安徽省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)皖行赔终59号
上诉人（一审原告）淮南市美格企划资讯科技有限公司，住所地安徽省淮南市人民北路。
法定代表人张兴华，该公司经理。
被上诉人（一审被告）淮南市谢家集区人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区平山路。
法定代表人邵兵，该区区长。
委托代理人汤治中，该区人民政府工作人员。
委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。
上诉人淮南市美格企划资讯科技有限公司（简称美格企划公司）因诉淮南市谢家集区人民政府（简称谢家集区政府）行政赔偿一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人美格企划公司的法定代表人张兴华，被上诉人谢家集区政府的委托代理人汤治中、张庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
美格企划公司向一审法院起诉称，2013年12月，谢家集区政府将其位于合淮阜高速公路八公山服务区南区东外院墙、曹庵镇李桥村的2座高立柱广告牌予以强制拆除。谢家集区政府的行为已被淮南市中级人民法院（2015）淮行初字第00010号行政判决确认违法。谢家集区政府的强拆行为造成其如下损失：1、广告牌建造人工及材料损失合计390000元；2、广告发布经济损失合计579000元；3、广告画面制作人工及材料损失30000元；4、因拆除导致对客户违约赔偿160000元；5、支付费用156000元；总计1315000元。综上，请求判令谢家集区政府赔偿因违法拆除其位于合淮阜高速公路八公山服务区南区东外院墙、曹庵镇李桥村的2座高立柱广告牌给其造成的各项损失合计人民币1315000元。
一审法院审理查明，2010年3月18日、6月18日，美格企划公司分别与徐孝路、蒋超群签订租赁合同，租用其土地建设安装高架广告牌。2010年3月25日、6月20日，美格企划公司两次与淮南市金标钢结构制作有限公司签订协议，由该公司制作大型单立柱高架广告牌（高炮）两座，其中一座位于曹庵镇李桥村，一座位于合淮阜高速公路八公山服务区南区东外院墙。2013年12月，谢家集区政府按照安徽省委、省政府，淮南市人民政府关于开展“三线三边”城乡环境综合整治的统一部署，组织相关单位将美格企划公司涉案2座高立柱广告牌予以强制拆除。美格企划公司认为谢家集区政府强制拆除广告牌行为违法，向该院提起诉讼。该院于2015年8月3日作出（2015）淮行初字第00010号行政判决，确认谢家集区政府强制拆除美格企划公司位于合淮阜高速公路八公山服务区南区东外院墙及曹庵镇李桥村的两座户外高架广告牌行为违法。后双方就赔偿事宜未能达成一致意见。
在案件审理过程中，经该院依法委托，安徽众信资产评估有限公司作为评估机构于2017年3月23日出具皖众评报字[2017]第015号《淮南市美格企划资讯科技有限公司位于合淮阜高速路段涉案二座广告牌拆除后可利用价值的估算资产评估司法鉴定报告》。美格企划公司涉案2座单立柱双面广告牌被拆除后可再利用部分以2010年3月25日、2010年6月20日（建设合同签订日）为鉴定基准日的价值为144320元，以2013年12月31日（广告牌拆除日）为鉴定基准日的价值为133496元。
一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”美格企划公司应当对其所主张的损失属于其合法权益负有举证责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第十九条的规定，美格公司在设置大型户外广告牌之前应当征得市容主管部门的同意，并提交相关材料报请城乡规划主管部门审批，取得建设工程规划许可证后方可设置。而本案中，美格企划公司没有向法院提交合法有效的证据用以证明其依照法律法规的规定办理了相应的审批手续。根据谢家集区政府于2013年12月19日在《淮南日报》上登出公告内容，该公告告知了广告牌所有者拆除后的广告物品将由所在地乡镇人民政府集中登记、封存和保管，拆除费用、拆除过程中发生的损害赔偿以及保管费用将从广告物品拍卖款中支出。而在实际强制拆除过程中，谢家集区政府只是组织相关部门对广告牌进行了拆除，没有提交证据证明其将拆除的广告牌移交给了当地乡镇人民政府封存、保管，也未向法院提供证据证明其已经将被拆除的广告牌移交给美格企划公司。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”基于谢家集区政府的行为违反了自己通过公告创设的积极作为义务，致使美格企划公司无法再利用相关建材，因此谢家集区政府对该部分的扩大损失即广告牌拆除后可再利用部分的损失应当予以相应赔偿。经安徽众信资产评估有限公司评估，美格企划公司被拆除的2座广告牌拆除后可再利用部分以建设合同签订日为鉴定基准日的价值为144320元。谢家集区政府虽认为应以广告牌拆除日为鉴定基准日的价值确定赔偿数额，但从钢材市场价格走势分析，拆除时市场价格与广告牌建设时钢材市场价格有较大幅度降低，以拆除时间作为基准日的评估价值作为本案赔偿数额的依据不能够客观、真实地反映出涉案广告牌被强制拆除后的实际损失，因此，对谢家集区政府的该项答辩意见不予认可，对美格企划公司要求谢家集区政府赔偿经济损失的诉讼请求予以部分支持。
综上，谢家集区政府因违法强制拆除涉案广告牌，给美格企划公司造成的可再利用部分的损失应当予以相应赔偿。该部分损失经依法评估，具体数额为144320元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项之规定，判决：一、谢家集区政府于本判决生效之日起二十日内赔偿美格企划公司人民币144320元；二、驳回美格企划公司的其他诉讼请求。本案评估费5000元，由谢家集区政府负担。
