四川省雅安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)雅行初字第92号
原告牟治贵，男，汉族，住四川省雅安市名山区。
原告龙本雷，男，汉族，住四川省雅安市名山区。
原告龙德祥，男，汉族，住四川省雅安市名山区。
原告龙德锦，男，汉族，住四川省雅安市名山区。
四原告共同委托代理人张合刚，北京市盛廷律师事务所律师。
被告雅安市人民政府,地址：四川省雅安市雨城区。
法定代表人兰开驰，职务市长。
委托代理人于健，雅安市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。
委托代理人郭凤林，四川雅州律师事务所律师。
被告四川省人民政府,地址：四川省成都市锦江区。
省长委派参加诉讼人员彭枝杏，四川省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王玮立，四川省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人肖中伟，四川省人民政府法制办公室工作人员。
原告牟治贵、龙德祥、龙本雷、龙德锦不服被告雅安市人民政府（以下简称雅安市政府）土地行政征收及被告四川省人民政府（以下简称四川省政府）土地行政复议一案，向本院提起诉讼。本院于2015年11月30日受理后，依法组成合议庭，于2016年1月22日公开开庭审理了本案。原告牟治贵、龙德祥、龙本雷、龙德锦及其委托代理人张合刚，被告雅安市政府的委托代理人于健、郭凤林，四川省政府的委托代理人王玮立、肖中伟、被告四川省政府省长委派参加诉讼人员彭枝杏等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月，四川省政府办公厅印发《关于印发芦山地震灾后恢复重建城乡住房建设等11个专项规划的通知》（川办发〔2013〕47号），将建设川藏铁路成都至雅安段纳入芦山地震灾后恢复重建基础设施建设专项规划。2015年1月20日，雅安市政府发布《征收土地公告》。2015年3月3日，雅安市国土资源局发布《关于川藏铁路（名山段）项目补偿安置方案公告》。2015年3月30日，雅安市国土资源局经开区分局土地开发储备交易中心作为甲方与乙方前进乡桥楼村一组、五组分别签订《四川雅安经济开发区土地征收协议书》。牟治贵、龙本雷、龙德锦、龙德祥不服上述征收行为，于2015年8月6日向四川省政府申请复议。四川省政府受理并经延期后作出《行政复议决定书》，认为被申请人（雅安市政府）征收雅安市名山区前进乡桥楼村一组、五组集体土地用于建设川藏铁路成都至雅安段，采取边建边报批方式并无不妥，维持雅安市政府征收土地及地上附着物的行为。牟治贵、龙本雷、龙德锦、龙德祥不服，向本院提起诉讼。
原告牟治贵、龙本雷、龙德锦、龙德祥诉称：原告因与雅安市国土资源局信息公开一案，在诉讼过程中于2015年7月27日知悉雅安市政府2015年1月20日发布的《雅安市人民政府征收土地公告》。该公告涉及的范围包括原告所在的雅安市名山区前进乡桥楼村。根据《征收土地公告办法》第五条规定，征收土地公告应载明征地批准机关、文号、时间和用途。该公告仅列明国务院、国土资源部和四川省政府各自发布的规范性文件，未载明批准的征收土地文件。雅安市政府在未获国务院批准征收土地方案的情形下，无权发布征收土地公告，更无权实施征收土地行为，其发布的征收土地公告和实施征收土地行为严重违法，属超越职权。四川省政府作出的复议维持决定错误。请求：1.确认雅安市政府征收原告房屋、土地（使用的）及其他地上附着物行为违法；2.撤销四川省政府作出的川府复决〔2015〕112号行政复议决定。
被告雅安市政府答辩称:川藏铁路成都至雅安段属于芦山地震灾后恢复重建基础设施建设项目，雅安市政府在征收过程中采取边建边报批，符合法律、政策规定，程序合法。请求依法驳回原告诉讼请求。
被告四川省政府答辩称:根据国务院《关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》、国土资源部《关于实行芦山地震灾后恢复重建特殊支持政策措施的通知》的规定，对抗震救灾和灾后恢复重建用地，涉及农用地转用和土地征收的，可以边建边报批，按用地审批权限办理用地手续。另根据四川省人民政府办公厅《关于印发芦山地震灾后恢复重建城乡住房建设等11个专项规划的通知》，建设川藏铁路成都至雅安段属于芦山地震灾后恢复重建基础设施建设项目。因此，雅安市政府征收四川省雅安市名山区前进乡桥楼村一组、五组集体土地用于建设川藏铁路成都至雅安段，采取边建边报批方式并无不妥。四川省政府复议予以维持符合法律规定。原告的诉讼请求应予以驳回。
