宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016）宁01行初127号
原告银川华德塑业有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区文昌北街安民巷200号。
法定代表人马喜潮，该公司经理。
委托代理人周兆喜，宁夏天盛律师事务所律师（特别授权）。
被告银川市西夏区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区怀远东路285号。
法定代表人刘虹，该区区长。
委托代理人李伟，男。
委托代理人刘艳宁，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
被告银川市西夏区拆迁安置办公室，住所地宁夏银川市西夏区丽子园北街***号。
负责人郏维忠，该拆迁安置办公室主任。
委托代理人聂永军，男，银川市西夏区拆迁办职工，住宁夏回族自治区银川市西夏区北京西路三小家属院***号（特别授权）。
委托代理人王涂林，男，银川市西夏区拆迁安置办公室职工，住宁夏回族自治区银川市西夏区花瓣里小区*******室（特别授权）。
原告银川华德塑业有限公司（以下简称华德公司）因要求被告银川市西夏区人民政府（以下简称西夏区政府）、银川市西夏区拆迁安置办公室（以下简称西夏区拆迁办）履行行政协议，于2016年6月17日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2016年7月3日分别向被告西夏区政府、西夏区拆迁办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案。原告华德公司的委托代理人周兆喜，被告西夏区政府的委托代理人李伟、刘艳宁，被告西夏区拆迁办的委托代理人聂永军、王涂林到庭参加了诉讼。因案情复杂，2016年12月19日，经宁夏回族自治区高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原告华德公司诉称，原告华德公司于2001年6月12日成立，拥有10324.50平方米国有工业用地使用权及4600平方米的生产厂房、生产经营设备。主要经营塑料原料、塑料制品、五金建材等产品的加工销售。2012年下半年，银川市人民政府决定在银川市西夏区文昌北路以西建设保障性住房项目，需对银川市西夏区文昌北路以西、贺兰山路以北的国有土地实施征收，原告的工业用地被列为征收范围。原告积极响应市政府的总体规划及工作要求，于2013年1月20日同银川市国土资源局签订了《国有土地征收意向性协议》。协议签订后，原告即根据银川市国土资源局要求停止了生产经营，但被告西夏区政府却迟迟不与原告协商征收补偿事宜。直到2015年8月12日，被告西夏区拆迁办会同案外人宁夏众和房地产开发有限公司（以下简称众和公司）才与原告签订了征收补偿协议，约定征地拆迁补偿共计1226万元，众和公司自签订协议起于2015年8月22日前支付征地拆迁补偿资金300万元，2015年10月20日前再支付征地拆迁补偿资金200万元，剩余补偿资金扣除购房款后于2016年2月底全部付清。后被告及众和公司一直推脱拒付补偿款。无奈原告于2015年12月25日提起行政诉讼，要求确认被告西夏区政府将法定征收补偿义务转移给第三人的行为违法，判令其履行法定征收补偿义务并赔偿相应的经济损失。诉讼中，原告与西夏区政府庭外和解，达成协议，约定西夏区政府按照前期补偿协议约定的款额直接向原告履行补偿义务，在原告撤回对其起诉之日先支付100万元补偿款，下剩的1106万元待银川市政府下拨后立即支付给原告。协议签订后，被告如约支付了100万元补偿款，原告撤回了该案的起诉。但下剩款项被告仍未支付。原告无奈诉至法院，请求依法判令：1、二被告履行征收补偿协议约定的支付补偿款9146000元义务；2、判令二被告赔偿其不依法履行征收补偿协议给原告造成的经济损失，即未支付补偿款9146000，按照同期人民银行贷款利率计算，从2016年3月1日起计算至实际支付之日；3、本案诉讼费由二被告承担。
原告华德公司向本院提交以下证据：
