广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1869号
上诉人（原审原告）：中山市板芙镇白溪村民委员会。住所地：广东省中山市板芙镇白溪村板芙中路**号。
负责人：叶玉祥。职务：主任。
委托代理人：郑静霞，广东保信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：朱小丹，职务：省长。
委托代理人：邓凯、黄允鑫，均系该单位工作人员。
被上诉人（原审第三人）：中山市板芙镇白溪村沙埔经济合作社，住所地：广东省中山市板芙镇白溪村。
负责人：徐锦华。
上诉人中山市板芙镇白溪村民委员会（下简称白溪村委会）因诉被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院作出的(2015)穗中法行初字第580号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：第三人中山市板芙镇白溪村沙埔经济合作社（下简称沙埔合作社）向中山市人民政府递交《请求解决板芙镇白溪村村委会与白溪村沙埔村民小组就原沙埔队“东稔围76.1亩”村民集体土地使用权争议的申请》，请求处理其与白溪村委会之间就“东稔围”76.1亩土地的所有权及使用权争议。2013年7月29日，中山市人民政府作出中府行决字[2013]12号行政处理决定书，驳回沙埔合作社提出的“确认原沙埔队农民集体经济组织的‘东稔围’76.1亩耕地使用权属于沙埔合作社”的请求。沙埔合作社不服前述处理决定，向被告申请行政复议。2013年11月18日，被告作出粤府行复[2013]712号《行政复议决定书》，维持中山市人民政府于2013年7月29日作出的《中山市人民政府行政处理决定书》（中府行决字[2013]12号）。沙埔合作社仍不服，向中山市中级人民法院提起行政诉讼。中山市中级人民法院于2014年3月5日作出（2013）中中法行初字第27号行政判决，判决驳回沙埔合作社的全部诉讼请求。沙埔合作社不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院2014年7月15日作出（2014）粤高法行终字第684号行政判决，判决：一、撤销（2013）中中法行初字第27号行政判决；二、撤销中府行决字[2013]12号中山市人民政府行政处理决定书；三、由中山市人民政府在判决送达之日起三个月内重新作出行政处理决定。
2015年5月4日，中山市人民政府重新作出中府行决字[2015]1号《中山市人民政府行政处理决定书》，查实：“沙埔合作社（申请人）主张1972年前争议地块的权属状况及使用情况归其所有，但没有举证证明。从1972年始，沙埔合作社因争议地块的公余粮任务重而将争议地块划归原深湾村南便头生产队耕作使用并承担公余粮任务。至1988年，原深湾村南便头生产队将该地块的使用权移交白溪村委会（被申请人）接管，由白溪村委会承担公余粮任务。期间白溪村委会将争议地块发包给林沛洪推塘养殖直至2002年12月29日。其后，因白溪村委会与中山市板芙城镇房地产公司签订了《调换土地使用协议书》，并自林沛洪与白溪村委会的承包合同期限届满之日起由板芙城镇房地产公司正式接收该争议地块。沙埔合作社自2003年起向白溪村委会提出归还土地，双方多次协商未果。在争议地块的权属尚未明确的情况下，沙埔合作社的队长徐锦华占用争议地块并发包给徐润锦。另查明，沙埔合作社的集体账目中自2002年至今并无显示争议地块发包所得的经济收入。”中山市人民政府认为：“一、依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地使用权”的规定，因申请人（沙埔合作社）放弃争议地块使用权已超过二十年，而自1988年起由被申请人（白溪村委会）实际占有使用满14年，为此，本府决定将中山市板芙镇白溪村土名“东稔围”76.1亩的土地所有权确定给被申请人板芙镇白溪村民委员会。二、争议地块尚属农用地，现状亦为农业用途，根据《物权法》第六十条第一款第一项“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使使用权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”，《土地管理法》第十条“农民集体所有土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”，以及《农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……”的规定，建议确定土地所有权后，由土地所有权人根据法律规定依法发包确定使用权人。”
