福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)闽行终491号
上诉人（原审被告）周宁县人民政府，住所地周宁县狮城镇北门路2号。
法定代表人黄桂诚，县长。
委托代理人肖孙春，男，周宁县人民政府工作人员。
委托代理人周敦贞，福建宁仁律师事务所律师。
被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）汤景团，男，1966年3月10日出生，汉族，住周宁县玛坑乡孝悌村南山**号，公民身份号码3522301966********。
被上诉人（原审原告）汤正吉，男，1963年1月16日出生，汉族，住周宁县。
被上诉人（原审原告）汤大成，男，1966年6月26日出生，汉族，住周宁县。
被上诉人（原审原告）詹爱金，女，1965年1月10日出生，汉族，住周宁县。
被上诉人（原审原告）汤大众，男，1947年9月16日出生，汉族，住周宁县。
被上诉人（原审原告）汤树琼，男，1967年8月12日出生，汉族，住周宁县。
被上诉人（原审原告）汤润清，男，1957年7月17日出生，汉族，住周宁县。
被上诉人（原审原告）汤林从，男，1935年2月3日出生，汉族，住周宁县。
上述8位被上诉人共同委托代理人谢宇翔，福建三通律师事务所律师。
周宁县人民政府因汤景团等8人诉其行政征收违法一案，不服福州市中级人民法院（2016）01行初367号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年10月25日公开开庭审理了本案。上诉人周宁县人民政府的委托代理人周敦贞、肖孙春，被上诉人汤景团等8人的诉讼代表人汤景团及委托代理人谢宇翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，中共福建省委、福建省人民政府《关于进一步扶持省级扶贫开发工作重点县加快发展的若干意见》明确要求在“十二五”末确保省级扶贫开发工作重点县实现“县县通高速”、“镇镇有干线”、“村村通客车”目标。福建省交通运输厅《关于贯彻落实省委九届九次全会精神进一步加快省级扶贫开发工作重点县交通运输发展的意见》明确要求要加快对全省23个省级扶贫开发工作重点县的“镇镇有干线”、“村村通客车”的建设、各县可以采用“一县一议”的方式进行。宁德市交通运输局《宁德市2014-2015年“镇镇有干线”项目建设实施方案》将周宁玛坑乡至纵三线公路项目列入计划之中实施。被告根据上述要求，于2015年3月18日专题召开常务会议，确定周宁玛坑乡至纵三线公路项目的业主单位是周宁县宁通交通投资有限公司（以下简称宁通公司），负责项目招标、建设等工作；确定玛坑乡人民政府负责项目用地的安征迁工作。周宁县玛坑乡至纵三线公路性质系县道。原告系周宁县玛坑乡孝悌村及玛坑村的村民，其认为被告在实施征地过程中违反法定程序，强行对原告使用的土地进行征收，严重侵害了原告的合法权益，提起行政诉讼。
原审另查明，2016年1月5日，周宁县玛坑乡人民政府对汤景团、汤大成、汤正吉、汤国龙、詹爱金、汤林从、汤大众作出周玛信﹝2015﹞06号《关于汤景团等人信访事项答复意见书》，对上述原告的征地补偿情况进行答复。2016年4月19日，周宁县玛坑乡人民政府对詹爱金作出周玛信﹝2016﹞3号《詹爱金信访答复意见书》，对詹爱金要求樟木等青苗补偿及土地面积补偿问题进行答复。2016年5月3日，周宁县玛坑乡人民政府对汤润清三兄弟作出《关于“镇镇”通干线玛坑连接线红线外青苗及土地核定书》。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”原告汤景团等8人提交的证据即耕地承包合同书、林业生产责任制合同、青苗及土地核定书、玛坑乡人民政府信访答复意见书等能够证明被告因周宁玛坑乡至纵三线公路项目征收了其使用的土地，其有权提起本案诉讼。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”根据上述规定，建设工程占用农用地、林地，应当办理相关的审批手续，并按照被征收土地的原用途给予补偿。本案中，被告提交的证据即《周宁县人民政府常务会议纪要》能够证明周宁玛坑乡至纵三线公路项目的安征迁工作系由被告组织实施，玛坑乡人民政府系受被告委托负责具体工作，被告辩称其没有实施征地行为的理由不能成立。被告未向本院提交周宁玛坑乡至纵三线公路项目土地征收经过依法审批的相关证据，其对原告使用的土地进行强制征收的行政行为应确认违法。综上，原告的诉讼理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告周宁县人民政府强制征收原告汤景团等8人土地的行政行为违法。诉讼费50元，由被告周宁县人民政府负担。
