江苏省淮安市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)苏08民终2510号
上诉人（原审原告）：苏中财，男，1952年8月2日出生，汉族，住淮安市淮阴区。
委托诉讼代理人：李梓，江苏律轩律师事务所律师。
委托诉讼代理人：骆勇，江苏律轩律师事务所实习律师
被上诉人（原审被告）：淮安中能环光伏电力有限公司，住所地淮安高新区钱江路南、南昌路西侧103室。
法定代表人：李忠，该公司总经理。
委托诉讼代理人：李风洲，该公司职员。
被上诉人（原审被告）：淮安市淮阴区刘老庄镇人民政府，住所地淮安市淮阴区刘老庄镇刘皮街。
法定代表人：高传荣，该镇镇长。
委托诉讼代理人：袁洪忠，该镇政府工作人员。
被上诉人（原审被告）：淮安市淮阴区刘老庄镇郑河村村民委员会，住所地淮安市淮阴区刘老庄镇郑河村。
法定代表人：姚建平，该村村委会主任。
上诉人苏中财因与被上诉人淮安中能环光伏电力有限公司（以下简称中能环公司）、淮安市淮阴区刘老庄镇人民政府（以下简称刘老庄镇政府）、淮安市淮阴区刘老庄镇郑河村村民委员会（以下简称郑河村委会）返还土地纠纷一案，不服淮安市淮阴区人民法院（2017）苏0804民初6886号民事判决，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
苏中财上诉请求：撤销一审判决并依法改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1、一审认定郑河村委会无权将诉争土地发包给上诉人苏中财系错误事实认定。土地是否为国有土地性质，应以权属登记证书为准，但本案所涉土地并未划归国有，应属农民集体所有；一审法院已查明涉案土地未能明确属于村民集体或国有，刘老庄镇政府与中能环公司签订的坑塘水面租赁协议也应认定为无效，但一审判决对此未提，直接认定郑河村委会无权发包及与苏中财签订的承包协议无效，该认定缺乏事实和法律依据，且前后矛盾，侵害上诉人的合法权益；上诉人在涉案土地上仅从事一般的农业养殖，并不存在《中华人民共和国河道管理条例规定》第二十五条规定的需要审批事项，一审认定未经审批系事实认定及适用法律错误，判决显失公正。2、一审认定杜庄小堆权属存在争议为认定事实错误，杜庄小堆系集体性质土地，郑河村委会将集体土地发包给上诉人合法有效。中能环公司将涉案土地用于非农业用地，且未经审批，土地性质亦未改变为国有土地，刘老庄镇政府与中能环公司签订的坑塘水面租赁协议应为无效，应将占有的土地返还给上诉人。
中能环公司答辩称其公司不存在侵占上诉人苏中财土地的事情。
刘老庄镇政府答辩称：涉案土地从70年代开始作为乡镇开办砖瓦厂用地一直归镇政府使用，镇政府支付租金。砖瓦厂拆掉之后，镇政府延续之前状态，土地相关费用依然由镇政府承担。村集体在未告知镇政府的前提下，私自将土地发包给上诉人的做法错误，所签订的合同无效。中能环公司项目在砖瓦厂拆除之前就已确认，并多次与村里沟通，村里对砖瓦厂拆迁之后土地用途非常清楚，且该土地一直归镇政府使用。上诉人所提的小堆及周边地块部分属于砖瓦厂、部分属于堤防水利用地，并不归村所有，不允许用于耕种及其他农业生产用地，上诉人的行为属于违法占用水利设施土地。
郑河村委会答辩称其认为涉案土地为集体土地，村委会有权对外发包，涉案合同是村委会与上诉人签订。淮阴区民便河两岸大堆上的地都由村里分给组里，组里分给农户种植。
苏中财向一审法院起诉请求：1.判决被告中能环公司将其占用的民便河大堆长约250米、宽约25米以及杜庄东西小堆长约350米的土地返还给原告，并恢复原状；2.本案诉讼费用由被告承担。
一审法院认定事实：2007年1月28日，原告苏中财以及苏荣与郑河村委会签订一份合同书，约定苏庄民便河废大堆宽50米×长250米，杜庄东西小堆长350米，水塘中间小堆长250米，有苏中财和苏荣二人申请承包管理，承包期限定15年，自2007年1月28日到2022年12月31日，共上交承包金伍仟元正（承包金在收益的时候上交）。2015年5月13日，被告与刘老庄乡政府签订一份坑塘水面租赁协议书，约定刘老庄民便河以东、五古路以西、种猪场以北、爱民路以南，郑河村原砖瓦厂的坑塘水面，面积约182亩，承包给被告用于开发光伏电站项目。租赁期限自2015年5月13日至2040年5月12日。协议中的种猪场以北包括了杜庄东西小堆。案件审理过程中，法院到涉案土地现场进行勘验，现在民便河大堆顶部宽度为22.5米，东侧为被告中能环公司安装的防护网以及水面，杜庄东西小堆靠近水面一侧为被告安装的防护网，水塘中间未见小堆。被告郑河村委会表示对其与苏中财所签协议不持异议，当时考虑苏中财家庭经济困难，将土地承包给其耕种，但是该土地所有权应当属于水利部门，村委会无权签订该协议，并且至今原告也没有缴纳承包费。区水利部门表示，民便河属于淮阴区境内18条省级骨干河道之一，该河道以及河堤均属于水利工程管理范围，水利工程管理范围内的土地属于国家所有，由水利工程管理单位进行管理和使用。对涉案土地的权属，确权勘界工作正在进行中，涉案土地主要部分在已勘测的水利管理范围内，目前尚未明确该段土地属于村民集体或国有，且至最终的确权发证尚需时日。
