江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）赣行终349号
上诉人（原审原告）何国东，男，1970年1月8日生，汉族，住江西省抚州市乐安县。
委托代理人文东海，湖南湘和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江西省人民政府，住所地南昌市红谷滩卧龙路999号。
法定代表人刘奇，省长。
委托代理人张少卿，省政府法制办行政复议审理处副处长。
上诉人何国东因诉江西省人民政府行政复议一案，不服江西省南昌市中级人民法院作出的（2017）赣01行初147号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审法院认定，何国东因认为乐安县人民政府（以下简称乐安县政府）作出的乐府复不字[2014]3号《不予受理决定书》是拒绝履行法定职责的违法行为，于2014年11月12、13日，向抚州市人民政府（以下简称抚州市政府）提出申诉、投诉。何国东在未获悉其投诉、申诉是否受理的情况下，于11月30日又向抚州市政府申请政府信息公开，要求该府公开对乐安县政府履职的督促处理等材料。抚州市政府信息公开工作办公室收到该申请后，于2014年12月12日向何国东作出“其申请公开的信息内容不存在”的回复函，并邮寄至何国东。随后，何国东以抚州市政府作出的回复函没有发文字号、未加盖发文机关印章为由，于2015年1月14日向江西省人民政府（以下简称江西省政府）提出行政复议申请，要求确认抚州市政府作出的回复函违法，并责令其对何国东的信息公开申请重新作出答复。江西省政府经审查，于2015年2月15日作出赣府复字〔2015〕11号《行政复议决定书》，认为抚州市政府2014年12月12日作出的《依申请公开回复函》没有加盖公章，不具有法律效力，视为没有履行法定职责，要求其在7个工作日内作出答复。2015年2月26日，该复议决定书送达至抚州市政府。何国东认为江西省政府一直未作出行政复议决定，向该院提起行政诉讼，要求确认江西省政府未在法定时间内作出行政复议决定并依法送达给何国东的行为违法。
一审法院认为，在行政诉讼中，诉讼利益是当事人的权利义务被行政行为直接设定或者受到行政行为的直接影响，而寻求司法救济的客观需要，没有诉讼利益的诉讼不应受到支持。本案诉讼缘于乐安县政府对何国东作出的乐府复不字[2014]3号《不予受理决定书》，何国东没有依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定提起行政诉讼，而是规避法律向抚州市人民政府申请行政复议（投诉），在复议（投诉）受理情况不明下，转而申请信息公开，对信息公开答复不满，进而又向江西省政府提起行政复议，且在本案江西省政府作出对其有利的复议结果下，仍进行诉讼，其起诉不具有诉的保护利益。我国实行的是一级复议制度，由此可见，何国东上述行为明显违反行政复议制度，恣意地反复申请，其向抚州市政府申请的行政复议（投诉），实为要求上级行政机关履行对下级行政机关监督、督促的职责。这种行政机关层级监督职责，不属行政复议及行政诉讼范围。被告省政府本着及时，便民原则受理了何国东的复议申请，并作出对何国东有利的复议结果，现何国东仍提起本案诉讼，其起诉不具有诉的保护利益，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条规定了行政案件的受理范围，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求事项不属于行政审判权限范围的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。该法第四十九条第一款第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：“（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，何国东2014年11月30日向抚州市政府申请公开“行政复议立案审批表、行政复议受理通知书及送达回执”等信息，其实质是向抚州市政府查询信访事项处理进展及结果。何国东提出的行政复议申请与信访事项是同一事项，不属于行政复议法规定的行政复议范围。对于查询信访事项处理进展及结果，《信访条例》已经建立了专门的、有保障的信访查询制度，信访人可按照相关规定进行及时、便捷的查询。该查询制度与《中华人民共和国政府信息公开条例》所建立的政府信息公开申请制度具有本质的不同。何国东以政府信息公开申请之名，行信访查询之实，实质上是对政府信息公开申请制度的不当使用，故何国东向抚州市政府提出的并非《中华人民共和国政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求。行政机关对不属于信息公开请求的申请有无作出答复及所作答复合法与否，不能依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定进行评判，因此本案不属于政府信息公开条例调整的范围。何国东以此为由申请的主张既不属于行政复议范围，亦不属于人民法院受案范围，对其起诉依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回何国东的起诉。
何国东不服一审裁定，上诉至本院，请求撤销一审裁定并依法改判，事实与理由如下：第一，一审裁定违背不告不理的原则。不告不理原则是法院在审理民事和行政案件中的一项基本原则，其内涵包括两个方面，首先是一审法院不得擅自对一个案件进行审理；其次，法院审理的范围必须紧紧围绕原告的诉讼请求，也即法院只能按照当事人提出的诉讼主张进行审理。上诉人提出的诉讼请求是要求对被上诉人没有及时作出行政复议决定并没有送达的行为是否合法进行评判，但一审裁定避开该请求及相应的证据和事实，转而大谈特谈被上诉人是否应该受理行政复议申请，抚州市政府是否应该依上诉人的信息公开申请作出答复。超出了审理范围。第二，该裁定有司法干预行政的嫌疑。行政行为具有确定力，有效成立的行政行为具有不可变更力，非依法不得随意变更或撤销。被上诉人在作出受理复议申请及抚州市政府受理上诉人信息公开申请并作出答复的行政行为后，该行政行为即已生效，如果利害关系人不对该行政行为依法定程序要求撤销或变更，该行政行为即使是错误的，也应当承认它的效力，而不是质疑它的有效性和合法性，否则即是对行政权的不当干预。第三，一审裁定根据法官需要任意选择审理范围，有枉法裁判的嫌疑。第四，一审裁定任意设定上诉人的诉的保护利益，无任何法律依据，其目的就是要非法剥夺上诉人的诉权。第五，一审裁定认为上诉人不能通过信息公开申请获取信访信息是不合适的，也不符合法律规定。第六，一审裁定认为上诉人反复申请，违背我国一级复议制度并认为上诉人规避法律的说法完全没有依据。上诉人第一次复议申请诉求是针对其自留耕地被非法征收行为，第二次复议申请是针对抚州市政府违法不对申请人的投诉和举报行为进行答复的行为，该两次复议申请的诉求与理由完全不一致，自然也就不违背一级复议制度。综上，一审裁定规避上诉人上诉请求，任意曲解法律，请二审法院予以纠正。
