云南省广南县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）云2627刑初181号
公诉机关云南省广南县人民检察院。
被告人陆正实，男，1975年12月1日生，壮族，专科文化，中共党员，原广南县住房和城乡建设局住房保障办公室股长，现任广南县环境卫生管理站站长，住广南县。因本案于2016年8月16日被取保候审。
辩护人李庆雄，云南章法律师事务所律师。
广南县人民检察院以广检公诉刑诉〔2017〕172号起诉书指控被告人陆正实犯玩忽职守罪、滥用职权罪，于2017年8月4日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月8日公开开庭审理了本案。广南县人民检察院指派检察员李晓芬、代理检察员侬又嘉出庭支持公诉，被告人陆正实及其辩护人李庆雄到庭参加诉讼。现已审理终结。
广南县人民检察院指控：
被告人陆正实在2011年至2014年担任广南县住房和城乡建设局住房保障办公室股长期间，在组织和实施城镇廉租住房租赁补贴发放过程中，不认真履行工作职责，未按照相关的文件规定认真组织开展相关审核工作，导致在2011年至2014年期间，向不符合廉租住房租赁补贴条件的家庭发放补贴180.66万元，造成补贴资金的重大损失。
2013年至2015年期间，陆正实身为广南县住建局住保办股长，在实施2013年必进红砖厂棚户区改造项目过程中，违反项目开发合作协议进行施工建设，并组织对工程量进行验收，导致广南县住建局向相关施工方支付工程款、勘验费、招投标代理费共计241.0436万元，后该项目由于与当地百姓产生土地纠纷停止实施，造成保障性住房资金241.0436万元的重大损失。
为证明指控事实，广南县人民检察院列举了书证、证人证言、被告人供述和辩解等证据在案为证。
广南县人民检察院认为，被告人陆正实的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应以玩忽职守罪、滥用职权罪追究其刑事责任。
被告人陆正实对公诉机关指控的事实无异议，但认为其不构成玩忽职守罪和滥用职权罪。对玩忽职守部分认为，广南县每年的租赁补贴发放对象有七八百户，住保办人少，根本无法完成入户调查和审核工作，县政府就租赁补贴发放工作曾成立领导小组，从相关成员单位抽调工作人员集中开展入户调查和审核工作。从其调入住保办工作后，抽调人员集中开展入户调查和审核的工作就没有开展，其曾强烈请求局领导向政府申请抽调领导小组成员单位人员开展该项工作，领导答复县政府领导说各单位都非常缺人难以抽调，就按社区报上来的资料，再组织社区工作人员到住保办统一复核就上报审批发放。在其调到住保办之前，抽调人员入户调查只搞过一年，其他年份的都是按领导说的这种办法做的，每年的审计也都通过了，没有提出任何问题和错误，所以一直沿用这种办法。如果统一抽调人员开展入户调查就不会出现这样的结果。对滥用职权部分认为，碧进红砖厂保障房项目是通过县规委会审批的，三通一平工程的实施是省州县政府要求必须按时动工，实在没有办法，局领导才安排施工队进场开工和招投标工作同时进行，其没有参与过任何谈判和讨论决策，只是做工程量和质量监督认定，而且都是严格按规定如实监督和认定核实，并无差错，将工程进度和实际工作量报给领导，是否支付工程款，是局领导的事，其无权参与。造成项目停工资金损失是由于碧进红砖厂的土地权属与群众有争议，只要把土地问题解决清楚掉，项目仍然可以继续推进。
辩护人李庆雄提出的辩护意见是，对公诉机关指控被告人陆正实犯玩忽职守的罪名认定方面没有异议。但是事实认定方面，公诉机关所作的是笼统认定和一种概括性的认定，事实不够清楚，证据不够充分。认为被告人陆正实不构成滥用职权罪，滥用职权主要表现为：一是超越职权，擅自决定或者处理没有处理、决定权限的事项，二是玩弄职权，随心所欲的对事项作出决定或者处理。三是故意不履行应当履行的职责。四是以权谋私，假公济私不正确履行职责。而且，主观方面必须是故意。被告人陆正实没有超越职权，擅自决定或者处理没有处理、决定权限的事项，在本案涉及项目工程中也没有玩弄职权，随心所欲的作出决定或者处理。其对于项目是否实施、怎么具体去实施等一系列行为没有任何关系，只是按照领导安排对工程量和施工进度进行督促、检查。被告人陆正实构成玩忽职守罪，但是情节轻微，请求免于刑事处罚。
经审理查明：
（一）
被告人陆正实在2011年至2014年担任广南县住房和城乡建设局住房保障办公室股长期间，在组织和实施城镇廉租住房租赁补贴发放过程中，不认真履行工作职责，未按照相关的文件规定认真组织开展相关审核工作，导致在2011年至2014年期间，向不符合廉租住房租赁补贴条件的家庭发放补贴1195800元，造成补贴资金的重大损失。
上述事实，经庭审质证有下列证据证实：
1.书证
（1）云南省人民政府关于进一步加快保障性安居工程建设的实施意见，证实住房租赁补贴发放对象为城镇最低收入、人均住房建筑面积低于13平方米，且未享受实物保障的住房困难家庭。
