浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙0802行初44号
原告周献英，女，1963年1月8日出生，汉族，住浙江省江山市。
委托代理人（特别授权代理）周杭易，男，1988年2月11日出生，汉族，现住江苏省无锡市惠山区，系原告周献英儿子。
被告江山市社会保险事业管理局，住所地浙江省江山市鹿溪北路238号。
法定代表人ＸＸ，局长。
委托代理人（特别授权代理）郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。
原告周献英诉被告江山市社会保险事业管理局（以下简称江山市社保局）要求撤销《关于清退被征地保障违规参保人员》的决定一案，于2017年2月16日向本院提起行政诉讼，本院于次日向被告邮寄了起诉状副本等相关材料。本院依法组成合议庭，分别于2017年3月17日、4月5日、9月29日公开开庭审理了本案，第一次开庭原告周献英及其委托代理人周杭易，被告江山市社保局行政机关负责人（副局长）王灏、委托代理人郑建国均到庭参加诉讼，第二、三次开庭原告周献英到庭参加诉讼，被告出庭人员同第一次。本案现已审理终结。
2017年2月6日，被告江山市社保局对原告周献英作出《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》，称经贺村镇人民政府自查自纠，查实原告不符合我市被征地农民基本生活保障的参保条件。故被告已于2017年2月4日将原告参加被征地农民基本生活保障费用个人缴费9900元及利息10197.17元，退还至原告账户，请注意查收。
原告周献英诉称，原告1993年离婚后依据相关政策将户口迁回江山市贺村镇敖坪村第18小组。2009年政府开始征收第18小组的集体土地，2010年12月29日敖坪村村民委员会和贺村镇政府签订土地征收补偿协议，原告所承包的0.8亩土地也在其中。2013年2月27日，敖坪村18小组集体土地正式经浙江省政府批准征收后，第18小组农民所承包的土地被村里收回，由村统一管理，失地参保对象由小组确定。村民所承包的土地被收回后，原告租了位道××水田11亩，委托哥哥周日水代为管理。本次使用的是2009年和2010年中部工业园区莲华山工业园开发2个批次的社保名额，执行的是江政发[2010]10号文件，按照被征收土地的数量核定对应人员61人，集体部分的名额9人，共70人。除相对应的名额外，征收集体部分的名额按年龄大小一次分配，其中一个保留名额给原告。最终只用了55个名额，2个放弃参保，最终实际参保人员53人。原告和第18小组村民享受同等待遇，于2010年10月3日领取了土地征收补偿款。原告要求向第18村民小组主张土地承包款，但由于当时18小组的土地已经全部承包到户，没有留下机动田可供原告承包，但承诺为原告保留一个失地社保名额。2015年11月17日，敖坪村第18小组召开户主会议，全体户主表决通过，认为原告具有参保资格，符合参保条件，并将社保名额分配给原告。参保名单由第18村民小组依法确定后，经过相关政府部门层层审核公示无异议，原告于2016年3月参加了被征地农民生活保障。在申请办理一次性补缴不足15年的职工基本养老保险费手续时，被告知原告需延后5年方可办理一次性补缴手续。原告不服，向柯城区人民法院提起诉讼。诉讼过程中，被告认定原告系违规参保，清退了原告的参保资格。总上，原告认为其符合江山市被征地农民基本生活保障参保条件，参保是合法有效的，为维护原告的合法权益，请求法院：一、撤销《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》；二、本案诉讼费用由被告承担。
原告周献英为证明其主张，向本院提交如下证据：
1.贺信访答字〔2014〕150号信访事项答复意见书、土地征收补偿协议书各一份，证明土地被征收的时间及面积，是2010年征收的。
2.《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》，证明被告作出的行政行为的事实和内容。
3.字第210号自留山使用证、田租收据各一份，证明原告的土地是在其哥哥周日水名下，且后来租用了集体土地，没有参保资格就不能租的，原告具有参保资格。
