河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）漯行初字第27号
原告：河南省坤昊房地产开发有限公司。住所地：平顶山市建设路东段棉麻大厦*楼。
法定代表人：韩新华，该公司董事长。
委托代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。
委托代理人：夏根立，河南星烁律师事务所律师。
被告：西平县人民政府。住所地：西平县西平大道。
法定代表人：申保卫，该县县长。
委托代理人：王兴，该县副县长。
委托代理人：赵留柱，河南北纬律师事务所律师。
被告：西平县国土资源局。住所地：西平县西平大道。
法定代表人：陈福礼，该局局长。
委托代理人：刘洋，该局工作人员。
第三人：西平县公共资源交易中心。住所地：西平县南大街**号。
法定代表人：丁富山，该中心负责人。
委托代理人：曹自宇，河南柏国律师事务所律师。
原告河南省坤昊房地产开发有限公司（以下简称坤昊公司）诉西平县人民政府（以下简称西平县政府）行政协议一案，经河南省高级人民法院指定管辖，本院于2015年5月15日立案受理，并于2015年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经原告申请，本院依法追加西平县国土资源局（以下简称国土局）为本案共同被告参加诉讼。因与本案有利害关系，本院依法追加西平县公共资源交易中心为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年6月18日、2015年9月25日公开开庭审理了此案。原告坤昊公司法定代表人韩新华及委托代理人卢延祥、夏根立，被告西平县政府委托代理人王兴、赵留柱，被告国土局委托代理人刘洋，第三人西平县公共资源交易中心丁富山、曹自宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告坤昊公司诉称，原告系驻马店市人民政府与西平县政府的招商引资企业，2012年6月27日，西平县政府与原告签订招商引资协议书，约定建设项目为新区农贸综合批发市场。2014年1月16日，该宗土地在被告所属的公共资源交易中心正式挂牌出让，原告以一亿三千万的价格竞买到38196.31平方米的国有土地使用权。同日西平县公共资源交易中心与原告签订一份成交确认书，确认编号为XP-2013-32地块的国有土地使用权归原告所有。原告竞得该土地后，要求与被告西平县政府下属的西平县国土局签订国有土地使用权出让合同，但被告西平县政府在挂牌出让公告时明示该土地为净地出让，但事实上却是毛地出让，该土地上有5家小型企业、地面建筑物和附属物以及高压走廊尚未拆除。因上述原因被告西平县政府迟迟不与原告签订国有土地使用权出让合同，2014年2月，被告西平县政府承诺于2014年5月20日之前拆除地面所有附属物及高压走廊并交付土地。2014年3月14日被告西平县政府作出（2014）9号县长办公会议纪要，决定“5月20日前要完成拆迁补偿等工作，保证该地块达到合同规定交地条件”、“鉴于该地块存在高压走廊，为维护县政府和竞拍双方的利益，暂缓签订出让合同。”原告在竞得该土地前，已交纳土地竞买保证金三千万元，另支付土地补偿安置费、青苗费、土地附属物补偿款、设计费、勘探费等费用共计8438435.6元。被告西平县政府的毛地出让导致原告不能及时开工建设并投入使用，给原告造成巨大经济损失。2014年12月23日，原告对该项目正式奠基开工申请建设部门定位放线时，发现竞买土地面积与被告西平县政府公示出让的土地面积和成交确认书确认的面积减少2664平方米，价值906万元，打乱了原告前期整体规划和布局，致使该项目无法进行。被告的毛地出让行为违反法律规定，存在欺诈情形，侵害原告合法权益，请求人民法院依法确认由被告委托西平县公共资源交易中心出具的编号为XP-2013-32地块的国有土地使用权确认书无效；判令被告返还原告已交纳的三千万土地出让金，向原告支付利息1050万元（利息按月息2.5%计算，利息自2014年1月2日起计算至2015年3月2日止，顺延期间另行计算）；依法确认被告收取原告垫付的各项费用违法，判令被告赔偿原告因该项目支付的各项费用8438435.6元及利息（利息自每笔费用支付之日起按月息2.5%计算）；诉讼费用由被告承担。
被告西平县人民政府辩称，（一）2011年下半年，原告与该宗土地原所有权人柏亭办事处汤买赵社区居民委员会及用地群众接触，协商并签订了土地及附属物补偿协议，欲在该宗土地开发建设农贸市场，并寻求政府支持。2012年6月27日，原告与被告西平县政府签订《招商引资协议》。2014年1月16日，西平县公共资源交易中心对该宗土地进行了公开拍卖。原告与另两家公司各交纳竞买保证金3000万元，并提交了参与竞买所需材料。该宗地底价为4900万元，经过数轮竞买，原告以一亿三千万报价摘牌。原告当天与西平县公共资源交易中心签订《成交确认书》，约定原告应于2014年1月26日前持成交确认书到西平县国土局处签订国有土地使用权出让合同，不按期签订的视为放弃竞得资格，竞买人应承担相应法律责任。2014年1月26日到期后，经西平县国土局工作人员多次催促，原告以竞得价太高、资金紧张等原因迟迟不签订出让合同，并多次向被告及招商引资单位要求优惠等条件，其要求没有依据且不合法部分未获被告支持。（二）本案《成交确认书》合法有效，原告要求确认无效无事实及法律依据。1.该宗土地符合招拍挂出让的法定条件，被告在招拍挂前完善了拍卖该宗土地的全部法律文书。2.该宗地招拍挂出让程序合法、公平公正。3.该宗地出让协议不存在任何欺诈。