湖南省资兴市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)湘1081行初232号
原告：安仁县福源烟花爆竹批发有限公司，住所地湖南省郴州市安仁县永乐江镇青路村周古组。
法定代表人：谢小平,该公司经理。
委托诉讼代理人：李小平，湖南林邑律师事务所律师。特别授权。
委托诉讼代理人：刘恒，湖南林邑律师事务所律师。
被告：安仁县国土资源局，住所地湖南省郴州市安仁县永乐江镇七一西路六号。
法定代表人：张水生，该局局长。
委托诉讼代理人：杨小明，男，1969年6月29日出生，汉族，湖南省长沙县人，该局执法监察大队大队长，住湖南省郴州市安仁县永乐江镇万福东路。特别授权。
委托诉讼代理人：陈志文，湖南瀜泰律师事务所律师。
被告：安仁县人民政府，住所地湖南省郴州市安仁县永乐江镇七一西路四号。
法定代表人：李建军，该县县长。
出庭负责人：张先，男，1963年2月9日出生，汉族，湖南省安仁县人，安仁县人民政府副处级干部，住湖南省安仁县城关镇五一北路192号。
委托诉讼代理人：刘学智，男，1974年6月24日出生，汉族，湖南省郴州市安仁县人，该政府法制办副主任，住湖南省郴州市安仁县永乐江镇玉峰南路34号。特别授权。
原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司不服被告安仁县国土资源局国土行政处罚、安仁县人民政府行政复议一案，于2017年6月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2017年6月23日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司法定代表人谢小平及委托诉讼代理人李小平、刘恒，被告安仁县国土资源局的法定代表人张水生及委托诉讼代理人杨小明、陈志文，被告安仁县人民政府出庭负责人张先及委托诉讼代理人刘学智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告安仁县国土资源局于2016年12月23日作出安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书，认定原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司非法占用土地建设烟花爆竹仓库，属于未报先用地的行为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《湖南省国土资源行政处罚裁量权基准》非法占用地第二条违法行为情形和处罚基准第二条第三款之规定，且鉴于当事人违反《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十一条的规定，破坏基本农田5亩以上，涉嫌构成非法占用农用地罪，适用从重处罚，决定对安仁县福源烟花爆竹批发有限公司的违法占地行为作出处罚：责令退还非法占用的土地14919平方米；限期收到处罚决定书之日起15日内拆除非法占用土地上的建构筑物，仓库2963平方米，水泥道路1157平方米；对非法占用的基本农田11139平方米，处以每平方米28元的罚款，计人民币311892元，对于非法占用的非耕地3780平方米，处以每平方米23元的罚款，计人民币86940元，合计总罚款人民币398832元。安仁县福源烟花爆竹批发有限公司不服该行政处理决定，向被告安仁县人民政府提起行政复议。2017年5月19日，被告安仁县人民政府作出安政行复决字〔2017〕05号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项，决定维持安仁县国土资源局作出的安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书。
