广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行终273号
上诉人（原审原告）：广州市德华实业集团有限公司。住所地：广州市越秀区淘金路淘金街*号。
法定代表人：李德俊，总经理。
委托代理人：乐云龙、梁柱祥，该公司职员。
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：杨涛，该委工作人员。
委托代理人：丁剑清，北京市中伦（广州）律师事务所律师。
上诉人广州市德华实业集团有限公司（以下简称“德华公司”）、广州市国土资源和规划委员会（以下简称“市国规委”）因土地出让金一案，不服广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1990年6月15日，广东省三建房地产开发公司（以下简称三建公司）、广州越秀区城市建设开发公司（以下简称城建公司）与原广州市城乡建设委员会签订了穗建开合[1990]002号《广州市城市国有土地有期有偿使用合同书》（以下简称002号土地合同），约定将淘金坑工业基地约4.7795万平方米面积的土地由上述两公司按城市规划要求实行综合开发建设。该合同书第三点注明土地用途为厂房、仓库、住宅楼，总建筑面积约102841平方米（包括经批准保留房屋在内），建筑要求及配套设施按市规划局（89）城规批字第129号复文及批准规划和报建审核书执行。2000年3月25日，原广州市城市规划局向三建公司和城建公司发出穗规复字[1999]第484号《关于淘金坑住宅小区规划调整方案的复函》（以下简称484号复函），该复函第2点注明规划总建筑面积157166平方米，其中按原规划已建建筑面积71210平方米（含原规划保留建筑面积），规划拟新建建筑总面积93406平方米，其中规划拟建小学建筑面积3800平方米、拟建商业办公部分总面积15054平方米，拟建住宅总面积67102平方米等。2001年8月10日，原广州市城市规划局向上述两公司核发了穗规地换证字[2001]第122号《建设用地规划许可证》（以下简称122号用地规划许可证），注明抄送广州市国土资源和房屋管理局。该证附图及附件名称2为规划设计条件按我局《关于淘金坑住宅小区规划调整方案的复函》（穗规复字[1999]第484号）；附加说明：（1）本案根据（90）城地批字第348号《国家建设征用土地通知书》、穗城规东片地复字（1994）第576号文换发《建设用地规划许可证》；（2）征地范围有文物保护点“万人坑”，其建设要求及产权请按我局穗城规东片地复字（1994）第575号执行。
2005年9月20日，被告广州市国土资源和房屋管理局核发了穗国用[2005]第196号《国有土地使用证》（以下简称第196号土地使用证），该证注明土地使用权人为三建公司和城建公司，座落东山区淘金坑地段，使用权类型为出让，使用权面积为13160平方米，记事为本宗地已签订《广州市城市国有土地有期、有偿使用合同书》（穗建开合[1990]002号）；本宗土地是以上出让合同出让土地范围的一部分，详见附图；……土地出让年限自1992年1月1日起计算。2006年5月26日，广州市中级人民法院作出（2006）穗中法执字第10221《民事裁定书》，裁定办理将三建公司和城建公司名下位于东山区淘金坑地段穗国用[2005]第196号《国有土地使用证》项下土地及其上盖房产（八层工业楼，面积7279平方米）过户到原告广州市德华实业集团有限公司名下的手续。2006年10月12日，广州市中级人民法院向被告发出（2006）穗中法执字第10222、10223号《协助执行通知书》，要求被告将三建公司和城建公司名下位于东山区淘金坑地段穗国用[2005]第196号《国有土地使用证》项下的D2220图11幅10号地，D2220图12幅5号地，D2220图7幅5号地及其上盖房产（八层工业楼，面积7279平方米），D2220图8幅32号地，D2220图8幅8号地过户到原告名下的手续。
2007年4月12日，广州市房地产交易登记中心收取了原告提交的穗国用[2005]第196号《国有土地使用证》、《国有土地使用权出让合同》、《建设用地规划许可证》后出具了（2007）国用第01000015号《土地使用权交易登记收件收据》。该收据注明交易登记种类为法院裁定，土地座落为东山区淘金坑地段等，并附注说明收案后40工作日后交易中心会通知买卖双方缴交税费，完税后凭此收据领取新《国有土地使用证》。2007年6月26日，广州市建设委员会向广州市房地产交易登记中心发出穗建开函[2007]1012号《关于查询土地出让金情况的复函》，函复如下：根据穗建开合[1990]002号合同的要求，该公司已于1999年和2001年共上交1963平方米建设用房。2008年8月13日，广州市房地产交易登记中心出具了备案号：2007国用第01000015号《土地使用权交易证明书》，注明持本证明书向规划部门申请办理有关手续后，向广州市国土资源和房屋管理局产权地籍处办理土地登记手续。
