四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)南中法行终字第129号
上诉人（原审第三人）南充川东北驾驶员培训有限公司，住所地：南充市嘉陵区彩虹西路。
法定代表人唐文琴，经理。
委托代理人（特别授权）何传强，男，该公司员工。
委托代理人刘暾，四川兴恒平律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）西充县实验驾校。住所地：西充且晋城镇环城大道三段。
负责人王锡连，校长。
委托代理人冯荣书，男，1952年5月6日出生，住四川省南充市顺庆区。
委托代理人张祖烨，四川源泉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南充市道路运输管理局嘉陵分局。住所地：南充市嘉陵区嘉兴路**号。
法定代表人郑江，局长。
出庭负责人代炜，副局长。
委托代理人蒲爱华，四川锐思邦律师事务所律师。
委托代理人段林林，四川锐思邦律师事务所律师。
上诉人南充川东北驾驶员培训有限公司（以下简称川东北驾培公司）因不服嘉陵区人民法院（2015）嘉行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南充川东北驾培公司的委托代理人何传强、刘暾，上诉人西充县实验驾校的负责人王锡连及其委托代理人冯荣书、张祖烨，被上诉人嘉陵区运管局的委托代理人刘洹岑、吴轩明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，南充川东北驾培公司的营业执照注册号：511300000082935，类型：有限责任公司，法定代表人：唐文琴，经营范围：二级普通机动车驾驶员培训（B2、C1、C2）（市辖三区）。2014年12月2日南充川东北驾培公司向嘉陵区运管局递交了《关于川东北驾校增加培训车型的申请报告》，申请增加（A1、A2、A3、B1、C5）培训车型及核定培训能力。同时，提交了四川省机动车驾驶员培训经营申请表、教练车信息、设施设备、岗位及人员配置一览表、申请检查验收报告（包括申请报告、道路运输经营许可证、营业执照、税务登记证、收费许可证、组织机构代码证、西充县国土资源局向南充市道路运输管理局发出的《关于南充市川东北驾驶人考试中心办理驾校许可证有关问题的函》、土地租赁合同书）等资料。嘉陵区运管局于2014年12月2日受理了第三人提出的“增加培训车型”的交通行政许可。受理后，嘉陵区运管局根据《机动车驾驶员培训机构资格条件》GB/T30340-2013、《机动车驾驶员培训教练场技术要求》GB/T30341-2013等相关规定对第三人的组织机构及管理制度、申报驾校岗位及人员、申报驾校教练车车辆、教练场地面积和训练科目、教学设施设备、教室及办公场所等进行了检查验收，并于2014年12月15日作出《交通行政许可决定书》：准予第三人增加A1、A2、A3、B1驾驶员培训。嘉陵区运管局于同年12月24日向第三人作出南市运管嘉分局[2014]215号《关于南充市川东北驾驶员培训有限公司申请增加培训车型的批复》：“一、原则同意你公司增加A1、A2、A3、B1培训车型。二、鉴于目前我市大型车辆培训供需矛盾较为突出，为方便群众，原则同意你公司西充多××镇教练场可进行上述车型科目二的封闭式培训。三、上述车型科目三训练必须按交警部门核定的线路和时间进行，否则我局将按相关规定从严查处。”之后，第三人遂在“西充多××镇教练场”培训学员。
2015年1月19日西充实验驾校以南充市道路运输管理局不履行法定职责为由，向南充市顺庆区人民法院提起行政诉讼，顺庆区法院于2015年5月21日作出（2015）顺庆行初字第21号行政判决，确认南充市道路运输管理局对原告向其递交的《关于请求严肃查处南充市川东北考试中心、南充市川东北驾驶员培训有限公司在用地、招生、培训学员等方面存在一系列严重违法行为的情况反映》中所涉及的“南充市川东北驾驶员培训有限公司异地招生设立招生点进行招生、违法培训和南充市川东北考试中心在未取得《道路运输经营许可证》的条件下而收取培训费”的情况是否存在及如何查处未进行答复和查处的行为违法，并责令南充市道路运输管理局在一月内依法履行法定职责。2015年6月8日南充市道路运输管理局执行南充市顺庆区人民法院的判决，对第三人南充川东北驾培公司作出了《关于责令南充市川东北驾驶员培训有限公司对有关违法违规行政限期整改的通知》。
2015年5月6日西充实验驾校以嘉陵区运管局不依法行政，支持第三人南充川东北驾培公司从事非法经营活动，损害其合法利益为由向顺庆区人民法院提起诉讼，请求确认嘉陵区运管局于2014年12月24日作出的南市运管嘉分局【2014】215号行政许可行为违法并予撤销；请求人民法院附带对南充市道路运输管理局“南市运管函（2013）135号”文件的合法性进行审查。
同时查明，嘉陵区运管局作出的《关于南充市川东北驾驶员培训有限公司申请增加培训车型的批复》中涉及的“西充多××镇教练场”所有权××××东北驾驶人考试中心，该场地已被四川省公安厅交通管理局于2014年2月27日批准为南充市公安局交警大队科目一、科目二的考试使用场地。
