广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）粤71行终306号
上诉人（原审原告）：福建福达物流有限公司。住所地：福建南安经济开发区扶茂工业园。
法定代表人：郑宗仰，总经理。
委托代理人：陈海军，福建建达（泉州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区安全生产监督管理局。住所地：广州市增城区荔城街菜园中路**号。
法定代表人：邱发明，局长。
委托代理人：张兰芝，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区惠民路*号新行政中心*号楼426。
法定代表人：陈勇，区长。
委托代理人：刘远新，该府工作人员。
委托代理人：朱国良，广东兆广律师事务所律师。
上诉人福建福达物流有限公司（以下简称福达公司）因诉被上诉人广州市增城区安全生产监督管理局（以下简称增城区安监局）、被上诉人广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年5月4日下午3时许，原告福达公司驾驶员周孙杰与王志福驾驶闽Ｃ×××××号重型厢式货车送货至广州市增城区石滩镇广州市韦科智能阀门有限公司增城分公司（以下简称韦科增城分公司），韦科增城分公司工作人员刘应军从车间开出一台叉车停车熄火后走开，周孙杰与王志福二人为卸下货物，由周孙杰开动叉车将站在叉车货叉上的王志福举升至约两米高的位置，王志福准备卸货时坠至地面，随后王志福被送往中山大学附属博济医院救治，2016年5月9日抢救无效死亡。
事故发生后，增城区政府授权被告增城区安监局牵头会同相关部门成立增城区广州市韦科智能阀门有限公司“5·4”高处坠落事故调查组，该调查组于2016年7月29日形成《增城区广州市韦科智能阀门有限公司“5·4”高处坠落事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），该报告查明：事故单位为广州市韦科智能阀门有限公司与福达公司，事故发生时间为2016年5月4日15时30分许，事故发生地点为广州市韦科智能阀门有限公司增城分公司生产车间南门门口，事故类型为高处坠落，事故原因为卸货人员没有做好安全防护，站在叉车货叉上，利用叉车的举升进行高处作业过程中，身体失衡坠地，事故属性为生产安全事故，事故严重级别为一般事故，伤亡人员情况为死亡一人，事故损失工作日总数为6000天，事故直接经济损失为86万元，事故当事人中，王志福为福达公司道路货物运输业务合作经营人之一，同时又是福达公司闽Ｃ×××××号重型厢式货车驾驶员，周孙杰为福达公司闽Ｃ×××××号重型厢式货车驾驶员。事故直接原因为卸货人员在没有做好安全防护措施的情况下冒险进行高处作业。卸货人员在没有佩戴使用安全带、安全帽等安全用品情况下，违规通过叉车货叉举升冒险从事高处作业。企业安全管理不落实。存在安全管理不到位的缺陷。间接原因为福达公司安全生产管理主体责任不落实，安全培训走过场；主要负责人不认真履行安全生产工作职责，未按规定组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；安全生产管理机构以及安全生产管理人员未按规定组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况。在开展安全教育培训活动中，福达公司经常采取假冒司机签名的方式制造签到表以应付政府安全生产监督管理部门的检查。韦科公司安全生产管理主体责任不落实等。事故主要原因为卸货人员在没有做好安全防护措施的情况下冒险进行高处作业；企业叉车安全管理混乱，安排无操作证人员上岗作业，叉车熄火后、驾驶员离开时不拔下钥匙，致使外来人员可以私自使用叉车等。事故性质为安全生产责任事故。事故相关单位及有关责任人责任认定及处理建议方面，福达公司安全生产管理主体责任不落实，未按规定对从业人员进行安全生产教育和培训，致使从业人员不具备必要的安全生产知识，安全意识差，冒险作业，导致事故的发生。违反《安全生产法》第二十五条等的有关规定，对事故的发生负有责任。建议由广州市增城区安全生产监督管理局依照《安全生产法》第一百零九条等的有关规定对其立案查处。
2016年9月9日，增城区政府作出增府办复[2016]19号《关于广州市韦科智能阀门有限公司“5·4”高处坠落事故调查报告的批复》，同意《广州市韦科智能阀门有限公司“5·4”高处坠落事故调查报告》对事故的原因和责任分析、处理意见以及整改建议。2017年1月24日，增城区安监局向原告发出（穗增）安监管罚告[2017]033001号《行政处罚告知书》及（穗增）安监管听告[2017]033001号《听证告知书》，告知原告拟作出处罚决定的内容、陈述申辩权利及听证权利。