2008年8月27日，原告向原广州市城市规划局申请变更淘金住宅小区《建设用地规划许可证》建设用地单位名称，该局于2008年10月28日发出案件停止计时通知单。2010年9月26日，广州市规划局作出穗规[2010]1488号《关于申请变更用地单位名称和确认规划条件问题的复函》（以下简称1488号复函），注明根据穗国用[2005]第196号《国有土地使用证》、备案号2007国用第01000015号《土地使用权交易证明书》同意将核定五个地块共13160平方米用地单位名称变更为原告……（三）土地使用性质：1、自编1号、3号地块：规划用地性质为绿地；2、自编2号地块：规划用地性质为小学用地；3、自编4号、5号地块：规划用地性质为居住用地。……二、使用强度：（一）自编2号地块：……计算容积率建筑面积≤2209平方米……（二）自编4号地块：……计算容积率建筑面积≤48874平方米。（三）自编5号地块：……计算容积率建筑面积≤41419平方米。三、公建配套要求（自编4号）：社区医疗卫生服务中心2000平方米；社区居委会100平方米；物业管理200平方米；文化室200平方米等。
2011年7月13日，原告向被告申请已出让国有土地的土地出让金调整，并提交了备案号2007国用第01000015号《土地使用权交易证明书》、广州市国有土地使用权出让金评估申请表等材料，其中淘金住宅小区已建面积明细表注明合计报建面积为71210平方米；淘金住宅小区拟建面积汇总表注明住宅面积合计87793平方米、物业管理200平方米等。2011年10月，广州市土地利用发展中心作出了NGZ110713662361号《广州市国有建设用地使用权出让金评估报告》。2011年12月17日，广州市房地产估价管理所作出NGZ110713662361号《广州市国有土地使用权出让金评估结果通知书》通知原告越秀区淘金坑地段出让金总额为人民币237107904元整。
2012年5月18日，原告向被告提交了《关于申请延长土地出让金使用年限的报告》及其附件。2012年5月23日，原告与被告签订了穗建开合[1990]002号的变更协议之一号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，该协议注明土地出让年限自2007年12月28日起计算，原告须向被告补交国有建设用地使用权出让价款人民币237107904元等；附件注明本合同项下用地范围内建筑基本情况：一、总建筑面积92502平方米；建筑层数1层。其中：1、以下项目按规定计收了国有土地使用权出让价款：住宅87793平方米；其他：物业管理200平方米；……。同日，被告向原告发出了国土收字NO0002488《市国土房管局土地出让金收款通知》，注明合同号（或评估号）为合908002补之1；用地面积为13160平方米，出让金总额为237107904.00；受让单位为原告；用地地点为淘金坑地段等。原告于2012年6月4日缴交了上述237107904.00元土地出让金。2012年7月11日，被告向原告核发了穗府国用（2012）第01100066号《国有土地使用证》，该证注明土地使用权人为原告；土地座落越秀区淘金坑地段；记事为本宗地土地使用权出让年限自2007年12月28日起计算，土地使用权出让年限为居住份额用地为70年；商业、旅游、娱乐份额用地为40年；其他用地份额50年等。原告对被告通知其支付237107904元土地出让金的行为不服，诉至原审法院。原审法院作出（2014）穗越法行初字第298号行政判决书，判决：一、确认被告于2012年5月23日以国土收字NO0002488《市国土房管局土地出让金收款通知》要求原告支付国有土地使用权出让金237107904元的具体行政行为违法。二、被告于本判决发生法律效力之日起60日内对原告调整土地出让金并延长使用年限的申请作出处理。三、驳回原告其他诉讼请求。判后被告不服，上诉至广州市中级人民法院。该院于2014年12月11日作出（2014）穗中法行终字第1415号行政判决书，判决维持原审法院上述判决第二、三项；变更原审法院判决第一项为撤销国土收字NO0002488《市国土房管局土地出让金收款通知》。
