河南省兰考县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫0225民初3996号
原告河南省良厦千顷置业有限公司。地址：河南省郑州市金水区郑汴路***号**号楼*层***号。组织机构代码57498384-3。
法定代表人张春惠，经理。
委托代理人牛斌，河南大河律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告兰考县人民政府采购与招投标交易所。地址：河南省兰考县中山北街北段。组织机构代码67411803-X。
法定代表人吴庆民，所长。
委托代理人李茗，河南王松华律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人尤志鹏，男，1984年11月2日生，汉族，兰考县人民政府采购与招投标交易所职工，住河南省兰考县。代理权限为特别授权。
原告河南省良厦千顷置业有限公司与被告兰考县人民政府采购与招投标交易所确认合同无效纠纷一案，本院于2015年8月28日作出（2015）兰民初字第00574号民事判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉。开封市中级人民法院于2016年9月20日作出（2015）汴民终字第1883号民事裁定书，以原审认定事实不清，判决证据不足，撤销本院（2015）兰民初字第00574号民事判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2017年3月20日公开开庭进行了审理。原告委托代理人牛斌，被告委托代理人李茗、尤志鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2011年，兰考国土资源局发布公告公开挂牌出让编号为GT2011-08（面积为29906.29㎡）、GT2011-09（面积为41897.65㎡）、GT2011-10（面积为38144.51㎡）三宗地块的国有建设用地使用权，土地规划用途为住宅用地。原告按公告要求参加竞标，并向被告缴纳竞拍保证金2000万元整。2011年6月15日，被告公开捆绑出让编号为GT2011-08、GT2011-09、GT2011-10（总面积109948.45㎡）等三宗地块的国有建设用地使用权，原告以单价每平方米人民币2137.36元竞得上述三宗土地的建设用地使用权，并在当日与被告签署成交确认书。后原告发现竞得的三宗地块与政府实际规划不一致，该三宗土地实际面积比被告公告面积少将近9000㎡，原告需多交纳土地出让金近2000万元。同时，原告了解到国家对商品住宅用地出让方式与面积均有规定，国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资法【2010】151号）明确指出：“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得‘毛地’出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷”。国土资源部、国家发展和改革委员会共同发布的《限制用地项目目录（2006年本增补本）》（国土资发【2009】154号）规定：“商品住宅项目宗地出让面积不得超过下列标准：小城市（镇）7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷”。鉴于被告捆绑出让三宗地块国有建设用地使用权的行为，不符合上述规定，属于违反国家禁止性规定的违法行为。因此原告没有与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，故要求被告返还竞拍保证金2000万元。2012年8月16日，被告再次挂牌出让该三宗建设用地使用权，并由河南奥恒置业有限公司竞得。原告多次要求被告返还竞拍保证金，被告拒不归还。原告认为，被告将总面积达10余万平方米的三宗建设用地使用权进行捆绑出让，未做到确保地类清楚，面积准确，既违反国家强制性规定，又严重违反公平原则，应依法认定为无效。请求法院依法确认被告于2011年6月15日举办的出让兰考县人民政府编号为GT2011-08、GT2011-09、GT2011-10号三宗地块国有建设用地使用权的行为无效，并由被告承担本案的诉讼费用。
被告辩称，一、本案所诉的国有建设用地使用权出让行为合法有效，原告的诉讼请求不能成立。（一）2011年6月，被告接受委托，公布《兰考国有建设用地使用权出让文件》（GT-08、09、10），并将土地出让的全部须知告知了各竞买人，原告在公告期间领取挂牌文件，并填写了竞买申请书。在原告所领取的文件中，包含有挂牌出让土地的基本情况、招标人注意事项、《成交确认书》的法律效力及竞得土地后如违约的法律后果等。原告在充分知晓上述内容后，才按期交纳了竞买保证金，并于2011年6月15日在兰考公证处的公证下参与竞买，并成为竞得人。上述事实，足以证明原告事先对该国有土地出让行为的内容是完全认同的，对竞得过程的全部法律风险是明知的。至于原告诉称的竞得的三宗地块与政府实际规划不一致，该三宗土地实际面积比公告面积少将近9000㎡没有事实依据，且与本案无关。《国有建设用地使用权挂牌出让须知》第五条第五项明确规定，“申请人对挂牌文件有疑问的，可以在挂牌活动开始前以书面或口头方式向兰考国土资源局咨询。兰考国土资源局于2011年6月4日前组织申请人对拟出让地块进行现场踏勘。”如原告对涉案地块的面积等基本信息有疑问，应当在规定的期限内向出让人提出，但原告在此期间并未提出任何，即为对土地面积及相关信息的认可。（二）原告在进行土地挂牌出让过程中，内容及程序完全遵照法律规定。1、挂牌出让程序合法，不存在法定拍卖无效的情形。