黑龙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)黑民终221号
上诉人（一审被告）：哈药集团人民同泰医药股份有限公司，住所地哈尔滨市南岗区。
法定代表人：张利君，该公司董事长。
委托诉讼代理人：姜庆文，黑龙江新时达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：苏兆志，黑龙江新时达律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：黑龙江省七建建筑工程有限责任公司，住所地哈尔滨市香坊区哈平三道街。
法定代表人：杨彦忠，该公司董事长。
委托诉讼代理人：于奇，北京大成（哈尔滨）律师事务所律师。
上诉人哈药集团人民同泰医药股份有限公司（原名哈药集团三精制药股份有限公司，于2015年4月15日变更名称为现名，以下简称人民同泰公司）因与被上诉人黑龙江省七建建筑工程有限责任公司（以下简称七建公司）合同纠纷一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2014）哈民一民初字第115号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月19日立案后，依法组成合议庭开庭进行了审理。上诉人人民同泰公司的委托诉讼代理人姜庆文、苏兆志，被上诉人七建公司的委托诉讼代理人于奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
人民同泰公司上诉请求：撤销一审判决，驳回七建公司的全部诉讼请求。事实和理由：一、双方签订的《三精女子专科医院综合楼工程补充协议书》（以下简称《综合楼工程补充协议》）《建设工程施工合同》均为无效合同，不应作为确认双方权利义务的依据。1.双方于2008年履行招投标手续，签订《建设工程施工合同》并备案，该合同约定，工程进度款按月8%支付，等同于承包方垫资施工，而后双方于2009年6月26日签订《综合楼工程补充协议》，将工程款支付方式修改为按工程进度定额支付，属于《工程项目施工招标投标办法》第四十七条第三项规定的“招标人与投标人商定，投标时压低或抬高标价，中标后再给投标人或招标人额外补偿”的情形，属串通投标，因此上述合同应属无效。2.三精女子专科医院综合楼项目（以下简称案涉工程）的一系列合同均为李滨挂靠七建公司与人民同泰公司签订，李滨并不具有建筑工程施工资质，其借用七建公司资质签订的系列合同均属无效。3.即便合同有效，因《综合楼工程补充协议》变更了《建设工程施工合同》约定的工程款总价及结算方式，属于“变更中标合同实质性内容”，亦应以备案的《建设工程施工合同》确认双方权利义务。二、一审判决认定人民同泰公司应承担案涉工程违法的主要责任错误。1.案涉工程的平、立、剖图纸是由设计单位设计的，一审法院在没有证据证明设计单位提供的图纸超过规划审批面积的情形下，仅以合同约定平、立、剖图纸由人民同泰公司确定、提供为由，即认定违法建设的主要责任在人民同泰公司错误。2.案涉工程的招投标及施工阶段，人民同泰公司并无人员在场监管，施工定位全由七建公司决定，七建公司不按照平、立、剖图纸施工，系造成案涉工程违法的根本原因，其责任应由七建公司独自承担。3.哈尔滨市城乡规划局于2009年8月21日作出并送达《行政处罚决定书》，责令停止施工，该行政行为不仅对发包人，对施工单位同样具有约束力。人民同泰公司在收到行政处罚决定后再三要求七建公司立即停止施工，七建公司在明知行政处罚内容的情况下，违抗人民同泰公司指示擅自复工，造成违法事实的继续和经济损失的扩大，七建公司的违法施工行为违反了《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第七条关于当事人履行合同应当遵守法律、行政法规，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益的强制性规定，不应获得保护，人民同泰公司无需为此支付价款。三、一审判决判项错误。1.人民同泰公司近年来多次向哈尔滨市城乡规划局申请补办手续，均未获批准，一审判决强令人民同泰公司“限期补办手续”没有法律依据。2.按《综合楼工程补充协议》约定，施工至20层，人民同泰公司累计应付工程款11150万元。而人民同泰公司目前已实际支付工程款146,414,212.51元，超付工程款3400余万元，不仅不应再支付进度款，七建公司还应返还超付工程款。
七建公司辩称：一、关于本案法律关系。就案涉工程而言，七建公司与人民同泰公司之间同时存在两个法律关系。一是建筑施工关系，二是委托代理关系。关于建筑施工关系，人民同泰公司于2008年4月21日就案涉工程开标，确定七建公司为中标单位。双方此后签订了《建设工程施工合同》并依法备案，并不存在串通招投标的违法行为。关于委托代理关系，七建公司依《综合楼工程补充协议》约定，代人民同泰公司完成了协商拆迁及善后、土地报批、办理工程规划、人防审批、消防设计、消防审批、管线会签等一系列工作。上述两个法律关系均合法有效，人民同泰公司应按约定支付价款。二、关于违建。人民同泰公司作为发包方及委托人，在案涉工程建设过程中具有决定权，七建公司系依据人民同泰公司提供的图纸及其发布的指令进行施工建设，案涉工程违法与七建公司无关。三、关于一审判项。案涉工程并非违章建筑，是可以通过补办手续合法化的，一审判决要求人民同泰公司配合七建公司补办手续正确。按合同约定，人民同泰公司至少尚欠52,260,093.82元未予支付，七建公司本案中仅要求人民同泰公司给付3000万元进度款应予支持。
