广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)粤01民终2186号
上诉人（原审被告）：广东建设工程监理有限公司，住所地广东省广州市荔湾区流花路73号3楼303-307。
法定代表人：刘诚，该公司总经理。
委托诉讼代理人：侯准，男，该公司代建部总经理。
委托诉讼代理人：贺亦红，北京市正皓律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广东建邦兴业集团有限公司，住所地广东省开平市长沙广场南路3号津园2号楼。
法定代表人：吴庭佳，该公司董事长。
委托诉讼代理人：王振，男，该公司法务主管。
原审被告：广东省代建项目管理局，住所地广东省广州市越秀区东风中路483号粤财大厦30楼。
法定代表人：杜挺，该局局长。
委托诉讼代理人：计红，广东法制盛邦律师事务所律师。
原审被告：广东省人民政府外事办公室，住所地广东省广州市荔湾区沙面大街45号。
负责人：陈秋彦，该室主任。
委托诉讼代理人：肖小菁，广东科德律师事务所律师。
上诉人广东建设工程监理有限公司（以下简称建工监理公司）因与被上诉人广东建邦兴业集团有限公司（以下简称建邦公司）及原审被告广东省代建项目管理局（以下简称省代建局）、广东省人民政府外事办公室（以下简称省外事办）建设工程施工合同纠纷一案，不服广东省广州市海珠区人民法院(2016)粤0105民初6470号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月11日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
建工监理公司上诉请求：1、撤销一审判决，发回重审或改判：(1)建工监理公司为建邦公司办理妥当广东省财厅支付220万元工程款的手续(建工监理公司已为建邦公司办妥支付210万元工程款的手续，目前正处于等待广东省财政厅拨付过程中，另支付10万元的手续正在办理过程中)；(2)建工监理公司、省代建局、省外事办共同另外支付建邦公司1592435.92元的工程款；2、一、二审案件受理费由建邦公司、建工监理公司、省代建局、省外事办共同承担。事实和理由：一、一审法院认定对强制代建的非经营性政府投资项目，代建人属于项目建设期法人并独立承担法律责任是没有法律和事实依据的，如此判决会导致各方当事人之间的权利与义务完全失衡。《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)、《广东省政府投资省属非经营性代建设管理办法(试行)》(粤府[2006]12号及粤府[2016]版)，均没有代建人是项目建设期法人的意思。涉案《代建合同》约定的权利义务也得不出代建人是项目建设期法人的结论。《广东省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》(粤高法[2017]151号）规定当代建单位全权负责并能控制工程款支付且有工程款支付义务的情况下，才是真正意义上的项目建设法人。由涉案《代建合同》及《施工合同》，可以得出建工监理公司并非工程款支付义务人，并非项目建设期法人。代建合同本质上属于委托代理合同，建工监理公司仅负责办理工程款的支付手续，工程款的数额及何时支付并不受建工监理公司控制，来源是省财政资金，决定是否支付、支付多少工程款以及何时支付的权利在省代建局、省外事办及省财厅。由于涉案工程是省属非经营项目，属于省政府投资，在概算范围内的资金是有保证的，只要建工监理公司为建邦公司办妥支付工程款的手续，建邦公司获得足额工程款是有保证的，并不需要判决建工监理公司直接支付工程款。目前370多万款项的来源约定是财政资金，其中220万元施工单位办理了相关手续，建工监理公司也对相关手续进行审核。去年因为财政另换指标，导致220万元未能支付，今年财政开支后可以申报该220万元，但是需要经过审批。二、一审判决建工监理公司承担利息没有事实和法律依据。涉案《施工合同》约定建工监理公司收到建邦公司结算资料后应当在28天内回复或审核，并没有约定如果不回复或没有审核就视为认可建邦公司自认的工程结算价，更没有约定收到结算资料后28天内要支付工程款给建邦公司。建工监理公司收到建邦公司的结算资料后，要按程序送省代建局、广东省财政厅审核，审核的时间是建工监理公司不能控制的。只有在接到省财政厅审定结算通知后，方可办理结算请款。何时支付、支付多少工程款给建邦公司，建工监理公司是没有权力决定的，建工监理公司只是为建邦公司办理支付工程款的手续。涉案施工合同约定政府审批时间包含结算、结算后请款程序及实际支付工程款到建邦公司的三个审批程序，若无证据证明建工监理公司怠办工程款支付手续，则不应承担未付工程款的利息。现有证据可以证明建工监理公司及时为建邦公司办理了结算送审和结算请款手续，因此一审法院关于利息的判决是错误的。三、一审案件受理费不应当全部由建工监理公司承担。本案导致诉讼的原因之一是2017年度省外事办没有向省财政厅申请本项目资金安排计划，导致概算内资金无法支付；原因之二是对超过概算部分的工程款如何承担责任方面，建工监理公司、省代建局、省外事办不能达成一致意见，所以对220万元范围内的工程款对应的案件受理费应当由省外事办承担，剩余工程款的案件受理费应当由建工监理公司、省代建局、省外事办共同承担。
建邦公司辩称，一、建工监理公司应为涉案建设工程施工合同的发包人，应承担涉案工程未结算工程款的支付义务。至于建工监理公司与省代建局、省外事办之间的代建合同属于另一法律关系，不应由本案审理和确认。二、一审法院认定从建邦公司正式移交工程结算资料之日起算，扣除广东省财政厅的财政评审期间，按照剩余的时间支付相应的违约利息，是清楚、明确的。建工监理公司主张扣除其所称的省代建局、省外事办的审批时间，没有相应的事实。建邦公司已于2011年8月19日前将涉案工程移交建工监理公司、省代建局、省外事办使用。建工监理公司于2017年3月29日向省代建局、省外事办申请拨付210万元工程款，可见从2011年8月至2017年，建工监理公司、省代建局、省外事办并未积极履行涉案工程款的结算付款义务，而是以涉案工程超概为由，相互指责和推诿超概工程款部分的支付义务，导致至今长达6年之久建邦公司仍无法收到工程结算款。三、一审法院对案件受理费支付义务的认定是清楚、明确的，一审案件受理费应由建工监理公司承担。