被告作为交易服务性平台，在授权范围内参与挂牌相关工作。被告依法履职，对三宗地块的国有建设用地使用权的拍卖行为符合《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等相关规定，且不存在《拍卖法》第六十五条“违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。”规定的拍卖无效的情形。2、本案不存在导致合同无效的法定情形。被告的行为不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。《最高人民法院关于<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不是以地方法法规、行政规章为依据。”《最高人民法院关于<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定,“合同法第五十二条第五项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制规定。”本案中，原告据以提出认定合同无效的依据是“国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国资发【2010】151号）”、“国土资源部、国家发展和改革委员会共同发布的《限制用地项目目录（2006年本增补本）》（国土资发【2009】154号）”（该文件于2012年5月23日已经国土资源部、国家发展和改革委员会宣布废止）。这两部文件在性质上属于指导性文件，不属于法律和行政法规，更不涉及效力强制性规定。故依照《合同法》及上述司法解释，该部门规章不属于《合同法》第五十二条第五项规定的无效情形。因此，原告主张土地出让行为无效的诉讼请求欠缺法律依据，不能成立。
二、原告参与竞拍、签署《成交确认书》的行为系其真实意思表示，该确认书对原告具有直接的法律约束力。（一）原告于2011年6月15日所签订的《成交确认书》已具备法律约束力。按照《合同法》规定，原告在规定的公告期内领取挂牌文件并参加竞价的行为，系要约；在竞价过程中，原告经现场竞价，在轮番的竞价磋商过程中，经主持人宣布并取得竞得人资格，原告的中标行为构成承诺。《合同法》第二十五条规定，承诺生效时合同成立。因此，在这一阶段，原告已与土地出让单位建立了合法有效的合同法律关系。依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。因此，该成交确认书系原告成为竞得人后所产生的直接法律后果，是双方基于自愿公平原则所签订的，对原告具有直接法律约束力。（二）原告在签订《成交确认书》后违约，所缴纳的保证金被没收符合合同约定和法律规定。在《兰考国有建设用地使用权出让文件》（GT-08、09、10）中，《国有建设用地使用权挂牌出让须知》第十条“注意事项”第（八）项规定“竞得人有下列行为之一的，视为违约，挂牌人可取消竞得人资格，竞买保证金不予退还：1、竞得人逾期或拒绝签订《成交确认书》的；2、竞得人逾期或者拒绝签订《国有建设有用地使用权出让合同》的。”原告在领取该文件时已充分阅读并签字，说明其对所涉及的违约的法律责任是明知的。2011年6月15日，原告取得竞得人资格，并签订了《成交确认书》，所缴纳的竞买保证金自动转作土地使用权定金，按照规定应于2011年6月30日前与兰考国土资源局签订《国有建设有用地使用权出让合同》，但原告在签订成交确认书后，未按照约定期限签订土地出让合同，其行为已构成违约，尤其是在兰考国土资源局多次书面通知原告要求其签订《国有建设有用地使用权出让合同》后，原告无正当理由不履行义务，已违反双方约定，客观上存在重大过错行为，其所缴纳定金依约被没收符合法律规定。
三、因原告的主观过错给土地出让单位造成重大损失，土地出让单位保留要求原告承担违约责任并赔偿损失的权利。原告在竞得GT2011一08、09、10号三宗国有建设用地使用权后，在兰考公证处的公证下现场签订了《成交确认书》，按照出让文件及法律规定，原告应当依约签订《国有建设有用地使用权出让合同》，然而原告却无正当理由故意违约，拒不按时签订合同。土地出让单位在多次催告未果后，不得已再次委托被告对上述土地进行挂牌出让，造成第二次拍卖和第一次拍卖相差12850万元，给政府造成了巨大经济损失，应当由原告承担违约责任及损失赔偿责任。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，兰考县国土资源局经请示兰考县人民政府同意，于2011年5月11日委托被告对GT2011-08号（29906.29平方米）、09号（41897.65平方米）、10号（38144.51平方米）三宗地块的国有建设用地使用权进行挂牌出让。被告于2011年5月12日发出挂牌出让公告，公告中第四条显示：本次挂牌出让的详细资料和具体要求，见挂牌出让文件。申请人可于2011年5月13日至2011年6月13日，到兰考县人民政府采购与招投标交易所获取挂牌出让文件并提交书面申请。挂牌文件《国有建设用地使用权挂牌出让须知》第一条显示,GT2011-08号地块竞买保证金为600万元，GT2011-09号地块竞买保证金为700万元，GT2011-10号地块竞买保证金为700万元；第五条第五项明确规定，“申请人对挂牌文件有疑问的，可以在挂牌活动开始前以书面或口头方式向兰考国土资源局咨询。兰考国土资源局于2011年6月4日前组织申请人对拟出让地块进行现场踏勘。”原告在领取挂牌出让文件并交纳保证金后，参与了该三宗地块的竞价活动，且并未对三宗地块的规划、面积等提出任何异议。
