湖北省荆州市荆州区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂1003行初9号
原告张周，男，汉族，1971年12月24日生，住荆州市荆州区，
委托代理人赵燕，北京京平律师事务所律师，一般代理。
被告荆州市发展和改革委员会，地址湖北省荆州市荆州东路54号，统一社会信用代码11421000011094735G。
法定代表人万玲玲，主任。
委托代理人潘进，荆州市发展和改革委员会工会主席，党组成员，特别授权。
委托代理人李立新，湖北蓝宇律师事务所律师，一般代理。
被告湖北省发展和改革委员会，地址湖北省武汉市武昌区水果湖东一路17号，统一社会信用代码11420000011043110J。
法定代表人李乐成，主任。
委托代理人胡志东，湖北省发展和改革委员会政策法规科主任科员，特别授权。
委托代理人吴畏，湖北立丰律师事务所律师，一般代理。
原告张周诉不服被告荆州市发展和改革委员会（以下简称荆州市发改委）建设项目立项管理行政批复、被告湖北省发展和改革委员会（以下简称湖北省发改委）行政复议一案，于2017年2月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月14日受理后，于2017年2月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月6日公开开庭审理了本案。原告张周、被告荆州市发改委委托代理人潘进、李立新、被告湖北省发改委委托代理人胡志东、吴畏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告荆州市发展和改革委员会于2013年5月29日对湖北省华中农业高新投资有限公司作出荆发改审批（2013）171号关于华中农高区太湖新城项目立项的批复，同意华中农高区太湖新城项目立项建设。
被告湖北省发展和改革委员会于2016年12月5日作出鄂发改复决字（2016）8号行政复议决定书，决定对171号文依法予以维持。
原告张周诉称，原告房屋位于湖北省荆州市荆州区太湖管理区西门学校，一直合法使用。现相关部门征收，拟在原告房屋所占地块上进行建设，为核实征收的合法性问题，为了生产、生活的需要，原告2016年9月向被告荆州市发改委申请信息公开，申请“书面公开拟占用申请人房屋（湖北省荆州市荆州区太湖管理区西门学校）所占土地进行建设的建设项目的立项审批、核准或者备案文件及其申请材料。申请材料包括项目申请报告、企业投资项目核准申请表、城市规划选址审查意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见以及根据法律法规应提交的其他文件。”2016年10月收到被告荆州市发改委《荆州市发展和改革委员会关于张周同志申请公开有关信息的复函》及相关材料，从而获知被告荆州市发改委曾作出《荆州市发展和改革委员会关于华中农高区太湖新城项目立项的批复》（荆发改审批[2013]171号），该批复批准的项目用地范围在原告房屋所占地块的土地范围之内。原告认为，被告荆州市发改委作出荆发改审批[2013]171号的行政行为在程序上及实体上均违法，并严重侵犯了原告的合法权益，复议至被告湖北省发改委。2016年12月8日，原告收到被告作出的鄂发改复决字[2016]8号复议决定，维持了被告荆州市发改委的行政行为。原告不服，现依法提起行政诉讼，请求：1、撤销被告荆州市发改委作出的荆发改审批[2013]171号《荆州市发展和改革委员会关于华中农高区太湖新城项目立项的批复》；2、撤销被告湖北省发改委作出的鄂发改复决字[2016]8号《行政复议决定书》；3、被告承担本案诉讼费用。
原告张周为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：1、房产证、土地证，证明原告房屋位于湖北省荆州市荆州区太湖管理区西门学校；2、政府信息公开申请表及邮寄单据、《荆州市发展和改革委员会关于张周同志申请公开有关信息的复函》，证明原告通过信息公开的方式，得知被告荆州市发展和改革委员会曾作出涉案立项批复；3、荆发改审批[2013]171号《荆州市发展和改革委员会关于华中农高区太湖新城项目立项的批复》，证明被诉行政行为内容；4、鄂发改复决字[2016]8号《行政复议决定书》及签收快递单，证明原告不服涉案批复，提起行政复议，于2016年12月8日收到被告省发改委的复议决定。
