湖南省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）湘高法民二��字第3号
原告湖南德夯电力有限责任公司，住所地湖南省吉首市团结东路14号（商贸大世界B4栋3楼）。
法定代表人滕树理，该公司董事长。
委托代理人李含英，湖南麓和律师事务所律师。
委托代理人沈荣良。
被告凤凰县国土资源局，住所地湖南省凤凰县沱江镇南华路14号县政府院内。
法定代表人龙澜，该局局长。
委托代理人刘先弟，湖南高新律师事务所律师。
委托代理人王术武，湖南高新律师事务所律师。
原告湖南德夯电力有限责任公司（以下简称电力公司）与被告凤凰县国土资源局（以下简称国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2014年1月23日受理后，依法组成合议庭，并于2014年3月27日公开开庭进行了审理。原告电力公司的委托代理人李含英、沈荣良，被告国土局的委托代理人刘先弟、王术武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告电力公司诉称，2007年11月2日，双方签订一份《委托征地协议》，约定：由电力公司委托国土局征地；征地位置位于凤凰县沱江镇城北新区至临沱江的地段；征地面积约256.265亩，其中168亩作为出让用地，剩余88.265亩划拨给电力公司用于电力基础设施建设；本宗土地的出让用地价格，电力公司同意以10万元／亩作为国土局完成报批手续费用和有关征地税费及办证费用，本宗土地的最终价格以实际发生为准；国土局保证在2008年2月31日前完成征地、供地、交付电力公司使用。
该协议签订后，电力公司已按国土局的要求累计支付各类款项共计15905067.79元（其中包括电力公司委托的案外人湖南省电力公司凤凰电力局（已于2013年7月18日更名为国网湖南省电力公司凤凰县供电分公司，以下均简称电力局）、凤凰县边城能源投资有限责任公司（以下简称投资公司）、德夯房地产开发有限公司（以下简称房地产公司）代付的款项），并因该地块的征地等土地整理工作发生相关费用8428132.21元，合计24333200元。在双方的共同努力下，该地块的征地等土地整理工作得以完成。
上述电力公司委托国土局征用的约256.265亩土地中，除30亩已经电力公司同意由国土局划拨给电力局外（该局另行支付了相关款项），尚余226.265亩土地未能依约出让给电力公司，经电力公司多次催促亦未果。2012年11月28日，国土局竟然在湖南省国土资源网上交易系统发布挂牌编号为凤土网挂字（2012）4-4号土地挂牌公告，对上述电力公司委托其征用的剩余226.265亩土地中的使用权面积为73139.5平方米（合109.7亩）的土地进行挂牌出让，挂牌起始价为1亿元（91.15万元／亩）。2012年2月24日，电力公司向湖南省高级人民法院起诉并申请冻结了网挂字（2012）4-4号地块（案号为（2013）湘高法民二初字第1号）。鉴于网挂字（2012）4-4号地块已有多家单位报名竞价并交纳巨额竞买保证金，如终止该地块挂牌必将造成一系列严重影响，电力公司为顾全大局，在凤凰县委、县政府，甚至湘西州委、州政府同意协调解决的情况下，及时撤诉解除了对该地块的冻结，使该地块如期挂牌成交，成交价格为1.76亿元。但令人遗憾的是，至今协调未果。2013年11月13日，国土局再次在湖南省国土资源网上交易系统发布挂牌编号为凤土网挂字（2013）2-2号土地挂牌公告，将上述电力公司委托国土局征用的上述剩余226.265亩中剩余的116.56亩与其他地块一并挂牌出让。
电力公司认为，涉案《委托征地协议》属于民事法律关系的范畴，该协议系合同双方当事人真实意思表示，合法有效，受法律的保护，合同双方当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。电力公司已依约支付相关款项，国土局理应依约供地，国土局在与电力公司之间的争议未解决的情况下，擅自将电力公司委托其征用的土地挂牌出让的行为已构成严重违约，并已造成电力公司巨额财务费用损失和预期可得利益等损失。电力公司为维护自身合法权益依法提起诉讼，请求判令：1、国土局返还电力公司因凤凰县沱江镇城北地块的征地等土地整理工作而发生的各项费用共计2433.32万元；2、国土局赔偿电力公司经济损失7566.68万元；3、由国土局承担本案全部诉讼费用。
