江西省南昌市西湖区人民法院
刑 事 判 决 书
(2016)赣0103刑初951号
公诉机关南昌市西湖区人民检察院。
被告人李小龙，男，1964年9月2日出生，汉族，大学文化程度，中共党员，原系南昌市西湖区桃花镇党委副书记，户籍所在地江西省南昌市东湖区，现住南昌市红谷滩新区。因涉嫌玩忽职守罪，于2016年8月16日被南昌市西湖区人民检察院决定刑事拘留，同日由南昌市公安局西湖分局执行，同年8月23日被南昌市西湖区人民检察院决定取保候审，同日由南昌市公安局西湖分局执行。
辩护人胡瑾，江西赣联律师事务所律师。
被告人涂湘金，男，1962年12月27日出生，汉族，大专文化程度，中共党员，南昌市西湖区桃花镇村镇建设办公室主任，户籍所在地江西省南昌市西湖区，现住南昌市西湖区。因涉嫌玩忽职守罪，于2016年4月21日被南昌市西湖区人民检察院决定取保候审，同日由南昌市公安局西湖分局执行。
辩护人徐硕友、周建箐，江西华兴律师事务所律师。
南昌市西湖区人民检察院以西检刑诉[2016]853号起诉书指控被告人李小龙、涂湘金犯玩忽职守罪，于2016年12月14日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，南昌市西湖区人民检察院指派检察员辛振宇出庭支持公诉。被告人李小龙、涂湘金及其辩护人到庭参加诉讼。因案情复杂，本院特向南昌市中级人民法院申请延长审理期限三个月；因公诉机关申请补充侦查，本院决定延期审理一次，现本案已审理终结。
公诉机关指控：2008年4月，南昌市人民政府正式启动本市西湖区朝阳片区开发建设项目。西湖区桃花镇成立朝阳片区拆迁安置指挥部，下设六个小组，其中征地拆迁组负责全镇征地拆迁的工作，具体负责制定、下达征地拆迁任务，制定农房拆迁安置补偿方案和强制拆迁应急方案，与各方面协调征地拆迁工作，协助各村做好征地拆迁工作，负责征地拆迁面积核实以及补偿款的审核等工作。桃花镇村镇建设办公室（下称：城建办）系桃花镇人民政府下设职能部门，日常工作内容负责巡查违章搭建和协助办理公民公寓建设，征地拆迁期间负责对桃花镇各村房屋拆迁进行调查核实，丈量拆迁房屋面积及确定房屋结构，制作拆迁面积公示表进行公示，再根据公示情况下发拆迁调查表，由各村委会与被拆迁户商谈，并根据城建办下发的拆迁调查表签订补偿安置协议，城建办对拆迁安置补偿协议进行整理归档备案等工作。
2009年7月至2011年5月，被告人李小龙担任征地拆迁组负责人，全面负责该组的各项工作；2010年4月，因各村签订协议问题较多，桃花镇拆迁安置指挥部总负责王金平在桃花镇党政联席会上要求李小龙负责对桃花镇各村签订的协议审核把关，协议必须经其签字认可，城建办才可接收归档，并通知桃花镇各村贯彻执行。2003年8月至今，被告人涂湘金担任城建办主任，全面负责城建办的各项工作；桃花镇拆迁期间，其作为征地拆迁组成员之一，全面负责城建办的各项拆迁工作，具体安排城建办工作人员参与拆迁工作。
2009年上半年，桃花镇十里村村委会主任陶小弟等人（另案处理）合伙搭建总面积为914.6平米的违章建筑。为了获得拆迁安置补偿，陶小弟等人找到被告人涂湘金，让其派人丈量出图以便签订拆迁安置补偿协议，涂湘金明知该房屋为违章建筑，未同意陶小弟等人要求。之后，陶小弟等人找到被告人李小龙，让其与涂湘金协调，涂湘金遂派城建办工作人员到现场丈量，并按陶小弟等人意见下发名为涂波、陈某1的农房拆迁调查表，即图纸。
