湖北省云梦县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂0923行初15号
原告安陆市新奥液化气有限公司。住所地：安陆水岸星城13号402室。统一社会信用代码：91420982MA48B4K42N。
法定代表人袁新根，该公司董事长。
委托诉讼代理人熊炼，湖北横空律师事务所律师。代理权限：承认、放弃、变更诉讼请求，调解，签收法律文书等。
被告安陆市国土资源局。住所地：安陆市碧涢东路**号。统一社会信用代码：1142098201131016XK。
法定代表人吴红俊，该局局长。
委托诉讼代理人程红伟，湖北维天律师事务所律师。代理权限：承认诉讼请求，协调和解，签收法律文书等。
第三人安陆市棠棣镇人民政府。住所地：安陆市棠棣镇海棠南街**号。统一社会信用代码114209820113107257。
法定代表人黄胜强，该镇镇长。
委托诉讼代理人郑东，安陆市棠棣镇司法所所长。代理权限：应诉，承认诉讼请求，协调和解等。
原告安陆市新奥液化气有限公司（以下简称新奥公司）诉被告安陆市国土资源局（以下简称安陆国土局）及第三人安陆市棠棣镇人民政府（以下简称棠棣镇政府）土地出让行为违法及行政赔偿一案，经安陆市人民法院报请孝感市中级人民法院指定本院管辖，本院于2018年6月15日立案后，在法定期间向被告安陆国土局及第三人棠棣镇政府分别送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于同年8月9日公开开庭审理了本案。原告新奥公司法定代表人袁新根以及委托诉讼代理人熊炼、被告安陆国土局副局长潘爱明以及委托诉讼代理人程红伟、第三人棠棣镇政府副镇长曾凡华以及委托诉讼代理人郑东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年2月1日，被告安陆国土局在网上发布安陆市国有建设用地使用权挂牌出让公告（安土挂2018第03号），主要内容为：经安陆市人民政府批准，安陆国土局决定以挂牌方式出让G（2018）1.3号地块国有建设用地使用权，该公告还规定了竞买人资格、竞买方式、方法，以及本次挂牌出让的详细资料和具体要求。申请人可于2018年2月1日至2018年3月5日到安陆市土地收购储备交易中心提出书面竞买申请，获取挂牌出让文件，缴纳竞买保证金的截止时间为2018年3月5日下午17时，本次出让挂牌时间为2018年2月25日上午9时至2018年3月7日上午10时，挂牌地点为安陆市公共资源交易大厅，本次挂牌出让地块以价高者得的原则确定竞得人。以上地块均设有底价，竞买人的报价不得低于底价方可成交，挂牌时间截止时，有竞买人表示愿意继续竞价的，转入现场竞价程序，通过现场竞价确定竞得人。原告新奥公司于2018年2月17日向被告安陆国土局递交了竞买申请书，获取了竞买文件，交纳了竞买G（2018）1号地块的保证金250万元等，原告新奥公司按被告安陆国土局规定时间2018年3月7日上午9时准备参加竞价活动时，被告安陆国土局突然叫停此次竞拍活动。之后，原告新奥公司多次找第三人棠棣镇政府负责人交涉沟通均无结果，被告安陆国土局于2018年4月5日将竞买保证金250万元退给了原告新奥公司。
原告新奥公司诉称：2016年3月2日，武汉市恒道缘投资有限公司与第三人棠棣镇政府通过招商引资拟在第三人棠棣镇政府所辖区域投资兴建液化气站项目，服务周边群众及其他需要用气的单位，经口头协商，初步拟定选址在第三人棠棣镇所在地的胡棚村（安陆市环境执法大队以西）作为第三人棠棣镇政府招商引资项目，第三人棠棣镇政府请示安陆市人民政府批准同意后，分别于2016年3月前后请示，并报经安陆市安全生产监督管理局、国土资源管理局、建设局、城乡规划局、发展和改革局有关负责人到现场指导，实地调查勘察，且进行了规划论证后，相关职能部门一致认可该初步选址适合液化气项目的建设，并出具相关规范性文件予以支持、认可。同时，报经安陆市工业领导小组办公室上报安陆市人民政府，并由分管的市领导亦作批示同意立项，于2016年10月31日由安陆市城乡规划局进行了项目前公示。
