浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙行终801号
上诉人（原审原告）温岭市兴海冷藏有限公司。住所地：温岭市石塘镇里西村。
法定代表人庄连华，总经理。
委托代理人王智远、郝剑锋，北京市法大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温岭市人民政府。住所地：温岭市人民东路***号。
法定代表人王宗明，市长。
委托代理人江君清、罗骁，温岭市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）温岭市国土资源局。住所地：温岭市太平街道东门北路***号。
法定代表人ＸＸ峰，局长。
应诉负责人许敏，分管行政执法工作党委委员。
委托代理人沈心淮、葛文咸，浙江红大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温岭市石塘镇人民政府。住所地：温岭市石塘镇上马新三角马路。
法定代表人江陶舜，镇长。
应诉负责人陈滢洁，副镇长。
委托代理人蔡福友，浙江明权律师事务所律师。
温岭市兴海冷藏有限公司诉温岭市人民政府、温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府城建行政强制一案，台州市中级人民法院于2018年6月5日作出（2018）浙10行初54号行政裁定。温岭市兴海冷藏有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2018年6月25日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。
原审裁定载明，温岭市兴海冷藏有限公司起诉称：原告位于石塘镇里西村的厂房于2018年1月25日至2018年2月4日被无端强行拆除，相关生产设备在未来得及搬离的情形下，即被砸埋在废墟中，已完全毁损无法再次使用。且由于此次强制拆除，导致原告无法继续生产，经营损失巨大。该拆除行为给原告带来了巨大的财产损失和经营利益损失。虽然参与拆除的人员有被告温岭市国土资源局的工作人员、温岭市石塘镇人民政府的工作人员，但原告并未收到相关决定拆除原告厂房的法律文书，原告也无从知晓决定拆除原告厂房的主体是谁。2018年3月，原告向台州市环境保护局就其处理的“台州温岭石塘镇里西村的兴海冷藏厂的臭气扰民、废水直排小沟”的调查、核实、整改情况的全部案件材料申请政府信息公开。获得的答复是：经查，该信访案件具体由温岭市人民政府承办，台州市人民政府已于2017年8月30日在中国台州网对该信访件的边督边改情况进行了主动公开。因该案件具体由温岭市人民政府承办，不属于其机关公开范围。据此原告认为，被告温岭市人民政府因承办台州市环保局转交的环保信访事宜，而与被告温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府一起，将原告的厂房进行拆除的行为，严重违反了相关法律的规定，应当被认定为违法。请求依法确认三被告拆除原告位于温岭市石塘镇里西村厂房的行为违法，本案诉讼费由三被告承担。温岭市人民政府答辩称：温岭市人民政府未实施拆除原告厂房的行为，原告将温岭市人民政府和温岭市石塘镇人民政府、温岭市国土资源局列为共同被告，系错列被告。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，请驳回原告的起诉。温岭市国土资源局答辩称：一、被告曾于2006年9月22日作出温土资罚（2006）第1094号《行政处罚决定书》，该处罚决定的第二项是没收了原告的部分违法建筑物，本次拆违行动的违法建筑中，就该部分的建筑物，被告指派下属工作人员就拆除的结果予以现场验收，而非拆违主体，故温岭市国土资源局作为本案被告主体不适格。二、依据《浙江省违法建筑处置规定》第六条、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第3款的规定，温岭市石塘镇人民政府对于行政区域内的违法建筑享有依法处置权利。其依据上述规定，所作的行政强制行为正确。请依法驳回原告对被告的起诉或诉讼请求。温岭市石塘镇人民政府答辩称：一、原告于2006年6月间未经批准，擅自建造厂房，非法占地1030.11㎡。2006年9月22日，温岭市国土资源局对该违法占地行为作出行政处罚决定，责令原告退还上述非法占用的土地、没收在该土地上新建的建筑物、并处罚款。该处罚决定已经生效，原告对此不享有提起行政诉讼的权利。二、涉案建筑物未经法定机关审批系违法建筑，且无法补办审批手续，依法应予拆除，强制拆除过程并无明显不当。在2006年国土局处罚后，原告又未经审批擅自进行了扩建，总的非法占地面积达到4062.15㎡。被告曾积极协调相关部门，协助原告在符合相关规定的前提下补办审批手续，但因原告未取得环评、房屋质量安全、消防验收合格材料等，原告一直未能补办审批手续，故该违法建筑依法应予拆除。拆除辖区内的违法建筑系被告的法定职责，因涉案违法建筑同时涉及没收的建筑物，故在实施强制拆除过程中要求国土局一起派员监督。在实施强制拆除前，已多次通知原告，原告已将房间内的货物、设备等财物搬离。2017年12月28日对两侧的附属房进行了强制拆除，2018年2月1日对主建筑物进行了强制拆除（保留了氨机房、变压器房等小部分建筑），拆除过程并无明显不当。原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，原告请求确认温岭市人民政府、温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府共同强制拆除其涉案房屋的行为违法。其中，温岭市国土资源局自认其在拆除现场、××镇人民政府自认拆除了原告的房屋。但温岭市人民政府否认其实施了强制拆除行为，且原告在起诉状和庭审中的陈述及其提交的证据中，均不能证明温岭市人民政府参与实施了强制拆除行为。原告以温岭市人民政府为共同被告提起行政诉讼，缺乏事实依据。而原告对被告温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府的起诉，依法不属于本院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。经释明，原告坚持以温岭市人民政府为共同被告，故原告提起本案诉讼不符合上述法律规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告温岭市兴海冷藏有限公司的起诉。
