重庆市第四中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2016)渝04民终字第113号
上诉人（原审原告）：杨吉昌农村承包经营户。
诉讼代表人：杨吉昌，男，土家族，1964年3月4日生。
委托代理人:田万平，重庆弛源律师事务所律师。
委托代理人:池芳，重庆弛源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：秀山土家族苗族自治县膏田镇人民政府。
法定代表人：吴文忠，系该镇镇长。
委托代理人：白楠川，系该镇工作人员。
被上诉人（原审被告）：秀山土家族苗族自治县交通委员会。
法定代表人：汤亚兵，系该委员会主任
委托代理人：杨海艳，重庆春雨律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：秀山土家族苗族自治县膏田镇道罗村村民委员会。
负责人：杨再彪，系该村委会主任。
被上诉人（原审被告）：秀山土家族苗族自治县国有轿子顶林场。
法定代表人：易传光，系该林场场长。
委托代理人：陆启军，系该林场工会主席。
被上诉人（原审被告）：陈德斌（又名陈德兵），男，汉族，1966年4月26日生。
上诉人杨吉昌农村承包经营户（以下简称杨吉昌农户）与被上诉人秀山土家族苗族自治县膏田镇人民政府（以下简称膏田镇政府）、秀山土家族苗族自治县交通委员会（以下简称秀山县交委）、秀山土家族苗族自治县膏田镇道罗村村民委员会（以下简称道罗村委会）、秀山土家族苗族自治县国有轿子顶林场（以下简称轿子顶林场）、陈德兵物权保护纠纷一案，秀山土家族苗族自治县人民法院于2015年11月11日作出（2015）秀法民初字第02437号民事判决，杨吉昌农户对一审判决不服，向本院提出上诉，本院受理后，于2016年1月28日依法对上诉人杨吉昌农户的诉讼代表人杨吉昌及委托代理人田万平、池芳，被上诉人膏田镇政府的委托代理人白楠川，被上诉人秀山县交委的委托代理人杨海艳，被上诉人道罗村委会的负责人杨再彪，被上诉人陈德兵进行了询问，并依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：秀山县膏田镇道罗村位于两省（市）三县交界之处，是秀山县海拔最高、较为偏僻、贫困的村落之一。2008年7月，秀山县委在该村调研后，召开了相关会议，对膏田镇道罗村的经济社会发展做出了部署。其中交通建设方面明确指出，道罗村学堂至铁厂坝组公路、杨家湾至326线的连接路建设问题。由县交通局负责，派技术人员在2008年8月底前测设完毕，并按不低于该村提出的标准给予补助，道罗村组织投工投劳实施。在具体实施过程中，为加快通达工程建设，确保工程质量和工期，2009年8月20日，秀山县膏田乡人民政府作为甲方与道罗村民委员会作为乙方签订《道路施工协议书》。在协议中约定：道罗村学铁公路工程承包方式为实行整体承包，8万元／公里，为该工程所需的全部费用。乙方职责第四项为自行调节施工中所占用的田、土、青苗、林木等一切附作物。2009年8月28日道罗村委会又将该工程转包给高东村村民李贵洪具体施工。该合同中也约定山林、田、土由甲方道罗村民委员会负责处理。同时，这两协议均约定工期为协议签订之日起3个月内完成。该道路是由道罗村学堂经马中岭到铁厂坝，道路全长1.2公里，于2009年内完工。本案中，杨吉昌农户在修路时在外打工，未提出异议。县交委按8万元／公里支付给先行垫资金的陈德斌。2013年轿子顶林场接学铁公路（改道约500米）修建轿子顶林场林区公路。
