湖南省邵阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘0523行初33号
原告伍兴国，男，汉族，1944年3月10日出生。
委托代理人曾卫民，邵阳市律函法律服务法律工作者。
被告邵阳县国土资源局。
法定代表人莫国林，该局局长。
委托代理人杨学平，该局工作人员。
委托代理人莫祥云，湖南嘉衡律师事务所律师。
第三人伍芝萍，女，汉族，1959年11月17日出生。
委托代理人许婷，湖南东放明律师事务所律师。
原告伍兴国不服被告邵阳县国土资源局（下称被告县国土局）、第三人伍芝萍不动产权行政登记一案，于2018年5月21日向本院提出起诉。本院受理后，依法由审判员陈顺华担任审判长（兼主审），与人民陪审员刘波、李金荣组成合议庭，于2018年6月25日公开开庭审理了此案，法官助理曾马凌参与，书记员唐慧担任法庭记录。原告伍兴国及委托代理人曾卫民、被告县国土局的委托代理人杨学平、莫祥云、第三人伍芝萍及委托代理人许婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年4月28日、被告县国土局为第三人伍芝萍颁发湘（2018）邵阳县不动产权第0001603号不动产权证书。
原告伍兴国诉称，1987年7月，为了保证二0七国道在九公桥镇地段扩建顺利进行，政府将陈明阳（又名陈名扬、伍芝萍之夫，已故）等七户修在二0七国道边的非法简易建筑拆除。尔后，九公桥区公所、九公桥镇人民政府多次召开会议研究，决定将二0七国道边花果山处(原拆除的地方)统一安排给黄金兰、丁南生、何知甫、伍志能、黄肇琦、陈明阳、黄金龙等七户在该地段建房(以前他们各占两间，现在只分到一间)，还余下一些基地，镇政府安排谭贤芳、罗新民、卿友娥、陈义芝、伍兴国五户在该地头建房。至此先后安排居民宅基地共计十二户。当时大家对镇政府的安排没有提出异议。接着镇政府派员进行实地丈量，打桩定界，由区公所统一办理建房手续。过了几个月，陈明阳不去自己办了建房手续的六号宅基地上打土方建房，却强行在伍兴国所分到的十二号宅基地打土方建房，区、镇领导对陈明阳的侵占行为多次制止，并叫陈明阳去自己分到的宅基地打土方建房，但陈明阳置之不理。2005年5月25日九公桥镇政府做出了（2005)九镇处字01号《九公桥镇人民政府关于对黄金兰、丁南生等12户在207国道花果山地段宅基地使用权纠纷的处理决定》。确认第六号地块使用人为陈名扬，第十二号地块使用人是李春其（伍兴国之妻，已故）。陈明阳又不服，向邵阳县政府提起复议，县政府决定维持九公桥镇政府的处理决定。但陈明阳并没有将侵占伍兴国的宅基地返还给伍兴国。在诉讼期间违法将侵占伍兴国的宅基地砌成门面、住房。邵阳县人民政府于2014年7月24日为伍芝萍非法办理湘邵国用(2014)第140010号国有土地使用证，2018年4月28日被告县国土局为第三人颁发湘(2018)邵阳县不动产权第0001603号不动产权证书，同时将湘邵国用(2014)第140010号国有土地使用证的效力注销。原告认为，第三人的房屋有一半是强占原告的宅基地砌成，被告的颁证行为违法，现诉请确认被告县国土局为第三人颁发湘（2018）邵阳县不动产权第0001603号不动产权证书的行政行为违法；并判决予以撤销。
原告伍兴国向本院递交证据有：
证据1：原告身份证，拟证明原告伍兴国的合法主体资格；
证据2：第三人身份证，拟证明第三人伍芝萍的合法主体资格；
证据3：第三人申请被告为其颁发的湘邵国用(2014)第140010号国有土地使用证，拟证明第三人违法欺骗申请，被告违法批准颁发；
证据4：九公桥镇人民政府2005年5月25日作出的《处理决定》（[2005]九镇处字第1号），拟证明陈名扬是六号宅基地，原告的宅基地是十二号，第三人伍芝萍所砌门面的宅基地正是镇政府决定给原告伍兴国的（伍兴国之妻李春其）；
证据5：邵阳县人民政府作出的（2005）第04号《行政复议决定书》，拟证明第三人与原告所争议的宅基地仍然是伍兴国的，第三人收到行政复议书后并没有向法院提起诉讼；
证据6：邵阳县个人建设用地批准通知单，拟证明原告伍兴国是1988年11月21日办好手续，通过十多年的诉讼争议，这块宅基地始终是原告的；
证据7：原告申请书，第三人伍芝萍与丈夫陈名扬于2005年元月16日在侵占原告伍兴国的宅基地上建房，原告伍兴国向市中院、县法院、镇政府写出此申请书，申请与中院判决书都证明第三人的房子是在诉讼期间建成的，是违法建房；
证据8：被告为第三人颁发的湘（2018）邵阳县不动产权第0001603号不动产权证书；
证据9：中院（2017）湘05行初75号行政判决书，证实第三人是在占用陈义芝、李春其的宅基地上非法修建房屋。
