重庆市荣昌区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）荣法行初字第00091号
原告岑自忠，男，1961年2月12日出生，汉族，住广东省阳东县，系重庆市正丰饲料厂经营者。
委托代理人何长申，重庆荣升律师事务所律师，特别授权。
被告重庆市盐务管理局荣昌县分局，住所地重庆市荣昌区昌元街道学院路40号。
法定代表人陈丁，局长。
委托代理人高冰，重庆市盐务管理局荣昌县分局工作人员，一般代理。
被告重庆市盐务管理局，住所地重庆市渝北区金龙大道456号盐业大厦。
法定代理人刘克林，局长。
委托代理人张青华，重庆市盐务管理局工作人员，一般代理。
原告岑自忠要求撤销被告重庆市盐务管理局荣昌县分局（以下至判决主文前简称荣昌盐务分局）作出盐业行政处罚决定一案，本院于2015年9月29日立案后，于2015年9月30日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人何长申，被告荣昌盐务分局的委托代理人高冰、被告重庆市盐务管理局（以下至判决主文前简称市盐务局）的委托代理人张青华到庭参加诉讼。本院审理过程中因案情需要依法中止审理，现已恢复审理并审理终结。
被告荣昌盐务分局于2014年10月28日作出（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》，对原告岑自忠经营的重庆市正丰饲料厂给予：1、责令整改；2、没收违法购进盐产品60件计3吨的处罚。被告市盐务局于2015年9月25日作出（渝）盐复决字[2015]第4号《行政复议决定书》，决定维持（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》。
原告岑自忠诉称，被告荣昌盐务分局查封原告合法购买的60件共计3吨饲料添加剂氯化钠，作出《盐业行政处罚决定书》，处罚决定实体、程序均违法；原告不服，申请行政复议，被告市盐务局作出维持决定，没有认真履行法定职责、认定事实不清、适用法律错误。饲料添加剂氯化钠不是畜牧用盐，与盐产品、畜牧用盐有不同的管理规范，不属于被告的监管处罚范围。《GBT23880-2009饲料添加剂氯化钠》、《GBT21513-2008畜牧用盐》是完全不同的技术规范，二被告混同了畜牧用盐、饲料添加剂的规范，超越法定职责，适用法律错误。此外，扣押期限超期、没有听取原告的陈述申辩、没有举行听证，程序违法。综上，请求判决撤销被告荣昌盐务分局作出的《盐业行政处罚决定书》。
原告岑自忠向本院提交了以下证据：1、（荣）盐处字[2014]第1号盐业行政处罚决定书；2、荣昌县人民法院（2014）荣法行初字第00047号行政判决书、重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行终字第00140号行政裁定书；3、《饲料生产许可证》。
被告荣昌盐务分局辩称，根据《重庆市盐业管理条例》第五条第二款之规定，被告作为原荣昌县区域内的盐业市场监管部门依法具有荣昌区域内盐业监管职权。被告作出的（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。2014年9月3日，被告在行业用盐户例行检查中，发现原告经营的仓库堆放有50㎏装60件湖北双环科技有限公司生产的红双环牌饲料添加剂氯化钠，经调查取证，并在原告的现场见证下依职权采取扣押行政措施。饲料添加剂氯化钠是盐产品，根据《制盐工业术语国家标准（GB/T19420-2003）》，饲料添加剂属于畜牧用盐。畜牧盐参照食盐进行管理，实行专营管理。饲料添加剂氯化钠具有饲料添加剂、畜牧用盐双重属性，既受《食盐专营办法》调整又受《饲料添加剂管理条例》调整，依据《食盐专营办法》、《重庆市盐业管理条例》规定进行监督管理是正确的，被告在调查中发现原告违反《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款的规定违法购进畜牧盐，遂依法行使职权没收处罚，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告荣昌盐务分局向本院提交了以下证据、依据：1、渝盐局发[1999]19号重庆市盐务管理局设立各级盐业管理机构的通知；2、盐业违法案件立案呈批表；3、询问笔录（2014.9.3）；4、现场勘验（检查）笔（记）录；5、荣盐政[2014]第2号盐业违法案件封存财物通知书；6、询问笔录（2014.9.5）；7、询问笔录（2014.9.10）；8、（荣）盐政撤字[2014]第001号撤销行政强制措施决定书及送达回证；9、（荣）盐政物字[2014]第3号盐业行政执法（扣押）财物决定书及送达回证；10、申请延长查封（扣押）期限呈批表；11、（荣）盐政延字[2014]第001号盐业行政执法延长查封（扣押）期限通知书及送达回证；12、（荣）盐政告字[2014]第1号盐业行政处罚事先告知书及送达回证；13、盐业行政处罚决定书（荣）盐处字[2014]第1号及送达回证；14、《食盐专营办法》；15、《重庆市盐业管理条例》；16、《饲料和饲料添加剂管理条例》；17、《重庆市行政处罚听证程序规定》。
