广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第306号
上诉人（原审第三人）：黄树芬，男，1933年10月5日出生，汉族，住广东省怀集县。
委托代理人：邓放光，广东信孚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：黄雪枝，男，1937年7月8日出生，汉族，住海南省三亚市。
委托代理人：廖海涛，广东网际律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。
法定代表人：江启宁，县长。
委托代理人：韦东生、黄伟志，均系怀集县法制局干部。
被上诉人（原审第三人）：怀集县怀城镇人民政府。住所地：怀集县怀城镇工业大道***号。
法定代表人：钟百根，镇长。
原审第三人：黄呈植，男，1965年10月19日出生，汉族，住广东省怀集县。
原审第三人：黄呈略，男，1959年10月18日出生，汉族，住广东省怀集县。
原审第三人：黄呈现，男，1971年7月4日出生，汉族，住广东省怀集县。
上诉人黄树芬因与被上诉人黄雪枝、怀集县人民政府、怀集县怀城镇人民政府、原审第三人黄呈略、黄呈现、黄呈植土地行政复议纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2013）肇中法行初字第17号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定以下事实：原审原告黄雪枝与第三人黄树芬、黄呈略、黄呈现、黄呈植争议的土地，坐落于怀集县怀城镇车头村长园经济合作社，属该社集体土地，地名“屋背园”，四至为：东至屋背，南至一鸣，西至长园屋背，北至自己，面积为2.52亩。黄雪枝户持有1953年怀集县人民政府颁发的《土地房产所有证》，该土地一直由黄雪枝户耕作和经营管理。黄雪枝家庭成员包括黄雪枝、陈少英（黄雪枝母亲）、黄美兰（黄雪枝姐姐）和黄矿枝（黄雪枝弟弟）。后来，黄雪枝因参军将户籍转到海南省，黄美兰因出嫁户籍亦迁出，黄矿枝因病去世，土地由黄雪枝母亲陈少英经营管理。其后，陈少英因年老常赴海南探望黄雪枝，很少在家居住。2006年间，黄雪枝回家探亲时发现黄呈略、黄呈现、黄呈植分别在“屋背园”土地上建了房屋并领取了《土地使用权证》，而黄树芬则在该土地上建了猪栏、牛舍和栽种了竹子，但没有领取《土地使用权证》。双方遂起纠纷，黄雪枝先后向村委会及怀城镇综治信访维稳中心要求调处，但均调处未果。2011年10月，黄雪枝以黄树芬、黄呈略、黄呈现、黄呈植侵权为由向怀集县人民法院提起民事诉讼，案经两级法院审理，均裁定认为黄雪枝的起诉涉及土地权属争议，应先经人民政府裁决，故驳回其起诉和上诉。2012年7月1日，黄雪枝向怀城镇人民政府提交书面调处申请，怀城镇人民政府受理后于同年8月29日作出城府决定（2012）1号《关于“屋背园”土地使用权争议的处理决定》，决定：一、“屋背园”土地除黄呈略、黄呈现、黄呈植现建楼房按国土部门发证使用范围外，其余土地归黄雪枝户耕种、管理使用；二、黄树芬在“屋背园”土地所建的猪栏、牛舍和种下的竹子等附作物，在决定生效后十五日内自行拆除和清理。决定作出后，黄树芬、黄呈略、黄呈现、黄呈植不服向怀集县人民政府申请复议，怀集县人民政府于2013年4月15日作出怀府行复（2013）1号《行政复议决定书》，认为争议的“屋背园”土地，黄雪枝虽持有1953年《土地房产所有证存根》，但根据国家有关法律规定，农村土地属于农民集体所有，黄雪枝不是长园经济合作社的社员，不能享有该社社员的权利，而且镇政府对黄雪枝的母亲的户籍情况未能查证清楚，因此该《土地房产所有证存根》不能作为确定土地使用权的依据，怀城镇人民政府作出的（2012）1号处理决定认定事实不清、证据不足，决定撤销怀城镇人民政府该处理决定，并由怀城镇人民政府重新调处。怀集县人民政府上述行政复议决定送达后，黄雪枝不服遂诉至原审法院，请求撤销怀府行复（2013）1号《行政复议决定书》，确认黄雪枝家庭对“屋背园”2.52亩的土地享有耕作、管理、使用的权利。
原审法院另查明：诉讼期间，黄雪枝提供两份落款日期分别为2010年5月30日和2010年8月10日的证明，证明内容为车头村竹车田土地（含“屋背园”土地）没有列入长园队重新分配范围，两份证明均有自称为车头村长园经济合作社村民的签名。而黄树芬、黄呈略、黄呈现、黄呈植则提供了一份加盖长园经济合作社公章，落款日期为2013年1月4日的《长园经济社户主大会决议》，决议内容为经召开户主大会并经出席户主三分之二通过，同意取消黄雪枝的社员资格，将其承包的自留山、自留地（屋背园）及耕地使用权收归集体。
