广东省东莞市第一人民法院
民 事 判 决 书
(2016)粤1971民初1762号
原告湖南禹班建设集团有限公司，住所地：湖南省衡阳市雁峰区营盘村1号。
法定代表人何席林，该公司董事长。
委托代理人游成志，广东林德律师事务所律师。
委托代理人姚省尹，广东林德律师事务所律师助理。
被告东莞市城建工程管理局，住所地：广东省东莞市南城区西平宏伟路九天大厦9楼。
法定代表人祁志强。
委托代理人陈晓斌，广东宏尚律师事务所律师。
委托代理人熊光荣，广东宏尚律师事务所律师。
原告湖南禹班建设集团有限公司(以下简称“禹班公司”)诉被告东莞市城建工程管理局建设工程施工合同纠纷一案，本院于2016年1月13日受理后，依法组成合议庭并分别于2016年2月23日、2016年5月11日公开开庭进行了审理。原告委托代理人游成志、姚省尹，被告的委托代理人陈晓斌、熊光荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告于2010年底与被告签订了《广东省建设工程标准施工合同》，由原告负责承包东莞市廉租房住宅小区（二期���一标工程项目施工。该工程于2013年12月18日全部竣工验收合格。但被告在工程结算中表示须“按审计核定的管桩进场量、钢筋进场量进行扣减工程款”及因在施工过程中发现部分窗台高度未达国家强制性规定的要求须对原告处以罚款200万元，并以此为由拒绝结算工程款。因本项目已全部验收合格，被告扣减工程款及处以200万元罚款的行为无事实、法律依据，已严重损害了原告的合法权益。根据《民事诉讼法》的相关规定，特提起诉讼，请求法院依法确认被告上述行为无效。据此，请求判令：1、确认被告“按审计核定的管桩进厂量、钢筋进场量进行扣减工程款”的行为无效。2、确认被告“依据合同专用条款42条对禹班公司罚款200万元的行为无效”。3、被告承担本案的诉讼费用。2016年2月29日庭审中原告变更诉讼请求为：1、确认被告按审计核定的管桩进厂量、钢筋进��量进行扣减工程款的行为没有法律和合同依据。2、确认被告按照合同第42条罚款200万元的行为没有法律和合同依据。3、被告承担本案的诉讼费用。
被告辩称：一、原告的诉讼请求不具有可诉性，属于滥用诉权。（1）不符合确认之诉的定义和提起之条件；（2）不符合合同法相关救济的制度性安排。二、被告的行为具有充分的法律和合同依据。（1）关于按照审计核定的管桩进厂量、钢筋进场量进行扣减工程款的法律和合同依据。根据施工合同第三部分专用条款第73.1款第（1）项、第（2）项，第82.1款的规定，根据《合同法》、《审计法》、《审计法实施条例》、《建设项目审计处理暂行规定》的相关规定，被告扣减工程款具有充分的合同和法律依据。（2）关于合同依据专用条款42条对禹班公司罚款200万元，根据施工合同和合同法的相关规定，对原告处罚200��元亦具有充分的依据。综上所述，原告虽变更了诉讼请求，但原告变更后的诉讼请求根本不能称之为一项独立的诉讼请求。该请求仅仅是原告行使债权请求权所应满足的事实和理由，也是司法需要审查认定的法律和事实构成要件之一，原告的该种请求仅能作为诉讼事实主张，而不构成符合法定条件的诉讼请求，也因此不能作为一项确认之诉来提交司法审理。被告依照审计报告要求扣减以审计认定的虚报工程款，既是合同有关条款赋予之合同权利，包括管桩工程量合同约定按实结算，钢筋实际工程量出现偏差的处理，合同均有明确之约定；同时，这也是被告依法履行法定义务执行审计机关作出的审计决定的行为。故请求法院依法审查原告之诉讼请求，不符合起诉条件的，请依法裁定驳回起诉。若有进一步审查之必要，也请法院在原告起诉的范围内，依法审查被告的行为是否具有法律和合同依据。如上述分析，被告的行为不存在没有法律和合同依据的情形，对此分析，请法院予以支持采纳。
经审理查明，原、被告签订了一份《广东省建设工程标准施工合同》，合同约定被告将东莞市区廉租房住宅小区（二期）一标工程发包给原告施工，合同总价为211743032.91元。合同专用条款第73.1款第（1）项约定，管桩工程项目结算时按经招标人、监理单位、中标人三方测量签认的有效桩长计算的工程数量进行结算，即工程量按实结算。第82.1条对工程竣工结算的办法做出了以下约定：（1）、工程竣工报告经发包人认可后7天内承包人向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，承包人提交的计算报告应由本单位的注册造价工程师编审，并加盖注册执业专用章。如承包人不具备编制结算报告能力，可委托符合国家资质的工程造价咨询机构编制。结算审核时发现承包人提交的结算报告有错误的，按东莞市政府行政主管部门规定计算。其余按《东莞市财政性资金投资基本建设项目工程价款管理暂行办法》规定执行。（2）、发包人、承包人双方对工程竣工结算价款发生争议时，按本合同第86条关于争议的约定处理。（3）结算审核过程中发现发包人、承包人、监理工程师或造价工程师暂定结果或对于处理合同价款有错误的，由市财政局在结算中纠正。……(5)其他未尽事宜按《建设工程价款结算暂行办法》、《东莞市财政性资金基本建设投资评审管理暂行办法》、《东莞市财政性资金投资管理暂行办法》、《东莞市财政性资金投资基本建设项目工程价款管理暂行办法》、《市财政性资金投资的房屋建筑和市政基础设施工程项目严重不平衡报价修正暂行办法》的规定执行。
