广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)穗中法行终字第1307号
上诉人(原审原告)：江均林，住广州市白云区。
委托代理人：赵明，广东木铎律师事务所律师。
委托代理人：林燕凤，广东木铎律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）：广州市白云区太和镇人民政府，住所地广州市白云区。
法定代表人：张鸣钢，职务：镇长。
委托代理人：陈荣、黄志健，广州市白云区太和镇人民政府工作人员。
原审第三人：广州市白云区第十一经济合作社，住所地广州市白云区。
法定代表人：江文华，职务：社长。
上诉人江均林因诉被上诉人广州市白云区太和镇人民政府、原审第三人广州市白云区太和镇夏良村第十一经济合作社行政处理决定一案，不服广州市白云区人民法院（2014）穗云法行初字第130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：上诉人江均林为广州市白云区太和镇夏良村第十六经济合作社社员，涉案争议土地位于太和镇夏良村北太公路北的“下林场”（土名）地块中靠近蛇头庄圳处的0.45亩土地。2012年6月5日，上诉人就其与原审第三人关于涉案争议土地的宅基地使用权争议向被上诉人递交《行政申请书》，请求被上诉人广州市白云区太和镇人民政府依法作出处理决定。2012年6月6日，被上诉人以信访事项的形式受理了上述申请，但未作出处理决定。上诉人不服被上诉人对其提出的宅基地使用权争议不予处理的行为，于2013年1月28日向广州市白云区人民政府申请行政复议。2013年3月27日，广州市白云区人民政府作出云府行复[2013]3号行政复议决定书，责令被上诉人依法履行职责作出行政处理决定。2013年7月26日，被上诉人作出太府土行决字[2013]第02号行政处理决定，认为“原审第三人除了自有产权部分，通过土地置换取得争议土地的所有权；从土地管理职能部门的确权凭证--《广州市集体土地所有证》（穗集有(2012)第10001136号），明确了争议土地的所有权人为原审第三人。作为土地所有人，有权对其土地进行处分”，决定驳回上诉人的请求。该行政处理决定书于2013年8月27日送达原审第三人，于2013年9月5日送达上诉人。上诉人不服，于2013年11月5日向广州市白云区人民政府申请行政复议。2014年1月3日，广州市白云区人民政府作出云府行复[2013]168号行政复议决定书，维持被上诉人于2013年7月26日作出的太府土行决字[2013]第02号行政处理决定。上诉人仍不服，诉至原审法院。
另查明：“下林场”（土名）地块原为原审第三人、夏良村十五社、夏良村十六社所有。1990年，原审第三人以其他地块与夏某村十六社的“下林场”地块经置换后归原审第三人所有。2011年4月22日，原审第三人、夏良村十六社、夏良村十五社签订了《关于下林场地11社、15社、16社协议书》，对1990年置换土地事实予以书面确认。2012年11月8日，广州市人民政府核发的穗集有（2012）第10001136号《广州市集体土地所有证》显示，本案争议的土地在该集体土地所有证确定的土地权属范围内，所有权属于原审第三人农民集体所有。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”据此，被上诉人广州市白云区太和镇人民政府作为乡镇级人民政府，有权对上诉人与原审第三人之间的宅基地使用权争议作出行政处理决定。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门，在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其它方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或司法机关处理争议的文件或附图；（五）其他有关证明文件。”第二十一条规定“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”本案，广州市人民政府核发的穗集有（2012）第10001136号《广州市集体土地所有证》证实了争议土地归属于原审第三人农民集体所有，被上诉人按照《土地权属争议调查处理办法》第二十条第一项的规定，将其作为人民政府确定土地权属的依据，认定“下林场”（土名）地块中靠近蛇头庄圳处的0.45亩土地归属原审第三人所有，且原审第三人有权对其所有的土地进行处分并无不当。关于上诉人提出的夏某村十六社2/3社员的证明证明力优于《关于下林场地11社、15社、16社协议书》意见，原审法院认为，《关于下林场地11社、15社、16社协议书》系对1990年置换土地事实的书面确认，既有夏良村十六社、夏良村十五社、夏良村十一社的公章及社长的确认，也有穗集有（2012）第10001136号《广州市集体土地所有证》予以佐证，其证明力明显优于夏某村十六社2/3社员的证明。关于上诉人抗辩称本案争议土地不在穗集有（2012）第10001136号《广州市集体土地所有证》所确定范围内的意见，上诉人没有提供相关证据予以证实，且与起诉状中的表述自行矛盾，结合《关于下林场地11社、15社、16社协议书》及被上诉人、原审第三人的陈述，该意见原审法院不予采纳。综上所述，上诉人没有合法用地证明，其主张拥有争议的0.45亩宅基地使用权，请求撤销太府土行决字[2013]第02号行政处理决定的理由不充分，原审法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回上诉人江均林的诉讼请求。
