吉林省伊通满族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉0323行初11号
原告瓦房店五岛粉洗盐厂，住所地辽宁省-大连市-瓦房店市-谢屯镇泉眼村。
法定代表人张凯航，该公司董事长。
委托代理人宋强，该公司伊通销售网点负责人，特别授权。
委托代理人张鸿雁，伊通满族自治县法律援助中心律师，一般诉讼代理。
被告伊通满族自治县盐务管理局，住所地吉林省-四平市-伊通满族自治县-伊通镇东大桥。
法定代表人史东升，该局局长。
委托代理人李炜，吉林金证律师事务所律师，一般诉讼代理。
原告瓦房店五岛粉洗盐厂不服被告伊通满族自治县盐务管理局2018年5月16日作出的《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》的行政行为，于2018年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月5日立案后，于2018年7月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月30日公开开庭审理了本案。原告瓦房店五岛粉洗盐厂委托代理人宋强、张鸿雁，被告伊通满族自治县盐务管理局法定代表人史东升、委托代理人李炜均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告伊通满族自治县盐务管理局于2018年5月16日作出《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》,决定解除（伊盐）查字[2018]第07号、伊盐）查字[2018]第08号两份《查封（扣押）决定书》及对应的两份《延长查封（扣押）决定书》。认为由于可能存在宋强、徐氏调料水产商店及瓦房店五岛粉洗盐厂均主张所有者身份，需要进一步查清事实，决定对已经查封扣押的涉案盐品作为收集的证据，暂由被告保存，待涉嫌行为及事实调查清楚后再行处理。
原告瓦房店五岛粉洗盐厂诉称：原告是国家食盐定点生产和批发企业。原告根据国发2016年20号文件精神规定，在吉林省盐务局办理了相关审批手续后，在伊通满族自治县市场从事食盐经销业务，在经营时被告分别于2018年3月19日和3月26日查封扣押了原告所经营的食盐。2018年5月16日，被告又作出了延长查封扣押的处理决定。原告在伊通县经营食盐不违反法律规定。被告对原告采取查封扣押等强制措施侵犯了原告的合法权益，同时也给原告造成了巨大的经济损失。故诉至法院，要求依法撤销被告于2018年5月16日作出的《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》、判令被告立即返回非法扣押的原告所有的天然洗涤盐555公斤，加碘精制盐340公斤并承担诉讼费用。
原告瓦房店五岛粉洗盐厂向本院提交了以下几组证据：1、《查封（扣押）决定书》及《查封（扣押）物品清单》、《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》，拟证明被告将原告的盐品扣押了；2、营业执照、食品批发许可证、食品定点生产许可证、企业法人证明、车辆租赁协议书、租房协议及房费收据、《吉林省进吉经营的名单》，拟证明原告是合法经营；3、劳动合同书、在职职工证明、聘书、工资证明、社会保险证明、任职书，拟证明被告查封的盐品权利所有人是原告，不是宋强。宋强是原告派驻伊通的经销负责人。
被告伊通满族自治县盐务管理局辩称：
一、原告主体不适格。2018年5月6日，答辩人实施制发了《对查封(扣押）决定书的处理决定的通知》，其相对人是宋强而非本案原告瓦房店五岛粉洗盐厂；
二、原告的第二项诉讼请求已于2018年4月9日向贵院提出，后因其提出撤诉申请，贵院于2018年5月25日制发《行政裁定书》准予撤诉，现其提出的请求所基于的事由源于该案的同一事由，属于人民法院不应予以立案的事项，依法应驳回此项起诉；
三、答辩人执法是以国务院《食盐专营办法》、《食品安全法》、《行政强制法》和《行政处罚法》等法律、法规为依据，贯彻落实《工业和信息化部办公厅关于加强食盐质量安全管理工作的通知》（工信明电[2017]3号）关于按照《食品安全法》和《食盐专营法》的检查市场的相关规定，依法行政。
四、答辩人的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律适当，依法应予维持。2018年5月16日，答辩人制发《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知》的行为，是基于答辩人于2018年3月19日和3月26日对宋强制发（伊）查字[2018]第07号、第08号两份《查封（扣押）决定书》后，进入调查程序，涉案的相关人员陈述矛盾，与答辨人调查的事实亦相矛盾。此后答辩人因案件情节复杂等因素，需进一步调查、取证而制发了《延长查封（扣押）期限决定书》。2018年5月11日，答辩人要求宋强配合处理行政处罚，事先告知事项后，仍没有提供涉案盐品归属所有人的食品经销证明文件。2018年5月16日，宋强以原告代理人的身份参与原告已撤诉的行政诉讼活动，当庭的陈述意见与其在答辩人进行调查阶段陈述的事实不符，导致出现新的案情，且更为复杂。未能确定不是宋强在经营涉案食盐的可能性，未排除宋强的行为涉嫌违反《食盐专营办法》、《食品安全法》的相关规定的可能。为查清案件事实，依据有利于当事人原则，答辩人决定将宋强开庭时的代理陈述作为其陈述、申辩的理由，根据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》第36条的规定，决定解除前述查封（扣押）措施的相应决定，将该行政案件转入调查阶段。答辩人决定将涉案盐品作为收集的证据暂时保存，待涉嫌行为及事实调查清楚后再行处理的行为，事实清楚、程序合法、适用法律适当，依法应予维持。
