江苏省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)苏行赔再1号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)镇江市新源化工有限公司，地址在镇江市金江工业园江南桥北。
法定代表人陈秀珍，该公司董事长。
委托代理人郎小凤，北京市德鸿律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）镇江市润州区人民政府，地址在镇江市润州路5号。
法定代表人高国成，该区区长。
委托代理人施加平，镇江市润州区法制事务所工作人员。
原审第三人镇江市水利投资公司（现更名为镇江文化旅游产业集团有限责任公司），地址在镇江市京江路1号。
法定代表人陈新中，该公司董事长。
委托代理人汤道平，江苏中坚汇律师事务所律师。
委托代理人姚永霞，江苏中坚汇律师事务所律师。
再审申请人镇江市新源化工有限公司（以下简称新源化工）与被申请人镇江市润州区人民政府（以下简称润州区政府）、原审第三人镇江市水利投资公司(以下简称镇江水投)行政赔偿一案，江苏省镇江市中级人民法院作出（2011）镇行赔初字第0005号行政赔偿判决。新源化工及润州区政府均不服，提出上诉。本院作出（2013）苏行赔终字第0001号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判决。新源化工仍不服，向最高人民法院申请再审。2016年11月25日，最高人民法院作出（2015）行监字第1443号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人新源化工法定代表人陈秀珍，委托代理人郎小凤，被申请人润州区政府委托代理人施加平，原审第三人镇江水投委托代理人汤道平到庭参加诉讼，现已审理终结。
江苏省镇江市中级人民法院一审审理查明，新源化工与镇江市化工染料二厂（润州区和平街道自办企业，以下简称染料二厂）签定租赁协议，由新源化工于2001年10月28日起租赁染料二厂的厂房和锅炉进行生产，租赁期为20年。之后，新源化工添置设备，未经批准扩建了厂房进行化工生产。2006年10月21日，为落实江苏省人民政府《关于自2006年10月起在全省范围内开展化工生产企业专项整治工作的决定》，镇江市人民政府下发了镇政办发[2006]164号《关于印发〈镇江市化工生产企业专项整治实施方案〉的通知》。该通知明确清查的重点是化工企业有无环评手续等。2007年3月5日，润州区政府制定了镇润政办[2007]13号《关于印发〈润州区化工生产企业整治>意见的通知》（以下简称《13号通知》），要求新源化工在2007年6月30日前落实“完成环评手续，及时向当地环保部门进行排污申报”等7项整治意见。同年11月，润州区政府作出镇润政[2007]42号《关于关闭镇江市新源化工有限公司等两家化工生产企业的通知》（以下简称《42号通知》），将新源化工列为限期关闭企业，明确要求其在2007年11月底之前完成关闭任务。到期后，新源化工未关闭。2008年1月，镇江市委办公室下发关于《北部滨水区范围内工业企业搬迁（关停）工作协调会议纪要》，纪要明确在2008年6月30日前完成北部滨水区范围内工业企业搬迁（关停）工作。同年6月20日，润州区北部滨水区企业搬迁工作指挥部作出《通知》，责令新源化工于2008年6月25日前搬迁。
2008年7月8日，润州区政府组织人员对新源化工实施了强制拆除。新源化工对强制拆除行为不服，申请行政复议。2010年2月10日，镇江市人民政府作出复议决定，确认润州区政府强制拆除行为违法。新源化工向法院提起行政诉讼，要求确认润州区政府《13号通知》中要求新源化工限期治理的行为和《42号通知》关闭新源化工企业的行为违法。2010年12月17日，江苏省镇江市中级人民法院分别作出（2010）镇行初字第0014号、0015号行政判决，确认润州区政府上述行为违法。后新源化工向润州区政府提出赔偿申请，由于未能就赔偿数额达成一致，新源化工遂向法院提起本案行政赔偿诉讼。
