广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤2071行初80号
原告：中山市永誉房地产有限公司，住所地广东省中山市石岐区青溪路116号之一3座首层2卡，统一社会信用代码91442000062179173G。
法定代表人：谭勇军，执行董事。
委托代理人：李建军、陆佩珊，广东诺钧律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，统一社会信用代码11442000007333318T。
法定代表人：黄海波，局长。
副职负责人暨委托代理人：何俊文，该局副局长。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
原告中山市永誉房地产有限公司（以下简称永誉公司）不服被告中山市城乡规划局（以下简称市城乡规划局）规划行政许可，于2018年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市城乡规划局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。原告永誉公司的委托代理人李建军、陆佩珊，被告市城乡规划局的副职负责人暨委托代理人何俊文、黄嘉焯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市城乡规划局于2017年12月20日作出业务编号为281212017120044不予审批通知书，决定不予审批原告永誉公司提出的建设工程设计方案。
原告永誉公司诉称：2013年2月5日，我公司的股东中山市力响电子厂有限公司（以下简称力响电子厂）通过公开挂牌转让方式竞得岐港路46号地块[原土地证号为中府国用（2007）第231337、2313**号]的建设用地使用权，并与原土地使用权人中山市凯达精细化工股份有限公司（以下简称凯达精细化工公司）签订了《中山市建设用地使用权挂牌转让合同》及补充协议，我公司作为力响电子厂设立的全资子公司，由我公司承接该土地使用权转让合同的权利义务，该地块土地使用权登记在我公司名下，土地证号为中府国用（2013）第易23031**号。根据岐港路46号地块挂牌转让前由市城乡规划局针对该地块核发的中山市建设用地规划条件（业务编号：281322012060006），该地块的用地规划条件为：用地性质：住宅用地；建设用地规划指标要求：容积率允许值≤1.5，建筑密度≤30%，绿地率≥30%；建筑高度控制在24米以内；4号地块建设六层住宅宿舍楼，5号地块作为停车场、绿地使用。我公司根据上述规划条件，委托建筑设计机构编制了建设工程设计方案。根据该建设工程设计方案：4号地块建设6层住宅，另有地下层两层，建筑高度21米，总建筑面积9640.64m2,其中计容面积4772.21m2，容积率≤1.5；5号地块用于停车场及绿地使用。2017年1月19日，我公司向市城乡规划局申请办理上述建设工程设计方案审查，市城乡规划局于2017年5月15日作出中山市城乡规划局不予审批通知书（业务编号：281242017010012），对我公司申请其审批的建设工程设计方案决定不予批准，不予审批的理由为：由于与规划条件不符，不同意该方案。新方案须取得2/3业主同意。我公司遂依法向广东省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）申请行政复议，该厅于2017年9月13日作出粤建复决[2017]51号行政复议决定书，撤销市城乡规划局作出的不予审批通知书（业务编号：281242017010012），同时责令市城乡规划局对我公司的建设工程设计方案审查申请重新作出处理。2017年12月20日，市城乡规划局重新作出不予审批通知书（业务编号：281212017120044），对我公司申请其审批的建设工程设计方案决定不予批准，不予审批的理由为报送方案以下内容与原批准总图不符：（1）取消了编号2800703000386总平面中首层职工活动中心；（2）编号为2800703000386总平面图上本地块的建筑面积是2733m2，方案总体地块的容积率是1.42，本次送审方案本地块建筑面积是9640.64m2，单独本地块的容积率是1.5；（3）报送方案调整了原编号2800703000386总平面图布局，取消了地块中间的公共通道。从市城乡规划局上述不予审批理由看，市城乡规划局无视规划条件（业务编号：281322012060006）对容积论1.5的规定及“其他要求”中“按原已审定的编号为2800703000386总平面图相应地块开发建设：精细化工宿舍4号地块建设六层住宅宿舍楼，5号地块作停车场、绿地使用”的限制性适用规定，甚至不顾涉案地块属向社会公开挂牌转让的实际情况，要求我公司完全按照编号为2800703000386原总平面图的要求容积率、建筑面积及“首层职工活动中心”等进行设计，不仅与业务编号281322012060006的规划条件不符，而且毫无根据。