江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0682行初118号
原告南京康乐电器安装服务有限公司，住所地南京市鼓楼区虎踞北路90号综合局5楼。
法定代表人王鹤庆，总经理。
委托代理人顾鑫峰，江苏友诚（南通）律师事务所律师。
被告南通市通州区公路管理站，住所地南通市通州区金沙镇朝霞路***号。
法定代表人徐志良，站长。
委托代理人张家楠，江苏金平川律师事务所律师，特别授权。
第三人许杰，男，1971年3月26日生，汉族，住安徽省宿州市泗县。
第三人江苏润丰物流有限公司，住所地南通市港闸区城港路813号。
法定代表人郝家慧，总经理。
原告南京康乐电器安装服务有限公司（以下简称康乐公司）因要求确认被告南通市通州区交通运输局证据登记保全原告苏Ｆ×××××号牌汽车行政行为违法，于2016年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案。后经本院释明，原告康乐公司变更本案被告为南通市通州区公路管理站（以下简称通州公路管理站），本院向被告通州公路管理站送达了起诉状副本及应诉通知书。因许杰、江苏润丰物流有限公司（以下简称润丰公司）与本案被诉行政行为或与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年12月1日公开开庭审理了本案。原告康乐公司委托代理人顾鑫峰，被告通州公路管理站副站长许建及其委托代理人张家楠到庭参加诉讼。第三人许杰、润丰公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告通州公路管理站于2016年6月17日作出《证据登记保存清单》一份，清单载明当事人许杰，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，需对你下列物品登记保存。在7日内第三人或有关人员不得销毁或转移。请许杰于2016年6月27日前到十总路政管理中队接受处理。证据名称：小型货车（苏Ｆ×××××），登记保存地点：十总路政中队。
原告康乐公司诉称，原告接受南通供电公司通州营业部委托清理威胁线路安全运行的树木。2016年6月17日，原告工作人员在道路上进行正常的树木修剪作业时，受到被告下属的通州公路管理站十总中队的执法，并将原告公司作业所使用的苏Ｆ×××××小型货车拖走，其出具了一份证据登记保存清单给原告工作人员。原告对树木修剪作业是完全正当、合法的业务行为，被告对原告的合法作业行为进行阻拦和车辆扣押是完全违法的，也没有告知原告扣押汽车的法律依据和违法事项。且该车辆并非修剪树木的工具，仅仅是作业人员及工具的运输工具，被告对该车辆进行扣押没有法律依据，具有违法性。请求判决确认被告证据登记保全原告苏Ｆ×××××汽车行为违法。
原告向本院提供以下证据：1.南通供电公司通州营业部开具给原告的委托书，证明南通供电公司通州营业部委托原告对其公司管辖范围内影响供电安全的树木进行维护；2.润丰公司出具的证明一份、原告与许杰订立的租用车辆使用协议、原告开具给下属维护站的工作任务派发单，证明修剪树木的行为人是原告，案涉车辆目前占有使用人是原告，原告对使用车辆期间的安全、车辆的妥善使用负有义务。所以本案中原告的主体资格是适格的。
被告通州公路管理站辩称，被告证据登记保全车辆登记在润丰公司名下，实际车主系许杰，砍伐被告树木的也是许杰，保全仅与许杰有关，是其提供劳务的一部分，与康乐公司无实际利害关系。康乐公司称受供电公司委托实施树木修剪，就委托关系而言，起诉主体也非康乐公司。从经营范围看，康乐公司不具有修剪树木的行为能力。南通供电公司通州营业部也不具有法人资格，无委托资格。康乐公司与案涉行政行为无合法权益上的利害关系，不具有原告的主体资格。被告依法具有监督管理案涉公路附属设施的职权。被告工作人员巡查发现许杰擅自砍伐公路附属的树木而非正常修剪，执法人员立即制止，并现场调查和勘验，许杰不予配合，被告根据行政处罚法第三十七条、公路法第五十三条、公路安全保护条例第七十一条、七十二条规定等，证据登记保存许杰的涉案车辆并要求其接受调查处理以及此后扣留涉案车辆均符合法律规定，不存在任何违法的情形。证据登记保存的涉案车辆，被告已经解除扣押，对许杰的合法权益在实体上已不产生实际影响。原告认为有权砍伐案涉公路附属设施的理由不能成立，没有事实和法律依据。康乐公司的起诉理由不能成立，请求法院驳回康乐公司的起诉。
被告通州公路管理站答辩期内向本院提交以下证据、依据：
