广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0606行初670号
原告江金龙，男，1984年10月19日出生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市建华区。
被告佛山市南海区食品药品监督管理局，住所地广东省佛山市南海区天佑五路1号。
法定代表人范耀洪，该局局长。
委托代理人张栩，该局工作人员。
委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。
被告佛山市南海区人民政府，住所地广东省佛山市南海区桂城街道南海大道88号。
法定代表人郑灿儒，职务区长。
委托代理人邓小晶，佛山市南海区法制办工作人员。
委托代理人张清珍，广东至高律师事务所律师。
第三人广东华南通商贸发展有限公司佛山南海怡丰城分公司，住所地广东省佛山市南海区桂城街道石龙南路6号南海怡丰城负一层B101铺。
负责人李闻海。
原告江金龙诉被告佛山市南海区食品药品监督管理局(以下简称南海药监局)、佛山市南海区人民政府（以下简称南海区府）投诉举报答复纠纷一案，于2016年8月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告南海药监局、被告南海区府送达了起诉状副本及应诉通知书。因广东华南通商贸发展有限公司佛山南海怡丰城分公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月2日公开开庭审理了本案。原告江金龙，被告南海药监局的委托代理人张栩、陈荣华，被告南海区府的委托代理人邓小晶、张清珍到庭参加诉讼。第三人经本院合法传唤，没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南海药监局于2016年6月14日作出南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》，回复内容为：1.被举报方名称为第三人持有效的《食品流通许可证》等证照，许可范围包括零食预包装食品等；2.现场检查在该商场货架上和仓库内均未发现有你反映的食品“菊皇茶”（规格：65克/盒、130克/盒）；3.“菊皇茶”（规格：65克/盒、130克/盒）属于代用茶，产品的标签标示“配料：冰糖、胖大海、菊花、甘草、枸杞子、橘皮、莲子心，执行标准号：Q/KM0007S”等信息，该产品的执行标准于2013年10月通过广东省卫生厅（广东省卫生和计划生育委员会）备案（备案号：444120S2013、标准号：Q/KM0007S2013），其中莲子心是配料之一；另，农业部行业标准（NY/T21402012绿色食品代用茶）明确提出莲子心、胖大海可以作为代用茶的原料；4.由于目前无充分证据证明被举报方存在相关违法行为，故对原告提出的诉求及奖励等问题，本局不予支持，如原告有进一步的证据材料请尽快提供到我局。原告江金龙对上述答复不服，于2016年6月21日向被告南海区府申请行政复议，被告南海区府于同月24日受理后，于2016年8月18日作出南海府行复〔2016〕274号《行政复议决定书》，决定维持被告南海药监局作出的南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》。
原告诉称，原告于2016年1月29日向广东省药监局举报第三人销售不安全食品“菊皇茶（65克包装及130克包装）”一案，该案经层层转交至被告南海药监局处理，被告南海药监局于2016年6月14日作出南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》。原告不服，向被告南海区府申请行政复议，被告南海区府作出南海府行复〔2016〕274号《行政复议决定书》维持了被告南海药监局所作的上述答复。原告认为，涉案产品属于不符合食品安全标准的食品，两被告作为行政主管机关，懒于履行职责，属于典型的行政不作为。且本案涉案产品已经经多地法院及广州市中级人民法院作出的（2016）粤01民终9029号民事判决书判定为不符合食品安全标准的食品，也被其他行政机关查处，两被告此举属于典型的失职和不作为。综上所述，为维护公民的合法权益，请求:1.依法撤销被告南海药监局作出的南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》；2.被告南海药监局对原告所举报的案件重新作出处理；3.被告南海药监局对原告的举报行为依法奖励；4.撤销被告南海区府作出的南海府行复〔2016〕274号《行政复议决定书》；5.本案诉讼费用由两被告承担。
原告在诉讼中向本院提交如下证据:
1.举报信及附件，证明原告请求被告南海药监局依法履行职责。
2.行政复议申请书、《行政复议决定书》，证明原告向被告南海区府提请行政复议，请求两被告履行法定职责，但是被告南海区府没有依法作出行政复议决定。
