南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川13行初41号
原告周行忠，男，1972年10月8日出生，汉族，住址重庆市垫江县。
原告周行胜，男，1975年10月12日出生，汉族，住址重庆市垫江县。
原告姚志洪，男，1976年7月9日出生，汉族，住址四川省广安市前锋区。
三原告的共同委托代理人周建明（系原告周行忠、周行胜之父），男，1952年5月19日出生，汉族，住址重庆市垫江县。
被告南充市人民政府。住所地四川省南充市顺庆区万年西路*号。
法定代表人吴群刚，市长。
委托代理人李生明，南充市人民政府法制办公室工作人员。
原告周行忠、周行胜不服被告南充市人民政府（以下简称市政府）作出的《不予受理行政复议申请决定书》，于2017年6月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月19日立案后，于2017年6月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因姚志洪是本案必须共同进行诉讼的当事人，本院依法追加其作为原告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭审理了本案。三原告的共同委托代理人周建明及被告市政府的委托代理人李生明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2017年5月25日作出南府复不字[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为《中华人民共和国人民警察法》第四十三条规定的人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行的监督，属于行政机关的内部监督，是内部行政行为，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。
原告诉称，2017年3月7日上午，原告持合法经营执照在南充市××区××街道促销家电产品，被当地黑社会组织强行收取保护费不成遭到几十人殴打，将原告周行胜鼻骨打成骨折，还抢走原告货款2500余元，南充市公安局顺庆区分局（以下简称顺庆区公安局）反将受害方周行忠实施拘留，对黑社会组织不予打击和拘留、对抢钱不立案等公安机关不履行职责的行为，原告不服，向南充市公安局递交《公安行政监督检查申请书》。但南充市公安局在法定期限不作处理和答复，不履行监督职责，原告向市政府申请行政复议，又被决定不予受理。现原告对此行政复议不作为不服，提起诉讼，理由如下：一、行政监管不作为直接影响公民权利义务，就是具体行政行为。依据国务院《关于印发全面推进依法行政实施纲要》第九条和《四川省行政执法监督条例》的规定，对行政机关行政不作为、乱作为、失职渎职的行为进行监督是全方位的，故被告市政府将法定的行政监管职责理解为“非具体行政行为”错误，作出不予受理决定理由不成立。二、公安行政监督是否履职属于行政复议受理范围。原告因顺庆区公安局对黑社会组织保护等系列问题，申请上级机关依照《警察法》第四十三条的规定实施监督，就是要求行政机关保护人身权、财产权的意思表示，行政机关不在法定期限内作出处理，不履行监管职责，不予回复，就符合《行政复议法》第六条第（九）项之情形，由此引起行政复议市政府应当受理。三、最高人民法院已把行政监管不作为列为行政诉讼受案范围，就自然是行政复议事项。请求撤销被告市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，判令重新作出行政复议决定。
原告向本院提供以下证据：
1、《不予受理行政复议申请决定书》，拟证明市政府作出的不予受理决定，即行政复议不作为；
2、《行政处罚决定书》，拟证明公安机关办案不公正的事实，涉黑组织打伤周行胜却不作处罚；
3、周行胜被打的照片、住院病历，拟证明被黑社会殴打的事实；
4、营业执照，拟证明原告合法经营，应受法律保护；
5、《公安干警违法办案，失职渎职的举报信》，拟证明投诉公安干警违法的事实；
6、国家卫计委（2016）103号《延期审理通知书》，拟证明行政监督检查属于行政复议受理范围，被告作出不予受理决定理由不成立；
7、渝交委（2016）第13号《行政复议决定书》，拟证明行政监督检查不作为是行政复议受理范围；
8、《公安行政监督检查申请书》；
9、快递单，拟证明原告向南充市公安局邮寄了申请书；
10、国家卫生和计划生育委员会国卫复决字[2017]3号《行政复议决定书》，拟证明类似案例已被复议机关受理，并已作出了行政复议决定。
被告市政府辩称，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2017年5月22日，原告向被告提出行政复议申请，请求复议机关对南充市公安局不予答复其提出的《公安行政监督检查申请书》的行为进行复议。在审查中查明，行政复议申请人因对顺庆区公安局处理与其有关的治安案件不服，向南充市公安局提交《公安行政监督检查申请书》，请求南充市公安局对顺庆区公安局及相关公安民警滥用职权、失职渎职、违法办案的行为依据《警察法》第四十三条的规定进行监督。南充市公安局对申请人的申请未予答复。同时查明，根据《中华人民共和国人民警察法》第四十三条之规定，上级公安机关对下级公安机关的内部执法监督，该法律关系的双方均是行政主体，没有行政相对人，不符合具体行政行为的要求，因而不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。经复议机关负责人批准，复议机关作出了南府复不字[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》，并送达给行政复议申请人。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府在法定的举证期限内提交了以下证据：
