青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)青01行终68号
上诉人（原审原告）刘国兴，男，汉族，1961年11月2日出生，系青海铝型材厂董事长。
委托代理人黄小伟，青海树人律师事务所律师。
委托代理人许婧，青海树人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西宁市安全生产监督管理局。
法定代表人刘海云，该局局长。
委托代理人宁立林，青海恩泽律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青海省全安生产监督管理局。
法定代表人毛占彪，该局局长。
委托代理人马建明，该局政策法规与科技规划处处长。
委托代理人祁文清，该局政策法规与科技规划处调研员。
上诉人刘国兴因安全生产行政处罚一案，不服西宁市城西区人民法院（2016）青0104行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年8月8日、16日公开开庭审理了本案。上诉人刘国兴的委托代理人黄小伟、许婧，被上诉人西宁市安全生产监督管理局（以下简称西宁市安监局）的副局长左西胜及委托代理人宁立林、青海省安全生产监督管理局（以下简称省安监局）的副局长马玉英及委托代理人马建明、祁文清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告刘国兴系青海铝型材厂法定代表人，任该厂董事长。2011年11月1日，青海铝型材厂与案外人西宁城东明锐汽车维修服务中心（以下简称明锐公司）签订《房屋租赁合同》，约定青海铝型材厂将座落于西宁市经济技术开发区昆仑东路与23号内的房屋出租给明锐公司，租赁期限自2011年11月1日至2016年10月31日止。
2015年1月31日凌晨2点55分，因明锐公司车间内西北角配电柜电气故障，进而引燃周围可燃物发生火灾。同年3月28日，西宁市东川工业园区公安消防大队经调查，作出宁东园公消火认字[2015]第0003号《火灾事故认定书》，对起火原因认定如下：“起火时间为2015年1月31日2时55分许；认定起火部位、起火点为设置在西宁明锐汽车维修服务有限公司汽修车间内西北角的配电柜处；起火原因为设置在西宁明锐汽车维修服务有限公司汽修车间内西北角的配电柜电气故障，进而引燃周围可燃物发生火灾。”2015年4月14日，该消防大队作出宁东园公（消）行罚决字[2015]第0013号《行政处罚决定书》，对青海铝型材厂以“你单位2015年1月31日火灾期间擅自停用消防设施，且至今未恢复，……，根据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第二项之规定，现决定给予青海铝型材厂罚款人民币五万元整的处罚”。
另查明，该起火灾事故发生后，西宁市人民政府于2015年2月1日成立“1.31”火灾事故调查组，全面负责此次火灾事故调查工作。该调查组经过调查于同年3月27日作出《青海铝型材厂1.31较大火灾事故调查报告》，并向西宁市政府予以请示，西宁市人民政府于2015年4月13日作出宁政【2015】70号《西宁市人民政府关于青海铝型材厂“1.31”较大火灾事故调查报告批复》，同意事故调查组在《青海铝型材厂“1.31”较大火灾事故调查报告》中对事故责任单位、责任人员的责任认定和处理意见。
2015年7月20日，被告西宁市安监局作出（宁）安监管罚告【2015】支2-1号《行政处罚告知书（个人）》，拟对原告刘国兴处罚44424元，原告收到告知书后在法定期限内提出行政处罚听证申请，随后听证机关召开听证会，于同年8月14日作出（市）安监管听报字〔2015〕第（1）号《听证会报告书》，认为“（宁）安监管罚告【2015】支2-1号、2-2号行政处罚告知书所认定青海铝型材厂、刘国兴违法事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，处罚适当，唯在行政处罚告知书中确定青海铝型材厂负有民事赔偿责任不妥，应当予以纠正”。2015年9月1日，被告西宁市安监局作出（宁）安监管罚【2015】支2-2号《行政处罚决定书（个人）》，依照《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项的规定，对原告刘国兴作出罚款44424元的行政处罚。原告对该处罚决定不服，在法定期限内向被告青海省安监局提出行政复议申请，2015年12月15日，被告青海省安监局作出青安监行复决【2015】2号《行政复议决定书》，维持西宁市安监局做出的（宁）安监管罚【2015】支2-2号《行政处罚决定书》。
原告刘国兴系青海铝型材厂法定代表人，任董事长职务。其2014年实际年收入为111060元。
