浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙行再字第6号
原审被上诉人（一审原告）戴瑞通，
委托代理人：戴晓东。
委托代理人：戴晓臻。
原审上诉人（一审被告）永嘉县岩坦镇人民政府，住所地：浙江省永嘉县岩坦镇坦一村。
法定代表人：徐翔，镇长。
委托代理人：陈光谦，浙江永瓯律师事务所律师。
一审第三人：戴彩凤。
一审第三人：郑黎明。
一审第三人：郑雪风。
一审第三人：郑风静。
一审第三人：郑雪莲。
原审被上诉人戴瑞通诉永嘉县岩坦镇人民政府、郑雪莲等土地行政审批一案，温州市中级人民法院于2013年1月31日作出的（2012）浙温行终字第234号行政裁定，已经发生法律效力。戴瑞通不服，向本院提出再审申请。2014年3月19日，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十七条的规定，作出（2013）浙行申字第205号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭后，于2014年6月3日公开开庭审理了本案。原审被上诉人戴瑞通的委托代理人戴晓东、戴晓臻，原审上诉人永嘉县岩坦镇人民政府的法定代表人徐翔、委托代理人陈光谦，一审第三人郑雪莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
戴瑞通起诉称，1982年3月10日，原告经永嘉县农业办公室批准，在永嘉县岩坦镇岩坦村“车站外面糕饼厂”前建三间房屋及伙房，取得该处土地使用权，同年建成三间两层房屋，但没有建造伙房。1993年1月，被告忽视诉争土地已经审批给原告用于建造伙房和该地属于旱地的事实，未经规划部门审批，未经公告，未经土地部门主管负责人签署意见，超越职权将该地审批给第三人郑英忠。原告认为被告作出的具体行政行为，明显缺乏事实依据，超越职权，程序严重违法，故诉至法院，请求撤销被诉的具体行政行为。
永嘉县岩坦镇人民政府答辩称：1、本案诉争土地不属于耕地。诉争土地原是岩坦镇公社纸厂的建设用地，后成为空闲地；2、被告的审批行为程序合法。1993年1月前岩坦镇及辖区内村庄没有编制总体规划，审批小屋也没有实行规划审批制度，审批行为已张榜公示；3、原告与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系。原告对本案诉争土地不享有土地使用权，被诉具体行政行为也没有侵犯原告房屋的相邻权；4、原告的起诉已经超过法定的起诉期限。综上，被告作出的具体行政行为事实清楚，且与原告没有法律上的利害关系，原告的起诉已超过法定期限，请求依法驳回原告的起诉。
郑雪莲等述称，1、原告所诉与历史事实不符，郑英忠于1975年经革命领导小组批准，取得诉争土地使用权，原告也一直承认诉争土地使用权为第三人所有，曾多次要求第三人转让该处土地；2、原告的起诉已经超过法定期限；3、原告无主体资格，原告戴瑞通是非农业户口，现建成的三间房屋占地面积已经有120平方米，与审批面积相同，所以原告对诉争土地不享有使用权，被诉具体行政行为与原告没有法律上的利害关系。综上，请求法院驳回原告的起诉。
一审永嘉县人民法院经审理认定，1982年3月10日，原告戴瑞通经审批取得岩坦镇岩坦村“车站外石”（车站外面）0.182亩（约121平方米）土地使用权用于建造三间房屋及伙房，土地四至范围：东至戴岩雷房，西至大路，北至小巷，南至大路。尔后，原告建造了三间房屋并于1995年6月20日领取三间房屋的土地使用证，面积112.8平方米，四至范围：东至戴岩雷房，西至杂地，北至小巷，南至道坦。郑英忠（已故）系第三人戴彩凤的丈夫，第三人郑雪风、郑黎明、郑风静、郑雪莲的父亲，1993年1月8日，郑英忠提出用地申请，1月13日，经岩坦镇岩坦村民委员会同意，同年2月3日，岩坦镇人民政府作出土地批准行为，将坐落于岩坦镇岩坦村“糕饼厂外”（位于原告1982年3月10日的审批手续附图中）32.8平方米土地使用权批准给郑英忠，土地四至范围：东至戴家禄小屋，西至大路，北至小巷，南至纸厂塘。