湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂01行终420号
上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，该局局长。
委托代理人胡胜泉，湖北今天律师事务所律师。
委托代理人伍迪辉，武汉市国土资源和规划局武昌分局工作人员。
被上诉人（原审原告）吴艳丽。
被上诉人（原审原告）肖林芳。
被上诉人（原审原告）王敏。
被上诉人（原审原告）吴志福。
被上诉人（原审原告）李玉祥。
被上诉人（原审原告）顾光楚。
被上诉人（原审原告）孙向前。
被上诉人（原审原告）方桂荣。
以上八位原告共同推选吴艳丽、肖林芳、顾光楚、李玉祥为本案诉讼代表人。
上诉人武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）因吴艳丽等八人诉其履行法定职责一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00282号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年10月11日，被告市国土规划局向昌茂房屋拆迁公司核发了《城市房屋拆迁代办资格证书》，有效期限为一年。此后，原告吴艳丽等人向被告市国土规划局申请公开该公司2011年10月至2014年10月的拆迁代办资格证书，被告市国土规划局答复属不存在的政府信息。2014年1月21日，原告吴艳丽等人以昌茂房屋拆迁公司没有资格从事拆迁工作，其在姚家岭村地区非法强拆违法为由，通过挂号信方式向被告市国土规划局提出申请，申请被告市国土规划局对昌茂房屋拆迁公司无证拆迁进行查处，并将查处结果书面告知原告等人，被告市国土规划局次日收到了该申请。因被告市国土规划局未作出处理，原告吴艳丽等人于2014年5月13日，以被告市国土规划局“未履行法定职责，未对举报的违法行为进行查处”为由向武汉市人民政府申请行政复议。武汉市人民政府于2014年6月30日作出了武政复决（2014）第164号《行政复议决定书》，责令被告市国土规划局在60日内对原告吴艳丽等人的申请作出处理。2015年4月20日，被告市国土规划局对原告吴艳丽等人作出了《回告》，告知其“根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律法规，没有对集体土地上房屋拆迁单位需具备相应拆迁资质作出规定，我局也不具有对集体土地上拆迁单位无证拆迁进行查处的职责。因此，你们要求我局对武汉市昌茂拆迁公司无证拆迁进行查处，于法无据。同时，根据《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作意见的通知》（武政办（2004）173号）及《市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办（2009）36号）文件精神，城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体，由各区人民政府组织实施，改造建设方式以改制后的经济实体自行实施改造。关于城中村改造实施中遇到的问题，你们可以向武昌区政府反映。”原告吴艳丽等人对该《回告》不服，诉至法院。
原审法院认为，根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第四条第一款规定：“市土地行政主管部门主管本市征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区内征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。”被告市国土规划局作为本市的土地行政主管部门，对本市征用集体所有土地的房屋拆迁具有监督管理的职责。原告吴艳丽等人向被告市国土规划局反映的是昌茂房屋拆迁公司无证拆迁的问题，根据上述规定属于被告市国土规划局的查处职责范围。被告市国土规划局认为城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体，由各区人民政府组织实施，故城中村改造实施中遇到的问题应当向辖区政府反映，但根据《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作意见的通知》（武政办（2004）173号）及《市人民政府办公厅关于进一步加强城中村改造建设工作的意见》（武政办（2009）36号）文件精神，城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体，但在城中村改造过程中，政府主要负责分类指导、综合协调等工作，行使的是宏观上的管理调控职责，其并无具体的行政执法的法定职责。故被告市国土规划局认为对原告吴艳丽等人的申请事项无查处的职责没有法律依据。高效便民是行政管理的基本要求，是服务型政府的具体体现，武汉市人民政府于2014年6月30日作出的武政复决（2014）第164号《行政复议决定书》要求被告市国土规划局在60日内对原告吴艳丽等人的申请作出处理，而被告市国土规划局于2015年4月20日才作出《回告》，违反了行政效率原则。同时，根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第三条规定，本办法所称拆迁人是指依法取得使用集体所有土地有关批准文件的用地单位。但昌茂房屋拆迁公司是否是姚家岭地块土地的拆迁人以及是否存在原告吴艳丽等人所反映的无证拆迁问题，应由被告市国土规划局立案查处。
针对原告吴艳丽等人提出的对《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作意见的通知》（武政办（2004）173号）及《市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办（2009）36号）一并进行审查，经本院对上述两文件的制定背景、制定目的、制定依据以及制定程序等方面进行审查，武政办（2004）173号和武政办（2009）36号文符合法律规定，不存在违反上位法的情形。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：1、撤销被告武汉市国土资源和规划局于2015年4月20日对原告吴艳丽等人作出的《市国土规划局关于“对武汉市昌茂拆迁公司无证拆迁进行查处的申请”的调查处理的回告》。2、责令被告武汉市国土资源和规划局针对原告吴艳丽等人于2014年1月21日提交的申请进行立案处理。案件受理费人民币50元、邮寄送达费人民币20元，合计人民币70元由被告武汉市国土资源和规划局负担。
