江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)赣03行终77号
上诉人（一审原告）刘建国，男，1979年2月24日生，汉族，住江西省吉安市吉安县，
委托代理人曹勇，江西文冠律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）萍乡市人力资源和社会保障局，住所地萍乡市建设中路2号，统一社会信用代码11360300556013747F。
法定代表人朱广仁，该局局长。
委托代理人刘圣斌，该局干部。
第三人江西省萍乡长运有限公司，住所地萍乡市经济技术开发区安源中大道10号，统一社会信用代码91360301550852865E。
法定代表人刘一凡，董事长。
委托代理人卢运辉，江西金鳌律师事务所律师。
刘建国因诉萍乡市人力资源和社会保障局行政不作为一案,不服萍乡市安源区人民法院（2017）赣0302行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘建国委托代理人曹勇，被上诉人萍乡市人力资源和社会保障局委托代理人刘圣斌，第三人江西省萍乡长运有限公司委托代理人卢运辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明,2016年4月9日，潘国驹（已在交通事故中死亡）驾驶赣Ｊ×××××卧铺客车（该车属江西省萍乡长运有限公司所有）从广东汕头返回江西萍乡，行至G25长深高速344KM+10M东源路段时与孙学所驾驶车辆相撞，交警部门认定潘国驹负事故的主要责任，孙学负事故的次要责任。事故造成赣Ｊ×××××卧铺客车上包括刘建国在内的多名乘客受伤。事发后刘建国先后在龙川县人民医院、解放军第94医院治疗，经诊断：1、右侧胫骨平台粉碎性骨折；2、右侧腓骨小头骨折；3、右小腿骨筋膜视综合症术后；4、右侧腓总神经损伤。2017年3月21日，刘建国到萍乡市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）申请工伤认定，市人社局当场告知刘建国提供其与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的材料。2017年3月31日，市人社局出具《工伤保险申请补正材料告知书》并于当日送达刘建国。刘建国以市人社局不予受理且拒不出具不予受理决定书属于行政不作为为由，于2017年3月24日诉至一审法院，请求：1、判令市人社局受理刘建国的工伤认定申请，并认定刘建国为工伤，第三人为承担刘建国工伤保险责任单位；2、诉讼费由市人社局承担。
一审认为，依据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”之规定，市人社局作为劳动保障行政部门，依法具有对本辖区内的企业职工受伤是否构成工伤进行受理、认定的法定职责。本案争议的焦点是市人社局要求刘建国补充提供与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证据材料才予以受理工伤认定申请的行政行为是否合法。《工伤保险条例》第十八条规定“提出工伤认定申请应提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当办理。”市人社局于2017年3月21日（即刘建国向市人社局提起工伤认定申请之日）当场告知刘建国必须提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的材料才能受理其申请，并于2017年3月31日出具《工伤保险申请补正材料告知书》并送达原告，符合该条第一款第（二）项、第三款之规定。综上，市人社局要求刘建国提供其与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）才予以受理工伤认定申请的行政行为符合法律规定，刘建国的诉讼请求没有事实依据和法律依据，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘建国的诉讼请求。
