吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)吉02行终146号
上诉人（原审原告）吉林市昌邑区幸福冷冻食品厂，住所地吉林省吉林市昌邑区。
经营者李超然，男，1987年4月13日生，满族，住吉林省吉林市龙潭区。
委托代理人李力跃，男，1949年8月9日生，汉族，退休教师，住址同上，系李超然之父。
委托代理人谭洪志，吉林明达伟业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林市城区公路管理段，住所地吉林省吉林市。
法定代表人仲维志，段长。
委托代理人薛勇，副段长。
委托代理人高颖，吉林屹林律师事务所律师。
原审第三人吉林松花江热电有限公司，住所地吉林省吉林市。
法定代表人王世坤，总经理。
委托代理人孙大地，该公司职员。
委托代理人陈思，吉林雪柳律师事务所律师。
上诉人吉林市昌邑区幸福冷冻食品厂（以下简称幸福食品厂）因诉被上诉人吉林市城区公路管理段（以下简称公路段）、吉林市交通运输局、吉林经济技术开发区管理委员会，原审第三人吉林松花江热电有限公司（以下简称松花江热电公司）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服吉林市昌邑区人民法院（2017）吉0202行初4号行政判决向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理本案，2017年10月17日，本院作出（2017）吉02行终146号之一行政裁定书，准许幸福食品厂撤回对吉林市交通运输局、吉林经济技术开发区管理委员会的上诉和起诉。本院于2017年10月26日公开开庭审理了本案，上诉人幸福食品厂经营者李超然及委托代理人李力跃、谭洪志，被上诉人公路段薛勇、高颖，原审第三人松花江热电公司的委托代理人孙大地、陈思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：李力跃于2005年作为法定代表人成立了吉林市幸福冷冻食品有限公司，公司性质为有限责任公司，该公司于2007年5月10日被吊销营业执照。李力跃的女儿李沧溟于2009年4月17日经工商登记成立了吉林市幸福冷冻食品厂，注册号220202600056815，性质为个体工商户，营业场所为吉林市昌邑区新建街5-72号，该厂于2012年6月4日被注销。李力跃之子李超然于2012年6月27日成立吉林市幸福冷冻食品有限公司，注册号220202000048164，性质为有限责任公司，法定代表人为李超然，地址为吉林市昌邑区幸福经济管理区幸福村五社，该公司于2013年8月12日被注销。2015年6月24日，李超然以其名义开办了吉林市昌邑区幸福冷冻食品厂，性质为个体工商户，注册号为220202600345251，经营场所为吉林市昌邑区幸福经济管理区幸福村五社。从业人员3人。吉林经济技术开发区管理委员会为中共吉林市委、市政府的派出机构，县级建制，其代表市政府对开发区经济和行政事务实行领导和管理。2007年11月28日，沈阳铁路局向第三人松花江热电公司发函，提出吉林松花江热电厂铁路专用线扩建工程可行性研究审查意见。2008年2月25日中华人民共和国铁道部发给吉林电力股份有限公司松花江项目筹建处“铁路专用线与国铁接轨许可证”，准予在长图线哈达湾站接轨的松花江热电厂铁路专用线扩能改造。2009年2月2日吉林电力股份有限公司松花江项目筹建处向被告经开区管委会提交《关于松花江热电有限公司扩建工程吉孤公路与电厂铁路专用线道口封闭的申请》，2009年2月18日吉林经开区规划建设局同意第三人由于工程建设需要封闭吉孤公路与电厂铁路专用线道口。2010年第三人在编号为Y162220202的吉双公路上修建自备铁路线，将原有公路切断。2012年5月31日，吉林市人民政府有关人员主持召开会议研究松花江热电公司封闭吉孤公路相关问题，形成纪要内容之一为待汶水街、吉孤路修建完成满足通行要求后原吉孤公路道口将永久封闭。此项工作将于7月15日前结束。原告幸福食品厂认为第三人的行为妨碍其出行，于2015年5月4日向规划局请求调阅相关审批材料，规划局于2015年5月19日作出《信访事项不予受理告知书》，告知幸福食品厂应向其他工作部门提出。2015年5月6日李力跃以其名义向吉林市交通局反映切断吉孤公路给其带来的伤害的问题，要求开通被切割的路段。吉林市交通局信访部门分别于2015年6月4日和6月15日答复认为应由经开区研究办理。2015年7月2日，经开区管委会向交通局发出关于吉孤公路被封堵占用请求执法的函，请求交通局予以路政执法。交通局收到此函后交由一被告公路段处理。2015年7月14日被告公路段作出《关于哈大电厂占路处理意见的说明》，处理意见为：1.根据吉林省公路条例第五条之规定，从2012年1月1日起，授权公路管理机构对县、乡、村道进行路政管理。由于哈大电厂（即第三人）占路一事发生在法律授权以前，按规定我单位不能追溯；2.