江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2015)苏民终字第0296号
上诉人(原审原告)浙江合泰投资有限公司，住所地在浙江省临海市大洋街道水云塘路21号。
法定代表人徐高平，该公司总经理。
委托代理人吉荣，北京静勤律师事务所律师。
上诉人(原审被告)阜宁县城市资产经营公司，住所地在江苏省阜宁县阜城镇石子路59号。
法定代表人王海强，该公司总经理。
委托代理人周应青，江苏盐城苏一律师事务所律师。
上诉人(原审被告)阜宁县人民政府，住所地在江苏省阜宁县阜城镇城南大厦C座。
法定代表人徐华明，该人民政府县长。
委托代理人周海年，阜宁县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人周应青，江苏盐城苏一律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)阜宁县国土资源局，住所地在江苏省阜宁县阜城镇香港路。
法定代表人丁红军，局长。
委托代理人花本军。该局副局长。
委托代理人周应青，江苏盐城苏一律师事务所律师。
上诉人江苏浙江合泰有限公司(以下简称合泰公司)与上诉人阜宁县城市资产经营公司(以下简称城资公司)、上诉人阜宁县人民政府(以下简称阜宁县政府)、被上诉人阜宁县国土资源局(以下简称阜宁国土局)建设用地使用权出让合同纠纷一案，上诉人合泰公司、上诉人城资公司、上诉人阜宁县政府均不服江苏省盐城市中级人民法院(2013)盐民初字第0220号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月4日受理后，依法组成合议庭，于2015年8月3日公开开庭审理了本案。上诉人合泰公司的委托代理人吉荣，上诉人城资公司、上诉人阜宁县政府及被上诉人阜宁国土局的委托代理人周应青，被上诉人阜宁国土局的委托代理人花本军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2009年9月，城资公司（甲方）与合泰公司（乙方）签订协议书一份，约定：白天鹅公园南地块以25808万元的价格挂牌上市出让（规费和服务性收费、溢价部分的奖励比例按“阜政发[2009]62号文规定执行”）。该地块挂牌出让时，乙方必须报名参与竞拍。协议签订后5日内，乙方缴纳2000万元履约保证金至甲方指定账户，乙方在报名时甲方及时将其中1500万元转为竞买保证金，余款500万元在乙方办理最后一期土地出让手续时冲抵土地出让金。若乙方不参加报名则按违约论处。如乙方未能竞得土地，甲方在5个工作日内返还乙方缴纳的剩余履约保证金。协议还约定，任何一方违反协议任一条款，均视为违约，违约者必须向对方支付违约金1000万元，并承担相应的经济和法律责任。
协议签订后，合泰公司共向阜宁城市资产公司汇款2000万（2009年10月2日5万元、2009年10月3日1000万元、995万元），于2009年10月14日向阜宁县财政局汇款3500万元，以上款项已于土地竞拍后陆续退还给合泰公司。
本案所涉土地使用权于2009年10月16日进行拍卖，包括合泰公司在内共5家单位参加竞买，合泰公司持7号牌，举牌一次，报价为45508万元。案涉土地最终成交价为54708万元。城资公司称，其已经按照阜政发[2009]62号文确定的标准向竞得人进行了奖励。
原审另查明，阜宁县人民政府阜政发[2009]62号《关于县城经营性土地招商引资的激励政策（摘要）》第五条第（一）项规定，为鼓励客商参与竞买，对土地竞得人按照以下比例给予奖励：成交价超出底价10%（含10%）以内部分，按溢价部分的5%给予奖励；成交价超出底价10%-20%（含20%）的部分，按溢价部分的10%给予奖励；成交价超出底价20%-30%（含30%）的部分，按溢价部分的20%给予奖励；成交价超出底价30%以上的部分，按溢价部分的30%给予奖励。第（二）项规定，对与政府签订土地开发意向协议且缴纳履约保证金的客商，参加竞价但未竞得土地的，最终报价超出底价10%（含10%）以内部分，按溢价部分的2.5%给予奖励；超出底价10%-20%（含20%）的部分，按溢价部分的5%给予奖励；超出底价20%-30%（含30%）的部分，按溢价部分的10%给予奖励；超出底价30%以上的部分，按溢价部分的15%给予奖励。第（六）项规定，资金奖励，由县政府牵头，财政局、计经委（项目办）、国土局、建设局、交通局、审计局、外经局、外汇管理局、城资公司等相关单位共同审核，经公示后，在政府设立的相关专项资金中给予奖励。该文件于2011年3月30日被阜宁县第十四届人大常委会第24次会议决定撤销。
