陕西省延安市中级人民法院
民事判决书
（2018）陕06民终775号
上诉人（原审被告）陕西省延安公路管理局。住所地：延安市七里铺。
法定代表人高应虎，系该局局长。
委托诉讼代理人宗世杰，男，1974年10月7日出生，汉族，系志丹县公路管理局工会主席。
被上诉人（原审被告）延安市交通运输局。住所地：延安市百米大道后段交通局办公楼。
法定代表人贺延峰，系该局局长。
委托诉讼代理人王璐，女，1985年9月21日出生，汉族，陕西省延安市人，现住宝塔区，系该单位法规科科员。
被上诉人（原审原告）李贵堂，男，1944年7月19日出生，汉族，住志丹县，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。
委托诉讼代理人：宋春福，男，1955年8月14日出生，汉族，住志丹县，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。
上诉人陕西省延安公路管理局因合同纠纷一案，不服陕西省志丹县人民法院（2017）陕0625民初1989号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陕西省延安公路管理局的委托诉讼诉讼代理人宗世杰,被上诉人延安市交通运输局的委托诉讼代理人王璐,被上诉人李贵堂委托诉讼代理人宋春福到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人的上诉请求：请求依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。理由：当时征迁农民的土地，是根据省、市人民政府的决定和批复，修建的是国家公路工程。签订的合同是征迁土地合同，不是租赁合同。
被上诉人李贵堂辩称：一、涉案土地未按法定程序征收，不是行政征收行为。第一、上诉人未进行土地性质变更、未向征地农民进行公告、也未组织听证等。根据法律规定可见征收农用地有一系列严格的流程。即：1、征地审批。由县人民政府拟订征用土地方案，经省级以上政府土地行政主管部门审查后，报省级以上政府批准。2、征地公告。建设单位将建设项目申请有关部门批准后，向县级以上土地行政主管部门提出用地申请，经批准后由当地国土资源部门拟订征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等拟定方案，并以书面形式告知被征地农村XX组XX户。确认征地调查结果；组织征地听证；④报省级以上政府批准征用后，被征用土地所在地的县市政府应当在受到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。由市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。本案上诉人至今连最基本的土地性质变更或农用地转建设用地审批都未进行，更不提向征地农民进行征收公告、组织听证及安置补偿公告等一系列法定流程。第二、上诉人未按上级政府文件要求兑现征地补偿款。
2010年6月4日双方签定的《土地征迁补偿协议书》第一项内容“一、以延政办发（2009）15号文件精神为依据，遵照执行（延志吴高速公路征迁补偿标准）”。2009年2月10日，延安市政府发布政办发（2009）15号文件《延安市人民政府办公室转发市国土资源局关于延安至志丹至吴起高速公路建设工程征迁补偿安置方案的通知》。2011年1月12日，延安市政府公布延政办发（2011）8号文件《延安市人民政府办公室关于调整延安至志丹吴起高速公路建设工程部分地类征地补偿标准的补充通知》“调整后的延安至志丹至吴起高速公路建设征地补偿标准为：水浇地（含菜地、大鹏菜地）每亩48000元”。（2009）15号文件实施后因补偿标准过低引发了沿线诸多社会矛盾（水浇地每亩仅18000元）。为保护农民权益，方才出台（2011）8号文件（水浇地每亩提高到48000元）。从内容来看，（2011）8号文件显然是以（2009）15号文件为基础进行的补充。本案上诉人称“征地补偿费都是按照市政府征地项目、标准金额赔偿”，则为何上诉人至今不向答辩人兑付政府文件要求每亩增加30000元的征地补偿款？第三、政府土地部门至今并未收回答辩人的土地承包经营权证书。综上，上诉人即未按法定程序进行土地征收，也未按照政府要求及时兑付征地补偿款，涉案土地至今未改变性质，答辩人仍是土地承包经营权人。答辩人认为：本案一审判决认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律完全正确，应当予以维持。
被上诉人延安市交通运输局辩称：同公路管理局的意见一致。
被上诉人向一审法院起诉请求：1、请求被告按合同约定将征用原告李贵堂0.26亩土地交还原告使用（地上固定设施不得破坏）；2、本案的诉讼费用和其他费用由被告负担。