我公司认为，市城乡规划局作为依法享有在中山市行政区域内行使城乡规划管理职权的政府职能部门，针对涉案地块核发的中山市建设用地规划条件（业务编号：281322012060006）已与挂牌转让文件一并公示，具有法律效力。我公司申请市城乡规划局审查的涉案地块建设工程设计方案，无论是用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度及4、5号地块用途的设计均符合规划条件的要求，市城乡规划局作出的涉案不予审批通知书是错误和违法的，严重侵害了我公司的合法权益。为此，请求：1.撤销被告市城乡规划局作出的中山市城乡规划局不予审批通知书（业务编号：281212017120044）；2.判令被告市城乡规划局按挂牌转让时核发的中山市建设用地规划条件（业务编号：281322012060006）地块的用地规划条件（用地性质：住宅用地；建设用地规划指标要求：容积率允许值≤1.5，建筑密度≤30%，绿地率≥30%；建筑高度控制在24米以内；4号地块建设六层住宅宿舍楼，5号地块作停车场、绿地使用）审批永誉公司申请审查的建设工程设计方案。
被告市城乡规划局辩称：一、我局依法享有在中山市行政区域内行使城乡规划管理工作的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条以及《广东省城乡规划条例》第四十一条的规定，我局作为中山市城乡规划行政主管部门，负责中山市行政区域的城乡规划管理工作，依法具有对中山市行政区域内进行建设工程设计方案审查的法定职能。二、我局依法出具的中山市城乡规划局不予审批通知书（业务编号：281212017120044）程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。2017年1月19日，永誉公司委托谭勇军就位于中山市××××号土地（土地使用权证号：中府国用[2013]第易2303150号，以下简称涉案地块）申请建设工程设计方案审查，并提交了市城乡规划局项目信息登记表、市城乡规划局业务申请表（建筑工程-
报建类）、授权委托书、营业执照、身份证明、土地使用权证、用地图、三线图、中山市建设用地规划条件（业务编号：28132201206006，以下简称涉案规划条件）、总平面图。我局当日受理并出具了规划业务受理回执。我局就永誉公司提交的建设工程设计方案（以下简称送审方案）分别于2017年3月1日、2日、4日在现场、我局网站以及中山日报三处进行公示，公示期为20个工作日。公示期间，收到该项目利害关系人原凯隆化工实业有限公司项目业主要求召开听证会的申请。2017年5月2日，我局召开“外滩一号”项目建设规划涉及方案（即送审方案）调整听证会，我局、永誉公司及利害关系人均派出代表参会并陈述相关意见。经审查，永誉公司提交的建筑工程设计方案与涉案规划条件不符，根据《广东省城乡规划条例》第四十一条、第四十二条的规定，我局于2017年5月15日作出市城乡规划局不予审批通知书（业务编号：281242017010012），并于2017年5月26日送达永誉公司。永誉公司不服我局作出的业务编号为281242017010012不予审批通知书，向省住建厅申请行政复议。省住建厅经审查于2017年9月13日依法作出粤建复决[2017]51号行政复议决定书，撤销我局作出的业务编号为281242017010012不予审批通知书，要求我局重新对方案作出处理，并于2017年9月20日送达我局。我局根据复议决定书要求，重新审查永誉公司送审方案，经审查，涉案规划条件要求按原已审定的编号为2800703000386总平面图相应地块开发建设。通过将永誉公司申请设计方案审查提交的总平面图和编号为2800703000386总平面图进行对比，发现存在多处不一致，包括4号地块上取消了首层职工活动中心，宿舍楼和停车场之间取消公共通道等。由于送审方案与涉案规划条件不符，没有按照涉案规划条件要求按原已审定的编号为2800703000386总平面图进行开发建设，根据《广东省城乡规划条例》第四十一条、第四十二条的规定，我局于2017年12月20日重新作出市城乡规划局不予审批通知书（业务编号：281212017120044），并于2017年12月21日送达永誉公司。三、涉案地块是通过挂牌转让方式取得，永誉公司应当按照原出让合同约定的规划条件进行开发建设，永誉公司申请设计方案审查时提交的总平面图与原已审定的编号为2800703000386总平面图不一致，不符合出让合同约定的规划条件。1.