海南省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)琼民终289号
上诉人（一审原告）：中色海南有色金属工业有限公司。住所地：海南省海口市滨海大道***号财富广场写字楼**楼。
法定代表人：张跃文，该公司总经理。
委托诉讼代理人：丁灿平，北京舟之同律师事务所律师。
委托诉讼代理人：罗力立，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：海南东泰嘉华房地产开发有限公司。住所地：海南省文昌市文城镇高隆路***号*栋。
法定代表人：周克顺，该公司董事长。
委托诉讼代理人：罗敬，北京大成（海口）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈珊，北京大成（海口）律师事务所律师。
原审第三人：周克顺，男，1968年2月23日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。
委托诉讼代理人：罗敬，北京大成（海口）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈珊，北京大成（海口）律师事务所律师。
原审第三人：王朝东，男，1968年5月6日出生，汉族，住海南省海口市。
委托诉讼代理人：肖涛，海南大兴天泰律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李清理，海南大兴天泰律师事务所律师。
原审第三人：李小娴，女，1981年3月1日出生，汉族，住海南省海口市。
委托诉讼代理人：肖涛，海南大兴天泰律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李清理，海南大兴天泰律师事务所律师。
上诉人中色海南有色金属工业有限公司（以下简称中色海南公司）因与被上诉人海南东泰嘉华房地产开发有限公司（以下简称东泰公司）及原审第三人周克顺、王朝东、李小娴合资、合作开发房地产合同纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96民初180号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭进行了审理。上诉人中色海南公司委托诉讼代理人丁灿平、罗力立，被上诉人东泰公司、原审第三人周克顺的共同委托诉讼代理人罗敬、陈珊，原审第三人王朝东、李小娴的委托诉讼代理人肖涛、李清理到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中色海南公司上诉请求:1.依法撤销原审法院作出的（2016）琼96民初180号民事判决；2.依法改判中色海南公司与东泰公司签订的《项目合作开发协议》无效；3.依法改判东泰公司向中色海南公司补偿土地项目转让款人民币8000万元整；4.本案一审、二审的诉讼费用和中色海南公司的律师费由东泰公司承担。
主要事实与理由：一、一审判决认定事实不清，《项目合作开发��议》名为合作开发协议，实为土地使用权转让协议。2009年9月1日，中色海南公司（甲方）与东泰公司（乙方）签订《项目合作开发协议》约定，中色海南公司提供土地使用权，不承担经营风险，只收取固定利益3000万元。依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，”合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。”因此，中色海南公司与东泰公司签订的《项目合作开发协议》，实为土地使用权转让协议，应当适用国有资产处置和土地使用权转让的相关法律规定，并不属于企业自主经营的范畴。
二、涉案土地在2009年9月1日时未投资开发依法不得转让。《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称城市房地产管理法）第三十八条规定，”下列房地产，不得转让：（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的”，第三十九条规定，”以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”中色海南公司与东泰公司签订《项目合作开发协议》时，涉案土地未进行任何开发活动，依法不得转让。
三、未经中国有色金属工业协会批准，《项目合作开发协议》依法应认定无效。中色海南公司为国有控股公司，中国有色金属工业协会对中色海南公司行使国有资产出资人职责。一审判决以中国有色金属工业协会2006年12月20日作出的中色协投字（2006）210号《关于对中国有色金属海南培训中心项目进行处置的批复》视为对本案《项目合作开发协议》的批复，违背客观事实，认定事实错误。该批复针对的是中色海南公司2006年12月7日向中国有色金属工业协会发出（2006）中色琼发第12号《关于拟对中国有色金属海南培训中心项目进行处置的请示》。2009年9月1日中色海南公司协议出让国有土地使用权，必须再次请示，并得到国有资产管理部门的明确批准。
