浙江省义乌市人民法院
行 政 判 决 书
(2015)金义行初字第50号
原告朱玲。
委托代理人朱桂清。
被告义乌市廿三里街道下朱宅村民委员会。
法定代表人朱林海。
原告朱玲诉被告义乌市廿三里街道下朱宅村民委员会不履行农村住宅用地行政审批法定职责一案，于2015年4月23日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理，2015年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月1日公开开庭进行了审理。原告朱玲及其委托代理人朱桂清，被告义乌市廿三里街道下朱宅村民委员会法定代表人朱林海到庭参加诉讼。证人朱某出庭作证。本案现已审理终结。
原告朱玲诉称，原告是义乌市廿三里街道下朱宅村民，原告承包土地已被政府全部征用去了。下朱宅村是个旧改农村，至今仍在进行旧村改造工作。根据义乌市人民政府义政（2001）113号《义乌市旧村改造暂行办法》文件(下称义政（2001）113号文件)和《下朱宅旧村改造实施细则补充规定》（下称《补充规定》）的有关规定，原告是符合“年满20周岁以上的子女允许单独补偿建房用地”这一政策规定。原告多次向被告申请为原告履行农村住宅用地协助申报义务，被告拖延至今不予申报。为此，原告向义乌市人民政府（下称复议机关）提起行政复议申请，复议机关在二〇一五年三月二十五日作出了义政复决字（2015）第14号《义乌市人民政府行政复议决定书》，“驳回申请人（原告）的行政复议申请。”原告认为，复议机关“驳回原告行政复议申请”是剥夺了我国宪法赋予公民（原告）“国家尊重和保障人权”中的经济权、生命权、生存权的权利。原告是个失地农民，村庄面临旧村改造，复议机关剥夺了原告参加旧村改造之权利，不让原告参加旧村改造，就是剥夺原告享有的旧村改造的惠民政策的权利，就是剥夺原告赖以生存的物质生活基础的经济权，以及危及原告的生存权、生命权。那么，复议机关驳回原告的行政复议申请的理由是什么?一、复议机关认定公投是“两个村规民约”，但下朱宅村实际的公投是“两个市政府文件”。复议机关经审理查明，“……下朱宅村召开全体户主大会，就上述《实施细则》(指2001年6月17日，下朱宅村制定的《义乌市廿三里镇下朱宅村旧村改造实施细则》下同)和《补充规定》(指2009年8月18日，下朱宅村制订《下朱宅村旧村改造实施细则补充规定》下同)的适用问题进行表决。”上述的复议机关审理查明与事实不符。实际情况是：2001年8月3日，义乌市人民政府下发新的《义乌市旧村改造暂行办法》(义政[2001]113号)文件，同时废止了旧的《义乌市旧村改造暂行办法》(义政[1999]116号)文件。依照义政[1999]116号文件制订的《义乌市廿三里镇下朱宅村旧村改造实施细则》与义政[2001]113号文件相冲突，相予盾，该《实施细则》不适应旧改出现的新情况、新问题，在这种大背景下，下朱宅村于2009年8月18日重新根据义政[2001]113号文件精神制订了《补充规定》。该《补充规定》报廿三里街道办事处审查，廿三里街道办事处在2009年9月2日以廿街办字[2009]30号文批复同意该《补充规定》。这个《补充规定》触动了下朱宅村年纪大的人的利益，个别别有用心的人利用村民在旧改中的追求利益化心态，扇动年纪大的人到廿三里街道办事处办公场所信访、静坐、闹事，甚至这些信访的人就住在廿三里街道办事处的办公场所，严重扰乱了廿三里街道办事处的正常工作秩序，一闹就是几个月，闹事人要求取消义政[2001]113号文件，恢复执行义政[1999]116号文件。廿三里街道办事处出于这种群体事件的压力，直接指示并亲自指挥被告组织下朱宅村全体户主对“两个市政府文件”的适用问题进行表决。就这样公投出来了660票同意按义政[1999]116号文件进行旧村改造，60票同意按义政[2001]113号文件进行旧村改造。当廿三里街道办事处向下朱村民宣布公投结果：旧村改造执行义政[1999]116号文件，不执行义政[2001]113号文件的时候，在廿三里街道办事处办公场所闹事的静坐的和居住在那里的老人们立即散去。假设公投结果《实施细则》通过，也不能执行该《实施细则》。