北京铁路运输法院
民 事 判 决 书
（2015）京铁民初字第1014号
原告：北京力佳图测绘有限公司，住所地北京市昌平区回龙观镇上奥世纪中心。
法定代表人：李新召，董事长。
委托诉讼代理人：汪高红，男，1970年1月1日出生。
委托诉讼代理人：周细红，北京市金瀚律师事务所律师。
被告：京沈铁路客运专线京冀有限公司（原京沈京冀铁路客运专线有限责任公司），住所地北京市密云县兴盛南路8号院2号楼106室-76。
法定代表人：拉有玉，董事长。
委托诉讼代理人：张冬青，男，1972年5月26日出生。
委托诉讼代理人：单思源，男，1978年9月23日出生。
被告：北京非凡园林绿化工程有限公司，住所地北京市通州区砖厂北里142号楼4层6413。
法定代表人：李学进，董事长。
委托诉讼代理人：王均明，北京市京翰律师事务所律师。
原告北京力佳图测绘有限公司（以下简称力佳图公司）与被告京沈铁路客运专线京冀有限公司（以下简称京沈公司）、被告北京非凡园林绿化工程有限公司（以下简称非凡公司）建设工程勘察合同纠纷一案，本院立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告力佳图公司委托诉讼代理人周细红、汪高红，被告京沈公司委托诉讼代理人张冬青、单思源，被告非凡公司法定代表人李学进及委托诉讼代理人王均明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告力佳图公司向本院提出诉讼请求，请求法院依法判令：1、两被告向原告支付工程款20223479.97元，支付延期付款期间的利息(自2011年9月1日起至付清全部款项之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算)；2、两被告承担本案诉讼费用。
事实和理由：京沈公司于2014年3月5日成立，在此之前一直以京沈铁路客运专线（京冀）公司筹备组（以下简称筹备组）的名义对外从事经营活动。筹备组于2010年9月14日向非凡公司出具了委托书。委托事项为：兹委托贵公司负责协调组织林业部门办理京沈铁路客运专线途径北京市、河北省范围内林地使用相关工作……。
2010年10月18日非凡公司向原告出具了《京沈铁路客运专线（京冀段）占地范围钉桩测量委托书》，委托原告对京沈铁路客运专线京冀段（铁路里程CK1+300～CK284+415）的新增用地范围内进行现场钉桩，本次钉桩只是为京沈铁路客运专线京冀段的园林、林调、林勘服务。
2010年11月8日，非凡公司向京沈公司提交《京沈铁路客运专线（京冀）段——关于林地使用咨询相关工作的报告》。报告中第3项内容为：根据工作需要，签订红线钉桩测绘合同。京沈公司对非凡公司报告第3项的意见是:同意。
2010年11月10日，原告与京沈公司委托的非凡公司签订了《建设工程勘察合同》，合同第八条约定：合同签订后三天内预付暂估总测绘量费用的30%作为工程预付款……,工作完成，乙方提交合格报告后3日内一次性结清剩余工程款。在原告履行《建设工程勘察合同》约定的测量义务过程中，京沈公司的工作人员霍翼部长及张工都到现场指导工作。
2012年7月2日，非凡公司向原告出具了《关于京沈铁路客运专线京冀段（铁路里程CK1+300～CK284+415）的新增用地范围有关测量工作确认的说明》。该份文件对原告的工作量及工程价款都已经确认，工程总价20223479.97元。
后来，原告多次向非凡公司及京沈公司索要工程款，都被拒绝。原告认为：
一、京沈公司的前身筹备组与非凡公司之间是委托合同关系，按照《合同法》第402条的规定，非凡公司在授权范围内与力佳图公司签订的《建设工程勘察合同》直接约束力佳图公司与筹备组，筹备组应承担向力佳图公司付款的义务。
2010年9月14日，筹备组向非凡公司出具了委托书，委托的内容为：1、兹委托贵公司负责协调组织林业部门办理京沈铁路客运专线途经北京市、河北省范围内林地使用相关工作。具体内容包括京沈铁路客运专线京冀段范围内的永久征地、大临和小临用地红线内的园林、林业树木权属确认；园林林业树木评估补偿；园林树木测量；园林绿地及林业林地变建设用地、树木移伐等相关手续等内容，保证林业的相关审批手续合法、合规，满足施工用地要求。2、政府、财政等相关部门缴纳的费用由贵公司与筹备组签订协议后垫付，开工后结算。3、在组织协调协过程中，非凡公司及时将相关技术、工作进度与筹备组沟通、汇报，并组织园林、林业等各项工程验收工作，最终完成京沈铁路客运专线京冀段园林、林业相关工作资料的组卷和报批工作，严格按照筹备组的要求全力推进。
