江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏行终539号
上诉人（原审原告）侯华民，男，1970年5月7日生，汉族，住南京市建邺区。
委托代理人刘艳，女，1974年2月23日生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府，住所地南京市建邺区江东中路269号。
法定代表人闵一峰，南京市建邺区人民政府区长。
委托代理人强自敏，南京市建邺区人民政府工作人员。
委托代理人周雨石，江苏兢慎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人王祺，南京市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人朱正，南京市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人侯华民诉南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）、南京市人民政府（以下简称南京市政府）房屋征收补偿及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第344号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人侯华民及其委托代理人刘艳，被上诉人建邺区政府委托代理人强自敏、周雨石，被上诉人南京市政府委托代理人王祺、朱正到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，侯华民系南京市建邺区螺丝桥大街80号1幢105室房屋的产权人。涉案房屋建筑面积60.67平方米，土地使用权面积77.6平方米，房屋用途为住宅。为进行危旧房改造暨环境整治，建邺区政府于2013年5月7日作出宁建府征字[2013]第2号《南京市建邺区人民政府房屋征收决定》（以下简称2号房屋征收决定），决定对包括涉案房屋在内的国有土地上的相关房屋进行征收，并确定南京市建邺区房屋征收管理办公室（以下简称建邺区征收办）为征收实施单位，写明了征收签约期限，交待了相关的复议、诉讼权利等。在此之前，建邺区征收办于2013年4月24日就涉案房屋所在地块制定了《河西原农研所地块危旧房改造暨环境整治项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称农研所征收补偿实施方案），规定被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，并提供了位于南京市建邺区集庆门大街附近的积贤雅苑、雨花台区铁心桥附近的春江新城处的共计200套调换房源，亦提供了建邺区沙洲街道中和村地块经济适用房或南京市其他片区经济适用房保障房源。该征收补偿方案同时规定了征收补偿价值、征收补偿补助及奖励费标准、征收补偿资金、征收实施步骤、征收签约期限等内容。该征收补偿方案在征收范围内进行了公告公示并报南京市住房和城乡建设委员会同意实施。建邺区征收办经发放征求意见表调查得出结论，认为超过半数的被征收户要求摇号确定评估机构，故于2013年5月7日向南京市房屋征收管理办公室（以下简称南京市征收办）申请摇号选定评估机构。南京市征收办于同日发布《摇号选定评估机构通知》，告知了摇号时间、摇号地点、报名的评估机构和参加人员、公证机关等事项。2013年5月10日，南京市南京公证处出具（2013）宁南证经内字第5543号《公证书》，证明摇号确定的涉案项目房屋征收评估机构为江苏大新房地产地价评估有限公司（以下简称大新评估公司），抽签摇号活动符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称房屋征收与补偿条例）、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称南京市征收与补偿办法）和摇号办法的规定，摇号结果真实、有效。2013年8月12日，大新评估公司出具了《分户评估报告》和《房屋征收补偿金额分户评估表》，评估涉案房屋（含相应的土地使用权）的价值为1224078元。上述评估材料于2014年10月27日送达侯华民方。2014年11月7日，大新评估公司针对侯华民方出具了《征收评估报告释疑答复表》，对其作出的评估报告进行了回复与解释。因房屋征收部门与侯华民方多次协商，未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，建邺区政府于2015年4月22日作出宁建府征补字[2015]11号《南京市建邺区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称11号征收补偿决定），主要内容为：为切实维护公共利益，保障被征收人的合法权益，保证城市建设的正常进行，建邺区政府根据房屋征收与补偿条例第二十六条、南京市征收与补偿办法第二十条、第二十一条的规定，决定如下：1、对涉案房屋按照农研所征收补偿实施方案的规定给予货币补偿或产权调换；2、选择货币补偿的，按照大新评估公司出具的房屋征收评估结果，被征收房屋货币补偿1004513元，地大于房货币补偿219565元，装潢及定附补偿等为48536元，补偿金额共计1272614元；3、选择产权调换的，按照农研所征收补偿实施方案确定的安置地点和安置原则选择产权调换房，产权调换房价值与被征收房屋价值的差额按照上述征收补偿方案结算；4、由征收人给付搬迁费、临时安置费共计23418.62元；5、侯华民自接到本决定之日起15日是内到建邺区征收办选择补偿方式，完成搬迁，交付被征收房屋。该决定同时交待了相关的复议及诉讼权利，并于2015年6月8日向侯华民方进行了送达。侯华民收到后不服，于2015年8月6日以建邺区政府为被申请人向南京市政府提起行政复议申请，请求撤销11号征收补偿决定。南京市政府于同日受理后，书面通知建邺区政府提出答复，在接到答复意见及相关材料后，于2015年9月30日作出[2015]宁行复第121号《行政复议决定书》（以下简称121号行政复议决定），认为11号征收补偿决定程序合法，内容恰当，决定维持，并交代了相关诉讼权利。侯华民不服，诉至法院，要求确认11号征收补偿决定违法并予以撤销、撤销121号行政复议决定。