因为，该《实施细则》与义政[2001]113号文件是完全冲突的、矛盾的，在廿三里街道办事处办公场所闹事、静坐的老人就是冲着要求取销义政[2001]113号文件，要求执行义政[1999]116号去“抗战”的，不达目的不会自行散去。所以，公投就是对“两个市政府文件”适用问题进行表决。被告自公投之后的做法也充分证实，公投的是“两个市政府文件”。复议机关，在复议过程中让原告收集下朱宅村公投之后的“两儿户’、“两女户”、“男大女小户”农村住宅用地审批情况的证据材料。原告在2015年2月10日向复议机关递交《报告》并同时递交报告中的“两儿户”、“两女户”、“儿大女小户”、朱东明儿子朱航东等16户《义乌市农村住宅用审批表》证据材料，这些证据充分证实公投的是“两个市政府文件”，因为如果公投的是《实施细则》和《补充规定》，公投的结果《补充规定》通不过，即不能对“年满20周岁的本经济组织成员单独立户”，“两儿户”、“两女户”、“男大女小户”都不能立户，原因只有一个，这些“年满20周岁的本经济组织成员单独立户”规定订在《补充规定》里面，而在《实施细则》里面是找不出这些规定。从这一事实也可以证实，公投的就是“两个市府文件”。所以说公投违法，无效。另外，在同一个“年满20周岁的子女允许单独补偿建房用地”的政策下，下朱宅村的“两儿户”、“两女户”、“男大女小户”都给予审批农村宅用地。而对于原告“女大儿小户不予单独立户”，这是相同的人在相同政策下两种截然不同的做法，坑害原告的合法权益，这是不公正、不公平体现，是违反宪法和法律的行为。复议机关对原告提供的下朱宅村16户“两儿户”、“两女户”、“男大女小户”的《义乌市农村住宅用地审批表》证据材料不予以采用是不依法行政、依法复议的表现，包庇下属不作为。二、原告提出公投违法，表决结果无效，但复议机关加以否认。复议机关认定“申请人认为这次大会的召开违法、表决结果无效，但是没有提供相应的证据和充足的理由，本机关不予采信。”原告认为，在行政复议听证会上，被告当场承认是对义政[2001]113号文件和义政[1999]116号文件进行公投的。当事人的自认证据复议机关为什么不确认?另外复期间，复议机关已取得三份证据能证明公投违法这一事实。第一份证据是原告向复议机关提供的被告在公投后的2010年1月11日向廿三里街道办事处提交的《关于要求审批下朱宅村旧村改造实施补充细则的报告》，该证据上说，“根据义政[1999]116号《义乌市旧村改造暂行办法》文件精神”进行旧村改造，这事实证据充分证明公投的内容就是义政[1999]116号文件;第二份证据，是在行政复议听证会上，由被告提供给复议机关的《情况说明》，这份证据上说“2009年12月31日下午召开了下朱宅村全体户主大会，对下朱宅村按旧改老细则还是113号细则进行公投”这里的113号细则指的就是义政[2001]113号文件；第三份证据也就是被告在行政复议听证会上提供的2010年1月4日廿三里街道党政办公室会议纪要，上面明确纪录“方案二，113号文件”也指向公投是义政[2001]113号文件。复议机关明知有证据证明公投是违法的，但偏偏视而不见，隐瞒事实，怎么能说原告“没有提供相应的证据”呢?三、“女大儿小户允许一个女儿立户”未获通过的复议结论缺乏事实根据。2010年7月1日村代表会议是通过《下朱宅村旧改有关补充规定》，当时有关负责人宣布表决通过，因为，村民大会或村民代表会议决定重大事项或选举代表，选举村委会委员通常做法对表决是双过半，即到会人数必须是全体参加会议人数过半数方可进行表决，表决的结果必须是到会人过半数同意，即为通过，事后也对表决事项一一加以落实，就是原告“女大儿小户”女儿单独立产事项没有落实。复议机关不是从实际事实出发，而是事后诸葛亮，武断做出“应当认定‘女大儿小户允许一个女儿立户未获通过”的结论是有失公正的。四、复议机关没有对廿街办字[2010]4号《关于下朱宅村“旧村改造施细则”的批复》进行合法性审查。原告请求复议机关对廿三里街道办事处下发的廿街办字[2010]4号《关于下朱宅村“旧村改造实施细则”的批复》进行合法性审查。复议机关定是“从廿街办字[2010]4号文的具体内容看，‘其废止的只是自己先前作出的廿街办字[2009]30号文，而不是废止下朱宅村民会议或者村民代表会议作出的决定，故不存在合法性问题。’”