安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终710号
上诉人（一审原告）崔艳，女，1985年6月1日出生，汉族，住安徽省阜南县。
委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。
委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）阜阳市颍州区城乡管理行政执法局，住所地安徽省阜阳市颍州区西清路南苑小区综合楼三楼。
法定代表人曾继红，该局局长。
委托代理人张学强，该局工作人员。
委托代理人李森，该局法律顾问。
被上诉人（一审被告）阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市一道河中路129号，组织机构代码73301241-2。
法定代表人张俊杰，该区区长。
委托代理人王清亮，该区政府法制办工作人员。
委托代理人师博，该区政府法律顾问。
被上诉人（一审被告）阜阳市颍州区文峰街道办事处，住所地阜阳市颍州区文峰街道。
法定代表人曾亮，该办事处主任。
一审第三人罗桂忠，男，1955年4月11日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。
委托代理人潘艳，安徽仲天律师事务所律师。
上诉人崔艳因诉阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）、阜阳市颍州区城乡管理行政执法局（简称颍州区城管局）、阜阳市颍州区文峰街道办事处（简称文峰街道办事处）拆迁行政强制一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人崔艳及其委托代理人谢瑞青，被上诉人颍州区城管局的委托代理人张学强，被上诉人颍州区政府的委托代理人王清亮、师博，一审第三人罗桂忠的委托代理人潘艳到庭参加诉讼。被上诉人文峰街道办事处经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
崔艳在一审中诉称，其依法购买位于颍州区××队东苑雅居后院目前居住的房屋，出售方明确表示，该房屋为国家正规房地产开发项目，为东苑雅居小区的一部分，可以和东苑雅居小区一起办理产权登记手续，其已缴纳房款，将房屋装修并居住至今。2016年9月12日上午，在其没有接到任何法律文书的情况下，被告将其房门打开，把财物扔出，对房屋实施强拆，严重侵害其合法权益。请求依法判决确认被告强拆其房屋的行为违法，并责令被告恢复其房屋及财产。
一审法院审理查明，2006年底，罗桂忠在文峰街道办事处××社区××队××栋，每栋四层，总面积2353.14平方米。2015年11月11日，安徽吉韵房地产估价咨询有限公司对涉案房屋评估面积为113.81平方米，结构为砖混2。2016年6月21日，文峰街道办事处申请颍州区城建指挥部对罗桂忠违法建房进行查处。颍州区城管局经过立案询问、现场勘验检查，并请阜阳市颍州区住房和城乡建设局、阜阳市城乡规划局协助调查，认定罗桂忠于2006年在文峰街道办事处红旗队建设的房屋没有办理建设工程规划许可证，属于违法建设。在履行告知听证、处罚前告知后，颍州区城管局于2016年7月20日向罗桂忠下达州城管罚决字[2016]第156号处罚决定书，限其5日内自行拆除完毕，罗桂忠逾期没有履行。在履行了公告、催告程序后，经向区政府请示，颍州区城管局于2016年8月5日下达强制拆除决定书，决定8月13日起组织强制拆除。同年9月12日，颍州区城管局对涉案房屋实施了拆除。
另查明，2009年崔艳与罗桂忠签订房屋买卖合同，出资购买了涉案房屋并居住。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，崔艳作为被拆除房屋的实际居住人，与强拆行为具有利害关系，具有原告的主体资格。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。颍州区城管局在作出强制拆除决定前向一审第三人罗桂忠履行了催告程序，实施强制拆除前亦履行了告知程序，一审第三人罗桂忠对强制拆除决定和限期拆除决定均无异议。因此，颍州区城管局对涉案房屋的强制拆除行为认定事实清楚，程序合法。崔艳要求确认涉案强制拆除行为违法的诉讼请求，不予支持。因被诉的强制拆除行为并无违法之处，且崔艳并未提供合法房屋产权证明，故其要求恢复房屋及财产的赔偿请求，没有事实依据，该院亦不予以支持。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回崔艳的诉讼请求。案件受理费50元，由崔艳负担。
崔艳上诉称，1、颍州区政府、颍州区城管局、文峰街道办在本案中根据职权分工，共同作出了强制拆除行为，上述行政机关作为共同被告适格。2、其与罗桂忠签订了《房屋买卖合同》，已取得了涉案房屋所有权。颍州区城管局仅向罗桂忠送达限期拆除违法建设的决定、强制拆除决定等，未向其送达相关法律文书、亦未告知其有申请听证、司法救济等权利，导致其未能及时行使诉权，被诉行政行为程序违法。3、涉案房屋于2006年建成，颍州区城管局依据2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，违反法不溯及既往的原则，被诉行政行为适用法律错误。4、一审法院仅审查强拆行为是否合法，未涉及房屋内物品损失情况，一审法院认定事实不清。综上，请求撤销一审判决，将本案发回重审。
颍州区城管局在庭审中答辩称，罗桂忠的房屋经相关职能部门认定系违法建设，其经过立案、调查，作出限期拆除决定、强制拆除决定并送达，相关行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
颍州区政府在庭审中答辩称，其未作出涉案房屋强制拆除行为，不是适格被告。请求裁定驳回胡莉莉对其提起的行政诉讼。
罗桂忠述称，涉案房屋系其出资建设，拆除房屋行为与崔艳没有利害关系。请求二审法院依法判决。
文峰街道办事处二审中未提交答辩意见。