2010年7月，陶小弟利用职务便利依据城建办下发的丈量图纸，将914.6平米违章建筑分别以涂波、陈某1、丁某海的名义与村委会签订“拆一还一”安置补偿协议。经被告人李小龙签字认可后，安置补偿协议全部上交到镇城建办登记备案。登记备案后，陶小弟等人于2012年7月获得人民币2327250元的政府回购款（914.6平米中的620.6平米以3750元每平米的价格出售给政府）；于2013年8月分得十里村安置点安置房屋三套（剩余294平米的面积获得还房安置）。
2016年4月21日，被告人涂湘金经我院电联通知投案；同年8月16日，被告人李小龙经我院电联通知投案。
公诉机关为支持上述指控，提交了归案情况说明、人口基本信息、公务员登记表、行政职务任职呈批表、干部任免审批表、《桃花镇关于朝阳片区开发征地拆迁安置工作实施方案》、《关于调整桃花镇朝阳片区开发征地拆迁安置工作指挥部的通知》、桃花镇村镇建设办公室工作程序、朝阳片区开发工程桃花镇拆迁工作流程、桃花镇朝阳片区拆迁中城建办工作情况说明、《朝阳洲地区建设工程农房拆迁安置补偿方案》及其解释说明、拆迁调查表及拆迁安置补偿协议、桃花镇党政联席会会议记录、十里村拆迁安置面积公示表、记账凭证、十里村收购面积汇总表、十里村收购面积资金发放表、银行流水、十里村安置房分配情况表等书证；证人陶小弟、邓某、徐某、胡某等人的证言；被告人李小龙、涂湘金的供述与辩解等证据。
公诉机关认为，被告人李小龙、涂湘金身为国家机关工作人员玩忽职守，致使违章建筑获得安置补偿，造成国家拆迁安置补偿专项资金损失人民币3429750元，情节特别严重，均应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。诉请依法判处。
被告人李小龙对起诉书指控的基本事实经过无异议，自愿认罪，但认为指控的犯罪金额过高，应当按照其履行职务时的房屋价值来计算损失，即人民币550584元。
其辩护人认为：1、被告人李小龙从未就违规丈量涉案房屋一事找涂湘金协调；2、起诉书指控的犯罪金额过高，其履行职务时房屋的货币补偿价为602元/㎡，而至2012年政府回购房屋时估价达3750元/㎡，彼时被告人李小龙早已离开桃花镇，其没有参与也无法预见该项回购政策，不应将损失扩大的部分归咎于被告人李小龙，故其渎职犯罪所造成的损失应为人民币550584元；3、被告人李小龙的行为不是造成国家损失的直接和主要原因；4、陶小弟等人的退赃金额应从渎职造成的损失中核减；5、被告人李小龙具有自首情节，且认罪态度好，综合以上理由，请求对其免于刑事处罚。
辩护人提交了南昌市西湖区人民检察院反贪污贿赂局出具的归案情况说明及笔录及暂扣款清单，证实被告人李小龙规劝并带领他人投案自首，帮助挽回了国家损失。
被告人涂湘金对起诉书指控的基本事实无异议，自愿认罪。
其辩护人认为被告人涂湘金不构成玩忽职守罪，理由是被告人涂湘金根据拆迁文件精神和上级指令对涉案建筑进行丈量，主观上没有过失，客观上也未超限行使职权。根据桃花镇拆迁文件的规定，即便是违章建筑也能得到成本价补偿，要计算补偿就必然要对建筑物进行测量。桃花镇人民政府2016年出具的情况说明不能改变当时的客观事实。涂湘金基于此对涉案建筑进行测量，并在调查表上标注了“全新增”字样，即表明该房屋系违章建筑。随后其他人员违规将违章建筑进行安置补偿，不是被告人涂湘金能够控制或左右的。此外，被告人涂湘金亦不承担对拆迁安置协议进行审核、对违章建筑进行查处的职责。综上请求宣告被告人涂湘金无罪。
辩护人提交了1、南昌市西湖区人民检察院反贪污贿赂局出具的归案情况说明及笔录及暂扣款清单，证实被告人涂湘金规劝并带领他人投案自首，帮助挽回了国家损失；2、桃花镇人民政府出具的说明，证实在朝阳片区拆迁期间，城建办仅负责摸底丈量工作，不承担违法建设巡查责任，协议备案也没有特定形式。
