安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终909号
上诉人（一审原告）涡阳县石弓镇李楼村民委员会。
诉讼代表人吴长军，该村委会主任。
委托代理人李兴仓，男，汉族，1950年6月15日出生，住安徽省涡阳县。
被上诉人（一审被告）涡阳县人民政府，住所地安徽省涡阳县紫光大道1号。
法定代表人熊国洪，该县县长。
委托代理人蒲永胜，该县国土资源局工作人员。
委托代理人韩磊，该县国土资源局工作人员。
被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市行政中心。
法定代表人杜延安，该市市长。
委托代理人蔡梅，该市政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）涡阳县石弓镇人民政府，住所地安徽省涡阳县石弓镇。
法定代表人栗怀忍，该镇镇长。
委托代理人唐红雨，该镇人民政府司法所所长。
上诉人涡阳县石弓镇李楼村民委员会（以下简称李楼村委会）因诉涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）、亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）土地确权决定及行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2017）皖16行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人李楼村委会的委托代理人李兴仓，被上诉人涡阳县政府的委托代理人蒲永胜、韩磊，被上诉人亳州市政府的委托代理人蔡梅，被上诉人涡阳县石弓镇人民政府（以下简称石弓镇政府）的委托代理人唐红雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李楼村委会向一审法院起诉称，1958年李楼大队书记于会彬办林场，刚开始加入林场的来源于8个生产队陆续有逃荒的人员加入。场里大约有500亩土地，用的是东李楼的土地，与西李楼无关。后林场解体，东李楼四个队长把500亩土地分给东李楼四个队的村民耕种。剩余的236亩地由李楼行政村书记王钦玉在1995年以每亩1200元的价格卖给75户村民，其中有41户村民买了这块地建了房屋，剩余100多亩地，至今谁买的谁耕种，34户村民买的84.95亩耕地，于2013年被石弓镇政府卖给济祁高速取土用地。2016年5月，李楼村委会对该84.95亩土地向涡阳县政府申请确权。2017年2月17日，涡阳县政府作出涡政秘〔2017〕22号《涡阳县人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称22号《确权决定》），决定争议的济祁高速公路8号取土坑86.49亩土地所有权属于石弓镇政府集体所有。李楼村委会不服，申请行政复议。2017年5月4日，亳州市政府作出亳复字〔2017〕10号《行政复议决定书》（以下简称10号《行政复议决定》），维持涡阳县政府作出的确权决定。李楼村委会仍不服，请求撤销涡阳县政府作出的22号《确权决定》，并依法将34户耕地确权给原告；撤销亳州市政府作出的10号《行政复议决定》。
一审法院审理查明，涉案土地原是石弓林场用地，该林场1958年扩建，系社办林场，土地来源是平调生产队的，平调时没有生产队提出异议，该场收入开支由原石弓公社统一核算，对平调土地损失均以场内现有库存物资耕畜、家畜、家禽等作以补偿。1964年7月9日经县委（64）234号《关于批准高炉等区农场改办为林场的通知》批准，把石弓区林场改办为林场，改办之后林场实行单独核算，自负盈亏，国家不投资，由原石弓区领导，林场主要人员调动需经县农林局同意，直至林场解体。1983年石弓区组建石弓农中，林场交由农中管理，土地属于石弓区所有，直至石弓农中停办。1995年7月李楼村委会向第三人申请，把石弓农中管理的236亩林场批准给本村村民承包耕种。1995年7月17日，经石弓镇党政联席会会议研究，将位于李楼原石弓农中管理的236亩林场土地收回，按1200元/亩标准对李楼村民发包，一次性发包20年。2013年，因济祁高速公路石弓段建设，需使用发包给原告村民236亩土地中的84.95亩用作8号取土坑，该84.95亩土地共有34户李楼村民承包，济祁高速公路使用上述发包土地未到期，经石弓镇与李楼村协商，对84.95亩土地上附着物、青苗补偿费和发包土地违约金，按9000元/亩标准补偿给原告34户承包户。2016年7月5日，李楼村委会提出土地确权申请后，涡阳县国土资源局2016年8月18日依法受理，及时通知石弓镇政府进行举证和答辩，并进行了现场勘查和调查了解，调查结束后组织双方进行了调解，因石弓镇政府不同意调解没有达成调解协议，涡阳县国土资源局向涡阳县政府书面报告并提出了处理意见，涡阳县政府审查后作出了22号《确权决定》，并依法送达。李楼村委会不服，向亳州市政府申请行政复议。亳州市政府于2017年3月17日依法受理行政复议申请后，于同年5月4日作出10号《行政复议决定书》，维持了22号《确权决定》。李楼村委会仍不服，于同年5月16日向人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为，李楼村委会对涡阳县政府作出的确权决定有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、二款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，涡阳县政府对李楼村委会提出的土地确权申请，作出了22号《确权处理决定》，亳州市政府针对原行为作出了10号《行政复议决定》，涡阳县政府和亳州市政府是适格被告。