广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终1533号
上诉人（原审被告）：广州市荔湾区综合行政执法局。住所地：广州市荔湾区浣花路**号。
法定代表人：肖长安，局长。
委托代理人：谭妮，该局工作人员。
委托代理人：黄海林，该局工作人员。
被上诉人（原审公益诉讼人）：广州市荔湾区人民检察院。住所地：广州市荔湾区花地大道中**号。
法定代表人：刘建军，检察长。
委托代理人：李竹青、全秋香，该院检察员。
上诉人广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称荔湾区综合行政执法局）与被上诉人广州市荔湾区人民检察院（以下简称荔湾区检察院）怠于履行土地违法查处职责公益诉讼一案，上诉人不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月30日对案件进行开庭审理，现已审理终结。
原审法院查明：2008年起，案外人陈润科陆续以广州市星润贸易有限公司（以下简称星润公司）、广东湖之东方投资有限公司（以下简称东方公司）的名义，先后租赁了海南联社、海中联社位于赤岗军营南侧、大沙河东侧面积233亩土地，在未取得国土等部门批准用地手续情况下，将上述大部分土地（其中耕地53.1亩、设施农用地88.32亩）逐步用水泥硬底化地面，建设大棚，并通水、通电、通路，违法建成天嘉市场进行经营。对上述53.1亩耕地和88.32亩农用地上的违法行为，市国规委（原广州市国土资源和房屋管理局）从2008年至2012年期间分别作出七宗行政处罚决定如下：一、2008年9月作出穗国房（荔）执法字[2008]第20号国土资源行政处罚决定，认定海南联社未完善用地审批手续在荔××区××东侧、××道南西北侧的农用地上建设简易大棚25180平方米，责令海南联社尽快补办建设用地手续并处罚款125900元。海南联社一直未完成补办建设用地手续。二、2009年12月作出穗国房（荔）执法字[2009]第3号国土资源行政处罚决定，认定海南联社与东方公司未经批准在花地大道南西北侧、赤岗军营旁的地块上合作建设农贸产品交易市场，将23305平方米地块水泥硬底化地面、搭建大棚和临建，责令海南联社完善用地审批手续并处罚款46610元。海南联社一直未完成完善用地审批手续。三、2011年4月作出穗国房（荔）执法字[2010]20号国土资源行政处罚决定，认定海南联社在未办理用地审批手续的情况下在花地大道南西北侧、赤岗军营中仁沙地块与东方公司建设临时建筑占地7865平方米，责令海中联社完善相关用地审批手续并处罚款39325元。海中联社在2015年1月前已完成补办用地审批手续。四、2011年9月作出穗国房（荔）执法字[2011]12号国土资源行政处罚决定，认定东方公司在未办理用地审批手续的情况下在海南××花××大道××以西的天嘉市场西南侧的两个大棚内搭建二层建筑占地10495平方米，责令拆除大棚内搭建的二层建筑及恢复设施农用地用途并处罚款20990元。该大棚内搭建的二层建筑一直未被拆除。五、2012年8月作出穗国房（荔）执法立字[2012]6号国土资源行政处罚决定，认定东方公司在未完善用地审批手续的情况下在海中联社中仁沙地块上扩建天嘉市场非法占用耕地13593.4平方米，责令东方公司补办用地审批手续并处罚款135934元。该地块在2015年1月前已完成补办用地审批手续。六、2012年8月作出穗国房（荔）执法立字[2012]10号国土资源行政处罚决定，认定东方公司未经批准在海南联社赤岗军营旁的地块上改扩建天嘉市场非法占用农用地2636平方米，决定没收非法建设的建筑物和构筑物并处罚款26360元。该建（构）筑物于2012年10月已移交荔湾区财政局。七、2012年12月作出穗国房（荔）执法字[2012]8号国土资源行政处罚决定，认定东方公司未经批准在海中联社中仁沙地块上铺设水泥道路、修建停车场，责令东方公司铲除非法占用地块上铺设的水泥道路和修建的水泥地面停车场，恢复该地块的原状。该地块铺设的水泥道路和水泥地面停车场一直未被铲除。综上，上述第一、二、四、七宗行政处罚决定均未执行完毕，天嘉市场占用53.1亩耕地和88.32亩农用地上的违法行为仍未得到纠正。
