安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖01行终180号
上诉人（原审原告）杨晓岚，女，1955年11月21日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。
委托代理人万兴强，安徽徽航律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ,安徽徽航律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市国土资源局，住所地安徽省合肥市政务文化新区怀宁路1800号，组织机构代码00299078-1。
法定代表人储昭海，该局局长。
委托代理人陈明，合肥市不动产登记中心瑶海分中心副主任。
委托代理人储湛，安徽众城高昕律师事务所律师。
上诉人杨晓岚与被上诉人合肥市国土资源局不履行行政登记法定职责案，不服安徽省合肥市瑶海区人民法院（2016）皖0102行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，于2017年5月22日公开开庭审理本案，上诉人杨晓兰及其委托代理人万兴强、被上诉人合肥市国土资源局委托代理人储湛、陈明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：房玉清与原告系母女关系，坐落于合肥市瑶海区铜陵路交口楼306号房屋为房玉清生前所有。2002年9月10日房玉清在合肥市东市区公证处立下遗嘱，内容为在房玉清去世后，上述房屋产权由房玉清的女儿杨晓岚一人继承。房玉清于2009年4月15日因病去世。2016年5月20日，原告向被告提出书面申请要求被告依法为其办理上述房屋转移登记，被告于2016年5月23日书面回复原告，称：根据1991年《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（司公通字【1991】117号）文件规定：继承房产，应当持公证机关出具的“继承权公证书”和房产所有权证、契证到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续。依据上述规定，请你持��证机关出具的继承权公证书、房产所有权证、申请书、申请人身份证明向我中心申请房屋登记。原告认为《房屋登记办法》并未要求遗嘱受益人需持公证机关出具的“继承权公证书”才能办理房屋转移登记。遂诉讼来院，请求判如所请。一审庭审中，原告自述其还有一个姐姐，系其母亲房玉清抱养的。
原判认为原告向被告提出申请之时，司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》仍然有效，在原告并未提供全部继承人的真实情况的情况下，被告依据此通知第二条的规定对原告的答复并无不妥。同时，被告的答复也符合《房屋登记办法》第三十三条和国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》1.1.1.2之规定。综上，原判依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨晓岚的诉讼请求。
杨晓岚不服一审判���，向本院提出上诉。
上诉人的上诉请求：1.撤销合肥市瑶海区人民法院（2016）皖0102行初38号行政判决；2.确认被上诉人拒绝为上诉人办理房屋转移登记的行政行为违法；3.责令被上诉人履行对上诉人办理合肥市瑶海区铜陵路交口楼306号（合肥市房权证东字第××号）房屋所有权转移登记的法定职责；4.本案一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。
上诉人的上诉理由为：一、一审法院适用法律错误。理由是：1.根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第九条：被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。本案中，被上诉人对上诉人作出回复函所依据《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》，该联合通知是司法部和建设部联合发布的政府性规范性文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或者规章的范畴，其���范的内容不得与《物权法》、《继承法》、《房屋登记办法》等法律法规相抵触。《房屋登记办法》第九条规定，房屋登记机构应当依照法律、法规和本办法规定，确定申请房屋登记需要提交的材料，并将申请登记材料目录公示。该办法第三十三条同时规定了申请房屋所有权转移登记所应当提交的材料，其中并无规定，要求遗嘱继承人须持公证机关出具的“遗嘱继承权公证书”才能办理房屋所有权转移登记。2.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条：规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。而《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》属于规章以下的规范性文件，因其内容与上位法存在冲突，一审法院应当不予适用，且该联合通知于2016年7月5日已经被司法部明文废止。3.一审法院引用《不动产登记操作规范（试行）》1.1.1.2规定：受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。却忽视了该《不动产登记操作规范（试行）》1.1.1的规定，该条规定为：因继承、受遗赠取得不动产申请登记的，申请人提交经公证的材料或者生效的法律文书的，按《条例》《实施细则》的相关规定办理登记。