湖北省武穴市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武穴行初字第00066号
原告：黄小和。
被告：黄梅县人民政府。住所地：黄梅县黄梅镇。
法定代表人：马艳舟，县长。
委托代理人：陈峰，黄梅县人民政府法制办公室干部。特别授权。
被告：黄梅县蔡山镇人民政府。住所地：黄梅县蔡山镇。
法定代表人：吴建浩，镇长。
委托代理人：胡永超，黄梅县蔡山镇法律服务所法律工作者。一般代理。
原告黄小和诉被告黄梅县人民政府（以下简称“县政府”）、黄梅县蔡山镇人民政府（以下简称“镇政府”）规划管理行政处罚及行政赔偿一案，于2015年5月25日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于当月28日向被告县政府和镇政府送达了行政诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月25日公开开庭审理了本案。原告黄小和及被告县政府的委托代理人陈峰、被告镇政府的委托代理人胡永超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告黄小和诉称：黄小和系2003年蔡山镇第三期移民，安排在一号洲小区路边第一家。黄小和把上新墩村老房子拆了，当年打好了基础。因家里穷，爱人治病，房子没有建起来，一直租房居住。2011年，黄梅县蔡山镇上新墩村平整土地，要把黄小和养猪场拆除。黄小和于2011年下半年开始筹备资金建移民所得打好基础住房。于2013年3月开工，不知为什么房屋快建起来，国土资源局发一份违法通知书，第二天就拆了一面墙。为了这事黄小和多次找镇级领导及县级领导，都没有得到解决。黄小和在百姓当中成了一个真正无家可归之人，村干部还说气话，黄小和就硬气把房子建起来，不知道为什么刚刚建起来，又被执法人员强行拆除一部分。综上所述，县政府和镇政府侵害了黄小和的合法权益，给黄小和全家带来灾难，故起诉要求：1、确认黄小和在一号洲小区建住房是合法的；2、确认黄梅县国土资源局（21171）号停建通知书违法；3、确认蔡山镇（蔡建拆字（2012）第05号）拆除通知书违法；4、判令由县政府和镇政府共同承担黄小和这几年打官司误工及拆除损失，以及租房、跑路等等一切费用，总计金额23万元。原告黄小和为证明其诉讼主张，向本院提供如下证据：1、2012年10月20日，黄梅县蔡山镇国土建设规划办公室发出的黄梅县蔡山镇违法建筑限期拆除通知书复印件，拟证明国土建设规划办公室拆除黄小和的三间房屋是违法的；2、黄梅县蔡山镇国土建设规划办公室的移民小区图纸复印件一份，拟证明黄小和移民时分到了三间地基，扣了5500元钱；3、黄和生、黄金和、黄安平、黄树龙的身份证复印件及证明各一份，拟证明黄小和被规划办公室要求拆除的房屋是移民分配的，没有违法；4、两张房屋照片复印件，拟证明黄小和的房屋被拆；5、一号洲村委会的证明一份，拟证明黄小和要求被拆除的三间房屋属黄小和所有。
被告县政府辩称：县政府没有对黄小和所诉称事项作出任何具体行政行为，也没有与其他被告人作出同一行政行为，其他被告也不是受县政府委托的机关，县政府不是相关具体行政行为的行政主体。黄小和的诉状中，其诉讼请求，所称的“事实与理由”均没有县政府的具体行政行为体现。据此，县政府不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条所规定的适格被告，请求法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，驳回黄小和起诉。被告县政府未提供证据。
被告镇政府辩称：1、黄小和在一号洲小区建房违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县人民政府批准。本案中黄小和严重违反上述条款内容，也没有履行相关手续，因此其建房行为违法。2、黄梅县国土资源局（21171）号停建通知书是黄梅县国土资源局作出的合法具体行政行为，与镇政府没有关联性。3、蔡山镇（蔡建拆字（2012）第05号）拆除通知书合法，其理由如下：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或未按照建房工程许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”，第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡、村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改，可以拆除。”，黄小和在一号洲小区建房未取得乡村建设规划许可证，因此，其建房行为违法，而蔡山镇国土建设规划办公室是履行镇政府的职能部门，其作出的具体行政行为是镇政府授权，因而其作出具体行政行为是符合法律规定的。综上所述，在本案中，由于黄小和的违法建房行为，镇政府所作的行政行为合法，因此不存在承担其所谓的损失。被告镇政府未提供证据。
