四川省泸州市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2016）川05刑终50号
原公诉机关四川省古蔺县人民检察院。
上诉人（原审被告人）刘某甲，男，1969年3月5日出生于四川省古蔺县，汉族，初中文化，古蔺县大村镇村镇建设服务中心原主任，住古蔺县。因本案于2015年6月11日被古蔺县人民检察院取保候审，同年11月16日被古蔺县人民法院取保候审。
辩护人曹华，四川五月花律师事务所律师。
四川省古蔺县人民法院审理古蔺县人民检察院指控原审被告人刘某甲犯玩忽职守罪一案，于2015年12月21日作出（2015）古蔺刑初字第217号刑事判决。原审被告人刘某甲不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。四川省泸州市人民检察院指派检察员古香出庭履行职务，上诉人（原审被告人）刘某甲及其辩护人曹华到庭参加诉讼。现已审理终结。
原判认定：2008年1月至2015年6月期间，被告人刘某甲担任大村镇村镇建设服务中心主任，该中心具有对大村镇场镇规划区内违法建设进行监管的职责。2008年起大村镇场镇规划区停止建房审批，2008年至2015年6月期间，刘某甲未对大村场镇规划区内的违法建设行为进行有效监管和制止，且在2008年9月至2012年7月期间，还对部分群众违规收取城市基础设施建设配套费共90余万元。该期间内，大村镇场镇规划区内违法建设数量急剧增加，有档案记载的违法建房面积达14余万平方米，造成了恶劣的社会影响。
原判认定上述事实采纳的证据有：立案决定书、古蔺县人民检察院关于刘某甲涉嫌玩忽职守犯罪的情况说明、取保候审类文书、户籍证明、刘某甲人事档案资料、大委发〔2013〕17号文件、大委发〔2015〕26号文件、大委发〔2015〕28号文件、大委发〔2015〕39号文件、大村镇政府党政办关于刘某甲任职情况的证明、大村镇事业单位法人证书、刘某甲委托行政执法证、刘某甲任职文件遗失证明、大村镇村镇建设服务中心工作职责的说明、建法[2012]99号文件、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《四川省城乡规划条例》、《建设行政处罚程序暂行规定》、古蔺县大村镇政府的情况说明二份、古蔺县人民政府文件三份、被告人刘某甲的供述和辩解、证人李某甲、姚某甲、张某甲、李某乙、李某丙、左某某、王某甲、许某某、侯某某、冷某某、胡某某、刘某甲、时某某、曾某甲、李某丁、罗某甲、刘某乙、陈某甲、姚某乙、甘某某、任某某、李某戊、朱某甲、安某某、冯某某、刘某丙、姚某丙、杨某某、范某某、陈某乙、张某乙、刘某丁、张某丙、姚某丁、喻某某、李某己、代某甲、何某某、代某乙、罗某乙、罗某丙、代某丙、陈某丙、管某甲、余某某、曾某乙、王某乙的证言、刘某甲夫妇违建档案、大村镇违建档案统计、大村镇城镇建设规划现状分析图、大村镇城镇建设规划用地布局规划图、大村镇规划区内部分违建图片、古蔺县住建局出具违规收取配套费的说明、古蔺县住建局出具的大村镇个人建房审批说明、2011年大村镇村镇建设服务中心收取配套费凭证及票据、古蔺县物价局复印书证、国办发[2002]10号文件、大村镇村镇建设服务中心收取配套费凭证及票据、违建户违建档案、归案说明等。
原判认为，被告人刘某甲身为国家机关工作人员，负有对其管辖区域内违法建筑监管查处的职责，被告人刘某甲对工作严重不负责任，不认真履行职责，导致其管辖范围内违法建筑大量出现，造成恶劣社会影响，其行为已构成玩忽职守罪，应予刑事处罚。被告人刘某甲到案后如实供述罪行，可以从轻处罚。综合本案事实及情节，结合被告人刘某甲的认罪态度和悔罪表现，对被告人刘某甲不予关押也不致再危害社会，故决定对被告人刘某甲从轻处罚并适用缓刑。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第九十三条第一款，第六十七条第三款，第七十二条第一款，第七十三条第二款、第三款的规定，判决被告人刘某甲犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年。
上诉人（原审被告人）刘某甲上诉提出：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第五十三条第一款之规定，古蔺县住建局才是涉案违法建设行为负有法律监管职责的主管行政机关，上诉人不是责任主体；古蔺县住建局向不符合法律规定条件的上诉人及古蔺县各乡镇政府委托行使建设行政执法权，该委托执法不具有合法性，上诉人以及大村镇政府下属职能部门古蔺县大村镇建设服务中心依法不具有建设行政监管处罚职责；因此，上诉人不具备玩忽职守罪的适格主体资格，故不构成玩忽职守罪。其辩护人认为：原判及出庭检察员意见将“国家机关中从事公务的人员”完全等同于“国家机关工作人员”，属于错误推论，以致认定事实及适用法律错误；古蔺县住建局向不符合法律规定条件的上诉人及古蔺县各乡镇政府委托行使建设行政执法权，该委托执法不具有合法性，上诉人以及古蔺县大村镇政府下属职能部门大村镇建设服务中心依法不具有建设行政监管处罚职责；因此，上诉人不具备玩忽职守罪的主体资格，不构成玩忽职守罪。
