江苏省连云港市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏07行终93号
上诉人（原审原告）冯香梅，女，1976年12月14日生，汉族，住江苏省东海县。
委托代理人林宝（系冯香梅丈夫），男，1977年2月6日生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审被告）东海县国土资源局，住所地在江苏省东海县牛山北路177号。
法定代表人朱燕昌，该局局长。
出庭负责人刘正宇，该局副局长。
委托代理人蒋海荣，江苏蒋海荣律师事务所律师。
上诉人冯香梅因与被上诉人东海县国土资源局（以下简称东海国土局）撤销土地证一案，不服连云港市海州区人民法院(2016)苏0706行初172号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭。本案经合议庭审理，并召集双方当事人举行听证会听取意见，经本院审判委员会讨论。本案现已审理终结。
冯香梅原审诉称：东海国土局向东海县天缘置业有限公司（以下简称天缘公司）核发了东国用（2016）第001131号《国有建设用地使用证》，该地块所占用地块即白塔大道东侧、兴隆路北侧包含原告承包田0.25亩，但至今无官方机构及其人员向冯香梅主动告知该地块的征用且冯香梅也未获得该处地块的任何补偿。冯香梅认为此地块的土地证登记操作存在许多不当之处：1、东海县人民政府征收土地方案公告（东政公2009第2号）及东海国土局征收土地补偿安置方案公告（东国土建公2009第2号）没有依法公告及落款时间均为2009年2月19日。2、3207222012CR0031号国有土地出让合同的签订时间为2012年9月3日，超过成交确认书所约定的2012年7月23日＋7日内交款＋10日内签合同的时限。3、东国用（2016）第001131号《国有建设用地使用证》的核发日期2016年4月25日超出了3207222012CR0031号国有土地出让合同约定的2014年10月9日之前竣工的时限。4、冯香梅曾于2015年9月25日向东海国土局查询白塔大道东侧、兴隆路北侧地块的白塔村耕地的支付清单，但至今东海国土局未予提供且冯香梅至今未获得该地块的任何补偿。请求人民法院依法确认东国用（2016）第001131号《国有建设用地使用证》登记操作明显不当并判令东海国土局撤销东国用（2016）第001131号《国有建设用地使用证》，本案诉讼费用由东海国土局承担。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，冯香梅诉至法院要求确认东国用（2016）第001131号《国有建设用地使用证》登记操作明显不当并予以撤销该土地证。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对东国用（2016）第001131号《国有建设用地使用证》的登记操作系东海国土局为最终办证所作的工作行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，故冯香梅要求确认东国用（2016）第001131号《国有建设用地使用证》登记操作明显不当的诉求不属于行政诉讼的受案范围。涉案土地系白塔埠镇的征用土地，冯香梅虽原居住在白塔村，但于1988年就办理了农转非，白塔埠镇在1990年调整土地时未对农转非的农户分给承包地，本案中冯香梅亦未提供其在白塔村拥有承包地的证据，其与天缘公司存在用地冲突，故冯香梅缺乏证据证明其与涉案土地具有法律上的直接利害关系，冯香梅不具备对涉案土地的颁证行为提起行政诉讼的主体资格。因此，冯香梅提起本案诉讼，不符合提起行政诉讼的法定条件，本案应当不予受理，鉴于已经受理，应当裁定驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第一项、第四项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回冯香梅的起诉。案件受理费50元，不予收取。
上诉人冯香梅不服原审裁定，向本院提起上诉称，请求：撤销原裁定并依上诉人原审诉求改判，诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审证据不足。1、被上诉人所提供的证据用于证明白塔村一组在1990年承包地调整且农转非户不分承包地的观点没有事实及法律依据。2、被上诉人提供的证据证明效力不足。3、被上诉人提供证据如是白塔村所出则是虚假证明材料，系伪证。二、原审裁定事实认定错误。上诉人认为办证行为终结了上诉人的承包地权利，对上诉人产生实际影响。