省代建局述称，一、建工监理公司要求省代建局、省外事办共同承担1792435.92元工程款无法律和事实依据。省代建局是代建项目管理部门，对使用财政资金建设的工程的款项无支付的义务。《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法(试行)》(粤府[2006]12号)规定了代建制及代建单位的主要职责。建工监理公司按照办法明确规定的职责要求，与建邦公司签订了《施工合同》，是《施工合同》的相对人，是约定付款义务的承担方。既然建工监理公司自愿参加政府公开招标，被确定为专业化项目管理的代建单位，就应当服从办法设计的“代建制”的机制，遵守办法的相关规定，签订施工合同，成为施工合同的相对人，承担付款义务。根据该办法规定的代建项目管理部门的主要职责，省代建局在项目建设资金方面审查建工监理公司编制的项目年度投资计划和年度基建支出预算，对建工监理公司的资金拨付申请提出审查意见。因此，省代建局对于施工合同中的工程款不承担付款义务。二、建工监理公司要求省代建局承担诉讼费用不合理。省代建局不是施工合同的发包人及该项目工程的使用单位，作为被告的主体不适格，被列为被告只能帮助法官了解案情，无支付义务，因此也无需承担诉讼费。请求驳回上诉，维持原判。
省外事办述称，一、建工监理公司作为发包人与承包人建邦公司签订《施工合同》，约定发包人向承包人支付工程款，且不存在概算内或概算外工程款的区别。故应由建工监理公司承担支付合同价款的义务，省外事办对该《施工合同》的履行不承担义务。而且本案为建设工程施工合同纠纷，不存在突破合同相对性的法定情形，建工监理公司主张由省外事办与其共同承担其在《施工合同》中承担的支付工程款义务，无合同依据及法律根据。二、本案所涉工程为建工监理公司全过程代建的工程，所需建设资金由省财政专项安排解决，根据《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法(试行)》及广东省发改委的文件规定，省外事办作为该工程的使用单位也没有支付工程款的义务。三、建工监理公司提出的超概部分工程款的责任分担问题，与本案所处理的建设工程施工合同是两个不同的法律关系，不应在本案中处理。而且，广东省财政厅《关于广州领馆区外交服务管理大楼项目竣工财务决算的批复》(粤财建[2016]162号)的意见已经明确了对于超出批复概算的费用由建工监理公司另寻其他途径解决。因此，建工监理公司提出由省外事办、省代建局与其共同承担向建邦公司支付1792435.92元的工程款，没有法律和事实根据。请求驳回建工监理公司对省外事办的上诉请求。
建邦公司向一审法院起诉请求：建工监理公司、省代建局、省外事办立即向建邦公司支付工程款3878663.58元及利息[利息计算标准为按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，自2011年8月20日起计至建工监理公司、省代建局、省外事办支付所欠工程款为止（减除2014年1月13日至2014年9月1日造价评审期），暂计至2017年3月10日止为1190841.3元]。
一审法院查明事实：2007年5月11日，广东省发展和改革委员会（以下简称省发改委）向省外事办作出《关于广州领馆区外交服务管理大楼项目的复函》，主要内容：一、为贯彻中央外交方针政策，及时为领馆提供必要的配套服务，同意建设领馆区外交服务管理大楼；二、项目建筑面积6300平方米，总投资3552万元；三、项目所需建设资金由省财政专项安排解决；四、项目招标方式按广东省工程招标核准意见表执行；等。
2007年7月10日，省发改委向省外事办作出《关于广州领馆区外交服务管理大楼项目实行代建制的复函》，主要内容：按照省府[2006]12号文有关规定，广州领馆区外交服务管理大楼项目属于实行代建制项目范围；根据项目进展情况，同意该项目实行全过程代建；省代建项目管理局已正式成立，有关具体实施事宜可直接与省代建项目管理局联系；等。
2008年9月10日，省代建局（甲方）与建工监理公司（乙方）签订《广州领馆区外交服务管理大楼建设项目代建合同》，其中第一部分代建协议书约定：根据《中华人民共和国合同法》、《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》{粤府[2006]12号}及其它法律法规和规范性文件，为保证广州领馆区外交服务管理大楼建设代建项目的顺利实施，充分发挥政府投资效益，严格控制投资概算，遵循平等、公平、公正和诚实信用的原则，经甲、乙双方协商同意，签订本合同;一、项目概况:项目名称为广州领馆区外交服务管理大楼建设项目，项目估算总投资3552万元，建设地点为广州市海珠区艺洲路赤岗领事馆区B-4地块,建设规模及内容为项目总用地面积6422平方米，项目建筑面积6300平方米；二、建设模式：全过程代建；从项目可行性研究报告批复后编制初步设计文件开始至项目竣工验收、竣工决算、移交和保修期结束之日止建设全过程代建统筹管理，包括在项目决策阶段，组织设计优化和招标工作，申报各项报建审查手续；在项目实施阶段，进行勘察设计管理、招标管理、设备材料采购管理、施工管理、投资控制和竣工验收等工作，对工程项目进行质量、进度、投资、合同、信息、安全等方面的有效统筹管理和控制，直到办理竣工验收手续和竣工决算、资产移交使用单位和保修期等实施过程的建设管理工作及各种手续的报审管理工作；三、代建项目管理目标：1、投资控制金额为确保投资控制在经批准的初步设计概算内；……4、进度控制