海南省高级人民法院
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（2017）琼行终1682号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终1682号
上诉人（原审原告）符少净，男，1981年6月16日出生，黎族，住海南省三亚市。
委托代理人罗于贤，三亚市天涯法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。
上诉人符少净因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋征收补偿一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年9月28日，符少净与三亚市政府签订了《三亚市吉阳区东岸村棚户区改造项目1-5类安置对象房屋征收补偿协议书（货币补偿）》（以下简称《房屋征收补偿协议书》），该协议书第三条、第四条主要约定，符少净户籍人口4人，按人均安置房屋面积85平方米、每平方米17250元的标准给予一次性货币补偿，安置房屋面积为340平方米；符少净现有居住房屋面积在525平方米以内（含525平方米）的部分，面积为525平方米；符少净该部分现有居住房屋面积扣除其安置房屋面积剩余面积为185平方米，补偿标准为每平方米2700元。随后符少净依约领取了相关补偿款项共计6837458.10元。后符少净认为三亚市政府作出的三府〔2016〕78号《三亚市人民政府关于印发东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员拆迁补偿安置补充方案的通知》(以下简称78号补充方案）规定每人按60平方米住房和10平方米的商业用房面积安置；三亚市政府按人均85平方米房屋面积对其安置，其中的25平方米系由其享有的10平方米商业面积折算而来，该25平方米不应作为安置房屋面积予以扣除；三亚市政府应按人均60平方米安置房屋面积从其现有居住房屋面积中扣除，因此三亚市政府对其户籍人口4人按2700元/平方米补偿的现有居住房屋面积少补偿了100平方米。遂提起诉讼，请求判令三亚市政府补偿其100平方米现有居住房屋面积价款27万元。
原审查明，2015年9月30日，三亚市政府办公室下发三府办〔2015〕270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称270号补偿安置方案）。2016年4月11日，三亚市政府下发78号补充方案。符少净属原籍村民，符合安置条件。2016年8月19日，符少净签订签约意向书，同意选择货币补偿方式。经对被征房屋进行清点统计，符少净、三亚市政府于2016年9月28日签订《房屋征收补偿协议书》。主要内容约定：符少净被征收现居住房屋面积763.8平方米，户籍人口4人，按85平方米/人计，置换房屋面积340平方米，按安置房屋面积17250元/平方米补偿340平方米计，三亚市政府给予符少净补偿款5865000元；按525平方米扣除置换房屋面积340平方米，剩余185平方米按2700元/平方米计，补偿499500元等。随后符少净依约领取了相关补偿款项。
原审认为，270号补偿安置方案及78号补充方案对安置对象、安置标准均作了规定，且相关规定适用于被征收范围内全部被征收人。根据安置标准规定，对符合相关条件的安置对象，按人均60平方米的房屋面积、10平方米的商业面积进行安置。同时，对安置对象现居住房屋的补偿也根据不同的面积作了补偿规定。其中,对现有居住房屋面积小于置换房屋面积的，对现居住房屋不予补偿。该规定实际上是对符合安置条件的村民，对现居住房屋面积采用多扣后补、少不补不扣所作的原则性规定。即对村民现居住房屋，扣除应得安置面积后，对剩余的部分再予以补偿；对现居住房屋面积少于应得安置房屋面积的村民，按应得安置面积补偿，对原居住房屋不再补偿。其目的是为了保证符合安置条件的原籍村民，均能得到不少于85平方米房屋的安置补偿。符少净、三亚市政府2016年9月28日签订的《房屋征收补偿协议书》进一步明确约定：符少净被征收现居住房屋763.8平方米，户籍人口4人，按85平方米/人计，置换房屋面积340平方米，按安置房屋17250元/平方米补偿340平方米计，三亚市政府给予符少净补偿款5865000元；按525平方米扣除置换房屋面积340平方米，剩余185平方米按2700元/平方米计，补偿499500元等。