杨吉昌农户诉称：2009年9月，陈德兵组织一施工队伍，强行将杨吉昌农户承包的地名为石板桥、标准田、海椒田、河沟脚共计3.62亩承包地毁坏，修建一条从道罗村经马中岭、铁厂坝到轿子顶林场的公路。在施工过程中，杨吉昌农户多次找膏田镇政府以及秀山县政府解决，一直未果。后经了解才得知通往轿子顶林场的道路是县交委与膏田镇政府共同出资，再由膏田镇政府、道罗村委会分别与陈德兵签订施工协议，由陈德兵负责施工通往轿子顶林场的公路。根据上述事实，杨吉昌农户认为，县交委与膏田镇政府共同出资，以膏田镇政府及道罗村村委会的名义作为发包人，在未办理任何征地手续征用杨吉昌农户承包地的情况下，将工程发包给陈德兵，由陈德兵强行占用杨吉昌农户承包地施工。导致杨吉昌农户多年来对该承包地不能进行耕种，给杨吉昌农户造成一定的经济损失。被告的行为侵害了杨吉昌农户的合法利益，应承担相应赔偿责任。轿子顶林场为道路修通后的实际受益人，因此也应在其受益范围内承担赔偿责任。为此，杨吉昌农户根据民诉法及相关法律规定向人民法院提起诉讼，请求人民法院判令被告停止侵害，恢复杨吉昌农户土地原状，并赔偿杨吉昌农户因土地无法耕种所得收益25340元。
膏田镇政府辩称：道罗村学铁公路工程是村民自发组织，通过村民大会讨论决定，再以道罗村村民委员会的名义申请，由县交委拨付资金进行修建的。膏田镇政府将学铁公路工程发包给道罗村委会，村委会再发包给时任道罗村村支书的陈德兵进行施工。膏田镇政府不应承担任何责任。根据《重庆市交通委员会关于印发〈重庆市农村公路建设管理办法〉的通知》（渝交委法〔2011〕24号文件）的规定，对通村畅通公路涉及建设项目的土地是进行调整而并非是补偿。故本案中，所涉土地应由道罗村民委员会进行协调，与膏田镇政府无关。且在修建学铁公路期间，杨吉昌农户并未曾对膏田镇政府、道罗村委会提出异议。同时该公路属于道罗村村民的生产、生活用路，杨吉昌农户属于该公路受益方。综上，膏田镇政府在本案中尽到了应尽的职责，不应承担任何责任。
秀山县交委辩称：一、杨吉昌农户要求被告停止侵害，恢复土地原状，并赔偿杨吉昌农户损失的诉讼请求不能成立。秀山县交委既未征用杨吉昌农户土地，也未占用杨吉昌农户土地，杨吉昌农户要求秀山县交委停止侵权无事实根据。按照杨吉昌农户诉称的事实，杨吉昌农户的土地用于修建公路，其要求恢复土地原状显然不应得到支持。杨吉昌农户的土地是因修建公路被占用，然而，该公路属通村公路，所涉土地的补偿由所在村民委员会根据村民议定的补偿原则给予补偿，故支付村民占地补偿款的主体应是所在村委会，而不是其他单位，故杨吉昌农户要求县交委赔偿因土地无法耕种的损失不能成立。且秀山县交委不知该损失是如何计算得来的；二、杨吉昌农户诉称的部分事实与客观事实严重不符，且不能成为支持杨吉昌农户诉讼请求的事实。杨吉昌农户诉称陈德兵组织施工队伍，强行占用杨吉昌农户承包地用于修建公路，显然不是事实。据秀山县交委所知，修建该公路是经道罗村村民委员会召集村民召开村民会议定的结果，通村公路是由村民集资酬劳自建，因此陈德兵不可能强占杨吉昌农户土地用于修建公路。杨吉昌农户诉称其在修路施工过程中，杨吉昌农户多次找膏田镇政府和秀山县政府请求解决，一直未果。秀山县交委不知杨吉昌农户是何时找过膏田镇政府和秀山县政府，更不知是以何种方式请求两级政府解决。杨吉昌农户诉称，秀山县交委与膏田镇政府共同出资，再以膏田镇政府及道罗村委会的名义作为发包人，在未办理任何征地手续并征用杨吉昌农户承包地的情况下，将工程承包给陈德兵。陈德兵强行施工占用杨吉昌农户承包地，其行为侵害杨吉昌农户的合法权益。