湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鄂10行初53号
原告伍彬，男，1977年5月7日出生，住荆州市荆州区。
被告荆州市荆州区人民政府，住所地：荆州市荆中路80号。
法定代表人夏光宏，该区区长。
出庭负责人：王厚强，该区副区长。
委托代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。
原告伍彬诉被告荆州市荆州区人民政府房屋行政征收补偿决定一案，原告于2016年12月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月18日公开开庭审理了本案。原告伍彬，被告荆州市荆州区人民政府的负责人王厚强、委托代理人陈鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月30日，被告荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）针对原告伍彬作出荆区政征补[2016]11号《房屋征收补偿决定书》（以下简称补偿决定）。2016年8月4日，被告向原告送达了该决定。原告不服，遂向本院提起诉讼。
原告伍彬诉称：被告于2016年7月30日做出《补偿决定》，被告将位于荆州区学苑路8号金陵达宿舍3-3-202号住宅房强行征收。该房屋是原告的合法财产，房屋产权证书的证号为南200602372，土地使用证书的证号为荆州国用（2004）第10924718号，依法应受到保护。而被告在征收原告房屋的工作中，存在大量违法行为：评估程序不合法、对房屋的性质等事实方面认定错误等；并且非法剥夺了原告的相关权利。原告认为该房屋征收补偿决定属于违法的具体行政行为，请求法院：1、依法确认被告作出的荆区政征补[2016]11号补偿决定违法并予以撤销。2、判令被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交的证据如下：
1.原告身份证、结婚证，拟证明原告诉讼主体资格。
2.房屋产权证、土地使用权证，拟证明涉案房屋是原告的合法财产。
3.荆区政征补[2016]11补偿决定一份，拟证明该补偿决定违法。
4.荆州市人民政府行政复议决定书，即荆政复（2015）11号，拟证明被告征收行为违法。
被告荆州区政府答辩称：一、房屋征收部门及征收实施单位实施的金陵达宿舍片区旧城改造项目征收与补偿工作程序合法，不存在违法行为。第一，由于金陵达宿舍片区环境较差，缺乏总体规划，荆州市为了改善该区域内居民生活环境，利用好古城深厚历史文化底蕴和文化旅游资源。市委、市政府决定在金陵达宿舍片区启动关公文化园项目一期建设工作，荆州区发改局纳入2014年国民经济和社会发展计划，荆州区人大常委会于2015年1月9日批准了该项目。2014年12月19日，对宿舍居民入户征收意见，绝大部分居民都同意该项目。2015年2月26日经全体居民投票选定15户居民正式代表。2015年2月27日，正式代表们选定了评估公司入户评估，随后项目部采取多种形式对该方案征求意见，并根据反馈意见进行了相应修改、完善。荆州区政府对金陵达宿舍片区旧城改造项目实施房屋征收决定，并公告了房屋征收与补偿方案。在接下来的征收与补偿工作中，各部门严格依照法律法规及相关文件的规定合理开展征收与补偿工作，严格按照法定程序逐步进行征收工作。截至2016年12月，总共133户，已签约122户，签约率达92%。第二，金陵达宿舍片区旧城改造项目是在2014年12月31日被正式纳入国民经济和社会发展计划的，答辩人于2015年1月就下发了“征收有关事项的通告”，并于2015年5月18日作出征收决定和补偿方案，项目的评估基准日确定为2015年4月20日。答辩人作出上述行政行为的时间点均在有效期内，不存在超期限的情况。第三，2015年，同样是金陵达宿舍片区旧城改造项目的被征收人周华章、陈永芳二人向法院提起行政诉讼，请求撤销答辩人作出的房屋征收决定，并要求答辩人赔偿损失。法院依法驳回了周华章、陈永芳的诉讼请求。从该案判决结果来看，金陵达宿舍片区旧城改造项目征收工作根本不存在违法行为。二、答辩人作出的补偿决定于法有据、程序合法。第一，主体合法。第二，程序合法。《征收决定》《金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）《金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收与补偿方案》都是荆州区政府依法、依程序作出。第三，依法补偿、行为得当。为保护申请人的合法利益，答辩人组建“包保专班”多次与原告沟通、协商，但是没有实际效果，原告仍主张过高的补偿方案，为维护公共利益，答辩人依据《金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收与补偿方案》《荆州区关公文化园项目房屋征收指挥部资产评估报告书》，于2016年7月30日向原告作出了《补偿决定》，合法合理程序正当。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例）第十九条第一款、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条，征收部门和征收实施单位严格依照法定程序对被征收房屋进行房地产价格评估，并根据评估结果作出补偿决定。征收过程中，房屋征收部门在征求意见时应被征收人要求推荐房屋评估机构供被征收人进行投票选定，且对结果进行了公示、程序合法。如原告对评估结果有异议，可以依程序申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。但原告知晓评估内容后并未依法定程序提出异议，亦没有申请鉴定。由此可以推定原告默认了评估结果的内容。综上所述，答辩人作出的补偿决定合法合理，符合法定程序，原告提出的请求和理由没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告荆州区政府在法定期限内向本院提交十三组证据（复印件）：
