广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1024号
上诉人（原审原告）：佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村民小组，住所地佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村。
负责人：谭伟强，组长。
委托代理人：梁其明，广东信孚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市高明区人民政府，住所地佛山市高明区荷城街道文汇路6号。
法定代表人：黄棋泰，区长。
委托代理人：赖晓立、黄楚健，均系佛山市高明区政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北12号。
法定代表人：朱伟，市长。
委托代理人：刘颖、黄禹琮，均系佛山市法制局工作人员。
原审原告：佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组，住所地佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村。
负责人：吴泽新，组长。
委托代理人：唐汉宇，广东科韵律师事务所律师。
上诉人佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村民小组（下简称水镇村）因诉被上诉人佛山市高明区人民政府、佛山市人民政府土地权属行政处理及复议纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院作出的(2015)佛中法行初字第83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005-2006年期间，佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组巷口村（下简称巷口村）与原告水镇村就“太公山坪”土地权属产生争议，双方各自向当地政府提出了权属主张及相关证言，高明区国土部门对争议双方作了前期调查。2009年5月11日，巷口村向高明区政府提交了土地权属争议书面申请及相关证据材料，要求将“太公山坪”土地权属确认给其所有。同年5月25日，高明区政府的调处土地权属纠纷办公室作出佛明调处[2009]2号《土地权属争议案件受理通知书》，受理了巷口村的土地权属争议申请。其后高明区国土部门向土地权属争议案件的被申请人水镇村送达了答辩通知，在收到水镇村的答辩意见及相关证据材料后，高明区国土部门对争议双方的相关人员进行了调查询问。2009年11月18日，因水镇村的负责人涉嫌盗劫被羁押，高明区国土部门对该案延期调查处理。2010年11月19日，高明区国土部门及明西村委会组织双方当事人对争议土地进行了现场指界，同时国土部门还向争议土地所在的明城镇人民政府征询了处理意见。2014年11月，高明区国土部门对第三方相关人员进行了调查询问。2015年3月24日，高明区国土部门组织土地权属争议双方当事人进行调解，但未能达成一致意见。同年8月19日，高明区国土部门出具了关于本案土地权属争议的调查报告，提出了处理意见。2015年9月6日，被告高明区政府作出明府法字[2015]1号《处理决定》，该处理决定主要认定了以下事实：一、争议地“太公山坪”位于巷口村与××村交界处，巷口村称之为“太公山坪”，水镇村称之为“村后坪”。争议地面积7873.6平方米（折合11.8亩），中间有一条水沟将争议地分开，北面部分有水镇村村民种植的树木，南面部分有巷口村的太公山坟。二、争议地历来与巷口村、水镇村相连，是两村的交界地。在五、六十年代政府建设水利灌溉工程开挖抽水渠将该坪与巷口村的土地隔开。土地改革及农村集体土地“四固定”期间，争议地的权属均未予明确，巷口村和水镇村都曾有在争议地进行使用或耕作的历史。三、权属争议发生后，国土部门多次组织双方代表对该争议地权属进行协商但未能达成一致意见，双方均要求政府依法作出处理决定。四、本案调查处理期间，争议双方均未能提交争议地的权属证明。被告高明区政府基于上述事实，从尊重历史、照顾现实、有利团结的角度出发，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，决定从该争议地中间水沟的东面中心线为起点，向西南沿水沟中心线至机耕路为终点，分界线以北的土地归水镇村所有，面积4536.2平方米（折合6.38亩）；分界线以南的土地归巷口村所有，面积3337.4平方米（折合5亩），具体分界详见附图。原告水镇村不服高明区政府作出的上述处理决定，于2015年10月19日向佛山市政府申请行政复议，该府于同月21日受理后依法向被申请人高明区政府发出了答复通知书。2015年11月25日，佛山市政府召开了三方当事人参加的行政复议调查会。