青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）青行终62号
上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府，住所地：海东市平安区平安大道。
法定代表人汪源来，该区区长。
委托代理人胡恩忠，该区法制办主任。
委托代理人刘喜全，青海河湟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）谢成菊，女，汉族，1945年7月18日出生，青海省湟中县田家寨人，住平安区。
委托代理人赵永智，青海君剑律师事务所律师。
原审第三人海东市平安区教育局，住所地：海东市平安区平安大道99号。
法定代表人王德民，系该局局长。
委托代理人刘海清，系该局干部。
原审第三人海东市方正房屋拆迁有限公司，住所地：海东市平安区小峡镇王家庄村。
法定代表人韩德贵，系该公司经理。
上诉人海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）因房屋行政强制拆迁一案，不服海东市中级人民法院（2016）青02行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人平安区政府的委托代理人胡恩忠、刘喜全，被上诉人谢成菊及其委托代理人赵永智，原审第三人海东市平安区教育局（以下简称平安区教育局）的委托代理人刘海清，原审第三人海东市方正房屋拆迁有限公司（以下简称方正公司）的法定代表人韩德贵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告平安区政府为推进平安县十二五教育发展规划顺利实施，营造安全的校园环境，根据2012年第一次常务会议决定，自2012年3月1日起对平安三中（原平安一中）校园内新、旧2幢住宅楼的住户房屋实施安置搬迁工作。本次征收活动的房屋征收部门为平安区政府，征收实施单位为平安区教育局。经原平安县人民政府同意，由该教育局成立平安县校园住户置换搬迁工作领导小组具体实施置换搬迁工作。2015年5月22日被告平安区政府作出平政（2015）22号《征收补偿决定书》。原告不服于2015年9月21日向海东市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2015年11月19日作出撤销平政（2015）22号《征收补偿决定书》的判决。2016年1月5日，被告启动了第二次法律程序，于2016年4月1日向被征收人本案原告作出平政字（2016）24号《征收补偿决定书》：一、对被征收人坐落于平安三中（原平安一中）校园内旧楼一单元二楼西的房屋实施货币补偿方式。根据评估报告和征收补偿方案的规定，被征收人应得的货币补偿数额为22.7095万元（其中包括煤房补助5000元）。二、限被征收人于收到本决定书之日起10日内与房屋征收实施单位（平安县教育局）办理征收补偿安置和移交手续，并将现居住房内的物品腾空。并于当日送达。当时的搬迁工程已进入施工关键阶段，原告的房屋已对工程推进造成严重阻碍，为了公共利益和公共安全，2016年4月5日，被告向平安区人民法院递交《先予执行申请书》，请求对坐落于平安三中（原平安一中）校园内旧楼一单元二楼西的房屋进行强制拆除。
另查明，2015年3月30日，第三人方正拆迁公司与第三人平安区教育局签订了《拆除工程委托合同》，拆除范围包括本案原告坐落于平安三中（原平安一中）校园内旧楼一单元二楼西的房屋，拆除时间从2015年4月1日起对已搬迁住户的门窗进行拆除，4月30日全部拆除完毕。因原告一户当时未搬离，其坐落于平安三中（原平安一中）校园内旧楼一单元二楼西的房屋未被拆除。本案第三人方正拆迁公司为了及时取回保证金、领回房屋拆迁补偿款、减少公司设备闲置等损失，2016年3月派人去拆除现场查看，发现最后一户的入户门已被拆除、家中物品已搬空，以为该住户已签约搬离，在未告知原、被告及第三人平安区教育局的情况下，于2016年4月上旬将该楼剩余部分全部拆除。拆除后向第三人平安区教育局进行了汇报，并领回保证金和房屋拆迁补偿款。原告认为被告无权委托拆迁公司进行房屋拆除，且未通知原告及通过司法机关强制执行，其行政行为违法，故向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案中原告的诉求是针对平安三中校园内住宅旧楼的房屋拆迁行为，首先应确定实施房屋拆迁的主体。被告平安区政府是本次活动的征收部门，平安区教育局为征收实施单位，并由该局成立平安县校园住户置换搬迁工作领导小组具体实施置换搬迁工作。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定，被告平安区政府与第三人平安区教育局在本次的征收和置换搬迁工作中应视为委托。另，2015年3月30日，第三人平安区教育局与第三人方正拆迁公司签订了《拆除工程委托合同》，包括平安三中校园内新、旧（1、2号楼）2幢楼，拆除时间从2015年4月1日起对已搬迁住户的门窗进行拆除，4月30日全部拆除完毕。因原告一户当时未搬离，其房屋未被拆除。第三人方正拆迁公司为了及时取回保证金、领回房屋拆迁补偿款、减少公司设备闲置等损失，在未告知原、被告及第三人平安区教育局的情况下，于2016年4月上旬将该楼剩余部分全部拆除，拆除后向第三人平安区教育局进行了汇报，并领回保证金和房屋拆迁补偿款。虽然被告及第三人平安区教育局对第三人方正拆迁公司实施该拆除房屋的行为事先并不知情，但事后第三人平安区教育局知道此拆除行为后并未作出否认的表示，仍给第三人方正拆迁公司退还了保证金、支付了房屋拆迁补偿款，应视为是对第三人方正拆迁公司实施该拆除房屋的行为的默认。综上，可视为第三人平安区教育局委托第三人方正拆迁公司拆除原告房屋的行为成立,第三人平安区教育局应对第三人平安区方正拆迁公司的拆除行为承担法律责任。而平安三中校园内新、旧（1、2号楼）2幢楼的征收和拆迁工作是由平安区政府组织并委派区教育局具体实施的，因此，第三人平安区教育局实施征收和拆迁所造成的最终法律后果应有平安区政府负责承担。故本案中，平安区人民政府的被告资格是适格的。
