浙江省嘉兴市南湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙0402行初83号
原告董阿香，女，1941年5月10日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。
委托代理人：周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。
被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会，住所地嘉兴市中环南路花园路口616号。
负责人李国明，主任。
委托代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。
原告董阿香为与被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会（以下简称嘉兴市建委）不履行法定职责及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月4日公开开庭审理了本案。原告董阿香的委托代理人周雪林，被告嘉兴市建委的出庭负责人孙兴辰及其委托代理人李亚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嘉兴市建委针对原告董阿香向其提出的《履责申请书》，于2017年11月22日作出《对董阿香履责申请书的答复函》，函中回复：一、嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目属于水利工程项目，被告不具备对水利工程项目进行查处的行政职能；二、被告未参与原告户原有房屋的征收补偿及相关拆除过程，依法不属于申请恢复房屋原状的赔偿义务机关；三、原告以浙江省住房和城乡建设厅（以下简称浙江省住建厅）作出的行政复议决定撤销被告颁发的《建设用地规划许可证》（地字第330411201400004号）为由向被告申请国家赔偿一案（嘉建赔字[2017]2号），依法决定对原告的赔偿申请不予赔偿，故对原告在履责申请书中提出的赔偿请求不再重复处理。
原告董阿香诉称，原告的房屋位于嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目所在区域，因项目建设需对原告房屋进行征收，但该项目属于违法建设项目，其项目建设损害了原告的合法权益。原告向被告提出《履责申请书》，被告作出《对董阿香履责申请书的答复函》。原告认为被告认定事实不清、法律适用错误，现提起行政诉讼，请求判令：1、撤销被告作出的《对董阿香履责申请书的答复函》；2、被告履行申请书所要求查处嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目的行政职责、退还原告的宅基地、承包田、承包地并赔偿原告损失85万元人民币；3、诉讼费由被告承担。
原告董阿香向本院提交了以下证据：
1.履责申请书1份，证明原告向被告提出查处及赔偿申请的事实。
2.《对董阿香履责申请书的答复函》1份，证明被告未按照城乡规划法第64条规定的内容进行查处，且没有对原告的赔偿请求予以赔偿的事实。
3.浙建复决[2016]17号《行政复议决定书》1份，证明秀湖水库项目建设用地规划许可证已被撤销，该项目为违法的建设项目，被告应该进行查处。
4.杭州市中级人民法院（2016）浙01行终513号《行政判决书》1份、地字第330411201400004号建设用地规划许可证1份、秀洲区人民法院（2010）嘉秀民初字第856号《民事调解书》1份、浙江省农村集体土地承包权证1份、集体土地建设用地使用证1份、农村私人建房用地呈报表1份，证明原告的房屋在涉案项目的规划范围之内，原告与本案有利害关系。
经质证，被告对原告提供的证据的真实性均无异议，但证据3及证据4中的行政判决书并没有确认本案所涉及的规划用地许可证损害了原告的合法权益，与本案没有关联性，证据4中的农村集体土地承包权证、集体土地建设用地使用证及农村私人建房用地呈报表是的真实性予以确认，但与本案无关联性。
