四川省西充县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川1325行初18号
原告陕西亿金建设有限公司，住所地：陕西省商洛市。
法定代表人杨金社，该公司董事长。
委托代理人范经霞，女，汉族，生于1988年3月21日，住四川省遂宁市。
委托代理人吴佩宇，男，汉族，生于1992年6月6日，住四川省成都市。
被告西充县人力资源和社会保障局，住所地：四川省南充市。
负责人阳国华，该局局长。
委托代理人谯胜，西充县人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人李萍，四川源泉律师事务所律师。
被告西充县人民政府，住所地：四川省南充市。
法定代表人孙骏，西充县人民政府县长。
委托代理人袁文，西充人民政府法制办工作人员。
原告陕西亿金建设有限公司（以下简称亿金建设公司）不服被告西充县人力资源和社会保障局（以下简称西充人社局）行政处罚决定及被告西充县人民政府作出的行政复议决定,于2017年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月24日立案后,于2017年7月28日向被告西充人社局、西充县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年8月28日公开开庭审理了本案。原告亿金建设公司的委托代理人范经霞、吴佩宇,被告西充人社局委托代理人谯胜、李萍,被告西充县人民政府委托代理人袁文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西充人社局于2017年3月8日作出西人社监罚字[2017]003号《劳动保障监察行政处罚决定书》。因原告在承建西充县化凤山文化旅游开发及棚户区改造项目中，收到被告西充人社局《劳动保障监察限期改正指令书》（西人社监令字〔2016〕059号）后，未按“指令书”要求进行整改，被告西充人社局认为原告违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，遂依据《劳动保障监察条例》第三十条的规定，对原告作出处以人民币20000元罚款的行政处罚。原告向西充县人民政府申请行政复议，西充县人民政府于2017年6月28日作出西府复决字[2017]第3号行政复议决定书，决定维持西充人社局作出的西人社监罚字〔2017〕003号《劳动保障监察行政处罚决定书》。
原告亿金建设公司诉称，被告西充人社局于2017年3月8日对原告作出西人社监罚字[2017]003号《劳动保障监察行政处罚决定书》，决定对原告处以20000元罚款的行政处罚。原告不服向被告西充县人民政府提起行政复议，被告西充县人民政府以西府复决字[2017]第3号行政复议决定书，决定维持了被告西充人社局作出的行政处罚决定。二被告作出上述行政行为一方面没有事实依据，原告一直按时发放劳动者报酬，二被告在无原告盖章确认，也无劳动仲裁部门或人民法院裁判的情况下，仅凭民工单方证词和陈述认定原告拖欠民工工资，属认定事实错误。另一方面被告西充人社局在作出处罚前未依法告知原告处罚的事实、理由和依据，违法了法定程序。故诉至法院，请求判决：1、撤销被告西充县人民政府作出的西府复决字[2017]第3号行政复议决定书；2、撤销被告西充人社局作出的西人社监罚字[2017]003号《劳动保障监察行政处罚决定书》；3、本案诉讼费用由二被告负担。原告亿金建设公司向本院提供了以下证据：1.民工工资支付申请书；2.管理人员任命书及项目管理人员公示牌。
被告西充人社局辨称,西充人社局作出的处罚决定认定的违法事实清楚、违法情节严重、性质恶劣、社会影响巨大,证据确凿充分,主体合法,法律适用恰当,程序合法,请求驳回原告诉讼请求。
被告西充人社局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1.西人社监罚字[2017]003号《劳动保障监察行政处罚决定书》、原告亿金建设公司名称变更通知函、原告营业执照、《建设工程施工合同》及《补充协议》、《承诺书》复印件各一份，证明处罚情况及行政相对人适格；
2.西充县劳动保障监察大队向业主出具其垫付民工工资收条、原告联系人高永利签字认可的《农民工工资表》、《民工工资承诺书》、《陕西亿金建设有限公司民工工资结算表》、劳动保障监察调查询问笔录、西充化凤山微电影城开发有限公司出具的情况说明和请求西充县劳动保障监察大队协调处理拖欠民工工资的报告，证明发包商已足额支付工程款、原告拖欠民工工资的违法事实客观存在，并致使民工多次围堵业主及售楼部、爬塔吊威胁跳楼、断电等极端手段讨薪，造成严重的安全隐患和恶劣的社会影响；
3.《劳动保障监察限期改正指令书》及送达回执和送达图片、原告关于未及时支付劳动者报酬的情况说明、劳动保障监察复杂重大案件行政处罚集体讨论记录、劳动保障监察行政处罚事先告知书及送达回执和送达图片、原告要求陈述和听证申请、听证通知书存根、听证会记录及原告听证授权委托书，证明被告西充人社局行政行为程序合法；
4.被告提供行政行为依据：《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）、《四川省关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》（川办发〔2016〕63号）、《中华人民共和国劳动保障监察条例》第二十六条、第三十条、《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十八条、第四十二条、《四川省人力资源社会保障行政处罚裁量权适用规则》第五条、第八条、第九条、第十二条。
