贵州省习水县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔0330行初115号
原告遵义市播州区团溪镇香山村沟头组（以下简称沟头组）。
代表人胡正全，男，汉族，生于1946年7月7日，遵义市播州区人，住遵义市播州区，该组组长。
委托代理人杨晖，播州区苟江法律服务所法律工作者。
被告遵义市播州区团溪镇人民政府（以下简称团溪镇政府）。地址遵义市播州区团溪镇。
法定代表人吴东阳，该镇镇长。
委托代理人张黎，贵州宇辉律师事务所律师。
委托代理人颜冲，该镇林业站站长。
被告遵义市播州区人民政府（以下简称播州区政府）。地址遵义市播州区龙坑街道办事处。
法定代表人肖光强，该区区长。
委托代理人李寅腾，该单位法制办工作人员。
委托代理人李思豪，该单位法制办工作人员。
第三人王良富，男，汉族，生于1951年5月8日，贵州省遵义市播州区人，住播州区，
第三人金付平，女，汉族，生于1978年2月10日，贵州省遵义市播州区人，住播州区，
第三人王书碧，女，汉族，生于1945年11月6日，贵州省遵义市播州区人，住播州区，
原告沟头组诉被告团溪镇政府、被告播州区政府、第三人王良富、金付平、王书碧林地确权及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告沟头组代表人胡正全及委托代理人杨晖、被告团溪镇政府行政机关负责人吴定金（副镇长）及委托代理人张黎、颜冲、被告播州区政府的委托代理人李寅腾、李思豪、第三人王良富、第三人王书碧到庭参加诉讼，第三人金付平经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月1日，被告团溪镇政府作出《行政处理决定书》，《行政处理决定书》认定：争议地“小麦田”“刺犁坡”“大窝凼”林地均位于团溪镇香山村沟××组境内。争议地“小麦田”集体指认给第三人王良富作烧材林后，一直由其经营管理至今已40年，第三人王良富多次在该林地内砍柴烧炭、卖树子、砍树修房等，均未产生过争议。争议地“刺犁坡”在山林土地下户后，是集体电杆林，委托给赖云福看管，使用水泥电杆后，就未使用该林地的电杆，后一直由赖云福看管，赖云福过世时，由金华贵的女儿作为其义女为其送终，村委会找村民组研究决定将赖云福名下的一切山林、土地专包给金华贵父女，并由其承担各种税收，金华贵父女管理争议山林已23年，期间相关农户修路占地均找金付平协商。争议地“大窝凼”从1976年指认给第三人王书碧后，一直由经营管理至今，王书碧还在林地修鸡圈养鸡，2004年部分林地被征用均补偿给王书碧。为此，被告依据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条之规定一，作出处理决定如下：一、争议地“小麦田”“刺犁坡”“大窝凼”所有权属××村沟××组。二、争议地“小麦田”管理使用权属王良富。三、争议地“刺犁坡”管理使用权属金付平。四、争议地“大窝凼”管理使用权属王书碧。原告不服申请复议，播州区政府作出播府行复【2017】1号《行政复议决定书》维持了被告团溪镇政府作出的《行政处理决定书》。
原告诉称：争议的“小麦田”“刺犁坡”“大窝凼”山林在林业三定时，从未划分到户，所有权及经营管理权均属集体。“小麦田”距离王良富家较近，只准许其护削剃烧。“刺犁坡”山林是集体电杆林，当时委托给赖云福看管，该林地不是其承包的山林。“大窝凼”山林没有划分给王书碧，其修鸡圈养鸡属于侵权行为。且三户在土地承包时均在其他地方承包了山林，其承包地均不是上述争议林地。因此，被告所作行政行为事实不清，证据不足，复议决定也同样事实不清，证据不足。同时，本案的三块争议地事实各不相同，法律关系也不一样，不应在一个案件中处理，故其程序违法。为此，请求判令撤销被告团溪镇政府2017年3月1日作出的《行政处理决定书》和播州区政府作出的播府行复【2017】1号《行政复议决定书》。
原告向法庭提交了下列证据材料（复印件）：
1.乡规民约以及手写材料纸，证明争议林地王良富的山林是给他进行烧柴的，而不是把林地划分给王良富；刺梨坡也不是赖云富耕管；大窝氹也不是王书碧耕管。
2.庞云权、何明德、村民的发言记录等材料，证明争议的三幅林地一直由集体管护，没有划分给第三人。
3.庞云权、何明德凭据、证明材料等，证明争议的三幅林地一直由集体管护，没有划分给第三人。
4.沟头组的确权申请、案件受理通知书，证明三幅林地属于集体的，没有划分给个人，林地发生争议，政府不应当把补偿款发放给第三人，存在偏袒行为。
