伊金霍洛旗人民法院
行 政 判 决 书
〔2016〕内0627行初15号
公益诉讼人伊金霍洛旗人民检察院。
被告伊金霍洛旗林业局，统一社会信用代码×××,住所地伊金霍洛旗阿勒腾席热镇文明西街。
负责人赵海录，局长。
委托代理人宋利平，伊金霍洛旗林业局副局长。
委托代理人吴文斌，伊金霍洛旗阿勒腾席热镇法律服务所法律服务工作者。
公益诉讼人伊金霍洛旗人民检察院因被告伊金霍洛旗林业局（以下简称伊旗林业局）怠于履行职责行为，于2016年12月16日向本院提起行政公益诉讼。本院当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员李丽梅、孙永刚、王智明出席法庭，被告伊旗林业局委托代理人宋利平、吴文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，其在履行职责中发现，2014年6月份王凤祥在未经林业主管部门审批同意的情况下，在伊金霍洛旗红庆河镇木呼尔敖包村四社占用林地5.8755亩（树种为杨树、属防护林）挖砂石料并出售，擅自改变林地用途，致使原地表植被及防护林地被破坏。2015年4月份，鄂尔多斯市凯创文化旅游开发集团有限责任公司（以下简称凯创公司）、王凤昌在未经林业主管部门审批同意的情况下，在伊金霍洛旗红庆河镇宝林村五社占用灌木林地9.381亩（树种为柠条，属防护林）修建临时通行便道，擅自改变林地用途，致使原地表植被及防护林地被破坏。伊旗林业局怠于履行职责，致使被毁林木一直未恢复。对此，公益诉讼人分别于2016年5月30日和2016年6月1日向伊旗林业局发出检察建议书，督促其履行保护管理职责，责令王凤祥、凯创公司及王凤昌停止违法行为，补种毁坏树木并处罚款。后伊旗林业局回函称已向当事人下达《责令恢复原状通知书》，要求当事人在90日内恢复植被，补种树木。经公益诉讼人对被告的履行职责情况进行跟踪监督，伊旗林业局仍未全面履行职责，被毁林木至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国森林法》的规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关规定办理建设用地审批手续，并由用地单位缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被。被告伊旗林业局作为森林资源的监督管理机构，对王凤祥、凯创公司及王凤昌破坏森林植被的违法行为怠于履行监管职责，致防护林被破坏，至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向伊金霍洛旗人民法院提起行政公益诉讼，请求判定：一、确认伊旗林业局对违法占用林地行为未依法履行监管职责的行为违法；二、判决伊旗林业局依法继续履行监管职责。
公益诉讼人向本院提供的证据共六组，分别是：
第一组证据：1、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条、第42条的规定；2、伊旗林业局《统一社会信用代码证书》；3、中共伊金霍洛旗委员会伊党干字（2016）5号《关于干部任免职的通知》的文件、伊金霍洛旗人民政府办公室伊政办发（2015）71号文件，证明伊金霍洛旗人民检察院可以以公益诉讼人的身份依法提起行政公益诉讼，被告伊旗林业局负有对辖区内森林资源保护发展监督管理职责，是适格的被告；
第二组证据,伊金霍洛旗人民法院（2015）伊刑初字第83号、291号刑事判决书，该两份判决书证实王凤昌、凯创公司违法占用林地、破坏林地的犯罪行为，已经被生效判决认定。且该违法占用的林地、破坏的林地没有恢复，造成生态环境受到破坏；
第三组证据,检察建议和送达回证，证明对王凤昌、凯创公司未恢复生态的行为，公益诉讼人要求被告督促履行，并将恢复生态状况随时反馈；
第四组证据,伊金霍洛旗人民检察院对王凤昌、贺子振、王凤祥3人做的调查笔录、王凤昌、王凤祥现场指认照片，证明被毁林地一直处于未恢复状态；
第五组证据,现场辨认笔录，证明被毁坏的林地没有恢复；
第六组证据,鉴定意见和现场勘测评估报告，证明被破坏林地面积及林种情况。
被告伊旗林业局辩称：一、被告已经履行了一定的法定职责。2014年6月和2015年4月违法者王凤祥、凯创公司及王凤昌在未经林业主管部门审批同意的情况下，在伊旗红庆河镇木呼尔敖包村四社和该镇宝林村五社占用林地挖砂石料、修建临时通行便道，擅自改变林地用途，致使原地表植被及防护林被破坏，案发后被告第一时间责成专人对违法者进行立案调查，于2015年1月23日和2015年7月1日将案件已送至伊旗检察院，检察院提起公诉后分别判处。后2016年6月17日被告向违法者下达了责令恢复原状通知书。二、关于被告未代为补种树木的问题。根据刑法第三百四十二条的规定，对犯罪人、犯罪单位没有明确规定除本条之外的其他处罚，所以要求犯罪人、犯罪单位限期恢复原状、责令补种并没有法律依据；而且从两起毁坏林地案的现场勘测发现，因违法者大量挖砂采石，导致被毁坏的林地的地表结构严重破坏，不具备重新种植树木的条件，应当在恢复土地地貌后方可种植，但是恢复地表原貌，使其具备种植条件的法定职责不应该是林业主管部门的事。综上，被告认为已经履行了法定的职责，不存在怠于履行职责的违法行为。
被告向本院提供的证据共五组，分别是：
第一组证据，伊金霍洛旗人民政府2016年预算草案，证明伊旗林业局在2016年伊金霍洛旗人民政府预算中没有补种费预算；
第二组证据，责令恢复原状通知书2份，证明伊旗林业局已向王凤祥和凯创公司下达通知书，责令其恢复被毁坏林地原状；
第三组证据，伊金霍洛旗人民法院刑事判决书2份，证明王凤祥、凯创公司已经受到刑事处罚；
