广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1037号
上诉人（原审原告）：梁福和，男，汉族，1945年10月29日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：熊爱莲，女，汉族，1962年7月27日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：梁汉昌，男，汉族，1970年2月24日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈志文，男，汉族，1949年4月11日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈仲生，男，汉族，1948年7月29日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈以鑑，男，汉族，1953年11月21日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：梁炳佳，男，汉族，1942年8月1日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈敬凯，男，汉族，1966年3月18日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：莫美珍，女，汉族，1962年1月2日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：梁辉王，男，汉族，1939年10月23日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈品，男，汉族，1984年1月8日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：唐次芳，女，汉族，1954年1月18日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈洁珍，女，汉族，1944年6月17日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：李爱东，女，汉族，1986年8月25日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：蒋伟连，女，汉族，1962年7月27日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：彭梅英，女，汉族，1939年11月16日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈汉权，男，汉族，1956年12月5日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈炳煌，男，汉族，1989年10月4日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：梁文，男，汉族，1973年9月1日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈以新，男，汉族，1965年10月12日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：胡新带，女，汉族，1962年1月24日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈炳来，男，汉族，1966年2月23日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈敬就，男，汉族，1968年11月9日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈有彬，男，汉族，1991年7月20日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：梁汉飞，男，汉族，1966年5月26日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：陈志汪，男，汉族，1951年2月12日出生，住罗定市。
上诉人(原审原告)：梁雪英，女，汉族，1950年8月10日出生，住罗定市。
以上27名上诉人的诉讼代表人：梁福和、熊爱莲、梁汉昌，均系本案上诉人。
被上诉人(原审被告)：云浮市人民政府。住所地：云浮市云城区世纪大道中市政府办公大楼。
法定代表人：王胜，代市长。
委托代理人：阮启棉、梁剑宁，均是云浮市法制局干部。
被上诉人(原审被告)：广东省人民政府。住所地：广州市东风中路***号。
法定代表人：朱小丹，省长。
委托代理人：黄允鑫、郭伟，均是广东省法制办干部。
