浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙行终665号
上诉人（原审原告）谢淋莉(曾用名谢玲娣)，女，1958年6月29日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人陶馨草，女，1988年4月1日出生，汉族，住址同上，系上诉人谢淋莉之女。
委托代理人蒋凌超，浙江泽大(绍兴)律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。住绍兴市越城区曲屯路***号。
法定代表人盛阅春，市长。
委托代理人许刚，绍兴市人民政府工作人员。
委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）谢丽娟(曾用名谢玲美、谢林妹)，女，1968年9月13日出生，汉族，住绍兴市越城区，系原告谢淋莉之妹。
上诉人谢淋莉因与被上诉人绍兴市人民政府、谢丽娟土地行政复议一案，不服绍兴市中级人民法院于2018年4月11日作出的（2017）浙06行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年5月15日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案经最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
2017年10月10日，绍兴市人民政府作出绍市府复决字(2017)27号《行政复议决定书》，决定撤销绍兴市国土资源局的派出机构绍兴市柯桥区国土资源分局(原绍兴县土地管理局)于1999年10月15日作出的注销谢丽娟(谢林妹)地号472、图号3-2-11、证书号为1××6的集体土地建设用地使用证的具体行政行为。
原审法院经审理查明：1989年12月，第三人谢丽娟从其父谢寿德处分家获得坐落于原××马山区××城乡××村庙背后的楼屋2间，并于1992年1月22日取得《集体土地建设用地使用证》(宗地号3-2-11-472、图号3-2-11、证书号1××6、建筑占地面积32平方米)。1996年10月20日，原绍兴县马山镇人民政府作出绍农房字(96安)852号《绍兴县农村私人建房用地批准通知书》,批准原告谢玲娣宅基地面积53.1平方米，其中拆除旧房32平方米，该拆除旧房即为上述涉案第三人的楼屋。原告在拆除旧房建造新房后，于1999年6月1日向原绍兴县人民政府申请土地使用权登记(地号473-1、土地使用权面积53.1平方米)，其中备注一栏中注明“此房已归谢玲娣所有，同意变更”，并由原绍兴县马山镇土地管理所盖章。1999年10月15日，注销登记申请者为“谢林妹”的《注销土地登记申请、审批表》对上述第三人所有的楼屋土地登记予以注销登记，该表经办人意见注明“同意注销”，并由原绍兴县马山镇土地管理所在经办人意见栏内盖章，注销土地登记的内容栏、注销土地登记的依据和原因栏、初审意见栏、审核意见栏和审批意见栏均为空白。2017年7月17日，第三人以上述《注销土地登记申请、审批表》并非其所为为由，向被告申请行政复议申请，请求撤销绍兴市国土资源局(原绍兴县人民政府)于1999年10月15日对第三人(曾用名谢林妹)注销其名下地号472、土地证号1××6的土地登记审批行为。被告受理该申请后，于2017年7月24日向绍兴市国土资源局作出绍市府复立字(2017)27号《行政复议答复通知书》并通知原告参加行政复议，绍兴市国土资源局于2017年7月27日收悉后，于8月3日作出行政答复书，原告于8月7日提交书面意见。被告经调查，因该案情况复杂，于2017年9月14日决定延期至2017年10月15日前作出行政复议决定书并送达各方当事人。2017年10月10日，被告作出绍市府复决字(2017)27号行政复议决定书，决定撤销绍兴市国土资源局的派出机构绍兴市柯桥区国土资源局(原绍兴县土地管理局)于1999年10月15日作出的注销申请人谢丽娟(谢林妹)地号472、图号3-2-11、证书号为1××6的集体土地建设用地使用证的具体行政行为。原告因不服该复议决定，遂成讼。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告谢淋莉因不服绍兴市人民政府作出的其为行政复议第三人的绍市府复决字(2017)27号行政复议决定书而成讼，故绍兴市人民政府作为本案被告，主体适格。本案中，从绍兴市国土资源局于行政复议期间提交的原绍兴县柯桥国土局于1999年10月15日作出的注销第三人地号472、图号3-2-11、证书号为1××6《集体土地建设用地使用证》的证据上看，虽然以“谢林妹”名义提交的《注销土地登记申请、审批表》中经办人意见栏内签署有“同意注销”并加盖有绍兴县马山镇土地管理所的公章，但该表中注销土地登记的内容栏、注销土地登记的依据和原因栏、初审意见栏、审核意见栏和审批意见栏且均为空白，鉴于原绍兴县马山镇土地管理所为原绍兴县土地管理局的派出机构，根据(1995)国土(法)字第184号《土地登记规则》第七条“国家土地管理局主管全国的土地登记工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作”之规定，原绍兴县马山镇土地管理所并不具有注销土地登记的法定职权。