北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终3794号
上诉人（一审原告）潘水根，男，1945年12月27日出生，汉族，住北京市朝阳区。
委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。
委托代理人潘银（潘水根之女），1973年12月31日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。
法定代表人文献，代区长。
委托代理人刘振，北京市朝阳区人民政府工作人员。
委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人陈吉宁，市长。
委托代理人刘彬，北京市人民政府工作人员。
委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。
上诉人潘水根因行政征收决定及行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2017）京04行初1464号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2017年8月23日，北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）作出朝政房征字〔2017〕2号《北京市朝阳区人民政府房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定），根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称征补条例）第八条、第十三条和第十四条的规定，小关北里公交场站建设工程项目（以下简称涉案项目）符合由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，现决定对涉案项目用地红线范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。房屋征收四至范围为：东至现状停车场西侧路，南至北京和美妇儿医院北侧道路，西至北苑路，北至现状北京市第四汽车运输公司西门北侧围墙（具体以规划文件标明的范围为准）。房屋征收实施单位为北京市朝阳区房屋征收事务中心（以下简称朝阳区征收事务中心）。受托评估机构为北京世诚嘉业房地产土地评估有限责任公司（以下简称世诚嘉业评估公司）。项目搬迁签约期限自2017年8月26日9时起至2017年9月24日中午12时止，被征收人应在此期限内与朝阳区征收事务中心签订《房屋征收补偿协议书》。附件为《小关北里公交场站建设工程项目住宅房屋征收补偿方案》（以下简称涉案项目征补方案）。潘水根不服，向北京市人民政府（以下简称北京市政府）申请行政复议，2017年11月10日，北京市政府作出京政复字〔2017〕987号《北京市人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认定被诉征收决定的事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持朝阳区政府作出的被诉征收决定。潘水根仍不服，诉至北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院），请求依法撤销被诉征收决定和被诉复议决定。
一审法院判决认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；该条例第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，朝阳区政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。北京市政府作为朝阳区政府的上一级人民政府，依法具有受理原告的行政复议申请、作出行政复议决定的法定职权。
根据征补条例第八条第（二）项规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，可以进行房屋征收。征补条例第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（以下简称征补意见）第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。涉案项目为公交场站建设工程，属于交通基础设施项目，已取得立项批准文件、规划意见、土地预审意见等文件，符合公共利益和土地利用总体规划，可以实施房屋行政征收。
根据征补条例第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。本案中，北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室（以下简称朝阳区征收办）在收到朝阳区政府确认意见后，在征收范围内发布暂停公告，公告发布程序及内容符合上述规定。
根据征补条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。征补意见第五条规定，房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。本案中，朝阳区征收事务中心组织被征收人协商选定房地产价格评估机构，未能形成多数意见，后通过公开摇号的方式选定了房地产价格评估机构，选择程序符合相关规定。
根据征补条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。征补意见第六条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，朝阳区征收办委托朝阳区征收事务中心和世诚嘉业评估公司对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并将调查结果在房屋征收范围内予以公布，符合相关规定。