秀山县交委认为，学铁公路无论县交委和膏田镇政府是否出资，均不可能以此构成对杨吉昌农户的侵权。通村公路是由村民自行修建的公路，不涉及征地问题，不需办理征地报批手续。既然修建该公路的发包人是道罗村委会，那么杨吉昌农户只能要求该村委会按照村民议定的补偿原则给予补偿。三、本案已超过诉讼时效。杨吉昌农户诉称所谓的侵权事实发生在2009年9月，杨吉昌农户理应在2011年9月底前提起诉讼。而杨吉昌农户在2015年2月2日才提起诉讼，因此杨吉昌农户诉讼请求超过了诉讼时效的规定。综上，杨吉昌农户的诉讼请求不能成立，请求驳回杨吉昌农户的诉讼请求。
道罗村委会答辩称：学铁公路是2009年开始修建的，是膏田镇发包给陈德兵，他们双方有施工合同，与村委会没有任何关系。在修路过程中，也没有任何人找我协商处理事情。2013年改道，是县林业局发包给肖晓国的，没有和村委会达成任何协议，杨吉昌农户的起诉与村委会没有任何关系。
轿子顶林场辩称：林场虽然是受益人，但杨吉昌农户以此为由要求林场承担赔偿责任是没有法律依据的。我们只是接着他们以前修的路延伸到林场去的。故林场是不应该承担赔偿责任的。
陈德斌辩称：学铁公路是在2007年县委领导会议的精神下，为方便村民生活、生产修建的学堂坝到铁厂坝的路。这条路全程1.2公里，当时我既是书记又是村长。修路是通过全体村民代表大会开会同意的。当时没有约定对所占山林和田土进行补偿，只是对青苗费和小工费进行补偿。路也是我们村委会自行设计和确定走向，县交委和镇政府都没有参与，所有事情全部由我负责。膏田镇政府和我是签订了协议的。后来又承包给一个施工队修建。修路的时候没有资金，所有的钱都是我先垫付，验收后县交委才拨付资金的。总共是9.6万元，挖机费5.7万元，其他是青苗费、务工费、还有安全员的工资。当时我们成立了指挥部，都有村民参与。2013年林业局继续改道也是事实，大概改道了500米，但是具体事实我不清楚。
一审法院认为，本案争议焦点是修建学铁公路是否构成对杨吉昌农户土地承包经营权的侵害？首先，农村公路建设一般是按照“政府主导、社会参与；村民自愿、民主决策”的原则组织实施。本案中的学铁公路是道罗村堡上组接通至道罗村的村道公路，主要是为杨吉昌农户所在道罗村堡上组村民提供生产、生活上的便利。杨吉昌农户要求县交委和膏田镇政府停止侵权，而县交委和膏田镇政府只是作为村道公路的组织、指导、质量监督和安全监督工作，秀山县交委和膏田镇政府未对原告实施具体侵权行为，杨吉昌农户要求二被告停止侵权无事实根据；第二，杨吉昌农户以轿子顶林场作为公路的受益人承担连带侵权责任，而轿子顶林场未实施侵权行为，亦未参与公路建设工作，与本案没有直接关联性，故杨吉昌农户对轿子顶林场主张，无依据，不予支持；第三，杨吉昌农户要求陈德兵承担侵权的连带责任，而陈德兵当时系村主任，修建学铁公路是以道罗村委会名义进行的，并非以其个人名义进行。故杨吉昌农户对陈德兵的诉讼请求，无法律依据；最后，杨吉昌农户要求道罗村委会承担侵权责任，而在学铁公路修建的过程中，村委会是按照“村民自愿、民主决策”的原则，在膏田镇政府的指导下，组织村民进行学铁公路的建设工作。道罗村委会与膏田乡政府签订的道路施工协议中明确约定村委会自行调节施工中所占的田、土、青苗、林木等一切附作物。故学铁公路所占的田、土应由村委会召开村民代表大会对所占田、土进行调整或是补偿。根据《土地管理法》第八条第二款的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。