被告国土局答辩称：1、国土局与电力公司于2007年11月2日签订的《委托征地协议》因违法而无效。（1）该协议委托的主体违法。电力公司无权进行委托，本案中《委托征地协议》所涉及的土地属于尚未办理征收手续的农民集体所有的土地，电力公司如需使用土地应当按照法定程序申请使用国有土地，不能委托征收集体土地；征地主体应当是县级人民政府，而非国土局，电力公司与国土局签订《委托征地协议》委托国土局进行征地是错误的。（2）《委托征地协议》的形式和内容都违法。电力公司在既没有获得审批的建设项目，也没有提交法定文件向国土局提出建设用地申请的情况下，逾越城市规划行政主管部门的审批程序及国有建设用地使用权的招拍挂出让程序，欲直接获得国有土地使用权，没有法律依据。2、《委托征地协议》实际上不能履行。（1）电力公司只有一种用地意向，到目前为止，其既没有依法正式申请用地，也没有提供法定的用地必备文件；电力公司没有按照协议约定在2007年11月7日前向国土局首付1000万元，至今为止，国土局只收到100万元工作经费。（2）电力公司在没有依法履行用地申请、审批手续的情况下，直接向凤凰县人民政府请示用地价格和提出���他要求的行为表明：其一，对《委托征地协议》的放弃和终止；其二，向政府提出新的请求。在凤凰县人民政府已明确告知建设用地使用权必须依法进行招拍挂的情况下，电力公司却没有参加竞拍，并公开表示放弃用地权。（3）国土局在电力公司没有依法提出申请，没有得到规划部门的批文以前，无法进一步与电力公司完善和履行协议。3、电力公司诉称凤凰县人民政府划拨给电力局的30亩土地是电力公司同意在其征用土地256.265亩里面扣减的，不是事实。电力局申请用地和开始付款的时间，先于本案《委托征地协议》的签订时间；凤凰县人民政府划拨30亩土地给电力局的行为，与本案无关，不能证明电力公司就可以不经过行政审批和招拍挂程序获得土地及相关权益。4、电力公司要求国土局返还已经发生的费用2433.32万元，没有事实依据和理由。（1）国土局只收到电���公司支付的费用100万元，其他的2333.32万元均付到了其他单位的账户，这些付款人均属独立的法人单位，且付款人和收款人都不一样，其他付款人是不是代电力公司付款，以及这些付款人与电力公司之间是什么关系，国土局一概不知。如要返还，电力公司与其他付款单位只能向相关收款人主张权利，除国土局收到电力公司的100万元外，其他部分与国土局无关。（2）电力公司提供的费用损失证据都是与《委托征地协议》没有任何关系的房地产公司2007年至2013年的全部财务资料，电力公司无法证明这些资料与国土局有任何关系。5、电力公司诉请国土局赔偿经济损失7566.68万元，没有事实和法律依据。（1）电力公司没有依法提出用地申请，没有履行行政审批程序，还没有得到任何有效的用地法律文件，用地权利还没有取得，根本谈不上可得利益损失。（2）《委托征地协议》为无效合同，自订立之日起即为无效，无可得利益可言。综上，国土局退回款项只能在100万元之内结算，多退少补，对电力公司的其他诉讼请求，请予驳回。
原告电力公司为了支持其诉讼请求，向本院提交了下列九组证据：
1、电力公司与国土局于2007年11月2日签订的《委托征地协议》，拟证明电力公司委托国土局征地；征地位置位于凤凰县沱江镇城北新区至临沱江的地段；征地面积约256.265亩；本宗土地的出让用地价格，电力公司同意以10万元／亩作为国土局完成报批手续费用和有关征地税费及办证费用，本宗土地的最终价格以实际发生为准；国土局保证在2008年2月31日前完成征地、供地、交付电力公司使用。
2、电力公司于2010年9月8日致凤凰县人民政府的《关于城北256亩土地征用价格问题的请示》，拟证明电力公司向凤凰县人民政府请示，对于即将挂牌的138亩土地，仍按《委托征地协议》约定，以10万元／亩作为完成报批手续费用和有关征地税费及办证费用，本宗土地的最终价格以实际发生为准。
3、凤凰县人民政府于2010年9月25日致电力公司的《关于城北256亩土地出让价格问题的复函》，拟证明凤凰县人民政府针对电力公司的上述请示复函，确认本宗土地10万元／亩为征地价格和完成报批手续及有关征地税费、办证费，本宗土地的最终价格以实际发生为准；本宗土地经中介机构评估，其价格为33万元／亩（不含三通一平）。
4、国土局于2012年11月28日在湖南省国土资源网上交易系统发布的凤土网挂字（2012）4-4号挂牌公告，拟证明国土局已将电力公司委托其征用的剩余226.265亩土地中的使用权面积73139.5平方米（合109.7亩）的土地进行挂牌出让，挂牌起始价为1亿元，最终成交价为1.76亿元。
5、湖南麓和律师事务所受电力公司委托于2012年12月4日致国土局的（2012）湘麓律函字第110号《律师函》，拟证明电力公司已于2012年12月4日委托律师向国土局发出了律师函，要求其暂缓挂牌。
6、湖南省高级人民法院（2013）湘高法民二初字第1号《民事裁定书》，拟证明电力公司于2012年12月24日向湖南省高级人民法院起诉并申请冻结了凤土网挂字（2012）4-4号地块后，为顾全大局经与国土局协调，及时撤诉并解除了对该地块的冻结手续，使该地块如期挂牌成交。
7、国土局于2013年11月13日在湖南省国土资源网上交易系统发布的凤土网挂字（2013）2-2号挂牌公告，拟证明国土局对电力公司委托其征用的剩余226.265亩土地中余下的116.56亩土地与其他地块一并挂牌出让，挂牌起始价为2.1亿元。
