安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖行终378号
上诉人（一审原告）余洪亮，男，1951年2月21日出生，汉族，住安徽省池州市站前区。
委托代理人许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人张轶男，安徽金亚太律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）池州市贵池区人民政府，住所地安徽省池州市贵池区政务新区康庄路99号。
法定代表人高峰，该区区长。
委托代理人沈智敏，池州市贵池区房屋征收管理局副局长。
委托代理人何四八，安徽九华律师事务所律师。
上诉人余洪亮因诉池州市贵池区人民政府（简称贵池区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2015）池行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月20日公开开庭审理了本案。上诉人余洪亮及其委托代理人人许文春、张轶男，被上诉人贵池区政府的委托代理人沈智敏、何四八到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
余洪亮向一审法院起诉称，2015年5月，贵池区政府工作人员告知余洪亮，因池州市公路战备库周边地块保障性安居工程建设项目，需要征收余洪亮位于建设西路轮渡宿舍5幢5－6室的房屋。因未看到有关本次征收的任何材料，余洪亮于2015年6月24日向贵池区政府申请信息公开，要求提供本案征收决定、所附的征收红线图及作出该征收决定所依据的发改委立项、用地预审、选址意见、规划许可等材料。2015年7月10日，贵池区政府以池州市贵池区房屋征收管理局的名义向余洪亮提供了本案征收决定书及房屋征收红线图，贵池区发改委、池州市规划局、贵池区国土局分别作出的关于市公路战备库周边地块棚户区改造符合贵池区国民经济和社会发展规划、城市规划及相关规定证明材料的复函等五份材料。从贵池区政府提供的上述材料可知，本案公路战备库周边地块棚户区改造项目不符合“四规划一计划”，该征收决定明显违法。请求依法确认贵池区政府作出的贵政秘〔2014〕180号房屋征收决定违法并予以撤销，并依法对贵池区政府作出的《市公路战备库周边地块国有土地上房屋征收和补偿方案》进行合法性审查。
一审法院审理查明，2014年1月23日，池州市贵池区第十五届人大代表大会第三次会议审议并通过贵池区改革与发展委员会受贵池区政府委托所作的《关于池州市贵池区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划草案的报告》，报告内容包含了市公路战备库棚户区改造项目。2014年7月11日，贵池区政府发布《市公路战备库和市二院周边地块房屋征收补偿方案征求意见通告》及其附件，并于同日在征收所在地的征收公示栏和贵池区政府门户网上同步公开（索引号为003284723∕201407－00042）。2014年7月30日，通过公开摇号的方式选定了市公路战备库和市二院周边地块房屋征收房地产价格评估机构为池州市鸿瑞房地产评估有限公司，并于次日公示摇号选定评估机构结果。2014年10月17日，池州市贵池区房屋征收管理局根据征收补偿方案征求意见稿的反馈意见，对拟征收范围内房屋征收补偿方案进行了修改并予以公布，并于次日在征收所在地的征收公示栏和贵池区政府门户网上同步公开。2014年10月25日，贵池区池阳街道办事处对该地块房屋征收进行了社会稳定风险评估。2014年10月28日，贵池区政府作出贵政秘〔2014〕180号《房屋征收决定书》，决定对池州市公路战备库周边地块实施房屋征收，并于同日将房屋征收决定公告及其附件在征收所在地的征收公示栏和贵池区政府门户网上同步公开。2015年6月1日，池州市鸿瑞房地产评估有限公司作出池房估征收（2015）第029号、041号房屋征收评估报告，分别对余洪亮的房屋、拟安置房屋进行了评估，并于2015年6月2日、6月19日两次进行了留置送达。2015年7月16日，贵池区政府作出贵政征补〔2015〕43号《房屋征收补偿决定书》，并于同日进行了送达。
一审法院另查明，余洪亮于2015年6月24日向贵池区政府提出信息公开申请，要求提供本案征收决定、所附的征收红线图及作出该征收决定所依据的发改委立项、用地预审、选址意见、规划许可等材料。2015年7月10日，贵池区政府确定的房屋征收部门池州市贵池区房屋征收管理局向余洪亮公开了贵政秘〔2014〕180号房屋征收决定书、房屋征收红线图、贵池区发改委复函、池州市规划局复函、贵池区国土局复函等材料。
