上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沪二中行终字第128号
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）张振潮。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）周巍。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）周鸿玲。
上诉人（原审原告）朱国栋。
委托代理人黄根妹。
上诉人（原审原告）罗雪兰。
被上诉人（原审被告）上海市宝山区高境镇人民政府。
法定代表人顾云飞。
原审第三人上海市宝山区馨良苑业主委员会。
负责人丁鸿华。
上诉人张振潮、周巍、周鸿玲、朱国栋、罗雪兰因业主大会、业主委员会备案行为一案，不服上海市宝山区人民法院（2013）宝行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定：张振潮、周巍、周鸿玲、朱国栋、罗雪兰系馨良苑小区业主。2012年6月27日，上海市宝山区住房保障和房屋管理局（以下简称宝山房管局）公告该小区物业管理区域为东至南泗塘，西至新二路，南至高境派出所，北至四季绿城。2012年8月6日，上海市宝山区高境镇人民政府（以下简称高境镇政府）会同宝山房管局组建成立馨良苑小区业主大会筹备组，并公告其成员名单。2012年8月23日，筹备组公告该小区建筑总面积为91，703.2平方米，业主总人数投票权数为1，139人，其中建设单位投票权数为0。后筹备组制定业主委员会成员候选人产生办法，并于2013年2月21日公告丁鸿华、王润康、杨淑萍、蒋玉林、萧智强5名业主委员会委员候选人名单及《业主大会议事规则（草案）》、《管理规约（草案）》、《专项维修资金管理规约（草案）》文本内容。2013年4月2日，筹备组公告首次业主大会会议将以书面投票形式表决《业主大会议事规则》、《管理规约》和《专项维修资金管理规约》并选举业主委员会委员，表决票将由工作人员分发至各业主，发放时间为2013年4月8日至16日16时止；表决票的回收时间为2013年4月8日至17日16时止；表决票开票时间为2013年4月18、19、20日3天，地点为居委二楼会议室，并公告了监票人、唱票人、计票人、送票人及其他工作人员名单。后工作人员以上门送达或邮寄送达方式发放了表决票，并以当面回收及设定点投票箱的形式回收了表决票。2013年4月18日，筹备组在高境五村居委会二楼会议室对表决票进行了开票，工作人员对表决票进行了公开唱票、计票、监票，并于当天完成了全部开票工作。根据业主大会会议记录、会议决定及由总监票人、总唱票人、总计票人签字确认的《馨良苑小区业主大会表决汇总统计表》的记载，筹备组实际送达三个文本表决票1，085张，回收984张，其中《业主大会议事规则》同意票895张，同意业主人数比例为78.58%，专有建筑面积占总建筑面积比例为78.16%；《管理规约》同意票898张，同意业主人数比例为78.84%，专有建筑面积占总建筑面积比例为78.37%；《专项维修资金管理规约》同意票897张，同意业主人数比例为78.75%，专有建筑面积占总建筑面积比例为78.30%。筹备组实际送达业主委员会委员候选人表决票1，085张，回收984张，其中丁鸿华同意票839张，同意业主人数比例为73.66%，专有建筑面积占总建筑面积比例为73.06%；王润康同意票803张，同意业主人数比例为70.05%，专有建筑面积占总建筑面积比例为69.90%；杨淑萍同意票797张，同意业主人数比例为69.97%，专有建筑面积占总建筑面积比例为69.55%；蒋玉林同意票833张，同意业主人数比例为73.13%，专有建筑面积占总建筑面积比例为72.53%；萧智强同意票852张，同意业主人数比例为74.8%，专有建筑面积占总建筑面积比例为74.11%。会议决定通过《业主大会议事规则》、《管理规约》、《专项维修资金管理规约》，选举产生了丁鸿华、王润康、杨淑萍、蒋玉林、萧智强为业主委员会委员。2013年4月19日，馨良苑业主委员会召开了第一次会议，选举丁鸿华任主任、萧智强任副主任。2013年4月20日，筹备组将馨良苑小区业主大会会议决定、业主委员会选举结果等事项在小区内进行了公告。
2013年4月24日，上海市宝山区馨良苑业主委员会持馨良苑小区业主大会会议记录和会议决定、表决汇总统计表、《业主大会议事规则》、《管理规约》、《专项维修资金管理规约》、业主委员会成员的房地产权证复印件及业委会第一次会议记录等材料向高境镇政府申请备案，并填写了业主委员会成立备案表，上海市宝山区馨良苑业主委员会负责人在备案表中保证提交的材料真实，馨良苑小区所在居委会及宝山房管局高境办事处在备案表中盖章表示同意。高境镇政府经审核，于2013年4月28日准予其备案，作出了编号为沪宝高境第004号《业主大会、业主委员会备案证》（以下简称《备案证》）的具体行政行为，《备案证》载明业主大会名称为上海市宝山区馨良苑业主大会，业主委员会名称为上海市宝山区馨良苑业主委员会，业主委员会负责人为丁鸿华、萧智强，业主委员会地址为上海市宝山区新二路XXX弄XXX号XXX室，并认定该业主委员会提交的材料符合备案要求。张振潮、周巍、周鸿玲、朱国栋、罗雪兰不服，遂诉至法院，请求撤销该备案行为。