上诉人江均林不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清。农村集体经济土地是属于所有集体成员共有的，农村经济社的最高权力机构是成员大会。经济社仅是对集体经济事务进行民主管理，对成员大会负责。所以夏某村十六社2/3社员的证明中证明十六社已经将涉案的0.45亩土地分配给上诉人作为宅基地建房使用的效力要比社长(包括公章)个人的确认的协议书效力高。一审法院认定《关于下林场地11社、15社、16社协议书》的证明力明显优于良村十六社2/3社员的证明，是严重的认定事实不清。广州市人民政府核发的穗集有(2012)第10001136号《广州市集体土地所有权证》的颁证行为是对土地的权属进行确认，并不是对土地权属进行处理。原审第三人在申请办理集体土地所有权证时，本案涉案的0.45亩土地已经产生了争议且未有生效的法律文书。但原审第三人隐瞒了此事实，广州市人民政府在核发土地所有权证时也未对该地的权属进行严格审查，被上诉人在作出行政决定时也未进行调查核实。该集体土地所有权证是被上诉人通过非法手段获取，不应作为本案定案的证据。二、一审法院适用法律错误。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》适用是国土资源行政主管部门根据当事人的申请，进行调查、调解，出具调查处理意见，报送人民政府作出处理决定。一审法院仅以此第二十条、二十一条的规定，以此认定人民政府核发的穗集有(2012)第10001136号《广州市集体土地所有权证》是国土资源部门经过核实调查属实后，已确定土地权属。但上诉人并未向国土资源部门申请调查，也未了解到该部门出具的任何调查出具的调查意见。综上所述，上诉人上诉请求：一、撤销(2014)穗云法行初字第130号的行政判决书，并依法改判；二、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人广州市白云区太和镇政府答辩称：一审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法庭依法予以维持。
原审第三人广州市白云区太和镇夏良村第十一经济合作社答辩称：一审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法庭依法予以维持。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，被上诉人广州市白云区太和镇人民政府有权对上诉人与原审第三人之间的集体土地所有权争议作出行政处理。
《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”依据上述规定，原审法院参照适用《土地权属争议调查处理办法》对被上诉人作出的处理决定进行合法性审查处理正确。上诉人主张原审法院适用错误没有法律依据，本院不予支持。
《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”第二十条规定：“国土资源行政主管部门，在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其它方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或司法机关处理争议的文件或附图；（五）其他有关证明文件。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；……（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”本案中，广州市人民政府核发的穗集有（2012）第10001136号《广州市集体土地所有证》证明争议土地归属于原审第三人农民集体所有，在该证未被撤销前，其确定力及优先证明力应予以认可；且其证明内容能与《关于下林场地11社、15社、16社协议书》形成相互印证关系，其证明力明显优于上诉人提交的夏某村十六社2/3社员的证明，而上诉人未能提供其他充分证据证明其享有涉案争议地块的所有权，故被上诉人认定涉案争议地块归属原审第三人所有、且原审第三人有权对其所有的土地进行处分并无不当，原审法院驳回上诉人诉讼请求并无不妥，本院予以支持。上诉人主张撤销被上诉人作出的处理决定理据不足，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人江均林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈卫红
代理审判员 金 霞
代理审判员 唐 勇
二〇一五年九月十四日
书 记 员 周芷诺
刘敏娟