海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南一中环行初字第10号
原告海南通亚高速公路有限公司。
法定代表人王有科，经理。
委托代理人裴道武，海南至睿律师事务所律师。
委托代理人林巧玲，海南至睿律师事务所律师。
被告五指山市人民政府。
法定代表人陈振聪，市长。
委托代理人李南，五指山市人民政府法制办科员。
委托代理人常培文，五指山市人民政府法制办科员。
被告五指山市国土环境资源局。
法定代表人吴云，局长。
委托代理人谢云，该局工作人员。
委托代理入罗以平，海南金裕律师事务所律师。
原告海南通亚高速公路有限公司（以下简称通亚公司）不服被告五指山市国土环境资源局（以下简称五指山国土局）作出的五土环资字（2013）714号《关于收回国有建设用地使用权决定书》，以五指山国土局、五指山市人民政府（以下简称五指山政府）为被告，于2014年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于2014年7月11日受理后，于2014年7月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成由审判员王东史担任审判长，与审判员蔡于干、审判员吕志飞共同参加的合议庭，书记员陈素园担任本案记录，于2014年8月13日在本院第八审判庭公开开庭审理了本案。原告法定代表人王有科及其委托代理人裴道武、林巧玲，被告五指山政府的委托代理人李南、常培文，被告五指山国土局委托代理人谢云、罗以平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告五指山国土局于2013年12月24日作出的五土环资字（2013）714号《关于收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《收地决定书》），内容为：“你司于1996年取得位于我市阿陀岭海榆中线208公里处一宗土地使用权以来（土地证号：通国用（1996）字第6**号，面积：423000平方米），未进行开发建设，土地长期闲置。2002年8月15日，我局在海南日报公告送达《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十二、四十四条的规定，经五指山市人民政府批准（五府函（2003）69号），现决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书”。
被告五指山政府没有提供证据。
被告五指山国土局于2014年8月5日提供以下证据及其证明内容：1、《关于收回土地使用权及出让土地使用权的请示》（通土字（1996）62号），证明我局拟将国营通什林场土地使用权收回并出让给通亚公司；2、《关于同意收回及出让土地使用权的批复》（通府函（1996）61号，证明五指山政府同意我局将本宗土地出让给通亚公司；3、海南阿陀岭公园规划设计简介，证明通亚公司对本宗土地的开发设计方案；4、《海南民族公园项目可行性研究报告》，证明通亚公司对本项目的开发设计方案；5、《土地登记审批表》及《土地使用证》，证明我局为通亚公司办理了土地使用证；6、《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，证明通亚公司取得土地使用权后，开发建设未达到法律规定要求，我局拟无偿收回，并已告知通亚公司享有的权利；7、《关于无偿收回土地使用权的批复》（通府函（2003）69号）证明五指山政府同意无偿收回通亚公司土地使用权；8、《关于要求暂停海南通亚公司阿陀岭民族文化公园复工建设的请示》，证明通亚公司未按其与林场签订的协议完成补偿工作；9、《关于审定闲置土地认定及处置方案的请示》（五土环资字（2013）620号），证明因通亚公司开发未达到要求，五指山市土地利用管理突出问题专项治理办公室拟按市政府原收地文件，继续完成收地手续；10、关于认定该宗土地为闲置土地和处置意见的批复（五府函（2013）390号），证明五指山政府已认定本宗土地系原告的原因造成土地闲置，决定由五指山国土局按原收地文件向通亚公司下达收地决定书；11、五土环资字（2013）714号《收地决定书》及送达回证，证明五指山国土局根据市政府的批准，已作出无偿收回国有土地使用权决定书并送达给通亚公司；12、《闲置土地处置外业调查表》，证明本宗地土地开发建设未达法律规定要求；13、海南省人民政府《行政复议决定书》，证明本案已经过行政复议程序，并已维持五指山国土局作出的《收地决定书》。
