安徽省临泉县人民法院
民 事 判 决 书
(2017)皖1221民初6828号
原告：安徽御园置业有限公司，住所地安徽省临泉县光明南路，统一社会信用代码913412217885724685。
法定代表人：金国平，该公司董事长。
委托诉讼代理人：仇风，安徽金宇律师事务所律师。
委托诉讼代理人：明继武，安徽锦和律师事务所律师。
被告：临泉县国土资源局，住所地安徽省临泉县光明南路255号，统一社会信用代码113412210031732229。
法定代表人：邓安东，任局长。
委托诉讼代理人：侯云超，安徽文瑞律师事务所律师。
原告安徽御园置业有限公司（以下简称御园公司）与被告临泉县国土资源局（以下简称国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2017年10月19日立案后，依法组成合议庭，于2018年1月31日公开开庭进行了审理。原告御园公司的委托诉讼代理人仇风、明继武、被告国土局的委托诉讼代理人侯允超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告御园公司向本院提出诉讼请求：1、依法判令被告返还原告土地出让金25万元、契税款3.99万元、双倍返还定金140万元。赔偿因违约给原告造成的损失1000万元，合计1168.99万元。后变更为1643.835万元；2、诉讼费由被告承担。事实与理由：加拿大RCC皇家基金投资公司于2005年9月20日获悉被告挂牌出让[2005]-08号地块国有土地使用权，并按照被告的要求，交纳了竞买保证金70万元。经过竞买，最终以95万元的价格竞买成功。2005年9月26日签订《挂牌出让成交确认书》，同日签订《国有土地使用权出让合同》。随后交纳了80万元的保证金后，又按照合同要求支付合同价款，并于2007年6月14日交纳契税3.99万元，完成了合同义务。为开发竞买的该地块，加拿大RCC皇家基金投资公司按照要求在临泉全资注册了安徽御园置业有限公司，由安徽御园置业有限公司承继加拿大RCC皇家基金投资公司在该地块上的全部权利义务，被告予以确认，但被告并未如期交付土地。后虽经多年交涉，被告最终于2015年10月20日告知解除合同。被告此举不仅违反合同约定，而且给原告造成巨大的经济损失，经评估，原告损失总额为2067万元。此后，原告多次与被告就损失赔偿进行协商，又经临泉县人民政府牵头，会同多家单位进行协调，并形成会议纪要，可被告迟迟不承担违约责任。原告为此提起诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。
原告为证明其主张，向本院提供了如下证据材料：
第一组：1、原告的营业执照、法人证明书；2、加拿大RCC皇家基金投资有限公司出具的证明；3、临泉县国土资源局出具的证明；4、临泉县国土资源局《关于加拿大RCC皇家基金投资有限公司办理国有土地使用证缴纳国有土地出让金和契税情况的说明》。该组证据证明加拿大RCC皇家基金投资有限公司竞拍了临泉县《2004-01号》和《2005-08号》地块的国有土地使用权，根据相关规定外资企业在中国取得土地后需要在当地注册公司，后加拿大RCC皇家基金投资有限公司在临泉县注册成立了安徽御园置业有限公司，该地块的投资开发等相关事宜均由安徽御园置业有限公司完成。原告安徽御园置业有限公司具有诉讼主体资格。
第二组：临泉县[2005]-08号地块国有土地使用权挂牌出让成交确认书，证明原告交付竞买保证金70万元，该宗土地成交竞价95万元。
第三组：国有土地使用权出让合同，证明该合同成立，合同价款95万元，出让土地面积1500平方米；出让土地动工建设的时限是2006年10月26日前。依照合同约定，违约方应承担的违约责任。
第四组：临泉县国土局土地出让金收据2张，证明原告交付土地出让金95万元。
第五组：契税完税证1张，证明原告于2007年6月14日缴纳土地契税3.99万元。
第六组：解除合同通知书，证明被告通知原告解除合同的单方违约行为，被告的违约赔偿款有待双方协商。
第七组：安徽省天洁工程技术咨询有限公司《临泉四化路西段商住楼项目投资及损失情况分析报告》和安徽诚达房地产土地评估有限公司《估价报告》各1份，证明被告恶意违约给原告造成的直接经济损失。
第八组：《关于2005-08号和2010-G12号宗地遗留问题协调情况的汇报》，证明政府相关部门正在积极协调处理历史遗留问题并拿出了初步方案。
被告国土局辩称：一、本案涉及国有土地出让合同，应属行政协议，不属于民事诉讼受案范围；二、因阜阳市人民政府的行政决定导致答辩人不能履行合同，如果继续履行将违反法律、社会利益，也会损害第三人的合法权益，因此答辩人只得单方解除合同，并非答辩人故意违约；三、根据行政诉讼法规定，答辩人应返还被答辩人所交出让金，并对被答辩人所遭受的实际损失进行补偿，被答辩人要求的1600余万元赔偿不符合法律规定，也没有事实依据；四、根据担保法规定，定金的数额不得超过主合同标的额的20%。本合同标的额95万元，定金不得超过19万元；五、根据合同法规定，当事人既约定违约金又约定定金的，乙方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款。六、合同约定的违约金明显过高，已经大大超过合同标的，有违我国民法中规定的赔偿责任不得超过违约一方在订立合同时应当预见到的因违反合同可能超出的损失的基本精神，因此如果从民事法律角度处理也应依法应予减少。
被告国土局向本院提供了如下证据：
