河北省承德市双滦区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）双滦民初字第1677号
原告承德市双滦区大庙镇小三岔口村村民委员会（以下简称小三岔口村委会）。
法定代表人胡光雨，主任。
委托代理人陈海峰，河北山庄律师事务所律师。
被告胡选华（诉讼代表人）。
被告胡光生（诉讼代表人）。
被告胡光海（诉讼代表人）。
被告胡光勤。
被告胡可鑫。
被告胡光启。
被告胡彦会。
被告孔凡刚。
被告孔庆全。
被告李桂荣。
被告孔令春。
被告胡大满。
被告胡光芝。
被告胡大杰。
被告孔祥才。
被告王玉怀。
被告胡宪华。
被告王玉林。
被告王建成。
被告任守印。
被告邹德学。
被告邹德林。
被告杨喜才。
被告孙少福。
被告于桂玲。
被告赵洪民。
被告王井库。
被告赵国。
被告李金来。
被告于明学。
被告李山。
被告赵洪营。
被告胡建利。
被告李秀清。
被告杨喜生。
被告于占利。
被告孙少林。
被告李有。
被告边桂荣。
诸被告委托代理人刘双利，河北蓝岛律师事务所律师。
第三人胡光忠。
原告小三岔口村委员会与被告胡选华等39人、第三人胡光忠确认合同效力纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告小三岔口村委会的委托代理人陈海峰、被告方的诉讼代表人胡选华、胡光生、胡光海及诸被告的委托代理人刘双利、第三人胡光忠到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告小三岔口村委会诉称：原告小三岔口村委会享有位于小三岔口村头道沟、大窑沟荒山、荒沟所有权。为提高村委会收入，发挥村不动产效用，更好的惠及村民，经村民代表大会会议决定，将头道沟、大窑沟荒山、荒沟承包经营权对外发包转让。经合法的公示等程序，村民代表会议通过，决定将该荒山发包转让给第三人胡光忠，并于2013年8月27日签订《农村荒山承包经营和转让合同书》。合同约定将位于小三岔口村头道沟、大窑沟荒山、荒沟转让给第三人胡光忠承包经营，转让期限30年，转让费每年12000.00元，每十年一付；如一方违约，由违约方向对方支付违约金200000.00元。合同生效后，第三人交付了第一期转让费，原告将标的荒山、荒沟交付给第三人。2015年，被告等40户村民以原告没有经过民主议定程序公开承包方案、没有依照法定程序发包为由，向双滦区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁，双滦区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会于2015年6月25日作出双农仲案裁字（2015）第1号仲裁裁决书，裁决原告与第三人胡光忠于2013年8月27日签订的《农村荒山承包经营和转让合同书》无效。原告不服该裁决，特提此诉讼，具体理由为：一、原告将头道沟、大窑沟荒山、荒沟承包经营权对外发包转让给第三人胡光忠，是经原告村民代表会议决定，合法的公示公告后，与第三人签订的合同，该合同书上村民代表签字已过村民代表三分之二多数，程序合法。二、根据《合同法》第52条第5项规定“违反法律、行政法规强制性规定”的合同无效。该项所说的“强制性规定”是指效力性强制性规定，本案中，双滦区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会适用《农村土地承包法》第3条、第44条均是管理性程序方面的规定，非效力性强制规定，况且条文无认定合同无效的内容；至于《河北省农村土地承包管理条例》是地方性法规，不是法律、行政法规，裁决书所引用条款亦非效力性强制性规定，因此，双滦区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会适用法律错误。三、原告将标的荒山发包给第三人不损害本集体及村民利益，大多数村民是认可的，且已通过多数村民代表表决同意，村民委员会的工作不能因极少数反对者而损害多数村民的利益。四、被告40户村民（仲裁中为40人，起诉时有一人死亡，故起诉39人）未经合法程序审核，诉讼代表人的代表权不确定。综上，请求法院确认原告与第三人胡光忠于2013年8月27日签订的《农村荒山承包经营和转让合同书》有效，符合法律规定。本案诉讼费由被告承担。
原告小三岔口村委会向本院提交的证据有：
