江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏09行终5号
上诉人（原审被告）射阳县住房和城乡建设局，住所地射阳县人民西路66号。
法定代表人徐勇，该局局长。
委托代理人王浩，该局城建监察大队法制科科长。
委托代理人王有志，江苏御今律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）射阳县大地房地产开发有限公司（以下简称射阳大地公司），住所地射阳县合德镇人民路4号。
法定代表人李忠连，该公司董事长。
委托代理人葛琨，江苏江珠律师事务所律师。
上诉人射阳县住房和城乡建设局（以下简称射阳住建局）因城建行政决定一案，不服建湖县人民法院（2017）苏0925行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明：1999年7月，澳门华宇集团公司经引荐，意欲在射阳县朝阳街百货公司宿舍区地段，投资建设一座占地面积31800平方米、建筑面积25000平方米，集商业、文化、餐饮、休闲为一体的“太阳城”建设项目，与射阳县人民政府签订了投资协议、补充协议及备忘录。射阳县人民政府为促使该项目早日建成，给予澳门华宇集团公司土地价格优惠、减免有关费用、提供最好服务等一系列优惠措施，并明确表明按澳方要求改变原设计方案，同意在工区河上盖板建房，建筑面积也增加近5000平方米。后因澳门华宇集团公司的投资资金未能按期到账，射阳县人民政府终止了与其签订的关于“太阳城”项目的所有合同。为加快“太阳城”建设步伐，射阳县建设局和射阳县国土管理局于2000年2月29日联合发出公告，以公开议标方式重新确定开发单位，在该公告第六条中，要求竞标单位竞标的条件为：除按政府与外商签订的协议条件执行外，无偿提供250万元用于城市建设。后通过竞标，射阳县大地经济适用房开发有限公司获得了太阳城工程开发建设资格。2000年3月10日，时任射阳县人民政府常务副县长刘长胜召集合德镇和县有关部门、有关单位的负责同志，就县城百货公司地段拆迁改造问题进行了专题会办，形成了射阳县人民政府第7号县长会办会议纪要，在该纪要第一条“明确运作方式”中明确载明：县大成建筑公司及其所属的大地经济适用房开发公司获得该地段开发建设权，出让总价为2440万元，大成建筑公司除按县政府与外商签订的协议条件执行外，无偿提供250万元用于城市建设。2000年3月17日，射阳县大地经济适用房开发有限公司与射阳县国土管理局签订《国有土地使用权出让合同》，明确该地块的使用年限为40年，并按批准的总体规划建设该项目。在批准的总平面图上包含有工区河上的700平方米门市房，时任射阳县人民政府办公室副主任吉东育在该总平面图上签署“经与建设局协调，并请示刘长胜县长，同意按此图施工。”2000年4月，射阳县大地经济适用房开发有限公司开始在射阳县城太阳城工区河上建设长约140米，宽约5米，共约700平方米的活动板房。2000年10月7日，射阳大地公司就该活动板房申领了临时建设工程规划许可证，并分别于2002年12月4日、2004年12月1日、2006年12月18日、2010年3月3日进行了换证，之后未申请办理换证手续，该证有效期至2012年3月2日。2015年9月16日，被告射阳住建局认为原告射阳大地公司所建该活动板房超过批准期限未拆除的行为违法，经交办进行立案查处。2015年9月18日，被告射阳住建局向射阳大地公司进行调查核实，并进行了现场勘查。2015年11月9日，射阳住建局向射阳县城市规划办公室调取了原告射阳大地公司领取临时建设工程规划许可证情况。2015年11月16日，被告射阳住建局作出射建决字〔2015〕第458号《责令限期拆除决定书》。当日，被告射阳住建局向原告射阳大地公司进行了邮寄送达，并将决定的主要内容以公告形式张贴。原告射阳大地公司不服，于2016年5月11日提交诉状，向法院提起行政诉讼。
另查明，因百货公司地段拆迁改造时，射阳县百货大楼有限责任公司的部分仓库及二排宿舍在拆迁范围内。经射阳县人民政府召集有关部门协调，工区河封盖后，该公司获得工区河上最北侧四间活动板房，其他板房先后被原告射阳大地公司按几十万元至上百万元不等的价格出售给王某甲、王某乙、周某甲、周某乙、周某丙等业主，协议签订时，原告大地公司向购买户提供了政府审批的房屋建设规划总图、县长批示和县建设局、水利局的各项批建手续。目前上述房屋均处于正常经营状态。
又查明，1997年5月5日，射阳县大地经济适用房开发有限公司成立，2001年12月13日，该公司名称变更为原告射阳大地公司。射阳县建设局后更名为被告射阳住建局。
