徐州铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2016)苏8601行初342号
原告徐州某某商贸有限公司，住所地徐州市云龙区丰储街商住楼1-101室。
法定代表人水艳红，该公司经理。
委托代理人水净，该公司部门经理。
被告徐州市铜山区财政局，住所地徐州市铜山新区府中路4号。
法定代表人李振芹，该局局长。
委托代理人张萍，该局政府采购科科长。
委托代理人李传鹏，江苏盛仪律师事务所律师。
第三人徐州市铜山区政府采购中心，住所地铜山区科技创业大厦B区2楼政府采购中心2室。
法定代表人孟宪忠，该中心主任。
委托代理人马丽，该中心工作人员。
原告徐州某某商贸有限公司���以下简称某某公司）不服被告徐州市铜山区财政局(以下简称区财政局)于2016年7月13日作出的铜财购（2016）1号政府采购投诉处理决定，于2016年7月19日向本院提起行政诉讼。本院当日立案，于2016年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因徐州市铜山区政府采购中心（以下简称采购中心）与本案有利害关系，本院依法追加该采购中心作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。原告某某公司的委托代理人水净，被告区财政局负责人孙明桂，第三人采购中心的委托代理人马丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告徐州市铜山区财政局于2016年7月13日作出铜财购（2016）1号政府采购投诉处理决定书。
原告某某公司诉称：2016年5月6日，被告通过政府采购��认广东创明遮阳科技有限公司为铜山区科技大厦窗帘工程的中标商，但该中标商提供的样品严重偏离技术要约。尤其是招标文件技术要求明确制头转动系统的制头尾部要有省力助力弹簧系统，中标商产品及提供的现场封样无此系统，而被告却认定中标商产品有此系统。依据相关法律规定及招标文件规定，“不满足项目要求书中主要参数和超出偏差范围的”，其投标将被拒绝。在原告质疑、投诉时，被告始终认为专家意见有该系统，对专家意见予以支持，损害了其他投标人的利益，也给国家财政造成巨大损失。请求法院依法撤销区财政局于2016年7月13日作出的铜财购（2016）1号投诉处理决定书。
原告某某公司向本院提交了以下证据：
1、招标文件，证明被告要求的技术参数是制头转动系统需要有省力助力的弹簧系统，这是主要技术参数；
2、原告的投标书，证明原告虽在投标函中遗漏投标文件有效期的填写，但是括号中原告承诺不低于投标文件的要求，原告因此小瑕疵未通过资格性审查；
3、现场演示弹簧助力系统，证明弹簧助力系统是窗帘的重要部件。
被告区财政局辩称：区财政局依法作出决定，事实清楚、证据充分、程序合法，原告的诉讼请求不能成立。一、原告提出中标人的产品严重偏离招标文件的技术要约，对其投标资格应予以拒绝是错误的。1、原告对政府采购的程序不了解。政府采购专家在评标前，先对参与投标的企业进行资格性审查，资格性审查通过后，再进行符合性审查、打分，根据评审后得分由高到低顺序排���，排名第一的为中标候选人。资格性审查的内容，标书上有明确要求，通过资格审查后的企业才有资格展示样品。故原告因样品问题要求财政部门拒绝中标人的投标资格，不符合招标文件和政府采购法规定。2、原告对“主要参数”认识有误。原告认为“制头尾部有省力、助力弹簧系统”属于主要参数，事实上，如有主要技术参数，招标代理机构（××）会在标书中注明，以特殊符号标出，并对此作出解释和规定。该项目标书中并未列明主要技术参数，在没有标注主要参数的情况下，对是否实质性响应招标文件的要求，专家委员会有裁量权。招标文件22.4中明确规定，“在详细评标之前，评标委员会将判定每个投标文件是否完整及是否实质性响应了招标文件的要求”。故投标是否实质性响应��是否满足项目要求书中主要参数范围由评标委员会决定。2016年5月6日，评标委员会认为江苏万莱达装饰工程有限公司等4家公司提交的投标文件完整、有效，对招标文件作出实质性响应，通过了符合性审查。3、原告对评分标准不了解。评分标准满分100分，其中，投标价格40分，样品响应度40分，投标人业绩10分，投标人项目实施方案5分，投标人售后服务方案5分。原告认为中标人没有完全响应招标文件要求。但招标文件对样品响应度的要求是“根据投标人提供的样品小样，横向比较各投标人提供的样品情况进行打分，其中优秀31-40分，良好21-30分，一般10-20分。”招标文件并没有要求样品要完全响应，只是要求评委对投标人所提供的样品横向进行比较，根据各投标人样品的响应度打分，中标人的样品响应度分数不是很高，只是综合总分最高。4、原告认为中标人的样品没有省力、助力弹簧系统，其说法无根据。目前，对窗帘的助力弹簧系统国家没有统一标准。原告在行政复议申请书中认为制头尾部有省力、助力弹簧系统的价格应与中标人的价格相差巨大，犹如增加了卷帘的电动功能，但招标文件中未要求卷帘有电动功能。如果增加电动功能会增加采购预算，使用维修也不方便。5、原告在投诉书中提出“一套卷帘五大偏离”与质疑内容不一致。质疑时，原告提出三项偏离，分别是拉珠的颜色、限位扣和助力弹簧系统。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定，供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，故财政部门只受理有效的投诉。
