浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行终1号
上诉人（原审被告）玉环市国土资源局，住所地玉环市城关玉兴东路98号。
法定代表人蔡其方，局长。
应诉负责人林德汉，该局副局长。
委托代理人章剑生、毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。
上诉人（原审被告）玉环市人民政府，住所地玉环市东城路6号。
法定代表人吴才平，县长。
委托代理人梁美法，该政府法制办工作人员。
委托代理人董灵旭，浙江星汇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）台州金马铜业有限公司，住所地浙江省玉环市三合潭工业区。
法定代表人张弘，该公司董事长。
委托代理人林慧，浙江天册律师事务所律师。
委托代理人王青斌，北京市炜衡律师事务所律师。
上诉人玉环市国土资源局、玉环市人民政府与被上诉人台州金马铜业有限公司（以下简称台州金马）为土地行政协议及行政复议一案，不服温岭市人民法院（2015）台温行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。因案外人玉环市楚门城镇建设投资有限公司诉被上诉人台州金马建设用地使用权合同纠纷一案的审理结果可能与本案有直接关联，本院于2017年3月16日中止诉讼。2018年8月3日恢复诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告与玉环县金马铜业有限公司、玉环县金迪科技有限公司的法定代表人、执行董事兼总经理同为张弘。上述三公司于2006年7月28日与楚发公司（以下简称楚发公司）签订《玉环县科技产业功能区建设项目用地协议书》，分别约定使用玉环县科技产业功能区规划内B-14a地块的建设项目用地，其中原告为36526平方米，共计用地价格为876.5745万元。同年9月5日，玉环县漩门二期管理局、玉环县楚门镇人民政府、浙江省玉环县蓄淡围垦发展有限公司、楚发公司四单位共同向县财政局出具台州金马铜业有限公司的“土地征用款与楚发公司发生往来”的证明。2006年8月25日，原告向楚发公司支付土地款现金30万元。2006年12月14日，金迪公司为原告向玉环县财政局缴纳土地使用权出让金547.836万元。原告又利用其取得楚发公司上述30万元现金支付土地款的发票样板，通过复制涂改等方法伪造了楚发公司于2006年12月14日收取其土地款300万元的收据复印件。楚发公司另开具发票金额为30万元的发票。2006年12月18日，原告与被告玉环县国土资源局签订玉国让（合）字（2006）第830号国有土地使用权出让合同及补充条款，合同约定签字当日内须向玉环县国土资源局缴付876.57万元作为履行合同的定金，定金抵作土地使用权出让金。玉环县国土资源局于2007年1月18日前向原告交付受让的土地。合同违约责任第三十一条约定“……如果受让人不能按时支付土地使用权出让金，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的0.5‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。”第三十二条约定“……由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的0.5‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可请求出让人赔偿因违约造成的其他损失。”合同和补充合同还约定原告“在2007年4月18日之前动工建设”、“在2008年12月18日前完成项目竣工验收”。后原告凭实际缴纳给玉环县国土局的土地出让金发票和伪造楚发公司开具的300万元的虚假土地款收款收据，于2007年1月19日取得了玉国用（2007）第04045号国有土地使用证，完税凭证按876.57万元进行缴纳。因受让地块“涉及养殖塘的兑现政策未被养殖户接受，造成养殖塘的土地兑现得不到落实，造成该项目至今无法进行施工建设”，原告与玉环县国土资源局于2010年4月6日签订补充合同，国土资源局同意“开工日期延长到2010年4月18日，竣工日期延长到2011年12月18日”。又“因玉环新城规划涉及到该项目用地，致使该企业无法进行施工建设”，原告与玉环县国土资源局于2011年9月15日签订补充合同，国土资源局同意“竣工日期延长到2013年12月18日”。2013年10月28日，原告与玉环县国土资源局又一次签订补充合同，“因该项目用地存在客观原因未按约定开竣工”，国土资源局同意“竣工日期延长到2014年12月18日”。