江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣行终440号
上诉人（原审原告）乐安县戴坊镇甘竹村委会百前老村小组。
诉讼代表人黄洪生，该村小组组长。
委托代理人龚贵生，江西国赣律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）乐安县戴坊镇竹山村委会舒溪村小组。
诉讼代表人邹木根，该村小组组长。
委托代理人邹力辉，江西国赣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐安县人民政府，所在地址：乐安县行政中心。
法定代表人吴宜文，系该县县长。
委托代理人邓先友，江西友创律师事务所律师。
委托代理人杨琴琴，江西友创律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）抚州市人民政府。所在地址：抚州市赣东大道行政中心。
法定代表人张鸿星，系该市市长。
委托代理人ＸＸ云，抚州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李帆，抚州市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人乐安县戴坊镇甘竹村委会百前老村小组（以下简称百前老村小组）、乐安县戴坊镇竹山村委会舒溪村小组（以下简称舒溪村小组）因乐安县戴坊镇甘竹村委会百前老村小组诉乐安县人民政府（以下简称乐安县政府）、抚州市人民政府林业行政撤销及行政复议决定一案，不服抚州市中级人民法院（2017）赣10行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，原告称争议山场为“雨坑岭”，其于1981年取得乐山林权证戴字第041号山林权证，四至为东至书溪田，南至雨坑田，西至奴基排，北至书溪田及仕成田。第三人称争议山为“官山”，其于1982年取得乐山林权证戴字第251号山林权证，四至为东至奇龙，南至雨坑口田，西至雨坑田，北至路基排路。原告与第三人因涉案山场权属发生争议，乐安县戴坊镇人民政府于1993年6月作出涉案山场属于原告的《20号调解意见》。2006年林改期间，被告乐安县政府颁发给原告1号林权证、2号林权证、17号林权证、18号林权证、19号林权证、20号林权证。第三人对被告乐安县政府向原告颁发上述林权证的行政行为不服，于2007年1月14日向被告乐安县政府申请行政复议，要求撤销《20号调解意见》。被告乐安县政府受理后，因乐安县戴坊镇人民政府未按照《行政复议法》的规定提交其作出《20号调解意见》的证据、依据和其他有关材料，遂作出行政复议决定，撤销《20号调解意见》。2015年10月20日，第三人以涉案山场存在争议不得办理山林权属登记为由，向被告乐安县政府提交了《关于要求撤销戴坊镇甘竹村百前老组庐溪排林权证的申请》，请求撤销原告持有的1号林权证、2号林权证、17号林权证、18号林权证、19号林权证、20号林权证。被告乐安县政府受理后于同年11月20日，向原告送达了《林权更正登记通知书》（编号：2015112001），就办理山林权证变更登记的相关事项对原告进行了告知。原告收到该通知书后，未在规定时限内将林改期间取得的林权证予以交回更正。2017年5月3日，被告乐安县政府以涉案山场存在争议，依据《江西省林权登记管理办法》第二十三条“林权权属有争议尚未解决的，林业主管部门应当暂缓登记”，第三十二条第一款第（三）项“有足够证据证明该证属错误发放的，由原发证机关决定撤销全部或者部分已核准的林权登记事项”之规定，作出了《1号撤销通知》。原告不服，于2017年5月16日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2017年5月17日受理申请后，依法进行了送达、审查，并于2017年8月1日作出《52号复议决定》。原告不服，为维护其合法权益，遂于2017年8月18日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告乐安县政府作出的《1号撤销通知》；判决撤销被告市政府作出的《52号复议决定》；本案诉讼费用由被告承担。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，《1号撤销通知》作出的行政机关为乐安县政府，市政府作出《52号复议决定》，维持乐安县政府作出的《1号撤销通知》，故乐安县政府、市政府系本案共同被告。