广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤13行终90号
上诉人（原审原告）广东高美家具实业有限公司，住所地：东莞市xx区xxxx大道xxxx。
法定代表人郭志业，经理。
委托代理人刘伯达，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠东县财政局。
法定代表人何育青，局长。
委托代理人李伟胜，广东点津律师事务所律师。
委托代理人钟家珂，广东点津律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）惠东县人民政府。
法定代表人魏荣君，县长。
委托代理人刘永年，惠东县法制局副局长。
上诉人广东高美家具实业有限公司因撤销行政决定及行政复议纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人广东高美家具实业有限公司委托代理人刘伯达，被上诉人惠东县财政局负责人李勇城及其委托代理人李伟胜、钟家珂，被上诉人惠东县人民政府委托代理人刘永年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年8月31日，惠东县公安局委托惠东县公共资源交易中心（政府采购部）对惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目发布招标公告。2017年9月12日，原告报名参与涉案采购项目。2017年9月18日，江西xxxx有限公司向惠东县公共资源交易中心递交《质疑书》，对招标文件第68页商务技术评审表：序号2内容提出质疑，认为该条评分细则得分设置没有量化细化。2017年9月20日，惠东县公安局作出答复，认为该评分标准并未违背政府采购相关法律法规和政策精神。2017年10月9日，江西xxxx有限公司向被告县财政局投诉招标文件第68页第2项商务技术评审表中关于售后免费更换服务（分值8分）的该条评分细则得分设置没有量化细化。2017年10月16日，原告接到中标涉案采购项目的通知。2017年11月20日，被告县财政局作出惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》，认为采购项目的招标文件的评分标准过于笼统，评审因素没有细化量化，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款的规定，属于违法行为，且该违法行为影响了采购的公正性，因此作出决定：对“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”（项目编号：惠东公易采[2017]xxx号）予以废标，责令重新开展采购活动。原告收到上述处理决定后，向被告县政府提起行政复议。2018年1月23日，被告县政府作出惠东府行复[2017]xx号《行政复议决定书》，决定维持惠东县财政局作出的惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第二条“供应商依法向财政部门提起投诉，财政部门受理投诉、作出处理决定，适用本办法”和第三条“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉”的规定，被告县财政局作为涉案采购项目的监督管理部门，享有对江西xxxx有限公司提出的投诉作出处理的法定职责。本案中，被告县财政局在受理投诉后，经审查认为涉案采购项目的招标文件的评分标准过于笼统，评审因素没有细化量化，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款的规定，属于违法行为，且该违法行为影响了采购的公正性，因此决定“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”（项目编号：惠东公易采[2017]xxx号）予以废标，责令重新开展采购活动。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；（二）政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动；（三）政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任”的规定，被告惠东县财政局有作出的责令重新开展采购活动的职责，也即意味着涉案采购项目中标存在法律法规规定的废标的情形，故被告县财政局作出的决定并无不当。综上，被告惠东县财政局作出的惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，故原告主张撤销该处理决定，不予支持。综上，原告诉请撤销被告惠东县财政局于2017年11月20日作出的惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》；撤销被告县政府于2018年1月23日作出的惠东府行复[2017]xx号《行政复议决定书》，理由不充分，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告广东高美家具实业有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告广东高美家具实业有限公司负担。
