四川省万源市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川1781行初字2号
原告邓如丰（曾用名邓如锋），男，汉族，住四川省达州市达川区。
被告达州市公安局达川区分局。
地址达州市达川区泰宁路1111号。
法定代表人许高山，局长。
出庭负责人王解，副局长。
委托代理人廖天，男，汉族，住四川省成都市金牛区，该局民警。
委托代理人冯林，男，汉族，住四川省西昌市，该局民警。
被告达州市公安局。
地址四川省达州市通川区柴市街80号。
法定代表人徐承，局长。
委托代理人王平，男，汉族，住四川省达州市通川区，该局民警。
委托代理人吴军，男，汉族，住四川省达州市通川区，该局民警。
原告邓如丰不服被告达州市公安局达川区分局（以下简称被告达川区分局）、达州市公安局治安行政处罚决定一案，四川省达州市中级人民法院于2015年12月2日指定由我院管辖。本院于2016年1月13日立案后，于同年1月15日向被告达川区分局、达州市公安局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告邓如丰、被告达川区分局副局长王解、委托代理人廖星、冯林、达州市公安局委托代理人王平、吴军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告达川区分局于2015年4月5日作出达公（渡）行罚决字〔2015〕194号行《行政处罚决定书》，对原告邓如丰作出治安拘留五日的行政处罚。被告达州市公安局于同年7月22日作出达市公行复决〔2015〕5号《行政复议决定书》，维持了达公（渡）行罚决字〔2015〕194号行《行政处罚决定书》。
原告邓如丰诉称：2015年4月1日上午10时许，我在北京火车站乘坐地铁在西单站下车，准备到国务院信访总局递交信访材料，反映我在1970年至1973年间修建襄渝铁路有关克扣待遇的问题。在途径北京天安门广场时，被北京警方盘查。并非二被告所称到北京天安门广场上访，扰乱公共场所秩序。二被告所作的行政处罚认定事实错误，适用法律不当。诉请人民法院依法判决撤销二被告所作达公（渡）行罚决字〔2015〕194号《行政处罚决定书》和达市公行复决〔2015〕5号《行政复议决定书》。
原告邓如丰为支持其诉讼请求，向本院出示了下列证据：
1.达公（渡）行罚决字〔2015〕194号《行政处罚决定书》（复印件），主要内容：违法行为人邓如丰，2015年4月1日上午10时许，以本人在1970年至1973年修建襄渝铁路时，相关政策未落实到位为由，非法到北京市天安门上访；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第二项之规定，决定对违法嫌疑人邓如丰处以治安拘留五日；如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向达川区人民政府申请行政复议或者在三个月内依法向达川区人民法院提起行政诉讼。邓如丰被处罚人栏处签名。拟证明被告达川区分局对邓如丰作出治安拘留五日行政处罚决定的事实。
2.《北京市公安局西城分局训诫书》（复印件）。训诫单位西城分局府右街派出所，被训诫人邓如丰，发生地点中南海周边，发生时间2015年4月1日12时14分42秒。训诫内容：……三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关、不得拦截公务车辆；四、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。拟证邓如丰被北京市公安局西城分局训诫的事实。
3.复印资料一份。
被告达川区分局辩称：原告邓如丰以其在1970年至1973年期间修建襄渝铁路相关政策未落实到位为由，于2015年4月1日到天安门广场进行违法上访。被北京市公安局西城分局府右街派出所民警拦获训诫后，将其送往北京市马家楼接济服务中心，并于同年4月4日被送返回四川进行稳控。上诉事实有邓如丰的询问笔录、四川省驻京工作组信访案件移交表、集中送返川籍上访人员交接单和统一送返告知书、北京市公安局天安门地区分局对邓如丰的训诫书等证据佐证。我局针对原告邓如丰的违法行为，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对其作出治安拘留五日的行政处罚。该处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。同年7月22日，达州市公安局作出达市公行复决〔2015〕5号《行政复议决定书》，维持了我局的行政处罚决定。请求人民法院依法驳回原告邓如丰的诉讼请求。
