四川省眉山市东坡区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)眉东行初字第70号
原告胡玉全，男，汉族，1949年9月7日出生，住四川省眉山市东坡区。
指定委托代理人范先太，四川省眉山清正律师事务所律师。
被告眉山市东坡区松江镇人民政府。住所地：眉山市东坡区松江镇眉青村*组。
法定代表人周钟，镇长。
委托代理人赵曦，男，松江镇人民政府党委副书记。
委托代理人吴治江，四川孟鸣律师事务所律师。
原告胡玉全因认为被告眉山市东坡区松江镇人民政府（以下简称松江镇政府）停止给付最低生活保障金和困难补助的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院在2015年8月17日立案后，于2015年8月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭审理了本案。原告胡玉全及其指定委托代理人范先太，被告松江镇政府之委托代理人赵曦、吴治江到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告胡玉全诉称，原告系眉山市东坡区松江镇正街居民。原告因1968年被原眉山公安局定为“大同党”之事到各级政府上访。后松江镇政府、丁塘村村委于2008年4月11日与原告达成协议：政府每月给付原告低保生活费150元、医疗费280元，原告停止上访。但被告从2008年1月起每月只发放250元，并在同年6月后停止发放。由于松江镇政府迟迟不给原告解决，原告遂至省、市、区各级政府上访。2009年8月3日，松江镇政府带4个警察将原告强制劳动教养一年。2010年6月27日，原告被解除劳动教养后要求松江镇政府按照双方于2008年4月11日签订的协议给付低保和医疗费，但被告拒绝办理。原告遂诉至法院，要求判决被告向原告给付低保生活补助每月150元（2009年9月至2015年7月）、药费补助每月280元（2008年7月至2015年7月），并由被告承担诉讼费。
被告松江镇政府辩称，一、原告诉请之低保确已依法停发，因其未依法申请行政复议，且其起诉超过了起诉期限，应当驳回起诉。2006年，被告在处理原告重复上访的过程中，发现原告符合低保条件，依据《城市最低生活保障条例》第七条之规定为其办理了低保。2014年8月起，依据《最低生活保障审核审批办法（试行）》第三十二条之规定，被告以信函索证形式对辖区内低保户家庭经济情况进行核查；2014年10月20日，原告居住地丁塘村村委会出具《对胡玉全全家庭收入情况的回函》，该函认为原告家庭“生活基本属于小康”；2014年11月15日，被告向眉山市东坡区民政局报送《眉山市东坡区城镇居民停止领取最低生活保障金备案表》，办理原告低保停办手续；2014年12月17日，眉山市东坡区民政局向被告送达《眉山市东坡区民政局关于停止和调整城市低保救助人员的通知》，明确停止对原告的低保救助。根据《城市最低生活保障条例》第十五条之规定，对低保停发决定不服的，可申请行政复议，对复议仍不服的，可提起行政诉讼；《行政诉讼法》第46条规定，如果对具体行政行为不服，应该在知道或应该知道6个月内提起诉讼。现原告未经行政复议，直接提起行政诉讼，应予驳回。二、原告诉请之困难补贴，因其违反双方约定，已丧失请求资格。为实现原告息访，双方于2008年4月11日达成《协议书》，根据该协议，被告同意支付原告困难补贴，但以430元减去低保的额度内为限；且该协议第3条规定，原告如不能做到息访，则丧失困难补助资格。协议签订后，原告继续上访，已违背双方所签行政协议的约定，造成被告不能实现合同目的，故被告自2008年6月起停止向原告发放困难补贴。综上，被告依法停发对原告的低保及困难补贴，因原告未依法先行复议，且停发困难补贴对原告合法权益无实际影响，请求依法驳回原告的起诉。
被告为证明自己行政行为合法，于2015年9月8日向本院提交了下列证据并经庭审质证：
第一组：1.组织机构代码证;2.法定代表人身份证明。证明被告身份信息。
第二组：胡玉全信用社存折存取明细（2009月6月21日至2014年8月20日），证明原告最后一次受领低保系2014年8月13日，原告起诉已过起诉期限。
第三组：1.《对胡玉全家庭收入情况的回函》；2.照片两张。证明1.2014年10月20日原告居住地丁塘村村委会对原告家庭收入的调查结论为生活属于小康；2.原告家庭财产不符合眉府发[2002]29号文件第十七条第二款之规定。