上诉人市国土规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，1、现行法律、法规以及规章、政策均未规定上诉人具有对被上诉人申请事项的立案处理职责。原审法院援引的《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第四条第一款规定，“市土地行政主管部门主管本市征用集体所有土地房屋拆迁管理工作”，该条款仅规定上诉人作为市土地行政主管部门，对本市征用集体所有土地房屋拆迁工作进行行政主管，但并未明确规定针对集体土地上的房屋进行拆除过程中代办单位的资格问题进行查处的行政职责。事实上，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规，对集体土地上房屋拆迁单位并没有资质的规定，实践中对于集体土地上房屋进行拆迁过程中的代办单位同样也没有相应的资格要求。被上诉人的申请内容为对集体土地上拆迁单位“无证拆迁进行查处”，本身于法无据。2、上诉人并无依据执行原审法院判决要求的“立案处理”判项。根据已公开的“武汉市国土资源和规划局权力清单”，上诉人并没有针对该事项的申请进行立案查处的权力和相应的工作程序。原审判决要求“立案处理”的判项，即使生效，上诉人在客观上也不具有执行的可能性。3、上诉人已经根据行政复议决定书的要求，对被上诉人的申请进行了回告，即使超出了规定的期限，也不应被撤销。综上所述，原审法院判决适用法律错误，且上诉人无法执行，请求二审法院依法撤销武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00282号行政判决；依法改判，驳回被上诉人的全部诉讼请求；一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。
本院认为，被上诉人吴艳丽等八人向上诉人提出的申请事项为“对武汉市昌茂房屋拆迁有限公司无证拆迁进行查处”。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，要严格遵循法定的权限和程序。被上诉人吴艳丽等八人所称的被拆迁房屋位于姚家岭城中村改造范围内，属于集体土地征收补偿。根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）第四条和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令149号）第四条的规定，市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作，但是上述职权结合规章的具体内容看，市土地行政主管部门
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即本案上诉人市国土规划局在集体所有土地的征收安置补偿中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作，上述规章并没有赋予市国土规划局对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法行为以查处权，对征收集体所有土地房屋拆迁中的违法行为应该如何查处、查处的内容、查处的程序、查处的措施也没有作出明确规定。
另，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，明确规定了监督检查的具体措施和有关行政处罚措施，但每项行政处罚措施针对的违法行为很具体、很明确，并不包括征地安置补偿中的违法拆迁行为。而且，对集体土地上房屋的拆迁应由具备什么条件的单位来实施，法律法规及规章也无明确规定。对房屋拆迁代办资格有所规定、适用于国有土地上房屋拆迁情形的原《城市房屋拆迁管理条例》、《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》已于2011年废止。现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也无颁发房屋拆迁代办资格证的相关规定予以参照。
综上所述，在法律、法规、规章都没有明确授权的情况下，上诉人市国土规划局是无法对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为依照法定权限和程序履行查处职责的。被上诉人吴艳丽等八人要求上诉人履行查处职责没有法律依据，本院不予支持，上诉人的起诉不符合起诉条件。一审法院根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》的规定认定上诉人对被上诉人申请事项具有查处职责属于适用法律错误。关于上诉人吴艳丽等八人提出的对《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作意见的通知》（武政办（2004）173号）及《市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办（2009）36号）一并进行审查的请求，因本案不符合起诉条件，故一并提出的对规范性文件进行审查的诉讼请求也不符合法定受理条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖北省武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00282号行政判决；
二、驳回吴艳丽等八人的起诉。
本案一、二审案件受理费均不予缴纳。
本裁定为终审裁定。
审判长 李莉荣
审判员 沈 红
审判员 罗 浩
二〇一六年九月十二日
书记员 杜春艳