广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)桂行终字第138号
上诉人（一审原告）来宾市兴宾区古三村民委西三村磨飞志等313人（全部人员名单与一审判决所附名单一致）。
诉讼代表人韦李平，男，1949年4月26日出生，汉族，住来宾市兴宾区。
诉讼代表人梁耀安，男，1949年12月9日出生，汉族，住来宾市兴宾区。
诉讼代表人韦寿生，男，1962年8月11日出生，壮族，住来宾市兴宾区。
诉讼代表人韦中研，男，1957年10月8日出生，壮族，住来宾市兴宾区。
诉讼代表人韦广松，男，1973年8月4日出生，汉族，住来宾市兴宾区。
委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。
委托代理人任佳慧，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）来宾市人民政府。
法定代表人雷应敏，市长。
委托代理人罗克秋，来宾市征地办公室工作人员。
委托代理人张祖初，来宾市法制办公室工作人员。
上诉人磨飞志等313人因诉来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）征地补偿安置纠纷一案，不服来宾市中级人民法院（2015）来行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年12月14日公开审理了本案。上诉人磨飞志等313人的委托代理人王才亮、任佳慧，被上诉人来宾市政府委托代理人张祖初、罗克秋出庭参加诉讼。本案经报请最高人民法院批准延长了审理期限，现已审理终结。
一审法院查明：2003年至2009年，经广西壮族自治区人民政府多次批准，来宾市政府共征用磨飞志等人所在的来宾市兴宾区古三村民委西三村（以下简称西三村）全部集体土地1749.30亩。2003年10月18日，来宾市土地储备中心公布《来宾市城北新区征地拆迁安置小区建设实施方案》（以下简称2003年安置方案），确定为磨飞志等人在盘古大道西端南侧规划安置小区和“三产”用地85.80亩，安置户每人25m2宅基地加15m2“三产用地”，即“25+15”方案。安置房设计为五层楼房，第一层由来宾市政府统一出资，建设费用从被拆迁户的拆迁房屋应得的补偿费中抵扣，不足部分由来宾市政府承担；二层以上续建费用由安置户承担，“三产”建设用地由村集体自行开发建设。磨飞志等人自行选定建筑工程队设计、建设和监理，村民代表现场监工。该安置小区2004年5月动工，来宾市政府共出资2108万元，建成安置房第一层152套。在建设过程中，由于监管不力，部分框架主体建筑出现质量问题，2005年12月，经广西建筑质量检测中心检测，其中12栋楼房部分第一层出现不同程度的裂缝，建议加固补救后即可使用。磨飞志等人不同意加固，要求拆除重建，因意见分歧大，致使该小区安置房屋无法续建。来宾市政府拆除了全部安置小区已建成安置房。
2007年5月，广西壮族自治区建设厅、国土资源厅下发《关于加强独立方式私人住宅建设管理的通知》（桂建村镇〔2007〕11号，以下简称桂建村镇〔2007〕11号文），不再允许在城市规划区内建“竹筒房”（即占天占地、长进深、窄开面的独立式私人住宅），没有建成的宅基地，不再给予建“竹筒房”。2009年广西壮族自治区党委和自治区政府联合下发《关于开展城乡风貌改造的若干意见》（桂发〔2009〕22号，以下简称桂发〔2009〕22号文），再次强调从严控制城镇独立式私人住宅建设，不得以任何名义、任何形式批准城镇居民私人宅基地。
来宾市政府认为原方案已不符合城市规划建设的要求，决定取消原2003年“25+15”安置方案，实行“40+40”新安置方案，于2009年2月2日作出《西三村整体征地拆迁安置方案》（以下简称2009年安置方案）。大体内容是：采取货币补偿和市场购买相结合的方案予以安置，按城北新区现行市场价格（综合均价）商铺3500元/m2、住宅2000元/m2给每个被安置人按40m2的商铺建筑面积（其中第一层20m2，第二层20m2）+40m2的住房建筑面积的方式以户为单位进行安置，折合补偿价值为22万元的安置费；其中住宅的购房款由被安置人交520元/m2，余下1480元/m2由被告交纳，经过换算，被告需向每个被安置人支付安置费19.92万元（后增至20万元）。如选择领取20万安置费的则不得再参与安置房的安排；选择安置房安置的，该安置费不直接发放给被安置人，统一由市土地储备中心负责管理，被安置人可选择委托市土地储备中心协助购买或自行购买的方式，选定后由市土地储备中心支付安置费给售房方结算购房款。2009年10月23日来宾市政府作出《来宾市人民政府办公室关于印发来宾市征收市区集体土地征地拆迁补偿安置补充规定的通知》（来政办发〔2009〕196号），规定在来宾市城市规划范围内被征地拆迁的集体组织成员，采用人均安置住房40平方米，再提供给每人40平方米经营性用房，由政府无偿提供，拆迁户无需交纳任何费用，且征收土地和地上附着物的补偿仍按规定给予，不用抵扣；安置房全部统一为高层（或多层）商住综合楼。