刘建国不服一审判决，向本院提起上诉,请求本院撤销原判，改判支持上诉人一审的诉讼请求。其理由：一、上诉人虽然没有与原审第三人签订劳动合同，但在申请工伤认定时已向被上诉人提供了证明存在劳动关系的证据材料，即广东省东源县法院的案件受理通知书及庭审笔录，笔录反映原审第三人在庭审中已承认上诉人系第三人的员工，月工资6000元。上诉人在申请工伤认定及一审时也解释了东源县法院受理的上诉人机动车交通事故责任纠纷一案因案情复杂、涉案人员多而尚未审结的事实。一审庭审后，上诉人才收到东源县法院判决书（该判决书确认了上诉人与原审第三人间的劳动关系），并及时提交给了一审法院（一审法院未对该证据组织质证）。二、上诉人申请工伤认定时被上诉人拒不接受申请人递交的材料，上诉人于2017年3月21日向被上诉人提交工伤认定申请书及相关材料，被上诉人以上诉人没有劳动关系的证明材料为由拒不接受，上诉人向被上诉人说明材料中有东源县法院庭审笔录，第三人已认可存在事实劳动关系，并解释上诉人所提的机动车事故责任纠纷案件东源县法院仍在审理，暂时无法提供判决书。但被上诉人仍坚持己见，也不向上诉人出具书面告知书，被上诉人的行为不符合《工伤保险条例》第十八条第三款、第十九条第二款、第二十条第三款的规定。综上，上诉人已提交第三人自认的存在劳动关系的证明材料，被上诉人应受理上诉人的工伤认定申请，如被上诉人认为上诉人的材料不全，应在接受材料后书面告知予以补正，或中止认定，等待与工伤认定有关的法院判决结果。如认为上诉人所提供的材料不足以证明存在劳动关系的事实，可以作出不予认定工伤的决定，而不是简单的将上诉人拒之于工伤认定的门外。综上，一审判决认定事实及适用法律均有错误。
被上诉人萍乡市人力资源和社会保障局辩称，2017年3月21日，上诉人刘建国以2016年4月9日驾驶萍乡至汕头的班车途中发生交通事故受伤为由向我局提出工伤认定申请。根据《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。经查，刘建国提交的材料中无与用人单位存在劳动关系的证明材料。我局当场口头告知刘建国需进一步补充材料，并根据《工伤认定办法》（人社部令第8号）第八条规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。”被上诉人已于2017年3月31日向上诉人送达《工伤保险申请补正材料告知书》。综上，上诉人刘建国的工伤认定确认正处于程序进行中。鉴于以上事实，我局恳请二审法院驳回上诉人刘建国的上诉请求。
第三人江西省萍乡长运有限公司述称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法、判决结果公正。对于上诉人提出的工伤认定申请，上诉人处理程序符合相关规定。上诉人的上诉请求没有事实依据和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。一、上诉人向被上诉人申请工伤认定，没有按照《工伤保险条例》第十八条的规定，提交与第三人存在劳动关系的证明材料。虽然上诉人一审提交了广东省东源县人民法院的庭审笔录，上诉期间又提交了广东省东源县人民法院的民事判决书，但这些证据材料不足证实上诉人与答辩人之间存在事实劳动关系。根据劳动和社会保障部颁发的《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005]12号）第二条的规定，认定事实劳动关系可参考下列证据：工资支付凭证或记录、缴纳社会保险费的记录、用人单位发放的工作证或服务证、劳动者填写的用人单位招工招聘登记表或报名表、考勤记录、其他劳动者的证言等间接证据。而本案的上诉人没有提供上述间接证据中的任何一项。仅凭上诉人提供的模棱两可的庭审笔录和民事判决书所记载的片言碎语，不构成法律上的自认，不能实现上诉人证明劳动关系的目的。此外，既然上诉人与第三人之间对是否存在劳动关系的有着争议，那么上诉人也应当依据《劳动争议调解仲裁法》第二条和第五条的规定以及劳动和社会保障部颁发的《关于确立劳动关系有关事项的通知》第五条的规定，向有管辖权的劳动争议仲裁机构申请劳动争议仲裁，通过仲裁程序予以确认。二、被上诉人对上诉人于2017年3月21日提出的工伤认定申请，经过审核，在认定上诉人没有按照《工伤保险条例》第十八条规定提交证明劳动关系的材料之后，于2017年3月31日出具《工伤保险申请补正材料告知书》并送达给上诉人。被上诉人的行政程序完全符合《工伤认定办法》第八条“材料不完整的，应当在15日内以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料”之规定。因此，被上诉人对于上诉人提出的材料不完整的工伤认定申请，处理程序合法。
二审庭审中，上诉人提供了一份新的证据，即广东省东源县人民法院2017年7月13日作出的（2016）粤1625民初955号民事判决书，用以证明上诉人与第三人之间存在劳动关系。经被上诉人和第三人质证，被上诉人和第三人均认可该证据本身的真实性，但对关联性和证明目的有异议，认为不能达到原告的证明目的。本院经审查认为，因本案系刘建国诉市人社局行政不作为，而在工伤认定的申请及行政程序中刘建国并未向市人社局提交该份民事判决书，仅在诉讼程序中向二审法院提交。该证据与本案要审查的内容（即市人社局是否存在行政不作为）无关联，故不予采纳。
