广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行终454号
上诉人（原审被告）：广州市黄埔区人民政府。住所地:广州市黄埔区香雪三路*号。
法定代表人：李红卫，区长。
委托代理人：张均豪，该府工作人员。
委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：韦丽燕，女，1964年7月13日出生，汉族，住广州市荔湾区。
被上诉人（原审原告）：伦玉渭，女，1965年2月2日出生，汉族，住广州市海珠区。
两被上诉人共同委托代理人：李东伦，广东广信君达律师事务所律师。
原审第三人:广州市黄埔区九龙镇枫下村永红经济合作社。住所地：广州市黄埔区九龙镇枫下村永红经济合作社。
负责人：马祥飞，社长。
上诉人广州市黄埔区人民政府（以下简称黄埔区政府）因被上诉人韦丽燕、伦玉渭诉其撤销行政登记行为一案，不服广州市黄埔区人民法院（2015）穗萝法行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年10月25日，黄埔区政府林业部门制作了《林地林木权属勘查登记卡》，对位于广州市黄埔区九龙镇枫下村的老鼠仔岭的信息进行了登记，并附有勘界图，勘界图上有相邻村社盖章签名确认。该登记卡记录了宗地勘界方法为勾绘，有勘界组人员签名确认，包括镇林改办工作人员、村负责人、专业技术人员、申请人及接界权利人，但未记录宗地形状示意图、边界主要坐标点、株数及造林年度等信息。2011年1月13日，黄埔区政府林业部门在广州市黄埔区九龙镇枫下村张贴了《林权证发证前公示公告》，将包括老鼠仔岭在内的林地林木权属登记进行公示，公示期为30天，并将发证前公示村料（含林权证发证前公示公告、林地林木权属登记公示表、林权勘界结果公示图）送达广州市黄埔区九龙镇枫下村民委员会。2011年6月13日，黄埔区政府向原审第三人广州市萝岗区九龙镇枫下村永红经济合作社（以下简称枫下村永红社）核发了穗萝林证字（2011）第0400868号《中华人民共和国林权证》，确认枫下村永红社为广州市黄埔区九龙镇枫下村老鼠仔岭的林地所有权人。
另查明，韦丽燕、伦玉渭向枫下村永红社承包了老鼠仔岭的山地，承包期自2003年1月1日至2052年12月31日。韦丽燕、伦玉渭与枫下村永红社之间对承包土地的面积发生纠纷。
原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……”及《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一款“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”的规定，黄埔区政府作为县级人民政府负有对辖区内林地确认所有权的法定职责。
本案的争议焦点：一、韦丽燕、伦玉渭是否有权提起本案行政诉讼；二、韦丽燕、伦玉渭提起本案诉讼是否已经超过起诉期限；三、黄埔区政府核发涉案林地林权证是否已查清事实；四、黄埔区政府核发涉案林地林权证的行政程序是否合法。
关于韦丽燕、伦玉渭是否有权提起本案行政诉讼的问题。韦丽燕、伦玉渭是涉案林地的承租人，涉案林权证记载了涉案林地的面积，直接影响韦丽燕、伦玉渭与枫下村永红社承包土地面积纠纷的结果，黄埔区政府向枫下村永红社核发涉案林地林权证的行为对韦丽燕、伦玉渭产生实际影响，故韦丽燕、伦玉渭与被诉行政行为存在利害关系。对于黄埔区政府认为韦丽燕、伦玉渭并非涉案林权证记载的合法权属人，其与被诉行政行为并无法律上的利害关系的意见，原审法院不予采纳。
关于韦丽燕、伦玉渭提起本案诉讼是否已经超过起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。韦丽燕、伦玉渭主张其是在（2014）穗萝法九民初字第10号案件中收到枫下村永红社提供的证据，才得知枫下村在2011年6月13日领取了涉案林权证，根据上述规定，韦丽燕、伦玉渭提起诉讼并未超过起诉期限。对于黄埔区政府认为涉案林地林权证发证前的公示材料已于2011年1月13日在广州市黄埔区九龙镇枫下村公告栏公告，韦丽燕、伦玉渭于2015年4月20日提起诉讼已超过起诉期限的意见，该公示材料并非涉案林地林权证，公示材料公示之时涉案林权证尚未核发，黄埔区政府以公示材料的公示推定韦丽燕、伦玉渭知道或者应当知道被诉行政行为内容，无事实和法律依据，因此，对于黄埔区政府的上述意见，原审法院不予支持。
关于黄埔区政府核发涉案林地林权证是否已查清事实的问题。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”。黄埔区政府核发涉案林地林权证之前，其林业部门制作的《林地林木权属勘查登记卡》无宗地形状示意图、边界主要坐标点、株数及造林年度等信息，不符合上述规定，事实不清。
