湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)湘03行终142号
上诉人（原审原告）谭辉，男，1963年3月15日出生，汉族，湖南省湘潭市人。
被上诉人（原审被告）湘潭市公安局岳塘分局，住所地湘潭市岳塘区下摄司路229号。
法定代表人陈静，局长。
委托代理人赵田，湘潭市公安局岳塘分局荷塘派出所民警。
委托代理人吴孟泉，湘潭市公安局岳塘分局法制办民警。
上诉人谭辉因与被上诉人湘潭市公安局岳塘分局治安行政处罚一案，不服湘潭市岳塘区人民法院（2017）湘0304行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决认定，2017年1月1日,原告谭辉因对政府征地拆迁等事项不满而来到北京，其陆续到国务院和最高人民法院咨询有关情况。2017年1月3日15时许，谭辉在北京中南海周边逗留，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获，因中南海周边不是信访接待场所，不允许信访人员滞留，公安机关对谭辉进行了训诫后，谭辉被送至北京市马家楼接济分流中心。湖南省驻京维稳劝返办公室将谭辉列为应劝返接回人员并出具了《劝返接回通知单》，湘潭市驻京维稳劝返办公室经调查出具了《进京非访、涉访违法行为处理建议函》，认为谭辉的信访事项尚未终结，在中南海周边存在非正常上访行为，建议对谭辉依法处罚。湘潭市���塘区荷塘街道办事处收到了《训诫书》、《劝返接回通知单》、《进京非访、涉访违法行为处理建议函》的传真件。2017年1月4日晚，湘潭市岳塘区荷塘街道办事处综治维稳人员向被告湘潭市公安局岳塘分局荷塘派出所报案，该所作为行政案件立案受理。2017年1月5日凌晨，谭辉坐火车到达湘潭火车站，湘潭市公安局岳塘分局荷塘派出所民警对谭辉依法进行传唤，制作了询问笔录，并进行了其他相关调查。2017年1月5日，被告湘潭市公安局岳塘分局认定谭辉扰乱了北京中南海周边公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告谭辉作出行政拘留十日的处罚决定，并告知了申请复议和提起诉讼的权利，行政拘留已执行完毕。原告认为被告对其作出的行政拘留违反法律规定，特向法院行政诉讼，请求确认被告所作岳公（��）决字[2017]第0021号公安行政处罚决定书的行政行为违法。
原审判决认为，《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：......（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”，第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，“有下列行为之一的，处警告或者两百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：......（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。根据上述规定并结合本案查明的事实，谭辉在北京中南海周边进行非正常上访,被北京警方训诫，系扰乱公共场所秩序的行为，具有社会危害性，被告湘潭市公安局岳塘分局对本案的事实认定清楚，证据确凿。虽然谭辉的违法行为发生地在北京市，但根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”原告谭辉的居住地在湘潭市岳塘区，因此被告湘潭市公安局岳塘分局具有管辖权。综上，被告作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，原告要求确认被告的行政行为违法的诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谭辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谭辉负担。
一审判决宣告后，上诉人谭辉不服提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。1.上诉人不是信访人，上诉人一直走的司法程序，是去向最高人民法院申请再审，从未走信访程序；2.上诉人没有被北京警方“训诫”，被上诉人所提交的所谓“训诫书”只是对信访条例内容的记载，而不是对上诉人作出了训诫，该“训诫书”上诉人本人都没有拿到，也不知道自己被训诫过，“训诫书”来源不合法，缺乏真实性；3.上诉人并未在公共场所滞留，更未扰乱公共场所秩序，被上诉人根本没有任何证据证实上诉人有扰乱公共场所秩序的行为及造成的严重后果；4.该“训诫书”���使是真的，也不能作为合法的证据。该份“训诫书”上诉人自己都不知晓，更谈不上申辩、陈述，该证据剥夺上诉人申辩、陈述的权利，根本就不能成为合法的证据。二、一审判决适用法律错误。上诉人不是信访人，即使把上诉人申请再审认定为信访，也未违反《信访条例》的相关规定。上诉人有一审不予立案裁定，二审驳回上诉裁定，再去最高人民法院申请再审并未越级，而且法律并未规定申请再审后不能去天安门参观，上诉人并未违反《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》的任何相关规定。三、一审庭审程序违法。被上诉人在庭审时的应诉人员是两个办事人员，违反了国务院、公安部、湖南省公安厅关于行政应诉的相关规定，在上诉人提出异议时被一审案件审判长当庭驳回，程序违法。四、被上诉人没有案件的管辖权。《公安机关办理行政案件��序规定》第九条规定行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，被上诉人没有北京公安机关的移交手续，其就没有管辖权。五、被上诉人所作的公安行政处罚决定书程序严重违法。上诉人在被上诉人对其进行询问时明确向被上诉人要求延期拘留，但被上诉人认为在治安管理处罚法中没有申请延期拘留的请求对上诉人的请求不予同意，明显是剥夺了上诉人申请暂缓执行拘留的权利，程序违法。六、被上诉人作出的行政处罚违反比例原则。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”被上诉人以上诉人扰乱公共场所秩序为由对上诉人处以行政拘留十日明显违背了上述比例原则。综上，一审法院认定事实不清，枉法认定证据，适用法律错误，庭审程序违法，请求二审法院依法予以改判。