原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司向本院提出的诉讼请求：1、撤销被告作出的安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书和安政行复决字〔2017〕05号行政复议决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：因原来的烟花爆竹批发公司仓库已不符合安全规范要求，安仁县人民政府要求将仓库搬离。为此，原告于2014年5月向安仁县委、政府申办新的烟花爆竹批发企业，时任安仁县人民政府副县长阳运斌签署了“……关于选址的问题，可由规划、安监、消防等部门依法确定初步选址意见，报谢书记、李县长审定后，按程序办理。”2014年10月，原告在几经选址，反复征求相关部门意见后，与永乐江镇青路村签订租赁合同，准备利用该村位于老果木场的一块原安仁县人民医院附属农村医疗点已废弃的荒地建设烟花爆竹仓库。合同签订后，原告就仓库新建的具体位置，分别向永乐江镇人民政府、安仁县安全生产监督管理局、安仁县人民政府、郴州市安全生产监督管理局提出了申请并获得同意。同时，原告还征求了安仁县规划局、国土资源局的意见，考虑到安仁县人民政府对仓库搬离的时间要求很紧，原告开工建设并于2015年12月建设完工。被告安仁县国土资源局于2015年12月30日通知停工，于2016年4月7日告知原告相应处罚，当原告按照被告告知的权利要求举行听证后，被告又于2016年7月5日作出行政处罚决定。原告不服，向安仁县人民政府申请复议，安仁县人民政府于2016年10月9日撤销了安仁县国土资源局作出的行政处罚决定书。2016年12月23日，安仁县国土资源局又作出新的行政处罚决定，仅将罚款金额变更为398832元。原告不服，并再次申请行政复议，安仁县人民政府维持了被告的行政处罚决定。为此，原告诉至法院，要求判如所请。
原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司向本院提交了以下证据：
1、责令立即改正通知书，拟证明安仁县原烟花爆竹仓库不符合安全规范要求,该仓库与周边建筑防火间距不足，未做防潮处理，必须改正；
2、申请新办烟花爆竹批发企业的报告，拟证明安仁县相关领导同意成立新的烟花爆竹批发企业，根据相关政策和文件精神，安仁县相关领导批示，同意在安仁县成立新的烟花爆竹批发企业；
3、租赁合同书，拟证明涉案土地性质，原告是租用永乐江镇青路村村委会的荒地；
4、烟花爆竹经营企业仓库新建、扩建、改建申请审批表，拟证明原告新建烟花爆竹仓库的审批情况，原告是经过镇政府、县安监局、县政府、市安监局批准的；
5、证明，拟证明原告选择涉案土地前征求了安仁县城乡规划局的意见；
6、关于安仁县福源烟花爆竹批发有限公司项目用地的报批说明，拟证明原告曾向安仁县国土资源局建设用地股咨询土地办理相关手续问题；
7、申明，拟证明原告第一次接到永乐江镇国土中心的停工通知时间是2015年12月30日；
8、行政处罚告知书，拟证明处罚的非法占地总面积为8165平方米，耕地面积为5667平方米，罚款总额为202969元；
9、行政处罚决定书，拟证明行政处罚认定的非法占地总面积为14919平方米，耕地面积为12703平方米，罚款总额为421571元；行政处罚决定书无理由的加重了对原告的处罚；
10、行政复议申请书，拟证明原告第一次申请复议的事实及理由；
11、行政复议决定书，拟证明安仁县人民政府第一次复议决定是撤销了行政处罚决定书，责令重新作出具体行政行为；
12、行政处罚决定书，拟证明安仁县国土资源局在证据不足的情况下，以同一事实和理由作出了与第一次基本相同的行政处罚；
13、行政复议申请书，拟证明原告第二次申请复议的的事实及理由；
14、行政复议决定书，拟证明安仁县人民政府第二次复议决定是在安仁县国土资源局证据不足的情况下，作出了维持行政处罚的决定，该决定与第一次撤销的决定相互矛盾；
15、证明，拟证明安仁县供销社的领导和安仁县安监局的领导亲自到涉案土地选址，现场确属荒地；
16、证明，拟证明涉案土地是1975年安仁县人民医院到青路村开办附属医院遗留下来的；
17、证明，拟证明青路村老果木场开工前是荒地；
18、证明，拟证明涉案土地曾是安仁县人民医院的附属农村医疗点，于1980年收归该村集体所有，2014年10月出租给原告使用；
19、房屋使用协议，拟证明原告现在的办公场所使用的是当年农村医疗点破旧不堪的房屋；
20、发票，拟证明测绘土地的费用5000元是由原告缴纳的。
被告安仁县国土资源局辩称，原告的违法行为事实清楚证据充分，行政处罚程序合法，适用法律正确、行政处罚适当，故请求维持被告作出的具体行政行为。
被告安仁县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1、安仁县国土资源局的三定方案，拟证明安仁县国土资源局是安仁县土地行政主管部门，负责全县土地的管理和监督工作，有权调查处理国土资源违法案件。
