四川省万源市人民法院
行 政 判 决 书
???????????(2015)万源行初字第3号
原告曹仕斌，男，汉族，住四川省万源市。
委托代理人张成文，四川天维律师事务所律师。
被告万源市石塘乡人民政府
地址：四川省万源市石塘乡迎宾路15号。
法定代表人张莉娜，乡长。
委托代理人李开碧，女，汉族，住四川省万源市，系该乡人民政府副乡长。
委托代理人田崇武，男，汉族，住四川省万源市太平镇曹家湾，系被告乡政府综治办主任。
原告曹仕斌诉被告万源市石塘乡人民政府依法履行法定职责一案，本院于2015年5月6日受理后，于5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月28日公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人、被告委托代理人到庭参加诉讼。诉讼中，经本院组织协调无果。本案现已审理终结。
被告万源市石塘乡人民政府对原告曹仕斌请求解决土地使用权争议的申请，于2015年3月26日作出了《万源市石塘乡人民政府关于曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的调解意见》。
被告万源市石塘乡人民政府为支持其诉讼请求，于2015年5月21日向本院出示了下列证据和依据：
1、曹仕斌人民调解申请书（2012年5月29日），申请事项，要求杨洪燕归还其土地，拟证明曹仕斌向万源市石塘乡人民调解委员会申请要求杨洪燕归还其土地的事实。
2、石塘乡调解委员会调解终结书，主要内容为：曹仕斌与杨洪燕的宅基地使用权纠纷因曹仕斌证据不能证明其诉求万源市石塘乡人民调解委员会于6月29日调解终结。拟证明万源市石塘乡人民政府调解委员会对曹仕斌与杨洪燕的土地使用纠纷，于2012年6月29日调解终结的事实。
3、万源市石塘乡人民政府《关于前进社区二组曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的处理意见》（石府［2012］97号），主要内容为：对原告曹仕斌与王成玖土地纠纷一事调查结果为李隆国、王成玖出售给杨洪燕修建住房的土地没有占用原告曹仕斌的土地，对其要求归还的诉求不予支持，本意见为万源市石塘乡人民政府最终处理意见。拟证明万源市石塘乡人民政府于2012年7月16日，对曹仕斌与王成玖土地纠纷处理终结的事实。
4、万源市人民政府万行复决字［2012］05号行政复议决定书（复印件），主要内容为：因认定事实不清，证据不足，决定对万源市石塘乡人民政府于2012年7月16日作出的《关于前进社区二组曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的处理意见》（石府［2012］97号）予以撤销。拟证明石府［2012］97号处理意见，被万源市人民政府予以撤销的事实。
5、曹仕斌调解申请书（2015年3月19日），主要内容为：再次申请万源市石塘乡政府调解委员会重新调解，为多卖我土地一事还被打伤致残不能劳动，特希政府和调解委员会依法执政，拟证明原告曹仕斌向被告万源市石塘乡人民政府提起调解申请的事实。
6、石塘乡前进社区居委会证明，主要内容为：石塘乡前进社区枣树坝组在第二轮土地承包过程中，因该组组织机构不健全（没有设置村民小组长），土地承包情况复杂等多种原因，没有向村民进行土地发包，也没有颁发农村土地承包经营权证。拟证明原告曹仕斌所在枣树坝组未进行第二轮土地承包的事实。
7、征用土地协议（复印件，征用方万源市石塘乡人民政府，被征用方曹仕斌，协议时间为2007年1月26日）主要内容为：万源市石塘乡人民政府为实施场镇第三期工程，需征用曹仕斌土地，约定征用曹仕斌土地1307.32平方米（1.96亩），作为新场镇用地，永久性征用，于2007年1月31日前一次性支付曹仕斌土地补偿费、安置费、青苗补偿等费35280.00元。拟证明征用了原告曹仕斌1.96亩土地的事实。
8、涉争土地现场测绘图（曹仕斌在场签字确认），拟证明涉争土地的面积概况。
9、曹仕斌第一轮土地承包登记册（复印件），拟证明曹仕斌第一轮土地承包地块情况。
10、会议记录（2015年3月23日，议题调解曹仕斌土地纠纷问题），主要内容为：原告曹仕斌委托代理人张成文提出争议土地大方田已无法还原，面积无法证实，万源市石塘乡人民政府应对土地争议作出决议，若不能达成调解意见，政府要作出一个意见或行政决策，当事人对处理意见不满，可以在30日内向人民政府提出行政复议等，拟证明万源市石塘乡人民政府组织召开会议对曹仕斌土地纠纷进行调解，未达成调解协议的事实。
11、陈美政调查笔录，主要内容为：曹仕斌在1982年从大方田（涉争土地）退0.433亩土地给陈美政支付李光华。拟证明曹仕斌从涉争土地大方田退出0.433亩土地的事实。
12、冉茂和调查笔录，主要内容为：2007年万源市石塘乡场镇三期开发与曹仕斌签订《征用土地协议》，征用曹仕斌大方田土地1.96亩，其屋后山包括在所征1.96亩土地中，因规划为街道故予以硬化。拟证明万源市石塘乡人民政府从原告曹仕斌处征用土地情况。
