绍兴市上虞区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）浙0604刑初908号
公诉机关绍兴市上虞区人民检察院。
被告人杜建忠，男，1963年3月22日出生于绍兴市上虞区，汉族，大学文化，绍兴市上虞区国土局工作人员，住绍兴市上虞区。因本案于2016年4月8日被取保候审。
辩护人陈翀、陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。
被告人朱贵，男，1963年12月22日出生于绍兴市上虞区，汉族，大专文化，绍兴市上虞区百官街道城建办主任（2002年9月9日被任命为街道资产管理中心副主任、2009年3月6日被任命为街道城建办主任），住绍兴市上虞区。因本案于2016年4月8日被取保候审。
辩护人王伟龙，绍兴市上虞区法律援助中心指派律师。
绍兴市上虞区人民检察院以绍虞检刑诉〔2016〕895号起诉书指控被告人杜建忠、朱贵犯滥用职权罪，于2016年9月28日向本院提起公诉。本院即日立案，依法适用简易程序，组成合议庭，后因案情复杂，依法适用普通程序，公开开庭审理了本案。绍兴市上虞区人民检察院指派代理检察员任劲超出庭支持公诉，被告人杜建忠及其辩护人陈翀、陈芳芳、被告人朱贵及其辩护人王伟龙到庭参加诉讼。现已审理终结。
绍兴市上虞区人民检察院指控，2002年下半年，孙建灿（已判决）明知自己为非农业户口且户口不在上虞市百官镇前三村（现绍兴市上虞区百官街道前三居委），无法在该村申请建房，便想出以分家析产的形式受让父亲孙某4的旧房，再让父亲孙某4以无房户名义违规申请建房，并向时任上虞市百官国土所土管员的丁某3（已判决）询问建房申请条件、审批程序及以上方式申请建房的可行性等问题，并请托丁某3在审批时予以关照。后丁某3明知孙某1采用变相分户的违规手段申请建房，仍违法批准建房申请，并将申请材料继续向上虞市百官街道负责农村私人建房的被告人朱贵进行报批。后被告人朱贵在审批中发现孙某4户属于变相分户违规建房，但因受原百官镇前三村村长孙某5及丁某3的请托，仍然违规予以审批通过，并继续交土地管理部门审批。后百官土管所所长被告人杜建忠在审批中发现问题，未给予审批，孙某1在丁某3的告知及建议下向杜建忠请托。孙某1为使建房审批通过，重新制作了分家协议书，后杜建忠在明知违规的情况下将建房审批予以通过。2003年下半年，涉案房屋建造完成。2006年，孙某1又通过分家析产的方式，将2003年以其父名义申请建造的房屋的土地证、房产证办理至自己名下。2014年7月涉案房屋拆迁，孙某1隐瞒违规建房事实，获得3525900元拆迁赔偿款，其中因被告人杜建忠、朱贵的违规审批行为造成的损失为2414047.7元。后公诉机关在第二次庭审中称二被告人的行为造成的国家损失以其审批的222平方米的面积为标准计算。
2016年4月8日，被告人杜建忠、朱贵经绍兴市上虞区人民检察院反渎职侵权局电话传唤后，主动到案，并如实供述了上述犯罪事实。
被告人杜建忠案发后，协助公安机关抓获涉嫌非法拘禁的曹某（已判决）。
后公诉机关向本院提交变更起诉决定书，追加认定事实：2016年4月24日，被告人朱贵向公安机关提供线索，并抓获了犯罪嫌疑人何某（现已因开设赌场罪被判决）。
公诉机关认为，被告人杜建忠、朱贵身为国家工作人员，违反规定，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失，其行为均已触犯了《中华人民共和国刑法》第二百九十七条第一款、第二十五条第一款，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。被告人杜建忠、朱贵犯罪后主动投案，如实供述罪行，是自首，根据《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款的规定，可以从轻或者减轻处罚。被告人杜建忠、朱贵犯罪后协助公安机关抓获其他犯罪嫌疑人，均属有立功表现，根据《中华人民共和国刑法》第六十八条的规定，可以从轻处罚。提请本院对二被告人依法惩处。