目标为本项目的代建期限从代建合同签订之日起计，至项目通过工程竣工验收移交使用单位使用止，计划工期为452日历天，在2009年12月5日前竣工验收、交付使用；竣工验收合格后3个月内向省财政申请办理项目财务决算审批手续；四、代建服务费：收取费率为2%；代建服务费暂定金额为71万元；本项目代建服务费暂以估算总投资3552万元作为取费基数，最终取费基数以政府部门批准的初步设计概算值为准，调整代建合同总价；五、本合同由以下文件组成：1、合同协议书和双方认可的补充协议书或文件；2、专用合同条款；3、通用合同条款；……八、乙方承诺，遵守本合同中的各项约定，按照有关标准、规定和代建工作范围和内容，承担和完成本项目代建任务；……第二部分通用合同条款约定：……（第二十二条）乙方严格按照代建合同约定做好投资、质量、工期的控制工作，确保投资不超过初步设计概算，确保工程质量，按期交付使用；……（第三十二条）乙方在竣工验收合格后3个月内编制项目竣工财务决算报告，经甲方审查后报省财政部门审批，申请办理财务决算；自工程竣工验收合格之日起，乙方应在6个月内按省财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产移交手续；……（第三十七条）乙方严格执行基本建设管理程序，不得随意变更建设规模、建设标准、建设内容和投资额；因技术、水文、地质等原因确须进行重大设计变更的，由项目设计单位填写设计变更单，并经监理单位、施工单位签署意见后，由乙方报甲方审查核准；……（第六十四条）本项目应严格实行限额设计；该项目既要满足经批准的可研报告的建设规模、内容和标准等，初步设计概算和最终项目总投资还须控制在经批准的可研估算价内；在代建期间，由于物价等各种因素引起的费用变化，由乙方在经批准的可研估算价内白行消化，政府不再增加投资，且不得改变经批准的建设规模、内容和标准等，乙方编制初步设计概算时，只能在估算价内进行调整；（第六十五条）项目设计方案和概算审批（含概算调整）上报政府有关部门审批前，应报甲方确认；第三部分专用合同条款约定：……（第十三条）建设资金和代建服务费的支付：（一）建设资金（不含代建服务费）：1、有关建设资金的报审报批和拨付程序、办法按照《广东省省级财政性投资民用建筑项目管理暂行办法》{粤府办[2000]4号}、《省级基本建设项目财政性资金集中支付暂行办法》{粤府办[2000]41号}和《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》{粤府[2006]12号}规定执行；⑴工程竣工验收财务决算审批后60日历天内，由省财政部门拨付至项目最终决算价的95%；⑵保修期届满后30日历天内，结清项目最终决算价的剩余资金；……（第二十一条）增加内容；有下列情况之一需调整概算的，须由乙方提出，经甲方审核，报省发展改革部门批准同意后方可调整：（一）人力不可抗拒的重大自然灾害；（二）国家重大政策调整；（三）因受地质等自然条件制约，造成施工图设计需作重大技术调整；……（第四十四条）增加内容（但不限于以下内容）：……乙方在责任期内如果违约，同意按以下方法承担责任，赔偿损失：……（2）项目实际建设投资金额超过代建合同约定投资控制金额的，按超出金额全额赔偿；……等。
2009年11月19日，省发改委向建工监理公司作出《关于广州领馆区外交服务管理大楼项目初步设计概算的批复》，主要内容：一、原则上同意你公司委托编制的项目初步设计概算书内容；项目总建筑面积6981平方米，主要建设领馆区外交服务管理大楼；二、项目概算总投资为3520万元，其中工程费用2180万元，工程建设其他费1107万元，预备费164万元，代建服务费69万元；三、项目建设资金由省财政专项安排；请按照批准的规模组织实施；等。
2009年11月，建工监理公司以招标单位名义发出《广州领馆区外交服务管理大楼工程施工总承包招标文件》，其中载明：招标人和项目代建单位为建工监理公司；等。
建邦公司是1996年4月1日成立的公司，经营范围为：承接房屋建筑工程，水电安装工程，基础工程，公路工程，装饰工程，园林建筑工程，市政公用工程，房地产开发，……等。
2010年1月17日，建邦公司（承包人、乙方）与建工监理公司（发包人、甲方）签订《广州领馆区外交服务管理大楼建设工程施工合同》，其中，第一部分合同协议书约定：一、工程概况：工程名称为广州领馆区外交服务管理大楼工程施工总承包；工程地点为广州市海珠区赤岗领馆区B-4地块；工程内容为土建、装修装饰、供配电、给排水、暖通、消防、电气、室外道路（含地块内西面7米规划路）、园林绿化等，详见清单及招标图纸；资金来源为财政资金；……三、合同工期：开工日期从施工合同签订之日起，2010年8月30日前竣工完成；……五、合同价款：招标范围内工程合同为中标价2175.181972万元，其中安全生产措施费83.992427万元；六、组成合同的文件：1、本协议书中所用术语的含义与下文提到的合同条款中相应术语的含义相同；2、下列文件应被认为是组成合同的一部分，并互为补充和解释，如各文件存在冲突之处，以如下排列次序为优先：⑴国家、广东省、广州市关于本项目的有关文件（发包人在收到后尽快通报给承包人）；⑵本合同履行期间发包人与承包人双方签订的补充合同（协议）或修正文件；⑶本合同协议书；⑷中标通知书；⑸本合同《合同专用条款》；⑹本合同《合同通用条款》；⑺发包人针对本工程建设管理的各项制度、规定；⑻标准、规划及有关技术文件；⑼图纸；⑽工程量清单；⑾组成合同的其他文件；⑿投标书及其附件（含投标文件澄清等）；⒀招标文件（含招标文件补充文件、澄清文件、答疑文件等）；双方有关工程的洽商、变更等书面协议或文件视为本合同的组成部分；本合同《合同通用条款》约定的内容与《合同专用条款》约定的内容互相冲突时，以《合同专用条款》约定的内容为准；本合同《合同通用条款》和《合同专用条款》约定的内容与双方共同签署的本合同补充或修正文件所约定的内容互相冲突时，以双方共同签署的本合同补