浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙06行终175号
上诉人（原审原告）徐菊明。
委托代理人赵紫云。
委托代理人赵洪烈。
被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区公安局驿亭派出所。住所地绍兴市上虞区驿亭镇五夫工业园区。
法定代表人余军伟，所长。
委托代理人王钢涛，绍兴市上虞区公安局工作人员。
委托代理人叶利江，绍兴市上虞区公安局工作人员。
上诉人徐菊明因治安行政处罚一案，不服绍兴市越城区人民法院（2016）浙0602行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告徐菊明于2015年6月5日中午12时29分许，在北京市中南海周边地区非正常上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并被书面训诫。2015年6月6日，被告绍兴市上虞区公安局驿亭派出所接受绍兴市上虞区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的建议，对徐菊明到北京中南海周边地区非访一案进行立案查处，于2015年6月7日作出绍虞公（驿）行罚决字[2015]第1号行政处罚决定，对原告徐菊明以扰乱公共秩序予以警告处罚。
一审法院审理认为：一、关于本案的管辖权的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。”由此，被告绍兴市上虞区公安局驿亭派出所作为原告居住地的公安机关，对本案行使管辖权，并无不当。因原告涉嫌扰乱公共场所秩序的行为，被告绍兴市上虞区公安局驿亭派出所接受绍兴市上虞区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的建议直接立案受理，无需由北京当地公安机关出具移交单，该行为符合《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条的规定。二、关于本案事实认定问题。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，原告未在有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，却在北京中南海周边地区非正常上访，该事实由北京市公安局西城分局的训诫书和北京市公安局西城分局书面答复给原告的政府信息答复告知书等证据佐证，原告非正常上访行为扰乱中南海周边地区正常的公共秩序的事实清楚、证据确实充分。三、关于程序问题。经审查，被告作出的行政处罚决定，符合《公安机关办理行政案件程序规定》和《中华人民共和国治安管理处罚法》办案程序的规定。四、关于一事两罚的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”故北京市公安局西城分局对原告徐菊明进行训诫，不属于治安管理处罚的范畴。训诫系公安机关根据《信访条例》第四十七条的规定，为维护正常信访秩序，对非正常信访人所采取的一种行政措施，而不是一种行政处罚，故本案不存在因同一事实、对同一行为重复作出行政处罚的情形。原告提出北京公安机关已对其进行了训诫，被告不能再就同一事实作出行政处罚的理由不成立，不予支持。综上所述，被告绍兴市上虞区公安局驿亭派出所作出的绍虞公（驿）行罚决字[2015]第1号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚得当。原告要求撤销上述行政处罚决定的诉讼请求，理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告徐菊明的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。
上诉人徐菊明上诉称：一、一审判决认定上诉人“非正常上访行为扰乱中南海周边地区正常的公共秩序”缺乏证据证明，属认定事实错误。1.上诉人于2015年5月26日前往北京，根据需要走访国家信访局、最高人民法院、公安部，并做了情况反映登记，整个过程符合《信访条例》第十八条的规定，是合法上访。被上诉人提交的、未经上诉人签字确认的询问笔录内容不真实，上诉人2015年6月5日是在北京旅游，而不是询问笔录所称的上访，该询问笔录不能证明上诉人存在非法上访的目的和扰乱公共秩序的行为。2.涉案训诫书中“被训诫人签名”、“训诫时间”均空缺，内容真实性值得质疑，结合上诉人从未见过该训诫书及北京市公安局西城分局政府信息答复告知上诉人“该政府信息自始不存在”的情况，可以证明该训诫书不真实，不能证明上诉人存在非法上访扰乱公共秩序的行为。同时，被上诉人自述该训诫书是通过驻京办得到的，也佐证了其来源非法。3.即便训诫书是真实的，也不能证明上诉人有扰乱公共秩序的违法行为，反而能够证明上诉人未实施违法行为。从训诫书的内容来看，训诫的本质是警示，是对上诉人现在的行为还未违法的认定，即只有当上诉人不听劝阻、继续在中南海附近滞留聚集时，才可依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等规定进行处理。故被上诉人直接对上诉人作出治安处罚明显错误。二、一审法院根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，认定被上诉人具有本案管辖权，不合法理。