该宗地是“按净地出让”而非“净地出让”，西政文（2013）174号文第四条规定，“该宗土地按净地出让”意思是“同意乙方（坤昊公司）先期交纳的征地补偿款、青苗补偿金和拆迁安置补偿金等一并抵顶土地使用权出让价款。”该宗土地上附属物、青苗补偿金及拆迁安置补偿金等费用原告已在招拍挂前与权利人达成协议并支付了对价，如果不按净地出让，该款应由原告承担，按净地出让原告支付的上述费用抵顶土地出让金。原告在该宗土地未启动招拍挂程序时就开始安置补偿的协商和协议签订工作，不存在其主张的“竞买的是净地，竞得后才发现是毛地”的情况。关于何时向原告交付净地，属于出让协议约定的内容，因双方至今未签订出让协议，被告不存在违约情形。4.该宗土地面积经土地测量部门精确测量，不存在面积减少2664平方米情况。原告拉建的围墙不是该宗土地的四至基线，其以自己拉的围墙作为边界测量的面积不是该宗土地面积。5.被告作出暂缓签订出让协议决定，是考虑原告利益和对原告的回应。原告嫌中标价太高不愿尽快交齐土地出让金，拖着不签出让协议，又担心不按时签订会导致放弃竞得资格处理从而承担保证金被没收的风险，就要求暂缓签订出让协议。被告可随时与原告签订出让协议，但考虑到原告资金紧张情况，在其多次要求下同意暂缓签订出让协议，原告是暂缓签订出让协议的受益者。暂缓签订出让协议的会议纪要发生在《成交确认书》签订之后，该行为是否有瑕疵不影响《成交确认书》效力。6.本次招投标及签订《成交确认书》不存在《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中导致中标、竞得结果无效的情形，不存在《合同法》及其他法律法规规定的导致合同无效的情形，原告主张没有法律依据。（三）原告要求返还出让金等费用及赔偿损失的主张没有事实及法律依据。综上，原告请求没有法律和事实上依据，请求依法驳回原告诉讼请求。
被告西平县人民政府当庭补充答辩称，（一）本案为民事诉讼而非行政诉讼案件。1.对国有土地使用权出让是人民政府土地管理部门的民事法律行为，《成交确认书》是平等民事主体之间有关财产关系的民事活动。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条之规定，双方签订《拍卖成交确认书》符合《民法通则》有关规定。2.根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条规定，《成交确认书》属于民事合同。《房地产管理法》第十五条、第十六条也明示违约行为应负的民事法律责任。3.根据《民法通则》第二条、《合同法》第二条之规定，平等主体之间因财产关系签订民事合同应受民事法律关系调整，《成交确认书》应受民事法律关系调整。4.《成交确认书》的效力应当由人民法院或仲裁机构确认。根据《合同法》第八条，双方签订的《成交确认书》对双方有法律约束，双方在履行过程中关于合同是否有效的争议，只有人民法院或仲裁机构才有权确认合同效力，该司法确认效力合同是民事合同，应适用民法规定。5.本案属于民事案件，原告起诉要求确认无效的事实和理由是被告欺诈，而不是行政或土地管理方面违法。（二）本案原告将西平县政府作为被告理由是“被告委托西平县公共资源交易中心与原告签订一份成交确认书”，把被告作为委托方起诉，被告并未出具委托书，委托人是第三人，第三人具有独立法人资格行政单位，原告起诉被告属于主体错误。（三）本案追加西平县国土资源局作为本案共同被告不符合法律规定，行政诉讼法未规定追加共同被告适用民事诉讼法有关规定；依民事诉讼规则，变更诉讼请求应当在举证期限届满前提出；原告申请追加被告实际上是变更被告，因为土地招拍挂行为并非西平县人民政府行为；本案已经过举证、质证等审理全部程序，原告未提起变更或追加被告的申请，实质上为原告起诉对象错误，本案应当由原告撤回起诉另行主张权利。
针对被告补充答辩意见，原告补充意见称，本案应当为行政案件，理由是：（一）土地招拍挂和签订《成交确认书》的行为是行政行为，最高法院行政审判庭（2010）行他字21号和（2009）行他字55号关于成交确认书的答复，明确规定是行政行为而非民事行为，当事人不服的可以提起行政诉讼。（二）西平县政府作为本案被告正确。招商引资协议由西平县政府与原告签订，约定土地前期征收过程中补偿和工作费用由原告负担、县政府以招拍挂形式向原告提供土地、西平县新区农贸市场由原告独资开发建设；本案土地招拍挂行为是被告履行招商协议义务行为；公开挂牌出让土地及暂缓出让土地合同都由被告作出，因此西平县政府是本案适格被告。该宗土地招拍挂行为均由被告作出，2014年被告9号会议纪要对被告行政行为作出记录，西平县政府作为本案被告主体资格成立。（三）本案追加共同被告符合法律规定，按照行政诉讼法规定，可以适用民事诉讼法有关规定；本案并未变更诉讼请求，而是追加共同被告。
被告西平县国土资源局同被告西平县人民政府答辩意见。
第三人西平县公共资源交易中心答辩称，本案是双方平等民事主体进行的民事活动，是对竞拍结果的确认，而非上级政府管理下级单位作出的行政行为，本案原告不应提起行政诉讼。第三人按照职责进行了招拍挂的相关工作。招拍挂过程中并无违法行为。请求依法公正判决。
关于被诉成交确认书是否合法有效，被告西平县人民政府提交四组证据，申请一位证人出庭作证。
