江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)苏民再87号
抗诉机关:江苏省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：周礼忠。
委托诉讼代理人：翁理平，上海翁理平律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈国山，上海翁理平律师事务所律师。
被申诉人(一审被告、二审被上诉人)：王国祥。
申诉人周礼忠因与被申诉人王国祥土地承包经营权流转纠纷一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2013）通中民终字第1669号民事判决,向检察机关申诉。江苏省人民检察院作出苏检民（行）监[2015]32000000152号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2015）苏审二民抗字第00015号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。江苏省人民检察院指派代理检察员杨学飞、郜双如出庭。申诉人周礼忠及其委托诉讼代理人翁理平到庭参加诉讼。被申诉人王国祥经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
江苏省人民检察院认为，南通中院（2013）通中民终字第1669号民事判决适用法律错误，将涉案土地承包经营权流转认定为改变土地用途进而认定无法确认案涉《关于周礼忠宅前场心与王国祥调田一事处理意见》（以下简称《处理意见》）的效力有误。理由如下：根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第四条之规定，我国按照土地用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地，农用地是指直接用于农业生产的土地。本案中，无论根据一审法院依职权从启动市海复镇人民政府（以下简称海复镇政府）调取的《承包土地分户明细》还是周礼忠在二审中提交的海复镇四堤村村委会《承包土地分户明细》，都可以确定王国祥宅后调剂给周礼忠的案涉0.046亩土地属采取家庭承包方式的农用地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第三十二条、第三十七条之规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转让方式流转，当事人双方应签订书面合同并应经发包方同意。本案中，周礼忠与王国祥签订的《处理意见》，系双方当事人以转让方式流转案涉0.046亩土地的书面约定，且海复镇政府以及涉案土地的发包方海复镇四堤村村委会均派员在场见证并在《处理意见》上签字认可。根据《农村土地承包法》第三十三条、《土地管理法》第四十四条之规定，土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。但本案中，周礼忠将从王国祥户流转来的承包农用地硬化成晾晒场，服务于农业生产，性质上仍是农用地，不需办理农用地转用审批手续。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第二款之规定，办理土地流转变更登记并非承包经营权转让的应当手续。因此，周礼忠与王国祥签订书面协议，转让案涉0.046亩土地并未改变土地的农业用途，不违反法律、行政法规的强制性规定，应合法有效，周礼忠应依法享有案涉0.046亩土地的使用权。综上，特提出抗诉，请依法再审。
周礼忠再审称，请求法院判令：1.依法确认周礼忠与王国祥之间的《处理意见》协议合法有效；2.协议所涉0.046亩的土地使用权归周礼忠；3.王国祥对该0.046亩水泥场地恢复原状。周礼忠称,周礼忠与王国祥之间就调田一事经海复镇政府及海复镇四堤村村委会协调，于2012年5月30日达成《处理意见》的书面协议。该协议约定周礼忠补偿王国祥1681余元，王国祥将承包地0.046亩给周礼忠。该协议签订后，周礼忠交付欠款，但王国祥将该款项返还，并将周礼忠在该地块上浇筑的水泥晒场砸坏。在周礼忠多次向政府反映无果的情况下，诉至法院,请求支持其诉请。
