重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）渝02行初31号
原告梁平县安华机砖厂，经营场所重庆市梁平区（原梁平县）梁山街道土桥村。
经营者，邓鹏飞。
委托代理人刘伯生，重庆永和律师事务所律师，特别授权。
被告梁平区人民政府，住所地重庆市梁平区双桂街道桂西路行政综合大楼6楼。
法定代表人蒲继承，区长。
委托代理人周海君，该府法制办工作人员，特别授权。
委托代理人石思忠，重庆文才律师事务所律师。
第三人国网重庆市电力公司梁平县供电分公司，统一社会信用代码91500228X21196508E，住所地重庆市梁平区梁山镇北外街48号。
负责人黄孝超，总经理。
委托代理人唐天波，国网重庆市电力公司万州供电分公司职工。
委托代理人程地泉，重庆征程律师事务所律师。
原告梁平县安华机砖厂请求确认被告梁平区人民政府、第三人国网重庆市电力公司梁平县供电分公司行政行为违法一案，于2018年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日决定立案受理。在送达相关庭前文书告知当事人权利义务后于2018年7月11日公开开庭审理了本案。原告梁平县安华机砖厂经营者邓鹏飞及其委托代理人刘伯生、被告梁平区人民政府法定代表人蒲继承的委托代理人周海君、石思忠以及第三人国网重庆市电力公司梁平县供电分公司负责人黄孝超的委托代理人唐天波、程地泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为:2017年7月25日，被告梁平区人民政府（简称区政府）设立的重庆市梁平区违法建筑整治工作指挥部（简称区违整指挥部）向第三人国网重庆市电力公司梁平县供电分公司（简称梁平供电分公司）发出梁平违整指停函〔2017〕6号《梁平区违法建筑整治工作指挥部关于对梁平县梁山镇安华机砖厂的房屋停止供电的函》（简称《停电函》），要求梁平供电分公司暂停对原告梁平县安华机砖厂（简称安华机砖厂）提供供电服务。
原告安华机砖厂起诉称，2017年7月25日，被告为了达到强制关闭烧结窑企业的目的，以区违整指挥部的名义作出《停电函》，要求第三人协助实施。同年7月27日，第三人对原告实施强制断电，致企业停产。原告认为区违整指挥部作出的《停电函》，没有事实根据，严重违反了《中华人民共和国强制法》的相关规定，侵害了其合法权益。第三人收函后，置法律规定和供电合同而不顾，错误的对原告实施强制断电致使原告被迫停产、关闭，蒙受重大经济损失，该协助行为明显违法。请求依法确认被告作出断电行政强制措施的行政行为以及第三人采取断电措施的协助行为违法。
被告区政府答辩称，《停电函》是区违整指挥部对梁平区规划局（简称区规划局）作出停止供电函的传递，协调第三人予以落实，该协调行为对原告的权利义务不产生影响，不能认定为区违整指挥部作出的行政行为，不具有可诉性。原告所使用的土地是非法占用的土地，地上建筑物和其他设施已被没收，其对地上建筑物和其他设施不享有任何实体权利。《停电函》没有给原告造成任何经济损失，相反原告利用非法占用的土地及地上建筑和其他设施申报了土地复垦，从而获取了复垦费36万元。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人梁平供电分公司陈述称,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条的规定，行政诉讼中的第三人只能是同被诉行政行为有利害关系或者同案件处理结果有利害关系，与民事案件中的第三人有着重大区别，原告将其列为行政诉讼第三人，无事实和法律依据。该公司根据县政府的函件对原告实施的断电行为，既非行政强制措施，也非强制执行行为，不属于行政诉讼受案范围。请求驳回原告要求确认第三人协助执行行为违法的诉讼请求。
被告区政府在举证期限内提交如下证据：
1、《限期拆除（回填）违法建筑催告书》（梁平府催[2017]第3800号），证明经过区规划局调查后，认定涉案建筑物是违法建筑物，区政府作出了限期拆除（回填）的催告书。
2、《重庆市梁平区规划局关于对梁平县梁山镇安华机砖厂的房屋停止供电的函》（简称《区规划局停电函》），证明区规划局对涉案违法建筑实施停电的函依法送达给了原告的经营者。
3、（2016）渝0233行初31号行政判决书；
4、（2016）渝02行终341号行政判决书；