原告通亚公司诉称，1996年7月原告依法取得原通什市人民政府颁发的土地证号为通国用（1996）字第6**号《国有土地使用证》，依法取得位于通什市海榆中线208处423000平方米（共634.56亩）的国有土地使用权。2013年12月24日，被告五指山国土局作出五土环资字（2013）714号《收地决定书》，原告依法向被告五指山政府申请行政复议，被告五指山政府于2014年1月7日决定不予受理。原告向海南省人民政府申请行政复议，海南省人民政府于2014年6月25日作出琼府复决（2014）96号《行政复议决定书》，决定维持五土环资字（2013）714号《收地决定书》。原告不服特提起诉讼。原告认为，《收地决定书》存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权等一系列违法情形，依法应予以撤销。理由：一、《收地决定书》认定事实主要证据不足，与事实严重不符。1、《收地决定书》认定原告取得涉案土地未进行开发建设严重错误。本项目前期投资1500万元，原告从1996年5月30日起至1998年10月12日，先后投入巨额资金13390340.86元（2011年还投入408000元用于总体规划和地界标桩制作、定桩）对该土地进行了相关土地及青苗赔偿、工程设计、基础设施及道路施工建设、项目报建、财政借款等开发建设工作。包括完成了土石方、水坝等工程，第一期工程大厅广场停车场土石方工程，广场斗牛场歌舞场挡土墙，斗牛场歌舞场明沟暗沟检查井，大厅暗沟生活水沟挡土墙、预制管、贮水池，场地坪井、茅星井时工、计时台班等工程。被告五指山国土局经调查并于2011年1月20日作出的《关于海南通亚高速公路有限公司用地问题调查报告》，亦确认原告投入10125706.03元巨额资金对该土地进行开发建设的事实。因此，《收地决定书》认定原告未对土地进行开发建设与事实严重不符。2、原告未能进行后续开发建设该土地，完全是因为政府或政府部门等原因导致土地闲置。原通什市人民政府在1996年7月3日出让涉案土地给原告作为兴建海南民族公园用地，在原告动工开发建设本项目时，五指山市规划部门在1997-2010年五指山市土地利用总体规划中，将该宗地的471.82亩土地变更为农用地，导致原告无法进行开发建设。之后，原告多次向被告申请办理更换土地证，但被告五指山国土局长期不按照相关法律法规为原告换发国有土地使用证，导致原告无法办理项目开发建设的相关手续。另外，该宗地存在的历史遗留问题较多，涉及单位和个人的土地纠纷、青苗赔偿问题极为繁杂，原通什市人民政府在出让给该土地给原告时，双方既没有签订相关建设用地出让合同，也没有约定相关土地出让金和青苗补偿标准，且没有妥善处理通什林场及职工、村民小组的关系。在原告进场动工开发建设时，遭到有关单位、职工和村民阻拦，影响了原告投资开发建设该土地，原告为此花费了大量的人力、物力和时间才妥善处理该纠纷，从而造成延误开发建设时间，其责任根本不在原告。二、被告五指山国土局作出的《收地决定书》所适用的法律、法规错误。1、《土地管理法》第三十七条针对的非农业建设占用耕地闲置的相关处罚情形，而本案涉案土地中为国有林地及公路，不能适用该法条。2、《城市房地产管理法》第二十六条适用的前提是“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的”，本案涉案土地系用于兴建海南民族公园的旅游建设用地，而非进行房地产开发。因此，本案土地也不属于《城市房地产管理法》第二十六条调整的对象。3、《海南经济特区土地管理条例》第四十二条规定的是受让人从出让合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额25%的，由政府无偿收回土地使用权，而本案双方没有签订出让合同，也没有约定动工开发日期，不应适用该条法规。该条例第四十四条规定的是划拨土地不按规定使用的情形，本案涉案土地属于出让地，不属于政府划拨土地，也不应适用该条法规。因此，被告五指山国土局作出的《收地决定书》所适用的上述法律法规是错误的。而且本案原、被告双方没有签订出让合同，没有约定开工日期，无证据证明原告已满两年未开发该宗地，故被告以上述法律法规为依据无偿收回涉案土地，没有事实依据。再者，造成土地闲置系被告原因，应按《闲置土地处置办法》第十二条等规定选择延长动工开发期限等方式执行。三、被告五指山国土局处置本案闲置地行政程序严重违法。