辽宁省辽河中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）辽河中民二终字第28号
上诉人（原审被告）盘锦市交通局，住所地盘锦市兴隆台区市府大街30号。
法定代表人高雪松，该局局长。
委托代理人冯帆，辽宁双兴律师事务所律师。
委托代理人赵丽萍，辽宁双兴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中国石油天然气股份有限公司辽河油田分公司，住所地盘锦市兴隆台区石油大街98号。
代表人张志东，该公司总经理。
委托代理人李军，女，该公司企管法规处干部。
委托代理人毛雅静，女，该公司土地公路管理处干部。
原告中国石油天然气股份有限公司辽河油田分公司（以下简称“中油辽河油田分公司”）诉被告盘锦市交通局合同纠纷一案，前由辽河人民法院于2013年10月24日作出（2013）辽河基民二初字第118号民事裁定，驳回中油辽河油田分公司的起诉，盘锦市交通局不服该民事裁定，向本院提出上诉。本院经审理后于2014年2月10日作出（2014）辽河中民二终字第4号民事裁定，撤销一审裁定，指令辽河人民法院进行审理。辽河人民法院经过审理后于2015年5月11日作出（2014）辽河基民二初字第349号民事判决，盘锦市交通局不服再次向本院提出上诉。本院于2015年11月9日立案后，依法组成合议庭，于2015年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人盘锦市交通局的委托代理人冯帆，被上诉人中油辽河油田分公司的委托代理人李军、毛雅静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中油辽河油田分公司一审诉称：2008年5月10日、2010年11月3日，中油辽河油田分公司下属公路管理处与盘锦市交通局分别签订了三份《油地共建协议书》、《兴于快速干道养护管理协议书》。协议约定，2009年成品油价税费改革前，辽宁省交通厅对中油辽河油田分公司车辆养路费给予一定比例的减免，中油辽河油田分公司利用减免的费用负责田仙线36.715公里、大锦线41.02公里、沈盘线18.72公里、唐海线22.88公里、兴于快速干道19.376公里、林丰路3.63公里的公路养护和路政管理工作。2009年成品油进行税费改革，养路费变为燃油税，中油辽河油田分公司全部车辆全额缴纳养路费，中油辽河油田分公司因出现资金短缺，无法正常进行三份协议约定的公路养护工作。2010年盘锦市成立路政局，全面负责盘锦市公路网范围内的公路路政管理，中油辽河油田分公司实际丧失三份协议约定的公路管理权。2012年7月9日，中油辽河油田分公司向盘锦市交通局发出解除通知。综上，根据我国有关法律规定，请求法院判决确认双方签订的《油地共建协议书》、《兴于快速干道养护管理协议书》解除。
盘锦市交通局一审辩称：1.协议具备民事协议的性质，公路养护行为作为一种维护公路正常使用的行为，法律并未禁止转移给其他有资质的企事业单位养护，而路政管理作为行政行为则法无明文规定不可转移，协议没有将路政管理权转移给中油辽河油田分公司，是有效的。中油辽河油田分公司所称的出现资金缺口、丧失公路路政管理权等不能作为解除协议的事由。2.协议不能随意解除，如果存在重大失衡，可以具体协商细节，变更某些协议条款。3.中油辽河油田分公司通知盘锦市交通局解除合同存在瑕疵。
