重庆市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝03行终26号
上诉人（原审原告）重庆市涪陵区东马房地产经纪有限公司，住所地重庆市涪陵区黎明路5号。
法定代表人刘伟，总经理。
委托代理人易超，重庆津台律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市涪陵区国土资源局，住所地重庆市涪陵区体育南路7号。
法定代表人冯涛，局长。
委托代理人游科飞，该局土地利用科副科长。
委托代理人魏逍，重庆睿诚律师事务所律师。
上诉人重庆市涪陵区东马房地产经纪有限公司（以下简称东马公司）诉被上诉人重庆市涪陵区国土资源局（以下简称涪陵区国土局）未按约定履行行政协议一案，不服重庆市南川区人民法院（2016）渝0119行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定：东马公司系由原涪陵区国土局下属国有企业重庆市涪陵翔泰房地产开发实业公司（以下简称翔泰实业公司）改制、更名而来。
2000年，翔泰实业公司向原重庆市涪陵区国土局桥南经济技术开发区分局（以下简称桥南分局）申请在桥南开发区红光居委三组使用土地15亩用于翔泰综合楼和搬迁周转房项目。2000年7月25日，桥南分局向翔泰实业公司作出涪桥国土函[2000]25号批复，同意翔泰实业公司在桥南开发区红光居委三组使用土地15亩。同年9月4日，重庆市涪陵区人民政府（以下简称涪陵区政府）作出涪府函〔2000〕121号《关于将红光居委３组因国家建设征用土地后所剩零星土地确认为国有土地的批复》，同意将红光居委三组因国家建设征用土地后所剩零星土地8.7338公顷确认为国有土地，由涪陵区国土局依法统一管理。同年10月27日，重庆市涪陵区桥南开发区建设管理局作出涪桥建管发[2000]109号《关于翔泰综合楼和搬迁周转房工程的选址意见通知书》，同意了翔泰实业公司在桥南开发区红光三组建设该工程的申请。该月21日，涪陵桥南开发区建设管理局向翔泰实业公司颁发了建设用地规划许可证（编号2000-68），准予翔泰实业公司就桥南开发区红光居委三组的12408.63平方米土地，用于翔泰综合楼和搬迁周转房项目。
2001年2月16日，翔泰实业公司（乙方）与桥南分局（甲方）签订《建设用地统征包干协议书》，载明：“因乙方建设需要，经开发区计划、建设部门及甲方预审同意，乙方拟在开发区红光三组征地修建翔泰综合楼和拆迁安置房。经双方协商，乙方将征地工作采取大包干形式，委托甲方全权办理”。双方约定：一、征地面积及位置。甲方征地面积共18.61亩，由乙方负责征用，征用土地位于红光三组。二、征地费用。乙方向甲方支付征地包干费每亩16.50万元，合计征地包干费307.065万元，含地上青苗及附着物、附属物的补偿，土地及安置补偿，耕地占用税，粮食附加费、耕地开垦费，土地有偿使用费，人员安置统筹费。房屋拆迁费用由甲方承担，邮电杆、广播杆等架空线及地下管网由乙方自行搬迁。三、付款方式。乙方征地包干费307.065万元，分三次付与甲方。第一次付款时间为《建设用地统征包干协议书》签订30日内，付款金额为30万元；第二次付款时间为双方签订《土地出让合同》，乙方取得《国土证》30日内、项目动工前，支付金额为50万元；第三次付款时间为项目准备全面启动实施时，付清余款227.065万元。四、甲方责任。（1）负责该建设项目的用地审核，审查报批用地材料。……（4）负责征地范围内青苗及地上附着物、附属物、土地、劳动力和安置补偿。（5）负责向国家解交第二条所列各种税费。五、乙方责任。（1）向甲方提供有关用地建设项目的批准文件、图纸的其他相关资料；（2）按约定交纳统征包干费用。……。六、违约责任。（1）乙方未按第3条约定向甲方缴纳征地费用的，甲方按每天万分之四收取滞纳金；超过180日仍未付清的，本协议无效，造成的损失由乙方负责。（2）甲方在收到乙方第一次交款后即应开始工作，如因甲方无故拖延等工作上的原因致使乙方不能按时用地的，甲方应当承担乙方因此而造成的经济损失，但因政策上的原因除外。同月19日，翔泰实业公司依约向桥南分局交纳了首期30万元。
