安徽省全椒县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖1124行初11号
公益诉讼人：全椒县人民检察院，住所地安徽省全椒县襄河镇S206路南侧。
法定代表人：王凯，该院院长。
被告：全椒县国土资源和房产管理局，住所地安徽省全椒县政务服务中心3号楼五楼。
法定代表人：金力祥，该局局长。
委托诉讼代理人：王宁，该局土地储备发展中心副主任。
委托诉讼代理人：李家顺，安徽苏滁律师事务所律师。
第三人：安徽多金投资发展集团股份有限公司，住所地安徽省全椒县襄河镇庄曹新村（商业B-1号楼）。
法定代表人：童飞，该公司经理。
第三人：安徽腾实置业有限公司，住所地安徽省全椒县经济开发区纬二路北（骏业五金锁具公司）。
法定代表人：张美芬，该公司董事长
委托诉讼代理人：邹建，该公司员工。
第三人：全椒华府房地产开发有限公司，住所地安徽省全椒县襄河镇庄曹社区王曹新村A幢楼门面东起第2间。
法定代表们：康红兵，该公司总经理。
委托诉讼代理人：王玉国，该公司员工。
第三人：滁州市立业房地产开发有限责任公司，住所地安徽省滁州市紫薇北路1088-20号。
法定代表人：费业华，该公司总经理。
委托诉讼代理人：邱程，安徽环滁律师事务所律师。
第三人：全椒县安泰建设投资有限公司，住所地安徽省全椒县襄河镇秦岗村万利组。
法定代表人：王业珍，该公司经理。
公益诉讼人全椒县人民检察院因要求确认被告全椒县国土资源和房产管理局（以下简称全椒县国土局）不履行土地行政管理法定职责一案，于2017年5月8日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，于2017年5月12日向被告全椒县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知安徽多金投资发展集团股份有限公司（以下简称多金公司）、安徽腾实置业有限公司（以下简称腾实公司）、全椒华府房地产开发有限公司（以下简称华府公司）、滁州市立业房地产开发有限责任公司（以下简称立业公司）、全椒县安泰建设投资有限公司（以下简称安泰公司）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人全椒县人民检察院指派检察员张植培、丁自华出席法庭，被告全椒县国土局的法定代表人金力祥及其委托诉讼代理人王宁、李家顺，第三人华府公司的委托诉讼代理人王玉国、第三人立业公司的委托诉讼代理人邱程、第三人腾实公司的委托诉讼代理人邹建到庭参加诉讼。第三人多金公司、安泰公司经本院通知未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：2011年11月至2015年11月期间，被告全椒县国土局分别与多金公司、腾实公司、华府公司、立业公司、安泰公司等五家房地产开发企业签订了《国有建设用地使用权出让合同》，出让国有建设用地使用权，并约定出让价款、付款期限等。2016年10月28日，全椒县国土资源储备发展中心的《全椒县国有土地出让金欠缴情况统计表》显示，多金公司应缴出让价款10050万元，缴款期限2012年5月18日，已缴9180万元，欠缴870万元；华府公司应缴出让价款7528万元，缴款期限2013年11月13日，已缴5484.70万元，欠缴2043.3万元；腾实公司应缴出让价款8940万元，缴款期限2013年10月23日，已缴6258万元，欠缴2682万元；立业公司应缴出让价款6800万元，缴款期限2014年1月16日，已缴5633万元，欠缴1167万元；安泰公司应缴出让价款7400万元，缴款期限2016年2月11日，已缴2000万元，欠缴5400万元。上述五家房地产开发企业共欠缴土地出让金12162.3万元。我院在“督促行政履职、预防国资流失”专项监督活动中发现上述情况，于2016年9月13日作出全检行建[2016]1号检察建议书，督促被告纠正违法行为，采取有效措施依法征收欠缴的土地出让金，预防国有资产流失等。2016年10月12日，被告回函承认检察建议书指出的行政违法行为，并称将采取控制房屋销售监管资金、暂停办理新上项目销售许可及已售房屋分户手续、抵充政府下欠工程款等措施，尽快完成项目所欠出让金的追缴。
