广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂10行初191号
原告唐清奎（曾用名唐青奎），男，1952年12月20日出生，汉族，隆林各族自治县梅达水电站退休职工，住广西隆林各族自治县，现住广西隆林各族自治县。
委托代理人王永杰，广西金狮律师事务所律师。
被告隆林各族自治县人民政府。住所地：广西隆林各族自治县民权街***号。
法定代表人杨科，县长。
委托代理人罗天豪，隆林各族自治县人民政府法制办干部。
第三人田仁贵，男，1968年1月17日出生，汉族，农民，住广西隆林各族自治县。
原告唐清奎不服被告隆林各族自治县人民政府（以下简称“隆林县政府”）作出的隆政复决字（2016）03号行政复议决定书（以下简称“3号行政复议决定”）一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月14日立案受理，于2016年4月14日向被告隆林县政府邮寄送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月12日公开开庭进行了审理。原告唐清奎及其委托代理人王永杰、被告隆林县政府法定代表人杨科未到庭参加诉讼，其委托代理人罗天豪到庭参加诉讼。第三人田仁贵经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告隆林县政府于2016年2月15日作出3号行政复议决定。查明：唐清奎用于证明本案争议地“夏家地”、“挖槽坑”权属的《耕地承包证》所记载的“1、河沟土三块：（1）龙洞口田茂福土脚坪子一块；（2）夏家地土脚出水口一带一块；（3）九道湾博竹棚坎脚一块；2、岩口土一块从岩干巴上来抵蒋家土脚直上边界从竹林角斜上生基坟地，边界树两根小路一根。3、长田荒山从李子树湾湾上抵堤沟，左抵小田堡沟唐明坤山林边界直上”的内容，系2001年农历正月初八晚田维宪（执笔）、施明才、龙兴喜、施明芳、唐清德、唐清学等6人开会组织填写。被告隆林县政府认为，田维宪等六人开会组织填写的耕地承包证的内容因不符合土地承包原则、土地承包程序、土地变更登记等规定，证明力弱，隆或镇人民政府却予以采信，在事实认定上存在错误。其予以纠正，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：撤销隆或镇人民政府6号《处理决定书》的具体行政行为。
原告唐清奎诉称，2005年，原告与第三人因“夏家地”、“挖槽坑”土地使用权发生争议，并于2012年8月12日向隆或乡（现已变更为隆或镇）政府提出权属纠纷调处申请，隆或镇政府受理并进行调解，因双方分歧太大调解未果。原告早在1985年就开始实际享有争议土地的使用权，并根据土地面积每年依法缴纳相应的农业税，由于当时颁发《耕地承包证》时，人为过错，漏填了争议土地。村里队干组织人员核实清楚给予纠正并补填了原告应当依法享有的土地使用权属。原告及生产队队干认为原生产队填写《耕地承包证》遗漏了应当由原告依法享有使用权的的本案争议土地，而召集集体讨论后，于2001年对原来工作失误造成的漏填问题进行纠正，并补填原漏问题进行纠正，并补填原漏填的内容。为进一步明确了权属，原告向隆或镇政府申请权属确认，原告向隆或镇政府请求对该争议地进行确权。隆或镇政府在尊重事实的基础上，核实了所有材料，依法于2015年9月9日作出隆镇政处（2015）6号决定，其性质是对原权属问题的补救和纠正，而不是该权属进行的重新变更。隆或镇作出隆镇政处（2015）6号决定后，第三人不服向被告隆林县政府提出行政复议申请，被告隆林县政府以2001年农历正月初八晚，田维宪（执笔）、施明才、龙兴喜、施明芳、唐清德、唐清学等6人开会组织填写的耕地承包证内容（因当时队干过错漏填了原告家的旱地和林地，2001年队干发现并纠正补填到原告的《耕地承包证》上），不符合土地承包原则、土地承包程序、土地变更登记等规定，证明力弱为由，认定隆或镇政府做出的隆镇政处（2015）6号决定事实认定上存在错误，决定撤销隆镇政处（2015）6号《处理决定》。原告认为，被告隆林县政府作出决定依据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《土地管理法实施条例》等，上述法律实施时间均是在1985年之后，而原告早在1985年就开始实际享有争议土地的使用权，被告却认为该纠正方式系重新变更了土地承包人，定性为土地使用权的变更，应当根据上述法律办理有关变更手续，完全忽视客观事实的存在。