湖北省十堰市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）鄂十堰中民一初字第00044号
原告：十堰启森房地产开发有限公司。住所地：湖北省十堰市茅箭区人民南路***号。
法定代表人：朱启武，该公司董事长。
委托代理人：孙志峰（特别授权代理），湖北诚智成律师事务所律师。
被告：十堰市商务局。住所地：湖北省十堰市茅箭区人民南路**号。
法定代表人：蒋科，该局局长。
委托代理人：孔庆阁，湖北孔优旺律师事务所律师。
被告：十堰市人民政府国有资产监督管理委员会。住所地：湖北省十堰市茅箭区柳林路**号。
法定代表人：温沁忠，该委员会主任。
委托代理人：刘丛旭（特别授权代理），该委员会规划发展与对外交流科科长。
委托代理人：侯开慧，湖北同联律师事务所律师。
被告：十堰市财政局。住所地：湖北省十堰市茅箭区北京北路**号。
法定代表人：吴先锋，该局局长。
委托代理人：王富海（特别授权代理），湖北同联律师事务所律师。
被告：十堰市人民政府。住所地：湖北省十堰市茅箭区北京中路*号。
法定代表人：张维国，该市市长。
委托代理人：彭青松，十堰市人民政府法制办公室法律事务科科长。
原告十堰启森房地产开发有限公司（以下简称“启森公司”）因与被告十堰市商务局（以下简称“市商务局”）建设用地使用权转让合同纠纷一案，于2011年12月21日向湖北省十堰市茅箭区人民法院（以下简称“茅箭区人民法院”）提起诉讼，茅箭区人民法院于2013年6月5日作出（2012）鄂茅箭民一初字第00005号民事判决。市商务局不服，向本院提起上诉。本院于2014年4月3日作出（2013）鄂十堰中民四终字第00745号民事裁定，以原审判决认定事实不清，证据不足为由，将该案发回茅箭区人民法院重审。在重审过程中，原告向茅箭区人民法院申请追加十堰市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称“市国资委”）、十堰市财政局（以下简称“市财政局”）、十堰市人民政府（以下简称“市政府”）为被告。茅箭区人民法院经审查，认为原告已申请追加市政府为被告，本案属于十堰地区有重大影响案件，遂将本案移送至本院审理。本院于2014年11月3日立案受理后，依法组成由审判员李君担任审判长并主审、审判员祝家兴、张曼参加的合议庭，于2015年1月6日和1月15日公开开庭进行了审理。原告启森公司的委托代理人孙志峰，被告市商务局的委托代理人孔庆阁，被告市国资委的委托代理人刘丛旭、侯开慧，被告市财政局的委托代理人王富海，被告市政府的委托代理人彭青松到庭参加诉讼。经合议庭评议，本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
原告启森公司起诉称：2005年3月1日，原告与原十堰市对外贸易经济合作局（以下简称“原市外经贸局”）签订了《联合开发原市外经贸局南院补充合同》，约定由原告对原市外经贸局位于十堰市人民南路106号的旧办公楼、家属楼、仓库、场地等破旧大院（惯称“南院”）作为二期工程进行拆旧建新，联合开发房地产。因该地块已被十堰市中级人民法院查封扣押，2004年12月，原告应原市外经贸局的要求替其向法院支付了55万元执行款，解除了该地块的查封措施。后原告又分两次向原市外经贸局支付现金6.3万元。2005年1月26日，原市外经贸局向原告出具《收据》，证实收到原告土地出让金61.3万元。在开发南院后面的水塔坡地工程时，原告的法定代表人朱启武还向原市外经贸局支付了10万元保证金。数次相加，原告共计向原市外经贸局支付项目开发费71.3万元。
2005年3月，市政府开始实施机构改革，原市外经贸局被撤销，归入被告市商务局。原告多次要求被告市商务局履行开发合同，但均不了了之。2008年4月，被告市商务局向被告市政府发出请示，提出启动执行南院开发合同，但未得到回复。2011年10月，被告市商务局再次向被告市政府提出报告，但不再请求履行开发合同，而是提出将南院土地依法拍卖用于安置职工，被告市政府表示同意。至此，南院联合开发合同的履行已无可能。
2006年4月，原告从被告市商务局处接管了混乱不堪的南院物业管理，先后投入大量的人力物力以及维修设施设备，改造清理水沟道路，整修场院，垫付水费等，收支相抵，原告仍损失9万余元，加上支付补偿金2万元，原告接管物业损失为11万余元。
根据被告市财政局下发的十财办发（2005）109号文件内容，原市外经贸局与原告之间的联合开发南院事项由被告市国资委承担。另外，被告市政府在撤销原市外经贸局时，应当指明其债权债务由谁承担而未指明，也应当对其遗留的债权债务承担责任。综上，上述相关职能部门相互推诿，致使原告的合理诉求长期得不到解决。原告为维护自身的合法权益，诉至法院，请求判令：1.四被告返还原告开发费71.3万元（其中，保证金10万元，开发费61.3万元）；2.四被告赔偿原告损失共计801786.08元（其中，物业管理损失113860.34元，利息损失687925.74元）；3.被告承担本案诉讼费用。