再查明，2004年10月15日，在原告大地公司出具的《关于免收工区河面临时建筑使用费的请示》上，副县长刘长胜签署了“该项目当年已经政府批准，有关部门对此不得处罚，也不需办其他手续”的意见。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，被告射阳住建局依法负责本行政区域规划内的城乡规划监督管理，有权依法对本行政区域内的规划违法行为进行查处。
被告射阳县住建局认定原告射阳大地公司建设的涉案活动板房为临时建设而作出被诉限期拆除决定书，既要有事实根据与法律依据，也要符合法定程序，亦要合理、恰当。
被告射阳县住建局作出被诉限期拆除决定程序不当。《江苏省行政程序规定》第四十六条第一款规定：“行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。”被告射阳住建局在行政程序中，明知涉案房屋中的四间已被射阳县政府拆迁安置协调时分配给射阳县百货大楼有限责任公司、其余房屋已被出售等情况，却没有听取射阳县百货大楼有限责任公司及实际购房人的意见，没有依法保障其基本的陈述、申辩权，程序显属不当。
被告射阳县住建局作出被诉限期拆除决定明显失当。根据案件查明的事实，在被告射阳住建局和射阳县国土资源管理局联合发出招标公告后，原告射阳大地公司经公开竞标，获得涉案太阳城项目的开发经营资格；原告公司基于对被告射阳住建局招标公告的内容以及对射阳县人民政府作出的在招商建设太阳城项目时准许“在工区河上搭板建房”承诺的信赖，进行了资金投入和工程建设，其所建成的涉案活动板房中，四间按射阳县政府协调意见分配给百货公司，其他均已销售。购买户基于对射阳县政府及射阳住建局承诺的信赖，认同原告射阳大地公司出售时提供的县长批示、房屋建设规划总图、批建手续等材料，购买房屋并支付对价后，获得房屋并实际经营多年。被告射阳住建局在作出被诉限期拆除行政决定时，理应结合原告公司经射阳县政府及规划部门批准后，于2000年即已建成案涉房屋以及该房屋已被出售等情况，考量相对人的合理利益，尽可能保证行政行为的稳定性和预期性。然而，被告射阳住建局既未考虑案涉房屋的历史因素及被众多经营户经营的客观现状，也未善其应尽职能，考虑如何保障众多购房户的实际权益，其在未与原告公司磋商如何解决或减少购房户利益损失的情况下，径行作出责令原告公司七日内自行拆除的处理决定，显属不当。综上，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（六）项之规定，判决撤销被告射阳县住房和城乡建设局于2015年11月16日作出的射建决字〔2015〕第458号《责令限期拆除决定书》。案件受理费50元，由被告射阳县住房和城乡建设局负担。
上诉人射阳住建局上诉称，1、上诉人不是本案适格被告。射阳县编委会2017年8月18日作出的射编委[2017]57号《关于调整县规划机构设置的通知》的规定，原在射阳住建局挂牌的射阳县规划局已调整为在射阳县国土局挂牌，并将规划及规划监管等相关职责整体划转射阳县国土局。而且上诉人于已于2017年9月7日将职能调整的文件送至一审法院。2、一审判决认定事实错误。一审判决认为上诉人未及时告知当事人及利害关系人陈述申辩的权利，作出限期拆除决定的行政程序不当，但事实是上诉人在2015年11月5日作出公告，并于次日张贴，告知案涉活动板房的相关管理人、使用人和其他利害关系人于公告发布之日起3日内到射阳县城建监察大队主张权利或配合调查，上诉人已经充分保障了相关人员陈述、申辩的权利，并未违反法定程序。3、一审判决适用法律不当。根据江苏省城乡规划条例第四十七条的规定，经批准的临时建设期限届满，必须自行拆除，不存在自由裁量问题，一审判决适用行政诉讼法第七十条第一款第（六）条明显不当，判决撤销上诉人作出的责令限期拆除决定书错误。案涉房屋已经改扩建，不再是原始板房，原县领导同意建房出租用于补贴开发商，明确意见为同意建设活动板房，发临时证，没有同意审批为永久建筑。被上诉人在明知的情况下将其作为永久建设进行非法出售，违反了诚实信用原则，不适用信赖保护原则。另外，根据城市房地产管理法第三十八条第（六）项的规定，案涉房屋也不符合出售条件，属于违法出售。综上，请求二审法院撤销原审判决，发回重审或依法改判，上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人射阳大地公司答辩称，一、本案一审被告主体适格，本案所涉的行政决定与执法权仍然属于上诉人。