8、电力公司已于2012年7月20日送达给国土局的《凤凰堤溪征地费用清理说明》，电力公司、房地产公司、投资公司总计支付15905067.79元合计287页的《财务凭证》一册，以及电力局、电力公司、投资公司和房地产公司于2014年3月26日出具的《关于委托付款的说明》，拟证明电力公司已按国土局的要求累计支付征地款等各类款项共计15905067.79元，其中电力局、投资公司和房地产公司为涉案土地的征地拆迁所支付的款项，均系受电力公司的委托而支付。
9、电力公司于2009年12月23日召开专题会议所形成的（2009）12号《会议纪要》，于2010年1月20日向公司各部门和单位下发的湘德电办（2010）50号《关于成立凤凰堤溪宗地征收工作领导小组的通知》，自行编制的2007年至2013年各年度因涉案地块征地拆迁而发生的有关费用的《2007－2013年费用统计表》，以及房地产公司和电力公司自2007年至2013年合计474页的《人员工资财务凭证》两册、房地产公司自2007年至2009年合计382页的《费用支出凭证明细》三册、电力公司自2007年至2013年合计653页的《费用支出凭证明细》六册，拟证明电力公司因凤凰县沱江镇城北地块的征地等土地整理工作成立了专门的工作领导小组，电力公司及受其委托的房地产公司因该地块的征地拆迁发生费用共计8428139.3元（根据附件及明细表统计此处数据应为8420330.56元，多计算了7808.74元），其中电力公司和房地产公司的人员工资合计为6154545.26元（其中应发工资4334186.80元，计入养老金、住房公积金、医疗保险、生育保险、工伤保险和失业保险后，实际工资支出为应发工资的1.42倍），电力公司费用1626411.95元，房地产公司费用639373.35元。
被告国土局为了支持其辩驳意见，向本院提交了下列七组证据：
10、由电力公司提供的证据1组成，拟证明电力公司只有征地意向，没有提出正式申请，没有提供规划部门审批同意的文件，使协议不能履行；电力局在该协议之���就已经申请用地修建电力中心，该协议与电力局的电力中心项目无关；电力公司不具有法定的征地主体身份，无权委托国土局代为征地，该协议因主体、内容违法而无效。
11、电力公司分别于2009年1月4日和2010年2月5日各向国土局支付50万元工作经费的凭据，拟证明国土局只收到电力公司100万元工作经费，没有收到其他款项。
12、电力局、电力公司、投资公司和房地产公司的企业注册登记资料，以及凤凰县国土资源收购储备中心的组织机构代码证，拟证明这几个单位都是具有独立主体资格的法人单位；电力局在2013年7月18日已更名为“国网湖南省电力公司凤凰县供电分公司”；电力公司在没有明确委托情况下，无权以他人的付（收）款向国土局提出诉讼请求。
13、由电力公司提供的证据2组成，拟证明电力公司直接向政府提出土地价格要求，违反有关用地申请和招拍���程序的法律规定；电力公司已经单方面终止与国土局的委托，变更相对主体，直接向政府提出了新的要求。
14、由电力公司提供的证据3组成，拟证明凤凰县人民政府明确告知电力公司如需要使用国有土地，应当按照法律程序通过招拍挂程序进行竞买。
15、由电力公司提供的证据4、证据5和证据7组成，拟证明电力公司明确知道相关地块已进入了公开挂牌程序，却没有报名参与，表明其主动放弃了可以获得涉案土地的权利，其没有拿到土地系因自身原因造成；对涉案土地进行挂牌是法定的必经程序，电力公司提出该土地属其委托征用的土地没有道理。
16、由电力公司提供的证据9中的《会议纪要》和《关于成立凤凰堤溪宗地征收工作领导小组的通知》组成，拟证明电力公司于2009年12月就变更了“拟”征地的主体，与湖南人健企业集团有限公司合作；2010年才成立的征��领导小组，又变更了原来计划“拟”征地项目的用途，把电力调度中心变更为具备商业开发条件的项目，但是电力公司没有依法重新办理项目用地的申请审批手续。
经组织双方质证，被告国土局对原告电力公司提交的九组证据发表如下质证意见：对于证据1，认可其真实性和关联性，但不认可其合法性及其证明对象、内容和目的；认为电力公司委托征地的主体、形式和内容都不合法，其只是拟征地修建电力调度中心，由于没有按照行政审批程序正式提出用地申请，且未经过招拍挂程序，该用地要求不合法。对于证据2，认可其真实性和关联性，但不认可其合法性及其证明对象、内容和目的；认为电力公司避开申请用地的审批和招拍挂程序，以书面形式直接向人民政府提出用地价格要求不合法，电力公司直接向人民政府提出请求，属于新的要约，发生终止与国土局的��向性委托征地协议的效力，电力公司明知土地要招拍挂，却弃权没有参加，其没有竞拍到相关土地，是电力公司自己的责任。对于证据3，认可其真实性、合法性和关联性，但不认可其证明对象、内容和目的；认为电力公司将原来意向性的每亩10万元的费用性支出，曲解为征地价格和完成报批手续及有关征地税费、办证费等，凤凰县人民政府已依法明确告知电力公司必须参加招拍挂程序，但其没有参加，拿不到地是电力公司没有把握好机会，应当自负责任。