广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初3207号
原告：广东省石油化工物资公司，住所地广州市越秀区越华路116号办公副楼710-722、801-803房。
法定代表人：罗松源，职务总经理。
委托代理人：彭波，广东固法律师事务所律师。
委托代理人：谢君宜，广东固法律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务主任。
委托代理人：王广沪，该委员会工作人员。
委托代理人：林晓晴，广州金鹏律师事务所律师。
被告：广东省国土资源厅，住所地广州市天河区体育东路160号。
法定代表人：涂高坤，厅长。
委托代理人：邹春荣，该厅工作人员。
第三人：广州市华宇建设开发公司，住所地广州市越秀区小北路63号。
法定代表人：黄小枫。
委托代理人：王文倩，广东达生律师事务所律师。
原告广东省石油化工物资公司（以下简称广东石化公司）不服被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州国规委）作出的穗国房法字[2016]52号《行政决定书》以及广东省国土资源厅（以下简称广东国土厅）作出的粤国土行复[2016]137号《行政复议决定书》，于2016年12月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月9日立案后，因广州市华宇建设开发公司（以下简称华宇公司）同案件处理结果有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院于2016年12月14日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月15日公开开庭审理了本案。原告广东石化公司的委托代理人彭波、谢君宜，被告广州国规委的委托代理人王广泸、林晓晴，被告广东国土厅的委托代理人邹春荣，第三人华宇公司的委托代理人王文倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告广州国规委于2016年7月27日作出穗国房法字[2016]52号《行政决定书》，责令原告广东石化公司与第三人华宇公司在收到该决定之日起15日内向广东国规委缴交利息人民币384802元，违约金人民币1513643元，合计人民币1898445元。原告不服该决定，向被告广东国土厅申请行政复议，广东国土厅于2016年11月18日作出粤国土行复[2016]137号《行政复议决定书》，维持广州国规委的上述决定。
原告广东石化公司诉称：被告广州市国规委滥用职权，作出的《行政决定书》明显不当、适用依据明显错误。被告广东省国土厅作出的《行政复议决定书》适用法律法规明显错误，应予以撤销。
一、《行政决定书》中所述的关于缴纳利息和违约金属于民事争议，并非行政争议。根据《城市房地产管理法》第十五条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条，以及全国人大常委会法制工作委员会于2004年9月2日对最高人民法院关于《国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让属于民事争议还是行政争议》的请示的复函1，均表明：原告和被告在平等、自愿、有偿的基础上签订的国有土地使用权出让合同是民事合同，合同双方是平等主体之间的民事关系，案涉合同应属于民事合同。二、被告广州国规委援引的法律法规与本案争议无关。对于《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款，土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用具体的付款方式和付款办法，应当由国有土地使用权合同来约定，并非由土地出让合同的任意一方单方确定。其次，原告已经缴清土地使用权出让金，且原告与华宇公司已经得到原广州市国土局的批准适用该土地。原告的行为并无不妥。故该条规定并不能作为案涉具体行政行为的依据。对于《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条，首先，广州国规委已认可原告足额支付了土地使用权出让金。其次，广州国规委通过《行政决定书》向原告主张的名目是“利息”和“违约金”，不属于该条规定的土地使用权出让金。最后，该条的规定显然是要求作为土地管理部门的被告根据合同约定、通过民事方式主张权利，而不是通过作出具体行政行为的方式主张权利。对于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第九条、第十条，仅是对人民政府和土地管理部门关于国土资源管理的一般分工，并未对被告作出本案被诉的具体行政行为作出明确规定或授权。对于《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一点、第七点，均无明确或授权被告有权通过行政手段主张“利息”及“违约金”等民事权利。三、被告以行政决定书的形式主张民事权利，属于滥用职权。