宁波市奉化区人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)浙0213行初34号
原告黄嘉岐，男，1943年12月15日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市。
委托代理人(特别授权代理)黄朝阳，男，1970年5月30日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市，系原告黄嘉岐儿子。
委托代理人（特别授权代理）吕天平，浙江四德律师事务所律师。
被告余姚市国土资源局，住所地浙江省余姚市大黄桥路68号。
法定代表人项立秋，男，局长。
委托代理人许凤娇，女，该局干部。
委托代理人施迎科，浙江阳明律师事务所律师。
原告黄嘉岐因要求确认被告余姚市国土资源局与余姚市明伟建筑工程公司于2003年1月20日签订的《国有土地使用权出让合同》（[2003]补003号）无效，于2017年6月21日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于次日向被告余姚市国土资源局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月29日依法公开开庭审理了本案。原告黄嘉岐的委托代理人黄朝阳、吕天平、被告余姚市国土资源局的委托代理人许凤娇、施迎科到庭参加了诉讼。被告余姚市国土资源局的出庭应诉负责人经本院合法传唤无正当理由未到庭应诉。本案现已审理终结。
原告黄嘉岐起诉称：原“余姚市明伟建筑工程公司”拥有一宗国有出让工业用地，总土地面积1794.6平方米。1996年余姚市明伟建筑工程公司依政策进行改制，改制主管部门“余姚市梁辉镇资产经营公司”将原“余姚市明伟建筑工程公司”名下的全部资产包括2.7亩土地使用权（使用年限至2045年）转让给原告，于1996年12月2日与原告签订《余姚市明伟建筑工程公司全部资产转让合同》，并经公证处公证，该合同全部履行完毕。1998年12月，原“余姚市明伟建筑工程公司”因未办理年检被工商部门吊销。
2003年1月20日，被告在原告不知情的情况下，擅自用已被吊销的“余姚市明伟建筑工程公司”名义与被告自己签订《国有土地使用权出让合同》（2003补003号），将原“余姚市明伟建筑工程公司”1794.6平方米的工业用地中的872.95平方米、74.13平方米两处土地，通过签订补充出让合同方式将该两处土地的性质改为住宅用地和商业用地，上述两处土地及剩余的847.52平方米的工业用地也均未重新办理土地权证。
原告认为，原告通过企业改制依法取得原“余姚市明伟建筑工程公司”的所有企业动产和不动产，包含原“余姚市明伟建筑工程公司”1794.6平方米的工业用地及地面建筑。该转制协议经过国家公证机关公证，拥有无可争议的法律效力。尽管“余姚市明伟建筑工程公司”因未年检被工商部门吊销，但是该宗土地并没有因为公司吊销变成无主财产，鉴于原告系该宗土地使用权的唯一合法所有人及资产管理人，该土地理应登记于原告名下。
被告利用原“余姚市明伟建筑工程公司”吊销后未办理土地使用权变更手续之际，假借已经吊销的“余姚市明伟建筑工程公司”名义，未取得实际权利人（即原告）的同意或授权，虚构国有土地出让合同，显然违反我国民法通则及合同法之规定，应无效。同时根据当时的相关行政法规，改变土地使用权性质应当经过使用权人申请、规划部门依法批准方为有效，并且严格按照法律规定及行政规章的规定缴纳土地差价。被告的做法，严重违背我国行政法律法规，也应确认无效。为此，向法院起诉，要求确认2003年1月20日签订的《国有土地使用权出让合同》（2003补003号）无效。
原告为证明自己的主张，向法院提供了以下证据：1.《余姚市国有土地使用权出让（建设用地）合同》（余土出合1995第25号）一份，用以证明余姚市明伟建筑工程公司原始取得国有土地使用权（工业用地）的事实。2.《土地使用权登记审批表》一份，用以证明“余姚市明伟建筑工程公司”取得国有土地使用权并申请登记的事实。3.《国有土地使用权证》一份，用以证明原“余姚市明伟建筑工程公司”受让国有土地使用权经登记的事实。4.转制合同一份，用以证明余姚市梁辉镇资产经营公司与原告签订转制合同，将包括2.7亩国有工业用地的使用权在内的“余姚市明伟建筑工程公司”名下所有动产、不动产转让给原告的事实。5.余姚市工商局处罚决定书一份，用以证明原“余姚市明伟建筑工程公司”由于未参加年检被吊销的事实。6.《国有土地使用权出让合同》（2003补003号）一份，用以证明被告将“余姚市明伟建筑工程公司”的土地改变性质，从权证面积1794.6平方米工业用地中析出872.95平方米转为住宅用地，析出74.13平方米转为商业用地，但未对相应改变性质的土地及剩余部分土地847.52平方米办理变更登记的事实。
被告余姚市国土资源局答辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围。根据《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》的规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必需履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案诉争的土地出让合同，是被告应余姚市人民法院协助执行通知的要求所作出，不属于行政诉讼受案范围。
二、原告起诉超过法定起诉期限，应裁定驳回原告的起诉。根据我国《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的有关规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案诉争土地出让合同签订于2003年，距今将近15年。而原告作为原余姚市明伟建筑工程公司的法定代表人及其所谓全部资产所有人和管理人，明知因明伟公司涉及多起民事执行案件，依法被余姚市人民法院查封白头山村楼房二幢，引起楼房住户的重大信访事件，致使市政法委牵头召集法院、国土局、房管局、镇政府等部门机关协调解决历史遗留问题，并请被告协助办理土地使用权手续补办出让合同。原告作为上述事件的实际参与者，于当时就知道补办出让合同的事实，超过了2年的起诉期限，应当驳回起诉。