其次，原告在上述法律实施前，就已享有争议土地的使用权，不应当再以述法律对其生效以前的事件和行为进行适用，被告依据上述法律作出的决定是错误的，违背了法律不溯及既往的原则。因此，请求人民法院判决：1、判令撤销被告作出隆政复决字（2016）03号《行政复议决定书》；2、维持隆或镇人民政府作出的隆镇政处（2015）6号《关于马宗村上伟江社唐清奎与田仁贵争议“夏家地”、“挖槽坑”土地权属纠纷处理决定书》的决定；3、本案诉讼费由被告负担。原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1、《耕地承包证》，证明原告取得土地承包经营权；2、农业税（公税）入库收据，证明原告按承包合同书中所确定的面积交纳了农业税金；3、纳税人（农户）基本情况登记表，证明原告家庭户人口情况；4、农业税附加征缴情况登记表、5、农业税完税证、6、农业税（公粮）入库收据，证实原告按承包合同书所确认的面积交纳了农业税金；7、申请林权证发（换）证现场勘查表，证明争议地现场勘查情况；8、林权现场勘界图（宗地之间），证明争议地基本情况；9、证明材料，证实小调整时，经集体讨论决定，将争议地调整给原告；10、耕地承包证，证实争议土地使用权不属于第三人；11、丈量原告家大沙地－连田面积情况，证明原告家在大沙地面积情况。
被告隆林县政府辩称，一、被告作出隆政复决（2016）03复议决定程序合法。被告收到第三人田仁贵的复议申请书后，依法进行了复议立案，并送达给原告、第三人隆或镇政府告知了复议权利。在规定期限内，被告作出了复议决定且送达给各方当事人。被告作为隆或镇政府的上级行政机关，依法具有行政复议职权，依法履行复议权利，程序合法。二、被告撤销下级行政机关隆或镇政府隆镇政处（2015）6号处理决定的复议决定，法律事实清楚，适用法律正确。被告下级行政机关隆或镇政府在处理唐清奎与田仁贵争议的“夏家地”、“挖槽坑”土地权属纠纷过程中，采信2001年农历正月初八晚田维宪（执笔）、施明才、龙兴喜、施明芳、唐清德、唐清学等6人开会组织填写在唐清奎的耕地承包证上：1、河沟土三块：（1）龙洞口田茂福土脚坪子一块；（2）夏家地土脚出水口一带一块；（3）九道湾博竹棚坎脚一块；2、岩口土一块从岩干巴上来抵蒋家土脚直上边界从竹林角斜上生基坟地，边界树两根小路一根；3、长田荒山从李子树湾湾上抵堤沟，左抵小田堡沟唐明坤山林边界直上的内容，在认定事实上存在错误。证明土地使用权的《耕地承包证》在变更登记上，应当严格遵循《农村土地承包法》第十八条、第十九条、《农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十五条、第十六条、《土地管理法实施条例》第六条的规定，隆或镇政府未按照以上国家法律法规规定处理土地权属纠纷，采信原告提供的未经不壹程序变更登记的证据，认定事实明显错误。被告依据《行政复议法》赋予的职权依法予以纠正。三、原告存在一系列错误观点。首先，争议地权属系权属纠纷案的特征事实，原告认为在上述法律实施前，其已享有本案争议土地的使用权属观点错误；其次，法律不溯及既往原则，是指国家不能用当前制定的法律去指导人们过去的行为，更不能由于人们过去从事了某种当时是合法但现在是违法的行为而依法当前的法律处罚。被告不认可原告耕地承包证的变更登记、记载行为，并未以上述法律法规对其生效以前的事件和行为进行适用或处罚；再次，变更登记与权属变更并非同一概念，被告未认为原告与第三人争议的土地使用权存在权属变更。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告隆林县政府在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政行为的证据和依据：一、程序部分的证据：1、行政立案审批表；2、行政复议受理通知书送达回证；3、行政复议答复通知书送达回证；4、参加行政复议通知书送达回证；5、6、7、行政复议决定书送达回证，以上证据证明复议程序合法；8、隆镇政处（2015）6号处理决定，证明事实认定清楚，隆或镇政府采信唐清奎提供未经法定程序变更登记的《耕地承包证》；9、唐清奎户的《耕地承包证》，证明未经法定程序变更登记。二、事实部分的证据。1、行政复议申请书，证明复议程序合法，事实认定清楚；2、行政复议答复书，证明复议程序合法，事实认定清楚，隆或镇政府采信唐清奎提供的未经法定程序变更登记的《耕地承包证》；3、隆或镇政府提证程序部分的证据目录、4、隆或镇政府提交证据部分的证据目录、5、隆或镇政府提交笔录部分的证据目录、6、行政复议答复意见，证明复议程序合法，事实认定清楚。
