广东省增城市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗增法行初字第5号
原告：龙泳志，男，1994年11月6日出生，汉族。
委托代理人：何伟民、易琼，广东经国律师事务所律师。
被告：增城市公安局。
法定代表人：邬卫东，该局局长。
委托代理人：曾健，该局法制室职员。
委托代理人：向文军，该局永新派出所所长。
原告龙泳志不服被告增城市公安局作出政府信息公开申请答复的行政行为，于2013年12月16日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月31日受理后，于次年1月6日向被告送达了《行政起诉状》及《应诉通知书》。本院依法组成合议庭，于2014年2月11日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人何伟民、易琼，被告的委托代理人曾健、向文军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告龙泳志诉称，2013年11月20日，增城市人民法院作出（2013）穗增法行初字第24号《行政判决书》，该判决撤销被告于同年7月16日作出的《关于不属于政府信息范围告知书》，判令被告在该判决生效后十五个工作日内对原告提出政府信息公开申请事项重新作出具体行政行为。同年12月5日，被告重新作出（2013）第1号《增城市公安局政府信息不予公开告知书》，以原告申请获取的政府信息属于与行政执法有关，公开后可能会影响执法活动或者会威胁个人生命安全为由而不予公开。增城市人民法院在行政判决中对被告不予公开的违法行政行为从事实和法律上均进行了认定，被告在答辩及庭审中已经明确其应当依据《公安机关执法公开规定》第十六条、第十八条的规定向原告公开案件的办理情况、结果、采取强制措施等信息。然而，被告一意孤行，视国家法律如无物，其重新作出的具体行政行为公然以“公开后可能会影响执法活动或者会威胁个人生命安全”的荒唐理由拒不公开。原告认为，首先，“公开后可能会影响执法活动或者会威胁个人生命安全”不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称为《信息公开条例》）法定不予公开的事由，且原告在《信息公开申请书》中已经明确“可不告知该群众（指报警人）的真实姓名、联系方式等情况”；其次，请问被告，原告申请公开的政府信息究竟会影响被告什么执法活动？该行政案件因龙伯松的死亡已经依法终结，除了被告在龙伯松离奇死亡后欲盖弥彰的非法行为外，被告还有什么偷鸡摸狗“见光死”的行政行为可能会影响执法活动或者威胁哪个个人生命安全？被告拒绝原告的政府信息公开申请，依然没有履行法定告知或者说明理由的义务；最后，被告以该政府信息“公开后可能会影响执法活动或者会威胁个人生命安全”为由拒绝公开，实属捏造事实，其性质极为恶劣、荒唐！根本就是滥用国家公权力，企图隐瞒龙伯松在行政拘留期间离奇死亡的真相，以达到淡化甚至销祸于无形的非法目的，并利用“重新作出具体行政行为”的判决寻找借口，导致行政诉讼循环往复，尘埃久难落地的结果。为维护原告的合法权益，维护国家法律尊严及国家机关的形象，避免被告再次滥用职权，人民法院应当根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，除判决确认被告不予公开的行政行为违法，撤销其不予公开的决定外，还应当根据该司法解释第九条的规定，依法作出责令被告在五个工作日内向原告公开申请的政府信息的课予义务判决。为此向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法判决：1、确认被告对原告于2013年7月1日提出的政府信息公开申请重新作出不予公开的行政行为为违法行政行为；2、判令被告立即履行政府信息公开的法定义务，对原告申请公开之政府信息在五个工作日内予以公开。
被告增城市公安局辩称，根据《公安机关执法公开规定》第十六条第一款第（三）项、第十八条的规定，对于行政案件，公安机关公开执法信息的范围仅限于办理情况、结果和采取强制措施等，涉及案件具体调查的材料，涉及公安机关调查措施或者个人隐私的，不属于信息公开的范围。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第一款第（四）项的规定，人民法院对于行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其按照相关法律、法规的规定办理的行为不服提起的行政诉讼不予受理。由此可见，行政案件的材料不属于政府信息的公开范围，当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，是没有法律依据的。