内蒙古鄂尔多斯市
杭锦旗人民法院
行 政 裁 定 书
〔2015〕杭行初字第11号
原告韦林花，女，1975年7月14日出生，蒙古族，无职业。
委托代理人刘云，北京新翰律师事务所律师。
被告鄂托克旗人民政府。
法定代表人曹文清，任旗长。
委托代理人陈永胜，内蒙古赫扬律师事务所律师。
被告鄂托克旗乌兰镇乌兰图克嘎查。
负责人那仁毕力格，男，1975年4月10日出生，蒙古族，鄂托克旗乌兰镇乌兰图克嘎查嘎查长。
原告韦林花诉被告鄂托克旗人民政府、鄂托克旗乌兰镇乌兰图克嘎查确认征收协议无效一案，向鄂尔多斯市中级人民法院提起行政诉讼。2015年5月22日，鄂尔多斯市中级人民法院作出（2015）鄂行辖字第34号行政裁定书，指定本案由本院管辖。本院于2015年6月11日立案受理后，因本案的审判须以其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，于2015年7月2日裁定中止本案审理。恢复审理后，本院于2015年12月14日向被告鄂托克旗人民政府、鄂托克旗乌兰镇乌兰图克嘎查送达了起诉状副本及应诉通知书。本案由审判员王燕平担任审判长，与代理审判员王慧、人民陪审员王莉组���合议庭，由代理审判员王慧主审本案，并于2016年1月20日公开开庭进行了审理。原告韦林花及委托代理人刘云，被告鄂托克旗人民政府委托代理人陈永胜到庭参加了诉讼，被告鄂托克旗乌兰镇乌兰图克嘎查经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法进行缺席审理，本案现已审理终结。
2007年5月10日，原告韦林花的祖母乌云格日乐与被告鄂托克旗人民政府、被告鄂托克旗乌兰镇乌兰图克嘎查签订《草牧场征用协议》。协议主要内容：甲方鄂托克旗人民政府为建设鄂托克旗乌兰镇“轻工业园区”，根据《鄂托克旗人民政府关于乌兰镇轻工业园区征地有关问题的会议纪要》、《中华人民共和国草原法》相关法律法规规定，征收乙方乌云格日乐承包的丙方乌兰图克嘎查所有的4068亩草牧场，种植草场150亩，被损坏的网围栏600米，砍伐柳树1555颗，流沙井一眼。乙方草场上需要拆迁的砖木房屋60平方米，土木主房51平方米。补偿标准是草牧场550元／亩，种植草场800元／亩，网围栏2元／米，柳树30元／颗，砖瓦房350元／平方米，土木主房280元／平方米，流沙井1800元／眼。乙方所得的补偿金共2442330元，三方签字后由甲方一次性付清补偿金。合同签订后，鄂托克旗人民政府给付乌云格日乐补偿金2442330元，征收草牧场也已投入使用。
原告韦林花诉称，请求人民法院依法确认原告与二被告2007年5月10日签订的《草牧场征用协议》无效。
事实与理由：原告与祖母乌云格日乐原系被告乌兰镇乌兰图克嘎查牧民。1997年7月1日，原告与祖母乌云格日乐以家庭承包的方式承包了乌兰图克嘎查（原红旗嘎查，后更名为乌兰图克嘎查���4470亩草牧场。2001年12月28日，以乌云格日乐之名与红旗嘎查补签《草牧场承包合同书》。原告一家人以养殖放牧为生，生活富足，安居乐业。
2007年被告鄂托克旗人民政府对原告承包的草场实施征地用于乌兰镇轻工业科技园区项目建设。在原告不知被告是违法征地、也不知补偿标准的情况下，于2007年5月10日与二被告签订了《草牧场征用协议》。
2014年11月26日，原告向被告鄂托克旗人民政府及相关部门申请政府信息公开，同年12月12日，原告通过政府公开的信息得知，被告鄂托克旗人民政府征收、占用原告4474亩草场未经任何法定程序审批，其行政行为违法。
《中华人民共和国草原法》第四十六条、《内蒙古自治区草原管理条例》第二十九条均明确规定：“禁止开垦草原”；《中华人民共和国土地管理法》第四十四条明确规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，第四十五条对审批权限作出了明确规定。
涉案《草牧场征用协议》签订目的是征收占用原告承包的草原用于工业建设，且征地未办理农用地转用审批手续。该协议是以合法形式掩盖破坏草原的非法目的，损害了国家集体利益，违反了法律、行政法规的强制性规定，依据法律之规定，该协议系无效协议。