充或修正文件所约定的内容为准；……八、承包人向发包人承诺按照合同约定进行施工、竣工并在质量保修期内承担工程质量保修责任；九、发包人向承包人承诺按照合同约定的期限和方式支付合同价款及其他应当支付的款项；……等；第二部分通用条款约定：……六、合同价款与支付：23、合同价款及调整：23.1招标工程的合同价款由发包人承包人依据中标通知书的中标价格在协议书内约定；非招标工程的合同价款由发包人承包人依据工程预算书在协议书内约定；23.2合同价款在协议书内约定后，任何一方不得擅自改变；下列三种确定合同价款的方式，双方可在专用条款内约定采用其中一种：⑴固定价格合同，双方在专用条款内约定合同价款包含的风险范围和风险费用的计算方法，在约定的风险范围内合同价款不再调整；风险范围以外的合同价款调整方法，应当在专用条款内约定；⑵可调价格合同，合同价格可根据双方的约定而调整，双方在专用条款内约定合同价款调整方法；⑶成本加酬金合同，合同价款包括成本和酬金两部分，双方在专用条款内约定成本构成和酬金的计算方法；23.3可调价格合同中合同价款的调整因素包括：⑴法律、行政法规和国家有关政策变化影响合同价款；⑵工程造价管理部分公布的价格调整；⑶一周内非承包人原因停水、停电、停气造成停工累计超过8小时；⑷双方约定的其他因素；23.4承包人应当在23.3条款情况发生后14天内，将调整原因、金额以书面形式通知工程师，工程师确认调整金额后作为追加合同价款，与工程款同期支付；工程师收到承包人通知后30天内不予确认也不提出修改意见，视为已经同意该项调整；24、工程预付款：实行工程预付款的，双方应当在专用条款内约定发包人向承包人预付工程款的时间和数额，开工后按约定的时间和比例逐次扣回；预付时间应不迟于约定的开工日期前7天；发包人不按约定预付，承包人在约定预付时间7天后向发包人发出要求预付的通知，发包人收到通知后仍不能按要求预付，承包人可在发出通知后7天内停止施工，发包人应从约定应付之日起向承包人支付应付款的贷款利息，并承担违约责任；26、工程款（进度款）支付:26.1在确认计量结果后14天内，发包人应向省代建局办理相关请款手续，之后由省财厅向承包人支付工程款（进度款）；按约定时间发包人应扣回的预付款，与工程款（进度款）同期结算；26.2本通用条款第23条确定调整的合同价款，第31条工程变更调整的合同价款及其他条款中约定的追加合同价款，应与工程款（进度款）同期调整支付；26.3发包人超过约定的时间不向省代建局办理相关请款手续，承包人可向发包人发出要求办理的通知，发包人收到承包人通知后仍不能按要求申请，可与承包人协商签订延期付款协议，经承包人同意后可延期支付；协议应明确延期支付的时间和从计量结果确认后第15天起应付款的贷款利息；26.4发包人不按合同约定向省代建局办理相关请款手续，双方未达成延期付款协议，导致施工无法进行，承包人可停止施工，由发包人承担违约责任；26.5上述所有费用的支付时间不包含政府审批时间；……33、竣工结算：33.1工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整内容，进行工程竣工计算；33.2发包人收到承包人递交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，并给予确认；发包人确认竣工结算报告通知经办银行向承包人支付工程结算价款；承包人收到竣工结算价款后14天内将竣工工程交付发包人；33.3发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任；33.4发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内不支付工程竣工结算价款，承包人可以催告发包人支付结算价款；发包人在收到竣工结算报告及结算资料后56天内仍不支付的，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以由承包人申请人民法院将该工程依法拍卖，承包人可以就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿；33.5工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人未能向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，造成工程竣工结算不能正常进行或者工程竣工结算价款不能及时支付，发包人要求交付工程的，承包人应当交付；发包人不要求交付工程的，承包人承担保管责任；33.6发包人承包人对工程竣工结算价款发生争议时，按本通用条款第37条关于争议的约定处理；十……、违约、索赔和争议：35、违约：35.1发包人违约，当发生下列情况时：⑴本通用条款第24条提到的发包人不按时支付工程预付款；⑵本通用条款第26.4款提到的发包人不按合同约定支付工程款，导致施工无法进行；⑶本通用条款第33.3款提到的发包人无正当理由不支付工程竣工结算价款；⑷发包人不履行合同义务或不按合同约定履行义务的其他情况；发包人承担违约责任，赔偿因其违约给承包人造成的经济损失，顺延延误的工期；双方在专用条款内约定发包人赔偿承包人损失的计算方法或者发包人应当支付违约金的数额或计算方法；……第三部分专用条款约定：……六、合同价款与支付：23、合同价款及调整：23.1本合同价款在招标的工程清单范围内按清单综合单价和综合合价包干，除下列情况外合同价款不作任何调整：⑴经省代建项目管理局和省人民政府外事办公室批准的设计变更、增减项目等，按下列办法增减工程费用：A、清单内有相同项目的，按投标文件的综合单价计费，只调整工程量；B、清单内有相同的项目只是主材变更的，则只调整主材价格，其他不变；C、清单内没有的项目，则按照现行的广东地区预算定额或按当时的广州地区建设工程材料指导价格计费，并按附表1、2进行计算；然后将该新增项目的综合单