原告戴瑞通认为被告作出的被诉具体行政行为侵犯了原告的合法权益，于2009年9月7日向永嘉县人民政府申请行政复议，于2009年10月22日撤回复议申请，于2009年10月28日向永嘉县人民政府申请对争议土地权属进行裁决。2009年11月2日，永嘉县人民政府转交永嘉县岩坦镇人民政府对诉争土地权属进行裁决。2010年1月26日，永嘉县岩坦镇人民政府作出（2010）永岩坦镇字1号裁决。原告不服，于2010年3月23日向永嘉县人民政府申请行政复议。2010年6月6日，永嘉县人民政府作出永政复（2010）5号复议决定，撤销了（2010）永岩坦镇字1号裁决。2012年5月30日，原告以被告作出的被诉具体行政行为缺乏事实依据、程序违法、超越职权为由提起诉讼，请求依法予以撤销。
一审永嘉县人民法院经审理认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”由此可见，与具体行政行为具有行政法律上的利害关系，是公民、法人或者其他组织具备行政诉讼原告资格的一个前提条件。本案被告将原告的1982年的土地审批手续附图中的部分土地使用权批准给郑英忠用于建造小屋，被诉具体行政行为与戴瑞通具有法律上的利害关系，戴瑞通具备本案行政诉讼原告主体资格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关做出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当之日起最长不得超过2年。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。”原告于2009年9月7日申请行政复议，期间又撤回复议而申请政府裁决，后又不服裁决申请行政复议，直至2010年6月6日永嘉县人民政府做出复议决定，向政府部门寻求救济的这段期间不属于起诉人自身的原因被耽误的时间，不应计算在内，原告于2012年5月30日起诉，没有超过最长2年的期限。被告主张原告的起诉已超过法定期限，理由不足，不予支持。1988年12月29日实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”乡级人民政府可以批准原有宅基地、村内空闲地和其他土地，如需使用耕地，应报请县级人民政府批准。被告在作出被诉具体行政行为时对诉争土地的权属和性质均未作详细核查，且没有证据证明该土地的审批属乡级人民政府的职权范围。同时，土地批准手续中，没有主管负责人签字或盖章，违反了基本的审批程序。综上所述，被告作出被诉具体行政行为，事实不清，主要证据不足，程序违法，应予以撤销。据此判决：撤销被告永嘉县岩坦镇人民政府于1993年2月3日对郑英忠作出土地批准的具体行政行为。
二审温州市中级人民法院认定的事实与一审一致。
二审温州市中级人民法院经审理认为，《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。本案中，戴瑞通于1982年经浙江省永嘉县农业办公室审批取得0.182亩（约为121平方米）的集体土地使用权后，已经建造三间房屋，并经权属登记，确定土地使用权面积112.8平方米。除已登记的该112.8平方米土地使用权外，戴瑞通对其余的土地并不享有使用权。戴瑞通主张对已经获批以建伙房的用地享有土地使用权，并据此诉称被诉行政行为侵犯其合法权益，缺乏事实和法律依据。被诉行政行为系对原审第三人户的建房用地作出的审批行为，不会侵犯戴瑞通的相邻权。因此，戴瑞通与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具备原审原告主体资格。原判认定戴瑞通的原告主体资格并作出实体判决不当，本院予以纠正。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销浙江省永嘉县人民法院（2012）温永行初字第19号行政判决；二、驳回戴瑞通的起诉。本案一、二审案件受理费依法免收。
