湖南省绥宁县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)湘0527行初5号
原告杨和平，男，1952年10月3日出生，苗族，农民。
委托代理人（特别授权）胡国平，绥宁县平民法律服务所法律工作者。
被告绥宁县李熙桥镇人民政府。住所地绥宁县李熙桥镇。
法定代表人彭均钟，该镇镇长。
委托代理人（特别授权）谭宗嗣，男，绥宁县李熙桥镇综治办主任。
被告绥宁县人民政府。住所地绥宁县长铺镇中心街**号。
法定代表人罗玉梅，县长。
委托代理人（特别授权）杨智，男，绥宁县人民政府法制办工作人员。
第三人曾德勇，男，1948年4月18日出生，汉族，农民。
原告杨和平不服被告绥宁县李熙桥镇人民政府（以下简称李熙桥镇政府）林木、林地权属处理决定及绥宁县人民政府（以下简称绥宁县政府）行政复议一案，于2017年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年5月14日、5月16日向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月20日公开开庭审理了本案。原告杨和平及其委托代理人胡国平，被告绥宁县政府的委托代理人杨智到庭参加诉讼。被告李熙桥镇政府、第三人曾德勇经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告李熙桥镇政府于2017年1月17日作出绥政决字【2017】第1号《关于檀山村杨和平与曾德勇“王沙冲”土地权属争议的处理决定》，确认以下事实：
1、现檀山村一组和六组原同属于檀山大队第一生产队；2、“王沙冲”山场边缘在上世纪七十年代被社员们开垦成梯土种植玉米等作物；3、因修建洛口山水库需要，1979年曾德勇户从肖家湾移居到现居住地曾家冲，距“王沙冲”争执山场约0.35公里。原大队和生产队鉴于移民无旱地耕作，便允许曾德勇等移民户自行将上世纪七十年代被社员们开垦种植玉米的梯土用作饲料地，曾德勇户占用了“王沙冲”山场边缘的梯土即现争执的三厢（五块），一直种植玉米、红薯、辣椒等农作物到2003年，双方一直没有发生过争议；4、1982年7月12日，绥宁县人民政府填发的杨代期（杨和平父亲）《山林所有证》中的“王沙冲”山场四至为：东至“王沙冲”公路上，南至崎岭倒水为界，西至崎岭倒水为界亲（家）子陂上占一半，北至老一队荒田下小江圹止；5、2003年，杨和平曾制止曾德勇在该争议土地上种农作物；6、2010年8月2日，绥宁县林业局换发的杨和平“王沙冲”山场《林权证》中四至为：东至公路止，南至崎岭倒水与肖雪松等人自留山交界，西至水圳、路止，北至田圹止；7、2008年曾德勇将该争执土地弃耕而栽种杉木；8、2010年，杨和平在“王沙冲”练山整地时烧了曾德勇栽种的杉木；2011年将该争执地一并重新造林，从而引发纠纷；9、2013年7月，曾德勇砍死了杨和平造的近百株杉木林；10、2014年11月20日杨和平向绥宁县原白玉乡人民政府（以下简称白玉乡政府）提出申请，请求依法维护其“王沙冲”自留山的合法权属；11、白玉乡政府受理后，会同村委会和林业站进行了山场勘查（争执土地位于杨和平“王沙冲”自留山边缘西方，四至为：东至杨和平自留山电线杆；南至2011年杨和平造林山；西至老一队荒田；北至小溪。面积约0.3亩。详见示意图）和多次调查取证、调解；12、争执土地现状显示：该土地功能类型系旱地。
李熙桥镇政府认为：林地边缘和山谷地带土壤较为肥沃，常常被开劈为耕地种植农作物，林地与耕地相连。在林地边缘土地发生权属争议时，耕地当事人一般不能出具土地的合法凭证，基本上是林地所有者或使用者，以林地被开垦侵占为由，以林权证为依据，向林业行政主管部门或林权争议处理机构提出争议处理申请。本案中，申请人杨和平与被申请人曾德勇所争土地使用权的取得，来源于两个不同政策范畴，即被申请人曾德勇所取得的该争执土地使用权在我县集体林权制度改革（林业三定）工作（1981年）前的1979年；而申请人父亲杨代期所取得的“王沙冲”山场自留山《山林所有证》在集体林权制度改革（林业三定）工作（1981年）后的1982年7月。双方争执的土地功能类型不同。林地是指成片的天然林、次生林和人要林覆盖的土地，包括郁闭度0.2以上的和乔木林地竹林地，灌木林地疏林地，采伐迹地，火烧林地，未成林造林地……。旱地一般指无灌溉设施，主要靠天然降水种植旱生农作物的耕地。林权证不能作为主张非林地权属争议的依据。杨代期《山林所有证》四至虽然包含了争执旱地，但该争议非林地（旱地）在林地确权发证时已经存在，其林权证不能证明其权属。“二十年管业成己业”。该争议旱地曾德勇连续使用二十多年无异议，其使用权应视为现使用者所有。
