海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)琼97行终70号
上诉人（原审被告）儋州市生态环境保护局。
法定代表人蒙小明，局长。
委托代理人唐符力，儋州市国土资源局法规监察科科长。
被上诉人（原审原告）海南桑德水务有限公司。
法定代表人孙琳，主管。
委托代理人杨路生，海南海大平正律师事务所律师。
原审被告儋州市人民政府。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人鲍媛，儋州市人民政府法制办工作人员。
上诉人儋州市生态环境保护局（简称儋州市环保局）因其与被上诉人海南桑德水务有限公司（简称桑德水务公司）、原审被告儋州市人民政府（简称儋州市政府）环境行政处罚纠纷一案，不服儋州市人民法院（2016）琼9003行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月10日公开开庭审理了本案，上诉人儋州市环保局的委托代理人唐符力，被上诉人桑德水务公司的委托代理人杨路生，原审被告儋州市政府的委托代理人鲍媛到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明，2015年1月19日，儋州市环境资源监测站对桑德水务公司那大污水一厂的进、出口进行废水采样监测，同月20日对采样的出口废水的氨氮项目进行分析。同年2月11日作出儋环监字[2015]第25号《监测报告》（简称25号《监测报告》）。该报告记载：氨氮分析结果15.6mg/L、15.2mg/L，超标。依据25号《监测报告》的分析结果，儋州市环保局于2015年4月13日对那大污水一厂立案查处。2015年4月30日，儋州市环保局作出儋土环资罚告字[2015]145号《行政处罚事先告知书》并送达桑德水务公司，桑德水务公司未在法定期限内提出听证或进行陈述和申辩。2015年7月8日，儋州市环保局作出儋土环资罚决字[2015]189号《行政处罚决定书》（简称189号处罚决定），对桑德水务公司处以2015年1月应缴纳排污费五倍的罚款，合计人民币贰万柒仟贰佰捌拾玖元捌角伍分（27289.85元）。桑德水务公司不服，向儋州市政府申请行政复议，儋州市政府于2015年12月12日作出儋府复决字[2015]176号《行政复议决定书》（简称176号复议决定），维持189号处罚决定。桑德水务公司不服，于2015年12月28日向法院提起诉讼，请求撤销189号处罚决定以及176号复议决定。另查明，儋州市环保局会审讨论决定对那大污水一厂立案查处的时间是2015年4月15日，讨论立案的同时讨论决定对桑德水务公司处以贰万柒仟贰佰捌拾玖元捌角伍分（27289.85元）罚款，案件的两名承办人参与立案讨论并发表处理意见。再查明，海南百川水务有限公司于2013年4月2日经工商行政管理机关核准变更登记为海南桑德水务有限公司。
一审法院认为，根据《环境行政处罚办法》第十四条：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”之规定，儋州市环保局作为儋州市环境保护工作的行政主管部门，具有对本辖区内违法排放水污染物的行为作出行政处罚的法定职权。《环境行政处罚办法》第五条规定：“实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定。”第二十六条规定：“环境保护主管部门对登记立案的环境违法行为，应当指定专人负责，及时组织调查取证。”第三十条规定：“调查人员负有下列责任：（一）对当事人的基本情况、违法事实、危害后果、违法情节等情况进行全面、客观、及时、公正的调查；（二）依法收集与案件有关的证据，不得以暴力、威胁、引诱、欺骗以及其他违法手段获取证据；（三）询问当事人、证人或者其他有关人员，应当告知其依法享有的权利；（四）对当事人、证人或者其他有关人员的陈述如实记录。”根据上述法律规定，行政机关在对环境违法行为立案后，应由专人负责展开调查，收集相关证据，在实施处罚时要实行查处分离原则。本案中，根据儋州市环保局提交的《案件立案呈批表上》上记载，主管领导审批立案的时间是2015年4月13日，而《案件会审笔录》上记载讨论同意立案的时间是2015年4月15日，且儋州市环保局在会审讨论案件立案的同时一并讨论作出处罚决定，案件承办人员全程参与案件讨论并发表处理意见，儋州市环保局的行为违反了上述法律规定，属于程序严重违法。儋州市环保局在案件立案后未对违法行为展开进一步调查，亦未对有关人员进行询问调查，告知权利的情况下，仅以25号《监测报告》作为依据对桑德水务公司进行处罚，主要证据不足。综上，儋州市环保局作出189号处罚决定的程序违法，主要证据不足，依法应予撤销。鉴于儋州市环保局作出的189号处罚决定依法被撤销，儋州市政府作出的176号复议决定便没有了法律依据，故一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告儋州市生态环境保护局2015年7月8日作出的儋土环资罚决字[2015]189号《行政处罚决定书》。二、撤销被告儋州市人民政府2015年12月12日作出的儋府复决字[2015]176号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告儋州市生态环境保护局、被告儋州市人民政府负担。
