四川省泸县人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2016)川0521行赔初2号
原告中国农业银行股份有限公司泸县支行。地址:泸县福集镇龙脑大道***号。
负责人石华清，行长。
委托代理人武勇，中国农业银行股份有限公司泸州分行员工。
委托代理人张贵锋，中国农业银行股份有限公司泸州分行员工。
被告泸县国土资源局。地址：泸县福集镇花园***号。
法定代表人张怀华，局长。
委托代理人税丕超，系该局地籍测绘股股长。
委托代理人刘春玉，系该局法律顾问。
第三人黄体健，男，1973年2月1日出生，汉族，住四川省隆昌县，
第三人泸县牛滩镇人民政府。地址：泸县牛滩镇。
法定代表人钟伟，镇长。
委托代理人周杰，系该镇经发办主任。
原告中国农业银行股份有限公司泸县支行于2016年1月12日向被告泸县国土资源局提出行政赔偿申请，被告泸县国土资源局超过法定期限未予处理。原告于2016年4月12日向本院提起行政赔偿诉讼，本院于同日立案后，于2016年4月14日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进审理了本案，原告委托代理人武勇、张贵锋、被告泸县国土资源局负责人谢某，委托代理人税丕超、刘春玉、第三人黄体健、第三人泸县牛滩镇人民政府法定代表人钟伟及其委托代理人周杰均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：2004年10月12日，原告与泸县健鑫实业有限公司、第三人黄体健、刘某签订最高额抵押合同，以第三人黄体健名下的“泸县国用（2002）3005”号国有土地使用权证载土地使用权作抵押，依法在泸县国土局办理了抵押登记并发放贷款50万元。2014年9月，经泸县人民法院一审、泸州市中级人民法院二审判决撤销“泸县国用（2002）3005”号国有土地使用证。由于被告的错误行政行为，导致原告不能依法处置抵押物偿还贷款造成损失。为此，原告多次向泸县国土资源局提出行政赔偿申请，现已超过法律规定的期限，被告仍不作出是否赔偿的决定。请求判令被告赔偿50万元及至清偿日止的利息。利息计算到2014年12月25日为509585.13元。
原告向本院提交了以下证据：1、借款合同；2、最高额抵押合同；3、土地他项权利证明书；4、催款凭证；5债务逾期催收通知书；6、四川省泸县人民法院（2014）泸泸行初字第21号行政判决书；7、四川省泸州市中级人民法院（2014）泸行终字第18号行政判决书；8、行政赔偿申请书；9、向被告邮寄行政赔偿申请书的快递回执；10、泸县人民法院（2011）泸泸破字第1号民事裁定书。
被告泸县国土资源局辩称:一、用于办理借款抵押的土地使用证依法被撤销，抵押行为至始无效，原告请求行政赔偿不符合国家赔偿法所列的具体情况，被告对农行不承担行政赔偿责任，造成的后果应当由抵押人黄体健承担。二、原告主张50万元及利息是不恰当的，农行可实现抵押权的最大权益为50万元。农行与黄体健签订的最高额抵押合同，对实际形成的债务最高额50万元提供担保，债务包括债务本金、利息、违约金等，不管什么债务，总的以50万元为限。三、关于本案涉及的土地的归属问题明显有纠纷，尚处于不确定的阶段，为便于案件的处理，本案应当待土地权利人确定后再解决。泸县人民法院、泸州市中级人民法院的判决，撤销了黄体健的国有土地使用证，同时责令被告对争议的土地权利归属重新作出处理，在新的归属没有作出之前，该宗土地的抵押可以视为效力待定。土地证被撤销，主要是被告在办理程序上存在瑕疵，但该宗土地在实体权利上，涉及了天兴造纸厂、牛滩镇人民政府、黄体健的权益，权属纠纷解决好后才好处理本案的抵押权纠纷。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求或中止审理本案。
被告向本院提交了以下证据：第三人泸县牛滩镇人民政与泸县天兴纸造厂于2001年签订的《土地使用权协议》。
第三人泸县牛滩镇人民政府述称：泸县牛滩镇人民政府与泸县天兴造纸厂于2001年12月3日签订《土地使用协议》，协议约定由泸县牛滩镇人民政府为泸县天兴造纸厂偿还抵押贷款32万元，泸县天兴造纸厂证号为国用（1996）字第038337号的土地用于招商引资，泸县牛滩镇人民政府在新企业投产之日，将土地证变更为企业主的名称后交企业主，土地变更时的土地出让金214799元，由泸县牛滩镇人民政府垫付。企业投产后每年上交的增值税留镇部分泸县牛滩镇人民政府按比例扣回垫付的款项后由双方共同分摊，泸县天兴造纸厂分摊12年。2017年11月1日后，该土地的所有权和使用权归泸县牛滩镇人民政府，泸县天兴造纸厂不再拥有该土地的任何权利。协议签订后，泸县牛滩镇人民政府依照协议约定支付了信用社贷款，取出了土地使用权证。泸县牛滩镇人民政府积极招商引资，引黄体健来牛滩镇菜河村投资建厂，并在办理土地使用权变更登记时垫付了土地出让金。