被告人杜建忠及其辩护人对起诉书指控的事实及罪名均没有异议。其辩护人提出的辩护意见是：1、孙某1通过分家析产的方式，采用变相的违规手段以无房户申请建房，是农村的一种惯用做法，农村私人建房还在延续这样的做法，只不过非农人口能否受让农村住宅，以及通过分家析产能否以无房的名义申请建房，当时并无禁止性规定，故杜建忠的行为没有明显超越职权，与典型的滥用职权有较大区别。2、本案审批建房后孙某1获得了350多万赔偿的结果是被告人没有预料到的。3、被告人杜建忠在审批过程中没有获取任何好处、利益，也就不存在以权谋私、假公济私的行为。4、关于公诉机关指控的国家损失241多万元，首先，产权证上确认的面积和通过航拍确权的建筑面积也能得到补偿。其次，被告人违规审批建房并不必然导致孙某1获得政府补偿，如果没有征迁孙某1不可能得到赔偿。第三，审批的面积是74平方米，虽然违章面积已经剔除，但部分的安置补助费、奖金、搬迁、装修等也不能计算在其中，应剔除。且孙某1已经退出相应的拆迁补偿款，目前并未产生实际损失。5、孙某1审批建房到房屋建成再到拆迁赔偿，其中包含了诸多环节。被告人的行为只是诸多环节的一个，被告人应承担与其作用相应的责任。6、被告人杜建忠有自首及立功表现、无前科，在犯罪中也未获取任何好处、主观恶性较小，且已退赃、对社会造成的危害性及影响较小，工作期间表现良好，无再犯可能性，恳请对被告人杜建忠免予刑事处罚。
被告人朱贵及其辩护人对起诉书指控的事实及罪名均没有异议。其辩护人提出的辩护意见是：1、被告人朱贵在共同犯罪中系从犯。原因如下：在本案犯罪过程中，被告人朱贵既未参予事前商谋，也未进行现场踏勘调查，发现违规申请建房后也未参与出谋划策或者采取补救措施，仅在土管员丁某3和村长孙某5的请托下，出具乡镇街道意见，且最终违规建房审批得以通过也非朱贵把关。因此，被告人朱贵在共同犯罪中的情节相对较轻，所起作用相对较小，应认定其为从犯，可依法对其从轻或减轻处罚。2、关于被告人的自首情节，虽然被告人朱贵在庭审中对其行为作了相应辩解，但辩解原因是被告人不懂法律程序，也不知道法庭上说话的轻重，且被告人最后仍承认自己的犯罪事实，认可自己行为的违法性，故仍然构成自首，可以从轻、减轻或免除处罚。3、被告人有立功情节，可对其从轻处罚。4、被告人自愿认罪，人民法院对自愿认罪的被告人，酌情予以从轻处罚。5、孙某1隐瞒违规建房案发后，已全部退还所造成的国家损失，本案社会危害得到了消除。6、孙某1获得的350万补偿款是二被告人违规操作时没有预见到的，本案中涉及的房屋在航拍前已建造完成，即使是违规建造，根据上虞区政府的规定也能取得赔偿，故上述损失是直接的违规审批行为导致还是其他原因导致，也是对被告人量刑时应考虑的因素。7、本案追溯时效也存在问题。8、被告人系初犯、偶犯，无前科。综上，辩护人恳请对被告人朱贵免予刑事处罚。
经审理查明，2002年下半年，孙建灿（已判决）明知自己为非农业户口且户口不在上虞市百官街道前三村（现绍兴市上虞区百官街道前三居委），无法在该村申请建房，便想出以分家析产的形式受让父亲孙某4的旧房，再让父亲孙某4以无房户名义违规申请建房，并向时任上虞市百官国土所土管员的丁某3（已判决）询问建房申请条件、审批程序及以上方式申请建房的可行性等问题，同时请托丁某3在审批时予以关照。后丁某3明知孙某1以孙某4的名义采用变相分户的违规手段申请建房，仍违法通过建房申请，并将申请材料继续报批给原上虞市百官街道，负责百官街道农村私人建房审核的被告人朱贵（被告人朱贵当时被任命为该街道资产管理中心副主任，但实际在城建办工作，从事农村私人建房的审核等城建办相关工作）在审核中发现孙某4户属于变相分户违规建房，但因受原百官街道前三村村长孙某5及丁某3的请托，仍违规审核通过，并继续交土地管理部门审批。时任百官土管所所长的杜建忠在审批中发现问题，未给予审批，孙某1在丁某3的告知及建议下向杜建忠请托。为使建房申请审批通过，孙某1重新制作了分家协议书。2002年12月29日，孙某4缴纳土地使用费31000元。2003年3月，原上虞市百官国土资源管理所在审查意见栏上盖章，原上虞市人民政府百官街道办事处出具审查意见（同意）并盖章，后原上虞市人民政府国土资源局在审批意见栏上盖章。同时，丁某3、朱贵、杜建忠分别在该私人建房用地审批表上签字。具体批准内容为：同意在规划地点建三层楼房二间74平方米（深9.5米、宽7.84米），庭院（道地）24平方米。用地面积为98平方米，建筑占地面积74平方米，建筑规模为222平方米。2003年下半年，涉案房屋建造完成。2006年，孙某1又通过分家析产的方式受让2003年以其父名义申请建造的涉案房屋，并办理土地证、房产证至自己名下。