李熙桥镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条，《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第三款，原林业部《林木林地权属争议调查处理办法》第三条、第四条，国土资源部《土地权属争议处理办法》第五条第二款、第二十条第一、五款，第二十二条和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，做如下处理决定：
一、申请人杨和平与被申请人曾德勇争议的“王沙冲”三厢梯土（五块）的使用权归被申请人曾德勇所有。
二、该争议土地的使用权在没有最终解决好之前，任何一方不得改变土地利用的现状。
2017年4月26日，绥宁县政府作出绥政复字【2017】1号行政复议决定书，维持李熙镇政府作出的李政决字【2017】第1号土地权属争议处理决定。
原告诉称，原告与第三人曾德勇因“王沙冲”自留山范围内三厢（共五块）梯形土地使用权争议纠纷一案，原告曾于2014年11月20日向白玉乡政府申请处理。2015年8月12日，白玉乡政府作出绥白政林权纠字（2015）第1号《林木、林地权属争议的处理决定书》。原告不服，向绥宁县政府申请复议，绥宁县政府于2015年10月27日作出绥政复字（2015）8号《行政复议决定书》，原告仍不服，于2015年11月24日向绥宁县人民法院提起行政诉讼，法院于2016年10月21日作出（2015）绥行初字第20号《行政判决书》，判决撤销白玉乡政府绥白政林权纠字（2015）第1号林木、林地权属争议处理决定；撤销绥宁县政府绥政复字（2015）第8号行政复议决定。由被告李熙桥镇政府在判决生效后对杨和平与曾德勇的林地争议重新作出处理决定。判决生效后，被告李熙桥镇政府于2017年1月17日重新作出李政决字【2017】第1号《关于檀山村杨和平与曾德勇“王沙冲”土地使用权属争议的处理决定》。原告仍不服，再次向绥宁县政府申请复议，绥宁县政府于2017年4月26日作出绥政复字【2017】1号《行政复议决定书》，维持了李熙桥镇政府作出的处理决定。被告对本案的处理歪曲事实，违背法律，袒护第三人。事实与理由如下：一、李熙桥镇政府作出的【2017】第1号《处理决定》和绥宁县政府作出的【2017】1号《复议决定》无事实和法律依据：1、本案诉争之地两被告曾于2015年作出了处理决定和复议决定，第一次处理的结果既不采信原告持有的县人民政府颁发的《山林所有权证》，也否定了第三人曾德勇所提交的相关证言和有关调查笔录等证据。被告李熙桥镇政府在重新处理过程中，仍将被自己否定的、法院未予采信的证人证言重新作为第三人曾德勇对争议山场具有使用权的依据，认为争议地属“旱地”不属林地而否定县政府两次核发给原告的《山林所有权证》，将本属于原告自留山范围内的林地确权给第三人曾德勇所有；2、争议地在1982年前属村集体，集体种玉米的土地，不是第三人曾德勇开垦的，在1982年分自留山时，就已经将该争议地划归原告所有。第三人曾德勇未提交任何有效证据支持他的主张。原告有两份山林所有权证书证明争议地属原告所有，县、镇两级政府否认县政府核发给原告的山林所有权证书，确认争议地使用权归属第三人曾德勇，是故意制造矛盾。二、两被告将原告《山林所有证》登记范围内的林地确权给第三人曾德勇所有，严重违反法定程序。原告持有的1981年和2010年两次核发的“王沙冲”自留山权证，其登记四抵范围无误，且三十多年的实际管业无异议。两被告作出的处理结果不尊重事实，无法定依据，且程序违法。原告特提起以下诉讼请求：一、依法撤销绥宁县政府绥政复字【2017】1号《行政复议决定书》和李熙桥镇政府李政决字【2017】第1号《关于檀山村杨和平与曾德勇“王沙冲”土地权属争议的处理决定》。确认原告“王沙冲”自留山范围内与第三人曾德勇争议的林木、林地土地使用权属原告所有。二、本案诉讼费由被告承担。
原告杨和平于2017年5月22日向本院提交了以下证据：
1、1982年绥宁县政府发给原告父亲杨代期的《山林所有证》复印件；2、2010年绥宁县政府发给原告的《林权证》复印件；3、现场照片。1-3号证据拟证明原告与第三人争议的山场在原告的林权证范围内。4、绥宁县人民法院（2015）绥行初字第20号行政判决书。