2015年2月4日，被告向原告发出《告知函》，告知原告如下：对你单位于2011年7月13日申请办理位于越秀区淘金坑地段的13160平方米的土地出让金调整业务（收文号：NGZ110713662361）进行调整，请你单位在2015年3月6日前将已签字盖章的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（穗建开合[1992]002号的变更协议之二号）送回我局土地利用发展中心……。2015年2月26日，被告向原告发出穗国房业务[2015]50号《市国土房管局关于请提供银行账户信息的函》。2015年3月6日，原告（××）与被告（××）签订穗建开合[1992]002号的变更协议之二号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，其中第三条第（五）项为“其他：根据行政判决书（2014）穗越法行初字第298号、穗中法行终字第1415号，《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（穗建开合[1990]002号的变更协议之一号）第三条第（三）款约定土地出让年限自2007年12月28日起计算，调整为土地出让年限自1992年1月1日起计算”；第四条为“鉴于上述原因，《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（穗建开合[1990]002号的变更协议之一号）第四条约定××须向××补交国有建设用地使用权出让价款调整为人民币大写陆仟陆佰零拾零万零仟贰佰伍拾肆元（小写66,000,254元）。××已支付《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（穗建开合[1990]002号的变更协议之一号）第四条约定××须向××补交国有建设用地使用权出让价款人民币大写贰亿叁仟柒佰壹拾零万柒仟玖佰零拾肆元（小写237,107,904元）。双方同意按照以下第（三）项的约定处理本协议项下宗地国有建设用地使用权出让价款调整额：……（三）××同意退还××国有建设用地使用权出让价款人民币大写壹亿柒仟壹佰壹拾零万柒仟陆佰伍拾零元（小写171,107,650元）”。上述合同附件注明本合同项下用地范围内建筑基本情况：一、总建筑面积92502平方米；其中：1、以下项目按规定计收了国有土地使用权出让价款：住宅：87793平方米。其他：物业管理200平方米，按住宅计收。2、以下项目按划拨方式处理，不得擅自改变用途：社区医疗卫生服务中心2000平方米、小学2209平方米、社区居委会100平方米、文化室200平方米。
另查明，2002年11月1日，广州市文化局发出穗文物[2002]310号《关于淘金路万人坑外围地块绿化及地下停车库建设问题的复函》，其中第3点注明：根据《文物保护法》的有关规定，在停车库建设之前，请报我局办理地下有可能埋藏文物地带的考古勘探或发掘手续。在文物考古勘探或发掘前，不得进行该地块地下停车库的施工建设。2004年4月14日，广州市文化局发出穗文物[2004]112号《关于对淘金街12号建设工地进行抢救性考古勘探的函》，其中第四点注明：待考古工作全部结束，方可恢复考古工地范围的建设施工。2005年8月31日，广州市文化局发出穗文物[2005]295号《关于对淘金街淘金花园B栋建设工地进行考古发掘的函》，其中第四点注明：待考古工作全部结束，方可恢复考古工地范围的建设施工。2007年11月8日，广州市文化局发出穗文物[2007]469号《关于对淘金街12号淘金小区第三期地下商场建设范围内古墓葬进行发掘的函》，其中第四点注明：待考古工作全部结束，方可恢复考古工地范围的建设施工。2007年12月28日，广州市文化局发出穗文物[2007]544号《关于淘金街淘金小区第三期地下商场工程考古工作范围内准予恢复施工的函》，注明对淘金街淘金小区第三期地下商场工程工地进行的抢救性考古发掘工作已经结束。经研究，同意该工地即日起恢复建设施工。原告在申请延长土地出让金使用年限时已将广州市文化局发出的上述各份函件提交给被告。
再查明，三建公司、城建公司取得土地使用证时按穗府（1993）58号《广州市国有土地使用权出让金标准》计算出的地价标准为822元/每平方米建筑面积。2015年5月25日，被告将穗建开合[1990]002号的变更协议之二号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》内第四条第（三）项注明的国有建设用地使用权出让价款人民币大写壹亿柒仟壹佰壹拾零万柒仟陆佰伍拾零元（小写171,107,650元）通过转账方式退还给原告，原告于2015年5月26日收到上述款项。2015年6月25日，广东省第三建筑工程公司及广州市三辉房地产开发有限公司出具复函，同意将淘金路淘金小区第三期建设工程因保护万人坑历史重要遗址及勘探发掘文物推延年限的权利交由原告处理。