据查，在上述五家房地产开发企业未缴清土地出让金的情况下，被告违法核发国有土地使用权证，并许可多金公司、华府公司、立业公司等企业预售商品房。我院认为，依据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》等相关规定，被告负有征收土地出让收入、确保将土地出让收入及时足额缴入地方国库的行政管理职责。本案中，被告应当依法督促五家房地产开发企业严格履行土地出让合同，及时足额缴纳土地出让金。但是，被告在上述企业逾期不缴土地出让金的情况下，并未依法采取收回土地、诉讼追缴等措施，确保欠缴的土地出让金及时足额入库，却违法核发国有土地使用权证、办理商品房预售许可手续，放任相关企业长期拖欠土地出让金。被告上述怠于履行征收职责，致使12162.3万元土地出让金未收缴到位，部分应缴土地出让金被拖欠长达四年，严重损害国家利益。我院发出检察建议后，被告虽回函表示将采取措施尽快完成所欠土地出让金的追缴。但案涉12162.3万元土地出让金至今仍未足额缴入地方国库，使得国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，我院提起公益诉讼，请求判令：1、确认被告怠于履行土地出让收入征收职责违法；2、判令被告继续履行土地出让收入征收职责，依法征收欠缴的土地出让收入。
公益诉讼人向本院提交了以下证据：
第一组证据，全椒县国土局的行政管理职责。
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条。证明土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金，否则土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。
2、财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收入收支管理办法》第三条、第四条、第五条、第九条。证明全椒县国土局负有征收土地出让收入，确保将土地出让收入及时足额缴入国库的行政管理职责。
第二组证据，五家开发企业与全椒县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《成交确认书》。
1、多金公司的《国有建设用地使用权出让合同》。证明双方于2011年11月18日签订了《土地出让合同》，宗地面积66335平方米，出让价款为1.005亿元；多金公司应当于2012年5月18日前付清土地出让金。
2、华府公司的《国有建设用地使用权出让合同》。证明双方于2013年8月23日签订了《土地出让合同》，宗地面积39173平方米，出让价款为7528万元；华府公司应当于2013年11月13日前付清土地出让金。
3、立业公司的《国有建设用地使用权出让合同》。证明双方于2013年10月16日签订了《土地出让合同》，宗地面积为41101平方米，出让价款为6800万元；立业公司应当于2014年1月16日前付清土地出让金。
4、腾实公司的《国有建设用地使用权出让合同》。证明双方于2013年7月23日签订了《土地出让合同》，宗地面积为59552平方米，出让价款为8940万元；腾实公司应当于2013年10月23日前付清土地出让金。
5、安泰公司的《国有建设用地使用权出让合同》。证明双方于2015年11月21日签订了《土地出让合同》，宗地面积为40720平方米，出让价款为7400万元；安泰公司应当于2016年2月11日前付清土地出让金。
第三组证据，土地出让金欠缴情况统计表及交款收据。
1、多金公司的交款收据。证明截止2016年10月31日，多金公司欠缴870万元。
2、华府公司的交款收据。证明截止2016年10月31日，华府公司欠缴2043.3万元。
3、立业公司的交款收据。证明截止2016年10月31日，立业公司欠缴1167万元。
4、腾实公司的交款收据。证明截止2016年10月31日，腾实公司欠缴2682万元。
5、安泰公司的交款收据。证明截止2016年10月31日，安泰公司欠缴5400万元。
第四组证据，欠缴土地出让金的企业办理土地使用权证情况统计表、土地使用权证书、商品房预售许可证。
1、多金公司的土地使用权证书、商品房预售许可证。证明多金公司在欠缴土地出让金情况下，于2014年12月8日办理了全国用（2014）3619号国有土地使用权证和商品房预售许可证。
2、华府公司的土地使用权证书、商品房预售许可证。证明华府公司在欠缴土地出让金情况下，于2014年1月23日办理了全国用（2014）0328号国有土地使用权证书和商品房预售许可证。
3、立业公司的土地使用权证书、商品房预售许可证。证明立业公司在欠缴土地出让金情况下，于2014年7月2日办理了全国用（2014）2180号国有土地使用权证和商品房预售许可证。
4、腾实公司的土地使用权证书。证明腾实公司在欠缴土地出让金情况下，于2014年1月14日办理了全国用（2014）0118号国有土地使用权证书。
5、安泰公司的土地使用权证书。证明安泰公司在欠缴土地出让金情况下，于2016年4月28日办理了皖（2016）全椒县不动产权第0004045号国有土地使用权证书。
