山东省菏泽经济开发区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)菏开行初字第49号
原告侯俊杰，农民。
被告菏泽市盐务局。
法定代表人袁志强，局长。
委托代理人张利，菏泽市盐务局副局长。
委托代理人刘冲锋，上海建茂律师事务所律师。
被告菏泽市人民政府。
法定代表人解维俊，市长。
委托代理人王海存，菏泽市人民政府法制办工作人员。
委托代理人李冰，菏泽市人民政府法制办工作人员。
原告侯俊杰不服被告菏泽市盐务局、菏泽市人民政府盐业行政处罚及行政复议一案，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年1月13日公开开庭审理了本案。原告侯俊杰，被告菏泽市盐务局的委托代理人张利、刘冲锋，菏泽市人民政府的委托代理人王海存、李冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告菏泽市盐务局于2015年9月30日作出菏盐政处罚字（2015）0141B号行政处罚决定书，主要内容是：原告于2015年6月11日从成武县汶上镇购进工业盐6吨，销售给福源畜产品有限公司，用于腌制肠衣和羊皮，原告的行为违反了《山东省盐业管���条例》第二十一条的规定，根据第四十四条的规定，决定给予原告罚款3000元的行政处罚。原告不服，向被告菏泽市人民政府提起行政复议，被告菏泽市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，以菏政复决字[2015]244号行政复议决定书维持了被告菏泽市盐务局的行政处罚行为。
原告侯俊杰诉称，2015年6月11日，原告受曹县福源畜产品有限公司委托，与其弟侯俊彪运送工业用盐时，连人带车被被告菏泽市盐务局工作人员带走。被告菏泽市盐务局于2015年9月30日作出了菏盐政处罚字（2015）0141B号行政处罚决定书，对原告作出罚款3000元的行政处罚。原告认为其行为是运输行为，不是购销行为，被告认定事实错误；另外，国务院《盐业管理条例》没有规定工业盐专营、准运证这方面的行政许可，同时也没���规定可以对盐业公司之外的经营主体的工业盐购销业务设定行政处罚，被告适用《山东省盐业管理条例》对原告作出行政处罚，属于适用法律错误；原告向被告菏泽市人民政府提出行政复议，2015年11月16日，被告菏泽市人民政府下达了菏政复决字（2015）244号行政复议决定书，错误地维持了被告菏泽市盐务局的行政处罚决定。原告请求法院撤销被告菏泽市盐务局作出菏盐政处罚字[2015]0141B号行政处罚决定书及被告菏泽市人民政府作出菏政复决字[2015]244号行政复议决定书的行政行为。
原告侯俊杰向本院提交了以下证据、依据：1、河南安阳豫龙氯钠化工有限责任公司与山东省济南市盐务局盐务行政处罚二审行政判决书，证明被告菏泽市盐务局对原告的运输行为进行处罚是违法的；2、最高人民法院《关于经营工业用盐的答复》，证明工业盐���经营排除在非法经营范围之外，《盐业管理条例》没有对盐业公司之外的工业盐经营主体规定行政处罚（采购、使用工业盐的主体亦同），地方法规及规章不能对此规定行政处罚；3、大众网关于盐业公职人员滥用权力处罚的新闻，证明济南市盐务局盐政稽查支队个别执法人员胁迫运盐司机承认自己为货主，从而对其进行处罚的情况；4、中华人民共和国工业和信息化部《关于工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行》的批复，证明工业盐已不再属于国家限制买卖的物品，经营工业盐的行为不构成非法经营罪；法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运这一行政许可，地方性法规或地方规章不能设定工业盐准运制度；《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚；5、原告交纳��款收据，证明原告已交纳罚款的事实；6、行政处罚决定书两份，日期分别为2015年8月31日和2015年9月30日，证明被告菏泽市盐务局对同一事实作出两次行政处罚，其行为违法。
被告菏泽市盐务局辩称，被告认定事实清楚，原告购销6吨工业用盐的事实，由侯俊杰、侯俊彪的询问笔录、现场检查笔录、照片予以充分证实；被告经集体讨论后，作出行政处罚事先告知书、行政处罚听证通知书、责令限期改正违法行为通知书，召开听证会，进行了听证，依法作出行政处罚决定，程序合法；国务院《盐业管理条例》第二十条：“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”第三十一条：“本条例由轻工业部负责解释。”轻工业部轻政法[1991]8号文〈关于对山东省第一轻工业厅请求解释《盐业管理条例》第二十条的复函答复〉：这里的“统一经营”或“统一组织经营”中的“统一”，是指各级人民政府应当依法确定一个盐业公司负责经营盐的批发业务，在已经设立盐业公司的地方即由盐业公司统一经营。《山东省盐业管理条例》第二条：“凡在本省行政区域内从事盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输、购销、储存等活动，必须遵守本条例。”第三条：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐），包括食盐、纯碱、烧碱、工业用盐和其他用盐。”第五条：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工��；市区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”第二十一条：“食盐由省盐业行政主管部门按照国家下达的指令性计划分配、调拨，由各级盐产品批发经营企业统一经销。纯碱、烧碱、工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。”第四十四条：“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令限期改正，没收盐产品和违法所得，并处以盐产品价值等值以上三倍以下罚款；情节严重的，由盐业行政主管部门吊销其食盐批发或者零售许可证。
被告菏泽市盐���局向本院提交了以下证据、依据：
1、立案审批表，证明行政处罚案件经审批立案；2、询问侯俊杰、侯俊彪笔录，证明案件来源及相关情况；3、现场检查勘验笔录，证明违法物品现场情况；4、现场照片和影像资料，证明违法物品现场情况；5、行政处罚相关事项审批表，证明证据保存审批情况；6、先行登记保存证据通知书，证明证据保存情况；7、先行登记保存证据处理通知书，证明证据保存情况；8、行政处罚相关事项审批表，证明告知事项已经过审批；9、行政处罚事先告知书，证明在对原告处罚前依法进行了告知；10、案件调查终结报告，证明案件调查终结情况；11、集体讨论记录，证明集体讨论情况；12、行政处罚听证通知书，证明听证告知情况；13、听证笔录，证明听证情况；14、身份证明，证明侯俊杰身份情况；15、责令整改违法行为通知书，证明责令原告改正违法行为情况；16、行政处罚决定书，证明行政处罚内容；17、送达回证，证明处罚决定书送达情况；18、结案审批表，证明已结案；19、罚款单，证明原告接受处罚情况。
