河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)冀行终672号
上诉人（原审第三人）丰宁满族自治县大滩镇南窝铺村村民委员会。住所地：承德市丰宁满族自治县大滩镇南窝铺村。
法定代表人张雷，该村委会主任。
委托代理人吕大龙，男，1976年1月25日出生，满族，住承德市丰宁满族自治县。
委托代理人王立刚，河北承天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）丰宁满族自治县大滩镇大滩村村民委员会。住所地：承德市丰宁满族自治县大滩镇大滩村。
法定代表人劳瑞国，该村委会主任。
委托代理人刘国武，男，1963年8月31日出生，满族，住承德市丰宁满族自治县。
委托代理人姜文韬，河北山庄律师事务所律师。
原审被告丰宁满族自治县人民政府。住所地：承德市丰宁满族自治县大阁镇爱民街***号。
法定代表人杨宪军，该县县长。
委托代理人赵海峰，丰宁满族自治县法制办公室工作人员。
委托代理人王凤金，河北凯宣律师事务所律师。
原审被告承德市人民政府。住所地：承德市双桥区承德市行政中心。
法定代表人常丽虹，该市市长。
上诉人丰宁满族自治县大滩镇南窝铺村村民委员会因土地行政确认一案，不服承德市中级人民法院（2016）冀08行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丰宁满族自治县大滩镇南窝铺村村民委员会（以下简称为“南窝铺村委会”）的法定代表人张雷及其委托代理人吕大龙、王立刚，被上诉人丰宁满族自治县大滩镇大滩村村民委员会（以下简称为“大滩村委会”）的法定代表人劳瑞国及其委托代理人刘国武、姜文韬，原审被告隆化县人民政府的委托代理人赵海峰到庭参加诉讼。原审被告承德市人民政府经本院传票传唤拒不到庭。本案现已审理终结。
原审查明，争议地系位于大滩镇西北××、××后××组东侧的天然牧草地，土地面积1745亩，四至为东至大滩村与南窝铺村后燕窝村民组耕地延伸界；南至后燕窝村民组耕地地头；西至大河；北至沙河。1956年入高级社时，南窝铺村的南窝铺、前燕窝、后燕窝三个生产队（自然村）与大滩村合为一个大队，称为“红光二社”。1961年春，根据上级政策，为了便于管理，南窝铺、后燕窝、前燕窝与大滩分为两个大队即南窝铺大队和大滩大队。分大队时耕地、牲畜及农具未作调整，原来是哪个生产队的还归哪个生产队耕种和使用，当时只分了账目，也就是欠国家的货款，还有欠供销社的钱，两个大队把账目分开就算分开大队了，草场是否进行了分配，现无证据证实。大滩村与南窝铺村草场争议由来已久，1989年土地详查时两村就有争议，虽签订了权属界线协议书，但大滩村委会并未认可界线的划定，当时对争议地没有明确权属，双方填写了草滩争议原由书划为争议区。直至2012年全国开展农村集体土地所有权确权登记发证时，争议再次出现，经县、镇两级调解无果，最后决定仍然划为争议区，由双方再次填写了争议原由书，同意作为争议地搁置。2000年、2003年丰宁县在修丰宁至大滩的公路时，从争议地取砂给付南窝铺村补偿款，大滩村修街道从争议地采砂也给付南窝铺村一定的补偿款，该事实大滩村委会也承认。南窝铺村曾在争议草场建有一处牲畜圈和下夜房，现旧址仍存在，对该事实大滩村委会亦承认，只是认为因李玉与大滩村的村民有亲属关系，所以允许李玉建的，是个人行为，不代表村委会意见。2014年3月22日南窝铺村委会作为申请人，向丰宁满族自治县人民政府提出土地权属争议确权申请，请求事项为明确争议区权属为南窝铺村后燕窝村民组所有。经过调查，丰宁满族自治县人民政府于2015年9月21日作出丰政[2015]73号《关于大滩镇南窝铺村与大滩镇大滩村土地所有权争议的处理决定》（以下简称为“73号处理决定”）。该处理决定认为，大滩村和南窝铺村原是一个大队，根据1962年的“四固定”政策，劳动力、耕地、农具、牧畜等生产资料都应进行合理分配。如果将此争议地确权给大滩村，南窝铺村就没有放牧的牧草地了。如果确权给南窝铺村，两村属于一个大队时的整块牧草地将被分割，能够基本满足各自的生产生活需要。综上，争议地归大滩镇南窝铺村更为适宜，故决定大滩镇南窝铺村与大滩镇大滩村争议的1745亩土地所有权确定归南窝铺村所有。大滩村委会对73号处理决定不服，向承德市人民政府提出复议申请。承德市人民政府于2016年1月20日作出承政复决字（2015）101号行政复议决定，维持了该处理决定。大滩村委会仍不服，提起行政诉讼。
原审另查明，当地政府要将争议地作为湿地进行保护。
原审认为，大滩村委会与南窝铺村委会所争议的牧草地面积较大，且争议时间较长，丰宁满族自治县人民政府在作出确权决定的过程中应当查清事实，既要尊重历史、面对现实，更要有利于争议双方的生产生活。1988年，大滩村委会与南窝铺村委会在签订权属界线协议时对涉案牧草地的权属就存在争议，在签订的争议土地原由书所附的争议图中有争议两村的指界人签字。2003年大滩村委会与南窝铺村委会再次签订争议原由书后，将争议地作为争议区搁置。2000年以后因修路在争议地采砂时南窝铺村得到补偿款是事实，但草地的权属争议由来已久，丰宁满族自治县人民政府确权时除考虑近年来双方对争议地管理使用情况外，应当详尽调查1989年之前与争议地权属相关证明材料。重点包括以下几方面：1956年入高级社时，南窝铺村的南窝铺、前燕窝、后燕窝三个生产队与大滩合为一个大队，合并之前争议草地归属情况有无相应的记载？