另查明，2007年7月，镇江市拆迁管理办公室因引航道南侧、江南桥北侧土地整理（一期）项目建设需要，下发镇拆办拆许字[2007]第07号拆迁许可证，对该片区进行拆迁。新源化工在北部滨水区的搬迁范围内，也在该许可证许可的拆迁范围内。
审理期间，经新源化工及润州区政府申请，法院委托江苏省苏润土地房地产价格咨询有限公司、镇江市价格认证中心对新源化工的损失以2008年7月8日为基准日进行了评估。
江苏省镇江市中级人民法院经审理认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。润州区政府作出的《13号通知》中要求新源化工限期治理的行为和《42号通知》中关闭新源化工企业的行为虽被法院生效判决书确认违法，但是上述违法行为并未造成新源化工的实际损失，因此不产生国家赔偿责任。润州区政府强制拆除行为被镇江市人民政府复议认定为程序违法，并明确应当给予新源化工赔偿。新源化工因润州区政府的强制拆除行为造成其损失而提出国家赔偿申请符合法律规定。新源化工要求第三人共同承担赔偿的主张，因第三人既不是行政机关，也没有实施侵权行为，该主张不予支持。因润州区政府作为国家行政机关在具体行政行为被确认违法后，应按照国家赔偿法的规定予以赔偿，现新源化工要求按照拆迁补偿的标准赔偿，无法律依据，不予支持。新源化工要求恢复原状的请求也无现实可行性。故按照国家赔偿法的规定认定润州区政府赔偿新源化工的损失。新源化工搭建的建设因未取得规划部门的许可，对该部分损失可依照材料价格进行赔偿。对新源化工要求赔偿其租期补偿，停产停业损失和工人工资、贷款利息、税务、工商损失，因证据不足，法院不予支持。对新源化工要求赔偿企业无形资产、名誉损失等，因不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，不予支持。对新源化工要求赔偿被非法拘禁人员的精神抚慰金和私人财产的请求，因无证据证实，法院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十六条第一款规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题>的规定》第三十二条规定，新源化工对自己的主张承担举证责任，润州区政府有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。新源化工在知道企业要被强制拆除的情况下，提前录制了录像，结合新源化工提供的录像及其他证据，对新源化工提供证据能证明其损失客观、合理的，应当予以确认。对新源化工提供证据不能证明损失，且其主张明显不合理的部分，应当予以排除。本案中，润州区政府强制拆除时未能采取证据保全措施，且强制拆除后，由润州区政府派员对现场进行看管，现有关证据灭失后，润州区政府否认新源化工合理损失的，法院不予采纳。
根据上述原则，经审核：
一、经评估的新源化工搭建的无规划手续的房屋，按照评估意见认定材料价为606516元。新源化工否认鉴定意见，并无法律依据，对新源化工的观点法院不予采纳。
二、经评估的新源化工设备及其各种附属物、配件设施以及相关构筑物，按照评估意见认定为2366835.19元。新源化工否认鉴定意见，不应采纳。新源化工认为，在评估内容以外还有配套物件被损坏，计价1353477.63元，因新源化工主张的该部分损失，在评估时已考虑相应配套设施的损失，新源化工认为评估的总量不足，因新源化工不能推翻鉴定意见，故根据现有证据，对新源化工在鉴定意见之外另行主张的其他设备配套物件损失1353477.63元，法院不予认定。
三、对于经评估的新源化工办公用品、生活设施（含树木4080元）等双方认可的物品，经评估计17849元，该17849元应予认定。
四、对于未经评估部分的新源化工办公用具、装饰用品、厨具以及生活用品、花草树木，其中：
1、未评估的办公用具，因不具备评估条件而未评估，评估部门出具参考价25093元。对该损失，润州区政府予以认可。新源化工虽有异议，但并无其他确凿证据证明其主张，故根据现有证据认定该损失为25093元。
