山东省莱芜市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁12行初8号
原告：李夫柱，男，汉族，1956年1月11日出生，住莱芜市莱城区，农民。
委托代理人：闫晓丽、张小英，北京京益律师事务所律师，特别授权。
被告：莱芜市人民政府，住所地：莱芜市莱城区文化北路001号。
法定代表人：梅建华，市长。
委托代理人：陈义尚，莱芜市人民政府办公室行政复议科科长，一般代理。
原告李夫柱不服被告莱芜市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2018年3月7日向本院提起行政诉讼，本院于2018年4月2日立案后，同日,向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月14日公开开庭审理了本案，原告李夫柱及委托代理人闫晓丽，被告的委托代理人陈义尚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李夫柱以莱芜市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）违法征收为由，向市政府提出行政复议申请。2018年2月27日，市政府作出莱政复驳字（2017）25号《驳回行政复议申请决定书》，以“申请人的复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件”为由，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回其复议申请。
原告李夫柱诉称，原告系泉子村村民，在该村拥有合法的房屋，并以经营纯净水厂为生，2016年高新区管委会因裕丰小学建设用地需要，将其房屋纳入了征收范围。经了解，涉案项目虽已开工，但至今未依法办理集体土地的征收报批、公告等事项，为维护自身合法权益，原告于2017年11月10日，向市政府提起行政复议申请，请求确认对原告的房屋征收行为违法，2018年2月27日，被告作出莱政复驳字（2017）25号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，被告未依法受理其行政复议申请，违反法律规定的同时，亦侵害了原告的合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求，1、依法撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》，2、责令被告依法受理原告的行政复议申请。
原告向法庭提交如下证据：
证据1、集体土地建设用地使用证及营业执照副本，证明原告拥有合法产权的房屋及纯净水生产厂。
证据2、政府信息公开补正告知书，关于对李夫柱信息公开的回复，证明涉案项目至今未依法取得征地批复文件。
证据3、行政复议申请书，邮政快递单及快递单的查询结果，证明针对涉案项目的违法行为，原告向被告提起行政复议申请。被告仅依据两项法律规定驳回原告的复议申请，所依据的事实、法律规定及最终的复议结果均存在违法之处。
被告市政府答辩称，一，答辩人作出的驳回行政复议申请决定，事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法。答辩人依法受理原告的行政复议申请后，依法对该案进行了审理，认为：根据土地管理法等相关法律法规，高新区管委会不是土地征收的实施主体，也并非申请人所称的在集体土地上实施征收房屋行为的主体。因此，市政府认为申请人认为被申请人在集体土地上所实施的征收房屋行为，违反土地管理法的相关规定，侵犯了其合法权益，缺乏证据，此行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件。
二，市政府并非本案适格被告，应依法驳回原告对市政府的起诉。依据《行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十二条的规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，既不属于改变原行政行为，也不属于维持原行政行为，因此，市政府并非本案的适格被告。请求依法驳回原告的起诉。
市政府向法庭提交如下证据。
证据1、行政复议申请书及相关材料、邮政特快专递详单。
证据2、补正行政复议申请通知书及邮政特快专递详单、改退批条。
证据3、关于补正行政复议申请通知书的说明及邮政特快专递详单。
证据4、行政复议受理通知书及邮政特快专递详单。
证据5、行政复议答复书及送达回证。
证据6、行政复议决定延期通知书及邮政特快专递详单、送达回证。
以上证据证明行政复议程序合法。
证据7、驳回行政复议申请决定书及邮政特快专递详单、送达回证，证明作出的复议决定认定事实清楚证据确凿，适用依据正确，程序合法。
证据8、相关法律规定。
被告市政府对原告提供的证据经质证后认为：对证据的真实性无异议，对证明的内容和目的不予认可，理由同答辩意见，不能证明高新区管委会实施了涉案土地的征收行为。
原告李夫柱对被告提供的证据经质证后认为：对于证据1-6，无异议，对于证据7的合法性不予认可，对于证据8，关联性不予认可。
合议庭对各方当事人提供的证据认定如下，对被告提供的1--
6号证据，原告无异议，本院作为有效证据予以采信。7号证据是本案的被诉行政行为，不能再作为本案的证据。8号证据为法律条文，是法律适用，可不作为证据采用。对原告提供的3份证据，被告虽然对其证明的观点不予认可，但对证据的真实性无异议，本院作为有效证据予以采信。