第三人田仁贵述称，1982年划分土地时，因原告唐清奎在电站上班，其妻子随其一起生活，1982年划分土地时原告户未分得任何承包耕地。1985年小调整时，当时对有工作和农转非，还有嫁出去的要调整出来，原告大哥唐清荣跑去向在梅达电站上班的原告唐清奎求证，证实原告妻子是还是农业户口后。本社就调整位于老队长施明才老房子门口“大沙田”（地名）的几块田给原告户，本案不存在漏填的情形。上述事实有，2007年隆或镇政府处理本案争议时对王进荣、施明才、龙兴喜的调查笔录予以证实。本社于1982年划分土地及1985年土地小调整后，统一填发《耕地承包证》，此后没有再进行调整。原告明确其耕地承包明细表中的1、2、3栏系2001年填写上去的，签发人及在场人的所有签名均出自于一人的笔迹，是在尚未召开群众大会，没有任何会议记录的情况下违法填写，是原告私自将“夏家地”、“挖槽坑”填写。隆或镇政府作出隆乡政处（2007）第2号处理决定，将争议地归第三人管理和使用。原告并未提出异议，也未依法提出行政复议，隆乡政处（2007）第2号处理决定已生效。争议地“夏家地”在责任制到户时已发包给第三人户，并填上《耕作承包证》。至于“挖槽坑”生产队没有划分给任何农户，属于集体空地，从生产责任制后，由第三人户耕种经营至今。2010年，因他人介入，原告以于2010年6月3日才收到隆乡政处（2007）第2号处理决定为由，隆或镇政府重新调查后，用出截然相反的调查结果，主观认可原告证书漏填的事实，故隆镇政处（2015）6号行政处理决定依法无据，认定事实错误，被告撤销合法有效。请求法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。
第三人对其述称事实在举证期限内提供的证据有：1、承包耕地明细表，证明原告违反相应的法律规定，叫田维宪与唐清德等人非法填写合同伪造地块；2、耕地承包证，证明本屯在1982年时已分完土地，及本屯所有家庭承包土地情况，其中原告户在1985年调整时分得1人田块10丘；田福茂的耕地承包证正副本一致，是1985年填写；原告合同地块是2001年伪造篡填；3、介绍，证明2001年原告伪造土地承包合同书擅自叫人填写承包证；4、介绍，证明马宗村村长王进荣。
原告对被告程序部分的证据和事实部分的证据的证明内容有异议。被告对原告证据1有异议，认为不能作为确权依据；对证据2、3、4、5、6的关联性有异议；证据7、8、9、10、11与复议决定无关，不发表质证意见。被告对第三人证据1、2、3、4的关联性有异议。原告对第三人证据1有异议；对证据2有异议，认为承包证不在争议地范围内，与第三人无关；对证据3、4有异议，属于事后补填。
本院对上述证据认证如下：本院对各方当事人明确表示无异议的证据予以确认。对隆镇政处（2015）6号处理决定、隆政复决字（2016）03号对证人证言的认定，本院根据证据的合法性、关联性、客观性予以综合认定。
经审理查明，原告唐清奎原为隆林各族自治县隆或镇马宗村上伟江社集体成员。2005年，原告唐清奎与第三人田仁贵父亲田茂福因“夏家地”、“挖槽坑”（地名）等土地使用权发生纠纷。其中：“夏家地”的四至为：东至田仁贵林地，南至沟接唐安学林地，西至从尾江到八风小路，北至荒田社杨正荣林地。“挖槽坑”的四至为：北邻田维宪旱地，东接沟和赶场路，南接赶场路，西边是田坎（田坎往北边是唐清奎的旱地，田坎往南边是唐志国的田）。2001年1月，隆或镇马宗村上伟江社施明才、龙兴喜、施明芳、唐清德、唐清学、田维宪等六人开会，认为1984年小调整时已分给原告唐清奎户田地，于是在1985年1月18日由隆林各族自治县人民政府颁发给唐清奎的《耕地承包证》上补填：1、河沟土三块：（1）龙洞口田茂福土脚坪子一块；（2）夏家地土脚出水口一带一块；（3）九道湾博竹棚坎脚一块；2、岩口土一块从岩干巴上来抵蒋家土脚直上边界从竹林角斜上生基坟地，边界树两根小路一根；3、长田荒山从李子树湾湾上抵堤沟，左抵小田堡沟唐明坤山林边界直上。