甘肃省定西市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）定中行初字第5号
原告李有昌。
委托代理人吴国强，北京京润律师事务所律师，代理权限为特别代理。
被告陇南市公安局，住所地陇南市武都区。
法定代表人谢治国，局长。
委托代理人刘龙锋，陇南市公安局法制支队，代理权限为一般代理。
委托代理人杨造中，陇南市公安局法制支队，代理权限为一般代理。
原告李有昌不服陇南市公安局2015年1月9日作出的陇公复决字（2015）2号行政复议决定一案，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年4月10日公开开庭审理了本案。原告李有昌及委托代理人吴国强、被告陇南市公安局的委托代理人刘龙锋、杨造中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月28日，文县公安局作出文公（治）行罚决字（2014）63号行政处罚决定书，决定对李有昌行政拘留八日。李有昌不服向陇南市公安局申请复议，陇南市公安局经复议后决定：撤销文公（治）行罚决字（2014）63号《行政处罚决定书》给予李有昌行政拘留八日的处罚，给予李有昌行政拘留十日的处罚。李有昌不服复议决定，向本院提起诉讼。
被告陇南市公安局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、2014年11月7日文县公安局临江派出所对杜文德的询问笔录第2页16行“我们就选李海涛、李有昌、杨玉红、杜文军、董红喜五个人去开会，李有昌就先发言了”，第3页17行“李有昌们年龄稍大点的怕我们乱说，他不让我们大声说话，让李新平去马路对面照相”；
2、2014年11月21日文县公安局临江派出所对杜文君的询问笔录第4页17行“我、李有昌、杨玉红就去政协、人大交材料了”，第5页第1行“李有昌等人就跟文县的领导商谈去了”，第5页倒2行“我们开会决定把手机放在205房间，只开通了李有昌的手机，方便和上北京的人联系”；
3、2014年11月14日文县公安局临江派出所对李海涛的询问笔录第2页22行“一直到10月8日早上我们就去信访大厅了，李有昌、李海涛、李孙发、杜爱勤、杜兴耀等人就去登记”，第3页18行“我们就选李有昌、李海涛、董红喜、杨玉红、杜文军五人去开会，其余人在信访大厅等待，开完会李有昌、李海涛、董红喜、杨玉红、杜文军出来后说，政府没有诚意解决问题”，第4页18行“杨处长让我们回，李有昌和何文兴说，领导，我们回不了，我们回去不是饿死就是被人整死”；
4、2014年11月13日文县公安局临江派出所对李有昌的询问笔录第2页第5行，我是2014年9月29日去兰州的，第3页第10行“信访厅的周处长、杨处长、文县信访局和毛局长、乡上的岳书记、大唐电厂的两个人和我们推选的五个代表（杨玉红董红喜、杜文军、李海涛和我），就在会议室里座谈，我们就提了我们的问题。”第18行“10号我们每人出100元钱，共2400元作为去北京上访的经费，李富祥、杜兴耀、李孙发、李海涛、李文武五人去北京上访。”第4页第13行“我就说别人上访打的有横幅，我们也买布写横幅，大家也同意，当天谁买的横幅我不知道，是谁写的我也不知道，我当天和杨进德、董勤三人去省政协，下午回来后我就问他们横幅写好了没有，他们说已经写好了。”第5页8行“我就随口说别人上访打的有横幅，不行了我们也打横幅，大家都同意了。”；
5、2014年11月22日文县公安局临江派出所对李有昌的询问笔录第2页13行，我是2014年9月29日去兰州的，第3页第18行“信访厅的周处长、杨处长、文县信访局和毛局长、乡上的岳书记、大唐电厂的两个人和我们推选的五个代表（杨玉红、董红喜、杜文军、李海涛和我），就在会议室里座谈，我们就提了我们的问题。”第4页第1行“10号我们每人出100元钱，共2400元作为去北京上访的经费，李富祥、杜兴耀、李孙发、李海涛、李文武五人去北京上访。”第4页倒4行“我就说别人上访打的有横幅，我们也买布写横幅，大家也同意，当天谁买的横幅我不知道，是谁写的我也不知道，我当天和杨进德、董勤三人去省政协，下午回来后我就问他们横幅写好了没有，他们说已经写好了。”，第5页倒8行“我就随口说别人上访打的有横幅，不行了我们也打横幅，大家都同意了。”第5页倒5行“手机收起来后放在了宾馆的桌子上，就我一个人的开机，方便和外界联系，手机放起来的时间就两个小时。”；
