福建省龙岩市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)闽08行终75号
上诉人（原审被告）龙岩市新罗区住房和城乡规划建设局，住所地龙岩市新罗区龙腾北路宝泰小区建设大厦，统一社会信用代码11350802004088564A。
法定代表人陈鹏，局长。
委托代理人刘新策、沈红，福建正廉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）林雪洪，男，1953年10月1日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
委托代理人陈永生，福建天岩律师事务所律师。
原审被告龙岩市住房和城乡建设局，住所地龙岩市新罗区南环西路52号，统一社会信用代码113508000040831228。
法定代表人郑洪，局长。
委托代理人陈冰滨，福建吴子胜律师事务所律师。
委托代理人邱国辉，龙岩市住房和城乡建设局征收科科员。
原审被告龙岩市房屋征收与补偿中心，住所地龙岩市新罗区溪南美食城三楼，组织机构代码49070992-7。
法定代表人郭丰，副主任。
委托代理人李达方，龙岩市。
委托代理人罗福平，福建吴子胜律师事务所律师。
原审第三人陈水仙，女，1941年5月16日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
原审第三人林庆昌，男，1958年9月23日出生，汉族，个体户，住龙岩市新罗区。
原审第三人林荣钗，女，1961年9月9日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
原审第三人林鸿钗，女，1963年11月25日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
原审第三人林庆敏，男，1966年1月7日出生，汉族，干部，住龙岩市新罗区。
原审第三人陈水仙、林荣钗、林鸿钗，林庆敏共同委托代理人林庆昌（第三人陈水仙之子，林荣钗、林鸿钗、林庆敏之兄），系本案原审第三人。
上诉人龙岩市新罗区住房和城乡规划建设局（以下简称区住建局）因与被上诉人林雪洪、原审被告龙岩市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、龙岩市房屋征收与补偿中心（以下简称市征收中心）、原审第三人陈水仙、林庆昌、林荣钗、林鸿钗、林庆敏房屋征收行政管理一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2016）闽0802行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
被诉行政行为：因莲花湖（滨河绿地）改造项目建设需要，龙岩市人民政府作出龙政征决[2012]14号《房屋征收决定》，林雪洪以其合法拥有曹溪街道西洋村××组一间房屋产权，位于征收范围内，征收部门与他人签订补偿安置协议，但未按拆迁补偿方案对原告予以补偿的情况下将房产拆除，其行为违法。
原审判决查明，因莲花湖（滨河绿地）改造项目建设需要，龙岩市人民政府作出《房屋征收决定》（龙政征决[2012]14号），决定对东至龙岩大道，西至龙腾路，南至金鸡路，北至陈陂溪范围内的房屋实施征收。确定房屋征收部门为被告市住建局，房屋征收实施单位为被告市征收中心，工作班组为龙岩市祥业房屋征收服务有限公司。签约期限为2012年8月15日至2013年1月20日。《龙岩中心城市莲花湖片区滨河绿地改造建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》规定，被征收房屋的补偿面积和用途以土地、房屋权属证书登记的为准，对未登记权属面积和用途的或房屋现状与产权证登记不符的，由城市规划、国土、房管部门组成土地、房屋产权认定工作小组进行调查认定，按认定的结论作为评估补偿和安置的依据。2015年1月4日，龙岩市人民政府作出龙政综[2015]4号文件，决定将新罗辖区范围内龙岩市人民政府已发布征收决定及公告的项目房屋征收与补偿工作授权给新罗区人民政府，以新罗区人民政府名义依法组织实施。2015年1月19日，龙岩市新罗区人民政府作出龙新政综[2015]6号文件，确定龙岩市住房和城乡规划建设局作为新罗区房屋征收部门，负责组织实施新罗区政府作出征收决定的房屋征收与补偿工作。原告林雪洪持有龙集建（93）字第1221号集体土地建设用地使用证，该证项下二层房屋一直二间，登记的用地面积19.18平方米，共有使用权面积783平方米，用途为住宅，位于曹溪街道西洋村××组，属于上述项目建设征收范围内。1999年，林龙海（第三人陈水仙之夫，林庆昌、林荣钗、林鸿钗、林庆敏之父，于2016年11月25日去世）以其向原告购买了上述房屋为由，将包括原告在内的房屋拆除重建，陆续建至7层。在房屋征收过程中，龙岩市或新罗区房屋产权认定工作小组未对改建后的房屋进行产权认定。2016年3月1日，龙岩中心城市曹溪片区改造指挥部同意按合法面积923.06平方米，区位价奖励面积39.69平方米，重置价70%面积251.15平方米给予补偿。2016年3月13日，被告区住建局与林龙海及五第三人签订《龙岩市房屋征收货币补偿协议书》。2016年3月14日，第三人林庆昌、林庆敏出具《土地、房屋产权声明书》，主要内容为“位于西洋村占地面积450.55平方米、建筑面积908.33平方米砖混结构房屋由我户出资建造，房屋产权属我户所有，房屋建筑占地的土地使用权应归我户，如有冒认或发生产权纠纷，由本人承担一切法律和经济责任”，曹溪西洋村民委员会在所在村委会意见栏内盖章。同日，第三人林庆昌、林庆敏还出具了具结书。现重建后的7层房屋已交付拆除。诉讼中，原告将诉讼请求明确为请求确认三被告拆除登记在原告名下的土地证项下新建为7层房屋的行为违法。
