安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖行终758号
上诉人（一审原告）宋阔昌，男，1954年10月8日出生，汉族，住安徽省寿县。
委托代理人姚风球，男，1955年7月13日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
委托代理人宣相泉，男，1954年4月10日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
被上诉人（一审被告）寿县人民政府，住所地安徽省寿县宾阳大道国投大厦。
法定代表人程俊华，该县县长。
委托代理人王传凯，该县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郑海龙，安徽郢都律师事务所律师。
上诉人宋阔昌因诉寿县人民政府行政复议决定一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人宋阔昌及其委托代理人姚风球，被上诉人寿县人民政府的副县长贺大龙及委托代理人王传凯、郑海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宋阔昌向一审法院起诉称，2006年8月，寿县卫生和计划生育委员会（简称寿县卫计委）通过民主筛选，任命其担任寿县双桥镇卫生院院长，由其接管该卫生院并自负盈亏至2008年1月。后因工作需要，调离至镇阳卫生院担任副院长。其接管时，双桥镇卫生院只有数间简陋的房屋，其他有价资产及医疗设备一无所有。经营期间的运转资金和所聘医务人员工资均由其发放。其也依约上交了年度行政管理费4500元（缴款日期为2007年10月30日）。为应付上级主管部门对财务管理考核，只是在形式上做了工资报表。故其在经营管理寿县双桥卫生院时，虽然没有签订承包合同，但与寿县卫计委形成了事实行政合同关系。离职后几年内，其多次要求寿县卫计委和寿县双桥卫生院结算其承包经营期间的投入资产，未果。2016年3月2日，其向寿县卫计委递交《资产清算审计申请书》，寿县卫计委在一定的期限内未予答复。2016年4月11日，其向寿县人民政府申请行政复议，寿县人民政府作出寿复不受〔2016〕4号不予受理决定。请求依法撤销寿县人民政府作出的寿复不受〔2016〕4号不予受理决定，判令寿县人民政府对其复议申请立案审理。
一审法院审理查明，2016年3月1日，宋阔昌向寿县卫计委邮寄递交了《资产清算审计申请书》，要求对2006年8月至2008年1月，其担任寿县双桥镇卫生院院长期间所投入的资产和设备价值进行审计。次日，寿县卫计委收到该申请。2016年4月11日，在未得到寿县卫计委答复的情况下，宋阔昌向寿县人民政府申请行政复议。2016年4月18日，寿县人民政府以宋阔昌申请的事项不属于《行政复议法》规定的受案范围为由，作出寿复不受〔2016〕4号不予受理决定，并于同日邮寄送达。
一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的……。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：……（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算……。”宋阔昌于2016年3月1日向寿县卫计委邮寄递交《资产清算审计申请书》，寿县卫计委于2016年3月2日收到上述申请。针对此类申请，法律未明文规定寿县卫计委履行答复的期限，故依据上述法律规定，如果寿县卫计委不予答复，宋阔昌申请复议的期限应自2016年3月2日起满60日才开始计算，而宋阔昌于2016年4月11向寿县人民政府递交书面的复议申请，显然未满60日，不符合法律规定。另外，宋阔昌主张其与寿县卫计委之间形成事实行政合同关系，无充分证据予以证明。宋阔昌向寿县卫计委提出的资产清算审计申请，不属于寿县卫计委的法定职责，宋阔昌可以通过其他合法途径予以解决。寿县人民政府以宋阔昌申请的事项不属于《行政复议法》规定的受案范围为由，作出寿复不受〔2016〕4号不予受理决定，于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋阔昌的诉讼请求。案件受理费50元，由宋阔昌负担。
宋阔昌上诉称，1、一审程序违法。一审中，寿县人民政府在主要负责人不能到庭情况下，委托寿县卫计委下属某镇中心卫生院副院长和律师作为委托代理人参加诉讼，违反法律规定。2、宋阔昌是就寿县人民政府以申请事项不属于行政复议法规定的受案范围为由作出被诉不予受理决定提起诉讼的，一审法院以未满60日、及无充分证据证明其与寿县卫计委形成事实行政合同关系为由判决驳回诉讼请求，属司法权代替行政权。请求撤销一审判决，判令寿县人民政府对其行政复议申请受理立案审查。
寿县人民政府答辩称，1、一审判决认定宋阔昌申请复议期限不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定正确。2、一审判决对被诉不予受理决定审查全面。3、寿县人民政府在一审中的委托代理人身份符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
寿县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议申请书及所附的相关证据材料，证明宋阔昌申请复议的事实和所提交的材料；2、《关于宋阔昌申请资产清算审计一事的情况说明》及附件，证明寿县卫计委向寿县法制办作出的答复书所依据的证据材料，故寿县人民政府作出不予受理决定有事实依据；3、行政复议申请书邮寄快递单；4、行政复议案件处理标签；5、复议文书拟文封面及文稿；6、不予受理决定书及送达回证，以上4份证据证明寿县人民政府作出被诉不予受理决定程序合法。
宋阔昌在一审中向法庭提供的证据有：1、寿县人民政府寿复不受〔2016〕4号《不予受理决定书》，证明宋阔昌在法定期限内提起行政诉讼；2、《关于宋阔昌案件情况说明函》、《证明》，证明宋阔昌在管理寿县双桥卫生院期间，与寿县卫计委之间形成事实的行政合同关系；3、（2016）皖0422民初字463号民事裁定书，证明宋阔昌与寿县卫计委之间非平等民事主体，而是不平等的行政管理与被管理关系。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”本案中，宋阔昌于2016年3月1向寿县卫计委递交《资产清算审计申请书》，申请寿县卫计委“委托有资质的会计事务所，对宋阔昌自负盈亏包干承揽寿县双桥镇卫生院，自2006年8月至2008年1月底经营期间，所投入的资产和设备价值（不含房产）”进行清算审计。对宋阔昌的该项申请，现行法律、法规并未规定寿县卫计委有作出答复或进行处理的职责。宋阔昌认为其与寿县卫计委之间存在事实行政合同关系，故寿县卫计委对其申请具有答复的法定职责。首先，宋阔昌与寿县卫计委是否存在事实行政合同关系，不是本案的审查范围；其次，即使双方存在事实行政合同关系，对因履行或解除行政合同产生的争议，其可依法另循法律途径予以救济，寿县卫计委也并不因此负有对其提交的资产清算审计申请进行答复或处理的法定职责。故寿县人民政府认为宋阔昌的申请事项不属于行政复议受案范围，遂决定不予受理，并无不当。
宋阔昌上诉称寿县人民政府一审中的出庭人员身份不符合法律规定，一审程序违法。经审查，一审第一次开庭时，宋阔昌对寿县人民政府的出庭人员身份提出异议，一审法院决定休庭，另行安排开庭时间。第二次开庭时，寿县人民政府委托其法制办的工作人员王传凯及一名律师作为代理人参加诉讼，并不违反法律规定。
综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。宋阔昌的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人宋阔昌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋 鑫
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一七年二月十三日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。