江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行初116号
原告南京宏翔玻璃实业有限公司，住所地南京市江宁区滨江开发区喜燕路以北、弘利路以西。
法定代表人周世爱，南京宏翔玻璃实业有限公司总经理。
委托代理人席超、许茜，江苏泓远律师事务所律师。
被告南京市高淳区人民政府，住所地南京市高淳区镇兴路228号。
法定代表人吴勇强，南京市高淳区人民政府区长。
委托代理人邢盛，南京市高淳区人民政府工作人员。
委托代理人欧运祥，江苏君远律师事务所律师。
原告南京宏翔玻璃实业有限公司（以下简称宏翔公司）诉被告南京市高淳区人民政府（以下简称高淳区政府）行政批复一案，于2017年2月8日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月8日立案，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月24日公开开庭审理了本案。原告宏翔公司的委托代理人许茜，被告高淳区政府的委托代理人邢盛、欧运祥到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经报请江苏省高级人民法院批准延长审理期限６个月，本案现已审理终结。
2016年12月13日，南京市高淳区安全生产监督管理局（以下简称高淳区安监局）向被告高淳区政府报送了高安监发〔2016〕43号《关于报请审批<南京宏翔玻璃实业有限公司“10*9”物体打击一般事故的调查报告>的请示》(以下简称43号请示)，并附《南京宏翔玻璃实业有限公司“10*9”物体打击一般事故的调查报告》（以下简称调查报告），主要内容为认定原告宏翔公司对“10*9”物体打击一般事故负有主要责任，建议对其依法处理。被告高淳区政府于2016年12月16日作出高政复〔2016〕26号《关于南京宏翔玻璃实业有限公司“10*9”物体打击一般事故的调查报告的批复》（以下简称26号批复），同意高淳区安监局43号请示的处理意见。
原告宏翔公司诉称，一、本案不属于生产安全事故，26号批复同意高淳区安监局将本案定性为生产安全事故没有法律依据。原告作为玻璃生产加工企业，根据买受人周春根的要求生产制作玻璃，并按照其指示将合格的玻璃交给承运人唐岩宗即完成了生产经营活动，完成了作为出售方的义务。事故发生地点在周春根指定××货××大山村，不属于原告的生产经营单位场所。周春根及事发现场人员均不是原告的从业人员，与原告没有隶属关系和雇佣关系，事故发生原因是周春根在装卸玻璃的过程中因操作不当导致钢化玻璃及玻璃架倒塌从而将其砸死，这些均与原告及原告的经营活动无关，本案不属于生产安全事故，而是一般的民事纠纷。二、调查报告未定性主要原因和次要原因，被告未尽到审查义务即作出26号批复，依法应当予以撤销。事故的直接原因与间接原因不能等同于事故的主要责任和次要责任，应当根据原因行为在引发事故中所起作用的大小，分清主要原因和次要原因，再确认主要责任和次要责任。涉案调查报告只认定了事故的直接原因与间接原因，没有明确事故发生的主要原因和次要原因，在此情形下，直接确认原告承担主要责任，同时认定周春根承担直接责任，存在明显不当。在认定了主要责任的情况下却没有认定次要责任，且对周春根应负的责任表述为直接责任，无法判断事故责任的大小。事实上，周春根在没有任何资质的情况下承包钢结构安装工程，在明知夜晚照明不佳不适合玻璃卸载作业，在未采取任何安全防护措施的情况下盲目作业，对事故的发生存在过错，应当承担事故主要责任。被告作为行政主管部门应当尽到谨慎审查的义务，但在其作的批复中简单表述为“经研究，同意你局处理意见。”被告未认真调查事故发生的主要原因和次要原因及事故责任的大小，草率作出26号批复，应当依法予以撤销。三、26号批复缺乏事实和法律依据，依法应当予以撤销。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款的规定，事故调查报告应当附具有关证据材料，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。涉案调查报告既未附相关证据材料，也没有事故调查组成员签名，明显不符合上述规定。被告未依法提供指定调查组组长的授权文件，未依法进行鉴定，缺乏证明依据，调查报告无证据证实事故是因为原告卸载不当导致。被告没有对调查报告所载明的内容进行全面审查，同意该调查报告对事故责任的认定及处理意见缺乏事实和法律依据。四、高淳区政府是适格的被告，其批复行为是可诉行政行为。被告作出的26号批复已通过职权外化，且对原告的权利义务产生了实际影响。综上，请求人民法院判决撤销被告高淳区政府作出的26号批复，并重新作出批复。
原告宏翔公司向本院提交了以下证据：
1.26号批复，证明被告同意高淳区安监局的意见，认定原告对事故的发生负有主要责任，该批复为原告设定了一定义务，对原告的权利义务产生重要影响；
2.43号请示，3.高淳区安监局作出的行政处罚决定书，证据2、3证明高淳区安监局于2016年12月13日向被告报送了调查报告，并于2016年12月28日随着行政处罚通知书将该请示和26号批复一并送达给原告。高淳区安监局对原告进行行政处罚主要是依据26号批复作出的，并将该批复作为行政处罚的证据告知原告，批复的内容已经通过职权外化，不属于被告所称的内部行政行为；