证据一、《国有土地征收意向性协议》一份，证明：原告的15.49亩工业用地被列入银川市人民政府在银川市西夏区保障性住房建设项目征收范围之内。原告于2013年1月20日同银川市国土资源局签订了《国有土地征收意向性协议》，约定乙方（原告）服从银川市城市总体规划的需要同意搬迁；土地及地上附着物补偿费待市政府研究后协商确定。
证据二、《宁夏艺校农场保障房项目征收银川华德塑料有限公司土地及地上附着物补偿协议》及《征收银川华德塑料有限公司土地及地上附着物补偿补充协议》各一份，证明：2015年8月12日，被告西夏区拆迁办会同众和公司与原告签订了上述两份协议，协议约定：征地拆迁补偿共计1226万元，众和公司自签订协议之日起于2015年8月22日前支付征地拆迁补偿资金300万元，2015年10月20日前再支付征地拆迁补偿资金200万元，剩余补偿资金扣除购房款后于2016年2月底全部付清。
证据三（1）《协议书》一份，证明：因被告西夏区政府不依法履行征收补偿职责，违法将法定的征收补偿义务转移给众和公司，但该公司以无力支付为由拒绝向原告支付征收补偿款项。原告于2015年12月25日将被告西夏区政府及西夏区拆迁办诉至法院。被告应诉后提出协商解决让原告撤诉，双方于2016年1月29日达成书面协议，被告承诺按照前述三方协议约定的款额直接向原告履行补偿义务，在原告撤回对其起诉之日先支付100万元补偿款，下剩的1106万元（扣除之前已支付的20万元所剩）被告已经向银川市政府提出申请，待下拨后立即支付给原告。
证据三（2）、宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2016）宁01行初6号行政裁定书，证明原告遵照2016年1月29日与被告达成的《协议书》约定当日撤回起诉，但被告却拒不履行征收补偿义务，属于”以欺骗手段使原告撤诉的”情形，人民法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条规定追究被告方责任人员的法律责任。
被告西夏区政府辩称，一、本案应追加银川市西夏区建设交通局为被告，被告西夏区拆迁办仅是该局的内设机构，不具有诉讼主体资格，亦不能对外承担责任。二、被告西夏区政府不应承担征收补偿的责任。首先，西夏区建设交通局作为西夏区拆迁办的上级主管单位，能够独立承担法律责任，被告西夏区政府不是拆迁办的主管单位。其次，被告西夏区政府不是涉案三份补偿协议的当事人，不应承担责任。第三、原告要求履行的协议尚未订立。本案中与原告签订前两份补偿协议的补偿主体均为众和公司，且众和公司作为协议相对人也实际在履行付款义务，已向原告支付补偿款约为110万元。故该两份协议的性质应为民事合同，不能作为原告要求二被告履行义务的依据。原告与被告西夏区拆迁办签订《协议书》，因西夏区拆迁办并不具有机关法人的资格，其不能对外行使任何权利，因此，由拆迁办签订的第三份协议实际上尚未订立。尚未订立的协议对各方当事人均不具有约束力。就拆迁办向原告支付的100万元补偿款系为解决纠纷代众和公司垫付的补偿款，该垫付款最终应从众和公司的其他款项中扣除。退一步讲，假如第三份协议已订立且有效，但原告主张的付款条件尚不成就。因协议约定向原告付款的条件为”银川市政府实际拨付后”，但目前为止银川市政府并未拨付与本案相关的任何款项。因此，本案履行付款义务的条件尚未成就，原告诉求没有事实与法律依据。综上，请求依法驳回原告对被告西夏区政府的起诉。
被告西夏区拆迁办辩称，一、原告要求被告履行支付补偿款义务尚未达到履行条件。原告提出被告西夏区拆迁办征收补偿金未到位的行为违法的观点与其主张的履行协议的诉求自相矛盾。三、原告主张的利息没有依据。四、被告西夏区拆迁办不具备独立法人资格，应当由其上级部门西夏区建设交通局应诉。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告西夏区政府、西夏区拆迁办共同向本院提交以下证据：
证据一、《常委会议纪要》【（2011）11号总第116次】。证明：2011年8月11日，西夏区征地拆迁安置办公室更名为西夏区土地征收安置办公室，从隶属西夏区国有资产投资控股有限公司调整为隶属西夏区建设交通局管理。
