浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙08行初50号
原告衢州市衢江区桃源水电有限公司，住所地浙江省衢州市衢江区峡川镇大桥路。
法定代表人谢文军，执行董事。
委托代理人（特别授权代理）陈惠良，浙江中锐律师事务所律师。
被告衢州市衢江区人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号。
法定代表人朱素芳，区长。
委托代理人（特别授权代理）施雪山，衢州市衢江区水利局工作人员。
委托代理人（特别授权代理）吴乐彪，浙江东昊律师事务所律师。
原告衢州市衢江区桃源水电有限公司（以下简称桃源水电公司）与被告衢州市衢江区人民政府（以下简称衢江区政府）水利行政管理一案，于2016年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后依法组成合议庭，于2016年12月19日公开开庭审理了本案。原告桃源水电公司的法定代表人谢文军及委托代理人陈惠良，被告衢江区政府副区长巫建民及委托代理人施雪山、吴乐彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
衢江区政府防汛防旱指挥部于2015年8月12日向衢州电力局客服中心作出《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》，载明“经防汛检查，衢江区桃源水电站未按初步设计批复要求超高水位蓄水，我区防汛防旱指挥部于2015年6月10日下发督办整改通知，要求6月30日之前完成整改，截至目前电站并未按要求完成整改。为了确保汛期电站上下游群众生命财产安全，现要求贵中心立即对桃源电站采取解列停产，待整改到位并通过蓄水验收后再恢复发电。”
原告桃源水电公司起诉称，2007年9月，原告经批准在衢××××大桥村地方建设装机容量600KW的拦洪蓄水微型水电站。当时设计正常蓄水位高程89.3米，尾水位高84.7米（现因高程基准点精度调校，测绘数据已更正为高位86.67米和低位82.07米）。满水时库长约1200米，河宽平均约65米，满水时库容约11万立方米。2008年12月水电站建成投产，并网发电。2014年5月，因汛期上游冲下的尖锐杂物较多，原水坝采用的橡胶坝材质被划破而溃坝冲毁。2014年6月，原告比较各种坝型材质后，认为新型液压卧床式翻板闸门最合适，并确定生产厂家，委托有资质的单位设计。2014年11月25日，衢州市衢江区水利局（以下简称衢江水利局）评审通过设计报告。生产厂家为原告量身定做了六扇长3.5米*宽10米的翻板闸门。2015年1月29日，生产、安装、调试等全部完工，工程设计、施工、监理、建设四单位验收合格。2015年2月1日正式投产运行发电。2015年6月11日，衢江区政府防汛防旱指挥部向衢州市××川镇人民政府发出《督办通知书》，认为原告水电站现水坝翻板门高程最高值87.11米，比设计汛期蓄水位高程86.67米高出0.44米，要求在2015年6月30日前整改，否则责令停产。原告接到镇政府转达的《督办通知书》后，于2015年6月28日向指挥部提交《关于桃源水电站整改情况的报告》，加强运行管理，严格控制水坝翻板闸门角度，将闸门保持在61度，坝顶高程不超过86.67米，保证汛期最高蓄水位不超过该高度。汛期结束河道干枯时，再从技术上设置翻板门竖立角度的控制挡板，防止工人误操作将门板竖立角度过高而超过高程86.67米。但衢江区政府防汛防旱指挥部仍认为整改不到位，于2015年8月12日作出衢江区防指（2015）6号《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》，对原告作出停产的处罚决定。同年8月14日，防汛防旱指挥部及国家电网工作人员执行解列停产决定。电站工作人员要求保留宿舍的照明用电的请求也被拒绝。被告作出责令停产决定，未给予原告陈述申辩的权利，也未告知救济权利，未直接向原告送达决定文书，损害原告企业职工劳动权，影响政府形象。请求撤销被告2015年8月12日作出的衢江区防指〔2015〕6号《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》。
为证明上述主张，原告向法院提供了以下证据：