原审判决认为，因目前尚无集体土地上房屋征收与补偿的相关法律、法规，对集体土地上房屋征收与补偿可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行。该条例第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”。本案房屋征收与补偿经龙岩市人民政府作出《房屋征收决定》，确定房屋征收部门为被告市住建局，后虽经龙岩市人民政府授权由新罗区人民政府组织实施，但龙岩市新罗区人民政府并未按规定的程序重新发布及公告房屋征收决定、房屋征收实施计划和补偿安置方案，在龙岩市新罗区人民政府未履行上述法定程序前，被告区住建局无权对涉案房屋实施征收与补偿工作。上述条例第二十四条规定“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”，《龙岩中心城市莲花湖片区滨河绿地改造建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》规定，被征收房屋的补偿面积和用途以土地、房屋权属证书登记的为准，对未登记权属面积和用途的或房屋现状与产权证登记不符的，由城市规划、国土、房管部门组成土地、房屋产权认定工作小组进行调查认定，按认定的结论作为评估补偿和安置的依据。本案中，原告持有被征收房屋的土地使用权，因产权发生争议，原告与被诉房屋征收行政行为有利害关系，诉讼主体适格。争议房屋（改建为7层）未进行权属登记，在征迁过程中，龙岩市新罗区人民政府应当组织有关部门进行调查、认定和处理，而其并未对争议房屋进行产权认定。龙岩中心城市曹溪片区改造指挥部并非法定产权认定部门，其出具的补偿意见，不能作为认定合法产权人的依据。被告区住建局在有权部门尚未作出合法产权认定结论的情况下，即依据龙岩中心城市曹溪片区改造指挥部的补偿意见，与林龙海及第三人签订房屋征收货币补偿协议书，程序违法。综上，因被告区住建局对争议房屋实施征收与补偿的行为均属违法，其实施的拆除行为也应认定为违法。原告的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。诉讼中，原告申请对《房产契书》中“雪洪”的签名、手印及“林惠珍”的签名是否真实进行鉴定，因《房产契书》是否真实涉及争议房屋产权归属事宜，属民事诉讼范畴，并非本案审查的范围，故对其提出的鉴定申请，本院不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告龙岩市住房和城乡规划建设局对位于龙岩市新罗区××街道西洋村××组[龙集建（93）字第1221号集体土地建设用地使用证项下土地所在位置]新建的7层房屋实施的拆除行为违法。一审案件受理费50元，由被告龙岩市住房和城乡规划建设局负担。
宣判后，原审被告区住建局不服，向本院提起上诉。
上诉人区住建局上诉称，一、上诉人不是位于龙岩市新罗区××街道西洋村××组【龙集建（93）字第1221号集体土地建设用地使用证项下土地所在位置】新建的7层房屋（下称讼争房屋）的拆除主体，没有实施对讼争房屋的拆除行为，一审法院认定上诉人对讼争房屋实施的拆除行为违法，是错误的。二、目前并没有任何法律或行政法规有规定，对于上级人民政府下放给下级人民政府的征收工作，接收工作的下级人民政府需要重新发布征收决定，一审法院认定龙岩市新罗区人民政府没有发布征收决定是程序违法，是错误的认定，于法无据。三、上诉人一审时已明确表示拆除工作是乡镇一级人民政府负责，一审法院可追加乡镇一级人民政府为本案的诉讼主体，但一审法院没有追加乡镇一级人民政府参加诉讼，就草率作出本案判决，故一审法院不仅在事实认定上存在错误，还存在程序违法。综上，请求二审法院依法撤销一审法院的判决，改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。