第四组：1.眉山市东坡区城镇居民停止领取最低生活保障金备案表（2014年11月15日，该证据由松江镇政府报送民政局）；2.眉山市东坡区民政局关于停止和调整城市低保救助人员的通知（眉东民政[2014]222号）、眉山市东坡区城市低保停止享受人员名单。证明1.被告2014年11月15日依法办理原告低保停发报送手续；2.东坡区民政局依法对辖区内低保户实行动态管理，并于2014年12月17日决定停止向原告发放低保。
第五组：《协议书》（2008年4月11日），证明1.原被告双方于2008年4月11日签订该协议，协议的目的系被告为实现原告息访；2.被告支付原告的困难补贴以430元减去低保的额度内为限；3.原告如不能息访则丧失困难补贴资格。
第六组：胡玉全信访情况（查询截图），证明1.2008年6月起，原告继续上访，直至中央，已违背双方所签订《协议书》的约定；2.被告未能实现与原告《协议书》的合同目的。
第七组：（一）证人杨某的证言，主要内容：1.原告有二子，家有两亩地；2.被告停发低保后，证人和松江镇政府党委副书记曾某原告口头告知；3.政府每半年发一次困难补贴，原告第一次也是唯一一次领取金额为2980元；4.原告胡玉全于2008年6月后开始向信访局和各级政府上访，上访理由是对协议不满和“大同党”之事平反。（二）证人熊某的证言，主要内容：1.原告系丁塘村人，后转为城镇居民，原告家居住楼房，有车、冰箱、电视机；2.被告停止发放低保是松江镇政府党委副书记口头告知的，低保停止时间是2015年1月份。证明1.原告家庭收入不符合低保条件；2.被告就停发低保之事对原告进行了口头告知。
适用的法律、法规：1.《城市居民最低生活保障条例》；2.民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法（试行）》的通知（民发[2012]220号）；3.眉山市人民政府关于印发眉山市城市居民最低生活保障实施细则（试行）的通知（眉府发[2002]29号）。证明1.被告为原告办理的初审、报批、审核符合《城市居民最低生活保障条例》第七条之规定，原告直接提起诉讼不符合该条例第十五条复议前置的原则；2.被告对辖区内低保户进行动态管理并停止发放原告低保，符合民发[2012]220号第三十二条、眉府发[2002]29号第十七条、第二十九条的规定。
原告对被告证据的质证意见是：一、对第一组证据无异议。二、第二组证据真实性无异议，关联性有异议，达不到被告的证明目的。三、1.第三组中证据1除人口情况真实外，其它情况真实性不予认可;2.原告长子收入问题与本案没有关联性；3.照片中呈现的房屋和车不是原告所有，被告拍摄有侵权嫌疑，且达不到证明目的。四、1.第四组中证据1原告不知情，被告办理时并未告知原告；2.对证据2的真实性认可，但原告脱贫理应被告知，而被告无告知行为。五、第五组证据真实性无异议，是双方真实意思表示。协议签订后，被告未执行协议内容，致使原告上访，后被告7月份违背协议停止发放。六、第六组证据中看不出原告在2008年开始上访的信息，对其真实性有异议。七、1.证人均是被告的工作人员，存在利害关系；2.证人陈述的原告家庭情况，不能作为停办低保的理由；3.司法所所长没有权利和义务告知原告停止低保的事宜，原告只领过一次1500元钱；4.证人杨某证言除“只领过一次钱”情况属实外，其他不能达到其证明目的；5.证人熊某证言与低保停发程序流程的时间不符，不能说明被告曾告知过原告，其证言不能作为证据，应不予采信。八、1.对适用法律、法规的真实性无异议，对其证明目的有异议，原告起诉未超过法定期限；2.文件与本案没有关联性，原告不属于取消低保的对象，原告应继续享受低保。
原告为证明自己的主张，向本院提供了以下证据并经当庭质证：胡玉全信用社存折存取明细（2009月6月21日至2014年8月20日）。证明2009年9月到2011年5月没有领低保，2013年4月27日退出五保，2014年8月又补发3个月780元。
被告对原告证据的质证意见是：低保发放的金额和时间都真实的，对该证据的真实性无异议。低保实行动态管理，根据群众反应，松江镇民政办进行调查，之后松江镇民政办根据调查结果报送民政局，再由民政局作出停发决定。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：证人杨某、熊某虽系被告松江镇政府工作人员，但证人只是对其知晓事实进行陈述，且二人证言对同一事实陈述一致，与本案其他证据能够相互映衬，可以作为本案的证据使用。原告、被告的其他举证均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。
