湖北省武穴市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鄂1182行初185号
公益诉讼人：武穴市人民检察院。
被告：武穴市林业局。住所地：武穴市刊江大道。统一社会信用代码：11421182011261409Y。
法定代表人：刘汉江，局长。
委托诉讼代理人：黄建华，湖北文信律师事务所律师。代理权限为一般代理。
公益诉讼人武穴市人民检察院因被告武穴市林业局不履行法定职责，于2016年12月27日向本院提起行政公益诉讼，本院于当日立案后，依法向被告武穴市林业局送达了行政诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年7月12日公开开庭审理了本案，公益诉讼人武穴市人民检察院指派的检察员王雨松和书记员张雅青、被告武穴市林业局总工程师江美元及委托诉讼代理人黄建华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人武穴市人民检察院诉称，2003年12月1日，武穴市石佛寺镇宋巷村委会将本村黎家洼（又名离家凹）16亩山地的经营权和林木所有权承包给本村村民孙文进，承包期限为三十年。2004年11月9日，武穴市林业局核发武穴政林证字（2004）第SF0038号林权证证书，核定湖北省黄冈市武穴市石佛寺镇宋巷村离家凹共计21.9亩为林地，主要树种为湿地松，林种为用材料，林地的所有权人和使用权人均为宋巷村。2011年，孙文进、孙再文、孙金龙三人在该地块以修建养猪场为名，申请建设用地占用林地。2011年8月15日，经湖北省林业厅批准，同意占用征用武穴市石佛寺镇宋巷村委员会集体林地面积0.3333公顷（4.9995亩），并办理了鄂林地审字[2011]437号使用林地审核同意书。2011年8月至2015年11月，孙文进、孙再文、孙金龙三人雇人使用挖机在该山挖土取土出售，致使宋巷村离家凹22.1亩山体及植被严重损坏。武穴市林业局在孙文进、孙再文、孙金龙三人取得占用征用林地许可后，没有进行有效的监管，致使三人超范围改变林地使用用途，超面积非法占用林地17.1亩，造成当地生态严重破坏。案发后，武穴市林业局没有按照法律的规定对孙文进、孙再文、孙金龙进行行政处罚，责令其恢复原状。另查明：2015年12月16日，武穴市森林公安局对孙文进、孙再文、孙金龙三人以非法占用农用地罪立案侦查。2016年11月30日，武穴市人民法院作出（2016）鄂1182刑初265号刑事判决，判决孙文进、孙再文、孙金龙三人非法占用农用地罪，并对三人各单处罚金人民币2万元。为切实保护好国家森林资源，维护国家和社会公共利益。武穴市人民检察院向武穴市林业局发出武检行公建[2016]04号检察建议，建议其“规范执法，积极履行监管职责；督促违法当事人恢复山林原状，保护好国家森林资源，维护公共利益”，并于2016年10月25日依法送达武穴市林业局，武穴市林业局工作人员谢平国签收。截止目前，武穴市林业局没有作出行政处罚，亦未回复武穴市人民检察院。经武穴市人民检察院跟进监督发现其未依法履职，涉案林地未恢复原状。武穴市人民检察院认为，《中华人民共和国森林法》第一条规定：“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法”。森林资源作为一种特殊的具有维护生态、保护环境、调节气候的资源，在维护与保持公共环境方面发挥了举足轻重的作用。无论森林资源属于国家还是集体所有，森林法对森林的采伐和占用实行严格的许可制度，以维护国家整体森林面积，进而发挥森林涵养水土，维系生态的重要功能。孙文进等人未恢复被占用的林地，破坏了国家森林资源，武穴市林业局既未采取措施制止其违法行为，也未督促其恢复林地原状，损害了国家和社会公共利益。《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”武穴市林业局负有武穴市内森林资源监管职责。