被告鄂托克旗人民政府答辩称，原告的诉讼请求依法不能成立。一、《草牧场征用协议》意思表示真实，且已全面履行，原告要求确认该协议无效没有依据。
原告的祖母乌云格日乐于2001年与红旗嘎查签订了承包期为30年的《草牧场承包合同书》，2002年乌云格日乐与鄂托克旗乌兰镇人民政府签订了《草牧场转包合同》，根据合同的约定，乌云格日乐承包的4218亩草场除乌云格日乐盖房用的基地后边部分草牧场外，其余草场全部由乌兰镇人民政府使用，承包期为25年，承包费15万元。2004年又补充签订了《草原转包合同的补充合同》，约定乌兰镇人民政府根据发展需要除退还给乌兰图克嘎查1000亩饲草料基地以外的3218亩草场将改变用途用于国家建设，乌兰镇人民政府给予61万的补偿费和安置费。2007年鄂托克旗人民政府与乌云格日乐和乌兰镇乌兰图克嘎查签订《草牧场征用协议》，征收乌云格日乐4068亩草牧场，为此鄂托克旗人民政府一次性给予乌云格日乐补偿金2442330元。该《草牧场征用协议》系原、被告双方的真实意思表示，该协议已全面履行完毕，被征用的土地也已经全部投入使用，原告要求确定该协议无效的诉讼请求没有依据。
二、该《草牧场征用协议》没有违反法律法规的强制性规定。
行政合同系行政权力和契约关系的结合，除了受行政法律法规的调整之外，还应受合同法等民事法律法规的调整。《合同法》第五十二条规定了无效合同的几种情形，其中“违反法律、行政法规的强制性规定”，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第4条的规定，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据，所以这里的法律、行政法规必须是全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政���规。同时，法律、行政法规的强制性规定和禁止性规定是不同的，前者是指法律、行政法规要求人们必须为某种行为，而后者是指法律、行政法规要求人们不得为某种行为。一般来说，只有违反了效力性规定的合同才作为无效的合同，而违反了取缔性的规定，可以由有关机关对当事人实施行政处罚，但不一定宣告合同无效。具体到本案：被告对原告作出的征地行为由鄂托克旗旗委、鄂托克旗人民政府会议确认，经过法定的审批程序，按照公平、自愿原则与原告协商并签订了《草牧场征用协议》。协议签订后，鄂托克旗人民政府一次性给付了原告一家2442330元补偿金，征地后原告一家的安置问题也根据《鄂托克旗人民政府关于乌兰镇轻工业园区征地有关问题会议纪要》【2007】7号文件的会议精神，做了妥善处理。所以，原、被告双方签订的《草牧场征用协议》并没有��反法律、行政法规的效力性规定，不符合无效合同的任何一种情形。
三、被告在与原告签订《草牧场征用协议》的过程中没有重大且明显违法的行政行为。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款规定人民法院有权确认行政行为无效，但是对于什么是无效行政行为没有明确的界定。理论通说认为，无效行政行为是重大且明显违法的行政行为，“重大”是指行政行为的实施给相对人权益带来重大的影响；“明显”是指一般理性人均可轻易对行政行为的违法性作出肯定判断。所以确认《草牧场征用协议》是否属于无效的合同除了要符合合同法52条外，还需要判定在签订该协议的过程中，被告的行为是否属��重大且明显违法的行政行为。
在本案中，原告称被告鄂托克旗人民政府的征收占用行为未经任何法定程序审批，属于违法的行政行为。但鄂托克旗人民政府的征地行为经2002年《中共鄂托克旗委办公室会议纪要》、2007年《鄂托克旗人民政府会议纪要》确认，办理了内蒙古自治区人民政府建设用地审批手续，按照法律规定的批准权限和程序进行，并对原告一家进行了足额补偿和妥善安置。虽然部分用地审批手续不完善，但该行为不属于重大且明显违法的行政行为，用地审批手续不完善不会对原告的权益带来任何影响，所以被告审批手续的不完善不能成为影响原被告双方签订的《草牧场征用协议》效力的因素。
四、该《草牧场征用协议》是为了公共利益而签订，认定无效将损害公共利益。
