河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫16行初29号
原告曹新启，男，汉族，1944年12月5日生，住河南省扶沟县，原扶沟县人大副主任。
委托代理人闫辉，河南陈州律师事务所律师。
委托代理人王新友，淮阳县法律援助中心律师。
被告扶沟县人民政府，住所地：扶沟县城关镇桐丘北路，组织机构代码：00589744-3。
法定代表人张颍波，职务县长。
委托代理人刘会勇，扶沟县国土资源局副局长。
委托代理人吉凤春，河南扶正律师事务所律师。
第三人扶沟县农牧场，住所地：扶沟县扶新路北侧，组织机构代码：77652914-7。
法定代表人杨建华，职务该场场长。
委托代理人刘洪科，河南鲲之鹏律师事务所律师。
原告曹新启不服被告扶沟县人民政府为第三人扶沟县农牧场颁发国有土地使用权证的行为，于2017年1月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因扶沟县农牧场与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月10日公开开庭审理了本案。原告曹新启及其委托代理人王新友、闫辉，被告扶沟县人民政府委托代理人刘会勇、吉凤春，第三人扶沟县农牧场委托代理人刘洪科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告扶沟县人民政府于2014年8月19日为扶沟县农牧场颁发扶国用（2014）第038号国有土地使用证，该证显示：土地使用权人扶沟县农牧场，座落农牧场陆桥（原第一棉纺织厂），地号2-（34）-515，用途经济适用房用地，使用权类型划拨，使用权面积2888平方米。
原告曹新启诉称，2005年5月28日，原告与扶沟县农牧场根据周口市人民政府、扶沟县人民政府企业改制领导组精神，并经河南省农垦局批准，经协商一致签订了一份《转让协议》，扶沟县农牧场自愿将其所有的扶沟县第一棉纺织厂的土地、设备、房屋厂房及其附属设施零价转让给原告所有，原告承担该厂的所有债权、债务，接收安置全部职工，负责退还职工的风险金、集资款。2014年扶沟县农牧场隐瞒已将第一棉纺织厂转让给原告的事实，把该厂职工东西两个生活区房屋243间，建筑面积4658.91平方米，共计22亩的土地，以棚户区改造为名，向被告提出申请，并经扶沟县国土资源局和被告批准。2015年4月开始强行拆除原告房屋。2015年11月原告以扶沟县农牧场为被告向扶沟县人民法院提起侵权诉讼。第三人在2016年1月21日向扶沟县人民法院提交证据时，原告方知被告为扶沟县农牧场颁发了被诉国有土地使用权证，为了维护原告的合法的财产权益，请求法院依法撤销被告为扶沟县农牧场颁发的扶国用（2014）第038号国有土地使用证，诉讼费用由被告承但。
原告向本院提交了以下证据：第一组河南省农垦局批复，证明扶沟县农牧场将扶沟县第一棉纺织厂转让给原告，主管部门批准的事实；第二组转让协议，证明第三人与原告签订转让协议，将扶沟县第一棉纺织厂转让给原告的事实；第三组证据转让清单，证明转让资产及债务数量的事实；第四组土地使用完税发票，证明原告接受转让资产后，缴纳土地使用税的事实；第五组2015年4月份所拍照片5张,证明原告房屋被违法强拆的事实。
被告扶沟县人民政府辩称，1、原告主体资格不适格，原告与所谓的农牧场签订的转让协议属于无效协议，既没有经过扶沟县政府企业改制领导组的批准办理相关的过户手续，且该转让协议签订时其农牧场的法人代表王振杰已经调离该单位，不可能在对外行使民事权利，具体证据有第三人提交。即使该转让协议客观存在，根据土地法第13条的规定，原告没有依法登记土地所有权和使用权，根据法律规定，依据本案事实，被告的行政行为不侵犯原告任何的合法权益。2、被告作出的具体行政行为，事实依据充分，有扶沟县政府的用地批文，足以证实土地登记来源合法，事实清楚，证据确实充分。3、被告的颁证行为，程序合法，适用法律正确。鉴于上述事实和理由，应依法裁定驳回起诉，维持被告的行政行为。
被告扶沟县人民政府在法定时间内向本院提交以下证据：被诉颁证的地籍档案一套、农牧场棚户区改造建设项目（二）卷宗一套，证明目的：被告行政行为认定事实确实充分，程序合法，适用法律正确。
第三人扶沟县农牧场陈述，1、原告与被告之间的转让协议为无效协议，根据企业国有产权转让管理暂行办法、企业国有资产监督管理暂行条例，转让协议在转让程序等各方面均不合法；
2、按照该转让协议，被告为第三人颁证的行为也没有对原告构成侵权。转让协议的标的不包括任何土地，转让协议仅仅是将一棉生产区除国有土地外转让给原告，而该区占地仅为22.0072亩，第三人为进行棚户区改造而办理的土地登记，并不在该22.0072亩范围内；3、转让协议实为承包经营协议。
