安徽省黟县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)黟行初字第00008号
原告：方小民，男，住安徽省黟县。
委托代理人蒋思清，安徽金天都律师事务所律师。
被告：黟县人民政府，住所地安徽省黟县。
法定代表人叶建强，县长。
委托代理人王自明，黟县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人胡献民，黟县国土资源局工作人员。
第三人许秀荣，女，住安徽省黟县。
委托代理人方亳生，系第三人之夫。
原告方小民诉被告黟县人民政府、第三人许秀荣土地行政登记一案，原告于2015年3月19日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭审理了本案。原告方小民及其委托代理人蒋思清，被告委托代理人王自明、胡献民，第三人许秀荣及其委托代理人方亳生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
黟县人民政府于2000年9月向第三人许秀荣颁发黟际集建（2000）字第028号《集体土地建设用地使用证》，证载土地使用者为许秀荣，土地位于黟县宏村镇宏东村东边井，用地面积63.12平方米。
被告在举证期限内向法庭提交的证据有：1、胡素华户《宅基地审批表》；2、许秀荣户《变更土地登记审批表》；3、许秀荣户《集体土地登记档案》；4、黟国土公字（2006）01号公告；5、2007年8月10日黟县国土资源局《通知》；6、《中华人民共和国土地管理法》（1988年）；7、《土地登记规则》；8、《中华人民共和国土地管理法》（1998年）。
原告诉称：1995年12月，宏村镇宏东村村民胡素华申请建房，1996年8月办齐所有建房审批手续。后原告取得该土地使用权并在该地上建房。第三人对房屋所有权提出异议，经两级法院判决该房屋所有权为原告所有。在审理案件过程中，原告发现第三人隐瞒其非农户口身份，采取欺骗手段骗取土地登记。经向上级部门反映，市国土资源局建议黟县国土资源局书面通知许秀荣申请办理注销登记手续，收回其土地证。逾期不办理的，由土地登记机关公告其土地证作废。2006年10月12日，黟县国土资源局向许秀荣户发出催办注销土地登记通知，许秀荣户于2006年10月17日携带申请和黟际集建（2000）字第028号土地证到黟县国土资源局办理注销登记。后第三人不断上访，认为黟际集建（2000）字第028号土地证有效。2015年1月，第三人申请再审，从证据得知，黟县国土资源局在涉案土地证上注明注销无效，此证仍有效。原告认为，第三人属非农户口居民，且非建房所在地的农民集体经济组织内部成员，其不具备使用集体土地建房的条件，被告颁发黟际集建（2000）字第028号土地证违反规定，应予撤销。
原告为证明其主张，向本院提交了如下证据材料：1、方小民身份证复印件；2、黟县人民法院、黄山市中级人民法院判决书；3、许秀荣户地籍登记档案及土地证；4、许秀荣户籍证明；5、市国土资源信访事项处理意见书；6、关于已注销许秀荣户土地证的报告（黟国土资（2006）66号）；7、2005年6月9日调解笔录；8、胡素华声明。
被告黟县人民政府辩称：1、原告未取得争议地块的土地使用权。争议地块原系胡素华户责任田，1996年8月取得建房审批手续，1997年4月2日签订《关于地基转让协议》转让给第三人并经原黟县际联镇法律服务所见证；第三人于2000年5月9日取得变更土地登记审批手续，同年9月24日依法进行登记发证。而原告称取得该土地使用权并在该地上建房显然与事实不符。2、颁发给第三人《集体土地建设用地使用证》［黟际集建（2000）字第028号］是基于本案实际情况。根据1988年《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”第三人受让胡素华户地基的时间是1997年，而1998年《中华人民共和国土地管理法》实施时间是1999年1月1日，因此，对于第三人受让土地使用权行为予以审批和颁发证书行为是基于当时事实；3、黟县国土资源局2007年8月10日纠正2006年10月17日作出的《公告》是正确的。黟县国土资源局未经答辩人审批同意公告注销第三人的《集体土地建设用地使用证》属于越权行为，自始无效。4、本案属土地确权，原告对土地确权纠纷不服，依法应向上一级部门申请复议，而不是直接向法院提起行政诉讼。原告请求法院撤销黟际集建（2000）字第028号《集体土地建设用地使用证》无充分事实和理由，请求依法予以驳回。