四、未经法定评估，未在规定场所交易，转让行为无效。依据《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让。《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称企业国有资产法）第四十七条规定，”国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”第五十四条规定，”除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。”中色海南公司转让涉案土地应当按照有关规定进行评估，并且应在依法设立的产权交易场所公开进行。而《项目合作开发协议》签订时双方并没有按照上述规定进行评估，更没有到相应的产权交易所进行公开拍卖，严重违反我国强制性法律规定。
一审判决以2008年6月12日的评估作为《项目合作开发协议》的价格依据，缺乏法律依据。该评估结果并没有依法核准备案，即使经过了核准，根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十一条”经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年”的规定，该评估结论评估基准日为2008年6月5日，到2009年9月1日签订《项目合作开发协议》时已经超过一年的使用有效期限。
《企业国有产权转让管理暂行办法》第三十二条规定，”在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转��行为无效。（一）未按本办法有关规定在产权交易机构中进行交易的”。《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十七条规定，”企业违反本办法，有下列情形之一的，由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效：（一）应当进行资产评估而未进行评估；（二）聘请不符合相应资质条件的资产评估机构从事国有资产评估活动；（三）向资产评估机构提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊导致评估结果失实的；（四）应当办理核准、备案而未办理。”《国有资产管理局国有资产评估管理办法施行细则》第十条规定，”对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认，该经济行为无效。”依据上述法律规定，中色海南公司转让涉案土地使用权未依法评估，未对评估结果进行核准和备案，其转让土地行为无效。
五、王朝东、李小娴恶意与周克顺签订《项目转让框架协议》和《股权转让协议》，伪造公章及批准文件，完成涉案土地评估、拍卖及转移登记，造成国有资产流失，损害国家利益。2011年9月20日，东泰公司的股东王朝东和李小娴（同为甲方）与周克顺（乙方）签订《项目转让框架协议》，将未经东泰公司开发建设的涉案土地使用权实际转让给周克顺。双方在明知《项目合作开发协议》名为合作开发协议，实为土地使用权转让协议，协议未经批准、评估程序且土地使用权未变更的前提下，签订《项目转让框架协议》，约定转让价款为19000万元。为逃税双方于2011年9月22日签订《股权转让协议》，约定股权转���价款为1000万元。王朝东、李小娴等人为完成上述签订的协议，私自伪造中国有色金属工业协会和中色海南公司的印章，伪造土地转让批准文件，带帽拍卖，压低土地真实价值，造成国有资产流失。依据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第四十四条、第五十二条规定，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效。因此《项目转让框架协议》和《股权转让协议》应属无效合同。
六、东泰公司上述行为造成国有资产流失，应依合同法规定折价补偿中色海南公司的损失。中色海南公司依据《项目转让框架协议》中对涉案土地的定价主张权益，是依土地转移时的价值主张的。周克顺受让涉案土地及项目付出的价款为19000万元人民币，因东泰公司一系列违法违规的行为导致中色海南公司仅获得3000万元，国有资产流失16000万元，��泰公司应依合同法第五十八条规定补偿中色海南公司差价。
综上所述，本案转让国有企业土地行为严重违反法律强制性规定，造成国有资产严重流失。故请求依法撤销原审判决，改判支持中色海南公司一审全部诉讼请求。
