广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行终173号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会（原广州市规划局）。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：罗瑞雪、王燕芬，工作人员。
被上诉人（原审原告）：利鉴新，男，1955年5月11日出生，汉族，住广东省从化市。
委托代理人：梁开贵，北京京平律师事务所律师。
原审被告：广东省住房和城乡建设厅。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号粤财大厦*****楼。
法定代表人：王芃，厅长。
委托代理人：黎志成，该厅工作人员。
上诉人广州市国土资源和规划委员会（原广州市规划局，以下简称市国土规划委）因利鉴新诉市国土规划委、广东省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）信息公开一案，不服广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第283号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年12月4日，原广州市规划局以立案总序号20140020001362立案受理利鉴新提出的政府信息公开申请，所需信息内容描述为：“广州市地铁14号线和广从路快速改造项目的规划红线图、专项规划、建设方案、规划总图资料、控制性详细规划。”原广州市规划局于2014年12月16日作出穗规函[2014]6500号《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》答复利鉴新，内容为：“……1、根据《广州市政府信息公开规定》第十四条、《广州市依申请公开政府信息办法》第八条和中华人民共和国建设部、国家保密局建办[1997]49号《建设工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》的规定，您申请的政府信息广州市地铁14号线的专项规划及规划总图资料，因涉及城市基础设施中城市的交通系统，属于秘密的政府信息，本局决定不予公开。2、根据《广州市政府信息公开规定》第十四条、《广州市依申请公开政府信息办法》第八条的规定，您申请的政府信息广从路快速化改造项目的专项规划及规划总图资料，因方案尚未最终确定，本局决定不予公开。3、依据《广州市政府信息公开规定》、《广州市依申请公开政府信息办法》的规定，您申请的政府信息从化市太平镇（神岗镇）广从南路22号地段有关广州市地铁14号线和广从路快速化改造项目的规划红线图、建设方案和控制性详细规划，因不属于本局依申请公开的政府信息范围，请到从化市规划局查询。”利鉴新于2014年12月25日收到该答复后不服，向省住建厅申请复议，该厅于2015年2月27日立案，同年4月23日作出延期通知书送达利鉴新。2015年4月27日，广东省住建厅作出粤建复决[2015]22号《行政复议决定书》，决定维持原广州市规划局于2014年12月16日作出的《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》（穗规函[2014]6500号）。利鉴新仍不服，遂诉至原审法院。
案件审理过程中，市国土规划委陈述表示，广州市地铁14号线的专项规划及规划总图资料未经有关部门确定过密级、保密期限和知悉范围，但按照中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅的建办厅函[2008]618号文及中华人民共和国建设部、国家保密局建办[1997]49号文的规定，涉及城市基础设施中城市交通系统信息应属于秘密的政府信息。至于广从路快速化改造项目方案尚未最终确定的情况，是向有关业务部门了解得知。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第十四条规定“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。”本案市国土规划委主张利鉴新申请公开的广州市地铁14号线的专项规划及规划总图资料涉及国家秘密，但未能提供有关主管部门或者同级保密工作部门的保密审查结论作为依据；而广从路快速化改造项目方案尚未最终确定，从化市太平镇（神岗镇）广从南路22号地段有关广州市地铁14号线和广从路快速化改造项目的规划红线图、专项规划、建设方案和控制性详细规划属于从化市规划局依申请公开的政府信息范围的意见均无提供经过必要的检索以及职权划分的证据予以证明。故原广州市规划局作出的《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》属于依据不足，依法应予撤销。市国土规划委应对利鉴新申请公开信息的内容作出调查、裁量后重新作出答复。省住建厅作出的粤建复决[2015]22号《行政复议决定书》因原行政行为被撤销，应一并予以撤销。市国土规划委（原广州市规划局）在穗规函[2014]6500号《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》中引用建办[1997]49号文件，但无证据显示该文件仍现行有效，建办厅函[2008]618号文件未作为依据引用，故原审法院对上述两份文件均不予审查。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决：一、撤销市国土规划委（原广州市规划局）于2014年12月16日作出的穗规函[2014]6500号《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》。二、撤销省住建厅2015年4月27日作出的粤建复决[2015]22号《行政复议决定书》。三、市国土规划委于判决发生效力之日起十五个工作日内对利鉴新的政府信息公开申请重新作出处理。案件受理费50元由市国土规划委、省住建厅共同负担。