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”武穴市林业局在发现孙文进、孙再文、孙金龙非法占用林地，擅自改变林地用途的违法行为后，一直未对该违法行为作出行政处罚并责令相对人限期恢复原状，也未采取有效措施督促相对人限期恢复。综上，为督促武穴市林业局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起行政公益诉讼，请依法裁判。公益诉讼人武穴市人民检察院为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据(均为复印件)：第一组证据拟证明被毁林地共计17.1亩，被毁林地的生态遭到破坏。1、（2016）鄂1182刑初265号刑事判决书；2、武穴市森林公安局询问笔录三份；3、武林勘[2015]021号武穴市石佛寺镇宋巷村离家凹山占用林地取地勘测调查报告；4、2015年12月17日对破坏林地现场勘验笔录，反映林地破坏程度；5、现场勘验笔录及示意图、照片。第二组证据：第一部分、检察建议前1、2016年10月14日检察院对三个违法当事人的询问笔录；2、群众在2015年12月的举报短信。第二部分、武穴市人民检察院向武穴市林业局发送检察建议后1、规划执法，积极履行监管职责；2、督促违法当事人恢复山林原状，保护好国家森林资源，维护公共利益；第三部分、检察建议后一个月1、2016年12月14日武穴市人民检察院对武穴市林业局谢平国询问笔录；2、2016年12月14日武穴市人民检察院对三个违法当事人4份询问笔录；3、2016年12月14日武穴市人民检察院对被毁林地的现状进行了拍照，有4张照片。第四部分、受侵害的林地价值证据。关于对周志翔等三名专家研究领域进行说明的函。
被告武穴市林业局辩称，一、武穴市林业局没有不依法履行监管职责。2004年11月9日，武穴市林业局核发武穴政林证字（2004）第SF0038号林权证证书，核定武穴市石佛寺镇宋巷村离家凹，四至为：东边至路（××—××）和农地，南边至伊桥农地，西边至伊桥农地，北边至农地、路，共计21.9亩为林地，主要树种为湿地松，林种为用材林，林地的所有权人和使用权人均为宋巷村。2011年孙文进、孙再文、孙金龙三人在该地块以修建养猪场为名，申请建设用地手续，2011年8月15日，经湖北省林业厅批准，同意占用征用宋巷村村民委员会集体林地面积0.3333公顷（4.9995亩），并办理了鄂林地审字[2011]437号《使用林地审核同意书》。孙文进等三人在办理了《使用林地审核同意书》后，即组织相关人员实地测量，并告诫他们只能在规定的范围内使用林地，未曾料到，孙文进等三人自2011年8月至2012年、2014年至2015年11月在该山挖山取土，超范围非法占用林地17.1亩。在此期间，武穴市林业局并未接到林地所有权人和使用权人即宋巷村的报告，及其他任何人的举报，故而武穴市林业局对此事毫不知情。2015年12月9日，武穴市林业局接到举报后，原任局长刘志勇高度重视，立即召开会议，并将情况通报给石佛寺镇党委、政府。当日下午林业局分管执法负责人、森林公安局负责人、法规科负责人、林管站负责人等相关执法人员会同石佛寺镇分管领导召集宋巷村、官湖村等相关5村负责人在石佛寺镇召开了制止非法取土专题会议，要求立即停止毁林取土行为，调查处理违法当事人，并对被毁林地半个月内进行指数复绿。第二天，以森林公安为主的调查专班进入案发地，进行调查，发现孙文进等人确有超范围非法占用林地，并涉嫌犯罪。武穴市林业局在案件办理过程中立即采取措施，一方面责成孙文进等人对破坏林地植树复绿，同时，将案件移交武穴市森林公安局进行调查。2015年12月16日，武穴市森林公安局以孙文进等三人涉嫌非法占用农用地立案侦查，对三个人的违法所得4万元进行追缴，并责令当事人对被毁林地植树复绿。2016年11月30日，武穴市人民法院作出（2016）鄂1182刑初265号刑事判决书，判处孙文进等三人非法占用林地罪，并对三人各单处罚金2万元。