江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏06行终402号
上诉人（原审原告）如皋市金雉肥业有限公司,住如皋市磨头镇磨头居委会8组。
法定代表人吴剑平，执行董事。
委托代理人丁干，上海正源律师事务所律师。
委托代理人丁进尧，上海正源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市国土资源局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。
法定代表人石剑，局长。
委托代理人李曼，如皋市国土资源局工作人员。
委托代理人缪一强，江苏如一律师事务所律师。
上诉人如皋市金雉肥业有限公司（以下简称金雉公司）因土地管理行政补偿一案，不服海安县人民法院（2016）苏0621行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明：2003年，金雉公司通过拍卖形式，取得原如皋市磷肥厂如城厂区的整体资产，该厂区宗地位于如城镇东门电厂路59号。2004年4月15日，金雉公司与如皋市国土资源局(以下简称国土局)签订了合同编号为皋国土资（2004）处出字33号国有土地使用权出让合同，合同载明受让土地宗地面积为10868.45平米，附有《出让宗地界址图》，合同项下土地使用权土地出让年期为五十年，合同项下土地使用权出让金为每平方米195.40元，总额为人民币2123695.13元。金雉公司受让全部资产支付价款约264万元。2004年4月17日，金雉公司于2004年4月7日取得编号为皋国用（2004）第×××号国有土地使用权证书。
2004年11月20日，国土局发布挂牌出让方案，金雉公司的房地产在挂牌出让的GJ2004-1号地块范围内，同时表明挂牌成交后，地块范围内的国有土地使用权已被收回，收回土地使用权后，保留原土地使用权人按政策规定享受土地补偿权。2005年12月，江苏凌云置业有限公司（以下简称凌云置业）获许对GJ2004-1号地块进行开发建设，并获得建设用地规划许可证；2006年4月19日，凌云置业获得房屋拆迁许可证。2006年4月20日，相关部门向社会发布张贴了拆迁公告，金雉公司在拆迁红线范围内，属于被拆迁对象。
2006年6月23日，金雉公司与凌云置业协商达成初步协议，约定凌云置业与国土局于同年6月30日前先行拨付500万元给金雉公司，用于新厂区建设，金雉公司提出的设备拆除费、安装费及变压器、码头的补偿费待后协商，金雉公司提出的受让土地计价、空地补偿暂按政策标准执行，如果其他单位超出标准享受则金雉公司同等享受。同年6月28日，凌云置业支付给金雉公司500万元。
因金雉公司与凌云置业未能最终达成拆迁安置补偿协议，向如皋市住房和城乡建设局申请裁决，该局先后作出的皋建裁（2007）056号裁决书、皋建裁（2008）0107号裁决书、（2009）皋建材005号拆迁裁决书，均在相关行政诉讼中被撤销。2015年3月23日，该局作出（2015）皋建裁第001号房屋拆迁补偿安置裁决：“1.确认金雉公司产权证建筑面积为4843.4平米，其中居住建筑面积310.42平米，生产、加工、仓储建筑面积4532.98平米，合法土地面积为10868.45平米。2.金雉公司应享受（1）房屋建安成新价1658061.7元，附属设施补偿价383562.16元（含电力设施补偿价115260元和码头补偿价32640元）；（2）居住房屋区位按500元/平米的标准，生产、办公、仓储区位按650元/平米的标准计算补偿为3101647.00元；……（7）空地补偿按同地段区位基价的20%计算补偿额为783256.50元；……（10）码头增加补偿186360元；总补偿合计为7410148.86元。3.申请人居住用房选择产权调换、互找差价的房屋为××湾××号楼×××、×××室，建筑面积约为412.7+146.61平米，经计算上述房屋的拆迁安置价为373209.90元，再加上凌云置业已经支付的500万元拆迁补偿款，还应找金雉公司剩余补偿款2036938.96元；……”对于裁决书的内容，法院也向相关人员做了调查，相关人员予以说明。
2015年4月28日，凌云置业出具情况说明，其与金雉公司达成协议，××湾××#楼×××、×××室已经签订合同，请征收办将提存资金中的2036938.96元支付给金雉公司。金雉公司签章签名，但备注受让土地补偿事项除外。2015年6月30日，如皋市财政国库集中支付中心，将上述款项转入金雉公司在如皋农商行磨头支行开立的账户。
一审法院认为，案件争议焦点是金雉公司所享有的国有土地使用权被收回有无获得相应的补偿。
