江苏省泰州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏12行终136号
上诉人（原审原告）泰州市振泰高级中学，住所地泰兴市江平南路***号。
法定代表人顾平道，校长。
被上诉人（原审被告）泰州市教育局，住所地泰州市海陵区鼓楼南路366号。
法定代表人奚爱国，局长。
被上诉人（原审被告）泰州市发展和改革委员会，住所地泰州市海陵区凤凰东路58号。
法定代表人祝光，主任。
委托代理人高雯，江苏众成信律师事务所律师。
原审第三人泰兴市教育局，住所地泰兴市济川街道中兴大道58号。
法定代表人夏立新，局长。
原审第三人泰兴市发展和改革委员会，住所地泰兴市国庆东路118号。
法定代表人焦国庆，主任。
上诉人泰州市振泰高级中学（以下简称振泰高中）因与被上诉人泰州市教育局、泰州市发展和改革委员会（以下简称泰州市发改委）教育行政规划一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审经审理查明，1998年6月，江苏省教育委员会向泰州市教委作出批复，同意建立振泰高中，为民办高中性质，由泰州市负责领导和管理。
2015年1月22日，泰州市教育局对群众举报的振泰高中存在的问题进行核实，查明振泰高中存在违章建设新校区、严重违规招生、财务管理混乱等问题。泰州市教育局于2015年2月13日发函至泰兴市人民政府要求对上述问题予以核实。泰兴市人民政府于2015年3月26日回函称：振泰高中存在违规招生和违规收费、违法用地和违规建设、新校区存在重大安全隐患等问题，建议泰州市教育局取消振泰高中2015年的招生资格，不再下达招生计划。
2015年4月30日，泰州市教育局发布《关于印发<泰州市民办高中阶段学校评估报告>的通知》，振泰高中的评估结果为不合格。泰州市教育局于2015年5月16日向振泰高中送达行政处理意见，决定给予振泰高中2015年停止招生的行政处理。2015年6月30日，泰州市教育局组织对振泰高中整改情况进行检查验收，并于2015年7月14日作出泰教职〔2015〕18号通报，认为振泰高中整改情况验收为不合格。
2016年3月22日，泰州市教育局和泰州市发改委发布《关于编报2016年泰州市高中阶段教育招生计划的通知》，第一条确定：“合理编制高中阶段教育招生计划。高中阶段教育招生计划的编制要符合国家、省和泰州市中长期教育改革和发展规划纲要及教育事业发展'十二五'专项规划要求，充分考虑经济社会发展、学校布局调整和办学实际，科学编制招生计划，努力促进全市高中阶段教育协调发展”。2016年5月10日，泰州市教育局发布《泰州市民办高中阶段学校评估报告》，认定振泰高中2015年度评估结果不合格。泰州市教育局、泰州市发改委于2016年5月16日发布泰教发〔2016〕5号《关于下达泰州市2016年普通高中和中等职业教育招生计划的通知》，未给予振泰高中招生计划。
另查明，振泰高中于2017年2月13日向法院提起诉讼，要求审查泰州市教育局、泰州市发改委于2014年至2016年期间分别下达三次招生计划行为的合法性。经法院释明，振泰高中于2017年3月23日另行就泰州市教育局、泰州市发改委2014年、2015年下达招生计划的行为提起诉讼。振泰高中认为：2016年泰州市教育局对其的评估明显错误，且没有行政处罚文件，不给予招生计划欠缺依据；与振泰高中具有同等地位的民营、公办高中都有较多的招生计划，其却无任何指标，法律地位明显不平等；鉴于上述招生计划明显不合情、不合理、不合法，请求法院确认泰州市教育局、泰州市发改委2016年没有给其下达招生计划的行政行为违法。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。《中华人民共和国教育法》、中华人民共和国民办教育促进法》等法律及相关行政法规均未对招生指标分配的审定作出具体规定。江苏省教育厅2007年发布的《江苏省高中阶段教育招生工作暂行规定》第十一条规定：“各市普通高中和市、县（市、区）属中等职业学校年度招生计划，由各市教育局和发展和改革（计划）部门依据省教育厅和省发展和改革委员会有关要求自行编制”。该条款在上述规范性文件体系之第三章“计划管理”部分。而泰州市教育局、泰州市发改委编制2016年高中阶段教育招生计划的总体要求亦较为宏观、原则。教育事业关涉国民素质提升、经济社会均衡发展、科技振兴及人才培养等诸多方面，国家结合国民教育中长期规划与专项规划，根据各地经济社会的发展情况和需求，将包括高中阶段教育在内的相关领域通过计划调控等直接手段实现整体控制以达到对规划的部署与落实，这也解释了招生计划指标数额的审核、确定尚无具体的法律、法规、规章甚或规范性文件作为基础依据。据此，人民法院如果对该行为进行实体评价，终将因欠缺可适用的法律依据而陷于纯粹合理性审查的困境。因此，这一完全基于政策裁量的行为，尚不宜纳入行政诉讼受案范围。