磨飞志等人不服2009年安置方案，申请就征地补偿标准争议进行协调。2013年1月15日来宾市政府召开协调会，但协调未果。磨飞志等人向广西壮族自治区人民政府申请裁决，2015年2月4日广西壮族自治区人民政府作出桂政行复（2015）26号行政复议决定，维持来宾市政府的具体行政行为。磨飞志等人不服遂提起本案诉讼。
一审法院认为：来宾市政府具有作出本案被诉具体行政行为的主体资格。来宾市政府所征用的集体土地均有广西壮族自治区人民政府的批文批准，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。来宾市政府有权制定城市总体规划和拆迁征地补偿安置方案。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四条、第四十七条的规定，来宾市政府具有确定城市的发展规模、步骤和建设标准，以及上级政府对城乡规划发生变更时有权提出修改的职权。2007年自治区建设厅、国土厅联合下发的桂建村镇〔2007〕11号文以及自治区党委和自治区人民政府联合下发的桂发〔2009〕22号文，即是原规划发生变更的依据，而根据上级文件的规定以及来宾市城市建设的实际情况，来宾市政府变更原2003年安置方案，符合法律和法规规定，应予确认。综上所述，来宾市政府2009年安置方案的具体行政行为，事实清楚、证据确凿、程序合法，应予维护；磨飞志请求确认来宾市政府2009年安置方案违法，缺乏事实依据和法律依据，理由不成立，该院不予支持；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决驳回来宾市兴宾区古三村民委西三村磨飞志等313人的诉讼请求。
磨飞志等人上诉称：一、2003年安置方案合法有效，系以来宾市政府与上诉人为主体的行政合同，对双方都有约束力，来宾市政府依法应执行2003年安置方案，其擅自变更为2009年安置方案违法。二、来宾市政府无证据证实按照2003年安置方案所建设的房屋属于“竹筒房”。2003年安置方案所进行的建设已经办理了规划许可、施工许可等报建手续，原建成的第一层被推倒，规划许可等手续仍有效，应继续实施。桂建村镇〔2007〕11号文于2007年施行，对2003年安置方案已经生效的报建手续不具有溯及力；并且，桂建村镇〔2007〕11号文系规范性文件，无变更原规划许可的效力。三、来宾市政府将2003年安置方案变更为2009年安置方案未履行征求群众意见等程序，属程序违法。上诉请求：撤销来宾市中级人民法院（2015）来行初字第1号行政判决，确认被上诉人2009年2月2日作出的《西三村整体征地拆迁安置方案》违法，责令被上诉人按照其2003年作出的《来宾市城北新区征地拆迁安置小区建设实施方案》对上诉人予以妥善安置。
被上诉人来宾市政府辩称：来宾市政府征用西三村集体土地行为合法。在征地行为合法的基础上所作出的2003年安置方案，因西三村村民自行建设引发房屋质量问题，西三村村民拒绝加固后分配的方案，要求推倒重建，致使无法落实2003年安置方案。2007年自治区建设厅、国土厅联合下发的桂建村镇〔2007〕11号文以及2009年自治区党委和自治区人民政府联合下发的桂发〔2009〕22号文，不再允许建设2003年方案的“竹筒房”，经组织西三村干部群众考察郑州后，来宾市政府决定取消2003年安置方案，实施2009年安置方案。来宾市政府变更2003年安置方案为2009年方案，有西三村村民自身行为导致原方案无法落实的客观情况，以及上级行政机关出台规定禁止建设“竹筒房”的政策上原因，因此来宾市政府的该行为合法。一审驳回磨飞志等人的诉讼请求正确。答辩请求：驳回上诉，维持原判。
本院经审查，另查明如下事实：
磨飞志等人起诉时提出的诉讼请求为：确认来宾市政府2009年2月2日作出的《西三村整体征地拆迁安置方案》违法，责令来宾市政府重新编制审批征地拆迁安置方案，对磨飞志等人予以妥善安置。