关于黄埔区政府核发涉案林地林权证的行政程序是否合法的问题。根据《林木和林地权属登记管理办法》第四条、第五条、第九条、第十条的规定，林权登记是依申请作出的行政行为，申请人提出登记申请后登记机关进行初步审查，决定是否受理，并在受理之日起10个工作日内进行公告，本案中，黄埔区政府未举证证明枫下村永红社有向其提出涉案林地所有权的登记申请，也未举证证明其受理枫下村提出涉案林地所有权登记申请的时间，故不能证明其作出核发涉案林地林权证的行政程序符合法律规定，原审法院认定黄埔区政府作出被诉行政行为程序违法。
综上，黄埔区政府作出被诉行政行为事实不清、程序违法，依法应予撤销。关于韦丽燕、伦玉渭要求黄埔区政府及枫下村永红社向韦丽燕、伦玉渭赔礼道歉的诉请请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十五条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权并致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。本案中，韦丽燕、伦玉渭未举证证明被诉行政行为有侵犯其的人身权的情形并致其精神损害，故对于韦丽燕、伦玉渭该诉请，原审法院不支持。关于韦丽燕、伦玉渭要求黄埔区政府及枫下村永红社各支付韦丽燕、伦玉渭律师费10000元的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利，韦丽燕、伦玉渭应当对行政行为造成的损害提供证据，因黄埔区政府的原因导致韦丽燕、伦玉渭无法举证的，由黄埔区政府承担举证责任。本案中，韦丽燕、伦玉渭未提供证明证明黄埔区政府在作出发证的行为时有侵犯韦丽燕、伦玉渭财产权的情形，且韦丽燕、伦玉渭亦未提供证据证明其财产损失，故对于韦丽燕、伦玉渭该诉请，原审法院不支持。关于韦丽燕、伦玉渭要求对黄埔区政府作出被诉行政行为所依据的《林木和林地权属登记管理办法》进行审查的诉讼请求，《林木和林地权属登记管理办法》属于部门规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”的规定，法院审理行政诉讼案件时不对部门规章进行审查，故对于韦丽燕、伦玉渭该诉请，原审法院不支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：一、撤销黄埔区政府于2011年6月13日向枫下村永红社核发的穗萝林证字(2011)第0400868号《中华人民共和国林权证》；二、驳回韦丽燕、伦玉渭其他诉讼请求。案件受理费50元，由黄埔区政府负担。
上诉人黄埔区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）黄埔区政府向枫下村永红社颁发的《林权证》[穗萝林证字（2011）第0400868号]符合法律规定，程序合法。广州市黄埔区九龙镇政府按照省市区林业部门的要求专门制定了《九龙镇推进集体林权制度改革工作实施方案》，成立了专门的工作机构，从2010年6月开始便在九龙镇各村开展了动员宣传工作，对林权状况进行了摸底盘查，各村、经济社积极参与了相关工作。并非原审法院认定的“被告无法举证第三人提出涉案林地所有权登记申请的材料”，而是枫下村永红社就是本轮集体林权改革的参与人。2011年1月13日，原广州市萝岗区政府林改办（农林水利局）向枫下村送达了林权证发证前公示材料，并于枫下村公示栏内张贴《林权证发证前公示公告》。《公告》中载明：“我办组织专业技术人员和林地林木有关权利人代表对林权宗地进行了实地勘界，拟对广州市萝岗区九龙镇枫下村林地林木权属进行确权登记。公示期为30天（2011年1月13日至2011年2月12日）。对公示内容有异议的，请在公示期内以书面方式并提出有关证据材料，送达萝岗区九龙镇林改办或萝岗区林改办”。区林改办在公示期内未接到任何书面异议材料，公示结束后遂报请原广州市萝岗区人民政府向申请人依法核发了穗萝林证字（2011）第0400868号林地所有权证，符合国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十条、第十一条、第十四条关于林权证核发规定的公告30日、无异议的予以登记发证的程序。
