广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
(2016)粤7101行初2438号
原告：何祯，男，1983年1月27日出生，汉族，住广州市番禺区。
委托代理人：何志锋，男，1950年11月27日出生，汉族，住湖北省随州市曾都区，系原告何祯的父亲。
被告：广州市番禺区城市管理局，住所地广州市番禺区。
法定代表人：贺建文，职务：局长。
委托代理人：梁嘉豪，该局工作人员。
委托代理人：梁龙金，广东创勋律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：陈飞，该委工作人员。
委托代理人：王赛儿，该委工作人员。
第三人：杜智敏，男，1964年6月27日出生，汉族，住广州市番禺区。
第三人：冯银欢，女，1964年2月22日出生，汉族，住广州市番禺区。
原告何祯诉被告广州市番禺区城市管理局、广州市国土资源和规划委员会行政不作为一案，第三人为杜智敏、冯银欢，本院于2016年8月16日收到材料后，当日告知原告补正材料。原告何祯补正材料后，本院于2016年9月28日受理，并依法组成合议庭，于2016年12月13日第一次公开开庭审理本案，原告何祯的委托代理人何志锋，被告广州市番禺区城市管理局的委托代理人梁嘉豪到庭参加了诉讼。本院于2017年2月15日第二次公开开庭审理本案，原告何祯的委托代理人何志锋，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人陈飞、王赛儿，第三人第三人杜智敏、冯银欢到庭参加了诉讼，被告广州市番禺区城市管理局经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原告何祯诉称，因我购买杜智敏、冯银欢位于广州市番禺区西丽南路x号房地产一套，依据该房地产证附记这个土地征收具体行政行为，我以广州市番禺区城市管理局（以下简称番禺区城管局）名义，向银行补缴地价款740元／平方米，共62974元。依据《广州铁路运输中级法院行政裁定书》（2016粤71行终110号，以下简称裁定书）第4页第2款、第3款可以清楚看出《裁定书》审理查明：“2014年2月28日，何祯以杜智敏、冯银欢名义向广州市番禺区城市管理局缴纳地价款”的事实没有被确认；“另查明2014年2月28日，何祯以广州市番禺区城市管理局的名义缴纳地价款62974元。”《裁定书》认为：“……即本案中附记行为发生在前，何祯与杜智敏、冯银欢的转让行为在后，广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土房管局）对涉案房屋进行产权登记时，何祯并非该产权登记行政行为相对人，因其未提供充分证据证明其与附记行为具有法律上的利害关系”。也就是说《裁定书》认为附记与我没有法律上的利害关系。所以番禺区城管局以附记这个土地规费征收具体行政行为为依据，向我这个和附记没有任何法律上利害关系的当事人征收土地规费于法无据，属于超越职权违法行为，理应退还。我曾于2016年5月28日向番禺区城管局递交了《请求申请书》，要求番禺区城管局退还违法征收土地规费补缴地价款740／平方米，共62974元，现在已过60天，未见番禺区城管局回复和处理，已经构成行政不作为。除向番禺区城管局递交《请求申请书》外，还递交证据材料：1、现金缴款单；2、番禺区城市管理局关于何祯《依申请公开申请书》的信访答复；3、广东省非税收电子发票；4、投诉、举报受理情况告知单；5、市国土房产局番禺区分局关于何祯请求调处的复函：6、番禺区城市管理局关于《提出行政复议答复通知书》的答复；7、行政判决书(2015)粤高法行终字71x号。依据《立法法》第82条第6款，《行政诉讼法》第70条第（四）项，《广东省信访条例》第46条，现原告诉至法院，请求：判决番禺区城市管理局履行法定职责，暨对《请求申请书》进行回复和处理。