3.（2016）粤01民终9029号民事判决书，证明经法院审理查明，涉案商品中的莲子心并非两被告所引用法律规范和标准中的莲子心。
被告南海药监局辩称，一、被告南海药监局依法享有对本行政区域内的食品投诉举报进行处理的职权。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款以及《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第四条第一款的规定，被告南海药监局作为县级食品监督管理部门，具有对本行政区域内的食品举报投诉进行处理的职权。
二、涉案意见书的作出程序合法。被告南海药监局于2016年2月16日收到12331系统转办的关于原告反映第三人销售的“菊皇茶”产品（65克/盒包装及130克/盒包装，下称“涉案产品”）涉嫌违法的举报投诉材料，随件附有《举报信》、相关产品图片及购物凭据照片。同月29日，被告南海药监局到第三人处进行现场检查，现场未发现涉案产品。根据原告提供的购进票据及库存单，第三人曾经营了涉案产品。因本案情况复杂，被告南海药监局于5月3日作出南食药监（举）延通〔2016〕第002号《投诉举报延期通知书》，并依法向原告送达。经调查核实，涉案产品不存在不符合食品安全标准规定及违法添加药品的情形。2016年6月14日，被告南海药监局作出涉案意见书，对原告投诉举报的事项进行答复，并依法送达给原告。涉案意见书的作出期限符合《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十二条的规定，程序合法。
三、涉案意见书内容合法。（一）2016年2月29日，被告南海药监局对第三人进行现场检查。经查，现场货架上和仓库内均未发现涉案产品。（二）涉案产品添加药食两用的莲子心，合法合规。涉案产品属于代用茶，在其外包装标签配料表标注了包括“莲子心”在内等配料成分。首先，根据《中华人民共和国药典》（第256页）对莲子的性状描述，莲子具绿色莲子心，也就是说，莲子心是莲子的有机组成部分。同时，卫生部《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》附件“既是食品又是药品的物品名单”中，包括莲子，而且没有将莲子心作为特别情况排除在名单之外。也就是说，莲子心作为莲子的组成部分，其亦应属于药食两用的产品。其次，农业部行业标准（NY/T21402012绿色食品代用茶）已明确提出，莲子心可以作为代用茶的原料。因此，莲子心作为药食两用的产品加入涉案产品中，符合《中华人民共和国食品安全法》第三十八条“可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质”的规定，涉案产品加入莲子心的行为，没有违反法律规定。（三）原告举报投诉的行为不符合奖励条件。由于原告投诉举报的违法行为经查证并不存在，不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第四条和《佛山市南海区食品安全举报奖励办法（修订）》第九条的规定，因此，原告要求被告南海药监局对其进行奖励于法无据。
综上，被告南海药监局已经根据原告的投诉举报事项进行调查核实并依法如实回复原告，涉案意见依据充分、内容合法。
四、原告的主张没有事实和法律依据。（一）涉案产品已获得生产许可。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，从事食品生产的企业应当依法取得食品生产许可；未取得食品生产许可的，不得从事食品生产活动。本案中，涉案产品标签标注的生产企业为康美药业股份有限公司（以下简称康美公司），根据康美公司已领取的《全国工业产品生产许可证》可见，该证副本已载明了其申证单元为“代用茶”，食品品种明细为“菊皇茶：Q/KM0007S2013《植物代用茶》”。康美公司生产的涉案产品符合上述第三十五条第一款的规定。（二）涉案产品适用广东省食品安全企业标准《植物代用茶》（Q/KM0007S2013）并无不当。根据《中华人民共和国标准化法》第六条第二款的规定，已有国家标准或者行业标准的，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。本案中，对于代用茶已有农业部行业标准（NY/T21402012绿色食品代用茶）予以规定，涉案产品的生产者康美公司在上述标准的基础上，制定企业标准，并经广东省卫生厅备案后使用。该规定并不存在与国家标准相违背的情形，且其中3.2.1条规定，莲子心可作为菊花甘草代用茶的原料，康美公司据此将其作为组织生产的依据符合法律规定。（三）涉案产品符合食品安全标准。卫生部办公厅关于莲芯及莲子芯精华作为普通食品原料问题的复函（卫办监督函[2008]858号）制定在先，农业部行业标准《绿色食品代用茶》（NY/T21402012）制定在后，应当以后者的规定为准。而且，该复函所称的须按照《新资源食品管理办法》对安全性等资料进行综合评价后方可确定，是针对莲芯提取物成分不清的情况，并不适用于涉案产品。涉案产品有合格的质量检测报告。根据《广州金域医学检验中心有限公司检测报告》（HTF150417644），涉案产品的检测结果均为合格。原告认为涉案产品为不符合食品安全标准的食品，却没有提供任何相反的证据予以证明，其主张不能成立。（四）第三人作为涉案产品的销售商，已经依照《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款的规定，履行了查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证等证明的审核义务。
