安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终997号
上诉人（一审原告）荣威，男，1953年11月9日出生，汉族，住安徽省界首市。
委托代理人张庆，安徽法卫律师事务所律师。
委托代理人张昊元，安徽法卫律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。
法定代表人孙正东，该市市长。
委托代理人牛满荣，该市人民政府法制办副主任。
委托代理人王双锋，该市人民政府法制办工作人员。
上诉人荣威因诉阜阳市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年9月28日公开开庭审理本案。上诉人荣威及其委托代理人张庆、张昊元，被上诉人阜阳市人民政府的委托代理人牛满荣、王双锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
荣威在一审中诉称：因界首市人民政府违法强制拆除其轮窑及房屋，其多年来一直在向各级政府反映并要求予以处理。2017年11月4日，界首市人民政府颍南街道办事处作出《关于荣威信访事项的答复意见》，该答复意见中告知其救济途径为“建议其就信访事项申请复核，通过听证程序解决”。同年11月10日，其向界首市人民政府申请信访复核复查。11月24日，界首市人民政府作出界信复告字[2017]1号《关于荣威信访事项告知书》，该告知书明确指出“按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，申请人应当申请行政复议。”根据界首市人民政府告知的救济途径，其于2017年12月22日以界首市人民政府为被申请人，向阜阳市人民政府提起行政复议。2017年12月25日，阜阳市人民政府作出阜复字[2017]163号《不予受理行政复议申请决定书》，但该决定书既没有说明不予受理的法律依据，也没有告知其救济途径，且认定事实不清、证据不足，应当予以撤销。请求判决：1、撤销阜阳市人民政府于2017年12月25日作出的阜复字[2017]163号《不予受理行政复议申请决定书》，并依法责令阜阳市人民政府受理其行政复议申请并作出复议决定；2、本案诉讼费用由阜阳市人民政府承担。
一审法院审理查明：荣威因其位于界首市颍南办事处荣老家北面的窑厂及房屋被拆除一事,多年来一直信访。2017年11月4日，界首市人民政府颍南街道办事处作出颍政[2017]164号《关于荣威信访事项的答复意见》。针对信访人荣威反映窑厂被非法拆除，要求政府给予补偿的信访诉求，该答复意见认为：界首巿人民政府2009年统一行动全面拆除辖区内窑厂是依法依规进行拆除的。全巿一共拆除一百多座窑厂，按照政策对荣威窑厂依法拆除并不是违法行为。对于荣威的信访事项答复如下：1、建议荣威就信访事项申请复核，通过听证程序解决；2、对于2009年巿政府拆除荣威窑厂行为程序是否合法、荣威窑厂手续是否合法问题，建议荣威通过司法途径解决；3、对于荣威窑厂窑体补偿诉求不予支持；4、荣威窑厂内所建房屋可以参照农村集体土地上房屋拆迁补偿标准，因其土地属于租赁，故房屋补偿不结合人口认定，只作为地面附属物给予评估补偿，由巿国土局配合做好协议签订并完善卷宗材料。荣威不服，向界首市人民政府提出复查申请。2017年11月24日，界首市人民政府作出界信复告[2017]1号《关于荣威信访事项告知书》，该告知书认为，荣威反映界首市颍南街道办事处拆除其生产经营的轮窑的行政行为违法，要求对包括窑体补偿在内的经济损失予以赔偿的问题，属于行政行为合法性争议。根据国务院《信访条例》第二十一条、《安徽省信访条例》第三十条“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理”和皖政秘[2017]41号文件“非投诉请求类信访事项不予受理”之规定，该问题不属于信访事项复查范围，该机关不予受理。按照《中华人民共和国行政复议法》规定，荣威应当申请行政复议。关于荣威反映其租赁土地上的房屋和附属物补偿问题，颍南街道办事处会商市国土局依法依规按政策给予补偿。荣威不服，于2017年12月22日向阜阳市人民政府提出行政复议申请。阜阳市人民政府于2017年12月25日作出阜复字[2017]163号《不予受理行政复议申请决定书》。该决定书载明：荣威对界首市人民政府信访事项复查办公室作出的界信复告[2017]1号《关于荣烕信访事项告知书》不服，且认为界首市人民政府于2009年拆除其轮窑的行为违法，于2017年12月22日向该机关提出了行政复议申请，请求确认界首市人民政府行为违法。经审查，该机关认为，该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理。荣威不服，提起诉讼。