被上诉人湘潭市公安局岳塘分局辩称，一、答辩人作出的行政拘留处罚认定事实清楚、证据确凿、程序合法。2017年1月1日,谭辉因对政府征地、征拆等事宜不满而来到北京。2017年1月3日15时左右，谭辉在中南海周边逗留，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获，因中南海周边不是信访接待场所，谭辉被公安机关予以训诫，湘潭市驻京维稳劝返办公室针对谭辉的非访行为出具了《进京非访、涉访违法行为处理建议函》，建议对谭辉扰乱北京中南海周边公共场所秩序的行为依法处罚。二、上诉人谭辉违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，应当受到行政处罚。北京中南海周边及天安门地区不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，不接待信访人员走访也不允许信访人员滞留或聚集，谭辉在上述地点进行非正常的信访并在中南海周边逗留，被北京警方训诫，其扰乱了北京中南海周边的公共场所秩序，妨害了社会管理，具有社会危害性，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，谭辉应当受到行政处罚。三、答辩人对上诉人谭辉的违法行为具有管辖权。谭辉的违法行为发生地虽然在北京市，但根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”，谭辉的户籍地为湘潭市岳塘区荷塘乡金湖村桃叶坡村民组46号，居住地也在湘潭市岳塘区荷塘乡金湖村桃叶坡村民组095号，属于被上诉人的管辖范围。同时，谭辉进��信访的原因是基于维权等问题，被上诉人对其情况更为了解，由被上诉人进行管辖更为适宜。
综上所述，答辩人于2017年1月5日依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对谭辉作出岳公（荷）决字[2017]第0021号公安行政处罚决定书，对其行政拘留十日。该处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经二审审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，本案有如下争议焦点：
一、上诉人谭辉是否存在扰乱公共场所秩序的违法事实，是否应受行政处罚。中华人民共和国国务院第431号令《信访条例》第十八条第一款规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条第一款第（一）项规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，“有下列行为之一的，处警告或���二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。本案中，上诉人谭辉于2017年1月3日到北京中南海非信访场所上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，有被上诉人收集的训诫书、劝返拉回通知单、处理建议函、报案报告等证据证实，该证据已经原审质证，查证属实，足以证明上诉人实施了扰乱当地的公共场所秩序，妨害了社会管理的行为，依法应当受到行政处罚。上诉人谭辉称“训诫书”不真实及其在北京中南海周边“参观”的行为不具有违法性，不应受到行政处罚的上诉理由，与事实不符，亦没有法律依据，本院不予支持。
二、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人谭辉的违法行为进行处罚是否具有管辖权，所作公安行政处罚决定程序是否合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“……治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖。”上诉人谭辉的违法行为虽然发生在北京，而被上诉人湘潭市公安局岳塘分局系违法行为人居住地公安机关，对其违法行为行使管辖权并不违反法律规定。上诉人谭辉上诉称被上诉人没有管辖权的理由，没有法律依据，本院不予支持。被上诉人湘潭市公安局岳塘分局荷塘派出所在接到湘潭市岳塘区荷塘街道办事处工作人员的报案后，对上诉人进行了传唤，制作了了询问笔录，并进行了其他相关调查，履行了行政处罚事项告知程序，程序合法。���诉人谭辉关于公安行政处罚决定程序不合法的上诉理由，没有依据，本院不予支持。
三、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人谭辉作出的行政处罚是否违反比例原则。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。根据上述法律规定，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局以上诉人谭辉扰乱公共场所秩序，情节较重，对其作出行政拘留十日的处罚，属于行政机关的自由裁量权，并未违反法律规定。上诉人谭辉的该上诉理由，没有法律依据，本院不予支持。
综上所述，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局所作岳公（���）决字[2017]第0021号公安行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理正确。据此，一审判决驳回上诉人谭辉的诉讼请求，并无不当。上诉人谭辉的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费50元，由上诉人谭辉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁海林
代理审判员 赵 祝
代理审判员 陈书经
二〇一七年十月二十六日
代理书记员 钟 毅
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……