江苏省泰州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏12行终206号
上诉人（原审原告）王家福，男，汉族，住泰州市姜堰区。
被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区公安局，住所地泰州市姜堰区罗塘街道天目东路1号。
法定代表人曹祥，局长。
委托代理人杨元勇，该局工作人员。
上诉人王家福因不履行法定职责一案，不服泰州市海陵区人民法院（2017）苏1202行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。第二十六条规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。
本案中，王家福于2014年11月12至19日期间多次向泰州市姜堰区公安局报案，要求泰州市姜堰区公安局保护其人身权、财产权并对其被殴打、威胁一事进行查处，根据上述规定，王家福的起诉期限应当自泰州市姜堰区公安局接到申请之日起两个月内不履行时计算，即自2015年1月20日开始计算，至2015年7月20日起诉期限届满。王家福的起诉期限在2015年5月1日前尚未届满，应当适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。王家福于2016年9月24日向法院提起行政诉讼，显然已超过了起诉期限，即使其曾经于2016年6月16日向泰州市中级人民法院提起诉讼，也已经超过了法律规定的起诉期限。关于王家福主张其向其他单位举报投诉应当视同行使权利，视为扣除起诉期限的正当理由，其起诉没有超过法定期限。参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。其中不属于申请人自身的原因被耽误的时间是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的时间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定行政诉讼途径解决争议耽误诉讼期限的情形，不属于可以参照规定应予扣除的期间。故王家福的该主张，没有事实和法律依据，法院不予支持。
关于王家福主张向有关机关提出处理泰州市姜堰区公安局责任人的司法建议一节，司法建议属于建议性质，其不具有法律效力也不存在强制执行问题，同时，司法建议并非案件审理必经程序。王家福该项主张不符合诉的构成要素，不予采纳。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回王家福的起诉。
王家福不服，向本院提起上诉称：1、原审法院程序违法，被上诉人负责人既没有到庭，也没有提交不到庭理由，在上诉人提出异议后，一审法院没有调查，违反法律规定；2、被上诉人对上诉人2014年11月12日至13日报警不作为应当按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限从知道或者应当知道诉权之日起计算，不应是裁定书中的2015年1月20日；3、上诉人2014年11月19日的报警不属于紧急情况下请求行政机关履行保护职责的行为，直至2016年6月15日，上诉人未收到被上诉人履行职责的信息，应从2016年6月16日起开始计算起诉期限，即便被上诉人作出了处理，但未告知上诉人，应从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算起诉期限，均未超过起诉期限；4、上诉人已经向有关单位主张了权利，应认定为有正当理由，没有超过起诉期限；5、一审认定上诉人提起诉讼日期是2016年9月24日错误，上诉人分别于2016年6月16日、7月6日、7月19日向泰州市中级人民法院、姜堰区人民法院、泰州市海陵区人民法院提起诉讼。综上，一审裁定错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，立案受理。
被上诉人泰州市姜堰区公安局答辩称，一审法院认定事实清除，说理有据，驳回上诉人起诉正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
本院认为，本案争议焦点为上诉人的起诉是否超过法定期限。
公民、法人或其他组织依法应当在法定起诉期限内提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。如公民、法人或其他组织就2015年5月1日前的行政行为提起行政诉讼的，应当首先适用修改前的行政诉讼法关于起诉期限的规定，如起诉期限至2015年5月1日尚未届满的，则应适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。
本案中，上诉人讼争行为系被上诉人2014年11月12-13日以及2014年11月19日之行政不作为，应当首先适用修改前的行政诉讼法关于起诉期限的规定，因被上诉人未能举证已告知上诉人诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，起诉期限应当从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年，故至2015年5月1日，起诉期限尚未届满，应继续适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。据此，上诉人至迟应当在2015年5月1日起六个月内提起行政诉讼，一审法院认为“王家福的起诉期限应当自泰州市姜堰区公安局接到申请之日起两个月内不履行时计算，即自2015年1月20日开始计算，至2015年7月20日起诉期限届满”，表述不当，本院予以纠正。本案中，上诉人就讼争行为首次于2016年6月16日向本院提起诉讼，明显超过起诉期限。上诉人虽主张其向有关单位主张了权利，应视为扣除起诉期限的正当事由，但根据上诉人述称，其系通过网络向检察机关及被上诉人上级泰州市公安局主张权利，该行为系上诉人自行选择的向有关部门申诉信访的行为，并不属于不可抗力或者其他非自身原因被耽误的情形，不应认定为可扣除起诉期限事由，上诉人该诉称，本院不予采信。综上，上诉人起诉超过法定起诉期限，已经立案受理的依法应当裁定驳回起诉。
关于上诉人诉称一审程序违法问题。本院认为，行政机关负责人出庭应诉制度规制对象系涉诉行政机关，其法律后果不应由法院承担，且负责人是否出庭与案件事实的查明及法律的准确适用并无必然联系，对一审裁定的正确与否并无影响，上诉人据此诉称一审程序违法并诉请撤销一审裁定，于法无据，本院不予采信。
综上，一审裁定正确，依法应予维持；上诉人的上诉，于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案免收诉讼费用。
本裁定为终审裁定。
审判长 顾金才
审判员 曹海霞
审判员 苏媛媛
二〇一七年十月二十三日
书记员 王振宇
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
……