首先，被告五指山国土局作出《收地决定书》前，从未按照《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定的程序向原告送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》，从未书面告知原告有申请听证的权利，亦未履行告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，从而剥夺了原告依法享有陈述权和申辩权的程序性权利。因此，被告五指山国土局处置本案闲置地行政程序严重违法。四、被告五指山国土局作出无偿收地行政行为属于越权违法行政。《土地管理法》第三十七条第一款、《海南经济特区土地管理条例》第四十二条明确规定无偿收回国有土地使用权的行政主体是县级以上人民政府。因此，被告五指山国土局作出的《收地决定书》属于越权违法行政。五、被告作出《收地决定书》还违反了信赖保护原则。被告五指山国土局称其作出《收地决定书》所依据的是五府函（2003）69号批准。但本案的事实是，五指山政府分别在2011年11月15日、2011年12月2日召开了专题会议、常务会议，中共五指山市委常委在2011年12月6日组织了会议，全部审议通过原告继续使用该宗土地，并且五指山市城市规划委员会还于2012年2月24日专门对本项目进行审议同意本项目的相关容积率指标等事宜。在此情况下，原告也已经做好了全部的复工准备，并向市政府等单位发函告知或请求协调有关复工事宜。被告五指山国土局却依据被告五指山政府十年前作出的、早已没有实际履行也从未向原告送达的不发生法律效力的批复，从而决定收回原告依法享有的国有土地使用权，违反了信赖保护原则。综上所述，被告五指山国土局所作出的《收地决定书》，存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权等一系列违法行政行为。为维护原告的合法权益，请求判令撤销五指山市国土环境资源局于2013年12月24日作出的五土环资字（2013）714号《收地决定书》，本案诉讼费由被告负担。
原告提供以下证据及证明内容：第一组证据：《关于兴建民族公园的批复》（通计统字（1996）第066号）、《中华人民共和国国有土地使用证》（通国用（1996）字第627号），证明原告于1996年6月28日办理了兴建海南民族公园的立项手续，并于1996年7月依法取得了位于通什市海榆中线208处423000平方米的国有土地使用权；第二组证据：阿陀岭民族文化公园项目已支付的费用明细表、1996年5月28日50万元的借款借据、四份缴款书（其中1996年5月30日40万元及10万元、6月10日100万元、7月29日50万元共）、1996年7月29日50万元的借据、1999年1月25日土地赔偿费5万元的票据、1999年4月21日确权费1万元的票据、1997年11月26日修路费2万元的收据、1996年8月26日占道费5000元收款收据、1996年4月16日报建费2万元收款收据、七份青苗补偿款收款收据（其中1996年7月29日26310元、12月24日1773元、1999年1月21日1万元、3月25日4000元、1998年1月25日3万元、3月17日15000元、11月13日1万元）、1997年10月16日林木赔偿款1万元的收据、迁移坟墓赔偿款收条（其中1997年11月14日200元、11月18日200元、11月28日200元、12月14日400元、1998年1月9日1000元）、《征用土地补偿协议书》、1996年7月30日土地补偿款27000元的收据、《海南阿陀岭民族文化公园工程设计合同》（设计费用88000元）、《海南阿陀岭公园工程设计合同》（设计费用15万元）、《阿陀岭公园变电站补充合同》（工程造价17万元）、原告与海南钢铁公司公司建设公司》签订的《建筑工程施工合同书》、《工程决算书》（5969266.37元）、原告与福建省第一建筑工程公司海南公司签订的《建筑工程施工合同书》、《阿陀岭文化公园第一期工程决算》（4691791.49元）、《五指山市阿陀岭热带雨林天堂养生度假旅游区策划与概念规划合同书》、海口国景环境艺术有限公司出具的29400元收款证明及相应的收据、114000元《协议》、《五指山市国土环境资源局关于海南通亚高速公路有限公司用地问题调查报告》，证明原告从1996年5月30日起至1998年10月12日，先后投入巨额资金13390340.86元对该土地进行了相关开发建设，《五指山市国土环境资源局关于海南通亚高速公路有限公司用地问题调查报告》也证实原告投入了10125706.03元；第三组证据：《五指山市国土环境资源局关于海南通亚高速公路有限公司用地问题调查报告》、2011年11月15日《五指山市人民政府专题会议纪要》、2011