经审理查明：2008年4月，南昌市人民政府正式启动本市西湖区朝阳片区开发建设项目。西湖区桃花镇成立朝阳片区拆迁安置指挥部，下设六个小组，其中征地拆迁组负责全镇征地拆迁的工作，具体负责制定、下达征地拆迁任务，制定农房拆迁安置补偿方案和强制拆迁应急方案，与各方面协调征地拆迁工作，协助各村做好征地拆迁工作，负责征地拆迁面积核实以及补偿款的审核等工作。桃花镇村镇建设办公室（下称：城建办）系桃花镇人民政府下设职能部门，日常工作内容负责巡查违章搭建和协助办理公民公寓建设，征地拆迁期间负责对桃花镇各村房屋拆迁进行调查核实，丈量拆迁房屋面积及确定房屋结构，制作拆迁面积公示表进行公示，对拆迁安置补偿协议进行整理归档备案等工作。拆迁工作由各村委会与被拆迁户商谈，并根据城建办丈量复核下发的面积签订补偿安置协议。
2009年7月至2011年5月，被告人李小龙担任征地拆迁组负责人，全面负责该组的各项工作；2010年4月，因各村签订协议问题较多，桃花镇拆迁安置指挥部总负责王金平在桃花镇党政联席会上要求李小龙负责对桃花镇各村签订的协议审核把关，协议必须经其签字认可，城建办才可接收归档，并通知桃花镇各村贯彻执行。2003年8月至今，被告人涂湘金担任城建办主任，全面负责城建办的各项工作；桃花镇拆迁期间，其作为征地拆迁组成员之一，全面负责城建办的各项拆迁工作，具体安排城建办工作人员参与拆迁工作。
2009年上半年，桃花镇十里村村委会主任陶小弟、王某1、文某、王某2、陈某2等人合伙搭建总面积为914.6平米的违章建筑。为了获得拆迁安置补偿，陶小弟等人找到被告人涂湘金，让其派人丈量出图以便签订拆迁安置补偿协议，涂湘金明知该房屋为违章建筑，未同意陶小弟等人要求。之后，陶小弟等人找到被告人李小龙，让其与涂湘金协调，涂湘金遂派城建办工作人员到现场丈量，涂湘金在该违章建筑未按规定进行公示的情况下，仍下发了名为涂波、陈某1的农房拆迁调查表，在拆迁调查表中标注了“新增砖混：914.6”的字样。
2010年7月，陶小弟利用职务便利依据城建办下发的丈量图纸，将914.6平米违章建筑分别以涂波、陈某1、丁某海的名义与村委会签订“拆一还一”安置补偿协议。经被告人李小龙签字认可后，安置补偿协议全部上交到镇城建办登记备案。登记备案后，陶小弟等人于2012年7月将914.6平米中的620.6平米以3750元每平米的价格出售给政府，获得回购款人民币2327250元；剩余294平米的面积获得还房安置。
2016年4月21日，被告人涂湘金经电联通知投案；同年8月16日，被告人李小龙经电联通知投案。
另查明：2017年8月30日，被告人李小龙、涂湘金分别将涉嫌贪污、受贿罪的犯罪嫌疑人陈新民、王小华带至南昌市西湖区人民检察院反贪污贿赂局投案。陈某2、王某2向办案单位退缴违法所得人民币1101500元。办案机关还从陶小弟、文某、王某1、李公里处追缴违法所得人民币2039500元。
上述事实有下列经庭审举证、质证的证据在案证实：
一、书证
1、归案情况说明，证实二被告人系经办案单位南昌市西湖区人民检察院反渎职侵权局电联归案的。
2、人口基本信息、公务员登记表、行政职务任职呈批表、干部任免审批表、西纪[2016]2号中共南昌市西湖区纪委文件《关于给予李小龙同志留党察看一年处分的决定》，证实，二被告人均系成年人、公务员。涂湘金于1998年10月至今系桃花镇城建办主任、科员；李小龙于2007年8月至2011年5月任南昌市西湖区桃花镇党委副书记，2011年5月起任西湖区司法局局长、党组副书记（正科级），2016年3月11日被给予留党察看一年处分，由正科级降为副主任科员。