本院经审理查明，2008年4月14日，原告成立“莱芜市康宝纯净水有限公司”，住所地高新区泉子村石泉东路72号，建有建筑面积320平方米房屋。2014年，莱芜市政府根据城市建设需要，拟建设高新区裕丰小学，需要占用泉子村部分土地，其中包括原告公司占有使用的土地。此后，原告向高新区管委会申请政府土地征收信息公开，2017年6月16日，高新区管委会告知其土地征收方案正在办理当中，原告认为高新区管委会在没有政府批准的情况下，实施征收集体土地上房屋的行为违法，于2017年11月10日，向市政府提出行政复议申请，请求依法确认该征收行为违法。被告市政府于2017年11月15日，向原告邮寄了《补正行政复议申请通知书》，要求原告提供高新区管委会作出有关征收其房屋具体行政行为的法律文书。2017年11月30日，原告答复因高新区管委会违法征收，无法提供有关法律文书。被告市政府2017年12月8日受理原告的复议申请，于同月12日，向高新区管委会送达了《行政复议申请书》（副本）及《行政复议答复通知书》，高新区管委会未作答复。因被告市政府在法定复议期限内，未作出复议决定，决定延期并通知了原告李夫柱。市政府经审理，于2018年2月27日，作出莱政复驳字（2017）25号《驳回行政复议申请决定书》认为：根据土地管理法等相关法律法规，高新区管委会不是土地征收的实施主体，也并非实施征收房屋行为的主体，其征收房屋行为，侵害了原告的合法权益，缺乏证据。以“原告的复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件”为由，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的复议申请。原告对该行政复议决定不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案审理的重点是，一，市政府是否是本案的适格被告，二，被告作出的《驳回行政复议申请决定书》是否符合法律规定。关于第一个问题，《行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十二条规定：复议机关改变原行政行为是指复议机关改变原行政行为的处理结果、确认原行政行为无效或者确认原行政行为违法的。该司法解释第一百三十三条还规定：复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。依照上述司法解释的规定，当具体行政行为经过复议机关复议后，维持原行政行为的，复议机关与作出行政行为的机关为共同被告，复议机关改变原行政行为的复议机关是被告。复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，既非维持也不是改变原行政行为，属于程序上的的驳回，是复议机关自己单独的意思表示，因此，法律规定对复议机关以不符合受理条件为由驳回的，只是不能将复议机关与作出原行政行为的行政机关列为共同被告，当事人对复议机关以不符合受理条件驳回复议申请不服，单独提起行政诉讼的，人民法院应当受理。市政府关于不是本案适格被告的理由，没有法律依据，本院不予采信。
关于第二个问题，本案原告李夫柱向被告市政府申请行政复议的请求是，依法确认高新区管委会征收其位于本村集体土地上房屋的行政行为违法。所谓的房屋征收是指县级及县级以上人民政府依照法律规定条件和程序将集体土地及地上建筑物收归国有并予以补偿的行为。《行政复议法实施条例》第十一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”高新区管委会作为行政复议申请的被申请人，原告要求被告确认其作出的行政行为违法，首先应当明确确认违法的具体行政法律关系，在本案中，各方当事人提供的证据都不能证明高新区管委会实施了集体土地及集体土地上房屋的征收行为，其在信息公开的答复中所称的“征地补偿方案正在办理中”，亦不能证明是本机关正在办理。由于作为被申请人的高新区管委会并未作出征收行为，原告请求被告确认违法的基础行政行为并不存在，其主张没有事实依据。同时，作为高新区管委会并没有征收集体土地及集体土地上房屋的法定职责，在不能确认其超越职权非法征收的情况下，依据该条例第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人。”由于无证据证明高新区管委会实施了征收行为，且该机关亦无征收职能，不符合行政复议被申请人的条件。被告市政府依照该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，以原告的行政复议申请不符合受理条件为由，驳回其行政复议申请，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告李夫柱请求撤销市政府作出的莱政复驳字（2017）25号《驳回行政复议申请决定书》及责令受理其复议申请的请求没有事实和法律依据，本院不予支持，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李夫柱的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 蔚大鹏
审 判 员 李 胜
人民陪审员 毕银德
二〇一八年七月二十四日
书 记 员 张兴杰