广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1105号
上诉人（原审���告）：黄芳娣，女，汉族，1971年8月28日出生，住广东省龙川县。
委托代理人：张文华、刘洪登，均为广东至友律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：龙川县人民政府。
法定代表人：杨利华，县长。
委托代理人：杨明添、黄碧兰，均为广东唐龙律师事务所律师。
上诉人黄芳娣因诉被上诉人龙川县人民政府强制断电措施一案，不服广东省河源市中级人民法院(2015)河中法行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告黄芳娣于2007年7月6日与黄慧群签订一份《合约》，购买位于龙川县新城规划区2号区第八层房屋一套，并申领了证号为：粤房地证字第××号《房地产权证》，该证载明权属人为黄芳娣，房屋层数为第八层，建筑面积为87.08平方米，套内面积为71.96平方米，房屋四至为：东至北段外墙为界，南段与楼梯共墙，南至外墙为界，西至外墙为界，北至外墙为界。原告于2008年7月向龙川县供电局申请用电，经该局批准后为原告黄芳娣办理了住宅用电，并进行了安装。2015年5月，原告开始对该楼房进行装修。同年6月，该栋房的第四、五、六、七层的业主向被告的下属职能部门龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室反映，该楼的开发商为赚取更多的利益，在八楼公共天台违章建造约20平方米的钢筋水泥建筑物作为配套卖给八楼业主使用，从而加重了整栋楼的承重，违背了原来房屋结构设计导致七楼楼面开裂并大面积渗水，存在安全隐患，八楼业主私自在八楼楼梯口安装不锈钢门，堵死消防通道，给各业主生活带来极大不便，恳请职能部门勒令开发商拆除天台违章建筑，开通消防通道��并对违章建筑造成七楼楼面开裂渗水进行维修和一定的经济补偿。2015年7月23日、8月10日，龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室分别就投诉的问题召集原告及该栋房的第四、五、六、七层的业主进行协调解决，要求原告自行改正违法行为，打通安全通道，修补好七楼天花板的裂缝，并告知原告在7天内自行改正违法行为，如一直不整改违法行为、关门继续施工，将对该建筑采取断电措施。2015年8月19日，龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室向原告发出通知，要求原告于8月20日下午3点前到执法办询问调查并立即停止进行建设，否则，将采取停电措施。此后，被告以原告未自行整改违法行为为由，对原告实行了断电措施。2015年9月15日，龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室再次召集原告及该栋房的第四、五、六、七层的业主进行协调未果。同年10��22日，原告向本院提起诉讼。
另查明，2013年4月18日，龙川县人民政府为切实加强县城规划区土地、规划建设管理工作，从根本上制止和杜绝违法用地、违法建设行为，进一步规范县城规划区的规划秩序，提高城市规划建设管理水平，成立了龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室。
原审法院认为：一、关于被告龙川县人民政府的职权依据问题。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此，被告龙川县人民政府根据城市规划发展，有权对违反城市规划的建筑进行查处。
二、关于被告龙川县人民政府强制断电的行为合法性问题。
根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的规定“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁，避免危害发生，控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。被告根据原告同栋楼房业主的投诉反映，经核实，原告在其合法房产之外构建建筑物，增加整栋房屋的承重，未经相关政府部门批准，造成七楼楼面渗水，被告龙川县人民政府的下属机构龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室针对原告上述行为对其实施强制断电的行为，是在经多次组织投诉方和原告进行协调，并明确告知原告停止违建，在原告未自行纠正违建行为的情况下发出《通知》，并实施的断电行为。被告实施断电的行为属于纠正违法，是为控制危险扩大和制止原告违建的违法行为而采取的强制措施，被告的上述行���行为符合法律的规定。原告诉请确认被告的上述行政行为违法，缺乏事实和法律依据，理由不充分，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄芳娣的诉讼请求。