另，该《注销土地登记申请、审批表》在尚未能确认是否为原权利人提出，在未经地籍调查及将注销登记的结果书面通知当事人的情况下,于提交《注销土地登记申请、审批表》的当日即由绍兴县马山镇土地管理所作出涉案注销土地登记的行政行为，明显违反了上述《土地登记规则》第五十六条“因自然灾害等造成土地权利灭失的，原土地使用或者土地所有者应当持原土地证书及有关证明材料，申请土地使用权或者土地所有权注销登记。”第六十八条“土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权设定登记，土地使用权、所有权变更登记，名称、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书。土地管理部门应当在受理土地他项权利设定登记，土地他项权利变更登记和注销土地登记申请之日起十五日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核后办理注册登记或者注销登记，颁发或者更换土地他项权利证明书，或者将注销登记的结果书面通知当事人”之应当遵循的程序规定。综上，原绍兴县土地管理局于1999年10月15日作出的注销第三人地号472、图号3-2-11、证书号1××6《集体土地建设用地使用证》，主要事实不清，证据不足，且程序明显不当。被告经复议后依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定，作出绍市府复决字(2017)27号《行政复议决定书》，于法有据。第三人于2017年7月17日向被告申请行政复议后，被告于当日受理并于2017年7月24日向绍兴市国土资源局作出绍市府复立字(2017)28号《行政复议答复通知书》并通知原告参加行政复议，鉴于案情况复杂，于2017年9月14日决定延期至2017年10月15日前作出行政复议决定书并送达各方当事人。2017年10月10日，被告作出涉案绍市府复决字(2017)27号《行政复议决定书》并送达各方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、二十二条、二十三条第一款、三十一条等之程序性规定。另，根据《中华人民共和国土地管理法》(1998修正)第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”之规定，涉案宅基地之不动产核发证书原虽为绍兴县人民政府实施，但根据2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”绍市委办法(2017)50号《中共绍兴市委办公室、绍兴市人民政府办公室〈关于完善市与区规划、国土管理体制机制的意见〉》第二条第(二)项“绍兴市国土资源局越城区(高新区)、柯桥区、上虞区、袍江开发区和滨海新城分局作为绍兴市国土资源局派出机构。……”之规定，复议期间被告列绍兴市国土资源局为被申请人，于法有据。原告于庭审中诉称适格被申请人应为绍兴市柯桥区国土资源局的主张，于法无据，本院不予支持。综上，被告绍兴市人民政府作出的涉案行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告谢淋莉的诉请，并无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谢淋莉的诉讼请求。
谢淋莉上诉称：原审判决认定事实不清、适用法律错误。1.涉案行政复议已经超过复议期限，被上诉人径直受理并作出涉案复议决定于法无据，理应撤销。涉案房屋为上诉人所建，且涉案房屋重建后上诉人与原审第三人谢丽娟经常相互往来，应当知晓旧房被拆除并由上诉人重建的事实。根据“地随房走”原则及农村百姓的认知观念，原审第三人谢丽娟在1996年10月20日上诉人兴建涉案房屋时就应当知道其土地使用权的权利人变更的情况，其于2017年7月17日向绍兴市人民政府提起复议明显超过法定的复议期限。2.原具体行政行为在程序上的瑕疵并没有对谢丽娟的权利义务产生实质性影响，属于程序轻微违法，不应撤销。虽然涉案“注销旧证”的行为在程序上存在瑕疵，但在此之前存在谢丽娟将房屋赠与给上诉人，以及协助帮忙建造新房等事实，该程序瑕疵不影响其实体权利。复议机关予以撤销，明显不当。3.绍兴市人民政府举证超过法定举证期限，应视为作出具体行政行为时无证据。本案一审立案时间为2017年10月31日，而上诉人收到被告的答辩状、证据材料时间为2017年12月7日，显然超过法定15日的举证期限。4.撤销“注销旧证”行为，不符合比例原则。本案中，确认注销旧证的行为违法，再由适格的赔偿主体对原审第三人进行赔偿更有利于化解社会矛盾。综上，请求：1、撤销绍兴市中级人民法院作出的（2017）浙06行初267号行政判决书；2、直接改判支持上诉人的原审诉讼请求或者发回重审。