1、农村荒山承包经营和转让合同书，拟证实该合同是双方真实意思表示，程序上均不违反法律规定，原告将荒山以公开议价等形式发包本村民组织成员，不需要村民代表同意，但为了保护村民利益也召开了会议，且有村民代表三分之二同意，具有约束力。
2、双滦区农村专用收款收据一张，内容为第三人交纳了第一期承包款120000.00元，拟证实第三人已履行了合同。
3、2013年5月3日原告张贴的公示一份。
4、2013年5月16日村民代表会议记录一份。
5、2013年8月28日原告张贴的公示一份。
6、村民签字的声明一份，拟证实村民认可原告将荒沟发包给第三人。
7、证人胡某甲、郑某某、房某某、胡某乙当庭证言。
3-7号证据均能证实原告作为村委会将本案争议的土地
发包给第三人，经过村民代表会议讨论通过，提前公示了对外发包的意向、签订合同后公示了协议内容，程序合法、合同有效。
被告胡选华等39人辩称：一、原告与第三人签订协议不具有时间上的合法性。为了确保承张高速公路拆迁工作，双滦区大庙镇政府于2013年5月17日向原告村委会发出文件（大庙政字（2013）20号），要求“在承张高速拆迁未结束前，不得以任何名义对外发包荒山、荒坡，待拆迁工作结束后，方可进行对外发包等相关事项”。这是政府机构为了社会稳定大局制定的临时政策，目的在于维护社会公共利益，第三人、村委会应当遵守。村委会在明知前述政策的情况下，仍于2013年8月27日与第三人签订《农村荒山承包经营和转让合同书》，不具有合法性，违反了社会公共利益。依据民法通则第五十八条第（五）项“违反法律或者社会公共利益”的规定，原告与第三人签订的合同是无效的。二、原告与第三人签订的《农村荒山承包经营和转让合同书》没有经过民主议定程序，程序违法。1、签订合同违反强制性法律规定。农村土地承包属于应当履行民主议定程序的重大事项。对此《物权法》第59条、《村民委员会组织法》第24条等法律规定，土地承包经营方案“经村民会议讨论决定方可办理”“村民会议可以授权村民代表会议讨论前款规定的事项”。由此可见，民主议定是土地承包的必要前提，在未经村民会议集体议定前，发包程序不得继续，否则一切行为都不具有合法性基础。本案中，原告村委会仅是在2013年5月16日召开过村民代表会议讨论了对外发包的意向，但合同的主要条款均未涉及，并非具体的承包经营方案，并且在该次讨论中参加人并未达成一致意见，村支书明确表示“因事出突然，村两委刚刚召开，发包范围内不能包括国有林及个人的林证，但必须按四议两公开程序走。”因此，原告在没有召开村民会议讨论审议发包方案前，即与第三人签订承包合同，没有法律依据。2、签订合同违反国家“四议两公开”的民主议定程序。“四议两公开”制度是基层工作民主议定程序的具体化，是国家在全国范围内推行的工作方法，是基层民主制度的国家政策。双滦区在2010年4月开始在全区推行该制度。原告与第三人签订合同应当履行“四议两公开”制度，这在上述村支书的陈述中也有定论。但是，原告村委会并未执行该项国家政策，未履行任何民主程序即与第三人签订承包合同，违反了国家政策。三、原告与第三人签订《农村荒山承包经营和转让合同书》，体现的是原告村委会个别人的意志，不能代表全体成员的整体意志。就农村工作而言，通过民主议定程序的讨论，才能凝聚形成代表绝大多数集体成员的整体意志。原告村委会未履行民主程序，其与第三人签订的合同内容只是体现了个别人的意志。并不能代表集体经济组织，合同内容不是集体经济组织的真实意思。因此，该合同行为不是合法的民事行为，是无效的。综上，原告与第三人签订的《农村荒山承包经营和转让合同书》违反法律强制性规定，未履行法律规定的民主议定程序，侵害了集体组织成员的知情权和决策权，合同条款体现的不是集体意志，不是集体成员的真实意思表示，依法应确定为无效。原告的诉讼请求，没有事实根据和法律根据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告胡选华等39人向本院提交的证据有：
1、大庙镇政府文件一份，拟证实镇政府要求在承张高速拆迁工作完成之前，不得发包土地，镇政府的本意在于维护村民利益，原告违反该通知规定。
2、信访事项答复意见书，拟证实镇政府对诸被告的信访答复，说明原告与第三人签订的合同没有经过民主议定程序，效力待定，镇政府无权处理，建议仲裁。
3、2013年5月16日村民代表会议记录一份，拟证实村民代表会议确实曾经形成向外发包的意向，但并没有在此次会议形成具体承包方案，也说明如发包必须经过四议两公开程序。
4、邹德林、李金启出具的证明一份，拟证实在原告与第三人签订的合同上二人的签名不是本人所签，是伪造的事实。
