湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂05行终32号
上诉人（原审原告）刘思文，男，1954年9月30日出生，汉族，户籍所在地宜昌市西陵区,经常居住地武汉市青山区。
被上诉人（原审被告）宜昌市人力资源和社会保障局。住所地：宜昌市沿江大道**号。
法定代表人李柏红，局长。
委托代理人黎明，该局工作人员。特别授权代理。
委托代理人杨晓国，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人刘思文因诉被上诉人宜昌市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）劳动、社会保障行政管理及行政赔偿纠纷一案，不服宜昌市西陵区人民法院于2016年12月19日作出的（2016）鄂0502行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月6日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定：刘思文于1954年9月30日出生，1984年1月参加工作，工作单位为枝江县白洋供销合作社，该单位系集体所有制企业。因枝江县白洋供销合作社在刘思文工作期间，未给其缴纳养老保险费。2008年12月，经枝江市劳动和社会保障局批准，刘思文以个人身份一次性补缴了1994年1月至2008年12月的养老保险费。后刘思文以灵活就业人员的身份继续缴费，直至2014年9月28日。市人社局认定刘思文年满60岁，为其办理了退休审批手续，准予刘思文退休。在刘思文个人编号10691453《湖北省企业职工退休条件审批表》（2014.9.28）中核定刘思文在养老保险改革前视同缴费年限2年、改革后实际缴费年限18年6个月、缴费年限合计20年6个月。2015年7月16日刘思文个人申请补缴1988年1月至1993年12月的养老保险。市人社局养老保险科于2015年7月27日在《宜昌市城区（不含夷陵区）职工基本养老保险费补缴申请表（档案代理机构用）》审批后，刘思文向宜昌市社会保险基金征收稽查局补缴了1988年1月至1993年12月的养老保险费。补缴后市人社局对刘思文的退休基本信息进行了变更，核定刘思文参加工作时间为1984年1月，1996年养老保险改革前缴费年限为12年。刘思文认为市人社局要求其补缴1988年至1993年养老保险费的行政行为违法，于2016年7月18日向原审法院提起诉讼，请求人民法院判决：1、确认市人社局要求其补缴1988年至1993年养老保险费28425.6元的行政行为违法并予以撤销；2、市人社局赔偿因违法行为给刘思文造成的经济损失3000元。原审受理后于同年7月25日以刘思文的起诉已超过法定的起诉期限为由作出（2016）鄂0502行初46号行政裁定书，裁定驳回起诉。刘思文不服，向宜昌市中级人民法院提出上诉，宜昌市中级人民法院于同年10月17日作出（2016）鄂05行终136号行政裁定书，撤销（2016）鄂0502行初46号行政裁定书，指令原审继续审理。
原审认为，《中华人民共和国社会保险法》第二条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”第三条规定：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”目前，我国对社会保险待遇实行多层次管理，关于养老保险相关事项的审核和发放，全国各地均是根据相关法律、法规的规定，结合当地经济社会发展水平和社会保险收支运行情况，制定并执行的地方政策。1、刘思文原所在的集体所有制企业枝江县白洋供销合作社不存在之后，刘思文是以灵活就业人员的身份参加的基本养老保险，故应适用《湖北省城镇灵活就业人员基本养老保险暂行办法》（鄂劳社文[2003]189号）的规定，该办法第四条第二款规定：“当地实施统账结合基本养老保险制度前参加工作，未达到国家法定退休年龄且未参保的原国有、集体企业或事业单位职工，解除劳动关系后首次参保时，由本人申请并按规定补缴养老保险费后，经劳动保障部门认定，当地实行统账结合基本养老保险制度前按国家规定可计算为连续工龄的工作时间，视同缴费年限，不补缴则不能视同缴费年限”。