广东省清远市清新区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤1803行初176号
公益诉讼人阳山县人民检察院。地址：广东省阳山县阳城镇城南东社区思贤路***号。
法定代表人范志良，检察长。
被告阳山县国土资源局。地址：广东省阳山县阳城镇北门路***号。统一社会信用代码：114418230073166730。
法定代表人梁建恒，局长。
委托代理人黄常杰，阳山县国土资源局工作人员。
委托代理人雷雪梅，广东平正信诚律师事务所律师。
被告阳山县国土资源局不履行法定职责一案，阳山县人民检察院于2016年12月20日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，于同年12月23日向被告阳山县国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年4月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼人阳山县人民检察院指派的副检察长钟剑华和检察员廖凤行，被告阳山县国土资源局的法定代表人梁建恒及其委托代理人黄常杰、雷雪梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年起，阳山黎埠龙埠选矿厂（以下简称龙埠选矿厂）非法占用黎埠镇新联村小组和围龙村小组位于地名苦竹坑的土地堆放废矿渣，破坏基本农田25.77亩、一般农用地2.85亩和林地3.34亩。2016年10月，公益诉讼人通过清远市人民检察院发现龙埠选矿厂的违法线索，便于2016年11月3日向被告发出《检察建议书》，建议被告依法履行监督管理职责，杜绝龙埠选矿厂继续发生非法占用土地的行为，并在一个月内将办理情况书面回复公益诉讼人。一个月后，公益诉讼人经现场勘查，发现涉案土地仍未得���复垦，认为被告怠于履行法定职责，故向本院提起行政公益诉讼。
公益诉讼人阳山县人民检察院起诉称，本院在履行职责中发现阳山国土资源局行政不作为，导致龙埠选矿厂在阳山县××村村民委员会苦竹坑非法占用农用地堆放废矿渣，严重危害生态环境，本院经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定。经审查查明：自2005年起，龙埠选矿厂未经土地利用审批，非法占用阳山县××村村民委员会新联村小组和围龙村小组位于苦竹坑（小地名）的土地，在没有任何保护土地措施的情况下，直接将选矿产生的废矿渣堆放在涉案土地上，破坏基本农田，导致农用地丧失种植条件。2012年5月22日，阳山矿山整治工作领导小组办公室会同阳山国土资源局、阳山安全生产监督管理局、阳山环境保护局、阳山林业局、阳山黎埠镇政府联合向龙埠选矿厂发出阳矿联[2012]1号《关���对黎埠镇××村苦竹坑尾砂堆放场的处理通知》，指出龙埠选矿厂在黎埠镇××村村民委员会苦竹坑非法堆放尾砂，该堆放场一直没有到相关部门办理临时用地、林业用地、环保、安全生产等相关手续，且该堆放场排出的污水对苦竹坑周边村生活用水、耕地造成污染。责令龙埠选矿厂立即停止在该堆放场堆放尾砂，将堆放高低不平的尾砂平整好，对堆放场顶部靠山边公路的排洪进行疏通，增设排水渠将雨水、山洪导出堆放场外……。但龙埠选矿厂既无停止非法占用土地也未按要求进行整改。对龙埠选矿厂的违法行为，阳山国土资源局未作出任何行政处罚。2016年11月23日，清远市国土资源局作出清国土资执法〔2016〕74号《破坏基本农田程度鉴定书》，经鉴定，被破坏土地总面积31.96亩，其中基本农田面积为25.77亩，一般农用地面积为2.85亩，林地3.34亩。被破坏的上述土地���部已被尾砂层堆积压占平均厚度4米以上，造成基本农田原有的种植条件受到严重破坏，已丧失种植条件。2016年11月2日本院向阳山国土资源局发出阳检民行行建〔2016〕2号《检察建议书》，建议该局依法履行监督管理职责，杜绝龙埠选矿厂继续发生非法占用土地的行为。2016年12月2日，阳山国土资源局作出《关于阳山黎埠龙埠选矿厂非法占用土地案件查处整改工作汇报》，回复本院其在2016年10月27日已聘请专家对土地破坏程度进行了鉴定；委托广州钜万勘查技术咨询有限公司对违法用地设计复垦方案；委托了有资质的公司进行安全鉴定；2016年11月中旬，龙埠选矿厂已在涉案土地开始进行复耕工作。但至今被破坏的土地仍未得到恢复。