辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽行终272号
上诉人（原审原告）：张丽敏，女，1959年11月6日出生，汉族，住址营口市站前区。
被上诉人（原审被告）：营口市站前区人民政府，住所地营口市站前区大街东49号。
法定代表人：赵新明，该区人民政府区长。
委托代理人：王琳杰，该区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：吕云虹，辽宁海润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：营口市国土资源局，住所地营口市站前区辽河大街14-5号。
法定代表人：马泽秋，该局局长。
委托代理人：刘爽，辽宁学思律师事务所律师。
委托代理人：李学勇，该局工作人员。
第三人：营口市西市区滨海街道办事处大水塘村民委员会，住所地营口市站前区城南公馆西门。
负责人：房营城，该村民委员会主任。
委托代理人：白海林，该村民委员会副主任。
委托代理人：杨天卉，辽宁元久律师事务所律师。
张丽敏因诉营口市站前区人民政府（以下简称站前区政府）、营口市国土资源局（以下简称营口市国土局）及第三人营口市西市区滨海街道办事处大水塘村民委员会（以下简称大水塘村委会）确认征收土地违法并赔偿一案，不服营口市中级人民法院（2016）辽08行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。张丽敏、站前区政府的委托代理人王琳杰、吕云虹，营口市国土局的委托代理人李学勇、刘爽，大水塘村委会的委托代理人白海林、杨天卉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：1998年10月10日高朋成与大水塘村签订虾圈承包合同。2007年9月20日营口高新技术产业开发区站前工业园开发有限公司与张丽敏签订征地补偿协议书。
另查，高朋成是大水塘村的村民，张丽敏不是大水塘村集体组织成员，而是虾圈的实际经营人之一，就地上附着物部分，张丽敏已获得一部分补偿款。现张丽敏以土地未予补偿为由主张承包经营权损失赔偿。经向大水塘村委会核实，土地补偿款在征收时已全部给付村里，村委会已将补偿款发放给村集体成员。
原审认为：依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，张丽敏作为本案所涉虾圈的实际经营人，有权以自己的名义提起诉讼，其具备作为原告的主体资格。但对于其提出的要求站前区政府及营口市国土局赔偿承包经营权损失的问题，因该地块征收时，对于地上附着物部分张丽敏已经获得了相应的补偿，而土地的补偿款已经发放给大水塘村，大水塘村根据村集体组织成员予以分配，张丽敏不是大水塘村集体组织成员，对于本案所涉土地不享有物权，虾圈的实际经营人并不等同于土地的权利人，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。张丽敏直接要求站前区政府及营口市国土局给予其土地补偿于法无据，张丽敏所提供的证据并不能证明其尚存在承包经营权损失且需要予以补偿。如果张丽敏认为其作为虾圈实际经营人仍存在其他事项没有得到补偿，也只能在有证据证明的情况下向相关追偿主体提起民事诉讼，因此，其直接提起行政诉讼要求站前区政府及营口市国土局赔偿的请求，其诉讼目的系请求得到站前区政府给付征收土地的补偿，该诉请缺乏法律依据，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张丽敏的诉讼请求。案件受理费50元，由张丽敏负担。
张丽敏上诉称：1、作为实际经营权人，张丽敏46年的合法使用权与收益权丧失，该经营权损失人民法院应当支持。2、站前区政府本身不享有案涉土地的所有权、使用权，无权出让土地，其出让土地的行为违法。请求二审法院撤销原审法院的错误判决，依法支持张丽敏的诉讼请求。
站前区政府答辩称：案涉土地的权属及转移过程是营口市高新技术产业开发区站前工业园区管委会（以下简称站前工业园区管委会）与大水塘村委会之间通过土地转让协议所形成，该土地转让协议在二者之间独立完成，站前区政府并未对案涉土地作出任何具体行政行为。因此，站前区政府不是适格被告，张丽敏的上诉没有依据，请求二审法院依法驳回其上诉。
