苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2016)苏0508行初484号
原告钱伯雄，男，1941年9月27日生，汉族，住苏州市姑苏区。
委托代理人周勤，江苏水城律师事务所律师。
被告苏州市规划局，住所地苏州市十全街747号。
法定代表人张剑，局长。
委托代理人戴爱华，江苏谐达律师事务所律师。
委托代理人张寅，江苏谐达律师事务所实习律师。
原告钱伯雄诉被告苏州市规划局规划行政确认一案，本院于2016年12月13日立案受理后，于同年12月16日向被告苏州市规划局送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭于2017年1月11日公开开庭进行了审理。原告钱伯雄的委托代理人周勤、被告苏州市规划局的负责人葛昕、委托代理人戴爱华、张寅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月8日，被告苏州市规划局作出苏规征认字[2016]第00014号认定意见书，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第二款、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，认定原告户在周家浜59号的房屋建筑总面积390.83平方米，其中合法建筑面积232.4平方米，违法建筑面积158.43平方米。
原告钱伯雄诉称：1988年间，原告在虎丘镇××号建造主房两间三层楼房及辅房共计294.115平方米，后又新建96.715平方米，合计建筑面积390.83平方米。上述房屋在苏建拆字[2010]第21号《房屋拆迁许可证》范围内，应按《城市房屋拆迁管理条例》及其相关规定执行，不适用征补条例，也在城乡规划法实施之前。根据《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》，其294.115平方米房屋均为合法建筑，被告作出的认定意见没有依据。综上，请求法院：1、确认被告2016年9月8日作出的苏规征认字[2016]第00014号认定意见书违法；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告在起诉时提供了以下证据：1、钱伯雄身份证、户口簿，证明原告主体资格。2、2011年7月12日苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）[2011]苏建房裁字第131号《通知》，证明钱伯荣与钱伯雄系同一人。3、郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表，证明原告在虎丘镇××组内拥有主房两间三层的楼房合计建筑面积为294.115㎡,车库用地面积37.8㎡，实际占地面积181.455㎡。4、拆迁通知及政策告知书。5、2011年7月12日市住建局[2011]苏建房裁字第131号《拆迁裁决应答、举证通知书》，证据4-5证明苏建拆字[2010]第21号《房屋拆迁许可证》范围内的房屋拆迁应按《城市房屋拆迁管理条例》及其相关规定执行，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》。6、2016年9月8日苏规征认字[2016]第00014号认定意见书，证明被诉具体行政行为不合法。原告还当庭补充提交了以下证据：7、照片一张，证明原告的房屋是建于1988年，1989年5月份入住。8、EMS回单4张，证明原告对相关拆迁许可证、发改委立项、规划用地许可和土地批复不服，申请了行政复议。
被告苏州市规划局辩称：被告具有对未经登记的建筑进行认定和处理的职权，作出本案认定意见程序正当，根据《江苏省土地管理条例》第三十四条、《苏州市宅基地管理暂行办法》第十一条、《苏州市市区农村居民私有住房建设规划管理暂行规定》第十四条第一款第（一）、（四）项、《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》（[2010]10号，2010年10月15日）第二条的规定，原告房屋建造的时间较早，被告根据有关的文件以两清摸底的数据作为标准，在对应的数据基础上适用一系列的法律规定，根据其主房两间，房屋建造面积不大于宅基地70%，可建两层楼，可以推算出原告的合法面积是232.4平方米，超出的158.43平方米只能认定为违法建筑。涉案认定证据确凿。请求驳回原告诉讼请求。
被告苏州市规划局提供了以下证据：第一组证据：1、苏规征通字（2016）第8号《关于被征收房屋建房手续及建造时间的通知》及送达回证、《人员证明》（姑苏区虎丘街道办事处,2016年12月23日）。2、苏规征认字[2016]第00014号《认定意见书》、苏规征认字[2016]第00014号《送达回证》、《人员证明》（虎丘区虎丘街道办事处，2016年12月23日），该组证据证明被告作出的《认定意见书》程序正当。
