安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖12行终151号
上诉人（原审原告）安徽方圆文仪家具有限公司。
法定代表人袁子斌。
委托代理人贺利萍。
被上诉人（原审被告）阜阳市颍州区城乡管理行政执法局。
法定代表人曾继红。
委托代理人张学强。
委托代理人李森。
被上诉人（原审被告）阜阳市城市管理行政执法局。
法定代表人张春。
委托代理人王希钊。
委托代理人韦东。
上诉人安徽方圆文仪家具有限公司（以下简称“方圆文仪公司”）因城市管理行政处罚及行政复议决定一案，不服阜阳市颍州区人民法院于2016年7月21日作出的（2016）皖1202行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人方圆文仪公司的法定代表人袁子斌及其委托代理人贺利萍，被上诉人阜阳市颍州区城乡管理行政执法局（以下简称“颍州区城管局”）的委托代理人张学强、李森，被上诉人阜阳市城市管理行政执法局（以下简称“阜阳市城管局”）的委托代理人王希钊、韦东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
方圆文仪公司向一审法院起诉称：2004年方圆文仪公司被颍州工贸园管委会招商引资入住该园区，并签订《投资协议书》和《项目投资合同》，约定：方圆文仪公司投资建设家具综合加工项目，管委会负责项目用地的定位和规划工作，签订合同后，必须1月内开工建设，2年内正式开工生产，管委会帮助方圆文仪公司办理各种生产经营所需的证照、手续。合同签订后，方圆文仪公司按约开工生产。之后，方圆文仪公司取得了《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》、规划设计条件通知书等。方圆文仪公司认为其所建的厂房符合总体规划，不属于违法建设。颍州区城管局作出的行政处罚决定认定事实错误、证据不足、适用法律错误、程序违法，阜阳市城管局又错误维持该决定。请求依法判决撤销颍州区城管局作出的（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定及阜阳市城管局作出的阜城管复决字（2016）004号行政复议决定。
原审法院经审理查明：2004年，方圆文仪公司被颍州区工业园管委会招商引资入住该园区。方圆文仪公司法定代表人袁子斌、安徽九洲华隆实木家俬有限公司原法定代表人王占华、阜阳市九洲兰天家具有限公司法定代表人葛浩文共同与颍州区工贸园管委会签订了《投资协议书》和《项目投资合同》，三家公司就园区出让地块达成分配使用协议。2004年至2005年方圆文仪公司在该宗地建设厂房一处，没有办理建设工程规划许可证。2008年3月，阜阳市城乡规划局针对该宗地作出规划设计条件通知书，2012年阜阳市国土资源局陆续为该宗地补办《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》，并颁发了《国有土地使用证》，登记在阜阳市九洲兰天家具有限公司名下。颍州区城管局于2016年2月29日对方圆文仪公司作出（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定，认定方圆文仪公司于2004年至2005年在阜阳市颍州区工贸园建房（厂房）一处，没有办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法六十四条和第六十八条的规定，决定对该处房屋限四日内自行拆除。方圆文仪公司不服，向阜阳市城管局申请复议。2016年4月19日，阜阳市城管局作出阜城管复决字（2016）004号行政复议决定，维持颍州区城管局作出的行政处罚决定。方圆文仪公司不服，起诉至法院。
原审法院认为：《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理相对集中行政处罚权办法》及《阜阳市城市管理相对集中处罚权暂行规定》，授予城市管理行政执法部门对城市规划区内的违法建设行使行政执法权。故颍州区城管局对其辖区城市规划区内违法建设具有监督检查并作出行政处罚的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物，道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当依法申办建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。据此，对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可进行建设的，如属无法采取改正措施消除影响的，依法应责令限期拆除。本案涉案房屋的区域在1995年方圆文仪公司建房前已纳入阜阳市城市规划区内，并已向社会公布。方圆文仪公司于2004至2005年建房时未办理建设工程规划许可证，经阜阳市城乡规划局认定属违法建设。因该违法建筑位于阜阳市重点工程规划区内，该规划区内建设工程已经开工建设，涉案违法建设属于无法采取改正措施消除影响，限期拆除的情形。颍州区城管局在履行了立案、调查、勘验、查询、程序告知、决定及送达等行政程序后，依法对方圆文仪的违法建筑物作出限期拆除的决定事实清楚，证据充分，程序合法。