海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)琼96行终2号
上诉人（原审被告）定安县国土环境资源局。
法定代表人王三觉。
委托代理人符太珍。
被上诉人（原审原告）定安天龙果菜苗培育有限公司。
法定代表人高黎明。
委托代理人马立。
委托代理人杨晓东。
上诉人定安县国土环境资源局（以下简称定安国土局）因被上诉人定安天龙果菜苗培育有限公司（以下简称天龙公司）诉其无偿收回国有土地使用权行政处罚纠纷一案，不服海南省定安县人民法院（以下简称一审法院）作出的（2015）定行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月5日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定：2001年12月10日，天龙公司以15.0615万元价款从政府出让取得涉案土地（位于南丽湖开发区南扶水库溢洪道西侧，面积10041平方米），用途为旅游休闲度假村；于2002年2月25日办理《建设用地规划许可证》，于2002年6月15日办理《国有土地使用证》，于2003年3月19日办理《建设工程规划许可证》。2013年8月27日，定安国土局作出《闲置土地调查通知书》，认为天龙公司存在未按期动工的情况，涉嫌构成闲置土地，依法对涉案土地进行调查。2013年11月22日，定安国土局作出《闲置土地认定书》，初步认定是天龙公司的自身原因造成土地闲置。经过公告送达以上文书后，天龙公司未提出听证申请。2014年6月17日，定安县“批而未用”土地清理处置工作领导小组讨论议定，建议无偿收回涉案国有建设用地使用权，当日，定安县人民政府（以下简称定安县政府）向定安国土局作出定府函（2014）87号《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》，同意无偿收回涉案国有建设用地使用权。2014年6月19日，定安国土局向天龙公司作出定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回涉案国有建设用地使用权。天龙公司不服，以定安县政府为被申请人，向省政府申请行政复议。2015年4月9日，省政府作出琼府复决字（2014）148号《行政复议决定书》，维持了定安县政府批准定安国土局作出的定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》。2015年4月24日，天龙公司以定安县政府为被告向海南省第一中级人民法院提起诉讼，省一中院以其错列被告且拒绝变更为由裁定驳回其起诉，后天龙公司上诉至海南省高级人民法院被驳回上诉，维持原裁定。天龙公司于2014年11月25日提起本诉讼。
一审法院认为，行政机关对于闲置土地的认定和处置应当有法律的授权。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条规定：“市、县、自治县人民政府负责本行政区域内闲置土地认定个处置。市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作的组织实施。”根据土地管理法和省政府规章的规定，闲置土地的认定和处置的主体是县政府，土地行政主管部门只负责闲置土地认定和处置工作的组织实施，因此，定安国土局无权以自己的名义对涉案土地是否属于闲置进行认定和处置，其对天龙公司作出的定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政行为属于超越职权的行为，依法应予撤销。另，天龙公司自认为其合法权益被侵犯之日起以定安县政府为主体通过行政复议和行政诉讼的方式主张自己的权益，虽然指向的主体错误，但其一直处于主张权益的过程中，从而未超过起诉期限，定安国土局主张天龙公司超过法定起诉期限的理由不成立，不予支持。
一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一、二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项及参照《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条第一、二款之规定，判决撤销了定安国土局作出的定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费人民币50元由定安国土局负担。
上诉人定安国土局上诉称，一、定安国土局作出的定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》未超越职权，一审判决认定错误。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第三十条“对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当拟定闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用地使用权决定书”之规定，该宗地属于企业原因造成土地闲置，定安国土局拟定闲置土地处置方案，报经县“批而未用”土地清理处置工作领导小组讨论认定，并经十四届县政府第45次常务会议讨论通过，定安县政府下达了《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》（定府函（2014）87号），决定收回该宗国有建设用地使用权。因此，定安国土局根据上述规定以及县政府的批复作出的定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》未超越职权。