周礼忠向一审法院起诉称，周礼忠与王国祥之间就调田一事订立《处理意见》，海复镇政府及海复镇四堤村村委会认可该协议，周礼忠已依约支付1681余元，而王国祥未依约交付土地，并将周礼忠在涉案土地上浇筑的水泥晒场毁坏，故请求法院判令：1.依法确认周礼忠与王国祥之间的《处理意见》协议合法有效；2.协议所涉0.046亩的土地使用权归周礼忠；3.王国祥对该0.046亩水泥场地恢复原状。周礼忠于一审中撤回第三项诉讼请求。
一审法院认定事实：周礼忠与王国祥系启东市海复镇（原东元镇）四堤村17组南北相邻的邻居。2007年，周礼忠与其弟周卫忠经相关部门审批同意，在位于启东市海复镇四堤村17组的原宅基地上新建房屋。2008年5月29日，周礼忠取得了启东市人民政府颁发的启集用（2007）第116033号《集体土地使用证》。该土地使用权证书载明：周礼忠获得地号为116-205-17号土地的使用权，座落于东元镇××组；地类（用途）为：批准拨用宅基地；使用权类型为：集体土地使用权；使用权面积为：122.40M²。该证书附件中载明：周礼忠宅基122.4M²，建占：102M²，另有晒场25M²位于房前，三棚20.4M²位于住房东北角；周卫忠宅基93.6M²，建占：72M²，另有晒场25M²位于房前，三棚15.3M²位于住房东北角。周礼忠及其弟周卫忠经批准的房前晒场的面积共50M²，但实际使用面积为21.18M²。晒场南侧土地属王国祥的承包地，周家经批准范围内缺少的晒场面积无法得到落实，双方就此协商未果。多年来，周礼忠为此事多次请求政府部门解决，但长期未果。
时至2012年5月，王国祥家新建房屋，为王国祥户顺利建房及解决周礼忠家宅前晒场用地需要，经双方所在镇政府派员协调，双方于2012年5月30日达成《处理意见》，其内容为“关于周礼忠宅前场心与王国祥调田一事的处理意见。时间：2012年5月30日。地点：兴旺水产公司办公室。参与对象：蔡栋梁、彭新华、郁志兵、吴凯、尹豪杰、杨斌、姜善新、周礼忠夫妇、王国祥夫妇。经过双方协商，达成如下协议：1、为之前矛盾，周礼忠夫妇向王国祥夫妇公开赔礼道歉。2、周礼忠夫妇向王永祥夫妇赔礼道歉。3、王国祥给予周礼忠赔付的医药费2800元退还给王国祥。4、王国祥宅后调剂给周礼忠做场心的土地尺寸为：原周礼忠场心边向南1.5米，东西尺寸20.3米；面积为20.3×1.5=0.046亩，折算36800元×0.046亩=1681元，赔付给王国祥。双方签字：周礼忠、王国祥、朱元平。证明人：蔡栋梁、陈安飞、万年红、卢淑元、赵黎明、吴凯。备注：周礼忠场心施工在六月三十日后动工（王国祥、王永祥、周礼忠三方协商后动工）”。同日，周礼忠向王国祥按约支付款项。签约后，王国祥于6月底前建房完毕，周礼忠家遂按约浇筑场地，但王国祥对上述协议内容反悔，予以反对，并将周礼忠方给付的款项退给海复镇政府。2012年10月27日，在政府部门的协助下，周礼忠将房前原场地拓宽，用南侧0.046亩（约30.45平方米）土地浇筑了水泥场地。已浇筑成型后，王国祥将场地下面的泥土掏空，致使场地严重下陷毁坏。
一审再查明，涉案0.046亩（约30.45平方米）土地承包经营权，目前仍登记于王国祥名下，尚未办理土地流转变更登记法律手续。
一审法院认为，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转，但是应当遵守法定原则。涉案协议约定将王国祥的0.046亩承包地转由周礼忠作为浇筑水泥场地之用，显然已改变了土地的农业用途，违反了相关效力性规范，该协议依法应确认为无效。关于周礼忠提及的晒场部分批准面积尚未落实的问题。一审法院认为，一是此事与本案诉请分属不同的法律关系；二是当时相关部门在所涉相邻土地未调换或协调妥当的情况下所做行政行为，致使该问题至今尚未落实，现仍应由相关部门采取适当方式予以解决。综上，周礼忠的诉讼请求，于法无据，不能支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）项、《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决驳回周礼忠的诉讼请求。案件受理费80元，减半收取40元（周礼忠已预交），由周礼忠承担。
周礼忠不服，上诉称，1、海复镇政府未及时按《集体土地使用证》所载内容将晒场土地调拨给我，故于2011年出具承诺，如王国祥宅在原地翻建，则其调出场心前两公尺土地给我使用。海复镇四堤村村民委员会也认可双方之间的土地流转效力。现我按照协议履行了给付义务，并在政府协调下打桩定位，浇筑完晒场，土地流转已经完成。不能因政府部门没有及时在土地承包清册中进行变更登记，就否认流转行为的效力。2、启东市海复镇人民政府应当成为本案的第三人，一审未通知其参加诉讼，属于遗漏当事人。综上，一审查明事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法改判或者发回重审。
