山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁01民终5737号
上诉人（原审原告）：济南市长清区平安街道办事处抄纸王村王传江、史玉泉、王传水、徐春河等410位村民。
诉讼代表人：王传江，男，1967年2月11日出生，汉族，住济南市。
诉讼代表人：史玉泉，男，1950年2月15日出生，汉族，住济南市。
诉讼代表人：王传水，男，1970年11月4日出生，汉族，住济南市。
诉讼代表人：徐春河，男，1961年10月27日出生，汉族，住济南市。
委托诉讼代理人：卢现堂，山东灵岩律师事务所律师。
委托诉讼代理人：孙梁，山东灵岩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：济南市长清区平安街道办事处抄纸王村村民委员会。
法定代表人：王金刚，主任。
被上诉人（原审被告）：韩道宽，男，1979年8月4日出生，汉族，住济南市。
委托诉讼代理人：王崇胜，济南长清弘泰法律服务所法律工作者。
上诉人济南市长清区平安街道办事处抄纸王村王传江、史玉泉、王传水、徐春河等410位村民（以下简称410位村民）因与被上诉人济南市长清区平安街道办事处抄纸王村村民委员会（以下简称抄纸王村村委会）、韩道宽农业承包合同纠纷一案，不服济南市长清区人民法院（2016）鲁0113民初3339号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月4日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
410位村民上诉请求：1、撤销一审判决，改判抄纸王村村委会、韩道宽2010年签订的《鱼池承包合同书》为无效合同；2、韩道宽向410位村民退还补贴资金492000元；3、2016年6月后补贴款由村民集体所有，韩道宽无权领取，由410位村民领取；4、抄纸王村村委会、韩道宽承担一、二审案件受理费。事实与理由：一审判决事实不清，证据不足，适用法律不当，判决结果不公平。一、一审判决未正确认定和未予以认定的案件基本事实：1、一审法院认定抄纸王村村委会、韩道宽签订《鱼池承包合同书》的时间为2010年2月6日，不符合事实且缺乏证据。虽然韩道宽缴纳承包费的时间为2010年1月9日和2月6日，但不能由此认定合同签订时间是2月6日，而且一审判决明确认定2010年2月6日抄纸王村村委会、韩道宽指认所承包鱼池边界时，尚未签订合同。涉案的《鱼池承包合同书》上根本没有落款时间。2、抄纸王村村委会、韩道宽签订鱼池承包合同存在明显恶意，一审法院应当认定而没有认定。事实上，在长清区政府禁止签订新的土地承包合同《通告》前，抄纸王村村委会已经得到了涉案土地将被规划为湿地并给予每亩每年l400元补偿的信息。抄纸王村村委会纯粹为了不法私利而恶意抢在公告前签订承包合同，以此达到非法占有土地补偿费，侵害全体村民利益的非法目的。3、该土地承包合同的承包人名义上为韩道宽，492000元补贴款均归其享有，6万元承包费由其一人缴纳。但事实上，是个别村干部假借韩道宽的名义，作为实质的“承包人”分享巨额土地补偿款。因此抄纸王村村委会故意怠于行使合同解除权。总之，抄纸王村村委会个别干部与韩道宽之间恶意串通，为掩盖侵吞村民土地补偿款的非法目的，而签订了虚假合同，一审法院认定合同合法有效是错误的。4、退一步讲，假若抄纸王村村委会、韩道宽2010年2月份签订了承包合同，3月份政府通告由政府统一征用土地，规划建设为湿地公园用地，仅相差不到一个月时间，涉案土地并未实际交付履行。一审认定合同签订后韩道宽在承包的鱼塘内撒了鱼苗、饲料不符合事实。2010年6月份，抄纸王村村委会与济南西区建设投资有限公司、长清区平安街道办事处三方签订了新的《土地使用协议》，而《鱼池承包合同》因政府规划为湿地用地而事实上无法履行。抄纸王村村委会故意将政府补偿款向韩道宽继续支付，实际是由村干部与韩道宽瓜分，明显是恶意侵害村民财产利益的贪赃行为，以合法形式掩盖非法目的。5、该鱼塘在韩道宽“承包前”，由于济南市玉清湖渗水，造成土地不能耕种，济南市政府每亩每年向村民集体补偿700元，60亩土地一年合计补贴4.2万元。湿地公园征用后，连同原有玉清湖渗水补贴在内共每亩每年补贴1400元，抄纸王村村委会将l400元悉数给了韩道宽。