湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行再15号
抗诉机关：湖南省人民检察院。
申诉人（一审第三人、二审被上诉人）：谭先海，男，1965年9月9日出生，汉族，居民。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：谭登荣，男，1951年8月21日出生，汉族，农民。
委托代理人：杜修山，常德市法学会工作人员。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：张晓宇，男，1981年9月11日出生，汉族，居民。
委托代理人：张圣贵，系张晓宇之父。
委托代理人：杜修山，常德市法学会工作人员。
原审被告（二审被上诉人）：澧县市场和质量监督管理局。住所地：湖南省澧县澧阳街道办事处澧州路****号。
法定代表人：徐照清，局长。
出庭负责人：刘华，副局长。
委托代理人：朱跃龙，该局工作人员。
原审第三人（二审被上诉人）：澧县恒泰矿业有限责任公司。住所地：湖南省澧县王家厂镇大团村。
负责人：谭先海，即本案申诉人。
原审第三人：蒋宗国，男，1967年12月27日出生，汉族，居民，住湖南省澧县。
谭登荣、张晓宇诉澧县工商行政管理局（2015年更名为澧县市场和质量监督管理局）、第三人澧县恒泰矿业有限责任公司、谭先海、蒋宗国工商变更登记一案，湖南省石门县人民法院2014年4月11日作出（2014）石行初字第7号行政判决。谭登荣、张晓宇不服，提起上诉。常德市中级人民法院2014年7月18日作出（2014）常行终字第26号行政判决。澧县工商行政管理局、澧县恒泰矿业有限责任公司、谭先海、蒋宗国不服，申请再审。常德中院2014年9月29日以（2014）常行监字第14号通知，驳回再审申请。澧县工商行政管理局、澧县恒泰矿业有限责任公司、谭先海、蒋宗国仍不服，向本院申诉。本院2015年5月5日以（2015）湘高法行监字第9号通知，决定不予再审立案。之后，谭先海向湖南省人民检察院申请抗诉。2016年9月13日，湖南省人民检察院以湘检民（行）监[2016]43000000103号民事（行政）抗诉书向本院提出抗诉。本院2016年10月11日作出（2016）湘行抗1号行政裁定，提审本案，并中止原判决的执行。2016年12月23日，本院公开开庭审理本案，湖南省人民检察院指派检察员姚红、代理检察员欧阳祖毅、胡细罗出席再审法庭，申诉人谭先海，被申诉人谭登荣、张晓宇及其委托代理人张圣贵、杜修山，原审被告澧县市场和质量监督管理局副局长刘华、委托代理人朱跃龙，原审第三人澧县恒泰矿业有限责任公司、蒋宗国参加了庭审。本案现已审理终结。
湖南省石门县人民法院（2014）石行初字第7号行政判决审理查明：恒泰公司原为注册资金为80万元的有限责任公司，股东有谭登荣、谭先海、张晓宇，所占股份分别为33.50%、33.25%、33.25%，法定代表人为谭登荣。2009年2月25日，恒泰公司的委托代理人张子平（由股东会议决定）向澧县工商局提交了《公司变更登记申请书》，申请变更事项为：法定代表人由谭登荣变更为新聘任经理张子平，股东由谭登荣、谭先海、张晓宇变更为谭先海、张晓宇，即谭先海所占股份为87%，张晓宇所占股份为13%，并提交了《指定代表或者共同委托代理人的证明》、《恒泰公司股东会决议》、《恒泰公司章程修正案》、《恒泰公司股东会议决议案》、《恒泰公司股东股份转让协议》等材料，其中2009年2月25日股东会决议有谭登荣签名，股东张晓宇签名系他人代签；2009年2月25日的章程修正案，股东张晓宇签名系他人代签；2009年2月25日的股东会议决议案，股东谭登荣、张晓宇的签名系他人代签；2009年2月26日的任命决议，股东张晓宇签名系他人代签；2009年2月26日的股份转让协议2份，转让方谭登荣、张晓宇的签名系他人代签。澧县工商局受理变更登记申请后，经过审核后认为恒泰公司提交的资料齐全、符合法律、法规的相关要求，遂于2009年3月2日向第三人恒泰公司下达了《准予变更登记通知书》，并就变更事项作了相应登记。
2011年9月5日，恒泰公司再次提交《有限责任公司变更登记申请书》，申请变更事项为：法定代表人由张子平变更为谭先海，股东由谭先海、张晓宇变更为谭先海、蒋宗国，持股比例分别为87%、13%，并提交了《指定代表或者共同委托代理人的证明》、《恒泰公司章程修正案》、《恒泰公司股东会决议》、《恒泰公司股权转让协议》等资料，其中2011年9月5日股东会决议1份，股东张晓宇签名系他人代签；2011年9月5日的股权转让协议1份，转让方张晓宇的签名系他人代签。恒泰公司办理了本次变更登记申请的经办人为余学群（女，1974年5月12日出生，住湖南省澧县澧阳镇永兴寺居委会），《指定代表或者共同委托代理人的证明》载明余学群为本次申请变更的委托代理人，该证明加盖了恒泰公司的公章，但没有按照被告澧县工商局向余学群发放的《市场主体登记一次性告知单》中要求的全体股东在该证明上签名，《股东会决议》等材料亦未指定余学群为委托代理人。被告澧县工商局经过审核后，认定第三人提交的材料齐全，符合法律、法规要求，于2011年9月6日作出变更登记，并下达《准予变更登记通知书》。