泸县牛滩镇人民政府按照协议将国用（1996）字第038337号土地使用权证变更登记到黄体健名下，尽管办理程序上有瑕疵，但客观上当时的变更符合黄体健、天兴造纸厂、牛滩镇政府的真实意思，虽然人民法院判决撤销了变更登记后的“泸县国用（2002）3005”号国有土地使用证，但因争议的土地使用性质由原来的划拨变为出让，泸县天兴造纸厂也不能当然获得该争议土地的使用权。而按照《土地使用权协议》，2017年11月1日后，上述土地使用权归泸县牛滩镇人民政府，泸县牛滩镇人民政府准备积极协调新的企业业主来投资这块土地，有关本案的抵押权也可望得到解决。
另外，土地使用权属于不动产，已经办理登记对外是有公信力的，农行作为抵押权人是善意的，根据善意取得原则，应当维护泸县国土资源局的登记行为，但法院判决撤销了。因生效判决已经撤销土地使用权证，撤销的效力可以溯及至该具体行政行为成立之日，所以土地使用权证自始无效，抵押合同也就无效，无效的合同按照法律规定处理，应当在合同相对人即抵押人、抵押权人之间处理纠纷，泸县国土资源局办理土地证的行为并没有侵害农业银行的权益，抵押行为是黄体健实施的，由泸县国土资源局承担赔偿责任不符合国家赔偿的法律规定。
第三人黄体健述称：将泸县天兴造纸厂的土地使用权变更登记在我名下是依据的相关协议，我在本案中并没有过错，不承担任何责任。
经庭审质证，原、被告和第三人对原告和被告提交的证据的真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明：泸县天兴造纸厂于2014年2月10日向本院提起行政诉讼，请求撤销泸县国土资源局向第三人黄体健颁发的泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》，本院经审理后，作出（2014）泸泸行初字第21号行政判决，撤销了泸县国土资源局向第三人黄体健颁发的《国有土地使用证》，被告不服上诉，泸州市中级人民法院维持原判。
本院生效的（2014）泸泸行初字第21号行政判决书认定，泸县天兴造纸厂系原泸县二轻系统的集体所有制企业，其厂址原在泸县天兴镇境内。1992年，经泸县人民政府批准搬迁到泸县牛滩镇境内，新征土地11052.54平方米（约17.891亩）重建新厂房。泸县天兴造纸厂在缴纳相关征地税费后，于1996年7月22日，获得了该土地的土地使用权，证号为国用（1996）字第038337号，土地性质属国有划拨。之后，泸县天兴造纸厂以该土地使用权作抵押向信用社贷款用于平整厂区场地、修建围墙、安装变电设备等基础设施，后因资金不足而停止建设，致所征厂区土地闲置。2001年，第三人泸县牛滩政府欲利用该土地招商引资办企业，经与泸县天兴造纸厂协商，于2001年12月3日签订《土地使用协议》，协议约定:第一条：甲方（牛滩政府）使用乙方（天兴造纸厂）在牛滩镇菜河村黄泥坡征用的土地17.891亩用于招商引资兴办企业；第二条、甲方垫付乙方在金融部门的抵押贷款32万元，乙方在甲方付款的次日将土地证交给甲方。甲方在企业投产之日，将土地证变更为企业主的名称后交企业主，土地变更的土地出让金214799元，由甲方垫付；第三条、甲方兴办企业后，从企业投产之日第四年起，即从2005年11月1日起至2017年10月30日止，企业上交的增值税的16.25%（即留镇部分，随政策变化而变化）由甲方每年收回的垫付土地款和土地出让金534799元的10%即54000元后，剩余部分，由甲、乙双方共同分摊（乙方分摊12年增值税）；第四条、在2017年10月30日以前，该土地属甲、乙双方共同使用，共担风险，共得利益。如果乙方需要单独使用，必须支付甲方垫付的土地款和土地出让金以及所分得的留镇部分的税款后，方可使用；第五条、在2017年11月1日以后，该土地的所有权和使用权归甲方，乙方不再拥有该土地的任何权利。协议签订后，第三人牛滩政府为泸县天兴造纸厂垫付偿还了信用社贷款，取出了在信用社用于抵押担保的泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》。