江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）徐行终字第00273号
上诉人（原审原告）吴学广，农民。
委托代理人张大庆，江苏大运河律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）邳州市八义集镇石桥村民委员会，住所地邳州市八义集镇石桥村。
法定代表人吴文亮，村主任。
委托代理人李亚飞，江苏景来律师事务所律师。
委托代理人张辉，江苏徐淮律师事务所律师。
上诉人吴学广因诉被上诉人邳州市八义集镇石桥村民委员会（以下简称石桥村委会）不履行土地报批法定职责一案，不服江苏省邳州市人民法院（2015）邳行初字第0033号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月5日公开开庭审理了本案。上诉人吴学广及其委托代理人张大庆，被上诉人石桥村委会的法定代表人吴文亮、委托代理人李亚飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年8月3日，吴学广、石桥村委会签订《石桥村新农村拆迁协议书》，约定由石桥村委会一次性付给吴学广拆迁补偿费9万元，吴学广将土地规划证上交，负责办理新的土地使用证等事项。2009年12月30日，时任石桥村9组组长吴文庭代表石桥村委会与吴学广签订《关于补偿拆迁户吴学广、吴文法宅基地协议》，并加盖石桥村委会公章，约定将石中以北路西旁宅基地（大沟）作为宅基地补偿给吴学广及吴文法等事项。2010年1月10日，吴学广向石桥村委会递交《村民申请宅基地建房审核表》申请办理该地块宅基地使用权证书，吴文庭在该审核表签署“情况属实”，并出具“选址意见”，石桥村委会经研究认为吴学广的申请不符合要求故未予办理，吴学广遂提起诉讼。
另查明，因涉案宅基地被邳州市八义集镇石桥村第九村民小组以2万元的价格卖给曹兆亮、曹全胜，曹兆亮、曹全胜已在该宅基地上垫土建房，吴学广以其合法权益受到侵犯为由，于2014年3月5日向该院提起诉讼，请求确认邳州市八义集镇石桥村第九村民小组与曹兆亮、曹全胜之间的宅基地买卖合同无效。该院于2014年10月24日作出（2014）邳碾民初字第0184号民事裁定书，认为吴学广虽诉请确认石桥村委会之间的宅基地合同无效，实质上是土地权属争议。根据《土地管理法》第十六条之规定，本案应由政府相关部门处理为前提，不应直接向法院提起诉讼。另吴学广对据以主张权属的土地没有办理土地使用权证书，不能证明其对涉案土地享有合法的使用权，属吴学广主体不适格。裁定驳回吴学广的起诉。吴学广不服提起上诉。2015年3月20日，徐州市中级人民法院作出（2015）徐民终字第01053号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。鉴于涉案宅基地已被邳州市八义集镇石桥村第九村民小组予以处理，且他人已在该宅基地上垫土建房，故对该争议的解决应先由相关政府部门处理为前提，吴学广不应直接向人民法院起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（十）项之规定，裁定：驳回吴学广的起诉。案件受理费50元，退还吴学广。
上诉人吴学广不复原审裁定，向本院提起上诉称：一、被上诉人依法应为上诉人申请颁发宅基地使用权证书。1、被上诉人依照法律规定有义务为上诉人申请颁发宅基地使用权证书。《江苏省土地管理条例》第三十五条及国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条均规定，被上诉人有义务为村民建房申请颁发宅基地使用权证书；2、被上诉人依照《关于补偿拆迁户吴学广、吴文法宅基地协议》的约定，也有义务申请颁发；3、第九村民小组组长将宅基地卖给曹兆全和曹兆亮的行为属于违宪的行为，当然是无效的行为，不影响被上诉人申请为上诉人办证。二、一审法院以属于政府确权为由驳回上诉人的起诉是不正确的，属偷梁换柱，在法律上是不成立的。如前所述，涉案土地由被上诉人补偿给上诉人使用，涉案土地不存在争议。一审法院把上诉人要求被上诉人履行职责的诉请，偷梁换柱为上诉人和案外人的土地争议，并以此为由驳回上诉人的起诉，于法无据。综上，请求：1、撤销原审裁定，依法改判；2、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人石桥村委会答辩称：一、本案涉案土地不符合申请条件。1、本案诉称土地存有争议，此事实已为两级法院民事裁定确认。《土地登记办法》第十八条规定，土地权属有争议的，不予登记。2、涉案土地尚未取得乡镇规划，不符合宅基地申请条件。被上诉人对涉案土地未予申报并无不当。二、上诉人与案外人曹兆亮、曹全胜对涉案土地存在权属争议，应当按照《土地管理法》第十六条的规定，由乡级人民政府或县级人民政府处理。上诉人违背上述规定，企图通过司法程序达到直接确认土地权属的目的，显然不应支持。综上，一审法院适用法律并无不当，一审裁定应予维持。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审中，被上诉人向本院提交（2014）邳碾民初字第0184号民事裁定书、（2015）徐民终字第01053号民事裁定书，用以证明本案涉案土地存在权属争议，应当由人民政府进行处理。对被上诉人在二审中所提交证据，上诉人质证意见为：该两份证据不属于二审中的新证据，依法不能作为证据使用，即便能够证明案件事实，也只能证明两上诉人在另案中起诉要求确认被上诉人与曹全胜、曹兆亮土地买卖违法，并非说明土地存在争议，因为买卖土地是违宪的行为，其买卖本身是无效的，两上诉人仅要求法院确认行政行为而已。本院对上述证据认证如下：被上诉人所提交证据来源合法，能够证明相关案件事实，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。本案中，被上诉人石桥村委会作为基层群众性自治组织，依法不属行政机关，上诉人提起原审诉讼的原审被告主体不适格。二、本案中，上诉人吴学广主张对涉案宅基地有所有权，并依据《江苏省土地管理条例》第三十五条“农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准…”之规定，要求被上诉人石桥村委会办理报批手续，但根据已查明事实，涉案宅基地已由邳州市八义集镇石桥村第九村民小组卖与案外人曹兆亮、曹全胜，由此可以证实：涉案宅基地的归属仍存有争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉…”本案中，涉案宅基地权属存有争议，且根据法庭查证，上诉人并未就涉案宅基地的权属问题申请政府先行处理。故依据上述法律规定，涉案争议的解决应由相关政府部门先行处理，上诉人不应直接向人民法院起诉。原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵涛
代理审判员 于博
代理审判员 房涛
二〇一六年一月十三日
书 记 员 汤喆