被上诉人东海县国土资源局辩称，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求予以维持。
本院审理过程中，依职权调取冯香梅在江苏省三级人民法院提起诉讼的相关案件信息。并就冯香梅在本院提起诉讼及上诉的15起案件，召集冯香梅、案涉行政机关连云港市人民政府、东海县人民政府、东海县国土资源局、东海县公安局、东海县档案局、东海县白塔埠镇人民政府举行公开听证会，听取各方当事人对冯香梅所提起系列案件的诉辩意见。冯香梅的代理人林宝参加听证会。经审查，本院认定以下事实：冯香梅原名冯丫头，出生于1976年12月14日，住东海县××白塔村。其父亲冯永仁，冯永仁全家（包括冯香梅）于1988年办理户口“就地农转非”，冯永仁已过世。2011年以来，冯香梅在江苏省三级人民法院共提起行政诉讼案件69起，其中2015年1月1日至2017年9月，冯香梅提起一审行政诉讼案件44件。且据不完全统计，上述期间，冯香梅委托其丈夫林宝，分别向东海县人民政府、东海县公安局、东海县白塔镇人民政府等共提起至少54次政府信息公开申请和履行法定职责之诉。冯香梅向东海县人民政府提起信息公开、履行举报查处等法定职责申请至少27件，向东海县国土资源局提起信息公开申请至少24件。
冯香梅在收到行政机关作出的相关《政府信息公开申请答复》后，分别向江苏省连云港市人民政府、东海县人民政府等复议机关共提起至少32次行政复议。在经过行政复议程序之后，其又分别以政府信息公开申请答复“没有发文机关公章、答复内容不全面，属程序违法”等为由向连云港市中级人民法院、连云港市海州区人民法院、南京市中级人民法院等人民法院提起政府信息公开之诉至少29次，提起其他履行法定职责或者行政复议之诉至少15次。
针对冯香梅的反复诉讼行为是否构成滥用诉权，本院通过听证会的方式听取了冯香梅及案涉相关行政机关的意见。冯香梅认为，其不存在滥用诉权行为。第一，提起诉讼的原因是其在白塔埠镇有承包地，但在承包地被征收过程中未获得补偿，因信息公开引起的诉讼实属无奈。第二，相关职能部门不作为导致了冯香梅的诉讼。冯香梅不知承包地被征收而错失时机，只能通过信息公开的方式来查询相关信息。第三，相关部门不执行或不充分执行生效判决，从而导致冯香梅的诉讼或持续诉讼。第四，相关部门使用模糊概念及无因果必然的推论侵害冯香梅的权利，致使冯香梅诉讼。是否农转非与是否有地无必然联系，冯香梅合法权益得不到保护，从而诉讼过多，也过多消耗了冯香梅的精力物力，冯香梅的诉讼是相关职能部门滥用职权所致。第五，法律现状及冯香梅对法律的一知半解加上政府的不作为导致冯香梅重复诉讼。冯香梅所有行为均为利益而来，不能放弃诉讼的机会，因通过信息公开或其他方式获得的材料不及时维权则为放弃，冯香梅只能诉讼，至于能否胜诉，则由法院来定。由于冯香梅对法律一知半解，搞不清适格被告和受理法院，也造成了一些无意义的诉讼。第六，冯香梅由于成立小家庭较晚，个人一直没有独自耕种及分得个人应得的征地补偿。白塔村一组的承包地涉及到征地事项，相关行政机关故意否定冯香梅的土地承包经营权增加了诉讼案件数量。综上，冯香梅不得已持续诉讼，实非冯香梅所愿，请求依法支持冯香梅诉讼请求。东海县人民政府及东海县国土资源局等相关行政机关认为，冯香梅反复就同一事项提起复议申请和行政诉讼，在以往的行政复议和行政诉讼裁决中，其申请的相关事项对冯香梅的合法权益明显不产生实际影响，冯香梅的起诉不具有依法应予救济的诉讼利益，与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条解决行政争议保护公民法人和其他组织的合法权益立法本意相悖，浪费了行政资源和司法资源，已构成诉讼权利的滥用，请法院依法裁决驳回，并针对上诉人滥用诉权的情形做出相应的处理。
本院认为，公民在行使宪法和法律规定的权利时，必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。
本案冯香梅所提出的行政申请与其以往提起的相关申请具有以下几个明显特征：一是申请次数众多。仅据不完全统计，自2015年开始冯香梅向东海县人民政府及其相关部门至少提出54次政府信息公开申请或履行法定职责申请。二是申请内容多有重复。如冯香梅多次分别申请东海县人民政府、东海县国土资源局、江苏省国土资源厅等行政机关公开涉及东海县××白塔村土地征收补偿相关信息，向东海县公安局、东海县档案局等行政机关申请公开其户口农转非的相关信息等。三是多次存在重复申请行为且后继分别提起行政复议和行政诉讼。冯香梅对部分信息明知不属于《中华人民共和国信息公开条例》规定的政府信息范畴，仍然通过信息公开、行政复议、行政诉讼的方式表达和反映诉求。四是部分申请目的明显不符合法律规定。冯香梅提起的信息公开、履行法定职责申请和提起行政复议、诉讼的目的是为了向政府及其相关部门施加压力，以引起对其主张的征地补偿安置问题的重视和解决。