1、办理行政复议案件登记簿，用于证明受理时间，办理程序合法；
2、行政复议申请书及申请人提供的材料，用于证明申请人申请复议的事项；
3、警察法法条节选，用于证明上级公安机关对下级公安机关监督规定；
4、《不予受理行政复议申请决定书》及邮寄单，用于证明不予受理原告的行政复议申请及送达。
经庭审质证，原告对被告提交的证据认为，对证据的真实性和关联性予以认可，但不能作为被告的抗辩理由，却更能证明被告不予受理行政复议申请没有合法依据，不能达到被告的证明目的。被告对原告提交的证据认为，对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；证据2认为没有关联性，是顺庆区公安局对原告作出的治安行政处罚，而本案争议的是行政监督这一法律关系；证据3、4、5没有关联性；证据10，从证据角度上来说，与本案没有关联性，法律关系与本案没有可比性，重庆市卫计委对重庆医科大学是直接管理关系，而市公安局对区公安局是内部层级监督，不属于行政复议的受理范围。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据6、7、10，与本案不具有关联性，依法不予采信；原告提交的其它证据及被告所举证据，真实、合法，与本案具有关联性，依法予以采信。
经审理查明，2017年3月7日上午，三原告在南充市××区××溪镇因售卖商品与他人发生纠纷，并与现场的群众发生冲突，原告周行胜在纠纷中受伤，原告周行忠被顺庆区公安局行政拘留五日。原告认为顺庆区公安局工作人员涉嫌滥用职权、失职渎职、违法办案，于2017年3月11日向南充市公安局递交了《公安行政监督检查申请书》，请求事项：1、请求依照《警察法》第四十三条之规定，对被申请人工作人员失职渎职、玩忽职守、违法办案的行为立案查处；2、对张波涉嫌黑恶势力，老头抢夺货款2500余元犯罪立案侦查；3、对申请人周行胜的伤情委托公安物证鉴定、对张波等人故意伤害先依法实施行政拘留。南充市公安局未作出答复。原告不服，于2017年5月22日向市政府申请行政复议，请求裁决被申请人南充市公安局履行法定的公安行政监管职责，对其递交的《公安行政监督检查申请书》作出处理并以书面形式答复。被告市政府于2017年5月25日作出南府复不字[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告的行政复议申请，决定不予受理。该决定书向原告邮寄送达。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国人民警察法》第四十三条“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤销或者变更。”的规定，上级公安机关对下级公安机关具有的行政执法监督职责，是基于其内部管理职权，属于行政机关内部的层级管理和监督行为。上级公安机关不改变或不撤销下级公安机关行政行为的，并不直接设立当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级行政机关作出的行政行为来维护其合法权益。本案中，原告向南充市公安局申请，要求对顺庆区公安局的执法行为进行监督，南充市公安局是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，故原告认为南充市公安局不履行法定的行政监管职责，对其递交的《公安行政监督检查申请书》未作处理，向市政府申请行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议的受理范围。故市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出的南府复不字[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理，认定事实清楚，适用法律正确。
被告收到原告的行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出《不予受理行政复议申请决定书》，并依法向申请人送达，程序合法。
综上，被告市政府作出的南府复不字[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：
驳回原告周行忠、周行胜、姚志洪的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周行忠、周行胜、姚志洪共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 庄 娟
审 判 员 石 炜
人民陪审员 曾 胜
二〇一七年八月七日
书 记 员 杨双瑜