从上述内容可以看出：1、筹备组委托非凡公司的是组织协调的相关工作（包括工程验收工作），而不是提交相关成果。《合同法》第396条规定：委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。2、非凡公司是替筹备组垫付政府、财政等相关部门缴纳的费用，《合同法》第398条规定：委托人应当预付处理事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。3、非凡公司应当及时将相关技术、工作进度与筹备组沟通、汇报。《合同法》第399条规定：受托人应当按照委托人的指示处理委托事务。第401条规定：受托人应当按照委托人的要求，报告委托事务的处理情况。委托合同终止时，受托人应当报告委托事务的结果。以上几点内容结合《合同法》委托合同章中第396、398、399、401条的规定，可以得出非凡公司与筹备组之间是委托合同关系。
2010年10月18日，非凡公司向力佳图公司出具了京沈铁路客运专线（京冀段）占地范围钉桩测量委托书。委托书明确本次钉桩，只是为京沈铁路客运专线京冀段的园林、林调、林勘服务。委托书倒数第三、四行内容为：而后采取单价计费，按照实际测绘的工作量经委托方签字确认后当月上报，下月结算的原则进行支付。从上述内容可以看出，非凡公司确认工程款后，当月上报。如果是非凡公司自己付款，就不需要当月上报。进一步说明了非凡公司与筹备组之间是委托合同关系。
2010年10月24日，非凡公司将铁路第三勘察设计院集团有限公司（以下简称铁三院）发送的关于钉桩测量工作所需的控制点坐标及新建铁路北京至沈阳铁路客运专线可行性研究铁路用地图的邮件转发给力佳图公司。
2010年11月8日，非凡公司按照委托书中与筹备组沟通、汇报的要求，就有关事项向筹备组提交了报告。报告的名称是:京沈铁路客运专线（京冀）段—关于林地使用咨询相关工作的报告。报告就近期需要批准的工作事项汇报如下：3、根据工作需要，签订红线钉桩测绘合同；4、根据工作需要，与国家林业局调查规划设计院（以下简称国家林调院）签订征占使用林地可行性报告合同。筹备组批复：第三项、第四项同意。这进一步证明了非凡公司与筹备组之间是委托合同关系，并且非凡公司关于签订红线钉桩测绘合同第三项请示也得到了筹备组的同意许可，同时也证明国家林调院与力佳图公司一样也是通过非凡公司与筹备组发生法律关系。
非凡公司在得到筹备组的批复后，因筹备组当时为非法人单位，所以于2010年11月10日以自己的名义与力佳图公司签订了《建设工程勘察合同》。工程名称为：京沈铁路客运专线京冀段（铁路里程CK1+300～CK284+415）的新增用地范围钉桩测量，是与京沈铁路客运专线京冀段范围内的永久征地、大临和小临用地红线内的园林、林业树木权属确认及园林林业树木评估补偿等有关的，只有通过钉桩测量工作才能确定红线范围，确定了红线范围后才可以从事树木权属确认工作及园林林业树木评估补偿工作。
在力佳图公司进行野外作业的过程中，非凡公司的实际负责人李学进、筹备组工作人员霍翼部长等人到现场检查指导力佳图公司的工作。
2010年11月30日、2013年10月11日，非凡公司根据筹备组的委托书中关于非凡公司完成京冀段园林、林业相关工程资料的组卷和报批工作的要求，接受了力佳图公司提交的京沈铁路客运专线（京冀段）新增线路用地范围钉桩测绘技术报告书、京沈铁路客运专线（京冀段）新增线路用地范围钉桩测绘与树木绿化测量汇总电子光盘。
2012年7月2日，非凡公司根据筹备组的委托书中关于非凡公司组织园林、林业等各项工程验收工作的要求，对力佳图公司的工作进行了验收工作，并确定了工程的总价款。
在2014年10月15日的询问笔录第3页第五行中“非凡公司的代理人李学进说，筹备组给我委托，责成京沈公司去招标。”也证明了非凡公司与筹备组之间是委托合同关系。
二、2010年9月15日的委托书是不真实的
（一）京沈公司认为非凡公司没有资质，所以委托了非凡公司与国家林调院一起作为受托人。原告认为这样的理由是不成立的，因为京沈公司委托非凡公司负责协调组织林业部门办理京沈铁路客运专线途经北京市、河北省范围内林地使用相关工作，主要内容是组织协调工作，组织协调工作没有任何法律规定需要具备资质，非凡公司没有编写《使用林地可行性报告》资质，但是非凡公司可以组织委托有资质的国家林调院编写。（二）2010年10月18日（在筹备组两份委托书之后）非凡公司向力佳图公司出具了《京沈铁路客运专线（京冀段）占地范围钉桩测量委托书》，该份委托书也是非凡公司委托的，而不是非凡公司与国家林调院共同委托的；（三）2010年11月8日的《京沈铁路客运专线（京冀段）》——关于林地使用咨询相关工作的报告，也是非凡公司单方向筹备组提出的，并且在该份报告中也只提到了2010年9月14日的委托书，而没有提到2010年9月15日的委托书，同时该份报告中汇报的第四项内容为：根据工作需要，与国家林调院签订征占使用林地可行性报告合同。