经庭审质证，被告县政府对原告黄小和提供的证据均有异议，认为都不能证明与县政府有关联。被告镇政府对原告黄小和提供的证据1的真实性无异议，但认为不能达到其证明目的；认为证据2和4是复印件，看不清，不能达到证明目的；认为证据3不能达到证明目的；认为证据5村委会没有资格证明，因为黄小和不是一号洲村民，而是上新墩村村民，形式上不合法，内容不真实。
本院对以上证据作如下认证：原告黄小和提供的证据1是本案讼争的行政行为，予以采纳，但对原告用其来证明的目的不予采信；证据2、3与本案审查的行政行为合法性没有关联，不予采纳；证据4不符合法定形式，即缺乏合法性，不予采纳；证据5真实、合法，且与案件相关的事实有关联，予以采纳。
经审理查明：黄小和系黄梅县蔡山镇上新墩村村民，原居住在上新墩村内，后因黄梅县蔡山镇人民政府因国家防汛需要组织相关村民迁移，黄小和作为移民户被安排在黄梅县蔡山镇一号洲移民小区内建房。在黄小和建房过程中，黄梅县蔡山镇国土建设规划办公室于2012年10月20日向黄小和作出了蔡建拆字（2012）第05号黄梅县蔡山镇违法建筑限期拆除通知书，内容为“经查，你未经规划许可，于2012年10月18日在蔡山镇一号洲移民小区处违法建住房三间，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第64条、65条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定，责令你在接到本通知书之日起3日内拆除违法建筑，逾期不拆除我们将依法组织拆除。拆除费用由你负担。特此通知。蔡山镇国土建设规划办公室2012年10月20日”。该通知书下发不久，蔡山镇政府拆除了黄小和房屋的部分建筑。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，乡、镇人民政府是对乡、村庄规划区内违反规划建设行为履行查处职责的行政主体。据此联系本案，原告黄小和在蔡山镇一号洲移民区的建房行为是否符合蔡山镇编制实施的乡、村庄规划，应当由蔡山镇实施监管和查处，故黄梅县蔡山镇国土建设规划办公室作为蔡山镇政府的内设机构代表镇政府于2012年10月20日对原告黄小和作出蔡建拆字（2012）第05号黄梅县蔡山镇违法建筑限期拆除通知书，是镇政府的法定职责，即镇政府是本案的适格被告，故应驳回原告黄小和对县政府的起诉。对违反规定规划的建设行为作出处罚决定，应当证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，而本案被告在没有任何事实证据，没有履行任何行政程序情况下，迳行向原告黄小和发出“限期拆除通知书”。对违反乡、村庄规划的建设行为应只适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条进行管理，而被告镇政府同时适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，属适用法律错误。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条包含两层意思，其一，违反规划建设行为在限期内已改正，如补办规划许可手续等，可不作处理；其二，在限期不改正情况下，可以履行法定程序作出拆除决定，也并非一律拆除。故被告作出的拆除通知书内容不符合该法条的原意和立法宗旨。综上，本院认定被告镇政府作出的“限期拆除通知书”没有事实证据，没有履行法定程序，适用法律错误，是违法的行政行为，应依法予以撤销。因该通知没有包含原告黄小和应履行的实体决定义务，不具有可撤销内容，故对原告要求确认镇政府作出的蔡建拆字（2012）第05号拆除通知书违法的诉讼请求予以支持。原告黄小和的第一项和第二项诉讼请求不是本案审理范围，故予以驳回。原告黄小和的第四项行政赔偿请求没有事实根据和法律根据，故不予支持。原告黄小和可对实施房屋拆除行为另案提起诉讼，并可附带提起行政赔偿。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”之规定，判决如下：
一、确认黄梅县蔡山镇人民政府于2012年10月20日作出的蔡建拆字（2012）第05号拆除通知书违法；
二、驳回原告黄小和要求黄梅县蔡山镇人民政府承担黄小和这几年打官司误工及拆除损失，以及租房、跑路等等一切费用，总计金额23万元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告黄梅县蔡山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或黄冈市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数递交上诉状副本，预交上诉费（按本判决书的案件受理费预交，款汇黄冈市中级人民法院立案庭），上诉于黄冈市中级人民法院。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 夏少亮
审 判 员 曾红华
人民陪审员 王辉斌
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 蒋 励