原告启森公司为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据一：2005年3月1日，原告与原市外经贸局签订的《联合开发原市外经贸局南院补充合同》一份。拟证明：1.原市外经贸局与原告约定联合开发南院；2.原市外经贸局认可原告为开发涉案项目已支付61.3万元和保证金10万元；3.原告接受南院物业管理的目的是为了开发南院；4.原市外经贸局有义务配合、协助原告办理土地过户和各项施工手续；5.开发合同签订的时间在市政府实施机构改革期间，原市外经贸局明知自己即将撤并，合同将无法履行，仍隐瞒此事实与原告签订联合开发合同，并收取原告的款项，存在欺诈行为。
证据二：1.原市外经贸局于2004年12月17日出具的《委托书》一份；2.原市外经贸局于2005年1月26日出具的《收据》一张；3.《中国农业银行十堰市分行存折户转账借方传票》一张；4.十堰市中级人民法院（2001）十中法执字第113号《民事裁定书》一份。拟证明：原告通过代原市外经贸局向十堰市中级人民法院支付执行款的方式向原市外经贸局支付了61.3万元。
证据三：原告向市招商局转款的银行转账凭证两张。拟证明：原告曾两次以代原市外经贸局向市招商局付款的方式向原市外经贸局共支付75万元。其中，65万元用于一期项目开发，剩余10万元转为本案项目开发的保证金，印证开发合同第一条第一项和第三项违约的事实。
证据四：原告与十堰市商务服务中心签订的《物业管理委托协议书》一份、原告支付2万元补偿金的《结算收据》一张、电费、水费发票和收据、垃圾清运费凭据、物业修缮凭据等。拟证明：原告因开发南院项目而接收南院物业管理所造成的损失情况。
证据五：中国共产党十堰市委员会十文（2005）19号《中共十堰市委十堰市人民政府关于十堰市人民政府机构改革方案的实施意见》一份。拟证明：1.原市外经贸局被撤并后，被告市商务局是其主体权利和义务的继受者；2.机构改革实施的时间与合同签订的时间为同一时期，原市外经贸局明知将无法履行合同，但仍隐瞒事实与原告签订联合开发合同。
证据六：十堰市公证处（2007）十证字第000863号《公证书》一份。拟证明：原告曾向被告市商务局主张权利，明确提出履行开发合同或返还款项的要求。
证据七：《关于继续履行原市外贸局与启森房地产公司签订的南院开发合同的请示》一份。拟证明：1.原告为了维护自身权利，避免损失进一步扩大，曾向被告市政府求助；2.该份请示中所述事实得到被告市商务局的认可。
证据八：市商务局十商文（2008）25号《关于对市启森公司要求继续履行与原外经贸局签订的南院开发合同的请示》一份。拟证明：1.市商务局承认因机构调整等原因多年未能履行开发合同；2.市商务局承认原告提交的“请示”中所述内容基本属实，未履行开发合同确实给原告造成了一定的损失；3.市商务局直到2008年4月才向市政府提出履行开发合同的报告，怠于履行义务。
证据九：市政府针对市商务局十商文（2011）95号请示的处理单。拟证明：联合开发合同已无法履行。
证据十：十堰市国用（2006）第0806050号《国有土地使用证》复印件一份。拟证明：涉案土地使用权已被转移登记在被告市商务局名下，被告市商务局接收了涉案土地使用权。
证据十一：市财政局十财办发（2005）109号《关于对原市经贸委等机构改革单位资金、资产处理通知》一份。拟证明：被告市财政局曾下文将履行联合开发合同的责任指定给被告市国资委，但未明确原市外经贸局的债权债务由谁承担或未明确联合开发合同不能履行时由谁承担责任。
证据十二：茅箭区人民法院向市政府的《关于十堰市对外贸易经济合作局被撤销后，该局在民事纠纷中应承担的民事责任由哪个机构承担的函》、向市财政局咨询的《函》及《询问笔录》。拟证明：被告市政府、市财政局不作为，其应当对涉案的原市外经贸局民事主体责任进行释明或指明而未予指明。
证据十三：十堰市隆达房地产开发有限公司（以下简称“隆达公司”）出具的《情况说明》、《终止协议》。拟证明：本案的开发费与隆达公司无关。
被告市商务局未向本院提交书面答辩状，当庭口头答辩称：一、本案中与原告签订联合开发合同的甲方是原市外经贸局，该局已被市政府撤销。市商务局是市政府决定成立的，市政府决定成立市商务局时并没有把原市外经贸局的民事权利义务交给市商务局继承。市商务局成立后，市财政局经市政府同意将涉案合同的民事权利义务确定给市国资委承继，市国资委依法成为涉案合同的甲方。二、原市外经贸局被撤销后，原告一直未向新的合同主体履行合同义务，也没有要求新的合同主体履行合同，合同至今没有履行的责任完全在原告一方，故合同没有履行所造成的损失应该由原告自己承担。市商务局既没有与原告签订任何合同，也没有接收原告的任何财物，故市商务局与原告不产生关系，请求驳回原告的诉讼请求。
