山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)鲁01民终8241号
上诉人（原审原告）：滕丕焕，男，19**年*月**日出生，汉族，住济南市。
上诉人（原审原告）：郝慎华，男，19**年*月**日出生，汉族，住济南市。
被上诉人（原审被告）：济阳县经济和信息化局，住所地济阳县。
法定代表人：杨德超，局长。
委托诉讼代理人：刘尊新，济阳县经济和信息化局副局长。
委托诉讼代理人：马尊建，山东闻韶律师事务所律师。
上诉人滕丕焕、郝慎华与被上诉人济阳县经济和信息化局（以下简称经信局）租赁合同纠纷一案，不服济阳县人民法院（2017）鲁0125民初1502号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
滕丕焕、郝慎华的上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费由济阳县经济和信息化局承担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清。为方便法院查明案情，现就本案事实作如下描述:2012年2月6日、27日，滕丕焕、郝慎华分别与山东济阳机械厂签订《协议书》，约定租赁期限20年。协议签订后，滕丕焕、郝慎华共同将厂房、办公楼进行改造、装修，投入了大量的人力、物力，装修费用花费了近贰百万元。2014年，山东济阳机械厂实施企业改制，为排除改制障碍，其于2014年7月份与滕丕焕、郝慎华重新签订《合同书》(以下称新协议)，新协议改变了双方合作模式，由之前的租赁模式改为合作模式，即滕丕焕、郝慎华收到租金双方按照50%比例分配。这正是由于双方将2012年协议书解除后，滕丕焕、郝慎华前期的装修费未得到补偿，山东济阳机械厂为兼顾双方利益所制定的条款。新协议同时约定了协议终止的条件，即乙方违约、政府行为、拆迁、不可抗力等。其本意是只有达到这四种条件，新协议才能解除，其原因同样是基于只有长期的合作期限才能补偿滕丕焕、郝慎华的装修损失。因济阳县人民政府于2014年12月29日作出济阳政字【2014】61号批复，涉案厂房及办公楼已全部收归国有，产权人由此发生变更，经信局作为涉案房产的管理人，于2015年5月11日向滕丕焕、郝慎华发出通知，以滕丕焕、郝慎华对外出租没有通知山东济阳机械厂为由要求解除《协议书》。滕丕焕、郝慎华在收到《协议书解除通知》后，立即明确表示不同意解除上述协议，并要求经信局按照该协议继续履行。同时，滕丕焕、郝慎华才通过各承租人得知早在2015年4月份，经信局已私自向承租人散发租赁协议终止的通知。后经信局将滕丕焕、郝慎华诉至济阳县人民法院，要求滕丕焕、郝慎华将原机械厂老厂区全部资产交付其管理。经济阳县人民法院审理查明，经信局所述不实，判决驳回其诉讼请求，经信局不服上诉至济南市中级人民法院，济南市中级人民法院于2017年6月7日最终判决驳回上诉，维持原判。在二审审理期间，济南中院曾组织双方进行调解，滕丕焕、郝慎华调解意见明确，租赁期限至政府征收决定确定的搬迁之日即可解除协议，但经信局未作出任何回应。在上述案件二审期间，经信局于2017年3月3日再次向滕丕焕、郝慎华发出解除协议通知书，具体内容为“……根据《合同法》第二百二十二条之规定，县政府已确定将该片区纳入旧城改造范围，根据原协议约定，现通知你们解除2014年7月22日签订的《协议书》……”。滕丕焕、郝慎华认为，经信局解除协议的理由既不适用合同法第二百三十二条的法律规定，也不属于《协议书》中约定的解除条件。