广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初14号
原告怀集县怀城镇龙西村环塘经济合作社。组织机构代码：34554235-8。
负责人汤妙光，该社社长。
委托代理人邓锷，男，汉族，1963年1月13日出生，住广东省怀集县。
被告怀集县人民政府。住所地：怀集县怀城镇西区新城区。
法定代表人申翰杰，该县县长。
委托代理人黄罗庆，该县国土资源局工作人员。
委托代理人袁彬，广东洊江律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府。住所地：肇庆市城中路**号。
法定代表人陈旭东，该市市长。
委托代理人江敏，该市法制局工作人员。
委托代理人欧志兵，该市法制局工作人员。
第三人怀集县怀城镇永安村经济联合社。
负责人何德毅，该社社长。
第三人怀集县怀城镇永安村第五经济合作社。
负责人何小兵，该社社长。
第三人怀集县怀城镇永安村第六经济合作社。
负责人莫权，该社社长。
第三人怀集县怀城镇永安村第七经济合作社。
负责人吴建远，该社社长。
第三人怀集县怀城镇永安村第八经济合作社。
负责人邓秉芳，该社社长。
上述第三人的共同委托代理人文志海，广东融晖律师事务所律师。
原告怀集县怀城镇龙西村环塘经济合作社（以下简称环塘社）诉被告怀集县人民政府（以下简称怀集县府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）及第三人怀集县怀城镇永安村经济联合社（以下简称永安联社）、怀集县怀城镇永安村第五经济合作社、怀集县怀城镇永安村第六经济合作社、怀集县怀城镇永安村第七经济合作社、怀集县怀城镇永安村第八经济合作社（以下简称永安五至八社）土地权属行政裁决纠纷一案。本院受理后依法组成合议庭于2016年10月8日对本案进行了公开开庭审理。原告环塘社的负责人汤妙光及委托代理人邓锷，被告怀集县府的委托代理人黄罗庆、袁彬，被告肇庆市府的委托代理人欧志兵、江敏，第三人永安联社及永安五至八社的共同委托代理人文志海等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告环塘社诉称，一、“半月形土地”从土地改革至“体制下放四固定”期间都属于环塘社所有，在讼争前除2.68亩外属于环塘社村民管业使用。环塘社持有1953年《土地房产所有证》共八份，其中：怀土证字0464《土地房产所有证》1份，持证户主何棣昌，土地座落龙西村，土地种类旱地，地名“石仔园”即“半月形土地”怀城方向，面积为0.58亩；其他7份，持证户主分别为何梓桓、何进祥、何中英、何始莫、何始泰、何梓龙等7人，土地均座落在龙西村，土地种类旱地，地名为“新园”即“半月形土地”中洲方向，面积为2.10亩。“半月形土地”中间为石仔地，有些是环塘社村民安葬先人的坟墓，这“半月形土地”全部从土地改革分田分地、至“体制下放四固定”期间属于环塘社所有。1973年，环塘社将“半月形土地”两头即石仔园和新园地段（后岗岭）的共2.68亩与属于永安五、六、七社的在环塘村公太背的土地实行等积调换，调换后，环塘社对调换后的公太背土地和未调换的在“半月形土地”后岗岭中间地段的石仔地实行管理使用，因此，除“半月形土地”中洲方向的2.10亩及怀城方向0.58亩共2.68亩外，其他8.21亩“半月形土地’中间段一直以来都是环塘社村民耕种管业至今（包括自留地、墓地、竹林地），从未间断过。1984年，永安村有一户村民将墓地建在环塘社的“半月形土地”中间地段石仔地上，遭到环塘社村民的反对，1个月后被迫迁离此地块。1988年9月，黄燮春经环塘社同意在“半月形土地”中间地段，向镇政府申请并核准土地来源情况，之后县政府颁发了11047号《土地使用证》。2011年8月，永安联社擅自以永安五、六、七社的2.68亩为借口的基础上强行向环塘社8.21亩地块侵占，用推土机填泥土并毁坏环塘社村民耕地、竹林，将土地出租给他人，由此，引发本案土地权属争议纠纷。土地权属纠纷发生后，永安联社及永安五、六、七社不但不对讼争土地维持现状，反而在土地处理部门发出通知，要求保持土地利用现状时，他们反而加速填土，破坏地形地貌界线，建造石基围墙，并再次出租给他人，迫使环塘社一百多名村民到怀集县国土资源局要求处理而维权。因此，他们停止了基建，环塘社维权至今。二、环塘社与永安五社、永安六社和永安七社于1973年事实上调换过2.68亩土地。1973年，因为“半月形土地”（后岗岭）地块东边外围的水田属于永安联社辖下永安五、六、七、八个经济合作社耕作，为了方便耕作，永安五、六、七社提出要求，将属于他们所有的座落在龙西环塘村土名叫“公太背”的耕地2.68亩与环塘社的“半月形土地”两头的耕地2.69亩实行等积调换。因此，环塘社就用2.68亩与永安五、六、七社的共2.68亩调换，当时任龙西大队党支书何乃迁也证实：“环塘后岗岭属龙西环塘区域范围，七三年左右永安与环塘替地只替两亩左右的耕地，其他荒地仍属环塘所有。”（见本案第一次确权时提供的证据：“关于永安居委会强占环塘土地的申告”的签字佐证）。三、环塘社从来未与永安联社和永安二社、永安四社和永安八社交换过土地。永安联社提供的《土地互换协议书》是单方行为，此协议书，环塘社不予认可，环塘社的土地属于本社集体所有。环塘社在协议书上没有签名，也没有委托龙西村委会代为签订，更谈不上协议上的内容4.53亩或全部土地的互换。何况环塘社与永安联社、永安二社、永安四社和永安八社没有任何土地划拨关系，也未签订过任何协议，也没有使用过他们的土地。四、《土地互换协议书》和《关于永安与环塘互换土地的决定》是无效的，不能作为处理本案土地权属争议的依据。