湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鄂10行初57号
原告谭必升。
委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。
委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。
被告荆州市人民政府，住所地：荆州市沙市区江津西路262号。
法定代表人崔永辉，市长。
委托代理人韩永胜，市法制办工作人员。
委托代理人谭光武，湖北荆楚律师事务所律师。
原告谭必升不服被告荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）房屋拆迁管理行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月19日立案后，依法向被告荆州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月23日公开开庭审理了本案。原告谭必升的委托代理人汪庆丰、陆迦楠，被告荆州市政府的委托代理人韩永胜、谭光武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告荆州市政府于2018年1月29日作出荆政复〔2017〕32号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称复议决定），认为荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）不是适格的被申请人，原告的复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定的情形，决定驳回原告的行政复议申请。
原告谭必升诉称，2017年8月9日，荆州区政府组织对原告位于荆州区城南街道办事处荆西村4组的房屋进行了强拆，原告家十几年来所有生活用品和原告养蜂场等全部物品都被砸毁，原告一生积攒的积蓄也不知去向。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，区政府有组织集体土地征收的法定职责，在征收过程中造成的侵害，应由其承担法律责任。被告荆州市政府对原告不服荆州区政府强拆其房屋的复议申请应依法作出复议决定，而不是驳回原告的复议申请，请求撤销被告荆州市政府作出的行政复议决定。
原告谭必升在法定期间内向本院提交如下证据（均为复印件）：
1.《行政复议申请书》、荆政复〔2017〕32号《驳回行政复议申请决定书》。拟证明行政复议行为存在。
2.2017年3月20日城南荆西居委会作出的《温馨提示》。拟证明城南荆西居委会给原告发过书面的提示内容，根据荆州区政府相关要求告知原告将要启动强拆程序，以确保在期限内完成荆州区政府的清零任务。
被告荆州市政府答辩称：一、答辩人作出行政复议决定的程序合法，履行了法定职责。答辩人于2017年9月29日收到原告的复议申请后，经审查发现申请材料不齐全，于同日作出《行政复议申请材料补正通知书》。原告的代理律师收到后，提交了请求延期补正申请并补正了部分资料。答辩人于2017年10月31日受理了该复议申请，作出《行政复议受理通知书》送达原告；作出《行政复议答复通知书》送达荆州区政府。因案情复杂，答辩人延期审理30日，于2018年1月29日作出复议决定并送达给原告。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。答辩人经审理查明：原告户籍所在地为荆州××××组，于1994年搬迁至荆西渔场果园居住，该处建筑物及土地未取得合法手续。2017年7月21日，荆州高新技术产业园区城南高新园荆西居民委员会（以下简称荆西居委会）召开居民代表大会，对《荆西片区集体土地的房屋搬迁困难户展开助拆的议案》进行表决，表决结果为同意，由荆西居委会组织对荆西片区房屋搬迁困难户谭必升等三户进行助拆。2017年8月9日，荆西居委会对原告所居房屋进行了拆除。答辩人认为，原告提交的相关材料和证据无法证明其所称的强拆行为系荆州区政府作出，且无证据证明原告对被拆除的临时工棚、简易房、不锈钢棚的建筑物拥有相关权益（合法权益）。在行政复议过程中，经答辩人查明，荆州区政府没有组织实施相关强拆，也没有相关工作人员在场。该强拆行为系荆西居委会作出，而居委会系居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”的规定，荆州区政府不是该行政复议案件的适格被申请人，原告的复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条关于“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件”的情形。答辩人作出驳回原告的行政复议申请认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求查明事实和法律依据，依法予以裁决。
被告荆州市政府在法定期限内提交如下证据（均为复印件）：
1.行政复议申请资料一套；
2.《行政复议答复通知书》及送达回证各一份；
3.《行政复议答复书》及证据材料一套；
4.《行政复议延期审理通知书》及送达凭证各一份；
5.《驳回行政复议申请决定书》及送达凭证各一份。
证据1-5，拟证明行政复议行为合法。
经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2的证明目的有异议，相反可以证明所诉具体行政行为与荆州区政府无关，《温馨提示》落款盖章的是城南荆西居委会。