2013年10月，合泰公司诉至原审法院，请求判令城资公司支付2245.28万元奖励款及违约金1000万元，阜宁县政府、阜宁国土局对上述款项承担连带责任。
本案一审的争议焦点为：一、城资公司与合泰公司于2009年9月签订的协议性质及效力如何认定。二、如何认定阜宁县人民政府阜政发[2009]62号文中的两项奖励“规定”的效力。三、如何根据合同目的来理解与确定对合泰公司的奖励标准与具体数额。四、合泰公司主张的违约金应否支持。五、如何确定城资公司、阜宁县政府、阜宁国土局的责任。
原审法院认为，关于争议焦点一，合泰公司与城资公司签订的协议书是双方真实意思表示，不违反法律及行政法规的强制性规定，为有效合同。双方均应按照协议约定履行各自的义务。城资公司是独立注册的事业单位法人，其作为普通民事主体与合泰公司签订了本案所涉协议，协议主要内容为由合泰公司参与政府土地竞拍，并由城资公司予以奖励，该协议与国有土地使用权出让合同在主体和内容上既有联系又有区别，阜宁县土地管理部门所具有的土地使用权出让权限来源于阜宁县政府的行政授权，代表的是阜宁县政府。当阜宁县政府明文规定并公告由城资公司来拍卖出让土地时，城资公司也当然代表政府，具备资格。故城资公司关于该合同的性质是土地使用权出让合同，其无权与合泰公司签订此合同的辩解不能成立。
关于争议焦点二，国办发[2006]100号文件规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“福地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地收入。其目的在于防止国有资产的贬损与流失。阜政发[2009]62号文件是阜宁县政府为了鼓励客商和房地产开发企业、自然人积极参与相关土地竞买，以最大程度按市场经济规则抬升土地出让价格，以实现国有土地使用权的商业价值最大化而制定。城资公司按照该文件与欲参与竞拍的单位签订协议，客观上鼓励了多家单位参与竞拍，起到了竞拍单位积极报价的效果，最终使本案所涉土地使用权以较高的价格成交，最大程度地实现了商业价值，即使扣除城资公司已奖励竞得人的数额及应奖励合泰公司一定数额等因素，该土地的实际出让金也在竞拍底价的两倍左右，充分实现了国有资产价值的最大化兑现。因此，阜政发[2009]62号文件的制定初衷并不违背国办发[2006]100号文件的精神，不能成为城资公司违背公然性约定的理由。
关于争议焦点三，1、如果按合泰公司主张的奖励数额，则各个参与竞拍而未竞得者所获得的奖金总额可能达数亿元之巨，最终导致土地出让价不抵奖金或抵奖金后所剩无几，故合泰公司主张显然不能成立；如果按城资公司主张的奖金数额，仅有1.2万元左右，而合泰公司为参与竞拍累积汇款5500余万元，且为抬高地价实际参与了竞拍，若是仅为1万余元的奖励，显然严重背离其合同目的。故双方主张均不成立，应结合合同性质、目的、履行情况等因素来确定合理的奖励标准。2、城资公司与合泰公司签订本案所涉协议目的就是为了最大程度实现本案所涉土地使用权的市场价值，为实现此目的，城资公司不仅与合泰公司签订了协议，还与其他多家参拍单位签订同样的协议，由多家单位共同参与方能实现国有土地资产的最大收益。本案所涉土地使用权最终以54708万元，即高出底价28900万元的价格成交，是包括合泰公司在内共计5家单位共同参与竞买的结果，所有参与竞拍者都有按其贡献、按真实合理的约定标准得到奖励的权利。3、按照阜政发[2009]62号文，奖励的对象应当是分为两类，一类是竞得土地的竞买人，一类是参与竞买但未竞得土地的竞买人，且后者是参照前者的奖励标准。对于竞得土地的竞买人，对象是确定的、唯一的。对于参与竞买但未竞得的竞买人，对象是不确定的，可能是几个人，也可能是几十个人。阜宁县政府在制定奖励标准时，对未竞得人采用了稍低于竞得人的标准，但忽视了未竞得人是“多个”这一根本问题，其导致的实际后果就是多个未竞得人即使按低于竞得人的标准要求奖励，其累积总额也会远远超出一个竞得人按高标准获得的奖励。这一根本问题也是引发本案纠纷的关键争点。原审法院认为，结合城资公司已对竞得人按约定标准予以奖励的实际情况，再结合合同的订立背景、过程、双方合同目的、实际竞拍过程、实际出让价格等因素，应将多个未竞得人视同为一个整体，按阜政发[2009]62号文第（二）项规定的标准予以奖励，方为公平合理。