一审法院认为，贵池区政府组织实施的市公路战备库棚户区改造项目属保障性安居工程建设范畴，需要征收房屋的，应当由贵池区政府作出房屋征收决定。贵池区房屋征收管理局系贵池区政府确定的房屋征收部门。市公路战备库棚户区改造项目纳入贵池区2014年度国民经济和社会发展年度计划，且依法取得了区发展改革部门、城乡规划部门、国土资源部门出具的项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划、土地利用总体规划的证明材料。贵池区房屋征收管理局对拟征收范围内的房屋情况组织调查登记后拟订了房屋征收补偿方案，并在政府网站和征收范围内公布，征求公众意见，后又将征求意见情况和根据公众意见修改的情况进行了公布。贵池区政府根据贵池区房屋征收管理局提供的房屋征收资料及征求公众意见后修改的征收补偿方案作出征收决定，并在房屋征收范围内公告和政府网站上公开。《市公路战备库周边地块国有土地上房屋征收与补偿方案》的制定和贵池区政府作出的贵政秘〔2014〕180号房屋征收决定符合《池州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第八条至第十七条的规定，程序合法。余洪亮的诉讼请求无事实与法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回余洪亮的诉讼请求。案件受理费50元，由余洪亮负担。
余洪亮上诉称，原判认定事实不清，适用法律不当，依法应当予以撤销。1、贵池区政府提交的证据不足以证明被诉征收决定符合“四规划一计划”。2、贵池区政府提交的证据并非作出被诉征收决定的依据，不能够证明被诉征收决定的合法性。3、被诉征收决定缺少决定作出前的建设项目立项、规划选址、用地预审意见、环评报告等法定必备材料，一审法院认定无法律法规规定政府组织的项目建设需上一级发改委立项批复，明显无视相关规定。4、一审法院错误认定《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）并未规定社会稳定风险评估的实施单位，被诉征收决定作出前未依法进行社会稳定风险评估。5、被诉征收决定作出前征收补偿费用未足额到位，专户存储，专款专用。6、贵池区政府提交的证据不足以证明被诉征收决定已公告。7、征收未依据贵池区房屋征收的年度计划执行，违反池政（2013）10号文第九条第二款规定。8、被诉征收决定违反了申请主体要求，应当由项目建设单位进行申请，违反了池政（2013）10号文第十条规定。9、被诉征收决定欠缺国土资源局的土地调查红线图，违反了池政（2013）10号文第十条第一款第三项规定。10、贵池区政府在作出征收决定前，未进行调查登记并公告，违反了池政（2013）10号文第十一条规定。11、贵池区政府在作出征收决定前未组织听证，就房屋征收补偿方案进行讨论。12、被诉征收决定未报请贵池区政府常务会议讨论决定。请求：1、确认原判违法并予以撤销；2、确认被诉房屋征收决定违法并予以撤销；3、依法一并对贵池区政府作出的《市公路战备库周边地块国有土地上房屋征收与补偿方案》进行合法性审查。
贵池区政府在庭审中答辩称，一、程序上，余洪亮的起诉超过法定的起诉期限。二、实体上，1、贵池区政府提供的证据能够证明征收项目符合国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用总体规划。2、关于函复与分户调查的时间先后顺序，项目是否符合相关规划要求的论证应当在征收决定前进行，但是否在分户调查前进行，《条例》并未规定。3、《条例》并未规定征收项目必须取得立项批复、规划选址、用地预审、土地调查红线图，这些程序是拆迁的前置程序。4、房屋征收与补偿适用的是《条例》，而不是土地管理法或是国务院办公厅的相关文件。5、街道办事处作出社会稳定风险评估报告并不违反条例的规定。6、贵池区政府在一审中提交的池州市贵池区房屋征收管理局的资产负债表可以证明用于征收项目的补偿资金达到7千多万元，符合条例规定。7、贵池区政府在一审中已举证证明被诉征收决定在征收范围内张贴和政府网站上公开。8、《条例》中并没有年度计划规定，也没有申请主体的规定。余洪亮在上诉状中也提到贵池区政府在2014年6月22日已经完成了摸底调查。9、余洪亮认为在征收决定前必须听证没有相关依据。10、余洪亮在一审中未提及征收决定须报政府常务会议讨论，贵池区政府在二审中将补充相关证据。请求驳回上诉，维持原判。