4.农村集体经济组织统一收据一份，证明原告履行了村里的义务，这是享受土地补偿款的人要履行的义务。
5.敖坪村第18村民小组证明两份，证明原告享受了土地补偿款，属于参保对象，原告的参保资格是第18村民小组为其保留的参保名额。
6.2015年12月12日江山市被征地农民参加基本生活保障公示名单、2015年12月24日江山市被征地农民参加基本生活保障核定表，证明原告的参保是经过审批、公示的，符合政策，参保合法有效。
7.江人社信访答字[2016]25号、江人社信访答字[2016]46号江山市人力资源社会保障局（以下简称江山市人社局）答复意见书两份，证明当时江山市人社局对原告办理一次性补缴手续提出的信访作出了答复，答复没有提到原告不具备参保条件，只是说按照新的政策原告不符合条件，实际是江山市人社局将2016年5月的文件提前到3月份来执行，与被告主张的因他人投诉举报对原告参保条件进行核查的事实不符。
8.2015年10月20日参保协议，证明原告参保是经过第18村民小组决议通过的。
9.浙江建设用地审查意见表、浙土字F[2012]-0064号转用审批表、建设用地项目承报说明书附表、土地征收方案、江政征字〔2013〕12号征收土地方案公告、江山市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2013〕12号）、江土资告字（2012）133号、135号、138号、140号、141号、143号、146号、148号听证告知书八份、2012年8月7日村民（代表）会议纪要六份、2012年8月29日村民（代表）会议纪要二份，证明征收的地类，不仅有耕地，还有园地和山地、林地，相应的文件都规定了按照征地补偿是按照江政发[2010]10号文件办理被征地农民基本生活保障。
10.2015年8月10日的证明及敖坪村征地人数核定表，证明当时除了建设用地和耕地，其他地类征收也是会产生参保名额。
11.2017年6月5日社保名额分配说明一份，证明耕地、林地、山地和集体用地都是有社保名额的。
12.2017年9月21日敖坪村18村民小组证明一份，证明原告的参保资格产生及来源，原告符合参保条件。
被告江山市社保局答辩称，一、原告将江山市社保局列为本案被告主体错误。2017年2月6日被告向原告发出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》是基于贺村镇人民政府向被告申报贺村镇敖坪村被征地人员基本生活保障因不符合参保条件自查自纠表，要求对原告因不符合参保条件不予办理参保手续。为此，被告向原告发出被诉通知，告知原告查收被告已于2017年2月4日将原告缴纳的相关费用退还至其银行账户。被告认为，将原告作为被征地保障违规参保人员清退的决定主体非被告。同时，根据江政发﹝2016﹞61号文件的规定，参保人员的核准权是在乡镇，原告应当要求撤销贺村镇人民政府作出的清退决定。二、原告并无土地被征用。经查证，敖坪村18村民小组1998年第二轮大田承包明细表中未见周献英有承包耕地；2009年9月敖坪村18村民小组大田统计公示中周献英为零亩；敖坪村18村民小组在中部工业园区莲华山工业园开发的土地征收补偿费，周献英均未享受。原告称其有承包的土地被征收是不真实的。三、原告并无享受敖坪村村民土地安置补偿待遇的事实。原告1993年因离婚将户口迁回敖坪村，当时明确的是户口挂靠，不享受村民待遇，之后原告在该村组土地征收安置补偿过程中，未享受该方面的待遇。四、按照贺村镇敖坪村18村民小组决议，原告不能参保。该小组确定的参保规定是，按照人地对应的原则确定参保对象，原告名下并没有土地被征收，不是被征地农民参保对象。五、原告违规参保应予清理。按照江政发﹝2014﹞61号文件和江征农保﹝2016﹞1号文件的规定，原告均不符合参保条件，已申报，应属被清理对象。负责核准的贺村镇人民政府已上报将原告违规参保予以清理。综上，请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告江山市社保局向本院提交了如下证据：