经本院审理，二审对前述一审查明的事实予以确认。二审补充查明，上诉人因2016年4月9日发生交通事故受伤，于2017年3月21日向被上诉人申请工伤认定，其提交的材料有：1、工伤认定申请表、工伤认定申请信息表；2、刘建国身份证复印件、第三人工商登记信息；3、刘建国以江西省萍乡长运有限公司、中国人民财产保险股份有限公司萍乡市分公司、中国人民财产保险股份有限公司广州市分公司、广州市黄埔金鹏汽车服务有限公司、孙学为被告，于2016年8月12日向广东省东源县人民法院提起民事诉讼的起诉状（案由为机动车交通事故责任纠纷）、该法院的受案通知书、应诉通知书；5、广东省东源县人民法院庭审笔录（仅1页，为复印件，笔录内有江西省萍乡长运有限公司委托代理人陈述“刘建国是江西省萍乡长运有限公司的驾驶员”，但该页笔录中未明确委托代理人的姓名及身份）；4、交通事故责任认定书、交警部门的调查笔录；5、龙川县医院、解放军第94医院的出院记录、疾病证明书。被上诉人于2017年3月31日向上诉人送达《工伤保险申请补正材料告知书》，该《告知书》载明：“经审核，你于2017年3月21日所提交的工伤认定材料不完整，尚缺职工和用人单位签订的劳动（聘用）合同或存在事实劳动关系、人事关系有效证明材料。根据《工伤保险条例》第十八条规定，需要你补正所需材料。请你在30内补正，否则不予受理。”此后，上诉人未向被上诉人补正包括（2016）粤1625民初955号民事判决书在内的其他任何材料。
本院认为，本案的争议焦点为：上诉人申请工伤认定时，被上诉人提出要上诉人补正提供其与第三人存在劳动关系的材料才可受理，是否构成行政不作为。对此应依据《工伤保险条例》等规定予以判断。《工伤保险条例》第十八条规定“提出工伤认定申请应提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当办理”。《工伤认定办法》（人社部令第8号）第八条规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定”。劳动和社会保障部颁发的《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005]12号）第二条规定，如用人单位与劳动者未签订劳动合同，认定事实劳动关系可参考下列凭证：工资支付凭证或记录、缴纳社会保险费的记录、用人单位发放的工作证或服务证、劳动者填写的用人单位招工招聘登记表或报名表、考勤记录、其他劳动者的证言等证据。本案中，被上诉人收到上诉人提交的申请工伤认定材料后，认为上诉人提交的广东省东源县人民法院庭审笔录尚难以确定上诉人与第三人之间存在劳动关系，为慎重起见，而要求上诉人补正相关有效证明材料，补正后将受理。对此本院认为，劳动关系既属于具有财产性质的法律关系，也属于具有人身性质的法律关系，劳动关系的确立必然产生一系列法律后果，应当慎重对待。因上诉人提交的广东省东源县人民法院庭审笔录（仅一页）并未明确江西省萍乡长运有限公司委托代理人的姓名和身份，且该笔录为复印件。凭笔录中的一句陈述实难确定上诉人与第三人之间存在劳动关系，故被上诉人2017年3月21日收到上诉人提交的申请材料，经审核后于同年3月31日向上诉人出具《工伤保险申请补正材料告知书》，要求上诉人30日内（即在2017年4月31日之前）予以补正，补正后再受理，被上诉人的处理行为并无不当，符合《工伤保险条例》第十八条及《工伤认定办法》的相关规定，不属于行政不作为。同时，《工伤保险申请补正材料告知书》表明对于上诉人提出的工伤认定申请尚在行政程序中。在上诉人至今未向被上诉人补正任何相关证明材料的情况下，上诉人于2017年3月24日（尚处在行政程序中）向一审法院起诉，要求人民法院责令被上诉人予以受理，无法律法规依据，不能支持。上诉人可待补正相关一些证明材料（包括（2016）粤1625民初955号民事判决书在内）后，再视被上诉人作出行政行为的情况，对自己予以权利救济。另外，在社会保险行政部门未受理工伤认定申请的情况下，上诉人要求法院判令被上诉人认定上诉人为工伤并要求确认第三人为承担工伤保险责任单位的诉求，也无任何法律依据，不能支持。否则，属于司法权僭越行政权，违反了“先行政再司法”的基本原则。
关于上诉人提出被上诉人的行为不符合《工伤保险条例》第十九条第二款、第二十条第三款规定的上诉意见。经审查，《工伤保险条例》第十九条和第二十条均是对社会保险行政部门受理工伤认定申请后行政行为的规制，而本案被上诉人尚未受理上诉人的工伤认定，故被上诉人的行为并不存在不符合《工伤保险条例》第十九条第二款、第二十条第三款规定的问题。故上诉人该上诉理由不成立，其相关主张不能支持。
综上，原审判决认定事实基本清楚、适用法律正确，审判程序合法，处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘建国负担。
本判决为终审判决。
审判长 李修贵
审判员 聂奇能
审判员 刘 薇
二〇一八年一月二十二日
书记员 邱玉西