被告市盐务局辩称，市盐务局系重庆市政府的盐业行政主管部门，具有合法的复议机关主体资格。市盐务局于2015年8月10日收到原告岑自忠的行政复议申请后，于次日向荣昌盐务分局发出《行政复议提出答复通知书》。荣昌盐务分局于2015年8月14日向我局提交了书面的答辩状，市盐务局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法”规定，经调查、核实，于2015年9月25日作出了维持（荣）盐处[2014]第1号《行政处罚决定书》的决定，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告市盐务局向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请及授权委托书；2、（渝）盐复受字[2015]第004号重庆市盐务管理局受理行政复议申请通知书及圆通速递（详情单）；3、（渝）盐复答字[2015]第004号重庆市盐务管理局行政复议提出答复通知书及圆通速递（详情单）；4、重庆市盐务管理局荣昌县分局答辩状及其证据；5、行政复议案件审理报告；6、（渝）盐复决字[2015]第4号重庆市盐务管理局行政复议决定书及圆通速递（详情单）；7、《中华人民共和国行政复议法》；8、《中华人民共和国行政处罚法》；9、《饲料和饲料添加剂管理条例》；10、《饲料添加剂品种目录（2013）》；11、《制盐工业术语国家标准（GB/T19420
--2003）》；12、《饲料添加剂氯化钠国家标准（GB/T23880--2009）》；13、《畜牧用盐国家标准（GB/T21513--2008）》。
经庭审质证，原告岑自忠对被告荣昌盐务分局提交的1-6号证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议；认为7号证据系被告荣昌盐务分局自行作出，不能作为证据；对8-11号证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为适用对象错误；认为12-13号证据属告知权利错误；认为14-17号依据不适用于本案。原告对被告市盐务局提交的1-4号证据无异议；对5号证据未发表意见；对6号证据真实性无异议，对合法性有异议，认为行政复议决定书有错误；对7号依据无异议；认为8-13号依据与本案适用的对象没有关联。被告荣昌盐务分局、市盐务局对原告提交的1-2号证据真实性、合法性、关联性均无异议；对3号证据真实性无异议，对关联性有异议。被告荣昌盐务分局对被告市盐务局提交的证据真实性、合法性、关联性无异议。被告市盐务局对被告荣昌盐务分局提交的证据真实性、合法性、关联性无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的1-3号证据、被告荣昌盐务分局提交的1-13证据以及被告市盐务局提交的1-13号证据客观、真实，与本案具有关联性，本院均予以采信。被告荣昌盐务分局提交的14-17号法律依据不适用于本案。
经审理查明，被告荣昌盐务分局系根据1999年4月17日渝盐局发[1999]19号《重庆市盐务管理局关于设立各级盐业管理机构的通知》设立，依法负责原荣昌县辖区内的盐业行政管理工作。原告岑自忠系个体工商户，经营重庆市正丰饲料厂，2014年7月取得重庆市农业委员会颁发的渝饲证（2014）26012《饲料生产许可证》。2014年9月3日，被告荣昌盐务分局执法人员到该厂进行检查，发现其仓库内存放有外包装为湖北双环科技股份有限公司生产的红双环牌饲料添加剂氯化钠，遂于当日立案，对当事人进行了询问并进行现场检查，并于同日作出荣盐政[2014]第2号《盐业违法案件封存财物通知书》，对50㎏装共60件红双环牌饲料添加剂氯化钠予以扣押。2014年9月19日，该局作出（荣）盐政撤字[2014]第001号《撤销行政强制措施决定书》，以记载事项不完整、未依法记载查封期限及救济途径等原因，决定撤销荣盐政[2014]第2号《盐业违法案件扣押封存财物通知书》。同日，该局作出（荣）盐政物字[2014]第3号《盐业行政执法（扣押）财物决定书》，继续对该批饲料添加剂氯化钠予以查封。2014年10月17日，经该局负责人批准后作出（荣）盐政延字[2014]第001号《盐业行政执法延长查封（扣押）期限通知书》。2014年10月19日，该局作出盐业行政处罚事先告知书，告知当事人拟作出的行政处罚以及陈述和申辩的权利。