七建公司向一审法院起诉请求：一、人民同泰公司立即提供材料并全力配合七建公司补办规划手续；二、人民同泰公司按照协议约定，支付七建公司工程款3000万元。
本院经审理查明：2008年6月6日，七建公司与人民同泰公司签订《协议书》，约定：经招、投标程序，七建公司中标成为三精女子专科医院综合楼工程的施工企业，人民同泰公司将工程建设发包给七建公司；人民同泰公司负责提供哈尔滨市南岗区大成街246号的房产及土地使用权，七建公司负责建设施工及相关的立项、报批、拆迁等，并承担建设及报批的相关费用，双方合作建设案涉工程项目;人民同泰公司应按约定价格向七建公司支付工程款，建成后的房产由双方按约定进行分配。2008年8月7日，双方签订《补充协议》，就建设标准等问题对《协议书》进行了补充。
2008年8月7日，人民同泰公司（发包人）与七建公司（承包人）之间通过招投标签订了《建设工程施工合同》，并办理了备案手续。该合同约定：工程总建筑面积约38000平方米，框架结构29层，工期自2008年5月1日至2009年10月30日；双方采用固定单价方式确定合同价款，执行《建设工程工程量清单计价规范》和黑龙江省关于工程量清单计价的有关规定；工程总价暂定48,725,680.63元；合同价款的调整因素包括工程量的偏差、工程变更、物价变化、工程造价管理机构发布的造价调整等，工程量清单由于工程数量有误所引起的工程量增减超过1%可以调整综合单价，对工程量清单遗漏项目应按实找补，签证变更执行通用条款73条；工程预付款为500万元或合同价款的25%，工程进度款以形象进度为准，具体为：发包人在计量结果七天内，按月完成量的8%向承包人支付工程进度款，竣工验收通过审计部门结算审计并向相关部门备案后，累计支付工程款95%，最后留5%质保金。协议签订后，七建公司履行施工义务，开始建设三精女子专科医院综合楼项目。
2009年4月25日，人民同泰公司向七建公司发出《工程暂停令》，内容是：因使用功能的改变及规划部门验收，图纸要重新设计，要求七建公司于2009年4月25日起暂停工程的主体部位施工。
2009年6月26日，人民同泰公司（甲方）与七建公司（乙方）签订了《综合楼工程补充协议》，约定：一、应甲方要求，乙方同意将案涉工程建设合作方式进行变更。经双方友好协商，达成该协议。二、自该协议签订之日起，双方于2008年6月6日签订的《协议书》、于2008年8月7日签订的《补充协议》予以解除，双方相关权利义务按该协议执行。三、甲方需向乙方提供项目建设报建所需的全部资料和手续，全力配合乙方调整规划审批，并按协议约定向乙方支付费用；乙方负责办理从项目立项到承包范围内的竣工验收、备案及房产产权登记的全部工作，负责解决项目实施进程中出现的处罚、争议和纠纷并承担全部费用，工程的平立剖图纸由甲方确定。四、项目工程工期自2009年7月至2010年10月1日，工程款按建筑面积一口价定为每平方米4438元，此价款包括但不限于拆迁、前期报建、设计、办理工程验收及备案、项目工程土地的产权登记等事宜；土建、给排水、照明工程、消防、楼梯、外墙装饰等工程，但不包含医院专业、配套设施及装修费用；上述费用中，土建、给排水、照明工程、消防、楼梯、外墙装饰工程造价为1600元每平方米；工程单价包括税金等费用。五、合同7.4条约定，本项目工程每平方米单价中仅未包括以下内容：1.乙方负责办理项目房产产权登记手续所发生的费用，由甲方承担。2.动迁户安置事宜由乙方负责办理，单价中拆迁补偿暂按11000元/平方米乘以2200平方米，计2420万元计算，最终费用经双方认定，与实际费用之差多退少补。3.工程所需7部电梯由甲方进行公开招标，不含在工程单价中。4.加固工程费由双方共同确定，费用由甲方承担。5.案涉工程12层、29层外墙装饰发生变更，单价中包含此部分工程款180万元，待最终外装方案确定后，双方确定此部分工程款的最终价格。6.如消防发电机可与医院发电机共用，则发电机费用由双方各承担50%。7.燃气入网及配套设施等由乙方进行施工，费用经双方认定后由甲方承担。8.新增的气体灭火设施待设计方案确定后由甲方进行公开招标，不含在工程单价内。9.因建设规划发生变更，28层新增采暖、给水等系统及每层增加层高的工程内容，按《黑龙江省建筑安装工程费用定额》（2007）取费标准，材料价格按造价信息执行，费用由甲方承担。10.二次设计费共计90万元，甲方承担75万元，乙方承担15万元。11.车库动迁费用300万元及新增一年占道费28万元，由甲方承担。除协议约定应由甲方承担的款项和费用以外的与项目建设相关的其他费用，均由乙方承担。六、工程价款支付方式:1.该协议签订前甲方已付2150万元人民币。自该协议签订之日起7个工作日内，甲方再支付乙方3000万元人民币。2.项目施工至10层完毕，甲方支付给乙方3000万元人民币。3.施工至20层完毕，甲方付款3000万元。4.主体封闭后付款3000万元。5.项目围护封装、初装修前，甲方付款2000万元。6.外网施工及相关设备采购由甲方按进度进行支付，待施工及采购结束后，由甲方付至2000万元。7.待项目工程竣工验收合格并完成审计，且甲方取得房产及土地登记证书后一个月内，甲方支付至工程价款总额的95%，余款为质保金，待工程竣工满一年后无质量缺陷，给予一次性付清。8.该协议第7.4项约定费用，按项目工程实际发生进度由甲方支付。《综合楼工程补充协议》签订后，三精女子专科医院综合楼工程继续施工建设。