第三人在销售涉案产品前，已经审核了供应商康美公司的经营资质，检查并要求康美公司提供其营业执照、全国工业产品生产许可证等证件。由此可见，涉案产品来源合法。并且，第三人也审核了涉案产品生产商的检测报告，上述文件均证明涉案产品符合食品安全标准，第三人作为销售商已尽到了法定的审核义务。
综上所述，涉案意见书合法有效，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。
被告南海药监局向在诉讼中向本院提供了以下证据、依据：
1.编号为粤食药监投转201600000260号的《投诉举报转办单》（附《举报信》、相关产品图片及购物凭据照片），证明2016年2月16日，被告南海药监局收到广东省食品与药品监督管理局转办的投诉举报材料。
2.《投诉举报延期通知书》、EMS邮单（编号：1004510743511）及妥投记录，证明由于原告举报投诉事项情况复杂，被告南海药监局决定延长办理期限30日，于2016年5月3日作出《投诉举报延期通知书》，并依法向原告送达。
3.2016年2月29日的《现场检查笔录》、第三人提交的材料：①第三人营业执照；②第三人食品流通许可证；③康美公司营业执照（副本）；④康美公司全国工业产品生产许可证（副本）；⑤中华人民共和国农业行业标准《绿色食品代用茶》（NY/T21402012）；⑤广东省食品安全企业标准《植物代用茶》（Q/KM0007S2013）；⑥菊皇茶《检测报告》（编号分别为：HTF150417643、HTF150417644）；⑦销售出货单；⑧库存流动管理截图；⑨食药监稽函〔2015〕368号《关于商请协查“菊皇茶”产品相关情况的函》（附件：菊皇茶产品相关图片）、普食药监稽函［2015］69号《复函》[附件：《检测报告》（广州金域医学检验中心有限公司、报告编号：HTF150417642）]，证明被告南海药监局在收到转办的举报投诉材料后，即进行检查、调查、核实和收集证据材料；经调查，没有证据证明被投诉产品添加莲子心违反法律规定，为不安全食品。
4.南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》、EMS邮单（编号：1054974960612）及妥投记录，证明被告南海药监局经调查核实后，于2016年6月14日作出涉案意见书，涉案意见书合法有效。
被告南海药监局向本院提供了其作出涉案投诉答复的依据：《中华人民共和国食品安全法》、《食品药品投诉举报管理办法（试行）》（2011.12.29实施）、《中华人民共和国药典》（2010年版）（第256257页）、卫生部《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发（2002）51号）、《关于印发食用植物油等26个食品生产许可证审查细则的通知》（国质检食监（2006）646号）、《代用茶产品生产许可证审查细则》、农业部行业标准（NY/T21402012绿色食品代用茶）3.1部分、《食品药品违法行为举报奖励办法》第四条、《佛山市南海区食品安全举报奖励办法（修订）》第九条。
被告南海区府辩称，一、被告南海区府有权作出涉案行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由原告选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述规定，被告南海区府作为县级人民政府，有权受理原告不服被告南海药监局作出的投诉举报答复而提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。
二、被告南海区府作出涉案行政复议决定的程序合法。被告南海区府于2016年6月21日收到原告行政复议申请后，于同日依法予以受理，并于同月24日向被告南海药监局发出《提出行政复议答复通知书》。被告南海药监局于2016年6月30日提出书面答复并提交作出涉案行政行为的证据、依据等相关材料。2016年8月18日，被告南海区府作出南海府行复〔2016〕274号行政复议决定，并于同日将《行政复议决定书》送达被告南海药监局，次日送达原告。整个复议过程符合行政复议法规定的期限和要求，程序合法。
