浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)浙行终149号
上诉人（原审原告）朱文义，男，1960年1月11日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住温州市绣山路321号行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人陈林慧，温州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住温州市龙湾区行政管理中心。
法定代表人周一富，区长。
委托代理人周建，浙江六策律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府永中街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道永强大道4318号。
法定代表人邵建寨，主任。
委托代理人王潮，浙江东瓯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区综合行政执法局（原城市管理与行政执法局），住温州市龙湾区永中街道永昌路466号高新大楼。
法定代表人郑祥迪，局长。
委托代理人邵和畴、郑忠朝，浙江东瓯律师事务所律师。
朱文义诉温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、龙湾区人民政府永中街道办事处、温州市龙湾区综合行政执法局城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2016年12月28日作出（2016）浙03行初202号行政裁定。朱文义不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月7日立案后依法组成合议庭，于同年4月14日进行了公开开庭审理。上诉人朱文义及其委托代理人王静，被上诉人温州市人民政府委托代理人陈林慧，被上诉人温州市龙湾区人民政府副区长丁建华及其委托代理人周建，被上诉人龙湾区永中街道办事处副主任王晓林及委托代理人王潮，被上诉人龙湾区综合行政执法局副局长林丽及委托代理人郑忠朝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告朱文义系温州市龙湾区人民政府永中街道办事处朱垟村村民，其诉称座落于该村的合法房屋于2016年7月9日19时遭被告温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、温州市龙湾区人民政府永中街道办事处、温州市龙湾区城市管理与行政执法局强制拆除。原告认为四被告强制拆除涉案房屋的行为违法，故提起本案诉讼。在诉讼中，被告温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、温州市龙湾区城市管理与行政执法局均否认其参与实施了被诉强制拆除行为；被告温州市龙湾区人民政府永中街道办事处承认其拆除了原告的涉案房屋。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被告温州市龙湾区人民政府永中街道办事处承认其实施了被诉强制拆除行为，其他三被告均否认参与实施了该强制拆除行为。在此情况下，原告诉称四被告共同实施被诉强制拆除行为，应当提供相应的证据材料。但原告提供的现有证据并不能初步证明温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府参与实施了被诉强拆行为，故其将温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府列为本案共同被告缺乏事实依据。至于温州市龙湾区城市管理与行政执法局是否参与实施了该强制拆除行为，因与本案处理结果无关，本案不予审查认定。经本院释明，原告拒绝变更被告，根据上述规定，原告提出的本案诉讼应予驳回起诉。原告可就被诉强制拆除行为向龙湾区人民法院提起行政诉讼。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）项的规定，裁定驳回原告朱文义的起诉。
朱文义上诉称：1、上诉人已依法提供充足的事实依据，证明被上诉人一审主体资格适格。法律赋予温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府征地拆迁法定职责。依据《土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”之规定，土地征收后，被上诉人温州市人民政府应予以公告并组织实施，其负有组织实施征地拆迁上诉人房屋的职责。依据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第二条、第三条的规定，被上诉人温州市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置，龙湾区人民政府受市政府的委托做好辖区内的征收农民集体所有土地的补偿和安置，永中街道办事处为征地实施单位。据此，被上诉人负责和实施对上诉人房屋进行拆迁，其诉讼主体适格。另外，上诉人提交的朱垟村支部书记视频及文字稿足以证明拆迁实情，该文字稿表明上诉级主导拆迁，下级听从指挥，共同实施的拆迁行为，被上诉人温州市人民政府和龙湾区人民政府主导实施了拆迁行为。上述证据足以证明被上诉人属于适格主体，一审法院不予认可，属于认定事实不清。2、一审法院适用法律错误。上诉人提供的证据已经充分证明被上诉人温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府主体适格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，属于中级人民法院的受案范围。而一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）项“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，作出驳回起诉的裁定，属于适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，并依法改判；确认被上诉人强制拆除上诉人房屋的行政行为违法。