村民集体的收入不仅没有因湿地占地而增加，反而连同原有的700元补贴也进了他们的腰包，韩道宽却仅付出每年2000元低价“承包”费，显然是不公平的。这明显是个别村干部出于私利，才与韩道宽恶意串通签订虚假合同。韩道宽依据该合同领取的492000元占地补贴款，理应向全体村民无条件退还。二、一审判决对于案件争议焦点的裁判观点及法律适用，410位村民难以信服。第一，关于410位村民诉讼主体问题，对一审法院的裁判无异议。第二，关于《鱼塘承包合同》的效力问题，一审法院认为合同有效，410位村民坚决不服，理由如前。同时，一审法院引用《中华人民共和国农村土地承包法》第48条规定，认为只有将农村土地发包给本村集体经济组织成员之外的单位和个人承包时，才应事先征得村民会议三分之二以上成员，或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇政府批准的裁判观点，适用法律不当，对法律曲解。涉案土地并非三荒土地，不宜适用本条规定。首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第七条要求农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。涉案承包合同显然没有充分公开。其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(四)土地承包经营方案；(七)征地补偿费的使用、分配方案”。该条法律明确规定，土地承包经营方案属于涉及村民利益的重大事项，必须经过村民会议讨论决定方可办理。在这里并没有区分在集体组织成员内部承包和集体经济组织成员外部承包。更没有规定集体经济组织内部承包合同，可以不经村民会议讨论决定。退一步讲，假若涉案土地按照三荒土地认定，可由村委会按照其他方式发包经营。那么，按照山东省《农业土地承包法》实施办法第二十条“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩和因工程建设、自然灾害毁损的农村土地，应当通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。其承包方案应当向全体村民公示，公示时间不得少于l5日”的规定，抄纸王村村委会、韩道宽所签订的《鱼塘承包合同书》，也没有按照该规定方式发包，更没有向村民公示。违反法律法规，亦应认定为无效合同。第三，关于韩道宽是否有义务退还土地补偿款以及今后补贴款韩道宽无权领取的焦点问题，一审法院混淆了抄纸王村村委会和410位村民所代表的“全体村民集体”两主体的概念界限和法律性质。410位村民是涉案土地的合法所有人，有权要求韩道宽将非法领取的土地补偿金返还。无论合同是否有效，韩道宽都有义务返还土地补贴款。退一步讲，假若按照合同有效论之，那么2010年6月济西湿地实际使用土地开始，合同也已实际解除并终止。韩道宽领取土地补贴也丧失法律依据，应当按照不当得利予以返还。一审判决认为只有抄纸王村村委会才有要求韩道宽退还土地补贴款的权利和接受退款的资格，彻底否定了全体村民作为土地所有人的合法资格和行使土地所有权的合法权利，背离了物权法第58、59、60条规定的立法原意，与肯定410位村民享有诉权的裁判观点是前后矛盾的，是对物权法的错误理解。如果抄纸王村村委会与韩道宽始终不协商或协商不成，那么410位村民的权利就要任由其侵害了，法院作为最后的救济手段也无所作为。三、一审法院裁判结果严重不公。一审法院明知抄纸王村村委会假借合同恶意侵占村民集体所有土地补贴违法，仍罗织理由驳回410位村民的诉讼请求，与事实、法律不符，也与情理不符。一审法院不作为，将法院应承担的裁判义务，推诿给抄纸王村村委会的“上级主管部门”，而村委会是村民自治组织，并没有上级主管部门有效监督。村民集体利益受侵害，处于无法救济的尴尬地位，是司法的缺位和法院的失职。一审法院将无效的合同认定为有效，将根本没有实际履行的合同，认定为“怠于解除”，将代表全体村民集体诉讼的410位村民与村民选举产生的村委会主体混淆，将全体村民集体所有土地，混淆为村委会所有土地，对韩道宽与济南湿地不存在土地使用关系情况下，冒领巨额土地补贴的行为不予禁止，导致韩道宽凭空占有济南湿地发放的巨额土地补贴的违法行为合法化。侵害了全体村民的合法利益，裁判结果不公平。请二审法院予以公平纠正。
