江苏省昆山市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏0583行初206号
原告丁国群,男,1982年3月28日生，汉族，住江苏省昆山市。
原告朱峰,男,1986年11月23日生，汉族，住江苏省昆山市。
委托代理人高元林，江苏海联海律师事务所律师，代理上述两原告。
委托代理人吴燕青，江苏海联海律师事务所律师，代理上述两原告。
被告昆山市城市管理行政执法局,住所地江苏省昆山市长江北路86号。
法定代表人刘伟，该局局长。
委托代理人朱桦，该局工作人员。
委托代理人施勇，该局工作人员。
原告朱峰、丁国群诉被告昆山市城市管理行政执法局（以下简称昆山城管局）城建行政处罚一案，本院2016年9月19日立案后，于2016年9月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案，原告丁国群、朱峰的委托代理人高元林、被告昆山城管局的行政机关负责人陈强、委托代理人朱桦、施勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昆山城管局于2016年3月25日作出昆城违建决字[2016]CJ第0001号限期拆除决定书，认为当事人丁国群、朱峰在位于昆山市珠江路东侧保昆商苑A区内存在违法搭建的建筑物、构筑物或其他工程建设（以规划认定图纸为准），未依法办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款，《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，根据《城乡规划法》第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，现责令其在收到本决定书之日起七日内自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由其承担。
原告丁国群、朱峰诉称，2013年8月，两原告通过苏州市吴中区人民法院司法拍卖依法取得昆山市开发区XX路XX号XX苑A楼XX-
XX室房屋，后经重新装修后，将该房屋出租。2015年1月8日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》，拟对原告作行政处罚，原告遂书面申诉。另原告查询到昆��市人民政府昆府信复（2010）1号文件，该文件明确“经查，珠江路改造工程为市政建设重点工程，其路面改造、沿街立面改造均是按规划批准方案实施的，所以不存在占道违章建筑的问题”，原告同时将该文件提交给被告。原告认为，被告所作行政决定与昆山市人民政府所作认定相矛盾，被告作为昆山市人民政府下属职能部门，应服从上级主管部门的认定。原告基于对昆山市人民政府及吴中区人民法院的信赖，依法拍卖取得涉案房屋的产权，权利应当得到司法与行政的双重保护。综上，请求依法撤销昆山城管局昆城违建决字（2016）CJ第001号《限期拆除决定书》，被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提供的证据、依据：1、昆城违建改字[2016]CJ第0001号限期拆除决定书；2、苏州市吴中区人民法院（2013）吴执字第373-1号民事裁定书；3、昆房权证开发区字第××号���屋所有权证；4、昆国用（2013）第Z34674-1号国有土地使用权证；5、昆府信复[2010]1号《关于伍桂明信访事项的复查意见》。
被告昆山城管局辩称，一、处罚主体正确。依据《行政处罚法》第十六条，经国务院、江苏省批准以及《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，我局属于处罚违法建设的法定行政机关。二、违法建设事实明确、程序合法。2014年11月10日，我局收到规划部门转来的《违法建设认定及案件移交函》，确认位于昆山市前进中路南侧、珠江路东侧，保昆商苑A区内存在未经规划审批擅自搭建的违法建设。经向当事人调查，当事人提出申辩，并与规划部门沟通确定违法建设认定正确。基于该处违法建设由丁国群、朱峰实际拥有、使用、受益，其系拍卖取得，但未能提供涉及到该违法建设部分属于有证范围，故对当事人作出了拆除的决定，并未同步作出罚款的决定，已经考虑了合法和合理性。2007年规划局曾经亦作出过违法建设认定，因新的违法建设认定图纸已替代原认定，且原认定的违法建设也已拆除。调查情况表明，从实际搭建的角度来分清处罚对象没有实际意义。而且，实施拆除直接涉及的是原告的权益，故我局最终向原告下发了处罚事先告知书、限期拆除决定书、公告等相关文书。三、适用法律正确，处罚幅度合理。综上所述，请求驳回原告的诉请，维持处罚决定。
