重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝05行终504号
上诉人(一审被告)重庆市江津区公安局。住所地：重庆市江津区滨江新城滨州东路9号。
法定代表人古明洪，局长。
委托代理人李菠涛，重庆市江津区公安局工作人员。
委托代理人彭勇，重庆市江津区公安局工作人员。
被上诉人(一审原告)马昭先，女，1970年11月2日出生，汉族。住址：重庆市江津区。
委托代理人聂颖，重庆鼎山律师事务所律师。
委托代理人王燕，重庆鼎山律师事务所实习律师。
一审被告重庆市江津区人民政府。住所地：重庆市江津区几江街道圣泉路99号。
法定代表人谭庆，区长。
上诉人重庆市江津区公安局(简称江津区公安局)因诉马昭先治安行政处罚一案，不服重庆市巴南区人民法院作出的(2018)渝0113行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月2日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2017年5月9日，重庆市江津区公安局接到报案，称江津区几江街道长城路260号卫生执法监督局有人闹事。同时马昭先听闻案外人刘芳在其弟弟马菊工作单位江津区卫生计生执法监督局闹事便来到单位，因刘芳不顾在场警察和工作人员的劝解阻止马菊离开，马昭先挡住刘芳让马菊离开时双方发生抓扯，在撕扯的过程中，马昭先手拿的钱包接触到刘芳的头部。事后，重庆市江津区公安局于2017年6月20日作出江津公(几江)行罚决字[2017]2053号《行政处罚决定书》，对马昭先给予罚款500元的处罚，马昭先当天便缴纳了罚款。2017年8月22日，江津区公安局又作出江津公(几江)撤行字[2017]1号《撤销行政处罚决定书》，认为针对马昭先罚款的行政处罚不适当，决定撤销原处罚决定。2017年9月6日，江津区公安局退回马昭先所缴纳的罚款500元。在经过告知和复核程序后，又于2017年9月11日依据《治安管理处罚法》第43条第2款第(二)项的规定，重新作出了江津公(几江)行罚决字[2017]2086号《行政处罚决定书》，决定对马昭先施以拘留10日、罚款500元的行政处罚。马昭先不服江津区公安局所作的行政处罚决定，于2017年9月11日向重庆市江津区人民政府申请行政复议。重庆市江津区人民政府复议后于2017年12月8日作出江津府复[2017]53号《行政复议决定书》，维持了江津公(几江)行罚决字[2017]2086号《行政处罚决定书》所作出的行政处罚。
一审法院认为，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和九十一条的规定，江津区公安局具有负责本行政区域内的治安管理工作和作出治安管理处罚决定的职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案中，重庆市江津区公安局于2017年5月9日受案，2017年6月20日作出第一次处罚决定时已超过三十日的办案期限，其撤销后重新就本案作出的处罚决定已超正常办案期限的三个多月。重庆市江津区公安局作为执法机构，在办案中应当严格遵守法律规定的期限，其超期作出处罚且无合理理由的行为已经违反了法律的规定，应当予以撤销。同样，江津区人民政府作出的复议决定也应当被撤销。根据《公安机关内部执法监督工作规定》第13条和第19条第(一)项之规定，公安机关有权纠正在执法活动过程中形成的错误处理或者决定，但是，该条同时也规定，纠正行为需主管部门报经主管领导批准后方可实施，这也是公安机关内部对于纠正错误处理或者决定行为本身是否恰当的一个重要的审查批准程序。本案中，江津区公安局未提供证据证明其撤销重新作出处罚决定的行为经过上述审批程序，故该行为的合法性不能得到一审法院的确认。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：1、撤销被告重庆市江津区公安局作出的江津公(几江)行罚决字[2017]2086号《行政处罚决定书》；2、撤销重庆市江津区人民政府作出的江津府复[2017]53号《行政复议决定书》。
江津区公安局不服一审判决，请求撤销一审判决、驳回马昭先在一审中的诉讼请求上诉来院。其主要理由：1、依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条第(一)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，处理期限轻微违法的属于程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响的程序轻微违法，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。据此，江津区公安局超期办案作出处罚，应当确认违法而非撤销；2、依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件，只要经过上级机关批准，办理期限可以延长到六十日，江津区公安局并未超期办案，此外，办案期限延长审批表属于内部审批报告，与实施行政处罚的证据毫无关系，也不属于任何一类证据，因此，巴南区人民法院不应当以江津区公安局未提交办案期限延长审批表就认定案件审理超期而做出处罚。3、江津区公安局依照《公安机关内部执法监督工作规定》，撤销原行政处罚决定，又重新对马昭先进行行政处罚，两次处罚不是同一个办案过程，是性质完全不同的执法过程，因此，执法监督过程不应当包含在公安机关办理行政案件的期限之内。4、本案中，延长办案的审批报告和重新作出处罚决定的审批报告均属于公安机关内部审批程序，不应作为法院审理的对象。5、从民警的出警视频可以看出，马昭先主动靠近刘芳，并且用手中的提包击打刘芳头部，第一次击打未果，第二次将刘芳打倒在地，与判决书描写的“双方发生撕扯中马昭先用钱包接触到刘芳的头部”不符。
