广州铁路运输中级法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)粤71行终1586号
上诉人（原审原告）:毅禧（厦门）商务服务有限公司，住所地福建省厦门市思明区东浦三里27号2705室。
法定代表人：俞弟弟，职务执行董事。
委托代理人：王容艮，福建宽达律师事务所律师。
委托代理人：陈慕京，福建宽达律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）:中华人民共和国黄埔出入境检验检疫局，住所地广州市广州开发区创业路17号。
法定代表人：樊武疆，职务局长。
委托代理人：周崇宇，广东海建律师事务所律师。
委托代理人：吕力华，系该局工作人员。
上诉人毅禧（厦门）商务服务有限公司诉被上诉人中华人民共和国黄埔出入境检验检疫局行政赔偿案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初3056号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：2015年9月8日，原告向被告申报一集装箱装载原产国意大利的进口货物，货物申报名称为“粒面剖层非整张牛皮革”，申报H.S编码为4107121090，共计23460千克、1407.6欧元、942包。该集装箱经被告检验检疫电子监管系统抽中需要实施查验。2015年12月3日，被告对原告的该批货物进行抽样，并送广东检验检疫技术中心实施固体废物属性检验。2015年12月18日，广东检验检疫技术中心签发《鉴别报告》（编号：JI6CG00R17），鉴定结果认为该批货物为牛皮革边角料，属于国家限制进口可用作原料的固体废物。2016年1月6日，被告作出编号为442100115137480的《检验检疫处理通知书》，通知原告：因本批货物属于国家限制进口的固体废物且无法提供《限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证》须做退运处理，并函告入境口岸海关。原告不服该通知书，于2016年2月24日向中华人民共和国广东出入境检验检疫局提出行政复议。2016年4月19日，中华人民共和国广东出入境检验检疫局作出（粤）检复字[2016]3号《行政复议决定书》。复议查明，原告进口的货物属于我国限制进口可用作原料的固体废物，而原告无法提供《限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证》。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十八条第一款规定，应由海关责令退运该固体废物，因此决定撤销被告签发的编号为442100115137480的《检验检疫处理通知书》。原告对该行政复议决定书认定的事实不服，向广州铁路运输中级法院提起行政诉讼。2016年11月11日，广州铁路运输中级法院作出（2016）粤71行初299号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求，该判决现已生效。2016年5月12日，被告重新作出编号为442100115137480的《检验检疫处理通知书》，对该批货物做移交海关作退运处理。2016年5月6日，原告向被告提出国家赔偿申请，要求被告赔偿从2015年9月12日起至同意放行之日止的各类经济损失（暂计至2016年4月30日为77911.94元）。2016年8月31日，被告作出《不予赔偿决定书》，认为原告进口SEGU4082623集装箱装载的货物到港后产生二个时间段（2015年9月9日至2015年11月16日、2015年11月16日之后）的费用。其中2015年9月9日至2015年11月16日的到港后产生的柜租费用与被告职务行为无关；2015年11月16日之后货物存放产生的柜租等费用，因属违反有关进口固体废物管理的法律规定，完全是由原告自身过错行为造成，且有关法律规定应当由进口货物的收货人自行承担，不属于国家赔偿范围。因此，决定不予赔偿。原告不服，诉至原审法院。
另查明：2015年11月16日，原告支付广州越秀物流有限公司代理运费39000元。2015年12月30日，原告支付广州越秀物流有限公司代理运费押金28160元。2015年12月31日，广州港股份有限公司黄埔港务分公司预收原告2016年1月、2月堆放费4500元。2016年1月8日，广州越秀物流有限公司向原告出具费用清单共70365.7元[其中船公司费用：重柜柜租69720元（2015年9月4日到港至2016年1月4日还柜，堆存天数123天，计价天数116天）、修箱费50.7元；越秀费用：吉柜拖车费350元、吸柜费150元（码头）、吊柜费（堆场）75元、闸口费（堆场）20元]。2016年11月28日，原告支付广州越秀物流有限公司代理运费70365.7元。
原审认为：《中华人民共和国进出口商品检验法》（2013年修正）第二条规定：“国务院设立进出口商品检验部门（以下简称商检部门），主管全国进出口商品检验工作。国家商检部门设在各地的进出口商品检验机构（以下简称商检机构）管理所辖地区的进出口商品检验工作。”因此，被告具有对本辖区进出口商品进行检验的职权。
