陕西省汉中市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕07行终24号
上诉人(原审原告)马树侠，女，生于1966年2月4日，汉族，农民。
被上诉人（原审被告）洋县公安局。
法定代表人陈晓华，洋县公安局局长。
委托代理人何敏，洋县公安局副局长。
委托代理人祝鲁存，洋县公安局食品药品犯罪侦查大队民警。
上诉人马树侠因诉被上诉人洋县公安局治安管理行政处罚一案，不服洋县人民法院(2015)洋行初字第00022号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2016年2月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告马树侠以举报被告洋县公安局洋州派出所民警吕小成违法违纪问题为由，向各级部门反映，洋县政法委接到洋县信访局转办材料后专门成立了调查组。2012年8月31日，洋县政法委以洋政法字〔2012〕20号文件“关于马树侠反映有关问题调查情况的回复”回复了洋县信访局，并于同年9月28日以《信访事项答复意见书》将“调查结果”告知马树侠。2014年9月13日，原告马树侠以原信访问题到北京在中纪委、中央政法委等地信访，后被洋县接访人员接回；同年11月14日，洋县公安局对马树侠2014年9月13日进京非正常上访行为予以训诫谈话。2014年12月15日，原告马树侠再次到北京中南海周边地区非正常上访,被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并出具《训诫书》后送至马家楼接济服务中心。次日，原洋县长溪镇人民政府接访人员从北京将原告马树侠劝返回洋县，并要求公安机关依法处理其再次进京非正常信访的违法行为。随后，被告即传唤、询问了马树侠，依法送达了《行政案件权利义务告知书》并进行了“行政处罚告知”。2014年12月16日，被告作出洋公（行）决字〔2014〕第351号《公安行政处罚决定书》，决定给予马树侠治安拘留10日，并于当日将原告马树侠送至汉台区拘留所执行了拘留。
原审法院认为，被告洋县公安局对违反治安管理的行为具有治安管理处罚的职权。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案原告马树侠的违法行为虽然发生在北京，但从有利于案件处理和执行及对违法行为人教育角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关管辖，因此被告洋县公安局对原告违法行为进行处理并无不当，对原告主张被告对该行政处罚案件没有管辖权的意见，依法不予支持。国务院《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出。”第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”陕西省高级人民法院、陕西省人民检察院、陕西省公安厅《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》第一条第二款规定，违反《信访条例》第十八条、第二十条规定，到北京天安门广场、中南海周边、外国驻华使馆和中央领导人驻地等非信访接待场所重点地区或其他敏感区域的进京非正常上访，属于信访违法行为。该意见第二条第（十五）项规定“进京非正常访经有关工作人员劝阻、批评或教育无效再次进京非正常上访的，…由公安机关依照《治安管理处罚法》第二十三条规定予以处罚。”本案中，原告马树侠举报洋县公安局洋州派出所民警吕小成2007年6月12日对其“刑讯逼供”等涉嫌违法违纪问题，在洋县政法委调查并于2012年9月28日作出答复的情况下，于2014年9月13日越级进京非正常上访，经洋县公安局谈话训诫后仍不听劝阻，明知中南海周边地区不是信访接待场所，再次于2014年12月15日越级进京到中南海周边地区非正常上访，其行为扰乱了中南海周边地区的单位秩序，违法行为情节较重。被告洋县公安局2014年12月16日作出的洋公（行）决字〔2014〕第351号《公安行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。原告主张其行为属正常信访行为，没有扰乱单位秩序、被告不应给其处罚的意见，缺乏事实和法律依据，依法不予支持；对原告马树侠诉称被告洋县公安局作出处罚决定前，未进行听证、办案程序违法的意见，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十八条之规定，行政拘留不属于听证的范围，故原告该理由不能成立，依法不予支持。据此，原告的诉讼请求，依法均不能予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告马树侠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马树侠承担。