被告广州市番禺区城市管理局辩称，一、我局并未受理原告2016年5月28日的信访事项。我局已于2016年3月21日受理了原告关于涉案房屋被重复收取土地出让金的信访，并于2016年5月20日依法书面作出答复。对原告与5月28日提交的《请求申请书》针对同一事项的重复信访，根据《广东省信访条例》第六十四条第二款的规定，我局不再受理，并已当面告知申请人何志锋。因此，我局并未受理原告于2016年5月28日提出的信访申请，也没有义务回复原告。二、对原告提出的涉案房屋被重复收取土地出让金的信访事项，我局已依法受理并积极处理，目前该信访事项已处理完成。我局已于2016年3月21日受理了原告关于涉案房屋被重复收取土地出让金的信访，并立即展开调查，由于涉及单位较多，时间跨度较长，我局迅速调查档案资料，联络相关单位，核实处理情况，相关的处理进展已在2016年5月20日书面答复信访人何志锋。我局于2016年7月8日与番禺区信访局、番禺区国土规划局、番禺区地税局等相关职能部门召开协调会，会议议定由我局将收取的购房款余款中属于土地出让金部分共260.21元／平方米退还给缴款人，由缴款人再按现行标准向区国规局缴纳土地出让金。我局于2016年7月29日向番禺区政府提出书面请示（番城管[2016]x号），请示是否按番信联办[2016]x号会议纪要处理航运新村历史遗留问题，番禺区政府于2016年8月30日批复同意我局请示。2016年9月8日，我局约谈原告何祯以及信访人何志锋（实际何志锋到场），告知我局将会把涉案房屋重复收取的土地出让金共计22143.87元退还给缴款人杜智敏，何志锋表示同意。2016年9月12日，我局约见涉案房屋原房主杜智敏、现房主何祯（实际由代理人何志锋到场），将我局收取的购房款余款中所包含的土地出让金部分共22143.87元退还给杜智敏，杜智敏当场签署收条。信访人何志锋亦当场签署《息诉罢访承诺书》，同意其信访事项已经得到妥善处理，不再以任何理由信访或起诉。三、原告与我局不存在民事或行政法律关系。该案涉及的《购房合同》是我局与杜智敏、冯银欢签订的，我局并未与原告签订任何合同，因此我局与原告不存在民事法律关系。原告与第三人杜智敏、冯银欢另行签订的《购房合同》属于另一个民事法律关系，与我局没有关系。我局并无对原告作出过任何行政行为，原告非我局行政相对人。对于原告的信访事项，我局已依法受理并按照《省信访条例》的有关规定予以答复，并已依法处理完成。四、第三人杜智敏向我局支付的62974元属于购房款余款，是杜智敏与我局直接的民事债权债务关系，原告代杜智敏缴纳该款项是基于原告与原业主杜智敏的协议，与我局无关。本案中涉案房屋业主向我局所缴纳的款项并非行政收费，而是原业主杜智敏欠我局的购房款余款，属于民事债务关系。本案中，我局向购房者收取的740元／平方米的费用应视为购房款余款而并非土地出让金，其定价依据为政府在土地方面的投入，由区国土房管分局《关于航运新村部分拆迁户补缴地价款的函》（穗番国房函[2007]x号）核定。而且，在获知番禺区国土房管部门在过户时已经向原业主收取了涉案房屋的土地出让金后，我局已将所收取费用中包含的土地出让金部分退还给缴款人。因此，我局再向原房主收取的费用应属于购房款的余款。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，其主张的理由不能成立，恳请法院依法驳回原告诉讼请求。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、我委并非适格被告。（一）涉案《请求申请书》是原告向番禺区城管局提出，我委依法无需进行回复和处理。根据原告的起诉状和证据可知，本案中原告是向番禺区城管局提出涉案申请，应由番禺区城管局对涉案申请进行处理。而我委在没有收到涉案申请的情况下，依法无需进行回复和处理。（二）原告所要求退还62974元款项，是由番禺区城管局向杜智敏、冯银欢所收取的，我委并未作出收缴该款项的决定，与我委无关。根据番禺区城管局提供的证据显示，62974元款项的付款方为杜智敏、冯银欢，收款方为番禺区城管局，我委并未作出收缴该款项的决定，与我委无关。二、原告与涉案款项无利害关系，应裁定驳回起诉。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”涉案款项62974元是杜智敏、冯银欢向番禺区城管局缴纳，原告与该款项的缴纳并无法律上利害关系，故根据《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，应裁定驳回起诉。综上所述，我委并非适格被告，且原告与涉案款项无利害关系，请法院依法裁定驳回起诉。