对于证据4和证据7，认可其真实性、合法性和关联性，但不认可其证明对象、内容和目的；认为电力公司从来就没有依法取得凤土网挂字（2012）4-4号和（2013）2-2号土地的使用权，国土局挂牌出让该两宗土地的使用权完全合法，电力公司无权干涉。对于证据5，认可其真实性，但不认可其合法性、关联性及其证明对象���内容和目的；认为该律师函无权确认有争议的事实，不得确认违法的协议有效，不应将意向性的电力调度中心征地用途变更为土地一级开发整理，不能要求国土局暂缓土地挂牌。对于证据6，认可其真实性、合法性和关联性，但不认可其证明对象、内容和目的；认为人民法院准许电力公司撤诉并不表明其有道理，电力公司从来就没有依法取得该土地的使用权，其申请人民法院查封该土地的使用权没有依据，对国土局所造成的损失，国土局依法保留索赔的权利。对于证据8，不认可其真实性、合法性、关联性及其证明对象、内容和目的；认为该款项的付款人涉及电力公司、电力局、投资公司和房地产公司四个单位，仅凭一份《关于委托付款的说明》不能证明其他三个单位的付款均系受电力公司的委托而为，同时，除其中的100万元外，该款项的其余部分均没有支付到国土局的账上，且其支付均没有得到国土局的同意和确认，有些款项的支付时间还先于《委托征地协议》的签订时间，相关款项的支付是否合理及合法难以确定，国土局签收《凤凰堤溪征地费用清理说明》的行为不能作为认定其确认该说明内容的依据，因此，电力公司无权向国土局主张全部权利。对于证据9，亦不认可其真实性、合法性、关联性及其证明对象、内容和目的；认为《会议纪要》只涉及电力公司与湖南人健企业集团有限公司合作开发土地，属于企业之间的行为，其与本案无关，电力公司成立征地领导小组没有经过国土局的同意，且电力公司已将原拟用于电力调度中心建设的用地目的变更为商业开发目的，房地产公司与本案争议没有关联性，电力公司和房地产公司的人员工资、办公费用等财务支出的真实性无法确定，其全部业务不可能只有涉案土地这一个项目，电力公司请求国土局对其与房地产公司的人员工资、办公费用等全部财务支出主张权利，显然没有事实和法律依据。
原告电力公司对被告国土局提交的七组证据发表如下质证意见：对于证据10，认可其真实性、合法性，但不认可其证明目的；认为《委托征地协议》关于委托征地、供地及其价格的约定非常明确，国土局的义务是负责办理有关审批报批手续，其事实上也已经办完，不存在电力公司不符合征地主体身份的问题，电力公司只是出钱和拿地。对于证据11，认可其真实性、合法性，但不认可其证明目的；认为该证据不能证明电力公司没有支付其他的款项，凤凰县人民政府应当承认涉案土地的拆迁前期费用系由电力公司支付，电力公司亦对已经发生的费用提供了充分证据，如果国土局不提出相反的证据证明相关费用系由他人支付，就应认定电力公司的证据有效。对于证据12，认可其真实性、合法性，但不认可其证明目的；认为电力局、投资公司和房地产公司均系电力公司的关联方，他们支付涉案土地的拆迁费用系受电力公司委托而为，对此，电力公司提供了委托付款说明予以证明。对于证据13，认可其真实性、合法性，但不认可其证明目的；认为电力公司向凤凰县人民政府提出新要求，是因为国土局是在凤凰县人民政府的领导下与电力公司签订合同的，同时，也说明电力公司顾全大局，电力公司同意招拍挂的前提条件是政府确保电力公司能拿到地，此外，根据相关法律规定，不具备条件的国有土地使用权，可以协议出让，电力公司没有任何终止委托的意思表示。对于证据14，认可其真实性、合法性和关联性，但不认可其证明目的；认为凤凰县人民政府作为国土局的同级人民政府，其代表国土局就征地价格及如何设置招拍���条件以确保电力公司拿到地的事宜与电力公司所达成的合意，对国土局有约束力。对于证据15，认可其真实性，但不认可其证明目的；认为电力公司自始至终没有放弃土地权益，因国土局没有按照协议约定和承诺设置挂牌条件，在这种情况下电力公司不可能摘牌。对于证据16，认可其真实性，但不认可其证明目的；认为不存在变更征地主体的问题，电力公司拿到地后与第三方合作开发，甚至将其通过二级市场进行转让都是合法的，电力公司从来没有对政府说委托的主体发生变化，土地的用途由政府规划部门决定，电力公司不可能变更其用途。