第一组证据：1.河南省人民政府豫政土（2009）165号文件《河南省人民政府关于西平县第一批城市建设用地补办手续的批复》；2.河南省人民政府豫政土（2013）656号文件《河南省人民政府关于西平县2012年度第一批城市建设用地的批复》；3.西平县人民政府西政文（2013）174号文件《西平县人民政府关于对XP-2013-32号国有土地建设用地使用权实行竞价出让的批复》；4.西平县国土资源局西国土（2013）116号文件《西平县国土资源局关于对XP-2013-32号国有建设用地使用权实行公开出让的请示》；5.XP-2013-32号国有建设用地使用权公开出让方案；6.西平县人民政府关于对XP-2013-32、35、36、37号公开出让地块用地规划设计条件的补充规定；7.驻马店市征地事务所2013-XP04土地勘测定界技术报告书；8.西平县人民政府柏亭街道办事处、西平县人民政府柏亭街道办事处汤买赵社区居民委员会补偿到位证明；9.中国土地市场网西平县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（西国土告字（2013）11号）；10.中国土地市场网驻马店市西平县关于对XP-2013-32号、35号、36号、37号国有土地建设用地使用权出让延期公告；11.2013年12月9日驻马店日报第8版西平县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（西国土告字（2013）11号）。以上证据证明该宗土地符合法定出让条件。
原告质证称，对证据1、2真实性无异议，但不能证明被告依法出让土地；对规划宗地图真实性有异议，被告最初提供的宗地图以及被告所称的具体位置与向法庭提供的宗地图不一致；对证据3、4、10真实性无异议，但“按净地出让”违反关于禁止毛地出让的法律规定；证据7的勘界图与西平县住房和城乡建设局提供的不符，与被告公示的2013年9月制作凤鸣路北段东侧、西平县康鑫养老院（以下简称养老院）南侧的二期用地地块不符，养老院东墙外土地尚未征用，勘测图上没有二期征用用地，依照西平县住房和城乡建设局提供的图纸只有养老院东边房子被拆除才能保证宗地面积出让，证据7勘测范围不包括二期土地，被告签订合同时是依据驻马店市一期居住用地和一期商业用地两部分，后实测不够57.29亩，少4亩；对证据8真实性有异议，为被告单方制作；对证据9、11真实性无异议，但公告宗地范围面积57.29亩与实际严重不符。被告在征收土地中未按照国家规定足额安置补偿到位，未达到净地出让条件；依据国办发（2012）第18号文件，被告将农贸市场作为商业用地出让违反国务院关于农产品用地按工业用地对待要求；挂牌出让土地上方有高压线，违反国家关于有架空高压线路保护区不得建设的法律规定，被告因此要求暂缓合同；成交确认书违反《闲置土地处理办法》第二十一条。
被告西平县国土资源局质证称，关于原告称红线图与勘界不符问题，红线图分两次报批，证据2附的是报批所用，实际用的是证据7所附定界图；净地的含义应当是权属清楚、界址明确、完成征转用手续、补偿到位、原土地使用权收回且不存在抵押查封等情况，该宗土地符合净地条件。
第三人西平县公共资源交易中心对该组证据没有意见。
第二组证据：1.西平县国土资源局向西平县公共资源交易中心出具的《委托书》；2.西平县公共资源交易中心XP-2013-32、35、36、37号国有建设用地使用权挂牌出让文件；3.河南盛洲置业有限公司竞买手续，包括竞买申请书、授权委托书、税务登记证（副本）、税务登记证、企业法人营业执照（副本）、企业法人营业执照、王进东身份证复印件、王广身身份证复印件、中华人民共和国组织机构代码证（副本）、王进东证明材料、河南省行政事业单位资金往来结算票据；4.河南省坤昊房地产开发有限公司竞买手续，包括竞买申请书、授权委托书、韩新华身份证复印件、王洪涛身份证复印件、企业法人营业执照、企业法人营业执照（副本）、税务登记证、税务登记证（副本）、中华人民共和国组织机构代码证、中华人民共和国组织机构代码证（副本）、河南省行政事业单位资金往来结算票据；5.驻马店市嘉诚置业有限公司竞买手续，包括竞买申请书、授权委托书、冯嘉文身份证复印件、税务登记证（副本）、税务登记证、中华人民共和国组织机构代码证（副本）、中华人民共和国组织机构代码证、企业法人营业执照、企业法人营业执照（副本）、刘建军身份证复印件、河南省行政事业单位资金往来结算票据；6.河南盛洲置业有限公司国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单；7.河南省坤昊房地产开发有限公司国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单；8.驻马店市嘉诚置业有限公司国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单；9.XP-2013-32、35、36、37号国有建设用地使用权竞买人员签到表；10.西平县XP-2013-32国有建设用地使用权挂牌出让竞买号码牌领取登记表；11.XP-2013-32、35、36、37号国有土地使用权揭牌仪式到会人员签到表；12.河南盛洲置业有限公司现场竞价同意书；13.河南省坤昊房地产开发有限公司现场竞价同意书；14.驻马店市嘉诚置业有限公司现场竞价同意书；15.河南省坤昊房地产开发有限公司现场竞价笔录；16.国有土地使用权出让底价单（密封）；17.国有土地使用权揭牌记录表；18.西平县公共资源交易中心中标通知书签发签；18.成交确认书。以上证据证明该宗土地手续齐全、程序合法。
原告质证称，对证据1真实性有异议，落款日期为20113年，应是被告事后补充。对其他证据真实性无异议。
被告西平县国土资源局、第三人西平县公共资源交易中心对该组证据没有意见。
第三组证据：1.2011年12月20日原告与李有才协议；2.2011年12月20日原告与李云峰协议；3.2011年12月30日原告出具的收据；3.2011年12月30日、2012年10月19日、2011年11月1日、2014年12月5日、2014年12月5日西平县人民政府柏亭街道办事处汤买赵社区居民委员会出具的河南省统一财务收款收据5张；4.2011年9月26日现金缴款单。以上证据证明原告与居委会村民组签订协议时间在前，与被告签订招商协议在后；原告在2011年开始对该地块投资，对该土地情况了如指掌，不存在不知情、被欺诈情形。