被告荆州市发展和改革委员会辩称：1、被告对华中农高区太湖新城项目的立项审批符合湖北省人民政府对答辩人职责的规定；2、被告所发“171号文”对华中农高区太湖新城项目的立项审批有明确的法规、政策依据和事实依据；3、被告对华中农高区建设项目立项的立项审批属于非行政许可审批，原告诉讼请求所依据的理由不能成立；4、“171号文”的立项审批具体行政行为与原告的合法权益是否受到损害之间没有法律上的因果关系，人民法院应当驳回原告的起诉。被告荆州市发改委提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1、湖北省人民政府《关于同意建立华中农业高技术产业开发区的批复》（鄂政函（2012）77号），证明2012年4月，湖北省人民政府《关于同意建立华中农业高技术产业开发区的批复》（鄂政函（2012）77号）同意在荆州市太湖港农场管理区基础上建立华中农业高技术产业开发区，简称华中农高区，园区边界为国家审核公告中确定的太湖港农场管理区四至范围，享受省级高新区的相关政策，归口省科技厅管理；2、荆州市人民政府与湖北省联合发展投资集团有限公司签订协议，证明2012年9月，荆州市人民政府与湖北省联合发展投资集团有限公司签订协议，合资组建湖北省华中农业高新投资有限公司，合资开发建设华中农高区，首期启动项目核心区建设；3、中共荆州市委3个会议纪要，证明中共荆州市委分别于2012年9月、12月和2013年2月27日三次召开专题会议，研究华中农高区建设，形成3个会议纪要，由发改委按程序尽快给予批复立项；4、《市委办公室、市政府办公室关于明确华中农高区建设中相关部门职责的通知》，证明中共荆州市委办公室《市委办公室、市政府办公室关于明确华中农高区建设中相关部门职责的通知》（荆办发[2013]1号）要求荆州市发改委为农高区建设项目及时立项、备案或审批；5、《荆州市发展和改革委员会关于华中农高区太湖新城项目立项的批复》（荆发改审批[2013]171号），证明湖北省华中农业高新投资有限公司为在荆州市注册的企业法人，向荆州市发改委递交华中农高区太湖新城项目立项申请，荆州市发改委依法依规对合作农高区太湖新城项目予以立项，批复文件为《荆州市发展和改革委员会关于华中农高区太湖新城项目立项的批复》（荆发改审批[2013]171号），同意开展项目前期工作；6、《国务院关于投资体制改革的决定》（国务院，国发[2004]20号，2004.07.16），证明政府投资项目审批程序；7、《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批事项的通知》（国务院办公厅，国发办[2004]62号，2004.08.02），证明政府出资的投资项目审批程序；8、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国务院办公厅，国发办[2007]64号，2007.11.17），证明实行审批制的政府投资项目的审批程序；9、《湖北省人民政府公布继续实施的行政许可事项、许可规定及实施机关的决定》（湖北省人民政府，湖北省人民政府令第268号，2004.09.02），证明国家规定由地方审批的固定资产投资项目建议书、可行性研究报告、设计文件的审批，实施机关为县级以上发展改革行政主管部门；10、《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》（鄂政发[2005]12号），证明第四条：要认真做好政府投资项目的前期工作，严格按建设程序办事；11、《湖北省人民政府关于取消和调整部分行政审批项目的通知》（湖北省人民政府，鄂政发[2009]16号，2009.03.01），证明附件2（详见证据目录）；12、《荆州市市本级政府投资项目管理暂行办法》第八条（荆州市人民政府，荆政规[2015]5号），证明政府投资项目实行审批制，市政府有关部门按照职责分工分别负责有关事项的审批。
被告湖北省发展和改革委员会辩称：1、被告荆州市发改委作出的171号批复符合其法定职责权限，依据充分且符合法定程序；2、被告省发改委作出的行政复议决定符合法律规定；3、171号批复并不直接涉及原告利益，原告与171号批复无利害关系；4、案涉项目属于政府投资项目，原告认为不属于政府投资项目的意见明显与法律规定不相符，欠缺法律依据。被告湖北省发改委提供作出行政行为的证据、依据有：第一组，关于被告省发展和改革委员会主体资格与行政管理职能：1、《中华人民共和国组织机构代码证》；2、《湖北省发展和改革委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（2004.3.9,2009.12.08），证明被告的主体资格，省发展改革委职责范围包括对地方发展和改革部门具体行政行为的行政复议工作。第二组，关于被告荆州市发展和改革委员会在行政复议答辩书中提供的用以证明《荆州市发展和改革委员会关于华中农高区太湖新城项目立项的批复》合法的事实依据、政策依据和法律依据：3、《关于同意建立华中农业高技术产业开发区的批复》；4、《华中农高区建设现场办公会会议纪要》第2期；5、《市委办公室、市政府办公室关于明确华中农高区建设中相关部门职责的通知》；6、《华中农高区建设现场办公会会议纪要》第3期；7、《荆州市人民政府关于荆州市太湖港农场管理区和郢城镇总体规划的批复》；8、《荆州市人民政府和省联投集团合作开发建设华中农高区的协议》；9、《关于荆州市人民政府与湖北省联投集团合作开发华中农高区商谈会会议纪要》；10、《企业法人营业执照》；11、《产业结构调整指导目录》；12、《湖北省人民政府关于取消和调整部分行政审批项目的通知》；13、《关于投资体制改革的决定》；14、《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》；15、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》；16、《省人民政府办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》；17、《关于申请华中农高区太湖新城项目立项的请示》；18、《荆州市发展和改革委员会关于华中农高区太湖新城项目立项的批复》。第三组，关于被告省发展改革委作出行政复议决定的程序合法：19、《行政复议申请书》；20、《行政复议答复通知书》；21、EMS全球邮政特快专递单；22、《行政复议答复书》；23、《行政复议决定书》；24、EMS全球邮政特快专递单。