（四）在原告代理人周细红与非凡公司的负责人李学进的谈话录音中，李学进也没有提到2010年9月15日的委托书。（五）2010年11月10日力佳图公司也只是与非凡公司签订《建设工程勘察合同》，没有涉及到国家林调院。（六）力佳图公司在履行合同过程都是与非凡公司有关，没有国家林调院参与。（七）根据非凡公司提交的筹备组会议纪要这份证据，可以看出只是委托了非凡公司，没有提到国家林调院。
三、如果2010年9月15日的委托书是真实的，该份委托书也不能证明力佳图公司所持的2010年9月14日委托书是作废的。理由为：第一，两份委托书可以都是有效的，因为2010年9月15日的委托书并没有注明以前的委托书是作废的。第二，筹备组与非凡公司之间是委托合同关系，筹备组并没有依据《合同法》第九十六条“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”的规定，向非凡公司出具解除合同通知书，因此不能证明筹备组与非凡公司之间的委托合同已经解除。
四、如果2010年9月15日的委托书是真实的，筹备组与非凡公司及国家林调院之间也是委托合同关系。因为：第一，此份委托书委托的内容是协调林业部门办理京沈铁路客运专线途经北京市、河北省范围内林地使用相关工作，不是提交相应成果。《合同法》第396条规定：委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。第二，非凡公司与国家林调院需及时将技术措施、工作进度情况与筹备组沟通、汇报，严格按照筹备组确定的工作期限和要求全力推进，满足工程建设各阶段工作进度。《合同法》第399条规定：受托人应当按照委托人的指示处理委托事务。第401条规定：受托人应当按照委托人的要求，报告委托事务的处理情况。委托合同终止时，受托人应当报告委托事务的结果。第三，各项涉及林业、园林树木工程施工、组织工程竣工验收。承揽合同的承揽人不可能自己对自己的成果进行验收，《合同法》第261条规定：承揽人完成工作的，应当向定作人交付工作成果，并提供必要的技术资料和有关质量证明。定作人应当验收该工作成果。第四，最终完成京沈铁路客运专线京冀段园林、林业相关工作资料的组卷。故作为受托人之一的非凡公司与力佳图公司签订的《建设工程勘察合同》同样直接约束力佳图公司与筹备组。
五、京沈公司先出具假的2010年9月15日的委托书，然后于2014年6月13日与国家林调院签订了《征占用林地咨询合同》（此份合同是在周细红于2014年5月12日找了京沈公司霍翼部长以后签订的），并想以此承揽合同关系混淆非凡公司及国家林调院与其委托代理关系，并且通过其2010年9月15日的委托书达到否定2010年9月14日委托书的目的，并进一步达到否定其与力佳图公司的合同关系。
六、如果《征占用林地咨询合同》都是真实的，筹备组是发包人，国家林调院与非凡公司是联合体、是转包人，在京沈公司没有向国家林调院支付测量工程款的情况下，依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第26条的规定，实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。在欠付工程价款范围内京沈公司对力佳图公司承担付款责任。
京沈公司没有向国家林调院支付测量工程款。理由是：
第一，《征占用林地咨询合同》第七条第一款约定：甲方（指京沈公司）在乙方（指国家林调院）开展森林资源现场勘查阶段应派出现场专业技术人员负责确定项目占地范围，并按编制使用林地项目《工作手册》的要求进行现场配合。这说明项目占地范围的确定是京沈公司的义务，国家林调院不负责项目占地范围的确定，其更不可能负责钉桩测量工作。第二，《征占用林地咨询合同》第六条约定，合同价款的计费依据是：《林地可性报告编制工作咨询收费暂行规定》及参照土地预审收费的有关标准，并没有依据测量收费标准进行相应的计费，金额为160万元，是不可能涵盖力佳图公司所完成的工程量工程款的。因为力佳图公司与非凡公司签订合同的金额为400多万元、非凡公司确认力佳图公司所完成的工程量的工程款为2000多万元。第三，《征占用林地咨询合同》第三条第二款约定的内容为：林地勘探、钉桩测绘、涉及林地咨询等相关工作，并且京沈公司也承认合同已经履行完毕。但是京沈公司并没有证据证明国家林调院履行了钉桩测绘工作，未向法庭提交测绘成果报告等资料。