原审法院认为：本案为不服行政复议决定纠纷。依据行政复议法第十三条第一款的规定，怀集县人民政府有权受理不服其下级人民政府作出的处理决定而提出的行政复议申请并作出复议决定，其为本案适格主体。本案争议的焦点是怀集县人民政府于2013年4月15日作出的怀府行复（2013）1号《行政复议决定书》所依据的事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。综合审理查明的事实分析，黄雪枝因与黄树芬等土地权属纠纷申请怀城镇人民政府调处，怀城镇人民政府依法受理后，在核实黄雪枝户除陈少英外，其他人或迁出或去世已丧失长园经济合作社社员资格的情况下，对陈少英的户籍情况及其是否具有承包经营农村集体土地资格以及争议“屋背园”土地是否经村集体收回重新分配等重要事实未予查清，即作出决定将已由黄树芬使用多年的土地裁决归黄雪枝使用，怀城镇人民政府该处理决定显属事实不清、证据不足。故此，怀集县人民政府经复议审查，决定撤销怀城镇人民政府的处理决定并责成其重新调处并无不当。综上所述，怀府行复（2013）1号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，处理恰当，应予维持。黄雪枝提出的诉求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、维持怀集县人民政府作出的怀府行复（2013）1号《行政复议决定书》；二、驳回黄雪枝的其他诉讼请求。
黄树芬不服，向本院提起上诉，请求撤销原判第一项，改判撤销怀府行复（2013）1号《行政复议决定书》第二项、维持原判第二项。理由主要有：（一）原审判决认定事实错误。原审判决认定“该土地一直由黄雪枝户耕作和经营管理……土地由黄雪枝母亲陈少英经营管理”，是毫无证据的。事实是黄雪枝60年代参军将户籍转到海南，陈少英跟随他到海南居住，此后一直未回乡，80年代实行家庭承包，争议地由生产队发包给上诉人等，有二审补充的长园队证明为凭。上诉人在该土地建牛栏、猪舍，种植竹子，至今已超过30年。（二）被诉复议决定责令怀城镇人民政府重新调处，是错误的。因为黄雪枝之母陈少英与本案无任何法律关系，陈的户籍、承包经营情况与争议地无关，因此被诉复议决定撤销镇政府的确权决定固然正确，但责令重作则毫无必要。
被上诉人怀集县人民政府辩称：行政复议法第二十八条规定：“……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”怀城镇人民政府的城府决定（2012）1号确权决定未查清争议地承包经营情况和黄雪枝家庭成员户籍变动情况，属主要事实不清、证据不足。因此，该府责令怀城镇人民政府重新调处，完全合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人黄雪枝辩称：争议地是黄雪枝家庭的自留地，50年代取得后未经调整，仍属于黄雪枝家庭，自留地是一种特殊的承包地，承包期为永久，镇政府确权决定尊重历史，被诉复议决定简单撤销不妥。
被上诉人怀集县怀城镇人民政府辩称：城府决定（2012）1号确权决定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。
原审第三人黄呈略、黄呈现、黄呈植未发表意见。
经审查，怀城镇人民政府尚未查清争议地承包经营情况，现有证据不足以证明争议地一直由黄雪枝户经营管理，黄呈略、黄呈现、黄呈植也未向原审法院提交《土地使用权证》，因此原审判决认定争议地一直由黄雪枝户经营管理、黄呈略、黄呈现、黄呈植领取了《土地使用权证》，证据不足，本院予以纠正，原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为：一、《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”第二十六条规定：“……承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。……”第三十一条第二款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”可见，调处土地使用权纠纷，应核实有关发包、发证事实、户籍变动和人口死亡情况。怀城镇人民政府作出的《关于“屋背园”土地使用权争议的处理决定》（城府决定（2012）1号）未核实上述事实，属于主要事实不清、证据不足，怀集县人民政府决定予以撤销，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定。二、上诉人承认被上诉人黄雪枝之母陈少英生前户口未迁出，黄雪枝户又曾领取1953年《土地房产所有证》，该证有“屋背园”字样，因此上诉人主张陈少英的户籍、承包经营情况与争议地无关，理由不能成立，本案权属纠纷尚未解决，怀集县人民政府责令镇政府重新调处正确，上诉人主张无需责令重作，本院不予支持。三、怀集县人民政府只是责令怀城镇人民政府重新确权，而该镇政府尚未作出新的确权决定，当事人若对怀城镇人民政府的重新处理不服，可以再次申请行政复议，原审判决维持怀集县人民政府的复议决定并无不当。
综上，原审判决正确，依法应予以维持；黄树芬上诉的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄树芬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 董嫦青
二〇一四年五月二十一日
书 记 员 邓丽华