环塘社的土地权属自体制下放至今属于本社集体所有，其权属与龙西村委会无任何关联，而永安联社自始至终未能举证出其属下经济社的土地权属是否属于联社所有或者各社之间统一平调、划拨，也没有举证他们村、队、社合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的依据。永安联社根本没有土地与环塘社互换土地，其所讲的：一是说用永安四社的4.53亩来互换，在不是事实的情况下，又说是用永安二社的12多亩来互换，前后矛盾，永安联社根本没有处分权。永安联社擅自占用涉案土地中间地段没有合法的事实依据。《土地互换协议书》的签订是永安大队与龙西大队盖章签订，该协议的履行应该由他们按约定履行，与环塘社无关联性，此协议书对环塘社是无效的，是没有法律效力，且环塘社始终未知道有书面协议，也不予认可这份协议。《关于永安与环塘互换土地的决定》的作出主体不适格，违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，镇政府作出该决定是无效的，且环塘社始终不知道有这份决定。五、土名环塘“公太背”和“旱塘”是两个不同的地名，怀土证号0524、0527《土地房产所有证》与本案无关联性，不能作为处理本案土地权属争议的主要依据。怀城镇龙西村委会环塘社土地叫“环塘公太背”的四置在环塘地段即怀城至中洲公路西侧：东至怀城中洲公路、南至原理新村公所（现称桐油根）、西至环塘社何屋厅堂背、北至高基圳（灌溉引水圳：现喜洋建材北围墙边）；“早塘”的四置在保宁（现谭勒村）至中洲公路西边：东至怀城中洲公路谭勒段、南至高基圳（现喜洋建材北围墙边）、西至龙西环塘如飞园早地交界、北至谭勒五、六的经济合作社旱地交界。永安二社持有的怀土证号0524、0527《土地房产所有证》为“早塘”。据此，“早塘”不等于环塘“公太背”（见证据：2016年1月9日的证明），且环塘社未与永安二社在“旱塘”发生过互换土地关系的事实。同时，永安二、四、五、六、七、八的6个经济社之间也没有佐证他们之间调换土地权属情况，只有环塘社与永安五、六、七社在“环塘公太背”与“环塘后岗岭”等积调换过2.68亩耕地的实际事实。六、黄燮春《土地使用证》（11047号）的地块属于环塘社所有，其建房经环塘社同意，该证是本案主要关联证据；何炳才现居住的房屋占用了环塘社土地，属于侵权行为。1988年9月20日，县政府向黄燮春颁发分编号为11047号《土地使用证》，该地块属于环塘社所有，经环塘社同意并办理了有关审批手段，取证合法有效。符合《中华人民共和国物权法》第九条的规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，至今未撤销。在本案中，县政府无依据否定11047号《土地使用证》的效力，该证应该作为认定处理土地权属争议的主要依据。何炳才现居住的房屋的土地权属是属于环塘社集体所有的土地，其未经环塘社同意，擅自占用，实属侵权行为，其行为未受法律保护，由此，直至今天未能对土地使用建房情况合法登记。七、村民何梓模、李嘉锋、何柞巧等3人的使用地块与本案无关联性。村民何梓模等3人的使用地块属于环塘社分给他们的自留地（此自留地在讼争地块石仔园的南边，北边是环塘社与永安五、六、七社调换的0.58亩石仔园地块，见本案第一次确权时，环塘社提供的“半月形土地”示意图），此自留地不属于“半月形土地”的讼争地块范围，是讼争土地10.89亩外围，村民何梓模等3人使用的自留地块自始至今没有争议。八、八十年代前，永安五、六、七、八社经环塘社同意，在讼争土地中间段内临时建的“晒谷场”和“田庄”不能作为事实依据。环塘社与永安五、六、七社在1973年事实上调换过2.68亩土地，之后，由于“半月形”土地的东边、南边有五、六、七、八社的水田，他们为了方便耕作，经环塘社同意，在“半月形”中段临时建造了晒谷场和田庄，至八十年代后，晒谷场和田庄被环塘社收回，并由原告的村民耕作和种植，管业直至本案土地争议，从未间断过，依据相关法律的规定，超过20年的，应确权归原告所有，何况原告管业至今己达36年，且这“半月形”土地中段没有调换过，都属于原告所有。因此，暂时临建使用不等于长期使用及增送，环塘社早已从八十年代已收归并使用管业。九、县政府调处本案件中的具体行政行为存在程序上的违法，同时也导致实体上处理的错误，应予以撤销其具体行政行为。2013年3月6日，县政府作出怀府裁决（2013）1号《关于怀城至中洲公路环塘段东侧半月形土地权属争议的处理决定》，该决定将争议的座落中洲公路环塘村段东侧呈半月形土地，东至永安水田，西至公路路肩，南至水田，北至水田，面积约10.89亩，属于永安联社所有。环塘社不服此决定，依法向肇庆市府提起行政复议。2013年5月27日，肇庆市府撤销怀集县府2013年3月6日作出的怀府裁决（2013）1号《关于怀城至中洲公路环塘段东侧半月形土地权属争议的处理决定》的具体行政行为，由县政府在收到本《行政复议决定书》（肇府行复（2013）8号）之日起一百八十日内重新作出具体行政行为。永安联社对该处理决定不服，向肇庆市中级人民法院提起行政诉讼，2013年12月26日，肇庆市中级人民法院作出（2013）肇中法行初字第24号行政判决书，该判决维持肇府行复（2013）8号《行政复议决定书》。该判决书于2014年5月2日发生法律效力，因此，怀集县府应当在180日（至2014年11月2日）内对讼争之地重新作出确权，但其于2015年11月26日才重新作出怀府裁决（2015）9号处理决定，已超过期限一年（389天），属严重不作为。而且作出与原具体行政行为（怀府裁决（2013）1号）基本相同的具体行政行为。违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定。同时，县政府在调处阶段的调查人员邓坚（属于怀集县司法局退休人员），其属于无证上岗，身份存在质疑，涉嫌违法调处，实属程序违法，最终导致认定本案事实错误，理应予以撤销。