年12月2日的《五指山市人民政府常务会议纪要》、2011年12月6日《中共五指山市委常委会会议纪要》、五指山市住房和城乡建设局2012年3月15日同意《五指山阿陀岭热带雨林国际度假养生堂》项目建设、五指山市城市规划委员会办公室2012年2月24日第二十三期会议纪要、2010年8月28日《关于要求换证的申请》、2012年5月20日《关于要求更换阿陀岭民族文化公园国有土地使用证的申请》、2012年5月26日《关于阿陀岭民族文化公园项目复工续建的请示》、2012年10月16日《关于阿陀岭热带雨林国际度假养生堂项目若干问题的请示》、2012年11月6日《关于请求五指山市人民政府下达续建开发市阿陀岭民族文化公园用地问题的请示》，证明涉案土地闲置系五指山市规划部门在1997-2010年五指山市土地利用总体规划中，将该宗地的471.82亩土地变更为农用地，导致了原告无法将该土地作为旅游建设用地进行开发建设，且被告五指山国土局拒为原告换发国有土地使用证，从而导致原告根本无法办理本项目开发建设的相关手续；涉案土地闲置与原告没有关系；第四组证据：《五指山市国土环境资源局关于收回国有建设用地使用权决定书》、五指山市人民政府《不予受理行政复议申请决定书》、海南省政府行政复议决定书，证明被告五指山国土局作出的收地具体行政行为及原告不服已提起行政复议；原告补充的证据：1、企业机读档案登记资料，证明原告的股东包括华源国际投资（香港）有限公司和五指山市扶贫经济贸易开发总公司，本案所涉及的财政借款及涉案相关开发建设以五指山市扶贫经济贸易开发总公司签署相关合同及其他文件，实际上也是通亚公司出资进行开发建设；2、《五指山阿陀岭热带雨林国际度假养生天堂》规划设计图册、《关心下一代﹤全国青少年热带雨林生态健康文化基地﹥项目合作协议书》，证明原告于2010年4月30日委托海口国景环境艺术有限公司对项目用地进行总体规划设计，本项目作为旅游建设项目，还与中国关心下一代工作委员会健康体育发展中心开展有关合作，设计单位已经交付设计成果，五指山市住房和城乡建设局也已同意本项目的规划设计。
五指山政府答辩称，一、2013年，五指山国土局调查发现登记在通亚公司名下的通国用（1996）字第627号宗地存在闲置问题。根据《行政处罚法》第41条规定的程序，五指山国土局于2002年8月15日在《海南日报》刊登《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，依法告知原告关于作出收地行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利。由于通亚公司没有提出申辩意见，2003年7月7日，根据五指山国土局请示，五指山政府作出《关于无偿收回土地使用权的批复》（五府函（2003）69号），同意无偿收回该宗地土地使用权。2013年12月7日，五指山国土局拟请五指山政府根据原收地批文（五府函（2003）69号），无偿收回国有建设用地使用权。2013年12月24日，五指山政府作出《关于认定土地证号为通国用（1996）字第627号宗地为闲置土地和处置意见的批复》（五府函（2013）3**号），并决定由五指山国土局作出收地决定书送达通亚公司。2013年12月27日，五指山国土局向通亚公司下发了《收地决定书》，至此该宗闲置土地的收回程序已走完。二、五指山政府非本案适格被告。五指山国土局于2013年12月24日作出的《收地决定书》（五土环资字（2013）714号），决定收回通亚公司的土地使用权，虽然该文是经过五指山政府批准同意。但在文件上署名的是五指山国土局，对外发生法律效力的收地决定系该局作出。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。因此，通亚公司以五指山政府为本案被告于法无据。三、五指山国土局作出的《收地决定书》于法有据，不存在超越权限。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条第2款和《海南省闲置土地认定和处置规定》第三十条的规定，五指山国土局作为五指山市的土地行政主管部门，在作出收地决定时已经过五指山政府的批准，因此，不存在通亚公司所说的超越职权问题。四、通亚公司认为土地闲置的原因为政府原因的理由不充分。通亚公司认为因政府调整规划造成其不能开发无事实依据。在可开发时间内，通亚公司没有完成开发，致使现在无法进行建设，是其自身原因造成的；至于征地补偿工作未完成，造成农民、职工阻挠施工的问题，在当时情况下，是由取得《国有土地使用证》的用地单位直接与农民集体等被征用对象结清各项补偿款，五指山国土局只负责办理相关手续，通亚公司取得土地使用权后，没有按约定完成征地赔偿工作，不履行支付相应款项的义务，导致项目无法开发建设，闲置至今，那也是企业自身的原因。综上所述，五指山国土局作出《收地决定书》，程序合法，适用法律准确，恳请法院依法驳回通亚公司的诉讼请求。
