广东省韶关市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤02行终77号
（2018）粤02行赔终16号
上诉人（原审原告）赖香卫，男，1963年4月1日出生，汉族，农民，广东省始兴县人，住广东省始兴县。
委托代理人刘福坤，女，1964年1月26日出生，汉族，广东省始兴县人，农民,住广东省始兴县。系赖香卫的妻子。
被上诉人（原审被告）始兴县沈所镇人民政府。地址：广东省始兴县沈所镇。
法定代表人李大兴。
出庭负责人刘道城。
委托代理人叶丰恒。
原审第三人吴宏根，男，1964年1月1日出生，汉族，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人赖香卫因与被上诉人始兴县沈所镇人民政府（以下简称沈所镇政府）、第三人吴宏根镇政府土地行政征收、行政赔偿纠纷两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2018）粤0203行初17号、（2018）粤0203行赔初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年5月10日立案受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定,武深高速公路(始兴段)征收土地的主体是始兴县人民政府。为此,始兴县人民政府发布了《武汉至深圳高速公路(始兴段)建设项目征地拆迁通告》,并制定了《武深高速公路(始兴段)征地拆迁工作实施方案》,授权委托沈所镇政府承担其辖区内武深高速公路征地拆迁的主体职责，负责内路段的征地拆迁实施工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。”第十五条第（一）项“中级人民法院管辖下列第一审行政案件:(一)对国务院或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;”的规定,赖香卫请求确认受始兴县人民政府委托的沈所镇政府于2015年9月12日作出的武深高速项目征收土地补偿行为违法,其适格被告是始兴县政府,赖香卫应向韶关市中级人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第(一)项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，本案应当裁定驳回赖香卫的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定：驳回原告赖香卫的起诉。
上诉人赖香卫不服原审裁定向本院提起上诉称：一、在2015年3月初武深高速项目定位后，吴宏根想非法获得武深高速青苗补偿，在赖香卫种有多年果树的土地上，强行抢种插种桂花苗。村、镇多次处理未果，详见（2015)韶始法民一初字第243号民事判决书。二、在2015年初，武深高速项目征收土地青苗、附着物补偿清点青苗时，沈所镇政府明知在2015年3月-6月为此事争议，村、镇多次处理未果后经始兴法院作出判决，村干部和本组在场人员提示此地有异议，清点负责人员还把青苗清点到吴宏根B31—5项目表中。三、赖香卫自从1996年经政府部门批准获得土地使用证后，一直经营种植多种果树木，未得到政府的青苗补偿，反而还清点到吴宏根（没有土地使用权）的补偿（P31-5项目表中）。四、赖香卫从2015年3月至今多次书面、电话向村、镇干部，始兴县人民政府、始兴县国土资源局、始兴县人民检察院、武深高速办公室反映，均将资料传送沈所镇政府处理，结果还是让赖香卫到司法机关处理。综上，始兴县人民法院的判决，群众的证实，从始到终都是沈所镇政府一手操作，为早日完成上级的任务，没有实事实办，违反了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关规定，侵犯赖香卫合法的土地使用权，这些非法的行为，与始兴县政府无关。所以赖香卫认为被告还是沈所镇政府。请求二审法院依法给予公正合理的判决，支持赖香卫起诉状的诉讼请求。
被上诉人沈所镇政府辩称：一、沈所镇政府不是本案适格的被告，赖香卫要求确认沈所镇政府作出的武深高速项目土地征收补偿行为违法没有依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”始兴县政府因武深高速公路建设的需要，经批准于2016年1月26日作出《武汉至深圳高速公路（始兴段）建设项目征地拆迁通告》，征收始兴县太平、沈所、城南、深渡水、司前等五个乡镇约5300亩土地，并附上征地补偿标准等资料。2016年2月23日，始兴县国土资源局向赖香卫所在的始兴县沈所镇兴仁村民委员会送达《武汉至深圳高速公路（始兴段）建设项目征地拆迁通告》。因此，始兴县人民政府系本次武深高速征地的主体，始兴县国土资源局负责具体的土地征收事宜，沈所镇政府受始兴县人民政府的委托，仅负责清点青苗和地上附着物的数量和补偿标准。