2016年12月12日，经本院委托，广东省有色金属地质队九四〇队作出《广东省阳山黎埠龙埠选矿厂尾砂矿量检测报告》，检测结论为尾砂矿区堆积范围为21307.4平方米，体积为128346.8立方米，体重为170059.5吨；2件尾砂样品检测重金属元素镉、铜、铅、锌的含量（mg/kg）分别是0.303和0.669、301和75.6、131和74.8、1764和3561。2016年12月16日，本院经现场勘查，核实该堆放场堆放着大量的废矿渣，绝大部分废矿渣裸露堆放，尾矿呈三级梯形堆放；废矿渣堆放场有雨水、山洪冲刷的痕迹；堆放场顶部靠山边公路小部分矿砂上覆盖有一层约10厘米厚的泥层，泥层上有零星树木、杂草生长；绝大部分是寸草不生；堆放场底部建有一道简易挡土墙，挡土墙下方是大片农田，距离民居103米。龙埠选矿厂仅对呈三级梯形的废矿渣的中间一级的废矿渣平整后直接覆盖一层泥土，泥层厚度约40厘米，地上的矿砂未予清运；其余部分废矿渣仍然保持原状继续堆放，被非法占用的土地仍未得到复垦。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”第七十五条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总���规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《基本农田保护条例》第二十九条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。”第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述法律规定，被告作为县级土地行政主管部门，依法对辖区内土地的占用和使用负有监督管理职责。由于被告没有依法履行监管职责，导致龙埠选矿厂非法占用土地长达11年之久，造成土地的种植条件和周边环境受到严重破坏，使国家和社会公共利益受到侵害。而且被告在收到检察机关发出的检察建议后，既未对龙埠选矿厂进行土地复垦履行监督管理职责，也未采取有效措施恢复被破坏土地的原状，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，请求：1、判决确认阳山国土资源局对龙埠选矿厂非法占用农用地堆放废矿渣怠于履行土地监管职责的行为违法。2、判令阳山国土资源局限期依法履行土地复垦监督管理职责，恢复涉案土地原种植条件。
公益诉���人提供的证据有：1、阳山国土资源局组织机构代码证，证明阳山国土资源局主体；2、阳检民行行建〔2016〕2号《检察建议书》及送达回证，证明阳山县人民检察院已完成提起公益诉讼诉前程序准备；3、阳山国土行政执法卷宗相关材料的复印件：李文汉询问笔录，证明龙埠选矿厂私自与阳山县××村村民委员会新联村、围龙村村民租用位于苦竹坑的土地，自2005年开始堆放废矿渣的事实；4、阳山国土行政执法卷宗相关材料的复印件：李顶青询问笔录，证明龙埠选矿厂私自与阳山县××村村民委员会新联村、围龙村村民租用位于苦竹坑的土地堆放废矿渣的事实；5、阳山国土行政执法卷宗相关材料的复印件：黄ＸＸ询问笔录，证明龙埠选矿厂私自与阳山县××村村民委员会新联村、围龙村村民租用位于苦竹坑的土地，自2005年开始堆放废矿渣，阳山国土资源局在2012年已发现���法行为但未依法进行监管的事实；6、阳山县人民检察院对钱海清的调查笔录，证明从2013年到2016年，被破坏的农用地没进行任何整治，阳山国土资源局对龙埠选矿厂非法用地行为未进行监管的事实；7、阳山县人民检察院对黄ＸＸ的调查笔录，证明阳山国土资源局在2012年发现龙埠选矿厂非法用地行为后未依法进行监管的事实；8、阳山县人民检察院对黄常杰的调查笔录，证明阳山国土资源局在2016年9月27日发现我院调查龙埠选矿厂非法用地行为后才立案查处的事实；9、阳山国土资源局关于用地审批情况的说明，证明龙埠选矿厂非法用地的事实；10、阳山国土资源局关于监管查处情况的说明，证明阳山国土资源局未依法履行监督管理职责的事实；11、阳山林业局关于协助调查函的复函，证明龙埠选矿厂非法用地的事实；12、《破坏基本农田程度鉴定书》，证明龙埠选矿厂破坏农用地31.96亩（其中基本农田25.77亩）的事实；13、广东省有色金属地质队九四〇队出具的《广东省阳山龙埠选矿厂尾砂矿资源储量检测报告》，证明龙埠选矿厂在涉案土地上堆放大量含重金属的废矿渣的事实；14、阳山黎埠镇土地利用总体规划（1997-2010年）-局部，证明龙埠选