二、依法办理投诉，维护了政府采购的公开透明公平公正。2016年6月8日，区财政局依法受理了投诉��某某公司提起的对徐州市铜山区机关后勤保障中心窗帘项目公开招标采购项目【项目编号：铜采招G（2016）005】的投诉；根据相关法律规定，在该项目的投诉处理期间，依法组织了书面审查、专家复核等工作。1、从采购中心查阅了该项目的招标文件、评标报告、投标文件及综合评分表等材料并进行书面审查。2、于2016年6月14日组织专家复核，××住院不能参加，其余四位当时参与评标的专家均到场。同时对专家复核的过程进行了录音录像，并要求专家对复核结果签字确认。专家复核后一致认为，拉珠的颜色，标书中只要求配色，没要求固定颜色；没有限位扣；有省力、助力弹簧系统。对专家的复核，原告仅对有省力、助力弹簧系统仍有异议，其他都认同。3、要求中标人提供证据材料，以证明提供的样品中制头内含助力弹簧系统。该公司提交了书面承诺。
在法定举证期限内，被告向本院提交了下列作出被诉行政行为的证据：
1、招标文件，证明本次招标的内容、条件、评分标准；
2、证明函，证明中标人提供的投标样品含助力弹簧系统；
3、专家论证意见，证明中标人提供的样品有助力弹簧系统，拉珠的颜色为白色，无限位扣；
4、评委许治海、蔺根荣、闫世强出具的说明，证明原告投诉的中标人样品没有助力弹簧系统是不成立的，由于中标人提供的样品没有限位扣，在评分时进行了相应的扣分；
5、评标报告，证明评标委员会对本次招投标活动作出的评判及说明；
6、投诉书；
庭审中，被告向本院提供下列证据：
7、质疑函，证明原告提出质疑的内容；
8、关于某某公司对铜采招G（2016）005招标项目活动质疑的答复，证明第三人对原告的质疑进行了答复；
9、区采购中心关于对某某公司投诉书的答复，证明第三人对原告向被告的投诉作出说明。
第三人采购中心述称：区财政局作出的铜财购（2016）1号投诉处理决定书是正确的。一、招投标过程。2016年4月，受××徐州市铜山区机关后勤保障中心委托，第三人就铜山区科技创业大厦窗帘项目进行公开招标采购。2016年4月12日，第三人在徐州政府采购网公开发布铜采招G（2016）005项目公开招标公告，公告定于2016年5月6日在铜山区科技创业大厦B区二楼204开标室开标，截止开标时间没有供应商对招标文件提出质疑。2016年5月6日上午10时，该项目准时在铜山区科技创业大厦B区二楼204开标室开标。在财政部门人员及其他部门人员的监督下，采购经办人员在江苏政府采购专家库中随机抽取评审专家4人，与××代表1人组成了5人评委小组。同时，铜山区公证处人员现场公证，法律顾问现场提供法律咨询。经过评委小组对参与投标的供应商综合评审，广东创明遮阳科技有限公司为中标候选人，××对评审结果签字确认。2016年5月9日，第三人在徐州政府采购网发布铜采招G（2016）005项目中标公告，公告公示期为公告发布之日起7个工作日（截止2016年5月17日期满）。2016年5月17日，第三人收到原告某某公司对窗帘项目书面质疑，第三人于5月20日以电子邮件方式向某某公司予以书面回复。
二、其他相关情况。1、第三人严格按照政府采购法组织铜采招G（2016）005项目招标活动，程序合法、公开透明。在整个评标过程中没有干涉专家评标工作，第三人在徐州政府采购发布的中标结果为评标小组提交给第三人的最终评标结果。2、铜采招G（2016）005项目因有质疑、投诉事项，截止目前该项目××和中标供应商没有签署政府采购合同。3、铜采招G（2016）005项目采购方式为公开招标，评标采用综合评分法，投标供应商提供的样品不是资格性审查的条件，而是作为得分项之一，评委专家根据各投标供应商样品进行综合评判给出相应得分。
第三人采购中心向本院提交了以下证据：
1、质疑函；
2、第三人给原告质疑函回复的网上截图，证明第三人在规定期限内对供应商质疑进行了回复；
3、铜山区政府采购评标活动监督记录表，证明第三人评标活动符合政府采购规定，程序上没有瑕疵；
4、法律顾问对投标文件【铜采招G（2016）005】的审查意见，证明本项目开标符合法律程序；
