吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)松行初字第34号
原告杜纯生，男，1967年7月22日生，汉族，农民，现住吉林省乾安县乾安镇丹青街3委。
委托代理人张国经，北京市中尚律师事务所律师。
诉讼代表人李占全，男，1973年12月2日生，汉族，农民，现住吉林省乾安县乾安镇丹青街3委。
诉讼代表人李海臣，男，1966年4月22日生，汉族，农民，现住吉林省乾安县乾安镇丹青街2委。
诉讼代表人苑志阳，男，1970年8月3日生，汉族，农民，现住吉林省乾安县乾安镇丹青街3委。
诉讼代表人刘占林，男，1964年11月18日生，汉族，农民，现住吉林省乾安县乾安镇丹青街3委。
诉讼代表人许长荣，男，1957年5月7日生，汉族，农民，现住吉林省乾安县乾安镇丹青街3委。
被告乾安县人民政府。
法定代表人宇树志，县长。
委托代理人雷达，乾安县农业局法规科科长。
委托代理人王子清，吉林巨石律师事务所律师。
第三人乾安县乾安镇东南村村民委员会。
法定代表人岳军，主任。
委托代理人郭万林，乾安县宇宙法律服务所法律工作者。
原告杜纯生等41人因诉乾安县人民政府不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责一案，于2015年5月10日分别向本院提起诉讼，本院裁定不予立案。原告杜纯生等41人不服，向吉林省高级人民法院提起上诉。吉林省高级人民法院二审裁定撤销本院原审裁定，指令本院予以立案。因乾安县乾安镇东南村村民委员会与本案被诉不履行法定职责的行政行为有利害关系，本院受理后，通知乾安县乾安镇东南村村民委员会作为第三人参加诉讼，并于2015年11月6日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，经征得当事人同意于2015年11月24日公开开庭对该41起行政诉讼案件进行了合并审理。原告杜纯生的委托代理人张国经、原告杜纯生等41人的诉讼代表人李占全、李海臣、苑志阳、刘占林、许长荣、被告乾安县人民政府的委托代理人雷达、王子清、第三人乾安县乾安镇东南村村民委员会主任岳军及其委托代理人郭万林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告一家均系乾安县乾安镇东南村（以下简称东南村）村民，享有同其他村民同等的承包土地的权利。1998年1月1日，原告和东南村村民委员会签订“承包合同”，以家庭承包经营的形式承包了东南村南场子位于家南地45亩土地，取得土地承包经营权。但被告至今没有发放土地承包经营权证。根据《农村土地承包法》第22条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、第23条：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证，并登记造册，确认土地承包经营权”以及《农村土地承包经营权管理办法》第4条：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证”的规定，被告有义务为原告颁发土地承包经营权证。2014年9月29日，被告收到了原告要求颁发土地承包经营权证的申请，但是在法定的60日答复期限内未作任何答复，依法应属行政不作为，违反了法律规定。故向贵院提起行政诉讼，诉讼请求如下：1、判决确认被告对“原告申请颁发其承包东南村南场子的位于家南地45亩土地的土地承包经营权证”行政不作为的行为违法；2、责令被告履行法定职责，依法为原告颁发相关地块的家庭联产承包方式的土地承包经营权证；3、承担本案的诉讼费用。
原告在法定期限内向本院提供了以下证据：1、杜纯生身份证及户口本，证明杜纯生是东南村村民，具诉讼主体适格；2、杜纯生与东南村签订的土地承包合同，证明其是相应地块合法的承包经营权人，有权要求颁发土地承包经营权证；3、颁发土地承包经营权证申请书及其邮寄单，证明杜纯生于2014年9月26日向乾安县人民政府邮寄了颁发土地承包经营权证申请书，乾安县人民政府超期未答复，构成行政不作为；4、向乾安县人民法院递交行政起诉状的邮寄单，证明杜纯生于2014年12月9日向乾安县人民法院起诉乾安县人民政府不予颁发土地承包经营权证行政不作为。乾安县人民法院收到后未作出任何立案的通知或者不予受理的裁定，明显违法；5、向松原市中级人民法院递交行政起诉状的邮寄单及松原市中级人民法院行政裁定书。证明原告于2015年1月5日向松原市中级人民法院起诉乾安县人民政府不予颁发土地承包经营权证行政不作为。松原市中级人民法院作出了不予受理的裁定；6、向吉林省高级人民法院递交的行政上诉状及邮寄单、吉林省高级人民法院行政裁定书。证明原告于2015年6月6日向吉林省高级人民法院上诉。吉林省高级人民法院作出裁定指令松原市中级人民法院立案受理；7、新农村合作医疗证；8、独生子女证明，证明原告是乾安县东南村村民；9、原告之外的东南村村民的户口本。证明东南村村民的身份证、户口本上均未写明“东南村”字样，佐证原告是适格的诉讼主体；10、原东南村村民委员会招户管理人员王洪玉出具的书面证明。证明原告为东南村合法村民，具有土地承包资格，依法享有土地承包经营权；11、承包款项收缴收据。证明原告依法享有土地承包经营权；12、中共乾安县委、乾安县人民政府印发《关于第二轮土地承包政策的实施细则》的通知。证明已在东南村落户的原告具有土地承包资格，依法享有土地承包经营权。符合当时的土地开荒、承包、落户政策。