（2）关于印发云南省城市低收入家庭认定实施办法，证实县(市、区)人民政府民政部门及街道办事处或者乡镇人民政府负责城市低收入核定的具体工作。社区居民委员会根据街道办事处或者乡镇人民政府的委托，可以承担城市低收入家庭收入核定的日常服务工作。城市低收入家庭收入标准实行动态管理，每年公布一次。低收入家庭收入核定工作可以采用书面审查、入户调查、邻里访问、信函索证及调用相关政府部门信息等方式，对申请低收入核定的家庭至少最近半年的收入和财产状况进行调查核实。
（3）云南省人民政府贯彻国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见的实施意见、文山州人民政府贯彻省人民政府关于解决城镇低收入家庭住房困难若干意见的实施办法，证实文山州廉租住房租赁补贴的发放标准原则为：家庭人均居住面积8至10平方米的，每户每月补贴100元；家庭人均居住面积6至8平方米的，每户每月补贴150元；家庭人均居住面积6平方米以下的，每户每月补贴200元。
（4）文山州2011年-2014年保障性安居工程建设工作目标责任书，证实文山州人民政府与广南县人民政府签订责任书，广南任务数：2011年发放租赁住房补贴794户，2012年发放租赁住房补贴800户，2013年新增发放租赁住房补贴100户，2014年发放租赁住房补贴户数无新增。
（5）文山州城镇廉租住房管理实施细则、广南县第十五届人民政府第七次常务会议纪要、广南县廉租住房租赁补贴管理办法》，证实《广南县廉租住房租赁补贴管理办法》经广南县第十五届人民政府第七次常务会议讨论通过，2009年1月1日实施。第二条规定廉租住房租赁补贴，指政府向符合条件的城镇低收入住房困难家庭发放租金补贴，由其自行承租住房。第六条县建设局负责全县租赁补贴的管理工作。第十一条申请廉租住房的家庭应当同时具备下列条件：1.申请家庭成员中至少有1人为广南县非农业常住户口；2.申请租赁补贴的家庭当年应连续享受6个月以上低保待遇；3.家庭人均月收入在172元；4.家庭人均住房建筑面积在12平方米以下(含12平方米)；5.申请家庭成员之间有法定的赡养、抚养或者扶养关系。第十二条规定由下列情形之一的家庭，不予发放租赁补贴：1.参加过房改购房、集资建房或购买经济适用住房的；2.私有房屋转让后不满4年的；3．家庭拥有高档生活消费品的。第二十六条有下列情形之一的，停止发放租赁补贴：1.购置了私有住房，且住房建筑面积超过政府公布的住房困难标准的；2.家庭收入超过低收入标准的；3.家庭人口减少或住房面积增加，人均住房面积超过住房困难标准的；4.将承租的租赁住房转租、转借的；5.无正当理由连续六个月以上未在租赁住房居住的；6.被取消低保待遇的家庭，取消其廉租住房租赁补贴；7.县人民政府规定的其他情况。第二十七条县建设局应当按户建立城镇低收入住房困难家庭档案并备案，采取定期走访、抽查等方式及时掌握城镇低收入住房困难家庭的人口、收入及住房变动情况。
（6）云南省住房和城乡建设厅、云南省财政厅关于进一步做好廉租住房租赁补贴工作的通知(云建保[2013]408号，证实对人均月收入低于980元，人均住房建筑面积低于13平方米的城镇低收入住房困难家庭给予保障。符合保障条件的住房困难家庭，实物配租暂时不能实现的，应及时发放租赁补贴。严格执行租赁补贴实行“三道门槛两榜公示”制度，即申请人在按规定提交家庭住房情况证明、收入情况证明、户口证明及其他相关材料后，经过社区初审，街道办事处或镇人民政府复审，县(市区)住房保障主管部门会同县民政等部门终审“三道门槛”以及初审结果张榜公式、终审结果张榜公示。
（7）文山州财政局、文山州住房和城乡建设局关于下达2011年-2014年廉租住房保障(租赁补贴)专项补助资金的通知，证实广南县2011年廉租住房补助1806户430万元，2012年1613户373万元，2013年152万元，2014年1212户364万元。该资金用于廉租住房保障工作中的租赁补贴发放及购买、改建、租赁廉租住房开支，用于上述开支后仍有结余的，经同级财政部门批准可以用于公共租赁住房支出。
（8）广南县住房和城乡建设局领导班子分工文件，证实张某1主持住建局全面工作，分管局办公室、会计站。马某副局长分管住保办。
（9）记账凭证、转账支票存根、发放汇总表、发放名单，证实2011年10月31日专款支出2011年租赁补贴1301400元，发放815户2744人。2012年12月31日支出2012年租赁补贴1190400元，发放720户2534人。2014年1月31日支出2013年租赁补贴1483200元，发放813户2876人。2014年12月26日支出2014年租赁补贴1497600元，发放624户2142人。发放汇总表中均有张某1同意核发的签字。
（10）2011年至2014年非低保对象领取租赁补贴统计表，证实广南县住建局2011年至2014年发放的租赁补贴名单中，其中非低保对象有：2011年非低保对象陆某6等121户192600元；2012年陆某5等117户198600元；2013年李某等208户382200元；2014年彭某等176户422400元。合计1195800元。