第四组证据，被毁坏林地现场照片，证明被毁坏林地已经无法继续种植。
经庭前证据交换和庭审质证，被告对公益诉讼人提供的证据本身没有异议，但对证明的问题有异议，理由是以上证据不能证明伊旗林业局怠于履行职责，恰恰证明被告对毁林案件的处理完全履行了法定职责。公益诉讼人对被告提供的证据的真实性、合法性无异议，对其证明的目的有异议，因森林资源被毁至今未恢复的事实是客观存在的，而被告的履行行为只是停留在表面阶段，与法律规定和保护公共利益的要求还有很大的差距。因此，伊金霍洛旗林业局仍然应当肩负起这种职责，采取切实可行的措施，对被毁的防护林进行监管，使防护林尽快恢复。
本院对以上证据，经过全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，故本院对以上证据均予以认证。
经审理查明，2014年6月份王凤祥在未经林业主管部门审批同意的情况下，在伊金霍洛旗红庆河镇木呼尔敖包村四社占用林地5.8755亩（树种为杨树，属防护林）挖砂石料并出售，擅自改变林地用途，致使原地表植被及防护林地被破坏。2015年4月份，凯创公司、王凤昌在未经林业主管部门审批同意的情况下，在伊金霍洛旗红庆河镇宝林村五社占用灌木林地9.381亩（树种为柠条，属防护林）修建临时通行便道，擅自改变林地用途，致使原地表植被及防护林地被破坏。2015年3月20日、8月28日伊金霍洛旗人民法院作出刑事判决，对王凤祥、凯创公司和王凤昌以犯非法占用农用地罪，分别判处刑罚。因被毁林木一直未恢复，公益诉讼人于2016年5月26日和2016年5月31日分别向伊旗林业局发出《检察建议书》，督促其履行保护管理职责，责令王凤祥、凯创公司及王凤昌停止违法行为，补种毁坏树木并处罚款。伊旗林业局于2016年6月17日向王凤祥、凯创公司和王凤昌送达了《责令恢复原状通知书》，要求其在90日内按照原树种或在不降低林分质量的前提下恢复植被，补种被毁坏的树木。经公益诉讼人对被告的履行职责情况进行跟踪监督，伊旗林业局仍未全面履行职责，被毁林木至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。以上事实有书证、证人证言、现场照片、指认照片及笔录、鉴定意见、评估报告等证据予以证实。
本院认为，公益诉讼人伊金霍洛旗人民检察院提起的本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的相关要求。根据《中华人民共和国森林法》第十条：”国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。......”，第十三条：”各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”的规定，被告伊旗林业局作为本地区的林业主管部门，对森林资源的保护、利用负有管理、监督的职责。符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十条中行政公益诉讼案件对被告主体的要求，是本案的适格被告。
关于确认伊旗林业局对违法占用林地行为未依法履行监管职责的行为违法的问题。《中华人民共和国森林法》是森林资源保护、管理和监督的法律依据，《中华人民共和国森林法》第十三条、第十八条、第四十四条都明确规定了林业主管部门对森林资源管理应当履行的职责，本案中王凤祥、凯创公司、王凤昌在未经林业主管部门审批同意的情况下非法占用林地挖砂石料、修建临时通行便道，擅自改变林地用途，致使原地表植被及防护林地被破坏，之后被告虽责令违法者恢复原状，但被毁坏的地表植被及防护林地至今未得到恢复。故森林资源被毁至今未恢复的事实成立。被告辩称已履行了一定的职责，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实的存在，公益诉讼人要求确认其未履行法定职责的行为违法有法律依据，所以，被告的答辩意见本院不予采纳，对被告未履行法定职责的行为违法予以确认。
关于要求被告伊旗林业局依法继续履行监管职责的问题。公益诉讼人向被告伊旗林业局发出《检察建议》后，被告书面回函称已向违法者下达责令限期恢复原状的通知等措施，期满后，违法者并未自动履行，被告伊旗林业局也未采取任何措施，致使被毁坏的林地至今未得到恢复，国家和社会公告利益仍处于受侵害状态。根据《中国人民共和国森林法》第四十四条的规定，违法者拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付的规定，被告应先代为补种树木，以保护森林资源。公益诉讼人为保护国家和社会公共利益不受侵害，所提出的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项、第一百零二条，最高人民法院《关于执行<中国人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告伊金霍洛旗林业局对王凤祥、鄂尔多斯市凯创文化旅游开发集团有限责任公司、王凤昌违法占用林地行为未依法履行监管职责的行为违法；
二、责令被告伊金霍洛旗林业局继续履行森林监管职责。
案件受理费50元由被告伊金霍洛旗林业局承担，于判决生效后三日内向本院缴纳。
如不服本判决，公益诉讼人可在判决书送达之日起十五日内向鄂尔多斯中级人民院提出抗诉，被告可在判决书送达之日十五日内向本院递交上诉状，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 任 德 强
审 判 员 乌吉斯楞
人民陪审员 武 勇
二〇一七年四月十八日
书 记 员 苏 德 拉