被告市商务局为支持其答辩理由，向本院提交了以下证据：
证据一：市商务局的组织机构代码证。拟证明：市商务局为机关法人。
证据二：湖北省高级人民法院（2007）鄂民二终字第57号《民事调解书》一份。拟证明：市政府撤销原市外经贸局组建商务局时，没有明确原市外经贸局的民事权利义务的继承人。
证据三：市财政局十财办发（2005）109号《关于对原市经贸委等机构改革单位资金、资产处理通知》一份。拟证明：1.原市外经贸局的所有资产全部被市政府财政收回，并被重新分配；2.市政府已经明确将涉案合同的权利义务确定给市国资委，市国资委成为联合开发合同的“甲方”。
证据四：1.十堰市商务服务中心事业单位法人证书；2.十堰市商务服务中心组织机构代码证。拟证明：十堰市商务服务中心是独立法人，依法应当独立享有民事权利、承担民事义务。
应本院要求，被告提交证据五：市商务局十商文（2011）95号《关于对原外经贸局南院土地拍卖用于安置原外贸局两家企业改制职工的请示》一份。
被告市国资委答辩称：一、原告的诉讼请求没有依据。本案是合作开发合同纠纷，原告既没有请求解除合同，也没有确认合同无效，在其未提出这些请求的情况下，合同是处于履行状态的，故其请求返还财产、赔偿损失没有依据。二、原告起诉市国资委没有事实和法律依据。1.市国资委的职能是代表政府行使对企业国有资产的监督与管理，行政事业单位的资产没有划归市国资委管理，故返还开发费用不是市国资委的职责。2.市国资委没有收到原告的开发费和保证金，无从返还。3.市国资委自成立以来从未收到原告提出履行合同的请求，也从未提出过终止、解除合同，合同无法履行的原因不是市国资委造成的。三、原告与原市外经贸局签订的合同没有得到相关部门的批准，是无效合同。四、原告的物业损失是其企业经营应当承担的风险，应当自担，且该损失属于另一法律关系，不应在此一并起诉。综上，请求驳回原告对市国资委的诉讼请求。
被告市国资委未向本院提交证据。
被告市财政局答辩称：一、市财政局与原告之间没有联合开发关系，不是联合开发合同的主体，根据合同相对性原则，原告要求市财政局返还开发费的诉讼请求，没有合同依据和法律依据。二、市财政局虽然发文对原市外经贸局的部分财产进行了明确，但该文件的内容是经过市政府批准的，原告请求市财政局承担责任毫无道理。三、原告在物业管理中的支出属于其在正常经营中的开支，不应视为损失。综上，请求驳回原告对市财政局的诉讼请求。
被告市财政局未向本院提交证据。
被告市政府答辩称：一、市政府与原告没有任何法律上的关系，不是本案适格被告。市政府既不是联合开发合同的相对方，也未为相关债务提供担保或保证。二、原告的诉讼请求没有法律和事实依据。1.原告请求返还的开发费支付给了原市外经贸局，与市政府无关。2.原告请求的损失是其在物业管理这个经营行为中所产生的，应由其自担。综上，请求驳回原告对市政府的诉讼请求。
被告市政府未向本院提交证据。
对于原告提交的证据，四被告的质证意见如下：
被告市商务局对证据一的真实性无异议，但对其关联性有异议，认为市商务局不是合同的当事人，该合同与其无关。对证据二的真实性有异议，认为市商务局没有收到这笔钱，也没有见过该账目，故无法核实其真实性。对证据三的真实性有异议，认为市商务局不是当事人，市商务局组建后也没有见过这笔钱和账，故无法确认其真实性。对证据四的关联性有异议，认为《物业管理委托协议》的甲方是十堰市商务服务中心，该中心是独立法人，与市商务局无关。对证据五的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，认为：1.原市外经贸局是政企合一的单位，该文件只明确了市商务局承担原市外经贸局的行政管理职能，没有明确其企业管理职责由谁承担；2.无证据证明原市外经贸局隐瞒事实。对证据六的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，认为市商务局不是合同的履行主体，且已告知原告应该怎么做。对证据七的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为该请示反而可以证明合同没有继续履行的原因和责任均不在市商务局。对证据八的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为：1.通过文件可以看出损失不是市商务局造成的；2.市商务局没有权利决定合同能否继续履行；3.市商务局从原告的利益出发，向上级机关请示，但没有得到回复，已经尽到了相应的职责。对证据九的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为：1.