2012年涉案房屋拆迁，拆迁丈量时，实际丈量面积为354.33平方米（主楼271平方米、阳台及门廊约25平方米、阁楼约52平方米、亭子间约5平方米），共计确权面积为354.33平方米。2014年7月，孙某1隐瞒违规建房事实，获得3525952元拆迁赔偿款。该赔偿款项包括房屋货币补偿为3206942元（以评估价2863341元的1.12倍补偿，房屋评估单价为8081元/平方米、被征迁房屋重置成新单价为1006元/平方米）、附属物货币补偿为49719元、装修货币补偿为141732元、搬家补助5669元（354.33×16）、住宅临时安置补助费51023（354.33×144）元、按时签约腾空奖金70866元（354.33×200），上述各项合计人民币3525951元（实际多支付1元）。被告人杜建忠、朱贵的行为造成国家损失共计人民币1839048元。案发后，孙某1已退还相关损失。
2016年4月8日，二被告人经绍兴市上虞区人民检察院反渎职侵权局干警电话传唤后，主动到案，如实供述了犯罪事实。
2016年5月25日，被告人杜建忠向公安机关提供线索，公安机关根据其线索抓获犯罪嫌疑人曹某（现已因非法拘禁罪被判决）。
2016年4月24日，被告人朱贵向公安机关提供线索，公安机关根据其线索抓获犯罪嫌疑人何某（现已因开设赌场罪被判决）。
另查明，孙某1父亲孙某41993年已经以其所有家庭成员即孙某4夫妻及二子孙某1、孙某2作为一户申请过宅基地。该宅基地上建筑在2014年拆迁时，置换90平方米期房二套，拆迁补偿款4367525元也已支付给孙某4。2003年孙某4户再次申请宅基地建房时，其子孙某1、孙某2在当时均属非农居民，在前三村已无户籍，孙某4户在前三村的户籍仅孙某4夫妻二人。
农村私人建房用地申请及审批的程序是：1、建房申请户打建房申请报告给村民委员会，经村三委会讨论通过的列入建房对象。2、负责私人建房的村长通知乡镇规划员、土管所土管员到现场踏勘、调查，规划员调查拟建新房的朝向、楼层等关系到采光、间距的规划问题，土管员审核建房户的家庭在册人口户籍情况、老房处置情况、拟建新房用地性质。初步审核建房申请是否符合规划和用地条件。3、符合规划条件的，由规划员制作规划选址意见书及建设用地规划许可证报批手续，由规划局审批发放规划用地许可证后交土管员，土管员认为符合用地条件的，向村里发放私人建房呈报表，填写后交由土管员制作私人建房用地审批表，并将规划选址意见书及规划用地许可证作为用地报批手续的附件；4、土管员将上述材料上报乡镇人民政府审核，乡镇人民政府审核以后再将材料报土管所所长代表国土局审批。
上述事实，由公诉机关、辩护人提供并经法庭质证、认证的下列证据予以证实：
1、证人丁某3证言，证实2002年至2004年，其是百官土管所娥江片区土管员，负责私人建房用地审批等。2002年上半年，孙建灿打电话问他能否在前三村批一块宅基地建房，其回答因为他是非农户口，不能建房。他说看中一块地基，想造房子，问其有什么办法，能不能通过分家，把父亲孙某4的老房子转给他，让孙某4以无房户的名义再申请。其问他分家是真是假，他说可真可假，会去搞好公证，叫其在报上来的时候帮帮忙。村、镇两级他会弄好的。其说好的，到时再看。过了大半年，孙某1没有动静。直到他们村里有7、8个建房户，其到现场踏勘，村长将资料报给其时才知道孙某4将老房子转给孙某1来批地基了。其当时看到资料后想，通过分户的形式，孙某4作为无房户申请宅基地，打打擦边球，也是可以的，因为他报上来的资料齐全，从程序上来说也可以审批，但其没有核实资料的真实性，因为之前孙某1已经跟其通过电话，其知道他家里的情况，只有孙某4夫妇的户口还在农村。后来村长向其反映，孙某4户的审批没有发下去，其就找杜建忠了解情况，杜回答说孙某4户资料上有些问题，他和朱贵都认为不能批，其马上将情况告诉村长。第二天，孙建灿和村长到其办公室，其带孙某1到杜建忠办公室，要求杜建忠帮忙把宅基地批出来，杜回复让孙某1先回去，其请示局里和街道后再作答复。过了几天，孙某1又来找杜建忠，要请杜吃饭，杜没有去，认为批地的事情还需要再沟通。其就让孙某1去和杜建忠及街道搞关系，过了一段时间，杜建忠告知其孙某4户的建房审批，已经请示过局里并与街道沟通，资料上需要完善，在呈报表上增加孙某2的名字，在分家协议书上加上孙某2与父母同居，另择宅基地。其将情况告诉孙某1后，孙某1重新出具了一份分家协议，这块地就审批出来了，但事后孙某1没有告诉其已经审批成功，其是在后来的工作中得知孙某1已经在建造房子了。在审批过程中，其存在违规的地方主要是孙某1家庭的分家析产协议，只能作为家庭内部对财产的分割约定，是变相分户，不能作为审批宅基地的法律依据，根据当时的法律及政策，是不能审批的，其当时对这个问题没有把握好。