因此，行政案件不属于政府信息公开范围。被告在办理行政案件过程中，已依照《公安机关执法公开规定》第十六条第一款第（三）项、第十八条的规定，告知原告案件的办理情况、结果和采取强制措施等信息。对于原告于2013年7月1日提出的信息公开申请，被告已作出不属于政府信息范围的认定，原告对该具体行政行为不服，向增城市人民法院提起行政诉讼，该案经增城市人民法院依法审理并作出一审判决，被告根据该判决于2013年12月5日作出（2013）第1号《增城市公安局政府信息不予公开告知书》，于同年12月9日送达给原告，并根据《信息公开条例》第二十一条第一款第（二）项的规定说明了不予公开的理由。因此，被告已依法履行了法定职责。综上所述，原告申请公开的信息不属于政府信息公开的范围，被告已依法履行法定职责，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
经审理查明，死者龙伯松与原告是父子关系。增城市公安局永新派出所是被告的派出机构。2012年3月14日21时，增城市公安局永新派出所接群众举报，称在本市新塘镇长岗市场一楼房发现一男子有吸毒嫌疑，该所派员传唤该男子回所调查。经核实，该男子姓名为龙伯松。次日，被告以龙伯松有吸毒行为为由作出增公网决字（2012）第01458号《公安行政处罚决定书》，对龙伯松处以行政拘留十五日。同时，被告书面告知龙伯松：如不服本决定，可以在收到决定书之日起六十日内向广州市公安局或者增城市人民政府申请行政复议，或者在收到决定书之日起三个月内向本院或者被处罚人所在地人民法院提起行政诉讼。同日，被告向龙伯松送达上述决定书，该决定书签有“龙伯松”的姓名并加盖了指纹。同年3月15日，龙伯松病发，被送往武警广东省总队医院治疗。同年3月19日11时45分，龙伯松经该院抢救无效死亡。
2013年6月21日，原告委托易琼律师邮寄《信息公开申请书》给被告，向被告申请获取龙伯松涉嫌吸毒被处以行政拘留一案的相关信息，该信息包括：1、群众电话报警记录和调查结果的信息（可以不告知该群众的真实姓名、联系方式等）；2、受案登记表或者其他发现案件的记录信息；3、对龙伯松尿液样本毒品测试检验结果的信息；4、《被传唤人家属通知书》的信息；5、《行政拘留通知书》的信息；6、增城市公安局永新派出所对龙伯松的全部询问笔录的信息；7、增城市公安局永新派出所对龙伯松询问过程的录音、录像（如有该信息）的信息；8、案件在处理过程中龙伯松自行提供的书面材料（如有该信息）的信息；9、公安机关对龙伯松作出所患疾病（即所患何病）不符合收拘条件的判断资料及送武警广东省总队医院诊治的请示、审批资料的信息；10、（对）龙伯松行政拘留决定的审批决定书的信息；11、龙伯松在武警广东省总队医院治疗至死亡止的全部医学资料，包括但不限于录音、录像资料、医院说明等信息；12、被告对龙伯松曾因吸毒被强制隔离戒毒和劳动教养的相关证明材料。原告代理人在邮件中书写收件人的地址为增城市荔城街和平路29号，收件单位为增城市公安局法制科，收件人为曾警官，寄交文件为《信息公开申请书》。同年6月23日，邮件到达被告处，被告的工作人员以收件人外出为由要求邮政公司在次日再交收。同年6月24日，邮政公司到被告处交邮，收件人拒收。同年6月26日，原告委托易琼律师邮寄《举报函》给广州市公安局警务督察支队、中国共产党广州市纪律检查委员会、广州市监察局、广州市人民政府政务管理办公室，举报被告拒收政府信息公开申请的行为，请求广州市公安局转交《信息公开申请书》给被告。同年6月30日，广州市公安局电话告知原告的代理人，其已于同年7月1日将《信息公开申请书》转交被告。同年7月16日，被告作出《关于不属于政府信息范围告知书》，认为原告申请公开的政府信息不属于《信息公开条例》第二条规定所指的政府信息。同年8月5日，被告邮寄该告知书给原告的委托代理人何伟民。同年9月12日，原告对被告作出的政府信息公开申请答复的行政行为不服，向本院提起行政诉讼，请求：1、确认被告对原告于2013年7月1日提出的政府信息公开申请不予公开的行为为违法行政行为；2、判令被告立即履行政府信息公开的法定义务，对原告申请公开之政府信息在五个工作日内予以公开。
同年9月12日，本院依法受理原告提起的行政诉讼。本院对该案依法审理后，于同年11月20日作出（2013）穗增法行初字第24号《行政判决书》，该判决主文内容如下：一、撤销被告增城市公安局于2013年7月16日作出的《关于不属于政府信息范围告知书》；二、在本判决发生法律效力后十五个工作日内，被告增城市公安局对原告龙泳志提出政府信息公开申请事项重新作出具体行政行为。上述行政判决已于同年12月11日发生法律效力。
