广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终266号
上诉人（原审原告）徐新辉，女。
委托代理人单军民，湖南省平江县弘正法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）深圳市罗湖区规划土地监察局，住所地广东省深圳市罗湖区文锦中路罗湖管理中心大厦12楼，组织机构代码57638873-0。
法定代表人张鑫，该局局长。
出庭应诉负责人马铎，该局副局长。
委托代理人程金海，广东百朋律师事务所律师。
委托代理人谢泳立，广东百朋律师事务所实习律师。
上诉人徐新辉、深圳市罗湖区规划土地监察局（以下简称罗湖土地监察局）因徐新辉诉罗湖土地监察局不履行法定职责一案,不服广东省深圳市盐田区区人民法院（2015）深盐法行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，徐新辉系深圳市罗湖区人民北路东门步行街名仕商城2号一层P19号商铺的业主。2014年10月14日，罗湖土地监察局受理徐新辉等三人举报的名仕商城2号一层P19、P20、P21号三处商铺和原商铺中间的通道被改建以及该商城外所建楼梯涉嫌违建的书面材料。同年10月15日，罗湖土地监察局查询了名仕商城2号一层P19、P20、P21等16间商铺的产权登记信息；11月10日，罗湖土地监察局对上述铺位进行现场勘验，并向美嘉园公司、深圳市全顺城实业发展有限公司（与徐新辉相邻商铺的业主）制作了调查询问笔录；11月13日，罗湖土地监察局认为名仕商城2号一层有数个铺位存在占用公共通道的嫌疑，经审批予以立案。2015年3月20日，罗湖土地监察局向该商城P20号商铺业主王婉崧制作了调查询问笔录。自2015年2月13日起，罗湖土地监察局以无法联系相关业主、无法确定具体违法行为人为由，七次办理延期手续，最后一次延期办理审批手续的落款日期为2015年8月13日。至徐新辉起诉之日，罗湖土地监察局没有对徐新辉的举报事项作出处理，也没有将延期事项告知徐新辉。徐新辉遂向原审法院起诉。在本案原审诉讼期间，罗湖土地监察局于2015年12月29日对包括徐新辉在内的名仕商城2号一层16间商铺的业主分别作出14份《行政处罚决定书》，认定相关商铺在未取得建设工程规划许可证的情况下占用该商城2号一层原公共通道扩建的部分属于违法建筑，要求限期拆除上述违法扩建的部分。但罗湖土地监察局至今没有对徐新辉举报的名仕商城外所建楼梯是否违建作出认定和处理。
原审法院认为，根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第十一条规定，罗湖土地监察局具有对辖区内规划违法行为的投诉、举报进行受理和查处的法定职责。本案的争议焦点是：一、罗湖土地监察局是否存在不履行法定职责的情形；二、罗湖土地监察局应否对徐新辉举报的建筑物进行拆除和恢复原状。本案中，罗湖土地监察局受理的徐新辉的举报事项有两项：一是名仕商城2号一层P19、P20、P21号三处商铺及商铺中间的通道被改建涉嫌违法，二是名仕商城外所建楼梯涉嫌违法。对于徐新辉举报的第一项事项，罗湖土地监察局经初步调查后认为涉诉建筑物存在占用公共通道的嫌疑，并予以立案，但经过9个月的调查，未对举报人进行回复。《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十四条规定，“违法案件的调查处理，应当自立案之日起三个月内完成。因特殊情况不能完成的，经本级规划土地监察机构负责人批准，可以适当延长，但每次延长的期限不得超过一个月。规划土地监察机构应当在批准延期后将延期事项告知当事人或者利害关系人”。本案涉诉建筑物涉及的产权人数众多，案情复杂，罗湖土地监察局多次办理了延期手续，但未将延期事项告知徐新辉，违反了上述条例的规定。罗湖土地监察局在诉讼期间作出的《行政处罚决定书》，认定名仕商城2号一层部分商铺占用原公共通道扩建的部分属于违法建筑并限期拆除违法扩建的部分。但罗湖土地监察局作出该处罚决定的时间距其立案之日已长达13个月，超过了办理案件的合理期限，故本院确认罗湖土地监察局未在合理期限内对徐新辉举报的名仕商城2号一层商铺占用公共通道扩建的事项作出处理违法。对于徐新辉举报的第二项事项，罗湖土地监察局至今没有对名仕商城外所建楼梯是否违建进行认定和处理，属于未全面履行法定职责的情形，罗湖土地监察局依法应当限期作出处理。关于徐新辉要求罗湖土地监察局拆除违法建筑的诉讼请求，违法建筑的认定和拆除属于行政机关的行政职权范畴，罗湖土地监察局在诉讼过程中已对涉案商铺占用原公共通道扩建的部分认定为违法建筑并责令相关商铺业主予以拆除，而实施强制拆除违法建筑属于行政强制行为，需要行政机关遵循法定的程序进行，而罗湖土地监察局作出的上述处罚决定尚在实施过程中，故本院对徐新辉该项诉讼请求不予支持；徐新辉要求罗湖土地监察局恢复商铺原状的诉讼请求没有法律依据，故不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款、第四款的规定，判决一、确认罗湖土地监察局未在合理期限内对徐新辉举报的名仕商城2号一层商铺占用公共通道扩建的事项作出处理违法；二、责令罗湖土地监察局在本判决生效之日起三个月内对徐新辉关于名仕商城外所建楼梯涉嫌违建的举报事项作出处理；三、驳回徐新辉的其他诉讼请求。
