内蒙古自治区牙克石市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)内0782行初20号
公益诉讼人：牙克石市人民检察院，住所地内蒙古自治区牙克石市光明路。
被告：牙克石市环境保护局，住所地内蒙古自治区牙克石市光明北路环保综合楼。
法定代表人：张宝平，该局局长。
委托代理人：常秀军，该局办公室主任。
委托代理人：赵强，内蒙古敖森律师事务所律师。
公益诉讼人牙克石市人民检察院（以下简称公益诉讼人）因被告牙克石市环境保护局不履行法定职责，于2017年4月20日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2017年4月21日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员李岱民、张迎出席法庭，被告牙克石市环境保护局法定代表人张宝平及委托代理人常秀军、赵强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，牙克石市免渡河镇六道街东起建国路西至中华路两侧居民饮用水受到污染，居民用水不能正常饮用的情况已持续多年。依据《中华人民共和国环境保护法》的规定，牙克石市环境保护局对此具有管理职责。为督促牙克石市环境保护局依法履行职责，保护生态环境。保护居民饮水安全，公益诉讼人于2016年8月4日向牙克石市环境保护局发出检察建议，督促牙克石市环境保护局对水污染原因进行调查，对污染的水源进行治理。2016年9月2日牙克石市环境保护局书面回复了检察建议，复函称：对六道街地下水6个点位各15项指标进行了监测，存在水污染情况。同时经排查关闭了一个疑似污染源的酒厂。但牙克石市人民检察院经过调查核实发现，被污染的水质仍然没有改观，仍处于不适宜饮用的状态，疑似污染源的酒厂仍在生产之中。故根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向牙克石市人民法院提起公益诉讼，请求判令：1、确认牙克石市环境保护局在免渡河六道街居民饮用水受污染事件中未依法履行职责的行为违法；2、判令牙克石市环境保护局继续依法履职。
公益诉讼人向本院提供的证据共五组，分别是：
第一组证据：
1.《公益免渡河镇六道街地下水受到污染的调查走访报告》；
2.牙克石市环境保护局组织机构代码证；
3．牙克石市环境监测站资质认定计量认证证书；
4．牙克石市人民政府办公室牙政办发[2010]81号《关于印发牙克石市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；
5．牙克石市机构编制委员会《关于牙克石市环境监察大队机构设置职责任务、人员编制和经费形式的通知》；
6．牙克石市机构编制委员会《关于牙克石市环境监测站机构设置职责任务、人员编制和经费形式的通知》。
以上证据证明被告牙克石市环境保护局是依法设立的政府职能部门，负有牙克石地区环境保护、监测等职能，且其所属环境监测大队和环境监测站具有相应的监督、检测资质。
第二组证据：
1.受污染区域街道及居民分布图；
2.对受污染地区居民的调查笔录（九份）；
3.免渡河镇政府对该区域地下水受到污染情况的说明。
以上证据证明2016年5月至9月期间免渡河镇六道街近20余户居民向镇政府反映地下水受到污染无法饮用。入户调查及免渡河镇政府提供的说明均证实该区域水质不能饮用。
第三组证据：
1.牙克石市环境保护局监测报告；
2.牙克石市环境保护局监测后的监测结果说明；
3.免渡河镇该区域酒厂生产许可证；
4.免渡河镇该区域酒厂土地使用证。
以上证据证明免渡河镇六道街地下水共有2项指标6个点位达到Ⅴ类限值，4项指标14个点位达到Ⅳ类限值。其他点位其他指标均不超过Ⅲ类限值。
第四组证据:
1.免渡河镇该区域丰源酒厂营业执照；
2.免渡河���该区域丰源酒厂取水许可证；
3.免渡河镇该区域丰源酒厂卫生许可证；
4.牙克石市环境保护局执法行为改正通知书；
5.免渡河镇该区域丰源酒厂收到改正通知书后整改情况图片。
以上证据证明，免渡河镇该区域内的丰源酒厂证照已经过期及在牙克石市环境保护局发出违法行为改正通知书后，该酒厂仍处于生产状态，牙克石市环境保护局并未采取有力事后监督措施，并且没有采取环境综合整治措施，履职不到位，应该继续履行职责。
第五组证据：
1.牙克石市环境保护局成立工作小组文件；
2.牙克石市环境保护局再次开展监测报告；
3.牙克石市环境保护局监测地下水点位图；
4.牙克石市环境保护局联合卫生防疫站监测报告；
5.牙克石市环境保护局聘请北京博慧公司服务��同；