根据各方当事人的诉辩主张，本案审查的重点一是被告乐安县政府于2017年5月3日作出的《1号撤销通知》是否合法，其核心争议焦点为《1号撤销通知》是否具有可诉性，被告乐安县政府作出涉案通知是否超越职权？二是被告市政府于2017年8月1日作出的《52号复议决定》是否合法？一、《1号撤销通知》是否具有可诉性？《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为。本案中，被告乐安县政府作出《1号撤销通知》，决定撤销原告持有涉案的1号林权证、2号林权证、17号林权证、18号林权证、19号林权证、20号林权证，并决定以上林权证撤销由乐安县国土局（不动产登记中心）会同乐安县林业局（林权办）依法定程序办理。由此可知，虽然被诉《1号撤销通知》对外表现为通知形式，但该《1号撤销通知》对原告的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。对被告乐安县政府辩称该撤销通知对原告的实体权益未产生实质性影响，不具可诉性的理由，该院不予采信。二、被告乐安县政府作出《1号撤销通知》是否超越职权?《江西省林权登记管理办法》第三十二条第一款第（三）项规定，经查证属实，有足够的证据证明该证属错误发放的，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项。经查，涉案的6宗林权登记的原发证机关为被告乐安县政府，则乐安县政府经查证属实，有足够的证据证明该证属错误发放的，有权决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项。原告起诉提出被告乐安县政府无权撤销涉案林权证，其作出《1号撤销通知》属于越权行政行为，且干涉了下属行政执法机关依法行政的理由于法不符，该院不予支持。
三、被告乐安县政府于2017年5月3日作出的《1号撤销通知》是否合法？该院认为，人民法院对行政行为合法性进行审查，应当依据行政机关作出行政行为时所收集的证据、认定的事实、适用的法律和主张的理由来综合判断。本案中，被告乐安县政府提供的证据不能证明涉案的17号、18号、19号、20号林权证中登记的4宗山场涉及到本案的诉争山场，也不能证明上述4宗林权登记的权利主体是原告村集体还是个人，还不能证明该4宗林权登记的山场与第三人是否存有纠纷。因此，被告乐安县政府以17号、18号、19号、20号林权证登记的涉案4宗山场与第三人存在争议为由，作出《1号撤销通知》决定撤销17号、18号、19号、20号林权证登记认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。原告庭审中自称1号、2号林权证登记的山场涉及诉争山场，尽管90年代与第三人存有纠纷，但2006年发证前纠纷已经解决，故1号、2号林权证不属错误发放。经查，原告与第三人就涉案山场权属争议在上世纪90年代就已产生，虽然1993年戴坊镇人民政府对涉案山林纠纷事件进行了调解并作出了《20号调解意见》，确认争议山林为原告所有。但该《20号调解意见》已于2007年被撤销，可以证实原告与第三人就涉案山场权属一直存有纠纷。被告乐安县政府在山林权属争议未得到解决的情况下向原告颁发1号、2号林权证，与法不符。被告乐安县政府经查证属实，有足够的证据证明该证属错误发放的，其有权决定撤销1号、2号林权证。原告认为1号、2号林权证不属错误发放的理由与事实和法律不符，该院不予支持。四、被告市政府于2017年8月1日作出的《52号复议决定》是否合法？经查，被告市政府在收到原告的复议申请后，严格按照行政复议申请、受理、审查、作出决定并送达的步骤程序进行，其作出维持的复议决定程序合法。但被告乐安县政府作出的《1号撤销通知》中关于撤销17号、18号、19号、20号林权证登记属于认定事实不清，证据不足，依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”之规定，对被告市政府作出的《52号复议决定》中关于维持《1号撤销通知》中关于撤销17号、18号、19号、20号林权证登记部分予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决一、撤销被告乐安县人民政府于2017年5月3日作出的乐府林权字[2017]1号《关于撤销戴坊镇甘竹村百前老组与竹山村舒溪组纠纷山林权证的通知》中关于决定撤销乐府林证字[2007]第0