三、原告与涉诉出让合同没有法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，依法应予驳回起诉。根据我国行政诉讼法的规定，公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。行政诉讼法司法解释规定，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。基于以上规定，可以明确行政诉讼原告是其合法权益被行政行为侵犯的公民，且该权益与该行政行为之间有直接的因果关系。本案中，所涉土地使用者为余姚市明伟建筑工程公司，而该公司类型为余姚市梁辉镇所属集体企业。因此，原告既不是企业的所有者，也不是土地的使用者，与所诉补办出让合同没有法律上的利害关系，不具备行政诉讼主体资格。
综上，涉案行政行为不属于行政诉讼受案范围，原告与涉案行政行为不具有利害关系，其不具备主体资格，且其起诉已经超过起诉期限，恳请法院依法裁定驳回原告的起诉。
被告余姚市国土资源局于2017年7月11日向本院提供了下列证据：1.国有土地使用权证一份，用以证明讼争土地使用权人为余姚市明伟建筑工程公司，没有变更登记为原告，故原告主体资格不适格的事实。2.余姚市人民法院函、国有土地使用权出让合同各一份，用以证明被告履行法院协助执行义务，补办出让合同，不属于行政诉讼受案范围的事实。3.住宅用房模拟货币补偿协议及模拟征收公告若干份，用以证明原告已经另行在拆迁中得到了补偿，以及原告在本案中不具备主体资格的事实。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：对被告余姚市国土资源局提供的证据，原告对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告具有主体资格。本院对证据1的真实性予以确认，但不能证明原告不具备诉讼主体资格的事实。原告认为证据2中的法院函，不是协助执行通知书，函本身不具有强制执行效力，不能证明被告在履行协助法院执行义务。本院对证据2的真实性予以确认，证据2中的函虽名为函，但其内容中有“并请协助办理土地使用权证手续”字样，该块内容属于要求被告协助执行内容，如被告没有扩大化，按字面意思履行了上述协助义务，可认定属于行政机关必须履行的法定协助义务。原告认为证据3中的公告虽然涉及涉案土地，但协议书的签订对象并不是原告，而是其他住户，原告在拆迁中并没有得到补偿，且最后一份补偿协议的土地与涉案土地无关。本院就对证据3的真实性予以确认，但该组证据无法证明原告主体资格不适格的证明目的。
对原告提供的证据，被告对原告提供的证据的真实性均无异议，对证据4的证明目的有异议，认为转制合同不能确认物权的转移，物权的转移只能通过登记。本院对原告提供的证据的真实性予以确认，根据我国物权法规定，物权的转移以登记为准，故原告不能证明其享有涉案土地的使用权，但可以证明其与涉案土地具有利害关系的事实。
经审理，本院查明事实如下：1995年4月20日，余姚市明伟建筑工程公司通过土地出让获得位于余姚市××头山村土地的使用权，并于1997年1月30日取得国有土地使用证[余姚镇国用（1997）字第0177号]，土地使用权人余姚市明伟建筑工程公司，土地面积1794.6平方米，土地用途仓储，土地使用权限50年。1996年12月2日，在余姚市明伟建筑工程公司全部资产招标投标会上，原告通过投标购得该公司全部资产，并承担该公司全部债务，资产中包括上述国有土地使用权，原告与转让方余姚市梁辉镇企业资产经营公司签订了余姚市明伟建筑工程公司全部资产转让合同并进行了公证。1998年9月14日，因余姚市明伟建筑工程公司未参加1997年企业年检，被余姚市工商行政管理局作出行政处罚，吊销其营业执照。2002年12月23日，余姚市人民法院向被告发送函一份，内容为：“有关我院立案受理的余姚市明伟建筑工程公司执行一案，在执行中我院依法查封了明伟建筑工程公司座落在白山新村××住房××幢，后由市委政法委员会牵头，并召集本院、市国土局、市房地局、原梁辉镇人民政府进行协调，现白山新村各住户房产证已基本办妥，按原协调方案，现将白山新村各住户的土地出让金217165.61元汇入你局，并请协助办理土地使用权证手续。”并附了白山新村1-2幢原住户土地出让金名单一份。2003年1月20日，被告与“余姚市明伟建筑工程公司”签订国有土地使用权出让合同一份（2003补003号），出让土地使用权面积为947.08平方米，其中住宅用地872.95平方米，商业用地74.13平方米。上述土地的位置及四至即上述法院函中的商住房二幢所占土地。
本院认为，本案争议焦点之一即为本案是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。本案被告作出涉案行政行为的依据是余姚市人民法院于2002年12月23日作出的函，该函虽然名称不为协助执行通知书，但其内容请被告“协助办理土地使用权证手续”属于要求被告履行法定协助义务范围，只要被告在协助时未扩大范围或违法采取措施造成损害，可认定被告作出涉案行政行为是行政机关根据人民法院的协助执行通知实施的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据查明的事实，被告按照法院函的内容对涉案土地作出了涉案行政行为，并未扩大涉及其他土地，亦未违法采取措施造成损害，故本案不属于行政诉讼受案范围。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告黄嘉岐的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 王珂斐
人民陪审员 陈国平
人民陪审员 孙恩国
二〇一七年十一月二十九日
书 记 员 葛华娟
附：本案适用的法律、法规及规范性文件：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
3.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条裁定适用于下列范围：
……
（二）驳回起诉；
……
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