第三人答辩称：1、从胡素华地基转让到写协议、审批、建房，再到办《集体土地建设用地使用证》，我全托方中民帮忙；2、方小民的诉求无依据支持，不成立。胡素华于1996年8月办齐所有建房审批手续。在1994年至1997年期间，胡素华将该地基卖给方中民，1997年方中民又转让给我。1997年4月2日，方中民代我与胡素华签土地转让协议，并于2000年帮忙办好土地证。2005年，方中民见我家门前建成停车场，该房可开店，于是就反悔。从而搬出方小民，将我夫妇告到法院，一审法院判决认定房屋产权属方小民所有。后我们上诉，市中院认为房屋已判归方小民所有，但该房屋的土地证是登记在许秀荣名下，为查清案件相关事实，市中院裁定中止诉讼。2006年6月，方中民以我是非农户口，以欺骗手段获得土地证为由向市长反映，后市国土资源局认为“许秀荣和胡素华的地皮协议”不是方中民写的，而是方毫生所写，于是发函给黟县国土资源局，指令黟县国土资源局注销本户土地证。黟县国土资源局接函后认为注销不妥，但碍于上下级关系，于2006年10月17日公告注销了本户土地证。2006年12月8日，市中院依据注销公告维持了黟县人民法院判决。我夫妇不服一、二审判决，认为黟县人民政府未注销本人土地证，黟县国土资源局奉上级指令采用公告方式注销无效。2007年10月1日，我夫妇向黟县国土资源局提出以非农户口为由注销本人土地证违法，理由是我们于1997年4月2日购买地皮并经逐级审批，符合1988年《土地管理法》第四十一条及2004年《土地管理法》第四十三条的规定，说明集体土地证不能办，也可办国有土地证。2007年8月10日，黟县国土资源局承认注销本户土地证程序不规范，于是取消公告并报县政府决定。2007年12月3日，我们要求黟县国土资源局对购地协议笔迹做司法鉴定，后确认该协议是方中民所写，故方小民起诉理由及向市长反映的问题不成立。2008年1月8日，黟县国土资源局作出处理意见书认为：“请求事由合理，但缺乏法律和事实依据，我局将协同配合相关部门做好解决错判工作。”2010年1月26日，我们向市信访局反映，后转到黄山中院，通知我们向省高院申诉，省高院认为仍是土地问题，要求我们到黟县国土资源局办理土地证。2011年5月31日，我们请求黟县国土资源局颁发本人土地证，黟县国土资源局经调查核实，于2011年11月2日写出调查报告，将土地证归还我们，并注明注销登记无效。综上，我们不存在隐瞒非农户口居民身份，也不存在采取欺骗手段骗取土地登记，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人为证明其答辩意见，向本院递交的证据材料有：1、《关于地基转让协议》；2、方×玲借款说明；3、江×斌证明；4、2010年3月15日方×玲收条；5、黟际集建（2000）字第028号《集体土地建设用地使用证》；6、（2005）黟民一初字第70号民事判决书；7、（2006）黄中法民一终字第43号民事裁定书；8、2006年6月方中民给市长《关于要求过问黟县土地局及时作出注销许秀荣非法骗取土地使用证的决定请求》的信；9、2006年8月21日市国土资源局国土资源信访事项处理意见书（国土资信处字（2006）第02号）；10、2006年10月17日黟国土公字（2006）01号公告；11、（2006）黄中法民一终字第43号民事判决书；12、黟县国土资源局地籍管理（集体土地）资料；13、2007年8月10日黟县国土资源局通知（通知许秀荣户）；14、2007年12月18日关于笔迹鉴定的司法鉴定书；15、2008年1月8日黟县国土资源局信访事项处理意见书；16、2011年5月12日黄山市中级人民法院（2011）黄中法民一审字第00001号通知书；17、2011年11月2日《方小民、方中民与方亳生争议房屋土地使用权调查情况的报告》；18、2012年3月12日黄山市中级人民法院（2012）黄中法民一监字第00002号驳回申诉通知书；19、徐×华证言；20、万×斤证言；21、方中民与万×斤补充协议；22、（2015）黄中法民一审字第00001号民事申请再审案件受理通知书及当事人须知；23、吴×毅证明。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：
一、对被告提交的证据1，原告及第三人都无异议，本院予以确认。证据2、3，原告对真实性和合法性有异议，认为审批表中《关于地基转让协议》的署名虽然是胡素华和第三人许秀荣，但胡素华已书面声明其根本未签过这个协议，所以该协议虚假，不能作为土地登记的依据；且第三人不是集体组织内成员，且属城镇居民，在2000年时不应取得农村宅基地及地上附着物的权属，《集体土地登记档案》有关土地转让及地上附着物权属证明明显虚假。本院审查认为，该两份证据系被告相关部门制作的书证，具有真实性、关联性，但其内容是否合法是本案的审查范围，故不能作为被告证明其行政行为是否合法的证据。证据4、5，原告认为第三人主动申请注销，不需要进行公告，且通知亦不能改变土地登记时事实不清，对真实性、合法性有异议。本院审查认为，该证据来源合法，亦具备真实性、关联性，应予确认。证据6、7、8，系与本案登记行为相关的法律、规章，本院予以确认。
二、对原告提交的证据1、4、6，被告及第三人无异议，且具备证据三性，本院予以确认。证据2，被告认为第三人已提出申诉，对判决书有异议。本院审查认为，该两份民事判决书系生效裁判，应予确认，但2000年被告的登记行为与该2005年、2006年的一、二审民事判决结果无直接关联。证据3，在被告证据中已作认定。证据5，被告认为该意见书发文程序不合法，应向黟县人民政府发函。本院审查认为，该证据来源合法，具有真实性、关联性，故予以确认，但不能达到原告证明目的。证据7，被告认为调解笔录的内容不是当事人认可的话，不能认定事实；第三人认为是假的，原调解笔录有村长说的话，这个笔录里没有。本院审查认为，调解笔录不是被告作出登记发证的事实依据，故在本案中与具体行政行为无关联性，不予采纳。证据8，因该证据不符合证据规则，本院不予确认。