七、原告所完成的钉桩测绘与园林树木测绘都是非凡公司委托原告所完成，非凡公司都是依据京沈公司向非凡公司出具的委托书及京沈铁路客运专线（京冀）段—关于林地使用咨询相关工作的报告行使委托行为，不存在两被告不知情的情况。理由为：第一，非凡公司的法定代表人李学进、京沈公司的高级管理人员霍翼部长都到原告的工作现场检查指导工作。第二，原告与非凡公司在工作期间有大量邮件往来，并且内容都是有关本案的情况。第三，非凡公司接受了原告提交的全部成果资料并对工程进行了验收结算。
八、原告所作的工作是必需的，并且京沈公司明知
关于京沈公司提交的《征占用林地咨询合同》及支付凭证证据，《征占用林地咨询合同》第三条工作范围和工作内容中第二、三项内容为：与之相关的林地勘查、钉桩测绘、涉及林地咨询等相关工作；协助甲方办理林地、绿地等占用砍伐手续。第七条第一款规定：甲方（指京沈公司）在乙方（国家林调院）开展森林资源现场勘查阶段应派出现场专业技术人员负责确认项目占地范围。从上述合同内容可以看出：1、编纂占用征用林地可行性报告需要进行钉桩测绘工作，确定项目占地范围，以便国家林调院开展森林资源现场勘查工作；2、办理绿地占用砍伐手续需要对绿地的树木进行测量，没有绿地树木测量的数据是办理不了绿地占用砍伐手续的。国家林调院所从事的工作是有关森林资源的勘查，并编纂占用征用林地可行性报告。绿地树木的勘查需要进行树木测量，不是国家林调院所能够完成的。
九、原告所主张的工程款是合理的。原告是依据国家测量收费标准，根据非凡公司确定的工程量计算的出来的。
十、京沈公司向非凡公司出具的委托书，不是合同要约的问题，而是单方的民事法律行为，该委托书是为了非凡公司使用的。
十一、原告所做的钉桩及树木测量工作是为林调、林勘服务的，使用的是可研性地图，国家林调院提交的《使用林地可行性报告》，也是一个可行的报告，是为项目的最终审批服务的，原告的工作与最终确定的线路地图没有关系。原告所作的工作是必需的，并不是京沈公司所陈述的是不需要做、是原告为抢占项目、单方自己决定所做的。在京沈公司提交的《征占用林地咨询合同》中第三条有以下内容：与之相关的林地勘查、钉桩测绘、涉及林地咨询等相关的工作。协助甲方办理林地、绿地等占用砍伐手续。从上述内容可以得知原告所做的工作是必须的，包括钉桩测绘。
十二、本案不存在表见代理及隐名代理的问题，京沈公司向非凡公司出具了委托书，就是一个有代理权限的代理行为。
十三、如果合同无效，也并不是原告造成，是京沈公司及非凡公司没有按照法律的规定履行造成，无效并不是京沈公司不支付工程款的理由。
十四、非凡公司陈述没有开工时间，与非凡公司2010年10月18日向原告出具的京沈客运专线（京冀段）占地范围钉桩测量委托书是相矛盾的，非凡公司要求原告接到本委托书后立刻组织人员进场踏勘，工期45天。
十五、非凡公司陈述在没有支付定金、工程进度款的情况下，原告还要施工，是有过错的。原告认为明显是京沈公司违约没有支付，不应是原告的过错，原告也多次向两被告要过工程款，两被告都说这是国家项目，不会拖欠。
十六、非凡公司陈述原告所作的树木测量是没有事实及法律依据的。原告认为不妥，在2010年9月14日的委托书中就有园林树木测绘的内容，并且非凡公司也接受了原告提交的工作成果，同时进行了结算。
被告京沈公司辩称：
一、原告起诉状所称事实与本案发生的实际情况不符
原告起诉状所述事实与案件实际情况不符，其提交法院的委托书为作废文件，其他证据文件的真实情况也并非原告所述。本案的真实情况是：经多方咨询，筹备组了解到非凡公司从事过京沪高铁北京段、京张客专全线及京唐客专前期所涉的林地相关工作。2010年9月14日，筹备组向非凡公司出具业务委托书。因当期的主要工作任务是办理林地使用可行性报告，但非凡公司并不具备资质，筹备组次日即收回并作废了该委托文件（即本案原告所持的委托书复印件）。经过筹备组的进一步咨询，2010年9月15日委托国家林调院与非凡公司共同负责京沈客专林地使用相关工作。在委托文件中要求作为乙方的国家林调院和非凡公司“在林地使用相关工作推进过程中，须及时将工作进展情况和技术措施与甲方进行沟通、汇报，严格按照甲方确定的工作期限和要求全力推进，满足工程建设各阶段工作进度”。国家林调院和非凡公司随即开展林业可行性报告编制的相关工作。2011年8月27日提交林业可行性报告等相关资料。因筹备组当时并非法人单位，没有相应工作经费，各方按铁路建设行业惯例，没有进行咨询费用结算。