故，滕丕焕、郝慎华于2017年3月14日向经信局回函明确表示不同意解除协议书，并要求其提供政府下发的相关文件以证明其真实性，但经信局迟迟未进行任何回复。滕丕焕、郝慎华无奈于2017年5月23日诉至济阳县人民法院要求确认解除协议行为无效，截至一审法院开庭之时，经信局未能提供任何政府征收决定的相关证明材料，庭审结束后，经信局才提交了《房屋征收决定公告》。以上系本案的真实情况，一审法院在没有查明案件事实的情况下判决驳回了滕丕焕、郝慎华诉讼请求，滕丕焕、郝慎华认为一审法院判决认定有误，具体原因如下:1、一审法院认为:“2012年的两个合同书与2014年的协议书系三个独立的租赁合同……山东济阳机械厂与滕丕焕、郝慎华于2014年7月22日签订的《协议书》中未对租赁期间进行约定，应视为不定期租赁合同。”，属于认定事实不清。根据上述事实可以看出，2014年协议书中关于的租金的支付、协议解除的条件，就是为了补偿滕丕焕、郝慎华2012年承租涉案房屋后所产生的装修费用，双方当事人的真实意思表示是为了兼顾双方利益才约定了一个附解除条件的长期租赁合同，其期限即为协议书中约定的情形成就之日。一审法院不能仅从形式上简单地理解三个租赁合同为独立合同，同时，不能仅因2014年《协议书》对租赁期限没有书面约定，而机械地认为该协议书为不定期租赁合同，而是应结合2014年协议书签订的背景、签订协议之时双方当事人的真实意思表示、以及双方的交易习惯进行综合性、实质性的认定。需要特别说明的是，经信局在一审庭审中曾明确表示，如法院认为不能根据协议签订的背景、签订协议之时双方当事人的真实意思表示、以及双方的交易习惯认定租赁期限，应追加山东济阳机械厂为第三人，以还原协议签订之时双方当事人的真实意思表示，但一审法院对此并未进行任何认定。2、一审法院认为“济阳县人民政府作出的房屋征收冻结通知及房屋征收决定系政府行为，属于2014年7月22日签订的《协议书》第四条约定的协议终止的情形”，属于认定事实不清。经信局提交的房屋征收冻结通知并非协议书中约定的政府行为，因为该证据仅能证明涉案土地纳入了老城改造范围，但该地块何时进入土地征收程序，何时搬迁完毕属于未知数，该证据不属于协议解除条件约定的确定情形。经信局庭审后提交的《房屋征收决定公告》，该证据显示的“附件:济阳县老城片区改造项目房屋征收补偿方案”，经信局无正当理由未能提供，该证据不具备真实性、完整性、客观性。需要特别说明的是，该证据的形成时间为2017年6月18日，经信局于2017年3月3日发出解除协议通知之时，该证据并不存在。也就是说，经信局在作出解除行为之时没有客观事实为依据，其作出之时并未达到协议书约定的解除条件，故，2017年3月3日的解除协议行为理应无效。退一步讲，即法院认定《房屋征收决定公告》的真实性、完整性，经信局也应在2017年6月18日之后，重新向滕丕焕、郝慎华发出解除协议通知。二、一审法院适用法律错误。一审法院在未查清案件事实的基础上，适用《合同法》第二百三十二条的规定是错误的。合同法第二百二十二条是针对不定期租赁合同的法律规定，而根据上述事实，2014年7月22日签订的《协议书》属于长期租赁合同，不属于不定期租赁合同，并不适用合同法第二百三十二条的法律规定。三、滕丕焕、郝慎华关于协议书租赁期限的意见。关于协议书租赁期限，滕丕焕、郝慎华在第一次诉讼中就已明确提出，即租赁期限至政府征收决定确定的搬迁之日止;同时，根据协议书的约定，双方的租赁期限也本应如此，本案中，滕丕焕、郝慎华从未要求过任何不合理的利益，滕丕焕、郝慎华对未达到解除条件的解除行为均不认可。滕丕焕、郝慎华认为:滕丕焕、郝慎华对涉案房屋投资了大量装修费用后，为配合山东济阳机械厂实施企业改制，2014年重新签订的《协议书》是为了兼顾双方利益，其行为没有任何过错。