出庭检察员意见：刘某甲在大村镇村镇建设服务中心任主任，又系法人代表，代表大村镇政府行使职权，系从事公务的国家机关工作人员，在履职过程中严重不负责任，未认真履职，并造成恶劣的社会影响，其行为构成玩忽职守罪。原判认定事实正确，审判程序合法，适用法律准确，量刑适当，建议驳回上诉，维持原判。
经审理查明：1992年7月至2008年5月，上诉人（原审被告人）刘某甲担任大村镇建管所所长，属自收自支人员。大村镇建管所受古蔺县住房和城乡规划建设局垂直管理。2008年5月，在大村镇乡镇机构改革中竞聘的承担公益职能岗位的经费自筹的人员刘某甲等人转为财政全额拨款事业人员。2008年8月，刘某甲被中共大村镇委员会任命为大村镇村镇建设服务中心主任。同年，古蔺县大村镇人民政府全额出资设立事业单位古蔺县大村镇村镇建设服务中心，该中心作为大村镇人民政府的职能部门，具有对大村镇场镇规划区内违法建设进行监督、检查、查处的职责，业务上受古蔺县住房和城乡规划建设局的指导。2008年起，大村镇场镇规划区停止建房审批。2008年至2015年6月期间，刘某甲担任大村镇村镇建设服务中心主任，未对大村场镇规划区内的违法建设行为进行有效监管和制止，且自己也违规建房出售，并在2008年9月至2012年7月期间违规收取违建户城市基础设施建设配套费共90余万元，致使大村镇场镇规划区内违法建设数量急增，有档案记载的违法建房面积达14余万平方米，造成了恶劣的社会影响。
上述事实，有经一审质证、二审确认的下列证据证实：
1.立案决定书。证实古蔺县人民检察院于2015年6月10日对本案立案侦查。
2.古蔺县人民检察院关于刘某甲涉嫌玩忽职守犯罪的情况说明。证实2015年5月26日，古蔺县人民检察院反渎局接泸州市人民检察院反渎局指示，对大村镇违法建设泛滥背后的职务犯罪进行查处。2015年6月9日，泸州市人民检察院反渎局局长宋小平一行亲自到古蔺县人民检察院指导侦查。同日，古蔺县人民检察院反渎局侦查人员通知涉嫌玩忽职守的刘某甲到古蔺县人民检察院接受询问，刘某甲如实供述自己的犯罪事实。
3.取保候审决定书。证实古蔺县人民检察院于2015年6月11日决定对刘某甲取保候审。
4.户籍证明、刘某甲人事档案资料、大委发〔2013〕17号文件、大委发〔2015〕26号文件、大委发〔2015〕28号文件、大委发〔2015〕39号文件、大村镇政府党政办关于刘某甲任职情况的证明。证实1991年7月，刘某甲在大村建管所工作，属自收自支工作人员，由县建设局垂直管理；1992年7月至2008年5月，刘某甲任大村建管所所长；2008年5月，刘某甲被改为全额事业人员；2008年8月，刘某甲被中共大村镇委员会任命为大村镇村镇建设服务中心主任；2013年4月，刘某甲被中共大村镇委员会任命为兼任城建监察中队队长；2015年3月，刘某甲被中共大村镇委员会免去城监中队队长职务；2015年6月12日，刘某甲被中共大村镇委员会免去村镇建设服务中心主任职务。
5.事业单位法人证书。证实古蔺县大村镇村镇建设服务中心宗旨和业务范围是为村镇建设提供服务，负责乡村规划建设服务工作，负责集镇基础设施公共设施的建设维护，负责乡村建筑工程质量安全日常检查，负责乡村容貌环境卫生园林绿化的规划管理维护工作，法定代表人是刘某甲，经费来源为全额拨款，举办单位为古蔺县大村镇人民政府。
6.古蔺县住房和城乡规划建设局出具的关于大村镇村镇建设服务中心工作职能职责的说明。证实大村镇村镇建设服务中心作为大村镇人民政府的职能部门，具有受理群众建房手续的报批和辖区内违法建设的监督、检查查处的职能，业务上接受县住房和城乡规划建设局的指导。
7.古蔺县大村镇人民政府出具情况说明。证实大村镇村镇建设服务中心是大村镇政府贯彻执行《中华人民共和国城乡规划法》的主要职能部门，具有代表镇政府对大村镇场镇规划区内违法建设监管查处，开展行政执法和行政处罚的职责。
8.古蔺县大村镇人民政府出具大村镇场镇规划区内2008年至今危房改建的情况说明。证实2008年起，大村镇启动新的场镇规划，从当年起到场镇规划区内停止审批个人建房。按照危房改建的规定在场镇规划区内个人（家庭）危房改建首先要由危房鉴定中心对其房屋是否是危房进行鉴定，鉴定后方能到国土部门申请建设用地许可，到村镇建设服务中心申请规划许可。大村镇政府2008年至今在场镇规划区内没有批准过危房改建，没有个人（家庭）危房改建的相应档案，个人（家庭）以危房改建名义的建房系违法建设。