十、肇庆市府的（2016）8号《行政复议决定书》认定事实错误，适用法律错误。肇庆市府的该复议决定否定1988年9月20日黄燮春的11047号《土地使用证》的效力，肯定1976年2月29日《土地互换协议》的效力以及认可1991年3月怀城镇政府作出的（1991）怀镇府行字第4号《关于永安与环塘互换土地的决定》的效力是认定事实错误。具体理由如前所述。此外，肇庆市府审查第三人提供的1953年证号为怀土证号0524、0527《土地房产所有证》共5份，面积12.17亩，属于永安第二经济合作社所有，地名“旱塘”的土地位置坐落不明，张冠李戴，环塘地名“公太背”不等于地名“旱塘”，市政府也未到现场核实早塘，而且环塘社也未与永安第二经济合作社调换过土地，只有与永安五、六、七社在事实上调整过2.68亩土地。
综上所述，为维护原告合法权益，特依法向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决：1、撤销被告肇庆市府于2016年3月14日作出的肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》和被告怀集县府于2015年11月26日重新作出的怀府裁决（2015）9号《关于“半月形”土地权属的处理决定》；2、确认怀城至中洲公路环塘段东侧半月形土地10.89亩，其中8.21亩（中间地段包括环塘社村民墓地）权属属于原告所有，另外2.68亩（北面中洲方向地段2.10亩，南面怀城方向地段0.58亩）权属属于第三人永安村第五、第六、第七经济合作社共有。
原告环塘社向法庭提交了以下9份证据：1、怀府裁决（2013）1号《处理决定》1份；2、肇府行复（2013）8号《行政复议决定书》1份；3、（2013）肇中法行初字第24号《行政判决书》及（2014）肇中法证字第272号《裁判文书生效证明》各1份；4、（2015）肇中法执字第262号《执行裁定书》1份；5、（2015）肇中法行初字第39号《行政裁定书》1份；6、怀府裁决（2015）9号《处理决定》1份；7、肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》1份；8、《证明》1份；9、原告社员《关于永安居委会强占环塘土地的申告》1份。
被告怀集县府答辩称，答辩人依据肇庆市人民政府肇府行复（2013）8号《行政复议决定书》，由本府的职能部门怀集县国土资源局再次到土地纠纷现场实地勘查和开展社会调查取证，通知土地争议双方当事人提供证据，并进行调解，未果。为此，答辩人对争议土地双方提供的土地权属证据，当事人双方对争议土地的管理使用事实及依据，“半月形”地块耕作管理情况等方面进行研判，认为：本案双方当事人争议的地块主要是双方对历史中土地互换事实的认定问题。被答辩人环塘社只认可1973年与永安大队作等面积交换的土地，即将属其所有的座落“半月形”地块南面“石仔元下”面积0.58亩和北面“新园”面积2.10亩，合共2.68亩换给永安大队，却否认1976年2月29日《土地互换协议书》的存在和将“半月形”中、南段旱地还给永安大队的事实。经核查，被答辩人环塘社承认有“交换土地”事实，但其所说的换地时间和事实没有证据支撑，其所说换地时间和事实缺乏真实性，违背历史事实。同时，经查证，永安大队换给环塘社的土地有12亩多，而环塘社换给永安大队的土地仅为2.68亩，两者之间数量差距较大，有违常理。因此，被答辩人环塘社请求答辩人对“半月形”地块内除2.68亩外，其余土地确权属其所有的主张，本政府不予支持。而第三人永安联社及其第五、第六、第七、第八社与环塘社互换土地后（双方于1976年2月29日签订有《土地互换协议书》），永安大队在互换的土地上修建了“晒谷场”供该村集体共同使用，是社会公认的、被答辩人环塘社也认可该事实。第三人永安联社及其第五、六、七、八社对争议“半月形”土地管理历史清楚、现状使用分明、事实证据充分。双方互换土地的事实真实、合情、合理、合法，应予确认，第三人请求县人民政府依法维护其“半月形”土地所有权的合法权益，应予确认、支持和采纳。本府作出的怀府裁决（2015）9号《处理决定》，认定事实清楚，证据确实，程序合法，适用法律法规正确和实体处理正确，并经肇庆市府的复议维持。请人民法院依法驳回原告环塘社的诉讼请求。
被告怀集县府向法庭提交了以下31份证据：1、原告《申请书》和《关于永安居委会强占环塘土地的申告》各1份；2、原告《土地房产所有权存根》8份及委托手续；3、永安村委会答辩意见；4、《土地互换协议书》1份；5、怀城镇府《关于永安与环塘互换土地的决定》1份；6、怀城镇府《关于黄燮春非法占用永安管理区土地的处理决定》1份；7、《关于何炳才建房情况说明》1份；8、黄燮春的土地使用权证及发放登记表各1份；9、《土地租赁合同书》1份；10、永安管理区属下有关社队划分土地的附图1份；11、环塘村民领取竹子补偿款收据；12、《询问笔录》3份；13、《土地权属争议会议记录》1份；14、《土地权属争议调解笔录》及《通知》、《送达回证》；15、《关于环塘地块公路权属界线的说明》；16、争议土地界线图；17、争议土地现状照片6张；18、怀府裁决（2013）1号《关于怀城至中洲公路环塘段东侧半月形土地权属争议的处理决定书》1份；19、（2013）肇中法行初字第24号《行政判决书》及（2014）肇中法证字第272号《裁判文书生效证明》各1份；20、《土地租赁合同书》及位置图、补偿《协议书》、《收据》、《证明》各1份；21、《土地承包合同》及《证明材料》各1份；22、现场照片1张；23、《法人代表身份证明》及身份证复印件各5份、《授权委托书》1份；24、土地房产所有证存根5份、永安大队民主生活会议记录本1份；25、《土地租赁合同书》5份、《收条》1份；26、《协助调查函》及《复函》1份；27、征用协议书、《占用土地双方协议》各1份；28、《申请书》、投入“晒谷场”社员名单各1份；29、《询问笔录》及《调查笔录》36份；30、《调解会笔录》及签到表各1份；31、《委托书》、《常住人口登记表》、《收条》、《合作协议书》各1份、身份证号复印件2份。
