中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
(2016)最高法民终454号
上诉人（原审原告）：南京栖霞建设股份有限公司。住所地：江苏省南京市龙蟠路9号兴隆大厦。
法定代表人：江劲松，该公司董事长。
委托代理人：李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：海口市国土资源局。住所地：海南省海口市秀英区长滨路市政府第二办公区5号楼。
法定代表人：盛林，该局局长。
上诉人南京栖霞建设股份有限公司（以下简称南京栖霞公司）因与被上诉人海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）（2015）琼民一初字第55号民事裁定（以下简称原裁定），向本院提起上诉。本院依法组成由审判员刘敏担任审判长，审判员汪治平、审判员李伟参加的合议庭进行了审理，法官助理王蓓蓓、陈宏宇协助办理本案，书记员潘海蓉担任记录。本案现已审理终结。
2015年12月，南京栖霞公司向海南高院起诉称：2012年11月28日，海口市国土局发布(2012)第36号《海口市国土资源局国有建设用地土地使用权挂牌出让公告》（同年12月25日发布《土地挂牌出让变更公告》以下简称出让公告），挂牌出让海口市长秀区（B区）A0201地块使用权（以下简称案涉地块）。出让公告显示该宗地的规划用地性质为商业设施用地（兼容居住用地），其他规划要求按市规函〔2012〕2589号复函（以下简称复函）执行。该复函并未作为组成部分在挂牌文件中发布。南京栖霞公司参与挂牌程序，按照要求缴交竞买保证金16177.5万元。经挂牌竞价，同年12月30日南京栖霞公司以53935.56527万元的价格竞得该地块土地使用权，并与海口市国土局签订《海口市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（以下简称成交确认书）。经南京栖霞公司多次索要，海口市国土局向南京栖霞公司出示了复函。经比对，南京栖霞公司发现复函记载的案涉地块土地使用条件与出让公告并不一致，且复函为不公开文件。2014年8月19日，南京栖霞公司收到海口市国土局发出的海国土资用字〔2014〕421号《海口市国土资源局关于解除成交确认书的通知》，称因出让公告的用地规划条件需要调整，不能继续履行海口市滨海大道北侧109157平方米国有建设用地使用权出让行为，该局决定解除与南京栖霞公司签订的成交确认书。2015年4月13日，海口市国土局发布〔2015〕6号《海口市国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告》，将同一地块再次组织挂牌出让。海南英大房地产开发有限公司最终以65194.88万元价格竞得该地块土地使用权。两次出让竞得价格差额达11259.31473万元。海口市国土局分别在2015年7月6日、10月27日向南京栖霞公司退还保证金15977.3933万元、200.1067万元。目前，海口市国土局已将全部保证金16177.5万元予以返还。南京栖霞公司认为，海口市国土局发布出让公告，南京栖霞公司在缴交竞买保证金的基础上报名参加挂牌程序，依法竞得案涉地块的土地使用权，海口市国土局应当与南京栖霞公司签订《国有建设用地使用权出让合同》并依法履行出让合同。但由于海口市国土局出让合同记载的土地使用条件有误，又以用地规划条件需要调整的理由擅自解除成交确认书，进而将案涉地块的土地使用权再次组织出让，牟取更大利益，严重侵害了南京栖霞公司的财产权利。故请求判决：海口市国土局赔偿南京栖霞公司直接损失2536.25484万元（按照原告支付的竞买保证金16177.5万元，按照同期银行贷款利率计算）；海口市国土局赔偿南京栖霞公司可得利益损失11259.31473万元（按照两次组织挂牌出让最终竞得金额的差价计算）；海口市国土局承担本案全部诉讼费用。
海南高院原审查明，2015年1月4日，南京栖霞公司向海南省海口市秀英区人民法院提起行政诉讼，请求撤销海口市国土局作出的海国土资用字〔2014〕421号《海口市国土资源局关于解除成交确认书的通知》。2015年3月6日，海南省海口市秀英区人民法院作出（2015）秀行初字第11号行政判决，判决驳回南京栖霞公司的诉讼请求。南京栖霞公司不服该判决，上诉于海南省海口市中级人民法院。2015年12月7日，海南省海口市中级人民法院作出（2015）海中法行终字第44号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