1.衢江区政府防汛防旱指挥部《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》（衢江区防指〔2015〕6号），证明被告2015年8月12日对原告作出实施解列停产的行政处罚决定，并在8月14日执行了该决定。
2.衢江水利局《关于衢江区桃源水电站初步设计审查意见的函》（衢江区水利〔2007〕203号），证明衢江水利局2007年9月8日对桃源水电站设计方案进行过论证，批准原告在衢××××大桥村地方建设装机容量600KW的拦洪蓄水微型水电站。
3.桃源水电站堰坝改造工程初步设计报告（送审稿），证明堰坝改造施工设计方案和施工图纸围绕蓄水高程86.67米进行设计。
4.衢江水利局《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号）及相关审查材料，证明2014年改造工程审查文件包括原告送审的签到单、高程复核情况说明、测量报告、卧床式液压翻板闸门加工定作合同、施工图纸等，证明原告的堰坝是经过审查后建造的。
5.衢江区桃源水电站堰坝改造工程施工图，证明改造工程获得批准后，工程按照该施工图进行施工。
6.卧床式翻板闸门实用新型专利证书，证明原告选用的翻板闸门技术先进，技术获得国家知识产权局授予专利证书。
7.原告于庭审中补充提供了水电站厂房主机段横剖面图和水轮发电机组基础图，用以证明超高蓄水会危害发电机组安全，原告不可能超高蓄水。
以上证据均为复印件。
被告衢江区政府答辩称，1.原告起诉对象错误，被诉行为系衢州市衢江区政府防汛防旱指挥部作出，该指挥部是依据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》设立的具有防汛抗旱指挥权的常设的独立行政机构，是独立的组织，应独立承担职责，被告非被诉行为作出主体，作为本案被告主体不适格。2.指挥部履行的职能符合法律、法规规定。其一，指挥部要求衢州电力局客服中心对原告采取解列停产是一种行政措施，非行政处罚。因接村民举报，衢江水利局经委托第三方测量后，证实原告没有按照设计施工，翻板门顶部高程比初步设计意见批复高程高出0.44米。该局遂督促整改，但原告未进行整改。2015年6月11日，指挥部向衢州市××川镇人民政府发出督办通知书并同时抄送原告和衢州电力局客服中心，要求该镇政府督促原告于同月30日前将翻板门高度降至设计高程。如未按要求完成该事项，指挥部将采取解列停产方式强制执行。2015年8月12日，原告仍未按督办通知书要求完成整改，指挥部作出解列停产决定，向衢州电力局客服中心发送《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》并同时抄送原告。同月14日，该客服中心到现场实施了解列停产措施。其二，原告的电站未经验收即开始蓄水发电，没有按照经审查同意的《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》进行堰坝改造。原告上报审查的堰坝改造工程初步设计及衢江水利局批复同意的设计方案中，对改造后的翻版闸门规格表述均为6扇3×10米（高×宽），但原告与厂家签订的合同中确定的规格为3.5×10米，由此造成堰坝改造完成后，翻板门顶部高程为87.11米，比初步设计审查意见批复高程86.67米高出0.44米。其三，原告的堰坝对防洪安全构成威胁，且没有依法排除安全隐患。综上，请求法院判决驳回原告的起诉。
被告在举证期限内提交了如下证据、依据：
第一组（事实证据）：
1．衢江水利局《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号）；2.衢州信赖测绘有限公司桃源电站测量报告及衢州市水利水电勘测设计有限公司《关于衢江区桃源水电站固定堰顶高程和正常蓄水位高程复核情况的说明》。证据1-2共同证明衢江水利局审查同意的设计与完成的改造工程情况不一致。
3.衢江区政府防汛防旱指挥部督办通知书（NO:11）；4.衢江区政府防汛防旱指挥部《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》（衢江区防指〔2015〕6号）。证据3-4共同证明原告水电站的堰坝与衢江水利局同意的设计方案不符合，衢江区政府防汛防旱指挥部发出督办通知以及采取解列停产是行政行为并非行政处罚。