城资公司认为阜政发[2009]62号文已被撤销，不能作为奖励依据的问题，原审法院认为，因文件内容实际上已经转化为民事合同的内容，对合同当事人及相关履行义务人均已产生了民事合同上的约束力，不因文件的撤销而导致民事合同关系的终结，也不得因单方反悔而使之归于无效。4、对于合泰公司来讲，应当按照其在竞买过程中的报价次数，报价数额，增幅比例，对最终成交价格提升的幅度所做的贡献综合考量予以计算奖励。原审法院确认，按照阜政发[2009]62号文，对于未竞得人的奖励宜以仅次于竞得人的32号牌报价（54108万元）为基数，奖励数额为3535.28万元，奖励平均值为707.056万元（3535.28万元÷5），合泰公司报价比中间报价低20%，故在奖励平均值基础上作相应下浮，即为707.056×（1-20%）=565.64万元。
关于争议焦点四，城资公司对于合泰公司参与土地竞拍并且应当按照相关文件规定以及合同约定获得奖励的事实予以认可，但其与合泰公司在对阜政发[2009]62号文中关于奖励计算方式的理解上产生分歧，导致本案诉讼，并非故意不履行奖励的支付义务，本身不存在过错，不属于违约行为，且前述奖励的确定已对合泰公司权利进行了有效救济。故原审法院对合泰公司要求城资公司主张支付违约金的诉讼请求不再支持。
关于争议焦点五，城资公司根据阜政发[2009]62号文件的规定与合泰公司签订协议，阜政发[2009]62号文件应当为协议的组成部分，而阜政发[2009]62号文第五条第（六）项规定，资金奖励，由县政府牵头，财政局、计经委（项目办）、国土局、建设局、交通局、审计局、外经局、外汇管理局、城资公司等相关单位共同审核，经公示后，在政府设立的相关专项资金中给予奖励。故签订协议的当事人虽然为城资公司，但阜宁县政府应当为协议所确定义务的实际履行人，且据城资公司的法人证书，阜宁县政府是其举办单位，城资公司在整个招商、竞拍土地过程中也是依县政府授权，代表县政府从事民事活动，故二者应共同承担责任。本案中，阜宁国土局仅承担奖励审核义务，其身份不同于在一般的土地出让合同纠纷中的地位，不是独立适格的合同主体，故在本案中不承担责任。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第六十一条、第六十五条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：一、城资公司、阜宁县政府于判决生效后十五日内支付合泰公司565.64万元；二、驳回合泰公司其他诉讼请求。一审案件受理费204064元，由合泰公司负担168557元，由城资公司负担35507元。
合泰公司不服原审判决，提起上诉称：原审法院认为城资公司本身不存在过错、不属于违约行为、不支付违约金的认定与事实不符，且缺乏法律依据。2009年9月的协议系城资公司与合泰公司签订，将多个未竞得人作为一个整体予以奖励，是对订立合同的双方自愿平等原则的干预，亦是对合同条款的错误理解，所得出的结论损害了合泰公司的利益。综上，请求撤销原审判决第二项，变更原审判决第一项为城资公司、阜宁县政府、阜宁国资局给付合泰公司3245.28万元。
城资公司、阜宁县政府辩称：1、合泰公司与城资公司签订的协议应认定无效，而且作为奖励依据的文件已被撤销。原审法院应以合泰公司与前一竞拍人举牌的差价50万元作为计算溢价，不应以举牌价减去成交价作为溢价计算奖励。2、原审法院对合泰公司主张的违约金不予支持是正确的。综上，请求驳回合泰公司的上诉。
被上诉人阜宁国土局辩称：其与合泰公司没有合同关系，合泰公司要求阜宁国土局承担责任没有事实及法律依据，原审法院驳回合泰公司对国土局的诉讼请求是正确的。请求驳回合泰公司的上诉。
城资公司、阜宁县政府亦不服原审判决，提起上诉称：1、城资公司不具有签订国有土地使用权出让合同的主体资格，其与合泰公司签订的协议应认定为无效。2、土地溢价奖励条款违反了国务院《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和《中华人民共和国预算法》的规定。城资公司将国有土地出让款以溢价奖励方式进行支出，未经本级人大及常委会审批，该奖励条款应认定为无效。3、协议约定的溢价奖励依据已被依法撤销，不再具有约束力。4、原审法院判决城资公司支付合泰公司565.64万元溢价奖金缺乏事实和法律依据。5、阜宁县政府不是合同当事人，城资公司是独立法人，应当由其独立承担民事责任。综上，请求撤销原审判决，改判驳回合泰公司全部诉讼请求。
合泰公司辩称：合泰公司与城资公司签订的合同合法有效，阜政发[2009]62号文件明确了双方的溢价奖励的结算依据，故城资公司、县政府的意见与事实不符。双方的合同中对违约责任进行了明确的约定，该条款不具有任意解释性，城资公司违约不支付溢价奖励应承担1000万元的违约金。综上，请求驳回城资公司、阜宁县政府的上诉请求。