《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”
在本案中，轻工业园区在鄂托克旗的建设将对鄂托克旗农牧业产业化经营和工业强旗战略的实现产生重大影响，被告作为国家的公权力机关，有权为了公共利益的需要，征用集体土地。同时，乌兰镇轻工业园区是鄂托克旗在“一区四园”、“一体两翼”工业格局的发展思路中形成的以轻工业为主的综合性园区，是鄂托克旗农牧业产业化的示范基地、最大的农畜产品商贸集散地和轻工业基地。《草牧场征用协议》涉及的土地就是为了轻工业园区的建设而依法征用的，该土地在被征用后就全部投入到轻工业园区的建设中，现在轻工业园区已经建成，吸引了许多投资者，很多企业已在此落户。所以，《草牧场征用协议》不是以合法形式掩盖毁坏草原的非法目的，不是在损害公共利益，而是为了公共利益而签订，其效力直接关系公共利益。如果此时确认《草牧场征用协议》无效，将会直接影响轻工业园区的正常运营，最终损害的还是公共利益。
综上所述，《草牧场征用协议》是被告作为国家的公权力机关，为了公共利益的需要，在征用集体土地过程中与原告基于意思表示真实而签订的，该协议没有违反法���、行政法规的强制性规定，且已全面履行，原告要求确定该协议无效的诉讼请求没有依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告乌兰镇乌兰图克嘎查未到庭参加诉讼，也未向法庭提供答辩意见。
经审理查明:1997年，原告韦林花的祖母乌云格日乐以家庭联产承包方式承包被告乌兰图克嘎查草牧场。2001年12月28日双方补签草牧场承包合同书，承包面积为4470亩，承包时间从1997年7月1日至2027年7月1日。2007年，被告鄂托克旗人民政府为建设乌兰镇轻工业园区，对原告韦林花及其祖母承包的集体草牧场进行征收，并于2007年5月10日与原告的祖母乌云格日乐、被告乌兰图克嘎查签订《草牧场征用协议》，征用原告承包的草牧场4068亩，原告当日领取征地补偿款2442330元，鄂托克旗人民政府为原告家3人（韦林花、���林花的父亲、韦林花的丈夫）交纳养老保障金财政负担部分，乌兰镇政府从2007年4月份起向原告家3人每人每月发放500元的生活安置补偿费，征收土地于当年进行建设施工。
另查明，鄂托克旗乌兰镇乌兰图克嘎查集体所有的土地转为建设用地审批手续有《内蒙古自治区人民政府建设用地审批件》内政土发[2004]3号、4号、5号、6号、7号、106号、107号、108号、109号、110号、111号、112号、117号、118号、119号、[2011]318号、395号、601号文件。
再查明，2002年8月14日原告韦林花一家的户籍所在地由鄂托克旗乌兰图克嘎查迁至鄂托克旗乌兰镇。红旗嘎查是乌兰图克嘎查的汉译名，现乌兰图克嘎查归属乌兰镇管辖。
本院认为，原告与二被告签订《草牧场征用协议》时，已经明确知道被告鄂托��旗人民政府征收其草牧场为建设工业园区。原告在知道征地用途、协议内容的情况下，自愿处分自己的草牧场使用权，且该征地协议也得到草牧场所有者乌兰图克嘎查的同意，故协议是三方真实意思表示，协议对当事人均具有法律约束力，三方当事人均应信守和履行。协议签订后，被告鄂托克旗人民政府按照协议的约定，全额向原告支付了补偿款，被征收的草牧场也交付建设使用，协议已经履行完毕。原告在签订合同八年后再提起确认合同无效诉讼，违背诚实信用原则。原告的诉求现已经不存在可期待的诉讼利益，即本案的行政行为对原告的合法权益明显不产生影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告韦林花的起诉。
案件受理费50元由原告韦林花负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 王燕平
代理审判员 王 慧
人民陪审员 王 莉
二〇一六年四月二十日
书 记 员 郝正荣
相关法条：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一��不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。