6.北京博慧公司监测报告；
7.北京博慧公司监测结果说明；
8.牙克石市环境保护局将案件移交食药监局移送函。
以上证据证明免渡河中六道街居民家中饮用水不适宜饮用，部分铁锰严重超标，另外证明牙克石市环境保护局应当继续履行相应职责恢复该区域居民饮用水的水质。
被告牙克石市环境保护局辩称：在本案中我局已经依法履行了行政职责，但是由于资金不足，技术能力所限等客观原因导致不能完全履行职责。2016年8月4日我局收到公益诉讼人发出的检察建议书后，多次召开专题会议研究相关事宜，并成立专案领导小组，责成牙克石市环境监察大队对免渡河镇六道街附近污染源进行全面排查，并会同牙克石市疾控中心和市环境监测站按照各自职责和技术能力分别对免渡河镇六道街居民饮用水进行检测，因技��能力所限环境监测站只能对该地区水样监测部分指标。为对该地区饮用水进行全面监测和分析我局与赤峰绿康检测公司进行商谈，由于该公司资质问题未能达成协议，后我局又与北京博慧检测技术有限公司多次商谈后订立委托检测合同，对该区域水质进行检测。2016年8月31日我局与免渡河镇政府协调由其派出工作人员与牙克石市环境监察大队工作人员对免渡河镇六道街以东起建国路，西到中华路区域以及地下水流向的上游区域进行了现场排查。排查中发现免渡河镇丰源酒厂位于免渡河镇以东，道路南侧，该酒厂的个体工商营业执照于2011年3月23日到期，卫生许可证于2005年10月26日到期，未办理环境影响评估文件。针对该情况我局立即作出牙环违字[2016-1-003]号牙克石市环境保护局环境违法行为改正通知书，责令该酒厂立即停止生产，在取得相关部门审批后方可恢复生产��改正环境违法行为，因该酒厂属于无照经营，按照《环境违法案件移送办法》的相关规定，我局与2016年11月30日将该案件移送至牙克石市市场监督管理局。我局于2016年12月13日复函牙克石市人民检察院将我局履行行政职责情况及检测报告的结果予以告知。我局在免渡河镇六道街居民饮用水受污染案件中组织开展了环境保护执法检查，对环境污染进行调查并依法作出处理，履行了部分监管职责。在查找污染源的工作中我局虽然进行了现场排查，但由于免渡河镇水文地质环境复杂，查找污染源非常困难，需要专门的技术部门进行测绘、采点、打多口深水井等工作，以上查找污染源的工作以我局现有的技术能力及资金无法在第二次收到公益诉讼人的检察建议书时完成。我局委托有资质、有能力的检测部门对水样进行检测，是用办公经费中节约出来的9万余元支付了检测费用���我局虽然主观意愿积极查明水污染源头，履行职责，但由于没有资金，无力承担该费用，导致客观上我局不能完全履行职责。综上所述，我局已经依法履行了部分行政职责，但由于资金不足，技术能力所限，在收到两次检察建议书时都不能克服上述困难完全履行职责。当地居民饮用水安全无法得以改善，是长期遗留的问题，不是我局具体行政行为所导致。请求人民法院作出公正判决。
被告牙克石市环境保护局向本院提交了以下证据和依据：
第一组证据：
1.牙克石市环境保护局统一信用代码证书；
2.法定代表人身份证明。
该组证据证明牙克石市环境保护局具有诉讼主体资格。
第二组证据：
1.行政执法现场检查记录；
2.环境违法行为改正通知书；
3.环境违法行为改正通知书的送���回执；
4.免渡河镇丰源酒厂整改前后照片4张；
5.牙克石市环境保护局成立专案领导小组的通知。
该组证据证明牙克石市环境保护局依法履行职责，成立专案领导小组、现场检查、取证，发现疑似污染源企业免渡河镇丰源酒厂未依法办理环境影响评估文件擅自开工建设并对丰源酒厂的违法行为进行了查处。
第三组证据：
1.免渡河镇丰源酒厂个体业主身份证复印件；
2.免渡河镇丰源酒厂个体工商营业执照；
3.免渡河镇丰源酒厂取水许可证；
4.免渡河镇丰源酒厂卫生许可证；
5.免渡河镇丰源酒厂酒类生产许可证；
6.环境违法案件移送单。
该组证据证明，牙克石市环境保护局在履行职责过程中发现免渡河镇丰源酒厂营业执照过期、取水许可证过期、卫生许可证过��等违法行为。该企业的违法行为导致我局及各政府职能部门不能对其违法行为进行有效监管，环境影响评估无法预测，存在地下水源污染的可能，按照《无照经营查处取缔办法》第5条的规定我局将该企业移送至牙克石市市场监督管理局。
第四组证据：
1．2016年8月25日第一次监测报告；
2．2016年12月9日第二次监测报告；
3．与北京博慧检测技术有限公司签订的技术服务合同。
该组证据证明牙克石市环境保护局依法履行职责，提供两次监测一次检测，对免渡河镇六道街6户居民地下水进行监测。在技术能力受限、资金不足的情况下委托北京博慧检测技术公司对该地区居民饮用水和地下水取样检测，检测结果为部分水样检测值超标。