2009年8月21日，哈尔滨市城乡规划局作出并送达了《行政处罚决定书》，被处罚人为人民同泰公司，处罚事实为该工程未按规划要求建设，地下室超出审批面积，地上审批29层部分纵墙加长6.4米，大成街侧审批12层部分加宽1.35米，超出审批面积1151.36平方米。该工程违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的有关规定，已经构成违法建设。罚款162,341.76元，限期3个月补办手续，城市建设或规划要求时无条件拆除。此次处罚后，人民同泰公司并未要求七建公司停工，人民同泰女子医院综合楼工程继续施工建设。
2009年9月2日，在七建公司施工过程中，监理单位收回13层以上图纸。当日，七建公司给人民同泰公司邮寄了编号2009001号报告，称：案涉工程A区施工至十一层层顶时高度已达38.3米，十二层层高4.2米，室外高差0.9米，总计43.9米，已超过审批高度，请建设单位、监理单位给予明示，如何施工？9月10日，七建公司给人民同泰公司邮寄送达了编号2009002号报告，称：由于13层至28层结构图纸已被监理单位收回，所有工种于9月8日停工；七建公司已于9月2日请示建筑超审批高度问题，至今未收到回复，因此将按原设计图纸施工十二层主体结构。当日，人民同泰公司回复七建公司：因A区十二层为手术室，层高要大于4.2米，故A区十二层结构施工图暂时等待设计变更图纸，A区报建高度为42米，因各层使用功能有所调整，超出报建审批高度，需重新报建，待领导决策。9月22日，人民同泰公司通知七建公司：A区十二层、十三层及设备平面层功能已经确定，现将建筑结构专业施工图发给七建公司，要求七建公司接到图纸后立即施工。七建公司收到通知后回复：1.此前七建公司已数次指出A区十二层建设即将超规划问题，但未得到人民同泰公司明确答复。如七建公司进行A区十二层及以上施工，人民同泰公司势必将承担因违反规划问题导致的一切责任。2.A区十二、十三、十四层结构图已收到，但没有工程整体的配套专业图纸。七建公司收图后需进行阅图、核算工程量、提料、进料，然后将图纸发放到各队组，由各队组人员制作配料单，待材料进场后进行加工制作，上述工作均需要相应条件及时间进行保证。此后，七建公司因项目临近冬停期而未继续施工，直至案涉工程进入冬季停工维护期。
2010年3月11日，七建公司向监理单位和人民同泰公司提出《工程停/复工报告》，称气温回升，具备施工条件，七建公司计划于3月22日正式复工。监理单位于2010年3月12日在该报告上盖章确认，监理工程师也同时签字确认，但建设单位审批意见处并无人民同泰公司盖章。2010年3月末，案涉工程复工建设，监理公司在施工现场进行同步监理，并于4月5日-28日出具多份阶段性检测、验收文件。
2010年4月28日，七建公司向人民同泰公司邮寄通知，称工程主体已施工至16层，维护封闭施工至10层，预计在5月20日达到20层合同付款3000万元约定的条件，同时项目围护封闭、初装修前，人民同泰公司应支付2000万元，请人民同泰公司落实付款事宜。
2010年5月21日，哈尔滨市城市行政执法局向人民同泰公司作出并送达了《责令停止建设通知书》，责令人民同泰公司立即停止建设。
2010年5月27日，七建公司向人民同泰公司发函，称：1.关于何时停工。截止5月25日，项目完成主体20层，维护结构完成至16层，抹灰工程施工条件已具备数周，但因工程款问题无法施工。目前，现场已进场的材料可供完成主体至23层，完成维护结构至19层。七建公司认为马上停工会带来较大损失，建议施工至现场材料用完为止，预计6月10日即可完成。2.关于规划违章问题的处理。落实规划二次报批图纸，以较小的代价使项目的现状合法化是当务之急，对此，七建公司在25日的会上就表示要积极配合人民同泰公司处理好这一问题，但不知具体应与哪个部门对接，请人民同泰公司明确责任单位。3.请人民同泰公司支付工程款3328万元。6月1日，人民同泰公司复函称：1、关于停工问题，要求七建公司按照《责令停止建设通知书》要求立即停工。2、关于项目规划二次报批事宜，由人民同泰公司工程部协助七建公司办理，正准备相关材料。3.其他事宜，人民同泰公司已将情况汇报给哈药集团股份有限公司资产部，目前集团公司正在积极寻求解决方案。6月3日，七建公司再次致函称：1.七建公司提议将现存材料用完后再停工，是为了避免无端浪费，是为了维护人民同泰公司的利益。在目前的状况下，不正面与执法部门沟通以达成谅解，却消极停工，将会给人民同泰公司造成更大的损失。请求人民同泰公司明示，是否需要将现存于工地的施工材料用完后再停工。2.关于规划二次报批，人民同泰公司必须在6月15日之前将相关材料，尤其是报批的图纸准备完毕，否则七建公司将不再就此事承担任何义务。3.请求人民同泰公司明示，是否同意依合同约定在6月10日之前支付3328万元项目建设进度款（本应在2009年9月支付），以便七建公司在停工遣散施工队伍时支付农民工劳务费。
2010年6月13日，七建公司将现场材料施工完毕后停止施工建设。6月17日，七建公司向人民同泰公司发函，要求人民同泰公司承担停工发生的直接费用，支付工程进度款3328万元，并尽快清产核算、派驻人员进驻施工场地。6月21日，人民同泰公司答复称：1.案涉工程是在建工程，目前工程停工也是因为规划违规的暂时性停工，待规划问题解决后还将由七建公司施工。2.目前案涉工程不属于合同终止工程停建清算阶段，人民同泰公司接管工程现场并不合适。3.关于工程进度款支付及工程阶段性核算问题，人民同泰公司正积极准备，并组成专门小组，将会同七建公司对已完工程进行阶段性核算。如结算清楚，人民同泰公司将按应付工程款的50%支付工程进度款。6月28日，七建公司致函人民同泰公司，要求人民同泰公司明确工程结算及三次停工损失认定等问题，并再次催要工程进度款。7月16日，人民同泰公司复函七建公司，称本次停工是长期停工，并就停工损失、材料补偿款等问题进行了计算。7月21日，七建公司复函称：既然人民同泰公司明确此次停工是长期停工，则七建公司已无继续承建的能力，要求人民同泰公司按合同约定在2010年8月31日前一次付清所欠工程进度款，如人民同泰公司拒绝全部付清债务，七建公司将诉诸法律以求最终解决。