第五组证据，行政公益诉讼的诉前程序。
1、检查建议书。证明检查机关督促全椒县国土局采取补救措施，纠正违法行为。
2、全椒县国土局的回复函。证明全椒县国土局收到检察建议书后，拟采取补救措施。
3、最高人民检察院《关于严格公益诉讼审批，加强报备相关工作的通知》和《安徽省人民检察院的批复》。证明最高人民检察院于2016年10月19日决定将提起公益诉讼案件的审批权下放至省级人民检察院，安徽省人民检察院于2016年12月14日同意对本案提起行政公益诉讼。
被告全椒县国土局辩称:全椒县人民检察院对我局提起的行政公益诉讼涉及到多金公司、腾实公司、华府公司、立业公司、安泰公司共五家房地产开发企业。
一、概述：1、自接到全椒县人民检察院《检察建议书》以来，我局积极履行职责，多措并举追缴上述企业欠缴的土地出让金。2、我局作为县政府职能管理部门，负责国土资源管理及土地出让金征收职责，但缺乏行政强制手段，无法强制企业交清出让金。我局采取了诉讼、文书催缴、关闭商品房销售网签等手段来履行职责，由于其它客观原因使得追缴土地出让金的过程漫长。3、截至2017年6月9日，欠缴的土地出让金已全部收回。
二、土地出让金欠缴情况及原因：
1、多金公司欠缴原因：2012年5月，多金公司向政府提出宗地内存有40万方土方需要清运（后经测算为17.5万方）、坟茔和青苗需要处理，要求政府给予解决。坟茔、青苗等问题由襄河镇协调处理，但土方问题一直未能解决。后多金公司自行对土方进行处理，并开工建设。2015年2月，多金公司因欠缴土地出让金，被原全椒县房重局关闭了商品房销售网上签约系统，以此催缴拖欠的土地出让金。2015年5月20日，全椒县审计局出具了审核意见，审计土方挖弃费用为293.53万元，但多金企业不予认可。后多金公司自愿放弃土方补偿诉求，于2016年11月14日和2017年1月16日分期付清拖欠的土地出让金870万元。
2、华府公司欠缴原因：安徽省路网交通建设集团有限公司承建全椒县城南新区安置房项目（二期），建筑面积71680㎡，建成后由县政府财政回购，并用城南新区儒学路南侧县医院对面约122.3亩土地作为回购还款保证。2013年7月，全椒县国土局按规定将保证地块划分成两宗地，对外实施公开挂牌出让，宗地编号分别为2013-B-8、2013-B-9。安徽省路网集团公司注册成立了华府公司参与地块竞价，并竟得上述地块的土地使用权，总成交价款15858万元，其中2013-B-8地块出让金7528万元，2013-B-9地块出让金8330万元。华府公司已交清2013-B-9地块出让金8330万元。2013-B-8地块已缴纳出让金5484.7万元，所欠出让金2043.3万元，因全椒县城南新区安置房项目（二期）工程未最终结算，导致土地出让金一直拖欠。截至2017年5月25日，华府公司付清拖欠的土地出让金2043.3万元。
3、腾实公司欠缴原因：该地块系全椒县杨桥工业区基础设施建设BT捆绑地块，政府以土地出让金抵偿BT工程款。因最终结算未结束，导致腾实公司欠缴土地出让金。2017年2月10日，全椒县国土局通过起诉腾实公司，由该地块变卖竞得人南京嘉恒房地产开发有限公司代为清偿了拖欠的土地出让金2682万元。
4、安泰公司欠缴原因：滁州志明建设投资集团有限公司于2012、2013年间参与承建全椒县十谭公租房、南麓廉租房，其中十谭公租房建筑规模87231㎡，工程审计造价14736.8万元，已拨款工程款12991万元；南麓廉租房建筑规模30236㎡，工程款约6100万元，已支付工程款1500万元。因政府尚欠企业工程款5400余万元。2015年11月，全椒县国土局对2015-B-30地块实施公开挂牌出让。滁州志明公司投资人王业珍、周运良挂靠安泰公司参与该地块挂牌竞价并成交。县政府经会议研究决定，在滁州志明公司用十谭公租房和南麓廉租房工程款作为质押担保情况下，全椒县国土局为安泰公司办理了土地使用权登记。截至2017年6月9日，安泰公司付清拖欠的土地出让金5400万元。
5、立业公司欠缴原因：该地块于2013年10月16日出让给立业公司，土地出让金为6800万元，因地块上有高压线杆、民用厂房等需要处理，导致土地出让金拖欠。立业公司已于2016年11月25日付清拖欠的土地出让金1167万元。
三、采取的措施：
1、督促企业补齐拖欠的出让金。本案涉及的多金公司、立业公司均在缴纳土地出让金70%的情况下，办理了土地登记及商品房预售手续。在县检察院对国土部门专项监督活动期间，已由全椒县国土局责成两家企业缴清了所拖欠的土地出让金。