被上诉人东泰公司辩称，一、《项目合作开发协议》无效，该协议名为合作开发，实为土地使用权转让合同，应当按照国有资产处置的程序进行，即经过有色金属协会的批准，依法评估、备案，进行拍卖。首先，关于是否经过批准的问题，一审法院认定正确。中色协投字（2006）210号批复表明，中色公司处置涉案土地已经过批准。其次，关于评估拍卖和国有资产流失的问题，一审法院认定事实错误。一审法院认为2009年9月签署的《项目合作开发协议》固定收益价格3000万依据的是2008年6月作出的评估价为2498.3万元的评估报告，但该评估报告有效期为6个月。《项目合作开发协议》签署时已超过6个月的有效期，因此，该评估报告不能作为参考依据。为此，2012年2月中色海南公司重新委托评估，评估价格为4961.47万元，并以此进行拍卖，最终东泰公司以5000万竞得。因此，该5000万元应当作为参考价格。《项目合作开发协议》3000万的固定收益价格低于实际成交价5000万元，造成国有资产流失。根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十七条规定，应当办理核准、备案而未办理的，可以向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效。因此，签署的《项目合作开发协议》也是无效的。另外，中色海南公司和王朝东互相串通，伪造文书进行虚假的备案手续。根据合同法第五十二条”恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”合同无效的规定，《项目合作开发协议》也应认定为无效合同。
二、中色海南公司主张8000万元折价补偿没有事实和法律依据。首先，有色海南公司主张8000万元损失是以周克顺和王朝东《项目转让框架协议》中约定的1.9亿元转让价款计算出来的，但该价格对有色海南公司没有参考意义，应当以评估拍卖为参照，其损失应当以5000万和3000万的差额2000万元为限。其次，《项目合作开发协议》无效，应当按照合同法中无效的规定处理。根据合同法第五十八条规定，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。实际上，因为项目已经投资开发，无法返还土地，只能折价补偿。办理备案是中色海南公司的义务，中色海南公司不仅没有办理，还配合���朝东提供虚假的备案手续。中色海南公司和王朝东均有过错，应自行承担。
原审第三人周克顺述称，同意东泰公司的意见。
原审第三人王朝东、李小娴述称，一、《项目合作开发协议》合法有效。《项目合作开发协议》名为合作开发，实为土地使用权转让合同。首先，城市房地产管理法第三十八条、三十九条关于未完成开发投资总额25%不得转让的规定，在我国司法实践中已达成广泛共识，即该规定不是效力性强制性规定，而是对房地产市场行为的管理性强制规定，违反该类规定并不导致合同无效。其次，关于未经主管部门批准的问题。中色海南公司是属于国有控股公司，其占股51%，这种性质的公司转让重大财产应当受企业国有资产法调整。该法第三十条和第三十三条规定，国有控股公���在转让重大财产时，由公司股东会决定，并不需要经其上级主管部门和国有资产监管部门批准。至于股东会是否有会议决定，是公司内部管理程序，对外不产生法律效力。从《项目合作开发协议》中有公章和法定代表人的签字可以推知，应当是股东会决定的结果。更何况中色海南公司上级主管部门中国有色金属工业协会早在2006年12月7日就以中色（2006）210号文件的形式，批准中色海南公司将该土地挂牌拍卖。第三，关于评估的问题。《企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》等关于评估的规定和程序，均为管理性强制性规定，并非效力性强制性规定。因此，未经评估也不会导致《项目合作开发协议》无效。况且，中色海南公司在2008年6月12日已对涉案土地进行了评估，评估价为2498.93万元。因此，以3000万元保底收益作为土地使用权转让对价，系国有资产保值增值而非流失。另外，《最高院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条规定，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。
二、2012年中色海南公司的评估与拍卖行为与《项目合作开发协议》没有任何关联，是两个完全独立的法律行为。首先，《项目合作开发协议》中没有约定要通过评估、拍卖方式转让涉案土地，只是约定当项目投入达到总投入25%时，中色海南公司有义务将土地转让并办理过户登记手续于东泰公司名下。其次，评估和拍卖都是中色海南公司委托的，竞拍完成后办理土地过户手续也是中色海南公司的约定义务，作为拍卖竞得者完全无需伪造批文来帮中色海南公司履行义务。假批文和印章极有可能为义务人中色海南公司所为。最后，直至目前没有任何生效的法律文书认定2012年的评估和拍卖行为无效。即便评估拍卖无效，《项目合作开发协议》也是有效的。
三、关于中色海南公司要求补偿8000万元的问题。本案第三人王朝东、李小娴与第三人周克顺签订股权转让合同，系双方当事人真实意思表示，其1.9亿的对价完全是双方的商业行为，与中色海南公司没有任何关联。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。《项目合作开发协议》未违反法律的强制性规定，合法有效。请依法驳回上诉，维持原判。
中色海南公司一审诉讼请求：1.判决原告中色海南公司与被告东泰公司签订的《项目合作开发协议》无效；2.判决被告东泰公司向原告补偿土地项目转让款8000万元整；3.判决被告东泰公司承担本案原告所支付的诉讼费及律师服务费。