二、天龙公司的起诉已超过法定起诉期限，一审判决认定错误。定安国土局于2014年6月19日向天龙公司下达定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》时已明确告知其诉权，天龙公司收到55号决定书后并没有针对定安国土局申请行政复议或者提起行政诉讼，而是以县政府为被申请人申请行政复议，复议失败后又以县政府为被告向海南省第一中级人民法院起诉。省一中院在开庭审理时，当庭向该公司释明其错列被告的事实以及是否要更改被告，该公司拒绝了法庭的建议，因此，省一中院以错列被告为由裁定驳回该公司的起诉，该公司不服，上诉至省高院，省高院同样驳回其上诉，维持原裁定。因此，错列被告的不利后果因同样由该公司承担，错列被告后没有及时针对定安国土局起诉而超过了法定期限的不利后果同样由该公司承担。根据新修订的行政诉讼法第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”规定，其起诉也超过了法定起诉期限，应依法驳回天龙公司的起诉，一审判决认定错误。请求撤销一审判决，并驳回天龙公司的起诉。
被上诉人天龙公司二审未提交书面答辩状。
上诉人定安国土局、被上诉人天龙公司二审均未提交新证据。
二审经审理查明，2001年12月10日，定安县建设与国土环境资源局（即现在的定安国土局）作为出让人与被上诉人天龙公司作为受让人签订一份《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），约定：定安国土局将位于南丽湖水库溢洪道西侧10041平方米土地使用权出让给天龙公司，出让价为150615元，土地用途为旅游休闲度假村。出让合同第十三条约定：受让人同意在2001年12月10日之前动工建设；不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年。《出让合同》第三十三条约定：受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《出让合同》签订后，天龙公司已经支付完土地出让金。2002年1月22日，定安县政府以定府（2002）8号《定安县人民政府关于出让国有土地使用权给定安县果菜苗培育有限公司的决定》（以下简称8号《决定》）批准同意将上述土地使用权出让给天龙公司。8号《决定》同时要求天龙公司必须按照签订的出让合同和经批准的景点规划及有关环保要求使用土地，自批准用地之日起必须在六个月内动工建设，一年内投资额要达到项目投资总额的25％以上。《出让合同》签订并经定安县政府批准后，定安县建设与国土环境资源局于2002年2月25日和2003年3月19日分别向天龙公司颁发了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。2002年6月12日，定安县政府向天龙公司颁发了上述土地使用权的《国有土地使用证》，证号为“定安国用（2002）字第319号”。天龙公司取得上述土地使用权后，投资做了一些前期的基础性工作，包括平整土地及建设挡土墙等，但主体工程至今未动工建设，土地一直处于闲置状态。2006年7月12日，天龙公司向定安县建设局递交了一份《关于南丽湖旅游休闲度假村建设情况及请求尽快续办建设手续的请示报告》，但定安县建设局对天龙公司的报建申请没有给予书面答复。2008年9月19日，定安县国土局召集了包括天龙公司在内的多家土地使用权人一起参加的闲置土地处置工作座谈会。会上，天龙公司提出土地闲置未能开发是由于南丽湖总体规划修编的原因导致停建。2011年6月28日，天龙公司向定安县政府递交一份《关于南丽湖旅游休闲度假村建设情况及请求尽快续办建设手续的请示报告》。2012年7月30日，定安县住房和城乡建设局（以下简称定安住建局）对天龙公司作出《定安县住房和城乡建设局关于出具定安天龙果菜苗培育有限公司用地规划设计条件的复函》，该复函第8条载明：“本条件与地块用地红线图配套使用，图文一体方为有效证件。土地受让人持本件及《出让合同》和总平面图可径向县住房和城乡建设局办理用地手续，本规划设计条件有效期一年。”2013年1月11日，定安县城乡规划委员会办公室下发的（2013）第一期《定安县城乡规划委员会会议纪要》第二项内容对天龙公司申报的“朝阳休闲旅游度假村”项目修建性详细规划问题提出以下要求：1.会议原则同意本项目规划设计方案，按照容积率≤0.3、建筑密度≤20％、绿地率≥45％，建筑限高12米，进行开发建设；2.规划单位要按照会议精神，对建筑风格及彩色等进行修改，与周边地块项目保持一致；3.关于项目涉及水库坝体问题，要求住建局会同水务局到现场勘查并由水务部门提出明确意见，项目的开发建设不得与南丽湖的水库管理规定及防洪要求等有冲突。2013年2月，天龙公司根据定安县城乡规划委员会的上述会议纪要要求，向定安住建局申请规划报建，定安住建局经商定安县水务局后，不予许可规划报建。2013年9月18日，定安国土局在《海南日报》上向天龙公司公告送达定土环资通字（2013）66号《闲置土地调查通知书》，认为天龙公司上述宗地存在未按期动工情况，涉嫌构成闲置土地，要求天龙公司自接到通知书之日起30日内提交土地权利证明文件以及宗地是否闲置的原因说明及辅证材料。2013年11月26日，定安国土局在《海南日报》上向天龙公司公告送达定土环资用字（2013）105号《闲置土地认定书》和《闲置土地听证权利告知书》，认定上述宗地为闲置土地，是天龙公司自身原因造成土地闲置，将采取无偿收回国有建设用地使用权的处置措施；同时交代天龙公司在接到通知书之日起5个工作日内有申请听证的权利。