上诉人梁福和、梁汉昌、熊爱莲、陈志文、陈仲生、陈以鑑、梁炳佳、陈敬凯、莫美珍、梁辉王、陈品、唐次芳、陈洁珍、李爱东、蒋伟连、彭梅英、陈汉权、陈炳煌、梁文、陈以新、胡新带、陈炳来、陈敬就、陈有彬、梁汉飞、陈志汪、梁雪英（以下简称梁福和等27人）因诉被上诉云浮市人民政府、广东省人民政府不履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服云浮市中级人民法院（2015）云中法行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年3月16日，原告梁福和、陈炳来等人向云浮市人民政府提交《申请书》，该申请书的主要内容为：“申请人是罗定市围底镇文岗村委会瓦屋岗村十四、十五、十六、十七等四个生产队的农民社员。2014年10月23日已经就罗定市人民政府批准征收、征用和组织实施征地事宜申请其公开相关信息。罗定市人民政府于2014年10月23日收到申请人的书面申请，至今没有依法按规定向申请人公开书面请求公开的信息，罗定市人民政府拒绝公开相关信息，这只能说明，罗定市政府是违法批准、支持占用申请人大埇两千亩集体土地的行政机关。请贵府依照《土地管理法》第三条的规定立即制止非法占地行为，并公开相关土地管理信息，并对大埇山土地存在的土地权属依法作出处理决定，并告知申请人。”
2015年4月2日，云浮市人民政府通过云浮市信访局将上述《申请书》转送云浮市国土资源和城乡规划管理局处理。2015年4月7日，云浮市国土资源和城乡规划管理局将上述《申请书》转送至罗定市国土资源局处理。2015年5月15日，罗定市国土资源局作出《关于陈炳来等人信访事项的处理意见书》，并于2015年5月19日送达给陈炳来。该处理意见书载明的处理意见为：“1、黄烟场工业区490.6亩的土地属于经过合法程序改变土地用途，未占用文岗村委瓦屋村十四、十五、十六、十七村民小组集体所有的土地，不存在非法占地情形，不支持信访人‘制止非法占地’的请求；2、可以公开土地管理信息，查阅依据；3、大埇山黄烟场范围内的土地属于国有土地，土地权属清楚，信访人要求对土地权属作处理决定没有依据，我局不予支持；4、大埇山黄烟场范围内为改变用途的林业用地的权属处理不属我局受理范围，我局不予受理。”
2015年5月21日，梁福和等人以云浮市人民政府没有依法履行职责为由向广东省人民政府邮寄行政复议申请，请求广东省人民政府决定云浮市人民政府制止非法占地行为，公开有关土地管理信息。广东省人民政府在收到梁福和等人提交的行政复议申请后，于2015年5月27日向梁福和等人发出粤府行复[2015]239号《补正行政复议申请材料通知书》，要求梁福和等人提交全体申请人的身份证复印件作为证据材料，并推举1-5人作为行政复议代表。梁福和等人在收到上述通知后，于2015年6月6日向广东省人民政府邮寄《关于〈补正行政复议申请书材料通知书〉的复函》以及梁福和、梁汉昌、熊爱莲等28人的身份证复印件。在上述复函中，梁福和等人表示推选梁福和、梁汉昌、熊爱莲三人为行政复议代表人，申请人以复函的签名并附具身份证为准。在庭审过程中，广东省人民政府认为在上述复函中签名并提交身份证复印件的28人为其认可的行政复议申请人。
2015年6月12日，广东省人民政府向梁福和等人发出粤府行复[2015]239号《行政复议受理通知书》，受理了梁福和等人的行政复议申请。同日，广东省人民政府向云浮市人民政府发出粤府行复[2015]239号《提出行政复议答复通知书》，通知云浮市人民政府在法定期限内向其提出书面答复并提交相关证据、依据和其他有关材料。云浮市人民政府在收到上述通知书后，于2015年6月23日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2015年7月7日，广东省人民政府作出粤府行复[2015]239号《驳回行政复议申请决定书》，认为：1、梁福和等人要求公开的土地信息，罗定市国土资源局已明确可公开土地管理信息以供查阅，云浮市人民政府没有此项法定职责；2、梁福和等人要求的“制止非法占地行为”属于土地行政主管部门的法定职责，云浮市人民政府将该材料转交云浮市国土资源和城乡规划管理局处理并无不妥；3、云浮市信访局审核梁福和等人提交的《申请书》，认为不属于云浮市人民政府的法定职责，按属地原则转送云浮市国土资源和城乡规划管理局处理，符合《信访条例》第六条第二款的规定；4、梁福和等人向云浮市人民政府提出的申请事项并非云浮市人民政府具体处理的职责范畴，且云浮市人民政府已将来信材料转有权处理机关处理。因此，广东省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回了梁福和等人的行政复议申请，并将上述决定书邮寄送达给梁福和等人、云浮市人民政府。梁福和等人对此不服，遂提起行政诉讼，请求：1、判令云浮市人民政府履行制止罗定市人民政府违法支持、批准非法占地行为的职责。2、判令云浮市人民政府公开批准罗定市大埇山批地、用地的信息及相关土地管理信息。3、判令云浮市人民政府对大埇山的土地权属作出处理决定。4、判令广东省人民政府受理梁福和等人的行政复议的申请。