矿厂非法占用农用地的事实；15、阳山黎埠镇土地利用总体规划（2010-2020年）-局部，证明龙埠选矿厂非法占用农用地的事实；16、黎埠镇××村苦竹坑堆场测量图，证明龙埠选矿厂非法占用农用地31.96亩（其中基本农田25.77亩）的事实；17、黎埠镇××村堆场二级分类面积汇总表；18、阳山国土测绘队资格证书，证据17、18均证明龙埠选矿厂非法占用农用地31.96亩（其中基本农田25.77亩）的事实；19、阳山县国土资源局对阳山县人民检察院《检察建议》的回复：《关于阳山黎埠龙埠选矿厂非法占用土地案件查处整改工作汇报》，证明阳山国土资源局收到检察建议后仍未履行监督管理职责的事实；20、现场勘验笔录，证明直至我院提起公益诉讼，被龙埠选矿厂非法占用的土地仍未进行复垦的事实；21、阳山县公安局立案决定书和复函，证明龙埠选矿厂非法用地的事实；22、废矿渣堆放场现场照片及视频资料，证明龙埠选矿厂非法用地的现场状态；23、阳矿联[2012]1号《关于对黎埠镇××村苦竹坑尾砂堆放场的处理通知》，证明阳山国土资源局在2012年发现龙埠选矿厂非法用地行为后未依法进行监管的事实；24、介绍信存根，证明阳山国土资源局在2016年9月27日发现我院调查龙埠选矿厂非法用地行为后才立案查处的事实；25、废矿渣堆放场现场照片，证明龙埠选矿厂非法用地的现场状态；26、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、2016年12月15日广东省人民检察院《关于对阳山国土资局不当履职行为提起行政公益诉讼的批复》，证明高检经全国人大授权，在部分省份开展公益诉讼试点工作，广东省作为试点省份之一，确定清远等六市为广东省检察机关提起公益诉讼的试点地区，我院提起公益诉讼经过省检批复同意，我院作为公益诉讼人主体资格合法；27、2017年4月26日拍摄的照片，证明龙埠选矿厂现在未将涉案土地恢复原种植条件。
被告阳山国土资源局答辩称，一、公益诉讼人在没有证据证明与本案行政行为具有直接利害关系的公民、法人或其他社会组织无法提起诉讼的前提下向法院提起行政公益诉讼，属主体不适格。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条规定：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”按此规定，公益诉讼人提起行政公益诉讼的前提必须是没有直接利害关系的公民、法人或其他社会组织，且其无法提起诉讼。在本案中，本案行政行为涉及的对象是农村土地，根据《土地管理法》第八条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”及第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或���村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”的规定，结合公益诉讼人提交的《询问笔录》可以认定，本案所涉土地属于阳山县××村村民委员会围龙村小组和新联村小组共有，因此，围龙村小组和新联村小组及其村民均与本案行政行为具有直接利害关系。《行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”故作为与本案行政行为有利害关系的村小组或村民，均有权向法院提起行政诉讼。本局认为，公益诉讼人提交的证据材料均不能证明其符合提起行政公益诉讼的前提条件，���没有直接利害关系的公民、法人或其他社会组织，且其无法提起诉讼。因此，公益诉讼人提起本案诉讼不符合上述规定，属主体不适格。二、退一步而言，本局已在公益诉讼人提出检察建议前依法履行土地监管职责，公益诉讼人应当对本案终结审查。本局第一时间获悉龙埠选矿厂违法占地案线索后，立即于2016年9月26日对该违法行为立案处理。立案后，本局按照法定程序积极开展相关调查工作，除了对相关人员进行调查，还委托了阳山国土测绘队对龙埠选矿厂违法占用土地进行了核查，并组织相关技术人员对龙埠选矿厂占用土地被破坏程度发表专家意见，还委托了清远市中能监测技术有限公司对龙埠选矿厂违法堆放的固体废物进行检测。在本局依法启动了立案调查程序后，公益诉讼人才于2016年11月2日向本局发出《检察建议书》，建议本局“依法履行监督管理职责，杜绝龙埠选矿厂继续发生非法占用土地的行为。”