被告嘉兴市建委辩称：一、对原告的履责申请依法作出书面答复的基本经过。2017年9月26日，被告收到原告邮寄的《履责申请书》，在该申请书中，原告向被告提出三项申请事项：一是请求对嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目进行查处；二是请求对原告的房屋恢复原状；三是请求退还原告的宅基地、承包田、承包地并赔偿其损失85万元人民币。虽然原告的上述三项请求毫无法律依据及事实依据的情形简单明了，但为慎重起见，被告仍然组织规划、法制及法律顾问等相关人员，调集了原告近年来以相同事由相继提起行政复议、行政诉讼等过程中形成的资料，经过认真研究分析，确认原告要求被告查处的嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）工程项目属于水利工程项目，从立项到审批，均不在被告依法承担的行政职能范围之内，被告对该项目并无调查处理权利；原告要求被告恢复其房屋原状、退其宅基地、承包田、承包地并赔偿其损失若干人民币，违反国家赔偿法基本规定，因其上述要求明显只可能与征地补偿过程有关，被告并非土地征收部门，依法不属于由征地补偿行为引起的行政赔偿申请的赔偿义务机关，更何况原告在上半年已经以同一事由向被告提出过行政赔偿申请，被告按照《国家赔偿法》的规定程序，对原告的赔偿申请也依法作出了行政处理决定，同时告知了不服该行政决定的法律救济途径。原告在诉讼时效内并未对该不予赔偿决定提起行政诉讼。基于上述事实及法律规定，被告对原告的履责申请，于2017年11月22日依法作出《对董阿香履责申请书的答复函》，并于23日邮寄送达原告。二、被告对原告的履职申请依法作出的书面答复行为，符合法律规定及相关事实，且该答复行为本身仅属于一种意思表达，并未对原告的权益产生任何不利影响，原告的诉讼请求依法不能成立。行政机关的权利和职能范围，来源于法律规定和本级政府的职能分工，被告作为本级政府的城市建设和规划主管机关，无论是相关法律规定还是本级政府的“三定”方案，涉案的嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）建设项目从立项、审批到项目实施的各个阶段，被告均不是其中的行政主管部门。按照行政工作的程序规定，被告并不具有对该工程项目的查处职权和责任。如果该项目在土地征收过程中涉及原告的房屋及宅基地、承包田、承包地的补偿事项，被告也不可能参与其中。虽然杭州市中级人民法院作出的（2016）浙01行终513号《行政判决书》撤销了西湖区人民法院的一审判决和省建设厅的行政复议决定，但撤销理由只是认定了董阿香与涉案土地具有利害关系；虽然浙江省住建厅重新作出的浙建复决[2016]17号《行政复议决定书》撤销了地字第330411201400004号《建设用地规划许可证》，但撤销的理由只是认为土地性质尚处于集体土地阶段时无须核发建设用地规划许可证。即无论是杭州中院的判决，还是省建设厅的行政复议决定，并无任何关于地字第330411201400004号《建设用地规划许可证》的颁发行为已经或可能损害原告合法权益的认定或判决。被告认为，规划许可行为是对建设单位的建设用地是否符合城乡规划进行审查的行为，并不直接或间接处分任何土地或房屋的权属，也不会引起任何土地或房屋权属的改变。虽然地字第330411201400004号《建设用地规划许可证》存在无须颁发而颁发的行政瑕疵，但这一瑕疵并不会产生损害原告合法权益的后果。原告在收到被告此前作出的不予行政赔偿决定书后，不依法走行政诉讼的救济途径，却在诉讼时效过后再以所谓的《履责申请书》旧事重提，其行为本身就是违反法律规定的不当做法。综上，被告对原告的履责申请作出的书面答复行为，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
被告嘉兴市建委向本院提交了以下证据：
1.《履责申请书》1份，证明原告提交履责申请书的事实。
2.《对董阿香履责申请书的答复函》及邮寄面单各1份，证明被告对原告履责申请依法作出书面答复并邮寄送达的事实。
3.《国家赔偿申请书》1份，证明原告此前曾就同一事项向被告提出行政赔偿申请的事实。
4.嘉建赔字[2017]2号《国家赔偿决定书》及邮寄面单各1份，证明被告对原告依法作出不予赔偿决定并告知救济权利的事实以及向原告送达了该决定书的事实。
被告嘉兴市建委提供的法律法规依据有：《中华人民共和国国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。
经质证，原告对证据1的真实性无异议，该申请书中明确记载了原告请求被告对嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目进行查处的申请，依据城乡规划法第64条的规定，被告具有查处职能，被告未提供立案查处的相关证据。对证据2真实性无异议，原告确认收到该答复函，但该答复函没有告知涉案项目是否合法，是否办理了相应的规划许可，被告没有进行查处，由于原来的建设用地规划许可证导致原告的房屋以及农田被占用，没有规划许可证的前提下致使原告失去了居住权和对土地的承包经营权。对证据3真实性无异议，但该证据恰恰证明了原告因房屋被强拆土地被占用，曾向被告提出过赔偿申请，但是没有得到赔偿。对证据4真实性无异议，但该赔偿申请书尾部载明的起诉期限三个月不符合行政诉讼法规定的六个月期限，该告知无效，应按照两年的诉讼期限进行诉讼，原告现在提起诉讼未超过起诉期限。