被告肇庆市府答辩称，一、答辩人作出肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”环塘社以怀集县府作为被申请人向答辩人申请行政复议，答辩人作为怀集县府的上一级地方人民政府，在收到环塘社的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）答辩人作出肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》程序合法。2016年1月15日，答辩人收到环塘社提交的行政复议申请材料并于当日依法予以受理。2016年1月26日，怀集县府收到答辩人的《行政复议答复通知书》。另答辩人委托怀集县府向第三人永安联社、永安第五、六、七、八经济合作社送达《第三人参加行政复议通知书》。2016年2月5日，怀集县府向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。各第三人亦向答辩人提交了书面意见。2016年3月14日，答辩人作出肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式于2016年3月18日将行政复议决定书送达到本案原告。答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。原告环塘社与第三人永安联社、永安五至八社存有争议的地块坐落在怀集县怀城镇龙西村环塘经济合作社环塘寨侧、县城往中洲镇公路东侧。环塘社称“后岗岭”（土名）。由于该地块呈“半月”形状，双方当事人也称“半月形”。四至：东至水田，西至公路，南至水田，北至水田，面积10.89亩，整个地块比公路低、比三面水田高，现状地类为旱地。环塘社提供的1953年证号为怀土证字0464《土地房产所有证》1份。持证户主何棣昌，土地座落龙西村，土地种类旱地，地名“石仔元下”，面积伍分捌厘（0.58亩）。环塘社提供的1953年《土地房产所有证》7份。持证户主分别为何梓桓、何进祥、何中英、何始莫、何始泰、何梓龙等6人。该7份《土地房产所有证》所有证记载的土地均座落在龙西村，地名为“新园”、“新园下”、“新园中”等，土地种类有旱地、松地、干地，证载面积共计2.11亩。永安方提供的1953年证号为怀土证号0524、0572《土地房产所有证》共5份。证载户主为陈锦田、陈寿荣等2人，土地座落在龙西村，地名旱塘，土地种类：地、园地，共44块，面积12.17亩。落款日期为1976年2月29日的《土地互换协议书》。该协议显示：永安大队为了方便保宁环塘片水田耕作和管理，需与环塘生产队互换土地。经双方协商，特订如下协议：（一）永安大队需互换环塘生产队保宁—中洲公路（环塘片）以东所属环塘全部土地，总面积为肆亩伍分叁厘整。（二）环塘生产队需互换永安生产大队保宁—中洲公路（环塘片）以西所属永安4队全部土地，总面积为肆亩伍分叁厘整。（三）土地所有权自协议订立之日起归调整后的各方管理。任何一方都不能侵占。（四）本协议自订立之日起生效。本协议一式二份，永安大队、环塘生产队双方各一份。该协议的署名为“怀城镇永安大队、龙西大队环塘生产队”，其中盖有“怀集县怀城镇永安生产大队革命委员会”印章。1988年9月20日，怀集县府向黄燮春颁发分编号为11047号《土地使用证》，该证记载：用地总面积：壹佰玖拾贰平方米，土地属境：龙西村。其《土地使用证发放登记表》中的土地来源栏记载：土地原权属：龙西，土地属境：环塘；土地使用现状栏载：土地使用日期：81年；周邻四至：东：空地，南：永安田庄，西：中洲往怀城公路，北：草坪；队或本人所在单位栏：空白；村（居委）栏：属实，88.9.20，盖怀集县怀城镇龙西村民委员会印章和负责人私章；乡（镇）栏：经审查核实，同意发证，1988.10.14，盖怀集县怀城镇国土所印章；县政府（国土局）栏：盖怀集县人民政府土地证专用章。1991年3月，怀集县怀城镇政府作出了（1991）怀镇府行字第4号《关于永安与环塘互换土地的决定》，裁定将怀城至中洲公路环塘路段以东与公路相连呈半月形的全部旱地（原有坟墓除外）划归永安管理区，公路以西原永安管理区耕作的全部旱地（原有坟墓除外）划归环塘村。2010年7月2日，李嘉锋等人与郑会英签订《协议书》1份。双方约定龙西村环塘经济社、李嘉锋等人同意郑会英对在租用永安六队旱地时原种此处的青竹作出补偿。2010年8月1日，甲方何梓模等人与乙方郑会英签订《土地租凭合同书》，双方约定将座落在怀城至中洲公路东侧，怀城镇龙西村委会环塘村路段的一块旱地（约0.36亩另有附图）租给郑会英使用，租赁期限从2010年8月1日至2025年7月30日。2010年8月1日，永安联社及其属下第五、第七社与麦凯杰签订《土地租赁合同》，约定了麦凯杰租赁座落在怀城至中洲公路东侧，怀城镇龙西村委会环塘村路段的一块旱地（约3.5亩）的有关事宜。2010年8月1日，永安六社与郑会英签订《土地租赁合同》1份，约定郑会英承租座落在怀城至中洲公路东侧，怀城镇龙西村委会环塘村路段的一块旱地（约2亩）有关事宜。同日，永安八社与郑会英签订《土地租赁合同》1份，约定郑会英承租座落在怀城至中洲公路东侧，第八社水田面上的一块旱地（约0.36亩）的有关事宜。