第二组证据：2、责令立即改正通知书；3、申请兴安烟花爆竹公司仓库整体搬迁推迟时间的报告；4、整改复查意见书；5、现场处理措施决定书，拟证明原告所称非法占用土地建设烟花爆竹仓库的原因是安仁县兴安烟花爆竹公司与周边建筑防火间距不足被责令整改。
第三组证据：6、责令停止国土资源违法行为通知书；7、送达回证；8、倪敏、陈勇的执法监察证，拟证明被告安仁县国土资源局作为县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件，其依法责令原告停止违法行为，符合《国土资源违法行为查处工作流程》，行政处罚行为主体适格，程序合法。
第四组证据：9、违法线索登记表；10、关于安仁县福源烟花爆竹批发有限公司非法占地建仓库核查情况的报告；11、立案呈批表；12、阳华栋、陈建湘的执法监察证；13、违法占地照片三张，拟证明行政处罚行为，主体适格、程序合法。安仁县国土资源局调查确认，原告在非法占地范围内建设了三个仓库，部分土地进行了硬化，并建设了围墙。被告发现违法线索后，按照《国土资源违法行为查处工作流程》的要求，走内部流程进行立案。
第五组证据：14、15、16抄告单及送达回证各三份，拟证明行政处罚行为程序合法，被告将原告的违法事实抄告安仁县永乐江镇人民政府、安仁县安全生产监督管理局、安仁县供销合作联社。
第六组证据：17、谢小平询问笔录及身份证复印件；18、租赁合同书；19、沈新香询问笔录及身份证复印件；20、何年逵询问笔录；21、刘长流询问笔录及身份证复印件；22、周福元询问笔录及身份证复印件，拟证明被告安仁县国土资源局立案后，派两名承办人进行调查取证，程序合法，当事人与相关人员的调查询问笔录印证了原告的违法事实，其行政处罚行为符合《国土资源违法行为查处工作流程》，程序合法。
第七组证据：23、测绘委托书；24、测绘委托合同；25、安仁县国土资源测绘队测绘资格证书；26、土地勘测定界技术报告书；27、关于安仁县福源烟花爆竹批发有限公司非法占地情况的调查报告；28、违法案件审理记录；29、行政处罚告知书（2016）第003号；30、听证笔录；31、行政处罚听证告知书;32、安国土资罚字（2016）第019号行政处罚决定书；33、安仁县福源烟花爆竹批发有限公司非法占地案引用的相关法律条文；34、行政处罚告知书送达回证；35、行政处罚决定书送法回证；拟证明安仁县国土资源局在作出行政处罚决定前，充分保障原告的合法权益，组织听证，对调查人员取得的证据进行逐一质证、辩论，行政处罚行为程序合法。
第八组证据：36、安仁县农业局湖南省耕地质量损毁鉴定报告，拟证明经安仁县农业局鉴定，涉案耕地损毁程度属于特别严重级别，被告对原告的处罚有事实依据。
第九组证据：37、行政复议申请书；38、安政行复决字（2016）010号行政复议决定书，拟证明安仁县人民政府以基本农田认定证据不充分为由，撤销了安国土资罚字（2016）第019号行政处罚决定书。
第十组证据：39、周清生询问笔录；40、青路村果木场承包合同；41、周正元的询问笔录，拟证明依照复议机关的要求，进一步确认原告的违法事实，原告占用的土地之前是青路村的果木场，并非荒地。
第十一组证据：42、关于安仁县福源烟花爆竹批发有限公司占地永乐江镇青路村土地是否符合土地利用总体规划的答复；43、地类认定书；44、关于安仁县福源烟花爆竹批发有限公司占地永乐江镇青路村土地是否为基本农田的回复，拟证明安仁国土资源局对原告占用的土地情况进行了调查，确认原告的违法事实。
第十二组证据：45、关于安仁县第二次土地调查主要数据成果的公报；46、湖南省人民政府关于《安仁县永乐江镇土地利用总体规划（2006-2020年）2014年修订版》的批复，拟证明对原告违法占用土地的界定、定性标准，是依据相关政府部门批准确定的数据库、图形、图件。
第十三组证据：47、郴州市国土资源局和郴州市农业委员会耕地程度鉴定书，拟证明经鉴定涉案耕地破坏程度属于重度破坏。
第十四组证据：48、行政处罚决定书呈批稿纸；49、安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书；50、行政处罚决定书送达回证；51、（2016）第038号行政处罚告知书；52、行政处罚告知书送达回证，拟证明行政处罚决定程序合法。