2、未评估部分的装饰用品、厨具以及生活用品、花草树木，因不具评估条件，未评估。对新源化工主张的上述损失，区分两种情况：（1）润州区政府认可部分物品种类，但否认该部分物品的数量和损失数额的，新源化工主张为172407元（其中树木花草为33390元），对于该种情况，因新源化工已经提供初步证据证明其损失的存在，除了其中新源化工主张的古董（其中2只古传茶壶以及2个古铜挂铃等）价格明显不合理，可以酌情认定2180元外，其余损失根据现有证据尚不足否认新源化工主张的合理性，故该部分损失认定为150787元；（2）润州区政府否认或者不确认存在的物品损失以及数量、损失数额的，而新源化工主张为42256元（其中树木花草为6306元）。对于该种情况，润州区政府虽然否认或者不确认存在上述物品损失以及数量、损失数额，但新源化工已经明列清单，且上述物品存在的可能性较大，根据本案案情难以否认其合理性，且因润州区政府导致证据灭失，故按新源化工主张认定为42256元（其中树木花草为6306元）。
五、对本次评估未确定具体数额的构筑物损失以及新源化工主张的库存产品、半成品、原材料损失，分别予以审核。
1、关于本次评估未确定具体数额的构筑物损失，分为两种情况：（1）新源化工依其主张的物品数量和本次评估机构给出的评估单价,主张损失1513054.58元。而润州区政府根据2011年原润州区政府双方共同委托评估时评估机构（新源化工对该评估机构所列损坏物品清单表示认可，但对物品损坏数量和评估结论有异议）确认相应构筑物损失数量及本次评估机构给出的参考单价，认为损失为739377.95元。虽然新源化工不认可评估机构认定的上述数量，但现有证据不能推翻原鉴定机构的认定，结合本案案情，参考有关评估机构认定的相应损失数量，并根据本次评估机构给出的参考单价，应认定新源化工损失为739377.95元；（2）新源化工主张以青石垫底修建清水塘（南）6750立方米以单价每立方49元计算为330750元。另填土方35000立方米（厂外南边、厂南塘、北鱼塘）以单价每立方3元计105000元，合计435750元。对于新源化工主张的该部分损失，因润州区政府并没有对其损坏，不应当由润州区政府赔偿。
2、关于新源化工主张的库存产品、半成品、原材料损失，分为三种情况：（1）润州区政府认可其中一个品种，即铁红成品71吨，而新源化工认为是79吨。从新源化工提供的录像不能准确认定具体数量，因润州区政府导致证据灭失，且现有证据难以否认新源化工主张的合理性，故按新源化工主张认定铁红成品79吨，并根据本次评估确定的每吨单价5600元计算，合计认定损失442400元。（2）新源化工认为其放置在烘房、料池等处的铁黄成品约78吨，评估机构按此数量给出评估价为464880元，现润州区政府否认上述物品损失。因78吨的铁黄成品数量较多、体积较大，新源化工提供的两次录像均不能反映铁黄成品的存在，故根据本案案情，对该部分损失不应予以认定。（3）新源化工认为其他成品、半成品和原材料损失，根据评估机构出具的参考价，合计323843元。润州区政府否认上述物品损失。虽然上述物品不能在新源化工的录像中得到反映，但上述物品每个品种数量以及总体数量不是很大，不排除新源化工在录像时对数量不大的零散物品存在遗漏，综合本案案情，对该部分损失予以认定。
六、新源化工主张的库存备用配件损失488664.22元，虽然润州区政府不予认可该部分物品，且新源化工提供的录像不能反映上述备用配件，但通常情况下，企业应备有一定的设备配件，且从新源化工提供的清单看备用配件品种较多，每个品种的数量不大，现有证据难以否认新源化工主张的合理性，故按新源化工主张并参考评估价认定该损失为488664.22元。
七、新源化工提出的其他零星物品损失，润州区政府不认可，新源化工也不能提供可信的理由，评估部门也未出具评估结论和参考意见，该部分损失不予认定。
综上，新源化工的损失认定为5221470.36元。
由于截止2013年3月13日，润州区政府已经给付新源化工91万元，在实际赔付时，该款应予以扣减。
据此，江苏省镇江市中级人民法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（三）、（四）、（八）项和《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题>的规定》第三十三条之规定，判决润州区政府赔偿新源化工损失5221470.36元（包含已给付的91万元）；驳回新源化工其他请求。
