海南省高级人民法院
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（2017）琼行终1153号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终1153号
上诉人（原审原告）叶世忠，男，1959年5月6日出生，汉族，住海口市。
上诉人（原审原告）王瑛，女，1962年9月25日出生，汉族，住海口市，系叶世忠之妻。
以上两位上诉人的共同委托代理人林樱子，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市中兴大道。
法定代表人朱洪武，市长。
委托代理人王潇潇，儋州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人唐符力，儋州市国土资源局法规科科长。
原审第三人陆克明，男，1957年5月25日出生，汉族，住儋州市。
上诉人叶世忠、王瑛因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人陆克明土地行政登记一案，于2015年2月5日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2015年4月23日作出(2015)海南二中行初字第45号行政判决，驳回叶世忠、王瑛的诉讼请求。叶世忠、王瑛对该判决不服提起上诉，海南省高级人民法院于2015年9月2日作出（2015）琼行终字第163号行政裁定，撤销(2015)海南二中行初字第45号行政判决，发回原审法院重审。原审法院于2016年7月19日作出（2015）海南二中行重字第42号行政裁定，驳回叶世忠、王瑛的起诉。叶世忠、王瑛对该裁定不服提起上诉，海南省高级人民法院于2016年12月5日作出（2016）琼行终467号行政裁定，撤销（2015）海南二中行重字第42号行政裁定，指令由原审法院继续审理本案。原审法院于2017年6月28日作出（2017）琼97行初25号行政判决，叶世忠、王瑛对该判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
儋州市政府于2013年7月30日向陆克明颁发儋国用（2013）第764号《国有土地使用证》（以下简称764号土地证），该证载明：土地使用权人为陆克明；土地座落于儋州市××镇尾端；地类（用途）为住宅；使用权类型为出让；终止日期为2056年11月17日；使用权面积为90.75平方米。叶世忠、王瑛不服该颁证行政行为，诉至原审法院，请求撤销儋州市政府向陆克明颁发的764号土地证。
原审查明，本案争议地位于儋州市××镇尾端，面积为90.75平方米，土地性质为国有土地。陆克明于1984年6月向那大镇先锋管区第七生产队的张锋购买公路工区后地段的集体土地106.25平方米，交地皮款600元，经丈量实际用地106.25平方米，建筑面积83平方米。根据海南区委党委琼字（1983）14号文件第三条精神：地皮收归国有，补交罚款后，房子处理归陆克明所有。陆克明补交罚款后，原儋县那大镇国土所为其出具了《儋县党员、干部（职工、居民、农民）盖私房检查处理结论表》《陆克明同志盖私房清理情况综合（第二稿）》以及缴纳罚款收据。陆克明于2012年5月申请办理土地登记，并向儋州市政府的国土职能部门提交上述土地权属来源证明。儋州市政府的国土职能部门依法履行了地籍调查、制作地籍调查表和宗地图、审查陆克明的申请材料并经2013年4月10日公告等颁证工作程序后，儋州市政府于2013年7月30日向陆克明颁发了764号土地证。陆克明在申请办理764号土地证的过程中，叶世忠向陆克明提供了其身份证复印件。
