湖南省湘潭市岳塘区人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)湘0304行初52号
原告袁桂清，男，1954年9月3日出生，汉族。
委托代理人袁浩，男，1981年7月23日出生，汉族。
被告湘潭市城乡规划局，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道36号。
法定代表人唐煜，局长。
原告袁桂清不服被告湘潭市城乡规划局规划专业意见复函一案，本院于2018年6月26日受理后，依法进行了审理，现已审理终结。
原告袁桂清诉称，2006年，岳塘区板塘大道拓宽，征收马路沿线两边房屋，原告积极配合政府工程建设拆除自己的合法有证房屋，按当时的拆迁政策这批私房拆迁户全部自拆自建，由政府牵头联系、选址、规划，拆迁户进行确认后实施房屋新建，政府负责承办一切房屋建设相关手续，但政府的办证事宜一直至今未予落实。2016年，原告所在地房屋列入市政府统征地（2016）11号储备土地征收范围，2017年湘潭市城市管理和行政执法局向原告下达了限期拆除决定书，又于2018年5月30日下达拆了除公告、强制拆除事先催告书。原告由此得知，湘潭市城乡规划局已于2017年以出具规划专业意见复函的形式认定原告房屋为违法建筑，原告于2018年5月31日才知晓复函的具体内容。原告认为湘潭市城乡规划局的复函认定事实不清、适用法律错误、程序违法，侵犯了原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求撤销被告湘潭市城乡规划局作出的潭规协字[2017]第03001号规划专业意见复函，并由被告承担本案的诉讼费。
被告湘潭市城乡规划局辩称，第一，被告作出的复函系行政机关为作出行政行为而实施的咨询的过程性行为,不产生对外的法律效力,不会对原告的权利义务产生实际的影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”就本案而言,被告之所以作出规划专业意见复函,是由于湘潭市城市管理和行政执法局对原告袁桂清涉嫌违法建设行为进行立案调查,湘潭市城市管理和行政执法局于2016年11月8日向被告发送潭城执协办函[2016]高第70号关于请予对袁桂清在板塘街道板塘村湖塘组所建建（构）筑物提出规划专业意见的函,要求协助调查原告所涉建筑物建设情况。经被告核实,原告所涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，规划专业意见复函针对的相对方是湘潭市城市管理和行政执法局,复函内容与湘潭市城市管理和行政执法局的来函相对应,复函系行政机关为作出行政行为而实施的行政机关内部具有咨询内容的过程性行为,不会对原告的权利义务产生直接实际的影响。另外,根据《关于进一步规范相对集中行政处罚权违法建设案件规划专业技术认定工作的实施意见》第二条的规定,“市城乡规划局依照市人民政府的工作安排,负责根据市区城管执法局提出的申请出具规划专业意见函,并承担相应行政责任。规划专业意见函系行政机关商洽工作的内部行政公文。”复函属于行政机关之间的内部行政公文,不产生对外法律效力,此种性质也得到了湖南省住房和城乡建设厅湘建复决字(2018)11号不予受理行政复议申请决定书的认可,因此复函不属于《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的受案范围。对原告的合法权益产生实际影响的是湘潭市城市管理和行政执法局作出的限期拆除决定书。第二，被告作出复函的内容、程序符合法律规定。被告经查询《湘潭市城市总体规划(2010-2020年)》,并依据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》等规定,原告所建建(构)筑物所在地块属于城市规划区,应当申请核发《建设工程规划许可证》,原告建设的涉案建(构)筑物并未申请核发《建设工程规划许可证》,亦未取得建设工程设计方案审查文件,且不符合控制性详细规划的强制性内容,属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。同时,被告在2016年11月8日收到湘潭市城市管理和行政执法局向被告出具的来函及所附违法行为相关证据材料后,对上述函件和材料进行了分析,并结合被告的查询情况和湘潭市城市总体规划、湘潭市中心城区控制线详细规划情况,于2017年1月9日针对函件所列问题作出答复并出具了复函,程序符合法律规定。第三，原告提起的诉讼已超过法定起诉期限。被告作出复函的时间是2017年1月9日，湘潭市城市管理和行政执法局于2017年5月22日作出限期拆除告知书，2017年6月6日作出限期拆除决定书，原告于2018年6月26日提起诉讼，已超过法定起诉期限。综上,请求法院依法驳回原告的起诉。
经审理查明，湘潭市城市管理和行政执法局对袁桂清涉嫌违法建设房屋进行立案调查后，于2016年11月8日向被告湘潭市城乡规划局发出潭城执协办函[2016]高第70号关于请予对袁桂清在板塘街道板塘村湖塘组所建建（构）筑物提出规划专业意见的函，请求被告对袁桂清建设房屋的相关事项予以协助调查。2017年1月9日，被告湘潭市城乡规划局作出潭规协字[2017]第03001号规划专业意见复函，载明：一、袁桂清所建建（构）筑物坐落在板塘街道板塘村湖塘组，该地块属于《湘潭市城市整体规划（2010-2020年）》确定的城市规划区；二、袁桂清在板塘街道板塘村湖塘组建设上述建（构）筑物未向我局申请核发《建设工程规划许可证》，亦未取得建设工程设计方案审查文件；三、根据《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第47条第2款的规定，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”原告不服该规划专业意见复函，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告湘潭市城乡规划局作出的潭规协字[2017]第03001号规划专业意见复函，系对湘潭市城市管理和行政执法局向其发出的潭城执协办函[2016]高第70号关于请予对袁桂清在板塘街道板塘村湖塘组所建建（构）筑物提出规划专业意见的函进行答复，属于行政机关之间的内部程序性行为及咨询的过程性行为，该规划专业意见复函不具有终局性，不产生外部法律效力，不直接导致原告的权益发生转移、变更或灭失,对原告的权利义务明显不产生实际影响，不具有可诉性，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项、第（六）项、第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款之规定，裁定如下：
驳回原告袁桂清的起诉。
案件受理费50元，本院不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。
审 判 长 谢 勇
审 判 员 葛 嘉
审 判 员 李立胜
二〇一八年七月十九日
代理书记员 易文华
附法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:
……
（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
……。
第三款人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。