该项目同意立项并公示期满后，武汉市恒道缘投资有限公司根据与第三人棠棣镇政府的约定，为了不使项目税源流失，在安陆市区域内登记成立了安陆市新奥液化气有限公司（即原告），2017年3月7日，原告新奥公司与第三人棠棣镇政府签订了《项目投资协议书》，按协议书约定，原告新奥公司于次日支付征地前的农赔“三费”共计356895元给第三人棠棣镇政府指定的账户用于征地安置补偿。随后，按协议约定，原告新奥公司与第三人棠棣镇政府互相履行协议义务对该项目完善完成报批、审核、备案等手续。期间，安陆市发展和改革局初审通过后，孝感市发展和改革局对该项目核准通知开工建设。之后，安陆市规划设计院绘制了用地红线图，湖北省人民政府2017年12月21日批准了安陆市人民政府对该项目用地批准批复。原告新奥公司按相关规定对地质勘察，消防设计、环境评估、安全评估、职业病防治评估、项目整体设计以及项目所需设备、项目场地“三通一平”基础设施进行了施工，即全面履行了投资人义务。此外，应第三人棠棣镇政府的要求，原告新奥公司提前向其缴纳了部分税费10.2万元。
按照《项目投资协议书》约定，项目使用的土地须参加招、拍、挂，该项目用地批复使用期间，被告安陆国土局于2018年2月间，以安陆市国土建设用地使用挂牌出让公告（安国土挂2018第03号）形式发出要约，原告新奥公司见该公告后，于2018年2月17日前往被告安陆国土局所属土地收购储备中心，提出竞买申请，并获取了挂牌出让文件，按被告安陆国土局要约邀请，原告新奥公司承诺并于2018年3月2日将竞拍G（2018）1号地块的竞买保证金250万元汇入被告安陆国土局所属土地收购储备交易中心在中国邮政储蓄银行股份有限公司安陆市碧涢路支行的账户上。原告新奥公司按被告安陆国土局规定时间于2018年3月7日上午9时前进场参加竞价活动时，被告安陆国土局却无任何正当理由在同日上午9时竞买开拍前10分钟通知该项目的竞拍活动停止进行。之后原告新奥公司多次找第三人棠棣镇政府主要负责人沟通和交涉，请求项目建设公开，以免损失扩大，均无结果。被告安陆国土局在明知违法的情况下，于2018年4月25日将竞买保证金250万元强行退给原告新奥公司。
综上所述，原告新奥公司全面履行了与第三人棠棣镇政府约定的招商投资义务，项目落地。至竞拍土地前近两年时间耗费了大量精力、人力、物力，被告安陆国土局却在竞拍前10分钟违法停止竞拍的土地出让行为，不依法履行法定职责，致使该通过招商引进获批准立项的项目不能兴建投入使用，给原告新奥公司造成重大经济损失，第三人棠棣镇政府在招商协议履行过程中没有全面履行好约定义务，导致项目不能正常建设，存在根本性违约，被告安陆国土局违法行为是导致第三人棠棣镇政府根本性违约的原因。被告安陆国土局及第三人棠棣镇政府共同严重侵犯了原告新奥公司的合法权益。为此，特提起诉讼。请求：1.确认被告安陆国土局不依法履行土地出让行为违法。2.判令被告安陆国土局赔偿违法而给原告造成的所有损失：包括（1）办理项目规费108190元；（2）项目农赔、缴纳的耕地占用税456915元；（3）项目人工工资195500元；（4）项目基础设施、订设备、设备安装等投资款2917918元（其中履行合同已付1321248元；已履行合同未支付1596670元）；（5）项目其他费用500047.6元；共计4182570.6元（已付项目投资款项2525900.6元；未付项目投资款项1656670元）。3.判令被告安陆国土局承担因违法造成损失的违约责任，（1）按总投资额逾期日万分之五计算（从2016年3月2日至本案审结）；（2）竞买保证金250万元利息损失（从2018年3月2日至2018年4月25日按人民银行贷款利率计算利息）。4.判令第三人棠棣镇政府承担连带赔偿责任。5.判令被告安陆国土局承担本案全部诉讼费用。
原告新奥公司为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：
证据一：原告新奥公司营业执照复印件、法定代表人袁新根身份证复印件。拟证明原告新奥公司主体资格以及法定代表人袁新根基本情况。
证据二：项目投资协议书复印件。拟证明（1）原告新奥公司与第三人棠棣镇政府于2017年3月7日签订项目投资协议书，确定了双方权利义务关系。（2）第三人棠棣镇政府未全面履行协议，导致违约，造成原告新奥公司损失。