由此可见，在公益诉讼人提出检察建议前，本局已依法对龙埠选矿厂非法占用土地的行为启动立案和调查程序，积极履行土地监管职责。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十九条第一款：“有下列情形之一的，人民检察院应当终结审查:(一)经审查不存在行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害情形的;(二)行政机关在人民检察院向其提出检察建议前已纠正行政违法行为或依法履行职责的;(三)其他应当终结审查的情形。终结审查的，应当制作《终结审查决定书》。”的规定，公益诉讼人应当终结审查，而不应当向法院提起诉讼。三、本局在收到公益诉讼人的检察建议书后，直至公益诉讼人提起诉讼前，均依法积极履行土地监管职责，不存在拒不履行法定职责的情形，请���益诉讼人依法撤回本案起诉。本局在2016年11月3日收到公益诉讼人发出的《检察建议书》后，继续积极开展龙埠选矿厂违法占地案的调查和处理工作，于2016年11月8日对龙埠选矿厂违法占地案经过调查后，形成《国土资源违法案件调查报告》，并依法进行集体讨论，决定对土地违法行为进行查处，对涉嫌刑事违法的部分移送公安机关；为尽快达到恢复土地原貌的效果，本局还于2016年11月28日向阳山县人民政府提出《关于请求县人民政府组织有关力量消除龙埠选矿厂位于黎埠镇××村村民委员会土地违法状态的请示》，请求县政府根据关于建立土地、矿产管理共同责任制文件的有关精神协调各相关单位尽快消除违法状态；本局也于2016年12月1日向龙埠选矿厂送达《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》；并在2016年12月2日向公益诉讼人提交了《关于阳山黎埠���埠厂非法占用土地案件查处整改工作情况汇报》的书面报告，在一个月内将办理情况回复了公益诉讼人。上述行为均表明本局已积极履行土地监管职责，不存在拒不履行法定职责的情形，不属于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条规定的“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”的情形，故公益诉讼人于2016年12月16日仍向法院提起诉讼缺乏事实依据和证据支持。四、本局已作出责令龙埠选矿厂退还非法占用土地，限期自行整改并恢复土地原貌的行政处罚决定书，已依法履行土地监管职责，实现了公益诉讼人的诉求，公益诉讼人应当依法撤回起诉。本局经过对相关人员进行调查、委托勘测和核定、申请鉴定、集体讨论等调查环节，依法于2016年12月22日对违法者龙埠选矿厂作出了《行政处罚决定书》，责令其退还非法占用土地，限期自行整改并恢复土地原貌。至此，本局已按照公益诉讼人的要求履行了要求违法者限期恢复土地原貌的监督管理职责，实现了公益诉讼人提起诉讼的诉求。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条：“在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。”的规定，公益诉讼人应当依法撤回本案起诉。综上所述，公益诉讼人提交的证据并不能证明本局存在拒不履行法定职责的事实，请贵院在查清事实的基础上，依法驳回公益诉讼人的起诉。
被告阳山国土资源局向本院提交了以下证据：1、《立案呈批表》，证明被告于2016年9月26日取得阳山黎埠龙埠选矿厂违法占地案线索后立即立案处理。即在阳山县人民检察院向被告送达《检查建议书》之前，被告已经主动履行土地管理职责；2、《询问笔录》、《关于阳山国土资源局请求查询阳山旭丰机动车驾驶培训学校等企业工商登记资料的函》、《企业机读档案登记资料》、《关于请求协助出具何永绍公民户籍证明的函》，证明在被告对阳山黎埠龙埠选矿厂违法占地案立案后，被告按照法定程序积极开展相关调查工作；3、《勘测报告》，证明阳山国土测绘队于2016年11月7日对阳山黎埠龙埠选矿厂违法占用土地进行了核查，并出具勘测报告；4、《关于阳山黎埠龙埠选矿厂（黎埠镇××村村委会）土地利用规划核定报告》，证明被告于2016年10月13日依法向阳山县公安局报告阳山黎埠龙埠选矿厂违法占用土地的情况；5、《对清远市阳山县××村村委会土地破坏程度鉴定意见》，证明被告于2016年10月27日组织相关技术人员对阳山黎埠龙埠选矿厂占用土地被破坏程度发表专家意见；6、《检测报告》，证明被告于2016