一审法院认定事实：中国有色金属工业海南公司于1988年4月25日成立，注册资本金为人民币4694.2万元，法定代表人李恩甫，股东中色资产管理有限公司（国有独资公司）出资2394.04万元，占51%股份；股东海南明月有限责任公司（私有责任公司）出资2300.16万元，占49%股份。2003年11月13日，中国有色金属工业海南公司更名为中色海南有色金属工业有限公司，法定代表人变更为康义。东泰公司于2009年7月7日成立，注册资本金人民币1000万元，法定代表人王日坚，股东王朝东出资900万元，股东王日坚出资100万元；2011年3月24日，法定代表人变更为王朝东，股东王朝东出资900万元，股东李小娴出资100万元；2011��10月9日，法定代表人变更为庄进展，股东周克顺出资900万元，股东庄进展出资100万元；2014年8月20日，法定代表人变更为周克顺。
1993年4月14日，海南金本房地产开发公司（甲方）与中国有色金属工业海南公司（乙方）签订《高隆湾”金本别墅区”土地使用权转让合同》，海南金本房地产开发公司将位于海南省文昌市××区以西旅游区域内的100亩土地转让给中国有色金属工业海南公司，土地转让费800万元。中国有色金属工业海南公司于2000年9月7日办理了文国用（2000）字第W0301314号《国有土地使用证》，土地使用面积为66666.67㎡。2003年11月13日，中国有色金属工业海南公司更名为中色海南有色金属工业有限公司。由于中色海南公司取得100亩土地后，远远超出年限未投资开发，海南省文昌市国土环境资源局于2006年8���16日在《海南日报》上刊登《关于拟无偿收回国有使用权事先告知书》，拟决定无偿收回该项目国有土地使用权。2006年11月20日，中色海南公司委托海南第二房地产评估事务所对该项目土地进行评估，评估土地总价值为人民币612.93万元，并于2006年12月7日向中国有色金属工业协会发出（2006）中色琼发第12号《关于拟对中国有色金属海南培训中心项目进行处置的请示》，请示称：”2006年11月15日，我公司委托海南第二房地产评估事务所对该项目土地进行了评估，评估价值为612.93万元。由于文昌国土环境资源局发布公告已有3个多月的时间，越拖下去对我公司越为不利。最近，公司再次召开党政联席会议，本着负责和务实的态度，经过认真研究和民主决策，拟委托专业拍卖机构对该项目土地进行挂牌拍卖。力争最大限度减少损失。”2006年12月20日，��国有色金属工业协会向中色海南公司作出中色协投字（2006）210号《关于对中国有色金属海南培训中心项目进行处置的批复》如下：”一、同意你公司提出的对中国有色金属海南培训中心项目进行挂牌拍卖的方案。二、在执行该方案过程中，要严格按照国家法律法规要求办理有关手续，力争最大限度减少损失，防止国有资产流失。”2007年4月20日，中色海南公司委托海南融和拍卖有限公司对该项目土地进行拍卖，文昌市海滨旅游有限公司以615万元的价格成功竞得该宗土地，并签订《成交确认书》，但文昌市海滨旅游有限公司在竞得该宗土地后，未交拍卖成交款，构成违约。海南融和拍卖有限公司取消了文昌市海滨旅游有限公司拍卖成交资格。在拍卖流拍后，为了尽快处置闲置的土地，中色海南公司于2008年6月12日委托海南国佳房地产交易评估有���公司对该宗土地进行评估，评估土地总价值为2498.93万元。2008年11月25日，海南省文昌市国土环境资源局向中色海南公司发出《关于限期办理闲置建设用地盘活手续的通知》，通知中色海南公司限期办理有关土地盘活手续，缴交土地闲置费550万元，土地开发保证金120.533万元。此时，中色海南公司面临政府无偿收回土地使用权的风险，要盘活土地需要缴交土地闲置费550万元和土地开发保证金120.533万元。中色海南公司本身缺乏开发资金，只能依赖寻求其他公司合作开闲置的土地。
经他人介绍，中色海南公司与东泰公司协商合作事宜，双方达成一致意见。2009年9月1日，中色海南公司（甲方）与东泰公司（乙方）签订《项目合作开发协议》，协议约定：1.甲乙合作开发项目位于海南省文昌市清澜开发区高隆湾沿海地段，土地面积：66667㎡��土地使用证号：文国用（2000）字第W0301314号；2.甲方以其拥有的土地作价投资并按此价格取得固定回报。双方确认甲方土地的投资价值为人民币3000万元整。乙方以此为基础分期向甲方支付上述费用，作为甲方的项目固定回报与收益；3.乙方承担该项目开发建设所需全部资金及经营运作费用。实际建设和经营过程所需资金超出或低于预算数额部分，概由乙方单独承担，并在付款甲方的项目固定回报独立享有经营和销售的全部收益；4.本项目开发建设投入应在一年内达到项目投资总额的25%，就开始办理项目转让过户手续。合作协议签订后，东泰公司依合同约定，对合作的土地进行补偿、平整、测绘、勘察、设计等投入大量资金，建成”海的理想”项目，并分期支付3000万元固定回报给中色海南公司。
2011年9月20日，原东泰公司的股东王朝东、李小娴与周克顺签订《项目转让框架协议》，王朝东、李小娴将”海的理想”项目及项目用地转让给周克顺，转让总价款1.9亿元。双方同意转让采取股权转让的方式，即王朝东、李小娴协助周克顺按本协议约定的条款将指定宗地（含项目）办理变更登记至东泰公司名下，并按本协议约定的期限将所持东泰公司的股份变更登记至周克顺名下，办理完以上两项变更登记手续即为完成项目转让的法律手续。为了履行《项目转让框架协议》的约定，出让方王朝东、李小娴与受让方周克顺、庄进展于2011年9月22日签订《股权转让协议》，原东泰公司的股东王朝东将其持有的东泰公司的90%股份转让给周克顺；李小娴将其持有的东泰公司的10%股份转让给庄进展。2011年10月9日，东泰公司在工商部门办理登记变更手续，东泰公司的法定代表人变更为庄进展，股东变更为周克顺出资900万元，股东变更为庄进展出资100万元，2014年8月20日，东泰公司的法定代表人变更为周克顺。