被告达川区分局于2016年1月13日向本院提供了下列事实证据和法律依据：
1.达公（渡）行罚决字〔2015〕194号《行政处罚决定书》（复印件），证据内容和证明事实同原告邓如丰证据1；
2.达公（渡）受案字〔2015〕891号《受案登记表》（复印件），报案人徐春光，接报民警杨波，接报时间2015年4月5日14时36分。拟证受案登记事实。
3.《受理报警登记表》（复印件），接报时间2015年4月5日14时36分，报警人徐春光（达州市达川区渡市镇人民政府工作人员），处理时间2015年4月5日15时3分。拟证受理报警事实。
4.行政处罚告知笔录（复印件），载明达县公安局渡市派出所拟对邓如丰2015年4月1日上午10时许的非法上访行为，根据《治安管理处罚法》第三十一条之规定作出治安处罚、邓如丰可提出陈述和申辩。邓如丰的签字时间为2015年4月5日10时。
5.达公（治）行拘通字〔2015〕第194号《行政拘留家属通知书》（复印件），邓如丰在违法人员家属栏签名，并备注邓如丰已电话通知其子邓志华，时间2015年4月5日。拟证告知邓如丰家人其被行政拘留的事实。
6.人身安全检查记录（复印件），主要内容：2015年4月5日，邓如丰因非正常到北京天安门上访，被渡市派出所的民警带到达川区分局接受调查，经渡市派出所民警冯林、黄君卿在达川区公安局办案区对其进行人身安全检查，未发现有可疑物品等，签名邓如锋。拟证对邓如丰进行安检的事实。
7.达市拘收字〔2015〕0378号达州市拘留所执行回执（复印件），主要内容：被执行人邓如丰已于2015年4月5日入所，执行期限5日（2015年4月5日至2015年4月10日）。拟证邓如丰已被执行拘留的事实。
8.抓获经过（渡市派出所，复印件），主要内容：2015年4月5日下午14时许，四川省达州市达川区渡市镇人民政府（以下简称达川区渡市镇人民政府）工作人员徐春光等人，将涉嫌扰乱单位秩序的邓如丰扭送至被告达川区公安局，渡市派出所民警立即开展调查，时间2015年6月5日。拟证对邓如丰抓获经过的事实。
9.《行政案件权利义务告知书》（复印件），载明公安局关在办理行政案件过程中，当事人享有的权利及应尽的义务，签名邓如锋，签名时间为2015年4月5日。拟证该局向邓如丰告知了相关权利义务的事实。
10.第一次询问邓如丰笔录（复印件），主要内容：因要求达州市政府补发1970年5月至1973年为国家修建襄渝
铁路时被扣的工资、假日加班、探亲补助、返乡生活补助及”五匠”费用等，到北京天安门上访；2015年3月30日下午5点钟左右，乘坐达州到北京的火车，于31日晚上9点钟到达北京；于次日（4月1日）早上10点钟左右前往天安门广场，准备去上访；还未走到天安门广场时，警察询问干什么，其将参与修建襄渝铁路的工资表拿出来，称到北京上访；警察将其带到西城分局府佑街派出所接受调查；同年4月4日被送到成都，5日被渡市派出所警察带回达州调查；此次为第一次到重点地区上访，现知道为违法行为，今后会通过正常途径上访，希望政府宽大处理。询问时间为2015年4月5日13时51分-14时45分，签字邓如锋捺印。拟证邓如丰自述上访事实的经过。
11.第二次询问邓如丰笔录（复印件），主要内容：曾用名为”邓如锋”，在人身安全检查记录、《行政权力义务告知书》及第一次询问材料上的签名邓如锋是曾用名，两个签名均代表同一人。进行第一次询问时，对我没有打骂等违法行为。询问时间2015年6月29日11时49分-12时17分，地点渡市派出所，邓如丰签字捺印。拟证邓如丰曾用名邓如锋的事实。
12.四川省驻京工作组集中送返川籍上访人员交接单（复印件），载明上访人员邓如丰，上访地点中南海周边，送返时间2015年4月4日，接收时间同年4月5日，接收单位达州驻京办。拟证邓如丰由四川省驻京办送返回达州市的事实。
13.《北京市公安局西城分局训诫书》（复印件），证据内容和证明事实同原告邓如丰证据2；