颍州区城管局在法定期限内向一审法院提举以下证据、依据：1、组织机构代码证；2、阜阳市城市总体规划文本、图册；3、颍州区城管局公文处理单；4、颍州区城建指挥部办公室公文处理单；5、文峰街道办事处请示；6、立案登记表；7、执法询问笔录；8、土地证；9、现场勘验检查笔录；10、协助调查函；11、阜阳市颍州区住房和城乡建设局证明；12、房屋认定申请及阜阳市规划局回复函；13、行政处罚案件调查报告；14、听证告知书、事先告知书及送达回证及送达照片；15、处罚决定呈批表；16、处罚决定书及送达回证、送达照片；17、公告及送达回证及送达照片；18、请示及公文处理单；19、催告书及送达回证、送达照片；20、强制拆除决定书及送达回证、送达照片。依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《中华人民共和国行政强制法》第三十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条、第十七条，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二章，《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第三章、第十八条。上述证据和依据证明该局对罗桂忠违法建设的拆除行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。
崔艳向一审法院提交以下证据：1、房屋买卖合同、收据，证明原告占有使用涉案房屋来源合法，在签订合同时一审第三人罗桂忠在协议中承诺可以办理房屋所有权证其才购买房屋；2、评估单，证明涉案房屋所在区域列入政府征收范围，政府认可其对涉案房屋的合法的占有及使用，其系对评估单价有异议才没有达成补偿安置协议；3、强拆现场的照片，证明涉案房屋系被告组织实施强拆的事实；4、屋内物品清单，证明被告强拆行为给其造成损害的事实；5、住院单据，证明其丈夫被殴打的事实。
颍州区政府、文峰街道办事处在法定期限内未向一审法院提交证据。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据双方上诉、答辩意见，本案的争议焦点为：一、颍州区政府及文峰街道办事处是否为本案适格被告；二、颍州区城管局的行政强制拆除行为是否合法。
关于焦点一。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，颍州区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出《强制拆除决定》，并于2016年9月12日具体组织实施了强制拆除行为，故上诉人对该强制拆除行为不服，应以颍州区城管局为被告。出于实质性解决行政争议的考虑，一审法院将颍州区政府及文峰街道办事处作为共同被告，合乎情理。但上诉人没有提供证据证明颍州区政府及文峰街道办事处直接参与了强制拆除行为，故颍州区政府、文峰街道办事处并非本案适格被告，一审法院将其列为共同被告，适用法律不当，本院予以指正。
关于焦点二。本院认为，颍州区城管局作为该行政区域内行使城市管理集中处罚权的机关，具有对涉案房屋进行强制拆除的职权。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”据此，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可进行建设的处罚对象是违法建设的建设者。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七条、四十四条的规定，违法建设强制拆除应当按以下程序进行：首先，行政机关作出责令停止建设或者限期拆除决定并送达当事人，当事人对此享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利；其次，行政机关向当事人进行催告、公告，催告当事人履行拆除义务，并听取当事人的陈述申辩，对陈述申辩作出处理；最后，经催告、公告履行期满后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人，当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施，对违法建筑予以强制拆除。本案中，阜阳市城乡规划局于2016年7月12日认定涉案房屋系违法建设，颍州区城管局经现场勘查、调查询问等程序认定该房屋系罗桂忠建设。2016年7月13日，该局作出《听证告知书》、《事先告知书》，告知罗桂忠有申请听证及陈述、申辩权。2016年7月20日，颍州区城管局对罗桂忠作出州城管罚决字〔2016〕第156号行政处罚决定，限其五日内自行拆除完毕。罗桂忠未履行该处罚决定，颍州区城管局经颍州区政府批准后，于2016年8月5日作出阜州城管强拆字〔2016〕第095号强制拆除决定，决定对罗桂忠的房屋实施强制拆除，2016年9月12日，颍州城管局对该房屋实施了拆除。故颍州区城管局强制拆除行为，符合上述法律规定。崔艳虽与罗桂忠签订房屋买卖合同，但因该房屋系违法建设，房屋所有权未能变更至崔艳名下，崔艳亦未取得房屋所有权证。故崔艳认为颍州区城管局未告知其有陈述、申辩权，未向其送达相关法律文书的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予支持。案涉房屋系罗桂忠于2006年建设的，根据“实体从旧，程序从新原则”，颍州区城管局应根据《中华人民共和国城市规划法》对案涉房屋是否属于违法建设进行认定。颍州区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》确有不当。但无论是《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，对在城市规划区内进行建设须取得建设工程规划许可证及未取得建设工程规划许可证的，二者规定是一致的。
至于崔艳上诉时主张的室内物品损失，从其提供的清单来看，其主张的主要是装潢、装修损失。对此，装潢、装修附属于房屋，不能独立于房屋单独主张，而本案被诉行政行为是颍州区城管局就罗桂忠违法建设的房屋所实施的强制拆除行为，崔艳未提供证据证明对案涉房屋享有合法产权，故其该项请求不属于本案的审理范围，其可依法另寻救济途径。
综上，崔艳的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人崔艳负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一七年十二月十九日
书记员 刘 琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。