中华人民共和国
广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1131号
上诉人（原审原告）：简细权，男，1935年8月18日出生，香港居民，住香港。
委托代理人：林清华，广东广信君达律师事务所律师。
委托代理人：于肖，广东广信君达律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局。住所地：广州市豪贤路。
法定代表人：李俊夫，职务：局长。
委托代理人：张双全，广州市国土资源和房屋管理局海珠区分局工作人员。
委托代理人：李倩明，广州市国土资源和房屋管理局海珠区分局工作人员。
原审第三人：简汉昭，男，1972年10月17日出生，汉族，住广州市海珠区。
委托代理人：薛猛飞，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：黎燕清，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
上诉人简细权因要求撤销具体行政行为一案，不服广州市海珠区人民法院（2014）穗海法行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明，涉案房屋坐落于广州市海珠区赤沙东约桥头。1989年6月3日，涉案房屋以简世权名义申请用地，申请表载明：申请用地面积80平方米，东至西10米，南至北8米；申请建筑层数2层，建筑面积160平方米。广州市海珠区新滘镇村镇建设办公室于1989年6月8日批准同意该建房用地申请，并于同日颁发郊村建（新）字第x号《郊区村镇建房许可证》。1994年12月1日，赤沙村民委员会在该建房许可证的“竣工后乡政府核验意见”栏加注“同意发宅基地使用证，建三层面积240平方米”的意见。同年12月12日，广州市海珠区新滘镇人民政府核发穗海新字第x号《农村（墟镇）宅基地使用证》，存根记载为：使用人姓名：简世权；宅基地座落：赤沙乡东约桥头；宅基地四至：东至西10米、南至北8米；面积：80平方米；建筑种类：结构混合、层数三层；建筑面积：240平方米。穗海新字第x号《农村（墟镇）宅基地使用证》现由第三人简汉昭持有，部分证面信息与存根不一致：使用人姓名：简汉昭，宅基地四至：东至西16米、南至北18米、面积280平方米；建筑面积：694平方米。该证与存根不一致处加盖有“广州市海珠区新滘镇村镇建设办公室房屋报建专用章”。涉案房屋建成后由第三人父亲简世罗管理使用，简世罗去世后，由第三人管理使用至今。
原告原为广州市海珠区赤沙村村民，早年移居香港，现为香港居民。原告提供的（2013）粤广海珠第25048号《公证书》证明原告曾用名简世权。
2013年3月6日，广州市海珠区人民法院就原告与第三人之间返还争议房屋纠纷作出（2012）穗海法民三初字第1527号《民事裁定书》，认为应通过行政前置程序，由有关部门裁决讼争房屋权属争议后，方能解决纠纷，裁定驳回起诉。2013年4月10日，原告向被告提出确认涉案房屋权属归属原告的申请，被告予以受理，并通知第三人参加调查。在调查期间，申请人提供证据材料有：宅基地证的档案查询材料、广州市海珠区官洲街赤沙第一经济合作社、赤沙经济联合社分别出具的《证明》、《公证书》、身份证明材料、穗海新字第x号《农村（墟镇）宅基地使用证》复印件、（2012）穗海法民三初字第15**号《民事裁定书》等；第三人提供证据材料有：穗海新字第x号《农村（墟镇）宅基地使用证》、《建房落成协议说明书》、《土地承包合同书》、农业户口登记册、户口簿、死亡证明、简苏荣等证人《调查笔录》、赤沙第一经济合作社出具的《证明》、简汝来等人出具的《证明》、广州市海珠区新滘镇人民政府收款收据、（2012）穗海法民三初字第1527号《民事裁定书》等。被告在调查时，调阅了涉案宅基地使用权证的档案材料，对有关证据原件进行了核对，分别对原告、第三人进行了询问调查。