原审法院审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第九条规定：“已取得土地出让合同的，受让方应当持出让合同依法向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。在取得建设用地规划许可证后，方可办理土地使用权属证明。”本案讼争地块是由三建公司、城建公司以出让方式取得，涉及两次增容面积，第一次增容面积为2000年作出的484号复函，第二次增容面积为2010年作出的1488号复函。在三建公司、城建公司申请领穗国用[2005]第196《国有土地使用证》前，原广州市城市规划局向两公司于2000年发出484号复函调整拟新建建筑总面积。且被告在核发上述《国有土地使用证》前已经知道该规划调整，故该规划调整的新建面积，依法应当在核发《国有土地使用证》前缴交土地出让金。虽然现讼争地块已转让给了原告，但依法应当依照向三建公司、城建公司核发土地证时的相关规定计收第一次增容面积。
穗府（1993）58号《广州市国有土地使用权出让金标准》第一点第（一）规定，广州市各类用地的平均标定地价为住宅820元/每平方米建筑面积；……第（三）规定，每宗地标定地价的计算公式为1、某用途的标定地价（单价）=10+平均标定地价（单价）X(1+地段系数+佳通系数+市政、公建系数+繁华系数+特殊系数1)X位置系数X楼层系数X得房率系数X使用年限系数X特殊系数2。根据002号土地合同约定，城建公司与三建公司的总建筑面积约102841平方米（包括经批准保留房屋在内），减去保留及已建面积共71210平方米后得出31631平方米是属于该合同内还可建设的面积。484号复函注明总建筑面积为157166平方米，减去按原规划已建建筑面积71210平方米及拟建小学建筑面积3800平方米后，可建设面积为82156平方米（即拟建商业办公总面积15054平方米和拟建住宅总面积67102平方米）。由于002号土地合同内上述还可建设的31631平方米面积已办理土地出让手续，故484号复函内可建设面积82156平方米减去31631平方米后应缴纳土地出让金的增容面积为50525平方米。根据1993年标准参照相近地段的标定地价822元/每平方米建筑面积计算得出出让金数额为41531550元（第一次增容面积的土地出让金）。
穗国房字[2005]668号《关于明确评估标准执行时间问题的通知》规定，凡2005年9月1日前受理的案件（以市、区有关部门窗口受理业务案件的回执为依据），土地出让金评估按照穗府（1993）58号文件执行；2005年9月1日以后受理的案件，按照穗府[2005]36号文件执行。……穗府办[2010]35号《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第二点第（十一）规定：“已出让项目发生规划调整（含容积率增减、规划用途调整），出让合同约定土地出让金调整标准的，从其约定。出让合同未约定调整标准的，分以下情形处理：……3、协议出让项目（工业项目除外）建筑面积或建筑用途调整的，经营性用途按调整前后用途的当前基准地价标准计算总价差调整土地出让金……。”第四点第（三）规定：“本通知自2010年7月1日起执行，有效期5年，《批转市国土房管局〈关于进一步规范我市国有土地有偿使用的意见（试行）〉的通知》（穗府[2005]36号）同时废止。……。”穗国房字[2010]55号《关于公布广州市国有土地使用权基准地价的通告》所附广州市土地级别范围及价格注明讼争地块基准地价计算为4192元/平方米。
关于第二次增容面积土地出让金计算问题。据1488号复函及原告提交的已建面积明细表和拟建面积汇总表显示，讼争地块2010调整规划总建筑面积92502平方米中住宅87793平方米和物业管理200平方米是应收取土地出让金，减去484号复函内可建设面积82156平方米后得出的5837平方米是1488号复函确定的增容面积。按2010年讼争地块基准地价4192元/平方米建筑面积计算得出出让金数额为24468704元（第二次增容面积的土地出让金）。鉴于现讼争地块已经转让给原告，故只是依据上述两次增容面积土地出让金的计算结果（未考虑重新设定土地出让起始时间情况下）可看出涉案变更协议内订明原告应缴纳出让金总额为66000254元并无不当。