湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂05行终113号
上诉人（原审原告）袁晓霞，女，1965年8月19日出生，汉族，住宜昌市西陵区。
委托诉讼代理人冯常习，湖北西陵律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）宜昌市伍家岗区城市管理执法局，住所地：宜昌市东山大道297号。
法定代表人齐运建，该局局长。
出庭负责人谭红菊，该局副局长。
委托诉讼代理人冯验，该局工作人员。代理权限为特别授权。
委托诉讼代理人夏勇，湖北诚业律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人袁晓霞因诉被上诉人宜昌市伍家岗区城市管理执法局（以下简称伍家岗区城管局）房屋行政强制一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院（2016）鄂0503行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月6日立案受理，依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案，上诉人袁晓霞及其委托诉讼代理人冯常习，被上诉人伍家岗区城管局的出庭负责人谭红菊及委托诉讼代理人冯验、夏勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，原告袁晓霞及其子王晟系宜昌市伍家岗区中南路33号东辰壹号御景D栋楼商铺（包含七个单独的门面房，编号从101到107，均为上下两层结构）业主，其中袁晓霞同时系宜昌福星幼儿园园长。2015年10月，原告袁晓霞以宜昌福星幼儿园的名义，与宜昌星光建筑装饰工程有限公司签订了《湖北省建设工程施工合同》，约定对宜昌福星幼儿园进行装修改造工程，施工地点即为前述商铺。在施工过程中，原告袁晓霞对该商铺的一楼进行了室内加层建设。因接群众举报，2016年4月11日，被告伍家岗区城管局遂派工作人员前往原告商铺的施工现场进行了查勘，经现场调查，发现该商铺距东辰壹号御景小区大门西侧的第三间、第四间、第五间、第六间等四个门面房的第一层均被原告进行了加层建设，加层为框架结构，总面积为202.9㎡。被告伍家岗区城管局于2016年4月12日作出宜伍城执规停字（2016）第33017号《责令停止违法建设决定书》，认为原告袁晓霞违反《建设工程规划许可证》的相关规定进行房屋加层建设，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令袁晓霞自接到决定书之时起，立即停止违法建设。该决定书于当日送达袁晓霞。袁晓霞不服该《责令停止违法建设决定书》，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告伍家岗区城管局作出的《责令停止违法建设决定书》。
一审法院同时查明，袁晓霞所购商铺系宜昌首信东方房地产开发有限公司开发建设，该公司于2010年8月24日取得案涉房屋的《建设工程规划许可证》（证号为：宜市规建永（2010）254号），该规划许可证副本中载明：“工程名称：中南路居住组团D栋；建筑分层性质：层数（层）1，层高4.8米，使用性质为商业、架空层；层数（层）2，层高4米，使用性质为商业；层数（层）3-32，层高2.95米，使用性质为住宅。”
一审法院认为，一、宜昌市人民政府于2013年10月18日颁布的第160号政府令，对《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》作出了修改，修改后的实施办法第四条规定：“市、区人民政府设立城市管理行政执法机关依法履行省、市人民政府规定集中履行的行政执法职责。……区城市管理执法机关负责本辖区内的城市管理行政执法工作。”第六条规定：“区城市管理执法机关在本辖区内依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚和行政强制权。”据此，被告伍家岗区城管局有权行使辖区内的城市规划管理方面法律、法规和规章规定的行政执法权。二、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条规定，违法建设是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。本案中，原告袁晓霞所购商铺底层的建设工程规划许可为一层，原告在未提供合法的建设工程规划许可证的情况下，擅自将底层的一层商铺改造为二层。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告在案涉连排商铺内进行大面积室内加层建设，改变了规划层数与实际面积，被告认定原告的行为违反了上述法律规定，证据确凿，事实清楚，适用法律正确。三、原告主张被告的上述行为属行政处罚，但未告知原告有听证的权利，故程序违法。根据《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定，“责令停止违法建设”并非行政处罚，《城乡规划法》也并未明确“责令停止违法建设”属行政处罚，被告作出的上述行政行为无需告知原告有听证的权利，故原告的主张无法律依据，法院不予采信。综上，被告伍家岗区城管局于2016年4月12日作出的宜伍城执规停字（2016）第33017号《责令停止违法建设决定书》认定事实清楚，适用法律正确，原告袁晓霞要求撤销该《责令停止违法建设决定书》的理由不足，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告袁晓霞的诉讼请求。
上诉人袁晓霞不服，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、一审法院认定“原告在案涉连排商铺内进行大面积室内加层建设，改变了规划层数与实际面积”与事实不符，上诉人只是对一楼商铺进行室内隔层。2、一审法院认定“原告在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，擅自将一层商铺改为二层”既不符合常理、亦没有法律依据。上诉人进行的室内装修，并不涉及规划许可的问题，无须办理建设规划许可证。同时，众所周知，对一楼商铺进行室内隔层是社会普遍现象，被上诉人仅处理上诉人的商铺隔层行为有失公平。二、一审法院适用法律错误。上诉人进行室内装修，是行使物权的行为，即使上诉人进行室内装修与其他业主产生了纠纷，也仅仅属于民事纠纷，应该适用民事法律来处理，而被上诉人却对上诉人的室内装修进行行政处罚，明显是越权行政，该行政处罚无效。