本院的认证意见为：关于证据1、证据2、证据3、证据4、证据5、证据6、证据7、证据10、证据11、证据12、证据13、证据14、证据15、证据16，虽然质证方均认为其无法达到证明提交方的证明目的，甚至也不认可其合法性或关联性，��均认可其真实性；因该十四组证据均符合民事诉讼证据的法定条件，依法均可以作为民事诉讼证据使用，同时，因其亦与本案争议的事实具有不同程度的关联性，故依法均予以采信。关于证据8，虽然国土局对其真实性、合法性、关联性及证明对象、内容和目的均不认可，但除2010年12月一笔金额为8488元的业务协调开支没有相应凭证，其真实性无法确定之外，该组证据中的其他会计项目均有相应的原始财务凭证，委托付款说明亦有原件，征地费用清理说明也曾被国土局签收，其真实性均可确定；该组证据为书面证据，均符合民事诉讼书证的法定要求；同时，除投资公司于2007年8月份、9月份和10月份分别垫付的征地下乡补助12600元、13200元和18000元，合计43800元，因其支付时间均发生在《委托征地协议》签订之前，且没有相应证据表明其属于预先垫付费用，无法认定其与本案的关联性外，该组证据的其他组成部分之间，以及其作为一个整体与双方签订的《委托征地协议》之间能相互印证，并与本案争议的事实具有相应的关联性，尽管电力局受电力公司的委托于2006年12月28日付款100万元给凤凰县非税管理局，及于2007年5月16日付款150万元给凤凰县土地收购储备中心的支付时间先于涉案《委托征地协议》的签订时间，但因该两笔付款均属于按照国土局的要求预先支付的款项，故该两笔款项的付款凭证亦与本案有关联性；此外，尽管国土局对该组证据的真实性、合法性和关联性等均有异议，但并未提出鉴定申请或就此提供任何反证，故对该组证据除前述没有相应原始付款凭证及款项支付时间早于委托征地协议签订时间且没有相应证据表明为预先付款的内容外，其他部分均依法予以采信。关于证据9，虽然国土局不认可其真实性、合法性、关联性及证明对象、内容和目的，但根据双方签订的《委托征地协议》，电力公司为了配合国土局尽快完成涉案地块的征地拆迁工作，必然要安排相应的人员处理相关工作，并因此发生相关费用支出，因该组证据中作为费用列入计算范围的凭证项目均与涉案土地征收拆迁有关，并非电力公司及受其委托的房地产公司的全部费用支出，且除电力公司与房地产公司于2007年11月2日之前发生的金额为162679.96元的费用凭证，房地产公司的金额为347817元的应发工资凭证，以及房地产公司记载的用途为凤凰县高级中学项目开支的1487元费用凭证外，该组证据与《委托征地协议》形成了证据链，其关联性可以认定；同时，该组证据亦符合书证的法定要求，具备证据方面的合法性；此外，除电力公司录入的2007年7月至2010年12月金额为1492156元的应发人员工资，电力公司计提的自2007年11月至2013���12月金额为538238.26元的折旧费，房地产公司录入的2007年11月至2011年12月金额为168763.72元的应发人员工资，房地产公司自2008年1月至2009年3月计提的金额为226038.18元的折旧费，以及房地产公司和电力公司录入的金额为81028.5元的费用凭证，均只有统计数据，没有相应的记账凭证、原始凭证，其真实性难以认定外，该组证据中的其他部分证据的真实性可以认定；因此，对该组证据中的《会议纪要》和《关于成立凤凰堤溪宗地征收工作领导小组的通知》予以采信，对该组证据中的《2007－2013年费用统计表》及与其相应的《人员工资财务凭证》、《费用支出凭证明细》，除其形成时间先于《委托征地协议》签订时间，及没有相应的记账凭证、原始凭证的部分外，其他部分予以采信。
本院经审理查明，电力公司于2002年2月5日登记成立，系私营的有限责任公司。房地产公司于2002��4月19日登记成立，系私营的有限责任公司。电力局于2007年1月17日登记成立，系非法人的国有分支机构。投资公司于2007年1月30日登记成立，系私营的有限责任公司。
2007年11月2日，电力公司与国土局签订《委托征地协议》，约定：为加快凤凰县电力基础设施建设，电力公司拟在凤凰县沱江镇城北新区地段修建凤凰电力调度中心，现委托国土局征地，经双方协商达成如下协议：1、征地位置。拟征土地位于凤凰县沱江镇城北新区至临沱江的地段。2、征地面积约256.265亩。其中的168亩作为出让地，剩余的88.265亩划拨给电力公司用于电力基础设施建设。具体界线以用地红线图为准。3、征地价格。本宗土地的出让用地价格，国土局同意以10万元／亩作为电力公司完成报批手续费用和有关征地税费及办证费用；本宗土地的最终价格以实际发生为准。4、征地价格内容。包括征地红线范围内所需支付给被征地单位和个人的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿以及按规定由国土部门代收的国家税费等。5、国土局负责做好被征地单位和农户的思想工作及处理好征地过程中出现的各种问题，保证电力公司在双方约定的时间内完成征地及搬迁工作，及时交付电力公司使用土地。6、付款方式。本协议签订后5日内电力公司首付1000万元；第二期付款待国土局办理报批手续完毕后30日内由双方签订土地出让合同后付1000万元；国土局应为电力公司办好一切用地手续，待电力公司取得用地手续后，余款一次性支付。7、供地时间。国土局保证在2008年2月28日（协议将日期误表述为2008年2月31日）前完成征地、供地、交付电力公司使用。双方和被征地方一起到现场打桩定界。8、电力公司如在用地红线范围内使用土地而发生定界权属纠纷，由国土局负责解决。9、如遇政策原因不能办理土地征用手续，国土局应在10日内将电力公司所付款项退还电力公司。10、本协议未尽事宜，可由双方协商约定后作为协议附件与本协议具有同等约束力。11、本协议一式六份，双方各执二份，其他交有关部门备案。