1.《中共荆州市荆州区委机构编制委员会关于区住房和城乡建设局加挂荆州市荆州区人民政府房屋征收与补偿办公室牌子的通知》《委托书》各一份，拟证明荆州区政府根据本区实际确定房屋征收部门和房屋征收部门委托房屋征收实施单位的情况。
2.《关于将金陵达宿舍片区旧城改造项目补充纳入2014年国民经济和社会发展计划提请区人大常委会专题审议的报告》《荆州区人大常委会办公室关于区人大常委会第二十五次会议审议通过的有关说明》各一份，拟证明金陵达宿舍片区旧城改造已纳入国民经济和社会发展计划的情况。
3.《项目可行性研究报告的批复》（荆发改审批[2014]325号）《金陵达宿舍宗地地块征收红线图》各一份，拟证明被告对金陵达宿舍片区进行旧城改造符合各相关部门的要求，并且符合规划的情况。
4.《民意调查表》一套，拟证明征收部门对该项目进行征收前组织了民意调查，绝大多数被征收户同意征收改造的情况。
5.《业主代表推选结果通知》《评估机构推选表》、照片各一套，拟证明征收部门协调并组织被征收人按照少数服从多数的原则投票选定了房地产价格评估机构的情况。
6.《金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）照片、《关于金陵达宿舍片区房屋征收工作征求意见的回复》各一份，拟证明征收部门对补偿方案于30日内征求公众意见并回复的情况。
7.《荆州区人民政府房屋征收与补偿办公室关于金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收有关事项的通告》《征收决定》《金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收与补偿方案》及公示照片一组，拟证明被告对征收项目作出征收决定和补偿方案并公示情况。
8.《社会稳定风险评估报告》一份，拟证明荆州区政府作出房屋征收决定前，按照有关规定进行了社会稳定风险评估的情况。
9.《开户许可证》《关于金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收的预算报告》《关于商请解决金陵达宿舍片区旧城改造项目还建安置房源的函》《关于确定关公文化园项目还建安置房房源的函》一份，拟证明征收项目的征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，同时被告已准备了安置房用于安置补偿的情况。
10.《关于金陵达宿舍片区房屋主体补偿价的公示》一份，拟证明被告对征收房屋主体补偿价的公示情况。
11.分户评估表、评估报告书、补正证明及照片一套，拟证明评估机构对被征收人的房屋进行评估以确定房屋评估价并进行了送达的情况。
12.《补偿决定》、照片一套，拟证明被告向被征收人作出补偿决定并送达的情况。
13.荆州市中级人民法院作出的（2015）鄂荆州中行初字第00049号《行政判决书》一份，拟证明被告在金陵达宿舍片区旧城改造项目征收工作中不存在违法行为的情况。
经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1、2予以认可。对证据3、4的真实性予以认可,但认为不能达到原告的证明目的。
原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1有异议、不予认可，该证据在行政复议中未提供，在本案的诉讼中也应视为没有提供的证据。原告认为被告提交的全部证据均为复印件，未按最高人民法院规定注明出处，也未见原件保管部门核对无异的说明，更未见原件保管部门在这些所谓的证据上加盖其印章，不符合证据的形式要件。城南街道办事处并未实际参加征收补偿工作，反而从其他证据中可以证明参与征收的实施单位是未见有授权委托的荆州区关公文化园项目房屋征收指挥部。对证据2有异议、不予认可。只是申请纳入，被告未提供决议文件，该证据不能证明旧城改造项目已经纳入国民经济和社会发展计划。对证据3有异议、不予认可。文件所批复的项目实施主体是荆州旅游投资开发集团有限公司，项目名称是扩建升级荆州古城历史文化旅游区，而本案涉案的是金陵达宿舍片区旧城改造项目，涉及的是国有土地上的房屋征收与补偿，项目实施主体是荆州区政府，项目名称和项目实施主体均不符合文件的实际指向；红线图是一家咨询服务中心提供的一份标注为规划咨询成果的图纸，不能达到被告的证明目的。对证据4有异议、不予认可。认为荆州区关公文化园项目房屋征收指挥部无权实施房屋征收和组织民意调查，33张调查表不能代表小区133户居民。对证据5有异议、不予认可。无法证明业主代表是由被征收人选举产生，金陵达宿舍片区90%以上居民未参与投票选定房地产价格评估机构，推选评估机构的程序不合法。