2014年初，京沈公司组建后，经与国家林调院和非凡公司共同洽商，议定由国家林调院作为代表与京沈公司签订合同。2014年6月13日，京沈公司与国家林调院签订《征占用林地咨询合同》。该合同对国家林调院和非凡公司在办理林地咨询报告相关工作的情况及报酬等事项予以明确。合同第三条之“工作范围和工作内容”约定：“建设项目北京至沈阳铁路客运专线项目（京冀段）所占用征用林地可行性报告的编制；与之相关的林地勘查、钉桩测绘、涉及林地咨询等相关的工作；协助甲方办理林地、绿地等占用砍伐手续”；第五条“乙方提交成果”条款约定：“……向甲方提交满足建设项目占用征用林地审核所需项目使用林地可行性报告及相关成果资料，并对其质量负责……”。2014年7月2日京沈公司向国家林调院支付合同费用160万元。以上事实说明，京沈铁路客专京冀段项目的林地咨询相关工作实际是由国家林调院和非凡公司完成，京沈公司已按合同约定向国家林调院和非凡公司履行了付款义务，没有理由再承担对原告的付款义务，原告起诉书所述事实与京沈公司无关。
二、原告向京沈公司提出的诉讼请求于法无据
在本案中，京沈公司委托国家林调院和非凡公司办理林地使用事项，与原告并无任何合同关系。根据合同的相对性原则，京沈公司与原告没有任何法律关系。原告将京沈公司列为第一被告，并要求京沈公司支付所谓的工程款于法无据。京沈公司认为：
本案发生在铁路建设工程领域，原告以建设工程勘察合同纠纷案由提起诉讼，案件事实紧密围绕铁路建设工程所涉的林业、园林事项展开。因此，本案除应适用民事法律规范和建筑法律法规外，国家及地方政府关于林业、测绘、园林等方面的法律法规和业务规范也是查清本案事实的重要依据。由此，京沈公司认为在查明本案事实的前提下，准确把握案件所涉建设工程勘察、测绘、钉桩业务的目的、前提条件及业务规范并严格适用相关法律法规，是重要考量因素。京沈公司认为，虽然原告拿出了大量的测绘类工程文件，但不容争辩的事实是：其并未通过合法手续取得相关业务；其相关的钉桩、测绘成果背离了京沈铁路建设工程实际，并非合格和适用的工程成果；其工程成果也并未实际为京沈铁路客运专线项目所用；在法律关系上，原告与京沈公司不产生直接或间接的法律关系，不具备向京沈公司主张工程款的法律依据。
第一部分：案件基本事实概述
（一）案件事实背景
2009年10月30日，国家发改委批复新建北京至沈阳铁路客运专线项目建议书；2013年12月24日，国家发改委批复可行性研究报告；2014年6月京沈客专京冀段开工建设。项目勘察设计单位为铁三院。
铁路基本建设大致可分为前期阶段、建设阶段和竣工验收三个阶段，前期阶段工作包括项目可行性研究等，也包含本案所涉的征占用林地可行性研究工作。本案发生时段为2010年9月至2010年初，正处于项目前期的可行性研究阶段。由于上报可行性研究报告的需要，筹备组启动林地可行性研究的外部工程咨询工作。
（二）林地可行性研究咨询业务基本内涵
根据国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法》（国家林业局2号令，2001年1月4日颁布实施）第二条、第四条和国家林业局《占用征用林地审核审批管理规范》（林资发〔2003〕139号）第二条第六款规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程需要占用或者征用林地的审核”、“同时提供下列材料（四）有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性研究报告”和“项目使用林地可行性报告”。另根据国家林业局《使用林地可行性报告编写规范》（林资发〔2002〕237号）文件规定，作为省级以上人民政府批准的道路建设项目占用征用林地项目的使用林地可行性研究报告需由具有国务院林业主管部门或设计林业主管部门认证的乙级以上林业调查规划设计资质的单位编写。
另国家林业局《使用林地可行性报告编写规范》（林资发〔2002〕237号）4.3调查方法“采用现地调查和社会调查相结合的方法，通过现地调查全面掌握项目区森林资源的基础数据，通过社会调查掌握项目区域及项目区的相关背景情况。现地调查主要采用森林资源采伐更新作业调查设计规程（即三类调查）的有关技术标准和调查内容，要充分利用GPS等技术进行定位和求算面积。”该文件第5部分“使用林地可行性报告的编写依据、报告组成及正文内容”说明报告须明确“建设项目拟占用林地规模包括面积蓄积、征占用林地类型”等内容。并且该文件在报告附件1《建设项目拟征占用林地现状调查和专业调查报告》的编写提纲现状调查部分明确了调查准备、调查方法等内容，其中并未说明进行现状调查需要进行钉桩，主要需进行调绘作业和现场测量工作。文件附件2《拟征占用林地各项补偿费估算》编写提纲列了“估算范围、估算依据及主要技术参数的确定、估算采用的标准及估算采用的技术方法、估算结果”四部分内容。