按照这个复议机关的逻辑推理廿三里街道办事处下发廿街办字[2010]4号文废止廿街办字[2009]30号文，未针对该廿街办字[2009]30号文批复的附件即2009年8月18日制订的《补充规定》废止过，言下之意《补充规定》第3条第2项第3目规定“女大儿小户允许一个年满20周岁的女儿单独立户”规定一直没有废止过，那么被告应当为原告履行农村住宅用地协助申报义务。可是，被告为什么至今不给原告申报呢?可见，廿街办字[2010]4号文废止了《补充规定》。根据我国村民委员会组织法第27条规定，对村民自治章程、村规民约，是报乡、民族乡、镇的人民政府备案，廿三里街道办事处是市政府派出的行政机构，是没有废止村民自治章程，村规民约的职能，廿三里街道办事处下发廿街办字[2010]4号文废止廿街办字[2009]30号文批复的附件即村规民约的《补充规定》就是违法行政行为，复议机关怎能随便找个理由一推了之，不予合法性审查呢?可见，复议机关不是在依法复议。原告为了维护自己的我国宪法和法律赋予的人权、经济权、生存权、生命权等权利，己维权持续六年之久。党报上也为原告大声疾呼“‘女大儿小’单独立不了户何罪之有?”义乌市处理信访群体性事件联席会议办室下文指示廿三里街道办事处对女大儿小户诉求有合理性，符合条件给予旧村改造中立户，并妥善处理。中国是个社会主义法治国家，依法治国，执法为民，公平正义是社会主义法治理念，为什么一个失地农民的原告，得不到应当享有的失地农民参加旧村改造取得法定的利益呢，失地农民如果得不到旧村改造的利益，将成为一无所有的流浪人。被告、廿三里街道办事处为什么不能依法行政，为什么不能执政为民，坚持以人为本、执法为民，全面维护和发展广大人民群众的根本利益。旧村改造对原告来说第二次土地改革，系民生之大事，为什么两被告置原告人权、经济权、生存权、生命权等合法权益于不顾，而玩弄权术，不履行义务。为了维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条和第53条之规定，特向人民法院提起行政诉讼，请求法院：1、要求判令被告立即为原告向上级有关行政管理机关履行旧村改造建房用地协助申报义务；2、原告请求法院对廿三里街道办事处下发的廿街办字[2010]4号《关于下朱宅“旧村改造实施细则”的批复》进行合法性审查。原告向本院提供以下证据：1、义乌市人民政府行政复议决定书一份（义政复决字第（2015）第17号朱玲）。证明复议机关驳回原告的行政复议申请，剥夺原告参加旧改资格，剥夺原告人权、经济权、生存权、生命权。2、义政（2001）113号义乌市旧村改造暂行办法复印件一份。证明2001年8月3日，义乌市人民政府下发义政（2001）113号文件，明确规定，“本办法自公布之日起施行，义政（1999）116号文件同时废止。”该文件第43条第2款规定：“年满20周岁以上的子女允许单独立户补偿建房用地，”申请人符合该条规定，被告应当为原告履行农村住宅用地协助申报义务。3、廿街办字（2009）30号下朱宅村旧村改造实施细则补充规定复印件一份。证明2009年9月2日，廿三里街道对下朱宅“旧村改造实施细则补充规定”进行批复，该补充规定是按照义政（2001）113号文件精神制订的，该补充规定第三款第2项第3目规定“女大儿小户允许一个年满20周岁的女儿单独立户。”4、关于要求审批下朱宅村旧村改造实施补充细则的报告复印件一份。证明2010年1月11日，被告向义乌市廿三里街道办事处打报告，根据公开公投（户主表决）和两委研究，要根据以废止的义政（1999）116号文件精神及根据该文件制订的廿镇政字（2001）38号文件批复实施旧村改造，是违法的行政行为。5、廿街办字（2010）4号批复复印件一份。证明义乌市廿三里街道办事处要求被告继续按已废止的义政（1996）116号文件和廿镇政字（2001）38号批复实施旧村改造。同时废止根据义政（2001）113号文件和廿街办字（2009）30号批复。6、关于廿三里街道有关信访事项的协调纪要（关于下朱宅村部分农户旧村改造安置问题）复印件一份。