第三人杜智敏、冯银欢述称，补地价款是属于房产交易产生费用，合同、补充协议也已经写明，房屋情况也在合同中写明。且网签合同也有注明，原告负责土地价的缴纳，如果原告不交这笔费用是不能完成交易的，原告清楚补缴地价、房屋期限等房屋情况。房屋已经办理过户手续且在2014年5月交由原告使用，款项已经在合同中清晰说明，没有争议，该买卖的所有手续也已经办妥。
经审理查明，本案涉案房屋位于广州市番禺区西丽南路x号二座二梯x房。
2006年1月5日，原广州市番禺区市政园林管理局与第三人杜智敏、冯银欢签订《航运新村购房协议》，约定两第三人购买原广州市番禺区市政园林管理局所有的位于广州市番禺区西丽南路x号二座二梯x房的房屋。该房屋的售价为122653.93元，该售价不含地价、土地出让金和土地有关的税费等费用，并约定在该房屋遇到转让等情况时，应按相关政策和规定补交地价、土地出让金和有关的税费等费用（按补交时的土地评估价格缴纳），将房屋土地转为国有出让性质，领取相应性质的商品房产权证书。之后，原广州市国土资源和房屋管理局向两第三人核发了涉案房屋的房地产权证。其中，粤房地共证字第××号《房地产权共有（用）证》，该证载明：共有（用）权人为冯银欢，房屋所有权来源购买，占有房屋份额为共同共有，土地使用权类型为划拨，房地座落广州市番禺区市××××202，建筑面积为85.1平方米，房地产共有（用）情况一栏中持房地产权证人为杜智敏，占有房屋份额为共同共有，房地产权证号为51××31。附记（以下简称涉案附记）：……该房地产在转让、出租或者抵押时，应补缴地价款（740元/平方米）及按当时政策补交土地有偿使用费等相关费用。
2007年1月11日，原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局向原广州市番禺区市政园林管理局作出穗番国房函[2007]x号《关于航运新村部分拆迁户补缴地价款的函》，该函称：“根据区政府《常务会议纪要》（番府十四届91次[2005]x号文）‘以市场评估价减除政府的土地投入部分进行购买，办理行政划拨土地房屋产权证明书，并在产权证明书上载明在该房产转让时业主需要按当时市场评估价格补缴地款。’现有部分业主是按以上条件购买了房屋并已申请办理了‘房地产权证’后实行转让，因房屋转让需补缴政府投入的地价款740元/平方米，根据贵局与拆迁户签订的《购房合同》，特请贵局收取上述地价款并提供收款凭证以便业主到我局办理房屋交易手续。”
2013年12月19日，原告与两第三人签订合同编号为穗存量房合字x号《广州市存量房买卖合同》，约定由原告购买涉案房屋，并约定由原告承担全部税费，如遇政府及有关部门调整税费，对于调整部分全部由原告承担。2014年2月28日，原告与两第三人就涉案房屋签订《买卖合同补充协议》，约定了涉案房屋土地出让金、补地价及契税的缴纳时间等。
2014年2月28日，原告在中国民生银行缴纳62974元，现金交款单记载客户全称为广州市番禺区城市管理局，款项来源为补地价款。2014年3月11日，广州市番禺区地方税务局城区税务分局代开广东省地方税收通用发票（发票号码：x），行业类别为税务机关代开其他销售不动产，付款方名称为（个人）杜智敏、冯银欢，收款方名称为广州市番禺区城市管理局，销售的不动产楼牌号为广州市番禺区市××××202房，建筑面积为85.1平方米，单价为740元/平方米，金额为62974元，款项性质为售房款。
2014年4月21日，第三人杜智敏向原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局缴纳10089.3元，其收费项目名称为番禺区国土出让交易补地价收入（分成）。
2014年4月24日，原广州市国土资源和房屋管理局向原告核发涉案房屋房地产权证（粤房地权证穗字第××号）。
2016年3月21日，原告何祯的父亲何志峰向被告广州市番禺区城市管理局投诉，认为涉案房屋存在土地出让金重复收费的情况。