2015年1月28日，原告以“玉环县国土资源局未向其交付土地，致使其无法按约定开竣工，要求玉环县国土资源局向其交付土地，并同意项目用地竣工日期延长至2016年12月18日”为主要内容向被告玉环县国土资源局书面报告。2015年2月6日，玉环县国土资源局向原告发函，以“你公司于2007年1月25日领取土地使用证，且向银行办理了土地抵押登记，该土地已实际交付；项目用地竣工延期需先由企业申请，乡镇人民政府审核，县人民政府批准，再由县国土地资源局办理”为由答复原告。在此期间，台州金马于2007年11月26日至2011年8月5日分五次共向楚发公司、楚门镇资产经营有限公司支付人民币2035.1735万元，具体包括支付给楚发公司的四笔，其中2007年11月26日承兑汇票2张1000万元，贴现9729300元、2008年1月29日电汇300万元（注明土地款）、2010年9月15日电汇300万元（注明土地款）。2011年8月5日电汇262.2435万元（注明土地款）。另外，2009年12月29日电汇给楚门镇资产经营有限公司200万元（未注明土地款，电汇存根注明土地款）。上述汇款除2011年8月5日电汇的262.2435万元，有楚发公司出具的一张内容为“土地款”的统一收款收据发票外，均没有发票提供。
2014年9月，玉环县纪委对原告等单位伪造发票事件进行调查后，玉环县国土资源局也就假发票事件进行调查，已核实原告办理涉案土地使用权证登记时向玉环县国土资源局提交的300万元收据复印件为伪造的收据复印而成。2014年11月12日，玉环县国土资源局向原告发出《关于拟解除〈国有土地使用权出让合同〉的函》，原告为此于2014年11月19日作出复函，认为合同依法成立，公司已付清全部土地出让金，解除合同缺乏法律依据和合同根据。2015年7月24日，玉环县国土资源局作出《关于解除玉国让（合）字（2006）第830号〈国有土地使用权出让合同〉的函》。原告不服提起行政复议。玉环县人民政府于2015年8月21日受理原告的复议申请后，向玉环县国土资源局发出行政复议答复通知书。2015年9月24日，玉环县人民政府作出玉政复决字[2015]17号行政复议决定予以维持，原告仍不服提起本案诉讼。
原审法院认为，楚门镇人民政府、玉环县漩门二期管理局、浙江省玉环县蓄淡围垦发展有限公司、玉环县楚发公司等四单位向县财政局出具的证明、楚门镇人民政府出具的《台州金马铜业有限公司等三家企业土地款资金往来情况表》，结合玉环县国土资源局在庭审中陈述的在实际操作中土地出让金一部分交县财政，一部分交镇政府，以及玉环县国土资源局对原告与其签订土地出让合同前向楚发公司交纳30万元的土地款予以认可，可以确定玉环县国土资源局允许原告将土地出让金交至楚发公司的帐户。原告伪造的开票时间为2006年12月14日、金额为300万元的收款收据发票，其收款单位为楚发公司。楚发公司向原告二次开具了金额为30万元且开票时间均注明为2006年8月25日的发票，其中一次缴款方式注明为现金，而实际原告在8月25日无付款，而到10月26日仅付了30万。原告凭借实缴的发票和虚假的发票，申请办理土地登记，表面上票面缴款金额总计为877.836万元，比合同金额多了1.266万元。玉环县国土资源局未一一核实发票原件，未辨别真伪，即为原告办理了土地使用权证,可见对土地出让金的收缴单位是无异议的。玉环县国土资源局在庭审中认为原告等三家公司在领取土地证后向楚发公司支付的共计2035.1735万元的款项，可能系原告与楚发公司存在着其他业务往来，但未提供证据加以证明。而被告提供的盖有楚门镇人民政府印章的三家企业土地款资金往来情况表却表明，自2008年1月16日至2011年8月5日，楚门镇政府实收台州金马铜业有限公司资金，内容注明土地款的分别为972.93万元、300万元、300万元、262.2435万元，合计1835.1735万元，明显超出了原告等三公司实际尚未付清的土地出让金1008.827万元。楚发公司于2011年8月5日向原告出具的款项内容注明土地款的262.2435万元发票，也说明楚发公司认可原告陆续支付的土地款，认可原告对未缴清土地出让金的补救行为及余额结算。楚发公司系楚门镇政府的全资国有公司，其行为即代表楚门镇政府的行为，楚门镇政府对原告陆续支付的土地款没有提出异议，应当视为达成了对原土地出让合同付款期限约定的变更。在被告玉环县国土资源局作出解除国有土地使用权出让合同的通知前，原告已完成合同约定的付款义务，被告玉环县国土资源局要求解除合同没有法律依据。故玉环县国土资源局作出解除国有土地使用权出让合同的函事实证据不足。案经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告玉环县国土资源局作出的《关于解除玉国让（合）字（2006）第830号〈国有土地使用权出让合同〉的函》（玉土资函[2015]6号）及玉环县人民政府作出的玉政复处决字[2015]17号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告玉环县国土资源局负担。