原审被上诉人戴瑞通不服该终审裁定，向本院申请再审称：1、戴瑞通系本案利害关系人，具有原告主体资格。戴瑞通系本案争议地块使用权人，享有财产权益。被诉具体行政行为侵害了戴瑞通的相邻权。2、永嘉县岩坦镇人民政府作出的具体行政行为，认定事实错误，超越职权，程序违法。
原审上诉人永嘉县岩坦镇人民政府答辩称：1、戴瑞通与被诉的具体行政行为无法律上的利害关系，不具备原告主体资格。2、温州市中级人民法院对本案事实认定清楚、适用法律正确。3、被诉的具体行政行为认定事实清楚、程序合法、没有超越职权。4、戴瑞通于2012年5月30日起诉超过了法定的起诉期限。
一审第三人郑雪莲的陈述意见与永嘉县岩坦镇人民政府一致。
各方当事人在原一、二审诉讼中提供的证据均随卷移送至本院。再审庭审中，各方当事人围绕戴瑞通与被诉的土地行政审批行为有无法律上的利害关系这一争议焦点进行了质证、辩论。综合各方当事人的意见，本院确认如下：1982年3月10日，戴瑞通经审批取得岩坦镇岩坦村0.182亩（约121平方米）用于建造三间房屋及伙房的土地使用权，四至为：东至戴岩雷房，西至大路，北至小巷，南至大路。后戴瑞通建造了三间房屋。1993年2月3日，郑英忠经岩坦镇人民政府审批取得岩坦镇岩坦村（位于原告1982年3月10日的审批手续附图中）32.8平方米土地使用权，四至为：东至戴家禄小屋，西至大路，北至小巷，南至纸厂塘。1995年6月20日，戴瑞通领取上述三间房屋的土地使用权证，面积为112.8平方米，四至为：东至戴岩雷房，西至杂地，北至小巷，南至道坦。郑英忠（已故）系戴彩凤的丈夫，郑雪风、郑黎明、郑风静、郑雪莲的父亲。2009年，郑雪莲等在审批的土地上建造小屋。戴瑞通经查询知道被诉具体行政行为内容后于2009年9月7日向永嘉县人民政府申请行政复议，要求撤销该土地行政审批行为。后经永嘉县人民政府释明，戴瑞通于2009年10月22日撤回复议申请，并于2009年10月28日向永嘉县人民政府申请对争议土地权属进行裁决。2009年11月2日，永嘉县人民政府转交永嘉县岩坦镇人民政府对诉争土地权属进行裁决。2010年1月26日，永嘉县岩坦镇人民政府作出（2010）永岩坦镇字1号裁决。戴瑞通不服，向永嘉县人民政府申请行政复议。2010年6月6日，永嘉县人民政府作出永政复（2010）5号复议决定，以程序违法为由撤销了（2010）永岩坦镇字1号裁决。后永嘉县岩坦镇人民政府一直未重新作出行政裁决。2012年5月30日，戴瑞通提起本案诉讼。
本院认为，本案争议的主要问题为戴瑞通与被诉的土地审批行为有无法律上的利害关系。从查明的事实看，涉案的32.8平方米土地在1982年3月10日审批给戴瑞通建造房屋和伙房后，又于1993年2月3日审批给郑英忠建造小屋，存在重复审批的情形，戴瑞通与1993年2月10日作出的土地审批行为具有法律上的利害关系。戴瑞通建成房屋的土地使用权登记时间为1995年6月20日，且登记的土地使用权面积小于审批面积，该事实不足以否定戴瑞通与被诉土地行政审批行为之间的利害关系；此外，涉案的土地使用权权属争议尚在行政机关处理中，二审裁定迳行对该土地使用权的归属进行判断，不符合《土地权属争议调查处理办法》第九条、第三十一条的规定。因此，二审裁定以戴瑞通不享有涉案土地使用权为由驳回戴瑞通的起诉不当，应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，裁定如下：
一、撤销温州市中级人民法院于2013年1月31日作出的（2012）浙温行终字第234号行政裁定；
二、指令温州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马国贤
代理审判员 戴文波
代理审判员 楼缙东
二〇一四年六月十二日
书 记 员 刘 芳