2009年12月23日，电力公司就与湖南人健企业集团有限公司合作开发土地的相关后续事宜，形成（2009）12号《会议纪要》，决议：根据《合作开发协议书》约定，电力公司须继续完成堤溪B宗地后续征地工作。鉴于该宗地征收过程的复杂性，会议决定成立由电力公司总经理担任组长，副总经理担任副组长，相关人员担任工作小组成员的“凤凰堤溪宗地征收工作小组”。工作小组要积极开展工作，必要的时候应借助上级单位的力量，力争尽快完成该宗地的征收工作。2010年1月20日，电力公司向其各部门、单位下发了湘德电办（2010）50号《关于成立凤凰堤溪宗地征收工作领导小组的通知》，通知根据工作需要，决定成立由7人组成的工作领导小组，其主要任务是根据电力公司与国土局签订的《委托征地协议》，尽快完成该宗地的征收工作，使其具备商业开发条件。
2010年9月8日，电力公司向凤凰县人民政府递交湘德电（2010）40号《关于城北256亩土地征用价格问题的请示》称，电力公司于2007年11月与国土局签订协议，委托国土局征用城北256亩土地作为建设凤凰县电力调度中心及以文化旅游项目为主的电力系统凤凰接待中心用地，协议约定土地征地价格在10万元左右，完成征地手续时间在2008年3月。由于各种原因到目前为止，该宗地仅完成了电力调度中心30亩土地征用手续（征用价格10万元／亩）其余土地中的138亩即将进入挂牌程序，88亩尚无征地指标。电力公司已为此支付了约1500万元的购地��。对于即将挂牌的138亩土地出让价格，电力公司请求仍按原有协议约定的10万元／亩购地，理由如下：1、10万元／亩的价格是双方对该宗地的征用成本的估算，是计价的基础。所谓“以实际发生为准”是指以征地过程中发生的实际费用为准，而不是以土地评估价为准。2、作为以此价格出让的条件，电力公司的直管单位湘西电力局承诺凤凰县人民政府在堤溪的搬迁、电网改造等方面给予支持，目前该承诺已兑现，政府也应履行原有协议。3、按协议约定，国土局完成该宗地的征地手续的时间为2008年3月，目前已超过两年半时间，在此期间内，凤凰县土地升值的因素，不应由电力公司承担。4、电力公司高度重视该宗地的开发建设工作，几年来，为配合国土局的土地征用工作，投入了大量的人力、物力和财力。同时，为了将该宗地开发好，引进了实力较强的湖南人健企业��团有限公司为合作伙伴，该公司和电力公司对该宗地的概念性规划方案得到了专家和领导的一致好评。如果政府不能履行协议约定价格，电力公司的合作方将失去投资信心。5、该宗地为山地，建设成本巨大，且地块离核心景区较远，人气不足，拟建的是投资回报期长的文化旅游产业项目，需要承担较大的投资风险，希望政府在该宗地的土地出让价格问题上与纯商业地块区别对待。6、该宗地尚未进行三通一平，还未达到可挂牌出让的熟地标准，电力公司若摘牌拿地后还需投入大量资金进行场地平整、电力线路改造、搬迁等工作。鉴于上述原因，电力公司对政府以10万元／亩出让该宗地建议如下：1、履行土地挂牌程序，但需设定限制性条件，确保电力公司能拿到地。2、对于摘牌价与10万元／亩的价差部分，电力公司不再缴纳，用该宗地电力线路搬迁费用、三通一平费���予以抵扣，概算约3200万元。该请示亦抄送了国土局。
2010年9月25日，凤凰县人民政府对电力公司回复凤政函（2010）107号《关于城北256亩土地出让价格问题的复函》称，电力公司的湘德电（2010）40号请示已收悉。经研究，现复函如下：1、原则同意城北256亩土地征用程序完成后，尽快依法启动招拍挂程序，可征求电力公司意见设定条件。2、根据电力公司与国土局签订的《委托征地协议》第三条的约定，本宗土地10万元／亩为征地价格和完成报批手续及有关征地税费、办证费。本宗土地的最终价格以实际发生为准。3、依据2002年7月1日实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的有关规定，国有土地使用权招拍挂出让应不低于评估价格。该宗地经中介机构评估，其价格为33万元／亩（不含三通一平），亦即为该宗地的挂牌出让底价。如电力公司依法取得该宗地的��用权，预先支付的10万元／亩的征地等款项，可折抵受让款。该复函亦抄送国土局。
2012年7月20日，国土局签收了电力公司向其提交的由电力公司、房地产公司、投资公司支付总计15905067.79元的《凤凰堤溪征地费用清理说明》。
