山东省滨州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）滨中民四初字第44号
原告宝升昌（滨州）房地产开发有限公司。住所地：惠民县孙武镇西南营村**号。
法定代表人吴宝祥，该公司总经理。
委托代理人王兴，河北乾伦律师事务所律师。
委托代理人鲁继豪，河北乾伦律师事务所律师。
被告山东省惠民县人民政府。住所地：惠民县府前街*号。
法定代表人李守江，该县县长。
委托代理人刘树松，山东民颂律师事务所律师。
委托代理人尹增栋，山东永光律师事务所律师。
原告宝升昌（滨州）房地产开发有限公司（以下简称宝升昌滨州公司）与被告山东省惠民县人民政府（以下简称惠民县政府）房地产开发经营合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告宝升昌滨州公司的法定代表人吴宝祥及委托代理人王兴，被告惠民县政府的委托代理人尹增栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宝升昌滨州公司诉称，2010年8月18日，惠民县政府与原山东大跃房地产开发公司（以下简称大跃公司）签订《惠民县胡家街旧城改造项目合同书》（以下简称《项目合同书》），2013年7月30日，大跃公司更名为宝升昌滨州公司。原告已经按照合同约定履行了相关义务，并向被告支付费用18592033.20元。根据合同约定，被告为原告提供的土地必须达到“熟地要求”，在三个月内拆迁完毕项目用地上的全部附着物，实现三通一平。截止到2014年12月份，在该项目土地上仍然有部分住宅及一条商业街尚未拆迁完毕。被告的行为已构成违约，造成原告损失14523137.36元。原告于2015年3月3日向被告发出解除合同的律师函，被告未予答复。为维护原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼。请求：1.依法解除双方签订的《项目合同书》。2.被告返还原告支付的前期拆迁费用和实际损失33115170.56元（费用18592033.20元＋实际损失6186868.78元＋工程款8336268.52元）。3.被告支付违约金1655758.53元（合同总价的5%）。4.诉讼费用由被告承担。
被告惠民县政府辩称，1.原告的诉讼请求已超出2年诉讼时效。2.原告于2014年单方通知被告退出项目开发的行为给被告造成巨大经济损失，原告要求解除合同无实际意义，被告保留相应诉权。3.原告的前身大跃公司的法定代表人已明确说明在双方签订项目开发协议后，互不追究违约责任。原告及其现任股东不能否认大跃公司原法定代表人认可或承诺的行为。4.原告的损失大多系其自身造成，且包含了现任股东操作收购大跃公司股权，因判断或操作失误而支付的费用。5.原告的股东陈辉现正拟起诉原告其他股东并要求追究其他股东的违约行为或解除与其他股东的股权转让协议，陈辉的行为会直接影响本案事实的查明或最终处理，被告申请追加陈辉为第三人参与诉讼。
经审理查明，2010年7月13日，惠民县政府与陈辉签订《惠民县胡家街旧城改造项目合作意向书》，双方就惠民县东门大街南侧、东护城河西侧、故园南路北侧、惠民一中东校区东侧，胡家街旧村改造新农村建设项目达成合作意向。
2010年8月11日，大跃公司成立，股东为卢春光和陈辉，法定代表人为卢春光。2011年1月24日，法定代表人变更为陈辉。2013年6月8日，卢春光将股权转让于唐山唐扈担保有限公司（以下简称唐扈公司），法定代表人变更为孙元峰。2013年7月24日，唐扈公司将股权转让于宝升昌投资有限公司，2013年7月30日，大跃公司变更为宝升昌滨州公司，法定代表人变更为吴宝祥。
2010年8月18日，惠民县政府（甲方）与大跃公司（乙方）签订《项目合同书》，双方就惠民县东门大街南侧东护城河西侧故园南路北侧惠民一中东校区东侧旧村改造新农村建设项目，达成以下协议：1.项目基本情况。项目名称：将军府花园（暂定名）；占地面积：约74.8亩；土地使用年限为土地管理部门根据用地性质核发的法定使用年限，其中，住宅用地70年，商业用地50年。2.土地取得方式：按照相关法律规定及惠民县旧城改造相关具体办法以挂牌方式取得，土地使用权的实际占地面积按县国土局实际测量面积为准，在拆迁结束后责成相关部门协助乙方于两月内办理国有土地使用证。3.在乙方提供有关资料的前提下，甲方做好拆迁及开工准备，开设绿色通道，60个工作日内为乙方办理完相关手续（即：建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证、消防审批及其他各项必须审批的手续）；自双方签订完本合同之日起，三个月内甲方负责拆迁完该项目用地上的全部附着物，达到三通一平。4.乙方按2009年8月24日甲方与胡家街居委会签订的征地补偿条款，为胡家街居民建设成本价楼房约120套左右，水、电、暖、气配套齐全（每套约100平方米），价格为壹仟元每平方米。甲方提供15套住宅建设用地、乙方负责征地费用，每亩不超过5万元。工期在建设手续办理完毕起一年期限。5.合同签订后一周内，乙方将人民币1000万元作为该项目的拆迁押金打入甲方指定账户，甲乙双方共同监管，乙方并按照项目拆迁需要分批次保证拆迁资金拨付到位。6.由于甲方原因未能按期提供项目用地（达到熟地要求），乙方有权解除合同，甲方须全额赔偿乙方相关损失，并按本合同总价的5%支付违约金。7.在合同规定的时间内，乙方不开工建设或不能如期完成项目建设，乙方不再享受优惠政策，甲方有权单独终止合同，收回土地，并要求乙方承担相关损失，乙方损失自负。