13、刘崇杰调查笔录，主要内容为：1、柳树村枣树坎组《土地下户账簿》中注明曹仕斌大方田2.2亩、秧田0.182亩、冬水田0.48亩，退0.433亩由李光华收；2、秧田0.182亩、冬水田0.148亩不属于大方田；3、曹仕斌另行占有“鸡哈田”、“水背沟”、“沙坑”，共计0.3亩；4、1981年土地下户时曹仕斌家里共分的5.5人的承包田，共计2.552亩，后因违反计划生育政策退0.433亩，实际分得2.119亩，减去秧田0.182亩、冬水田0.148亩，余下便是大方田实际面积1.789亩。拟证明原告曹仕斌土地下户时农田承包等情况。
14、王成玖调查笔录，主要内容为：杨洪燕的地基是王成玖与李隆国卖给他的，为被告万源市石塘乡人民政府从曹仕斌处征收的土地，属于李隆国、王成玖所有，不属于曹仕斌所有。拟证明杨洪燕地基土地来源等情况。
15、陈革调查笔录，主要内容为：万源市石塘乡第三期场镇建设由社区统一征收土地，交由开发商王成玖、李隆国开发。开发商将规划为街道的土地进行硬化，然后将其他土地规划成4m×14.5m的地基出售给农户。拟证明万源市石塘乡第三期场镇建设土地开发情况。
16、万源市人民政府《关于同意石塘乡总体规划的批复》，主要内容为：《关于石塘乡总体规划的请示》，经万源市人民政府研究，同意石塘乡的集镇总体规划。拟证明万源市石塘乡集镇建设经万源市人民政府审批许可的事实。
17、《中华人民共和国农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》第二条。
18、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第二款。
原告曹仕斌诉称：我于1982年承包万源市石塘乡前进社区集体土地（原柳树村二组）后，由我一家耕种。2007年1月26日，万源市石塘乡人民政府与我签订《征用土地协议》，将我承包的部分大方田土地1.96亩征用，作为场镇用地，其余部分承包地未签订协议和给付补偿。2011年2月，开发商李隆国、王成玖将我承包的大方田土地出售给杨洪燕建房，我出面阻止无果。同年8月16日，我申请万源市石塘乡人民政府调解处理该土地权属纠纷。2012年7月16日，被告万源市石塘乡人民政府作出石府（2012）97号《万源市石塘乡人民政府关于前进社区二组曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的处理意见》，认定李隆国、王成玖出售给杨洪燕修建住房的土地是属于李隆国、王成玖所有，对我要求杨洪燕归还的诉求不予支持。同年8月5日，我向万源市人民政府申请行政复议。11月16日，万源市人民政府作出万行复决字（2012）05号行政复议决定书，撤销了被告万源市石塘乡人民政府作出的石府（2012）97号《处理意见》。之后，我向被告万源市石塘乡人民政府申请对土地纠纷作出处理，但被告万源市石塘乡人民政府依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定于2015年3月26日作出《万源市石塘乡人民政府关于曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的调解意见》，显然属于适用法律错误。诉请人民法院判令被告万源市石塘乡人民政府履行法定职责，对我大方田的土地使用权争议依法作出行政处理决定。
原告曹仕斌为支持其诉讼请求，向本院出示了下列证据：
1、曹仕斌居民身份证（复印件），拟证明原告曹仕斌身份信息。
2、万源市石塘乡人民政府《关于前进社区二组曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的处理意见》（石府［2012］97号），主要内容及拟证事实同被告万源市石塘乡人民政府证据3一致。
3、万源市人民政府万行复决字［2012］05号行政复议决定书（复印件），主要内容及拟证事实同被告万源市石塘乡人民政府证据4一致。
4、万源市石塘乡人民政府《关于曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的调解意见》（2015年3月16日出具），主要内容为：曹仕斌与王成玖（杨洪燕）土地使用权纠纷一案，经过多次组织曹仕斌双方座谈调解，均不能达成和解协议，万源市石塘乡政府应曹仕斌的请求，于2015年3月23日再次组织双方进行调解，最终双方无法达成调解协议，调解终结。调解意见为：没有证据证明王成玖占用原告曹仕斌的承包耕地，双方当事人如不服调解意见，可向万源市土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向万源市人民法院起诉。拟证明被告万源市石塘乡人民政府对原告曹仕斌与王成玖土地使用权纠纷于2015年3月26日作出调解意见的事实。
被告万源市石塘乡人民政府辩称：本案涉争大方田土地属于前进社区枣树坝组集体所有，原告曹仕斌不具有该土地的使用权资格。涉争土地大方田的使用权归属属于民事法律调整范畴，我府不具有处理该民事纠纷的法定职权。我府依据《中华人民共和国农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》第二条和《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第二款之规定，作出调解意见符合法律规定，依法履行了法定职责。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