被告昆山城管局向本院提供的证据、依据：一、事实证据：1、昆规开建违[2014]1408号违章认定及案件移交函以及附照片；2、昆城违建改字[2014]CJ第0067号责令改正通知书及送达回证；3、现场检查笔录及照片；4、姜顺祥的调查询问笔录两份；5、昆城违建告字[2014]CJ第0067号行政处罚事先告知书及送达回证；6、丁国群、朱峰的申诉书；7、昆山城管局的申诉回复书及送达回证；8、昆城违建决字[2014]CJ第0001号限期拆除决定书及送达回证；9、昆山城管局的公告及送达回证、张贴照片；10、丁国群、朱峰的委托书及委托人、受委托人身份证复印件；11、昆山开发区XX路XX号XX苑XX楼的房屋产权登记信息查询结果证明；12、昆房权证开发区字第××号房屋所有权证；13、昆国用（2013）第Z3XXX4-1号国有土地使用权证；14、昆城管函[2015]14号《关于对“保昆商苑西立面”违建案件协助调查的函》（2015年4月27日）；15、昆发改投（2009）字第286号《关于昆山城市建设投资发展有限公司改造珠江路沿线立面工程项目的批复》；16、昆开规（2009）0299号建设工程规划许可证；17、珠江路立面改造工程项目公示图片；18、昆山经济技术开发区规划建设局《关于“保昆商苑西立面”违建案件协助调查的回函》（2015年5月25日）；19、昆城管函[2016]1号《关于对“保昆商苑西立面”违建案件再次协助调查的函》（2016年1月13日）；20、昆山经济技术开发区规划建设局函（2016年2月26日）；21、昆山经济技术开发区规划建设局《关于保昆商苑违法建设调查的情况说明》（2016年3月18日）；22、昆城投复[2014]14号《关于昆政办信141909号信件处理交办单回复意见》及附照片、违章认定移交函、项目批复、项目公示、规划许可证；23、昆规开建违[2007]0047号违章认定及案件移交函（2007年8月8日）；24、昆山开发区XX路XX号XX苑XX楼XX-
XX室房地产估价报告（2013年4月）；25、执法人员行政执法证复印件。二、法律依据：1、《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；2、《江苏省城乡规划条例》节选；3、《苏州市城乡规划条例》节选；4、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权��施办法》节选；5、《城乡规划法》节选。
经庭审质证，原告丁国群、朱峰所举证据1-5，被告未提出异议。被告昆山城管局所举证据1-13、15、16、20、23-25，原告丁国群、朱峰对其真实性无异议；证据14、18、19，原告提出系行政机关内部文件，对其真实性无法确认；证据17的真实性，原告提出无法确认；证据21，原告对其内容不予认可；证据22，原告认为与本案其他证据相矛盾，无法确认真实性，且其中照片等内容与涉案项目无关。
本院对上述证据作如下确认：原告丁国群、朱峰所举证据1-5，本院依法予以确认。被告昆山城管局所举证据1-13、15、16、20、23-25，本院依法予以确认；证据14、18、19，本院认为系被告在行政程序中与相关行政机关所作调查往来函件，依法予以确认；证据17，本院认为该证据系证据16的附件，亦为被告在行政程序中向相关单位调查取得，依法予以确认；证据21，原告仅就其内容提出异议，本院对该证据依法予以确认；证据22，本院认为系被告在行政程序中与调查取得，依法予以确认。
经审理查明，2014年11月10日，昆山市规划局向被告昆山城管局出具昆规开建违[2014]1408号违章认定及案件移交函，确认“经查，保昆商苑西立面确实存在违章建设，由昆山城市建设投资发展有限公司搭建，特此认定其为违法建设，具体情况详见附图。”2014年11月25日，被告昆山城管局经现场检查后向姜顺祥作出昆城违建改字[2014]CJ第0067号责令改正通知书，认为其在昆山市珠江路东侧保昆商苑A区内搭建的建筑物、构筑物或者其他工程建设，未依法办理建设工程规划许可证，已违反《城乡规划法》第四十条第一款，《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，责令其自收到通知书之日起立即停止违反城市���理的行为，十日内进行整改，清除对城市管理造成的影响。
2015年1月8日，被告昆山城管局作出昆城违建告字[2014]CJ第0067号行政处罚事先告知书，认为丁国群、朱峰在位于昆山市珠江路东侧保昆商苑A区内存在违法搭建的建筑物、构筑物或其他工程建设，未依法办理建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款，《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，根据《城乡规划法》第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，拟作出限期拆除的行政处罚。同时向两原告告知了陈述、申辩权利。2016年3月25日，被告昆山城管局作出昆城违建决字[2016]CJ第0001号限期拆除决定书，认为原告丁国群、朱峰在位于昆山市珠江路东侧保昆商苑A区内存在违法搭建的建筑物、构筑物或其他工程建设（以规划认定图纸为准），未依法办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款，《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，根据《城乡规划法》第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，现责令你们在收到本决定书之日起七日内自行拆除。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除，拆除费用由你们承担。2016年5月5日，被告昆山城管局发出强制执行公告。