4.销售发货单，证明周春根于2016年9月25日向原告订购玻璃，约定于2016年10月9日自行上门取货，原告只负责生产销售，不负责送货和卸货，也未收取卸货费。本案不属于生产安全事故，原告不应承担生产安全责任，26号批复定性错误；
5.原告的收款记录，证明唐岩宗是周春根委托的司机，周春根直接和他电话联系送货事宜，运费由周春根支付。原告将货物交给承运人后风险转移给买受人，其后发生的事故由买受人承担，被告认为原告承担卸货责任没有事实依据；
6.唐岩宗于2016年10月10日在高淳公安分局桠溪派出所作的询问笔录，证明唐岩宗自称帮周春根运输玻璃，且与周春根直接联系，周春根在卸货过程中因自身操作不当，导致意外身亡。被告未对调查报告进行全面审查，调查报告无证据证实事故是因原告卸货不当导致的，被告作出26号批复没有事实依据，且证据不足。
原告宏翔公司向本院提交以下法律依据：
1.《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条第二款、第二十四条、第二十七条、第三十条、第三十二条；
2.《中华人民共和国安全生产法》第五条；
3.《南京市安全生产条例》第四条；
4.《江苏省安全生产条例》第四条；
5.《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条。
被告高淳区政府辩称，一、本案不属于行政诉讼的受案范围。根据国家安全生产监督管理总局《安全生产行政复议规定》第七条的规定，生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围，因此被告对调查报告的批复不属于行政复议的范围，也不属于行政诉讼的受案范围。安全生产事故的处理分为报告和调查处理两个阶段，两个阶段共同构成对安全生产事故行政处罚的总过程，因此事故的调查仅仅是事故调查处理的一个前置程序，属于调查处理的中间阶段，事故调查报告并没有终结事故的调查处理。因此，调查报告和批复对行政相对人并不产生直接的影响。如果行政机关根据事故调查报告对行政相对人作出了行政处罚，行政相对人可以针对处罚结果提起行政复议和诉讼。高淳区安监局已对原告作出了行政处罚，原告又针对该起事故的中间行为提起诉讼，不符合行政诉讼法的基本精神。二、原告对事故负主要责任。根据被告向事故调查组调取的材料，原告对涉案事故负有主要责任。根据事故调查组对于相关人员的调查笔录，可以证实送货司机唐岩宗是原告聘请的，唐岩宗是原告临时雇用人员。货物装卸属于《南京市安全生产条例》第三十二条所规定的危险作业，需要配备相应的安全措施，采取安全防范措施，而且要确定专人现场统一指挥和监督。原告未派专人随车卸货，也未将有关卸货安全操作规程告知司机和周春根，导致卸货时玻璃发生倾覆，是造成周春根死亡的直接后果。因此，事故调查组认定原告负主要责任事实清楚。被告提交了调查组成立的批文和调查组书面报告，报告上有调查组成员单位的签名，程序合法。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告高淳区政府向本院提交了以下证据：
1.《关于成立“10*9”事故调查组的通知》（高安监发〔2016〕36号），证明被告根据国务院的规定，成立事故调查组；
2.高淳区安监局向被告提请的43号请示及附件调查报告，证明被告依法对事故调查报告进行批复；
3.26号批复，证明被告依法对事故调查报告进行批复，程序合法；
4.2016年10月18日余斌的询问笔录，证明玻璃装卸是需要有专门的安全操作规程，原告也制定了有关的制度；
5.2016年10月12日唐岩宗的询问笔录，证明唐岩宗和原告长期存在雇佣关系，不是周春根找来的；
6.2016年10月11日周世爱的询问笔录，证明唐岩宗和原告存在长期的雇佣关系；
7.居民死亡医学证明，证明周春根因事故导致死亡；
8.《南京宏翔玻璃安全管理条例》关于发货、装卸基本程序的规定，9.《南京宏翔玻璃安全管理条例》关于发货、装卸现场操作规程的规定，证据8、9共同证明原告对货物装卸作出规定，但没有在现场指定专人进行统一指挥和监督，导致事故发生；
10.销售发货单，证明运费500元由原告直接收取，原告承担货物的销售、运输、装卸义务。
被告高淳区政府向本院提交了以下法律依据：
1.《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十条、第三十二条；
2、国家安全生产监督管理总局《安全生产行政复议规定》第七条。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1-4、6的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的均不认可；对证据5的关联性不予认可。原告对被告提交的证据1、3、4、6、8、9、10的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的均不认可；对证据7的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据2中请示和调查报告的真实性、合法性、关联性无异议，对调查报告所附的调查组名单和签到表的真实性不予认可，原告收到的调查报告没有调查组成员的签字，是事后补充的证据；对证据5的真实性、合法性、关联性均不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据5与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的其他证据均与本案待证事实具有关联性，且被告对上述证据的真实性、合法性均无异议，本院予以确认。