辽河人民法院经审理查明：2008年5月10日，中油辽河油田分公司下属的辽河油田公路管理处与盘锦市交通局签订了一份《油地共建协议书》，协议约定田仙线（东外环）36.715公里（包括霍田路4.2公里、冷一支8.3公里、兴一路8.025公里、冷八支805公里、陈丁线7.69公里）、大锦线41.02公里、沈盘线18.72公里、唐海线22.88公里，自2008年5月1日起由中油辽河油田分公司负责养护和管理，辽河油田公路管理处在以上路段油田勘探开发开设道口、埋设电杆、设立企业宣传、架设通讯线路、穿越管线及在公路控制区范围内构筑地面建筑物等事宜应事先与盘锦市交通主管部门协商，不收取费用，若在此路段设立收费站，将不再收取辽河油田车辆通行费。2010年11月3日，双方签订《兴于快速干道养护管理协议书》，协议约定，兴于快速干道19.376公里、林丰路3.63公里，自2010年11月3日起兴于快速干道由中油辽河油田分公司负责养护和管理。2012年7月9日，中油辽河油田分公司书面通知盘锦市交通局废止田仙线（东外环）36.715公里、大锦线41.02公里、沈盘线18.72公里、唐海线22.88公里、兴于快速干道19.376公里、林丰路3.63公里共计142.341公里公路共建协议，自2012年1月起，不再负责六条公路的养护和管理工作。盘锦市交通局已签收该通知。
辽河人民法院认为：本案为合同法律关系。依法签订的合同受法律保护。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。本案中，由于国家政策的调整，中油辽河油田分公司丧失协议中公路养护能力，若中油辽河油田分公司继续履行合同，对中油辽河油田分公司明显不公平，故中油辽河油田分公司提出解除合同符合法律规定的情形。中油辽河油田分公司于2012年7月9日以书面的形式通知盘锦市交通局解除与盘锦市交通局签订的协议，盘锦市交通局已签收，盘锦市交通局在法定的期间内未提出异议，应视为对中油辽河油田分公司解除合同通知的效力没有异议，根据法律规定，合同自通知到达对方时解除。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第五款、第九十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，判决：确认原、被告签订的《油地共建协议书》、《兴于快速干道养护管理协议书》自原告通知被告之日起解除。案件受理费100元，由盘锦市交通局承担。
盘锦市交通局不服上述判决向本院提出上诉，请求撤销原判并依法裁定驳回中油辽河油田分公司的起诉。事实和理由为：1.中油辽河油田分公司不具有请求确认解除《油地共建协议书》和《兴于快速干道养护管理协议书》效力的民事诉讼主体资格。按照《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定，只有盘锦市交通局对收到的解除合同通知有异议，才能向人民法院请求确认解除合同的效力，作为下发解除合同通知的中油辽河油田分公司，没有请求确认解除合同效力的权利。2.一审法院判决认定“由于国家政策的调整，原告丧失协议中公路养护能力”没有事实依据。国务院2008年12月18日下发的《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，就是一审法院判决所称的“国家政策调整”的依据。此份文件的下发与中油辽河油田分公司能否履行协议书约定的义务没有关联性，因为双方签订的《油地共建协议书》中没有“辽宁省交通厅对中油辽河油田分公司车辆养路费给予一定比例减免”的约定，国家规定的费改税政策并不影响其履行协议约定的义务。国务院《关于实施成品油价格和税费改革的通知》在2008年12月18日下发后，双方于2010年11月3日又签订了一份《兴于快速干道养路协议书》。如果国家费改税的政策能够导致中油辽河油田分公司丧失履行协议书的能力，那么国家费改税的文件下发后，中油辽河油田分公司就不应该与盘锦市交通局再签订新的协议书。双方签订新的协议书说明，国家政策的调整与中油辽河油田分公司履行协议书约定的义务没有任何关系。中油辽河油田分公司是中国石油天然气股份有限公司所属的分支机构，而中国石油天然气股份有限公司现仍然是我国龙头企业，完全有能力履行涉案的三份协议书。一审判决认定“原告丧失协议中公路养护能力”，不仅没有事实依据，而且与客观事实相悖。