2、证人孙某1证言，证实2002年前后，其打算再造一幢房子，后看中前三村的一块宅基地，就让父亲去问村干部，对方答复说是宅基地，但费用比较高，如果其父想再申请建房，只要村民代表同意，缴纳土地使用费，村里没有意见，但是还要经过街道和国土部门审批，要去该两个部门搞关系。其就去找原来的同事丁某3，他是百官国土所负责前三村农村私人建房用地审批的土管员，告诉对方其在村里看中一块地想造房子，能不能批地。丁答复说其不是农村居民，不能批地，其又问其父能否申请，丁回答只有无房户能申请建房，老房子必须要处理掉，其就说让父亲把房子分家析产转给其，再以无房户的名义申请建房。丁问其分家析产是不是真的，其说可真可假，其可以去把公证做好。丁还说因为其父已经建造过房子，不能再申请建房，所以一定要和村镇两级搞好关系，否则不好批。其说村里自己会弄好，街道叫父亲通过村干部说，同时也请他出面向街道城建办说一下，丁答复好的，让村里到时候把资料报上来。其为了能通过申请，先和其父去了村书记家送了香烟，在上报资料后又打电话给丁某3请他在审批的时候帮忙，丁同意。后丁告知其建房申请在杜建忠处被卡住了，杜建忠认为其父的申请不符合建房用地条件，不肯批准。丁某3让其到杜建忠那里去通关系，第二天，其就和丁一起到杜建忠办公室，因为杜建忠和其父是朋友，其告诉杜建忠是其想建房子，叫他帮帮忙，杜建忠称好的，他会想办法。后来丁某3打电话让其补充资料，在分家析产书上加“孙某2和父母同住，另择宅基地建房”，还让其对分家析产书做公证。百官城建办朱贵那边，其是通过丁某3、孙某5去打招呼的。不久，建房申请批下来了。2006年，其为提取公积金，又通过分家析产，将2003年以孙某4名义建造的房子分割给自己并作了公证，然后办理了房产证和土地证。2014年，这套房子要拆迁了，确权面积有300多平米，其拿到了351万元左右的拆迁款。其是乡镇干部，如果没有通过建房用地申请，这么大面积的违章房屋其是不会建造的。
3、证人孙某4证言，证实其系孙某1父亲，有二子孙某1及孙某2，2000年孙某1结婚生子，孙某2也经常从杭州回家，一大家人住在其1993年建造的房屋里不太方便，孙某1就想再造一幢房子分开住。2002年孙某1看中前三村一块空地，就叫其到村里问问情况。其找到村长孙某5，对方答复这块是宅基地，打算出卖，要开了三委会研究决定。后其出价3.1万元购得该土地使用权。之后其又去找孙某5问能否在该地上建造房子，孙某5答复称其已经在1993年建造了三间三楼，不符合一户一宅原则，再申请建房是困难的，但只要村委会能通过，他没有意见，让其找书记郑某，如果村委会通过，建房申请材料他们会上报。申请报上去后，土管所、城建办要去托关系的。其就托孙某5帮忙向这些单位的人打招呼，孙某5答应。其将情况告知孙某1后，孙某1让其找村书记郑某说这件事情。之后其到郑某家里对郑说，孙某1想在这块地上造房子，麻烦他帮帮忙。郑答复这件事情他一人定不了，要村委开会研究。另外，审批是土管所、城建办的事情，让其去这些部门托关系，其也托郑某向村干部及城建办主任打招呼。后来，通过上述两人的帮忙，村委会通过了孙建灿以其名义提出的建房申请，孙某5将申请材料上报。过了一段时间，孙某1对其说，审批在土管所所长杜建忠那里卡住了，其知道朋友金楚洪和杜建忠关系很好，就叫金楚洪和杜建忠打招呼，后金楚洪告知杜建忠答应会想办法帮忙。过了几天，家里重新写了一张分家析产书，再次将材料上报以后没多久就通过了审批，于是开始建造房子。因为当时孙某1在梁湖镇工作，户口已迁至梁湖镇，不是前三村村民，所以不能以自己的名义申请建房。经过咨询别人，他想到以分家析产的方式让其将老房子转给他，其成为无房户后再以其名义申请建房。这次分家析产不是真实意思表示，实际上是孙某1为了让其作为无房户名义申请建房。1993年的房子是其建造并以其名义拆迁的，补偿款也是其领取，实际上其没有将1993年建造的房产分割给孙某1。2003年这套房子是孙某1居住的，2006年，孙某1为了明确产权，避免以后与孙某2产生纠纷，再次通过分家析产办理了该套房屋的房产证和土地证，后来也是以孙某1的名义拆迁补偿的。
