浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙08行终17号
上诉人(原审原告)夏春海。
委托代理人（特别授权代理）王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）宁文博，北京市农权律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)江山市贺村镇人民政府，住所地浙江省江山市贺村镇贺康路62号。
法定代表人徐元安，镇长。
出庭的行政机关负责人姜江法，副镇长。
委托代理人(特别授权代理)周元宝，江山市贺村镇人民政府工作人员。
委托代理人(特别授权代理)郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。
夏春海诉江山市贺村镇人民政府请求确认关停生猪养殖场行为违法及赔偿一案，浙江省江山市人民法院于2016年1月7日作出（2015）衢江行初字第19号行政判决，夏春海不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月28日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭审理了本案。上诉人夏春海及其委托代理人王蕾蕾、宁文博，被上诉人江山市贺村镇人民政府副镇长姜江法及委托代理人周元宝、郑建国到庭参加诉讼。因案情复杂，本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限五个月。本案经本院审判委员会讨论决定,现已审理终结。
原判认定，原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法(试行)》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2014年12月、2015年1月16日，被告分别向原告送达了《生猪养殖场限期关停退养通知书》、《责令限期关停通知书》，告知生猪养殖场关停退养的情形及规定期限内完成关停退养可享受的补助政策和标准。2015年4月11日，贺村镇湖前村村民委员会向江山市洁新园林有限公司提出申请，要求该公司猪场助拆队对原告猪场进行助拆。2015年4月，原告自行拆除其养殖场内的猪栏。2015年7月27日，被告支付原告生猪养殖场关停退养补助款23689.50元。
原判认为，“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。本案中，被告作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政辖区的畜禽养殖污染防治工作，有责任指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作。原告在收到通知书后，自行处置生猪、自行拆除猪栏，并收取被告支付的关停退养补助款，故从原、被告之间发生的一系列行为来看，被告的行为并未侵犯原告的合法权益。据此，对原告要求确认被告对其生猪养殖场关停行为违法并要求赔偿损失的诉讼请求，法院依法不予支持。鉴于法院已驳回原告的诉讼请求，故对原告提供的有关损失方面的证据不予采信，对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动。关于原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发〔2014〕29号）规范性文件的合法性问题。原告认为，该文件违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》、《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，且制定的补助标准不合法、不合理。经审查，法院认为，江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发〔2014〕29号）的内容与相关法律法规不存在冲突，制定的补助标准是江山市人民政府结合本地实际对生猪养殖污染整治和规范管理过程中作出的具体规定，并无违法之处，被告以该文件规定的补助标准给予补助亦无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回原告夏春海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告夏春海负担。
上诉人夏春海上诉称，1.上诉人申请原审法院整体回避符合法律规定，二审法院应当予以支持。2.原审判决认定事实及适用法律错误，本案存在被诉行政行为，上诉人有权要求被上诉人进行合法赔偿。被上诉人未提交证据证明上诉人养殖场存在污染问题，整改结果是否达标，被上诉人未经调查在缺少事实依据的情况下，滥用职权，违法作出《责令限期关停通知书》。被上诉人未举证证明上诉人同意被上诉人拆除其养殖场栏舍。上诉人养殖场不属于“五水共治”的关停退养对象。3.被上诉人作出《生猪养殖场限期关停退养通知书》、《责令限期关停通知书》属于行政行为并影响了上诉人的权利义务。4.被上诉人行政行为因缺少职权依据、事实依据及程序违法等而不合法。5.被上诉人应当赔偿上诉人的实际损失。6.江政办发〔2014〕29号文件属于规范性文件，应当附带审查。故请求撤销原判，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，即请求确认被上诉人关停上诉人生猪养殖场的行为违法，并进行赔偿；一并对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发〔2014〕29号）文件进行审查。