需要向人民法院说明的是：路政管理是交通行政管理机关的法定职权，企业不能替代交通行政管理机关行使路政管理权，双方签订的三份协议书中也没有约定中油辽河油田分公司可以对路政进行管理的内容，中油辽河油田分公司诉状所述的“丧失三份协议约定的公路管理权”亦没有证据予以证明。综上，无论是向国家缴费，还是向国家纳税，都是企业应尽的法定义务，国家的费改税政策与中油辽河油田分公司履行协议约定的义务没有关联性。一审法院判决认定“由于国家政策的调整，原告丧失协议中公路养护能力”是审判人员主观臆断的观点，并无证据予以支持。3.一审法院判决适用法律错误。此案在一审法院审理期间，中油辽河油田分公司将诉讼请求变更为请求人民法院依法确认解除双方签订的《油地共建协议书》、《兴于快速干道养护管理协议书》。自诉讼请求变更之日起，中油辽河油田分公司所提起的就是民事确认之诉。合同法第九十四条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条规定的是当事人请求解除和变更合同的法定情形，此两条法律规定不能作为民事确认之诉的法律依据，一审法院引用上述法律和司法解释的规定对本案下判，属于适用法律错误。4.一审法院错误的理解合同法第九十六条的规定，也是导致本案错判的原因。按照合同法第九十六条的规定通知解除合同，必须符合《合同法》第九十三第二款和第九十四条的规定，必须具备法定的解除合同的条件。迄今为止，盘锦市交通局与中油辽河油田分公司签订的三份协议书没有如何解除合同的约定，也不具有合同法第九十四条规定的法定解除情形，中油辽河油田分公司不能以任何方式提出解除合同。一审法院明知涉案的三份协议书不具备法定的解除情形，仍然认定和论述“……合同自通知到达对方时解除”，一审法院判决如此认定事实和论述，显然是对合同法第九十六条的错误理解。
中油辽河油田分公司答辩称：1.盘锦市交通局认为中油辽河油田分公司没有请求法院确认合同解除的权利，是对合同法第九十六条第一款的片面理解。法律从未禁止合同当事人以起诉方式解除合同。任何一方当事人均有权请求裁判机构确认解除合同的效力。中油辽河油田分公司在向盘锦市交通局发出解除通知并确认其在三个月内未行使异议权，就已经清楚认识到，本案三份协议已经解除。但是中油辽河油田分公司认为对方是政府机构，与中油辽河油田分公司是不平等的行政管理与被管理的关系，所以中油辽河油田分公司认为还是再向法院起诉确认合同解除更为可靠和保险。2.盘锦市交通局认为一审判决中“由于国家政策的调整”中的“政策”是指《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，这种认识是偏颇和片面的。“调整”包含多个含义：一是燃油税改革使中油辽河油田分公司获得养路费减免的优惠政策丧失，导致中油辽河油田分公司因资金缺口而无法承担养路的投入（中油辽河油田分公司享受养路费减免的规定见政府规章《辽宁省公路养路费征收管理办法》）。二是盘锦市交通局职权发生重大变化，致使原三份协议约定的权利义务无法履行。2010年之前，盘锦道路路政审批管理职权归属盘锦市交通局。中油辽河油田分公司通过与之签订共建协议，能够享有在油田勘探施工过程中路政审批收费减免的权利（见《协议》路政部分的约定）。中油辽河油田分公司提供道路养护服务的前提条件是盘锦市交通局对中油辽河油田分公司在涉案路段开设道口、埋设电杆、设立企业宣传、架设通讯线路、穿越管线等行为时，享有免交费用的权利，如果设立收费站也不收取辽河油田车辆的通行费。2010年12月，盘锦市路政局成立，归辽宁省交通厅路政局管理，全面负责盘锦市公路网范围内的公路路政管理工作。职权包括：实施路政许可，维护路产路权；查处路政违规案件；治理超限运输，查处违法超限行为；维护公路养护作业秩序；负责公路两侧控制区的管理等等。盘锦市交通局路政管理收费的职权丧失，其在协议中承诺的收费减免的义务亦无法履行。原协议约定的中油辽河油田分公司应获得的利益已无法实现。中油辽河油田分公司近几年来缺乏公路养护能力是有目共睹的事实，油价下跌，企业经济效益严重下滑，上级用于公路建设的投资逐年减少，由于没有公路养护的资金保障，中油辽河油田分公司的业务管理部门曾多次去人、去函与盘锦市交通局协商，均未得到过明确答复。