四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川15行初29号
原告宜宾市长宁县梅硐镇两河村六社，住所地：四川省长宁县梅硐镇两河村。
负责人周光才，社长。
委托代理人代波，四川法光律师事务所律师。执业证号：15115200710448458。
被告长宁县人民政府，住所地：长宁县长宁镇竹都大道二段116号。
法定代表人董茂成，县长。
委托代理人魏家权，长宁县国土资源局副局长。
委托代理人缪洁，四川竹都律师事务所律师。执业证号：15115200911344243。
被告宜宾市人民政府，住所地：四川省宜宾市翠屏区南岸蜀南大道8号
法定代表人杜紫平，市长。
委托代理人刘宁，宜宾市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。
委托代理人李思靖，宜宾市人民政府法制办公室工作人员。
第三人宜宾市长宁县梅硐镇中坪村八社，住所地：四川省长宁县梅硐镇中坪村。
负责人周元辉，社长。
委托代理人周华方，男，1966年3月出生，汉族，住四川省长宁县。
原告长宁县梅硐镇两河村六社（以下简称两河村六社）不服被告长宁县人民政府（以下简称长宁县政府）、宜宾市人民政府（以下简称市政府）土地行政确权一案，本院受理后依法组成合议庭，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。原告法定代表人周光才、委托代理人代波，被告长宁县政府委托代理人魏家权、缪洁，被告市政府委托代理人刘宁、李思靖，第三人法定代表人周元辉、委托代理人周华方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告两河村六社诉称，其对长宁县政府2015年9月6日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》不服，于2015年10月26日向市政府提起行政复议，市政府于2016年1月14日作出宜市府复决字（2016）1号《行政复议决定书》，决定维持长宁县政府作出的处理决定。两河村六社不服，提起行政诉讼，请求：一、撤销长宁县政府于2015年9月6日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》；二、撤销市政府于2016年1月14日作出的宜市府复决字（2016）1号《行政复议决定书》；三、判决确认位于长宁县梅硐镇两河村小地名“大坡顶”地块土地所有权依法属原告两河村六社集体所有；四、案件受理费用由被告承担。其理由如下：一、两河村六社是争议地“大坡顶”土地实际使用人，拥有对该土地合法的集体所有权。长宁县政府1953年2月14日土改时依法颁发土地房产所有证（第×13号）载明“大坡顶”地块属六区黄金乡两河村户主周朝银家庭所有。该土地为山林坡地，由两河村六社占有栽种竹木生长至今。根据1995年3月21日（1995）国土（籍）字第26号《国家土地管理局关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有”的规定，该“大坡顶”地块权属应当归两河村六社集体所有。两河村六社是“大坡顶”地块土地的实际使用人，其村民于2000年在此地种植竹木，现已成林。二、长宁县政府作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》是违法的具体行政行为。一是该处理决定认定事实错误，长宁县政府认定“大坡顶”地块为两河村六社与长宁县梅硐镇中坪村八社（以下简称中坪村八社）村民自60年代至今争议地块，没有法律和事实依据。两河村六社对“大坡顶”地块的使用权自1953年起至今从未中断。长宁县政府将中坪村八社村民短时间私自非法垦荒适用两河村六社所有的“大坡顶”部分地块认定为中坪村八社“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地”明显错误。二是该处理决定适用法律错误。长宁县政府错误适用（1995）国土（籍）字第26号《国家土地管理局关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第二十一条，应当适用（1995）国土（籍）字第26号《国家土地管理局关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第十九条，确认“大坡顶”地块属两河村六社所有。三是长宁县政府不具有依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条对两河村六社所有土地进行确权的行政权力。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条明确规定，仅有在土地所有权人与现使用者分离，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，以及不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的条件下，才能由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。而“大坡顶”地块至今由原告两河村六社占有和使用，不符合由县级以上政府确权的法定条件。四是处理决定程序违法。第三人中坪村八社既不是该土地的实际使用人，又与该土地无直接利害关系，长宁县政府受理该土地确权申请，违背了《土地权属争议调查处理办法》第十条第一款之规定，且在受理申请后，未告知原告两河村六社举证、答辩等权利，未依法主持调解。三、中坪村八社个别村民在1960年曾经短时间非法在两河村六社集体部分土地上垦荒耕种约200平米，属于违法占用他人合法土地的侵权行为，不应当成为被告将土地确权给第三人的依据。四、市政府作出的宜市府复决字（2016）1号行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。