上诉人市国土规划委不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清。事实理由如下：
1.原审判决认定建办[1997]49号文及建办厅函[2008]618号文不能作为广州市地铁14号线专项规划及规划总图资料的定秘依据，与事实不符。市国土规划委决定不予公开前述事项的依据为《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款、《广州市政府信息公开规定》第十四条、《广州市依申请公开政府信息办法》第八条第一款。且中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅<关于城市基础设施专项控制性详细规划公开问题的复函》（建办厅函[2008]618号）及中华人民共和国建设部、国家保密局《关于建设工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（建办[1997]49号文）明确指出，“设市城市的电力、电讯、给排水、供热、供气、防洪、人防各专业工程整体规划、现状图及管线的综合图文资料”属于秘密级事项，“经常性活动场所的地下专业工程的规划设计和管线综合图文资料”属于绝密级事项。按照《中华入民共和国政府信息公开条例》第十四条“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”的规定，凡涉及这些工程的图文资料，均不得向社会公开。据此，应当认定建办[1997]49号文是有定密权限的机关（即建设部、国家保密局）对管线综合图文资料等建设工作中相关资料依法定密的有效依据，也是市国土规划委在信息公开工作中履行《中华人民共和国保守国家秘密法》规定的相关保密义务的依据。建办厅函[2008]618号文是对建办[1997]49号文确定的国家秘密范围及密级的重申。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》第十八条规定，市国土规划委作为知悉建办[1997]49号文及建办厅函[2008]618号文的机关，并未收到建办[1997]49号文制作主体即中华人民共和国住房建设厅(承接原建设部职能)和国家保密局关于变更建办[1997]49号文确定的管线综合图文资料等建设工作中相关资料密级的书面通知，因此，应当认定[1997]49号文确定管线综合图文资料等建设工作中相关资料的密级并未改变。
2.原审判决认定市国土规划委未提供证据证明广从路快速化改造项目方案尚未最终确定，属于事实认定不清。利鉴新申请公开的有关广从路快速化改造项目的专项规划及规划总图资料，因方案尚未最终确定，未取得有权批准该专项规划的机关即广州市人民政府的批复文件，因此属于处于尚在讨论或审查中的过程性信息，依法不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，市国土规划委依据《广州市依申请公开政府信息办法》第十四条及《广州市依申请公开政府信息办法》第八条的规定作出不予公开决定，事实清楚、证据充分、程序正当。
3.从化市太平镇（神岗镇）广从南路22号地段有关广州市地铁14号线和广从路快速化改造项目的规划红线图、专项规划、建设方案和控制性详细规划，属于从化市规划局依申请公开的政府信息范围的意见，事实清楚、证据充分。市国土规划委（原广州市规划局）于2014年12月16日作出穗规函[2015]6500号《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》，根据当时原广州市规划局有效的“三定方案”，即《广州市规划局主要职责内设机构和人员缟制规定的通知》（穗府办[2010J89号）的规定，从化市规划局并非原广州市规划局的派出机构，因此原广州市规划局也不具有管理从化市规划局的权限。市国土规划委经初步判断，确定从化市太平镇（神岗镇）广从南路22号地段有关广州市地铁14号线和广从路快速改造项目的规划红线图、专项规划、建设方案、规划总图资料、控制性详细规划应属于从化市规划局政府信息公开工作的职能范围，并依法指引利鉴新向从化市规划局申请公开相关信息并无不当。综上所述。市国土规划委请求：1.请求撤销原审判决；2.判令维持市国土规划委作出的穗规函[2015]6500号《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》。