2014年10月28日，该局作出（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》，决定给予原告：1、责令整改；2、没收违法购进盐产品60件计3吨的处罚。该处罚决定书同时载明，如不服该决定可以在60日内申请行政复议，也可在三个月内直接向法院提起诉讼，原告遂直接诉至本院，本院以应当先行复议为由裁定驳回起诉，原告提出上诉后，在上诉期间又撤回了上诉，随即向被告市盐务局申请行政复议。市盐务局于2015年8月11日受理复议申请后，向荣昌盐务分局发出了行政复议提出答复通知书，荣昌盐务分局提出答复后，市盐务局书面进行了审理，认为荣昌盐务分局所作行政处罚主要事实清楚、执法程序合法、适用法律法规正确，于2015年9月25日作出（渝）盐复决字[2015]第04号行政复议决定书，决定维持（荣）盐处字[2014]第1号《行政处罚决定书》。
另查明，原告不服荣昌盐务分局荣盐政[2014]第2号《盐业违法案件封存财物通知书》，诉至本院，本院于2014年12月4日作出（2014）荣法行初字第00047号行政判决书，判决确认被告作出的荣盐政[2014]第2号《盐业违法案件封存财物通知书》违法，该判决已生效。
本院认为，依据《重庆市盐业管理条例》的规定，被告荣昌盐务分局依法具有辖区内盐业管理行政处罚职权，被告市盐务局依法具有对不服盐务分局行政行为作出行政复议决定的职权。荣昌盐务分局对原告岑自忠仓库内饲料添加剂氯化钠（50㎏装共60件）采取行政强制措施，作出（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》的事实以及涉案物品种类、数量和查封时间、地点等各方当事人均无异议，本院予以确认。原告岑自忠对于被告荣昌盐务分局办案期限等程序事项提出的异议，其证据和依据不足，本院不予支持；荣昌盐务分局认定原告使用饲料添加剂氯化钠的行为违反《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款“使用食品加工用盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进食盐”而进行处罚，原告则认为其行为符合《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定，涉案产品不属于畜牧盐或由盐业管理的盐产品，不适用盐务相关的法律规定，所以本案的争议焦点为涉案饲料添加剂氯化钠是否属于被告盐业行政主管部门的法定监管职责范围。根据本案事实结合相关法律规范，本院评述如下：
第一，产品质量标准方面。《中华人民共和国标准化法实施条例》第七条规定：“国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作；履行贯彻国家标准化工作的法律、法规、方针、政策，并制定在本部门、本行业实施的具体办法……（五）组织本部门、本行业实施标准……”国家质量监督检验检疫部门、国家标准化管理委员会先后发布了与本案有关的产品技术标准：食用盐国家标准《GB5461
--2000》、畜牧用盐国家标准《GB/T21513--2008》、制盐工业术语国家标准《GB/T19420--
2003》、饲料添加剂氯化钠国家标准《GB/T23880--2009》等。2008年发布的畜牧用盐国家标准《GB/T21513--
2008》，由中国轻工业联合会提出，全国海湖盐标准化中心、全国井矿盐标准化中心归口，该标准适用于以食盐为载体，通过添加适量的添加剂，用于畜禽食用的粒状畜牧用盐和畜牧盐舔块；2009年发布的饲料添加剂氯化钠国家标准《GB/T23880
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2009》，由全国饲料工业标准化技术委员会提出并归口，本标准适用于饲料添加剂氯化钠，该产品作为饲料中钠离子和氯离子的补充剂；2013年发布的饲料标签国家标准《GB10648
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2013》，将饲料和饲料原料产品成分分析保证值项目食盐标示改为氯化钠标示。按照关于国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作法律规定，应当依法由盐业和饲料行政主管部门分别对本行业的产品质量标准实施管理和监督，上述内容中盐业行政主管部门对本行业的食盐、畜牧盐等产品质量标准管理内容是明确的，但对饲料添加剂氯化钠国家标准《GB/T23880
--2009》，从国家标准提出、归口单位和内容、适用范围，都明显不属于盐业行政主管部门行业管理范畴。
第二，盐业管理规范方面。《食盐专营办法》第二十八条规定“渔业、畜牧用盐适用本办法”；《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款规定“使用……畜牧盐……的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进食盐”，第四十四条规定：“肠衣盐、饲料加工或禽畜食用的畜牧盐……适用本条例中有关食盐的规定”；2003年制盐工业术语国家标准《GB/T19420
