广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤2071行初122号
原告：黄润胜，男，××年×月×日出生，汉族，住广东省中山市，
委托代理人：刘治伟、梁友明，广东弘力律师事务所律师。
被告：中山市民政局，住所地广东省中山市石岐兴中道10号，组织机构代码×××××。
法定代表人：郭丛枢，局长。
委托代理人：高可攀、程倩敏，该局工作人员。
原告黄润胜因认为被告中山市民政局（以下简称市民政局）不履行行政处理法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月2日立案后，依法向被告市民政局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月27日公开开庭审理了本案。原告黄润胜的委托代理人刘治伟，被告市民政局的副职负责人何恩忠及委托代理人高可攀、程倩敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市民政局于2015年12月9日收到原告黄润辉提交的行政处理申请书，要求市民政局责令案外人黄景垣及其家族成员迁移其安放在中山市民众镇大风车街..3号旁集体所有耕地上的骨灰塔，并恢复原来面貌，且进行强制搬迁处理。
原告黄润胜诉称：我与黄景垣等人为邻居。黄景垣等人从2015年3月起，陆续在我位于中山市民众镇大风车街100号房屋旁的的耕地上放置骨灰塔，高峰时超过25个。我于2015年12月8日以邮政特快专递向市民政局邮寄行政处理申请书，要求市民政局依法对黄景垣等人的违法行为进行查处，责令其迁移骨灰塔、恢复原来地貌，并进行强制搬迁处理。市民政局于次日签收材料，但此后并没有进行处理，也未进行任何答复。根据《殡葬管理条例》第十条、第二十条，《广东省殡葬管理办法》第二十条的规定，市民政局作为法定职能部门应当依法对上述行为进行查处。根据《殡葬管理条例》第十条的规定，现有坟墓指的是在该条例生效前已存在于耕地中的坟墓应迁移或深埋，而不包括之后新放置的坟墓可深埋处理。根据《广东省民政厅关于加强公益性公墓（骨灰楼、堂）管理的通知》第二条第一款的规定，对新坟墓深埋的规定只适用于部分边远山区，且只能在规划范围内进行。中山作为经济发达地区，有足够的社会殡葬设施，依法不适用深埋规定。黄景垣等人在我的房屋旁的耕地放置坟墓，对申请人身心造成极大困扰，影响了我的正常生活。作为利害关系人，我有权向市民政局请求处理，而市民政局作为对口职能部门，也有权作出处理。因此，我请求法院：1.判令市民政局履行法定职责，责令黄景垣等人迁移其安放于中山市民众镇大风车街100号旁集体所有耕地上的坟墓，并恢复原来地貌；2.判令市民政局承担本案诉讼费用。
被告市民政局辩称：1.我局相关职权已下放至镇区。对“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的”这一行为进行“限期改正”的行政处罚权已被全权下放至镇区，具体由镇区社会事务工作部门行使这一职权。我局依法对镇区行使的这一职权进行监督，并给予工作上的指导。2.我局已依职权指导民众镇依法处理相关事宜。2015年3月30日上午，民众镇社会事务局收到接源村委反映该村居民黄润胜投诉车头4社黄氏居民准备将17个骨灰塔搬迁到其房屋旁边的土地（原已有旧塔8个）进行集中寄放。随后，民众镇社会事务局即派工作人员到事发地点了解情况并向我局汇报。我局向该局解释了相关殡葬政策法规的规定，并根据事权下放的要求，认真指导民众镇落实处理好后续相关事宜。经该局和我局商量后，该局于2015年4月3日向黄景垣发出《关于要求停止毁坏农田建新坟墓的通知》。4月3日，在骨灰塔主家将17个骨灰塔安放在该土地后，黄润胜再次来访。同日，民众镇社会事务局向骨灰塔主家发出《关于限期搬迁骨（灰）塔的通知》，要求其必须在4月4日前把新搬迁过来的骨灰塔搬走。得知骨灰塔主家并没有按照要求把新搬迁过来的17个骨灰塔搬离现场后，我局派出工作人员与民众镇社会事务局、接源村委会的工作人员一起到现场察看。经甄别，该地块上共存放了25个骨灰塔，其中8个为1997年前安放，17个为2015年4月3日安放。