第三人提供的《建房落成协议说明书》内容为：‘建房在新滘镇赤沙乡东约茂兴里桥罗边，在一九八七年建成一栋三层楼房，面积250平方米，当时建房挂简世权名建，但建房一切费用和一切材料费用由简世罗支付，房屋主是简世罗，现立证据一份，预防日后子孙有争执和斗分发生”。说明后有“简世罗”、“简细权”及其兄弟“简世久”、“简世日”签名，并载明“一九九三立据”。原告称该份《建房落成协议说明书》上“简细权”签名并非本人所签，向被告提出司法鉴定申请。经原告认可，被告委托广东天正司法鉴定中心对说明书上“简细权”签名笔迹进行鉴定，该中心于2013年7月18日作出《文证审查结果通知》，回复称因缺乏同时期供比对样本，如委托方无法解决以上问题，本次委托将终止。其后原告未能提供同时期比对样本给被告。2013年11月28日，被告向原告作出穗国房海函（2013）683号《关于﹤申请书﹥的复函》，称根据申请人申请及提供的证据，我分局无法支持你的确权申请。
原告不服，向广州市人民政府提出行政复议，广州市人民政府于2014年2月12日作出穗府行复（2014）18号《行政复议决定书》，维持被告作出的穗国房海函（2013）683号《关于﹤申请书﹥的复函》。原告遂于2014年3月13日向原审法院提起诉讼。
原审法院认为：被告在收到原告提交的要求确认其为穗海新字第x号《农村（墟镇）宅基地使用证》房屋所有权人的《申请书》后，依职权对涉案宅基地房屋权属的转移登记情况进行了调查，从查阅穗海新字第x号《农村（墟镇）宅基地使用证》档案资料；对原告及第三人提交的证据材料予以审核；组织原告及第三人进行询问调查。并就当事人对房产有处分约定的《建房落成协议说明书》材料进行核查，在征询当事人意见后，对“简细权”签名真实性，依法委托广东天正司法鉴定中心进行鉴定，由于原告未能提供同时期比对样本，导致委托事项终止。被告在调查结束后，依据具体事实，对原告的确权申请，作出了明确的复函意见。该复函具体行政行为事实清楚，程序合法，原告提出予以撤销的主张，缺乏事实和法律依据，应不予支持。原告提出穗海新字第x号《农村（墟镇）宅基地使用证》证载使用权人变更和修改面积等事项违法，及重新作出确权决定的诉请，不涉及本案调处的范围，应不予采纳，一并驳回原告的诉讼请求处理。综上所述，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，原审法院判决驳回原告简细权的诉讼请求。
上诉人简细权不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决在未认清宅基地证何时变更、如何变更等基本事实的情况下作出裁判。被上诉人作出《复函》的主要内容为宅基地证是否已经合法变更及确认宅基地证的权属。首先，被上诉人作为海珠区宅基地业务的承接者应对当年广州市海珠区新滘镇村镇建设办公室变更涉案宅基地使用权证的行为合法性作出认定。其次，本案的问题焦点为宅基地证变更的合法性，故应先对当年新滘镇村镇建设办公室作出具体行政时的基本事实及依据进行查明，而被上诉人均无法提供证据证明宅基地证的变更基本情况，包括何时变更、何人变更、如何变更等基本信息。最后，在无法查明基本事实的情况下法院作出判决认为事实清楚显然违背实际情况。二、被上诉人作出《复函》的证据是在宅基地证变更行为后所收集的，其不能作为宅基地证变更行为合法性的依据，被上诉人以宅基地证变更后收集的证据证明变更行为合法性违反行政法证据相关规定。被上诉人作出《复函》内容已对新滘镇村镇建设办公室变更宅基地证的具体行政行为的合法性进行确认，但是由于被上诉人无当年变更行为的相关材料，仅以简汉昭提供的建房用地属其父承包地、原赤沙村书记简苏荣、简少梅等人的证人证言、赤沙第一合作社关于该房屋权属的证明等在上诉人申请确权后再收集的证据作出《复函》。根据《最高人民法院关于行政诉讼法证据若干问题的规定》第六十条的规定，被上诉人《复函》以当年宅基地证变更后收集的证据证明变更行为的合法性违反行政法证据相关规定，属于适用法律法规错误。