安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖行终1017号
上诉人（一审原告）颍上县鑫盛矸石厂，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村古毛路东侧。
法定代表人绳海军，经理。
被上诉人（一审被告）颍上县人民政府，住所地安徽省阜阳市颍上县人民东路189号，组织机构代码00318275-1。
法定代表人窦灿辉，县长。
委托代理人韩锟，颍上县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张恩林，北京盈科（合肥）律师事务所律师。
上诉人颍上县鑫盛矸石厂(以下简称鑫盛矸石厂)因诉颍上县人民政府强制拆除一案，不服阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初336号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
鑫盛矸石厂向一审法院诉称，2015年6月20日，颍上县人民政府作出《刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合整治方案》（以下简称《整治方案》），成立以县长为指挥长的刘庄煤矿、谢桥煤矿区域环境综合整治工作指挥部（以下简称整治指挥部），决定强行取缔包括鑫盛矸石厂在内的古城镇内所有矸石加工厂。2015年8月2日至20日，整治指挥部组织人员，将鑫盛矸石厂的厂房、设施尽数拆除。根据鑫盛矸石厂申请作出的评估，鑫盛矸石厂工厂设施等评估损失共计593745元。鑫盛矸石厂与其他矸石厂曾共同对整治方案及强拆行为提起诉讼，安徽省高级人民法院作出（2016）皖行终597号行政裁定和（2016）皖行赔终58号行政赔偿裁定，要求各厂分别对行政拆除行为提起诉讼、并分别提出赔偿请求。鑫盛矸石厂认为，颍上县人民政府关闭和强拆其工厂，缺乏法律依据，违反法定程序，依法应归于无效，并应承担相应的赔偿责任。故请求确认颍上县人民政府对鑫盛矸石厂厂房的强拆行为违法，对颍上县人民政府作出的《整治方案》中的关闭鑫盛矸石厂等煤矸石加工厂的决定进行合法性审查并负担本案诉讼费用。
颍上县人民政府向一审法院辩称，鑫盛矸石厂起诉颍上县人民政府存在强拆行为是错误的，没有法律依据。从安徽省高级人民法院（2016）皖行终597号行政裁定和（2016）皖行赔终58号行政赔偿裁定认定的法律事实来看，并没有认定颍上县人民政府存在强拆行为，所谓的对各自厂房设施被强制拆除的行为可分别另案提起诉讼，是针对厂房设施被强制拆除的行为，此行为是何单位、何人实施，鑫盛矸石厂应提供证据予以证明。鑫盛矸石厂没有证据证明颍上县人民政府与其签订了拆迁补偿协议，更没有证据证明颍上县人民政府安排机械、人员等对其实施了强制拆除行为。鑫盛矸石厂的起诉没有事实和法律依据，请依法驳回其起诉和诉讼请求。
一审法院经审理查明，2015年6月20日，中共颍上县委办公室发布办（2015）25号《中共颍上县委办公室颍上县人民政府办公室关于印发〈刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合治理方案〉的通知》。该《整治方案》综合整治内容与职责中要求取缔关闭“两矿”周边及其他区域的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂。《整治方案》规定：“1、本县区域所有不符合《中华人民共共和国环境保护法》、《安徽省大气污染防治条例》、《中华人民共共和国土地管理法》和《安徽省非煤矿山管理条例》规定，达不到环评标准以及经营场地乱占耕地的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，必须于7月31日前自行清理。清理标准：拆除设备，断水断电，清除原料，场地复耕，恢复原状。2、对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，政府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销相关证件。古城镇、谢桥镇、黄桥镇、江口镇、迪沟镇、陈桥镇等乡镇负责矸石场生产设备、场地原料；颍上供电公司、谢桥供电公司负责切断生产电源，拆除供电设备；县土地部门依法追究其破坏耕地的法律责任；县市场监督部门依法注销或吊销营业执照，并追究违法经营法律责任；县环保部门依法追究环境污染的法律责任；县信访局、公安局负责群众信访维稳工作，对干扰、阻挠取缔或暴力抗法行为，公安机关进行依法打击。3、对已取缔关闭死灰复燃的立即依法予以强制拆除，责令恢复原状，并依法追究有关企业及相关责任人的责任”。该通知还对清理范围、清理标准、责任单位和整改时限作出了规定。