第三人向本院提交以下证据：第一组转让协议，证明转让的标的不包括任何土地；第二组周口地区基本建设委员会文件、扶沟县革命委员会文件、征用土地登记表、征用土地报告书、征用土地附图、征用土地合同、国家建设用地申请书，证明本案所涉及的所有土地的最初来源、用地项目名称、面积等。该项目并没有占有生产区的22.0072亩土地；第三组建设用地规划许可证、周口市发改委文件及附件周发改投资（2014）283号、扶沟县国土资源局文件扶国土（2014）27号、扶沟县环保局批复扶环审（2014）19号，证明第三人与被告棚户区建设改造项目是合法的；第四组扶沟县政府国土资源文件扶政土（2014）28号、土地使用权证书扶国用（2014）第038号，证明棚户区改造用地是在历史划拨土地基础上进行的，对划拨土地政府有权决定收回。进而再进行划拨使用。也证明土地均属国有；第五组申请书及原房屋照片，棚户区改造建设已经原住户同意，所拆迁房屋并不属于原告所有，所占用土地也不是原告为实际使用人；第六组网页文件3份及原告信访材料，证明原告在网络上发表的文章及上访时向有关机关陈述时承认土地仍属于国有；第七组扶沟县农民负担监督委员会文件，证明对原告信访情况进行调查，原告信访要求的问题不属实；第八组鹿华证言、与税务局协议，证明棚户区职工住房并不专属于棉纺厂职工；第九组协议所附债权清单，证明原告所陈述的债权与资产不是一个概念，用来否定原告向法庭提交的转让清单；第十组调查笔录、处理意见书，证明有关部门对本案所涉及的土地问题进行调查处理的意见；第十一组河南省农业厅农场管理局证明，审计通知书，证明河南省农垦局自1994年就已经改称河南省农业厅农场管理局至今，第三人农牧场原法定代表人王振杰自2004年7月27日就不再任职。
经庭审质证，本院对各方当事人提交证据予以综合认证，确认如下事实：
本案争议土地位于河南省扶沟县农牧场陆桥行政村陆桥村，面积7427平方米。该地原为第三人扶沟县农牧场所属的扶沟县第一棉纺织厂职工生活区用地，之前没有进行土地登记。2005年5月20日第三人的上级单位河南省农垦局作出《关于国营扶沟县农牧场第一棉纺织厂改制的批复》，该批复同意该厂进行改制，同意将该厂转让给曹新启。2005年5月28日，原告与扶沟县农牧场签订了一份《转让协议》，协议约定：扶沟县农牧场将扶沟县第一棉纺织厂的设备、房屋及其附属设施零价转让给原告，原告承担该厂的所有债权、债务及其劳务纠纷责任，按照劳动法规定安排职工，负责退还职工的风险金、集资款。双方签署的转让清单显示，包括房屋300间，车间20间，成品库10间，原料库10间，共计占地34.3亩。2014年6月24日被告扶沟县人民政府作出扶政土﹝2014﹞28号《关于收回扶沟县农牧场两宗国有土地使用权的决定》，将本案争议土地收回。2014年7月4日第三人向被告提出农牧场棚户区改造用地申请；2014年7月30日被告向第三人作出扶政土﹝2014﹞41号《关于农牧场棚户区改造建设项目划拨用地的批复》，批复同意将包括争议土地在内的10315平方米的土地划拨给第三人作为棚户区改造建设项目用地。2014年7月31日扶沟县国土资源局向第三人签发国有建设用地划拨决定书。2014年8月4日第三人向被告提出土地登记申请，被告经过地籍调查、审核于2014年8月19日向第三人颁发了扶国用（2014）第038号国有土地使用证。之后第三人将争议土地上原房屋拆除。2016年1月21日原告在民事诉讼中，得知本案被诉国有土地使用权证，诉至本院。
本院认为，争议土地在第三人与原告签订转让协议时，第三人虽然实际管理使用争议土地多年，但并没有依法进行土地登记，未登记办证的土地不能进行转让；河南省农垦局并不是行使土地管理职责的法定机关，无权批准土地使用权的转让，更无权决定原扶沟县第一面纺织厂的土地归谁所有；县级以上人民政府及土地主管部门并没有批准原扶沟县第一面纺织厂所使用的土地转让给原告，原告也未依法申请土地登记，故原告并没有合法取得争议土地的使用权。并且在为第三人颁证之前，被告扶沟县人民政府针对争议土地已经作出扶政土﹝2014﹞28号文，收回了第三人的国有土地使用权，之后又以农牧场棚户区改造建设项目用地划拨给第三人使用；划拨决定作出后，被告经过第三人申请、地籍调查、审核，依法为第三人进行了土地登记。综上，被诉颁证行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，并没有侵犯原告的合法权益，原告要求撤销被诉颁证行为的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:
驳回原告曹新启的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告曹新启承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 刘香云
审判员 郭金华
审判员 张海涛
二〇一七年三月三十一日
书记员 杨雪丽