经审理查明，原告胡玉全系眉山市东坡区松江镇正街居民。从1979年至今，原告因文革期间“大同党”之事频繁向各级政府和信访部门上访，一定程度上扰乱了到访单位的工作秩序。被告为实现原告息访的行政管理目的，会同丁塘村村委会与原告于2008年4月11日签订《协议书》，该《协议书》共达成三项协议，第二项协议中载明：“对胡玉全从2008年1月1日起每月的低保和政府各类补助实行定量包干，即每月总量不超过430元。其中，低保部分按月以卡支付，剩余部分每半年由村支书到镇政府代领发放”；第三项协议中载明：“胡玉全本人将作出书面承诺，……，不再以任何理由到各级政府、信访部门上访，若违背协议书内容，均属无理上访，将按照《信访条例》及相关法律、法规进行处罚，同时取消胡玉全低保及政府给予胡玉全的所有困难补助……”。协议签订后，被告向原告一次性发放过半年困难补助，后原告发现每月除低保外款额为250元，原告遂以被告违约每月少发放30元补助为由向各级政府上访反映，同时要求解决其“大同党”之事。被告遂停止向原告发放困难补助。后原告胡玉全因故被劳动教养一年，被告从2009年9月至2011年4月停止向原告发放低保，2011年5月至2012年12月，被告向原告按月发放低保，其后2013年1月至2014年7月停发，后于2014年8月向原告发放民政补助款780元。2014年10月20日，应被告的核查要求，原告居住地丁塘村村委出具《对胡玉全家庭经济收入的回函》，该函呈报了胡玉全家庭住房为100平方米的砖混结构，两个儿子均在外务工，收入稳定，家有2.8亩承包地，生活基本小康。另根据证人当庭证言及原告当庭陈述，原告家中有三轮车、空调、冰箱等物件。2014年11月15日，被告向眉山市东坡区民政局报送《眉山市东坡区城镇居民停止领取最低生活保障金备案表》（以下简称《备案表》），该表第二行显示胡玉全因脱贫而停发最低生活保障金。2014年12月17日，眉山市东坡区民政局作出《关于停止和调整城市低保救助人员的通知》（眉东民政[2014]222号，以下简称《低保停调通知》），对松江镇享受城市低保对象进行了变动，该通知决定，原告胡玉全从2015年1月1日起停止享受城市低保。至此，原告的低保领取资格被明确停止。2015年8月17日，原告诉至法院，要求判决被告向其给付最低生活保障金每月150元（2009年9月至2015年7月，共71个月）、困难补助每月280元（2008年7月至2015年7月，共85个月），并由被告承担诉讼费。
本院认为，《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）第四条第二款规定：“县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。”第十条第二款规定：“管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。”《最低生活保障审核审批办法（试行）》（以下简称《试行办法》）第二条规定：“县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府（街道办事处），依据本办法开展低保审核审批工作，村（居）民委员会协助做好相关工作。”第三十二条第一款规定：“……乡镇人民政府（街道办事处）应当根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报请县级人民政府民政部门办理低保金停发、减发或者增发手续。”根据上述规定及被告松江镇政府职能，被告作为其辖区范围内城市居民最低生活保障工作的管理审批机关，其有权力、亦有义务对其辖区范围内的低保户进行审批管理和复核审查，并按照动态管理的方式作出相应的变动。故本案中，被告具有对原告最低生活保障金管理审核和调整的职责。《条例》第十五条规定:“城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政讼诉。”该规定并未禁止原告就停发低保决定直接提起行政诉讼，而是赋予当事人可以选择先行行政复议的权利。因此，对停发低保的决定不服提起行政诉讼，不属于法律规定应当复议前置的情形，被告辩称“原告未依法申请行政复议，应予驳回起诉”的理由不能成立，本院依法不予支持。此外，胡玉全关于本案的起诉亦未超过起诉期限。
本案争议焦点在于：被告停止向原告发放困难补助和最低生活保障金的行政行为是否合法。