（11）2011年至2014年拥有房屋人员领取租赁补贴统计表，证实由广南县房地产管理所于2016年3月29日统计提供住建局2011年至2014年发放的租赁补贴名单中，梳理统计出拥有房产人员名单，共计陆某等81户，领取补贴金额为444600元。
（12）2011年至2014年有车人员领取租赁补贴统计表，证实由广南县公安局交通警察大队车辆管理所于2016年3月22日统计提供，住建局2011年至2014年发放的租赁补贴名单中，梳理统计出拥有车辆人员名单，共计29户，领取补贴金额139800元。
（13）2011年至2014年有车有房人员领取租赁补贴统计表，证实经梳理，拥有车辆且拥有房产的人员共有王某3等5人，涉及领取租赁补贴金额为26400元。
（14）廉租住房租赁补贴相关档案材料，证实2008年领取租赁补贴人员档案材料。其中2008年材料包括《广南县住房保障中请表》、户口册复印件，中请表中填写较为规范详细，有调查小组审核意见、乡镇政府初审意见公章、联合调查小组复核意见、公示记录、住房保障领导小组审核意见。2009年至2011年、2014年无相关材料。2012年至2013年材料包括《广南县住房保障申请表》、身份证或户口本复印件、社区出具的低收入证明，申请表填写不规范详细，部分申请表无初审、复核、审核意见，无公章。部分申请表肉眼从签名的笔迹上看，调查小组及其他领导签名为同一人笔迹。
2.证人证言
（1）张某1的证言，证实我于2011年8月至2015年1月在广南县住房和城乡建设局任局长，我在任局长期间，主要是负责住建局的全面工作，具体分管的是财务审批和办公室工作。城镇廉租住房租赁补贴的发放工作主要是由广南县住建局下属部门住保办负责，发放工作都是由住保办股长陆正实组织、安排，张某2具体实施。廉租房租赁补贴是上级部门每年都划拨相应的资金给住建局，主要是用以补贴城镇低收入标准家庭和住房困难标准的城镇居民家庭。这项工作只在城区的几个社区开展，每年资金划拨到位后，陆正实和分管领导都会向我汇报，张某2每年在发放补贴前，就组织各个社区的低保管理员将上一年发放的名单花名册进行审核，由社区审核后，将花名册交给张某2交给分管领导审核，审核后向我汇报。我就召开班子会讨论确定发放资金，我审批同意发放，财务部门就将补助资金划拨给银行，由银行将补助资金发到补贴家庭专门的补贴存折账户上。开展廉租房租赁补贴的发放工作主要是依照2009年1月1日开始施行的《广南县廉租住房租赁补贴管理办法》，申请廉租房租赁补贴应当具备的条件是：一是申请家庭成员中至少有1人为广南县非农常住人口；二是申请对象当年连续6个月以上享受低保待遇；三是2008年规定家庭人均月收入低于152元；四是家庭人均住房建筑面积在12平方米以下；五是家庭成员之间有法定赡养、抚养关系。这五个条件是必须同时具备才能申请。按照办法，社区上报补贴名单后，住保办应该组织民政、公安、国土等部门联合进行审核，但是在实际工作中，相关部门没有派人员参与，所以我们只有依靠社区，审核工作量大，才会出现这些不符合条件发放补贴的情况。对于不符合条件人员领取廉租房租赁补贴180.66万元我没有异议。
（2）张某2的证言，证实2009年至2016年4月我在广南县住建局住房保障办公室工作，主要负责廉租房、棚户区改造等项目申报、立项文字材料的撰写和相关工程报表的制作和上报和廉租房租赁补贴发放工作。廉租房租赁补贴是上级部门划拨资金，用以补贴城镇低收入标准家庭和住房困难标准的城镇居民家庭，按照相关文件的规定，廉租房租赁补贴发放，具备申请条件的家庭，向所在地社区提交申请资料，由社区对申请材料审核后对申请家庭进行公示，公示无异议后，上报所在乡镇政府审核，之后上报我们住建局住保办，由我们住保办会同民政局等部门对相关申请材料进行审查后对申请家庭进行公示，无异议后由住保办制作相关的补助花名册，交由申请的家庭户主签字后，将补助资金划拨给银行，并将补助花名册交给银行，由银行将补助资金发到补贴家庭专门的补贴存折账户上。我们主要就是依照《广南县廉租住房租赁补贴管理办法》文件规定来开展补贴发放工作，办法中规定申请廉租房租赁补贴条件是：一是申请家庭成员中至少有1人为广南县非农常住人口；二是申请对象当年连续6个月以上享受低保待遇；三是规定家庭月收入低于172元；四是家庭人均住房建筑面积在13平方米以下；五是家庭成员之间有法定赡养、抚养关系。这五个条件是必须同时具备才符合领取廉租房租赁补贴。2013年省上出台了《云南省住房和城乡建设厅、云南省财政厅关于进一步做好廉租房住房补贴工作的通知》对人均月收入低于980元，人均住房建筑面积低于13平方米的城镇低收入住房困难家庭给予保障，符合保障条件的，实物配租暂时不能实现的，应及时发放租赁补贴，我们依据省上出台的文件，对《广南县廉租住房租赁补贴管理办法》中申请租赁补贴家庭的条件，遵照省上出台的文件进行实施。在实际发放过程中，州住建局每一年都规定有发放的家庭户数和需要发放资金，要求我们要完成发放的任务和发放资金剩余不能高于5万元，但是在对家庭户是否符合条件审核环节工作量大，为了完成发放任务，我们就没有严格按照文件规定的条件进行审核，我们都是依照社区上报的名单进行发放。特别是2014年，我们为了完成任务，就按照社区上报的名单，按照每户2400元进行了发放，就连发放的标准我们都没有依照了。所以才会出现向不符合条件人员发放廉租房租赁补贴180.66万元的情况。在实际工作中，大部分申请材料都是2008年建立的，之后都是延用以前的档案，只有部分新增人员建了部分档案，对申请家庭的房产、收入等发生变化的动态管理工作我们都没有做，都是按照社区上报给我们的名单进行发放，才会出现不符合条件领取补贴的情况。补贴发放需交由时任住保办主任审批签字，主任审批后在2014年前是交局长审批，2014年后交由分管的局长审批签字，之后将领导审批的花名册交财务室，由财务室将资金划拨给银行，由银行发放。
