福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）厦行初字第62号
原告陈志育，男，1954年10月1日出生，汉族，住福建省晋江市。
原告陈志平，男，1949年5月17日出生，汉族，住福建省三明市梅列区。
上述原告的共同委托代理人佟玉华，北京市问天律师事务所律师。
被告泉州市人民政府，住所地福建省泉州市丰泽区府东路市行政中心。
法定代表人康涛，市长。
委托代理人庄婧，泉州市国土资源局工作人员。
委托代理人黄飞飞，福建泓源律师事务所律师。
被告福建省人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区华林路76号。
法定代表人于伟国，省长。
委托代理人连燕群，福建省人民政府法制办公室工作人员。
第三人泉州市国土资源局，住所地福建省泉州市丰泽区东海市行政中心交通科研楼A栋。
法定代表人赖开族，局长。
委托代理人叶春容，泉州市国土资源局工作人员。
原告陈志育、陈志平不服被告泉州市人民政府土地行政决定、被告福建省人民政府行政复议一案，于2015年12月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月11日立案后，于2015年12月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因泉州市国土资源局与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其作为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月21日举行了庭前证据交换，并于同日公开开庭审理了本案。原告陈志育及原告陈志育、陈志平的委托代理人佟玉华，被告泉州市人民政府的委托代理人庄婧、黄飞飞，被告福建省人民政府的委托代理人连燕生及第三人泉州市国土资源局的委托代理人叶春容均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泉州市人民政府于2011年1月28日向泉州市国土资源局作出《泉州市人民政府关于丰泽区华大片区改造（一期）储备用地的批复》（泉政地〔2011〕30号，下称泉政地〔2011〕30号批复），批复如下：“一、为实施市区规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，同意收回位于丰泽区西福社区、法花美社区、华大社区、城东社区、南埔社区的国有建设用地使用权，面积38.3474公顷，并提供给该中心作为储备用地。二、收回土地使用权涉及的补偿问题由该中心与各用地单位协商解决。三、收储完成后，具体项目用地按现行的土地管理法律、法规规定办理用地审批手续。四、具体用地手续由市、区有关部门给予办理。”
原告陈志育、陈志平不服，向福建省人民政府申请行政复议。被告福建省人民政府于2015年11月9日作出《行政复议决定书》（闽政行复〔2015〕56号），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持泉州市人民政府作出的泉政地〔2011〕30号批复。
原告陈志育、陈志平诉称，两原告系泉州市丰泽区大华街道城东社区前林村生人，两人共有的涉案房屋是30年代左右建设，1951年土改时发过土地房产证，证上有父母、奶奶、姑姑、两个哥哥及两个姐姐的名字。2007年，原告填写《个人危房翻建申请审批表》，泉州市丰泽区华大街道城东社区居委会和泉州市人民政府华大街道办事处、泉州市公安消防大队及泉州市建设局均在表中盖章同意翻建。2010年，泉州市国土资源咨询服务中心出具了翻建房屋的图纸，宗地编号为2062300005的宗地图，宗地面积为289.9平方米。原告向规划部门申请办理建设工程规划许可证时，被告知必须房屋权利人全部到场才能办理。因原告的姑姑陈某甲在解放初嫁到厦门后，下落不明，至今联系不上，规划局不给办理规划许可。因房屋过于陈旧，2010年5月左右，原告便将旧房拆除，铺设地基过程中街道告知手续须全部办完才能建设，原告便不再动工。2010年9月下旬，政府口头通知说要拆迁，没有书面通知及拆除补偿文件。2010年11月份开始拆房，期间，无人告知原告房屋地基应如何补偿，原告找拆迁办也无人理睬。2015年5月初，泰禾房地产开发公司动工建设，挖原告铺的宅基地，原告阻止，被开发商打伤。之后，华大街道找到原告商谈补偿事宜，告知地上没有建筑物只能赔铺地基的损失，原告不同意。原告于2015年8月3日收到泉州市国土资源局丰泽分局的《信息公开告知书》，得知被告于2011年1月28日作出了泉政地〔2011〕30号批复，两原告提起行政复议。福建省人民政府作出《行政复议决定书》（闽政行复〔2015〕56号）。两原告不服，特此起诉，理由如下：一、被告泉州市人民政府所作泉政地〔2011〕30号批复错误，被告福建省人民政府予以维持没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《国务院关于深化改革土地管理的决定》（国发〔2004〕10号）第（十）项规定：“加强村镇建设用地的管理。