刘思文原系集体所有制企业职工，但其所在企业未参保，故应补缴养老保险费后，1996年1月前的连续工龄才可以视同缴费年限。2、关于补缴的起止期限问题，则应适用《湖北省城镇用人单位职工养老保险费补缴暂行办法》（鄂劳社文2003[190]号）的相关规定，该办法第二条第一款规定：“原固定职工，从当地实行退休费用社会统筹开始至实行统账结合基本养老保险制度改革前的时间，由企业按职工平均缴费基数3%-5%的比例补缴；当地实行统账结合基本养老保险制度改革后至参保前的时间，单位和个人按历年规定费率补缴”，根据上述规定，补缴的起止时间为从当地实行退休费用社会统筹开始起，至实行统账结合基本养老保险制度改革时止。3、关于宜昌市集体所有制企业实行退休费用社会统筹的时间，根据《宜昌市集体所有制企事业单位职工离、退休基金统筹保险暂行办法》的相关规定，宜昌市集体制企业于1988年开始实行退休费用社会统筹，故刘思文应从1988年开始补缴。刘思文1984年1月参加工作，其原工作单位枝江县白洋供销合作社未整体参加当地养老保险统筹，也没有为刘思文补缴1988年1月以后的养老保险。2008年12月刘思文以灵活就业人员身份个人一次性补缴了1994年1月至2008年12月的养老保险。根据上述规定，刘思文应补缴1988年1月至1995年12月的养老保险费，而刘思文2008年仅补缴了1994年1月以后的养老保险费，故刘思文还应该补缴1988年1月至1993年12月期间的养老保险费，才可以将1996年1月前的连续工龄计算为视同缴费年限。且该补缴并非强制性补缴，只是不补缴则不计算为视同缴费年限，刘思文考虑视同缴费年限对其核定基本养老金的影响后，自愿申请的补缴，市人社局根据上述相关规定于2015年7月27日作出的补缴养老保险费的审核意见并无不当。关于刘思文陈述根据《湖北省城镇灵活就业人员基本养老保险暂行办法》（鄂劳社文[2003]189号）第三条规定不能通过补缴养老保险费来增加缴费年限的问题，该条款规定如下：“以灵活就业人员身份首次申请参保的，应携带本人居民身份证、暂住证和工商营业执照等有效证件及有关部门或单位出具的城镇就业证明等资料，到就业所在地劳动保障部门所属的社会保险综合服务大厅个人服务窗口办理参保登记、缴费申报手续，并从办理参保手续的当月，开始缴纳基本养老保险费，同时开始计算缴费年限，不能通过往前补缴基本养老保险费的方式来增加实际缴费年限”，刘思文属于该办法第四条规定的未参保的原集体企业职工，而非第三条规定的情形，且该条款规定为不能通过补缴来增加实际缴费年限而并不是视同缴费年限。另刘思文主张根据鄂劳社文[2006]169号文第二条关于缴费年限的认定的规定，视同缴费年限指参保人员在建立基本养老保险个人账户前符合国家政策规定的连续工龄，故1996年以前无需补缴就应认定为视同缴费年限。该条款的规定并非是指1996年以前的工龄一律可以认定为视同缴费年限，而是“符合国家政策规定的连续工龄”，具体来说就应该符合本省对于视同缴费年限的其他相关规定，包括《湖北省城镇灵活就业人员基本养老保险暂行办法》（鄂劳社文[2003]189号）第三条的规定，故鄂劳社文[2006]169号文关于缴费年限认定的相关条款与市人社局据以作出审核意见的相关规定精神是相一致的，并无相互矛盾之处，刘思文称市人社局于2015年7月27日作出的补缴养老保险费的审核意见违法的意见，没有事实依据和法律依据。
另针对刘思文请求判令市人社局赔偿因违法行政行为给其造成的经济损失3000元的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，当事人获取行政赔偿应以合法权益受到损害为前提，本案中刘思文合法权益并未受到损害，故刘思文提出的行政赔偿请求没有事实和法律依据，不予支持。
综上，刘思文要求判决确认市人社局要求其补缴1988年1月至1993年12月养老保险费的行政行为违法，并予以撤销及判决市人社局赔偿因违法行政行为给其造成的经济损失3000元的诉讼请求没有事实及法律依据，不予支持。原审法院于2016年12月19日根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决：驳回原告刘思文的全部诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告刘思文负担。