2012年10月9日，谭登荣向澧县工商局反映恒泰公司二次变更登记存在伪造签名、骗取变更登记的行为。澧县工商局经过调查（其间于2012年10月11日和11月7日对谭登荣、于2012年10月15日对张晓宇进行调查，并制作了调查笔录），认定恒泰公司提交的二次变更登记材料中存在股东代签名的行为，2013年1月9日澧县工商局以（2013）1号行政处罚决定书对恒泰公司作出处罚决定：1、责令立即改正上述违法行为；2、罚款5万元的行政处罚。原告谭登荣、张晓宇在获悉澧县工商局没有撤销工商登记的情况下，2013年7月24日向澧县人民法院提起行政诉讼，请求撤销二次变更登记。
另查明，恒泰公司对《股权转让协议》、《公司股东会决议》等材料中，张晓宇的签名是他人代签的没有异议，但认为股权转让、股东变更登记均是其真实意思表示，而对谭登荣的签名表示均是真实的，只是提交到工商部门的部分资料因股份有微小差异使用的是略作改动的摹本。而谭登荣仅对变更登记申请书上的签名予以认可，其余否认是其签名。对此，诉讼各方均未申请作笔迹鉴定。
基于上述事实，湖南省石门县人民法院认为，本案原、被告和第三人争议的焦点是：一、张晓宇的诉讼请求是否超过了诉讼时效；二、澧县工商局对恒泰公司于2009年3月2日及2011年9月6日先后二次作出的股权变更登记是否合法、有效。
对于争议焦点一，因没有证据表明澧县工商局已告知张晓宇的诉讼期限，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人知道或者其他组织或者应当知道诉权或者诉讼期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”，在三方均未提交诉讼期限方面证据的情况下，应推定张晓宇知道具体行政行为为2012年10月15日，即澧县工商局对其调查之日，故张晓宇的诉讼未超过诉讼期限。
对于争议焦点二，《国家工商行政管理总局关于印发<内资企业登记提交材料规范>和<内资企业登记文书规范>》规定“法定代表人变更登记材料规范要求：公司法定代表人签署的《公司变更登记申请书》（公司加盖公章）；公司签署的《变更登记附表—法定代表人信息》（公司加盖公章）；《指定代表或者共同委托代理人的证明》（公司加盖公章）及指定代表或委托代理人的身份证件复印件；根据公司章程的规定和程序提交原任法定代表人的免职证明和新任法定代表人的任职证明；法律、行政法规和国务院规定变更法定代表人必须报经批准的，提交有关的批准文件或者许可证复印件；法定代表人变更涉及公司章程修改的，还应提交关于修改公司章程的决议、决定以及修改后的公司章程或者公司章程修改案（公司法定代表人签署）；公司营业执照副本。有限责任公司股东变更登记提交材料规范要求：公司法定代表人签署的《公司变更登记申请书》（公司加盖公章）；公司签署《有限责任公司变更登记附表—股东出资信息》（公司加盖公章）；公司签署的《指定代表或者共同委托代理人的证明》（公司加盖公章）及指定代表或委托代理人的身份证件复印件；股东向股东以外的人转让股权的，提交其他股东过半数同意的文件、其他股东接到通知三十日未答复的、提交拟转让股东就转让事宜发给其他股东的书面通知。公司章程对股权转让另有规定的，从其规定；股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明；新股东的主体资格证明或自然人身份证复印件；修改后的公司章程或者公司章程修正案；法律、行政法规和国务院规定变更股东必须报经批准的，提交有关的批准文件或者许可证复印件；公司营业执照副本。以上涉及股东签署的，自然人股东由本人签字；自然人以外的股东加盖公章。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”，第四条规定“工商行政管理机关是公司登记机关”，原《中华人民共和国公司法》第三十三条规定“有限责任公司应当置备股东名册，记载下列事项：（一）股东的姓名或者名称及住所；（二）股东的出资额；（三）出资证明书编号。记载于股东名册的股东，可以依股东名册主张行使股东权利。公司应当将股东的姓名或者名称及其出资额向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人”。工商行政机关是公司登记机关，澧县工商局具有办理工商变更登记的法定职权。澧县工商局受理第三人恒泰公司申请变更登记时所提交的材料符合上述法律、规章的要求。工商行政机关在办理行政确认登记审查时，只负有形式审查义务，申请人申请登记的民事法律关系在实质上处于何种状态不是登记机关作出行政行为时的审查范围。申请资料的真实性应由申请人负责。被告澧县工商局根据第三人恒泰公司提交的、符合申请变更登记要求的申请资料，核准变更登记，符合法律规定。申请资料中的签名是否真实，不属于办理变更登记行为时应当予以审查的对象。股权转让这一基础法律关系是否真实、有效，双方当事人可以另行通过民事诉讼予以解决，不是本案所审查的范围。谭登荣、张晓宇主张适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”和中华人民共和国国家工商行政管理总局令第9号《企业登记程序规定》第十七条第二款规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销”，而原《中华人民共和国公司法》第一百九十九条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条都规定“提交虚假材料或者采取其他手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以五万元以上五十万以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”。恒泰公司的行为是签名不规范，并没有充分证据表明其采用了“欺骗、贿赂等不正当手段”。谭登荣、张晓宇认为恒泰公司采取欺骗、贿赂手段取得工商登记并无证据证实，故谭登荣、张晓宇请求撤销澧县工商局对恒泰公司于2009年3月2日及2011年9月6日先后二次作出的股权变更登记的诉讼理由不能成立，不予支持。据此，判决维持澧县工商行政管理局于2009年3月2日和2011年9月6日对澧县恒泰矿业有限责任公司的变更登记。本案案件受理费50元，由原告谭登荣、张晓宇共同负担。
