山东省日照市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁11行终23号
上诉人（原审原告）申延平，男。
委托代理人吕为锟，山东为锟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）日照市岚山区城市管理行政执法局，住所地日照市岚山区岚山中路。
法定代表人张峰，局长。
委托代理人翟秀娟，山东德与法律师事务所律师。
上诉人申延平因城建行政处罚一案不服日照市岚山区人民法院（2015）岚行初字第17号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，申延平于1990年10月建设的坐落于岚山区虎山镇后水车沟村、222线省道西侧的建筑面积为17.5平方米（房屋长5米×宽3.5米）的房屋一处（东至222线省道，西至本村申加合，南至巷，北至巷），无任何的审批手续。该所在区域已由日照市岚山区人民政府于2011年9月划为城市规划控制区。岚山区住房和城乡建设局亦出具证明认定该房屋为违法建筑。因该处房屋阻碍222线省道的修建工程，在动员申延平自行拆除未果的情况下，日照市岚山区城市管理行政执法局（以下简称岚山区执法局）受岚山区住房和城乡建设局委托对其作出行政处罚决定，限申延平于五日内拆除该违法建筑；并告知如当事人拒不履行本处罚决定，该机关将依法申请人民法院强制执行或者提请岚山区人民政府依法实施强制拆除，申延平在限期内未能自行拆除。同年7月2日，岚山区执法局对其实施强制拆除行为。2015年9月25日，申延平以岚山区执法局作出的行政处罚决定所认定的申延平的涉案房屋系违法建筑明显不当为由提起行政诉讼，请求依法撤销岚山区执法局的行政处罚决定并赔偿申延平的室内物品损失共计447970元。在庭审辩论阶段，申延平提出增加诉讼请求，要求确认岚山区执法局强制拆除行为违法，因系另一行政法律关系，可另行主张权利，原审不予审理。原审另查明，在实施强制拆除过程中，对申延平室内物品的清点及录像工作由岚山区公证部门负责，对清理出来的物品保管工作由虎山镇人民政府负责，现全部物品存放在虎山镇人民政府指定的房屋内，申延平有权可以随时取回该财物。
原审法院认为，涉案申延平房屋无任何审批手续系违法建筑，其违法状态持续，因222线省道的改建工程需要使用该房屋所占用的土地，为公共设施建设利益的需要，申延平在按照岚山区作出的统一补偿安置决定后也应当予以自行拆除。岚山区执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，作出限期拆除的行政处罚决定，适用法律正确。申延平主张建设房屋在先，法律法规施行在后的意见，理由不成立，不予支持。岚山区执法局在履行了调查案件事实并依据岚山区住房和城乡规划建设局对该房屋违法性质的认定，以及充分保障申延平享有的陈述、申辩和申请听证权的法定告知义务后作出行政处罚决定，事实清楚、证据充分，程序合法。岚山区执法局作出日岚城执行处字（2015）第0021号行政处罚决定书并依法向申延平送达，未给申延平造成任何经济损失，申延平对此无权要求赔偿。对申延平要求岚山区执法局赔偿的请求事项与本案行政处罚决定合法性审查无关，如请求法院确认岚山区执法局的强制执行行为违法且给其造成损失的，可另行提起行政诉讼，在本案中对此不予审理。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《山东省人民政府关于贯彻国发[2002]17号文件做好相对集中行政处罚权工作的通知》，参照《日照市实施城市管理相对集中行政处罚权规定》等规范性文件，岚山区执法局具有对在城市规划区或控制区域内的违法建筑物、构筑物包括非法建设的房屋的行政处罚权，相关行政处罚权的行政主体资格合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，原审判决驳回申延平的诉讼请求。案件受理费50元，由申延平负担。
上诉人申延平上诉称：1、一审开庭审理时，岚山区执法局法定代表人未到庭，派出三位代理人出庭，包括该局副局长、科长及律师，违反了仅能委托两位代理人的规定。2、原审认定事实不清，证据不足。原审未审查岚山区执法局拆除房屋行为的合法性及是否应当赔偿申延平的损失。3、申延平的房屋于1990年建设，而《中华人民共和国城乡规划法》于2008年施行，原审及行政机关适用《中华人民共和国城乡规划法》属于适用法律不当。岚山区执法局在接受委托后，以自己的名义作出处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》。4、原审未准许申延平增加诉讼请求，程序违法。5、原审认定中关于强制拆除中物品的清点与存放情况与事实不符。
被上诉人岚山区执法局答辩称：1、原审认定事实清楚，证据充分，申延平所有的涉案房屋系违法建筑，且违法性呈持续状态，属于私自建设。2、执法局作出的行政处罚行政行为程序合法。3、拆除房屋是另一个具体行政行为，不属于本案审理范围。4、涉案房屋内的财物清点不属于执法局的职责范围。5、申延平要求执法局对拆除房屋负赔偿义务于法无据。6、因违法行为呈持续状态，故原审法院及执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》对涉案房屋作出处罚并无不当。7、执法局已穷尽其他途径与措施，因不能消除涉案房屋对规划实施的影响，才作出责令申延平限期拆除涉案房屋的行政处罚，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定及立法精神。8、执法局对行政处罚行为具有独立的行政主体资格，对在城市规划区或控制区域内的违反法建筑物、构筑物包括非法建设的房屋拥有行政处罚权，故以自己的名义作出行政处罚行为符合法律规定。9、原审判决程序合法，申延平于原审庭审中增加的诉讼请求系请求确认强制拆除行为违法，属于另案法律关系，原审法院不予准许程序合法。
一审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中双方当事人均未提供新的证据，本院认定的案件事实与原审一致。
