湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)湘31民终273号
上诉人（原审被告）罗林玉，女，1948年8月21日出生，土家族，古丈县石油公司退休职工，现租住古丈县原纺织公司3楼。
委托代理人龚建林，男，1974年11月28日出生，土家族，教师，住吉首市石家冲利贞杏园小区*栋*单元2001（州医院宿舍），系罗林玉之子。
委托代理人龙习东，湖南生元律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）古丈县第一中学。地址：古丈县古阳镇三坡湾。
法定代表人向庭军，该中学校长。
委托代理人向加清，湖南共盛律师事务所律师。
上诉人罗林玉与被上诉人古丈县第一中学确认合同效力纠纷一案，不服古丈县人民法院（2015）古民重字第4号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗林玉及委托代理人龚建林、龙习东，被上诉人古丈县第一中学的委托代理人向加清到庭参加诉讼。被上诉人法定代表人向庭军经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2014年2月19日，原告古丈一中与被告罗林玉签订《房屋置换合同协议书》，该协议书约定被告将其所有的位于古阳镇三坡湾185号的3层房屋及占有的土地（房屋总面积约241.18㎡，土地使用面积为233.9㎡，市场评估价值为43.4124万元整）与原告古丈一中占有使用的三坡湾183号一块面积相当的土地进行置换，并约定古丈一中为被告罗林玉在该块土地上建设一栋5层楼房（房屋总面积为1309.48㎡，土地使用面积为229.07㎡，市场评估价值为397.0328万元整）。2014年8月7日，古丈县人民政府将古丈一中用于置换的土地划拨给被告罗林玉，并颁发了古国用（2014）第363号国有土地使用证。房屋建成后，因原告方在办理房屋产权过程中，古丈县财政局以置换差价太大，不符合《事业单位国有资产管理暂行办法》为由不予审批，故原告古丈一中诉至该院，请求依法确认原、被告双方签订的《房屋置换合同协议书》无效，并返还各自的财产。
原审认为，本案的争议焦点为原、被告双方签订的《房屋置换合同协议书》是否有效？根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，损害社会公共利益和违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。本案中，原告古丈一中系公益性质的事业单位，其占有、使用的土地、房屋等财产属于国有资产。国务院颁布的《国有资产评估管理办法》第三条明确规定，国有资产拍卖、转让应当进行评估；诉争协议所涉资产未经评估，不符合国有资产处置程序，违反行政法规的强制性规定。国有资产属全民所有，全民所有财产权益为社会公共利益的一种。本案诉争协议涉及国有资产转让，原、被告双方置换的不动产价值相差350多万元，严重不对等，如继续履行协议将造成国有资产的流失，进而损害社会公共利益。综上，诉争协议违反行政法规强制性规定、损害社会公共利益，应属无效，故原、被告双方签订的《房屋置换合同协议书》依法应确认为无效合同，双方转让国有资产的行为因合同无效自始没有法律约束力。关于双方依无效合同取得的财产应予返还。本案中，原告古丈一中未按相关法律、行政法规规定履行法定转让程序，对合同无效的后果应承担相应的过错责任，被告因履行无效合同而造成的损失，其可另行向原告主张。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项、第（五）项、第五十八条之规定，判决如下：一、原告古丈县第一中学与被告罗林玉于2014年2月19日签订的《房屋置换合同协议》无效；二、被告罗林玉于本判决生效之日起60日内返还因该协议取得的土地，因此而产生的费用由原告古丈县第一中学负担。案件受理费80元、鉴定费20000元，合计20080元，由原告古丈一中承担（已交纳）。
宣判后，罗林玉不服，向本院上诉称：一、本案的《房屋置换合同协议书》不属于国有资产处置范畴，而是依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收补偿合同。本案合同的签订，得到了古丈县政府的行政批复，程序合法，而且土地使用权已登记在上诉人名下。二、房屋征收补偿合同规定了作出补偿的起点价格条件，没有设定补偿上限。《条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，没有规定上限。即补偿可以高于被征收房屋的价格。原判认为本案房屋的“价格相差350多万元”，并以此认为“国有资产流失”，没有法律依据。三、本案是一起行政征收补偿合同，不是国有资产处置，只适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，不适用《国有资产评估管理办法》。综上所述，原判认定的“损害社会公共利益和违反法律、行政法规的强制性规定”的情形在本案中并不存在，原判适用法律错误，请二审予以纠正。