14.《四川省驻京工作组信访案件移交表》（复印件），载明邓如丰非正常上访，送返时间2015年4月4日。拟证邓如丰因到北京信访被送返达州的事实。
15.统一送返告知书（复印件），被送返人为邓如丰。拟证事实同证据14。
16.询问邓如丰笔录（复印件），谈话人四川省公安厅驻京信访工作组处置组，主要内容：2015年3月28日，我与同一事件的罗洪才到北京反映，要求达州市人民政府补发1970年5月至1973年修建襄渝铁路克扣工资的问题，在北京天安门广场时被警察带到马家楼。谈话人告知邓如丰：公民享有向国家机关反映问题的权利，但必须遵守法律和政策规定，维护信访秩序和社会秩序；因其有非正常上访的违法行为，所以被北京警方送往马家楼给予书面训诫，并移交四川省公安厅驻京信访工作组分流处置；明确告诫，不得再进行非正常上访。拟证邓如丰到北京上访事实。
17.邓如丰户籍资料（复印件），拟证邓如丰身份信息。
18.达州市达川区交通运输局《关于原襄渝铁路民兵民工有关诉求的答复意见》（达川交信访复〔2014〕1号，复印件），拟证达州市达川区交通局对原襄渝铁路民兵民工信访诉求予以答复的事实。
19.达州市通川区人民政府《关于何代连、唐延丰等人信访事项的复查意见》（达川府信复〔2015〕1号，复印件），拟证达州市达川区人民政府于2015年1月15日，对何代连等修建襄渝铁路的民工信访予以复查的事实。
20.《关于不予受理唐延丰等人复核申请的告知函》（复印件），拟证达州市人民政府于2015年2月12日不予受理唐延丰等人的信访复核申请的事实。
21.《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）。
22.公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》。
23.四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅《关于依法处理违法上访行为的意见》（川公发〔2010〕126号）。
被告达州市公安局辩称：原告邓如丰不服被告达川区分局达公（渡）行罚决字〔2015〕194号《行政处罚决定书》，于2015年6月1日向我局申请行政复议，我局于同年6月2日依法受理。经书面复议审理查明，原告邓如丰因要求达州市政府补发其1970年至1973年为国家修建襄渝铁路时被扣减的工资等费用，在得到达州市信访局等部门回复后，仍前往北京天安门广场非法、越级上访，扰乱了该公共场所的秩序。北京市公安局西城分局府右街派出所将其查获训诫后，移交四川省驻京工作组送返回达州市达川区。被告达川区分局根据《治安管理处罚法》之规定，对其作出拘留五日的行政处罚。该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，我局于2015年7月22日根据《中华人民共和国行政复议法》之规定，作出达市公行复决〔2015〕5号《行政复议决定书》，维持了该局的行政处罚决定。请求人民法院依法驳回原告邓如丰的诉讼请求。
被告达州市公安局于2016年1月13日向本院提供了下列证据：
第一组证据，共20份，同被告达川区分局提供的1-20号证据；
第二组法律依据，《中华人民共和国行政复议法》和《治安管理处罚法》。
上述证据经庭审举证、质证。原告邓如丰对被告达川区分局出示的证据10、11、16有异议，认为询问程序违法、伪造事实，非邓如丰本人签字，证据21、22、23有异议，认为其没有扰乱社会公共秩序，适用法律错误，证据1-9、12-15、17-20认为由人民法院采信，对被告达州市公安局出示的2组证据有异议，认为程序错误，应由北京市公安机关给予处罚，事实认定错误，适用法律错误。被告达川区分局对原告邓如丰出示的证据2无异议，证据1认为其送达的是原件，证据3有异议，认为不是正规法律出版社出版，不具合法性，对被告达州市公安局出示的证据无异议。被告达州市公安局对原告邓如丰出示的证据1、2无异议，证据3认为不具合法性，对达川区分局出示的证据无异议。
本院对原告邓如丰出示的证据1、2，被告达川区分局出示的证据和被告达州市公安局出示证据予以采信。对原告出示的证据3因不具合法性，不予采信。
