广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行终1289号
上诉人（原审原告）：阮菊花，女，1984年9月18日出生，土家族，住广东省广州市南沙区,
上诉人（原审原告）：侯安宝，男，1979年9月3日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区，
上诉人（原审被告）:广州市南沙区人民政府。住所地：广东省广州市南沙区凤凰大道*号。
法定代表人：曾进泽，该府区长。
委托代理人：叶毅，该府工作人员。
委托代理人：何富杰，广东海际明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）:广州市南沙区教育局。住所地：广东省广州市南沙区凤凰大道*号。
法定代表人：李爱华，该局局长。
上诉人阮菊花、侯安宝、广州市南沙区人民政府（以下简称“南沙区政府”）等因答复及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初3163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，阮馨黎（公民身份号码：）是两原告的女儿，其户籍地址为广东省广州市南沙区海宁大街52号，与该户籍户主黎汉波的关系为“非亲属”，其入学申报的居住地（同为父母居住地）为广东省广州市南沙区丰泽东路雅颂街4号204房（租赁）。原告在广州市报名系统提交了阮馨黎就读广州市南沙区金隆小学的申请，2016年6月30日，被告南沙区教育局将阮馨黎统筹至广州市南沙区金业小学。2016年7月11日，两原告向被告南沙区教育局提交《招生入学申诉书》，请求：1、执行广东省教育厅粤教基函[2016]15号文《广东省教育厅转发教育部办公厅关于做好2016年城市义务教育招生入学工作的通知》的指导精神，恢复阮馨黎平等公正地接受义务教育的权利；2、南沙区教育局根据市教育部办公厅文件执行，更正统筹录取结果，安排阮馨黎就近入读金隆小学，或给出切实证据证明为什么不能被金隆小学录取；3、公开向两原告和相关家长道歉；4、2016年7月14日前书面回复原告的申诉。同月15日，原告阮菊花向南沙区信访局来信信访反映其小孩入学问题，南沙区信访局收到信访材料后，将信访材料转送至南沙区教育局及南沙街道办事处，要求被告南沙区教育局按《信访条例》的规定予以办理。2016年9月5日，被告南沙区教育局作出穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》，回复如下：“根据《2016年南沙区义务教育阶段学校招生方案》（穗南教[2016]93号）有关规定，适龄儿童公办学校学位按‘人户一致’（是指适龄儿童、少年的户籍地址与其父母所能提供的房产证明地址一致，且父母拥有或父母和子女共同拥有该房产100%份额，下同）原则进行安排，凡符合‘人户一致’条件的南沙户籍适龄儿童，入读对口地段的义务教育阶段公办学校；不符合‘人户一致’条件的南沙户籍适龄儿童，由区教育局或镇教育指导中心为其统筹安排入读辖区内义务教育阶段公办学校（享受地段生同等待遇）。根据阮女士您提交的资料，您小孩阮馨黎的户籍地为南沙区××半岛××大街××号（挂靠亲友），居住地为丰泽东路云山诗意8-204（租赁性质住房），不符合‘人户一致’条件，由我局根据市教育局有关政策和我区统筹原则安排至金业小学；现因东湾小学有一个地段生放弃学位，为了就近解决您小孩的上学问题，我局可改派您小孩入读南沙区东湾小学，如您愿意，请于2016年9月10日前到学校办理注册入学手续。”两原告收到该回复意见后不服，于2016年9月9日分别向被告南沙区政府申请行政复议，原告侯安宝请求：一、将阮馨黎统筹至南沙金隆小学；二、公开南沙区金隆小学录取学生的名单与录取依据、录取时间；三、公开道歉。原告阮菊花请求：被告更改派位结果，改派至金隆小学。当日被告南沙区政府向原告直接送达《行政复议申请补正通知书》，要求原告补正：阮馨黎身份证明材料、原告与阮馨黎存在监护关系证明材料及原告在广州市公办小学报名系统申请报读南沙区金隆小学的申请信息。同月14日，被告南沙区政府与原告侯安宝进行谈话，并制作谈话笔录。2016年9月21日，被告南沙区政府向被告南沙区教育局交换送达了《被申请人答复通知书》，2016年9月30日，被告南沙区教育局向被告南沙区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2016年11月4日，被告南沙区政府作出穗南府复决[2016]29号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，决定维持被申请人作出的将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学的行政决定，并于11月7日公文交换送达给被告南沙区教育局，11月8日邮寄送达给原告。原告不服，诉至原审法院。
另查明，2016年9月13日，阮馨黎已正式入读广州市南沙区东湾小学。阮馨黎户籍地址广东省广州市南沙区海宁大街52号的对口地段小学为广州市南沙区金隆小学。
《广州市义务教育阶段学校招生工作指导意见》中关于“人户一致”的规定为：主要是指适龄儿童户籍地址与其父母或者其他法定监护人所能提供的有效实际居住证明（房产证、购房协议、宅基地证明、集资房证明、拆迁协议、租赁合同等）地址一致。《广州市南沙区教育局关于印发<2016年南沙区义务教育阶段学校招生方案>的通知》中关于“人户一致”的规定为：适龄儿童、少年的户籍地址与其父母所能提供的房产证明地址一致，且父母拥有或父母和子女共同拥有该房产100%份额。
在一审庭审过程中，原告当庭增加诉讼请求：对《广州市南沙区教育局关于印发<2016年南沙区义务教育阶段学校招生方案>的通知》进行审查。