2016年5月20日，被告广州市番禺区城市管理局向原告作出番城管（信）[2016]x号《关于番禺区城市管理局就土地出让金重复收费的处理回复》，该回复称：“关于您向我局反映番禺区市××××202房转让过程中，原房主杜志敏、冯银欢被重复收取土地出让金一事，我局已收悉，经调查，现答复如下：您向我局提供x号广东省非税收入（电子）票据显示，缴款人杜智敏向番禺区国土局缴纳了收费项目名称为‘番禺区国土出让交易补地价收入（分成）’的10089.30元款项。由于该发票上未注明该款项是否属于土地出让金，因此，我局已于2016年4月1日去函区国土资源和规划局咨询该项收费是否属于土地出让金，区国土资源和规划局于5月9日函复我局称：根据《转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办[2010]x号），涉案房屋需缴交土地出让金10089.30元。由于此前杜志敏、冯银欢向我局缴纳的购房款余款62974元中有部分是涉案房屋的土地出让金，因此经我局核查，该房屋转让过程中可能存在土地出让金由两个部门重复计收的情况，我局将进一步与区国土资源和规划局协商解决方案，并继续跟进此事，我局会再次向您答复处理进展……”2016年5月24日，原告收到该回复。
2016年5月28日，被告广州市番禺区城市管理局收到原告提交的《请求申请书》，该申请书要求退还向原告征收的产权证附记补缴地价款62974元。
2016年，《关于协调解决航运新村安置房过户收费问题的会议纪要》（番信联办[2016]x号）显示，“……区国规局提出：土地出让金应由购房人自行缴交，不应计入政府土地投入费用。现行的土地出让金计收标准已经发生变化，与旧标准相比有所降低，并且会随着政策调整不断变化，因此，未收取的土地出让金不应按旧标准收取，而应将740元／平方米中的土地出让金部分260.21元／平方米剥离出来，由区国规局按现行标准计收……会议决定：一、今后，该部分业主在需要过户时，区城管局不再收取房产证附记所列740元／平方米的地价款包含的260.21元／平方米的土地出让金，而仅向业主收取479.79元／平方米的购房款余款。土地出让金由区国土资源和规划局按现行标准收取，并办理过户手续……二、……由区城管局负责对已收取740元／平方米并已办理过户的业主进行统计核实，并逐步将已收取的260.21元／平方米退还原缴款人……”2016年8月30日，番禺区人民政府同意上述意见。
2016年9月12日，第三人杜智敏出具《收条》，称收到被告广州市番禺区城市管理局退还的涉案房屋已收取的土地出让金22143.87元，并称其与被告广州市番禺区城市管理局就该套房屋买卖产生的债权债务关系已履行完毕。原告亦收到第三人杜智敏转交的涉案房屋退还的土地出让金22143.87元。何志峰签署《息诉罢访承诺书》。同日，被告向两第三人出具《收据》，内容为收到涉案房屋业主杜智敏、冯银欢的购房款40830.13元。
2016年9月19日，被告广州市番禺区城市管理局向原告作出番城管（信）[2016]x号《关于〈投诉请求申请书〉的回复》，该回复称：“因您对我局于2015年4月3日作出的《关于<投诉请求申请书>的复函》不服，向番禺区人民法院提起行政诉讼。现我局依据番禺区人民法院行政判决书(2015)穗番法行初字第221号的意见，重新作出答复：一、关于你要求开出补缴地价款收据的申请，答复意见与原《复函》一致。二、关于你要求告知补缴地价款740元／平方米共62974元的有关项目清单和计算标准的问题：该部分款项包含：土地出让金260.21元／平方米，共计22143.87元；其他用地成本479.79元／平方米，共计40830.13元。详细计算标准见《关于协调解决航运新村行政划拨房屋补土地出让金问题的请示》（番城管字[2015]x号）、《对区城管局关于协调解决航运新村行政划拨房屋补土地出让金问题请示的批复》（番府办函[2016]x号）。上述款项中，土地出让金22143.87元已退回原房屋买受人杜智敏、冯银欢。我局实际收取的40830.13元为杜志敏、冯银欢依据《航运新村购房协议》(协议编号：x)补缴的购房款，属于我局与杜智敏、冯银欢基于该购房协议产生的债权债务，与申请人无关。”被告广州市番禺区城市管理局向原告邮寄送达该回复，原告收到该回复。