上诉人广东高美家具实业有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误。原审判决认定惠东县财政局作出的惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》程序合法，是错误的。理由如下：1．质疑程序作为投诉程序的关联行政行为，被上诉人应对质疑程序合法性进行前置性审查及监督。而关联行政行为违法，则后续行政行为的合法性必然受到影响，属违法性继承，应当被认定为违法。关联行政行为不仅仅是时间上或者程序上的先后关系，最为重要的是在表达的法律效果上具有极强的关联性。而在本案中在质疑程序严重违法的情况下，被上诉人仍受理投诉，质疑的违法性被投诉程序所继承，该投诉程序也是违法的。关联行政行为违法，则后续行政行为的合法性必然受到影响，应当被认定为违法，从而才能最大限度地保护行政相对人的合法权益。对于关联行政行为(质疑程序)违法理由如下：(1)质疑主体不适格。涉案质疑人不符合法律法规及本案招标文件规定的供应商资格条件，没有资格提出质疑。第一、根据《政府采购法实施条例》第十七条的规定，“参加政府采购活动的供应商应当具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件，提供下列材料：(一)法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明；(二)财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料；(三)具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；(四)参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；(五)具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明”。另，根据2017年10月1日施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十三条的规定，“公开招标公告应当包括以下主要内容：….(四)投标人的资格要求”。第二、根据本案招标文件第一部分《投标邀请函》第三条第(一)款供应商资格条件，第1项的规定(见《公开招标文件》第4页)，“符合《政府采购法》第二十一条和第二十二条规定的供应商；及备注中要求,“投标人是否符合《政府采购法》第二十一条和第二十二条的情况，需要按照采购文件规定的《关于资格响应一览表的声明函》进行声明，并自行承诺出具《投标人在参与政府采购活动中未有重大违法记录的声明函》。投标人可参考投标文件格式出具书面材料”；另外，在第(二)款关于符合性检查中也有要求投标人应具备投标人资格要求，以及按照招标文件规定的递交投标保证金、投标承诺函等要求。而本案中，两被上诉人没有提交可证明质疑人符合上述规定的供应商资格条件的任何书面材料，应承担举证不能的法律责任。因此，对招标文件提出质疑的所谓“供应商”并不属于本次招标活动的供应商，不具有质疑、投诉的权利和资格。（2）送达程序不合法。《政府采购法》第53条的规定，采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内做出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。而本案质疑程序阶段两被上诉人无法提交材料证明按法定时间送达质疑材料，应当认定送达程序不合法。该行为剥夺了上诉人的听证、陈述、申辩的权利，严重损害上诉人合法权益，属于严重违法行为，应该予以撤销。(3)质疑期限已届满。政府采购法第五十二条对供应商如何就政府采购活动事项提出质疑问题做出了规定，即“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”。被上诉人所称招标文件规定的质疑是可以在“响应文件、询价相应文件截止前”，明显违反了法律的规定。而本案中，《招标公告》已经将招标文件作为附件在网络上公开发布，质疑人在获取报名相关信息时也已知悉该文件。因此，根据被上诉人提交的证据，质疑人提出质疑时期限己届满，无权提出质疑。2、投诉程序严重违法。无论是根据《政府采购供应商投诉处理办法》第10条规定，或是《政府采购质疑和投诉办法》第19条规定，投诉人提起投诉的条件是必须在投诉前已依法进行质疑。根据前文所述以及上诉人代理人庭审所提出的质疑授权经办人不符合招标文件规定，质疑程序严重违法。本案质疑程序及投诉程序严重违法、不符合投诉条件的情况下，根据《政府采购供应商投诉处理办法》或是《政府采购质疑和投诉办法》的规定，被上诉人惠东县财政局应当认定对该投诉认定为不符合法律法规规定条件，不予受理，并及时书面告知投诉人不予受理的理由。因此，原审判决认定事实错误，被质疑人对于质疑程序严重违法的情况下仍受理并接受投诉并作出处理决定，该行为应予以撤销。被上诉人应对质疑程序合法性进行前置性审查及监督而没有审查，从而在质疑程序严重违法的情况下，仍受理并进入投诉程序，后续行政行为的合法性必然受到影响，应当被认定为违法，并且被上诉人亦违反了《政府采购供应商投诉处理办法》、《政府采购质疑和投诉办法》的关于不符合条件的投诉应当不予受理的规定，因此原审判决认定惠东县财政局作出的惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》程序合法是错误的，应当予以撤销。同理，被上诉人惠东县政府作出的《复议决定书》也应当依法予以撤销。二、原审判决适用法律错误。1．根据中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条、三十二条规定，“投诉人对采购文件及采购过程或者采购结果提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动。”首先，按上述规定，“投诉人对采购文件及采购过程或者采购结果提起的投诉事项，经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动。”即只有影响成交结果才能予以废标。本案中，投诉人称该投诉事项的得分设置没有量化细化，也只是评价标准不科学，并不存在偏袒任何一间公司的可能，即使上诉人在该项目减少全部8分后，按综合评分法仍是第一名，并未影响采购结果，因此，该决定书的废标理由不能成立。其次，根据《中华人民共和国政府采购法》第七十三条，“有前两条违法行为之一影响中标、成交结果或者可能影响中标、成交结果的，按下列情况分别处理：(二)中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，撤销合同，从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商：”也规定了，只有违法且影响成交结果，两个条件均成立的情况下，才是法律上的予以废标的违法违规行为。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条规定，“有政府采购法第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一，影响或者可能影响中标、成交结果的，依照下列规定处理：(一)未确定中标或者成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动。