申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书，可以按照下列程序办理。二、2016年5月20日上诉人到被上诉人所属的合肥市不动产登记中心瑶海分中心书面申请办理涉案房屋所有权转移登记时，已经将上诉人姐姐的姓名和联系方式提供给合肥市不动产登记中心瑶海分中心主任胡浩，且胡浩主任已当场将此信息记录下来，合肥市不动产登记中心瑶海分中心具体有没有跟上诉人���姐姐去核实相关情况，上诉人不清楚。三、一审中，上诉人提供“陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案”的案例，该案例刊登在《中华人民共和国最高人民法院公报》2014年第8期第40页—42页。该案判令继承权公证为非必经程序。该案例代表最高人民法院的主流观点，对全国的法院审判工作具有指导意义。综上所述，在无法律、法规及规章依据的情况下，被上诉人不应向上诉人增设先行公证的义务而减轻自身审查职责。被上诉人在有关法律法规规定之外创设新的权力来限制或剥夺行政相对人的合法权利，与我国现行的《继承法》、《物权法》、《公证法》等多部法律相抵触。请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
合肥市国土资源局答辩意见：上诉人本人向瑶海中心提出咨询准备办理继承过户我们是很慎重的,当时出具了书面证明,不能一个人申请办理,杨晓岚还有一个姐姐,虽然现在公证不是办理继承登记的一个必经手段,但是全体继承人到场,审查继承人的范围是一个必须的过程,在我们没有查清全体继承人的意愿之前我们没有办法办理登记。我们给杨晓岚回复的时候是去年五月,当时有一个司法部和建设部联合通知<关于房产登记管理中加强公证的联合通知>还没有废止,第二条强调要履行公证手续,现行政策公证不是必经程序。
本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为：一、关于涉案房屋转移申请的问题。2002年9月10日，上诉人母亲房玉清立遗嘱，在其去世后，将其位于合肥市瑶海区铜陵路交口楼306号房屋由杨晓岚一人继承。2009年房玉清去世后，杨晓岚一直居住在上述房屋内，期间并无证���证明有其他继承人向其主张房屋的所有权。直至2016年5月20日，上诉人杨晓岚向被上诉人书面申请办理上述房屋转移登记，并被告知须提供继承权公证，或者在没有继承权公证的情况下须让所有继承人前往不动产登记中心进行调查核实之后，才产生了本案被上诉人所谓的权属争议，即因房玉清另一继承人的不予配合导致本案上诉人杨晓岚无法办理继承权公证，亦无法让该继承人前往不动产登记中心进行调查核实，最终导致本案上诉人杨晓岚的转移登记申请悬而不决。二、关于一审判决的法律适用问题。被上诉人答复上诉人所依据的是《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》，该文件是由司法部和建设部联合发布的政府性规范文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或规章的范畴，其规范的内容不得与《中华人民共和国物权法》、《中华人民共���国继承法》、《房屋登记办法》等法律法规相抵触，不得在上述法律、法规未规定的情况下增加申请人的审批事项或者环节。根据《房屋登记办法》第九条规定，房屋登记机构应当依照法律、法规和本办法规定，确定申请房屋登记需要提交的材料；同时该办法第三十三条规定申请材料包括继承证明及其他必要材料，但并未要求遗嘱继承人必须持公证机关出具的遗嘱继承权公证书，亦未要求所有继承人到场。被上诉人要求所有继承人到场所依据的是《不动产登记操作规范（试行）》，但实际上该规范是在被上诉人答复之后才出台的新的操作规范，且即便按照该规范，其规定因继承、受遗赠取得不动产申请登记的，申请人提交经公证的材料或者生效的法律文书的，也应当按《不动产登记条例》和《不动产登记条例实施细则》的相关规定办理登记，而《不动产登记条例��和《不动产登记条例实施细则》并未提到所谓的继承权公证。且只有在申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书之时，才需要所有的继承人到场，而本案杨晓岚已经向被上诉人提供了合法有效的遗嘱公证，故其并不符合该条规定的需要所有继承人到场的情形。综上，被上诉人依据《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》要求上诉人必须就继承权进行公证，甚至要求所有继承人到场查验的做法，实为相对人创设了新的义务，违反了有关法律法规的规定，也与现行相关规定不相符合。一审判决依据《不动产登记操作规范（试行）》的规定认为需要所有继承人到场调查的观点显属理解错误。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下���
一、撤销安徽省合肥市瑶海区人民法院（2016）皖0102行初38号判决；
二、责令被上诉人合肥市国土资源局在本判决生效之日起30日内履行对上诉人杨晓岚申请办理坐落于合肥市瑶海区铜陵路交口楼306号房屋所有权转移登记的法定职责。
一、二审案件诉讼费用各50元由被上诉人合肥市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李琦
代理审判员 潘攀
代理审判员 张俊
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 邓乐
附：本案引用的相关法律、法规、规章等条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
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（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规��误的，依法改判、撤销或者变更；
……