被上诉人答辩称：一、上诉人与被上诉人之间的行为是资产所有权发生转移的转让行为，所以应当适用《国有资产评估管理办法》的相关规定。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收主体是政府，本案被上诉人是学校，不是房屋征收部门，不是《条例》中规定的适格主体。被上诉人为了修建教学楼，政府给其划拨了4273.5平方米的土地，上诉人原来的房子并不在该划拨土地范围内，如果是征收行为，政府就会将上诉人房屋的占地一并划拨给被上诉人。征收行为必须作出征收决定，上诉人认为政府2014年4月9日的批复是征收决定，那么征收补偿协议的主体就应该是政府而不是被上诉人。三、双方的置换协议损害了社会公共利益，被上诉人的资产系国有，教学资源属于全县人民，双方按协议履行损害了全县人民的利益。并且修建资金是中央财政专款，是用于改善教学设备和教学环境，而用该资金给上诉人修建住房并不符合资金的使用规定，行为损害了国家利益。综上所述，请求二审驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
二审中，双方当事人均未向本院提交新的证据。
二审经审理查明，为了不影响被上诉人学校整体规划与建设，上诉人应被上诉人要求，于2014年2月19日，双方签订了《房屋置换合同协议书》，协议约定：一、被拆除房屋位于古阳镇三坡湾185号，房屋总楼层3层，结构为砖混结构，被拆除房屋的国有土地使用证号为古国用（92）字第433216—01号、古国用（92）字第433216—02号，红线内占地面积233.9平方米。被拆除房屋间数15间，建筑面积为171.18平方米。二、置换房应具备如下条件，置换房地点位于古阳镇三坡湾183号（原糖厂出口处）；置换房层数共5层，其中一、二层为框架结构，三、四、五层为砖混结构（现浇板），且面向农贸市场沿一楼地基线挑出1.6米；置换房土地面积长29米，宽7.9米，总面积229.1平方米；置换房建筑面积以双方认可的设计图纸为准。2014年4月9日，古丈县人民政府古政函（2014）29号批复,同意古丈一中将其使用权范围内一宗229.1平方米的国有土地与罗林玉一宗223.9平方米的国有土地进行置换，并按划拨方式办理相关用地手续。2014年8月7日古丈县人民政府给罗林玉颁发古国用（2014）第363号国有土地使用权证。
置换房屋建成后，2014年9月20日，古丈一中将其与罗林玉置换房屋的事宜，依程序分别向其主管部门古丈教育局、国有资产管理职能部门古丈县财政局报批。古丈教育局、古丈县财政局一致认为该事宜不符合《事业单位国有资产管理暂行办法》与《湖南省行政事业单位国有资产管理实施暂行办法》的相关规定，置换差价太大，故不予审批。古丈一中遂于2014年11月10日通知罗林玉终止履行《房屋置换协议书》，并于2015年2月3日向古丈法院提起诉讼，请求古丈法院依法撤销双方签订的《房屋置换协议书》，审理过程中，古丈一中提出申请，并由古丈法院委托司法评估机构对被拆房屋及土地和置换房屋及土地价值进行评估，评估结论为：被拆房屋总面积241.18㎡，土地使用面积为233.9㎡，于估价时点2015年3月23日的公开市场价值为434124元，房地产单价为1800元/㎡。置换房屋总面积1309.48㎡，土地使用面积为229.07㎡，于估价时点2015年3月23日的公开市场价值为3970328元，第1层房地产单价为6869元/㎡，第2-5层房地产单价为2200元/㎡。古丈法院于2015年6月17日作出（2015）古民初字第55号判决书，判决古丈一中与罗林玉于2014年2月19日签订的《房屋置换协议书》无效，罗林玉返还因该协议取得的土地。判决后，罗林玉不服，向本院提出上诉，本院经审查认为古丈一中判非所诉，程序违法，将该案发回重审。重审时，古丈一中将原请求撤销协议的诉讼请求变更为请求确认协议无效。古丈法院于2016年1月22日作出（2015）古民重字第4号判决书，判决古丈一中与罗林玉于2014年2月19日签订的《房屋置换协议书》无效，罗林玉返还因该协议取得的土地。罗林玉不服，向本院提出上诉。
另查明，罗林玉原房屋没有拆掉。