根据征补条例第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。征补条例第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。征补意见第七条规定，房屋征收部门应当按照公平的原则，会同财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，报区县人民政府批准后，在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限为３0日。被征收人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。区县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，朝阳区征收办拟定了征补方案（征求意见稿），并予公示，征求意见期满后，将征求意见及根据公众意见修改情况予以公布，符合上述规定。
根据征补条例第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。征补意见第八条规定，区县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，制定并认真落实各项防范、化解、处置措施。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经区县人民政府常务会议讨论决定。征补意见第十条规定在作出房屋征收决定前，应当明确征收项目补偿资金的总额和产权调换房源。房屋征收部门应当设立房屋征收补偿资金专用账户，确保资金足额到位、专款专用。本案中，朝阳区征收办作出《小关北里公交场站建设工程项目征收补偿工作社会稳定风险评估报告》并经朝阳区政府区长办公会同意；朝阳区征收事务中心在中国光大银行股份有限公司北京光华路支行开立房屋征收与补偿专用账户，征收补偿费用已足额到位。《关于小关项目政府征收安置房源有关情况的说明》中，回迁房位于朝阳区小关北里43号。
根据征补条例第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。征补意见第十一条规定，区县人民政府依据征补条例规定，履行上述程序后方可作出房屋征收决定，并及时在征收范围内公告。公告应当载明征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，朝阳区政府作出被诉征收决定后在征收范围内予以公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述规定。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，经审查，北京市政府受理潘水根提出的行政复议申请后，对被诉征收决定进行了审查，于法定期限内作出了被诉复议决定，其复议决定符合法律规定。
综上，被诉征收决定及被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律规定正确，符合法定程序。潘水根请求撤销被诉征收决定和被诉复议决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了潘水根的诉讼请求。
潘水根不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由略为：第一，被诉征收决定前置文件不合法且流于形式，一审法院事实认定不清、适用法律错误。北京祥龙资产经营有限责任公司（以下简称祥龙公司）作为建设单位主营范围中并无房地产开发和建设，其主体不适格等；第二，被诉征收决定前置程序不合法。包括被上诉人没有提交证据证明涉案项目符合广泛征求社会公众意见并经科学论证城乡规划等要求、被上诉人没有举证证明涉案项目评估公司符合《北京市国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》的有关规定、被上诉人没有提交证据证明作出征补方案批复前已组织有关部门进行论证等；第三，被诉征收决定补偿资金未依法专户存储、足额到位，一审认定事实不清。此外，北京市政府在复议过程中未进行严格实质性审查即作出复议决定同样是事实认定不清、适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判撤销被诉征收决定和被诉复议决定，或将本案发回重审。
朝阳区政府口头答辩称同意一审判决，其一，涉案项目符合规划要求，已取得有效规划许可文件，规划等前置文件符合规定；其二，涉案评估机构选定程序合法，由区征收办主持相关工作，协商结果表格经过当地居委会程序确认，协商不成最终通过决定符合规定，上诉人主张没有证据佐证；其三，涉案项目属有产权调换房源项目，已有近百户签订了产权调换补偿协议，均已发放补偿款，补偿资金充足，只有14户未签订协议，房屋征收结算均是通过财政局账户打款，是专用账户，符合规定。综上，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉、维持一审判决。
北京市政府未对一审判决提出异议。
一审期间各方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院认证意见并无不当，本院依法予以确认。
根据上述有效证据，本院认定事实如下：
