浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙行终3号
上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。
法定代表人项敏，市长。
委托代理人高建军、罗高峰，慈溪市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）马乾根，男，1957年11月7日出生，汉族，住慈溪市。
委托代理人马嘉营，女，1987年10月6日出生，住慈溪市，系上诉人马乾根之女。
马乾根诉慈溪市人民政府土地政府信息公开一案，宁波市中级人民法院于2016年11月11日作出（2016）浙02行初64号行政判决。慈溪市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月4日立案受理后，依法组成合议庭，于同年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人慈溪市人民政府的委托代理人高建军、罗高峰，被上诉人马乾根的委托代理人马嘉营到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年9月20日，原告通过慈溪市人民政府网站“依申请公开”平台提交政府信息公开申请，要求公开“慈溪界牌区块综合改造一期二期及三期宅基地批准建房面积明细及批准时间，宅基地审核情况，界牌三期李如莲四至邻居”信息，所需信息用途为“了解情况”。同年10月13日，被告作出慈政信开延〔2015〕第102号《政府信息依申请公开答复书》并送达原告，决定延长答复期限。同年10月26日，被告作出慈政信开补〔2015〕第102号《政府信息依申请公开答复书》并送达原告，要求原告对获取信息是否符合“三需要”作出合理说明或提供相关证据材料。同年10月31日，原告通过慈溪市人民政府网站答复称：“首先，《进一步规范农村宅基地管理的实施意见》要求严格落实农村宅基地审批'四公开'制度，做到审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开。二，《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况是重点公开内容之一。三，申请人作为界牌村村组织的一员，对本村宅基地审批情况，有知情权，监督权。”同年11月2日，被告作出慈政信开告〔2015〕第102号《政府信息依申请公开答复书》并送达原告，认为原告马乾根申请公开的“慈溪界牌区块综合改造一期二期及三期宅基地批准建房面积明细及批准时间，宅基地审核情况，界牌三期李如莲四至邻居”的政府信息与其生产、生活、科研等特殊需要无关，决定对该信息不予公开。原告不服被告作出的上述答复，提起诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点为涉案政府信息是否属于被告应主动公开的信息。原告申请公开的信息为“慈溪界牌区块综合改造一期二期及三期宅基地批准建房面积明细及批准时间，宅基地审核情况，界牌三期李如莲四至邻居”，具体包括三部分信息，即宅基地的批准信息、宅基地的审核信息，以及李如莲户的宅基地审核批准信息，最后一项信息实际上包含在前两项信息中。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。故界牌区块的宅基地依法应当由界牌村所在乡（镇）人民政府，即古塘街道办事处负责审核，由被告慈溪市人民政府批准。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条第（三）项的规定，乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况属于乡（镇）人民政府应当重点主动公开的信息。本院认为，根据立法精神，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、第十一条和第十二条系对该条例第九条规定内容的重点提示和不完全列举，属于注意性规定，其本质在于明确所列举的信息性质上属于政府应当主动公开的信息。鉴于宅基地涉及村民的切身利益，需要广泛知晓和参与，故法律规定宅基地的审核信息属于应当主动公开的政府信息。同时，《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第二条第（四）项明确要求，严格落实农村宅基地审批“四公开”制度，做到审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开。因此，宅基地的批准信息与宅基地的审核信息一样，也属于政府应当主动公开的信息。因被告依法行使宅基地的批准职权，故其必然掌握乡（镇）人民政府提交的宅基地审核信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。同时，《浙江省政府信息公开暂行办法》第六条第二款规定，行政机关保存的属于其他行政机关制作的政府信息，作为其行政管理依据的，根据公民、法人和其他组织的申请，在其掌握的范围内依法公开。因此，被告系宅基地批准信息的制作者和宅基地审核信息的保存者，且上述信息依法属于政府应当主动公开的信息，故被告以原告未合理说明“三需要”为由作出不予公开的答复于法无据。综上，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决：一、撤销被告慈溪市人民政府作出的慈政信开告〔2015〕第102号《政府信息依申请公开答复书》；二、责令被告慈溪市人民政府于本判决生效后15个工作日内重新作出答复。
