山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁08行初127号
原告邹城市凫山街道前庙户营社区居民委员会。住所地：邹城市矿建东路****号。
法定代表人孟令华，主任。
委托代理人杨艳雷，山东文思达律师事务所律师。
被告邹城市人民政府。住所地：邹城市平阳东路。
法定代表人杜庆节，市长。
委托代理人刘红丽，女，邹城市国土局法制科科长。
被告济宁市人民政府。住所地：济宁市任城区红星中路**号。
法定代表人傅明先，市长。
委托代理人朱艳秋，女，济宁市政府法制办公室工作人员。
委托代理人马全平，山东千诚律师事务所律师。
第三人山东亿德工贸有限公司。住所地：邹城经济开发区同兴路***号。
法定代表人张明节，经理。
委托代理人张光明，山东德衡（济宁）律师事务所律师。
原告邹城市凫山街道前庙户营社区居民委员会诉被告邹城市人民政府、济宁市人民政府土地行政登记及行政复议一案，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月25日立案后，于2017年4月27日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杨艳雷，被告邹城市人民政府的委托代理人刘红丽，被告济宁市人民政府的委托代理人朱艳秋、马全平，第三人委托代理人张光明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2003年3月，被告邹城市人民政府向邹城市华腾工贸有限公司颁发邹国用(2003)字第082516854号国有土地使用证，证载：土地使用者为邹城市华腾工贸有限公司，土地坐落于邹城市凫山街道办事处前庙村，用途为工业，使用权面积为12706.6平方米。2017年1月11日原告向被告济宁市人民政府提出复议申请，请求撤销邹国用(2003)字第082516854号国有土地使用证。被告济宁市人民政府于2017年4日11作出济政复决字［2017］15号行政复议决定，驳回原告的复议申请。
原告诉称，第三人(原邹城市华腾工贸有限公司)所使用的原告辖区的土地系原告集体所有，被告邹城市人民政府在未依法办理征收征用手续，未依法向被征地的原告支付征收补偿费用的情况下，向第三人颁发国有土地使用证的行为严重侵害了原告的集体利益，应予撤销。原告的行政复议申请符合行政复议法及其条例规定的受理条件，被告济宁市人民政府驳回原告的行政复议申请属于适用法律错误。请求撤销被告邹城市人民政府2003年3月向第三人(原登记名称：邹城市华腾工贸有限公司)颁发邹国用(2003)字第082516854号国有土地使用证的行政行为；撤销被告济宁市人民政府2017年4月11日作出的济政复决字［2017］15号行政复议决定。
被告邹城市人民政府答辩称，原告提起诉讼已经超出法定起诉期限，根据原告所述，该宗地自2002年就被占用至今，且2002年5月原告与邹城市国土资源局签订了征用土地协议书，原告早就知道或应当知道亿德公司持有土地证的事实，起诉已经超过了6个月的起诉期限；亿德公司持有的土地证项下的土地已经山东省政府批准同意征用，2002年5月原告与邹城市国土资源局签订了征用土地协议书，该宗土地已经转为国有土地，答辩人在国有土地上为亿德公司颁发土地证并未侵犯原告的任何权益，与原告没有利害关系，原告无诉讼主体资格；答辩人为亿德公司颁发土地证的行为合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告济宁市人民政府答辩称，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当且程序合法。邹城市人民政府在审查了第三人山东亿德工贸有限公司的前身邹城市华腾工贸有限公司提交的用地批复、法定代表人身份证明书等相关材料，进行了地籍调查、土地登记审批等法定程序后于2003年3月12日为邹城市华腾工贸有限公司颁发的《国有土地使用证》（邹国用（2003）字第082516854号）的具体行政行为合法适当。涉案的《国有土地使用证》（邹国用（2003）字第082516854号）已盖章作废。故邹城市人民政府为邹城市华腾工贸有限公司颁发《国有土地使用证》（邹国用（2003）字第082516854号）的行政行为属已失效的行政行为，虽然该行为是合法适当的，但也无维持的必要性。