第一组、树木被砍伐的现场照片8张、勘验笔录和执法人员现场勘查树木照片13张。证明许杰利用苏Ｆ×××××小型货车等擅自在县道三东线用地范围内砍伐公路附属树木的事实及树木损毁的现状，完全超出了修剪范围，同时证明许杰在执法人员现场制作的勘验笔录上拒绝签字，给执法带来困难。
第二组、南通市通州区人民政府通政发（2010）25号《关于重新确定公路用地宽度的通知》、砍伐公路绿化位置示意图、《证据登记保存清单》、许杰照片2张、车辆查询基本信息、《营运车辆挂靠合同书》。证明被告具有监督管理案涉公路设施的职权；许杰砍伐案涉公路设施树木在被告的管理范围，许杰的行为违反了法律规定，应当接受被告调查处理，在执法人员电话请示负责人并同意后，为不妨碍公路交通，在许杰不配合的情况下，被告作出案涉证据保全行为合法，被告作出案涉证据登记保存行为，符合法律法规规定；同时证明康乐公司与案涉行政行为无利害关系，不具有原告的主体资格。
第三组、《行政案件接受处理催告通知书》及邮寄回执，《交通运输行政强制措施决定书》和《交通运输扣押（查封）清单》及邮寄回执、《交通运输延长扣押（查封）期限通知书》及邮寄回执、南通市通州区人民法院（2016）苏0612民初6091号民事裁定书、《交通运输解除扣押（查封）通知书》及邮寄凭证。证明证据登记保存的案涉车辆被告已经解除扣押，对许杰的合法权益在实体上已不产生实际影响。
第四组、《公路法》、《公路安全保护条例》、《江苏省公路管理条例》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《江苏省电力保护条例》。证明被告的行为具有法律依据，原告认为依法有权砍伐案涉公路附属设施的理由不成立。
第三人许杰未作陈述。
第三人润丰公司述称，案涉苏Ｆ×××××小型货车实际车主为许杰，挂靠我公司经营，自负经营和法律责任。该车辆证照齐全，为合法营运车辆，由许杰经营。望法院依法查明事实后依法确认被告扣车行为违法，尽快归还车辆给实际车主许杰。
原告对被告提供的证据、依据质证认为，对第一组证据真实性认可，但对其证明目的不认可，通过被告自己举证照片可知许杰不是在擅自砍伐，是在原告维护站主管人员严志峰带领下及供电公司人员陪同下进行树木修剪的，许杰进行修剪作业不是个人行为。许杰进行树木修剪使用的是锯子不是汽车，被告对汽车进行证据保全无事实和法律依据；对第二组证据真实性认可，对其证明的被告职权认可，对第二项、第三项证明目的不认可，许杰在原告公司的雇佣下从事的是供电公司的正常线路维护，其对相关危害线路安全的树木进行修剪是合法的业务行为，被告证据保全行为没有法律依据，因为证据是证明案件事实的材料，本案中与案件事实相关的证据应当是行为人及其使用的工具，应当是锯子，汽车与本案无关，被告的证据保全行为系民事财产保全行为，保全对象错误，同时程序违法，违背了行政处罚法规定的7日内必须做出决定的规定，延长了保全期限，损害相对人权益。对第三组证据证明目的不认可，原告有工作人员在场，说明原告才是案涉行政行为利害关系人，具有主体资格。被告向法院申请财产保全，法院从被告处将车辆拖走后，被告才发出解除查封通知，其非善意，违背了行政机关的诚信原则。对法律法规真实性无异议，但可以看出原告对树木修剪的行为是有法律依据的，与一般意义上对树木的乱砍乱伐不同。
被告对原告提供的证据质证后认为，证据一形式上的真实性无异议，但对其内容真实性、合法性有异议，达不到原告证明其与案涉行政行为有利害关系的证明目的。证据二质证意见同证据一，该证据可以证明许杰是案涉证据登记保存车辆的车主，被告的证据保全行为仅与许杰有关，与原告无关。
本院对上述证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。原告提供的证据能够证明其接受供电公司委托，对公路沿线树木进行清障作业的事实。被告提供的证据能够证明其对案涉苏Ｆ×××××小型货车进行先行登记保存的事实，对该行为的合法性问题将在裁判理由部分予以阐述。
经审理查明，2016年5月20日，南通供电公司通州供电营业部出具委托书一份给康乐公司，委托康乐公司负责清除十总镇、骑岸镇、东社镇、金沙镇(不含城区)、西亭镇、二甲镇范围内的的树障（特别是公路两侧的、已经靠近导线1.5米以内的树木），限于2016年7月15日前完成。而后，康乐公司由其工作人员严志峰带队雇佣许杰等人进行清除树障作业。康乐公司租用许杰实际所有挂靠于润丰公司名下的苏Ｆ×××××小型货车，用于运输作业人员和工具。6月17日，被告通州公路管理站工作人员巡查发现有人对公路边的树木进行砍伐，立即进行制止，并现场调查和勘验。经向负责人电话请示，被告通州公路管理站工作人员向许杰出具《证据登记保存清单》一份，将苏Ｆ×××××小型货车予以扣押。该清单有被告通州公路管理站两名工作人员签名，并加盖有通州公路管理站行政处罚（处理）专用章。