宁夏回族自治区中宁县人民法院
民 事 判 决 书
(2017)宁0521民初144号
原告银川绿之友园林绿化有限公司。住所地：宁夏回族自治区银川市。
法定代理人车某某。
委托代理人耿某某，宁夏中宝律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告中宁县林业局。住所地：宁夏回族自治区中宁县。
法定代表人刘某某，系该局局长。
委托代理人王某某，宁夏丰安律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原告银川绿之友园林绿化有限公司诉被告中宁县林业局合同纠纷一案，本院于2017年1月16日立案受理，依法由审判员贺森适用简易程序于2017年3月21日公开开庭进行了审理。原告委托代理人耿某某，被告委托代理人王某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2010年11月18日，原告中标承建中宁县节水农业示范项目二期工程（天景山三标段），并与被告签订《中宁县节水农业示范项目二期工程枣树及绿化造林合同》，约定由原告中标承建中宁县节水农业示范项目二期工程天景山项目区三标段造林工程。合同约定采取综合单价方式，综合单价包括苗木费，整地费、装运费等全部费用。单价为地径5㎝以上枣树每株92.8元，地径3-5㎝枣树每株64.9元，胸径5㎝以上国槐每株79元。同时约定，漏砂地及白疆土石子地等需采用大穴换土，换土费用为8元/株，以实际发生量为准，验收后另计算付费。合同签订后，原告按照合同约定组织采购苗木、进行栽植并履行了苗木管护义务。但由于水源及供水系统存在较多问题，造林立地条件和土壤恶劣等原因，影响了原告的造林保持率。同时，在栽植过程中，新增部分工程量变更项目，其中换土坑数7923穴，坑穴征占（回填）4600穴，拉水抗旱工程量31348株。2012年12月工程结束经被告验收后移交被告管理，被告于2012年12月对包括原告在内的二十个标段进行验收后出具竣工汇总表，应付原告款项共计2620580元。2013年1月14日、1月29日，被告对原告等施工单位的变更工程量和结算标准以及工程量认定标准和结算标准结合国家林业局和自治区造林验收标准作出调整，并以中宁县林业和枸杞产业发展局(2013)01、02、03、04号会议纪要的方式确定。后被告未按照合同约定期限及时向原告支付造林工程款，至今三标段尚欠工程款807270元未付。现要求：1、判令被告立即向原告支付工程款807270元；2、本案案件受理费由被告承担。
原告为证实其主张的事实，向法庭提交下列证据予以佐证:
证据一、中标通知书、《中宁县节水农业示范项目二期工程枣树及绿化造林合同》各一份，拟证实：1、2010年11月13日,原告中标中宁县节水农业示范项目二期工程（天景山三标段），后原、被告签订《中宁县节水农业示范项目二期工程枣树及绿化造林合同》，约定造林综合单价为地径5cm以上枣树每株92.8元，地径3-5cm枣树每株64.9元，胸径5㎝以上国槐每株79元，换土每穴8元按照实际发生量计算。约定最终验收期限为2012年11月30日前；
证据二、中宁县林业和枸杞产业发展局（2013）01-04号会议纪要四份，拟证实：1、会议纪要确认了原告在合同履行过程中产生的增加变更量的费用计算标准；2、由于特殊干旱天气、水源及供水系统存在较多问题、造林立地条件和土壤恶劣等原因，参照国家林业局和自治区有关造林验收标准，被告对合同约定工程量的认定标准进行调整，确定造林保持率低于85%，按照造林验收实际成活株数认定的事实；
证据三、2012年二期节水工程天景山项目区造林竣工汇总表一份（三页），拟证实原告按照合同约定完成绿化种植以后，经被告竣工验收。2012年12月，经被告、监理单位宁夏正通建设工程监理有限公司以及相关部门共同签章确认：原告栽植枣树总株数为31348株。经检查验收成活总株数：地径5cm以上枣树为24533株，地径3-5cm枣树104株，种植穴换土7923穴，坑穴征占4600穴，拉水抗旱工程量31348株（费用标准为每株8元）；被告共计应付原告绿化工程款2620580元的事实。
