云南省宣威市人民法院
刑 事 判 决 书
(2016)云0381刑初343号
公诉机关云南省宣威市人民检察院。
被告人朱某某，男，1962年10月10日生，汉族，大学文化，取保前任宣威市新型农村合作医疗管理委员会办公室常务副主任，云南省宣威市人。因涉嫌犯玩忽职守罪于2015年6月26日经宣威市人民检察院决定取保候审，由宣威市公安局执行，于2016年6月25日解除取保候审。
辩护人张明乐，云南乐超律师事务所律师。
被告人陈某某，女，1975年9月3日生，汉族，大学文化，取保前任宣威市新型农村合作医疗管理委员会办公室常务副主任，云南省宣威市人。因涉嫌犯玩忽职守罪于2015年6月27日经宣威市人民检察院决定取保候审，由宣威市公安局执行，于2016年6月25日解除取保候审。
辩护人叶超，云南乐超律师事务所律师。
云南省宣威市人民检察院以宣检公诉刑诉[2016]343号起诉书指控被告人朱某某、陈某某犯玩忽职守罪，于2016年9月26日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宣威市人民检察院指派检察员李惠芬出庭支持公诉，被告人朱某某、陈某某及其辩护人张明乐、叶超到庭参加诉讼。本案因案情复杂，且宣威市锦森康福医院相关人员犯诈骗罪刑事案件在曲靖市中级人民法院未作出判决，无法确定最终诈骗数额，需等待中院判决结果，在审限内不能审结，经曲靖市人中级人民法院批准，延长审限三个月。宣威市人民检察院于2017年3月17日建议对该案延期审理，同年4月17日，建议恢复审理。本案现已审理终结。
云南省宣威市人民检察院指控，2004年5月至2013年11月5日，被告人朱某某担任宣威市新型农村合作医疗管理委员会办公室常务副主任，工作期间严重不负责任，没有按工作职责规定组织对宣威市锦森康复医院进行每月一次的入院统计、入户抽查工作。在2012年3月的入院调查过程中，发现宣威市锦森康复医院存在32位住院患者不在床，没有进一步入户调查、落实不在床的真实原因，简单的作了扣除减免3倍费用的处罚；2012年6月、9月以及2013年5月的稽查工作中，发现宣威市锦森康复医院存在套骗新型农村合作医疗基金的行为，未按照相关规定报请取消宣威市锦森康复医院的新农合定点医疗机构资格。在2012年4月至2013年10月期间，宣威市新型农村合作医疗基金被宣威市锦森康复医院诈骗人民币13511850.96元。
2013年11月5日至2015年7月，被告人陈某某担任宣威市新型农村合作医疗管理委员会办公室常务副主任，工作期间严重不负责任，没有按工作职责规定组织对宣威市锦森康复医院进行每月一次的入院统计、入户抽查工作。在2013年12月18日对宣威市锦森康复医院资金减免补偿的审核过程中，发现宣威市锦森康复医院存在套骗新型农村合作医疗基金的行为，未按照相关规定报请取消宣威市锦森康复医院的新农合定店医疗机构资格。在2013年11月至2014年6月期间，宣威市新型农村合作医疗基金被宣威市锦森康复医院诈骗人民币3644577.37元。
公诉机关列举了相应的证据证实指控的事实，认为被告人朱某某、陈某某身为国家工作人员，工作严重不负责任，违反工作职责，造成新型农村合作医疗基金被宣威市锦森康复医院诈骗，数额特别巨大的损失。其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人朱某某、陈某某属自首，适用《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款之规定。审理中，公诉人认为二被告人归案后均能如实供述犯罪事实，对于没有履职到位作了客观的供述，不影响自首情节的认定；二被告人系过失犯罪，主观恶性不大，可酌情从轻处罚；本案是多因一果造成的，管理上有问题，客观上工作量大，人员少，导致工作不到位，二被告人法律意识不强；被告人陈某某任职时间短，也做到了尽职尽责，可酌情从轻处罚，综上所述，可对二被告人免予刑事处罚。
