安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖11行终48号
上诉人（一审原告）东方希望（全椒）动物营养有限公司，住所地安徽省全椒县襄河镇南屏。
法定代表人刘云贵，该公司总经理。
委托代理人丁有勇，该公司法务经理。
委托代理人岳静，安徽曙春律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）全椒县国土资源和房产管理局，住所地安徽省全椒县政务中心3号楼。
法定代表人金力祥，该局局长。
委托代理人顾春景，该局法制股股长。
委托代理人谢平，安徽椒陵律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）滁州市国土资源和房产管理局，住所地安徽省滁州市南谯区龙蟠大道109号，统一社会信用代码11341100003205335H。
法定代表人范恒军，该局局长。
委托代理人方辉，该局法制监察科科员。
委托代理人蒋少华，安徽会峰律师事务所律师。
上诉人东方希望（全椒）动物营养有限公司（以下简称东方希望公司）因与被上诉人全椒县国土资源和房产管理局（以下简称全椒县国土房产局）、滁州市国土资源和房产管理局（以下简称滁州市国土房产局）土地管理行政处罚及行政复议一案，不服安徽省全椒县人民法院（2017）皖1124行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年8月1日公开开庭审理了本案。上诉人东方希望公司的委托代理人丁有勇、岳静，被上诉人全椒县国土房产局的出庭负责人吴化君副局长及其委托代理人谢平，被上诉人滁州市国土房产局委托代理人方辉、蒋少华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，东方希望公司现有经营厂房场地位于全椒县南屏大道与椒陵大道交汇处。该地块原为全椒县襄河镇南屏面粉厂、南屏办事处飞轮铸造厂用地。1994年，全椒县襄河镇人民政府招商引资，以南屏面粉厂土地、房产、机械设备等财产与成都希望集团合资，组建安徽全椒希望面粉有限公司（以下简称希望公司），公司成立后土地使用权同期变更到希望公司名下。后南屏办事处飞轮铸造厂土地使用权也变更至希望公司名下。1997年后，希望公司股权几经变更，但希望公司名下土地性质土地用途未发生改变，仍为国有划拨工业用地和集体工业用地。2002年，希望公司更名为安徽全椒永行实业有限公司（以下简称永行公司），土地使用权同时变更至永行公司名下。2007年，永行公司变更名为东方希望公司，但土地使用证使用权人仍为永行公司未作变更，有两本土地使用权证：全集用（2002）字第0637号，用途工业，面积26191.30㎡；全国用（2002）字第0826号，用途工业，面积8589.30㎡。东方希望公司南侧经营厂房场地为全国用2002字第0826号土地所有权证。2016年5月30日，潘洪顺与东方希望公司签订租赁合同，东方希望公司将厂区南面的部分厂房及场地出租给潘洪顺，用于开办驾驶员培训学校，租期三年。2016年8月2日，潘洪顺办理了全椒县希望驾驶员培训有限公司营业执照，经营范围：普通机动车驾驶员培训。驾驶员培训学校的用地类别代码为B9，类别名称：其他服务设施用地。根据潘洪顺提供全椒县土地房产勘测工程有限责任公司对东方希望公司出租土地面积现场实测图载明，东方希望公司出租的土地面积12143.82㎡。2017年1月17日，全椒县国土房产局对东方希望公司负责人赵仕龙、租赁人潘洪顺进行约谈。2017年1月19日，全椒县国土房产局向东方希望公司下达《责令改正违法行为通知书》。2017年1月26日，全椒县国土房产局对东方希望公司擅自改变土地用途一案下达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2017年3月14日，全椒县国土房产局举行听证会，东方希望公司对其出租土地面积及性质提出异议。2017年3月22日，全椒县国土房产局向东方希望公司发出出租土地性质、面积问题告知函，告知如下：东方希望公司于2002年因股权转让等原因土地使用权分别变更为：【全集用（2002）0637号】，面积：26191.30㎡，用途：工业；【全国用（2002）0826号】，面积：8589.30㎡，用途：工业。2016年5月你单位实际出租12143.82㎡土地给全椒希望驾驶员培训有限公司用于驾驶员培训，其中国有土地6326.80㎡，集体土地5817.02㎡，并附有全椒县土地房产勘测工程有限责任公司对全椒希望驾驶员培训有限公司在东方希望公司土地证范围内测绘图。2017年3月30日，东方希望公司向全椒县国土房产局提出对土地性质、面积进行复核的申请函。2017年4月21日，全椒县国土房产局作出关于东方希望公司违法用地的补充调查报告。2017年4月24日，全椒县国土房产局对东方希望公司作出全国土资房处决字（2017）002号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：一、责令交还擅自改变土地用途的国有建设用地6326.80㎡土地；二、对擅自改变土地用途的国有建设用地6326.80㎡处以25元/㎡的罚款，共计158170元（6326.80㎡×25元/㎡）。2017年6月19日，东方希望公司向滁州市国土房产局提起行政复议申请。