美格企划公司上诉称，一、一审判决涉案广告牌系违法设置，并以此为由认定其诉讼请求中除“可利用价值”部分之外的损失主张均不属于合法权益，属认定事实错误，适用法律不当。1、一审判决关于其设置涉案广告牌的合法性要件的认定，与现行法律规定及淮南市户外广告设置的审批现状均不相符。2、涉案广告牌“合法性”应属“法无禁止”之情形，一审法院将涉案广告牌“合法性”的举证责任分配给美格企划公司，属举证责任的分配错误。3、其提供的证据足以证实设置涉案广告牌的行为合法。二、一审判决关于“可利用价值”的认定存在方法和标准上的适用错误，导致未能真实反映其涉案广告牌被拆除导致的直接财物损失价值。三、评估不符合法定鉴定条件、未能按照《委托书》的委托事项、要求进行评估。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。
谢家集区政府在庭审中答辩称，1、涉案广告牌系违法设立。2、美格企划公司主张的其他损失证据不足。3、可利用价值的评估正确。类似案件中评估价值一般为9－12万元，本案评估价值为14万多元，对此，谢家集区政府认为是合理的，故未提起上诉。请求驳回上诉，维持原判。
美格企划公司在一审中向法庭提交了以下证据：1、企业营业执照、组织机构代码证，证明其主体资格。2、法定代表人身份证，证明法定代表人身份情况。3、（2015）淮行初字第00010号行政判决书，证明谢家集区政府的强拆行为已经生效法律文书确认违法。4、《租赁合同》，证明其依法设置广告牌且拥有合法的使用权，依据合同支付土地租赁费用15.6万元。5、广告牌建造合同、图纸，证明广告牌的建造符合行业标准，被拆除的2座广告牌建造成本为39万元。6、广告租赁合同及拆除时正在发布的广告宣传照片，证明拆除时广告牌是正常经营情况，拆除造成了经济损失，具体如下：涉案广告牌广告发布损失自2013年12月24日起至2015年8月3日止计1年7个月9天，每座每月发布费1.5万元，计28.95万元，2座合计57.9万元；广告画面制作费用每座1.5万元，2座合计3万元。7、赔偿协议及收据，证明谢家集区政府的拆除行为导致其赔偿违约损失每座广告牌8万元，合计16万元。8、中国邮政国内挂号信函收据，证明其于2016年3月依法向谢家集区政府申请赔偿。
谢家集区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、谢家集区城市管理行政执法局谢城执字[2013]69号《关于对辖区高速公路两侧大型户外广告予以认定的请示》；2、淮南市城市管理行政执法局淮城容〔2013〕120号《关于高速公路两侧等处大型广告牌设置有关情况的批复》，以上2份证据证明美格企划公司在设置广告牌前未办理审批手续，系违法设置。3、《淮南市人民政府关于集中整治户外广告的通告》；4、《谢家集区政府关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》，以上2份证据证明谢家集区政府已经告知美格企划公司应在限定时间内自行拆除违法设置的广告牌，逾期不拆的，将予以强制拆除。
谢家集区政府在一审中向法庭提交了以下依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条；2、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条；3、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。本案中，淮南市中级人民法院于2015年8月3日作出（2015）淮行初字第00010号行政判决，以谢家集区政府强制拆除违反法定程序为由，判决确认谢家集区政府的强制拆除行为违法。现美格企划公司据此提出行政赔偿，但行政机关予以行政赔偿的前提条件应是相对人的合法权益被违法行为所侵犯。在高速公路旁设立大型立柱广告牌，对高速公路及行车安全会产生影响，应依法设立。美格企划公司提供的证据无法认定其广告牌设置的合法性，故其要求判令谢家集区政府赔偿广告牌建造人工及材料损失390000元、广告发布经济损失579000元、广告画面制作人工及材料损失30000元、因拆除导致对客户违约赔偿160000元、支付费用156000元，合计1315000元的全部损失，于法无据。
谢家集区政府实施强制拆除行为前，曾登报公告，并告知广告牌所有者拆除后的广告物品将由所在地乡镇人民政府集中登记、封存和保管，拆除费用、拆除过程中发生的损害赔偿以及保管费用将从广告物品拍卖款中支出。谢家集区政府未向法院举证证明其实际执行中据此办理，导致美格企划公司对被拆广告牌未能回收利用，故可以认定涉案广告牌的所有权人的此项财产权利受到侵害，谢家集区政府应对广告牌可再利用部分的损失承担赔偿责任。现经安徽众信资产评估有限公司评估，美格企划公司涉案2座单立柱双面广告牌被拆除后可再利用部分以2010年3月25日、2010年6月20日（建设合同签订日）为鉴定基准日的价值为144320元，以2013年12月31日（广告牌拆除日）为鉴定基准日的价值为133496元。为最大限度地保护当事人的合法权益，一审法院以建设合同签订日为鉴定基准日的价值作为评定损失的依据，认定涉案2座块广告牌合计可再利用部分价值为144320元，并无不妥。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。美格企划公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一七年十一月二十七日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。