根据十财办发（2005）109号文件的规定，该合同由市国资委履行，原告一直未与市国资委联系和沟通，合同无法履行的责任在原告；2.请示报告是市商务局对市政府的，与履行合同的主体无关。对证据十的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为这块土地是被登记在市商务局名下的，市商务局没有申请过。对证据十一的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议，认为履行合同的主体和承担合同履行不能的主体应该是一致的，原告的说法不符合常理。对证据十二有异议，认为该证据对案件没有证明力，不能作为证据提交。对证据十三的真实性无法确认，对其证明目的有异议，认为原合同就是原市外经贸局与隆达公司签订的，无论朱启武与隆达公司之间是挂靠关系还是其他关系，都不能转移合同义务，71.3万元的资金是原合同履行过程中发生的，不应把该笔钱纳入到补充合同中来。
被告市国资委对证据一的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为市国资委不是合同的甲方，不应当承担合同权利义务，且该合同不能证明支付款项的事实。对证据二的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为：1.转款凭证显示这是朱启武个人向法院转的款项；2.鉴定费等费用没有相关凭证；3.收据只是写的现金。对证据三中的35万元的转账凭证的真实性无异议，对40万元的转账凭证的真实性有异议，认为该凭证是复印件，签字的人应该出庭作证。对证据四的关联性有异议，认为该协议的甲方是十堰市商务服务中心，与市国资委无关，且相关费用发生在2006年、2007年，已经过了诉讼时效。对证据五的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为串通隐瞒的是原告，2002年与原市外经贸局签订合同的乙方是隆达公司，2002年融资合同的乙方也是隆达公司，在2005年3月1日却变成了原告。对证据六无异议。对证据七、八的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为原告从未找过市国资委主张权利。对证据九的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为市长的签字不能看出合同终止、不能履行。对证据十的真实性和证明目的无异议。对证据十一的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为市国资委承担责任的前提是合同继续履行，但是原告至今未找市国资委继续履行，而且资产分割说的也很清楚，原市外经贸局的款项没有转给市国资委。对证据十二有异议，认为这是茅箭区人民法院审理案件的内部材料，不能作为原告的证据。对证据十三的真实性无法确认，对其证明目的有异议，认为补充合同的主体变成了原告，隆达公司的《情况说明》却说补充合同与隆达公司无关，相互矛盾，且对原合同的款项和合同项下的权利义务是否转移给原告没有进行说明。
被告市财政局对证据一的真实性无异议，但认为不能证明项目支付的情况，也不能证明原市外经贸局存在欺诈行为。对证据二的证明目的有异议，认为这些单据不能证明61.3万是原告支付的，转账凭证上的汇款人是朱启武个人，而朱启武在2002年曾代表隆达公司签订过合同，所以不知道这笔款项是隆达公司支付的还是原告支付的。对证据三的真实性无异议，但认为不清楚该款是隆达公司支付的还是原告支付的。对证据四的关联性有异议，认为：1.该协议的甲方是十堰市商务服务中心，与市财政局无关；2.该费用发生在2006年、2007年，已经过了诉讼时效；3.原告在物业管理经营过程中有收费，但原告却只提供了支出，现有证据不能证明其有损失。对证据五的真实性无异议，但认为不能达到其证明目的。对证据六无异议。对证据七、八的关联性有异议，认为与市财政局无关。对证据九的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为：1.本案所涉及的土地是国有土地，按照国家的相关规定，原告要履行合同，可以参加土地的拍卖；2.补充协议约定原告应当在签订补充协议后交100万，该款没有交导致合同无法履行，责任在原告。对证据十无异议。对证据十一的真实性无异议，但认为该证据与本案无关。对证据十二有异议，认为该证据与原告的诉请无关，不能达到其证明目的。对证据十三的真实性无法确认，对其证明目的有异议，认为补充合同的主体变成了原告，隆达公司的《情况说明》却说补充合同与隆达公司无关，相互矛盾，且对原合同的款项和合同项下的权利义务是否转移给原告没有进行说明。
