海南省五指山市人民法院
行 政 判 决 书
(2016）琼9001行初25号
原告五指山友合置业有限公司。住所地五指山市越丰路翡翠明珠小区A栋一层2号。
法定代表人代桂芳，该公司总经理。
委托代理人王海山，海南嘉勋律师事务所律师。
委托代理人赵正芳，海南嘉勋律师事务所律师。
被告五指山市国土环境资源局。住所地五指山市海榆北路市综合办公楼。
法定代表人王雄，该局局长。
委托代理人谢云，该局工作人员。
原告五指山友合置业有限公司（以下简称友合公司）不服被告五指山市国土资源局（以下简称五指山国土局）2015年7月2日作出的《五指山市国土环境资源局关于收缴“翡翠明珠”项目调整容积率土地出让金决定书》，原告于2016年5月9日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理本案后。于2016年5月19日向被告五指山国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月14日公开开庭进行了审理。原告友合公司委托代理人王海山，被告五指山国土局委托代理人谢云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告五指山国土局于2015年7月2日作出五土环资字【2015】270号《五指山市国土环境资源局关于收缴“翡翠明珠”项目调整容积率土地出让金决定书》（以下简称270号决定书）。认为原告的“翡翠明珠”项目存在增加容积率的情况，要求原告补缴土地差价965.7637万元。要求原告在收到决定书之日起30日内到被告处办理缴交手续。
原告友合公司诉称，一、原告按照合同约定及行政机关批准的建筑规模建设“翡翠明珠”项目，被告向原告收缴调整容积率土地出让金的行为违反了合同约定及行政审批内容，被告的收缴行为违法。1、2008年3月6日，被告与原告签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》，由被告将五指山市美食一条街南侧海南移动通信有限责任公司对面的5387.47平方米（折合8.08亩，其中3.06亩为商业用地，5.02亩为住宅用地）国有土地使用权出让给原告，二、被告作出的《关于收缴“翡翠明珠”项目调整容积率土地出让金决定书》严重违反法律规定，并侵犯了原告的合法权益，依法撤销该决定书。三、被告于2016年3月2日作出的《关于尽快办理缴纳“翡翠明珠”项目增容费手续的告知函》（五土资函【2016】66号，以下简称66号《告知函》），其依据的是严重违法的270号《决定书》，人民法院在撤销270号《决定书》的同时应当依法撤销66号《告知函》。此外，270号《决定书》要求收缴的是土地出让金，而土地出让金的支付属于土地出让合同的履约事项，即270号《决定书》不属于行政处罚行为，不具有行政强制性，66号《告知函》决定向人民法院强制执行270号《决定书》则明显违反了《行政强制法》的相关规定，同时也侵害了原告的合法权益，保证法律的正确事实。综上所述，原告建设的“翡翠明珠”项目不存在调整容积率的情况，被告做出的270号《决定书》及66号《告知函》严重违法且严重侵害原告的合法权益。原告为了维护自己的合法权益，现特依法向人民法院起诉，请求人民法院支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权益。
原告为支持其诉称，向本院提交了如下证据：
1、国有土地使用权出让合同；
2、国有土地使用权出让合同补充协议；
证据1-2证明，2008年3月6日，原被告双方签订《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》，由原告依法受让涉案5387.47平方米国有土地使用权，并约定按照商业用地部分容积率不低于2.0、住宅用地部分容积率不低于1.2的用地指标对该地块进行开发建设。被告向原告收缴增容费的行为没有事实依据。
3、收据、缴款书、证明；
4、《国有土地使用权证》五国用(2008)第30号；
5、《国有土地使用权证》五国用(2008)第31号；
证据3-5证明，原告已支付涉案8.08亩土地的全部出让金，被告按照土地用途分别向原告颁发了商业用地及住宅用地的《国有土地使用证》。原告依法取得涉案8.08亩国有土地使用权，原告有权并应当按照约定开发建设涉案土地。
6、建设用地规划许可证；
7、建设工程规划许可证；
8、建筑工程许可证；
证据6-8证明，2008年，原告依法办理“翡翠明珠”项目的报建手续，并取得了用地、规划及施工许可证。国土、规划及建设部门均批准同意“翡翠明珠”项目的建筑面积为27514.98平方米。原告按照行政机关批准的建筑面积建设“翡翠明珠”项目，不存在擅自增加容积率的情形，被告向原告收缴增容费的行为没有事实依据，收缴行为违法。
9、建设工程竣工验收备案证；该证据证明“翡翠明珠”项目竣工验收的建筑面积为27500平方米，完全符合行政机关批准的建筑规模，不存在擅自增加容积率的情形，被告向原告收缴增容费的行为没有事实依据，收缴行为违法。
