江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏12行终192号
上诉人（原审原告）吴秀芳，女，汉族，住靖江市。
上诉人（原审原告）陆卫民，男，汉族，住靖江市。
两上诉人共同委托代理人席超、许茜，江苏泓远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）靖江市住房和城乡建设局，住所地靖江市人民中路125号。
法定代表人顾灿红，该局局长。
委托代理人尹保中，靖江市房屋征收服务中心工作人员。
委托代理人孙锐，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。
上诉人吴秀芳、陆卫民因要求撤销房屋征收补偿安置协议一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2017)苏1291行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月9日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，吴秀芳户位于靖江市××号，在靖江市旧城××地块（北××路，南至团结路，东至ＸＸ街，西至工行、原建行）范围内。2016年5月5日，靖江市人民政府发布靖江市旧城改造15号地块房屋征收补偿方案（征求意见稿），并向吴秀芳户送达。2016年6月6日，靖江市住房和城乡建设局（以下简称靖江市住建局）××向××号调查及认定结果。
2016年6月25日，靖江市人民政府发布靖政发[2016]82号市政府关于印发靖江市旧城改造15号地块房屋征收补偿方案的通知、靖政发[2016]84号市政府关于旧城改造15号地块房屋征收的决定及靖政发[2016]85号市政府关于旧城改造15号地块房屋征收决定的通告，决定对前述靖江市旧城改造15号地块四至范围内国有土地上房屋实施征收，征收部门为靖江市住建局，征收实施单位为靖江市房屋征收服务中心（以下简称征收服务中心）。靖江市旧城改造15号地块房屋征收补偿方案（以下简称15号征收补偿方案）载明：经委托有资格的评估公司采样评估，被征收房屋类似房地产市场价格评估基准价为住宅房屋每平方米6780元；被征收房屋价值由靖江市住建局委托经协商选定或投票选定或抽签确定的具有相应资质的房地产价格评估机构根据被征收房屋情况，按照靖政规[2012]21号文评估确定；“住改非”房屋：被征收住宅房屋于2010年7月1日前用于经营并取得合法、有效工商营业执照，且持续经营一年以上的参照营业用房评估。
2016年6月26日，靖江市住建局向吴秀芳户送达房屋征收决定及通告、房屋征收补偿方案、房屋征收评估机构征选表。2016年7月14日，靖江市住建局向××号调查及认定结果（复1）。2016年7月19日，靖江市住建局向吴秀芳户送达最终调查认定结果、估价报告及装修及附属物估价表。最终调查认定结果载明：邑庙弄2号建筑面积573.66平方米（含简易结构11.93平方米），其中“住改非”为一层、二层楼梯一半19.08平方米、三层142.23平方米及四层121.66平方米，合计282.97平方米。估价报告载明：1.住宅房屋1#面积561.73平方米，单价7171.53元/平方米，评估价值4028466元，住宅房屋2#面积11.93平方米，单价6375.85元/平方米，评估价值76064元，合计4104530元；2.非沿街参照营业用房部分面积282.97平方米，非沿街“住改非”增加补偿单价1000元/平方米，评估价值282970元；房屋评估价值总计4387500元。
吴秀芳户、靖江市住建局多次协商洽谈征收补偿事宜。2016年9月12日，吴秀芳、陆卫民与靖江市住建局签订了编号为私105的国有土地上房屋征收补偿安置协议（以下简称105号补偿安置协议）。该协议约定：被征收房屋所在地址邑庙弄2号，经房屋征收调查确认，被征收房屋所有权人为吴秀芳、陆卫民，房屋用途为住宅，房屋建筑面积573.66平方米（其中住宅290.69平方米，“住改非”282.97平方米），被征收房屋评估价值4387500元，装饰装修及附属物补偿金额255380元，选择货币补偿，享受临时安置补助费6000元、搬迁补助费5737元、“住改非”停产停业损失184984元及选择货币补偿奖励492544元，被征收人在2016年9月12日前将房屋腾空并交付，享受按期搬迁奖励731154元，各项补偿总额6063299元。后吴秀芳户未将房屋腾空交付，亦未领取补偿金。2016年12月28日，吴秀芳户提起本案诉讼。诉讼中，吴秀芳户确认其提起的系撤销之诉，其主张的撤销事由为受胁迫签订补偿协议及该协议显失公平。