证明义乌市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室对下朱宅村女大儿小户要求立户问题作出处理决定“符合条件的可以在旧村改造中立户”。7、申请报告复印件一份。证明原告向被告提交申请报告，要求申报旧改建房用地。被告答复是遗留问题，仍不为原告向上级行政机关履行旧改建房用地协助申报义务。8、证人朱某的证言。证明其在2008年至2010年期间曾担任下朱宅村村民委员会主任。2010年7月1日，在被告举行的村民代表会议上，对“女大儿小户允许一个年满20周岁的女儿单独立户”的《补充规定》由当时任村支书的朱高法对表决结果宣布通过。9、原告于2015年2月10日提供的报告一份。证明原告向复议机关提交相同人相同政策下年满20周岁以上的子女单独立户的已被审批的义乌市农村住宅用地的下朱宅村“两儿户”、“两女户”、“男大女小户”的申请表16户证据材料，被告应当为原告履行申报农村住宅用地义务。10、2014年10月8日被告出具的情况说明复印件一份。证明2009年12月31日下朱宅村公投义政[1999]116号文件、义政[2001]113号文件适用问题表决，结果660票同意按义政[1999]116号文件执行旧村改造，义政[1999]116号文件在2001年时已经被废止。被告在违法行使职权。11、金华日报报道“女大儿小户”单独列不了户复印件一份。证明党报对下朱宅村的歧视女性不予立户的做法提出了“女大儿小户”何罪之有的质问。12、下朱宅村私人建房申请用地（公告）复印件一份。证明下朱宅村委会在2010年对原告参加旧村改造单独立户进行公示。
被告义乌市廿三里街道下朱宅村民委员会辩称：1、该案件原告已经起诉过，法院也审理过，后来是原告撤回起诉了，法院也下过裁定。2、该案件也行政复议过，义乌市人民政府也作出过复议决定，驳回原告的行政复议申请。3、原告的报批2010年的时候也是报批过的，是廿三里街道没有同意。4、要求把原告的资料报上去，我们也和街道的领导报告过，但街道领导没有明确答复是否同意。被告在法定期限内没有向本院提供证据。
经庭审质证，本院对原告提供的证据作如下确认：原告提供的证据8系朱某的书面证词，因朱某已出庭作证，故对该证据本院不作确认，对原告提供的其他证据的真实性予以确认。证人朱某出庭作证，证明2009年12月31日、2010年7月1日村里举行公投和村民代表会议表决情况。
经审理查明，原告朱玲系义乌市廿三里街道下朱宅村村民。2001年6月17日，原义乌市廿三里镇下朱宅村民委员会（被告前身）依照义乌市人民政府义政[1999]116号《义乌市旧村改造暂行办法》制定了《义乌市廿三里镇下朱宅村旧村改造实施细则》（以下简称《实施细则》）。2001年6月27日，原义乌市廿三里镇人民政府以廿镇政字[2001]38号文批复同意该《实施细则》。据此，被告启动该村旧村改造工作。按照《实施细则》的相关规定，原告不具备单独立户申报宅基地的条件。2001年8月3日，义乌市人民政府下发新的《义乌市旧村改造暂行办法》即义政[2001]113号文件。被告根据义政[2001]113号文件精神，结合本村旧村改造实际，于2009年8月18日制定《下朱宅旧村改造实施细则补充规定》（以下简称《补充规定》），该《补充规定》第三条第二项第三目规定“女大儿小户允许一个年满20周岁的女儿单独立户”。义乌市人民政府廿三里街道办事处于2009年9月2日以廿街办字[2009]30号文批复同意该《补充规定》。2009年12月31日，被告召开全体户主会议，就被告旧村改造过程中是适用《实施细则》还是适用《补充规定》进行公投表决。公投结果是660票同意按2001年6月17日制定的《实施细则》进行旧村改造，60票同意按2009年8月18日制定的《补充规定》进行旧村改造。2010年1月11日，被告向义乌市人民政府廿三里街道办事处递交《关于要求审批下朱宅村旧村改造实施细则的报告》，义乌市人民政府廿三里街道办事处于2010年1月18日以廿街办字[2010]4号文件批复同意下朱宅村继续按照2001年制定的《实施细则》开展旧村改造，并载明“2009年9月2日下发的廿街办字[2009]30号文件废止。”