另查明：荣威在向阜阳市人民政府提出的行政复议申请书中称：“2009年11月15日（农历9月26日）上午，界首市人民政府组织由颍南街道办事处、界首市国土资源局数十人参加的暴力拆窑行动，强行将荣威的窑体拆除，并拆除数十间房屋。此后，荣威数年来多方面反映。2017年11月4日，界首市人民政府颍南街道办事处作出颍政[2017]164号《关于荣威信访事项的答复意见》。荣威不服，向界首市人民政府提出信访复査。2017年11月24日，界首市人民政府作出界信复告[2017]1号《关于荣威信访事项告知书》，该告知书明确指出，让荣威申请行政复议。故荣威提起行政复议，复议请求如下：一、依法确认界首市人民政府作出的界信复告[2017]1号《关于荣威信访事项告知书》违法并撤销；二、依法确认界首市人民政府拆除荣威生产经营的轮窑行政行为违法；三、依法责令界首市人民政府赔偿因行政强制拆除轮窑给荣威造成的经济损失；四、依法责令界首市人民政府按照目前辖区内相同地块的拆迁安置政策对荣威轮窑厂范围内的房屋和附属物予以补偿。”
一审法院认为：关于荣威的第一项复议申请是否符合行政复议受理条件的问题。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政复议。而信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。本案中，荣威要求撤销界首市人民政府界信复告[2017]1号《关于荣威信访事项告知书》的复议申请，不属于行政复议法规定的行政复议范围，亦不属于行政复议机构的职责范围，该行政复议申请不符合行政复议受理条件。
关于荣威的第二、三、四项复议申请是否符合行政复议受理条件的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中,荣威在行政复议申请书中称，2009年11月15日,涉案窑厂及房屋被界首市人民政府组织的颍南街道办事处、界首市国土资源局的人员强行拆除。荣威2009年11月就已经知道了涉案行政行为的存在，2017年12月才向阜阳市人民政府提出上述行政复议申请，已经超过了法定的申请行政复议期限，其上述行政复议申请不符合行政复议受理条件。
综上，荣威的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，阜阳市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，对其行政复议申请作出的不予受理决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。荣威的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告荣威的诉讼请求。案件受理费50元，由原告荣威负担。
荣威上诉称：1、被诉行政复议决定并非因其申请超过复议期限而不予受理，一审法院代替行政机关裁决不公平；2、其复议申请事项均属于复议范围，复议决定以不属于复议范围为由不予受理无依据；3、2009年11月15日界首市人民政府强行拆除其窑厂，并没有按法定程序行事，更没有告知其救济权利，界首市人民政府就当年拆除其窑厂行为在信访告知书中补充告知其可以申请行政复议，故应当从2017年11月24日开始计算行政复议申请期限；4、界首市人民政府在信访告知书中谈到的房屋及附属物补偿问题，实际上是对其实体权利作出的行政行为，也应当属于复议范围。请求撤销一审判决和被诉复议决定，改判支持其一审诉讼请求。
阜阳市人民政府答辩称：1、荣威的第一项复议申请属于信访事项，依法不属于复议范围；2、荣威的第二、三、四项复议申请，虽然单独列为复议请求，但实质上是针对界首市人民政府信访告知书的内容申请复议，且该告知书中载明荣威系认为界首市颍南街道办事处拆除其窑厂的行政行为违法，荣威申请复议时也未提供证据证明拆除其窑厂的行为系界首市人民政府所为，故复议机关也应当是界首市人民政府，而不是阜阳市人民政府；3、2009年11月15日荣威的窑厂被拆除，荣威于2017年12月申请复议，明显超过复议申请期限。请求驳回上诉，维持原判。
阜阳市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、荣威的行政复议申请书、邮寄单；2、界首市人民政府作出的界信复告[2017]1号《关于荣威信访事项告知书》；3、阜阳市人民政府作出的阜复字[2017]163号《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证。证明被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法。