法律依据：1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款；2、国务院《盐业管理条例》第二十条、第三十一条；3、中华人民共和国轻工业部轻政法[1991]8号文件，关于对山东省第一轻工业厅请求解释《盐业管理条例》第二十条的复函答复；
4、《山东省盐业管理条例》第二条、第三条、第五条、第二十一条、第四十四条。
被告菏泽市人民政府辩称，原告不服被告菏泽市盐务局作出的菏盐政处罚字[2015]0141B号行政处罚决定的行政行为，于2015年9月30日向被告菏泽市人民政府提出行政复议申请，被告菏泽市人民政府经审查于2015年11月16日依法作出菏政复决字[2015]244号行政复议决定，程序合法，请求法院予以支持。
被告菏泽市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、提出行政复议答复通知书及送达回证；4、菏政复决字[2015]244行政复议决定书及各方送达回证。以上证据证明被告菏泽市人民政府做出菏政复决字[2015]244行政复议决定程序合法。
法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项；2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2015]9号）第九条第二款；
被告菏泽市盐务局对原告提交的证据的质证意见是：对证据5无异议；证据1、2、3、4与本案没有关联性；对证据6，系同一处罚决定，8月31日那份因笔误作废，未送达，未生效。被告菏泽市人民政府同被告菏泽市盐务局的质证意见一致。
原告对菏泽市盐务局提交的证据的质证意见是：对证据2、16有异议，认为证据2是被诱导后记录的，原告只是负责运输，按照法律不应当受到处罚；对其它证据无异议。被告菏泽市人民政府对被告菏泽市盐务局提交的证据无异议。
原告对被告菏泽市人民政府提交的证据的质证意见是：对证据4有异议，认为被告菏泽市人民政府不应当维持菏泽市盐务局的行政处罚决定；对其它证据无异议。被告菏泽市盐务局对被告菏泽市人民政府提交的证据无异议。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对被告菏泽市盐务局提交的证据1、3－15、17－19，原告与被告菏泽市人民政府均无异议，确认为本案的有效证据，对证据2，原告提出异议，没有提交相关证据予以佐证，异议不予采信，该证据确认为本案的有效证据；对被告菏泽市人民政府提交的证据1－3，原告与被告菏泽市盐务局均无异议，确认为本案的有效证据，对被告菏泽市盐务局提交的证据16及被告菏泽市人民政府提交的证据4，是行政机关在作出行政行为时的行政决定，确认为本案的有效证据；对原告提交的证据5，能与本案其它证据相印证，确认为本案的有效证据，证据1－4与本案无关联性，确认为本案的无效证据；证据6是行政机关在作出行政行为时的行政决定，确认为本案的有效证据。
经审理查明，原告侯俊杰从成武县汶上镇购进精制工业盐6吨销售给曹县福源畜产品有限公司，用于腌制肠衣，2015年6月11日，被被告菏泽市盐务局执法人员查获。2015年9月30日，被告菏泽市盐务局认为原告违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定，根据该条例第四十四条的规定，作出菏盐政处罚字[2015]0141B号行政处罚决定，以原告不按照规定渠道购进、销售盐产品为由，决定给予原告罚款3000元。原告不服，向被告菏泽市人民政府提起行政复议，被告菏泽市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出菏政复决字[2015]244号行政复议决定书，维持了被告菏泽市盐务局的行政处罚行为。原告不服，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼。
本院认为，国务院发布的《盐业管理条例》第四条规定：“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政���管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”根据上述规定，被告菏泽市盐务局作为菏泽市人民政府盐业行政主管部门，有权对菏泽市行政区域内包括工业盐在内的盐业经营活动依法进行行政管理，具有合法执法主体资格。
本案争议的焦点问题是被告菏泽市盐务局适用法律法规是否正确？本院认为，《中华人民共和国立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”《中华人民共和国行政���可法》第十六条规定：“……地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”因此，在已经制定法律、行政法规的情况下，作为地方性法规的《山东省盐业管理条例》只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。法律和作为行政法规的国务院《盐业管理条例》没有设定工业盐的经营许可制度，对盐业公司之外的其他经营主体购销工业盐的行为也没有规定行政处罚，本案应适���作为上位法的国务院《盐业管理条例》的相关规定。本案中，被告菏泽市盐务局以原告侯俊杰未按照规定渠道购进盐产品为由，作出行政处罚决定，缺乏法律依据，适用法律错误，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。被告菏泽市人民政府在行政复议过程中审查不严，作出维持被告菏泽市盐务局行政处罚的复议决定，适用法律错误，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九之规定，判决如下：
一、撤销被告菏泽市盐务局作出菏盐政处罚字[2015]0141B号行政处罚决定的行政行为；
二、撤销被告菏泽市人民政府作出菏政复决字[2015]244号行政复议决定的行政行为。
案件受理费50元，由被告菏泽市盐务局、菏泽市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 顾 震
审 判 员 王平文
人民陪审员 牛银姣
二〇一六年五月二十三日
书 记 员 范 萌