随后符少净依约领取了相关补偿款项。因该《房屋征收补偿协议书》系双方真实意思的表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，且与270号补偿安置方案和78号补充方案规定的补偿安置标准并不相悖。故符少净请求变更《房屋征收补偿协议书》补偿内容，另按2700元/平方米，增加补偿原居住房屋面积100平方米，价款27万元人民币的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回符少净的诉讼请求。
上诉人符少净上诉称，一、10平方米的商业安置面积来源于三亚市吉阳区东岸村民委员会（以下简称东岸村委会）开发的147亩用于就业和后续生活保障的土地，东岸村委会与本案具有法律上的利害关系，原审未依法追加其为第三人，程序违法。二、78号补充方案的扶持措施部分第（一）项规定：”土地征收办理国有建设用地后，市政府确保在项目范围内预留东岸村委会集体发展用地147亩（按项目征收到面积的5%计算），其产权直接办到东岸村委会名下，土地类型为国有划拨用地，由村委会开发，收益由村民共享，解决村民就业和后续生活保障”。由该规定可知，10平方米的商业面积是就业安置，并非住房安置，三亚市政府要求上诉人用现有住房面积置换，其实质是未对上诉人进行就业安置，违反了78号补充方案的规定，也损害了上诉人的合法权益。78号补充方案系依据《海南省土地征收补偿安置管理办法》（以下简称《办法》）制定，该《办法》第九条规定征地补偿安置费包括被征地农民社会保障费，10平方米商业面积即属于就业和社会保障性质，《办法》第二十八条规定：”违反法定程序实施征地或者不按照国家和本办法的规定进行征地补偿安置的，依法追究直接责任的主管人员和其他责任人员的法律责任，并依法赔偿被征地集体和农民的损失。”该规定表明《办法》是强制性规定，三亚市政府不按《办法》进行征地补偿安置，违反了强制性规定。原审认定”不违反法律、行政法规的强制性规定，与补偿方案并不相悖”，是错误的。三、《房屋征收补偿协议书》虽名为”房屋征收补偿合同”，但其包含了征地就业生活保障的内容，该内容不属于房屋征收补偿的项目，故该合同规范正确的名称应为”土地房屋征收补偿合同”，本案争议的焦点是100平方米的商业面积折算住宅面积须用上诉人自家房屋面积置换是否有法律依据。就业安置依法不需要被安置对象承担费用，故商业面积折算的100平方米住宅面积的费用本不应由上诉人承担，三亚市政府要求上诉人用27万元买了这100平方米，上诉人有权要求返还该款项。本案不是房屋补偿纠纷，而是土地征收补偿纠纷，原审未对土地征收补偿纠纷进行审理错误。四、上诉人对《房屋征收补偿协议书》存在重大误解，原审判决对问题条款不予变更，不符合法律规定。《房屋征收补偿协议书》为格式合同，三亚市政府的工作人员在签约时未对合同条款向上诉人进行解释，使上诉人误以为85平米都是住房安置，上诉人在签订协议后向东岸村委会了解10平方米商业面积何时补偿时才知晓85平方米包含了该10平方米商业面积，符合重大误解的情形，依法有权请求法院变更或撤销。原审不予变更错误。五、三亚市政府要求上诉人承担征地就业安置费用，没有法律依据，行政行为违法，行政合同不以当事人意思表示是否真实为要因，而是以政府的决定、命令是否得到执行为要因。原审以协议为”双方真实意思表示”为由维持三亚市政府的违法行为不合法。六、三亚市政府的行为违反公平原则。东岸村棚改征收中，没有住房的同类人员，没有提供房屋置换面积，一样给予了85平方米的住房安置，上诉人取得该85平方米却要用自己的现有房屋进行置换，有失公平。综上，请求：一、撤销原判;二、判令三亚市政府向上诉人返还房屋补偿款27万元。