……农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过'村改居'等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”据此，泉州市丰泽区人民政府通过“村改居”的形式，变相将原告集体土地变为国有土地，违反法律的强制性规定，被告泉州市人民政府明知以“村改居”的形式将集体土地直接变为国有违法，反而以此作为其作出泉政地〔2011〕30号批复的依据，被告福建省人民政府未严格审查，作出维持的复议决定，没有法律依据。二、被告泉州市人民政府直接将集体土地收回国有，违反法律规定，被告福建省人民政府复议决定予以维持是错误的，应予撤销。原告的宅基地一直系集体土地，原告及其他村民的宅基地从未进行过征收，《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第十九条规定：“征用农民集体所有土地的，按下列程序办理：（一）拟订征地方案；（二）提出征地申请；（三）批准征地；（四）发布征地公告；（五）办理补偿登记；（六）公告征询补偿安置意见；（七）支付应缴税费款和补偿安置费用；（八）交付土地。”集体土地若想转为国有，必须履行上述征地手续，而原告的房屋及村集体土地从未进行过征收，被告泉州市人民政府直接将土地收回违反法律规定，福建省人民政府所作的维持复议决定应予撤销。三、原告的宅基地不符合收回条件，两被告所作行政行为应予撤销。根据《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知》（闽政[2001]34号），属于以下情形的建设用地应进行土地储备：（一）应依法收回的国有土地；（二）可收购的国有土地；（三）企业改制、旧城改造、污染企业外迁、城市规划调整中可置换的土地；（四）征用的集体土地。据此，原告的宅基地不属于上述四项当中应收回的土地。四、泉政地〔2011〕30号批复以“储备”为名收回土地，实为开发建设用地，应由福建省人民政府批准。《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十条规定：“具体建设项目使用土地利用总体规划确定的国有未利用土地的审批权限为：（三）使用土地十公顷以上的，由省人民政府审批；”原告所在前林村村民的房屋均在正常居住使用中，2010年在未看见任何手续的情况下进行了拆迁，作为泰禾房地产公司的建设用地，根据上述法律规定，此次收回国有土地38.3474公顷，超过十公顷以上，被告泉州市人民政府没有审批权限，应予撤销。综上，请求法院判决：撤销被告福建省人民政府作出的《行政复议决定书》（闽政行复〔2015〕56号）；撤销被告泉州市人民政府作出的泉政地〔2011〕30号批复；由两被告承担本案的诉讼费用。
原告陈志育、陈志平向本院提交以下证据、依据：
1.《行政复议决定书》（闽政行复〔2015〕56号），证明复议机关未查清事实，原告的起诉不超期。
2.《泉州市人民政府关于丰泽区华大片区改造（一期）储备用地的批复》（泉政地〔2011〕30号），证明被告泉州市人民政府所作行政行为，被告主体适格；
3.“晋字第025724号”福建省晋江县土地房产所有权证、“晋江字第025724号”福建省晋江县土地房产所有权证第二联（县存），
4.个人危房翻建申请审批表，
5.宗地图（宗地编号2062300005），
6.城市房屋安全鉴定收费、房屋测绘费、支持消防建设费发票，
7.放弃继承声明及身份证复印件，
8.华大街道城东社区居委会证明，
证据3-8，证明涉案行政行为与原告具有法律上利害关系；
9.《泉州市发展和改革委员会非本机关信息告知书》（泉发改信公〔2015〕第2号--非告），
10.政府信息公开申请答复书（编号：泉归公信〔2015〕4号），
证据9、10，证明通过政府信息公开，原告了解到华大街道城东社区前林村棚户区改造项目没有经过泉州市发改委的立项，不存在棚户区改造项目，也没有办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证；
11.信息公开告知书，证明原告于2015年8月通过政府信息公开方得知泉政地〔2011〕30号批复的存在；
12.常住人口登记表，
13．公安机关户籍证明，
证据12、13，证明原告的诉讼主体资格。
14.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第（十）项，
15.《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第(五)项的解释意见》（国法函〔2005〕36号），
16.《福建省国土资源厅关于转发国务院法制办公室、国土资源部对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见的通知》（闽国土资文〔2005〕107号）。