原审法院认为，《中华人民共和国教育法》第十五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。《中华人民共和国义务教育法》第七条第二款规定，县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。被告南沙区教育局具有主管其行政区域内的教育工作的职责。《广州市义务教育阶段学校招生工作指导意见》第一点总体要求的第（一）项规定：“义务教育阶段学校招生坚持以区为主、实行属地管理……市属义务教育阶段学校招生工作纳入所在区教育行政部门统一管理。”第二点小学招生的第（十一）项安排学位规定：“各区教育行政部门按‘人户一致’原则安排本市户籍适龄儿童入读对口地段小学。‘人户一致’主要是指适龄儿童户籍地址与其父母或者其他法定监护人所能提供的有效实际居住证明（房产证、购房协议、宅基地证明、集资房证明、拆迁协议、租赁合同等）地址一致。‘人户一致’具体条件由各区教育行政部门制定。具有本市户籍的适龄儿童，其户籍地址与实际居住地址不属同一个区的，由各区教育行政部门在保证‘人户一致’学生学位的基础上，以实际居住地为主，为其统筹安排学位。具体细则由各区教育行政部门制定。”被告南沙区教育局具有作出统筹适龄儿童义务教育阶段学位安排的法定职权。
本案中，阮馨黎的户籍地址为广州市南沙区海宁大街52号，两原告及阮馨黎的实际居住地为广州市南沙区丰泽东路云山诗意8-204（租赁），原告未能提供其拥有或其与阮馨黎共同拥有阮馨黎户籍地址上的房产证明，故阮馨黎不符合上述相关政策所规定的“人户一致”的入学条件。根据《广州市义务教育阶段学校招生工作指导意见》第二点小学招生的第（十一）项安排学位的规定，以及《广州市南沙区教育局关于印发<2016年南沙区义务教育阶段学校招生方案>的通知》的第二点学位安排的规定，阮馨黎因不符合“人户一致”的条件，不能按“人户一致”原则入读对口地段小学，即阮馨黎不能直接入读其户籍地址对口的地段小学金隆小学。对于不符合“人户一致”条件的适龄儿童，由被告南沙区教育局统筹安排入读辖区内义务教育阶段公办学校，即阮馨黎应由被告南沙区教育局统筹安排入读辖区内义务教育阶段公办学校。被告南沙区教育局根据相关招生政策，将阮馨黎统筹安排至广州市南沙区金业小学，原告不服被告南沙区教育局的统筹安排，认为广州市南沙区金业小学与阮馨黎的居住地距离过远，向被告南沙区教育局提出申诉，要求将阮馨黎统筹至南沙区金隆小学，后被告南沙区教育局将阮馨黎改派至离其居住地更近的东湾小学，事实上已经改变了被告南沙区教育局之前作出的将阮馨黎统筹至广州市南沙区金业小学的行政行为，被告南沙区教育局在其统筹安排学位的职权范围内，改派阮馨黎至其居住地更近的东湾小学，符合广州市、南沙区的相关入学政策，其作出的穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》事实认定清楚，适用法律正确。被告南沙区教育局在收到原告的信访投诉后，按照相关法律规定，在法定期限内对原告进行回复，程序合法。
两原告不服被告南沙区教育局在穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》中将阮馨黎改派至南沙区东湾小学的处理结果，向被告南沙区政府申请复议，复议请求是要求将阮馨黎统筹至南沙区金隆小学。被告南沙区政府全面审查被告南沙区教育局作出的具体行政行为后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定作出维持被告南沙区教育局将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学的行政复议决定，虽然在被告南沙区政府作出的行政复议决定书中“本府认为”的内容回应了原告的上述复议请求，但最终作出的决定主文并未针对原告的复议请求作出处理，应当予以撤销。
对于原告以被告侵害其女儿受教育权为由，要求被告赔偿一元的请求，首先被告没有侵害原告女儿受教育权的行为，被告南沙区教育局将原告女儿阮馨黎统筹改派至东湾小学，符合相关政策的规定，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告的上述请求没有事实和法律依据，原审法院不予支持。
对于被告南沙区教育局提出原告不适格的问题，虽然改派学位的行政相对人是两原告的女儿阮馨黎，但原告向被告南沙区教育局信访投诉，向被告南沙区政府申请行政复议，被告的行政行为均是向原告作出，因此，原告具有诉讼主体资格。
对于原告当庭增加诉讼请求，对《广州市南沙区教育局关于印发<2016年南沙区义务教育阶段学校招生方案>的通知》进行审查。首先，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条之规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。原告没有在一审开庭审理前提出对上述规范性文件进行审查，而是当庭要求对规范性文件进行审查，但上述规范性文件在原告向被告南沙区教育局申诉时，原告就已经知悉，原告在开庭审理时才提出对上述规范性文件审查，没有正当理由。其次，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条之规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。根据上述分析，原告并无正当理由，因此，对原告当庭增加诉讼请求，原审法院不予准许。
综上，被告南沙区教育局作出的穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告南沙区政府没有对原告的复议请求作出处理，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原审法院判决：一、撤销被告广州市南沙区人民政府作出的穗南府复决[2016]29号《行政复议决定书》；二、驳回原告阮菊花、侯安宝的其他诉讼请求。