9.四川省委托行政执法证（副证）。该证正面载明：姓名刘某甲，性别男，工作单位大村镇建管所，委托机关古蔺县建设局，执法类别建设行政执法，证件编号川E17120**，发证日期2008年5月15日，有效期三年，附有照片一张，照片下注明发证机关盖钢印有效，盖有四川省人民政府法制办公室证件管理专用章。该证背面载明：实施行政执法必须持有行政执法证件并向当事人出示；持证人员依据法定职责，按规定的执法类别、区域行使执法权，并接受行政执法监督机关和持有《四川省行政执法监督检查证》的人员的监督检查；背面盖有四川省人民政府印章。该证件由刘某甲提供，并签字捺印确认。
10.古蔺县住房和城乡规划建设局关于委托各乡镇行使规划监察职能的通知。证实古蔺县住房和城乡规划建设局依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《建设部城建监察管理规定》、《四川省建设监察管理规定》等相关规定于2011年1月15日委托古蔺县各乡镇人民政府行使城乡规划监察职能，委托范围：除县城规划区外所有乡镇规划区内规划监察行为，即通过执法监察或经群众投诉、举报等途径发现的违法、违章行为，按程序依据城乡规划相关法律、法规实施行政处罚的行为。具体实施：受委托乡镇以县住房和城乡规划建设局的名义具体实施行政执法工作，各乡镇要组建执法队伍，执法人员要具备行政执法各项条件；县住建局组织各乡镇执法人员到县法制办办理委托执法证。
11.古蔺县人民政府办公室关于进一步加强城乡规划建设管理工作的通知。证实各乡镇人民政府开展辖区范围内城乡规划建设行为的监督检查，并对管控区个人建设行为开展行政执法；县属各镇规划区内的行政执法工作由县住房和城乡规划建设局监督检查，乡镇人民政府负责巡查监管和立案调查；乡、村庄规划区内未经批准或者未按行政许可批准的建设行为，由该辖区乡镇人民政府负责行政执法；各乡镇要通过执法检查、群众投诉、举报等途径，加大违法违章建设行为的查处力度，按程序及时实施行政处罚。
12.古蔺县人民政府于2012年3月17日作出关于印发《古蔺县打击违法建设“一号行动”工作方案》的通知。证实各乡镇人民政府负责本辖区内打击违法建设活动的宣传、发动工作，负责辖区内建材生产、销售企业的监管，负责辖区内违法建设的依法拆除工作。
13.《中华人民共和国行政处罚法》。该法规定：第十五条，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十八条，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。第十九条，受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。第六十二条，执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法利益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主观人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
14.《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）。该法规定：第六条，各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者预期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
15.《四川省城乡规划条例》。该条例规定：第六条，县级以上地方各级人民政府应当根据城乡规划管理的需要，建立健全城乡规划管理机构。县级人民政府应当明确乡镇人民政府办事机构承担村镇规划建设管理职责，配备与工作相适应的城镇规划建设管理人员。第七十条，上级地方人民政府应当加强对下级地方人民政府编制、审批、实施、修改城乡规划的监督检查。镇、乡人民政府应当加强镇、乡、村规划区和控制建设区的监督检查。第八十三条，在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正；逾期拒不改正的，城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇、乡人民政府可以依法组织拆除。