第二组(程序证据)：5.衢州市衢江区政府关于建立及调整防汛防旱指挥部的文件，证明衢江区政府防汛防旱指挥部成立及人员调整情况，衢江区政府非本案适格被告。6.衢江区政府防汛防旱指挥部督办通知书（NO:11）送达回证；7.衢江区政府防汛防旱指挥部《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》送达回证。证据6-7共同证明防汛防旱指挥部在督办过程中将相关通知送达原告，其采取行政措施的程序合法。
第三组（法律依据）：《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《浙江省防汛防台抗旱条例》、《浙江省水利工程安全管理条例》、浙江省水利厅《关于加强小水电建设管理的若干意见》、浙江省人民政府防汛防台抗旱指挥部办公室转发国家防总《关于贵州省黎平县双江水电站水库漫坝事故的通报》的通知，证明指挥部作出的行政措施符合法律法规以及规范性文件的规定。
经庭审质证，被告对原告提供的证据真实性均无异议，对证明对象及原告庭审中补充提供的水电站厂房横剖面图和水利发电机组基础图的关联性有异议，认为原告2014年8月向水利部门提交初步设计报告时，并无定作合同及专利文件。解列停产函非处罚决定，只是通知电力局客服中心。原告设计方案中对门的规格有清楚的表述，原告实际改造的堰坝与设计方案不符。
原告对被告提供的证据真实性无异议，但对证明对象有异议，认为：（1）原告设计和建筑的堰坝完全相符，翻版闸门材料虽为3.5米，但可以通过调整倾斜度做到3米的垂直高度，能够将蓄水高度控制在86.67米的基准指标。（2）从被诉行为记载的内容可以看出被告是采取措施解列停产，属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项规定的责令停产停业。被告主张属于行政措施缺乏法律依据，《中华人民共和国行政强制法》第九条中并无关于停产的行政强制措施类型。（3）被告提供的建立和调整指挥部的文件不能证明被告和指挥部是不同的主体，该指挥部是行政机关内部协调机构，非行政诉讼的主体，应由成立指挥部的衢江区政府承担行政责任。（4）被告没有告知原告有陈述申辩和听证的权利，被告提供的送达回证不能证明被诉行为程序合法。（5）测量报告中记载的翻板闸门高度为87.11米，但蓄水位仍为86.67米，原告并未超过该高度。相关部门对设计方案的审查是全面审查，包括原告建坝采用的原材料、厂家、设计院、监理等资质均已接受过全面审查。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据1衢江区政府防汛防旱指挥部《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》（衢江区防指〔2015〕6号）与被告提供的证据4相同，用以证明被诉行为内容及作出、执行时间，本院予以认定。证据2衢江水利局《关于衢江区桃源水电站初步设计审查意见的函》（衢江区水利〔2007〕203号），用以证明衢江水利局2007年9月8日对桃源水电站设计方案进行过论证并提出修改意见，本院予以认定。证据3桃源水电站堰坝改造工程初步设计报告（送审稿）、证据4衢江水利局《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号）及相关审查材料，分别证明涉案水电站改造工程初步设计报告内容、送审情况及衢江水利局审查意见，本院予以认定。关于原告提供的证据5衢江区桃源水电站堰坝改造工程施工图、证据6卧床式翻板闸门实用新型专利证书、证据7水电站厂房主机段横剖面图和水轮发电机组基础图，因是否按照施工图施工、翻板闸门技术是否获得专利证书及超高蓄水位是否影响发电机组安全不影响涉案水电站改造工程是否符合初步设计方案的判断，对该三份证据的关联性及证明对象，本院均不予认定。
针对被告提供的证据，本院认为，被告提供的第一组证据，包括证据1-4，能够证明衢江水利局对涉案水电站堰坝改造工程初步审计方案的审查意见内容，涉案水电站的改造工程的实际建设情况及衢江区政府防汛防旱指挥部发送督办通知书及作出本案被诉行为的过程及内容，本院对该证明内容予以认定。被告提供的第二组证据中，证据5能够证明衢州市衢江区防汛防旱指挥部成立及人员调整情况，关于本案被告是否适格的证明对象，本院将结合法律综合认定。证据6-7两份送达回证，能够证明相关文书的送达情况，本院予以认定。被告提供的第三组依据，可以证明被告适用法律情况。