1、涉案项目情况。2014年6月27日，原北京市规划委员会（以下简称原市规委）向祥龙公司作出2014规条市政字0259号《建设项目规划条件》（以下简称259号规划条件），同意该公司按相关规划条件及附图所示用地范围，开展朝阳区安外小关北里43号地块公交首末站建设工程项目建设计划、规划设计等前期工作；2014年10月8日，原北京市国土资源局对祥龙公司作出京国土朝预〔2014〕0088号《建设项目用地预审意见》（以下简称88号用地预审意见）；2014年10月30日，北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出京发改〔2014〕2327号《关于小关北里公交场站建设工程项目建议书（代可行性研究报告）的批复》（以下简称2327号批复），同意该公司组织实施小关北里公交场站建设工程，并就建设地点、建设规模等有关事项批复。
2016年10月25日，北京市规划国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出2016规条市政字0289号《建设项目规划条件》（以下简称289号规划条件）及附图。次日，市规土委作出市规划国土朝预〔2016〕15号《建设项目用地预审意见》，同意涉案项目通过用地预审。2016年10月28日，市发改委作出京发改（审）〔2016〕588号《关于小关北里公交场站建设工程项目建议书（代可行性研究报告）延期的批复》，将2327号批复有效期延长至2017年10月30日。
潘水根所有的北京市朝阳区小关北里3号楼7门101号房屋位于征收范围内。
2、被诉征收决定作出前的程序。2016年2月1日，祥龙公司向朝阳区政府提交《关于申请将小关北里公交场站建设项目列入朝阳区人民政府房屋征收工作的函》，并提交前述2327号批复、259号规划条件及88号用地预审意见等材料，申请对项目规划范围内的房屋实施征收。2016年2月4日，北京市朝阳区房屋征收办公室（以下简称朝阳区征收办）向朝阳区政府提交京朝房征审〔2016〕4号《关于请批准将小关北里公交场站建设工程项目确认为房屋征收项目的请示》。2016年3月2日，朝阳区政府作出朝政批〔2016〕5号《关于同意将小关北里公交场站建设工程项目确认为房屋征收项目的批复》。
2016年3月4日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2016〕12号《北京市朝阳区房屋征收暂停办理事项的公告》，并予发布。同日，朝阳区征收办分别向工商、公安、规划、国土部门发送暂停办理工商注册登记、户籍分户、规划审批等事项的通知。
2016年4月8日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2016〕33号《关于公开选择小关北里公交场站建设工程项目房地产价格评估机构的通知》（以下简称33号通知），在征收范围内予以张贴公示。2016年4月18日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2016〕37号《关于选定小关北里公交场站建设工程项目房地产价格评估机构的通知》（以下简称37号通知）并予公示。2016年4月22日，朝阳区征收事务中心向朝阳区征收办提交涉案项目选定房地产价格评估机构协商意见结果及协商意见汇总表等材料，在协商期限内共收到14份意见反馈，包括4家评估机构，协商意见登记表及协商意见汇总表均由北京市朝阳区小关街道小关社区居委会见证并签字盖章。
2016年4月26日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2016〕42号《关于公布小关北里公交场站建设工程项目选定房地产价格评估机构协商情况及摇号的通知》并在征收范围内进行了张贴。2016年4月29日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2016〕43号《关于公布小关北里公交场站建设工程项目房屋征收选定房地产价格评估机构摇号结果的通知》并予张贴公示。上述通知均同时在市住建委的网站进行公告。经公开摇号，选定世诚嘉业评估公司承担涉案项目的评估工作，现场由公证机构监督公证。世诚嘉业评估公司具有《中华人民共和国房地产估价机构资质证书》，资质等级为一级。
2016年5月20日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2016〕55号《关于小关北里公交场站建设工程项目开展入户调查和实地查勘工作的通知》并在征收范围内张贴公示。2016年5月23日至2016年6月1日，朝阳区征收办委托朝阳区征收事务中心和世诚嘉业评估公司对涉案项目范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了入户调查登记，并于2017年8月23日作出京朝房征审〔2017〕72号《关于公布小关北里公交场站建设工程项目被征收住宅房屋情况调查结果的通知》，公示入户调查结果。该通知在征收范围内进行了张贴。
2017年2月21日，朝阳区政府针对朝阳区征收办报请的《小关北里公交场站建设工程项目住宅房屋征收补偿方案（草案）》作出朝政批〔2017〕1号批复，同意朝阳区征收办制定的征补方案（草案）。2017年2月28日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2017〕19号《关于小关北里公交场站建设工程项目住宅房屋征收补偿方案征求意见的通知》并在征收范围内张贴公布，征求公众意见。2017年4月5日，朝阳区征收事务中心作出《关于小关北里公交场站建设工程项目房屋征收补偿方案意见收集情况的汇报》，向朝阳区征收办汇报征补方案意见收集情况，在征求意见期限内共收到书面反馈意见85份。2017年5月23日，朝阳区征收办就涉案项目等工程征收补偿方案召开研讨会。
2017年6月，朝阳区征收办针对涉案项目作出社会稳定风险评估报告并向区政府报送。