被告提交的证据5与本案待证事实具有关联性，且与其他证据相互印证，本院予以确认。被告提交的其他证据与本案待证事实具有关联性，且原告对上述证据的真实性、合法性均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告系从事玻璃制品生产加工、销售、安装等的有限责任公司。周春根因承包高淳区乡约慢辰茶餐厅钢结构安装项目，于2016年9月25日向宏翔公司订购了钢化玻璃。2016年10月9日，周春根在高××区××大山村卸运钢化玻璃过程中，被倒塌的玻璃及玻璃架砸倒受重伤，后因抢救无效当日死亡。2016年10月10日，高淳区安监局针对该起事故成立了“10*9”事故调查组。2016年12月7日，事故调查组出具了调查报告，认定该起事故是因安全防护措施不到位而发生的一般生产安全责任事故，钢化玻璃及玻璃架子倒塌将周春根打击致死是此次事故的直接原因。该调查报告认定宏翔公司对事故的发生负有主要责任，建议高淳区安全生产监督管理部门根据相关法律、法规对其进行处理。2016年12月13日，高淳区安监局向高淳区政府报送了43号请示并附调查报告。2016年12月16日，高淳区政府作出26号批复，同意高淳区安监局的处理意见，并要求按照相关规定和要求，依法依规进行责任追究。2017年2月13日，高淳区安监局作出宁安监管罚字[2017]第1号《行政处罚决定书》，对宏翔公司作出罚款人民币22万元的行政处罚。高淳区安监局在行政处罚程序中，将26号批复作为行政处罚的证据送达原告，原告不服26号批复，诉至本院。
另查明，2017年3月24日，南京市安全生产监督管理局作出宁安监行复（2017）第3号《行政复议中止告知书》，对宏翔公司针对宁安监管罚字[2017]第1号《行政处罚决定书》提起的行政复议案件中止审理。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被告高淳区政府作出26号批复的行为，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、被告高淳区政府作出的26号批复是否合法。
关于焦点一，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案中，高淳区安监局对宏翔公司作出罚款22万元的行政处罚决定，系依据26号批复作出。高淳区安监局在上述行政处罚程序中，将26号批复作为行政处罚的证据告知原告，并送达了复印件，批复的内容已通过职权外化。涉案调查报告认定宏翔公司对事故的发生负主要责任，建议根据相关法律、法规对其处理。高淳区政府作出26号批复，同意高淳区安监局的处理意见，并要求按照相关规定和要求，依法依规进行责任追究。高淳区政府作出26号批复后，涉案事故的性质及宏翔公司在事故中应承担的责任已被明确、清楚地确定，且事实上也对后续的处理行为产生了拘束，当事人的权利义务自此已被设定，这种设定并不从属或依附于其后进行的处理行为，对当事人权益的影响亦不必然被其后的处理行为所吸收，故26号批复并非一种过程性或内部的行政行为，其对当事人的权利义务产生了直接影响，宏翔公司提起本案诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。
关于焦点二，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定，县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本案中，事故调查组系高淳区安监局发文成立，被告未提供相关授权或者委托材料，不符合上述规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款规定：“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”第三十条第二款规定“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”本案中，事故调查组成员中无高淳区政府工作人员，被告在庭审中对此予以认可，调查报告未附相关证据材料，也无人民检察院人员的签字，违反了上述规定。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，调查报告既认定周春根实施卸货，又认定宏翔公司对装卸玻璃作业现场采取安全防范措施不到位，对事故发生负有主要责任缺乏事实依据。被告在作出26号批复的行政程序中没有形成相关的过程性信息及工作笔录，其提交的证据反映不出对事故调查报告认定责任的相关事实与法律依据进行了全面审查，故被告作出的26号批复主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告南京市高淳区人民政府于2016年12月16日作出的《关于南京宏翔玻璃实业有限公司“10*9”物体打击一般事故的调查报告的批复》；
二、责令被告南京市高淳区人民政府在本判决生效后十五日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告南京市高淳区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 董学峰
审 判 员 谢宇飞
代理审判员 李伟伟
二〇一八年一月十日
书 记 员 李丽玲