被告五指山国土局辩称，一、被告向原告五指山友合置业有限公司作出270号决定书事实清楚，法律适用正确。2008年，原告友合公司经出让取得位于我市美食一条街南侧海南移动通信有限责任公司对面5387.47平方米的土地使用权，用于开发翡翠明珠项目，友合公司在与我局签订的《国有土地使用权出让合同》中约定，友合公司开发该宗土地的建筑容积率住宅部分为1.2，商业部分为2.0。但是，友合公司在后来的开发建设过程中，并未按照与我局在合同中约定的建筑容积率进行开发。2013年，经我局向管理建筑容积率的市住房与城乡建设局咨询，友合公司在开发建设时已将该项目建筑容积率申请提高至4.9，并已获得批准。在得知该情况后，我局根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知（国发（2001）15号）》第二条“对出让土地、凡改变土地用途、容积率的应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和海南省人民政府《关于进一步加强土地使用权出让金征收与使用管理工作的通知》（琼府（2006）26号）第四条“任何单位和个人不得减免土地出让金，对已经出让的土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定收取不同用途和容积率的土地差价。”的规定，委托有资质的第三方对其增容应缴款项进行评估（评估结果为965.7637万元），并将该评估结果报请市政府批准后向友合公司做出了收缴决定书。二、友合公司违约在先，其应承担相应法律责任。按照我局与友合公司签订的合同的约定，该宗土地的建筑容积率为1.2和2.0，友合公司在开发建设时应根据该容积率办理相关手续，但是，友合公司在开发时，在未通知我局的情况下，擅自向我市有关部门申请提高建筑容积率并获得批准，该行为属于严重违约。按照《合同》第十七条的规定，友合公司在申请改变建筑容积率获得批准后，应当到我局签订变更合同及缴纳有关费用，办理变更登记，但友合公司始终未主动向我局就提出过任何申请，其行为已属于怠于履行义务及严重违约，应承担不利法律后果。三、友合公司的起诉已超过诉讼时效。2015年7月16日，我局已将《关于收缴“翡翠明珠”项目调整容积率土地出让金决定书》（五土环资字（2015）270号）送达友合公司，友合公司在收到我局的收缴决定书后，已到我局缴纳部分增容费，应视为同意我局的征缴决定，如果对我局的征缴决定有异议，友合公司应该按照该《决定书》告知的起诉期限，在收到《决定书》后三个月内向法院提起诉讼，即便是根据法律的规定，友合公司也应当在6个月内提起诉讼，而后又于2016年5月9日再向法院起诉，时间已过了10个月，已经超过《决定书》告知及法律规定的起诉时间。
被告为支持其辩称，向本院提交了如下证据：
1、国有土地使用权出让合同；
2、土地证：五国用（2008）字第30、31号土地证复印件；
证据1-2证明原告在取得土地时的容积率，住宅部分是1.2，商业部分是2.0。
3、关于五指山友合置业公司翡翠明珠项目是否超容积率的函；
4、关于五指山友合置业公司翡翠明珠项目是否超容积率的函的复函；
证据3-4证明原告在后来开发时将所有土地容积率调整为4.9
5、土地估价技术报告；
6、关于五指山友合置业有限公司翡翠明珠项目调整容积率补缴土地价款的请示；
7、关于五指山友合置业有限公司翡翠明珠项目调整容积率补缴土地价款的批复；
8、关于五指山友合置业有限公司翡翠明珠项目调整容积率补缴土地价款的通知及送达回证；
9、关于五指山友合置业有限公司翡翠明珠项目调整容积率补土地出让金决定书；
证据5-9证明根据原告的增容部分，被告上报市政府批准，我局下达关于收缴增容费的决定书；
10、一般缴款书，证明原告收到我局的决定后，认可收缴行为并缴纳了部分的收容费。
经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据作如下认定：
一、对被告提交证据的认定。
被告提交的证据，经原告质证，对证据1、2、10的真实性无异议，对其他证据的真实性有异议。本院对证据1、2、10的真实性予以认定。对证据3、4、6、7系被告与五指山市住房与城乡建设局及五指山市人民政府之间的公文往来，本院对四份证据的真实性予以认定。对证据5因系被告单方作出，并未经原告参与，本院对其真实性予以认定，但对其合法性不予认定。对证据8原告并不否认收到该通知书，本院对证据的真实性予以认定。对证据9的真实性予以认定，但原告否认其收到该决定书，因被告未能提供相应的证据证明在送达回执上签名的人系原告的工作人员，故不能证明原告已收到该决定书。
二、对原告提交证据的认定。
原告提交的证据，经被告质证，对证据的真实性无异议，本院对证据的真实性予以认定。