5、现场公证词，证明本次招标活动及招标结果真实合法有效。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1.2真实性无异议，对证明目的有异议。原告没有认真审查招标文件导致其投标书中有效期未填写，因此专家评审小组判定原告不具有投标人资格，原告未通过资格性审查；对原告的现场演示，被告认为，根据专家现场对样品复核，中标人提供的样品有助力弹簧系统。第三人对证据1、2真实性无异议。
对被告提供的证据，原告质证认为：对证据2有异议，中标人的样品没有省力助力弹簧系统；对证据3、4真实性无异议，但是专家意见认为中标人的样品有省力助力弹簧系统是错误的；对其余证据均没有异议。第三人对被告提供的证据无异议。
对第三人提供的证据，原告质证认为，对证据1、2、3、4无异议；对证据5公证词有异议，因公证是听从专家意见的，专家意见错误，故公证词不公正。被告对第三人提供的证据真实性及证明目的均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、2，被告及第三人对真实性均无异议，本院予以采信。
对被告提供的证据，原告对形式的真实性均无异议，但认为证据2、3、4内容是错误的。第三人对此均无异议，本院认为，被告提供的证据1-9，因原告、第三人对形式真实性不持异议，与本案具有关联性，本院予以采信；但被告提供的证据7-9，系逾期向本院提交，且当庭未说明正当理由，该证据依法不能作为定案依据。
对第三人提供的证据，原告对证据1、2、3、4无异议，对证据5内容有异议。被告对证据的真实性无异议。本院认为，第三人提供的证据具有真实性，与本案有关联性，本院予以采信。
经审理查明：2016年4月，第三人采购中心受徐州市铜山区机关后勤保障中心委托，就徐州市铜山区机关后勤保障中心窗帘项目公开招标，项目编号为铜采招G（2016）005。原告某某公司在规定时间内向第三人递交了投标书。
2016年5月6日，评委签���确认评标报告。该评标报告中称,评标委员会未发现招标文件存在歧义、重大缺陷以及内容违反国家有关规定的情况；招标文件没有不合理条款；招标公告时间及程序符合规定。该评标报告对评标情况进行了说明。1、关于资格性审查。江苏万莱达装饰工程有限公司、杭州宏昌窗饰布艺有限公司、广东创明遮阳科技有限公司、徐州采轩窗帘窗饰有限公司提交的投标文件中的资格证明、投标保证金等符合招标文件要求，通过了资格性审查；原告某某公司投标函未标注投标有效期未通过资格性审查。2、关于符合性审查。江苏万莱达装饰工程有限公司、杭州宏昌窗饰布艺有限公司、广东创明遮阳科技有限公司、徐州采轩窗帘窗饰有限公司提交的投标文件完整、有效，对招标文件作出了实质性响应，通过了符合性审查。评标报告载明评标委员会的授标建议，即中标人为广东��明遮阳科技有限公司，50元/㎡。
2016年5月17日，原告某某公司向第三人采购中心提出质疑，认为中标人的拉珠为白色、没有限位扣、制头转动系统尾部无省力助力弹簧系统，偏离招标文件的技术要约，且中标人没有面料生产厂家的授权书。2016年5月20日，第三人采购中心通过网络向原告某某公司发送了质疑答复，称本项目评标过程中，评标专家严格按照招标文件评分细则对各投标人样品进行评审，并根据各投标人样品响应度进行打分；经核查，中标人广东创明遮阳科技有限公司在该公司投标中提供了生产面料厂家授权书；如果对本质疑答复不满意，可以在本答复之日起十五个工作日内按照《政府采购供应商投诉处理办法》的规定向同级财政部门提起投诉。
2016年6月8日，原告某某公司向被告区财政���投诉，认为评审专家未按采购文件标准和方法评审，中标人制头转动系统的外形尺寸未达到不小于90㎜×110㎜的标准，制头尾部无省力助力弹簧系统，底杆的外形尺寸应大于1.5㎝×4㎝，拉珠颜色与面料必须是浅灰色，没有限位扣；现场三个窗户应做三套卷帘，但样板间只做了两个。
2016年6月14日，被告组织四位评标专家对原告某某公司投诉的内容逐一审核。专家一致认为，中标人的样品中制头尾部有省力助力弹簧系统；中标的样品无限位扣；拉珠的颜色为白色，但在招标文件中没有明确规定拉珠的颜色。
2016年7月13日，被告作出铜财购（2016）1号政府采购投诉处理决定书，主要内容有三点。1、原告某某公司提交的投诉书超出质疑函的内容，按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条��定，其仅对有效的投诉内容予以受理。2、招标文件要求“拉珠颜色与面料相配色”，没有指定拉珠颜色是灰色。虽中标人样品没有限位扣，但这项指标不是主要技术参数，不能作为废标的理由。在评标过程中，专家严格按照招标文件评分细则根据各投标人样品响应度打分。3、被告重新组织评标专家对中标样品检测核实，专家一致认为中标样品响应了标书要求，制头尾部有省力助力弹簧系统。决定书认为该项目招标符合法定程序，评审过程公平、公开、公正，未有违规行为。决定书驳回投诉人投诉，同时告知投诉人如对本处理决定不服，可在接到本处理决定之日起60日内依法向铜山区人民政府或上一级财政部门申请行政复议或在3个月内向铜山区人民法院提起行政诉讼。
