吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行初162号
原告吴淑芬。
委托代理人张国法。
被告长春经济技术开发区管理委员会，住所地长春市吉林大路6188号。
法定代表人何泉秀，主任。
委托代理人郝敬志，该单位房屋征收办公室工作人员。
委托代理人唐胜君。
原告吴淑芬诉被告长春经济技术开发区管理委员会（以下简称经开管委会）不履行征收补偿法定职责一案，本院于2017年12月27日作出（2017）吉01行初94号行政判决书，驳回了吴淑芬的诉讼请求。吴淑芬不服，上诉至吉林省高级人民法院。2018年5月21日吉林省高级人民法院作出（2018）吉行终119号行政裁定书，发回本院重审。本院重新立案后，依法组成合议庭，于2018年9月6日公开开庭审理了本案。原告吴淑芬及其委托代理人张国法，被告经开管委会的委托代理人郝敬志、唐胜君到庭参加诉讼。本院书面通知被告经开管委会委派一名负责人到庭参加诉讼，但被告经开管委会负责人未出庭履行应诉义务。本案现已审理终结。
原告吴淑芬诉称，原告拥有房地产两处，坐落在经开区小河沿村小河沿屯。2011年3月16日，经开管委会作出《关于小河沿子村土地收储项目范围内实施土地及地上物征收的通告》，原告的房地产及其所投资建设并经营的长春市电热器厂及电器元件分厂均在该通告所划定的征收范围内。由于本案所涉项目征地自启动到实施政府有关部门没有严格按照法定程序对原告的房地产及企业进行征收补偿和安置，故原告于2015年7月以长春市国土资源局和长春市国土资源局经济技术开发区分局为被告提起行政诉讼，请求法院判决二被告履行法定职责。该案经一、二审法院审理后，长春市中级人民法院于2016年5月26日作出终审裁定，认为吴淑芬应以经开管委会为被告。故吴淑芬现以经开管委会为被告要求其履行征收补偿的法定职责，现明确诉讼请求为：要求被告经开管委会依法作出征收补偿决定。
被告长春市经开管委会辩称，原告吴淑芬所有房屋并未经批准征收，被告无法律依据按照原告诉求对原告所有房屋进行评估、补偿及签订征收补偿协议。另外，根据市政府2017年5月1日发出的文件，现在作出集体土地征收责令交出土地决定的法定职权部门是长春市国土资源局，被告不是作出补偿决定的主体。综上，被告认为原告的起诉没有事实及法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。
被告经开管委会向本院提交以下证据：长春市国土资源局经济技术开发区分局《关于核查小河沿子项目剩余2户所用土地相关情况的复函》及附图，用以证明原告所有房屋及地上物并不在相关土地批复范围内。
原告吴淑芬向本院提交如下证据：一、吴淑芬的身份证、土地使用权证、房屋所有权证（第1至11页）；二、关于要求依法对吴淑芬房地产进行补偿的申请（第12页）；三、关于吴娜、吴艳、吴淑芬征收补偿申请的答复意见（第13页）；四、《关于小河沿子村土地收储项目范围内实施土地及地上物征收的通告》（长经技管[2011]183号）（第14至15页）；五、征用土地方案公告[2006]0009号（第16页）；六、经开区小河沿子村土地收储项目征收补偿实施方案（第17至20页）；七、土地出让结果公示单（第21页）；八、吉林省禹鸿房地产开发有限公司的建设用地批准书（第22页）；九、吉林省禹鸿房地产开发有限公司土地登记审批表（第23页至26页）；十、长春市国土资源局与吉林省禹宏房地产开发有限公国有建设用地使用权出让合同及宗地图（第27页至49页）；十一、公示：征用小河沿村十二社土地集体经济组织成员统计名单（第50页至60页）；十二、长春市中级人民法院（2016）吉01行终125号行政裁定书。（正反面，第61页至63页）；十三、2014年2月28日长春经济技术开发区集体土地上房屋征收与补偿办公室作出责令交出土地决定书（长经集土责字〔2014〕第7号）及2014年9月16日经开区管委会向经开区法院递交的强制执行（长经集土责字〔2014〕第7号）责令交出土地决定书的申请（第64页至66页）；十四、2014年11月28日吴淑芬向经开区法院递交的执行异议申请书及法院收条（第67页至68页）；十五、2014年12月24日经开区管委会向经开区法院递交的撤诉申请及经开区法院行政裁定书（〔2014〕长经开行非执字第13号）（第69页至第71页）；十六、原告房屋用于开展经营活动的证据（第72页到77页）：（一）个人独资企业营业执照，注册号：2201050100007261.企业名称：长春市电热器厂；投资人：袁炜；企业住所：经济开发区小河沿村东小河沿屯。（二）个人独资企业营业执照，注册号：2201090100002321.