被告雅安市政府向本院提交了以下证据、依据：
1.《芦山地震灾后恢复重建基础设施建设专项规划》（川办发〔2013〕47号节选），拟证明川藏铁路成都至雅安段纳入芦山地震灾后恢复重建基础设施建设专项规划。
2.《雅安市人民政府征收土地公告（川藏铁路名山段建设用地）》，拟证明依法发布了征地公告，征地程序合法。
3.《雅安市国土资源局关于川藏铁路（名山段）项目补偿安置方案公告》，拟证明市国土资源局依法发布了补偿安置公告，征地程序合法。
4.《四川雅安经济开发区土地征收协议书》，拟证明雅安市国土资源局经济开发区分局土地储备交易中心依法与雅安市名山区前进乡一组、五组签订土地征收协议。
5.成雅铁路经开区前进乡桥楼村分户面积图复印件，拟证明征收雅安市名山区前进乡一组、五组集体土地是用于建设川藏铁路成都至雅安段。
6.关于川藏铁路（名山段）项目建设用地的情况说明，拟证明川藏铁路（名山段）项目建设用地的土地征收正在报批中。
7.征收土地公告、安置补偿方案公告张贴照片，拟证明雅安市政府、市国土资源局依法张贴了公告。
8.政策法律法规：国发〔2013〕28号、国土资发〔2013〕55号，拟证明灾后恢复重建的政策法律依据，征收农用地的可以边建边报批。
经庭审质证，原告对被告雅安市政府的证据发表质证意见如下：证据1，关联性有异议，与本案不存在关联性；本案原告诉行政行为的合法性，该份证据只能证明川藏铁路列入专项规划，不能证明其合法性；真实性有异议，该份证据仅是部分，并不是完整的证据，也没有盖章。证据2，真实性无异议，合法性有异议，被告实施征收土地行为，但是未经省级政府、国务院批准，其列举的三个规范性文件仅属于政策，违反了土地管理法的规定，不能作为实施的依据。证据3，与本案不存在关联性；被告在未经省级政府、国务院批准不合法。证据4，在没有看到原件的情况下，对真实性有异议；合法性有异议，征地协议书的签订，应当是省级政府、国务院批准下作出的征收协议，前置程序违法，签订协议书违法。证据5，仅能证明原告的土地在征收范围内，但不能证明征收行为是合法的。证据6，在行政诉讼过程中形成，不具有合法性，不能作为证据使用。证据7，不能出示原始载体，不具有真实性；对合法性有异议，前置程序违法，其余程序均为违法行为，征收的土地面积已经超过省级审批，应该由国务院审批。另，对国发〔2013〕28号、国土资发〔2013〕55号，雅安市政府实施土地征收行为，必须按法律进行，现其按照政策进行实施，当国家政策违反土地管理法时，不能适用。川办发〔2013〕47号明确载明边建边批的前提是进行了规划，在没有经过国务院和省级政府的批准，不能进行边建边报批。
被告四川省政府对被告雅安市政府的证据予以认可。
被告四川省政府向本院提交了以下证据、依据：
1.原告行政复议申请书，拟证明原告提出行政复议的真实情况。
2.行政复议决定书（川府复决〔2015〕112号），拟证明被告的审查过程和审查意见，边建边批不代表只建不批。
3.《国务院关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发〔2013〕28号）；4.《国土资源部关于施行芦山地震灾后恢复重建特殊支持政策措施的通知》（国土资发〔2013〕55号）；5.《四川省人民政府办公厅关于印发芦山地震灾后恢复重建城乡住房建设等11个专项规划的通知》（川办发〔2013〕47号）。证据3-5，拟证明雅安市人民政府边建边批的依据。
6.征收土地公告；7.雅安市国土资源局关于川藏铁路（名山段）项目补偿安置方案公告；8.四川雅安经济开发区土地征收协议书。证据6、7、8，拟证明雅安市政府征收行为的事实。
经庭审质证，原告对被告四川省政府的证据发表质证意见如下：证据1，对证据的三性无异议。证据2，真实性无异议，合法性有异议，四川省政府做出的复议决定是不合法的，作出的征收土地没有国务院批准。证据3-8，质证意见与证据2一致。另，作出的复议决定没有经过负责人讨论，程序违法。
被告雅安市政府对四川省政府的证据无异议。
原告向本院提交的证据有：
1.身份证复印件，拟证明原告的身份情况。
2.雅安市政府征收土地公告，拟证明雅安市政府实施了征地行为，其征收行为是违法的，原告的土地在征收范围内。
3.行政复议决定书（川府复决〔2015〕112号），拟证明原告提出行政复议，省政府复议维持，存在程序违法。
4.挂号信封和挂号跟踪查询结果，拟证明原告收到行政复议的时间，并在期限内提出行政诉讼。
5.受理案件及缴费通知书；6.传票；7.雅安市国土资源局提供的证据清单；8.雅安市国土资源局关于牟治贵等四人申请政府信息公开的函复。证据5-8，拟证明原告就征地行为要求雅安市国土局进行政府信息公开及原告知悉雅安市政府发布公告和征地行为的时间。