首先，关于国有土地使用权收回谁来补偿的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，符合为公共利益需要而使用土地或为实施城市规划进行旧城区改建、需要调整使用土地等情形的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地，同时对土地使用权人应当给予适当补偿；从该条规定来看，提前收回国有土地使用权进行补偿的主体为有关人民政府土地行政主管部门。《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被××补偿安置的，适用该条例；第四条规定，××应当依照条例的规定，对被××给予补偿、安置，条例所指××是指取得房屋拆迁许可证的单位。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，××应当依照《城市房屋拆迁管理条例》和本条例的规定对被××给予补偿。《南通市城市房屋拆迁管理暂行办法》第二十五条规定，××应当依照规定，对被××予以补偿。《如皋市城市房屋拆迁管理办法》第四条规定，××应当依照该办法的规定，对被××给予补偿、安置。可以看出，按照《城市房屋拆迁管理条例》、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》、《南通市城市房屋拆迁管理暂行办法》、《如皋市城市房屋拆迁管理办法》的规定，对于拆迁过程中被××的安置、补偿问题，应该由××负责。既然城市房屋拆迁过程中的安置补偿由××来进行，那么国有土地使用权收回补偿的事项应由××来负责，原属于土地行政主管部门应承担的这种行政给付义务通过行政法规及规范性文件的形式已转移到××，即取得房屋拆迁许可证的单位，具体到本案中就是凌云置业。
其次，提前收回国有土地使用权怎么补偿的问题。《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十四条规定，××应当给予被××补偿，补偿的方式可以是货币补偿，可以是房屋产权调换，货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价确定。《南通市城市房屋拆迁管理办法》第二十八条、第三十条规定，实行货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、成新程度等因素确定。《如皋市城市房屋拆迁管理办法》第三十一条规定，货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、成新程度等因素评估确定。具体到本案中，拆迁裁决书中裁决的总体补偿数额是7410148.86元（其中居住用房采取产权调换的方式，相关价款在总体价款中予以扣减），该数额是在评估报告以及双方就相关问题进行协商基础上进行依法裁决得来，不管是评估还是裁决，都是对被××原所享有的房地产及附属物的价值的评判和补偿，不单单指向房屋或者土地，实际上也无法详尽地对房屋和以及房屋建筑面积内所占土地分开进行评判，房地遵循的是一体性的原则，两者紧密结合，才称之为房地产，此其一；其二，房屋拆迁补偿，从拆迁对象上来说，是被××，从被拆迁所指向的客体来说，是被××所享有的房地产及附属设施物等，从补偿的内容来说，应是××依照相关法律规定对拆迁客体的拆除继而对被××所产生的损失的一种损益填补和完全补偿，这种损益的填补必然是全面性的和整体性的，而不是部分式和片段式的，本案裁决中的补偿必然是全面整体性的，相关部门人员和评估公司人员也做了相应说明。国务院法制办公室国法秘函[2002]15号文第三条对房屋拆迁过程中收回国有土地使用权的补偿进一步进行了解释，该条表明，“2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理》第二十条规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，该货币补偿款中包含对土地使用权的补偿，今后对被拆迁房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”《城市房屋拆迁管理条例》由2001年6月6日国务院常务会议通过，国务院法制办作为其法制机构，对相关条款的解读应是属于根据立法原意对法律规范具体条文的解释，目的是为了更好更准确的理解适用法律法规。
