河南省开封市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2008）汴行再字第4号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）夏书明。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）兰考县人民政府。
法定代表人陈文东，县长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）兰考县国土资源局。
法定代表人张德府，局长。
第三人兰考县公路管理局（原开封市公路管理局兰考县公路段）。
法定代表人张辅京，局长。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）夏书明与被申请人（一审被告、二审被上诉人）兰考县人民政府、兰考县国土资源局，第三人兰考县公路局不服颁发国有土地使用证行政诉讼纠纷一案，兰考县人民法院于2002年4月5日做出（2002）兰行初字第1号行政判决，夏书明提出上诉，本院于2002年8月25日做出（2002）汴行终字第49号行政判决，已发生法律效力。夏书明不服，向本院提出申请再审，本院于2004年7月26日作出（2004）汴行监字第4号驳回申请再审通知书。夏书明仍不服，向河南省高级人民法院申诉，河南省高级人民法院于2008年5月3日作出（2008）豫法立行字第13号行政裁定，指令本院另行组成合议庭再审本案。本案于2008年8月22日移交审理，于2009年1月12日另行组成合议庭公开开庭审理了本案，再审申请人夏书明、被申请人兰考县人民政府、兰考县国土资源局，第三人兰考县公路局到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，1997年12月17日，兰考县公路段与地方国营兰考县农场达成划拨征用土地协议书。1997年12月24日，兰考县人民政府兰政土（1997）79号文向开封市人民政府请示，《关于收回地方国营兰考县农场国有土地使用权划拨给开封市公路管理总段兰考分段建设机械化养护道班使用的请示》，开封市人民政府，开封市计委相继以汴政土（1998）13号文，汴计国土字（1997）345号文作出《关于收回国有土地使用权划拨给开封市公路管理总段兰考分段的批复》。兰考县人民政府于1998年6月24日以兰政土（1998）25号文，作出批准收回位于220国道南侧，二运加油站东侧地方国营兰考县农场的国有土地使用权，面积为12780平方米（折合19.17亩），其中10792.5平方米（折合16.19亩）划拨给开封市公路管理总段兰考分段，作为建设机械化道班用地，1987.5平方米〈折2.98亩〉作为道路建设用地。1998年4月19日兰考县公路段提出土地登记申请书。兰考县土地管理部门对该宗地进行了地籍调查，土地登记审批。被告兰考县人民政府按照《土地登记规则》第六条、第二十三条之规定于1998年6月26日登记核发了兰籍国用（1998）字第0717号国有土地使用证，用地面积为12780平方米。
1995年1月18日地方国营兰考县农场职工周金现与该场签订了承包协议书，承包水塘宽30米，长70米，共计3.15亩，原告夏书明参与了周金现承包水塘经营，种植莲藕。该水塘在兰考县公路段征用土地当中，涉及藕塘补偿问题，兰考县公路段与周金现于1999年9月16达成了藕塘补偿协议，补偿16000元并已给付，夏书明于2000年10月1日领取上述补偿款的一半8000元。
一审判决认为，被告兰考县人民政府颁证的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告夏书明起诉兰考县国土资源局为本案被告，该项具体行政行为系兰考人民政府的具体行政行为，兰考县国土资源局作为本案的被告不适格，对原告夏书明该项起诉，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第〈一）项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第四项之规定，作出判决，一、维持兰考县人民政府登记核发兰籍国用（1998）字第0717号国有土地使用证。二、驳回原告夏书明对被告兰考县国土资源局的诉讼请求。
夏书明不服一审判决上诉称：1、虽然兰籍国用（1998）字第0717号土地使用证是兰考县政府颁发的，但对该宗地申报、调查、审批、登记均是兰考县国土资源局作出的，兰考县国土资源局应是本案的适格被告。2、一审判决认定事实错误，适用法律不当。请求二审撤销一审判决，依法改判。
兰考县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院予以维持。兰考县国土资源局答辩称，颁发土地使用证是兰考县人民政府的具体行政行为，兰考县国土资源局只是具体承办机构，上诉人不应该将我局列为被告，一审判决正确，请求二审予以维持。兰考县公路段答辩称：兰考县人民政府为我段颁证的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决应予以维持，请求二审法院维持一审判决。
经本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本院二审判决认为，兰考县公路段与兰考县农场和3.15亩藕塘的承包人周金现达成的协议书为有效协议，夏书明作为该藕塘的实际参与承包人，已于2000年10月1日领取了该藕塘的补偿款8000元，应视为对协议书的认同。兰考县人民政府登记核发兰籍国用（1998）字第0717号国有土地使用证的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。兰考县国土资源局只是该具体行政行为的具体承办机构，作为本案的被告不适格。一审判决正确。上诉人夏书明的上诉理由不能成立。依照.«中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第〈一〉项的规定：判决，驳回上诉，维持原判。