6、2014年9月19日文县公安局临江派出所对李有昌的询问笔录第2页9月1日我们畦了坝村大约100人，去口头坝乡政府上访……9月2日我们到文县县政府，县上给我们做了答复，我们感觉不可靠，我们100多人就在政府门口静坐到晚上23时左右，我们以静坐的方式给政府施压……9月3日上午10时，我们就去市政府，市信访局的领导接待我们，我们还是选了我、何国勤、李长安等……开完会感觉不满意，出来之后大约是上午10时，我们100多人就坐在市政府门口，以静坐的方式给市政府施加压力（第4页3行），我们准备包车去兰州，当时每个人是100元，具体多少我不清楚，但帐单子在我这里，当时包了三辆微型面包车，我们总共去了21个人（第4页10行）；
7、2014年9月5日文县公安局临江派出所对张生坤的询问笔录第2页16行“问：2014年9月2日的事情是谁组织、策划的？答：是李松发、李兴红、何文兴……李有昌组织的。第3页倒5行在市政府上访有哪些人表现突出？答：是李松发、李兴红、何文兴……李有昌、李新平、李赵勤。问：是那些人组织人到省政府上访的，答：是李松发、李兴红、何文兴……李有昌组织的……包车时是李兴平、董红喜、李松发收钱，记帐的是赵全红，拿钱的是李有昌；
8、2014年10月30日文县公安局临江派出所对董义兴的询问笔录第2页，问：这些村民是如何组织的？答：由李有昌、杜文军、何文兴、董红喜、杜建娃召集其他村民开小会，通知去兰州市上访，到兰州后，手机都是统一保管，手机由李有昌保管，并由李有昌在兰州通知上访人员每天开会，到兰州市省委门前搭横幅也是这几个人组织的。第3页问：这些上访的村民从兰州回来后，还有什么行为？答：回来后，李有昌、何文兴、杜生花经常组织村民开小会，说问题不解决还要上访。这些村民经常在李有昌、何文兴家中开会。
9、2014年11月13日岳文斌《关于口头坝乡畦子坝村李有昌、杜文君、李松发、攻宏喜、李海涛、李兴宏、杜小文在各级政府非正常上访的情况说明》第1页，2014年9月1日早上，当时我在下文山村班子整顿开会，接武装部杜弘武电话，畦子坝村近80余人到乡上反映问题，杜部长解释不听，非要见我……9月2日我与乡长王小宁赶到河口安置点，就相关事宜与部分村民衔接，部分村民上文县上访……9月3日接市信访局通知，赶到市政府接访……第3页另外李有昌、李兴平、杜文君已包车上兰州，我与乡长、副书记及派出所共8人，将李有昌等人劝回，给李有昌付包车费1800元。9月4日开始，武都接访后，县上领导十分重视，……对存在的问题逐一解决……29日转乘汽车火车上兰州进行非正常上访。第4页10月8日得知上访后进兰州接访……在对以上六人（指杨菊平、李有昌、杨进德、杨进玉、董红喜、何国勤）做工作时，李有昌态度极为恶劣，说“不是饿死就是让人处死”，其余人员提出无理要求，一个无法生活作为上访的全部理由。
以上证据证明李有昌是本次非正常上访的首要分子之一。
10、文县公安局行政处罚决定书，证明由于原告非法上访，被文县公安局给予拘留8日的行政处罚的事实；
11、陇南市公安局复议决定书，证明由于原告非法上访，不服文县公安局行政拘留8日的行政处罚，申请复议，复议机关认为处罚较轻，决定撤销文县公安局行政拘留8日的行政处罚，决定给予原告李有昌行政拘留10日的处罚的事实。
原告诉称，文县公安局于2014年11月20日对原告作出了行政拘留8日的行政处罚决定书，原告不服，申请了行政复议，要求撤销该行政处罚决定书。2015年1月13日，原告被执行行政拘留。被拘留的同时，原告收到了陇公复决字（2014）2号行政复议决定书，该决定书撤销了文公（治）行罚决字（2014）63号行政处罚决定书给予李有昌行政拘留8日的处罚，决定给予李有昌行政拘留十日的处罚。2015年1月23日原告拘留期满被释放。原告认为，被告作出的行政复议决定事实不清，适用法律错误，侵犯了原告的合法权益，请求：依法确认被告作出的陇公复决字（2014）2号行政复议决定书违法。