在此前提下，经信局在接管涉案房屋后，曾于2015年组织社会闲散人员到涉案房屋处围堵闹事要求解除协议;后又通过诉讼程序要求确认协议已解除、返还财产;因诉讼失利，又在原案二审期间再次发出解除协议通知。经信局作为国家行政机关，这种一而再、再而三地要求解除协议的行为，没有体现出国家行政机关应有的责任和担当，反而在不断的与民争利，经信局的这种行为，不仅罔顾事实有违诚信，还严重影响了国家行政机关的声誉与形象。一审法院在未查明案件事实的基础上，作出驳回滕丕焕、郝慎华诉讼请求的判决，既不公平，也不公正，同时存在认定事实错误，适用法律不当的问题，严重损害了滕丕焕、郝慎华的合法权益。现特请求二审法院依法支持滕丕焕、郝慎华的诉讼请求，以体现法律的公平和公正。
经信局辩称，滕丕焕、郝慎华上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
滕丕焕、郝慎华向一审法院起诉请求：1.请求法院依法确认经信局解除协议行为无效；2.本案的一切诉讼费用由经信局承担。
一审法院认定事实：2012年2月6日、2012年2月27日，山东济阳机械厂分别与滕丕焕、郝慎华签订合同书，约定租赁涉案房屋的租赁期为二十年。2014年7月22日，山东济阳机械厂（甲方）与滕丕焕、郝慎华（乙方）签订协议书载明：“甲方与乙方于2012年2月6日、2012年2月27日分别签订机械厂办公楼、厂区租赁协议各一份，经双方协商，厂区合同已于2014年4月9日解除，办公楼租赁合同已于2014年7月22日解除。为兼顾双方利益，经再次协商，现重新协议如下：一、甲方允许乙方按照原相应租赁合同划定租赁范围可继续对外出租。二、乙方对外出租的，必须书面通知甲方，转租协议正本甲方应持有一份。三、乙方出租租金收入（自2015年5月1日起至本协议终止之日的所有租金收入）与甲方按照各占有50%的比例分配。该租金由乙方收取后向甲方即时支付，逾期三日视为违约，逾期七日甲方有权解除合同，新合同从即日起成立。四、在以下情况下协议终止：乙方违约、政府行为、拆迁、不可抗力等，乙方对解除行为不得提出异议及任何经济补偿要求，谁投资、谁受益。……”2014年11月17日，山东济阳机械厂提出实施企业改制方案，拟定由股份合作制企业改为股份制企业。2014年12月29日，济阳县人民政府作出济阳政字［2014］61号文件载明：“山东济阳机械厂：你厂报送的《关于山东济阳机械厂企业改制的实施方案的请示》收悉。经县政府研究，同意你厂实施企业改制。”该文件同时载明同意相关资产评估机构对机械厂资产评估、同意实行实物资产置换、同意企业所进行的企业变更等各项事宜。2015年1月16日，济阳县财政局作出济阳财资函［2015］1号文件载明：“济阳县经信局：根据济阳县人民政府《关于同意山东济阳机械厂实施改制的批复》（济阳政字［2014］61号）文件精神，济阳县经二路45号原机械厂老厂区土地和地上附属物等资产已由县土地收储中心一并收回。为加强和规范国有资产管理，经县政府研究，同意由你单位依照国有资产管理的有关规定对上述资产进行管理。”2015年2月26日，济阳县土地收购储备交易中心（甲方）与山东济阳机械厂（乙方）签订了收回（购）国有土地使用权合同［济土收（2015）第002号］，甲方代表县政府收回（购）了乙方使用的国有土地使用权。2015年5月11日，经信局向滕丕焕、郝慎华送达协议书解除通知，以滕丕焕、郝慎华对外出租没有书面通知机械厂为由，要求解除山东济阳机械厂与滕丕焕、郝慎华于2014年7月22号签订的《协议书》。滕丕焕、郝慎华提出异议并于2015年8月5日向一审法院提起诉讼，要求确认经信局作出的解除协议通知的行为无效。