被上诉人三亚市政府答辩称，一、三亚市政府已经进行了足额的补偿，符少净的诉讼请求没有事实依据，应予驳回。符少净选择的是货币补偿，其对《国家建设征地拆迁补偿统计表》签名确认，并且签订了《房屋征收补偿协议书》。《房屋征收补偿协议书》明确约定了补偿的标准及金额，补偿事宜也进行了公示，符少净均无异议。三亚市政府已经按照协议书的约定及符少净提供的银行账户，向符少净足额支付了补偿款。二、按照补偿方案的规定，应当每户按人均60平方米房屋面积，每平方米1.5万元的标准进行补偿安置。但实际操作中，对符少净的补偿已超过了补偿标准，并未显失公平。签订《房屋征收补偿协议书》时，三亚市政府没有采取强迫或欺诈手段，补偿的标准及结果等都经过了公告和公示，双方是在平等协商达成一致的情况下签订的《房屋征收补偿协议书》。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人符少净提交了落款时间为2016年6月5日的三亚市人民政府常务会议纪要（第68期），拟证明安置对象每人除有60平方米的房屋面积外，还有10平方米的商业面积，10平方米的商业面积后调换成25平方米的房屋面积。三亚市政府对该证据无异议。本院根据上述证据查明，2016年6月2日，三亚市人民政府召开六届市政府第68次常务会议，审议同意将78号补充方案中1-5类安置对象每人10平方米商业面积的有关条款进行修改，将每人”60+10”（即60平方米居住面积+10平方米商业面积）修改为每人85平方米居住面积，但不再安排集体预留用地。270号补偿安置方案中采用货币安置方式的符合条件的安置对象，一次性货币补偿标准为每平方米1.5万元，若遇特殊情况在此基础上允许上浮15%的比例，上浮部分需报市政府审批。
二审另查明，270号补偿安置方案第四部分（征收补偿）第（二）项（安置对象的补偿）第（1）点规定安置对象按每人安置房屋面积60平方米、每平方米1.5万元（可上浮15%-20%）的标准进行货币补偿。安置对象每户现有房屋面积超过人均60平方米安置面积的部分，按每平方米1350元（不含装修部分；每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）的标准进行货币补偿。
270号补偿安置方案第五部分（扶持措施）第（一）项规定，土地征收办理国有建设用地后，在项目范围内预留东岸村委会集体发展用地147亩（按项目征收土地面积的5%计算），其产权直接办到东岸村委会名下，土地类型为国有划拨地，由村委会开发，收益由村民共享，解决村民就业和后续生活保障。
78号补充方案第二部分（房屋征收补偿）规定对征收符合安置条件人员的房屋，采取货币补偿、就地安置两种方式进行补偿，但仅可选择其中一种补偿方式。该部分第（一）项（货币补偿）规定，对1-5类安置人员，不需要回迁安置、自愿选择货币补偿的，每户按人均60平方米房屋面积，每平方米1.5万元的标准进行补偿。其中，现有居住房屋面积在525平方米以内（含525平方米）部分的补偿标准是：现有居住房屋面积小于置换房屋面积的，对现有居住房屋不予补偿；现有居住房屋面积大于置换房屋面积的，对现有居住房屋扣除置换房屋面积后剩余部分按框架结构每平方米1350元、混合结构每平方米1100元且给予100%奖励的标准补偿。现有居住房屋面积在525平方米以上、1000平方米以内（含1000平方米）的，现有居住房屋面积大于置换房屋面积的，对现有居住房屋扣除置换房屋面积后剩余部分按每平方米550元的标准给予补助，在规定时间内签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予每平方米250元的搬迁补贴等等。该部分第（二）项（就地安置）规定，对选择就地安置的1-5类安置人员，由市政府在东岸村委会改造范围内划定安置区域，进行安置房建设。安置房建设期间，对选择就地安置的人员采取发放过渡费的方式进行过渡安置。安置房建成后，予以回迁安置。该项下第1点规定的安置标准为按照人均60平方米的房屋面积、10平方米的商业面积进行安置（其中：10平方米的商业面积由东岸村委会在市政府预留的147亩集体发展用地中自行建设解决）。其中，现有居住房屋面积在525平方米以内（含525平方米部分）的补偿标准是：现有居住房屋面积小于置换房屋面积的，对现有居住房屋不予补偿；现有居住房屋面积大于置换房屋面积的，对现有居住房屋扣除置换房屋面积后剩余部分按框架结构每平方米1350元、混合结构每平方米1100元且给予100%奖励的标准补偿。现有居住房屋面积在525平方米以上、1000平方米以内（含1000平方米）的，现有居住房屋面积大于置换房屋面积的，对现有居住房屋扣除置换房屋面积后剩余部分按每平方米550元的标准给予补助，在规定时间内签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予每平方米250元的搬迁补贴等等。
