安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖行终326号
上诉人（一审原告）淮北市烈山区杨庄街道办事处黄桥村三组，住所地安徽省淮北市烈山区。
诉讼代表人谷连芳，该组组长。
委托代理人周伟，安徽北方律师事务所律师。
委托代理人葛超，安徽北方律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮北市烈山区人民政府，住所地安徽省淮北市烈山区。
法定代表人岳军芝，该区区长。
委托代理人杨怀芹，该区法制办工作人员。
委托代理人许继光，安徽许继光律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市。
法定代表人黄晓武，该市市长。
委托代理人邵飞，该市政府法制办工作人员。
委托代理人翟培敏，安徽亚星律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）淮北市烈山区烈山镇人民政府，住所地安徽省淮北市烈山区。
法定代表人史庆超，该镇镇长。
委托代理人吴信峰，该镇政府工作人员。
上诉人淮北市烈山区杨庄街道办事处黄桥村三组（以下简称黄桥村三组）因诉淮北市烈山区人民政府（以下简称烈山区政府）、淮北市人民政府、淮北市烈山区烈山镇人民政府（以下简称烈山镇政府）土地确权一案，不服安徽省淮北市中级人民法院（2015）淮行初字第00075号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年7月11日公开开庭审理了本案,上诉人黄桥村三组负责人谷连芳、委托代理人周伟，被上诉人烈山区政府委托代理人杨怀芹、徐继光，被上诉人淮北市人民政府委托代理人翟培敏、邵飞，被上诉人烈山镇政府委托代理人吴信峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，1978年，由原烈山公社牵头成立农业开发研究中心，命名为农科站。经烈山公社研究从黄桥村三组划拨120余亩土地给农科站使用。1984年1月9日，烈山公社农科站向乡党委、乡政府、公社管委会写了一份《关于偿还农科站82年债务的报告》，该报告载明：“农科站欠黄桥地款计24000元（其中一队1000元、二队9000元、三队8000元）……请研究拨款还债”。时任烈山区管委会主任的杜某在该报告上签批“经党委集体研究，同意偿还”。农科站后更名为农科所。1995年4月25日，农科所更名为淮北市烈山蔬菜研究所。1997年4月1日，烈山镇政府决定撤销淮北市烈山蔬菜研究所，该所的债权债务由烈山镇政府承担。此后，原农科所土地一直由烈山镇政府使用出租。2004年，黄桥村部分村民要求收回农科所土地使用权，双方发生争议，后经烈山镇政府调处化解。2015年1月4日，黄桥村三组向烈山区政府申请要求确认除敬老院、蔬菜大棚所占用土地之外的73.66亩土地的所有权归其所有。2015年4月29日，烈山区政府经调查，认为该争议土地自1978年由烈山镇政府为了公益事业使用、管理，至2004年已超过20年，且烈山公社已对该争议土地进行了补偿，烈山区政府依照国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款、第九条、第十一条和《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，将该争议土地所有权归现实际使用者烈山镇人民政府所有。黄桥村三组不服，向淮北市政府申请行政复议，淮北市政府受理后，经审查维持了烈山区政府的确权决定。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。黄桥村三组与烈山镇政府因土地权属发生争议，被告烈山区政府具有处理该土地争议的法定职责。本案争议土地1978年经原烈山公社研究划拨给原农科站使用，进行科研活动。1984年，原农科站对涉案的土地进行了补偿。农科站经过几次更名为淮北市烈山蔬菜研究所。1997年4月1日，烈山镇政府撤销淮北市烈山蔬菜研究所，该所的债权债务由烈山镇政府承担。该争议土地一直由烈山镇政府管理使用。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条：“一九八七年一月一日以前，乡（镇）村公共设施、公益事业使用农民集体所有的土地，乡（镇）办属于乡（镇）农民集体所有，村办属于村农民集体所有”的规定，烈山区政府经过调查核实，进行协调，本着从实际出发，尊重历史，作出烈政处〔2015〕1号《烈山区人民政府关于杨庄街道办事处黄桥村三组与烈山镇人民政府土地权属争议处理决定书》，确认争议土地所有权归现实际使用者烈山镇政府所有并无不当。淮北市政府作出的复议决定事实清楚，程序合法，应予支持。黄桥村三组要求返还土地出租收益60万元不属本案审查范围，对其该诉讼请求不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告淮北市烈山区杨庄街道办事处黄桥村三组的诉讼请求。
黄桥村三组上诉称，1、一审判决认定事实错误。一审认定“争议土地1978年经原烈山公社研究划拨给原农科站使用进行科研活动。1984年原农科站对涉案的土地进行了补偿”与事实不符。划拨土地要经县级以上人民政府批准，烈山公社作为基层行政机关，显然不具有行政征收和划拨职权。其次，农科站1984年1月27日提交的《关于82年偿还债务的内部请示报告》载明的“一队1000元、二队9000元、三队8000元、四队6000元”内容，已经证人证实为补偿沟西苹果园的青苗费，并不是争议土地的补偿款。一审法院据此认定为争议土地的补偿款明显错误。2、一审法院判决适用法律错误。一审判决将《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条作为本案确权的法律依据，该条文明确规定乡（镇）村公共设施、公益事业使用农民的土地，乡（镇）办属于乡（镇）农民集体所有。“乡（镇）农民集体所有”并不等于一审第三人即烈山镇政府所有。另外，争议土地上设立的农科站并非公共设施或公益事业，依据1998年10月25日颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条和第三条的规定，农科所从未向县级主管部门备案，也未经过批准，不具备法人主体资格。一审第三人也未提供有力证据证明系公益事业建设。综上，一审法院认定事实的证据不足，适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销烈山区政府作出的[2015]1号决定书。
