海南省五指山市人民法院
行 政 判 决 书
(2016）琼9001行初26号
原告五指山鑫泰实业开发有限公司，住所地海南省五指山市丰乐园度假公寓408号。
法定代表人董显然，该公司总经理。
被告五指山市国土环境资源局，住所地五指山市爱民路政府综合办公楼四楼。
法定代表人王雄，该局局长。
委托代理人谢云，该局工作人员。
原告五指山鑫泰实业开发有限公司（以下简称鑫泰公司）不服被告五指山市国土资源局（以下简称五指山国土局）作出的《五指山市国土环境资源局关于收缴“丰乐园度假公寓”项目调整容积率土地出让金决定书》，原告于2016年5月12日向本院提起诉讼，本院于2016年5月12日立案后，于2016年5月19日向被告五指山国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月14日公开开庭进行了审理。原告鑫泰公司法定代表人董显然、被告五指山国土局委托代理人谢云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告五指山国土局于2015年6月25日作出五土环资字【2015】244号《五指山市国土环境资源局关于收缴“丰乐园”项目调整容积率土地出让金决定书》（以下简称244号决定书），认为原告的“丰乐园”项目存在增加容积率的情况，要求原告补缴土地差价160.9635万元，并要求原告在收到决定书之日起30日内到被告处办理缴交手续。
原告鑫泰公司诉称，2015年，五指山市人民政府作出《关于五指山鑫泰实业���发有限公司“丰乐园度假公寓”项目调整容积率补缴地价款的批复》(下称批复），五指山国土资源局根据该批复作出244号决定书，确认将原告开发建设的丰乐园度假公寓项目容积率由1.2调整为5.8，增容建筑面积为7345.556平方米，并要求原告补交土地差价款160.9635万元。原告认为被告的具体行政行为不仅与客观事实不符，而且违反法定程序，违背诚信原则，严重侵害原告的合法权益，依法应予以撤销，理由如下：一、244号决定书中事实认定错误。2007年9月29日，原告分别与五指山市国土环境资源局签订五国让（合）字（2007）第09号《国有土地使用权出让合同》，并于2007年11月1日办理了国有土地使用权证，土地面积为1596.86㎡，合同约定建筑容积率为1.2。2008年3月12日，五指山市城市规划管理办公室向原告作出《建设项目选址意见书》（编号：【2008】��第05号），确认该项目的建筑面积为8306.11㎡.2008年9月19日原告取得该项目的《建筑工程施工许可证》。以上事实可以证明，丰乐园度假公寓项目的建设规模经批准的建筑容积率为5.8。五指山市住建局《关于五指山市国土环境资源局关于五指山鑫泰实业开发有限公司丰乐园度假公寓项目是否超容积率的函的复函》中，同意将丰乐园度假公寓项目容积率由1.2调整为5.8，该5.8从何而来，原告根本不得而知，五指山市住建局的复函与该局审核《建设工程规划许可证》以及五指山市城市规划管理办公室作出《建设项目选址意见书》相违背，明显错误。二、244号决定书补缴土地出让金计算缺乏依据。244号决定书中没有详细说明土地出让金差价款的计算依据，该计算结果如何出来，原告不得而知。可见，244号决定书确认的增容建筑面积为7345.556㎡和要求原告补交土地差价款160.9635万元缺乏事实根据，存在严重错误。三、被告的行为违反了行政公开和诚实守信原则。五指山市人民政府作出《关于调整“澜湖岸边”等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分控制指标的批复》和《关于五指山鑫泰实业开发有限公司“丰乐园”项目调整容积率补缴地价款的批复》，该两份文件至今未曾向原告送达，也未告知原告应享有的申辩权利。该批复关系到原告的切身利益，五指山市国土资源局应依法向原告送达并书面告知相关的权利义务，但是在原告从项目报建到动工建设、竣工验收直至对外销售房屋长达7345.556㎡和要求原告补交土地差价款160.9635万元缺乏事实根据，存在严重错误。三、被告的行为违反了行政公开和诚实守信原则。五指山市人民政府作出《关于调整“澜湖岸边”等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分控制指标的批复》和《关于五指山鑫泰实业开发有限公司“丰乐园”项目调整容积率补缴地价款的批复》，该两份文件至今未曾向原告送达，也未告知原告应享有的申辩权利。该批复关系到原告的切身利益，五指山市国土资源局应依法向原告送达并书面告知相关的权利义务，但是在原告从项目报建到动工建设、竣工验收直至对外销售房屋长达7年的时间里，被告均未送达或书面告知，其行为违反了行政公开原则。现该项目的房屋已基本销售完毕，五指山市国土环境局才下发244号决定书，错误地要求原告补缴土地差价款，其行为违反了行政法的诚实守信原则。四、244号决定书程序违法。1、丰乐园度假公寓项目从动工建设到竣工验收，原告均严格按照核定的建筑面积进行建设，期间从未向政府有关主管部门提出过调整容积率的书面申请。被告对项目容积率进行调整应当先行告知，进行听证，被告在未告知的情况下径行下发决定书，明显违反程序。2、244号决定书虽然告知原告复议和起诉的权利，但决定书所告知的权利违反法律，五指山市国土环境资源局作为五指山市人民政府的职能部门，应当是该局的上一级行政复议机关，而不是海南省人民政府为行政复议机关。综上所述，五指山市国土环境资源局作出的244号决定书事实认定错误，违反法律规定，依法应当予以撤销。请求依法撤销五指山国土局作出的244号决定书。