经审理查明：原告邓如丰系1970年5月至1973年参与修建襄渝铁路的民工。自2009开始，原告邓如丰和原修建襄渝铁路的其他民兵、民工，先后多次到所属达州市、县（区）相关部门信访，要求退还修建襄渝铁路时被原达县民兵团(原配属中国人民解放军5836部队)克扣的工资、井下津贴、退场费和职业病（矽肺病）体检鉴定费等，并解决生活困难补助费。2014年11月26日，达州市达川区交通局作出达川交信访复〔2014〕1号《关于原襄渝铁路民兵民工有关诉求的答复意见》，认为要求政府按月发放一定数额的生活补助费的问题，无相关法律和政策依据。原襄渝铁路的民兵、民工对此不服，以何代连、唐延丰等为代表，于2015年向达州市达川区人民政府提出复查申请。同年1月15日，达州市达川区人民政府作出达川府信复〔2014〕1号《关于何代连、唐延丰等人信访事项的复查意见》，认为不存在执行文件错误和克扣工资、津贴和退场费的问题。原襄渝铁路的民兵、民工随后向达州市人民政府申请信访复核。2015年2月12日，达州市人民政府作出《关于不予受理唐延丰等人复核申请的告知函》，告知其所诉请求是历史遗留问题，且不属于行政机关职权范围，对其信访复核申请不予受理。
同年3月30日下午5时左右，原告邓如丰为反映上述问题，乘坐达州至北京的火车，于3月31日晚上9点左右到达北京。4月1日10时左右，原告邓如丰乘坐地铁前往天安门广场。12点14分，北京市警方在天安门广场附近发现原告邓如丰。在对其进行询问时，原告邓如丰拿出随身携带的修建襄渝铁路的工资表，明确表示系到北京上访。随后，北京市警方于同日将原告邓如丰带至北京市公安局西城分局府右街派出所，对其予以书面训诫。训诫内容为：中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将根据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理……。4月2日，四川省公安厅驻京信访工作组处置组对原告邓如丰进行询问和告诫，告诫内容为：从今后不得再进行非正常上访，因为非正常上访不但无助于问题的解决，而且要受到依法追究，公安机关将依据有关法律法规和政策予以处理。4月3日，四川省驻京工作组将原告邓如丰送返回四川省成都市。4月5日13时左右，被告达川区分局民警（1名）随同达川区渡市镇人民政府（原告邓如丰居住地政府）工作人员两名，将原告邓如丰接回达州市。被告达川区分局于当日13时51分至14时45分，在该局刑侦大队对原告邓如丰进行询问。14时36分，达川区渡市镇人民政府工作人员就原告邓如丰4月1日的非法上访行为向被告达川区分局报案。15时3分56秒，被告达川区分局以行政案件登记立案。同日向原告邓如丰送达格式《行政权利义务告知书》，告知其在公安机关办理行政案件享有的权利和义务，原告邓如丰签字落款时间为2015年4月5日，无具体时、分。同日，该局制作《行政处罚告知笔录》，告知原告邓如丰拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其享有提起陈述和申辩的权利。该处罚笔录亦未载明具体时、分，原告邓如丰在该处罚笔录上签字落款时间为2015年4月5日10时。同日，被告达川区分局根据原告邓如丰的陈述等证据，作出了达公（渡）行罚决字〔2015〕194号《行政处罚决定书》，对原告邓如丰处以治安拘留五日的行政处罚，并告知提起行政复议和行政诉讼的相关权利。邓如丰签收该处罚决定，并电话告知其子邓志华。同日，原告邓如丰被执行拘留。
同年6月1日，原告邓如丰不服达公（渡）行罚决字〔2015〕194号《行政处罚决定书》，向被告达州市公安局提起行政复议。被告达州市公安局于6月2日依法受理后，通过书面审查，于7月22日作出达市公行复决〔2015〕5号《行政复议决定书》，以事实清楚，程序合法，处罚适当为由，维持了被告达川区分局达公（渡）行罚决字〔2015〕194号《行政处罚决定书》。原告邓如丰不服该复议决定，依法提起行政诉讼。
同时查明，原告邓如丰系第一次到北京天安门上访。2015年4月5日上午10时，原告邓如丰与达川区渡市镇和达川区分局接访的工作人员尚在成都返回达州的动车上，期间并未收到任何材料。原告邓如丰虽向我院提交授权委托书，委托公民罗洪才、刘国用为其诉讼代理人，但并未在本院确定期限内，提供其所在村民委员会的推荐材料。