江西省政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定程序合法。答辩人收到上诉人的复议申请书第二日向上诉人送达了受理通知书，并于2月15日作出复议决定，要求抚州市政府在7个工作日内履行答复职责。二、答辩人在法定时间内作出了行政复议决定，答辩人作出复议决定后邮寄送给了抚州市政府，抚州市政府于2015年2月26日签收了送达回证，并按照复议决定要求，在《依申请公开回复函》上进行了审签。三、上诉人2016年12月23日向法院起诉超过起诉期限。上诉人应于2015年3月31日前向法院起诉，其2016年12月23日才向法院提起诉讼超过起诉期限。四、送达行为不能单独作为行政诉讼受案范围。据此，请二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
本院查明的事实与一审认定的一致。另查明，何国东以乐安县公安局2014年3月17日未依法按规定解除行政拘留及送达、发给解除拘留证明书为由，于2014年10月23日向乐安县政府申请行政复议，乐安县政府认为何国东的申请超过了法律规定的申请期限，作出乐府复不字［2014]3号不予受理决定。何国东对该不予受理决定不服，向抚州市政府提起行政复议及投诉，随后又向抚州市政府邮寄了18份编号不同的信息公开申请，其中部分申请要求抚州市政府公开其复议及投诉受理、处理的结果，部分申请要求抚州市政府督促乐安县政府履行行政复议职责，部分申请要求对何国东举报投诉作出行政处分监察建议书等。抚州市政府根据18份信息公开申请，作出了18份回复函，何国东不服向江西省政府提起了18起行政复议申请，江西省政府由此作出18个行政复议决定，本案被诉复议决定是上述18个复议决定中的一个。
本院认为，首先，被诉决定不属于行政诉讼受案范围。上诉人向抚州市政府提起18份信息公开申请所针对的行为均是乐安县政府作出的乐府复不字［2014]3号不予受理决定，其申请公开的内容或是向抚州市政府查询对其申诉的处理情况，或要求抚州市政府督促乐安县政府履职，或要求抚州市政府对乐安县政府履行监察职责对乐安县政府作出行政处分。该系列申请实质是对其申诉进展情况的查询行为及投诉举报行为，而非《中华人民共和国信息公开条例》所调整的政府信息公开申请行为。抚州市政府的回函表示“无相关处理信息”也仅是对何国东的告知行为，不属于针对公民等信息公开申请的答复行为，对何国东合法权益不产生实际影响，根据行政复议法第六条之规定，不属于行政复议的受案范围。江西省政府对何国东就抚州市政府的回函提起的复议申请，应当不予受理。本案中，尽管江西省政府受理了上诉人的申请，并以行政复议的形式对上诉人作出了决定，但该决定的内容实质属于履行层级监督职责的行为，并未为上诉人创设新的权利义务，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款第（八）项之规定，上级机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。
其次，即使将本案被诉决定作为行政复议决定来看，何国东的起诉也缺乏诉的利益。何国东申请复议的理由就是认为抚州市政府的回复函没有发文字号，未加盖公章违法，被诉复议决定责令抚州市政府重新答复，在实体处理上已经完全满足了何国东的复议请求。现何国东的诉讼请求仅是要求确认江西省政府未在法定时间内作出复议决定并依法送达的行为违法。由此，其诉请法院保护的权益仅仅是单纯的程序性权利。但目前尚无针对程序性行为设置单独的法律保护，针对程序性行为的法律救济手段，只能在针对最终的实体决定提起诉讼时一并主张。因此，何国东在被诉行为已经完全满足其权利救济需要的情况下，仅针对迟延送达行为提起本诉，缺乏权利保护的依据。江西省政府关于送达行为不能单独作为行政诉讼受案范围的答辩意见成立。
最后，人民法院对被诉行为的相关行为进行审查并未违反法律规定。何国东上诉称，一审裁定违反不告不理原则，擅自改变其诉请，扩大审理范围，以司法权干预行政权，对其未提起的行为进行审查属违法。但根据行政诉讼法第六条之规定，行政诉讼采用的是合法性审查原则，而非不告不理原则，且被诉行为是否属于行政诉讼受案范围是人民法院审理行政案件应当主动重点审查的内容，为了确定被诉行为是否属于受案范围，结合相关行为进行审查并不违反法律规定，上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予采信。
从上述行政过程可知，本案的实质纠纷是何国东不服乐安县政府的乐府复不字[2014]3号不予受理决定，针对该决定，何国东申请启动了18个信息公开程序及18个复议程序，极大的耗费了行政成本与司法资源。究此原因，一方面是何国东不正当行使信息公开申请权及行政复议权等权利，另一方面也是由于抚州市政府、江西省政府在面对相对人的各种申请时，未对申请行为的性质加以甄别，而错误的启动了相关行政程序。由此，行政机关在启动相关行政程序时应当严格依照法律规定进行，这是依法行政的应有之义，也可以避免相对人诉累，更好地保护其权益。
综上，被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围，何国东的起诉缺乏诉的利益，一审裁定驳回其起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 江怀玉
审 判 员 王 芬
审 判 员 章 华
二〇一八年六月五日
法官助理 丁 雪
书 记 员 刘 敏