2、通过结转政府BT工程款方式化解拖欠。本案涉及的华府公司、安泰公司均系县政府重点项目BT工程的投资人，其中华府公司投资建设的华府骏苑项目系城南安置房BT工程捆绑，安泰公司投资建设的翰林府项目系十谭公租房、南麓廉租房BT工程捆绑。按照BT合同约定，上述工程完工后，政府需采用保证地块的土地出让金作为工程回购保证。因此，全椒县国土局在两家企业没有缴清土地出让金的情形下，办理了土地登记及商品房预售手续。两家企业拖欠土地出让金7443.3万元，但是，两家企业未结算的BT工程款约9800万元，未结算的工程款完全能够抵充欠缴的土地出让金。针对拖欠问题，我局催促审计、财政、BT工程业主单位等相关部门对已交付的工程项目进行审计决算，并依据BT合同约定，尽快完成剩余工程款结转土地出让金。
3、通过诉讼方式追缴土地出让金。本案涉及的腾实公司系我县襄河镇杨桥工业区基础设施配套BT工程投资人江苏齐力建设工程有限公司引进的合作伙伴。在腾实公司缴纳土地出让金70%的情形下，全椒县国土局为其办理了土地登记及相关手续。因腾实公司长期拖欠土地出让金，我局于2017年2月向法院提起诉讼。腾实公司因债务纠纷，受让的土地被金华市中级人民法院查封变卖。经过协商，变卖竞得人南京嘉恒房地产开发有限公司愿意代偿腾实公司所拖欠的土地出让金，该公司按照《代偿协议》约定，于2017年5月19日代偿了腾实公司拖欠的土地出让金2682万元。综上，我局积极履行职责，已将涉案企业下欠的土地出让金全部追回，请求全椒县人民检察院依法撤回对我局的诉讼。
被告全椒县国土局向本院提交了以下证据：
1、《关于催缴出让金的函》、《关于请求关闭商品房网上签售系统的函》。证明全椒国土局积极采取有效措施，要求土地受让人及时足额交纳土地出让金。
2、全椒县人民法院的民事调解书。证明全椒县国土局收到检察院检察建议后，除了催要外还通过民事诉讼的方式追缴土地出让金。
3、《土地出让金缴纳明细》、缴纳土地出让金票据。证明五家企业欠缴的土地出让金已全部交清。
4、企业营业执照、法人身份证、2012年6月8日县党政联席会议《会议纪要》、《全椒县襄河镇杨桥集中区基础设施建设融资采购BT项目协议书》、《代偿协议》、《关于全椒县安泰建设投资有限公司翰林府公司申请办理房屋预售手续会议记录》等。证明本案涉及的五家企业欠缴土地出让金均存在一定的客观原因。
5、《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条、第七十三条、第八十四条、国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条、第十四条、第十七条。证明国有土地使用权出让合同的签订遵循平等、自愿、有偿原则，有关土地出让金的缴纳和收取属于民事合同性质。法律对国土部门收取出让金并没有规定具体的管理手段，更没有规定任何行政处罚措施。
第三人华府公司述称：我公司欠缴的土地出让金现在已经全部补交完毕，当时欠缴的原因同被告的答辩意见。
第三人立业公司述称：1、起诉书第一项诉请为确认之诉且与我公司没有关联性，对第一项诉请不作答辩。2、我公司于2013年10月16日经过竞拍获得全椒县襄河镇××南侧、××路东侧土地，土地出让金6800万元，我公司作为商品房开发。我公司拖欠小部分土地出让金的原因是：竞拍的地块上有高压线、国防电缆、青苗、板房等客观原因导致的。在检察院依法督促，特别是全椒县国土局积极催交下，我司于2016年11月25日把拖欠的土地出让金全部交清。2016年12月19日，全椒县检察院制作起诉书的时候，我公司已全部交清了土地出让金。我公司拖欠土地出让金的事实不存在，故不是本案适格第三人。
第三人腾实公司、多金公司、安泰公司未提出答辩意见。
经庭审质证，被告全椒县国土局对公益诉讼人提交的五组证据的真实性均无异议，但其认为相关法律没有使用“征收”这一概念，财政部等三部门的规章使用“征收”一词，但不是行政法意义上的征收，实际上就是收取。收取土地出让金的行为是民事行为不是行政行为。欠缴土地出让金存在一定的客观原因，办证是在有保证的情况下予以核发的，发证不应当认定为违法。被告收到检察建议后，加大了催收和协调力度，并陆续收回了部分欠缴的出让金。
公益诉讼人对被告全椒县国土局提交的五组证据的真实性无异议，但对部分证明目的有异议。被告没有依法履行职责，催缴函是在检察机关下达检察建议后发出的；暂停网签函是协助措施；诉讼是在检察机关提出检察建议后才采取的方式；五家企业缴清土地出让金是在检察建议后和公益诉讼庭审前，证明被告在公益诉讼前怠于履行职责。被告是行政机关，其履行职责的依据是法律法规，而《会议纪要》只是要求在发证时给予优惠，并没有免除企业的缴纳义务和被告履行征收的职责。行政机关在履行管理职责时，并不是以采取行政处罚进行保障，被告没有采取解除合同、支付滞纳金，也没有采取诉讼方式。
本院对上述证据认证如下：对公益诉讼人和被告所提供的证据，经对方质证认可的证据，本院予以确认，但各方所举证据能否达到各自的证明目的，本院将在说理部分予以阐述。