2010年6月22日，受人民同泰公司委托，哈尔滨公立造价咨询有限责任公司对案涉工程结算进行审核。审核期间，人民同泰公司与七建公司进行了数次磋商，就审核涉及的费用计算、停工损失、拆迁房屋面积等事项发表了各自意见，并对部分双方达成一致的事项作出了确认。2010年12月11日，哈尔滨公立造价咨询有限责任公司出具《哈药三精女子专科医院综合楼工程结算初审情况报告》。报告的第六部分内容为：由于在工程筹备阶段人民同泰女子专科医院综合楼规划报批为29层，但在工程实施过程中根据建设方的需求，部分楼层层高增加，导致不能按规划报批的方案实施，按照原有的协议，甲、乙双方最终按建筑面积结算并给予七建公司一定补偿。报告对工程造价的审定金额为63,158,805.42元，另有争议金额6,116,000元，上述金额未包括停工损失及委托代理费用。
2010年11月2日、12月3日，人民同泰公司与七建公司就阶段性核算召开数次会议并形成会议纪要，约定：原拆迁房屋建筑面积约1788平方米，与当时预计的2200平方米有差距；七建公司实际支付拆迁补偿款约790万元，其余回迁户的安置补偿由人民同泰公司承担。同时，会议还对停工损失、超高补偿、费用审计等事项达成原则性意见。12月6日，双方签订《阶段性清算原则》，约定：对项目造价中4438元/平方米中的土建、给排水、照明工程、楼梯外墙装饰等部分的工程款（即原约定1600元/平方米），约定项目按实际工程量定额结算，以结算造价为准；关于层高与第一次规划报批图不一致有调整的部分，即层高，如果总增加高度达到3.1米（单层高度），按增加一层计算，如果总增加高度不足一层但超过2米，按增加一层的五分之四计算；施工现场2009年、2010年6月13日至今的停工损失由双方协商认定；除以上条款外，该项目其他条款均执行2009年6月25日双方所签合同。11月4日，双方签订《补充协议》，约定：由于变更使用功能，调整规划，经双方协商达成补充条款。1.工程工期峻工时间变更为2011年10月30日。2.因变更使用功能，工程造价调整为9800万元，最终造价以审计报告为准。
2011年9月21日，七建公司作为申请人就停工责任和停工损失事宜向哈尔滨仲裁委申请仲裁。2012年5月31日，哈尔滨仲裁委做出《（2012）哈仲裁字第1464号裁决书》、《（2012）哈仲裁补字第1464号补正裁定书》，裁决人民同泰公司赔偿七建公司2010年6月13日至2011年8月31日停工损失1188万元。
2012年，七建公司作为申请人就停工责任和停工损失事宜再次向哈尔滨仲裁委申请仲裁。2012年12月31日，哈尔滨仲裁委做出《（2012）哈仲裁字第1649号裁决书》，裁决人民同泰公司赔偿七建公司2011年9月1日至2012年10月1日的停工损失987.5万元。
2012年8月9日，行政主管机关作出了《（哈规行处罚字【2012】第120103008号）处罚决定书》，被处罚人为人民同泰公司，处罚的违法事实是该工程地上及地下加长加宽，共形成超建面积5137.86平方米，其中已处罚1151.36平方米，剩余违法超建面积为3986.50平方米。该工程违反了《城乡规划法》的有关规定，已构成违法建设。依据《城乡规划法》的规定罚款298,987.50元，责令补办手续。
2012年4月，人民同泰公司委托北京中业同望工程造价咨询有限公司对案涉工程项目工程量、费用等进行了评审，并对项目续建工程进行概算编制。2012年8月7日，北京中业同望工程造价咨询有限公司出具《三精女子医院工程项目造价咨询报告》，审核结果为：工程现阶段造价为98,377,135.20元，另有不可预见费用15,074,167.51元。10月30日，七建公司对咨询报告中停工补偿、层高补偿、赶工措施费等提出了异议。
2012年10月31日，人民同泰公司发函给七建公司，要求七建公司启动施工现场的架子、塔吊等设备的拆除工作。此后双方就拆除架子、塔吊等设备设施事宜多次往来函件，但架子、塔吊等设备设施仍在施工现场，并未拆除。
另查明，三精女子专科医院综合楼占地面积5130平方米，原设计规划总面积39,253.88平方米，该工程分A区和B区两部分，其中A区地上12层地下两层，结构形式是框架结构，B区地上29层地下两层，结构形式为短肢剪力墙结构。该工程于2008年6月开工，2010年6月13日停工。工程现阶段A区结构部分施工至十一层，墙体砌筑部分施工2-11层；B区结构部分施工至二十三层，墙体砌筑部分施工至2-12层，已完工建筑面积为38,344平方米。
庭审中，人民同泰公司提供《三精女子医院（大成街）建设项目费用明细》,具体为：一、支付七建公司费用102,923,770.13元；二、设计费1,586,360元；三、监理费66,000元；四、报建费790,871.50元；五、行政处罚298,987.50元；六、冬季维护费2,248,710.75元；七、电费974,235.68元；八、拆迁补偿款11,704,451.20元；九、药检所相关费用647,000元；十、违约金及停工损失仲裁25,042,000元；十一、诉讼费89,028元；十二、其他费用8800元，合计为146,414,212.51元。