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十二条规定：“土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。”穗府办[2010]35号《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第二点第（十二）规定：“由用地单位自行征地拆迁的原协议出让项目，经出让方同意，重新设定土地出让起始时间的，可按新设定起始时间时的土地纯收益重新计收土地出让金；但除政府原因导致土地延迟开发的期间之外，原已使用的年限应按原出让合同标准及本通知的年限修正系数规定计收土地出让金。”由于广州市文化局的函件内注明讼争地块不得进行施工，待考古工作全部结束，方可恢复考古工地范围的建设施工，因此从2002年11月1日起至2007年12月28日止的时间属于政府原因导致土地延迟开发的期间，被告应根据原告申请予以相应延长使用年限。
另被告于2012年7月11日向原告核发涉案地块的穗府国用（2012）第01100066号《国有土地使用证》注明本宗地土地使用权出让年限自2007年12月28日起计算，即被告已审批同意重新设定了土地出让起始时间，按照上述35号通知规定被告应将涉案地块原已使用的年限（1992年1月1日至2002年11月1日，扣除上述2002年11月1日起至2007年12月28日因政府原因导致土地延迟开发的期间）按原出让合同标准（822元/每平方米建筑面积）及年限修正系数规定计收土地出让金。现被告并不能提供充分的证据证实原同意重新设定土地出让起始时间的审批存在不当，故涉案变更协议内第三条第（五）项将土地出让年限调整自1992年1月1日起计算而且没有计收原已使用年限的土地出让金及第四条注明原告应缴纳出让金总额只为66000254元不符合上述35号通知的相关规定。虽然涉案变更协议第四条第（三）项注明退还多收的出让金并无不当，但被告与原告签订涉案变更协议退还多收出让金时并未支付相应的利息，而且原告也并未明确表示放弃该部分利息，故被告应按银行同期贷款利率向原告支付从多收款项之日起至退还款项之日止（2012年6月4日至2015年5月26日）的利息。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十三条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：一、撤销被告广州市国土资源和房屋管理局与原告广州市德华实业集团有限公司于2015年3月6日签订的穗建开合[1990]002号的变更协议之二号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》中第三条第（五）项及第四条的内容；二、被告广州市国土资源和房屋管理局于本判决发生法律效力之日起60日内对原告广州市德华实业集团有限公司延长使用年限的申请重新作出处理；三、被告广州市国土资源和房屋管理局应于本判决发生法律效力之日10日内向原告广州市德华实业集团有限公司支付实际多收土地出让金的利息（从2012年6月4日起至2015年5月26日止，按中国人民银行公布的同期贷款利率计付）；四、驳回原告广州市德华实业集团有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告广州市国土资源和房屋管理局负担。
上诉人广州市德华实业集团有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案一审判决不按本案之前原一审、终审判决执行，反而判决德华公司须支付市国规委违法收取的土地出让金66000254元不当，应予改判。本案一审判决遗漏了经已查明事实，即之前再次质证的27600M2和7279M2拆迁回迁面积，导致一审错误判决。首先，涉案开发项目是拆迁回迁项目，按照法律法规规定，必须应补偿拆迁回迁户。本案讼争地块是省三建公司以协议方式取得，增容面积为2000年3月25日所作出的穗规复字[1999]第484号复函，根据市建委002号土地合同约定，省三建公司的总建筑面积约为102841M2(包括经批准保留房屋在内)，减去保留及已建面积共71210M2后，得出31631M2是属于该合同内还可建设的面积。上述484号复函注明总建筑面积为157166M2减去按原规划已建建筑面积71210M2，及拟建小学建筑面积3800M2后，可建设面积为82156M2，由于002号土地合同内上述还可建设面积82156M2减去31631M2后的增容面积为50525M2，对此，该50525M2增容面积，按法规规定则应减去上述的拆迁回迁27600M2面积从而等于22925M2。