重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝02行终158号
上诉人（原审原告）黎万后，男，1941年11月8日出生，汉族，住重庆市忠县。
被上诉人（原审被告）忠县人民政府，住所地重庆市忠县忠州镇中博大道2号，组织机构代码35571528-3。
法定代表人江夏，忠县人民政府县长。
委托代理人张浩，忠县人民政府法制办职工。
上诉人黎万后因与被上诉人忠县人民政府（简称县政府）请求确认行政行为违法一案，不服重庆市忠县人民法院（2018）渝0233行初6号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，黎万后系忠县白公路街道石马村5组农村土地承包经营户。在忠县统一开展的农村土地确权颁证工作中，县政府于2010年11月30日给黎万后机打印制了编号为CQXXX号农村土地承包经营权“机打证”并于2012年3月10日发放到黎万后手中。黎万后认为编号为CQXXX号的农村土地承包经营权“机打证”上载明的承包土地的面积、四至界限等内容与实际情况不符，要求县政府纠正错误。2013年5月6日县政府又向黎万后颁发了相同编号为CQXXX号的农村土地承包经营权“手写证”。因“机打证”和“手工证”中登记的黎万后承包经营土地地块、面积、四至界限不一致，2015年4月3日县政府所属忠县农业委员会（简称县农委）向黎万后书面告知，认为“你户机打证书登记的内容不认可，村社及街道办事处对手写证书的效力不予认可……两证存在严重瑕疵和错误”，决定依法向县政府申请撤销黎万后户的CQXXX号农村土地承包经营“机打证”和“手写证”。2015年6月3日县政府作出忠府[2015]120号《关于收回CQXXX号农村土地承包经营权手写证书的通知》，认为黎万后在交回原“机打证”后，2013年5月6日办理“手写证”时，黎万后未与所在的社集体经济组织签订农村土地承包合同书，其申请颁证程序不合法，且机打和手写两证载明的地块、面积、四至界限相互冲突”，限黎万后在收到通知之日起七日内，将2013年5月6日办理的编号为CQXXX号的农村土地承包经营权“手写证”交回县农委，逾期不交回将依法予以注销。黎万后在县政府通知限期内，没有交回“手写证”。2015年12月28日县政府作出忠府［2015］333号《关于注销黎万后农户CQXXX号农村土地承包经营权证的通知》，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条的规定，决定依法对黎万后CQXXX号农村土地承包经营权证注销,并予以公告。县政府于2016年1月8日将该通知送达给黎万后，并予以了公告。黎万后于2015年9月向法院提起行政诉讼诉县政府确认行政行为违法，本院于2015年12月21日以(2015)忠法行初字00032号行政裁定书驳回黎万后的起诉。同年9月1日黎万后提起行政赔偿诉讼，本院于2015年12月22日以(2015)忠法行初字00033号行政判决书驳回黎万后要求县政府行政赔偿的诉讼请求。黎万后均上诉，2016年5月10日重庆市第二中级人民法院向县政府发出渝二中法建[2016]5号《司法建议书》建议：“一、完善2010年农村土地确权颁证所依据的基本材料和程序资料。二、妥善处理黎万后的诉求，对其承包土地依法进行确权颁证”。2017年1月24日县政府以忠府函[2017]23号《关于重庆市第二中级人民法院司法建议书研究处理情况的复函》复函重庆市第二中级人民法院。2017年2月4日黎万后向县政府和县农委申请要求落实重庆市第二中级人民法院于2016年提出的司法建议。2017年8月29日县农委、忠县白公街道办事处以忠农委文[2017]90号《关于白公街道居民黎万后农村土地承包经营权证补办情况报告》向县政府报告。2017年9月26日黎万后因与黎万岁土地承包经营权纠纷，向本院提起民事诉讼。2017年12月11日本院以(2017)渝0233民初5167号民事裁定书裁定驳回黎万后的起诉。2017年12月7日黎万后向县政府再次提出确权颁证申请，2018年1月9日县政府对黎万后的申请作出《告知书》，告知其：“现对权属有争议的土地无法进行确权颁证，你户可以通过诉讼等方式先行解决争议，再申请确权颁证。对无争议的部分，你户可按程序申请颁证。”黎万后不服，向本院提起行政诉讼，要求判决被告不履行确权颁证的行政行为违法。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”和第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，黎万后认为县政府未按照其申请办理农村土地承包经营权证行政行为违法，侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围。
根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”的规定，申请颁发农村土地承包经营权证的主体应由发包方报送相关材料由相关行政部门予以初审、审核。本案中，黎万后向县政府递交了颁发农村土地承包经营权证申请，县政府于2018年1月9日对黎万后的申请作出了《告知书》，告知其“现对权属有争议的土地无法进行确权颁证，你户可以通过诉讼等方式先行解决争议，再申请确权颁证。对无争议的部分，你户可按程序申请颁证。”被告履行了相应的职能，并不存在违法的情形。黎万后主张其向县政府要求颁发农村土地承包经营权证的申请，因其主张不符合农村土地承包经营权证颁证程序规定，且黎万后亦未提供颁证所具备的相关材料，其要求被告履行颁证的法定职责的理由不成立，法院不予支持，应当予以驳回。据此，判决驳回黎万后要求确认县政府不履行确权颁证行政行为违法的诉讼请求。