1.《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》，证明清退原告的参保人员资格是贺村镇政府的决定，被告作为社保手续的经办机构退还原告的费用并通知原告。
2.衢州市被征地农民基本生活保障终止（折算）支付表，证明原告不符合参保条件，参保被中止。
3.户口登记表、敖坪村大田承包到户合同明细表、敖坪村第18村民小组大田、人口统计情况公示、江山市贺村镇敖坪村第18队土地征用费及青苗补偿费发放清单，该组证据证明原告名下没有大田被征收，不是土地征收对象。
4.贺村镇敖坪村18组被征地农民参加基本生活保障相关事项的会议决议、被征地农民基本生活保障违规参保投诉登记表、贺村镇政府《关于匿名举报贺村镇敖坪村周献英被征地农民基本生活保障违规参保问题信访事项办理情况的报告》《被征地农民基本生活保障领导小组办公室工作会议备忘》，该组证据证明原告不符合参保条件，被人举报后，经查实予以清理。
5.贺村镇敖坪村被征地人员基本生活保障自查自纠表，证明原告系经贺村镇自查自纠认定为不符合参保条件。
6.江山市社会保险基金退款(拨付)单，中国建设银行客户专用回单，证明被告于2010年2月10日将10132.58元退至原告账户的事实。
7.法律法规：《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》《江山市人民政府关于印发江山市被征地农民基本生活保障实施办法的通知》（江政发〔2010〕10号）、《江山市人民政府关于印发江山市被征地农民基本生活保障实施办法的通知》（江政发〔2014〕61号）、《江山市被征地农民基本生活保障工作领导小组关于开展被征地农民参保工作自查自纠的通知》（江征农保〔2015〕2号）、《江山市被征地农民基本生活保障工作领导小组关于印发江山市被征地农民基本生活保障实施办法的通知》（江征农保〔2016〕1号）
对原告、被告提供的证据，经庭审举证、质证，本院认证如下：
原告的提供证据，被告对证据1、2、3的真实性无异议，证明内容有异议，认为证原告不符合参保条件，且参保资格的决定权非被告，被告仅为承办单位，认为证据3土地使用权的权利人是周日水而非原告，田租的缴费收据是2016年，与征收无关联，且租赁的耕地不能作为征收对象；对证据4、5真实性无异议，对证明内容和关联性有异议，认为不能证明原告符合人地对应的征用条件，原告户口回迁后仅是挂靠，没有土地承包资格。即便原告按照作为村组织成员按照人头领取了征地补偿款，也不能认定其具有参保资格。证据5村民小组的证明与村民小组决议的“人地对应”原则矛盾，应当按照小组的决议来确定参保资格；证据6公示名单和核定表中原告周献英被征收面积0.95亩的内容不真实，核定表内容与第18村民小组的小组决议“人地对应”不符；对证据7真实性无异议，对证明内容有异议，答复意见是江山市人社局作出的，而非被告，与本案无关联，对原告进行调查是因为原告被举报，答复内容并不改变原告属于违规参保的事实；对证据8真实性和证明内容有异议，认为不能证明原告是享受参保名额的人员；对证据9、10、11的真实性无异议，对社保名额数量的分配内容无异议，但参保名额的分配是要符合政策文件的规定，原告不符合“人地对应”的参保条件，即便经过公示程序，也是无效的；对证据12的证明内容有异议，认为原告不符合政策文件的参保条件，即便是经村民小组会议决议产生、经过公示，都不具有参保资格，村民小组决议参保人员亦要在符合参保政策的前提下。本院认为，原告提供的证据，经核对原件，真实性均予以认定，除证据3与本案无关联，本院不予认定外，原告其他证据可以证明原告周献英经公示、核查，于2016年3月23日参加被征地农民基本生活保障，后因被查实不符合被征地农民基本生活保障参保条件被清退的事实，本院予以认定。