再查明，2015年9月10日，被告西宁市安监局作出（宁）安监管罚【2015】支2-9号《行政处罚决定书（单位）》，对西宁明锐汽车维修服务有限公司依照《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款、第九十四条第（三）项、第（四）项、第（五）项之规定，责令限期改正，并处罚款20000元的行政处罚。
原审法院认为,本案争议的焦点为：原告是否应该作为本次事故被处罚的对象；该处罚决定是否违反了“一事不再罚”原则以及处罚数额是否合理的问题。
首先，对于原告认为该起火灾是承租方明锐公司引起的，应当由其来承担相应的责任而不应处罚原告的主张，原审法院认为青海铝型材厂虽然与明锐公司之间签订了《房屋租赁合同》，但青海铝型材厂作为该厂房的出租人，仍具有对安全生产工作进行统一协调、管理和定期进行安全检查的义务，所以青海铝型材厂应对此次火灾事故承担责任。
其次，所谓“一事不再罚”是指，对违法行为人的同一个违法行为，只能课以一次行政处罚，不得以同一事实和同一依据给予两次以上的行政处罚。本案中，西宁市东川工业园区公安消防大队以“火灾发生期间擅自停用消防设施，且至今未恢复”为由，依据《中华人民共和国消防法》的相关规定对青海铝型材厂处罚5万元。被告西宁市安监局以“1、未及时排查治理仓储厂房配电柜事故隐患；2、安全生产主体责任落实不到位，没有指定专职人员、专职部门负责监督检查仓储厂房安全生产工作；3、安全管理不到位，以租代管，未履行对各承租户安全生产工作统一协调、管理职责。”为由，依据《中华人民共和国安全生产法》相关规定，对青海铝型材厂处以罚款70万元，并对原告刘国兴以“你作为公司主要负责人，督促、检查租赁仓储厂房安全生产工作不到位，未及时消除配电柜事故隐患，未依法履行本单位安全生产工作职责，对火灾事故发生负有主要管理责任”为由，处以44424元的罚款。从上述处罚内容来看，两次处罚所针对的违法行为和依据的法律规范并不相同，所以不存在违反“一事不再罚”的原则。
对于处罚数额的依据，在宁东园公消火认字【2015】第0003号《火灾事故认定书》、宁东园公（消）行罚决字[2015]第0013号《行政处罚决定书》中均认定本次事故造成直接经济损失约为2537.54万元。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条（三）项“较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”的规定，本次事故应属于较大事故。西宁市安监局依照《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项的规定，对作为青海铝型材厂法定代表人的原告刘国兴，按照其2014年收入111060元的百分之四十予以处罚正确。同理，被告青海省安监局在法定审限内作出的维持复议决定并无不妥。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项之规定，判决
驳回原告刘国兴要求撤销西宁市安全生产监督管理局作出的（宁）安监管【2015】支2-2号《行政处罚决定书》的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告刘国兴负担。
宣判后，原审原告刘国兴不服，向本院提起上诉称，西宁市城西区人民法院（2016）青0104行初1号行政判决书认定事实不清、适用法律错误。一、被上诉人对上诉人作出行政处罚超越管理权限。本案属于火灾事故，应当由消防机关依据《消防法》进行处理（事实上东川消防大队己依据《消防法》对青海铝型材厂作出行政处罚）,而西宁市安监局在《消防法》明确规定消防安全由公安机关消防机关负责实施的情况下，针对本次火灾事故对青海铝型材厂进行行政处罚，系超越权限管理消防安全事务，不仅违反了《安全生产法》，亦违反了《消防法》。二、本次火灾事故属于案外人明锐公司的安全事故，与青海铝型材厂无关。1、《火灾事故认定书》并未认定青海铝型材厂为本次火灾事故的责任主体。2、青海铝型材厂与明锐公司系合法的租赁关系，系平等的民事主体，青海铝型材厂对明锐公司没有管理权。3、被上诉人提交相关证据表明青海铝型材厂履行了安全管理职责。三、被上诉人对青海铝型材厂罚款70万元违反一事不再罚原则。青海铝型材厂已因本次火灾事故由东川消防大队作出处罚决定，给予5万元的罚款，青海铝型材厂亦缴纳了该部分罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条的规定，针对本次火灾事故，无论是哪个行政主体，均不能再次对青海铝型材厂进行罚款处罚，被上诉人对青海铝型材厂作出的处罚，明显违反了《行政处罚法》一事不再罚的基本原则。四、被上诉人对上诉人处以上年收入40%的罚款违反公平原则。