江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏行终1518号
上诉人（原审原告）方春梅等62人（名单附后）。
诉讼代表人方春梅，女，1973年2月5日生，汉族，住响水县开发区。
诉讼代表人宋连松，男，1955年7月19日生，汉族，住址同上。
诉讼代表人宋连祥，男,1971年11月28日生，汉族，住址同上。
诉讼代表人谢英兵，男，1955年1月1日生，汉族，住地同上。
被上诉人（原审被告）响水县人民政府，住所地响水县双园中路188号。
法定代表人单永红，该县县长。
被上诉人（原审被告）响水县住房和城乡建设局，住所地响水县双园中路416号。
法定代表人张炜生，该局局长。
被上诉人（原审被告）响水县公安局，住所地响水县城长江路110号。
法定代表人张瀚，该局局长。
委托代理人成华、张玉亮，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）响水县规划和城市管理局，住所地响水县双园中路154号。
法定代表人沈华栋，该局局长。
被上诉人（原审被告）响水县国土资源局，住所地响水县城长江中路。
法定代表人张明，该局局长。
委托代理人胡井龙，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）江苏响水经济开发区管理委员会，住所地响水县开发区和谐路。
法定代表人吴超，该管理委员会主任。
委托代理人单小华，该管理委员会工作人员。
被上诉人响水县规划和城市管理局、响水县国土资源局、江苏响水经济开发区管理委员会的共同委托代理人蔡卫民，江苏法理情律师事务所律师。
上诉人方春梅等62因诉响水县人民政府（以下简响水县政府）、响水县住房和城乡建设局（以下简称响水县住建局）、响水县规划和城市管理局（响水县规划局）、响水县公安局、响水县国土资源局（以下简称响水县国土局）、江苏响水经济开发区管理委员会（响水开发区管委会）行政强制行为违法一案，不服江苏省盐城市中级人民法院(2016)苏09行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2009年5月31日，响水县发展和改革委员会作出响发改投[2009]16号《关于经济开发区珠江路综合改造项目立项的批复》（以下简称16号《立项批复》）），该批复载明“响水经济开发区管委会：你单位‘关于经济开发区珠江东路项目立项的申请’收悉。经研究，批复如下：…，同意你单位珠江路综合改造项目予以立项。该项目建设内容为：在开发区境内沿四排河，西至响坎河，东至城东干道，建设珠江路，全长1300米，道路红线宽度为40米，主路面16米，路面结构为三块板式的砼路面。项目总投资约3000万元人民币，资金由你单位自筹解决。…”2011年12月19日，响水县县城珠江路（响坎河桥至东海路）等工程的招标公告，载明“…；项目名称：响水县城珠江路（响坎河桥至东海路）等工程；招标人名称：响水县住建局；…”2014年11月25日，响水县国土局作出响国土罚字［2014］第94号《行政处罚决定书》（以下简称94号《行政处罚决定书》），该决定书载明“响水县住建局：我局于2014年10月27日对响水住建局未经批准非法占地一案立案调查。经查，你单位于2014年4月起擅自占用江苏响水经济开发区响港居委会（响坎河至东海路集体土地42667平方米进行建设的行为，符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的42667平方米土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，处以10元/平方米的罚款，计人民币426670元。”方春梅等62人认为响水县政府、响水县住建局、响水县规划局、响水县公安局、响水县国土局、响水开发区管委会共同实施了涉及江苏响水经济开发区响港社区居委会四组的集体土地行政强制行为，该行政强制行为违法，提起行政诉讼。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案涉及集体土地征收，响水县政府等六行政机关均未提交涉案土地经过合法征收程序的证据，也未提交响港居委会四组或响港居委会与有关部门签订有土地征收补偿协议，基于涉案集体土地被占用建设城市道路的事实，可以初步认定存在占有集体土地的行政强制行为。响水县住建局作为涉案土地的建设招标单位、响水开发区管委会作为自认发放土地征收补偿款的单位，具有较大的采取占地行政强制行为的可能性，是适格被告。响水县国土局曾经就涉案土地违法占用对响水县住建局作出过行政处罚，方春梅等62人提供的证据亦不足以证明响水县政府、响水县国土局、响水县公安局、响水县规划局共同实施占地行政强制行为，故上述四个行政机关并非适格被告。经法院释明后，方春梅等62人不同意变更响水县住建局、响水经济开发区管委会为共同被告，坚持以六个行政机关为共同被告。原审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回方春梅等62人的起诉。