营口市国土局辩称：案涉土地位于民兴河北，得胜路西。1988年国家土地第一次调查数据库中显示案涉土地已经是国有土地，无需再重复征为国有。因此不存在所谓未经合法程序收回国有土地使用权的行为。张丽敏起诉要求确认行政行为违法并赔偿，但营口市国土局并未作出任何具体行政行为，不应成为本案适格被告。张丽敏起诉主体错误，请求二审法院驳回其对营口市国土局的起诉。
大水塘村委会庭审中辩称：案涉土地已经被征收，集体土地补偿款已经拨付到村里。村里没有和张丽敏签订承包合同，因为其不是本村村民。2004年四海公司占地的时候，大水塘村委会已经把土地全部收回，承包款全部返还给高朋成。现案涉土地被站前工业园区管委会征收，征收之后发生的一切事情与村委会无关。因此，大水塘村委会不应是本案的第三人或者其他方。
本院经审理查明：原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
另查明，2004年4月14日，中共营口市委办公室第15期《市委市政府现场办公会议纪要》（以下简称《会议纪要》）第二条是关于站前区工业园土地开发问题，其中会议议定内容第三项明确：“同意在燃料公司地块向南至民兴河北整块土地用于站前工业园用地。其中地价问题……对大水塘村的土地按1.57万元/亩价格执行……”。2009年1月7日，站前区政府作出营站政发（2009）1号“关于站前工业园区征用大水塘村坑塘的请示”，向营口市人民政府请示：“我们恳请市政府根据‘市委、市政府2004年第15期现场办公会议纪要’，将大水塘村坑塘（民兴河以北，得胜路以西，科园路以东）出让给站前工业园区，用于工业用地。”
再查，二审庭审时，张丽敏自认在其承包经营案涉土地过程中，其于2004年看到《会议纪要》并领取了一部分补偿款，2007年签订征地补偿协议书后又领取了一部分补偿款，至2008年其承包及扩建的虾圈被全部征占。
本院认为，关于张丽敏的诉讼请求问题。张丽敏原审具状的诉请是：请求确认站前区政府与营口市国土局未经合法程序收回国有土地使用权行为违法，并赔偿其被占用土地46年承包经营权的经济损失。原审认为，张丽敏的诉请与其陈述的事实理由相矛盾，经释明，张丽敏当庭陈述自己所承包的案涉土地性质为集体土地，并表示撤回其要求确认收回土地使用权违法的诉讼请求，诉请征地违法并赔偿。本院审理过程中，张丽敏再次明确表示其诉讼请求是要求确认征收集体土地的行为违法并赔偿其土地经营权损失。
关于张丽敏诉征收土地违法的起诉期限问题。根据当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”根据张丽敏于二审庭审中自认的事实可以证明其在看到《会议纪要》及签订协议并领取补偿款的当时已知悉案涉土地被征占。也就是说，张丽敏最晚也应于2008年土地全部被征占时即知道其不能再继续经营使用案涉土地，而其于2016年9月26日具状请求确认征收土地行为违法，已经超过了上述法律规定的两年起诉期限。应依法驳回其起诉。原审没有对本案是否超过起诉期限予以审查，径行判决驳回张丽敏的诉讼请求不当，本院予以纠正。
关于张丽敏主张赔偿其未到期土地承包经营权经济损失问题。张丽敏经营使用的案涉土地的发包人为大水塘村委会，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二项规定，张丽敏主张经营权损失不属于行政诉讼受案范围。况且张丽敏主张因违法征占土地而产生的赔偿，也应以征地行为被确认违法为前提。
综上，张丽敏的起诉已超过法律规定的起诉期限。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：
一、撤销营口市中级人民法院（2016）辽08行初81号行政判决；
二、驳回张丽敏的起诉。
一、二审案件受理费100元，返还张丽敏。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 康宪雷
审 判 员 徐桂伶
审 判 员 武 江
二〇一八年九月十八日
法官助理 李思远
书 记 员 鞠 林