对证据6有异议、不予认可。回复意见的是指挥部，但指挥部并无征收资格，文件的解释和修改权应该是区政府，指挥部无权进行解释，照片图像模糊，无法辨别真伪，不予认可。对证据7的真实性、合法性及证明目的有异议，征收决定和补偿方案真实但不合法，行政复议决定书中已经确认征收决定违法，补偿方案是征收决定的附件，征收决定违法，补偿方案也违法。对证据8有异议、不予认可。被告提供了不同的风险评估报告版本，与征收决定诉讼程序中提供的风险评估报告不符，不具有真实性。对证据9有异议、不予认可。专项账户开户证明无法达到证明征收补偿费用足额到位、专款专用的目的；商请解决安置房源和回复解决安置房源的两份函件的行文日期在征收决定下达日期之后，当然不能证明在下达征收决定之前被告已经准备好了安置房源。对证据10有异议、不予认可。该评估机构的选定不合法，由该评估机构作出的评估结果不能成立；价格公示文件的下发者是荆州区关公文化园项目房屋征收指挥部，但该指挥部并没有参与金陵达宿舍片区旧城改造项目的资格。对证据11有异议、不予认可。原告收到了分户评估表，分户评估表备注栏注明：房屋及装修价值为预估，该组证据证明原告房屋评估不合法。评估报告书基准日的确立不合法，评估机构的选定不合法，并且报告书没有送达给原告，剥夺了原告申请复核和鉴定的权利。该组证据证明评估基准日为2015年1月28日，评估时点违法。原告房屋装饰装修价值，被告未与原告协商和进行评估。补正证明不符合证据要求，照片一套是偷拍，严重违反法律规定，同时该组照片也无法证明评估报告书已送达给原告。对证据12真实性无异议，但对合法性有异议，被告作出的征收补偿决定没有事实和法律依据，应当依法予以撤销。对证据13的真实性无异议，但对证明目的有异议，不能证明被告作出征收决定合法。
综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、2，被告对其真实性、合法性、关联性无异议，予以认可。证据3补偿决定是本案的诉讼标的，对该份证据的真实性予以认可，但是否合法，结合其他证据再作评判。证据4《复议决定书》的真实性予以确认，达不到原告的证明目的，不予认定。
对被告提交的证据认证如下：对被告提交的证据1、2、3、7是政府及相关部门制作的规范性文件，予以认可；对证据4，被告只提供了部分民意调查表，不能达到被告的证明目的，不予认可；对证据5，推选的15名业主代表，只有极少数人参加选择评估机构，不能代表推选业主选定了评估机构，不能达到被告的证明目的，不予认可；对证据6中的补偿方案征求意见稿照片，真实性无法核实，不予认可，对证据6中的征求意见的回复，是政府部门制作的文件，真实性予以认可；对证据8、9与本案无关，不予认可；对证据10荆州区关公文化园项目房屋征收指挥部文件，真实性无异议，予以认可，但是否进行了公示，被告没有提供其他证据证明，对被告提交该份证据的证明目的部分不认可；对证据11中的评估基准日表述不一致，结合其他证据，可以证明评估基准日是2015年1月28日，原告自认收到了分户评估表，但没有证据证明被告将评估报告书予以送达，不能达到被告的证明目的，对该组证据部分不认可；对证据12，补偿决定是本案的诉讼标的，对该份证据的真实性予以认可，但是否合法，结合其他证据再作评判。对证据13的真实性，予以确认。
经审理查明：2015年1月28日，荆州区政府房屋征收与补偿办公室作出《关于金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收有关事项的通告》。2015年2月26日，荆州区关公文化园项目房屋征收指挥部作出《业主代表推选结果通知》。被告荆州区政府于2015年5月18日作出荆区政征[2015]1号《征收决定》，主要内容是：荆州区政府根据国务院《征收条例》之规定，决定对金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋进行征收。原告伍彬涉案房屋位于荆州城南开发区南环路金陵达宿舍3-3-202号，在征收范围内。2015年5月27日，荆州区关公文化园项目房屋征收指挥部下发《关于金陵达宿舍片区房屋主体补偿价的公示》，主要内容是经业主代表推选确定湖北永德源资产评估有限公司为该片区房屋征收评估机构，确定的第1层每平方米的补偿价为4572.7元，第2层每平方米4667.3元，第3层每平方米4763元，第4层每平方米4763元，第5层每平方米4667.3元，第6层每平方米4572.7元。经原告、被告多次协商，在签约期限内未能达成补偿协议。为保证关公文化园项目建设顺利进行，2016年7月30日，被告针对原告伍彬作出荆区政征补[2016]11号《补偿决定》。2016年8月4日，被告向原告送达了该决定。《补偿决定》的主要内容：一、对被征收人伍彬名下的3-3-202号房屋及附属物实施征收，建筑面积55.13平方米（其中套内面积51.05平方米），房屋用途为住宅。按照《荆州区金陵达宿舍片区旧城改造项目房屋征收与补偿方案》的规定给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，按照补偿方案及该被征收房屋的评估结果，应得的货币补偿数额为304185元，即房屋评估价值233917元（上浮10%为257309元），室内装修评估价值38591元、设施补偿费5300元，搬迁费1000元，三个月临时安置费2400元。三、如被征收人选择房屋产权调换，按补偿方案确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，征收人为被征收人提供的产权调换的房屋位于东升还建小区1号楼1403室，建筑面积80.55平方米，套内面积65.28平方米。安置房屋套内面积与被征收房屋套内面积的差额价值-50657.1元及被征收人应得的室内配套、装修、附属设施补偿费、搬迁费、3个月临时安置费等按补偿方案结算，结算金额为-2366元（不含临时过渡费）。临时过渡费据实结算为0元。2016年12月16日，原告伍彬对被告作出的征收补偿决定不服，向本院提起诉讼，请求依法确认被告作出的荆区政征补[2016]11号《补偿决定》违法，并依法予以撤销。