韩道宽辩称，410位村民应提供证据来支持其上诉理由。首先，韩道宽所承包的鱼塘是被济南市西城建设集团租赁，而非征用，涉案土地仍然是集体土地性质。在济西湿地公园建设之前，抄纸王村村委会按照法定程序将该鱼塘承包给韩道宽，主体合法，内容合法，并未出现法律所禁止的行为。一审法院从维护合同相对性及合法性的角度驳回410位村民的请求，事实清楚，证据充分，请求维持原判。
抄纸王村村委会未答辩。
410位村民向一审法院起诉请求：1、确认抄纸王村村委会与韩道宽于2010年签订的《鱼池承包合同书》为无效合同；2、判令韩道宽向410位村民退还政府补贴资金492000元；3、该土地今后补贴款由410位村民领取；4、案件受理费由抄纸王村村委会与韩道宽承担。
一审法院认定事实：韩道宽系抄纸王庄的村民。2010年1月9日、2月6日，韩道宽分别向抄纸王村村委会交纳鱼池承包费30000元。2010年2月6日，抄纸王村村委会与韩道宽签订《鱼池承包合同书》一份，该合同主要约定：甲方为抄纸王村村委会，乙方为韩道宽。根据抄纸王村村委会上届欠外债的情况，资金无法弥补当前村内开支，经村委会全体干部决定，把村北闲置鱼池对外发包，经双方同意达成如下协议：鱼池位置为村北玉清湖南侧，村中所有鱼池。承包价格为每年2000元。承包期限为30年，自2010年1月1日起至2040年1月1日止，承包费共计60000元，一次性交清。在该合同的甲方处加盖了抄纸王村村委会印章，并有理财小组成员和六个小组长的签字，在合同乙方处有韩道宽的签名。但根据韩道宽提交的光盘，证实在2010年2月6日，抄纸王村村委会与韩道宽指认所承包鱼池边界时尚未签订该合同。该合同签订后，韩道宽主张在所承包的鱼池内撒了鱼苗、饲料，但韩道宽既未陈述投资数额，也未提供证据予以证实。410位村民对韩道宽的该主张不予认可。2010年3月，济南市长清区人民政府张贴《通告》，通告载明与本案有关的主要内容为：济西湿地公园北起沉沙池北部大坝，东接南水北调东线引水渠，南至冯庄村与老李村间道路，西邻黄河。规划总面积约33.4平方公里。济西湿地公园规划范围内的土地，由市政府依法统一征用，禁止各村与其他任何单位和个人签订新的租（用）地协议。2010年6月18日，济南市长清区济西湿地建设工程领导小组办公室作出《关于济西湿地一期范围内土地租赁的规定》，该规定载明的与本案有关的主要内容为：根据济南市西区投融资中心济西湿地公园建设规划，一期建设范围：东至南水北调东线引水渠，西至高怀路，南至韩李路，北至玉符河（范围内不包括娘娘店村和怀庙村）。建设范围内所有土地从2010年下半年开始，进行全部租赁，具体事宜如下：根据济南市178号文件规定，一期范围内的土地租赁价格为每年每亩1400元，每年分麦季4月和秋季9月两次兑付。地上物补偿款和土地租赁费由平安街道办事处和济西湿地指挥部负责协调。一期建设范围内2010年秋季农作物补偿款9月份兑付，现禁止秋季农作物种植。后抄纸王村村委会与济南市西区建设投资有限公司、济南市长清区平安街道办事处三方签订《土地使用协议》，协议约定：济南市西区建设投资有限公司共使用抄纸王村村委会土地1111.26亩，其中耕地1105.2945亩，建设用地5.964亩。使用期限为30年，自2010年7月1日起至2040年6月30日止，合同期满如继续使用，三方另行协商签订协议。土地使用费按年度计算，建设用地不支付使用费，耕地每年每亩使用费为1400元。每年使用费分两次支付，每年4月30日前支付50%，9月30日前支付剩余的使用费。2010年使用费从下半年开始计算，即2010年9月30日前支付半年的使用费。在该《土地使用协议》约定的使用土地面积中包括抄纸王村村委会向韩道宽承包的鱼池面积。2010年下半年，抄纸王村村委会将韩道宽承包的鱼池每半年每亩700元的补偿款41388.2元支付给韩道宽。2011年至2016年6月，抄纸王村村委会按每年每亩1400元，鱼池面积59.126亩向韩道宽支付补偿款455270.2元。抄纸王村村委会自2010年下半年开始，每次发放补偿款，均是先召开两委会会议研究，后制作分配方案，最后将分配方案上交济南市长清区平安街道办事处经管站保管。