七建公司认可人民同泰公司已经向其支付工程款等款项83,973,922.86元，共计4部分31项，具体构成为：1、2008年6月给付工程款500万元，车库动迁150万元，工程款500万元，共计2150万元。2、2009年7月给付3000万元。3、2010年7月支付工程款1100万元，2010年8月支付456万元，2010年9月支付500万元，2010年11月支付350万元，2010年11月支付1,461,770元农民工保障金，2011年5月支付230万元，2011年9月支付300万元，2011年12月人民同泰公司直接支付第三方劳务公司费用300万元。4、弱电工程合同内结算额148,086.66元，扣除上缴总承包代扣代缴费用34,163.80元，应付款为113,922.86元。除以上费用外，七建公司认为《三精女子医院（大成街）建设项目费用明细》中其他费用均与其无关。
再查明，2011年，哈尔滨天顺意金属有限公司、哈尔滨中天混凝土制造有限公司以两公司向七建公司承建的三精女子专科医院综合楼工程提供钢筋、混凝土，七建公司拖欠其材料款，而人民同泰公司拖欠七建公司工程款为由分别提起代位权诉讼，要求人民同泰公司给付欠款及违约金。后经哈尔滨市南岗区法院主持调解，各方达成和解并由法院出具调解书，确认：人民同泰公司向哈尔滨天顺意金属有限公司、哈尔滨中天混凝土制造有限公司给付欠款16,738,000元、违约金1,042,000元，并承诺违约金不抵销其与七建公司的债务，七建公司向人民同泰公司开具16,738,000元的工程款发票。上述协议各方均已履行完毕。
李滨系七建公司职工，担任项目经理，由七建公司负责缴纳各项社会保险，职称为工程师，资质等级为二级。
一审法院认为：七建公司提出本案的诉讼主张是依据双方签订的《建设工程施工合同》与《综合楼工程补充协议》和工程建设实况。人民同泰公司抗辩主张可概括为三个方面，一是李滨挂靠承包建设施工，没有资质，所以人民同泰公司与七建公司所签订的一系列合同无效；二是本案争议的建设工程因超规划许可建设而被行政执法部门责令停止建设，属于违法建筑，所以在行政管理机关没有准许复工的情况下，七建公司复工建设的诉请应当驳回；三是七建公司负有依法施工的义务，其明知复工行为违法而复工建设，在主观上具有重大过错，因此无权要求获得相应的工程款。
一、关于双方实际履行的合同及其效力。《合同法》的基本原则之一是尊重和保护当事人的意思自治，即在不违反法律强制性规定的情况下，当事人之间可以按照自己的意愿订立合同处分自己的权利。本案中，七建公司与人民同泰公司曾经分别于2008年6月6日、8月7日签订《协议书》及《补充协议》，但以上两份协议被双方于2009年6月26日签订的《综合楼工程补充协议》所解除，《协议书》和《补充协议》关于合作建房的约定，已经不再发生法律效力，因此不能作为确认双方法律关系的依据，故对人民同泰公司关于合作建房法律关系的主张，该院不予支持。
七建公司与人民同泰公司之间实际履行的协议是2008年8月7日通过招投标签订的《建设工程施工合同》和2009年6月26日签订的《综合楼工程补充协议》。由于《建设工程施工合同》系双方通过招投标方式所签订，且不存在无效的法定情形，故该合同有效。而《综合楼工程补充协议》亦是双方当事人的真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，且已经实际履行，故该补充协议也已发生法律效力。
根据生效的合同和协议，双方之间存在着委托代理法律关系和建设施工承包法律关系。《综合楼工程补充协议》确定了人民同泰公司与七建公司之间的委托代理关系，即人民同泰公司委托七建公司为该项目代办所有前期手续（包括但不限于拆迁、报建等）以及由七建公司进行施工。在补充协议中，双方就工作内容、工作方式，以及委托代理费用和施工费用的取费标准、支付方式等进行了约定。主要内容包括：七建公司的总收益按4438元/平方米计算，其中土建等建设工程承包费用按1600元/平方米结算，其余的2838元/平方米为人民同泰公司应向七建公司支付的委托代理费用。因该代理工作的内容和费用的计算方式是七建公司与人民同泰公司双方自行约定的，且未违反法律规定，双方应当依此约定履行。事实上截止到2010年底，双方履行该补充协议过程中并无争议。
人民同泰公司与七建公司签订的《建设施工合同》则规定了工程的质量、期限、价款与施工过程中的权利义务关系。虽然补充协议中关于施工部分价款的计算方式与建设工程施工合同不一致，但根据最高人民法院的司法解释，应当以备案的建设工程施工合同作为结算的依据，更兼七建公司提交的证据显示，双方通过2010年12月6日签订的《阶段性清算原则》，也已将补充协议中关于工程款为1600元/平方米的约定修改为定额决算，且因三精女子专科医院综合楼工程尚在施工过程中，在本案中并不涉及工程最终结算问题，故《综合楼工程补充协议》中工程价款的约定即使与《建设工程施工合同》不一致，也不影响补充协议整体的效力，更不妨碍该院对双方诉讼主张的审查。
人民同泰公司以案涉工程系李滨挂靠七建公司资质进行施工建设为由，主张上述合同均无效。但人民同泰公司举示的证据《合作建房协议书》《解除协议书》《中标通知书》《建设工程施工合同》均不能证明案涉工程系李滨挂靠七建公司资质施工。而七建公司举示的《职称证明》《哈尔滨市社保局建统分局的证明》可以证实李滨系七建公司的工程师。且经审查，人民同泰公司在履行案涉工程项目所支付的主要工程款，支付的对象均为七建公司，无一笔是向李滨个人支付。因此，对人民同泰公司以李滨挂靠七建公司资质为由，提出上述合同均无效的主张，该院不予支持。