判决后，谭登荣、张晓宇不服，向常德市中级法院提起上诉。常德中院二审查明的案件事实与一审认定的事实一致。
常德市中级人民法院（2014）常行终字第26号行政判决认为:《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条规定，工商行政管理机关是公司登记机关。澧县工商局具有办理工商变更登记的法定职权。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定，“申请办理公司登记，申请人应当对申请人文件、材料的真实性负责”。故工商登记部门履行的是形式审查的职责，即恒泰公司提交的材料符合法定形式就可以进行登记。《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十二条第一款（二）项规定，“申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由及时间”。故工商登记部门在进行形式审查的同时，还有着对申请材料本身的真实性进行合理范围审查的职权。是否行使该职权由工商部门根据本地的实际、结合申请人的具体情况确定，制定本单位的工作细则。本案中，澧县工商局向申请人发放的《澧县工商行政管理局市场主体登记一次性告知单》就是其对该工商登记进行审查的相关规范，也是其合理性的具体措施。2009年3月2日与2011年9月5日，恒泰公司先后向澧县工商局提交了变更登记申请书、股东会议决议等资料，但《指定代理或者共同委托代理人的证明》中没有全体股东的签名，不符合《澧县工商行政管理局市场主体登记一次性告知单》的要求，且相关股权变更材料中股东谭登荣、张晓宇的相关签名均是他人代签。且澧县工商局在澧工商行处字（2013）1号行政处罚决定书明确认定恒泰公司在向其申请办理股权、法定代表人变更登记时，提交的材料中股东谭登荣、张晓宇签名系他人代签，从而取得2009年3月2日和2011年12月26日公司变更登记，依法应予以行政处罚。并责令恒泰公司立即改正上述违法行为、罚款5万元的处理决定。故澧县工商局未尽到审慎的义务，属于程序违法。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条明确规定，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项、第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决：一、撤销湖南省石门县人民法院（2014）石行初字第7号行政判决；二、撤销澧县工商行政管理局2009年3月2日和2011年9月6日对澧县恒泰矿业有限责任公司的变更登记；三、责令澧县工商行政管理局在本判决生效之日起三十日内就其2009年3月2日和2011年9月6日对澧县恒泰矿业有限责任公司变更登记履行更正职责。本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由澧县工商行政管理局承担。
澧县工商行政管理局、澧县恒泰矿业有限责任公司、谭先海、蒋宗国不服，申请再审。常德中院2014年9月29日以（2014）常行监字第14号通知，驳回再审申请。澧县工商行政管理局、澧县恒泰矿业有限责任公司、谭先海、蒋宗国仍不服，向本院申诉。本院2015年5月5日以（2015）湘高法行监字第9号通知，决定不予再审立案。
之后，谭先海向检察机关申诉。湖南省人民检察院审查认为，常德市中级人民法院(2014)常行终字第26号行政判决撤销澧县工商局2009年3月2日对澧县恒泰矿业有限责任公司的变更登记存在认定事实和适用法律错误。2016年9月13日，湖南省人民检察院以湘检民（行）监[2016]43000000103号民事（行政）抗诉书向本院提出抗诉。
申诉人谭先海认为，变更登记是谭登荣、张晓宇的真实意思表示，工商局对恒泰公司做出的两次变更登记有充分的法律依据和事实依据，尽到了审慎审查义务。请求撤销二审判决，维持一审判决。
澧县市场和质量监督管理局称，工商局对恒泰公司做出的两次变更登记有充分的法律依据和事实依据，尽到了审慎审查义务；谭登荣、张晓宇股东资格并非因公司股东变更登记丧失，可以依民事诉讼方式主张其权利；提交虚假材料并不必然导致撤销登记。请求撤销二审判决，维持一审判决。
被申诉人谭登荣、张晓宇辩称：变更登记并非谭登荣、张晓宇的真实意思表示，工商局对恒泰公司做出的两次变更登记缺乏法律依据和事实依据，没有尽到审慎审查义务，依法应予撤销。请求维持二审判决。
原审第三人恒泰公司称，一审法院的行政判决对两次变更登记予以维持，有事实根据与法律依据。请求撤销二审判决，维持一审判决。