《物权法》第六十条的规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。故对土地的内部调整属于村委会自治范畴，不属于人民法院管辖范围。且杨吉昌农户并未举示有效证据证明其在学铁公路施工过程中对施工提出异议，故对杨吉昌农户的诉讼请求，不予支持。综上，杨吉昌农户的诉讼请求不符合法律规定，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、《中华人民共和国物权法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回杨吉昌农村承包经营户的诉讼请求。案件受理费434元，由原告杨吉昌农村土地承包经营户负担。
杨吉昌农户不服一审判决，向本院提出上诉，请求二审法院撤销（2015）秀法民初字第02437号民事判决，改判:1、被上诉人停止侵害，恢复杨吉昌农户土地原状，并赔偿杨吉昌农户因土地无法耕种的所得收益25340元；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、原判认定的事实错误。1.被上诉人在施工过程中所占用的土地系杨吉昌农户合法取得的承包地，其合法权益应受法律保护，被上诉人在未经杨吉昌农户同意并征用给予经济补偿的情况下强行施工的行为系侵权行为；2.一审以秀山县膏田镇道罗村委会是按照“村民自愿、民主决策”的原则认为本案系村民的自愿行为，系认定事实错误。本案中，被上诉人膏田镇政府、道罗村委会在修建从道罗村学堂经马中岭道铁厂坝道路时，并未通知杨吉昌所在组村民，未通知杨吉昌农户，也未召开所谓的村民小组会议。一审中，被上诉人一再强调当时召开了村民小组会议，但未举示相应的证据佐证。本案中，被上诉人修建道路时，几乎占用了杨吉昌农户所有的承包地，因在修建该道路中，杨吉昌农户所在的组的土地、山林因修路被毁掉一大半，何来为了促进经济发展之说；3.杨吉昌农户在得知被上诉人占用其土地修路时，便去阻止施工，被上诉人陈德兵的管理人员给杨吉昌农户出具了证明，此后，杨吉昌农户多次与同组村民找膏田镇人民政府及村委要求解决土地被占一事，但一直未果。一审中，杨吉昌农户也举示了相应的证据予以佐证，一审法院认定杨吉昌未提出异议错误；4.2009年8月20日签订的《道路施工协议》系膏田镇人民政府与陈德兵签订的协议，虽然当时陈德斌是村主任兼书记，但协议的履行是陈的个人行为，村委在庭审中也陈述与村委无关，这进一步证明了陈的行为系个人行为。二、本案适用法律错误。本案是侵权纠纷，并非权属争议纠纷，一审适用《土地管理法》第八条、《物权法》第六十条之规定，属适用法律错误。
被上诉人膏田镇政府辩称：1.杨吉昌农户的土地是用于修建公路，不适宜恢复原状，其提出的补偿请求也不适用；2.涉案的公路属于通村通畅工程，不属于赔偿范围；3.修建公路是通过村民大会议定，不存在强占修建的可能性；4.公路工程属于村民自建，不存在征地的说法；5.杨吉昌农户举示的证据无法证明膏田镇政府实施了侵权行为。
被上诉人秀山县交委答辩称：一、杨吉昌农户的上诉请求不能成立，依法应予驳回。1.原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，诉讼程序合法，其判决结果客观公正，应予以维持，杨吉昌农户要求撤销该判决既无事实依据，又无法律依据；2.在农村公路建设中，秀山县交委只是作为公路主管部门从宏观上对农村公路建设进行管理及指导、督促施工进度、工程质量。秀山县交委既非通村公路建设的业主，也非该公路工程的施工单位，更未对杨吉昌农户实施过所谓的侵权行为；3.