（3）唐某1、陈某1、农某1、董某、鄢某、邓某的证言，证实我们负责社区上的城镇廉租住房租赁补贴初步审核及上报工作，审核申请租赁补贴对象是否符合条件是依据《广南县廉租住房租赁补贴管理办法》上面规定的条件，我在实际开展初步审核工作中，主要是就社区的低保户进行上报，对于申请家庭的收入情况和房产情况只是通过表面平常了解的情况认定，对有车、有房的情况确实有些没有掌握，所以会存在有车、有房领取租赁补贴的情况。后来2011年，张某2通知补贴资金较多，可以放宽政策属于莲城镇的户口都可以上报，所以存在不属于低保对象的也上报。社区大部分的补贴户都是低保对象，以低保作为低收入证明，不属于低保对象的，需要社区出具低收入证明，证明主要是以平时对需要证明的家庭情况的了解情况出具的。最终住建局审核通过的名单与社区上报名单基本一致。社区填写的《住房保障申请表》上乡镇初审意见及建设民政联合调查小组意见，都是住建局代审核组的相关人员签字，并交由张某2保管。发放的金额由住建局决定，一般按照不同的补贴户分为1200元和1800元发放，在2014年全部按照2400元平均发放。
（4）马某的证言，证实我于2011年7月至2012年10月任广南县住建局副局长，主要分管住保办、建管股、质监站，安监站，之后我调入地母管委会，到2015年11月回住建局工作继续任住建局副局长，分管住保办、农危房改造办公室。住保办主要是开展廉租房、公租房、棚户区改造项目建设，廉租房、公租房等保障性住房建成后，对廉租房、公租房房屋分配管理等工作，还负责城镇廉租住房租赁补贴的发放。廉租住房租赁补贴的发放工作是从2009年开始，补贴是上级部门划拨资金，用以补贴城镇低收入标准家庭和住房困难标准的城镇居民家庭。具体工作由住保办主任陆正实、住保办职工张某2负责。廉租房租赁补贴发放主要是依据2009年实施的《广南县廉租住房租赁补贴管理办法》，《办法》上规定的申请廉租房租赁补贴五个条件是必须全部具备才能申请廉租房租赁补贴。存在向不符合条件的家庭发放补贴这一情况，主要是因为住保办最近几年保障性住房的任务重，大部分的工作都放在了保障性住房建设上，廉租住房补贴发放工作基本上是张某2负责，在实际工作中，发放、审核确实有很多该做的工作都没有做，在审核时没有审核到补助对象是否有车、有房及是否属于低收入家庭等，都是依赖社区上报的名单发放，才会存在上述问题。依照文件规定，有车、有房人员，明显是不符合补贴对象的，对于低保对象，在我们刚开展发放补贴工作时，是要求必须属当年低保对象的才符合补贴条件，后来省上规定的是低收入家庭符合补贴条件。依照文件规定，提交材料是要求建档管理的，但是在实际工作中，大部分档案都是2009年刚发放补贴时建立的，之后都是延用以前的档案，后来的建档基本都没有做，基本上都依赖社区上报的名单，并未实行“动态管理”。后来的申请表上的乡镇、民政、住建部门的审核意见，都是由张某2安排人代签的。在实际工作中，每一年入户调查，对于申请家庭房产、收入等信息进行掌控，并收集材料，工作量比较大，由于我们没有这么多人员去开展这项工作，所以就没有开展，只依托社区上报的名单，才会出现不符合条件领取补贴的情况。
（5）陆某1的证言，证实我于2011年8月至2015年10月任住建局副局长，分管规划股、城建股，联系自来水公司。2013年由我分管财务，但财务支出审批实质都是局长张某1负责，在张某1还任局长时，廉租住房租赁补贴资金一直都是由他审批。2012年至2015年住保办工作主要由张某1负责分管。马某分管住保办时，向张某1汇报资金发放后剩余资金不能超过5万元。
（6）王某1的证言，证实我于2004年9月到广南县住建局工作至今，一直任广南县住建局纪委副书记。2011年至2012年住保办是马某分管，后马某到地母管委会，2012年至2013年住保办工作主要是由局长张某1负责分管，2013年至2014年年底张某1交由我负责住保办，但是实质上住保办主要是由张某1负责，我只是协助。2011年至2014年期间住保办的负责人一直是陆正实。住保办负责保障性住房的相关工作，其中就包括廉租房、公租房、棚户区改造建设和管理工作，还有就是负责城镇廉租住房租赁补贴的发放工作。具体的工作是由张某2负责，这方面的工作也是由张某1具体组织实施，我只是知道2013年至2014年这两年住保办分别发放了两次租赁补贴，当时发放都是由城区各个社区上报申请补贴家庭名单交张某2处，由张某2审核之后，对补贴家庭进行公示，之后由财务部门将补贴资金划拨农村信用社，由农村信用社代发。住建局依照《广南县廉租住房租赁补贴管理办法》，办法规定申请补贴的家庭，应当同时具备几个条件才能领取补贴。在实际工作中审核这方面的工作主要就是由张某2一人负责，申请的家庭户比较多，需要审核的工作量比较大，所以对申请家庭是否符合文件规定的条件也就没有进行相关审核，都是依赖于社区上报的名单发放，所以才会存在向不符合条件的家庭发放补贴180.66万元的情况。