根据广东省民政厅《关于加强公益性公墓（骨灰楼、堂）管理的通知》第三条第（四）项和《广东省人民政府办公厅转发省民政厅侨办关于处理涉及华侨祖坟和保护重点侨务对象祖墓工作有关问题的意见的通知》，在我局指导和监督下，民众镇社会事务局与骨灰塔主家黄景垣家族进行了沟通，督促其对涉案地块上存放的17个新安放的骨灰塔作深埋处理。另外8个骨灰塔由于是1997年前安放的，根据上述文件关于“对旧坟不再作统一规定”的规定，没有要求作深埋处理。同时，要求骨灰塔主家在地面进行围蔽及复绿以遮盖剩余的8个旧骨灰塔和17个被深埋的骨灰塔。同年5月11日，市民政局排除工作人员与民众镇社会事务局工作人员一起到现场实地查看并拍照取证，同时向黄润胜等人解释了相关政策法规规定并告知其骨灰塔的处理情况。同年5月13日，民众镇社会事务局向黄润胜出具中民社信复[2015]001号信访事项回复，我局安排黄润胜的儿子到村委会接收回复，但遭拒收。其后，工作人员把回复送至黄润胜家中，黄润胜收取了回复，但拒绝签收。3.我局的信访行为已作终结处理。黄润胜不服上述信访事项回复，经复查、复核，省人民政府信访事项复查复核办公室于2015年11月24日向黄润胜发出《黄润胜等公民信访事项告知书》，认为黄润胜提出的信访事项，没有新的事实和理由，决定不再受理。同年12月8日，黄润胜向我局提出了行政处理申请，因其未提出新的事实和理由，且此前已多次通过电话和现场来访的形式就相同事实和理由来访要求处理，我局均耐心解答并处理。因此，我局执行《广东省人民政府办公厅关于印发<广东省信访事项复查复核办法>的通知》第二十四条“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关，只进行登记，不再受理”的规定，并根据事权下放的要求，将此事告知民众镇社会事务局并要求其做好解释工作和后续跟进事宜。综上所述，我局认为黄润胜所提出的诉讼请求缺乏法律和事实依据，请求法院予以驳回。
经审理查明：黄润胜的房屋坐落在中山市民众镇接源村大风车街100号。2015年12月8日，黄润胜向市民政局邮寄行政处理申请书，请求“责令黄景垣及其家族成员迁移安放于中山市民众镇大风车街100号旁集体所有耕地上的骨灰塔、恢复原来地貌，并进行强制搬迁处理”。市民政局于次日收到该行政处理申请书。市民政局在庭审过程中陈述其收到申请后，已以电话的方式口头告知黄润胜，因黄润胜已就同一事实和理由曾向中山市民众镇人民政府提出申请，所以该局登记不予受理。对此，市民政局未提交证据予以证明。黄润胜认为市民政局对其提出的申请未作任何书面或口头答复，遂诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明：2015年3月，中山市民众镇社会事务局接到接源村委会反映该村居民黄润胜投诉黄氏居民准备将17个骨灰塔搬迁至黄润胜房屋旁边的耕地进行集中寄放。同年4月3日，中山市民众镇人民政府作出《关于限期搬迁骨（灰）塔的通知》，要求“黄氏家族坟主”于2015年4月4日前将骨（灰）塔自行搬走。同年5月6日，中山市民众镇社会事务局作出中民社告字[2015]001号信访事项受理告知书，载明“你（黄润胜等公民）于2015年4月3日反映‘接源村黄景垣等人将17个骨灰塔违法迁移’的信访事项，我单位已收悉，并于2015年4月3日决定立案受理……”同年5月12日，中山市民众镇社会事务局作出中民社信复[2015]001号《信访事项回复》，载明：“……2015年5月8日，黄氏坟主已完成骨灰塔的深埋不留坟头工作。考虑到黄润胜家离安放骨灰塔地点较近，我局还要求黄景垣家族在对骨灰塔深埋后在地面上进行围蔽及复绿。