河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行终114号
上诉人（一审被告）清丰县城市管理综合执法局，住所地清丰县春晖路28号。
法定代表人丁洪涛，局长。
委托代理人常振涛，清丰县城市管理综合执法局工作人员。
委托代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）李玉宾，男，汉族，1976年7月26日出生，住河南省清丰县。
委托代理人王彦玲，女，汉族,1976年11月7日出生，住清丰县。
委托代理人姚玲云，北京市盛廷律师事务所律师。
上诉人清丰县城市管理综合执法局因与被上诉人李玉宾行政处罚一案，不服濮阳市华龙区人民法院（2018）豫0902行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月12日公开开庭审理了本案。上诉人清丰县城市管理综合执法局委托代理人常振涛、陈路，被上诉人李玉宾委托代理人王彦玲、姚玲云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2007年，原告在李家庄村集体土地上建房居住，未办理建设工程规划许可证。原告所在的李家庄村1993年纳入清丰县城区。被告认为原告未取得建设工程规划许可证在集体土地上建房违法。被告《是否可以补办规划许可询问函》时间是2017年12月27日，《关于<是否可以补办规划许可询问函>的答复》时间是同月28日，而《违法建筑案件调查报告》时间是同月26日，同月29日作出拟行政处罚告知书。2018年1月2日，被告作出清执罚决[2017]56号责令限期拆除违法建筑处罚决定书，限原告于2018年1月5日前，将其建设的违法建筑拆除完毕，否则，被告将组织执法人员强制拆除，拆除费用由原告负担。被告制作的现场检查（勘验）笔录及询问笔录，均无原告签名。所有送达文书均留置送达，虽有村委会人员签名，但没有相应的照片相印证。被告处罚前，未告知原告听证的权利，诉讼中没有提交行政机关负责人集体讨论的决定。
一审认为：原告居住的李家庄村1993年纳入清丰县城区。根据《城乡规划法》及《河南省人民政府关于在清丰县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（豫政文[2015]64号）的规定，被告享有对清丰县城区城市管理相对集中行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。本案被告作出的责令限期拆除违法建筑处罚决定书涉及的是原告重大财产权益，但被告对原告作出处罚前未告知其有要求举行听证的权利，属程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，对于本案较重的行政处罚，被告诉讼中没有提交行政机关负责人集体讨论的决定，属程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。而被告部分调查材料在调查报告之后。其制作的现场检查（勘验）笔录及询问笔录，均无原告签名。被告将送达文书张贴到原告门上，其不能证明符合留置送达的条件。故被告未依法全面、客观、公正地调查，收集有关证据，属程序违法。综上，原告要求撤销被告处罚决定书的诉请有事实根据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销被告2018年1月2日作出的清执罚决[2017]56号责令限期拆除违法建筑处罚决定书；案件受理费50元，由被告负担。
清丰县城市管理综合执法局不服一审判决，上诉称:1、一审判决认定事实不清。《违法建筑调查报告》理应在《是否可以补办规划询问函》之前作出，以无被上诉人签字否认现场检查（勘验）笔录及询问笔录的真实性错误，是否符合留置送达条件应当由被上诉人予以证明。2、一审判决适用法律错误。根据职权法定要求，上诉人不需要经过听证程序。责令限期拆除决定是否属于行政处罚存在争议，本次规划执法涉及多处违建、多个行政相对人，上诉人统一进行了讨论，讨论笔录未复制归档，整理诉讼材料时遗漏该证据，不能因没有提交承担举证不能责任。3、一审判决仅以程序违法判决撤销《责令限期拆除违法建筑行政处罚决定》，对行政相对人的违法建设事实只字未提，只审查程序违法，对内容合法性失察，对违法建筑已拆除的事实失察，本案处罚决定已不具有可撤销内容。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人李玉宾未提交书面答辩材料，当庭答辩称：1、上诉人提交证据不能证明涉案房屋在城市规划区内，不能确定被上诉人是否有查处职权。