青海省高级人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2018）青行终89号
上诉人（原审原告）青海省撒驼绒业有限公司，住所地：青海省循化县街子工业区。
法定代表人韩文华，该公司总经理。
委托代理人欧珠永青、张艳芳，西藏欧珠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）循化撒拉族自治县人民政府，住所地：循化撒拉族自治县积石镇黄河北路。
法定代表人韩兴斌，该县县长。
委托代理人韩忠辉，该县政府法律顾问。
第三人中国农业银行股份有限公司循化撒拉族自治县支行，住所地：循化县积石大街131号。
法定代表人韩有明，该支行行长。
委托代理人仲伟祥，该支行纪委书记。
委托代理人刘兆明，该支行员工。
上诉人青海省撒驼绒业有限公司因土地行政批准一案，不服青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人青海省撒驼绒业有限公司（以下简称撒驼公司撒驼公司）的委托代理人张艳芳，被上诉人循化撒拉族自治县人民政府（以下简称循化县政府）的委托代理人韩忠辉，第三人中国农业银行股份有限公司循化撒拉族自治县支行（以下简称循化县农行）的委托代理人仲伟祥、刘兆明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：本案所涉土地位于循化县街子乡三岔口，原属循化县街子乡团结村集体所有，面积2亩。1992年12月17日循化县乡镇企业管理局同意第三毛革厂办理经营登记注册，厂址在街子乡三岔口、经济性质为集体。1997年9月3日，循化县人民政府颁发了使用权人为第三毛革厂的集建（97）字第40号《集体建设用地使用权证》。为了解决农行循化支行街子营业所办公地点狭小的实际困难，循化土管局在收到第三人农行循化支行《关于要求解决街子营业所办公楼基地的报告》后，于1998年4月17日向循化县人民政府呈报循土（1998）17号《关于审批征用、出让土地的报告》，其中将用地范围、征地费包括房屋拆迁费附着物赔偿费、出让金等事宜进行了上报。此时，第三毛革厂已迁至河西，原厂基地闲置。1998年5月21日循化县人民政府据此下发循政（1998）55号《关于出让土地的批复》”1．同意征用县第三毛革厂使用的街子团结村集体土地2亩。2．征用后的土地有偿出让给县农行作为街子营业所办公楼建设用地。”1998年6月29日循化土管局作出循土（1998）30号《关于给县农业银行出让土地的通知》，主送单位为本案第三人农行循化支行、抄送单位为街子乡政府、第三毛革厂。另查明，1999年9月13日第三毛革厂经核准更名为青海省撒驼绒业有限公司并办理企业开业登记，企业类型有限责任公司，厂址在循化县街子工业区。原告称2017年7月6日在申请行政复议一案中知道了该《批复》内容，不服遂于2018年2月1日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：1998年5月21日循化县人民政府下发《关于出让土地的批复》，同意将第三毛革厂使用的街子团结村集体土地2亩征用后有偿出让给县农行作为街子营业所办公楼建设用地。该《批复》内容已涉及到第三毛革厂原土地使用权的调整，且该《批复》通过循化土管局作出的《关于给县农业银行出让土地的通知》已被外化，因此，该《批复》具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。据庭审查明，1999年9月13日，第三毛革厂经核准更名为青海省撒驼绒业有限公司并办理了企业登记，此时，第三毛革厂对原土地使用权的权利义务由撒驼绒业公司行使履行，因此，撒驼绒业公司对1998年5月21日循化县人民政府下发的《批复》具备起诉权，是本案适格的原告。关于原告起诉是否超过法定期限的问题。1998年6月29日循化土管局作出的循土（1998）30号《关于给县农业银行出让土地的通知》中对循政（1998）55号《关于出让土地的批复》的主要内容进行了表述，其主送单位为本案第三人农行循化支行、抄送单位为街子乡政府、第三毛革厂。但未提供该《通知》向第三毛革厂进行送达的证据。庭审中，本案第三人虽提供了该《通知》，但不能以此认定第三毛革厂收到或应当知道循政（1998）55号的内容的事实。故原告知道该《批复》内容的时间节点应当从其自认在2017年7月6日申请行政复议一案中得知的时间起算。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因此，原告于2018年2月1日向本院提起行政诉讼并未超过法定期限。另，《中华人民共和国土地管理法（1988修正）》第二十三、第二十五条规定”国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”、”征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准”。据此，被告循化县人民政府具有批准征用本案涉案土地的职权，且其作出的循政（1998）55号《循化县人民政府关于出让土地的批复》，符合上述法律规定，程序并无不当。故原告撒驼绒业公司请求确认被告作出该《批复》违法的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告青海省撒驼绒业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告青海省撒驼绒业有限公司负担。
