海南省五指山市人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2014）五行初字第11号
原告海南兴通实业开发公司。住所地海南省五指山市海榆南路***号。
法定代表人梁家鸿，董事长。
委托代理人林柏，海南昌博律师事务所律师。
委托代理人吴诗文，海南昌博律师事务所实习律师。
被告五指山市国土环境资源局。住所地五指山市政府综合办公楼*楼。
法定代表人吴云，该局局长。
委托代理人谢云，该局工作人员。
委托代理人吴开天，海南琼亚律师事务所律师。
原告海南兴通实业开发公司（以下简称兴通公司）因不服被告五指山市国土环境资源局（以下简称国土局）于2014年6月11日作出的五土环资字【2014】314号《关于收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称314号收地决定），于2014年7月10日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理。本院依法组成合议庭，于2014年8月6日公开开庭进行了审理。原告兴通公司委托代理人林柏、吴诗文，被告国土局委托代理人谢云、吴开天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告兴通公司诉称，2014年6月16日，被告向原告送达《314号收地决定》，认为原告于1996年取得位于五指山市××镇西侧的一宗土地使用权以来（土地证号：通国用（1996）第6**号，面积：168000平方米），未进行开发建设，土地长期闲置，将无偿收回上述土地使用权。原告认为被告作出的《314号收地决定》（五土环资字【2014】314号）具体行政行为认定事实错误，违反法律规定，依法应予撤销，具体理由如下：1、被告及政府部门未履行相应的行政职能，导致原告无法开发利用土地。从1996年土地出让至今，由于市政府未办理集体土地征收、补偿手续就将土地出让给原告，且土地一直由农民持续使用，至今仍在地上种植各种作物。该宗土地的性质原为集体土地，必须由政府和国土部门出面用国家公权力的形式来完成土地的国有化的征收，相关征地工作就必须由政府或国土局出面履行相关行政手续才能完成。因此原告无法使用该土地进行开发建设，被告认为原告长期闲置土地毫无事实和法律依据。2、被告对该宗土地重复颁发权属证书，造成土地权属不清晰，致使原告无法行使本应享有的土地使用权。被告在将本案涉案土地使用权证颁发给原告后，在2004年开展农村土地确权工作时又重新确权发集体土地所有权证给冲山镇福关村民委员会福关一、二村民小组和毛利村民小组，再后又给国营畅好农场颁发了国有土地使用权证。被告及政府相关部门的上述重复发证行为，导致土地同时存在多个土地所有权人或者使用权人，在这种情况下，原告根本无法行使该地块的土地使用权，更无法利用土地进行开发建设。3、土地未列入城市规划范围，被告要求原告利用土地开发建设是强人所难，决定无偿收回土地使用权更是于法无据。根据被告作出的《五指山市国土环境资源局关于海南兴通实业开发公司以土地投资成立子公司办理更名登记的请示》，上述土地未列入五指山市城市规划范围，所以根本不具备开发建设条件，市政道路、水电、通讯、排污等市政配套设施均未建设，用地区域城市规划、土地利用各项经济技术指标等建设宜居也未指定，根本不具有开发建设条件。原告认为，造成目前土地闲置的局面的主要原因来自政府、政府相关行政部门及被告。既然责任原因在于政府部门，则相应的责任就不应该由原告来承担。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，原告并不符合关于无偿收回土地使用权规定的情形。故被告决定无偿收回原告国有建设用地使用权的具体行政行为违反相关法律及行政规章的规定。综上为维护原告的合法权益，请求判决撤销被告作出《收地决定》的具体行政行为。
原告为支持其诉请，向本院提交了如下证据：
1、《国有土地使用权出让合同》。
2、通府函【1996】99号文件。
3、国有土地使用权证。
4、土地出让金付款凭证。
以上证据1至4证明原告土地使用权的取得；
5、《五指山市国土环境资源局关于收回国有建设用地使用权决定书》五土环资字【2014】314号。证明被告作出的具体行政行为；
6、五土环资字【2008】154号文。
7、五府函【2008】108号文。
证据6、7证明被告存在未办理征地手续，重复颁证的行为，并正式该土地并未在市政府规划范围内，该地用地性质为农用地等不利于原告开发建设的原因；
8、行政复议决定书（五府行复决字【2013】1号）。
9、行政复议决定书（五府行复决字【2013】2号）。
证据8、9证明与本案诉及土地的同批次、同情况的其他土地的处理结果。
被告国土局辩称，一、原告把无法开发利用土地归咎于被告没有事实根据。1996年8月14日和1996年8月20日，被告与原告分别签订了《出让土地协议书》和《国有土地使用权出让合同》，约定被告以每亩500元的土地出让价格将包含有该争议地在内的1801.114亩土地出让给原告。在原告按照约定支付了土地出让金后，被告于1996年10月3日给原告办理了通国用（1996）字第667号《国有土地使用权证》。《出让土地协议书》和《国有土地使用权出让合同》约定的土地出让金中不含土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费，但均未约定征地相关事宜。1997年11月6日，原通什市人民政府作出《关于受让土地未满两年的单位限期开发建设的批复》（通府函【1997】118号），要求”自下文之日起，限期3个月补办完善用地手续，并在一年内开发建设，同时交齐地价款。