以上规定，说明在推进案涉项目可行性研究过程中，需进行的是征占用林地可行性研究；说明林地可行性性研究的主要内容是明确项目征占用林地是否确实必要、可行，另需明确的重点内容是调查拟征占用林地的面积和估算补偿费用数额；说明了林地可行性研究需要进行现地调查等外业工作。
（三）委托编制《使用林地可行性研究报告》属于建设项目前期咨询工作
原国家发展计划委员会《国家计委关于印发建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》（计价格〔1999〕283号）第二条、第三条、第六条规定“本规定适用于建设项目前期工作的咨询收费，包括建设项目专题研究、编制和评估项目建议书或者可行性研究报告……，建设项目的前期工作咨询服务，应遵循自愿原则，委托方自主决定选择工程咨询机构，工程咨询机构自主决定是否接受委托，工程咨询机构提供咨询服务，应遵循客观、科学、公平、公正原则，符合国家经济技术政策、规定，符合委托方的技术、质量要求。”
2009年1月，国家林业局四个直属院发布的《林业可行性研究报告编制工作咨询收费暂行规定》第二条规定“本规定适用于建设项目使用林地可行性报告编制工作的咨询收费。使用林地可行性研究报告编制工作收费是指林业调查规划设计单位根据项目建设方的委托，对拟使用的林地进行收集资料，现场踏查，制定调查方案细则，进行勘测、调查、检验等野外作业，以及编制使用林地可行性研究报告等文件的收费。”
以上两个文件及京沈公司提交法庭的北京段、河北段《使用林地可行性研究报告》等相关证据均表明筹备组委托国家林调院编制林业可行性研究报告属于项目前期咨询工作的一部分，该委托业务的性质为咨询服务性质，承揽方的服务属于咨询服务。
第二部分：对本案关键证据的分析
（一）涉案委托书均不具备产生授予代理权的法律效力
本案三方当事人向法庭提交了两个版本的委托书，即原告提交的落款日期为2010年9月14日京沈公司对非凡公司的委托书复印件和京沈公司和非凡公司提交的落款日期为2010年9月15日委托书。对于2010年9月14日委托书撤销收回的原因在此不再赘述，因其已被京沈公司收回其不再对外发生任何法律效力。原告根据2010年9月14日委托书认定京沈公司与非凡公司间是委托代理关系，是对委托书内容的曲解和对我国委托授权法律法规的错误解读，具体理由如下：
1.两个版本的委托书均限定非凡公司的责任是协调林业主管部门
原告2010年9月14日委托书的关键词包含“协调组织林业部门”、“保证相关手续合法、合规”、“公开招标”等，其实质含义并非授权其代理京沈公司完成相关工作，而是帮助协调组织和垫付部分政府收费，更无对外签约权的授予。从生效2010年9月15日委托书来看，非凡公司作为受托主体之一，其工作范围是“负责协调林业、绿化、园林等部门，办理京沈铁路客运专线工程途径北京市、河北省范围内林地使用相关工作”，这里委托工作项目的办理主体是林业、绿化、园林部门，受托人的职责仅是协调，协调的含义仅是跑手续、协调审批之类的事务，同时文件要求其“在林地使用相关工作推进过程中，乙方须及时将工作进展情况和技术措施与甲方进行沟通、汇报，严格按照甲方确定的工作期限和要求全力推进，满足工程建设各阶段工作进度。”总之，2010年9月15日委托书这份文件的关键词依然是“协调主管部门”，并且取消了其代垫费用的义务，要求其“按工作期限和要求推进，强调满足工程进度的目标”，主旨是发挥其人脉资源优势，推进审批工作顺利进展。
2.委托书非授予代理权性质的法律文件
委托书的基本内涵是建设项目前期论证期间所涉工程咨询业务的对外发包，并非授予代理权的文件。从委托书基本内容可以看出，其也不具备生效合同的要件，这个委托需要后续一系列的合同协议来支持和细化，进而明确具体委托事项、主体、价款、权利义务等内容。实际上，京沈公司2014年与国家林调院签订合同即是这种运作模式的明证，因而委托书实质为签约前的合同要约邀请行为。即被告非凡公司及国家林调院接受邀请，并承担相关工作是双方达成一致意见的结果，只是限于项目阶段限制、筹备组主体资格及经费等问题，双方并未立即签订正式合同，从而该委托书成为双方重要的合同基础性文件。我国《合同法》第396条规定“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同”，其实质是一种双务合同关系，是双方法律行为，而代理权的授予行为是单方法律行为。根据委托代理权独立性和无因性理论，代理授权行为具有独立性，虽然代理权可以委托合同为基础而授予，但有委托基础法律关系不必然产生代理权授予的法律效果。