207120017号，宗地号为362526020712MDY00021；乐府林证字[2007]第0207120018号，宗地号为362526020712MDY00022；乐府林证字[2007]第0207120019号，宗地号为362526020712MDY00023；乐府林证字[2007]第0207120020号，宗地号为362526020712MDY00024的林权证登记部分；二、撤销被告抚州市人民政府于2017年8月1日作出的抚府复字[2017]52号行政复议决定中关于维持乐安县人民政府作出的乐府林权字[2017]1号《关于撤销戴坊镇甘竹村百前老组与竹山村舒溪组纠纷山林权证的通知》中关于决定撤销乐府林证字[2007]第0207120017号，宗地号为362526020712MDY00021；乐府林证字[2007]第0207120018号，宗地号为362526020712MDY00022；乐府林证字[2007]第0207120019号，宗地号为362526020712MDY00023；乐府林证字[2007]第0207120020号，宗地号为362526020712MDY00024的林权证登记部分；三、驳回原告乐安县戴坊镇甘竹村委会百前老村小组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告乐安县人民政府、被告抚州市人民政府共同负担。
乐安县戴坊镇甘竹村委会百前老村小组不服一审判决提起上诉，请求撤销一审第三项判决内容，改判撤销乐安县人民政府作出（2017）1号《关于撤销戴坊镇甘竹村百前老组与竹山村舒溪组纠纷山林权证的通知》的全部撤销内容和撤销抚州市人民政府作出的（2017）52号行政复议决定书；一、二审诉讼费由被上诉人承担。依据2015年《不动产登记暂行条例》第七条规定，原发证机关乐安县人民政府的撤销职权已不能行使，而依法转由乐安县不动产登记局行使。所以2017年5月3日乐安县政府作出（2017）1号通知的行为是明显严重违法越权的行政行为，程序上不合法是无效行为。原审判决维护撤销1、2号林权证，是事实不符适用法律完全错误的错判。现原审查明的事实是本案林权证2006年登记发证后的2017年1月14日乐安县政府才接到第三人的行政复议要求对24年前的1993年镇政府调处意见进行撤销，并根据该行政复议撤销决定再作出本案的撤销通知书，这无论从时间效力还是从事实上都不能证明2006年本案林权证登记发放时存在纠纷争议。事后2017年第三人才提出争议不影响2006年登记发证行为的合法性。同时也已查明了2006年乐安县政府发证的正确性和合法性。原审判决不顾争议山场范围的事实而将1、2号林权登记全部撤销，这是与事实不符的错判。
乐安县戴坊镇竹山村委会舒溪村小组不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决的第一、二项判决，请求维持乐安县人民政府作出的乐府林权字[2017]1号《关于撤销戴坊镇甘竹村百前老组与竹山村舒溪组纠纷山林权证的通知》和抚州市人民政府作出的抚府复字（2017）52号行政复议决定书。本案上诉费由被上诉人承担。原审判决认定事实不清，判决有误。涉案的17、18、19、20号山场本身就在2号林权证登记的山场范围内，另26号、27号、28号山场（不在本案诉争范围内）也在2号林权证登记在山场范围内，以上事实有1号、2号、17、18、19、20号林权证登记四址及林业部门图纸证实，因此17、18、19、20号山场就是本案诉争山场。其次，根据乐安县戴坊镇人民政府戴府文（2015）6号关于要求注销戴坊镇甘竹村委会百前老村小组错登林权证的申请表明17、18、19、20号林权证的持有人为村集体，所以上诉人与其发生山林争议应由乐安县人民政府处理。最后，戴坊镇甘竹村委会百前老村小组在庭审中自称1号、2号林权证登记的山场涉及诉争山场，自90年代就与上诉人存在纠纷，而17、18、19、20号山场在2号争议山场登记的山场范围内，也就充分证明了17、18、19、20号山场在戴坊镇甘竹村委会百前老村小组与上诉人之间存在纠纷。
