吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉行终38号
上诉人(一审原告)王丽芳，女，住长春市二道区。
委托代理人刘江（系上诉人之夫），男，汉族，住址同上。
委托代理人黄江，北京市富睿康道律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)长春市二道区人民政府。
法定代表人王吉，区长。
委托代理人徐月，长春市二道区人民政府工作人员。
委托代理人陈凤久，吉林今典律师事务所律师。
王丽芳因诉长春市二道区人民政府(以下简称二道区政府)责令交出土地决定一案，不服长春市中级人民法院（2016）吉01行初71号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开审理了本案，上诉人委托代理人刘江、黄江，被上诉人委托代理人徐月、陈凤久到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审判决认定：2012年12月31日，经吉林省人民政府批准，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函[2012]810号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案21的批复》，共计批准建设用地22.2285公顷，用于交通运输项目建设。2013年8月29日，长春市二道区人民政府发布了长二府征[2013]8号《长春市二道区人民政府征收土地公告》，该公告载明了征收土地批准文号、征收土地位置、征收土地面积和地类、办理征收补偿登记时间及地点等内容。2013年8月29日，长春市国土资源局二道分局发布了[2013]第8号《征地补偿方案公告》，该公告载明了建设用地项目名称、补偿标准、提出意见的时限及方式等内容。2013年8月2日，吉林省国土资源厅作出了吉国土资耕函[2013]370号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12的批复》，共计批准建设用地7.2624公顷，用于交通运输项目建设，原告使用的土地在该批复征收范围内。2013年8月29日，长春市二道区人民政府发布了长二府征[2013]10号《长春市二道区人民政府征收土地公告》，该公告载明了征收土地批准文号、征收土地位置、征收土地面积和地类、办理征收补偿登记时间及地点等内容，其中征收土地四至为：地块一“东至亚太鼎鹿水泥，南至石油公司，西至东环路，北至耕地”；地块二“东至新开河，南至东郊煤气，西至81021部队木材厂，北至四通路”。2013年8月29日长春市国土资源局二道分局发布了[2013]第10号《征地补偿方案公告》，该公告载明了建设用地项目名称、补偿标准、提出意见的时限及方式等内容。2015年10月8日，长春市二道区人民政府发布了长二府征[2015]15号《关于机场大道集体土地征收范围的公告》，该公告载明了征收范围、房屋调查登记等内容。2015年10月19日，长春市二道区人民政府组织有关部门对机场大道项目集体土地部分征收补偿方案进行论证。2015年12月1日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《通知》，要求征收范围内房屋所有权人、使用权人等权利人在通知之日起十日内，到征收现场办公室提供房屋产权证书、土地使用权证书、经营许可及相关附着物审批手续等材料。2015年10月15日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《关于邀请机场大道项目（集体土地部分）房地产测绘机构的公告》。2015年10月20日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了抽取测绘机构的《通知》。2015年10月21日，经吉林省长春市北方公证处现场公证，长春市二道区住房和城乡建设局组织抽取测绘机构，由陶兆信代表抽签，确定吉林省纵维测绘有限公司为测绘机构。2016年3月3日，长春市二道区住房和城乡建设局对《机场大道长青村摸底情况汇总明细表》进行了公示。2016年3月9日，长春市二道区人民政府公布了《关于征收市政府2012年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12和方案21的批复中机场大道集体土地上房屋等附着物的补偿安置方案（征求意见稿）》。2016年3月22日，长春市二道区人民政府公布了《关于征收市政府2012年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案12和方案21的批复中机场大道集体土地上房屋等附着物的补偿安置方案》，该方案载明了房屋等建筑物认定基本原则、补偿标准、补偿方式、评估机构选定、奖励措施等内容。2016年3月23日，长春市二道区人民政府组织相关人员进行了社会稳定风险评估。2016年3月4日，长春市二道区住房和城乡建设局发布了《关于机场大道项目集体土地部分邀请房地产价格评估机构的公告》。2016年3月22日，长春市二道区房屋征收经办中心发布了协商选定评估机构的《通知》，该通知载明被征收人可协商一致选定一家房地产评估机构，如若无法协商一致抽签选定。因被征收人在规定期限内未通过协商推选出评估机构，2016年3月29日，长春市二道区房屋征收经办中心发布了抽签选定评估机构的《通知》，定于2016年3月30日上午9时在二道区房屋征收经办中心二楼会议室以公开抽签的方式选定评估机构。