被告伊通满族自治县盐务管理局向本院提交了以下几组证据及法律法规：1、《查封（扣押）决定书》、暂扣（扣押）物品清单》、《湖北广盐蓝天盐化有限公司产品质量检验报告书》、《瓦房店五岛粉洗盐厂检验报告》、立案审批表、行政强制措施审批表、询问笔录两份、食盐定点生产企业证书、执法记录光盘两份及实录、延长查封（扣押）期限决定书、送到回执，拟证明2018年3月19日、3月26日宋强实施了经营涉案盐行为，被告行政行为程序合法，适用法律适当。本次行政行为与原告无关；2、行政起诉状、庭审笔录、行政裁定书、证明原告的第二项请求为撤诉重新起诉；宋强的陈述意见与其在被告执法调查阶段相矛盾，导致案件更加复杂；3、《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》及影像资料，拟证明被告行政行为合法，此次行政行为与原告无关；法律法规：《食盐专营办法》、《食品安全法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《工业和信息化部办公厅关于加强食盐质量安全管理工作的通知》，拟证明被告对宋强强制措施法律依据。
经庭审质证，被告对原告第1组证据真实性没有异议，但认为行政行为是合理合法的；对第2组证据真实性没有异议，但认为与本案没有关联性，该证据只是一个经营的主体，证明不了是否从事经营行为；对第3组证据真实性不予确认，该组证据同样为宋强在5月16日当庭所举，现被告已将作为宋强新的陈述内容纳入新的调查阶段；
原告对被告第1组证据真实性没有异议，但对被告用来证明原告存在违法事实及主体资格不适格有异议，认为不能佐证本案被告主张的事实。对第2组证据真实性没有异议，但认为被告应该查清楚本案实际所有权人；原告起诉事由是2018年5月16日被告的通知，第一次撤诉是2018年4月9日，因为是同一事实被告对原告作出三个处理决定，原告此次起诉不是同一事由。对第3组证据没有异议，但不能佐证本案事实；
本院对上述证据认证如下：被告对原告提供的第1、2组证据真实性无异议，应予以确认，第3组证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，被告虽有异议，但未提供反驳证据，故应予认定；
原告对被告提供的证据1、2、3真实性没有异议，但不能证明被告主张的事实，故不予确认。
经审理查明，原告是国家食盐定点生产和批发企业。在吉林省盐务局办理了相关审批手续后，在伊通县成立了销售网点，聘用宋强为负责人，在伊通县盐业市场从事食盐经销业务。在经营中，2018年3月19日和3月26日被告向宋强作出（伊盐）查字[2018]第7号、第8号查封（扣押）决定书，查封和扣押了原告所有的天然洗涤盐550公斤，加碘精制盐340公斤。查封期限为30日。查封期满后，被告又作出了两份《延长查封（扣押）决定书》，将扣押期限延长30日。2018年5月16日，被告对扣押的食盐再次对宋强作出《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》，通知书上写明“决定解除（伊盐）查字[2018]第07号、第08号两份《查封（扣押）决定书》及对应的两份《延长查封（扣押）决定书》。”对已经查封扣押的涉案盐品认为“由于可能存在宋强、徐氏调料水产商店及瓦房店五岛粉洗盐厂均主张所有者身份，但均未提供相应的证明文件，所有人存疑，需要进一步查清事实，决定对被告已经查封扣押的涉案盐品作为被告收集的证据，暂由被告保存，待涉嫌行为及事实调查清楚后再行处理。”被告不服该通知，诉至本院，请求依法撤销被告于2018年5月16作出的《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》，判令被告立即返回非法扣押的原告所有的天然洗涤盐555公斤，加碘精制盐340公斤并承担诉讼费用。
本院认为，被告作为依法成立的盐业行政主管部门，具有对本县辖区内的盐业管理工作进行监督管理的法定职权，具有行政主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”根据该条规定的先行登记保存行为，重在以“登记”的形式对证据进行“保存”，其系基于职权主义对当事人的权利进行一定的限制。而根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款、第九条的规定，行政机关在行政管理过程中，为防止证据损毁，对公民的财物实施暂时性控制的行为属于行政强制措施。扣押财物属于行政强制措施的一种。本案中，被告作出了《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》，以涉案盐品所有人存疑，需要进一步查清事实为由，决定对被告已经查封扣押的涉案盐品作为被告收集的证据，暂由被告保存。根据庭审查明的情况，被告的行为以调查为名保存，实为继续扣押。被告于2018年3月19日起将原告所有盐品扣押至今，违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十五条：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。……”的规定，也违反了该法第二十七条：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”和第二十八条：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（四）查封、扣押期限已经届满；……解除查封、扣押应当立即退还财物；……”的规定，显属程序违法。
综上，被告作出《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》虽具备合法执法主体资格，但程序违法，已实际侵犯了原告的合法权益，依法应予以撤销。原告被扣押的财物应予以退还。被告辩解主张称原告本次起诉为重复立案，但经审查，原告起诉事由是2018年5月16日被告的通知，第一次撤诉是2018年4月9日，此次起诉不是同一事由，故被告的此项辩解主张不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告伊通满族自治县盐务管理局作出的《对查封（扣押）决定书的处理决定的通知书》；
二、责令被告伊通满族自治县盐务管理局于本判决生效后三日内退还被扣押的原告瓦房店五岛粉洗盐厂所有的天然洗涤盐555公斤，加碘精制盐340公斤。
案件受理费50元，由被告伊通满族自治县盐务管理局承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。
审 判 长 邱海霞
审 判 员 王 月
人民陪审员 张会杰
二〇一八年八月七日
书 记 员 李 英