安康铁路运输法院
行 政 裁 定 书
(2018)陕7101行初22号
原告陕西宏远建设（集团）有限公司。住所:陕西省安康市汉滨区大桥南路**号。统一社会信用代码：91610900661182382K。
法定代表人张根章，该公司总经理。
委托代理人李波，陕西理衡律师事务所律师。
委托代理人李平，陕西理衡律师事务所律师。
被告汉阴县住房和城乡建设局。地址：陕西省汉阴县城关镇环城路**号。统一社会信用代码：1161092101605090XY。
法定代表人ＸＸ,该局局长。
出庭负责人王侠辉，副局长。
委托代理���王新萍，陕西宁康律师事务所律师。
委托代理人韩妮君，陕西宁康律师事务所律师。
第三人四川矗峰房地产开发有限公司。住所：四川省成都市青羊区群康路**号。统一社会信用代码：915101056696649414。
法定代表人杨仕彬，该公司董事长。
委托代理人李公科，北京德恒律师事务所律师。
第三人四川仁寿农村商业银行股份有限公司。住所：四川省眉山市仁寿县文林镇陵州路三段**号。统一社会信用代码：915114217091425084。
法定代表人曾映红。
委托代理人蒋炜，四川悦皓律师事务所律师。
原告陕西宏远建设（集团）有限公司（以下简称“宏远公司”）不服被告汉阴县住房和城乡建设局（以下简称“汉阴住建局”）为第三人四川矗峰房地产开发有限公司（以下简称“矗峰公司”）及第三人四川仁寿农村银行股份有限公司(以下简称“仁寿农行”)作出的在建工程抵押登记一案，本院2018年1月9日立案后，于2018年1月10日分别向被告汉阴住建局、第三人矗峰公司、第三人仁寿农行送达了应诉通知书等法律文书，并于2018年2月6日公开开庭审理了本案。原告宏远公司的委托代理人李波、李平，被告汉阴住建局的副局长王侠辉及其委托代理人王新萍、韩君妮，第三人矗峰公司的委托代理人李公科，第三人仁寿农行的委托代理人蒋炜，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告汉阴住建局于2016年6月28日作出预房他证2016字第08**号抵押登记证，该证载明：房屋他项权利人仁寿县农村信用合作联社；房屋所有权人四川矗峰房地产开发有限公司；房屋坐落陕西省安康市汉阴县北城街西段御景龙城（原计量器厂）；他项权利种类在建工程；债权数额4450万元整。同时���该登记证附记载明，该抵押登记为在建工程抵押，抵押物范围：商业综合体二层至四层和七号楼78套住房，面积16723平方米。
原告宏远公司诉称，汉阴御景龙城住宅小区工程是汉阴县人民政府招商引资重点建设项目，原告与第三人矗峰公司就该项目签订了建设工程施工合同，承包了矗峰公司的汉阴御景龙城住宅小区的建设工程。上述工程原告在建设过程中，由于第三人矗峰公司拖欠工程款数额巨大，导致原告无法继续施工。2016年6月28日，第三人矗峰公司以在建的汉阴御景龙城工程作为抵押，为案外人四川仁寿县乐华商贸有限公司(以下简称“乐华公司”)获取流动资金提供担保，向第三人仁寿农行申请贷款。乐华公司在取得贷款后，并未将该资金用于汉阴御景龙城项目的建设，造成该项目的资金链断裂，工程无法继续施工。在被告汉阴住建局为本案第三人��理在建工程抵押登记之前，原告就曾多次书面向被告汉阴住建局反映情况，请求被告汉阴住建局对第三人矗峰公司的房屋预售资金进行监管，并监督其履行支付原告工程款的义务，但并未引起被告汉阴住建局的重视和解决。被告汉阴住建局在办理本案抵押登记过程中，没有将上述抵押登记情况告知原告公司，且事后一直将在建工程被抵押的情况予以隐瞒。根据《城市房地产抵押管理办法》第3条规定，在建工程抵押是指抵押人为取得在建工程继续建造资金的贷款，以其合法方式取得的土地使用权连同在建工程投入资产，以不转移占有的方式抵押给贷款银行作为偿还贷款履行担保的行为。根据该条规定，在建工程抵押不同于一般性房产抵押，贷款资金只能用于在建工程。