本院对上述证据认证如下：原、被告提供的各项证据，双方对其真实性均无异议，本院予以认定。
经审理查明，2017年9月26日，原告向被告发送了《履责申请书》，认为因被告为嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目核发的地字第330411201400004号建设用地规划许可证，导致原告的房屋被拆除，宅基地、承包田和承包地被毁。现浙江省住建厅撤销了地字第330411201400004号建设用地规划许可证，故要求被告：一、对嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目进行查处；二、将原告的房屋恢复原状；三、退还原告的宅基地、承包田、承包地并赔偿原告损失85万元。2017年11月22日，被告对原告作出并送达了《对董阿香履责申请书的答复函》，针对原告提出的三项要求，答复如下：一、嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目属于水利工程项目，被告不具备对水利工程项目进行查处的行政职能；二、被告从未参与原告户原有房屋的征收补偿及相关拆除过程，依法不属于原告申请恢复房屋原状的赔偿义务机关；三、原告以地字第330411201400004号建设用地规划许可证被撤销为由向被告申请国家赔偿，被告已于2017年5月22日向原告送达了嘉建赔字[2017]2号《国家赔偿决定书》，依法决定对原告的赔偿申请不予赔偿，故对此项请求不再重复处理。
另查明，董阿香认为其房屋因地字第330411201400004号建设用地规划许可证许可的嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）工程建设需要被拆除，财产权受到侵害，以此为由向浙江省住建厅提出行政复议，浙江省住建厅2015年4月27日作出浙建复决[2015]25号行政复议决定，认为原告提交的利害关系证明材料中，集体土地建设用地使用证上载明的土地使用者非原告，该建设用地上建造的房屋经嘉兴市秀洲区人民法院（2005）秀洲巡民一初第19号民事调解书确认为高建华、张银根所有，且此二人已就上述房屋签订拆除安置协议，故上述利害关系证明材料，不能证明原告与地字第330411201400004号建设用地规划许可证有利害关系，故决定驳回原告的行政复议申请。原告对该复议决定不服，向浙江省杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，西湖区人民法院作出（2015）杭西行初字第170号行政判决，认为地字第330411201400004号建设用地规划许可证并不直接处分董阿香所述的房屋权利，因此原告与该建设用地规划许可行为没有利害关系，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服提出上诉，2016年1月13日，浙江省杭州市中级人民法院作出（2016）浙01行终513号《行政判决书》，认为董阿香作为建房用地申请的户内人口，对房屋坐落土地的权利依然存在，且所建房屋中还有19平方米的畜舍归原告所有，无证据证明在作出案涉建设用地规划行为时已被全部拆除，故无相反证明证明的情况，对原告享有权利的土地作出的规划许可行为，应当与原告具有利害关系，由此判决撤销西湖区人民法院（2015）杭西行初字第170号行政判决，撤销浙江省住建厅浙建复决[2015]25号行政复议决定，并要求浙江省住建厅重新作出行政行为。2016年12月26日，浙江省住建厅作出浙建复决[2016]27号行政复议决定，认为涉案建设用地规划许可证核发时，所涉土地为集体所有土地，尚不具有以划拨或者出让方案提供国有土地使用权的情形，该行政许可行为主要事实不清，故决定撤销地字第330411201400004号建设用地规划许可证。地字第330411201400004号建设用地规划许可证被撤销后，被告并未就秀湖水库项目作出新的建设用地规划许可。
