浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙行终164号
上诉人（原审原告）王崇兴。
委托代理人周岳定。
被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府，住所地宁波市镇海区招宝山街道胜利路112号。
法定代表人巍祖民，区长。
委托代理人ＸＸＸ，宁波市镇海区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人范柯，宁波市镇海区房屋征收办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市江东区宁穿路2001号。
负责人陈奕君，常务副市长。
委托代理人龚斌，宁波市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）宁波市镇海区征地拆迁管理所（原宁波市镇海区征地拆迁管理处），住所地宁波市镇海区南大街261号。
法定代表人林晓杉，副所长。
委托代理人张云，宁波市镇海区征地拆迁管理所工作人员。
王崇兴诉宁波市镇海区人民政府房屋拆迁行政裁决一案，宁波市中级人民法院2015年12月10日作出（2015）浙甬行初字第128号行政判决。王崇兴不服，向本院提出上诉。本院于2016年2月15日受理后依法组成合议庭，并于同年3月22日进行了公开开庭审理。上诉人王崇兴的委托代理人周岳定，被上诉人宁波市镇海区人民政府副区长王巍及其委托代理人范柯、ＸＸＸ，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人龚斌，被上诉人宁波市镇海区征地拆迁管理所的委托代理人张云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：第三人镇海拆迁管理处因与原告在房屋拆迁公告确定的搬迁期限内未能达成房屋拆迁补偿安置协议，于2009年7月10日向被告宁波市镇海区人民政府申请房屋拆迁裁决。2009年7月21日，被告宁波市镇海区人民政府受理该申请并于2009年8月20日作出镇政行裁[2009]16号房屋拆迁行政裁决。原告不服，向法院提起行政诉讼。案经法院审理，撤销了镇政行裁[2009]16号房屋拆迁行政裁决。在法院审理期间，经协调原告于2010年3月21日腾空了涉案被拆迁房屋交由第三人镇海拆迁管理处予以拆除。2010年6月10日，第三人镇海拆迁管理处向被告宁波市镇海区人民政府申请撤回房屋拆迁裁决申请。同月15日，被告宁波市镇海区人民政府作出镇政行裁[2010]38号房屋拆迁行政裁决终结决定，内容为：被告依第三人镇海拆迁管理处申请于2009年8月20日作出的镇政行裁[2009]16号行政裁决，经宁波市北仑区人民法院审理后予以撤销。经法院主持协调，原告搬迁腾空了涉案被拆迁房屋。第三人镇海拆迁管理处由此向被告宁波市镇海区人民政府申请撤回裁决申请。被告认为该申请符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十五条第（四）项规定，依据该《实施细则》第十五条第一款规定，决定终结裁决。该决定书送达第三人镇海拆迁管理处，但未向原告及时送达。2012年6月30日，原告不服该裁决终结决定，向被告宁波市人民政府申请行政复议。被告宁波市人民政府于同年7月3日予以受理，按规定发送了申请书副本，并于同年9月7日办理了延期审批手续。2012年9月29日，被告宁波市人民政府作出甬政复决字[2012]117号行政复议决定，维持被告宁波市镇海区人民政府作出的裁决终结决定，并对被告宁波市镇海区人民政府未及时向原告送达《房屋拆迁行政裁决终结决定书》的程序瑕疵进行了指正。2012年12月14日，原告收到了本院退回的起诉材料。2015年6月17日，原告再次提起行政诉讼。
原审法院认为，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》是宁波市人民政府根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》制定的地方政府规章，其所作出的规定与上位法不相抵触的，应当参照适用。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十五条第（四）项规定，申请人撤回裁决申请……县（市）区人民政府应当终结裁决，并书面告知当事人。镇政行裁[2009]16号房屋拆迁行政裁决被人民法院依法撤销后，被告宁波市镇海区人民政府依第三人镇海拆迁管理处申请所建立的申请行政裁决法律关系依然存在，第三人镇海拆迁管理处仍是房屋拆迁裁决的申请人。