山东省青岛市市北区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0203行初63号
原告赵元淑，女，1963年1月25日出生，汉族，住青岛市市南区。
委托代理人辛余辉，山东海晖律师事务所律师。
委托代理人史雪梅，山东海晖律师事务所律师。
被告青岛市市北区教育局，住所地青岛市市北区明霞路37号。
法定代表人王本猛，职务局长。
委托代理人李冰，该局工作人员。
委托代理人邵守刚，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。
被告青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。
委托代理人王迎春，青岛市市北区人民政府工作人员。
委托代理人刘磊，山东亚和太律师事务所律师。
原告赵元淑因认为被告青岛市市北区教育局不履行法定职责，向本院提起诉讼。本院于2016年5月17日受理后，依法组成合议庭。于2016年7月6日公开开庭进行了审理。原告赵元淑的委托代理人辛余辉、史雪梅，被告青岛市市北区教育局的委托代理人李冰、邵守刚，被告青岛市市北区人民政府的委托代理人王迎春、刘磊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称:2015年12月30日，原告向被告青岛市市北区教育局邮寄《申请书》，要求平等对待赵元淑与“提前退休”、“协保”人员，审核认定赵元淑具有退休教师身份。原告的《申请书》系行政履职申请，请求事项属于被告青岛市市北区教育局的法定职责范围，且被告青岛市市北区教育局是否履行该法定职责与原告是否能够被审核认定具有退休教师身份密切相关，也直接影响原告的经济利益。2106年2月5日，山东海晖律师事务所收到北京市盈科（青岛）律师事务所《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的意见书》，该《意见书》未盖有被告青岛市市北区教育局的印章，未附有被告青岛市市北区教育局的授权书，也未有所谓邵守刚律师的签字，依法不是被告市北区教育局的答复。为此，原告以被告青岛市市北区教育局不履行法定职责向被告青岛市市北区人民政府申请行政复议。2016年4月29日，被告青岛市市北区人民政府作出《行政复议决定书》，认为原告的申请书属于群众来信、信访事项，企图以所谓信访之名，拒绝、推诿履行法定职责，并以此规避司法审查和监督，剥夺原告的诉权。《行政复议决定书》关于“被申请人已依法委托代理人对该信访问题予以回函，不存在申请人提出的行政不作为”的认定，主要证据不足，滥用职权。故诉至法院，请求：1、撤销被告青岛市市北区人民政府北政复决字【2016】12号《行政复议决定书》；2、判令被告青岛市市北区教育局在一定期限内对赵元淑关于平等对待的申请作出书面答复；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向法庭提交以下证据：证据1、《申请书》、《EMS全球邮政特快专递单》，证明2015年12月30日，赵元淑向市北区教育局邮寄送达《申请书》及相关证据材料，请求市北区教育局平等对待赵元淑与“提前退休”“协保”人员，审核认定赵元淑具有退休教师身份。市北区教育局于2015年12月31日签收该邮件。赵元淑向市北区教育局邮寄送达的《申请书》系行政履职申请，而非信访投诉。市北区教育局未对赵元淑关于平等对待的申请作出书面答复，其不依法履行法定职责。证据2、国务院办公厅国办发[2004]9号《关于妥善解决国有企业办中小学退休教师待遇问题的通知》、国办发[2005]4号《关于第二批中央企业分离办社会职能工作有关问题的通知》、青岛市人民政府办公厅青政办发[2006]10号《关于妥善解决国有企业办中小学退休教师待遇问题的通知》、青政办字[2009]9号《关于妥善解决国有企业办子弟小学移交后教师待遇遗留问题的通知》。证明青岛市人民政府认定国有企业办子弟小学人员是否具有退休教师身份与其在企业破产后的分流安置方式无关，与其是否转岗亦无关，而是由分离国有企业办子弟小学时，其是否在编在册且未移交到地方决定的。青岛第四棉纺织厂子弟小学中被分流安置为领取安置费的人员没有改变教师身份，其与协保、提前退休的人员一样具有教师身份。证据3、青岛市市北区教育局（2015）第3号《政府信息公开答复书》及其提供的《青岛市国有企业职教幼教退休教师身份认定合格（公示）人员花名册》。证明内容：第一、市北区教育局已将原青岛第四棉纺织厂幼儿园人员中提前退休、协保人员审核认定具有退休教师身份。