广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行终367号
上诉人（原审原告）：林少建，男，汉族，身份证住址：湖南省洞口县。
上诉人（原审原告）：杨文高，男，汉族，身份证住址：广东省陆丰市。
上诉人（原审原告）：ＸＸ，女，汉族，身份证住址：福建省福清市。
上诉人（原审原告）：欧海福，男，汉族，身份证住址：广东省肇庆市鼎湖区永安。
上诉人（原审原告）：杜旬金，男，汉族，身份证住址：广东省罗定市连州。
上诉人（原审原告）：钟林进，男，汉族，身份证住址：广东省陆丰市。
上诉人（原审原告）：广州裕恩物业管理有限公司，住所地：广州市越秀区。
法定代表人：廖德云，职务：执行董事。
上诉人（原审原告）：广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司，住所地：广州市荔湾区。
法定代表人：苏子岳，职务：董事长。
上列原告共同委托代理人：黄京穗、高嘉麟，广东恒生律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区国土资源和规划局，住广州市。
法定代表人：冯志坚，职务：局长。
委托代理人：徐建明、谢恩鸣。
上诉人林少建、杨文高、ＸＸ、欧海福、杜旬金、钟林进、广州裕恩物业管理有限公司（下简称“裕恩公司”）、广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司（下简称“粤恒丰公司”）与被上诉人广州市荔湾区国土资源和规划局（下简称“区国土规划局”）一案，不服广州市荔湾区人民法院(2015)穗荔法行初字第181号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：粤恒丰公司是广州市荔湾区西猪栏14号之一、丛桂路12号、丛桂路14号三幢临时建筑的建设单位。裕恩公司向粤恒丰公司承租上述临时建筑后，又分租给林少建、杨文高、ＸＸ、欧海福、杜旬金、钟林进等小商户进行经营。
2011年8月5日，广州市规划局（下简称“市规划局”）向粤恒丰公司作出穗规决[20l1]1001号《违法建设行政处罚决定书》，认定粤恒丰公司于2003年间未领取《建设工程规划许可证》，擅自在广州市荔湾区丛桂路地段改变房屋布局，建成三幢2层建筑面积为1154.5426平方米的商铺，建设工程总造价为1246906元，该行为构成违法建设，作出行政处罚决定：对粤恒丰公司上述未领证施工改变房屋布局的建设行为，处以违法建设工程总造价1246906元的8%的罚款，罚款金额为99752元。接受处罚后，上述擅自建设的1154.5426平方米建筑物同意临时保留作商铺使用，在广州水产品中心批发市场办理规划验收前，应当自行拆除。临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除。涉及有关房屋安全、消防安全等问题，应与有关专业管理部门联系并按其要求办理。
2015年6月2日，荔湾区人民政府办公室作出区政府工作会议纪要<关于研究黄沙水产市场环境综合整治工作第二次会议的纪要》（荔府会纪[2015]34号），其中第五点内容为：保持市场内通道的畅通。由区综合行政执法局牵头，拆除黄沙市场公司一仓前靠近沙基涌沿江一带的临时建筑商铺，拆除粤恒丰市场公司属下位于西猪栏横路和丛桂路转角处的瓶颈口商铺，以上两家公司要妥善安置被拆迁的商户。
2015年6月9日，荔湾区综合执法局发出《荔湾区综合行政执法局关于咨询西猪栏横路和丛桂路转角处三幢临时建筑使用期限的函》（荔综执法函[2015]706号），向区国土规划局咨询：一、现该址三幢临时建筑是否已超过使用期限？二、当政府由于城市管理、治理环境需要时，该址三幢临时建设是否应定性为“无法采取改正措施消除影响的”情形？2015年6月19日，区国土规划局向荔湾区综合行政执法局作出穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建设使用期限的复函》，认为来函所述房屋的违法建设行为经“穗规决[2011]1001号”《违法建设行政处罚决定书》作出处罚，处罚后上述违法建筑物同意临时保留作商铺使用，但临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除。现根据“荔府会纪[2015]34号”《区政府工作会议纪要》关于黄沙水产市场环境综合整治的管理需要，上述临时建筑应予拆除。
原审法院认为：《广州市城乡规划条例》第三条第一款、第二款规定：“市城乡规划主管部门负责本市行政区域内的城乡规划管理工作，组织实施本条例。市城乡规划主管部门在区、特定地区设立的派出机构和在镇设立的工作机构，按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。”《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”《广州市城市管理综合执法条例》第三十二条规定：“城市管理综合执法机关查处违法行为需要查询有关资料的，相关行政机关应当依法提供，不得收取费用。需要相关行政机关提供专业意见的，相关行政机关应当收到协助函件之日起七个工作日内出具书面意见；案情复杂，需要延期的，应当以书面形式向城市管理综合执法机关说明并明确答复期限。相关行政机关出具书面意见前需要城市管理综合执法机关补充资料的，应当一次性告知，补充资料所用时间不计入答复期限。”本案中，区国土规划局在收到荔湾区综合行政执法局的咨询函后，经研究认为涉案的三幢临时建筑现因黄沙水产市场环境进行综合整治的管理需要应予拆除，并依照上述规定出具书面意见，因此其作出的穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》并无不当，八原告要求撤销的理由不成立，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告林少建、杨文高、ＸＸ、欧海福、杜甸金、钟林进、广州裕恩物业管理有限公司、广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司的诉讼请求。