诉讼中，410位村民主张《鱼池承包合同书》是在恶意串通的情况下所签订，但未提交证据证实，韩道宽对该主张不予认可。
另查，抄纸王村村委会具有选举权的村民有686名。
本案双方争议的焦点有三：一、410位村民的诉讼主体是否适格；二、《鱼池承包合同书》是否无效；三、韩道宽是否应向410位村民退还政府补贴款492000元及涉案《鱼池承包合同书》今后补贴款是否应由410位村民领取。关于焦点一，《中华人民共和国物权法》第六十三条规定，集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。因410位村民系集体经济组织成员，《鱼池承包合同书》所涉及的鱼池已于2010年下半年被济西湿地公园工程占用，现王传江、史玉泉、王传水、徐春河等410位村民以韩道宽自2010年下半年开始至2016年上半年在其没有任何投入的情况下，一直在领取补偿款的行为，侵害了410位村民及其他村民的利益为由起诉，主体并无不当，韩道宽主张410位村民诉讼主体不当的依据不足，不予支持。关于焦点二，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。根据该规定，因韩道宽属抄纸王村村委会的本集体经济组织成员，无须经过该民主议定程序。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据以上法律规定，合同必须是违反法律和行政法规的强制性规定才能确认合同无效。因抄纸王村村委会与韩道宽于2010年2月6日签订的《鱼池承包合同书》，是合同双方当事人的真实意思表示，不属于该条法律规定的任何情形。虽然合同中约定的合同开始履行的时间2010年1月1日早于合同签订的时间，但因此并不必然导致合同无效，且410位村民对其主张的抄纸王村村委会与韩道宽系恶意串通签订的该合同，未提供证据予以证实，韩道宽对410位村民的该主张又不予认可，故410位村民要求确认《鱼池承包合同书》为无效合同的诉讼请求，于法无据，不予支持。关于焦点三，《中华人民共和国物权法》第五十八条规定，集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；……。第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。……。第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；……。根据以上法律规定，因抄纸王村村委会向韩道宽发包的鱼池，属全体村民集体所有，韩道宽已领取的政府补贴资金是否退回及今后鱼池补偿款如何领取，应由抄纸王村村委会与韩道宽进行协商或主张权利，故410位村民要求韩道宽退还政府补贴资金492000元及领取今后补偿款的诉讼请求，于法无据，不予支持。
综上所述，虽然410位村民要求确认抄纸王村村委会与韩道宽于2010年签订的《鱼池承包合同书》为无效合同及要求韩道宽退还政府补贴款492000元以及领取今后补偿款的诉讼请求，根据有关法律规定未得到支持，但鉴于该案的形成，是因抄纸王村村委会怠于行使合同解除权所致，为保护410位村民及其他村民合法利益和集体财产不受损害，根据有关法律所规定的合同相对性原则，抄纸王村村委会的上级主管部门应督促抄纸王村村委会及时与韩道宽协商或主张解除双方所签订的《鱼池承包合同书》，并主动处理因涉案《鱼池承包合同书》已领取政府补贴款和今后补偿款领取等善后事宜。经一审法院审委会研究决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国物权法》第五十八条、第五十九条、第六十条、第六十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条之规定，判决：驳回410位村民的诉讼请求。案件受理费8680元，诉讼保全费1620元，由410位村民负担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了质证。410位村民提交如下证据：1、从检察院摘抄的一份材料，2010年6月至2011年期间的占地补偿款是由镇政府代发，直接分到各户，涉案鱼塘的补偿款在此期间全由政府直接打到王金刚账户，2012年以后由抄纸王村村委会制表报经管站后，经管站把钱付给抄纸王村村委会，抄纸王村村委会再通过银行打到各户。