被告市政府对证据一、二的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为与市政府无关。对证据三中的35万元的转账凭证的真实性无异议，对40万元的转账凭证的真实性有异议，认为该凭证是复印件，签字的人应该出庭作证，不清楚该款是隆达公司支付还是原告支付，且钱转给了市招商局，与原市外经贸局没有关系。对证据四的关联性有异议，认为该协议的甲方是十堰市商务服务中心，与市政府无关。对证据五的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为该文件只是对原市外经贸局的行政管理职能有所规定，行政管理职能是市政府的法定职责，该文件不能证明民事权利义务关系发生了转移。对证据六的真实性、合法性无异议，但认为与市政府无关。对证据七的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，认为其证明目的与本案的诉讼请求没有关联，原告向市政府求助是事实，但是求助与本案的返还和赔偿无关。对证据八的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为该报告是市商务局向市政府打的，所有的指向是市商务局，与原告无关。对证据九的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，认为：1.本案所涉及的土地是国有土地，按照国家的相关规定，原告要履行合同，可以参加土地的拍卖；2.这个批示的效力只能及于市政府和市商务局之间，不能及于原告。对证据十、十一的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为与市政府无关。对证据十二的真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，认为行政不作为的前提是行政机关有行政义务，本案中市政府没有义务向茅箭区人民法院回复由谁承担义务，并且市政府的回复与原告无关，即使是市政府有不作为也是行政诉讼，不是民事案件审理的范围。对证据十三的真实性无法确认，对其证明目的有异议，认为不能证明合同的权利义务转移到原告。
对于被告市商务局提交的证据，原告及其他被告质证意见如下：
原告对证据一的真实性无异议。对证据二的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为根据其提交的证据可以看出南院的人、财、物的继受人是市商务局。对证据三的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为虽然文件表述将联合开发的义务确定给市国资委，但南院的土地并没有转给市国资委，在起诉前市商务局没有否认过其是合同主体，只是要求加价。对证据四的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为原告是为了南院开发才接收物业，南院物业与南院开发是有内在的必然联系的。对证据五的真实性无异议，认为该文件恰恰证明了补充合同已无法履行，也证明了市商务局对涉案土地有管理和控制权。
被告市国资委对证据一、二、四无异议。对证据三的真实性无异议，但认为原告没有找过市国资委要求履行合同，且本案合同的效力有待商榷。对证据五的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为该文件不能证明合同无法履行的原因在市商务局，涉案土地的性质是划拨地，划拨地转为商用地必须经过招拍挂程序，原告可以通过招拍挂的程序取得该土地进行开发。
被告市财政局对证据一、二、四无异议。对证据三的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为十财办发（2005）109号文件很清楚的明确了原市外经贸局的存款、房产、土地没有收回重新分配。对证据五的真实性无异议，但对其关联性有异议，认为与市财政局无关。
被告市政府对证据一、二、三、四无异议。对证据五的真实性无异议，但认为该文件的效力只及于行政部门之间，对原告没有效力，且该文件不能证明合同无法履行。
根据当事人在庭审中的举证、质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：
因四被告对证据一、四、五、六、七、八、九、十、十一的真实性无异议，上述证据的内容与本案待证事实有关，故本院对其真实性予以确认；对于其证明力，本院将结合其他证据予以综合评定。