第五组证据：
1．牙克石市环境保护局第一次对检察建议书的回复函；
2．牙克石市环境保护局第二次对检察建议书的回复函；
该组证据证明牙克石市环境保护局收到公益诉讼人的检察建议书后，针对建议问题牙克石市环境保护局将履行职责的各项工作和查处结果、检测报告两次书面回复检察机关，回复行为也是积极履行职责的行为。
第六组证据：牙克石市免渡河镇地下水污染调查项目报价单一份。证明牙克石市环境保护局咨询北京博慧检测技术有限公司，查找免渡河镇六道街水污染源初步预算资金为132万元，我局现阶段无力支付该费用。
被告牙克石市环境保护局履行法定职责的范围及法律依据：1、《中华人民共和国环境保护法》；2、《中华人民共和国水法》；3、《中华人民共和国水污染防治法》；4、《中华人民共和国行政诉讼法》；5、《中华人民共和国行政处罚法》；6、《环境影响评价法》；7、《内蒙古自治区农村牧区饮用水供水条例》；8、《无照经营查处取缔办法》；9、《环境违法案件移送办法》；10、牙克石市人民政府办公室牙政办发[2010]81号文件《关于印发牙克石市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。
经庭前证据交换和庭审质证，被告对公益诉讼人提供的第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议。被告对公益诉讼人提供的第二组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，被告认为在该组证据中”关于免渡河镇六道街地下水污染的情况”可以看出该处水污染是长期遗留的历史原因。被告对公益诉讼人提供的第三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告对公益诉讼人提供的第四组证据的真实性、合法性无异议，对该组证据的证明方向和证明目的有异议，被告认为在对疑似污染���业作出违法行为改正通知后发现该企业存在多项违法行为，该企业没有环评手续，被告不能对其进行有力监管，可能导致该企业继续违法生产。被告对公益诉讼人提供的第五组证据的真实性、合法性无异议，但对该组证据的关联性、证明方向、证明目的有异议，被告认为该组证据证明了其积极履职的行为，积极履职需要大量的资金，但现阶段被告无力支付该笔费用。
公益诉讼人对被告提供的第一组证据无异议，对被告提交的第二组证据的证明目的有异议，认为牙克石市环境保护局对疑似污染源企业丰源酒厂的排放物没有监测，处罚后没有监督落实，导致该酒厂仍在生产。公益诉讼人对被告提供的第三组、第四组、第五组、第六组、第七组证据均没有异议。
本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，对公益诉讼人���供的第一组、第三组证据因被告无异议，本院予以采信。对公益诉讼人提供的第二组、第四组、第五组证据，本院结合案件事实及其他证据证明，认为以上三组证据与本案具有关联性，因此本院对以上三组证据予以采信。对被告提供的第一组、第三组、第四组、第五组、第六组、第七组证据因公益诉讼人对以上证据无异议，本院予以采信。对被告提供的第二组证据，公益诉讼人对其证明目的不予认可，但结合全案，该组证据可以证明被告部分履行了法定职责，因此本院予以采信。
经审理查明，公益诉讼人在履行法律职责中发现，牙克石市免渡河镇六道街东起建国路西至中华路两侧居民饮用水受到污染，居民用水不能正常饮用的情况已持续多年。为督促牙克石市环境保护局依法履行职责，保护生态环境，保证居民饮水安全，公益诉讼人于2016年8月4日向被告牙克石市环境保护局发出检察建议，督促其纠正违法行为并履行环境保护及水污染防治行政职责。在接到公益诉讼人的检察建议书后，被告牙克石市环境保护局责成所属的环境监察大队对免渡河镇六道街附近的污染源进行了排查，并安排牙克石市环境监测站对免渡河镇六道街居民饮用水进行监测。在排查过程中发现免渡河镇丰源酒厂未依法报批环境影响评估，擅自开工建设。针对该违法行为被告牙克石市环境保护局于2016年8月31日对丰源酒厂作出了牙环违改字[2016-1-003]号《环境违法行为改正通知书》，责令丰源酒厂立即停止生产，在取得相关部门审批手续后方可恢复生产。另外，在排查中还发现丰源酒厂的营业执照、卫生许可证均已过期。在被告牙克石市环境保护局向丰源酒厂下达了《环境违法行为改正通知书》后，丰源酒厂并未停止生产。公益诉讼人又于2016年10月26日再次向被告牙克石市环境保护局发出检察建议，督促其继续履行法定职责，查明免渡河镇六道街居民饮用水污染原因并依法进行治理。