否则，届时将收回土地使用权，注销土地使用证。”但是原告没有支付土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费等相关费用，也没有向相关部门提出关于该宗土地开发建设的申请，导致该宗地未列入城市规划，不具有开发条件。原告取得土地使用权的时间为1996年，当时土地出让并无”三通一平”的强制性规定，规划立项等手续也应当由原告提出申请才能办理。二、被告就该宗地给原告颁发了权属清晰的《国有土地使用证》，是原告怠于行使权利造成土地闲置。三、被告收回原告国有土地使用权是依法依约的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，被告无偿收回原告闲置、荒芜达17年之久的土地使用权是完全合法的。根据《出让土地使用权协议》第四条的约定，被告在原告没有投入任何资金进行开发建设的情况下，完全有权收回该宗土地的使用权。综上被告收回原告国有土地使用权是依法行政的行为。
被告为支持其辩称，向本院提交如下证据：
1、《关于要求划拨建设基础设施项目补偿土地的请示》、通府函【1996】99号文、《通什市人民政府关于划拨土地使用权给海南兴通实业公司的批复》；
2、国有土地使用权出让合同；
3、通国用（1996）字第667号国有土地使用权证；
4、通府函【1997】118号《通什市人民政府关于受让土地未满两年的单位限期开发建设的批复》；
5、五土环资字【2013】429号《五指山市国土环境资源局关于闲置土地调查通知书》及送达回证；
6、五土环资字【2013】623号《五指山市土地利用管理突出问题专项治理工作领导小组办公室关于审定闲置土地认定及处置方案的请示》、五府函【2013】400号《五指山市人民政府关于认定土地证号为通国用（1996）字第6**号宗地为闲置土地和处理意见的批复》；
7、五土环资字【2013】645号《五指山市国土环境资源局关于闲置土地认定书》及送达回证；
8、五土环资字【2013】669号《五指山市国土环境资源局关于闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证；
9、五土环资字【2013】258号《五指山市土地利用管理突出问题专项治理工作领导小组办公室关于无偿收回海南兴通实业开发公司国有土地使用权的请示》、五府函【2014】135号《五指山市人民政府关于无偿收回海南兴通实业开发公司国有土地使用权的批复》；
10、五土环资字【2014】314号《五指山市国土环境资源局关于收回国有建设用地使用权决定书》及送达回证；
11、《五指山市国土环境资源局闲置土地处置外业调查表》；
12、《关于开发建设经营通什市毛阳河梯级电站投资补偿合同书》；
13、通土字【1996】94号《关于划拨土地使用权给海南兴通实业公司的请示》；
14、出让土地协议书。
15、听证记录。
以上证据1-14证明原告受让土地后，一直未对土地进行开发，土地闲置的原因在于原告，被告作出收地决定的程序合法。
经庭审质证，现对原被告提交的证据作如下认定：
一、对原告提交证据的认定。
原告提交的证据经被告质证对证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以认定。
二、对被告提交证据的认定。
被告提交的证据经原告质证对证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以认定。
经审理查明，1995年1月18日，原告向原通什市人民政府请示要求划拨建设基础设施项目补偿土地。1995年10月30日，原告与原通什市人民政府签订《关于开发建设经营毛阳河梯级电站投资补偿合同书》，合同约定为配合和减轻原告投资负担，原通什市人民政府同意以优惠价减半的方式出让给原告3000亩土地。1996年9月23日，原通什市人民政府以通府函【1996】99号《关于划拨土地使用权给海南兴通实业公司的批复》，同意划拨位于福关村西侧16.8公顷土地给原告。1996年8月20日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》（划拨土地使用权补办出让合同），约定总用地面积为1801.114亩。1996年12月5日，原告与被告签订《土地出让协议书》，协议约定经市政府批准，被告将337.02亩土地出让给原告。1996年10月3日，被告为原告颁发了通国用（1996）667号国有土地使用证。1996年10月15日，原告交纳了1801.114亩土地的土地出让金900567.5元。1997年11月6日，原通什市人民政府以通府函【1997】118号《关于受让土地未满两年的单位限期开发建设的批复》，要求原告自下文之日起，限期3个月内补办完善用地手续，同时交齐地价款。否则届时将收回土地使用权，注销土地使用证。2008年10月16日，被告在五土环资字【2008】154号《关于海南兴通实业开发公司以土地投资成立子公司办理更名登记的请示》中注明原告取得的冲山镇福关村西侧土地因当年未办理征地手续，2004年开展农村土地确权工作时又重新确权发集体土地所有权证给冲山镇福关村民委员会福关一、二村民小组和毛利村民小组。因该宗地涉及到国营畅好农场国有土地，2004年开展农村土地确权工作时，重新确权发国有土地使用权证给国营畅好农场。该地块不在城市规划区内，该块地为农用地。2013年10月12日，被告以五土环资字【2013】429号《关于闲置土地调查通知书》通知原告已取得的位于原冲山镇福关村西侧土地使用权涉嫌构成闲置土地，被告将依法进行调查，并要求原告提供材料。