北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京行终4104号
上诉人（一审原告）通化市永利机电设备安装有限公司，住所地吉林省通化市二道江区桃源村四组。
法定代表人刘荣利,总经理。
委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国环境保护部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。
法定代表人李干杰，部长。
委托代理人杨爱珍，中华人民共和国环境保护部工作人员。
委托代理人程世刚，北京市金杜律师事务所律师。
上诉人通化市永利机电设备安装有限公司（以下简称永利公司）诉中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）作出的行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2017年1月20日，环保部对永利公司作出环法〔2017〕11号《行政复议决定书》(以下简称复议决定)，主要内容为：吉林省环境保护厅（以下简称吉林环保厅）作出的吉环函〔2015〕563号《关于通化钢铁集团股份有限公司建成违规项目环保备案意见的函》（以下简称环保备案意见函），是吉林环保厅依据国务院的国发〔2013〕41号《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称《意见》）和环保部的环发〔2014〕55号《关于在化解产能严重过剩矛盾过程中加强环保管理的通知》（以下简称《通知》）作出。根据《意见》的有关要求，对建成违规项目，应当全面清理整顿，履行备案手续。这本质上是对建成违规项目进行清理，对经整顿后仍不符合有关规定的项目予以淘汰；对经整顿后符合有关规定的项目进行规范管理。涉案项目的开工建设，属于“未批先建”行为，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定。吉林环保厅根据《意见》和《通知》的有关规定，作出环保备案意见函，对涉案项目予以有条件备案。未通过吉林环保厅的备案，意味着该项目将被淘汰；通过吉林环保厅的备案，意味着该项目满足清理整顿的要求，吉林环保厅将会依法对其规范管理。故环保备案意见函并不改变涉案项目已经建成投产的事实，本身并不创设新的权利义务关系，也不对外产生法律效力，不会对永利公司的合法权益产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（二）项规定，环保备案意见函并不对永利公司的合法权益产生实际影响，且永利公司也未提交相关证据用以证明环保备案意见函对其合法权益产生实际影响。因此，永利公司与环保备案意见函不具有法律上的利害关系，永利公司的行政复议申请不符合法定受理条件。根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，环保部作出复议决定，驳回永利公司的行政复议申请。永利公司不服，诉至一审法院，请求法院判决撤销复议决定，判令环保部重新作出复议决定。
一审法院经审理查明，2015年12月17日，吉林环保厅针对通化钢铁集团股份有限公司（以下简称通钢公司）的《备案申请》、《通钢公司现状评价环境影响报告书》和《通钢公司建成环保违规项目备案报告》，经研究，作出环保备案意见函，主要内容概括如下：一、原则同意对1#-2#焦炉改造（新1#焦炉）工程、5#360ｍ2烧结机工程、新2#2680ｍ3高炉工程和3#120t转炉工程等4个建成环保违规项目予以有条件备案。二、4#55孔焦炉、高强度机械制造用钢生产线等七个项目环保手续齐全，无需再进行环保备案。三、1#-2#焦炉改造（新1#焦炉）等四个项目符合《通知》中选址布局红线条件要求，但因原料场及焦化、烧结和炼钢等工序部分设备废气污染防治措施，焦化工序酚氰废水污染防治措施，部分废气、废水在线自动监控系统等环境管理措施，不符合建成违规项目环保备案必要条件要求。四、鉴于上述四个项目还存在违反环保要求的问题，吉林环保厅明确通钢公司从所要求的六个方面进行整改，同时规定了相应的整改期限。还要求通钢公司全面达到环保备案必要条件要求，确保各项污染物排放达到相关排放标准要求。五、要求通钢公司按期完成整改任务，并及时组织项目的竣工环保验收。后，永利公司通过政府信息公开途径获取了环保备案意见函。
2016年10月26日，环保部负责法制工作的机构收到永利公司寄交的行政复议申请书，永利公司不服环保备案函申请行政复议，请求撤销环保备案意见函。同年10月27日，环保部作出《第三人参加行政复议通知书》，通知通钢公司作为第三人参加复议，并对永利公司的行政复议申请作出答复。同年10月28日，环保部作出《行政复议答复通知书》，通知吉林环保厅针对永利公司的行政复议申请作出答复。同年11月15日，吉林环保厅作出吉环复答字[2016]3号《行政复议答复书》，同时向环保部提交了作出环保备案意见函的证据材料。同年12月20日，环保部以案情复杂为由作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定，并向永利公司、吉林环保厅、通钢公司送达。2017年1月20日，环保部作出复议决定，并向永利公司、吉林环保厅、通钢公司送达。永利公司不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政复议应当符合法定受理条件。复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，提起行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，永利公司提起行政复议所针对的被复议行为是环保备案意见函。本案争议焦点在于永利公司与环保备案意见函之间是否存在利害关系。对此判断，需对环保备案意见函这一行为性质进行确认。首先，从环保备案意见函的内容看，该函是吉林环保厅针对通钢公司部分生产项目所存在的违反环保要求问题而作出的，是对存在违规的项目企业提出整改要求的告知行为，未设定权利义务。其次，从环保备案意见函的结果看，吉林环保厅在函中明确要求通钢公司在规定期限内完成整改，并及时组织项目的竣工环保验收。通钢公司整改后只有通过竣工环保验收，其相关生产项目才可完成环保备案。故环保备案意见函仅为过程性行为，该行为不具有确定性，尚未对相对人通钢公司的权利义务产生实质性影响的法律效力，对永利公司的权利义务更无实质影响。因此，环保部以环保备案意见函未对永利公司的合法权益产生实际影响为由，作出永利公司与环保备案意见函不具有法律上的利害关系之认定并无不当。鉴此，永利公司提起的行政复议申请不符合法定受理条件，环保部根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，驳回永利公司的行政复议申请正确，应予支持。永利公司关于其与环保备案意见函存在利害关系的主张缺乏事实及法律依据，不予支持。