原告为支持其诉称，向本院提交了如下证据：
建筑工程施工许可证；
国有土地使用权出让合同；
海南省建设工程规划临时许可证；
五指山市城市规划委员会会议纪要；
五指山市国土环境资源局文件；
建设工程规划许可证；
商品房预售许可证；
证据1至7证明原告的手续都是完善的，都是按照政府的相关规定来做。
8、告知函，证明国土局这时才告知原告起诉时间。
被告五指山国土局辩称，一、被告向原告鑫泰公司做出《关于收缴“丰乐园度假公寓”项目调整容积率土地出让金决定书》（五土资字（2015）244号）事实清楚，法律适用正确。2007年，原告鑫泰公司经出让取得位于我市海榆南路215公里处东侧1596.86平方米的土地使用权，用于开发丰乐园度假公寓项目，鑫泰公司在与我局签订的《国有土地使用权出让合同》中约定，鑫泰公司开发该宗地的建筑容积率为1.2。但是，鑫泰公司在后来的开发建设过程中，并未按照与我局在合同中约定的建筑容积率进行开发。2013年，经我局向管理建筑容积率的市住房与城乡建设局咨询，鑫泰公司在开发建设时已将该项目建筑容积率申请提高至5.8，并已���得批准。在得知该情况后，我局根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知（国发（2001）15号》第二条“对出让土地、凡改变土地用途、容积率的应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和海南省人民政府《关于进一步加强土地使用权出让金征收与使用管理工作的通知》（琼府（2006）26号）第四条“任何单位和个人不得减免土地出让金，对已经出让的土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定收取不同用途和容积率的土地差价。”的规定，委托有资质的第三方对其增容应缴款项进行评估（评估结果为160.9635万元），并将该评估结果报请市政府批准后向鑫泰公司做出了收缴决定书。二、鑫泰公司违约在先，其应承担相应法律责任。按照我局与鑫泰公司签订的合同的约定，该宗土地的建筑容积率为1.2，鑫泰公司在开发��设时应根据该容积率办理相关手续，但是，鑫泰公司在开发时，在未通知我局的情况下，擅自向我市有关部门申请提高建筑容积率并获得批准，该行为属于严重违约。按照《合同法》第十七条的规定，鑫泰公司在申请改变建筑容积率获得批准后，应当到我局签订变更合同及缴纳有关费用，办理变更登记，但鑫泰公司始终未主动向我局提出过任何申请，其行为已属于怠于履行义务及严重违约，应承担不利法律后果。三、鑫泰公司的起诉已超过诉讼时效。2015年7月16日，我局已将244号决定书送达鑫泰公司，如果对我局的征缴决定有异议，鑫泰公司应该按照该《决定书》告知的起诉期限，在收到《决定书》后三个月内向法院提起诉讼，即便是根据法律的规定，鑫泰公司也应当在6个月内提起诉讼，但是鑫泰至2016年5月9日才向法院起诉，时间已过了10个月，已经超过《决定书��告知及法律规定的起诉时间。
被告为支持其辩称，向本院提交了如下证据：
国有土地使用权出让合同；
2、五国用（2007）字第101号土地证复印件；
3、关于调整澜湖岸边等建设项目用地在城市控制性���细规划中部分规划控制指标的批复（五府函（2008）12号）；
证据1、2、3证明鑫泰公司的容积率是1.2。
4、关于五指山鑫泰实业开发有限公司丰乐园度假公寓项目是否超容积率的函（五土环资（2013）58号），证明鑫泰公司将容积率改为5.8。
5、关于五指山鑫泰实业开发有限公司丰乐园度假公寓项目是否超容积率的函的复函（五建函（2014）320号��；
6、关于建设项目提高容积率补交相关手续的通知（五土环资察字（2011）47号）；
证据5、6证明通知原告办理相关手续。
7、土地估价技术报告；
8、关于五指山鑫泰实业开发有限公司用地提高容积��补交土地差价款的请示（五土环资字（2012）204号）；
9、关于五指山鑫泰实业开发有限公司用地提高容积率补交土地差价款的批复（五府函（2012）38号）；
10、关于五指山鑫泰实业开发有限公司用地提高容积率补交土地差价款的通知（五土环资字（2012）256号）；
11、关于丰乐园项目调整超容积率土地出让金决定书（五土环资字（2015）244号）及送达回证；