证据三：湖北省农村商业银行进账单复印件。拟证明原告新奥公司按项目投资协议约定每亩3.465万元将征地补偿款356895元支付到第三人棠棣镇政府指定账户，向被征地农民履行了补偿义务。
证据四：中华人民共和国税收完税证明复印件。拟证明原告新奥公司已按第三人棠棣镇政府要求于2017年3月27日交纳了耕地占用税100020元。
证据五：（1）被告安陆国土局文件《关于新奥液化气站项目建设用地情况报告》复印件；（2）湖北省人民政府建设用地批件[鄂政土批（2017）1538号]复印件；（3）图表（用地说明）复印件；（4）安陆市城乡规划局《安陆市G（2018）1号地块规划条件》复印件；（5）第三人棠棣镇政府及该镇胡棚村村民委员会出具的证明复印件。拟证明（1）2016年3月31日被告安陆国土局已申报项目用地；（2）鄂政土批（2017）1538号省人民政府建设用地批件（2017年12月21日），含棠棣镇胡棚村用地（工业用地）；（3）土地挂牌方位和原告新奥公司按招商协议平耕、补偿农户等使用情况；（4）安陆市规划的规定用地情况；（5）原告新奥公司对征地补偿安置已按省有关文件、法律、政策规定落实到位。
证据六：安陆市国有建设用地使用权挂牌出让公告（安土挂2018第03号）复印件。拟证明（1）土地来源合法；（2）被告安陆国土局发出要约。
证据七：原告新奥公司挂牌竞买申请书复印件、承诺书复印件、营业执照复印件、法定代表人身份证明书复印件、袁新根个人身份证复印件、检察机关行贿犯罪档案查询结果告知函复印件、交纳保证金250万元银行结算账户收款凭证复印件以及原告新奥公司取得的被告安陆国土局竞拍文件资料复印件若干，竞买资格确认书复印件。拟证明原告新奥公司参加竞拍主体适格，并按时间获取了挂牌出让文件和交纳了竞买保证金等。
证据八：结算账户收款凭证复印件。拟证明原告新奥公司于2018年3月2日交纳了竞买保证金250万元。
证据九：银行卡电子数据（短信）复印件。拟证明被告安陆国土局在原告新奥公司取消竞拍活动的一个多月于2018年4月25日8点20分电话通知强行退还保证金250万元，无故违约不举行竞拍活动，上述行政行为违法。
证据十：安陆市发展和改革局文件关于安陆市新奥液化气站建设项目的初审意见复印件（安发改审批[2016]134号），孝感市发展和改革委员会文件关于安陆市棠棣镇新奥液化气站建设工程核准的通知复印件（孝发改审批[2016]91号）。拟证明原告新奥公司液化气项目初审立项合规合法，可以开工建设。
证据十一：安陆市工业经济领导小组办公室关于建设新奥液化气站项目的请示复印件、安陆市棠棣镇人民政府文件关于挂牌出让棠棣镇胡棚村一宗土地的请示复印件（棠政文[2017]84号）、安陆市棠棣镇人民政府文件关于申请建设安陆市新奥液化气站项目的函复印件（棠政函[2018]1号）、安陆市棠棣镇人民政府文件关于解决新奥液化气站项目用地的请示复印件（棠政呈[2016]5号）。拟证明（1）安陆市经济领导小组办公室2016年7月11日向安陆市人民政府报告建设新奥液化气站的请示，安陆市人民政府报告建设新奥液化气站的请示、安陆市人民政府同意立项。（2）第三人棠棣镇政府2016年12月26日请示安陆市人民政府，市政府主要领导签字，原则同意，土地已批复利用，建设新奥液化气站项目。（3）第三人棠棣镇政府于2018年1月18日向被告安陆国土局发函要求被告安陆国土局批准挂牌出让土地。（4）被告棠棣镇政府于2016年3月2日请示安陆市人民政府通过招商引资得到用地批准。
证据十二：安陆市环境保护局关于安陆市新奥液化气有限公司新奥液化气建设项目环境影响报告表的审批意见复印件（安还建函[2016]104号）、安陆市城乡建设局文件关于棠棣镇新建液化气站的意见报告复印件（安建文[2016]190号）、安陆市安全生产监督管理局关于安陆市新奥液化气有限公司新奥液化气站新建项目安全预评估报告、安全设施设计专篇专家评审意见的函复印件（安陆安监函[2017]5号）、安陆市安全生产监督管理局情况说明复印件。拟证明原告新奥液化气站项目得到了相关职能部门的审批。
证据十三：安陆市城乡规划局批前公示牌复印件、安陆市城乡规划局关于曾凡玉等五人要求不能在胡棚村新增液化气站的回复复印件（安规函[2016]62号）、安陆市城乡规划局关于新奥液化气站项目规划选址意见的回复复印件（安规函[2016]37号）。拟证明新奥液化气站项目占地面积、建筑面积、拟建地址已得到公示，该项目得到规划许可。