被告宁波市镇海区人民政府依第三人镇海拆迁管理处申请作出被诉房屋拆迁裁决终结决定，符合上述规定。但被告宁波市镇海区人民政府未向原告及时送达《房屋拆迁行政裁决终结决定书》，程序不当。被告宁波市人民政府在被诉行政复议决定中予以指正正确。被告宁波市人民政府在收到原告行政复议申请后，向被申请人发送了申请书副本，按规定办理了延期审批手续，并于2012年9月29日作出甬政复决字[2012]117号行政复议决定，程序合法。根据原告举证证据显示，原告在收到甬政复决字[2012]117号《行政复议决定》后，向本院寄送过起诉材料，但被退回，由此经过的期间可视为耽误期间。被告宁波市镇海区人民政府认为原告起诉已经超过起诉期限，不符合相关规定，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告要求撤销被告宁波市人民政府于2012年9月29日作出的甬政复决字[2012]117号行政复议决定、被告宁波市镇海区人民政府于2010年6月15日作出的镇政行裁[2010]38号房屋拆迁行政裁决终结决定，并责令其重新作出房屋拆迁裁决的诉讼请求。
王崇兴上诉称：1、被诉终结决定和被诉行政复议决定程序违法，均应当被确认违法。宁波市镇海区人民政府作出被诉终结决定后没有将其书面告知上诉人，违反了《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十五条中关于书面告知当事人之规定。宁波市政府的行政复议机构于2012年6月28日收到本案行政复议申请，应当在同年8月27日前作出行政复议决定，但到期后并未作出，属于拖延履职，其在同年9月7日虽然作出了延期30日的通知，但通知作出时间逾期，且到10月12日才向上诉人送达落款时间为9月29日的被诉复议决定，违反法律规定。一审认定上诉人向被上诉人提出行政复议申请的时间为2012年6月30日，既没有证据证明，也与客观事实不符。2、被诉终结决定违反了“必须先补偿安置后搬迁”的强制性规定，且与“保护被搬迁人合法权益”这一立法宗旨与目的相悖。一审法院认定被诉终结决定符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十五条第（四）项之规定，适用法律错误。第三人无权撤回本案的行政裁决申请。在与上诉人就拆迁补偿安置问题无法达成协议的情况下，第三人提出涉案行政裁决申请，属于履行职责行为，不得随意放弃或撤回。涉案裁决程序启动后，区政府作出了镇政行裁[2009]16号房屋拆迁行政裁决，上诉人一家在2010年3月21日按裁决的要求将房屋腾空完毕交给第三人并已实际拆除。房屋征迁法定程序不可逆转，第三人负有代表区政府对上诉人一家进行补偿和安置的职责。上述房屋拆迁裁决因认定的主要事实错误等原因被生效行政判决撤销的事实，正是被上诉人区政府需要对上诉人一家的被拆迁房屋的补偿问题重新作出行政裁决的法定事由，区政府认为第三人有权撤回本案裁决申请，明显不符合法律规定，且影响到上诉人一家房屋拆迁补偿安置权利的及时实现。《实施细则》第十五条第（四）项的理解，不能脱离“必须先补偿安置后搬迁”的强制性规定和“保护被拆迁人合法权益”的立法宗旨和目的。被上诉人区政府对该条款进行片面解读，孤立适用，据此决定终结本案行政裁决程序，违背了立法宗旨与目的，系违法渎职行为。3、被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误。被诉复议决定对被诉终结决定予以维持，同样属于适用法律错误，应当依法撤销。在拆迁人已经提出裁决申请的情况下，不存在被拆迁人可以应同一房屋拆迁补偿问题另行提出裁决申请的可能性。由于涉案房屋已被实际拆除，根据《实施细则》第十二条第（四）项“房屋已被灭失的，不予受理”之规定，上诉人不可能另行提出裁决申请。被诉复议决定认为“房屋拆迁争议行政裁决申请权，是拆迁人和被拆迁人双方各自可以独立行使的合法权利”，并据此得出第三人有权撤回裁决申请的结论，与客观事实和相关法律规定相悖。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉行政复议决定，撤销被诉行政裁决终结决定，判令被上诉人镇海区政府限期对上诉人一家被拆迁房屋的补偿安置问题作出行政裁决。