上诉人周宁县人民政府不服原审判决，提起上诉称，原判认定事实错误，上诉人在一审答辩和庭审时已经明确自己不是适格主体，适格的主体应该是玛坑乡人民政府。答辩人的行为完全依法依规，是正确的。玛坑乡人民政府已经完成安征迁各项工作，原审未追加玛坑乡人民政府和宁通公司为共同被告是错误的。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人汤景团等人未提交书面答辩意见，但在庭审中辩称，上诉人主张其并非适格主体缺乏事实和法律依据。根据法律规定及被上诉人在一审中提交的证据可以证明，涉案土地征收与安置工作是由上诉人组织实施，玛坑乡人民政府是受上诉人委托负责具体工作，上诉人是本案适格主体。上诉人主张其在征收过程中不存在违法，缺乏事实和法律依据。上诉人主张其完全依法依规实施征收，缺乏事实和法律依据。上诉人主张玛坑乡人民政府已经完成了安征迁工作，缺乏事实和法律依据。本案不存在追加共同被告的问题，玛坑乡人民政府是作为上诉人委托的单位，宁通公司是作为后期公路的建设单位，与本案无关。上诉人在二审中仍不能提供相关证据及与征地有关的规范性文件证明其征收合法，其上诉缺乏依据，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，相关证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审采信的证据以及认定的案件事实予以确认。二审期间，上诉人周宁县人民政府向法庭提交了闽政地［2015］841号《福建省人民政府关于周宁县玛坑乡至纵三线（咸格村）公路工程农用地转用和土地征收的批复》、2016划1号《国有建设用地划拨决定书》、周发改审批［2014］100号《周宁县发展和改革局关于周宁县玛坑乡至纵三线（咸格村）公路工程可行性研究报告的批复》、周环保监［2015］18号《周宁县环保局关于周宁县玛坑乡至纵三线（咸格村）公路工程建设项目环境影响报告书的批复》，欲证明涉案土地转用手续完备，上诉人已经履行了建设用地划拨程序，使用土地是合法的，项目经过评估、审批，是合法的。本院审查认为，上诉人在第一审程序中无正当理由未依法提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被上诉人以上诉人周宁县人民政府为被告提起行政诉讼，主张周宁县人民政府未依法办理农用地转用审批手续及征地审批手续，未依照法定程序实施征收，在未依法对上诉人进行补偿的情况下，实施强制征收。要求确认上诉人强制征收上诉人土地及地上附着物的行政行为违法，实质是对周宁县人民政府组织实施征收土地的行为不服而提起的诉讼。根据土地管理法及其实施条例的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上人民政府是组织实施征收土地的法定机关。因此，被上诉人以周宁县人民政府组织实施征地违法为由，提起诉讼，上诉人应为本案的适格主体。上诉人主张组织实施工作系由玛坑乡人民政府具体负责，由于乡政府组织实施征地并没有相应的法律依据，周宁县人民政府在组织实施征地中将有关征地事项交由乡政府具体负责，应视为委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，应由委托的行政机关即周宁县人民政府为被告。至于宁通公司并非行政主体，亦与组织实施征地的行政行为没有关联性，上诉人主张其不是适格被告以及应追加玛坑乡人民政府及宁通公司为本案共同被告的理由，均不能成立。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”诉讼中，上诉人周宁县人民政府并未提供相应的证据和依据，以证明其组织实施被诉征地行为符合法律规定，依法应认定上诉人组织实施征收上诉人土地的行为违法。原审判决对被诉行政行为合法性作出的评判，并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人周宁县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
代理审判员 赖峨州
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 胡 燕
附：本案涉及的相关法律条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。