原审另查明，叶世忠与王瑛为夫妻关系。1985年5月8日，王瑛及案外人韩某共同与曾玉瑞、张焕练签订《土地转让协议书》，约定由曾玉瑞、张焕练”转让两间地基给韩某、王瑛使用建房，地基坐东向西，东至林高房子为界，南至王庆年地基为界，西至路边为界，北至老张地基为界。地基面积长25米，宽8米50公分约212平方米”。同日，王瑛与曾玉瑞、张焕练签订《转让地基立约书》，约定由曾玉瑞、张焕练转让壹间地基给王瑛建房使用：”1.坐东向西地基壹间，长贰拾伍米，宽四米贰拾伍（约105平方米），东至林高人住宅为界，南至王庆年地基为界，西至路面，北至王家地基为界”。1989年7月3日，原儋县那大镇清房办对韩某作出的《私房（地基）建筑用地面丈量结果》显示，使用：长25米，宽4.25米，面积106.25平方米；建筑：长10.5米，宽4.25米，面积44.625平方米；左：叶世忠，右：空地。同日，原儋县那大镇清房办对叶世忠作出的《私房（地基）建筑用地面丈量结果》显示，使用：长25米，宽4.25米，面积106.25平方米；建筑：长10.5米，宽4.25米，面积44.625平方米；左：王庆明，右：韩某。1989年9月20日，原儋县那大镇清房办对王瑛作出的《私房（地基）建筑用地面丈量结果》显示：长24米，宽4.25米，面积102平方米；左：叶世忠，右：空地。2013年7月30日，儋州市政府给案外人韩某颁发了776号土地证，该证宗地图显示：东至王瑛，南至排水沟，西至空地，北至儋华路八巷。同日，儋州市政府给王瑛颁发了766号土地证，该证宗地图显示：东至陆克明，南至排水沟，西至韩某，北至儋华路八巷。王瑛在申请办理766号土地证的过程中，在地籍调查表确认该证项下土地东至陆克明，且让陆克明提供了其身份证明。叶世忠与王瑛基于夫妻关系为766号土地证项下土地的共有人。儋州市政府向陆克明颁发的764号土地证宗地图显示：东至那恁路，南至排水沟，西至叶世忠，北至儋华路八巷。
原审再查明，1990年6月13日，原儋县那大镇国土管理所对陆克明作出的《儋县党员、干部（职工、居民、农民）盖私房检查处理结论表》载明”私房建筑情况核定：始建时间1985年2月，终建时间1985年4月，房子结构下地基”。经原审法院于2016年5月5日组织当事人进行现场勘查，叶世忠、王瑛及其委托诉讼代理人林樱子与陆克明均确认争议地现场勘查时的状况为：一、由陆克明用水泥砖围了起来；二、陆克明曾在争议地上修建瓦房，现已拆除，现场遗留原建房的地基。
原审认为，本案主要的争议焦点问题是：一、叶世忠、王瑛的起诉是否超过起诉期限；二、叶世忠、王瑛主张被诉颁证土地的使用权属于叶世忠是否有事实根据；三、被诉颁证土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法。
一、关于叶世忠、王瑛的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”该解释第四十二条规定”公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案是土地行政登记纠纷，儋州市政府作出被诉颁证行为的有效公告时间是2013年4月10日，颁发764号土地证的时间是2013年7月30日，叶世忠、王瑛提起本案诉讼的时间是2015年2月5日。叶世忠、王瑛虽然曾对儋州市政府的颁证行为于有效公告之前提出过异议，但儋州市政府作出被诉颁证行为应以有效公告为准确告知叶世忠、王瑛的时间，故应认定为叶世忠、王瑛于2013年4月10日公告有效时即已知道被诉行政行为的具体内容，因儋州市政府未提供证据证明其已向叶世忠、王瑛告知诉权或者起诉期限的具体时间，根据上述司法解释的规定，自2013年4月10日计算至2015年2月5日，叶世忠、王瑛的起诉并未超过2年的法定期限。陆克明认为，儋州市政府于2013年7月30日向其颁发764号土地证，叶世忠、王瑛未在此后的六个月内提起行政诉讼，已超过6个月法定起诉期限，该项主张与上述司法解释的规定不符，不予采纳。