《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第四条第二款规定：“出入境检验检疫机构对法定检验以外的进出口商品，根据国家规定实施抽查检验。”《固体废物进口管理办法》第六条第二款规定：“县级以上地方环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物进口环境管理工作实施监督管理。各级商务主管部门、经济综合宏观调控部门、海关、出入境检验检疫部门在各自职责范围内对固体废物进口实施相关监督管理。”第十一条规定：“禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。进口列入限制进口或者自动许可进口目录的固体废物，必须取得固体废物进口相关许可证。”第二十八条第二、三款规定：“海关怀疑进口货物的收货人申报的进口货物为固体废物的，可以要求收货人送口岸检验检疫部门进行固体废物属性检验，必要时，海关可以直接送口岸检验检疫部门进行固体废物属性检验，并按照检验结果处理。口岸检验检疫部门应当检验结果，并注明是否属于固体废物。”由此可见，国家为了维护生态环境安全和人民群众身体健康，严格限制固体废物的进口。口岸检验检疫部门在法律规定的职责范围内有权对货物属性作出认定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，国家赔偿的前提条件是行政行为违法，导致当事人合法权益遭受损害，且该损害与行政行为之间存在因果关系。本案中，被告对原告进口的商品进行抽检，并认定为限制进口的固体废物的事实有被告的检验报告、生效判决等证据予以证实，原审法院予以认定。对于原告要求行政赔偿的主张，原审法院认为，原告进口的货物被认定为限制进口的固体废物并被退运，符合相关法律规定。虽然被告作出的处理行为被复议机关撤销，但原告不应因其违法行为而获得相应赔偿，且原告主张赔偿的费用与被告作出的退运行为之间并无因果关系。因此，对原告要求被告予以赔偿的诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告毅禧（厦门）商务服务有限公司的赔偿请求。
上诉人毅禧（厦门）商务服务有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一审法院作出认定事实不清、程序严重违法、适用法律错误。一、黄埔海关一直都是将涉案货物商品编码归类为“粒面剖层非整张牛皮革”。尽管被上诉人将涉案货物移送海关作退运处理，但是黄埔海关并没有认可被上诉人处理意见。上述事实可以得到黄埔海关在案卷宗证实。根据《固体废物进口管理办法》第三十二条规定黄埔海关应当将退运等后续情况通报给被上诉人，实际上黄埔海关也已经函告被上诉人。一审法院不准予上诉人的调查取证申请导致对涉案货物商品属性认定事实不清。实际上，上诉人长期进口涉案货物，之前海关部门和检验检疫部门也一直都同意放行涉案同类货物。上述事实上诉人也提供了相应的证据予以证实。二、在行政判决书第14页倒数第11行至倒数第10行中，一审法院认为“原告进口的货物被认定为限制进口的固体废物并被退运，符合相关法律规定”。上诉人认为一审法院上述判决理由与其所查明的相关事实不一致。一审法院该部分法律适用错误。2016年1月6日被上诉人对涉案货物作出责令退运决定处理，经行政复议目前该行政行为已经被撤销。因此该行政行为已经被确认违法。2016年5月12日被上诉人重新作出检验检疫处理通知书，对该批货物移交海关作退运处理。在事实查明部分一审法院已经作出相应的事实认定。因此，一审法院认为被上诉人对限制进口固体废物作退运处理符合相关法律规定，明显前后矛盾。三、一审法院没有有效区分上诉人的合法权益和违法行为所引起的非法利益，没有对货值损失和重柜柜租费、堆存保管费等码头费用损失进行合法权益和非法利益区分。一审法院将全部赔偿请求都一刀切认定为非法利益明显不恰当。上诉人认为一审法院上述认定和判决结果对上诉人显失公平，这样判决结果等于变相鼓励被上诉人乱作为。四、退一步来说，被上诉人于2016年1月6日作出退运处理的违法行政行为直至被上诉人函告黄埔海关作移送退运处理决定之日，在上述期间上诉人仍应承担重柜柜租费、堆存保管费等码头费用支出。被上诉人的违法行政行为导致上诉人额外支付上述期间相关费用。一审法院对被上诉人作出违法行为前后所产生相关费用没有作出有效区分，判决显失公平。五、根据《中华人民共和国进出口商品检验法》第五条、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第四十三条等法律相关规定只有被上诉人同意上诉人涉案进口货物才能放行，被上诉人和黄埔海关向码头相关单位都发出放行指令，上诉人依据被上诉人和黄埔海关放行凭证才能办理提货手续，否则涉案进口货物必须堆放在指定监管场所。因此被上诉人的行政行为与上诉人所遭受的经济损失具有直接因果关系。一审法院认定被上诉人的违法行政行为与上诉人主张赔偿费用没有因果关系，这样的认定明显不能成立。六、在一审审理过程中上诉人提出了撤销不予赔偿决定书和赔偿各项经济损失的赔偿请求。然而，一审法院只对赔偿请求作出裁判，却未对撤销不予赔偿决定书的诉讼请求作出裁判。因此，上诉人认为一审法院判决遗漏了部分诉讼请求。七、根据上诉人所主张的诉讼请求、所依据的事实和理由，经审理一审法院也认定本案为行政赔偿案件。根据《诉讼费用交纳办法》第八条规定，一审法院不应当向上诉人收取案件受理费50元。另外，根据《关于人民法院案件案号的若干规定》附件1规定本案一审案号类型代字应为行赔初而不是行初。根据《中华人民共和国国家赔偿法》等法律法规、司法解释的相关规定，原告特具状起诉，望二审法院能公正审理，依法维护上诉人的合法权益，维护法律的公平和正义。上诉请求：1、依法撤销广州铁路运输第一法院作出的(2016)粤7101行初3056号行政赔偿判决书或发回重审；2、依法判令被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。