2016年10月18日，荔湾区检察院向荔湾区综合行政执法局发出穗荔检民行行建[2016]1号《检察建议书》，认为天嘉市场非法占用农用地的行为仍在继续并未得到纠正，建议荔湾区行政执法局采取有效措施纠正天嘉市场长期违法占用农用地的行为，并要求其在收到建议书后一个月内将办理情况书面回复。荔湾区综合行政执法局于2016年10月31日和11月16日将其履职情况和采取的措施及下一步计划向荔湾区检察院作出书面回复，并对上述53.1亩耕地和88.32亩农用地进行调查，并对上述四宗未执行完毕的处罚决定处理如下：一、市国规委于2016年12月9日撤销穗国房（荔）执法字[2008]第20号国土资源行政处罚决定和穗国房（荔）执法字[2009]第3号国土资源行政处罚决定，由荔湾区综合行政执法局2017年1月重新对该二案立案处理。荔湾区综合行政执法局重新作出的荔综国土处字[2017]第1号国土资源行政处罚决定，责令将占用的1013.4平方米土地退还给海中联社，没收在非法占用的土地上搭建的大棚面积32153.15平方米，没收水泥硬底化地面面积33458.37平方米；重新作出的荔综国土处字[2017]第2号国土资源行政处罚决定，没收了在非法占用的土地上搭建的钢架硬顶棚房总建筑面积19210.11平方米，没收水泥硬底化地面面积15545.42平方米。2017年1月22日，荔湾区综合行政执法局发函向荔湾区财政局移交荔综国土处字[2017]第1、2号行政处罚决定没收的财物。二、对穗国房（荔）执法字[2011]12号国土资源行政处罚决定所涉大棚内的二层建筑，经荔湾区综合行政执法局督促，当事人于2017年1月自行拆除完毕，地面硬底化已铲除并已覆土复绿。三、对穗国房（荔）执法字[2012]8号国土资源行政处罚决定所涉水泥地面停车场在2016年已铲除并复耕复绿，水泥道路已部分拆除。
另查，2013年6月6日发布的粤府函[2013]103号《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二条规定：“二、广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：…….（五）行使土地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……上述行政处罚权由广州市荔湾区综合行政执法局集中行使后，相关的行政主管部门不得再行使；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”
原审法院认为，根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函[2013]103号）第二条第一款第（五）项的规定，荔湾区综合行政执法局从2013年6月6日起在荔湾区范围内行使土地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。实施行政处罚包括发现违法行为、查明事实并作出处理等程序。本案中，荔湾区综合行政执法局将主动发现违法行为与行使行政处罚权割裂开来，以此认为其没有巡查权因而不能及时进行处罚的主张是错误的。本案所涉天嘉市场占用53.1亩耕地和88.32亩农用地上的违法行为，市国规委虽在2008年至2012年期间作出了七宗行政处罚决定，但均未全部执行完毕，违法行为依然存在。荔湾区综合行政执法局在收到《检察建议书》后，与国土部门进行协调并对上述涉案土地的违法行为作出了相应的处理，但涉案耕地上仍有部分铺设的水泥道路尚未予以处理，属于未完全履行法定职责，荔湾区综合行政执法局对此应当继续处理。荔湾区检察院要求确认荔湾区综合行政执法局未就天嘉市场长期违法占用农用地的行为予以纠正违法及要求荔湾区综合行政执法局继续履行职责的主张成立，原审法院予以支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项的规定，判决：确认广州市荔湾区综合行政执法局对广州市天嘉农副产品批发市场占用53.1亩耕地和88.32亩农用地上的违法行为怠于履行法定职责的行为违法；自本判决发生法律效力之日起九十日内，广州市荔湾区综合行政执法局对广州市天嘉农副产品批发市场占用53.1亩耕地上铺设的水泥道路依法继续处理。
