四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川08行终80号
上诉人（原审原告）游素华，女，汉族，生于1971年10月22日，住四川省广元市昭化区。
上诉人（原审原告）张正刚，男，汉族，生于1976年12月28日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）范仕明，男，汉族，生于1975年12月12日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）何翠华，女，汉族，生于1972年4月15日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）吴慧容，女，汉族，生于1968年1月28日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）高莉，女，汉族，生于1977年10月10日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）解玉秀，女，汉族，生于1973年2月2日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）何凤英，女，汉族，生于1971年4月2日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）刘兴琼，女，汉族，生于1967年7月20日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）侯清莲，女，汉族，生于1978年6月10日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）赵小英，女，汉族，生于1979年11月24日，住四川省广元市朝天区。
上诉人（原审原告）康宁，女，汉族，生于1972年12月16日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）何玉玲，女，汉族，生于1970年8月26日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）何军丽，女，汉族，生于1968年8月26日，住广元市利州区。
上诉人（原审原告）李冬梅，女，汉族，生于1975年11月4日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）潘清香，女，汉族，生于1966年2月16日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）吕明清，女，汉族，生于1965年9月5日，住四川省青川县。
上诉人（原审原告）李万蓉，女，汉族，生于1975年10月16日，住四川省广元市利州区。
上诉人（原审原告）任继同，男，汉族，生于1963年12月25日，住四川省阆中市。
上诉人（原审原告）任文珍，女，汉族，生于1968年4月16日，住四川省广元市利州。
上列上诉人共同委托代理人李龙平，四川超宇律师事务所律师。
上列解玉秀、何翠华、高莉、吕明清、李万蓉5名上诉人的共同委托代理人吴伟，四川汇达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广元市人力资源和社会保障局，住所地：四川省广元市利州区。
法定代表人匡顺华，局长。
委托代理人淳晓强，系该局政策法规科干部。
委托代理人王海臣，四川天称律师事务所律师。
上诉人游素华等20人因与广元市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）不履行法定职责一案，不服四川省利州区人民法院（2016）川0802行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年1月10日公开开庭进行了审理。游素华、张正刚等9名上诉人及其委托代理人李龙平、吴伟，被上诉人广元市人力资源和社会保障局的委托代理人淳晓强、王海臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，一、原告游素华等20人在本案起诉被告市人社局不履行法定职责的诉讼中，没有举出有效证据证明其向被告市人社局提出过申请或者向其进行过举报和投诉。二、在本案诉讼中，被告市人社局提供的证据能够证明其受理违反社会保险法律、法规行为的举报、投诉登记制度较为完善。三、2012年7月10日，被告市人社局在对广元市公共交通公司进行日常检查时发现并查明该公司未如实申报2011年养老、医疗、工伤、生育、失业保险，并于2012年8月8日作出广人社监令字〔2012〕第38号责令改正决定书，责令该公司在三个工作日内如实申报并补缴2011年度上述各项保险费。2012年10月25日，被告市人社局又作出广人社监理字〔2012〕38号行政处理决定书，要求广元市公共交通公司在5个工作日内补缴2011年度养老保险费108.1万元、医疗保险费29.5万元、工伤保险费8.21万元、生育保险费13.67万元。2012年11月7日，被告市人社局又作出广人社监罚字〔2012〕第38号行政处罚决定书，决定对广元市公共交通公司处310.34万元的罚款。
原审法院认为，本案是因原告游素华等20人认为其在广元市公共交通公司工作期间该公司没有给其购买社保引发的被告市人社局是否履行了法定职责的行政诉讼。本案争议的焦点，一是原告游素华等20人是否向被告市人社局提出申请或举报和投诉，二是被告市人社局是否依职权主动履行了纠正和查处用人单位的违法行为。
一、原告在诉讼中没有举出有效证据证明其向被告市人社局提出过相关申请或者进行过举报和投诉。被告市人社局举证的证据能够证明其受理申请、举报和投诉的登记制度较为完善。因而原告游素华等20人诉称其向被告市人社局提出过申请要求被告市人社局查处用人单位违法行为的理由不成立。