被告泉州市人民政府答辩称，被告于2011年1月28日作出的泉政地〔2011〕30号批复及福建省人民政府作出的《行政复议决定书》（闽政行复〔2015〕56号），认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。一、关于被告行使职权的依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定，为实施城市规划，进行旧城区改建，被告依法享有办理用地批准手续，作出泉政地〔2011〕30号批复的法定职权。二、被告作出的泉政地〔2011〕30号批复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2010年9月，被告召开〔2010〕230号会议，专题研究华大片区改造规划建设有关问题。2010年11月，泉州市国土资源局出具《建设项目用地预审意见书》，认定华大片区改造1-6号地块储备用地符合土地利用总体规划，符合市区城市建设规划，不占用基本农田，建设地类为建设用地。2011年1月，泉州市城乡规划局划定了华大周边片区改造（一期）用地的规划红线图。为实施城市规划，进行旧城区改建。2011年1月28日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款之规定依法办理批准手续，作出泉政地〔2011〕30号批复。被告以实施城市规划进行旧城区改造为目的，按照用地审批权限和程序作出的批复内容正确，符合土地管理法有关规定。三、原告提出的涉案土地系集体土地，未经征收，被告将土地直接收回违反法律规定，该说法不能成立。原告主张的宅基地位于丰泽区华大街道城东社区，属于华大片区改造（一期）用地范围内。2003年，城东村民委员会撤销集体建制，改为城东社区居委会。根据《福建省国土资源厅关于村改社区居委会后集体土地所有权如何处理问题的复函》（闽国土资函〔2004〕86号）中“《土地管理法实施条例》第二条规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，确认为国家所有；原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土籍字第26号）第十四条规定，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农人口，其未征用的土地，归国家所有，继续使用原有土地的原农民集体成员享有国有土地使用权。……镇改街道、村改社区后，农民集体经济组织全体成员转为城镇居民的，原已经有权的人民政府批准使用的集体土地，确认为国家所有。对此类用地可按规定直接为原集体建设用地者颁发或者换发国有土地使用权证”等规定，城东社区居委会原集体土地应确认为国家所有。同时，根据上述闽国土资函〔2004〕86号文中“各市、县实施镇改街道、村改社区工作，应由本级政府事先进行公告，对辖区内各类土地权属变更情况予以说明，并告知土地权利人办理有关土地登记事宜”的规定，被告于2004年8月31日向全市发出《泉州市人民政府关于鲤城区、丰泽区村改社区居委会后有关土地权属事项的公告》（泉政〔2004〕9号），对鲤城区、丰泽区范围内各类土地权属变更情况予以说明，并告知土地权利人办理有关土地登记事宜。因此，涉案土地在收储前已为国有建设用地，原告提出涉案土地系集体土地的说法依法不能成立。四、原告提出“其宅基地并不符合收回条件，被告作出的批复应予以撤销”以及“以'储备'为名收回土地，但实为开发建设用地，应由福建省人民政府批准”，以上说法均不能成立。根据泉州市国土资源局出具的《建设项目预审意见书》（泉国土资预〔2010〕84号），该宗地所涉用地性质为国有建设用地，并非原告提出的“国有未利用地”，因此，原告引用《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条的规定，认为被告没有审批权限，属于适用法律错误。此外，被告收回该国有土地使用权的行为符合土地管理法的相关规定。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立，应予驳回。
被告泉州市人民政府在法定举证期限内向本院提交了证明其行政行为合法性的证据、依据：
1.《泉州市丰泽区人民政府关于同意撤销华大街道办事处新铺等4个村民委员会设立新铺等4个社区居民委员会的批复》（泉丰政综〔2003〕64号），
2.《泉州市人民政府关于鲤城区、丰泽区村改社区居委会后有关土地权属事项的公告》（泉政〔2004〕9号），
3.《福建省国土资源厅关于村改社区居委会后集体土地所有权如何处理问题的复函》（闽国土资函〔2004〕86号），
证据1-3，证明泉州市鲤城区、丰泽区范围内原农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，均确认为国家所有;
4.建设项目用地预审意见书（预审编号：泉国土资预〔2010〕84号），
5.《泉州市发展和改革委员会关于华大片区（1-6号地块）改造前期开发项目立项的批复》（泉发改审〔2010〕262号），
6.《勘测定界技术报告书》、宗地图（编号：101229W01）、规划红线图，
7.地字第350503201220002号建设用地规划许可证，
8．《关于丰泽区华大片区改造（一期）储备用地的请示》（泉国土资〔2011〕14号），