五指山国土局答辩称：一、关于作出《收地决定书》的事实与法律依据。1996年7月，通亚公司取得五指山国土局颁发的通国用（1996）字第627号国有土地使用证，取得该宗地开发建设使用权。2013年，五指山国土局调查发现通亚公司闲置该宗土地。原告于1997年8月动工建设，平整了一小部分土地并修建了挡土墙。原告开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1／3、已投资额占总投资额不足25%，已于1999年停建，且中止开发建设已满1年，土地闲置原因应为企业原因。因原告闲置土地，五指山国土局于2013年12月27日依据《行政处罚法》第41条规定的法定程序作出《收地决定书》并送达通亚公司，已无偿收回该宗土地使用权。二、通亚公司认为土地闲置的原因为政府调整规划造成其不能开发的理由不充分。当时土地并未像现在严格要求净地出让，土地开发也没有严格的规划限制，从通亚公司动工建设至今，并没有相关政府部门阻止其进行开发建设的任何证据。在可开发时间里，通亚公司没有完成开发，致使现在无法进行建设，是其自身原因造成的。对于五指山国土局行政行为未越权等其他答辩理由与五指山政府答辩意见一致，请求驳回通亚公司的诉讼请求。
原告及被告提供的上述全部证据均在庭审中进行了质证，合议庭并当庭对证据进行认证。合议庭的认证意见：
（1）对被告五指山国土局提供的证据的认证意见：原告对证据1-5的真实性、关联性、合法性均无异议，本院对该5份证据予以确认。原告对证据6的真实性、关联性、合法性均有异议，认为该证据内容及送达方式违法，对证据7形式的真实性无异议，对其内容及合法性、关联性有异议。本院认为证据6-7是政府部门作出的涉案土地的收地程序，与本案有关联，故其真实性、关联性本院予以确认，但被告五指山国土局未穷尽其他送达方式的前提下直接公告送达存在程序不当，对其合法性本院不予确认。原告对证据8-10的真实性、关联性、合法性不予认可。本院认为证据8是通什林场针对涉案土地给五指山政府作出的请示，其真实性、关联性、合法性本院予以确认。证据9-10是两被告之间就本案土地处置的内部函件，对其关联性、合法性本院予以确认，但对其内容的真实性因原告不予认可，两份证据内容本身不能证明土地闲置原因全系原告所为，故对其内容真实性本院不予确认。原告对证据11-13形式的真实性及关联性予以认可，对其内容的真实性及合法性不予认可，认为证据11被告没有依法送达原告，在送达方式上违法，认为作出证据11的主体不合法，因为依照法律规定作出收地决定的主体应当是五指山政府而不是五指山国土局。本院认为，对证据11、证据13内容中认定原告未进行开发建设与事实不符，且证据11在送达方式上未穷尽其他送达方式的前提下直接公告送达存在程序违法，作出收地决定主体存在违法，故对证据11、证据13内容的真实性及合法性不予确认，对证据12的真实性及合法性本院予以确认。被告五指山政府对被告五指山国土局提供的全部13份证据的真实性、关联性、合法性均无异议。
（2）对原告提供的证据的认证意见：二被告对原告提供的第一组证据的真实性、关联性、合法性没有异议，本院予以确认。二被告认为原告提供的第二组证据的真实性及合法性无法确认，建议由合法的鉴定机构进行认定。本院认为被告五指山国土局向五指山政府作出的《五指山市国土环境资源局关于海南通亚高速公路有限公司用地问题调查报告》中确认原告已投入了10125706.03元进行开发建设，对该款项本院予以确认，但对超出部分二被告认为应进行鉴定，原告对超出部分款项是否为本项目投入的资金因未经过鉴定，缺乏证据支持，对超出的部分款项本院不予确认。二被告对原告提供的第三、第四组证据及原告补充的证据1、2的真实性、关联性、合法性没有异议，本院予以确认。
根据当事人提供的证据经庭审审查及当事人在庭审中一致的陈述，本案可以认定以下事实：