另查明：梁福和等人向广州市中级人民法院提交起诉状时，起诉状中所载明的原告为梁福和、梁汉昌、熊爱莲，并注明其三人为原行政复议申请人代表。在本案审理过程中，梁福和等人向原审法院提交了梁福和、梁汉昌、熊爱莲、陈炳来等28人签名的授权委托书及上述28人的身份证复印件，上述授权委托书中载明梁福和等28人共同推选梁福和、梁汉昌、熊爱莲作为诉讼代表人，但上述28人中的陈学清并未在梁福和等人向广东省人民政府提交的《关于〈补正行政复议申请书材料通知书〉的复函》中签名，也没有向广东省人民政府提交身份证复印件；而在《关于〈补正行政复议申请书材料通知书〉的复函》签名并向广东省人民政府提交身份证复印件的28人中，陈居未在上述授权委托书中签名。在庭审过程中，云浮市人民政府、广东省人民政府表示同意除陈学清以外的27人作为本案的原告。梁福和等人表示陈学清曾在复议申请书上签名，但在广东省人民政府要求补正的时候，陈学清不在当地，所以没有在《关于〈补正行政复议申请书材料通知书〉的复函》中签名及提交身份证复印件，而陈居知道此事后要求一起申请行政复议，所以在上述复函中签名并提交了身份证复印件。梁福和等人认为陈学清曾在复议申请书上签名，也在上述授权委托书中签名了，所以应作为本案原告；陈居没有在授权委托书上签名，所以梁福和等人同意陈居不作为本案原告。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”在本案中，虽然在诉状中仅有梁福和、梁汉昌、熊爱莲等三人签名，但该诉状中已经注明了三人为原行政复议申请人代表的身份，且28名行政复议申请人中的27人在本案诉讼过程中提交了授权委托书并提交了身份证明材料，原审法院经审查认为上述27人的身份证明材料真实，且云浮市人民政府、广东省人民政府亦同意该27人共同作为本案原告，因此，原审法院认为本案原告为上述27人。至于陈学清可否作为本案原告的问题。原审法院认为，由于梁福和等人在申请行政复议时明确表明了申请人以《关于〈补正行政复议申请书材料通知书〉的复函》中的签名并附具身份证为准，而陈学清并未在该复函中签名，也没有向广东省人民政府提交身份证复印件，故陈学清不是涉案行政复议的申请人，因此，原审法院认为，陈学清不是本案适格的原告。本案的争议焦点为：1、云浮市人民政府是否存在不履行法定职责的行为；2、广东省人民政府作出的粤府行复[2015]239号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。
关于云浮市人民政府是否存在不履行法定职责的问题。
（一）关于制止非法占地行为的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……”国土资源部《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”根据上述规定，梁福和等人所提出的制止非法占地行为的要求，属于当地国土资源主管部门的法定职责而并非云浮市人民政府的法定职责，因此，云浮市人民政府将梁福和等人的申请材料转送云浮市国土资源和城乡规划管理局（后转送至罗定市国土资源局）处理并无不当。
（二）关于公开土地管理信息的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”在本案中，对于梁福和等人要求公开的土地信息，罗定市国土资源局表示可以公开土地管理信息以供查阅，且并无法律、法规规定相关“批地、用地信息及相关土地管理信息”应由云浮市人民政府负责公开，因此，云浮市人民政府对于该问题并不存在不作为的情形。
（三）关于对土地权属作出处理的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”根据上述规定，云浮市人民政府将梁福和等人的申请材料转送至梁福和等人的申请材料转送云浮市国土资源和城乡规划管理局（后转送至罗定市国土资源局）处理并无不当。
二、关于广东省人民政府作出的粤府行复[2015]239号《驳回行政复议申请决定书》是否合法的问题。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”在本案中，广东省人民政府在认定梁福和等人向云浮市人民政府所提出的制止非法占地及公开相关土地管理信息的申请事项并非云浮市人民政府的法定职责范畴，且云浮市人民政府亦将梁福和等人的申请材料转送至有权机关处理的情况下，作出粤府行复[2015]239号《驳回行政复议申请决定书》驳回梁福和等人的行政复议申请符合上述规定。至于广东省人民政府作出上述驳回行政复议申请决定的程序是否合法的问题。在本案中，广东省人民政府在复议过程中已经在法定期限内履行了通知补正、受理、通知云浮市人民政府答复举证、审查、作出复议决定、送达等程序，其程序完整，文书送达方式合法，因此，原审法院认为，广东省人民政府作出粤府行复[2015]239号《驳回行政复议申请决定书》的程序合法。
对于梁福和等人请求判令广东省人民政府受理其行政复议申请的问题。在本案中，广东省人民政府已于2015年6月12日向梁福和等人发出《行政复议受理通知书》受理了梁福和等人的行政复议申请，因此，原审法院对梁福和等人要求判令广东省人民政府受理其行政复议申请的请求不予支持。
综上所述，云浮市人民政府并不存在不履行法定职责的情形；广东省人民政府已受理了梁福和等人的行政复议申请，且其作出的粤府行复[2015]239号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。因此，梁福和等人的诉讼请求及理由缺乏事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告梁福和、梁汉昌、熊爱莲、陈志文、陈仲生、陈以鑑、梁炳佳、陈敬凯、莫美珍、梁辉王、陈品、唐次芳、陈洁珍、李爱东、蒋伟连、彭梅英、陈汉权、陈炳煌、梁文、陈以新、胡新带、陈炳来、陈敬就、陈有彬、梁汉飞、陈志汪、梁雪英的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告梁福和等27人负担。
