安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终1093号
上诉人（一审原告）陈卉，女，汉族，1988年8月19日出生，住安徽省宿州市埇桥区。
被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。
法定代表人张建军，区长。
被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区房屋征收办公室，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利西路167号，统一社会信用代码12341302MB12031681。
法定代表人桂阳，主任。
上诉人陈卉因要求确认宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）、宿州市埇桥区房屋征收办公室（以下简称埇桥区征收办）强制拆除违法一案，不服宿州市中级人民法院（2018）皖13行初147号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
陈卉向一审法院起诉称，陈卉系宿州市埇桥区三八街道办事处（以下简称三八街道办）凯旋社区纺织路大王庄村村民，在该村宅基地拥有合法房屋。2018年4月4日，埇桥区政府、埇桥区征收办在无任何法律依据及职权依据的情况下，违法强拆了陈卉的房屋。请求确认埇桥区政府、埇桥区征收办强制拆迁陈卉房屋的行为违法。诉讼费由埇桥区政府、埇桥区征收办承担。
埇桥区政府向一审法院答辩称，1、埇桥区政府没有参与涉案房屋A47的拆除行为，不是本案的适格被告，拆除行为是由三八街道办组织实施。2、陈卉称拥有合法房屋，于法无据。请求驳回陈卉的诉讼请求。
埇桥区征收办向一审法院答辩称，同意埇桥区政府的答辩意见。埇桥区征收办没有参与强拆行为，不是本案适格被告。请求驳回陈卉的诉讼请求。
一审法院经审理查明，2018年3月6日，埇桥区政府作出埇政征[2018]2号《关于对三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》，决定对宿州市埇桥区三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内房屋进行征收。陈卉所主张的房屋编号为A47，位于征收范围内，该房屋未签订补偿协议。同年4月2日，宿州市埇桥区城乡规划局作出埇规认字（2018）66号《违法建筑认定书》，认定刘月杰的房屋面积为666.7平方米，在建设时未办理《建筑工程规划许可证》，该局认定该户房屋属违法建筑。2018年7月9日，三八街道办出具《关于陈卉房屋拆除情况说明》，载明陈卉起诉的房屋征收编号为A47，未签订补偿安置协议，经违法建筑认定后，始终未搬迁，为确保安置房建设工程尽快施工，被征收户早日回迁，三八街道办决定并组织了对该房屋的拆除。
庭审中，陈卉称涉案房屋系其母刘月杰于2009年左右所建，面积为676.86平方米，建成后房屋由陈卉所有。
一审法院认为，本案争议焦点为，埇桥区政府、埇桥区征收办是否为本案适格被告。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务。对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，陈卉既未能提供有埇桥区政府、埇桥区征收办工作人员在房屋拆除现场的证据，也未能提供该拆除行为是由埇桥区政府、埇桥区征收办组织实施的证据，其认为是埇桥区政府、埇桥区征收办实施了该房屋拆除行为，证据不足。且三八街道办已出具情况说明，认可陈卉所主张的房屋由该街道办决定并组织予以拆除，三八街道办作为埇桥区政府的职能部门，其可以在职权范围内独立承担相应的法律责任，且被诉拆除行为由三八街道办自行决定，并非受其他机关委托。陈卉未能提供充足的证据证明埇桥区政府、埇桥区征收办参与拆除行为，相关事实无法予以确认，其应承担举证不能的法律后果。埇桥区政府、埇桥区征收办认为其并非本案适格被告的理由成立，该院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，对陈卉主张的房屋实施拆除行为的机关是三八街道办，并非埇桥区政府、埇桥区征收办，陈卉将埇桥区政府、埇桥区征收办列为被告不符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（二)项之规定，提起行政诉讼应当符合的条件包括有明确的被告。该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。陈卉对埇桥区政府、埇桥区征收办的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其起诉应予驳回。关于案件实体争议处理，陈卉可以三八街道办为被告，向宿州市埇桥区人民法院提起诉讼，通过法律途径解决。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款(一)项之规定，裁定驳回陈卉的起诉。