--2003》中3.1.5内容为“畜牧盐-
用于饲料加工或禽畜食用的盐”，但这些规定中均没有对“畜牧用盐”、“畜牧盐”所包涵的内容作更具体的解释规定，应按通常语义理解其含意，亦是对盐产品一般规定，而制盐工业术语国家标准主要用于制盐行业中生产、科研、勘查、设计和教学的有关部门，畜牧用盐国家标准《GB/T21513
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2008》颁布后，从该标准的提出、归口及适用范围等方面，可以确定该标准的产品畜牧用盐属于上述规范中所指“畜牧用盐”、“畜牧盐”。2009年发布的饲料添加剂氯化钠国家标准《GB/T23880
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2009》，系全国饲料工业标准化技术委员会提出并归口，在国家标准上与畜牧用盐并列且没有种属关系，标准适用于饲料添加剂氯化钠，该产品作为饲料中钠离子和氯离子的补充剂，其多项指标等均与畜牧用盐明显不同，故该标准规定的产品是盐或盐产品中有特定涵义的特别规定，并无法律规范规定上述盐业规范所指产品包括国家标准《GB/T23880
--2009》饲料添加剂氯化钠，即盐业法律规范对饲料添加剂氯化钠管理没有规定。
第三，法律规范适用方面。《重庆市盐业管理条例》对畜牧盐与农业部《饲料添加剂品种目录》对氯化钠分别作出不同规定，对于其效力和法律适用:首先，《食盐专营办法》第二十八条仅规定“渔业、畜牧用盐适用本办法”，《重庆市盐业管理条例》第四十四条“肠衣盐、饲料加工或禽畜食用的畜牧盐……适用本条例中有关食盐的规定”中“饲料加工”内容超出了《食盐专营办法》的规定；其次，《中华人民共和国农业法》第二十五条规定“农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、种子、农业机械等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营，依照相关法律、行政法规的规定实行登记或者许可制度”，《中华人民共和国农产品质量安全法》第二十一条规定“对可能影响农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、兽医器械，依照有关法律、行政法规的规定实行许可制度”，《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条第三款规定，“饲料原料目录和饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布”，第三条第一款规定“国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作”。2013年农业部第2045号公告发布的《饲料添加剂品种目录》将氯化钠列入其中，结合国家相关产品技术标准可以确认，上述对饲料添加剂氯化钠的规定有上位法授权，且比《重庆市盐业管理条例》规定的内容更为具体，操作性更强，因此可以认定，农业部发布的《饲料添加剂品种目录》应是农业法、农产品质量安全法、饲料和饲料添加剂管理法规授权农业部作出的实施性规定。在此情形下，人民法院对根据法律、行政法规授权作出的实施性规定应当优先适用。
综上，盐业管理法律规范和产品质量技术标准规范没有关于盐业行政管理部门对饲料添加剂氯化钠进行管理的明确规定，原告岑自忠依法取得饲料生产许可证，购入使用饲料添加剂氯化钠的行为应当按照《饲料和饲料添加剂管理条例》、《饲料添加剂品种目录》的规定进行管理，不应当适用《重庆市盐业管理条例》的规定，被告荣昌盐务分局对原告作出的行政处罚决定和市盐务局作出的行政复议决定适用法律错误，依法应当撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下:
一、撤销被告重庆市盐务管理局荣昌县分局作出的（荣）盐处字[2014]第1号《盐业行政处罚决定书》；
二、撤销被告重庆市盐务管理局作出的（渝）盐复决字[2015]第4号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告重庆市盐务管理局荣昌县分局负担25元，被告重庆市盐务管理局负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。
审 判 长 沈远清
代理审判员 海 蕊
人民陪审员 余 鸣
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 肖焰兮