武穴市人民检察院认为“案发后，武穴市林业局没有按照法律的规定对孙文进、孙再文、孙金龙进行行政处罚，责令其恢复原状”。武穴市林业局认为，在调查中发现孙文进等人的违法行为已涉嫌犯罪，及时移交到公安机关，就不应再作行政处罚。因为中办发[2011]8号通知明确，一种行为如果构成犯罪就不再对其进行行政处罚，已经作出行政处罚的，在追究刑事责任时要进行相应抵扣。总之，武穴市林业局认为，在发现孙文进等人非法占用林地后，已经按照法律的规定履行了法定职责。二、武穴市林业局在孙文进等三人被追究刑事责任后，不应再对其进行行政处罚。孙文进等三人已于2016年11月30日被武穴市人民法院以非法占用农用地罪，追究刑事责任，武穴市林业局认为就不应再针对同一违法行为作出该类行政处罚，否则构成程序违法。《行政处罚法》第二十八条规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期，判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。根据上述规定，对同一违法犯罪行为，原则上只能给予一次刑事法律上的人身罚或财产罚，即使行政机关已经做出人身罚或财产罚的行政处罚，相关的行政处罚和刑事处罚也必须折抵，正因为如此，《行政处罚法》第七条第二款和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条、第五条、第八条、第十一条规定，如果违法行为已构成犯罪，应该依法追究刑事责任的，行政机关不得以行政处罚替代刑事处罚，必须向公安机关移送。这些规定说明：第一在实际应用上，有关人身权和财产权的刑事处罚优于行政处罚。第二在程序上，有关人身权和财产权处罚的刑事程序优于行政程序。故此，武穴市林业局认为其将案件移送公安机关，则不再针对孙文进等三人就同一违法行政作出行政处罚，是完全正确的，否则构成程序违法。三、武穴市林业局已对被毁坏的林地进行了全面的恢复。武穴市林业局在发现孙文进等人毁坏林地后，于2015年10月20日森林公安局侦查时就责令了三位违法当事人补种树木，进行复绿，当事人也积极进行了配合，种植湿地松2000余棵，因为气候的因素，加之管理不善，大部分未能成活，在武穴市人民检察院于2016年10月24日向武穴市林业局发出检察建议书后，虽然武穴市林业局没有书面回复，但武穴市林业局积极采取复绿措施，组织人力物力再次对涉案林地进行了树木种植，复绿标准达到要求。综上所述，武穴市林业局认为虽然对孙文进等人的违法行为有失察之责，但发现后，行动是积极的，措施是得力的，森林公安进行了立案侦查处理，且责令了违法当事人恢复种树复绿，履行了法定职责。武穴市林业局根据武穴市人民检察院的诉讼请求，此案不适宜再进行罚款处理，应依法对当事人作出限期复绿的决定，请求人民法院明察。被告武穴市林业局在法定期限内提供了以下证据(均为复印件)：第一组证据：1、举报的信息记录一份；2、2015年12月19日江美元制作的会议记录一份；3、穴森公（穴森）刑立字[2015]10号受案登记表；4、穴森公（穴森）刑立字[2015]8号立案决定书；5、文号为J4211740015121600001刑事案件登记表；6、（2016）鄂1182刑初265号武穴市人民法院刑事判决书；拟证明被告武穴市林业局在接到举报后及时地采取了措施，及时地移送了公安机关。第二组证据：1、2017年1月17日拍摄的复绿现场图片；拟证明被毁林地武穴市林业局已经在2015年进行了复绿，2017年又进行了一次，反映复绿的情况；2、2017年2月25日石佛寺宋巷村作出的森林植被恢复勘测调查报告；3、2017年7月10日拍摄的复绿现场图片。
