山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁02行终93号
上诉人（原审被告）平度市农业局。
法定代表人ＸＸ，局长。
出庭负责人李国光，副局长。
委托代理人文明涛，该局工作人员。
委托代理人孙建芳，山东天正平律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）姜书聪。
被上诉人（原审原告）姜志强。
被上诉人（原审原告）姜增森。
被上诉人（原审原告）孙淑英。
被上诉人（原审原告）姜桂祥。
被上诉人（原审原告）张永海。
被上诉人（原审原告）崔升芳。
以上七上诉人委托代理人年宇令，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）孙玉欣。
委托代理人姜书聪。
被上诉人（原审原告）姜黎。
被上诉人（原审原告）姜增芳。
以上十被上诉人诉讼代表人姜增森、姜桂祥、姜书聪。
上诉人平度市农业局因被上诉人姜书聪、姜志强、姜增森、孙淑英、姜桂祥、张永海、崔升芳、孙玉欣、姜黎、姜增芳诉其行政不作为一案，不服山东省平度市人民法院于2015年11月3日作出的（2015）平行初字第108号行政判决，于法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年2月24日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人平度市农业局副局长李国光，委托代理人文明涛、孙建芳，被上诉人姜书聪、姜志强、姜增森、孙淑英、姜桂祥、张永海、崔升芳及其共同委托代理人年宇令，被上诉人孙玉欣的委托代理人姜书聪到庭参加诉讼。被上诉人姜黎、姜增芳经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告姜书聪、姜志强、姜增森、姜维德（在诉讼过程中去世，其妻孙淑英参加诉讼）、姜黎、张永海、姜增芳、崔升芳、姜桂祥、孙玉欣及尚均和、姜学善、姜增福、张永进于2015年2月2日向平度市人民政府提出“依法行政申请”，申请对14户村民土地及宅基地进行确权登记发证。平度市人民政府于2015年2月5日作出了《关于依法行政申请的答复函》，答复内容如下：农村土地承包经营权确权登记工作由市农业主管部门具体负责；农村宅基地确权登记工作由市土地主管部门具体负责。请你们分别持相关材料，向市农业主管部门、市土地主管部门依法申请办理。2015年2月28日，本案10名原告及尚均和、姜学善、姜增福、张永进向被告平度市农业局提出申请，平度市农业局于2015年3月23日向原告出具了《依法行政申请告知书》，答复如下：2013年10月14日，市委、市政府出台了《平度市农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》，召开了全市农村土地确权登记颁证工作会议，对全市农村土地承包经营权确权颁证工作进行了统一部署，除开发区和凤台街道办事处外其余16个镇（街）全部开展工作。《意见》指出“此次确权颁证工作按照先易后难的原则，根据我市实际，列入城区规划范围内的村庄和部分村庄土地未均分、承包关系不明确等不符合确权颁证要求的村，在2014年6月前暂不开展确权登记颁证工作”。根据各镇（街）提报，我市有410个村因人均耕地少于0.3亩、村级班子软弱、土地承包关系混乱等原因申请暂缓确权。经查，你村名列东阁街道办事处申请暂缓确权颁证村庄名单内。2014年下半年，我市进行了村两委换届选举工作、土地确权颁证工作受到较大影响，大部分村庄目前还处于资料签字确认和权证打印阶段。2015年2月26日，我们以平度市农村土地确权颁证工作领导小组的名义向各镇人民政府（街道办事处）下发了《关于转发青岛市农村工作领导小组【关于开展农村土地承包经营权“确权确股不确地”试点工作的指导意见】的通知》，同时要求各镇重新对2014年提出的暂缓确权颁证工作进行梳理，对符合“确权”要求的必须开展确权登记颁证工作。因此，你村的土地确权登记颁证将由东阁街道办事处根据村庄情况择机组织开展。原告不服，提起行政诉讼。
原审认为：《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第三款规定县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。据此，只有县级以上地方人民政府的农业行政主管部门将土地承包经营权证的备案、登记的法定职责履行完毕以后，县级以上地方人民政府才能履行颁发土地承包经营权证的职责，为此本案原告向平度市农业局提出申请并无不当。平度市农业局在回复书中称原告村的土地确权登记颁证将由东阁街道办事处根据村庄情况择机组织开展，不符合法律规定，属于不履行法定职责。在诉讼过程中，被告称原告没有资格申请，但在原告提交的答复中并未明确告知原告，其主张本院不予审查。因本案系依原告的申请启动的行政程序，故原告虽未请求判令被告继续履行职责，本院仍应依法判令被告对原告的申请作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、确认被告平度市农业局不履行土地承包经营权证登记法定职责的行为违法。二、被告平度市农业局自本判决生效之日起六十日内对原告姜书聪、姜志强、姜增森、孙淑英、姜黎、张永海、姜增芳、崔升芳、姜桂祥、孙玉欣的申请依法作出处理。案件受理费人民币50元，由被告平度市农业局负担。