5、邹德学当庭证言一份，拟证实原告对外发包未经民主议定程序，未按照党委政府指导意见及村委会两委会议要求办理，未进行公开公示，公章是被强行拿走的，什么时间在合同上加盖的不知道。
6、阎某某证言一份，拟证实原告与第三人签订合同没有按规定程序执行，公章被强行拿走，什么时间在合同上加盖的不知道。
7、举报信一份，拟证实170余户村民联名举报原告对外发包荒山违法、违背全体村民意愿。
8、被告申请调取的仲裁卷宗第52页邹德林倒数第3.4行陈述、胡光雨正数3.3行陈述，拟证实在仲裁期间邹德林证言与当庭提交的证言一致，卷宗中原告村主任胡光雨说没有按照四议两公开执行。
第三人胡光忠辩称：我跟村委会合同已经签完了，承包费也已经付了，很多村民都参加了，我也在场，村民代表也在合同上签了字，承包经营合同是合理、合法的，具有法律效力。
第三人胡光忠未向本院提供证据。
在庭审中，对原、被告提交的证据进行了质证，本院对证据的效力确认如下：
1、第三人对原告提交的证据无异议；被告对原告提交
的1号证据真实性无异议，但认为不具有合法性。对原告提交的2号证据认为系复印件，不认可。对3-5号证据不认可，认为是原告后补的；对6号证据认为系原告单方制作，不具有合法性。对7号证据认为系证人作虚假陈述，不予认可。对1、2、4号证据的真实性本院予以采信，3、5、7号证据与4号证据记载有矛盾，且证人均与现任村委会有利害关系，故不予采信。6号证据因不符合证据的形式要件，本院不予采信。
2、原告及第三人对被告提交的1-3号证据真实性无异议，认为不具有关联性。对3份证据真实性本院予以采信；对被告提交的4、6号证据原告认为证人未出庭对其证言不认可，因4号证据与仲裁卷宗出具的一致，且邹德林在仲裁审理期间出庭进行陈述，本院予以采信，6号证据证人未出庭接受质询，本院不予采信；5号证人证言与原告提交的4号证据记载一致，本院予以采信；7号证据可以证实部分村民对原告向第三人发包事宜进行举报，与2号证据相互印证，本院予以采信；8号证据不能达到被告证明目的，本院不予采信。
根据上述有效证据及三方当事人的诉辩陈述，本院确认
如下事实：
2013年5月16日原告小三岔口村委会组织召开了村民代表会议，会议记录内容为：“主要就荒山发包一事，有2个地段，现每亩价格按80元，具体亩数在协议中体现。1、发包人：村委会，承包人：胡光忠，具体位置：1、头道沟、东二道沟、大窑沟、东三道沟、杨树沟。2、大北川，葛某某想要承包，四至及亩数等在协议中体现，承包期5年，每年1000.00元。村发包的荒山除国有林及个人山林使用证除外，不在发包范围。邹书记（时任村支部书记）称：因事出突然，村两委会刚刚召开，发包范围内不能包括国有林及个人山林，但必须按四议两公开程序走，关于承包者造林等事项均在协议中体现。代表胡光敏称：发包荒山是好事，村就可以有收入。任守扇称：村有收入了，可以还账。兰春勇称：面积怎么计算。胡光雨（村主任）：下面请各位代表发表意见”（应到会代表25人，到会代表22人），会议记录上到会代表签字，按手印。后村支部书记向包村干部反映了该情况，次日即2013年5月17日，承德市双滦区大庙镇人民政府作出了大庙政字（2013）20号政府文件：“关于暂停小三岔口村对外承包荒山、荒坡的通知”，内容为：“小三岔口村委会：为了确保涉及我镇范围内的承张高速拆迁工作在规定时间内保质保量完工，不影响社会稳定大局。经镇政府研究决定，要求小三岔口村委会，在承张高速拆迁未结束前，不得以任何名义对外发包荒山、荒坡，待拆迁工作结束后，方可进行对外发包等相关事项”。
2013年8月27日，原告与第三人胡光忠签订了农村荒山承包经营和转让合同书一份，合同约定了转让荒山座落的位置、四至边界、转让期限、转让费用及支付方式。并在第五条约定：如遇国家征收荒山、荒沟，补偿款归甲方（原告）所有，与乙方无关（第三人），第六条约定：如遇到国家征收荒山、荒沟、地上附着物补偿款归乙方所有。合同就第三人承包合同的目的和用途未作约定。在该份合同上显示有20名村民代表签字，仲裁审理及诉讼期间代表邹德林、李金启、胡光生声明在合同上签字并非本人所签。2013年9月9日，第三人胡光忠交付了2013年-2023年承包费120000.00元。