9.《泉州市人民政府关于丰泽区华大片区改造（一期）储备用地的批复》（泉政地〔2011〕30号），
10.地字第350503201120049号、地字第350503201320008号建设用地规划许可证，
证据5-10，证明被告泉州市人民政府根据泉州市国土资源局提出的审批请示及报送的材料，作出泉政地〔2011〕30号批复，认定事实清楚，程序合法；
11.《泉州市国土资源局关于国有建设用地使用权出让公告》（泉国土资告字[2012]4号）、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：泉地[2012]合25号2012-16号地块一期用地），证明原告所称的宅基地所在地块在收回后已进行拍卖、挂牌出让，由福州泰禾房地产开发有限公司出让取得该地块，
12.《泉州市丰泽区人民政府关于同意撤销城东街道办事处金屿等10个村民委员会设立金屿等10个社区居民委员会的批复》（泉丰政综〔2003〕62号），证明泉州市丰泽区范围内原农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，均确认为国家所有，
13.《中华人民共和国土地管理法》第五十八条。
被告福建省人民政府答辩称，一、被告作出的《行政复议决定书》（闽政行复〔2015〕56号），证据确凿，适用法律、法规正确。2004年10月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国家所有。2005年3月4日，国务院法制办、国土资源部对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作出解释，认为该规定是指农村经济组织土地被依法征收后其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余少量土地可以依法征收为国家所有。被告认为，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）不具有溯及既往的效力，《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》也是自公布之日起实施，之前已经按土地管理法实施条例第二条第（五）项规定，因“村改居”确定集体土地转为国有土地仍然合法有效。本案争议地块所在的村集体已于2003年被撤销并设立社区居委会，争议地块在“村改居”后已转为国家所有土地，原告主张争议地块系集体所有无事实依据。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，泉州市人民政府有权批准收回该地块的国有土地使用权。为实施城市规划进行旧城区改建，泉州市人民政府作出泉政地〔2011〕30号批复，收回包括原告在内的国有土地使用权，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定，原告主张争议地块不符合收回条件不成立。二、被告作出《行政复议决定书》（闽政行复〔2015〕56号），符合法定程序要求。原告不服泉政地〔2011〕30号批复，于2015年8月17日向被告提出行政复议申请，被告依法予以受理并延期至2015年11月15日前作出《行政复议决定书》（闽政行复〔2015〕56号），复议程序符合法律规定。本案泉州市人民政府作出泉政地〔2011〕30号批复仅是收回国有土地使用权，并未对土地上的房屋实施征收，原告如对房屋征收及补偿等不服可另案提起。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告福建省人民政府在法定举证期限内向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：
1.文件阅办单、行政复议申请书，证明原告不服泉政地〔2011〕30号批复向福建省人民政府提起行政复议申请；
2.立案审批表、延期审理通知书（闽政行复延〔2015〕59号），证明被告福建省人民政府在5个工作日内审查立案并依法延期审理；
3.《行政复议决定书》（闽政行复〔2015〕56号），证明被告福建省人民政府在法定期限内作出行政复议决定；
4.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。
第三人泉州市国土资源局的参诉意见与被告泉州市人民政府的答辩意见一致。第三人泉州市国土资源局向本院提交的证据与被告泉州市人民政府向本院提交的证据1-9一致。