企业名称：长春市电热器厂电器元件分厂；投资人：吴淑芬；企业住所：经济开发区小河沿村东小河沿屯。（三）关于同意将居民住宅改变为经营性用房的证明两份。（四）工商企业法人营业执照审核表。该表记载核实了长春市电热器厂、长春市电热器厂电器元件分厂的工商注册登记情况属实。该表由项目负责人麻林及领导王铁南的签字。并加盖长春经济技术开发区房屋拆迁办公室印章；十七、2015年7月21日，吴淑芬以市国土局和经开国土分局为被告提起诉讼的行政诉讼状及长春市国土资源局经济技术开发区分局在吴淑芬第一次起诉行政不作为行政案件的答辩状（第78页至第83页）；十八、房屋征收估价分户评估报告（非正式）（第84页至第98页）；十九、被征收人地上物调查登记表（第99页至120页）；二十、委托评估机构权利义务告知书及选定评估机构的通知、证明材料（第121到124页）；二十一、原地回迁证明及经开区拆迁办对吴淑芬的调换房屋分配情况（2014年9月16日）、建设用地规划条件、建设用地规划审定单、耶鲁印象项目建筑总平面图（第125到129页），以上证据用以证明原告的房屋土地及附属物均在征收范围内。
经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见是：第一，经开国土分局无权作出该项目未办理土地批复的认定，根据土地管理法第四十五的规定，作出征地批复的行政机关是国务院及省级地方政府，经开国土分局不具备该项法定职权，另外，经开国土分局是本案的利害关系人，所以该批复及附图不具有合法性，不应采信；第二，作为被告应该提交案涉征地的勘测定界图，进而依法正确认定涉案宗地是否在征收范围之内，根据该复函和附图不能支持被告的答辩理由。
被告对原告所举证据的质证意见是：证据一到二十一，均不能证明吴淑芬房屋位于征收范围内。重要说明的是证据四到证据七，以上证据能够证明经开区依法征收小河沿村集体土地是经吉林省人民政府依法批准的征收范围内予以征收，对于超出征收范围的当事人自愿收储的经开区也进行了收储工作。关于2014年征收部分对原告履行征收程序相关文书及评估是因工作人员未精心核对征收范围而错误对吴淑芬履行征收程序，由于原告多次信访引起征收部门高度重视，在2015年征收部门专项对吴淑芬是否在征收范围内与土地局进行了核实，经开国土分局于2015年3月19日依据勘测定界图现场测绘图，明确吴淑芬房屋不在征收批复范围内，此后征收部门不再对吴淑芬履行征收程序。对是证据十一，只能证明吴淑芬作为小河沿村集体经济成员享受集体经济组织成员待遇，仅仅是身份权益的证明，而不能证明吴淑芬所属房屋在征收范围内。
本院对原被告提交证据认证如下：被告提供的附图客观、真实，且与本案待证事实相关联，能够证明该批次征收范围。但是原告使用的土地及地上附着物是否在征收范围内，需要现场指界或勘测，在未依照合法程序指界或勘测之前，本院对《关于核查小河沿子项目剩余2户所用土地相关情况的复函》的证明效力不作评判。对于原告提供的证据，能够起到证明本案相关事实经过的作用，但是对原告关于能够证明原告房屋在征收范围内的观点，本院不予采纳。
经审理查明，原告吴淑芬系原长春经开区小河沿子村十二社集体经济组织成员。根据原告吴淑芬持有的集体土地建设用地使用证及房屋所有权证证实，原告在长春经开区小河沿村小河沿屯拥有面积为307.3平方米及83.57平方米宅基地两处，面积为84.94平方米及71.12平方米房屋两处。经本院实地踏查，现场还有附属房及木棚等地上构筑物若干，其中原告南北朝向的房屋曾用于经营长春市电热器厂电器元件分厂。2011年3月16日，经开管委会作出《关于小河沿子村土地收储项目范围内实施土地及地上物征收的通告》，正式启动对经开区小河沿子村十二社的集体土地的征收程序。在履行了相应征收程序后，被告于2014年2月28日对原告作出长经集土责字[2014]第7号《责令交出土地决定书》，并于2014年9月16日向长春市经济技术开发区人民法院申请强制执行。在法院审查期间，被告主动撤回非诉执行申请。经开区人民法院于2014年12月26日作出（2014）长经开行非执字第13号行政裁定书，准许被告撤回申请。在被告重新组织调查、评估过程中，被告认为原告的土地及地上物不在征收范围内，遂停止对原告的征收。原告不服，认为其房地产及其所投资建设并经营的长春市电热器厂及电器元件分厂均在该通告所划定的征收范围内，要求判令被告经开管委会作出征收补偿决定。
另查明，长春经开区小河沿子村十二社除吴淑芬等少数村民外，都已经通过征收、村民改居民、土地收储等方式解决了安置补偿或者土地视为国有土地后的土地使用权问题。
本院认为：一、关于原告要求对其作出征收补偿决定的请求应否支持的问题。