经审理查明：2011年11月18日，全椒县国土局（出让人）与多金公司（受让人）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让人将编号为2011-B-26号，坐落于全椒县××站前路北侧、××路西侧，宗地面积66335平方米的国有土地使用权出让给受让人；出让人同意在2012年5月18日前将出让宗地交付受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件，即现状土地条件；出让价款为1.005亿元；多金公司应当分三期给付，于2012年5月18日前付清土地出让金。
2013年7月23日，全椒县国土局（出让人）与腾实公司（受让人）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让人将编号为2013-B-17号，坐落于全椒县××站前北侧、屏二路西侧，宗地面积为59552平方米的国有土地使用权出让给受让人；出让人同意在2013年12月30日前将出让宗地交付受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第二项规定的土地条件，即现状土地条件；出让价款为8940万元；腾实公司应当分三期给付，于2013年10月23日前付清土地出让金。
2013年8月23日，全椒县国土局（出让人）与华府公司（受让人）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让人将编号为2013-B-8号，坐落于全椒县××儒学路南侧、××东路西侧，宗地面积39173平方米的国有土地使用权出让给受让人；出让人同意在2013年12月30日前将出让宗地交付受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第二项规定的土地条件，即现状土地条件；出让价款为7528万元；华府公司应当分三期给付，于2013年11月13日前付清土地出让金。
2013年10月16日，全椒县国土局（出让人）与立业公司（受让人）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让人将出让宗地编号为2013-B-23号，坐落于全椒县襄河镇××南侧、××路东侧，宗地面积为41101平方米的国有土地使用权出让给受让人；出让人同意在2014年9月30日前将出让宗地交付受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第二项规定的土地条件，即现状土地条件；出让价款为6800万元；立业公司应当分三期给付，于2014年1月16日前付清土地出让金。
2015年11月21日，全椒县国土局（出让人）与安泰公司（受让人）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让人全椒县国土局将编号为2015-B-30号，坐落于全椒县××站前路北侧、屏二路西侧，宗地面积为40720平方米的国有土地使用权出让给受让人；出让人同意在2016年3月10日前将出让宗地交付受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第二项规定的土地条件，即现状土地条件；出让价款为7400万元；安泰公司应当分三期给付，于2016年2月11日前付清土地出让金。
上述五份出让合同均约定：受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。
2016年10月28日，全椒县国土资源储备发展中心的《全椒县国有土地出让金欠缴情况统计表》显示，多金公司应缴出让价款10050万元，缴款期限2012年5月18日，已缴9180万元，欠缴870万元；华府公司应缴出让价款7528万元，缴款期限2013年11月13日，已缴5484.70万元，欠缴2043.3万元；腾实公司应缴出让价款8940万元，缴款期限2013年10月23日，已缴6258万元，欠缴2682万元；立业公司应缴出让价款6800万元，缴款期限2014年1月16日，已缴5633万元，欠缴1167万元；安泰公司应缴出让价款7400万元，缴款期限2016年2月11日，已缴2000万元，欠缴5400万元。上述五家房地产开发企业共欠缴土地出让金12162.3万元。
2016年9月13日，全椒县人民检察院向全椒县国土局作出全检行建[2016]1号检察建议书，指出全椒县国土局在五家房地产开发企业未缴清土地出让金的情况下，让五家企业取得了国有土地使用权证，进行房地产开发，其中三家企业取得了商品房预售许可证并预售商品房，上述行为违反了法律规定，应当予以纠正。2016年10月12日，全椒县国土局回函承认检察建议书指出的违法行为，并称将采取控制房屋销售监管资金、暂停办理新上项目销售许可以及已售房屋分户手续、抵充政府下欠工程款等措施，尽快完成五家企业所欠土地出让金的追缴。