被告人朱泽祯对公诉机关指控的事实及罪名均有意见，辩解有些事实不符合客观实际，2004年5月，没有任命其担任常务副主任，只是担任副主任。其是第一审核小组的联系人，不是审核人，也不是审核责任人，没有明确规定其入户调查的职责，作为副主任，对合管办的工作已经尽到责任，其行为不构成玩忽职守罪。休庭后，被告人朱某某向法庭提交了一份悔罪书，表示其在任副主任期间，对锦森康福医院诈骗新农合资金一事，客观上存在履职不到位的地方，对事件的发生有不可推卸的责任，愿意接受法律的处罚，请求法院对其从轻处罚。
辩护人认为公诉机关的指控不成立，没有文件依据认命朱某某是合管办的常务副主任，对日常工作不负有管理的职责，未参与决策性的会议，合管办主任才是日常管理者。合管办在制度和职责上分工不明确，朱某某不是组长和负责人，仅是联系人，不负有领导责任；工作不到位不等于工作严重不负责任，每个月到定点医疗机构抽查不是相关规范性文件规定的工作职责，是合管办自己提出的要求；对于公诉机关指控朱某某发现宣威锦森康福医院存在套骗新农合医疗基金的行为，未按照相关规定报请取消该医院的新农合定点医疗机构资格，不予认可，当时只发现36个挂床人员，并不是套取或骗取新农合资金的行为，作出扣除或暂扣资金的处理是符合规定的，并不存在未认真履行职责的问题；朱某某作为副主任，上面还有两层审核机构，发现问题都有报请的责任，把责任全部强加给朱某某是不合理的；朱某某工作上未完全做到位与锦森康福医院诈骗资金的后果无直接的因果关系；本案的危害后果待定，锦森康福医院相关人员诈骗犯罪一案尚未终结，所以被告人的行为造成的后果也是待定的。被告人朱泽祯的行为不构成犯罪，应当判决宣告无罪。
被告人陈某某对公诉机关指控的事实及罪名均有意见，辩解指控其工作期间严重不负责任不符合事实，其另外还担任卫生局纪委副书记、办公室副主任等职务，对于合管办副主任只是兼任；由于定点医疗机构比较多，点多面广，人少事多，工作没有完全做到位是再所难免的，每个人有每个人的工作职责，锦森康复医院诈骗新农合资金不是其一个人的行为导致的，也不是其一人的责任；诈骗金额不符合事实，认定多了。其行为是否构成玩忽职守罪，由法律来确定。休庭后，被告人陈某某向法庭提交了一份悔罪书，表示其在任副主任期间，对锦森康福医院诈骗新农合资金一事，客观上存在履职不到位的地方，对事件的发生有不可推卸的责任，愿意接受法律的处罚，请求法院对其从轻处罚。
辩护人对公诉机关指控的事实及罪名均有意见，认为合管办是事业单位，并非国家机关，被告人陈某某系卫生局纪委副书记、人事秘书科副科长，兼任合管办副主任，其不能成为玩忽职守罪的犯罪主体。陈某某不是合管办的法定代表人，合管办主任才是法定代表人。公诉机关所指控的损失，是陆思选等人诈骗新农合资金的行为，与陈某某工作无法完全到位无法律上的因果关系，首先，宣威市确定的新农合定点机构有394家，出现问题的仅是锦森康福医院，是偶然的；其次，陆思选等人的诈骗手段极为隐密，通过真参合人员的身份，编造虚假住院信息，并采用二套计算机系统，骗取新农合资金的，案发后，有刑事侦查权的公安机关历经数月未彻底查清该案的全部事实，涉嫌被骗的数额还是通过司法会计鉴定进行确认，作为没有行政执法权的事业单位来说，是无法甄别锦森康福医院是否属诈骗行为。公诉机关指控陈某某在工作期间严重不负责任，与客观事实不相吻合，合管办人少事多，仅有11个编制，新农合定点机构有389个，陈某某身兼三职，其任职期间已做了大量工作，合管办医疗报销的审核过程是层层把关，陈某某只是审核过程的中间环节，不是起决定性作用的人。指控陈某某没有按规定报请取消锦森康福医院合作医疗定点的资格，也与客观事实不相符。作为合管办副主任的陈某某，对检查中发现的问题已通过书面和口头方式向分管领导如实汇报、反映，在其任职期间已尽到相应的职责。本案的证据表明，涉及合作医疗相关问题的决定权是通过卫生局党政联席会议讨论作出的决定，而陈某某没有参会权，当然不存在玩忽职守的问题。综上所述，应当宣告被告人陈某某无罪。