第十五组证据：53、行政复议答复通知书（2017）5号；54、安政行复决字（2017）05号行政复议决定书，拟证明复原案件情况。
第十六组证据：55、行政执法证及刘坤元询问笔录，拟证明原告与安仁县永乐江镇青路村阳古组签订的土地租赁合同原件是刘坤元、谢小平、永乐江镇司法所各保留一份。
被告安仁县人民政府辩称，原告非法占用土地建设烟花爆竹仓库违法事实清楚，安仁县国土资源局作出的安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书适用法律正确、处罚适当。安仁县人民政府作出的维持决定符合法律规定。
被告安仁县人民政府向本院提交了以下证据、依据：
1、行政复议申请书，拟证明原告于2017年2月11日向安仁县人民政府提出了行政复议申请；
行政复议答辩状，拟证明安仁县人民政府收到行政复议申请后及时要求安仁县国土资源局进行答辩；
安仁县国土资源局提供的安仁县福源烟花爆竹批发有限公司非法占地案证据目录，拟证明安仁县国土资源局在复议期间向复议机关提供了二十九份证据，复议机关进行了认真审理；
安政行复决字[2017]05号行政复议决定书，拟证明原告未办理相关用地手续，擅自占地建设烟花爆竹仓库违法事实清楚，安仁县国土资源局对其进行处罚适用法律正确、程序合法，依法予以维持。
本院依法前往涉案土地进行实地勘察，并制作了勘察笔录。
经庭审质证，被告安仁县国土资源局、安仁县人民政府对原告提交的证据1至5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为与本案无关；对证据6的真实性有异议，认为没有原件核实不认可；对证据7的合法性有异议，认为证据是原告自己出具的，不符合证据规则；对证据8至14的真实性、合法性、关联性无异议；对证据15的真实性有异议，认为该证明应当有证明人的签字，但证明未附签字，亦无证人出庭证实，不符合证据法的规则；对证据16的真实性有异议，认为证人未出庭作证，证明的内容与本案无关；对证据17的真实性有异议，认为证人未出庭作证；对证据18、19的真实性有异议，认为证明的土地与涉案土地无关；对证据20的真实性无异议，虽是原告交纳的测绘费用，但不能推翻测绘的地点和时间。
原告对被告安仁县国土资源局提交的证据1、2、3、4、5、6、8、11、12、13、14、15、16、48、49、50、51、52的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据7、9、10的真实性有异议，认为实际送达时间是2015年12月30日；对证据17至22的真实性无异议，对证明方向有异议，认为涉案土地在使用之前实属荒地；对证据23至26的合法性有异议，认为被告没有提供任何法律依据，且由原告提供测绘费用并不合法，行政复议决定书里面的这个图和其他的图是不一样的；对证据27至35的真实性无异议，里面有一份他们自己提供的法律条文，关于违法用地占用地类认定的适用，原告是在2015年发现的，但是被告是套用2014年的法律条文，被告没有相关的法律依据予以证明；对证据36鉴定报告有异议，认为鉴定前提不成立，鉴定不科学，复耕是完全可以的；对证据37、38的真实性无异议，认为第一次行政复议结果正确，撤销行政处罚事由是证据不充分，不能认定为基本农田；对证据39至41的真实性无异议，对证明方向有异议，认为其恰恰证明了涉案土地在08年之后是荒地，周边的土地也是荒地，不可能是基本农田；对证据42、43、44的真实性有异议，认为附图中涉案土地标注为基本农田，而涉案土地周边的区域都非基本农田，这情形过于巧合；对证据45、46的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明方向有异议，公报和批复的数据不能证明图纸内容的真实性；对证据47的真实性有异议，并不能证明其数据报告的真实性；对证据53、54的真实性无异议，但是对行政处罚复议决定书的结果有异议。被告安仁县人民政府对被告安仁县国土资源局提交的证据19至55均无异议。
