江西省南昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)洪行初字第143号
原告毕涵海，男，汉族，
原告饶健，女，汉族，
原告杨桂芳，女，汉族，
原告房宜萍，女，汉族，
原告王应敏，女，汉族，
原告陈晨，女，汉族，
原告崔庆，男，汉族，
原告方红文，女，汉族，
原告丁利，女，汉族，
原告李建华，女，汉族，
原告褚香保，女，汉族，
原告李爱蓉，女，汉族，
原告侯志仁，男，汉族，
原告罗小荣，女，汉族，
原告刘凯，男，汉族，
原告朱瑾，女，汉族，
以上16名原告的诉讼代表人为毕涵海、饶健、杨桂芳、房宜萍。
被告南昌市城乡规划局，地址南昌市红谷滩新区会展路199号红谷大厦B座22楼，组织机构代码01451118-6。
法定代表人罗剑云，该局局长。
委托代理人李洁，该局法规处负责人。
委托代理人张海水，江西明实律师事务所律师
被告南昌市人民政府，地址南昌市红谷滩新区新府路118号，组织机构代码无。
法定代表人郭安，南昌市人民政府市长。
委托代理人黄小兰，市政府法制办工作人员。
委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。
第三人南昌轨道交通集团有限公司，地址赣江南大道锦绣福楼南侧，统一社会信用代码91360125680900685J。
法定代表人毛顺茂，该公司董事长。
委托代理人李浩挺，江西豫章律师事务所律师。
原告毕涵海、饶健等十六人因诉被告南昌市城乡规划局（下简称市规划局）、南昌市人民政府（下简称市政府）及第三人南昌轨道交通集团有限公司（下简称轨道公司）城市规划控规调整一案，于2015年11月向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月3日进行了公开开庭审理。原告毕涵海、饶健等十六人的诉讼代表人毕涵海、饶健、杨桂芳，被告市规划局的行政负责人陈明远及委托代理人李洁、张海水，被告市政府的委托代理人黄小兰、董峰，第三人轨道公司的委托代理人李浩挺，到庭参加诉讼。经江西省高级人民法院批准案件审理期限延长3个月，本案现已审理终结。
原告毕涵海、饶健等十六人诉称,2014年10月27日被告市规划局在中山路贴出《南昌市中山西路以北控制性详细规划》CY101-B02地块规划调整公示，原则同意将该地块由公共交通用地性质调整为商业、商务，容积率为≤4.85（原为0.51）等，拟在该地块建所谓物业，即三栋近百米高地铁酒店公寓高楼及商业楼，并征求周边居民和市民意见。该调整公示引起广大市民、专家和原告的强烈反对。为此，江南都市报还整版多次做了专题报道。原告按公示要求依法提出异议并多次前往市规划局反映并要求召开听证会。但市规划局一不采纳，二不回复。2015年6月9日被告市政府作出《关于批准南昌市水厂路以北地区控制性详细规划中山西路以北CY101-B02地块控规调整方案的批复》。后被告市规划局又规划许可第三人以地铁物业为名在上述B02地块建三栋近百米高酒店高楼。原告认为：一、城乡规划法关于城市总体规划具有强制性内容，控规调整应当先修改总体规划，禁止擅自改变用途。被告批准B02地块控规调整为商业商务用地的行政行为违法，应予撤销。二、被告市规划局违法规划许可第三人在B02地块商业开发建三栋酒店公寓高楼大厦，破坏生态文明，将对防洪防灾、公共卫生、公共安全造成极大的安全隐患；将对滕王阁名胜区、周边生态环境、交通安全、绿化亮化等造成极大的破坏；严重的损害了公众权益。其规划许可行政行为违法应予确认并予撤销。三、第三人在控规调整和规划许可未批准的情况下，未批先建违法，被告不理会不制止实则支持的不作为行政行为违法，应责成第三人立即停工。四、被告和第三人的违法行为，破坏景观，破坏生态文明，严重堵塞交通，影响人身安全，最直接感受和产生实际影响最大的是相邻关系的原告。请求判决：1、确认两被告批准《南昌市水厂路以北地区控制性详细规划》中山西路以北CY101-B02地块控规调整的行政行为违法并予撤销；2、判决被告市规划局规划许可第三人在上述B02地块商业开发建地铁酒店高楼的行政行为违法并予撤销；3、确认被告市规划局对第三人未批先建违法施工不制止不作为实则支持的行政行为违法，判令被告市规划局责成第三人立即停工；4、诉讼费用和其他相关费用由被告承担。