2017年2月27日，增城区安监局作出（穗增）安监管罚[2017]033003号《行政处罚决定书》，查明：福达公司存在安全生产管理主体责任不落实，未按规定对从业人员进行安全生产教育和培训，致使从业人员不具备必要的安全生产知识，安全意识差，冒险作业，导致事故的发生等行为。经“增城区广州市韦科智能阀门有限公司‘5·4’高处坠落事故调查组”认定，对事故的发生负有责任。增城区安监局认为福达公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、《广东省安全生产条例》第十条第（六）项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定给予福达公司罚款叁拾万元的行政处罚。
原告对该处罚决定不服，于2017年3月21日向增城区政府申请行政复议，经原告补充材料，增城区政府同年3月31日受理该申请。2017年4月1日增城区政府向增城区安监局发出提交行政复议答复通知书，增城区安监局于4月10日提交行政复议答复。经审查，增城区政府于2017年5月25日作出增府行复[2017]24号《行政复议决定书》，查明相关事实后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了增城区安监局作出的（穗增）安监管罚[2017]033003号《行政处罚决定书》。原告仍不服，诉至原审法院。
原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案生产安全事故发生后，事故调查组经调查形成事故调查报告并经增城区政府批复同意，事故调查报告中认定原告安全生产管理主体责任不落实，未按规定对从业人员进行安全生产教育和培训等，对事故发生负有责任，涉案事故为一般事故，增城区安监局作为增城区安全生产监督管理部门，根据查明的事实与事故调查报告的责任认定及处理建议，对原告作出罚款三十万的处罚决定符合上述规定。事故调查报告对于原告在本案生产事故中的责任已作出相应认定，原告以周孙杰的卸货行为属于义务帮工为由请求撤销涉案处罚的理由不成立，对其主张不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”本案中，被告增城区政府作为复议机关，收到原告行政复议申请后，查明相关事实并在法定期限内作出涉案复议决定，复议程序合法，原告要求撤销的理由不成立，不予采纳。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告福建福达物流有限公司的诉讼请求；本案受理费50元由原告福建福达物流有限公司负担。
上诉人福达公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决错误。一、一审法院根据增城区政府作出的《事故调查报告》认定错误。本案事故发生至今，二被上诉人从未向上诉人送达过《事故调查报告》，侵犯了上诉人的合法权益；二、《事故调查报告》对本案事故责任认定错误，一审法院根据《事故调查报告》内容认定本案事实错误。根据《广州市韦科智能阀门有限公司“5.4”高处坠落事故调查情况通报》可知，韦科公司增城份公司车间主管刘应军未对叉车尽到管理义务才是造成本次事故的主要原因，本案引发事故的叉车并不是上诉人所有，上诉人也未租用叉车或者对叉车取得实际控制及使用权，上诉人对叉车不负有管理义务。另外本案中周孙杰和王志福开动叉车进行卸货的行为并不属于驾驶员的职责范围，不是在履行上诉人公司职务的行为，而是对韦科公司的义务帮工行为。因此不属于上诉人的安全生产管理范围。本案事故发生与上诉人是否落实安全生产管理责任没有必然的联系。驾驶员的职责是负责驾驶货车，将货车驾驶至指定地点，由货物接收方负责卸货，卸货完毕后再由驾驶员开回上诉人公司。诚然，若按照增府行复[2017]24号《行政复议决定书》所述当时韦科公司的货物被七八个其他客户的纸箱压着，因此如果不先搬下纸箱，韦科公司的货物便无法完成卸货。但是卸货并不是作为驾驶员的周孙杰和王志福的工作职责，且本案王志福的询问笔录中也未提及当时是为了尽快完成送货而帮助韦科公司卸货的。周孙杰和王志福根本不具有开动叉车的相应资格，由二人操作开动叉车根本起不到保护其他客户货物及尽快完成卸货以便继续送货的目的，其行为的受益人为韦科公司增城分公司，而非上诉人。故上诉请求：1、撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求，对上诉人作出不予行政处罚决定；2、本案一审、二审诉讼费用由二被上诉人共同承担。