2001年10月26日，涪陵区政府作出涪府函[2001]230号《关于同意涪陵翔泰地产开发实业公司修建综合楼及搬迁周转房出让土地的批复》，同意将涪府函〔2000〕121号文批准的桥南开发区内的1.2357公顷国有土地出让给翔泰实业公司，作为修建综合楼和搬迁周转房用地。
与此同时，翔泰实业公司于2000年12月21日向涪陵区国土局提交报告，申请对公司进行股份制改革。2001年3月12日，涪陵区国土局作出涪国土发[2001]29号《关于重庆市涪陵翔泰实业公司改制立项的批复》，同意涪陵翔泰实业公司改组为有限责任公司。2001年10月15日，重庆市涪陵区经济体制改革委员会、涪陵区国土局联合作出涪经体改发〔2001〕50号《关于同意重庆市涪陵翔泰地产开发实业公司改制设立重庆市涪陵区翔泰房地产开发有限公司的批复》，同意翔泰实业公司将评估后的净资产整体出让给企业全体职工，企业从国有性质改制设立为非国有性质的重庆市涪陵区翔泰房地产有限责任公司（以下简称翔泰有限责任公司），改制后的翔泰有限责任公司承担原翔泰实业公司的债权债务。
2003年4月4日，涪陵区国土局（甲方）与翔泰有限责任公司（乙方）就前述《建设用地统征包干协议书》约定土地的一部分签订了涪地（出让）合字（2003）第28号《国有土地使用权出让合同》。2004年8月23日，涪陵区国土局（甲方）与东马公司（乙方）就前述《建设用地统征包干协议书》约定土地中的另一部分签订了涪地（出让）合字（2004）第66号《国有土地使用权出让合同》。2004年，涪陵区政府向东马公司颁发了涪国用（2004）第03518号国有土地使用权证。以上地块，涪陵区国土局至今未实际交付东马公司。2010年5月、10月，东马公司分别向涪陵区国土局、涪陵区政府书面反映前述项目的相关情况。
2012年7月，东马公司向重庆市第三中级人民法院对涪陵区国土局提起民事诉讼，要求确认双方于2001年签订的《建设用地统征包干协议书》有效，并要求继续履行。重庆市第三中级人民法院于2013年4月23日作出（2012）渝三中法民初字第00038号民事裁定书，以《建设用地统征包干协议书》属于行政合同范畴，不属于民事诉讼受案范围为由，裁定驳回了其起诉。该裁定于2013年5月16日送达东马公司。
2015年5月5日，重庆市涪陵区信访办就东马公司反映未获得土地和未能办理相关手续，要求继续履行合同等问题，作出书面告知：2004年东马公司与涪陵区国土局签订的《国有土地使用权出让合同》，因国家对土地出让政策进行了重大调整，导致双方无法继续履行该合同，建议通过诉讼程序解决该争议。
2015年11月9日，东马公司向重庆市南川区人民法院对涪陵区国土局提起行政诉讼，要求：涪陵区国土局按照前述统征包干协议和国有土地使用权出让合同，履行交地义务。诉讼中，东马公司将诉讼请求变更为：1.确认涪陵区国土局未将涪国用（2004）第03518号《国有土地使用权证》确定的3734.40平方米国有土地交付给东马公司的行为违法；2.判令涪陵区国土局按重庆市涪陵区2015年同类地段享有土地出让价格乘以未交付土地3734.40平方米为标准赔偿东马公司。重庆市南川区人民法院经审理后，以该案实为国有土地使用权出让合同纠纷，属于民事诉讼受案范围为由，于2016年4月22日作出（2015）南川行初字第00168号行政裁定书，驳回东马公司的起诉。东马公司对该裁定不服提起上诉，重庆市第三中级人民法院于2016年6月12日作出（2016）渝03行终89号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
在该案审理期间，涪陵区国土局于2015年12月30日向东马公司发出《关于解除涪地（出让）合字（2003）第28号国有建设用地使用权出让合同的函》和《关于解除涪地（出让）合字（2004）第66号国有建设用地使用权出让合同的函》，以东马公司未按合同约定期限支付土地出让金为由，报经涪陵区政府批准，决定解除涪地（出让）合字（2003）第28号和涪地（出让）合字（2004）第66号《国有建设用地使用权出让合同》，并注销国用（2004）第03518号《国有土地使用权证》。
另查明，桥南分局已被撤销，其本案所涉行政职责由涪陵区国土局承继。