2017年7月24日，滁州市国土房产局作出滁国土资房复决字（2017）11号《行政复议决定书》，决定如下：确认全椒县国土房产局2017年4月24日作出的全国土资房处决字（2017）002号《行政处罚决定书》中告知东方希望公司主张诉讼权利的期限违法。2017年6月30日，全椒县国土房产局撤销全国土资房处决字（2017）002号《行政处罚决定书》。2017年7月3日，全椒县国土房产局对东方希望公司作出全国土资房处决字（2017）010号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：一、责令交还擅自改变土地用途的国有建设用地6326.80㎡土地；二、对擅自改变土地用途的国有建设用地6326.80㎡处以25元/㎡的罚款，共计158170元（6326.80㎡×25元/㎡）。东方希望公司对此行政处罚决定不服，故向滁州市国土房产局申请复议。2017年11月21日，滁州市国土房产局作出滁国房土资房复决字〔2017〕13号《行政复议决定书》：维持全椒县国土房产局于2017年7月3日作出的全国土资房处决字（2017）010号《行政处罚决定书》。东方希望公司不服全国土资房处决字（2017）010号《行政处罚决定书》及滁国房土资房复决字〔2017〕13号《行政复议决定书》，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，本案争议焦点为：1、全椒县国土房产局是否具有对东方希望公司作出行政处罚的主体资格；2、全椒县国土房产局、滁州市房产局分别作出的全国土资房处决字（2017）010号《行政处罚决定书》、滁国房土资房复决字〔2017〕13号《行政复议决定书》，是否存在事实不清，适用法律错误。
关于焦点一，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条规定，建设单位使用国有土地，确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。第八十条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”。全椒县国土房产局系全椒县人民政府土地行政主管部门，故全椒县国土房产局具备本案行政处罚的主体资格。
关于焦点二，因东方希望公司持有的全国用（2002）字第0826号土地所有权证是其公司南侧用地，东方希望公司将厂区南面的部分厂房及场地出租给潘洪顺，用于开办希望驾驶员培训学校，故东方希望公司诉称其公司出租给潘洪顺12143.82㎡土地全部系集体土地，与事实不符，不予支持。全椒县土地房产勘测工程有限责任公司经营范围：地籍图测绘、地籍要素测量、宗地测量、面积量算等，该公司对东方希望公司出租给潘洪顺开办的全椒希望驾驶员培训有限公司用地面积现场实测图载明：出租土地面积12143.82㎡，其中国有土地6326.80㎡，集体土地5817.02㎡。对该测绘结论予以采信。东方希望公司提供的土地征收与房屋拆迁补偿协议、采访视频的真实性，予以认可，但该补偿协议、采访视频不能对抗相关的法律规定。东方希望公司提供的涉及出租土地的两本土地使用权证载明：土地用途为工业。东方希望公司出租的土地系工业用地，根据《土地利用现状分类表》，工业用地不包含驾校用地，东方希望公司改变土地用途事实清楚。全椒县国土房产局在作出《行政处罚决定书》之前，约谈了东方希望公司负责人赵仕龙，向东方希望公司下达了《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，2017年3月14日，全椒县国土房产局举行东方希望公司改变土地用途行政处罚听证会。2017年7月3日，全椒县国土房产局作出全国土资房处决字（2017）010号《行政处罚决定书》，全椒县国土房产局遵循正当程序原则，在查清事实基础上，充分听取了东方希望公司的陈述和申辩，程序合法、认定事实清楚。全椒县国土房产局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定对东方希望公司给予以下行政处罚：一、责令交还擅自改变土地用途的国有建设用地6326.80㎡土地；二、对擅自改变土地用途的国有建设用地6326.80㎡处以25元/㎡的罚款，共计158170元（6326.80㎡×25元/㎡），适用法律、法规正确。东方希望公司对滁州市国土房产局提交的七组证据真实性无异议，予以确认，滁州市国土房产局在作出行政复议决定时，对全椒县国土房产局作出的行政处罚决定的合法性与合理性进行了审查，履行了法定职责。
综上，全椒县国土房产局作出的全国土资房处决字（2017）010号行政处罚决定和滁州市国土房产局作出的滁国房土资房复决字〔2017〕13号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，依法应当予以维持，故对东方希望公司的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告东方希望（全椒）动物营养有限公司的诉讼请求。