被上诉人增城区安监局二审答辩称，一、依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十四条规定，被上诉人已经于2016年9月27日将《事故调查报告》在增城区安全生产监督管理局的网站进行公布。二、福达公司的违法事实和对其处罚的法律依据。2016年5月4日15时30分，福达公司一送货车送达至增城区石滩镇韦科增城分公司卸货时，发生一起高处坠落事故，事故造成一人死亡。事故发生后，增城区人民政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）的有关规定，授权增城区安全监督局牵头，会同增城区监察局、区公安分局、区市场和质量监督管理局、区人社局、区总工会、区交通运输局和石滩镇政府等单位，并邀请增城区检察院派员参加成立事故调查组，开展事故调查处理工作。事故调查组到福达公司相关人员进行事故调查问话，形成调查问话笔录。事故调查组通过调查取证，及时准确查清了事故经过和事故原因，根据有关法律法规认定了有关单位和人员的事实责任，形成《事故调查报告》，并经增城区政府批复同意。《事故调查报告》中认定该起事故是一起生产安全责任事故（属一般事故），明确福达公司因安全生产管理主体责任不落实，未按规定对从业人员进行安全生产教育和培训，致使从业人员不具备必要的安全生产知识，安全意识差，冒险作业，导致事实的发生，对事故的发生负有责任。被上诉人根据增城区政府《关于广州市韦科智能阀门有限公司“5·4”高处坠落事故调查报告的批复》的有关要求，于2016年12月12日对福达公司进行立案查处。经查证，福达公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、《广东省安全生产条例》第十条第（六）项的规定，经调查组认定对事故的发生负有责任。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项的规定，本次事故造成一人死亡，属于一般事故。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，2017年2月27日，被上诉人对福达公司作出罚款叁拾万元（￥300,000）的行政处罚决定。三、针对上诉人提出“引发事故的叉车不是上诉人所有，上诉人也未租用叉车或对叉车取得实际控制及使用权，上诉人对叉车不负有管理义务，回复如下：根据《事故调查报告》和相关调查询问笔录，叉车所有者韦科增城分公司对叉车管理和安全生产管理方面未落实到位，是导致事故发生的原因之一。针对此情况，被上诉人已依法对韦科增城分公司另案处理。而福达公司员工周孙杰是事故发生时叉车的实际驾驶人，他个人无证驾驶叉车属于违规行为，是导致事故发生的直接原因。周孙杰作为福达公司的从业人员，福达公司有法定义务对其进行安全生产教育培训，保证其具备必要的安全生产知识，熟悉公司有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。生产经营单位对从业人员应负的教育培训义务在《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款有明确规定。因此，叉车并非上诉人所有，但其员工在履行职责过程中无证违法操作叉车引发安全责任事故，而上诉人没有履行安全教育培训义务，安全生产管理主体责任不落实，未按规定对从业人员进行安全生产教育和培训致使从业人员不具备必要的安全生产知识，安全意识差，冒险作业，对导致事故的发生负有责任。四、本案中周孙杰为福达公司送货到增城区韦科增城分公司，属于福达公司的生产经营行为。而根据周孙杰、韦科增城分公司厂长刘光君、安全主任夏建辉笔录反映，当时周孙杰驾驶福达公司名下的送货车上装载了韦科增城分公司的七箱阀门，而韦科增城分公司的货物被七八个其他客户的纸箱（每个大概三四十斤重）压着，因此如果不先搬下纸箱，韦科增城分公司的货物便无法完成卸货。而周孙杰和王志福采取行动把纸箱搬下，以便完成货物的卸载，在此过程中造成事故的发生。周孙杰和王志福的这一行为不是帮工行为，而是履行职责的行为。将货物送达增城区韦科增城分公司后，其车上仍有其他客户的货物，在交付客户之前，对该部分货物的适当管理，属于履行其运输职责的一部分。根据《事故调查报告》中《福达物流公司安全生产操作规程》第九条及福达公司的《公司员工安全生产职责》第六条的规定，福达公司员工对生产经营活动中发现的违章违规行为，有劝阻和制止的职责。而本案中福达公司驾驶员周孙杰无证驾驶叉车，故意违反福达公司内部安全生产管理规章制度，是福达公司安全培训未到位，未保证从业人员具备必要的安全生产知识的体现。根据福达公司原法定代表人郑宗锦、安全经理尤水龙、安全员郑小通的相关询问笔录。郑宗锦表示对于没有如实记录安全培训情况和培训中有人员冒签到的情况，已批评相关负责人员，并把负责此项工作的安全员郑小通开除。尤水龙表示周孙杰违规操作叉车是违反公司操作规程的行为，但员工长期在外跑，很难监督到位。郑小通表示，他负责福达公司的安全培训，但不清楚周孙杰的入职和培训情况，同时表示安全培训都没有进行记录，公司负责人亦没有对培训进行监督和指导。因此，福达公司存在安全生产管理主体责任不落实，未如实记录安全生产教育和培训情况，并在开展安全教育培训活动中，福达公司存在假冒司机签名的事实，造成驾驶员周孙杰安全培训未落实到位，安全生产知识缺失，导致事故的发生。请求法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。