16.《建设行政处罚程序暂行规定》（中华人民共和国建设部令第66号，1999年2月3日施行）。该暂行规定规定：第二条，本规定所称建设行政处罚是指建设行政执法机关对违反建设法律、法规、规章的公民、法人和其他组织而实施的行政处罚。本规定所称建设行政执法机关（以下简称执法机关），是指依法取得行政处罚权的建设行政主管部门、建设系统的行业管理部门以及依法取得委托执法资格的组织。本规定所称建设行政执法人员（以下简称执法人员），是指依法从事行政处罚工作的人员。第六条第三款，执行机关认为确有必要，需要委托其他机关或者组织行使执法权的，执法机关应当依照《行政处罚法》的有关规定与被委托机关或者组织办理委托手续。
17.住房和城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见。证实对城乡规划行政处罚裁量权的相关指导意见。
18.刘某甲夫妇违建档案。证实古蔺县住建局2012年7月查处刘某甲夫妇占用国有土地，在2009年无合法手续擅自修建7层（占地面积649.25平方米）住房的事实，先后两次发出行政处罚决定书，要求刘某甲夫妇缴纳罚款。
19.大村镇违建档案统计（2010年至2015年）。证实大村镇场镇规划区内违建统计表共6页，统计表的第1号是杨某某，第168号是雷起珍，表最后一页的备注栏有：1、截止2015年8月，违建总面积147727平方米，其中2012年7月以前是85202、7平方米；2、李泽、李家德、杨启中、时安学等4户为取询问笔录，违建数据不完善，只有停工通知书；3、以上违建户均未办理规划许可证及土地使用许可手续。制表人：张某甲；制表时间：2015年10月10日。
20.大村镇违建档案统计（2009至2012.2）。证实大村镇规划区内违法建筑情况统计表共4页，时间是2009年1月至2012年2月，该统计表的统计的违建户为64户，第1户是徐永华、第64户是张富强，统计共有32户违建户交了配套费、32户未交配套费，统计共有违建面积53579平方米，统计表第一页表格下方签有经古蔺县住房和城乡规划建设局核查，表上64户建房户未办理任何建房相关手续，日期为2012年7月31日，并盖有该局印章。
21.大村镇城镇建设规划现状分析图、大村镇城镇建设规划用地布局规划图。证实大村镇场镇规划区的分布。
22.大村镇规划区内部分违建图片。证实大村场镇规划区内违法建筑大多为5至10楼，一底为门面，楼上为住宅。
23.大村镇个人建房审批说明。证实古蔺县住建局自2009年1月起至今未收到大村镇个人建房申请。
24.违规收取配套费的说明。证实古蔺县住建局出具的说明，说明大村镇村镇建设服务中心收取的城市基础设施配套费系违法收取，不应当对违法建设户收取。
25.古蔺县物价局复印书证。证实城市基础设施配套费系2001年国家取消原有的各项城市建设配套费归并而来，标准为建制镇以上的城市，建制镇按建筑面积每平方米15元征收，县政府所在地城市规划区按20元核定，用于城区公用设施、基础设施改造。四川省物价局、财政厅于2003年12月发出关于农民建房收费问题的通知，证实对于农民利用农村集体土地建设自用住房的，除工本费外，不得再收取其他行政事业性收费。农民修建经营性用房的可按现行规定收取城市基础设施配套费等合法收费。如住房与经营性用房合修的应分开收费，不能分开的一律按自用住房收费。大村镇村镇建设服务中心有收取城市建设配套费的许可。
26.国办发[2012]10号文件。证实禁止一切没有法律法规依据的行政事业性收费，对农民利用农村集体土地建设自用住房的，除工本费外，不得再收取其他行政事业线收费。
27.大村镇村镇建设服务中心收取配套费凭证及票据。证实2008年9月至2012年7月期间总共收取了46户，共计908749.6元配套费。
28.违建户违建档案。证实违建档案记载了168户违建户违法修建的相关情况。其中，调查询问笔录的调查人为刘某甲等人，笔录内记载调查人身份是古蔺县建设局城监大队行政执法人员，暂时停止施工通知书盖章为古蔺县住房和城乡规划建设局或者古蔺县大村镇人民政府，缴费单盖章为大村镇村镇建设服务中心。
29.归案说明。证实2015年6月10日，古蔺县人民检察院通知刘某甲到院接受讯问，刘某甲到案后，如实供述其犯罪事实。
