辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽行终1228号
上诉人（原审被告）清原满族自治县人民政府，住所地清原镇清河路21号。
法定代表人吴镇宇，该县政府县长。
委托代理人高屹玮，该县政府工作人员。
委托代理人ＸＸ，辽宁泽隆律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）邵维财，男，1958年4月3日出生，汉族，住清原满族自治县。
委托代理人唐会芹，女，1961年12月17日出生，住址同上（系邵维财妻子）。
委托代理人李晓海，男，1951年1月22日出生，汉族，住清原满族自治县。
被上诉人（原审被告）清原满族自治县清原镇人民政府，住所地清原满族自治县清原镇莱河路16号。
法定代表人栾继彪，该镇政府镇长。
被上诉人（原审被告）清原满族自治县清原镇镇西村民委员会，住所地清原满族自治县清原镇镇西村。
负责人程平，该村委会主任。
清原满族自治县人民政府（以下简称县政府）因邵维财诉其及清原满族自治县清原镇人民政府（以下简称镇政府）、清原满族自治县清原镇镇西村民委员会（以下简称镇西村）履行行政协议一案，不服抚顺市中级人民法院（2018）辽04行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审原告邵维财起诉称：原告是清原镇镇西村村民，承包了蔬菜生产地。原告建设了蔬菜大棚和看护房等生产设施。2012年县政府实施土地征收，被告镇政府和镇西村具体实施征收工作。原告的承包地及所建的大棚等生产设施在征收范围内。对于原告蔬菜大棚等的补偿问题，镇西村与原告签订了《房屋安置协议书》，被告镇政府在协议上签章确认。协议约定：原告回迁房屋面积57.5平方米，安置时间确定在2014年10末前完成配户；安置地点在清原镇“清风××”小区南侧、“××”小区东侧从××、××楼。2014年年底该房源建设完毕，但被告未按照协议约定，给予原告安置。原告与被告又签订了《临时安置补助协议》，约定：被告为原告提供租用临时住所费用10000元，原告自行安排一年时限过渡居住；如被告未能在过渡安置期内交付回迁房屋，需继续承担原告后续安置费用。被告未向原告交付回迁房屋至今已三年之久，被告应按协议约定，继续承担原告后续安置费用。因此请求法院判令被告履行《房屋安置协议》，给原告安置57.5平方米的住宅；要求被告向原告支付自2015年4月4日至安置之日临时安置补偿费，每年10000元。被告承担本案诉讼费用。
原告向原审法院提交的证据有：1、《房屋安置协议书》复印件；2、《临时安置补助协议》复印件；3、镇西村的情况说明；4、李家才出具的证明，上述证据用以证明原告与被告协商签订房屋安置及临时安置协议的过程。5、收据复印件，用以证明另一安置房已给原告配户。6、土地承包经营权证，用以证明原告承包了村土地。
原审被告县政府答辩称：原告与镇西村签订的《房屋安置协议书》无效。2012年12月8日县政府征收清原镇前进村、镇西村集体土地25.8公顷，并发布《征收土地公告》，规定区片地价为每亩3.6万元；地上附着物按有关法律、法规核定后补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收集体土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。原告的地上附着物为看护房，应采用货币补偿方式，不应以产权调换的方式进行安置。镇西村未经被告书面授权与原告签订的《房屋安置协议书》违反法律规定，应认定无效。综上，原告所持有的《房屋安置协议书》主体不适格、内容不合法且无法实际履行，属于无效合同。请求人民法院确认该合同无效。原告地上附着物的损失应另行告诉。根据行政诉讼法司法解释的规定，签订协议的房屋征收部门应为被告，县政府作为被告主体不适格。
被告县政府向原审法院提供的证据有：1、清原镇镇西村棚菜区房屋回迁分配方案，用以证明是按户为单位给予回迁安置。2、房屋移交情况说明，用以证明房屋未配户的责任不在清原县政府。
原审被告镇政府答辩称：镇政府作为本案被告，主体错误。镇政府不是协议的甲方和乙方。原告将镇政府列为被告并要求履行协议，没有事实和法律依据。本案是集体土地被征收后的国有土地上的房屋征收与补偿，依据国务院590号令的规定，镇政府不具有国有土地上房屋征收与补偿的主体资格。而且镇政府是受县政府委托实施征收行为，镇政府不应作为被告。
原审被告镇政府向原审法院提供的证据有:1、清镇政发（2015）37号关于斗虎屯水毁安置住宅楼剩余房源处理的请示，用以证明清原镇政府对房源的处理需要向县政府请示。2、关于斗虎屯水毁安置住宅楼第一批剩余房源移交县国资办的情况说明，用以证明剩余的房源移交给清原县国资办。3、剩余房源手续，用以证明房源的安置及剩余房源的处理都是县政府办理。
原审被告镇西村答辩称：依据国务院590号令的规定，镇西村涉案土地已被县政府征收为国有，签订补偿协议的主体应是县政府，镇西村不具有签订安置补偿协议的主体资格，因此，镇西村与原告签订的协议因违法应被确认无效。镇西村与原告地位相同，同是被征收人，不能与原告签订补偿协议。镇西村对协议中约定的安置房屋，没有处置和分配权。
被告镇西村未向原审法院提交证据。
经原审庭审质证，三被告对原告证据的真实性无异议，但对证明内容有异议，认为按照回迁安置方案的规定，当时是以户为单位，每户享受50平方米的楼房安置政策。原告对被告县政府提供的1号证据有异议，认为该分配方案上既无制定单位的签章，也无制定时间，不能作为证据使用。对2号证据认为与本案不具有关联性。原告对被告镇政府证据的真实性无异议，认为该证据能够说明本案的征收主体和补偿主体是被告县政府。
原审对上述证据认证如下，原告提供的1号-4号证据能够证明被告镇政府、镇西村与原告签订房屋安置协议和临时安置补助协议的情况，予以采信；原告提供的5号证据能够证明另一回迁安置房已给配户，6号证据能证明原告承包土地，予以采信；被告县政府提供的1号证据因无制定主体和制定时间，不予采信；2号证据能证明剩余房源移交给县政府，对此证明内容予以采信；被告镇政府提供的证据能够证明剩余房源的处理由县政府决定，予以采信。