被告辩称，1、被告没有收到原告邮寄的申请书。原告提供的证据证明不了原告向被告提交了申请书，原告不具有诉权；2、原告等41人是1992年以后陆续来到第三人处落户的外来种地人员。依照《中共乾安县委乾安县人民政府（关于第二轮土地承包政策的实施细则）》第45条的规定，上述41名原告所在的乾安镇凡是外来迁入户的，均无权以家庭联产承包方式在第二轮土地承包活动中承包土地；3、《中华人民共和国土地承包法》第19，20,21条对第二轮土地承包的法定程序，承包合同的内容都作出了具体，详尽的规定。上述41名原告如果主张自己的权利，首先也应当举证证明：第三人在第二轮土地承包活动中，民主程序已经通过上述41名原告具有承包第二轮土地的资格，且签订了合乎《中华人民共和国土地承包法》规定的形式要件的合同，在这种情况下，其才有权要求被告为其颁发第二轮土地承包经营权证书，但是原告没有证据证实上述两点。综上所述，原告诉被告行政不作为案件，从案件的客观事实，涉案的证据，国家的政策，相关的法律规定来看，原告不具有诉权，更谈不上具有胜诉权了，所以请松原市中级人民法院依法驳回原告的无理告诉。
被告在法定期限内向本院提供了以下证据：1、中共乾安县委、乾安县人民政府印发《关于第二轮土地承包政策的实施细则》的通知，来源于乾安县政府。证明问题：该文件对于第二轮家庭土地承包政策所涉土地权属划分及承包人资格作出规定。原告因不符合97年第二轮家庭土地承包政策规定，不能参与承包土地分配，乾安县政府依法不能对原告颁发土地承包经营权证；2、草原站档案资料，来源于乾安县草原管理站。证明问题：原告耕种土地，1982年为草原，该土地依据《关于第二轮土地承包政策的实施细则》规定，不参与第二轮家庭土地承包（依据第十条第二项规定），仍由原集体经营；3、东南村二轮分地方案，来源于东南村委会。证明问题：原告不具备家庭土地承包经营权资格，不在97年第二轮土地承包户范围之内；4、东南村二轮分地草签合同，来源于东南村委会。证明问题：原告没有97年第二轮土地承包户资格，原告与东南村之间未签订家庭土地承包合同，没有土地承包经营权，乾安县政府不应颁发土地承包经营权证；5、东南村土地承包经营权证书备案副本，来源于乡政府。证明问题：原告没有承包经营权，因此乾安县政府依法不应该向原告颁发土地承包经营权证；6、乾安县信访事项调查笔录，来源于乾安县政府农业局。证明问题：原告承认从1992年开始陆续来东南村耕种南场子土地，东南村向其一年一发包，原告一年一交租地款，租地款向东南村村委会交纳。证明原告未与东南村按家庭承包方式签订土地承包合同，乾安县政府依法不应向其发放土地承包经营权证；7、1992至1997年原告向东南村交租地款收据，来源于东南村委会。证明问题：原告按年度向东南村支付南场子租地款。交钱种地，不交钱东南村不允许种地；8、1998年以后，原告向东南村交款收据及2014、2015交款明细，来源于东南村委会。证明问题：原告按年度向东南村支付南场子租地款。交钱种地，不交钱不种地。原告与东南村未按家庭二轮土地承包方式承包土地；9、2013年12月7日村级重大事项决策台账（东南村字1号），来源于东南村委会。证明问题：原告在南场子耕种的土地，东南村村民代表大会自主决定租金调整。不支付租金，不允许种地。原告并未取得家庭土地承包经营权；10、原村书记、村长鲍春照、王全的谈话笔录。证明问题：第一，本案原告从1992年陆续开始来东南村种地。第二，证明1998年1月1日部分原告与东南村签订《承包合同》的目的是为了办理信用贷款，该合同不是二轮土地承包合同；11、原乾安镇信用社信贷员蔡学生的谈话笔录。证明问题：第一，1998年贷款手续需要第二轮土地承包证，没有第二轮土地承包证的，需提供当年购买村机动地合同。第二，同时证实部分原告提供的《承包合同》，正是当年贷款用的购买村机动地的合同；12、承包合同及解除公告，来源于东南村村委会。证明问题：原告提供的承包合同仅作为办理贷款之用，不是第二轮土地承包合同，不能作为颁发土地承包经营权证的依据。
