云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昆行终字第51号
上诉人（一审被告）昆明市国土资源局。住址：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心*号楼*楼。
法定代表人周兴舜，该局局长。
委托代理人李瑜、杨华，均系北京大成（昆明）律师事务所律师，均为特别授权代理。
被上诉人（一审原告）云南欣农科技有限责任公司。住址：昆明市西山区秋苑*期**栋。
法定代表人李美瑛，该公司董事长。
委托代理人阮鹏，云南说法律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人昆明市国土资源局（以下简称市国土局）与被上诉人云南欣农科技有限责任公司（以下简称欣农公司）土地行政撤销一案，因不服昆明市西山区人民法院作出的（2014）西法行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月4日受理后依法组成合议庭进行了审理，经合议庭评议，该案现已审理终结。
一审人民法院认定以下案件事实：原告欣农公司于2004年10月22日经云南省工商行政管理局登记成立，法定代表人为李美瑛，公司住所为昆明市西山区秋苑二期29栋，公司经营范围为生物技术的开发及运用，农产品、矿产品的批发、零售、代购代销等。2004年8月31日，原告向昆明市治理整顿土地市场秩序完善用地手续领导小组办公室（以下简称市完善用地办公室）提交《完善用地手续申请》，要求给予办理完善牛公山859.16亩的土地征用手续。2005年8月21日，市完善用地办公室向原告下发了《昆明市治理整顿土地市场完善用地手续补充完善有关报件的通知》（完费字（2005）第0067号），要求原告缴齐相关税费并补齐相关要件后，可以完善该宗土地的用地手续。同年8月25日，原告向昆明市国土资源局西山分局缴纳了土地罚款572776元。8月30日，原告向昆明市地方税务局西山分局缴纳了土地使用权出让契税1447004.55元。8月31日，原告向被告缴纳了耕地开发费、征地管理费、土地出让金、土地登记费共计12253375元。上述款项缴纳后，原告向市完善用地办公室提交了《征用协议》、《付款证明》、收据及《土地权属无争议承诺书》等申报材料。2006年7月20日，原告与被告分别按土地用途签订了三份《国有土地使用权出让合同》，并于同年7月28日经昆明市公证处公证。2006年9月12日，昆明市人民政府向原告颁发了牛公山859.16亩土地的三本《国有土地使用证》。2010年11月，被告市国土局根据昆明市西山区人民检察院提交的证明材料，于11月11日进行了立案呈批，对原告涉嫌采取欺骗手段骗取批准牛公山859.16亩土地进行调查。通过对原告法定代表人李美瑛的询问调查，其承认《征用协议》落款时间为1999年3月20日，实际签订时间为2005年8月，且征地款至今尚未支付完毕。根据上述客观事实，2011年7月18日，被告作出昆国土资（2011）30号《关于云南欣农科技有限责任公司涉嫌采取欺骗手段骗取批准案调查情况的报告》，报请昆明市人民政府审查。2012年5月29日，被告作出昆国土资（2012）145号《关于依法撤销云南欣农科技有限责任公司土地各项行政许可和土地登记审批事项并公告注销国有土地使用证的请示》，经昆明市人民政府审批同意，2012年6月21日，被告作出昆国土资（2012）20号《关于依法撤销云南欣农科技有限责任公司土地各项行政许可和土地登记审批事项并公告注销国有土地使用证的通知》（以下简称《撤销注销通知》），并于同年6月25日送达原告，6月28日在《昆明日报》公告刊登《撤销注销通知》。被告作出及刊登公告的《撤销注销通知》，未书面告知原告进行陈述、申辩及申请听证的权利，亦未书面告知原告不服通知内容可获得的提起行政复议或行政诉讼的权利。因原告不服《撤销注销通知》，2012年8月17日向昆明市人民政府申请行政复议，同年8月23日，昆明市人民政府行政复议办公室作出云昆行复告字（2012）01号《行政复议告知书》，告知原告依法向省政府提出行政复议申请。同年9月5日，省政府受理原告提出的行政复议申请，同年10月9日组织进行听证，其后以协调和解方式解决行政争议未果。2013年11月14日，省政府作出云政行复决字（2013）12号《行政复议决定书》，维持被告作出的《撤销注销通知》，并告知当事人不服决定可提起行政诉讼的权利。据此，原告提起本案的诉讼，要求撤销被告作出的《撤销注销通知》，被告认为《撤销注销通知》合法，要求驳回原告的诉讼请求。庭审中另查明，因原告未履行人民法院作出的生效民事裁判文书确定的义务，2010年6月22日云南省昆明市中级人民法院曾作出对诉争土地使用权的查封。现该土地部分为原告管理使用，另有约100余亩土地因城市公路建设需要已被征用并建设公路设施，原告至今未获取征地补偿款项。
