广东省连州市人民法院
行 政 判 决 书
粤18**行初8号
原告：赖张带，男，汉族，广东省连州市人，住广东省连州市连州。
被告：连州市国土资源局。
法定代表人：欧阳次芳，系连州市国土资源局局长。
委托代理人：李铮。
委托代理人：陈少南。
被告：连州市人民政府。
法定代表人：刘泽和，系连州市人民政府市长。
委托代理人：龙晓君。
委托代理人：李燕玲。
原告赖张带不服被告连州市国土资源局连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》，于2016年1月29日提起行政诉讼，本院于2016年1月29日受理后，于2016年2月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月26日公开开庭审理了本案。原告赖张带，被告连州市国土资源局的委托代理人李铮、陈少南，被告连州市人民政府的委托代理人龙晓君、李燕玲均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告连州市国土资源局于2015年11月27日作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》。主要内容：赖张带：经查，你在未经合法批准的情况下，于2011年3月开始私自将连州市人民政府所有的位于连州市城规划区西兴南路的一宗国有土地出租给黄伟锋开设汽车维修厂，侵占土地面积约330平方米，违法收取租金陆万捌仟柒佰元整的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定。上述违法事实有下列证据证实：询问笔录、国有土地使用权转让合同、国有土地使用权挂牌成交确认书、国有土地使用证、出租土地收款收据及现场照片为证。我局已于2015年11月19日依法向你进行了告知（听证告知），你在法定期限内未向我局提出申辩意见和听证申请。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条、《广东省国土资源监督检查条例》第十八条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》（粤国土资法规发（2012）124号）的规定，决定处罚如下：责令退还非法侵占的330平方米土地，没收违法所得陆万捌仟柒佰元整，并处罚壹万叁仟柒佰肆拾元整。行政处罚履行方式和期限：你应当在接到本处罚决定书之日起15日内予以履行。
原告赖张带诉称，一、被告连州市国土资源局作出的连国土资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》具体行政行为程序违法。2015年9月份的某天一群自称是“拆迁办”的人来到申请人房子边的汽车修理行，询问了汽车修理行老板后，于2015年9月9日给我一张《停止侵权通知书》，并要求我到国土局交68700元。在处罚决定书作出之前，被告连州市国土资源局从来就没有向原告出示过国有土地使用权证，以及经过询问、听证等程序。所以，被告连州市国土资源局作出的连国土资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》程序不合法。二、正如《行政处罚决定书》所述：原告“于2011年3月开始私自将连州市人民政府所有的位于连州市城规划区西兴南路的一宗国有土地出租给黄伟锋开设汽车维修厂”。依据《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第十二条之规定：当事人有下列情形之一的，不予行政处罚：（四）违法行为在2年内未被发现的，但法律另有规定的除外。从2011年3月到2015年8月份被告连州市国土资源局的人来查看，已经整整过了四年多，处罚时效早已经超过两年，然而，被告连州市国土资源局依据《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》相关条文作出连国土资（决）字（2015）198号，显然，被告连州市国土资源局滥用处罚权。所以，《行政处罚决定书》实体处理违法。三、复议决定书认为，《行政处罚法》第29条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告从2011年3月至2015年8月一直将其住旁的属于连州市人民政府的一宗330平方米的国有土地出租给他人，其行为属继续状态，根据《行政处罚法》第29条的规定，……并未超过行政处罚的2年处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第29条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第十二条之规定：当事人有下列情形之一的，不予行政处罚：（四）违法行为在2年内未被发现的。被告连州市国土资源局在作出《行政处罚决定书》引用的是《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》，该实施办法中没有关于“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之说；被告连州市人民政府作出的《行政复议决定书》引用了《中华人民共和国行政处罚法》有关法条，属于适用法律错误。原告的行为始于2011年3月，被告连州市国土资源局2015年8月才发现，这是疏于管理和行政不作为，也是一种钓鱼执法行为。被告连州市国土资源局将自己的怠政转嫁给原告，这是不合理的。原告认为，被告连州市国土资源局作出的连国土资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》从程序上和实体上都存在违法。本人诉讼请求如下：（1）请求判令撤销被告连州市国土资源局于2015年11月27日作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》的具体行政行为；（2）连州市人民政府2016年1月13日作出的连府行复（2015）9号《行政复议决定书》不尊重客观事实，适用法律条款错误。
原告赖张带提供的证据有：
1、原告身份证复印件；
2、连国土资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》
3、连府行复（2015）9号《行政复议决定书》；