关于本案争议焦点“被告停止向原告发放困难补助是否合法”的问题。依据现行有效的规范性文件来看，《四川省人民政府办公厅关于建立健全城乡困难群众临时生活救助制度的意见》救助范围和标准部分第二项规定:“临时生活救助属一次性救助，原则上一年之内不重复救助”;申请、审核和审批程序部分第一项规定:“申请享受临时生活救助的家庭，以户为单位向村（居）委会提出书面申请，并提交家庭收入及财产状况证明、户籍证明以及当地民政部门要求提交的其他证明材料……。”《眉山市城乡困难群众临时生活救助制度实施办法》第七条第六项规定:“一年内，同一事由救助一次。特别困难确需再次申请救助的，经区县民政部门认定后，一年内可以给予二次救助。”第八条规定：“申请享受临时生活救助的家庭，以户为单位向村（居）委会提出书面申请，填写由区县民政部门印制的临时生活救助申请审批表，并提交以下证明材料……。”《眉山市东坡区城乡困难群众临时生活救助制度实施办法》第七条第六项、第八条也有此类似规定。从上述规定可以得知，困难救助以“一年一次，一次一申请”为原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定:“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”因此，本案中，原告胡玉全应就其曾提出困难补助申请进行举证，否则将承担举证不能的法律后果。但是，审理中原告陈述及其提交证据并不能证明其具有提交申请的事实；同时，庭审查明原告在领取第一次困难补助后，并未向相关部门提出再次领取困难补助的书面申请，也不能证明其仍具备领取困难补助的条件。因此，被告在原告未再次提出困难补助申请的情况下，停止向原告发放困难补助于法有据、符合规定，原告要求被告向其发放困难补助的理由不能成立，本院不予支持。
关于本案争议焦点“被告停止向原告发放最低生活保障金是否合法”的问题。停发原告最低生活保障金作为一项对原告权益有重大影响的行政行为，应严格按照法定程序，充分保障原告的权利。按照《条例》第七条第二款、《试行办法》第十九条第（四）项之规定，管理审批机关可以通过信函索证的方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。《试行办法》第三十二条规定:“……乡镇人民政府（街道办事处）应当根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报请县级人民政府民政部门办理低保金停发、减发或者增发手续。”被告松江镇政府于2014年以信函索证的形式向原告所在村组核查原告的家庭经济情况，查实评议之后，向东坡区民政局报送《备案表》,报请原告胡玉全低保停办手续，后依照东坡区民政局于2014年12月17日作出的《低保停调通知》的审核决定，停止向原告胡玉全发放最低生活保障金，该次审核报批手续合法。但是，据庭审查明，被告早在2009年9月即停止向原告发放最低生活保障金，2011年5月恢复发放，后于2013年1月又停止发放，然而被告在2014年才进行了停止向原告发放最低生活保障金的报批手续。东坡区民政局眉东民政[2014]222号文件《低保停调通知》明文载明：“上述停止和调整人员从2015年1月1日起执行”，故原告胡玉全在2015年之前仍应享有最低生活保障金，被告松江镇政府在2015年1月前停止向原告发放最低生活保障金不合法，应予以纠正，向原告胡玉全补发2009年9月至2011年4月，2013年1月至2014年7月，2014年9月至12月的最低生活保障金。
综上，被告停发原告最低生活保障金和困难补助基本事实清楚、基本证据充分。被告停发原告的困难补助符合规定，予以支持；但停发原告最低生活保障金的停发程序和具体停发时间、数额等不符合法律规定，应当予以纠正并向原告补发。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条之规定，判决如下：
一、被告眉山市东坡区松江镇人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告胡玉全补充发放2009年9月至2011年4月，2013年1月至2014年7月，2014年9月至12月相应数额的最低生活保障金；
二、驳回原告胡玉全的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告胡玉全负担20元，被告眉山市东坡区松江镇人民政府负担30元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于眉山市中级人民法院。
审 判 长 张 霞
审 判 员 姚晓莉
人民陪审员 程 勋
二〇一五年十二月八日
书 记 员 刘 佳