广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1103号
上诉人（原审原告）：紫金县柏埔镇东方村东方红村民小组。
负责人：杨建中，小组长。
上诉人（原审原告）：紫金县柏埔镇东方村东兴村民小组。
负责人：杨继良，小组长。
上诉人（原审原告）：紫金县柏埔镇东方村胜利村民小组。
负责人：杨必华，小组长。
上诉人（原审原告）：紫金县柏埔镇东方村永中村民小组。
负责人：杨景良，小组长。
上述上诉人的共同委托代理人：张继华，广东至友律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：紫金县人民政府。
法定代表人：刘振林，县长。
委托代理人：钟金保，紫金县林业局干部。
被上诉人（原审被告）：河源市人民政府。
法定代表人：彭建文，市长。
委托代理人：王蔚翔、黄旭赟，河源市法制局干部。
原审第三人：紫金县柏埔镇东方村东方村民小组。
负责人刁群生，小组长。
上诉人紫金县柏埔镇东方村东方红村民小组（下称东方红村民小组）、紫金县柏埔镇东方村东兴村民小组（东兴村民小组）、紫金县柏埔镇东方村胜利村民小组（胜利村民小组）、紫金县柏埔镇东方村永中村民小组（永中村民小组）因诉紫金县人民政府、河源市人民政府林地确权及行政复议纠纷一案，不服河源市中级人民法院（2016）粤16行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议山地名为“企岭”，在水南坑范围。2012年6月，第三人紫金县柏埔镇东方村东方村民小组（下称东方村民小组）向被告紫金县人民政府提出确定争议山山林权属的申请。2015年1月30日，紫金县人民政府作出紫府政决字[2015]1号《行政处理决定书》，查明争议山坐落在柏埔镇东方村前卫村民小组山岭与原告东方红村民小组、胜利村民小组、永中村民小组、东兴村民小组山岭交界处，小地名为企岭，四至为东至山脚、南至微艮、西至天花水、北至微艮，面积约32亩。在上世纪70年代，东方生产队将争议山划给老二生产队管理使用。1981年，老二生产队分为东方、前卫、格田3个生产队，并将争议山划给东方生产队管理使用。1988年左右，东方村民在争议山种植湿地松。2003年至2005年东方村民小组将争议山上林木发包给他人割松脂和采伐林木等，以上事实有梅中村东海村民小组村民黄某1、东方村前卫村民小组村民黄某2和格田村民小组村民陈某3人的《调查笔录》、东方村委会及柏埔林业站出具的证明等材料证实东方村民小组实际管理的事实。而对于原告东方红村民小组、胜利村民小组、永中村民小组、东兴村民小组提供的永中村民小组村民杨寿生名下的《土地房产所有证》，活页第2页第2栏记载有“水南坑”山岭，经与该县档案馆的存根核对，杨寿生名下的《土地房产所有证存根》记载有“水田”、“粪江”、“平房”、“地基”等内容，活页第2页第1栏仅记载:有地基一块，第2栏空白，没有山岭内容的记载，所有证与存根不相符。紫金县人民政府以该证不能作为本案确权证据，东方村民小组长期对争议山管理的事实为由，决定：争议山东至山脚、南至微艮、西至天花水、北至微艮，面积约32亩归东方村民小组所有。原不服，向被告河源市人民政府申请行政复议，河源市人民政府于2016年1月18日作出河府行复2015]25号行政复议决定书，维持紫府政决字[2015]1号行政处理决定。原告不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判决撤销紫府政决字[2015]1号行政处理决定和河府行复[2015]25号行政复议决定书，责令被告重新作出具体行政行为。