被上诉人江山市贺村镇人民政府答辩称，1.原审法院认为不符合应回避情形已作出未予准许的决定并不违法，上诉人申请原审法院整体回避的上诉理由不成立。2.被上诉人在宣传法律法规等相关政策过程中发送的宣传资料，不是行政执法文书。被上诉人未对上诉人进行行政处罚，不存在执法行为。被上诉人所作的宣传和做工作行为在主体、内容、形式上均合法。3.上诉人自行或通过助拆形式拆除了生猪养殖设施，被上诉人送达相关文书及支付补助款行为未侵犯上诉人合法权益。上诉人请求赔偿缺乏依据。原审法院认定事实清楚，证据确凿。4.《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发〔2014〕29号）文件的内容与相关法律法规不存在冲突，被上诉人依据该文件规定的标准给予补助并无不当。原审法院已就该文件进行了合法性附带审查。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人夏春海上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。二审中，上诉人向本院提供了下列材料:1.2014年1月26日贺村镇人民政府信访事项答复意见书一份，证明贺村镇人民政府未经验收，已经开会确定将所有东山头溪的生猪养殖场在2015年春节前全部关停。2.关于关停退养的相关媒体报道十份，证明关停退养是以江山市政府为主导，各乡镇为具体实施主体的行政行为。3.2014年3月20日上余镇人民政府与姜阳海签订的《生猪养殖场关停转迁协议》及2013年4月23日《关停转迁补助评估清单》复印件各一份；4.2013年5月14日周明华户的《关停转迁补助评估清单》及《承诺书》复印件各一份，证据3-4共同证明贺村镇人民政府实施关停退养没有进行补偿，实际上关停退养的合法补偿包括生猪补助、房屋以及附属设施补偿三部分，并且要进行相应的评估。5.浙江省农业厅、财政厅《关于下达2006年度浙江省特色优势农产品生产基地项目建设计划的通知》（浙农计发〔2006〕52号）、江山市畜牧兽医局针对畜牧小区出具的《江山市毛淤竹生态畜牧小区建设项目总结》各一份，证明夏春海所在的生态畜牧小区是经过省政府、江山市政府审批的建设项目。6.2005年7月16日、2009年4月2日缴款农户为夏春海、收款单位为贺村镇湖前村的收据两张，证明夏春海的养殖场缴纳过相关费用。
被上诉人江山市贺村镇人民政府认为,上诉人提供的上述材料均不属于二审中的新证据。信访事项答复意见书为2014年1月26日针对徐祥兴所出具，与本案无关联。报纸上报道的客观真实性无法确定，也无法确定是否涉及上诉人。姜阳海、周明华非本案当事人，与本案亦无可比性，无法达到上诉人的证明目的。证据5文件及材料均为复印件，且2006年、2007年的事实无法证明现在的情况。两份发票为村里开具，并非镇政府行为，与本案无关联。本院认为上诉人二审中提供的上述材料均形成于一审前，亦非上诉人在一审期间因客观原因无法获取，故不符合二审中提供的新证据的相关规定，不予采信。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，庭审中，主要围绕被上诉人向上诉人发送相关通知书及拆除养殖场猪栏等行为的性质及合法性，被上诉人是否应当对上诉人进行赔偿，江政办发〔2014〕29号文件是否合法等争议焦点进行审理。
经审理，二审查明的事实与一审认定的事实基本一致。但一审认定的“2015年4月，原告自行拆除其养殖场内的猪栏”的事实不当，应认定为“被上诉人强制拆除了上诉人养殖场内的猪栏”。
本院认为，被上诉人向上诉人发送的《生猪养殖场限期关停退养通知书》、《责令限期关停通知书》，除具有宣传政策的内容外，还同时具有针对特定相对人所作出的具体内容，该通知书明确了特定相对人的相关权利义务，故具有行政行为的特征。被上诉人主张上述通知书为宣传相关政策过程中的宣传资料的意见不能成立，本院不予采信。被上诉人还主张养殖场猪栏系上诉人自行拆除或申请助拆，虽被上诉人提供了助拆申请书，但该申请非上诉人提出，且被上诉人在庭审中认可拆除猪栏的相关费用由其承担。被上诉人也无上诉人签名的协议等证据证明上诉人系自愿自行或申请拆除猪栏。原判认定“原告自行拆除其养殖场内的猪栏”，认定事实错误。被上诉人实施拆除猪栏行政强制执行行为过程中，未依照《中华人民共和国行政强制法》等规定履行催告、告知陈述和申辩权、公告、作出强制执行决定等法定程序，程序违法。对于上诉人要求赔偿的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，上诉人的养殖场建筑物并未被拆除，而其养殖场未按规定办理审批手续，故其主张赔偿的养殖场内猪栏等损失不属于国家赔偿范围的合法财产，上诉人请求赔偿缺乏法律依据。关于上诉人要求一并审查的规范性文件，因该文件在本院前期审理其他同类案件中已经进行了审查，认为未违反现行法律法规规定，故本案不再另行审查。另上诉人以原审法院干部参与了关停退养活动为由申请原审法院整体回避缺乏法律依据，原审法院对其回避申请不予准许不违反法律规定。综上，原审判决驳回上诉人要求确认关停生猪养殖场行为违法的诉讼请求错误，应予以纠正。据此，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销浙江省江山市人民法院（2015）衢江行初字第19号行政判决；
二、确认被上诉人江山市贺村镇人民政府对上诉人夏春海生猪养殖场实施的停业关闭行为违法；
三、驳回上诉人夏春海的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人江山市贺村镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈 婷
审 判 员 朱桂英
代理审判员 颜朝童
二〇一六年九月十二日
书 记 员 何 辛