3.盘锦市交通局因职权变化，已无法实际履行三份共建协议，构成根本违约，致使合同目的不能实现，中油辽河油田分公司依据合同法第九十四条规定解除合同合理合法。按照盘锦市交通局的说法，假设中油辽河油田分公司没有约定的、法定的合同解除权，就不能以任何方式提出解除合同，照此逻辑，所有没有约定解除条件及有效期限的合同都应当永远履行下去，合同当事人永世不能翻身，直到一方当事人终止解散。这显然也是对合同法的曲解。中油辽河油田分公司作为大型国有企业，在履行社会责任的同时更负有对国有资产保值增值的责任和义务，否则将可能承担国有资产流失的法律责任，中油辽河油田分公司当初与盘锦市交通局签订协议的前提是维持良好油地关系、获得费用减免等优惠和便利，用节约的费用支撑公路养护投入，但是由于国家及辽宁省政府相关政策、规章的调整变化及职权变动等原因，使得协议履行的基础不复存在，因此中油辽河油田分公司有权依法解除合同，维护自身合法权益。道路养护是盘锦市交通局的法定义务，盘锦市交通局每年也从省里获得专项费用。因此，盘锦市交通局不应再要求中油辽河油田分公司无偿支出养护费用，且中油辽河油田分公司目前也确实无力再协助盘锦市交通局履行养护责任。综上，原审判决认定事实和适用法律正确，请求维持原判。
本案的争议焦点为：1.中油辽河油田分公司是否有权请求人民法院确认合同解除的效力。2.关于一审判决认定的国家政策调整致使中油辽河油田分公司丧失公路养护能力是否证据充分。3.一审判决援引《中华人民共和国合同法》第九十四条第五款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释》第二十六条进行判决是否属于适用法律错误。
围绕争议焦点，盘锦市交通局提供了其与中油辽河油田分公司2008年5月10日签订的油地共建协议书及2010年11月3日签订的兴于快速干道养护管理协议书，拟证明成品油费改税政策与双方签订的协议并无关联。中油辽河油田分公司对证据的真实性无异议，但认为成品油费改税政策实施之前，中油辽河油田分公司确实享受到了养路费的减免优惠；中油辽河油田分公司之所以签订此三份协议，养路费减免是其中的一个原因，另一个原因是在施工作业时盘锦市交通局可以给予一定优惠政策，审批程序上也比较方便，对此协议中有约定；自2010年开始盘锦市交通局已经没有路政管理职能，中油辽河油田分公司已不能再享有协议约定的便利条件；2010年11月份签订协议时路政管理权限还在交通局，盘锦市路政局是12月份成立的。中油辽河油田分公司提供了其向盘锦市路政局交纳相关费用的收据及审批单，拟证明中油辽河油田分公司已不再享受路政管理方面的政策优惠，盘锦市交通局已不能再按照协议履行义务。盘锦市交通局质证认为，证据都是复印件，对真实性无法确认，也不能确定所涉路段是否在双方协议范围内；双方2008年5月10日签订协议当中免收费用的内容由于行政机构职能调整，有些行政职权已经归属于盘锦市路政局，导致盘锦市交通局不能履行合同，此属不可抗力，盘锦市交通局不承担违约责任。
本院经审理查明的事实为：2008年5月10日，中油辽河油田分公司下属的辽河油田公路管理处与盘锦市交通局签订了两份《油地共建协议书》。其中一份协议约定的共建路线路段为田仙线（东外环）36.715公里，包括霍田路4.2公里、冷一支8.3公里、兴一路8.025公里、冷八支8.5公里、陈丁线7.69公里；另一份协议约定的路线路段为省道大锦线（新兴农场-
欢喜岭道口）20.98公里、省道沈盘线（太平农场-盘锦监狱一监区）18.72公里、县道唐海线（王家农场-