原审法院认为，根据房屋征收与补偿条例第四条第一款、第二十六条的规定,建邺区政府具有作出11号征收补偿决定的法定职权。根据房屋征收与补偿条例第二十六条、第二十五条第一款的规定，建邺区征收办在规定的签约期限内，经多次协商未能与侯华民就涉案房屋达成征收补偿协议，建邺区政府依据摇号产生的大新评估公司出具的《分房评估报告》和《房屋征收补偿金额分户评估表》以及其他相关材料，对侯华民名下的涉案房屋（建筑面积60.67平方米、用途为住宅）作出并向侯华民送达了11号征收补偿决定，决定给予货币补偿1272614元以及其他依规定应给予的搬迁费、临时安置费等相应费用，同时决定侯华民可以选择房屋调换，并按照农研所征收补偿实施方案确定的安置地点和安置原则提供了调换房，明确了房屋征收部门及侯华民应履行的后续义务，该行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并不违反相关法律、法规的规定，亦保障了侯华民作为被征收人的补偿安置合法权益。根据房屋征收与补偿条例第十九条第一款和第二款、南京市征收与补偿办法第三十五条的规定，大新评估公司作为经过依法公证摇号产生、具有相应资质的房地产价格评估机构，对涉案房屋的价值进行了评估，作出了评估报告。侯华民收到评估报告后，虽按照上述规定向评估机构申请复核评估，但未获支持、评估报告未予改变，建邺区政府依据评估机构出具的分户评估报告、房屋征收补偿金额分户评估表等材料，作出11号征收补偿决定并确定涉案房屋的补偿金额等，并无不当。侯华民提出涉案征收决定不属于公共利益、建邺区政府伪造社会风险评估审批表等主张，因该些主张均系针对征收决定提出，与本案所审理的征收补偿决定无直接关联性，且涉案征收决定的诉讼时效已过，对此不予理涉。对侯华民提出评估机构的选定及评估报告不合法等问题，在2号房屋征收决定公告后，因涉案项目被征收人在规定期限内对评估机构的选定未能协商一致，故通过摇号方式并经过公证确定了涉案征收评估机构，符合房屋征收与补偿条例第二十条及其他相关规定。南京市政府收到侯华民提起的行政复议申请后，于同日进行了受理，并于此后通知建邺区政府提出答复，在收到答复及相关材料后，在法定期限内作出了121号行政复议决定，程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。故原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回侯华民的诉讼请求。
上诉人侯华民上诉称，建邺区政府在作出2号房屋征收决定前已截止了评估机构选择程序，违反了在征收决定作出后方能正式确定评估机构的程序要求；原审判决认定建邺区政府在签约期内多次与上诉人协商未能达成补偿协议，没有事实根据；农研所征收补偿实施方案和《关于河西原农研所地块危旧房改造暨环境整治项目的立项批复》违法，原审法院对此未予审查错误；11号征收补偿决定未对上诉人房屋的院落及院落建筑予以补偿错误。请求本院撤销原审判决、改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人建邺区政府答辩称，建邺区政府作出2号房屋征收决定的时间是2013年5月7日，而涉案征收项目评估机构摇号选定的时间在决定作出之后，为2013年5月10日，选定程序合法；建邺区政府下属机构与侯华民方分别在2014年和2015年就补偿事宜有过多次协商，因未能达成协议，建邺区政府作出11号征收补偿决定符合法律规定；11号征收补偿决定中对涉案房屋地大于房的土地使用权面积已给予补偿，上诉人没有合法产权的房屋未予补偿并无不当；农研所征收补偿实施方案和《关于河西原农研所地块危旧房改造暨环境整治项目的立项批复》属于房屋征收决定审查范围，与本案无关；（2015）宁行初字第259号许晖诉建邺区政府信息公开一案业已审结，且该案与本案审理无关，原审法院未中止本案审理并不违反法定程序。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人南京市政府答辩称，南京市政府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院庭审中，上诉人侯华民补充提交征收评估结果现场公示照片复印件，拟证明被上诉人建邺区政府公示的分户初步评估结果中没有上诉人涉案房屋分户初评结果，涉案房屋与其他被征收房屋的区别在于涉案房屋位于一楼，有院落、院落内建筑，被上诉人对该部分面积未予认定错误。被上诉人建邺区政府认为，因涉案房屋存在“地大于房”的情形，属于被征收房屋中的特殊情形，建邺区政府下属部门对涉案房屋的分户初评结果未予公示。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院另查明，建邺区房屋征收部门对上诉人涉案房屋的分户初步评估结果未予公示。
本院认为，建邺区政府在作出2号房屋征收决定后，因上诉人侯华民在规定的征收期限内未能与征收部门达成补偿协议，建邺区政府于2015年4月22日对侯华民作出11号征收补偿决定并向其送达，符合房屋征收与补偿条例第二十六条第一款的规定。
