广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2016)粤71行终1674号
上诉人（原审第三人）:广东省番禺广地房地产开发有限公司。住所地：广州市番禺区南村镇塘埗西村。
法定代表人：连杰，董事长。
委托代理人：余萍萍，广东君和政通律师事务所律师。
委托代理人：张信敏，广东君和政通律师事务所实习律师。
上诉人（原审第三人）：广州福泓贸易有限公司。住所地：广州市白云大道*****号。
法定代表人：黄思思，董事长。
委托代理人：张于建，广东君和政通律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杨勋崇，男，汉族1952年9月10日出生，住广州市番禺区，
委托代理人:王雪利、黄建水，均系广东百科律师事务所律师。
原审被告：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：刘伯权，该委工作人员。
委托代理人：梁菁，广东华誉律师事务所律师。
上诉人广东省番禺广地房地产开发有限公司（以下简称广地房地产公司）、广州福泓贸易有限公司（以下简称福泓公司）因与被上诉人杨勋崇以及原审被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）房地产行政管理一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1323号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2001年1月10日，杨勋崇与广地房地产公司签订《商品房购销合同》（合同号：0210720），约定杨勋崇向广地房地产公司购买广地花园G区5栋景湖豪庭。2001年2月21日，上述买卖契约经原番禺市房地产交易所确认，并进行了备案登记。
2014年1月21日，广州市公安局番禺区分局向番禺区政法委作出《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》称：经查广地房地产公司在1998年至2003年间，通过采用广地公司员工的身份资料或伪造的虚假身份资料等手段，签订虚假的商品房预售合同，并向广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局申请办理了商品房预售合同登记备案手续。其中，经查核广地房地产公司提供的《商品房买卖合同》、支付购房款凭证、银行按揭文件及账册等资料，共查实有269户系通过虚假购买、虚假按揭方式购买房产，属于无效合同。上述269户房产中，已有207户与该公司主动解除了虚假签订的商品房买卖合同并办理了相关手续，尚有62户至今未与该公司解除虚假签订商品房买卖合同，并附附件1、2、3。在附件2虚假购买、虚假按揭商品房清单中，序号45，姓名杨勋崇，买卖合同地址为G区5栋景湖豪庭，备注为虚假购买。
2014年6月13日，原广州市国土资源和房屋管理局番禺分局向广地房地产公司及相关房屋当事人（包括杨勋崇在内）作出案涉《行政处理决定书》，并于2014年6月25日在《番禺日报》刊登该决定书，认为：1998年至2003年期间，广地房地产公司利用广地员工身份资料或伪造的虚假身份资料等手段，签订虚假的商品房预售合同，并申请办理了商品房合同备案登记。经公安部门调查认定，并出具《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》，该《调查报告》显示：“上述行为属于利用伪造的虚假身份签订虚假的买卖合同进行虚假购买，其买卖合同属于无效合同。由于上述房屋经司法机关证明属于虚假购买或无效合同，参照《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条第（一）项的规定，决定撤销这部分房屋商品房合同备案登记（详见附件1、2）。附件1为涉及虚假身份购买的商品房清单，附件2为虚假购买、虚假按揭商品房清单，其中附件2中序号45，姓名杨勋崇，G区5栋景湖豪庭，备注为虚假购买。”杨勋崇对上述处理决定书不服，诉至法院。
另查明，2010年3月30日，广州市番禺区人民法院作出（2010）番法执字第841-1号执行裁定书，轮候查封杨勋崇所有的位于番禺区××村镇迎宾大道××路段××花园××区××栋景湖豪庭（购销合同号：0210720）一间。该房屋至今未解封。2014年9月3日，福泓公司与广地房地产公司签订《商品房买卖合同》（合同编号：20130535号），约定福泓公司向广地房地产公司购买广地花园G区5栋景湖豪庭。2014年11月25日，福泓公司向广地房地产公司支付购房款8805480元。