被告团溪镇政府质证认为：1组证据中乡规民约与本案无关，对手写的材料纸没有记录的村民的签字确认，该证据不具有三性；2组证据村民的发言记录没有村民的签字以及形成的日期，不具有三性，庞云权、何云德的证实书与当时提交申请的不一致，应当以申请确权时的为准；3组证据涉及2014年撤销三个林权证的问题，与本案无关；4组证据达不到原告证明目的。
被告播州区政府质证认为，1组、2组、3组证据不具有三性，4组证据达不到原告证明目的。
第三人王良富质证认为，原告所举证据均不真实。
第三人王书碧质证意见同第三人王良富。
被告团溪镇政府辩称：争议地“小麦田”“刺犁坡”“大窝凼”确实由3户第三人分别看护管理至今。其中争议地“小麦田”集体的指认给第三人王良富作烧材林由其经营管理至今已40年，第三人王良富多次在该林地内砍柴煤炭、卖树子、砍树修房等，均未产生过争议。争议地“刺犁坡”委托给赖云福看管，由金华贵的女儿作为赖云福义女为其送终后，经当时村和乡决定通过，将赖云福名下的一切山林、土地专包给金华贵父女，并由其承担各种税收，金华贵父女管理争议山林已23年。争议地“大窝凼”从1976年指认给第三人王书碧后，一直由经营管理至今，时间超过20年。故被告作出的处理决定所依据的事实清楚，证据充分，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告团溪镇政府在举证期限内向法庭提交了下列证据材料（复印件）：
1.确权申请，证明案件来源。
2.受理通知书、举证通知书、送达回证、质证通知书、质证笔录、处理决定书，证明程序合法。
3.遵义县政府3份处理决定、遵义市政府3分复议决定，证明3户第三人的林权证被撤销，争议地权属未定。
4.3户第三人的林权证，证明争议地原分别属于第三人及争议地的四界。
5.现场图，证明被告进行了现场勘察。
6.香山村调解委员会调查笔录及调解意见，证明争议地分别由第三人看管的事实。
7.原团溪乡政府处理意见，证明当时村、乡决定将赖云福名下的一切山林、土地给金华贵父女的事实。
8.何明德、唐元权的证明，证明被告查明的事实。
9.复议申请书、受理通知书、复议决定书，证明复议的情况。
原告质证认为，对第一组证据无异议。对第二组证据持异议，三个人应当分别处理。对第三、四、五、七、九组证据无异议。对第六组证据真实性无异议，但对被告证明目的持异议，与证人证言阐述的内容相矛盾。对第八组证据真实性无异议，但对证明目的持异议，因为被告偏袒第三人。
被告播州区政府和第三人质证无异议。
被告播州区政府辩称：团溪镇政府受理申请后，通过调查查明了案件事实，并组织了听证会，保障了当事人权益，故被告所作复议决定事实清楚；同时，被告受理复议申请后，送达了受理通知，通知了第三人参加复议，依法进行了审查，行政复议程序合法。请求驳回原告诉讼请求。
被告播州区政府在举证期限内向法庭提交了下列证据材料（复印件）：
1.复议申请、身份证、委托书、处理决定书、凭据、审批表、受理通知书、追加当事人通知书、送达回证、公文处理笺、发文稿、复议决定书及送达回证，证明程序合法。
2.被告团溪镇政府提交的证据材料、林业局调查笔录，证明案件事实清楚，证据充分。
原告质证认为，对被告播州区政府所举证据真实性无异议，但对证明目的持异议，第三人的处理决定应当分别进行处理，当初撤销林权证告知第三人后，一年之后才重新作出处理，严重违反法律程序。
被告团溪镇政府和第三人质证无异议。
第三人王良富述称，政府处理是正确的。
第三人王良富向法庭提交了处理意见、复议决定以及村里的调解意见，证明政府处理正确。
原告质证认为处理内容不合法。
二被告及其他第三人质证无异议。
第三人金付平未发表述称意见，也未向法庭提交证据。
第三人王书碧述称，对政府处理无意见。
第三人王书碧向法庭提交了处理意见、复议决定、村里的调解意见、承包合同，证明政府处理正确。
原告质证认为处理内容不合法、承包合同不真实。
二被告质证认为，承包合同是2008年林改时的合同，但林改时地林权证已被撤销，与本案无关，其他证据无异议。
第三人王良富质证无异议。
本院认为：原告所举沟头组的确权申请、案件受理通知书具有真实性，但不能达到证明目的；乡规民约与本案无关，其他证据也不能证明具有真实性，本院不予采信。二被告所举证据系其行政程序中收集或制作，来源合法，与本案关联，本院据以认定案件事实，但其证明目的本院不予采信。第三人王良富及第三人王书碧所举证据具有真实性，但其证明目的本院不予采信。