2012年1月16日，中色海南公司向东泰公司出具《承诺书》，根据《项目合作开发协议》，中色海南公司已收到东泰公司支付的固定回报款3000万元，将位于文昌市高隆湾100亩土地的《国有土地使用证》（文国用（2000）字第W0301314号）移交给东泰公司，并保证该土地使用权、开发权、收益权、处置权归东泰公司享有。2012年3月19日，东泰公司向中色海南公司出具《关于履行<项目合作协议>办理土地过户手续的函》，为了履行《项目合作协议》，尽快完成对该地块的开发，请中色海南公司及时安排本地块土地的全部拍卖事宜，并指令将拍卖成交款直接付至东泰公司��2012年2月23日，中色海南公司委托海南第二土地评估事务所评估，土地总价为4961.47万元。2012年3月19日，中色海南公司委托海南融和拍卖有限公司该土地进行拍卖，东泰公司以5000万元竞买到该土地，并于2012年12月11日办理土地变更至东泰公司名下。
一审法院认为，中色海南公司与东泰公司于2009年9月1日签订《项目合作开发协议》，合作开发项目位于海南省文昌市清澜开发区高隆湾沿海地段的100亩土地，中色海南公司以其拥有的100亩土地作价投资并按此价格取得固定回报。双方确认中色海南公司的100亩土地投资价值为3000万元，东泰公司以此为基础分期向中色海南公司支付上述费用，作为中色海南公司的项目固定回报与收益。东泰公司承担该项目开发建设所需全部资金及经营运作费用，土地的使用权、开发权、收益权、处置权归东泰��司享有。合同签订后，中色海南公司依合同约定将该土地交给东泰公司投资开发，东泰公司依合同约定分期支付3000万元给中色海南公司作为固定回报与收益。各方当事人争议的焦点是：1.中色海南公司处置国有资产是否经过国有资产监督管理机构批准；2.中色海南公司与东泰公司签订的《项目合作开发协议》是否有效；3.中色海南公司的行为是否造成国有资产的流失；4.中色海南公司请求东泰公司补偿土地项目转让款8000万元是否有事实和法律依据。
一、关于中色海南公司处置国有资产是否经过国有资产监督管理部门的批准问题。中色海南公司通过转让取得位于海南省文昌市清澜开发区高隆湾沿海地段的100亩土地使用权后，长期没有投资开发，海南省文昌市国土环境资源局于2006年8月16日在《海南日报》上刊登《关于拟无偿收回国有���用权事先告知书》，拟决定无偿收回该项目国有土地使用权。中色海南公司于2006年12月7日向中国有色金属工业协会发出（2006）中色琼发第12号《关于拟对中国有色金属海南培训中心项目进行处置的请示》，拟委托专业拍卖机构对该项目土地进行挂牌拍卖。2006年12月20日，中国有色金属工业协会向中色海南公司作出中色协投字（2006）210号《关于对中国有色金属海南培训中心项目进行处置的批复》，同意中色海南公司提出的对中国有色金属海南培训中心项目进行挂牌拍卖的方案。2007年4月20日，中色海南公司委托海南融和拍卖有限公司对该项目土地进行拍卖，文昌市海滨旅游有限公司以615万元的价格成功竞得该宗土地，但文昌市海滨旅游有限公司未交拍卖成交款，构成违约。海南融和拍卖有限公司取消了文昌市海滨旅游有限公司拍卖成交资格。可见，中色海南公司处置国有资产时，已经上报国有资产监督管理机构
--中国有色金属工业协会的批准。中色海南公司主张其处置国有资产没有得到中国有色金属工业协会的批准，与事实不符，不予采纳。
二、关于中色海南公司与东泰公司签订的《项目合作开发协议》是否有效的问题。中色海南公司将土地挂牌拍卖流拍后，海南省文昌市国土环境资源局于2008年11月25日向中色海南公司发出《关于限期办理闲置建设用地盘活手续的通知》，通知中色海南公司限期办理有关土地盘活手续，缴交土地闲置费550万元，土地开发保证金120.533万元。此时，中色海南公司面临土地使用权随时被政府无偿收回的风险，要盘活土地需要缴交土地闲置费550万元和土地开发保证金120.533万元。中色海南公司本身缺乏开发资金，只能依赖寻求与其他公司合作开闲置的土地。中色海南���司在2008年委托评估土地总价值为2498.93万元的基础上与东泰公司签订《项目合作开发协议》，合作开发项目位于海南省文昌市清澜开发区高隆湾沿海地段100亩土地，中色海南公司以其拥有的100亩土地作价3000万元投资并按此价格取得固定回报。东泰公司以此为基础分期向中色海南公司支付上述费用，作为中色海南公司的项目固定回报与收益，东泰公司承担该项目开发建设所需全部资金及经营运作费用，土地的使用权、开发权、收益权、处置权归东泰公司享有。合作协议签订后，东泰公司依合同约定，对合作的土地进行补偿、平整、测绘、勘察、设计等投入大量资金，建成”海的理想”项目，并分期支付3000万元固定回报给中色海南公司。