从原审判决可见，被上诉人对青海铝型材厂罚款70万元，但在对另一主体明锐公司进行行政处罚时，却仅仅处以2万元罚款。而在对法定代表人进行处罚时，被上诉人仅对上诉人进行了处罚，并未对明锐公司法定代表人进行处罚。由此可见，该处罚违反公平原则。故请求：1、撤销西宁市城西区人民法院（2016）青0104行初2号行政判决书，撤销西宁市安监局作出的（宁）安监管罚[2015]支2-2号行政处罚决定书。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人西宁市安监局答辩称，第一、管理权限的问题。1、依据《安全生产法》第二条等规定，西宁市安监局作为法定的安全生产监督管理单位，在事故发生后，有权依法进行调查并针对违法事实做出行政处罚。2、青海铝型材厂的经营业务并非排除在《安全生产法》之外的特殊行业。3、《安全生产法》第一百零九条明确规定，对事故发生负有责任的单位实施罚款处罚的主体是安全生产监督管理部门，亦即专指安全生产监督管理局，故西宁市安监局是本案实施处罚的适格主体。第二，事故责任问题。1、根据《安全生产法》第四十六条第二款规定“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”本案中没有安全生产管理协议，在租赁合同中也没有约定各自的安全生产管理职责，更没有定期的统一协调、管理。青海铝型材厂应承担事故责任。2、《安全生产法》与《消防法》是安全生产方面的基本法与特别法的关系，在消防安全方面优先适用《消防法》，但是对于安全生产方面的问题该法未做规定的仍然适用《安全生产法》的规定。对出租方应履行的安全责任在《消防法》中没有规定，故应当适用《安全生产法》的规定。3、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第五条规定，本案是由西宁市人民政府组成事故调查组进行调查，调查组查明了事故经过、事故发生原因和损失，认定了事故责任，提出了对事故责任者的处理建议，并形成事故调查报告提交市政府批复结案的。市政府批复认定“1.31”火灾事故是一起较大生产安全责任事故，且青海铝型材厂属本起事故的责任单位。市政府批复是该起生产安全较大事故处理的法定依据。故青海铝型材厂是该起事故发生的责任主体，应当承担相应的法律责任。第三，关于诉状提出的“违反一事不再罚”的问题。根据《行政处罚法》第二十四条规定，“一事不再罚”的前提是一个违法行为。本案中消防部门的罚没款收据中的“违法事实”一栏中明确写的是“擅自停用消防设施”。而在本《行政处罚决定书》中决定处罚的前提是青海铝型材厂对本次事故负有责任。责任的前提是根据事故报告和批复等有违法的事实。它与“擅自停用消防设施”不是“一事”即不是“同一违法行为”，所以对5万和70万的处罚不能用“一事不再罚”原则。第四，关于违反公平原则的问题。市政府批复认定“1.31”火灾事故是一起较大生产安全责任事故，责任主体是青海铝型材厂。另，十个承租方应当由青海铝型材厂来管理协调，而明锐公司没有这样的义务。上诉人作为事故的责任主体青海铝型材厂的法定代表人，依照《安全生产法》第九十二条规定，对其处以上一年年收入百分之四十的罚款是有据可依的。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。据此，请求驳回上诉人全部诉讼请求。
被上诉人青海省安监局同意西宁市安监局的答辩意见，认为（宁）安监管罚[2015]支2-1号《行政处罚决定书》及青安监行复决（2015)1号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，《市政府批复》及《事故调查报告》确定“1.31”较大火灾事故单位为青海铝型材厂，火灾事故造成的直接财产损失约为2537.54万元；青海铝型材厂存在安全生产主体责任落实不到位，没有指定专职人员、专职部门负责监督检查仓储厂房安全生产工作及安全管理不到位，以租代管，未排查和督促整改事故隐患，未履行对各承租户安全生产工作统一协调、管理等违法事实；建议：1、西宁市安监局依据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律规定，对事故发生单位青海铝型材厂及其有关责任人员依法给予行政处罚。2、西宁市安监局依据《安全生产法》等有关法律规定，对明锐公司及其有关责任人员依法给予行政处罚。3、西宁市安监局依据安全生产法律、法规、规章规定，对山西中德塑钢型材有限公司等九家单位依法给予行政处罚。
本院认为，本案争议焦点集中在以下四个方面：
一、西宁市安监局作出的行政处罚决定是否超越管理权限？