相关的补偿标准系由始兴县人民政府制定，补偿款也是由始兴县政府发放，且赖香卫主张的青苗补偿款巳存放在始兴县沈所镇兴仁村民委员会账户上。沈所镇政府在涉案土地征收中，受始兴县人民政府委托负责清点青苗和地上附着物的数量和补偿标准，相关的法律责任不由沈所镇政府承担，故沈所镇政府不是作出土地征收补偿行政行为的主体，赖香卫要求确认沈所镇政府于2015年9月12日作出武深高速项目土地征收补偿行为违法没有依据。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所做的行政行为，委托的行政机关是被告。”的规定，认定建设武深高速公路（始兴段）征收的主体是始兴县人民政府事实清楚，应予支持。二、沈所镇政府协助始兴县人民政府对涉案青苗进行清点的清点结果以客观事实为依据，不存在侵害赖香卫合法权益的情形。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”在始兴县人民政府作出征地公告后，赖香卫并未持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。沈所镇政府协助征地部门与当地村民小组的干部一同对涉案土地青苗进行清点时，发现涉案土地部分青苗的权属可能存在争议。沈所镇政府遂与吴宏根、村民小组干部一同对争议部分进行另外清点，经过多方的共同确认，确定争议部分为1.6亩桂花苗木。沈所镇政府将清点结果在赖香卫所在村民小组进行公示时，赖香卫持土地权属证书和（2015)韶始法民一初字第243号《民事判决书》向沈所镇政府提出异议，认为争议部分为1.6亩桂花苗木属其所有，相关的青苗补偿款应发放给赖香卫。鉴于赖香卫与吴宏根对1.6亩桂花苗木存在争议，沈所镇政府多次调查了解，并组织双方进行调解，赖香卫与吴宏根无达成一致意见。另外，由于（2015)韶始法民一初字第243号《民事判决书》确认吴宏根在涉案的土地上种植桂花苗木，所以沈所镇政府认为1.6亩桂花苗木的权属确实存在争议，无法确定涉案1.6亩桂花苗木的权属。三、依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”之规定，赖香卫主张的1000元的诉讼请求与其起诉的行政行为之间没有必然的因果关系，该诉讼请求缺乏法律依据，请求二审法院依法驳回赖香卫诉讼请求。
吴宏根没有进行答辩。
经审理查明，2015年3月4日,始兴县人民政府办公室印发《武深高速公路(始兴段)征地拆迁工作实施方案》,内容包括“……三、组织管理模式和责任分工。(一)组织管理模式……由县政府包干,沿线乡镇人民政府按行政区域范围分段包干,征地拆迁主体下沉到沿线乡镇人民政府。由分管高速公路建设的县领导全面负责武深高速公路的征地拆迁和建设过程中的协调管理工作。(二)职责分工。1.县高速公路建设协调工作领导小组:在上级主管部门以及县委、县政府的统一领导下,负责全线征地拆迁工作的组织领导、统筹协调工作……10.沿线各乡镇人民政府:受县政府委托承担武深高速公路征地拆迁的主体职责,负责本辖区路段的征地拆迁实施工作,按计划完成辖区内的征地拆迁任务,并监督征地拆迁补偿资金的发放,协调解决工程建设中出现的问题和各类纠纷,来信来访工作,各阶段性的情况汇报等工作。积极配合项目业主、设计和施工单位做好施工便道使用、管线穿越村道、农田水利设施的施工工作。①做好辖区内的宣传发动工作,按时完成各负责辖区内的征地拆迁任务;②落实有关人员跟桩、挖沟;③做好征地测绘的实地测量;④核实被征用土地的地类(耕地、园地、养殖水面、林地、建设用地、宅基地、未利用地等);⑤清点丈量征用土地范围内的房屋和其他建筑(构造)物及青苗、附着物的数量及补偿标准;⑥按实际测量的面积与被征地村民小组签订征地协议;⑦监督征地拆迁补偿款的发放……”此后,始兴县人民政府与沈所镇政府于2015年3月6日签订《责任书》。
2015年9月12日,沈所镇政府制作《武深高速项目征收土地青苗、附着物补偿表》,其中序号18第5栏记载“姓名:吴宏根,种类:桂花苗,数量:1.65亩,补偿单价:10000元,补偿金额:16500元。”
2016年1月26日,始兴县人民政府发布《武汉至深圳高速公路(始兴段)建设项目征地拆迁通告》(始府通〔2016〕2号),内容包括“……根据《中华人民共和国国土资源部关于仁化(湘粤界)至博罗公路(韶关段)工程建设用地的批复》(国土资〔2015〕902号),县政府依法组织征收武深高速(始兴段)沿线集体及国有土地,并依法转为国有建设用地。现将经依法批准的《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》内容和有关事项通告如下:……二、征收土地位置及面积。高速公路主要途经我县太平、沈所、城南、深渡水、司前等五个乡镇,长约47公里,征收土地总面积约5300亩。三、征地补偿安置方案……(二)青苗、附着物按照《始兴县人民政府关于印发始兴县征地青苗附着物补偿标准的通知》(始府〔2013〕11号)、《始兴县人民政府关于印发始兴县增补青苗补偿标准方案的通知》(始府〔2015〕7号)、《始兴县人民政府关于印发武深高速公路(始兴段)地上房屋拆迁补偿实施方案的通知》(始府函〔2015〕76号)规定的补偿标准执行……四、被征收土地范围内的土地所有权人、使用权人在本通告规定的期限内,持土地权属证书或其他有关证明材料,到所在辖区乡镇人民政府办理征地补偿登记,请互相转告。《武深高速公路始兴段建设项目征地拆迁预通知》(始府通〔2014〕12号)发布后,征收红线内的单位或个人不得发包、出租、转租、交易土地及房屋等地上附着物;不得改变土地及房屋等地上附着物的现状、用途;不得在上述征收土地范围内抢种、抢建,凡抢种和农作物和抢建、抢搭的附着物(包括通讯、供电设施、水利工程设施及其他生产生活设施、坟墓等),征收时一律不予补偿……”
