河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1020号
上诉人（原审原告）李同福，男，1940年5月28日出生，汉族。
委托代理人李伟杰，男，1971年11月17日出生，汉族，住址同上。
委托代理人吴占杰，河南烟城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）许昌市魏都区人民政府。住所地许昌市魏都区天宝路***号。
法定代表人李朝锋，区长。
委托代理人余帅领，许昌市魏都区人民政府法制办公室主任。
委托代理人李涛，河南名人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）许昌市魏都区西关街道办事处。住所地许昌市解放路***号。
法定代表人郁会红，主任。
委托代理人李涛，河南名人律师事务所律师
委托代理人和筱芬，河南名人律师事务所实习律师。
上诉人李同福因诉被上诉人许昌市魏都区人民政府（以下简称魏都区政府）、许昌市魏都区西关街道办事处（以下简称西关区办事处）水利行政管理及行政赔偿一案，不服许昌市中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2015）许行初字第94号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人李同福及其委托代理人吴占杰，被上诉人魏都区政府的委托代理人余帅领、李涛，被上诉人西关区办事处的法定代表人郁会红及委托代理人李涛、和筱芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：李同福曾经于1992年6月份，经原许昌市魏都区河道管理所同意并交纳了相应的开挖鱼塘费，在现魏都区三李社区清泥河河道内挖鱼塘一个，同时还建造配套房屋一间，后因河道水质污染无法进行渔业养殖，鱼塘废弃。此后，李同福在鱼塘内种植小杨树。另外，李同福自1992年6月在清泥河河道内开始渔业养殖，其在鱼塘、房屋周边（河道内）每年种植各种树木或者花木。2013年8月，许昌市被水利部定为全国首批45个水生态文明城市建设试点市之一。按照河南省人民政府批复的《许昌市水生态文明城市建设试点实施方案》和市委、市政府的工作部署，2014年魏都区政府对辖区内的河道进行综合整治。2014年6月19日，西关区办事处在河道整治范围内发布《通知》，并明确告知河道整治的原则、程序、时间以及相应的法律后果。《通知》主要内容是：“近年来，部分群众在没有与河道管理部门签订任何手续，擅自在河道管理的范围内进行树木种植及违规建筑，根据《河南省河道管理条例》的相关规定，按照“谁建设，谁清除”的原则，由建筑物所有人自行进行清除。自本通知发布之日起至2014年6月22日18时整止，逾期将作为无主建筑进行处理，如有进行阻挠者，按照法律程序提请司法机关进行处罚。”2014年7月14日，西关区办事处对李同福建造或者种植的附属物进行统计，并在统计表上加盖公章予以确认具体的附属物名称、数量、规格。此后，李同福自书承诺书一份，内容为：“在我办事处对三李社区居民李同福地上附着物实施拆迁中，因许昌市政府及魏都区政府尚未出台清泥河整治项目的河滩内附着物征收政策补偿标准等。因此，暂付给李同福人民币壹万元。今后，如果市政府出台清泥河项目河滩内附着物征收政策及补偿标准。本办事处将依法对李同福河滩内已拆迁附着物给予赔偿。”承诺书无落款日期，上有西关区办事处加盖的公章。2014年12月22日，李同福向许昌市政府网写信，反映8月26日晚九时许其在清泥河河道内建造的房屋以及种植的树木被不明身份人员拆除。报警后，西关公安分局出警调查取证，但一直没有结论，也没有向李同福说明情况。魏都区政府针对李同福反映的问题，在许昌市人民政府网向李同福作出回复，内容是：“经查，李同福所反映的一间房屋位于天宝路北清泥河西岸的河滩内坡，在河滩内坡有早期已荒废的老鱼塘，鱼塘内已种植杨树。2014年6月份，我市清泥河综合治理提升以来，区水利局、办事处多次向河道内树木种植户宣传清泥河提升清表工程的有关政策，河道内种植户及承包户如有与水利部门签订河道承包协议的，可到水利局和办事处进行备案并提供相关合同等资料。经有关部门核实后，对承包期未到的承包户进行相应的补偿。没有与水利部门签订协议的不进行任何补偿。截至2014午10月份，您没有提供任何与水利部门签订的有关资料，您属于在当时没有与水利部门签订任何协议的情况下私自在河道内建设房屋和种植树木。