证据二、《中共银川市委银川市人民政府关于西夏区行政机构设置和人员编制方案的通知》（银党发[2002]47号，2002年11月5日银川市委、市政府发）、《银川市西夏区建设交通局组织机构代码证》。证明经银川市委、市政府批准，设置银川市西夏区建设交通局，该局系依法成立的独立机关法人，能独立承担责任。
证据三（1）《宁夏艺校农场保障房项目征收银川华德塑料料有限公司土地及地上附着物补偿协议》，（2）《征收银川华德塑料有限公司土地及地上附着物补偿补充协议》，（3）《协议书》证明：1、证据（1）（2）协议的合同当事人为众和公司与原告及被告西夏区拆迁办。2、证据（3）协议的合同相对人为原告与被告西夏区拆迁办。协议中约定向原告付款的条件为”银川市政府实际拨付后”，但目前为止银川市政府并未拨付与本案相关的任何款项。
经庭审质证，被告西夏区政府对原告华德公司提交的证据一的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为与本案无关，该份协议签订主体并非西夏区政府。对证据二的真实性、合法性及关联性无异议，但对证明目的有异议。该两份协议属于民事合同，签订主体亦非西夏区政府，原告应当提起民事诉讼。对证据三（1）的真实性、合法性及关联性无异议，但对证明目的有异议。对证据三（2）的真实性、合法性及关联性无异议，但对证明目的有异议。撤诉是原告的权利，本案不存在欺骗情形的存在。
被告西夏区拆迁办对原告提交的证据一的质证意见与被告西夏区政府的质证意见一致。对证据二的真实性、合法性及关联性无异议，但对证明目的有异议。提出补偿责任应由众和公司承担而非被告。原告应通过民事诉讼途径解决纠纷。对证据三（1）的真实性、合法性及关联性无异议，但对证明目的有异议。原告提起诉讼依据的是2016年1月29日西夏区拆迁办与原告签订的《协议书》，协议第三条约定，西夏区政府需在银川市政府拨付该笔款项后才能给原告支付，现在该笔款项并未支付，被告向原告支付的条件未成就，原告的起诉没有法律依据。对证据三（2）没有异议。
原告华德公司对二被告提交的证据一的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的有异议。对证据二的真实性、合法性无异议，但提出该证据与本案无关联性。对证据三（1）（2）的真实性、合法性及关联性无异议，但对证明目的有异议。提出三份协议无论是标题还是内容、性质均属于征收协议，被告将补偿义务违法转移给众和公司，但不影响协议就补偿款额、支付期限、方式的合法性。对证据三（3）《协议书》的真实性、合法性及关联性无异议，但对证明目的有异议。该证据虽记载被告向银川市政府申请拨款的事项，但不能作为被告向原告履行补偿义务的前提条件。被告西夏区政府属于法定的独立履行补偿义务的主体，其与银川市政府及第三方之间的资金往来关系是其内部关系，不能作为其拒不履行补偿义务的条件。
本院对原告提交的证据，认证如下：
原告提交的证据一《国有土地征收意向性协议》、证据三（2）宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2016）宁01行初6号行政裁定书、证据三（1）《协议书》及被告提交的证据一西夏区委【（2011）11号总第116次】《常委会议纪要》、证据三（3）《协议书》，来源合法，内容客观真实，且与本案具有关联性，本院对其证明力，予以确认。原、被告共同提交的《宁夏艺校农场保障房项目征收银川华德塑料有限公司土地及地上附着物补偿协议》、《征收银川华德塑料有限公司土地及地上附着物补偿补充协议》，双方对其真实性、合法性及关联性均无异议，本院对该协议中原告、土地、房屋、地上附着物、停业损失的数额及原告履行义务的时间、方式予以确认。被告提交的证据二《中共银川市委银川市人民政府关于西夏区行政机构设置和人员编制方案的通知》（银党发[2002]47号，2002年11月5日银川市委、市政府发）及《银川市西夏区建设交通局组织机构代码证》，与本案无关联性，本院对其证明力，不予确认。
