广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2018)粤71行终202号
上诉人（原审被告）：广州市交通委员会。住所地：广州市天河区天河南二路1号。
法定代表人：陈小刚，主任。
委托代理人：周丽萍，该委工作人员。
委托代理人：张蓉，广东广信君达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市宏佳伟业发展有限公司。住所地：广州市天河区天河北路233号6303-05自编8号。
法定代表人：梁维雄，总经理。
委托代理人：黄罗平、谢金歧，广东君厚律师事务所律师。
上诉人广州市交通委员会（以下简称广州市交委）因与被上诉人广州市宏佳伟业发展有限公司（以下简称宏佳伟业公司）信息公开答复一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1645号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：宏佳伟业公司系广州市一汽巴士有限公司（以下简称广州一汽公司）股东。2017年4月17日，宏佳伟业公司向广州市交委提交《广州市交通委员会政府信息公开申请表》及《政府信息公开申请书》，申请：“1.公开广州市交通委员会穗交[2014]48号文件，文件名为‘广州市交通委员会关于广州市第一公共汽车公司转制未尽事宜一揽子解决意见的请示’，并在该文件复印件上加盖广州市交通委员会公章；2.公开广州市人民政府办文编号为交通[2014]37号广州市人民政府办公厅文件呈批表和交通[2014]37号广州市人民政府办公厅文件处理表，并在前述文件复印件上加盖广州市人民政府办公厅公章；3.公开广州市交通委员会穗交函[2014]2426号文件，文件名为‘广州市交通委员会关于对一汽巴士车陂自有地块综合开发改建的意见’，并在该文件复印件上加盖广州市交通委员会公章。”广州市交委同日予以受理并出具了《政府信息公开申请登记回执》。2017年4月28日，广州市交委向广州一汽公司发出《广州市交通委员会关于征求信息公开权利人意见的通知》，征求该公司是否同意公开《广州市交通委员会关于对一汽巴士车陂自有地块综合开发改建的意见》（穗交函﹝2014﹞2426号）文件。2017年5月4日，广州一汽公司提交《关于对信息公开的回复意见》，回复称：“鉴于车陂自有地块综合开发改建事项涉及公司商业机密，不同意公开。”2017年5月5日，广州市交委作出[2017]第10号《广州市交通委员会关于政府信息公开的答复》，答复称：“……一、《广州市交通委员会关于广州市第一公共汽车公司转制未尽事宜一揽子解决意见的请示》（穗交[2014]48号）是下级行政机关向上级行政机关请示的过程性文件，属于政府内部管理信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息，因此本机关不予提供该文件。二、广州市人民政府办公厅文件处理表及呈批表是政府内部公文流转的一种工具性载体，属于内部管理信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息，因此本机关不予提供广州市人民政府办公厅文件处理表及呈批表（办文编号：交通[2014]37号）。三、你单位要求获取的《广州市交通委员会关于对一汽巴士车陂自有地块综合开发改建的意见》（穗交函[2014]2426号），涉及第三方广州市一汽巴士有限公司的权益，经征求第三方意见，第三方不同意公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，本机关不予提供该文件……”该答复于2017年5月8日送达给宏佳伟业公司。宏佳伟业公司不服，诉至原审法院。
原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”因此，行政机关针对申请人不同的申请内容应分别认定答复。本案中，宏佳伟业公司申请公开内容为：1.广州市交委穗交[2014]48号《广州市交通委员会关于广州市第一公共汽车公司转制未尽事宜一揽子解决意见的请示》；2.广州市人民政府办文编号为交通[2014]37号《广州市人民政府办公厅文件呈批表》和《广州市人民政府办公厅文件处理表》；3.广州市交委穗交函[2014]2426《广州市交通委员会关于对一汽巴士车陂自有地块综合开发改建的意见》。对上述公开内容，原审法院分别认定如下：1.关于宏佳伟业公司申请公开的广州市交委穗交[2014]48号《广州市交通委员会关于广州市第一公共汽车公司转制未尽事宜一揽子解决意见的请示》。原审法院认为，内部管理信息是指行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。