二、关于叶世忠、王瑛主张被诉颁证土地的使用权属于叶世忠是否有事实根据的问题。首先，叶世忠、王瑛主张争议地使用权属于叶世忠的主要证据有：（一）1985年5月8日，王瑛与曾玉瑞、张焕练签订的《转让地基立约书》；（二）1989年，原儋县那大镇国土管理所对叶世忠进行私房清理及罚款的有关书面材料；（三）原儋州市房管所为叶世忠办理的儋房产证字第74**号《产权证》。而根据审理查明的事实，在原儋县那大镇清房办两次清理私房时，叶世忠与案外人韩某均提供《土地转让协议书》作为其土地使用权取得的原始依据，王瑛提供《转让地基立约书》作为其土地使用权取得的原始依据，而《转让地基立约书》中约定由曾玉瑞、张焕练转让给王瑛的宅基地包含在同日王瑛、韩某与曾玉瑞、张焕练签订《土地转让协议书》中约定转让的宅基地范围内，《转让地基立约书》中约定中的土地属于《土地转让协议书》中约定土地的一半，即叶世忠、王瑛与案外人韩某事实上在本案中受让的土地使用权为两块土地而非三块土地，原儋县那大镇国土管理所对叶世忠进行清理并处罚的土地与对王瑛、案外人韩某进行清理并予以处罚的土地存在重合，即原儋县那大镇国土管理所对叶世忠、王瑛、韩某三人罚款针对的实际对象是二块地，均是《土地转让协议书》中约定转让的宅基地，该二块宅基地现已分别登记在王瑛及韩某名下。且根据儋州市政府分别给王瑛及韩某颁发的766号及776号土地证宗地图，可以看出766号土地证项下的土地正是1989年7月7日原儋县那大镇国土管理所对叶世忠进行了罚款过的土地。据此，叶世忠享有使用权的土地已颁证确权，并不存在陆克明现已颁证的土地使用权为叶世忠所有的事实基础。其次，根据原儋县那大镇国土管理所1990年对陆克明作出的《儋县党员、干部（职工、居民、农民）盖私房检查处理结论表》载明的情况，1985年4月陆克明在争议地上已下83平方米房子地基，宅基地面积为106.25平方米。经原审法院于2016年5月5日组织当事人进行现场勘查，叶世忠、王瑛及其委托诉讼代理人林樱子与陆克明均确认争议地现场勘查时的状况为：一、由陆克明用水泥砖围了起来；二、陆克明曾在争议地上修建瓦房，现已拆除，现场遗留原建房屋的地基。本案被诉764号土地证载明的陆克明土地使用权面积为90.75平方米，明显小于1990年私房清理时的106.25平方米。上述证据能够相互印证，证明本案被诉颁证土地为陆克明享有使用权的土地。而叶世忠主张其享有争议地使用权的依据是1985年5月8日王瑛与曾玉瑞、张焕练签订的《转让地基立约书》，其签订该合同书的时间明显晚于陆克明1985年4月在争议地上的房子已下好地基的时间，据此事实可进一步确认，叶世忠、王瑛主张本案被诉颁证土地使用权属于叶世忠所有，儋州市政府颁发764号土地证给陆克明认定事实错误，该项主张缺乏相应证据证实，没有事实根据，不予支持。
三、关于被诉颁证土地权属来源是否清楚，被诉颁证程序是否合法的问题。（一）关于被诉颁证土地权属来源问题。陆克明于1984年6月向那大镇先锋管区第七生产队的张锋购买公路工区后地段的集体土地106.25平方米，交地皮款600元。1985年2月，陆克明在争议地上下地基。1990年6月13日，原儋县那大镇国土管理所对陆克明进行了罚款，陆克明缴纳罚款后取得了争议地土地使用权，现争议地仍由陆克明占有使用，且争议地上仍遗留有陆克明原建房屋的地基。因此，陆克明取得争议地使用权来源清楚、合法，应予支持。（二）关于被诉颁证程序是否合法的问题。陆克明于2012年5月申请办理争议地的土地登记，并向儋州市政府的国土职能部门提交上述土地权属来源证明。儋州市政府的国土职能部门依法履行了地籍调查、制作地籍调查表和宗地图、审查陆克明的申请材料并经公告等颁证工作程序，虽然地籍调查表上指界人”叶世忠”并非叶世忠本人签字，但叶世忠提供了身份证复印件协助了此次调查，且在王瑛申请办理766号土地证时亦没有要求相邻人陆克明指界签字，而是由陆克明授权叶世忠一家签名并提供了身份证复印件协助王瑛申请颁证。