经审理查明，2012年，银川市人民政府为贯彻落实城市整体规划，改善城市环境面貌，决定对西夏区文昌北路以西、贺兰山西路以北的国有土地实施征收用于建设保障性住房。原告的15.49亩（合10324.5平方米）工业用地被列入征收范围。2013年1月20日，原告与银川市国土资源局签订了《国有土地征收意向性协议》，双方就土地置换及补偿事宜达成协议，协议内容为：一、被征收土地位置及现状：根据银川市城市总体规划和土地利用总体规划，该区域由原工业用地调整为城镇混合用地，为此，甲方（银川市国土资源局）需对乙方（原告）位于西夏区文昌北路以西、贺兰山西路以北15.49亩土地实施征收。该宗土地国有土地使用权证为银国用（2001）第00150号，证载面积为15.49亩，土地用途为工业用地，土地使用权类型为出让。二、经甲乙双方协商，乙方服从银川市城市总体规划的需要同意搬迁。三、土地及地上附着物补偿费，待市政府研究后，甲方与乙方商议确定。2015年8月12日，原告与被告西夏区拆迁办及众和公司三方签订了《宁夏艺校农场保障房项目征收银川华德塑料料有限公司土地及地上附着物补偿协议》，协议对征收项目名称、征收项目位置、土地及地上附着物补偿标准及双方责任进行约定。约定”土地、房屋、其它地上附着物及停业损失共计补偿870.89万元【其中土地补偿260.23万元（15.49亩×16.8万元/亩），各类房屋补偿470.16万元，其它地上附着物及停业损失费等补偿140.51万元）】。甲方（众和公司）自签订协议起2015年（空白）月（空白）日前支付征地拆迁补偿金300万元。原告购买众和公司开发的国韵天成小区房屋（空白）号楼（空白）单元室住宅，以每平米4000元价格，共计（空白）万元，相顶房屋款（空白）万元。2015年10月20日前，再支付征地拆迁补偿金200万元，剩余款项2016年2月8日前全部付清。乙方收到全额补偿款后10日内自行拆除地上附着物并清理所有建筑物，保证该项目顺利进行。丙方（被告西夏区拆迁办）监督甲方按协议期限内按时付给乙方各类补偿款，如有违约按相关规定支付相应违约金”。当日，三方又签订一份《征收银川华德塑料有限公司土地及地上附着物补偿补充协议》。约定：”......三、土地及地上附着物补偿，按照《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》【2012】年129号文件，参照国有土地及地上附着物评估价补偿。银川华德塑料有限公司提出补偿标准太低，后经西夏区政府、宁夏众和房地产开发有限公司、银川华德塑料有限公司共同协商，宁夏众和房地产开发有限公司同意总价补偿给华德塑料有限公司1226万元补偿款，减去前期评估价870.89万元，再补偿给华德塑料有限公司349.11万元，再减去购房款（空白）万元，剩余款项宁夏众和房地产开发有限公司承诺在2016年2月底全部支付给华德塑料有限公司”。上述协议签订后，众和公司于2015年11月20日向原告转账20万元。
2015年12月25日，因众和公司拒绝向原告支付协议约定征收补偿款项，原告将二被告诉至本院，要求确认二被告将法定的征收补偿义务转移给众和公司的行为违法，并要求判令二被告履行法定征收补偿义务、赔偿原告相应的经济损失。2016年1月29日，原告与被告西夏区拆迁办庭外达成和解协议，双方签订了《协议书》，协议约定：”......一、乙方（原告）于本协议签订之日向银川中级法院递交撤诉申请等材料，撤回对西夏区拆迁安置办公室及西夏区政府行政诉讼一案【案号（2016）宁01行初6号】的起诉。二、乙方（原告）在办理完毕（2016）宁01行初6号案件的撤诉手续后，甲方在一个工作日内向乙方支付100万元的补偿款。乙方在收到甲方的100万元补偿款后，应当向甲方出具相应数额的收款收据。三、乙方因本次征收土地及地上附着物共应获得补偿1226万元，除协议第二条约定的100万元及甲方之前已支付的20万元外，甲方尚需向乙方支付1106万元，针对该笔款项，甲方及西夏区政府已经向银川市政府提出拨付该笔资金的申请，待银川市政府将该笔资金实际拨付至西夏区政府账户后，甲方协调西夏区政府将下剩的补偿款1106万元立即支付给乙方。乙方在收到1106万元补偿款后，应当向甲方出具相应数额的收款收据。四、在甲方向乙方支付完毕全部1226万元的补偿款后，乙方不得再就此次征地拆迁安置事宜向包括甲方在内的任何政府部门及行政机关主张任何权利，因此次征地拆迁安置事宜产生的纠纷就此了结，乙方放弃诉讼及其他权利。......”协议签定当日，被告西夏区拆迁办如约向原告支付100万元补偿款，原告申请撤回对该案的起诉。后二被告未支付剩余补偿款。现原告以二被告拒不履行征收补偿义务，以欺骗手段使原告撤诉为由，诉至本院，要求判如所请。