原告质证称，对证据1、2无异议，原告与西平县招商局、市场发展局签订招商协议时间为2011年5月10日，内容与被告西平县政府签订的招商协议一致，原告是在签订招商协议后才与居委会村民组签订补偿协议。对其他证据真实性无异议。
被告西平县国土资源局、第三人西平县公共资源交易中心对该组证据没有意见。
第四组证据：1.西平县公共资源交易中心事业单位法人证书（副本）；2.西平县公共资源交易中心事业单位机构代码证。以上证据证明西平县公共资源交易中心为独立法人，本案系国土局而非被告委托西平县公共资源交易中心，国土局行为不能代表被告。
原告质证称，对该组证据真实性无异议，该宗土地系第三人代表县政府拍卖，代理后果应由被代理人承担。
被告西平县国土资源局、第三人西平县公共资源交易中心对该组证据没有意见。
被告西平县人民政府申请西平县国土资源局土地利用股股长彭晓东到庭作证，主要证明，成交确认书签订后，曾多催促原告签订出让合同，原告法定代表人称地块价格较高暂时不签订；拍卖时主持人曾多次提醒竞拍风险，原告竞得后又拒绝签订合同。
原告质证称，证人证言不属实，拍卖当天证人不在现场；成交确认书签订后被告曾告知原告地上附属物较多，三个月后被告制作（2014）9号县长办公会议纪要，保证2014年5月20日前拆迁完毕；证人是国土资源局工作人员，与被告有隶属关系；被告代理人为一般代理，没有权限申请证人出庭。
被告西平县国土资源局、第三人西平县公共资源交易中心对该证人证言没有意见。
关于被诉成交确认书是否合法有效，原告提交五组证据：
第一组证据：1.2011年3月10日柏亭街道办事处《关于兴建新城农贸批发市场的请示》；2.2011年3月18日西政纪（2011）7号西平县人民政府县长办公会议纪要；3.2011年5月10日柏亭街道办事处、西平县市场发展局与原告签订的《招商引资协议书》。以上证据证明经柏亭街道办事处请示，被告西平县政府同意建设综合性农贸市场；原告与柏亭街道办、西平县市场发展局签订招商引资协议，约定由原告出资征收土地并投资建设该农贸市场。
第二组证据：1.2011年12月20日原告与李云峰协议；2.2011年12月20日原告与李有才协议。以上证据与第一组证据相结合，证明被告西平县政府答辩称原告与村民组签订协议在前、寻求政府支持在后不属实。
第三组证据：1.2012年6月27日被告西平县政府与原告签订的《招商引资协议书》。该证据约定被告西平县政府将57亩土地由原告建设，土地使用权出让价款净收益30%奖励给原告用于基础设施建设；原告应先期交纳征地补偿金、青苗补偿金和拆迁安置补偿金；被告西平县政府应如期完成建筑物、附属物拆迁清理工作；被告西平县政府以招拍挂形式向原告提供土地；原告负责项目规划设计及施工建设。
第四组证据：1.西平县人民政府西政文（2013）174号文件《西平县人民政府关于对XP-2013-32号国有土地建设用地使用权实行竞价出让的批复》；2.西平县国土资源局西国土（2013）116号文件《西平县国土资源局关于对XP-2013-32号国有建设用地使用权实行公开出让的请示》；3西平县公共资源交易中心XP-2013-32、35、36、37号国有建设用地使用权挂牌出让文件；4.西平县人民政府（2014）2号、（2014）3号县长办公会议纪要；5.西平县人民政府关于对XP-2013-32、35、36、37号公开出让地块用地规划设计条件的补充规定。以上证据证明被告西平县政府同意将涉案土地委托西平县公共资源交易中心挂牌出让，挂牌出让文件、规划条件等在发布前由被告西平县政府主要领导审定；被告西平县政府将农贸批发市场用地作为商业用地委托评估和挂牌出让，违反国务院规定。
第五组证据：1.成交确认书；2.现场照片27张；3.本案所涉土地现场图；4.西平县人民政府（2014）9号县长办公会议纪要；5.2015年1月8日原告《关于新区农贸市场规划出让用地与现状用地严重失实的报告》；6.河南星烁律师事务所律师函；7.2014年7月20日、2014年12月20日、2015年3月31日现场录像光盘3张。以上证据证明第三人出让土地面积为57.29亩，实际面积少2664平方米；多家厂房、坟墓尚未迁移，被告没有按照净地出让；涉案地块上方有高压线路，违反架空电力线路保护区不得兴建建筑物的规定；2014年2月19日被告西平县政府要求暂缓签订出让合同，截至目前仍不具备供地条件。
被告西平县人民政府对以上五组证据质证称，第一组证据3有印章部分无异议，无印章部分有异议，且该证据与被告无关；第二组证据真实性无异议，也证明原告介入土地在与被告签订协议之前，该证据与被告无关；对第三组证据真实性无异议，是被告同意而非被告要求原告对群众补偿，该协议为效力待定协议；第四组证据无异议；第五组证据1真实性无异议，但该确认书签订双方为西平县公共资源交易中心，委托方为第三人；证据2无异议，但原告以自己看到边界作为红线不对；证据3不认可，与出让土地不一致；对证据4真实性无异议，是应原告要求作出的；对证据5、6不认可；对证据7无异议。
被告西平县国土资源局、第三人同意被告西平县人民政府质证意见。
