广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初3238号
原告：广州市番禺区桥发混凝土有限公司，住所地广州市番禺区桥南街草河村江滨路二街八号。
法定代表人：钟正仁。
委托代理人：何伟民，广东经国律师事务所律师。
委托代理人：李凯樱，广东经国律师事务所律师。
被告：广州市番禺区水务局，住所地广州市番禺区沙头街横江村禺山大道西南侧（1号办公楼）。
法定代表人：沈鸿，职务局长。
委托代理人：谭广平，该局工作人员。
委托代理人：陈建兴，广东法丞律师事务所律师。
原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司（以下简称桥发公司）不服被告广州市番禺区水务局（以下简称番禺水务局）于2016年11月21日作出的番水函[2016]1685号《关于对广州市番禺桥发混凝土有限公司取水设施实施封闭的通知》，于2016年12月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年12月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭审理了本案。原告桥发公司的委托代理人何伟民、李凯樱，被告番禺水务局的法定代表人沈鸿、委托代理人谭广平、陈建兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告桥发公司诉称：一、被告作出的《关于对广州市番禺桥发混凝土有限公司取水设施实施封闭的通知》（以下简称《通知》）没有事实依据、证据不足。被告认定原告“未能按《取水许可和水资源费征收管理条例》第三章第二十五条规定，在取水许可证（取水（粤穗番）字[2014]第00015号）有效期届满45日前向原审批机关提出申请并完成取水许可的续证办理”与事实不符。原告已在法定期限内向被告提出取水许可证延续申请，但被告对原告的申请置之不理，没有按照《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十五条规定的期限内对原告的申请作出是否延续的决定，并且以换发新证为由，将原告的旧取水许可证原件收回。被告认定原告“取水许可证已于2015年12月31日到期”也与事实相悖。尽管被告考虑不相关因素没有给原告换发新的取水许可证，但自2015年12月31日原告旧的取水许可证期满至今，被告一直不间断地向原告征收水资源费，原告也按时足额向被告缴纳水资源费。被告向原告征收水资源费的实际履行行为，应视为其对原告取水的行政许可的延续。因此，即使“取水许可证已于2015年12月31日到期”，也并不能合理推出被告封闭原告取水设施的合法性及至合理性。二、被告作出封闭取水设施的行政行为严重违反法定程序。退一步说，假定原告的取水许可证过期后未获得延续许可，依据《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十九条的规定，被告依法也应当首先“责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施”，逾期不拆除或者封闭其取水工程或者设施的，最后才能“组织拆除或者封闭”。然而，被告并没有遵照法律规定办事，而是违反法定程序采取一步到位直接把原告的取水设施封闭的行政强制措施。另外，被诉通知是被告于2016年11月21日作出的，但被告并没有送达原告，而是在2016年12月16日对原告的取水设施实施封闭时才当场送达原告。被告的上述行为违反了合法、合理行政程序正当的基本原则，也违反了《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十九条规定的法定程序，实属滥用职权。请求：撤销番水函[2016]1685号《关于对广州市番禺桥发混凝土有限公司取水设施实施封闭的通知》。
被告番禺水务局辩称，一、原告依法属于重新取水许可审批，不属于申请办理延续取水许可的情况，被告作出的《通知》是对原告违法行为的处罚，事实清楚、证据确凿。（一）原告是1991年11月2日在广州市工商行政管理局番禺分局注册成立从事混凝土制造、销售、混凝土预制件的生产和销售的企业，其在生产过程中的取水事项属于被告依职权审批事项。（二）2014年9月9日在原告取水许可证有效期限内，被告书面向原告作出《关于做好取水许可审批相关工作的通知》，通知原告在2010年至2013年均超取水许可量取水，要求原告：1、开展取水许可水资源论证工作。2、依法向水行政主管部门申请办理水许可审批。根据《取水管理办法》第二十九条第一款的规定，取水量或者取水用途发生改变的，取水单位和个人应当重新提出取水申请。3、2015年6月24日原告向被告提交水资源论证报告，其年取水量由原来的1.2万立方米增加了十倍至12万立方米，但是没有按照法律规定的申请取水条件提交其他申请资料。被告对该报告经审核发现，其生产用水实现零排放，厂区生活污水回收处理排入市政管网与被告现场勘验的事实不符（实际情况为：原告的污水根本没有排入市政管网，生活污水排污孖涌排污口），报告有虚假的内容，向原告提出了质疑，并催促其补充申请取水许可审批资料。4、原告2015年7月14日向被告提供书面说明，对被告提出的质疑进行了部分回复，称其工业生产无退水及向外排放，对外实行零排放，生活污水处理情况并没有如报告所述排入市政管网，而是开始投产时生活污水排入孖涌排污口，孖涌排污口堵塞后自行处理，对外实行零排放。与原告提供的水资源论证报告不符，与被告工作人员现场勘验不符。被告的工作人员现场勘验过后，指出了原告重新办理取水许可审批中不符合要求之处。但是原告没有提交重新取水许可审批的其他补充资料。5、被告针对原告2015年7月14日提供书面说明重新进行现场勘验，发现原告没有作出任何改变，当场向原告说明情况后，原告在2015年10月29日又向被告提出了与2015年7月14日相同的书面说明。6、被告在官方网站依法向社会公开了取水许可审批（新建）申请资料清单、取水许可审批（换证）申请资料清单，在新建清单提交材料中第四项明确要求提交经批准的建设项目水资源论证报告，但在换证材料清单中则不需要提供水资源论证报告。被告也依法向原告通知过，原告也向被告提交了水资源论证报告。充分证明原告对需要重新申请取水许可审批是清楚、明确知道的。原告又提交办理延续取水的申请，纯属因为重新取水许可审批周期长、手续麻烦、并无法提供退水排入市政管网或污水厂的相关协议、入河排污口登记（或批准文件）和环保部门排污许可（或批准文件）无法通过审批手续而进行的变通行为，原告是在钻法律的漏洞，以达到其违法取水的目的。