上诉人林少建、杨文高、ＸＸ、欧海福、杜甸金、钟林进、广州裕恩物业管理有限公司、广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出的穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》表面上采用专业意见回复函的形式向咨询单位回复，但实质内容是变相要求上诉人拆除涉案建筑，是剥夺上诉人合法使用涉案建筑（临时建筑用于商铺合法使用）权利，是被上诉人向上诉人作出的具体行政处罚决定，应适用行政处罚法的相关规定。被上诉人以专业意见复函形式掩盖行政处罚决定这一事实，以内部行政函件替代行政决定，违反了行政处罚法所规定的公正公开原则，其行政行为违法。原审法院在没有明确认定被上诉人发出的复函是是对上诉人产生实质影响的具体行政行为的情况下，作出枉法判决。二、荔府会纪[2015]34号《会议纪要》不是政府具体行政行为，被上诉人作出书面复函的依据是错误的，导致复函的结论错误，该具体行政行为严重侵犯了上诉人的合法权益。原审法院故意避而不谈被上诉人作出的《关于咨询临时建筑使用期限的复函》内容及依据是否合法，枉法维护被上诉人，原审判决明显错误。三、被上诉人的书面回复函故意规避现行法律规定，被上诉人主张因城市环境整治需要就认定应予拆除处于合法使用的建筑，该具体行政行为违反了现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十二条、第二十四条规定，侵害了上诉人的合法权益。根据[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》明确显示，广州市规划局允许涉案建筑合法使用，涉案建筑属于合法建筑，建筑临时使用期限至广州水产品中心批发市场办理规划验收前。因此上诉人是在合法使用内使用临时建筑。但原审法院根本无视被上诉人的违法行为，导致本案判决错误。四、被上诉人以回复函件的形式在实施具体行政行为，用规避行政处罚法的方式告知荔湾区综合执法局涉案建筑由允许合法使用的临时建筑被重新认定为违法建筑，现在应当拆除。同时，被上诉人对上诉人作出的拆除建筑物的行政处罚这具体行政行为之前，却没有如实履行应尽的告知义务，剥夺了上诉人依法享有的陈述、申辩权利，该行政行为不能成立，依法应当撤销。五、被上诉人作出认定应当拆除的行政决定严重影响建筑内商户、物业公司的正常经营以及各商户的财物，影响到上诉人、物业公司、各商户的合法权益。上诉人、物业公司、商户经营者均应作为具体行政行为的相对人，但被上诉人却仅仅对荔湾区综合行政执法局以复函的形式作出认定涉案建筑应予拆除的行政处罚，没有列上诉人、物业公司、各商户作为行政处罚的对象也没有书面通知，这明显属于行政对象错误、不适格，违反行政执法的程序。六、广州市规划局已于2011年8月5日作出具体行政确认同意涉案的建筑物作为商铺使用，并且期限至广州水产品中心批发市场办理规划验收前才自行拆除，上诉人基于信任政府部门已确认建筑物合法并可合法作为商铺使用，为此积极投资、装修经营，并依法取得工商部门同意在建筑物合法经营的证照，但是，被上诉人却在没有任何事先告知、履行必备的法定程序，也没有事先处置各商户的安置、补偿问题，就擅自作出认定上诉人涉案建筑应予拆除的具体行政行为，这不仅严重侵犯上诉人的合法权益，更是违反合法信赖的行政执法原则。故上诉请求：一、撤销广州市荔湾区人民法院（2015）穗荔法行初字第181号行政判决；二、撤销广州市荔湾国土资源和规划局2015年6月19日作出穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》的具体行政行为；三、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市荔湾区国土资源和规划局答辩同意原审判决，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：《广州市城乡规划条例》第三条第一款、第二款规定：“市城乡规划主管部门负责本市行政区域内的城乡规划管理工作，组织实施本条例。市城乡规划主管部门在区、特定地区设立的派出机构和在镇设立的工作机构，按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。”《广州市城市管理综合执法条例》第三十二条规定：“城市管理综合执法机关查处违法行为需要查询有关资料的，相关行政机关应当依法提供，不得收取费用。需要相关行政机关提供专业意见的，相关行政机关应当收到协助函件之日起七个工作日内出具书面意见；案情复杂，需要延期的，应当以书面形式向城市管理综合执法机关说明并明确答复期限。相关行政机关出具书面意见前需要城市管理综合执法机关补充资料的，应当一次性告知，补充资料所用时间不计入答复期限。”本案中，根据原广州市规划局作出的穗规决[20l1]1001号《违法建设行政处罚决定书》，认定粤恒丰公司未领取《建设工程规划许可证》，擅自在广州市荔湾区丛桂路地段改变房屋布局建成三幢2层商铺，该行为构成违法建设等事实，决定对粤恒丰公司予以罚款，并确认粤恒丰公司接受处罚后，上述擅自建设的建筑物同意临时保留作商铺使用，在广州水产品中心批发市场办理规划验收前，应当自行拆除；临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除。现被上诉人在收到荔湾区综合行政执法局的咨询函后，认为涉案的三幢临时建筑现因黄沙水产市场环境进行综合整治的管理需要应予拆除，并作出穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》，具有事实和法律依据，并无不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求处理正确，本院予以维持。被上诉人作出的涉案复函，并不属于行政处罚决定，因此上诉人认为被上诉人作出拆除建筑物行政处罚前没有履行告知义务以及剥夺上诉人陈述、申辩权利的主张，本院不予支持。综上所述，原审法院查明事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉请求的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费用50元，由上诉人林少建、杨文高、ＸＸ、欧海福、杜甸金、钟林进、广州裕恩物业管理有限公司、广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭铁文
代理审判员 余秋白
代理审判员 林 彦
二〇一六年七月十一日
书 记 员 潘丽娜
颜悦怡