第三人牛滩政府获得原告的土地使用证后，即与第三人黄某协商使用原告厂区土地投资办厂事宜。第三人牛滩政府与黄某均称双方之间签订有“招商引资协议”，但均未提供，故不知“招商引资协议”的具体内容。2002年9月16日，第三人黄某单方向被告提出土地使用权变更登记申请，并提交相关登记材料。被告经过权属审核、地籍调查，于同月19日因批准转让而注销了泸县天兴造纸厂的泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》，同月20日，在补交土地出让金后，被告与第三人黄体健签订《国有土地使用权出让合同》、以转让（出让）登记的方式，将泸县天兴造纸厂的土地使用权变更登记到第三人黄某名下，向其颁发了出让性质的泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》。第三人黄某获得该土地的使用权后，投资兴办了泸县建鑫实业有限公司，于2003年10月投产。2004年10月12日，第三人黄某用该土地使用权作抵押担保，以泸县建鑫实业有限公司的名义向原告泸县农行借款50万元。2009年12月泸县建鑫实业有限公司停产，经债权人申请于2011年5月19日向法院申请破产还债。2012年5月，泸县天兴造纸厂找到第三人牛滩政府，要求结算2001年12月3日所签《土地使用协议》约定的土地使用费问题，才知道被告已将其土地使用权变更登记到第三人黄某名下。泸县天兴造纸厂向公安机关报案，要求对原告与第三人黄体健签订《投资建厂土地使用协议》的真实性进行调查鉴定，泸县天兴造纸厂称公安机关口头答复协议系复印件，无法进行鉴定。2013年12月泸县天兴造纸厂向本院递交诉状，要求依法确认被告的变更登记行为违法，并撤销被告向第三人黄体健的颁证行为，返还原的土地使用证。在本院立案前，泸县天兴造纸厂希望通过本院先行庭外协调处理此事，但协调未果，本院于2014年2月10日受理此案。该案在庭审中，被告出示用以办理变更土地使用权的事实依据为《投资建厂土地使用协议》，该协议载明：2001年12月6日泸县天兴造纸厂与第三人黄体健签订地议，约定泸县天兴造纸厂无偿提供其在菜河村黄泥坡征用的土地17.891亩给第三人黄体健投资办厂，当黄体健交纳税费金达到一定数额，泸县天兴造纸厂认为可以办理土地证给黄体健时，办理该土地证给黄体健。该《投资建厂土地使用协议》系复印件，在提交给被告办理土地使用权变更登记时，第三人牛滩政府下属的经济发展办公室工作人员在复印件上签字注明“此件复印于牛滩经发办”，并加盖“泸县牛滩镇经济发展办公室”印章。但泸县天兴造纸厂否认该协议的真实性，称协议上的“泸县天兴造纸厂”印章和法定代表人“陈某”的签名均系伪造和冒名签字，并向公安机关报案，要求予以查处，但至今无结果。
同时查明，被告在为第三人黄体健办理土地使用权变更登记过程中，所有办理变更手续上的资料黄体健应签字栏目处签字均为“黄体健”，但第三人黄体健称办理变更手续时，自己并未亲自去，而是委托该公司会计及第三人牛滩政府的工作人员一起到被告处办理变更登记手续。但被告没有提供关于黄体健委托会计办理变更手续的委托证明，被告的《土地登记审批表》上受让方签字并盖章栏和转让人签字和盖章栏均无人签字盖章。说明泸县天兴造纸厂未到场，第三人黄体健未到场，也没有委托其他人到场的情况下，被告为第三人黄体健办理了土地使用权变更登记手续，黄体健取得了土地使用权证，证号为泸县国用（2002）字第3005号。
（2014）泸泸行初字第21号行政判决书认为，根据法律规定，被告泸县国土资源局具有对辖区内土地进行土地权属和用途变更登记、核发证书的职权，该案争议的焦点是被告所作出注销泸县天兴造纸厂的泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》、向第三人颁发泸县国用（2002）字第3005号《国有土体使用证》的土地使用权变更登记行政行为的合法性问题以及原告泸县农行主张本案已过起诉期限的问题。