被告辩称，1、原告的诉讼请求不能成立，被告方现在不但不欠原告方的工程款，而且截止2014年年底已付工程款1813311元，超付工程款334437元，超付的款项，我方将会采取诉讼手段予以追回，按照宁夏回族自治区政府投资项目管理办法，原告所干的工程属于政府招投标项目，工程款的结算必须由审计部门委托第三方进行结算，经中宁县审计局委托宁夏建设工程招标代理中心进行竣工结算，原告所完成的工程量决算工程款为1478874元，原告在诉状中所计算的2620580元与事实不符；2、原告方在诉状中所述坑穴换土、坑穴征占、抗旱抗水工程量等增加或变更的项目，在被告将要向法庭提交的第三方审计结算报告中已经给予了计算，关于原告由于水源及供水系统存在较多问题，造林立地条件及土壤恶劣等原因，我方认为不存在这一问题，原告所述[2013]（4）号会议纪要中对于造林保持率低于85%按实际成活株数结算的意见，因该意见是林业局向政府汇报的建议性意见，且该意见违反双方合同约定，被政府常务会议否决，我方将向法庭提供政府[2015]（58）号会议纪要，以及合同第七条的约定来证明[2013]（4）号会议纪要并不是双方形成的合意，不能采信，实际上根据验收结果，原告所完成的工程保持率仅仅是78.6%，根据合同约定保存率小于85%的，在审计决算报告中是按折半价格计算的，原告所述结合国家林业局和自治区造林验收标准调整问题，我方认为不存在调整问题，相关坑穴换土、征占、拉水抗旱等问题已作为增加工程量在第三方决算报告中给予了结算，关于04号会议纪要中的意见，在政府58号会议纪要中已否决，这不是我方和原告达成的合意，双方也没有签订变更协议，政府常务会议要求必须按照合同严格执行。综上，请求法庭驳回原告的诉讼请求。
被告为证实其辩称的事实，向法庭提交下列证据予以佐证:
证据一、中宁县人民政府中宁政发（2011）36号关于印发《中宁县政府投资项目资金管理暂行办法》的通知、中宁县人民政府中宁政发（2009）7号关于印发《中宁县政府投资项目审计办法》的通知各一份，拟证实涉案工程是政府投资项目，工程款的结算必须由审计机关进行审计监督，并以审计决算结论作为工程款决算付款依据，原告完成工程必须通过中宁县审计局委托第三方中介机构进行竣工结算，而且按照文件规定，涉案工程在审计决算前拨付资金要控制在中标价或合同价的70%以内，我方关于工程的决算以及付款严格按照该文件进行的事实；
证据二、宁夏建设工程招标代理中心《关于中宁县高效节水农业项目生态林二期工程天景山项目区三标段竣工结算审核报告》一份，拟证实原告所完成的工程量按照政府投资项目管理相关规定由审计部门委托第三方决算机构进行了工程款决算，其中内容证实原告所完成的工程保存率小于85%，同时证实原告提出的毁坏坑穴增加的工程量及抗旱补水等在本次决算中均给予了决算，根据合同第七条约定低于85%的按实际栽植苗木成活株数统计价格折半计算，经审核认定原告所完成的工程决算价格为1478874元的事实；
证据三、中宁县人民政府第58号会议纪要一份，拟证实中宁县林业局4号会议纪要被政府常务会议否决，政府58号会议纪要决定涉案工程的结算标准严格按照双方签订的合同执行，不得再对合同进行修改，同时证实被告方提供的第三方决算报告和政府会议纪要内容一致，与合同第七条的约定一致；
证据四、节水二期天景山绿化工程三标段付款明细表一份，付款凭证、记账凭证等财务手续，拟证实截止2014年年底，被告已向原告支付工程款1813311元，超付工程款334437元的事实。
对原、被告所举证据，经当庭质证，本院分析、认证如下：
原告所举证据一，被告对其三性无异议，但认为根据合同约定原告方栽植的苗木成活率达不到合同第七条约定的要求，所以结算时要根据第七条约定的成活率来结算。经审核，该证据来源合法，内容真实，与案件事实相关联，且该部分工程量及工程款在第三方审计决算报告中已全部进行了结算，本院对其证明效力予以认定；