另查明：金陵达宿舍片区旧城改造，总计133户，已签订征收补偿协议122户，签约率达91%，已实际履行。
本院认为，本案争议的主要焦点是被告作出的征收补偿决定是否合法，是否应当撤销。被告作为房屋征收主体，在与原告不能达成征收补偿协议的情况下，根据《征收条例》第四条、第二十七条之规定，被告荆州区政府有作出征收补偿决定的法定职责。
关于在征收决定被确认违法、未撤销的情况下，征收补偿决定是否违法的问题。被告作出的房屋征收决定与房屋征收补偿决定两者系相互不同的、独立的行政行为，且行政行为一经作出即具有效力，在未经法定程序撤销之前，应为合法有效。因此，征收决定违法，并不必然导致征收补偿决定违法。对征收补偿决定的审查，要从相应的程序、实体进行，看被告作出的补偿决定是否合法。
关于征收补偿决定是否合法，以下从评估机构选择、评估基准日确定、评估报告书的制作及送达等方面展开评判：
第一，关于评估机构的选择是否合法问题。根据《征收条例》第二十条第一款之规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。从被告提交的证据来看，不能证明选择的评估机构是被告与被征收人协商，亦不能证明选定的评估机构，是经过多数人投票确定的。被告一共提交了七份评估机构推选表，除去重复提交的三份，剩余的四份中仅一份署名是业主代表。被告选定的湖北永德源资产评估有限公司，不能体现多数被征收人的意愿。被告辩称其选定的评估机构是多数被征收人选定的，没有事实和法律依据，本院不予采信。
第二，关于评估基准日的确定是否合法的问题。根据《征收条例》第十九条第一款之规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，被告发布征收决定的时间是2015年5月18日，因此，评估机构选择评估的时点应该是2015年5月18日。但从被告提交的相关证据看，评估机构选择房屋评估的时点是2015年1月28日，被告虽辩称是校正错误，基准日应是2015年5月20日，但该辩称没有事实依据，本院不予采信，本案评估基准日的确定不符合法律规定。
第三，评估报告书的制作是否合法以及评估报告书是否送达的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条之规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。本案中，被告没有提供证据证明房地产估价师进行了实地查勘，没有提供实地查勘记录，在评估报告中也没实地查勘的相关说明，评估报告书的制作不符合上述法律规定的程序。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条之规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。本案中，分户评估报告只有估价师的印章，没有估价师的签字，不符合法律规定的形式，此外，原告一直否认自己收到了评估报告书，被告提供的证据亦不能证明原告收到了该评估报告书，剥夺了原告对评估报告提出异议和申请复核的权利。
综上，被告作出征收补偿决定在诸多方面存在违反法律规定的情形，存在程序瑕疵。该决定应予确认违法。但考虑到本案实际情况，金陵达宿舍片区旧城改造涉及133户，122户已经与被告签订了征收补偿安置协议，这122户都同意评估机构对被征收房屋作出的价值评估，即90%以上的被征收人都认为评估机构对房屋作出的评估价值是合理的。虽然被告在征收补偿过程中程序上存在瑕疵，但评估机构对原告房屋价值的评估结论是合理的，对原告的实体权利不产生实际影响。并且，如果撤销被告作出的补偿决定，会迟延旧城改造项目建设，影响社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，或者行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。因此，对于原告要求确认《补偿决定》违法的诉讼请求予以支持，但要求撤销《补偿决定》的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决如下：
一、依法确认被告荆州市荆州区人民政府作出的荆区政征补[2016]11号《房屋征收补偿决定书》违法；
二、驳回原告伍彬的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告伍彬及被告荆州市荆州区人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 盛 千
审判员 李超美
审判员 孙开炎
二〇一七年八月十五日
书记员 刘 莹