证据二系原市外经贸局给原告出具的《委托书》和《收据》，以及原告的法定代表人朱启武向本院转款的转款凭证和本院查封涉案土地的《民事裁定书》。市商务局对该组证据的真实性有异议。本院认为，因出具《委托书》和《收据》的原市外经贸局已于2005年被撤销，具体经办人员也已调离原岗，但《委托书》和《收据》上均盖有原市外经贸局的公章，其内容前后一致，与转款凭证上的转账数额相吻合，且市商务局也未向本院提交反驳证据，故对其质疑理由，本院不予采纳。市国资委、市财政局对该组证据的真实性无异议，但认为朱启武个人转款不能代表公司行为。本院认为，虽然转帐凭证上的“汇款人”一栏系“朱启武”个人，但其作为原告的法定代表人，可以代表单位作出民事活动行为，且原市外经贸局已出具《收据》认可该笔款项为原告支付，上述证据相互印证，可以达到原告的证明目的。故对证据二的真实性和证明力，本院予以确认。
证据三系原告给市招商局转款35万元的凭证一张和常金海给市招商局转款40万元的凭证一张，因凭证上显示上述款项系汇至市招商局名下，而原告未向本院提交证据证明市招商局与本案的关系以及上述款项与本案有关，故对该证据，本院不予采信。
证据十二系茅箭区人民法院在审理案件过程中给市政府、市财政局的《函》及询问笔录，与本案的案件事实无关，故本院不予采纳。
证据十三系隆达公司出具的《情况说明》和朱启武与隆达公司签订的《终止协议》，四被告对其真实性和证明目的均有异议。经当庭核对，该《情况说明》和《终止协议》的复印件与原件一致，在无反驳证据的情况下，应当对其真实性予以确认。对于其证明力，本院将结合其他证据予以综合评定。
本院对被告市商务局提交的证据认证如下：
因原告和其他三被告对市商务局提交的四组证据的真实性无异议，上述证据的内容与本案待证事实有关，故本院对其真实性予以确认；对于其证明力，本院将结合其他证据予以综合评定。
经审理查明：2002年1月28日，隆达公司与原市外经贸局签订《合同书》一份，约定原市外经贸局将其A号职工住宅楼作为一期工程交由隆达公司承建，隆达公司支付其安置费和前期报建费共计65万元。合同还约定将原市外经贸局南院的土地（包括三层住宅楼、办公楼、仓库、商业门面）作为二期工程交由隆达公司承建、开发和销售，总金额为236.8万元（含一期工程65万元），隆达公司按原址返还原市外经贸局1000平方米的仓库，办理产权手续，并安置好14户职工的住房。隆达公司应于合同签订后七日内付给原市外经贸局80万元，此款包括二期工程押金15万元，余款在原市外经贸局办理完土地过户手续后七日内一次性付清。
2002年5月28日，隆达公司与原市外经贸局签订《融资联合开发合同》一份，约定双方联合开发南院旧办公楼、仓库、低层住宅及废旧油库、养猪场等，占地面积约5500平方米，由隆达公司融资兴建，综合规划、建设住宅楼。
2002年11月29日，本院因他案作出（2001）十中法执字第113号《民事裁定书》，将涉案土地予以查封，导致上述合同无法履行。经协商，原告与原市外经贸局于2005年3月1日签订《联合开发市外经贸局南院补充合同》一份，约定：“一、甲（原市外经贸局）乙（原告）双方同意继续履行2002年1月28日和2002年5月28日签订的联合开发合同中规定的合作意向。具体付款金额和条件修订为：1.A号楼工程等占地1351平方米，为一期工程，乙方已付款65万元买断，并返还了搬迁户住房，此项转让双方两清。2.南院内旧办公室、仓库、低层住宅、场院、过道及人民路边的门面占地6837.34平方米，作为二期工程，交由乙方开发建房，乙方支付甲方235万元，扣除已支付的61.3万元，还应在签订本合同后30日支付甲方100万元，余款73.7万元待上级批准甲方企业改制方案时一并付清。乙方返还甲方400平方米办公用房（2-3楼），返还市外运公司1225平方米仓库。3.乙方原支付甲方的10万元保证金，在本合同签订后，改为返还仓库和办公用房的质量进度保证金。4.本合同生效后，自2005年5月1日开始，乙方接受南院所有住户的物业管理权。5.本合同规定的土地等有关过户费、出让金以及开发建设的一切有关税费等，均由乙方承担。甲方配合办理过户手续。”“二、甲方负责协调法院于2005年4月1日以前解除对《合同书》所涉及的土地和房产的保全。”“三、乙方在本协议签订后，向甲方全额支付土地转让费，于2005年5月1日后动工。”“四、甲方在收到本合同规定的土地转让费后，尽快配合乙方对南院旧房屋内的物资进行清理，完成12户居民和有关企业的搬迁谈判，乙方承担相应的补偿和搬迁费、过渡费。确保乙方对旧房屋的顺利拆除。”“七、甲乙双方应严格履行各自的义务，任何一方违约，应按本合同二期工程标的235万元支付5%违约金。”另外，双方还约定“本合同条款中若有与原合同抵触的内容或原合同没有的内容，均以本合同条款为准”。