上诉人荔湾区综合行政执法局不服原审判决，上诉称：一、公益诉讼的被告主体不适格。首先，引发本公益诉讼的违法用地行为在上诉人成立前已由国土行政主管部门立案查处并作出处罚决定，但没有处理完毕，原荔湾区国土房管局在与上诉人进行工作交接时并未将相关案件移交上诉人，上诉人对此不知情。其次，引发本公益诉讼的根本原因是原荔湾区国土房管局的处罚决定执行不彻底和部分处罚不正确所致。第三，2013年综合执法改革后，原作出行政处罚决定机关仍然有权跟进案件的执行和处理。涉案违法用地的行政处罚是以广州市国土资源和房屋管理局的名义作出，即使荔湾区国土房管局自2013年6月不再行使违法用地的行政处罚权，但是原广州市国土资源和房屋管理局（现广州市国土资源和规划委员会）在广州市管辖范围内仍有土地管理方面的行政处罚权，并有权对各区国土监察和处罚机关存在问题进行纠正。故被上诉人将上诉人作为本公益诉讼的被告，明显不妥。二、上诉人收到《检察建议书》，获知天嘉市场存在违法用地行为尚未纠正后，迅速查清历史问题，积极跟进处理，整改到位，不存在怠于履职行为。三、原审法院对上诉人的职权认定缺乏明确依据。根据《广东省行政执法责任制条例》的有关规定，行政处罚权与行政检查权相互独立，而《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》明确授权上诉人行使土地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，并未明确授予上诉人行政检查权。在实际工作中，综合执法试点改革后，目前荔湾区土地日常监管与行政处罚方面形成的模式是：荔湾区土地行政主管部门负责国土违法行为的动态巡检，上诉人负责对土地主管部门移交的土地违法行为进行处罚（详见荔府办文件[2015]0041号文件）。违法用地查处具有特殊性与专业性，土地巡查权与处罚权相互独立是必然要求，只有配备装有地类数据的终端设备，才能准确判断土地现状地类，但由于土地利用现状信息具有保密性，自2013年荔湾区综合执法改革以来，土地动态巡查一直由土地行政主管部门行使，其发现违法用地后移交上诉人实施行政处罚。四、二审审理期间，上诉人已按照原审法院及被上诉人意见，把原来未得到纠正的涉案土地违法行为整改完毕，上诉人无需继续处理。上诉人在二审期间提供了照片、复耕验收表等材料可证明上诉人已履行职责。综上，请求：1.判决撤销原审判决；2.改判确认上诉人已履行法定职责，不存在怠于履行职责的情形；3.改判确认上诉人对广州市天嘉农副产品批发市场整改已经完成。
被上诉人荔湾区检察院答辩称，认可上诉人在二审期间提供的照片、复耕验收表等材料的真实性和合法性，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，上诉人提供的上述材料是在本案二审期间，被上诉人要求其继续履职的结果，不属于本案“新证据”。被上诉人虽认可上诉人在二审期间的履职行为，但这恰好说明了上诉人在本案诉讼前长期不履职的违法状况。
经审理，原审认定的事实清楚，本院予以确认。
二审期间，上诉人向本院提供了《荔湾区违法用地整改复耕复绿验收表》，该验收表证明其对穗国房（荔）执法字[2011]12号、穗国房（荔）执法字[2012]8号二个国土资源行政处罚决定所涉，中南街天嘉市场内共7282.72平方米土地上的违法建设整改完毕，该项整改措施于2017年9月30日通过了广州市荔湾区落实土地执法共同责任制工作领导小组办公室的验收。至此，天嘉市场的涉案违法建设已经全部整改完毕。
另查明，上诉人于2012年10月25日挂牌成立，2013年1月31日，荔湾区编办印发了《广州市荔湾区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，2013年6月6日广东省人民政府公告授权上诉人行使包括土地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，2013年7月19日，上诉人与原荔湾区国土资源和房屋管理分局进行了工作交接。