4、证人孙某5证言，证实2002年至2005年其担任前三村村长，负责农村私人建房报批等工作。2002年，孙某4看中前三村的一块宅基地，到村里找其问情况。其对孙某4说这块是宅基地，村里打算出卖的，但几个农户都想要，要开了三委会研究决定。后来村里组织召开三委会，最后孙某4出价3.1万元购得该土地使用权。之后孙某4又问其能否在该地上建造房子，其答复称孙某4已经建造了三间三楼，不符合一户一宅原则，再申请建房是困难的，申请建房的事情让对方找书记郑某，村里会召开三委会，三委会通过的话其没有意见，建房申请材料其会上报。审批是土管所、城建办管的，上面的关系让对方自己想办法。村里没有向孙某4保证一定通过申请建房的审批，这件事情在出卖土地使用权时已经向村民说明，不管能否办理审批手续，缴纳的土地使用费是不退还的。后来村里召开了三委会，经研究同意孙某4以自己的名义申请建房，然后孙某4打了申请建房的报告，其带领土管员丁某3、规划员魏某到现场踏勘，踏勘以后他们初步认为孙某4户的申请符合条件，之后其填写私人建房呈报表等材料，将申请材料上报规划员魏某，规划员审核后出具规划意见书，由规划局发放建设用地规划许可证，然后其将呈报表和规划选址意见书、建设用地规划许可证等材料报土管员，由土管员丁某3做用地报批手续，报给城建办主任朱贵，朱贵再报给土管所所长杜建忠审批。其申报的材料包括私人建房呈报表、孙某4的户籍情况、分家析产书、建房申请报告等材料。丁某3、朱贵、杜建忠肯定知道孙某1的户籍情况，因为其提供了孙某4户的人口簿，只有孙某4两夫妻，他们一看就知道孙某1的户口已经迁出，不在前三村。其在审批过程中也帮助孙某4向朱贵、魏某等人打过招呼。当时同期申报的几个建房户的材料都通过下发了，但孙某4户没有批出来，其就打电话给土管员丁某3。后来被丁某3告知在杜建忠那边卡住了，其还陪孙某1去土管所丁某3、杜建忠处问过情况。再后来建房申请审批出来了，建造的房子是孙某1在居住。当时孙某4两个儿子孙某1、孙某2的户口已经迁出，不在前三村，想要建房只能以孙某4夫妇自己的名义申请，不能以儿子的名义申请。所以孙某4想在前三村造房子只能以自己的名义申请，先将老房子分家析产给孙某1，再以无房户的名义申报宅基地。其知道孙某4采用变通的手段在违法申请宅基地，仍在呈报表上签署“同意新建”的意见，其是有责任的，但其为了盘活闲置土地，帮村集体创收。
5、证人郑某证言，证实其自1984年至2006年前后担任过前三村村长及书记。其证言与证人孙某5的证言基本一致。
6、证人丁某2、闾某,陈某证言，证实其三人系百官国土所工作人员，主要负责农村私人建房审批、工业用地审批、土地征收、土地使用权证发证、土地执法工作等。在土地发证工作中主要到现场踏勘调查、收集整理资料。另外，申请人是否是房产的合法产权人也需要重点审查。当时的政策没有明确禁止城镇居民通过继承或分家析产取得农村宅基地使用权，按照当时的做法，在有公证书证明继承或分家析产的情况下，城镇居民可以申请取得父母在农村房屋的土地使用权，而不区分申请人是居民还是农民。2006年三人参与了孙某1土地使用权证的发证工作。丁某2到现场做了踏勘，制作地籍调查界址确认表、宗地草图等，孙某1提供了公证书、分家析产书以及孙某1、孙某4的身份证复印件等，闾某,4初审后制作土地使用权登记审批表，上报到国土所陈某处，经陈某初审后再报到国土局地籍科审核。
7、证人王某2证言，证实其系上虞建设局下属的房地产管理中心产权产籍科工作人员。房产证登记审批工作的流程是由窗口受理材料，初审手续是否齐全，初审通过，报到产权产籍科做复审，复审通过后由产权产籍科科长再次审核后予以发证。农村私人建房办理房产证登记需要提交私人建房呈报表、土地使用权证、现场勘查表、申请人身份证等材料。2006年办理孙某1房产证时，由窗口章娟收件初审后交王某2，王某2审查了解到孙某1拟办理产权证的房产是他父亲申请建造的，并经过公证，孙某4将房产分家析产给孙某1，已办理土地使用权并登记在孙某1名下，资料齐全，复核通过，由王某2报产权产籍科长章樱审批发证。2007年物权法出台前，城镇居民通过分家析产、继承等形式是可以取得父母在农村的房产所有权，审查时也不审查申请人的户籍性质，只要有公证，就给予办理。根据建筑测绘规范，阁楼超过2.2米处的投影面积及封闭阳台可以计入房产面积。2007年物权法出台后，只有本村村民才能分家析产办理农村房产证，才开始在审核时注意申请人的户籍性质。
8、证人王某1证言，证实其系上虞城改局产权办职工。王某1、姚某1、姚某2经过对孙某1户房屋现场丈量、查看航拍图后查明，孙某1的住宅为主房二间三楼及附房二间平房。主房三楼顶上还有阁楼一间及亭子一间，主房包括阁楼、亭子间、门廊、阳台等都是一次建造成型，拍入2003年11月的航拍图。主房深11.45米，宽7.9米，附带门廊、阳台等，主房面积271平方米，阳台、门廊等合计约25平方米，阁楼约52平方米，亭子间约5平方米。因为孙某1建造的主房深度（11.45米）超过批准的深度（9.5米）建造，造成建成的占地面积（90平方米）超过审批单允许的占地面积（74平方米）16平方米。如果孙某1的住房是2003年以后建造的，没有拍入2003年11月的航拍图，那么只能按照当时审批的建筑面积222平方米给予确权，超过批单的面积都算违章。
