陕西省高级民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕行终146号
上诉人（原审原告）：黄雪志，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：宝鸡市金台区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市金台区中山东路***号。
法定代表人：宁怀彬，区长。
委托代理人：贾海平，宝鸡市金台区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：孟庆琪，宝鸡市金台区人民政府法制办公室工作人员。
上诉人黄雪志因诉被上诉人宝鸡市金台区人民政府行政复议一案，不服宝鸡市中级人民法院（2015）宝中行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人黄雪志，被上诉人宝鸡市金台区人民政府的委托代理人贾海平、孟庆琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，因原告黄雪志反映房屋拆迁问题，2015年4月14日，宝鸡市信访局在陕西信访网上告知原告黄雪志：将原告黄雪志反映问题作为信访事项，转请宝鸡市金台区信访局了解处理。2015年4月15日，宝鸡市金台区信访局在陕西信访网上告知原告黄雪志：将原告黄雪志反映问题，转请宝鸡市金台区陈仓镇人民政府了解处理。2015年4月27日，宝鸡市金台区陈仓镇人民政府在陕西信访网上告知原告黄雪志：宝鸡市金台区信访局已将原告的信访事项转交该镇，该镇决定受理该信访事项，将在60日内作出处理意见，并出具答复意见书。之后，宝鸡市金台区人民政府在陕西信访网上作出了2015041432170244656号答复意见书，但无落款日期。2015年5月21日，宝鸡市金台区陈仓镇人民政府作出书面的《关于黄雪志反映联盟社区第五组未经他同意拆除黄家村100号院的问题答复意见书》（以下简称《答复意见书》）。该《答复意见书》在简述了联盟五组城中村改造项目和黄家村100号院户主、房屋重建情况后，提出意见：“黄玉萍房产所有人已经与联盟五组签署了所有拆迁安置补偿协议，黄雪志反映问题是家庭内部财产分配问题，应与财产所有人黄玉萍协商，与联盟五组集体无关。黄雪志要求与联盟五组进行调解，因黄雪志不是联盟五组在册居民且其反映是家庭内部矛盾，所以五组不愿作为当事人进行调解，愿意为黄雪志和黄玉萍的家庭纠纷进行调解。如黄雪志对此答复意见书不满意，建议走司法渠道解决。”2015年7月20日，原告黄雪志向被告宝鸡市金台区人民政府邮寄了行政复议申请书，请求被告撤销《答复意见书》，依法对原告2015年3月9日举报控告请求事项和2015年3月25日举报控告请求事项重新作出书面处理决定。2015年7月21日，被告宝鸡市金台区人民政府收到原告的行政复议申请书。经过审查，被告宝鸡市金台区人民政府于2015年8月20日作出宝金复不字[2015]第1号不予受理行政复议申请决定书，并于同日送达原告黄雪志。原告黄雪志不服该不予受理行政复议申请决定书，诉至本院。
以上事实有上诉人邮寄控告信的邮政特快专递邮件寄件详单、全程跟踪查询结果详单、举报控告书、宝鸡市信访部门陕西信访网网上信访处理转办告知单、宝鸡市陈仓镇人民政府在陕西信访网上的答复意见书、宝鸡市金台区陈仓镇人民政府2015年5月21日《关于黄雪志反映联盟社区第五组未经他同意拆除黄家村100号院的问题答复意见书》、行政复议申请书、宝鸡市金台区人民政府不予受理行政复议申请决定书、一审法院依原告黄雪志的申请调取的宝鸡市金台区人民政府送达回执和不予受理决定审签表等证据在案佐证。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议；行政复议机关认为行政复议申请不符合法定受理条件的，可以决定不予受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，原告黄雪志对陈仓镇政府的行为要申请行政复议，应当向其上一级人民政府被告宝鸡市金台区人民政府提出，故被告宝鸡市金台区人民政府具有对原告黄雪志的行政复议申请进行审查并依法作出决定的职权。原告黄雪志在法定期限内提起本案诉讼，被诉行政行为属于行政诉讼受案范围。被告宝鸡市金台区人民政府在答辩状中提出了被告不适格的意见，但庭审中撤回。经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，本案被告适格。本案的争议焦点是原告申请的复议事项是否属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，申请复议的对象应当是具体行政行为。所谓具体行政行为是指行政主体行使行政权力，针对特定的公民、法人或者其他组织作出影响其权利义务的具体决定或者措施。本案中，原告向被告申请复议的《答复意见书》，主要内容是：1.原告黄雪志反映问题属于家庭财产分配问题，应与黄玉萍协商解决，联盟五组可以为黄雪志和黄玉萍调解；2.黄雪志不服该答复可以走司法渠道解决。宝鸡市金台区陈仓镇人民政府的《答复意见书》只是告知原告解决问题的途径，不是行使行政权力的结果，而且没有对原告的权利义务产生实际影响。因此，该《答复意见书》不属于具体行政行为。原告对《答复意见书》申请行政复议，请求被告依法对原告2015年3月9日举报控告请求事项和2015年3月25日举报控告请求事项重新作出书面处理决定，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条的原则性规定和第六条列举的受案范围。被告作出的宝金复不字[2015]第1号不予受理行政复议申请决定证据确凿、适用法律正确。本案中，原告黄雪志在法定期限内提出了行政复议申请，被告收到后，作出了不予受理行政复议申请决定。该不予受理决定的落款日期虽为“2015年7月25日”，但原告予以否认，且主张不予受理决定的作出日期为“2015年8月20日”。