原告于2013年10月16日收到该通知书。2013年12月7日，被告以五土环资字【2013】623号《五指山市土地利用管理突出问题专项治理办公领导小组办公室关于审定闲置土地认定及处置方案的请示》，向五指山市人民政府请求认为原告在取得土地使用权后没有进行开发建设，土地闲置的原因为企业原因，建议无偿收回原告的土地使用权，注销其国有土地使用证。2013年12月26日，五指山市人民政府以五府函【2013】400号《关于认定土地证号为通国用（1996）字第6**号宗地为闲置土地和处置意见的批复》。同意认定该宗地为闲置土地，同意无偿收回该宗土地国有土地使用权。2013年12月12日，被告以五土环资字【2013】645号《关于闲置土地认定书》认定原告的土地为闲置土地。2013年12月14日，被告以五土环资字【2013】669号《关于闲置土地处置听证权利告知书》告知原告有权利申请听证。并于2014年1月3日将认定书及告知书送达给原告。2014年1月22日，被告举行海南兴通实业开发公司闲置土地认定和处置方案听证会。2014年5月15日，被告以《五指山市土地利用管理突出问题专项治理工作领导小组关于无偿收回海南兴通实业开发公司国有土地使用权的请示》拟无偿收回原告通国用【1996】字第667号国有土地使用权，注销其国有土地使用证。2014年6月4日，五指山市人民政府以五府函【2014】135号《关于无偿收回海南兴通实业开发公司国有土地使用权的批复》同意无偿收回原告通国用【1996】字第667号国有土地使用权，注销其国有土地使用证。2014年6月11日，被告以五土环资字【2014】314号《关于收回国有建设用地使用权决定书》决定收回原告通国用【1996】字第667号国有土地使用权，注销其国有土地使用证。并于2014年6月16日送达给原告。原告不服该决定遂向法院起诉。现该土地上为农用地，该地上并未开发建设。
本院认为，一、关于314号收地决定认定事实是否清楚的问题。原告从取得土地使用权一直没有积极开发利用土地进行开发建设，且从1997年11月6日，政府下文限期开发后原告仍就没有对土地进行开发利用。因此土地闲置的原因在于原告自身原因，故314号收地决定认定本案涉案土地为闲置土地事实清楚；二、关于314号收地决定程序是否合法问题。根据《闲置土地处置办法》第五条、第九条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十六条、第三十一条的规定，行政机关作出有关收地决定前应向行政相对人依法送达的相关书面文件，被告国土局在作出314号收地决定前均向原告送达了，故被告的程序是合法的；三、被告是否有权作出314号收地决定的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定有权作出无偿收地决定的只能是县级以上人民政府，即五指山市人民政府，尽管《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》规定无偿收回国有土地使用权的行政主体可以是市、县国土资源主管部门，但根据《中华人民共和国立法法》第七十九条第一款的规定，应当使用土地管理法第三十七条的规定，故作出无偿收回涉案土地使用权的行政机关应为五指山市人民政府，被告作出的314号收地决定属越权行为。综上，被告作出无偿收回兴通公司国有土地使用权的314号决定认定事实不清，超越职权，应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下：
撤销被告五指山市国土环境资源局作出五土环资字【2014】314号《关于收回国有建设用地使用权决定书》。
案件受理费50元，由被告五指山市国土环境资源局负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审判长梁丽梅
代理审判员刘超
人民陪审员王立生
二〇一四年十月九日
书记员梁艺兰
附法律条文：
《中华人民共和国立法法》
第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。
行政法规的效力高于地方性法规、规章。
《闲置土地处置办法》
第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
第九条经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
《中华人民共和国土地管理法》
第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
《海南省闲置土地认定和处置规定》
第十六条市、县、自治县人民政府审查认定符合闲置土地规定条件、构成闲置土地的，市、县、自治县土地行政主管部门应当向国有建设用地使用权人下达闲置土地认定书。
第三十一条征缴土地闲置费决定书和收回国有建设用地使用权决定书应当包括下列内容：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）决定的种类和依据；
（四）决定的履行方式和期限；
（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；
（七）其他需要说明的事项。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
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