马树侠不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审(2015)洋行初字第00022号行政判决书，发回重审或由二审改判。2、判令被上诉人在洋县城区及汉台区拘留所周边以书面形式向上诉人赔礼道歉，消除影响，恢复名誉，并赔偿精神损失费9万元。3、判令被上诉人赔偿非法拘留限制人身损失费6020.70元。4、案件诉讼费由被上诉人承担。其上诉理由是：1、《训诫书》并不足以证明上诉人在上访中有违反治安管理的行为，一审判决采信证据错误。2、一审认定上诉人的上访扰乱了单位秩序，属认定事实错误。3、被上诉人在对马树侠进行行政处罚时，只通知了其户籍所在地的村主任而没有通知其家属，程序不合法。4、原审适用法律不当。被上诉人的行政行为是依据《公安机关办理案件程序规定》和陕西省高级法院、省检察院、省公安厅《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》的相关规定做出的，这些规范性文件均属规章级别，其内容也有与现行法律、法规不相符合之处。
被上诉人（原审被告）洋县公安局答辩称，被上诉人对上诉人在北京非正常上访之违法行为，认定事实清楚，处罚程序合法，证据确实充分，适用法律正确，量罚适当。一审判决事实清楚，程序合法，判决正确，请求驳回上诉，维持原判。理由：1、马树侠明知中南海周边系非上访接待场所，经训诫，仍违反《信访条例》，积极实施到中南海周边非正常上访的违法行为。被上诉人认定其行为扰乱单位秩序，事实清楚，证据确凿，定性准确。2、被上诉人对马树侠违法行为的处罚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。3、一审以事实为根据，以法律为准绳，程序合法，判决公正。
经审理查明，原审认定事实清楚，证据经原审开庭举证、质证，本院依法予以确认。
本院认为，上诉人马树侠以举报洋县公安局洋州派出所民警吕小成等人违法违纪为由，2014年9月13日去中纪委、中央政法委等多部门的上访，违反了《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出”的规定，属于进京非正常访。其举报的问题经调查在2012年就早有定论并给了其明确答复，洋县公安局民警于2014年11月14日对其进行了谈话训诫。但上诉人马树侠不听劝阻，于2014年12月15日再次进京上访。北京市公安局西城分局2015年10月20日的《工作说明》，确认了上诉人马树侠“于2014年12月15日至中南海周边地区非正常上访，被府右街派出所训诫，并出具训诫书，后送至马家楼接济服务中心”的事实；明确了《训诫书》是“对违反《信访条例》第十八条、第二十条的信访人进行的告知”的性质。根据陕西省高级人民法院、陕西省人民检察院、陕西省公安厅《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》第一条第二款规定，违反《信访条例》第十八条、第二十条规定，到北京天安门广场、中南海周边、外国驻华使馆和中央领导人驻地等非信访接待场所重点地区或其他敏感区域的进京非正常上访，属于信访违法行为。因此，上诉人马树侠2014年12月15日的进京上访属于信访违法行为。被上诉人洋县公安局按照陕西省《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》第二条第（十五）项的规定，作出洋公（行）决字〔2014〕第351号《公安行政处罚决定书》，给予上诉人马树侠行政拘留十日的行政处罚，事实清楚，适用法律正确，处罚适当。被上诉人在对马树侠进行行政处罚时，其夫张德庆已于2007年离家出走，公安局无法与其夫取得联系，其母黄仪仙神志不清，其子马智豪不满十岁尚未成年，所以才通知马树侠所在地的村主任，因此，洋县公安局的被诉行政处罚行为程序合法。对于上诉人马树侠申请调取视频的请求,因与本案无关，本院不予支持。综上，上诉人马树侠要求撤销原审判决、被上诉人给其赔礼道歉、消除影响、恢复名誉和赔偿损失等上诉请求及其上诉理由，均不成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元，由上诉人马树侠承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马小红
代理审判员 刘正中
代理审判员 李俊杰
二〇一六年五月十六日
书 记 员 查 理