(二)已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。上述条例均规定只有违法且影响或者可能影响中标、成交结果的才按规定处理。2、该《处理决定书》内容属超越职权情形。被上诉人惠东县财政局在《处理决定书》中决定，案涉家具及服务采购项目“予以废标”，没有法律依据。无论是《招标投标法》、《政府采购法》、《政府采购供应商投诉处理办法》还是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，均没有明确监督部门有废标的职权。《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》只是授权作为监督机关的财政部门行使监督管理职责。《政府采购法》第三十六条第二款规定“废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人”。根据上述法律规定行使废标权的是采购人而非监督部门：否则，不会要求采购人将废标理由通知投标人，只有作出废标决定的人，才能说明废标的理由。根据上述规定，有权作出废标决定的是招标采购人，而非监督管理部门，该处理决定书对案涉项目“予以废标”的决定，没有法律依据。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被上诉人重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。”在本案中，被上诉人作出的行政行为主要证据不足的(质疑程序送达、质疑投诉人供应商资格条件等材料无法提供)、适用法律法规错误的、违反法定程序(质疑、投诉程序违法)且超越职权(无法律明确规定具有废标权利)，应当依法撤销。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误，导致判决错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，请求贵院依法撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。
被上诉人惠东县财政局答辩称，一、原审判决认定的事实清楚、正确。(一)本局作出的惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》，程序合法。1、本局作出的惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》未超越职权范围。《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”；第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《政府采购供应商投诉处理办法》第二条规定：“供应商依法向财政部门投诉，财政部门受理投诉、作出处理决定，适用本办法”；第三条规定：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。……县级以上各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应尚投诉事宜”；第十九条规定：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：(一)政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；……。”根据上述规定，本局作为政府采购监督管理的部门，依法有职权作出惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》。2、投诉人江西xxxx有限公司是参与“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”的供应商，提起的投诉符合《政府采购供应商投诉处理办法》规定的条件。①投诉人是在规定的时间内提交报名参加“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”的采购活动的，只是没有提交投标保证金和报价，属于参与所投诉的政府采购活动的供应商，投诉主体适格。②投诉人在提起投诉前已依法进行质疑，所交的投诉书内容符合《政府采购供应商投诉处理办法》的规定，在投诉有效期限内提起投诉，且同一投诉事项未经财政部门投诉处理。(二)本局作出的惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》所认定的事实清楚，证据确凿、充分。(三)本局作出的惠东财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》，适用法律依据正确。二、原审判决适用法律、法规正确。（一）本案适用《政府采购供应商投诉处理办法》，不适用《政府采购质疑和投诉办法》。在本局作出惠东县财采决[2017]xx号《政府采购投诉处理决定书》时，《政府采购供应商投诉处理办法》尚未废止，《政府采购质疑和投诉办法》也未发生效力。上诉人适用《政府采购质疑和投诉办法》第31条和第32条的规定提起上诉是错误的。（二）原审判决适用的其他法律、法规也是正确的。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉、维持原审判决。