5、（2017）渝0155行审1号非诉行政执行裁定书。
证据3-5用于证明原告对诉争的建筑物和地上附着物不享有合法权利。
原告安华机砖厂在庭审中提交了以下证据：
1、个体工商户营业执照、安华机砖厂经营者邓鹏飞的身份证复印件，证明原告是合法的生产企业。
2、区政府《关于开展违法建筑整治工作的通告》(梁平府告[2017]15号)，证明区政府成立了指挥部并发布了通告，通告内容包括水电气部门不得对违章建筑供水供电供气服务，该指挥部不是协调机构，而是执行机构。
3、区违整指挥部《停电函》（梁平违整指停函[2017]6号），证明区违整指挥部向供电部门作出了停止供电的函。
4、高压供用电合同，证明原告系合法用电。
5、重庆市梁平区烧结砖厂整治领导小组《关于梁平县梁山镇安华机砖厂综合整治资格初审意见的通知》，证明安华机砖厂不进行砖厂综合整治。
6、安华机砖厂转让协议书，证明机砖厂是转让所得。
7、梁平区人民法院（2018）渝0155行初9号判决书，用于证明原告不服区规划局作出的限拆决定已经提起诉讼，梁平区人民法院2018年6月22日作出判决后，原告已经提起了上诉。
第三人梁平供电分公司未提交证据。
上述证据，经质证，各方当事人发表了以下质证意见：
被告区政府提交的证据，原告对证据1的真实性无异议，对其合法性有异议；证据2，因本案是对区违整指挥部《停电函》提起的诉讼，不是对《区规划局停电函》提起的诉讼，两份停电函由不同行政机关作出，故证据2与本案不具关联性；证据3-5的真实性无异议，但与本案不具有关联性，达不到被告的证明目的。第三人梁平供电分公司以其不是行政案件当事人、不了解情况为由，对被告提交的证据，未发表质证意见。
原告提交的证据，区政府对其真实性均无异议，但认为证据1中的营业执照自2012年以后未年检，证据2无异议，证据3是协助行为，证据4中的有效期为1年、未提供截止诉讼时仍然合法用电的证据，证据5不能证明机砖厂经过规划许可，证据6不具有关联性，证据7真实性无异议，其效力由二审法院确定。第三人梁平供电分公司对原告提交的证据未发表质证意见。
原告针对被告对其提交的营业执照自2012年以后未年检、供电合同已到期的质证意见，作出了以下说明：自2012年以后，营业执照不采用纸质年检的方式，都是网上申报，网上可以查询年检情况；供电合同约定的一年期满后虽未续签合同，但只要缴费就继续供电，不再续签合同。
本院对上述证据的认证意见为，上述证据来源合法、证明内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
根据采信的证据，本院查明如下事实：2007年10月15日，邓鹏飞与王上真签订《梁平县梁山镇安华机砖厂转让协议书》，以450万元的价格转让取得安华机砖厂的所有机械设备、电力设施以及采矿权、经营权。2009年，邓鹏飞与原重庆市电力公司万州供电局梁平分局签订高压供用电合同，约定合同有效期1年，期限届满，如双方愿意继续执行，则本合同继续有效；合同延期执行期间，如任何一方不愿意继续履行，则书面通知对方之日起，合同终止。2011年3月23日，邓鹏飞作为经营者办理了个体工商户营业执照，登记字号为梁平县安华机砖厂。
2015年12月25日，原梁平县国土资源和房屋管理局以安华机砖厂未经批准擅自占用集体土地建厂的行为违法为由，作出梁平国土房管[处罚决定]执[2015]43号行政处罚决定，没收安华砖厂在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处以罚款41777元。安华机砖厂提起行政诉讼，经忠县人民法院审理后以（2016）渝0233行初31号行政判决，驳回其请求撤销行政处罚决定的诉讼请求，本院以（2016）渝02行终341号行政判决驳回上诉，维持原判。2017年3月14日，梁平区国土资源和房屋管理局（简称区土房局）申请梁平区人民法院强制执行该行政处罚决定，梁平区人民法院于2017年4月7日作出（2017）渝0155行审1号非诉行政执行裁定书，准予强制执行行政处罚决定。截止本案开庭之日，该行政处罚决定中止执行。
2017年4月18日，中共重庆市梁平区委办公室、重庆市梁平区人民政府办公室联合发文，成立区违整指挥部。该指挥部为区政府推进违法建筑整治工作的常设机构，负责指挥、统筹、协调、调度全区违法建筑整治工作。同年5月3日，重庆市梁平区烧结砖厂整治领导小组作出《关于梁平县梁山镇安华机砖厂综合整治资格初审意见的通知》，认为该厂位于城镇规划区内、不符合卫生防护有效距离，建议该厂不进行砖厂综合整治。5月8日，区政府作出《关于开展违法建筑整治工作的通告》，该通告第四条规定，水电气等单位不得对违法建筑供水供电供气等服务。