《最高人民法院关于<城市房地产抵押管理办法>在建工程抵押规定与上位法是否冲突问题的答复》（2012行他字第8号）中阐明，《城市房地产抵押管理办法》中有关在建工程抵押的规定，是针对贷款银行作为抵押权人的特别规定，也说明了本案在建工程贷款应用于在建工程。但被告汉阴住建局在明知第三人矗峰公司抵押登记是为了其他公司的其他用途，仍违法违规办理在建工程抵押登记，造成原告公司数千万元的工程款无法支付。综上，被告汉阴住建局办理的抵押登记行为，违反了《不动产抵押登记暂行条例》和《房屋登记管理办法》，损害了原告公司的合法权益，请求依法撤销被告汉阴住建局作出的预房他证2016字第08**号抵押登记，并由被告承担本案诉讼费用。
被告汉阴住建局辩称，一、原告的起诉超过法律规定的起诉期限且无正当理由，应依法裁定驳回起诉。我局于2016年6月23日受理第三人矗峰公司关于申请办理在建工程抵押的申请及相关资料，于2016年6月28日办理了预房他证2016字第08**号他项权证。原告公司在2016年7月4日向汉阴县房产管理所查询了相关资料，就已知道该登记行为内容，其于2018年1月提起行政诉讼超过了法律规定的起诉期限。二、原告宏远公司既不是办理抵押登记行政行为的相对人，也不是利害关系人，该登记行为作出时，原告宏远公司与第三人矗峰公司之间的债权债务关系不明确，该抵押行为对宏远公司的合法权益并未产生实质影响。因此宏远公司不具有本案行政诉讼的原告主体资格。三、我局办理抵押登记的行为符合法律规定，没有侵犯原告公司的合法权益。首先，根据《房屋登记办法》，我局依法审核了抵押人和抵押权人的法人资格证明、《抵押合同》、《借款合同》、国有土地使用权证、建设工程施工许可证、建设工程用地规划许可证、建设工程规划许可证等文件材��，符合关于在建工程抵押权登记的法律规定要求，并于2016年6月28日作出第0820号在建工程抵押登记；其次，虽然在我局办理抵押登记前，原告提交了一些报告，但这些报告的内容仅是原告公司的单方意思表示，在未经民事审查认定之前，不能证实我局明知矗峰公司拖欠原告工程款的事实，因此，原告请求撤销该抵押登记行为的理由不能成立；再者，在第三人矗峰公司和第三人仁寿农行申请办理抵押登记时，矗峰公司和乐华公司均向我局出具了承诺书，证实矗峰公司在办理在建工程抵押贷款的用途就是用于在建工程项目。原告亦无证据证实该贷款资金没有用于在建项目，法律也未规定我局有审查贷款用途的职权和义务。综上，我局依照法律程序为抵押人和抵押权人共同申请办理的抵押登记行为事实清楚、证据充分、程序合法，不存在违法违规或滥用职权的行为，且该行为对原告公司的合法权益没有任何损害，请求依法予以维持。
第三人矗峰公司述称：一、矗峰公司申请办理抵押登记的基础法律关系与原因行为（主债权合同与抵押合同）真实合法有效。二、矗峰公司依法申请抵押登记并提交申请材料，汉阴住建局依法受理并审查之后予以登记，该抵押登记合法有效。根据相关法律法规，登记部门没有审查贷款用途的职权和义务，因此贷款用途并不影响抵押登记申请行为与登记行为的合法性。三、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。原告公司与矗峰公司之间的债权债务属于民事争议，根据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》，建设工程承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权，故本案的抵押登记并不会损害原告公司作为工程承包人享有的合法权益，原告并非本案利害关系人。四、原告的起诉��经超过起诉期限。综上所述，被告汉阴住建局的抵押登记行为合法有效，无任何不当之处，原告宏远公司的起诉缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。