海南高院原审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项之规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于行政诉讼受案范围。2010年12月21日《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》亦明确，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。南京栖霞公司仅与海口市国土局签订了成交确认书，并未与海口市国土局签订国有土地使用权出让合同，亦未支付土地出让金，且南京栖霞公司已就海口市国土局解除成交确认书的行政行为提起行政诉讼，要求撤销该行政行为。可见，南京栖霞公司已明确海口市国土局签订成交确认书和解除成交确认书的行为是行政行为。南京栖霞公司关于撤销海口市国土局解除成交确认书行为的诉讼请求在行政诉讼中被驳回，该公司仍可就该解除成交确认书行为侵害其财产权益提起行政诉讼。现该公司以海口市国土局解除成交确认书行为侵害其财产权益为由起诉，应属于行政诉讼受案范围，故依法应予驳回其民事诉讼的起诉。海南高院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条之规定，裁定驳回南京栖霞公司的起诉。南京栖霞公司预交的案件受理费731578.47元予以退还。
南京栖霞公司不服海南高院原裁定，向本院提起上诉称：一、认定事实不清。挂牌公告记载了土地使用权出让的全部权利义务，出让人已就除价格外的其他合同内容发出了要约。竞价结束后，双方就土地出让合同所涉及的双方权利义务达成合意，出让合同已经成立。本案出让公告规定：“土地出让合同定金为挂牌成交价的10%，其缴交的竞买保证金自动转为土地出让合同定金和出让价款”，故在竞得涉案地块后，南京栖霞公司为涉案地块缴交的竞买保证金16177.5万元已经自动转为出让合同定金和出让价款。原裁定认定南京栖霞公司没有缴交土地出让金错误。二、适用法律错误。国有土地使用权出让合同属于民事合同，南京栖霞公司提起的本案诉讼属于民事案件受案范围。原裁定将南京栖霞公司的诉讼请求认定为系对海口市国土局解除成交确认书的行政行为提出的损害赔偿，是对南京栖霞公司意思表示的曲解。南京栖霞公司就解除案涉成交确认书的行为提起了行政诉讼，但该行政诉讼案件并不涉及出让合同双方的权利义务关系。两案审查标的、法律关系、证据规则、裁判类型不同。原裁定认为本案不属于民事案件受案范围，适用法律错误。请求撤销原裁定，指令海南高院审理本案。
被告海口市国土局未提交书面意见。
本院认为：南京栖霞公司与海口市国土局就案涉地块仅签署了成交确认书，并未签订土地使用权出让合同，故南京栖霞公司有关案涉土地使用权出让合同已经成立的主张不能成立。案涉土地使用权出让公告虽有“土地出让合同定金为挂牌成交价的10%，其缴交的竞买保证金自动转为土地出让合同定金和出让价款”之规定，但是在土地使用权出让合同尚未成立的情况下，南京栖霞公司为涉案地块缴交的竞买保证金16177.5万元转为土地使用权出让合同定金和价款的条件并未成就。故南京栖霞公司主张其缴交的竞买保证金已经自动转为土地使用权出让合同定金和出让价款的主张，没有事实和法律依据。本案中南京栖霞公司系针对海口市国土局解除成交确认书的行为所造成的损失主张赔偿。参照《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》有关“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，海口市国土局解除成交确认书的行为属于具体行政行为，因该行为引起的争议应当通过行政诉讼的途径解决。南京栖霞公司亦另案就撤销海口市国土局解除成交确认书提起行政诉讼，可见南京栖霞公司亦认可海口市国土局签署和解除成交确认书的行为是行政行为。故南京栖霞公司有关原裁定认定本案不属于民事案件受案范围系适用法律错误的主张，本院不予支持。南京栖霞公司如认为海口市国土局解除成交确认书的行为侵犯其财产权等合法权益的，可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，通过提起行政诉讼的途径寻求救济。
综上，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 敏
审判员 汪治平
审判员 李 伟
二〇一六年七月八日
法官助理王蓓蓓
陈宏宇
书记员潘海蓉书记员
附相关法律、司法解释条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第一款第一项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。
第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。