撒驼公司不服提起上诉，请求撤销一审判决，确认循化县政府循政（1998）55号关于出让土地的批复违法，并由被上诉人循化县政府承担所有诉讼费用。事实与理由：一、上诉人于1997年9月3日依法取得《集体建设用地使用权证》，且一直占有涉案土地并持有该土地使用证原件。一审法院关于被上诉人作出批复程序合法的认定错误，循化县政府征用土地违反以下法定程序：1、第三人作为建设单位，不持有经批准的年度基本建设计划等文件；循化县政府土地管理部门未对建设用地申请审核、划定用地范围；循化县政府土地管理部门卫组织建设单位与被征收人商定土地补偿等方案报批；4、循化县政府未颁发建设用地批准书。二、上诉人一直持有该土地使用证原件，无任何部门要求其上交该土地证书。三、上诉人至今未与任何单位签订征收协议，批复征收的事实不存在。四、批复记载的出让这一措辞与当时的法律不符，当时使用划拨概念。
被上诉人循化县政府辩称，1、上诉人以1988年《土地管理法》第23条和《土地管理法实施条例》第18条认为被上诉人作出批复的程序违法，本案并不适用上述法律，而应适用1991年《土地管理法实施条例》第6条规定。循政（1998）55号批复征用的第三毛革厂使用的街子团结村集体土地2亩，其用地范围、面积与先前批准的土地证相吻合，只是土地证更换的问题。被上诉人和第三人也向法院提交了2007字第29号《建设用地规划许可证》。2、第三人已支付征地费、拆迁费、附着物赔偿等费用，已取得合法手续，是该宗土地的合法所有人。上诉人关于征收事实不存在的说法不能成立。
3、上诉人的主张超过起诉期限。从1998年征收至今20余年，被上诉人在此地上修建了营业楼，上诉人对此完全知晓，上诉人还于2002年与第三人签订了房屋租赁合同，该营业楼的部分房屋出租给上诉人合伙人韩忠明，上诉人也交纳了租金。上述事实可证明，上诉人早在1998年、2002年就已经知道土地批复或征收的事情，现在提起诉讼早已超过起诉期限，应予驳回。4、上诉人不具有诉讼主体资格。第三毛革厂是1992年成立的集体企业，地址在街子三岔口。上诉人是2006年设立的有限公司，地址在街子工业园区。两个企业性质、厂址均不一致，且企业更名并未经法定程序将集体土地变更为自然人土地，故上诉人无主体资格。省政府对第三人国有土地使用证的颁发已经被认定为合法有效，这也证实被上诉人循政（1998）55号批复的合法，二者之间是相互关联不可分割，不应形成土地使用证合法而其依据的征收决定不合法情况的出现。关于国有土地使用证的一案，法院生效判决认为上诉人不具备行使撤销土地使用证的主体资格，同理本案上诉人也不具有主体资格。综上，请求驳回上诉，维持原判。
第三人循化县县农行的答辩意见与被上诉人一致。
本院经审理查明的事实与一审一致。另查明，1998年12月28日，循化县农行就涉案土地依法取得（循国用［98］124号）《国有土地使用证》。1999年9月13日，撒驼公司申请开办有限责任公司，经营地址为街子工业园区，循化县工商管理部门同意该企业由集体企业核定为私营企业并颁发证照。1999年9月29日，循化县乡镇企业管理局作出循乡企（1999）99号批复，同意循化县第三毛革厂更名为撒驼公司。2017年，撒驼公司在向有关部门出具的情况说明中陈述，原第三毛革厂法定代表人韩忠明与时任循化县农行行长曾就该厂搬迁事宜达成协议，在农行暂时赔偿50万以及农行建成房屋后双方各享有一半产权的前提下毛革厂同意搬迁。
本院认为，结合相关证据及各方诉辩主张，本案重点审查以下问题，即：撒驼公司是否具有诉讼主体资格、其起诉涉案土地批复行为是否超过期限。现逐一论述如下：首先，关于撒驼公司的诉讼主体资格。撒驼公司由原第三毛革厂更名而来，更名后的撒驼公司不仅改变了原集体企业性质以及经营场所，也未办理对原集体土地上的权利变更或承继等相关手续，且撒驼公司更名之前，循化县农行已经取得了该土地上的国有土地使用权，撒驼公司亦无证据证明自己仍然占有或实际使用涉案土地。因此，撒驼公司更名的事实，能够证明撒驼公司与原第三毛革厂之间的关联，但并不必然确定撒驼公司对原企业集体土地享有权利。撒驼公司与本案争议的土地批复行为无法律上的利害关系，其以自己的名义主张权利，诉讼主体不适格。其次，关于撒驼公司的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼》第四十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为内容起六个月内提出。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容起计算。本案中，诉争的循政（1998）55号文件，是循化县政府对循化县土管局征用土地并有偿出让给农行报告的批复，该批复属于内部文件，但由于涉及对原第三毛革厂土地权利的处置，该批复外化后对原企业权利义务产生实际影响，其行为具有可诉性。但是判断当事人是否知晓该批复行为，不应局限于该批复文件本身，而应该从批复体现的内容和其外化后产生的实际后果考虑。结合本案，撒驼公司自1999年9月登记成立，成立后未就其更名前的土地权益向有关部门主张权利。该公司股东韩忠明与循化县农行于2002年1月签订《房屋租赁协议》，协议中约定循化县农行将涉案土地上已经建成的部分房屋租给韩忠明使用等内容，撒驼公司虽然否认协议中的租赁事项，但其关于双方就房屋建成后各自享有产权的陈述也印证了其对于涉案土地权益在被他人占有和使用是明知且认可的。应当说，撒驼公司早在2002年就知道或应当知道涉案土地被循化县农行使用的事实。现撒驼公司以2017年7月6日获得批复作为其知晓土地权利被侵害的时间并主张权利，该主张不符合本案客观事实及常理，本院不予采信。撒驼公司的主张超过法律规定的诉讼期限，依法不予支持。综上，撒驼公司不具有对涉案土地行使诉讼的主体资格，且其起诉早已超过法律规定的保护期限。一审法院在对原告是否具有诉讼主体资格、本案诉讼期限是否超过等事实不明的情况下，对涉案土地征收和批复行为进行认定确有不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初19号行政判决；
二、驳回青海省撒驼绒业有限公司的起诉。
一审案件受理费50元，由青海省撒驼绒业有限公司负担；二审案件受理费50元，退回青海省撒驼绒业有限公司。
本裁定为终审裁定。
审判长班玛吉
审判员李成花
审判员吴晓良
二O一八年十月十二日
书记员郝洋