江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏行终1440号
上诉人（一审原告）芮小全，男，1947年2月14日出生，汉族，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）陈志明，男，1946年7月26日出生，汉族，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）郭志林，男，1964年1月16日出生，汉族，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）卢建元，男，1976年9月27日出生，汉族，住江苏省常州市武进区。
被上诉人（一审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。
法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。
上诉人芮小全、陈志明、郭志林、卢建元（以下简称芮小全等四人）因与被上诉人江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2016)苏01行初199号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定书面审理本案。本案现已审理终结。
上诉人芮小全等四人一审诉称，1、芮小全等四人均为江苏省常州市武进区嘉泽镇嘉泽村（原窑港村）村民。2016年2月，经向江苏省政府申请信息公开，获知江苏省政府于2007年作出了“退田（渔）还湖专项规划函复”；经向常州市人民政府（以下简称常州市政府）申请信息公开，获知涉案的《滆湖（武进）退田还湖专项规划》（以下简称《专项规划》）及《常州市人民政府关于要求审批滆湖武进区退田（渔）还湖专项规划的请示》（常政发[2007]125号,以下简称《退田（渔）还湖专项规划的请示》）；2、根据《江苏省湖泊保护条例》第六条的规定，滆湖应由省水行政主管部门管理，常州市政府无权制定《专项规划》，被告作出“退田（渔）还湖专项规划函复”违法。《专项规划》无水源地环评文件，根据《中华人民共和国水法》第三十二条的规定，滆湖是太湖湖西地区的供水水源地，修改规划应当有环保部门验收批准文件；3、芮小全等四人申请行政复议，要求撤销江苏省政府作出的“退田（渔）还湖专项规划函复”，江苏省政府作出了不予受理决定。综上，请求撤销江苏省政府作出的“退田（渔）还湖专项规划函复”，确认被诉《不予受理决定书》违法并予以撤销，诉讼费由被告承担。
被上诉人江苏省政府一审辩称，1、被诉《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。芮小全等四人于2016年2月通过信息公开获知被诉“退田（渔）还湖专项规划函复”，于2016年3月31日提出行政复议申请，江苏省政府经审查作出《不予受理决定书》，并于次日向芮小全等四人邮寄送达；2、2007年9月28日，江苏省政府办公厅经江苏省政府批准对常州市政府的《退田（渔）还湖专项规划的请示》，作出“退田（渔）还湖专项规划函复”，该函复属于机关内部函复文件，对外不直接产生法律效力，亦未对芮小全等四人的权利义务产生直接影响。故芮小全等四人的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议受案范围。江苏省政府据此作出的不予受理决定认定事实清楚，适用法律法规正确。3、被诉不予受理决定程序合法。综上，江苏省政府针对芮小全等四人的复议申请已依法履行相应的法定职责，芮小全等四人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求予以驳回。
经审理查明，芮小全等四人系常州市武进区嘉泽镇嘉泽村（原窑港村）村民。2007年7月19日，常州市政府向江苏省政府作出《退田（渔）还湖专项规划的请示》，称：“我市决定组织实施滆湖水环境综合整治工程，并于2006年6月委托江苏省太湖水利规划设计研究院有限公司编制完成了《滆湖武进区退田（渔）还湖专项规划》，现随文上报，请予审批。”2007年9月28日，江苏省政府办公厅经江苏省政府批准作出“退田（渔）还湖专项规划函复”，原则同意常州市政府组织编制的《专项规划》。2016年3月31日，芮小全等四人向江苏省政府邮寄提交了《行政复议申请书》一份，称其通过申请信息公开于2016年2月17日获取了“退田（渔）还湖专项规划函复”，因该规划函复侵害其合法权益，故要求江苏省政府撤销“退田（渔）还湖专项规划函复”。江苏省政府于2016年4月1日收到芮小全等四人的行政复议申请，经审查认为，该规划函复属于行政机关内部函复文件，不属于行政复议的受案范围，于2016年4月7日作出《不予受理决定书》，并于次日向芮小全等四人邮寄送达。芮小全等四人不服，提起行政诉讼，要求撤销江苏省政府作出的“退田（渔）还湖专项规划函复”，确认被诉《不予受理决定书》违法并予以撤销，诉讼费由江苏省政府承担。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起行政诉讼应当符合“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的条件。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，江苏省政府作出“退田（渔）还湖专项规划函复”系针对常州市政府《退田（渔）还湖专项规划的请示》而作出的审批意见，其内容是原则上同意常州市政府组织编制的《专项规划》。江苏省政府的该函复行为系内部行政行为，并不直接设定发生法律效力的权利和义务，该函复所涉规划尚需通过有权机关对外作出相应具体行政行为，设定可供实施的具体权利义务，方可对行政相对人产生实际影响。因该函复本身不具有直接予以实施的作用，故其不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。江苏省政府对芮小全等四人的复议申请作出《不予受理决定书》符合行政复议法及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。综上，芮小全等四人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回芮小全等四人的起诉。
上诉人芮小全等四人上诉称，1、滆湖应当由江苏省水利厅管理，《退田（渔）还湖专项规划的请示》应当由江苏省水利厅制定，而不是常州市政府上报；2、《专项规划》缺少水源地环评文件并且应当由环评机构作出环评报告后才能予以批准；3、《专项规划》违反了常州市总体利用规划，并且占用农田，江苏省政府无权作出函复；4、江苏省政府的函复不是内部函复，影响了上诉人的合法权益。请求撤销一审裁定，支持其诉讼请求。
被上诉人江苏省政府答辩称，1、上诉人的行政复议申请不属于行政复议受案范围，江苏省政府的函复属于机关内部函复文件，对外不直接发生法律效力，也未对上诉人的权利义务产生直接影响；2、江苏省政府的不予受理决定程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案被诉的是江苏省政府作出的“退田（渔）还湖专项规划函复”和不予受理行政复议申请的决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起行政诉讼应当符合“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的条件。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，江苏省政府作出的“退田（渔）还湖专项规划函复”是对常州市政府《退田（渔）还湖专项规划的请示》的内部审批意见，未对行政相对人设定权利义务，也不能直接予以实施，该函复意见需在其他机关作出后续具体行政行为时，才可能影响上诉人的权利义务。现芮小全等四人就该江苏省政府的函复行为提起本案行政诉讼，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。江苏省政府以该复议申请不属于行政复议范围为由，作出不予受理决定，符合法律规定，程序并无不当。芮小全等四人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，一审裁定适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 迎
审 判 员 臧 静
代理审判员 张 伟
二〇一七年三月十六日
书 记 员 钱培培