案件审理过程中，滕丕焕、郝慎华撤回了对经信局的起诉。2016年1月7日，经信局向一审法院提起诉讼，以山东济阳机械厂与滕丕焕、郝慎华于2014年7月22号签订的《协议书》已经解除为由，请求判令滕丕焕、郝慎华将原机械厂老厂区全部资产交付经信局。一审法院于2017年1月18日作出（2016）鲁0125民初53号民事判决书，认为经信局以滕丕焕、郝慎华对外转租没有书面通知机械厂，没有得到机械厂的认可为由，通知滕丕焕、郝慎华解除其与山东济阳机械厂于2014年7月22日签订的协议书不符合法律规定，其解除理由不能成立。故经信局于2015年作出协议书解除通知的行为无效，滕丕焕、郝慎华与山东济阳机械厂于2014年7月22日签订的协议书并未解除，经信局应当与滕丕焕、郝慎华继续履行2014年7月22日签订的《协议书》。据此，驳回经信局的诉讼请求。判决后，经信局不服提出上诉，济南市中级人民法院作出（2017）鲁01民终2225号民事判决驳回经信局上诉，维持原判。2017年3月3日，经信局向滕丕焕、郝慎华下达《解除协议通知》载明：“根据济阳县人民政府2014年12月29日作出的《济阳政字（2014）61号批复》及济阳县财政局《济阳财资函（2015）1号》文件，我局对你们与山东济阳机械厂于2014年7月22日签订的《协议书》所涉地上附属物具有管理权。为加强对国有资产的管理，防止国有资产流失。根据《中华人民共和国合同法》第二百三十二条之规定，县政府已确定该片区纳入旧城改造范围，根据原协议约定，现通知你们解除2014年7月22日签订的《协议书》。望你们在接到本通知书之日起十日内做好搬迁准备并来我局办理交接事宜，逾期视为同意解除上述《协议书》，并由你们承担一切不利法律后果。”2017年3月24日，济阳县人民政府作出《关于老城片区改造项目房屋征收冻结的通告》，片区改造冻结范围为：东起经二路，西至经三路，南起黄河大桥，北至纬三路及纬二路纬三路之间、经三路经四路之间的围合区域。片区改造冻结对象：范围内所有土地及地上附属物。涉案土地及房屋在片区改造冻结范围内。2017年6月18日，济阳县人民政府作出济阳征告字[2017]1号《房屋征收决定公告》决定对济阳县老城片区改造项目国有土地上的房屋实施征收，征收范围为：纬三路以南至黄河大堤、经二路与经三路之间及经三路与经四路之间、纬三路与纬二路之间的的围合区域。涉案房屋在征收范围内。
双方当事人对以下事项存在争议，一审法院作出如下认定：一、山东济阳机械厂与滕丕焕、郝慎华于2014年7月22日签订的《协议书》是否为不定期租赁合同。滕丕焕、郝慎华称，其与山东济阳机械厂于2014年7月22日签订的《协议书》系长期租赁合同，租赁期限为二十年，并提供2012年2月6日、2012年2月27日山东济阳机械厂分别与滕丕焕、郝慎华签订的合同书予以证明。经信局称，2012年2月6日、2012年2月27日山东济阳机械厂分别与滕丕焕、郝慎华签订的合同书均已解除。而2014年7月22日签订的《协议书》没有约定租赁期限，应视为不定期租赁合同。一审法院认为，山东济阳机械厂与滕丕焕、郝慎华于2014年7月22日签订的《协议书》中明确约定，双方于2012年2月6日、2012年2月27日签订的合同书均已解除。该约定是双方当事人的真实意思表示且不违反法律规定，合法有效。山东济阳机械厂与滕丕焕于2012年2月6日签订的合同书、山东济阳机械厂与郝慎华于2012年2月27日签订的合同书、山东济阳机械厂与滕丕焕、郝慎华于2014年7月22日签订的《协议书》系三个独立的租赁合同。滕丕焕、郝慎华以双方协商一致的已经解除的合同书中对租赁期限的约定主张2014年7月22日签订的《协议书》系长期租赁合同，于法无据，一审法院不予支持。