恢复原状请求权的行使，应当以物具有恢复原状的可能性为前提，若物已根本不具有恢复原状的可能性或恢复原状在经济上不合理，则不能行使恢复原状请求权。本案中，涉案通村公路已硬化并投入使用，杨吉昌农户要求恢复原状，不仅会给道罗村堡上组村民的生产、生活造成极大的不便，而且必然造成人力、财力的严重浪费，因此，杨吉昌农户的该项请求不应得到支持；4.杨吉昌农户请求被上诉人赔偿其因土地无法耕种的所得收益，但其并没有明确是要求哪一个被上诉人承担责任。事实上，杨吉昌农户的土地因修建公路被占用，该公路属通村公路，所涉土地的补偿由所在村民委员会的根据民主议定原则给予补偿，支付村民占地补偿款的主体应是所在的村委会，而不应请求其他人支付；二、杨吉昌农户诉称的事实和理由与客观事实不符，且不能成为支持其上诉请求的理由。1.杨吉昌农户在一审中举示的土地承包经营权证只能证明涉案土地系杨吉昌农户合法取得，而不能证明被上诉人施工系未经杨吉昌农户同意并未给予补偿的情况下强行进行，更不能证明被上诉人施工的行为是侵权行为。据秀山县交委所知，占用杨吉昌土地修建公路是所在的道罗村委会组织村民召开村民会议议定的结果，通村公路由村民集资酬劳自建，因此，被上诉人不可能强占杨吉昌农户的土地进行修路，而秀山县交委更不可能实施强占杨吉昌农户土地进行施工的行为；2.修建道路走向及占地面积通过了道罗村民会议决定，且由道罗村委会具体负责实施，秀山县交委并未参与其中，不知道公路修建占用了杨吉昌农户多少承包地，如果该公路建设确实占用了杨吉昌农户全部承包地，也只能要求村委会和所在的集体经济组织为其调整承包地；3.原判适用的法律规定得出的结论是“对于土地的内部调整属于村民自治范畴，不属于人民法院管辖范围”，而未对本案的纠纷性质作出判定。通村公路是由村民自己修建的公路，不涉及征地问题，不需要办理征地报批手续，更不存在赔偿问题。
被上诉人道罗村委会辩称：1.修路的时候，本人还没有在村里任职；2.修路是老白姓要求修的，修路的费用及土地是老百姓自行协调，没有所谓的占地补偿。
陈德兵辩称：我之前是村长兼书记，修路时自行修路，土地是自行协调，这个路就是便民路。因为老百姓嫌路不够长，我就找到交委，请求继续修路，我喊老百姓他们自行协调修路，另外还喊了陈书记作见证。我们修路时组织了施工队，一个月就修好了，修便民路不存在征地的情形，当然也就没有什么补偿。
轿子顶林场无答辩意见。
在二审中，上诉人杨吉昌农户举示了秀山仲裁委的《仲裁裁决书》拟证明，本案未超过诉讼时效。被上诉人膏田镇政府质证认为：对证据的真实性无异议，但对关联性有异议。即使杨吉昌住院也可以委托代理人诉讼；秀山县交委质证认为：对真实性无异议，但不是新证据，且不能达到证明目的；道罗村委会、陈德兵质证认为：我们修路是08年，跟他2010年住院没有关系。本院经审查认为，该证据客观真实，但不能达到上诉人杨吉昌农户的证明目的，本院不予采信。
本院二审审理查明：2008年7月，秀山县委在该村调研后，召开了相关会议，对膏田镇道罗村的经济社会发展做出了部署。其中交通建设方面明确指出，道罗村学堂至铁厂坝组公路、杨家湾至326线的连接路建设问题。由县交通局负责，派技术人员在2008年8月底前测设完毕，并按不低于该村提出的标准给予补助，道罗村组织投工投劳实施。在具体实施过程中，为加快通达工程建设，确保工程质量和工期，2009年8月20日，秀山县膏田乡人民政府作为甲方与道罗村民委员会作为乙方签订《道路施工协议书》。在协议中约定：道罗村学铁公路工程承包方式为实行整体承包，8万元／公里，为该工程所需的全部费用。