价乘以中标下浮率进行结算（下浮率=投标报价/最高限价×100%）；若项目审批部门对新增项目已核准，须严格按照核准投资金额控制；本工程的结算造价以广东省财政厅审核后的工程结算为准；23.2双方约定合同价款的其他调整困素：根据穗建筑[2003]106号文的规定，工程量清单中的安全生产措施费全部用于施工中的安全生产方面，单列设立，专款专用；24、工程预付款：24.1发包人向承包人预付工程款的时间和金额或占合同价款总额的比例：在承包人的施工人员及机械进场后，原则上收到预付款申请书25天内（不含财政厅审批支付时间）申报支付合同价（扣除安全生产措施费）的15%作为工程预付款；24.3扣回预付款的时间、比例：当工程进度款累计达到或超过20%（含本数）合同价款时，对工程预付款进行抵扣；扣回的方法为：当工程进度款累计达到或超过合同价款20%时，从支付下一次工程进度款起按比例分期扣回工程预付款，并在工程进度款支付累计达到合同价款60%以前全部扣回；24.4承包人应将预付款专用于实施本合同工程所需的施工机械、材料设备及人员费用，并向总监理工程师提交发票或其他证明文件的副本以证明预付款专款专用；否则按本合同专用条款第35.2.10款承担违约责任；26、工程款（进度款）支付：合同价款的拨付按照《广东省省级财政性投资民用建筑项目管理暂行办法》{粤府办[2000]4号}、《省级基本建设项目财政性资金集中支付暂行办法》{粤府办[2000]41号}、《省代建局代建项目资金支付管理暂行办法（试行）》等有关规定执行；双方约定工程款（进度款）按照下列款项履行：26.1双方约定的工程款（进度款）支付的方式和时间：⑴合同执行期内按合同价支付工程款，承包人每月上报已完成的工程量报表，经监理审核及发包人确认后，发包人依据审定月度完成工程量[扣除安全生产措施费、劳保金]的80%支付工程进度款，预付款的扣除按专用条款，按本条款第24.3执行；当期工程款=（承包人当期完成实际工程进度款－应扣款）×80%－应扣预付款；⑵工程完工通过初验且提供工程初验会议纪要或工程竣工验收证明后，申请支付至合同价款[扣除安全生产措施费及预备金中未计量部分后]的80%；当期工程款=（合同价款－应扣款）×80%－累计已支付预付款、工程款；⑶在完成竣工结算审核并经政府财政部门确认，且承包人移交工程竣工资料后（附资料移交证明书），支付至结算价款的95%，经财政审定的结算价款的5%作为质量保修金；质量保修期内如有返修，发生费用应在质量保修金内扣除；……八、工程变更：29、工程设计变更：29.1如实施过程中发现设计上有错误或严重不合理，承包人应以书面形式通知发包人和总监理工程师，经总监理工程审核并报发包人同意后，由发包人与设计单位商定修改或变更设计方案进行实施；29.2变更应由总监理工程师及发包人共同发出变更指令，没有总监理工程师及发包人发出的指令，承包人不得进行上述变更；29.3按施工图纸实施使得工程量少于施工合同工程量清单中的数量，则该项工程量减少需补回变更指令以作记录；29.4所有涉及工期的变更均应获得发包人正式批准才能生效；31、确定变更价款：31.1因设计变更或现场签证或招标文件、答疑会纪要中允许调整价格的工程内容，必须得到发包人和监理工程师的书面确认或签证，由承包人按招标文件中的标价编制办法编制变更部分的预（结）算书，送发包人及有关部门审查，确定合同价款的增减，作为工程预付款和进度款拨付的更改依据；31.2发包人有权根据工程实际需要增加或减少部分工程，并相应增加或减少工程费用，投标人不得拒绝；31.3在发生变更后，承包人在收到发包人变更通知的7天内按合同约定的计价方式和内容编制出变更工程预算交监理单位，监理单位在4天内审核并签署意见后报发包人，发包人收到后10天内答复；31.4对于合同承包范围及内容发生变化的设计变更、工程签证、新增工程等，这些变化会导致合同承包范围内的工程量发生变化、或工程量清单内项目的局部内容发生变化、或新增了工程量清单内没有的项目；出现上述变化需计算工程价款时，变更合同价按以下方法执行：⑴工程量确定方式（按以下先后顺序执行）：1）首先按招标文件中“工程量清单补充计算规则”中的相关规定执行；2）按2006年《广东省建筑工程计价办法》、2006年《广东省装饰装修工程计价办法》、2006年《广东省市政工程计价办法》、2006年《广东省园林绿化工程计价办法》和2006年《广东省安装工程计价办法》的相关规定执行；3）按《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2008）》的相关规定执行；4）按发包人和承办人协商确定的计算办法执行；⑵合同清单中综合单价、合同外新增项目的综合单价及其主材料价格确定方式：1）工程量清单报价中已有使用的材料价格，按已有的价格执行；2）若工程量清单报价中没有适用的材料价格，按招标时执行的《广州地区建设材料指导价格》中的价格执行，合同专用约定第23.1、23.2条款除外；3）若工程量清单中没有适用的材料价格，且招标时执行的《广州地区建设材料指导价格》及省、市造价管理部门颁布的材料价格文件中也没有相应价格的，则由发包人与承包人协商确定，合同专用约定第23.1、23.2条款除外；4）无论是工程量清单中已有适用的材料价格，按招标时执行的《广州地区建设材料指导价格》确定的材料价格，或由发包人与承包人协商确定的材料价格，均须按本合同附件由发包人认可材料样板后才确定购买；⑶综合单价确定方式：1）合同中已有适用的综合单价清单项目，即只是原有项目工程数量的增减，则按合同已有的综合单价清单项目变更合同价款，合同另有约定的调整方式除外；2）合同中没有完全一致的综合清单项目，但有类似（当双方对类似一词的理解不同时，由发包人及监理单位按有关规定和本工程实际情况确定，下同）综合单价清单项目，只是砼标号、砂浆种类、品牌、规格、型号、直径、厚度、高度、重量、产地、种类等发生变化，则按合同内类似综合单价清单项目作换算处理；换算时只计算主材价差，即合同换算综合清单