四川省郫县人民法院
民 事 判 决 书
(2016)川0124民初77号
原告高兴盛，男，1952年1月6日出生，汉族，住四川省郫县。
委托代理人翁少林，系四川公生明律师事务所律师（一般代理）。
被告郫县安德镇人民政府，住所地：四川省成都市郫县安德镇街村。
法定代表人林明西，系该镇镇长。
委托代理人夏恩静，系四川诺瑞特律师事务所律师（特别授权）。
原告高兴盛与被告郫县安德镇人民政府（以下简称安德镇政府）合同纠纷一案，本院于2016年1月6日受理后，适用简易程序进行审理，后因案情复杂，依法转为普通程序，由审判员范华良担任审判长，与人民陪审员钟家元、李建蓉组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告高兴盛及其委托代理人翁少林,被告安德镇政府的委托代理人夏恩静到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告高兴盛诉称，被告于2002年7月在原告对土地买卖政策不知情的情况下，主动找到原告，欲将原告经营的郫县蔬菜副食采供站合法有偿使用的征拨用地（集体所有性质）改变成出让式商业用地（私有性质），并签订《协议书》。载明被告负责向原告提供位于安德镇望乐村二组、三组土地4亩，土地总价款含土地出让金共计793560元，原告土地款交付完毕后，被告在一个���内为原告办理完善土地使用证。
2002年至2003年，原告凭购地合同对外高息借款向被告交付了540000元，并随时要求被告办妥征地指标，实现办证逾期，以便交清全款。而被告一直拖延办证。2008年5月，被告要求原告按协议补交清全部土地款即可办理土地权属证明，原告再次信任被告并补交清全款793560元，但被告依旧未能兑现土地证。原告上访求助，才知道被告越权售地和收取原告土地款，以协议方式及行政允诺办证欺骗原告交付购地专款而达到违规侵占目的。
被告的行为给原告造成重大经济财产损失，包括：1、侵占原告购土地专款793560元，造成重大资金利息损失，以银行利率的4倍计算为2261936元；2、未按协议履行办证约定，造成原告可期待利益损失400多万元（4亩有证商用土地13年至少每亩增值1000000元以上）；3、原告在民间高息借款所产生的巨额利息损失及精神损失等。2015年9月17日，郫县信访问题复查复核委员会办公室对原告的信访不予受理，并告知可向法院提起诉讼，故原告提起诉讼，请求判令：1、被告安德镇政府立即退还越权收取的土地款及出让金793560元；2、被告安德镇政府立即赔付原告土地款总额的4倍资金利息损失，计2261936元；3、本案诉讼费用由被告安德镇政府承担。
被告安德镇政府辩称，本案并不是简单的合同纠纷，其中涉及到企业改制问题，涉及到土地的使用权归属以及拆迁安置等方面问题，不是简单的退还土地款问题，应当结合相关事实进行认定。1、郫县蔬菜副食采供站于1991年3月8日成立，登记性质是集体所有制，属于安德镇办乡镇企业。1998年3月10日，原告高兴盛与被告安德镇政府签订《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》，原告高兴盛按照该协议应当支付管理费、偿还借款和周转资金等，如果未按协议履行，那么改制协议无效;2、2002年7月4日签订的《协议书》是真实的，但实质是对《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》关于办理土地使用证的补充，原告高兴盛支付的费用也是依据改制协议应当由原告承担的费用，涉案土地仍为集体建设用地性质;3、该《协议书》涉及的土地是4亩，与郫县蔬菜副食采供站实际占用土地不符，《协议书》虽约定办理完善土地使用证，但并未明确是办理国有土地使用权证；4、原告高兴盛于2004年在该土地上修建房屋并已经出售，其已按《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》和《协议书》行使了权利，并且售出房屋均已经办理了《村镇房屋所有权证》。若被告再返还原告支付的土地款，原告高兴盛则应当返还土地，但原告高兴盛已经无法退还土地，其将获得双重收益。原告高兴盛如果要求办理国有土地使用权证，则应当履行相关法律手续，签订出让合同并缴纳土地出让金。
经审理查明，郫县蔬菜副食采供站于1991年登记设立，性质为镇办集体企业，法定代表人为原告高兴盛。在设立时，经相关单位审批，该采供站占用了安德镇望陆村二、三社土地3亩修建库房、门市，所占用土地的所有权属集体所有，审批确定为集体建设用地，但未领取土地使用证相关证书。设立后，该采供站按照与安德镇望陆村二、三社达成的协议，逐年向安德镇望陆村二、三社及原承包户支付相关费用。
