福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)闽行终326号
上诉人(一审被告)莆田市秀屿区人民政府，住所地福建省莆田市秀屿区笏石镇大丘村市政中心。
法定代表人蔡晃，区长。
委托代理人林玉桂、方雪花，福建众益律师事务所律师。
被上诉人(一审原告)潘金盛，男，1955年7月7日出生，汉族，住福建省莆田市秀屿区。
上诉人莆田市秀屿区人民政府(以下简称“秀屿区政府”)因被上诉人潘金盛诉其强制交付土地行为违法一案，不服宁德市中级人民法院（2016）闽09行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审查明，2013年至2015年，经福建省人民政府作出《关于莆田市秀屿区2013年度第五批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2013〕661号）、《关于莆田市秀屿区2014年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2014〕339号）、《关于莆田市秀屿区2015年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2015〕485号）、《关于莆田市秀屿区2015年度第三批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2015〕668号）及莆田市人民政府作出《关于秀屿区2013年度第5批次农用地转用和土地征收的通知》（莆政土〔2013〕192号）、《关于秀屿区2014年度第4批次农用地转用和土地征收的通知》（莆政土〔2014〕142号）、《关于秀屿区2015年度第1批次农用地转用和土地征收的通知》（莆政土〔2015〕82号）、《关于秀屿区2015年度第3批次农用地转用和土地征收的通知》（莆政土〔2015〕111号）的批准，同意将莆田市秀屿区境内共计40.5615公顷农用地转为建设用地，其中包括了莆田市××区笏××镇××村的部分农用地，由秀屿区政府负责组织实施征地。原告潘金盛位于莆田市××区笏××镇××村的承包地面积为2.28亩（其中水田1.08亩、旱田1.2亩），被列入上述征地的范围。
另查明，目前涉案土地已经被征收，原告潘金盛与被告秀屿区政府尚未就涉案土地上的青苗补偿达成协议，涉案土地已由被告秀屿区政府交付给案外第三方使用。
一审认为，原告所诉的本案强制交付土地行为，实质是征收土地的最后一个环节，原告作为涉案土地实际使用人未就地上物（青苗）的补偿与被告达成协议，未主动将土地交付被告，且未领取土地补偿款，表明其不愿交付土地。虽然原告提供的证据均不足以直接证明被告实施了强制交付土地行为，但被告作为涉案土地征收人，亦无法证明本案所诉的强制交付土地行为由其他行政机关实施，故推定被告实施了强制交付土地行为，亦契合被告进行征收的意图，其作为本案被告是适格的。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，强制交付土地应履行的法定程序有：一先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；二对拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。而本案所涉土地未经县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，也未经有权机关向人民法院提出强制执行的申请。因此，被告实施的强制交付原告承包地的行为明显超越法定职权。
综上，被告实施的强制交付原告承包地的行为明显超越了法定职权，原告请求确认违法有事实和法律依据，依法应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告秀屿区政府实施的强制交付原告承包地的行为违法。案件受理费50元，由被告秀屿区政府负担。
上诉人秀屿区政府上诉称：1.一审法院没有认定被上诉人已经领取征地补偿款的事实，是错误的。根据上诉人提供的《征地补偿表》可以证明被上诉人已经领取了涉案土地补偿款并签字确认的事实，且丙仑村委会也出具《同意交付土地意见书》，故被上诉人对涉案土地系自愿交付，一审法院认定被上诉人与上诉人未就涉案土地上的青苗补偿达到协议，未主动将土地交付上诉人，未领取土地补偿款，与客观事实不符。2.一审法院判决推定上诉人实施强制交付土地行为，是本案适格被告，属认定事实不清，适用法律错误。本案征收涉案集体土地的程序合法，一审法院在没有证据支持的前提下，以上诉人作为涉案土地征收人推定上诉人实施了强制交付土地行为并确认违法，没有任何事实和法律依据。上诉人是否有实施被诉强制交付土地行为的举证责任在于被上诉人，被上诉人提供的证据不足以证明本案的被诉行政行为系由上诉人实施，上诉人不是本案适格被告，应当驳回起诉。3.涉案土地系自愿交付，不存在强制交付行为，无须申请法院强制执行。上诉人请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人潘金盛答辩称：1.上诉人称被上诉人已经领取征地补偿款是张冠李戴的说法。上诉人向一审提供的《征地补偿表》中的补偿款，被上诉人确有领取，但这是2013年建设公路时征收土地的补偿款，而本案征地是2015年开始，因被上诉人拒绝征收，也拒绝领取所谓补偿款，上诉人才于2016年8月17日组织强制征收交付。2.上诉人称一审推定其是适格被告错误，这是上诉人推卸法律责任的不当做法。上诉人作为征收主体，依法应承担法律责任，即使是笏石镇政府实施，也是上诉人下属，是其授意，上诉人依法应承担法律责任。上诉人称被上诉人提供的照片和视频等证据证明是笏石镇政府工作人员，当时现场有公安人员，还有大批穿便服和迷彩服人员，作为镇政府无力组织大规模队伍，即使是笏石镇政府实施，也是上诉人授意所为，上诉人是将责任推给下属。3.上诉人称涉案土地系自愿交付，这个理由欠缺起码的法律知识。集体土地所有权归集体所有，但是，农民个体是根据农村土地承包法之规定，取得了农村集体土地承包权，这个承包权即是对土地的使用权，在承包期间内，农民使用权受法律保护，村委会同意交付和上诉人强制交付都是对被上诉人土地使用权的侵犯，正是为保障农民对土地的使用权，国家才立法保护农民对集体土地的承包权。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人提供的证据均经一审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院认同一审法院对于本案证据的认证意见，对本案事实的认定亦与一审认定的相同。
本院认为，被上诉人潘金盛提供的照片、视频等证据，能够初步证明其承包土地上存在行政强制行为，上诉人秀屿区政府作为涉案土地行政征收的组织实施者，应当作为该行政强制行为的法律责任承担主体。因此，上诉人秀屿区政府是本案适格被告。
被上诉人作为涉案土地的实际使用人，其未就地上物的补偿与上诉人达成协议，未主动交付土地，亦未领取土地补偿款，上诉人在本案中将被上诉人承包土地交与案外第三方属于强制交付土地的行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，上诉人强制交付被上诉人的承包土地，其既非责令交出土地和强制执行的法定部门，亦未经由土地管理部门责令交地再申请人民法院强制执行的法定程序，明显超越法定职权，违反法律规定。因上诉人对被上诉人的强制交付土地行为属事实行为，不具有可撤销内容，故应当确认违法。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决确认被诉强制交付土地行为违法并无不当，依法应当予以维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人莆田市秀屿区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王江凌
代理审判员 康 昕
代理审判员 黄吉明
二〇一七年十月十三日
书 记 员 雷 昕
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……