温岭市兴海冷藏有限公司上诉称：一、上诉人已提供证据证明拆除涉案厂房系被上诉人温岭市人民政府作出。首先，温岭市人民政府承办了环保举报信访案件。其次，信访案件承办结果是不存在环保问题，拆除违法建筑。再次，温岭市人民政府并未就其采取的具体措施进行举证。二、即便是基于《浙江省违法建筑处置规定》拆除上诉人厂房，温岭市人民政府也应是适格被告。该规定第三条第二款：设区的市人民政府或者县（市）人民政府可以根据城乡规划法律、法规，结合本行政区域城市、镇规划或者乡、村庄规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准；具体认定标准，应当向社会公布，并报上一级人民政府备案。第四条：违法建筑处置工作，应当坚持统一领导、统筹兼顾、依法处置、属地为主、综合整治的原则。第五条：县级以上人民政府领导本行政区域内违法建筑处置工作，建立健全违法建筑防控和治理工作责任制、行政问责制。由此可知，县级以上政府是所辖行政区域内违法建筑认定、处置工作的领导部门。三、温岭市国土资源局自认其在拆除现场、被××人××镇人民政府自认其实施了拆除行为，并不必然导致温岭市人民政府不是具体行政行为的作出者。四、原审法院对本案享有管辖权。《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条规定：中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。由此可知，即便温岭市人民政府不是本案适格被告，原审法院也有权管辖审理此案。且该院己就本案基本事实进行审理，由其继续审理有利于节约司法资源和当事人诉讼成本。再者，温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府亦未就本案管辖提出任何异议。基于管辖恒定的基本原则，本案也应由其继续审理。请求依法改判为台州市中级人民法院对本案有管辖权。
温岭市人民政府答辩称：答辩人未实施拆除被答辩人涉案房屋行为，被答辩人将答辩人列为被告，缺乏事实依据。原审法院依法驳回被答辩人起诉，认定事实清楚、适用法律法规正确，应予支持。二审调查时补充称：一、上诉人要求改判原审法院对本案有管辖权，没有法律依据。二、答辩人不是适格被告。上诉人信访事项由中央环保督察组交办省政府，省政府交办台州市后转交温岭市，温岭市政府交办温岭市环保局处理。现环保问题已经处理完毕。台州市政府已于2017年8月30日在中国台州网对该信访件的边督边改情况主动公开。上诉人违章建筑是石塘镇政府配合环保检查时发现的。对涉案违章建筑的拆除并非因环保问题拆除。上诉人提交的证据已经证明台州市群众来访公开函里讲到石塘镇政府计划8月29日前拆除企业周边违法建筑，9月17日前完成厂区违法建筑。而且，石塘镇政府有违法建筑处置权。《浙江省违法建筑处置规定》第三、五条所称，市政府领导各个部门，是按政府组织法规定提出的要求。领导不等于实施机关。况且，根据《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，乡镇政府具体负责本区域内违法建筑的处置工作。三、上诉人滥用诉权，违反级别管辖原则。本案没有直接证据证明温岭市政府实施违法建筑拆除工作，上诉人为提高审级把推论的作为依据，将温岭市政府列为被告提起诉讼，缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原审裁定。
温岭市国土资源局在二审调查时称：同意温岭市政府不是适格被告。经一审当庭举证质证查明温岭市政府没有实施拆除行为。答辩人一审时已经说明了工作人员在现场的目的是为了对拆除结果进行验收，故温岭市国土局也非本案适格被告。原审法院已经向上诉人阐释温岭市政府的被告不适格问题，上诉人却仍然坚持诉讼，原审据此依法驳回其起诉并无不当。希望二审维持原裁定。
温岭市石塘镇人民政府答辩称：一、温岭市政府没有参与涉案拆除行为。通过增加温岭市政府为被告以提高审级现象这几年比较普遍。温岭市政府既然被告不适格，本案就不属于原审法院管辖，为了杜绝滥用诉权，就应当全案驳回起诉。二、上诉人认为原审法院有权审理基层法院案件，逻辑不成立。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，本案系上诉人温岭市兴海冷藏有限公司针对被上诉人温岭市人民政府、温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府提起的城建行政强制之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人原审时提供的证据材料并不能证明温岭市人民政府实施城建行政强制行为的事实存在，而温岭市人民政府则针对该节指控在一、二审诉讼过程中始终予以否认，此亦由温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府的答辩意见及其庭审陈述得以印证。况且，根据《浙江省违法建筑处置规定》第六条，以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条、第四条之规定，设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。非法占用土地建设的违法建筑，不符合土地利用总体规划的，由国土资源部门责令当事人限期拆除、恢复土地原状；符合土地利用总体规划的，由国土资源部门予以没收，交由市、县政府确定的部门。其他未取得相关规划许可证或者未按照相关规划许可证的规定建设的违法建筑由城管（综合）执法部门（未实施相对集中行政处罚权工作的地方为城乡规划部门）或者乡镇政府按照相关原则处理。乡镇政府、街道办事处对本行政区域内的违法建筑，应当督促当事人自行拆除。当事人在违法建筑执法机关决定的期限内不自行拆除，也不委托违法建筑拆除单位代为拆除违法建筑的，依法实施强制拆除。据此，上诉人将温岭市人民政府作为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条已就中级人民法院管辖第一审行政案件的范围作出规定，鉴于温岭市人民政府并非本案适格被告，故在原审法院已经法律释明建议上诉人撤回本案起诉并将案件移送至相关基层人民法院管辖的情况下，仍然坚持本案诉讼，显然缺乏事实和法律依据。原审据此驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 惠 忆
审判员 许 勤
审判员 楼缙东
二〇一八年八月十七日
书记员 张 维