原告李有昌庭审中提交了9份证据：
1、文县公安局治安警察大队传唤证文公（治）行传字（2014）11号，证明：文县公安局传唤原告时间为2014年11月21日要求原告11月22日9时30分前到文县公安局临江派出所接受询问；
2、文县公安局行政处罚决定书（编号：文公（治）行罚决字（2014）63号）复印件一份（2014年11月28日做出，12月1日送达原告），证明2014年11月29日，文县公安局对李有昌违法做出行政拘留八日的行政处罚，2014年12月1日送达；没有具体的执行日期，处罚违法；认定事实错误，程序违法，适用法律错误；
3、解除拘留通知书复印件一份（2015年1月23日做出），证明被告将原告交付拘留所行政拘留十天，从2015年1月13日至2015年1月23日；
4、申请复议受案回执：被告于2014年12月3日受理了原告的行政复议申请；
5、陇南市公安局复议决定书陇公复决字（2015）2号（2015年1月9日做出，1月13日交给原告），证明陇南市公安局做出了复议决定，撤销了文公（治）行罚决字（2014）63号，决定给予李有昌行政拘留十日的行政处罚；
6、诉陇南市公安局快递给武都区法院回执2015年1月24日寄出及妥投查询1月26日收到，证明原告起诉没有超过诉讼时效；
7、给定西市中级人民法院的快递单回执2015年1月29日寄出及妥投查询2月2日收到，证明原告起诉没有超过诉讼时效；
8、2014年10月16日岳文斌、李世道书写的文县信访局口头坝乡决定，证明：县信访局、口头坝乡保证在2014年10月22日进村解决原告等人的信访问题，说明原告等人的信访问题已经信访渠道解决完毕，原告等人的信访问题是合法诉求，也说明原告行为没有违法；
9、原告受理通知书，2015年2月13日，定西中院收到了原告的起诉状及证据材料，并且受理。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1至9的真实性、合法性、关联性表示不认可，称不能证明李有昌在上访中搭横幅是组织者、策划者，证据所涉及的内容都是说2014年10月15日之前的事情，而文县公安局对李有昌处罚的依据是2014年10月15日至16日搭横幅进行信访的事情。证据10首先对文县公安局不具有作出具体行政行为的管辖权，根据治安管理处罚法第七条，县级以上各地方人民政府、公安机关负责本行政内的治安管理工作，李有昌涉嫌的违法事实在兰州市城关区，应由兰州市城关区公安机关进行处理，文县公安局对李有昌进行处罚，缺乏事实依据。文县公安局适用法律混乱，同时处罚决定书里没有载明拘留日期的起止时间，行政处罚程序违法，没有告知。证据11对于复议决定书的合法性、适用法律错误，应当适用复议法实施条例第五十一条的规定，被告作出撤销变更行政程序违法，在被告提出的证据里没有见到复议研究决定。被告没有新的事实，撤销原处罚行为后，加重了对原告的处罚，违反法律规定。
原告没有提交相反证据支持自己的质证意见，被告提交的9份证据，均是公安机关对参与上访人员的询问笔录，每个被询问人均签字确认自己所陈述的内容真实，其中也有原告自己陈述的内容，内容客观真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的根据。在处置信访活动中违法犯罪行为时，由违法犯罪行为地公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。故原告关于违法事实发生在兰州市，文县公安局无权处罚的辩解不符合法律规定。原告提交的9份证据与本案争议焦点没有关联性，但可以证明本案基本事实。
