西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）陕71行终698号
上诉人（原审被告）汉滨区安全生产监督管理局，原住所地安康市汉滨区五星街38号，现住所地安康市汉滨区兴安中路曼哈顿商住楼6楼。
法定代表人张晓红，局长。
委托代理人杨鹏，该局工作人员。
委托代理人马远鹏，陕西恒典律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨涛，男，汉族。
上诉人汉滨区安全生产监督管理局（以下简称汉滨区安监局）因与被上诉人杨涛安全监督行政处罚一案，不服安康铁路运输法院（2018）陕7101行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人汉滨区安监局的委托代理人杨鹏、马远鹏，被上诉人杨涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年1月9日，汉滨区水利局下属事业单位汉滨区月河灌区管理处（以下简称月河管理处）与安康市汉滨区金元工程有限责任公司（以下简称金元公司）签订了《月河灌区恒河水闸枢纽工程进水闸门更新安装施工合同》（以下简称《安装合同》）。月河管理处将恒河水闸枢纽工程进水闸门更新安装工程承包给金元公司。合同内容包括：（一）工程施工内容。1、拆除原闸门、启闭机及丝杆配套设施；2、安装新闸门、启闭机头一套及附属配套设施；3、调试、校核东西两座冲沙闸和西干进水闸。（二）承包方式。工程采取总承包方式，总承包金额26640元。（三）技术要求。工程采购的闸门、启闭机具有合格证、保质期，金元公司按规定规范施工，月河管理处随时监督。（四）工程期限。自2016年1月10日开始动工至2016年1月24日竣工。（五）安全责任。金元公司在施工中如有不安全事故发生，承担一切责任。月河管理处协助并派员监督工程质量。（六）未尽事宜，双方协商。（七）工程竣工试运行一年质保期后，合同自然终止，退还质保金。合同签订后，月河管理处未能提供原始参数，金元公司为月河管理处更换了150KN（换算约等于15.3吨力，其中，KN称千牛，力的单位）螺旋式启闭机。2016年1月25日，金元公司进行了调试，月河管理处进行了验收。2016年1月29日，月河管理处开始下闸蓄水。2016年3月25日，因下游需要用水，月河管理处开闸放水。月河管理处的王某某在操作的过程中发现闸板无法降落，遂逐级向胡某某、洪某（月河管理处法定代表人）汇报。月河管理处与金元公司联系后，金元公司法定代表人杨涛带领工人到现场进行调试，闸门仍然无法完全闭合。2016年3月31日，杨涛提出放空蓄水检查，洪某未予以准许。2016年4月1日，杨涛通过互联网联系某打捞公司准备到现场进行水下检查。当日，杨涛在安康高速路口将自称是某打捞公司的曹某、郭某某接送至现场。下午3时许，曹某、郭某某开始作业。曹某潜水查看，郭某某在船上接应。曹某第三次下水后未能浮出水面，后杨涛拨打了110报警，消防救援人员于下午5时许赶到现场进行救援，后发现曹某死亡。2016年4月15日，汉滨区安监局向汉滨区人民政府报送《关于成立月河灌区“4.1”事故调查组的请示》。2016年5月3日，汉滨区人民政府作出《关于成立月河灌区“4.1”事故调查组的批复》，同意成立月河灌区“4.1”事故调查组（以下简称事故调查组），由汉滨区安监局、总工会、监察局等单位为成员。2016年8月3日，汉滨区安监局向汉滨区人民政府报送《关于报送<月河灌区管理处恒河水闸枢纽工程进水闸门维修工程“4.1”溺水死亡事故调查报告>的报告》，对事故发生的原因进行了分析认定，认定事故为一般责任事故，并提出了处理建议和防范、整改措施。2016年8月12日，汉滨区人民政府作出汉政函（2016）141号《关于月河灌区恒河水闸枢纽工程维修“4.1”溺水死亡事故调查报告的批复》（以下简称141号《批复》），同意对事故原因、性质及责任的认定，要求及时依法查处。汉滨区安监局于2017年4月10日对金元公司、杨涛分别作出行政处罚，金元公司、杨涛不服向原审法院提起行政诉讼。在案件审理中，汉滨区安监局于2017年5月25日以行政处罚决定确有错误为由撤销了原行政处罚决定，金元公司、杨涛遂撤回起诉。汉滨区安监局于2017年8月29日向杨涛送达了《行政处罚告知书》，向其告知了拟处罚的行为、证据、依据和陈述申辩权。杨涛进行了书面申辩。汉滨区安监局于2017年11月3日作出（汉）安监罚（2017）04号《行政处罚决定书（个人）》（以下简称04号《决定书》），决定给予杨涛上年年收入30%，合计12240元（罚款）的行政处罚。04号《决定书》于2017年11月3日向杨涛送达。另查明，恒惠渠加闸蓄水工程在1998年至1999年的设计中，启闭机设计为2台20吨螺杆手电两用启闭机；杨涛在2016年的月工资为3400元。