3、桃发[2008]11号中共桃花镇委员会、桃花镇人民政府文件《桃花镇关于朝阳片区开发征地拆迁安置工作实施方案》、桃发[2009]80号中共桃花镇委员会文件《关于调整桃花镇朝阳片区开发征地拆迁安置工作指挥部的通知》，证实2008年4月15日下发的征地拆迁安置工作实施方案中李小龙任征地拆迁组组长、信访维稳组组长，涂湘金为征地拆迁组成员。
4、桃花镇村镇建设办公室工作程序，证实城建办办事内容负责巡查违章搭建及协助办理农民公寓建设等。
5、朝阳片区开发工程桃花镇拆迁工作流程、桃花镇朝阳片区拆迁中城建办工作情况说明，证实桃花镇拆迁工作流程，在启动拆迁前，镇城建办对农房进行丈量复核，复核面积予以公示并下发图表。拆迁协议需由李小龙签字认可。
6、《朝阳洲地区建设工程农房拆迁安置补偿方案》及其解释说明、南昌市土地储备中心和桃花镇政府签订的《南昌市建设用地征收协议书》及补充协议书，证实拆迁补偿及违章建筑处置的相关事项。此外证实桃花镇实际是以工程启动前镇城建办摸底丈量的结果为准，摸底丈量中存在的无批准手续自行搭建的住房就按规定进行安置，否则作违章处理。
7、涂波、李公里、陈某1、丁某海拆迁调查表及拆迁安置补偿协议等，证实2010年7月22日，陶小弟代表十里村委会与涂波、李公里签订拆迁安置补偿协议，安置方法为还建房安置，面积为367.3平米；2010年7月22日，陶小弟代表十里村委会与陈巍签订安置方法为还建房安置，面积为367.3平米；2010年7月22日，陶小弟代表十里村委会与丁某海签订拆迁安置补偿协议，安置方法为还建房安置，面积为180平米。上述协议均有李小龙签字予以确认。
8、桃花镇党政联席会会议记录，证实对违章建筑一律拆除，以及李小龙负责对桃花镇各村签订的协议审核把关，协议必须经其签字认可，城建办才可接收归档。
9、十里村陶村拆迁安置补偿情况调查表，十里村拆迁安置面积公示表，证实“陈某3”、涂波、丁某海在调查表中，且标注为“全新增”，但未出现在公示表中。
10、（2016）赣0103刑初297号刑事判决书，证实陶小弟、王某1、文某人利用违章建筑骗取国家拆迁补偿款，已被判刑，赃款已全部追缴。
11、记账凭证、十里村收购面积汇总表、十里村收购面积资金发放表、银行流水、十里村安置房分配情况表、桃政发[2012]1号《桃花镇朝阳片区还建房分配指导意见》，证实，陶小弟等人共计获得回购款2327250元，分得安置房三套（114.14平米、109.1平米、109.1平米）。
12、暂扣款清单，证实南昌市西湖区人民检察院反贪污贿赂局从陈新民、王小华处各扣押赃款人民币550750元。
13、南昌市西湖区人民检察院反贪污贿赂局出具的归案情况说明及笔录，证实被告人李小龙、涂湘金分别将涉嫌贪污、受贿罪的犯罪嫌疑人陈新民、王小华带至南昌市西湖区人民检察院反贪污贿赂局投案。
二、证人证言
1、时任桃花镇十里村村委会主任陶小弟的证言，证实2009年上半年其为骗取拆迁补偿，与王某1等人合伙搭建了总面积为914.6平米的违章建筑。为使违章建筑获得丈量，其让陈某2与时任城建办主任涂湘金对接，但城建办不同意丈量。陶小弟遂找到时任拆迁指挥部的领导李小龙，由其出面协调，城建办便派人来丈量了房屋，并下发了农房拆迁调查表。
2、时任桃花镇党委副书记、镇长邓某的证言，证实拆迁安置补偿协议需经由拆迁工作组的领导审核签字才能入档，入档时城建办也会进行审核，作为日后分房的依据。同时还证明对违章搭建进行巡查及处理是城建办的职责。