被上诉人乐安县人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判决。戴府发（1993）20号《调解意见书》的制作毫无事实和法律依据，违反了当时的法律规定，程序违法，不具有法律效力，不能作为认定该山林归原告所有且双方不存在争议的证据。根据《江西省山林权属争议调解处理办法》第9条规定，戴坊镇政府下发的戴府发（1993）20号《调解意见书》因越权行政而归于无效，至此两上诉人的山林争议纠纷仍未解决，不能凭该无效的调解意见书就确认该山林归原告所有。戴坊镇政府93年调解时不以双方在林业三定时期即百前老村1981的林权证、舒溪村1982年的林权证为依据，完全违反当时的法律规定，其下发的《调解意见书》无效。百前老村提供的1953年土地证的四周界址和面积与其1981林权证的四周界址和面积前后不相吻合。百前老村1981林权证记载四周界址的北面“书溪田及黄仕成田”与山林现场也根本不符，舒溪村土地土地时期的土地证、1982年的251号林权证上登记的面积相当、四周界址清楚，与现场吻合。该《调解意见书》程序违法，没有体现百前老村与舒溪村双方的真实意思表示。双方的山林争议从1993年至今都未解决。至2006年发证明时山林纠纷尚未得到解决。答辩人作出《1号撤销通知》中撤销1号、2号林权证具有充分事实和法律依据，属于自行纠错行为。
被上诉人抚州市人民政府答辩称，本案所涉山林的林权证是在有权属争议的情况下颁发的，违反法律规定，乐安县人民政府撤销所颁发的林权证正确。一审原告与乐安县戴坊镇竹山村委会舒溪村小组关于“雨坑岭”山场权属争议在上世纪90年代就已产生，争议一直存在，未得到解决。乐安县人民在山林权属争议未得到解决的情况下单方面发放林权证给上诉人，违反了《江西省山林权属争议调解处理办法》第八条规定，其颁发的林权证应当无效。乐安县人民政府撤销所颁发的林权证，符合法律规定。答辩人作出的行政复议决定程序合法，适用法律准确。请求驳回上诉人的请求。
双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，《江西省林权登记管理办法》（试行）第十一条规定，申请林权登记，应当提交下列材料：（三）林权登记的权属来源证明材料。本案中，乐安县戴坊镇人民政府于1993年6月作出的《关于调解竹山村书溪村小组与甘竹村百前脑村小组争议官山雨坑山林权属的意见》，系2006年百前老村小组申请颁发争议山场的涉案1号、2号林权证的权属来源依据。因该“调解意见”于2007年被乐安县人民政府行政复议决定被撤销，从而导致涉案争议山场的上述1号、2号林权证无权属来源依据。《江西省森林条例》第五十二条第二款第（三）项规定，在调解处理山林权属争议过程中，有足够的证据证明山林权属证书属错误发放的，经查证属实，原发证机关应当撤销所发的山林权属证书，并依法重新确定山林权属。《江西省林权登记管理办法》（试行）第三十二条规定，经查证属实有下列情形之一的，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（三）有足够证据证明该证属错误发放的。乐安县人民政府依据法定职责作出撤销其错误发放林权证的决定，符合上述法律规定。百前老村小组与舒溪村小组对涉案1、2号林权证所涉山林的权属纠纷，应重新进行调处。百前老村小组上诉提出撤销的涉案1号、2号的林权证还包括其他无争议的山场，其可持相关权属来源依据向有关部门申请重新登记。乐安县人民政府作出的《1号撤证通知》中关于撤销涉案17、18、19、20号四本林权证的决定，现有证据不能证明该四本林权证与争议山场相关，政府亦未提交相关林权登记的底册予以证明，因此乐安县人民政府作出撤销涉案17、18、19、20号四本林权证的决定属于事实不清，一审判决予以撤销并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人乐安县戴坊镇甘竹村委会百前老村小组、乐安县戴坊镇竹山村委会舒溪村小组各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 王丽君
审 判 员 万 菁
二〇一八年六月八日
代书记员 涂雪儿
附：本判决适用的相关法律依据
1、《江西省林权登记管理办法》（试行）
第十一条申请林权登记，应当提交下列材料：（三）林权登记的权属来源证明材料。
第三十二条经查证属实有下列情形之一的，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（三）有足够证据证明该证属错误发放的。
2、《江西省森林条例》
第五十二条第二款第（三）项在调解处理山林权属争议过程中，有足够的证据证明山林权属证书属错误发放的，经查证属实，原发证机关应当撤销所发的山林权属证书，并依法重新确定山林权属。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……