上诉人刘思文不服原审法院的上述判决，向本院提出上诉称：被上诉人在办理上诉人退休审批（核）的过程中，适用法律法规错误。上诉人办理退休审批手续时已参保20年，并非鄂劳社文[2003]189号文件规定的首次参保人员。宜市府发[1988]97号的适用对象是企业，并非职工个人。被上诉人应按照国发[1995]6号和鄂劳社文[2006]169号的相关规定执行。请求二审法院判决：1、撤销一审法院的行政判决，重新审理本案；2、确认市人社局要刘思文补缴1994年前的养老保险费的行政行为违法并予以撤销；3、市人社局因违法行为赔偿刘思文的经济损失和精神损失3000元。
被上诉人市人社局辩称：上诉人刘思文于1984年1月参加工作，因原工作单位枝江县白洋供销合作社未整体参加当地养老保险统筹，也没有为上诉人补缴1988年1月以后的养老保险。2008年12月，经枝江市劳动和社会保障局批准，上诉人首次以个人身份一次性向前补缴1994年1月至2008年12月（15年）的养老保险。后上诉人以灵活就业人员身份继续缴费至达到法定退休年龄。按规定，实施统账结合前的工作时间并不能直接视同缴费年限，只有在按规定补缴当地实施统筹即1988年1月至1993年12月期间的养老保险费后，才能计算为视同缴费年限。上诉人于2008年在向枝江市劳动和社会保障局申请补缴时没有按政策规定补缴至1988年，而是从1994年开始补缴。鉴于上诉人的原工作单位已不存在，经上诉人申请，被上诉人依据《湖北省城镇灵活就业人员基本养老保险暂行办法》（鄂劳社文[2003]189号）审批上诉人刘思文补缴1988年1月至1993年12月的养老保险费，符合法律法规及规章的规定。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同外，还查明：1998年枝江市白洋供销合作社改制，刘思文一次性买断经营，此前，单位未给职工缴纳养老保险。2008年枝江市劳动和社会保障局根据鄂劳社文[2003]189号《湖北省城镇灵活就业人员基本养老保险暂行办法》，刘思文以个人身份一次性补缴了1994年1月至2008年12月（15年）的养老保险费。宜昌市养老保险制度改革，集体所有制企业从1988年1月开始实行社会统筹，1996年开始实行统账（社会统筹与个人账户）相结合。
本院认为，本案的被诉行政行为是2015年7月16日刘思文个人申请补缴1988年1月至1993年12月的养老保险费，市人社局于2015年7月27日在《宜昌市城区（不含夷陵区）职工基本养老保险费补缴申请表（档案代理机构用）》审批，刘思文向宜昌市社会保险基金征收稽查局补缴1988年1月至1993年12月的养老保险费。
本案应审查的范围是市人社局于2015年7月27日在《宜昌市城区（不含夷陵区）职工基本养老保险费补缴申请表（档案代理机构用）》的审批是否合法。
本案双方当事人的争议焦点是刘思文首次参保时间的认定以及刘思文是否可补缴1988年1月至1993年12月的养老保险费。
一、被上诉人市人社局享有对上诉人刘思文进行退休审批的法定职责。
《中华人民共和国社会保险法》第七条规定：县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。宜昌市人民政府宜市府发[1988]第97号《宜昌市集体所有制企业事业单位职工离、退休基金统筹保险暂行办法》第四条规定：市集体企业单位离、退休职工统筹保险委员会负责全市统筹保险工作的领导和管理，市保险公司负责其日常业务工作。2000年宜昌市人民政府宜府发[1988]46号《关于市直和城区社会保险实行“五统一”管理的通知》：市社会保险经办机构具体经办城区范围内的社会保险工作。由于地、市合并，机构改革，行政区划变更，枝江市白洋镇划归宜昌市西陵区管辖。根据属地原则，刘思文的户籍地位于宜昌市西陵区白洋镇，其统筹统一由市人社局负责，宜昌市西陵区范围内的退休审批工作由市人社局负责，故被上诉人市人社局享有对上诉人刘思文进行退休审批的法定职责。
