海南省五指山市人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2016）琼9001行初13号
原告五指山福安房地产开发有限公司，住所地五指山市福安大厦19-21楼。
法定代表人康聪鸿，该公司总经理。
委托代理人邝继若，该公司员工。
委托代理人许仁春，北京直方（三亚）律师事务所律师。
被告五指山市国土资源局，住所地五指山市爱民路政府综合办公楼四楼。
法定代表人王雄，该局局长。
委托代理人谢云，该局工作人员。
原告五指山福安房地产开发有限公司（以下简称五指山福安公司）诉被告五指山市国土资源局（以下简称五指山国土局）土地行政管理一案，原告于2016年4月1日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理。并依法组成合议庭，于2016年4月27日公开开庭进行了审理。原告五指山福安公司委托代理人邝继若、许仁春、被告五指山国土局委托代理人谢云到庭参加诉讼。因本案双方当事人同意对需要缴纳的增容费进行评估，本院于2016年7月25日委托海南省第一中级人民法院委托鉴定机构重新进行评估，评估工作于2017年3月23日结束，本案现已审理终结。
原告五指山福安公司诉称，2015年7月1日，经五指山市人民政府作出的批准，被告作出五土环资字[2015]261号《关于收缴”怡景花园”项目调整容积率土地出让金决定书》（下称261号决定书），确认将原告开发建设的怡景花园项目容积率由1.2调整为2.0，并要求原告补交土地差价款1096.1615万元。原告认为被告的具体行政行为不仅与客观事实不符，而且违反法定程序，违背诚信原则，严重侵害原告的合法权益，依法应予以撤销，理由如下：
一、261号决定书中事实认定错误。
2007年2月4日，原告与通什银丰实业开发公司签订《土地转让合同》，约定原告受让该司位于五指山市青少年宫东侧，宗地编号为通国用（1998）字第898号，宗地总面积43340平方米，转让款为325万元。原告依约向该司支付转让款。后在办理土地性质变更过程中，2007年8月31日，原告与五指山市国土环境资源局签订《国有土地使用权出让合同》，土地面积减少为18441.48㎡，合同约定建筑容积率为1.2。2008年6月17日，五指山市发展和改革局同意对该项目予以备案建设，确认项目名称为福建大厦，总用地面积39653.1㎡，建筑面积61242㎡。2009年6月19日，五指山市城市规划管理办公室向原告作出《建设项目选址意见书》（编号：选字[2009]第21号），确认怡景花园项目的用地面积为18441.48㎡，建筑面积为36882.96㎡。2009年6月19日，五指山市城市规划管理办公室向原告颁发《建设用地规划许可证》（地字[2009]第23号），明确该项目的用地面积为18441.48㎡。2009年6月19日，原告取得五指山市住房和城市建设局颁发的《建设工程规划许可证》（建字[2009]第26号）。2009年6月19日和2010年3月8日，原告先后取得该项目全部的《建筑工程施工许可证》。以上事实可以证明，怡景花园项目的建设规模经五指山城市规划管理办公室审核批准确定的建筑面积为36882.96㎡，建筑容积率为1.2。
五指山市人民政府《关于调整福安大厦等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指示的批复》和市住建局《关于五指山市国土环境资源局关于五指山市福安房地产开发有限公司怡景花园项目是否超容积率的函的复函》中，确认怡景花园宗地容积率由1.2调整为2.0，该2.0从何而来，原告根本不得而知，被告根本没有向原告下发任何调整容积率的文件及通知，可见，该261号决定书对事实认定明显错误。
二、261号决定书补缴土地出让金计算缺乏依据。
261号决定书中没有详细说明土地出让金差价款的计算依据，对怡景花园项目的总建筑面积并未查明，也没有详细说明超出的建筑面积，该计算结果如何出来，原告不得而知。261号决定书确认的调整容积率和要求原告补交土地差价款1096.1615万元缺乏事实根据，存在严重错误。
三、被告的具体行政行为违反行政公开和诚实守信原则。
五指山市人民政府作出的《关于调整福安大厦等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分控制指标的批复》和《关于五指山福安房地产开发有限公司”怡景花园”项目调整容积率补缴土地出让金的批复》，但是这两份作为制定依据的文件被告至今未曾向原告送达，也未告知原告应享有的申辩权利。尤其是在2010年就已经作出的《关于调整福安大厦等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分控制指标的批复》（五府函[2010]73号），该批复关系到原告的切身利益，被告理应依法向原告送达并书面告知相关的权利义务，但是在原告报建、动工建设该项目直至项目竣工验收、开始对外销售房屋长达五年的时间里，被告均未送达或书面告知，其行为违反了行政法的行政公开原则。