被告连州市国土资源局辩称，1、调查经过：根据2015年我市扩容提质工作的需要，我局拟将位于连州市城××规划区（××路）的一宗土地作为扩容提质拆迁安置地。但在市拆迁办工作人员前往实地勘查时，发现该宗土地已被原告侵占并出租给黄伟峰开设汽车修理厂。为利于拆迁安置工作，我局决定委托搬迁工作小组前往调查该宗用地的相关情况（见授权委托书）。经查阅我局土地登记资料，该宗土地使用权原属中国银行连州支行（见“连府国用字（1996）第18242700003号”国有土地使用证，此证后因转让被注销），2004年4月27日连州市土地收购储备中心代表政府以招拍挂的方式取得该宗用地的土地使用权（见国有土地挂牌成交确认书和转让合同）。在调查清楚事实后，我局要求侵权人原告退还非法收取的租金和交出所占土地（见责令停止侵权通知书），但原告拒不执行。因此，我局根据调查的违法事实对该宗用地进行立案查处。2、在案件调查过程中我局对侵权人原告和租用人均作了笔录（见证据复印件），并按照法律程序向当事人发出了《行政处罚告知书》，在送达文书时，原告的妻子和儿子都在场，经多番劝解，但都拒绝接收文书，于是我局采取了留置送达（见相片）。对于起诉状中提到没出示土地使用证的问题，因原告既不是权利人又不是利害关系人，其根本无权要求我局工作人员出示该宗土地的使用证。本案我局依照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定履行了调查取证、行政处罚告知、听证告知程序，已给予当事人充分举证、陈述和申辩的权利，并经集体研究和审批，于2015年11月27日依法作出土地违法案件行政处罚决定，程序合法。3、关于超过处罚时效问题：从询问笔录可知，原告自2011年3月开始至被调查前，在明知该地是政府的情况下还一直侵占并私自将位于连州市连州镇西兴南路其住宅旁的一宗国有土地约330平方米出租给黄伟峰开设汽车修理厂（见原告和黄伟峰询问笔录），其违法侵占行为具有继续状态。因此，本案行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。4、《处罚决定书》适用法律正确。原告未经批准侵占国有土地私自出租的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条的规定。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条、《广东省国土资源监督检查条例》第十八条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》（粤国土资法规发（2012）124号）的规定，作出了相应的处罚，适用法律准确。综上所述，根据查明的事实，我局依法用出的连国土资（决）字（2015）第198号《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请连州市人民法院依法予以维持。
被告连州市国土资源局提供的证据、依据：
1、立案呈批表；
2、停止侵权通知书；
3、国土资源法律文书送达回证；
4、询问笔录（赖张带）；
5户籍证明（赖张带）；
6、询问笔录两份（黄伟锋）；
7、黄伟锋身份证复印件；
8、收据；
9、涉事房屋图像；
10、关于赖张带出租他人的土地权属来源说明；
11、国有土地使用权转让合同；
12、国有土地使用权持牌成交确认书；
13、国有土地使用证；
14、违法案件调查报告；
15、违法案件会审纪要；
16、行政处罚告知书；
17、国土资源法律文书送达回证；
18、行政处罚听证告知留置送达现场照片；
19、行政处罚决定书；
20、国土资源法律文书送达回证；
21、授权委托书；
22、广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准；
23、中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例；
24、广东省国土资源监督检查条例。
被告连州市人民政府述称，一、连州市人民政府作出的《行政复议决定书》（连府行复（2015）9号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。1、2015年，被告连州市国土资源局根据连州市扩容提质工作的需要，拟将位于连州市城××规划区（××路）的一宗土地作为扩容提质拆迁安置地。市拆迁办工作人员前往实地勘查时，发现该宗土地被原告私自出租给黄伟锋开设汽车修理厂。为利于拆迁安置工作，被告连州市国土资源局于2015年8月20日委托拆迁工作小组前往调查该宗用地的相关情况。在查阅土地登记资料和询问原告赖张带、承租人黄伟锋后，查明了原告未经批准于2011年3月至2015年8月私自将连州市人民政府所有的位于连州市城规划区西兴南路的一宗国有土地出租给黄伟锋开设汽车维修厂这一违法事实。2015年9月10日，被告连州市国土资源局向原告送达了停止侵权通知书。2015年11月19日，被告连州市国土资源局向原告送达了行政处罚告知书，由于原告拒绝签收，被告连州市国土资源局采取了留置送达。2015年11月27日，被告连州市国土资源局根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第46条、《广东省国土资源监督检查条例》第18条之规定，对申请人作出了连国土资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》。这一事实有询问笔录、停止侵权通知书、《行政处罚告知书》、送达回证、照片等证据予以证实。2、根据《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》（以下简称《实施办法》）第1条规定“为规范国土资源领域行政处罚自由裁量权，促进依法行政、合理行政，保护公民、法人或其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国测绘法》、《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》及其他相关规定，结合本省国土资源管理工作实际，制定本实施办法。”可知，《实施办法》是根据《行政处罚法》等法律法规制定的，《行政处罚法》是上位法，《实施办法》是下位法。《实施办法》的内容不能与《行政处罚法》相抵触，且《实施办法》未规定内容，应按照《行政处罚法》规定的内容实施。因此，答辩人作出的《行政复议决定书》引用《行政处罚法》第29条的规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”并无错误，连州市人民政府适用法律正确。二、连州市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告于2015年12月4日向连州市人民政府申请行政复议，连州市人民政府在收到该行政复议申请后，根据《行政复议法》的规定，认真审查，在5日内作出《行政复议受理通知书》并书面告知原告。连州市人民政府在受理行政复议申请7日内作出《提出行政复议通知书》，并将行政复议申请书副本送达连州市国土资源局。连州市国土资源局在10日内提出书面答复和相关证据。连州市人民政府认真审查双方提供的证据，在60日法定期限内，于2016年1月13日作出《行政复议申请决定书》，并于同年1月18日向原告直接送达该决定书。连州市人民政府根据已查明的事实和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出的连府行复（2015）9号《行政复议决定书》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。