阜宁国土局同意城资公司、阜宁县政府的上诉意见。
二审查明事实与一审一致。
经各方当事人确认，本案二审的争议焦点为：1、城资公司与合泰公司签订协议的效力如何认定。2、城资公司是否应向合泰公司支付奖励，如果应当支付，支付数额如何确定。3、合泰公司主张城资公司应承担1000万元违约金能否成立。4、阜宁县政府、阜宁国土局是否应承担连带给付责任。
本院认为，关于争议焦点一，合泰公司与城资公司签订协议书，对合泰公司报名参加竞拍白天鹅公园南地块及假设竞得土地后的相关事项作出了约定，该协议书的性质并非国有土地使用权出让合同，故城资公司和阜宁县政府以城资公司不具有国有土地出让主体资格为由，主张该协议书无效，不能成立。城资公司和阜宁县政府又主张，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”管理；而《中华人民共和国预算法》第三十九条第二款规定：“地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准”，因城资公司将国有土地出让收入以溢价奖励方式进行支出未经阜宁县人大常委会的审批，故该溢价奖励办法无效。对此，本院认为，政府预算是指对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算，与政府以奖励的方式鼓励房地产商和个人积极参与土地的竞买属不同的概念。而且城资公司按照阜政发[2009]62号文件与欲参与竞拍的竞买人签订协议，客观上起到了鼓励多家单位竞拍、促进竞买人积极报价的效果，并最终使所拍土地以较高价格成交。城资公司和阜宁县政府在实现自己的预期目标后又以奖励支出违反政府预算审批制度为由，主张奖励办法无效，其该行为本身有违诚实信用，更何况城资公司和阜宁县政府还认可其已按照阜政发[2009]62号文向竞得人进行了奖励。综上，城资公司和阜宁县政府主张城资公司与合泰公司的协议书无效，不能成立，本院不予支持。
关于争议焦点二，城资公司不仅与合泰公司签订了奖励协议，与其他竞买人也签订了同样的协议，客观上参与竞买而未竞得土地的竞买人是不确定的。阜宁县政府在制订阜政发[2009]62号文件时，忽视了未竞得人数量的问题，从而导致如按该文件标准奖励每个未竞得人，则奖金数额巨大，甚至出现折抵土地出让价后所剩无几的情况。故原审法院结合合同的订立背景、过程、双方合同目的、实际竞拍过程、实际出让价格等因素，将多个未竞得人视同为一个整体，按阜政发[2009]62号文件规定的标准予以奖励，符合公平、合理的原则。合泰公司主张按该文件标准计算奖励费，及城资公司主张仅按50万元溢价作为计算奖金基础，均不能成立，本院不予支持。
关于争议焦点三，城资公司对于合泰公司参与竞拍并且按照合同和文件的约定应获得奖励的事实并未否认，其只是因对奖励办法的理解与合泰公司产生争议，故城资公司本身并非故意不履行奖励的支付义务。再则，合泰公司本身亦并无损失可言，故基于我国合同法上违约金主要是补偿性功能的特点，原审法院对合泰公司要求城资公司支付违约金的主张不予支持，并无不当。
关于争议焦点四，阜政发[2009]62号文件第五条第(六)项明确载明：“资金奖励。由县政府牵头，财政局、计经委(项目办)、国土局、建设局、交通局、审计局、外经局、外汇管理局、城资公司等相关单位共同审核，经公示后，在政府设立的相关专项资金中给予奖励。”故虽然协议书系由城资公司与合泰公司签订，但阜宁县政府已公开承诺由其给予奖励，故合泰公司基于阜宁县政府的承诺可以要求其承担给付责任。阜宁县政府关于其不应承担责任的上诉理由不能成立。阜宁县国土局未参与协议的签订，对奖励的支付仅负责审核，合泰公司要求其承担奖励的给付责任没有合同及法律依据，对合泰公司的该项主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，所作判决并无不妥，应予维持。合泰公司、城资公司和阜宁县政府的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费255458元，由合泰公司负担204064元，由城资公司和阜宁县政府负担51394元。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛晓明
代理审判员 陈 皓
代理审判员 王 芬
二〇一五年九月六日
书 记 员 戚亦萍