2015年7月27日，颍上县古城镇人民政府对韩郁等人作出信访事项答复意见书，认为其企业位于颍上县古城镇集中加工区内，但生产和销售时，未按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《安徽省非煤矿山管理条例》等法律法规的规定进行，存在违法行为，依据颍办（2015）25号方案要求，依法应予以取缔，处理意见：依法取缔，不予赔偿。2015年8月26日，颍上县古城镇人民政府分别与绳龙、夏红丽签订废钢结构厂房拆除协议，约定矸石加工区内多家厂房内钢结构拆除承包给绳龙、夏红丽。绳龙、夏红丽负责对厂房内钢结构及设备进行解体落地，并负责建筑垃圾材料的清运，现场清理干净到地面。2015年8月27日、28日，颍上县古城镇人民政府与李忠海签订废钢结构厂房拆除协议。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。关于鑫盛矸石厂请求确认颍上县人民政府对其厂房的强拆行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。鑫盛矸石厂提供的证据能够证明颍上县古城镇人民政府签订废钢结构厂房拆除协议，与他人约定承包拆除矸石加工区内多家厂房内钢结构，并支付相关费用，不能证明其厂房系颍上县人民政府实施拆除。颍上县人民政府作出的《整治方案》虽载明该县区域所有不符合《中华人民共和国环境保护法》、《安徽省大气污染防治条例》、《中华人民共和国土地管理法》和《安徽省非煤矿山管理条例》规定，达不到环评标准以及经营场地乱占耕地的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，必须于7月31日前自行清理，并对清理标准、责任单位、责任人和整改时限作出规定。但该《整治方案》系颍上县人民政府向下属相关单位下发内部工作安排，不直接对外发生法律效果，因此鑫盛矸石厂认为其厂房的拆除系颍上县人民政府实施的理由不能成立。颍上县人民政府在《整治方案》中虽载明成立整治指挥部，负责“两矿”及周边区域环境问题的全面综合整治工作，但整治指挥部的日常监督各部门的履责行为，不能视为整治指挥部对外直接实施的行为。因此鑫盛矸石厂认为该强拆行为系颍上县人民政府实施没有事实根据。关于鑫盛矸石厂增加请求对颍上县人民政府作出的《整治方案》中的关闭鑫盛矸石厂等煤矸石加工厂的决定进行合法性审查。该院在审理颍上县恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人要求确认颍上县人民政府关闭加工厂的决定无效并确认强拆其厂房设施的行为违法一案中已作出（2015）阜行初字第00111号行政裁定，认定《整治方案》未对颍上县恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的合法权益产生直接影响，不具有可诉性，裁定驳回起诉。该裁定已被安徽省高级人民法院（2016）皖行终597号行政裁定予以维持。同时《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中鑫盛矸石厂所诉强拆行为不是颍上县人民政府实施，鑫盛矸石厂以此一并请求对《整治方案》进行审查不符合上述规定。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回鑫盛矸石厂的起诉。
鑫盛矸石厂上诉称，上诉人在一审中已充分举证证明其厂房设施设备系由行政机关拆除。虽然颍上县古城镇人民政府、颖上县环保局、颖上县公安局等行政机关参与了上诉人厂房的强拆，从《整治方案》的规定来看，颍上县古城镇人民政府等行政机关的拆除行为，是受颍上县人民政府的委托，颍上县人民政府应当为此承担法律责任。颍上县人民政府所设立的整治指挥部的工作人员全程参与了强拆的指挥与实施，并不限于内部监督，该批挥部的行为应当由颍上县人民政府负责。故请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求和事实根据”，前提不仅要有明确的被诉行政行为，也要有被诉行政机关实施了该行为，提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政机关实施了被诉行政行为。本案中，鑫盛矸石厂提供的证据不能证明颍上县人民政府对其房屋实施了强制拆除；亦未提供直接证据证明颍上县古城镇人民政府等行政机关的拆除行为，系受颍上县人民政府的委托。故鑫盛矸石厂对颍上县人民政府的起诉缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件，其一并请求对《整治方案》进行审查亦不符合法律规定，一审法院驳回鑫盛矸石厂起诉并无不当。
综上，鑫盛矸石厂的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年九月二十六日
法官助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。