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，涡阳县政府提供的证据能够证明涉案土地原系社办林场，并于1964年经县委批准，改办之后林场实行单独核算，自负盈亏，由原石弓区领导，以及经第三人石弓镇政府发包租赁给原告村民使用的事实。涡阳县国土资源局在受理原告土地确权申请后，依法履行了受理通知、答辩通知、调查勘测、调解等程序，并向涡阳县政府提出处理意见。涡阳县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款规定，作出22号《确权处理决定》，事实清楚、程序合法，适用法律正确。原告认为涉案土地为其集体所有的主张，因其不能提供充分证据予以证明，因此，原告的诉讼请求不能成立。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。本案中，亳州市政府在接收原告的复议申请后，经过受理审批、答复通知、答辩通知、审理审批、送达等法定程序，依法作出10号《行政复议决定》，并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条之规定，判决驳回涡阳县石弓镇李楼村民委员会的诉讼请求。
李楼村委会上诉称，一审判决书第10页，“合议庭认为，原告提供的证据1、2、3具有真实性、合法性、关联性，应予认证。”既然对上诉人提出的上述证据均予以认证，一审判决驳回上诉人的诉讼请求显属错误。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼请求。
涡阳县政府答辩称，一审判决认定事实清楚、程序合法、证据充分、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
亳州市政府答辩称，亳州市政府作出的10号《行政复议决定》程序合法，涡阳县政府作出的22号《确权决定》认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
石弓镇政府答辩意见与上述单位答辩意见相同。
一审被告涡阳县政府向一审法院提举的主要证据材料为：
一、实体方面证据
第一组:石弓镇李楼村委会提供的证据。1.镇林场土地花名册。证明涉案84.95亩土地原由李楼村34户村民承包耕种，系租赁石弓镇林场土地。2.《涡阳县人民政府关于李兴仓等人信访事项的复查意见》（涡政〔2016〕3号）。证明李兴仓等人对涉案土地进行过信访复查，复查机关认为涉案84.95亩土地存在权属争议。3.争议土地平面图及四至。证明争议土地北邻李楼村民组土地，东邻济祁高速公路，南邻利民沟，西邻社会土地。
第二组：石弓镇政府提供的证据。1.1961年11月14日涡阳县农林局关于石弓林场情况的调查汇报。证明争议土地原为石弓林场，土地来源是平调生产队的，该场系社办场，收入开支由社统一核算，对平调土地损失均以场内现有库存物资耕畜、家畜、家禽等作以补偿。2.1964年7月9日中共涡阳县委关于批准高炉等区农场改办林场的通知（〔64〕234号）。证明石弓林场改为林场，县农林局进行业务和财务管理。3.1965年9月20日涡阳县农林局对区社办林场苗圃当前生产情况问题及今后意见的报告（农林字第115号）。证明石弓林场是石弓区办林场。4.会议记录（包括1983年10月12日石弓区委会议记录；1986年2月22日石弓区委成员会议纪要；1985年4月17日石弓区委会议记录；1995年7月17日石弓镇党政联席会议记录）。证明一林场产权属石弓区；二林场上交区管理费用6100元，说明林场属于原石弓区；三关于林场归属，明确原农场归属李楼农业中学，土地所有权属区所有。四经石弓镇党政联席会议研究，对李楼公有土地236亩收回发包，按1200元/亩标准对李楼村村民发包20年。5.石弓镇财政所进账单记账凭证。证明李楼村缴纳土地承包费12万元的事实。6.1963年张正露出席省农业先进集体代表会议材料。证明争议土地属石弓区所有。
第三组：涡阳县国土资源局调查的证据。1.2016年10月14日，调查机关执法人员组织双方及村民代表参加，对争议土地的现场勘测笔录。证明争议土地范围明确，四至清楚。2.2016年11月3日，调查机关执法人员对原告村民李运松的询问笔录。3.2016年11月3日，调查机关执法人员对原告村民李运先的询问笔录。以上两证证明争议土地1958年用作林场，争议土地历年来没有分配给李楼自然村，李楼村民没有缴纳过争议土地的公粮和农业税。4.2016年11月3日，调查机关执法人员对原告村民李学付的询问笔录。证明争议土地历年来没有分配给李楼自然村，李楼村村民自1958年至1980年没有缴纳过争议土地的公粮和农业税。5.2016年11月29日，调查机关执法人员对原石弓区副区长丁继增的询问笔录。6.2016年11月29日，调查机关执法人员对原石弓区组织干事孟庆品的询问笔录。以上两证据证明争议土地是原石弓区办林场，场长张正露是区政府安排的，争议土地是石弓区公有土地。争议土地没有分配给李楼村民。1958年至1975年，李楼村民没有缴纳过争议土地的公粮和农业税。7.2016年12月22日，涡阳县财政局石弓财政所出具的证明。证明争议土地始终没有缴纳过农业税。以上证据证明涡阳县政府行政行为事实清楚，证据确实充分。
二、程序方面证据
1.2016年7月5日原告的土地确权申请书、授权委托书及收件登记单。证明原告提出土地确权申请并提交证据。