经审理查明：2016年1月，原告向被告团溪镇政府提出确权申请，要求被告将“小麦田”“刺犁坡”“大窝凼”三幅争议山林确权给原告。被告团溪镇政府受理后，于2016年5月18日召开了听证会，收集了当事人在听证会上提交的部份证据，但未收集原告提交的“庞光林的土地承包证”“庞乐全的林地承包合同”和第三人王书碧提交的两张罚款收据，2016年12月29日对现场进行了勘察，勾绘了现场图，2017年3月1日作出前述《行政处理决定书》。
原告不服，申请复议，被告播州区政府受理复议申请后，送达了受理通知，追加了第三人参加复议，并收集了林业局制作的调查笔录，经审查后作出维持团溪镇政府《行政处理决定书》的复议决定。
原告遂提起本案诉讼。
另查明，2015年6月12日，原遵义县人民政府作出县府行处【2015】7、8、9号《行政处理决定书》，分别撤销了其2008年向庞乐全、金华贵、王良富颁发的包含本案争议林地在内的3份《林权证》，撤销决定已生效。
本院认为：依照《中华人民共和国森林法》第十七条个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理之规定，被告团溪镇政府有权对本案争议林地作出处理。
本案中，原遵义县人民政府2008年向庞乐全、金华贵、王良富颁发的《林权证》虽已被撤销，但第三人王书碧等相关权利人仍持有团溪镇香山村与其签订的农村林地承包合同，该合同并不当然无效，合同是否有效、是否已经解除，没有证据证明，被告也未收集农村林地承包合同。依照《林木林地权属争议处理办法》第八条“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证”之规定，本案相关人员所持农村林地承包合同亦为有关凭证之一，且合同载明发包方为团溪镇香山村，而被告团溪镇政府处理决定中将林地所有权人确定为原告沟头组。同时，香山村调解委员会的调解意见不能证明是当事人达成的调解协议，不应作为认定案件事实的证据使用；调解委员会不具有执法资格，其调查笔录亦不应作为认定案件事实的证据使用。故被告团溪镇政府所作行政行为事实不清，证据不足。程序方面，被告团溪镇政府在组织质证时，被告团溪镇政府未将上述证据收集原告提交的“庞光林的土地承包证”“庞乐全的林地承包合同”和第三人王书碧提交的两张罚款收据，故被告团溪镇政府所作行政行为程序违法。本案中，被告团溪镇政府2016年1月受理原告申请，2017年3月1日才作出《行政处理决定书》，明显超过合理期限，违反了《林木林地权属争议处理办法》林权争议处理机构应当及时组织办理的规定，同时也违反了行政效率原则，亦应确认被告程序违法，但该程序违法并未对相对人实体权利造成侵害，如行政行为仅存在该程序违法，可在不否定行政行为效力的同时，确认行政行为违法。关于被告团溪镇政府在一个处理决定中同时处理三处争议林地的行为，法律并未禁止，不属于程序违法，但不利于事实查明和争议处理，所作行政行为也不符合特定性要求，故被告应选择分别处理的方式处理三处争议林地。
被告播州区政府所作行政复议决定维持了团溪镇政府所作事实不清、证据不足、程序违法的行政行为，故其所作复议决定事实不清，证据不足。程序方面，被告播州区政府依法进行了受理，追加第三人参加复议，保障了当事人的复议权利，复议行为程序合法。
综上，被告团溪镇政府所作处理决定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销；被告播州区政府所作行政复议决定事实不清，证据不足，也依法应予撤销。但撤销后当事人申请尚未得到处理，被告团溪镇政府应重新作出行政行为。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条关于公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼的规定，本院确定被告重新作出行政行为的期限为两个月。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告团溪镇政府2017年3月1日作出《行政处理决定书》。
二、被告播州区政府所作播府行复【2017】1号《行政复议决定书》。
三、由被告团溪镇政府两个月内重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告遵义市播州区团溪镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 胡永洪
人民陪审员 胡清会
人民陪审员 蔡廷虎
二〇一七年九月四日
法官 助理 郭 霞
书 记 员 吴 杨