经审理查明，2008年3月6日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定被告将位于五指山市美食一条街南侧海南移动通信有限责任公司对面，总面积为5387.47平方米土地出让给原告，土地价款为1783670元。合同还约定主要建筑物性质为商业、住宅，建筑容积率为商业用地≤2.0，住宅用地≤1.2；建筑密度为商业用地≤35%，住宅用地≤35%；建筑限高为商业用地≤20米，住宅用地≤24米；绿地比例为商业用地≥35%，住宅用地≥40%。在合同附件条件中还约定原告就地建安置房14套（毛坯房，带电梯、水电接到每户门口），用于安置番香四村民小组住户，其中13套建筑面积100平方米，1套建筑面积120平方米，共计1420平方米。同日，双方还签订了《国有土地使用权官出让合同补充协议》，协议第三条“受让人除按照《出让合同》第十一条各项约定履行外，同意该受让宗地商业用地部分容积率不低于2.0，建筑系数不低于35%；住宅用地部分容积率不低于1.2，建筑系数不低于35%。”第十五条“在出让期限内，受让人要求改变《出让合同》规定的土地用途等土地使用条件的，双方同意按照《出让合同》第十七条的约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。”2008年5月14日，五指山市人民政府为原告颁发了五国用（2008）第30号、31号《国有土地使用权证》。2013年3月14日，被告以五土环资函【2013】105号《关于五指山市友合置业有限公司翡翠明珠项目是否超容积率的函》请五指山市住房和城乡建设局核查该项目用地是否超容积率、超容积率多少、超容积率的面积为多少？2014年9月2日，五指山市住房和城乡建设局以五建函【2014】311号《关于五指山友合置业有限公司翡翠明珠项目是否超容积率的复函》证号五国用（2011）第10号（原（2008）第31号）土地面积为2032.6平方米，土地用途为商业用地，土地出让合同中约定的容积率为2.0，根据市政府批准该项目地块容积率为4.9，比该宗地合同中约定的容积率增加了2.9，超容积率的建筑面积为5894.54平方米；证号五国用（2011）第11号（原（2008）第30号）土地用地面积为3304.2平方米，土地用途为居住用地，合同中约定的容积率为1.2，市政府批准该项目地块容积率为4.9，比该宗地合同中约定的容积率增加了3.7，超容积率的建筑面积为12225.54平方米。2015年4月15日，海口华信土地估价有限公司向被告提交了《土地估价报告》，设定五国用（2011）第10号宗地评估基准日为2008年7月15日，土地用途为商业用地，年限为69.89年，增容后新增建筑面积为5894.54平方米。在容积率为2.0时，楼面地价为727.11元/平方米；在容积率为2.0并进行期日修正时，楼面地价为143.26元/平方米；在容积率为4.9时，楼面地价为166元/平方米。经择高确定楼面地价后评估结果为727.11元/平方米×5894.54平方米=428.5979万元；设定五国用（2011）第11号宗地评估基准日为2008年7月15日，土地用途为居住用地，年限为69.74年，增容后新增建筑面积为12225.54平方米。在容积率为1.2时，楼面地价为439.38元/平方米；在容积率为1.2并进行期日修正时，楼面地价为238.76元/平方米；在容积率为4.9时，楼面地价为340.25元/平方米。经择高确定楼面地价后评估结果为439.38元/平方米×12225.54平方米=537.1658万元。在正式评估报告提交前，被告便对该评估结果进行会审，被告于2015年4月8日以五土环资字【2015】138号《关于五指山友合置业有限公司“翡翠明珠”项目调整容积率补交地价款的请示》向市政府请示拟根据评估结果通知友合公司补缴土地差价款。2015年4月28日，市政府以五府函【2015】99号《关于五指山友合置业有限公司“翡翠明珠”项目调整容积率补缴地价款的批复》同意被告按照法定程序通知原告补缴调整容积率应补缴的地价款965.7637万元。2015年4月30日，被告以五土环资字【2015】174号《关于及时缴纳“翡翠明珠”项目调整容积率土地差价款的通知》要求原告在收到通知之日起15日内到被告处补办相关用地手续。2015年7月2日，被告作出五土环资字【2015】270号《关于收缴“翡翠明珠”项目调整容积率土地出让金决定书》并于2015年7月16日送达给原告，270号决定书要求原告自收到决定书之日起30日内到被告处补交土地差价款965.7637万元。逾期不履行决定的，将依法申请人民法院强制执行。决定书同时告知原告可自收到决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议，也可在三个月内向五指山市人民法院提起行政诉讼。2015年11月19日、20日原告分别向因被告缴纳了50000元共计10万元的土地价款。2016年3月2日，被告作出五土字函【2016】66号《关于尽快办理缴纳“翡翠明珠”项目增容费手续的告知函》，再次告知原告在收到告知函之日起10日内办理缴款手续，并告知原告可自收到决定书之日起六个月内向法院提起诉讼。并于2016年3月4日将通知送达给原告。