经庭审核对查明，永中村民小组村民杨寿生名下的《土地房产所有证》与档案馆的《土地房产所有证存根》记载的内容不相符，存根没有山岭内容的记载，所有证活页第2页第2栏记载有“水南坑”山岭的东至栏字迹与其它栏字迹笔划不相称，墨水新旧不一致，依法不能作为本案的确权证据。杨名冠、吴云昌、朱运强的证明材料，只是证明没有召开过会议将争议山划给东方村民小组。陈海生的证明材料，其证明“企岭”山是杨屋村民种树割松香，但实际割松香的人是龚兆中、龚振坤。杨伟泉证明材料，在1971年至1975年续任东升生产大队支部书记期间，干部和群众对柴火问题多次提出强烈要求，在生产队会议上口头说过，由全封山改为半封山，证明争议山的林木各个生产队的社员都允许割草砍紫。杨尚飞建造坟墓照片及询问笔录、杨怀中飞建造坟墓照片及询问笔录、钟玩君建坟墓照片及证明，证明第三人对在争议山建坟墓未提过异议，但不能证明原告对争议山由此而拥有权属。紫金县柏埔镇东方村民委员会“两委”联席会议记录，该会议记录只是说明2014年10月23日村委会出具的证明没有经过全体村干部讨论，以后不再出具其它与此事相关的证明，而原来出具的证明仍然有效。
另查明，紫府政决字（2015）1号《行政处理决定书》，认定事实客观真实，程序合法。现场勘查记录和争议山范围图，有原告村民代表签名，第三人村民代表、县山调办、柏埔镇府、东方村委会和柏埔林业站代表签名，该图真实反映争议山的范围，应予认定。法定代表人身份证明5份真实。紫金县柏埔镇东方村民委员会证明3份，证明争议山从未发过证件，东方村有五个村民小组（东方红村民小组、东兴村民小组、胜利村民小组、永中村民小组、东方村民小组），刁姓管理了企岭山几十年，2011年才发生纠纷，证明的情况属实。紫金县柏埔镇人民政府关于“企岭”山确权问题的汇报，报告争议山的历史情况及调查有关人员情况，较全面反映争议山的历史和处理情况。调解笔录，紫金县山调办和柏埔综治中心主持调解，未达成协议。第三人的民事起诉状，请求原告赔偿各种损失，但未正式提起诉讼。杨寿生名下的《土地房产所有证存根》，记载有“水田”、“粪江”、“平房”、“地基”等内容，没有山岭内容的记载，真实。证明材料：2003年由浙江丽水人割松香；2004年由圩头村民龚兆中割松香；2005年由南昌村民龚振坤割松香，较全面、真实反映割松香的人。调查笔录：被调查人黄某2，证明东方村民小组刁姓村民对“企岭”山一直管理；被调查人黄某1称其知道分山情况，1953年黄姓的山抽出部分划给老二队使用；被调查人陈某陈述每家可以在争议山砍柴割草，刁屋、钟屋、格田3个生产队属于老二队，上述三位证人证言比较准确地反映了历史情况。调查笔录：被调查人刁群生、刁仕强、刁惠君、刁某证明第三人管理争议山的事实。调查笔录：被调查人杨必华、杨继良、杨景良、杨建中、杨碧祥、杨兰方、杨伟泉认为争议山是杨姓的山，但缺乏事实依据。
原审法院认为，本案的争议焦点是：1、原告向被告紫金县人民政府提交永中村民小组村民杨寿生名下的《土地房产所有证》能否作为本案的确权证据；2、被告紫金县人民政府作出的被诉处理决定是否合法；被告河源市人民政府作出的被诉复议决定是否合法。涉及的主要事实是，争议山的实际管理问题。
对争议山的权属问题，争议山的地名叫“企岭”，在水南坑范围。原告认为在上世纪70年代前，对争议山拥有权属，向被告紫金县人民政府提交了永中村民小组村民杨寿生名下的《土地房产所有证》，经庭审核对该证与档案馆存根内容不相符。《土地房产所有证存根》记载有“水田”、“粪江”、“平房”、“地基”等内容，活页第2页第1栏仅记载:有地基一块，第2栏空白，没有山岭内容的记载。而《土地房产所有证》活页第2页第2栏记载有“水南坑”山岭，且东至栏的字迹与南至、西至、北至其他栏的字迹笔划不相称，墨水新旧不一致，因此，依法不能作为本案的确权证据。
对争议山管理使用的事实问题。在原告和第三人均无权属凭证依据的情况下，被告紫金县人民政府根据查明的事实：即20世纪60年代初，东方大队将争议山划出一部分给老二生产队管理使用；1981年，老二生产队分为东方、前卫、格田3个生产队，1988年左右，东方村民小组在争议山种植湿地松，2003年至2005年东方村民小组将争议山的林木发包给他人割松脂和采伐木材，2008年因原告拔第三人的树苗而发生纠纷。上述事实有龚兆中、龚振坤证言证实；还有黄某2、黄某1、陈某3人的《调查笔录》和东方村村民委员会出具的证明及柏埔林业站出具的证明等证据材料予以证实。