经庭审质证，原告对被告泉州市人民政府提交的证据1的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，原告已对该“村改居”批复申请行政复议，“村改居”后，集体土地并不必然成为国有土地；对证据2的真实性、合法性均有异议，原告从未看到过该公告内容，该公告第二项内容要求“按照土地利用现状，原集体土地属于农用地的，各类非农建设项目需要使用，应按照现行法律、法规办理农用地转用与征用土地审批手续”，而泉州市人民政府没有照此办理农用地转用与征用土地审批手续，非法将原告的集体所有土地以“村改居”的方式变为国有，侵犯了原告及集体经济组织的合法权益；对证据3的真实性、合法性及关联性均无异议，对被告证明对象有异议，该复函载明“镇改街道、村改社区后，按照土地利用现状，原集体土地利用现状，原集体土地属于农用地的，各类非农业建设项目需要使用，必须按照现行法律、法规规定，办理农用地转用与征地审批手续，支付征地补偿安置等费用”，泉州市人民政府并未依法办理征地审批手续，也未进行补偿，明显未按照该复函办理；对证据4的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，涉案地块不是国有土地，不应按国有土地收回，原告的宅基地也不属于《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度通知》（闽政〔2001〕34号）规定的四种可以收储的土地；对证据5的真实性、关联性及合法性均有异议，根据泉州市发展和改革委员会给原告的《非本机关信息告知书》已明确，不存在涉案项目的立项文件；对证据6的真实性、关联性无异议，对合法性、证明对象有异议，该证据只能证明涉案土地的范围及四至，泉州市人民政府作出的泉政地〔2011〕30号批复涉及原告的宅基地，规划红线图是根据市政府专题会议纪要精神作出的，违反了城乡规划法第四十七条的规定；对证据7、10的真实性、合法性及关联性均有异议，泉州市城乡规划局向原告作出的泉规公信〔2015〕4号《政府信息公开申请答复书》看，泉州市城乡规划局并没有对涉案项目颁发建设用地规划许可证，对该证据的真实性亦不予认可，建设用地规划许可证亦不是被告作出涉案批复的依据，与本案无关联；对证据8、9的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，原告房屋所在地块属集体土地，不应作为国有土地进行储备；对证据11的合法性有异议，涉案土地性质是集体土地，泉州市国土资源局对涉案地块发布拍卖、出让的公告，程序违法，公告期间未结束，泉州市国土资源局就与福州泰禾房地产开发有限公司签订出让合同，也是违法的；对证据12的真实性无异议，合法性、关联性有异议，“村改居”后，集体土地并不必然为国有。
被告福建省人民政府、第三人泉州市国土资源局对被告泉州市人民政府证据的真实性、合法性及关联性均无异议。
被告泉州市人民政府对原告证据1、2的真实性、合法性均无异议；对证据3的真实性、合法性及关联性均有异议，主张即使“晋字第025724号”土地房产所有证是真实的，该土地房产所有证记载的所有权人中也没有两原告的名字，不能证明涉案房产与原告的关联性；对证据4的合法性有异议，危房翻建申请表没有得到规划部门的审批，原告没有完成申请手续；对证据5的真实性、合法性无异议，但该宗地图上所有权人名字与土地房产所有证上的名字一致，与两原告名字不一致，不能证明涉案房产与原告的关联性；对证据7的真实性、合法性及关联性均有异议；对证据8的真实性无异议，对合法性有异议，居委会无权出具身份证明；对证据9、10的真实性、合法性无异议，因原告申请公开政府信息名称与涉案项目名称不一致，原告证明目的不成立；对证据11的真实性、合法性及关联性均无异议；对证据12、13的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，无法证明原告陈志平就是土地房产所有证上记载的“陈某乙”。
被告福建省人民政府对原告证据1-11的质证意见与被告泉州市人民政府的质证意见一致，认为证据4证明原告提出的危房翻建申请未得到政府相关部门的审批许可，该表中的“间数16”、“占地面积410平方米”仅是原告单方填写，旧房屋也是原告在未经政府许可的情况下自行拆除的，该证据不能支持原告的任何诉讼主张；对证据12、13的真实性、合法性及关联性无异议，能够证据原告及其亲属的户籍关系。第三人泉州市国土资源局对原告证据的质证意见与被告泉州市人民政府一致。
两原告、被告泉州市人民政府、第三人泉州市国土资源与房产管理局对被告福建省人民政府提交证据的真实性、合法性及关联性均无异议。
第三人泉州市国土资源局向本院提交的证据与被告泉州市人民政府向本院提交的证据1-9一致。各方质证意见与对被告泉州市人民政府提交证据的质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：被告泉州市人民政府提交的证据1-6、8、9、11、12及原告提交的证据1-6、12、13的内容真实，来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。各方对被告福建省人民政府提交的证据均无异议，本院予以采信。
被告提交的证据7、10建设用地规划许可证，系在泉政地〔2011〕30号批复作出后颁发的，与本案不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的证据7，与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告提交的证据8并非有权机关出具的身份证明，本院不予采信。原告提交的证据9、10，原告申请公开的政府信息内容表述为“丰泽区华大街道城东社区前林村棚户区改造项目”立项批准文件、“丰泽区华大周边片区改造建设”项目的选址意见书、建设工程规划许可证及建设工程许可证，与被告提交涉案项目的发改委立项文件、规划部门颁发的建设工程规划许可证的项目名称不一致，故原告该两份证据的证明对象不成立，本院不予采信。