对被告提供的证据，原告认为证据1、2不合法，清退没有经过村民委员会签字；对证据3真实性无异议，但认为也有许多名下没有大田的人员实际参保了，参加失地农民保险不需要人地对应；对证据4真实性有异议，认为内容不完整，原告按村组织人头领取过征地补偿款；对证据5真实性、合法性有异议，认为是因为原告信访被告伪造了举报的内容，没有人对原告参保举报，村民小组决议确定原告为参保对象合法有效；对证据6真实性无异议，具体款项是否到账原告未核查；对证据7即法律法规，原告对真实性无异议，对证明内容有异议，认为浙江省政府的文件中没有关于“人地对应”的规定，原告土地征收时间是2009年和2010年两个批次，应当适用江政发〔2010〕10号文件，之后的文件与原告没有关系。按照江政发〔2010〕10号文件，没有要求征收对象是耕地或者林地。贺村镇政府不是社保部门的下级部门，认为核定原告参保资格的权利在社保部门而非镇政府。本院认为，被告提供的证据来源合法，能够证明被告于2017年2月6日对原告作出清退通知及2017年2月10日将款项退还至原告银行账户的事实，予以认定。
经审理查明，原告周献英原系江山市贺村镇敖坪村村民。2015年11月17日，贺村镇敖坪村18村民小组召开被征地农民参加基本生活保障相关事项的村民小组会议，按“即征即保”“人地对应”的原则确定参加被征地农民基本生活保障的范围和对象，该次经国土部门核定征收面积，共产生55个参保名额。2015年12月12日，贺村镇敖坪村18村民小组制作了参加江山市被征地农民参加基本生活保障公示名单，其中载明，周献英原面积0.95亩，征收面积0.95亩。2015年12月24日，贺村镇敖坪村18村民小组填写了该小组参加江山市被征地农民参加基本生活保障核定表，关于周献英的内容与公示内容一致，敖坪村18村民小组、敖坪村村民委员会、贺村镇人民政府先后盖章确认，认为包括周献英在内的55人，经核查符合被征地农民基本生活保障条件。2016年3月，原告周献英参加被征地农民基本生活保障。2016年5月13日，江山市被征地农民基本生活保障工作领导小组作出《江山市被征地农民基本生活保障实施办法》（江征农保﹝2016﹞1号），明确了参保人员条件、参保程序和江山市被征地农民基本生活保障工作领导小组成员单位职责，其中市人力社保局（市社会保险事业管理局）负责包括对参保人员申报材料书面审查、个人账户的建立和管理等职责，各乡镇（街道）负责包括组织实施本辖区内被征地保障工作，参保人员的审核、公示，组织村民代表大会或村民小组长会议制定被征地农民参保实施方案。2016年11月22日，因他人向江山市人力资源和社会保障局投诉关于周献英违规参保情况。2016年12月8日，贺村镇政府向江山市被征地农民基本生活保障领导小组作出了《关于匿名举报贺村镇敖坪村周献英被征地农民基本生活保障违规参保问题信访事项办理情况的报告》，载明经调查核实，认为周献英名下没有承包耕地被征收，不符合敖坪村第18小组参保决议的规定，属于违规参保，建议清退。2016年12月15日，江山市被征地农民基本生活保障领导小组召开办公室会议，经会议讨论，认定周献英属于违规参保，要求清退。2017年2月6日，被告江山市社保局作出《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》，载明“贺村镇人民政府根据有关规定开展被征地农民参保自查自纠工作，查实你不符合我市被征地农民基本生活保障的参保条件，并将清退人员名单上报。我单位根据要求已于2017年2月4日将你参加被征地农民基本生活保障费用个人缴费9900元及利息合计10197.17元，退给你本人工商银行账户62×××177），请注意查收。”该通知于2017年2月13日送达至周献英。经核查，被告于2017年2月10日通过银行转账，将10132.58元退至原告周献62×××177账户。
另查明，2009年8月，浙江省政府出台《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府令第264号），明确市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民的基本生活保障工作。该办法第十五条规定了“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”2014年4月29日，浙江省人民政府作出浙政发〔2014〕19号《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》，第二条关于完善被征地农民基本生活保障政策，按照“即征即保、先保后征、人地对应”的要求。被征地农户承包地被征收后，农村集体经济组织从土地整治新增耕地或预留机动地中调剂安排质量和数量相当的土地给被征地农户承包经营的，参保对象可以在集体经济组织内部推选产生；未调剂安排的，要安排被征地农户家庭成员参保。