原审法院认为：1995年1月1日起实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”1998年7月20日起实施的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款规定：“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。”1995年1月1日起实施的《城市商品房预售管理办法》第十条规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起,30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续。商品房的预售可以委托代理人办理，但必须有书面委托书。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”杨勋崇与广地房地产公司签订的房屋买卖合同，于2000年2月21日经原番禺市房地产交易所确认，办理了商品房合同备案登记，该备案登记被原广州市国土资源和房屋管理局番禺分局作出决定撤销。因广州市人民政府职能转变和机构改革，原广州市国土资源和房屋管理局番禺分局更名为广州市番禺区国土资源和规划局，是广州市国土资源和规划委员会的派出机构，广州市国土资源和规划委员会负责广州市不动产统一登记管理工作，现杨勋崇不服涉案撤销备案登记决定，根据上述规定广州市国规委会应为本案的适格被告。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，杨勋崇于2001年1月10日与广地房地产公司签订《商品房购销合同》已经在原番禺市房地产交易所登记备案，《中华人民共和国物权法》规定了购买商品房的预告登记制度，具有准物权的效力，商品房购销合同的备案虽没有明确规定为准物权性质，但其功能绝不是房屋登记部门对房屋买卖合同行使掌控管理的简单备案，从涉案房屋能被广州市番禺区人民法院执行裁定以准物权的不动产查封可以得知，备案的商品房购销合同债权优于其他一般房屋买卖合同债权的实现，因此商品房购销合同备案与预告登记具备类似功能，原广州市国土房管局番禺区分局作出涉案行政处理决定，撤销广地花园相关商品房合同备案登记（包括涉案房屋在内），影响了杨勋崇对涉案房屋权利的处理，故杨勋崇具有提起本案诉讼的主体资格。
《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条规定：“有下列情形之一的，房地产行政主管部门可以撤销原房地产登记：（一）司法机关、行政机关、仲裁机构发生法律效力的文件证明房地产登记是当事人通过隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件等非法手段获取的；（二）房地产行政主管部门核准登记不当，造成重复登记等错误，通过更正登记不能纠正的；（三）当事人提交的权属来源证明文件被撤销的。房地产行政主管部门应当将撤销登记的决定在作出决定之日起十五日内送达当事人，并将原房地产权证书公告作废。”本案中，原广州市国土资源和房屋管理局番禺分局依据《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》作出行政处理决定，撤销广地花园G区5栋景湖豪庭的商品房合同备案登记。因《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》是广州市公安局番禺区分局报送番禺区委政法委的内部文件，并非司法机关、行政机关、仲裁机构发生法律效力的文件，涉案处理决定作出时并没有上述具有法律效力的文件证明涉案备案登记是原告通过隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件等非法手段获取的，原广州市国土资源和房屋管理局番禺分局作出撤销广地花园G区5栋景湖豪庭的商品房合同备案登记的行政处理决定不符合上述规定，属事实不清、证据不足，依法应予撤销。商品房购销合同备案与预告登记具备类似功能，房屋登记部门不能将其作为一种日常的管理备案手段而随意撤销，为确保合同备案申请人的合法权益，撤销商品房合同备案登记应符合严格的条件。现行法律没有单独规定撤销商品房合同备案登记的条件，涉案行政处理决定参照了《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条规定，法院认为将房地产撤销登记适用条件对比参照适用于商品房合同备案撤销登记适用条件并无不当。
综上所述，杨勋崇请求撤销广州市国规委作出的行政处理决定中关于撤销广地花园G区5栋景湖豪庭的商品房合同备案登记于法有据，法院予以支持。广州市国规委、广地房地产公司、福泓公司的主张没有法律依据，法院不予支持，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销广州市国规委于2014年6月13日作出的行政处理决定书中关于广地花园G区5栋景湖豪庭的商品房合同备案登记的决定。