原告对被提交的证据质证意见如下：对证据1、4、5无异议；对证据2的真实性有异议，不发表质证意见；对证据3中荆州区政府提交的证据材料有异议，未见户籍登记证明和房屋平面图及照片，证据目录中载明的居民代表大会记录页数与被告提交的页数不符，该证据来源不明，被告是否进行审查也不清楚，居委会没有权力召开大会拆除房屋，该行为不属于自治内容，明显违法。
综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：证据1被告无异议，本院予以认可。对证据2被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以认可，能否达到证明目的，本院将综合予以认定。
本院对被告提交的证据认证如下：证据1、4、5原告无异议，本院予以认可。证据2结合证据3可以相互印证，本院对证据2、3的真实性予以认可，能否达到证明目的，本院将综合予以认定。
经审理查明，原告谭必升户籍所在地为荆州市××区××组，1994年搬迁至位于原××荆西渔场果园居住。2017年3月20日，荆西居委会向原告送达《温馨提示》，告知原告其房屋所在的荆西片区征迁项目自2016年5月启动以来房屋征迁签约率已达80%，即将启动荆西还建小区分房工作。前期，荆西片区征迁工作专班人员已多次上门与其协商房屋签约事宜，但至今仍未签约。现根据区委区政府关于2016年已启动的房屋征迁项目必须于2017年4月底前完成清零任务的工作要求，荆西片区房屋被征迁户签约时间止于2017年4月20日，对于逾期未签约的被征迁户：一是临时安置补助费按月支付；二是取消搬迁奖金等征迁优惠待遇；三是对有违章行为的建筑和设施进行依法强拆；四是按初次入户的现场测绘资料和评估资料依据相关规定按程序启动强拆手续。以确保按规定时间完成区委区政府下达的房屋征迁清零任务。特此温馨提示，望其按时签约。2017年7月21日，荆西居委会召开居民代表大会，表决通过《对荆西片区集体土地的房屋搬迁困难户开展助拆的议案》，同意由荆西居委会组织对荆西片区房屋搬迁困难户陈远忠、谭必升、禹万美三户进行助拆（若在助拆之前已签订房屋搬迁补偿协议的取消助拆）。2017年8月9日，荆西居委会组织对原告位于荆西果园的建筑物和构筑物进行了拆除。上述被拆建筑物和构筑物所占宗地不属于荆西居委会划拨的宅基地，均未取得相关权属证书。2017年8月23日，原告女儿谭昌菊就上述强拆行为向荆州高新技术产业园区城南高新园管理委员会投诉信访，该管委会于2017年9月4日受理，并于2017年10月11日作出（2017）075号《信访事项处理意见书》，认为该强拆系荆西居委会组织的助拆行为，建议对房屋拆迁补偿及助拆过程中造成的损失与拆迁项目部进行协商，如协商不成，可通过司法途径维护自己的合法权益。2017年9月27日，原告向被告提交行政复议申请书。被告于2017年9月29日收到原告的复议申请，经审查发现申请材料不齐全，于同日向原告作出《行政复议申请材料补正通知书》。原告提交补正材料后，被告于2017年11月1日立案受理，并于同日向荆州区政府作出《行政复议答复通知书》。2017年11月14日，荆州区政府向被告提交《行政复议答复书》及证据材料一套。2017年12月27日，被告作出《延期审理通知书》，因案情复杂决定延期30日，并向复议双方进行送达。2018年1月29日，被告作出复议决定，并于次日向复议双方进行送达。
本院认为，本案争议的主要焦点是被告作出的复议决定是否合法，是否应当撤销。对原告位于荆西渔场果园的建筑物和构筑物被拆除这一事实，被告并不否认，但认为原告被拆除的房屋及所占土地未取得合法手续，组织拆除的单位为荆西居委会。因此，认定本案的拆除行为是否为行政行为，是正确审理本案的前提。原告提交了《温馨提示》、荆州区拆迁工地扬尘治理监督公示牌、《信访事项处理意见书》，已经完成了初步的举证责任。被告仅提交了居民代表大会记录来证明原告房屋被拆除是由于荆西居委会的助拆行为所致。根据字面意思理解，“助拆”是帮助拆除。被告辩称是居委会帮助原告对房屋进行拆除，但在原告未签订房屋征迁协议的情况下，何谈对房屋进行拆除。被告的该辩解意见本院不予采信。从原告提交的上述证据及被告提交的居民代表大会记录的内容来看，对原告房屋进行拆除的原因是由于荆州区政府2016年启动的荆西片区的征迁项目，荆西居委会召开居民代表大会决定助拆是按照荆州区委区政府的要求和城南高新园管理委员会统一安排进行，可以推定，“助拆”是帮助政府实施的拆除行为。本案中荆西居委会实施的助拆行为既没有法律、法规、规章授权，又没有规范性文件的支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款：“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”的规定，荆西居委会实施的“助拆”应当理解为系受政府委托而实施的行为，将居委会实施的“助拆”行为认定为行政行为更为妥当。被告认为原告提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围的理由，证据不足，不能成立。综上，被告作出的复议决定认定事实不清，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告荆州市人民政府作出的荆政复〔2017〕32号《驳回行政复议申请决定书》；
二、责令被告荆州市人民政府对原告谭必升的复议申请重新作出复议决定。
案件受理费50元，由被告荆州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 杨 文
审判员 王 阳
审判员 孙开炎
二〇一八年七月三十一日
书记员 王文娟