被告采纳了能够比较准确地反映林木林地经营管理状况的上述证据，依据《中华人民共和国森林法》和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》，作出紫府政决字[2015]1号行政处理决定，系认定事实客观清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予以维持。对于原告认为在上世纪70年代前，因第三人山岭较少，为解决农村燃料问题，大队同意第三人在争议山砍柴割草，进行临时性、限制性的使用，这是事实，但又认为争议山是原告的祖业山，土改时分给原告，对此未能提供有充分的证据来证实，不予采信。至于在本案诉讼中提供的时任大队干部杨冠、吴云昌、朱运强、杨伟泉的证明材料，这些材料仅说明他们在任职期间对争议山未主持过分山的情况，并无证明争议山土改时分给了原告所有。对于杨尚飞于1996年在争议山建造坟墓的事实，虽然第三人没有提出异议或者反对，这是对前辈老人死后入土为安的尊重，也是客家人的丧葬习俗，据此不能以第三人没有提出异议或者反对就视为争议山的权属就是原告的。对于2004年杨怀中四兄弟在争议山建造坟墓；2006年钟玩君四兄弟在争议山建造坟墓，这些建造坟墓的行为，违反了国务院《殡葬管理条例》第十条：“禁止在林地建造坟墓。”的规定，据此，建造坟墓的照片及询问笔录依法不能作为认定本案管理事实的证据。关于原告认为东方村村民委员会出具的证明和柏埔林业站的证明以及黄某1、黄某2、陈某的证言存在虚假，复议机关明显采纳证据不当的问题。黄某1、黄某2、陈某分别是东海村、前卫村、格田村村民小组的人，与第三人不具有利害关系，该证人证实历史管理情况，龚兆中、龚振坤的证言证实2003年至2005年东方村民小组将争议山的林木发包给他人割松脂和采伐木材，其证言比较准确地反映了林木林地经营管理状况，有较强的证明力。在行政复议期间，复议机关亦己查实了东方村村民委员会出具的证明和柏埔林业站的证明的真实性，系东方村委会和柏埔林业站的真实意思表示，虽然原告在本案行政诉讼中提供了紫金县柏埔镇东方村村民委员会的《会议记录》证明，该《会议记录》内容是“2014年10月23日村委会出具的证明没有经过全体村干部研究讨论，以后不再出具其它与此事相关的证明。”但并没有说明该村委会于2014年10月23日出具的证明无效，因此，原告以证言存在虚假，复议机关明显采纳证据不当的理由不能成立，不予支持。第三人管理争议山期间，原告在此之前对争议山没有发生过争议，直至2008年、2012年才相继发生争议，被告河源市人民政府认为紫金县人民政府作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，依法作出河府行复[2015]25号行政复议决定书，维持紫府政决字[2015]1号行政处理决定，该行政复议决定，认定事实清楚，处理正确合法，应当予以维持。第三人请求将争议山归其所有，理由成立，应予以支持。原告的诉讼请求理由不充分，证据不足，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。
东方红、东兴、胜利、永中四个村民小组均不服上诉，请求撤销原判决、被诉行政处理决定及行政复议决定，责令紫金县人民政府重新作出具体行政行为。主要理由是：上诉人一直对争议山进行管理使用，上诉人持有的《土地房产所有权证》系政府颁发的权属证明，应当作为本案确权依据，争议山所有权归上诉人证据充分。被上诉人作出的行政行为程序违法，被上诉人和原审判决认定争议山一直由原审第三人管理使用以及认定争议坐落位置和交界山岭权属均是错误认定，认定事实证据不足。
被上诉人紫金县人民政府答辨称：上诉人向县人民政府提交的永中村村民杨寿生名下的复印件《土地房产所有证》记载有水南坑山，而县人民政府从紫金县档案馆调取的《土地房产所有证存根》没有该山岭内容的记载。县人民政府根据原审第三人连续对争议山进行管理使用达20年以上的事实，结合法规规定作出被诉《行政处理决定书》，将争议山确定给原审第三人所有正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人河源市人民政府答辨称：上诉人提交的《土地房产所有证》不能作为本案的权属证据，市政府复议后维持紫府政决字[2015]1号事实清楚，证据确凿，请求驳回上诉，维持河府行复[2015]25号行政复议决定书。