证据十四：安陆市棠棣镇新奥液化气站项目选址规划论证报告专家论证意见复印件、安陆市棠棣镇新奥液化气站建设工程项目申请报告书、岩土工程勘察报告复印件、建设工程消防设计文件复印件、职业病危害预评价报告复印件。拟证明新奥液化气站项目选址满足相关规范要求，通过相关专业申请评估、论证。
证据十五：新奥液化气站项目用地情况汇报材料复印件。拟证明原告新奥公司按招商协议全面履行了投资义务，被告安陆国土局违法导致项目停工，原告新奥公司无法继续履行投资项目，造成了直接损失，原告新奥公司履行了通知义务，第三人棠棣镇政府及被告安陆国土局未作任何答复。
证据十六：项目各项费用。（1）深圳鹏信工程造价咨询有限公司可行性分析报告支付价款5000元；（2）美丽华夏（武汉）环境科技有限公司环境评估费15000元；（3）孝感市规划设计院规划论证费20600元；（4）湖北核工业勘察设计院勘察费4000元；（5）孝感楚鹏安全科技咨询有限公司咨询服务费33000元；（6）湖北安鼎职业卫生技术服务有限公司技术服务费20000元（合同价25000元，实际支付20000元）；（7）安陆市城乡规划设计研究院放红线支付2590元；（8）湖北垚丰建设工程咨询有限公司咨询费2000元；（9）安陆市城市规划设计研究院测绘费6000元。以上合计支付108190元（实际应支付113190元）。
证据十七：项目付农赔耕地占用税（附农赔合同即征地协议书）。农赔款（征地补偿费）356895元，耕地占用税100020元，合计456915元。
证据十八：原告新奥公司职工工资等费用，共计199500元（原告新奥公司三位职工从2016年9月至2018年5月的工资发放凭证）。
证据十九：项目前期施工费用。（1）“三通一平”水、电、路、平整土地费用合计285544元；（2）项目土建工程合同总造价1720000元，实际建设工程款1920000元，已支付700000元，工程施工未支付1220000元；（3）液化石油气储配站安装合同总价款142000元，已支付40000元，未支付102000元；（4）购设备合同价款564670元，已支付290000元，未支付274670元；（5）深圳国际印象建筑设计有限公司设计费5483元。
证据二十：其他因项目产生的费用：（1）安陆市消防大队罚款63000元；（2）项目使用车辆费用18984.60元；（3）差旅招待费18974元；（4）其他损失：a.停工值班26100元；b.监理费35000元；c.赔偿农田损失10000元；d.模板停工损失213000元；e.钢管损失10000元。以上合计294100元，以上均无票据；（5）律师代理费80000元，已支付20000元，未支付60000元。以上总计项目投资使用使用资金和产生费用4162360.60元，已实际支付和使用资金2500690.6元，未支付资金1955770元。
被告安陆国土局辩称：第一，被告安陆国土局在案涉土地拍卖之前没有得到集体决策确定的底价，故拍卖活动无法按照法定程序继续进行，只能停止拍卖活动。《根据拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价、投标、竞买保证金，应当实行集体决策。招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标开标前和拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。第二，由于安陆市《燃气站点布局专项规划》正在修订之中，此地块的规划用地性质为区域性公用服务设施用地，但地块的实际用途为新建液化气站，与该地块的实际用途不符，而且该地块距离棠棣镇胡棚加油站、S243省道及旅游环线、周边的居民点及其它建筑物太近，不利于周边人民群众的安全，安陆市人民政府从安全角度考虑决定暂停对该地块的出让底价的确定。第三，原告新奥公司要求被告安陆国土局赔偿损失于法无据。原告属于未取得土地使用权之前的违法使用土地行为，因此造成的损失不应该由被告安陆国土局承担，如果人民法院确定“被告安陆国土局在案涉土地在拍卖之前没有得到集体决策确定的底价，故拍卖活动无法按照程序继续进行，职能停止拍卖活动”违法，那么被告安陆国土局仅对于原告新奥公司缴纳的竞买保证金250万元占用期间的银行利息损失进行赔偿，其他损失与被告安陆国土局无关，故请求驳回原告新奥公司诉讼请求。