该判决认为，泸县天兴造纸厂在2013年12月提起诉讼，没有超过起诉期限。关于被诉具体行政行为的合法性问题。被告办理变更登记的事实基础是泸县天兴造纸厂与第三人黄某之间存在《投资建厂土地使用协议》的事实为前提。根据1996年施行的《土地登记规则》第六十八条的规定，被告对土地使用权变更登记申请人提交的申请材料负有审核的义务。被告依据《投资建厂土地使用协议》办理变更登记手续，但该协议中的内容却无关于“双方转让争议的土地使用权和对价”的实质内容，对泸县天兴造纸厂主张该协议的非真实性和系复印件的问题即无审查的必要。第三人黄体健提供的相关变更登记申请材料中也无泸县天兴造纸厂单位的签名和印章。因此，被告在受理变更登记时，对上述存在的基础性问题没有尽到基本的审慎审核义务，所办理的注销登记、变更登记缺乏事实依据，且被告办理变更登记时，作为原土地使用权的权利人泸县天兴造纸厂和作为受让人的第三人黄体健均未到场，也没有委托其他人代为办理变更手续，被告办理变更手续，程序上违反了上述规定。因此，第三人黄体健因此而获得的泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》即无事实依据，程序违法，依法应予撤销。鉴于争议土地的使用权性质已由原来的划拨性质变为了出让性质，撤销被告对泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》注销登记行政行为则无必要性，撤销第三人黄某的泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》后，泸县天兴造纸厂也不能当然获得该争议土地的使用权，但被告应当采取相应的补救措施。其权利的归属问题被告应依法重新作出处理。
本院依照相关法律规定作出判决：一、确认被告泸县国土资源局对泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》的注销登记行为违法；二、撤销被告泸县国土资源局向第三人黄体键颁发的泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》；三、被告泸县国土资源局在本判决生效后对争议土地的权利归属重新作出处理。
被告对本院（2014）泸泸行初字第21号行政判决不服，向泸州市中级人民法院提起上诉，泸州市中级人民法院经审理后作出（2014）泸行终字第18号行政判决，认为一审认定事实清楚，适用法律正确，故判决驳回上，诉维持原判。
原告在本案中提交的证据还证明了以下事实：泸县建鑫实业有限公司在2004年10月12日与原告签订的借款合同借款的金额为252万元，约定2004年12月30日归还25万元，2015年12月12日归还227万元。该252万元借款以“（泸县支行）农行高抵字（2004）第040038号”和“（泸县支行）农行高抵字（2004）第040067号”最高额抵押合同提供抵押担保。（泸县支行）农行高抵字（2004）第040038号最高额抵押合同的内容是黄体健以泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》登记的11052.54平方米的土地使用权担保252万元中的50万元借款，原告提交的《房地产抵押清单》上该土地评估价值为1569461元。
泸县建鑫实业有限公司因经营不善，资不抵债，2015年11月25日，本院作出（2011）泸泸破字第1号民事裁定书，称该公司破产管理人已核实该公司的到期债务为6562117元，机器设备评估价值251282元、地上建筑物残值经债权人同意待终结破产程序后另行处理，上述财产经过公开拍卖，共计拍卖变现金额为81000元，截止公开拍卖日止，共计发生破产费用271520元，实际清偿资金81000元，尚欠190520元未支付，故根据《企业破产法》的规定，裁定终结泸县建鑫实业有限公司破产程序。
本院认为：《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定”。该条第三款中的其他物权，包括用益物权和担保物权。本案中，黄体健以登记在其名下的泸县国用（2002）3005号国有土地使用权证作抵押向原告借款，原告取得该土地的抵押权是善意的，并且在被告处办理了登记，也实际向黄体健支付了借款，原告的行为符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，该抵押权是善意取得。泸县国用（2002）3005号国有土地使用权证虽然通过行政诉讼撤销，但原告的抵押权并未当然消失，本案原告未提供充足证据证明其无法实现抵押权的情况下，向被告主张损失赔偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，判决如下：
驳回原告中国农业银行股份有限公司泸县支行的诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院。
审判长 陈志超
审判员 杨德芳
审判员 黄小明
二〇一六年十月十一日
书记员 魏文杰