上诉人儋州市环保局上诉称：一、一审判决认定上诉人违反了查处分离等规定程序违法，与事实不符。一审判决根据《环境行政处罚办法》第五条“实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定”的规定，认定“案件承办人员全程参与案件讨论并发表处理意见，属于程序严重违法”，是对《环境行政处罚办法》第五条的断章取义，案件承办人员参加案件会审会汇报案件情况，是很自然的办案流程。此案件的调查部门是上诉人的隶属单位执法大队，案件会审部门是会审小组，这恰好说明上诉人是遵循了第五条查处分离的规定。一审判决因“主管领导审批立案的时间是2015年4月13日，而《案件会审笔录》上记载讨论同意立案的时间是2015年4月15日”而认定程序违法。根据《环境行政处罚办法》第二十二条“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。......”的规定，立案是办理案件的第一步，只要涉嫌有违法行为，领导签发，则可立案。局长签发立案呈批表就表明立案程序完成。案件会审是对已立案的案件如何处理作出意见。立案和会审是案件办理过程中两个环节，本案中不存在立案时就决定案件处罚的事实。至于《案件会审笔录》中出现：“同意立案”，，是办案人员对法律法规理解的偏差，会审存在的瑕疵，但不违反查处分离的规定。二、一审判决认定案件立案后上诉人未进一步调查，主要证据不足，是对法律法规理解的偏差。一审判决根据《环境行政处罚办法》第二十六条、第三十条的规定，认定“在立案后未对违法行为展开进一步调查，仅以25号《监测报告》作为依据对桑德水务公司进行处罚，主要证据不足”是吹毛求疵。儋州市环境资源监测站具有法定监测资质，其作出的《监测报告》自然是有法律效力的，是对被上诉人进行行政处罚的主要依据，至于是否展开进一步的调查要根据案件的实际情况，如果掌握了足以证实违法事实的证据，则可以进行处罚。依据25号《监测报告》对被上诉人进行行政处罚符合《环境行政处罚办法》第三十七条的“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据”规定。综上，上诉人的行政处罚行为是依法行政行为，符合《中华人民共和国水污染防治法》、《环境行政处罚办法》的规定，程序完全正确。一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结论不当。鉴此，上诉人特提起上诉，请求：一、撤销儋州市人民法院（2016）琼9003行初10号行政判决；二、改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。
被上诉人桑德水务公司辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告儋州市政府在二审中未提交书面答辩意见，其在庭审中述称其意见与一审的答辩意见一致。
各方当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中再次进行了质证，本院对证据材料的认证意见与一审判决的认证意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点主要有：一是被诉189号处罚决定的合法性问题；二是被诉176号复议决定的合法性问题。
一、关于被诉189号处罚决定的合法性问题。首先，《环境保护部办公厅关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》（简称《通知》）对污染源监督性监测数据在环境执法中应用问题作了专门的规定。根据《通知》中第四项的规定，环境执法机构应在收到污染源排放异常数据5日内开展初步审查，监测报告及现场检查情况足以认定违法事实的，应补充立案，依法实施行政处罚。只有监测报告数据超标，缺乏其他证据材料的，应予以立案，组织调查取证。本案中，从上诉人儋州市环保局提交的证据来看，其认定被上诉人桑德水务公司存在环境违法行为事实的唯一依据是儋州市环境资源监测站于2015年2月21日作出的25号《监测报告》，没有其他证据材料证实其在发现监测数据超标后到现场进行了检查，不足以认定违法事实的存在。因此，上诉人在只有监测报告数据超标的情况下，应当予以立案，并组织调查取证。但从本案查明的事实来看，上诉人在案件立案后并未组织调查取证，仅以25号《监测报告》作为依据就对桑德水务公司进行处罚，故其作出被诉189号处罚决定所依据的主要证据显然不足。其次，依照《环境行政处罚办法》第五条“实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定”的规定，环境行政处罚应坚持查处分离的原则。从上诉人提交的《案件立案呈批表》和《案件会审笔录》来看，其在集体审议是否立案的同时就已经形成了处理意见，违反了《环境行政处罚办法》第五条关于查处分离的规定。此外，上诉人儋州市环保局在作出被诉189号处罚决定前没有进行现场检查，没有对当事人、证人或者其他有关人员进行询问等有关调查取证，故其作出被诉189号处罚决定的程序违法。
二、关于被诉176号复议决定的合法性问题。儋州市政府在收到被上诉人桑德水务公司的行政复议申请后，依法向上诉人发出《行政复议答复通知书》，在上诉人提交《行政复议答复书》后依法进行书面审查，符合法定程序。但如上所述，由于上诉人作出被诉189号处罚决定认定事实的主要证据不足、程序违法，故176号复议决定维持189号处罚决定缺乏事实根据和法律依据，应予撤销。
综上所述，被诉189号处罚决定认定事实的主要证据不足、程序违法，应予撤销。176号复议决定维持189号处罚决定缺乏事实根据和法律依据，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。上诉人儋州市环保局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人儋州市生态环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德雄
审判员 文魁兴
审判员 符 波
二〇一六年十一月十日
书记员 羊家莹