经审理查明，原告桃源水电公司建造的桃源水电站位于衢州市××川镇。2014年5月，桃源水电站原设计的橡皮坝被异物划伤爆裂，无法正常蓄水运行。同年7月，原告委托慈溪市水利建筑勘测设计院有限公司承担电站堰坝改造工程设计。同年8月，原告完成桃源水电站堰坝改造工程初步设计报告（送审稿），其中堰坝改造方案为“拦河堰坝与原堰坝长度一致，全长60m，右端为液压控制室，对砼固定堰进行改造后均布6扇3×10m（高×宽）的液控卧床式翻板闸门。”“同时根据厂家提供规格为3×10m（高×宽）的液控翻板闸门安装图，在相应位置开凿支座预留槽、油管、通气管预留槽以及缓冲墩”等。2014年11月25日，衢江水利局作出《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号），“同意改造方案为将原有的橡皮坝改为6扇3*10m（高*宽）的液压卧床式翻板闸门。”“同意维持桃源水电站原正常发电蓄水位86.67m及设计尾水位82.07m（1985国家高程基准）。”2014年6月23日，原告与衢州市河圣水力自控翻板门有限公司签订卧床式液压翻板闸门加工定作合同，约定翻板闸门的定作规格为“10m×3.5m”。该坝建成后，实际由6扇高3.5米，宽10米的卧床式液压翻板闸门组成，闸门板与水平线运行角度为0-80度。2015年6月11日，衢江区政府防汛防旱指挥部向峡川镇人民政府发出督办通知书（NO：11）并抄告原告，认定桃源水电站存在未按设计要求超高水位蓄水，经衢州信赖测绘有限公司测量复核，现状翻板门顶部高程为87.11米，比初步设计批复高程86.67米高出0.44米，严重影响电站上下游群众生命财产安全，要求整改如下：“1.镇政府督促电站在2015年6月30日前将翻板门高度降低至设计高程86.67米，汛期最高蓄水位控制在初步设计批复要求的高程86.67米以下。2.如未按照以上要求完成的，你镇向区防汛防旱汇报，指挥部将依法采取解列停产方式强制执行。”并要求以上内容在2015年6月30日前完成等。2015年8月12日，衢江区政府防汛防旱指挥部向衢州电力局客服中心发出《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》（衢江区防指〔2015〕6号）并抄送原告，载明“经防汛检查，衢江区桃源水电站未按初步设计批复要求超高水位蓄水，我区防汛防旱指挥部于2015年6月10日下发督办整改通知，要求6月30日之前完成整改，截至目前电站并未按要求完成整改。为了确保汛期电站上下游群众生命财产安全，现要求贵中心立即对桃源电站采取解列停产，待整改到位并通过蓄水验收后再恢复发电。”2015年8月14日，衢州电力局客服中心对原告实施解列停产。原告不服，于2016年11月16日向本院提起本案诉讼，请求撤销被告2015年8月12日作出的衢江区防指〔2015〕6号《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》。
本院认为，本案的争议焦点在于衢江区政府作为本案被告诉讼主体是否适格，被诉行为是否属于可诉的行政行为及被诉行为是否合法。关于被告主体是否适格的问题。本院认为，本案中，原告诉请撤销的行为系衢江区政府防汛防旱指挥部于2015年8月12日向衢州电力局客服中心发出的《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》，根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款、《中华人民共和国防汛条例》第七条第一款、《浙江省防汛防台抗旱条例》第八条第一款规定，衢江区政府防汛防旱指挥部是衢江区政府依法设立的指挥本地区的防汛抗洪工作的防汛指挥机构，属于衢江区政府依法设置的内设机构。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，原告对衢江区政府防汛防旱指挥部作出的行为不服，以设立该指挥部的衢江区政府为被告提起行政诉讼，符合法律规定，被告关于本案被告主体不适格的意见与法相悖，本院不予采纳。