被告李熙桥镇政府于2017年6月15日向本院提交了《答辩状》，辩称，李熙桥镇政府在《处理决定》中认定了1982年、2010年两次核发给原告户“王沙冲”自留山的林权证书四至范围的事实。曾德勇取得该争执土地使用权是1979年，原告父亲杨代期取得“王沙冲”山场自留山的《山林所有证》是1982年7月。曾德勇占用“王沙冲”山场边缘的梯土即争执的三厢（五块）地种农作物到2003年，一直没有争执。杨和平与曾德勇争执的土地类型不同，双方争执的土地属旱地。林权证证明的是确权发证时该林地四至范围内森森、林木和林地的权属，不能作为确权时已经为非林地的权属依据。1982年，原告父亲杨代期取得的《山林所有证》四至范围虽然包括争执林地（旱地），但该争议旱地在林地确权发证时已经存在，其林权证不能证明其权属。1982年分自留山时，旱地没有纳入自留山的分配，原檀山村10多名村民和现任村干部证实曾德勇在争议地上种农作物到2003年，20多年双方未发生过争议。参照国家土地管理局《确定使用其他农民集体所有的土地的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”之规定，该争议旱地的使用权应视为曾德勇所有。综上，李熙桥镇政府作出的李政决字【2017】第1号《关于檀山村杨和平与曾德勇“王沙冲”土地权属争议的处理决定》事实清楚，程序合法，适用法律准确，请人民法院驳回原告的请求。
李熙桥镇政府于2017年6月15日向本院提交了以下证据复印件：
1、（2015）绥行初字第20号行政判决书；2、杨代期的《山林所有证》和杨和平的《森林、林木、林地状况登记表》；3、白玉乡政府的勘验笔录；4、白玉乡政府的询问笔录；5、白玉乡政府的调解笔录；6、村民证人证言；7、李熙桥镇政府的调解笔录；8、原檀山村委会的证明；9、李政决字【2017】第1号《关于檀山村杨和平与曾德勇“王沙冲”土地权属争议的处理决定》及送达回证。
被告绥宁县政府辩称，原告于2017年2月24日向县政府申请复议，县政府在法定期限内予以受理和作出复议决定，向原告送达了《行政复议受理通知书》和《行政复议决定书》，向李熙桥镇政府、第三人送达了《行政复议答复通知书》和《行政复议决定书》，并告知了当事人在行政复议中的权利义务。本案争议土地属于耕地，与林地、水田、草地等土地类型有别。原告杨和平以林权证四至范围包括争议旱地作为依据，主张争议旱地的使用权归其所有，理由不充分、证据不足。因此，县政府的复议决定程序合法，事实清楚。请法院维持县政府的复议决定。
被告绥宁县政府在举证期限内，向本院提交了以下证据：
1、杨和平的《行政复议申请书》；2、绥政复字【2017】1号《行政复议通知书》及送达回证；3、绥政复字【2017】1号《行政复议答复通知书》及送达回证；4、绥政复字【2017】1号《第三人参加复议通知书》及送达回证；5、李熙桥镇政府《行政复议答复书》；6、李熙桥镇政府李政决字【2017】第1号《关于檀山村杨和平与曾德勇“王沙冲”土地权属争议的处理决定》；7、白玉乡政府绥白林政权纠字【2015】第1号《林木、林地权属争议处理决定书》；8、绥宁县政府绥政复字【2017】1号《行政复议决定书》。
第三人曾德勇未提出答辩，也未提交证据。
经庭审质证，本院对各当事人提交的证据作如下认定：
原告杨和平提交的第1、2、3、4号证据，绥宁县政府对其真实性未提出异议，本院予以采信。
被告李熙桥镇政府提交的第1、2、3、4、5、6、7、8、9号证据，李熙桥镇政府无正当理由未在举证期限内提交且不到庭参与的诉讼举证质证，不作为本案的定案依据。
被告绥宁县政府提交的第1、2、3、4、5号证据，原告未提出异议，本院予以采信；其提交的第6、8号证据，系被诉行政行为，不属于本案的证据；其提交的第7号证据，系被本院生效判决撤销的行政行为，不作为本案的定案依据。
根据已采信的证据，确认以下案件事实：
原告杨和平与第三人曾德勇系李熙桥镇洛口山村十三组（原白玉乡檀山村六组）村民，双方因在该村“王沙冲”杨和平自留山的北边靠近水田的山边五块条形土地（三层）发生争议。2014年10月30日，原告杨和平向白玉乡政府提交申请报告，请求白玉乡政府处理。白玉乡政府受理后，于2015年3月18日向杨和平、曾德勇送达了《提交证据、依据通知书》、《踏勘山场通知书》。杨和平向白玉乡政府提交了2010年8月2日林权证的“王沙冲”《森林、林木、林地状况登记表》及四至范围图，该登记表记载杨和平“王沙冲”林地四至范围为：东至公路上；南至崎岭倒水与肖雪松等自留山交界；西至水圳路上；北至田圹止。2015年3月18日，白玉乡政府工作人员与檀山村村干部组织杨和平、曾德勇对双方争执山场土地进行现场勘验。经勘验，杨和平与曾德勇确认了双方争执土地范围为：东至电线杆（靠近杨和平自留山的那一根）；西至老一队荒田田坎；南至杨和平2011年造林山；北至小溪；面积约0.35亩。2015年4月23日，白玉乡政府工作人员张志雄，安良主在檀山村村主任尹顺年、支书杨文秀参加下组织杨和平、曾德勇调解，杨和平表示争议的土地他有1982年发的林权证，山上没有圷；曾德勇表示，他是洛口山水库移民，争议五块地（三层）是他开的圷，他先开圷，后分山。