78号补充方案第六部分（扶持措施）第（一）项规定，土地征收办理国有建设用地后，市政府确保在项目范围内预留东岸村委会集体发展用地147亩（按项目征收土地面积的5%计算），其产权直接办到东岸村委会名下，土地类型为国有划拨地，由村委会开发，收益由村民共享，解决村民就业和后续生活保障。
还查明，符少净在标注时间为2016年9月2日的《国家建设征地拆迁补偿统计表》上签名，该表载明符少净房屋面积763.8平方米；置换房屋面积340平方米，4口人每人85平方米，单价为17250元，金额为5865000元，选择货币补偿方式，2016年9月30日前签协议的按17250元每平方米给予补偿；置换后剩余框架结构房屋面积（525平方米以内含525平方米部分）为185平方米，单价为2700元，金额为499500元，含100%奖励，等等。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，一、根据本案查明的事实，270号补偿安置方案规定安置对象按每人安置房屋面积60平方米、每平方米1.5万元（可上浮15%-20%）的标准进行货币补偿，并未规定安置对象可获得10平方米商业面积的安置。78号补充方案规定安置对象可选择货币补偿或就地安置，但仅可选择其中一种补偿方式，即：选择货币补偿的每户按人均60平方米房屋面积、每平方米1.5万元的标准进行货币补偿；选择就地安置的，安置房建成后，予以回迁安置，按照人均60平方米房屋面积、10平方米商业面积进行安置。270号补偿安置方案及78号补充方案虽规定三亚市政府给东岸村委会预留集体发展用地147亩用于解决村民就业和后续生活保障，但根据270号补偿安置方案及78号补充方案的规定，并不能得出安置对象必然享有10平方米商业面积安置的结论，78号补充方案中有关1-5类安置对象每人10平方米商业面积的条款，显然系针对选择就地安置的安置对象的补偿安置标准所作的规定。因此，本案不存在安置对象每人均可安置10平方米商业面积，且选择货币补偿后仍可再安置10平方米商业面积的安置补偿标准。在三亚市政府对78号补充方案中有关1-5类安置对象每人10平方米商业面积的条款进行修改，不再安排集体预留用地后，1-5类安置对象无论是选择货币补偿还是就地安置，实际上已统一为按每人85平方米居住面积进行安置补偿，对选择就地安置的安置对象亦不再安置10平方米商业面积。本案中，符少净自愿选择货币补偿，其主张人均85平方米安置房屋面积中的25平方米系由其享有的10平方米商业面积折算而来，三亚市政府还应按2700元/平方米补偿其户籍人口4人原居住房屋面积100平方米的价款27万元，没有事实根据，其主张不成立，本院不予支持。
二、符少净于2016年8月19日签订了签约意向书，同意选择货币补偿方式，且于2016年9月2日在《国家建设征地拆迁补偿统计表》上签名确认补偿事项，并签订了《房屋征收补偿协议书》，同意按《房屋征收补偿协议书》约定的标准和内容进行补偿。符少净签名确认的《国家建设征地拆迁补偿统计表》载明的相关补偿事项与其签订的《房屋征收补偿协议书》约定的相关补偿事项并无出入，符少净已领取了相关补偿款。符少净主张其对《房屋征收补偿协议书》的条款规定存在重大误解，与其上述一系列行为相矛盾，缺乏事实根据，其主张不成立，签订《房屋征收补偿协议书》应为其在了解征收补偿标准的情况下所作的真实意思表示。原审根据《房屋征收补偿协议书》的约定，认定该协议不违反法律、行政法规的强制性规定，且与270号补偿安置方案和78号补充方案规定的补偿安置标准并不相悖，并无不当。
三、符少净上诉主张东岸村委会与本案有利害关系，原审未追加东岸村委会作为第三人参加诉讼程序违法。本院认为，符少净诉求三亚市政府补偿其4口人原居住房屋面积100平方米价款27万元，东岸村委会与被诉行政行为不存在利害关系，原审未通知东岸村委会作为第三人参加诉讼，并无不当。经本院在询问时进行释明，符少净表示不再坚持该上诉主张。
综上，原审判决驳回符少净的诉讼请求，并无不当，应予维持。符少净的上诉请求和理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人符少净负担。
本判决为终审判决。
审判长王华
审判员聂海波
审判员刘利红
二○一七年十二月二十八日
法官助理周磊
书记员黄蜀
书记员黄蜀
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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