本案中，广州市交委对该信息是否存在，是否形成正式文件均不予确认。因此，广州市交委将其界定为内部管理信息，事实依据不足。2.关于宏佳伟业公司申请公开的广州市人民政府办文编号为交通[2014]37号《广州市人民政府办公厅文件呈批表》和《广州市人民政府办公厅文件处理表》。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”因此，从立法本意来看，信息公开义务的分配与主体的确定应以制作机关为主。本案中，该信息制作机关并非广州市交委，故广州市交委不予提供，符合相关法律规定。3.关于宏佳伟业公司申请公开的广州市交通委员会穗交函[2014]2426《广州市交通委员会关于对一汽巴士车陂自有地块综合开发改建的意见》。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”因此，政府信息是否属于商业秘密，应当依法予以认定。商业秘密具有不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施，属于技术信息或经营信息等特性。虽然法规规定商业秘密经权利人同意可以予以公开，但并不等于信息涉及方是认定商业秘密的主体，也不等于第三方不同意公开的信息就是商业秘密。本案中，宏佳伟业公司作为广州一汽公司股东之一，依据《中华人民共和国公司法》的相关规定，依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。宏佳伟业公司申请公开的《广州市一汽巴士有限公司关于车陂自有地块综合开发改建的请示》所涉及的内容系对公司自有地块开发的设想和项目开发计划，且文件中亦提到初步改建方案将提交公司董事会、股东会审议批准。因此，该文件对宏佳伟业公司而言并不构成商业秘密，广州市交委不予公开，理据不充分。综上，广州市交委作出的[2017]第10号《广州市交通委员会关于政府信息公开的答复》应予部分撤销。原审法院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第（一）项的规定，作出如下判决：一、撤销广州市交委于2017年5月5日作出的[2017]10号《广州市交通委员会关于政府信息公开的答复》中第一、三项答复。广州市交委应于判决生效之日起十五个工作日内对宏佳伟业公司于2017年4月17日提交的政府信息公开申请中第一、三项申请内容重新作出处理；二、驳回宏佳伟业公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由广州市交委负担。
上诉人广州市交委不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定广州市交委将《广州市交通委员会关于广州市第一公共汽车公司转制未尽事宜一揽子解决意见的请示》界定为内部管理信息，属事实依据不足。其主要理由是广州市交委对该信息是否存在，是否形成正式文件均不予确认。这一认定不仅与庭审记录不符，更表明原审法院在审理本案时，对于该信息是否属内部管理信息未予查明。本案争议的广州市交委作出的《广州市交通委员会关于政府信息公开的答复》第一点内容是该文件“是下级机关向上级行政机关请示的过程性文件，属于政府内部管理信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息，因此本机关不予提供该文件。”但原审法院对于该文件是否是过程性文件，是否属于政府内部管理信息未予查明。根据行政诉讼法第七十条规定，事实依据不足并非是撤销行政行为并判令重作的事由，原审法院认定广州市交委对该《请示》不予公开的答复属于事实依据不足，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款作出判决属于适用法律不当。二、原审法院认定宏佳伟业公司申请公开的《广州市一汽巴士有限公司关于车陂自有地块综合开发改建的请示》所涉及的内容系对公司自有地块开发的设想和项目开发计划，且文件中亦提到初步改建方案将提交公司董事会、股东会审议批准。因此，该文件对宏佳伟业公司而言并不构成商业秘密。但结合宏佳伟业公司提出的信息公开申请和本案的诉讼请求来看，宏佳伟业公司并未提出对《广州市一汽巴士有限公司关于车陂自有地块综合开发改建的请示》进行公开。原审法院根据对甲文件不构成商业秘密的论证得出乙文件不属于商业秘密的结论，显属张冠李戴，事实不清。《广州市交通委员会关于对一汽巴士车陂自有地块综合开发改建的意见》属于商业秘密，依法不应公开。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决第一项；2.维持原审判决第二项；3.驳回宏佳伟业公司的全部诉讼请求；4.宏佳伟业公司承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人宏佳伟业公司二审未提交答辩意见。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条及第二十一条的规定，广州市交委具有受理和处理向该委提出的政府信息公开申请的行政职权和职责。