原告所举证据二，被告对其中（2013）01-03号会议纪要真实性无异议，但认为01-03号会议纪要所确定的内容已经体现在审计决算报告中，该算的都已经计算进去了，在审计决算报告第六项中对换土及回填坑穴、坑穴征占、抗旱补水补助等均予以了结算，关于04号会议纪要的真实性无异议，但是需要说明该会议纪要并不是送给原告的，这是被告方在处理涉案工程相关问题时向县政府报送的内部建议性文件，并不是对原告的承诺，只有会议纪要内容经县政府常务会认可后才能作为决算依据，04号会议纪要所表述的内容存在不客观、不真实的问题，而且关于依照实际成活株数的结算意见因不符合合同约定均被县政府第58次常务会议否决，所以该份会议纪要不能代表被告方对原告的承诺，应以县政府58次常务会议及其会议纪要确定内容为准，原告方关于04号会议纪要的证明目的是达不到的。经审核，该证据中的（2013）01号、02号、03号、04号会议纪要所确定的内容与原告所举证据四及被告所举证据二相互印证，能够证明被告在原告造林过程中出现坑穴换土、空穴回填、坑穴征占、拉水抗旱、人工管护、维修便道变更增加的项目，被告均以会议纪要的形式作出决定，原告也予以认可会议纪要内容，同时由于特殊干旱天气、水源及供水系统存在较多问题，造林立地条件和土壤恶劣等原因，被告参照国家林业局和自治区林业局有关造林验收标准，决定造林成活率低于85%，按照造林验收实际成活株数计算工程款，是被告的真实意思表示，不违反法律规定，本院对其证明效力予以认定；
原告所举证据三，被告对其三性无异议，但对证明目的有异议，认为该表中的工程量项目在第三方审计决算报告中已全部计算进去，同时该汇总表也证实原告所栽植的苗木成活率仅仅是78.6%，按照合同约定低于85%的，按照实际栽植合格苗木成活株数统计，按照半价计算。经审核，该证据来源合法，内容真实，与案件事实相关联，本院对其证明效力予以认定。
被告所举证据一，原告对其三性及证明目的均有异议，认为该组文件为中宁县人民政府行政管理方面的规范性文件，而本案属于民事行为，该文件不属于双方签订合同的附件，双方也未约定合同按照以上文件执行，该文件的监督效力不能延伸到民事领域，更不能改变本案民事合同约定的内容，该办法主要涉及行政责任，对相关民事法律关系不具有约束力，故该组证据与本案无关，同时也不能达到其证明目的。经审核，该证据来源合法，内容真实，但与案件事实无关联性，本院对其证明效力不予认定；
被告所举证据二，原告对其三性及证明目的均有异议，认为1、从其委托单位来看，本案是基于绿化合同产生的民事纠纷，该报告由合同外的中宁县审计局委托，委托主体不合法；2、双方在合同中约定了明确的结算单价以及工程量认定标准，随后又以会议纪要的形式对工程量作出了变更，双方对应付工程款已形成合意，审计报告不能改变双方合同约定；3、对涉案工程进行审核既未告知原告，也未征得原告同意，对原告无约束力；4、根据最高人民法院（2001）民一他字第2号电话答复意见审计报告是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力，建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据；5、该审核报告审核责任部分明确规定：委托人对自身提供的资料的完整性、合法性、真实性负相关责任，但在审核依据部分作为委托人的中宁县审计局提供的资料却不包括中宁县林业局（2013）01、02、03、04号会议纪要，很显然委托资料不完整，而且该报告审核依据与审核结果明显矛盾，既然审核依据中不包括中宁县林业局（2013）01号会议纪要，又如何在审核结果中得出变更增加量，因为变更增加量是在中宁县林业局（2013）01号会议纪要中确定的；6、按照该审核报告提送值为2620580元，而提送值属于被告以及审计委托人中宁县审计局向宁夏建设工程招投标代理中心报送的，该数额与原告按照双方对工程量认定标准作变更的中宁县林业局（2013）04号会议纪要计算所得的工程价款完全一致，说明双方对工程价款结算数额已形成合意，该审核报告不能作为认定本案事实以及应付工程价款的依据。经审核，该证据来源合法，内容真实，与案件事实相关联，不能证明被告的举证目的，能够证明变更增强的工程量及价款的事实；
被告所举证据三，原告对其真实性无异议，但对其合法性、关联性、证明目的均有异议。认为：1、中宁县人民政府不是涉案合同的当事人，对于合同的履行过程中的相关情况并不知情，本案被告作为涉案合同的当事人，在合同履行过程中，在各个片区委派相关负责人，对合同履行过程中出现的相关问题能够及时发现并进行相应的处理，县政府的会议纪要对事实记录由于未参与合同的履行，故不客观、不全面；2、中宁县人民政府不是合同当事人，原、被告之间签订的合同也不是法律强制性规定必须经过审批才能生效的合同，人民政府的会议纪要不能变更双方合同约定的内容，对合同双方无约束力；3、中宁县人民政府作为被告的行政管理上级可以对被告行使行政管理职能，但不能干预合同履行以及民事纠纷。经审核，该证据来源合法，内容真实，虽然该节水农业项目系政府招标工程，由政府拨款，但政府不是合同的主体，本院对其证明效力不予认定；