证据7至11证明由于通知原告，但原告没有办理相关手续，我单位才向原告发出收缴决定书。
经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据作如下认定：
一、对被告提交证据的认定。
被告��交的证据，经原告质证，对证据1、2、11的真实性无异议，本院对证据1、2、11的真实性予以认定；对证据3、4、5系被告与相关部门之间的文件往来，本院对证据的真实性予以认定，对证据6的真实性予以认定，但原告否认收到该通知，被告亦没有提供相应证据证明签收人系原告公司人员，故不能认定原告已收到该通知；对证据7因系被告自行委托评估，原告并不认可，且原告亦为参与评估，故对证据的合法性不予认定；对证据8、9系被告向市政府的请示及市政府的批复，本院对证据的真实性予以认定；对证据10的真实性予以认定，但无法证明原告已收到该通知。
二、对原告提交证据的认定。
原告提交的证据，经被告质证，对证据的真实性无异议，本院对证据的真实性予以认定。
经审理查明，2007年9月29日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》，约定被告将位于五指山市海榆南路215公里处东侧土地转让给原告，土地面积为1596.86平方米，使用年限70年，土地价款225200元，住宅用地，建筑容积率为1.2。2007年11月1日，五指山市人民政府为原告颁发了五国用（2007）第101号国有土地使用证。2008年3月2日，五指山市人民政府以五府函【2008】12号《关于调整“澜湖岸边”等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》将“丰乐园度假公寓”建设项目用地在城市控制性详细规划中的原容积率为≤1.0调整为5.2。2011年7月13日，被告作出五土环资察字【2011】47号《关于建设项目提高容积率补办相关手续的通知》，认为原告与被告签订的合同约定的容积率为1.0，经五指山市城市规划管理办公室批准调整为5.2，提高容积率4.2，要求原告在收到通知书后15日内到被告处补办相关用地手续，但被告提供的证据无法证明该通知已送达原告。2013年2月17日，被告以五土环资函【2013】58号《关于五指山鑫泰实业开发有限公司丰乐园度假公寓项目是否超容积率的函》请五指山住房和城乡建设局核查该项目用地是超容积率、超容积率多少、超容积率的面积为多少？2013年2月28日，五指山市住房和城乡建设局以五建函【2013】40号《关于五��山鑫泰实业开发有限公司丰乐园度假公寓项目是否超容积率的函的复函》认为丰乐园度假公寓项目由原容积率≤1.2调整为≤5.2，增加了4.0，因调整容积率计容建筑面积由1916.232平方米增加了6387.44平方米。2012年3月22日，海南正理土地评估有限公司作出（海南）正理【2012】土（估）字第C041号《土地估价报告》，报告认为原告应补缴的土地差价为160.9635元。2012年5月2日，被告以五土环资字【2012】204号《关于五指山鑫泰实业开发有限公司用地提高容积率补交土地差价款的请示》，向五指山市人民政府请示按照160.9635元要求原告补交土地差价款。2012年5月23日，五指山市人民政府以五府函【2012】138号批复同意被告责令原告补交提高容积率土地差价款160.9635元。2012年6月7日，被告作出五土环资字【2012】256号《关于五指山鑫泰实业开发有限公司用地提高容积率补交土地差价款的通知》，要求原告在收到通知之日起15日内到被告处补办相关用地手续。2015年6月25日，被告作出五土环资字【2015】244号《关于收缴“丰乐园”项目调整容积率土地出让金决定书》并于2015年7月16日送达给原告，244号决定书要求原告自收到决定书之日起30日内到被告处补交土地差价款160.9635万元。逾期未缴款的，从逾期之日起每日加收未付部分1‰的滞纳金。逾期不履行决定的，将依法申请人民法院强制执行。决定书同时告知原告可自收到决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议，也可在三个月内向五指山市人民法院提起行政诉讼。因原告在收到决定书后没有到被告处办理缴款手续，2016年2月4日，被告作出五土字函【2016】39号《关于尽快办理缴纳“丰乐园”项目增容费手续的告知函》，再次告知原���在收到告知函之日起10日内办理缴款手续，并告知原告可自收到决定书之日起六个月内向法院提起诉讼。