经审理查明，2014年11月28日，文县公安局作出文公（治）行罚决字（2014）63号行政处罚决定书，认定：自2014年9月1日以来，文县口头坝乡畦子坝村村民多次到市县乡上访反映问题，县委县政府即成立集中解决苗家坝库区移民问题领导小组，要求工作组下村住社，逐户排查突出问题，责令限时解决问题，并对上访人员进行宣传教育，劝导批评。正在落实解决问题的过程中，2014年10月16日，文县口头坝乡畦子坝村李有昌、杜文君等30名村民聚众到甘肃省委大门口打横幅非正常上访，严重扰乱了省委周边的社会秩序，严重影响了省委的正常秩序。根据《信访条例》的规定，属非正常上访，其行为已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款之规定，聚众扰乱单位秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款之规定，决定对李有昌行政拘留八日。被处罚人李有昌不服向陇南市公安局申请复议，陇南市公安局复议查明：2014年9月1日至2014年9月26日李有昌等人多次分别在文县口头坝乡政府、文县县政府、陇南市政府进行上访，在上访期间不听相关部门人员的劝解，也不等所反映问题解决的过程，又于9月29日乘车前往兰州上访。2014年10月8日上访人员去省委、省信访局上访，10月9日省信访局的领导和省移民局的工作人员接待了5名上访人员的代表（李有昌、杜文君、李海涛、董红喜、杨玉红），但是上访人员不听劝解，此后每天去省委门口、省信访大厅以递交材料和静坐的方式缠访，一直持续到10月13日，甘肃公安特勤才把李有昌等上访者用车拉到甘肃省信访局分流中心。10月14日，董永平、李小军购买白布、毛笔、墨汁，10月15日董永平制作横幅。10月16日上午8时许，李有昌等人打上所制作的横幅到甘肃省委大门口非正常上访。陇南市公安局认为，文县公安局对该案查证事实清楚，证据充分，程序合法，但对李有昌处罚较轻。2015年1月9日陇南市公安局根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）、（三）项的规定，作出复议决定：撤销文公（治）行罚决字（2014）63号《行政处罚决定书》给予李有昌行政拘留八日的处罚，决定给予李有昌行政拘留十日的处罚。2015年1月13日文县公安局对李有昌执行了拘留决定，2015年1月23日因期限届满解除拘留。李有昌不服复议决定，于2015年1月23日向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告陇南市公安局依法受理和作出行政复议决定，属履行法定职责行为，被告作为复议机关，根据《行政复议法》的规定，有权对申请复议的具体行政行为是否合法与适当进行审查。《信访条例》第十八条第二款规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集、围堵、冲击国家机关，拦截车辆，或者堵塞、阻断交通的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三第一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”第二款规定：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中李有昌等30多人越级到兰州非正常上访，多次在乡、县、市、省政府门口聚集、缠访，李有昌作为上访者之一，提出打横幅，只开通自己的手机，与北京上访人员联系。事实上在上访过程中起了组织、策划作用，情节较重，文县公安局适用《治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，应当在十日以上十五日以下进行行政处罚，但却处以行政拘留八日的处罚决定，明显不当。被告作为复议机关，在复议过程中有权依照法律的规定进行变更、纠正。被告作出的复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞》若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告李有昌的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李有昌负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 陈有良
审判员 刘 锋
审判员 张建文
二〇一四年四月十一日
书记员 赵 燕