二、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，1、上诉人作出的限期拆除决定程序不当，上诉人在行政程序中明知房屋四间已经被射阳县政府协调分配给射阳县百货大楼有限公司，其他房屋也已出售，上诉人在作出案涉决定书时没有告知并听取相关权利人员的陈述申辩，程序不当，依法应当撤销；2、上诉人作出决定书明显失当，被上诉人当初依法取得案涉太阳城开发资格，同时也准许在工区河上搭板建房，有关部门对此不得处罚，无需办其他手续，对外销售时被上诉人提供了相关政府领导签字的书面材料，并在合同中注明了该房屋无产权证，案涉的购买人支付对价获得房屋且实际经营至今，上诉人在作出行政决定时即未考虑案涉房屋的历史原因，和众多经营者的实际经营情况，违反了信赖利益保护的基本原则。三、是否存在消防问题，与上诉人作出行政决定之间没有关联性，不能否定行政决定的不当性。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。
本院另查明，射阳县人民政府于2018年4月17日对射阳县编委会2017年8月18日作出的射编委[2017]57号《关于调整县规划机构设置的通知》作出情况说明，认为因有关机构改革方案尚未出台，县政府经研究决定规划监管执法职责仍然保留在县住建局。本院对其他事实和证据的认定与原审判决无异。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”据此，对本县范围内临时建设违法行为进行查处是县城乡规划主管部门的法定职责。本案中，上诉人射阳住建局上诉提出其原是该县的城乡规划主管部门，是本案的适格被告，但因射阳编委文件已将规划及规划监管职责整体划转射阳县国土局，其已不再是本案适格被告，经查，本院二审理期间，射阳县人民政府对该编委文件作出情况说明，经研究决定规划监管执法职责仍然保留在射阳住建局，故上诉人射阳住建局的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
本案中，上诉人射阳住建局认定被上诉人射阳大地公司领取了临时建设许可证后，超过批准期限后未拆除的行为违法，责令其七日内自行拆除。上诉人射阳住建局作出涉案限期拆除决定时未依法保障利害关系人的陈述、申辩权，一审法院认定上诉人作出行政决定时程序不当，该认定并无不当。上诉人射阳住建局上诉提出其于2015年11月5日作出公告，并于次日张贴，告知案涉活动板房的相关管理人、使用人和其他利害关系人于公告发布之日起3日内到射阳县城建监察大队主张权利或配合调查，但上诉人射阳住建局并未提交有效证据证实，故上诉人射阳住建局的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于上诉人射阳住建局提出的法律法规对经批准的临时建设期限届满，必须自行拆除，不存在自由裁量，一审判决适用明显不当判决撤销系法律适用错误的问题，本院认为，对行政行为的司法审查既包括合法性审查，也包括合理性审查。行政行为除了要在形式上符合法律法规的强制性规定，同时还要审查考量该行为是否明显违反法律、法规的立法目的和精神，是否存在不适当地损害了社会和他人利益的情形等不合理因素。本案中，涉案房屋于2000年即已建成，其后四次申领临时建设工程规划许可证并获得许可，其中四间涉案房屋还经射阳县政府协调分配给百货公司，其他房屋均被销售作为经营场所从事正常经营活动，故涉案房屋形成有特定的历史原因和现实状况。上诉人射阳住建局作出案涉限期拆除决定时理应综合考量涉案房屋建成的历史原因、对政府的信赖利益的保护及众多经营户、购房户的现实状况和实际利益等因素，谨慎、合理地作出行政决定，确保该行政决定效力的预期性及实效性。现上诉人射阳住建局只是简单地适用有关临时建设期限届满的法律法规，未进行上述考量，径行作出责令被上诉人七日内自行拆除的行政决定，一审法院据此认定该行政决定明显不当并判决撤销，并无不妥。上诉人射阳住建局的上述主张不能成立，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。上诉人射阳住建局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人射阳县住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
审 判 员 吕 红
审 判 员 秦广林
二〇一八年五月三日
法官助理 施 惠
书 记 员 孙瑜悦