经庭审质证，原告张周对被告荆州市发展和改革委员会提供证据的质证意见：对证据一与本案无关联性，其他无异议，这是设立开发区的项目，只能说明开发项目的地点。对证据二的证明目的有异议，其他无异议，根据协议的内容，荆州市人民政府出资2亿，中联投集团投资3亿，为企业自有财产的体现，不能说政府的2亿元是投资涉案项目，并且合作开发高新技术产业开发区，总基础设施建设需80亿，荆州市政府仅出资2亿，占比例非常少，不能是由湖北省人民政府调整的规定，仅凭此项协议就可以说明被告主张所依据的规定是不适用的。对证据三真实性、合法性、相关性和证明目的均有异议，没有公章，而且这只是一个研讨性质的会议纪要，不是行政决策法定形式、决定或命令，是各级领导的施政构想，没有按程序形成决策文件，并以市政府的名义授权下发，因为不具备行政效力，更不具备法律效力。证据四没有公章，对真实性有异议，合法性、证明目的均有异议，行政机关必须根据法律法规的规定行使行政权力，这份证据证明违背依法行政的原则。对证据五有异议，认为本案不属于政府投资为主的项目，被告荆州市发改委无权进行审批。对证据六、七、八的真实性没有异议，对被告的证明目的有异议，被告一的代理人也阐述政府投入的2亿元仅为前期成立投资公司使用，那么除了证据二，被告没有提供相关证据证明涉案项目是政府投资为主的项目，不应该是由证据六、七、八相关规定，与本案没有关联。对证据九、十、十一，这些仅通过常务会议的文件，人民法院审理案件依据的是行政法规、地方性法规、参照规章，地方规范性文件不是法院审理的依据。证据十二质证意见同证据九，本案不能适用此规定，不能以行政行为作出后生效的文件作为依据。
原告张周对被告湖北省发展和改革委员会提供证据的质证意见：对第一组证据无异议。对第二组证据中与市发改委一样的证据，同之前的质证内容；对证据七的关联性有异议，关于立项批复作出的时间，不能用行政行为作出后的文件证明其合法性。证据十、十一与本案没有关联。证据十一对证明目的有异议，认为该证据证明该项目不是政府出资的项目。对第三组证据无异议。
被告荆州市发展和改革委员会对原告提供证据的质证意见：对证据一的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与本案没有直接的利害关系，没有直接涉及到房产的拆迁和征收。对证据二真实性、合法性无异议，对关联性有异议，信息公开是相关信息对社会的公开，没有涉及到本案的行为是否违法，有利害冲突的问题。对证据三、四的真实性、合法性、关联性无异议。
被告湖北省发展和改革委员会的质证意见与荆州市发展和改革委员会的质证意见相同。
本院对上述证据认证如下：原告张周提供证据的真实性被告无异议，本院予以认定。被告荆州市发展和改革委员会、湖北省发展和改革委员会提供的证据来源合法，与本案有关联性，应予认定。对上述本院采信证据的证明内容在查明事实中作出认定。
经审理查明，原告张周的房屋位于湖北省荆州市荆州区太湖管理区西门学校。案外人湖北省华中农业高新投资有限公司于2013年5月8日提出立项申请，被告荆州市发展和改革委员会2013年5月20日作出荆发改审批[2013]171号《关于华中农高区太湖新城项目立项的批复》，该《立项批复》的主要内容为，根据荆州市委办公室荆办发（2013）1号文件通知及2013年3月14日荆州市委专题会议纪要精神，经研究，同意华中农高区新城项目立项建设，建设规模及主要内容：项目规划面积12.46平方公里，建设内容包括新农村建设改造，道路、电力、供水及污水处理工程。（一）新农村建设。主要包括拆迁25万平方米农民住宅，安置约1030户，共需新建农民还迁安置房约25万平方米。（二）道路工程。主要包括新建东西主干道（农高大道一期）约3公里，次干道、支路共15公里；新建南北向主干道（太湖大道）约4公里，次干道、支路共24公里。（三）电力建设项目。新建110千伏变电所一座，主变容量3×50兆伏安。（四）供水及污水处理工程。主要包括新建日处理4万吨污水处理站一座及相应污水、供水管网铺设。项目投资及资金来源：项目估算总投资370000万元，资金由公司自筹及申请银行贷款解决。原告张周的房屋在案涉项目拆迁范围内，其于2016年9月26日向被告荆州市发改委申请政府信息公开，被告于2016年10月12日作出关于张周同志申请公开有关信息的复函，原告收到回复得知被告荆州市发展和改革委员会曾作出上述《立项批复》。原告认为该批复行为侵犯了原告的合法权益，向湖北省发展和改革委员会申请行政复议，请求撤销荆发改审批[2013]171号文件。被告湖北省发改委于2016年10月25日收到原告复议申请，当日决定受理，于2016年12月5日作出鄂发改复决字[2016]8号行政复议决定书，对被告荆州市发改委所作的171号文予以维持。原告收到行政复议决定书后不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案原、被告争议的主要焦点：一、原告与被诉行政行为是否有利害关系，原告主体资格是否适格；二、被告荆州市发改委是否具有作出涉案批复的法定职权，其作出的行政行为是否合法；三、被告湖北省发改委作出的行政复议决定是否合法。