1998年3月10日，原告高兴盛（乙方）与被告安德镇政府（甲方）签订《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》，载明：为搞好企业改制工作，理顺关系，明确责任，现就郫县蔬菜副食采供站改制成乙方私营性质过程中的具体问题，经甲、乙双方进行充分协商后，达成以下协议：一、改制后的郫县蔬菜副食采供站原有的债权债务含共同核实所认可亏损壹拾叁万元，由乙方全部承担并履行，改制后乙方有权继续使用原企业名称；二、土地使用证由甲方负责办理，但费用由乙方承担；未办妥土地使用证而又发生土地使用纠纷时，由甲方负责妥善解决；三、房产证及营业执照等办理或变更成乙方私营性质之手续由甲方负责并办理完善，其费用由乙方负担，甲方办理完善以上手续之时间最迟不得超过98年4月底；四、蔬菜站原借镇财政所的周转资金7.5万元，乙方定于1998年3月10日前还清本金及同期利息；五、蔬菜站原借镇合作基金会10万元，乙方定于1998年3月底前付清利息“约5万元”，1998年4月20日前归还本金及同期利息；六、蔬菜站原所欠甲方企管费贰万元，乙方定于1998年6月底前付清；七、以上各条，甲、乙双方都必须按时实施，否则本协议无效。被告安德镇政府���原告高兴盛在协议书上进行了签字或盖章。
在签订改制协议后，双方未及时办理原郫县蔬菜副食采供站注销登记，因不按规定年检，2003年12月15日，原郫县蔬菜副食采供站被吊销营业执照。原告高兴盛根据改制协议约定，于1998年6月2日继续使用“郫县蔬菜副食采供站”作为字号进行了个体工商登记，郫县村镇建设管理办公室于1998年10月29日为其办理了《村镇房屋所有权证》，该证“产权人栏”载明：“郫县蔬菜副食采供站高兴盛”，房屋状况为“楼房579平方米、平房343平方米、水泥瓦房469平方米”。原告高兴盛于1999年起至2003年期间逐年向蔬菜副食采供站所占用土地原承包农户、所属村社交纳相关费用，但一直仍未办理土地使用权属证书。
2002年7月4日，被告安德镇政府（甲方）与郫县蔬菜副食采供站（乙方）签订《协议书》。载明：双方经过平等协商就乙方在甲方征地发展蔬菜副食采供站达成如下协议：一、用地点位、面积甲方负责向乙方在郫县安德镇望陆村二社提供土地4亩（以国土部门实测面积为准）。二、土地价格乙方征用土地价格。待征地为6万元/亩；红线以内8米口岸按1100元/㎡计算，其余部分按8万元/亩计算；土地总价款为79.356万元（以上土地价含土地出让金）。三、付款期限本协议经甲、乙双方代表签定生效后，一周内乙方首期支付甲方土地价款25万元，半月内再支付土地价款30万元。余额在8月30日内付清。乙方土地款交付完毕后，甲方应在一月内为乙方办理完善土地使用证；四、建设要求……乙方兴办项目的建设工程，其建筑必须符合安德镇总体规划相协调，建设方案报经政府和相关部门批准后方可动工建设。红线内（扣除8米口岸）的报建费，各项税费等按50元/㎡包干……。甲方安德镇政府与乙方郫县蔬菜副食采供站在该协议书上签章，原告高兴盛在乙方代表栏签字。
《协议书》签订后，被告安德镇政府根据城镇规划，划定了位于安德镇望陆村二、三社，包括原郫县蔬菜副食采供站占用的部分土地，以及邻近地块共计4亩土地归原告高兴盛使用。原告高兴盛在2002年至2008年期间支付土地款793560元，具体包括：于2002年9月4日向安德镇国土所交纳土地款100000元、于2002年12月24日向安德镇国土所交纳土地款150000元、于2002年12月30日向安德镇国土所交纳土地款130000元、于2003年3月26日向安德镇国土所交纳土地款100000元，于2008年5月6日向安德镇财政所交纳土地款等费353630元（其中土地款313560元，报建费40070元）。另于2003年3月14日向安德镇村镇建设管理办公室交纳报建费60000元。
另查明，1、2004年，被告安德镇政府与涉案土地原权利人签订协议，并支付土地补偿款等费用，为原承包户办理社会保险手续等；2、《协议书》签订后，原告高兴盛将该4亩土地上原建筑物拆除后进行重建，建成共计4000多平方米的门面及住房，对外公开进行了销售；3、在被告安德镇政府、原告高兴盛的协助下，购房者已经办理了《村镇房屋所有权证》。此后，原告高兴盛要求被告安德镇政府为其办理土地使用权证书未果，起诉至本院。
上述事实，有原告高兴盛提交的身份证、2002年7月4日《协议书》一份、四川非经营性结算统一收据五份、四川行政事业性收费专用收据一份、信访答复意见书一份、2015年8月7日信访事项处理意见书一份、2015年9月17日信访事项不予受理告知书一份、1991年11月6日郫县计划委员会郫计基（1991）土字58号文件一份、1991年12月7日郫县城市建设管理委员会郫编号（1991）046《建设用地规划许可证》一份、1991年12月18日《集体建设征用土地审批表》二份、1991年12月29日郫县国土局郫国土建字[1991]147号《关于郫县蔬菜副食采供站占用土地的批复》一份、1991年12月29日郫县国土局颁发国土建字第（1991）126号《成都市建设用地许可证》一份、1991年12月29日郫县国土局颁发郫国建字（99）号《征拨用地通知书》一份、1992年8月3日郫县村镇建设管理办公室川建委规建字0545440号《村镇规划建设许可证》一份、1998年3月10日《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》一份、2004年4月26日《个体工商户营业执照》一份、1998年10月29日《村镇房屋所有权证》一份、1999年、2000年、2001年、2003年土地补偿表、管理费收据五份、领条复印件二份、2007年8月23日证明一份、2008年1月31日房屋转让协议一份、《村镇个人房屋产权登记申请表》一份等证据,以及本院调取的工商登记信息予以证实，并有双方当事人的��述予以印证，足以认定。对原告高兴盛提交的情况说明二份及所附的身份证复印件、借条复印件，因不符合证据特征，本院不予采纳。