上诉人东方希望公司上诉称，一审判决认定全椒县国土房产局作出的全国土资房处决字（2017）010号行政处罚决定及滁州市国土房产局作出的滁国土资房复决字〔2017〕13号行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，该判决结果错误。其认为，上述两行政行为均属于认定事实不清，适用法律法规错误，一审判决未将案件事实查清，适用法律不准确。理由：一、一审法院认定全椒县国土房产局于2017年1月19日已向其下达了《责令改正违法行为通知书》没有事实依据。其根本未收到此通知书，且一审庭审中全椒县国土房产局出示的快递单据上也无其签收的字迹，因此一审法院对此认定有误，全椒县国土房产局作出的行政处罚决定程序不合法；二、一审法院认定其出租的场地总面积为12143.82平方米，对此其无异议。但一审法院认定其中有国有土地6326.80平方米的结论，证据不足。且测量机构与全椒县国土房产局之间有利害关系，该证据不应采纳。一审法院在庭审中并未向其释明是否需要重新测量，也是不符合法律规定的；三、一审法院认定其出租行为改变了土地的用途是不符合有关规定。其系涉案场地、厂房的合法所有权人，根据《物权法》第39条规定，所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。其将闲置的自有的厂房和场地对外租赁，是其对享有的该房屋所有权进行处置的一种表现形式。《城市房地产管理法》第53条也有明确的规定，房屋租赁出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。因此，房屋所有人对外租赁房屋只需要向房产管理部门进行登记备案，而不是要求相关部门予以审批。另外，其早在2010年之前，曾将部分场地租赁给舒天峰作为停车场使用，后全椒县人民政府因S206道路拓宽改造工程的需要，对该部分进行了征用，当时政府不仅对其的租赁行为没有提出任何异议，而且还认可了其合法性并给其与舒天峰进行了相应的安置补偿。现在其依然是为了提高土地、房产的利用率，将闲置的部分厂房、场地租赁给潘洪顺使用，与之前出租行为无本质区别，也应当是合法的行为。因为租赁行为仅是短期的、暂时的，租赁期满后该部分厂房、场地会继续由其占有使用，厂房、场地的权属没有发生任何变化，土地用途没有改变；四、一审法院对其提交的视频资料真实性予以认可，但认为视频不能对抗相关的法律规定，此种结论其无法接受。其认为，新闻媒体是客观真实地反映老百姓的需求，老百姓对法律法规的缺乏大都是通过媒体宣传来正确引导。本案全椒县国土房产局在接受媒体采访时，明确土地租赁并不涉及到买卖，谈不上改变土地用途，涉及不到本单位业务范畴。该工作人员在接受相关媒体采访时，所发表的言论是代表单位的职务行为，足以让公众对此答复予以信赖，具有一定的公信力；五、一审判决认定全椒县房产管理局具有本案行政处罚的主体资格是错误的。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管理制度，进行总体规划，将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。而《土地管理法》本身未对建设用地的具体范围明确列明。土地的分类明细仅仅在《中华人民共和国城乡规划法》的《城市用地分类与规划建设用地标准》中体现出来。因此，其租赁场地、厂房是否改变了用途，应由规划部门依据《城乡规划法》进行认定。因此，全椒县国土房产局认定其改变了土地用途且予以处罚，属超越职权，一审法院认定全椒县房产管理局具备处罚的主体资格是错误的。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，并依法改判支持其一审诉讼请求。
被上诉人全椒县国土房产局答称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
被上诉人滁州市国土房产局答辩称，同意全椒县国土房产局的答辩意见。
东方希望公司向一审法院提交了下列证据：1、营业执照复印件一份，证明原告主体资格适格；2、（2017）010《行政处罚决定书》、〔2017〕13号《行政复议决定书》，证明全椒县国土房产局和滁州市国土房产局分别作出了行政处罚行为和行政复议行为的事实；3、全国用（2002）字第0826号国有土地使用证、全集用（2002）字第0637号集体土地使用证、全房字第××号房屋所有权证，证明其是案涉土地合法使用权人和房产所有权人；4、股权转让协议、租赁合同复印件一份，证明其是1994年通过合资形式取得案涉土地使用权及房产所有权，自1994年至2016年无改造扩建重建行为，没有改变土地用途。其出租厂房、场地行为系物权权利人行使物权的行为，其物权权属关系没有发生改变，不存在改变土地用途行为。全椒县国土房产局行政行为认定其改变土地用途属认定事实错误；5、《土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《城乡用地分类与规划建设用地标准》相关法律文件，证明全椒县国土房产局及滁州市国土房产局将其出租厂房、场地土地分类及适用的处罚标准的法律渊源系《中华人民共和国城乡规划法》，全椒县国土房产局及滁州市国土房产局依据《土地管理法》处罚显属适用法律错误，全椒县国土房产局及滁州市国土房产局不具有针对本案的行政处罚主体资格；6、视频资料一份，证明安徽《第一时间》栏目组采访时，全椒县国土局明确回复：土地租赁并不涉及到买卖，谈不上改变土地性质，无需办理有关审批手续；7、土地征收与房屋拆迁补偿协议两份、报告一份、领条两份，证明2017年其场地、厂房被政府征用了一部分，其中包括其出租给舒天峰的停车场部分，政府对其的出租行为没有提出异议，同时对其进行了补偿。