第二、该花名册中载明，青岛第四棉纺织厂幼儿园已被审核认定具有退休教师身份的李惠敏、赵敏、王明华、昌秀珍、钱秀英、李秀云、李希君、朱青等的退休时间均为2005年5月，该时间为该些人员被分流安置的时间，而非其法定退休年龄的时间。例如朱青出生时间为1961年4月16日，分流安置是2005年5月，被分流安置的方式为协保，实际办理退休时间是2011年4月。第三、青岛市认定国有企业办幼儿园人员是否具有退休教师身份与其在企业破产后的分流安置方式无关，而是由分离国有企业办幼儿园时，其是否在编在册且未移交到地方决定的。青岛第四棉纺织厂幼儿园中被分流安置为领取安置费的人员没有改变教师身份，其与协保、提前退休的人员一样具有教师身份。第四、在赵元淑与提前退休、协保人员完全一样，且提前退休、协保人员已被审核认定具有退休教师身份的情况下，市北区教育局负有平等对待赵元淑的职责，审核认定赵元淑具有退休教师身份。证据4、赵元淑的《教师资格证书》《专业技术职务任职资格证书》、社区《证明》。证明赵元淑具有教师身份，依法享有《教师法》规定的“教师退休或者退职后，县级以上地方人民政府可以适当提高其退休教师的退休金比例”的合法权益。证据5、青岛市中级人民法院（2004）青破字第191号《民事裁定书》、青岛市企业改革与组织结构调整领导小组青企改调字[2003]19号《关于市属国有工业破产企业职工安置有关问题的通知》。证明内容：第一、2004年12月1日，青岛市中级人民法院宣告青岛第四棉纺织厂破产还债；中院指定清算组接管破产企业。第二、人民法院宣告企业破产的民事裁定书下达之日，为企业与职工签订的劳动合同、“退养”协议、“协保”协议等有关劳动关系协议的法定解除日。第三、包括全部幼儿园及子弟小学教师在内的青岛第四棉纺织厂人员均依法于2004年12月31日与青岛第四棉纺织厂解除劳动关系。第四、提前退休、协保、领取安置费都属于因企业破产而依法与企业解除劳动关系的原固定职工的分流安置方式。证据6、山东省人民政府办公厅鲁政办发[2011]46号《转发省国资委等部门关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的实施意见》、青职幼教[2011]1号青岛市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作领导小组文件《青岛市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作方案》。证明被告市北区教育局作为退休教师身份的审核认定单位，负有平等对待所有申请认定退休教师身份的人员的职责。
被告青岛市市北区教育局辩称：一、本案不属于行政诉讼受理范围，应当驳回原告的起诉。原告的《申请书》是向被告提出平等对待、并认定其具备退休教师身份的要求，符合《信访条例》第二条、《山东省信访条例》第三十六条的规定，是信访事项，信访答复行为不属于《行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，法院不应予以受理。原告的请求事项实为信访，《信访条例》第五章规定了三级信访程序，原告应当依照《信访条例》的规定逐级进行，直至走完处理、复查、复核整个信访程序。二、被告青岛市市北区教育局已依法答复原告，不存在原告所称的市北区教育局拒不答复。被告收到原告的《申请书》后，委托北京市盈科（青岛）律师事务所邵守刚律师出具《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的意见书》，该《意见书》加盖有北京市盈科（青岛）律师事务所公章，并于2016年2月5日由青岛市市北区教育局人事科通过邮寄方式送达原告的委托代理人山东海晖律师事务所辛余辉律师，被告已在法定期限内回复申请人。需要说明的是，在行政复议阶段，被告提交了行政复议申请的答复书及证据材料，其中包括被告委托北京市盈科（青岛）律师事务所邵守刚律师出具《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的意见书》的《授权委托书》，被告委托答复手续完整。三、在原青岛第四棉纺织厂幼儿园退休教师身份审核认定的过程中，被告严格依照相关法律法规及有关文件规定的标准和程序，履行工作职责。被告仅是审查单位，负责审查各单位提报的人员是否符合身份认定标准、材料是否完备，因原告不符合办理退休教师身份认定的条件，故未通过原企业现主管部门的初审。对于原告的各项申请及询问，被告秉承执政为民、保障公民知情权的原则，已多次耐心向其解释相关法规、政策。四、原告就原青岛第四棉纺织厂幼儿园退休教师身份审核认定事宜曾向被告申请信息公开，而后申请行政复议、提起行政诉讼。