乙方职责第四项为自行调节施工中所占用的田、土、青苗、林木等一切附作物。该合同中也约定山林、田、土由甲方道罗村民委员会负责处理。同时，这两协议均约定工期为协议签订之日起3个月内完成。该道路是由道罗村学堂经马中岭到铁厂坝，道路全长1.2公里，于2009年内完工。该公路实际由陈德斌组织施工。县交委按8万元／公里支付给先行垫资金的陈德斌，杨吉昌农户所承包经营的部分田地因修公路被占用。2013年轿子顶林场接学铁公路（改道约500米）修建轿子顶林场林区公路。
本院认为，首先，虽然农村通村通畅公路的修建带有公益性质，对于公路的立项、路线规划、占地调整及补偿属于村民自治范围。但因该通村通畅公路的修建必然涉及对农民承包土地或林地的占用，按《中华人民共和国村民委员会自治法》第二十四条之规定，应当属于必须经村民会议讨论决定方可办理的事项；且根据重庆市交通委员会关于印发《重庆市农村公路建设管理办法》的通知（渝交法[2011]）24号文件第六条第三款之规定，村民委员会在乡（镇）政府指导下，按照“村民自愿、民主决策”的原则，通过“一事一议”的规范程序，组织村民支持配合本行政村区域内的农村公路建设工作；其中第十二条规定，凡申请纳入年度国家或市级补助计划的农村公路建设项目，必须同时具备下列条件：…通村通畅工程项目必须通过村民“一事一议”程序，并解决了涉及建设项目的土地调整、缺口资金筹集、建设管理组织方式等方面的问题。从该文件的规定来看，涉案的通村通畅工程必须经过村民“一事一议”程序，并解决了涉及建设项目的土地调整、缺口资金筹集、建设管理组织方式等方面的问题后方能实施。而本案中，被上诉人均未举示充分有效证据证明涉案农村通村通畅公路的修建经过合法的民主议定程序且已经解决了村民的占地调整问题，也无充分证据证明涉案公路在动工之前杨吉昌农户知晓公路的走向并对修建公路要占用其承包地明确表示同意。因此，在未经合法程序确定修建公路的路线走向及占地调整方案之前，擅自占用农户的土地进行修建公路施工的行为显然属于侵权行为，理应承担相应的侵权责任；其次，对于杨吉昌农户提出的诉讼请求中，因该公路已经投入使用，恢复原状必要造成极大的人力、财力浪费，且会给当地居民的生产生活带来极大的不便利，在当事人可以提出替代性诉求的情况下基于不同的价值考量不宜支持杨吉昌农户恢复原状的请求。但在杨吉昌农户提出的恢复原状诉求得不到支持的情况下，其有权主张诸如赔偿损失之类的替代性权利，而杨吉昌在一审中提出的赔偿诉求并非是土地无法恢复原状情况下的替代性诉求，而是土地被占用后至恢复原状前的损失，因此，人民法院应当对杨吉昌农户进行释明告知其在恢复原状诉求得不到支持的情况下可以变更诉讼请求，而一审法院未予释明，属于程序违法；再次，一审法院对杨吉昌农户被占用土地的具体地块、被占面积等事实未予查清，导致本院难以直接计算杨吉昌农户因承包地被占用后造成的经济损失。综上，一审判决既存在部分事实未查清，也存在程序违法，依法应当发回重审。
综上所述，因当事人在二审中作了新的陈述，导致本院纠正一审法院的裁判结果。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条一款第（三）项，《最高人民法院关于民事诉讼证据规则》第三十五条之规定，裁定如下：
一、撤销秀山土家族苗族自治县人民法院（2015）秀民初字第02437号民事判决；
发回秀山土家族苗族自治县人民法院重审。
审 判 长 谭中宜
审 判 员 王勐视
代理审判员 刘文玉
二〇一六年三月十八日
书 记 员 谢 一