上诉人阮菊花、侯安宝不服原审判决，共同向本院提起上诉称：应以事实为依据，以法律为准绳处理本案。请求二审法院依法判决将阮馨黎统筹至金隆小学就读。
上诉人南沙区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定上诉人“最终作出的决定主文并未针对原告的复议请求作出处理”和适用法律均错误，应依法改判。（一）上诉人的行政复议决定文书是严格按照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定作出的。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，我府经审查，认为南沙区教育局统筹学位决定（穗南教函[2016]815号）认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，我府在作出的决定主文中决定维持南沙区教育局作出的将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学的行政决定符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。我府均按广州市人民政府的复议决定文书文本写作，历年来经法院判决，未提出上诉人复议决定有遗漏复议请求，未作处理的。（二）我府对阮菊花、侯安宝要求将阮馨黎统筹至南沙区金隆小学的复议请求已作处理。我府在穗南府复决[2016]29号《行政复议决定书》的“本府认为”中，对阮菊花、侯安宝要求“将阮馨黎统筹至南沙区金隆小学”的请求，已明确阮菊花、侯安宝要求将阮馨黎统筹至南沙区金隆小学的复议请求理由不成立，本府不予支持，且此处理方式并未违反《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，不存在遗漏处理阮菊花、侯安宝复议请求事项。（三）我府作出维持南沙区教育局作出的将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学的行政决定即为驳回阮菊花、侯安宝要求将阮馨黎统筹至南沙区金隆小学的复议请求。本案中，阮菊花、侯安宝不服南沙区教育局在穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》中将阮馨黎改派至南沙区东湾小学的处理结果，向我府申请复议，复议请求是要求将阮馨黎统筹至南沙区金隆小学，其实质是要求变更南沙区教育局在穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》中将阮馨黎改派至南沙区东湾小学的处理结果为统筹至南沙区金隆小学。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，我府经审查，认为南沙区教育局统筹学位决定（穗南教函[2016]815号）认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，我府决定维持南沙区教育局作出的将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学的行政决定。我府作出维持南沙区教育局作出的将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学的行政决定，实际即为驳回阮菊花、侯安宝要求变更南沙区教育局在穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》中将阮馨黎改派至南沙区东湾小学的处理结果为统筹至南沙区金隆小学的复议请求。（四）原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项规定撤销我府的行政复议决定是错误的。我府除了行政复议程序的证据外，其它证据主要来源于南沙区教育局。若原审判决认定我府证据不足，即认定南沙区教育局证据不足，这与原审判决认定“被告南沙区教育局作出的穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》事实清楚，适用法律正确，程序合法”互相矛盾。（五）原审判决撤销我府的穗南府复决[2016]29号《行政复议决定书》，我府后续工作无法实施。原审判决撤销我府的行政复议决定，即指原决定不成立，恢复至上诉人未作出复议决定的状态，因我府有作出复议决定的法定职责，故我府理应就阮菊花、侯安宝的复议请求重新作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，我府重新作出行政复议决定，存在以下两种情形：1.我府若作出维持南沙区教育局作出的穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》的复议决定，阮菊花、侯安宝对新复议决定不服，仍有权提起诉讼，形成诉累，也造成法院对原行政行为二次审理二次判断，有违行政诉讼“一事不再理”的原则。且与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条相矛盾。2.我府若作出撤销、变更南沙区教育局作出的上述具体行政行为，或确认南沙区教育局作出具体行政行为违法的复议决定，则我府重新作出的复议决定与原审判决认定“被告南沙区教育局作出的穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》事实清楚，适用法律正确，程序合法”相冲突。综上所述，原审判决以我府的行政复议决定书决定主文未对阮菊花、侯安宝的复议请求作出处理为由依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定撤销上诉人的行政复议决定，认定错误，适用法律不当，应依法撤销该判项。请二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定撤销原审判决第一项，改判驳回阮菊花、侯安宝关于撤销我府作出的穗南府复决[2016]29号《行政复议决定书》的诉讼请求。