1.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条之规定，治安行政处罚由违法行为发生地的公安机关作出是第一原则，《公安机关办理行政案件程序规定》的效力低于上述法律。2.一审判决未结合本案情况，对“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”作出合理解释。3.绍兴市上虞区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的非正常上访处理建议书不能作为认定上诉人扰乱公共秩序的证据。三、一审判决适用法律错误。上诉人未实施《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项所列应受治安处罚的行为，被上诉人依据该规定对上诉人进行处罚，属适用法律错误，一审判决对此予以认可，是对公民人身自由不受侵犯的否定。综上，请求二审法院撤销绍虞公（驿）行罚决字[2015]第1号行政处罚决定，依法改判一审判决或发回重审。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人绍兴市上虞区公安局驿亭派出所答辩称：一、答辩人对上诉人所作处罚事实清楚、证据确凿。经答辩人调查，2015年6月5日中午，上诉人在明知北京市中南海周边不能信访的情况下，仍到北京市中南海周边上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。以上事实有上诉人陈述和申辩、训诫书、绍兴市上虞区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室非正常上访处理建议书、户籍证明等证据所证实。二、答辩人对上诉人所作处罚适用依据正确，程序合法，内容适当。答辩人于2015年6月6日中午接收绍兴市上虞区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室移送的上诉人到北京市中南海上访一案，并于当日立案，后对上诉人进行了传唤、询问。经调查证实，上诉人的行为已构成扰乱公共场所秩序，遂于2015年6月7日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，给予其警告的处罚。三、答辩人对本案有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款是公安部门根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，对治安案件管辖的具体和细化，符合法律规定，亦未违反效力规定。因上诉人在中南海周边地区上访，北京市公安局西城分局府右街派出所查获后，以广播形式向上诉人宣读了训诫书内容，随后由上虞区人民政府工作人员将上诉人劝返回虞。故由居住地公安机关管辖更能节约执法成本、提高效率，更有利于案件的处理。四、上诉人徐菊明的行为系非访而非其所称之正常信访。公民应当以合法的方式反映诉求，而上诉人明知中南海周边不是信访接待场所还去上访，违反了《信访条例》第二十条第（一）项之规定，其非法信访的目的非常明显。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。本案不属于除外类型，被上诉人绍兴市上虞区公安局驿亭派出所作为上诉人徐菊明居住地公安机关，在上诉人徐菊明回到居住地后，对其违反治安管理的行为作出治安管理处罚，权源有据，并无不当。
二、结合双方当事人一、二审陈述及北京市公安局西城分局训诫书、北京市公安局西城分局政府信息答复告知书、绍兴市上虞区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的非正常上访处理建议书、上诉人徐菊明的询问笔录等证据，可以认定上诉人徐菊明于2015年6月5日携带信访材料，在中南海周边地区被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，信访事项未在规定的信访机关和接待场所提出，故其行为不符合《信访条例》第十八条的规定，且在一定程度上扰乱了上述地区的公共秩序，影响了社会稳定。据此，被上诉人绍兴市上虞区公安局驿亭派出所接受绍兴市上虞区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的建议，于2015年6月6日立案受理，经调查终结，依法履行告知义务后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定决定给予上诉人徐菊明警告的行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。上诉人徐菊明请求撤销被上诉人绍兴市上虞区公安局驿亭派出所作出的绍虞公（驿）行罚决字[2015]第1号行政处罚决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，一审法院未予支持并无不当。
综上，上诉人徐菊明的上诉请求和理由不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐菊明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 范卓娅
二〇一六年八月五日
书 记 员 陈梦娜