2017年6月22日，中共中央直属机关工程建设服务中心（以下简称中直服务中心）向朝阳区征收事务中心出具《关于小关项目政府征收安置房源有关情况的说明》，说明产权调换房源情况。
2017年7月14日，朝阳区政府召开区长办公会议，就《关于请区政府对小关北里公交场站建设工程项目作出房屋征收决定的请示》进行讨论并作决定。
对于涉案项目资金账户情况，2011年11月30日，朝阳区财政局出具朝财综银〔2011〕308000号《银行账户确认书》，证明朝阳区征收事务中心在中国光大银行股份有限公司北京光华路支行拥有账号为×××的房屋征收补偿专用账户。2017年8月10日，中国光大银行贷记通知显示上述账户收到中直服务中心付款人民币30177790元。
2017年8月23日，朝阳区政府针对征求意见反馈情况，作出《关于小关北里公交场站建设工程项目房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》并予公示。同日，朝阳区政府作出被诉征收决定及征补方案并在征收范围内公告。
潘水根因不服被诉征收决定，于2017年9月19日向北京市政府申请行政复议，请求撤销被诉征收决定。2017年9月26日，北京市政府作出《行政复议答复通知书》，通知朝阳区政府提交书面答复，朝阳区政府于同年10月10日提交《行政复议答复书》和相关证据。2017年11月10日，北京市政府作出被诉复议决定，维持了被诉征收决定，并进行送达。
另查，二审中朝阳区政府陈述涉案项目目前已有100户被征收人签订征收补偿协议，绝大部分选择产权调换方式，已实际足额支付补偿款项，同期启动的中直安惠职工住宅工程项目早已签约完结。
本院认为：
关于上诉人诉争的涉案项目前置行政行为的合法性问题。根据征补条例第九条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。北京市政府结合本市具体情况，出台了征补实施意见，其中第三条规定为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。本案中，涉案项目为公交场站建设工程项目，符合公共利益需要，祥龙公司作为申请单位已提交了立项批复、规划条件、土地预审意见等材料，其中市规划主管部门已对涉案项目的规划进行审查，并出具259号规划条件和289号规划条件，同意祥龙公司开展涉案项目建设计划、规划设计等工作，上述规划许可以及其他前置文件具备有效性，形式合法，故朝阳区政府经审查后据此认定涉案项目符合规划要求、申请材料齐全并无不当，上诉人关于被诉征收决定前置文件不合法、审查流于形式的主张不能成立，本院不予支持。此外，征收条例及征补意见均未对申请征收的建设单位主营范围作出规定，建设单位亦不等同于具体的施工单位，故上诉人关于本案祥龙公司主体不适格的主张没有法律依据，本院不予支持。
关于上诉人诉争的房地产价格评估机构选定程序的合法性问题。根据征补条例第二十条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。北京市住房和城乡建设委员会在此基础上制定了《北京市国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》（京建法〔2011〕16号，以下简称16号通知），对协商、摇号、公布等程序作出了详细规定。本案中，朝阳区征收办发布33号通知和37号通知，就涉案项目公开选择房地产价格评估机构以及评估机构的数量、选定方式、意见反馈期限和要求等在征收范围内进行公布，并按规定在市住建委网站同时公布。在反馈期限内共收到14份意见反馈，相关书面反馈意见提交程序亦符合通知要求，经被征收人协商未能形成多数意见，朝阳区征收办按照通知要求结合反馈意见从多到少选择确定参与摇号的评估机构，相关协商意见汇总表亦由社区居民委员会见证并签字盖章确认。后在公证人员现场监督公证下，朝阳区征收事务中心公开摇号选定了涉案项目的评估机构。上述程序履行规范，保障了被征收人参与选定评估机构的权利，履行程序亦符合征补条例等相关法律规定，并无不当之处，本院予以支持。上诉人对涉案项目评估公司资质及委托合同等异议均不能成立，本院不予支持。
另，在案证据显示朝阳区政府在作出被诉征收决定前，已召开专题会议，由朝阳区征收办主持，多个区级机关参会，就涉案项目征补方案进行了论证研究，并以会议纪要形式记录，上诉人关于朝阳区政府未提交证据证明作出征补方案批复前已组织有关部门进行论证的主张没有事实依据，本院不予支持。
关于上诉人诉争的涉案项目的补偿资金及安置房源问题。参照征补意见第十条的相关规定，在作出房屋征收决定前，房屋征收部门应当设立房屋征收补偿资金专用账户，确保资金足额到位、专款专用。本案中，虽然银行账户确认书出具时间为2011年，但其内容能够证明涉案账号为用于房屋征收与补偿的专用账户，符合前述设立征补资金专用账户的规定。对于补偿资金问题，涉案项目征补方案已明确补偿方式包括货币补偿和房屋产权调换两种方式可供选择，且有回迁安置房作为产权调换房源，朝阳区政府在作出征收决定前亦在专用账户储备了补偿资金，同时考虑到补偿金实际支付情况以及现有证据不足以证明涉案项目补偿款不充足等问题，对上诉人关于补偿资金未专户储存、足额到位的主张本院不予支持。
此外，经审查，北京市政府所作被诉复议决定履行程序并无不当，上诉人对于被诉复议决定所持异议亦不能成立，本院不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，并无不当之处。潘水根的上诉理由缺乏事实及法律根据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人潘水根负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 潘振东
审判员 贾宇军
审判员 哈胜男
二〇一八年九月二十九日
书记员 秦静羽