被上诉人南沙区教育局未提交答辩意见。
经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
另查明，南沙区政府在穗南府复决[2016]29号《行政复议决定书》中认为：一、被申请人（即南沙区教育局，下同）依法具有统筹管辖区内学位的职权。……二、被申请人在申请人（即阮菊花、侯安宝，下同）提起行政复议申请前，已变更其行政行为，将申请人女儿阮馨黎统筹至南沙区东湾小学，该行政行为认定事实清楚，证据充分，未违反法律法规，符合政府，程序合法。……三、申请人要求被申请人将阮馨黎统筹至南沙区金隆小学的其他理由不成立。……四、申请人要求被申请人公开金隆小学招生相关信息属于另一法律关系，不符合行政复议受理范围。……综上所述，本府认为，被申请人在申请人提出行政复议申请前变更其行政行为，将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学，该行政行为认定事实清楚，证据充分，未违反法律法规规定，符合政策，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，本府决定如下：维持被申请人作出的将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学的行政决定。
再查明，上诉人阮菊花、侯安宝向原审法院提起本案诉讼的请求为：1.撤销南沙区教育局作出的穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》，并依法另行作出相应行政行为；2.撤销南沙区政府作出的穗南府复决[2016]29号《行政复议决定书》；3.赔偿因南沙区教育局、南沙区政府致使阮菊花、侯安宝之女的受教育权被严重侵害的损失人民币1元。
本院认为，本案被诉的是南沙区教育局作出的穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》及南沙区政府作出的穗南府复决[2016]29号《行政复议决定书》，法院审查的是上述答复的合法性以及行政复议决定程序的合法性。
根据《中华人民共和国教育法》第十五条第二款、《中华人民共和国义务教育法》第七条第二款的规定，南沙区教育局作为广州市南沙区的教育行政部门，具有主管其辖区内教育工作的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，南沙区政府对申请人不服南沙区教育局行政行为提起的行政复议，具有审查并作出复议决定的法定职责。
根据《广州市义务教育阶段学校招生工作指导意见》第二点小学招生的第（十一）项以及《广州市南沙区教育局关于印发<2016年南沙区义务教育阶段学校招生方案>的通知》第二点关于学位安排的规定，阮菊花、侯安宝之女阮馨黎不符合关于“人户一致”的构成要件，因此，南沙区教育局统筹安排阮馨黎入读辖区内金业小学，并在阮菊花、侯安宝提出申诉后，经审查作出穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》，将阮馨黎改派至离其居住地更近的东湾小学，符合广州市及南沙区的相关入学政策，亦无违反法律法规的规定。原审法院对南沙区教育局的上述答复予以支持并无不当，本院亦予以支持。阮菊花、侯安宝上诉要求将阮馨黎统筹至金隆小学缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，阮菊花、侯安宝不服南沙区教育局在穗南教函[2016]815号《广州市南沙区教育局关于阮菊花女士信访件的回复意见》中将阮馨黎改派至南沙区东湾小学的处理结果，于2016年9月9日向南沙区政府申请复议，经要求补正申请材料后，南沙区政府于同年11月4日作出穗南府复决[2016]29号《行政复议决定书》，程序合法。
关于南沙区政府是否对阮菊花、侯安宝的复议请求进行全面审查并作出处理的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”根据阮菊花、侯安宝复议请求的表述，阮菊花、侯安宝提起行政复议，实则是请求南沙区政府将南沙区教育局统筹阮馨黎至南沙区东湾小学的决定更改为统筹阮馨黎至南沙区金隆小学的决定，复议机关南沙区政府在涉案复议决定中对南沙区教育局将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学决定的合法性以及阮菊花、侯安宝请求将阮馨黎统筹至南沙区金隆小学的理由是否成立等进行审查和论述后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，维持南沙区教育局作出的将阮馨黎统筹至南沙区东湾小学的决定，实际上就是对阮菊花、侯安宝的复议请求不予支持。原审法院认为南沙区政府对阮菊花、侯安宝复议请求存在遗漏处理的情形，属于认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。南沙区政府的上诉理由成立，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初3163号行政判决；
二、驳回阮菊花、侯安宝的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由阮菊花、侯安宝负担。
本判决为终审判决。
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审判长 邓 军
审判员 陈作斌
审判员 谭建军
二〇一七年十月十六日
书记员 吴老眯