原审另查明：馨良苑小区共有住宅1，104户、建筑总面积为89，817.62平方米，商铺35户、建筑总面积为1，885.58平方米。至筹备组于2012年8月23日公告业主大会投票权数时，上述物业已全部入户或未入户但已办理产权证。馨良苑小区57号内除归全体业主所有的房屋以及建设单位所有的地下1层地下室外，其余房屋均未办理产权登记，且均属于公建配套房屋。
原审法院认为：依据《上海市住宅物业管理规定》第二十一条，高境镇政府具有对依法选举产生的业主大会、业主委员会进行备案的法定职责，其执法主体适格。上海市宝山区馨良苑业主委员会向高境镇政府申请备案后，高境镇政府在法定期限内完成审核，并出具了备案证明，其执法程序合法。根据《上海市住宅物业管理规定》第十七条，业主大会可以采用书面征求意见的形式召开，并应当由物业管理区域内专有部分占建筑总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，所作决定应当经专有部分占建筑总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，涉及筹集和使用专项维修资金的决定等还应当经专有部分占建筑物总面积2／3以上的业主且占总人数2／3以上的业主同意。根据《上海市住宅物业管理规定》第二十一条第一款，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持业主大会会议记录和会议决定、业主大会议事规则、管理规约、业主委员会成员名单和基本情况，向乡、镇人民政府备案。本案中，上海市宝山区馨良苑业主委员会向高境镇政府提交了上述法规规定的全部文件。这些文件能够反映，馨良苑小区首次业主大会以书面征求意见的形式召开，参加投票的业主投票权数及大会作出的关于表决通过《业主大会议事规则》、《管理规约》、《专项维修资金管理规约》以及选举产生业主委员会成员的会议决定的投票权数均达到法定比例要求。同时，上海市宝山区馨良苑业主委员会承诺提交材料的真实性，馨良苑小区所在居委会、宝山房管局高境办事处亦均在备案表中盖章表示同意。高境镇政府经审核向上海市宝山区馨良苑业主委员会出具备案证明认定事实清楚、适用法律正确。关于张振潮等提出的投票权数是否有误问题，根据原审法院依张振潮等申请调取的证据及高境镇政府补充提交的证据可以证明，至筹备组公告投票权数之日，馨良苑小区住宅及商铺均已全部入住或虽未入住但已办理小产证，没有证据证明小区57号内尚有建设单位所有并可计入投票权数的房屋，故上海市宝山区馨良苑业主委员会提交的备案材料中将小区住宅及商铺合计的总户数及总建筑面积作为总投票权数并无不当。张振潮等认为投票权数有误等诉称意见，缺乏事实依据。关于提交的备案材料是否合法有效的问题，涉案业主大会会议记录、会议决定及表决汇总统计表能够清晰地反映表决票应发票数、实发票数、收回票数、同意票数及其相应比例，会议记录上有全体监票、唱票、计票工作人员的签字，表决汇总统计表上亦有总监票人、总唱票人、总计票人的签字，开票场所也是事先公告并公开的，且会议决定及选举结果在开票后及时在小区内予以公告，故高境镇政府有理由相信上海市宝山区馨良苑业主委员会提交业主大会会议记录、会议决定及表决汇总统计表真实、合法、有效。张振潮等认为上述材料均为事后补的，无法反映监票、唱票、清点选票等情况以及统计错误等诉称意见，无事实依据，不予采信。张振潮等还提出《业主大会议事规则》第十五条违反沪房管物（2011）345号文第四条的规定违法，以及《业主大会议事规则》第二十九条与《业主委员会第一次会议记录》有矛盾等异议，因《业主大会议事规则》的制订及投票通过，属于业主自治范围，沪房管物（2011）345号文只是行政机关制定的指导性规范性文件，且其相关条文的表述也非强制性，而《业主委员会第一次会议记录》的内容主要是关于业主委员会成员的内部分工，与《业主大会议事规则》第二十九条并无矛盾，故张振潮等的该异议，不予采信。关于业主委员会主任丁鸿华是否具备当选资格的问题，因张振潮等提供的证据不能证明丁鸿华具有《上海市住宅物业管理规定》第十九条中不得担任业主委员会成员的情形，且玉星物业公司亦出具证明证实其不具有违法搭建或欠缴物业管理费的行为，故张振潮等提出的丁鸿华不具备业委会委员当选资格，缺乏事实依据。至于张振潮等提出的业主大会工作人员只能由本小区工作人员担任，送达、回收选票的工作人员不得兼任监票、计票、唱票工作，送达选票时不得当场回收选票，上海市宝山区馨良苑业主委员会申请备案时还应当提交业委会办公场地证明、公示公告材料、选票和表决票样张等诉称意见，均缺乏法律依据，不予采信。张振潮等提出的外小区工作人员操纵选票统计结果、高境派出所民警干预选举、送达表决票数与实际不符、备案表上高境镇政府公章及领导的签字是后补的等诉称意见，均缺乏事实依据。另张振潮等提出筹备组未公示业主身份及所拥有的专有部分面积，筹备组没有确定业主委员会候选人的具体分布，筹备组送达选票后2日内即召开首次业主大会，高境镇政府拒绝对表决票进行复查等异议，均不属于高境镇政府备案审查的职责范围，与本案无关。原审遂依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回张振潮等5人的诉讼请求。判决后，张振潮、周巍、周鸿玲、朱国栋、罗雪兰不服，向本院提起上诉。