原告对被告安仁县人民政府提交的证据1至4真实性、合法性、关联性无异议，认为程序是合法的；对谢小平出具的申明的真实性、合法性、关联性无异议，可以证明当时实际的时间；对青路村委会出具的证明的真实性、合法性、关联性无异议，可以证明涉案土地上都是杂草，是一块荒地。被告安仁县国土资源局对被告安仁县人民政府提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告安仁县国土资源局、安仁县人民政府对原告提交证据8、9、10、11、12、13、14、20的真实性、合法性、关联性均无异议；本院予以确认并在卷佐证。对证据1至5的真实性、合法性无异议，仅对关联性有异议；本院认为，两被告对证据1至5的真实性、合法性无异议，本院对其真实性、合法性予以认定，两被告对关联性提出异议，经查，证据2、3、4、5系原告法定代表人申请新建烟花爆竹仓库的相关材料与本案具有关联性，本院予以认定，证据1的主体是安仁县兴安烟花爆竹公司，与本案缺乏关联性，本院对证据1的关联性不予认定。两被告对证据6的真实性有异议；本院认为，原告未提交原件予以核对，被告又当庭予以否认，故该证不单独作为认定案件事实的依据。对证据7的合法性有异议；本院认为，该证系原告的自书材料，不符合证据规则，且被告未予认可，故本院不予认定。对证据15的真实性有异议；本院认为，单位出具证明未附证明人，不符合证据形式要求，故该证不单独作为本案认定事实的依据。对证据16、17的真实性有异议；本院认为，证人未出庭作证，不符合证据形式要求，故该证不单独作为本案认定事实的依据。对证据18、19的真实性、合法性、关联性无异议，对证明方向有异议，认为涉案仓库不包括在其范围内；本院认为，被告对上述证据的三性未提出异议，故本院对其三性予以认定，对证明方向不予认定。
原告未提交红线图佐证证明与协议的用地范围，故本院对上述证据的证明方向不予认定。
被告安仁县人民政府对被告安仁县国土资源局提交的证据均无异议；原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司对被告安仁县国土资源局提交的证据1、2、3、4、5、6、8、11、12、13、14、15、16、27、28、29、30、31、32、33、34、35、37、38、48、49、50、51、52、53、54、55的真实性、合法性、关联性无异议；本院予以确认并在卷佐证。对证据7、9、10的真实性有异议，认为实际的送达时间是2015年12月30日；本院认为，原告虽对送达时间的真实性提出异议，但未提交证据予以佐证，故本院应根据证据上注明的时间予以确定，且该证在证据形式和取得程序上符合法律规定，与本案亦具有关联性，故本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以认定。对证据17至22、39至41、45、46的真实性无异议，仅对证明方向有异议；本院认为，原告对其真实性无异议，且该证在证据形式和取得方式上符合法律规定，与本案亦具有关联性，故本院对其真实性、合法性、关联性予以认定，对证明方向不予认定。对证据23至26的合法性有异议，认为被告没有提供任何法律依据，且由原告提供测绘费用并不合法，行政复议决定书里面的这个图和其他的图是不一样的；本院认为，原告对上述证据的真实性、关联性未提出异议，故本院对其真实性、关联性予以认定。关于合法性，经查，上述证据在证据主体、证据形式和证据的收集程序和提取方法上符合法律规定，故本院予以认定。对证据36的鉴定报告有异议，认为鉴定前提不成立，鉴定不科学；本院认为，原告虽提出异议，但未提交证据予以反驳，而鉴定报告在证据形式和取得程序上符合法律规定，故对证据36的真实性、合法性、关联性予以认定。对证据42、43、44的真实性有异议，认为附图中涉案土地标注为基本农田，而涉案土地周边的区域都非基本农田，这情形过于巧合；本院认为，被告提交了图纸原件予以核对，而图纸是从国土部门全国联网系统中打印出来的，原告虽提出异议，但未提交证据予以反驳，故本院对上述证据的三性予以认定。对证据47的真实性有异议，并不能证明其数据报告的真实性。本院认为，鉴定报告系有资质的机构出具的，原告虽提出异议，但未提交证据予以佐证，故本院对鉴定报告的真实性、合法性、关联性予以认定。
原告及被告安仁县国土资源局对被告安仁县人民政府提交的证据1至4均无异议；本院予以确认并在卷佐证。
原告及两被告对本院制作的勘察笔录及照片均无异议，本院予以确认并在卷佐证。