原告与被告广州国规委之间的争议主要集中于所谓的“利息”和“违约金”。事实上，被告也一直以民事法律的途径主张。但是，如被告其中有两份发文，时间间隔超过2年。故被告广州国规委也认可其与原告之间就案涉合同的关系应是民事法律关系，只是因为被告循民事法律途径走不通才换了方式主张民事权利。四、案涉合同性质是民事合同，不适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，广东省国土厅作出的决定依据的法律法规错误，应予撤销。请求：一、撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2016年7月27日作出的穗国房法字[2016]52号《行政决定书》；二、撤销广东省国土资源厅于2016年11月18日作出的粤国土行复[2016]137号《行政复议决定书》。
被告广州国规委辩称，一、广州国规委具有收取土地出让金、利息和违约金等依法管理土地出让工作的职权。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”；第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”；第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”根据上述规定，广州国规委作为广州市土地行政主管部门，具有收取土地出让金、违约金等依法管理土地出让工作的相关职权。二、广州国规委作出穗国房法字[2016]52号行政决定书，具有充分的合同依据和事实依据。1996年4月5日，原市国土局（现广州国规委）作为甲方与广东石化公司、华宇公司、广东省化肥化肥化学矿工业公司作为乙方签订了白云区机场北路西侧新市化工仓（第一期用地）地块的《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[1996]110号），约定甲方将上述地块的国有土地使用权出让给乙方。合同约定出让金为人同币32,785,018元，分四期支付，其中第一期出让金6,557,003.6元乙方按期缴清，第二、三、四期出让金未缴付。后因规划调整，出让金总额调整为13,246,180元，为此各方于1999年5月12日签订了出让合同的补充合同之一号，约定在原合同第一期出让金之外，乙方需补缴土地出让金和利息。其中补缴的土地出让金为6,689,176.4元，分两期缴纳，应于1999年5月12日前缴交第一期4,900,000元，应于1999年12月15日前缴交第二期1,789,176.4元，同时乙方应另行缴纳利息384,802元。原出让合同及补充合同均约定，凡逾期缴交款项的，从滞纳之日起每日按应缴纳的款项的1%缴纳滞纳金。对于补充合同所涉及的土地出让金，乙方于1999年5月12日按期缴交了第一期4,900,000元，第二期1,789,176.4元经批准延期至2000年3月15日，乙方实际于2002年7月9日逾期846天缴交，按约定乙方应支付违约金1,513,643元。对于补充合同约定的利息384,802,元，乙方至今未缴交。利息与违约金合计1,898,445元。因乙方欠缴利息及违约金，广东省化肥化学矿工业公司已注销，2016年5月10日，广州国规委向广东石化公司、华宇公司发出《广州市国土资源和规划委员会催告函》（穗国土规划[2016]201号），要求缴清所拖欠的款项。但原告及华宇公司收到催告函后，未按要求缴款。2016年7月27日，广州国规委依法作出穗国房法字[2016]52号《行政决定书》，责令原告与华宇公司缴清拖欠的利息和违约金，该决定书邮寄送达给原告及华宇公司。三、广州国规委作出穗国房法字[2016]52号行政决定书，具有充分的法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”同时，国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第一点和第七点对土地行政管理部门依法收缴土地出让金、土地使用者依法缴纳土地出让金等内容也予以了详细规定。四、广州国规委作出穗国房法字[2016]52号行政决定书，程序合法。五、广州国规委通过行政手段追收被拖欠的款项符合法律规定。根据前述法律法规以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，广州国规委是广州市的土地行政主管部门，与原告等单位签订土地使用合同的行为属于广州国规委依法行使土地行政管理职权的行为，依法享有征收土地出让金、违约金等相关款项的法定职权。