绍兴市人民政府答辩称：1.谢丽娟的复议申请并未超过复议期限，答辩人予以受理并作出复议决定符合法律规定。本案原审第三人谢丽娟在行政复议及在一审中始终否认涉案房屋已经卖给上诉人，并认为其持有的1××6号集体土地建设用地使用权证从未申请过注销或办理变更登记，并在复议中向答辩人提供了《绍兴市国土资源局地籍档案查询单》一份，主张其是在2017年7月4日查阅土地登记信息后才得知其持有的1××6号集体土地建设用地使用权证已被注销。可见，谢丽娟关于其在2017年7月4日才知道自身合法权益被侵犯的陈述符合事实。谢丽娟在2017年7月17日向答辩人提起行政复议，并未超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的复议期限。2.原绍兴县土地管理局作出的被诉注销登记行为认定事实不清、证据不足、程序违法，而不仅仅是“程序轻微违法”，该行政行为应予撤销。第一，原绍兴县马山镇土地管理所在办理注销登记时，未核实注销登记申请是否为原权利人提出、未进行地籍调查以及未将注销登记的结果书面通知当事人，违反了《土地登记规则》第七条、第五十六条、第六十八条的规定。第二，1990年10月15日的《注销土地登记申请、审批表》在载明注销登记申请为“谢林妹”，但该表初审意见、审核意见和审批意见均空白，原绍兴县马山镇土地登记所未就该情况进行核实，且未向谢丽娟核实该注销申请是否系本人所为，违反了《土地登记规则》的规定。3.答辩人系在举证期限内向一审法院提供证据，不存在举证逾期的情形。答辩人向一审法院提供证据与上诉人收到一审法院提供的证据是两个不同的概念。4.原绍兴县土地管理局作出的具体行政行为认定事实不清、证据不足、程序违法，损害了谢丽娟的合法权益，依法应予撤销。综上，请求驳回上诉、维持原判。
谢丽娟答辩称：1.答辩人是在2017年7月4日因拆迁而去绍兴国土局查阅土地登记信息方才知道1××6号土地证于1999年10月15日被注销，并变更登记到上诉人名下，故没有超过复议期限。2.答辩人的1××6号土地证没有真正被注销过，该证一直有效，没有任何依据的“注销旧证”行为给答辩人权利义务产生了实质性影响。3.答辩人一直认为1××6号土地证有效的情况下，只有本人才能向政府申请“拆旧翻新”，上诉人也只有以谢丽娟的名义提出申请，政府才能同意。因此，两家才一起出钱出力建房，答辩人也同意上诉人对房屋的居住权利，故一直没有提出异议。4.从《建房用地批准通知书》看，涉案房屋是翻建不是新建，53.1平方米的建房面积包括了答辩人原旧房的32平方米；仔细辨认建房户名是从“谢玲妹”申请经涂改后变成“谢玲娣”。5.涉案《协议书》与被诉两个行政行为没有关联，且该协议书不是原房屋的买卖转让合同或者赠与书，没有赠与的意思，答辩人只是让上诉人处理相关事宜，上诉人不能占为己有，事实上是因为房屋保险赔偿要处理才出具该协议书。故请求法院依法公正判决。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：本案争议的实质是被上诉人绍兴市人民政府撤销原绍兴县马山镇土地管理所作出的涉案注销登记行为是否合法。《土地登记规则》第五十六条“因自然灾害等造成土地权利灭失的，原土地使用或者土地所有者应当持原土地证书及有关证明材料，申请土地使用权或者土地所有权注销登记。”第六十八条“……土地管理部门应当在受理土地他项权利设定登记，土地他项权利变更登记和注销土地登记申请之日起十五日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核后办理注册登记或者注销登记，颁发或者更换土地他项权利证明书，或者将注销登记的结果书面通知当事人。”本案中，绍兴市国土资源局在复议程序中仅提交了一份《注销土地登记申请、审批表》，并未提供注销登记申请人身份信息、地籍调查、注销登记结果书面通知等证据，且该《注销登记申请、审批表》中“注销土地登记的内容”、“注销土地登记的依据和原因”等内容均为空白，故原绍兴县马山镇土地管理所作出涉案注销登记行为明显证据不足、事实不清、程序违法，未经审慎审查义务。同时，从上述《注销土地登记申请、审批表》看，只有在“经办人意见”栏内签署有“同意注销”并加盖有绍兴县马山镇土地管理所的公章，但“初审意见栏”、“审核意见栏”和“审批意见栏”均为空白，而原绍兴县马山镇土地管理所为原绍兴县土地管理局的派出机构，根据《土地登记规则》第七条的规定，其不具有注销登记的审批权限，不能以自己的名义对外作出土地注销登记。因此，绍兴市人民政府作出被诉复议决定，撤销原绍兴县土地管理局于1999年10月15日作出的注销“谢林妹”地号472、图号3-2-11、证书号1××6《集体土地建设用地使用证》的行政行为，并无不当。上诉人主张涉案注销行为仅程序轻微违法，不应撤销，明显与本案事实不符，本院不予支持。上诉人主张被上诉人谢丽娟提起行政复议时已超过复议申请期限，但上诉人并未提供证据证明谢丽娟在向土地管理部门进行档案查询之前已经知道了涉案注销登记行为，其主张谢丽娟知道上诉人的建房行为就应当知道涉案注销登记行为，缺乏逻辑关系，本院不予支持。上诉人主张被上诉人绍兴市人民政府未在法定举证期限内提交证据，但从一审卷宗看，一审法院于2017年11月21日向被上诉人绍兴市人民政府寄送《应诉通知书》等诉讼材料，绍兴市人民政府于2017年11月22日签收，并于2017年11月28提交了本案相关证据材料，并未超过行政诉讼法及相关司法解释规定的举证期限，上诉人以立案时间和其收到证据材料时间计算被上诉人绍兴市人民政府的举证期限不符合法律规定，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定；上诉人的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谢淋莉负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘家库
审判员 葛宏伟
审判员 马国贤
二〇一八年八月二十七日
书记员 刘 芳