实践中，委托合同与委托代理常常发生混淆，二者的区别在于：委托代理是三方关系，当事人是被代理人、代理人和相对人，委托合同是双方关系，当事人是委托人和受托人；委托代理侧重于对外关系，即代理人与相对人或者被代理人与相对人之间的关系，委托合同是委托人和受托人双方的内部关系。第三，代理权的授予属于单方行为，仅依被代理人的授权即可使代理关系成立，代理人不需为接受授权的意思表示；委托合同则为双方行为，委托合同的订立须经受托人的承诺；委托合同并不必包含授予代理权的行为。例如委托处理非法律行为的事务，无授予代理权的必要；两者的行为内容不同。代理人的代理行为不能包括事实行为；而委托合同的受托人既可根据委托实施法律行为，亦可根据委托实施非法律行为。
概括来讲，委托与代理并非必然并存，代理关系的发生基于代理权，而代理权的授予，可以基于委托、承揽、雇佣和合伙等法律关系而进行，也可以基于法律的直接规定或通过制定而产生（法定代理或指定代理）。由此观之，基于代理权授予的独立性，委托合同也不一定含有代理权的授予，在委托处理有经济意义的行为和单纯的事实行为时，委托人就没有必要授予受托人以代理权。经济意义的行为是指经济主体参与经济关系的过程中，为达到一定经济目的，实现其权利义务所进行的经济活动，它包括经济管理行为、提供劳务行为和完成工作行为。从本案委托文件来看，本质是三方当事人之间的一种经济行为，包括非凡公司主要提供劳务、国家林调院完成林调咨询工作行为，因而合同当事人间并不具备代理权授予的法律和现实基础。另从本案的当事人间的合同目的来看，京沈公司是取得咨询成果通过国家审批，国家林调院是以获取咨询费为目的，非凡公司也不以取得所谓代理费为目的，其直接目的是在后期的林地砍伐等业务中获取经济利益。即便是本案中在其主导的与原告签约行为，也是按照其代表实际施工人向项目业主主张费用的模式进行，其获利空间在于从中赚取差价，而非从京沈公司取得代理费用。这些隐含在实际中的业务规则已反证了委托合同当事人间根本不存在委托代理关系。
另从本案的情况来说，委托书所列相关业务的实质并不具备对外性，国家林调院具备完成林地可行性研究工作资质，其他业务各有其法定的实施主体，非法定实施主体实施的业务也需要招标选定（建设项目招标人必须是项目法人，签约亦然），均不具有可以委托代理发包的属性；同时，作为收到委托书的非凡公司等，其设立目的是营利性，如果对其未来预期收益没有约定，双方的权利义务没有明示，尤其不利于保护双方利益，甚至会给所谓的委托人带来无限责任，这严重违背了《民法通则》和《合同法》所要求的公平和诚实信用原则，因此该委托书不能带来授予代理权的法律后果，而属于合同前的要约邀请，即京沈公司希望收到要约邀请的非凡公司等，为了完成委托书载明的工作内容，及时向京沈公司发出内容具体确定的要约，获得京沈公司的承诺后达到成就委托合同的目的，从而公平保护双方利益，但被告非凡公司却据此与原告签订《建设工程勘察合同》，导致本案发生。
3.被告非凡公司与原告签约行为属与京沈公司无关的民事主体间法律行为
本案原告诉称其依据2010年9月14日委托书与被告非凡公司签订《建设工程勘察合同》，但实际2010年9月14日委托书在次日即已收回作废，双方签约依据是不存在的，所签合同与京沈公司无关。换言之，也就是即使2010年9月14日委托书能够产生授权代理的法律效力，但原告提交的2010年9月14日委托书证据仅是复印件，不符合法律规定的合法有效证据形式，不是合法有效的证据，不能作为法庭裁判的根据；原告和被告非凡公司签订的《建设工程勘察合同》是2010年11月10日签订，而此时2010年9月14日委托书原件早已被京沈公司收回、销毁，非凡公司与原告签订《建设工程勘察合同》的行为，已属于无权代理行为，该无权代理行为对京沈公司不产生法律后果，而由签订合同的双方承担法律责任；此外，虽然原告提交的这份委托书不是法律意义上的证据，但至少说明原告对这份委托书反映的内容是知晓且认可的，即非凡公司负责京沈公司京冀段永久征地、大临小临用地红线内的园林、树木权属确认、树木评估和林勘报告等相关手续的组织协调，其中树木评估补偿、树木伐移施工和园林树木测绘进行公开招标，相关的政府规费在与筹备组签订协议后由非凡公司垫付，文件中并没有授权非凡公司为京沈公司利益对外签订合同的权限。因此，该两方当事人之间的签约行为属于两方当事人之间的行为，与京沈公司不产生直接和间接的法律关系。