1961年春，南窝铺、后燕窝、前燕窝与大滩分为两个大队即南窝铺大队和大滩大队时对牧草地是否进行了分割？大滩村委会在确权过程中提交的大滩大队护林规划设计图及大滩公社大滩大队土地分布图是否可以作为确权的参考材料？由于这些问题丰宁满族自治县人民政府在此次确权过程中均没有查清，且在73号处理决定主文部分用“两个如果”作出确权决定表述确有不妥。另外，丰宁满族自治县人民政府的73号处理决定中所列当事人的名称不规范，应当写明全称；确权申请人在请求事项中写明争议地归后燕窝村民组所有，虽然该村民小组当庭表示组与村之间没有争议，但村民小组享有土地的所有权与村委会享有土地所有权是不同的。基于以上几点，丰宁满族自治县人民政府作出的73号处理决定事实不清，证据不足，依法应予撤销。承德市人民政府所作承政复决字（2015）101号行政复议决定程序并无不当，但对73号处理决定中存在的问题未予纠正，故承德市人民政府所作的复议决定亦应当撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决撤销丰宁满族自治县人民政府于2015年9月21日作出的73号处理决定，撤销承德市人民政府承政复决字（2015）101号行政复议决定，并责令丰宁满族自治县人民政府于判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。
上诉人南窝铺村委会上诉称，1.1988年大滩村与大滩镇人民政府均同意涉案草场的所有权归××村并形成权属界线协议书，本案土地争议在1988年即已得到解决；2.1988年后争议草场一直由南窝铺村的村民小组经营、管理、使用、收益，大滩村委会未提出异议；3.一审判决既认定南窝铺村取得修路补偿款，又认定涉案草场存在争议，自相矛盾；4.涉案草场归南窝铺村所有还××后××村民组所有，是本村内部之间的事情，不影响丰宁满族自治县人民政府73号处理决定的合法性；5.73号处理决定认定事实清楚，程序合法。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判或发回重审。
被上诉人大滩村委会答辩称，1.后燕窝村民组与南窝铺村是不同的法律主体，73号处理决定将争议土地确归南窝铺村违法；2.大滩村与南窝铺村于1988年、2003年两次签订争议土地原由书，将争议土地作为争议区，2013年两村获颁发的集体土地所有证上也载明其为争议区；3.本案属行政区域边界争议案件，丰宁满族自治县人民政府无权作出处理决定；4.大滩村委会提交的大滩大队护林规划设计图及大滩公社大滩大队土地分布图能证明争议土地为大滩村所有；5.73号处理决定依据“两个如果”来确权，属于主观臆断，并不客观。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告丰宁满族自治县人民政府述称，争议地是一块更大面积的牧草地的一部分，除争议地外其他部分已属大滩村所有，在大滩村委会与南窝铺村委会都没有1962年之前关于争议地归属的证据的情况下，将整块牧草地进行分割，归属两村分别所有、使用是兼顾两村利益的，能够满足各自的生产生活需要，不违背由政府根据具体情况进行确权的现行法律、法规规定，也符合1962年《农村人民公社工作条例》的精神。综上，73号处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求撤销一审判决并改判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，南窝铺村委会与大滩村委会发生土地所有权争议，曾于1988年9月及2013年3月两次向相关部门提交土地权属争议原由书。2014年3月，南窝铺村委会以大滩村委会为被申请人提出确权申请，请求确认争议土地归南窝铺村后燕窝村民组所有。丰宁满族自治县人民政府于2015年9月21日作出的73号处理决定，并未查明争议土地在1988年之前的管理使用及权属变动情况。特别是大滩村委会在确权过程中已提交存于该村1973年档案材料中的大滩大队防护林规划设计图（由河北省林业局勘察规划设计大队第二中队制作）以及大滩公社大滩大队土地分布图，用以证明1973年争议土地尚在原××大队（现××）区域内，而73号处理决定对上述证据及相关事实如何认定并未涉及。此外，村与村民小组是不同的权利主体，南窝铺村委会提出确权申请，却请求确认争议土地归南窝铺村后燕窝村民组所有，而73号处理决定又将争议土地确归南窝铺村所有，彼此矛盾，确有不妥。
综上，丰宁满族自治县人民政府作出的73号处理决定，认定事实不清、主要证据不足。承德市人民政府作出的承政复决字（2015）101号行政复议决定对该处理决定予以维持，亦属认定事实不清、主要证据不足。一审判决撤销该处理决定及行政复议决定，并责令丰宁满族自治县人民政府重新作出行政行为，认定事实清楚、适用法律正确。南窝铺村委会上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丰宁满族自治县大滩镇南窝铺村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 涛
代理审判员 张晓鹏
代理审判员 王 斌
二〇一七年四月七日
书 记 员 刘永辉