现该项目的房屋已销售完毕，被告此时才根据五指山市人民政府作出的批复下发261号决定书，错误地要求原告补缴土地差价款，其行为违反了行政法的诚实守信原则。
四、261号决定书程序违法。
1、怡景花园项目从动工建设到竣工验收，原告均严格按照核定的建筑面积进行建设，期间从未向政府有关主管部门提出过调整容积率的书面申请。被告对项目容积率进行调整应当先行告知，进行听证，被告在未告知的情况下径行下发决定书，明显违反程序。
2、261号决定书虽然告知原告复议和起诉的权利，但决定书所告知的权利违反法律，被告作为五指山市人民政府的职能部门，应当是该局的上一级行政复议机关，而不是海南省人民政府为行政复议机关，而且向法院提起诉讼的期间应当是六个月内而不是三个月，基于该决定书程序违法，原告为此向被告出具反馈意见，但被告至今未作出回复。
综上所述，被告作出的五土环资字[2015]261号决定书事实认定错误，违反法律规定，依法应当予以撤销。
1、关于收缴”怡景花园”项目调整容积率土地出让金决定书；该证据证明在程序上被告没有告诉原告陈述和申辩的权利且决定书的内容在认定缴纳金额方面没有明确的依据，告知复议和诉讼的内容都是错误的；
2、土地转让合同；
3、土地转让款付款凭证；
4、土地估价结果报告；
证据2、3、4证明该土地是第三方转让给原告的，受让面积43340平方米，被告核发的土地是41020.13平方米，不足的土地面积被市政府占用，用于修建市政道路；
5、国有土地使用权出让合同；
6、关于五指山福安房地产开发有限公司土地用途变更有关问题的批复；
证据5、6证明原告与被告补签土地出让合同，由于土地用途变更市政府要求原告缴纳土地出让金；
7、关于建设五指山福安大厦建设项目予以备案决定书；
8、建设项目选址意见书；
9、建设用地规划许可书；
10、建设工程规划许可证、临时许可证；
11、建设工程施工许可证；
证据7至11证明原告就怡景花园项目向政府有关部门办理报建手续并严格按照审批后的建筑面积开发建设，期间从未申请调整土地容积率；
12、国有土地使用权证（五国用（2009）第34号）证明被告为原告颁发了使用权证；
13、关于要求补足土地使用面积的请示；证明该土地是第三方转让给原告的，受让面积43340平方米，被告核发的土地是41020.13平方米，不足的土地面积被市政府占用，用于修建市政道路；
14、关于”怡景花园”项目不存在调整容积率行为反馈意见。证明原告在收到国土局送达的决定书后，依法行使法律所赋予的权利，向国土局作出反馈意见，但国土局未依法履行其职责，向原告作出回复；
15、一中院878号判决书；证明双方土地出让合同是属于民事合同，国土部门不能针对民事的范围下发决定书；
16、国土局告知函；证明该告知函是对收缴决定的补正，原告的诉权应从2016年2月27日开始起算。
被告五指山国土局辩称，一、被告向原告作出《关于收缴”怡景花园”项目调整容积率土地出让金决定书》（五土环资字（2015）261号）事实清楚，法律适用正确。2007年，原告经转让取得位于我市怡景路18441.48平方米的土地使用权，用于开发怡景花园项目，福安公司在申请改变土地用途时与被告签订了《国有土地使用权出让合同》，双方在合同中约定，福安公司开发该宗土地的建筑容积率为1.2，被告以该设定容积率为基础条件，委托评估公司对土地使用权价款进行评估，并收取了福安公司相应的土地价款。但是，原告在后来的开发建设过程中，并未按照与被告在合同中约定的建筑容积率进行开发。2013年，经被告向管理建筑容积率的市住房与城乡建设局咨询，福安公司在开发建设时已将建筑容积率申请提高至2.0，并已获得批准。在得知该情况后，被告向原告发出通知，要求其到被告处办理相关增容缴费事宜，但原告迟迟未予回复，根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知（国发（2001）15号）》第二条和海南省人民政府《关于进一步加强土地使用权出让金征收与使用管理工作的通知》（琼府（2006）26号）第四条的规定，同时为了体现公平，被告只得委托有资质的第三方对其增容应缴款项进行评估（评估结果为1096.1615万元），并将该评估结果报请市政府批准后向原告做出了收缴决定书。
二、原告违约在先，其应承担相应法律责任。按照被告与原告签订的合同约定，该宗土地的建筑容积率为1.2，原告在开发建设时应根据该容积率办理相关手续，但原告在开发时，在未通知被告的情况下，擅自向我市有关部门申请提高建筑容积率并获得批准，该行为属于严重违约。按照《合同》第十七条的规定，原告在申请改变建筑容积率获得批准后，应当到被告签订变更合同及缴纳有关费用，办理变更登记。但原告始终未主动向被告提出过任何申请，在被告向其发出办理有关手续的通知后，原告仍不予理会。其行为已属于怠于履行义务及严重违约，应承担不利法律后果。