本案双方争议的焦点是对于宏佳伟业公司申请公开的三项信息，被诉信息答复是否合法适当。根据双方诉辩意见，本院分析认定如下：
一、关于宏佳伟业公司向广州市交委申请公开广州市交委穗交﹝2014﹞48号《广州市交通委员会关于广州市第一公共汽车公司转制未尽事宜一揽子解决意见的请示》的答复。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。宏佳伟业公司向广州市交委提出申请要求公开的上述请示，是广州市交委就一汽公司转制相关事宜向广州市人民政府请示，属于不对外的内部过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。广州市交委答复宏佳伟业公司该信息属于下级行政机关向上级行政机关请示的过程性文件，属于政府内部管理信息并不予提供，符合法律规定。虽广州市交委的代理人在一审庭审时对该项信息是否存在的表述不当，但是，从该项答复内容可以明确得出“广州市交委确有穗交﹝2014﹞48号《广州市交通委员会关于广州市第一公共汽车公司转制未尽事宜一揽子解决意见的请示》信息”的结论，故原审法院认为广州市交委将该信息界定为内部管理信息，事实依据不足，判令其重新作出处理不当，本院予以纠正。
二、关于宏佳伟业公司向广州市交委申请公开广州市人民政府办文编号为交通﹝2014﹞37号《广州市人民政府办公厅文件呈批表》和《广州市人民政府办公厅文件处理表》的答复。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该条规定明确界定了信息制作机关和信息保存机关各自的公开义务，即行政机关对其保存但系由其他行政机关制作的信息，不负有公开义务，应当由制作机关予以公开。本案中，宏佳伟业公司要求公开的上述呈批表和处理表的制作机关为广州市人民政府而非广州市交委。原审法院认为广州市交委不予提供符合相关法律规定，并无不当，本院二审予以维持。
三、关于宏佳伟业公司向广州市交委申请公开穗交函﹝2014﹞2426号《广州市交通委员会关于对一汽巴士车陂自有地块综合开发改建的意见》的答复。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。同时，第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见，第三方不同意公开的，不得公开。由此可见，行政机关对涉及商业秘密的信息具有进行审查的法定职权，并对此应当负有举证责任。宏佳伟业公司向广州市交委提出申请要求公开上述意见，广州市交委以经征求广州一汽公司意见，其不同意公开为由，对该信息不予公开。但广州市交委在诉讼中未提交证据证明其在作出该答复时对上述信息是否属于商业秘密进行过审查，亦未提交证据证明上述信息属于商业秘密，同时，宏佳伟业公司作为广州一汽公司的股东，依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，对广州一汽公司获得的上述批复享有知情权。故广州市交委对宏佳伟业申请公开的穗交函﹝2014﹞2426号《广州市交通委员会关于对一汽巴士车陂自有地块综合开发改建的意见》，以广州一汽公司不同意公开为由不予公开，缺乏证据支持。原审法院判令其对该项申请重新作出处理，并无不当。但是，鉴于宏佳伟业公司已获得穗交函﹝2014﹞2426号《广州市交通委员会关于对一汽巴士车陂自有地块综合开发改建的意见》的复印件并于一审庭审中提交，经本院二审期间向广州市交委询问，其已确认该复印件的真实性，故可认定宏佳伟业公司并已知晓相关信息内容，宏佳伟业公司申请获取该项信息的知情权已得到保障，判决责令广州市交委向宏佳伟业公司提供该信息已无必要。
综上所述，广州市交委的上诉意见成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1645号行政判决；
二、驳回被上诉人广州市宏佳伟业发展有限公司的诉讼请求。
本案一审受理费50元、二审受理费50元，由被上诉人广州市宏佳伟业发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 杨立志
审 判 员 石晓利
审 判 员 杨 芳
二〇一八年六月十五日
法官助理 陈洁雅
书 记 员 颜悦怡