第三人述称，原告杜纯生等41人耕种的土地是乾安县乾安镇东南村村民委员会1990年春开垦草原后以一年一发包，收取承包费的形式进行发包的机动地，该部分土地在二轮土地承包时未作为家庭联产承包的土地进行发包。1998年年初二轮土地发包时，因原告杜纯生等41人不是东南村坐地户，是外来种地人员，根据当时的二轮土地承包政策，不具有二轮土地承包资格，未与第三人签订“家庭承包方式”的土地承包合同，在东南村未以“家庭承包方式”实际取得土地承包经营权。该41人中杜纯生等人持有的承包合同没有承包期限、承包人口、承包土地的地势（一、二、三等地的土地等级）、承包土地的位置、四至，是当年为了贷款需要制作的购买村机动地的合同，是无效合同。请求贵院驳回原告的诉讼请求。
第三人在法定期限内向本院提交了一份证据：2015松民受终字1号民事裁定书，证明本案中杜纯生等11人持有的合同不是以家庭承包方式与第三人签订的合同，是短期发包行为。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告提供的证据1、3，被告和第三人对其真实性无异议，但是认为证据1、3并不能证明原告具有诉讼主体资格，也不能证明乾安县政府收到了申请，且邮寄的内容不清。本院认为，该户口本和邮寄清单，具有合法性、真实性，予以采信；对原告提供的证据2，被告和第三人均有异议，认为该合同不是第二轮土地承包的合同。合同中没有承包期限、承包人口、承包土地的地势（一、二、三等地的土地等级）、承包土地的位置、四至，是当年为了贷款需要制作的购买村机动地的合同，是无效合同。本院认为，该合同在内容上不具有“家庭承包方式”土地承包合同所应有的要件，被告及第三人的异议理由成立，对该证据的证明效力不予确认；对原告提供的证据4-6，被告和第三人表示不清楚。本院认为，证据4-6系向三级法院邮寄的起诉状和邮寄详单，客观、真实，本院予以采信；对原告提供的证据7-9，被告和第三人对真实性无异议，认为不能证明原告具有诉讼主体资格。本院认为，证据7-9客观、真实，予以采信；对原告提供的证据10-12，被告和第三人对证据所证明的问题有异议。本院认为，原告是否具有二轮土地承包资格由二轮土地承包的相关法律、政策决定。原告是否享有二轮土地承包经营权由原告是否与第三人签订了二轮土地承包合同决定。承包款项收缴收据是原告每年承包第三人机动地的交款收据，证明不了原告享有二轮土地承包经营权。原东南村村民委员会招户管理人员王洪玉出具的书面证明系个人证实材料，对原告是否具有二轮土地承包资格及是否享有二轮土地承包经营权问题不具有证明效力。中共乾安县委、乾安县人民政府《关于第二轮土地承包政策的实施细则》第四十五条规定：“后迁入户经村民委员会批准，由户籍管理部门办理落户的迁入者分给土地（乾安镇除外）；迁入时有不要地协议（书面或口头均可）的按协议办理”。东南村是乾安镇所辖的七个村之一，原告杜纯生等41人系该村后迁入户，该条规定恰恰是原告杜纯生等41人不具备二轮土地承包资格的政策依据。综上所述，对该三份证据的证明效力不予确认。对被告提供的证据1，第三人无异议。原告对证据的真实性无异议，但认为该证据不具有证明效力。依据该文件45条的规定第三人应当分给原告二轮承包的土地。本院认为，该证据客观真实，具有证明效力。原告对该文件45条的理解有误，异议理由不能成立。对该证据予以采信；对被告提供的证据2，第三人无异议。原告对该证据的真实性、关联性、合法性均有异议。本院认为，该证据为草原管理站提供的档案资料，客观、真实，予以采信；对被告提供的证据3-5，第三人无异议。原告有异议，认为与本案无关，不具有证明效力。本院认为，东南村第二轮土地承包分地方案、分地草签合同、土地承包经营权证书备案副本能够客观、完整的反映东南村第二轮土地承包的分地决策情况、合同签订情况、土地承包经营权证书的登记备案情况，与本案具有关联，对该三份证据的证明效力予以确认；对被告提供的证据6-9，第三人无异议。原告对证据的真实性和合法性均有异议。本院认为，被告对部分原告及家属的调查笔录、原告向东南村交租地款的收据及交款明细、村级重大事项决策台账（东南村字1号）能够形成证据链条，证明原告杜纯生等41人从1992年开始陆续来东南村耕种南场子土地，东南村向其一年一发包，原告一年一交租地款以及原告在南场子耕种土地，东南村村民代表大会自主决定租金调整的事实。该四组证据来源合法、客观真实，本院予以采信；对被告提供的证据10-11,第三人无异议。原告有异议，认为蔡学生的证人证言不具有真实性。原书记、村长与本案有利害关系，证人证言不具有证明效力。本院认为，该两份证据能够相互印证，结合杜纯生等部分原告与第三人签订的合同中没有承包期限、承包人口、承包土地的地势（一、二、三等地的土地等级）、承包土地的位置、四至的事实，证明杜纯生等部分原告与第三人签订的合同是当年为了贷款需要而签订的购买村机动地的合同，并不是二轮土地承包合同的事实。对该两份证据本院予以采信；对被告提供的证据12,第三人无异议。原告有异议，认为杜纯生等部分原告与第三人签订的合同是真实的，第三人无权自行公告解除。本院认为，原告的异议理由成立，对该证据不予采信。对第三人提供的证据，被告没有异议。原告认为，该证据与本案无关。本院认为，该证据是本院发生法律效力的民事裁定，予以采信。