贵池区政府在一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、池州市贵池区发展和改革委员会《关于市公路战备库棚户区改造项目符合贵池区国民经济和社会发展规划的函复》，证明市公路战备库周边地块房屋征收项目已列入贵池区2014年国民经济和社会发展计划，符合贵池区国民经济和社会发展规划；2、池州市城乡规划局池规函〔2014〕112号《关于市公路战备库和市二院周边地块房屋征收工作的复函》，证明市公路战备库周边地块房屋征收项目符合城市规划要求；3、池州市国土资源局贵池分局池贵国土资函〔2014〕60号《关于要求出具市公路战备库和市二院周边地块国有土地上房屋征收工作符合房屋征收相关规定证明材料的复函》，证明被征收范围内土地为国有建设用地，符合土地利用总体规划；4、市公路战备库地块征收红线图，证明市公路战备库周边地块征收范围及航拍建筑物情况；5、《市公路战备库和市二院周边地块房屋征收补偿方案征求意见通告》及房屋征收补偿方案（征求公众意见稿）、张贴照片、政务网公开照片，证明征收补偿方案向社会和被征收人公开征求意见；6、池州市贵池区房屋征收管理局贵房〔2014〕43号《关于公布〈市公路战备库周边地块国有土地上房屋征收补偿方案（修改稿）〉的通告》及征求意见的答复、房屋征收补偿方案（修改稿），张贴照片、政务网公开照片，证明征收补偿方案征求意见后作出修改并再次向社会公示；7、《关于实施市公路战备库周边地块国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，证明贵池区政府履行了条例规定的社会稳定风险评估程序；8、资产负债表，证明征收补偿资金已经专户存储；9、《市公路战备库和市二院周边地块房屋征收摇号选定评估机构结果的公告》、安徽省池州市九华公证处出具的《证明》、会议记录簿、张贴照片、政务网公开照片，证明房屋估价机构的选定采用公开摇号的方式确定，做到了公开、公平、公正、透明；10、《房屋征收决定公告》及市公路战备库周边地块国有土地上房屋征收补偿方案、张贴照片、政务网公开照片，证明征收决定依法公告；11、池州市鸿瑞房地产评估有限公司出具的池房估征收（2015）第029号、041号《房屋征收评估报告书》，证明余洪亮的被征收房屋和拟用于产权调换的房屋价值经评估并向其送达了评估结论；12、池州市贵池区人民政府贵政征补〔2015〕43号《房屋征收补偿决定书》及送达回证，证明因未能与余洪亮达成征收补偿协议，贵池区政府依法作出征收补偿决定。依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《池州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》。
余洪亮在一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明余洪亮基本身份事项；2、国有土地使用证、房地产权证，证明本案被征收房屋系余洪亮的合法财产，贵池区政府至今未依法定标准对余洪亮进行补偿安置；3、政府信息公开申请表、池州市贵池区房屋征收管理局的回复，证明贵池区政府以池州市贵池区房屋征收管理局的名义向余洪亮公开的全部材料仅限于征收决定及征收红线图等五份材料；4、池州市发展和改革委员会作出的《信息公开申请告知书》，证明被诉征收决定作出前，市战备库周边地块建设未依法获得发改委的立项批复；6、池州市贵池区人民政府贵政秘〔2014〕180号《房屋征收决定书》及征收红线图、市公路战备库周边地块国有土地上房屋征收补偿方案、池州市城乡规划局池规函〔2014〕112号《关于市公路战备库和市二院周边地块房屋征收工作的复函》、池州市贵池区发展和改革委员会《关于市公路战备库棚户区改造项目符合贵池区国民经济和社会发展规划的函复》、池州市国土资源局贵池分局池贵国土资函〔2014〕60号《关于要求出具市公路战备库和市二院周边地块国有土地上房屋征收工作符合房屋征收相关规定证明材料的复函》，证明被诉征收决定的具体内容事项；贵池区房屋征收管理局公开的函复材料并非贵池区或池州市的相关规划和计划文件，不能证明被诉征收决定合法。
上述证据均随案移送本案。
贵池区政府在二审中向法庭提交了池州市贵池区人民政府〔2014〕11号《常务会议纪要》，证明征收活动经过区政府常务会议讨论。