天龙公司在公告交代的期限内未提出陈述和申辩，也没有申请进行听证。2014年6月19日，定安国土局根据定安县政府的批准，对天龙公司作出定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回天龙公司上述10041平方米土地使用权。定安国土局通过邮寄方式向天龙公司送达了该决定书。天龙公司对定安国土局经定安县政府批准作出的无偿收回土地使用权的决定不服，以定安县政府为被申请人，向海南省人民政府申请行政复议，请求复议机关撤销定安国土局经定安县政府批准作出的定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》。2015年4月9日，复议机关海南省人民政府维持了定安国土局经定安县政府批准作出的定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》。天龙公司对复议决定不服，以定安县政府为诉讼被告主体，于2015年4月24日向本院提起行政诉讼。本院经审理，以天龙公司的起诉错列被告诉讼主体且拒绝变更为由，于2015年6月1日裁定驳回天龙公司的起诉。天龙公司不服，向海南省高级人民法院提出上诉。海南省高级人民法院经审理，裁定驳回上诉，维持原裁定，并于2015年9月7日向天龙公司送达了二审裁定书。二审裁定生效后，天龙公司以定安国土局为被告，于2015年9月17日向一审法院提起本诉讼。
另查明，2007年，定安县政府开始重新修订南丽湖风景名胜区总体规划，2012年7月，修订后的南丽湖风景名胜区总体规划获得通过。
本院认为，根据双方一、二审中提出的诉辩主张，本案争议的焦点问题是：1.天龙公司本次诉讼是否已经超过起诉期限？2.定安国土局认定是天龙公司自身原因导致土地闲置证据是否充分？3.定安国土局作为收回闲置土地的行政主体是否属于超越职权？
关于天龙公司本次诉讼是否已经超过起诉期限问题。定安国土局在一审答辩及二审上诉中都提出天龙公司的起诉已经超过起诉期限。经审查，本院认为，天龙公司收到复议机关的复议决定书后，已在复议决定书交代的起诉期限内提起诉讼，尽管天龙公司第一次对本案所涉行政行为提起的行政诉讼以定安县政府为被告主体最终被海南省高级人民法院二审生效的行政裁定书认定不符合法律规定，但之前应认定属于当事人对法律规定的适格被告主体的理解存在争议及不同的认识问题，天龙公司以定安县政府为被告主体提起的行政诉讼被驳回的二审行政裁定生效后，天龙公司随即以定安国土局为被告提起本次诉讼，应认定天龙公司一直不间断在主张权利，对天龙公司以定安县政府为被告主体提起的诉讼在一、二审法院审理期间，应认定其对定安国土局享有的诉权的起诉期限属于中断状态。一审法院认定天龙公司的起诉未超过起诉期限并无不当，定安国土局对此提出的抗辩，理由不能成立，不予采纳。
关于定安国土局认定是天龙公司自身原因导致土地闲置的证据是否充分问题。从本案查明的事实来看，定安县政府在2002年1月22日批准同意将涉案土地使用权出让给天龙公司的8号《决定》中，是要求天龙公司按照经批准的景点规划进行规划建设；2013年1月11日，定安县城乡规划委员会办公室下发的（2013）第一期《定安县城乡规划委员会会议纪要》中对天龙公司申报的休闲旅游度假村项目设计规划对项目建设涉及水库坝体问题，要求住建局会同水务局到现场勘查并由水务部门提出明确意见，项目的开发建设不得与南丽湖的水库管理规定及防洪要求等有冲突。但从定安国土局提供的本案现有证据当中，没有证据证明相关行政管理部门已经制定有景点规划并将规划告知天龙公司的证据，也没有证据证明相关行政管理部门按照定安县城乡规划委员会的要求将项目涉及水库坝体问题进行勘查后提出的不予许可规划报建的明确意见告知天龙公司，因此，定安国土局提供的现有证据无法证明是天龙公司的自身原因未开发使用土地、导致土地闲置，故定安国土局认定是天龙公司自身原因导致土地闲置的证据不足。
3.关于定安国土局作为收回闲置土地的行政主体是否属于超越职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款、《海南经济特区土地管理条例》第四十二条以及《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条规定，对闲置土地的认定、处置及无偿收回用地单位的国有建设用地使用权的行政主体是县级以上人民政府。定安国土局作为定安县政府的土地管理职能部门，只能负责对闲置土地的认定和处置工作的组织实施，无权作出无偿收回土地使用权决定，故其作出的定土环资用字（2014）55号《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回涉案土地使用权，属超越职权。一审法院认定定安国土局的作出的无偿收回土地使用权行政行为属于超越职权是正确的。
综上，一审判决认定本案的基本事实清楚，适用法律正确，应予维持；定安国土局的上诉主张和诉求无理，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人定安县国土环境资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王东史
审 判 员 陈小燕
审 判 员 林 敏
二〇一六年一月十八日
法官助理 符子娇
书 记 员 闫海宁
附：本案适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《海南经济特区土地管理条例》
第四十二条国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额25％的，市、县、自治县人民政府报请原批准机关批准，无偿收回土地使用权。