据此，原审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回振泰高中的起诉。
振泰高中不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，确认泰州市教育局、泰州市发改委2016年未给其下达招生计划的行政行为违法。主要理由为：一、振泰高中具备办学条件。振泰高中有南、北两个校区，是泰兴地区教育发展规划中的三星级高中之一。振泰高中公开受让并改造的北校区前身是公办的泰兴市北城初中，受让和改造前也经过当地教育部门同意，并在使用前对建筑、消防等进行了安全性能检测，消除了安全隐患，相关单位出具了安全评价报告。二、2016年下达的招生计划不公平。公办的泰兴市第五高级中学不在教育发展规划内，全部建设在农业土地上，没有消防、建筑安全评价报告或合格证，却有400人的招生计划。三、2016年未下达招生计划侵犯了振泰高中的合法权益。依据相关法律规定，民办学校与公办学校具有同等法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。2016年下达招生计划时，振泰高中的办学许可证处于正常有效状态，具备招生资格和招生权利，未下达招生计划意味着不能招生，招生后也不能注册学籍，不能参加相关考试。原审裁定以招生计划合理性审查缺乏法律依据为由未予实体审查，纵容了泰州市教育局、泰州市发改委恣意行使行政权力侵害振泰高中合法权益的行为，有违行政诉讼法保护当事人合法权益的立法目的。
泰州市教育局二审未答辩。
泰州市发改委二审答辩认为，第一，原审裁定适用法律正确。招生计划指标数额的审核、确定目前并无具体法律、法规、规则甚至规范性文件作为基础依据，属于完全基于政策裁量的行为，不属于行政诉讼受案范围。第二，泰州市发改委在职权范围内发布招生计划具备合理性。根据江苏省教育厅《江苏省高中阶段教育招生工作暂行规定》第十一条、《关于进一步规范义务教育阶段和普通高中招生工作的意见》第四条规定，泰州市发改委具有与教育部门共同发布招生计划的权限。根据职能定位和业务分工，泰州市发改委在编制高中招生计划中参与文件会签，负责审核全市招生总数和“普职比”等宏观指标。2016年泰州市普通高中教育招生计划与职业教育招生计划符合大致相当的宏观标准要求。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
二审经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审争议焦点为：泰州市教育局、泰州市发改委联合下达泰州市2016年普通高中和中等职业教育招生计划的行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。我国现行法律法规对高中阶段教育招生计划的编制并未作出明确规定，泰州市教育局、泰州市发改委联合下达泰州市2016年普通高中和中等职业教育招生计划的行为，是根据国家有关教育政策规定，结合本地实际作出的政策性行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当。
综上，因泰州市教育局、泰州市发改委联合下达泰州市2016年普通高中和中等职业教育招生计划的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审裁定驳回起诉正确，振泰高中的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案免收案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 曹海霞
审判员 苏媛媛
审判员 刘春生
二〇一八年八月十六日
书记员 王振宇
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。