2014年，被告胡选华等170余人以原告没有按照民主议定程序将村集体荒山承包经营权转让给他人，违背村民意愿为由到双滦区大庙镇政府递交了举报信，大庙镇政府进行了调查，并出具了信访事项答复意见书，答复如下：“小三岔口村委会与胡光忠所签订的关于大窑沟、头道沟荒山承包协议书确实没有严格经过四议两公开的村民民主议事程序，但就协议本身是否合法有效镇政府无权作出决定，信访人可到区农业合同仲裁部门申请仲裁确认合同是否有效”。
2015年4月7日胡选华等40户村民以小三岔口村委会没有经过民主议定程序公开承包方案，没有依照法定程序进行发包等为由向双滦区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁，要求确认原告与第三人胡光忠签订的农村荒山承包经营和转让合同书无效。仲裁审理期间有3人出具声明，称在原告与第三人签订的荒山承包经营和转让合同书上签名不是本人所签。2015年6月25日，仲裁委员会作出了双农仲案裁字（2015）第1号仲裁裁决书，确认小三岔口村委会与胡光忠于2013年8月27日签订的农村荒山承包经营和转让合同书合同无效。小三岔口村委会对该裁决不服在法定期限内向本院提起诉讼。
另查，现原告向第三人发包的“大窑沟、头道沟”两处荒山，其中“大窑沟”已被堆放承张高速建设过程中产生的废渣。
本院认为，村民的土地承包经营是涉及村民切身利益的重大事项，依据《农村土地承包法》第七条“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系”，所有农村土地承包，即无论是家庭承包还是其他方式的承包，无论是制定承包方案还是签订承包合同，均应遵循公开、公平、公正的原则进行。同时《物权法》第五十九条第二款第（一）项的规定，“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包”，此外《村民委员会组织法》作为规范村民委员会依法实施基层群众自治管理、推动农民民主的基本法，对涉及村民利益事项的办理也有着明确的规定，依据第二十四条“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（四）土地承包经营方案；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项，依据上述法律可以确定即涉及村民利益的承包经营方案和村民会议认为应当由其讨论决定的事项均应由村委会提请村民会议讨论决定，或经村民会议授权村民代表会议讨论决定，严格遵循土地承包公开、公平、公正的原则。
本案中，原告小三岔口村委会在发包头道沟、大窑沟荒山承包经营权前，未就该两处荒山的土地承包经营方案依法提请村民会议进行讨论决定，或召开村民会议授权村民代表讨论决定上述事项。依据原告提供的2013年5月16日村民代表会议原始记录显示：“邹书记：因事出突然，村两委会刚刚召开，发包范围内不能包括国有林及个人山林，但必须按四议两公开程序走，关于承包者造林等事项均在协议中体现”，该原始记录可以真实的反映出在此次会议之前并未就承包经营方案召开村民会议或村民代表会议，亦未就荒山承包事宜进行过公示，而是在会议上直接确定了承包方，违反了土地承包法总则中规定的“公开、公正、公平原则”、亦违反了土地承包法分则中“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包经营”的有关规定，且在原告与第三人签订的合同中对第三人承包荒山的用途未作任何约定，现状却为堆放废渣，改变了原有土地用途。因原告小三岔口村委会与第三人胡光忠于2013年8月27日签订的农村荒山承包经营和转让合同书违反了上述法律的强制性规定，属于无效合同，原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国土地承包法》第七条、第四十四条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款第（一）项、《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的司法解释》第九十条的规定，判决如下：
驳回原告承德市双滦区大庙镇小三岔口村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费人民币100.00元，由原告承德市双滦区大庙镇小三岔口村村民委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 张凌杰
审 判 员 刘 磊
人民陪审员 王恩普
二〇一五年十二月十八日
书 记 员 张春风