被告西充县人民政府辩称，行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求依法予以维持。
被告西充县人民政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据：1.行政复议申请书及快递收件单，证明案件来源；2.提出答复通知书及送达回证，被告西充人社局书面答辩、行政复议决定书及送达回证、快递回执单，证明复议程序合法。
经庭审质证，原告亿金建设公司对被告西充人社局提供的证据第2组证据（1）和第4组不予质证；对第2组证据其余证据均提出异议，认为农民工工资表无公司盖章，仅有高永利签字，但高永利非公司职工，工资表上的人员和金额不实，对发包商已支付的工程款金额不认可；对第3组证据中（1）、（2）、（3）有异议，认为项目已经停工，被告西充人社局应当邮件送达，不应留置送达，证据（3）被告未提供原件；对其他证据不持异议。对被告西充县人民政府提供的证据无异议，但对被告人社局书面答辩中发放金额和拖欠金额存在争议，高永利非公司职工，对其签字不予认可，因工资金额存在争议，应当通过劳动争议解决。被告西充人社局、西充县人民政府对原告亿金建设公司提供的证据真实性无异议，但对其证明目的（因对工资金额存在争议，应当按照劳动争议处理；高永利非公司负责人，其行为与公司无关）不予认可，均认为原告提供的证据进一步证明原告拖欠民工工资客观事实存在，原告应当承担相应的行政责任；高永利系原告亿金建设公司该项目实际投资人，其行为代表了原告。被告西充人社局对被告西充县人民政府提供的证据不持异议。被告西充县人民政府对被告西充人社局提供的证据不持异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据真实性予以采信，但对其证明目的不予采纳；被告西充人社局和被告西充县人民政府提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审理查明，2014年2月25日，陕西三秦建设集团总公司与四川石化川西地产有限公司签订《建设工程施工合同》，承包西充县化凤山文化旅游开发及棚户区改造项目中的中国微电影城17号楼建设项目。在2016年4月7日陕西三秦建设集团总公司与西充化凤山微电影城开发有限公司签订的《承诺书》中，确定高永利为陕西三秦建设集团总公司联系人。陕西三秦建设集团总公司后更名为陕西亿金建设有限公司，即：本案原告。2016年12月23日，被告西充人社局接到原告承建的微电影城17号楼工程工人王合长等20余名工人投诉，称原告拖欠民工工资。被告西充人社局劳动保障监察大队立即开展调查。收集到原告项目联系人高永利签字认可的《民工工资承诺书》（欠薪金额为1534912元）、《农民工工资表》（欠薪金额为260414元）和《陕西亿金建设有限公司民工工资结算表》（欠薪金额为242671元），合计2037997元。2016年12月25日，西充化凤山微电影城开发有限公司向被告西充人社局下属西充县劳动监察大队出具书面报告，称其给原告先后拨付50万元和150万元用于支付民工工资，但原告以未完成工资审核为由，拒不支付民工工资，致使民工情绪激动，多次到西充化凤山微电影城开发有限公司售楼部及办公室闹事，并限制公司工作人员人身自由，请求协调处理拖欠民工工资事宜。西充化凤山微电影城开发有限公司一并提供会计记账薄及部分拨款依据，证明其已按工程进度超额支付工程款的事实。同日，案涉工程项目外墙抹灰班组的个别民工采取爬塔吊的极端方式讨薪，为及时处置群体性事件，经现场参与处置的住建局、公安、消防等部门商讨，决定由西充化凤山微电影城开发有限公司垫付该组民工工资。2016年12月26日，西充化凤山微电影城开发有限公司向被告西充人社局拨付260414元，请西充县劳动监察大队代为支付原告拖欠的外墙抹灰班组民工工资款，经原告项目联系人高永利签字认可后发放。同日，被告西充人社局以原告存在“未及时足额支付劳动者报酬”的问题，依照《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条、《劳动保障监察条例》第二十六条的规定，向原告下达《劳动保障监察限期改正指令书》（西人社监令字〔2016〕059号），指令原告于2017年1月3日前足额支付所欠劳动者劳动报酬，并把改正情况于2017年1月3日前以书面形式报告被告西充人社局，逾期不改正和不报送改正情况材料，被告西充人社局将依据劳动保障法律、法规或规章的有关规定予以处理处罚。被告西充人社局依法采取了留置送达。2016年12月27日，原告针对被告西充人社局作出的《劳动保障监察限期改正指令书》向被告西充人社局作了《未及时支付劳动者报酬的情况说明》的书面回复。2017年1月4日，因原告仍未付清民工工资，也未报送改正情况相关材料，被告西充人社局集体讨论决定给予原告20000元罚款的行政处罚。同日，被告西充人社局以原告“涉及拖欠劳动者劳动报酬，经劳动保障行政部门责令改正仍不改正”的行为，违反《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，向原告下达《劳动保障监察行政处罚事先告知书》（西人社监告字〔2016〕019号），拟对原告处以20000元罚款的行政处罚。并告知原告有进行陈述、申辩和要求举行听证的权利。