上诉人梁福和等27人不服，向本院提起上诉称：一、报批征地是人民政府的职权，对土地权属争议的处理决定也是人民政府的职权，土地管理部门只有业务承办权，没有处理决定权，罗定市人民政府没有报批征地就发放国有土地使用证，非法占用上诉人承包的集体土地，由此引发的权属争议，只有共同上级政府即云浮市人民政府才有处理决定权，只有广东省人民政府才有行政复议处理权，其他部门均没有行政复议权。可见，云浮市人民政府在收到上诉人申请书后，没有依照《土地管理法》第三条、第十六条处理，是违反法律规定没有履行职责的行为，转交没有处理、审批、决定权的信访、国土等部门违法。上诉人因云浮市人民政府的故意违法行为向被上诉人申请行政复议，符合《土地管理法》和《行政复议法》的规定。被上诉人作出驳回上诉人的行政复议申请，属于认定事实及适用法律错误，应予撤销。二、罗定市国土资源局不是征地信息的制作机关，无权公开至今没有征地批准文件文号的征收上诉人集体土地的征地信息，二审法院应重新认定云浮市人民政府将上诉人的申请交由罗定市国土资源局处理的行为违法，并认定广东省人民政府作出被诉具体行政行为违法。此外，请二审法院根据有关证据，认定罗定市政府未经审批非法占地的事实。请求撤销原判及被诉具体行政行为，依法改判广东省人民政府重新受理上诉人申请并责令其限期作出行政复议决定。
被上诉人云浮市人民政府答辩称：答辩人对上诉人的申请事项转由有权处理机关处理，广东省人民政府复议决定驳回上诉人的复议申请，事实清楚，符合法律规定，程序合法，处理恰当；上诉人的上诉理据不足。请法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人广东省人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用依据正确，上诉人提出的上诉请求和理由不成立。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案为不履行法定职责及行政复议纠纷，二审争议焦点：一是关于云浮市人民政府是否存在不履行法定职责的问题；二是关于广东省人民政府作出的粤府行复[2015]239号《驳回行政复议申请决定书》是否合法的问题。
一、关于云浮市人民政府是否存在不履行法定职责的问题。
（一）关于制止非法占地行为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……”国土资源部《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”上诉人要求的“制止非法占地行为”，属于当地土地行政主管部门的法定职责，并非云浮市人民政府的法定职责，因此，原审法院认为云浮市人民政府将梁福和等人的申请材料转送云浮市国土资源和城乡规划管理局（后转送至罗定市国土资源局）处理并无不当正确。上诉人梁福和等27人上诉主张，云浮市人民政府有制止涉案非法占地行为的法定职责，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
（二）关于公开土地管理信息的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”在本案中，上诉人要求公开的土地信息，罗定市国土资源局已明确可以公开土地管理信息以供查阅，且并无证据证明有关“批地、用地信息及土地管理信息”应由云浮市人民政府负责公开.因此，原审法院认定云浮市人民政府对于该问题并不存在不作为的情形并无不当。上诉人上诉主张，云浮市人民政府有公开该信息的法定职责，因理据不足，本院不予采纳。
（三）关于对土地权属作出处理的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”原审法院根据上述规定，认定云浮市人民政府将上诉人的申请材料转送至梁福和等人的申请材料转送云浮市国土资源和城乡规划管理局（后转送至罗定市国土资源局）处理并无不当正确。上诉人上诉主张，云浮市人民政府有处理土地权属争议的法定职责，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
二、关于广东省人民政府作出的粤府行复[2015]239号《驳回行政复议申请决定书》是否合法的问题。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”在本案中，广东省人民政府经审查，认定梁福和等人向云浮市人民政府所提出的制止非法占地及公开相关土地管理信息的申请事项并非云浮市人民政府的法定职责范畴，且云浮市人民政府亦将梁福和等人的申请材料转送至有权机关处理，据此作出粤府行复[2015]239号《驳回行政复议申请决定书》驳回上诉人的行政复议申请，符合上述法规规定，且程序合法。上诉人上诉主张，广东省人民政府作出上述《驳回行政复议申请决定书》违法，请求予以撤销，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持；上诉人上诉请求撤销原审判决和被诉驳回行政复议申请决定，并改判支持其诉讼请求的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人梁福和等27人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一七年一月二十日
书 记 员 刘桂宜