上诉人张振潮、周巍、周鸿玲、朱国栋、罗雪兰上诉称：馨良苑组建业主大会违反法定程序，业主委员会未经依法选举产生。被上诉人高境镇政府违法干预业主大会组建，未依法履行审查备案行为的法定职责。业主委员会提交的材料不合法，会议记录、会议决定不真实，系事后造假；未经依法确认和公示表决规则，表决票未依法送达业主，统计结果不合法；业主身份、人数以及所拥有的专有部分面积未经依法确认和公示，投票数与事实不符；业委会候选人资格未经依法核查；《业主大会议事规则》内容不合法；大会工作人员任职资格、组织、表决程序违法，选举流程事实不清。被上诉人提供的证据未有装订归档印记，无证据目录，足以证明非作出具体行政行为时的证据。被上诉人未履行业主身份、投票权数审查职责，出具备案证行为不合法。被上诉人无正当理由补充提供证据，且补充提供的证据不是作出具体行政行为时已经收集的证据，故其补充提供证据不合法。原审对上诉人提供的证据不予认可、对上诉人要求调取的证据不予准许的做法，不合法。原审判决认定事实不清，违反法定程序，适用法律错误，故要求撤销原审判决及被诉高境镇政府的备案行为。
本院经审理查明：原审法院认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为：根据《物业管理条例》第十六条第一款、《上海市住宅物业管理规定》第五条第二款、第二十一条第二款之规定，被上诉人高境镇政府作为镇人民政府应当建立本辖区住宅小区综合管理工作制度，协调和处理辖区内物业管理综合事务和纠纷，指导监督业主大会、业主委员会的组建及日常运作。有权对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。被上诉人高境镇政府收到原审第三人的备案申请材料后，于2013年4月28日作出备案证明，其执法程序合法。本案的主要争议是上诉人要求撤销被上诉人作出的被诉备案行为是否有依据。根据《上海市住宅物业管理规定》第二十一条第一款规定，“业主委员会自选举产生之日起三十日内，持下列文件向乡、镇人民政府或者街道办事处备案：（一）业主大会会议记录和会议决定；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会成员的名单和基本情况。”第二款规定，“乡、镇人民政府和街道办事处对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。……”原审第三人根据该条规定，向被上诉人提供了包括上述四项法定文件在内的备案申请材料，并承诺保证其所提交材料的真实性。从原审第三人提交的备案申请材料内容来看，馨良苑小区首次业主大会以书面征求意见的形式召开，参加投票的业主投票权数及大会作出的关于表决通过《业主大会议事规则》、《管理规约》、《专项维修资金管理规约》以及选举产生业主委员会成员的会议决定的投票权数均达到法定比例要求。结合本案审理中各方当事人的陈述，以及业主委员会成立备案表中涉案小区所在居民委员会、房屋行政管理部门的盖章对业委会等的备案表示同意的意见来看，政府有关部门对小区的业主委员会选举工作进行了指导监督，指导监督业主大会、业主委员会的组建，上诉人认为被上诉人非法干预业主委员会选举工作，依据不足。上诉人认为上海市宝山区馨良苑业主委员会提交的材料不合法，但未提供证据证明。关于业主委员会主任丁鸿华是否具备当选资格的问题，管理该小区的玉星物业公司出具证明证实丁鸿华不具有违法搭建或欠缴物业管理费的行为，且上诉人提供的证据不能证明丁鸿华具有《上海市住宅物业管理规定》第十九条中不得担任业主委员会成员的情形，故上诉人认为被上诉人未对业委会委员当选资格审核，缺乏事实依据。至于上诉人提出的业主大会工作人员只能由本小区工作人员担任等意见，均缺乏法律依据。《业主大会议事规则》对物业管理区域内的选举、投票等活动进行规定，系小区业主的自主管理行为，能够体现大多数业主的意愿。故上诉人认为《业主大会议事规则》及选举程序违法，缺乏依据。此外，上诉人认为被上诉人在原审中提供的证据材料未装订归档，而认为非被上诉人作出的备案行为时收集的证据材料，缺乏事实证据和法律依据。被上诉人经审查，认为原审第三人提供的上述材料，符合《上海市住宅物业管理规定》第二十一条第一款的规定，遂向原审第三人核发了《备案证》，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人要求撤销被诉备案行为，缺乏事实证据及法律依据。原审法院判决并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张振潮、周巍、周鸿玲、朱国栋、罗雪兰共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李金刚
代理审判员 张晓帆
代理审判员 田 华
二〇一四年五月七日
书 记 员 沈 倪
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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