2011年2月12日，环塘社与麦凯杰等人签订《土地承包合同》，约定麦凯杰等人承包的土地座落于环塘社辖区内的湾扩村太屋背，东至中洲公路边，南至：距高基74.5米，西至距环扩公太屋71.5米，北至：高基，面积壹拾亩叁厘柒毛。2011年9月22日，永安八社与郑会英签订《土地租赁合同》1份，约定郑会英承租座落在怀城中洲公路侧，西至永安第六经济合作社旱地，东至永安八社水田，南至国防线55号柱，北至国防线53号柱一块旱地，约375平方米的有关事宜。2012年3月10日，永安联社与黄榕棣签订《土地租赁合同书》1份，约定黄榕棣承租座落在怀城镇龙西村（土名湾扩）的325平方米旱地的有关事宜。2012年4月1日，永安联社与黄榕棣签订《土地租赁合同书》，约定了黄榕棣承租怀城至中洲公路东侧，怀城镇龙西村委会环塘村路段的一块旱地（约2.72亩）的有关事宜。2015年9月2日，怀集县公安局函复怀集县国土资源局，称关于《土地互换协议书》中“永安生产大队革命委员会”与“龙西生产大队革命委员会”两枚印章有关问题的情况，经调查，由于当时档案管理不完善和年代久远，无法找到当时印章雕刻管理方面的规定和规范性文件，也无找到这两枚印章的存根印模。被申请人怀府裁决（2015）9号处理决定所查明的其他事实，有相关证据予以佐证，本机关予以确认。另查明，2011年10月17日，环塘社向怀集县府提出申请，请求调处坐落在中洲公路环塘村段东侧呈半月形，面积约10.89亩的土地权属争议。怀集县府于2013年3月6日作出怀府裁决（2013）1号《关于怀城至中洲公路环塘段东侧半月形土地权属争议的处理决定》，将争议土地确权归属永安联社所有。环塘社不服，向本机关申请复议。本机关于2013年5月27日作出肇府行复（2013）8号《行政复议决定书》，撤销怀府裁决（2013）1号处理决定，由怀集县府重新作出具体行政行为。永安联社不服，向肇庆市中级人民法院起诉，肇庆市中级人民法院于2013年12月26日作出（2013）肇中法行初字第24号《行政判决书》，维持本机关肇府行复（2013）8号《行政复议决定书》。该判决于2014年5月2日发生法律效力后，怀集县府对该土地纠纷案再次进行调查，向有关人员进行了调查询问和补充相关证据材料，并于2015年11月26日作出怀府裁决（2015）9号处理决定，将涉案土地权属确权给本案当事人永安联社及其第五、第六、第七、第八经济合作社所有。环塘社仍不服，遂向本机关申请行政复议。答辩人认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”怀集县府对本案土地权属争议在调解无果后作出处理决定，是履行职责的行为，主体适格。因怀集县府对黄燮春的11047号《土地使用证》的效力予以否定，且无充分确凿证据否定1976年2月29日《土地互换协议》的效力，怀集县府结合1976年2月29日《土地互换协议》、1991年3月怀城镇政府作出了（1991）怀镇府行字第4号《关于永安与环塘互换土地的决定》、上世纪七十年代永安大队组织其属下第五、第六、第七、第八队在争议地块修建并使用“晒谷场”和“田庄”、永安方与郑会英在涉案土地发生争议前分别签订的《土地租赁合同》、环塘社承认曾与永安大队互换土地的事实以及相关调查笔录，将涉案争议土地的所有权确权给第三人，主要事实清楚，处理适当。环塘社提出“变更确认怀城至中洲公路环塘段东侧半月形土地10.89亩，其中8.21亩（中间地段）权属属于其所有；2.68亩（北面中洲方向地段2.10亩，南面怀城方向地段0.58亩）权属属于第三人永安村第五、第六、第七经济合作社共有”的诉求理据不足，应不予支持。因此，答辩人作出维持怀府裁决（2015）9号《关于“半月形”土地权属的处理决定》的行政复议决定。
综上，答辩人作出肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告环塘社提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市府向法庭提交了以下7份证据：1、肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》1份；2、原告提交的《行政复议申请书》及所附材料1份；3、收件存根1份；4、被告怀集县府提交的《行政复议答复书》及所附材料目录、邮政速递单1份；5、第三人提交的《行政复议答复书》1份；6、《行政复议答复通知书》、《委托送达书》、《第三人通知书》、《送达材料通知书》各1份；7、《送达回证》及邮政快递单各6份。
第三人永安联社及永安五至八社共同答辩称，肇庆市府作出的肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》和怀集县府作出的怀府裁决（2015）9号《关于“半月形”土地权属的处理决定》，认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确、实体处理适当。为了维护答辩人的合法权益不被非法侵犯和维护法律的尊严，请肇庆市中级人民法院依法维持肇庆市府和怀集县府作出的上述处理决定及复议决定，驳回被答辩人的无理的诉讼请求。主要事实和理由是：综观被答辩人的诉讼请求有二个，第一个诉请是撤销肇庆市府依法维持怀集县府作出的怀府裁决（2015）9号《关于‘“半月形”土地权属的处理决定》而作出的肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》和怀集县府作出的怀府裁决（2015）】9号《关于”半月形”土地权属的处理决定》。第二个诉请是确认半月形土地10.89亩其中8.21亩权属归被答辩人所有，2.68亩权属归答辩人所有。被答辩人的第一个诉讼请求缺乏事实和缺乏法律依据，于情、于理、于法不能成立的。被答辩人的第二个诉讼请求超出法律规定，是无效的诉讼请求。所以答辩人的二个诉讼请求均属依法驳回的法定情形。怀集县府于2015年11月26日作出怀府裁决（2015）9号《关于‘“半月形”土地权属的处理决定》，对座落在怀城镇龙西环塘经济合作社环塘寨侧、县城往中洲镇公路东侧，土名“半月形”的地块，四至：东至水田、西至公路，南至水田、北至水田，面积10.89亩的土地，权属归答辩人所有，认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确、实体处理适当。因此肇庆市府作出维持该处理决定的复议决定是依情、依理、依法作出的行政行为，依法应予维持。