原审法院认为，靖江市住建局作为靖江市人民政府指定的房屋征收部门，与征收范围内国有土地上房屋所有权人吴秀芳、陆卫民签订补偿协议，属于行政协议范畴。吴秀芳、陆卫民就补偿协议提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。
吴秀芳、陆卫民与靖江市住建局签订的105号补偿安置协议，内容约定明确，双方均已签名或盖章，依法已经成立。吴秀芳指出吴秀芳仅盖章而未签名，而在协议上加盖印章，应与签署姓名同样认定为作出缔结合同的意思表示，故吴秀芳仅在协议上加盖私章不影响补偿协议的成立。
本案中，吴秀芳、陆卫民以靖江市住建局采取胁迫手段使其违背真实意思签订补偿安置协议且协议显失公平为由，请求撤销该协议。吴秀芳、陆卫民提起合同撤销之诉，仅涉及合同法规定的可撤销情形，未涉及行政优益权的使用，故对涉案补偿协议效力之争议可参照民事法律规定予以审查。吴秀芳、陆卫民主张靖江市住建局采取胁迫手段使其签订补偿协议，但未提交证据予以证明，不予采信。
最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第72条规定：一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利义务明显违反公平、等价有偿原则的，可以认定为显失公平。对涉案补偿安置协议是否“在订立合同时显失公平”评判如下：
首先，在签订补偿协议前，靖江市住建局已将征收补偿方案、最终调查认定结果及估价报告送达吴秀芳户，并依据该三份材料与吴秀芳户洽谈协商。吴秀芳、陆卫民与靖江市住建局签订补偿安置协议时所约定的房屋面积、性质、房屋评估价值等主要内容，均源自前述三份材料，有一定的客观基础，因此并不存在协议双方权利义务明显不对等的情况。
其次，从靖江市住建局向吴秀芳户送达前述三份材料，至双方签订补偿安置协议期间近两个月，洽谈记录反映，该期间双方多次就“住改非”面积、沿街问题等进行商谈。双方签订的补偿协议中关于房屋面积、性质、房屋评估价值的约定，与估价报告所载内容完全一致。因此，能够认定吴秀芳户在签订补偿协议时对房屋面积、性质、补偿单价、房屋评估价值等关系到其征收补偿利益的关键因素具有清楚的认识，故吴秀芳户签订补偿协议是其真实意思表示，并不存在靖江市住建局利用交易优势或吴秀芳户没有经验签订补偿安置协议的情形。
因此，吴秀芳户主张补偿协议显失公平，不予支持。至于吴秀芳户提出的“住改非”、沿街性质及补偿不公等具体补偿标准问题，在考查补偿协议效力时并无需涉及，在此不予理涉。
综上，吴秀芳户主张涉案补偿协议存在胁迫、显失公平理由不成立。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决：驳回吴秀芳、陆卫民的诉讼请求。案件受理费50元，由吴秀芳、陆卫民负担。
吴秀芳、陆卫民不服，向本院提出上诉称，被上诉人靖江市住建局利用征收主管部门的优势，采取欺诈、胁迫手段，谎称当天不签约，将扣除73万元按期签约奖金，诱骗上诉人签订了105号补偿安置协议，该协议不是上诉人的真实意思表示，严重侵害了上诉人的合法权益，主要理由如下：1、上诉人经向靖江市规划局、靖江市发展和改革委员会申请信息公开，涉案地块并未获得相关审批也未有建设项目相关立项文件，被上诉人在没有任何审批及立项的情况下，即以旧城改造的名义对上诉人的房屋进行征收，没有法律依据。被上诉人与上诉人签订的105号补偿安置协议违反了法律的规定，依法应当予以撤销；原审判决未对被上诉人的征收行为进行合法性审查，即判决确认协议有效，显属适用法律错误，依法应当撤销。2、上诉人房屋属于靖江市城区中一类地区，周边同类房地产价格交易均价在每平方米12000元，被上诉人对上诉人房屋的补偿按照每平方米7171.53元的价格进行补偿，明显偏低，显失公平，依法应当予以纠正。3、上诉人自2003年开始就在被征收房屋内从事经营活动，并领取了营业执照、食品卫生许可证、税务登记证等证书，按照《靖江市旧城改造15号地块房屋征收补偿方案》第八条的规定，应当依法认定上诉人房屋的一二层为“住改非”性质，并按照“住改非”的标准对上诉人进行补偿。被上诉人仅按照住宅房屋的标准对上诉人进行补偿，违法事实清楚。此外，上诉人的房屋属于沿街位置，被上诉人按照非沿街标准进行补偿也明显与事实及法律规定不符，应当依法予以纠正。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法予以撤销，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人靖江市住建局答辩称：1、靖江市人民政府对上诉人房屋所在地块依法作出了征收决定，在规定的期限内，没有人对该征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，该征收决定合法有效。2、被上诉人在与上诉人签订105号补偿安置协议之前，依法对上诉人的房屋进行了调查、评估，评估报告亦送达给了上诉人，上诉人未对评估报告申请复核，评估报告合法有效。3、上诉人认为其房屋的一二层应当认定为“住改非”没有事实依据。4、被上诉人与上诉人签订的105号补偿安置协议合法有效，不存在法律规定的应当撤销的情形。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院经审理除确认原审判决已经查明的事实外，另查明：
