江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行初82号
原告万桂刚，男，1960年10月20日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。
被告南京市秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路69号。
法定代表人林涛，秦淮区人民政府区长。
委托代理人张燕艳，秦淮区人民政府工作人员。
委托代理人王志燕，江苏博事达律师事务所律师。
原告万桂刚诉被告南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋征收决定一案，于２０１７年１月２０日向本院提起行政诉讼。本院于２０１７年１月２０日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于２０１７年５月２日公开开庭审理了本案。原告万桂刚及其委托代理人张琨，被告秦淮区政府的委托代理人张燕艳、王志燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月26日，秦淮区政府作出了宁秦府征字[２０１６]11号《南京市秦淮区人民政府房屋征收决定》（以下简称１１号征收决定），万桂刚居住的房屋在征收范围内，其不服该征收决定，于2017年1月20日向本院提起行政诉讼。
原告万桂刚诉称，其系１１号征收决定征收范围内的被征收户。原告认为该征收决定在实体和程序方面都严重违反法律规定，侵害了原告合法利益，故请求法院判决撤销被告作出的11号征收决定。
原告万桂刚向本院提交如下证据：
1、原告的身份证复印件，证明原告的基本信息；
2、万学洪的土地使用证复印件，证明土地使用权人万学洪系原告的父亲（2003年9月份去世）；
3、响水桥社区居委会于2016年9月26日出具的证明，证明土地使用权人万学洪已经死亡，其与万桂刚系父子关系；
4、响水桥社区居委会于2006年4月10日出具的证明，证明万桂刚在涉案征收范围内拥有合法的房屋所有权；
5、11号征收决定复印件2份，证明原告起诉的行为是针对该征收决定。
被告秦淮区政府答辩称，被告具有作出房屋征收决定的职责。国际路地块（二期）危旧房改造和环境整治工程项目依法进行了立项，符合国民经济与社会发展规划、城乡规划等相关规划；南京市城乡建设委员会经调查论证，认定该项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的公共利益情形，并确定了房屋征收范围；被告依法对征收范围内的房屋进行调查、委托评估机构制定资金概算表并专户存储征收补偿费用；被告组织征收部门拟定征收补偿方案并在征收现场公示征求意见；秦淮区维稳办组织协调召开社会稳定风险评估会议。经论证，该项目为低风险；因被征收人在法定期限内未提出修改意见，被告于2016年7月26日作出11号征收决定并将该征收决定、征收实施补偿方案等在征收现场依法进行了公告。综上，被告作出11号征收决定的行政行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，认定事实清楚、程序正当，未侵犯原告的合法权益，不应撤销。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告秦淮区政府向本院提交如下证据：
第一组证据：1、《关于对国际路、常家圩地块危旧房改造及环境整治工程项目备案的通知书》(宁南管委[2015]20号)；2、关于印发《南京市南部新城开发建设指挥部主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知(宁编字[2010]14号);3、《关于南京市南部新城开发建设指挥部更名的通知》(宁编字[2013]16号);4、《关于秦淮区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》;5、关于国际路、常家圩地块征收规划意见的复函、规划用地范围和条件附图;6、建设用地勘测定界图、建设项目用地勘测定界成果报告;7、权属范围图。
第一组证据证明，被告作出11号征收决定前依法履行了立项程序，国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目符合国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。
第二组证据：8、启动国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目房屋征收程序申请;9、关于国际路地块危旧房改造及环境整治(二期)工程的情况说明;10、国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目征收范围调查情况及论证意见；11、关于征收范围的意见函、征收范围红线图。
第二组证据证明，因2003年第5批次城市建设用地(苏国土资函[2005]216号，面积为4462.27平方米被确认为国有土地，被告启动国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目征收工作。经论证，国际路二期项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项的公共利益情形。