2012年11月28日，国土局在湖南省国土资源网上交易系统发布凤土网挂字（2012）4-4号土地挂牌公告，拟将位于凤凰县沱江镇城北，使用权面积为73139.5平方米，建筑密度小于或等于40%、容积率小于或等于2.8、绿地率大于或等于35%的商业、居住用地使用权，以1亿元的起始价进行挂牌出让。2012年12月4日，湖南麓和律师事务所受电力公司的委托致国土局（2012）湘麓律函字第11号《律师函》，认为电力公司已依约支付凤土网挂字（2012）4-4号土地挂牌公告项下地块的征地拆迁费用，电力公司作为委托人和投资人的合法权益不容忽视，并请求国土局在收到��件后三个工作日内采取措施暂缓对该宗地的挂牌程序。2012年12月24日，电力公司以国土局为被告向本院提起委托合同纠纷之诉，本院依法受理后，根据电力公司的申请于2012年12月26日冻结了凤土网挂字（2012）4-4号土地挂牌公告项下的国有土地使用权。2012年12月27日，电力公司以与国土局有庭外和解意向为由向本院提出撤诉申请，本院予以准许，并根据电力公司的申请解除了对上述挂牌土地使用权的冻结措施。同日，凤凰县新意房地产开发有限公司以1.76亿元的价格竞得该国有土地使用权。
2013年12月13日，国土局在湖南省国土资源网上交易系统发布凤土网挂字（2013）2-2号土地挂牌公告，拟将位于凤凰县沱江镇城北金坪地块，使用权面积为135511.0平方米，建筑密度小于或等于40%、容积率小于或等于2.8、绿地率大于或等于35%的商业、居住用地使用权，以2.1亿元的起始价进行挂牌出让。国土局的该次挂牌，没有成交。
另查明，双方签订《委托征地协议》后，电力公司根据该协议约定，自2007年11月至2010年9月，自行或委托电力局、投资公司、房地产公司分八十多笔共向凤凰县土地收购储备中心、凤凰县非税收入管理局、凤凰县沱江镇金坪村村民委员会、凤凰县沱江镇人民政府等支付征地费用、征地下乡补助、生产扶持金、测绘费、征地搬迁费、业务协调费等直接费用合计15852779.79元。其中包括：1、凤凰县非税管理局收到的230万元，具体情况为：电力局于2006年12月28日预付的100万元，及于2008年1月11日支付的5万元，电力公司于2009年1月4日、2009年10月20日、2010年2月5日分别支付的50万元、25万元和50万元。2、凤凰县土地收购储备中心收到的938万元，具体情况为：电力局于2007年5月16日预付的150万元，电力公司于2007年12月29日支付的788万元。3、凤凰县沱江镇金坪村村民委员会收到的3187845元等。电力公司自2007年11月12日至2013年7月15日，及受其委托的房地产公司自2007年11月15日至2011年12月31日均参与了凤凰县沱江镇城北新区至临沱江地块的征地拆迁工作，为此，电力公司和房地产公司共同支出人员工资、办公费、差旅费、修理费、材料费、业务招待费等间接费用合计4558452.52元。
本院认为，虽然电力公司与国土局于2007年11月2日所签合同的名称为《委托征地协议》，但其内容实为电力公司先向国土局提供部分资金，由国土局将其用于该协议项下地块的征收报批和拆迁安置开支，国土局在完成对该地块的征收工作后，再将其建设用地使用权中的一部分划拨、另一部分出让给电力公司。因为建设用地使用权的划拨属于行政行为，由此产生的纠纷依法不属于民事案件的审理范围，故对该协议中有关建设用地使用权的划���问题，本案不予审理，电力公司如因该部分协议内容与国土局有争议，可另行诉讼。就该协议中关于168亩建设用地使用权的出让问题而言，除了国有土地使用权的现时状态及相关款项的支付方式有所不同外，其他内容与建设用地使用权出让合同基本相同。双方现因该协议中关于建设用地使用权的出让而发生争议，根据最高人民法院颁布的《民事案件案由规定》（法（2011）41号）第77条第1项的规定，本案案由应确定为建设用地使用权出让合同纠纷。本案主要有三个争议的焦点问题，具体评析如下：
一、双方签订的《委托征地协议》是否有效。虽然该协议系双方当事人的真实意思表示，其内容包括双方当事人的名称，交易标的及其数量、质量，标的交付时间、地点，交易价格及其支付方式、时间等合同必要条款，但因该协议违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条第一款之规定，通过协议方式出让经营性国有建设用地使用权，并损害国家利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项之规定，该协议应当认定无效。国土局提出关于该协议因内容违法而无效的辩驳理由成立，依法予以支持。