本院对第三人泉州市国土资源局提交证据的质证意见与对被告提交证据1-9的质证意见一致，不再赘述。
经审理查明，2003年4月11日，泉州市丰泽区人民政府分别作出《关于同意撤销华大街道办事处新铺等4个村民委员会设立新铺等4个社区居民委员会的批复》（泉丰政综〔2003〕64号）、《关于同意撤销城东街道办事处金屿等10个村民委员会设立金屿等10个社区居民委员会的批复》（泉丰政综〔2003〕62号），同意华大街道办事处撤销城东、南埔、法花美村民委员会，设立城东、南埔、法花美社区委员会；同意城东街道办事处撤销西福村委会，设立西福社区居委会。
被告泉州市人民政府以《华大片区改造建设改造规划建设专题会议纪要》（〔2010〕230号）确定了华大片区改造项目。2010年11月26日，泉州市国土资源局向泉州市土地储备中心出具《建设项目用地预审意见书》（泉国土资预〔2010〕84号），通过了华大片区改造1-6号地块储备用地的用地预审。2010年12月29日，泉州市发展和改革委员会作出《关于华大片区（1-6号地块）改造前期开发项目立项的批复》（泉发改审〔2010〕262号），同意由泉州市土地储备中心负责实施华大片区（1-6号）地块改造前期开发项目，对项目建设地点、建设规模和内容、项目总投资的等内容予以批复。2010年12月30日，泉州市国土资源咨询服务中心出具华大片区改造项目用地《勘测定界技术报告书》。2011年1月11日，泉州市城乡规划局出具了华大片区改造（一期）项目用地的规划红线图。2011年1月21日，泉州市国土资源局向泉州市人民政府提交《关于丰泽区华大片区改造（一期）储备用地的请示》（泉国土资〔2011〕14号），认为该项目用地符合土地利用总体规划和城市建设规划，拟同意收回位于丰泽区西福社区、法花美社区、华大社区、城东社区、南埔社区的国有建设用地使用权，面积38.3474公顷，提供给泉州市土地储备中心作为储备用地，报请泉州市人民政府批复。2011年1月28日，泉州市人民政府向泉州市国土资源局作出泉政地〔2011〕30号批复，同意收回位于丰泽区西福社区、法花美社区、华大社区、城东社区、南埔社区的国有建设用地使用权，面积38.3474公顷，并提供给泉州市土地储备中心作为储备用地。
原告陈志平、陈志育继承的泉州市丰泽区华大街道城东社区前林路的祖遗房产（“晋字第025724号”土地房产所有证），位于华大片区改造（一期）用地3号地块范围内。两原告不服泉政地〔2011〕30号批复，于2015年8月17日向福建省人民政府申请行政复议。福建省人民政府受理后，于2015年11月9日作出闽政行复〔2015〕56号行政复议决定，维持了泉政地〔2011〕30批复，并将行政复议决定书分别送达给两原告、泉州市人民政府。两原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，2012年8月29日，泉州市国土资源局作出《关于国有建设用地使用权出让公告》（泉国土资告字[2012]4号），拍卖、挂牌出让包括2012-16号地块一期用地（原告房屋所在地块）在内的4宗国有建设用地使用权。福州泰禾发地产开发有限公司竞买取得2012-16号地块一期用地的国有建设用地使用权，并于2012年9月28日与泉州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：泉地[2012]合25号）。
本案争议焦点有二：一是两原告是否具有诉讼主体资格；二是被诉土地批复行为是否合法。
本院认为，在案证据表明，1951年原晋江县人民政府颁发的“晋字第025724号”土地房产所有证载明“前林村居民陈某丙、魏某、郭某、陈某甲、陈某丁、陈某乙、陈某戊、陈某己”全家共有房屋8间、地基0.69亩。城东派出所出具的户籍证明、常住人口登记表载明，前林25号户主郭选与陈某丙系夫妻关系，育有长子陈某丁、次子陈志平、三子陈某庚、长女陈某壬。虽然户籍记载姓名与土地房产所有证上记载姓名有所不同，但是其中陈某丙、陈某丁姓名一致，且就该房产两原告曾于2007年向相关部门办理个人危房翻建申请手续。在案证据可以证明“晋字第025724号”土地房产所有证项下房产系两原告的祖遗房产。经各方当庭确认，该房产位于泉政地〔2011〕30号批复的用地范围内，故两原告与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，可以就本案被告泉州市人民政府收回土地使用权的行政行为提起诉讼。被告泉州市人民政府关于两原告无诉讼主体资格的答辩意见不能成立，本院不予支持。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，确认为国家所有。在我国“村改居”的过程中，确实存在部分地方通过“村改居”的方式，直接将农村集体土地转变为国有建设用地的情况。针对此类情况，国务院2004年12月24日发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第（十）项明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。2005年3月4日《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号）中指出：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”