经审理查明，2014年10月15日，谢小平与安仁县永乐镇青路村村民委员会签订了一份《租赁合同书》，约定租赁安仁县永乐江镇青路村村民委员会的青路村集体所有老果木场三十年，总租金为570000元。2015年7月，谢小平在青路村老果木场处开始动工兴建烟花爆竹批发仓库。之后，安仁县国土资源局执法监察大队在土地动态日常巡查中，发现原告在永乐江镇清溪片区青路村老果木场建设仓库，并于2016年1月2日立案核查，发现原告未办理相关用地手续。2016年1月6日，安仁县国土资源局执法监察大队委托安仁县国土资源局测绘队对原告所建仓库项目进行实地勘测，核定原告仓库用地面积为14919平方米。2016年1月25日，被告安仁县国土资源局将原告未经批准，擅自占用土地建设仓库的情况抄告给安仁县永乐江镇政府、安全生产监督管理局、安仁县供销合作联社。之后，被告安仁县国土资源局依法履行了告知义务并举行了听证会。2016年7月5日，被告安仁县国土资源局对原告作出了安国土资罚字（2016）第019号行政处罚决定书：责令退还非法占用的土地14919平方米；限期收到处罚决定书之日起15日内拆除非法占用土地上的建构筑物2963平方米及围墙485米；对非法占用的耕地12703平方米，处以每平方米29元的罚款，计人民币368387元，对于非法占用的非耕地2216平方米，处以每平方米24元的罚款，计人民币53184元，合计421571元。原告不服，向被告安仁县人民政府申请行政复议，被告安仁县人民政府以事实不清，证据不充分为由，撤销了被告安仁县国土资源局作出的安国土资罚字（2016）第019号行政处罚决定书，并责令其重新调查，查清事实，两个月内重新作出具体行政行为。
尔后，被告安仁县国土资源局对涉案土地出租前的使用情况以及涉案土地性质重新进行了调查，并将涉案土地与安仁县永乐江镇土地利用总体规划图（2014年）、安仁县土地利用现状图进行了套合比对。2016年12月13日，被告安仁县国土资源局依据调查的事实对原告作出了安国土资告字[2016]第038号行政处罚告知书，履行行政处罚前的告知义务。2016年12月23日，被告安仁县国土资源局对原告作出了安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书：责令退还非法占用的土地14919平方米；限期收到处罚决定书之日起15日内拆除非法占用土地上的建构筑物，仓库2963平方米，水泥道路1157平方米；对非法占用的基本农田11139平方米，处以每平方米28元的罚款，计人民币311892元，对于非法占用的非耕地3780平方米，处以每平方米23元的罚款，计人民币86940元，合计398832元。原告不服，向被告安仁县人民政府申请行政复议，被告安仁县人民政府维持了被告安仁县国土资源局作出的安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书。原告不服，故诉至本院。
本院认为，本案的争议焦点为：安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书行政处罚主体是否适格，认定事实是否清楚，处罚程序是否合法，处罚是否得当。
一、关于被处罚主体是否适格的问题。
原告诉称被处罚主体错误，认为违法占用土地时，原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司尚未正式成立，还不具有独立法律人格。本院认为，原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司成立于2015年4月17日，公司类型为有限责任公司。涉案土地的租赁合同虽是原告法定代表人谢小平于公司成立之前以个人名义签订的，但在涉案土地上兴建仓库的行为系原告公司成立之后以公司名义进行的，故被告以原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司作为被处罚人并无不当，对原告提出被处罚主体错误的主张，本院不予支持。
二、关于行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充足的问题。
原告诉称，原告所建仓库位置是获相关部门同意的，地类属荒地，被告依据二调现状图上显示认定涉案地类为基本农田缺乏现势性，属事实不清，勘测定界图与其他图纸图形不一致。本院认为，被告安仁县国土资源局作为安仁县国土资源主管部门，调查处理国土资源违法行为是其法定职权之一。区分涉案土地属荒地还是农用地不是以是否开垦为标准，而是以国土部门的数据库中确定的土地类型为依据。本案被告安仁县国土资源局对原告所建仓库进行了实地勘测，并绘制了勘测定界图，然后将勘测定界图套合现行的土地利用总体规划图、土地利用现状图、基本农田保护图进行比照，依据图上标示的地类现状进行判定，确定原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司所建仓库土地属农用地范围，且被告提供的勘测定界图与其他图纸上标注的图形一致，故对原告主张所建仓库属荒地，图形不一致的诉称，本院不予支持。