7、原告称其取水许可证期满至今一直被告一直向原告征收水资源费，属于对原告取水行政许可的延续,该主张没有法律依据。根据《广东省取水许可制度与水资源费征收管理办法》第七条的规定取水期限届满取水许可证即自行失效。原告自行取水属于违法取水，被告可以依法作出处罚。原告继续取水也应当向被告缴纳水资源费，根据《中华人民共和国水法》第七条的规定，国家对水资源依法实施取水许可制度和有偿使用制度。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条规定使用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。可见即使原告违规取水也应当缴纳水资源费。二、被告作出封闭原告取水设施的行政行为属于不可撤销的行政行为。（一）被告作出《通知》后，送达原告的同时查封了其违法取水的设施，属于制止原告进一步违法的行为，在程序当中有轻微的不适当，但该程序的轻微不适当对制止原告违法取水、查封违法取水设施的实施不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，属于不可撤销的行政行为。（二）撤销被告的《通知》，会给国家和社会公共利益造成重大损害。
经审理查明，原告桥发公司成立于1991年11月2日，经营范围为非金属矿物制品业。桥发公司于2014年1月1日取得的取水（粤穗番）字[2014]第00015号《取水许可证》载明取水量为1.2万m3/年，有效期至2015年12月31日。2015年7月14日，原告桥发公司向被告番禺水务局提交《取水许可申请书》，同时提交《关于申请办理延续取水许可证的函》，以及《广东省建设项目水资源论证表》等材料。在《取水许可申请书》中载明“年申请取水量（万m3）”为“12”。被告番禺水务局对该申请未作审批意见。原告桥发公司在2016年1月至11月22日仍正常取水并缴纳水资源费。被告番禺水务局于2016年11月21日作出番水函[2016]1685号《通知》，以原告桥发公司未能按《取水许可和水资源费征收管理条例》第三章第二十五条规定，在取水许可证（取水（粤穗番）字[2014]第00015号）有效期届满45日前向原审批机关提出申请并完成取水许可的续证办理，且取水许可证已于2015年12月31日到期为由，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第六章第四十九条的规定，通知原告将于12月30日前对原告公司的取水设施实施封闭。2016年12月16日，被告番禺水务局向原告桥发公司送达该《通知》并对原告的取水设施进行封闭。
以上事实，有被告提交的取水（粤穗番）字[2014]第00015号《取水许可证》、《取水许可申请书》、《广东省建设项目水资源论证表》、《关于申请办理延续取水许可证的函》、《关于对广州市番禺桥发混凝土有限公司取水设施实施封闭的通知》以及原告提交的水资源费缴费票据、照片等证据予以证实。
本院认为，本案为水务行政强制纠纷。《取水许可和水资源费征收管理条例》第三条第一款规定：“县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责取水许可制度的组织实施和监督管理。”被告番禺水务局具有对原告桥发公司是否违反取水许可制度进行监督管理的职权。
《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十五条规定：“取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。有效期届满，需要延续的，取水单位或者个人应当在有效期届满45日前向原审批机关提出申请，原审批机关应当在有效期届满前，作出是否延续的决定。”《取水许可管理办法》第二十九条规定：“在取水许可证有效期限内出现下列情形之一的，取水单位或者个人应当重新提出取水申请：（一）取水量或者取水用途发生改变的（因取水权转让引起的取水量改变的情形除外）……”。原告桥发公司原取水许可证记载的取水量为1.2万m3/年，但实际年最大用水量为12万m3/年。根据上述规定，原告应重新提出取水申请，而非续证申请。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被告番禺水务局在其作出的番水函[2016]1685号《通知》中，认定原告桥发公司的违法事实为“未能按《取水许可和水资源费征收管理条例》第三章第二十五条规定，在取水许可证（取（粤穗番）字[2014]第00015号）有效期届满45日前向原审批机关提出申请并完成取水许可的续证办理，且取水许可证已于2015年12月31日到期。”但是在答辩及庭审中，被告番禺水务局主张原告桥发公司的违法事实为未能按照《取水许可管理办法》第二十九条的规定依法重新提出取水申请。因此，被告番禺水务局作出的被诉番水函[2016]1685号《通知》所认定的违法事实与适用的法律法规不正确。
《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十九条规定：“未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施；逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构组织拆除或者封闭，所需费用由违法行为人承担，可以处5万元以下罚款。”被告番禺水务局没有责令原告停止违法行为、限期补办手续、责令限期拆除或封闭取水设施，直接作出番水函[2016]1685号《通知》，决定对原告的取水设施实施封闭，不符合上述法定程序的规定。
综上，被告番禺水务局作出的番水函[2016]1685号《通知》，认定事实与适用法律错误，程序不合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销被告广州市番禺区水务局于2016年11月21日作出的番水函[2016]1685号《关于对广州市番禺桥发混凝土有限公司取水设施实施封闭的通知》。
本案件受理费50元，由被告广州市番禺区水务局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黄 胜
人民陪审员 邓国权
人民陪审员 何国梅
二〇一七年三月二十四日
书 记 员 曾小丽