四川省剑阁县人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)川0823行初26号
原告：四川昌良房地产开发有限公司，住所地剑阁县城北镇剑门路64号。
法定代表人：赵斌，该公司董事长。
委托诉讼代理人：安克清，四川智力律师事务所剑阁分所律师。
被告：剑阁县国土资源局，住所地四川省广元市剑阁县下寺镇剑门关大道北段257号。
法定代表人：李祚，该局局长。
委托诉讼代理人：何辉，四川剑州律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邓姝琳，四川剑州律师事务所律师。
被告：剑阁县城乡规划建设和住房保障局，住所地四川省广元市剑阁县下寺镇汉德街。
法定代表人：张俊，该局局长。
委托诉讼代理人：王志川，该局规划股股长。
委托诉讼代理人：何志刚，四川天府风律师事务所律师。
原告四川昌良房地产开发有限公司（以下简称四川昌良公司）不服剑阁县国土资源局（以下简称剑阁县国土局）作出的剑国土征决字【2016】第001号土地出让金征收决定书及剑阁县城乡规划建设和住房保障局（以下简称剑阁县住建局）作出的剑住建函【2014】159号，向本院提起行政诉讼，本院于2016年11月14日受理后，于2016年11月18日、21日分别向剑阁县国土局、剑阁县住建局送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。原告四川昌良公司的委托诉讼代理人安克清、被告剑阁县国土局副局长何浩及其委托诉讼代理人何辉、邓姝琳、剑阁县住建局的委托诉讼代理人王志川、何志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
四川昌良公司向本院提出诉讼请求：1.撤销剑阁县国土局作出的剑国土征决字【2016】第001号土地出让金征收决定书及剑阁县住建局作出的剑住建函【2014】159号；2.本案诉讼费由二被告承担。事实和理由：原告已按其与被告剑阁县国土局当初签订的《国有建设用地使用权出让合同》的约定足额缴纳了开发的房地产项目的土地出让金。原告没有补缴土地出让金4300100.00元的义务。因此二被告作出的诉争行政行为的主要证据不足，事实不清，适用法律、法规错误，请求依法撤销。
剑阁县国土局辩称，一、根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积等，必须依法报经市、县人民政府批准，对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同容积率的土地差价。”之规定，我局对原告在开发房地产项目中新增的计容建筑面积具有征收土地出让金的职权；二、我局作出的剑国土征决字【2016】第001号土地出让金征收决定书事实清楚，于法有据，属合法行政行为。1、原告在实际修建项目过程中，违反规划条件所设定的容积率条件进行建设，在该项目竣工时，经剑阁县住建局核定其实际建筑计容面积超过我局与原告签订的《土地使用权出让合同变更协议》所确定的“容积率2.536，建筑总面积为7728.50平方米”的约定，新增计容建筑面积3098.16平方米。为此，剑阁县住建局于2014年11月3日以剑住建函【2014】159号通知我局，要求我局依法办理相关土地手续。我局以此为据于2014年11月7日致函四川昌良公司要求其按照相关规定，补交地价款。2014年11月14日，四川昌良公司回复剑阁县国土局：其就超容积率认定一事向广元市城乡规划建设和住房保障局提起行政复议，待回复后再完善相关手续。2015年5月7日，我局以剑国土资函【2015】10号致函剑阁县住建局：因广元市住建局在对四川昌良公司的复函中未明确开发项目超容积率的建筑规模，请求进一步明确该项目新增计容建筑面积，以便按规定补收土地价款。2015年5月15日，剑阁县住建局以剑住建函【2015】36号再次函告我局：该项目计容面积应按照《广元市规划技术管理规定》有关容积率的计算规则，负一层、负二层、负三层应按照该层建筑面积的二分之一计入容积率。原告对剑阁县住建局核定的新增计容建筑面积3098.16平方米的行为，在法定期限内没有提出行政复议或者行政诉讼，应当认定剑阁县住建局核定原告新增计容面积3098.16平方米的事实成立；2、我局以剑阁县住建局核定的原告开发的房地产项目新增计容建筑面积3098.16平方米为据并依照相关规定于2015年8月5日作出并向原告送达的剑国土资函【2015】30号，原告不服提起行政诉讼，剑阁县人民法院以我局作出的该行政行为的程序不合法为由予以撤销，并责令我局重新作出行政行为。我局不服上诉，虽经四川省广元市中级人民法院以我局作出的征收行为违反法定程序为由作出（2016）川08行终19号行政判决：驳回上诉，维持原判。但该判决认定我局按新增计容建筑面积对原告征收土地出让金的行为正确，我局按上述事实和依据相关规定重新作出的剑国土征决字【2016】第001号土地出让金征收决定书并无不当。另外，原告在同一案件中起诉两个行政机关及两个行政行为不符合法律规定，如原告不予变更，请求驳回原告的诉讼请求。
剑阁县住建局辩称，一、我局不能作为本案的共同被告。1、本案诉争的土地出让金征收决定是剑阁县国土局单独作出的一个行政行为，而不是和我局共同作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，我局不是本案的适格被告；2、我局向剑阁县国土局作出的剑住建函【2014】159号，不具有可诉性。按照《国家行政机关公文处理办法》第九条的规定，函是指“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”。它仅是作为提出对某件事的处理意见，但是它对特定的公民、组织不发生法律效力，仅供有关处理机关参考。本案中，我局根据完工的项目的实测报告和规划检查后发现，原告未严格按照规划方案进行建设，地下部分建筑围合长度未达到规定长度，经实测并按照《广元市规划技术管理规定》容积率的计算规则，该项目新增计容建筑面积3098.16平方米，并以此为据致函剑阁县国土局办理相关国土手续。由此可见，它仅是向剑阁县国土局提供的参考性建议或应当办理国土手续的线索，最终是由剑阁县国土局依法办理。而是否应当征收，如何征收，则是由国土部门进行调查核实，独立作出处理决定；3、我局作出的《函》不属于具体行政行为，与剑阁县国土局作出的土地出让金征收决定既不是同一行政行为，也不是上下级之间的行政指令行为。即使原告要起诉，也应是分案诉讼，合并起诉无法律依据；二、我局已依法履行职责，无任何过错。由原告开发的房地产项目，规划设计方案总建筑面积为15327.50平方米，其中计入容积率的建筑面积为7728.50平方米，用地面积为3046.75平方米，容积率为2.536。但原告并未完全按规划进行建设，负层围合发生改变，负三、负二、负一按设计要求，围合均应达到三分之二，实际只达到三分之一，其围合周长、比例都大幅降低。为此，按照《广元市规划技术管理规定》的要求，应当重新计算容积率，经过实地抽查和专业机构测绘，按此计算则新增计容面积3098.16平方米。为此，我局特去函剑阁县国土局，请依法办理相关国土手续，从程序到建议整个过程并无不妥。综上，请求法院向原告释明变更主体，如其不作变更，则驳回原告的起诉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）、原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）、有明确的被告；（三）、有具体的诉讼请求和事实根据；（四）、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案原告将剑阁县国土局和剑阁县住建局作为共同被告并且请求撤销剑阁县国土局作出的剑国土征决字【2016】第001号土地出让金征收决定书及剑阁县住建局作出的剑住建函【2014】159号的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，经本院于2017年2月21日向原告释明要求其明确被告及具体诉讼请求，但原告在本院指定的期间内不予改变。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告四川昌良房地产开发有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。
审 判 长 何东升
人民陪审员 李启蕊
人民陪审员 赵国民
二〇一七年三月十八日
书 记 员 王 蓉