2017年3月24日，原告以被告核发的地字第330411201400004号建设用地规划许可证许可的嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目导致原告的合法房屋被拆除，现浙江省住建厅撤销了该许可证为由，向被告提出国家赔偿申请，要求被告将原告的房屋恢复原状，并赔偿原告宅基地及损失50万。2017年5月22日，被告作出了嘉建赔字[2017]2号《国家赔偿决定书》，认为地字第330411201400004号建设用地规划许可证并非征地集体土地上报“一书三方案”等征地审批文件的必备内容，与征地项目能否获得批准之间不存在因果关系，且规划许可行为不能直接或间接处分所涉土地或房屋的权属，原告的房屋拆迁是征收行为引起的，建设规划许可不是征收的必要条件，因此，规划许可行为不论是否存在瑕疵，均不产生损害原告合法权益的后果，且原告未提供任何证明规划许可行为已经造成合法权益受损的证据，其赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，决定对原告的国家赔偿请求不予赔偿。该赔偿决定书已经送达原告。原告未对该赔偿决定书提出诉讼。
本院认为，根据庭审查明的事实，及庭审中原、被告的质证及辩论，原告在本案中提出的两项诉讼请求实际上为：撤销被告作出的《对董阿香履责申请书的答复》以及责令被告按照《履责申请书》的要求履行法定职责。故本案的争议焦点实际应为被告作出的《对董阿香履责申请书的答复》是否合法。
根据原告的《履责申请书》及被告作出的《对董阿香履责申请书的答复》的具体内容，关于该答复的合法性可以从以下两方面进行阐述。
第一、被告是否具有对嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目进行查处的法定职责。
嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目属于水利工程项目。《中华人民共和国水法》第十九条规定“建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，未取得有关流域管理机构签署的符合流域综合规划要求的规划同意书的，建设单位不得开工建设；在其他江河、湖泊上建设水工程，未取得县级以上地方人民政府水行政主管部门按照管理权限签署的符合流域综合规划要求的规划同意书的，建设单位不得开工建设。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。”根据水规计[2010]143号《水利规划管理办法（试行）》第三十六条规定“建设水工程，必须符合流域综合规划和防洪规划。水工程建设项目必须严格执行规划同意书制度。规划同意书制度管理按照有关法律及水利部规章执行。”根据上述规定，对于水利工程项目而言，开工建设必须具备的是水行政主管部门签署的规划同意书，其应当符合的是流域综合规划，故被告在《对董阿香履责申请书的答复》中称“嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）项目属于水利工程项目，本委并非水利行政主管部门，按照职责划分，不具备对水利工程项目进行查处的行政职能”有法律依据。
第二、针对原告的赔偿请求，被告的答复是否合法。
原告《履责申请书》提出的第二、三项请求，即恢复房屋原状、退还宅基地、承包田、承包地并赔偿损失，均属于赔偿请求。对比起此前原告向被告提出的《国家赔偿申请书》，在提出请求所基于的事实和理由部分基本一致，仅是赔偿的金额、项目存在差异。对原告基于同样事实和理由提出的赔偿请求，被告已经作出了嘉建赔字[2017]2号《国家赔偿决定书》，对不予赔偿的理由进行了阐述。原告在收到该赔偿决定书后在法定期限内并未提起诉讼。故被告在《对董阿香履责申请书的答复》中针对原告提出的第二、三项请求，给予被告不属于赔偿义务机关及对赔偿请求不做重复处理的答复并无不当。
此外，被告于2017年9月26日收到原告的《履责申请书》，于2017年11月22日作出《对董阿香履责申请书的答复函》并送达，符合法定期限的规定。
综上，被告嘉兴市建委2017年11月22日作出《对董阿香履责申请书的答复函》有事实及法律依据，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告董阿香的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告董阿香负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 李红平
审 判 员 王 晨
人民陪审员 钱阿三
二〇一八年七月二十二日
书 记 员 曹 清