9.国土资源部信息公开告知书，拟证明川藏铁路项目未经国土资源部进行审批。
10.四川省国土资源厅政府信息公开告知书，拟证明川藏铁路项目未经省国土资源厅审批。
11.房屋证明，拟证明原告征收土地范围内有合法房屋，对房屋有合法的使用权。
经庭审质证，被告雅安市政府、四川省政府对原告的证据发表质证意见如下：对证据1-7，无异议；证据8-11，与本案无关联。
本院对上述证据认证如下：上述证据均符合证据的客观性、真实性，且均能从不同侧面反映本案相关事实，与本案具有关联。本院结合上述证据以及原告提出的异议综合对上述证据认定并确认以下案件事实。
经审理查明，2013年7月，国务院、国土资源部、四川省政府先后印发《国务院关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发〔2013〕28号），《国土资源部关于实行芦山地震灾后恢复重建特殊支持政策措施的通知》（国土资发〔2013〕55号），《四川省人民政府关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》（川府发〔2013〕37号），规定对抗震救灾和灾后恢复重建用地，可根据需要先行使用或安排供地。规定不涉及农用地转用和土地征收的，由市县国土资源部门办理用地手续；涉及农用地转用和土地征收的，可以边建设边报批，按用地审批权限办理用地手续；涉及占用耕地的，可以边占边补，实行占补平衡。2013年7月，四川省政府办公厅印发《关于印发芦山地震灾后恢复重建城乡住房建设等11个专项规划的通知》（川办发〔2013〕47号），将建设川藏铁路成都至雅安段纳入芦山地震灾后恢复重建基础设施建设专项规划。
2015年1月20日，雅安市政府发布《征收土地公告》，载明：征收土地用途为川藏铁路（名山段）建设用地，征收范围包括雅安市名山区联江乡、马岭镇、蒙顶山镇、前进乡、双河乡、永兴镇、车岭镇、红星镇等乡、镇的集体土地共计1949.9175亩。2015年3月3日，雅安市国土资源局发布《关于川藏铁路（名山段）项目补偿安置方案公告》。2015年3月30日，雅安市国土资源局经开区分局土地开发储备交易中心作为甲方与乙方前进乡桥楼村一组、五组分别签订《四川雅安经济开发区土地征收协议书》，载明：因川藏铁路（名山段）项目建设的需要，达成土地征收协议。
另查明，牟治贵、龙本雷、龙德锦、龙德祥不服上述征收行为，于2015年8月6日向四川省政府申请复议，四川省政府受理并经延期后作出《行政复议决定书》，认为被申请人（雅安市政府）征收雅安市名山区前进乡桥楼村一组、五组集体土地用于建设川藏铁路成都至雅安段，采取边建边报批方式并无不妥。同时告知被申请人应及时完善相关工作，在建设的同时按照规定及时报批。维持雅安市政府征收申请人牟治贵、龙本雷、龙德锦、龙德祥所在村组土地及地上附着物的行为。牟治贵、龙本雷、龙德锦、龙德祥不服，向本院提起诉讼。
本院认为，按照《国务院关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》、《国土资源部关于实行芦山地震灾后恢复重建特殊支持政策措施的通知》、《四川省人民政府关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》等的规定，对抗震救灾和灾后恢复重建用地，涉及农用地转用和土地征收的，可以边建边报批，按用地审批权限办理用地手续。另根据四川省政府办公厅《关于印发芦山地震灾后恢复重建城乡住房建设等11个专项规划的通知》，川藏铁路成都至雅安段建设纳入芦山地震灾后恢复重建基础设施建设专项规划。因此，雅安市政府在征收四川省雅安市名山区前进乡桥楼村一组、五组集体土地程序中，采取边建边报批方式并无不妥。且在具体征收过程中依法发布了征收公告、安置补偿公告、签订土地征收协议，程序合法。四川省政府在复议程序中审查事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。原告诉讼请求无事实和法律依据，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告牟治贵、龙本雷、龙德锦、龙德祥的诉讼请求。
本案案件受理费50元由原告牟治贵、龙本雷、龙德锦、龙德祥负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 王 强
审判员 孙智勇
审判员 杜文庆
二〇一六年二月二十五日
书记员 陈 煦
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。