广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终739号
上诉人（原审原告）：梅州市梅县区松口镇南下村常善村民小组（下简称常善村民小组）。
负责人：伍潮新，村民小组组长。
委托代理人：伍干明，男，汉族，1960年12月12日出生，住址：广东省梅县。该村民小组成员。
上诉人（原审原告）：梅州市梅县区松口镇南下村大同村民小组（下简称大同村民小组）。
负责人：李文光，村民小组组长。
上诉人（原审原告）：梅县区松口镇南下村五星村民小组（下简称五星村民小组）。
负责人：李琼，村民小组组长。
上述三上诉人共同委托代理人：付菊英，广东尚律律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府。地址：梅州市梅县区新县城行政区。
法定代表人：钟光灵，区长。
委托代理人：李晓宁，广东盛世律师事务所律师。
委托代理人：肖森光，梅州市梅县区人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。地址：梅州市梅江区新中路**号。
法定代表人：方利旭，市长。
委托代理人：李秀萍、沈志奎，梅州市法制局行政复议科工作人员。
原审第三人：梅州市梅县区松口镇南下村民委员会（下简称南下村委会）。
法定代表人：李柏琪，村委会主任。
委托代理人：杨春燕，广东客中梅律师事务所律师。
上诉人常善村民小组、大同村民小组、五星村民小组因诉被上诉人梅州市梅县区人民政府、梅州市人民政府林权争议行政处理及行政复议纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院作出的(2016)粤14行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案争议林地位于梅县××××下村，四至为东至康乐医院、西至田背、南至南夫坳、北至观音庵，面积13576.5亩。第三人南下村有石卜、英创、涧子俊、田背、下坪、仙水塘、石下塘、义安围、田心张、留王前、伍屋、王屋、下角、上坪、常善、大同、五星共17个村民小组。
1954年成立初级社至1955年由常善、大同和中下寨合并成立高级社，当时仅有3、4户村民未参加高级社。1958年公社化，改为南下大队，包括3、4户未参加高级社的农户的土地等生产资料统归大队所有，不存在任何形式的私有财产。1961年左右，南下大队又拆分为常善、大同和南下3个大队。1962年冬，常善、大同和南下3个大队又合并为南下大队，合并后包括山林等原属各大队和生产队所有的生产资料均由南下大队承继，并由南下大队进行经营管理。六十年代“四固定”时，南下大队未划分山林，山林也未固定给各生产队管理、使用。八十年代林业“三定”时期，按政策要求，由政府重新分配山林的所有权和使用权，并登记造册颁发相应的自留山证件。当时南下大队按上级部署落实了林业生产责任制，结合当地的实际，由大队开会进行布置落实，先指定各队以临近住地的山和荒山为主，按政策1亩/人均的标准分到各户。其中各村民小组的村民划分自留山情况是：石卜村民小组在油坑西低兰，英创村民小组在油坑东低兰，涧子圳村民小组在山下低兰，田背村民小组在粟子岌（凤型）至皮岌岗，下坪村民小组在石子坑至皮岌岗，上坪村民小组在伯公顶至蟾蜍石以下，仙水塘村民小组在荷树岗至寨压（谐音）下，石下塘村民小组在黄泥岌岗至霸霞型，义安村民小组在小坑石桥路面至大坑石，留王前村民小组在大坑石（下）顶至皮岌岗，田心村民小组在秀才岩至上弥陀，伍屋村民小组在汶水塘西面（现承包给大同村民小组刘顺才），黄屋村民小组在松树湾至汶水塘管养房背，下角村民小组在南桥厂至南下砖厂一带，大同村民小组在伯公坑以外至白石庵低兰一带，五星村民小组在财神坑至大竹湖低兰，常善村民小组在大竹湖低兰至姑婆禅水库低兰。并给社员颁发了自留山证。余下的山林并未再划分到各生产队（各村民小组），仍由南下大队（南下村委会）负责经营、管理和收益，第三人当时未申领林权证。
2010年集体林权改革期间，三原告与第三人南下村委会发生山林权属纠纷后。2011年6月23日，被告梅县区政府的职能部门梅县区林业局山调办、松口镇政府及林业站、司法所等有关工作人员到南下村召开了“南下村两委”干部和17位村民小组长参加的南下村山林纠纷协调会，会议要求由镇林业站对常善、大同、五星等村民小组自留山范围进行勾绘，看勾绘结果是否能反映当年分山的事实，以利于山林权属纠纷的解决。同年6月30日，松口镇林改办工作人员在现场实际勘测时，未能按照2011年6月23日的协调会议要求操作，对常善、大同、五星等村民小组自留山范围进行勾绘。而是在仅有10多位户长代表及几位村民小组长和群众到场的情况下，按现场人员的要求对常善、大同、五星和田心张等四个村民小组所指认的山林进行勾绘和公示。在公示期间，即引起第三人及石卜、英创、涧子俊、田背、义安、下坪、石下塘、留王前、伍屋、王屋、下角等十一个村民小组的异议。因上述“勾绘图”公示后，引发了大部分村民小组及村委会的书面异议，2011年8月11日，松口镇林改办工作人员在南下村委会召开由村干部、林业站、司法所干部及村民代表参加的协调会，根据广东省人民政府办公厅粤府办[2002]53号《广东省林地林权登记换发证工作方案》的规定，因存在山林权属异议，必须对异议先行调处。但常善、大同、五星和田心张四个村民小组以“公示图”作为依据到相关部门上访和要求确权。