一审人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”市国土局是昆明市人民政府的国土资源管理行政职能部门，代表市政府行使本行政辖区内的土地资源、土地市场和城乡地政的统一管理和监督工作，具备合法的行政主体资格，是本案中适格的“被告”。欣农公司系市国土局作出《撤销注销通知》行政行为的行政相对人，与撤销注销行政行为具有利害关系，其不服撤销注销行政行为有权提起行政诉讼，是本案合格的“原告”。本案亦属于人民法院行政诉讼受案范围及本院管辖。本案中，原告欣农公司在办理三本《国有土地使用证》审批手续过程中，隐瞒了真实情况，提供了落款时间为1999年3月20日的虚假《征用协议》（实际签订时间为2005年8月），且在实际未支付完征地补偿费的情况下，提供了征地补偿费用已支付完毕的证明等虚假申报材料，采取欺骗手段骗取三本《国有土地使用证》的行为，事实清楚、证据确实充分，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《云南省土地登记条例》第十六条第二款的规定，被告市国土局针对原告欣农公司采用欺骗手段骗取土地行政许可的行为，作出《撤销注销通知》并不违反法律规定。被告作出的《撤销注销决定》，从其内容看既包含对欣农公司取得土地使用权许可的撤销，又涉及到欣农公司取得的土地使用权的行政确认，同时其亦是对欣农公司土地使用权的行政决定，对欣农公司具有行政法律上的利害关系。依照依法行政、行政许可及信赖利益保护的相关规定，行政许可事项非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当按照法定权限和程序进行。行政听证制度是指行政机关在作出一项影响相对人权利、义务的行政决定之前，应当给予行政相对人参与并发表意见的机会，行政机关就相关事实和法律问题认真听取利害关系人意见，以保证行政决定合法、合理的程序性法律制度。行政机关举行听证既能给予行政相对人陈述意见、提供证据、当面质证的机会，又能让行政机关在充分听取行政相对人的意见后进行复核进而保证行政决定的合法性和正确性。同时行政相对人可以充分利用这一重要程序行使权利，以维护自己的合法权益。此外，行政相对人的陈述、申辩权是行政许可、登记等程序中最主要、最基本的权利，也是制约行政机关滥用职权的主要机制之一。本案中，被告针对欣农公司作出撤销其已取得的诉争土地的各项行政许可和土地登记审批事项，并公告注销已经被欣农公司取得的三本《国有土地使用证》，该行政决定直接关系到欣农公司的土地使用权益，对该公司具有重大实际影响，故行政决定的作出应当告知当事人有权陈述、申辩或申请听证的权利，也应当告知行政相对人不服《撤销注销通知》可获得提起行政复议或诉讼的救济权利，而被告在本案中未明确进行告知，行政程序存在瑕疵。故对被告作出的《撤销注销通知》，依法应予以撤销。综上所述，被告市国土局具备合法的行政主体资格，于2012年6月21日作出《撤销注销通知》，认定原告违法事实清楚，但是在作出《撤销注销通知》时，没有依照法定程序作出行政决定，未告知当事人有权陈述、申辩或申请听证的权利，且未明确告知行政相对人不服行政决定获取救济的途径，行政程序违背听证制度的立法原意及目的，严重违反行政许可、行政登记、行政决定的程序法定原则，依法应当予以撤销。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（二）项第3目、第七十四条及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决：撤销被告昆明市国土资源局于2012年6月21日作出的昆国土资通（2012）20号《关于依法撤销云南欣农科技有限责任公司土地各项行政许可和土地登记审批事项并公告注销国有土地使用证的通知》的具体行政行为。本案案件受理费人民币50元，由被告昆明市国土资源局负担（原告已预交，在判决生效后十五日内由被告退还原告）。