（7）曹某的证言，证实廉租住房租赁补贴发放工作由住保办负责，因住保办没有严格依照相关规定进行条件审核，只依照社区上报名单发放，导致存在不符合条件发放的情况。资金发放由分管财务的局长张某1审批发放，每一年补贴下来都会开班子会说一下资金有多少，要求住保办落实，其他工作没有经过班子会讨论通过。
（8）李某的证言，证实2001年至今任县住建局会计，因住建局的项目比较多，会计不只一个，我主要是负责保障性住房项目和局上经费记账核算等工作。城镇廉租住房租赁补贴是保障性住房中一项，城镇廉租住房租赁补贴是2008年才有的，从开始发放到2013年，这方面的财务记账核算也是由我负责，2014年至2015年城镇廉租住房租赁补贴由会计严某负责，2016年又转由我负责。每一年县财政局会将上级划拨的城镇廉租住房租赁补贴资金划拨到我们住建保障性住房的专户上。住保办就确定城镇廉租住房租赁发放人员名单以及总共发放的金额，经领导审批后，财务的出纳将资金从保障性住房专户上划拨到信用社，住保办再将发放的名单提供给信用社，补贴户在名单上签字后，信用社将资金发放给补贴户，住保办将补贴户签字的名单交由我做账。2011年发放了1301400元；2012年发放了1190400元；2013年发放了1483200元；2014年发放了1497600元，后又退回9600元，实际只发放了1488000元。每一年发放补贴住保办都会制作一个补贴发放汇总表，上面就有具体发放的户数、人数以及发放的总金额，这张表需要交给分管财务的领导审批同意后才发放。2011年至2014年还在实施局长分管财务，所以当时廉租住房租赁补贴都是由他审批发放的。
（9）刘某的证言，证实我在房管所工作期间，从未参与廉租住房租赁补贴审核发放工作，关于在《广南县住房保障申请表》上的署名不是我签的，也没有授权他人代签，未听说和参与相关审核或联合调查工作。
（10）陆某2的证言，证实我是国土局职工，2008年曾配合住建局参与廉租住房租赁补贴工作中关于调查困难户的工作，由住建局余某副局长组织发改局、民政局等部门参与到社区入户调查，我仅参与莲湖社区的调查，之后并未参与过，在2008年至2014年《广南县住房保障申请表》中审核签名不是本人签署。
（11）陈某2的证言，证实知道镇上有关于廉租住房租赁补贴这块工作，但从未参与也没有在任何申请表中签字，《广南县住房保障申请表》中的名字不是本人签的。
（12）韦某的证言，证实我在住建局住保办工作，工作之一是出具证明让补贴户到银行领取补贴款。住建局曾于2008年组织民政、财政、国土、发改等部门组成联合调查组，到各社区对困难户进行调查核实，之后每年均按上一年度名单，由社区增减上报，未按规定入户调查。申请表中各单位人员签名均为住保办工作人员代签。
（13）王某2、陆某3、季某、尹某、罗某1、朱某、陆某4、钟某、陆某5、谭某、骆某、周某1的证言（卷274-103），证实上述证人均证实自己有房、或有工作，不符合领取廉租住房租赁补贴而实际领取过。
3.被告人陆正实的供述和辩解(证据卷一)，证实2011年4月至2016年3月我在住房保障办公室(以下简称“住保办”)工作任股长，住保办主要是负责保障性住房的相关工作，其中就包括廉租房、公租房、棚户区改造前期建设的选址、招投标，工程建设中监管工作，廉租房、公租房、棚户区改造等保障性住房建成后，对廉租房、公租房申请对象的审核、房屋分配及城镇廉租住房租赁补贴的发放工作，其中就包括对申请租赁补贴对象审核、具体发放。廉租房租赁补贴是上级部门划拨资金，用以补贴城镇低收入标准家庭和住房困难标准的城镇居民家庭，我们住建局依照省、州的文件规定制定了《广南县廉租住房租赁补贴管理办法》(以下简称“办法”)，并经广南县政府常务会讨论通过，于2009年1月1日颁布实施，一直沿用至今，依据办法的规定申请廉租房租赁补贴应当具备条件是：一是申请家庭成员中至少有1人为广南县非农常住人口；二是申请对象当年连续6个月以上享受低保待遇；三是2008年规定家庭人均月收入低于172元，2013年家庭月收入省上出台新的标准调整成低于980元；四是家庭人均住房建筑面积在13平方米以下；五是家庭成员之间有法定赡养、抚养关系。这五个条件是必须同时具备才能申请廉租房租赁补贴。申请补贴首先是需要申请的家庭填写《住房保障申请表》并提交材料给社区，由社区初审后交给住保办，我们再会同民政、公安等部门进行审核，符合申请条件的家庭，由住建局进行公示，户主签字到发放。自从我任股长以来，审核这一环节，都是由社区来做，没有会同民政等部门进行审核，我们以社区核定的名单为准。每一年补贴发放花名册，经社区报给张某2，张某2拿给我，我基本就是随便看一下就审批签字后拿给分管领导批，最后是局长张某1审批，才进行发放。按照办法规定，需要对补贴户进行建档动态管理，随时掌握补贴的收入、房产等变化，但在实际工作中，我们没有建档动态管理，对补贴户情况不掌握，因为上述工作没有开展，所以出现不属当年低保对象、有车、有房不符合条件人员发放廉租房租赁补贴的情况，对不符合发放补贴资金共180.66万元无异议。