再次，金雉公司国有土地使用权收回有无获得补偿的问题。本案中，金雉公司获得的总的补偿额为7410148.86元（其中居住用房选择产权置换，置换价在总价中予以扣减），除去早期领取的500万元，其余款项金雉公司已经悉数领取。金雉公司的合法土地面积为10868.45平米，产权证建筑面积为4843.4平米，空地面积为6025.05平米。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条，作出了被拆迁房屋的建筑面积小于土地使用面积的、区位补偿面积应当按照土地使用面积计算的规定。南通市人民政府制定的《南通市城市房屋拆迁管理办法》，除作出与《城市房屋拆迁管理条例》相同的规定外，该办法第四十九条第（三）项规定，住宅房屋的区位补偿按其合法建筑面积和合法土地使用面积二者中的高值计算，非住宅房屋的区位按其合法建筑面积计算，合法土地使用面积大于合法建筑面积的部分，按同类地段区位补偿基价的20%计算补偿，该条是对《城市房屋拆迁管理条例》相关规定的进一步细化，符合《城市房屋拆迁管理条例》规定的补偿原则和精神。皋政办发[2005]49号《如皋市房屋拆迁补偿价评估技术规范及补助费标准指导意见》中，对非住宅房屋合法土地使用面积大于合法建筑面积部分的补偿方面，与《南通市城市房屋拆迁管理办法》规定一致。《如皋市城市房屋拆迁管理办法》第五十三条中，对非住宅房屋合法土地使用面积大于合法建筑面积部分的补偿方面，也作出了与《南通市城市房屋拆迁管理办法》一致的规定，该条第三项规定“（三）建筑面积：以房屋所有权证载明的建筑面积或者房产管理部门依据可确权证书测量的面积为准。建筑面积按建安价结合成新评估补偿。住宅房屋的区位补偿按其合法建筑面积计算，合法土地使用面积大于合法建筑面积部分按区位补偿基价的50%计算。非住宅房屋的区位补偿按其合法建筑面积计算，合法土地使用面积大于合法建筑面积的部分，按同类地段区位补偿基价的20%计算补偿。”本案金雉公司的房屋建筑面积内房地产补偿，裁决书中体现在房屋建安成新价、附属设施补偿、居住房屋区位补偿、生产办公仓储房屋区位补偿以及环境补贴费等部分，这部分是合法建筑面积部分房地产的补偿；对于非住宅房屋合法土地使用面积的大于合法建筑面积部分，裁决书中裁决部分（见裁决书第7页）的第2点第（7）项已经很明确，即6025.05*650*20%=783256.50元；国有土地使用权提前收回的补偿，由建筑占地面积部分补偿和空地补偿组成，前一部分包含在建筑面积内房地产补偿中，后一部分即上述第2点第（7）项。从拆迁的整体补偿角度来看，金雉公司受让整体资产所给付的对价约为264万元，国有土地使用权出让合同项下土地使用权出让金为总额为人民币2123695.13元。（2015）皋建裁第001号裁决书中依法裁决金雉公司应得补偿合计为7410148.86元，显然由拆迁造成的损失得到完全补偿。
综上，一审法院对金雉公司要求支付提前收回国有土地使用权补偿款及相关利息的请求，不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金雉公司的诉讼请求。
上诉人金雉公司上诉称，国土局提前收回上诉人的国有土地使用权，应当依照土地管理法支付土地补偿款。金雉公司与××凌云置业订立的补偿协议是民事协议，不包括国土局提前收回金雉公司国有土地使用权应当支付的土地补偿款，一审法院认定××已经受让金雉公司行政补偿的给付义务，对金雉公司作了收回土地使用权的补偿，属于认定事实错误。请求本院撤销原判，判令国土局向金雉公司支付提前收回国有土地使用补偿款4021326.5元和利息损失2553542.33元。
被上诉人国土局答辩称，根据房地一体原则，在搬迁过程中对被××金雉公司的房屋和土地是一并补偿的。××凌云置业支付的补偿款包括了金雉公司所称的提前49年收回土地使用权的补偿。金雉公司得到的补偿是全面的，其合法权益依法得到了保障。请求驳回上诉，维持原判决。
经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的主要事实无异，依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人国土局是否依法履行了行政补偿的给付义务，实际上争议的是征地拆迁过程中由××对被××进行的补偿是否包括了土地使用权补偿。2001年1月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十四条规定，××应当给予被××补偿，补偿的方式可以是货币补偿，可以是房屋产权调换，货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》（建住房[2003]234号）第三条规定，本意见所称城市房屋拆迁估价，是指为确定被拆迁房屋货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场价格进行的评估。房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格。