本院经审查认为，对贵池区政府在二审中提交的《常务会议纪要》，贵池区政府在一审中无正当理由未予提交，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的新证据，本院不予接纳。对贵池区政府在一审中提交的证据11、12，是发生在被诉征收决定之后的，与本案不具有关联性，应不予认定。对余洪亮在一审中提交的证据3、4，也与本案不具有关联性，应不予认定。一审法院对上述证据予以采信错误，本院依法予以纠正。一审法院对本案其他证据的认定符合法律规定，对一审据此查明的案件事实本院依法予以确认。
本院认为，依照《条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。故贵池区政府具有对本区域内的房屋作出征收决定的法定职权。
依照《条例》第八条的规定，市、县级人民政府为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，可以依法作出房屋征收决定。本案中，贵池区政府提交的《关于市公路战备库棚户区改造项目符合贵池区国民经济和社会发展规划的函复》、《关于市公路战备库和市二院周边地块房屋征收工作的复函》、《关于要求出具市公路战备库和市二院周边地块国有土地上房屋征收工作符合房屋征收相关规定证明材料的复函》等证据，可以证明征收房屋是为了保障性安居工程建设，符合公共利益的需要，征收目的具有正当性。且确需征收房屋的建设活动，符合法律规定的各项规划和计划要求。
根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为:拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，贵池区政府提供的《征收补偿方案》（征求意见稿）、《征收补偿方案》、《关于实施市公路战备库周边地块国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》、《房屋征收决定公告》，可以证明贵池区政府作出被诉房屋征收决定时履行了《条例》规定的主要程序。
关于余洪亮认为涉案房屋征收补偿方案存在补偿标准偏低、以2006版航拍图认定建筑面积不合法、公摊补助面积不符合标准、余洪亮户房屋面积算少等问题。经审查，涉案房屋征收补偿方案载明了征收目的、征收范围、征收依据、征收部门与实施单位、征收期限、房屋建筑认定、补偿方式及原则、住宅房屋征收补偿、各类补助和奖励、选房规则、作出补偿决定、法律责任等事项。该方案中对住宅房屋征收补偿实行以预评估价格和以分户评估价值确定被征收房屋和产权调换房屋价值两种方式，余洪亮称确定的补偿标准偏低应指的是以预评估价格确定的补偿标准。对此，被征收人对方案确定的两种方式具有选择权，余洪亮如认为以预评估价格确定补偿标准过低，完全可以选择以分户评估价值确定补偿标准。且以分户评估价值确定补偿标准符合条例第十九条第一款“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定。故涉案房屋征收补偿方案的该项内容并不损害被征收人的权益。关于征收以2006版航拍图认定建筑面积问题。补偿方案载明对已登记的主房面积以房屋产权证记载的建筑面积为准，未登记的主房面积以2006版航拍图标注的建筑面积为准。在我国，因种种原因，有些房屋未能办理产权登记，在征收时应如何认定建筑面积，则需要政府在保护长期事实存在的房屋权利人的利益与避免违法建设者获益之间进行权衡，涉案补偿方案根据当地实际情况确定以2006版航拍图认定建筑面积，并不违反法律规定。关于公摊面积补助问题，补偿方案中分别确定了以预评估价格和以分户评估价值确定被征收房屋和产权调换房屋价值两种情况下的公摊面积补助标准。首先，余洪亮对采取哪种方式确定补助标准具有选择权。其次，法律对公摊面积补助标准亦没有强制性的规定。关于余洪亮房屋面积算少问题，是征收补偿决定所涉问题，补偿方案中并未认定余洪亮的房屋面积。故余洪亮称涉案房屋征收补偿方案不合法的理由不能成立，本院依法不予支持。
综上，原判驳回余洪亮的诉讼请求并无不当。余洪亮的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人余洪亮负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 戴 红
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。