上列证据互为印证，客观反映案件的真实情况，且证据来源合法，属有效证据，本院予以确认。但公诉机关列举的拥有房屋人员领取租赁补贴统计表中，所调取的房产登记档案摘抄表并无房屋初次登记时间，根据房产证号年限显示，大量的租赁补贴对象应该是在领取租赁补贴后才拥有房屋的；拥有车辆人员领取租赁补贴统计表中，所调取的机动车信息查询显示，大量租赁补贴对象车辆的初次登记时间在其领取租赁补贴之后，而检察机关未作疏理；公诉机关对该部分的指控事实不清证据不足，本院不予认定。
（二）不能认定被告人陆正实构成犯罪的指控事实
公诉机关指控，2013年至2015年期间，陆正实身为广南县住建局住保办股长，在实施2013年必进红砖厂棚户区改造项目过程中，违反项目开发合作协议进行施工建设，并组织对工程量进行验收，导致广南县住建局向相关施工方支付工程款、勘验费、招投标代理费共计241.0436万元，后该项目由于与当地百姓产生土地纠纷停止实施，造成保障性住房资金241.0436万元的重大损失。
公诉机关列举了下列证据证实：
1.书证
（1）请示、广南县政府关于县红砖厂产权出让批复、出让合同书、土地界限划分协议书，证实广南县人民政府于1997年批准将县红砖厂产权转让给周某2。
（2）必进红砖厂关于进城农民安置小区建设的项目建议、国有土地使用权证、县住建局关于必进红砖厂申请开发建设安置小区规划方案的初审意见、项目推进情况汇报，证实广南县必进红砖厂于2012年7月1日向县人民政府提交进城农民安置小区建设的项目建议，县住建局多次汇报项目建设工作。必进红砖厂取得土地(综合用地)使用权证。
（3）广南县保障性住房项目建设合作开发协议，证实甲方广南县住建局与乙方广南县必进红砖厂签署开发协议。红砖厂以176.11亩国有土地开发建设，包括棚户区改造建设项目36.26亩，保障性住房建设项目18亩，商品住房开发建设项目127.85亩，城市道路建设项目。乙方自愿以每亩15万元提供土地54.26亩作为棚户区改造和保障性住房建设项目用地。工程施工建设由乙方投资，按基本建设程序的要求，甲方以竣工审计结算价回购。甲方组织完成棚户区改造安置房、保障性住房地块的规划设计及拆迁工作，并负责地块外围的市政配套设施建设。甲方负责筹措棚户区改造和保障房的建设资金，分期付给乙方。项目建设时限2013年11月1日至2017年11月1日。
（4）工作开展情况汇报、广南县第十六届人民政府第9次常务会议纪要、关于同意《县必进公租房及广府名苑规划设计方案》的评审意见和批复、县城乡规划局会议纪要、建设用地规划许可证、建设项目选址意见书、建设工程规划许可证，证实广南县人民政府专题召开会议研究，县规划委员会于2014年6月10日同意《县必进公租房及广府名苑规划设计方案》，县政府于同年7月23日同意批准实施。必进红砖厂廉租房建设项目已办理了建设用地、建设规划许可证。
（5）建设工程勘察合同、建设工程招标代理合同、建设工程设计合同、建设工程施工合同，证实①广南县住建局于2013年11月25日与昆明名基岩土工程勘测有限公司签订岩土工程勘测合同，最终结算费用265804元。②住建局于2014年2月28日与云南明睿工程咨询有限公司就广南县2013年棚户区改造场地平整工程招标咨询事项签订合同，代理报酬15000元。③县住建局于2013年11月15日、2014年2月21日与广南县永安建筑设计有限公司就广南县2013城市棚户区改造建设项目初步设计工程设计签订合同(两次合同总价共计103万元)。县住建局于2014年4月8日与广南县华夏建筑安装工程有限公司就场地平整工程签订合同，工程内容为场地土方开挖，资金来源为政府投资，开工日期为2014年4月9日至7月10日竣工，工程质量标准一次性验收合格，合同价款为119.875654万元。
（6）虚假建设工程施工合同四份、房屋建筑工程质量保修书，证实广南县住房和城乡建设局为了应付省上的检查，分别伪造与云南必进房地产开发有限公司就广南县必进红砖厂内公租房、廉租房、2014年公共租赁房、城市棚户区改造签订施工合同，工程内容为土建、装饰装修、水电安装。
（7）文山州审计局关于广南县公租房项目套取资金和损失浪费问题的审计移送处理书，证实广南县住建局2013年必进红砖厂公租房建设项目，由于用地手续不落实，选址不当，决策失误，在已支付项目前期费用41.04万元和项目场地平整费200万元的情况下，因土地权属不清，发生纠纷，2014年该项目终止建设，调整到乡镇实施，造成直接经济损失241.04万元。
（8）情况说明，证实张某1安排支付必进红砖厂棚户区改造项目平整资金及勘测费、代理费等共计2280804元，后审计发现损失浪费241.04万元，要求整改，县财政局重新划拨资金2280804元。暂垫整改，实际支付款项未追回。
