浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1291号
上诉人（原审原告）台州市椒江江南地板厂，住所地台州市椒江区吴叶村。
法定代表人朱锡良，该公司总经理。
委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省台州经济开发区管理委员会，住所地台州市府中路177号开投大厦。
法定代表人王荣千，主任。
被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市白云山南路233号。
法定代表人张晓强，代市长。
两被上诉人的共同委托代理人ＸＸＸ，台州市国土资源局开发区分局工作人员。
两被上诉人的共同委托代理人蒋建民，浙江安天律师事务所律师。
台州市椒江江南地板厂诉浙江省台州经济开发区管理委员会、台州市人民政府土地使用权收购合同一案，台州市中级人民法院于2017年8月30日作出（2017）浙10行初107号行政裁定。台州市椒江江南地板厂不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年11月1日对双方当事人进行了询问。上诉人台州市椒江江南地板厂的法定代表人朱赐良及委托代理人王玲，被上诉人浙江省台州经济开发区管理委员会、台州市人民政府的共同委托代理人ＸＸＸ、蒋建民参加询问。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经本院审判委员会讨论并作出决定，本案现已审理终结。
台州市椒江江南地板厂起诉称：原告自1995年开始在台州市椒江区吴叶村进行生产经营行为，2016年台州经济开发区土地储备开发中心在没发布任何征收文件的情况下要求征收原告的土地和房屋，为了逼迫原告拆迁，被告管委会联合椒江区海门街道办事处、椒江区行政执法局于2016年12月1日将原告位于台州市××机场路东侧、吴叶村范围内的五百多平方米商业用途的房屋强制拆除，在上述政府部门的逼迫下原告被迫与台州经济开发区土地储备开发中心在2017年2月17日签订《国有土地使用权收购合同》。原告认为该合同是原告在政府部门的胁迫下签订的，该土地不属于可以纳入土地储备的范围，台州经济开发区土地储备开发中心也不具备实施土地收储的资格，且该合同在签订前未经台州市人民政府批准、合同约定的补偿金额显失公平等，故请求撤销原告与台州经济开发区土地储备开发中心签订的《国有土地使用权收购合同》。
原审法院经审理认为，原告起诉要求撤销其与台州经济开发区土地储备开发中心签订的《国有土地使用权收购合同》，根据现有的证据表明，土地储备开发中心系承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，其与原告签订的国有土地使用权收购合同并非行政机关行使行政职权的行为，而是平等主体之间民事行为。原告以浙江省台州经济开发区管理委员会、台州市人民政府为被告提起诉讼，但其并没有提供证据证明两被告有作出任何有关收回涉案土地使用权的行政行为。原告与储备中心签订收购合同的行为，实质是双方就原告享有的土地使用权和地上建筑物转让的民事交易行为。因此，本案不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告台州市椒江江南地板厂的起诉。
台州市椒江江南地板厂上诉称：一、涉案合同属于行政合同，上诉人起诉符合行政诉讼法规定的受案范围，发生争议时适用行政法律救济。1、涉案合同属于行政合同。根据《土地储备管理办法》第二条规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备本质上就是依靠政府强制力主导和完成的；2、涉案合同体现行政法律关系，两被上诉人实施行政管理职权是通过签订并履行涉案合同来实现的。涉案合同的目的是为了实现公共利益，实质是国有土地上房屋征收和集体土地上房屋征收。因此，双方当事人地位并不平等；3、涉案拆除通知的发布主体是台州经济开发区房屋征收补偿服务中心，说明被上诉人实际实施的是征收拆迁行为；4、从评估报告的名称可以看出涉案合同实质为国有土地上房屋征收和集体土地上房屋征收。对房屋进行估价的委托方为台州经济开发区房屋征收补偿服务中心，估价项目名称一是房屋征收补偿价格评估，二是土地储备对土地价值进行评估。5、涉案合同中没有双方协商、平等、自愿订立合同等条款；二、被上诉人主体适格，台州经济开发区土地储备开发中心依法不具有签订国有土地收购合同的资格。1、台州经济开发区土地储备开发中心属于台州经济开发区管理委员会举办的事业单位，依法不具有独立承担法律责任的能力；2、台州经济开发区管理委员会受台州市人民政府委托负责区域内土地利用总体规划的实施，负责区域内土地征收、开发、管理工作，负责区域内房屋征收、补偿安置落实工作。故本案台州经济开发区管理委员会和台州市人民政府属适格被告；3、台州经济开发区土地储备开发中心并不在《土地储备机构名录（2016年版）》中，故该中心没有土地收购权，无法独立承担责任。综上，请求依法撤销一审裁定，指令台州市中级人民法院继续审理本案。
浙江省台州经济开发区管理委员会答辩称：一、涉案合同是台州经济开发区土地储备开发中心与上诉人经过长时间协商谈判后签订的，并且收购款已经全部支付，上诉人也依约主动向土地管理部门申请注销了涉案的土地使用权证。本案不涉及行政机关的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回上诉人的起诉符合行政诉讼法的规定；二、上诉人所在地块涉及集体土地所有权的土地已于2009年经省政府批准征收为国有建设用地。上诉人上诉称台州经济开发区房屋征收补偿服务中心发布的《拆除通知》是针对附近的沙田村、吴叶村已签订拆迁安置补偿协议的安置户，不存在对上诉人房屋实施征收的行为。综上，一审法院裁定正确，请求依法驳回上诉。
台州市人民政府答辩称：一、涉案合同是台州经济开发区土地储备开发中心与上诉人经过长时间协商谈判后签订的，并且收购款已经全部支付，上诉人也依约主动向土地管理部门申请注销了涉案的土地使用权证。本案不涉及行政机关的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回上诉人的起诉符合行政诉讼法的规定；二、上诉人所在地块涉及集体土地所有权的土地已于2009年经省政府批准征收为国有建设用地。上诉人上诉称台州经济开发区房屋征收补偿服务中心发布的《拆除通知》是针对附近的沙田村、吴叶村已签订拆迁安置补偿协议的安置户，不存在对上诉人房屋实施征收的行为；三、浙江省台州经济开发区管理委员会是台州市人民政府下属机关，不存在共同实施同一行政行为，上诉人只能择其一而诉。综上，一审法院裁定正确，请求依法驳回上诉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。根据上述规定，行政协议纠纷属于行政诉讼的受案范围。修订前的《土地储备管理办法》第二条第一款规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”第十三条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”本案中，上诉人台州市椒江江南地板厂与台州经济开发区土地储备开发中心于2017年2月17日签订的《国有土地使用权收购合同》，协议签订主体并非平等民事主体；协议内容涉及国有土地使用权收回和补偿事宜，具有行政法上权利义务的内容；协议目的为城中村改造需要，体现了行政管理目标。综上，案涉《国有土地使用权收购合同》符合行政协议的特征，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的受案范围。原审裁定认为案涉协议是平等主体之间民事行为，进而认定本案不属于行政诉讼的受案范围不当。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。原审裁定适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销台州市中级人民法院（2017）浙10行初107号行政裁定；
二、本案指令台州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈裕琨
审判员 管 征
审判员 徐亮亮
二〇一八年八月二十七日
书记员 许亚芬