宁波市镇海区人民政府答辩称：1、被诉房屋拆迁行政裁决终结决定认定事实清楚、程序合法。第三人宁波市镇海区征地拆迁管理所因与上诉人未能达成房屋拆迁补偿安置协议，于2009年7月向被上诉人申请行政裁决。被上诉人于2009年8月20日作出镇政行裁[2009]16号房屋拆迁行政裁决。上诉人不服，向宁波市北仑区人民法院提起行政诉讼；北仑法院于2010年4月19日作出（2010）甬仑行初字第3号行政判决，以合法建筑面积认定事实不清撤销了被上诉人作出的镇政行裁[2009]16号房屋拆迁行政裁决。被上诉人上诉后，鉴于原告已自行搬迁腾空，被上诉人撤回诉请。2010年6月10日，第三人镇海区征地拆迁管理所向被上诉人撤回行政裁决申请，被上诉人于2010年6月15日依法作出了镇政行裁[2010]38号房屋拆迁行政裁决终结决定。2、被上诉人作出被诉房屋拆迁行政裁决终结决定适用法律正确。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条规定，行政裁决向所在地的县（市）、区人民政府申请。故被上诉人行政裁决的主体合法。又，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十五条规定：“有下列情形之一的，县（市）、区人民政府应当终结裁决并书面告知当事人：……（四）申请人撤回裁决申请的”，第三人镇海区征地拆迁管理处向被上诉人撤回行政裁决申请，被上诉人作出镇政行裁[2010]38号房屋拆迁行政裁决终结决定。3、上诉人已丧失行政诉讼的救济权利。2012年5月上诉人向宁波市中级人民法院以被上诉人“不作出行政裁决或补偿决定”为由提起行政诉讼时，被上诉人向法院提交了《行政裁决终结决定书》，该院将此情况告知了原告。原告也依法行使了行政复议救济权。2012年9月29日宁波市人民政府作出甬政复决字[2012]117号行政复议决定书，维持了行政裁决终结决定。该行政复议决定已告知了原告不服复议决定，可在接到复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。故上诉人已丧失了行政诉讼的救济权利。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉。
宁波市人民政府答辩称：1、一审判决和被上诉人作出的甬政复决字[2012]117号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。被上诉人受理上诉人的行政复议申请后，经审理查明，本案中，镇海区人民政府在收到拆迁人镇海区征地拆迁管理处的裁决申请后，依据有关法规和规章受理了该行政裁决申请，并作出了镇政行裁[2009]16号行政裁决。上诉人不服，向法院提起行政诉讼。2010年4月19日，宁波市北仑区人民法院撤销该行政裁决。2010年5月5日，镇海区人民政府向宁波市中级人民法院提起上诉。上诉审理期间，2010年6月10日，镇海区人民政府向法院撤回了上诉并于同月13日获准许。拆迁人镇海区征地拆迁管理处又于2010年6月10日向镇海区人民政府申请撤回裁决申请，镇海区人民政府于2010年6月15日作出了镇政行裁[2010]38号《房屋拆迁行政裁决终结决定书》，符合法规及规章规定，但镇海区人民政府在复议期间不能提供该《房屋拆迁行政裁决终结决定书》已送达上诉人的证据，属未及时送达。同时，上诉人在2012年5月向宁波市中级人民法院以镇海区人民政府“不作出行政裁决或补偿决定”为由提起行政诉讼时，镇海区人民政府向法院提交了该《行政裁决终结决定书》，法院又将此情况告知了上诉人。因此，上诉人已收到了该《行政裁决终结决定书》，且上诉人也无障碍地依法对该《行政裁决终结决定书》行使了行政复议等救济权。镇海区人民政府在其原先作出的镇政行裁[2009]16号房屋拆迁行政裁决被法院生效判决撤销后，确应依法及时对上诉人被拆迁房屋的补偿安置问题作出新的行政裁决，但房屋拆迁争议的行政裁决申请权，是拆迁人与被拆迁人双方各自可以独立行使的合法权利，故拆迁人宁波市镇海区征地拆迁管理处有权撤回该案的行政裁决申请。2、被上诉人作出行政复议决定的程序合法。被上诉人于2012年6月30日收到原告行政复议申请书，同年7月3日依法予以受理。因案情复杂，于9月7日依法延期30日作出行政复议决定，并向原告和镇海区人民政府送达行政复议延期通知书。9月29日，被上诉人作出甬政复决字[2012]117号行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，程序合法。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉人的诉讼请求。
宁波市镇海区征地拆迁管理所未在法定期限提交答辩状，二审庭审中表示同意宁波市镇海区人民政府及宁波市人民政府的答辩意见。