被告依法重新作出答复后，原告再次申请行政复议，提起行政诉讼，案号为2016鲁02**行初第13号，现案件尚处于诉讼程序中，并未结案，原告应当待诉讼程序终结后，再就未尽事宜依法寻求解决。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，被告已在法定期限内作出答复，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告青岛市市北区教育局向法庭提交以下证据：1、《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的意见书》、《授权委托书》。证明青岛市市北区教育局就赵元淑的《申请书》委托北京市盈科（青岛）律师事务所邵守刚律师出具意见书。2、顺丰速运快递单、顺丰速运网络查询图片。证明青岛市市北区教育局于2016年2月5日向赵元淑的委托代理人辛余辉送达了《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的意见书》。3、赵元淑2016年1月26日《行政起诉状》、青岛市市北区人民法院传票（2016年5月5日）。证明赵元淑就原青岛第四棉纺织厂幼儿园退休教师身份审核认定事宜提起行政诉讼，青岛市市北区人民法院已受理但尚未结案，案号为2016鲁02**行初第13号。
被告青岛市市北区教育局提交的法律依据为：《信访条例》第2条、《山东省信访条例》第36条。
被告青岛市市北区人民政府辩称：1、被告作出的北政复决字（2016）第12号《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确。2、被告作出的北政复决字（2016）第12号《行政复议决定书》程序合法。请求法院依法予以维持。
被告青岛市市北区人民政府向法庭提交的证据为：1、行政复议申请书及相关材料。证明2016年3月7日，原告向被告邮寄行政复议申请，请求对市北区教育局的行政不作为进行复议。2、行政复议受理通知书。证明2016年3月11日，被告依法受理原告的行政复议申请，并依法送达原告。3、行政复议答复通知书（北政复答字[2016]第12号），证明被告依法要求市北区教育局就原告申请行政复议的行政行为进行书面答辩并提交相关材料。4、市北区教育局关于北政复答字[2016]第12号通知书的答复及相关材料。证明2016年3月28日，市北区教育局就原告申请的复议事项进行书面答复，并提交作出行政行为的证据材料。5、行政复议决定书（北政复决字[2016]第12号）及EMS快递单。证明被告于2016年4月13日依法作出行政复议决定书，并依法送达原告。
被告青岛市市北区人民政府提交的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第48条。
经庭审质证，原告对被告青岛市市北区教育局提交的证据发表如下质证意见：对证据1有异议，认为授权委托书第一次见，以前没有授权委托书，证明对象错误。对意见书真实性没有异议，对证明对象有异议，意见书没有加盖被告市北区教育局的印章。对证据2有异议，认为手写的字是后加上的，通过顺丰快递我们只是收到了律师事务所的意见书，并不是市北区教育局的意见书。对证据3有异议，认为被告所说的是一个信息公开案件，与本案不是一个法律关系，也不具有依存关系。
原告对被告青岛市市北区教育局的法律依据有异议，认为原告的申请书是请求市北区教育局履职，而不是信访投诉，且当事人对信访或法律途径，是有选择权的，所以说被告市北区教育局适用法律错误。
原告对青岛市市北区人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据4中2016年1月12日委托书有异议，原告收到的盈科律师事务所所谓的意见书时没有这份委托书，在复议阶段也没有这份委托书；对其他证据真实性无异议。
原告对被告青岛市市北区人民政府的法律依据有异议，认为适用法律错误。
被告青岛市市北区教育局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，对原告向市北区教育局邮寄《申请书》无异议，对原告所称市北区教育局未作出书面答复、不依法履行职责不予认可。对证据2证据真实性无异议，但不能证明其所称的证明目的，不能证明被告市北区教育局未针对其申请作出书面答辩。证据3到证据6跟本案无关。
被告青岛市市北区教育局对被告青岛市市北区人民政府提交的证据和法律依据均无异议。
