河南省开封市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫02行终206号
上诉人（原审原告）王剑波等兰考县堌阳镇29位村民。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）王剑波，男，汉族，1974年3月7日生，住河南省兰考县。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）张常信，男，汉族，1946年10月4日生，住河南省兰考县。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）周兵站，男，汉族，1977年11月30日生，住河南省兰考县。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）陈三景，女，汉族，1951年11月4日生，住河南省兰考县。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）陈美英，女，汉族，1973年4月12日生，住河南省兰考县。
上述上诉人委托代理人张天增，天津益农律师事务所律师，代理权限为特别授权。
上诉人（原审被告）兰考县堌阳镇人民政府。组织机构代码：00536771-7。住所地兰考县堌阳镇中心大街中部。
法定代表人程远向，镇长。
委托代理人袁建伟，系兰考县堌阳镇人民政府副镇长，代理权限为特别授权。
委托代理人程伟，系兰考县国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。
王剑波等29人诉兰考县堌阳镇人民政府（以下简称堌阳镇政府）要求确认征占承包经营地行政行为违法并返还承包地一案，开封市祥符区人民法院于2016年12月13日作出（2016）豫0212行初1号行政判决书。堌阳镇政府不服判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月18日作出（2017）豫02行终33号行政裁定，发回开封市祥符区人民法院重审。开封市祥符区人民法院于2017年11月2日作出（2017）豫0212行初38号行政判决，王剑波等29人与堌阳镇人民政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年3月11日，中共兰考县委农村工作办公室作出批复，同意堌阳镇政府建设堌阳镇中心社区。2013年5月9日，堌阳镇政府作出堌政文[2013]15号《堌阳镇政府关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》，增加范寨、秦寨、贺庄为拆旧复垦区，由原黄口村等6个村变更为黄口村9个村为土地整治试点项目。2013年5月22日，兰考县人民政府同意了该变更请示，并作了兰政文[2013]36号文批复。2013年5月23日，兰考县土地综合整治工作领导小组办公室向河南省土地综合整治工作领导小组办公室就堌阳镇黄口村等6个村变为9个村土地综合整治情况作出请示。2013年10月28日，河南省土地综合整治工作领导小组办公室收到了堌阳镇黄口村等9个村（一期）土地整治试点项目规划方案变更备案材料，并进行了备案。
另查明，2014年8月，张常信等人起诉兰考县人民政府要求撤销兰政文[2013]36号兰考县人民政府对《关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》，被杞县人民法院驳回起诉，张常信等人提起上诉，开封市中级人民法院维持一审裁定。堌阳镇政府就占用范寨村土地情况，于2013年对77户村民作了土地补偿，补偿款已经分别打到了种粮补贴卡上，但本案29位原审原告认为打款未经同意，不予认可。目前堌阳镇政府占用范寨村的土地社区未建，但有部分建筑物存在村民也未耕种。本次诉讼中，堌阳镇政府又提供了豫国土资源函〔2016〕845号，即河南省国土资源厅《关于兰考县2016年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目区事实规划及建新拆旧的批复》。
原审法院认为，农村社区建设可以更合理地实现土地流转，提高土地利用效率，是利民惠民之举。在社区实施过程中，政府应遵循农民自愿原则。豫土治办发（2013）16号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室文件》第四条规定：……规划方案变更需经村民会议三分之二以上与会人员同意，村民会议必须是本村三分之二以上的户代表参加。堌阳镇政府未提供这方面的证据，违背了村民自愿原则。又堌阳镇政府占用29位原审原告的耕地用于新村建设，从双方提供的兰政文（2013）36号文件看，29位原审原告所在村范寨为拆旧复垦区，不属于建设新区范围，堌阳镇政府征用29位原审原告所在村范寨承包经营地建设新区依据不足。另2013年10月堌阳镇黄口村（9）个村土地综合整治试点规划方案变更备案材料的通知下发到兰考县土地综合整治工作领导小组办公室，但之后规划方案至今未实施。根据豫土治办发（2013）16号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室文件》第五条规定，试点项目规划方案批准之日起，半年内因故无法实施的，由县级人民政府向省辖市人民政府申请批准撤销，由省辖市土地综合整治工作领导小组办公室向省土地综合整治工作领导小组办公室申请撤销备案。该试点项目至今一直未建设，故堌阳镇政府再继续实施该试点项目建设违反豫土治办发（2013）16号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室文件》的规定。综上，29位原审原告要求确认堌阳镇政府占用其承包经营土地行政行为违法的诉求，予以支持。另堌阳镇政府辩称29位原审原告诉兰考县人民政府要求撤销兰政文（2013）36号文件与本案是同一诉讼，要求驳回29位原审原告的起诉。本案是要求确认堌阳镇政府占地行为违法确认之诉，王剑波本人诉兰考县人民政府要求撤销兰政文（2012）36号文件撤销之诉，两案不属于同一行政行为之诉，不属于重复诉讼。但双方争议的土地已有部分建筑物，29位原审原告得到相应赔偿。况且虽然堌阳镇政府在本次庭审中才提交豫国土资源函〔2016〕845号违背法定程序，但不能否认该项目由土地综合整治试点项目改为第一批城乡建设用地增减挂钩项目的事实，29位原审原告要求的恢复原状，返还土地的诉求亦不具备现实可能性，因此对29位原审原告该项诉求，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定。判决：一、确认兰考县堌阳镇人民政府占用王剑波等29位原告承包经营土地的行政行为违法；二、驳回王剑波等29位原告的其它诉讼请求。案件受理费50元，由兰考县堌阳镇人民政府承担。