2016年3月30日，经吉林省长春市北方公证处现场公证，长春市二道区住房和城乡建设局组织抽取评估机构，因被征收人无人参加，由村委会代表刘秋峰在符合条件的七家报名参选评估机构中抽取吉林嘉通房地产估价有限责任公司为评估机构。2016年3月30日，长春市二道区住房和城乡建设局发布《关于机场大道项目（集体土地部分)选定房地产价格评估机构的公告》及《关于机场大道项目（集体土地部分)选定房地产价格评估机构及入户评估的公告》。2016年4月8日吉林嘉通房地产评估公司出具分户评估报告，原告王丽芳大棚补偿金额126,978元。因集体土地征收实施部门未能与原告达成补偿、安置协议，2016年5月3长春市二道区人民政府作出二政责决字（2016）41号责令交出土地决定，限原告在收到决定书之日起十五日内腾空附着物，履行搬迁义务。原告不服该决定向法院提起行政诉讼，一审法院在审理过程中责成长春市二道区人民政府对原告被征收对象进行复核，原告王丽芳家没有遗漏项目。由于对该区域未登记大棚性质如何判定等事项未能达成共识，该案没能通过调解达成征收补偿、安置协议。
原审法院认为：一、责令交出土地决定应否撤销。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”虽然长春市二道区人民政府属于县级以上地方人民政府，法律授予其组织实施征收集体土地的职权，其也按照土地管理法并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》履行了征收与补偿程序，但却违反了《征用土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”的规定，未告知原告享有在协调不成的情况下向上一级地方人民政府申请裁决的权利，也未对补偿、安置问题作出决定即责令原告交出土地不当，该决定应予撤销。二、行政争议的实质解决问题。机场大道是政府组织实施的交通基础设施建设，关系到公共利益，未能依法征收或收回建设所需土地已经成为开工建设多年没能竣工的主要原因。作为被征收人的原告，有权利依照补偿、安置方案获得补偿利益的同时有义务服从公共利益建设的需要。作为组织实施补偿安置方案的被告，有义务给付原告公平合理补偿的同时有权力组织相关部门依法作出补偿决定，强制取得公共利益建设所需要的土地。综上所述，原告要求撤销责令交出土地决定的请求成立，予以支持。长春市二道区人民政府应对争议问题提出合理补偿方案与原告签订补偿、安置协议或依法完善征收补偿程序后申请强制执行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销长春市二道区人民政府二政责决字（2016）41号责令交出土地决定；案件受理费50元由长春市二道区人民政府负担。
王丽芳对一审判决不服，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，判令被上诉人依照《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》与上诉人协商解决征地事宜，按照房屋现市场价值予以补偿。上诉的主要理由有：一审判决未对征地程序和征地批复的合法性作出评判，未对二道区政府在征地过程中出现的评估问题、补偿标准、实施主体等问题作出认定，存在漏判问题。
本院经审理查明的案件事实与原审相同，本院予以确认。
本院认为：（一）从土地管理法实施条例第四十五条的规定看，行政机关责令被征地人交出土地，应当满足两个条件，即被征地人违反土地管理法律法规规定和被征地人有阻挠国家建设征用土地的行为，并且责令交出土地的行政主体应是县级以上人民政府土地行政主管部门。本案被诉二政责决字（2016）41号《责令交出土地决定书》的作出主体不属于县级以上人民政府土地行政主管部门，该决定的认定事实部分没有明确体现上诉人有违反土地管理法律法规和阻挠国家建设征用土地行为的内容，属于行政程序不当、认定事实不清，二政责决字（2016）41号《责令交出土地决定书》在行政诉讼法第七十条规定的可撤销之列，一审判决结果正确。（二）长府办发（2012）6号《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》属于地方政府规章，不属于行政诉讼法第五十三条规定的可以一并提请审查的规范性文件，人民法院无权审查。因此，原告向一审法院提出的审查长府办发（2012）6号第三章、第五章合法性的诉讼请求于法无据，一审判决未予回应并无不妥。（三）一审判决已经撤销二政责决字（2016）41号责令交出土地决定，已经满足了原告提出的判令被告“停止执行责令交出土地的行政违法行为”的诉讼请求，一审法院并不存在漏判的问题。（四）王丽芳在上诉状中提出的“判令被上诉人依照《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》与上诉人协商解决征地事宜，按照房屋现市场价值予以补偿”的上诉请求，应当在诉讼程序之外先行通过行政程序解决，对行政处理结果不服的，再申请行政复议或者提起行政诉讼。本案被告二道区政府在责令交出土地决定书中体现征地补偿行政处理意见，显属不当。上诉人就征地程序、征地批复、征地评估、补偿标准、实施主体等方面提出的异议，本院不予审查、不予评判。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判；
二审案件受理费用由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈海蛟
代理审判员 孔德岩
代理审判员 刘家利
代理审判员 刘彦峰
代理审判员 孙慧源
二〇一七年三月十七日
书 记 员 张春丽