违法建筑物在被拆除前，应视为违法行为的持续状态，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接，关于城市规划区违法建筑的处理，在原城市规划法中即有规定，同时方圆文仪公司行为的违法状态也一直持续至行政机关立案调查时，因此，颍州区城管局适用城乡规划法的相关规定进行处理并无不当。方圆文仪公司诉称违反法定程序、认定事实不清、证据不足、适用法律错误的观点，不予采纳。阜阳市城管局受理复议申请后，依照法定程序，对颍州区城管局作出的行政行为进行审查，其作出的复议决定符合行政复议法的规定，依法应予支持。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告安徽方圆文仪家具有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽方圆文仪家具有限公司负担。
方圆文仪公司上诉称：原判认定颍州区城管局对其辖区城市规划区内违法建设具有行政处罚权错误。依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，即使是违法建设，具有行政处罚权的是阜阳市城乡规划局，颍州区城管局不是法律规定的对违法建设具有行政处罚权的行政机关。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定的是省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，该范围不包含违法建设处罚。两被上诉人在一审没有提供《安徽省城市管理相对集中行政处罚权办法》作为其具有行政处罚权的依据，原判引用该办法没有证据证明。《阜阳市城市管理相对集中处罚权暂行规定》对于符合城市规划管理的违法建设处罚的情形，必须是属严重影响城市规划，而涉案建筑物无证据证明属严重影响城市规划。因此，颍州区城管局不享有行政处罚权。原判认定颍州区城管局作出限期拆除决定事实清楚、证据充分，属重大错误。阜阳市城乡规划局回复函不合法，不能认定上诉人的涉案房屋是违法建设。该回复函的发文对象是颍州区城市管理执法局、区住建局，而不是上诉人。该函认定涉案房屋属违法建设，没有按照《中华人民共和国行政处罚法》的法定程序进行认定，没有向上诉人送达作出该具体行政行为的认定法律文书，剥夺了上诉人的知情权、陈述申辩权、听证权和行使诉权等一系列的法定权利，该回复函违反法律规定，不能认定上诉人的涉案房屋是违法建设，不能作为定案证据使用。该回复函依据我国《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定认定涉案房屋是违法建设，是适用法律错误。涉案房屋建于2004年至2005年，应当适用当时的《中华人民共和国城市规划法》。原判认定涉案违法建设属无法采取改正措施消除影响，限期拆除的情形，缺乏证据证明。原判以违法建筑位于阜阳市重点工程规划区内，该规划区建设工程已经开工建设为由，认为属于无法采取改正措施消除影响，限期拆除的情形，纯属原审法院自行描述，毫无依据。涉案房屋使用的土地已取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》（宗地图上明确标有企业建成的房屋）均标记为“补证”，这些证书已经表明涉案房屋的建设完全符合规划局对该块土地的总体城乡规划要求。阜阳市城市规划管理局作出的阜规函（2008）12号规划设计条件通知书及附图，又进一步说明涉案房屋完全符合城市规划，已取得城市规划主管部门就建设工程设计方案的审查文件。依据住建部《关于规范城乡规划行政处罚自由裁量权指导意见》的规定，属于尚可采取改正措施消除影响的情形，不属于无法采取改正措施清除影响的情形。阜阳市人民政府出台阜政办秘（2011）56号《阜城土地规划房产等历史遗留问题处理工作意见》明确2011年12月31日之前各类工业园所发生建设的特殊性、合法性，要求通过补办手续的方式完善，2013年5月6日工贸园还专门开会并下发文件要求补办各种证件。原判的上述认定与事实不符，是错误的。颍州区城管局对涉案房屋以没有办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由作出处罚决定证据严重缺失。住建部《关于规范城乡规划行政处罚自由裁量权指导意见》第二条规定：“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。”据此该行政处罚决定证据严重缺失。原判认定颍州区城管局作出的限期拆除和阜阳市城管局作出的复议决定程序合法也是错误的。颍州区城管局作出的调查报告、事先告知书和听证告知书的发文主体是个人袁子斌，而不是上诉人。阜阳市城管局受理复议申请后，没有按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定即“阜阳市城管局应当自复议受理之日起七日内将复议申请书副本发送给颍州区城管局，颍州区城管局应当自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”履行法定程序，其复议程序明显不合法。另外，阜阳市城管局在一审举证期限内提供的审议笔录，缺乏一人签字，也不合法，当庭提供的该人补签名的审议笔录，依法不能作为证据使用。原判认定颍州区城管局作出的行政处罚决定适用法律正确，是严重错误的。