浙江省金华市金东区人民法院
民 事 裁 定 书
(2016)浙0703民初4138号
原告：义乌市昌龙帽业有限公司，住所地浙江省义乌市城西特色工业小区。
法定代表人：朱银钗，该公司总经理。
委托诉讼代理人：陈加曹，浙江泽大律师事务所律师。
委托诉讼代理人：林维钢，浙江泽大律师事务所律师。
被告：金华市金东区孝顺镇人民政府，住所地浙江省金华市金东区孝顺镇金山大道一号。
法定代表人：吴晨飞，该镇镇长。
委托诉讼代理人：戴海军，浙江金元律师事务所律师。
原告义乌市昌龙帽业有限公司与被告金华市金东区孝顺镇人民政府建设用地使用权纠纷一案，本院受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告义乌市昌龙帽业有限公司的委托诉讼代理人陈加曹、林维钢，被告金华市金东区孝顺镇人民政府的委托诉讼代理人戴海军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告义乌市昌龙帽业有限公司向本院提出诉讼请求：1、确认原、被告双方签订的《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》无效；2、对被告立即返还原告款项2670000元；3、由被告赔偿原告利息损失2895466.5元（按照同期银行贷款利率的2倍自2008年3月6日暂计算至2016年9月18日，应计算至判决的履行日）；4、本案的诉讼费用由被告承担。事实与理由：被告镇政府因招商引资，吸引原告等多家企业赴被告镇辖区投资兴业。经原告多次考察和双方相互磋商，2006年9月11日，义乌市丹红饰品有限公司与被告签订《项目用地协议书》一份，约定：义乌市丹红饰品有限公司为投资工业生产，需用地30亩（用地四至：东2号路，南义乌市顶丰饰品厂，西山背，北孝川路），出让金预收款为人民币16.8万元/亩，总额共计人民币504万元；保证金1万元/亩，计人民币30万元。协议书还约定：被告应将出让地块做到通电、通路、场地平整，由被告做好该出让地块规划编制和方案制定工作，用途为工业用地，协议书还对义乌市丹红饰品有限公司义务、违约责任等事项作了约定。2010年6月28日，原告、义乌市丹红饰品有限公司、被告三方经友好协商，达成《工业招商用地调整协议》，协议约定：用地从原孝川路以南调整到孝川路，东靠建设留用地，西靠农田，北靠府后路（黄金山头自然村以南），增设原告高档帽子项目；“丹红饰品”调整后安排用地14亩（靠东），“昌龙帽业”调整后安排用地14.02亩（靠西），其他条款按原合同执行。合同签订后，原告的股东龚景田于2008年3月6日依约向被告在孝顺镇信用社开设的账户汇款人民币267万元，被告向原告开具《浙江省行政事业单位（社会团体）往来款票据》，确认收到相应款项。原告交付款项后，由于协议书约定的地块因杭长高铁建设征用、新用地指标未获批准等一系列原因，致使原告不能实现合同约定的权利。近十年来，原告经办人员曾不计其数要求被告履行供地义务或寻找其他方式替代解决该问题，但被告总以各种理由搪塞拖延，至今未获解决。原告认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，土地使用权出让合同应当由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，被告并没有法律规定的权利与原告签订案涉合同，也无权向原告收取相应的合同款项。根据物权法第一百三十七条规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。被告以《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》方式，变相协议出让土地，程序上违反物权法的上述强制性规定。合同法第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。被告作为行政机关，比普通的民事主体负有更高的注意义务，理应清楚自身的职权。在发生问题之后，也应当积极采取办法和措施，解决此问题。因为被告的过错，致使原告的投资目的未能实现，给原告造成巨大的损失，该等损失应当由被告赔偿原告。根据以上事实理由，为维护原告合法权益，特向法院提起诉讼，请依法判如原告所请。
被告金华市金东区孝顺镇人民政府辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。1、从双方签订《项目用地协议书》合同性质看，该《项目用地协议书》是一份双务合同；从《项目用地协议书》内容看，是双方对项目名称、项目建设规模、项目选址、建设用地使用权取得及土地使用权出让金预收进行了约定，并不是法律意义上的《国有土地使用权出让合同》，双方签订的《项目用地协议书》不适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关法规的规定。《项目用地协议书》从法律上讲只是一份对双方均有约束力的普通协议。另外，被告依据《项目用地协议书》约定收取的均是土地出让金预收款，并不是完整的土地出让金（完整的土地出让金要经过招、拍、挂程序按照当时的市场价格确定）。2、根据物权法第一百三十八条规定，采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。另根据《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十三条规定，土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。不管是物权法还是《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》均规定了建设用地使用权可以通过“协议”的方式出让。因此，原、被告签订的《项目用地协议书》并不违反法律、法规的规定，更没有变相协议出让土地。3、根据《项目用地协议书》第六条约定，通过招、拍、挂原告竞拍不成，退还预收本金，本金不计利息。根据法律规定，合同有约定的按照约定，没有约定的按照法律规定。因此，不管原告竞拍土地是否成功，《项目用地协议书》第六条约定，退还预收本金，不计利息。4、原告的起诉已经超过法律规定的两年诉讼时效期间。2013年7月，原告就知道《项目用地协议书》约定的项目选址因建设杭长高铁被征用，到2016年9月向人民法院起诉主张权利，已超过两年诉讼时效期间。综上，双方签订的《项目用地协议书》是双方真实意思表示，并不违反法律、法规的强制性规定，是合法有效的。原告请求确认《项目用地协议书》无效并要求被告赔偿两倍利息没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院对本案事实认定如下：
