海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）琼行终485号
上诉人（原审原告）澄迈县金江镇大坡村民委员会大坡村民小组。
负责人廖厚军，组长。
委托代理人郑博华，海南众品律师事务所律师。
委托代理人廖善雄，男，1952年7月23日出生，汉族，住海南省澄迈县大坡村。
被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县金江镇。
法定代表人司迺超，县长。
被上诉人（原审被告）澄迈县国土资源局，住所地海南省澄迈县金马大道。
法定代表人王晓辉，局长。
上列两被上诉人共同委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。
上列两被上诉人共同委托代理人叶冠飞，澄迈县人民政府法制办工作人员。
原审第三人澄迈县金江镇大拉村民委员会大拉村民小组。
负责人吴多海，组长。
委托代理人王川广，海南金裕律师事务所律师。
上诉人澄迈县金江镇大坡村民委员会大坡村民小组（以下简称大坡村民小组）因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）、澄迈县国土资源局（以下简称澄迈县国土局）及原审第三人澄迈县金江镇大拉村民委员会大拉村民小组（以下简称大拉村民小组）土地行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
2005年3月20日，澄迈县政府向大拉村民小组颁发金江集有（2005）第0168号集体土地所有证（以下简称0168号土地证）。2017年6月27日，大坡村民小组提起本案行政诉讼，请求撤销0168号土地证，并确认该证项下的250亩土地归其所有。
原审查明，涉案土地位于××县北侧，东至金马路，南至西线公路，西至粤海铁路，北至粤海铁路，面积为614176.41平方米。2004年，大拉村民小组向澄迈县政府申请对涉案土地进行确权登记。澄迈县国土局对涉案土地进行地籍调查，组织相邻各方到实地指界，并制作《土地权属界线核定书》。2004年11月10日，对涉案土地公告登记审核结果。在公告期无人提出异议后，澄迈县政府向大拉村民小组颁发0168号土地证。
原审另查明，大坡村民小组在庭审中认可其于2010年知道澄迈县政府向大拉村民小组颁发0168号土地证的行政行为，并于2010年8月14日向澄迈县政府提交《提请政府复议书》，要求确认颁证土地属于大坡村民小组所有，但澄迈县政府是否收到该申请没有证据予以证明。
原审认为，澄迈县政府的颁证行为是2005年，大坡村民小组认可其于2010年知道该颁证行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，大坡村民小组起诉颁证行为的期限应为从2010年知道颁证行为之日起六个月内，现大坡村民小组于2017年才提起撤销颁证行为的行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限。大坡村民小组认为其于2010年知道颁证行为后一直向政府上访申请维权，应适用诉讼时效中断，但其没有证据证明该申请送到政府有关部门，故对其主张依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（二）项之规定，裁定：驳回大坡村民小组的起诉。案件受理费人民币50元，予以退还。
上诉人大坡村民小组上诉称，一、原裁定适用法律错误，未考虑标的物不动产适用20年最长起诉期限的规定。二、原裁定认定事实错误，大坡村民小组大量上访、信访应认定为诉讼时效中断。三、澄迈县政府的颁证行为违法，法院应进行实质审查。综上，为保护合法权益，维护社会公平正义，请求：1.撤销原裁定；2.撤销0168号土地证；3.确认该证项下的250亩土地归其所有。
被上诉人澄迈县政府、澄迈县国土局共同答辩称，一、大坡村民小组的起诉已超过法定的起诉期限。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、0168号土地证权属来源合法，面积准确、界址清楚，颁证程序合法，大坡村民小组的请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。三、大坡村民小组请求确认250亩土地归其所有，违反了土地权属争议处理程序的规定，应予驳回。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人大拉村民小组陈述称，一、大坡村民小组的起诉已超过法定的起诉期限。原裁定认定事实清楚，适用法律正确。二、澄迈县政府颁发0168号土地证事实清楚，适用法律正确，程序合法。大坡村民小组的请求缺乏事实根据和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
二审查明的事实与原裁定认定的事实一致。
本院认为，行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入实体审查的问题。原告起诉是否超过法定起诉期限，是否符合法定起诉条件，依法属于人民法院依职权主动审查的范围。即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，0168号土地证颁发时间是2005年3月20日，大坡村民小组于2010年知道该颁证行为，其于2017年6月27日提起本案行政诉讼，已超过法定的起诉期限。
本案中，大坡村民小组认为其于2010年知道0168号土地证颁证行为后，一直向政府上访维权。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”此条规定的不属于起诉人自身的原因，应当为不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使起诉权的情形，而向有关机关申诉信访和反映问题，是当事人认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，并不能作为起诉期限被耽误的合法理由。因此，大坡村民小组认为其一直向有关机关反映情况，其起诉没有超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。
需要指出的是，行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化，导致社会成本提高。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具有不可诉性。
综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 聂海波
审 判 员 王 华
审 判 员 吴剑萍
二〇一八年七月十八日
法官助理 王洪玉
书 记 员 井泉旺
附：相关法律依据
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。