（9）记账凭证封面、转账发票、工程款支付证书，证实2014年4月15日张某1审批同意使用棚户区项目资金支付广南县华夏建筑安装工程安装有限公司工程款50万元；5月23日同意支付工程款150万元，共计200万元(收款人唐某2)。②张某1于2014年4月22日签批同意使用棚户区改造项目资金支付云南明睿工程咨询有限公司文山分公司工程招标代理服务费15000元。③张某1于2014年1月24日签批同意使用棚户区项目资金支付昆明名基岩土工程勘测有限公司勘察费265804元。以上合计2280804元。
（10）记账凭证封面、中国建设银行单位客户专用回单、拨款凭证，证实广南县财政局国库股于2015年3月10日向广南县住房与城乡建设局划拨2280804元，用途为广南县必进红砖厂三通一平建设资金。
（11）记账凭证、发票、建设工程招标代理合同、拨款凭证，证实广南县住建局与云南山重建设工程招标咨询有限公司文山分公司签订了2013年公租房、廉租房建设项目招标代理合同。与云南安信工程造价咨询事务所有限公司签订2013年公共租赁住房建设项目可行性研究报告的合同。住建局先后支付必进红砖厂项目招标代理费、可研编制费等费用共计人民币12.9632万元（42182元+78035元+9415元）。之后广南县财政局国库股将该笔资金划拨填补到住建局专项资金中。
2.证人证言
（1）张某1的证言，证实必进红砖厂棚户区改造项目是2013年棚户区改造项目，周某2向政府申请开发必进红砖厂用地，住建局具体负责，这个项目由我亲自负责，陆正实负责项目具体实施。县政府同意由广南县必进红砖厂(法人：周某2)与广南县住建局达成开发合作协议，必进红砖厂以每亩15万元提供土地，作为棚户区改造项目和保障性住房建设的项目用地，工程施工由必进红砖厂全权垫资建设，广南县住建局以竣工审计结算价回购。我于2013年9月代表住建局与必进红砖厂签订协议，协议签订后必进红砖厂一直没有动工，后来州住建局下来检查发现这个项目没有动工，就要求赶紧动工，省住建厅监察室要下来对项目进行检查，为了应付检查，我就安排住保办作假的施工合同应付检查，由于省住建厅下来检查还要到实地去查看，我就找来唐某2，由唐某2在没有进行招投标的情况下先对项目实施三通一平(通电、通水、通路、平整项目用地)，唐某2安排人员动工了以后，我就安排住保办制作施工合同，与唐某2签订，签订的合同价款是119万余元，项目已经开工，我们就应付了省上检查，后来三通一平还没有完工，当地老百姓就与必进红砖厂发生土地纠纷，项目就停下来，由于项目实施不了，这个项目就转移到乡镇去实施。当时我们住保办对唐某2施工方量进行验收认可，由于唐某2实际做的工程量大于预算的工程量，所以住建局划拨了200万元用于支付唐某2的工程款，除此之外还划拨了40万余元支付前期勘测费、招标代理费，住建局一共划拨了240余万元，具体金额记不清。
（2）周某2的证言，证实1997年我买断广南县红砖厂来自己经营，并改名为广南县必进红砖厂，直到2013年年底砖厂用于房地产开发，并注册了云南必进房地产开发有限公司，主要就是为了做广南县住建局的棚户区改造和保障性住房项目。这个项目是2012年年底我向政府申请开发的，后来广南县政府提出用砖厂提供保障性住房建设用地，2013年达成开发协议，由我和县住建局签定《广南县保障性住房项目建设合作开发协议》，协议规定用必进红砖厂国有土地开发建设，我以每亩15万元成本价提供土地54.26亩，用于棚户区改造和保障性住房建设项目用地(其中36.26亩进行棚户区改造，18亩进行保障性住房建设)，工程施工由我投资建设，广南县住建局以竣工审计结算价回购，剩余的122.85亩政府同意我用于商品住房开发。保障性住房的建设方案由住建局提出来，项目审批都是张某1同意才可以办理，具体由住保办负责，主任是陆正实，协议签订后我就请了昆明一家设计公司对项目建设进行规划，经规委会审查通过规划方案后允许施工建设。设计公司对项目建设进行施工设计并制作设计图，本来设计图应该交住建局，经住建局同意设计图后发施工许可证，签订施工合同就可以施工建设，但是我的设计图还没交给他们，施工合同还没签订，住建局找唐某2来对项目进行“三通一平”施工建设，施工一段时间，就与当地老百姓发生土地纠纷，施工也就停止了，一直到现在都没有动工建设。按照协议是由我建设的，住建局迟迟没有办相关的施工许可，2014年的一天，张某1打电话给我说为了应付上级检查这个项目只有由住建局组织先施工了，实际是张某1单方违反了协议，我认为张某1是将利润较高的工程拿给唐某2做，我实际心里是不服的，是张某1乱用行政行为的表现。项目的前期规划和设计都是我出资的，我总共出资了300余万元用于规划和设计，按照协议，在项目建设好以后，经审计部门通过，这部分资金应该由城建部门支付给我，我只是垫资建设，但是后来这个项目停止了，住建部门也就没有支付这部分资金给我。