2017年7月10日，区规划局以安华机砖厂经营者邓鹏飞擅自在梁平区梁山街道土桥村3、4组修建的建筑物未进入规划审批程序，属《重庆市城乡规划条例》第七十四条规定的违法建设为由，对邓鹏飞作出渝规限拆梁字[2017]第3800号《限期拆除（回填）违法建筑决定书》（简称《限拆决定书》），责令邓鹏飞3日内自行拆除。邓鹏飞提起行政诉讼后，梁平区人民法院以区规划局未举示相关证据证明其限期邓鹏飞拆除的建构筑物并非区土房局没收的新建的建筑物和其他设施，故区规划局作出的《限期决定书》事实不清，证据不足。遂于2018年6月22日作出（2018）渝0155行初9号行政判决，撤销了《限期决定书》。目前，该案正在二审中。
2017年7月14日，区政府作出梁平府催[2017]第3800号《限期拆除（回填）违法建筑催告书》，要求邓鹏飞自催告书送达之日起10个工作日内自行拆除违法建筑。逾期，将予以强制拆除。7月25日，区规划局、区政府分别向梁平供电分公司发出了请该单位暂停对安华机砖厂提供供电服务的函件。7月27日，梁平供电分公司根据区政府《停电函》的要求，对安华机砖厂采取了强制断电措施，停止供电。
2018年5月16日，邓鹏飞向本院提起诉讼，请求确认被告区政府作出断电行政强制措施的行政行为即《停电函》违法以及确认第三人梁平供电分公司采取断电措施的协助行为违法。因邓鹏飞经营的安华机砖厂是经工商登记的个体工商户，不应以经营者的名义作为原告提起诉讼，梁平供电分公司作为供电企业对安华机砖厂采取断电措施系其根据区政府《停电函》的内容所实施的协助行为，不属于独立的行政行为。经释明，邓鹏飞当庭将原告变更为安华机砖厂，撤销要求确认梁平供电分公司采取断电措施的协助行为违法的诉讼请求。被告和第三人对此均无异议，本院予以准许。
本院认为，区违整指挥部系区政府推进违法建筑整治工作的常设机构，负责指挥、统筹、协调、调度全区违法建筑整治工作，其作出的行为应属区政府的行为。安华机砖厂认为区违整指挥部《停电函》侵害了其合法权益，有权提起行政诉讼。安华机砖厂是本案适格原告，区政府是本案适格被告。梁平供电分公司对安华机砖厂实际采取了断电措施，是本案适格第三人。
被告在开展违法建筑整治工作中，以通告的形式要求供电企业不得对违法建筑供电并以违整指挥部的名义向第三人发出《停电函》，要求第三人对原告暂停提供供电服务以达到其整治违法建筑的行政管理目的。第三人收到《停电函》后也实际对原告采取了断电措施。故，《停电函》对原告的生产、经营等活动产生了实际影响，属于可诉的行政行为。庭审中，被告以原告未向法庭提供违整指挥部向其送达《停电函》的证据为由，认为《停电函》只向第三人送达、未向原告送达，《停电函》是“区违整指挥部对区规划局作出停止供电函的传递”的协调行为，不具有可诉性。对此认为，首先，无论是法律文书还是行政文书，向被送达人依法送达后，送达回执等证据通常由送达人保存，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条“原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当理由拒不提供，可以推定原告的主张成立”的规定，原告持有《停电函》并对其提起行政诉讼，被告未否认原告持有的《停电函》的真实性，也未提交证据证实原告持有的《停电函》系通过其他途径而取得，足以推定被告向原告送达了《停电函》。其次，从《停电函》的内容来看，载明了其要求第三人暂停提供供电服务的理由和法律依据，并无其主张的“区违整指挥部对区规划局作出停止供电函的传递”的文字表述或隐含的意思表达，同时在举证期限内也未提交证据证实该行为系内部协调行为。故，被告称《停电函》不具有可诉性的辩解理由不成立。