由此可见，双方在2013年土地颁证时基于相互信任提供各自身份证复印件作为地籍调查指界的依据，且在本案诉讼过程中叶世忠、王瑛已确认与被诉764号土地证相邻的王瑛766号土地证四至无误，据此，叶世忠提供身份证复印件协助儋州市政府国土职能部门进行地籍调查的行为系客观上认同了争议地与其相邻且没有纠纷，应认定为儋州市政府职能部门进行的地籍调查结果真实无误，儋州市政府据此将本案被诉争议地颁证给陆克明，认定事实清楚，颁证结果正确。但儋州市政府颁发764号土地证的行政行为，存在相邻关系人未亲自到现场参与指界，地籍调查审核结果的时间晚于公告时间，且对叶世忠、王瑛提出的公告异议处理不当的情况，因此，儋州市政府颁证程序存在违法之处。但是，根据以上第二个争议焦点问题的分析可以得出结论，叶世忠、王瑛主张被诉颁证土地的使用权属于叶世忠所有缺乏相应证据证实，无事实根据。据此，上述程序瑕疵并未对叶世忠、王瑛的权利产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条关于”行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：......（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，对被诉颁证行为应确认违法。
综上，叶世忠、王瑛的诉请争议地使用权属其所有、被诉颁证行为应予撤销，该项主张没有事实根据及法律依据，不予支持。被诉颁证行政行为认定事实清楚，程序轻微违法，但对叶世忠、王瑛的权利不产生实际影响，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决：确认儋州市政府于2013年7月30日向陆克明颁发儋国用（2013）第764号《国有土地使用证》的行政行为违法。案件受理费50元由儋州市政府负担。
上诉人叶世忠、王瑛共同上诉称，一、原审法院否认2008年儋州市政府第二次土地调查的效力，从而否认其证据效力、否认其合法性，不符合法律规定。
二、原审法院认定事实错误。（一）原审法院认定叶世忠与案外人韩某购买的土地属于同一块土地错误。（二）原审法院认为叶世忠将其身份证复印件交给陆克明申请办证，认定叶世忠知道并同意陆克明的代签及申请办证，据此认定涉案颁证行为土地权属清楚，没有事实根据和法律依据。
三、原审法院证据采信违法，不能作为定案依据。原审中儋州市政府提交的证据11-25于原审开庭前才提交，属于逾期举证；其中证据16-18、证据20-22是叶世忠在原四次诉讼中提交的，不得作为认定被诉具体行政行为合法的依据。叶世忠原审提交的证据3、证据6、证据8、证据9与儋州市政府提交的证据16、证据18、证据21、证据22一致，原审法院对两方证据的认证不一致;原审法院认定叶世忠提交的证据22-23是叶世忠自行套图，不予认可错误。
四、原审法院适用法律错误。原审法院归纳争议焦点及审理范围违反法律规定；儋州市政府明知叶世忠对涉案颁证行为的公告提出异议，不仅没有进行处理还违法作出地籍调查，情节恶劣，原审法院未撤销764号土地证，仅确认颁证行为违法属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销764号土地证。
被上诉人儋州市政府辩称，原审法院虽判决确认涉案颁证行为违法，但并未撤销764号土地证。原审法院已经查明，王瑛提供的《转让地基立约书》约定，本案中受让土地使用权的是两块而非三块土地，原儋县政府进行罚款的土地存在重合，故叶世忠、王瑛与764号土地证没有利害关系。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人陆克明陈述称，韩某与王瑛合买了一块长25米、宽8米的宅基地，因叶世忠与王瑛是夫妻关系，故在政府通知缴纳罚款的时候，王瑛将购买的土地办理到叶世忠名下，事实上叶世忠并未购买过土地。之后，王瑛在上述土地范围内重新填写一份《转让地基立约书》，约定转让土地长25米、宽4.25米，并据此缴纳罚款，从而发生重复罚款。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院查明事实与原审查明事实一致。