本院认为：原告邓如丰因对达州市相关部门就其请求解决修建襄渝铁路相关待遇的信访答复、复查、复核意见不服，径行携带相关材料，前往北京天安门广场，并在接受北京警方盘问时，明确表示上访。原告邓如丰的上访行为，符合四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅《关于依法处理违法上访行为的意见》”非正常访。具体包括：到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，或到外国驻华使领馆区、驻华国际组织（机构）等信访接待场所以外的重点地区上访；或在党和国家重大会议、庆典，重大外交等国事活动期间，不听劝阻，执意进京或到相关地方非信访接待场所上访的行为。非正常上访无论是个体访还是集体访，无论是否实施过激行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条有关规定，都属于违法上访，应依照有关规定予以处罚”之规定情形，属于非正常上访的违法行为。
依照《治安管理处罚法》第七条第一款”国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”之规定，被告达川区分局对原告邓如丰违法上访行为进行治安处罚，属于其依法行政的职权范围，其执法主体适格。
依照《治安管理处罚法》第七十七条”公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案的，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时立案，并进行登记”、第七十八条”公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查”之规定，被告达川区分局对邓如丰违法行为的查处，来源于达川区渡市镇人民政府工作人员2015年4月5日14时36分的电话报警，但被告达川区分局对原告邓如丰的询问时间为同日13时51分至14时45分，立案时间为15时3分56秒，即在无当事人举报、无相关行政机关、司法机关移送、未立案登记的情况下，自行对原告邓如丰进行询问、询问中接警、询问完毕后审查立案、登记，其办案程序违反法定程序。于此同时，被告达川区分局虽根据《治安管理处罚法》第九十四条第一款”公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利”之规定，制作了《行政处罚告知笔录》，原告邓如丰亦在该该笔录上署名，但被告达川区分局并未向本院提供证据，证明该行政处罚告知笔录系在作出治安处罚前送达，故被告达川区分局对原告邓如丰作出治安拘留5日的达公（渡）行罚决字〔2015〕194号《行政处罚决定书》，虽然认定事实清楚，但处罚程序违法，该处罚决定的合法性，本院不予确认。被告达川市公安局在举证期限向本院出示了其在行政复议程序中的立案登记、送达行政复议答复书、复议决定审批等相关证据，但在庭审中并未出示相关证据进行举证、质证，且被告达川区分局的行政处罚程序违法，其复议决定书的合法性，本院亦不予确认。
原告邓如丰在诉讼中，虽向本院递交了授权委托书，委托公民罗洪才、刘国用为其诉讼代理人，但该二人的身份不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款”下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”中（一）、（二）项之规定，且原告邓如丰亦未在本院确定的期限内，提供其所在村民委员会的推荐材料，故对罗洪才、刘国用的诉讼代理人身份，本院不予准许。
为保护当事人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告达州市公安局达川区分局作出达公（渡）行罚决字〔2015〕194号《行政处罚决定书》的行政行为；
二、撤销被告达州市公安局作出达市公行复决〔2015〕5号《行政复议决定书》的行政行为。
案件受理费25元，由被告达州市公安局达川分局、被告达州市公安局各负担12.50元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。
审 判 长 张文化
代理审判员 童凤莉
人民陪审员 李玖祥
二〇一六年五月十日
书 记 员 刘 星