上诉人广地房地产公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。（一）原审法院仅从涉案房产被广州市番禺区人民法院轮候查封，便认定商品房购销合同备案与预告登记具备类似功能，并未有法律条文规定。（二）涉案行政处理决定对被上诉人的合法权益，并不产生实际影响。首先，根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，预售商品房买卖合同签订即生效，预售备案与否及是否撤销备案均不影响法律上对合同效力的认定。其次，2001年时期的预售备案，从形式上看仅是由房地产交易所在《商品房预售合同》上盖章，并无在产权簿上登记，亦未网上公示的途径，从立法上看，其不同于房地产登记，不是后来《物权法》规定的预告登记。（三）《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》是具有公信力的结论性报告，商品房购销合同备案登记非物权变动登记，系原审被告依职权行使的行政管理行为，原审被告具有依据自己的调查作出注销备案决定的行政职权，并非仅凭上述调查报告。二、原审判决撤销涉案行政处理决定适用法律错误。商品房预售管理，是原审被告根据《商品房预售管理办法》（2001年6月1日施行）第五条第三款、《城市商品房预售管理办法》（1995年1月1日施行）第四条第三款及《广东省商品房预售管理条例》（1998年10月1日施行）第四条规定的授权而享有的行政职能。商品房预售登记备案并非《物权法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《广东省城镇房地产权登记条例》、《广州市城镇房地产登记办法》规定的房地产权属、房地产权变更登记、房地产设定抵押权登记等无权登记事项，而是根据《商品房销售管理办法》、《城市商品房预售管理办法》、《广东省商品预售管理条例》规定的合同备案，该备案不具有物权登记的属性和效力，也不是合同生效与否的必要条件，其与房地产登记实属完全不同的法律概念，为此适用《广州市城镇房地产登记办法》错误。同时涉案行政行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条所列的适用情形。三、原审判决撤销涉案行政行为将会给公告利益造成损害。涉案行政处理决定书直接涉及62套房屋，间接牵涉269套房屋，且均重新对外出售，如果撤销将会引起不良反映，严重影响政府部门的公信力及社会稳定性，使得公共利益严重受损。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法裁定驳回被上诉人的起诉。
上诉人福泓公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审被告作出的涉案《行政处理决定书》处理的是商品房销售合同备案登记，不是房屋预告登记，也不是物权及他项权利登记，而《广州市城镇房地产登记办法》调整范围是房屋预告登记、物权登记及其他登记，不应该直接来适用该法规，因此，原审被告在其涉案处理决定明确是参照适用该法规。首先，没有哪个法律规定明确规定了商品房销售合同备案登记应当履行的程序或者撤销的程序。其次，原审被告处理商品房销售合同备案登记是其本身即享有的行政职权，原审被告做出本案涉案处理决定主要是依其自身职权，参照适用了相关法律法规。最后，在无法律规定明确调整合同备案登记事项的情况下，原审被告依据公安机关的调查、商品房销售双方自认为虚假购买、买房未支付任何房屋首期款的情况下，参照《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条的规定，撤销虚假的合同备案登记，完全合法。二、原审被告作出的涉案《行政处理决定书》所依据的事实清楚，证据充分。原审被告作出涉案处理决定不仅是依据广州市公安局番禺分局《关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》，还有作出该调查报告所依据的的证据材料，包括：询问笔录（购房人明确自认是虚假购买）、第三人的情况说明、第三人的账册等。以上证据，全部明确本案原审被告做出行政处理决定时认定的事实清楚，依其行政职权可以撤销合同备案登记。三、原审判决书第14页第二行，属于适用法律错误，未查明事实，依法应当发回重审或直接改判。本案对于商品房合同备案撤销事由并无法律法规明确约定，而原审法院依据《广州币城镇房地产登记办法》属于适用法律错误。被上诉人未支付任何购房款、虚假购房被公安局和政法委、国土局认定的证据充分，明显属于未在原审案件中查明事实。其实，涉案决定书涉及60多宗房屋及虚假购买人其处理的事项也仅仅是合同备案登记，不是预告登记也不是物权登记其结果对于被上诉人以及涉及的其他虚假购买人的权利没有影响，是否能够获得房屋物权还是要看是否真实支付了购买房屋款项。提起这种行政诉讼，完全是别有用心，企图将“广地事件”维稳事件重新搅浑，谋取私利。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人杨勋崇答辩称：被诉行政处理决定程序及实体均违法，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案经过原广州市番禺区人民法院一审判决被上诉人胜诉，广州市中级人民法院因程序裁定发回重审，原审法院已对相关事实进行了查明，被上诉人购买案涉别墅合法有效。另被上诉人以其已向广州市番禺区人民法院提起民事诉讼、请求广地公司继续履行合同、本案所涉合同效力及实际履行情况需通过民事案件查明为由，向本院申请中止本案审理，并提交了广州市番禺区人民法院（2017）粤0113民初6010号《受理案件通知书》、民事起诉状等材料。
原审被告广州市国规委述称：同意上诉人的诉讼请求。我方作出被诉行政处理决定不仅依据广州市公安局番禺区分局的调查报告，还依据其他主要材料，包括被上诉人的询问笔录，该询问笔录是公安机关进行调查的询问笔录，具有司法效力。