二、被上诉人市人社局于2015年7月27日在《宜昌市城区（不含夷陵区）职工基本养老保险费补缴申请表（档案代理机构用）》的审批合法。
1、关于上诉人刘思文首次参保时间的认定问题。
本案中，刘思文于1984年参加工作，其工作单位为原枝江县白洋供销合作社，属于集体所有制企业。刘思文的原工作单位未整体参加当地养老保险统筹。1998年刘思文所在的企业改制，实行一次性买断经营，在原单位未参保的情况下，应视为刘思文对企业安置办法的接受。2008年12月，经枝江市劳动和社会保障局批准，依据相关规定刘思文以个人身份一次性向前补缴1994年1月至2008年12月的养老保险。后刘思文以灵活就业人员身份继续缴费至达到法定退休年龄。故刘思文的首次参保时间宜认定为2008年12月。由于历史原因、单位改制等原因，原单位未给刘思文缴纳养老保险的情况下，刘思文要求按照国发[1995]6号《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和湖北省劳动和社会保障厅、湖北省财政厅鄂劳社文[2006]169号《关于改革企业职工基本养老金计发办法的通知》精神，应认定其1995年已自然参保（首次参保）无事实依据，其上诉理由不能成立。
2、刘思文是否可补缴1988年1月至1993年12月的养老保险费的问题。
《湖北省城镇灵活就业人员基本养老保险暂行办法》（鄂劳社文[2003]189号）对以灵活就业人员身份参加基本养老保险（含首次参保、已参保后办理接续手续、实行统账结合前参加工作未参保首次参保等情形）的制度进行了规定，该办法第四条第二款规定：当地实施统账结合基本养老保险制度前参加工作，未达到国家法定退休年龄且未参保的原国有、集体企业或事业单位职工，解除劳动关系后首次参保（即参加基本养老保险）时，由本人申请并按规定补缴养老保险费后，经劳动保障部门认定，当地实行统账结合基本养老保险制度前按国家规定可计算为连续工龄的工作时间，视同缴费年限，不补缴则不能视同缴费年限。《宜昌市集体所有制企事业单位职工离、退休基金统筹保险暂行办法》（宜市府发[1988]第97号）规定的实施时间为1988年。按规定，刘思文在实施统账结合前的工作时间，并不能直接视同缴费年限，只有在补缴当地实施统筹即1988年1月至1993年12月期间的养老保险费后，才能计算为视同缴费年限，享受相应待遇。2014年9月刘思文年满60岁，按规定办理退休手续。刘思文只有在补缴1988年1月至1993年12月的养老保险费后，才能计算视同缴费年限。刘思文在明知企业改制时，已一次性买断经营，后又以灵活就业人员身份参加基本养老保险，且自愿申请补缴1988年1月至1993年12月期间的养老保险费符合相关规定，市人社局在《宜昌市城区（不含夷陵区）职工基本养老保险费补缴申请表（档案代理机构用）》的审批合法。刘思文认为不应补缴1988年1月至1993年12月的养老保险费的上诉理由不能成立。
三、对刘思文请求判令市人社局赔偿因违法行为给其造成损失的问题。
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，当事人获取行政赔偿应以合法权益受到损害为前提。本案中，由于被上诉人市人社局的行为并无违法，上诉人刘思文要求被上诉人市人社局赔偿损失无法律依据。上诉人要求被上诉人赔偿因此事造成的交通费损失、误工损失、精神损失等各项损失，无法律依据和事实根据。故上诉人要求被上诉人赔偿损失的理由不能成立，本院不予支持。
综上，被上诉人市人社局于2015年7月27日在《宜昌市城区（不含夷陵区）职工基本养老保险费补缴申请表（档案代理机构用）》的审批合法。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚、适用法律正确、判处并无不当。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人刘思文负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一七年三月十日
书 记 员 陈 悦