另查明，2016年3月23日，原告与众和公司签订《房屋抵偿拆迁协议书》一份，约定甲方（众和公司）用尚美雅居小区住房【楼号：58-3-301；50-1-502】抵顶乙方（原告）拆迁款共计944266元。2016年6月17日、8月11日、8月12日、9月11日、10月25日，众和公司先后五次向原告转账127万元。
再查明，2011年8月11日，银川市西夏区委员会【2011】11号总第116次《常委会议纪要》。研究决定将原”西夏区征地拆迁安置办公室”更名为”西夏区土地征收安置办公室”，从隶属西夏区国有资产投资控股有限公司调整为隶属西夏区建设交通局管理。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，县级人民政府负责房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。房屋征收部门有权直接与被征收人签订征收补偿协议，有权代表政府。本案中，被告西夏区政府系对涉案土地作出征收决定的机关，被告西夏区拆迁办虽为非法人机构，隶属于西夏区建设交通局管理，但其根据被告西夏区政府的行政授权组织实施涉案土地、房屋的征收与补偿具体工作，被告西夏区政府应对被告西夏区拆迁办的征地安置行为后果承担法律责任，二被告均系本案适格被告。被告西夏区拆迁办作为涉案土地、房屋的征收与补偿实施部门，与原告2016年1月29日签订的《协议书》对2015年8月12日其与原告及众和公司签订的补偿协议中的补偿标准及补偿数额予以认可，故该协议书意思表示真实，不违反法律、社会公共利益，应为有效协议。本院对原告应得补偿款1226万元，予以确认。被告西夏区政府提出其不是本案适格主体、不应承担责任及原告与被告西夏区拆迁办签订的《协议书》尚未订立、原告应通过民事诉讼向众和公司主张权利的抗辩意见，无事实及法律依据，本院不予采纳。因众和公司已通过房屋抵顶、转账付款方式向原告支付了241.4266万元，被告西夏区拆迁办亦已向原告付款100万元，原告在本次诉讼中已扣减上述部分款项，故二被告还应支付原告8845734元。被告提出因银川市政府尚未拨付涉案土地征地补偿款，原告要求二被告支付补偿款的付款条件不成就。对此，本院认为，被告西夏区政府作为征收主体，依法应对涉案征收补偿工作负责，应依法按期足额支付被征收人的补偿款，不得以第三方的付款作为其向原告付款的前提。故原告与被告西夏区拆迁办签订的《协议书》中”补偿款待银川市政府实际拨付后支付”的约定，应属无效条款。本院对二被告的该抗辩事由，不予采纳。原告要求二被告按照同期银行贷款利息损失赔偿其经济损失，因原告与被告签订的协议未约定支付补偿款的期限，且双方就违约责任并未明确约定，故对该项诉请，本院不予支持。因原被告2016年1月29日签订的协议系原、被告与众和公司前期协议的延续，故关于被征收主体的义务应遵照2015年8月12日原告与被告西夏区拆迁办及众和公司三方签订协议的约定履行，即原告应在收到全额补偿款后10日内自行拆除地上附着物并清理所有建筑物。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十五条第一款及第十六条之规定，判决如下：
一、被告银川市西夏区人民政府、银川市西夏区拆迁安置办公室于本判决生效之日起三十日内向原告银川华德塑业有限公司支付征地拆迁安置补偿款8845734元；
二、驳回原告银川华德塑业有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费81750元，由被告银川市西夏区人民政府、银川市西夏区拆迁安置办公室负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 高凤梅
审判员 彭 云
审判员 刘煜姗
二〇一七年三月九日
书记员 哈 越