第三人仁寿农行述称：一、本案原告主体不适格，原告既不是案涉抵押登记行为的行政相对人，与该登记行为也没有利害关系，该抵押登记行为没有损害原告的合法权益。据原告诉称，其为案涉在建工程的建筑施工承包人，其对第三人矗峰公司享有因修建案涉在建工程而形成的建设工程款债权，若属实，则原告应通过民事诉讼向矗峰公司主张债权。按照《合同法》第二百八十六条及《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》，承包人的建设工程款具有优先受偿权，其优先权优于抵押权和其他债权，但不得对抗买受人。据此，案涉抵押登记不仅不会妨碍原告债权的实现，反而有利于原告优���受偿权的实现（限制了矗峰公司任意销售在建房屋，也就限制了原告工程款优先受偿权无法对抗的买受人的产生）。二、原告的起诉已经超过了起诉期限，依法应当驳回。本案所涉抵押登记发生在2016年6月28日，根据汉阴住建局提交的证据，证实原告在2016年7月4日就向汉阴县房管所查询、复印过涉案抵押登记档案，而原告就本案提起诉讼的时间是2018年1月9日，超过法律规定的六个月起诉期限。三、本案被告办理的抵押登记合法有效，依法应予维持。原告引以为据的《城市房地产抵押管理办法》系建设部于1997年颁布的规章，在行政诉讼中作为审查涉诉行政行为合法性时，其只能作为参照，而不能凌驾于作为依据的法律和行政法规之上。现行法律法规和实施在后的规章，均不限制以在建工程对第三人之债务设定抵押。综上，按照相关法律规定，行政机关在办理在建工程抵押登记时，仅具有形式审查的职能和义务，其不可能对借款的用途进行实证审查和监管，而借款用途是属于银行与借款人和抵押人之间民事合同约定和履行的问题，请依法驳回原告的起诉。
经审理查明，2016年6月22日，乐华公司与仁寿县农村信用合作联社签订《流动资金借款合同》，合同约定：乐华公司向仁寿农行借款4450万元，借款起止时间2016年6月24日
起至2018年6月23日，固定贷款利率6.3‰。同日，第三人矗峰公司与仁寿县农村信用合作联社签订《抵押合同》，合同约定，为确保乐华公司与仁寿县农村信用合作联社签订的《流动资金借款合同》的履行，保障仁寿县农村信用合作联社债权实现，矗峰公司愿意以其在建工程汉阴御景龙城商业综合体二层至四层和七号住宅楼78套房屋作为抵押物，为乐华公司流动资金贷款提供抵押担保。2016年6月23日，��峰公司向被告汉阴县住建局提交了《关于提请支持办理银行贷款抵押登记手续的申请》，该申请载明：为推进“御景龙城”项目正常实施，我公司与贷款银行达成贷款方案，本次贷款金额4450万元，拟用“御景龙城”项目商业综合体2、3、4楼和7号楼78套住房的在建工程作为抵押担保，申请办理在建工程抵押登记。此外，矗峰公司还向被告汉阴县住建局提交了该公司的营业执照、房屋所有权抵押登记申请表、抵押物明细、《流动资金借款合同》、《抵押合同》、土地使用证复印件、建设用地规划许可证及附件等相关材料。被告汉阴住建局收到上述材料后，经审查于2016年6月28日向仁寿县农村信用合作联社颁发了预房他证2016字第08**号抵押登记证。原告宏远公司得知后，认为被告汉阴县住建局在明知第三人矗峰公司拖欠其巨额工程款的情况下，仍违法违规就其承建的在建��程“御景龙城”为第三人矗峰公司和仁寿县农村信用合作联社办理抵押登记，且在办理抵押登记的过程中未将抵押情况告知原告宏远公司，抵押登记后也没有对贷款资金的用途进行监管，导致乐华公司未将该贷款资金用于该工程的继续建设，致使该项目资金链断裂，工程停工烂尾。原告宏远公司在多次向汉阴县政府、汉阴县住建局信访反映无果后，以该抵押登记行为违法、损害其合法权益为由，向本院提起诉讼，请求撤销被告汉阴住建局作出的预房他证2016字第08**号抵押登记。