阜阳市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条。证明被诉行政复议决定适用法律正确。
荣威在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、荣威的身份证复印件,证明其主体资格；2、阜阳市人民政府作出的阜复字[2017]163号《不予受理行政复议申请决定书》，证明该决定书认定事实不清应予撤销；3、荣威的行政复议申请书，证明其申请复议的事项有四项；4、界首市人民政府作出的界信复告[2017]1号《关于荣威信访事项告知书》，证明界首市人民政府让荣威通过行政复议解决拆窑产生的经济损失问题；5、界首市人民政府颍南街道办事处颍政[2017]164号《关于荣威信访事项的答复意见》，证明颍南办事处让荣威申请复核，通过听证解决问题；6、荣威写的情况反映、界首市人民政府颍政[2005]101号《关于对界首市顺利空心砖厂保留决定的报告》、界首市国土资源局界国土资字[2006]016号《关于采矿许可证换证有关问题的通知》、界首市国土资源局给荣威下发的缴费通知、界首市人民政府颍南街道办事处与荣威窑厂签订的安全生产责任书、界首市整顿和规范砖瓦窑业管理工作领导小组给荣威窑厂下发的限期拆除通知书、安徽省非煤矿山专项整顿治理联席会议办公室下发的皖矿整治办[2009]1号《关于填报全省非煤矿山专项整顿治理调查表的通知》及安徽省经济和信息化委等单位下发的《安徽省非煤矿山专项整顿治理工作方案》、界首市人民政府政秘[2009]12号关于印发《界首市关于进一步整顿和规范砖瓦窑业开发秩序实施方案》的通知、界首市人民政府颍南街道办事处2014年11月20日、2015年3月16日作出的两份《关于荣威反映窑厂被拆除、家庭困难等问题的答复意见》、界首市人民政府界信复[2015]7号《发回重办告知书》、界首市人民政府颍南街道办事处2015年8月22日的综治信访联席会议纪要，证明界首市人民政府实施了违法拆窑行为，侵害了荣威合法权益。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，荣威的第一项复议申请“确认《关于荣威信访事项告知书》违法并撤销”，系界首市人民政府信访工作机构依据《信访条例》的规定，对信访人反映情况作出的解释、答复、协调处理行为，并未对信访人的权利义务造成实质影响，不符合具体行政行为的特征，不能提起行政复议。故荣威的该项复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合行政复议受理条件。荣威的第二、三、四项复议申请是认为界首市人民政府拆除其轮窑厂的行为侵犯其合法权益，要求确认界首市人民政府拆除其窑厂行为违法、赔偿轮窑损失、补偿房屋和附属物损失，属于行政复议法规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。荣威称其窑厂及房屋于2009年11月15日被界首市人民政府组织相关部门强行拆除，其多年来一直在向各级政府反映并要求予以处理，其早已知道拆除事实行为的存在，且无“其他正当理由耽误法定申请期限”情形，故荣威第二、三、四项复议申请，虽然属于行政复议法规定的行政复议范围，但其于2017年12月才向阜阳市人民政府申请复议，显已超过法定行政复议申请期限，亦不符合行政复议受理条件。因此，阜阳市人民政府以“荣威的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件”为由，作出不予受理决定，认定事实和适用法律正确。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，荣威于2017年12月22日向阜阳市人民政府提出行政复议申请，阜阳市人民政府于同年12月25日作出不予受理行政复议申请决定并邮寄送达，行政复议程序合法。
综上，荣威的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人荣威负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
审 判 员 宋 鑫
审 判 员 蒋春晖
二〇一八年九月三十日
法官助理 戴 红
书 记 员 刘 琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。