1996年6月28日，原通什市计划统计局作出《关于兴建民族公园的批复》（通计统字（1996）第066号），同意通亚公司在位于阿陀岭海榆中线208公里处兴建海南民族公园项目，前期工程投资1500万元（计划总投资1亿元人民币）。1996年7月3日，根据五指山国土局的请示，五指山政府作出《关于同意收回及出让土地使用权的批复》（通府函（1996）61号），同意收回国营通什林场位于阿陀岭海榆中线208公里处423000平方米（约634.5亩，其中通什林场国有林地559.5，国有土地62.32亩，公路12.68亩）土地出让给通亚公司，作为兴建海南民族公园用地，土地使用年限为50年，自1996年7月至2046年7月止，土地四至为：东至680等高线，西至海榆中线，南至水沟，北至640等高线。同日，五指山国土局就该出让地向原告颁发了通国用（1996）字第627号国有土地使用证。
另查明，原告通亚公司于1997年11月27日成立，其股东包括华源国际投资（香港）有限公司和海南省通什市扶贫经济贸易开发总公司（以下简称通什扶贫公司），公司法定地址为海南省五指山市迎宾路山城酒店旁，目前企业状态为登记成立。由于原告通亚公司取得国有土地使用证时，该公司尚未成立，在该公司成立前，为开发建设该项目，在涉及签署相关文件时，曾以其股东通什扶贫公司名义进行，包括1996年至1997年间，通什扶贫公司就本项目先后与天津市艾迪机电技术公司签订的《海南阿陀岭民族文化公园工程设计合同》、《海南阿陀岭公园工程设计合同》、《阿陀岭公园变电站补充合同》、与海南钢铁公司公司建设公司》签订《建筑工程施工合同书》，与福建省第一建筑工程公司海南公司签订《建筑工程施工合同书》。由于二被告出让该宗土地给原告时，没有与原告签订《国有土地使用权出让合同》，也没有约定相关土地出让金和青苗补偿标准，没有妥善处理通什林场及职工、村民小组的关系，原告进场施工后仅对其与五指山国土局及冲山镇番茅村委会番芭村民小组签订的《征用土地补偿协议书》所约定的土地赔偿款予以全部支付，但原告对其于1997年11月27日与国营海南省通什林场签订《征用林地协议书》约定的征地补偿款未予支付。原告进场施工开发期间，通什市规划部门于1997年在制定1997年
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2010年通什市土地利用总体规划时，将该宗土地中的471.82亩变更为农用地。原告知道后自2008年起至2010年8月28日止、以及2012年5月20日，原告先后多次口头或书面向被告五指山国土局申请换发土地证，被告五指山国土局没有给原告重新换发土地使用证，导致原告在办理项目建设的相关手续受阻。由于二被告对涉案土地出让手续不完善，造成原告履行开发项目手续受阻，且原告亦未向国营通什林场支付完征用土地补偿款，项目于1999年停工至今。2011年1月20日，五指山国土局作出《关于海南通亚高速公路有限公司用地问题调查报告》，确认原告在该项目第一期工程中（大厅广场停车场土石方工程，广场、斗牛场、歌舞场挡土墙，歌舞场明沟暗沟检查井，大厅暗沟生活水沟挡土墙、预制件、储水池，场地平整、劳星计时工、计时台班，大门外挡土墙工程，外围山斜坡挡土墙工程，广场、停车场、歌舞场土方外运，下水道排污管工程，土地赔偿款等）已投入资金10125706.03元进行开发建设。原告称包括原告委托海口国景环境艺术有限公司策划、规划设计项目结算、设计图纸以及其他各项行政事业性收费等等总共已投入该项目工程有票据的为18506430.80元，但二被告认为多出部分未经鉴定无法认定为本项目支出。
还查明，2002年8月15日，被告五指山国土局在《海南日报》上刊登《收回国有土地使用权事先告知书》，拟以原告取得土地使用权后满6年未开发建设为由，无偿收回涉案土地使用权；2003年7月7日，五指山政府作出五府函（2003）69号《关于无偿收回土地使用权的批复》（以下简称69号批复），同意五指山国土局上报的无偿收回包括原告在内的6家公司闲置国有土地使用权的请示意见，但未落实履行。2011年1月20日，根据原告提交的《关于续建阿陀岭民族文化公园项目报告并更换国有土地使用证的申请》，五指山市委和市政府常务会议经研究，形成市委常委会二届94号会议纪要、市政府专题会议第33期会议纪要和市政府常务会议二届四十四次会议纪要，同意原告继续使用该宗土地，但要求申请人必须重新完善土地安置补偿手续，并限期开发。之后，原告拟恢复项目建设，并进行了测绘等工作。2013年11月19日，五指山市土地利用管理突出问题专项治理工作领导小组办公室对涉案土地进行外业调查，查明该土地现状为闲置多年，土地杂草丛生未开发的情形。2013年12月7日，五指山国土局经向五指山政府请示无偿收回土地获得批准后，于2013年12月24日作出五土环资字（2013）714号《收地决定书》。该决定书主要内容为：“你司取得该宗土地使用权以来，未进行开发建设，土地长期闲置。