被告安陆国土局为支持其抗辩理由，向本院提交了如下证据：
证据一：拍卖文件复印件若干份。拟证明拍卖活动组织的合法性。
证据二：安陆市人民政府专题会议纪要（2018）41号关于新奥液化气站项目相关情况的会议纪要。拟证明被告安陆国土局没有取得案涉土地拍卖底价，故停止拍卖符合法律规定。
第三人棠棣镇政府述称：一是第三人棠棣镇政府在原告新奥公司投资项目审批过程中不是应当履行法定职责的适格主体，要求第三人棠棣镇政府承担连带责任于法无据。二是第三人棠棣镇政府在招商行为中积极履行了《项目投资协议书》，不存在严重违约行为，第三人棠棣镇政府与原告新奥公司签订《项目投资协议书》的目的一方面是尽可能的促成投资项目的顺利落地；另一方面是为了投资客商提供便捷、优质的服务。在整个投资项目的运作过程中，第三人棠棣镇政府已尽了最大的诚意和努力，积极向安陆市政府有关部门申请批准该项目，在原告新奥公司的要求及时解决项目投资过程中出现的问题，已严格履行了《项目投资协议书》。至于该项目在土地出让环节被暂停，是因本案被告安陆国土局依法作出的具体行政行为而导致的，而非第三人棠棣镇政府行为所造成，属于在签订协议时不能预见并不能克服的客观情况。根据双方签订的《项目投资协议书》第七条第一款的约定，如因政策性调整和不可抗力造成本协议一方不能按条款执行，可免除相应责任，因此第三人棠棣镇政府不应当承担违约责任。综上，原告新奥公司与第三人棠棣镇政府之间没有形成行政法律关系，要求第三人棠棣镇政府承担连带赔偿责任没有法律依据，请求驳回原告新奥公司针对第三人棠棣镇政府的诉讼请求。
第三人棠棣镇政府未向法院提交证据。
经庭审质证，被告安陆国土局对原告新奥公司提交的证据一、证据五、证据六、证据七、证据八无异议；对证据二、证据三、证据四不清楚，不予质证；对证据九真实性无异议，但停拍并非被告安陆国土局原因，而是被告安陆国土局接到上级命令作出的行政行为，被告安陆国土局认为不违法，但是法院确认被告安陆国土局违法我方也认可；对证据十、证据十一、证据十二、证据十三、证据十四、证据十五真实性无异议，但证明目的有异议，认为原告新奥公司均系在未批土地上从事的的项目投资；对证据十六至证据二十不清楚，请法庭查明。第三人棠棣镇政府对原告新奥公司提交的证据二、证据三、证据四真实性无异议，认为证明目的有异议，征地款是原告新奥公司汇入胡棚村账户然后由村里支付到农户手里，对于完税证明第三人棠棣镇政府不可能随意注释返税证明，对原告新奥公司提交的证据五至十五真实性不持异议，其他质证意见同被告安陆国土局的质证意见
原告新奥公司对被告安陆国土局提交的证据一真实性、关联性无异议，但对其合法性和证明目的有异议，认为被告安陆国土局违反相关法律规定，没有在承诺时间内履行相关职责的行为违法；对证据二的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，认为安陆市人民政府的会议纪要是2018年3月7日签发，而且被告安陆国土局是当日上午停止拍卖活动，被告安陆国土局在不做重大论证情况下单方面作出决定的行为违法，而且会议纪要的内容也违法。第三人棠棣镇政府对被告安陆国土局提交的证据均无异议。
本院对上述证据认定如下：
对原被告及第三人相互之间无异议的证据本院依法予以采信，对有争议的证据，本院认为应根据案件的具体事实来加以分析认定。
经审理查明：2016年3月2日，武汉市恒道缘投资有限公司与第三人棠棣镇政府通过招商引资拟在第三人棠棣镇处投资兴建液化气站项目，服务周边人民群众或其他需要用气的单位和个人，经口头协商，初步拟定选址第三人棠棣镇胡棚村（安陆市环境执法大队以西）作为第三人棠棣镇政府招商引资项目。第三人棠棣镇政府请示安陆市人民政府批准同意后，分别于2016年3月前后请示，并报经安陆市安全生产监督管理局、国土资源管理局、建设局、城乡规划局、发展和改革局有关负责人到现场指导，实地调查勘察，并进行规划论证后，相关职能部门一致认可该初步选址适合液化气项目的建设，且出具相关规范性文件予以支持和认可。同时，报经安陆市工业领导小组办公室上报安陆市人民政府，由分管的市领导亦作批示同意立项，于2016年10月31日由安陆市城乡规划局进行了项目前公示。
