行政复议人员参加，程序不合法。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持榕树潭村民小组的全部诉讼请求。二审时，榕树潭村民小组提供了潘卓轩、王观伙、龙东生分别出具的《情况说明》，主张上述人员虽签名但未实地参加踏查活动，换证程序违法。
被上诉人清新区政府于二审时书面答辩称：清新区政府作出清新府行决［2015］6号《处理决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。榕树潭村民小组起诉请求撤销清远市政府作出的清新府行决［2015］6号《处理决定书》、撤销清新府林证字（2006）第XX号《林权证》及重新作出具体行政行为，缺乏事实依据和法律依据，请求驳回榕树潭村民小组的诉讼请求。
被上诉人清远市政府于二审时书面答辩称：清新区政府发出清新府林证字（2006）第XX号《林权证》符合有关的法律、法规、规章的规定。清新区政府作出清新府行决［2015］6号《处理决定书》，维持上述林权证，并无不妥。清远市政府的行政复议受理、审查、决定程序均合法。一审判决认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回榕树潭村民小组的诉讼请求。
原审第三人黄洞村民小组于二审时口头答辩请求驳回榕树潭村民小组的诉讼请求。
二审经审查，对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。
另查明：2006年10月16日，原清新县浸潭镇山林换证办公室对于清新府林证字（2006）第XX号《林权证》进行公示，2006年11月16日公示结束日原清新县浸潭镇林业站和原清新县浸潭镇人民政府均盖章，原清新县浸潭镇大湾岗村村民委员会亦盖章确认公示期间无异议。
本院认为：本案是林权争议及行政复议纠纷，二审需审查的是清新区政府作出的清新府行决［2015］6号《处理决定书》以及清远市政府作出的清府复决［2016］l0号《行政复议决定书》的程序是否合法。
《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第二十三条第一款规定：“土地改革前的旧契约以及有关林木林地权属凭证，不作为调处林权争议的依据和权属来源证据。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第七款规定：“……要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；……”清新区政府于2007年3月23日颁发给黄洞村民小组清新府林证字（2006）第XX号《林权证》，小地名“佛仔岭”，四至是东至板坑山交界，南至山脚，西至分水坳（佛仔岭路），北至山顶分水为界，面积3289.5亩。黄洞村民小组申请林权换发证时提供的权属依据是原清远县人民政府1981年9月16日颁发给原浸潭公社水迳大队的清林证字NO.XX《山权林权所有证》第二栏“水迳佛仔岭”，四至范围是：东至分水坳，南至田边，西至佛仔岭路，北至山顶为界，面积约2000亩。经查实水迳大队于1984年3月撤销、下属生产队又合并后，清林证字NO.XX《山权林权所有证》第一、二栏山林权属均划归现黄洞村民小组集体所有。原浸潭公社水迳大队的清林证字NO.XX《山权林权所有证》第二栏“水迳佛仔岭”山林权属应为黄洞村民小组所有。由于榕树潭村民小组并不是与争议“佛仔岭”林地相邻的村民小组，2006年林地林权登记换发证期间，浸潭林业站技术员与黄洞村代表以及有与争议地四至交界的王屋村代表、潘屋村代表、五一村民委员会龙屋村代表和禾云镇板坑村民委员会代表到现场踏查、签名盖章确认，并按发证程序进行了公示。而榕树潭村民小组对争议的“佛仔岭”林地未持有政府颁发的权属凭证，只主张有历史的耕作使用事实及土改书记、大湾岗第二任书记的证言证实，对权属的证明效力依照上述条例规定不能对抗黄洞村民小组持有清林证字NO.XX《山权林权所有证》的权属凭证效力；其主张在争议山场上有民国四年五月当时政府刻的石碑记载权属，亦不符合条例规定的权属来源依据。一审经现场勘察后，结合换发证现场踏查情况，认定清林证字NO.XX《山权林权所有证》第二栏“水迳佛仔岭”四至与新林权证四至为同一线、吻合或同一范围，所表述的是同一块林地，黄洞村民小组拥有争议的“佛仔岭”林地权属的依据充分，而榕树潭村民小组没有权属依据，并确认清新府林证字（2006）第XX号《林权证》换发程序合法，具备事实和法律依据，可予维持。清远市政府履行了受理、通知、答辩、提交证据材料、审查、作出复议决定并合法送达各方当事人等职责，亦符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。故一审认定被诉处理决定和行政复议决定均合法，判决驳回榕树潭村民小组的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。榕树潭村民小组上诉主张清新区政府颁发被诉林权证程序不合法，行政复议亦违法，请求撤销一审判决，支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。
此外，榕树潭村民小组二审时提供潘卓轩、王观伙、龙东生分别出具的《情况说明》主张换证程序违法。由于《情况说明》仅为书面证言，不足以否定换发证时相邻各村在踏查图上盖章的效力，且依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院对上述证据不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人清远市清新区浸潭镇大湾岗村民委员会榕树潭村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一八年八月三十一日
书记员 肖 威