关于原告投入资金数额，原告提供了以下证据：1.西平县公共资源交易中心收取原告土地竞买保证金3000万元收据；2.2011年9月27日西平县财政局收取原告土地补偿安置补助费2069010元收据；3.2011年9月27日西平县财政局收取原告青苗补偿费60321元收据、2014年12月5日西平县柏亭街道办事处汤买赵居委会分别收取原告征地补偿土地开垦费用1万元、20万元收据各1份；4.2011年9月27日西平县财政局收取原告地上附属物补偿款113189.60元；5.2012年8月13日西平县财政局收取原告社保费用464472元收据及转账凭据；6.2011年11月1日西平县柏亭街道办事处汤买赵居民委员会收取原告青苗补偿费408281元；7.2011年第三人收取原告征地管理费143564元票据及凭证；8.2011年9月26日西平县柏亭街道办事处收取原告农贸市场工作经费70000元收据；9.2011年12月27日西平县拆迁办公室收取原告拆迁工作经费15000元；10.西平县拆迁办公室工作人员杜勇关于支付张建伟补助拆迁款5000元的证明；11.原告与王洪涛签订施工协议、工程款212000元收据及围墙照片6张；12.西平县柏亭街道办事处汤买赵居委会收取原告补偿群众款32000元收据；13.原告与杜勇签订协议、原告电汇320000元凭证、刘向果出具收据；14.2014年5月6日张建伟出具收到原告文艺演出捐款5000元收据；15.原告与郭淑丽签订的房屋租赁合同、郭淑丽收取两年租金12000元收条及原告与张荣成签订房屋租赁合同28000元（共计40000元）；16.2012年6月-2015年2月原告支付汽油费、车辆维修费、过路费票据共152张362804元；17.信阳金城科技信息有限公司出具的用地预审和可研编制费10000元发票；18.2015年4月13日64000元费用报销单、西平县华港大酒店有限公司15000元、13000元住宿发票各1张、西平县迎宾宾馆有限公司14000元和22000元住宿发票各1张；19.2015年4月13日20000元费用报销单、西平县华港大酒店有限公司13000元餐饮发票；20.西平县恒达广告有限公司22000元发票及项目清单；21.原告与长宇（珠海）国际建筑设计有限公司建设工程设计合同、长宇（珠海）国际建筑设计有限公司设计费2142700元催款单、项目图纸照片10张；22.河南省信阳工程地质勘察院建设工程勘察合同；23.原告与王彦斌建设售楼部承包合同、王彦斌出具的150000元及50000元收据各一张；24.2012年6月至2015年2月原告支出工资单33份共计914100元。
被告西平县人民政府在庭后提交的书面质证意见中称，对证据2、4、5、6、7、8、9、12真实性认可；证据3中2011年9月27日收取青苗补偿费60321元真实性认可；对证据10真实性不认可，拆迁办查无此人；对证据11真实性不认可，没有单位和个人认定；对证据1、13-24未发表质证意见的均为不认可。
被告西平县国土资源局、第三人同被告西平县人民政府质证意见。
关于利息损失，原告提交了以下证据：1.2015年6月16日平顶山市卫东区闵源小额贷款股份有限公司（以下简称“闵源公司”）证明，2013年6月5日韩新华与闵源公司借款合同、借据、200万借款网上银行电子回单、延期还款协议书，闵源公司营业执照；2.2015年6月13日谢书耀证明、2014年4月1日原告借条、2014年4月1日谢书耀支付借款400万元转账凭证、谢书耀身份证复印件；3.2015年6月16日赵军平证明、2014年1月2日韩新华借条、2014年1月2日赵军平支付借款200万元转账汇票、赵军平身份证复印件、借款支用单；4.2015年6月16日党超证明、2014年1月2日韩新华借条、2013年12月27日韩新华借据、中国工商银行个人业务凭证982500元和465000元各一份、党超身份证复印件；5.2015年6月13日石广周证明、2014年2月6日郑秀珍向韩新华汇款250000元银行凭证、河南省农村（信用社、合作银行、商业银行）韩新华账户存款750000元存款凭条、韩新华150万借条及转款凭证、石广周身份证复印件；6.2015年6月13日张新显证明、2014年7月14日原告收据、2014年7月14日银行100万存款凭条、张新显身份证复印件；7.2015年6月13日张新显证明、2014年8月18日中国工商银行张新显向韩志豪汇款200000元凭证、河南省农村（信用社、合作银行、商业银行）韩志豪账户存款800000元存款凭条、2014年8月18日原告出具100万元收据、张新显身份证复印件；8.2015年6月12日姚侠证明2份、韩新华借条2份、2013年6月5日兴业银行姚侠汇款200万元委托书、2014年5月4日中国建设银行姚侠向韩新华汇款100万元回单、姚侠身份证复印件；9.2015年6月11日平顶山市湛河区民信小额贷款股份有限公司（以下简称“民信公司”）证明、2014年12月22日民信公司向韩志豪汇款500万元中国工商银行网上银行电子回单、陈宏宇身份证复印件、民信公司营业执照副本、民信公司500万元借款凭证；10.2015年6月11日张明锋证明、2011年5月18日韩新华借款200万元借条、王明锋身份证复印件；11.2015年6月13日陈小三证明、2012年5月21日韩新华借款凭证、2012年5月21日陈小三向韩新华转账1943000元电子回执、陈小三身份证明；12.2015年6月13日陈小三证明、2013年7月3日原告借据、2013年7月3日陈小三向韩新华转账400万元元电子回执、陈小三身份证复印件；13.2015年6月12日柳应举证明2份、2013年1月10日韩新华70万元借据、2014年8月22日韩新华30万元借据、柳应举身份证复印件；14.中国人民银行历次调整贷款基准利率表、最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、原告利息损失明细表。
被告西平县人民政府质证称，以上证据均为复印件，且原告借款与本案无关，均不认可。