第三人永安联社及永安五至八社没有向法庭提交证据。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：本案原告环塘社与第三人永安联社、永安五至八社存有争议的地块坐落在怀集县怀城镇龙西村环塘经济合作社环塘寨侧、县城往中洲镇公路东侧。环塘社称“后岗岭”（土名）。由于该地块呈“半月”形状，双方当事人也称“半月形”地块。四至：东至水田，西至公路，南至水田，北至水田，面积10.89亩，现状地类为旱地。
一、争议双方提供的土地权属依据及怀集县府调查核实的情况。
（一）环塘社：1、1953年证号为怀土证字0464《土地房产所有证》1份。持证户主何棣昌，土地座落龙西村，土地种类旱地，地名“石仔元下”，面积伍分捌厘（0.58亩）。环塘社在土地争议确权《申请书》、2012年5月21日各方现场确认的“土地争议界线图”及后来的调查询问笔录中均明确指认：怀土证字0464《土地房产所有证》证载的0.58亩土地是1973年与永安大队在“半月形”进行2.68亩土地互换中的南面部分土地。2、1953年《土地房产所有证》7份。持证户主分别为何梓桓、何进祥、何中英、何始莫、何始泰、何梓龙等6人。该7份《土地房产所有证》记载的土地均座落在龙西村，地名为“新园”、“新园下”、“新园中”等，土地种类有旱地、松地、干地，证载面积共计2.11亩。环塘社在土地权属争议调处《申请书》、《土地争议界线图》及《调查询问笔录》均确认，“半月形”北段尾头处的2.11亩土地和南段0.58亩土地是1973年与永安大队作交换的土地。经现场勘查，“半月形”北段地块上有永安村民何炳才所建房屋，该住房是永安村2005年建造谭勒红砖厂时，占用了何炳才承包的土地及其居住的房屋，由永安村安排搬迁建造。新安排的房屋在永安与环塘互换的“半月形”土地建造，由红砖厂经营者出资，房屋的北面还建造有挡土石墙和有杂物房。但安排给何炳才的用地中除挡土石墙和有杂物房的用地在环塘方所确认的2.11亩换地范围内，新建造的房屋及何炳才搬迁后在房屋边种植管理的园地均在2.11亩换地范围外。此范围外的用地从2005年由永安安排使用至本案土地争议前，环塘社一直没有提出过异议。3、证号为11047号的《集体土地使用证》复印件。该证档案资料记载，用地单位（户）：黄燮春；项目：住宅；使用土地总面积：192平方米；土地原权属：龙西；土地属境：环圹；土地类别：宅墓地；土地使用时间：1981年；土地所有制性质：集体。经查，黄燮春、卢小燕夫妇，怀集县梁村镇游水管理区下谭村二队农民。黄燮春夫妇于1981年初开始承包龙西管理区茶场，并租住在权属永安大队所建的“田庄”。1988年9月20日，黄燮春以其名义将永安“田庄”侧的192平方米土地办理宅基地使用权证（怀城镇龙西村民委员会在申请材料上加具了意见），《集体土地使用证》证号为11047号。1990年10月旬，黄燮春持11047号《土地使用证》，在永安大队“田庄”北侧建房，遭受永安管理区阻止并引发土地权属争议，双方请求怀城镇人民政府处理。经调查取证，怀城镇人民政府于1991年12月6日作出了（1991）怀镇府行字第7号《关于黄燮春非法占用永安管理区土地的处理决定》，责令当事人黄燮春拆除非法建在怀连公路龙西环塘村路段东面的土砖木结构房屋，并退还非法占用的土地给永安管理区。该处理决定书由怀城镇国土所工作人员分别送达双方当事人。当事人双方收到处理处理决定后均没有向上级有关部门申请复议也没有提起行政诉讼。此后，黄燮春继续在该地抢建成砖瓦房1间，居住时长达20年。黄燮春夫妇分别于2001年、2011年病故后，该砖瓦房由其女黄敏华委托同母异父胞兄梁志勇处理，并变卖给黄榕棣等人。
（二）永安联社及永安五至八社：1、落款日期为1976年2月29日的《土地互换协议书》。该协议记载：永安大队为了方便保宁环塘片水田耕作和管理，需与环塘生产队互换土地。经双方协商，特订如下协议：﹤一﹥永安大队需互换环塘生产队保宁—中洲公路（环塘片）以东所属环塘全部土地，总面积为肆亩伍分叁厘整。﹤二﹥环塘生产队需互换永安生产大队保宁—中洲公路（环塘片）以西所属永安4队全部土地，总面积为肆亩伍分叁厘整。﹤三﹥土地所有权自协议订立之日起归调整后的各方管理。任何一方都不能侵占。﹤四﹥本协议自订立之日起生效。本协议一式二份，永安大队、环塘生产队双方各一份。该协议的署名为“怀城镇永安大队、龙西大队环塘生产队”，其中盖有“怀集县怀城镇永安生产大队革命委员会”印章。经核查，1976年初，永安生产大队为修建集体晒谷场，经与第二生产队协商同意，把权属永安生产大队，座落土名“旱塘”的全部土地与权属环塘生产队的“半月形”土地互换，作为大队集体修建晒谷场用地（换地事项经龙西生产大队和环塘生产队同意），并于1976年2月29日签订《土地互换协议书》。土地互换后，双方当事人分别对已互换的“旱塘”、“半月形”土地进行管理使用，历经15年，也没有发生权属纠纷。永安大队与环塘队签订的《土地互换协议书》，事实上是用永安二队的12亩多土地与环塘生产队的10.89亩土地互换，并非协议书中所述的永安四队的土地，面积也不是4.53亩。