判决作出后，新源化工及润州区政府均不服，向本院提起上诉。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院二审认为，新源化工虽位于拆迁范围内，但镇江水投未对新源化工实施拆迁，新源化工要求镇江水投对其进行拆迁安置补偿无事实根据和法律依据，依法不予支持。因新源化工未在搬迁期限前搬迁，润州区政府组织人员对新源化工实施了强制拆除。该强制拆除行为已经镇江市人民政府行政复议确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项规定，就强制拆除行为所受损失，新源化工有获得国家赔偿的权利。因违法实施强制拆除对新源化工所造成的损失，润州区政府应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）、（四）、（八）项的规定予以赔偿。新源化工要求按拆迁补偿标准对其进行赔偿于法无据，亦不予支持。因在涉案地块恢复原状已不可能，原审判决润州区政府向新源化工支付赔偿金并无不当。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》第五条、《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题>的规定》第三十二条的规定，新源化工应当对其主张的所受损失承担举证责任，润州区政府亦有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。新源化工向原审法院提交了财产损失清单及相关证据，主张其损失赔偿数额为1716万元。因在实施强制拆除时未进行证据保全，对新源化工所主张损失中虽无充分证据证明但属于合理部分，润州区政府应承担举证不能的法律后果。新源化工要求赔偿工人工资、职工私人物品损失、银行贷款利息，因其未能提供充分证据予以证明，不予支持。
在一审中，新源化工和润州区政府已对新源化工所受损失进行质证，二审庭审中，双方均坚持一审中的质证意见。江苏省苏润土地房地产价格咨询有限公司、镇江市价格认证中心接受法院的委托对其所提供已经质证损失物品清单以强制拆除日即2008年7月8日为基准日进行评估，所作评估鉴证结论可以作为原审法院认定赔偿数额的参考依据。新源化工虽要求撤销评估鉴证结论，但未能提供证据证明评估鉴证结论存在《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》第三十条第一款所规定的情形，该主张不能成立，依法不予支持。
对评估鉴证结论的估价所提异议，二审经审查认为：
1、因新源化工新建生产厂房未经合法审批，亦不能提供权属证明，评估鉴证结论认定建筑重置材料价为606516元并无不当，原审判决按该估价确认赔偿数额正确。新源化工主张其新建厂房应按照合法建筑拆迁补偿标准给予赔偿无事实和法律依据，润州区政府认为该建筑不予赔偿亦无依据，均不予支持。
2、对新源化工设备、各种附属物料及水池配件设施、构筑物（无产权房），评估鉴证结论估价为2366835.19元。因该估价中已含相应配套设施的损失，新源化工再主张配套物件损失没有依据。因新源化工自述于2002年3月投产运营，评估以此为依据以强拆日即2008年7月8日为基准日计算成新率并无不当。新源化工虽提出按2008年市场价的48%成新率估价错误，但未能提供证据证明其主张，该主张不能成立。
3、新源化工主张修建水塘及填土方的损失，因新源化工未能提供相应证据证明其修建水塘所使用青石及填土方的所需数量，原审判决对该损失未予认定并无不当。
4、新源化工主张所损失的库存中包括铁黄成品78吨，评估机构据此出具的估价为464880元，但因在新源化工提供的录像中均不能反映有铁黄成品存在，新源化工主张的铁黄成品数量大、体积大却未在其提供的录像中反映不符合常理，且无相应证据予以证实，原审判决对新源化工主张的该部分损失不予认定并无不当。
润州区政府主张原审认定赔偿新源化工配件、花草树木、半成品及原材料数额错误，但因其在实施违法强制拆除时未采取证据保全导致证据灭失，现亦不能提供充分证据推翻原审判决对于新源化工所主张损失中合理部分的认定，对其主张不予支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