经当庭质证，被告武穴市林业局对公益诉讼人武穴市人民检察院提供的第一组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议；对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为在群众举报前，不能证明武穴市林业局怠于履责，只能证明林地被毁；2015年12月9日接到群众举报后，武穴市林业局进行了及时地处理，从一系列的行为可以看出武穴市林业局是履行了职责，在检察建议发出后，根据检察建议内容作为被告武穴市林业局无法执行，没有具体明确，恢复原状是与法律相冲突，无法执行，一个月之内被告武穴市林业局也无法进行回复意见，作为林地的恢复很具有季节性，在接到检察建议后至2016年12月14日，武穴市人民检察院认为武穴市林业局相关人员没有进行复绿，但武穴市林业局说因为季节的原因这段时间不能进行指数造林，下半年天气较为干燥，不适宜植树造林。公益诉讼人武穴市人民检察院对被告武穴市林业局提供的证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议。
本院对上述证据认证如下：因公益诉讼人武穴市人民检察院和被告武穴市林业局均对对方提供的证据的真实性、合法性和关联性无异议，故对双方证据均予以采信。
经审理查明，2011年8月至2015年11月间，孙文进、孙再文、孙金龙三人非法占用武穴市石佛寺镇宋巷村委会集体林地17.1亩，使用挖机挖山取土出售，致使山体及植被严重损坏。武穴市森林公安局接到举报后，于2015年12月16日以涉嫌非法占用农用地罪对孙文进等三人立案侦查。2016年11月30日，武穴市人民法院作出（2016）鄂1182刑初265号刑事判决书，判决孙文进等三人犯非法占用农用地罪，并各处罚金两万元。武穴市人民检察院在办案中发现，武穴市林业局对孙文进等三人非法占用林地、毁坏山体和植被的行为没有履行监管查处法定职责，导致国家利益和社会公共利益受到侵害，遂于2016年10月25日向武穴市林业局发出武检行公建（2016）04号检察建议书，建议武穴市林业局规范执法积极履行监管职责，督促违法当事人恢复山林原状，保护国家森林资源，维护公共利益。武穴市林业局在一个月内未对检察建议进行回复，武穴市人民检察院遂提起行政公益诉讼，请求1.确认被告武穴市林业局对孙文进、孙再文、孙金龙三人超范围改变林地用途、非法占用林地的违法行为未依法履行监管职责的行为违法；2.判令被告武穴市林业局对孙文进、孙再文、孙金龙三人的上述违法行为依法履行职责。
另查明，2015年10月20日，武穴市林业局发现孙文进等人毁坏林地后，责令孙文进等人对毁坏林地进行了补种树木和复绿，2017年1月，组织人力财力再次对毁坏林地进行了补种树木和复绿，经森林植被恢复勘测调查，认定造林合格。
本院认为，被告武穴市林业局作为林业主管部门，对武穴市行政区域内森林资源的保护、利用、更新负有管理和监督职责，对森林违法行为有权实施查处。公益诉讼人武穴市人民检察院在办案中发现，孙文进等三人非法占用林地挖山取土出售，造成山体及植被严重损坏，导致国家利益和社会公共利益受到侵害，遂向被告武穴市林业局发出检察建议，要求被告武穴市林业局规范执法，积极履行监督职责，督促违法当事人恢复山林原状，保护好国家森林资源，维护公共利益，被告武穴市林业局在收到检察建议后一个月内未向公益诉讼人武穴市人民检察院作出回复。在孙文进等人违法占用林地的行为被举报后及诉讼过程中，被告武穴市林业局先后两次督促违法人对被毁林地进行了树木种植，复绿标准达到要求，但林地需要后续长时间的培护修复才能达到郁闭要求，故公益诉讼人武穴市人民检察院要求被告武穴市林业局对孙文进等人违法行为继续履行监管法定职责，本院予以支持。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定，判决如下：
责令被告武穴市林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。
案件受理费50元，由被告武穴市林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人法院。
审 判 长 夏少亮
人民陪审员 易雄兵
人民陪审员 钟喜红
二〇一七年八月二十四日
书 记 员 周海燕