慈溪市人民政府上诉称：一、宅基地使用的审核情况不属于上诉人主动公开的信息。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，乡镇人民政府负责农村宅基地审核，县级人民政府负责农村宅基地批准。确定某项政府信息是否属于特定行政机关主动公开的信息，一是要确定该政府信息本身属于主动公开的信息，二是要确定该项政府信息属于特定行政机关法定职责范围。宅基地审核情况属于主动公开的信息并属于乡镇人民政府法定职责范围，因此，《政府信息公开条例》第十二条明确规定其属于乡镇人民政府主动公开的信息，即使结合《政府信息公开条例》第九条的规定，也不能推断出宅基地审核信息属于县级政府主动公开的信息的结论。《浙江省政府信息公开暂行办法》第六条第二款也不是对主动公开的信息的规定。故，宅基地审核情况依法不属于上诉人主动公开的信息。二、上诉人要求被上诉人对其申请公开信息的特殊需要作出合理说明，依据充分。1、有明确的法律依据。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《浙江省高级人民法院行政审判第一庭关于印发〈关于审理政府信息公开行政案件若干具体问题的解答〉的通知》也明确，“三需要”系《条例》第十三条规定的依申请公开政府信息时的要求，被告对依法应主动公开的政府信息以不具备“三需要”为由拒绝公开的，人民法院一般予以支持。2、符合客观实际情况。分析被上诉人要求公开的信息内容，其有三个特征：一是主体要求上涉及界牌村所有农户；二是内容要求上涉及宅基地使用审核情况以及有关批准信息；三是时间要求上涉及慈溪市实施建房审批制度以来所有的宅基地使用审核及有关批准信息。概括地说，被上诉人要求公开的信息实际是慈溪市实施建房审批制度以来界牌村所有农户的宅基地使用审核及有关批准信息。鉴于慈溪市农村建房审批的历史和现实情况较复杂，如宅基地审批材料保存情况繁乱、宅基地审核涉及的内容较多且相关信息并非现成（需要收集加工汇总）、界牌村农户数量众多等，这些客观情况致上诉人不可能做到全面、及时、准确公开被上诉人要求公开的信息。被上诉人提出的申请未考虑行政机关根本不能满足其要求的行政管理现状。三、被上诉人未合理说明其特殊需要的理由。1、被上诉人与其申请公开的信息内容没有利害关系。其本身属于界牌拆迁三期的被拆迁人，与界牌拆迁一期、二期没有关系。而且，宅基地审核和有关批准信息也不同于拆迁信息。被上诉人以知情权为由要求公开自建房审批制度实施以来全村的宅基地审核和有关批准信息，也不符合常理。2、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第二条第（四）项规定的落实“四公开”制度的规定，是对乡（镇）政府、街道办事处、基层国土资源所和村级组织提出的要求，并非是对上诉人职责的规定，上诉人也并不掌握相关信息。3、被上诉人虽然对其申请的理由进行说明，但仅列举了相关依据，并未对其“生产、生活、科研”等特殊需要作出合理说明。综上，上诉人以被上诉人提出涉案信息公开申请不符合“三需要”为由不予公开有明确的事实和法律依据，也符合实际情况。一审判决认定上诉人的答复于法无据，属于适用法律错误，也与客观情况不符，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
马乾根未在法定期限内提交答辩状，二审庭审中辩称：被上诉人提出的政府信息公开申请符合政府信息公开条例的规定，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，本院围绕马乾根申请公开界牌区块综合改造一至三期宅基地审批、审核相关信息，是否属于慈溪市政府主动公开范围，慈溪市政府要求马乾根提供与其“自身生产、生活、科研等特殊需要有关的证据材料或对此作出合理说明”是否符合法律规定的审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，被上诉人马乾根因与当地有关部门存在房屋拆迁补偿纠纷而向上诉人慈溪市人民政府提出政府信息公开申请，要求公开“慈溪界牌区块综合改造一期二期及三期宅基地批准建房面积明细及批准时间，宅基地审核情况，界牌三期李如莲四至邻居”信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条的规定，宅基地使用的审核情况，属于乡（镇）人民政府主动公开的政府信息，而不属于县级人民政府主动公开的政府信息。故马乾根申请公开的该政府信息依法不属于慈溪市人民政府主动公开范围。慈溪市人民政府对马乾根的上述申请作出慈政信开告〔2015〕第102号《政府信息依申请公开答复书》，以马乾根申请公开的政府信息与其生产、生活、科研等特殊需要无关为理由，对该信息不予公开存在不当，本院予以指正。鉴于马乾根的上述申请内容过于笼统，如对宅基地使用的审核审批对象、时间范围等未予明确，且该信息依法不属于上诉人主动公开范围，原审法院判决撤销慈溪市人民政府上述答复书并责令限期重新作出答复亦属不当，依法应予纠正。上诉人对此提出的上诉请求本院予以支持。被上诉人的诉讼请求缺乏相应的事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销宁波市中级人民法院于2016年11月11日作出的（2016）浙02行初64号行政判决；
二、驳回被上诉人马乾根的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由被上诉人马乾根负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
代理审判员 马良骥
代理审判员 万成兆
二〇一七年三月三日
书 记 员 韦若莎