本院经审理查明，乾安县乾安镇东南村是乾安镇所辖的七个村之一。原告杜纯生等41人是从1992年开始从各地陆续迁入东南村的村民，迁入后至今以一年一承包、向东南村村民委员会交纳承包款的方式承包耕种东南村南场子土地。不同年份承包土地的面积和价格由东南村村民委员会经民主程序讨论决定。东南村南场子土地原为草原，至1992年经东南村村民委员会陆续拓荒开垦成332公顷左右土地。1997年二轮土地承包时，依据中共乾安县委、乾安县人民政府《关于第二轮土地承包政策的实施细则》的相关规定，东南村村民委员会未将该部分土地作为第二轮家庭承包土地进行发包。同样依据该《实施细则》第四十五条即“后迁入户经村民委员会批准，由户籍管理部门办理落户的迁入者分给土地（乾安镇除外）；迁入时有不要地协议（书面或口头均可）的按协议办理”的规定，东南村村民委员会认定杜纯生等后迁入村民不具备二轮土地承包资格，未与杜纯生等后迁入村民签订“家庭承包方式”的二轮土地承包合同。杜纯生等部分原告持有的1998年与东南村村民委员会签订的土地承包合同中没有承包期限、承包人口、承包土地的地势（一、二、三等地的土地等级）、承包土地的位置、四至，不具备“家庭承包方式”的土地承包合同所应有的要件。经东南村原村书记、村长鲍春照、王全及原乾安镇信用社信贷员蔡学生证实是当年为了贷款需要而签订的购买村机动地的合同，并不是“家庭承包方式”的二轮土地承包合同。2014年9月26日，原告杜纯生等41人以“已经以家庭承包经营的形式承包了东南村南场子的土地，取得土地承包经营权。但乾安县人民政府至今没有发放土地承包经营权证”为由向乾安县人民政府邮寄了颁发土地承包经营权证申请书。乾安县人民政府认为杜纯生等41人的申请不符合法律规定，在法定期限内未作出行政行为。原告杜纯生向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告对“原告申请颁发其承包东南村南场子的位于家南地45亩土地的土地承包经营权证”行政不作为的行为违法。责令被告履行法定职责，依法为原告颁发相关地块的家庭联产承包方式的土地承包经营权证。
本院认为，1、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；2、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条即“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”、第四条即“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”的规定，农民与本集体经济组织（或村民委会）签订“家庭承包方式”的农村土地承包合同是县级人民政府为其颁发“家庭承包方式”的土地承包经营权证的事实基础和前提条件。本案中，原告杜纯生持有的1998年与第三人东南村村民委员会签订的土地承包合同中没有承包期限、承包人口、承包土地的地势（一、二、三等地的土地质量等级）、承包土地的位置、四至，不具备“家庭承包方式”的土地承包合同所应有的要件。经东南村原村书记、村长鲍春照、王全及原乾安镇信用社信贷员蔡学生证实是当年为了贷款需要而签订的购买村机动地的合同。该合同并不是“家庭承包方式”的土地承包合同，原告杜纯生要求被告乾安县人民政府为其颁发相关地块的家庭联产承包方式的土地承包经营权证没有事实根据；3、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条即“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”的规定，县级人民政府为农民颁发“家庭承包方式”的土地承包经营权证应按上述法定程序进行。本案中，原告杜纯生以直接向被告乾安县人民政府邮寄申请的方式要求被告为其颁发“家庭承包方式”的土地承包经营权证没有法律依据。综上所述，原告杜纯生要求被告乾安县人民政府履行为其颁发“家庭承包方式”的土地承包经营权证法定职责的申请没有事实根据和法律依据，申请理由不能成立。经本院2015年第26次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条即“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：
驳回原告杜纯生的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告杜纯生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一五年十二月十六日
书记员 李克举