被上诉人林雪洪答辩称，一、上诉人是本案适格的被告主体。上诉人被确定为新罗区房屋征收部门，负责组织实施新罗区人民政府作出征收决定的房屋征收与补偿工作。二、上诉人对涉案房屋实施征收与补偿工作程序违法。1.在龙岩市新罗区人民政府未按规定程序发布及公告房屋征收决定、房屋征收实施计划和补偿安置方案前，上诉人无权对涉案房屋实施征收与补偿工作。2.答辩人持有的龙集建（93）字第1221号集体土地建设用地使用证，该证项下二层房屋一直二间，登记的用地面积19.18平方米，用途为住宅，足以证明答辩人是涉案房产的权利人。不论答辩人与林龙海之间是存在买卖关系还是借用关系，涉案房屋尚存在产权争议，且争议房屋（改建为七层）未进行产权登记，但上诉人在有权部门尚未作出合法产权认定结论的情况下，即与林龙海等人签订《房屋征收货币补偿协议书》，程序违法。综上理由，上诉人对争议房屋实施征收与补偿的行为均属违法，其实施的拆除行为亦违法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请二审法院维持原判。
原审被告市住建局答辩称，一审法院已认定，1999年林龙海将林雪洪房屋拆除重建，陆续建至7层。诉讼中原告林雪洪将诉讼请求明确为请求确认三被告超出登记在原告名下的土地证项下新建为7层房屋的行为违法。显然，被上诉人林雪洪并不是新建7层房屋的所有权人，与本案没有利害关系，其无权对拆除新建7层房屋的行政行为提起诉讼，二审法院应驳回林雪洪的起诉。
原审被告市征收中心答辩意见与原审被告市住建局的一致。
原审第三人陈水仙、林庆昌、林荣钗、林鸿钗、林庆敏共同答辩称，原审第三人的父亲林龙海于1999年7月分别与包括上诉人在内的几个邻居们签订了房产转让协议书，签好协议后，已按协议书的承诺付清了房屋转让款，买卖双方都在协议书上签字，立据为凭。之后，原审第三人一方对危房进行拆除重建。新房建了7层，于2000年建成，并先后搬进新房居住直至这次被征用拆迁。房子经拆除重建，早已改变现状，至今已有16年之久，双方在这次房子被征用拆迁之前都对协议毫无异议，相安无事。但上诉人却致法律和公德于不顾，违反当初的房屋转让协议的承诺，非法地提出无理的要求，这显然不符合法律之规定，不符法道德之常理，理应受至法律的拒绝，道德和良心的谴责。这次房子因莲花湖改造项目建设需要，市政府需要征用。市区住建局，国土局，镇政府，拆迁公司和指挥部等部门的人员先后多次来到我家进行拆迁动员，对原审第三人提供的房屋产权手续进行仔细认定，测量房屋面积，洽谈征收补偿协议内容。经五家认定后对原审第三人提供的房屋手续和产权归属问题没有提出异议，产权合法有效。于是原审第三人才与拆迁公司签订拆迁补偿协议，也尽早腾房，并且拿到了拆迁补偿款，合理合法。上诉人林雪洪的诉讼请求是毫无法律依据，请求法院依法驳回起诉，不予受理。
经审理查明，各方当事人对原审判决查明认定的事实均无异议，本院对对原审判决查明认定的事实予以确认。
另查明，1999年7月16日《房产契书》载明：“兹有西洋村第五组村民林雪洪，原有本厝润荆堂左边落第四间，面积二十平方米，因是六十年代的土房，年久失修，已成危房，同意转卖给母舅林龙海所有，折款人民币柒仟元整。特立此据为凭。让售人林雪洪。买主林龙海。证明人林惠珍。”该《房产契书》签订后，林雪洪已收到林龙海支付的7000元。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一款第（一）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”表明有权提起行政诉讼的原告，应该是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，若不具备行政诉讼原告主体资格，则对其起诉应予以驳回。在本案中，林雪洪于1999年将其名下位于龙岩市新罗区××街道西洋村××组龙集建（93）字第1221号集体土地建设用地使用证项下一间房屋转让给同村村民林龙海，并已收取转让款7000元，林龙海已将该房屋拆除后改扩建为7层，虽然集体土地建设用地使用证未办理过户登记手续，但林雪洪已丧失了对该地块及其上房屋的处分权，林雪洪对该林龙海改扩建后的讼争房屋不享有任何权益，因此，林雪洪与讼争房屋因征收而被拆除的行政行为不具有利害关系。依照上述法律规定，被上诉人林雪洪不具有本案行政诉讼原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。林雪洪主张其与林龙海不存在房屋转让关系而是房屋借用关系，无证据证实，且明显与已查明的《房产契书》转卖房屋及林雪洪收取7000元的事实相悖，对该主张本院不予采信。原审判决以林雪洪持有讼争房屋的集体土地建设用地使用证为由认定林雪洪与被诉房屋征收行政行为有利害关系，属适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销龙岩市新罗区人民法院（2016）闽0802行初98号行政判决；
二、驳回被上诉人林雪洪的起诉。
本案不收取案件受理费，已经预交的一审案件受理费50元，退还被上诉人林雪洪；已经预交的二审案件受理费50元，退还上诉人龙岩市新罗区住房和城乡规划建设局。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林 静
审 判 员 黄智勇
审 判 员 丁建岩
二〇一七年八月十五日
法官助理 李俊锋
书 记 员 谢冰燕
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
……