另查明，2014年6月4日，五指山市人民政府颁发《五指山市建设用地容积率管理规定》（五府【2014】25号），该规定第九条规定：“第九条为了解决历史遗留问题，经营性建设用地计算增容费时，初始容积率根据以下原则确定：（一）2008年五指山市控制性详细规划实施之前受让的土地，土地出让合同对容积率有约定的，以合同约定的容积率为初始容积率；土地出让合同没有约定容积率的，旅游用地初始容积率为0.5，其他建设用地初始容积率为1.0，但有关规划文件设定的容积率高于1.0或0.5的，以1.2为上限确定；（二）2008年五指山市控制性详细规划实施之后受让的土地，土地出让合同对容积率有约定的，以合同约定的容积率为初始容积率；土地出让合同没有约定容积率的，宗地在城市控制性详细规划建设用地范围内的，按照该宗地所在地块规划控制指标执行；不在城市控制性详细规划区范围内的，旅游用地初始容积率为0.5，其它建设用地初始容积率为1.0；”第十四条规定：“第十四条本规定实施之后，经市城乡规划行政主管部门确定超容面积的建设项目，市土地行政主管部门应当在收到市城乡规划行政主管部门增容通知后15日内向项目土地使用权人下发《建设项目调整容积率办理相关手续通知书》。接到《通知书》的土地使用权人应当在15日内到市土地行政主管部门办理调整容积率相关手续，并自市土地行政主管部门送达《建设项目调整容积率补交差价款通知书》之日起30日内和市土地行政主管部门签订增容费缴交合同，按时缴交增容费。本规定实施后土地使用权人未按规定依法办理调整容积率相关手续和交纳增容费用的，自《建设项目调整容积率补交差价款通知书》最后期限之日起到签订增容费缴交合同之日，按同期中国人民银行公布的贷款利率和增容费总额计算交纳的资金占用费。超过一年土地使用权人仍拒不办理调整容积率相关手续和拒不交纳增容费用的，其用地行为按违法用地论处，市土地行政主管部门按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
本院认为，本案争议焦点1、本案是否已过起诉期限；2、被告的收缴决定是否合法。关于第一焦点问题，被告认为原告的起诉已经超过了起诉期限，但从本案情况来看，被告于2015年7月16日向原告送达了270号决定书，告知了原告三个月的起诉期限，而根据2014年11月1日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉期限应当是从知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内，由此可知被告告知原告的起诉期限不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于错误告知起诉期限，且被告在2016年3月4日向原告送达的《关于尽快办理缴纳“翡翠明珠”项目增容费手续的告知函》中又再次告知原告的起诉期限系从收到决定书之日起六个月，故原告应当是从2016年3月4日起才知道其起诉期限为六个月，原告于2016年5月9日向本院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限，被告主张原告的起诉已超过法定的起诉期限，理由不充分，本院不予采纳。关于第二个焦点被告作出的收缴决定是否合法问题。根据国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”及国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”的规定，土地容积率有调整的应当补交土地出让价款。原告认为其项目用地的容积率在补充协议中约定的是商业用地不低于2.0，住宅用地不低于1.2，而五指山市人民政府将原告受让土地的容积率调整为≤4.9，并没有超过协议约定的范围，不存在增加容积率的事实。虽然原、被告双方签订的《国有土地使用权出让合同补充协议》中约定的容积率与《国用土地使用权出让合同》不一致，但两份合同均对容积率的基本的参数是一致的，即商业用地是2.0，住宅用地是1.2，不论是高于还是低于，只要是在建设过程中，调整了基本参数，都应属于对容积率的调整。故被告认定原告受让宗地容积调整的事实清楚。但被告依据海口华信土地估价有限公司《土地估价报告》的评估结果向原告收取增容费的依据不合法，该评估过程并未告知原告，且原告对该评估报告提出异议，故被告的该份评估报告不能作为认定收缴增容费具体数额的依据，被告认定原告应缴数额的事实不合法。且被告在评估机构尚未作出正式评估报告前，就以评估结果进行会审并作为原告应补缴土地差价款的处理方案向五指山市人民政府请示，程序明显不当。综上，被告作出的270号决定书证据不足，认定事实不清，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告五指山市国土资源局作出的五土环资字【2015】270号《关于收缴“翡翠明珠”项目调整容积率土地出让金决定书》；
二、由被告五指山市国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告五指山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 梁丽梅
审 判 员 黄 青
人民陪审员 王政惠
二〇一六年九月十三日
法官助理陈虹
书 记 员 胡穗晶
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
![](01lydyh01/CreateContentJS/CreateImage.aspx?action=img&docId=1595e23a-a434-4a20-a95f-a80e00b30326&imgId=MTU5NWUyM2EtYTQzNC00YTIwLWE5NWYtYTgwZTAwYjMwMzI2MC5qcGVn01lydyh01)
ekee71h336pvlnqfng
案件唯一码