通常情况下被征收人提起行政诉讼都是要求撤销补偿决定，目的是阻却征收或者获得更多的补偿，而本案原告的要求不是撤销补偿决定阻却征收，而是要求对其作出征收补偿决定，满足其补偿利益。从表面上看，经开管委会停止对原告地上附着物进行征收并没有损害原告利益，不能超过批准征收范围进行征收也符合依法行政的基本要求，但是，长春经开区小河沿子村十二社应当完成“城中村”改造已经成为必然，不能因为原告谋求的补偿利益明显不合理，不能通过达成协议的方式解决而终止。原告要求被征收的目的是为了获得更多的补偿利益不言而喻，即使其要求不合理，经开管委会也应当通过一定的行政行为，运用公权力加以解决，而不应该置之不理。本案的关键问题是应当首先明确适用经开管委会提出的征收、土地收储还是农民集体人口全部转为非农业人口的哪一种程序，在此问题没有明确之前，原告要求对其作出征收补偿决定的请求尚不具备条件。另外，由于集体土地征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素。实践中，市、县人民政府有要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作的，也有委托国有土地上房屋征收补偿部门或者乡镇人民政府履行土地房屋征收补偿工作。对于达不成安置补偿协议的，无论是依照土地管理法第四十五条作出责令交出土地决定的，还是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出补偿决定，都属于解决集体土地征收的有效方式。正是因为目前集体土地征收补偿形式多样，参与主体虽然多元，对补偿安置问题无法通过签订协议方式解决的，市、县人民政府应当依法作出行政决定。现阶段，在吉林省范围内行政机关和人民法院认同的通过由行政机关作出行政决定解决集体土地征收问题的合法方式，就是由土地管理部门作出责令交出土地决定，为被征收人设定搬迁义务。而补偿问题，也就是为征收主体设定安置补偿义务，则是通过由负责组织实施的经开管委会进行协调，协调不成由其上级人民政府进行裁决的方式进行，而不是由经开管委会直接作出征收补偿决定。综上，原告要求经开管委会作出补偿决定的请求本院不予支持。
二、关于本案涉及的行政争议应如何解决的问题。
原告要求经开管委会作出征收补偿决定，其实质是为了获得补偿利益。原告能否获得补偿利益，如何获得补偿利益，有赖于经开管委会采用何种方式解决“城中村”改造问题。需要重申的是，解决长春经开区小河沿子村十二社“城中村”改造（或集体土地征收）遗留问题是更好的实现长春市城市总体规划的必然要求，经开管委会应当加以解决。经开管委会主张的土地收储方式是否合法暂且不论，可以肯定的是，通过集体土地征收程序或者农民集体人口全部转为非农业人的方式，将集体建设用地转变为国有建设用地是可行的。因此，经开管委会应当首先组织相关部门进行现场指界及技术勘测，明确原告使用的土地是否在征收范围内，然后根据结果决定继续组织实施征收还是对不在征收范围内的集体土地另行报请征收。如果确实不在征收范围内，经开管委会可以通过其主张的通过农民集体人口全部转为非农业人的方式，完成小河沿子村十二社“城中村”改造，继续使用原有土地的农民集体及其成员享有国有土地使用权，应当为原告核发国有土地使用权证，允许原告依法利用国有建设用地。原告继续利用转变后的国有建设用地不符合城市总体规划或者专项规划的，亦应依照《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，对原告房屋等建筑物进行征收。
综上所述，经开管委会应当履行对原告使用土地及地上附着物是否在征收范围内进行复核，以及根据复核结果明确原告使用的土地是属于通过集体土地征收程序还是农民集体人口全部转为非农业人的方式转变为国有建设用地范畴的职责。原告要求判决经开管委会作出补偿决定既不具备前提条件又不符合法定程序的规定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十二条的规定，判决如下：
一、驳回原告吴淑芬要求被告长春经济技术开发区管理委员会对其作出征收补偿决定的诉讼请求；
二、被告长春经济技术开发区管理委员会应当在本判决生效后60日内，履行对原告吴淑芬使用土地及地上附着物是否在征收范围内进行复核，以及根据复核结果明确原告使用的土地是属于通过集体土地征收程序还是农民集体人口全部转为非农业人的方式转变为国有建设用地范畴的职责。
案件受理费50元，由被告长春经济技术开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 于溟辉
审 判 员 韩会志
代理审判员 姜 楠
二〇一八年九月三十日
书 记 员 赵韦程