本院认为，本案的争议焦点为：古丈一中与罗林玉于2014年2月19日签订的《房屋置换协议书》的效力问题。《中华人民共和国物权法》第五十四条规定，国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。《中华人民共和国教育法》第三十二条规定学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。本案中，古丈一中为罗林玉建房的资金来源于州财政局的2014年民族地区基础教育薄弱县普通高中建设中央预算内基建资金，因此用该资金修建的房屋应属于国有资产，古丈一中依据法律规定对该房屋只享有占有、使用权，在没有法律和法规的授权下，古丈一中将该房屋与罗林玉置换，属于私自处分国有资产，应认定为无权处分。《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。双方签订的《房屋置换合同协议书》中约定置换房应具备如下条件，置换房层数共5层，其中一、二层为框架结构，三、四、五层为砖混结构（现浇板），且面向农贸市场沿一楼地基线挑出1.6米。合同中约定了置换房屋层数，但是没有约定面积。置换房屋修建好后，总面积为1309.48㎡房屋，经评估市场价值为3970328元，而罗林玉的房屋总面积241.18㎡，经评估市场价值为434124元。双方的房屋置换差价达300多万，应视为罗林玉取得置换房屋价格不合理，且房屋也还没有登记给罗林玉。因此罗林玉不能善意取得置换房屋。《国有资产评估管理办法》规定处分国有资产，应当进行资产评估，并经其主管部门审查同意后，应当向同级国有资产管理行政主管部门提交资产评估立项申请书。古丈一中将置换房屋事宜报古丈县教育局，古丈县财政局审批，古丈县教育局、古丈县财政局均不予审批。古丈一中在没有取得其主管部门同意，也未向国有资产管理行政主管部门提交资产评估立项申请书，更没有进行资产评估的情况下，将其房屋与罗林玉置换，应认定国有资产处置程序违反国务院行政法规。
上诉人认为本案是属于国有土地房屋征收补偿，双方签订的《房屋置换协议书》是征收补偿合同，国有土地上房屋征收，首先要市、县级人民政府作出房屋征收决定，本案中没有人民政府的征收决定，也没有政府授权古丈一中征收罗林玉房屋，因此不属于国有土地房屋的征收与补偿，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，古丈一中与罗林玉于2014年2月19日签订的《房屋置换协议书》违反强制性法律、法规，应当认定无效，双方依无效合同取得的财产应予返还。原审认定事实基本清楚，裁判结果正确，但适用法律不准确，依照《中华人民共和国物权法》第五十四条、第一百零六条、《中华人民共和国教育法》第三十二条、《国有资产评估管理办法》第三条、第十二条、第十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 陈春亮
审判员 彭 俊
审判员 张李艳
二〇一六年五月二十五日
书记员 杜 娟
附相关法律法规：
《中华人民共和国物权法》
第五十四条国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。
第一百零六条无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：
受让人受让该不动产或者动产时是善意的；
以合理的价格转让；
转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。
《中华人民共和国教育法》
第三十二条学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。
《国有资产评估管理办法》
第三条国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：
资产拍卖、转让；
企业兼并、出售、联营、股份经营；
与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；
企业清算；
依据国有有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第十二条国有资产评估按照下列程序进行
申请立项；
资产清查；
评定估算；
验证确认。
第十三条依照本办法第三和、第四条规定进行资产评估的占有单位，经其主管部门审查同意后，应当向同级国有资产管理行政主管部门提交资产评估立项申请书，并附财产目录和有关会计报表等资料。
经国有资产管理行政主要管部门授予权或者委托，占有单位的主管部门可以审批资产评估立项申请。
最高人民法院关于适用
〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释
第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。