关于政府信息公开申请相关诉求。《中华人民共和国信息公开条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。保障社会公众获取政府信息的知情权是《中华人民共和国信息公开条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十六条规定，当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他组织申请公开已经公布或其已经明晓的政府信息、或者请求行政机关制作、收集政府信息或对已有政府信息进行汇总、分析、加工等，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。
关于履行法定职责申请相关诉求。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十条规定，对于没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉，人民法院应当不予立案。当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，人民法院依法应不予立案。第十三条规定，当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，人民法院依法不予立案。冯香梅在多起行政诉讼案件中，均存在向不同机关提出相关或类似申请的行为。
关于行政复议申请行为。综合分析冯香梅提起的信息公开或相关申请，冯香梅针对大多数申请行为，在相关行政机关作出答复后，继而均通过向东海县人民政府、连云港市人民政府或江苏省人民政府提起行政复议的方式寻找所谓的权利救济。甚至针对行政机关的复议行为不服仍然转向上一级行政机关再次提起行政复议，如(2015)宁行初字第381号行政案件中，冯香梅针对连云港市人民政府在行政复议程序中行政复议申请补正通知书，再次向江苏省人民政府提起行政复议申请，要求撤销该补正通知。明显违反了行政复议原则上实行一级复议制度。再如（2015）连行初字第00028号行政案件中，冯香梅亦是收到东海县人民政府[2015]东行复第38号补正行政复议申请通知书后，未按补正通知的要求补正材料，再次向连云港市人民政府提起行政复议。（2016）苏07行初12号行政案件中，冯香梅针对同一行政复议不予受理行为，在人民法院生效判决作出后一年，就同一行政行为以同样的复议请求再次提起行政诉讼。这种复议程序的反复发起，不仅耗费大量行政成本，而且影响了行政机关正常工作秩序和行政机关对其他公民正常申请的及时处理，属于对行政复议权的不当行使。
针对冯香梅上述行政诉讼案件的总体特征分析，本院认为，冯香梅提起的多起行政诉讼明显缺乏诉的利益，不具有起诉的正当性，属于滥用诉权的行为。
首先，冯香梅的起诉明显缺乏诉的利益。从冯香梅反复申请而发起的行政程序来看，其核心内容是意图通过行政诉讼的方式，解决其所诉求的“土地征收补偿”问题。因此，冯香梅反复发起的多个行政申请事项乃至行政诉讼主张是否具备诉的利益，基本的判断依据是其是否具有可资主张权利的“被征收土地”。本院于2017年3月22日公开开庭审理冯香梅提起诉讼的相关案件时，冯香梅本人到庭，当庭陈述其记不清已提起多少诉讼，起诉原因都是要求征收补偿，其在征地之前已经办理了户口“农转非”手续。1997年涉及镇税务所土地征收时，是其父亲冯永仁与政府谈的补偿问题，冯永仁于1999年去世。冯香梅及其委托代理人林宝均陈述相关土地承包经营权属问题未与其父母家人提起过民事诉讼，也未专门提起过土地征收或补偿诉讼。冯香梅并非该村集体经济组织成员，所主张享有承包土地没有相关的证据予以证实，且其也在长达三年多、多达一百余起的行政申请和行政诉讼中，均未提起相关土地承包权属或征收方面的实体权益救济。据其现有证据亦无法证实冯香梅存在司法救济的客观需要，没有诉讼利益或仅仅是为了借助诉讼攻击对方当事人的主张不应受到保护。本案冯香梅的起诉源于政府信息公开申请，作为一项服务于实体权利的程序性权利，由于对获取政府信息权利的滥用，冯香梅在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。