2018年1月2日,赖香卫向一审法院提起诉讼,诉讼请求:一、确认沈所镇政府于2015年9月12日作出武深高速项目土地征收补偿行为违法；二、撤销沈所镇政府于2015年9月12日作出的《武深高速项目征收土地青苗、附着物补偿表》中P31-5项“桂花苗1.65亩，补偿金额人民币16500元”的补偿决定；三、沈所镇政府确认《武深高速项目征收土地青苗、附着物补偿表》中P31-5项“桂花苗1.65亩，补偿金额人民币16500元”属于赖香卫所有，并将该16500元补偿款支付给赖香卫及自2015年10月开始按同期银行贷款利率计算利息计付至清偿之日止；四、沈所镇政府赔偿赖香卫因长期处理涉案纠纷造成的误工损失1000元；五、吴宏根不得非法享受武深高速项目征收土地青苗、附着物补偿款16500元；六、本案诉讼费用由沈所镇政府承担。
本院认为：赖香卫起诉时提出的诉讼请求，即“一、确认沈所镇政府于2015年9月12日作出武深高速项目土地征收补偿行为违法；二、撤销沈所镇政府于2015年9月12日作出的《武深高速项目征收土地青苗、附着物补偿表》中P31-5项‘桂花苗1.65亩，补偿金额人民币16500元’的补偿决定；三、沈所镇政府确认《武深高速项目征收土地青苗、附着物补偿表》中P31-5项‘桂花苗1.65亩，补偿金额人民币16500元’属于赖香卫所有，并将该16500元补偿款支付给赖香卫及自2015年10月开始按同期银行贷款利率计算利息计付至清偿之日止；四、沈所镇政府赔偿赖香卫因长期处理涉案纠纷造成的误工损失1000元；五、吴宏根不得非法享受武深高速项目征收土地青苗、附着物补偿款16500元；六、本案诉讼费用由沈所镇政府承担。”明确了赖香卫对镇政府补偿行为不服，并要求给予行政赔偿。经查，案涉土地征收和补偿行为，为始兴县人民政府经批准实施的行为。因为在2015年3月4日始兴县政府办公室印发《武深高速公路(始兴段)征地拆迁工作实施方案》有关“……三、组织管理模式和责任分工。(一)组织管理模式……由县政府包干,沿线乡镇人民政府按行政区域范围分段包干,征地拆迁主体下沉到沿线乡镇人民政府……(二)职责分工。1.县高速公路建设协调工作领导小组:在上级主管部门以及县委、县政府的统一领导下,负责全线征地拆迁工作的组织领导、统筹协调工作……10.沿线各乡镇人民政府:受县政府委托承担武深高速公路征地拆迁的主体职责,负责本辖区路段的征地拆迁实施工作,按计划完成辖区内的征地拆迁任务,并监督征地拆迁补偿资金的发放,协调解决工程建设中出现的问题和各类纠纷,来信来访工作,各阶段性的情况汇报等工作……③做好征地测绘的实地测量;④核实被征用土地的地类(耕地、园地、养殖水面、林地、建设用地、宅基地、未利用地等);⑤清点丈量征用土地范围内的房屋和其他建筑(构造)物及青苗、附着物的数量及补偿标准;⑥按实际测量的面积与被征地村民小组签订征地协议;⑦监督征地拆迁补偿款的发放……”内容当中,明确委托沈所镇政府实施有关征地行为。所以，沈所镇政府根据始兴县人民政府的委托于2015年9月12日制作了《武深高速项目征收土地青苗、附着物补偿表》。不仅如此，始兴县人民政府在2016年1月26日发布的《武汉至深圳高速公路(始兴段)建设项目征地拆迁通告》有关“……二、征收土地位置及面积。高速公路主要途经我县太平、沈所、城南、深渡水、司前等五个乡镇,长约47公里,征收土地总面积约5300亩。三、征地补偿安置方案……(二)青苗、附着物按照《始兴县人民政府关于印发始兴县征地青苗附着物补偿标准的通知》(始府〔2013〕11号)、《始兴县人民政府关于印发始兴县增补青苗补偿标准方案的通知》(始府〔2015〕7号)、《始兴县人民政府关于印发武深高速公路(始兴段)地上房屋拆迁补偿实施方案的通知》(始府函〔2015〕76号)规定的补偿标准执行……四、被征收土地范围内的土地所有权人、使用权人在本通告规定的期限内,持土地权属证书或其他有关证明材料,到所在辖区乡镇人民政府办理征地补偿登记,请互相转告……”等内容亦明确了征地行为属于始兴县人民政府委托的行为。综上，赖香卫以沈所镇政府作为唯一被告而向广东省韶关市武江区人民法院起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。”的规定，一审法院裁定驳回赖香卫的起诉应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一八年八月八日
书记员 罗智健