三、其次，原告的起诉已超过诉讼时效。2015年7月20日，被告已将《关于收缴”怡景花园”项目调整容积率土地出让金决定书》（五土环资字（2015）261号）送达原告，原告应当按照该《决定书》告知的起诉期限，在收到《决定书》后三个月内向法院提起诉讼，但原告在2016年4月1日才向法院起诉，时间已过了近9个月，已经超过了《决定书》告知及法律规定的起诉时间，理应丧失胜诉权。综上，原告违约在先，且其起诉以超过诉讼时效，其诉讼请求不应支持，被告收缴增容费合理合法，应于维持。
被告为支持其辩称，向本院提交了如下证据：
1、国有土地使用权出让合同；
2、五国用（2009）第34号土地证；
证据1、2证明福安公司与被告签订了转让合同，合同约定开发的条件；
3、关于五指山福安房地产开发有限公司怡景花园项目是否超容积率的函（五土环资函（2013）121号）；
4、关于五指山福安房地产开发有限公司怡景花园项目是否超容积率的复函（五建函（2015）88号）；
证据3、4证明福安公司没有按照与被告签订的合同约定的条件进行开发；
5、关于怡景花园调整容积率办理相关手续的通知（五土环资字（2014）409号）；
6、土地估价技术报告；
证据5、6证明被告进行土地估价确定的日期和估价的结果；
7、关于确认五指山福安房地产开发有限公司怡景花园项目调整容积率补交地价款的请示（五土环资字（2015）124号）；
8、关于五指山福安房地产开发有限公司怡景花园项目调整容积率补交地价款的批复（五府函（2015）86号）；
证据7、8证明被告向市政府就收缴容积率补交土地价款进行请示，市政府予以批复；
9、关于五指山福安房地产开发有限公司怡景花园项目调整容积率土地差价款的通知（五土环资字（2015）156号）；
10、关于收缴怡景花园项目调整超容积率土地出让金决定（五土环资字（2015）261号）及送达回证；
证据9、10证明被告将通知及决定书送达给了原告；
11、关于怡景花园项目不存在调整容积率行为的反馈意见；证明福安公司在收到被告作出的决定后没有向法院起诉；
12、关于尽快办理缴纳怡景花园项目增容费手续的告知函（五资函[2016]40号）及送达回证。证明被告的收缴程序合法。
经庭审质证，现对各方当事人提交的证据作如下认定：
一、对被告提交证据的认定。
被告提交的证据，经原告质证，对证据的真实性均无异议，本院对证据的真实性予以认定。
二、对原告提交证据的认定。
原告提交的证据，经被告质证，对证据的真实性均无异议，本院对证据的真实性予以认定。
三、鉴定意见。依双方当事人的申请，本院委托海南省第一中级人民法院对本案涉案土地增容后应缴增容费进行评估。经双方当事人质证，对鉴定意见的真实性、合法性无异议，但原告对评估结果有异议。本院对该鉴定意见予以认定。
经审理查明，2007年2月4日，原告与通什银丰实业开发公司签订《土地转让合同》，约定原告受让该司位于五指山市青少年宫东侧，宗地编号为通国用（1998）字第898号，宗地总面积43340平方米，转让款为325万元。原告依约向该司支付转让款。2007年8月31日，原告与五指山市国土环境资源局签订《国有土地使用权出让合同》，土地面积为18441.48㎡，合同约定建筑容积率为1.2。2009年8月10日，五指山市人民政府为原告颁发了五国用（2009）第34号《国有土地使用权证》。2008年6月17日，五指山市发展和改革局同意对该项目予以备案建设，确认项目名称为福建大厦，总用地面积39653.1㎡，建筑面积61242㎡。2009年6月19日，五指山市城市规划管理办公室向原告作出《建设项目选址意见书》（编号：选字[2009]第21号），确认怡景花园项目的用地面积为18441.48㎡，建筑面积为36882.96㎡。2009年6月19日，五指山市城市规划管理办公室向原告颁发《建设用地规划许可证》（地字[2009]第23号），明确该项目的用地面积为18441.48㎡。2009年6月19日，原告取得五指山市住房和城市建设局颁发的《建设工程规划许可证》（建字[2009]第26号）。2009年6月19日和2010年3月8日，原告先后取得该项目的《建筑工程施工许可证》。2013年3月14日，被告以《关于五指山福安房地产开发有限公司五指山怡景花园项目是否超容积率的函》，向市住房和城乡建设局核查怡景花园用地是否超容积率、超容积率多少、超容积率的面积为多少？2013年3月28日，五指山市住房和城乡建设局以《关于<五指山市国土环境资源局关于五指山福安房地产开发有限公司五指山怡景花园项目是否超容积率的函>的复函》回复被告，核查怡景花园比该项目用地的《国有土地使用权出让合同》中约定的容积率1.2增加了0.8，该项目因调整容积率计容建筑面积由22129.776平方米增加了14753.184平方米。2014年8月20日，被告以《关于怡景花园项目调整容积率办理相关手续的通知》，认为被告存在调整容积率，通知原告自收到通知书之日起15日内到被告处办理相关用地手续，逾期未补办相关用地手续的，被告将依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条和《五指山市建设用地超容积率管理规定》第十四条的规定处理。