上诉人方春梅等62人上诉称：1、原审法院未查明实施占地行政强制行为的主体，仅是推测响水县住建局、响水开发区管委会是适格被告，显属认定事实不清。2、上诉人提供的照片可以证明响水县政府等6行政机关共同实施了占地行政强制行为。3、原审裁定适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人响水县政府、响水县住建局、响水县规划局、响水县公安局、响水县国土局、响水开发区管委会未向本院提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项规定，不符合其他法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人方春梅等62人以被上诉人响水县政府、响水县国土局、响水县公安局、响水县规划局为被告提起本案诉讼，请求确认响水县政府等6行政机关共同对响水县开发区响港居委会四组地段的集体土地占用施工违法，并责令响水县政府等6行政机关恢复土地原状。方春梅等62人依法应当提供证据证明上述6行政机关共同实施被诉行政行为的证据。被上诉人响水县政府提供的16号《立项批复》、珠江路（响坎河桥至东海路）等工程的招标公告、中标通知书、合同备案表等证据材料，原审法院依职权调取的响水县国土局作出的94号《行政处罚决定书》可以证明，涉案项目的施工单位系响水县住建局，响水开发区管委会提供的《珠江路征用四组土地明细表》、《珠江路响港四组土地征收款发放单》等证据可以证明，其系涉案地块的征收补偿款发放主体。方春梅等62人提供的现场照片不足以证明，响水县政府等6行政机关共同实施占地施工行为。经原审法院释明，方春梅等62人仍坚持以响水县政府等6行政机关为共同被告，其起诉不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回方春梅等62人的起诉正确。
综上，上诉人方春梅等62人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院裁定驳回方春梅等62人的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 军
审 判 员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一七年十一月二十二日
书 记 员 常 悦
附一：上诉人名单
1、上诉人（原审原告）方春梅，女，1973年2月5日生，居民身份证号码320921197302050626，汉族，住响水县开发区响港居委会四组。
2、上诉人（原审原告）宋连松，男，1955年7月19日生，居民身份证号码320921195507190615，汉族，住址同上。
3、上诉人（原审原告）宋连祥，男，1971年11月28日生，居民身份证号码32092119711128063X，汉族，住址同上。
4、上诉人（原审原告）谢英兵，男，1955年1月1日生，居民身份证号码32092119550101061X，汉族，住地同上。
5、上诉人（原审原告）杨国平，女，1932年1月21日生，居民身份证号码32092119350121068X，汉族，住地同上。
6、上诉人（原审原告）宋连中，男，1960年2月21日生，居民身份证号码320921196002210611，汉族，住地同上。
7、上诉人（原审原告）宋锦林，男，1940年4月12日生，居民身份证号码320921194004120610，汉族，住址同上。
8、上诉人（原审原告）宋连柱，男，1969年1月18日生，居民身份证号码320921196901180612，汉族，住址同上。
9、上诉人（原审原告）宋连冬，男，1958年12月24日生，居民身份证号码320921195812240615，汉族，住址同上。
10、上诉人（原审原告）刘树花，女，1953年9月15日生，居民身份证号码320921195309150647，汉族，住址同上。
11、上诉人（原审原告）宋连高，男，1967年6月19日生，居民身份证号码320921196706190639，汉族，住址同上。
12、上诉人（原审原告）宋连亚，男，1966年2月12日，居民身份证号码32092119660212061X，汉族，住址同上。
13、上诉人（原审原告）宋连培，男，1968年11月1日生，居民身份证号码32092119681101061X，汉族，住址同上。
14、上诉人（原审原告）宋连龙，男，1963年8月24日生，居民身份证号码320921196308240610，汉族，住址同上。
15、上诉人（原审原告）宋锦山，男，1932年2月15日生，居民身份证号码320921193202150613，汉族，住址同上。
16、上诉人（原审原告）陈梅，女，1975年8月8日生，居民身份证号码320921197508080644，汉族，住址同上。
17、上诉人（原审原告）陈军，男，1973年1月13日生，居民身份证号码320921197301130611，汉族，住址同上。
18、上诉人（原审原告）陈林海，男，1951年6月6日生，居民身份证号码320921195106060618，汉族，住址同上。
19、上诉人（原审原告）宋连兵，男，1956年11月27日生，居民身份证号码320921195611270631，汉族，住址同上。
20、上诉人（原审原告）宋连来，男，1966年3月10日生，居民身份证号码320921196603100653，汉族，住址同上。
21、上诉人（原审原告）宋连君，男，1954年6月29日生，居民身份证号码320921195406290619，汉族，住址同上。
22、上诉人（原审原告）李勤高，男，1967年6月13日生，居民身份证号码32092119670613061X，汉族，住址同上。
23、上诉人（原审原告）陈兵海，男，1953年7月21日生，居民身份证号码320921195307210618，汉族，住址同上。
24、上诉人（原审原告）谢英连，男，1964年1月8日生，居民身份证号码320921196401080615，汉族，住址同上。
25、上诉人（原审原告）谢英松，男，1971年7月11日生，居民身份证号码320921197107110638，汉族，住址同上。
26、上诉人（原审原告）谢英龙，男，1960年11月12日生，居民身份证号码320921196011120618，汉族，住址同上。
27、上诉人（原审原告）谢英刚，男，1972年7月29日生，居民身份证号码320921197207290613，汉族，住址同上。