9、原中共上虞市国土资源局任职文件、中共绍兴市国土资源局上虞区分局委员会任职文件、原上虞市百官镇人民政府文件，证实被告人杜建忠、朱贵的任免职情况。被告人杜建忠于2002年7月29日经原中共上虞市国土资源局党组任命为百官国土资源管理所所长。被告人朱贵于2002年9月9日经原中共上虞市百官街道委员会任命为街道资产管理中心副主任。
10、绍兴市上虞区百官街道办事处关于城建办工作职责的证明及朱贵简历，证实被告人朱贵的简历（1999年9月至今在百官街道办事处城建办工作）及城建办的工作职责包括审核、审批农村私人建房。
11、《上虞县私人建房用地管理办法》（1991年）、《上虞县农村私人建房审核、审批工作的暂行办法》（1989年）、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2000年）、《上虞市农村私人建房用地管理的若干补充意见》（1996年）、《浙江省人民政府关于切实加强农村宅基地管理工作的通知》（1998年）、《中共浙江省纪委等关于严禁党政干部购置农村宅基地以及非法占地建造私房的通知》、《上虞市人民政府办公室关于停止或从严控制城区内赵家村等82个行政村（居委）私人建房审批的通知》等文件，证实1998年修订的《土地管理法》及《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成过后交还给村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责任限期拆除。农村村民出租、出卖或者以其他形式转让地上建筑物，再申请宅基地的，不予批准；以所有家庭成员作为一户申请批准宅基地后，不具备分户条件而以分户为由申请宅基地的，不予批准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。原上虞县人民政府也对此作了类似规定。同时规定，使用耕地的，由乡镇人民政府审核，报县土地管理部门批准；使用非耕地的，由乡镇人民政府审批，报县土地管理部门备案。2003年5月27日，原上虞市人民政府办公室发文自发文之日起停止办理包括前三村在内的42个A类村的私人房屋新建、旧房拆翻（扩）建审批。
12、原上虞市私人建房用地审批表、农村私人建房呈报表、上虞市国土局土地使用权登记相关资料、上虞市农村合作经济组织收款统一票据，证实1993年孙某4以其及葛某、孙某1、孙某2的名义申请建房获批。2002年12月29日，孙某4缴纳涉案土地使用款31000元，2003年2月16日孙某4又以其及葛某、孙某2（非农）的名义以无房户为由申请建房，同年3月5日，原上虞市百官国土资源管理所在审查意见栏上盖章，原上虞市人民政府百官街道办事处出具审查意见（同意）并盖章，后原上虞市人民政府国土资源局审批意见栏上盖章。同时，丁某3、朱贵、杜建忠分别于同月5日、25日、26日在该私人建房用地审批表上签字，具体内容为同意在规划地点建三层楼房二间74平方米（深9.5米、宽7.84米），庭院（道地）24平方米。用地面积为98平方米，建筑占地面积74平方米，建筑规模为222平方米。2006年，孙某1、孙某4等签订家庭财产协议，其家庭成员一致同意将涉案房屋产权分配给孙某1所有。同年，办理了土地使用权登记手续。
13、孙某1房屋确权面积的情况说明、协议情况说明、经费拨付审批表、房屋征迁改造补偿协议书，证实房屋拆迁丈量时，孙某1户的房产证面积为282.27平方米，实际丈量面积为354.33平方米，其中282.27平方米按照房产证确权，超出的72.06平方米根据《上虞市城区房屋征迁改造补偿安置实施细则》按航拍确权，共计确权面积为354.33平方米。经协议确认，共计补偿货币人民币3525952元，其中房屋货币补偿为3206942元（以评估价2863341元的1.12倍补偿）、附属物货币补偿为49719元、装修货币补偿为141732元、搬家补助为5669元（354.33×16）、住宅临时安置补助费为51023（354.33×144）元、按时签约腾空奖金70866元（354.33×200），合计金额为3525951元（实际多支付1元）。上述款项3525952元于2014年7月4日以支票形式支付给孙某1。另孙某4户住宅为三间三楼，于1993年批建，2014年拆迁时确权面积为530.26平方米，工业厂间为五间平房，确权面积87.04平方米。拆迁时置换90平方米期房二套，货币补偿款共计4367525元也已支付给孙某4。