全椒县国土房产局向一审法院提交了下列证据：1、全政办[2015]48号文件复印件一份，证明其具有对土地违法案件的行政处罚资格，执法主体资格适格；2、案件核查及处罚资料一份，证明其通过调查取证，按照法律程序对东方希望公司进行了处罚，认定事实正确，适用法律无误；3、《土地管理法》第四条、四十三条、五十六条、八十条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，证明行政处罚主体资格适格，在行政处罚过程中依据相关法律法规进行查处并处罚的。同时依据《关于新产业新业态发展促进大众创业万众创新意见》第二条，发函向全椒县城乡规划局请求确认驾校用地性质。
滁州市国土房产局向一审法院提交了下列证据：1、行政复议申请书复印件一份，证明东方希望公司不服全椒县国土房产局作出的《行政处罚决定》向其提出了行政复议申请；2、行政复议受理呈批表复印件一份，证明其在收到东方希望公司行政复议申请书后予以了审查并受理了东方希望公司的复议申请；3、行政复议提出答复通知书复印件一份，证明提在受理行政复议后，向全椒县国土房产局送达了提出行政复议答复通知书，要求全椒县国土房产局限期答复和有关证据及其他材料；4、全椒县国土房产局行政复议答复书复印件一份，证明全椒县国土房产局在收到通知书后，向其提出书面答复，并提交了作出行政行为的证据；5、行政复议决定延期通知书复印件一份，证明其在审理过程中发现案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据法律规定，决定延长期限三十日；6、行政复议决定书复印件一份，证明其在审查有关案件材料，听取了双方当事人的意见，作出了〔2017〕13号《行政复议决定书》，维持全椒县国土房产局作出的（2017）010号《行政处罚决定书》；7、快递单五份。证明其按照法律规定向东方希望公司和全椒县国土房产局送达了与本案有关的法律文书。
上述证据均随卷移送本院。
一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为全椒县国土房产局作出的全国土资房处决字（2017）010号行政处罚决定及滁州市国土房产局作出的滁国土资房复决字〔2017〕13号行政复议决定是否合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。东方希望公司称全椒县国土房产局于2017年1月19日已向其下达了《责令改正违法行为通知书》没有事实依据，且其根本未收到此通知书，一审庭审中全椒县国土房产局出示的快递单据上也无其签收的字迹。关于《责令改正违法行为通知书》送达情况全椒县国土房产局解释称其局法制监察股于2017年1月19日下午4时40分约谈东方希望公司负责人赵仕龙，同时直接送达了《责令改正违法行为通知书》，现场送达人员有顾春景、童玉昆，赵仕龙虽然拒绝签字，但将该通知书带回。经核对，根据全椒县国土房产局提供的证据材料显示，仅有其局法制监察股约于2017年1月17日9时15分在东方希望公司与该公司负责人赵仕龙的询问笔录以及同日14时30分至15时20分在该局监察队办公室与潘洪顺的谈话笔录，并无全椒县国土房产局所称的1月19日的约谈记录。即便如此，全椒县国土房产局直接送达文书无相关见证人见证，不符合法律规定的直接送达的程序，无法证明其已经向东方希望公司送达了编号为（2017）008（土地）的《责令改正违法行为通知书》。另，全椒县国土房产局于2017年4月24日对东方希望公司作出全国土资房处决字（2017）002号行政处罚决定在东方希公司提起的行政复议中已被其自行撤销，并于2017年7月3日重新作出全国土资房处决字（2017）010号行政处罚决定。重新作出行政行为虽然与原行政处罚决定所依据的事实、理由及证据完全相同，而且行政处罚内容一致，但仍应视为新的行政行为，需要重新履行告知程序。本案审查的行政行为对象为全国土资房处决字（2017）010号行政处罚决定，全椒县国土房产局并未提供证据证明在作出该处罚决定时已经履行了相应的处罚程序。由此，全椒县国土房产局作出的全国土资房处决字（2017）010号行政处罚决定程序违法，滁州市国土房产局于2017年11月21作出的国房土资房复决字〔2017〕13号行政复议决定书明显不当，依法应予撤销。
综上，东方希望公司的上诉理由部分成立，本院予以支持，一审判决驳回东方希望公司的诉讼请求错误，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销安徽省全椒县人民法院（2017）皖1124行初24号行政判决；
二、撤销全椒县国土资源和房产管理局作出的全国土资房处决字（2017）010号行政处罚决定及滁州市国土资源和房产管理局作出的滁国土资房复决字〔2017〕13号行政复议决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人全椒县国土资源和房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 司金虎
审判员 王忠良
审判员 苏春琴
二〇一八年九月二十六日
书记员 周 杨
附本案适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。