被告西充人社局依法采取了留置送达。当日，原告向被告西充人社局申请要求陈述和听证。2017年3月1日，被告西充人社局举行了听证，原告委托代理人王惠参加了听证。2017年3月8日，被告西充人社局以原告“涉及拖欠劳动者劳动报酬，经劳动保障行政部门责令改正仍不改正”的行为，违反《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，向原告作出《劳动保障监察行政处罚决定书》（西人社监罚字〔2017〕003号），对原告处以20000元罚款的行政处罚，并告知原告享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利等。2017年4月28日，原告不服被告西充人社局行政处罚向被告西充县人民政府申请行政复议，被告西充县人民政府经复议后认为，被告西充人社局作出的行政处罚决定，事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，于2017年6月28日作出《行政复议决定书》（西府复决字〔2017〕第3号），决定维持被告西充人社局作出的西人社监罚字〔2017〕003号《劳动保障监察行政处罚决定书》，并告知原告依法享有的诉讼权利。原告不服，遂诉至本院。
另查明：2017年1月20日，原告向被告西充人社局劳动保障监察大队转账150万元，并于23日提交由原告项目联系人高永利签字的民工工资支付申请书，请求被告西充人社局代为支付民工工资1327825元。2017年1月24日，西充化凤山微电影城开发有限公司向被告西充人社局劳动保障监察大队转账50万元用于发放民工工资。同日，被告西充人社局代为发放民工工资1327825元；2017年1月25，代为发放民工工资590033.76元和80000元。
本院认为，根据国务院《劳动保障监察条例》第三条“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”的规定，被告西充人社局有作出被诉行政行为的法定职责，是本案适格被告。被告西充人社局在接到涉案工地工人对原告拖欠民工工资投诉后，立即展开调查，取得有原告项目联系人高永利签字认可的《农民工工资表》、《民工工资承诺书》和《陕西亿金建设有限公司民工工资结算表》，结合民工的反映和开发商的陈述，在查明了原告拖欠部分民工工资的客观事实下，认定原告存在无故拖欠民工工资的行为，并无不当；被告西充人社局向原告下达《劳动保障监察限期改正指令书》、《劳动保障监察行政处罚事先告知书》和《劳动保障监察行政处罚决定书》，依法告知原告其作出的行政行为以及作出行政行为的事实、理由、依据和原告依法享有的权利，其行政行为适用法律法规正确、符合法定程序。被告西充县人民政府在受理原告行政复议申请后，依法进行审查，作出维持原行政行为的决定，其复议程序合法。
关于原告主张的以下几个问题：1、其与民工之间工资尚未结算，故不存在无故拖欠民工工资的问题。本案查明原告拖欠民工工资的事实客观存在，原告以结算为由拖欠民工工资行为不符合《对<工资支付暂行规定>有关问题的补充规定》（劳部发［1995］226号）第四条明确规定的不属于“无故拖欠”的两种情形：（1）用人单位遇到非人力所能抗拒的自然灾害、战争等原因，无法按时支付工资；（2）用人单位确因生产经营困难、资金周转受到影响，在征得本单位工会同意后，可暂时延期支付劳动者工资，延期时间的最长限制可由各省、自治区、直辖市劳动行政部门根据各地情况确定，故对原告该项主张，本院依法不予支持。2、被告西充人社局在作出行政处罚前，未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据和原告依法享有的权利的问题，因与本院查明的事实不符，且原告自己已依法行使相应的权利，故对原告该主张，本院依法不予支持。3、高永利非原告公司职工，对其签字的《农民工工资表》、《民工工资承诺书》和《陕西亿金建设有限公司民工工资结算表》不予认可的问题，在2016年4月7日原告与西充化凤山微电影城开发有限公司签订的《承诺书》中，明确确定高永利为原告该项目联系人，且从原告自己提供的《民工工资支付申请书》，也是经高永利签字后才递交，足以认定高永利在涉及民工工资方面所作出的行为代表原告公司意思表达，故对原告该主张，本院不予支持。4、本案属于劳动争议，不应当属于劳动保障监察受理范围的问题，在劳动报酬等方面，存在劳动争议和劳动保障监察受案范围交叉的规定，究竟采取何种解决方式，尊重当事人的选择，故对原告该主张，本院不予支持。5、原告欠薪金额仅为1327825元的问题，从本院查明的事实表明该1327825元仅是原告请求被告西充人社局代为支付其所欠民工工资的一部分，故对原告该主张，本院不予采信。
综上，被告西充人社局对原告作出的《劳动保障监察行政处罚决定书》（西人社监罚字〔2017〕003号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告西充县人民政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陕西亿金建设有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告陕西亿金建设有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南充市中级法院。
审 判 长 王洪先
人民陪审员 帅国建
人民陪审员 谢国海
二〇一七年八月三十一日
书 记 员 李 姣