该项目同意立项并公示期满后，武汉市恒道缘投资有限公司根据与第三人棠棣镇政府的约定，在安陆市区域内登记成立了安陆市新奥液化气有限公司（即现在的原告新奥公司）。随后，原告新奥公司与第三人棠棣镇政府于2017年3月7日签订了《项目投资协议书》，按该协议书约定，原告新奥公司于2017年3月8日支付征用土地前的农赔“三费”共计356895元给第三人棠棣镇政府指定的账户用于征地安置补偿。之后，按协议约定，原告新奥公司与第三人棠棣镇政府互相履行义务对该项目完善报批、审核、备案等手续。期间，安陆市发展和改革局初审通过后，孝感市规划设计院绘制了用地红线图，湖北省人民政府2017年12月21日批准了安陆市人民政府对该项目用地批准批复。原告新奥公司按相关项目规定对地质勘察、项目整体设计、项目场地“三通一平”进行了施工，同时还购置安装了部分项目设备、设施，全面履行了投资义务。此外，应第三人棠棣镇政府的要求，原告新奥公司提前向第三人棠棣镇政府缴纳了部分税费计款10.2万元。
原告新奥公司项目用地须经过招、拍、挂形式取得，该项目用地批复使用期间，被告安陆国土局于2018年2月1日以安陆市国有建设用地使用权挂牌出让公告（安土挂2018第03号）形式发出要约，原告新奥公司见该公告后，于2018年同月17日向被告安陆国土局提交了竞买申请书，取得了竞买文件，并于同年3月2日交纳了竞买保证金250万元。原告新奥公司按被告安陆国土局规定时间2018年3月7日上午9时前进场参加竞价活动时，被告安陆国土局突然叫停此次竞拍活动。此后，原告新奥公司多次找第三人棠棣镇政府交涉和沟通，请求作协调工作，让项目顺利进行，但均无结果。被告安陆国土局于2018年4月25日将竞买保证金250万元退给了原告新奥公司。
本院认为，原告新奥公司与第三人棠棣镇政府经协商约定了招商投资项目，并且双方签订了项目投资协议书，原告新奥公司履行了投资协议约定的义务。原告新奥公司在涉案土地出让竞拍前耗费了大量的精力、人力和物力。被告安陆国土局在该项目土地出让竞拍前停止竞拍行为，其停止竞拍行为的理由是在竞拍前未取得拍卖土地的底价，认为是安陆市人民政府以（2018）41号市政府专题会议纪要的形式确定该拍卖地块的规划用地性质为区域性公用服务设施用地，与该地块的实际用途不符，而且该地块距离棠棣镇胡棚加油站、S243省道及旅游环线、周边的居民点及其他建筑物太近，存在安全隐患为由，决定暂停确定该地块的出让底价和挂牌出让程序。经审理认为，该会议纪要的内容与安陆市发展和改革局（安发改审批[2016]134号）《关于安陆市棠棣镇新奥液化气站建设项目的初审意见》、孝感市发展和改革委员会（孝发改审批[2016]91号）《关于安陆市棠棣镇新奥液化气站建设工程核准的通知》、安陆市城乡规划局（安规函[2016]37号）《关于新奥液化气站项目规划选址意见》等按程序报批形成的规范性文件相违背。同时与安陆市工业经济领导小组办公室《关于建设新奥液化气站项目的请示》相违背，该请示系请示安陆市人民政府经分管领导签字同意立项。招拍挂程序非依法定程序不得更改，被告安陆国土局以未拿到出让土地的底价停止竞拍行为属于违法行政行为，由于违法行政行为造成原告新奥公司的损失应予赔偿，具体数额如下：1.深圳鹏信工程造价咨询有限公司可行性分析报告支付价款5000元；2.美丽华夏[武汉]环境科技有限公司环境评估费15000元；3.孝感市规划设计院规划论证费20600元；4.湖北核工业勘察设计院勘察费4000元；5.孝感楚鹏安全科技咨询有限公司咨询服务费33000元；6.湖北安鼎职业卫生技术服务有限公司技术服务费20000元；7.安陆市城乡规划设计研究院放红线支付2590元；8.湖北垚丰建设工程咨询有限公司咨询费2000元；9.安陆市城市规划设计研究院测绘费6000元；10.原告新奥公司三名职工工资从2016年9月至2018年5月工资计199500元；11.三通一平”水、电、路平整土地费用285544元；12.项目土建工程700000元；13.液化石油气储配站安装支付价款40000元；14.