涉案房屋是违法建筑的证据不充分，规划编制中心不具有作出涉案房屋是否可以补办手续函复的职权。行政处罚程序违法，部分文书送达不符合留置送达条件，应当进行听证程序。上诉人称涉案处罚决定不具有可撤销内容是理解错误。2、涉案房屋不应被认定为违法建筑，被上诉人建房是通过村委会同意的，李家庄村的其他村民甚至我国广大农村地区都是这种的情况。涉案房屋所在地为居住用地，建房时按照村庄规划建设，棚改后仍然属于开发房地产，土地用途仍是居住用地，实体上并不违反规划，只是没有办证，完全可以采取改正措施消除影响。涉案房屋没有办理建设工程规划许可证，是因国家和社会方面普法不够、法制环境及历史原因所致，有社会和国家的责任，也有行政机关的责任，后果不应完全由被上诉人承担。根据法不溯及既往的原则，依据《城乡规划法》第六十八条之规定认定涉案房屋违法并予以拆除，属适用法律错误。3、行政处罚执法目的不当，明显不合理。2015、2016年开始涉案房屋所在地的李家庄村被列入棚改范围，上诉人进行规划执法时，本村七百多户只剩下五六十户拒签补偿协议，上诉人明显是在拆迁进行不下去时对被上诉人采取的一种逼迁措施，涉案房屋已经在行政征收执法程序中，上诉人又进行行政处罚，明显不合理。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院查明事实与一审判决认定事实一致。
本院另查明：2015年11月11日，清丰县人民政府对清丰县城关镇人民政府作出《关于同意城关镇李家庄村棚户区改造安置补偿方案的批复》（清政文[2015]127号），内容为：“你镇《关于城关镇李家庄村棚户区改造安置补偿方案的请示》（清城政[2015]67号）收悉。经研究，原则同意该方案，请你镇严格按照法定程序，认真组织实施。此复。附件：城关镇李家庄棚户区改造安置补偿方案。”《城关镇李家庄村棚户区改造安置补偿方案》第三项基本情况载明：“李家庄村位于人民路以南、幸福大道以东，村庄占地面积647亩，辖6个村民小组789户2217人。（一）改造范围：人民路以南、晓月路以西、候窑村以北、冶都中央公园小区以东。（二）安置地点：人民路以南、江渎路以北、凤鸣路以东、和义路以西，占地126亩。（三）改造主体：清丰县人民政府。（四）实施单位：城关镇人民政府。”2018年1月15日，李家庄棚户区改造指挥部出具《拆迁进展情况证明》显示在协议拆迁期内，已有90%的住户已经根据《李家庄棚户区改造安置补偿方案》与政府签订协议。
本院认为：2015年11月11日，清丰县人民政府对清丰县城关镇人民政府作出《关于同意城关镇李家庄村棚户区改造安置补偿方案的批复》，清丰县人民政府作为李家庄村棚户区改造主体，清丰县城关镇人民政府作为实施主体，开始对李家庄村进行棚户区改造工作，该项棚户区改造工作涉及李家庄村789户村民共2217人。涉案被上诉人建设的房屋在李家庄棚户区改造范围之内，但房屋建设时未办理建设工程规划许可证。由于受农村发展程度及行政管理的实际情况的影响，在我国现阶段农村集体土地上房屋普遍存在着未办理建设工程规划许可的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，广大农村居民并不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是由行政机关执法不规范、管理不到位造成的，上诉人在行政处罚决定中对此也是认可的，且仍同意按照《李家庄棚户区改造安置补偿方案》进行补偿。从本案处罚决定的内容可见，上诉人作出本案处罚决定时对清丰县人民政府正在对李家庄村进行棚户区改造工作是明知的。清丰县人民政府推进棚户区改造工作过程中，已与大部分村民签订安置补偿协议，在本案被上诉人未签订安置补偿协议的情况下，作出行政处罚决定对涉案房屋认定为违法建筑，后又按照违法建筑予以拆除，上诉人执法目的显然不是为了严格农村土地的规划管理使用，而是为了加快拆除棚户区改造范围内的房屋，推进棚户区改造进程，上诉人作出的本案责令限期拆除违法建筑行政处罚决定明显不当，应予撤销。一审判决结果正确，应予维持，但一审判决以违反法定程序作出撤销判决不当，本院予以指正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人清丰县城市管理综合执法局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许广慧
审 判 员 贾向阳
审 判 员 周培勋
二〇一八年十月八日
法官助理 王雪贝
书 记 员 王德东