与本案上诉人同处15号地块的范芬于2017年3月向本院提起行政诉讼，要求判决确认靖江市人民政府针对其被征收房屋作出的房屋征收补偿决定书违法，并予以撤销。本院经审理于2017年7月12日作出（2017）苏12行初36号行政判决，确认涉案征收决定合法有效并驳回了范芬的诉讼请求。范芬不服，向江苏省高级人民法院提起上诉，目前，该案尚在二审过程中。
本院认为，本案的争议焦点是案涉105号补偿安置协议是否显失公平，是否应当予以撤销。
首先，105号补偿安置协议系行政机关靖江市住建局为了履行行政管理目标及实现公共利益的需要，在法定职责范围内与相对人上诉人经协商签订的具有行政法上权利义务内容的房屋征收补偿安置协议，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条之规定，应当认定为行政协议。行政协议是否应当被撤销，应分别根据《中华人民共和国行政诉讼法》以及《中华人民共和国合同法》的有关规定进行判定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案中，被上诉人靖江市住建局作为靖江市负责城市建设管理的行政机关，为了公共利益的需要，具有依法与房屋被征收人签订房屋征收补偿安置协议的法定职权；在被上诉人与上诉人签订105号补偿安置协议之前，靖江市人民政府依法对涉案地块作出了房屋征收决定，相关行政部门亦依法对上诉人的房屋进行了调查认定，并依法作出了评估报告，评估报告亦送达给了上诉人。被上诉人经与上诉人协商签订的补偿安置协议符合案涉房屋征收决定的相关规定，补偿价格亦与评估报告相吻合，因此，上诉人与被上诉人签订的105号补偿安置协议无明显不当之处，不存在上述行政诉讼法规定的应当撤销的情形。
《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。本案中，上诉人在与被上诉人签订105号补偿安置协议之前，被上诉人组织对上诉人的房屋进行了调查认定并依法进行了评估，评估报告送达上诉人后，上诉人没有依法申请复核，应视为对评估报告的认可。在此基础上，双方经多次协商后，自愿签订的105号补偿安置协议也不存在上述合同法规定的可撤销情形。
关于上诉人提出的几点上诉意见。1、关于案涉地块的房屋征收决定的合法性问题。本院作出的（2017）苏12行初36号行政判决已对案涉征收决定的合法性予以了确认，上诉人关于原审判决未予审查，涉案房屋征收决定违法的意见，本院不予采纳。2、关于对上诉人房屋的补偿标准问题。首先，105号补偿安置协议系经双方当事人充分协商后签订的，根据意思自治原则，当事人有权处分自己的权利。其次，补偿价格的依据是经过合法产生的评估机构依法评估后产生的评估结果，该补偿价格具有事实依据。第三，根据《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，对被征收房屋价值的评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等多种因素，参照被征收房屋类似房地产市场价格予以认定。本案中，上诉人不考虑其他因素，单纯以周边房地产市场的均价与自己被征收房屋的评估价作比较，认为评估价明显偏低，该意见缺乏相应证据佐证，本院不予采信。3、关于上诉人被征收房屋一二层未认定为“住改非”的问题。至本案二审阶段为止，上诉人所提交的证据并不能证明其被征收房屋的一二层符合15号征收补偿方案规定的可以认定为“住改非”的条件；其要求按照临街房屋予以补偿也无事实依据。
综上，上诉人与被上诉人签订的105号补偿安置协议系经双方当事人充分协商后签订的，不存在上诉人认为的受胁迫、显失公平的情形，亦不存在我国行政诉讼法、合同法规定的可撤销情形，应当认定为合法有效。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴秀芳、陆卫民负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 曹海霞
审判员 苏媛媛
二〇一七年十月十日
书记员 秦 檑
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。