2006年9月11日，义乌市丹红饰品有限公司（乙方，该公司已于2015年4月1日注销）与被告金华市金东区孝顺镇人民政府（甲方）签订《项目用地协议书》，约定：经实地考察和认真磋商，乙方决定在金华市××北功能区投资兴办项目；项目名称为饰品、帽子、箱包，企业暂定名为金华市丹红饰品有限公司（以工商登记为准），企业性质为有限公司，注册资本为人民币100万元；项目建设规模（即年生产规模或产值）7560万元，投资强度120万元/亩；乙方为投资工业生产，需用地30亩（不含道路分摊，以办证面积为准，属工业用地）；甲方同意乙方以“招、拍、挂”出让方式取得上述地块的国有土地使用权，国有土地使用权的出让金预收款为16.8万元/亩，其余在“招、拍、挂”方式取得后按“招、拍、挂”所取得的实际地价之差三天内补足差额（有关国有土地使用权出让的具体内容，以乙方与金华市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》为准）；国有土地使用权出让金预收款支付的方式和期限，为确保《国有土地使用权出让合同》的履行，乙方自愿于本协议签订之日起七日内，将国有土地使用权出让金总额共计人民币504万元交付甲方，通过“招、拍、挂”如果乙方竞拍不成，甲方应在15日内退还预收本金，本金不计利息；甲方应将出让地块做到通电、通路、场地平整、使用条件后向乙方发放《企业进场施工通知书》，其它配套设施据功能区整体开发进度分步到位；乙方需按时向甲方足额交纳国有土地使用权出让金预收款；乙方应于本协议签订之日起五日内，向甲方提交申报项目、办理《国有土地使用权证》所需的所有资料；乙方应严格根据规划主管部门提出的设计要求完成总平面规划，并接受项目审核和监督，未经批准自行改建或移建的，按有关规定予以罚款或强制拆除；自本协议签订之日起至《国有土地使用权出让合同》生效之日，乙方不得更换投资项目、投资主体（或股东），自本协议签订之日起三年内，乙方不得擅自转让、分割转让或变相转让国有土地使用权证，如需转让，应当经过甲方书面同意；乙方项目竣工投产1年后每年的经济密度要求为企业年销售额收入100万元/亩以上或提供税金3万元/亩以上；乙方未按时足额交纳国有土地使用权出让金的，每逾期一日，按未交款项的千分之二向甲方支付违约金，逾期五日仍未付清的，甲方有权单方解除本协议，退回已交土地款（不计息），由甲方自主另行安排，乙方不得以任何理由干涉，同时乙方应向甲方支付违约金50万元；乙方未按时开工的，甲方向乙方收取土地闲置费，推迟6个月以内按基准地价加价20%，1年以内的按基准地价加价30%,超过1年未开工建设，视作乙方自行放弃，甲方退回土地款（不计息）并收回土地，由甲方自主安排，乙方不得以任何理由干涉，同时乙方向甲方支付违约金100万元；乙方未按时完成建设投入生产的，每逾期一日，按每天50元/亩向甲方支付违约金；乙方自签订本协议之日起三年内，未经甲方书面同意，擅自转让、分割转让或变相转让国有土地使用权的，应向甲方支付违约金100万元；入园企业总平面规划，施工图设计由甲方统一委托设计，费用由乙方承担，其中围墙由甲方设计施工，费用由乙方另行承担（不包含在土地出让金中），并按350元/米的标准按甲方的要求及时上交（多退少补）；乙方自愿于本协议生效之日，向甲方交纳保证金1万元/亩，计人民币30万元，如按期投产的，返还保证金总额的60%，如乙方无任何违约行为的，自本协议生效之日起满三年后，返还剩余保证金（保证金不计利息），如乙方有违约行为，上述保证金将转为违约金和土地闲置费，甲方按约定从中扣除。协议还对其他事项进行了约定。
协议签订后，2008年3月，原告义乌市昌龙帽业有限公司的股东龚景田、义乌市丹红饰品有限公司的股东盛奇六分别向被告电汇款项2670000元，合计5340000元。
2010年6月28日，被告金华市金东区孝顺镇人民政府（甲方）、义乌市丹红饰品有限公司（乙方）、原告义乌市昌龙帽业有限公司（丙方）签订了《工业招商用地调整协议》，约定：甲乙双方于2006年9月1日签订工业用地招商协议，协议用地面积30亩，乙方签约（合伙）人为盛奇六、龚景田，现因杭长高铁建设需要，经甲乙双方协商达成调整协议；用地从原孝川路以南调整到孝川路，东靠建设留用地，西靠农田，北靠府后路（黄金山头自然村以南）；为节约集约利用土地，同意增设原乙方合伙人义乌市昌龙帽业有限公司年产378万只高档帽子项目（法人代表：龚景田）；“丹红饰品”调整后安排用地14亩（靠东），“昌龙帽业”调整后安排用地14.02亩（靠西）；其他条款按原合同执行。
因新的指标问题，至今未安排供地。
本院认为，根据2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，从《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》的签订主体、目的、权利义务等分析，本院认定《项目用地协议书》、《工业招商用地调整协议》属于行政协议而非民事协议，由此发生的纠纷，不属于民事诉讼受理范围。现原告提起民事诉讼，应不予受理；已经受理的，应裁定驳回起诉。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下：
驳回原告义乌市昌龙帽业有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 员 章城伟
二〇一七年五月十日
代书记员 余美子