被上诉人增城区政府二审答辩称，一、原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、被上诉人作出的曾府行复[2017]24号《行政复议决定书》认定事实清楚，是合法有效的行政行为。1、上诉人驾驶员王志福发生的事故属于生产安全事实。2016年5月4日15时30分，上诉人福达公司驾驶员周孙杰及王志福驾驶上诉人名下车牌闽Ｃ×××××号的重型厢式货车送货至韦科增城分公司时，由于急于卸货，王志福在没有采取任何防护措施的情况下站在叉车货叉上，由周孙杰（无叉车操作证）驾驶叉车操作货叉举升以便王志福卸货。在叉车货叉举升至约2米高时，王志福从高处坠下，其后送院救治无效死亡。事故发生后，增城区政府依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，成立事故调查组。开展事故调查处理工作。2016年9月1日，事故调查组形成《事故调查报告》，认定该起事故是一起生产安全责任事故，属于一般事故。2、上诉人在该起事故中负有责任。首先，上诉人驾驶员在没有做好安全防护措施的情况下冒险进行高处作业，在没有佩戴使用安全带、安全帽等安全用品的情况下，违规通过叉车货叉举升冒险从事高处作业，是直接导致事故发生的原因。其次，上诉人存在安全生产管理主体责任不落实，未如实记录安全生产教育和培训情况，并在开展安全教育培训活动中，存在假冒司机签名的事实，造成驾驶员周孙杰及王志福安全培训未落实到位，安全生产知识缺失，上诉人的上述行为是造成事故发生的间接原因。基于以上事实，维持增城安监局作出的处罚决定，事实认定清楚，证据充分。三、曾府行复[2017]24号《行政复议决定书》适应法律正确，决定内容适当，程序合法。是符合法律法规规定的行政行为。1、根据《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定、《广东省安全生产条例》第十条第（六）项规定，本案中，上诉人安全生产管理主体责任不落实，未按规定对从业人员进行安全生产教育和培训，致使从业人员不具备必要的安全生产知识，安全意识差，冒险作业，是导致本案事故发生的间接原因，应当对事故的发生负相关的法律责任，事故调查组已作出认定及说明。根据中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定，增城区安监局结合事故责任认定的事实根据上述规定对上诉人处以叁拾万元的罚款，内容适当，适用法律正确，上诉人作出维持的复议决定，适应法律法规正确。2、被上诉人严格依照行政复议法的规定，依法受理上诉人的行政复议申请，依法告知增城区安监局参加行政复议，经审查后在法定期限内依法作出行政复议决定并依法送达给复议当事人，整个复议过程及复议决定均符合法定程序。请求法院驳回上诉，维持原判。
经审理，原审法院查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，本案审查的是被诉行政处罚决定及行政复议决定的合法性。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”本案生产安全事故发生后，由增城区政府授权增城区安监局牵头会同相关部门成立了事故调查组对本案进行调查，事故调查组经调查核实作出了《事故调查报告》，认定涉案事故为一般事故，事故属性为生产安全事故，因安全生产管理主体责任不落实，未按规定对从业人员进行安全生产教育和培训等，对事故发生负有责任，建议增城区安监局依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条等的有关规定对福达公司立案查处。增城区政府批复同意该事故调查报告的原因和责任分析、处理建议等，并要求增城区安监局督促相关部门依法对事故发生单位和有关人员作出相应处理。鉴于增城区政府作出的涉案批复未被依法予以撤销，增城区安监局依据该批复认定的原因和责任分析等作出被诉行政处罚符合上述规定，程序亦无不当，本院予以支持。福达公司认为韦科增城分公司未对叉车尽到管理义务才是造成本次事故的主要原因，本院认为，即便韦科增城分公司对本案事故的发生负有责任也不能成为福达公司推卸本次事故责任的理由，且增城区安监局称已对韦科增城分公司作另案处理，因此，对其主张不予采信。
增城区政府作出维持增城区安监局作出的被诉行政处罚决定的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。福达公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福建福达物流有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 彭铁文
审 判 员 林 彦
二〇一八年七月三十日
法官助理 陈雪仪
书 记 员 高 洁