另查明，2013年4月18日，苏州信谊行房地产土地评估咨询有限公司因苏州市吴中区人民法院委托，作出苏信谊行评字（2013）第0320号房地产估价报告，确定黄河北路170号保昆商苑A楼121-160室房地产（含室内固定装修），建筑面积3240.25平方米，评估总价25977084元，无证房屋（含室内固定装修）1082.59平方米，评估总价906435元，合计评估总价26883519元，2013年8月19日，苏州��吴中区人民法院作出（2013）吴执字第373-1号民事裁定书，确定“原登记在昆山市开发区瑞之华贸易商行名下坐落于昆山市开发区XX路XX号XX苑XX楼XX-
XX室房屋[房屋所有权证号昆房权证开发区字第××号，建筑面积3240.25平方米，土地使用权证号昆国用（2012）第Z0XXX2号，土地使用权权面积1504.5平方米]归朱峰（）、丁国群（）所有，并将上述房屋转移登记至买受人朱峰、丁国群名下。”2013年9月30日，上述涉案房屋转移登记至丁国群、朱峰名下，双方按份共有，丁国群为百分之五十，朱峰为百分之五十，登记建筑面积3240.25平方米。
还查明，2007年8月8日，昆山市规划局作出昆规开违建[2007]0047号违章认定及案件移交函，认为“位于珠江路东侧、前进路南侧，鹿都致尚装饰工程有限公司在外侧搭建违章简易设施，经查，该简易设施的建造未进行规划报批，无审批手续，���此认定其为违法建设。根据《昆山市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的精神，现将该案件移交贵局。”
2009年6月24日，昆山市发展和改革委员会作出昆发改投（2009）字第286号《关于昆山城市建设投资发展有限公司改造珠江路沿线立面工程项目的批复》，同意对珠江路（前进路至震川路段）沿线立面进行改造，主要对沿街1.2万平米的建筑外立面进行整治。2009年7月24日，昆山城市建设投资发展有限公司取得昆开规（2009）0299号建设工程规划许可证，核准建设项目名称珠江路立面改造，建设规模17168平方米。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院办公厅《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。被告昆山城管局作为本行政辖区内的城管执法行政部门，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权，是本案的适格被告。
本案争议焦点在于被告昆山城管局作出的涉案限期拆除决定认定事实是否清楚。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可证、商品房预（销）售许可等手续。第六十二条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除���，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。按照上述法律、法规规定内容，可以确定违法建设行为存在三种形式，即“未取得建设工程规划许可证进行建设”、“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”、“利用失效的建设工程规划许可证进行建设”，而有关部门处理违法建设的相对人应为违法建设的“建设者”，在无法确认建设者的情形下，可为该违法建设的实际受益人。涉案违法建设限期拆除决定系接昆规开建违[2014]1408号违章认定及案件移交函后予以立案调查，询问并函告昆山市规划局、昆山城市建设投资发展有限公司等单位、人员，查明涉案建筑存在“珠江路沿街立面与原规划报建图纸不一致”、“保昆商苑楼顶彩钢板等建、构筑物，也没有办理任何报建手续”，同时查知2007年昆山市规划局作出昆规开违建[2007]0047号违章认定及案件移交函，确认“位于珠江路东侧、前进路南侧，鹿都致尚装饰工程有限公司在外侧搭建违章简易设施，经查，该简易设施的建造未进行规划报批，无审批手续，特此认定其为违法建设。”即本案被告作出的限期拆除决定中认定的“昆山市珠江路东侧保昆商苑A区内存在违法搭建的建筑物、构筑物或其他工程建设（以规划认定图纸为准），未依法办理建设工程规划许可证”是否包含2007年认定的违法建设部分，该部分内容是否已经处理完毕，涉案认定违法建设是属于“未取得建设工程规划许可证进行建设”亦或“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”，以及涉案违法建设是否属于“无法采取改正措施消除影响”等事实内容均未查实，故被告昆山城管局作出的昆城违建决字[2016]CJ第0001号限期拆除决定书中认定事实不清，主要证据不足。
对于原告朱峰、丁国群提出其系通过司法拍卖取得涉案房产物权，其权利应得到保障的意见。本院认为，涉案房产在司法拍卖程序中亦确认存在有证面积及无证面积两部分，是否存在违法建设应以有关行政机关认定为准，其并不因司法拍卖而改变建筑性质，故对原告的上述意见本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告昆山市城市管理行政执法局于2016年3月25日作出的昆城违建决字[2016]CJ第0001号限期拆除决定书。
案件受理费50元，由被告昆山市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于苏州市中级人民法院。
审 判 长 李诗茵
人民陪审员 沈 玲
人民陪审员 金 秀
二〇一七年三月十六日
书 记 员 蒋丽欢