江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏05行终96号
上诉人（原审原告）王从静。
委托代理人聂新胜。
委托代理人吴界。
被上诉人(原审被告)昆山市教育局。
法定代表人金建鸿。
出庭负责人张云。
委托代理人王国平。
被上诉人（原审被告）苏州市教育局。
法定代表人顾月华。
出庭负责人李婧娟。
委托代理人朱明。
出庭负责人张弨。
上诉人王从静因诉昆山市教育局作出的行政处罚决定和苏州市教育局作出的行政复议决定一案，不服张家港市人民法院(2015)张行初字第00324号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月3日公开开庭审理了本案，上诉人王从静及其委托代理人聂新胜，被上诉人昆山市教育局出庭负责人张云及委托代理人王国平，被上诉人苏州市教育局出庭负责人李婧娟及委托代理人朱明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年9月，王从静未经申请同意，租用了周市镇尉州路21号的厂房，进行装修改造后开办了小精灵幼儿园。2014年10月15日，昆山市人民政府办公室发布《市政府办公室关于开展无证幼儿园清理整顿工作的意见》（昆政办发【2014】90号），对昆山市的无证幼儿园清理工作提出了指导意见。在清理整顿过程中，由于小精灵幼儿园未经批准开办，昆山市教育局与周市镇政府于2014年8月14日下达了关停通告，要求王从静主动关闭该幼儿园，并于2014年8月26日敦促关闭小精灵幼儿园。由于王从静拒绝关停该幼儿园，昆山市教育局于2015年4月16日立案调查。立案后，昆山市教育局指派人员实地查看、听取王从静陈述、收集该幼儿园使用的教材、复印了学生的缴费收据，查实园内现有幼儿315人、教职工25人、每人每学期学费2300元、办学场所设总园长一职、使用幼儿园教材教学。2015年5月19日，昆山市教育局向王从静作出行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，告知了违反的法律，拟作出的行政处罚，以及享有的陈述申辩权及听证权利。2015年5月20日，王从静申请对行政处罚举行听证。2015年7月1日，昆山市教育局就王从静行政处罚一案进行听证，听证会上，王从静提出自己举办的是看护点，不是幼儿园，不能用幼儿园的标准进行处罚。2015年8月3日，昆山市教育局作出昆教罚字（2015）001号行政处罚决定书，认为王从静未经批准非法办学的行为，违反了《中华人民共和国教育法》第二十七条、《中华人民共和国教育促进法》第十一条、《幼儿园管理条例》第八条、第十一条规定，根据《中华人民共和国教育法》第七十五条、第七十六条、《幼儿园管理条例》第二十七条、《教育行政处罚暂行实施办法》第十条的规定，决定给予小精灵幼儿园举办者王从静“立即停止招生、停止办园；退回招收的315名幼儿，退回所收的费用”的行政处罚。王从静不服行政处罚决定，向苏州市教育局申请行政复议。苏州市教育局于2015年9月3日立案受理，并于2015年9月15日派员到小精灵幼儿园进行了实地查看、现场拍照。2015年10月16日，苏州市教育局作出（2015）苏教行复第1号行政复议决定书，维持昆山市教育局作出的昆教罚字（2015）001号行政处罚。王从静仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，2013年5月2日，苏州市人民政府办公室发布《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》（苏府办［2013］96号），该办法第六条对看护点批准程序的规定是：举办人向看护点所在地教育部门提出书面申请，联合工作小组根据所在地实际情况研究决定是否予以备案。原审法院审理中，王从静认可小精灵幼儿园没有拿到联合工作小组核发的看护点备案证书，目前仍在继续经营，但认为小精灵幼儿园没有备案证书只属于无证看护点，不属于无证幼儿园。
原审法院认为，《中华人民共和国教育法》第二十七条规定，学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条规定，举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。《幼儿园管理条例》第二十七条规定，违反本条例，具有下列情形之一的幼儿园，由教育行政部门视情节轻重，给予限期整顿、停止招生、停止办园的行政处罚:(一)未经登记注册，擅自招收幼儿的;……。《教育行政处罚暂行实施办法》第十条规定，幼儿园在实施保育教学活动中具有下列情形之一的，由教育行政部门责令限期整顿，并视情节轻重给予停止招生、停止办园的处罚：（一）未经注册登记，擅自招收幼儿的；……。