二、项目违法建设及行政处罚对双方合同权利义务的影响。首先，关于本案工程违法建设法律责任和合同权利义务的性质。涉案工程违法建设，侵害了国家对建筑施工领域的管理秩序，因此应由国家行政机关依法给予行政处罚。接受行政处罚的责任是行政法领域的公法上的责任，是违法者应当向国家、向社会承担的责任，但本案当事人之间是否应当继续履行合同义务，一方当事人是否应当向另一方当事人支付工程款，源自于双方签订的民商事合同，取决于双方合意和合同效力，属于民商法领域私法上的权利义务，是合同双方内部财产性权利义务的分配关系。由于行政责任与民事责任不产生相互替代和抵消的关系，故对人民同泰公司以行政机关因涉案工程违法而实施了行政处罚为由，提出拒绝履行合同义务、拒绝支付工程款的抗辩主张，因无法律明确规定，该院不予采信。
其次，关于涉案工程违法建设的责任主体。行政决定的处罚对象是三精女子医院项目，而该项目的建设主体为人民同泰公司，因此，责任主体自然为人民同泰公司。这一认定与该公司的法律地位是契合的，也与委托人对所委托事项的法律后果承担责任的规则是相符的。现有证据表明，违法建设的内容实际上是地下和地上部分加长加宽，这部分属于人民同泰公司确定的平立剖范围，七建公司施工建设的涉案工程的施工图纸是人民同泰公司所委托设计单位设计及由其提供，故七建公司是执行人民同泰公司的指示，因此工程违法的责任，主要应由发包方（即人民同泰公司）承担。但是，因七建公司作为国家一级建设资质的施工单位，又在该项目建设过程中代表人民同泰公司办理前期手续，故其对该项目存在违建的事实应当是明知的，其未尽到必要的纠正义务，亦存在相应的过错责任。故七建公司应适当承担该项目违建罚款的部分费用，对此，可另行处理。
第三，因行政处罚决定由行政机关依法做出，故在本案中，无论人民法院还是各方当事人，都无权对行政决定的含义、效力范围予以扩展、限缩或者任意解释。涉案行政决定的内容之一是“停止建设”，停止建设决定是行政机关对发现违反审批核准内容的施工行为所作出的行政指令，目的是维护必要的行政管理秩序，但“停止建设”的决定区别于拆除违法建筑。所以，行政决定的内容之二是“限期补办手续”，而补办手续的责任主体应为建设单位，并非施工单位，故人民同泰公司应当在限期内积极作为，自行补办相应手续，或者采取积极措施，为受委托方七建公司完成委托事务创造充分条件，争取补办手续成功。除非人民同泰公司能够证明其已经完善履行了相应义务，或者有约定或法定情形得以免除义务，否则其不能拒绝或者转移义务承担。况且这项行政责任的承担，与双方合同目的的实现是同向的，所以不能成为任何一方拒绝继续履行合同的理由。行政决定的内容之三是罚款。缴纳罚款的义务人是人民同泰公司，因该项内容与本案诉求没有直接关联，当事人也没有单独诉辩，故在本案中不予审理。
鉴于到目前为止，行政机关对涉诉项目的处理仅限上述三方面的决定，并待被处理的建设方履行其发出的指令，故本案当事人应当积极作为，促成涉案工程合法，依法实现合同目的，发挥资源效用，避免损失扩大。因此，人民同泰公司应当依法承担行政机关确定的责任，履行行政决定指定的义务。
三、生效合同（含协议）应否继续履行。《城乡规划法》第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述法律规定，结合本案事实，行政机关最后一份行政处罚决定书作出的处罚决定为限期补办手续，是属于可以采取改正措施消除对规划实施的影响的限期改正的决定。行政机关作出的处罚决定对行政机关自身及行政相对人均有约束力，行政相对人有权更有责任依据该决定申请补办手续。所应补办手续的建设工程是在人民同泰公司确定的施工图纸范围内，所以申请补办手续也是履行合同义务的内容，两份行政处罚决定和一份责令停止建设的通知虽然必然影响工程的进度，但并不阻碍合同的继续履行。人民同泰公司应善尽合同义务，积极采取改正措施，提供资料申请补办手续，努力继续实现合同目的，否则就是拒不执行行政机关的处罚决定。据此，对七建公司提出判令人民同泰公司立即提供材料并全力配合七建公司补办规划手续的诉讼请求，该院予以支持。
四、关于人民同泰公司是否应当给付七建公司3000万元工程进度款。七建公司主张的3000万元进度款所对应的合同条件已经成就，双方合同约定的给付进度款的事实条件也已具备。人民同泰公司的抗辩理由，一是七建公司未经发包方同意擅自复工建设违法工程，应当责任自负，无权要求工程进度款；二是七建公司负有依法施工的法定责任，对违法建设予以施工具有过错，也无权要求工程进度款。该抗辩理由涉及的是给付3000万元工程进度款的合法性条件是否成就。
（一）七建公司是否擅自复工，需要根据施工过程的实际情况认定。2008年8月7日，七建公司与人民同泰公司之间通过招投标签订了《建设工程施工合同》，并办理了备案手续。合同签订后，七建公司开始建设案涉工程项目。2009年4月25日，人民同泰公司向七建公司发出《工程暂停令》，要求工程的主体部位暂停施工。此时尚未涉及因建筑违法和行政处罚而停工事宜。2009年6月26日，七建公司与人民同泰公司签订了《综合楼工程补充协议》，案涉工程继续施工建设。2009年8月21日，哈尔滨市城乡规划局作出并向人民同泰公司送达了《行政处罚决定书》，其后，人民同泰公司并未要求七建公司停工，三精女子专科医院综合楼工程继续施工建设。2009年9月2日，在七建公司施工过程中，监理单位收回13层以上图纸，2009年9月7日，七建公司停工并开始向人民同泰公司提出索赔。