原审第三人蒋宗国称，同意工商局与恒泰公司的答辩理由，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
双方当事人原审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
再审查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年）第二条、第二十七条规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件【国家工商总局《内资企业登记申请提交材料规范》之11项“法定代表人变更登记提交材料规范”、20项“有限责任公司股东变更登记提交材料规范”规定：公司签署的《指定代表或者共同委托代理人的证据》（公司加盖印章）及指定代表或者共同委托人身份证照复印件，并应表明指定代表或者共同委托代理人的办理事项、权限、授权期限】。《企业登记程序规定》（2004年）第八条、第九条规定，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。
从上述规定看，工商管理登记部门对公司变更登记之申请材料有审慎核查的义务。所谓审慎审查，就是对申请材料进行认真、慎重的审查，在法定期限内通过一般性方法和手段，在相关专业知识和工作经验的范围内对对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，而非通过特别的方法和手段（如鉴定、勘验等）发现相应申请材料实质内容可能存在的真实性问题。本案中，工商局对恒泰公司提交的变更登记材料进行了合理的审慎审查，已尽到作为职业人员的合理注意义务(签名是否系他人代签，需要专门的技术手段)。另外，虽然《澧县工商行政管理局市场主体登记一次性告知单》“有限责任公司变更登记”中第2项规定要提交“全体股东签署的《指定代表或者共同委托代理人的证明》及指定代表或者委托代理人身份证件复印件”，要求的是“全体股东签署”，但国家工商总局《内资企业登记申请提交材料规范》要求“公司签署”即可，本案中有“公司签署”，因此这一瑕疵不影响变更登记行为的合法性。
最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第一、二款规定，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。从上述规定看，这两个条款的适用条件是，申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料（包括代签名或盖章）导致了登记错误且可以更正。而本案中，只有代签名行为，没有证据证明“导致了登记错误”，因此本案不适用该纪要第一条第一、二款。原二审法院援引该条款进行判决不当，应予纠正。
《中华人民共和国公司法》（2005年）第一百九十九条规定，违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年）第六十九条规定，提交虚假材料或者采取其他手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以五万元以上五十万以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。因此，只有情节严重的，才撤销公司登记或者吊销营业执照。“情节严重”指申请材料完全虚假、股东权益受到侵害等情形。本案中，工商变更登记不是行政许可，也没有证据证明达到“情节严重”的程度（恒泰公司的行为是代签名。对于该违规行为，工商部门已给予行政处罚），故谭登荣、张晓宇主张适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款（被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销）、《企业登记程序规定》第十七条第二款（被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，应当予以撤销）之规定，请求撤销澧县工商局对恒泰公司于2009年3月2日及2011年9月6日先后二次作出的股权变更登记的诉讼理由不能成立。谭登荣、张晓宇若对恒泰公司申请材料的真实性及公司股权转让有异议，根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的规定，应通过民事诉讼等方式解决。
综上，石门县人民法院的一审判决有事实和法律依据，常德市中级人民法院二审判决适用法律错误、处理结论不当，依法应予纠正。申诉人的申诉理由成立，本院予以支持。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销湖南省常德市中级人民法院（2014）常行终字第26号行政判决；
二、维持湖南省石门县人民法院（2014）石行初字第7号行政判决。
一、二审案件受理费各50元，共100元，由被申诉人谭登荣、张晓宇负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 翔
审 判 员 张坤世
代理审判员 黄一凡
二〇一七年一月十九日
书 记 员 蹇 菲