宣判后，黎万后不服，向本院提出上诉称，一审判决程序违法，上诉人并无改变诉讼请求之意，一审承办人违背上诉人意愿，擅自改变上诉人的诉讼请求，审理不公。请求二审改判。
为证明行为合法，县政府提交如下证据：1、关于注销黎万后农户CQXXX号农村土地承包经营权证的通知（忠府［2015］333号）及送达回证；2对黎万岁、柳德明等人的调查笔录；3、忠县白公街道石马村村民委员会证明；4、忠县农村土地承包经营权证登记簿；5、关于白公街道居民黎万后农村土地承包经营权证补办情况报告（忠农委文［2017］90号）；6、关于黎万后和丁永河农村土地承包经营权属纠纷案件办理情况的报告（忠农委文［2017］6号）；7、关于黎万后农户要求办理农村土地承包经营权证的函（忠农委函［2016］24号）；8、关于重庆市第二中级人民法院司法建议研究处理情况的复函（忠府函［2017］23号）；9、（2015）忠法行初字第00032号行政裁定书；10、（2015）忠法行赔初字第00033号行政赔偿判决书；11、告知书及送达回执。
黎万后提交如下证据：1、诉控状；2、身份证复印件；3、重庆市第二中级人民法院的司法建议书；4、两次申请及邮寄快递；5、关于白公街道居民黎万后农村土地承包经营权证补办情况报告（忠农委文［2017］90号）；6、村委逐界丈量数据表；7、1961年至1984年划分承包地原始资料记载合账；8、1951年土改至1961年体制下放到队水田界号；9、1985年争议地承包合同；10、1989年黎万长在我处建预制场证据；11、1994年合同；12、1995年公路外建房在我地上打石头付租金的证据；13、1997年刘兴华在公路外建房在我地上打石头付租金的证据；14、1999年协议；15、（2017）渝0233民初5167号民事裁定书；16、忠县人民政府告知书；17、二中院的回执一份；18、ＸＸ沟分布图；19、ＸＸ沟瓢堤坝田产；20、刘兴才农户是我队的农户系列证据；21、2010年忠县农委的造假登记簿；22、承诺书；23、发给黎万后的假证；24、起诉后忠县农业委员会收回手写真证的告知书；25、（2014）忠法民初字第02641号；26、魏佳洪是县政府一方人员所提供的假证；27、向国土局举报黎万岁违法建筑一直不理的证据；28、2010年忠县入户核实登记时黎万后上报的真实数据；29、村委多次调解无效的证据；30、证实和汇单；31、照片；32、2010年忠县在全县弄虚作假的证据；33、县政府造假已引发受理过的案件。
原审法院认证意见为黎万后提交的第1、2、3、4份证据的证据来源合法，客观真实，与本案待证事实有关联，法院予以采信；黎万后提交的其它证据与此次申请要求县政府颁证的行为无关联性，法院不予采信。县政府提交的证据具有合法性、客观性和关联性，法院予以综合采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院已采信的证据并无不当，本院予以确认。上诉人在一审程序中提交的第5、6、15、16、25号证据具有真实性、合法性、关联性，应予采信。
本院查明事实与原审查明事实无异，本院予以确认。
本院认为：本案争议各方对各方的主体资格等问题并无异议，本院予以确认，不再赘述。
本案争议焦点在于一审法院审理程序是否违法，即是否擅自变更上诉人的诉讼请求。经查，上诉人黎万后在书面起诉状中陈述的诉求是请求判决被告不履行确权颁证行政行为违法，一并判决农户黎万明划分时拈阄所得地当即互换给原告之承包地【ＸＸ沟公路边一界。被黎万岁非法侵占非法建房一界的承包经营权一同颁入原告的承包经营证书内】。庭审记录中法官询问“你现在向法庭起诉要求确认被告不履行法定职责的行政行为，是指哪一个行为”黎万后明确是针对县政府收到上诉人在2017年2月4日和2017年12月18日邮寄的颁证申请后未予履行颁证职责的行政不作为行为起诉，要求确认县政府的行政行为违法。从其书面诉状中载明的诉讼请求及事实和理由分析、结合庭审记录，一审认定黎万后的诉讼请求在法官询问时进行了变更，由确认不作为违法后判令县政府颁证变为确认县政府不予颁证违法是正确的。虽然黎万后对此有异议，但是其原有诉求的核心仍是县政府未予颁证是否合法，只有在县政府不予颁证被确认违法后，才会进一步审查黎万后的后续主张。一审审理程序合法，上诉人的此项上诉理由不能成立。
农村土地承包经营权证是国家公权力对农户土地承包经营权的确认，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了颁证的程序，明确了相关机关的审查、审核职责。从其规定能够看出可以颁证的土地在承包经营权上应无争议。农业部、中央农村工作领导小组办公室等六部委联合印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发【2015】2号）也明确权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。因此，由于本案所涉土地在承包经营权上存在争议尚未解决，县政府依据上述政策精神在接到黎万后的颁证申请后对其予以书面回复，告知其不能颁证，待争议解决后再申请确权颁证，其行为合法。
综上，原审判决认定事实清楚，判决正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黎万后负担。
本判决为终审判决。
审判长 程鸿声
审判员 陈克梅
审判员 刘红霞
二〇一八年九月十九日
书记员 熊雨来