14、信访登记材料，证实本案系因信访反映孙某1违规批地而案发。
15、情况说明，证实2016年4月8日，经绍兴市上虞区人民检察院反渎职侵权局干警电话通知，二被告人到该局接受审查，到案后，如实供述了犯罪事实。
16、户籍证明，证实二被告人的基本身份情况及其已达完全刑事责任年龄。
17、参照公务员法管理机关登记表，证实被告人杜建忠的身份情况。
18、接警单、抓获经过及刑事判决书，证实被告人朱贵于2016年4月24日向绍兴市公安局上虞区分局提供逃犯何某的线索，后民警根据线索指向的地点抓获何某，且何某因犯开设赌场罪已被判处刑罚。
19、110接处警单、抓获经过及刑事判决书，证实被告人杜建忠于2016年5月25日向绍兴市公安局上虞区分局提供逃犯曹某的线索，后民警根据线索指向的地点抓获曹某，且曹某因犯非法拘禁罪已被判处刑罚。
20、绍兴市平正房地产评估事务出具的百官街道53号地块孙建灿房地产征迁分户评估报告书及前三区块征迁房屋评估价格表，证实涉案房屋评估单价为8081元/平方米，房屋的重置成新单价为1006元/平方米及上述单价的计算依据。
21、孙某1、孙某2的户籍变更资料，证实孙某1、孙某2的户籍变更情况。
22、被告人杜建忠的辩护人提供绍兴市国土资源局上虞区分局关于杜建忠同志工作情况的说明，用以证明被告人杜建忠在该单位工作期间表现良好。
23、被告人朱贵的辩护人提供的原上虞市委出具的[2001]43号文件（该文件中第4页第3条中的第5、8小点、第8页第7条中的第1、2小点）、原上虞市机构编制委员会出具的虞编[2002]2号文件、2003年百官街道私人建房审批记录表，用以证明2001年的文件明确规定，街道的主要职责是配合业务单位履行相应的职责，被告人朱贵当时的身份是百官街道资产管理中心副主任，孙某4户建房审批的时间是2003年3月5日，登记的在户人口为二人。公诉机关提供的建房用地审批表存在事后涂改的事实，主要涂改的内容是在土管所的审批意见中将人口二人改为三人，非农原先是划掉的，后来改为一人，作为乡镇政府审批意见中的落款时间应该是2003年3月5号，但实际反映的是2003年3月25号，2字是增添的。所以被告人朱贵在共同犯罪中的作用和地位相对较轻，请法庭综合予以评判。
上述证据相互印证的部分，本院予以确认。
被告人杜建忠、朱贵对上述事实均无异议，其供述能与上述证据相互印证。
本案控辩双方的争议焦点是：
（一）本案滥用职权的违法性问题。
本案辩护人提出孙某4户通过分家析产的方式将其于1993年申请取得的宅基地上的房产分割给孙某1后，在2003年以无房户为由提出建房用地申请，法律及相关政策未明确禁止此类情形的建房审批，故本案滥用职权的违法性存疑。经查，孙某4于1993年已经以其所有家庭成员即孙某4夫妻及二子孙某1、孙某2作为一户申请过宅基地，2003年孙某4户再次申请宅基地建房时，其子孙某1、孙某2在当时均属非农居民，在前三村已无户籍，此时孙某4户在前三村的户籍仅孙某4夫妻二人，除夫妻分户外已经无户可分。而分家析产的实质是一种财产分割行为，与分户系两个不同的概念。孙某4将财产分割行为等同于分户，在已经申请过宅基地的情况下，未拆除原有住房、归还原有宅基地而再次申请宅基地建房的行为，违反了1998年修订的《土地管理法》中有关一户一宅及拆旧建新的规定。综上，本院认为，上述行为应认定为违法。辩护人基于上述理由提出本案违法性存疑的辩解，无事实及法律依据，不予采纳。
（二）关于本案损失金额与犯罪行为之间的因果关系问题。
本院认为，二被告人审核或审批的内容为在规划地点建三层楼房二间74平方米、建筑占地面积74平方米、建筑规模为222平方米，故其滥用职权的行为仅与涉案房屋中222平方米的面积存在因果关系，本案滥用职权行为造成的损失应认定为：222平方米×（评估单价8081元－被征迁房屋重置成新单价1006元）×（1+补贴系数12%）+222平方米×（住宅搬家补助单价16元+住宅临时按住补助单价144元+按时签约腾空奖金单价200元）=1839048元。辩护人对此提出的相关意见，予以采纳。
（三）关于本案损失起算时间及追溯时效问题。