2015年12月8日，被告梅县区政府受理了第三人南下村委会关于争议林地的确权申请，要求确认其管理使用的林地所有权（即本案争议林地，林地面积13576.5亩）；2016年1月12日，亦受理了常善、大同、五星、田心张四个村民小组关于争议林地的确权申请，要求确认本案争议林地范围内部分林地的所有权（面积共4031亩）。同年4月12日，被告梅县区政府举行听证会，同年4月15日，再召集各方申请人进行调解未达成调解协议后，依法向各方申请人送达调解终结书。同年6月13日，被告梅县区政府作出了梅区府函[2016]56号《关于松口镇南下村委会与常善、大同、五星、田心张四个村民小组林权争议处理决定书》，决定涉案争议林地所有权确权给第三人南下村委会。
2016年8月2日，三原告不服《林权争议处理决定书》，向被告梅州市政府申请行政复议。经复议后，梅州市政府于2016年10月25日作出梅府行复[2016]89号《行政复议决定书》，维持梅县区政府作出的梅县区府函[2016]56号《林权争议处理决定书》。
另查明：在20世纪80年代初林业“三定”后，第三人南下村委会履行了对涉案林地的经营、管理的职责。有其提供的《山林管理承包合同》或《租赁山林合同》（与黎德城、黎亦荣、黎锡元、廖秋才、陈思平、陈祥京、赖国雄、赖国辉、陈善辉等人及其他企业签订），南下村委会山林承包给梅雁股份集团的决议、南下村委会与原松南镇人民政府承包合同，以及承包款收入主要用于山林管护工资、防火标语、支付农业税款、为村民缴交农村合作医疗费、以及村里的公益事业等支出。第三人行使涉案林地的经营、管理权，从“公社化”、“四固定”到林业“三定”，再到林地林权登记换证前，村民从未提出过异议。
再查明：第三人南下村共有17个村民小组。被告梅县区政府作出梅区府函[2016]56号《林权争议处理决定书》后，仅有常善、大同、五星、田心张四个村民小组申请行政复议。在被告梅州市政府作出梅府行复[2016]89号《行政复议决定书》后，只有常善、大同、五星三个村民小组提起行政诉讼。其他十四个村民小组无异议。
原审法院认为，根据三原告的诉讼请求及理由，被告梅县区政府、梅州市政府的答辩意见，第三人南下村委会的陈述意见，本案处理涉及对以下焦点问题的认定。
一、关于三原告仅凭2011年7月的“广东省林地林木权属登记公示表”记载的内容主张涉案林地属其所有是否能成立的问题。根据《行政诉讼法》第三十三条第二款规定，证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。本案中，“广东省林地林木权属登记公示表”在公示期间，第三人及其所属的十一个村民小组向职能部门提出异议，根据广东省人民政府办公厅粤府办[2002]53号《广东省林地林权登记换发证工作方案》的规定，公示后存在异议属山林权属纠纷，应先进行调处并确认无争议后重新启动办证程序。由于上述“公示表”公示后引起了第三人及其所属的十一个村民小组的异议，该“公示表”的合法性、真实性存疑，不具有证据的法定属性，无证据的证明力。三原告仅凭“广东省林地林木权属登记公示表”记载的内容主张涉案林地属其所有，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。
二、被告梅县区政府作出的梅区府函[2016]56号《林权争议处理决定书》是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。被告梅县区政府对涉案林地作出处理决定主体适格。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定，《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得《林权证》、《不动产权证书》的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。第十条第一款第（十）项规定，没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据的，当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明。本案中，三原告及第三人均未能提供涉案林地的林权证，在双方缺乏直接证据的情形下，根据行政诉讼证据规则的规定，结合本案证据可认定，在林业“三定”后至涉案林地争议发生前，除在1981年林业“三定”时已划出部分山林作为村民的自留山外，第三人南下村委会履行了对涉案林地的经营、管理的职责。