单价=合同类似项目综合清单单价+主材价差主材消耗量；主材价差=实际使用的主材价格－合同类似项目综合清单单价中的主材价格，实际使用主材价格的确定按31.4⑵条执行；3）若合同中既没有适用的综合单价清单项目，也不能按类似综合单价清单项目作换算处理，即合同外项目内容的增加，则按下表作合同外新增项目进行计价……；31.5当发包人提出变更通知，承包人认为产生了增加费用，承包人应在发包人提出通知要求（发出指令）后7天内向发包人提交增加费用报告，报告内应说明变更原因、增加费用金额、增加费用计算书，若承包人不在规定的时间内提供增加费用报告，该类变更所涉及的增加费用视同已包括在合同价款中，不另增加；31.6由于发包人指令而引起的施工方案的变更，若承包人认为产生了增加费用，承包人应在发包人发出指令后7天内向发包人提交增加费用报告，报告内应说明变更原因、增加费用金额、增加费用计算书，经总监理工程师和发包人同意后方可实施；若承包人不按规定提供增加费用报告且经发包人批准，该类指令所涉及的增加费用视同包括在合同价款中；……33、竣工结算：33.1结算方式：按本合同专用条款有关规定办理，按招标投标文件、合同规定进行结算，承包人按发包人提供的《竣工结算编制办法》的具体要求编制结算书，并提交竣工结算资料，结算结果可作为本工程进度拨付依据；33.2承包人应当向发包人提供如下竣工结算资料：⑴工程结算书（含电子版）；⑵工程量计算书（即计算底稿及现场计量表）（含电子版）；⑶钢筋抽料表（土建、市政、等专业适用）；⑷工程竣工图（含电子版）：⑸工程竣工资料（含电子版）；⑹图纸会审纪录；⑺设计变更单；⑻工程洽商记录；(9)监理工程师通知或发包人施工指令；⑽会议纪要；⑾现场签证单；⑿材料设备单价呈批审核单；⒀综合单价呈批审核单；⒁其他结算资料；⒂移交资料签收表；⒃材料设备进场进场报验单；⒄合同文件；……33.5承包人迟延提交结算报告的，发包人完成审核结算报告的时间相应顺延；由于结算报告存在错误或不完整而退回承包人修改或补充的，发包人完成审核结算报告的时间从收到修改或补充的结算报告后重新计算；……35、违约：35.1发包人违约的情形及承担违约责任的方式：发包人违约的情形限于违反《合同通用条款》第26.4款、33.3款之约定二种，承担违约责任方式如下：当发生下列情况时：发包人无正当理由不按合同约定支付工程预付款、进度款和竣工结算款；由于政府有关评审等部门所造成逾期支付款项的，发包人只承担协调义务，不承担违约责任；发包人承担违约责任，除应支付本合同约定的工程预付款、进度款和竣工结算款外，还应按同期银行活期存款利率向承包人计付拖欠期间的利息；因发包人原因给承包人造成损失的，在承包人提交足够证据并经查证属实的情况下，发包人赔偿其直接经济损失；……等。
上述合同签订后，建邦公司实际于2010年4月进场施工。涉案工程于2011年3月30日经竣工验收，建邦公司和建工监理公司、省外事办以及监理单位、勘察单位、审计单位均在涉案工程的《工程竣工验收报告（建筑工程）》中加盖公章。建邦公司于2011年8月19日将涉案工程交付给建工监理公司、省代建局、省外事办，并由省外事办实际使用。
建邦公司、建工监理公司、省代建局、省外事办及相关部门之间曾因涉案工程的建设问题召开过多次协调会。其中：
一、省代建局于2010年7月20日制作的《省代建项目工作会议纪要》{[2010]34号}记载：为加快推进广州领馆区外交服务管理大楼项目建设，2010年7月7日下午在广东大厦1601会议室，省代建局段海金局长主持召开了项目协调会议；省外办，广东建设工程监理限公司（代建单位）、广州市科城建筑设计有限公司（设计单位）、广州市穗芳建设咨询监理有限公司（监理单位）、广东建邦兴业集团有限公司（施工单位）有关负责人和工作人员参加会议，省外办区少武副巡视员出席了会议；会议听取了代建单位广东建设工程监理有限公司关于工程建设情况、投资执行情况、投资缺口及解决方案的汇报，各单位对该项目具体施工过程中遇到的一些问题，特别是投资缺口及解决方案等问题进行了充分讨论，取得一致意见；现将会议决定事项纪要如下：（一）、关于外墙装修问题：同意省外办提出的外墙选用石材意见，即外墙装修选用省委新1号楼外墙所用石材（石材颜色、材质同省委新1号楼外墙）干挂；由于此项设计调整，代建单位测算需增加投资32万元；考虑项目总投资已很紧张，经协商，测算增加的32万元投资原则上在项目总投资中统筹解决，如项目结算时因此实际超出项目总投资，对其中的25万元，由省外办协调有关单位解决落实；……等。
二、建工监理公司于2010年8月6日制作的《广州领馆区外交服务管理大楼建设工程会议纪要》{代纪[2010]10号}记载：2010年8月6日下午在广州领馆区外交服务管理大楼工程现场会议室召开了广州领馆区外交服务管理大楼建设工程例会；参加会议的有省代建项目管理局，省人民政府外事办公室（使用单位），广州市科城建筑设计有限公司（设计单位），广州市穗芳建设咨询监理有限公司（监理单位），广东建邦兴业集团有限公司（施工单位）；会议纪要如下：（一）、按省外办要求大楼一楼贵宾室、餐厅、二层培训室、四层维稳、保密会议室、五层三间领导办公室、多功能会议室、1～5层走道采用杭州诺贝尔集团有限公司生产的F80902K800*800抛光砖镶贴地面，其他功能用房均采用F60889K600*600抛光砖镶贴地面；……省外办、代建单位和施工单位共同参加了诺贝尔陶瓷砖和美标卫生间洁具定货定价工作，其材料价格高于施工单位投标报价，估计增加工程费用130503.53元；此项费用在工程结算中调剂处理，当工程投资不足支付此增加工程费用时，应由省外办出资解决；……等。