被告西平县国土资源局、第三人同被告西平县人民政府质证意见。
经审理查明，2011年3月10日，西平县政府柏亭街道办事处向西平县政府上报《关于兴建新城区农商贸批发市场的请示》。2011年4月7日，西平县人民政府作出西政纪（2011）7号县长办公会议纪要，载明“会议同意柏亭办事处在城西新区建设综合性农贸市场，选址在凤鸣路东侧、翡翠城对面，占地约60亩”。2011年5月10日，西平县人民政府柏亭街道办事处、西平县市场发展局与原告签订招商引资协议。2011年12月20日，在西平县人民政府柏亭街道办事处汤买赵社区居民委员会的见证下，原告分别与该居委会十四组李云峰、十五组李有才签订协议，约定将十四组、十五组土地款折合为农贸市场门面房等内容。2012年6月27日，原告与被告西平县政府签订《招商引资协议书》，约定“该项目拟选址在凤鸣路北段路东，中成道以北，民政养老院中心以南，汤买赵村以西，占地约58亩”，“甲方（被告）以招拍挂形式公开公平出让该宗土地，乙方（原告）可以参见竞买，如依法取得土地使用权后并与国土部门签订国有土地使用权出让合同，按合同约定期限和竞拍成交价全额交付土地使用权出让金”，甲方“负责按本合同约定如期完成该项目建设用地地上（地下）建筑物、附着物的拆迁清理工作”，“甲方同意对乙方先期交纳的征地补偿金、青苗补偿金和拆迁安置补偿金等一并抵顶土地使用权出让价款”，“根据该项目建设规划，其中用于承建市场部分的面积为57亩，将57亩土地使用权出让价款净收益的30%奖励给乙方，用于市场基础设施建设”，乙方“按本合同和《国有土地使用权出让合同》约定期限、金额和缴付方式，如期足额向甲方交纳履约保证金和土地使用权出让价款”，“甲、乙任何一方不按本合同约定履行义务，给他方造成损失的，违约方应赔偿因自己的违约行为给守约方造成的损失，双方均有过错的，分别承担相应责任”，“甲方将在出让文件中公开优惠条件，中标既享有优惠条件，如乙方没有中标该协议无效”。2013年11月20日，西平县国土局向西平县政府上报西国土（2013）116号《西平县国土资源局关于对XP-2013-32号国有建设用地使用权实行公开出让的请示》。2013年11月29日，西平县人民政府作出西政文（2013）174号《西平县人民政府关于对XP-2013-32号国有建设用地使用权实行竞价出让的批复》，载明“同意你局对位于西平县凤鸣路北段东侧、养老院南侧，编号为XP-2013-32号国有建设用地使用权实行竞价出让，用途为商住用地，宗地出让面积38196.31平方米（折合57.29亩）”，“该宗地按净地出让”，“出让人在土地出让成交后3个月内向受让人交付土地，受让在出让人交付土地后6个月内开工，3年内按规划要求完成开发建设”。2013年12月20日，西平县人民政府作出《西平县人民政府关于对XP-2013-32、35、36、37号公开出让地块用地规划设计条件的补充规定》，载明“XP-2013-32号地块用地性质为商住用地。临凤鸣路35.73亩地块用地性质为商业用地，剩余21.56亩地块用地性质为二类居住用地”。2013年12月10日，西平县公共资源交易中心制作（XPDC-2013-14）XP-2013-32、35、36、37号国有建设用地使用权挂牌出让文件。2014年1月10日，西平县人民政府作出（2014）2号县长办公会议纪要，载明“XP-2013-32号宗地拟规划为城西新区农贸市场，竞得者可享受县政府关于此地块的相关优惠政策”。2014年1月17日，西平县人民政府作出（2014）3号县长办公会议纪要，载明对“会议决定，将上述四宗土地使用权公开招标挂牌出让，全部进入西平县公共资源交易中心，统一组织实施。有关事项的变更和宣传工作由县国土局和公共资源交易中心及时对外发布”。2013年12月6日，西平县国土资源局与西平县公共资源交易中心签订委托书，委托西平县公共资源交易中心对XP-2013-32号国有建设用地使用权招拍挂事宜。2014年1月2日，原告交纳XP-2013-32号国有建设用地使用权竞买保证金3千万元。经与其他两家企业现场竞价，原告以1亿3千万竞得XP-2013-32号国有建设用地使用权。2014年1月16日，原告与西平县公共资源交易中心签订成交确认书，载明“河南省坤昊房地产开发有限公司（竞得人）应当于2014年1月26日之前，持本《成交确认书》到西平县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。不按期签订《国有土地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任”。2014年3月14日，西平县人民政府作出（2014）9号县长办公会议纪要，专题研究XP-2013-32号土地公开出让问题，载明“（一）地面附属物清点、拆迁补偿等工作由县征安办牵头，财政局、住建局、国土局和柏亭办事处等单位主动搞好配合，3月1日前要摸清该地块整体情况，并向县政府汇报下步工作打算；5月20日前要完成拆迁补偿等工作，保证该地块达到合同规定交地条件。（二）鉴于该地块存在高压走廊，为维护县政府和竞拍方双方的利益，暂缓签订出让合同”。
另查明，截至本院到涉案土地现场调查之日，该块土地上仍存在部分建筑物，包括数家小型企业、一处小型庙宇、数座坟墓以及南北走向高压线两控，其中一控电线已拆除仅留下高压线架。对涉案土地北侧养老院围墙以及部分建筑占据了涉案土地部分面积，各方当事人均认可。
再查明，西平县公共资源交易中心系西平县政府举办的事业单位法人，负责该县国有土地出让等公共资源交易业务。