上诉人平度市农业局不服原审判决，上诉称：一、一审法院确认上诉人不履行土地承包经营权证登记法定职责行为违法，没有事实与法律依据，判决错误。被上诉人请求上诉人对其承包地口粮田予以确权、登记、发证，这些均不属于上诉人法定职责。《中华人民共和国土地承包法》第二十三条第一款明确规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款也规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。法律、法规明确规定颁发农村土地承包经营权证的主体是县级以上人民政府，上诉人作为人民政府的农业行政主管部门，只是行使与其相关的行政职能，并无颁发土地承包经营权证的职能。因此，被上诉人之诉属诉讼主体错误，应驳回其起诉。
二、被上诉人依据国土资源部《确保2012年底前完成农村集体所有权登记发证的工作要求》，要求对承包田口粮地确权登记发证，依据错误，被上诉人没有申请资格。被上诉人所引用的这个文件针对的是村集体土地所有权的登记发证工作，而不是针对村民承包地的规定，因此，被上诉人不具有村集体土地所有权确权登记的申请资格。
三、上诉人已经依法履行了法定职责，不存在不作为行为。农村土地承包经营权证颁证工作始于1999年二轮土地承包，承包经营权证书发证率达99%。根据中发（2013）1号文件精神，为全面开展农村土地确权登记颁证工作，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。2013年5月14日，山东省农业厅、省财政局、省国土资源厅、省委农工办、省法制办、省档案局制定了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，要求在搞好试点的基础上，用三年时间基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。此次确权登记颁证目的是解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。文件要求坚持先行试点，逐步推开。平度市人民政府根据上级部门的部署，结合平度实际情况，于2013年10月14日印发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，上诉人作为平度市政府的农业主管部门，根据省政府、青岛市政府、平度市政府的要求，负责组织实施，各镇、处作为实施主体，负责辖区内村庄的确权登记发证工作，按照准备阶段、调查摸底阶段、清查核实阶段、权证发放阶段共四个阶段开展工作。确权颁证工作按照先易后难、逐步推进的原则，文件规定根据平度市的实际，列入城区规划范围内的村庄和部分村庄土地未均分，村班子不健全，承包关系不明等不符合确权颁证要求的村庄，在2014年6月前暂不开展确权土地的确权颁证工作。按照中办发（2014）61号文件统一部署，地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完全土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。上诉人根据国务院及上级部门的部署，在时间紧、任务重情况下，按照上级部门规定的程序、步骤，积极组织实施开展农村承包土地经营权确权登记发证工作，多次召开镇、处会议，发放文件资料等。经过两年的工作，除个别暂缓登记颁证的村庄外，现已基本完成全市农村承包土地经营权证确权登记发证工作，上诉人不存在不履行职责的行为。
四、被上诉人所在村因具有“暂不开展土地承包经营权确权登记颁证”的情形，是暂不予确权登记颁证，而不是上诉人不履行职责。2014年4月14日，平度市土地确权登记颁证工作领导小组办公室给各镇人民政府、街道办事处、开发区管委下达了《关于对暂不开展土地承包经营权确权登记颁证村（居）进行备案审批的通知》，通知要求上述单位按照青岛市确权登记颁证工作领导小组的要求，对暂不开展土地承包经营权确权登记颁证的村（居）要逐一摸清情况，查明原因，由各镇（街道、开发区）汇总有关情况后，以正式文件上报市土地确权登记颁证领导小组办公室，由办公室组织人员进行审核，提出意见报领导小组研究。经汇总，东阁街道办事处共有37个村具有“暂不开展土地承包经营权确权登记颁证”的情形，十名被上诉人所在的东阁街道办事处北姜家庄村因旧城改造，村庄矛盾突出，村级班子未健全、混乱而名列其中。被上诉人所在村不是不开展确权登记颁证，而是因为具有暂不开展情形而暂未开展。待暂不开展的情形消失后，有关部门将根据被上诉人所在村的申请开展确权登记颁证工作。