其次，审查实施房屋拆迁行为的合法性。本案被告平安区政府于2016年4月1日重新作出平政字（2016）24号《征收补偿决定书》，4月5日向平安区人民法院递交《先予执行申请书》，第三人方正拆迁公司于4月上旬实施了房屋拆除行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。而二者的行为均在法定期限届满前实施的，不符合依法强制执行的法律程序。因此，第三人方正拆迁公司实施房屋拆除行为属违法行为，其造成的法律后果最终应由被告海东市平安区人民政府承担。故原告主张确认被告平安区人民政府拆迁行为违法的理由成立，本院予以支持。另，由于本案被征收的房屋已被拆除，不具有可撤销的内容。据此，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告海东市平安区人民政府实施的房屋拆迁行为违法。
平安区政府不服判决，向本院提起上诉称，一、一审判决对上诉人被告主体资格的认定错误。虽然上诉人是涉案全面改簿项目工程的征收部门，且委托平安区教育局为征收实施单位，但因教育局与被上诉人（被征收人）未能达成拆迁安置协议，上诉人遂依法启动征收程序，于2016年4月1日作出平政字（2016）24号《征收补偿决定书》，在被上诉人明确拒绝搬迁后，上诉人于4月5日向平安区人民法院递交了《先予执行申请书》，请求对被上诉人坐落于平安三中校园内酒楼1单元2楼西的房屋强制拆除，但平安区法院尚未受理该先于执行申请。综上，上诉人对于被上诉人的房屋征收是依法进行的，并未组织实施或委托他人对被上诉人的房屋强制拆除，一审判决混淆征收主体和违法强拆主体，系认定主体资格错误；二、一审判决对案件性质定性错误。有关事实证明，上诉人的房屋是被方正拆迁公司强制拆除的，被上诉人与方正公司之间是民事关系。上诉人并未委托方正公司对房屋进行拆除，也未委托其他单位实施违法拆除，一审判决认定上诉人的行为构成行政强拆，系定性错误；三、一审判决对本案事实和结论认定的逻辑错误。上诉人委托教育局实施征收和教育局委托方正公司依法拆除，上述行为不违反法律规定。方正公司未告知上诉人、被上诉人和教育局的情况下擅自拆除，该民事行为的违法后果不应由上诉人承担。一审判决基于上诉人与教育局、教育局与方正公司之间存在委托征收拆迁关系而忽略方正公司超出委托事项擅自拆除的事实认定上诉人承担行政拆除违法后果，系认定事实不清，证据不足，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人谢成菊辩称，平安区政府授权平安区教育局实施强制拆除，理应承担责任。原审判决认定事实清楚，请求依法驳回上诉，维持原判。
第三人平安区教育局辩称，作为征收实施部门，因未能与被征收人谢成菊达成征收补偿协议，其与方正公司签订的拆除合同暂时中止。方正公司此后的擅自拆除行为虽在事后告知，但平安区教育局并未对此予以追认。认可平安区政府的上诉主张，原审认定事实不清，请求依法予以撤销。
第三人方正公司辩称，对谢成菊房屋的拆除工作确因补偿协议未达成而中止，直至2016年4月到现场勘查后发现该房屋已经腾空且破烂不堪，遂予以拆除。该拆除行为系方正公司自身所为。
本院经审理查明的事实与一审一致，予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任的规定，房屋征收实施单位基于与房屋征收部门的约定，只在委托的范围内从事相关具体的征收补偿工作。涉及本案，平安区政府作为征收部门，其授权平安区教育局具体负责征收搬迁工作，平安区教育局在受委托范围内所从事的相关具体工作，如果没有超越委托权限，平安区政府应当对其实施的行为负责。因此，审查平安区教育局从事的相关征收活动，对于判断平安区政府是否承担违法拆除行为之后果确有必要。已有的证据表明，平安区教育局通过拟定征收补偿方案、做好征收与补偿的宣传解释工作、与被征收人订立补偿协议等行为，完成了对绝大多数被征收人房屋的安置、补偿等工作，但在涉及被上诉人谢成菊房屋的征收工作中，鉴于谢成菊未与征收部门达成征收补偿协议，平安区教育局与方正公司订立的关于2015年4月底拆除全部房屋的合同内容无法履行，方正公司暂时中止了对谢成菊房屋的拆除工作。在此期间，平安区政府根据海东市中级人民法院（2015）东行初字第24号判决内容，于2016年4月重新作出平政字（2016）24号《征收补偿决定书》，并申请人民法院对谢成菊的房屋依法先予拆除执行。上述事实证明，平安区政府授权平安区教育局依法开展征收工作的同时，也依法依规履行着作出征收补偿决定、依法提起诉讼、申请强制执行等行政征收职责，方正公司在此期间擅自拆除谢成菊的房屋，显然有悖于平安区政府正在进行的征收补偿进程，也阻断了平安区政府申请有关部门对谢成菊房屋的依法强拆。平安区政府并未授权平安区教育局和方正公司违法拆除谢成菊的房屋，不应当为该超出其委托授权范围的行为后果承担责任。原审判决认定平安区政府承担违法强拆责任，系简单理解房屋征收部门在征收活动中的责任权重，并未审查征收过程中的具体行为是行政授权、超越职权亦或民事侵权，认定事实不清、证据不足，本院予以纠正。平安区政府不是本案行政强制拆除行为的适格主体，谢成菊以平安区政府为被告提起的诉讼无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销海东市中级人民法院（2016）青02行初14号行政判决；
二、驳回谢成菊的起诉。
二审案件受理费50元，退还上诉人海东市平安区人民政府。
本裁定为终审裁定。
审判长 班玛吉
审判员 边红丽
审判员 韩英俊
二〇一七年二月十六日
书记员 孔 菲