30.证人李某甲的证言。证实1998年至2012年7月期间，李某甲在大村镇建管所工作,2008年转为全额事业人员,2012年7月调职。大村镇村镇建设服务中心的性质,其系大村镇政府的一个职能部门，业务上接受古蔺县住建局的指导和管理，主要职能是负责城乡规划的日常工作以及对大村场镇规划区内的建设进行监管。2008年至2012年3月期间工作人员有刘某甲、姚某甲、李某甲,都是经过培训考试的，建设局发有委托行政执法证。2008年后，大村镇场镇规划区内因规划没有批下来就停止审批建房，在规划区内的建房都属于违建。在巡查中发现有修建房屋的就口头说一下没有手续不能修建，发现继续修的，有的就发一下停工通知书，有的也没发，发了后也没有如何管,除了个别的人户(王某乙),其他大部分的建房户都没有严格制止，只做了现场勘查、现场询问，也没有给他定性是否是违建,就是通知他们来收取了村镇建设配套费、白蚁防治费。有些建房户也没有收取这两类费用。对违建行为的管控没有严格按照规定来管控、制止，没有进行过行政处罚。实际上表上的建房户实际上绝大部分是农村集体土地的建房，按照规定不管是否是违法建设，都不应当收取城市建设配套费。有极少部分是国土土地的建房，但是他们没有任何的手续，不能建房，也不能收取配套费，只能做行政处罚。大村镇建设服务中心没有上报过大村镇场镇规划区内的违法建设资料，也没有请求过对这些违建户进行行政处罚。刘某甲、李某甲等三人有一次去咨询过住建局行政处罚的程序，觉得很复杂，就放弃了。刘某甲、姚某甲的父亲在大村场镇规划区内修建过房屋进行出售。2008年至2012年7月，村镇建设服务中心对大村镇场镇规划区内的建房户建立了相应的档案，部分建房户没建房档案。交配套费的是150余户。2008年至2012年7月之间，大村镇建设服务中心对大村镇违法建设的监管上未严格制止，大部分是口头制止，收取配套费后就不再进行监管，未进行相应的上报或行政处罚，导致该期间超限超高的违法建设大量存在。
31.证人姚某甲的证言。证实其于1994年至2015年6月期间在大村镇建管所工作，2008年建管所更名为大村镇村镇服务中心，姚某甲转为全额事业人员。大村镇村镇服务中心是大村镇政府的一个职能部门，2008年以前是属于自收自支单位，2008年机构改革以后是全额事业单位，编制属于大村镇政府，业务上接受古蔺县住房和城乡规划建设局（简称住建局）的指导和管理，主要职能是负责大村镇场镇规划的具体工作；对规划区内的建房户要建档建卡（建立档案）；对场镇规划区内的违法建设进行监管；收取村镇建设配套费；农村危房改建以及大村镇政府安排的临时工作等。2008年古蔺住建局组织过比较系统的培训，之后发了一个委托执法证。国家对场镇内个人建房楼高不能超过3层。个人建房需要到村镇建设服务中心申请，受理并核发选址意见书后，由国土部门办理建设用地手续，大村镇建设服务中心再根据审批的面积和楼高对建房户进行监管。2007年以后选址意见书的审批全部由县住建局进行了。大村镇建设服务中心在日常工作中要对规划区内建设户进行巡查监管，发现建设行为要求建房户出具相关的手续，包括土地审批手续和建设部门审批的相关手续，根据审批的面积和楼层进行现场勘验，如果没有审批手续或不齐的就现场制作调查笔录，立即停止修建，等候处理，然后在工作中要巡查管控，发现建房户没有停工，继续修建的要制止、要采取包括行政处罚在内的措施管控。2008年至2012年7月，大村镇场镇规划区内违法建设的情况比较多，发现了之后没有严格不准修，主要是口头说一下没有手续不能修建，继续巡查发现还在修，有的就发一下停工通知书，有的也没发，发了后也没有如何管，只有王某乙家是严厉监管了的，但后来发生纠纷后也没有管了。收费的情况是根据巡查时的笔录来计算建筑面积，通知他们来缴纳配套费和白蚁防治费，交了就允许修。实际上这种方式不能有效控制，因为老百姓认为交了钱就可以修。违法建设是不能收取配套费的，交费也是服务中心自己决定，酌情收取。这些钱是交到财政的。交了费之后，监管的内容就是修建安全和是否占道，但实际上2012年7月以前交了费的，就在修建过程中都没有管理了。大村镇建设服务中心给建房户说过修建标准，但他们没有执行，自行修六七层，甚至更高，他们建房大多是由建房者自行组织个体工匠来修建。2010年左右，刘某甲在大村场镇规划区内修建过房屋，是老国税所的地基，姚某甲的父亲也修建了一栋，都是没手续的，在修建过程中也没有监管。2008年至2012年7月期间，没对违法建设进行过行政处罚，对部分建房户发了停工通知书，有的是口头制止。该段时间内的档案是李某甲建立的，不是很规范和完善。2013年4月，县住建局专门派人来指导对2010年以来的建房户资料进行完善，大概20天。这些不完善表现在：档案不齐备，没有现场勘验笔录、照片；缴费后就没有如何监管，超出三楼修建的比较多；大部分负责修建的都是个体工匠没有相关资质。2013年以来，在管控中发现有违建行为主要是发停工通知，并在现场发放承诺书要求建房户按照承诺书上的规定建房，并且签订建筑施工安全责任书，发了后要求建房户到大村镇村镇服务中心接受调查，制作违建档案，调查后建房户就可以修建房子了。在修建过程中，发现建房户不按照承诺书的要求修建就进行了制止，但是制止不下来。最近两年多修的房子大部分修的面积比较大，楼层比较高。承诺书和施工安全责任书是刘某甲要求制定的，因为大村镇场镇规划区内确实有些人的房屋是危房现在无法居住，只能通过这种方式来限制修建面积和高度，但实际操作大部分的建房户都违反了承诺书的规定，都修了六楼以上。有的人也借地质灾害户、搬迁户、危房户的名义修建房屋出售，实际上他们都是没有合法手续的，属于违建行为。