五、被上诉人所在村明确表示现阶段不适合确权登记颁证，致使相关部门无法为被上诉人办理确权登记颁证。2015年6月9日，东阁街道办事处向平度市农村土地确权颁证领导小组汇报了该街道农村土地确权村庄的情况，指出金沟子、东窝洛子、北姜家庄等六个村，已经具备了开展土地承包经营权确权登记颁证工作的条件，并召开了进行开展土地承包经营权确权登记颁证工作会议。2015年7月10日，被上诉人所在村召开民主生活会、两委干部会，研究了承包土地确权登记颁证问题，研究结果是现阶段因各种原因不适合办理确权工作，且将该研究结果上报给东阁街道办事处。因此，并非相关部门不为被上诉人办理确权登记颁证等工作，而是因为被上诉人所在村自身原因致使相关部门无法为被上诉人办理确权登记颁证。
六、一审法院判令上诉人于判决生效后60日内对被上诉人的申请依法作出处理是不正确的。根据国务院规定，五年时间内开展确权登记颁证，上诉人逐步开展相关工作，现已基本完成，且确权登记第一步是各村自行进行调查摸底，对承包人、承包地块、位置、承包面积、承包合同逐一摸底，在被上诉人所在村明确上报东阁街道办事处暂不开展确权登记颁证，村委更未开展调查摸底情况下，上诉人无法在60日内依法作出处理。
综上，请求二审法院：1、依法撤销平度市人民法院作出的（2015）平行初字第108号行政判决书；2、案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人姜书聪、姜志强、姜增森、孙淑英、姜桂祥、张永海、崔升芳辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法维持原判。被上诉人在一审中提交了证据，有事实和法律依据，可以证明上诉人有土地承包经营权证登记的法定职责。二、上诉人诉状中所谈到的第二点中的文件，并没有限制村民个人的申请资格，该文件也不是一审法院认定事实和作出判决的依据。三、针对上诉人所称的不存在不作为行为，上诉人在一审中没有提交任何证据予以证明。四、上诉人称被上诉人所在的村是暂时不予办理的村，同样也没有提交证据加以证明。五、上诉人所谈第五点同样没有提交证据和法律依据。六、上诉人第六点意见没有法律依据。
被上诉人孙玉欣辩称：与被上诉人姜书聪、姜志强、姜增森、孙淑英、姜桂祥、张永海、崔升芳答辩意见相同。
关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
双方当事人一审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。故本案上诉人平度市农业局具有农村土地承包经营权证备案、登记、发放的法定职责。然而，虽然上诉人具有该法定职责，但新一轮确权登记颁证是一项村委会、镇（街道办事处、开发区）、农业部门等各主体参与的系统工程，根据山东省要求，应坚持先行试点，逐步推开，用3年时间基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作，所有村庄不是一个一步到位的过程。本案中，十被上诉人所在的北姜家庄村属暂不开展确权登记颁证村庄范围，十被上诉人向上诉人提出申请后，上诉人于2015年3月23日作出了《依法行政申请告知书》，告知十被上诉人所在村属暂缓确权颁证村庄及原因。在尚不具备确权登记颁证条件的情况下，上诉人作出告知已经依法履行了职责，不存在不作为的情形。综上，原判虽认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销山东省平度市人民法院作出的（2015）平行初字第108号行政判决；
二、驳回被上诉人姜书聪、姜志强、姜增森、孙淑英、姜桂祥、张永海、崔升芳、孙玉欣、姜黎、姜增芳的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人姜书聪、姜志强、姜增森、孙淑英、姜桂祥、张永海、崔升芳、孙玉欣、姜黎、姜增芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵彩霞
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一六年四月八日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