二审对一审查明事实予以确认，并经审理再查明，周礼忠及其弟周卫忠实际使用晒场面积为21.18M²外。启集用（2007）第116033号《集体土地使用证》附图中“21.18”字样系周礼忠及周卫忠宅基地长度，而非一审认定的晒场面积，在该附图中并未标注晒场位置。还查明，2013年11月7日，海门市人民法院以（2013）门行初字第0106号立案受理了周礼忠诉启东市人民政府不履行法定职责一案，该院于2014年1月6日裁定该案中止诉讼。
二审认为，本案争议焦点为：1、案涉《处理意见》的效力应当如何确认；2、一审是否遗漏当事人。首先，关于争议焦点1，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。案涉土地承包经营权流转确系当事人真实意思表示，但所涉土地原系王国祥户的承包地，属于农用地；现流转给周礼忠户浇筑晒场，显然已无法直接用于农业生产，改变了土地用途。周礼忠持有的《集体土地使用证》未对晒场界址进行明确，且该证书颁发双方订立《处理意见》之前，案涉土地面积与证书记载的晒场面积也不相符，故该证书并非政府部门对案涉0.046亩土地权属及用途变更而为的登记手续。《处理意见》中双方协议内容包括纠纷造成的赔偿处理、转让土地承包经营权的价值、转让土地的用途等，虽有部分内容可直接确认其效力，但周礼忠与王国祥签订的《处理意见》改变了案涉土地的农用地性质，在未获得相关职能部门对于土地用途变更的审批和登记前，二审无法确认该《处理意见》的效力。其次，关于争议焦点2，启东市海复镇人民政府虽在双方土地流转过程中进行了协调工作，但并非该协议的当事人，无需追加其为本案第三人。综上，周礼忠的上诉理由没有事实和法律依据，二审判决：驳回上诉，维持原判。
本院再审查明的事实与一、二审相同。
本院再审认为，首先，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案中，案涉0.046亩土地系海复镇四堤村集体所有。周礼忠与王国祥签订的《处理意见》确认以转让方式流转案涉0.046亩土地，该约定中有周礼忠与王国祥的签字认可，应当认定为双方当事人真实意思表示。且《处理意见》经海复镇人民政府以及海复镇四堤村村委会均派员在场见证，并在《处理意见》上签字认可。因此，应当确认《关于周礼忠宅前场心与王国祥调田一事处理意见》合法有效。其次，周礼忠将从王国祥户流转来的承包农用地浇筑水泥用于晾晒场，该用途明显服务于农业生产，性质上仍是农用地，故其土地流转亦无需办理农用地转用审批手续。原判决认定周礼忠浇筑晒场导致该土地无法直接用于农业生产，改变了土地用途，以及以周立忠未办理农用地转用审批手续为由对《处理意见》效力不予认可，显属不当，应予纠正。再次，周礼忠已经依照协议约定支付相应对价，因此依法享有案涉0.046亩土地的使用权。最后，对于周礼忠在再审中提出的要求王国祥对案涉土地上的水泥场地恢复原状的请求，因该诉讼请求周礼忠在2013年6月5日的一审庭审中明确予以撤回，即该诉请超出了其一审诉讼请求，故本院不予理涉。
综上，周礼忠的部分再审请求依法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十七条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第两百零七条、第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销江苏省南通市中级人民法院（2013）通中民终字第1669号民事判决及江苏省启东市人民法院（2013）启吕民初字第0249号民事判决；
二、周礼忠与王国祥于2012年5月30日达成的《关于周礼忠宅前场心与王国祥调田一事的处理意见》合法有效；
三、周礼忠对《关于周礼忠宅前场心与王国祥调田一事的处理意见》所涉的0.046亩土地享有土地使用权；
四、驳回周礼忠其他诉讼请求。
本案一审案件受理费80元，二审案件受理费80元，均由王国祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞灌南
代理审判员 司继宾
代理审判员 韩文彦
二〇一六年十二月六日
书 记 员 徐阳阳