淮北市人民政府答辩称：农科站于1978年使用涉案土地，1983年烈山公社研究将该涉案土地给农科站使用已有20余年，且农科站1984年1月9日《关于偿还农科站82年债务的报告》证明涉案土地已经补偿；一审法院判决适用法院正确。请求驳回上诉，维持原判决。
烈山区政府与烈山镇政府未作书面答辩。
烈山区政府向一审法院提供了以下证据：1、淮北市烈山公社农科站1984年1月9日《关于偿还农科站82年债务的报告》，证明烈山公社征用了包括原告争议的土地，并进行了补偿；2、《区划沿革》，证明从烈山区《区划沿革》的时间看，1996年青龙山镇政府已被合并，谷德民不可能担任青龙山镇常务副镇长，其证言不真实；3、陈玉美，侯路明出具的《关于烈山镇农科所上访事件的情况说明》，证明原烈山公社已支付争议土地的征地款，烈山镇政府凭当时的付款凭证平息群众上访事件；4、本院（1998）淮民终字第068号民事判决书；5、淮北市烈山区人民法院（1998）烈经初字第30号民事判决书；6、1999年11月29日《烈山镇农业开发研究中心申请报告》；7、淮北市烈山区人民法院（2003）烈民二初字第022号民事判决书及卷宗材料；8、《增加诉讼请求申请书》；9、《租赁经营合同》；10、《租赁经营合同公证书》；4-10号证据证明烈山镇对争议土地使用管理情况；11、颜艳丽、侯路明出具的《关于烈山镇原农科所与黄桥村土地权属纠纷处理情况的说明》，证明2004年发生土地权属争议，烈山镇政府凭原始收据协议等依法处理，该争议土地归现使用者烈山镇政府使用；12、2015年1月6日，任连启出具的《关于农科站用地情况说明》，证明争议土地在70年代已建农科站后更名为农科所，该所由公社拨款系非盈利单位；13、争议地位置图，证明争议土地的位置、大小；14、《土地权属争议案件申请书》及《受理表》、《土地权属争议案件调解书》、参加会议人员名单，证明烈山区国土分局对组织争议进行调解；15、1995年烈山镇政府《关于镇农科所更改名称的批复》、1997年烈山镇政府《关于撤销淮北市烈山蔬菜研究所的决定》，证明烈山镇政府管理使用争议土地，该争议土地一直为公益性的机构所使用。
淮北市人民政府向一审法院提供了以下证据：《行政复议申请书》、《受理审批通知书》、《行政复议答复通知书》、《被申请人答辩状》、《行政复议决定书》、《送达回证》。证明淮北市政府在办理涉案行政复议案件中，适用法律正确，程序合法。
烈山镇政府举证同烈山区政府。
黄桥村三组向一审法院提供了以下证据：1、谷德民证言，证明1998年原告向烈山镇政府索要被借用的土地；2、任启连证言，证明1978年，淮北市烈山公社（简称烈山公社）借用原告的土地建农科所；3、录像、照片，证明争议土地目前现状；4、《土地权属争议处理决定书》和《行政复议决定书》，证明被诉行政行为存在。5、对证人孙某、杜某、陈某的调查笔录，证明《关于偿还农科站82年债务的报告》中载明的款项不是争议土地的补偿款；6、1979年，安徽省淮北市革命委员会城市建设局《关于卫生局等四个单位征用土地的批复》，证明1979年期间，征地是依法定程序进行申报，批准，本案第三人未对争议土地进行征收。庭审中原告申请证人孙某、杜某、陈某出庭作证。孙某证明农科站使用的土地是黄桥村三组，经烈山公社研究1983年将该争议土地划拨给农科站，划拨前农科站就使用了争议土地。杜某证明烈山公社成立的农科站，其使用的土地有黄桥村三组的，农科站打报告要土地款，公社同意拨付。陈某证明农科站1978年由烈山公社成立，从黄桥村三组划了120亩土地归农科站经营，土地没付款。
上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《安徽省土地权属争议处理条例》第十一条规定：“一九八七年一月一日以前，乡（镇）村公共设施、公益事业使用农民集体所有的土地，乡（镇）办属于乡（镇）农民集体所有，村办属于村农民集体所有”。本案所涉争议土地自1978年即由原烈山公社成立的农科站使用，农科站主要从事农业科学研究，服务于原烈山公社全体农民，属于乡（镇）所办公益事业。农科站虽几经更名，但涉案争议土地一直有烈山镇政府（原烈山公社）管理使用，故依法应确认该土地归烈山镇农民集体所有。烈山区政府作出的烈政处[2015]1号确权决定确认争议土地归烈山镇政府所有，属表述不当，本院予以指正。另，农科站1984年1月27日《关于82年偿还债务的内部请示报告》虽有“一队1000元、二队9000元、三队8000元、四队6000元”内容，但并不能直接证明与涉案争议土地有关，一审法院据此认定1984年原农科站对占用涉案土地已进行了补偿，证据不足。因原烈山公社所办农科站占用涉案争议土地的事实发生在1987年1月1日之前，故其是否已补偿原土地所有者，与确定涉案土地权属并无关联。一审法院对该事实认定虽有不当，但尚不影响裁判结果。
综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。上诉人黄桥村三组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄桥村三组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 昂永华
二〇一六年七月二十六日
书 记 员 郑天强
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。