原审判决认为：本案所涉《建设用地统征包干协议书》系原翔泰实业公司与原桥南分局签订，协议内容主要是原翔泰实业公司预先向国土部门支付征地补偿费用，委托国土部门完成相关征地补偿工作。而实施征地补偿行为属于行政行为，故该协议属行政协议范畴。“法无授权不可为，法不禁止即自由。”前一句针对公权力的行使，后一句针对公民权利的保护。根据该原则，行政机关没有法律法规的授权，是不能做出有关行政行为的。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年版）第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1998年版)第二十五条的规定，对被征收地块进行征地补偿，是县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门的法定职责。2001年2月16日签订本案所涉《建设用地统征包干协议书》时，当时以及现行的法律法规并未规定，原桥南分局可以与东马公司签订协议，接受该公司的委托，采取大包干的方式进行征地补偿工作。所以，原桥南分局超越其法定职权签订本案所涉《建设用地统征包干协议书》的行为违法。由于本案所涉《建设用地统征包干协议书》的签订违法，故该协议属无效协议。本案所涉无效《建设用地统征包干协议书》给签订双方造成的损失，协议签订双方可依法另行主张权利。
综上，本案所涉《建设用地统征包干协议书》属无效协议，东马公司请求涪陵区国土局履行该协议的理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，判决：一、确认原翔泰实业公司与原桥南分局于2001年2月16日签订的《建设用地统征包干协议书》无效；二、驳回东马公司的其它诉讼请求。
东马公司上诉称：1.原审判决认定桥南分局不具有征地补偿职能，无权签订统征包干协议错误，桥南分局具有法定的征地补偿行政职权；2.原判适用《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《土地管理法实施条例》第二十五条等征地补偿的程序性规定否定统征包干协议效力属张冠李戴；3.本案统征包干协议合法有效，涪陵区国土局应当依约履行合同义务，并按已付金额赔偿资金利息损失。请求二审撤销一审判决，改判涪陵区国土局继续履行该协议：完善18.61亩土地出让合同，办理产权证、交付土地，并赔偿违约损失437208元。
涪陵区国土局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
二审中，东马公司提交涪市编委发[1996]37号文件，拟证明桥南分局具有签订本案行政协议的职权。涪陵区国土局经质证认为，真实性无异议，但达不到证明目的。经审查，该证据不能成为证明涉案协议有效的证据。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：人民法院审查行政协议案件，首先应当审查判断该协议的效力。根据职权法定，行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权，不得自行设定，没有法定职权而作出的行政行为是无效的行政行为。行政机关在签订行政协议时，也应当遵守职权法定原则，只能在其权限范围内订立行政协议，不得超越职权。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地行政主管部门享有的土地征收补偿职权系法律赋予，并非通过协议的方式由用地单位委托获得。本案《建设用地统征包干协议书》系涪陵翔泰实业公司与原桥南分局签订，合同内容主要是涪陵翔泰实业公司向国土部门支付征地补偿费用，委托国土部门完成相关征地补偿工作，该种统征包干委托征地没有相应的法律法规依据。故一审法院认定本案签订的《建设用地统征包干协议书》违法并确认其无效，并无不当。东马公司的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决正确合法，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人重庆市涪陵区东马房地产经纪有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谭晓琪
审 判 员 喻伦泰
代理审判员 袁钦明
二〇一七年四月二十六日
书 记 员 罗凯文