综上，京沈公司认为无论是对已作废的2010年9月14日委托书还是具有法律效力的2010年9月15日委托书，都不能见名思意，机械的将其理解为具有代理权的委托性文件，应结合各方主体及项目背景进行合法、合理、符合实际的意思表示解释。法律行为是意思表示行为，我国法律虽然没有直接规定意思表示解释，但采用了意思表示、法律行为的概念，并且《合同法》第125条规定“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”。对于京沈公司出具的委托书，无论是从合同目的、交易习惯还是诚实信用原则，均不能解释成为代理权授予的法律文件。
（二）《关于林地使用咨询相关工作报告》（2010年11月8日）
该报告文件由被告非凡公司提交，文件明确了报告事项的前提是基于林地咨询工作的需要，印证了京沈公司工程前期、林地咨询工作的主张，同时文件显示：根据工作需要，签订红线钉桩测绘合同；根据工作需要，与国家林调院签订林地可行性报告合同，筹备组在审批结果同意页盖章。虽然被告非凡公司提交了盖章原件，但经京沈公司查询，京沈公司并未出具过该文件，对其真实性不予认可。在当时红线图根本就没有，如何进行钉桩测绘。另外，从报告文件文义进行分析，报告关于签订合同的主体在报告中表示不明确。在本纠纷发生前，关于林地可行性研究报告的征占林地咨询合同是由京沈公司和国家林调院签订的。上文已证明，委托书不能产生代理权授予的法律后果，仅能够起到要约邀请的法律含义，如果双方真的合作，还需要双方进行实质性谈判；另外，也表明该报告的本意是如果需要签订合同，则签订合同主体是京沈公司和有关当事人，而不是由非凡公司作为主体来签订。
（三）原告提交的仅供可研的设计图纸来源证据并非合法的证据形式
原告当庭提交勘测依据图纸已标注为可研图纸，原告声称其可研的设计图纸来自铁三院zhangke01和绿化小张zyh530邮箱，即该仅供可研图纸由zhangke01发送至绿化小张zyh530邮箱，经过zyh530转发至原告wgh6432@sina.com，由此证明该图纸来自于京沈项目设计单位铁三院。对此，京沈公司不予认可，理由如下：
首先，仅是打印的网页，不能证明其下载的经过压缩的带有“京沈线路图（北京段）”、“北京河北有地图”字样的附件就是原告目前提供的仅供可研的设计图纸。在原告没有进一步提供证据的情况下，不能认为原告通过新浪wgh6432邮箱下载的图纸就是原告提交法庭的设计图纸。
其次，2010年10月19日上午10:22，zyh530转发至原告wgh6432@sina.com打印网页，---Forwardingmessages--------
From：zhangke01@tsdig.com
Date:2010-10-1821:27:52
To:zyh530@163.com
Subject:京沈3
原告据此认为上述英文表述是证明该附件来自铁三院。实际上，不但上述英文可以编辑，而且附件也可以编辑删减，上述文字是可以直接输入的。正常的供图程序是，作为设计单位的铁三院应当将设计图纸直接提供给委托单位京沈公司，由委托单位京沈公司根据需要向有关部门和单位发放图纸，而不是由铁三院直接发放图纸。因此，不能依据上述证据得出仅供可研的设计图纸来自zhangke01@tsdig.com或者铁三院。
第三，仅供可研的设计图纸是服务于报送可行性研究报告的，而可行性研究报告在报批过程中存在可能批复，也可能不批复或者需要修改，该设计图纸是在初测的基础上形成的，往往在可研批复后会有较大调整，不能直接作为钉桩测绘、园林树木测绘等原告开展工作的根据，就本案而言，京沈客专不但北京出发站发生改变，而且路线走向也发生改变。而钉桩测绘、园林树木测绘等是在施工图设计出来后实施的。
第四，即便图纸来源于铁三院，因其未经过我公司，既不是京沈公司直接给的，也不是京沈公司指令给的，与京沈公司无任何关系，对于原告因擅自实施上述图纸进行的测绘而发生任何费用均与京沈公司无任何关系。
总之，原告这份证据证据形式、证明目的均与京沈公司无关，其依据这样的可研图纸所完成的工程成果也必然是无效的工程成果。
（四）原告依据《关于京沈客运专线京冀段的新增用地范围有关测量工作确认的说明》请求工程款并不合法
原告声称该《说明》是被告非凡公司给其确认的，其中钉桩测绘，GPS测量点179个，钉桩14038个，按照合同约定计算，价款为904.84656万元；园林绿地树木测绘工程没有签订合同，完成导线测量49.49km，树木测量180088株，绿篱长度测绘857.3m，绿地面积测绘162497.5平方米，估算价款为1117.501437万元。京沈公司认为，原告据此请求工程款并不合法。
首先，被告非凡公司没有下达开工通知书，也没有证据证明非凡公司提供了可以用于钉桩测绘的合法有效的设计图纸；
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