被告青岛市市北区人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1是原告与被告市北区教育局之间的问题，被告市北区政府不了解情况，但对证明事项有异议，被告市北区教育局提交的材料已证明委托律师作出了答复。对证据2真实性无异议，但对关联性有异议，在原告诉被告市北区教育局、市北区人民政府的另一行政诉讼案件中，被告已经就证据2与原告之间的法律关系发表质证意见，该政策并不适用于原告。证据3到证据6的质证意见同证据2质证意见一致，均与本案行政不作为没有法律关系。
被告青岛市市北区人民政府对被告青岛市市北区教育局提交的证据和法律依据均无异议。
经审理查明，2015年12月30日，原告向被告青岛市市北区教育局邮寄《申请书》，要求平等对待赵元淑与“提前退休”、“协保”人员，审核认定赵元淑具有退休教师身份。2016年2月5日，被告青岛市市北区教育局向山东海晖律师事务邮寄了一份《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的意见书》，加盖有北京市盈科（青岛）律师事务所的公章和邵守刚律师的名字，但邮寄单中未显示被告青岛市市北区教育局邮寄了委托邵守刚律师向原告作出答复的委托书。原告认为，北京市盈科（青岛）律师事务所和邵守刚律师不能代表被告青岛市市北区教育局作出答复，被告青岛市市北区教育局对原告的《申请书》未作答复，系行政不作为，故于2016年3月7日向被告青岛市市北区人民政府申请行政复议，要求复议机关依法决定青岛市市北区教育局在一定期限内对赵元淑关于平等对待的申请作出书面答复。2016年4月13日，被告青岛市市北区人民政府作出《行政复议决定书》，认为赵元淑的申请属于信访事项，不符合行政复议的受理条件，驳回赵元淑的行政复议申请。原告不服，诉来我院，即为本案。
本院认为，首先，被告青岛市市北区教育局具有审核、认定退休教师身份的法定职责，原告向被告青岛市市北区教育局提出申请，要求审核、认定原告具有退休教师身份，被告青岛市市北区教育局应当依法作出正面答复。本案中，被告青岛市市北区教育局委托北京市盈科（青岛）律师事务所的邵守刚律师出具了《关于赵元淑向青岛市市北区教育局申请要求公平对待及认定退休教师身份的意见书》，但即未向原告出示委托他人作出《意见书》的委托书，也未在《意见书》中加盖本单位的公章，而是以北京市盈科（青岛）律师事务所的名义向原告出具《意见书》，从形式上无法让原告看出是被告青岛市市北区教育局所出具的《意见书》，故该《意见书》形式上存在瑕疵。从《意见书》的内容看，即未表示要认定原告具有教师身份，也未表示不认定原告具有教师身份，更未说明认定或不认定原告教师身份的理由，应当视为对原告的申请没有作出明确答复。
其次，原告将青岛市市北区教育局和青岛市市北区人民政府列为共同被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的前提是复议机关维持了原行政行为。另，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条的规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关决定维持原行政行为'，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。本案中，青岛市市北区人民政府以赵元淑的申请属于信访事项，不符合行政复议的受理条件为由，驳回赵元淑的行政复议申请。故不属于维持原行政行为的情形，青岛市市北区教育局和青岛市市北区人民政府不能在本案中作共同被告。青岛市市北区教育局的行政不作为和青岛市市北区人民政府行政复议决定系两个不同的行政行为，不能在同一案件中处理。故，原告起诉被告青岛市市北区人民政府行政复议问题不属于本案审查的范围，对于青岛市市北区人民政府所作的《行政复议决定书》在本案中不予实体审查。
综上所述，被告青岛市市北区教育局未通过适当的形式对原告要求认定教师资格的申请作出明确答复，应当限期作出答复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，判决如下：
一、被告青岛市市北区教育局在本判决生效之日起60日内对原告要求认定教师资格的申请作出书面答复。
二、驳回原告对被告青岛市市北区人民政府的起诉。
案件受理费人民币50元，由被告青岛市市北区教育局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，缴纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 田 麟
代理审判员 刘永涛
人民陪审员 刘海青
二〇一六年十月九日
书 记 员 招立琛