颍州区城管局作出限期拆除决定适用的法律是《中华人民共和国城乡规划法》，该法是于2008年1月1日才施行，而涉案房屋建设于2004年至2005年，当时，该法尚没有出台施行，根据《立法法》第九十三条，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。故不能适用该法认定涉案房屋是否属于违法建设及限期拆除的情形，而应当适用于当时正在实施的《中华人民共和国城市规划法》相关规定。依照该法规定，只对于违法建筑严重影响城市规划的，才予以限期拆除，其它情形只作责令限期改正并处罚款的处罚。原判以《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接，认定适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定并无不当，而由于新的《中华人民共和国城乡规划法》对违法建设在罚款幅度、拆除条件等处罚力度上都重于旧的《中华人民共和国城市规划法》，因此该认定明显违反法不溯及既往的法律基本原则，也违反了从旧兼从轻的法律原则。被上诉人颍州区城管局作出的行政处罚决定已超过行政处罚时效。请求：1、依法撤销原审判决，予以改判；2、改判撤销阜阳市颍州区城乡管理行政执法局作出的（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定书及阜阳市城市管理行政执法局作出的阜城管复决字（2016）004号行政复议决定；3、本案一审、二审诉讼费用由两被上诉人负担。
颍州区城管局辩称：行政处罚决定依据事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。一审判决事实认定正确，适用法律正确，程序合法，依法应当维持。
阜阳市城管局辩称：该局在收到行政复议申请后，及时进行了审查，并依法进行了受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，将行政复议申请书副本发送给颍州区城管局，要求其10日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。收到颍州区城管局提交的书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料后，经审查被答辩人没有办理建设工程规划许可证手续擅自建设的房屋为违法建筑事实清楚、证据确凿。颍州区城管局在作出行政处罚决定前，依法进行了调查、告知、听证，处罚依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，作出对（2016）州城管罚决字第004号《行政处罚决定书》予以维持的行政复议决定并送达。该行政复议决定程序合法，适用法律正确，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，二审法院依法应予以维持，驳回被答辩人的上诉。
颍州区城管局向原审法院提供的证据有：第一组证据：1、颍州区城管局组织机构代码证；2、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条、第十七条规定；3、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二部分；4、《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第十八条规定。证明被告是依据法律、法规授权，集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，具有行政处罚职权。第二组证据：1、颍州区工贸园管委会《关于要求依法查处涉嫌违法建设的请示》、颍州区城建指挥部办公室公文处理单、颍州区城管局立案登记表；2、2016年1月26日颍州区城管局对袁子斌的询问笔录、现场勘验检查笔录、房屋照片六张；3、颍州区城管局发给颍州区住房和城乡建设局协助调查函、2016年1月28日阜阳市颍州区住房和城乡建设局出具的说明；4、颍州区城管局发往阜阳市城乡建设档案馆协助调查函；5、阜阳市城乡规划局《关于对方圆文仪家具厂法人代表袁子斌、九洲兰天有限公司法人代表葛浩文、九洲华隆实木家俬有限公司法人王磊等三户房屋认定申请的回复函》；6、案件调查报告；7、方圆文仪公司组织机构代码证及土地证；8、颍州区城管局作出的限期提供相关资料通知书、事先告知书、听证告知书及送达证、送达现场照片；9、行政处罚决定书、依法拆除违法建设的公告及送达证、送达现场照片。证明方圆文仪公司所建房屋系违法建筑，行政处罚依据的事实清楚，实施行政处罚程序合法。第三组证据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条规定。用以证明适用法律正确。
阜阳市城管局向原审法院提供的证据有：1、阜阳市城管局组织机构代码证及法定代表人身份证明书。证明该局具有作出行政复议的法定职权。2、行政复议申请书及营业执照和组织机构代码证、行政复议受理审批表、提交行政复议答复通知书及送达证、行政复议答复书、行政复议案件审结报告、审议笔录、行政复议决定审批表、行政复议决定书、送达回执。证明复议程序合法。2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第﹙一﹚项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。证明适用法律正确。