原审查明：原告是清原镇镇西村村民，其承包土地用于经营蔬菜大棚，并建有两处看护房。2012年被告县政府决定对原告经营的蔬菜大棚所在地块实施征收，并委托被告镇政府、镇西村具体实施土地征收工作。2013年7月11日原告与被告镇西村签订了《房屋安置协议书》，其中约定“邵维财看护房面积70平方米，应回迁房屋面积57.5平方米。”2014年4月3日原告与被告镇西村签订了《临时安置补助协议》，其中约定“为邵维财提供租用临时住所费用10000元，自行安排一年时限过渡居住。如未能在过渡安置期内交付回迁房屋，需继续承担后续安置费用。”被告镇政府在上述两份协议上盖章。原告的另一处看护房被告已给予回迁安置，原告于2014年12月入户，并收到了一年过渡期费用10000元。被告认为原告的两个看护房只能安置一个房屋，因此对原告70平方米看护房的安置协议未予履行。原告因此诉讼要求被告履行对其70平方米看护房的安置协议和临时补助协议。
原审认为：本案的争议焦点是原告起诉的三被告是否适格；原告与被告镇政府、镇西村签订的协议是否有效；原告要求被告履行房屋安置协议和临时补助协议是否具有事实和法律依据。关于被告是否适格问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案被告县政府作为征地主体，原告要求其履行征地补偿职责，主体适格。被告县政府提出根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十五条的规定，房屋征收部门应为被告的理由，因本案是征收土地，而非征收国有土地上的房屋，因此该条规定不适用本案。被告的该理由不成立。被告镇政府提出其是受被告清原县政府的委托，其不是协议的甲、乙方，不应为被告一节，本案是要求履行行政协议案件，涉案协议虽然是镇西村作为甲方与原告签订的，但被告镇政府在该协议上盖章，其属于行政协议的一方当事人，因此被告镇政府作为被告主体适格。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第二款规定“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告”,被告镇西村是受委托与原告签订的协议，因此镇西村不应为本案被告。关于协议的效力问题，被告县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费的规定，认为征地补偿应以货币补偿而非产权调换，因此协议无效一节，该条只是对征地补偿费所包含的具体内容作出的规定，并不是对征地补偿必须以货币方式予以安置的规定。被告也没有提供对征地补偿禁止产权调换的法律、法规，而且在实际安置过程中，被告为被征收人确定了回迁房，并与原告签订了房屋安置协议，其他被征收人也均给予了回迁安置，因此被告的该理由不成立。被告县政府、镇西村与原告签订的房屋补偿协议有效。关于原告要求被告履行补偿协议的诉讼请求，因被告县政府是征地主体，被告镇政府是受其委托与原告签订的补偿协议，该协议并不违反行政法规的强制性规定，被告县政府应当对其委托的签约行为诚实守信，履行自己的承诺，因此被告县政府应承担履行该协议的义务。故对于原告要求被告县政府履行房屋安置协议的诉讼请求予以支持。关于原告要求被告履行临时补助协议，给付2015年4月4日至安置之日临时安置补偿费，每年10000元的请求，因原告没有提供证据证明被告未依法履行协议给其造成租房损失，故对该主张不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十八条的规定，判决：一、被告清原满族自治县人民政府于本判决生效之日60日内依法履行与原告邵维财签订的《房屋安置协议书》，给予原告邵维财回迁安置；二、驳回原告邵维财的其他诉讼请求。案件受理费3750元由被告县政府负担。
上诉人县政府上诉称：采用产权置换方式签订安置协议违反土地管理法关于征收集体土地补偿方式的规定；镇西村未经上诉人书面授权无权与被上诉人签订安置协议。综上，案涉房屋安置协议无效，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人邵维财答辩称：土地管理法并未禁止在集体土地征收过程中对地上物采取其他补偿方式；县政府委任镇政府与镇西村实施征收行为，其签订的房屋安置协议合法有效。
被上诉人镇政府、镇西村均未向本院提交二审答辩意见。
原审证据均已随案移送本院。经审查，原审认证正确，本院予以确认。
本院二审查明的事实与原审一致。
本院认为：案涉《房屋安置协议书》是在征收集体土地过程中达成的补偿协议，其实质是土地征收补偿协议。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定，县政府是案涉土地的征收主体，应当依法履行对被征收土地的补偿义务。邵维财诉请履行征收补偿协议，县政府应为本案适格被告。
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”上述规定是对征收耕地补偿范围的规定，并非补偿方式的规定，相关法律并无对征收耕地补偿方式的强制性规定。案涉补偿协议以产权置换方式约定对地上附着物进行补偿，并不违反强行性法律规定，不存在无效情形。
案涉土地征收行为虽系镇政府组织实施，但镇政府并不具有征收土地的法定职权，其所实施的征收行为应当视为县政府的委托，县政府应当对征收行为负责。案涉征收补偿协议虽系镇西村与邵维财签订，但镇政府在协议上盖章，应当视为镇政府对协议认可，县政府应当对此承担责任。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人县政府的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，拟判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费3750元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马兆河
审 判 员 冯伟顺
审 判 员 史振芳
二〇一八年十月二十八日
法官助理 谢 丽
书 记 员 郭春晓