湖南省娄底市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）湘13民终1543号
上诉人（原审被告）：冷水江市三尖镇石槽居民委员会，住所地湖南省冷水江市三尖镇石槽岔路口。
负责人：段利民，该村支部书记。
委托诉讼代理人：李涛，湖南波月律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：罗证华，男，1963年9月5日出生，汉族，住湖南省冷水江市。
委托诉讼代理人：刘文，北京莫少平律师事务所律师。
上诉人冷水江市三尖镇石槽居民委员会（以下简称“石槽居委会”）与被上诉人罗证华土地承包权纠纷一案，不服湖南省冷水江市人民法院（2016）湘1381民初848号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月22日立案后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
冷水江市三尖镇石槽居民委员会上诉请求：撤销冷水江市人民法院（2016）湘1381民初848号民事判决，发回重审或改判驳回罗证华的全部诉讼请求。事实和理由：一审认定上诉人与被上诉人之间签订的《土地流转（置换）合同》无效是错误的，上诉人只有签订了《土地流转（置换）合同》之后才能去办农用地转用审批手续。因为被上诉人上访的原因导致冷水江市国土局中止上报审批，由此产生的法律责任应由被上诉人承担。上诉人与被上诉人2011年就签订了《土地流转（置换）合同》，被上诉人到2016年才起诉，过了诉讼时效。
罗证华辩称：国土资源部门对上诉人破坏土地的行为作出了处罚决定书，还要求把土地退给村民。土地置换流转合同约定卖地违法。上诉人没有经过审批手续就把被上诉人的土地破坏了，上诉人应予赔偿损失。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。
罗证华向一审法院起诉请求：1.被告赔偿原告农田损失费9720元（按每亩产粮1200斤，每100斤市价180元计算）；2.责令被告恢复原告承包地原状。
一审法院认定事实：2011年10月9日，冷水江市统筹城乡发展领导小组作出《关于同意龙潭等29个试点村拟定项目建设的批复》，确定冷水江市三尖镇石槽居委会被列为新农村建设试点村，石槽居委会根据该批复，决定本居委会内三尖镇人民政府以北至双江口河南岸、球溪河以西至S217线地段为农村住房集中居住区。2012年9月，石槽居委会在未取得用地手续的情形下，即在拟定的集中居住区内平整土地、修砌堡坎，准备进行集中居住区项目建设。冷水江市国土资源局获悉该情况后，于同年10月24日派员到现场进行违法用地面积测量，测量结果为违法占用土地面积25674平方米，其中集中居住区内20397平方米，集中居住区外5277平方米。2013年1月11日，冷水江市国土资源局作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令石槽居委会停止非法占用土地的行为。同年9月18日，该局对石槽居委会作出《国土资源违法案件行政处罚决定书》，认定石槽居委会在未取得相关用地审批手续的情况下，于2012年9月擅自在拟定的新农村建设集中居住点平整土地，破坏土地面积20397平方米，其中水田面积20302平方米（基本农田面积为469.9平方米）的违法事实。并决定：1、责令石槽居委会三个月内退还非法占用的基本农田，恢复原种植条件；2、对石槽居委会非法占用基本农田的行为处30元/平方米、非法占用其他土地处10元/平方米的罚款，共计266138元；3、限石槽居委会于2013年12月30日前对所占用基本农田以外的土地补办好用地手续。2013年10月30日，罗证华作为承包户主（甲方）与石槽居委会（乙方）签订了《土地流转（置换）合同》，合同约定：经甲方同意，流转土地性质及面积为水田0.9亩，水田流转方式甲方选择置换建房地皮（按甲方土地位置就近安排），置换建房地基在乙方基础设施基本完成后交甲方建房，乙方负责报批建房手续。2014年7月24日，娄底市国土资源局作出《国土资源违法案件行政处罚决定书》，认定如下事实：冷水江市国土资源局对石槽居委会的非法用地行为作出行政处罚后，对其上报的第一批次符合本村村民建房条件的57户建房通过预审后，在上报娄底市国土资源局进行报批过程中，由于当地村民上访，冷水江市国土资源局中止上报工作。经现场核实、实地勘测，到被调查为止，石槽居委会新增违法用地面积23370平方米（其中：水田面积为22988平方米；河流面积为382平方米）。并作出如下行政处罚：责令石槽居委会退还非法占用的23370平方米的土地；并处罚款10万元。2015年12月3日，段绍元、段德明等人不服冷水江市国土资源局国土行政处罚决定书，向法院提起行政诉讼。2016年5月11日，冷水江市人民法院判决驳回了段绍元、段德明等人的诉讼请求。另查明，罗证华在三尖镇石槽居委会拥有承包土地，冷水江市国土资源局作出的《国土资源违法案件行政处罚决定书》所认定石槽居委会非法占用的土地中包含了罗证华的前述承包土地0.9亩。上述事实，有原告提交的土地承包证、冷水江市三尖镇石槽居委会出具的证明、行政处罚决定书及被告提交的冷水江市统筹城乡发展领导小组文件（冷统领发[2011]2号）、石槽居委会新农村建设集中居住区建设表决大会会议记录、关于请求批准石槽新农村集中居住用地的请示报告、《田地位置与集中居住区规划关系图》、（2015）冷行初字第59号行政判决书及原、被告的当庭陈述等证据为证，予以确认。一审法院认为：1.合同的订立遵循意思自治原则，但违反法律、行政法规的强制性规定的合同自始无效。《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。同时，该法第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”本案中，原告罗证华虽与被告石槽居委会签订了《土地（置换）流转合同》，但该合同中所涉水田的流转属于农用地转为建设用地，需办理农用地转用手续。