一审法院认为：《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，涉案土地位于省级骨干河道的防洪堤，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定：有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。原淮阴县人民政府淮政发[1998]119号《关于印发<淮阴县水利工程管理实施细则>的通知》规定，民便河水利管理范围为“全部河槽、无堤段河口外5米，有堤段以外堤脚线为界。”（当时的民便河尚不属于省级骨干河道，现已升级为省级骨干河道，省级骨干河道堤防管理范围至堤脚外不少于5米）再根据原告在庭审中陈述：“水泥桩被移过之后，现在我起诉的这块土地，以及鱼塘的一部分现在都被包含在水利管理范围内”，也就是说涉案土地以目前初定的界址看，均属于水利管理范围。在水利管理河道范围内，禁止乱耕乱种、禁止乱搭乱建、禁止乱排乱放，需要进行开发利用的，应经相应的审批手续，但本案所涉土地，被告郑河村委会承包给原告苏中财，苏中财未能提供证据证明经过规划、审批手续，被告郑河村委会未举证证明其有权发包，故该合同无效，原告苏中财也就不能依据其与郑河村委会所签订的承包合同取得涉案土地的合法使用权，故其该项主张不予支持。对于原告所诉称的杜庄小堆，原系公共通道，目前存在权属争议，原告依据其与被告郑河村委会签订的合同主张权利，被告刘老庄乡政府将其租赁给被告中能环公司，被告郑河村委会和被告刘老庄乡政府均主张对该段堆地享有所有权，但均未能提供必要的证据予以证实，故苏中财权利的基础存在瑕疵，因此，对原告的该项主张亦不予支持。原告苏中财可向相关政府职能部门申请对该段堆地确认权属后，再根据确权情况另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国河道管理条例》第二十条，第二十一条，第二十四条，第二十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条的规定，判决驳回原告苏中财的诉讼请求。案件受理费80元，由原告苏中财负担。
本院对一审法院查明的事实予以确认。
二审中，刘老庄镇政府还陈述现涉案土地上所建设的光伏设备是市、区两级政府打造的光伏发电特色产业组成部分，该项目共5兆瓦，每兆瓦投入约一千万元。涉案所建光伏发电项目对环境无污染，用工成本少，管护成本小，对于淮安地区经济和社会发展具有重要意义。
本院认为，因涉案土地权属的确权勘界工作正在进行中，虽涉案土地主要部分在已勘测的水利管理范围内，但目前尚未明确该段土地属于村民集体或国有，各方当事人亦未提供有效证据证明涉案土地的权属，一审认定郑河村委会与上诉人签订合同无效的证据不充分，本院予以纠正。对于上诉人主张要求中能环公司返还涉案土地并恢复原状的诉讼请求，本院审查认为，经现场勘查涉案土地现已建设了光伏设备，该光伏设备属淮阴区光伏发电特色产业组成部分，如拆除涉案土地上的光伏设备，将影响光伏工程的发电量，所造成的损失远高于郑河村委会与上诉人签订合同不能继续履行造成的损失，上诉人要求中能环公司返还涉案土地并恢复原状的诉讼主张本院难以支持。一审虽认定郑河村委会与上诉人签订合同无效错误，但判决驳回上诉人的诉讼请求的结果并无不当。
综上，苏中财的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决可以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人苏中财负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 俊
审 判 员 钱明芳
审 判 员 梁新星
二〇一八年十月二十三日
法官助理 朱 强
书 记 员 陶晓航