第三组证据：12、南京市住房和城乡建设委员会征收房屋产权情况表、房屋征收产权情况汇总表（宁南管委[2015]20号）；13、房屋征收冻结通知书及送达回执；14、(确定概算中签评估机构的)通知，主要内容是被告委托评估机构对征收项目的补偿资金进行概算评估，是为了确定评估机构；15、南京市城市房屋征收项目补偿资金概算表；16、银行进账单、南京银行转账支票存根。
第三组证据证明，征收部门依法对征收范围内的房屋进行调查、委托评估机构制定补偿资金概算，并设立资金专户存储征收补偿费用。
第四组证据：17、国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目征收补偿方案备案申请;18、征收补偿方案回复;19、国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目征收补偿方案、盛和家园房屋订购协议书，对盛和家园进行的说明：被告已经提供了产权调换房，即盛和家园，地址为玄武区孝陵卫沧波门；20、国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目房屋征收补偿方案公告;21、公示征收补偿方案的照片;22、国际路地块(二期)危旧房改造及环境整治工程项目征收补偿方案征求意见的情况说明、征收补偿方案修改情况说明;23、秦淮区实施社会稳定风险评估项目备案通知书;24、征收补偿实施方案回复。
第四组证据证明，征收部门拟定征收补偿方案并公示征求意见，在规定期限内，被征收人未提出修改意见。经社会稳定风险评估会议论证，国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目为低风险。
第五组证据：25、国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目房屋征收补偿实施方案;26、宁秦府征字「2016]8号《南京市秦淮区人民政府房屋征收决定》;27、公告(2016年7月22日);28、关于宁秦府征字(2016)8号征收决定及公告的更正决定;29、11号征收决定;30、公告(2016年7月26日)；31、征收补偿实施方案、征收决定、更正决定等在征收现场进行公示的照片。
第五组证据证明，被告于2016年7月22日作出宁秦府征字[2016]8号《南京市秦淮区人民政府房屋征收决定》，并在征收现场公示征收决定、公告及征收补偿实施方案等材料。后发现征收决定使用的文号错误，遂于2016年7月26日作出更正决定，并在征收现场公示更正文号后的宁秦府征字[2016]11号《南京市秦淮区人民政府房屋征收决定》及公告。
第六组证据:32、宁秦府征字[2016]8号《南京市秦淮区人民政府房屋征收决定》、公告(回龙街地块危旧房改造及环境整治工程项目)。
第六组证据证明，被告于2016年4月8日回龙街地块危旧房改造及环境整治工程项目征收决定中已经使用“宁秦府征字[2016]8号”的文号。
被告秦淮区政府向本院提交了如下法律依据：
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条。
2、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条、第四条、第五条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条。
经庭审质证，原告万桂刚对被告秦淮区政府提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3、5、9、10、11、13、20、23的关联性、形式上的真实性无异议，合法性、证明目的不予认可。对证据4的形式上的真实性无异议，关联性、合法性、证明目的不予认可。对证据6、7、12的关联性、真实性、合法性、证明目的不予认可。对证据8、14、15、16、17、19、24、25、26、27、29、30的关联性、真实性无异议，合法性、证明目的不予认可。对证据18、28真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可。对证据21、22、31的关联性无异议，真实性、合法性、证明目的不予认可。对证据32的关联性不予认可，认为与本案无关。
被告秦淮区政府对原告万桂刚提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性、证明目的没有异议。对证据2、３、４的真实性予以认可，对原告具有主体资格的证明目的予以认可，对于在征收范围内原告有合法的房屋的证明目的不予认可。对证据3需要核对证据原件。如果证据4没有原件，我方对真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可。对证据5真实性、合法性、关联性、证明目的没有异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告各自提交的证据来源合法，形式真实，与本案待证事实具有一定关联性，可以作为查明、认定本案事实的证据，本院予以采纳。
