江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行再2号
上诉人（原审原告）：陆修山等63人（名单及概况附后）。
诉讼代表人：陆修山、於绪东、於维泉（概况附后）。
委托代理人：吴小兴，江苏江海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：如东县人民政府，住所地如东县掘港镇富春江路1号。
法定代表人：潘建华，县长。
委托代理人：王春荣，如东县人民政府干部。
委托代理人：周琰，如东县国土资源局干部。
被上诉人（原审第三人）：如东县丰利镇人民政府，住所地如东县丰利镇新建西路8号。
法定代表人：邵亚红，镇长。
委托代理人：汪华伟，如东县丰利镇人民政府干部。
上诉人陆修山等63人因诉被上诉人如东县人民政府（以下简称如东县政府）土地权属行政决定一案，不服海门市人民法院（2015）门行再初字第00001号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年5月17日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人陆修山等63人的诉讼代表人陆修山、於维泉及委托代理人吴小兴，被上诉人如东县政府的委托代理人王春荣、周琰，被上诉人如东县丰利镇人民政府（以下简称丰利镇政府）的委托代理人汪华伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陆修山等63人上诉请求：撤销海门市人民法院（2015）门行再初字第00001号行政裁定，对本案进行审理或者发回重审。事实和理由：法律对诉讼代表人的权限是有规定的，代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。本案中，二名诉讼代表人作出口头撤诉的意思表示未征得上诉人的同意，如东县人民法院在明知有部分原审原告不同意撤诉的情况下，仍作出针对全体原审原告的准许撤诉裁定，违反法律规定。海门市人民法院裁定予以维持错误。
如东县政府辩称，如东县人民法院在事实已查清的情况下，为缓和上诉人与丰利镇政府的关系进行调解并达成和解协议，上诉人的诉讼代表人收取了丰利镇政府的3.5万元补偿款后申请撤诉，该撤诉是和解协议履行的结果，不损害国家和他人利益，如东县人民法院裁定准许撤诉正确。请求二审法院予以维持海门市人民法院的再审裁定。
丰利镇政府同意如东县政府的答辩意见。
傅华等向如东县人民法院起诉请求：撤销如东县政府于2011年9月26日作出的东政行决字[2011]1号土地所有权争议处理决定书。
如东县人民法院原一审认定事实：在傅华等诉如东县政府、丰利镇政府因土地所有权争议处理决定案的审理过程中，傅华等于同年6月19日口头提出撤回起诉申请。如东县人民法院经审查认为，傅华等申请撤回起诉符合法律规定的撤诉条件，遂于2012年6月21日作出（2012）东行初字第0024号行政裁定，准许傅华等撤回起诉。
陆修山等人对（2012）东行初字第0024号行政裁定不服，向如东县人民法院提出申诉。2014年3月18日，如东县人民法院经审查后作出“驳回陆修山、於维泉、於绪东等人的再审申请”的（2014）东行监字第0001号行政裁定。陆修山等人仍不服，向本院提出申诉。同年12月16日，本院经审查后作出（2014）通中行监字第0051号行政裁定，驳回陆修山等56人的再审申请。2015年7月17日，陆修山等45人向检察机关申请监督。同年8月18日，南通市人民检察院向本院提出通检行监[2015]32060000083号行政抗诉书，称：本案系人数众多的共同诉讼案件，原告推选傅华、陆如山、鲍开芳三人为诉讼代表人进行诉讼，现无证据证明傅华等诉讼代表人口头撤回起诉的行为得到被代表当事人的同意。在如东县人民法院作出准予撤诉的行政裁定当日及送达前，本案的五十多名原告两次提交了“坚决不同意撤诉”的申请书，明确对诉讼代表人申请撤诉行为表示不予认可。因此，如东县人民法院（2012）东行初字第0024号行政裁定认定事实的主要证据不足，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判，请求依法再审。9月22日，本院作出（2015）通中行抗字第00001号行政裁定，本案指定海门市人民法院再审；再审期间，中止原裁定的执行。
海门市人民法院再审认定事实：2011年9月26日，如东县政府作出东政行决字[2011]1号土地所有权争议处理决定书，主要内容：根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十三条第一款第1项、第2项的规定，决定：一、如东县五义砖瓦厂1975年使用原五义公社13大队7队（现家庙桥村33组村民小组）、原五义公社12大队4大队、7大队4队面积为81.64亩土地所有权属丰利镇农民集体所有；二、如东县五义砖瓦厂1985年租用的7亩沟心田（实际使用面积为5.03亩以原界址为准）的土地所有权属家庙桥村33组村民小组农民集体所有等内容。丰利镇家庙桥村33组村民陆修山等66人不服，申请行政复议。南通市人民政府经复议于同年12月22日作出通政复决（2011）142号行政复议决定，维持了如东县政府的土地所有权争议处理决定。