2012年10月30日，大跃公司、惠民县政府及惠民县孙武街道办事处签订《胡家街片区旧城改造（住宅部分）房屋补偿安置方案》。2012年12月20日，三方又签订《胡家街片区旧城改造（沿街部分）房屋征收与补偿安置方案》。
2013年7月1日，胡家街旧城改造建设指挥部向大跃公司法定代表人孙元峰送达《关于胡家街回迁安置房尽快开工的通知》，胡家街住户已于2012年11月6日签订协议完成，12月底全部拆迁完毕。要求大跃公司必须于7月15日前开工建设。大跃公司至今未开工建设。
截至2013年11月，宝升昌滨州公司向惠民县历史文化名城开发建设指挥部及政府各部门支付拆迁押金、拆迁人员工资、拆迁补偿费、征地费用等等共计18592033.2元。涉案项目至今尚有部分住宅及一条商业街未拆迁完毕。
2014年1月3日，惠民县人民政府根据山东省人民政府《关于惠民县2013年5批次建设用地的批复》发布的征收土地公告中显示涉案项目土地为住宅用地。宝升昌滨州公司至今尚未取得涉案项目的土地使用权。
2014年3月12日，宝升昌滨州公司向惠民县政府送达《宝升昌投资有限公司关于宝升昌滨州公司正式退出惠民县胡家街项目开发的报告》，内容为：2013年5月11日，我公司董事长户健及董事郭璐与大跃公司的股东卢春光、陈辉进行接洽，就其全部股权转让及项目情况进行了沟通。2013年6月7日，双方签署《股权收购协议》，明确了各自权利义务。2013年7月30日，大跃公司更名为宝升昌滨州公司。《股权收购协议》中约定：10个工作日内将股权变更登记手续办理完毕；该项目用地全部拆迁工作于2013年7月30日前完成，达到三通一平。至今，我公司已支付2150万元给卢春光及陈辉作为股权转让费用，但陈辉持有的30%股份一直以种种理由未能转移登记，房屋拆迁工作近乎停滞，土地招拍挂遥遥无期，卢春光、陈辉已构成违约。根据项目合同书的约定，惠民县政府在三个月内负责拆迁完该项目用地上的全部附着物，达到三通一平。自我公司接手的9个月的时间，仍有4户住宅、环城东路3户商业及故园南路整条商业街未拆迁，项目风险无法预知。基于此，公司董事会研究决定：正式退出惠民县胡家街项目开发。
2015年3月3日，宝升昌滨州公司代理律师向惠民县政府邮寄律师函，要求解除惠民县政府与大跃公司签订的项目合同书；惠民县政府返还宝升昌滨州公司支付的前期拆迁费及实际损失33115170.56元；惠民县政府按照合同约定支付违约金（合同总价的5%）。2015年3月6日，李丽签收。
2015年11月23日，惠民县历史文化名城指挥部形成《县历史文化名城开发建设指挥部会议纪要》，内容为：胡家街开发建设已5年，群众在外躲迁已超过2年，至今尚未动工，广大群众不断向县委县政府反映，强烈要求2016年底供暖前完成安置。群众要求不管哪家开发商，他们是与陈辉及大跃公司签订的协议，陈辉必须给他们盖房子。会议确定，鉴于胡家街群众的强烈要求和国家、省市部门要求包括胡家街在内的棚户区抓紧确保在2016年完成安置的巨大压力，经研究并征询宝升昌滨州公司驻惠民的代表陈辉的意见，拨付陈辉400万元，专项用于胡家街群众躲迁费及安置房建设。2015年11月30日，惠民县政府向陈辉支付胡家街棚户区改造工程建设资金400万元。
宝升昌滨州公司向本院提交其财务记账凭证一宗，主张自2010年至2014年12月其人员、办公、对项目进行围挡等开支的实际损失为6186868.78元。
陈辉在接受本院调查时陈述，2011年1月至2013年6月8日担任大跃公司法定代表人，现为宝升昌滨州公司股东，在宝升昌滨州公司不担任职务。2013年6月前，陈辉在经营大跃公司，大跃公司并没有按照约定支付拆迁押金，大跃公司与惠民县政府达成默契双方均没有违约行为。宝升昌滨州公司在购买股权时对此情况是知情的。陈辉认为，其在宝升昌滨州公司有30%的股权，且在工程中出资392万元，该案处理结果与其有关联性。陈辉对宝升昌滨州公司提交的项目合同书复印件真实性无异议，该项目合同书复印件即为大跃公司与惠民县政府签订的合同。经质证，宝升昌滨州公司对调查笔录的真实性无异议，但对陈辉的陈述内容有异议，陈辉的陈述不属实。陈辉主张双方互不追究违约责任系其个人行为，对宝升昌滨州公司无效。惠民县政府对调查笔录无异议。
以上事实由项目合同书、企业登记信息、股权转让协议、律师函、报告、记账凭证、会议纪要、转款凭证、调查笔录、开庭笔录等等在案为凭。