被告所举证据四，原告对其三性无异议，认为其起诉时核对应付款为2620580元，被告已付款是1813311元，与我方核对数额一致。经审核，该证据来源合法，内容真实，与案件事实相关联，能够证明被告已向原告支付工程款1813311元的事实。
经审理查明，2010年11月18日，原告中标中宁县节水农业项目（生态林）二期工程（天景山三标段）后，原、被告签订《中宁县节水农业示范项目二期工程枣树及绿化造林合同》一份，约定原告所中标段为节水农业项目二期工程天景山项目区叁标段，预计栽植面积900亩，预计栽植枣树33300株，生态防护林1500株，其中地径5cm以上枣树苗木11000株，地径3-5cm枣树苗木22300株，胸径5cm以上国槐苗木1500株；本合同为综合单价合同，综合单价包括苗木费、整地费、装运费、卸车费、栽植费、假植费、施肥费、灌水费、覆膜费、缠膜费、打药费、锄草费以及涂红刷白等栽后所有抚育管理费用、验收、税金等全部费用；本标段造林综合单价为：地径5cm以上枣树每株92.8元，地径3-5cm枣树每株64.9元，胸径5cm以上国槐每株为79元，本标段预计总金额为2586570元；漏砂地及白疆土石子地等需采用大穴换土的，换土费用为8元/株，以实际发生量为准，验收后另计算费用；枣树栽植时间为4月5日至5月10日结束，国槐、新疆杨栽植时间3月15日至3月30日；造林结束后，被告会同相关部门对本合同中原告的造林成活率，保存率按照本合同相关技术参数及要求进行初验、复验；原告负责苗木管护期限为两年，2012年11月经验收达标合格后移交被告管理；付款方式为2011年5月30日前先由原告垫付工程款，2011年6月30日前由被告按照原告实际栽植合格苗木数量预付30%的资金，2011年7月30日前经被告组织人员验收，成活率达到95%支付原告实际栽植合格苗木成活株数的20%，成活率在85-95%的按成活率95%的标准进行补植，补植合格后按下次付款时间及付款比例付款，并补齐上次下欠资金，成活率在85%以下的不予付款，2012年春季补植成活率达95%以上验收后再按比例付款。2012年11月30日前为最终验收，保存率达90%（含90%）按实际栽植合格苗木100%计算，保存率在85-90%的按实际栽植合格苗木成活株数结算，低于85%的按实际栽植合格苗木成活株数统计，按半价结算等内容。合同签订后，原告组织采购苗木，并在该节水农业天景山项目区三标段根据工程需要进行了枣树苗木栽植、大穴换土、抗旱拉水等工作。2012年，经双方验收汇总，原告共栽植枣树总株数为31348株，核查验收认定的红枣成活总株数24637株，地径d≥5cm的为24533株，地径3cm≤d≤5cm的104株，换土坑穴7923穴，坑穴征占4600穴。原告栽植苗木实际成活率为78.6%（24637株÷31348株），拉水抗旱总株数为31348株。后经原、被告双方同意，换土坑穴按8元/穴予以增加费用，坑穴征占回填按5元/穴予以增加费用。2013年1月29日，中宁县林业局作出[2013]03号会议纪要，内容为：”研究高效节水二期林业工程验收中出现的问题和有关事宜。会议认为：2010年7-8月，天气出现30℃以上持续高温，为了确保枣树成活，巩固造林绿化成果，县委、政府决定各机关和绿化标段采取多项措施做好高效节水二期林业工程抗旱工作，要求各绿化标段至少增加两辆水车进行抗旱补灌，此项增加费用一直未予结算。会议决定：为妥善解决遗留问题，对栽植立地条件恶劣、处于滴灌末梢旱情严重、标段投入较多的公司，适当进行抗旱补水补助；补助标准按三次抗旱补水计算，每株枣树8元，数量按工程总量计算。”同日，中宁县林业局作出[2013]04号会议纪要，内容为：”研究高效节水二期林业工程验收中出现的问题和有关事宜。会议认为：由于特殊干旱天气、水源及供水系统存在较多问题、造林立地条件和土壤恶劣等原因，参照国家林业局和自治区林业局有关造林验收标准，对工程量认定的标准适度调整。