被告连州市人民政府提供的证据、依据：
1、行政复议申请书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、行政复议决定书，证明被告连州市人民政府作出的行政复议决定程序合法。
2、授权委托书、询问笔录，证实原告于2011年3月至2015年8月将连州市城规划区内（西兴南路）的一宗土地非法出租给黄伟锋开设汽车维修厂。
3、关于赖张带出租他人的土地权属来源说明、国有土地使用权转让合同，证实原告出租位于连州市城西规划区的土地使用权属连州市人民政府的国有资产。
4、行政处罚告知书、行政处罚决定书、送达回证、照片，证明被告连州市国土资源局作出的行政处罚决定程序合法。
经庭审质证，两被告对原告提供的证据、依据均无异议。
经庭审质证，原告对两被告提供的证据、依据发表如下质证意见：
1，对被告连州市国土资源局的证据16、17、18、19、20有异议。其余无异议。
2，对被告连州市人民政府的复议处理决定书有意见，其余均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据3、4、6、10、11、12、13、16、17、18、19、20、21、22、23、24符合证据的真实性、合法性和关联性，可作为定案根据。
经审理查明，被告连州市国土资源局于2015年11月27日作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》认定的事实：原告赖张带在未经合法批准的情况下，于2011年3月开始私自将连州市人民政府所有的位于连州市城规划区西兴南路的一宗国有土地出租给黄伟锋开设汽车维修厂，侵占土地面积约330平方米，违法收取租金陆万捌仟柒佰元整。原告对上述事实不持异议，本院予以确认。原告不服该《行政处罚决定书》主要是其认为被告在实施处罚的过程中没有尊从《行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。故原告于2015年12月4日向连州市人民政府申请行政复议，连州市人民政府于2016年1月13日作出连府行复（2015）9号《行政复议决定书》，维持了连州市国土资源局于2015年11月27日作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，被告连州市国土资源局于2015年9月10日向原告赖张带送达了停止侵权通知书，有送达证为凭。于2015年11月18日又对原告作出了《行政处罚告知书》，2015年11月19日对原告进行送达，送达时电话告知了原告，原告拒绝签名，为此，送达人陈少南，曹永辉便将《行政处罚告知书》张贴在原告的住址广东省连州市连州镇城西西兴南路8号门前，原告在法定期限内没有申请要求听证。连州市国土资源局才于2015年11月27日作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》，2015年11月27日对原告进行送达，电话通知了原告到场，原告没有到场，为此，送达人陈少南，曹永辉、欧阳剑波便将《行政处罚决定书》张贴在原告的住址广东省连州市连州镇城西西兴南路8号门前。至今原告仍未退还非法侵占的330平方米土地。
本院认为，在行政诉讼中，法院对被诉行政行为的合法性进行审查即是对被告作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》的合法性进行审查。被告对被诉行政行为负举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。首先：原告的违法事实成立，从被告提供的证据4、6、10、11、12、13得到证实，证据确凿；二、被告作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十七条等程序性的规定，故被告作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》程序合法；三、适用法律、法规方面：被告作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》适用的法律、法规有：（1）、《中华人民共和国土地管理法》第二条；（2）、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条；（3）、《广东省国土资源监督检查条例》第十八条：“违反土地管理法律、法规，出租国有土地使用权的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处以违法所得百分之二十以上百分之五十以下罚款”；（4）、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》（粤国土资法规发（2012）124号），经对照上述法律、法规的规定，被告作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》适用的法律、法规正确。至于原告诉称认为违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，对此，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告违法行为的情节是属于连续或者继续状态，故原告的该诉称理由不成立，本院不予采纳。另经审查连州市人民政府作出的连府行复（2015）9号《行政复议决定书》程序合法，适用法律法规正确，本院予以确认。
综上所述，原告的诉讼请求，其理由不成立，本院不予支持。被告连州市国土资源局作出的连国资（决）字（2015）198号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告赖张带的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告赖张带负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审 判 长 周 平
审 判 员 曹俊杰
人民陪审员 冯素萍
二〇一六年五月十一日
书 记 员 陈雪梅
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。