购设备支付价款290000元；15.深圳国际印象建筑设计有限公司设计费5483元；16.安陆市消防大队罚款63000元；17.项目使用车辆费用18984.60元；18.差旅招待费18974元；19.停工值班费26100元；20.监理费35000元；21.赔偿农田损失10000元；22.模板停工损失213000元；23.钢管损失10000元；24.律师代理费20000元。以上合计2043775.6元。原告新奥公司支付给农民的土地补偿款356895元系原告新奥公司按照第三人棠棣镇政府指定账户汇入第三人棠棣镇财政账户以及预交税费100020元应由第三人棠棣镇政府负责返还并承担其资金占用期间的利息损失，但由于被告安陆国土局违法行为导致第三人棠棣镇政府造成违约，对此款项的返还及利息损失应由被告安陆国土局承担连带给付责任。被告安陆国土局还应对原告新奥公司所交竞拍保证金250万元占用期间的利息损失承担赔偿责任。至于原告新奥公司主张的在项目建设中已发生但未结算（未给付）的工程价款或设备价款，待实际结算后另行向被告安陆国土局主张赔偿权利。综上，经合议庭合议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第七十八条第一款、第九十六条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条、第九十八条之规定，判决如下：
一、确认被告安陆市国土资源局停止竞拍G（2018）1号地块的土地出让行为违法。
二、被告安陆市国土资源局赔偿因停止竞拍行为给原告安陆市新奥液化气有限公司造成的直接经济损失2043775.6元，限判决生效之日起三十日内给付。
三、被告安陆市国土资源局承担原告安陆市新奥液化气有限公司竞买保证金250万元，从2018年3月2日至同年4月25日按中国人民银行同期贷款利率计算占用期间的利息损失，给付期限同第二项。
四、第三人安陆市棠棣镇人民政府负责返还征地补偿款及预交税款合计456915元并承担该款项占用期间的利息（征地补偿款356895元从2017年3月8日起、预交税款100020元从2017年3月27日起按中国人民银行同期贷款利率计算至履行完毕止），限本判决生效之日起三十日内给付。
五、被告安陆市国土资源局对第四项承担连带清偿责任。
六、驳回原告安陆市新奥液化气有限公司其他诉讼请求。
如果被告安陆市国土资源局及第三人安陆市棠棣镇人民政府未按本判决书指定的期间履行给付金钱义务，应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。同时，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条的规定承担相应的责任。
本案受理费50元，由被告安陆市国土资源局负担，限本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。
审 判 长 李建雄
人民陪审员 肖水权
人民陪审员 刘俊明
二〇一八年十一月六日
书 记 员 丁慧娟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
第九十六条行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：
㈠对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；
㈡在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；
㈢将行政机关拒绝履行的情况予以公告；
㈣向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；
㈤拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第九十五条人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。
第九十八条因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。