2004年12月17日，原市外经贸局出具《委托书》一份，委托原告代其向本院支付执行款。同日，原告的法定代表人朱启武向本院汇款55万元。2005年1月26日，原市外经贸局出具《收据》一张，内容为：“今收到启森房地产开发有限公司转交我局土地出让金61.3万元（注：2004年12月17日转入法院账户55万元，2004年12月17日交到我局现金3.3万元，2004年12月20日付我局现金3万元）。”后本院解除了对涉案土地的保全措施。
2005年3月25日，中共十堰市委和市政府共同下发十文（2005）19号《关于十堰市人民政府机构改革方案的实施意见》，撤销原市外经贸局，将原市外经贸局的职能与市经济贸易委员会的部分职能进行整合，组建市商务局，原市外经贸局的人员并入市商务局。
2005年6月8日，被告市财政局印发十财办发（2005）109号《关于对原市经贸委等机构改革单位资金、资产处理通知》，该文件第三条规定：“三、……市外经贸局与市启森房地产开发有限公司（原名市隆达房地产开发有限公司）联合开发南院项目，由市启森房地产开发公司补偿给市外经贸局货币资金173.7万元，按照开发合同要求，资金到位后，由市商务局、市国资委共同设立资金专户，资金主要用于原外经贸局所属改制企业的职工安置。联合开发项目中，甲方：十堰市外经贸局应履行的责任和义务，移交市国资委承担。”同时，将原市外经贸局的本田轿车（车牌号：鄂C×××××号）一辆和富康轿车（车牌号：鄂C×××××号）一辆分配给市商务局。
2006年12月27日，市政府将原市外经贸局位于十堰市人民南路65号面积7764.38平方米的土地使用权登记在市商务局名下，土地使用证号：十堰市国用（2006）第0806050号，地类（用途）：办公，使用权类型：划拨。
2007年2月27日，原告向市商务局发《函》，要求与市商务局继续履行《联合开发市外经贸局南院补充合同》，并提出若市商务局无意履行该合同，希望其及时返还原告已支付的136.3万元。
2008年4月1日，市商务局向市政府报送十商文（2008）25号《关于对市启森公司要求继续履行与原外经贸局签订的南院开发合同的请示》，提出启动执行原市外经贸局与原告签订的南院开发合同，所得收益和土地出让金用于职工安置的请示。市政府未予答复。
2011年10月27日，市商务局又向市政府报送十商文（2011）95号《关于对原外经贸局南院土地拍卖用于安置原外贸局两家企业改制职工的请示》，提出将原市外经贸局南院土地进行拍卖，所得收益用于职工安置的请示。相关市领导批复：“请改制办提出意见，若资产不足安置职工，按有关文件精神拍卖土地款可用于安置职工。”
自2005年原市外经贸局被撤销后，原告多次找被告市商务局协商联合开发事宜，但一直未达成一致意见，遂引起本案诉讼。
另查明：1.原告成立于2003年11月13日，系从事房地产开发、销售、租赁和商业管理的有限责任公司，与隆达公司系两个独立的法人。隆达公司于2015年1月8日出具《情况说明》，证明涉案南院开发项目由朱启武个人投资建设，朱启武系借用其名义签订合同，向其交纳管理费。
2.2006年4月30日，原告与十堰市商务服务中心签订《物业管理委托协议》一份，约定：为改善原市外经贸局南院生活环境，规范管理秩序，提升服务功能，对原市外经贸局管理的南院（十堰市人民南路106号）整体实行物业管理。根据市场经济体制的需要，十堰市商务服务中心将南院大门口以内的住宅、商业用房、办公用房全权委托原告一次性接管。
3.十堰市商务服务中心（十堰市外派劳务培训服务中心）系自筹经费的事业法人，举办单位为市商务局。
在庭审中，双方当事人均同意将本案争议焦点归纳为：1.涉案合同的效力；2.原市外经贸局被撤销后，其民事权利义务的继受主体；3.开发费用的返还问题，包括是否应当返还，返还的主体和金额；4.利息损失和物业管理损失的赔偿问题，包括是否应当赔偿，赔偿的主体和金额。
原告启森公司认为：（一）联合开发合同属无效合同，过错责任在被告。由于涉案土地的使用权性质为划拨，原市外经贸局在与原告签订合同前有义务报请市政府及国土部门批准，但其未履行该义务导致合同无效，故过错在被告。（二）市商务局为原市外经贸局民事主体权利义务的继受者，应当承担主体责任。市商务局不仅承继了原市外经贸局的全部职能，还接收了原市外经贸局名下的车辆、土地等实物资产，包括涉案的南院土地。原告在起诉之前多次找到市商务局要求解决南院开发合同的履行问题，市商务局并未就合同履行的主体提出任何异议，而是要求原告增加土地转让费。（三）原市外经贸局以联合开发南院为由收取原告71.3万元的款项，事实清楚，证据充分。（四）原告支付的资金被长期占用，按照银行同期贷款利率计算损失的请求合情合理。（五）十堰市商务服务中心虽为市商务局下属事业单位法人，但实际上由市商务局管理支配。原告接手十堰市商务服务中心的目的是为了开发南院项目，否则不可能单纯的去接手一个明知亏损严重的物业管理。（六）市政府作为原市外经贸局的上级机关，在撤销该局时，只明确了其行政职能的归并，却忽视了其作为民事主体从事民事活动所产生的债权债务由谁承担的问题，如果法院不能确定原市外经贸局的继受主体，市政府就应当替其承担返还和赔偿责任。市财政局十财办发（2005）109号文件将联合开发合同的履行主体指给了市国资委，市国资委应当对原告的返还和赔偿请求承担责任。市财政局在出台上述文件时没有说明合同不能履行时，由哪一个部门承担返还责任，搅混了原本清晰的责任主体，存在过错。故以上被告应当对原告的诉请承担连带责任。