关于损失起算时间。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第八条规定，本解释规定的“经济损失”，是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失，包括为挽回渎职犯罪所造成的财产损失而支付的各种开支、费用等。立案后至提起公诉前持续发生的经济损失，应一并计入渎职犯罪造成的经济损失。本案辩护人提出孙某1已经退还赃款，本案没有对国家造成实际损失。经查，孙某1是在其与丁某3案立案以后，在案件审理过程中退还相关款项，因此，在与本案相关联的犯罪立案时，已经造成相应的国家损失，上述损失属于上述解释所规定的经济损失，应视为滥用职权所造成的损失。
关于追溯时效。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第六条的规定，以危害结果为条件的渎职犯罪的追溯期限，从危害结果发生之日起计算。本案两被告人的犯罪行为虽发生在2003年，但其危害结果持续至2014年并产生相应的国家损失，本案尚未超过追溯时效。
综上，被告人基于本案损失及追溯时效提出的相关辩解，本院不予采纳。
（四）关于被告人朱贵是否构成自首及从犯。
关于自首。《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条第（二）项规定，犯罪嫌疑人自动投案并如实供述自己的罪行后又翻供的，不能认定为自首，但在一审判决前又能如实供述的，应当认定为自首。本案被告人朱贵虽然在庭审中对主观上是否明知违法而予以审核的供述前后不一致，在法庭讯问阶段存在翻供现象，但被告人在法庭释明后在庭审中能仍如实供述该部分事实，应当认定为自首。
关于从犯。1998年修订的《土地管理法》及《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》均规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。由此可见，乡镇人民政府的审核是农村私人建房用地审批过程中的法定环节，必不可少，如被告人朱贵对本案申请未予审核通过，则该项申请无法继续，也不存在最终获批。辩护人以被告人朱贵的审核在此过程中的作用较小为由提出被告人系从犯的辩解无事实及法律依据，不予采纳。关于被告人朱贵的辩护人提出建房审批表存在涂改，并以此推定被告人朱贵的作用地位相对较轻的辩解，经审查，被告人朱贵审核建房用地时明知建房用地申请不符合规定而予以审核通过。在本案中，不论建房申请的人口是三人还是二人，都不影响孙某4户作为已经申请过宅基地的户，不能再次申请宅基地的事实，即不管该建房审批表是否存在涂改，都不影响本案的定性，辩护人也未基于此辩解对定性提出异议，而辩护人以存在涂改认定被告人朱贵在该建房审批中的作用及地位相对较轻的意见，于法无据，不予采纳。
本院认为，被告人杜建忠、朱贵身为国家工作人员，伙同他人违反规定，滥用职权，情节特别严重，其行为均已构成滥用职权罪。公诉机关指控的罪名成立，予以支持。二被告人犯罪后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首，向公安机关提供重要线索，得以抓获其他罪犯，均属有立功表现，因二被告人滥用职权的行为没有为本人或亲友徇私的目的，主观恶性较小，客观上对造成经济损失的责任相对分散，且同案犯在本案审理前已退缴全部违法所得，国家经济损失已得到挽回，二被告人犯罪较轻。综上，可对二被告人免除处罚。采纳辩护人提出的二被告人可以免除处罚的意见。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第六十七条第一款、第六十八条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（二）项、第六条、第八条、《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、被告人杜建忠犯滥用职权罪，免予刑事处罚；
二、被告人朱贵犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省绍兴市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李雪燕
人民陪审员 胡岳夫
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