温州市人民政府答辩称：1、答辩人未作出被诉拆除行为，不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，答辩人未作出被诉强制拆除行为，且从上诉人提供的材料中也没有证据证明答辩人组织并参与实施建筑物强制拆除行为，故上诉人称答辩人实施强制拆除行为缺乏事实依据。2、本案不属于中级人民法院管辖的一审行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”被诉强拆行为不是答辩人和龙湾区人民政府作出的，故不属于中级人民法院管辖的一审行政案件，本案应由作出被诉行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
温州市龙湾区人民政府答辩称：1、一审裁定认定事实清楚，法律适用正确，依法应予维持，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，上诉人将答辩人列为被告，应当举证证明答辩人作出了被诉行政行为，否则将承担举证不能的不利后果。而上诉人在一审中并未提供答辩人作出了被诉行政行为的证据。一审法院释明后，上诉人仍然拒绝变更被告，一审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定作出裁定，事实清楚，法律适用正确，依法应予维持。2、上诉人上诉无理，依法应予驳回。诉争城建行政强制行为属于政府相关职能部门依法对违法建筑物实施的拆除行为，并未涉及上诉人所称的“征地拆迁”职责。本案系拆除违法建筑物行为，上诉人所称的征地拆迁的法律法规并不适用于本案。上诉人诉称“被上诉人负责和实施对上诉人房屋进行拆迁”没有事实依据。上诉人提供的朱垟村党支部书记的相关陈述（录像光盘）不能反映被上诉人参与并实施了被诉的强制拆除行为，且一审法院对该份证据不予认可。所以，上诉人并未提供答辩人是本案适格被告的证据。其关于“上诉人已依法提供充足的事实依据，证明被上诉人一审主体资格适格”的观点不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
温州市龙湾区人民政府永中街道办事处未在法定期限内提交答辩状，二审庭审中辩称：对于涉案房屋予以拆除，是基于对违法建筑的拆除，并不涉及征地。上诉人认为征收伴随着拆除，但拆除不一定代表着征地。本案是一个违章建筑的拆除行为，永中街道办事处本身有权对涉案违章建筑予以拆除。一审法院适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
温州市龙湾区综合行政执法局未在法定期限内提交答辩状，二审庭审中辩称：温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、温州市龙湾区综合行政执法局并没有实际参与实施本案的房屋强拆行为，温州市龙湾区人民政府永中街道办事处承认其拆除了上诉人的房屋。请求驳回上诉，维持原裁定。
二审庭审中，本院围绕上诉人朱文义起诉所列的被告是否适格，原审裁定驳回朱文义的起诉适用法律是否正确的审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。另查明：根据温州市人民政府2014年第203号《征收土地公告》，上诉人朱文义所在村的相关集体土地被批准征收。上诉人的涉案房屋位于征收土地范围内。
本院认为，被上诉人温州市龙湾区综合行政执法局（原城市管理与行政执法局）对上诉人朱文义户的涉案房屋经立案调查，认为存在未按建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，遂对上诉人先后作出了《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》，后由被上诉人温州市龙湾区人民政府永中街道办事处将该房屋实施了强制拆除。上诉人以被上诉人温州市人民政府、龙湾区人民政府、龙湾区人民政府永中街道办事处、温州市龙湾区综合行政执法局为共同被告提起诉讼，诉称四被上诉人共同实施了强制拆除房屋行为。经审查，上诉人提供的征收土地公告、录像光盘等材料，均不能证实四被上诉人共同实施了强制拆除房屋行为。因此，除温州市龙湾区人民政府永中街道办事处外，其余被上诉人均不属本案适格被告。上诉人将四被上诉人列为共同被告提起诉讼属于错列被告，经原审法院释明后其拒不变更，原审法院据此裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人诉称“法律赋予温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府征地拆迁法定职责，上诉人已提供充分的事实依据，证明被上诉人一审主体资格适格，原审裁定适用法律错误”等理由，均缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 董跃进
审 判 员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一七年四月二十日
书 记 员 韦若莎