而该《土地（置换）流转合同》所涉土地的流转未经有权机关批准，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。2.合同无效或者被撤销后，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，被告石槽居委会在未办理土地审批手续前即违法占用原告的承包地进行土地平整、修砌堡坎，开展集中居住区项目建设的行为，具有重大的过错。原告罗证华作为承包户，事后虽自愿与被告订立了合同，但该合同的订立后双方未受有新的损失。被告石槽居委会对原告罗证华所造成的损失应承担全部赔偿责任。但原告要求赔偿9720元（按每亩产粮1200斤，每100斤市价180元计算）没有提交相应的依据，法院参考2016年湖南统计年鉴所发布的娄底粮食年产量（每公顷面积产粮5893公斤）及娄底商务粮食局发布（2017年1月6日）2016年娄底粮食收购均价（138元每百斤），同时，核减农村主要能源及物资消耗，酌情认定承包地经济损失为每亩地1000元/年。故原告罗证华所属的0.9亩承包地，自2012年9月至2017年5月的损失为4200元（0.9亩×1000元÷12月×56个月）。3.原告主张由被告石槽居委会返还0.9亩承包地并恢复原状，但被告的违法行为已被娄底市国土资源局作出责令退还非法占用土地的行政处罚，原告应通过合适程序寻求该处罚决定的执行，以实现自己的权利。对该诉请法院不再进行处理。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第四条、第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：一、限被告冷水江市三尖镇石槽社区居民委员会于本判决生效之日起十日内向原告罗证华支付2012年9月至2017年5月所承包土地损失4200元；二、驳回原告罗证华的其他诉讼请求。本案案件受理费300元，由被告冷水江市三尖镇石槽居民委员会负担。
二审中，上诉人冷水江市三尖镇石槽居民委员会提交了如下证据：①娄底市人民政府的批复，拟证明三尖镇可以新增建设占用耕地；②情况说明及附图，拟证明涉案土地已于2004年经省民政厅批准，三尖乡撤乡建镇时，由耕地改变为开发建设用地；③《违法用地办理建设用地报批手续通知书》，拟证明娄底市国土局同意补办用地手续。④登记表。拟证明石槽集中居住区56户农民批建住房已获得国土手续；⑤住房建设用地批准书及建设用地规划许可证，拟证明石槽集中居住区56户农民已取得相关手续。被上诉人罗证华质证认为：证据①只是宏观性的规划批复，不能证明石槽居委会占用土地合法；证据②也不能证明上诉人破坏土地的行为合法；证据③只能证明同意补办用地手续，但是上诉人没有办理；证据④名单上的农户没有一户在那里住，卖给了他人；证据⑤只能证明用地规划得到批准。被上诉人罗证华提交了新证据一份即集中居住区的房屋照片，拟证明石槽居委会没有建设好集中居住区。上诉人石槽居委会质证认为是因为有人上访，导致审批手续中止，上诉人不敢继续建房子。经审查，上诉人石槽居委会提交的五份证据均不能证明上诉人占用被上诉人的土地取得了合法的农用地转用审批手续。对于上诉人与被上诉人提交的证据，本院结合一审提交的证据予以综合分析认定。
经查，二审查证的事实与一审的一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审涉及以下争议焦点问题：1、合同是否有效。上诉人石槽居委会提出一审认定上诉人与被上诉人之间签订的《土地流转（置换）合同》无效是错误的，上诉人只有签订了《土地流转（置换）合同》之后才能去办农用地转用审批手续。经查，《中华人民共和国土地承包法》第三十三条明确规定：土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。上诉人石槽居委会与被上诉人罗证华之间签订的《土地流转（置换）合同》是要建设集中居住区，用水田置换宅基地，要改变土地的性质和农业用途，违反了法律的强制性规定；娄底市国土资源局已经作出责令退还非法占用土地的行政处罚，一审法院认定石槽居委会与罗证华之间签订的《土地流转（置换）合同》无效，符合法律的规定。上诉人石槽居委会提出的该意见不能成立，本院不予采纳。2、法律责任的承担。上诉人石槽居委会提出因为被上诉人罗证华等人上访的原因导致冷水江市国土局中止上报审批，由此产生的法律责任应由被上诉人承担。经查，上诉人与被上诉人订立违反法律、行政法规的强制性规定的《土地（置换）流转合同》，上诉人石槽居委会在未办理土地审批手续前即占用被上诉人的承包地进行土地平整、修砌堡坎，开展集中居住区项目建设，具有重大的过错，对罗证华的农田损失应承担全部赔偿责任。上诉人石槽居委会提出的该意见不能成立，本院不予采纳。3、是否超过诉讼时效。上诉人石槽居委会提出《土地流转（置换）合同》是2011年签订的，被上诉人到2016年才起诉，过了诉讼时效。经查，上诉人没有依据国土资源部门的处罚决定退还土地，被上诉人罗证华主张权利提起民事诉讼没有超过诉讼时效。上诉人石槽居委会的该意见不能成立，本院不予采纳。
综上所述，上诉人冷水江市三尖镇石槽居民委员会提出的上诉请求不能成立，应予驳回。一审认定的事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币300元，由上诉人冷水江市三尖镇石槽居民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王芝芝
代理审判员 俞永清
代理审判员 周雯静
二〇一七年十月三十一日
代理书记员 李 莹
附：本案适用的相关法律、法规
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。