被上诉人惠东县人民政府答辩称，一、本府作出惠东府行复[2017]xx号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。(一)原审被告惠东县财政局作出被诉行政行为没有超越行政职权。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条以及《政府采购供应商投诉处理办法》(中华人民共和国财部令第20号)第二条、第三条规定，惠东县财政局作为政府采购项目的监管部门，依法享有对涉案采购项目投诉作出处理的职责。(二)原审被告惠东县财政局作出被诉行政行为认定事实清楚。涉案的政府采购项目为《惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目》(惠东公易采[2017]xxx号)，采购单位为惠东县公安局。2017年8月31日，惠州市公共资源交易中心惠东分中心(原惠东县公共资源交易中心)受惠东县公安局的委托，正式发布《惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目》(惠东公易采[2017]xxx号)的招标文件。2017年9月5日和2017年9月12日，江西xxxx有限公司和上诉人分别提交报名参加《惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目》(惠东公易采[2017)xxx号)的采购活动。2017年9月18日，江西xxxx有限公司向惠州市公共资源交易中心惠东分中心递交《质疑书》，对招标文件提出质疑。2017年10月9日，江西xxxx有限公司向惠东县财政局提交《投诉书》，对招标文件提出投诉。惠东县财政局在受理投诉后，经审查认为涉案采购项目的招标文件分项的评分标准过于笼统，评审因素没有量化细化，违反了政府采购的公平、公开、公正原则，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款的规定，属于违法行为，认定事实清楚，证据充分。(三)惠东县财政局作出被诉行政行为依据充分。《政府采购供应商投诉处理办法》(中华人民共和国财部令第20号)第十九条规定：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，下列情况分别处理：(一)政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；(二)政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动；(三)……”惠东县财政局作为政府采购的监督管理部门，在收到投诉后，依法对投诉事项作出废标决定，并责令重新开展采购活动，适用法律正确，依法应予维持。二、本府作出惠东府行复[2017]xx号行政复议决定符合法定程序。上诉人于2017年11月29日向本府提交《行政复议申请书》，本府于12月4日予以立案，并向惠东县财政局发出《行政复议限期答复、举证通知书》。惠东县财政局于12月22日向本府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。经行政复议书面审查，于2018年1月23日作出惠东府行复[2017]xx号行政复议决定书，维持惠东县财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》(惠东财采决[2017]xx号)，并通过直接送达的方式送达给复议各方当事人。本府从立案受理到作出复议决定以及送达复议文书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，原审法院(2018)粤1322行初64号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。
本案经审理查明，原审查明的事实基本正确，本院因此确认其查明的事实。
本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第十五条、第二十一条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责；采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织；供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。具体到本案，阐述如下：
一、根据《中华人民共和国政府采购法》第五十五条：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉……”之规定。质疑供应商江西xxxx有限公司在9月18日向采购人惠东县公安局提出质疑后，惠东县公安局于9月20日作出质疑答复。质疑供应商江西xxxx有限公司于9月22日向被上诉人惠东县财政局提起投诉，但因其当时提交材料不符合相关规定，被上诉人惠东县财政局要求其修改补正，直至10月10日才予以受理，从这期间看，江西xxxx有限公司向被上诉人惠东县财政局提出的投诉未超过投诉期限。
二、在未超过投诉期限前提下，被上诉人惠东县财政局予以受理投诉后，经审查认为本案中惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目（项目编号：惠东公易采[2017]xx号）的招标文件的评分标准过于笼统，评审因素未进行细化量化，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四第四款的规定，属于违法行为，且该违法行为影响了采购的公平、公开、公正原则。根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；……”被上诉人惠东县财政局对“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”（项目编号：惠东公易采[2017]xx号）作出予以废标的决定，责令重新开展采购活动。实则否决了本次采购活动。再根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；……”的规定，从上述的法律规定可知，并未禁止被上诉人惠东县财政局作为监督管理部门作出予以废标并责令重新开展采购活动决定的职责。因此被上诉人惠东县财政局作出惠东财采决[2017]xx号《政府采购处理决定书》并无不当。
基于上述的阐述，继而被上诉人惠东县人民政府作出的惠东府行复[2017]xx号《行政复议决定书》在认定事实和适用法律上都是正确的，应予以支持。
综上所述，上诉人广东高美家具实业有限公司主张理由不充分，本院依法予以驳回。原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人广东高美家具实业有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 邱炜炜
审判员 黄潮明
审判员 覃毅华
二〇一八年八月九日
书记员 李冬楹