原告两河村六社提交了以下证据：一、长宁县政府1953年2月14日土改时依法颁发土地房产所有证（第×13号）。证明该土地已经长宁县政府1953年确权归两河村六社村民所有；二、“大坡顶”现场照片12张。证明该地块上已经成林的数目竹林为两河村六社村民种植；三、长宁县政府2015年9月6日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》，证明长宁县政府认定事实不清，适用法律错误；四、市政府作出的宜市府复决字（2016）1号行政复议决定书，证明原告已履行法定程序，诉讼程序合法。
原告申请两河村六社村民彭其均出庭作证，证明争议地“大坡顶”从1950年代至今一直由两河村六社管理使用。
被告长宁县政府答辩称：一、梅硐镇中坪村八社在小地名为“大坡顶”的地块开荒后连续耕种长达几十年，为该争议地块的实际使用人。长宁县政府作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》认定事实清楚，所依据的证据确实充分。两河村六社和中坪村八社因“大坡顶”地块权属争议由来已久，争议地块位于两河村六社和中坪村八社交界处。1953年2月14日土改时，长宁县政府依法颁发土地房产所有证（第×13号），载明该土地归两河村六社所有。但自两河村六社撂荒后，从60年代初，中坪村八社开始在该争议地上开荒种植粮食。之后，原黄金公社社长赵光荣组织两社解决问题，最终以立路为界，将“大坡顶”划一半给了中坪村八社。1998年第二轮土地延包时，由于梅硐镇中坪村八社修建公路，把该争议地作为机动土地未承包到户，也未进行耕种。2000年，两河村六社在此争议地上种植竹木，双方发生激烈矛盾。虽然双方自2000年来就该争议地权属问题有争议，但未向有关部门正式提出确权申请。2009年，梅硐镇社会矛盾纠纷调处中心对该土地权属争议进行了调解处理。2015年6月26日，梅硐镇中坪村八社向长宁县国土局申请确权。二、长宁县政府作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》适用法律正确，两河村六社以适用（1995）国土（籍）字第26号《国家土地管理局关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第十九条之规定认定长宁县政府作出的行政处理决定错误，是对该法条的错误认识，该条系对集体所有与国家所有土地性质的划分，并不适用本案。应当适用（1995）国土（籍）字第26号《国家土地管理局关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第二十一条之规定。三、长宁县政府对两河村六社与中坪村八社的土地权属争议具有管辖权，根据《土地管理法》第十六条之规定，对协商不成的情况下，长宁县政府有权对土地权属争议作出处理决定。四、中坪村八社系本案争议土地的直接利害关系人，长宁县政府受理中坪村八社土地确权申请符合法律规定，无违法行为。请求驳回原告两河村六社的诉讼请求。
被告长宁县政府提交了以下证据：一、组织机构代码证、法定代表人身份证明书等，证明被告的诉讼主体资格；二、中坪村八社请求查处确权的请示、申请，证明中坪村八社对争议地有直接利害关系，长宁县国土局依法受理符合法律规定；三、长宁县政府依法颁发土地房产所有证（第×13号）、2010年1月11日梅硐镇社会矛盾纠纷调处中心作出的“有争议的大坡顶土地所有权属于中坪村八社”的处理意见、证人证言、长宁县国土局调查取证、现场勘验的事实，证明中坪村八社在“大坡顶”开荒连续耕种二十年以上，长宁县政府根据（1995）国土（籍）字第26号《国家土地管理局关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第二十一条作出确权处理决定正确；四、长宁县政府于2015年9月6日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》、市政府于2016年1月14日作出宜市府复决字（2016）1号《行政复议决定书》，长宁县国土局对梅硐镇两河村六社提出相关问题向长宁县法制办回复的情况、长宁县国土局关于未向两河村六社送达是否受理意见及姓名不统一的说明，证明长宁县政府和市政府作出的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。