上诉人市国土局不服一审判决向本院提起上诉称：一、被上诉人提供虚假材料骗取本案所涉三宗土地的《国有土地使用证》的行为事实清楚，证据确实充分；二、一审判决认定上诉人没有依照法定程序作出具体行政行为无法律依据。故上诉请求二审人民法院：一、撤销一审判决，改判驳回被上诉人全部诉讼请求；二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人欣农公司答辩称：一、一审判决适用法律正确，上诉人作出的具体行政行为违反法定程序；二、上诉人上诉请求没有事实和法律依据：1、被上诉人不存在隐瞒真实情况，提供虚假《征用协议》骗取土地登记的事实；2、征地补偿费用是否全部支付完毕不是上诉人作出20号文的依据；3、《“牛公山”859.16亩荒山地征用协议》并非被上诉人取得本案所涉土地使用证行政许可的必要条件。故请求二审人民法院：依法驳回上诉，维持原判。
本案当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，经审查，各方当事人提交的证据均符合法定证据的一般特征，本院依法予以确认。
经本院审查，一审人民法院对本案的审判程序合法。
根据本案收录的有效证据，经二审审理查明，本案中并无证据证明上诉人在注销土地使用权登记前取得了昆明市人民政府的批准。除该事实外，其余案件事实本院与一审认定一致。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”市国土局是昆明市人民政府的国土资源管理行政职能部门，代表市政府行使本行政辖区内的土地资源、土地市场和城乡地政的统一管理和监督工作，具有作出本案被诉具体行政行为的主体资格及权限，系本案适格“被告”。欣农公司系市国土局作出《撤销注销通知》行政行为的行政相对人，与撤销注销行政行为具有利害关系，其不服市国土局作出的具体行政行为有权提起行政诉讼，具有本案“原告”主体资格。本案亦属于人民法院行政诉讼受案范围及本院管辖。
《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，上诉人市国土局对被上诉人欣农公司“土地各项行政许可”的撤销，直接关系被上诉人的重大权益。依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，上诉人市国土局应当告知欣农公司有权要求听证。本案中，上诉人市国土局未履行听证告知义务，违反了《中华人民共和国行政许可法》的相关程序性规定。同时，参照国土资源部令第40号《土地登记办法》第十四条第二款之规定：“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”本案上诉人市国土局在注销新农公司国有土地使用权登记时，应先取得昆明市人民政府的批准。本案一审收录的证据仅能证明上诉人在注销国有土地使用权登记前曾报请过昆明市人民政府审批，但并无证据证明上诉人取得了昆明市人民政府的批准。因此，上诉人市国土局在未取得同级人民政府批准的情况下，最终“公告注销西国用（2005）第完0082号、西国用（2005）第完0082-1号、西国用（2005）第完0082号-2号三本《国有土地使用证》”，该注销行为违反法定程序。另根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定，上诉人市国土局有权对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但在其作出本案被诉《撤销注销通知》时，应对其所依据的《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国土地管理法》及《云南省土地登记条例》等法律、法规的条款予以具体明确，本案上诉人仅以法律法规等规范性文件的“有关规定”为依据作出被诉《撤销注销通知》，属适用法律法规错误。
综上所述，上诉人市国土局于2012年6月21日作出的昆国土资通（2012）20号《撤销注销通知》，存在程序违法，适用法律法规错误之情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目之规定，依法应当予以撤销。上诉人请求撤销一审人民法院作出的（2014）西法行初字第13号行政判决并改判驳回上诉人全部诉请的诉讼请求，缺乏充分的事实及法律依据。一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，判决结果正确，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费计人民币50元，由上诉人昆明市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘静
审 判 员 方玲
代理审判员 张锐
二〇一四年九月十一日
书 记 员 叶倩