新源化工申请再审称，其企业位于拆迁许可范围内，应当按照拆迁补偿标准对其进行赔偿；原审判决认定新源化工因强拆受到的损失数额不当，请求撤销原一、二审判决，依法判决润州区政府赔偿其受到的合理损失。
被申请人润州区政府提交意见称，原审判决认定的部分赔偿数额系重复计算应当予以扣除，新源化工的申请再审理由不能成立，请求本院依法判决。
原审第三人镇江水投与被申请人润州区政府意见相同，请求本院依法驳回申请人再审申请。
当事人在一、二审中提交的证据已随案移送本院。本院经审查认为，一、二审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经再审查明的事实与一、二审查明的一致。另查明，二审判决生效后，润州区政府已全部给付生效判决确认的赔偿款合计人民币5221470.36元。
本院根据各方当事人的诉讼主张，结合已查明的案件事实，将本案争议焦点归纳为：本案是否应当按照拆迁补偿标准给予申请人补偿以及原审判决确定的赔偿数额是否适当。现分析如下：
第一，关于是否应当按照拆迁补偿标准给予申请人补偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第四条(四)项规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(四)造成财产损害的其他违法行为”。本案中，新源化工系租赁染料二厂进行生产的化工企业，因其在规定的期限内未落实“完成环评手续，及时向当地环保部门进行排污申报”等整治意见，且在规定的搬迁期限前未搬迁，润州区政府组织人员对新源化工实施了强制拆除。该强制拆除行为已被《行政复议决定书》认定为违反法定程序，应依法给予赔偿。润州区政府关闭新源化工所依据的《42号通知》，亦被生效判决确认违法。润州区政府违法行使职权，关闭新源化工并强制拆除其厂房，造成其财产受到损害，新源化工有依据《中华人民共和国国家赔偿法》取得国家赔偿的权利。新源化工所涉片区已经实施拆迁，但拆迁主体系原审第三人镇江水投，润州区政府不是实际拆迁人。润州区政府强制拆除新源化工厂房和附属设施是基于关闭新源化工企业的行为，而非拆迁法律关系所涉拆迁人与被拆迁人之间的强制拆除行为。新源化工要求润州区政府按照拆迁安置补偿标准对其补偿无事实和法律依据，亦不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，本院不予支持。
第二，关于原审判决确定的赔偿数额是否适当的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。我国国家赔偿制度中对侵犯财产权确定的赔偿标准实行抚慰性标准，给付相应赔偿金的数额一般以该财产的价值计算，价值难以或无法估算的，按照有关程序及标准予以评估计算。该法同时规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，新源化工要求在涉案地块恢复原状无现实可行性。对赔偿金数额的计算，因润州区政府强制拆除时未能采取证据保全措施，原审判决依据经过庭审质证的评估意见，结合新源化工提供的拆迁现场录像及其他证据，对能证明新源化工损失客观、合理的予以确认；不能证明的损失，且主张明显不合理的部分，予以排除，综合计算润州区政府给付新源化工的赔偿金数额并无不当。另，直接损失是基于被侵权的事由所造成实际损失和现有财产的直接减少。新源化工提出有关租期补偿、停产停业损失、企业被强拆职工被非法拘禁的精神赔偿金、贷款利息银行滞纳金、工人工资、无形资产损失等，均不属于国家赔偿法规定的直接损失范畴，本院不予支持。
综上，新源化工要求按照拆迁补偿标准对其进行赔偿及原审认定新源化工的损失数额不当的理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持本院（2013）苏行赔终字第0001号行政赔偿判决。
本判决为终审判决。
审判长 刘 刚
审判员 刘景玉
审判员 卢 宁
二〇一八年三月二日
书记员 江 静