被告市政府答辩称：一、市政府的行政复议程序合法，2015年10月26日，两河村六社不服长宁县政府于2015年9月6日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》，提起行政复议申请。2015年11月2日，市政府法制办作出《补正行政复议申请的通知书》。经补正，2015年11月16日，市政府法制办作出《行政复议受理通知书》，要求长宁县政府提供相关证据材料。2015年11月16日，市政府法制办作出《第三人参加行政复议通知书》。经实地调查和案件处理，市政府于2016年1月14日作出《宜宾市人民政府行政复议决定书》。符合行政复议程序要求。二、《长宁县人民政府土地权属争议案件行政处理决定书》具有合法性。长宁县政府根据调查，作出该处理决定认定事实清楚，适用法律法规正确。请求一审法院驳回原告的诉讼请求。
被告市政府提交了以下证据：一、行政复议申请书，证明两河村六社于2015年10月26日提出行政复议申请；二、补正行政复议申请通知书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书，证明行政复议依法受理；三、行政复议答复书，证明长宁县政府依法作出答复；四、第三人参加行政复议通知书，证明市政府依法通知第三人参加行政复议；五、现场查勘图以及行政复议调查笔录，证明复议机关依法调查核实案件情况；六、行政复议决定书，证明依法作出行政复议决定书；七、送达回证，证明依法送达法律文书；八、行政复议法、行政复议法实施条例，证明行政复议符合相关规定。
第三人中坪村八社答辩称：一、两河村六社称其是梅硐镇两河村小地名“大坡顶”土地实际使用人，拥有对该土地合法的无可争议的集体所有权不成立，且与历史时期的土地政策相违背。虽然在土改时候，该争议地系两河村六社村民所有。但在1961年期间，政府提倡开荒种粮精神，中坪村组织对该片土地进行开垦至1982年。1982年前后，中坪村八社将争议地发包给中坪村八社村民直到1999年。2000年，两河村六社以持有该土地所有权证为由，在争议地上栽种竹木。二、两河村六社称“长宁县政府2015年9月6日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》是违法的具体行政行为”不成立，长宁县政府根据调查确认中坪村八社耕种该土地近40年，认定事实清楚，适用法律法规正确。三、中坪村八社在60年代由生产队组织社员开荒种粮后发生争议，由原人民公社、大队、生产队领导解决协商将争议地划给中坪村八社耕种，中坪村八社一直耕种于1982年，不存在侵权的事实。四、市政府作出行政复议决定维持长宁县政府作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确。请求驳回原告两河村六社的诉讼请求。
第三人中坪村八社向本院提交了以下证据：天文村四社，证明争议地在二轮土地延包前一直是中坪村8社耕种。
经庭审质证，原告对被告长宁县政府提供的第一组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议；对第三组证据的土地房产所有证的真实性无异议，对其证明目的有异议，对调处中心的处理意见和调查笔录的真实性无异议，其证明内容相互矛盾，不能达到证明目的，对证人证言的真实性有异议，对长宁县国土局的相片真实性无异议，对其证明目的有异议；对第四组证据真实性合法性无异议，对其证明目的有异议。
被告市政府对被告长宁县政府、第三人的证据无异议。第三人对被告长宁县政府的证据无异议。
被告长宁县政府对原告提供的第一组证据真实性无异议，对其证明目的有异议，土改时期的土地证不能代表现在一直享有对土地的所有权；对第二组证据的真实性、合法性均有异议；对第三组、第四组证据的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议；对原告申请证人彭其均出庭作证的证人证言不能达到其证明目的，彭其均称去争议地取玉米，该玉米实际由中坪村八社栽种。
被告市政府对原告提供的第一组证据真实性无异议，对其证明目的有异议；对第二组证据的真实性有异议；对第三组、第四组证据的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议；对原告申请证人彭其均出庭作证的证人证言不能达到其证明目的。
第三人对原告提供的证据的质证意见与被告长宁县政府一致；对原告申请证人彭其均出庭作证的证人证言，认为其不能达到证明目的。
原告对第三人提供的证据真实性有异议；被告长宁县政府、市政府对第三人提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的第一组、第三组、第四组真实性予以确认，对原告提供的第二组证据不予采信，对原告申请的证人证言，因其不能达到证明目的，对其不予采信。对被告长宁县提供的第一组、第二组、第三组证据予以采信，第四组证据的真实性予以认可；对被告市政府提供的五组证据予以采信；对第三人提供的证据予以采信。