年11月7日委托的清远市中能监测技术有限公司对阳山龙埠选矿厂违法堆放的固体废物经检测后出具书面的检测报告，检测结果均为达标；7、《国土资源违法案件调查报告》、《国土资源违法案件集体讨论决定笔录》，证明被告于2016年11月8日对阳山黎埠龙埠选矿厂违法占地案经过调查后，形成调查报告，并依法进行集体讨论，确定对土地违法行为进行查处，对涉嫌刑事违法的部分移送公安机关；8、《关于黎埠镇××村村委会阳山黎埠龙埠选矿厂破坏耕地程度的鉴定申请书》、《破坏基本农田程度鉴定书》，证明2016年11月9日，为对阳山黎埠龙埠选矿厂作出合法合理的处罚，被告申请清远市国土资源局对阳���黎埠龙埠选矿厂违法占地案耕地破坏程度进行鉴定。清远市国土资源局于2016年11月23日得出鉴定结论，并建议被告根据相关法律法规规定追究违法者的法律责任；9、《检察建议书》、《关于阳山黎埠龙埠厂非法占用土地案件查处整改工作情况汇报》，证明阳山县人民检察院2016年11月3日向被告发出《检察建议书》，建议被告依法履行监督管理职责，杜绝龙埠选矿厂继续发生非法占用土地的行为，并要求被告在一个月内书面回复办理情况。被告按照检察院的要求在2016年12月2日提交了书面的工作情况汇报；10、《土地行政处罚告知书》、《法律文书送达回证》、《土地行政处罚听证告知书》、《法律文书送达回证》，证明2016年12月1日，经被告调查、勘测、核定、申请鉴定、集体讨论等调查取证、讨论工作完成后，在阳山县人民检察院提起诉讼前，被告已经向阳山黎埠龙埠选矿厂送达《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》。即被告收到《检查建议书》后已经加大案件办理力度，按照检察建议书的要求依法履行职责；11、《土地行政处罚决定书》、《法律文书送达回证》，证明2016年12月22日，被告依法对阳山黎埠龙埠选矿厂作出责令退还非法占用土地、限期15天内自行整改并恢复土地原貌的行政处罚决定；12、《阳山县人民政府办公室关于建立阳山土地和矿产管理共同责任制的通知》（阳府办[2012]3号），证明2012年8月24日，阳山县人民政府发布建立土地、矿产管理共同责任制的通知，加大对土地、矿产违法违规行为的预防和查处力度；13、《关于请求县人民政府组织有关力量消除阳山黎埠龙埠选矿厂位于黎埠镇××村村委会土地违法状态的请示》，证明2016年11月28日，因阳山黎埠龙埠选矿厂未按要求自行整改到位，被告���示县政府根据关于建立土地、矿产管理共同责任制文件的有关精神协调各相关单位尽快消除违法状态；14、《阳山国土资源局涉嫌犯罪案件移送书》、《立案决定书》、《涉嫌犯罪案件备案书》及移送案件档案材料清单，证明因阳山黎埠龙埠选矿厂违法占地农用地的行为涉嫌刑事犯罪，被告依法将该案移送阳山县公安局处理，并向阳山县人民检察院备案；15、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、《刑法》，证明被告作出行政行为所依据的规范性文件；16、堆场的现状图及照片，证明选矿厂已经对违法占用的土地进行积极的整改，但尚未达到公益诉讼人要求的效果；17、关于我局对龙埠选矿厂复垦情况进行监管的情况报告，证明被告在对违法者选矿厂作出行政处罚决定后积极督促和跟进选矿厂的整改和复垦情况；18���《编制土地复垦方案技术服务合同》、《广东省阳山黎埠龙埠选矿厂（弃土场）综合治理方案设计合同》，证明选矿厂在收到行政处罚决定书后已开展填土整改工作，但由于缺乏专业的复垦方案，故暂停了填土施工。被告立即督促选矿厂委托具有相应资质的机构制定专业的土地复垦方案和综合治理方案，确保复垦的安全和效果；19、《广东省阳山黎埠龙埠选矿厂（弃土场）土地复垦方案报告表》，证明2017年3月，广州钜万勘查技术咨询有限公司制定了《广东省阳山黎埠龙埠选矿厂（弃土场）土地复垦方案报告表》并通过了专家评审；河南省豫北水利勘测设计院制定了《广东省阳山黎埠龙埠选矿厂（弃土场）综合治理方案》并通过了专家评审；20、《整改承诺书》，证明经被告督促，龙埠选矿厂于2017年4月1日向被告作出了整改承诺；21、《询问笔录》，证明因被告指派工作人员于2017年4月17日到现场查看发现复垦工程才进行了一半，故被告立即对选矿厂的工作人员毛冠雄进行了查问，密切关注选矿厂的复垦进度；22、照片，证明被告一直在跟进选矿厂占用土地的复垦情况，积极履行土地监管职责。