被上诉人中华人民共和国黄埔出入境检验检疫局二审答辩称:一、上诉人进口的货物属于国家限制进口可用作原料的固体废物，这是已经由生效判决确定的事实。2015年12月18日，广东检验检疫技术中心依据《固体废物鉴别导则》等规定对上诉人申报的货物进行固体废物的属性检验，并签发《鉴别报告》(编号：JI6CGOOR17)，鉴定结论为：该货物来源于皮革制品生产过程中产生的牛皮革边角料，属于环境保护部、商务部、发展改革委、质检总局于2014年第80号“关于发布《进口废物管理目录》(2015)的公告”中附件2《限制进口类可用作原料的固体废物目录》内的“成品皮革、皮革制品或再生皮革的边角料（经筛选的，面积不小于200平方厘米的皮革边角料，用于手套、配饰、玩具等加工）”，与之对应的H.S编码应当是4115200090，是国家限制进口可用作原料的固体废物。上诉人自己也承认这属于皮革制品生产过程中的皮革边角料。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十五条第二款规定，“国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定、调整并公布禁止进口、限制进口和非限制进口的固体废物目录。”上述将皮革制品生产过程中产生的牛皮革边角料归类为限制进口的固体废物的《进口废物管理目录》(2015)是法定目录。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十五条第四款“进口的固体废物必须符合国家环境保护标准，并经质量监督检验检疫部门检验合格”和《固体废物进口管理办法》第二十八条第三款“口岸检验检疫部门应当出具检验结果，并注明是否属于固体废物”的规定，检验检验部门是法律授权的对进口的固体废物进行检验的法定机构，固体废物的属性检验应当由检验检疫机构进行，并以检验检疫机构出具的检验结果作为处理依据。在没有其他法定程序和生效法律文书撤销或推翻该鉴别报告之前，该检验结果就是行政执法的依据。答辩人依据该检验结果，作出编号为442100115137480的《检验检疫处理通知书》，该通知书告知上诉人货物为固体废物，并需要退运。上诉人不认可货物为固体废物而申请行政复议，对鉴别为固体废物的结论有异议，属于对鉴别结论的行政救济行为，复议机关复议确定鉴别分类没有问题，只是基于复议的全面审查而认为答辩人没有直接退运权力而撤销了该通知书。对于复议决定书认定为固体废物，上诉人仍然不服而提起了行政诉讼救济，广州市铁路运输中级法院仍维持货物为固体废物的认定，由法院生效判决而最终定性：涉案的进口货物属于国家限制进口可用作原料的固体废物。二、上诉人进口限制进口类可用作原料的固体废物而无法提供《限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证》，依法应予以退还。《固体废物污染防治法》第二十五条第三款规定，“进口列入限制进口目录的固体废物，应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可。”我国对限制进口类可用作原料的固体废物实行许可证制度。《固体废物进口管理办法》第十一条第二款规定，“进口列入限制进口或者自动许可进口目录的固体废物，必须取得固体废物进口相关许可证。”《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第二十二条规定，“国家对进口可用作原料的固体废物的国外供货商、国内收货人实行注册登记制度，国外供货商、国内收货人在签订对外贸易合同前，应当取得国家质检总局或者出入境检验检疫机构的注册登记。国家对进口可用作原料的固体废物实行装运前检验制度，进口时，收货人应当提供出入境检验检疫机构或者检验机构出具的装运前检验证书。”上诉人进口列入限制进口目录的固体废物，但无法提供《进口限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证》，且上诉人也不是在检验检机构注册登记的进口可用作原料的固体废物的国内收货人，货物更没有进行过装运前检验。显然，上诉人是违法进口限制进口的固体废物。《固体废物污染防治法》第七十八条第一款规定，“违反本法规定，将中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的，由海关责令退运该固体废物，可以并处十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。进口者不明的，由承运人承担退运该固体废物的责任，或者承担该固体废物的处置费用。”《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第五十条第一款规定，“进口可用作原料的固体废物，国外供货商、国内收货人未取得注册登记，或者未进行装运前检验的，按照国家有关规定责令退货；情节严重的，由出入境检验检疫机构并处10万元以上100万元以下罚款。”