3、时任桃花镇副镇长徐某的证言，证实在拆迁工作中城建办负责房屋丈量并确定房屋结构及面积尺寸，以及制作拆迁面积公示下发村委会进行公示。
4、时任桃花镇城建办职工胡某、程斯旗的证言，证实城建办工作人员在录入数据时会将拆迁公示表与拆迁协议内容进行比对，发现问题即向城建办领导报告。
三、被告人供述
1、被告人李小龙的供述，证实南昌市西湖区桃花镇实施朝阳片区征地拆迁期间，其负责征地拆迁工作，包括对拆迁协议的实质审核，即按照拆迁安置补偿方案要求，将协议内容与镇城建办提供的拆迁面积公示表、农房拆迁调查表进行比对，没有问题就签字认可，只有经其签字认可的协议才能获得补偿款。丈量图纸上标注“新增”的字样就表明系违章搭建，按拆迁安置补偿方案的规定不应予以补偿。其辨认出“陈某1”、“涂波”、“丁某海”三份协议上的签名是本人所签，其在审核该三份协议时未尽到审查义务，导致国家财产损失。
2、被告人涂湘金的供述，证实其原系桃花镇城建办负责人，城建办日常工作职责包括负责巡查桃花镇区域的违章搭建和协助办理公民公寓建设，巡查违章搭建的工作流程是对违章搭建进行巡查，然后上报主管领导和城管中队；朝阳片区征地拆迁工作期间，城建办主要负责对桃花镇各村房屋拆迁进行调查核实，丈量拆迁房屋面积及确定房屋结构，并登记制作拆迁面积公示表下发各村公示，协助各村做好拆迁工作，并将各村签好的拆迁安置补偿协议备案归档。
2010年，十里村村长陶小弟，还有十里村分管城建的干部陈某2找到我，跟我说有个房子让我帮忙量下，当时十里村的房屋丈量都已经结束了，现在要量的房子，肯定是违章建筑，我当时就没同意。后来城建办的分管领导李小龙找到我协调，我便交待城建办去丈量了，但是在调查表中标注了“全新增”。“新增”表示房屋是新建的，也就是违章搭建。城建办工作人员在丈量的过程中，会发现有些村村民在搭建违章建筑，房屋比较新，我当时让他们不要丈量，之后村民闹着违章部分不给量，其他的面积也都不量，这样拆迁工作就进行不下去，后来经过村里跟镇里协调，镇领导让我们城建办把房屋先丈量，带个尺寸上来，以后再处理。于是工作人员在丈量时，对于这种违章搭建的新建房屋，就会调查表上标注“新增”字样。涂波、陈某1、丁某海名下的914.6平米的房屋，按拆迁政策就属于违章建筑。由于是违章建筑，就没有进行公示，按规定也不能下发调查表。
本院认为，被告人李小龙身为桃花镇拆迁安置指挥部征地拆迁组负责人，在履行职责过程中严重不负责任，明知是违章建筑，没有按照工作职责通知城管部门或其它控违部门加以处置，而是让镇城建办人员进行丈量，并在审核该违章建筑的拆迁安置补偿协议时也未认真履行审查职责将其否决，而是签字认可；被告人涂湘金身为桃花镇城建办主任及拆迁安置指挥部征地拆迁组成员之一，在履行职责过程中不负责任，明知是违章建筑，而在房屋面积未公示的情况下将农房拆迁调查表下发给村里，导致违章搭建获得签订拆迁安置补偿协议的合法凭证，放任其他人员利用此调查表进行犯罪活动。二被告人的行为造成国家拆迁安置补偿专项资金损失人民币3429750元，情节特别严重，其行为均已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的事实和罪名成立，本院予以支持。对于被告人涂湘金的辩护人提出其根据拆迁文件精神和上级指令进行丈量，且在调查表上标注了“新增”字样以示该建筑为违章搭建，已尽合理注意义务，不构成犯罪的辩护意见。经查认为，虽然桃花镇人民政府的多份会议纪要反映违章建筑应一律拆除，但考虑《朝阳洲地区建设工程农房拆迁安置补偿方案》关于无批准手续自行搭建房屋的补偿规定及拆迁工作的背景，被告人涂湘金安排人员对涉案房屋进行丈量并无不当，但是其在未进行公示的情况下，违反拆迁工作流程下发农房拆迁调查表，导致违章建筑获得签订拆迁安置补偿协议的合法凭证，客观上未尽到对农房拆迁调查表的管理职责，放任了其他人员利用此调查表进行犯罪活动。