被告主张原告的行为符���《东莞市财政性资金投资基本建设项目工程价款管理暂行办法》第二十四条的规定，单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一，按《财政违法行为处罚处分条例》规定作出处理、处罚：（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金。《财政违法行为处罚处分条例》第九条规定，单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或停止拨付工程投资；（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金。
原、被告双方关于质量问题的约定为合同专用条款42.1工程质量标准：达到国家或者行业质量检验评定的合格标准。工程质量经验收评定达到质量标准，除返工外，由承包人付给发包人金额为合同总价10%的罚金。2013年4月11日，被告发送了一份《关于廉租房住宅小区二期一标段窗台高度不足的处罚函》，该函件内容为原告承建的案涉工程每栋约有10%的平开窗窗台高度不满足国家强制性条款要求。因此要求原告在本月底前采取有效措施将不满足高度要求的窗台整改完毕，并按照合同条款11.11.6和11.11.7条对原告处以3万元罚款。原、被告双方在庭审中均确认原告已经支付了该3万元。2013年4月20日，原告发送了一份工程联系函给被告，陈述出现窗台高度不符合规范要求的原因有两个：一、结构设计问题，导致施工后窗台高度不能满足0.9m。二、由于原告管理细节上的疏忽，在施工过程中楼板厚度、梁体厚度存在的偏差，无形中直接影响了窗台到楼层完成面的高度。在该函件中，原告提出了三种处理方法，并提议采用增加护窗栏杆的方法进行处理。同年5月8日，原告又发送了一份��作联系函给被告，再次说明了原告建议对不符合要求的临空窗采用加护栏杆的方案进行处理，并附上集中护窗栏杆的形式，请被告决定。
2013年5月16日，被告发函给原告，函件内容为：“2012年4月8日经我局项目组和监理单位共同对廉租房二期工程一标窗台完成高度进行全面检查，在检查中发现部分平开窗窗台高度没有全部按图施工，同时不满足国家强制性条款的完成面高度要求，其中：A区有664个；B区有452个。存在严重安全隐患，无法通过竣工验收。为解决该问题，我局已经多次发函要求整改，但直到2013年5月15日为止，你司才上报处理方案，而现场采取的整改措施仍没有达到质量要求，只采用折衷的方式进行处理。鉴于上述两方面的问题，根据贵公司的承诺书及施工合同，我局对你司予以如下处罚：2、依据合同专用条款（42.质量目标）一项，对贵公司的��约行为处予2000000元罚款。2014年9月20日，原告向被告发出了一份提请撤销部分罚款通知的函，在函件中，原告陈述其在上报了整改方案的工程联系函后，设计院据此下发了设计变更通知单，原告已经按照设计变更图纸的要求对所有窗台进行了处理。案涉工程整体已于2013年12月18日通过了竣工验收。
被告向本院提交了一份中华人民共和国审计署出具的《审计报告》，该份报告的审计项目是2013年城镇保障性安居工程跟踪审计，在该报告中涉及案涉工程的内容为：“东莞市雅园新村二期一标存在工程资料弄虚作假，虚报工程材料等问题。……禹班公司为东莞市区廉租房住宅小区二期一标工程施工中标单位，上海高科工程咨询监理有限公司（以下简称高科公司）为监理单位，东莞市城建工程管理局为建设单位，审计抽查发现，禹班公司弄虚作假，编造桩基工程资��，虚报桩基施工工程量中配桩数量4779.9米；另外还发现禹班集团钢筋采购没有发票，大量使用复印、重复、无效的钢筋产品质量证书。高科公司未对管桩、钢筋进场和《静压混凝土预制桩、钢桩施工记录表》进行严格审核即签字确认，东莞市城建工程管理局管理不严。”被告提供的审计取证单、案涉工程《工程材料、构配件、设备报审表》中，管桩厂家出货单均是复印件而非原件，且复印件中有明显涂改现象，根据调查，管桩厂厂家出货数量小于《工程材料、构配件、设备报审表》中管桩进场数量，且《静压混凝土预制桩、钢桩施工记录表》中记录管桩施工量大于管桩厂厂家出货数量。
另，经本院询问，原、被告均不向本院申请管桩、钢筋工程量的鉴定。
以上事实，有原、被告上述所列证据和本院的庭前会议笔录、开庭笔录等附卷为证。