根据吉林市交通局（2009）72号文件要求，路网改造弃用路段降等后，公路路政管理职责由所在县（区）交通主管部门负责。另查明，2009年6月11日被告交通局下发吉市交运发（2009）72号《吉林市交通运输局关于进一步明确下放部分公路路段管理权限的通知》，将改建工程项目交工验收后弃用可通行路段一律纳入所在行政区域内的农村公路进行管理，由各县（市）区交通局根据弃用路段的使用功能将其行政等级确定为乡道以下公路。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼，幸福食品厂于2015年6月24日登记成立，其于2015年10月向本院提起诉讼，其具备以自己名义提起行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但被告应当依职权主动履行法定职责的除外”的规定，结合《中华人民共和国公路法》（以下简称公路法）第七条“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或非法占用公路、公路用地及公路附属设施”，第七十条“交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为”，本院认为对公路行使路政管理职能的部门应当依职权履行法定职责。原告对三名被告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于行政诉讼案件受案范围。关于三名被告中谁对吉孤公路具备行使路政管理职能的问题，本院认为，原告反映的吉孤公路被封堵的时间为2010年，此时我国公路法已经实施并经2009年修正。公路法第八条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”同时，根据公路法第七十条，均说明对公路行使路政管理职能的是交通主管部门或其决定的公路管理机构。本案被告经开区管委会是中共吉林市委、吉林市人民政府的派出机构，其不是交通主管部门，故原告幸福食品厂对被告经开区管委会的诉讼请求，本院不予支持。关于交通局和公路处的责任问题，本院认为吉孤公路于2010年被封堵，交通局没有提供证据证明其在此时已将行使公路行政管理职责依照我国公路法的规定决定由公路管理机构负责，因此此时对该公路行使行政管理职责的应为交通局，但原告于2010年就知道该路段被封堵的事实，其直至2015年才向交通局主张权利，其对交通局的起诉已经超过行政诉讼法关于诉讼时效的规定，且根据2012年1月1日起实施的吉林省公路条例（以下简称条例）第五条“县级公路管理机构负责县道、乡道、村道的路政管理工作”的规定，自2012年1月1日起，对公路的路政管理工作开始由被告公路段行使，故原告对交通局的诉讼请求本院无法支持。根据条例第五条的规定，被告公路段自2012年1月1日具有了对县级公路路政管理工作的职能。根据条例第五十一条规定：“公路管理机构对涉嫌违反公路法律法规的行为，应当及时检查，就地处理；不能就地处理的，应当就近处理。”因此，对涉嫌违反公路法律法规行为的检查和处理部门是公路管理机构，公路段应当履行对违反公路法律法规的监督、处理职能。但根据吉林市人民政府关于研究松花江热电公司封闭吉孤公路相关问题备忘录记载，吉孤路修建完成满足通行要求后原吉孤公路道口永久封闭，而原告提起诉讼时，吉孤公路道口已经因其他通行道路修建完成后永久封闭，因此原告主张的拆除铁路线、恢复原吉孤公路通行的主张无法律依据，原告要求公路段履行上述法定职责的请求不能成立，本院不予支持。关于原告要求第三人赔偿相关损失的主张，因不是行政法律关系调整的范围，本案不予审理。综上，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吉林市昌邑区幸福冷冻食品厂的诉讼请求。
幸福食品厂上诉称：一、上诉人诉原审第三人自建铁路专用线，要求上诉人部分厂房拆迁，因赔偿金分歧，没有达成协议。原审第三人擅自在运行中的公路修建自备铁路线，切断上诉人必经之路，被上诉人放任原审第三人违法侵占道路，严重侵害当事人的权益，上诉人的诉请并未谈及道口永久封闭的问题，原审判决未审理上诉人的诉讼请求。二、原审判决提及的其他通行道路修建完成一事不存在。三、上诉人提出书面申请，要求原审第三人赔偿上诉人的损失，依据行政诉讼法的规定，行政与民事案件理由合并审理，并应作出赔偿判决。四、被上诉人在封堵路段违法出租获利，原审法院对此问题未予审查。请求判处原审第三人侵占公路违法，认定被上诉人违法保护侵占人属不作为。并赔偿上诉人损失57.3万元。原审第三人切断上诉人蒸汽及公路，请求法院判处原审第三人侵占公路违法，恢复公路正常通行，赔偿原告损失114.6万元。诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人公路段答辩称：一、原审第三人建设的铁路专用线是电厂建设工程项目之一，该项目是市政府决定建设的民生重点工程，不是违法建筑，更不是违法侵占公路，被上诉人无权作出责令原审第三人停止建设，拆除铁路的行政决定；二、上诉人主张的赔偿与行政行为没有因果关系，其请求权没有依据。三、上诉人诉讼目的损害了国家利益和社会公共利益，不应当予以支持。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人松花江热电公司陈述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