上述证据已经当庭举证、质证，原告对被告万源市石塘乡人民政府出示的证据1-6、9、10、16无异议，对证据7认为乡人民政府不具有征用土地的权利不具合法性，对证据8、11、12、13、14、15认为不具真实性，对证据17、18认为适用法律错误，应依据《中华人民共和国土地管理法》作出行政处理决定；被告万源市石塘乡人民政府对原告曹仕斌出示的证据无异议。
本院对原告曹仕斌出示的3份证据和被告万源市石塘乡人民政府出示的证据1-6、8、9、10、16、17、18予以采信。被告万源市石塘乡人民政府出示证据11、12、13、14、15与本案不具有关联性，不予采信，证据7无法与原件核对，难以确定其真实性，不予采信。
经审理查明：原告曹仕斌系四川省万源市石塘乡前进社区枣树坝组村民。1982年第一轮土地承包时，原告曹仕斌承包了该村“大方田”部分土地2.2亩。2007年被告万源市石塘乡人民政府开展石塘乡集镇建设工程，将原告曹仕斌承包的部分大方田土地1.96亩“征用”后，交与开发商李隆国、王成玖进行集镇建设。2011年2月，开发商李隆国、王成玖将涉争的大方田部分土地出售给杨洪燕修建住房。同年5月，杨洪燕在涉争土地上动工修建房屋，原告曹仕斌以该土地为其承包土地为由出面阻拦，要求杨洪燕归还涉争土地未果。同年8月16日，原告曹仕斌就杨洪燕在涉争土地上建房一事，申请万源市石塘乡人民调解委员会调解。同月20日，万源市石塘乡人民调解委员会以原告曹仕斌证据不足，且不同意调解委员会调解意见为由终结调解。2012年5月29日，原告曹仕斌再次向万源市石塘乡人民调解委员会提起调解申请，要求杨洪燕归还其土地。同年6月29日，万源市石塘乡人民调解委员会以同样理由终结调解。原告曹仕斌随后向被告万源市石塘乡人民政府提起申请，要求李隆国、王成玖将出售给杨洪燕的涉争土地予以归还。同年7月16日，被告万源市石塘乡人民政府作出石府［2012］97号《关于前进社区二组曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的处理意见》，认定李隆国、王成玖出售给杨洪燕修建住房的土地，没有占用原告曹仕斌承包的土地，对原告曹仕斌要求返还涉争土地的请求不予支持。8月15日，原告曹仕斌向万源市人民政府提起行政复议。11月16日，万源市人民政府以被告万源市石塘乡人民政府认定事实不清，证据不足为由作出撤销被告万源市石塘乡人民政府作出的石府［2012］97号《关于前进社区二组曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的处理意见》的复议决定。2015年3月19日，原告曹仕斌书面向被告万源市石塘乡人民政府提起调解申请：“再次申请石塘乡政府调解委员会重新调解，为多卖我土地一事还被打伤致残不能劳动，特希政府和调解委员会依法执政。”同月23日，被告万源市石塘乡人民政府组织原告曹仕斌与王成玖、杨洪燕进行调解。原告曹仕斌委托代理人张成文提出若不能达成调解协议，被告万源市石塘乡人民政府应当作出行政决策。同月26日，被告万源市石塘乡人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》第二条和《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第二款之规定作出《关于曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的调解意见》，该调解意见结论为：没有证据证明王成玖占用原告曹仕斌的承包耕地……原告曹仕斌遂向我院提起行政诉讼，请求责令被告万源市石塘乡人民政府依法履行法定职责。庭审后，被告万源市石塘乡人民政府书面向本院承诺，于2015年9月13日前对原告曹仕斌与王成玖土地纠纷一事依法处理。
同时查明：2011年，涉争大方田土地已由杨洪燕修建住房。
本院认为：原告曹仕斌对其与王成玖、杨洪燕土地争议，2015年3月19日向被告万源市石塘乡人民政府申请调解，但在其后被告万源市石塘乡人民政府组织的调解过程中，原告曹仕斌的委托代理人张成文明确表示，若不能达成调解协议，政府应作出行政决策。该表述虽由张成文提出，但系经原告曹仕斌的合法授权，应视为原告曹仕斌的真实意思表示，故原告曹仕斌向被告万源市石塘乡人民政府就其与王成玖、杨洪燕的土地争议申请解决，本院予以认定。被告万源市石塘乡人民政府，对原告曹仕斌的申请，应依法予以审查。对不属于其法定职权范畴的，应予以明确回复。对属于其法定职权范畴的，应依法作出行政处理决定。被告万源市石塘乡人民政府于2015年3月26日作出的《关于曹仕兵与王成玖土地纠纷一事的调解意见》，属于民事法律行为，而非行政行为。综上，被告万源市石塘乡人民政府对原告曹仕斌提起的行政申请，未依法履行法定职责，属于行政不作为。诉讼中，被告万源市石塘乡人民政府承诺在一定期限内依法作出处理，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第三项之规定，判决如下：
被告万源市石塘乡人民政府在本判决生效之日起六十日内，对原告曹仕斌的行政申请依法作出处理。
案件受理费50元，由被告万源市石塘乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于达州市中级人民法院。
审 判 长 ?张 文化
代理审判员 ?童 凤莉
人民陪审员 ?李 玖祥
二〇一五年七月二十七日
书 记 员 ?刘??星