《中华人民共和国合同法》第二百三十二条规定：“当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。”山东济阳机械厂与滕丕焕、郝慎华于2014年7月22号签订的《协议书》中未对租赁期限进行约定，应视为不定期租赁合同。二、经信局于2017年3月3日作出的《解除协议通知书》的行为是否有效。滕丕焕、郝慎华称，经信局所述解除协议的理由既不适用《中华人民共和国合同法》第二百三十二条的法律规定，也不属于2014年7月22日签订的《协议书》中约定的解除条件，故经信局作出的《解除协议通知书》行为无效。经信局称，济阳县人民政府作出的房屋征收冻结通知及房屋征收决定公告证明涉案土地和房屋已经纳入拆迁范围，已经构成了政府行为，我单位基于政府行为解除2014年7月22日签订的《协议书》合法有效。一审法院认为：山东济阳机械厂与滕丕焕、郝慎华于2014年7月22日签订的《协议书》第四条约定：“在以下情况下协议终止：乙方违约、政府行为、拆迁、不可抗力等，乙方对解除行为不得提出异议及任何经济补偿要求，谁投资、谁受益。”济阳县人民政府作出的房屋征收冻结通知及房屋征收决定系政府行为，属于2014年7月22日签订的《协议书》第四条约定的协议终止的情形。经信局作为山东济阳机械厂厂区及地上附属物的管理者，依据政府旧城改造规划要求与滕丕焕、郝慎华解除2014年7月22日签订的《协议书》，并在合理期限前通知滕丕焕、郝慎华，其作出的《解除协议通知书》的行为合法有效。滕丕焕、郝慎华请求确认经信局解除协议行为无效的主张不能成立，一审法院不予支持。
依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第九十三条、第九十六条、第二百三十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，一审法院判决如下：驳回滕丕焕、郝慎华的诉讼请求。案件受理费减半收取50元，由滕丕焕、郝慎华负担。
二审中，当事人没有提交新证据。一审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是经信局解除涉案协议的效力问题。
山东济阳机械厂（甲方）与滕丕焕、郝慎华（乙方）于2014年7月22日签订的协议书中约定，双方于2012年2月6日、2012年2月27日签订的合同书均已解除。上述2012年签订的两份合同因解除而终止。双方于2014年7月22日签订的协议书中未对租赁期间进行约定，一审认定该协议为不定期租赁合同并无不当。
根据济阳县人民政府作出的《关于老城片区改造项目房屋征收冻结的通告》的载明内容，涉案土地及房屋在片区改造冻结范围内。根据济阳县人民政府作出的济阳征告字[2017]1号《房屋征收决定公告》载明内容，涉案房屋在征收范围内。上述情形符合山东济阳机械厂与滕丕焕、郝慎华于2014年7月22日签订的《协议书》第四条约定的协议终止的情形。在解除合同的条件成就时，经信局作为山东济阳机械厂厂区及地上附属物的管理者，依约解除2014年7月22日签订的协议书，并在合理期限前通知滕丕焕、郝慎华，属依法行使解除权，其解除涉案协议行为合法有效。滕丕焕、郝慎华主张经信局解除涉案协议无效的上诉理由依法不能成立，本院不予采纳。
综上所述，滕丕焕、郝慎华的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人滕丕焕、郝慎华负担。
本判决为终审判决。
审判长 马立营
审判员 武绍山
审判员 王立强
二〇一七年十一月二十一日
书记员 牛春杰