会议决定：造林保持率达到85%以上（含85%），按照工程栽植总量认定；造林保护率低于85%，按照造林验收实际成活株数认定”。自2011年1月23日至2014年8月22日，被告向原告支付工程款1813311元。2016年6月15日，宁夏建设工程招标代理中心（有限公司）受中宁县审计局委托对中宁县高效节水农业项目（生态林）二期工程天景山项目区一标段竣工结算造价进行了审核，出具了《关于中宁县高效节水农业项目（生态林）二期工程天景山项目区一标段竣工结算审核报告》，核审值为：1、合同价：2586570.00元；2、提送值：2620580.00元；3、核审值：1478874.00元，其中变更增加1593030.4元（地径≥5cm枣树增加13533株，92.8元/株，增加1255862.4元；增加换土7923穴，8元/穴，增加63384元；增加坑穴征占4600穴，5元/穴，增加23000元；抗旱补水补助31348株，8元/株，增加250784元），变更减少2700126.40元；核减值：1141706.00元（其中对增加的工程量按双方以上同意的费用以汇总表中注明的费用进行了核算，对认定的成活株数按验收的成活率78.6%以合同约定的保存率小于85%折半进行了核算）。后原告以中宁县林业和枸杞产业发展局（2013）04号会议纪要为依据，要求按其完成的工程量计算，应支付工程款2620580元，扣除已支付的工程款1833311元后，支付下欠工程，被告以原告栽植苗木成活保持率低，按合同约定已超付工程款为由拒付。
本院认为，原、被告签订的《中宁县节水农业示范项目二期工程枣树及绿化造林合同》系双方当事人真实意思表示，合法有效，依法应予以保护。原告依约栽植枣树苗木，根据工程的需要为种植穴换土、对毁坏的种植穴重新开挖、为枣树苗木抗旱拉水，被告依约向原告支付了部分工程款。后经原、被告验收汇总时，依据被告（2013）03号会议纪要，双方对完成的工程量、增加的部分工程量予以确定，双方虽未签订补充协议，但被告以会议纪要的形式予以确定，原告也认可被告的该种行为，不违反法律规定。同时由于特殊干旱天气、水源及供水系统存在较多问题，造林立地条件和土壤恶劣等原因，被告根据国家林业局和自治区林业局有关造林验收标准，以其（2013）04号会议纪要决定造林成活率低于85%，确定按照造林验收实际成活株数计算工程款，也是被告的真实意思表示，原告也予以认可，亦不违反法律规定。被告自2011年1月23日至2014年8月22日向原告付款及向审计部门提送的涉案工程价值均是按照会议纪要反映的内容履行。且被告的4号会议纪要所确定的影响造林成活率的因素客观存在。因此，被告应按照原告造林实际成活株数支付工程价款807269元，即2620580元[枣树24533株（地径≥5cm）×92.8元/株+枣树106株（3cm≤地径≤5cm）×64.9元/株+7923穴（换土）×8元/穴+4600穴（坑穴征占）×5元/穴+31348株（抗旱补水）×8元/株]-1813311元（已付款）。被告以中宁县人民政府58号会议纪要否定了被告4号会议纪要，要求严格按照合同第七条的约定即造林保存率小于85%的部分按合同约定的价格折半决算，其现在不欠原告工程款辩解意见不能成立，不予采信。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第一百零九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款之规定，判决如下：
被告中宁县林业局于本判决生效之日起十日内支付原告银川绿之友园林绿化有限公司工程款807269元；
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费11873元，减半收取5936.5元，由被告中宁县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中卫市中级人民法院。
当事人不主动履行本法律文书确定的义务，对方当事人可申请人民法院执行，未提出申请的，视为自动放弃权利。申请执行的期间为二年。
审判员 贺 森
二〇一七年四月五日
书记员 魏小翠