有其提供的《山林管理承包合同》或《租赁山林合同》、山林承包款收据等证据，可证实第三人南下村委会对涉案林地行使了经营、管理权。且承包款收入主要用于山林管护工资、支付农业税、为村民缴交农村合作医疗费及村里的公益事业等项目支出。第三人行使涉案林地的经营、管理权，从“公社化”、“四固定”到林业“三定”，再到林地林权登记换证前，村民从未提出过异议，且其他无争议的村民小组亦认为涉案林地属水源山，应确权给第三人南下村委会，才方便各村民小组村民的生产、生活，减少村民之间因用水引发的纠纷。被告梅县区政府尊重历史、照顾现实、认真梳理，按第三人履行经营管理的事实，作出梅区府函[2016]56号《林权争议处理决定书》，既符合法律、法规的规定，亦满足大多数村民小组及村民的意愿。三原告诉请撤销缺乏事实和法律依据，不予支持。
三、被告梅州市政府作出梅府行复[2016]89号《行政复议决定书》是否正确、合法的问题。复议机关依法受理了三原告的复议申请后，履行了全面审查的复议原则。复议机关经复议认为被告梅县区政府作出的梅区府函[2016]56号《林权争议处理决定书》，认定事实清楚，程序合法。依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项，《行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出了维持梅区府函[2016]56号《林权争议处理决定书》。本院认为被告梅州市政府作出的梅府行复[2016]89号《行政复议决定书》程序合法，适用法律、法规正确。三原告诉请撤销亦缺乏事实和法律依据，不予支持。
四、三原告主张各自所有的山林确权问题。常善村民小组主张面积1331亩山林[四至东至河唇及与康乐交界，西至观音坑至山顶，南至松树排随上山脊，北至房屋村庄]、大同村民小组主张面积860亩山林[四至东至屙屎坪顶，西至吊望顶至汶水塘，南至吊望顶，北至汶水塘]、五星村民小组主张面积1025亩山林[四至东至观音庵右侧山脊到山顶，西至沿屙屎坪山至大龙岌到山脚公路，南至屙屎坪山顶，北至公路山脚]，三原告提出各自拥有上述山林并依法确权的诉请。因山林确权属行政机关职能，根据《行政诉讼法》第四十九条规定，该请求不属行政诉讼受案范围，不属法院审理范畴。
综上所述，被告梅县区政府作出的梅区府函[2016]56号《林权争议处理决定书》和梅州市政府作出的梅府行复[2016]89号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告诉请撤销的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告梅州市梅县××××下村常善、大同、五星三个村民小组的诉讼请求。
上诉人常善村民小组、大同村民小组、五星村民小组不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决偏离本案的诉讼标的应属无效。本案上诉人和原审第三人争议的山林面积为3216亩，一审判决以面积13576.5亩为争议面积，而且明显与争议地的四至范围不同，一审判决改变了了上诉人的诉求，未围绕3216亩争议地进行判决应属无效。二、被上诉人在确权过程中，未在南下村委会张贴公告征求村组织和村民意见违反法律规定。依据《林木和林地权属登记管理办法》第十条的规定，受理林业登记应当张贴公告30天。三、一审判决认定事实不清。1.本案中上诉人名下的山林是四固定时独立存在的，应当以四固定时为基础为上诉人确权。大同、常善、南下在四固定时是独立存在的大队，大同、常善是自然村，有权独立管理自有的山林。五星是由原大同分出来的，三个村自上世纪六十年代以来，山林面积一直没变，有多名原大队干部及证人证明。2.上诉人一直是自己管理自有山林，有实物图片和村民签名为证。管理山山林是种植生产取得经济效益，而不是非法发包，损害村民权益。上诉人在自己的山林种植，不需要向外发包。上诉人对于部分人员损害山林，造成损失的行为进行了制止和举报。一审判决以原审第三人出示了与上诉人有关的2份承包合同以及无关的单据认定其管理和使用上诉人的山林理由不足。3.松口镇林业站于2011年7月在南下村张贴的登记公示表，证实了3上诉人林地面积和四至范围是正确的，证实本案争议的面积。南下村委会半数以上的村小组和村民反对被上诉人为原审第三人确权，一审判决认定其他村民小组没有异议不符合事实，因为此次确权未张贴公告，大部分村小组和村民不了解此次确权。对于公示图的作废，有关部门并没有履行法定程序宣布作废，上诉人不知道公示图作废的结果。一审判决认定原审第三人及其11个村民小组向职能部门提出异议的事实不清，如果不存在异议书则证明公示图是有效的，被上诉人应当给上诉人确权。原审第三人及被上诉人都未在庭审中出示异议书，即便存在异议书，职能部门也应当依规定进行调查核实。四、一审判决采信了部分与争议山林无关的证据是错误的。被上诉人和原审第三人提供的15份合同与本案没有关联。该15份合同涉及的山林不在争议山岭的四至范围内，部分涉及的是山地而不是山林。