在国有资产监督管理机构批准同意中色海南公司处置其国有资产的前提下，根据企业国有资产法第六条规定��”国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”第三十三条规定，”国有资本控股公司、国有资本参股公司有本法第三十条所列事项的，依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表应当依照本法第十三条的规定行使权利。”《企业国有资产监督管理暂行条例》第十条规定，”所出资企业及其投资设立的企业，享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权。国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动。”中色海南公司决定以土地出资与东泰公司合作开发，符合企业依法自主经营的原则。可见，双方签订的合作协议是当事人真实意思表示，没有违反法律法规的强制性规定，符合企业依法自主经营的原则，且《项目合作开发协议》双方已经履行完毕，中色海南公司积极配合土地使用权过户至东泰公司名下，中色海南公司从未提出过异议，该协议应认定有效。中色海南公司主张合作协议未经国有资产监督管理机构的批准，双方所签订的合作协议属无效，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。
三、关于中色海南公司的行为是否造成国有资产的流失的问题。1993年4月14日，中色海南公司与海南金本房地产开发公司签订转让合同以800万元取得位于海南省文昌市清澜开发区高隆湾沿海地段的100亩土地使用权。2006年11月20日，中色海南公司委托海南第二房地产评估事务所对该土地进行评估，评估土地总价值为人民币612.93万元。2006年12月20日，中国有色金属工业协会作出批复，同意按612.93万元作为保底价对该土地进行挂牌拍卖。在拍卖流拍后，中色海南公司于2008年6月12日委托海南国佳房地产交易评估有限公司对该土地进行评估价值为2498.93万元。中色海南公司以土地评估价2498.93万元作为保底价寻求与其他公司合作开发。2009年9月1日，中色海南公司与东泰公司签订《项目合作开发协议》，合作开发项目位于海南省文昌市清澜开发区高隆湾沿海地段100亩土地，中色海南公司以其拥有的100亩土地作价3000万元投资并按此价格取得固定回报。东泰公司以此为基础分期向中色海南公司支付上述费用，作为中色海南公司的项目固定回报与收益，东泰公司承担该项目开发建设所需全部资金及经营运作费用。合作协议签订后，东泰公司依合同���定分期支付3000万元固定回报给中色海南公司。中色海南公司于1993年以800万元最初取得100亩土地，2006年该土地评估价值为612.93万元，2008年该土地评估价值为2498.93万元。中色海南公司与东泰公司合作开发土地，中色海南公司获取项目固定回报与收益3000万元高出当时的土地评估价。可见，中色海南公司处置其资产没有造成国有资产流失，而是保值增值。中色海南公司主张以3000万元处置国有资产属于偏低价处置国有资产，造成国有资产流失，但中色海南公司没有提供证据证明。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，”当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”��色海南公司应负举证无能的不利后果，其主张不予支持。
四、关于中色海南公司请求东泰公司补偿土地项目转让款8000万元是否有事实和法律依据的问题。中色海南公司与东泰公司于2009年9月1日签订《项目合作开发协议》是以2008年6月12日的土地评估价值2498.93万元为底价。双方确认中色海南公司以其拥有的100亩土地作价3000万元投资并按此价格取得固定回报，固定回报的价格高出当时的土地评估价值。中色海南公司认为其收回固定回报3000万元价值偏低，但没有对土地进行转让时的评估。中色海南公司依据王朝东、李小娴与周克顺签订《项目转让框架协议》的转让价款1.9亿元为补偿标准，主张东泰公司补偿土地项目转让款8000万元，没有事实根据和法律依据，其主张一审法院不予支持。
综上所述，中色海南公司主张合作开发协议无效，偏低价处置国有资产，造成国有资产流失，请求东泰公司补偿土地项目转让款8000万元，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国企业国有资产法》第六条、第三十三条、《企业国有资产监督管理暂行条例》第十条、《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条之规定，判决如下：驳回原告中色海南有色金属工业有限公司的诉讼请求。案件受理费441800元、财产保全费5000元、司法鉴定费57000元共计人民币503800元，均由原告中色海南有色金属工业有限公司负担。