（3）唐某2的证言，证实我于2013年做广南县住建局棚户区改造项目用地取土和挡墙的工程，项目用地是广南县必进红砖厂的用地，具体施工也是在广南县必进红砖厂。当时是广南县住建局的局长张某1和住保办主任陆正实来找到我，要求我来做这个工程项目的取土和挡墙，由于用地取土工程超过50万元，住保办主任陆正实等人带着我一起到文山公共资源交易中心对项目工程进行招投标。项目工程中标后，我到住建局签订施工合同就开始建设。挡墙的工程是由我挂靠在文山金辉代理公司做的，施工合同也是文山金辉代理公司与住建局签订。项目取土工程合同签订总造价是119.875654万元；挡土墙项目合同签订总造价是100多万元。2014年住建局对工程进行验收，开具转账支票，将工程款支付到专门负责帮我管财务的陆某7晓的个人银行账户上，我记得一次是142万多元，另一次是50万元，一共200万，后来项目用地与当地百姓发生土地纠纷，项目就停下来，工程也停工了。
（4）陆某1的证言，证实2013年广南县住建局在必进红砖厂实施的棚户区改造项目由住保办负责，这个项目实施前必进红砖厂的法人周某2聘请广南县永安设计公司设计了规划方案，我们规划股对规划方案进行了规划审查。规划审查主要就是包括对项目建设的道路、绿化、建筑密度等进行审查，当时我们规划股针对这个项目召集了国土、消防、财政、电力公司、自来水公司等20多家相关部门召开审查意见会议，由各部门提出规划审查意见，最终形成一个综合意见，之后将审查的综合意见报广南县规委会，规委会在召集规委会的成员单位，对审查意见进行讨论，作出对项目规划是否通过的决定，规划通过后，就由县政府下文同意并允许项目实施，当时必进红砖厂棚户区改造这个项目是通过项目规划的。这个项目后来由住保办具体负责落实，因为住保办是由局长张某1直接分管，是如何实施的只有陆正实和张某1清楚，我只是知道项目后来是叫唐某2去做挡墙和三通一平工程，在实施过程中因必进红砖厂土地与小广南和波妈村小组有争议，村民来阻止施工并上访导致无法实施就转移到乡镇了。后来2015年审计部门审计这个项目发现造成241万余元的损失，要求我们调查整改，我才知道这个项目建设划拨了241万元的资金。
（5）王某1的证言，证实棚户区改造项目和保障性住房建设是2014年经广南县政府同意，由广南县必进红砖厂与广南县住建局达成协议后，必进红砖厂以每亩15万元提供土地，工程施工由必进红砖厂全权垫资建设，广南县住建局以竣工审计结算价回购。后来当地老百姓与必进红砖厂发生土地纠纷，项目就停下来。后来我代管住保办期间，省上的审计部门对这个项目进行审计，张某1安排我配合审计，通过配合审计我才知道，这个项目由我们住建部门支付了240万余元进行了施工建设，审计部门审计认为这个240万余元是造成的损失，要求整改，当时我们住建局就提出由财政划拨资金返还资金原渠道，还形成相关的报告报县政府，经县政府同意后，报省审计部门。
（6）曹某的证言，证实2013年棚户区改造项目由必进红砖厂全权垫资建设，项目因土地纠纷停止，到审计纪委介入后才知住建局已划拨240余万元用于施工建设的事实。
（7）李某的证言，证实必进红砖厂棚户区改造项目是2013年的项目，我是这个项目的会计，负责这个项目资金的记账、核算等，到2014年3月份，项目就转给另外一个会计农某负责。在我做会计期间，住建局主要支付了3笔资金，第一笔资金是2013年11月8日，支付给云南山重建设工程招投标咨询有限公司文山分公司招标代理费42182元；第二笔是2014年1月27日，通过转账支票支付给云南山重建设工程招投标咨询有限公司文山分公司招标代理费78035元，转账支票的收款人是严某；第三笔是2014年1月26日，通过银行转账汇款支付给云南安信工程造价咨询事务所有限公司可行性研究费9415元。当时经我手支付的就只有这三笔资金，总共支付了129632元。当时由于这些公司还做着住建局其他项目，所以他们开具到我们局上财务领取费用的发票的金额，是他们做过的所有项目业务费用的金额，分别是20万元、37万元、2.5万元，我们也是将相应的费用一笔支付给他们的，其中就包括必进红砖厂棚户区改造项目相关的费用，但是我们做账是分开罗列。后来农某来负责这个项目后，还支付着2280804元用于这个项目，其中就包括支付给唐某2的200万元工程款，支付工程勘测费265904元，支付招投标代理费15000元。住建局支付用于必进红砖厂棚户区改造项目上的资金总共就支付了2410436元。资金支付都是要经过审批的，一般都由实施项目的相关公司企业在实施项目相关业务和工程后，将相关的发票交由具体负责项目的住保办负责人审批，之后交给分管财务的局长审批，最后拿到我们财务审核，由出纳开具支票或是转账进行支付。当时局长是张某1，住保办的负责人是陆正实，所有支付这些资金都是由陆正实审批后，交给张某1审批支付的。这个项目还没有实施完成就已经停止实施了，项目停止后审计部门审计后发现资金的支出情况，就要求县财局划拨这部分资金归还原渠道，后来财政局就划拨了129632元到我负责的保障性住房专户上，划拨了2280804元到农某负责的棚户区改造项目专户上。项目停止实施了，支付的这2410436元资金是无法收回了，财政划拨资金也是补资金的空缺，其实已经造成了资金的损失。
（8）农某2的证言，证实广南县永安建筑设计有限公司与广南县住建局2013年签订关于在必进红砖厂棚户区改造项目建设的设计合同，并通过了初步设计方案，后因项目停止未继续设计，至今尚未收到住建局支付的相关设计费用。
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