经审理查明，2015年4月29日，南京市南部新城开发建设管理委员会作出《关于对国际路、常家圩地块危旧房改造及环境整治工程项目备案的通知书》(宁南管委[2015]20号)，决定对该项目准予备案。2015年6月4日，南京市规划局作出《关于国际路、常家圩地块征收规划意见的复函》(宁规函字[2015]224号)，确认该地块拟征收范围符合城市规划要求，该复函附有拟征收地块规划用地范围和条件附图。此后，南京市国土资源信息中心绘制建设用地勘测定界图，并在《建设项目用地勘测定界成果报告》上加盖专用章，该报告“勘测单位成果检查意见”一栏载明，经查该成果符合勘测定界办理单及中心作业要求。2016年4月15日，秦淮区房屋征收管理办公室向南京市住房和城乡建设委员会提交《启动国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目房屋征收程序申请》，申请启动征收程序，确定征收范围。南京市住房和城乡建设委员会于2016年4月27日作出《国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目征收范围调查情况及论证意见》，确认该项目征收范围与市规划局规划意见函的用地范围一致；于2016年4月29日作出《关于征收范围的意见函》，后附征收范围红线图，确认该项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项情形；于2015年5月3日对涉案地块的房屋产权情况出具了《征收房屋产权情况表》。2016年5月25日，南京市房屋征收管理办公室经秦淮区房屋征收管理办公室申请，向南京市房地产交易登记中心、公安、国土、工商等部门作出《房屋征收冻结通知书》，告知涉案地块危旧房改造及环境整治工程项目征收范围内暂停办理建设工程规划许可证、土地使用权证、工商营业执照、户籍迁入、房屋析产等相关手续。2016年6月2日，秦淮区房屋征收管理办公室向南京市住房和城乡建设委员会报备了《国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目征收补偿方案备案申请》。2016年6月7日，南京市住房和城乡建设委员会作出回复，要求秦淮区房屋征收管理办公室依法公示征收补偿方案，如有重大修改，上报商定。2016年6月8日，秦淮区房屋征收管理办公室作出了《国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目征收补偿方案》，并于同日公告了该补偿方案，载明了30日的公告期。2016年7月5日，南京市秦淮区维护稳定工作领导小办公室作出秦稳评办[2016]30号《秦淮区实施社会稳定风险评估项目备案通知书》，认为经论证审议，该项目属于低风险，风险在可控范围内，对该项目准予备案。2016年7月13日，秦淮区房屋征收管理办公室将征求意见结果予以汇总，载明在30天的公示期内，被征收人未对补偿方案提出书面修改意见，将征收补偿方案报南京市住房和城乡建设委员会备案。2016年7月21日，南京市住房和城乡建设委员会作出《征收补偿实施方案回复》，要求秦淮区征收办按照公示后的征收补偿方案实施房屋征收工作。2016年7月26日，秦淮区政府作出了11号征收决定，并予以公告。
另查明，2016年7月26日，秦淮区政府作出了11号征收决定，涉案房屋位于该征收范围内。涉案房屋现由原告的前妻及前妻家人居住。原告因补偿房屋面积小而未与拆迁补偿安置部门达成拆迁协议。
还查明，原告在庭审中增加了对南京市人民政府宁政办发〔2014〕2号《市政府办公厅关于明确<南京市国有土地房屋征收与补偿办法>第八条有关内容适用问题的通知》（以下简称2号通知）进行合法性审查的诉讼请求。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条及第八条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有法定情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告秦淮区政府具有作出11号征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条具体规定了行政机关作出国有土地上房屋征收决定的系列必经程序。据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查下列内容：一、征收决定是否基于公共利益；二、建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；三、是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；四、因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收与补偿条例》规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；五、是否经过社会稳定风险评估；六、征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；七、房屋征收决定是否依法公告。
第一，房屋征收决定是否基于公共利益。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。本案中，11号征收决定载明其征收目的为进一步改善区域环境，提高城市整体景观水平。该征收目的符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的情形，属于促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。