本院认为，原告高兴盛主张被告安德镇政府退还土地款并赔偿损失。对此，被告安德镇政府主要以原告高兴盛若未按《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》履行，则改制协议无效、《协议书》及付款行为均是对《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》的补充、没有约定办理国有土地使用权证、原告高兴盛已经占有并使用土地等理由进行抗辩。对此，本院分别论述如下：
1、《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》是否有效问题。原告高兴盛在诉讼中虽仅出示部分票据证实其履行了协议约定的义务，但根据相关证据来看，在1998年签订改制协议后，原告高兴盛按照该改制协议的约定，使用“郫县蔬菜副食采供站”作为字号重新进行了个体工商登记，原告高兴盛此后对郫县蔬菜副食采供站进行了独立经营，被告安德镇政府对此并未提出异议。原告高兴盛按照改制协议书履行义务的行为，被告安德镇政府予以了接受，故《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》属于生效协议。
2、《协议书》及付款行为是否是对《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》的补充问题。郫县蔬菜副食采供站原属于镇办集体企业，在1998年签订《改制协议书》时，协议中约定的办理完善土地手续的土地面积为3亩，2002年签订的《协议书》中涉及的土地用地面积为4亩，虽该4亩土地包括了原郫县蔬菜副食采供站占用的部分地块，但土地整体位置在原占用地块基础上发生改变，即无论是土地面积还是用地位置均发生了变化，故不宜认定为《协议书》及付款行为是对《郫县蔬菜副食采供站改制协议书》的补充。
3、��协议书》约定的“办理完善土地使用证”的认定问题。我国的土地划分为国家所有和集体所有，土地使用权亦作相应划分。被告安德镇政府在本案中提出并非约定办理国有土地使用权证的抗辩意见。从《协议书》记载内容来看，其记载为“办理完善土地使用证”，并未对办理何种性质使用权证进行明确约定或达成补充约定；从历史沿革来看，涉案土地属于集体建设用地，自郫县蔬菜副食采供站1991年登记设立起至今，存在未办理土地权属证书的事实，无论是企业经营还是开发建设，均存在办理完善土地使用证的需求；从相关法律规定来看，在签订《协议书》时，相关法律法规已经明确了只有国有土地才能办理国有土地使用权证，集体土地在履行合法征收手续后方可能成为国有土地，故双方签订《协议书》时，均应当知道涉案土地不可能办理国有土地使用权属证书；��土地的实际利用来看，原告高兴盛在涉案土地上重新修建房屋并公开销售后，购房者在行政机关办理了《村镇房屋所有权证》，因只有依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋，方可能办理《村镇房屋所有权证》，故原告高兴盛及购房者均应当知晓销售的房屋所占用土地的性质为非国有土地。综上四个方面来看，双方在《协议书》中对办理完善何种土地使用证约定不明且不能达成一致的情况下，该条文理解为办理完善集体建设用地使用权证更加符合涉案土地现状、实际利用情况及法律法规规定。
4、原告高兴盛已经占有并使用土地问题。原告高兴盛占用4亩农村集体建设用地后，于2004年拆除该土地上原建筑、重新修建4000余平方米的房屋，公开对外进行了销售，购房者在相关行政机关办理了《村镇房屋所有权证》属于历史事实。房产开发建设存在风险，无论原告高兴盛在开发建设中是否获利，但其已经行使了对涉案土地的占有、使用、收益权能。在购房者办理取得《村镇房屋所有权证》后，房屋权属得到了行政机关的确认，土地使用权随房屋所有权应当一并转移。
综上，按照原告高兴盛与被告安德镇政府于2002年7月4日签订的《协议书》的约定，原告高兴盛的主要义务为支付土地款，被告安德镇政府的主要义务为提供4亩土地。被告安德镇政府在签订协议及提供土地时，虽存在对涉案土地行使处置权的权利障碍，但其后通过签订协议、安置补偿等方式妥善处置了土地权利人的利益问题，原告高兴盛实际占有并开发土地后，在被告安德镇政府的协助下，购房者亦取得了《村镇房屋所有权证》，双方之间就《协议书》约定的主要义务已经履行完毕，原告高兴盛要求被告安德镇政���退还土地款并赔偿损失的请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十一条（一）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
驳回原告高兴盛的诉讼请求。
本案适用普通程序，收取案件受理费31244元，由原告高兴盛负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 范华良
人民陪审员 钟家元
人民陪审员 李建蓉
二〇一六年七月二十七日
书 记 员 高建琼