另查明，2014年11月24日和2016年9月20日，全椒县国土局两次向欠缴土地出让金的企业下达了《关于催缴出让金的函》，2014年12月26日和2015年2月3日，全椒县国土局向原全椒县房重局发出《关于请求关闭商品房网上签售系统的函》，要求关闭多金公司商品房网上签售系统。多金公司于2016年11月1日给付土地出让金500万元，仍欠370万元。立业公司于2016年11月25日付清拖欠的土地出让金1167万元。全椒县人民检察院提起行政公益诉讼期间，全椒县国土局向县规建局发出《关于提请停止办理华府骏苑施工手续的函》，华府公司于2017年5月25日付清拖欠的土地出让金2043.3万元。2017年1月16日，多金公司付清拖欠的土地出让金370万元。2017年2月，全椒县国土局起诉腾实公司要求该公司缴纳拖欠的土地出让金并承担逾期付款违约金。经协商，该宗土地变卖竞得人南京嘉恒房地产开发有限公司愿意代偿腾实公司所拖欠的土地出让金，并于2017年5月19日付清土地出让金2682万元。2017年6月9日，安泰公司付清拖欠的土地出让金5400万元。因涉案的五家企业已全部缴清所欠的土地出让金，2017年6月12日，全椒县人民检察院申请变更诉请，只要求判令确认被告怠于履行土地出让收入征收职责违法。
本院认为，公益诉讼人全椒县人民检察院提起的行政公益诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定等相关要求。本案的争议焦点是，被告全椒县国土局是否存在怠于履行土地出让金征收职责，怠于履行征收职责是否违法。
财政部、国土资源部、中国人民银行制定的《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源部门负责具体征收。”从财政部牵头制定的《管理办法》的目的以及从上下文内容分析，“具体征收”的含义应理解为“依法收取”。该《管理办法》第九条规定，“市、县国土资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。对未按照缴款通知书规定及时足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。”因此，全椒县国土局作为县政府土地管理职能部门，具有依法收取土地出让金的法定职责，同时具有核发国有土地使用权证的行政职权。
《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”、国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”和第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”以及国务院《城市房地产开发经营管理条例》第二十三条规定：“房地产开发企业预售商品房，应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书。”本案中，全椒县国土局在五家房地产开发企业逾期不足额交纳土地出让金的情况下，核发了国有土地使用权证、办理了商品房预售许可证，显然违反了法律的规定。公益诉讼人全椒县人民检察院向被告全椒县国土局发出《检察建议书》后，被告全椒县国土局作出了回复，并采取了一些措施，但是仍然未能及时足额将土地出让金收回，除立业公司于2016年11月25日付清拖欠的土地出让金外，其余四家房地产开发公司均在全椒县人民检察院提起行政公益诉讼后才陆续付清拖欠的土地出让金。虽然，本案涉及的五家房地产开发企业欠缴土地出让金均存在一定的客观原因，但是土地出让金应当按照法律规定和合同约定依法缴纳，而全椒县国土局在追缴土地出让金过程中措施不力，以致部分应缴土地出让金拖欠时间长达四年，故全椒县人民检察院起诉要求确认全椒县国土局怠于履行土地出让收入征收职责违法，事实清楚、证据充分，本院予以确认。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告全椒县国土资源和房产管理局怠于履行土地出让收入征收职责违法。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 张国兵
审 判 员 高朝银
人民陪审员 王 超
二〇一七年十月十七日
书 记 员 张 东
附法律条文
1、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。