被告广东国土厅辩称，一、广东国土厅作出粤国土行复[2016]137号行政复议决定程序合法。2016年9月22日，原告向广东国土厅就广州国规委作出的《行政决定书》（穗国房法字[2016]52号）提出行政复议申请。广东国土厅于2016年9月26日作出《行政复议受理通知书》同时告知原告在复议过程中享有的相关权利。同日向广州国规委作出《提出答复通知书》。2016年9月30日，广州国规委提交《行政复议答复书》。经过书面审查，广东国土厅于2016年11月18日作出《行政复议决定书》，决定维持广州国规委作出的《行政决定书》（穗国房法字[2016]52号），同时告知了原告享有的法律救济途径。二、广东国土厅作出粤国土行复[2016]137号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。（一）原告逾期缴纳土地使用权出让金的事实清楚。（二）广州国规委向原告追缴土地使用权出让金滞纳金依据正确。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金……”。案涉《广州市国有土地使用权出让补充合同》规定“……各期应补交的出让金，逾期支付的，从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。”原告逾期缴纳土地使用权出让金已构成事实，理应按照国家规定和合同约定缴纳滞纳金。（三）广州国规委作出穗国房法字[2016]52号《行政决定书》向原告追缴土地使用权出让金滞纳金符合相关法律法规规定。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，土地管理部门代表国家与土地使用者签订土地使用权出让合同的行为，属于土地管理机关行政土地管理职权的行政行为。基于以上事实，广州国规委作出穗国房法字[2016]52号《行政决定书》认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法、内容适当。广东国土厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，维持该决定，符合法律规定。
第三人华宇公司述称，一、根据补充合同，调整后合同项下的土地使用权出让金合计13246180元。华宇公司分别于1994年3月15日支付2000000万、1996年1月17日支付3000000元、1996年3月25日支付1557003.6元、1999年5月10日支付4900000元、2002年7月9日支付1789176.4元。土地出让金13246180元已全部缴清。二、原告、第三人与被告广州国规委之间因《国有土地使用权出让合同》发生的利息及滞纳金纠纷属于民事法律调整范围，被告广州国规委利用行政职权对原告作出被诉行政决定书违反法律规定，是滥用职权、明显不当的行政行为。三、被诉决定书中的利息384802元没有合同依据。而且被告要求原告及第三人支付利息及违约金已超过诉讼时效，依法不应支持。
经审理查明，1996年4月5日，原广州市国土局（现广州国规委）作为甲方与广东省化肥化学矿工业公司、广东省石油化工燃气供销公司（即原告广东石化公司）、华宇公司作为乙方签订《国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[1996]110号），约定将位于广州市白云区机场北路西侧新市化工仓、面积15021平方米地块的土地使用权出让给乙方三家单位。合同约定出让金总额为人民币32,785,018元，出让金分四期支付，分别为：在1996年4月5日前，首期支付出让金总额的20%，即6,557,003.6元；在1996年12月31日前，支付出让金总额的20%，即6,557,004元；在1997年6月30日前，支付出让金总额的20%，即6,557,004元；在1997年12月31日前支付出让金总额的40%，即13,114,006.40元。合同签订后，乙方按期缴纳了首期出让金6,557,003.6元。因规划调整，原广州市国土局与上述合同的乙方于1999年5月12日签订《广州市国有土地使用权出让补充合同》（穗国地出合[1996]110号的补充合同之一号）。该补充合同约定“本补充合同签订后，乙方向甲方支付需补交的土地使用权出让金的时间为：在1999年5月12日前，支付4,900,000元人民币；在1999年12月15日前，支付1789176.4元人民币。各期应补交的出让金，凡逾期支付的，从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。”乙方在1999年5月12日前缴纳了补充合同约定的第一期出让金4,900,000元。经原广州市国土局同意，第二期出让金1789176.4元延期三个月即2000年3月15日前缴纳。第三人华宇公司实际缴交最后一笔款项时间为2002年7月9日。原告与第三人缴款总额为13246180元。
2010年3月10日，原广州市国土资源和房屋管理局（现广州国规委）对上述三家公司作出穗国房字[2010]245号《关于限期清缴土地出让金的通知》，告知三公司已缴清上述地块出让金本金，但尚欠滞纳金人民币760529元，对数据无异议应在该通知发出之日起60天内缴交。2012年6月30日，广州市国土资源和房屋管理局再次向上述三公司作出穗国房函[2012]1328号《关于限期缴清土地出让金的通知》，告知三公司尚欠缴土地出让金违约金人民币375727元（截止2012年6月11日，最终数额以缴款当日开具的缴款通知书数额为准），应于2012年7月30日办理有关缴款手续。2016年5月10日，被告广州国规委向原告广东石化公司、第三人华宇公司作出穗国土规划[2016]201号《催告函》，告知该二公司尚有利息人民币384802元、违约金人民币1513643元，合计人民币1898445元未缴清，应于2016年5月25日前办理缴款手续。2016年7月27日，被告广州国规委作出穗国房法字[2016]52号《行政决定书》，责令原告广东石化公司与第三人华宇公司在收到该决定之日起15日内向广东国规委缴交利息人民币384802元，违约金人民币1513643元，合计人民币1898445元。原告不服该决定，向被告广东国土厅申请行政复议，广东国土厅于2016年11月18日作出粤国土行复[2016]137号《行政复议决定书》，维持广州国规委的上述决定。原告不服该二被告作出的行政决定书和行政复议决定书，诉至本院。