王剑波等29位原审原告不服原审判决上诉称：1.原审法院认定堌阳镇政府征用范寨村承包经营地建设新区依据不足，堌阳镇政府征占上诉人承包地应属无效。涉案行政行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》74条不应撤销的几种情形，即使不确认无效也应判决撤销或者部分撤销。涉案土地未经上诉人自愿流转，且2013年10月堌阳镇黄口村（9）个村土地综合整治试点项目规划方案至今未实施，项目一直未建。堌阳镇政府再继续实施该试点项目建设违反豫土综治办发【2013】16号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室关于加强综合整治试点项目规划方案管理的通知》的规定。涉案土地所涉项目未进行实际建设，撤销堌阳镇政府的征占行为不损害国家利益、社会公共利益。2.被诉行政行为被确认无效、撤销或违法后，人民法院应依据物权法、行政诉讼法及国家赔偿法的相关规定，结合本案实际情况，判令被上诉人停止侵害、恢复土地原状并返还。涉案土地建设占地不足涉案土地面积的1%，未违章建筑，应依据城乡规划法的相关规定予以强制拆除，涉案土地具备恢复原状并返还的条件。河南省国土资源厅《关于兰考县2016年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目区事实规划及建新拆旧的批复》不是土地征收的依据，上诉人的承包经营地未经省政府批准征收、县政府及国土资源局也未组织实施征收，仍为集体农用地，不存在支付征地补偿款。原审法院认定上诉人得到相应赔偿就不返还土地错误。综上，请求改判原审判决第一项，确认堌阳镇政府征占上诉人承包经营地行为无效；撤销原审判决第二项，改判堌阳镇政府停止侵害、恢复土地原状并返还承包经营地。
堌阳镇政府不服原审判决上诉称：1.堌阳镇政府实施的黄口村等9个村土地综合整治试点项目事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，应驳回原审原告的诉讼请求。2.原审原告起诉属于重复起诉。2013年2月，张常信等人起诉兰考县人民政府，要求撤销《关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》（兰政文[2013]36号），法院认为该批复不可诉，驳回张常信等人的起诉。因此，《堌阳镇人民政府关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》也不具有可诉性。3.原审原告之前已申请过复议、经过多次行政诉讼，当时已知堌阳镇政府实施堌阳镇黄口村等9个村土地综合整治试点项目的事实，本案原审原告起诉已超法定的起诉期限。4.堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目实施前，已征求广大干部群众意见，有相应的会议纪要、群众知情书为证，且该事实属批复合法性审查范围。原审原告所诉地块属建新区范围，有相应的规划图、设计图等为证。在该项目的实施过程中，2016年12月12日，河南省国土资源厅作出《关于兰考县2016年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复》（国土资源函〔2016〕845号），该地块拟作为兰考县2016年度第一批城建设用地增减挂钩项目区继续实施。综上，堌阳镇政府实施的黄口村等9个村土地综合整治试点项目事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法，原审原告重复起诉，且超起诉期限，应驳回原审原告诉求。
二审经审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，堌阳镇政府占用王剑波等29位原审原告承包经营土地，该项事实清楚。堌阳镇政府应对其占地行为合法性承担举证责任。就堌阳镇政府提供的证据看，其不能证明其合法占用王剑波等人的承包经营土地，应承担举证不能的法律后果。原审法院确认堌阳镇政府占地行为违法，并无不当。堌阳镇政府的上诉理由，于法无据，本院不予支持。王剑波等人要求确认占地行为无效、撤销等，无法律依据，不予支持。涉案土地已有部分建筑物，且涉案项目情势已发生了变更，王剑波等人要求恢复土地原状并返还，不予支持。综上，原审判决认定事实无误，适用法律、法规正确，程序合法，裁判结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费由王剑波等兰考县堌阳镇29位村民负担50元，兰考县堌阳镇人民政府负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 周卫华
审 判 员 赵晓松
代理审判员 张伟红
二〇一七年十二月二十六日
书 记 员 闫路航
附：全部原审原告名单
序号
原告
姓名
性别
民族
地址
1.
陈美英
女
汉
河南省兰考县
2.
陈三景
女
汉
河南省兰考县
3.
周兵站
男
汉
河南省兰考县
4.
张常信
男
汉
河南省兰考县
5.
王剑波
男
汉
河南省兰考县
6.
周合社
男
汉
河南省兰考县
7.
赵俊娇
女
汉
河南省兰考县
8.
亓佰霞
女
汉
河南省兰考县
9.
闫巧
女
汉
河南省兰考县
10.
张殿强
男
汉
河南省兰考县
11.
张长鱼
男
汉
河南省兰考县
12.
周清善
男
汉
河南省兰考县
13.
王稳
男
汉
河南省兰考县
14.
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