2.土地权属争议案件受理建议书。证明调查机关对原告土地确权申请提出受理建议，报负责人批准。
3.涡阳县国土资源局的土地权属争议受理通知书及送达回证。证明涡阳县国土资源局依法受理土地确权申请并送达。
4.涡阳县国土资源局答辩通知书及送达回证。证明涡阳县国土资源局已通知石弓镇政府进行答辩和举证，并送达。
5.石弓镇政府的土地确权答辩状和证据收件登记单。证明第三人在规定期限内进行答辩和举证。
6.2016年10月14日现场勘测笔录。证明涡阳县国土资源局组织双方参加，对争议土地进行实地调查。
7.2016年11月3日调查机关对原告村民李运松、李运先、李学付的询问笔录。
8.2016年11月29日调查机关对丁继增、孟庆品的询问笔录。
9.2016年12月22日涡阳县财政局石弓财政所出具的证明。
以上三份证据证明涡阳县国土资源局进行了调查取证。
10.2016年12月30日原告的调解申请。证明县国土资源局组织土地争议双方进行调解，原告同意调解。
11.2017年1月6日涡阳县国土资源局《函》。证明县国土资源局发函告知第三人是否同意调解的书面意见，第三人没有答复。
12.2017年1月19日涡阳县国土资源局关于对涡阳县石弓镇李楼村与石弓镇人民政府土地权属争议的调查处理意见。证明涡阳县国土资源局在规定期限内提出处理意见，报涡阳县政府作出处理决定。
13.《土地权属争议处理决定书》。证明涡阳县政府依法作出处理决定。
14.2017年2月21日李兴仓和第三人的送达回证各一份。证明涡阳县国土资源局向当事人依法送达《土地权属争议处理决定书》，并告知救济途径。以上证据证明涡阳县政府行政行为程序合法，符合规定。
一审被告亳州市政府向一审法院提举的主要证据材料为：第一组：1.原告提交的《申请行政复议书》；2.原告行政复议期间提交的相关证据材料；3.《行政复议案件受理审批表》；4.《行政复议案件受理通知书》；5.《提出书面答复通知书》；6.《第三人答辩通知书》。以上证据证明经原告提交行政复议申请符合受理条件，亳州市政府依法受理，并书面通知涡阳县政府和原告，行政复议程序合法。第二组：7.涡阳县政府提交的《答辩状》；8.涡阳县政府提交的证据材料。以上证据证明涡阳县政府依法进行答辩并提交了相关证据材料(该证据由涡阳县政府提供）。第三组：9.《行政复议案件审理审批表》；10.《行政复议决定书》；11.送达回证。以上证据证明亳州市政府作出行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。
一审被告亳州市政府向一审法院提举的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《安徽省土地权属争议处理条例》。
一审第三人石弓镇政府未向一审法院提举证据材料。
一审原告李楼村委会向一审法院提举的主要证据材料为：1.石弓镇政府信访事项答复意见书，证明涉案236亩土地经石弓镇党委研究，将李楼公有土地收回发包转让；2.土地确权申请（2016年7月5日），证明曾向涡阳县政府申请确权；3.李楼34户村民租赁石弓镇林场土地花名册（以下简称花名册），证明涉案84.95亩土地是该34户承包耕种；4.吴长军、李兴仓、李学书、马广俊身份证复印件，证明林场是原告办的，不是第三人石弓镇政府办的。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款规定，“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有……”《安徽省土地权属争议处理条例》第十条第（一）、（二）项规定：“乡（镇）村办企业、事业使用集体所有的土地，按下列规定确定权属：（一）《六十条》实施以前使用的，乡（镇）办的属于乡（镇）农民集体所有，村办的属于村农民集体所有，其使用权属现用地单位；（二）《六十条》实施至一九八二年二月十二日期间使用的，其土地所有权按前项规定处理，土地使用权由县级人民政府土地管理部门审核、确认”。
本案中，李楼村委会申请确权的土地面积为84.9亩，经涡阳县土地主管部门测量土地面积实际为86.49亩。该争议土地原为石弓林场部分用地，1964年7月9日，被中共涡阳县委改办为石弓区林场，由石弓区管理，自负盈亏，独立核算。1983年，石弓区组建石弓农中，林场交农中管理，土地属于石弓区所有，直至农中停办。1995年7月17日，石弓镇召开党政联席会议，决定将争议土地发包给李楼村村民使用。以上事实有中共涡阳县委（64）234号《关于批准高炉等区农场改办林场的通知》、石弓区委会议记录、会议纪要、石弓区党政联席会会议纪要、土地承包费记帐凭证等予以证明。李楼村委会就争议土地向涡阳县政府申请确权，涡阳县政府受理其申请后，其土地主管部门经过调查询问、现场勘测等程序，根据查明的事实，依据上述条款的规定，确定争议土地所有权属××阳县石弓镇农民集体所有，符合从实际出发，尊重历史的原则，并无不当。李楼村委会认为争议土地属其村集体所有缺乏依据。
亳州市政府收到李楼村委会的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，涉案行政复议程序合法。
综上，一审判决驳回李楼村委会的诉讼请求正确。上诉人李楼村委会的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人涡阳县石弓镇李楼村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年三月三十日
书记员 刘 琳
附：本案适用相关法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……