上诉人徐新辉不服原审判决，向本院提出上诉，请求依法改判（2015）深盐法行初字第55号行政判决。上诉及答辩主要理由：一、原审法院判决第一项判决罗湖土地监察局未在合理期限内对徐新辉的举报名仕商城2栋一层商铺占用公共通道扩建的事项作出处理违法。徐新辉举张诉求是拆除违法建筑，原审法院没有判决罗湖土地监察局拆除，适用法律错误。二、原审法院判决第二项判决罗湖土地监察局在判决生效之日起三个月内对徐新辉关于名仕商城外，所建楼梯涉嫌违建的举报事项作出处理，认定事实及适用法律错误。上诉人不只是举报了名仕商城外所建的楼梯涉嫌违建，在该商城违法建筑第三层及四层时，多次口头向罗湖土地监察局举报，而且徐新辉在2015年7月16日在向原审法院起诉时，开庭审理过程中，徐新辉都向原审法院要求罗湖土地监察局拆除三层及四层的违法建筑。而原审法院判决没有对三层及四层要求罗湖土地监察局作出处理，认定事实错误。三、徐新辉在起诉状中提出违法建筑事实，且原审开庭时已陈述要求原审法院对所有违法建筑物一并作出处理。
上诉人罗湖土地监察局不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。上诉及答辩主要理由：一、罗湖土地监察局在徐新辉起诉前正在依法履行法定职责，并在原审判决前作出了处罚决定，原审判决第一项认定“确认被告深圳市罗湖区规划土地监察局未在合理期限内对原告徐新辉举报的名仕商城2号一层商铺占用公共通道扩建的事项作出处理违法”错误。二、原审判决第二项“责令被告深圳市罗湖区规划土地监察局在本判决生效之日起三个月内对原告徐新辉关于名仕商城外所建楼梯涉嫌违建的举报事项作出处理”属超审超裁，程序违法。
原审证据均已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据组织了质证，各方当事人陈述了质证意见，二审各方没有新的质证意见，本院确认原审法院对证据的认定。经审理查明，徐新辉在向原审法院递交的起诉状中提出的诉讼请求为“1、判令被告履行法定职责，拆除人民北路东门步行街名仕商城2号一层的铺面消防通道的违法建筑，恢复原状；2、本案诉讼费用由被告承担。”本案开庭笔录显示，徐新辉在法定调查中明确诉讼请求与书面起诉状一致。徐新辉于2013年开始向罗湖土地监察局举报涉案违法建筑行为。原审查明的其他事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》四十五的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。即，原告的诉讼请求以起诉状为准，对于原告在起诉状之外新增的诉讼请求，人民法院需审查后作出决定。由此可见，人民法院在审理行政案件时，首先应明确原告的诉讼请求，再依照诉讼请求对被诉行政行为进行审查。本案中，徐新辉虽向罗湖土地监察局提出过多项举报，但在本案起诉状中仅请求责令罗湖土地监察局履行拆除名仕商城2号一层的铺面消防通道违法建筑的法定职责，且在原审庭审调查时进一步明确了该项诉讼请求，没有证据显示徐新辉曾在原审过程中提出责令罗湖土地监察局对名仕商城外所建楼梯涉嫌违建举报进行处理的诉讼请求。徐新辉对罗湖土地监察局关于名仕商城外所建楼梯举报的处理并未提出诉讼请求，原审法院对此进行审查超出本案审理范围，作出“责令被告深圳市罗湖区规划土地监察局在本判决生效之日起三个月内对原告徐新辉关于名仕商城外所建楼梯涉嫌违建的举报事项作出处理”的判决认定事实不清，依法应予撤销。罗湖土地监察局该上诉请求合法有据，本院予以支持。如前所述，徐新辉关于责令罗湖土地监察局对涉案建筑三、四层违法建筑进行处理的上诉请求，亦不属本案审理范围，本院不予审查。
根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十四条的规定，违法案件的调查处理，应当自立案之日起三个月内完成。因特殊情况不能完成的，经本级规划土地监察机构负责人批准，可以适当延长，但每次延长的期限不得超过一个月。规划土地监察机构应当在批准延期后将延期事项告知当事人或者利害关系人。本案中，罗湖土地监察局作出涉案处罚决定距其立案之日长达13个月，虽有相应的延长期限审批手续，但已明显超出上述规定的适当延长范畴，其延长期限的事由亦缺乏证据证明，故原审法院认定其未在合理期限内履行法定职责并无不当。罗湖土地监察局关于其在办理审批手续后可以任意延长办案期限的主张与法不符，本院不予支持。
徐新辉关于拆除涉案违法建筑的主张属于对涉案行政处罚决定的强制执行行为，需待罗湖土地监察局依照法定程序履行该项职责，罗湖土地监察局在原审诉讼过程中方作出涉案行政处罚，对罗湖土地监察局是否已履行该强制执行职责的审查条件尚未成就，故原审法院驳回徐新辉的该项诉讼请求合法有据。徐新辉关于责令罗湖土地监察局拆除违法建筑、恢复原状的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，罗湖土地监察局关于原审法院超出审理范围的上诉理由成立，本院予以支持。罗湖土地监察局的其他上诉理由及徐新辉的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实部分错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（二）项及第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、维持广东省深圳市盐田区人民法院（2015）深盐法行初字第55号行政判决第一项；
二、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2015）深盐法行初字第55号行政判决第二、三项；
三、驳回上诉人深圳市罗湖区规划土地监察局其他上诉请求；
四、驳回上诉人徐新辉的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费100元由上诉人深圳市罗湖区规划土地监察局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 亮
代理审判员 黄玉财
代理审判员 徐维阳
二〇一六年八月三十日
书 记 员 刘晓晨