沙埔合作社不服中府行决字[2015]1号行政处理决定书，于2015年6月1日向被告提起行政复议。被告于6月4日立案受理后，向原告白溪村委会发出粤府行复[2015]246号《第三人参加行政复议通知书》，向中山市人民政府发出粤府行复[2015]246号《提出行政复议答复通知书》，要求其提交相关书面答复及证据材料等。中山市人民政府于2015年6月18日向被告提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2015年7月27日，被告作出粤府行复[2015]246号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长30日审查期限，该通知书送达各方当事人。2015年8月18日，被告组织原告及第三人参加行政复议案件开庭审理。2015年8月31日，被告作出粤府行复[2015]246号《中止行政复议审查通知书》中止了涉案行政复议审查。2015年9月21日，被告作出粤府行复[2015]246号《恢复行政复议审查通知书》恢复对该案的审查，并于同日作出粤府行复[2015]246号《行政复议决定书》，查明：“中山市人民政府于2015年6月18日向被告提交《行政复议答复书》及相关证据材料，《证据目录》显示：中山市人民政府向被告提交26组共6l页证据材料，其中编号‘3’的证据名称为《证明》，证明事实为‘被申请人作出决定的依据’，页码在第‘12’页。该《证明》的内容是：‘沙埔生产队因田多，劳动力少，在一九七二年将东稔围八十多亩禾田，同意减去年亩产100斤计算公余粮任务暂给我南便头生产队代耕。我南便头生产队耕了十余年后，在实行家庭联产承包责任制时，我生产队社员认为到东稔围耕作往返路远，不方便耕作，将东稔围归还给沙埔生产队。我南便头生产队当时通知白溪管理区归还给沙埔生产队接管，结果白溪管理区接管了出租给别人耕，就没有通知沙埔生产队。以上所说的全部都是事实。原深湾南便头生产队长：萧德源，2004年2月9日。’中山市人民政府于2015年5月4日作出涉案决定。在行政复议调查时，板芙城镇房地产开发公司证实：‘2002年调换土地后一直没有接收土地，也没有使用。因为沙埔生产队的村民不让我们进驻争议土地。我们的土地已经调换确权给白溪村。’2005年3月17日，沙埔队作为甲方与乙方沙埔队社员徐润棉签订《承包协议书》，协议约定：由甲方将沙埔东稔围耕地承包给乙方耕作，承包费用为8000元一年，承包期为一年。期满后未再签，一直由徐润棉控制和使用至今。”被告认为：“关于‘涉案决定’的事实认定问题。‘涉案决定’认定：‘从1972年开始，沙埔经济合作社因争议地块的公余粮任务重而将争议地块划归原深湾村南便头生产队耕作使用并承担公余粮任务。’但中山市人民政府向被告提交其作出‘涉案决定’的《证明》却显示：沙埔生产队将‘争议土地’暂给南便头生产队代耕，中山市人民政府既然采信了该证据并据此作出‘涉案决定’，在事实认定上，理应根据上述证据内容认定为‘暂给……代耕’而不应该认定为‘划归’。‘涉案决定’认为：沙埔经济合作社放弃争议地块使用权已超过20年，而自1988年起由白溪村民委员会实际占有使用满14年，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条‘连续使用不满20年，或者在满20年期限之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权’的规定，将‘争议土地’所有权确定给板芙镇白溪村民委员会。被告认为：沙埔经济合作社1972年将‘争议土地’暂给南便头生产队代耕，沙埔经济合作社的该行为应当没有放弃‘争议土地’所有权和使用权的意愿。1972年至1988年间不应认定为沙埔经济合作社‘放弃争议地块使用权’的时间；沙埔经济合作社自2002年至今，实际占有使用‘争议土地’也已长达10余年，且是‘争议土地’的‘现使用者’，‘涉案决定’根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将‘争议土地’所有权确定给白溪村民委员会，属处理不适当。综上，中山市人民政府作出的‘争议土地’认定事实不清、内容不适当，依法应予纠正。”被告遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销中山市人民政府作出的《中山市人民政府行政处理决定书》（中府行决字[2015]1号），并责令中山市人民政府依法重新作出行政处理决定。被告于当日向原告、第三人及中山市人民政府邮寄送达行政复议决定书。
