广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终352号
上诉人（原审原告）：广州市增城区派潭镇派潭村派潭经济合作社（原增城市派潭镇派潭村派潭经济合作社）。住所地：广东省广州市增城区派潭镇派潭村派潭社。
负责人：陈伯袁，社长。
委托代理人：黄小平，广东兆鹏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广东省广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：戚燕平，该府法制办工作人员。
原审第三人：广州市增城区派潭镇大埔村大埔经济合作社（原增城市派潭镇大埔村大埔经济合作社）。住所地：广东省广州市增城区派潭镇大埔自然村。
负责人：温碧荣，主任。
委托代理人：温文，广东中粤云天律师事务所律师。
上诉人广州市增城区派潭镇派潭村派潭经济合作社（下称派潭经济合作社）因与被上诉人广州市人民政府、原审第三人广州市增城区派潭镇大埔村大埔经济合作社（下称大埔经济合作社）行政复议决定纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院(2014)穗中法行初字第369号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年4月17日，原告向原增城市国土资源和房屋管理局提交《土地权属争议案件申请书》，请求裁决位于派潭三中对面约4.5亩的集体土地属其所有。原增城市国土资源和房屋管理局受理原告申请后，分别向原告及第三人的相关人员调查询问，并组织原告与第三人进行调解，但未达成一致意见。2014年6月26日，原增城市人民政府作出增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》，其中查明：双方争议地块位于原××城市派潭××三中对面老桥旁，四至为东至旧派正公路，南至水田，西至河边滩涂，北至旧派正公路，面积约为3.5亩，性质为集体土地，场地主要包括四个部分：约0.7亩的小晒谷场(位于争议地北端)、约2.5亩的大晒谷场(位于争议地南端)、约30平方米的砖瓦房和约170平方米的砖瓦房(位于争议地中段)。1.约0.7亩小晒谷场于1964年左右建成，并由原告一直使用至今；2.约30平方米砖瓦房于1964年至1982年间由原告用作办公房和粮仓。1982年后与晒谷场一起出租给派潭村的村民黄金泉、黄焕章等人用于碎石加工厂。2010年8月至今租给石龙头自然村村民黄柏玲使用。3.约170平方米砖瓦房于1964年至1982年间由原告用作办公房和粮仓。1982年至1994年，原告将该房屋与大晒谷场一起出租给派潭村的村民黄金泉、黄焕章等人用于碎石加工厂。1994年至1999年，原告将该房屋与大晒谷场一起出租给黄桂兴办家私厂。2006年至2011年，原告将房屋与大晒谷场一起出租给其社员刘辉开办木材加工厂。4.约2.5亩大晒谷场。从土改至1974年间为原告耕种的水田。1974年，原告在上面建成晒谷场，继续由其使用。1982年至1993年3月，原告将大晒谷场租给其社员黄金泉、黄焕章等人用于碎石加工厂。1994年1月至1999年12月，原告将该地租给黄桂兴办家私厂。2006年至2011年，原告将该地租给其社员刘辉开办木材加工厂。原告对争议地的四个部分已连续使用超过二十年。另查明，原告和第三人没有合并过村和社。争议地处于派潭镇派潭村的村界范围内，根据1987年广东省国土厅印制的原增城市《土地权属界线核定书》及原增城市2005年《增城市农村集体土地登记发张1：4000工作图》都未显示第三人有这样一块飞地在原告范围内。根据上述查明事实认为：原告从上世纪60年代已开始使用该争议地，其已依客观事实取得了本案所争议的土地所有权。而原土地所有者必须在现使用者使用满二十年前向现使用者或有关部门提出归还，才能阻止现使用者合法地、客观地取得集体土地所有权。本案中，现使用者明显是指原告，而有关部门，应当指现使用者的上一级部门或土地管理部门，第三人提交的《关于争议竹埧情况》是由大埔村委作出且在内容上只是说明大埔村村民向大埔村委反映过占用情况，因此，不能支持第三人提出的曾向现使用者或有关部门提出归还的主张。另原告提出的证据反映2012年第三人曾向其提出过归还，从上世纪60年代至2012年原告使用该争议地块早已满二十年，第三人在2012年提出归还显然不属于“二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还”的情形。因此，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，决定争议地的所有权归原告所有。增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》的附件为争议地块的手绘地图，该图对争议地四至范围及地上附着物的位置予以手绘标注，并由原告时任社长丘海清、副社长宋雄新签名及原告盖章确认。原增城市人民政府分别于2014年7月7日和7月15日将上述决定书送达给原告和第三人。第三人不服上述决定书，于2014年8月25日向被告提出行政复议申请，请求撤销原增城市人民政府作出的增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》。