2009年9月2日，七建公司给人民同泰公司邮寄了编号2009001号报告，请求人民同泰公司和监理公司对A区施工超过审批高度应如何施工事宜给予答复。2009年9月10日，七建公司给人民同泰公司邮寄送达了编号2009002号报告，就停工和如何施工事宜要求人民同泰公司给予回复。人民同泰公司回复七建公司因各层使用功能有所调整，超出报建审批高度，需重新报建，待领导决策。2009年9月22日，人民同泰公司通知七建公司A区十二层、十三层及设备平面层功能已经确定，将建筑结构专业施工图发给七建公司，要求七建公司接到图纸后立即施工。但此后工程停工，三精女子医院综合楼工程暂时停止建设，直至综合楼工程进入冬季停工维护期。2010年3月12日，七建公司向监理单位和人民同泰公司提出《工程停/复工报告》，提出计划于3月22日正式复工，人民同泰公司没有回复，监理单位于2010年3月12日对复工请求盖章确认，监理工程师也同时签字确认。2010年3月末综合楼工程复工建设，监理公司在施工现场进行同步监理。2010年5月21日，哈尔滨市城市行政执法局向人民同泰公司作出并送达了《责令停止建设通知书》，要求人民同泰公司停止建设。2010年5月27日，七建公司向人民同泰公司发函，就何时停工问题，落实规划报批与人民同泰公司哪个具体部门对接事宜要求人民同泰公司答复。2010年6月1日，人民同泰公司答复，要求七建公司按照哈尔滨市城市管理行政执法局于2010年5月21日下发的《责令停止建设通知书》的要求立即停工。2010年6月13日，七建公司将现场材料施工完毕后停止施工。
2010年3月末至2010年6月期间，七建公司是否属于违约擅自复工。首先，人民同泰公司作为建设工程发包方，在工程建设中处于主导地位，行政机关的行政决定也是针对人民同泰公司作出的，是否执行、如何执行行政决定，建设工程是否进行，特别是停止施工，应当由人民同泰公司向承包方七建公司明确发出指令。否则，七建公司在没有明确得到停工指令的情况下自行停工，就属于承包方单方违约行为。正确的逻辑是有了甲方的停工指令，乙方才可停工；没有停工指令，乙方不得擅自停工；接受指令停工后没有复工指令，不得擅自复工。2009年9月22日，人民同泰公司通知七建公司接到图纸后立即施工，此后直至2010年6月1日，人民同泰公司未再指令停工。七建公司在冬季停工维护期结束后于2010年要求复工，并实际恢复施工，符合建设工程一般规程，而且经过了报告确认程序，不属于擅自复工。其次，按照双方签订的《建设工程施工合同》通用条款第29条约定，“如果非承包人原因造成暂停施工持续70天以上，承包人可向监理工程师发出书面通知，要求自收到该通知后14天内准许复工。”七建公司向监理单位发出《工程停/复工报告》后，监理单位于2010年3月12日在《工程停/复工报告》上对复工请求盖章确认，监理工程师也同时签字确认，该确认行为依约有效。虽然人民同泰公司举示了第六组证据《报告》《致：黑龙江省轻工建设监理有限公司》《监理通知单》用于证实人民同泰公司已经通知监理单位和七建公司禁止复工，但因七建公司对上述证据的真实性有异议，人民同泰公司亦未举示出将上述证据送达给七建公司的相关证据，且与七建公司提交的人民同泰公司对其真实性也予以认可的监理公司同意复工的证据相矛盾。据此，对人民同泰公司主张七建公司在2010年3月的施工属于擅自复工的主张，因无有效证据证实，该院不予支持。
（二）七建公司对违法工程进行施工的过错与双方合同权利义务的关系。首先，七建公司对涉案工程发生违法情形仍然予以施工，确实存在过错，但是这种过错是依据国家关于建筑市场管理秩序领域的法律法规评价的，所产生的法律责任存在于行政管理法律关系中，是违法者向国家向社会承担的行政责任，由国家行政机关决定是否追责、如何追责；而建筑工程进度款的给付，是基于双方合同约定产生的权利义务，存在于合同法律关系中，由双方依据合同约定和《合同法》的规定行使权利，履行义务。在没有严重危害国家、社会公共利益，案涉工程没有被国家机关依法彻底否定的情况下，七建公司履行合同义务后依约获取对价的民事权利并不因为其存在上述过错而灭失。
其次，人民同泰公司主张驳回七建公司索取工程进度款的请求，则意味着违法建设导致的民事后果全部由七建公司负担，但是涉案工程的图纸系由人民同泰公司确定，人民同泰公司是造成工程建设违法的主导方，其过错性质和程度都重于七建公司，人民同泰公司回避自己的责任，将违法建设的后果由对方承担的主张，缺乏事实及法律依据。
再次，涉案工程建设虽然被行政机关认定为违法，但是已施工部分的建筑并没有被责令拆除，而只是被责令补办手续，所以该建筑物的财产价值依然存在。人民同泰公司作为工程发包方，依合同拥有建筑物，也应依合同给付相应对价，而七建公司在履行施工义务后却得不到相应报酬，显失公平。
人民法院秉承维护社会公平正义之原则，其职能之一便是维护交易安全，保护合同双方基于合同而产生的信赖利益。七建公司提出改变建设项目目前的停滞状态，双方继续补办手续，使建设项目合规运行，且要求人民同泰公司支付依约应当支付的工程款的主张，如前所述，得到该院支持。这样做，既符合双方的合同目的，又可以避免人力和财产资源的损失，于双方当事人与国家和社会都有益。因此，继续履行合同既有可行性，也有必要性。需要指出的是，人民同泰公司以受到行政处罚为由，拒绝继续履行合同，却不执行行政管理机关处罚决定书中“限期补办手续”之义务，导致一个投资过亿的建设项目停滞建设长达六年之久，几近成为“烂尾楼”。人民同泰公司拒绝继续履行合同的行为，是对法律和行政决定的曲解，既是对合同相对方的不负责任、对国家行政管理的不负责任、对城市建设形象的不负责任，也是对本公司利益的不负责任。该院认为，依照人民同泰公司在本案诉讼中的所提出的抗辩主张，不但无法解决双方的纷争，更将使本案双方当事人的损失继续扩大，损害企业利益、公共利益，因此，该院对人民同泰公司所提出的抗辩主张，不予采纳。