经庭审质证，被告阳山国土资源局的质证意见是：对公益诉讼人提供的证据1的真实性、合法性和关联性均无异议；证据2的真实性、合法性无异议，但对建议书表述的部分内容有异议，首先，被告有对选矿厂的违法行为作出处理，并非不作为；其次，经过被告立案调查，选矿厂已于2012年停止违法占用土地的行为，不存在继续发生非法占用土地的情形；证据3、4、5、6、7的真实性、合法性及关联性均无异议，证明内容有异议，该笔录可以证明被告依法开展了对违法用地行为的立案调查工作，且经调查可以确定选矿厂的违法行为已于2012年停止，根据公益诉人提交的证据23《处理通知》可以证明在2012年该违法行为已经由包括被告在内的有关部门已经联合进行处理，并非公益诉讼人所称的未依法进行监管；证据8的真实性、合法性及关联性均无异议，对证明内容有异议。因为根据被告提供的证据1《立案审批表》立案时间是2016年9月26日，而公益诉讼人提供的证据24调查的时间是2016年9月29日，所以并不能证明是公益诉讼人介入调查以后被告才对龙埠选矿厂进行立案查处；证据9的真实性、合法性及关联性均无异议，表明被告有积极配合公益诉讼人的调查工作；证据10、11的真实性、合法性及关联性均无异议；证据12的真实性、合法性及关联性均无异议，表明被告在对选矿厂违法占用土地行为立案后积极开展相关调查工作；证据13的真实性、合法性及关联性均无异议，证明内容有异议，检测报告的结论只有数据性的结论，并没有显示堆放的尾砂矿所含的重金属超标或者不适合作为土壤的表述内容；证据14、15、16、17、18的真实性、合法性及关联性均无异议，表明被告在对选矿厂违法占用土地行为立案后积极开展相关调查工作；证据19的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，该工作汇报表明了被告已经积极履行了监管职责，并且在规定的期限内将处理情况报告给公益诉讼人，并非像公益诉讼人所说的仍未履行监管职责；证据20的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，从公益诉讼人提交的证据22及证据25可以证实选矿厂有对占用的土地进行整改，只是未达到公益诉讼人要求的效果；证据21的真实性、合法性及关联性均无异议，表明被告依法将涉嫌犯罪的非法用地行为移交公安机关处理，积极履行土地监管职责；证据22的真实性、合法性及关联性均无异议，现场照片表明选矿厂有对其占用的土地进行整改处理，但未达到恢复原状的效果；证据23的真实性、合法性及关联性均无异议，该证据恰恰证明了在2012年该违法行为已经由包括被告在内的有关部门已经联合进行处理；证据24的质证意见与证据8一致；证据25的的质证意见与证据22一致；证据26的真实性、合法性及关联性均无异议，证明内容有异议，根据《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的规定，检察院提起公益诉讼的前提必须是没有直接利害关系的公民、法人、其他组织提起诉讼，或有直接利害关系的公民、法人、其他组织无法提起诉讼，检察院并没有证据证明其提起诉讼具有上述的前提条件；对证据27照片的真实性及证明内容均无异议。
公益诉讼人的质证意见是：对被告提交的证据2、3、4、5、7、8、9、11、12、13、14、15、18、19、20、21、22均无异议；证据1的真实性、关联性、证明内容有异议，我院在2016年9月27日开始对龙埠选矿厂非法用地行为进行初查，阳山国土资源局在发现我院调查龙埠选矿厂非法用地行为后才立案查处；《立案呈批表》只能证明阳山国土资源局立案时间，不能反映阳山国土资源局发现该线索的时间，因此不能证明阳山国土资源局在发现该线索后立即立案处理；证据6的真实性、合法性和证明内容有异议。一、两份报告均没有鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，不能证明证据的合法性。二、TR1610076-1的检测结果只是证明堆放的尾矿渣不属于危险废物。三、TR1610076-2的取样位置需被告进一步明示（在堆放场的具体位置）。四、被告未明示证明内容中的检测结果为达标是达到何种标准；证据10的真实性、合法性无异议，证明内容有异议。《土地行政处罚决定书》等证据只能证明被告对龙埠选矿厂违法占���案进行处理，不能证明被告已按照检察建议书的要求（依法履行监督管理职责，杜绝龙埠选矿厂继续发生非法占用土地的行为）依法完全履行相应职责（未恢复土地原状、未杜绝龙埠选矿厂非法占用土地的行为）；证据16的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，不能证明被告已经对被破坏的土地进行整改；对证据17的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明内容有异议，被告尚未积极督促跟进。