三、建工监理公司于2011年5月20日制作的《广州领馆区外交服务管理大楼建设工程会议纪要》{代纪[2011]4号}记载：2011年5月20日下午在广东省人民政府外事办公室召开了广州赤岗领馆区外交服务管理大楼建设工程协调会；代建单位汇报了工程收尾、竣工验收等情况；参加会议的有省代建项目管理局，省人民政府外事办公室（使用单位），广东建设工程监理有限公司（代建单位），广东建邦兴业集团有限公司（施工总承包单位），广州市科城建筑设计有限公司（设计单位），广州南方电力集团南区建设有限公司（永久用电施工单位），深圳市建筑装饰（集团）有限公司（免税商店施工单位）；会议纪要如下：……（二）、加快工程收尾：4.永久用电工程费用为123万元，现广东建邦兴业集团有限公司（施工总承包单位）已向广州南方电力集团南区建设有限公司支付了24.6万元工程款，第二期永久用电工程进度款74.17万元已送省财厅审批，当拨付到广东建邦兴业集团有限公司后，广东建邦兴业集团有限公司应如数支付给广州南方电力集团南区建设有限公司；由于广东建邦兴业集团有限公司（施工总承包单位）存在资金困难问题，为了确保广州南方电力集团南区建设有限公司顺利完成永久用电施工任务和供电部门6月20日送电，经省代建局、省外办和代建单位讨论决定，由广东建邦兴业集团有限公司（施工总承包单位）向省外办提出借款申请，代建单位签署担保意见后，由省外办借永久用电工程款24.23万元，广东建邦兴业集团有限公司（施工总承包单位）及时向广州南方电力集团南区建设有限公司支付全部永久用电施工合同余额，广东建邦兴业集团有限公司（施工总承包单位）和广州南方电力集团南区建设有限公司不得以任何不当理由拖延永久用电工期；5.广东建邦兴业集团有限公司在5月30日前完成大楼东面主出入口与市政道路接驳工作，涉及与市土发中心办理相关手续的问题，应由省外办尽快解决，其他前期准备工作均由广东建邦兴业集团有限公司负责；6．广东建邦兴业集团有限公司应根据工程监理单位、区质监站和代建局专家检查提出的工程质量整改意见和要求，务必在6月10日前全面完成工程质量整改工作，6月20日前全面完成绿化整改工作，工程监理单位（广州市穗芳建设咨询监理有限公司）应加强工程质量监督，并在6月底前组织工程质量复检，并向省外办和代建单位提交工程质量复检情况报告；……等。
四、省代建局于2011年8月5日制作的《省代建项目工作会议纪要》{[2011]27号}记载：为解决广州领馆区外交服务管理大楼项目使用移交前存在的问题，7月29日上午，省代建局在项目现场三楼会议室主持召开协调会，使用单位省外事办、代建单位广东建设工程监理有限公司、设计单位广州市科城建筑设计有限公司、施工单位广东建邦兴业集团有限公司相关负责人员参加了会议，并就解决大楼屋顶空调主机和水泵噪声等问题达成了共识；现纪要如下：……（一）、关于屋顶空调主机和水泵噪声问题的处理；大楼附近米兰苑小区居民向海珠区环保局反映，该项目屋顶空调主机和水泵噪声对其影响较大，海珠区环保局下发了整改通知书；为此，会议决定：1、代建单位立即组织开展对楼顶空调主机、水泵机等所在区域的隔音墙施工实施工作，确保在8月19日前完成；2、8月1日前设计单位务必完成出具详细的设计施工图；3、施工总承包单位作为隔音墙的施工主体；4、空调机座的减噪声请设计单位作设计评估，在8月2日前设计好机座减震方案，争取从源头上减少噪声；5、工程费用先请省外事办垫支，具体支付办法按省代建局[2011]21号会议纪要第四点第二小点执行，即代建单位结算时如不超概算，则在工程费用中支出；如该项费用超出概算，则由省外事办负责解决；（二）、关于资金拨付问题：按照施工合同约定和省财政部门的支付规定，工程项目在结算前只能支付到工程总价的80%；考虑到该项目的实际情况，到目前实际已支付至合同总价的85%，已达到省财政厅关于工程款支付的上限，因此，在工程结算前暂不会再支付工程款；施工总承包单位应统筹负责解决目前部分拖欠工程材料款和应付未付的工人工资以及工程质量整改所需的资金问题，切实采取有力措施保障稳定，保障按时按质完成工程并交付使用；以上工作落实情况及时报告代建单位和抄送省代建局、省外事办；施工单位应抓紧进行工程结算工作，争取早日送省财政厅结算；代建和施工单位要做好说服解释工作；（三）、关于加快工程整改和竣工工作：对目前消防验收和工程收尾等存在的问题，施工总承包单位应尽快进行工程整改工作，整改后必须经现场监理、代建单位核实确认，施工总承包单位要有盖公章的书面回复，并附上完成整改的照片，确保在8月2日前完成整改；由于规划修改原因，项目建筑面积略有增加，设计单位应尽快提交一份关于建筑面积的书面说明报告给广州市规划局；……等。
2014年9月1日，广东省财政投资审核中心对涉案工程项目出具《建设项目投资评审结论》{委托书编号：TZSH[2014]001}，其中载明：评审实施时间自2014年1月13日至2014年9月1日；建设项目名称为广州领馆区外交服务管理大楼项目；评审阶段为工程结算；批准概算为35200000元；送审金额为27648677.17元，审核金额为27648677.17元，审定金额为24920161.31元，净核减额为2728515.86元；有关问题的处理及建议为：建设单位应严格执行基本建设程序，按照批复的概算总投资进行建设管理，控制总投资；建设过程确需增加的工程费用应根据《广东省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》“合同执行过程中，由于不可预见原因，可能造成投资扩大，项目法人提出变更要求的，应当经行业主管部门同意，并报项目审批部门批准确认；合同执行过程中，经批准需要增加合同规定以外的内容，增加部分符合招标条件的，必须组织招标”的规定报批和组织招标；建设单位意见处有建工监理公司书写的“同意”字眼并加盖了公章；等。同时，广东省财政投资审核中心根据上述评审结论制作的《建设工程项目造价定案表》中载明：《广州领馆区外交服务管理大楼建设工程会议纪要》{代纪[2010]10号}说明：“省外事办、代建单位和施工单位共同参加了诺贝尔陶瓷砖和美标卫生间洁具定货定价工作，其材料价格高于施工单位投标报价，估计增加工程费用130503.53元；此项费用在工程结算中调剂处理，当工程投资不足支付此增加工程费用，应由省外办出资解决”；本审定造价与投标报价对比，诺贝尔陶瓷和美标卫生洁具的定价比投标报价高2238.53元，含在审定造价内；等。该表分别由建设单位即建工监理公司、施工单位即建邦公司、财政投资审核部门广东省财政厅投资审核中心、财政（或委托）部门广东省财政厅加盖公章。