（二）韦丽燕、伦玉渭对本案涉及的林地不享有所有权，与涉案林地所有权证不具有利害关系，诉讼主体不适格。本案中，黄埔区政府向枫下村永红社核发林地所有权属证明，只是确认了枫下村永红社的林地所有权，韦丽燕、伦玉渭对涉案林地不具有所有权，该林地所有权证与其无利害关系，不存在侵害韦丽燕、伦玉渭林地所有权的事实。韦丽燕、伦玉渭与枫下村永红社最初于2002年10月8日签约承包了本案所涉山林地块，当时并没有精确测量所承包林地面积，直到2003年11月其间多次变更承包协议，承包的林地范围均末作调整，亦未有林地权属证明文件或司法判决书认定韦丽燕、伦玉渭所承包林地的真实面积。韦丽燕、伦玉渭单纯以黄埔区政府依法核发的林地所有权证登记的林地面积与其承包的林地面积有出入为由提起权证撤销起诉，不足以证明其与涉案林地所有权证存在利害关系。
（三）韦丽燕、伦玉渭的起诉已超过了法定的起诉期限。本案中，涉案林地所有权证发证前的公示材料于2011年1月13日至2011年2月12日在枫下村公告栏进行了公示，公示内容包括涉案林地测量勘界后核实的真实面积。林权登记机关还于2011年1月13日至3月25日期间分别将上述公示材料（含林权勘界结果公示图）送达各周边村居，在公示期无异议的情况下于2011年6月13日核发了涉案林地的所有权证。韦丽燕、伦玉渭承包涉案林地多年，不可能不关心涉案林地的勘界结果和公示后的权证核发结果。故韦丽燕、伦玉渭2015年4月20日才向人民法院提起诉讼，明显早已超过了法定的两年起诉期限。
综上所述，上诉人黄埔区政府上诉请求：1.撤销原判；2.改判驳回韦丽燕、伦玉渭的起诉；3.诉讼费用由韦丽燕、伦玉渭负担。
被上诉人韦丽燕、伦玉渭答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。1.韦丽燕、伦玉渭认为黄埔区政府核发林权证，程序违法，事实不清，依法应撤销登记。韦丽燕、伦玉渭对枫下村永红社是老鼠仔岭林地的所有权人并无异议，而是对涉案林权证的记载的面积和四至范围有异议。由于黄埔区政府在发证前公告程序不合法，内容弄虚作假，剥夺了韦丽燕、伦玉渭对林权证异议的权利，涉案林权林地的登记行为侵犯了韦丽燕、伦玉渭合法权益。2.颁发林权证属于行政许可行为，适用行政许可法的规定，黄埔区政府应向韦丽燕、伦玉渭送达听证告知书，告知韦丽燕、伦玉渭有权进行陈述申辩和听证，在《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》有规定，有关土地等自然资源所有权和使用权登记是行政许可。在《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，《广州市实施<中华人民共和国行政许可法>若干规定》第十九条规定，行政机关在发现行政许可事项涉及其他人利益关系人，应告知利害关系人，有听证权利。因此，韦丽燕、伦玉渭的诉讼请求具备法律依据和事实理由，请求二审法院驳回黄埔区政府的上诉请求。
原审第三人枫下村永红社在二审期间未陈述意见。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定,“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”。黄埔区政府林业部门制作的《林地林木权属勘查登记卡》中未载明宗地形状示意图、边界主要坐标点、株数及造林年度等信息，不符合上述规定，涉案林权证查明事实不清。根据《林木和林地权属登记管理办法》第四条、第五条、第九条、第十条的规定，林权登记是依申请作出的行政行为，申请人提出登记申请后登记机关进行初步审查，决定是否受理。本案中，黄埔区政府未举证证明涉案林权证的权属人枫下村永红社提出过登记申请，也未举证证明其受理涉案林地所有权登记申请的时间，不能证明黄埔区政府核发涉案林地林权证的行政程序符合法律规定，故该行政行为事实不清、程序违法，应予撤销。原审法院的处理并无不当，本院予以维持。
关于黄埔区政府上诉认为韦丽燕、伦玉渭对涉案的林地不享有所有权，对涉案林地所有权证不具有利害关系，诉讼主体不适格的问题。本案中，韦丽燕、伦玉渭是涉案林地的承包人，涉案林权证发放至提起本案诉讼时仍在承包期内，涉案林权证所记载的林地面积、边界、株数、造林年度等信息，将直接影响韦丽燕、伦玉渭与枫下村永红社承包纠纷的结果。故韦丽燕、伦玉渭与被诉行政行为存在法律上的利害关系。关于黄埔区政府上诉认为韦丽燕、伦玉渭的起诉已过起诉期限的问题。黄埔区政府在核发涉案林权证之前，即2011年1月13日在枫下村张贴的《林权证发证前公示公告》，并未载明涉案林权证的内容，公示时涉案林权证亦尚未核发，故黄埔区政府据此推定韦丽燕、伦玉渭知道或者应当知道被诉行政行为内容，缺乏事实依据。上诉人黄埔区政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由广州市黄埔区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭铁文
代理审判员 余秋白
代理审判员 林 彦
二〇一六年七月八日
书 记 员 严椰铭
侯天庆