经审理查明，该案争议地位于两河村六社与大坪村八社交界处，小地名“大坡顶”。四至界限：东界为两河村六社的竹林边界的小路遂弯转至田边石头旁大垇处；南界为与中坪村八社土地相邻的横路；西界为与天文村四社挖沟直下为界；北界为白虎岩上的大陆。地块为山斜坡地，面积约7亩。1953年2月14日，长宁县政府向两河村六社村民周朝银颁发第×13号《土地房产所有证》，将“大坡顶”划给长宁县六区黄金公社两河村(现梅硐镇两河村六社)村民周朝银户，但该地块一直撂荒。60年代初期，中坪村八社在“大坡顶”垦荒种植粮食，与两河村六社发生了争议。2000年，两河村六社在“大坡顶”栽种竹木，导致两社矛盾激化。2009年，梅硐镇社会矛盾纠纷调处中心对该土地权属争议进行调解处理。2015年6月26日，中坪村八社向长宁县国土资源局申请确权。后长宁县国土资源局组织协调。2015年7月16日，中坪村八社向长宁县国土资源局提出《申请》，提出拒绝进行调解。长宁县国土资源局经过对争议双方的实地调查取证和现场勘查，以及根据梅硐镇社会矛盾纠纷调处中心提供的证据资料，及时提出调查处理意见并报长宁县政府作出处理决定。在办理过程中，长宁县国土资源局未根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款的规定，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本送达至两河村六社。2015年9月6日，长宁县政府作出《长宁县人民政府土地权属争议案件行政处理决定书》，该决定书认为：根据国家土地管理局（1995）国土（籍）字26号《关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第三章第二十条、第二十一条之规定，鉴于中坪村八社从60年代起对争议的土地垦荒耕种几十年，而两河村六社直到2007年才向镇政府正式提出解决争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款之规定，决定将双方争议的大坡顶所有权属中坪村八社集体所有。两河村六社对此决定书不服，向市政府提起行政复议申请。市政府依法受理该行政复议申请后，就案件事实以及未及时送达受理决定等问题要求长宁县政府及其职能部门提出书面回复意见。长宁县国土资源局于2015年11月24日作出《长宁县国土资源局关于对长宁县梅硐镇两河村六社<行政复议申请书>的回复》，对案件事实进行了说明；于2015年12月30日作出《长宁县国土资源局关于未向两河村六社送达是否受理意见及姓名不统一的说明》，其认为通过现场专访调查和提交有关证据材料已达到了告知的目的，对于《长宁县人民政府土地权属争议案件行政处理决定书》上所提及的周海涛，应为周海光，此错误系工作人员笔误造成。市政府经过调查核实，于2016年1月14日作出宜市府复决字（2016）1号《宜宾市人民政府行政复议决定书》，决定维持长宁县人民政府2015年9月6日作出的《长宁县人民政府土地权属争议案件行政处理决定书》。两河村六社不服，提起诉讼，请求撤销长宁县政府于2015年9月6日作出的《土地权属争议案件行政处理决定书》，撤销市政府于2016年1月14日作出的宜市府复决字（2016）1号《行政复议决定书》，确认位于长宁县梅硐镇两河村小地名“大坡顶”地块土地所有权依法属原告两河村六社集体所有。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”之规定，长宁县政府对两河村六社及中坪村八社的土地所有权和使用权争议作出行政处理决定，其行政主体适格。
1953年，长宁县政府向两河村六社村民周朝银颁发第×13号《土地房产所有证》，将“大坡顶”划给长宁县六区黄金公社两河村(现梅硐镇两河村六社)周朝银户，后该土地撂荒。60年代，当时正值鼓励开荒垦荒时期，中坪村八社在争议地垦荒种植粮食，对争议地进行实际的管理使用长达近30年。根据国家土地管理局（1995）国土（籍）字26号《关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第二十条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”之规定，该争议地应视为中坪村八社所有。虽然在土改时期，长宁县政府将“大坡顶”划给长宁县六区黄金公社两河村(现梅硐镇两河村六社)村民周朝银，并向周朝银颁发《土地房产所有证》，但周朝银未履行对该土地的管理使用权，而由中坪村八社长期进行管理使用，直至2000年两河村六社才主张其权利。长宁县政府以国家土地管理局（1995）国土（籍）字26号《关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第二十条为由将争议地确权给中坪村八社，认定事实清楚，适用法律法规正确。两河村六社提出应适用国家土地管理局（1995）国土（籍）字26号《关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》第十九条等诉讼理由没有事实、法律依据，其诉讼请求本院不予支持。市政府根据调查核实，在查清具体案情之后，作出宜市府复决字（2016）1号《宜宾市人民政府行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，作出维持决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告宜宾市长宁县梅硐镇两河村六社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宜宾市长宁县梅硐镇两河村六社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 何 媛
代理审判员 刘俊路
人民陪审员 袁 林
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 张璐蕾