1985年1月18日隆林各族自治县人民政府颁发给第三人田仁贵父亲田茂福《耕地承包证》上记载有：夏（下）家地路坎脚一块，面积没有注明。上述原告、第三人父亲田茂福《耕地承包证》记载承包期限均为1985年1月1日起至2000年12月31日止。隆或乡人民政府（现为隆或镇人民政府）经调解无果后，于2007年10月10日作出隆乡政处字（2007）第2号《关于隆或乡马宗村上伟江社唐清奎与田茂福争议本屯“夏家地”及“挖槽坑”（地名）土地使用权的处理决定》，决定：“夏家地”及“挖槽坑”争议地由田茂福管理使用；唐清奎户按持有《耕地承包证》大沙地田一连10块6亩外，其他内容不予支持，以及砍毁玉米赔偿、打架造成医疗费处理问题。2010年6月3日原告收到隆乡政处字（2007）第2号处理决定，原告遂申请复议，2010年8月18日被告作出隆政复决字（2010）04号《行政复议决定书》，决定撤销隆乡政处字（2007）第2号处理决定。各方均未提起行政诉讼，隆或乡人民政府经调解无果后，于2013年12月26日作出隆乡政处（2013）第1号《关于隆或乡马宗村上伟江社唐清奎与田仁贵争议“夏家地”、“挖槽坑”、“岩口坡脚竹林角”土地权属纠纷的处理决定》，决定“夏家地”、“挖槽坑”、“岩口坡脚竹林角”归唐清奎管理使用。第三人田仁贵父亲田茂福不服提起复议申请，被告经审查认为，争议地是1985年上伟江生产队在进行小调整时经队干和群众开会讨论同意划分给唐清奎的水田、旱地及林地是事实，有工作组对老队干、村委会人员及知情人的调查取证证实。被告于2014年11月28日作出隆政复决字（2014）第1号行政复议决定书，决定维持隆乡政处（2013）1号处理决定。第三人田仁贵父亲田茂福不服诉到隆林县法院，法院经审理过程中，隆或乡人民政府以隆乡政处（2013）1号处理决定在应用法律法规上存在错误为由，决定撤销隆乡政处（2013）1号处理决定。后田茂福向隆林县法院申请撤回行政起诉，隆林县法院裁定准予田茂福撤回行政起诉。2015年9月9日，隆或镇政府就本案土地使用权争议再次作出隆镇政处（2015）6号《关于马宗村上伟江社唐清奎与田仁贵争议“夏家地”、“挖槽坑”土地权属纠纷处理决定书》，决定“夏家地”、“挖槽坑”唐清奎管理使用。第三人田仁贵不服于2015年11月4日向被告隆林各族自治县人民政府申请行政复议，被告隆林县政府于当月6日将第三人的申请材料转交到该县法制办公室。被告于2015年11月11日向第三人田仁贵送达《行政复议受理通知书》。被告经审查认为2001年田维宪等6人开会组织填写的耕地承包证的内容不符合土地承包原则、土地承包程序、土地变更登记等规定，证明力弱，隆或镇政府予以采信，在事实认定上存在错误，应予以纠正。于2016年2月15日作出隆政复决字（2016）03号行政复议决定书，决定撤销隆镇政处（2015）6号处理决定书。2016年3月17日被告向复议各方当事人送达该行政复议决定。原告不服遂向本院提起行政诉讼，提出前述请求。另查明，第三人田仁贵与田茂福为父子关系，因田茂福年纪问题，第三人田仁贵作为户主参与案件的调处与诉讼。
本院认为，被告隆林各族自治县人民政府是隆或镇人民政府的上一级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告隆林县政府作为隆或镇人民政府的上一级人民政府，其对下一级人民政府的隆或镇人民政府作出的具体行政行为进行行政复议的职责，被告主体适格。
本案属于个人间土地使用权属纠纷，具有法定职权的镇级人民政府隆或镇政府依法作出处理决定，当事人不服申请复议，复议机关作出撤销决定，本案属于行政复议纠纷。本案争议焦点：被告隆林县政府作出隆政复决字（2016）03号《行政复议书》决定是否合法。一、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告于2015年11月11日向第三人田仁贵送达《行政复议受理通知书》，被告于2016年2月15日作出行政复议决定书，于2016年3月17日向复议各方当事人送达行政复议决定书，显然超出了法律规定应当作出复议决定的期限，该复议决定程序上存在违法之处。