被告县国土局辩称，答辩人向第三人伍芝萍颁发湘(2018)邵阳县不动产权第0001603号不动产权证、与被答辩人伍兴国没有法律上的利害关系。伍兴国如认为被告为第三人伍芝萍颁发不动产权证的行政行为侵犯其已经依法取得该宅基地的使用权，应先依法提请行政复议。伍兴国未申请行政复议，应裁定驳回伍兴国起诉；答辩人颁证行政行为合法。答辩人根据第三人提交的申请书、建设用地批准书、建设用地规划许可证、非农业建设用地使用权验收审批登记表、建设用地使用权出让合同及已缴纳士地出让金的票据等书面材料进行审查，认为该国有土地使用权已出让给第三人伍芝萍，伍芝萍也按土地出让合同缴纳土地出让金，县国土局于2014年7月24日向第三人伍芝萍颁发湘邵国用(2014)140010号国有土地使用权证，依据国家对房屋的房产权证和土地使用证“两证合一”政策规定，2018年4月28日，邵阳县国土资源局不动产登记中心将原颁发第三人伍芝萍湘邵国用(2014)140010号国有土地使用权证换发为湘(2018)邵阳县不动产权第0001603号不动产权证。县国土局为第三人颁发0001603号不动产权证事实清楚、适用法律正确、程序合法，是合法的行政行为。请求依法驳回伍兴国的起诉。
被告县国土局在法定举证期限内，向本院递交了作出行政行为的证据和依据：
证据1：伍芝萍的身份证复印件，拟证明该国有土地使用权利人的基本情况；
证据2：申请办理国有土地出让合同报告，拟证明第三人伍芝萍在已办理好集体土地使用证后申请办理国有土地使用证；
证据3：建设用地规划许可证，拟证明伍芝萍在办理土地使用证之前已在规划行政主管部门办理好建设用地规划许可证；
证据4：集体土地使用证及平面图，拟证明伍芝萍宅基地的四至和面积，证据3和证据4共同证明伍芝萍宅基地来源清楚、权属无争；
证据5：国有建设用地使用权出让合同及说明，拟证明被告县国土局与伍芝萍签订国有建设用地使用权出让合同，收取土地出让金；
证据6：呈报表、收缴通知书、非税收入票据，拟证明伍芝萍按出让合同缴纳土地出证金。
第三人伍芝萍辩称，同意被告县国土局的答辩意见。第三人房屋2005年修建完成，2018年颁发证书，原告诉讼超过起诉期限；原告诉请没有事实依据，请依法驳回原告诉请。
第三人伍芝萍向本院递交证据有：
证据1：（1998）湘法民再字第22号民事裁定书、（1998）邵中法民监字第238号民事裁定书、（2000）阳民再初字第21号民事判决书、（2000）邵中民再终字第16号民事裁定书，证明的：1、生效法律文书确认，伍兴国持有的邵阳县个人建设用地批准通知单未经邵阳县人民政府审查，不具有法律效力，2、（1993）邵中民终字第155号民事判决书未发生法律效力；
证据2：（2005）邵中行终字第11号行政判决书，生效法律文书确认伍兴国持有邵阳县个人建设用地批准通知单和征用土地协议书与县国土局存档的不一致。未经县级人民政府审批，发证单位审查，不具有法律效力；
证据3：（2003）邵中行终字第37号行政判决书，证明生效法律文书确认李春其、伍兴国夫妇一直未持有该宅基地的土地使用权合法手续，伍兴国所持有的十二号宅基地的个人建设用地批准通知单和征用土地协议书，未经邵阳县政府审查，不具有法律效力；
证据4：宅基地转让协议书、迁坟协议书、收据，证明陈阳明、伍芝萍夫妇于2000年12月20日购买陈义芝的宅基地，并支付了相应的费用；
证据5：关于1988年4月9日九公桥镇住房基地安排情况会议证明，证明伍兴国不属于拆迁户，不可能取得宅基地；
证据6：邵阳县工商行政管理局证明，证明伍兴国不拥有合法宅基地；
证据7：收据凭证，证明第三人缴纳了相关税费；
证据8：中院（2017）湘05行初75号行政判决书，证明被告对第三人颁发国有土地使用证行政行为经过生效法律文书确认合法。
经庭审质证，被告县国土局对原告证据1、2、3、8、9无异议，对证据4、5、6无异议，但不认可能作为原告享有土地使用权的合法依据，证据7与本案无关联性；第三人对原告证据1有异议，原告不能单独起诉；对证据2、3、8、9无异议，对证据4、5、6、7合法性有异议。原告对被告举证真实性认可，但对证明办证行为合法性不予认可，第三人对被告证据证明力予以认可；原告对第三人所举证据证明力不予认可，被告对第三人证据证明力无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告伍兴国提供的证据1、2、3、4、5、6、8、9的证据效力予以确认。对原告提供证据7的证明力不予以确认。对被告县国土局全部证据的真实性予以认可，但对证据的合法性不予以认可；对第三人伍芝萍证据1、3等法律文书证明力不予认可；对证据4、8的证明力予以认可，对证据5、6、7的证明力不予以采信；证据2所认定的事实与证据8不一致，但是因为证据8是最新法律文书，应当采信（2017）湘05行初75号行政判决书所认定事实。