一审认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”、第二十二条“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”、《中华人民共和国道路运输条例》第二条第二款“前款所称道路运输经营包括道路旅客运输经营（以下简称客运经营）和道路货物运输经营（以下简称货运经营）；道路运输相关业务包括站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训”、第七条第三款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的规定，嘉陵区运管局具有对其辖区内有关机动车驾驶员培训经营活动的行政管理职责。
关于嘉陵区运管局作出的《关于南充市川东北驾驶员培训有限公司申请增加培训车型的批复》中的第一项，即原则同意第三人增加A1、A2、A3、B1培训车型的批复是否合法的问题。嘉陵区运管局受理第三人提出的“增加培训车型及核定培训能力”的申请后，应当根据《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条“申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：（一）有健全的培训机构和管理制度；（二）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地”及交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第十四条“道路运输管理机构应当按照《中华人民共和国道路运输条例》和《交通行政许可实施程序规定》规范的程序实施机动车驾驶员培训业务的行政许可”、第十五条“道路运输管理机构应当对申请材料中关于教练场地、教学车辆以及各种设施、设备的实质内容进行核实”的规定，对第三人提出的申请是否予以许可依法进行审查。根据嘉陵区运管局提交的证据，嘉陵区运管局在对第三人的“教练场地面积和训练科目”进行检查验收时，在“训练场地面积”处未填写场地位置和面积大小，“检查验收意见”处亦为空白，对该项目是否符合有关标准没有具体意见。嘉陵区运管局作出行政许可所依据的《机动车驾驶员培训机构资格条件》GB/T30340-2013及《机动车驾驶员培训教练场技术要求》GB/T30341-2013是国家标准化管理委员会制订的国家交通行业标准，两项标准明确了关于机动车驾驶培训及教练场经营所应具备的包括培训机构分类、主体资格、岗位职责和管理制度、人员、教练车、教练场地规模、场地训练项目设施等基本条件。依据两项国家标准，机动车驾驶员培训机构的教练场地总面积与单车道总长度要求，作为二级培训机构“提供大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车等车型中任意一种车型驾驶培训服务的”，教练场地总面积要求≥57000㎡（85.5亩），而第三人南充川东北驾培公司的道路运输经营许可证显示其系二级普通机动车驾驶员培训机构，嘉陵区运管局提交的证据亦证实第三人租赁的培训场地面积为13335㎡（约合20亩），尚未达到国家标准。在审理中，嘉陵区运管局及第三人称“西充多××镇教练场”就是第三人用于培训的场地，但经庭审核实，西充多××镇教练场的所有权××××东北驾驶人考试中心，嘉陵区运管局及第三人均没有证据证明第三人与南充市川东北驾驶人考试中心之间存在买卖、租赁或借用该教练场的关系，因此嘉陵区运管局没有证据证明第三人具备增加培训车型的法定条件和所应达到的标准，其准予第三人增加培训车型的行政许可没有事实依据。
关于被告作出的《关于南充市川东北驾驶员培训有限公司申请增加培训车型的批复》中的第二项，即原则同意第三人在西充多××镇教练场可进行科目二的封闭式培训的批复是否合法的问题。第三人向嘉陵区运管局递交的申请报告中请求许可的只是增加培训车型及核定培训能力，并没有要求嘉陵区运管局对其异地培训驾驶员进行许可，因此嘉陵区运管局的该项批复不仅超出了第三人的申请范围，而且嘉陵区运管局许可第三人在其法定职权管理范围之外的西充县境内开展培训经营活动，缺乏法律依据。经核实，属于南充市川东北驾驶人考试中心的西充多扶镇教练场已被四川省公安厅交通管理局于2014年2月27日批准为南充市公安局交警大队科目一、科目二的考试使用场地，根据四川省交通运输厅道路运输管理局《关于贯彻执行〈机动车驾驶员培训机构资格条件〉等两项国家标准的通知》第二条第（一）项“驾驶员培训机构自备的1个主教练场作为本次级别核定的依据，其单块面积与单车道总长度必须符合国家标准中的最低要求。甘孜、阿坝两州因特殊地理条件可由两个教练场的面积和单车道长度相加。驾驶员培训机构现有自备教练场的个数由各市（州）道路运输管理机构审核确定，每个自备教练场必须达到三级以上驾驶员培训机构的场地技术要求。