2015年4月3日，海口正理土地估价有限公司向被告提交了《土地估价报告》，设定五国用（2009）第34号宗地评估基准日为2009年2月27日，土地用途为居住用地，年限为68.02年，增容后新增建筑面积为14753.184平方米。在容积率为1.2时，楼面地价为743元/平方米；在容积率为1.2并进行期日修正时，楼面地价为14元/平方米；在容积率为2.0时，楼面地价为491元/平方米。经择高确定楼面地价后评估结果为743元/平方米×14753.184平方米=1096.1615万元；在正式评估报告提交前，被告便对该评估结果进行会审，被告于2015年3月31日以五土环资字[2015]124号《关于五指山福安房地产开发有限公司”怡景花园”项目调整容积率补交地价款的请示》向市政府请示拟根据评估结果通知福安公司补缴土地差价款。2015年4月9日，市政府以五府函[2015]86号《关于五指山福安房地产开发有限公司”怡景花园”项目调整容积率补缴地价款的批复》同意被告按照法定程序通知原告补缴调整容积率应补缴的地价款1096.1615万元。2015年4月22日，被告以五土环资字[2015]156号《关于及时缴纳”怡景花园”项目调整容积率土地差价款的通知》要求原告在收到通知之日起15日内到被告处补办相关用地手续。2015年7月1日，被告作出五土环资字[2015]261号《关于收缴”怡景花园”项目调整容积率土地出让金决定书》并于2015年7月20日送达给原告，261号决定书要求原告自收到决定书之日起30日内到被告处补交土地差价款1096.1615万元。逾期不履行决定的，将依法申请人民法院强制执行。决定书同时告知原告可自收到决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议，也可在三个月内向五指山市人民法院提起行政诉讼。2016年2月4日，被告作出五土字函[2016]40号《关于尽快办理缴纳”怡景花园”项目增容费手续的告知函》，再次告知原告在收到告知函之日起10日内办理缴款手续，并告知原告可自收到决定书之日起六个月内向法院提起诉讼。并于2016年2月26日将通知送达给原告。
另查明，2014年6月4日，五指山市人民政府颁发《五指山市建设用地容积率管理规定》（五府[2014]25号），该规定第九条规定：”第九条为了解决历史遗留问题，经营性建设用地计算增容费时，初始容积率根据以下原则确定：（一）2008年五指山市控制性详细规划实施之前受让的土地，土地出让合同对容积率有约定的，以合同约定的容积率为初始容积率；土地出让合同没有约定容积率的，旅游用地初始容积率为0.5，其他建设用地初始容积率为1.0，但有关规划文件设定的容积率高于1.0或0.5的，以1.2为上限确定；（二）2008年五指山市控制性详细规划实施之后受让的土地，土地出让合同对容积率有约定的，以合同约定的容积率为初始容积率；土地出让合同没有约定容积率的，宗地在城市控制性详细规划建设用地范围内的，按照该宗地所在地块规划控制指标执行；不在城市控制性详细规划区范围内的，旅游用地初始容积率为0.5，其它建设用地初始容积率为1.0；”第十四条规定：”第十四条本规定实施之后，经市城乡规划行政主管部门确定超容面积的建设项目，市土地行政主管部门应当在收到市城乡规划行政主管部门增容通知后15日内向项目土地使用权人下发《建设项目调整容积率办理相关手续通知书》。接到《通知书》的土地使用权人应当在15日内到市土地行政主管部门办理调整容积率相关手续，并自市土地行政主管部门送达《建设项目调整容积率补交差价款通知书》之日起30日内和市土地行政主管部门签订增容费缴交合同，按时缴交增容费。本规定实施后土地使用权人未按规定依法办理调整容积率相关手续和交纳增容费用的，自《建设项目调整容积率补交差价款通知书》最后期限之日起到签订增容费缴交合同之日，按同期中国人民银行公布的贷款利率和增容费总额计算交纳的资金占用费。超过一年土地使用权人仍拒不办理调整容积率相关手续和拒不交纳增容费用的，其用地行为按违法用地论处，市土地行政主管部门按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