32.证人张某甲的证言。证实2013年9月17日至今，张某甲在大村镇村镇建设服务中心工作。大村镇村镇建设服务中心是全额事业单位，是大村镇政府的职能部门，业务上接受古蔺县住房和城乡规划建设局的指导和管理。大村镇村镇建设服务中心的职能职责包括：对规划区内的建房审批，对建房户要建档建卡（建立档案）；城乡环境综合治理；对场镇规划区内的违法建设进行监管、打击违法建设等。在监管过程中使用的法律文书是在古蔺县住建局城建大队领取。张某甲来之后，大村场镇规划区内的建房都是没有任何手续的建房，不存在手续能补正的情况，所以都是违法建设。平时基本都是刘某甲带队巡查，张某甲和姚某甲跟着巡查，一般在违建户在修建地基时，口头告知停工，发现其继续违法建设的，才发停工通知书，同时开展调查取证工作，调查取证包括现场勘验和取询问材料，在对违建户进行询问调查笔录的时候，给违建户发放修建只准修两楼一底的承诺书及施工安全责任书，这些工作干完后，就归档了。在以后的巡查中，又继续发现违建户继续违建的，口头告知停工，或者又发一次停工通知书，就没有采取进一步的措施进行监管。当然对个别的违建户，分管领导陈某丁带队去阻止过违建户违建，没收过修建工具等。实际上大村镇建设服务中心都没有对任何违建户进行过行政处罚。大村镇村镇建设服务中心形成有对雷某甲、雷某乙强、陈某戊、张某乙、李某庚、李某辛、李某壬、何某某、陈某己、管某乙的强制拆除预案，其中向县住建局城监大队和县打违办报送过李某庚等六户的资料和强制拆除申请，但到现在也没有任何处理。大村镇建设服务中心是镇政府直管单位，没有向镇政府报过大村镇违法建设的材料，向县住建局报过2013年大村镇打击违法建设的总结，还向县上报过请求强制拆除的几户违建档案，2015年5月份的时候向县打违办报过一份有十多户违建户违建的数据表。刘某甲以其妻子汪某某的名义，姚某甲以其父亲姚某戊的名义各修了一栋七层楼的楼房，都属于违建。
33.证人李某乙的证言。证实2013年3月底至6月底，李某乙在大村镇城建监察中队工作，任城建监察中队队长。城建监察中队属于村镇建设服务中心，工作职责是在大村镇场镇规划区内的违建巡查、管控、打击违法建设等活动，刘某甲、姚某甲、殷某某都参加了巡查、管控的，处理违建的时候建设服务中心和城监中队都是一起处理的，城建监察中队执法行为就代表村镇建设服务中心，刘某甲、殷某某、邓某某等人，还有20个民兵参与，李某乙等人都参加了县住建局城建监察大队的执法培训，并考了试。李某乙在大村镇村镇建设服务中心工作期间主要负责打击大村镇的违法建设，日常巡查管控，建立完善违建档案等工作。2013年4月，当时大村场镇规划区内的违法建筑已经非常严重，当时县住建局派了城建监察大队的冷某某、侯某某等人来帮助开展工作，这项工作主要是村镇建设服务中心牵头，李某乙等人协助调查取证、发放暂时停工通知书等，当时都是通知违建户到村镇建设服务中心、城监中队办公室进行调查取证。在2013年3月底至6月，村镇建设服务中心和城监中队开展了巡查和宣传，对违建户进行了调查取证，发放了停工通知书，就没有进一步采取措施了。村镇建设服务中心发放过承诺书和施工安全责任书，实际上既然没许可违建户建房，就不应当发放。在这三个月里，刘某甲没有安排对违建户的行为进行行政处罚，也没有上报过镇政府、住建局请求对违建户进行处罚，只是口头说过拟对雷某乙强、雷某甲的违法建设进行拆除。
34.证人李某丙的证言。证实2008年10月至2011年9月，李某丙任古蔺县大村镇国土资源所所长。大村国土所的职能职责有对矿产资源开采的监管、地质灾害防治、农村建房的审批、监管，场镇规划区建房的审批和监管及国土资源局和大村镇政府交办的工作。在规划区内建房，建房户必须先在村镇建设服务中心办理选址意见书和规划许可证，办理了这两样手续后，才给建房户审批“建设用地批准书”，然后上报给县国土资源局，进行审批。李某丙任大村国土资源所所长期间，大村场镇规划区内没有对建房户批准过建设用地。在大村镇场镇规划区内建房，村镇建设服务中心和国土所都有监管责任。在平时的工作中，发现违法建设的情况，一般先是对违建户进行调查取证，看其是否具有用地审批手续，如果没有用地审批手续，就发停工通知书要求立即停止施工，按照规定应当对不同的情况采取罚款、没收拍卖、拆除等行政处罚的，但村镇建设服务中心向大部分违建户收取了村镇建设配套费，造成建房户认为他们的修建是合法的，国土所就没办法采取更进一步的措施。