本院对以上证据认证如下：一、对被告阳山国土资源局提交的证据2至5、7至9、11至15和18至22，公益诉讼人均无异议，本院予以确认，可以作为认定本案事实的证据；证据1，可以证明被告于2016年9月26日对龙埠选矿厂违法占用土地的行为进行立案查处；证据6，清远市中能检测技术有限公司出具的《检测报告》与广东省有色金属地质局九四○队作出的《检测报告��结果不一致，不能证明涉案土地上堆放的尾矿渣未污染土地资源；证据10，可以证明被告于2016年12月1日向龙埠选矿厂发出《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》；证据16，照片可以证明龙埠选矿厂按照被告的处罚决定对涉案土地进行了整改，但至2017年2月8日未达到复耕状态；证据17，情况报告属于被告对龙埠选矿厂整改涉案土地情况的总结，不能作为被告主张事实的证据。因此，本院对证据1、10予以确认，对证据6、16、17不予确认。二、对公益诉讼人提交的证据1至27，被告对其真实性、合法性均无异议，且以上证据能证明相关事实，本院确认其具有证明效力。
经审理查明，龙埠选矿厂成立于2003年11月13日，经营范围是选矿及销售。从2005年开始，龙埠选矿厂租用阳山县××村村民委员会新联村和围龙村的土地用来堆放废矿渣。由于没有到相关部门办理临时用地、林业用地、环保、安全生产等相关手续，堆积的废矿渣对邻近村子构成较大安全、环境污染隐患，2012年5月22日，阳山矿山整治工作领导小组办公室联合阳山安全监督局、阳山国土资源局、阳山环境保护局、阳山林业局和阳山黎埠镇政府向龙埠选矿厂发出《关于对黎埠镇××村苦竹坑尾砂堆放场的处理通知》，责令其立即停止堆放尾砂，将堆放高低不平的尾砂平整好，对堆放场顶部靠山边公路的排洪渠进行疏通，增设排水渠将雨水、山洪导出堆放场外。龙埠选矿厂收到该通知后未再向堆放场倾倒废矿渣。但堆放场已经破坏土地面积31.96亩，包括基本农田25.77亩，一般农用地2.85亩，林地3.34亩。被破坏的土地全部被废矿渣堆积压占平均厚度4米以上，丧失了耕作条件。被告作为土地管理部门，却一直没有处理。公益诉讼人发现以上违法线索后，于2016年11���3日向被告发出《检察建议书》，建议被告依法履行监督管理职责，杜绝龙埠选矿厂继续发生非法占用土地的行为。并要求被告在收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复公益诉讼人。一个月后，公益诉讼人经现场勘查，发现涉案土地仍未得到复垦，于是认为被告收到检察建议书后对龙埠选矿厂的土地复垦义务未尽到监督管理职责，使国家和社会公共利益受到侵害，因而提起本案行政公益诉讼。
另查明，被告于2016年9月26日对龙埠选矿厂非法占用土地的违法行为进行了立案调查，并于同年12月22日向该厂作出《土地行政处罚决定书》，一是责令其退还非法占用的土地，二是限其自收到本决定书之日起15天内自行整改，并恢复土地原貌。龙埠选矿厂收到该行政处罚决定书后便开始整改，但由于缺乏专业的复垦方案，因此未能在指定的15天期限内完成土地��垦工作。诉讼中，经被告督促，龙埠选矿厂于2017年3月分别委托广州钜万勘查技术咨询有限公司和河南省豫北水利勘测设计院制定了《广东省阳山黎埠龙埠选矿厂（弃土场）土地复垦方案报告表》和《广东省阳山黎埠龙埠选矿厂（弃土场）综合治理方案》，并通过了专家评审。龙埠选矿厂又于2017年4月1日立下《整改承诺书》，保证严格按照以上两个方案的要求进行整改，在4月18日前全面完工并通过验收。但经被告于4月19日现场核查，涉案土地的复垦工程只完成一半左右。
本院认为，本案系由检察机关依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定而提起的行政公益诉讼。根据公益诉讼人的起诉、被告的答辩，以及双方当事人的举证与质证等综合分析，本案争议的焦点是：一、公益诉讼人提起本案行政公益诉讼主体是否适格；二、被告阳山国土资源局是否构成怠于履行监督管理职责；三、被告阳山国土资源局是否应继续对涉案土地复垦工作履行监督管理职责。