土地互换后，永安大队将座落在在谭勒村侧（即现红砖厂）部分土地调整给永安二队。由此可见，永安大队与环塘队互换土地的实际权属、面积与协议书表述虽有出入，但双方互换的土地均为所座落地的全部土地，且互换的目的是为了便于耕作和管理，以片或区域的全部土地作为相互调整符合当时实际，也是当地一种常见的做法。协议书只有盖双方的“公章”，而没有双方代表签名，主要是受当时体制环境和行政管理所限（××）。2015年9月2日，怀集县公安局函复怀集县国土资源局，称关于《土地互换协议书》中“永安生产大队革命委员会”与“龙西生产大队革命委员会”两枚印章有关问题的情况，经调查，由于当时档案管理不完善和年代久远，无法找到当时印章雕刻管理方面的规定和规范性文件，也无找到这两枚印章的存根印模。2、1953年证号为怀土证号0524、0572《土地房产所有证》共5份。证载户主为陈锦田、陈寿荣等2人，土地座落在龙西村，地名旱塘，土地种类：地、园地，共44块，面积12.17亩。经核查，该两证证载的地块座落在保宁一中洲公路西边，“四固定”时属永安第二生产队。该地块是永安在保宁一中洲公路西边土名旱塘的唯一地块。1976年2月29日永安生产大队与环塘队互换土地时，永安大队用该地块与环塘队“半月形”土地互换。
二、争议地块的经营管理事实及依据。
在“土改”时，“半月形”地块能直接耕种的土地分配给一区车头乡龙西环塘寨村民何棣昌等五农户耕种。“公社化”时，保宁人民公社把座落在“半月形”地块东边连片低畦水田（约100多亩，现属永安第五、六、七、八社耕作）、“半月形”南段高畦全部旱地（约3亩，现永安第六社和第八社租赁给他人使用）及中段部分旱地（约0.12亩永安第七社租赁给黄榕棣）拨给怀集县第一区城关镇永安街。六十年代集体期间，为便于农业生产和存放生产工具，永安生产大队属下第五、第六、第七、第八生产队集体在环塘生产队灰窑南边、永安六队和八队的旱地边建设土砖“田庄”1间。八队社员邓柳枝为“田管员”在田庄居住多年。1975年，永安生产大队干部与环塘队协商，由永安第五、七、八队在“半月形”中段公路边东侧没有耕种能力的地块上分别建造土砖结构的“田庄”各一间，便于各队进行农业生产和存放生产工具。同年，永安大队计划在“田庄”东侧、往水田小路边沙石地上建造晒谷场，受到环塘队制止。之后，经永安、龙西双方沟通协商，于1976年2月29日签订《土地互换协议书》，永安大队以坐落在中洲公路（环塘片）以西的全部土地与环塘队坐落在中洲公路（环塘片）以东的全部土地进行互换。后查实，永安大队与环塘队互换的土地实际为永安二队座落土名“旱塘”（环塘人称土名“公太背”、即现喜洋洋灰沙砖厂）的土地，实际面积约为12亩多，并非协议所记载的4.53亩。土地互换后，环塘队即对互换土地进行管理耕种。2011年2月，环塘社将已互换的“半月形”地块租赁给麦凯杰等人，并签订了《土地承包合同》；之后，麦凯杰将该地块又转包给黄开波创办喜洋洋灰沙砖厂至今。土地对换当年下半年，永安大队组织其属下第五、第六、第七、第八队在互换后的“半月形”地块中修建100多平方米的晒谷场，作为收割水稻脱粒场地，供生产队集体轮番共同使用。2010年8月旬，永安村经济联合社会同第五、七合作社将座落“半月形”中段和北段的地块租赁给广西陆川县麦凯杰，并签订了《土地租赁合同书》。麦凯杰在平整土地时，对权属何深元夫妇（先后在2004年、2010年病逝），座落在“田庄”的小卖部（红砖平房）作出了补偿（补偿款4000元，由何深元女婿黄火收取），并把已倒塌的三间“田庄”及旧晒谷场用地进行填土平整。期间，遭受环塘社部分群众阻止，并引发双方土地权属争议。麦凯杰迫不得已与永安村经济联社及其第五、第七合作社取消租赁合约。2012年3月、4月，永安村经济联合社将原租赁给麦凯杰的地块及“半月形”内另两地块租赁给谭勒红砖厂，并签订了《土地租赁合同书》，租赁面积共2200平方米，租期分别为30年、50年。土地租赁后，承租方即投资30多万元建造石基围墙（约90多米）和对地块进行填土平整。期间，环塘社提出异议，遂引发本土地权属争议。
另查明，1990年10月，黄燮春（××）在永安大队“田庄”北侧建房与永安大队发生土地权属争议时，环塘社认为其在1976年与永安大队签订的《互换土地协议》中的土地权属界线不清，引发土地权属争议，请求怀城镇人民政府调处。怀城镇人民政府经调处，于1991年3月作出了（1991）怀镇府行字第4号《关于永安与环塘互换土地的决定》，裁定将怀城至中洲公路环塘路段以东与公路相连呈半月形的全部旱地（原有坟墓除外，即本案争议土地）划归永安管理区，公路以西原永安管理区耕作的全部旱地（原有坟墓除外）划归环塘社。怀城镇府作出处理决定后，双方均没有进一步向上级有关部门诉求处理。
又查明，“体制下放四固定”期间，保宁人民公社与附城人民公社合并，环塘寨改称附城人民公社龙西生产大队环塘生产队；永安街改称怀城镇永安生产大队，下辖12各生产队。上世纪七十年代，永安大队分为永安、永光生产大队。永安大队辖第二、第四、第五、第六、第七、第八等六个生产队，之后，又组建成生产队。八十年代中期，附城人民公社合并划入怀城镇人民政府，双方当事人分别称为怀城镇龙西村民委员会、怀城镇永安村民委员会，后又改称龙西管理区、永安管理区，原各自属下的生产队仍由其各管辖。当事人现为怀集县怀城镇龙西村民委员会环塘经济合作社、怀集县怀城镇永安村民委员会。永安村民委员会下辖第二、第四、第五、第六、第七、第八经济合作社。