另查明，2002年11月15日，广东石化公司与广东省化肥化学矿工业公司吸收合并，合并后存续公司为广东石化公司，广东省化肥化学矿工业公司于2010年12月21日注销。
以上事实，被告提交的《国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[1996]110号）、《广州市国有土地使用权出让补充合同》（穗国地出合[1996]110号的补充合同之一号）、缴款书、穗国房字[2010]245号《关于限期清缴土地出让金的通知》、穗国房函[2012]1328号《关于限期缴清土地出让金的通知》、穗国土规划[2016]201号《催告函》、穗国房法字[2016]52号《行政决定书》以及被告广东国土厅提交的《行政复议受理通知书》、粤国土行复[2016]137号《行政复议决定书》、第三人提交的《广州市国有土地使用权出让补充合同》（穗国地出合[1996]110号的补充合同之一号）、缴纳土地出让金发票等证据证实。
本院认为，本案为土地行政协议纠纷。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一点规定“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”在案涉土地出让合同中，亦约定了原告广东石化公司等单位应向原广州市国土局支付土地使用权出让金。因此，被告广州国规委具有向原告广东石化公司征收土地出让金及请求违约赔偿的职权。
关于国有土地使用权出让合同的性质问题。原告广东石化公司主张根据最高人民法院关于《国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议》的请求的复函，国有土地使用权出让合同是民事合同。该答复为全国人大常委会法制工作委员会作出，该答复为“现行法律没有关于行政合同的规定。在国有土地使用权出让合同履行过程中，因土地管理部门解除国有土地使用权出让合同发生的争议，宜作为民事争议处理。”但是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”即现行的司法解释已对行政协议进行了规定。国有土地使用权出让合同是土地管理部门为实现土地行政管理目标，依据《中华人民共和国土地管理法》等土地行政管理法律、行政法规的规定，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，符合上述关于行政协议的规定。因此，对于原告广东石化公司关于案涉土地出让合同为民事合同的主张，本院不予支持。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定……”。因此，对于国有土地使用权出让合同，即使按现行法律规定属于行政协议，因履行协议产生的纠纷亦应适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。在本案中，合同双方约定缴款最后期限为2000年3月15日，第三人华宇公司于2002年7月9日缴纳最后一笔出让金，缴清出让金本金。被告请求原告与第三人违约赔偿的诉讼时效应从2002年7月10日起算，但是被告广州国规委直至2010年3月10日才就合同中的滞纳金进行催缴，超过了《中华人民共和国民法通则》规定的二年诉讼时效。被告广州国规委依据土地出让合同作出被诉的《行政决定书》，是具有行政强制力的行政行为，原告与第三人以诉讼时效作为抗辩理由，符合法律规定。
综上，被告广州国规委对原告广东石化公司与第三人华宇公司的违约赔偿请求权，已经超过诉讼时效，其作出具有强制力的穗国房法字[2016]52号《行政决定书》，不符合法律规定。被告广东国土厅作出维持该决定的复议决定，亦不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2016年7月27日作出的穗国房法字[2016]52号《行政决定书》；
二、撤销广东省国土资源厅于2016年11月18日作出的粤国土行复[2016]137号《行政复议决定书》。
本案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会、广东省国土资源厅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黄 胜
人民陪审员 何金莲
人民陪审员 李群燕
二〇一七年三月七日
书 记 员 曾小丽