被告于2014年8月26日收到第三人的复议申请后，于2014年10月20日组织相关人员到争议地勘查现场，查明争议地块现存建筑物除原增城市人民政府已查明的30平方米和170平方米的房屋各1栋外，争议地块内西面靠派潭河边还建有几栋砖瓦平房，以及争议地块中部属于陈罗发所有并已核发国有土地使用权证的房屋1栋。2014年10月27日，被告作出穗府行复[2014]1090号《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限30日。2014年10月31日，被告作出穗府行复[2014]1090号《行政复议决定书》认为：原增城市人民政府对于争议地中2.5亩的大晒谷场和170平方米的砖瓦房在2011年之后的使用情况未予以查明，认定涉案争议地块的现使用者缺乏事实依据，属于认定事实不清。增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》所附地图上标注出争议地界线，但该界线为手绘，没有具体坐标，且地图仅有原告和原告代表签名。增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》查明争议地块的四至为东至旧派正公路，南至水田，西至河边滩涂，北至旧派正公路。从四至表述和地理位置上看，争议地块西面靠派潭河边的几栋砖瓦平房应包括在争议地范围内，但增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》没有查明争议地上存在这几栋房屋，也没有查明这几栋房屋的占有使用情况，所附地图上也没有作出标注，因此，该决定书对于争议土地的四至范围和地上附着物的事实情况尚未查清。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定撤销原增城市人民政府于2014年6月26日作出的增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》。被告于2014年11月4日将上述行政复议决定书寄送给原告和第三人，并于次日送达给原增城市人民政府。原告不服，遂诉至原审法院，请求：1.撤销被告于2014年10月31日作出的穗府行复[2014]1090号《行政复议决定书》；2.被告对位于派潭××三中对面老桥旁约3.5亩的土地重新作出归原告所有的具体行政行为。
一审庭审期间，原告称第三人的村民于2012年在争议地抢建房屋，并强行入住。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告因不服原增城市人民政府作出的增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》，向被告提出行政复议申请，被告作为原增城市人民政府的上一级主管部门，负有对原告的行政复议申请作出处理的法定职责。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的……”。本案中，原增城市人民政府依原告的土地权属处理申请，作出增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》查明：争议地块四至范围为东至旧派正公路，南至水田，西至河边滩涂，北至旧派正公路。争议地块主要包括四部分，其面积、位置以及使用情况分别为：位于争议地北端约0.7亩的小晒谷场由原告于1964年建成并一直使用至今；位于争议地南端约2.5亩的大晒谷场由原告于1974年建成使用，并于2006年出租给其社员开办木材加工厂至2011年；位于争议地中段约170平方米的砖瓦房由原告于1964年开始使用，并于2006年出租给其社员开办木材加工厂至2011年；位于争议地中段约30平方米的砖瓦房由原告于1964年开始使用，并于2010年8月出租给外村村民使用至今。根据上述事实，认定原告对争议地四个部分已连续使用超过二十年，遂依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，确定争议地的所有权归原告所有。因第三人不服上述决定书，向被告提出行政复议申请。被告受理第三人提出的行政复议申请后，经查看现场，发现争议地范围内西面靠派潭河边建有几栋砖瓦平房，原告庭审也确认自2012年起有第三人的村民在争议地居住，但原增城市人民政府在增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》对上述房屋的建设及占有、使用情况并无查明，决定书所附地图也没有作出标注。而且，增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》对于争议地中2.5亩的大晒谷场和170平方米的砖瓦房在2011年之后的占有、使用情况也未予以查明。原增城市人民政府认定原告为争议地现使用者，争议地属其所有，属于认定事实不清，证据不足。被告根据已查明的事实，依据上述法律规定，作出穗府行复[2014]1090《行政复议决定书》，撤销增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以支持。原告主张无论2011年后争议地的实际使用情况如何，其从上世纪60年代开始使用争议地已超过二十年，故应确认争议地属其所有的上诉理由，理据不足，不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告增城市派潭镇派潭村派潭合作社的诉讼请求。