这份材料可以证实韩道宽并未实际领取补偿款，而是王金刚领取的，以说明他们之间是相互串通；2、2010年政府接管使用土地时针对地上附着物制作的一份表格，该表格上没有韩道宽的地上附着物，说明其没有任何投入，证明其没有进行实际管理，没有获得补偿。经质证，韩道宽认为，1、对410位村民提交的从检察院摘抄的材料不认可，不符合民诉法规定的证据形式，其应提供原件。而且，王金刚作为村主任的一些行为已经在检察院及政府相关部门落实清楚，并未认定韩道宽与抄纸王村村委会签订的合同是违法的，王金刚是否代领韩道宽的款项不影响鱼塘承包合同的合法性；2、承包合同并未约定承包人必须要在所承包的鱼塘区域内增设地上物，承包期间的地上物的增设和添置是承包者的自由权利，济西湿地公园没有对韩道宽所承包的鱼塘进行地上物补偿，并不导致双方合同的无效。本院认为，410位村民提交的上述两份证据均非原件，韩道宽对其真实性不予认可，本院不予采信。
一审法院认定抄纸王村村委会与韩道宽签订《鱼池承包合同书》的时间为2010年2月6日，但该合同书中并没有载明签订时间，目前也没有直接证据证实该合同的签订时间，且在一审中韩道宽未明确陈述该合同的签订时间为2010年2月6日，抄纸王村村委会也未出庭就此作出陈述。故，一审认定该《鱼池承包合同书》的签订时间为2010年2月6日欠妥。二审查明的其它事实与一审一致。
本院认为，关于抄纸王村村委会与韩道宽签订的《鱼池承包合同书》的效力问题，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。410位村民未能提供证据证实抄纸王村村委会与韩道宽签订的《鱼池承包合同书》存在上述法律规定的导致合同无效的情形。410位村民认为抄纸王村村委会与韩道宽在2010年3月政府发布通告前就得知了涉案土地将被规划为湿地并给予补偿的信息，为获得补偿费而抢在通告前恶意串通签订合同，仅为其主观陈述，并无证据予以证实。至于《鱼池承包合同书》在签订后是否实际履行，韩道宽是否投入资金，并不影响该合同的效力问题。涉案鱼塘非家庭承包地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，对这种不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，但该条并非强制性规定，抄纸王村村委会发包涉案鱼塘时未履行该程序并不必然导致合同无效。故，对于410位村民主张的《鱼池承包合同书》无效的理由，均没有证据支持，无法采信。一审法院认定抄纸王村村委会与韩道宽签订的《鱼池承包合同书》有效，并无不当。
关于韩道宽是否应向410位村民退还政府补贴资金及涉案土地今后的补贴款能否由410位村民领取的问题。就涉案鱼塘，抄纸王村村委会已与济南市西区建设投资有限公司、济南市长清区平安街道办事处三方签订《土地使用协议》，并已实际被济西湿地公园占用，抄纸王村村委会与韩道宽签订的《鱼池承包合同书》已事实上不能履行，就该合同所产生的问题双方可另案解决。然而就济西湿地公园占用涉案鱼塘而产生的土地使用费，应归全体抄纸王村村民所有，抄纸王村村委会将该款支付给韩道宽显然不妥。但是，410位村民仅为抄纸王村部分村民，其要求韩道宽将已领取的款项仅退还给410位村民亦没有依据，而是应向代表全体村民的抄纸王村村委会退还。同理，410位村民要求领取今后发放的款项的请求亦不能支持，该款应在全体村民间分配。故，对于410位村民要求韩道宽向其退还已领取的款项及今后的补贴款向其发放的请求，在本案中无法支持。
综上所述，410位村民的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费8680元，由上诉人济南市长清区平安街道办事处抄纸王村王传江、史玉泉、王传水、徐春河等410位村民负担。
本判决为终审判决。
审判长 马立营
审判员 刘彦亭
审判员 武绍山
二〇一八年一月二十五日
书记员 徐 敏
附件：410名上诉人（原审原告）名单：
王传江，男，1967年2月11日出生，汉族，住济南市。
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