凡用于公安部门考试的场地不作为驾驶员培训机构自备的教练场和经营性教练场。教练场地绿化率不得低于20%”的规定，嘉陵区运管局作出的同意第三人在西充多××镇教练场进行科目二的封闭式培训的批复违反了上述规定。嘉陵区运管局辩称作出的行政许可依据的是南充市道路运输管理局作出的[2013]135号《关于对南充市川东北驾驶员培训有限公司在西充县招生培训请示的批复》。对此，本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定”的规定，申请人的申请符合法定条件和标准是行政机关作出准予行政许可的事实依据。且南充市道路运输管理局在该《批复》中第二条称“你公司（即本案第三人南充川东北驾培公司）在西充县多扶镇修建的训练场”也与本案查明的事实不符，因此南充市道路运输管理局作出的《批复》不能作为被告许可的依据，被告的辩解理由不能成立，不予采纳。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，嘉陵区运管局应对其作出的行政许可合法承担举证责任。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定”及《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条“申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：（一）有健全的培训机构和管理制度；（二）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地”的规定，被告没有证据证明第三人的申请符合法定条件和相关国家标准，因此被告作出的《关于南充市川东北驾驶员培训有限公司申请增加培训车型的批复》，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”的规定，依法应予撤销。
关于西充实验驾校认为南充市道路运输管理局作出的[2013]135号《关于对南充市川东北驾驶员培训有限公司在西充县招生培训请示的批复》系规范性文件，请求对其合法性进行审查的问题。规范性文件是指行政机关在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，在本行政区城或其管理范围内具有普遍约束力、相对稳定并能够反复适用的决定、命令等。而南充市道路运输管理局作出的上述批复是针对本案第三人向其递交的《关于在西充县招收大中客货车牵引车新生培训的请示报告》的批复，其适用对象只能是第三人，针对的是特定主体，因此该批复不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”规定的本案可以一并审查的规范性文件。因此，西充实验驾校的该项诉讼请求，不予支持。
对于第三人称西充实验驾校与本案没有利害关系，不是本案适格原告的问题。一审法院认为，同行业不同企业之间的竞争应当在合法、公平、有序的前提下进行，西充实验驾校认为嘉陵运管局违法作出行政许可的行为导致第三人违法经营，侵犯了西充实验驾校的公平竞争等合法权益，西充实验驾校提起本案诉讼具有诉讼利益，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，西充县实验驾校具有本案原告主体资格，有权对被告作出的行政许可提起诉讼。第三人南充川东北驾培公司认为西充县实验驾校不是本案适格原告的观点，不予认可。
为保护当事人的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”之规定，判决：1、撤销被告南充市道路运输管理局嘉陵分局于2014年12月24日作出的南市运管嘉分局[2014]215号《关于南充市川东北驾驶员培训有限公司申请增加培训车型的批复》，即“一、原则同意你公司增加A1、A2、A3、B1培训车型。二、鉴于目前我市大型车辆培训供需矛盾较为突出，为方便群众，原则同意你公司西充多××镇教练场可进行上述车型科目二的封闭式培训。三、上述车型科目三训练必须按交警部门核定的线路和时间进行，否则我局将按相关规定从严查处。”；2、驳回原告西充县实验驾校的其他诉讼请求。案件受理费50元，由南充市道路运输管理局嘉陵分局承担。