本案二审期间，上诉人中色海南公司提交了以下证据：证据1文昌市政府政务服务中心受理通知书，证明东泰公司��权委托刘进向文昌市国土局提供土地过户的相关文件。证据2中色协投字【2006】210号批复（真的批复）、证据3中色协投字【2006】210号批复（伪造的批复）、证据4琼公平鉴【2017】文鉴字第033号，共同证明东泰公司通过伪造印章获得土地使用权，其行为应为无效。证据5中色协投字【2012】183号批复（伪造的批复），证明：中泰公司伪造批复，其获得土地使用权的行为未经过中国有色金属工业协会的批准，无权取得涉案土地使用权。证据6文昌市国土环境资源局土地转让申请审批表，证明东泰公司利用伪造的批复获得文昌市国土资源局的批准转让涉案土地。证据7土地估价报告（海南瑞衡土估字【2013】第0301号），证明：以2013年3月8日为估价基准日，涉案土地市场价值为20880万。东泰公司2012年以3000万元价值取得涉案土地，造成国有资产严重损失。证据8土地估价报告【海南���明智（2017（估）字第3015号】，证明:涉案土地2012年2月17日的市场价值为15938.40万元，王朝东、李小娴与周克顺等人串通以五千万元拍卖，导致国有资产严重受损，侵害国家利益。证据9文昌市国有土地使用权挂牌出让公告（【2012】4号），证明：2012年4月16日，文昌市国土资源局挂牌拍卖同地段土地价值为2250元/平方米，涉案土地转让价为744.22元/平方米，严重低于市场价值。
东泰公司和周克顺发表质证意见如下：证据1原审第三人已经提交过，质证意见与一审一致。证据2-6一审已提交过，对证明内容予不认可，虽然有伪造印章的行为，但210号文件记载的内容是一致的，项目处置是经过批准的。183号文件是虚假的，备案批复是虚假的，证明2012年11月评估报告，实际上没有进行备案，隐瞒了评估的事实。证据7与本案无关，应以4900多万的���估为准。证据8是事后做出的单方评估，对真实性、合法性、证明内容均不予认可。证据9的证明内容不予认可。
王朝东、李小娴质证意见如下：证据1的真实性、合法性及关联性予以确认，该份证据恰恰证明涉案土地过户手续是由中色海南公司与东泰公司负责办理的，此时东泰公司的股东为周克顺及庄进展，与第三人王朝东、李小娴无关。证据2-4均为一审的证据，不属于二审新证据，质证意见与一审一致。对证据5的真实性、合法性均有异议。如上所述，土地过户手续由有色公司与东泰公司负责办理，中色海南公司依法应当提供上级批复。因此，该批复恰恰是中色海南公司（或者东泰公司）伪造并提交给文昌市国土局的，与王朝东、李小娴无关。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，对证明力有异议，中色海南公司在土地转让申请书及土地使用权转让合同书上加盖的公章是真实的，进一步证明是中色海南公司与东泰公司负责办理的过户手续，在土地转让申请书中清楚载明”现已备齐法律规定的有关文件资料”，亦即中色海南公司很清楚备齐的过户资料包括其所说的两份伪造批复，进一步证明该两份批复是中色海南公司提交给文昌国土局的。证据7的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据8的真实性、合法性均有异议，这是上诉人单方委托中介机构作的评估，第三人不予认可。2012年的评估、拍卖均是中色海南公司自己委托的，在提起本案诉讼之前，中色海南公司对该评估、拍卖结果是没有任何异议的。现在其又委托另一家评估公司进行评估，是对自己2012年委托评估的反悔，违反了”禁止反言”的原则。对证据9的真实性、合法性及关联性均有异议，不予确认。
本院对上述证据认证如下：中色海南公司提交的证据1-5，一审已提交并经各方质证，不属于二审新证据，本院不予采纳。对证据6的真实性予以确认，但无法证明其证明内容，本院不予采信。证据7与本案的待证事实没有关联性，本院不予采信。证据8为中色海南公司事后单方委托中介机构作的评估，东泰公司、周克顺、王朝东、李小娴均不认可，故本院不予采信。对证据9的真实性予以确认，但无法证明待证事实，本院不予以采信。
本院查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据当事人的上诉请求、答辩意见以及有关证据，并经当事人当庭确认，本案二审争议焦点为：一、中色海南公司与东泰公司于2009年9月1日签订的《项目合作开发协议》是否有效；二、中色海南公司要求东泰公司补偿土地项目转让款8000万元是否有事实根据和法律依据。
一、关于中色海南公司与东泰公司于2009年9月1日签订的《项目合作开发协议》效力问题。中色海南公司与东泰公司签订的《项目合作开发协议》是双方真实意思表示，不违反法律行政法规的效力性强制性规定；且该《项目合作开发协议》已经履行完毕，中色海南公司从未提出异议并积极配合东泰公司过户，故应认定该《项目合作开发协议》合法有效。中色海南公司关于该《项目合作开发协议》因未完成开发投资总额的25%、转让土地使用权未经批准、未经评估及未在规定场所交易而违反法律法规的强制性规定，且存在恶意串通，损害国家利益，应属于无效合同的上诉理由，与事实和法律相悖。
首先，关于投资未达到开发投资总额百分之二十五是否导致合同无效的问题。中色海南公司主张《项目合作开发协议》因违反城市房地产管理法第三十九条第一款第二项规定，未完成开发投资总额的25%而无效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，”合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定'是指效力性强制性规定”。《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分）纪要》第13条明确规定，城市房地产管理法第三十九条第一款第二项规定，并非效力性强制性规定，当事人仅以转让国有土地使用权未达到该项规定条件为由请求确认转让合同无效，不予支持。因此，中色海南公司关于《项目合作开发协议》未达到投资开发总额25%应认定无效的主张，本院不予支持。