上诉人玉环市国土资源局上诉称：一、楚发公司无权代表楚门镇政府，也无权变更上诉人签订的案涉土地出让合同关于土地出让金付款期限的约定。合同的变更应经签订合同的双方协商一致，楚门镇政府和楚发公司均非合同当事人，无权变更合同。一审法院以楚门镇政府对被上诉人陆续支付的土地款没有提出异议，视为达成对原土地出让合同付款期限约定的变更，显然错误。一审认定被上诉人向楚发公司支付土地款的情况，事实上楚发公司与被上诉人等三家公司存在其他经济往来，该土地款系双方其他经济关系所产生，与被上诉人所欠上诉人的土地出让金无关。二、案涉土地的国有土地使用权证办理后，上诉人并无认可楚发公司的任何行为，也未委托楚发公司替上诉人收取案涉土地的出让金，楚发公司也无权收取，此后被上诉人等三家公司与楚发公司发生的款项往来与上诉人无关。根据合同相对性原理，被上诉人必须向合同相对方即上诉人支付相应的土地出让金，而且合同第八条也明确约定“本合同经双方签字后当日内，受让人须向出让人缴付人民币876.57万元作为履行合同的定金。定金抵作土地使用权出让金。”当然上诉人也可以对被上诉人向其他主体支付的款项予以认可抵作土地出让金，故在被上诉人向上诉人办理案涉国有土地出让合同时上诉人对被上诉人在土地出让合同签订前向楚发公司交的30万元予以认可，也对被上诉人伪造的开票时间为2006年12月14日金额为300万元、收款单位为楚发公司的款项予以认可（当时不知情为伪造），并为其办理了案涉土地的国有土地使用权证。但上诉人对其后被上诉人等三家公司向楚发公司支付的款项并无认可，当时也并不知情，被上诉人等三家公司与楚发公司的资金往来与上诉人无关。退一步讲，即使上诉人与楚发公司存在委托收取案涉土地出让款的行为，该委托收款行为也应在办理案涉国有土地使用权证后终止。三、案涉土地证办理之后，被上诉人与楚发公司的资金往来系由双方之间其他法律关系所产生，并非支付其欠上诉人的土地出让金，应认定被上诉人等三家公司尚未付清应付的土地出让金。四、一审法院审理程序违法。一审法院的认定直接影响了案外人楚发公司的权利义务，楚发公司与本案的处理结果有利害关系，且为查明本案事实情况也应将楚发公司列为本案第三人参加诉讼。一审未通知该公司作为第三人参加诉讼，审理程序违反法律规定，该判决应予撤销。五、被上诉人提供无效的楚门协议作为与上诉人签订出让合同的前提材料，该行为属于合同法第54条规定的欺诈行为，属于可撤销的合同。在可撤销的情况下，上诉人依法可以不行使撤销权。在被上诉人存在未按合同约定履行义务的情况下，上诉人可以从违约角度追究其违约责任。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人玉环市人民政府上诉称：一、被上诉人未按约足额及时履行缴付土地出让金的义务，玉环市国土资源局有权解除合同。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用者应在签订土地使用权出让合同后六十日内支付全部土地使用权出让金。涉案出让合同签订于2006年12月18日，则被上诉人最后的缴款期限是2007年2月16日，若被上诉人未在此之前足额缴付则玉环市国土资源局有权解除合同。在2006年12月18日至2007年2月16日期间，被上诉人未向相关单位缴付过土地出让金，玉环市国土资源局解除合同事实清楚，于法有据。二、楚发公司不是土地出让合同的当事人，无权对合同付款期限作出变更。楚发公司虽系楚门镇政府投资，但没有证据认定其行为即代表楚门镇政府，更不能认定其收款行为视为对土地出让金付款期限的变更。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人台州金马辩称：一、台州金马在政府的要求下已依约支付完毕土地款，不存在违约行为。《玉环县科技产业功能区建设项目用地协议书》（简称楚门协议）与《国有土地使用权出让合同》（简称国土合同）对同一块土地作出让约定，在实务操作中存在交叉重叠履行现象。被上诉人等三家公司在国土合同付款期限内，国土合同项下的土地出让金已足额缴纳。包括在合同签订前付至楚发公司的100万，按国土合同要求支付1847.2930万，共计1947.2930万；玉环市财政局按玉环国土局的指示以财政预算外资金拨付形式直接支付土地征用费1697.1289万元。上诉人国土局至今未实际交付土地，且对土地不符合交付条件的情形明知。