而应减去拆迁回迁面积的依据为（1993）穗府58号文第二条的规定。根据1993年标准参照相近地段的标定地价822元/M2建筑面积，从而计算得出出让金数额为18844350元（22925M2×822元/M2=18844350元）。根据（2014）穗中法行终字第1415号行政判决的认定，上述增容面积的土地出让金18844350元，依法应向省三建计收，而不应向德华公司计收。其次，2006年5月26日，广州市中级人民法院（2006）穗中法执字第10221号民事裁决已裁定了将拆迁回迁面积的房产面积7279M2过户到德华公司名下登记手续，德华公司已于2005年7月13日进行了拆迁回迁7279M2，根据（1993）穗府58号文第二条的规定以及（2005）市府36号文第七条的规定，该上述地块的拆迁回迁建筑面积的7279M2，符合增容面积（新建面积减除合理回迁面积后的余额）为计价面积的法律法规规定。且拆迁回迁7279M2建筑面积是2005年7月13日，故应适用穗府58号文法规规定。现市国规委向德华公司计收增容面积5837M2少于合理拆迁回迁面积7279M2，因此本案一审判决违背了终审判决的认定。据此，请求二审法院变更判令为市国规委应向德华公司返还违法所多计收的出让金66000254元人民币款项。二、关于是否返还利息问题。在请求二审法院变更判令由于本案一审错误判决了市国规委违法向德华公司所多计收了土地出让金66000254元款项的同时，从而继续请求变更判令市国规委应将违法所多计收的66000254元款项利息（由2012年6月4日起至实际返还款项之日止按中国人民银行所公布的同期贷款利率计付给回德华公司），合理合法。三、关于是否推延年限问题。根据广州市文化局的函件内注明讼争地块不得进行施工，待考古工作全部结束，方可恢复考古工地范围的建设施工，因此从2002年11月1日起至2007年12月28日止的时间属于政府原因导致土地延迟开发的期间，被告应根据原告申请予以相应延长使用年限。故上诉人上诉请求：一、维持原审判决的第一、二、三项判项；二、撤销第四项判项；三、变更判令市国规委应向德华公司返还违法所多计收的土地出让金66000254元；四、变更判令市国规委应向德华公司支付违法实际所多计收土地出让金66000254元的利息（从2012年6月4日起至实际返还款项之日止按中国人民银行公布的同期贷款利率计付）；五、变更判决，推延年限计算共计五年零八个月；六、本案诉讼费由市国规委承担。
上诉人广州市国土资源和规划委员会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市国规委通过与德华公司签订穗建开合[1992]002号的变更协议之二号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，对德华公司延长使用年限的申请所作处理，行为合法，一审法院判令市国规委重新作出处理没有法律依据。（一）“政府原因导致土地延迟开发”不是重新设定土地出让起始时间的法定理由。根据广州市人民政府办公厅《转发市国土局房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办[2010]35号）（下称“穗府办[2010]35号文”）的规定，对于土地出让起始年限进行重新设定的前提，只能是“经出让方同意”。穗府办[2010]35号文第二点第（十二）规定：“由用地单位自行征地拆迁的原协议出让项目，经出让方同意，重新设定土地出让起始时间的，可按新设定起始时间的土地纯收益重新计收土地出让金；但除政府原因导致土地延迟开发的期间之外，原已使用的年限应按原出让合同标准及本通知的年限修正系数规定计收土地出让金。”由于淘金坑住宅小区项目用地（下称“案涉地块”）是属于用地单位自行征收拆迁的原协议出让项目，因此，在“经出让方同意”的前提下，可以重新设定土地出让起始时间；如果出让方同意重新设定，那么，根据该规定要求，对于“原已使用的年限”，除了属于“政府原因导致土地延迟开发的期间”外，其他已使用年限要计收土地出让金。在土地管理法律法规中，仅《闲置土地处置办法》（国土资源部令53号）对于因“文物保护等无法动工开发的”的性质和处理方式进行了规定。依该办法第八条规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，按该办法第十二条规定，采取以下方式进行处置，即延长动工开发期限，调整土地用途、规划条件，由政府安排临时使用，协议有偿收回国有建设用地使用权，置换土地，以及市、县国土资源主管部门根据实际情况规定其他处置方式。