2010年7月1日，被告召开村民代表会议，就“女大儿小户是否允许一个女儿立户”等旧村改造事项进行表决，全体代表33人，到会代表31人，表决结果为16票同意、14票不同意、1票弃权。2014年6月23日，原告向被告提出书面申请，要求被告为原告履行建房用地指标的申报手续，被告未作答复。2014年9月23日，原告向本院提起行政诉讼，审理过程中，原告申请撤回起诉，本院于2014年12月10日作出裁定，准许原告撤回起诉。后原告向义乌市人民政府提出行政复议申请，义乌市人民政府于2015年3月25日作出义政复决字[2015]第17号行政复议决定书，驳回了原告的申请。原告不服，向本院起诉。审理过程中，原告提出申请，要求对义乌市人民政府廿三里街道办事处下发的廿街办字[2010]4号《关于下朱宅村“旧村改造实施补充细则”的批复》的合法性进行审查。
本院认为，本案争议的焦点为被称为“女大儿小户”的原告能否单独立户向被告申请农村建房宅基地。被告于2001年6月17日制定的《实施细则》，并未规定原告可以单独立户申请农村建房宅基地，被告于2009年8月18日制定的《补充规定》第三条第二项第三目虽作出了“女大儿小户允许一个年满20周岁的女儿单独立户”的规定，但该规定于2009年12月31日由被告召开的全体户主会议上以公投方式被否决，义乌市人民政府廿三里街道办事处为此作出廿街办字[2010]4号文件，该文件批复：同意被告继续按照2001年6月17日制定的《实施细则》进行旧村改造，并载明廿街办字[2009]30号文件同时废止。2010年7月1日，被告就“女大儿小户允许一个年满20周岁的女儿单独立户”等旧村改造事项在村民代表会议上进行表决，全体代表33人，到会代表31人，表决结果为16票同意、14票反对、1票弃权。根据1999年10月22日实施的《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十二条第三款“召开村民代表会议必须有三分之二以上的代表参加，所作决定应当经全体代表的过半数通过，且不得与村民会议所作的决议、决定相抵触。”之规定，应当认定“女大儿小户允许一个年满20周岁的女儿单独立户”的规定未获得通过，且与此前召开的全体户主会议所作的决定相一致。综上，被告没有为原告履行申报建房用地审批手续的行为并无不当，不属于不履行法定职责。关于原告提出的对义乌市人民政府廿三里街道办事处廿街办字[2010]4号《关于下朱宅村“旧村改造实施补充细则”的批复》合法性审查的请求，本院认为，义乌市人民政府廿三里街道办事处廿街办字[2010]4号文件属规范性文件，主要内容是批复同意被告继续按照2001年6月17日制定的《实施细则》开展旧村改造，其废止的只是自己先前作出的廿街办字[2009]30号文件，与被告举行的全体户主会议及村民代表会议作出的决定一致，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，故义乌市人民政府廿三里街道办事处廿街办字[2010]4号文件合法，原告的申请依据不足。综上，原告朱玲的诉讼请求，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告朱玲的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱玲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于金华市中级人民法院。(在递交上诉状同时预交上诉费50元，具体数额由金华市中级人民法院确定，至迟不得超过上诉期限届满后的7日内。上诉费汇入户名：金华市中级人民法院诉讼费预收户；汇入账户：1969-9901-0400-0409-0000-0106-003，开户银行：中国农业银行金华市分行，或直接交金华市中级人民法院收费室，联系电话：8205****、8205****。逾期不缴纳，按自动放弃上诉处理)。
审 判 长 贾明明
审 判 员 朱海玉
人民陪审员 杜志贵
二〇一五年七月二十日
代书 记员 郑 婧
【附注】
(2015)金义行初字第50号行政判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。