三、被告南海区府作出涉案行政复议决定内容合法。经复议查明：2016年2月1日，原告向广东省食品药品监督管理局提出投诉举报，其在举报材料中反映被举报人第三人销售的“菊皇茶（65克/盒、130克/盒）”用“莲子心”作为原料，涉嫌存在在普通食品添加药品的违法问题。广东省食品药品监督管理局于同月4日受理原告的投诉举报，并将该案分级转交被告南海药监局办理。被告南海药监局于同月16日收到原告的投诉举报后，于同月29日到被举报人处进行检查，并制作《现场检查笔录》。经检查，现场未发现被举报产品。但根据第三人提供的《广州市华罡贸易有限公司销售出货单》及库存单反映，第三人曾经营了涉案产品。同年5月3日，被告南海药监局作出南食药监（举）延通〔2016〕第002号《投诉举报延期通知书》，决定将该案的办理期限延长30日。该《投诉举报延期通知书》已于作出当日向原告邮寄送达。同年6月14日，被告南海药监局作出南食药监（举）复〔2016〕第55号《投诉举报答复意见书》，该《投诉举报答复意见书》已于同年6月15日向原告邮寄送达。
本案的争议焦点是：莲子心是否属药食两用的物质并可以添加入被举报产品？《中华人民共和国食品安全法》第三十八条规定：“生产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质。按照传统既是食品又是中药材的物质目录由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布。”根据卫生部《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发[2002]51号）的规定，既是食品又是药品的物品名单包括莲子。而莲子心本身即属莲子的组成部分，在上述规定中并未将莲子心作为特别情况排除在名单之外，故莲子心应属药食两用的物品。同时，根据农业部行业标准《绿色食品代用茶》（NY/T21402012）第3.1条的规定，果实类代用茶配料包括莲子心、胖大海等。本案中，根据被举报人提交的《全国工业产品生产许可证》、《广东省食品安全企业标准植物代用茶》（备案号：444120S－2013、标准号：Q/KM0007S－2013），可证实被举报产品属于代用茶，故莲子心可以作为其配料使用。综上，莲子心作为药食两用的配料添加入涉案被举报产品中并无不妥。原告述称被举报产品因添加莲子心作为配料属于不符合食品安全标准的食品，缺乏法律依据，不应予以支持。由于原告投诉的违法行为不成立，被告南海药监局对原告的举报投诉未进行立案，并将相关情况书面回复原告，合法有据。
被告南海药监局作出《投诉举报答复意见书》认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序合法。故被告南海区府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持被告南海药监局作出的南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》，涉案复议决定的内容合法有效。
综上所述，被告南海区府处理南海府行复字〔2016〕274号行政复议案件程序符合法律规定，复议结果合法有效，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告南海区府向本院提供了以下证据、依据：
1.《行政复议申请书》、身份证复印件、南食药监（举）复[2016]第055号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》、邮件信封、《举报信》及附件、农公开（质）[2014]12号《农业部信息公开申请答复》，证明被告南海区府于2016年6月21日收到原告行政复议申请。
2.南食药监行复[2016]第010号《行政复议答复书》及证据清单，证明在原告提起行政复议阶段，被告南海药监局在法定期间内进行了答复，并提交了相关证据材料。
3.《行政复议受理通知书》EMS邮件单以及邮件查询结果、《提出行政复议答复通知书》及送达回证、南海府行复〔2016〕274号《行政复议决定书》、EMS邮件单及邮件查询结果、送达回证，证明行政复议程序合法。
被告南海区府向本院提供其作出行政复议决定的依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国食品安全法》、卫生部《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》、农业部行业标准（NY/T21402012绿色食品代用茶）。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
被告南海药监局提供的证据14,被告南海区府提供的证据13，原告提供的证据12，来源合法，内容真实，与本案有关联性，本院予以采纳。原告提供的证据3，是大参林医药集团股份有限公司与张宝辉之间的民事纠纷，与本案无关联性，对该证据，本院不予采纳。