2011年6月15日上午，在兰考公证处的现场监督下，被告对三宗地块挂牌出让进行现场开标。10时整，出让主持人宣布挂牌出让时间届满，停止报价，进入询价阶段。因有人愿意继续竞价，挂牌出让转入现场竞价。经现场竞价，原告以报价人民币贰亿叁仟伍佰万元整为最高报价，取得GT2011-08号、09号、10号三宗地块的国有建设用地使用权，并现场签订了三份《成交确认书》。《成交确认书》约定：竞得人交纳的竞买保证金自动转作土地使用权定金；竞得人应于2011年6月30日之前，持本《成交确认书》到兰考县政府采购与招投标交易所与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》；不按期签订《国有建设用地使用权转让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人承担相应法律责任。后原告以竞得的三宗地块与政府实际规划不一致，该三宗土地实际面积比被告公告面积少将近9000㎡，且被告捆绑出让三宗地块国有建设用地使用权的行为，违反国家禁止性规定为由，未与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2011年10月26日，兰考国土资源局向原告发出书面通知，没收原告的定金，终止为原告供地。后，根据兰考规划发展的需要，该三宗地块中的部分土地用于道路建设，所剩余部分的土地，被告于2012年8月16日再次挂牌出让该三宗建设用地使用权，并由河南奥恒置业有限公司竞得。
后原告一直向被告主张返还保证金，被告于2014年10月30日向原告的委托代理人出具回复函，告知原告交纳的竞买保证金作为土地使用权定金，已转入县财政指定账户。2015年3月5日，原告诉至本院。
上述事实由兰考县人民政府编号为GT2011-08、09、10号国有建设用地地籍档案，GT2011-08、09、10号三宗块地成交确认书，兰考公证处出具的（2011）兰证民字第140号公证书，国有建设用地使用权出让合同三份，兰考县政府采购与招投标交易所于2014年10月30日出具的回复函一份及庭审笔录等证据在卷佐证。
本院认为，原告在国有建设用地使用权挂牌出让活动中，经公开竞价，于2011年6月15日以最高应价竞得GT-08、09、10号三宗地块的国有建设用地使用权，并于当日与被告签订了三宗地块的《成交确认书》，约定竞得人交纳的竞买保证金自动转作土地使用权定金，并于2011年6月30日之前，持《成交确认书》到兰考县政府采购与招投标交易所与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。原告并未按照《成交确认书》的约定与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告的行为已构成违约。
被告在参与竞价前及在竞价过程中均未对该三宗地块规划、面积等提出异议，且未能提供相应证据证明原告所挂牌出让的三宗地块公告面积与实际面积不符；在停止对其供地后，根据兰考规划发展的需要，该三宗地块中的部分土地用于了道路建设，所剩余部分的土地，被告于2012年8月16日再次挂牌出让该三宗建设用地使用权，与原出让面积存在偏差，故对原告以此次出让面积与原出让面积不符主张所竞得土地与实际不符的意见，本院不予采信。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁泊的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家集体或第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不是以地方法法规、行政规章为依据。”《最高人民法院关于<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定,“合同法第五十二条第五项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制规定。”《中华人民共和国拍卖法》第三十七条规定，“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。”第六十七条规定，“违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款；对参与恶意串通的拍卖人处最高应价百分之十以上百分之五十以下的罚款。”本案中，原告据以提出认定合同无效的依据是“国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国资发【2010】151号）”、“国土资源部、国家发展和改革委员会共同发布的《限制用地项目目录（2006年本增补本）》（国土资发【2009】154号）”，这两部文件在性质上属于指导性文件，不属于法律和行政法规，更不涉及效力强制性规定，且原告所提供证亦不足以证明被告挂牌出让三宗国有土地建设用地使用权的行为存在违反《中华人民共和国拍卖法》第六十七条规定的无效情形，故对原告主张被告出让三宗地块国有建设用地使用权的行为无效的请求，本院不予支持。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告河南省良厦千顷置业有限公司对被告兰考县人民政府采购与招投标交易所的诉讼请求。
案件受理费100元由原告河南省良厦千顷置业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费（受理费的数额依据当事人不服一审判决具体数额确定；收款单位：开封市财政局非税收入财政专户，账号：41×××21，开户行：建设银行开封市金明支行）。逾期不交纳也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审判长 武令涛
审判员 王玉平
审判员 张伟献
二〇一七年四月五日
书记员 金冬磊