同年12月5日，被告重新作出（2013）第1号《增城市公安局政府信息不予公开告知书》，认为：原告申请获取的信息属于与行政执法有关，公开后可能会影响执法活动或者会威胁个人生命安全，根据《信息公开条例》第十四条的规定，对于原告申请获取的信息，被告不予公开。同年12月9日，被告邮寄该《增城市公安局政府信息不予公开告知书》给原告的委托代理人易琼。次日，原告的委托代理人收到该不予公开告知书。同年12月16日，原告对被告作出的政府信息公开申请答复的行政行为不服，向本院提起行政诉讼，请求本院依法判准其诉讼请求。
在审理中，原告明确要求被告向其公开上述政府信息，公开方式为通知查阅、查阅案件材料、提供复印件。
证明以上事实的证据有原、被告在本庭庭审中的陈述，原告出示的原告的《中华人民共和国居民身份证》、《常住人口登记卡》二页、《行政判决书》九页、《增城市公安局政府信息不予公开告知书》，被告出示的《增城市公安局政府信息不予公开告知书》、《全球邮政特快专递》。
本院认为，《信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据以上行政法规的规定，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，即是行政机关在行使行政职权的过程中制作或者获取的信息。从行政机关履行行政管理职责的法律属性来看，其在行政管理过程中形成的信息才属于《信息公开条例》第二条所指的政府信息。在本案中，被告是公安机关，具有双重身份，当被告依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定行使侦查权、拘留权、执行逮捕权等权力时，其是司法机关，不是行政机关；当被告依照治安管理、户藉管理、消防管理等法律、法规进行行政管理活动时，其是行政机关，不是司法机关。原告向被告申请获取龙伯松涉嫌吸毒被处以行政拘留一案的相关信息，该信息是被告依照治安管理等法律、法规进行行政管理活动时形成，不是依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定行使侦查权、拘留权、执行逮捕权等权力时形成的刑事诉讼卷宗材料，应当确认原告要求公开的信息为政府信息。
《公安机关执法公开规定》第一条规定，为了规范公安机关执法公开行为，保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，促进便民利民，实现公正廉洁执法，根据有关法律法规，制定本规定。该法第十六条规定，公安机关应当向控告人，以及被害人、被侵害某公开下列执法信息：（一）办案单位名称和联系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送起诉等情况……；（三）行政案件办理情况和结果。公安机关在接受控告人，以及被害人、被侵害某报案或者报警时，应当告知其前款所列执法信息的查询方式。该法第十八条规定，公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿、信访等案件，应当依照法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人等告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息。根据以上规章的规定，公民及诉讼代理人、死亡公民的近亲属及诉讼代理人、法人及诉讼代理人或者其他组织及诉讼代理人均享有知情权、监督权等权利，而公安机关负有公开行政执法案件相关政府信息的义务。在行政程序中，行政案件未结案前，为保障当事人及诉讼代理人的知情权，《公安机关办理行政案件程序规定（2006年修订）》第一百一十七条、第一百一十八条规定，由办案人民警察提出听证申请人违法的事实、证据、法律依据和行政处罚意见，并在听证会上出示证据，当场宣读证人证言、鉴定意见、勘验笔录及其他书证。从以上规章规定可见，在行政程序中，当事人及诉讼代理人可以享有卷宗阅览权，从而实现其知情权。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确……；（二）要求行政机关提供政府公报、报纸……；（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息……；（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。在本案中，被告以上述司法解释第（四）项的规定主张行政案件卷宗材料不属于政府信息的公开范围，认为原告以政府信息公开名义申请查阅卷宗材料没有法律依据。上述司法解释第（四）项规定的情形是指在行政程序中，行政案件未结案前，当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料的，人民法院对于行政机关告知当事人、利害关系人按照相关法律、法规规定办理的告知行为不服而提起的行政诉讼不予受理。在本案中，龙伯松已于2012年3月19日在拘留期间死亡，根据《公安机关办理行政案件程序规定（2006年修订）》第二百零三条第一款第（三）项的规定，该行政案件已经结案，而原告是在行政案件结案后的2013年7月1日向被告申请政府信息公开的，申请时间是在行政案件结案后，不是在行政程序中提出政府信息公开申请。据此，被告主张人民法院不应受理原告的起诉，是没有法律依据的。如前所述，龙伯松涉嫌吸毒被处以行政拘留一案的相关信息，该信息是被告依照治安管理等法律、法规进行行政管理活动时形成，应属于政府信息，被告根据上述司法解释第（四）项规定得出行政案件不属于政府信息的公开范围，是对法律的误解。