2016年11月17日，广东省财政厅向建工监理公司作出《关于广州领馆区外交服务管理大楼项目竣工财务决算的批复》{粤财建[2016]162号}，主要内容：你公司送来广州领馆区外交服务管理大楼项目竣工决算有关资料收悉；根据《基本建设财务规则》（财政部第81号令）、《广东省财政性资金基本建设投资评审暂行办法》{粤财基[2000]18号}等规定，我厅投资审核中心对你公司提供该项目竣工财务决算资料进行了审核，项目资料的真实性、完整性和合法性由你公司负责；根据我厅投资审核中心出具的审核报告，现对广州领馆区外交服务管理大楼项目财务决算批复如下：一、项目批准概算及资金来源情况：2009年，省发展改革委以《关于广州领馆区外交服务管理大楼项目初步设计概算的批复》{粤发改资[2009]1211号}批复该项目总建筑面积6981平方米，项目概算总投资3520万元，资金来源为省财政专项3520万元;二、项目竣工财务决算审核情况:该项目送审的竣工财务决算金额为37106782.63元，我厅实际审核金额36898259.89元;根据我厅投资审核中心出具的审核报告，我厅批复广州领馆区外交服务管理大楼项目竣工财务决算投资36822071.89元（其中：建筑安装工程投资25398765.15元、待摊投资11423306.74元，以上全部形成交付使用资产，形成资产为规定资产28473471.89元和无形资产8348600元;详见附件），核减76188元;请你公司按照财政部第81号令有关规定，做好固定资产的登记和交付使用等工作;三、债权债务情况:（一）截至竣工财务决算报表编制日，该项目应收款76188元;（二）截至竣工财务决算报表编制日，该项目账面应付款为4349490.87元;四、项目存在的主要问题：（一）实际投资超出概算:本项目的投资概算为3520万元，实际审定的投资决算金额为36822071.89元，超概算金额为1622071.89元;你单位未能按合同约定履行责任，确保投资控制在批准的投资概算以内;（二）会计核算不规范:在工程验收后仍列支日常费用，如交通费、办公费及差旅费等;根据《基本建设财务规则》（财政部令第81号）第二十二条第6款，“项目建设单位应严格控制建设成本的范围、标准和支出责任，以下支出不得列入项目建设成本：项目符合规定的验收条件之日起3个月后发生的支出”;（三）竣工决算报表编制不及时、不规范:该项目于2010年2月开工建设，2011年3月整体完工并投入使用，但于2016年1月才完成工程竣工决算的编制工作，未能按规定在项目竣工后三个月内完成竣工财务决算的编制工作;五、有关问题的建议:（一）你公司要加强建设项目管理，严格按照基本建设工程和批准的初步设计进行工程建设，控制工期，确保投资控制在概算内，严禁超标准、超规模建设;该项目实行代建制，代建单位为广东建设工程监理有限公司，根据《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》{粤府[2006]12号}有关规定，以及《广州领馆区外交服务管理大楼建设项目代建合同》第四十四条第（2）款的约定，项目实际建设投资金额超过代建合同约定投资控制金额的，按超出金额全额赔偿;因此，超过批复概算的1622071.89元，省财政不再追加安排资金，由你公司另寻其他途径解决;（二）你公司要严格按照《基本建设财务规则》（财政部第81号令）的要求列支各项费用，及时、规范编报竣工财务决算，准确反映交付使用资产价值;附件:《广州领馆区外交服务管理大楼项目竣工财务决算审批表》；等。
建邦公司在一审诉讼中提交了一份自行制作的《广州领馆区外交服务管理大楼工程款收款统计表》，其中列明：工程审定总造价为24920161.31元，截至2015年12月25日已付工程款为21127725.39元，未付工程款为3792435.92元。建工监理公司表示：对该表的真实性予以确认，确认建邦公司计算的已付、未付工程款金额，但是建邦公司诉讼请求的金额与统计表不一致，建邦公司也没有扣除向其所借的5万元，其认为该借款5万元应在未付工程款中予以抵扣。省代建局表示：同意建工监理公司对建邦公司计算的已付工程款的意见，但建工监理公司提到有5万元借款应在未付工程款中抵扣的问题，其认为不应当抵扣，这是另一法律关系，不应当在本案中一并处理，建工监理公司应另案起诉。省外事办表示：关于工程款的结算问题，是由建邦公司和建工监理公司进行的，既然建工监理公司确认了相关金额，其也确认建工监理公司的主张，其他意见同意省代建局的意见。
建邦公司确认在施工过程中曾向建工监理公司借款5万元、向省外事办借款61.63万元。建工监理公司认为上述款项名为借款、实为预支工程款，故应当在未付工程款中予以抵扣。建邦公司认为上述借款与本案工程款并非同一法律关系，故不同意在本案中一并处理借款问题。省外事办表示61.63万元是其借给建邦公司的，建邦公司应当归还给其，其在本案中不应承担支付工程款的义务，故不应当用该笔借款抵扣建工监理公司应当支付的工程款，其将另案向建邦公司追讨上述借款。
建工监理公司为证明其抗辩主张还提交了以下证据：
1、建工监理公司为建邦公司办理第17次工程款支付手续（已办妥）的有关文件。
2、建工监理公司于2015年7月20日为建邦公司办理第二期工程结算款支付手续（未办妥）而向省代建局发出的《关于申请广州领馆区外交服务管理大楼第二期结算工程款的函》，主要内容：由我司代建的广州领馆区外交服务管理大楼项目，已于2011年3月竣工验收并移交使用，工程结算经广东省财政厅投资审核中心评审，审定金额为24920161.31元；现施工单','2018-09-22
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