2002年8月15日，我局在海南日报公告送达《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十二条、第四十四条的规定，经五指山政府批准（五府函（2003）69号），现决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书”。该决定书于2013年12月27日直接送达给原告法定代表人王有科。原告于2014年1月23目向五指山政府申请行政复议，五指山政府经审查，于2014年1月27日决定不予受理，同年3月27日，原告向海南省行政复议机关申请行政复议。海南省行政复议机关于2014年6月25日作出琼府复决（2014）96号《行政复议决定书》，决定维持被告五指山国土局作出的五土环资字（2013）714号《收地决定书》。原告不服于2014年7月7日向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案双方主要争议的焦点为：一是五指山政府是否为本案的适格被告；二是五指山国土局是否具有作出五土环资字（2013）714号《收地决定书》的行政主体资格；三是五土环资字（2013）714号《收地决定书》认定事实是否清楚和适用法律是否正确；四是五指山国土局作出五土环资字（2013）714号《收地决定书》是否符合法定程序。
（一）关于五指山政府是否为本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案被诉的五土环资字（2013）714号《收地决定书》是以五指山国土局名义作出，故五指山国土局方为本案适格被告，五指山政府非本案适格被告。原告以五指山政府作为被告一并起诉没有法律依据，应依据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，另行裁定驳回原告对五指山政府的起诉。
（二）关于五指山国土局是否具有作出五土环资字（2013）714号《收地决定书》的行政主体资格的问题。五指山国土局作出五土环资字（2013）714号《收地决定书》的主要法律依据是土地管理法第三十七条和《海南经济特区土地管理条例》第四十二条，但该两条明确规定有权作出无偿收地决定的只能是五指山市政府，而并非其下属部门五指山市国土局。尽管《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》以及《海南经济特区土地管理条例》有关条款对国土行政管理部门无偿收地作出了相关规定，但根据立法法第七十九条第一款之规定，应以土地管理法作为处理本案的法律依据。因此，五指山国土局有关其具备作出本案收地决定的理由不能成立，原告主张五指山国土局不具备作出五土环资字（2013）714号《收地决定书》的行政主体资格理由成立，应予支持。
（三）关于五土环资字（2013）714号《收地决定书》认定事实是否清楚和适用法律是否正确的问题。原告主张已投入项目开发资金达18506430.80元，但五指山国土局作出《关于海南通亚高速公路有限公司用地问题调查报告》仅确认原告在该项目第一期工程中投入资金10125706.03元，二被告认为原告主张已投入18506430.80元的相关费用未经鉴定无法确认。由于原告开发第一期工程投入资金的事实存在，其已投入10125706.03元的事实在五指山国土局在调查报告中予以确认，五土环资字（2013）714号《收地决定书》认定原告未进行开发建设属认定事实不清，证据不足。另外，原告仅支付完其与被告五指山国土局及番芭村民小组签订协议书所约定的土地赔偿款，但对其与国营海南省通什林场签订的协议书约定的征地补偿款未予支付存在过错。而二被告出让该宗土地给原告时，没有与原告签订《国有土地使用权出让合同》，没有约定相关土地出让金和青苗补偿标准，没有妥善处理通什林场及职工、村民小组的关系，被告五指山国土局给原告颁发国有土地使用证确认该宗地为海南民族公园旅游项目后，通什市规划部门又将涉案土地中的471.82亩变更为农用地，被告五指山国土局也未重新给原告更换土地使用证，由于二被告对涉案土地出让手续不完善，变更土地用途，造成原告未能按原有国有土地使用证确定的项目土地用途履行相关审批手续，导致项目停工，二被告也存在一定的过错责任。据此，造成涉案土地未能继续开发建设而闲置的原因系二被告及原告的共同责任，五指山国土局以土地闲置全系原告责任属认定事实不清，证据不足。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案二被告的行为属于本法条规定的但书情形，土地管理法及《海南经济特区土地管理条例》等法律法规关于无偿收回土地的规定也是基于用地权人的应承担的全部过错责任，因此，本案五指山国土局作出的收地决定所认定的事实及适用法律错误，应予撤销。