经审理查明，宣威市新型农村合作医疗管理委员会办公室（以下简称：宣威市合管办）成立于2003年5月，管委会下设办公室在宣威市卫生局，由局长兼任办公室主任，合管办属于全额拨款的事业单位，具有独立的法人资格，法定代表人为常务副主任，日常工作由常务副主任带领开展。合管办的主要职责是：负责新型农村合作基金的监督管理与使用；及时办理参合人员医疗费用的审核与报销，定期公布基金使用情况。宣威锦森康福医院属于新型农村合作医疗定点医疗单位。
2004年5月至2013年11月5日，被告人朱某某担任宣威市合管办常务副主任期间，不认真履行工作职责，没有按规定组织对宣威锦森康福医院进行每月一次的入院统计、入户抽查工作。在2012年3月的入院调查过程中，发现宣威锦森康福医院存在32位住院患者不在床，没有进一步入户调查、落实不在床的真实原因，简单的作了扣除减免3倍费用的处罚；2012年6月、9月以及2013年5月的稽查工作中，发现宣威锦森康福医院存在套骗新型农村合作医疗基金的行为，未按照相关规定报请取消该医院的新农合定点医疗机构资格。在2012年4月至2013年10月期间，宣威市新型农村合作医疗基金被宣威锦森康福医院诈骗人民币10102366.10元。
2013年11月5日至2015年7月，被告人陈某某担任宣威市合管办常务副主任期间，不认真履行工作职责，没有按规定组织对宣威锦森康福医院进行每月一次的入院统计、入户抽查工作。在2013年12月18日对宣威锦森康福医院资金减免补偿的审核过程中，发现该医院存在套骗新型农村合作医疗基金的行为，未按照相关规定报请取消该医院的新农合定点医疗机构资格。在2013年11月至2014年6月期间，宣威市新型农村合作医疗基金被宣威锦森康福医院诈骗人民币1501450.10元。
宣威锦森康福医院在经营过程中因涉嫌骗取新农合基金，于2014年被宣威市公安局立案侦查，朱某某、陈某某积极配合宣威市公安局经侦大队开展调查，并做了大量协助工作。其二人于2015年2月多次主动到宣威市卫生局纪委就工作中履职不到位等情况作了全面说明和交待，并书面写出深刻检讨。宣威市卫生局纪委主动向宣威市人民检察院报告，2015年4月17日、18日，宣威市人民检察院分别对朱某某、陈某某进行询问，二人如实陈述了其担任宣威市合管办副主任期间在监管宣威锦森康福医院过程中存在的问题。同年6月25日，宣威市人民检察院决定对朱某某、陈某某涉嫌玩忽职守一案立案侦查。
2016年11月24日，宣威锦森康福医院实际出资人陆思选、法定代表人廖永仙及相关责任人员被曲靖市中级人民法院以诈骗罪判处刑罚，判决书中认定宣威市新型农村合作医疗管理委员会在2012年4月至2014年6月期间被陆思选等人骗取资金人民币11603816.20元。
对于上述事实，公诉机关提交了以下证据证实：
1、言词证据：被告人朱某某、陈某某的供述记录，证人徐某某、韦某某、何某甲、钱某某、向某某、吴某某、崔某、甘某某、包某甲、唐某、李某、王某甲、白某某、黄某某、王某乙、夏某某、吕某某、陈某甲、包某乙、李某甲、钱某、付某某、李某乙、何某乙、严某某、王某丙、肖某某、秦某某、程某某、晏某的证言记录。
2、综合证据：线索登记表，立案决定书，户口证明，情况说明，到案经过，朱某某聘用合同书，陈某某公务员登记表，检讨书，事业单位法人证书，组织机构代码证，宣威市合管办与定点医疗机构服务协议书，宣威市合作医疗资金减免补偿审核情况表，新农合基金审核情况，宣威锦森康福医院入院调查情况说明，会议记录，新农合现场检查登记表，锦森康福医院入院统计表，现场抽查患者情况登记表，新农合入户调查表，说明材料及宣威市公安局经侦大队办理锦森康福医院诈骗案相关材料，刑事判决书，云南光大司法鉴定中心出具的司法鉴定意见书。