而农房拆迁调查表是签订拆迁协议、获得拆迁补偿的必要前提，其过失与国家拆迁安置补偿专项资金损失之间具有刑法上的因果关系，应构成玩忽职守罪。上述辩护意见于法无据，不予采纳。对于被告人李小龙及其辩护人提出的指控犯罪金额过高的意见。经查，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（以下简称《解释》）第八条规定，渎职犯罪造成的“经济损失”，是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失。本案中，拆迁协议虽是2010年签订，但实际获得房屋是2012年，即损失结果发生于2012年，故实际损失应以此时的安置房价值计算，即3750元/平米。但在量刑时可酌情考虑房价快速上涨对本案造成影响。其次，《解释》还规定：渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案后，犯罪分子及其亲友自行挽回的经济损失，司法机关或者犯罪分子所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，或者因客观原因减少的经济损失，不予扣减，但可以作为酌定从轻处罚的情节。故陶小弟等人的退赃部分不能从本案渎职犯罪金额中扣减，但亦可作为酌情从轻处罚的情节予以考量。综上，被告人及辩护人的相关意见本院不予采纳。涉案国家拆迁安置补偿专项资金已基本被挽回。二被告人均系经电话通知投案，且能如实供述，系自首；规劝并带领他人投案，积极协助挽回国家损失，可认定为立功。本案中二被告人未正确履行职责固然是国家财产遭受重大损失的原因之一，但更主要的原因是陶小弟等人的贪欲，加之拆迁工作“时间紧、任务重”的特殊背景及房价快速上涨等多种因素交织，属于多因一果，责任较为分散。被告人李小龙除是对拆迁补偿协议真实性进行审核的直接责任人之外，对拆迁整体工作还负有领导职责，其签字认可直接导致国家财产损失。综合被告人李小龙的量刑情节，及悔罪表现，可对其减轻处罚并适用缓刑。被告人涂湘金违规下发拆迁调查表，是陶小弟等人得以骗取国家财产的前提，但并不直接造成国家财产损失，其责任范围及过失程度均小于被告人李小龙，故综合被告人涂湘金的量刑情节，其虽构成犯罪，但情节轻微，可免予刑事处罚。
据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第六十八条、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款、第三十七条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、被告人李小龙犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年，缓刑三年。
（缓刑考验期从判决确定之日起计算）；
二、被告人涂湘金犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内,通过本院或者直接向江西省南昌市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 余 萌
人民陪审员 皮丽琴
人民陪审员 王惠珍
二〇一七年十一月十五日
书 记 员 袁 芳