一、原告张周主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，原告张周通过信息公开的方式获知被告荆州市发改委作出了涉案立项批复，原告张周的房屋在项目征地拆迁范围内，案涉项目的实施将可能对原告的权利、义务产生实际影响。被告荆州市发改委作出案涉批复行为与原告具有利害关系。原告主体资格适格。
二、被告荆州市发改委作出涉案批复的行政行为是否合法。国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知附件：保留的非行政许可审批项目目录第7项为政府出资的投资项目审批，实施机关国家发展改革委、国务院有关部门、省级以下人民政府发展改革部门和有关部门。湖北省人民政府关于取消和调整部分行政审批项目的通知附件2调整行政审批项目目录第23项规定，市、州、县政府投资为主，需申请省补助的项目，由市、县级发展改革行政主管部门审批。根据上述规定，被告荆州市发改委具有对本级人民政府投资项目的涉案立项申请进行审批的行政职权。
《国务院关于投资体制改革的决定》第三条第（三）项规定：“政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。”；《国务院关于投资体制改革的决定》第三条第（四）项规定：“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作”；《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》第二条第二款规定：“实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。”。荆州市人民政府和湖北省联合发展投资集团有限公司签订合作开发建设华中农高区的协议，由荆州市人民政府出资2亿元，占股40%的方式设立，属于政府直接投资方式。政府出资的投资项目属保留的非行政许可审批项目，被告荆州市发改委对涉案项目进行核准立项的管理行为，符合实行审批制项目程序性规定。原告张周认为涉案立项申请不属于政府投资项目，被告荆州市发改委无权审批的理由不成立。本案中，湖北省华中农业高新投资有限公司提出立项申请，被告荆州市发改委经审查后作出立项批复的行为符合上述规定。依据上述规定，项目批复文件是项目单位申请办理规划选址、用地预审和环评审批文件的前置条件，故原告张周认为被告荆州市发改委作出被诉立项批复行为时未对规划选址、用地预审、环评审批文件进行审核的观点没有法律依据。原告张周提出荆州市发改委未履行征询原告意见、未进行社会稳定风险评估，程序上违法应予撤销，原告的以上意见不是对行政机关在审批项目建议书环节的法定要求，原告的该项主张不成立。
三、被告湖北省发改委作出的行政复议决定是否合法。根据湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知第三条第二项的规定，被告湖北省发改委是作出涉案行政复议决定的适格主体。被告湖北省发改委依原告的申请对被告荆州市发改委作出的立项批复文件按照法定程序进行审查，受理、审查、报批、送达等程序均符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，原告张周请求撤销被告湖北省发改委作出涉案行政复议决定的理由不成立，本院不予支持。
综上，被告荆州市发改委作出的涉案立项批复证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告湖北省发改委作出行政复议决定主体资格适格，认定事实清楚，依据充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
一、驳回原告张周请求撤销被告荆州市发展和改革委员会2013年5月20日作出荆发改审批（2013）171号关于华中农高区太湖新城项目立项的批复的诉讼请求。
二、驳回原告张周请求撤销被告湖北省发展和改革委员会2016年12月5日作出鄂发改复决字（2016）8号行政复议决定书的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告张周负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。
审判长 张琼花
审判员 毕 涛
审判员 唐秀兰
二〇一七年七月十七日
书记员 彭萌萌