陈卉上诉称，1、上诉人房屋在征收范围内，三八街道办拆除上诉人房屋的职权明显来自于被上诉人的授权委托，被上诉人应当承担相应法律责任，是适格被告。且一审的证据均显示，只有埇桥区征收办曾授权委托三八街道办拆除房屋，并无其他行政主体对三八街道办有过委托。2、上诉人房屋被认定为违法建筑，且按照违法建筑被拆除，只是被上诉人为了达到降低补偿目的而采取的一种手段，并不影响三八街道办基于房屋征收目的和职权而拆除上诉人房屋的事实。3、上诉人房屋合法建筑部分也被三八街道办拆除，依据被上诉人一审的庭审陈述，那么三八街道办违法拆除上诉人合法部分房屋的法律责任亦应当由被上诉人承担。4、被上诉人拆除上诉人房屋缺少职权和事实依据，且违反法定程序，应当被确认违法。请求二审法院撤销一审裁定，确认被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法。
陈卉向一审法院提交以下证据：1、录音光盘一份，证明埇桥区政府、埇桥区征收办共同拆除陈卉房屋；2、宿州市埇桥区人民法院（2018）皖1302行初73号受理通知书，证明违法建筑认定一案正在诉讼中，埇桥区政府、埇桥区征收办拆除陈卉房屋的行为违法；3、政府信息公开申请答复书，证明陈卉房屋建设在集体土地之上，埇桥区政府、埇桥区征收办依据国有土地上房屋征收与补偿条例拆除原告房屋明显违法；4、（2018）皖13行初88号行政判决书，证明房屋征收决定已被判决确认违法，强拆行为违法；5、被征收房屋面积计算单，证明征收部门测量涉案房屋的面积为676.86平方米；6、户口本，证明陈卉系刘月杰之女；7、三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造房屋征收与补偿委托协议书，委托协议中载明受委托人三八街道办的工作包含房屋拆除工作，证明三八街道办拆除房屋是由埇桥区征收办委托，受委托人的行为如果违法，征收办作为委托人应当承担法律后果；8、照片三张，证明涉案房屋的情况；9、证明，证明A47房屋属于陈卉所有。
埇桥区政府及埇桥区征收办共同向一审法院提举以下证据：1、埇规认[2018]66号违法建筑认定书，证明陈卉房屋被认定为违法建筑；2、关于陈卉房屋拆除情况说明，证明系三八街道办对陈卉主张的房屋实施拆除行为；3、被征收房屋面积计算单，证明陈卉房屋面积均为不予补偿的违法面积；4、《关于对三八街道凯旋社区大王庄棚户区改造项目范围内房屋进行征收的决定》（埇政征[2018]2号）及补偿安置方案，证明涉案房屋为不予补偿房屋。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，陈卉认为埇桥区政府、埇桥区征收办实施了强制拆除行为，但埇桥区政府、埇桥区征收办对此明确予以否认，陈卉未提供直接证据证明埇桥区政府、埇桥区征收办工作人员在房屋拆除现场实施了强制拆除的事实行为。且三八街道办亦出具情况说明，认可陈卉所主张的房屋由该街道办决定并组织予以拆除，故陈卉对埇桥区政府、埇桥区征收办的起诉缺乏事实根据，不具备法定起诉要件，其起诉依法应予驳回。陈卉诉请事项，可以三八街道办为被告，向宿州市埇桥区人民法院提起诉讼，寻求法律途径解决。需要指出的是，一审裁定援引“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第(一)项规定”存在笔误，应为“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项规定”，鉴于该瑕疵不影响本案的处理结果，本院予以指正。
综上，一审裁定驳回陈卉起诉结果并无不当，上诉人陈卉的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年十一月五日
法官助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。