其次，冯香梅的起诉不具有正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，行政诉权的设立是当公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害或就法律关系发生争议时，当事人请求法院行使司法权来保护权益或者解决行政争议的权利。冯香梅不断将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段，此种起诉已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼宗旨。
第三，冯香梅反复提起行政诉讼显属对诉权的滥用，构成滥用诉权行为。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。冯香梅的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人的界限。针对冯香梅所提起的频繁诉讼，人民法院也多次向其释明，并多次未支持其不合法的申请和起诉，冯香梅在明知其申请和诉讼不会得到支持，仍然一再申请政府信息公开，不论政府及相关部门如何答复，均执意提起行政复议和行政诉讼。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是冯香梅所提出的政府信息公开申请还是向本院所提起的其他相关诉讼均构成明显的权利滥用。本案中，本案中，冯香梅起诉要求东海县国土资源局对东国土建告[2016]第024号征地告知书提及事项进行听证，因冯香梅无证据证实其系白塔村村民委员会的村民并且享有土地承包经营权，故不属于听证事项的当事人或者其代理人，涉案征地告知书提及事项是否听证，对冯香梅的权利义务也不产生实际影响，冯香梅的诉求不属于行政诉讼的受案范围；冯香梅与涉案土地的征收行为不具有法律上的直接利害关系，不具备对涉案土地的征地告知书提及事项要求听证的主体资格。东海县国土资源局针对冯香梅的听证申请已经做出书面的不予听证通知书并已送达冯香梅。鉴于冯香梅无充分有效的证据证明其与案涉征地行为具有法律上的利害关系，被诉行政行为对其合法权益明显不产生实际影响。这种不间断地向政府及其相关部门提出相关申请转而提起行政复议或诉讼的行为，真实目的并非为了保障正当的合法权益，而是借此向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以期通过行政诉讼的方式迂回实现其所主张的征地补偿问题。冯香梅的诉讼明显背离《中华人民共和国行政诉讼法》保护行政相对人合法权益、化解行政争议的立法目的，已经构成了权利的滥用。
保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，要依法规制滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使损害司法权威，阻碍法治进步。对不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。对于当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案冯香梅所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障冯香梅依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于冯香梅今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、行政复议或履行法定职责申请、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据现有规定进行严格书面审查，冯香梅须举证说明其申请和诉讼合理目的，如经本院书面审查，冯香梅提起的类似诉讼仍不具有诉的利益，本院将直接予以书面裁定不予立案。冯香梅如仍坚持发起类似的诉权滥用行为，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百零二条第三款、第一百一十二条第二款、第一百一十八条规定，对因冯香梅滥用诉讼权利的行为导致对方当事人产生额外的诉讼支出，应支付对方当事人的相关合理诉讼支出费用。
综上，上诉人的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
上诉人预交的50元二审诉讼费，予以退还。
审判长 谢善娟
审判员 宋建霞
审判员 戴立国
审判员 周文元
审判员 李 季
二〇一七年十二月二十一日
书记员 周 杰
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；