原告主张，被告确认违法用地的界址范围应套合违法用地行为发生上一年度土地利用现状图，而被告却引用了2012年的数据图，缺乏现势性。本院认为，被告安仁县国土资源局现行数据图库系全国联网系统，系统数据具有统一性，可在各地国土部门进行查询，而现行数据图库是以全国第二次土地调查为基础，每年根据各地土地变动的审批情况而进行调整，被告安仁县国土资源局向本院提交了土地利用总体规划图、土地利用现状图、基本农田保护图的彩图予以比对，故本院认为被告提交的参考数据图库即具有现势性。另外，原、被告均认可原告新建仓库的申请已获得安仁县人民政府的批准，并在仓库新建前征求了相关部门意见的事实。但是，原告在兴建仓库时却未依法定程序向被告安仁县国土资源局申请办理农用地转用审批手续，而擅自将农用地作为建设用地使用，故原告的行为已构成未报先用地行为，被告认定原告违法事实清楚，证据充分，对原告主张事实不清、证据不足的诉称，本院不予以支持。
三、关于行政处罚程序是否合法，处罚是否得当的问题。
原告诉称，被告安仁县国土资源局是单方面委托自己下属部门进行测绘，且测绘费用不应由原告承担，收费标准没有向原告公示，该测绘程序不合法。本院认为，用地面积系本案行政处罚的依据之一，被告依法委托有资质的测绘队对涉案土地进行实地测绘，并邀请原告工作人员在场，在测绘结束后，测绘队亦将测绘定界图送达给原告，原告接收后并未提出异议，其测绘程序符合法律规定。然而对涉案土地进行测绘实属被告行政执法过程中的调查取证行为，不应向原告收取测绘费用，测绘队收取原告测绘费用的行为实属违法，应予确认。但违规收费的问题并不影响测绘事项的合法性，故对原告提出测绘程序不合法的主张，本院不予支持。原告诉称被告处罚不当。经查，被告安仁县国土资源局对原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司未报先用地行为所作出的行政处罚标准符合《湖南省国土资源行政处罚裁量权基准》的规定，应予支持，对原告提出处罚不当的主张，本院不予采信。
综上所述，被告安仁县国土资源局作出的安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。被告在行政执法过程中向原告收取测绘费用的行为不符合法律规定，属程序违法，但该行为对原告权利未产生实际影响，故确认其程序违法，依法不予撤销。被告安仁县人民政府作为复议机关,应当对原行政行为的合法性进行全面审查,安仁县人民政府却依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出维持的行政复议决定属于适用法律错误，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第一款第二项、第七十九条，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第九条、第十条之规定，判决如下：
一、确认被告安仁县国土资源局于2016年12月23日作出的安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书违法；
二、撤销被告安仁县人民政府于2017年5月19日作出的安政行复决字[2017]05号行政复议决定书；
三、驳回原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司要求撤销被告安仁县国土资源局作出的安国土资罚字（2016）第038号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告安仁县福源烟花爆竹批发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 谢铭航
审 判 员 许译匀
人民陪审员 许艳双
二〇一七年十二月十九日
书 记 员 侯外凤
附本案适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。