三、我国实行的是不动产严格登记制度，不动产物权经依法登记发生效力，未经登记不发生效力。在明知涉案宅基地使用权证的变更行为严重违反法定程序情况下被上诉人认为涉案宅基地已经合法变更显然适用法律错误。首先，根据《物权法》的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭经依法登记发生效力，未经登记不发生效力。上诉人提供的《农村（墟镇）宅基地使用证（存根）》以及《郊区村镇建房（用地）申请表》的查询资料以及相关单位及个人的证明材料，足以证明涉案宅基地的权利人经依法登记确定为上诉人，上诉人是案涉宅基地房屋的所有权人。在被上诉人作出的《复函》中经查部分也确认了宅基地证原始档案记载了争议房屋以上诉人名义申请用地，用地面积为80平米，建筑面积160平米等信息。宅基地证原始档案的记载即是案涉宅基地房屋物权依法登记设立，确定所有权人的依据。被上诉人应当据此认定上诉人为案涉宅基地使用权人以及房屋的所有权人。其次，我国法律规定，登记机关对不动产物权进行变更登记应当实质性审查并按照法律规定的程序进行变更。上诉人与原审第三人非继承关系，实践中一般只能通过转让或者赠与等方式进行使用权人的变更，此情况下的宅基地使用权证的变更应由合同双方当事人共同申办宅基地使用权人变更登记手续及到当地房地产管理部门办理房屋交易手续，而不可能在原使用权人不知情的情况下进行变更。被上诉人在《复函》中也表示新滘镇建设办在作出变更行为有程序瑕疵，即其也认同变更行为存在程序违法。最后，被上诉人作出《复函》内容在明知变更行为违反法律、违反程序的清况下认为涉案宅基地已经合法变更，其显然适用法律、法规错误。四、被上诉人《复函》内容中确认《宅基地使用证》使用权人姓名变更以及宅基地四至和建筑面积变更的行为没有任何事实依据，变更后的内容与事实不符，且变更程序严重违法，原审法院认为其程序合法显然属于认定事实不清。上诉人认为，登记机关对不动产物权进行变更登记应当实质性审查并按照法律规定的程序进行变更。而被上诉人以《宅基地使用证》使用人姓名“简世权变更为简汉昭过程中确实存在程序瑕疵，但结合当时历史条件，此种变更手续不齐全在当时较为普遍，不能以现有程序标准来要求当时的变更流程”为由确认该变更合法，完全违背我国物权法定原则以及不动产物权依法登记发生效力的原则。而且，被上诉人对《宅基地使用证》进行变更登记后，表示其进行上述变更登记的依据仅仅是《宅基地使用证》原件上盖有“广州市海珠区新滘镇建设办公室房屋报建专用章”，除此之外并没有任何证据材料。另外，根据上诉人提供的广州市海珠区赤沙第一经济合作社的证明，案涉宅基地房屋为二层半房屋，建筑面积约240平方米，目前房屋现状也是如此，而不是《宅基地使用证》目前记载的694平方米。被上诉人在权属人未提供任何变更申请及基础材料，以及变更的内容与事实严重不符的情况下，对《宅基地使用证》予以变更登记的行为是严重不负责任的行为，其行为严重侵犯了上诉人的财产权利，赤裸裸地剥夺了上诉人对案涉宅基房屋的所有权。五、被上诉人作出《复函》所依据的材料没有送达双方当事人，也没有核实材料的真实性，被上诉人严重违反法定程序。首先，被上诉人作出《复函》时没有将简汉昭提供的材料送达给上诉人质证，也没有要求上诉人提供反证据。在此情况下，被上诉人也没有核实简汉昭提供的材料的真实性。其次，简汉昭提供的《土地承包合同书》中无法确认其父亲承包的土地即为上诉人房屋所占用的宅基地。而且，上诉人是经合法申请就案涉房屋用地取得了郊区村镇建房用地许可，并在房屋建成后取得了《宅基地使用证》，合法拥有宅基地的使用权以及房屋的所有权。再次，简汉昭提供的所谓原赤沙村书记简苏荣、简少梅等人的证人证言并非上述证人的亲笔证言，仅是简汉昭律师所做的调查笔录，在没有对证人证言进行质证或查清其真实性的情况下，不能作为认定案涉宅基地使用权及房屋所有权的依据。