另外，陈玉华的个人陈述作为孤证不能作为南下村变迁的事实依据。五、原审第三人案中和其他单位签订损害上诉人及村民的利益，不应当作为原审第三人管理和使用上诉人山林的确权证据，管理应当以合法为前提。原审第三人对外签订的承包合同程序不合法，未召开村民大会征得村民同意，违反《农村土地承包法》，属于程序违法。合同以每年14.5原发包，剥夺村民的种植权，损害村民权益。原审第三人对外发包涉案山林给村民造成了60多万元的损失，一审判决认定两份损害村民权益的合同不合理。六、原审第三人提供的财务单据和争议山岭没有关联，或未加盖公章不具有真实性。七、一审判决排除上诉人提供的证据且不说明理由，违反行政诉讼的证据规则，程序不公正导致实体的不公正。上诉人认为，南下村山林权属情况调查表可以证明本案争议山林一直时独立存在的。3上诉人还提供了其他间接证据证明自己是独立的经济组织。八、被上诉人和原审第三人作为档案材料的管理部门，未提供档案材料应当承担举证不能的后果。九、一审判决未采纳代理律师的意见，未说明不采纳的理由，一审中被上诉人的法定代表人也未出庭违反法律规定。综上所述，上诉请求：一、撤销一审判决；二、撤销梅州市人民政府作出的梅府行复[2016]89号《行政复议决定书》；三、撤销梅县区人民政府作出的梅县区府函[2016]56号行政处理决定书，并责令其重新作出处理。
被上诉人梅州市梅县区人民政府答辩称：一、被上诉人对于争议林权作出处理决定主体适格。二、被上诉人作出梅县区府函[2016]56号《林权争议处理决定书》程序合法。三、被上诉人作出梅县区府函[2016]56号《林权争议处理决定书》合法、适当，作出决定的法律依据明确，事实清楚。四、上诉人未能提供《广东省林木林地权属争议调解处理条例》规定的证据证明讼争林地所有权已××给××、××、××大队。五、上诉人认为梅县松南镇政府转包给梅雁公司损害南下村及村民利益逻辑错误。六、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人声称的3216亩林地在位于一审判决确认的13576.5亩内。上诉人认为被上诉人未依照《林木和林地权属登记管理办法》进行公示适用法律错误。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人梅州市人民政府答辩辩称：一、被上诉人作出的梅府行复[2016]89号《行政复议决定书》程序核发，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。二、对上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求予以驳回。
原审第三人南下村委会答辩称：一、伊森判决依法审理本案，程序合法。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。三、一审判决的范围未超出诉讼请求。四、一审判决对上诉人提交的公示图的不予采信是正确的。公示图只是林改确权的程序之一，针对该公示图是否有效，各级政府都作了说明，因多个村民小组提出异议已经作废。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……。”本案中，原审第三人南下村委会及三上诉人以及田心张共4个村民小组就争议林地产生争议向梅县区人民政府申请作出处理。南下村委会提交了15份发包部分争议林地的合同，以及发包山林所得款项用于山林管护工资、村委会公共事业等发票的单据凭证，可以证实南下村委会涉案林地长期行使了经营、管理权，从“公社化”、“四固定”到林业“三定”，再到林地林权登记换证前，所辖村民均未提出异议。三上诉人提交的材料主要是在行政处理过程中其自行书写以及其他村民小组书写的证明材料，三上诉人提交的《广东省林地林木权属登记公示表》只是林权登记过程中的程序材料，不属于林地权属的证明文件，且当地各级政府都已否认其具有权属证明效力。梅县区人民政府经调查，依据原审第三人对涉案林地长期的经营管理事实，作出本案被诉处理决定，确认争议林地的权属归原审第三人南下村委会所有，并无不当。梅州市人民政府经复议维持梅县区人民政府作出的上述处理决定亦无不妥。三上诉人起诉请求撤销涉案行政处理决定及行政复议决定的理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人上诉主张，梅县区人民政府作出的涉案处理决定对争议山林面积认定错误，一审判决认定事实不清，采信原审第三人损害集体经济组织合法权益的证据不公正等，上诉请求撤销涉案行政处理决定和复议决定以及一审判决，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人常善村民小组、大同村民小组、五星村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年八月二十三日
书记员 刘 丹