本院认为，（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围，最高人民法院行政审判庭（2009）行他字第55号《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》规定，“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”最高人民法院行政审判庭（2010）行他字第191号《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定，“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议的”，属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”根据以上法律规定，签订成交确认书的行为属于行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围；成交确认书对各方当事人产生权利义务的法律后果，性质属于行政协议，亦属于人民法院行政诉讼受案范围，因此本案属于行政诉讼受案范围。
（二）关于西平县人民政府是否为本案适格被告，本院认为，西平县人民政府作为本案被告主体资格适格。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、五十三条等规定，县级以上人民政府具有土地征收、用地申请批准等职权，国土资源局作为土地行政主管部门仅有审查以及实施等职权。本案中被告西平县人民政府作为《招商引资协议》的一方当事人，是涉案土地出让各项决策的审批者，如作出西政纪（2011）7号县长办公会议纪要，批准同意在该块土地上兴建新城农贸市场；作出西政文（2013）174号文件，批准同意第三人关于涉案土地的挂牌出让的请示；作出（2014）9号县长办公会议纪要，决定暂缓签订出让合同等，综上被告西平县人民政府实际参与并主导了招商引资、土地出让等全过程。另外，原告第三项诉讼请求为依法确认被告收取原告垫付的各项费用违法，判令被告赔偿原告因该项目支付的各项费用及利息，该诉讼请求具有解除与被告西平县人民政府所签《招商引资协议》的实质性内容，被告西平县人民政府作为该《招商引资协议》一方当事人，作为本案被告主体适格。综上，本院认为，西平县人民政府是本案适格的被告。
（三）关于本案在第一次庭审后依原告申请追加西平县国土资源局为本案共同被告，《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十二条规定“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当通知其参加诉讼。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第七十三条规定“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依照民事诉讼法第一百三十二条的规定，通知其参加；当事人也可以向人民法院申请追加。人民法院对当事人提出的申请，应当进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知被追加的当事人参加诉讼。”依据上述规定，本院依据原告的申请追加本案被告并无不当。
（四）关于原告与西平县公共资源交易中心签订的成交确认书，本院认为，该成交确认书是原告自愿参与国有土地使用权挂牌出让的直接法律后果，确认了涉案土地出让的总价及每平方米单价，又约定了竞得人交纳的竞买保证金自动转作受让地块的定金、签订的期限以及不按期签订的法律后果，具有行政协议的属性。对该成交确认书，本院认为应予以解除，理由如下：1.国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二十一条规定，“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”本案被告西平县政府作出的西政文（2013）174号文件《西平县人民政府关于对XP-2013-32号国有土地建设用地使用权实行竞价出让的批复》中明确要求“出让人在土地出让成交后3个月内向受让人交付土地，受让人在出让人交付后6个月内开工，3年内按规划要求完成建设”，而在成交确认书签订之后一年之后，截至本院现场调查之日，仍有部分建筑物未拆除，且本案宗地北侧养老院建筑占压本案部分土地，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的交付标准。依被告西平县政府答辩意见以及西政文（2013）174号文第四条，“按净地出让”意思是“同意乙方（坤昊公司）先期交纳的征地补偿款、青苗补偿金和拆迁安置补偿金等一并抵顶土地使用权出让价款”，被告主张的“按净地出让”不符合上述规定。2.国务院《电力设施保护条例》第十五条第（三）款规定，“任何单位或个人在架空电力线路保护区内，必须遵守下列规定：（三）不得兴建建筑物、构筑物”。本案土地就本院现场调查情况，涉案土地上空共有南北走向高压线两控，其中一控电线已拆除仅留下高压线架，但仍有一控高压线未拆除，即便其他建筑物被拆除，但因为本案宗地北侧被养老院建筑物部分占压，原告仍然不能在该块土地及时动工开发。3.关于该宗土地挂牌出让公告和成交确认书中的出让面积与实际是否相符，各方当事人对养老院实际占据部分涉案土地面积并无争议，对养老院东墙土地是否征收各方当事人有争议。本院认为，原告拟在涉案土地开发建设，早在2011年5月10日即介入该块土地征收补偿等工作，对该块土地情况应尽到足够注意义务，且在该土地挂牌出让文件《国有土地使用权挂牌出让须知》“注意事项”中特别提醒竞买人有疑问可咨询并到现场踏勘，因此对原告所称被告和第三人构成欺诈的主张不予支持，对原告所称竞拍后才发现毛地出让的主张亦不予支持。