2010年2月，江山市人民政府制定了江政发﹝2010﹞10号《江山市人民政府关于印发江山市被征地农民基本生活保障实施办法的通知》，对于保障范围和对象的规定是除不列入被征地农民基本生活保障范围的三类人员以外，“经省级以上人民政府批准征收集体所有土地、由国土资源部门实施统一征地，年满16周岁以上的在册农业人员”“农民集体所有的土地被征收的，按照征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报国土资源部门、社保局”“参加基本生活保障的有关事项由所在村民代表会议或村（组）民小组户主大会讨论后决定，在确定具体参保名单时，应按照整户原则确定参保名单，即每户中凡符合参保条件的，必须全部参保，具体办理名单经乡（镇、街道）政府审核，并在被征地的所在行政村（组）公示七天后无异议的，报市社会保险事业管理局办理参保手续。”2014年8月1日，江山市人民政府出台江政发﹝2014﹞61号《江山市人民政府关于印发江山市被征地农民基本生活保障实施办法的通知》，决定成立江山市被征地农民基本生活保障工作领导小组负责政策调研制定、工作指导和协调。该通知第三条第二款明确，市人力社保局（市社会保险事业管理局）负责参保人员的申报材料书面审查、个人档案的建立等参保手续等职责，市国土局负责征收土地的核对、参保人数的核定等职责，各乡镇街道负责组织实施本辖区内被征地保障工作，参保人员的审核、公示，组织村民代表会议或村民小组会议制定被征地农民参保实施方案。同时，该通知第四条规定，被征地保障（补助）参保范围和对象为，1998年土地承包以来，经省级以上人民政府批准征收即所有土地，由市国土局实施统一征地，被征地时持有第二轮农村土地承包经营权证家庭中年满16周岁以上的在册农业人口。被征地农户承包地被征收后，农村集体经济组织从土地整治新增耕地或预留机动地中调剂安排质量和数量相当的土地给被征地农户承包经营的，参保对象可以在集体经济组织内部推选产生；未调剂安排的，要安排被征地农户家庭成员参保。不能列入参保范围的对象包括：被征地时未满16周岁的；已经就业安置，或被录用到机关、事业单位的；已按月享受城镇职工基本养老保险待遇的；以挂靠身份将户口迁入被征地村（组）的。第五条规定，应保人数按人地对应的办法核定，具体参保人员按人户对应的办法确定：（一）征收耕地后，人均耕地面积不足0.2亩的，以组（户）为单位参保。1998年年末人均耕地面积少于0.3亩的需累积征收三分之一以上后，方可以组（户）为单位参保。（二）被征地村、组（户）不符合前款规定参保条件的，以人地对应办法参保，应保人数按该村、组（户）被征收耕地面积除以1998年年末土地承包时村或组的人均耕地面积确定。第六条“参保程序”规定了，市国土局核定好应保人数，通知市人社局和有关乡镇（街道），被征地村、组根据应保人数，核定应保对象，经村级集体经济组织或村民代表会议讨论，填写参保预审表报乡镇（街道）审核，乡镇（街道）审核后，进行公示；被征地村在公示后填写核定表，将公示无异议的参保人员报乡镇（街道）核准，送市国土局、人社局复核后，由市被征地保障工作领导小组办公室核定。该通知自2014年9月1日起实施后，江政发﹝2010﹞10号文件同时废止。
本院认为，关于被告江山市社保局是否是本案适格被告的争议。根据江政发﹝2014﹞61号《江山市人民政府关于印发江山市被征地农民基本生活保障实施办法的通知》第三条第二款、第六条第（五）项和江征农保﹝2016﹞1号《江山市被征地农民基本生活保障实施办法》附件二的规定，江山市人力资源社会保障局（江山市社会保险事业管理局）负责对参保人员申报材料的书面审查、个人档案的建立等参保手续，个人账户的建立和管理等职责。结合《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款的规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。可见，江山市社会保险行政部门系江山市被征地农民基本生活保障的行政主体。本案中，原告要求撤销的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》系被告江山市社保局作出，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于被告资格的规定，且该通知的内容系清退原告参保资格和返还已缴纳的社保缴费，属于被告的职权范围，江山市社保局是本案的适格被告。