由于双方争执大，未能达成一致协议。尔后，白玉乡政府作出绥白林政权纠字【2015】第1号《林木、林地权属争议处理决定书》，将杨和平、曾德勇争执的五块地（三层）使用权决定给白玉乡檀山村民委员会。杨和平不服，于2015年8月28向绥宁县政府申请复议。绥宁县政府于2015年10月27日作出复议决定，维持白玉乡政府的绥白林政权纠字【2015】第1号林木、林地权属争议处理决定。原告杨和平不服，于2015年11月24日向本院提起行政诉讼。2015年12月20日，绥宁县民政局绥民办字【2015】33号文件关于转发邵阳市民政局《关于转发<湖南省民政厅关于同意绥宁县乡镇区划调整方案的批复>的通知》，根据《湖南省民政厅关于同意绥宁县乡镇区划调整方案的批复》：同意白玉乡李熙桥镇城建制合并设立李熙桥镇。根据该文件，白玉乡政府随即被撤销，其职责由撤并后的李熙桥镇政府承继。杨和平、曾德勇原所在的白玉乡檀山村六组现已属新设立的李熙桥镇洛口山村十三组。2016年10月21日，本院作出(2015)绥行初字第20号行政判决，撤销了白玉乡政府的绥白林政权纠字【2015】第1号林木、林地权属争议处理决定和绥宁县政府绥政复字【2015】第8号行政复议决定；并判决由李熙桥镇政府在该判决生效后六十日内对杨和平与曾德勇的林地争议重新作出处理决定。在上诉期内，各当事人均未提起上诉，判决已发生法律效力。2017年1月17日，李熙桥镇政府根据上述判决作出李政决字【2017】第1号《关于檀山村杨和平与曾德勇“王沙冲”土地权属争议的处理决定》。原告不服，于2017年2月24日向绥宁县政府申请复议，绥宁县政府于2017年4月26日作出绥政复字【2017】1号行政复议决定，维持了李熙桥镇政府作出的处理决定，原告仍不服，遂诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……第六十七条规定：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。本院于2017年5月16日向被告李熙桥镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和开庭传票。本院《举证通知书》第1条明确告知“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据、依据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉书副本之日起十五日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。”被告李熙桥镇政府未向本院提出延期举证申请，无正当理由逾期于2017年6月15日向本院提交所作行政行为的证据，且不提供所作行政行为的规范性文件，应视为李熙桥镇政府作出李政决字【2017】第1号《关于檀山村杨和平与曾德勇“王沙冲”土地权属争议的处理决定》没有证据和依据。被告李熙桥镇政府、第三人曾德勇经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，可以缺席判决。原告诉请本院“确认原告王沙冲自留山的范围内与第三人曾德勇争议的林木林地土地使用权属原告所有”，不符合法律规定。依据《中华人民共和国行政的诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第五十八条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告李熙桥镇人民政府李政决字【2017】第1号《关于檀山村杨和平与曾德勇“王沙冲”土地权属争议的处理决定》；
二、撤销被告绥宁县人民政府绥政复字【2017】1号行政复议决定；
三、驳回原告杨和平的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告李熙桥镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 阳享海
人民陪审员 唐文君
人民陪审员 申宏燕
二〇一七年九月一日
书 记 员 葛 昊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
……
第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政作为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
……