3、有关新农合的规定、意见、通知等文件材料：宣威市人民政府办公室宣政办发[2003]40号文件《宣威市人民政府关于成立宣威市新型农村合作医疗管理委员会的通知》，宣威市机构编制委员会宣编字[2003]54号文件《关于成立新型农村合作医疗管理办公室》，中共宣威市卫生局委员会文件宣卫党发[2004]9号文件《关于朱某某等同志任职的决定》，宣卫党发[2013]16号文件《关于周俊等同志任免职的决定》，宣威市新型农村合作医疗管理委员会宣合委字[2004]1号文件《关于确定新型农村合作医疗定点医疗机构的通知》，宣威市新型农村合作医疗管理委员会办公室宣合管办字[2010]01号文件《关于市合管办内设工作机构职责及人员安排的通知》，宣合管办字[2014]4号文件《关于调整市合管办审核合作医疗报销资料负责单位的通知》，《稽查、审核新型农村合作医疗减免工作的工作流程及重点》，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，《卫生部、财政部、农业部关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，《卫生部、民政部、财政部关于做好2011年新型农村合作医疗有关工作的通知》，《云南省新型农村合作医疗管理办法》，云南省卫生厅云卫发[2005]770号文件《云南省卫生厅关于印发云南省新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行办法的通知》，《曲靖市新型农村合作医疗管理办法（试行）》，宣威市人民政府办公室宣政办发[2012]8号文件《宣威市人民政府办公室关于印发宣威市2012年新型农村合作医疗实施方案（试行）的通知》，宣政办发[2013]29号文件《宣威市人民政府办公室关于印发宣威市2013年新型农村合作医疗实施方案（试行）的通知》，宣威市新型农村合作医疗管理委员会办公室宣合管办字[2007]2号文件《关于进一步加强和规范新型农村合作医疗管理工作的通知》。
上述证据经法庭质证，二被告人及其辩护人均发表了相应的质证意见，经审查，证据来源客观、合法，证据与证据能相互印证，证实上述审理查明的事实，本院予以确认作为认定案件事实的依据。
被告人朱某某的辩护人向法庭提交了以下证据：1、宣威市人民检察院宣检建字[2015]13号检察建议书，证实合管办的单位性质，合管办虽然是独立的法人，但实际上其人、财、物都处于宣威市卫生局管理下，原卫生局局长兼合管办主任，负责日常管理工作；2、宣威市新型农村合作医疗管理委员会办公室宣合管办字[2010]01号文件《关于市合管办内设工作机构职责及人员安排的通知》证实关于入院统计、入户抽查是合管办的一个工作要求，不是每个月要到每家医院检查一次，由两个组分片负责；3、宣威市人大常委会《关于新型农村合作医疗基金归集管理使用情况的调查报告》证实合管办还处于试点阶段，存在机构不明，职责不清，政策不稳，人力不足，运转不力的缺陷；4、中共宣威市卫生局委员会宣卫党发[2011]2号文件《关于吕思福同志职务任免的通知》证实合管办增加一个副主任，没有明确分工；5、宣威市新型农村合作医疗半年工作督查情况通报证实发现锦森康福医院存在违规操作，并作出处理，2012年8月1日，在被告人无权参与的会议上，恢复了锦森康福医院新农合减免补偿工作。
被告人陈某某的辩护人提交了以下证据：1、关于陈某某的两份任职文件，中共宣威市卫生局委员会宣卫党发[2010]7号文件《关于何祥礼等同志职务任免的通知》证实2010年6月1日，陈某某被任命为卫生局人事秘书科副科长，中共宣威市纪委宣纪发[2013]15号文件《关于陈某某等同志任免职的决定》证实2013年9月11日，陈某某被任命为卫生局纪委委员、纪委副书记，后又兼任合管办副主任，身兼数职，客观上无法对合管办工作完全做到位；2、《曲靖市新型农村合作医疗定点医疗机构管理办法》证实定点医疗机构的确定及取消属卫生局的职责，不属合管办，且与市政府文件规定的职责不一致，陈某某等人也无法把握该按哪一规定执行；3、新农合基金审核情况、现场督查情况登记表等27套材料证实陈某某在兼任合管办主任8个月期间，对定点医疗机构的报销审核、入院调查、入户抽查做了大量工作，达到市政府文件规定的20%的工作量；4、新农合文件三份即违规案例查处及资