上诉人南充川东北驾培公司上诉称，1、一审程序错误。本案原告不具有利害关系人的身份，不享有诉权。2、一审认定事实错误。表现在：一审认定“西充多扶镇教练场”被省公安厅交通局批准为南充市公安局交警大队科目一、科目二的考试使用场地，这一事实认定错误；一审认定嘉陵运管局仅享有辖区内有关机动车驾驶员行政管理活动的职责，与客观事实及情理不符。上诉人的经营范围及于本市各区县，不局限嘉陵区；一审认定嘉陵运管局在审核训练场地时未填写场地位置和面积大小，亦没有具体意见，明显忽视了上诉人提交的申请书和被上诉人最终作出的行政许可；一审认定上诉人用于培训场地面积约20亩，忽视了上诉人法定代表人与川东北驾驶人考试中心法定代表人之间的夫妻关系；一审以《机动车驾驶员培训机构资格条件》GB/T30340-2013及《机动车驾驶员培训教练场技术要求》GB/T30341-2013作出事实认定错误。按原机动车驾驶培训机构资格条件JT\\\T433-2004，二级驾校车辆不少于20辆，机动车教练场技术要求JT\\\T434-2000并没有明确面积限制。3、一审适用法律错误。4、一审判决结果违背地方发展需要、限制企业发展，保护垄断经营错误导向。综上，要求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人西充实验驾校辩称，1、本案被诉行政行为侵犯了原告的经营权利，原告的主体资格适格。2、上诉人称一审认定事实错误不成立。上诉人在多扶镇没有一寸土地，更无需说教练场；上诉人注册地在嘉陵，招生和培训范围在市辖三区，法律不许可超出核定范围；验收项目没有填写、空白，说明该项目缺失或不符合达标条件，两项国标是驾驶培训行业必须遵守的的底线，新国标实施时间是2014年6月1日，被上诉人嘉陵运管局作出的【2014】215号文件是2014年12月24日，这一时间正是全市驾校按新国标的条件整改的阶段，215号文件明显违法。3、一审适用法律正确。
被上诉人嘉陵运管局辩称，1、西充实验驾校不具有行政诉讼主体资格。2、涉讼行政许可的实质要件符合法律规定，215号文合法有效。上诉人各项指标均符合国标要求，驾校可以使用租借的土地。3、215号文件中第二、三项内容，不是行政许可，而是对川东北驾培公司进行培训的规范和要求。4、川交函【2009】504号文允许跨县域设置驾校。5、215号文即使有瑕疵，也是程序轻微违法，不应当撤销。
二审查明事实与一审查明事实一致。同时查明，一审判决后，西充实验驾校在法定期限内提起上诉，在二审审理期间其又申请撤回上诉，本院已裁定准予其撤回上诉。
本院认为，关于原告主体资格问题。被上诉人西充驾校属一级驾校，其公司住所地在西充县，其经营许可范围中的培训车型包括有川东北公司申请在西充县招收培训的大型客车、中型客车、大型货车、牵引车等四种。因此，西充驾校与上诉人川东北驾培公司提出的行政许可申请事项具有法律上的利害关系，其认为嘉陵运管局作出的【2014】215号批复违法并侵犯了其公平竞争权等合法权益，有权依法提起本案诉讼。
关于嘉陵运管局作出的【2014】215号批复是否合法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”交通部《机动车驾驶员培训管理规定》第六条、第七条、第九条以及四川省人民政府《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第六条、第七条、第八条、第十二条、第三十四条规定：机动车驾驶员培训业务包括：普通驾驶员培训；道路运输驾驶员从业资格培训（含道路客货运输驾驶员从业资格培训和道路危险货物运输驾驶员从业资格培训）；驾驶员继续教育培训；机动车教练场经营。一级驾驶员培训机构，可以从事三种（含三种）以上相应车型的普通驾驶员培训；二级驾驶员培训机构，可以从事两种相应车型的普通驾驶员培训。获得机动车驾驶员培训教练场经营许可的，可以从事机动车驾驶员培训教练场经营业务，为机动车驾驶员培训有偿提供训练场地及配套服务。从事机动车驾驶员培训业务的经营者，应当在道路运输经营许可范围内从事经营活动，不得在经营许可证核定的培训区域之外设点招生或者培训。
参照上述规章规定，川东北驾培公司本是二级驾校，原取得行政许可的培训车型是大型货车和小型汽车，核定的招生、培训区域是南充市辖三区，如要取得大型客车、中型客车、大型货车、牵引车等三种以上车型的招生培训资质并获取更大的招生、培训区域，或者在西充县为机动车驾驶员培训有偿提供训练场地及配套服务，则须由二级驾校升级为一级驾校或者获得机动车驾驶员培训教练场经营许可。故上诉人川东北驾培公司《关于川东北驾校增加培训车型的申请报告》的申请事项属行政许可事项。参照《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第九条第二款“市（州）道路运输管理机构应当对受理的申请向社会公示，公示时间不少于3日。公示结束后，应当在15日内组织有关专家对申请进行论证评审，并根据专家评审意见作出准予许可或者不予许可的决定。”的规定，嘉陵运管局对川东北公司提出的上述申请，应当进行公示、组织专家论证，并根据专家评审意见作出是否予以许可的决定。因此，嘉陵运管局直接以（2014）215号批复方式，同意川东北驾培公司增加A1、A2、A3、B1培训车型，在西充多××镇教练场进行上述车型科目二的封闭式培训，属程序违法。
综上，一审判决撤销嘉陵运管局于2014年12月24日作出的[2014]215号批复正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南充川东北驾驶员培训有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判长 庄 娟
审判员 熊 东
二〇一七年一月十八日
书记员 杜栎天