根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，我国实行的是土地的社会主义公有制，即国家所有和农民集体所有，征收是将集体土地转为国有土地并为各项建设提供国有土地的唯一途径。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条明确规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”政府需要征收集体土地，必须严格按照法定程序报批，经批准后方可实施征收，而且必须对村民给予充分合理的征地补偿。
本案中，泉政地〔2011〕30批复决定收回的38.3474公顷国有建设用地使用权，涉及原告房屋所在的丰泽区城东社区原先为村委会建制，虽已于2003年4月撤村建居，其成员转为城镇居民，但根据土地管理法的前述规定，原属于其成员集体所有的土地并不自动转为国有。虽然被告泉州市人民政府提交了“村改居”的批复及“村改居”后土地权属事项办理的相关公告，但是没有提交相应证据表明其已经对城东社区居委会原有的集体土地依法进行了征收补偿。位于城东社区的两原告的祖遗房产于1951年曾由原晋江县人民政府颁发过土地房屋所有权证，但此后并未换发过集体土地使用权证或者国有土地使用证，也没有进行过征收补偿，其所在地块的土地性质仍应属于集体土地。被告在未对涉案地块中的集体所有的土地进行征收补偿的情况下，认定涉案地块为国有土地，事实不清，于2011年以收回国有土地使用权的形式收回涉案地块，违反法定程序。原告关于涉案地块系集体土地，未经征收，被告泉州市人民政府将土地直接收回的做法违反法律规定的诉由成立，本院予以支持。鉴于原告房产所在3号地块收储后已经进行了公开拍卖、挂牌出让，福州泰禾房地产开发有限公司通过竞买取了该地块的土地使用权，于2012年9月28日与泉州市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，并在该地块上进行开发建设。如果撤销泉政地〔2011〕30批复，将会对社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，人民法院应当判决确认行政行为违法。
被告福建省人民政府复议认为争议地块所在村集体已于2003年被撤销并设立社区居委会，争议地块在“村改居”后，已转为国家所有土地，缺乏事实及法律依据，决定维持泉政地〔2011〕30号批复不当，应予撤销。
综上，被告泉州市人民政府作出的泉政地〔2011〕30批复虽存在违法情况，如撤销被诉批复会对国家利益、公共利益造成重大损失，应判决确认违法；被告福建省人民政府作出的闽政行复〔2015〕56号行政复议决定，维持被诉批复不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告泉州市人民政府于2011年1月28日作出泉政地〔2011〕30号《泉州市人民政府关于丰泽区华大片区改造（一期）储备用地的批复》违法；
二、撤销被告福建省人民政府于2015年11月9日作出闽政行复〔2015〕56号行政复议决定。
本案案件受理费50元，由被告泉州市人民政府、福建省人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 林琼弘
代理审判员 宋希凡
人民陪审员 罗世翊
二〇一六年六月一日
代书 记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
……
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
……
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
……
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
……
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
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第六十五条
被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯，应当从重处罚，但是过失犯罪和不满十八周岁的人犯罪的除外。
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