被上诉人就土地款交付、发票开具、土地证申请等均应政府要求办理，被上诉人不存在违约、违法行为。二、玉环市国土资源局在被上诉人履约的情形下单方解除土地出让合同的行为违法，应予撤销。国土合同项下的土地款不仅依约付清，且超额支付。即便不存在被上诉人二审递交的新证据，鉴于被上诉人缴付土地款的时间、金额及政府与被上诉人签订补充协议、允许土地延期等事实，土地出让方与受让方虽事后未以书面形式对支付土地款的时间予以变更，但各方的行为实际上已对国土合同约定的付款时间作了变更。上诉人国土局解约条件未成就，其恶意解约行为违反诚实信用原则，应予撤销。三、上诉人玉环市人民政府在未核实清楚事实的情形下所作行政复议决定违法，应予撤销。四、楚门协议是前期的协议，民事判决认定该协议无效并不影响出让合同的效力。涉案国有土地使用权出让合同并不存在合同法规定的无效情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，本院依职权调取了浙江省玉环市人民法院（2017）浙1021民初740号民事判决书及本院（2018）浙10民终855号民事判决书。
经审理，对原审法院查明的事实，除被上诉人与楚发公司签订《玉环县科技产业功能区建设项目用地协议书》的时间以及被上诉人支付30万元土地款的时间外，本院予以确认。
另根据（2018）浙10民终855号民事判决，查明以下事实：2006年8月31日，国务院出台《关于加强土地调控有关问题的通知》{国发[2006]31号}，要求工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准；低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。2006年10月22日，玉环县人民政府召开县长办公会议，针对国务院的通知，规定在该通知颁布前，国有未利用地和存量建设用地的未供工业用地，各级政府已收取预收款且以会议纪要、协议等形式作出承诺的，作为历史遗留问题，凭2006年9月6日前企业支付乡镇、县级产业功能区的土地预收款票据及协议办理土地协议出让手续。被上诉人台州金马于2006年10月25日向楚发公司支付土地款30万元，楚发公司出具了收据。同时，楚发公司又向被上诉人出具金额一致但落款日期为2006年8月25日的收据。后被上诉人与楚发公司签订了落款日期为2006年7月28日的《玉环县科技产业功能区建设项目用地协议书》。
本院认为，浙江省玉环市人民法院（2017）浙1021民初740号民事判决及本院（2018）浙10民终855号民事判决系生效裁判，可以作为定案依据。根据该生效判决，被上诉人台州金马与楚发公司为规避国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》的强制性规定，达到协议出让土地的目的，故意串通，伪造收据，并虚构该通知前已支付预收款及签订协议的事实，损害了国家利益，其签订的协议无效。本案上诉人玉环市国土资源局系基于被上诉人在2006年9月6日前已与楚发公司签订用地协议并已实际支付预收款的认知，与被上诉人签订涉案国有土地使用权出让合同。现根据查明事实，被上诉人在2006年9月6日前并未与楚发公司达成用地协议并实际支付预收款，而是采取了伪造收据、倒签协议时间的手段，使上诉人玉环市国土资源局产生错误认识并基于该错误认识与其签订出让合同。被上诉人的行为构成以欺诈方式订立合同，并损害了国家利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项之规定，涉案国有土地使用权出让合同应为无效。
根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案上诉人玉环市国土资源局与被上诉人台州金马应据此承担相应的法律后果。上诉人玉环市国土资源局作出的《关于解除玉国让（合）字（2006）第830号〈国有土地使用权出让合同〉的函》系基于合同有效这一前提。在涉案合同无效的情况下，该解除合同的函前提缺失，属适用法律错误，依法应予撤销。上诉人玉环市人民政府作出的玉政复处决字[2015]17号《行政复议决定书》亦属适用法律错误，应予撤销。原审法院判决撤销上述解除国有土地使用权出让合同的函及行政复议决定结论正确，但理由不当，本院予以纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人玉环市国土资源局、玉环市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 超
审 判 员 谢继红
审 判 员 张 燕
二〇一八年八月十六日
代书记员 金秋吟