二、关于被告市人社局是否依职权主动履行了纠正和查处用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，本院认为，依法检查用人单位遵守劳动保障法律、法规或者规章的情况，纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的违法行为等是被告市人社局的法定职责。从被告市人社局公开发布的每年度广元市人力资源社会保障事业发展统计公报来看，被告市人社局依法履行了上述法定职责。原告游素华等20人认为被告市人社局没有履行《劳动保障监察条例》第14条“劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行”规定的法定职责的理由不成立，该条的规定并非是劳动保障行政部门的法定职责，而是法律法规赋予劳动保障行政部门实施劳动保障监察履行法定职责的方式方法。行政机关依职权行为构成行政不作为的，主要应当表现为，行政主体针对某种事实状态的发生或出现，依法产生特定的作为义务而没有及时作为的。如被告市人社局在日常巡视检查中发现用人单位有违反劳动保障法律、法规或者规章行为时，不予纠正查处，就属依职权行为构成行政不作为。被告市人社局依法担当着其管辖领域内贯彻实施劳动保障法律、法规和规章、维护劳动者的合法权益的法定义务，但在实际执法活动中被告市人社局主动依职权履行法定职责也不可能处处到位、面面俱到，查尽其管理领域内所有的违反劳动保障法律、法规或规章的违法行为，因而，立法赋予了劳动者可申请行政机关履行特定职责的权利以及举报、投诉的权利。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回游素华等20名原告的诉讼请求。
游素华等20人不服，上诉称：一审法院认定事实不清，证据不足，违法使用未经被告举证、原告质证的证据认定被告履行了法定职责错误，表现在：1.被上诉人在一审中未向法庭提交“广元市人力资源和社会保障事业发展统计公报”这份证据，一审法院引用该统计公报说明被上诉人履行了法定职责错误；2.一审法院以王绪帮等20位证人与上诉人有利害关系为由不采信王绪帮等20位证人的证人证言，但对被上诉人提供与其同样有利害关系的广元市社会保险事业管理局出具的情况说明却予以采信，显失公正；3.被上诉人未对上诉人及上诉人所在单位进行了法律法规宣传和指导，一审法院以《劳动保障监察执法业务规范》认定被上诉人履行了劳动保障监察职责无任何事实依据；4.一审法院判决关于被上诉人主动依职权履行法定职责不可能处处到位、面面俱到的表述证明一审法院认可被上诉人履行法定职责不到位，故应责令被上诉人全面履行法定职责；5.广元行政机关不给群众出具手续是惯例，法院应对群众的证言予以采信，故请求：发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人广元市人力资源和社会保障局答辩称：1.被上诉人每年公布的“广元市人力资源和社会保障事业发展统计公报”是在被上诉人官方网站公开发布，属于众所周知的事实，无需被上诉人举证；2.广元市社会保障事实管理局虽然与上诉人有利害关系，但被上诉人提交的“广元市社会保障事实管理局情况说明”并非孤证，一审法院采信正确；3.本案中上诉人诉请的是被上诉人不履行监察公交公司违法用工法定职责，应据此认定《劳动保障监察执法业务规范》中的哪些规定适用于本案，规范中规定的是否宣传、定点联系、业务培训与本案无关，被上诉人也无需举证；4.一审判决关于“答辩人不可能处处到位、面面俱到”是对立法中为什么规定劳动者可以举报、投诉的原因，论证上诉人举报、投诉的权利来源，而非认定被上诉人未主动履行法定职责；5.被上诉人提交的第二组、第五组证据能证明被上诉人对任何违法用工的投诉及举报都依法登记、录入。
经本院审理对一审认定的事实予以确认，二审期间双方未提交新证据。
同时查明：游素华等20人、王绪帮等20人、范科元等19人于2016年5月23日以市人社局不履行法定职责为由同时向广元市利州区人民法院提起行政诉讼，三案的诉讼请求均为请求判令被上诉人纠正和查处广元市公共交通公司的违法行为，依法履行劳动监察保障职责，诉请依据的事实及理由也相同，广元市利州区人民法院分别予以了立案受理。在游素华等20人诉市人社局不履行法定职责一案中，王绪帮等20人作为证人向法院出具了书面证明，欲证明游素华等20人向市人社局举报了广元市公共交通公司未给员工交纳社会保险，要求市人社局予以查处的事实；在范科元等19人诉市人社局不履行法定职责一案中，游素华等20人作为证人向法院出具了书面证明，欲证明范科元等19人向市人社局举报了广元市公共交通公司未给员工交纳社会保险，要求市人社局予以查处的事实；在王绪帮等20人诉市人社局不履行法定职责一案中，范科元等19人作为证人向法院出具了书面证明，欲证明王绪帮等20人向市人社局举报了广元市公共交通公司未给员工交纳社会保险，要求市人社局予以查处的事实。
另，二审中，游素华等20人明确其诉讼请求为：请求被上诉人履行查处和纠正广元市公共交通公司未与上诉人签订书面劳动合同以及未缴纳相关社会保险的违法行为的职责。
本院认为，行政诉讼中关于行政机关的法定职责应是行政机关基于具体事由、针对特定行政相对人所应承担的作为义务。行政机关履行法定职责应以行政机关具有法定职责并具备履行法定职责的基础事由为前提。本案中，游素华等20人在二审中明确其诉讼请求为请求被上诉人履行查处和纠正第三人广元市公共交通公司未与上诉人签订书面劳动合同、未缴纳社会保险的违法行为的法定职责。根据《劳动保障监察条例》第十四条“劳动保障监察以日常巡视检查，审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律法规或者规章的行为，需要进行调查处理的，应及时立案”的规定，被上诉人履行纠正和查处用人单位违反劳动法的法定职责需以收到用人单位存在违反劳动法的行为的举报、投诉或在日常巡查、审查中发现、知悉用人单位存在违反劳动法的行为线索为前提。本案中，游素华等20人依据王绪帮等20名证人的证言主张曾向被上诉人申请和投诉，要求其纠正和查处广元市公共交通公司违反劳动法的违法行为，但根据庭审查明的情况，游素华等20人、王绪帮等20人、范科元等19人分别于同一天以市人社局不履行法定职责为由提起行政诉讼，一审法院虽然予以了分别立案，但三案的诉讼请求及诉请所依据的事实及理由相同，三案当事人实质上系共同原告关系，王绪帮等20名当事人不具备证人资格，其出具的证言不具有相应的证明力，不能达到其证明目的，不予采信。被上诉人的证据能够证明其建立了较为完善的申请、举报和投诉登记制度，游素华等20人关于曾向被上诉人提出过申请要求查处市公交公司存在违反劳动法的行为的主张不能成立。同时，上诉人也未举证证明在提起本诉讼之前被上诉人通过其他渠道知悉或获晓了广元市公共交通公司存在违反劳动法的行为的线索，即被上诉人履行纠正和查处广元市公共交通公司违反劳动法行为的法定职责的基础事由不具备，上诉人的诉讼请求不能成立。
综上，上诉人上诉理由不能成立，上诉请求不予支持；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人游素华等20人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李家祥
审判员 赵冬梅
审判员 李 华
二〇一七年二月十日
书记员 哈 慧