《固体废物进口管理办法》第二十九条第一款规定，“将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口固体废物的，以及检验不合格的进口固体废物，由口岸海关依法责令进口者或者承运人在规定的期限内将有关固体废物原状退运至原出口国，进口者或者承运人承担相应责任和费用，并不免除其办理海关手续的义务，进口者或者承运人不得放弃有关固体废物。”上述可见，上诉人进口限制进口的固体废物而未能提供《进口限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证》，违反了国家关于固体废物的法规，依法应退运。三、上诉人所主张的损失是由于自己违法行为所导致，与答辩人的行政行为没有关系，一审法院驳回其赔偿请求适用法律正确。《固体废物进口管理办法》第二十八条第六款规定：“检验或者鉴别期间，海关不接受企业担保放行的申请。对货物在检验或者鉴别期间产生的相关费用以及损失，由进口货物的收货人自行承担。”上诉人在对2016年1月6日《检验检疫处理通知书》申请复议和对复议结果的诉讼中，其实质内容是对鉴别为固体废物的结论有异议，属于对鉴别结论的行政救济行为和行政诉讼救济行为。根据上述规定，整个鉴别到得到最终结论期间所产生相关费用以及损失依法由上诉人自行承拒。《固体废物进口管理办法》第二十八条第六款的立法本意是针对经过鉴别后不属于固体废物的情况下的损失承担问题。对于鉴别为固体废物的案件，这些固体废物本来就不应进口，这些损失就是因为货主违法进口固体废物而产生的费用损失，鉴别及相关诉讼期间的损失当然就是货主自己承担。固体废物依法就不能入境并在国内销售，货主不退运产生的堆存费等损失，与行政行为没有因果关系。货物继续堆存在堆场没有退运，上诉人拒绝自行退运而引起。答辩人2016年1月6日直接作出退运通知，虽属程序不当，但并未免除上诉人对该批固体废物退运处理的义务，也未耽搁上诉人退运的该批货物的时间，没有侵犯到上诉人的合法权益，并造成损害。答辩人依法重新作出了《检验检疫处理通知书》，移交海关作退运处理，且上诉人对重新作出的通知书没有异议。上诉人所主张的损失，是由其自己的违法行为所导致，与答辩人的行政行为没有关系。因此，上诉人请求答辩人赔偿没有事实基础和法律依据，一审法院驳回其赔偿请求适用法律正确。综上，法院生效判决己确定：上诉人的进口的货物属于国家限制进口可用作原料的固体废物，且未获得《限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证》，属于违法进口固体废物，依法应予以退运。上诉人所主张的损失是由于自己违法行为所导致，与答辩人的行政行为没有关系，一审法院驳回其赔偿请求适用法律正确。
经审查，原审法院查明事实清楚，有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：被上诉人依职权对本辖区进出口商品进行检验、作出处理具有法律依据。上诉人未取得《限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证》，擅自进口我国限制进口的固体废物，根据《固体废物污染防治法》第二十五条第四款“进口的固体废物必须符合国家环境保护标准，并经质量监督检验检疫部门检验合格”和《固体废物进口管理办法》第二十八条第三款“口岸检验检疫部门应当出具检验结果，并注明是否属于固体废物”的规定，口岸检验检疫部门是对进口的固体废物进行检验的法定机构，有权在法律规定的职责范围内对进口货物属性作出认定并依法处理。
上诉人在本案中的违法事实清楚，已经人民法院生效裁判确认。虽然被上诉人作出的442100115137480号《检验检疫处理通知书》因违反《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十八条第一款“应由海关责令退运”的规定被复议撤销，但因上诉人违法事实确定，被上诉人依法重新作出的442100115137480号《检验检疫处理通知书》基于上诉人同一违法事实，对该批货物移交海关作退运处理，退运处理没有侵犯上诉人的合法权益。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”国家赔偿的前提条件是行政行为违法，导致当事人合法权益遭受损害，且该损害与行政行为之间存在因果关系。本案上诉人提出的货值损失和重柜柜租费、堆存保管费等码头费用损失均因上诉人自己的违法行为造成，并非被上诉人的行为造成，与被上诉人作出的检验检疫处理行为没有因果关系，上诉人提出的行政赔偿请求不符合国家赔偿法的规定。被上诉人于2016年8月31日作出的《不予赔偿决定书》符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人关于本案实体处理的上诉理由不成立。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项的规定，行政赔偿案件不应收取案件受理费，原审判决由上诉人承担50元案件受理费不当，应予退还。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖志雄
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一七年十一月二十四日
法官助理 魏玲英
书 记 员 陈洁雅