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，答辩人了驳回原告邹城市凫山街道前苗户营社区居民委员会的行政复议申请，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人山东亿德工贸有限公司述称，1、涉案土地行政纠纷在行政复议时已查明在2003年的发证行为已属失效行为，所颁发土地证已作废，原告再行诉请已无意义；2、原告已经根据复议时所指明的就2005年10月27日邹城市人民政府向第三人颁发的新的国有土地证的行为再行提起了复议申请，本次诉讼属恶意诉讼；3、就2003年发证行为而言，我方取得的土地使用权有合法来源和依据，发证行为也符合土地登记规则等程序性规定。请求驳回原告的诉讼请求。
庭审过程中，各方当事人针对原告与被诉土地登记行为是否有法律上的利害关系，主体是否适格及原告起诉是否超过起诉期限进行了质证和辩论。
关于原告主体是否适格的问题，原告认为，涉案土地属于原告集体所有，被告邹城市人民政府向邹城市华腾工贸有限公司颁证后，导致原告无法行使对该宗土地的使用权，侵害了原告的合法权益，原告与被诉行政行为存在法律上的利害关系。原告提交如下证据证明其主张：证据1、被告邹城市人民政府2003年3月向第三人山东亿德工贸有限公司(原邹城市华腾工贸有限公司)颁发的《国有土地使用证》（邹国用（2003）082516854号）；证据2、济政复决字［2017］15号行政复议决定书。被告邹城市人民政府认为涉案土地已经转为国有土地，被告在国有土地上为第三人颁发土地证并未侵犯原告权益，与原告没有利害关系。被告邹城市人民政府提交如下证据证明其主张：证据1、鲁政字（2002）176号批复；证据2、建设用地拟征（占）地土地权属情况汇总表；证据3、征用土地协议书；证据4、邹城市政府的（2002）80号批复。被告济宁市人民政府认为原告与被诉土地登记行为有利害关系，对其主体资格无异议，未向本院提交证据。第三人认为原告对于土地被征用是明知和认可的，在土地被征用后，被告邹城市人民政府如何确定使用权已经与原告没有法律上的利害关系。第三人向本院提交如下证据证明其主张：证据1、划拨土地协议书1份；证据2、催款通知书1份；证据3、民事起诉状1份；证据4、收款收据及账目一宗。
关于原告是否超过起诉期限问题，原告认为，原告于2016年11月14日知道被告邹城市人民政府向第三人颁发国有土地使用证，自知道之日起60日内依法向被告济宁市人民政府申请了行政复议，原告提起行政复议和行政诉讼符合法律规定，未超过法定期限。被告邹城市人民政府认为，根据原告提交的证据1邹国用（2003）字第082516854号《国有土地使用证》和被告邹城市人民政府提交的证据3原告与邹城市国土资源局所签订的征用土地协议书，可以证明根据原告所诉该宗土地自2002年起一直由第三人使用，2016年原告才向第三人主张权利，证明原告已经知道或应当知道颁证的事实，提起诉讼时已经超过了法定期限。被告济宁市人民政府认为原告起诉并未超过起诉期限。第三人与被告邹城市人民政府的意见相同。
本院认为，原告所提交的证据各方当事人对其真实性均无异议，上述证据可以证明被诉行政行为的存在以及原告提起行政复议，被告济宁市人民政府作出行政复议决定的事实，上述证据与本案具有关联性，本院予以确认。被告邹城市人民政府所提交的证据各方当事人对其真实性均无异议，上述证据可以证明涉案土地原归原告集体所有，后被征收为国有，征收为国有后为第三人办理了涉案国有土地使用证，上述证据与本案具有关联性，本院予以确认。第三人所提交的证据，除原告对证据4的真实性有异议外，其他各方当事人对其他证据的真实性均无异议，第三人所提交的证据4系复印件，不符合证据的形式要件，且与本案不具有关联性，本院不予确认。第三人提交的其他证据证明第三人原名邹城市华腾工贸有限公司，与邹城市国土资源局签订划拨土地协议书，约定由第三人直接将土地补偿费用支付给原告，原告与第三人因土地补偿费用存在纠纷，原告经向第三人催款后，已经提起民事诉讼。上述证据与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明，2002年5月10日经山东省人民政府鲁政字［2002］176号批复，同意邹城市将348669平方米农用地转为建设用地，农用地转用后同意征用，用于邹城市城市建设。