经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。
另查明，2014年1月21日，广州市公安局番禺区分局向番禺区政法委作出《广州市公安局番禺区分局关于处理广地花园历史遗留问题的调查报告》，主要内容为：1998年至2003年间，广地房地产公司通过采用员工的身份资料或伪造的虚假身份资料等手段，签订虚假的商品房预售合同，并申请办理了商品房预售合同登记备案手续，其中包括杨勋崇所虚假购买的G区5栋景湖豪庭。该调查报告并附有相关证据材料，包括询问笔录、证人证言、广地房地产公司的账册及情况说明，其中被上诉人杨勋崇在接受公安机关询问时也承认是虚假购买涉案房产。
再查明，被上诉人在诉讼中未能提供其支付房屋价款的相关凭证，其主张以广地公司向其拖欠的劳动工资抵偿房屋价款。上诉人广地公司在二审期间提供了（2016）穗番法民五初字第1265号民事判决书、（2016）粤01民终16047号民事判决书，证实被上诉人曾以广地公司拖欠其劳动工资的劳动争议案提起诉讼，经一、二审审理均被判决驳回诉讼请求，故被上诉人主张的广地公司拖欠其劳动工资的事实不能成立。被上诉人对上述判决书真实性不持异议，但对其证明内容不予认可。
本院认为：案涉商品房销售合同备案登记不属于《中华人民共和国物权法》、《广州市城镇房地产登记办法》等法律、行政法规规定的房地产权登记或预告登记，亦无法律明确规定商品房销售合同备案登记及撤销登记的相应程序。原审被告作出被诉行政处理决定，其实质是对之前所作备案登记行为的自行纠错行为，《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条所列三种情形，并非原审被告行使自行纠错职能的前提或者必要条件。如果有司法机关、行政机关、仲裁机构发生法律效力的文件证明房地产登记是当事人通过隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件等非法手段获取的，原审被告可以参照《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条规定撤销登记行为，但即使没有该“发生法律效力的文件”也并不妨碍原审被告在发现原行政行为确有错误的情况下自行纠错。本案中，广州市公安局番禺区分局在对被上诉人涉嫌犯罪案件的侦查过程中收集、调取了询问笔录、证人证言、广地房地产公司的账册及情况说明等相关证据材料，其中被上诉人在接受公安机关询问时也承认是虚假购买涉案房产。公安机关侦查获取的上述证据共同证实1998年至2003年间，广地房地产公司通过采用员工的身份资料或伪造的虚假身份资料等手段，签订虚假的商品房预售合同，并申请办理了商品房预售合同登记备案手续，其中包括被上诉人所虚假购买的G区5栋景湖豪庭。原审被告基于对公安机关侦查获取的证据的审查，认为案涉商品房销售合同备案登记缺乏相应事实基础，故作出被诉行政处理决定书，撤销对案涉商品房销售合同的备案登记，有相应的事实依据。被上诉人虽主张其购房合同真实合法，且是以广地花园拖欠的工资抵偿房屋价款，但已有生效判决认定被上诉人主张的广地公司拖欠其工资的事实不能成立并驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人虽然否认其虚假购买房产，但其未能提供有效证据否定原审被告在作出被诉处理决定时所依据的证据，不足以推翻原审被告在被诉行政处理决定中关于被上诉人虚假购买房产这一事实的认定。被上诉人起诉所提撤销被诉行政处理决定的请求，缺乏事实和法律依据，应予以驳回。原审判决适用法律错误，处理不当，应予纠正。上诉人的上诉请求具有事实和法律依据，本院予以支持。
关于被上诉人所提中止本案审理的申请。经查，被上诉人向广州市番禺区人民法院起诉广地公司，其诉讼请求为：“1、判决被告立即为原告办理位于广州市番禺区南村镇广地花园G区5栋五层景湖豪庭房屋的房地产权证，将该房地产过户登记于原告名下；2、判决被告立即向原告支付逾期办证违约金（该违约金自起诉日前两年计，计至房产权办妥之日为止，按中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利率每天万分之二点一的标准计算。违约金暂计为人民币1084227.59元）；3、判令被告承担本案的所有诉讼费用。”从被上诉人民事起诉的诉讼请求可见，其并非以商品房销售合同这一基础民事关系无效或应当撤销为由申请撤销原审被告的登记行为。且本案审理的是原审被告撤销商品房销售合同备案的行政行为，该行为并不对被上诉人主张合同权益产生影响，亦与广地公司是否应为被上诉人办理房地产权证及赔偿损失无直接关联。被上诉人的申请不符合法律规定的应当中止诉讼的情形，对其申请本院不予准许。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1323号行政判决；
二、驳回被上诉人杨勋崇的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元均由被上诉人杨勋崇负担。
本判决为终审判决。
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审判长 丁 玮
审判员 邓 军
审判员 余树林
二〇一七年七月二十一日
书记员 马可茗
罗碧虹