经审理查明，1985年，因207国道扩建，政府拆除了邵阳县九公桥镇包括陈名扬（又名陈明阳、陈明杨、伍芝萍之夫，已故）在内8户居民及九公桥村部分村民房屋。被拆居（村）民未经批准就近占地修建简易住房。1987年7月，邵阳县政府组织力量将非法建筑全部拆除。1988年九公桥区公所、九公桥镇政府考虑居（村）民生活实际需要，给包括陈名扬在内的12户具体安排了宅基地，每户宅基地长10米，宽4.1米。由于部分居（村）民不服从九公桥政府对宅基地的统一安排，造成其他居（村）民宅基地无法落实。为此，九公桥镇政府于2000年4月29日作出《关于对陈名扬侵占他人宅基地一案的处理决定》（九政处[2000]01号）、2000年6月14日作出《关于对陈名扬与伍兴国土地使用权权属争议的处理决定》（九政处[2000]01号）、2002年1月12日作出《关于对黄金兰、丁南生、何志甫、伍志能、黄肇奇、陈名扬、黄金龙、谭贤方、罗新民、卿友娥、陈义芝、李春其等12户在207国道花果山段宅基地使用权纠纷的处理决定》（[2002]九镇政处字第1号），后均被人民法院撤销。2002年1月25日，被告邵阳县国土局以陈名扬非法占用土地为由对其作出罚字［2002］第3号《土地行政处罚决定书》，也被本院判决撤销。2005年5月25日，九公桥镇政府作出《关于对黄金兰、丁南生等12户在207国道花果山段宅基地使用权纠纷的处理决定》（[2005]九镇处字第1号），将陈名扬的宅基地安排在六号位置，用地面积41平方米。陈名扬不服，提起行政复议。邵阳县人民政府于2005年12月2日作出邵复决字（2005）第04号行政复议决定，维持九公桥政府的处理决定。后陈名扬既不起诉，也不按处理决定执行，占用陈义芝、李春其所分宅基地，在纠纷宅基地上修建住房。2012年5月15日，邵阳县城镇规划管理局为伍芝萍颁发了邵规地字第12-125号建设用地规划许可证，许可伍芝萍占地116㎡建房，但伍芝萍实际建房占地135.52㎡。经伍芝萍申请，2013年6月17日，邵阳县人民政府为其颁发了湘邵集用（2013）第140002号集体土地使用证；2014年7月24日，邵阳县人民政府注销湘邵集用（2013）第140002号集体土地使用证，为其颁发湘邵国用（2014）第140010号国有土地使用证。2018年4月28日、被告县国土局为第三人伍芝萍颁发湘（2018）邵阳县不动产权第0001603号不动产权证书，同时、注销湘邵国用（2014）第140010号国有土地使用证。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置情形，就是指政府对土地、山林、滩涂、草原、海域等自然资源权属争议作出的确权处理决定不服，必须先行申请行政复议，对复议决定不服才可以提起诉讼。对于因房屋土地所有权证登记行为不服的，可直接向人民法院起诉，不需要先行复议。另外，本案系因不动产提起行政诉讼，起诉期限适用二十年的规定。所以本案原告伍兴国的起诉没有超出起诉期限、原告具有本案的诉讼主体资格。第三人伍芝萍修建房屋使用的部分土地系九公桥镇人民政府安排给原告伍兴国修房使用的宅基地，双方为此产生纠纷，已诉争多年、伍兴国仍是合法的土地使用权人，被告县国土局为第三人办理湘（2018）邵阳县不动产权第0001603号不动产权证书时，认定伍芝萍宅基地来源清楚、权属无争议，明显与事实不符，属于主要证据不足，行政行为明显不当，依法应当撤销；但是，原告伍兴国现在居者有其屋，无另行建房的迫切和必要，且第三人伍芝萍建房实际占地135.52㎡，其中争议土地面积41㎡，如果撤销被告为第三人所办理的不动产权证书，将争议土地恢复原状，势必要将第三人所建住房全部拆除，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。综合考量，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条一款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告邵阳县国土资源局为第三人伍芝萍颁发湘（2018）邵阳县不动产权第0001603号不动产权证书的行为违法；
二、不撤销第三人伍芝萍持有的湘（2018）邵阳县不动产权第0001603号不动产权证书。
本案受理费50元，由被告邵阳县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状5份，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 陈顺华
人民陪审员 刘 波
人民陪审员 李金荣
二〇一八年七月十六日
法官 助理 曾马凌
书 记 员 唐 慧
附本案相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
……