原审第三人东方村民小组答辩称：上诉人提交的《土地房产所有证》是复印件且内容经过伪造，是无效的。上诉人从土地改革至今没有对争议山进行过任何实质性的管理使用。东方村集体对争议山管理、收益长达50多年，长期没有任何集体或个人提出过山林权属异议。被上诉人将争议山确权给东方村民小组正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
另查明：2014年10月23日，紫金县柏埔镇东方村民委员会出具《证明》，内容为：“关于我村杨屋村民小组与东方村民小组（即杨姓与刁姓）发生山岭争议一事，据证人黄某1、黄某2、陈某、刁某等人的材料证实，争议地点企岭一片山岭，由刁姓管理至今已有几十年并无发生争议，直至2011年发生纠纷，多次调解未果，村委已交由上级政府处理，请按有关政策文件及证据，准予判决。特此证明。”同日，紫金县柏埔林业站在该证明上出具“情况属实”意见并加盖公章。
本院认为，关于紫金县人民政府作出紫府政决字[2015]1号《行政处理决定书》（下称被诉《行政处理决定书》）的合法性问题。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调解处理（以下简称调处）林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件……”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证……”对于争议林地企岭，各方当事人均未持有政府核发的林权证以及《山林所有权证》、自留山证、社员责任山证等权属证明及材料。上诉人东方红、东兴、胜利、永中四个村民小组提供的永中村民小组村民杨寿生名下的《土地房产所有证》复印件记载有“水南坑”山岭权属，而紫金县人民政府从档案馆调取的《土地房产所有证存根》没有该项山岭权属记载，且上诉人未能提供该《土地房产所有证》原件予以核对，故紫金县人民政府认定该证据不能证明上诉人对争议地享有权属并无不当。在争议林地管理使用事实方面，紫金县人民政府根据原审第三人东方村民小组提出的确权申请，组织各方当事人、相关部门到现场勘查并开展调查。经调查查明，20世纪60年代初，东方大队将争议山划出一部分给老二生产队管理使用；1981年，老二生产队分为东方、前卫、格田3个生产队，1988年左右，原审第三人东方村民小组在争议山种植湿地松，2003年至2005年东方村民小组将争议山的林木发包给他人割松脂和采伐木材，2008年因上诉人拔原审第三人的树苗而发生纠纷。上述事实有龚兆中、龚振坤证言证实；还有黄某1、黄某2、陈某3人的《调查笔录》和东方村村民委员会、柏埔林业站出具的证明等证据材料予以证实。上述事实能够比较准确地反映林木林地经营管理状况，紫金县人民政府在各方当事人均无权属凭证依据的情况下，根据原审第三人对争议地具有长期经营管理使用的事实，作出被诉《行政处理决定书》，将争议山东至山脚、南至微艮、西至天花水、北至微艮，面积约32亩归东方村民小组所有，河源市人民政府复议后予以维持，符合上述确权规定，并无不当。原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉确权决定和行政复议决定，并责令紫金县人民政府重作的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，争议山一直由其管理使用，被上诉人作出的行政行为程序违法，原审判决认定事实不清等，上诉请求判决撤销原审判决及被诉行政行为，改判支持其诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东方红、东兴组、胜利、永中四个村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一六年十一月二十九日
书 记 员 刘桂宜