第二组证据：3、《房屋拆迁未经登记建筑认定移送函》。4、《征收房屋未经登记建筑认定呈报表》。5、《关于虎丘西路北、规划虎金路西侧地块土地整理项目计划任务书的批复》（苏发改中心[2010]128号）、《建设用地规划许可证》地字第320501201000046号、苏土储复字（2010）第13号《关于同意苏州市土地储备中心对位于虎金路西、虎阜路东北范围内部分地块进行储备的批复》、苏建拆许字（2010）第16号《公告》、苏建拆许字（2010）第21号《房屋拆迁许可证》。6、地形图1张、房屋照片2张、《情况说明》（2016年5月）、《证明》（2011年7月4日）、《房屋平面示意图》。7、《社员宅基地清理登记表》（2张）、《常住人口登记卡》、虎丘派出所户口证明、《证明》（虎丘街道路北社区，2011年7月7日）。该组证据证明被告根据市住建局移送的与原告房屋相关的材料，依照相关法律法规以及有关文件作出的《认定意见书》，证据确凿，适用法律、法规正确。
被告苏州市规划局提供的依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条。3、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条。4、《江苏省土地管理条例》第三十四条。5、《苏州市宅基地管理暂行办法》第十一条。6、《苏州市市区农村居民私有住房建设规划管理暂行规定》第十四条。7、《市政府办公室印发关于加强苏州市区城市房屋拆迁补偿安置管理的若干意见的通知》（苏府办[2010]282号，2010年10月22日）第三条、第四条。8、《虎丘地区综合改造工程房屋拆迁补偿安置办法》（苏虎丘指（2010）1号，2010年9月20日）第三条第（一）项第四项。9、《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》（[2010]10号，2010年10月15日）第二条。10、《关于印发<苏州市城区房屋征收与补偿若干问题处理规定>的通知》（苏住建规（2012）8号）第七条。
经质证，原告对被告苏州市规划局所举证据1的合法性有异议，认为其中虎丘街道办事处2016年12月23日出具的《人员证明》系在诉讼中收集，明显违法。对证据3-5、证据6中的地形图、虎丘街道办事处2011年7月4日出具的《证明》、《房屋平面示意图》的合法性有异议，对于证据6中的情况说明真实性、关联性有异议。对于被告提供的其他证据未提出异议。
被告苏州市规划局对原告所举证据1-2、4-5无异议，对证据3的真实性、关联性无异议，但对其证明目的有异议，认为该证据不能证明原告合法的面积。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。对证据7所确定的建房时间无异议，但建造年代与拆迁补偿无关。对证据8的关联性有异议。
经质证，本院对上述证据作如下确认：原告所举证据8与本案无关联，被告所举证据1、2中的虎丘街道办事处于2016年12月23日出具的《人员证明》系被告在诉讼过程中收集，上述证据本院不予确认，原、被告所举其他证据均真实、合法，与本案有关联，本院予以确认。
根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：
原告于1988年后在虎丘镇××号建造主房二间三层楼房及辅房共计294.115平方米，2000年后又新建96.715平方米，合计建筑面积390.83平方米。无其名下的房屋建造审批手续，亦无权属登记。根据2000年《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》记载：该户人口六人（均为非农业人口），主房2间3层，辅房1间1层，房屋建筑面积共计294.115平方米，建筑占地116.705平方米，场地26.95平方米，另有临时用地（车库）37.8平方米，用地面积合计181.455平方米。该宅基地清理登记表无乡镇人民政府公章。2009年9月，原告及其妻子、女儿户口从白洋湾钱家池4号（自由村）迁入周家浜59号。
2010年8月，苏州市土地储备中心经市住建局批准，领取了苏建拆字[2010]第21号《房屋拆迁许可证》，实施虎丘综改首期拆迁工程，原告上述房屋在该拆迁范围内。因拆迁双方未能达成协议，苏州市土地储备中心向市住建局申请裁决，市住建局于2011年8月10日作出苏建房裁[2010]第131号房屋拆迁裁决，认定原告房屋合法建筑面积232.4平方米，另有无证建筑158.43平方米，裁决对原告房屋进行产权调换，互结差价，并告知了复议、诉讼等权利、期限。原告对上述裁决未提起行政复议或诉讼。
2016年4月，市住建局向被告提出原告户房屋拆迁未经登记建筑认定的申请。被告受理后向原告发出了通知，原告在规定期限内未提供证据，被告于2016年9月8日作出涉案认定意见书，并于同年11月4日送达原告。