在程序上，所有处置方式，均应由“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”综上，因存在政府原因导致土地延迟开发，通过纳入闲置土地处理范畴，可按闲置土地处置程序延长动工开发期限。因“存在政府原因导致土地延迟开发情形”，就作出国土资源主管部门必须“对土地出让年限进行重新设定”的判断，是没有法律依据的。（二）市国规委曾经做出的案涉地块土地出让年限重新设定行为，已被法院生效判决依法撤销。2012年5月18日，德华公司向市国规委提交了《关于申请延长土地出让金使用年限的报告》及其附件，2012年5月23日，市国规委与德华公司签订了穗建开合[1990]002号的变更协议之一号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，协议注明土地出让年限自2007年12月28日起计算。但一审法院在（2014）穗越法行初字第298号《行政判决书》中，以“被告未能提供原告经法院裁定取得涉案土地使用权后可将出让年限1992年1月1日起算变更为从2007年12月28日起算而未减去已使用年限的充分证据”为由，判令市国规委在判决发生法律效力之日起60日内，对德华公司延长使用年限的申请作出处理，（2014）穗中法行终字第1415号《行政判决书》的维持了一审法院的这一判决。也就是说，（2014）穗中法行终字第1415号《行政判决书》生效后，市国规委原来作出的涉案地块土地出让年限重新设定行为，已被撤销，其行政处理行为已回到了收到德华公司提交《关于申请延长土地出让金使用年限的报告》及其附件时的状态。因此，一审法院（2015）穗越法行初字第201号《行政判决书》中，以“被告于2012年7月11日向原告核发涉案地块的穗府国用（2012）第01100066号《国有土地使用证》注明本宗土地使用权出让年限自2007年12月28日起计算，即被告已审批同意重新设定了土地出让起始年限”为前提，并以“现被告并不能提供充分的证据证实原告同意重新设定土地出让起始时间的审批存在不当”为由，得出市国规委将“土地出让起始年限调整自1992年1月1日期计算……不符合35号通知的相关规定”的结论，这在逻辑上是相互矛盾的。一审法院在不同的行政诉讼中，对于市国规委同一行政行为是否应撤销，作出截然不同、互相矛盾的认定。二、土地出让金有严格的收支管理规定，一审法院判令市国规委按中国人民银行公布的同期贷款利率计付利息没有法律依据。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）及财政部、国土资源部、中国人民银行《关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综[2006]68号）均规定土地出让金实行彻底的“收支两条线”管理，地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解等各项业务。因此，市国规委多收的德华公司的款项一直收纳在地方国库。在此过程中，该土地出让金既没有产生中国人民银行公布的同期贷款利率商业贷款的利息收入，也不产生其他孽息。当前并没有相关政策法规规定，土地出让金在退库或向外支付费用时，需要支付利息。因此一审法院判令市国规委按中国人民银行公布的同期贷款利率标准向德华公司计付利息，完全不具有法律依据。三、德华公司滥用诉权，浪费司法资源。纵观德华公司在2014年和2015年提起的不服市国规委收取土地出让金的两次行政诉讼，都是在与市国规委达成协议，签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》后，就变更协议中已达成协议的事宜提起诉讼，不仅有违诚信原则，而且因其滥用诉权，严重浪费司法资源，如这一判决得以生效，将对土地出让金的正常行政管理秩序造成不良影响。综上，一审法院判决认定事实错误，适用法律、法规错误。故上诉人上诉请求：撤销原审判决，驳回德华公司的诉讼请求。
经审理查明，原审判决查明事实有相关证据予以佐证，本院予以确认。