上诉人派潭经济合作社不服一审判决，提出上诉称：一、涉案争议地范围内西面靠派潭河边的几栋砖瓦平房产权清楚，并不存在被上诉人所称的产权不清的事实。争议地范围内西面靠派潭河边的几栋砖瓦平房是由上诉人社员刘辉所建并口头约定在《合同协议书》到期后归上诉人所有，目前被原审第三人村民强行霸占，故前述砖瓦平房的产权应归属于上诉人所有，与原审第三人没有任何关系，也不存在产权不清的事实。二、涉案争议地中的2.5亩大晒谷场和170平方米砖瓦房在2011年之后的产权人应均为上诉人。原审第三人在行政复议阶段自认过2012年上诉人在原来的170平方米土地的位置建了新房并使用至今，而2006年至2011年一直是由上诉人的社员刘辉使用，至于2012年开始原审第三人对涉案2.5亩大晒谷场部分土地的强占并不能改变土地所有权的归属，故涉案的2.5亩大晒谷场及170平方米砖瓦房2011年之后的所有权属于上诉人事实清楚，证据确凿。三、涉案的所有争议土地从上世纪六七十年代就一直由上诉人的村民或社员使用并持续至今，依据相关法律规定，上诉人是争议土地的唯一合法权利人。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，明显有失公平公正，请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人作出的穗府行复[2014]1090号《行政复议决定书》；由被上诉人对位于广州市增城区派潭××三中对面老桥旁约3.5亩的土地作出归上诉人所有的具体行政行为。
被上诉人广州市人民政府二审答辩称：一、原广州市增城市人民政府作出的增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》主要事实认定不清，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》对争议土地的四至范围和地上附着物等情况未予查清，认定涉案地块的现使用者缺乏事实依据，认定事实不清。上诉人在上诉状中提出争议地块的2.5亩大晒谷场和170平方米的砖瓦房在2011年之后的产权人均为上诉人。我府认为，争议地块中2.5亩大晒谷场和170平方米的砖瓦房在2011年之后至今的使用情况属于原增城市人民政府在土地权属争议调查处理程序中应当查明的事实，但增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》对该部分事实未予查明，属认定事实不清。综上所述，我府作出的穗府行复[2014]1090号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律法规正确，原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人大埔经济合作社二审期间未提交书面答辩意见。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：二审庭审中，上诉人派潭经济合作社确认2012年以后争议地的使用状况发生改变，大晒谷场被原审第三人大埔经济合作社占有、使用，170平方米的砖瓦房使用情况发生变化，几栋砖瓦平房现由原审第三人大埔经济合作社的村民使用。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的……”。本案中，原增城市人民政府作出的增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》认定上诉人派潭经济合作社对争议地四个部分已连续使用超过二十年，并依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，确定争议地归上诉人派潭经济合作社所有。被上诉人广州市人民政府受理原审第三人大埔经济合作社的行政复议申请后，经勘查现场，查明争议地范围内西面靠派潭河边另建有几栋砖瓦平房，上诉人派潭经济合作社二审庭审中确认该几栋砖瓦平房现由原审第三人大埔经济合作社的村民使用，但原增城市人民政府在增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》对上述房屋的建设及占有、使用情况并未查明，决定书所附地图也未作出标注，该地图仅有上诉人派潭经济合作社及其代表签名。而且，增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》对于争议地中2.5亩的大晒谷场和170平方米的砖瓦房在2012年以后的占有、使用状况发生改变的情况也未查明。因此，原增城市人民政府作出《土地权属争议处理决定书》，认定争议地归上诉人派潭经济合作社所有，属于认定事实不清，证据不足。被上诉人广州市人民政府根据已查明的事实，作出穗府行复[2014]1090号《行政复议决定书》，撤销增府裁[2014]3号《土地权属争议处理决定书》，符合上述法律规定。原审判决驳回派潭经济合作社的诉讼请求正确，本院依法应予以维持。上诉人派潭经济合作社请求撤销原审判决与被诉复议决定的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，原审判决正确，本院依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费各50元，由广州市增城区派潭镇派潭村派潭经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 刘德敏
代理审判员 黄伟明
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 朱璐明