被上诉人利鉴新答辩称：（一）原审判决结果正确，但是在原审判决书的“本院认为”部分存在措辞不当的问题，即原审判决认为市国土规划委所依据的中华人民共和国建设部、国家保密局建办[1997]49号文，无证据显示该文件仍现行有效，应为“经审查认为，该文件不生效”。（二）利鉴新在原审判决中同时对中华人民共和国住房和城乡建设部建办厅函[2008]618号文件申请司法审查，原审判决遗漏了该项诉讼请求，应当予以改判。
原审被告省住建厅述称：（一）省住建厅作出的复议决定事实清楚。利鉴新对《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》（穗
规函[2014]6500号）不服，于2015年2月26日向省住建厅提出行政复议申请，请求确认市国土规划委以涉密为由拒绝履行信息公开法定职责违法并责令其依法履行职责。省住建厅受理后，经审理查明相关事实，于2015年4月27日根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条第一款第一项规定作出粤建复决[2015]22号《行政复议决定书》。（二）省住建厅作出的复议决定依据充分。省住建厅认定《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》（穗规函[2014]6500号）合法的主要依据是《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款、第二十一条第（三）项的规定，《广州市政府信息公开规定》第十四条、《广州市依申请公开政府信息办法》第八条的规定，结合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010)5号）第二点规定，中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅建办厅函(2008)618号文规定，“设市城市电力、电讯、给排水、供热、供气、防洪、人防各专业工程的整体规划、现状图及管线的综合图文资料属于秘密级事项，经常性活动场所的地下专业工程的规划设计和管线综合图文资料属于绝密级事项，凡涉及这些工程的图文资料，均不得向社会公开。在城市基础设施专项控制性详细规划中，交通系统中的地铁等轨道交通系统的规划信息，关系到国家安全，无论是规划编制过程还是规划依法批准后，均不宜向社会公开。”（三）省住建厅作出的复议决定程序合法。省住建厅严格按照《行政复议法》规定的程序作出复议决定。2015年2月27日，省住建厅收到利鉴新的复议申请材料并在法定期限内让市国土规划委提出行政复议答复。2015年4月23日，省住建厅根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，作出《延长行政复议审查期限通知书》，对案件的审查期限延长30天。2015年4月27日，省住建厅在法定期间内作出《行政复议决定书》（粤建复决[2015]22号），维持市国土规划委作出的穗规函[2014]6500号信息公开决定书，并在法定期限内通过邮寄方式送达利鉴新和市国土规划委，程序合法。
综上所述：省住建厅作出的行政复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。省住建厅同意市国土规划委的上诉意见，请求二审法院撤销原审判决，判令维持省住建厅作出的粤建复决[2015]22号《行政复议决定书》。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第二十一条规定，行政机关在公开政府信息之前，应当对政府信息进行审查，确定政府信息是否可以公开。若不能确定可否公开，应当报有关主管部门或同级保密工作部门确定。上诉人市国土规划委在未能提供有关主管部门或者同级保密工作部门保密审查结论的情形下，仅以建办[1997]49号文作出不予公开广州市地铁14号线的专项规划及规划总图资料的处理缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。同时，市国土规划委对广从路快速化改造项目方案尚未最终确定，从化市太平镇（神岗镇）广从南路22号地段有关广州市地铁14号线和广从路快速化改造项目的规划红线图、专项规划、建设方案和控制性详细规划属于从化市规划局依申请公开的政府信息范围的意见均无提供经过必要的检索以及职权划分的证据予以证明。故市国土规划委作出的穗规函[2014]6500号《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》，证据不足，适用法律错误，应予撤销。原审判决对决定书予以撤销，责令市国土规划委重新作出答复的处理正确，本院予以维持。原审法院据此一并撤销省住建厅作出的粤建复决[2015]22号《行政复议决定书》的处理并无不当，本院予以维持。另外，建办[1997]49号文件系国土规划委作为其不予公开广州市地铁14号线相关资料及答复依据，并非利鉴新申请公开政府信息内容，其要求对该文件合法性审查的诉请，超出本案审理范围。上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市国土资源和规划委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余秋白
审 判 员 彭铁文
代理审判员 林 彦
二〇一六年五月二十日
书 记 员 严椰铭
侯天庆