第三人于2015年11月4日向被告隆林县政府申请行政复议，有隆林县政府办公室来文处理笺、隆林县法制办来文登记表、行政复议立案审批表等证据相互印证，且原告对上述证据亦未提出异议，虽没有足够证据证明第三人是何时收到隆镇政处（2015）6号处理决定，但从该处理决定落款日期2015年9月9日，足以推断第三人的复议申请是在法定期限内申请，原告提出第三人的超过法定期限申请行政复议的主张，缺乏证据证实，对此，本院不予采信。二、行政复议维持决定是一种行政行为，具有公定力、确定力、拘束力、执行力，业已确定的行政行为，非经法定程序行政机关不得随意改变。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款：行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。第三十二条：被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。本案中，隆或乡（镇）政府于2013年12月26日作出隆乡政处字（2013）第1号处理决定，被告隆林县政府经行政复议后，于2014年11月28日作出隆政复决字（2014）第1号行政复议决定，维持隆乡政处字（2013）第1号处理决定。被告隆林县政府作出的隆政复决字（2014）第1号行政复议决定已向行政复议各方当事人送达，在没有被具有法定职权的行政机关或司法机关，依照法定程序予以撤销前，隆政复决字（2014）第1号行政复议决定书应当还具有法律效力。被告隆林县政府其作为同一土地使用权案件纠纷的两次行政复议受理、决定机关，理应认识、知晓到这一事实。若前一行政复议决定未被撤销前，其又作出另一相反的行政复议，两个行政复议均发生法律效力，而应当以哪一行政复议为准，这就明显损害到了行政复议行政行为的公定力。对隆或镇政府作出新的处理决定，即隆镇政处（2015）6号处理决定又作出一个新的行政复议决定即隆政复决字（2016）03号行政复议决定，这两次行政复议决定关于事实和证据的认定，有着完全相反的认定，严重违反法定程序，事实亦认定不清。因此，被告隆林县政府关于行政复议程序合法的主张，本院不予采信。三、本案原告与第三人各自主张讼争土地的使用权，应属于个人之间土地使用权属纠纷，不属于土地产权证的变更登记，应适用土地权属纠纷调处的相关法律法规。原告和第三人分别提供的《耕地承包证》只能作为支持各自主张是否成立的证据，予以证明第一次实施家庭联产承包责任制时，关于讼争土地，集体发包给原告还是第三人。因此，被告适用土地承包原则、土地承包程序、土地变更登记等在第二次土地延包后实施的法律法规的规定，明显是适用法律错误。综上，被告隆林县政府作出的隆政复决字（2016）03号行政复议决定，程序严重违法，认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。原告请求维持隆或镇政处（2015）6号处理决定，没有法律依据，本院不予支持。第三人田仁贵经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，不影响本案的审理，本院视为其放弃依法享有相关行政诉讼的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（五）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十三条第二款的规定，判决如下：
一、撤销隆林各族自治县人民政府2016年2月15日作出的隆政复决字（2016）03号行政复议决定书；
二、由隆林各族自治县人民政府重新作出复议决定。
本案受理费50元，由被告隆林各族自治县人民政府负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或者直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（开户名：广西壮族自治区高级人民法院。开户行：农行南宁市万象支行。账号：20×××77）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 盘宏权
审 判 员 许彩乐
代理审判员 ＸＸ纯
二〇一六年九月二十日
书 记 员 黄 强