根据上述规定，举办学前教育的民办学校，应当按照规定办理审核、批准、注册或者备案手续。苏州市人民政府为解决教育资源配置现状与学前适龄儿童入园入托需求之间的矛盾，制订了《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》，提出了建立学前儿童看护点来妥善解决流动人口适龄儿童学前教育资源不足的问题。该暂行办法明确规定，举办看护点须经批准进行备案后才能进行招生。本案中，王从静开办小精灵幼儿园未经过备案，就开始招生并经营至今，属于非法办学。根据《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》确定的看护点批准程序，结合《中华人民共和国教育法》第二十七条、《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条、《幼儿园管理条例》第二十七条、《教育行政处罚暂行实施办法》第十条的规定，经批准备案的才能称谓看护点，未经备案的就属于无证幼儿园。王从静将看护点分成有证看护点和无证看护点两种，进而提出其举办的小精灵幼儿园仅为无证看护点，不属于无证幼儿园的诉讼主张，与法律规定不符，其诉讼理由不能成立。小精灵幼儿园属于无证幼儿园，昆山市教育局作为教育行政主管部门，有行政处罚职权，执法程序符合法律规定，适用法律正确。苏州市教育局所作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。王从静要求撤销行政处罚决定书和行政复议决定书的诉请，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王从静的全部诉讼请求，一审案件受理费50元由王从静负担。
上诉人王从静上诉称，原审判决认定事实错误，在昆山市教育局通过备案的看护点在备案前也一直在招生经营，上诉人的小精灵和其他通过备案的看护点一样，符合备案条件，应予以备案。没有备案的责任不在上诉人，不能认定上诉人属非法办学，更不能以此认定是无证幼儿园。被上诉人昆山市教育局不给上诉人备案导致上诉人无法取得相关许可证，又以无相关许可证为理由，要求取缔上诉人的小精灵，昆山市教育局没有提供有效证据证明上诉人存在严重安全隐患，昆山市教育局的处罚没有事实依据。原审判决适用法律依据错误，法律没有明确规定关于认定“看护点”与“无证幼儿园”的区分标准，一审法院认为经备案的才能称为看护点，未经备案的就属于无证幼儿园的认定没有法律依据。上诉人按照相关文件要求，符合设立看护点条件，上诉人也积极申报，要求备案，但昆山市教育局没有按照文件规定进行备案，行政不作为，却以上诉人存在严重安全隐患属无证幼儿园为由处罚上诉人是适用法律错误，上诉人的小精灵不符合取缔条件，应予以备案。原审法院未查清事实，又错误理解《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》，该暂行办法并没有明确规定举办看护点须经批准进行备案后才能进行招生。昆山市教育局的行政处罚程序违法，其未给予上诉人限期整改的时间，作出直接关停的行政处罚违背了昆政办发【2014】90号文件规定，程序违法。昆山市教育局的行政处罚不具有合理性，苏府办【2013】96号、昆政办发【2013】54号文件均是鼓励建设看护点，满足群众的看护需求，小精灵看护点完全符合两办文件精神，昆山市教育局违背文件精神，将应予以备案的看护点关停，不具有合理性。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，程序违法且处罚不具有合理性，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人昆山市教育局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由没有事实及法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人苏州市教育局辩称，原审判决正确，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告昆山市教育局向原审法院提交的证据材料有：1、昆山市周市镇无证幼儿园无证培训机构排查情况汇总表；2、昆山市无证幼儿园关停告知书；3、昆山市教育局行政处罚立案调查决定书；4、行政执法证；5、教育行政执法调查（谈话）笔录；6、教材；7、照片；8、收据；9、教育行政处罚集体讨论笔录；10、行政处罚调查处理意见书；11、行政处罚告知书；12、勘正通知书送达回证；13、听证告知书送达回证；14、听证告知书回复函；15、听证通知书；16、听证公告；17、听证签到表；18、听证笔录；19、听证报告；20、重大事项集体议事记录；21、昆山市教育局教育行政处罚决定书及送达回证；22、中华人民共和国教育法第二十七条规定；23、中华人民共和国民办教育促进法第十一条规定；24、幼儿园管理条例第二十七条；25、教育行政处罚暂行实施办法第十条。