另查明，根据被告提交的《行政复议案件开庭审理笔录》记载：沙埔经济合作社1972年将涉案争议土地给南便头生产队耕作，1988年至2002年12月29日，南便头生产队将涉案土地交给白溪村，白溪村交由承包人林洪沛承包，并承担交公余粮任务。其后，原告与中山市板芙城镇房地产开发公司签订《调换土地使用权协议书》，约定自2002年12月29日起由该公司正式接收涉案争议土地。板芙城镇房地产开发公司证实：“2002年调换土地后一直没有接收土地，也没有使用。因为沙埔生产队的村民不让我们进驻‘争议土地’。我们的土地已经调换确权给白溪村。”2005年3月17日，沙埔队作为甲方与乙方沙埔队社员徐润棉签订《承包协议书》，协议约定：由甲方将沙埔东稔围耕地承包给乙方耕作，承包费用为8000元一年，承包期为一年。期满后未再签，一直由徐润棉控制和使用至今。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，首先，根据中山市人民政府向被告提交的原深湾南便头生产队长萧德源出具的《证明》显示：沙埔生产队将涉案争议土地暂给南便头生产队代耕。中山市人民政府在采信该《证明》的基础上却认定沙埔生产队将涉案争议土地划归南便头生产队耕作使用，该认定与《证明》的内容存在矛盾，中山市人民政府作出行政处理决定属认定事实不清。其次，沙埔经济合作社1972年将涉案争议土地暂给南便头生产队代耕，没有证据证明该行为有放弃“争议土地”所有权和使用权的意愿，故1972年至1988年期间不应认定为沙埔经济合作社“放弃争议地块使用权”的时间；沙埔经济合作社自2002年至今亦实际占有使用争议土地，被告据此认定中山市人民政府将涉案争议土地所有权确定给白溪村民委员会属处理不适当，符合上述法律规定，并无不当。
综上，被告以中山市人民政府作出的涉案处理决定书认定事实不清、内容不适当，遂在法定期限内做出复议决定撤销前述涉案处理决定书并无不当，应予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，因予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告中山市板芙镇白溪村民委员会的诉讼请求。
上诉人白溪村委会不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实不清，未尊重客观事实。原审判决将争议土地从1972年开始整体划归出去的性质认定为暂给代耕的性质与事实不符。依据《1972年上交口粮任务表》、《1972年下造结算账情况》的内容，争议土地从1972年开始已经整体划归出去给了深湾南便头村，而不是暂时代耕。原始资料注明的是划田、取田，意思即是整体划归出去的意思。证据六至证据十五均是对知情者的原始调查笔录，也均确认沙埔队在1972年将争议土地整体划归南便头队，且之后未再划归回沙埔队的事实。代耕和划归也存在本质区别，由亲属、朋友、外来务工人员代替本村村民耕作的现象即形成现在所谓的代耕关系，本案的争议土地涉及当事人是两个集体经济组织之间，而且是直接将土地划给另一方所有，二者亦不属于同一历史时期。二、原审判决本身自相矛盾，适用法律条款不当。依据证据四和五，均能证明涉案土地1972年划归南便头队后未再给沙埔队，南便头队1988年将争议土地划给了白溪村的事实，中山市人民政府的处理是正确的。综上所述，原审判决认定事实与实际不符，上诉请求：撤销一审判决，依据事实和法律作出正确裁判。
被上诉人广东省人民政府答辩称：被上诉人作出涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。
原审第三人沙埔合作社未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中上诉人因与原审第三人就涉案土地权属产生争议向中山市人民政府提出确权申请，中山市人民政府作出行政处理决定认为，因原审第三人放弃争议土地使用权达20年，上诉人已实际使用涉案土地达14年，故认定涉案土地使用权应当归上诉人所有。但经被上诉人复议审查，中山市人民政府作出上述决定并不符合案件事实。中山市人民政府认定原审第三人已放弃涉案土地使用权达20年，而涉案证据材料表明原审第三人只是将涉案土地交由案外人代耕，并不能证明其放弃涉案土地使用权，且有证据证明原审第三人在2002后使用涉案土地的证据材料，故中山市人民政府作出的行政处理决定存在事实不清，证据不足的情形，被上诉人据此作出涉案行政复议决定，决定撤销中山市人民政府作出的涉案行政处理决定，并责令其重新作出处理并无不当，原审判决驳回上诉人要求撤销涉案复议决定的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人上诉主张原审第三人1972年将涉案土地划归案外人而不是代耕土地、原审判决与客观事实不符、适用法律不当等，上诉请求撤销原判，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持；上诉人上诉请求撤销原审判决的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人中山市板芙镇白溪村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年三月六日
书记员 刘 丹