水系提升工作以来，我区多次找您，积极协商附属物清表工作，但双方一直没有达成附属物清表共识。为了水利提升工作的正常进行，我区考虑您年龄大，身体不好等原因，为了得到您对水系提升工作的支持，我区多方筹集资金10000元支付给您作为一次性救助。您对所种树木进行了砍伐和变卖。但所建房屋一直没有拆除，以各种理由要求补偿。我区为了水系提升这项民生工作的正常进行，对您私自建设的房屋进行了联合拆除。下一步，我区将继续做好政策宣传解释工作，真正使水系提升这项民生工程得到群众的理解和支持。”2015年6月16日，李同福以西关办事处已承诺将根据相关政策规定对李同福的地上附着物给予补偿，但魏都区政府、西关办事处拒绝履行承诺为由提起诉讼，请求确认魏都区政府、西关办事处强制拆迁行为违法，并判令依法履行赔偿义务。另查明，李同福将清泥河河滩内其种植的树木，能卖的大约有40余棵，砍伐变卖并拿得了树款。西关办事处系魏都区政府的派出机构。
原审法院认为，《河南省〈河道管理条例〉实施办法》第二十四条规定：“在河道管理范围内禁止进行下列活动：┄┄；（二）种植高秆作物、荻苇、杞柳和树木（堤防防护林除外）；┄┄。”第二十五条规定：“在堤防和护堤地内禁止进行下列活动：┄┄；（二）建房、开渠、打井、挖窖、葬坟、建窑；┄┄。”本案中，李同福在清泥河的河道内坡上，不但建房、打井，还进行树木种植，违反上述法规禁止性规定，其违法行为不应得到法律上的保护。另外，全市进行河道整治是基于公共利益需要，是水利部确定的首批45个水生态文明城市建设重点项目，以及落实河南省政府批复的《许昌市水生态文明城市建设试点实施方案》及市委、市政府的统一工作部署重要组成部分。本案中，西关办事处对流经其区域内的河道进行整治，符合市委、市政府关于水生态文明城市建设工作统一部署精神。而且西关办事处在对清泥河实施整治前已向河道内树木种植户宣传了清泥河提升清表工程的有关政策，明确告知对种植的树木是否可以给予适当补偿的条件和认定程序。故西关区办事处对清泥河进行整治的行为并不违反法律法规及有关政策的规定。李同福虽然提供了原魏都区河道管理所1992年同意其挖鱼塘的收费凭证，但并未提供相关职能部门与其签订河道承包协议，准许或者认可其在清泥河河道内种植树木、建造房屋、打井的有效证据材料。关于李同福诉称魏都区政府、西关办事处拒绝履行承诺的问题。本院认为，西关办事处的承诺是附条件的，当条件未成就前，李同福请求履行承诺缺乏事实和法律依据。综上，李同福在清泥河河道内种植树木、建房、打井的行为违反了法规禁止性规定，且未得到相关职能部门的准许，要求履行承诺的条件尚未成就。因此，李同福的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回李同福的诉讼请求。
李同福不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决遗漏重大诉讼请求事项。李同福提出的是请求对强制拆迁行为违法的确认之诉及支付拆迁赔偿费的履行之诉，而原审判决未认证、确认，严重违反行政诉讼法的规定。二、原审判决认定事实严重错误：缺失对李同福提交的《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规及规范性文件的认定事实，也未对法律依据质证情况予以认证；采信不能提供制作方法、制作时间、制作人及证明对象的照片，严重违反规定；以未经当事人举证和质证的《许昌市生态文明城市建设试点实施方案》为依据认定河道整治行为合法错误；缺乏对证据合法性、真实性的审查；原审判决载明2014年6月22日张贴《通知》，又认定该《通知》的发布时间是2014年6月19日；在缺失许昌市政府划定河道管理范围的文件依据及河道管理单位立标定界证据的情况下，认定附着物在河道内的事实无事实及法律依据；认定李同福可以变卖树木数量仅为40余棵，缺乏基本的事实依据；认定上诉人所谓违规行为事实不足，没有法律法规规定种植堤防护林需经行政许可，其已经过水利管理站同意使用河滩，已种植树木时间长达20年水利管理未提出异议，应视为堤防护林等；未认定李同福提交的《陈述材料》及《房屋内物品损失清单》等合法证据错误；认定不具备承诺赔偿成就条件的理由不能成立。三、原审判决适用法律错误。李同福种植树木等行为发生在1992年6月25日，而《河南省〈河道管理条例〉实施办法》发布时间是1992年8月15日。根据“不溯及既往”及“法无禁止即可为”原则，原审法院认定李同福种植树木等行为违反该办法是没有任何法律依据和事实根据。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，参照最高人民法院2014年12月25日发布的第41号指导案例，魏都区政府、西关办事处拒绝提交行政强制行为符合法律规定及不履行承诺的事实证据，应视为适用法律错误，缺乏事实根据。请求依法确认魏都区政府、西关办事处行政行为违法，判令魏都区政府、西关办事处履行拆迁赔偿承诺事项。