二审中，各方当事人提交的证据及证明问题除与一审一致外，上诉人提交证据1-5上访信4份及起诉状1份，证明上诉人因拆迁未果被松花江热电公司切断蒸汽，造成损失，并引发群众矛盾。证据6图片六张，证明原审判决中所述其他道路修建完成与事实不符。证据7-8上访信及国家赔偿申请书，证明案件办理过程中存在拖延立案、办案不公情况。证据9-10上访信2份，证明松花江热电公司的违法行为得到了被上诉人及原审法院的保护。被上诉人公路段发表质证意见认为以上证据属上诉人自述及自行形成的材料，无法查证属实，与行政行为没有关联。原审第三人松花江热电公司发表质证意见认为以上证据均为上诉人自述，不具有真实性、合法性及关联性。关于证据6照片，原审第三人已经举证证明上诉人是有通行之路。本院对证据的认定除与一审相同外，对于上诉人提举的证据1-5、7-10均为上诉人自行形成的材料，不属于证据。证据6图片无形成时间，故对以上证据不予采信。
根据庭审举证、质证和认定的有效证据，本院查明的主要案件事实与一审相同外，经本院现场踏查，目前幸福食品厂到达主要公路需要绕行，以时速60公里速度匀速前进约绕行7分钟。被封路段目前无占道现象。
本院认为：一、上诉人申请将上诉人与原审第三人的民事争议在本案中一并解决的申请，本院不予支持。《行政诉讼法》第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”本案为上诉人诉被上诉人不履行道路交通管理行政职责的案件，不符合《行政诉讼法》中关于民事争议和行政争议交叉案件的条件。上诉人诉讼请求中关于要求原审第三人恢复供应蒸汽、终止道路侵占及赔偿损失114.6万元的请求，均属上诉人与原审第三人的民事争议，上诉人应通过民事途径主张权利。二、根据《吉林省公路条例》第五条之规定：“县级公路管理机构负责县道、乡道、村道的路政管理工作”。自2012年1月1日起，公路段具有对争议路段路政管理工作的职责，虽然吉孤公路封闭发生于2010年，但幸福食品厂于2015年开始主张权利之时，道路封闭状态一直持续，公路段具有对松花江热电公司所建铁路占用道路情况进行监察的行政职责。三、《中华人民共和国公路法》第四十四条规定：“因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当实现征得有关交通主管部门的同意；影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意。占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿。”松花江热电公司修建铁路经过铁道部的行政许可、沈阳铁路局的批准，封闭吉孤公路与电厂铁路专用线道口经过开发区规划建设局的同意。但从以上材料中，均未体现出该建设工程经过交通主管部门的同意，《关于研究松花江热电公司封闭吉孤公路相关问题备忘录》中，交通主管部门亦未参加相关专题会议，可见，松花江热电公司修建铁路的建设工程并未经过交通主管部门同意，违法了《中华人民共和国公路法》的规定。《中华人民共和国公路法》第六十九条规定：“交通主管部门、公路管理机构依法对有关公路的法律、法规执行情况进行监督检查。”公路段作为交通主管部门授权机构，应当按照法律规定，履行监察职责。对于松花江热电公司违反法律规定的行为，应予进行监督。因公路段未履行该职责，应予确认违法。四、松花江热电公司于2010年即因修建铁路封闭吉孤公路路段，且其修建铁路已经经过铁道部许可及沈阳铁路局的批准，属于因公共利益建设项目，因工程已经完成，不具备恢复原状的可能性。幸福食品厂因该工程受到的损失，并非公路段未履行法定职责行为造成，故对幸福食品厂要求公路段赔偿损失57.3万元的诉讼请求，本院不予支持。五、对于上诉人反映的被上诉人在封闭路段出租获利的问题，经现场踏查无该情况，如上诉人认为此情况存在，亦不属于被上诉人基于行政职责所作行为，不属于行政诉讼审理范围。
综上，原审判决认定主要事实清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被上诉人吉林市城区公路管理段不履行公路管理职责行为违法。
二、驳回上诉人吉林市昌邑区幸福冷冻食品厂其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人吉林市城区公路管理段负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 静
代理审判员 王 君
代理审判员 郭娟娟
二〇一七年十一月二十一日
书 记 员 隋雨桐