本案的争议焦点为：被告作出的政府采购投诉处理决定认定的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否适当。
本院认为：第一，关于投诉处理的法定职责问题。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责；第五十五条规定，质疑供应商对××、采购代理机构的答复不满意或者××、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉；《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第三款规定，县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，被告区财政局作为徐州市铜山区人民政府财政部门具有对该项目政府采购活动中供应商投诉事宜进行处理的法定职责。
第二，关于投诉处理决定书认定事实的依据问题。本案原告与被告及第三人就此问题的分歧焦点在于评审专家的意见能否作为投诉处理决定书认定事实的依据，即专家评审意见是否合法有效。这取决于两个方面，一是专家评审的专业性、公正性，二是专家组成程序及评审程序的合法性。本案中评审专家根据产品性能和专业技术作出评分和提出评审意见属于评审专家依据自身专业和特殊身份行使自由裁量权的范畴，不属于处理投诉争议的被告审查的范围，但被告作为法定监督管理部门，对评审专家的组成、产生的程序及评审程序是否符合相关法律法规的规定负有监督审查职责。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十五条规定，评标委员会由××代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数应当为5人以上单数，其中，技术���经济等方面的专家不得少于成员总数的2/3。该办法第四十六条规定，评标专家应当熟悉政府采购、招标投标的相关政策法规，熟悉市场行情，有良好的职业道德，遵守招标纪律，从事相关领域工作满8年并具有高级职称或者具有同等专业水平。第四十八条第一款规定，招标采购单位应当从同级或上一级财政部门设立的政府采购评审专家库中，通过随机方式抽取评标专家。本案中，被告提供的证据不能证明评标专家的组成及产生符合上述规定，被告作出的投诉处理决定认定事实的依据不足。
第三，关于被告作出的投诉处理决定程序是否合法的问题。《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条规定，财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。第二十条规定，财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。第二十三条规定，财政部门应当将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。本案中，被告陈述对受理投诉及处理决定均是电话通知送达，没有书面签收单。投诉处理决定仅送达给原告及第三人，亦未在指定媒体上公告。被告在法定期限内未提交证据证明其在处理投诉事宜时按上述程序在规定期限内对相关文书向各方当事人均进行了合法送达，故被告作出投诉处理决定违反了正当程序原则。
第四，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第二十一条第一款第（三）项规定，财政部门作出处理决定，应当制作投诉处理决定书，并加盖印章；投诉处理决定书内容应当包��处理决定的具体内容及事实根据和法律依据。本案在庭审中，被告对作出处理决定的法律依据进行了陈述，但投诉处理决定书并未援引作出该处理决定所适用的法律条款，处理决定书的内容不符合上述规定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告徐州市铜山区财政局于2016年7月13日作出的铜财购（2016）1号政府采购投诉处理决定书。
二、被告徐州市铜山区财政局于本判决生效之日起30个工作日内对原告徐州某某商贸有限公司的投诉重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告徐州市铜山区财政局负担。
如不服本��决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审判长 徐安欣
审判员 杜月秋
审判员 焦琰茹
二〇一六年十一月二十八日
书记员 闫 琪