但是，土地管理部门应当负有客观、准确告知受让者土地状况的义务，但该土地挂牌出让文件《国有土地使用权挂牌出让公告》、《国有土地使用权挂牌出让须知》中，被告西平县人民政府与西平县国土资源局均未尽到足够的审查注意和告知义务，亦会影响原告对该土地状况及的判断和决策，因此被告西平县人民政府与西平县国土资源局在土地出让中存在过错。4.关于原告认为农贸批发市场用地作为商业用地出让违反违反国务院办公厅国办发（2010）10号《关于统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的意见》的主张，该意见第十九条的内容为“对农产品批发市场用地符合土地利用总体规划的，应纳入年度土地利用计划，优先保障供应，落实批发市场用地按工业用地对待政策”，依照原告提交的柏亭街道办事处《关于兴建新城农贸批发市场的请示》、西政纪（2011）7号西平县人民政府县长办公会议纪要、柏亭街道办事处、西平县市场发展局与原告签订的《招商引资协议书》等证据材料，涉案土地拟建设项目为综合性农贸市场，是为完善城市功能，解决新区没有市场给当地群众生活带来的不便，而非单纯农产品批发市场，故对原告该项主张不予支持。5.《中华人民共和国合同法》第三条规定，“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”，第四条规定，“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。《国有土地使用权出让合同》的签订应当遵循平等、自愿、有偿的原则，本案经各方当事人多次协商，仍未能就签订《国有土地使用权出让合同》达成一致。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定，“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”，当事人可以解除合同。综上，本院认为，签订成交确认书的目的已无法实现，该成交确认书应当予以解除。
成交确认书被解除后，被告应返还原告保证金3000万元，并赔偿利息损失，利息损失应从签订成交确认书之日起按照同期银行贷款利率计算。
关于原告要求的其他费用，本院认为原告第三项诉讼请求具有解除与被告西平县政府于2012年6月27日签订的《招商引资协议》的实质性内容。该《招商引资协议》性质属于行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定，“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”，当事人可以解除合同。因此，本院认为，原告与被告西平县政府签订的《招商引资协议》应当予以解除。
关于被告要求原告垫付的各项费用，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《河南省实施〈土地管理法〉办法》第三十五条第二款规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内为实施城市规划占用土地的，省辖市、县（市）人民政府对建设用地实行统一规划、统一征收、统一开发、统一按项目供地。具体工作由省辖市、县（市）人民政府土地行政主管部门会同有关部门组织实施。”财政部国土资源部中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第十三条规定，“土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。”第十四条规定，“征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，按照地方人民政府批准的征地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行。”据上，征收涉案土地应由土地行政主管部门按照经依法批准的征地补偿方案，从当地土地出让收入中支付各项补偿费用，本案原告、被告在《招商引资协议》中约定原告先期交纳的征地补偿金、青苗补偿金和拆迁安置补偿金等一并抵顶土地使用权出让价款的约定不符合上述规定。对原告先期交纳的以下费用，被告应予赔偿：1.2011年9月27日西平县财政局收取原告的土地补偿安置补偿费2069010元；2.2011年9月27日西平县财政局收取原告的青苗补偿费60321元；3.2014年12月5日西平县柏亭街道办事处汤买赵居民委员会收取原告征地补偿土地开垦10000元；4.2014年12月5日西平县柏亭街道办事处汤买赵居民委员会收取原告征地补偿青苗款20万元；5.2011年9月27日西平县财政局收取原告地上附属物补偿款113189.6元；6.2012年8月13日西平县财政局收取原告社保费用464472元；7.2011年11月1日西平县柏亭街道办事处汤买赵居民委员会收取原告征地青苗款及附属物款408281元；8.2011年9月27日西平县国土资源局收取原告征地管理费143564元；9.2011年9月6日西平县柏亭街道办事处收取原告工作经费70000元；10.2011年12月27日西平县拆迁办公室收取原告拆迁工作经费15000元；11.2012年10月19日西平县柏亭街道办事处收取原告征十五组土地补偿群众款32000元。以上共计3585837.6元，被告西平县政府应予以返还，并支付利息。
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