本院认为：一、关于岚山区执法局在一审时出庭人员是否合法的问题。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规定，行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人，行政机关负责人出庭应诉人，可以另行委托一至二名诉讼代理人。在原审法院审理过程中，该局副局长张立迎作为该行政机关负责人出庭应诉，同时委托二名诉讼代理人参加诉讼，符合上述规定，程序合法。上诉人关于岚山区执法局在原审中出庭应诉人员不符合法律规定的上诉理由不能成立。
二、关于原审未审查强制拆除行为的合法性及上诉人的赔偿请求是否正确的问题。申延平在一审中增加确认行政强制拆除行为违法及赔偿损失的诉讼请求，因均与本案不属于同一法律关系，故原审法院对此未予审理并无不当，原审程序合法。
三、关于强制拆除过程中上诉人被拆除房屋的物品清点、存放问题。原审判决确认了房屋拆除过程中房屋中物品的清点、存放等相关内容，因不属于本案的审理范围，本院不予审查。
四、关于涉案行政处罚决定的作出主体是否合法的问题。岚山区执法局以自己名义作出行政处罚决定，其具有行政处罚的主体地位及权利。《中华人民共和国城乡规划法》规定行政处罚权由有关城乡规划主管部门行使。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》[国发（2002）17号]要求各省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，其中包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。山东省人民政府于2002年12月13日下发《关于贯彻国发[2002]17号文件做好相对集中行政处罚权工作的通知》，要求各市人民政府及各县人民政府做好相对集中行政处罚权的工作。日照市人民政府于2003年发布《日照市实施城市管理相对集中行政处罚权规定》，其中规定城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权由日照市城市管理行政执法局负责具体实施。2011年7月1日，日照市岚山区人民政府办公室印发《关于印发日照市岚山区城市管理行政综合执法大队职责配置内设机构和人员编制规定的通知》，明确了相关机构、人员及职责等，其中城市规划管理方面的相应处罚权由日照市岚山区城市管理行政综合执法大队（即岚山区执法局）行使。根据上述法律、法规及其他规范性文件，岚山区执法局具有行使城市规划管理方面相应的行政处罚权。故上诉人关于岚山区执法局系受岚山区住房和城乡规划建设局委托，应以委托人身份行使处罚权，岚山区执法局不是合法执法主体的上诉理由不能成立。
五、关于涉案行政处罚的法律适用及处罚结果的审查。岚山区执法局在作出行政处罚时，适用《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、第三条第一款、第四十条之规定，认定申延平所建房屋影响城乡规划。涉案房产建设于1990年，此时城乡规划法尚未通过并施行，故依据《城乡规划法》认定该房产影响城乡规划属于适用法律不当，应予纠正。岚山区执法局作出“限期将违法建设拆除完毕”的处罚决定的依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，该条规定：对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建筑工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。以上包括两个条件，一是该房产系违法建设的房产，二是不能采取改正措施消除影响的。首先，行政处罚的目的是惩戒与预防行政违法行为，行政机关应当正当行使法律法规赋予的行政处罚权。涉案房产系在未经行政审批的前提下建成，在涉案房屋建成长达二十余年的期间，没有任何行政机关对涉案房产作出相应处罚措施，当该房产影响到“岚山区222省道改造工程时，由行政机关以影响城市规划为由，作出涉案处罚决定，显然不能排除其执法目的不当的合理性怀疑。其次，本案中，在《城乡规划法》实施前，该房产是否也不符合城乡规划，是否存在可以采取改正措施消除对规划实施影响的情况，行政机关未举证，应承担举证不能的责任。再次，在行政程序中对于违法建设的认定，不仅要考虑是否经过必要的行政审批程序，还应考量该房产形成的原因，申延平是在与时任村支部书记请示，并得到批准后建设该房产，该书记事后告知了其他村两委成员。基于信赖保护原则，不宜简单对上诉人的房屋予以无偿拆除。该房屋的建设未经任何行政审批程序而建成，事后在长达二十余年中没有行政机关作出任何认定或处理，参照不动产民事追诉时效最长20年及行政诉讼最长起诉期限20年的规定，虽然涉案房产一直处于非法状态，如果不分具体情况一律采取无偿拆除的方式处理，违反法的安定性原则，不利于社会关系的稳定。故本案中，行政机关作出“限期将违法建设拆除完毕”的处罚决定存在明显不当的情形。
综上，被上诉人作出的日岚城执行处字（2015）第0021号行政处罚决定，适用法律错误，且存在明显不当，应当予以撤销。原审认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、（六）项、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销日照市岚山区人民法院（2015）岚行初字第17号行政判决；
二、撤销被上诉人日照市岚山区城市管理行政执法局于2015年6月8日对上诉人申延平作出的日岚城执行处字（2015）第0021号行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人日照市岚山区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 尚 华
审判员 何志为
审判员 高月玉
二〇一六年八月十八日
书记员 李 娜