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人伍家岗区城管局辩称：一、上诉人认为其未在室内进行加层建设的观点不能成立。该楼栋原《建设工程规划许可证》对一楼商铺的规划为“层数1层，层高4.8米”，从伍家岗区城管局的调查情况和现场拍摄的照片来看，上诉人明显对一楼商铺进行了加层建设，将一层变为两层。二、上诉人认为其在室内进行加层无需办理《建设工程规划许可证》的观点不能成立。上诉人在室内加层的行为改变了该栋楼原规划的层数与面积，属于对该栋楼原《建设工程规划许可证》规划内容的变更，且上诉人的加层建设伤及了该栋楼的主体结构、增加了主体结构的荷载。因此，上诉人所谓的装修，实为对一楼商铺的加层改建，属于规划区内新的建设项目，理应重新办理《建设工程规划许可证》。另根据该栋楼《建设工程规划许可证》对房屋一楼的规划，一楼的使用性质为“商业、架空层”，而上诉人准备将房屋一楼改造后用于开办幼儿园，将使用性质由商业变为教育，属于对原规划许可内容的改变，也应重新办理《建设工程规划许可证》。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审过程中，上诉人向本院提交了其在宜昌市规划局官方网站上下载的（2016）023号规划业务会议纪要，拟证明上诉人在案涉商铺进行的是室内装修，不需要办理规划许可手续，上诉人的装修行为没有违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。上诉人同时陈述该证据的来源为：在被上诉人对上诉人作出《责令停止违法建设决定书》之后，上诉人到宜昌市规划局询问室内装修是否需要办理规划许可手续，宜昌市规划局口头明确表示不需要办理；本案一审判决以后，上诉人再次到宜昌市规划局法制科咨询，该局明确告知上诉人该问题已经过该局规划业务会议讨论，相关会议纪要已经在其官方网站主动公示，上诉人遂在宜昌市规划局和宜昌市测绘局官方网站上下载了该规划业务会议纪要。对上诉人提交的该证据，被上诉人认为：1、对该证据的真实性和合法性不予认可。该会议纪要不是原件，也没有加盖宜昌市规划局的公章，不符合证据的形式要件，被上诉人亦没有收到该会议纪要。2、即使该会议纪要是真实的，本案的行政执法权在被上诉人，被上诉人经过认真严格的调查，足以认定上诉人针对涉案房屋进行了加层建设，也改变房屋的外立面，而上诉人提供的会议纪要中描述的仅是内部装修，明显与事实不符。且该会议纪要不是规范性文件，并不直接对当事人的权利义务发生法律效力，不能作为本案定性的证据，更不能对抗法律规定。3、上诉人对案涉房屋的违法加层建设，改变了原规划许可的内容，属于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为。且上诉人还存在把墙改为玻璃门、侵害小区公共绿地、拆除原规划楼梯后加建钢架楼梯等违法建设行为，伍家区城管局严格执法，要求上诉人停止违法建设并无不当。本院认为，上诉人提交的证据是其在举证期限届满后发现的证据，属于新的证据，经本院核实，该证据属实、来源合法，可以作为证明本案事实的依据。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案有效证据所查明的案件事实与原判无异。另查明：2016年7月1日，宜昌市规划局召开业务会议讨论了“袁晓霞违法建设案件”，在形成的（2016）023号规划业务会议纪要中载明“市城管执法局转来违法建设案件卷宗：袁晓霞在宜昌市中南路33号东辰壹号御景D栋一层商铺内违反建设工程规划许可证建设房屋二处，违法建筑面积经测量为202.9平方米，主体已完工。经我局核实，袁晓霞的建设行为属对房屋的内部装修，不需要办理规划许可手续，其行为处理应由相关管理部门研究决定。经会议研究，同意将此卷宗退回市城管执法局”。
本院认为，本案的争议焦点是：伍家岗区城管局作出宜伍城执规停字（2016）第33017号《责令停止违法建设决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
根据当事人向原审法院及本院提交的证据，可以证明以下事实：上诉人袁晓霞在装修商铺的施工过程中，对该商铺一楼进行了建设。因接群众举报，2016年4月11日，伍家岗区城管局派出工作人员到达现场调查，发现该商铺七个门面房中的四个门面房的第一层均被袁晓霞进行了建设，建设为框架结构，总面积为202.9㎡。伍家岗区城管局于2016年4月12日作出宜伍城执规停字（2016）第33017号《责令停止违法建设决定书》，认为袁晓霞违反《建设工程规划许可证》的相关规定进行房屋加层建设，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令袁晓霞立即停止违法建设。2016年7月1日，宜昌市规划局召开业务会议讨论了“袁晓霞违法建设案件”，在形成的（2016）023号规划业务会议纪要中载明：“经我局核实，袁晓霞的建设行为属对房屋的内部装修，不需要办理规划许可手续，其行为处理应由相关管理部门研究决定。”
基于以上事实，本院认为，被上诉人伍家岗区城管局以袁晓霞未办理《建设工程规划许可证》进行房屋加层建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，作出了《责令停止违法建设决定书》，而作为城乡规划主管部门的宜昌市规划局认为“袁晓霞的建设行为属对房屋的内部装修，不需要办理规划许可手续”，故伍家岗区城管局作出该《责令停止违法建设决定书》的事实依据不足，属于认定事实不清，主要证据不足。相关部门应在对袁晓霞的建设行为进行正确定性后。再依法作出相应处理。
综上，被上诉人伍家岗区城管局作出的宜伍城执规停字（2016）第33017号《责令停止违法建设决定书》认定事实不清，证据不足，应予撤销。由于二审中出现了新证据，导致原审判决适用法律错误，应依法改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销宜昌市伍家岗区人民法院作出的（2016）鄂0503行初18号行政判决书；
二、撤销被上诉人宜昌市伍家岗区城市管理执法局作出的宜伍城执规停字（2016）第33017号《责令停止违法建设决定书》；
三、被上诉人宜昌市伍家岗区城市管理执法局在法定期限内重新作出对袁晓霞建设行为的处理决定。
本案一、二审诉讼费各50元，由被上诉人宜昌市伍家岗区城市管理执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一七年七月三日
书 记 员 杜 璐
附：本判决书引用的主要法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
……
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。