《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称房屋征收评估办法）第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。侯华民所持有的《房屋所有权证》明确载明涉案房屋建筑面积60.67平方米，房屋用途为住宅。涉案房屋国有土地使用权面积为77.6平方米。大新评估公司按照房屋权属登记证书记载的面积及使用性质对涉案房屋的价值、涉案房屋“地大于房”的16.93平方米国有土地使用权面积价值进行评估，并无不当。房屋征收评估办法第十三条第二款规定，被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；第十四条第一款规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。大新评估公司以2号房屋征收决定作出之日作为估价时点，采用市场法对涉案房屋进行评估作出的房屋征收估价报告符合上述规章的规定。房屋征收评估办法第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋《分户评估报告》和《房屋征收补偿金额分户评估表》向侯华民方送达后，上诉人虽按照上述规定向评估机构申请复核评估，但在大新评估公司向其出具了《征收评估报告释疑答复表》后，未再依上述规定对评估机构的复核结果向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定，故被上诉人建邺区政府依据涉案房屋《分户评估报告》作出11号征收补偿决定并无不当。上诉人认为11号征收补偿决定对上诉人涉案房屋的面积认定有误、对院落及院落内建筑未予补偿错误的主张没有事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。
房屋征收与补偿条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。建邺区政府2013年5月7日作出2号房屋征收决定后，因被征收人协商不成，建邺区征收办于2013年5月10日经公证采用摇号方式确定大新评估公司为涉案项目房屋征收评估机构，符合上述规定。上诉人认为确定评估机构违反法定程序的主张不能成立，本院不予支持。
上诉人提出的农研所征收补偿实施方案和《关于河西原农研所地块危旧房改造暨环境整治项目的立项批复》违法的问题，不属于本案审查范围，原审法院未予理涉并无不当。
房屋征收评估办法第十六条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。本案中，被上诉人建邺区政府的房屋征收部门以涉案房屋存在“地大于房”的情形为由对上诉人涉案房屋的分户初步评估结果未予公示，违反上述规定，程序违法。房屋征收与补偿条例第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条第二款规定，补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。本案中，被上诉人建邺区政府作出的11号补偿决定虽对产权调换的补偿方式作出了规定，但对用于产权调换房屋的地点、面积、价值等事项未予以明确，不符合上述法规规定，明显不当,应予撤销。故南京市政府作出的维持11号征收补偿决定的121号行政复议决定亦应予撤销。原审判决驳回侯华民要求确认11号征收补偿决定违法并予以撤销、撤销121号行政复议决定的诉讼请求错误，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（三）、（六）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十条第（一）、（二）款的规定，判决如下：
一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第344号行政判决；
二、撤销南京市建邺区人民政府作出的宁建府征补字[2015]11号《南京市建邺区人民政府房屋征收补偿决定书》；
三、撤销南京市人民政府作出的[2015]宁行复第121号《行政复议决定书》；
四、责令南京市建邺区人民政府于本判决生效之日起六十日内重新对侯华民南京市建邺区螺丝桥大街80号1幢105室房屋作出征收补偿决定。
一审案件受理费人民币50元、二审案件受理费人民币50元，合计人民币100元，由南京市建邺区人民政府和南京市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 齐 鸣
审判员 季 芳
审判员 黄 河
二〇一七年四月十三日
书记员 钱伟红
附：本判决适用的相关法律依据
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。
第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
2、《国有土地上房屋征收评估办法》。
第九条房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。
第十三条注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。
第十六条房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。
第二十条被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。
申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。
第二十二条被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
4、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。