本院另查明，叶世忠、韩某、王瑛三人在《儋县党员、干部、（职工、居民、农民）盖私房检查处理结论表》中的私房（地基）建筑用地面丈量结果中显示，三人土地的顺序为王庆明、叶世忠、韩某、王瑛。
本院认为，本案争议焦点为：一、叶世忠、王瑛的起诉是否超过起诉期限；二、儋州市政府向陆克明颁发764号土地证的行政行为事实是否清楚，程序是否合法。
一、关于叶世忠、王瑛的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民，法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，儋州市政府于2013年7月30日向陆克明颁发764号土地证，叶世忠、王瑛于2015年2月5日提起本案诉讼，因此，叶世忠、王瑛的起诉并未违反相关法律规定。
二、关于儋州市政府向陆克明颁发764号土地证的行政行为事实是否清楚，程序是否合法的问题。陆克明于1984年6月向那大镇先锋管区第七生产队的张锋购买公路工区后地段的集体土地106.25平方米，交地皮款600元。1985年2月，陆克明在争议地上下地基。1990年6月13日，原儋县那大镇国土管理所对陆克明进行罚款，陆克明缴纳罚款后取得了争议地的土地使用权，并在争议地上修建瓦房。陆克明所修建瓦房被拆除后，争议地上仍遗留有陆克明原建房屋地基和陆克明所建砖墙。因此，儋州市政府向陆克明颁发764号土地证的行政行为事实清楚。至于叶世忠、王瑛上诉称争议地使用权属归其所有的主张，因叶世忠单独购买争议地的合同没有原件予以核对，而且根据叶世忠、韩某、王瑛三人在《儋县党员、干部、（职工、居民、农民）盖私房检查处理结论表》中的私房（地基）建筑用地面丈量结果中显示，三人土地的顺序为王庆明、叶世忠、韩某、王瑛，也就是叶世忠购买使用权的土地与王庆明、韩某相邻，并未与陆克明相邻，且与叶世忠、王瑛所提交的其他证据相矛盾，因此，对于叶世忠、王瑛的该上诉主张，本院不予支持。陆克明于2012年5月申请办理争议地的土地登记，并向儋州市政府的国土职能部门提交上述土地权属来源证明，儋州市政府的国土职能部门依法履行了地籍调查、制作地籍调查表和宗地图、审查陆克明的申请材料并经公告等颁证程序，虽然地籍调查表上指界人”叶世忠”并非叶世忠本人签字，但叶世忠提供了身份证复印件协助此次调查，客观上认同了没有纠纷。但儋州市政府颁发764号土地证的行政行为，存在相邻关系人未亲自到现场参与指界，地籍调查审核结果的时间晚于公告时间，且就叶世忠对第一次公告提出异议后处理不当的情况，因此，儋州市政府颁发764号土地证的程序存在瑕疵。但是，争议地的权属来源事实清楚且长期由陆克明实际占有使用，叶世忠、王瑛主张的陆克明购买使用权的土地已被征收的上诉主张，因未向本院提交相关证据，本院不予支持。虽然764号土地证的颁证程序存在瑕疵，但颁证事实清楚，并未对叶世忠、王瑛的权利产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，原审法院对被诉颁证行为确认违法并无不当，应予维持。
综上，原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。叶世忠、王瑛的上诉请求和理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人叶世忠、王瑛共同负担。
本判决为终审判决。
审判长陈焱
审判员吴天月
审判员朱望锋
二○一七年十一月二十二日
书记员李励云
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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