被告牙克石市环境保护局收到检察建议后，针对免渡河镇六道街居民饮用水污染问题成立了牙克石市环境保护局专案领导小组，于2016年11月30日将免渡河镇丰源酒厂的违法案件移送牙克石市市场监督管理局，同日又与北京博慧检测技术有限公司签订委托检测合同对免渡河镇六道街生活饮用水进行检测，北京博慧检测技术有限公司于2016年12月1日接受免渡河镇六个点位地下饮用水水样进行检测，并于2016年12月12日出具检测报告。检测报告分析：免渡河镇地下饮用水6个监测点位共228个检测项目中，有5个项目共18个点位的水样监测值超标。2016年12月13日被告牙克石市环境保护局将免渡河镇六道街东起建国路，西至中华路西侧居民饮用水受到污染问题调查及处理情况复函公益诉讼人。至本案审理时被告牙克石市环境保护局尚未查明牙克石市免渡河镇六道街免辉居委会所在社区居民饮用水被污染的污染源。
本院认为，公益诉讼人牙克石市人民检察院提起的本案诉讼符合《最高人民法院<人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法>》、《最高人民检察院<人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法>》规定的诉前程序等相关要求；根据《中华人民共和国环境保护法》第十条及《中华人民共和国水污染防治法》第八条的规定，被告牙克石市环境保护局是对管辖区域内环境保护及水污染防治负有监督管理职责的行政机关，符合《最高人民法院<人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法>》第十四条中行政公益诉讼��件对被告主体资格的要求，牙克石市环境保护局是本案适格被告。
关于确认牙克石市环境保护局对牙克石市免渡河镇免辉居委会所在社区饮用水污染的防治未依法履行职责违法的问题。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条及《中华人民共和国水污染防治法》第八条的规定”县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作及水污染防治实施统一监督管理”。因此被告牙克石市环境保护局依法负有对本行政区域内环境保护及水污染防治工作的监督管理职责，本案中被告对管辖区域内的免渡河镇免辉居委会所在社区居民饮用水污染没有按照法律规定严格履行监督管理职责，造成了该社区居民饮用水被污染的结果，给该社区居民的生产、生活造成了不便和影响，对该区域内的生态环境形成了危害，致使社会公众利益受到侵害的事实成立。虽然被告在本案诉讼前对被污染地区的水质进行多次监测履行了相关职责，但对本案涉及的免渡河镇免辉居委会所在社区的环境保护及水污染防治未尽到监督管理职责的行为仍然违法。公益诉讼人要求确认其未履行法定职责的行为违法有法律依据，故对被告未依法履行法定职责的行为违法予以确认。
关于判令被告牙克石市环境保护局继续履行职责的问题。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告虽然采取了一定的行政措施进行补救，但本案涉及的免渡河镇免辉居委会所在社区居民饮用水污染问题并未得到有效的控制及解决，被告并未履职到位，其还应继续采取措施对免渡河镇免辉居委会所在社区的居民饮用水污染进行治理。因此，判令被告继续履行职责，会更加有效地督促行政机关依法行政，防止环境污染的范围持续扩大，促进生��环境的保护和改善。公益诉讼人为保护国家和社会公共利益不受侵害，所提出的诉讼请求有事实依据和法律依据，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项、第一百零二条，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告牙克石市环境保护局对牙克石市免渡河镇免辉居委会所在社区居民饮用水被污染未履行环境保护及水污染防治管理职责的行为违法；
二、责令被告牙克石市环境保护局继续履行环境保护及水污染防治管理职责。
案件受理费50元，由被告牙克石市环境保护局负担，于判决生效后三日内向本院缴纳。
如不服本判决，公益诉讼人可以在判决书送达之日起���五日内向呼伦贝尔市中级人民法院提出抗诉，被告可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。
审 判 长 杜利军
审 判 员 赵志新
人民陪审员 孙蕾英
二〇一七年五月十六日
书 记 员 槐芸迪