2015年12月11日，佛山市政府经审查后作出佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》，维持了高明区政府作出的明府法字[2015]1号《处理决定》。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对于单位之间的土地权属争议由县级以上人民政府处理。被告高明区政府作出本案被诉之土地权属争议处理决定的执法主体适格，且诉讼各方当事人对此并无异议，本院予以确认。本案中，原告巷口村、水镇村对被告高明区政府作出处理决定的合法性异议主要在事实认定与法律适用两个方面。首先，关于处理决定的事实认定问题。两原告对处理决定所认定的争议土地的坐落、面积、现状，以及争议土地在土地改革及农村集体土地“四固定”期间均未明确权属，争议双方均未提供争议土地的权属凭证等事实并无异议，但两原告均对处理决定关于争议土地使用情况的认定有异议，双方均主张争议土地一直由己方使用。经查，综合被告高明区政府向各方知情人所作的调查笔录、争议双方提交的证人证言和书面陈述可以反映，两原告都曾有在争议地进行使用或耕作的历史，两原告认为对方没有使用争议地的主张不能成立，其对该事实认定的异议本院不予支持。其次，关于处理决定的法律适用问题。两原告均认为高明区政府对争议土地的权属划分不符合《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的“尊重历史、照顾现实，有利团结”的原则。对此原审法院认为，两原告的上述观点是基于各自均认为争议土地应属己方、对方并无使用或属强占使用的主张之上。根据上述查明的事实，争议土地与两原告毗邻交界，中间有水沟将争议地分隔，争议地在历史上未明确权属，双方亦无权属证明，且双方都曾使用和耕作争议土地，高明区政府基于上述事实，并结合争议土地与两原告毗邻的状况作出上述权属划分，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定。对两原告关于本案处理决定法律适用的异议，不应予支持。最后，关于巷口村对高明区政府作出处理决定的程序异议。经查，在巷口村提出本案土地权属争议处理书面申请后，高明区政府的国土部门予以立案受理，并履行了调查取证、现场指界、征询意见、组织协商等步骤，在争议双方未能协商一致的情况下，出具了关于本案土地权属争议处理意见的调查报告，最终由被告高明区政府作出本案被诉之处理决定，上述程序符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。但是从巷口村2009年5月提出本案土地权属争议处理申请至高明区政府2015年9月作出处理决定，时隔6年之久，不符合《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的时限要求，构成超期行政的程序瑕疵，应予以指正。但该程序瑕疵并不影响处理决定的实体合法性，也不属于需要撤销该处理决定并重做的情况。综上，被告高明区政府作出的明府法字[2015]1号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，应予以确认。另外，被告佛山市政府作出的佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》维持了上述处理决定，且两原告对复议决定的主体资格与行为程序的合法性并无异议，故两原告要求撤销明府法字[2015]1号《处理决定》以及佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》的诉请，不应予支持。至于两原告要求判决涉案争议土地归其所有的诉请，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组、原告佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村民小组的诉讼请求。
上诉人水镇村不服原审判决，向本院上诉称：一、水镇村自解放后土地改革及四固定直至现在正常使用争议土地，修建了抽水泵房，电房等设施，如果按照被上诉人的处理决定以及一审法院确认的事实，上述设施都归巷口村是不当的。这些耕作和设施并非强占使用，被上诉人作出的处理决定调查事实不清。巷口村主张涉案土地归其所有，但直到2009年才提出书面异议，从解放后直到2005年对水镇村使用上述土地未提异议，现状是水镇村正在使用涉案土地。争议土地上种植有龙眼树，生长期都在30年以上，尚有大量的樵果树及其他经济作物都属于水镇村所有。巷口村在涉案土地上无一草一木，太公山坟只占几平方米，水镇村并不会组织起祭拜，山坟在此并不代表土地属于巷口村，被上诉人的调查事实明显错误。二、从地理位置上看，水镇村和巷口村的土地有公路，大小灌溉渠区分，争议土地和水镇村的田地连成一片。解放后为避免纷争，政府和管理区等部门已经将两村的田地以公路和大小渠分隔开了，双方直到2005年都没有纷争。三、供电部门在该土地上建有供电设施，占有了水镇村的土地，补偿款也支付给了水镇村，与巷口村无关，供电部门的电线杆上贴有水镇村的标志。巷口村无权主张土地归其所有，被上诉人和一审法院偏帮巷口村，损害水镇村的权益，请求二审法院公正判决。上诉请求：一、撤销一审判决；二、撤销明府法字[2015]1号《处理决定》中关于将分界线以南3337.4平方米土地确归巷口村所有的内容，判令该部分3337.4平方米土地仍属水镇村所有。