海边）22.88公里。上述两份油地共建协议书约定，自2008年5月1日起由中油辽河油田分公司负责上述路线路段的养护和管理；辽河油田公路管理处在上述路段进行油田勘探开发开设道口、埋设电杆、设立企业宣传、架设通讯线路、穿越管线及在公路控制区范围内构筑地面建筑物等事宜应事先与盘锦市交通主管部门协商，不收取费用；若在上述路段设立收费站，将不再收取辽河油田车辆通行费。2010年11月3日，双方签订一份《兴于快速干道养护管理协议书》，约定兴于快速干道起点（东外环冷家路口）至终点于楼（与库二线平交处）全长18.1公里，自2010年11月3日起由中油辽河油田分公司公路管理处负责养护和管理。2012年7月9日，中油辽河油田分公司向盘锦市交通局发出《关于废止东外环、大锦线等共建公路共建协议书的告知》，通知盘锦市交通局废止关于田仙线（东外环）36.715公里、大锦线41.02公里、沈盘线18.72公里、唐海线22.88公里、兴于快速干道19.376公里、林丰路3.63公里共计142.341公里公路路段的油地共建协议书，并自2012年1月起不再负责上述六条公路的养护和路政管理。盘锦市交通局于同日签收该通知。
本院认为：关于中油辽河油田分公司是否有权请求人民法院确认合同解除的效力。首先我国合同法等相关法律对此并无禁止性规定，其次中油辽河油田分公司的起诉符合我国民事诉讼法第一百一十九条规定的条件，故对盘锦市交通局关于中油辽河油田分公司无权提起合同解除确认之诉，应驳回其起诉的上诉主张，本院不予支持。关于一审判决认定的国家政策调整致使中油辽河油田分公司丧失公路养护能力是否证据充分。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条规定，“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”本案中，盘锦市交通局已于2012年7月9日收到中油辽河油田分公司发出的解除合同通知，且在三个月内并未向人民法院起诉，该通知所指向的合同已经于2012年7月9日当然解除。至于中油辽河油田分公司在发出解除通知时是否享有合同解除权已无审查之必要，对双方当事人就此争议焦点提供的证据和所作陈述均不予采纳，相关事实不作认定。关于一审判决适用法律问题。根据前文所述，本案无需审查中油辽河油田分公司是否享有合同解除权，一审判决援引《中华人民共和国合同法》第九十四条第五款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条属于适用法律错误。且根据最高人民法院《关于正确适用（中华人民共和国合同法）若干问题的解释（二）服务党和国家的工作大局的通知》的要求，确需在个案中适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条时，应当由高级人民法院审核，必要时应提请最高人民法院审核，一审法院并未履行该审核程序。虽盘锦市交通局对此所提出的理由不成立，但一审判决确实存在适用法律错误，本院予以纠正。此外，根据二审期间当事人提供的证据及所作陈述，双方2008年5月10日签订了两份《油地共建协议书》，而非一审所认定的一份；双方2010年11月3日签订的《兴于快速干道养护管理协议书》中约定的共建路段并不包括一审认定的“林丰路3.63公里”；双方协议中约定的共建路段长度冷八支为8.5公里、大锦线为20.98公里、兴于快速干道为18.1公里。对上述认定事实错误，本院予以纠正。综上，中油辽河油田分公司所诉请的三份合同，已于盘锦市交通局收悉解除通知时即2012年7月9日解除，本院予以确认。盘锦市交通局上诉理由不成立，本院不予支持，但一审认定事实和适用法律部分错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
变更原审判决为“确认中国石油天然气股份有限公司辽河油田分公司与盘锦市交通局2008年5月10日签订的两份《油地共建协议书》、2010年11月3日签订的《兴于快速干道养护管理协议书》于2012年7月9日解除。”
一、二审案件受理费共计200元，由上诉人盘锦市交通局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈华伟
代理审判员 肖 波
代理审判员 武越群
二〇一五年十二月七日
书 记 员 蔡 跃