经审理查明，2015年12月31日，原告在第三人处购买了13盒菊皇茶（6盒65g装，6盒130g装），后发现该产品的配料中有“莲子心”成分，原告认为该菊皇茶不符合食品安全标准，于2016年1月29日向广东省食品药品监督管理局举报第三人销售不安全食品菊皇茶。同年2月3日，广东省食品药品监督管理局作出粤食药监投转201600000260号《投诉举报转办单》：我局受理了信息编号为201600000260号的投诉举报。现转你局依法调查处理，请按以下要求办理：一、重大问题请及时上报省局办公室；二、请于2016年3月21日前将相关办理结果反馈投诉举报人，并将办理结果通过投诉举报系统回复省局；三、做好举报人个人信息保密工作；四、若无法按时办结，请通过系统申请延期，并写明理由，报送省局。该案层层转给被告南海药监局处理。被告南海药监局于2016年2月16日收到该投诉举报材料后，进行调查核实，后因案情复杂，于同年5月3日作出《投诉举报延期通知书》并送达给原告。后经调查，被告南海药监局于同年6月14日作出南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》，认为无充分证据证明第三人存在相关违法行为，因此对原告的诉求及奖励等问题不予支持。原告不服，于2016年6月19日向被告南海区府申请行政复议，被告南海区府经审查后作出南海府行复〔2016〕274号《行政复议决定书》，决定维持被告南海药监局作出的南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”的规定，被告南海药监局作为区一级的食品药品监督管理行政部门，依法享有对本辖区内食品安全进行监督管理的职权。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告南海区府作为县级人民政府，受理原告不服被告南海药监局的行政投诉意见回复提起的复议申请并作出处理，符合法律规定。
在程序方面，被告南海药监局受理广东省食品药品监督管理局转的原告对第三人的举报投诉申请，到第三人处进行现场检查调查，后因案情复杂，作出《投诉举报延期通知书》并送达给原告。经调查核实作出《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》，并向原告送达，所作答复意见书程序合法。被告南海区府受理原告的行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出《行政复议决定书》并向当事人送达，符合《食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，程序合法。
本案的争议焦点在于被告南海药监局作出的南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》是否合法。根据《中华人民共和国药典》记载莲子为：本品为睡莲科植物莲NelumbonuciferaGaertn的干燥成熟种子。对莲子心的记载为：本品为睡莲科植物莲NelumbonuciferaGaertn的干燥成熟种子中的干燥幼叶及胚根，可知，莲子心为莲子的一部分。《中华人民共和国食品安全法》第三十八条规定“生产经营的食品中不得添加药品，但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物质”。卫生部2012年发布的卫法监发（2002）51号《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》，既是食品又是药品的物品名单中包括莲子。又根据农业部行业标准（NY/T21402012绿色食品代用茶）第3.1条规定，果实类代用茶配料包括莲子心等。因此，根据上述规定可知，莲子心是莲子的一部分，莲子可以作为普通食品使用，莲子心可以作为果实代用茶。而根据证据《全国工业产品生产许可证》可知，第三人销售的菊皇茶的性质属于代用茶，被告南海药监局适用农业部的行业标准具有相应依据，并无不妥。被告南海药监局据此作出被诉答复意见回复原告事实清楚，适用法规正确。原告要求撤销被告南海药监局作出的南食药监（举）复〔2016〕第55号《佛山市南海区食品药品监督管理局投诉举报答复意见书》和被告南海区府作出的南海府行复〔2016〕274号《行政复议决定书》，没有事实和法律依据，本院不予支持，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告江金龙的诉讼请求。
本案受理费50元,由原告江金龙负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 吴嘉敏
审 判 员 许海霞
人民陪审员 周信桐
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 韩文锋