原告认为被告广州市番禺区城市管理局至今未对其于2016年5月28日提出的《请求申请书》进行回复、处理，遂诉至法院。
另查，原告不服被告广州市国土资源和规划委员会向涉案房屋原房主杜智敏、冯银欢作出的粤房地证字第××号房地产权证中产权附记，诉至广州市越秀区人民法院，广州市越秀区人民法院作出（2015）穗越法行初字第472号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。广州铁路运输中级法院作出（2016）粤71行终110号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原判。
经机构改革，原广州市番禺区市政园林管理局除市政、市容环境卫生等设施建设及其大中修和加固、改扩建工程、城市道路（非人行道及相关公共场地）路政管理的职责外，划入被告。被告广州市国土资源和规划委员会负责辖区内土地出让金的征收工作。
以上事实，有航运新村购房协议、房地产权共有（用）证、关于航运新村部分拆迁户补缴地价款的函、存量房买卖合同、房地产权证、关于番禺区城市管理局就土地出让金重复收费的处理回复、请求申请书、关于〈投诉请求申请书〉的回复、收条、收据、行政裁定书、各方当事人的陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告系地价款62974元的实际缴款人，故与本案有利害关系，系适格的原告。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”本案中，两第三人从原广州市番禺区市政园林管理局处购买了涉案房屋，约定在房屋交易前应按相关政策和规定补交地价、土地出让金和有关的税费等费用，并以附记的形式注明在涉案房地产权证上。在涉案房屋进行交易前，被告广州市番禺区城市管理局按照涉案附记实际收取了62974元地价款，且原告也向被告广州市番禺区城市管理局提出涉案《请求申请书》，要求退还上述款项，故被告广州市番禺区城市管理局有权对涉案《请求申请书》进行处理。被告广州市番禺区城市管理局经过调查发现，涉案附记中注明的740元/平方米，实际包括土地出让金260.21元／平方米和其他用地成本479.79元／平方米。关于土地出让金部分。根据涉案《关于协调解决航运新村安置房过户收费问题的会议纪要》可知，土地出让金的计收标准发生了变化，且番禺区政府也同意由国土部门按照新的计收标准进行计收。故涉案房屋不宜以原260.21元／平方米缴纳土地出让金。而两第三人不但向被告广州市国土资源和规划委员会缴纳了10089.3元土地出让金，而且向被告广州市番禺区城市管理局缴纳了22143.87元土地出让金，故涉案房屋存在重复收取土地出让金的情况。再者，根据上述法律规定，土地出让金应由被告广州市国土资源和规划委员会进行征收，故被告广州市番禺区城市管理局在查明上述事实后，将其收取的22143.87元土地出让金退还给了两第三人。关于其他用地成本部分。该部分共计40830.13元，实际为两第三人依据《航运新村购房协议》补缴的购房款。被告广州市番禺区城市管理局将上述情况在涉案《关于〈投诉请求申请书〉的回复》中写明，原告也收到该回复。由此，原告认为被告未履行法定职责的理据不足，本院不予支持。
关于原告认为涉案附记与原告没有利害关系，被告广州市番禺区城市管理局不应向原告征收62974元地价款的问题。原告虽然实际缴纳了62974元地价款，但是是按照其与两第三人之间的合同约定，且以两第三人的名义缴纳了相关费用，被告广州市番禺区城市管理局在发现重复计收土地出让金时，也是将重复计收的部分退还给了两第三人，故原告的该项意见，本院不予支持。原告若认为其与两第三人间存在民事合同纠纷，可另循司法途径解决。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告何祯的诉讼请求。
本案受理费50元由原告何祯负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 叶 莉
人民陪审员 卫瑞湘
人民陪审员 冼静文
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 林宇琦