第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。本案行政行为作出时施行的宁政规字（2012）13号《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条做了细化规定，即建设项目符合《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条、第九条规定，需要依法实施征收的，建设单位持发改和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明文件报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围。南京市政府作出的2号通知进一步明确，第八条中的“规划许可文件”，包括“规划部门出具的建设用地规划许可证及相关附图”或者“规划意见函及经认可的附图”。本案中，被告提交的秦淮区一届人大四次会议的相关文件即《关于秦淮区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》、南京市南部新城开发建设委员会作出的《关于对国际路、常家圩地块危旧房改造及环境整治工程项目备案的通知书》、南京市城乡建设委员会作出的《关于征收范围的意见函》、南京市国土部门出具的《建设用地勘测界图》、《建设项目用地勘察成果报告文件》等第一组证据材料，表明涉案改造项目已经列入秦淮区年度的国民经济和社会发展计划。
第三，是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。本案中，秦淮区房屋征收管理办公室于2016年6月2日向南京市城乡建设委员会报备了《国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目征收补偿方案备案申请》，于2016年6月8日作出了《国际路地块(二期)危旧房改造和环境整治工程项目征收补偿方案》，于同日公告了该补偿方案。公告期为30日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之征求意见期限不少于30日的规定。2016年7月13日，秦淮区房屋征收管理办公室将征求意见结果予以汇总，即被征收人在上述30日公示期内未对补偿方案提出书面修改意见。秦淮区房屋征收管理办公室向南京市城乡建设委员会提交了该情况说明，并报备。秦淮区房屋征收管理办公室的系列程序符合上述规定。
第四，因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的规定。本案中，涉案项目属于因旧城区改建需要征收房屋的项目，但涉案征收补偿方案公示期间，被征收人在规定的期限内未向秦淮区征收办提出异议或者修改意见，不存在需召开听证会的情形，故秦淮区政府未组织听证并无不当。
第五，是否经过社会稳定风险评估。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。根据秦淮区政府提供的第四组证据中的《秦淮区实施社会稳定风险评估项目备案通知书》可知，秦淮区稳维办组织稳评专家组及区有关部门对涉案项目进行了社会稳定风险评估，认定涉案项目属于低风险，风险在可控范围内，并准予备案。上述事实能够证明涉案项目经过了社会稳定风险评估。
第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。秦淮区政府提交的第三组证据中的《南京市城市房屋征收项目补偿资金概算表》等可知，南京秦淮城市房屋拆迁有限公司为涉案项目开立了专项存款账户，开户通知书表明该账户为涉案项目专项存款，符合专户存储、专款专用的要求。根据被告提交的专项存款记录等相关证据，涉案征收补偿费用符合足额到位、专户专储、专款专用的要求。
第七，房屋征收决定是否依法公告。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定。本案中，被告于2016年7月26日作出11号征收决定，并于同日在征收现场依法公告。公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿方案、房屋征收实施单位、现场接待地点和联系方式、监督举报电话、行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述公告程序的规定。
以上可知，被告在作出11号征收决定之前，依法进行了立项。该项目符合国民经济和社会发展的需要，属于公共利益范围。征收部门依法对征收范围内的房屋进行了调查、委托评估机构制定了补偿资金概算表并设立资金专户存储征收补偿费用。征收部门拟定补偿方案后进行了公示，规定期限内被征收人并未提出修改意见。且该项目被论证为低风险项目。征收补偿决定、征收决定作出以后依法进行了公示。上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定。
关于原告在庭审中增加新的诉讼请求，即提出对2号通知合法性审查的问题。本院认为，根据《行政诉讼法》第五十三条的规定及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，但应当于第一审开庭审理前提出，现原告无正当理由于庭审中提出该项诉请，据此，本院对此项请求不予理涉。
综上，被告秦淮区政府作出的11号征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销11号征收决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告万桂刚的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告万桂刚负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 董学峰
审 判 员 谢宇飞
代理审判员 李伟伟
二〇一七年七月六日
书 记 员 孙 皓