三、对第三人提交的证据1，原告认为胡素华已经声明该份协议是第三人伪造，被告也认为胡素华不是其本人签的，不具有真实性。本院审查认为，该协议的签名非当事者本人所为，且无其他证据证实转让事实的存在，故该份协议不具备证据的三性，不予认定；证据2、3、4、19、20、23，因未提供证人的身份证件，证人也未出庭作证，不符合证据规则的规定，本院不予确认；证据5，就证据本身而言，其来源合法，且具有真实性、关联性，但该证据合法性系本案审查的范围，不能作为被告证明行政行为是否合法的证据；证据6、7、8、11、15、16、17、18、22，这些证据都系证明原告与第三人之间纷争的处理过程，与本案被告具体行政行为的作出无直接关联性，不予确认；证据9、10、12、13，在原、被告证据中已认定；证据14，就证据本身而言，其符合证据三性原则，但其不能达到第三人的证明目的；证据21，与本案无直接关联，不予确认。
根据所采信的证据，本院认定以下案件事实：1996年8月12日，黟县人民政府审批同意际联镇（现宏村镇）宏东村东山下村民组村民胡素华的农村居民宅基地申报。1997年1月9日，胡素华将该宅基地转让给方中民。后第三人许秀荣提供1997年4月2日署有其与胡素华名字的《关于地基转让协议》，向相关部门申请变更土地登记。1999年2月9日黟县际联镇（现宏村镇）人民政府签署初审意见后，逐级向上申报审批。黟县人民政府于2000年5月9日审批通过，并于2000年9月24日向第三人许秀荣颁发了黟际集建（2000）字第028号《集体土地建设用地使用证》。2005年6月，方小民提起房屋确权的民事诉讼，2005年12月10日本院作出涉案宅基地上的房屋产权归原告方小民所有的判决。许秀荣等不服一审判决提出上诉，黄山市中级人民法院于2006年4月30日以房屋判归方小民所有，而许秀荣持有该建设用地使用证为由，为查清本案的相关事实，裁定中止诉讼。因相关案外人信访，黄山市国土资源局于2006年8月21日作出处理意见书，建议黟县国土资源局书面通知许秀荣申请办理注销登记手续等事项。2006年10月17日，黟县国土资源局通知第三人办理了注销手续，又在未上报黟县人民政府审批的情况下予以公告注销。2006年12月8日，黄山市中级人民法院二审维持原判。2012年7月16日，黟县国土资源局在黟际集建（2000）字第028号《集体土地建设用地使用证》变更记事中载明“因原土地注销登记未按规定程序报经土地登记机关同意，其注销无效。此证仍有效。”期间，许秀荣及其家属多次向上级机关及人民法院进行信访、提出申诉及申请再审。2015年3月19日，原告方小民提起行政诉讼，要求撤销黟际集建（2000）字第028号《集体土地建设用地使用证》。
另查明，第三人许秀荣的丈夫方亳生与方中民、方小民系同胞兄弟。第三人许秀荣系城镇非农户口性质。
本院认为：被告颁发土地使用证，应当依法进行审核批准。本案中，第三人申请涉案宅基地变更登记、被告所作出的审批及颁证行政行为所依据的主要事实就是宅基地转让事实。然而，被告提交的第三人许秀荣户《变更土地登记审批表》中署有胡素华和许秀荣名字的《关于地基转让协议》，第三人许秀荣当庭否认其在该转让协议上签字，同时原、被告均认同协议上的落款不是胡素华及许秀荣的亲笔签名；另外胡素华在1997年1月将涉案宅基地转让给方中民的事实是各方都不否认的事实，第三人未能提供其他充分证据，来证实其转让受得该宅基地的事实，故本院认为被告所作出变更土地登记及颁证的事实不清，主要证据不足。同时，因1999年1月1日后实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条及其他相关规定，明确规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，其内容包括农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证，故被告在1999年2月至2000年9月间，仍适用1988年版《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定，给属城市居民的第三人办理集体土地变更登记并发放集体土地建设用地使用证，属适用法律错误。综上，本院认为被告作出的行政行为存在事实不清、适用法律错误情形，应依法予以撤销。
另外，被告提出本案涉及土地确权行为应先向上级人民政府申请复议，直接起诉不符合行政案件受案范围的意见，本院认为行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形，故对被告认为本案原告起诉需复议前置的意见不予采纳。案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
撤销被告黟县人民政府作出的黟际集建（2000）字第028号《集体土地建设用地使用证》。
案件受理费50元，由被告黟县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。
审 判 长 舒兴信
审 判 员 吴跃辉
人民陪审员 刘国庆
二〇一五年五月二十七日
书 记 员 范红霞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。