原审法院认为，曹某在水下作业中死亡属于一般责任事故，此次责任事故产生的主要原因在于组织、实施没有合法资质的人员进行水下作业，且没有相应的预案及措施。事故的起因是检查闸门不能完全闭合的原因，金元公司作为工程的承包者在工程质量保证期查明故障原因，属于其职责范围。金元公司作为生产经营单位，其法定代表人杨涛联系打捞公司和接送曹某、郭某某的行为，证明金元公司为组织、实施没有合法资质的人员进行水下作业的责任主体。杨涛即是金元公司的法定代表人，也是金元公司的安全生产管理人员，在生产经营中，未履行《安全生产法》规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，具有不可推卸的责任，应依照《安全生产法》相关规定进行处罚。但是，汉滨区安监局在对杨涛作出的04号《决定书》中，在“违法事实及证据”中仅有生产安全事故产生原因分析，而无生产安全事故发生的事实和违法事实的认定。因此，汉滨区安监局作出04号《决定书》缺乏事实基础。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十一条规定，“行政处罚案件应当自立案之日起30日内办理完毕；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”本案中，汉滨区安监局未提供证据证明其立案时间和经批准延长了办理期限，根据其在2017年8月29日向杨涛送达《行政处罚告知书》和在2017年11月3日送达04号《决定书》的事实，计算其办案用时已超过了30日的办理期限，属于程序违法。综上所述，汉滨区安监局作出的行政处罚决定，缺乏事实基础，程序违法，依法应予以撤销，并对杨涛的违法行为重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款之规定，判决撤销汉滨区安监局作出的04号《决定书》；责令汉滨区安监局自原审判决生效之日起三十日内对杨涛的违法行为重新作出行政行为。案件受理费50元，由汉滨区安监局负担。
上诉人汉滨区安监局上诉称，原审判决认定杨涛在曹某水下作业中死亡的事故中负有责任，应予处罚，却最终判决撤销04号《决定书》错误。1.在事故调查中形成的《月河灌区管理处恒河水闸枢纽工程进水闸门维修工程“4.1”溺水死亡事故调查报告》（以下简称《调查报告》）和汉滨区人民政府的批复，已经向金元公司送达，详尽载明了事故经过、原因分析和处罚意见，故在04号《决定书》中简要阐述违法事实和证据，并无不当。04号《决定书》中表述的欠缺不足以认定处罚决定缺乏事实基础。2.办案期限超过30日的处理期限属于程序瑕疵，虽然影响行政效率，但对行政相对人权益的影响是轻微的，并无实际影响，不宜撤销04号《决定书》。故请求二审法院撤销原审《行政判决书》，依法改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求。
被上诉人杨涛答辩称，1.金元公司按照《安装合同》约定更换了15T闸门的施工没有错误，即使出现了与设计的20T闸门不符，责任也应由月河管理处承担。2.金元公司对闸门故障的原因探查必须是空库检查，月河管理处拒绝防水腾库导致无法检查，责任不在金元公司，据此认定金元公司为事故责任主体显失公正。3.死者曹某并非金元公司工作人员，也不是金元公司雇请，更不是为了金元公司下水，其死亡与金元公司没有法律上的关联性，金元公司并非组织、实施下水作业的责任主体。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审确认的证据与原审判决确认的证据一致，另对上诉人原审提供的第二十组证据中除涉及金元公司的《行政处罚决定书》《缴纳罚款催告书》之外证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