此外，就本案争议的“半月形”土地，环塘社曾2011年10月17日向怀集县府提出调处申请，怀集县府于2013年3月6日作出怀府裁决（2013）1号《关于怀城至中洲公路环塘段东侧半月形土地权属争议的处理决定》，将争议土地确权归属永安联社所有。环塘社不服，向肇庆市府申请复议。该府于2013年5月27日作出肇府行复（2013）8号《行政复议决定书》，撤销怀府裁决（2013）1号处理决定，并责令怀集县府重新作出具体行政行为。永安联社不服，向本院起诉，本院于2013年12月26日作出（2013）肇中法行初字第24号《行政判决书》，维持肇庆市府肇府行复（2013）8号《行政复议决定书》。该判决于2014年5月2日发生法律效力后，怀集县府对该土地纠纷案再次进行调查，向有关人员进行了调查询问和补充相关证据材料，并于2015年11月26日作出怀府裁决（2015）9号处理决定，将涉案土地权属确权给本案当事人永安联社及永安五至八社所有。环塘社不服，于2016年1月15日再次向肇庆市府申请行政复议。肇庆市府受理后，于次日向怀集县府送达《行政复议答复通知书》并委托怀集县府向第三人永安联社及永安五至八社。2016年3月14日，肇庆市府作出肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》，维持怀集县府作出的怀府裁决（2015）9号处理决定。同年3月18日，肇庆市府将行政复议决定书送达原告。原告环塘社仍不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，本案系土地权属行政裁决纠纷。涉案各方争议的土地位于怀集县行政区域内，争议各方均为单位。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，被告怀集县府有调处辖区范围内单位之间土地权属争议的职权，其是本案的适格主体。被告肇庆市府作为怀集县府的上一级政府，其受理当事人不服怀集县府所作的行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定，肇庆市府亦为本案适格被告。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，本案审理主要对被告怀集县府于2015年11月26日作出怀府裁决（2015）9号《关于‘“半月形”土地权属的处理决定》的行政行为及被告肇庆市府于2016年3月14日作出肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》的复议程序是否合法进行审查。
一、关于被告怀集县府作出怀府裁决（2015）9号《关于“半月形”土地权属的处理决定》的行政行为的合法性问题。综合审理查明的事实，首先，怀集县府在肇庆市府责令其重新作出处理决定的肇府行复（2013）8号《行政复议决定书》发生法律效力后，对案件事实进行了补充调查取证，在调解无效的情况下综合各方提交的证据和两次调查取证的材料作出书面处理决定并将处理决定书送达各方当事人。整个处理程序除作出决定超过180日的法定期限未办理延期手续外，其他方面均符合法律法规的规定。考虑到本案案情复杂，超期作出处理决定应属程序上瑕疵，该程序瑕疵不足以构成撤销该处理决定的法定理由。其次，关于被告怀集县府作出涉案处理决定的事实和法律依据是否充分的问题。此为本案各方争议的焦点。综观整案，本案双方对争议土地的坐落位置、四至、面积及现状均无异议，本院予以确认。至于权属问题，虽然双方对争议土地均提出权属主张，但均无提交土地证书等直接的权属证据。从现有证据看，1976年2月29日签订的《土地互换协议》及怀集县怀城镇人民政府于1991年3月作出的（1991）怀镇府行字第4号《关于永安与环塘互换土地的决定》为本案关键书证。原告环塘社虽否认该两份书证的效力，但未能提供充分证据证实其主张。故本院对该两份书证的证明效力予以认可，根据该两份书证的内容及上世纪七十年代永安大队组织其属下第五、第六、第七、第八队在争议地块修建并使用“晒谷场”和“田庄”、永安方与郑会英在涉案土地发生争议前分别签订的《土地租赁合同》、环塘社承认曾与永安大队互换土地的事实以及相关调查笔录，第三人永安联社及永安五至八社对争议土地主张权属的依据更为充分。依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条和《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条的规定，被告怀集县府作出将争议土地确权归第三人永安联社及永安五至八社所有的处理决定有事实和法律依据。
二、关于被告肇庆市府作出肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》的复议程序是否合法问题。根据查明的事实，被告肇庆市府在受理原告环塘社提出的复议申请后，分别向被申请人怀集县府和第三人永安联社及永安五至八社发出了《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，在综合各方陈述及调查核实的情况后作出书面复议决定并将复议决定书送达各方当事人。整个复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。
综上所述，被告怀集县府于2015年11月26日作出怀府裁决（2015）9号《关于‘“半月形”土地权属的处理决定》的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，处理程序虽有瑕疵，但整体合法，处理结果亦正确。被告肇庆市府于2016年3月14日作出肇府行复（2016）8号《行政复议决定书》的复议程序合法。原告环塘社请求撤销被告怀集县府和肇庆市府上述处理决定和复议决定，并将涉案土地确权归其所有的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
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