湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂01行终834号
上诉人（原审被告）武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江岸区金桥大道111号。
法定代表人黄松如，局长。
委托代理人熊健，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）章自凯，男，1962年8月24日出生，汉族，住武汉市江汉区。
委托代理人彭晓红，湖北维力律师事务所律师。
委托代理人邹扬扬，湖北维力律师事务所律师。
原审被告武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人周先旺，市长。
上诉人武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）因被上诉人章自凯诉市人社局社会保险行政审批及诉武汉市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服武汉市江岸区人民法院（2018）鄂0102行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月14日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告章自凯于2017年7月向被告市人社局提交《退休申请》，申请办理特殊工种提前退休，其填写了《湖北省从事特殊工种企业职工退休条件审批表》，自述其于1980年12月退伍进武汉热处理厂从事热处理工作30多年，并向被告市人社局提交了《应征青年入伍登记表》、《退伍军人登记表》、《复员、退伍军人工作介绍信》、《职工转正定级表》、《企业职工工资改革呈报表》、《一九八九年企业职工浮动工资转标准工资审批表》、《武汉热处理厂省级进企业职工工资晋级审批表》、《武汉热处理厂贯彻鄂劳薪（1994）115号文件工资异动表》、劳动合同等档案材料。经审查相关的档案材料后，被告市人社局认为仅有1981年《职工转正定级表》、1985年《企业职工工资改革呈报表》、1990年4月的《企业职工浮动工资转标准工资审批表》及1991年《武汉热处理厂省级进企业职工工资晋级审批表》上有热处理工工种的记载，认为其记载的履历不清，故要求原告章自凯补充提交相关资料说明其特殊工种岗位经历。后原告章自凯又补充向被告市人社局提交了其在原单位复印的86年4月工资表（箱式炉车间）、87年1月工资表（箱式炉车间）及89年2月工资表（盐炉车间），被告市人社局认为原告章自凯补充提交的上述资料均未明确工种，均不予认可。2017年12月19日，被告市人社局对原告章自凯作出《武汉市特殊工种提前退休审批结论告知书》，告知其因特殊工种工作经历记载未达到国家规定年限，不符合办理特殊工种提前退休的条件。原告章自凯不服，于2017年12月20日向被告市政府申请行政复议，要求撤销被告市人社局作出的《武汉市特殊工种提前退休审批结论告知书》。被告市政府当日受理后，于同年12月26日向被告市人社局邮寄送达《行政复议答复通知书》。2018年1月2日，被告市人社局向被告市政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。因认为案情复杂，被告市政府于2018年2月12日作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定，并于次日向原告章自凯及被告市人社局进行了邮寄送达。2018年3月19日，被告市政府作出武政复决（2018）第72号《行政复议决定书》，维持了被告市人社局作出的《武汉市特殊工种提前退休审批结论告知书》。因对被告市人社局作出的上述特殊工种退休审批结论不服，及对被告市政府作出的行政复议决定不服，原告章自凯诉至原审法院，请求1、撤销被告市人社局作出的《武汉市特殊工种提前退休审批结论告知书》，并批准原告章自凯的特殊工种提前退休手续；2、撤销被告市政府作出的武政复决（2018）第72号《行政复议决定书》，并批准原告章自凯的特殊工种提前退休手续；3、本案的诉讼费用由二被告承担。
另查明，原告章自凯于1979年12月应征入伍，1989年12月退伍后进入武汉热处理厂工作。2002年3月29日，因企业改制，原告章自凯与武汉热处理厂签订《国有企业改制解除（终止）劳动合同（劳动关系）给予经济补偿协议书》，2004年，与改制后的企业武汉迈特热处理有限公司签订劳动合同。
原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条之规定，被告市人社局具有对特殊工种退休进行审核的职责。
《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”。《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》第一条规定：“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作的工人，无论现在或过去从事这类工作，凡符合下列条件之一者，均可以按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（二）款的规定办理退休：……（二）从事井下高温工作累计满9年的”。根据上述规定，申请特殊工种提前退休需要满足上述年龄、连续工龄以及特殊工种工作年限的要求才能办理。本案中，原告章自凯向被告市人社局提交申请及相关档案材料要求办理特殊工种提前退休，经被告市人社局审核，其满足年龄及连续工龄的条件，但认为根据档案材料的记载，仅有1981年《职工转正定级表》、1985年《企业职工工资改革呈报表》、1990年4月的《企业职工浮动工资转标准工资审批表》及1991年《武汉热处理厂省级进企业职工工资晋级审批表》上有热处理工工种的记载，能证明原告章自凯从事热处理工作累计满4年，但不足以证明其从事热处理工作累计时间达到国家规定的年限，故作出原告章自凯不符合办理特殊工种提前退休条件的结论。原审法院认为，根据鄂人社发（2009）44号《关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》第一条第（二）款第（4）项之规定，人力资源社会保障（劳动保障）部门根据国家有关政策规定和用人单位提供的职工原始档案，对职工的出生时间、参加工作时间、从事特殊工种名称和劳动年限以及缴费年限等进行核实和审查。职工的原始档案不仅包含个人档案资料中记载的内容，还应包含单位留存的记载职工有关工作信息的档案资料，二者相互印证。因企业自身管理问题，在职工个人档案资料中记载不全的情况下，单位留存的相关档案资料可以作为相应的佐证。