原审被告苏州市教育局向原审法院提交的证据材料有：第一组证据（王从静申请行政复议的材料）：1、行政复议申请书；2、昆山市教育局教育行政处罚决定书；3、附件1、2、3；4、关于周市小精灵看护垫补充材料及附件1、2、3。第二组证据（昆山市教育局提交的材料）：5、立案呈批表；6、立案调查决定书；7、教育行政执法调查（谈话）笔录；8、周市小精灵幼儿园的教材、照片、收据；9、教育行政处罚讨论笔录；10、行政处罚调查处理意见书；11、行政处罚告知书、听证告知书、送达回证；12、听证告知书回复函；13、勘正通知书、送达回证；14、听证通知书、送达回证；15、听证公告；16、听证签到表；17、听证笔录；18、听证报告；19、昆山市教育局教育行政处罚决定书、送达回证；20、关于周市小精灵幼儿园的情况说明；21、关于周市小精灵幼儿园的情况汇报；22、昆山市学前儿童看护点建设管理工作实施意见；23、《中华人民共和国教育法》第二十七条；24、《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条；25、《幼儿园管理条例》第八条、第十一条。第三组证据（苏州市教育局作出行政复议的材料）：26、立案呈批表；27、现场调查说明及照片；28、处理意见书；29、行政复议决定书。
原审原告王从静向原审法院提交的证据材料有：1、王从静的身份证复印件；2、行政处罚决定书、行政复议决定书；3、个体工商营业执照、建设工程消防设计备案违法通知书、关于周市镇小精灵的情况汇报；4、《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》。
上述证据材料均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对上述证据认证正确。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条、《教育行政处罚暂行实施办法》第四条和第五条规定，被上诉人昆山市教育局作为本辖区内教育行政部门，具有作出本案系讼争行政处罚决定的职权。
本案的争议焦点主要是被上诉人昆山市教育局作出的行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国教育法》第二十七条规定，学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。《幼儿园管理条例》第二十七条规定，违反本条例，具有下列情形之一的幼儿园，由教育行政部门视情节轻重，给予限期整顿、停止招生、停止办园的行政处罚:(一)未经登记注册，擅自招收幼儿的;……。本案中，王从静开办小精灵幼儿园未经过备案，擅自招收幼儿，属于非法办学。被上诉人昆山市教育局依法对其进行行政处罚并无不当。
上诉人上诉认为，根据《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》，其开办的是看护点而非幼儿园，不能按无证幼儿园进行处罚。本院认为，《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》系苏州市人民政府为妥善解决流动人口适龄儿童学前教育资源不足的问题而制定，该暂行办法明确规定，举办看护点须经批准进行备案后才能进行招生。本案中，王从静开办小精灵幼儿园未经备案，故小精灵幼儿园并不属于该暂行办法中所指看护点的范畴，上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人上诉认为，小精灵看护点未经过备案是被上诉人昆山市教育局行政不作为所致，故不应被取缔。本院认为，被上诉人昆山市教育局对上诉人开办的小精灵幼儿园是否应予备案，是否存在行政不作为，属于另一行政法律关系，上诉人所述不能成为其擅自招生行为合法化的依据。故该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，被上诉人昆山市教育局所作行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人苏州市教育局所作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，证据确凿，适用法律依据正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王从静负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 蕾
审 判 员 倪 放
代理审判员 姜雨昊
二〇一六年四月十八日
书 记 员 朱 玲