一审法院认定，2010年被告延安市交通运输局因修建303省道延安至吴起二级公路，成立了303省道延安至吴起二级公路建设管理处。2010年6月4日，该管理处依据陕西省人民政府关于S3XX线XX段XX公路收取车辆通行费等有关问题的批复、陕西省国土资源厅关于延安至吴起公路建设项目用地预审的函、延安市人民政府延政办发（2009）15号文件的精神和征迁补偿标准以修建收费站为由与原告李贵堂及志丹县顺宁镇宋庄村民委员会签订了《土地征迁补偿协议书》，协议中约定：一、征用补偿标准，以延政办发（2009）15号文件精神为依据，遵照执行（延志吴）高速公路征迁补偿标准）。二、征迁数量，甲乙双方共同参加以实地勘察丈量的数据为准，经实地丈量占原告李贵堂水浇地0.26亩/亩18000元，青苗补偿0.26亩/900元，树林/株树26元，风景大树/株50元，人工水井/个5000元，合计金额4914元。三、付款方式：双方签订协议后，从施工开始后十日内由甲方将征迁户人员名单造册，一并打入镇账户，由镇政府给予发放。四、收费站和超限站如果被撤销后，征用的土地交给甲方使用，固定设施不得无故拆迁和破坏，甲方若需恢复耕地，乙方负责给予恢复。”2012年303省道延安至吴起二级公路建设管理处随该路段的建成被撤销，同年原告被征用的土地上所建成的收费站被依法撤销，超限站未修建。现原告认为，原、被告签订的《土地征迁补偿协议书》合法有效，《土地征迁补偿协议书》第四条约定应当继续履行。故诉至本院提出前列诉讼请求。
另查明，原告2015年8月3日向本院起诉请求确认原、被告签订的《土地征迁补偿协议书》无效，本院于2015年10月20日作出（2015）志民初字第01169号民事判决书确认该协议有效，依法驳回了原告的诉求请求。
再查明，该地由农村承包经营地转为建设用地没有任何审批手续。延安市公路建设工程管理处于2015年4月7日上报延安市交通运输局决定将该收费站的全部资产移交至被告延安市公路管理局。
一审法院认为，原告与被告签订的《土地征迁补偿协议书》系双方当事人的真实意思表示，该份协议合法有效。协议中的一、二、三项双方已经履行，第四项的履行条件已经成就，被告应当按照协议约定将原告李贵堂0.26亩承包土地交还原告使用且地上固定设施不得无故拆迁和破坏。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决如下：一、由被告延安市公路管理局于本判决生效后30日内将0.26亩承包地返还原告李贵堂，固定设施不得无故拆迁和破坏；
二、驳回原告李贵堂对被告延安市交通运输局的诉讼请求。
案件受理费200元，由被告延安市公路管理局负担。
二审中，当事人没有提交新证据，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，延安市XX道XX公路而在志丹县顺宁修建收费站，与顺宁13户村民签订《土地征收补偿协议书》征收该13户村民的土地共8.27亩，合同甲方为村民，乙方为公路局，国家修建收费站，土地征收方为公路局，被征收方为农民集体所有，故合同甲方应为公路局，乙方应为村集体，而村民个人无权直接处分村集体所有土地，故合同主体不适格。另，修建收费站属于国家项目，依据《陕西省人民政府S3XX线XX段XX公路收取车辆通行费等有关问题的批复》及《陕西省国土资源厅关于延安至吴起公路建设项目用地预审的函》，该收费站的修建符合法律及政策规定，但该土地在征收时虽然向被征收方支付了约定的土地补偿费用，但因缺少法定的土地审批手续，土地性质及所有权未发生变更，土地征收程序上严重违法。
该合同签订后，合同的前三条已履行到位。本案的争议焦点为合同的第四条，“收费站和超限站如果撤销后，征用的土地交予甲方（被上诉人）使用，固定设施不得无故拆迁和破坏，甲方若需恢复耕地，乙方（上诉人）负责给予恢复”，该条规定损害国家利益，严重致使国有资产流失，违反了合同法第五十二条之规定，依法应认定该合同条款无效，对于无效的合同条款，自始对当事人没有法律约束力。现因单位撤销这一特定事件发生，土地及建筑物如何处理出现争议，但上诉人征收土地后，已支付了相应的土地补偿金，并在所征用的土地上修建楼房，该楼房属国有资产如果依据合同约定的内容履行，将该楼房无偿给村民返还，将致使国有资产流失，严重损害社会公共利益，属合同法第五十二条规定的合同无效情形，故该条款属无效条款，自始不发生法律效力。对于合同的无效，本案合同的双方都负有责任，上诉人作为政府机关未依法行政，明知土地的征收要经法定程序审批，尚未履行手续即签订了协议，存在重大过错。合同只有依法订立才受法律保护，该合同无论形式还是内容上都违反法律的规定。且涉及国家及村民的重大利益，相关遗留应该由政府有关职能部门协调处理。本院依法驳回被上诉人李贵堂的诉讼请求。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四款、第五十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销陕西省志丹县人民法院（2017）陕0625民初1989号民事判决书；
二、驳回被上诉人李贵堂的诉讼请求。
一审案件受理费200元、二审案件受理费200元，全部由被上诉人李贵堂负担。
本判决为终审判决。
审判长马东风
审判员李欣南
审判员刘小涛
二○一八年十一月一日
书记员刘静