35.证人左某某的证言。证实2010年3月到2014年9月，左某某分管武装、民兵预备役、安全(安全生产管理办公室)、国土管理（大村国土所）、村镇建设（村镇建设服务中心）、项目建设及经济发展（经发办）等。2014年9月后，村镇建设服务中心及国土所由陈某丁分管。大村镇村镇建设服务中心是大村镇政府的职能部门，业务上接受古蔺县住建局的指导，具体工作的开展受镇政府的领导。大村镇村镇建设服务中心的职能职责包括大村镇场镇规划的具体规划工作，对规划区内的建房户建档建卡，城乡环境综合治理，对场镇规划区内的违法建设的立案、建档、监管。2012年7月之前还收取城市建设配套费。大村场镇规划区范围内对个人集体土地、国有土地合法建房的，只要有相应的手续就可以按照审批的建。违法建房就要按照城乡规划法进行管理和处罚。规划区内停止审批建房后，对规划区内的百姓需要建房的，经鉴定是C级危房的采取加固来解决，对经鉴定是D级违房的采取政府提前征收的政策解决。大村镇村镇建设服务中心对场镇规划区内的违法建设的行政执法权有：对违法建设行为的立案调查、管控，立案调查后提出处理意见，报县住建局作出行政处罚（罚款、没收、拆除）决定，决定由乡镇人民政府执行，乡镇人民政府的职能部门村镇建设服务中心具体执行。2012年7月以前，村镇建设服务中心对部分违建户是收取了城市建设配套费的，部分违建户没有收取城市建设配套费，他们还是去巡查了的，但大村的违法建设最终没有制止下来。2012年3月份起，全县开展统一打击违法活动后，村镇建设服务中心对违法建设的打击力度要比前几年管控要严一些了，但大村镇场镇规划区内的违法建设管控的难度已经增大，最终还是新产生了部分违法建设。
36.证人王某甲的证言。证实2006年至2010年1月，王某甲任大村镇武装部长兼大村镇副镇长，分管村镇建设等。大村镇村镇建设服务中心是大村镇政府的职能部门，2008年起是一个全额事业单位，业务上接受县住建局管理和指导，具体工作就是对场镇规划区内建设手续的批准、监管，城乡环境综合整治，对场镇规划区内的违法建设立案调查、建档、监管、行政处罚。对场镇规划区内的违法建设要进行立案调查、管控，立案调查后按照其部门的行政执法权限处理。大村镇村镇建设服务中心在巡查中发现违法建设的，要发放停工通知，现场调查，提出处理意见，作出处罚决定，具体的处罚是罚款、没收、拆除等。
37.证人许某某的证言。证实2011年6月至9月，许某某代管过大村镇国土所和村镇建设服务中心。大村镇村镇建设服务中心是大村镇政府的职能部门之一，属于全额事业单位，业务上接受古蔺县住建局的指导，具体工作受镇政府的领导。主要的职能职责是对辖区内的建设负有管理、监管的职责。刘某甲主管该中心的工作。实际上根据《中华人民共和国城乡规划法》及《四川省程序规划条例》来看，除强制拆除报县住建局决定外，镇人民政府具有其他行政处罚权，而村镇建设服务中心就是乡镇人民政府具体行使这些执法权的职能部门。在代管期间，国土所、村镇建设服务中心开展了日常巡查，村镇建设服务中心对部分违建户收取了城市建设配套费。一些违建户听招呼就停工了，一些不听招呼，不好制止的。关于违建的工作，刘某甲说过执法难度大。收取配套费的问题，当时刘某甲说过对规划区内的建房户收取了，并说原来一直收起的。
38.证人侯某某的证言。证实2012年4月至2014年4月，侯某某在古蔺县住建局城监大队的项目组。乡镇的违法建设的管理、控制、行政处罚由乡镇人民政府负责，在实际工作中乡镇人民政府所属的职能部门村镇建设服务中心具体负责（2008年以前称做建管所）。村镇建设服务中心对场镇规划区内的违法建设发现后要立即要求停工，开展违法建设调查，作出处理。2013年4月份，局里说大村镇的违法建设严重，从局里城监队里抽调几个人下去协助大村镇开展打击违法建设的工作，抽的有侯某某、冷某某、王某丙、朱某乙，侯某某总共下去两次，两次加起来的时间有一个星期的样子。侯某某主要是帮助村镇建设服务中心对违建户调查取证，补建去之前大村镇场镇违法建设没有建立的违建档案，侯某某负责调查。这些事情都是以村镇建设服务中心为主，侯某某等人为辅。通知人来调查是由村镇建设服务中心来通知；侯某某、冷某某、王某丙及李某乙、姚某甲、刘某甲都参与调查，刘某甲、姚某甲他们主要是通知人和现场管控。侯某某调查的材料，都签了字的，如果有没签字，是当时遗漏了，调查材料都交给村镇建设服务中心了。
39.证人冷某某的证言。证实2007年11月至2015年7月期间，冷某某在县住建局城监大队上班。在城镇规划规划区内的违法建设可以进行罚款、没收、拆除的行政处罚，乡镇场镇规划区内的违法建设的管理、控制、处罚由乡镇的村镇建设服务中心负责（2008年以前称做建管所）。2013年4月份，局里说大村镇的违法建设严重，从局里抽派几个人下去协助大村镇开展打击违法建设的工作，第一批是冷某某、侯某某、王某丙、朱某乙，第二批侯某某是换回到局里了，由县打违办的王某丁代替侯某某，冷某某前后共下去过两次，时间总共在20天左右。冷某某等人下去后，主要是帮助村镇建设服务中心补建去之前大村镇场镇违法建设没有建立违建档案。如调查手续不齐、调查内容反映不出违建户违法建设情况的，重新调查建档，对于他们原来没有发停工通知书的，补发停工通知书，另外协助大村场镇村镇建设服务中心巡查、管控，发现大村镇场镇规划区内修的层数比较高，修的面积比较大，修的户数比较多。这些事以村镇建设服务中心为主，冷某某等人为辅。