桂建村镇〔2007〕11号文规定：“从本通知发出之日起，各地城市规划（建设）行政主管部门不得核发独立式城镇居民私人住宅《建设用地规划许可证》，对未取得《建设用地规划许可证》而办理了土地使用权手续的，不能核发《建设工程规划许可证》。”该文没有一审法院查明认定的“没有建成的宅基地，不再给予建竹筒房”的文字表述内容。
2003年安置方案建设的安置小区，取得了来宾市建设与规划委员会2004年4月27日核发的《建设工程规划许可证》（编号公04-035号），于2009年12月被来宾市政府全部拆除。拆除后原地块规划建设来宾市安置小区一区，用于安置西三村和市区周边被征收拆迁户。已建成安置房2300套。
2014年4月23日，来宾市政府出台了《来宾市区集体土地及房屋拆迁补偿安置标准补充规定的通知》（来政办发〔2014〕56号），新增一项补偿标准，即被安置人口耕地被征收后，给予每人25平方米三产用地，不再享受40平方米经营用房。
一审法院查明的事实除与以上本院另查明的事实不一致的之外，本院对一审法院查明的其他事实予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，来宾市政府具有制定2003年安置方案和2009年安置方案的职权。2003年安置方案已经实施，依据该方案建设的安置小区取得了《建设工程规划许可证》，已建成152栋一层楼房。2003年安置方案对来宾市政府和西三村被安置户都有约束力，无法定事由并依法定程序不得变更。桂建村镇〔2007〕11号文没有规定在该文施行前已经取得合法手续并开工建设的项目不得继续建设，来宾市政府以桂建村镇〔2007〕11号文为由将2003年安置方案变更为2009年安置方案，没有法律或政策依据。原安置小区152栋中部分房屋的质量问题，双方可就该问题进行协商解决或通过其他法律途径解决，但不能成为一方取消原有的建设批准手续、从而变更补偿安置方案的事由，来宾市政府将2003年安置方案变更为2009年安置方案也无法定事由。但是，2009年安置方案是基于桂建村镇〔2007〕11号文规定的新要求作出，且已经实际实施，部分西三村被安置人员也已按该方案进行安置补偿；2003年安置方案则因对应的项目用地已经建成新的安置小区，客观上已经不能恢复实施。因此，如果撤销2009年安置方案将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项的规定，本院应当判决确认2009年安置方案违法，但不撤销该方案。所以，上诉人请求确认来宾市政府2009年安置方案违法的主张成立，本院予以支持。
如上所述，2003年安置方案对应的项目用地已经建成新的安置小区，客观上已经不能恢复实施原来的建设方案；同时，根据桂建村镇〔2007〕11号文的规定，“从本通知发出之日起，各地城市规划（建设）行政主管部门不得核发独立式城镇居民私人住宅《建设用地规划许可证》，对未取得《建设用地规划许可证》而办理了土地使用权手续的，不能核发《建设工程规划许可证》。”来宾市政府已不能在其他地方新批准建设独立式城镇居民私人住宅。因此，上诉人请求责令来宾市政府重新编制审批征地拆迁安置方案的主张，在事实上和法律政策规定上都不具备条件，本院不予支持。
来宾市政府征收了上诉人所在集体的土地及其地上附着物，对符合条件的村民依法都应当妥善安置。2009年安置方案作出后，除了已经接受补偿安置的西三村人员外，其他未接受补偿安置的西三村符合安置条件人员，来宾市政府应当按照2009年安置方案或者最新的征地补偿安置标准予以妥善安置。
综上所述，上诉人关于确认2009年安置方案违法、妥善安置被拆迁户的请求，有事实和法律依据，本院予以支持。一审判决部分事实认定错误，适用法律不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一项的规定，判决如下：
一、撤销来宾市中级人民法院（2015）来行初字第1号行政判决；
二、确认来宾市人民政府于2009年2月2日作出的《西三村整体征地拆迁安置方案》违法；
三、驳回磨飞志等313人关于责令来宾市人民政府重新编制审批编制审批征地拆迁安置方案的诉讼请求；
四、责令来宾市人民政府对磨飞志等313人中符合安置条件的人员予以妥善安置。
一审、二审案件受理费各50元，由来宾市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 陆 海
代理审判员 宋丹丹
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 张鹏飞