第一组：1、临泉县国土资源局关于对外出让[2005]-08号、[2005]-09号地块国有土地使用权实施方案的请示；2、临泉县人民政府关于同意对外出让[2005]-08号、[2005]-09号地块国有土地使用权实施方案的批复；3、临泉县人民政府关于收回中国人民财产保险有限公司临泉支公司部分国有土地使用权的决定；4、临泉县建设局关于对[2005]-08号地块出具规划设计条件的复函；5、建设用地规划设计任务书；6、临泉县[2005]-08号地块国有土地使用权挂牌出让须知；7、临泉县国土资源局收据；8、安徽省临泉县国有土地使用权出让公告；9、国有土地使用权出让合同；10、涉案[2005]-08号地块示意图。该组证据证明：1、临泉县国土资源局作为临泉县人民政府土地行政管理部门为实现公共利益的需要，在法定职责范围内，通过出让方式与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议的一种，因此，本案应属于行政诉讼受案范围。2、因为是“毛地”出让，所以合同第五条并没有约定土地交付时间。
第二组：阜阳市人民政府行政复议决定书；证明：1、2006年元月19日阜阳市人民政府依法撤销了临泉县人民政府临证秘[2005]69号《关于收回中国人民保险股份有限公司临泉支公司部分国有土地使用权的决定》，是因阜阳市人民政府的行政决定导致答辩人不能履行《国有建设用地使用权出让合同》，如果继续履行将违反法律、社会利益，也会损害第三人合法权益，因此答辩人只得单方解除合同，并非答辩人故意违约。2、当年已告知原告，因上级政府撤销收回土地的决定，已经知道本案《国有建设用地使用权出让合同》无法履行，但原告不愿意解除合同，只是要求政府尽量协调收回土地，政府虽经努力但未能完成。3、2006年元月之后的违约金不应再计算。
第三组：1、临泉县国土资源局关于解除2005-08号宗地出让合同的通知；2、临泉县国土资源局送达回证，受送达人：安徽御园置业有限公司；3、临泉县国土资源局关于退让2005-08号土地出让价款的报告；4、临泉县非税收入管理局向临泉县国土资源局出具的函；5、安徽御园置业有限公司对临国土资函[2015]74号《通知》的回函。该组证据证明：1、由于原告不同意解除合同，临泉县国土局不得不书面通知原告解除2005-08号土地的《国有建设用地使用权出让合同》；2、因原缴款单位为加拿大RCC皇家基金投资有限公司，原告不提供该公司账号，无法退还竞拍保证金及土地出让金。因此原告请求此后违约金不应得到支持。3、结合本案“毛地”出让及合同第五条并没有约定土地交付时间的基本事实，因上级政府行政决定导致不能继续履行合同时，被告应补偿原告利息损失，不应再承担其他责任。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证和质证。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：加拿大RCC皇家基金投资公司通过竞买方式，以95万元的价格竞买了被告国土局挂牌出让位于临泉县××西段南侧宗地编号为[2005]-08号地块国有土地使用权。2005年10月26日，签订《挂牌出让成交确认书》，同日签订《国有土地使用权出让合同》。出让人国土局在《挂牌出让成交确认书》中承诺：在竞得人付清全部地价款后，15个工作日内为竞买人办法《国有土地使用证》。合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于临泉县××路南侧，宗地编号为[2005]-08号，宗地总面积1500平方米，出让宗地用途为商业和住宅。土地使用权出让金为每平方米633.33元，总额为95万元。本合同经双方签字后10日内，受让人须向出让人缴付人民币80万元作为履行合同的定金。定金抵作土地使用权出让金。合同第九条约定了受让人在合同签订之日起60日内，一次性付清土地使用权出让金。受让人同意在2006年10月26日之前开工建设。但合同未约定交付土地期限。合同第三十二条约定：受让人按合同约定支付土地使用权出让金的，出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的3‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可请求出让人赔偿因违约造成的其他损失。合同签订后，加拿大RCC皇家基金投资公司分别于2005年11月7日和11月23日分别向被告缴纳了47.5万元的土地出让金，并于2007年6月14日交纳契税3.99万元，完成了合同义务。为开发竞买的该地块，加拿大RCC皇家基金投资公司按照要求在临泉全资注册了安徽御园置业有限公司，由安徽御园置业有限公司承继加拿大RCC皇家基金投资公司在该地块上的全部权利义务，被告予以确认。
合同签订后，因案涉土地系中国人民财产保险股份有限公司临泉支公司使用的国有土地，临泉县人民政府于2005年9月1日作出临证秘[2005]69号《关于收回中国人民保险股份有限公司临泉支公司部分国有土地使用权的决定》，收回了该土地的国有土地使用权后挂牌出让的。2006年1月19日，阜阳市人民政府作出阜复决[2005]54号《行政复议决定书》，撤销了临泉县人民政府临证秘[2005]69号《关于收回中国人民保险股份有限公司临泉支公司部分国有土地使用权的决定》，致使被告无法向原告交付土地。2015年10月20日，被告向原告发出临国土资函[2015]74号《关于解除2005-08号宗地出让合同的通知》，决定解除《国有土地使用权出让合同》。2015年10月22日，被告向临泉县人民政府报告，请求县政府先行拨付95万元用于返还土地出让价款，经济赔偿问题待协调好后再另行报告。但至今被告未向原告退还土地出让价款。经原告申请，安徽省天洁工程技术咨询有限公司于2015年5月6日出具了《临泉四化路西段商住楼项目投资及损失情况分析报告》，经估算，原告的损失包括滞纳金损失、双倍返还定金损失、退还出让金的其他部分损失、利息损失、项目投资损失共计为3277.98万元。经原告申请，安徽诚达房地产土地评估有限公司于2017年10月25日出具《土地估价报告》，对涉案土地评估基准日为2015年10月15日的土地地价为1000.8万元。因原、被告双方因赔偿问题无法达成一致意见，原告为此向本院起诉。