40.证人胡某某的证言。证实2012年10月1日至2013年10月1日，胡某某在大村镇村镇建设服务中心工作，主要负责大村镇场镇规划区内违法建设档案的建立、保管及参与违法建设的巡查。胡某某辞职后移交了103份档案给张某甲，但原有的档案不齐备，有些违建户有档案，有些违建户没档案。2013年4月份左右，请了住建局的侯某某、冷某某、王某丙等人来帮助建立、完善。这些违建户档案中有几户是2010年、2009年的，其余的是从2011年至2013年那段时间的。这些违建户档案中的违建占地面积和违建面积有些是按照去测量统计的，有些是按照村镇建设服务中心原有档案统计的，有些是按照侯某某他们下来重新调查后统计的。有些是违建户自报的数据，就存在比他实际违建面积小的情况。2013年新产生的违建，都是去勘验了的，违建面积应当是真实的。
41.证人刘某甲的证言。证实其现任古蔺县住房和城乡规划建设局党组成员，城监大队队长，同时主持县打击违法建设办公室工作。2008年至2015年5月期间，大村镇村镇建设服务中心没有上报过违建档案，也没有请求对违建行为进行行政处罚，只上报过几户需要强拆的上来研究。
42.证人时某某的证言。证实其现任古蔺县住建局副局长。对于合法建房才能收取城市建设配套费，对未经批准的违法建房不能收取。
43.证人曾某甲、李某丁、罗某甲、刘某乙、陈某甲、姚某乙、甘某某、任某某、李某戊、朱某甲、安某某、冯某某、刘某丙、姚某丙、杨某某、范某某、陈某乙、张某乙、刘某丁、张某丙、姚某丁、喻某某、李某己、代某甲、何某某、代某乙、罗某乙、罗某丙、代某丙、陈某丙、管某甲、余某某、曾某乙、王某乙的证言。证实证人曾某甲、李某丁、罗某甲、刘某乙、陈某甲、姚某乙、甘某某、任某某、李某戊、朱某甲、安某某、冯某某、刘某丙、姚某丙、杨某某、范某某、陈某乙、张某乙、刘某丁、张某丙、姚某丁、喻某某证实其均是无任何手续修建，在修建过程中，刘某甲等人口头前来制止，要求缴纳配套费，收费标准有多有少，缴纳费用后就不再进行监管和制止，大多数调查笔录形成于2013年房屋已修建完成后，同时还证实刘某甲告知其在上面有人来检查时停工，没有人检查时就可以继续修建。另外，曾某甲、李某丁证实其在修建过程中曾分别送予过刘某甲8万余元和1000余元。证人李某己、代某甲、何某某、代某乙、罗某乙、罗某丙、代某丙、陈某丙、管某甲、余某某、曾某乙系没有任何手续，进行超高超限的修建，在修建过程中刘某甲来发过停工通知书，要求签订承诺书和施工安全责任书，未明确要求其不准修建，之后对大多数人未再进行监管，何某某、曾某乙曾被制止过，但后来未继续进行监管。王某乙证实其自有房屋系有手续进行修建，期间刘某甲扣留了其审批手续，要求其给付5万元后才能继续修建，并亲自前来制止修建，后在县住建局、国土局的协调下进行了修建，其交由祁连科修建的房屋无人进行过监管。
44.被告人刘某甲的供述。供认其在2008年转为全额事业人员，并担任大村镇村镇建设服务中心主任，主持工作。大村镇村镇建设服务中心是大村镇人民政府的职能部门，业务上接受古蔺县住房和城乡规划建设局（简称住建局）的指导，主要职能和古蔺县住建局差不多，使用的法律文书统一在古蔺县住建局领取。大村镇村镇建设服务中心的职能职责包括大村镇场镇规划，对规划区内的建房户建档建卡，城乡环境综合治理，对场镇规划区内的违法建设进行管控。其主要行政执法就是对规划区内违法建设进行监管，发现建设行为要求建房户出具相关审批手续，根据审批的面积和楼层进行现场勘验，如果没有审批手续或者审批手续不齐的就现场制作调查笔录，并发放停工通知，要求必须办理相关手续后再进行修建，并注意巡查管控。如果严重影响规划的，制定拆除预案，报分管领导签字，报住建局城建大队拆除。巡查时发现有人改变土地用途，做好记载，给分管领导汇报，加盖公章送国土部门请他们处理。大村镇2008年启动了新的城乡规划，2008年至2015年5月大村镇场镇规划区内停止一切建房手续的审批，该时间内修建的一切住房都是违法的，该段时间内出现了大量的违法建设。2008年至2012年期间，发现违法建设行为后，就根据现场测算的修建面积，','2018-10-02
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