傅华等66人不服如东县政府作出的土地权属行政决定，于2012年1月16日向如东县人民法院提起了行政诉讼，并共同推荐了傅华、鲍开芳、陆如山为诉讼代表人。如东县人民法院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经协调，傅华、鲍开芳、陆如山与丰利镇政府于6月19日达成和解协议：一、对土地所有权的性质争议，双方以如东县人民政府东政行决字[2011]1号所作的决定为准；二、在此基础上，镇政府一次性补助家庙桥村33组村民因确权、诉讼等所花费用35000元；三、考虑到历史原因，镇政府决定对丰利砖瓦厂现在使用的土地每年补偿家庙桥村33组村民15000元，从2012年开始至该块土地复耕还田时止等。当即，陆如山、鲍开芳表示同意并提出了撤回起诉的口头申请，傅华仅提出了每年的土地补偿款从2008年开始计算的要求。如东县人民法院即作出了“准许原告方撤回起诉”的口头裁定，明确书面裁定书待后邮寄送达。上述内容，如东县人民法院记入笔录并由双方当事人签名。当日，丰利镇政府即履行了付款义务，陆如山收取了35000元补助款后，傅华于当月28日又向如东县人民法院提交书面申请，明确表示同意该协议，对土地所有权争议再无任何异议。同年7月4日，如东县人民法院向双方当事人分别邮寄了“准予原告傅华等撤回起诉”的（2012）东行初字第0024号行政裁定书。期间，陆修山等56人先后于6月21日、7月2日向如东县人民法院提交了不同意撤诉并重新推举陆修山、於绪东、於维泉为诉讼代表人的书面材料，如东县人民法院未予采纳。
海门市人民法院再审认为，当事人在诉讼活动中应当遵循诚实信用的基本原则。本案原审原告均为诉争土地所在地的村民且人数众多，在起诉时共同推荐三位代表人进行诉讼，符合行政诉讼法的规定，故代表人在原审诉讼中的诉讼行为对其所代表的原告发生效力。但是，诉讼代表人变更、放弃诉讼请求或者进行和解等，依法必须经被代表的原告同意。原审中，三诉讼代表人与丰利镇政府签订的和解协议，内容不超越职权，也不存在违反法律法规禁止性规定以及损害公共利益和他人利益的情形，并最大程度维护了全体原审原告的利益。协议达成后，诉讼代表人当即口头申请撤诉，并收取了丰利镇政府给付的补助款，事后又提交了书面申请，明确表示对和解协议无异议。故三诉讼代表人的诉讼行为，视为其履行相应法定义务，应当认定撤诉申请是原审原告的真实意思表示。对此，如东县人民法院裁定准予原告撤回起诉，该案的诉讼程序终结。此后陆修山等56人又另推荐新的代表人并表示不愿撤诉的行为，对于该案已结束的诉讼程序不产生影响。如东县人民法院作出准予撤诉的行政裁定，认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。海门市人民法院遂于2016年4月18日作出本案裁定，维持如东县人民法院（2012）东行初字第0024号行政裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条规定，当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。本案中，上诉人推选的诉讼代表人鲍开芳、陆如山在与丰利镇政府达成和解协议后申请撤回起诉，该撤回起诉行为是对诉讼请求的放弃，依法应征得被代表的上诉人同意，但本案尚无证据证明诉讼代表人撤回起诉的行为已经被代表的上诉人同意。如东县人民法院在陆修山等56人明确表示不同意撤诉的情况下作出准许撤诉裁定，与法不符。海门市人民法院再审维持如东县人民法院的行政裁定，属适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销海门市人民法院（2015）门行再初字第00001号行政裁定和如东县人民法院（2012）东行初字第0024号行政裁定；
二、本案指令海门市人民法院审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 郭德萍
审判员 吴汉军
审判员 施素芬
二〇一六年八月十日
书记员 徐世平
附上诉人名单及概况
陆修山。
於绪东。
於维泉。
李桂银。
陈新梅。
陈昌秀。
桑芝英。
张笃生。
曹美凤。
於维萍。
张笃山。
许桂萍。
石初梅。
李富来。
傅晶晶。
缪文英。
张笃成。
许美珍。
桑乃珍。
李爱萍。
施有英。
邓如珍。
於维成。
陆生群。
於维跃。
於小妹。
张笃根。
王桂芳。
张登玉。
姚维凤。
丁善英。
石青泉。
马金秀。
奚春兰。
徐宝珍。
於维祥。
纪春银。
於维珍。
李明有。
姚十珍。
鲍兰英。
石青山。
沈九芳。
张笃泉。
邵良秀。
傅华。
鲍开芳。
陆如山。
李桂泉。
缪四英。
李富泉。
於维芳。
徐美凤。
张笃才。
邓如建。
李芝群。
李忠泉。
李芝山。
李富山。
许平芳。
李芝建。
於维贤。
陈国梅。