《信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。根据以上行政法规的规定，不予公开的政府信息包括：1、涉及国家秘密的政府信息；2、涉及商业秘密的政府信息；3、涉及个人隐私的政府信息。除以上所列政府信息不予公开外，在行政案件中的其他政府信息均应对当事人及诉讼代理人公开。龙伯松涉嫌吸毒被处以行政拘留一案，是一个普通的治安行政处罚案件，不涉及国家秘密、商业秘密，原告出于对报警人的人身和财产安全保护，在申请政府信息公开时已要求被告不公开报警人的真实姓名、联系方式等信息。因此，原告申请公开的政府信息亦不涉及个人隐私。基于对报警人、证人的人身和财产安全进行保护，不公开报警人、证人的真实姓名、联系方式等信息不足以保护报警人、证人的人身和财产安全，被告在公开本案的政府信息时，对报警人、证人的曾用名、姓别、出生时间、民族、住所地、经常居住地、身份证号码、其他有效证件的号码、联系电话等信息均不予公开。在本案中，被告以原告申请公开的政府信息“公开后可能会影响执法活动或者会威胁个人生命安全”为由拒绝公开，该不予公开的事由不是法定不予公开的事由，且被告未举证证明原告及其近亲属存在威胁案件经办人、报警人、证人的人身安全之事实，其不予公开的理由不成立。
《信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。该法第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据以上行政法规的规定，公民、法人或者其他组织可以向县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开，或者由保存该政府信息的行政机关负责公开。被告是县级地方人民政府的组成部门，且是龙伯松涉嫌吸毒被处以行政拘留一案的受理机关，持有原告申请公开的政府信息，被告应当依照以上行政法规的规定向原告公开涉案的政府信息。
《信息公开条例》第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。在本案中，原告要求被告向其公开龙伯松涉嫌吸毒被处以行政拘留一案的政府信息，公开方式为通知查阅、查阅案件材料、提供复印件，其申请公开的形式符合上述行政法规的规定。
综上所述，被告主张行政案件材料不属于政府信息的公开范围，拒绝公开其制作、保存、持有的政府信息，是没有法律依据的，应确认其重新作出的不予公开的具体行政行为违法，为此本院依法撤销被告作出的（2013）第1号《增城市公安局政府信息不予公开告知书》。
《信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。根据以上行政法规和司法解释的规定，原告请求本院依法判令被告公开涉案的政府信息，合法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、2目、第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决如下：
一、确认被告增城市公安局对原告龙泳志于2013年7月1日提出政府信息公开申请重新作出不予公开的具体行政行为违法；
二、撤销被告增城市公安局于2013年12月5日作出的（2013）第1号《增城市公安局政府信息不予公开告知书》；
三、在本判决发生法律效力后十五个工作日内，被告增城市公安局向原告龙泳志公开龙伯松涉嫌吸毒被处以行政拘留一案的政府信息，公开形式为通知安排原告龙泳志及诉讼代理人查阅相关资料、提供复制件（不得公开报警人、证人的曾用名、姓别、出生时间、民族、住所地、经常居住地、身份证号码、其他有效证件的号码、联系电话等信息）。
本案案件受理费人民币50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内按本判决确定的一审案件受理费（包括反诉费）同等金额向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 姚毅强
审 判 员 胡雪芬
人民陪审员 詹玉琴
二〇一四年三月十三日
书 记 员 周思珍