被上诉人佛山市高明区人民政府答辩同一审意见。
被上诉人佛山市人民政府答辩认为：一、根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，被上诉人具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的主体资格。二、被上诉人作出的复议决定认定事实清楚，证据充分。三、被上诉人作出的复议决定程序合法。原审原告水镇村不服高明区政府作出的明府法字[2015]1号《处理决定》，于2015年10月19日向被上诉人申请行政复议。被上诉人受理后依法向被申请人高明区政府发出了答复通知，该单位亦提交了被诉行政行为的证据材料。被上诉人于2015年11月25日召开了调查会，三方当事人均到场陈述了意见后，被上诉人于2015年12月11日作出佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》，后于同月15日送达各方当事人，上述复议程序符合《行政复议法》的相关规定。四、被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》等法律规定作出的复议决定适用法律正确。五、上诉人的上诉理由没有法律依据，应予驳回。上诉人主张其对涉案土地拥有全部权属，但未能提交证据证明其主张。佛山市高明区人民政府据此作出涉案处理决定事实清楚，适用法律正确。综上所述，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审原告巷口村答辩称：一、争议地历来属上诉人所有，被上诉人作出的处理证据不足。本案争议土地之名称太公山坪是因为解放前上诉人的历代祖先安葬于此，该地又名地塘坪因为解放前后巷口村的两位吴氏族人在此各有一块用于晒谷的地塘而得名。解放后该地块一直归上诉人使用，除放牛、晒草自行经营外，曾于1970年与案外人合办校外园地，供学校种植作物，另于1998年将该地出租给林文朝堆放石料并收取租金。巷口村与水镇村就太公山坪归属素无争议，直至2002年前后才发生权属争议，原因是1992年巷口村开发鱼塘改用了水镇村的山塘灌溉渠，水镇村单方提出由巷口村在此地划出一部分补偿，但当时双方村民未作表决，未达成一致意见。水镇村一方面承认争议地块属于巷口村，一方面认为应补偿而未补偿，强行在此地种植作物导致争议发生。争议土地属于巷口村毋庸置疑，巷口村开发鱼塘改用水镇村的山塘灌溉渠可以给其适当补偿，但应由双方协商而不是单方强索强占。二、被上诉人的处理适用法律错误。二被上诉人的处理决定不尊重历史、不符合事实，违反法律规定，可能出于维稳大局考虑，但土地归属和补偿不能和稀泥，否则非但不能定分止争，反而会引发更大的冲突，违背处理的初衷。三、被上诉人作出的处理决定违反法定程序。巷口村在2009年5月20日就提交了《土地权属争议案件申请书》及相关证据材料，但被上诉人在2015年9月6日才作出处理决定，违反《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，显然违法，请求撤销原判，支持巷口村对争议土地拥有完整所有权。
本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”本案中上诉人和巷口村就涉案土地权属发生争议，经佛山市高明区人民政府调查取证、组织调解，双方对涉案土地的面积、四至均无异议，但均以曾对涉案土地使用管理为由，主张对涉案土地享有所有权。因双方均未能提供有效的证据材料证明其主张，被上诉人依据其调查笔录、证人证言，确认上诉人和巷口村双方均使用和管理过涉案土地的事实，并依据上述尊重历史，照顾现实的规定作出涉案处理决定，确认以涉案土地上的水沟为界划分争议地块的权属理据充分，适用法律正确，佛山市人民政府经复议维持该处理决定程序亦无违法，上诉人主张涉案处理决定、复议决定及一审判决证据不足，适用法律错误缺乏理据，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人和巷口村在本案审理期间，亦未能补充充分证据证明其对涉案土地享有全部权属，本院对其上诉理由不予采纳。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村民小组承担。
本判决为终审判决。
审判长 窦家应
审判员 方丽达
审判员 付庆海
二〇一六年十月十七日
书记员 刘 丹