本院认为，关于合同的效力问题。惠民县政府主张项目合同书系复印件，胡家街旧城改造的主体是孙武街道办事处胡家街居委会，且合同签订时，项目土地尚未进行立项和招拍挂手续，惠民县政府无权签订拆迁改造合同。涉案项目涉及公共利益和公共安全，因未进行招投标而无效。本院认为，1.宝升昌滨州公司提交的项目合同书虽为复印件，但签订合同时的经办人大跃公司法定代表人陈辉予以认可，本院予以确认。2.惠民县人民政府与孙武街道办事处签订了征地补偿协议和拆迁安置补偿方案，且在诉讼前，涉案土地已经山东省人民政府批准为建设用地，故惠民县人民政府与原告签订项目合同书主体适格。3.《中华人民共和国招投标法》中规定的必须进行招投标的项目是对工程建设项目而言，本案系房地产开发经营合同纠纷，宝升昌滨州公司根据合同约定获得该项目的开发经营权，故惠民县政府关于项目合同书未经招投标而无效的抗辩不能成立。综上，涉案合同系双方当事人真实意思表示，不违反法律规定，合法有效。
关于合同应否解除的问题。《中华人民共和国合同法》第九十三条规定：当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十六条第一款规定：当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。双方项目合同书约定三个月内由惠民县政府负责拆迁完项目土地上的全部附着物，实现三通一平，否则，大跃公司有权解除合同。2014年3月12日，宝升昌滨州公司依据上述合同约定向惠民县政府送达正式退出项目的报告。依据上述规定，双方合同已于2014年3月12日解除。宝升昌滨州公司关于解除合同的主张不能成立。
关于宝升昌滨州公司主张的18592033.20元的费用问题。宝升昌滨州公司前期投入的项目费用18592033.20元，惠民县政府予以认可，本院予以确认。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。依据上述规定，惠民县政府对宝升昌滨州公司在涉案项目中的上述投入费用应予返还。关于惠民县政府向陈辉支付的400万元，宝升昌滨州公司不予认可。本院认为，双方已就合作开发事宜形成纠纷，且惠民县政府在诉讼过程中明知陈辉作为股东与宝升昌滨州公司之间存在矛盾，且陈辉本人陈述其在宝升昌滨州公司并不担任职务。综上，惠民县政府既未经宝升昌滨州公司同意亦未提交相关证据证实陈辉具有宝升昌滨州公司授权的证明，惠民县政府在诉讼过程中擅自向第三人支付的款项不应在其返还的费用中扣除。惠民县政府该项抗辩不能成立。
关于宝升昌滨州公司主张的损失及违约金的问题。1.宝升昌滨州公司既未提交其与赤峰大跃建筑工程有限公司（以下简称赤峰公司）签订的建设工程合同，亦未提交赤峰公司实际施工工程的事实，对宝升昌滨州公司主张的工程款损失8336268.52元，本院不予支持。2.双方项目合同书同时约定了因违约解除合同产生的损失赔偿及违约金。惠民县政府至今未履行完拆迁义务，致使宝升昌滨州公司解除合同，惠民县政府构成违约。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定：当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。依据上述规定，宝升昌滨州公司有权主张惠民县政府赔偿损失或者支付违约金。宝升昌滨州公司提交的其实际损失6186868.78元的证据系单方记账，本院不予确认。本院对宝升昌滨州公司要求支付违约金的主张予以支持。双方在履行合同过程中，实际产生的合同价款即为宝升昌滨州公司支付的18592033.20元，故违约金应为929601.66元（18592033.20元×5%）。
陈辉系宝升昌滨州公司的股东，涉案合同的权利义务由惠民县政府及宝升昌滨州公司承受，本案处理结果与陈辉个人无法律上的利害关系。本院对惠民县政府要求追加陈辉为第三人的申请不予准许。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第九十三条、第九十六条、第九十七条、第一百一十四条之规定，判决如下：
一、被告山东省惠民县人民政府于本判决生效后十日内返还原告宝升昌（滨州）房地产开发有限公司费用18592033.20元；
二、被告山东省惠民县人民政府于本判决生效后十日内支付原告宝升昌（滨州）房地产开发有限公司违约金929601.66元；
三、驳回原告宝升昌（滨州）房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费215655元，由原告宝升昌（滨州）房地产开发有限公司负担88525元，被告山东省惠民县人民政府负担127130元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 高立俊
代理审判员 代海霞
人民陪审员 张晓翠
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 董学学