一审法院据此判决：一、人民同泰公司在判决生效十日内，提供相关材料并配合七建公司，按照《（哈规行处罚字【2012】第120103008号）处罚决定书》的要求，补办规划手续；二、人民同泰公司于判决生效后十五日内，给付七建公司3000万元人民币工程款。案件受理费191,800元，由人民同泰公司负担。
本院认为，本案争议焦点在于以下问题：
第一，关于案涉合同效力。（一）关于挂靠施工。本案证据已充分证明，《建设工程施工合同》《综合楼工程补充协议》加盖有双方公章及法定代表人印章；人民同泰公司给付工程款的银行汇款凭证、记账凭证体现的付款对象为七建公司，七建公司亦为人民同泰公司开具了建筑业统一发票；李滨系七建公司职工，担任项目经理，由七建公司负责缴纳各项社会保险，职称为工程师；双方在案涉工程施工中多次沟通，双方往来函件及会议纪要体现的施工主体均为七建公司，对李滨明确表述为“黑七建公司李滨对审计认为依据不充分的问题进行了说明”“贵司项目负责人李滨告知我司”。以上事实已充分表明，案涉《建设工程施工合同》的签订主体及施工人均为七建公司，李滨为七建公司职工，受公司委派担任该工程项目负责人。人民同泰公司对上述情况是明知的，其关于案涉合同系李滨挂靠七建公司签订、应属无效的上诉主张明显与事实相悖，本院不予支持。（二）关于串通投标。《建设工程施工合同》约定，工程进度款按月8%支付，该项约定确实较为少见，人民同泰公司亦据此主张双方串通投标。经询问，七建公司解释此处系笔误，应为工程进度款按月80%支付。本院对此认为，工程的价款、质量、工期属于建筑施工合同的实质性内容，而价款的支付方式并非建筑施工合同的实质性内容，即便该条合同约定并非笔误，仅凭中标前后合同非实质性条款的此处差异，亦不足以认定双方串通投标。人民同泰公司关于双方串通投标、《建设工程施工合同》应属无效的上诉主张缺乏事实依据，本院不予支持。（三）关于结算依据。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条规定：“当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的，应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据。”该条规定系针对双方通过签订“黑白合同”以规避法律规定及行政监管的行为，而并非绝对禁止双方在签订备案合同后对合同实质性内容进行变更、修改。如果在合同实际履行过程中存在设计变更导致工程量增加等影响中标合同的实际履行情况时，承包人与发包人经协商对中标合同的内容进行修改，属于正常的合同变更情形，也可以按照当事人实际履行的合同作为结算工程价款的依据。本案中，双方于2008年8月7日签订《建设工程施工合同》后，人民同泰公司在工程建设过程中对各楼层使用功能进行变更并重新设计施工图纸，要求七建公司按重新设计后的图纸进行施工，双方经协商后于2009年6月26日签订《综合楼工程补充协议》，对工程价款、工期等内容作出适当调整，属于正常的合同变更情形。七建公司与人民同泰公司之间既存在建筑工程施工关系，又存在代为办理土地报批、工程规划、拆迁等工作的委托代理关系，两个法律关系同时并存且均属合法。《建筑工程施工合同》仅对双方之间建筑施工法律关系作出了约定，并未涉及委托代理法律关系中双方的权利义务，而《综合楼工程补充协议》对双方之间的建筑施工及委托代理法律关系的权利义务均作出了约定，约定的每平方米4438元既包括建筑施工费用，又包括委托代理费用，两个合同的内容相互补充，可以同时并存。《综合楼工程补充协议》并不违反《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条规定，合法有效，可以作为确认双方权利义务的依据。
二、关于人民同泰公司应否给付合同价款。人民同泰公司主张拒绝给付价款的上诉理由为，七建公司不按图纸施工、不按《行政处罚决定书》要求停止施工、不按人民同泰公司指令擅自复工，应承担案涉工程违法的主要责任，故人民同泰公司无需给付价款。本案中，七建公司未按《行政处罚决定书》要求停止施工的行为应如何处理，属行政机关职权范围，本案民事审判中无需对此作出评判。七建公司该行为应否受到行政处罚，并不影响其依法律规定及合同约定所享有的民事权利。虽然《合同法》第七条规定了遵纪守法原则，但本案中七建公司的行为显然未达到该条规定的“扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”程度，人民同泰公司援引该条规定主张拒付价款与法相悖。本案中，本院仅对七建公司是否存在违约行为进行审查。（一）关于七建公司是否按图纸施工。依合同约定，工程平、立、剖图纸由人民同泰公司确定、提供，工程施工过程中，因重新设计图纸，人民同泰公司将原图纸收回。现人民同泰公司主张七建公司未按图纸施工，即负有相应的举证责任，但其于本案中并未举示相应证据予以证明。人民同泰公司确未完整参与案涉工程建设、施工全过程，但其委派有监理公司驻场监理，本案中，人民同泰公司亦未能举示施工过程中监理公司指','2018-09-22
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