关于争议焦点一。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条规定：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”本案中，龙埠选矿厂非法占用农用地堆放废矿渣，使基本农田丧失耕种条件，水土环境遭到破坏，国家利益和社会公共利益受到侵害。涉案土地的所有��人围龙村和新联村与被侵害的国家利益和社会公共利益没有直接利害关系，公益诉讼人提起本案行政公益诉讼并无不当。
关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事���任。”本案中，龙埠选矿厂从2005年开始在涉案土地上堆放废矿渣，至2012年止非法占用农用地达31.96亩，包括基本农田25.77亩，一般农用地2.85亩，林地3.34亩。被告作为阳山土地主管部门，对该违法占用土地的行为负有监督管理职责。虽然阳山矿山整治工作领导小组办公室联合阳山安全监督局、阳山国土资源局、阳山环境保护局、阳山林业局和阳山黎埠镇政府于2012年5月22日向龙埠选矿厂发出了《关于对黎埠镇××村苦竹坑尾砂堆放场的处理通知》，责令其立即停止堆放尾砂，将堆放高低不平的尾砂平整好，对堆放场顶部靠山边公路的排洪渠进行疏通，增设排水渠将雨水、山洪导出堆放场外，但龙埠选矿厂非法占用土地的行为一直存在。被告于2012年早就知道龙埠选矿厂的违法行为，但至2016年才作出行政处罚，责令该厂退还非法占用的土地，并恢复土地原貌，明显属于��于履行职责。另公益诉讼人于2016年11月3日向被告发出检察建议后，虽然被告于2016年12月22日对龙埠选矿厂的违法行为作出了行政处罚，但龙埠选矿厂未能按照《行政处罚决定书》的要求在15天内完成复垦，也未及时提交科学合理的复垦方案，被告对此未能尽到监督管理责任。因此，公益诉讼人诉请确认被告阳山国土资源局怠于履行职责的行为违法，理由成立，本院予以支持。
关于争议焦点三。诉讼中，经被告督促，龙埠选矿厂于2017年3月分别委托广州钜万勘查技术咨询有限公司和河南省豫北水利勘测设计院制定了《广东省阳山黎埠龙埠选矿厂（弃土场）土地复垦方案报告表》和《广东省阳山黎埠龙埠选矿厂（弃土场）综合治理方案》，并通过了专家评审。又于2017年4月1日向被告立下《整改承诺书》，保证严格按照专家评审过的土地复垦方案进行整改。至2017年4月26日，涉案土地的复垦工程约完成一半，已经初见成效。被告在收到公益诉讼人的检查建议后，能积极面对，并努力整治土地违法行为的态度值得肯定。但是，涉案农用地至今仍未达到了复耕条件。而且，根据《土地复垦条例》第三十一条规定：“复垦为农用地的，负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在验收合格后的5年内对土地复垦效果进行跟踪评价，并提出改善土地质量的建议和措施。”本案中，涉案土地属于基本农田、农用地和林业用地，复垦验收合格后，被告仍有责任在5年内对土地复垦效果进行跟踪评价。由此可见，被告日后仍应继续对涉案土地复垦工作履行监督管理职责。故公益诉讼人诉请判令被告继续履行监督管理职责，证据充分，理由充足，本院予以支持。
综上所述，被告阳山国土资源局的抗辩理由均不成立，本院不��采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告阳山县国土资源局对阳山县黎埠龙埠选矿厂非法占用涉案土地进行堆放废矿渣怠于履行监督管理职责的行为违法；
二、责令被告阳山县国土资源局对阳山县黎埠龙埠选矿厂非法占用并破坏的涉案基本农田25.77亩、一般农用地2.85亩和林地3.34亩在复垦验收合格后的5年内，继续履行对土地复垦效果的监督管理职责。
本案诉讼费50元，由被告阳山县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审判长 陈炳聪
审判员 邝正兵
审判员 陈桂清
二〇一七年五月十八日
书记员 阮思然
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对公益诉讼人权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告��要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。