被告市商务局认为：（一）《联合开发市外经贸局南院补充合同》中的联合开发条款有效，但关于61.3万元和10万元资金的约定无效。从十财办发（2005）109号文件来看，市政府对合同的履行确认了新的主体，这就是对合同的批准，证明合同是有效的。原告所称的71.3万元系隆达公司支付，补充合同约定该款冲抵原告应当支付的合同款，必定会损失国有资产，损害国家利益，故该相关约定无效。（二）市商务局不应对原市外经贸局的债权债务负责。原市外经贸局的撤销和市商务局的组建，都是由市政府决定的，二者之间不存在承继关系。经市政府同意，市财政局下文将联合开发合同的甲方确定为市国资委。市商务局是行政机关，资产均属国有资产，不得自主处分，其无能力和权利替他人偿还债务。（三）原告要求返还财产缺乏有效证据支持，赔偿损失不合法、不合理。原告诉称的开发费用系发生在原市外经贸局和隆达公司履行合同的过程中，补充合同签订后，原告未付分文，故不存在返还，且市商务局从未见过该款，也没有资金清偿。（四）十堰市商务服务中心是独立的事业法人，原告与其产生的债权债务应由其独立承担。
被告市国资委认为：（一）《联合开发市外经贸局南院补充合同》系无效合同。原告签订补充合同的主体不适格，合同内容违法，造成合同无效的责任在原告。（二）原市外经贸局被撤销后，其民事权利义务的承担主体和本案中的返还主体均不是市国资委。十财办发（2005）109号文件虽然说了补充合同中的权利和义务由市国资委承担，但是没有说合同无法履行后返还和赔偿的责任由谁承担。涉案土地目前登记在市商务局名下，市商务局从未提出将该地移交给市国资委，故承担返还义务的主体应当是市商务局。（三）原告无权主张利息损失。本案是合作开发合同纠纷，不是买卖合同或借款合同纠纷，无支付利息的法律依据和约定依据，且致使合同无法履行的责任在原告。（四）原告主张的物业损失不应得到支持。物业服务合同是原告与十堰市商务服务中心签订，与本案不是同一法律关系。原告仅提供了支出的证据，没有提供收入的证据，系证据不足。即便原告有损失，也是企业经营应当承担的风险。原告的主张已过诉讼时效。
被告市财政局认为：（一）《联合开发市外经贸局南院补充合同》是无效合同，但无效的责任在原告。涉案土地是国有划拨地，根据我国《合同法》和最高院的司法解释，应当经过招拍挂的程序进行出让，但合同双方并未办理该手续，故合同无效。（二）市财政局不是返还开发费的主体。市财政局是市政府下属的管理政府资金和国有资产的部门，所发文件也未对原告和原市外经贸局造成不能履行合同的影响或后果。（三）返还的金额应当是原市外经贸局实际收到的金额。（四）合同无效的责任在原告，故不存在赔偿。（五）原告要求赔偿物业管理损失的依据不足，原告只提交了支出证据，没有提交收入状况，不能证明两者相抵后是亏损还是盈利。综上，请求法院驳回原告对市财政局的诉讼请求。
被告市政府认为：（一）涉案合同无效。朱启武借用隆达公司的资质与原市外经贸局签订的合同，因违反强制性规定归于无效，补充合同亦无效。（二）市政府不是合同的继受主体。法律并没有规定市政府在撤销原市外经贸局时应履行指明义务，故不应承担连带责任。（三）原告未提交证据证明71.3万元是怎么从隆达公司转移到其名下，故返还的主体不确定。（四）合同无效的原因在原告，故不应当支付其利息损失。（五）物业损失与本案不是同一法律关系，应当由十堰市商务服务中心承担，且原告仅提供了支出的证据，没有提供收入的证据，证据不足。
本院认为：一、关于涉案合同效力的问题。
首先，应当对涉案合同的性质作出认定。本院认为，原告与原市外经贸局签订的《合同书》和《联合开发市外经贸局南院补充合同》的性质应当认定为建设用地使用权转让合同。理由如下：《合同书》约定原市外经贸局将其南院土地交由原告承建、开发和销售，总金额为236.8万元（含一期工程65万元），原告按原址返还其1000平方米的仓库，并安置好14户职工的住房；《联合开发市外经贸局南院补充合同》亦约定将南院土地交由原告开发建房，原告向原市外经贸局支付235万元，并返还其400平方米办公用房，返还市外运公司1225平方米仓库，该地块的过户费、出让金以及开发建设的一切税费均由原告承担。上述条款均表明原告以支付','2018-10-09
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