另查明，2014年6月4日，五指山市人民政府颁发《五指山市建设用地容积率管理规定》（五府【2014】25号），该规定第九条规定：“第九条为了解决历史遗留问题，经营性建设用地计算增容费时，初始容积率根据以下原则确定：（一）2008年五指山市控制性详细规划实施之前受让的土地，土地出让合同对容积率有约定的，以合同约定的容积率为初始容积率；土地出让合同没有约定容积率的，旅游用地初始容积率为0.5，其他建设用地初始容积率为1.0，但有关规划文件设定的容积率高于1.0或0.5的，以1.2为上限确定；（��）2008年五指山市控制性详细规划实施之后受让的土地，土地出让合同对容积率有约定的，以合同约定的容积率为初始容积率；土地出让合同没有约定容积率的，宗地在城市控制性详细规划建设用地范围内的，按照该宗地所在地块规划控制指标执行；不在城市控制性详细规划区范围内的，旅游用地初始容积率为0.5，其它建设用地初始容积率为1.0；”第十四条规定：“第十四条本规定实施之后，经市城乡规划行政主管部门确定超容面积的建设项目，市土地行政主管部门应当在收到市城乡规划行政主管部门增容通知后15日内向项目土地使用权人下发《建设项目调整容积率办理相关手续通知书》。接到《通知书》的土地使用权人应当在15日内到市土地行政主管部门办理调整容积率相关手续，并自市土地行政主管部门送达《建设项目调整容积率补交差价款通知书》之日起30日内和市土地行政主管部门签订增容费缴交合同，按时缴交增容费。本规定实施后土地使用权人未按规定依法办理调整容积率相关手续和交纳增容费用的，自《建设项目调整容积率补交差价款通知书》最后期限之日起到签订增容费缴交合同之日，按同期中国人民银行公布的贷款利率和增容费总额计算交纳的资金占用费。超过一年土地使用权人仍拒不办理调整容积率相关手续和拒不交纳增容费用的，其用地行为按违法用地论处，市土地行政主管部门按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
本院认为，本案争��焦点1、本案是否已过起诉期限；2、被告的收缴决定是否合法。关于第一焦点问题，被告认为原告的起诉已经超过了起诉期限，但从本案情况来看，被告于2015年7月16日向原告送达了244号决定书，告知了原告三个月的起诉期限，而根据2014年11月1日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉期限应当是从知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内，由此可知被告告知原告的起诉期限不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，属于错误告知起诉期限，且被告在2016年2月29日向原告送达的《关于尽快办理缴纳“丰乐园”项目增容费手续的告知函》中又再次告知原告的起诉期限系从收到决定书之日起六个月，故原告应当是从2016年2月29日起才知道其起诉期限为六个月，原告于2016年5月12日向本院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限，被告主张原告的起诉已超过法定的起诉期限，理由不充分，本院不予采纳。关于第二个焦点被告作出的收缴决定是否合法问题。根据国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”及国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”的规定，土地容积率有调整的应当补交土地出让价款。原告认为其项目用地的容积率从1.2调整到5.8并不是原告申请的，而是在规划报建时批准的。根据原告与被告签订的《国有土地��用权出让合同》中约定的容积率为1.2，而在原告建设丰乐园项目时，五指山市人民政府于2008年3月2日同意原告受让土地的容积率调整为≤5.8，原告认为其不知道容积率如何调整为5.8的事实理由不充分，本院不予采纳。被告认定原告受让宗地容积调整的事实清楚。但被告依据海南正理土地评估有限公司《土地估价报告》的评估结果向原告收取增容费的依据不合法，该评估过程并未告知原告，且原告对该评估报告提出异议，故被告的该份评估报告不能作为认定收缴增容费具体数额的依据，被告认定原告应缴数额的事实不合法。综上，被告作出的244号决定书证据不足，认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告五指山市国土资源局作出的五土环资字【2015】244号《关于收缴“丰乐园”项目调整容积率土地出让金决定书》；
二、由被告五指山市国土资源局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告五指山市国土资源局负担。
如不服本判决��可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 梁丽梅
审 判 员 黄 青
人民陪审员 王政惠
二〇一六年九月十三日
法官助理陈虹
书 记 员 胡穗晶
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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