被上诉人马昭先和一审被告重庆市江津区人民政府未提供书面答辩意见。
各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确。
本院另查明，2017年5月9日，马昭先在江津区卫生和计划生育执法监督局三楼，用钱包击打刘芳头部，致使刘芳摔倒。
本院认为根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条的规定，不够刑事处罚的由公安机关依照治安管理处罚法给予治安管理处罚；县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。江津区公安局作为江津区政府所辖公安机关，负责江津区行政区域内的治安管理工作，对其辖区内违反治安管理处罚法的行为有权给予治安管理处罚。
一审法院撤销江津区公安局作出的处罚决定理由如下：一、本案中，江津区公安局于2017年5月9日受案，2017年6月20日作出第一次处罚决定时已超过三十日的办案期限，其撤销后重新就本案作出的处罚决定已超正常办案期限的三个多月。江津区公安局超期作出处罚且无合理理由的行为已经违反了法律的规定，应当予以撤销。二、关于撤销原处罚决定重新作出处罚决定的问题。根据《公安机关内部执法监督工作规定》第13条和第19条第(一)项之规定，公安机关有权纠正在执法活动过程中形成的错误处理或者决定，但是，该条同时也规定，纠正行为需主管部门报经主管领导批准后方可实施，这也是公安机关内部对于纠正错误处理或者决定行为本身是否恰当的一个重要的审查批准程序。本案中，江津区公安局未提供证据证明其撤销重新作出处罚决定的行为经过上述审批程序，故该行为的合法性不能得到确认。
本院对一审法院撤销江津区公安局作出的处罚决定的理由评析如下：行政行为的撤销是相应行为具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力，其中包括行政机关主动撤销、有权机关通过法定监督途径撤销以及人民法院判决撤销。行政行为撤销使行政行为自始失去法律效力，回复到行政行为作出之前的状态。就本案，江津区公安局撤销第一次处罚的撤销决定是一个独立可诉的行政行为，而本案审理的对象是江津区公安局作出的第二次行政处罚。因此，江津区公安局作出的撤销决定的合法性不属于本案审理范围，其作出撤销决定是否经过审批程序不是审查本案被诉的第二次行政处罚程序是否合法的审查范围。同时，行政行为被撤销后即回复到行政行为作出之前的状态。江津区公安局第一次作出的行政处罚于2017年8月22日被撤销，其法律效力已经丧失，即是恢复到尚未作出行政处罚的状态，江津区公安局作出第二次行政处罚是一个新的行政行为，应当重新计算办理期限，而不应与被撤销的第一次行政处罚连续计算办理期限。如按照一审法院的计算方式，行政机关经撤销后重新作出的行政行为，就会存在永远超期作出的情况。上述情况与人民法院判决撤销行政行为，责令行政机关重作同理。
本案中，江津区公安局于2017年8月22日撤销了江津公(几江)行罚决字[2017]2053号《行政处罚决定书》，并于2017年9月11日作出本案被诉的江津公(几江)行罚决字[2017]2086号《行政处罚决定书》，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条的规定。刘芳系残疾人，根据江津区公安局对刘芳的询问笔录及其门诊病历、民警出警执法视频等证据，能够形成完整的证据锁链，可以证明马昭先在江津区卫生和计划生育执法监督局三楼实施了殴打刘芳的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款第(二)项规定：“有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人。”因此，江津区公安局对马昭先作出拘留10日，罚款500元的行政处罚符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款第（二）项规定处罚适当。综上，江津区公安局和江津区政府分别作出的江津公(几江)行罚决字[2017]2086号《行政处罚决定书》和江津府复[2017]53号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。一审判决撤销江津区公安局作出的行政处罚决定和江津区政府作出的行政复议决定系适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第(二)项规定，判决如下：
一、撤销重庆市巴南区人民法院作出的(2018)渝0113行初41号行政判决。
二、驳回被上诉人马昭先要求撤销江津公(几江)行罚决字[2017]2086号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
本案一、二审诉讼受理费共计100元由被上诉人马昭先负担。
本判决为终审判决。
审判长 应 禧
审判员 周 琦
审判员 文林华
二〇一八年十月二十三日
法官助理王彦波
书记员杨柳