上诉人黄芳娣不服原审判决，向本院上诉称：被上诉人下设的龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室拆除上诉人合法报装的电表，无论是处罚主体，还是程序均严重违法，一审认定被上诉人强制断电的行为符合法律规定错误，依法应予撤销，具体理由如下：一、被上诉人下设的机构无权拆除上诉人的电表，即便有权执法也程序严重违法。该办公室有权强制拆除违章建筑物，但无中止供电的权力，不符合《电力法》第六条第二款、第三十二条、第六十五条的规定。该办公室并非龙川县的电力主管部门，依据其职权分工，该办公室仅有权拆除违章建筑，无权中止居民用电，更无权拆除上诉人的电表，一审判决以其具有拆除违法建设的职权认定其有权拆除电表是错误的。上诉人购买的房屋是否属于违章建设，是否需要强制拆除，应当依据《行政强制法》第三十七条的规定，履行相关程序，并告知上诉人救济权利。本案中龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室仅有协助政府调查的《通知》，有法不依野蛮执法。即便该办公室有权断电也存在程序违法。二、被上诉人对上诉人房屋采取停止供电方式迫使上诉人履行强制拆除违章建筑物的处罚决定明显违法。上诉人装修房屋后楼下用户向政府部门投诉，并要求上诉人自行拆除私自加建的建筑物。2015年8月19日在上诉人房屋门口张贴一份《通知》，通知上诉人到其办公室接受调查询问，否则就采取停电措施。当天龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室采取了停电措施。上诉人认为强制拆除违章建筑和拆除电表是不同概念，该办公室为了上诉人拆除违章建筑，不顾及上诉人基本的生存权利和用电权利直接拆除电表，不符合《行政强制法》第四十三条第二款的规定，明显违法。综上所述，被上诉人下设机构强制拆除上诉人的电表违法，一审判决认定事实错误，上诉请求：撤销一审判决，改判确认被上诉人告龙川县人民政府拆除上诉人电表强制断电具体行政行为违法；并责令被上诉人立即返还电表，并恢复原告日常生活用电。
被上诉人龙川县人民政府答辩称：一、被上诉人下设龙川县城规划区土地规划联合执法协调办公室为专门负责监控规划区内违章建设并进行查处工作的职能部门，对违法行为的查处包括非法用电，有涉及违法建设的情形。上诉人非法建设事实清楚，被上诉人多次要求其停止建设，拆除违法建筑��果，执法协调时上诉人大门紧锁，执法人员无法进入现场执法的情况下在其门口张贴了《通知》，要求其2015年8月20日之前停止违法建设，否则将采取停电措施，但上诉人拒绝接受处理，被上诉人不得以采取了停电措施，被上诉人的执法行为是合法的。被上诉人对上诉人采取断电措施是行政强制措施，不是行政处罚，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定，被上诉人为制止违法行为，可以依法对行为人采取暂时控制性措施。被上诉人实施断电属于纠正违法，符合法律规定。二、上诉人房屋实施装修前并未入住，其用电虽属合法用电入户但却改变了用电用途，其行为违反了《电力法》和《电力供应和使用条例》的规定，属于危害供电、用电安全的行为。被上诉人针对其违法行为采取断电措施是合法的。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果��确，请求二审法院维持。
本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”本案中被上诉人以上诉人房屋存在违法建设为由，要求其自行改正违法行为，因上诉人未采取改正措施，被上诉人对上诉人房屋采取了断电措施，并拆除了其电表，上诉人采取的措施不符合上述法律规定，依法应当确认违法，上诉人上诉主张被上诉人下设机构中止其供电并拆除其电表违法的理由充分，原审判决驳回其请求确认被上诉人行为违法的诉讼请求错误，本院予以撤销。至于被上诉人主张其在本案中采取行政强制措施目的在控制危险，制止上诉人违法建设的问题。被上诉��采取断电、拆除电表的方式迫使上诉人纠正违法建设行为，其采取的措施不属于《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制措施，属于违法的事实行为，被上诉人据此主张其行为合法的理由缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上所述，被上诉人作出涉案断电并拆除上诉人电表的行为违法，本院予以确认。被上诉人应当采取相应补救措施，恢复上诉人生活供电。原审判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实不清，适用法律错误，本院予以撤销。上诉人上诉请求理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销河源市中级人民法院作出的（2015）河中法行初字第64号行政判决；
二、确认被上诉人龙川县人民政府对上诉人黄芳娣的龙川县新城规划区2号区第八层房屋断电、拆除电表的行为违法；
三、被上诉人龙川县人民政府应当在本判决送达之日起60日内采取相应的措施，恢复上诉人黄芳娣的龙川县新城规划区2号区第八层房屋生活用电。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人龙川县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 窦家应
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十月二十五日
书记员 刘 丹