本院经审理查明，2016年8月3日，事故调查组向汉滨区人民政府报送《关于报送<月河灌区管理处恒河水闸枢纽工程进水闸门维修工程“4.1”溺水死亡事故调查报告>的报告》，附有《调查报告》，并由上诉人代章。《调查报告》中载明事故发生单位概况、事故发生经过和救援情况、事故造成人员伤亡情况、事故发生原因、事故性质、事故责任认定及责任单位处理建议、事故防范和整改措施。认定金元公司为事故直接责任者，月河管理处事故主要责任者，曹某、郭某某为事故重要责任者，汉滨区水利局承担领导责任，并建议由上诉人对金元公司和杨涛进行行政处罚。2017年8月29日，上诉人分别向金元公司和杨涛送达了《行政处罚告知书》，载明认定事故事实的证据有《询问笔录》、《调查报告》。2017年8月31日，金元公司和杨涛分别进行书面申辩并申请召开听证会。2017年9月18日，上诉人针对金元公司的处罚组织听证会，杨涛参加听证，并进行了举证、质证、辩论、陈述。恒惠渠加闸蓄水工程所涉启闭机即为涉案闸门。二审期间，杨涛自认上诉人于2017年4月10日对其作出行政处罚前，已将《调查报告》向其送达。上诉人自认于2016年8月收到汉滨区人民政府作出的141号《批复》，遂开始立案调查。
二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第九十二条之规定，县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理；生产经营单位的主要负责人未履行安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门处以罚款。本案中，经事故调查组调查，汉滨区人民政府批复同意，曹某在水下作业中死亡以被定性为一般责任事故，金元公司是此次事故的直接责任者。上诉人汉滨区安监局作为该区安全生产监督管理部门，依法具有对相关责任人予以处罚的权利。上诉人在收到汉滨区人民政府作出的141号《批复》后，经过调查、告知、听取杨涛的陈述和申辩等程序后，在查清事实的情况下，应当对事故责任者金元公司的法定代表人杨涛予以处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条之规定，行政处罚决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，违法事实和证据，处罚的种类和依据，处罚的履行方式和期限等内容。本案中，04号《决定书》中对违法事实和证据的表述确不完整。但鉴于《调查报告》和《行政处罚告知书》中均有相关内容，该两份文件也已在处罚前向杨涛送达，杨涛对违法事实和证据已然了解，且04号《决定书》中关于原因认定、处罚依据、履行方式等内容均正确无误，故该问题应属表述存在瑕疵，应予指正。原审法院在已查明案件事实的情况下，认定04号《决定书》缺乏事实基础不当，本院予以纠正。根据《安全生产违法行为行政处罚办法（2015年修正）》第三十二条之规定，行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。本案中，上诉人并未提供证据证明其立案时间和经批准延长了办理期限，其自认于2016年8月开始立案调查，却于2017年4月10日才首次作出处罚决定，自行撤销后又于2017年11月3日作出本案被诉04号《决定书》，已经超过法定办案期限，但未实际影响杨涛的陈述、申辩等程序性权利，应属于程序轻微违法，依法应判决04号《决定书》违法。综上所述，原审法院在查清事实认定杨涛因导致事故发生应受处罚的基础上，仅因上诉人作出的04号《决定书》表述存在瑕疵、程序轻微违法即判决撤销该决定，并责令上诉人重新作出新的行政行为，将会导致程序空转，浪费行政、司法资源。本院对此予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安康铁路运输法院（2018）陕7101行初58号行政判决；
二、确认上诉人汉滨区安全生产监督管理局2017年11月3日作出的（汉）安监罚（2017）04号《行政处罚决定书（个人）》违法。
一、二审案件受理费共计100元，由上诉人汉滨区安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 睢 涛
审 判 员 高 洁
代理审判员 周玲玲
二〇一八年十一月十六日
书 记 员 李 荣