本案中，被告作出《停电函》所认定的事实是原告的建筑物未通过规划审批，属于违法建筑，遂根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第九条的规定，发函要求第三人暂停对原告提供供电服务。对此，本院认为，《重庆市查处违法建筑若干规定》第九条规定“对正在建设的违法建筑、负有查处职责的行政主管部门应当责令立即停止建设，并由乡镇人民政府、街道办事处对建设现场实施监管。对拒不停止建设的，可以采取以下措施：（一）由负有查处职责的行政主管部门、乡镇人民政府书面通知供水、供电、供气、物业服务等企业依法停止供水、供电、供气服务……”根据上述规定，可以采取书面通知供电企业依法停止供电服务的行政机关是负有查处职责的行政主管部门、乡镇人民政府，适用对象是“对正在建设的违法建筑”。本案中，涉案违法建筑包括已被区土房局行政处罚决定依法没收的建筑，被告也并未举示证据证实《停电函》所涉及的违法建筑系安华机砖厂在2007年转让取得的房屋（即已被依法没收的违法建筑）之后“正在建设的违法建筑”，其适用该条规定，缺乏事实依据。
本案涉及的违法建筑系邓鹏飞于2007年10月15日以转让的方式取得，转让时违法建筑已经存在。对于已经建成的违法建筑如何处理的问题，《中华人民共和国和城乡规划法》第六十四条、《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款、《重庆市查处违法建筑若干规定》第十二条第（三）（五）项均作了明确规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款规定，有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处依法作出责令停止建设、限期整改、限期拆除或者回填决定，当事人不停止建设、逾期未整改、逾期未拆除或者回填的，由作出行政决定的主管部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处提请区县（自治县）人民政府采取查封施工现场、强制整改、强制拆除或者回填等决定。《重庆市查处违法建筑若干规定》第十二条第（三）项规定，当事人逾期未自行拆除或回填的，负有查处职责的行政主管部门应当提请区县（自治县）人民政府作出强制拆除或者回填决定。该条第（五）项规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未拆除或者回填的，由区县（自治县）人民政府责成乡镇人民政府、街道办事处依法实施强制拆除或者回填。根据上述规定，对已经建成的违法建筑，可以拆除的则依法限期拆除、强制拆除，不能拆除的则依法没收实物并处罚款。本案中，区规划局对安华机砖厂的违法建筑作出《限拆决定书》后，安华机砖厂未自动履行义务，被告作为区（县）级人民政府有权根据《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款以及《重庆市查处违法建筑若干规定》第十二条（三）（五）项的规定，依法作出强制拆除决定，而区政府却适用《重庆市查处违法建筑若干规定》第九条的规定，通知供电单位暂停供电，属于适用法律错误。
关于被告主张原告的房屋和相应设施已被依法没收，其不再享有权利的问题。对此认为，虽然原告的房屋及设施等地上附着物被区土房局行政处罚决定予以没收，该处罚决定也进入了人民法院的强制执行程序，但截止本案开庭之日该处罚决定并未实际执行，被告作出《停电函》之前，原告一直在管理和使用相应的房屋和设施。故被告认为原告不再享受权利的辩解理由不成立。
关于第三人主张其作为供电企业对安华机砖厂采取断电措施是执行区政府《停电函》的协助行为，不属独立的行政行为，不应列为第三人。对此认为，本案中，两个不同的行政机关在同一天对供电企业发出了形式和内容基本相同的函件，要求其暂停对原告供电服务。为了查清对原告实施断电的行为是供电企业执行区违整指挥部《停电函》还是执行《区规划局停电函》这一基本事实，原告将其列为第三人并无不当。
综上，违整指挥部作出的《停电函》认定事实不清、证据不足，适用法律错误。原告请求确认《停电函》违法的主张成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告梁平区人民政府的常设机构重庆市梁平区违法建筑整治工作指挥部于2017年7月25日作出的梁平违整指停函[2017]6号《梁平区违法建筑整治工作指挥部关于对梁平县梁山镇安华机砖厂的房屋停止供电的函》违法。
本案案件受理费50元，由被告梁平区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时缴纳上诉费用，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 刘红霞
审 判 员 张建平
人民陪审员 刘金琼
二〇一八年九月十九日
书 记 员 熊雨来