《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产及其监督管理，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。该条款虽然涉及到了特别法优于普通法的法律适用原则，但特别法优于普通法的前提是特别法对相关事项有特别规定或者是特别法限定了不适用普通法的特定范围。如果属于与特别法规范行为相关联的一般共性问题，特别法没有特殊规定或者适用范围的特别限制时，并不能完全排除普通法对该类事项的适用。《安全生产法》与《消防法》是安全生产方面的普通法与特别法的关系，在消防安全方面优先适用《消防法》，但是对于安全生产方面的问题《消防法》未做规定的，安监部门可以适用《安全生产法》的规定处理。《安全生产法》第九条规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。第八十三条规定，事故调查和处理的具体办法由国务院制定。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十三条规定，自事故发生之日起30日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。第四十三条规定，本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。故被上诉人西宁市安监局作为安全生产监督管理部门，依法具有作出被诉行政处罚决定的法定职权，上诉人所持西宁市安监局作出行政处罚超越管理权限的上诉理由不能成立。
二、被诉处罚决定是否合法，青海铝型材厂对本次火灾事故是否应当承担责任？
国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。《市政府批复》及《事故调查报告》已认定青海铝型材厂“1.31”较大火灾事故是一起责任事故，青海铝型材厂存在安全生产主体责任落实不到位，没有指定专职人员、专职部门负责监督检查仓储厂房安全生产工作等违法事实，建议西宁市安监局依据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律规定，对事故发生单位青海铝型材厂及其有关责任人员依法给予行政处罚。西宁市安监局按照市政府的批复及行政处罚程序的相关规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（二）项、第九十二条规定分别对青海铝型材厂、其法定代表人刘国兴作出罚款70万元、44424元的行政处罚决定并无不当。上诉人所称本次火灾事故属于明锐公司的安全事故，其不应承担责任的理由不能成立。
三、西宁市安监局作出的处罚决定是否违反“一事不再罚”原则？
《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，即“一事不再罚原则”。“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。“一事”在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属“一事”。本案中消防部门以“火灾发生期间擅自停用消防设施”为由处以罚款，而西宁市安监局是以“青海铝型材厂对本次事故负有责任”，责任的前提是西宁市人民政府的批复及事故报告确定的违法事实，它与“擅自停用消防设施”不是“一事”，所以西宁市安监局对青海铝型材厂和上诉人的罚款决定并未违反“一事不再罚”原则。
四、西宁市安监局作出的处罚决定是否违反“公平原则”？
根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，“1.31”火灾事故是一起较大生产安全责任事故。青海铝型材厂作为多个承租方的统一协调、管理者，未能完全履行其应承担的安全生产监督管理法定义务，应承担相应的责任，依照《安全生产法》第九十二条规定，西宁市安监局对作为法定代表人的上诉人给予相应罚款并无不当。而明锐公司的违法事实、性质等均与青海铝型材厂不同，二者之间并无可比性。同时，西宁市安监局对明锐公司作出的行政行为未被诉至法院，该处罚决定是否合法，并不是本案审查的范围，故上诉人所持违反“公平原则”的理由亦不能成立。
综上所述，西宁市安监局（宁）安监管罚[2015]支2-2号行政处罚决定书及青海省安监局青安监行复决（2015)2号行政复议决定书并无不当。原审法院认定的基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；上诉人刘国兴所持上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人刘国兴负担。
本判决为终审判决。
审判长 金爱萍
审判员 祁小芹
审判员 丁笑曦
二〇一六年八月十六日
书记员 马春梅
附：本案适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。