其中包括原告集体所有的土地73333平方米。同年同月，邹城市国土资源局与原告签订征用土地协议书，载明为提供邹城市华腾工贸有限公司(第三人前身)建设用地，拟征用原告集体所有的位于西外环路东侧土地12774平方米，并约定了征用土地费用等内容。2002年5月28日，邹城市华腾工贸有限公司与邹城市国土资源局签订划拨土地协议书，邹城市国土资源局将征用的原告所有的土地划拨给邹城市华腾工贸有限公司使用。2002年10月22日邹城市人民政府将前述省政府批复同意征用的土地按具体项目供地，其中包括供给邹城市华腾工贸有限公司的国有土地12706.6平方米。后经邹城市华腾工贸有限公司申请，被告邹城市人民法院于2003年3月向邹城市华腾工贸有限公司颁发邹国用(2003)字第082516854号国有土地使用证。2005年4月29日，邹城市华腾工贸有限公司先后更名为山东光亚工贸有限公司、山东亿德工贸有限公司，均提出了土地权属变更登记申请，邹城市人民政府依据申请办理了土地使用权变更登记并重新核发了新的土地使用证，同时收回原证。原告对被告邹城市人民政府2003年3月向原邹城市华腾工贸有限公司颁发涉案国有土地使用证的行为不服，向被告济宁市人民政府提出复议申请，被告济宁市人民政府于2017年4日11作出济政复决字［2017］15号行政复议决定，驳回原告的复议申请。
另查明，2016年8月24日，原告向第三人出具催款通知书，要求第三人向其支付使用涉案土地下欠的土地补偿费20余万元。未果后，原告于2016年9月13日提起民事诉讼，请求判令第三人返还涉案土地，支付拖欠的土地补偿费及逾期利息。
本院认为，关于原告是否具有本案诉讼主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案土地原为原告集体所有，后于2002年5月10日经山东省人民政府鲁政字［2002］176号批复同意予以征收，收归国有，涉案土地性质由集体所有转为国家所有。原告土地的安置补偿问题应当在征收征用过程中予以解决，原告在土地征收征用过程中已经与有关部门签订了征收补偿协议且已部分履行，对于未履行部分的土地补偿费用也已提起民事诉讼，故原告在土地转为国有后对涉案土地不再享有法律应保护的合法权益，原告与被诉国有土地使用证的登记颁发并无法律上的利害关系，其不具备本案的诉讼主体资格，应依法裁定驳回原告的起诉。
被告济宁市政府收到原告的复议申请后，经审查受理后对于被诉登记行为的合法性进行了实质性审查，认定其合法适当，只是由于被诉土地证已经作废，认为维持已无必要，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，以不符合受理条件为由驳回复议申请，庭审中被告济宁市政府认可对原行政行为作出了实质性审查且认为原行政行为合法，故该复议决定实际上是等同于维持原行政行为的，列其为共同被告并无不当。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第(二)项规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议机关应当予以受理。第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，原告与被诉国有土地使用权登记没有利害关系，不符合行政复议的受理条件，被告济宁市政府受理原告的申请后，应当直接驳回原告的复议申请，对不符合受理条件的复议申请进行实体审查不当，被诉复议决定应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第七十条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款(一)项的规定，判决如下：
一、驳回原告邹城市凫山街道前庙户营社区居民委员会关于请求撤销邹国用（2003）字第082516854号《国有土地使用证》的起诉；
二、撤销被告济宁市人民政府2017年4日11济政复决字［2017］15号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告济宁市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张 玲
审 判 员 李 彤
人民陪审员 张晓强
二〇一七年七月七日
书 记 员 汪孟菊