本案争议焦点：一是该案是否属于民事诉讼范畴。二、违约责任如何承担。
本院认为：土地出让合同是基于平等、自愿、等价有偿的原则签订的。土地管理部门以出让者的身份与公民、法人及其他组织通过协议、拍卖或招标等方式，就某处国有土地的出让条件进行协商，受让方是否接受，全凭自愿，出让方不能利用行政职能强迫命令受让方签订出让合同。出让方只能以平等民事主体资格出现，而不能以管理者与相对人的不平等身份出现，出让双方在是否签订出让合同上，不存在管理与服从的关系。土地行政主管部门在土地使用权出让合同法律关系中，只代表国家对土地使用权进行处分，并不是以土地管理者的身份出现，其与合同相对方受让人系平等主体；《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》系现行有效的司法解释，依据该解释，国有土地使用权出让合同是平等民事主体之间签订的合同，因履行合同发生的争议应作为民事案件受理。因此，本案涉及的国有土地使用权出让合同应认定为民事合同，属于民事诉讼受案范围。
加拿大RCC皇家基金投资公司（安徽御园置业有限公司）与被告签订的《国有土地出让合同》是双方当事人真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，协议合法有效，双方均应严格遵守。根据协议约定，原告交纳土地出让金等有关税费后，被告应当向原告提供土地。被告国土局在临泉县人民政府收回案涉土地的决定尚未生效的情况下，就通过竞拍方式挂牌出让并与受让方签订了土地出让合同，后因临泉县人民政府收回案涉土地的决定被阜阳市人民政府撤销，致使无法向受让方交付土地，存在严重过错。因被告的过错致使涉案土地无法交付，违反了合同约定，应承担违约责任。因在合同中双方既约定了定金条款又约定了违约金条款，经本院征求原告的意见，原告主张按违约金条款，本院予以采纳。原告要求被告返还所交纳的契税39900元，因该款由临泉县非税收管理局收取，原告在解除合同后，可持相关手续到临泉县非税收管理局办理退款。
关于违约金的计算。双方在合同中约定：受让人按合同约定支付土地使用权出让金的，出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的3‰向受让人给付违约金。但合同中只约定了在2006年10月26日之前开工建设，并未约定交付土地的日期，据此推算，被告最迟应在2006年10月26日前交付土地，按此日期计算到解除合同之日2015年10月20日为3291天，按原告缴纳的土地出让金95万元的日3‰计算，为9379350元。因被告主张合同约定的违约金明显过高，要求减少，根据合同法规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。故本院对被告要求减少违约金的抗辩意见予以采纳。根据本案被告占用原告所缴纳的土地出让金时间所造成的实际损失情况和合同履行情况、当事人的过错程度，根据公平原则和诚实信用原则，参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十九条规定，在年利率24%再上浮30%为标准予以确定。从最后一次交款时间2005年11月23日至起诉之日2017年10月19日止，共4345天，按年利率24%再上浮30%，为（2751833元+825550元）3577383元。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十七条、第一百一十三条、第一百一十四条、第一百一十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十七条、第二十九条的规定，判决如下：
一、被告临泉县国土资源局返还原告安徽御园置业有限公司土地出让金950000元；
二、被告临泉县国土资源局向原告安徽御园置业有限公司支付违约金3577383元；
三、驳回原告安徽御园置业有限公司其他诉讼请求。
上述一、二项，于判决生效之日起三十日内履行完毕。
如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费120430元，由被告临泉县国土资源局负担43019元，原告安徽御园置业有限公司负担77411元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 黄炳峰
审 判 员 苏菁菁
人民陪审员 柴红伟
二〇一八年三月一日
书 记 员 张 音
附相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
第一百一十三条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。
经营者对消费者提供商品或者服务有欺诈行为的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担损害赔偿责任。
第一百一十四条当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。
约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。
当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。
第一百一十六条当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》
第二十七条当事人通过反诉或者抗辩的方式，请求人民法院依照合同法第一百一十四条第二款的规定调整违约金的，人民法院应予支持。
第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。
当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。