对永誉公司提及“涉案地块属向社会公开挂牌转让的实际情况”，我局认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条的规定，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件为国有土地使用权出让合同的组成部分。因此，土地使用权受让方应当按照出让合同约定的规划条件进行开发建设。具体到本案，永誉公司的股东力响电子厂通过公开挂牌转让方式取得涉案地块，并与涉案地块原土地使用权人凯达精细化工公司签订了土地使用权转让合同，之后根据挂牌文件的规定，永誉公司、力响电子厂和凯达精细化工公司三方签订了补充协议，永誉公司作为力响电子厂的全资子公司，将涉案地块土地使用权登记于永誉公司名下，由永誉公司承接涉案土地土地使用权转让合同的权利义务。因此，永誉公司应当按照出让合同约定的规划条件对涉案地块进行开发建设，即按原已审定的编号为2800703000386总平面图相应地块开发建设。同时，根据永誉公司提供的证据显示，涉案地块的使用权挂牌转让公告第二条土地开发建设要求已经明确，本宗用地须按原已审定的编号为2800703000386总平面图相应地块开发建设。即永誉公司在整个涉案地块转让过程中，自始对编号为2800703000386总平面图知悉并清楚应当按照编号为2800703000386总平面图对涉案地块进行开发建设。因此，即使属向社会公开挂牌转让，永誉公司也不因此享有单方面对涉案地块总平面图进行变更的权利或存在任何“特殊待遇”，应当按照编号为2800703000386总平面图进行开发建设。2.对永誉公司提及“编号为2800703000386总平面图限制性适用”，我局认为，涉案规划条件已明确建设地点中山市石岐区岐港路精细化工宿舍4号、5号按原已审定的编号为2800703000386总平面图开发建设，编号为2800703000386总平面图完全适用于涉案地块，不存在永誉公司所述的限制性适用情况。综上所述，我局依法出的业务编号为281212017120044不予审批通知书程序合法、事实和法律依据正确，是合法有效的行政行为，请法院在查明事实的基础上，驳回永誉公司的诉讼请求。
经审理查明：2013年1月17日，中山市土地与矿业权公开交易管理办公室发布了中山市建设用地使用权挂牌转让公告，对位于中山市××××号地块进行公开挂牌转让。其中公告第二条土地开发建设要求规定：“……本宗用地须按原已审定的编号为2800703000386总平面图相应地块开发建设……”。同年2月5日，永誉公司的股东力响电子厂通过公开挂牌转让方式取得位于中山市××××号地块[总面积3181.9平方米，由两块土地组成，原土地使用证号为中府国用（2007）第231337号和中府国用（2007）第231339号；转让后土地使用权证号：中府国用（2013）第易2303150号]土地使用权，并与原土地使用权人凯达精细化工公司签订了中山市建设用地使用权挂牌转让合同。其中合同第一条第5点规定：“……本宗用地须按原已审定的编号为2800703000386总平面图相应地块开发建设……”。同年3月27日，永誉公司、力响电子厂、凯达精细化工公司签订了建设用地使用权转让补充合同。永誉公司作为力响电子厂设立的全资子公司，由永誉公司承接土地使用权转让合同的权利义务，相应的将涉案地块土地使用权登记于永誉公司名下[土地使用权证号为中府国用（2013）第易2303150号]。
2017年1月19日，永誉公司就涉案地块向市城乡规划局申请建设工程设计方案审查，并提交了市城乡规划局项目信息登记表、市城乡规划局业务申请表（建筑工程-
报建类）、授权委托书、营业执照、法定代表人居民身份证复印件、中府国用（2013）第易2303150号土地使用权证、用地图、三线图、中山市建设用地规划条件、业务编号为2800703000386总平面图、送审方案的总平面图等资料。其中编号为2800703000386总平面图显示，涉案地块拟建筑面积为2733m2，容积率为1.42。送审方案的总平面图显示涉案地块总建筑面积为9640.64m2，容积率为1.5。市城乡规划局于当日受理并向永誉公司出具了规划业务受理书。市城乡规划局就永誉公司提交的建设工程设计方案分别于同年3月1日、2日、4日在现场、市城乡规划局网站以及中山日报三处进行公示，公示期为20个工作日。公示期间，市城乡规划局收到该项目利害关系人原凯隆化工实业有限公司项目业主要求召开听证会的申请。同年5月2日，市城乡规划局召开“外滩一号”项目建设规划设计方案调整听证会，市城乡规划局、永誉公司及利害关系人均派出代表参会并陈述意见。同年5月15日，市城乡规划局向永誉公司作出业务编号为281242017010012不予审批通知书。不予审批的理由为：由于与规划条件不符，不同意该方案。新方案须取得2/3业主同意。永誉公司不服，向省住建厅申请行政复议。