关于被告作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》内容是否合法的争议。其一，关于清退原告的内容。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条、江政发﹝2010﹞10号文件第一条第（二）款、江政发﹝2014﹞61号文件第五条均规定了，参保对象“按照被征收土地的数量和对应的人员”确定。2015年11月17日召开的敖坪村18小组的户主会议决议中也明确了按“人地对应”原则确定应保人数和参保对象，即“本组每征用1.04亩耕地产生一个参保名额，每征用5亩其他农用地产生一个参保名额”。本案中，原告周献英在1998年二轮大田承包中名下无承包耕地，亦无耕地被征收，即便将80年代初敖坪村松毛岗18组山场承包到户时每人均分但周献英未领取山林承包权证的0.8亩山地面积计入，也不符合“5亩其他农用地”被征收的参保条件。被征地农民基本生活保障政策的制定，是为了保障被征地农民的基本生活，对象是因集体土地被征收而失去生活主要来源的农民，故《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》要求以“人地对应”为原则确定参加基本生活保障的对象。尽管参加基本生活保障对象名单的确定主体是被征地农村集体经济组织，但亦需依法确定，不得与法律法规等规范性文件内容相违背。原告周献英在2015年12月参加被征地农民生活保障公示中所载被征收面积0.95亩的内容，与事实不符，不符合被征地农民基本生活保障的参保条件。江山市社保局根据调查认为原告不具参加被征地农民保障的参保条件并对原告予以清退的行为，并无不当。原告的相关主张于法无据，不予支持。其二，关于退还已缴纳费用的内容。被告江山市社保局在作出被诉通知书时退款尚未实际完成，导致通知书所载退还原告周献英缴纳的参加被征地农民社会保障费用的时间与数额与实际到达原告银行账户的时间与数额不一致，本院予以指正。
关于被告作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》程序是否合法的争议。程序正当是行政行为的基本原则之一，《浙江省行政程序办法》第五条亦规定了行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩。原告周献英于2016年3月参加江山市失地农民保险，因他人投诉举报其不符合参保资格，被告江山市社保局依据贺村镇政府的自查自纠调查报告和江山市被征地农民基本生活保障领导小组办公室工作会议纪要，认定原告不符合被征地农民保障的参保条件，作出清退并退还其所缴相关费用的行为，系对原告周献英的权利产生不利影响的行为。被告未履行告知、听取相对人陈述、申辩的程序，违反了程序正当原则及《浙江省行政程序办法》的相关规定，存在程序违法。
综上，原告周献英2015年12月申报参加被征地农民基本生活保障时所提交的申报材料不真实，不符合“人地对应”的参保条件，但被告江山市社保局作出《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》程序违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告江山市社会保险事业管理局于2017年2月6日作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》违法。
案件受理费50元，由原告周献英承担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 吴 晔
人民陪审员 傅素红
人民陪审员 余河洲
二〇一七年十一月十日
书 记 员 杨晨媛