2016年10月31日，上诉人函复被上诉人﹝荔综执法函（2016）1979号﹞中“关于天嘉市场土地违法案件的履职情况”称：“2013年7月19日区国土资源和规划局移交2宗天嘉市场土地违法案，我局已经完成查处，并督促当事人完成了整改工作，也通过了区土地共同责任制领导小组的验收。2013年7月后，天嘉市场共发生了12宗土地违法案件，均已依法查处或整改……”。
本院认为，综合诉辩双方的意见，本案的争议焦点：1.上诉人是否为本案适格被告；2.上诉人在本案中是否已经充分履行法定职责。
关于上诉人是否为原审适格被告的问题，主要从以下三个方面分析认定：一是职权依据，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，广东省人民政府发布《关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函[2013]103号），规定上诉人行使包括土地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权在内的多项行政处罚权，上诉人集中行使行政处罚权后，相关行政主管部门不得再行使。因此，上诉人作为涉案土地违法行为处罚责任主体的职权依据明确。二是履职要求，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，行政机关给予当事人行政处罚的，必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。据此，上诉人对案件事实查明是其适当行使行政处罚权的必然要求，其作出行政处罚决定时，必须对处罚案件所涉事实查明承担责任，上诉人认为行政处罚权与行政检查权相互独立，广东省人民政府的授权公告并未明确授予其行政检查权的意见，显然不能成立。同时，对于行政处罚查明案件事实所需相应技术手段及工作协调问题，属于行政机关内部工作机制安排，不能成为行政处罚权正常行使的障碍或者迟延履职的理由。三是职能现状，上诉人与原荔湾区国土资源和房屋管理局在2013年7月完成了相关职能和案件交接工作，此后上诉人作为土地违法行为的处罚主体单位，实际接手相关案件的具体处理，不仅对天嘉市场土地上新增的违法行为进行处罚处理，对旧存移送的违法处罚案件亦跟进执行处置，实际上完全可以履行全部的土地违法查处职责。综上，上诉人作为涉案土地违法行为的处罚主体单位，属于本案的适格被告。
关于上诉人在本案中是否已经充分履行法定职责的问题。本案中，天嘉市场的涉案七宗行政处罚，由原荔湾区国土资源和房屋管理局以广州市国土资源和房屋管理局的名义，在2008年至2012年期间先后做出，其中三宗处罚在本案公益诉讼前已经执行完毕，有二宗处罚在被上诉人向上诉人提出检察建议后，重新启动处理程序，并在原审法院立案受理期间完成处理工作，有二宗处罚在本案二审期间方处理完毕。上诉人作为综合行政执法改革单位，其自2012年成立，2013年行使土地管理行政处罚权并完成相应工作交接的情况下，对其辖区内天嘉市场的土地违法行为，应当履行查处及执行职责，但时至2017年被上诉人提起本案诉讼，天嘉市场内仍有四宗存在多年的土地违法行为未得到纠正，违法侵害后果未能完全消除。行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的在于解决多头执法、职责交叉、重复处罚等问题，根本目的是提高行政执法的效率和水平，但处罚权集中行使改革过程中，相关实施单位要避免出现职权交接真空，不能“新官不理旧账”，上诉人作为涉案违法行为的执法责任主体单位，未能依法及时处置涉案土地违法行为，原审法院确认其怠于履行违法土地查处法定职责的行为违法并无不当。
当然，值得肯定的是，上诉人在收到检察建议后，采取了积极的作为措施，在本案审理期间，持续推进天嘉市场内土地违法行政处罚的落实执行，并在二审期间全部整改完毕。故原审判令上诉人在该判决发生法律效力之日起九十日内，对涉案土地上铺设的水泥道路依法继续处理的内容，已经没有继续履行之必要。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案受理费50元，由上诉人广州市荔湾区综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱 琳
审判员 彭铁文
审判员 林 彦
二〇一八年七月十六日
书记员 胡 灿