原、被告围绕本案争议的焦点即被告苏州市规划局于2016年9月8日作出的涉案规划认定意见是否合法发表了辩论意见。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，苏州市规划局作为城乡规划主管部门，负责苏州市范围内的城乡规划管理工作，具有作出涉案规划行政确认的职责，是本案的适格被告。
关于被告适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告未经登记的建筑进行认定是否合法。本院认为，此前相关拆迁法律规范未对无证建筑的认定程序作出明确的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此予以了规范，根据程序从新、实体从旧的原则，本案认定程序上适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定体现了正当程序原则，也有利于保障原告的利益，因此，被告适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关认定程序规定并不违法。
关于被告对原告未经登记建筑的认定标准是否合法。首先，原告在被告认定过程中未按要求提供证据材料证明其房屋的建造时间，被告根据现行有效的法律规定作出认定，并无不当。其次，根据本案审理中原告陈述的建造时间，被告适用规范性文件也并无不当。依照《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行，1988年12月29日修改）第三十八条的规定，农村居民建住宅，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；不得超过省规定的标准。《江苏省〈土地管理法〉实施办法》（1987年6月26日施行，1989年6月30日修正）第三十二条规定，农户宅基地的用地标准（包括居住用房和附属用房、庭院、少量绿化地），以户为单位确定，其标准为：城镇郊区和人均耕地在一亩以下的乡镇，每户宅基地应少于0.2亩。住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的70%。《苏州市郊区土地管理工作意见》（郊府办（1989）14号，1989年4月16日）第三条规定：村民宅基地标准，继续执行郊府办（1988）32号文,每人住房建筑占地面积为12-15平方米土地控制标准为：6人以上户不得突破0.3亩。住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的70%。城乡毗邻交叉地少人多地区还应从严掌握。据此，《市政府办公室印发关于加强苏州市区城市房屋拆迁补偿安置管理的若干意见的通知》（苏府办[2010]282号）及相关部门根据拆迁项目具体情况所制定的《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》不违反上述法律、法规和规范性文件的规定，可以作为被告认定合法建筑的依据。
公室印发关于加强苏州市区城市房屋拆迁补偿安置管理的若干意见的通知》第三条规定，城中村（无地队）房屋拆迁政策（三）房屋的合法建筑面积按照以下方式认定：（1）房屋所有权证；（2）建房批复或建设工程规划许可证、村镇工程建设许可证；（3）房屋和土地清理表；（4）在无其他批准手续等情况下，按房屋占地面积不得超过合法宅基地面积的70%的两层楼房屋计算…。；《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》第二条明确对于无法提供上述依据或上述依据记载的数据不明确的，以批复“二清”时载明的主房间数来核准宅基地，即主房三间的核准宅基地面积为200平方米，主房两间的宅基地面积核准为166平方米，主房一间的宅基地核准面积为132平方米。本案中，原告“两清表”上载明主房2间，辅房1间，被告据此认定原告合法建筑面积为232.4平方米，其他158.43平方米房屋为违法建筑并无不当。综上，被
综上，被告作出涉案规划认定意见事实清楚，程序合法，适用规范性文件并无不当，原告要求撤销的依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告钱伯雄的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告钱伯雄负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，帐号：10×××76。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审判长 李向阳
审判员 尤东强
审判员 常永涛
二〇一七年四月七日
书记员 邬星晨