二、国土局应否及如何返还电力公司的征地等土地整理工作费用。因双方签订的《委托征地协议》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，国土局应当向电力公司返还因征收涉案土地电力公司自行及委托电力局、房地产公司和投资公司所支付的直接费用15852779.79元，及因配合国土局完成涉案土地征收工作而承担的间接费用4558452.52元，合计20411232.31元。电力公司提出的超出该金额的返还请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。虽然国土局没有直接收到电力公司自行���受其委托的电力局、房地产公司和投资公司因涉案土地征收而支付的直接费用和承担的间接费用，但因该直接费用和间接费用均因电力公司履行《委托征地协议》而发生，且其中的直接费用已被国土局的下属单位凤凰县土地收购储备中心收取788万元，被当时依法有权代表国土局收取建设用地使用权出让金的凤凰县非税管理局收取230万元，及被依法有权从国土局处获得补偿的涉案土地原所有权主体凤凰县沱江镇金坪村村民委员会收取318万余元等；同时，该间接费用亦因被征收涉案土地的建设用地使用权没有按照《委托征地协议》的约定交付给电力公司而全部由国土局受益；此外，国土局于2012年7月20日签收电力公司向其提交的《凤凰堤溪征地费用清理说明》，亦表明国土局对电力公司为涉案土地的征收已经支出了费用的事实予以认可。故国土局提出的关于其总共只收���电力公司支付的100万元工作费用，电力公司无权向其主张全部权益的辩驳理由不能成立，依法不予支持。
三、国土局应否及如何赔偿电力公司的经济损失。国土局作为凤凰县人民政府专门负责管理和监督该县土地工作的职能部门，其理应知道该县哪些土地依法可以用于经营性项目建设，已经列入经营性用地范围的各组成部分，哪些应当通过招标拍卖挂牌程序出让，哪些可以通过协议方式出让。国土局在知道或应当知道涉案建设用地使用权应当通过招标拍卖挂牌程序方式出让的情况下，违反国家规定与电力公司签订出让协议，不正当获得电力公司资金用于涉案土地的征收开发，并在涉案大部分建设用地使用权通过挂牌程序成功出让后仍长期占用该资金拒不返还，其具有重大过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，国土局理应赔偿电力公司的经济损失。即便不考虑涉案建设用地使用权的市场交易价格在2008年3月至2010年9月期间的上升部分，仅按凤凰县人民政府于2010年9月25日回函电力公司时自认的每亩33万元的评估价格与其一部分于2013年12月27日实际成交的每亩1604248.32元（1.76亿元÷73139.5平方米×666.67平方米／亩=1604248.32元／亩）的价格差，并按合同约定的出让面积168亩计算，国土局因不正当利用电力公司的资金完成征地拆迁工作后又拒绝履行合同，实际或可预期获得的利益高达2.141亿元（168亩×（1604248.32元／亩－33万元／亩））。如果不适当考虑电力公司的利益，将有违公平原则和诚实信用原则。综合本案案情，根据《中华人民共和国合同法》第五条、第六条之规定，酌情责令国土局将其实际及可预期获得利益的25%即5352.5万元（2.141亿元×25%）赔偿给电力公司。电力公司提出的超出该金额的赔偿请求，没有事实和��律依据，依法不予支持。国土局提出的因涉案合同无效，其无需向电力公司承担损害赔偿责任的辩驳理由，不能成立，依法不予支持。
综上所述，电力公司的诉讼请求部分成立，对其成立部分，依法予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第五十二条第（二）项、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条之规定，判决如下：
一、被告凤凰县国土资源局在本判决生效后十五日内返还原告湖南德夯电力有限责任公司因凤凰县沱江镇城北地块的征地等土地整理工作而发生的各项费用20411232.31元；
二、被告凤凰县国土资源局在本判决生效后十五日内赔偿原告湖南德夯电力有限责任公司的经济损失5352.5万元；
三、驳回原告湖南德夯电力有限责任公司的其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费541800元，由被告凤凰县国土资源局负担400585元，原告湖南德夯电力有限责任公司负担141215元。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。
审 判 长 付海燕
代理审判员 李 娟
代理审判员 朱湘归
二〇一四年七月十八日
书 记 员 邓姣玲
附：相关法律规定
一、《中华人民共和国合同法》
第五条当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。
第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
二、《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百五十二条判决书应当写明判决结果和作出该判决的理由。判决书内容包括：
（一）案由、诉讼请求、争议的事实和理由；
（二）判决认定的事实和理由、适用的法律和理由；
（三）判决结果和诉讼费用的负担；
（四）上诉期间和上诉的法院。
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