关于复议程序的合法性，通过对环保部提交相关证据的审查，环保部在收到永利公司提交的行政复议申请后，履行了通知行政复议答复、通知利害关系人参加行政复议、延期审理等法定程序，作出复议决定，并在合理期限内送达永利公司，符合行政复议法的规定，不存在行政程序违法之处。针对永利公司提出的行政程序违法问题，涉及环保部受理行政复议申请的时间之认定。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称复议法）第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”故环保部受理永利公司的行政复议申请的时间，应为其法制工作机构收到永利公司的行政复议申请时间，环保部以此时间起算其审理期限，且在法定期限内作出延期审理通知并送达永利公司，符合法定程序，对永利公司的相关主张不予支持。
综上，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条规定，判决驳回永利公司的诉讼请求。
永利公司不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：一审法院适用法律错误，违背立法意图。第一、环保备案意见函对上诉人的权利义务产生实质影响。生产经营中产生的不利条件将综合影响上诉人的合法权益。在环保备案意见函中，吉林环保厅作出有条件备案的意思表示，使上诉人因为环境不达标，不符合安全生产条件，无法正常进行经营活动，环评备案行为属于行政许可范围，吉林环保厅违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，属于行政违法，应当依法撤销；第二、行政复议程序违反法律规定，应当确认违法。根据复议法第三条、第十七条第一款、第二款和行政诉讼法第一百零一条等规定，环保部于2016年10月21日收到上诉人的行政复议申请的次日起即应计算行政复议期限，法律规范的本意是要求行政机关及时受理复议申请，防止无故拖延。一审法院将行政机关内部公文材料流转时间计算在行政复议期限内，则法律规定失去意义，违背最高人民法院相关裁判观点和正当程序原则。上述观点得到安徽省高级人民法院（2016）皖行终659号（以下简称659号判决）、湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01行初955号（以下简称955号判决）、黑龙江省哈尔滨市中级人民法院（2015）哈行初字第13号（以下简称13号判决）等行政判决的支持。为维护上诉人合法权益，故请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人在一审中的诉讼请求，即请求法院判决撤销复议决定，判令环保部重新作出复议决定。
环保部答辩认为，第一、一审判决认定永利公司与环保备案意见函之间没有利害关系，认定事实清楚，适用法律、法规正确，永利公司主张环保备案意见函对上诉人的权利义务产生实质影响，没有事实和法律依据。1、环保备案意见函系吉林环保厅作出的行政告知行为，性质上属于程序性行政行为，不具有可诉性。2、环保备案意见函对永利公司的权利义务未产生影响。3、在行政复议程序中，永利公司未提供证据证明其与环保备案意见函之间存在利害关系，永利公司应承担举证不能的不利法律后果。第二、一审判决认定环保部受理行政复议申请的时间应为法制工作机构收到永利公司行政复议申请的时间，认定事实清楚，适用法律、法规正确。永利公司主张行政复议程序违法，没有事实和法律依据。永利公司上诉中提及的案例，因与本案不同，不具借鉴和参考价值。永利公司的经济利益可通过民事诉讼途径实现。故请求二审法院依法判决驳回上诉，维持一审判决。
双方当事人在举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确。
本院审理期间，上诉人永利公司提交659号判决、955号判决、13号判决和（2017）鲁06行初76号等行政判决作为新证据，用以证明环保部作出复议决定的行政复议程序违法的上诉主张。经查，永利公司提交的前述行政判决，均与本案无关联，本院不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故予以确认。
本院认为，根据双方当事人之诉辩，本案争议焦点为：一、永利公司与环保备案意见函之间是否存在利害关系。二、环保部作出复议决定的行政复议程序是否合法。
关于焦点一，根据复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，提起行政复议的申请人与行政行为有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，永利公司向环保部提起行政复议所针对的被复议行为是吉林环保厅作出的环保备案意见函，但该函并未产生许可通钢公司项目开始生产的法律效果，在吉林环保厅作出该函之前，通钢公司的相关项目已经处于投产状态。从环保备案意见函内容看，是吉林环保厅针对通钢公司部分生产项目所存在的违反环保要求问题而作出，系对存在违规的项目企业提出整改要求的告知行为，未设定权利义务。从该函结论看，吉林环保厅在函中明确要求通钢公司在规定期限内完成整改，并及时组织项目的竣工环保验收。通钢公司整改后只有通过竣工环保验收，其相关生产项目才可完成环保备案。故环保备案意见函为过程性行为，该行为不具有确定性，尚未对相对人通钢公司的权利义务产生实质性影响的法律效力，对永利公司的权利义务更无实质影响。因此，环保部以环保备案意见函未对永利公司的合法权益产生实际影响为由，认定永利公司与环保备案意见函不具有法律上的利害关系，并无不当。永利公司提起的行政复议申请不符合法定受理条件，环保部据此驳回永利公司的行政复议申请正确，一审法院予以支持，并无不当。永利公司主张其与环保备案意见函存在利害关系，缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持正确。
关于焦点二，复议法第十七条和第三十一条第一款明确规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。因此，根据上述法律规定，环保部受理行政复议申请的时间应为其法制工作机构收到永利公司的行政复议申请时间，即2016年10月26日，环保部以此时间起算其复议审理期限，经依法作出延期审理通知后，在法定期限内作出复议决定并送达永利公司，该行政复议程序符合法律规定。因此，一审法院对永利公司相关主张不予支持亦正确。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院应予维持。永利公司的上诉理由缺乏事实及法律根据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人通化市永利机电设备安装有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 马宏玉
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一七年十一月七日
书记员 魏 彬