关于被诉行为是否属于可诉行政行为问题，本院认为，被诉行为虽在形式上属于衢江区政府防汛防旱指挥部向衢州电力局客服中心发出的函件，但该函件明确载明“要求解列停产衢江区桃源水电站”的内容，经实施直接导致原告涉案水电站被解列停产的结果，相关职权部门亦未在该函件之外作出其他具有相同内容的行政行为，被告对被诉行为对原告权利义务构成实际影响亦无异议，该行为属于衢江区政府防汛防旱指挥部在履行行政职权过程中实施的实际影响原告权利义务的行为，属于行政诉讼受案范围。针对被诉行为是否合法的争议焦点。本院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条、《中华人民共和国防汛条例》第七条分别授权各级人民政府防汛指挥机构“在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作”、“在上级人民政府防汛指挥部和同级人民政府的领导下，执行上级防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，统一指挥本地区的防汛抗洪工作。”的职权，《浙江省防汛防台抗旱条例》第九条明确县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构的主要职责包括：“（一）组织防汛防台抗旱知识与法律、法规、政策的宣传和防汛防台抗旱的定期演练；（二）在上级人民政府防汛抗旱指挥机构和本级人民政府的领导下，具体负责指挥、协调本地区的防汛防台抗旱与抢险救灾工作；（三）组织编制并实施防汛防台抗旱预案，审定和批准洪水调度方案和抗旱应急供水方案；（四）组织开展防汛防台抗旱检查，督促有关部门、单位及时处理涉及防汛防台抗旱安全的有关问题；（五）组织会商本地区的汛情、旱情；（六）负责本地区的江河、水库、水闸等洪水调度和抗旱应急供水调度；（七）组织指导监督防汛防台抗旱物资的储备、管理和调用；（八）负责发布和解除紧急防汛期、非常抗旱期；（九）法律、法规和规章规定的其他职责。”针对涉及防汛防台抗旱安全的有关问题，指挥部依法具有组织开展检查，督促有关部门、单位及时处理的职权，除紧急汛期等非常情况外，上述法律、法规并未授权各级人民政府防汛指挥机构采取紧急措施的职权。被告在本案中直接通知相关部门对原告采取解列停产措施，超越了上述法律法规授予的职权范围。被告依据《中华人民共和国防洪法》第四十四条及《中华人民共和国防汛条例》第十五条主张其依法具有法定职权，但《中华人民共和国防汛条例》第十五条系针对汛前的规定，该条规定“各级防汛指挥部应当在汛前对各类防洪设施组织检查，发现影响防洪安全的问题，责成责任单位在规定的期限内处理，不得贻误防汛抗洪工作。各有关部门和单位按照防汛指挥部的统一部署，对所管辖的防洪工程设施进行汛前检查后，必须将影响防洪安全的问题和处理措施报有管辖权的防汛指挥部和上级主管部门，并按照该防汛指挥部的要求予以处理。”根据《浙江省防汛防台抗旱条例》第二十一条规定，浙江省汛期为每年的4月15日至10月15日。遇有特殊情况，县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构可以宣布提前或者延长。本案被诉行为作出于8月12日，处于汛期，《中华人民共和国防汛条例》第十五条不适用于本案。《中华人民共和国防洪法》第四十四条虽针对汛期，但仅授予防汛指挥机构指挥、监督权，该条规定“在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督”，被告据此主张其依法享有直接责令采取解列停产措施的职权，亦缺乏法律依据。综上，本院认为，衢江区政府防汛防旱指挥部于2015年8月12日向衢州电力局客服中心作出《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》，超出其职权范围。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销衢州市衢江区人民政府防汛防旱指挥部于2015年8月12日向衢州电力局客服中心作出的《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》；
案件受理费50元，由被告衢州市衢江区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 朱桂英
代理审判员 颜朝童
人民陪审员 吴春根
二〇一七年三月十四日
书 记 员 何 辛