本院另查明，（2014）穗中法行终字第1415号行政判决认为：“《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：‘以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。’本案涉案土地是由三建公司、城建公司以出让方式取得，在取得《国有土地使用权证》前，原广州市城市规划局向三建公司和城建公司发出《关于淘金坑住宅小区规划调整方案的复函》调整拟新建建筑总面积93406平方米。且上诉人在核发《国有土地使用权证》前已经知道该规划调整。故该规划调整的新建面积，依法应当在核发《国有土地使用权证》前缴交土地出让金。虽然现该地块已经转让给了被上诉人，依法应当依照向三建、城建公司核发土地证时的相关规定计收。”
本院认为：本案争议焦点有三个。即市国规委向德华公司计收的涉案土地出让金66,000,254元是否合法；市国规委向德华公司计收涉案土地出让金时未对系政府原因导致讼争地块延迟开发予以处理是否合法；市国规委应否向德华公司支付实际多收土地出让金的利息。
至于市国规委向德华公司计收的涉案土地出让金是否合法的问题，即穗建开合[1992]002号的变更协议之二号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》第四条内容是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”本案讼争地块涉及两次增容面积，市国规委向德华公司计收的涉案土地出让金66,000,254元包括了两次增容面积土地出让金。第一次增容面积发生在2000年，此时上述地块权属人为三建公司、城建公司，两公司已申领了穗国用[2005]第196《国有土地使用证》，广州市国土资源和规划委员会在核发上述《国有土地使用证》前已经知道该规划调整，故该规划调整的新建面积，依法应当在核发《国有土地使用证》前缴交土地出让金。生效的（2014）穗中法行终字第1415号行政判决在查明上述事实基础上，根据上述法律规定认定讼争地块第一次增容面积应当向三建公司、城建公司计收土地出让金。而市国规委在穗建开合[1992]002号的变更协议之二号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》第四条中要求德华公司补缴讼争地块两次增容面积土地出让金共计66,000,254元与生效的行政判决认定相冲突，市国规委在计收上述两次增容面积的土地出让金时未对德华公司所称讼争土地存在回迁安置的情况予以核实并作出相应处理亦属不妥，故原审判决对上述变更协议第四条予以撤销并无不当，本院予以支持。
至于市国规委向德华公司计收涉案土地出让金时未对系政府原因导致讼争地块延迟开发予以处理是否合法的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十二条规定：“土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。”穗府办[2010]35号《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第二点第（十二）规定：“由用地单位自行征地拆迁的原协议出让项目，经出让方同意，重新设定土地出让起始时间的，可按新设定起始时间时的土地纯收益重新计收土地出让金；但除政府原因导致土地延迟开发的期间之外，原已使用的年限应按原出让合同标准及本通知的年限修正系数规定计收土地出让金。”本案中，讼争地块因考古从2002年11月1日起至2007年12月28日止，被广州市文化局出函停止施工。广州市文化局责令讼争地块待考古工作全部结束，方可恢复考古工地范围的建设施工，因此上述时间段属于政府原因导致土地延迟开发的期间，市国规委应根据德华公司申请予以相应延长使用年限。但市国规委在穗建开合[1992]002号的变更协议之二号《国有建设用地使用权出让合同变更协议》第三条第（五）项中未对系政府原因导致讼争地块延迟开发时间作出相应处理，损害了德华公司的权益，原审判决予以撤销并责令市国规委重新作出处理亦无不妥，本院亦予以支持。另外，市国规委和德华公司在签订涉案变更协议退还多收出让金时并未支付相应的利息，而且德华公司并未明确表示放弃该部分利息，故原审判决责令市国规委按银行同期贷款利率向德华公司支付从多收款项之日起至退还款项之日止（2012年6月4日至2015年5月26日）的利息理据充分。
综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市德华实业集团有限公司、广州市国土资源和规划委员会共同负担。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 姚 伟
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 吴 艳
杨晓泓