原告康乐公司不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，2016年6月28日，被告通州公路管理站向许杰发出《行政案件接受处理催告通知书》，通知许杰接本通知书后3日内速来接受处理，并领回被登记保存的证据。7月12日，被告通州公路管理站向许杰发出《交通运输行政强制措施决定书》决定对苏Ｆ×××××小型货车实施暂扣的行政强制措施，自7月12日起期限为30日。8月15日，被告通州公路管理站向许杰发出《交通运输延长扣押（查封）期限通知书》，决定延长强制措施期限延长30日，至9月15日止。9月8日，南通市通州区人民法院作出（2016）苏0612民初6091号民事裁定书，对苏Ｆ×××××小型货车予以诉讼保全扣押。被告通州公路管理站于9月13日作出《交通运输解除扣押（查封）通知书》，决定解除对苏Ｆ×××××小型货车查封、扣押的行政强制措施。
本院认为，《中华人民共和国公路法》第八条第四款规定，县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。第七十条规定，交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。《公路安全保护条例》第三条第三款规定，公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。被告通州公路管理站作为公路管理机构具有公路保护的监督管理职责。
根据原、被告的诉辩主张，本案争议焦点：1、康乐公司作为本案原告主体是否适格；2、被告通州公路管理站作出的对苏Ｆ×××××小型货车证据保全扣押的行为是否合法。
关于康乐公司作为本案原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对涉案公路沿线的树木进行清障作业的是康乐公司，涉案车辆是其作业过程中被证据保全扣押，康乐公司与被诉行政行为有利害关系，其有权提起诉讼。
关于被告通州公路管理站作出的对苏Ｆ×××××小型货车证据保全扣押行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。根据该规定，被告通州公路管理站作为经法律授权的公路管理机构在负责公路保护的监督管理工作中有对证据进行先行登记保存的职权，但本案被告通州管理站对涉案苏Ｆ×××××小型货车先行登记保存不符合法律规定，理由如下：首先，先行登记保存的物品必须是与违法行为有直接必然关联的物品，必须具有证据客观性、关联性和合法性的基本特征。且证据先行登记保存是行政执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的。证据保存的手段应同证据保存的任务相适应，应选择适当的保存手段。需要利用涉案物品的实质性特征作为证据，而又不能用其他取证手段代替时，采用证据先行登记保存。如果可采取调查笔录、视听资料、勘验笔录等其他形式收集证明和认定行为人违法事实的证据，就不应采取先行登记保存这一方法。本案中涉案苏Ｆ×××××小型货车与树障清除作业的违法事实认定不具有直接必然关联，该车辆对违法事实不具有直接的证明作用，且即便具有一定的关联性，该车辆本身也不存在可能灭失或者以后难以取得的情况，完全可以以勘验笔录等其他形式替代取证。故被告通州公路管理站对苏Ｆ×××××小型货车进行先行登记保存对象错误，方法明显不当。其次，证据先行登记保存应当在七日内及时作出处理决定，该七日时限并不因当事人不配合调查而有所例外。本案被告通州公路管理站对苏Ｆ×××××小型货车进行先行登记保存七日内未作出处理决定，亦违反法律规定。
综上，原告康乐公司诉讼请求符合法律规定，本院应予支持。基于原告康乐公司仅主张确认违法，且被告通州公路管理站已决定对苏Ｆ×××××小型货车实施暂扣的行政强制措施，后又决定解除查封、扣押的行政强制措施，已不具有可撤销内容，本院依法确认被告通州公路管理站对苏Ｆ×××××小型货车先行登记保存行为违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告南通市通州区公路管理站对苏Ｆ×××××小型货车先行登记保存行为违法。
案件受理费50元，由被告南通市通州区公路管理站负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 沙建国
审 判 员 王 华
人民陪审员 环爱云
二〇一六年十二月八日
书 记 员 马天跃
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；