陕西省西安市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)陕01民终1396号
上诉人（原审被告）西安市长安区滦镇街道办事处，住所地西安市长安区滦镇。
法定代表人薛亚洲，该办事处主任。
委托代理人李涵宇，陕西云德律师事务所律师。
委托代理人王珂，陕西云德律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王新智，男，1963年2月22日出生，汉族，西安市长安区滦镇新一村村民，住该村五组417号。
被上诉人（原审原告）王天智，男，1966年3月17日出生，汉族，西安市长安区滦镇新一村村民，住该村五组。
被上诉人（原审原告）张培娥。
被上诉人（原审原告）王智民。
被上诉人（原审原告）闫全荣。
被上诉人（原审原告）王谋智。
被上诉人（原审原告）闫会选。
被上诉人（原审原告）闫从选。
被上诉人（原审原告）闫明选。
被上诉人（原审原告）牛文军。
被上诉人（原审原告）王英娟。
被上诉人（原审原告）解芝会。
被上诉人（原审原告）解亚全。
被上诉人（原审原告）闫朋选。
共同诉讼代表人王新智，男，1963年2月22日出生，汉族，西安市长安区滦镇新一村村民，住该村五组。
共同诉讼代表人王谋智。
委托代理人孙宏伟，西安律辰法律服务公司职员。
委托代理人孙雨，西安律辰法律服务公司职员。
原审被告西安市长安区滦镇街道新一村村民委员会。
法定代表人解涛，该村民委员会主任。
原审被告西安市长安区滦镇街道新一村第五村民小组。
负责人王建恩，该组组长。
上诉人西安市长安区滦镇街道办事处（以下简称滦镇街道办）因与被上诉人王新智等14人、原审被告西安市长安区滦镇街道新一村村民委员会（以下简称新一村村委会）、原审被告西安市长安区滦镇街道新一村第五村民小组（以下简称第五村组）确认合同效力纠纷一案，不服西安市长安区人民法院(2015)长安民初字第05246号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成��议庭公开审理了本案。上诉人滦镇街道办的委托代理人李涵宇、被上诉人王新智等14人的共同诉讼代表人王新智、王谋智及委托代理人孙宏伟、原审被告新一村村委会法定代表人解涛、原审被告第五村组负责人王建恩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王新智等14人于2015年10月21日向原审法院起诉称，滦镇街道办、新一村村委会、第五村组在未经王新智等14人同意的情况下先行占有并使用王新智等14人的耕地，并于2012年3月15日在王新智等14人不知情以及未履行行法定程序的情况下，签订了租地协议，用于幼儿园的建设。随后滦镇街道办在该耕地上开工建设，至今未办理土地及政府的相关手续。经国土资源局查处，该土地没有任何审批手续，属违法用地。该土地出租时未履行法定表决程序，也未履行政府任何手续。起诉要求确认滦镇街道办、新一村村委会、第五村组签订的租地协议无效，并要求归还土地。
滦镇街道办辩称，王新智等十四人不是租地协议的合同相对方，不能作为原告起诉；滦镇街道办、新一村村委会、第五村组签订的租地协议是各方真实意思表示并已经履行；该土地用于建设幼儿园，属于公益性基础设施建设，不需要相关行政审批；在土地主管部门没有确认该土地属于违法用地之前，应当认定为合法，该案应当中止诉讼；该协议所涉及土地租金已经发放，且新一村村委会、第五村组已经领取并发放王新智等14人。基于以上事实，请求依法驳回王新智等14人诉讼请求。
新一村村委会同意王新智等14人的诉讼请求。
第五村组同意王新智等14人的诉讼请求。
原审法院经审理查明，王新智等14人系新一村五组村民。2012年3月15日，滦镇街道办作为乙方和作为甲方的新一村村委会及该村五组签订租地协议，约定：乙方租用甲方耕地建设一所现代化的公办中心幼儿园，租用期限为长期，租金一次性付5年，每亩每年1100元，第6年往后每年每亩1200元。共租用新一村五组耕地29.5亩，其中王新智等14人各户共计17.96亩耕地在包含在29.5亩内。协议签订后，王新智等14人按土地面积收到租金。滦镇街道办也将中心幼儿园建起，并投入使用。现王新智等14人起诉，要求确认2012年3月15日滦镇街道办、新一村村委会、第五村组签订的租地协议无效并返还土地。上述基本事实，王新智等14人、滦镇街道办、新一村村委会、第五村组均无异议，王新智等14人提供的租地协议亦予证实。
原审法院经审理认为，依法成立的合同，自成立时生效。违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。滦镇街道办与新一村村委会、新一村五组2012年3月15日签订租用耕地建设中心幼儿园的协议，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，依法应认定该协议无效。对于滦镇街道办的辩称意见，因与法律规定不符，依法不予采纳。故王新智等14人要求确认租地协议无效的诉讼请求成立，应予支持。对王新智等14人要求滦镇街道办归还租用土地的诉讼请求，因涉及对地面附着物的处理，且对违法用地的处理不属人民法院主管，应由土地行政主管部门处理，王新智等14人此诉请不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决：一、确认西安市长安区滦镇街道办事处与西安市长安区滦镇街道新一村村民委员会、新一村五组2012年3月15日签订的租地协议无效。二、驳回王新智等14人其余诉讼请求。案件受理费5663元王新智等14人已预���，由王新智等14人负担5300元，另363元由新一村村民委员会负担100元、新一村五组负担100元、滦镇街道办事处负担163元。
宣判后，滦镇街道办不服上述判决，向本院提起上诉称，本案所涉合同为行政合同，不属于民事案件受案范围，且该协议并未违反效力性规范，不能以违反管理性规范认定合同无效。该土地用于建设幼儿园，属于公益性基础设施建设，并已获得审批后正常运营，对周边居民的教育意义凸显。请求：撤销原审判决，依法改判驳回王新智等14人诉讼请求；一、二审案件受理费由王新智等14人负担。
王新智等14人辩称，虽然滦镇街道办是行政机构，但涉案合同并非单方行政行为，而是民事合同行为，且滦镇街道办未经村民大会程序，强行占用村民耕地，至今用地没有任何手续，属于无效民事行为。请求：维持原判，驳回滦镇街道办的上���请求。
新一村村委会辩称，其同意王新智等14人的答辩意见。
第五村组辩称，其同意王新智等14人的答辩意见。
本院经审理查明，原审判决查明事实属实。
本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，2012年3月15日，西安市长安区滦镇街道办事处、西安市长安区滦镇街道新一村村民委员会及西安市长安区滦镇街道新一村第五村民小组签订了租地协议，约定租用耕地建设中心幼儿园。其间，并未依法召开村民大会，亦未办理土地变更登记手续。《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第六十三条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”因此，本案中《租地协议》因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。至于滦镇街道办上诉称，该合同为公益性基础设施项目的行政合同且已获审批一节，因涉案合同行为并非具有行政管理性质，且滦镇街道办并未提供该项目作为公益性基建项目的用地及经营审批手续等证据予以佐证，因此对滦镇街道办的上诉请求及理由，本院依法不予支持。综上，原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5663元，由西安市长安区滦镇街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 平
审 判 员 李 涛
代理审判员 秦燕燕
二〇一六年三月二十二日
书 记 员 李 伟