2015年7月25日是个星期六，被告代理人虽当庭陈述决定系加班作出，但对作出后近一个月才送达给原告不能作出合理解释。原告申请调取的证据《不予受理决定审签表》显示，被告的负责人在2015年8月10日对该不予受理决定审签。地方各级人民政府实行首长负责制，行政决定经过行政机关负责人的同意才能作出。根据优势证明标准，原告的主张更为可信，所以被诉不予受理决定的作出日期认定为“2015年8月20日”。被告宝鸡市金台区人民政府2015年7月21日收到行政复议申请，2015年8月20日方作出不予受理决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款关于不予受理决定作出期限的规定，属于程序违法。被诉不予受理行政复议申请决定实体处理正确，虽然程序违法，但只是超过法定期限作出决定，属于轻微违法，且该程序违法行为对原告的权利不产生实际影响，所以被诉不予受理决定无须撤销，原告的诉讼请求本院不予支持。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认被告宝鸡市金台区人民政府作出的宝金复不字[2015]第1号不予受理行政复议申请决定违法。本案案件受理费50元，由被告宝鸡市金台区人民政府承担。
上诉人黄雪志上诉称：一审判决违法认定宝鸡市金台区陈仓镇人民政府2015年5月21日作出的《答复意见书》，该《答复意见书》错误认定事实、虚假陈述、无证据根据、无法律依据、并且违反了物权法、房地产管理法、城乡规划法等法律法规，是拒绝履行法定职责的行为。上诉人是所涉房屋的共同共有人，上诉人没有同意拆除房屋和附属物，没有授权委托任何人进行房地产转让拆迁及相关行为。宝鸡市人民政府、宝鸡市金台区人民政府、宝鸡市金台区陈仓镇人民政府没有依法纠正正在宝鸡市金台区陈仓镇联盟社区居民委员会第五组黄家村100号院原地址进行违法建设行为、没有依法制止并没有依法纠正违法毁坏毁灭房屋和附属物的行为、没有依法制止并没有依法纠正违法侵占破坏宅基地行为，没有依法恢复宅基地原状、没有依法恢复房屋原状和附属物原状、没有恢复供电供排水有线电视电话通信道路通行保障措施、没有依法保障上诉人已有的房地产合法权益。上诉人向宝鸡市金台区人民政府申请行政复议，符合法律规定的行政复议的范围。宝鸡市金台区人民政府违法作出不予受理行政复议申请决定书，应认定宝鸡市金台区人民政府已受理上诉人的行政复议申请。综上，请求：1.撤销被上诉人宝鸡市金台区人民政府作出的宝金复不字（2015）第1号不予受理行政复议申请决定书，判决被上诉人重新作出书面处理决定；2.被上诉人负担本案诉讼的全部相关费用。
被上诉人宝鸡市金台区人民政府答辩称：（一）上诉人提起复议的对象不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，被上诉人作出的不予受理决定合法。（二）宝鸡市金台区陈仓镇人民政府的《答复意见书》是对信访部门交办的上诉人信访事项如何处理的具体指导，并未对信访人的实体权利义务产生实质影响。因此，依据最高法院的相关复函精神，信访机关此类行为不可诉，也不能提起行政复议。综上，一审判决事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院经审理，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是上诉人黄雪志不服宝鸡市金台区陈仓镇人民政府作出的《答复意见书》申请复议，是否属于行政复议的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，属于行政复议范围的行为应当是指对申请复议人合法权益产生实际影响的行政行为。本案中，上诉人黄雪志申请行政复议的行为是宝鸡市金台区陈仓镇人民政府2015年5月21日作出的《答复意见书》。该《答复意见书》在简述了联盟五组城中村改造项目和黄家村100号院户主、房屋重建情况后，意见为：“黄玉萍房产所有人已经与联盟五组签署了所有拆迁安置补偿协议，黄雪志反映问题是家庭内部财产分配问题，应与财产所有人黄玉萍协商，与联盟五组集体无关。黄雪志要求与联盟五组进行调解，因黄雪志不是联盟五组在册居民且其反映是家庭内部矛盾，所以五组不愿作为当事人进行调解，愿意为黄雪志和黄玉萍的家庭纠纷进行调解。如黄雪志对此答复意见书不满意，建议走司法渠道解决。”由此看出，该《答复意见书》主要是告知上诉人解决问题的途径，并不对上诉人的权利义务产生实际的影响，故该《答复意见书》不属于行政复议的范围。上诉人对此向被上诉人宝鸡市金台区人民政府提出行政复议，请求撤销该《答复意见书》，被上诉人宝鸡市金台区人民政府经审查认为，“答复是对申请人反映问题作出的事实陈述和救济途径等相关事项的告知，没有对申请人的实体权利和利益造成影响，该答复不是行政行为。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定，该申请事项不属于行政复议受案范围，决定不予受理”并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，行政复议机关收到复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”。本案被上诉人宝鸡市金台区人民政府收到上诉人黄雪志的复议申请后，未在法定期限内作出不予受理决定，违反了上述法律规定。但鉴于该程序违法对上诉人的权利不产生实际影响，一审判决确认被上诉人宝鸡市金台区人民政府作出的宝金复不字[2015]第1号不予受理行政复议申请决定违法正确。至于上诉人称其是所涉房屋共同共有人的问题，不是本案审查的范围，上诉人可通过民事等其他途径予以解决。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件审理费50元，由上诉人黄雪志承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 马 萍
代理审判员 敖 漫
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 高 璇