同年9月13日，省住建厅作出粤建复决[2017]51号行政复议决定书，撤销市城乡规划局作出的业务编号为281242017010012不予审批通知书，同时责令市城乡规划局对永誉公司的建设工程设计方案审查申请重新作出处理。同年12月20日，市城乡规划局重新作出业务编号为281212017120044不予审批通知书，不予审批的理由为：依据编号281322012060006《中山市建设用地规划条件》要求“按原已审定的编号为2800703000386总平面图相应地块开发建设：精细化工宿舍4号地块建设六层住宅宿舍楼，5号地块作停车场、绿化使用”，本报送方案以下内容与原批准总图不符：（1）取消了编号2800703000386总平面中首层职工活动中心；（2）编号为2800703000386总平面图上本地块的建筑面积是2733m2，方案总体地块的容积率是1.42，本次送审方案本地块建筑面积是9640.64m2，单独本地块的容积率是1.5；（3）报送方案调整了原编号2800703000386总平面图布局，取消了地块中间的公共通道。同年12月21日，市城乡规划局将业务编号为281212017120044不予审批通知书送达给永誉公司，永誉公司不服，向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。
另查明：2012年9月27日，市城乡规划局就中山市石岐区岐港路精细化工宿舍4号、5号地块核发建设用地规划条件，内容如下：用地性质：住宅用地；用地面积：3181.9平方米；规划指标要求：容积率允许值≤1.5，建筑密度≤30%，绿地率≥30%；建筑高度控制在24米以内；无商业面积；按原已审定的编号为2800703000386总平面图相应地块开发建设；精细化工宿舍4号地块建设六层住宅宿舍楼，5号地块作为停车场、绿地使用。
本院认为：本案是行政许可纠纷。本案中，永誉公司对市城乡规划作出涉案不予审批通知书的职权没有异议。结合本案原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、市城乡规划局作出涉案不予审批通知书事实是否清楚；二、市城乡规划局作出涉案不予审批通知书程序是否合法。
关于焦点一，本案中，市城乡规划局根据送审方案的总平面图和编号为2800703000386总平面图进行对比，发现多处不一致，包括：（1）取消了编号2800703000386总平面中首层职工活动中心；（2）编号为2800703000386总平面图上本地块的建筑面积是2733m2，方案总体地块的容积率是1.42，本次送审方案本地块建筑面积是9640.64m2，单独本地块的容积率是1.5；（3）报送方案调整了原编号2800703000386总平面图布局，取消了地块中间的公共通道。由于送审方案与涉案建设用地规划条件不符，没有按照涉案建设用地规划条件要求按原已审定的编号为2800703000386总平面图进行开发建设，市城乡规划局根据《广东省城乡规划条例》第四十一条“……城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查，提出审查意见。符合条件的，核发建设工程规划许可证。……”、第四十二条“建设工程设计方案应当符合规划条件、相关技术标准和规范，文字标明的技术经济指标应当与图纸所示相一致。……”的规定，对永誉公司作出业务编号为281212017120044不予审批通知书，并无不当。
关于焦点二，市城乡规划局受理永誉公司提出的建设工程设计方案审查申请后，就永誉公司提交的送审方案进行公示，并应利害关系人提出的听证申请举行听证会。后经审查，对永誉公司作出业务编号为281212017120044不予审批通知书并送达给该公司，程序并无不当。
综上所述，永誉公司要求撤销市城乡规划局作出的中山市城乡规划局不予审批通知书（业务编号：281212017120044）、判令市城乡规划局按挂牌转让时核发的中山市建设用地规划条件（业务编号：281322012060006）地块的用地规划条件（用地性质：住宅用地；建设用地规划指标要求：容积率允许值≤1.5，建筑密度≤30%，绿地率≥30%；建筑高度控制在24米以内；4号地块建设六层住宅宿舍楼，5号地块作停车场、绿地使用）审批永誉公司申请审查的建设工程设计方案，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告中山市永誉房地产有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市永誉房地产有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 刘彩虹
人民陪审员 邓杏妹
人民陪审员 陈晓莹
二〇一八年七月十六日
书 记 员 杨雪军
李凯琳