安徽省宣城市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)皖18行终69号
上诉人（一审被告）：广德县人力资源和社会保障局，住所地安徽省广德县桃州镇政务新区，组织机构代码56344456-1。
法定代表人：程建中，局长。
委托代理人：马明华，安徽大旗律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：沈海清，女，1966年11月19日出生，汉族，住安徽省广德县。
委托代理人：陈继，安徽渊源律师事务所律师。
上诉人广德县人力资源和社会保障局（以下简称“广德人社局”）因与被上诉人沈海清人事管理行政确认一案，不服安徽省广德县人民法院（2017）皖1822行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭进行了审理。上诉人广德人社局副局长盛传铭及委托代理人马明华，被上诉人沈海清及其委托代理人陈继到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，沈海清于1991年8月被广德县卢村乡人民政府聘用为计划生育服务员，从事计划生育工作，工资由乡财政负担，工作期间未间断。1997年7月，广德县人事局根据广德县编制委员会[1996]29号文件精神，向广德县计生委行文（广人干[1997]12号文），同意聘用沈海清等三十八人为乡镇计划服务所服务员，工资福利待遇按皖人字[1987]17号文件和现行有关文件规定执行。广德县卢村乡人民政府于2012年向广德人社局致函，要求将沈海清等四同志被正式录用前在乡镇工作的时间计入其工作年限（工龄）。广德人社局于2013年1月7日向安徽省人力资源和社会保障厅请示，建议参照民办教师、乡镇赤脚医生或县聘干部的工龄计算政策，对沈海清等20余名乡镇计生专干在被正式录用前在乡镇聘用的工作时间计算为工作年限（工龄），安徽省人力资源和社会保障厅于2013年2月1日作出皖人社秘[2013]43号复函，认为广德县乡镇人民政府自聘的计划生育专干在未经县组织人事部门批准前的工作期间计算工龄问题，缺乏法律依据，不能计算为连续工龄。沈海清等人不服该复函，遂向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府经复议后认为，该复函是行政机关内部指导性文件，不具有行政强制力，没有对申请人产生直接影响，不属于行政复议受案范围，遂驳回了沈海清等人的申请。沈海清及安徽省人力资源和社会保障厅均没有对此行政复议决定提起行政诉讼。此后，广德人社局以没有政策依据为由，对沈海清的请求一直未予准许。2017年5月9日沈海清提起本案行政诉讼。
一审法院认为，本案争议焦点为沈海清向广德人社局提出对其于1991年8月起至被正式录用为国家机关工作人员（事业编制）前在乡镇工作的时间计算为工作年限（即连续工龄）的行政确认请求，是否具有法律依据。首先，沈海清于1991年8月至1997年7月被正式录用为国家机关工作人员之前，一直被基层乡镇人民政府聘用从事计划生育工作，沈海清的身份符合“临时工作人员”的特征。当其被正式录用为国家机关工作人员（事业编制）后，向广德人社局提出对其被正式录用前在乡镇工作的时间计算为工作年限（即连续工龄）的请求时,该请求符合国务院《关于国家机关工作人员退休和工作年限计算等几个问题的补充通知》第二条第（一）项“国家机关使用的临时工作人员，被正式录用以后，他们在正式被录用以前在本机关的工作时间，可以计算为工作年限”的规定。作为具有贯彻执行机关、企事业单位工作人员工资福利政策，承担全县机关、企事业单位工作人员工资福利待遇之综合管理工作职责的广德人社局，应依法对沈海清的请求作出明确处理意见，但广德人社局却怠于行使职权，对沈海清的合法权益已造成实际影响，系不履行法定职责的行为。其次，安徽省人力资源和社会保障厅复函的法律依据是中央组织部、劳动人事部《关于补充乡镇干部实行选任制和聘用制的暂行规定》，因该文件是关于补充乡镇干部的相关组织程序规定，其中并没有涉及到工龄认定的相关问题，故安徽省人力资源和社会保障厅的复函适用法律错误。广德人社局以此作为不准许沈海清请求的法律依据，与事实不符亦与法律相悖，依法予以纠正。广德人社局关于沈海清的起诉超过起诉期限的辩解意见，于法无据，不予采纳。范沈海清的诉讼理由依法成立，对其诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：广德人社局于判决生效后六十日内，履行对沈海清被正式录用前的乡镇工作时间计算为工作年限（连续工龄）的法定工作职责。案件受理费50元，由广德人社局负担。
广德人社局不服上述判决，向本院上诉称，1、其对沈海清连续工龄的计算，事实清楚，适用政策准确、恰当，未超越职权或滥用职权。原判认定安徽省人力资源和社会保障厅的复函适用法律错误，系超越审判范围；2、一审认定上诉人行政不作为与事实不符。请求依法撤销原判，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。
沈海清辩称，其在被正式录用前一直为原机关的计划生育专职干部，身份符合临时工作人员的身份。被正式录用后，根据《国务院关于国家机关工作人员退休和工作年限计算问题补充通知》，其关于对正式录用前的工作年限连续计算工龄的请求有法律依据。安徽省人社厅作出的皖人社秘【2013】43号《关于乡镇聘用制计生专干能否计算连续工龄问题的复函》已被确认为行政机关内部文件，不对外发生效力。上诉人适用的两个文件均系适用法律法规错误。被上诉人请求上诉人履行法定职责，该请求有事实和法律依据，上诉人不履职是行政不作为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审中，双方当事人均未向本院提交新证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案系被上诉人沈海清对上诉人广德人社局就其工作年限的确认有异议而请求重新予以确认的行政确认之诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知诉权和起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，被上诉人沈海清于1997年7月31日被原广德县人事局以广人干[1997]12号“关于聘用陈娉等三十八名同志为乡镇计划生育服务所服务员的通知”同意聘用其为乡镇计划生育服务所服务员之时，因该通知中对其工资福利待遇已予以明确，故沈海清自1997年被正式聘用后领取工资的当月起，即应当知道其工龄即工作年限情况，其于2017年5月方向法院提起本案之诉，请求确认被正式录用为国家机关工作人员前的乡镇工作时间计算为工作年限（即连续工龄），其起诉已超过法定的2年起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。即使一审法院确定本案为不履行法定职责之诉，根据一审查明的事实，被上诉人系于2012年向上诉人提出被正式录用为国家机关工作人员（事业编制）前的乡镇工作时间计算为工作年限（即连续工龄）的申请，至被上诉人于2017年5月向法院起诉请求判令上诉人履行法定职责，亦显已超过了上述法律规定的起诉期限。
综上，一审法院对本案予以受理并作出实体判决不当，依法应当予以纠正。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省广德县人民法院（2017）皖1822行初18号行政判决；
二、驳回被上诉人沈海清的起诉。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，退还上诉人广德县人力资源和社会保障局。
本裁定为终审裁定。
审判长 胡少华
审判员 叶丽芸
审判员 谢 贞
二〇一七年十一月八日
书记员 张旭文
附：相关法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作出如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
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