被告市规划局辩称,一、南昌市城市总体规划（2001-2020）是一个整体体系，包括文本一百四十四条及附表、图册二十七份，还特别编制了总体规划说明。文本条款与图册共同结合、相互印证，市规划局组织编制的控规及其调整没有违反南昌市的总体规划。二、市规划局并未就第三人南昌轨道交通集团有限公司在B02地块进行商业开发建涉颁发用地规划许可证或工程规划许可证。三、根据省政府《关于同意南昌市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，在南昌市范围内城市建设监督管理职能都统一集中由南昌市城市管理行政执法局行使。四、《城乡规划法》第四十八条规定修改控规应征求规划地段内利害关系人的意见，原告不在规划地段内，不属于法律上的利害关系人，更非控规调整的相对人，依法不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。
被告市政府辩称，一、原告并非位于案涉地块B02之内，并非控规修改的行政相对人，原告非法律意义上的相对人以及利害关系人，故不具备起诉主体资格，非适格原告。二、答辩人的批复行为是行政机关内部的内部行政行为，原告应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，即以南昌市城乡规划局为唯一被告。
第三人轨道公司陈述，在南昌市城乡规划局对CY101-B02地块控制性详细规划进行调整的行政行为中，原告不是该控规调整行政行为的相对人。此外，原告不在案涉地块之内，原告的诉讼不符合《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定的条件。
本院经审理查明，2013年市规划局根据2001-2020年南昌市总体规划等，作出洪规文[2013]20号《关于请求批准<南昌市西客站控制性详细规划>等十四个控规的请示》。2013年8月1日市政府办公厅以洪府厅字[2013]336号文《关于同意南昌市西客站控制性详细规划等十四个控规的批复》批复同意照此实施，其中第3个即是《南昌市朝阳洲水厂路以北地区控制性详细规划》，涉案的CY101-B02地块在该控规范围之内,规划为红谷隧道及轨道交通1号线过江隧道预留控制用地，可在轨道交通1号线及红谷隧道工程规划确认后进行进行城市设计，综合开发。2014年10月27日起，市规划局以上传该局政府网站和在中山路树立告示牌等方式对《南昌市中山西路以北控制性详细规划》CY101-B02地块规划调整方案和专家论证报告等进行公示，原则同意将该地块用地性质调整为商业、商务，容积率为≤4.85等，并征求周边居民和市民意见。2015年6月9日，市政府办公厅对市规划局洪规文[2015]37号文件作出洪府厅字[2015]221号《关于批准<南昌市水厂路以北地区控制性详细规划>中山西路以北CY101-B02地块控规调整方案的批复》。主要内容为:经市政府研究，同意对《南昌市水厂路以北地区控制性详细规划》中山西路以北CY101-B02地块（即南昌轨道交通1号线中山西路站上盖物业项目用地）约37亩用地的控规调整方案（指标），相关地块主要指标如下：1、用地性质：商业、商务；2、容积率≤4.5等。
本院认为，城乡规划（包括总体规划和控制性详细规划）是对一定时期内的社会和经济发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，是对不特定的多数人制定的，是一种具有普遍约束力的行为规则，与行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令相当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案原告对《南昌市水厂路以北地区控制性详细规划》中山西路以北CY101-B02地块控规调整的编制和审批行为不服，认为该两行政行为违法，侵犯其合法权益，该争议不属于行政诉讼受案范围。市规划局是否向轨道公司颁发用地规划许可、工程规划许可，轨道公司是否违法施工，与本案控规调整的编制、审批行为无关。城市建设的监管问题，因其职能由南昌市城市管理执法局行使，非市规划局职责，且与本案无关。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告毕涵海、饶健等十六人的起诉。
案件受理费50元退回原告毕涵海、饶健等十六人。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 喻胜来
代理审判员 陈 晶
代理审判员 罗锦戎
二〇一六年八月十二日
书 记 员 吴 毓