魏都区政府、西关办事处辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确。一、魏都区政府、西关办事处对清泥河进行整治的行为并不违反法律法规及有关政策的规定。2013年8月，许昌市被水利部定位全国首批45个生态文明城市建设试点市之一。按照河南省人民政府批复的《许昌市水生态文明城市建设试点实施方案》，许昌市委、市政府工作部署以及魏都区水利指挥部的要求，2014年魏都区政府对辖区内的河道进行综合整治。2014年6月19日，西关办事处发布《通知》，明确告知河道整治的原则、程序、时间以及相应的法律后果。魏都区政府本着各街道办事处在对清泥河实施整治前已向河道内种植树木的种植户宣传了清泥河提升清表工程的有关政策，明确告知对种植的树木是否可以给予适当补偿的条件和认定程序。二、根据《河南省〈河道管理条例〉实施办法》第二十四条之规定，李同福在清泥河的河道内坡上，不但建房、打井，还种植树木，严重违反了法规禁止性规定，属于违法行为，不应得到法律上的保护。魏都区水利局和西关办事处多次向河道内种植树木的种植户宣传有关政策，河道内的种植户和承包户如有与水利部门签订河道承包协议的，可到水利局和办事处进行备案并提供相关的合同资料，经有关部门核实后，对承包期未满的承包户进行相应的补偿。没有签订承包协议的，不进行任何补偿。李同福至今没有提供任何与水利部门签订协议，不能得到补偿。三、魏都区政府、西关办事处没有实施行政强制行为，没有砍伐上诉人所种树木，也没有强制拆除上诉人所建的非法建筑；并已经筹集1万元救济金，李同福无任何理由要求赔偿。在河道整治范围内发布的《通知》已经明确是“谁建设谁清除”，李同福的树林由其自行砍伐变卖，已取得对价，不存在财产利益受损。根据以上理由，李同福的诉请所依据的事实不能成立，请求驳回上诉请求，维持原判。
本院经审理查明与原审查明的事实一致。
本院认为，一、根据《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月10日实施）第二十四条规定，在河道管理范围内，禁止种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；在堤防和护堤地禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟等。本案中，李同福提供的原魏都区河道管理所1992年同意挖鱼塘的收费凭证，只能证明其可以挖鱼塘，并不能证明其可以在涉案河道内种植树木、建造房屋及打井；李同福也未提供可以在涉案河道内种植树木以及建造房屋、打井的有效证据；李同福认为已种植树木时间长达20年水利管理未提出异议，应视为堤防防护林等主张，没有法律依据。李同福在涉案河道内种植树木、建造房屋、打井等行为违反了上述行政法规的禁止性规定，不属应受法律保护的合法权益。二、魏都区政府对河道进行整治是基于公共利益需要，符合我国水法、河道管理条例等法律法规的立法目的。2014年魏都区政府对辖区内的河道进行综合整治时，西关办事处于6月19日在河道整治范围内发布《通知》，明确告知河道整治的原则、程序、时间以及相应的法律后果。7月14日对李同福种植的树木和地上建筑物进行统计，李同福自书的承诺书显示出双方对种植的树木和地上建筑物的协商过程，李同福在限定的期限内没有清除涉案的树木及地上建筑物，魏都区政府及西关区办事处对李同福实施的强制拆除行为并不违反相关法律法规的规定。李同福请求确认魏都区政府、西关办事处强制拆迁行为违法并予以赔偿的诉讼请求，本院不予支持。
综上，李同福的上诉请求证据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由李同福负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一六年十二月××日
书 记 员 曾 哲