其次，《项目合作开发协议》是否因未经批准、未经评估及未在规定场所交易而无效。中色海南公司主张《项目合作开发协议》违反了企业国有资产法第四十七条、第五十三条、第五十四条、国务院《国有资产评估管理办法》第三条、国务院国有资产监督管理委员会《企业国有产权转让管理暂行办法》第三十二条的相关规定，转让作为国有资产的土地使用权时没有报上级主管部门批准，没有进行评估，也没有在规定场所交易，所以应当适用合同法第五十二条第五项的规定认定《项目合作开发协议》无效。中色海南公司于2006年12月7日向中国有色金属工业协会发出（2006）中色琼发第12号《关于拟对中国有色金属海南培训中心项目进行处置的请示》，拟委托专业拍卖机构对该项目���地进行挂牌拍卖。2006年12月20日，中国有色金属工业协会向中色海南公司作出中色协投字（2006）210号《关于对中国有色金属海南培训中心项目进行处置的批复》，同意中色海南公司提出的对中国有色金属海南培训中心项目进行挂牌拍卖的方案。2007年4月20日，中色海南公司委托海南融和拍卖有限公司对该项目土地进行拍卖，文昌市海滨旅游有限公司以615万元的价格成功竞得该宗土地，但文昌市海滨旅游有限公司未交拍卖成交款，构成违约。海南融和拍卖有限公司取消了文昌市海滨旅游有限公司拍卖成交资格。在拍卖流拍后，为了尽快处置闲置的土地，中色海南公司于2008年6月12日委托海南国佳房地产交易评估有限公司对该宗土地进行评估，评估土地总价值为2498.93万元。由此可见，中色海南公司处置国有资产时，已经上报国有资产监督管理机构即中国有色金属工业协��的批准，并进行了评估。另外，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条规定，”合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”《企业国有产权转让管理暂行办法》只是部委规章，并非国务院制定的行政法规。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，”合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定'是指效力性强制性规定”，而企业国有资产法第四十七条、第五十三条、第五十四条、《国有资产评估管理办法》第三条，均属管理性规定。据此，一审判决未认定《项目合作开发协议》无效，不存在适用法律错误的问题。
最后，关于是否存在恶意串通，损害国家利益的情形。企业国有资产法第七十二条规定，”在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效”。合同法第五十二条也规定，恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的合同应当认定无效。中色海南公司于1993年4月14日以800万元从海南金本房地产开发公司受让涉案土地使用权。2006年11月20日，中色海南公司委托海南第二房地产评估事务所对该土地进行评估，评估土地总价值为人民币612.93万元。2006年12月20日，中国有色金属工业协会作出批复，同意按612.93万元作为保底价对该土地进行挂牌拍卖。在拍卖流拍后，中色海南公司于2008年6���12日委托海南国佳房地产交易评估有限公司对该土地进行评估，评估价值为2498.93万元。本案《项目合作开发协议》系于2009年签订，约定涉案土地交易价格为3000万元代表了双方当事人的真实意思，中色海南公司以其在该协议签订两年之后2011年9月20日王朝东与周克顺进行股权转让的价格1.9亿作为标准，判断双方当事人在当时恶意串通损害国家利益，要求认定《项目合作开发协议》无效的证据不足，本院不予支持。
二、关于中色海南公司要求东泰公司补偿土地项目转让款8000万元的问题。中色海南公司与东泰公司签订的《项目合作开发协议》是双方真实意思表示，不违反法律行政法规的效力性强制性规定，合法有效。双方当事人应当按照合同约定履行合同义务。中色海南公司关于《项目合作开发协议》无效，因不能返还应当折价补偿8000万元的主张，没有事实与法律依据，本院不予支持。
综上所述，中色海南公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费441800元，由上诉人中色海南有色金属工业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱润生
审判员 王庆伟
审判员 贺 莺
二〇一七年十二月二十日
法���助理郑唐德
书记员 刘丙如
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
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