本院认为，诉是当事人向人民法院提出的保护实体权益的请求。民事实体法律关系的任何一方当事人在合法权益受到侵害或与对方发生争议时，均可以向法院提出依法保护的请求。本案原、被告对双方之间存在建设工程施工合同并无异议，只是在双方结算的过程中，就管桩、钢筋结算依据和窗台高度不符合国际强制性规定的罚款存在异议，以此要求法院明确该两项结算的依据，以便于双方进行下一步的工程总的结算。原告提起的诉讼属于对如何行使权利和履行义务发生争议，请求法院对发生争议的权利义务关系作出确认，原告提起本案的诉讼本无不当，依法属于法院受理案件的范围。
原、被告之间签订《广东省建设工程标准施工合同》没有违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效，该合同对双方均有法律约束力，双方均应按约定履行。对于本案��议的两个焦点问题，本院分别评析如下：
首先，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。
审计是国家对建设单位的一种行政监督，审计结果不影响建设单位与承建单位的合同效力。本案案涉工程结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等属于不同性质的法律关系。本案双方当事人在合同的约定，并未将审计结果作为结算依据，而是约定为据实结算，因此不能认为国家审计机关的审计结论可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。本案案涉标的已经固定存在，施工过程中所用的管桩、钢筋施工量即使属于隐蔽工程，在结算时也不能仅仅依据材料购买��证确认，而是应该结合材料进场记录、监理公司确认的现场施工记录等材料综合确定，必要时也可以采用鉴定评估手段来确定工程量。被告在结算的过程中仅以审计报告中陈述的数字要求扣减原告管桩数量是明显不符合双方合同约定，也没有任何法律依据。
其次，被告在函件中要求对原告窗台高度不符合国家强制性要求对其罚款200万元。根据合同专用条款42.1的约定，此罚金是在工程质量经验收评定达不到约定的质量标准时适用的，本案中窗台高度未达标的问题是在施工过程中发现的，且经过整改后案涉工程整体通过了竣工验收，同时该条约定应该是属于合同当事人对于违约金的约定，该违约金的标准约定为合同总价（211743032.91元）的10%，明显超出了该质量问题给被告造成的损失，且被告在发现该质量问题时已经要求原告交纳了3万元违约金，已经适用了该条约定，在竣工验收合格并实际投入使用后再次要求原告就同样的违约事由支付200万元的违约金明显不合理，本院对此不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百一十三条、第一百一十四条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第二十九条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
一、确认被告东莞市城建工程管理局“按审计核定的管桩进场量、钢筋进场量进行扣减工程款”没有合同和法律依据。
二、确认被告东莞市城建工程管理局“依据合同专用条款42条对原告湖南禹班建设集团有限公司罚款200万元”没有合同和法律依据。
本案案件受理费22800元，已由原告湖南禹班建设集团有限公司预交，由被告东莞市城建工程管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 陈 蕾
代理审判员 贺文洁
人民陪审员 翁敏妃
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 叶韵舒
附相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第一百一十三条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。
经营者对消费者提供商品或者服务有欺诈行为的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担损害赔偿责任。
第一百一十四条当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。
约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。
当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》
第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的���人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。
当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。