金审核情况通报证实陈某某对审核检查中发现的问题采取措施并通报警示，对工作尽职尽责，不存在玩忽职守的行为；5、会议记录12份证实陈某某已将发现问题反映，但涉及合作医疗的相关问题的决定都是卫生局党委联席会议讨论决定，陈某某连参会权都没有；6、约谈会议记录证实陈某某已将检查审核中发现的问题向领导反映，主任采取对锦森康福医院等医疗机构约谈方式进行教育，但未取消定点资格，责任不在陈某某；7、《关于新农合现场督查情况登记表不全的情况说明》证实合管办按规定对医院所作的相关检查，因不重视收集，资料保管不全，不能以现有资料认定工作不到位。其他证据，朱某某的辩护人已提交，不再重复提交。
辩护人提出的上述证据均属书证，经审查，来源真实、合法，证实合管办的单位性质、工作职责及存在的问题，主要证实二被告人在工作中已尽职尽责，不存在玩忽职守。由于证据证实的侧重点不同，并不能由此证实二被告人在审核锦森康福医院报销新农合资金时没有责任及失误，从另一方面也证实锦森康福医院诈骗案的发生系多种原因造成，本院予以确认作为本案的证据使用。
本院认为，被告人朱某某、陈某某身为国家工作人员，履职期间未严格按有关规定和要求开展工作，在发现宣威锦森康福医院存在挂床住院的嫌疑及套骗合作医疗基金的行为后，未进一步核实并报请取消定点医疗机构资格，玩忽职守，导致新农合基金人民币11603816.20元被骗的损失后果，情节特别严重，侵犯了国家机关的正常管理活动，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实及罪名均成立，但指控的损失后果不成立，应以曲靖中院认定的诈骗数额为准。被告人朱某某、陈某某尚未受到讯问时，主动向宣威市卫生局纪委交待问题，是自动投案，归案后又如实供述其罪行，应当认定为自首。公诉机关的指控成立。造成锦森康福医院诈骗新农合基金的原因是多方面的，有行为人自身的原因，也有制度及管理上的缺陷等。被告人朱某某的辩护人提交的2012年5月29日宣威市人大常委会《关于新型农村合作医疗基金归集管理使用情况的调查报告》中肯定了新农合取得的成绩，同时也指出了存在的问题，主要是新农合的管理模式还处于试点阶段的初始形式，运行存在机构不明，职责不清，政策不稳，运转不力的缺陷；监管能力不足，全市有389家定点医疗单位，仅凭现有的人力物力，难以监管到位。合管办客观上存在人员少，工作量大，设备缺乏等问题，导致监管不到位，加之上级主管部门对合管办的工作督促检查落实不到位，使管理流于形式，二被告人只应承担事件的一部分责任，其犯罪情节轻微，且有自首情节，依法可免予刑事处罚。公诉机关的量刑建议，本院予以采纳。二被告人作为合管办常务副主任，对新农合定点机构的医疗费报销负有审核、管理职责，合管办虽然客观上存在一些问题，但也反映出二被告人主观上责任意识差，未切实履行监管职责，致使宣威锦森康福医院得以长期套骗合作医疗基金，其未认真履行职责的行为与造成的损失之间具有一定的因果关系，其行为符合玩忽职守罪的犯罪构成要件，应以玩忽职守罪定罪处罚。被告人朱某某的辩解不能成立，本院不予采纳，被告人陈某某的辩解，本院予以采纳。二辩护人认为二被告人的行为不构成犯罪，应宣告无罪的辩护意见不符合法律规定，本院不予采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七条第一款，第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人朱某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人陈某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向云南省曲靖市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李 波
人民陪审员 张瑞芳
人民陪审员 宁竹君
二〇一七年六月二十一日
书 记 员 柴 榕