二审庭审中，本院围绕被上诉人宁波市镇海区人民政府的被诉房屋拆迁行政裁决终结决定以及宁波市人民政府的被诉行政复议决定，认定事实及适用法律是否正确的审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第一条规定：“为了规范征收集体所有土地房屋拆迁工作，保护被拆迁人的合法权益，保障城乡建设顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》和其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例”。第十六条第一款规定：“拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决。裁决机关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出书面裁决”。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》（以下称《实施细则》）第十五条规定：“有下列情形之一的，县（市）、区人民政府应当终结裁决并书面告知当事人：（一）受理裁决申请后，当事人双方自行达成协议的；（二）发现申请人或者被申请人不是裁决当事人的；（三）作为自然人的申请人死亡，其近亲属15日之内未表示参加裁决或放弃参加裁决的；（四）申请人撤回裁决申请的”。综上，设立房屋拆迁行政裁决制度的根本目的，是为了解决房屋拆迁补偿安置争议，保护被拆迁人的合法权益，保障相关建设项目顺利进行。据此，对相关规定符合法律精神的理解应当是，在裁决程序启动后但房屋拆迁安置补偿纠纷未得到解决之前不得随意终结裁决。
本案中，被上诉人宁波市镇海区征地拆迁管理所因与上诉人王崇兴在拆迁公告规定的期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议，遂申请裁决。宁波市镇海区人民政府作出的镇政行裁[2009]16号房屋拆迁行政裁决被人民法院判决撤销，宁波市镇海区人民政府负有重新作出裁决的职责。上诉人王崇兴虽在该诉讼过程中腾空了涉案被拆迁房屋交由拆迁人予以拆除，使相关建设项目得以顺利进行，但房屋拆迁安置补偿争议并未因此解决，作为被拆迁人的上诉人之安置补偿权利尚未得以实现。在此情况下，被上诉人宁波市镇海区人民政府依据《实施细则》第十五条第（四）项的规定，作出了镇政行裁[2010]38号房屋拆迁行政裁决终结决定，虽符合上述条款规定“应当作出终结决定”的情形，但不符合设立房屋拆迁行政裁决制度的目的及立法精神，属于适用法律错误。另外，宁波市镇海区人民政府作出该终结决定后并未告知上诉人，也不符合《实施细则》第十五条之规定。
被上诉人宁波市人民政府被诉行政复议决定认为“房屋拆迁争议的行政裁决申请权，是拆迁人与被拆迁人双方各自可以独立行使的合法权利，故拆迁人宁波市镇海区征地拆迁管理处有权撤回该案的行政裁决申请”的理由，也不符合法律精神以及行政效率原则；其据此作出维持终结决定的行政复议决定，亦属适用法律错误。何况，在涉案房屋被拆除后再提出裁决申请，属于《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第十二条第（四）项规定的“房屋已灭失、应当不予受理”之情形。另从邮件投递信息资料显示，宁波市人民政府于2012年6月27日收到上诉人的行政复议申请材料，即使按宁波市人民政府主张的收到时间为2012年6月30日认定，经办理延长行政复议期限的手续后，也应当从收到行政复议申请材料之日起三个月内作出行政复议决定并予以送达。宁波市人民政府于同年10月12日才向上诉人寄送行政复议决定，已超过行政复议的法定期限。行政复议决定只有依法送达后才对外产生法律效力，行政复议期限的计算应以送达时间而不能以复议决定书的落款时间为准。宁波市人民政府和原审法院均以行政复议决定书的落款时间来计算行政复议期限，不符合法律规定。
综上，原审判决驳回王崇兴的诉讼请求，以及被诉裁决终结决定和行政复议决定，均属适用法律错误，依法均应予撤销，并由宁波市镇海区人民政府对涉案房屋拆迁争议重新作出裁决。上诉人诉称两被上诉人及原审法院适用法律错误并要求予以撤销的理由成立，本院予以采纳。至于宁波市镇海区人民政府辩称上诉人“已丧失了行政诉讼的救济权利”的理由，经查与事实不符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销宁波市中级人民法院（2015）浙甬行初字第128号行政判决；
二、撤销宁波市人民政府甬政复决字[2012]117号行政复议决定；
三、撤销宁波市镇海区人民政府镇政行裁[2010]38号房屋拆迁行政裁决终结决定，责令宁波市镇海区人民政府自本判决生效之日起30日内重新作出行政裁决。
一二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由被上诉人宁波市镇海区人民政府和宁波市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
审 判 员 程建乐
代理审判员 万成兆
二○一六年四月十二日
书记员韦若莎