方圆文仪公司向原审法院提供的证据有：1、营业执照、组织机构代码证、颍州区城管局作出的（2016）州城管罚决字第004号行政处罚决定、阜阳市城管局作出的阜城管复决字（2016）004号行政复议决定。证明其具有诉讼主体资格。2、阜阳市颍州区工业园区筹备委员会于2004年3月10日签订的投资协议书、阜阳市颍州区工业园区筹备委员会于2004年6月1日签订的项目投资合同。证明该公司由颍州区工贸园管委会招商引资入园区，投资建设家具综合加工项目，园区管委会负责项目用地的定位和规划工作，帮助办理生产经营所需证照、手续。3、2004年10月3日颍州工业园区土地及墙头变压器分配协议、国有土地使用权出让合同、国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设用地批准书；4、阜阳市城市规划局作出的（2008）阜规函012号规划设计条件通知书及附图。证明该公司已取得土地使用证，涉案房屋符合阜阳市总体规划及颍州区工业园控制性规划。5、管理体系认证证书一组。证明该公司为颍州工贸园区和阜阳经济作出重大贡献，是阜阳乃至全国知名企业。6、方圆文仪公司在二审庭审中提供的证据是：阜阳市人民政府办公室阜政办秘（2011）56号《关于印发〈阜城土地规划房产等历史遗留问题处理意见〉的通知》。证明2011年1月21日前各地工业园所发生建设的特殊性、合法性，要求以补办手续的方式完善，涉案建筑物是属于尚可采取改正措施消除影响的情形，不属于无法采取改正措施消除影响的情形，因而行政处罚决定书不合法。
上述证据均已随案移送本院。
经审查，方圆文仪公司在二审庭审中提供的证据6真实性予以确认，但达不到其证明目的。一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。
依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。
本院认为：《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定：“省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，包括：城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。”上诉人称该范围不包含违法建设处罚的理由不能成立。颍州区城管局虽未提供《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》，但不能否认颍州区城管局对其辖区城市规划区内违法建设具有监督检查并作出行政处罚的职权。阜阳市城乡规划局回复函内容载明系对阜州城管（2016）8号申请的回复，其将颍州区城管局写成颍州区城市管理执法局显系笔误。上诉人所称该函没有按法定程序进行认定及剥夺了上诉人的法定权利等均不属于颍州区城管局审查的范围。方圆文仪公司未办理建设工程规划许可证，违反规划建房的事实始终存在，其行为有继续状态，因此该处罚不超过处罚时效；阜阳市城乡规划局作出的回复函依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定认定涉案房屋是违法建设，颍州区城管局适用该法的相关规定进行处理并无不当。上诉人提供的阜规函（2008）012号规划设计条件通知书及附图不能证明属于尚可采取改正措施消除影响的情形。上诉人所称颍州区城管局作出的调查报告、事先告知书和听证告知书的发文主体是个人袁子斌，程序违法。颍州区城管局调查报告系内部报告不属于行政诉讼审查的范围，颍州区城管局作出的事先告知书和听证告知书载明“安徽方圆文仪家具厂：袁子斌”不违反法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’”、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”阜阳市城管局3月18日受理复议申请后，于3月25日作出行政复议答复通知书及附件，3月28日向颍州区城管局进行送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。阜阳市城管局提供的审议笔录系内部笔录，不属于行政诉讼审查的范围。综上，颍州区城管局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法、适用法律正确。阜阳市城管局作出的行政复议决定程序合法。方圆文仪公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决驳回方圆文仪公司的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安徽方圆文仪家具有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周海龙
审 判 员 陶善义
代理审判员 耿牛牛
二〇一六年十二月五日
书 记 员 张琳琳
附适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；