判决发生法律效力后，夏书明不服，申诉称：农场证明和部分老职工出庭作证均证明该宗土地是农场职工多年来耕种的耕地，夏收小麦、秋收玉米，是否耕地应以事实为依据。农场的经办人张志江出具的证明和农场平面图也可以证明是耕地。兰考县政府颁证行为违背1997年4月15日《中共中央国务院关于加强土地管理，切实保护耕地的通知》中发第11）号文和1997年5月20日国家土地局、国家计委第6号令《冻结非农业建设项目占用耕地规定》以及1998年3月29日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》的规定，属违法违纪行为。申诉人是藕塘实际承包人之一，领取的八千元经济补偿金只是依法应得的补偿金一部分，不等同于对周金现所签协议的认同。请求：1，撤销开封市中级法院（2002）汴行终字第49号行政判决书。2，判令被申诉人赔偿申诉人经济损失五十万零八百二十一元。其中藕塘安置补助费239400元，青苗费11970元，1.5亩耕地安置补助费40620元，青苗费2031元及交通费5000元、复印费1000元、误工费120000元，住宿费800元，精神损害抚慰金80000元。再审期间，夏书明变更赔偿请求为七十万元。
被申请人兰考县人民政府、兰考县国土资源局的答辩同原一二审答辩意见。
原审第三人兰考县公路局参诉答辩认为，1，再审申请人没有在判决生效后二年内提出再审申请，丧失了再审申请的时效；2，划拨土地原属国有，归农场使用。夏书明没有取得任何合法的土地经营权，其不具备本案的诉讼主体资格，3，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。行政机关颁证行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持；4，现土地使用人兰考县公路局已支付各种补偿费、评估费、出让金等四十五万余元，对其中的藕塘支付16000元并签订有协议。请求维持政府的颁证行为及原一二审判决。
经本院再审审理查明，原一、二审判决查明的事实与再审查明的事实相一致。
另查明，争议的土地，位于兰考县西关开兰公路南侧城乡结合部。上世纪六十年代农场建场时，因该块土地盐碱大曾作为农场职工菜地使用。后农场在此建有奶牛场等，另有一个废弃坑塘。上世纪八十年代初，农场改制后，该块宗地遗有奶场废弃房屋数间、简易房、围墙、压水井、树木等，其余由职工种菜或种植棉花。其中有一坑塘3.15亩由农场职工周金现与农场签订协议后，周金现、夏书明在此种植莲藕。夏书明亦为农场职工，因不同意征地补偿款数额纠纷成讼。
兰考县公路局取得土地使用权后，于1998年在此建设了公路机械化养护道班，现更名为兰考县路盛养护工程有限公司，现有职工一百二十余名。建成后除围墙、硬化院内路面外，另有三层楼房、车库等，建筑面积一千五百余平方米。征地补偿款等已全部划拨给付完毕。
上述事实有兰考县人民政府《兰政土（1997）79号文》、开封市人民政府《汴政土（1998）13号文》、开封市计委《汴计国土字（1997）345号文》、兰考县公路段与地方国营兰考县农场《划拨征用土地协议书》、兰考县土地管理局《兰考县公路段机械化道班地籍档案，地方国营兰考县农场原场长李五祥、地方国营兰考县农场原办公室主任征地经办人张志江及证人张某、关某的证言证实。
本院认为，本案双方争议的焦点是划拨征用的土地是耕地或是非耕地。对此，夏书明主张是耕地，提供的证据有农场证明两份和农场职工张志江等七人书写的证明材料及农场平面图一份。对于其中一份2002年11月14日的农场证明，经查内容是夏书明自己打印后经原场长金中兴同意李五祥为其盖的章。该证明虽真实但内容是夏书明的意思，在法院向李五祥调查询问时，李五祥证明当时出具证明的目的是出于因公安机关对夏书明阻挠公路段施工采取强制措施不满才为夏书明盖的章。故该证据不能证明夏书明的主张成立。对于另一份2008年3月11日的证明，证明的内容中，除1.5亩明确是夏书明的耕地外，其余并没有证明土地是耕地的内容。且通过组织调查了解，现任场长、书记等领导班子成员均不知证明是如何出具的，没有会议记录。故该证据同样不能证明夏书明主张的事实。张志江在为夏书明出具的证明中称，征用的19.17亩土地中有职工住房、有坑塘和职工的耕地。其余几人在一审时出具的证明也是证明在此地块中有自己的耕地，每年按承包协议交产量等。农场平面图没有标明争议的土地是耕地或是荒地的内容。政府主张是荒地，主要依据是原兰考公路段与农场征地协议书、政府（97）79号等文件及农场与周金现承包协议，上述证据均显示是荒地。
再审期间法院调查走访了农场现任领导及原场长李五祥及征地经办人张志江。并实际勘验了现场。李五祥在农场建场时就任农场党委常委，自1971年至1979年退休一直担任场长。退休后又被场领导班子返聘到农场担任很长一段时间的办公室主任，对农场情况比较了解。据李五祥介绍，这块地建场时就因为碱性大作为了农场的菜园使用。后来分给职工一人二分地，有的种菜有的种棉花。在法院向张志江调查询问时，张也说，这块地过去盐碱比较大，农场建场时分给职工做菜地用了。后来发展建有牛奶厂、酒厂和职工宿舍。征地时有几家住户、一个荒坑后来改成了藕坑、还有几家的菜地。现在的情况是，兰考县路盛养护工程有限公司围墙以外未见有农作物种植，部分土地荒置。
兰考县人民政府根据该土地的历史状况和当时的实际情况，将此作为荒地开发利用不违反中央有关规定。兰考县公路段与兰考县农场、藕塘的承包人周金现达成的协议书为有效协议，夏书明作为该藕塘的实际参与承包人，已领取了该藕塘的补偿款，行政机关的颁证行为没有侵害夏书明的利益。兰考县人民政府登记核发兰籍国用（1998）字第0717号国有土地使用证的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。兰考县国土资源局只是该具体行政行为的具体承办机构，作为本案的被告不适格。原一、二审判决正确。再审申请人夏书明的申诉理由不能成立。依照.«中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第〈一〉项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第八十一条第二款之规定，判决如下：
驳回申诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 李永胜
审判员 郭 妮
审判员 管小强
二〇〇九年四月八日
书记员 贾 莹