2015年5月11日经我局现场实地查看，黄氏坟主对17个骨灰塔已依规处理，符合国家及我省的相关规定……”同年9月10日，中山市民众镇人民政府信访事项复查委员会办公室作出中民信复查[2015]010号《信访事项复查意见书》，载明：“……经查，2015年4月3日黄景垣家族私自从原承包地搬迁17个骨灰塔至本家族原已安放8个黄氏家族骨灰塔多年的自留地处安放……综上，民众镇信访事项复查委员会维持民众镇社会事务局的信访答复意见……”同年10月28日，中山市信访事项复查复核委员会办公室作出中信核[2015]54号《信访事项复核意见书》，载明：“……经查，黄景垣安放先人骨塔所在地块为黄氏家族自留地，该地块目前共安放骨塔25个，其中17个为2015年4月3日安放，8个为历史安放，初始存放时点为上世纪90年代……综上，民众镇的复查意见并无不妥，市信访事项复查复核委员会办公室维持其复查意见……本复核意见为信访事项终结意见。”同年11月24日，广东省人民政府信访事项复查复核办公室作出粤信复不受告[2015]66号《黄润胜等公民信访事项告知书》，载明：“你们提出的信访事项已有复核意见。根据《信访条例》第三十五条的规定，对该信访事项，你们没有提出新的事实和理由，不再受理。”
本院认为：根据《殡葬管理条例》第三条“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作”的规定，市民政局负责中山市范围内的殡葬管理工作。
本案中，黄润胜向市民政局提出有关殡葬管理的处理申请，虽市民政府辩称涉案职权已下放至镇区，但根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，市民政局是适格的被告。
如前所述，中山市范围内的殡葬管理系市民政局的法定工作职责。现市民政局于2015年12月9日收取了黄润胜的行政处理申请书，虽市民政局在庭审过程中陈述其收到申请后，曾电话告知黄润胜，该局不予受理，但市民政局未提交证据予以证明，且黄润胜予以否认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，本院认定市民政局对黄润胜于2015年12月8日提出的行政处理申请未予答复。行政机关不予答复的行为，不论相对人的申请是否符合实体法要求，都构成不履行法定职责。因此，本院认定市民政局未履行法定职责。
《殡葬管理条例》第十条规定：“禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地……前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”粤府办[2003]81号《广东省人民政府办公厅转发省民政厅侨办关于处理涉及华侨祖坟和保护重点侨务对象祖墓工作有关问题的意见的通知》规定：“对国家《殡葬管理条例》规定的四类地区（耕地、林地；城市公园、风景名胜区和文物保护区；水库及河流堤坝附近和水源保护区；铁路、公路主干线两侧）的现有坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”据此，对于耕地上的“现有”墓地，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。本案中，黄润胜提出处理申请时，陈述所涉骨灰塔为25个，骨灰塔所在位置属耕地，根据上述规定，即使其中17个新迁移的骨灰塔已通过信访途径予以处理，但在剩余骨灰塔未被处理的情况下，市民政局仍应查明事实后依法履行法定职责。因此，本院责令市民政局对黄润胜于2015年12月8日提出的申请予以处理。
综上所述，本院责令市民政局应在限期内对黄润胜于2015年12月8日提出的申请作出处理。对黄润胜要求市民政局责令黄景垣等人迁移其安放于中山市民众镇大风车街100号旁集体所有耕地上的坟墓，并恢复原来地貌的诉讼请求，因请求事项尚需市民政局作出调查，故对该诉讼请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：
一、被告中山市民政局于本判决生效之日起六十日内对原告黄润胜于2015年12月8日提出的申请作出处理；
二、驳回原告黄润胜的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市民政局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 钟开屏
审 判 员 王 梅
人民陪审员 骆文娟
二Ｏ二Ｏ一六年八月三十日
书 记 员 郑诗雅
黄丽梅