另查明，2014年1月16日，原告宏远公司与第三人矗峰公司签订《建设工程施工合同》，合同约定由原告宏远公司承包第三人矗峰公司的汉阴御景龙城项目7号住宅楼工程施工，合同总价款62219022.40元。2015年5月20日，原告宏远公司与第三人矗峰公司再次签订《建设工程施工合同》，由原告宏远公司承包第三人矗峰公司的汉阴御景龙城住宅小区1#2#商业综合楼工程施工，签约合同价为82556422.95元。上述合同签订后，原告宏远公司即分别开始施工，后因第三人矗峰公司未能按期支付工程款，原告宏远公司对上述工程先后停工至今。至停工时，7号住宅楼已主体封顶，1#2#商业综合楼已建设至第7层。
还查明，2016年10月24日，四川省眉山市工商行政管理局作出《准予变更登记通知书》，准予原仁寿县农村信用合作联社名称变更登记为四川仁寿农村商业银行股份有限公司。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉抵押登记行为的行政相对人是抵押人矗峰公司和抵押权人仁寿农行，原告宏远公司不是该行政���为的相对人。那么，宏远公司与被诉抵押登记行为是否具有利害关系，则成为其获得原告资格的唯一标准。根据本案查明的事实，原告宏远公司与第三人矗峰公司通过签订建设工程施工合同，而成为该工程的承包人，并因此取得相应的工程款，从而与建设方矗峰公司成立了债权债务关系。《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》中明确规定，建筑工程承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权，该规定是对在建工程承包方合法债权的一种特殊保护，而该债权在被告汉阴县住建局对第三人矗峰公司和仁寿农行进行抵押登记之后依然存在，其并未因抵押登记行为丧失或发生变化，亦未影响到该债权优先受偿权的实现。因此，被告汉阴县住建局的抵押登记行为并不现实也不必然地对原告宏远公司的合法权益构成任何侵害和不利影响，即原告宏远公司与被诉抵押登记行为之间没有利害关系。另外，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”据此，因本案涉诉抵押登记行为，并无明确的法律法规要求被告汉阴县住建局在办理该登记行为过程中，需要对原告宏远公司的债权利益予以特殊保护或者考虑的情形，故原告宏远公司应依法就其对第三人矗峰公司所享有的债权提起民事诉讼，其依法不具有本案的原告主体资格。
关于原告宏远公司认为其作为施工方，其因承建本案涉案抵押物所要实现的工程款权利与被告为第三人办理抵押登记的标的物均针对同一建筑物，即属于同一特定物，故其针对该特定物提起的行政诉讼具有原告资格的主张，因行政法律关系上涉及特定物权利损害的可能，仅限于针对该物的实际所有权人或者其他享有用益物权及担保物权之人而言，是一种直接的权利影响，属于行政法律关系应予保护的直接权利。很显然，原告宏远公司并不享有本案所涉特定之物的物权，其因建筑合同关系而享有的债权并不会因为其所承建之物的权属变化而减损。虽然，原告宏远公司所享有的债权实现可能会涉及到本案的特定物，但被诉抵押登记行为并未对其债权的增减得失进行变更或设立负担，也就是说，该特定物对原告宏远公司债权的实现只是一种间接的利益影响，该间接利益不属于行政诉讼的救济范围。故原告宏远公司以其所承建的建筑物与本案所涉抵押物属于同一特定物为由，主张其与被诉行政行为具有利害关系的意见���能成立，本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告陕西宏远建设（集团）有限公司的起诉。
案件受理费50元，退还原告陕西宏远建设（集团）有限公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 王玉红
审 判 员 李 璐
代理审判员 李 璇
二〇一八年四月二十四日
书 记 员 詹朝洁