本院认为，本案争议焦点1、本案是否已过起诉期限；2、被告的收缴决定是否合法。关于第一个焦点问题，被告认为原告的起诉已经超过了起诉期限，但从本案情况来看，被告于2015年7月20日向原告送达了261号决定书，告知了原告三个月的起诉期限，而根据2014年11月1日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉期限应当是从知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内，由此可知被告告知原告的起诉期限不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于错误告知起诉期限，且被告在2016年2月26日向原告送达的《关于尽快办理缴纳”怡景花园”项目增容费手续的告知函》中又再次告知原告的起诉期限系从收到决定书之日起六个月，故原告应当是从2016年2月26日起才知道其起诉期限为六个月，原告于2016年4月1日向本院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限，被告主张原告的起诉已超过法定的起诉期限，理由不充分，本院不予采纳。关于第二个焦点被告作出的收缴决定是否合法问题。根据国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条”经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”及国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条”对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”的规定，土地容积率有调整的应当补交土地出让价款。原告认为其项目用地的容积率在《土地转让合同》中约定的是居住用地不低于1.2，其实际建设面积的容积率也为1.2，且原告也没有向被告申请变更容积率，不存在增加容积率的事实。根据原、被告双方签订的《土地转让合同》中约定的容积率为1.2，用地总面积18441.48平方米，项目的建筑面积为38579.4平方米，实际的容积率为2.0，故被告认定原告受让宗地容积调整的事实清楚。但被告依据海口正理土地估价有限公司《土地估价报告》的评估结果向原告收取增容费的依据不合法，该评估过程并未告知原告，且原告对该评估报告提出异议，经过本院委托评估公司所做的估价与被告委托评估公司评估结果不一致，故被告的该份评估报告不能作为认定收缴增容费具体数额的依据，被告认定原告应缴数额的事实不合法。且被告在评估机构尚未作出正式评估报告前，就以评估结果进行会审并作为原告应补缴土地差价款的处理方案向五指山市人民政府请示，程序明显不当。综上，被告作出的261号决定书证据不足，认定事实不清，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告五指山市国土资源局作出的五土环资字[2015]261号《关于收缴”怡景花园”项目调整容积率土地出让金决定书》；
二、由被告五指山市国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告五指山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审判长梁丽梅
审判员李圆
人民陪审员林忠强
二〇一七年五月十七日
书记员胡穗晶
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
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[{法规名称:\'《中华人民共和国民事诉讼法（2013年）》\',Items:[{法条名称:\'第一百四十五条第一款\',法条内容:\'
第一百四十五条宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。[ly]
人民法院裁定不准许撤诉的，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。[ly]\'},{法条名称:\'第一百五十四条第一款\',法条内容:\'
第一百五十四条 裁定适用于下列范围：[ly][ly] （一）不予受理；[ly] （二）对管辖权有异议的；[ly] （三）驳回起诉；[ly]
（四）保全和先予执行；[ly] （五）准许或者不准许撤诉；[ly] （六）中止或者终结诉讼；[ly] （七）补正判决书中的笔误；[ly]
（八）中止或者终结执行；[ly] （九）撤销或者不予执行仲裁裁决；[ly] （十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书；[ly]
（十一）其他需要裁定解决的事项。[ly] 对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。[ly]
裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。[ly]\'}]}]};if
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\"{\\\\\"Title\\\\\":\\\\\"安徽建业资产管理有限公司与邹轶敏、邹峰民间借贷纠纷一审民事裁定书\\\\\",\\\\\"PubDate\\\\\":\\\\\"2015-05-05\\\\\",\\\\\