（四）关于五指山国土局作出五土环资字（2013）714号《收地决定书》是否符合法定程序的问题。行政机关无偿收回国有土地使用权的具体行政行为属于行政处罚范畴，行政处罚法第三十一条、第三十二条明确规定，行政机关在进行行政处罚前应履行事先告知义务。《闲置土地处置办法》第五条、第九条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十六条、第三十一条等行政规章也明确规定，行政机关作出有关收地决定前应向行政相对人依法送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》和《听证权利告知书》等书面文件，而且送达方式应按照行政处罚法第四十条及民事诉讼法第九十二条规定予以执行。本案中，被告五指山国土局未穷尽其他送达方式的前提下于2002年8月15日在《海南日报》上刊登《收回国有土地使用权事先告知书》，违反了行政处罚法第四十条及民事诉讼法第九十二条的规定，属于送达程序违法，而且刊登《收回国有土地使用权事先告知书》后，二被告当时并没有作出收地决定行为，至2011年1月20日原告提交续建本项目及更换土地使用权证的申请后，五指山政府同意原告继续使用该宗土地，但五指山国土局以涉案土地仍未开发闲置为由，于2013年12月24日作出五土环资字（2013）714号《收地决定书》前，未履行上述法律法规关于行政机关在作出行政处罚前应履行事先告知义务，以及向行政相对人依法送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》和《听证权利告知书》等书面文件的相关法定义务，违反了法定程序。
综上所述，被告五指山国土局作出的无偿收回原告国有土地使用权的决定存在主要证据不足、适用法律、法规错误、程序违法、超越职权，故其作出的五土环资字（2013）714号《收地决定书》依法应予撤销。案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3、4目之规定，判决如下：
撤销被告五指山市国土环境资源局于2013年12月24日作出的五土环资字（2013）714号《关于收回国有建设用地使用权决定书》。
案件受理费人民币50元由被告五指山市国土环境资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 王东史
审判员 蔡于干
审判员 吕志飞
二〇一四年十月八日
书记员 陈素园
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
《海南经济特区土地管理条例》
第四十二条国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额25%的，由市、县、自治县人民政府报请原批准机关批准，无偿收回土地使用权。
第四十四条有下列情形之一的，由土地行政主管部门报原批准机关批准，收回划拨土地使用权：
（一）用地单位已经撤销或者迁移的；
（二）未经原批准机关同意，连续2年未使用土地的；
（三）不按批准的用途使用土地的。
《中华人民共和国立法法》
第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。
……
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以','2018-09-26
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《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百九十七条人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定拍卖、变卖担保财产，当事人依据该裁定可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以向人民法院提起诉讼。
《最高人民法院关于适用的解释》 第三百七十二条人民法院审查后，按下列情形分别处理：
（一）当事人对实现担保物权无实质性争议且实现担保物权条件成就的，裁定准许拍卖、变卖担保财产；
（二）当事人对实现担保物权有部分实质性争议的，可以就无争议部分裁定准许拍卖、变卖担保财产；
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