在上诉人取得《复函》知悉上述人员提供证言的情况下，上诉人找到上述人员，上述人员均表示没有做出案涉宅基地房屋由简世罗出资建设的表述，是简汉昭律师写好调查笔录让其在笔录上签名，不是其真实意思表示。最后，上诉人为确认宅基地权属向被上诉人提交了宅基地查询材料、身份证明材料以及赤沙第一经济合作社、赤沙经济联合社、官洲街道办事处共同出具的证明“简细权与简世权为同一人，简细权是坐落在赤沙村东约桥头宅基地及房屋的所有权人”的证明，但被上诉人却视而不见，没有任何理由地不采信上述证据。被上诉人一方面采信简汉昭提供的所有没经质证，也没有核实真实性的证据予以认定案涉宅基地使用权及房屋为简世罗所建的可性度更大；一方面却对上诉人提交的有合作社、经济联社以及街道办事处出具的证明不予采信，其行为明显违反法定程序。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉人上诉请求：一、撤销（2014）穗海法行初26号行政判决；二、撤销穗国房海函（2013）683号《关于﹤申请书﹥的复函》；三、判令被上诉人重新作出行政决定，确认上诉人为赤沙村第一生产队东约桥头的宅基地房屋（穗海新字第x号《农村（墟镇）宅基地使用证》的使用权人；四、被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。
被上诉人广州市国土资源和房屋管理局答辩同意一审答辩意见，认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。
原审第三人简汉昭答辩认为上诉人上诉的是变更登记，一审法院已认定变更登记不是本案调处的范围，且变更登记已另案作出判决，认为变更登记是正确的。本案的关键问题是上诉人对涉案房屋是否拥有权属。从本案的证据可以反映上诉人对涉案房屋不拥有使用权，即涉案房屋并不是上诉人的。《复函》以上诉人未能提供证据证明其是涉案房屋的权属人，不予支持上诉人的确权申请是正确的。一审判决驳回上诉人的请求正确，请求法院予以维持。
经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应证据支持，本院予以确认。另查明，上诉人在一审庭审时，表示撤销确认穗海新字第no.x号《农村（墟镇）宅基地使用证》中使用权人姓名以及宅基地四至和建筑面积已变更行为违法的诉讼请求。对此事实，被上诉人及原审第三人均表示确认。2014年5月12日，上诉人就该诉请另案提起诉讼，海珠区人民法院以（2014）穗海法行初字第55号行政判决驳回上诉人的诉讼请求，上诉人不服，提起上诉，该案仍在二审审理期间。
本院认为，《房屋登记办法》第三条规定：“国务院建设主管部门负责指导、监督全国的房屋登记工作。省、自治区、直辖市人民政府建设（房地产）主管部门负责指导、监督本行政区域内的房屋登记工作。”本案中，上诉人向被上诉人申请确认其为宅基地使用证号为穗海新字第no.x号《农村（墟镇）宅基地使用证》房屋的所有权人。被上诉人在受理上诉人的申请后，查阅了穗海新字第no.x号《农村（墟镇）宅基地使用证》原始档案，审核了上诉人与原审第三人提交的证据材料，并分别组织其进行询问调查。同时，在调查核实过程中，经上诉人及原审第三人同意，被上诉人依法委托广东天正司法鉴定中心就当事人对涉案房产有处分约定的《建房落成协议说明书》中“简细权”签名的真实性进行鉴定。由于该委托鉴定事项因上诉人未能提供同时期比对样本而终止。被上诉人经过调查核实，作出涉案复函，认为在未有确认造假证据的情况下，对上诉人的确权申请无法支持，并无不当，本院予以支持。在上诉人在未提交证据证明穗海新字第no.x号《农村（墟镇）宅基地使用证》被确认违法的情形下，上诉人要求撤销涉案复函，要求被上诉人重新作出处理的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人简细权负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一四年十月二十七日
书 记 员 周文静