另外，2002年1月24日国务院法制办公室《对北京市人民政府法制办公室<关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示>的答复》（国法秘函[2002]15号）第三条对《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定作了解释，认为根据该上述规定，“2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”由此可见，在行政法规、规章及相关行政执法解释中，对房屋所有权和土地使用权是考虑一体评估和补偿的。事实上，南通市和如皋市在实施拆迁补偿时对提前收回土地使用权都是按照这个解释的精神来执行的。南通市人民政府结合本地实际制定的《南通市城市房屋拆迁管理办法》，除对拆迁评估时应当考虑的诸多因素方面作出与《城市房屋拆迁管理条例》相同的规定外，还以第四十九条规定对拆迁评估应当综合考虑与被拆迁房屋相关的区位、用途、建筑面积、装饰装修、房屋结构、成新、楼层、朝向等因素方面提出了具体要求。该条第（三）项规定，住宅房屋的区位补偿按其合法建筑面积和合法土地使用面积二者中的高值计算，非住宅房屋的区位按其合法建筑面积计算，合法土地使用面积大于合法建筑面积的部分，按同类地段区位补偿基价的20%计算补偿。该项规定细化了《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条的规定。该拆迁评估方法不仅考虑了被拆迁房屋及其所占用土地的补偿，还对被××超出建筑面积的土地面积，根据土地的不同性质确立了不同的补偿标准，更加便于实践操作，符合上位法规定的补偿精神。《如皋市房屋拆迁补偿价评估技术规范及补助费标准指导意见》（皋政办发[2005]49号）对此也作出了与《南通市城市房屋拆迁管理办法》一致的规定，同样于法不悖。南通市、如皋市对合法建筑面积部分和超出被拆迁房屋建筑面积的土地面积，均规定了相应的补偿，使被××土地使用权的补偿利益在拆迁政策中得到了的合理体现。客观上，××凌云置业也是按照房屋拆迁补偿安置的政策替代国土局履行了行政补偿义务。
至于金雉公司称行政义务不得委托，本案应当适用土地管理法由国土局按照第五十八条直接履行补偿义务的问题。除行政许可法、行政强制法、行政处罚法规定有禁止委托的几种情形外，其他行政法律法规对行政给付的委托行为未作明确的规定。按照行政诉讼法第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。也就是说，如果没有相关法律依据，行政机关实施了委托行为，行政法律责任还是由委托机关来承担。建设部规范性文件《城市房屋拆迁工作规程》（建住房[2005]200号）第十二条规定，拆迁当事人应当按照《城市房屋拆迁管理条例》等有关法律法规规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项进行协商，订立拆迁补偿安置协议。第十三条规定，对于达不成补偿安置协议的，应当按照《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定进行裁决。2004年11月20日，国土局发布挂牌出让方案，在所附《土地使用条件》中，授权受让方（××）按照拆迁许可证发放时的拆迁政策自行组织拆迁。国土局在2004年12月19日作出《公告》称，该地块范围内国有土地使用权收回后，不影响原国有土地使用权人按政策应享受的补偿收益权，其补偿办法按照拆迁现行政策规定的标准，由××在实施该地块拆迁时予以落实。土地行政主管部门通过发布出让方案及公告委托的形式将受委托的单位和委托事项（行政补偿的给付义务）向社会作了公布，××未持反对意见，实际上委托事务已经完成。这一做法在拆迁实践中已经形成工作惯例，也为行政机关和社会公众普遍认可。另外，金雉公司受让整体资产和土地使用权给付的对价约为476.37万元，时隔6个月就可获得补偿741.01万元，显然金雉公司所获拆迁补偿款中已包括土地使用权的补偿，故要求国土局另行对其给予土地使用权补偿的诉讼主张，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人金雉公司的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人如皋市金雉肥业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘建明
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 王佳馨
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……