本案中，原告章自凯已向被告市人社局提交了其个人档案资料的相关内容，后又应被告市人社局的要求补充提交了其从单位获取的部分资料，当其再次到单位要求查阅相关资料时因单位不配合，无法进一步提供相关的资料。原告章自凯原所在单位武汉热处理厂为国有企业，因我国在一段时期内为将传统的组织制度改组为符合现代企业制度要求的公司制，大批的国有企业经历了改制过程，本案中原告章自凯原所在单位武汉热处理厂即经历了此过程。对于改制后的企业，大量原单位的职工办理退休均由本人向社保部门提出申请，同时亦存在档案资料不全时，从改制后的企业获取资料受阻及改制后企业拒绝配合的问题。对于此类申请，从保障民生的角度考虑，被告市人社局作为审批部门，更应当尽到审慎的审查职责。不应片面的仅针对职工提交的资料进行审查，还应积极搜集其他佐证材料，例如向原告章自凯的原单位或改制后的单位调查单位留存的相关原始依据，在个人档案材料和佐证材料相对完整、连续和合理的基础上，对原告章自凯是否符合特殊工种提前退休的条件作出认定。被告市人社局在原告章自凯提交的个人档案记录严重缺失的情况下，仅以个人档案材料作为依据认定原告章自凯从事热处理工作累计时间未达到国家规定年限，作出原告章自凯不符合办理特殊工种提前退休条件的结论不妥。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条及第十二条的规定，被告市政府作为被告市人社局的同级人民政府，具有对本案的行政复议申请进行处理的行政职责。被告市政府于2017年12月20日受理了原告章自凯的行政复议申请后，及时告知被告市人社局作出书面答复。因认为案情复杂，被告市政府于2018年2月12日作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定，并于2018年3月19日作出武政复决（2018）第72号《行政复议决定书》，复议程序合法。但因被告市政府在行政复议决定中认定被告市人社局作出的《武汉市特殊工种提前退休审批结论告知书》事实理由充分、适用法律正确，属于在复议程序中认定事实不清，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告武汉市人力资源和社会保障局于2017年12月19日向原告章自凯作出的《武汉市特殊工种提前退休审批结论告知书》；二、责令被告武汉市人力资源和社会保障局在本判决生效之日起30日内对原告章自凯提交的特殊工种提前退休申请重新作出认定；三、撤销被告武汉市人民政府作出的武政复决（2018）第72号《行政复议决定书》。四、驳回原告章自凯的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告武汉市人力资源和社会保障局负担。
上诉人市人社局上诉称，1.一审法院要求我局在章自凯职工档案严重缺失的情况下进行调查无政策依据。特退审批调查仅存在于特定历史时期，且调查的目的仅限于防止少数企业和个人的弄虚作假行为。现行政策未赋予我局在职工原始档案资料缺失情况下的调查权。2.对于特殊工种的退休审批，应仅以职工原始档案的原始记录为认定依据，单位留存的档案资料并非职工原始档案的原始记录，不能作为审批依据。3.我局在章自凯特殊工种提前退休审批程序中已经履行了审慎的审查职责。综上，一审法院判决认定事实不清，政策理解错误，请求1.依法撤销武汉市江岸区人民法院（2018）鄂0102行初102号行政判决，改判维持上诉人于2017年12月19日对章自凯作出的《武汉市特殊工种提前退休审批结论告知书》；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人章自凯未向本院提交书面答辩意见。
原审被告武汉市人民政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审相同，对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条及《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》第一条的规定，申请特殊工种提前退休需要满足年龄、连续工龄以及特殊工种工作年限的要求才能办理。本案中，被上诉人章自凯向上诉人市人社局提交申请及相关档案材料要求办理特殊工种提前退休。经上诉人市人社局审核，其满足年龄及连续工龄的条件，但认为根据被上诉人章自凯提供的档案材料，只能证明其从事热处理工作累计满4年，但不足以证明其从事热处理工作累计时间达到国家规定的年限，故作出被上诉人章自凯不符合办理特殊工种提前退休条件的结论。根据鄂人社发（2009）44号《关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》第一条第（二）款第（4）项之规定，人力资源社会保障（劳动保障）部门根据国家有关政策规定和用人单位提供的职工原始档案，对职工的出生时间、参加工作时间、从事特殊工种名称和劳动年限以及缴费年限等进行核实和审查。本案中，被上诉人章自凯已向上诉人市人社局提交了其个人档案资料的相关内容，后又应市人社局的要求补充提交了其从单位获取的部分资料，当其再次到单位要求查阅相关资料时因单位不配合，无法进一步提供相关的资料。由于被上诉人章自凯原所在单位武汉热处理厂为国有企业，因企业改制后，大量原单位的职工办理退休均由职工本人向社保部门提出申请，同时亦存在档案资料不全时，从改制后的企业获取资料受阻及改制后企业拒绝配合的问题。上诉人市人社局在被上诉人章自凯提交的个人档案记录严重缺失的情况下，仅以个人档案材料作为依据，从而认定被上诉人章自凯从事热处理工作累计时间未达到国家规定年限，作出被上诉人章自凯不符合办理特殊工种提前退休条件的结论。其行为应属未尽到行政机关审慎的审查职责。原审判决撤销上诉人作出的原行政行为并责令其在法定期限内重新作出行政行为正确，本院依法予以维持。
市政府在受理了被上诉人章自凯的行政复议申请后，及时告知上诉人市人社局作出书面答复。因认为案情复杂，市政府作出《延期审理通知书》，并于2018年3月19日作出武政复决（2018）第72号《行政复议决定书》，其复议程序合法。但因市政府在行政复议决定中认定上诉人市人社局作出的《武汉市特殊工种提前退休审批结论告知书》事实理由充分、适用法律正确。原审法院依据前述事实及法律法规的规定，认定市政府属于在复议程序中认定事实不清，应予撤销，并无不当。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。上诉人市人社局的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人武汉市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 程敬华
审 判 员 俞 震
审 判 员 沈 红
二〇一八年十二月五日
法官助理 杜春艳
书 记 员 祁 平