28、上诉人（原审原告）魏加怀，男，1944年4月7日生，居民身份证号码320921194404070616，汉族，住址同上。
29、上诉人（原审原告）谢英国，男，1973年4月18日生，居民身份证号码320921197304180634，汉族，住址同上。
30、上诉人（原审原告）邵广林，男，1967年11月22日生，居民身份证号码320921196711220636，汉族，住址同上。
31、上诉人（原审原告）谢英才，男，1970年5月20日生，居民身份证号码320921197005202616，汉族，住址同上。
32、上诉人（原审原告）谢英祥，男，1956年9月26日生，居民身份证号码320921195609260610，汉族，住址同上。
33、上诉人（原审原告）谢春兵，男，1954年1月5日生，居民身份证号码320921195401050614，汉族，住址同上。
34、上诉人（原审原告）谢春林，男，1959年6月15日生，居民身份证号码320921195906150610，汉族，住址同上。
35、上诉人（原审原告）孙友财，男，1962年3月19日生，居民身份证号码320921196203190610，汉族，住址同上。
36、上诉人（原审原告）孙友来，男，1965年9月28日生，居民身份证号码320921196509280619，汉族，住址同上。
37、上诉人（原审原告）张步锦，男，1949年5月22日生，居民身份证号码320921194905220619，汉族，住址同上。
38、上诉人（原审原告）张步钱，男，1958年6月2日生，居民身份证号码320921195806020616，汉族，住址同上。
39、上诉人（原审原告）程加刚，男，1969年2月2日生，居民身份证号码320921196902020637，汉族，住址同上。
40、上诉人（原审原告）王中法，男，1951年8月19日生，居民身份证号码320921195108190618，汉族，住址同上。
41、上诉人（原审原告）宋井标，男，1950年8月7日生，居民身份证号码320921195008070619，汉族，住址同上。
42、上诉人（原审原告）宋连东，男，1966年8月25日生，居民身份证号码320921196608250618，汉族，住址同上。
43、上诉人（原审原告）宋树君，男，1971年8月19日生，居民身份证号码320921197108190617，汉族，住址同上。
44、上诉人（原审原告）宋连成，男，1962年8月4日生，居民身份证号码320921196208040611，汉族，住址同上。
45、上诉人（原审原告）宋连艮，男，1964年2月5日生，居民身份证号码32092119640205067X，汉族，住址同上。
46、上诉人（原审原告）宋连国，男，1968年2月7日生，居民身份证号码320921196802070610，汉族，住址同上。
47、上诉人（原审原告）张学荣，男，1969年7月3日生，居民身份证号码320921196907030615，汉族，住址同上。
48、上诉人（原审原告）谢春荣，男，1952年2月16日生，居民身份证号码320921195202160618，汉族，住址同上。
49、上诉人（原审原告）张鹤花，女，1956年3月6日生，居民身份证号码320921195603060626，汉族，住址同上。
50、上诉人（原审原告）陈响海，男，1960年6月28日生，居民身份证号码320921196009280617，汉族，住址同上。
51、上诉人（原审原告）李勤付，男，1969年9月25日生，居民身份证号码320921196909250611，汉族，住址同上。
52、上诉人（原审原告）谢海亮，男，1989年1月11日生，居民身份证号码320921198901110672，汉族，住址同上。
53、上诉人（原审原告）宋连刚，男，1969年12月8日生，居民身份证号码320921196912080633，汉族，住址同上。
54、上诉人（原审原告）张步田，男，1953年2月7日生，居民身份证号码320921195302070636，汉族，住址同上。
55、上诉人（原审原告）张兰，女，1935年6月19日生，居民身份证号码320921193506190622，汉族，住址同上。
56、上诉人（原审原告）宋树春，女，1953年6月10日生，居民身份证号码320921195306100628，汉族，住址同上。
57、上诉人（原审原告）魏善兵，男，1968年9月8日生，居民身份证号码320921196809080619，汉族，住址同上。
58、上诉人（原审原告）魏善军，男，1971年3月20日生，居民身份证号码32092119710320061X，汉族，住址同上。
59、上诉人（原审原告）孙友全，男，1970年5月26日生，居民身份证号码320921197005260635，汉族，住址同上。
60、上诉人（原审原告）沈士英，女，1939年9月5日生，居民身份证号码320921193909050624，汉族，住址同上。
61、上诉人（原审原告）谢英君，男，1966年8月12日生，居民身份证号码320921196608120610，汉族，住址同上。
62、上诉人（原审原告）谢春和，男，1952年6月2日生，居民身份证号码320921195206020612，汉族，住址同上。
附二：本裁定适用的相关法律依据
一、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
二、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十三条第一款原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条第四款两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；