海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终80号
上诉人（原审原告）海口市轻工业供销公司，住所地海口市中山路32-34号。
法定代表人谢亚忠，该公司总经理。
委托代理人高红梁，海南颖川律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市长滨路市政府第二行政办公区。
法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人李乐，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
原审第三人海口市国运置业发展有限公司，住所地海口市龙华区龙昆北路30号宏源证券大厦12楼。
法定代表人郑振海，该公司经理。
委托代理人曾吉琼，海南方圆律师事务所律师。
上诉人海口市轻工业供销公司（以下简称轻工业供销公司）因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海口市国运置业发展有限公司（原海口市房产开发经营公司，以下简称国运置业公司）土地行政登记一案，不服海口市中级人民法院（2016）琼01行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2009年2月5日，海口市政府向国运置业公司颁发海口市国用（2008）第011510号《国有土地使用证》（以下简称011510号证）。该证记载，土地使用权人：海口市房产开发经营公司；座落：海口市中山路32-34号；地号：02-03-02-69；图号：J04350395；地类（用途）：批发零售用地；使用权类型：划拨；使用权面积：679.62平方米。
原审查明，涉案土地座落于海口市中山路32-34号，地号为”02-03-02-69”，图号为”J04350395”，使用权面积679.62平方米，四至为”东至居民区，南至中山路，西至居民区、海口市轻工业供销公司，北至长堤路。”1995年7月19日，原海口市土地管理局（现海口市国土资源局）就涉案土地，向轻工业供销公司填发海口市国用（籍）字第Q1340号《国有土地使用证》（以下简称Q1340号证）。2007年10月10日，轻工业供销公司作出《海口市轻工业供销公司关于对公司实行关闭安置职工的立项请示》（以下简称《安置职工的立项请示》），向海口市政府国有资产监督管理委员会（以下简称海口市国资委）提出对公司实行关闭安置职工的立项申请，获得海口市国资委批复同意。2008年10月28日，海口市国资委以海口市国有资产经营有限公司为行文对象，作出海国资法规[2008]143号《海口市政府国有资产监督管理委员会关于移交市轻工业供销公司等十家企业资产的通知》（以下简称143号文件），决定将包括轻工业供销公司在内的10家企业部分资产先行移交给该公司。该文所附《十家国有改革企业资产移交表》，明确记载移交资产中包括涉案土地及地上房产。同年11月4日，海口市国有资产经营有限公司向国运置业公司出具《委托书》，委托该公司具体负责市直机关所属企业（经济实体）的管理和改制实施工作，改制（或破产、关闭）企业国有资产盘活处置，以及行政事业单位商铺出租经营和日常管理。同年12月17日，海口市国资委以原海口市国土环境资源局（现海口市国土资源局）为行文对象，作出海国资产权[2008]173号《海口市政府国有资产监督管理委员会关于办理第二批市属改制企业土地变更登记的函》（以下简称173号文件），请求该局将包括涉案土地在内的31宗改制企业土地更名或直接登记至国运置业公司名下，并在变更登记费用上给予减免支持。次日，海口市国资委以海口市国有资产经营有限公司为行文对象，作出海国资产权[2008]174号《海口市政府国有资产监督管理委员会关于办理改制企业土地及房产变更登记有关问题的批复》（以下简称174号文件），同意该公司将前述31宗土地变更登记至国运置业公司名下等事项。同年12月22日，国运置业公司就涉案土地填写《申报表》，并递交《营业执照（副本）》《组织机构代码证》《土地登记法定代表人身份证明书》、法定代表人身份证复印件、《法人委托书》等材料。之后，海口市政府下属国土部门就涉案土地，进行地籍调查、权属调查，填写《地籍调查表》和《权属调查记录表》，制作《土地使用权座落及现状》《土地使用权界址坐标表》和《海口市房产开发经营公司用地坐标图》。同年12月31日，海口市政府下属国土部门就涉案土地，填写海口市国用(2008)字第011510号《国有土地使用权登记卡》。2009年1月17日，海口市政府下属国土部门就涉案土地，在《海南日报》上刊登《注销公告》，公告注销包括轻工业供销公司持有的Q1340号证在内的土地证。同年1月19日，海口市政府下属国土部门就涉案土地，填写《土地登记发证送审表》，对变更登记事项逐级进行内部审批，形成同意变更登记的意见。同年2月5日，海口市政府就涉案土地，向国运置业公司颁发011510号证。主要内容：”土地使用权人海口市房产开发经营公司，座落海口市中山路32-34号，地号02-03-02-69，图号J04350395，地类（用途）批发零售用地，使用权类型划拨，使用权面积679.62平方米。”2016年6月，轻工业供销公司在海口市骑楼老街改造中，知晓前述颁证行为，遂于2016年7月6日提起本案诉讼。
原审另查明：轻工业供销公司于1990年9月27经海口市工商行政管理局核准成立，企业类型为”全民所有制”，出资人为”海口市政府国有资产监督管理委员会”。国运置业公司于1990年8月2日经海口市工商行政管理局核准成立，原名”海口市房产开发经营公司”，2016年5月30日更名为”海口市国运置业发展有限公司”，企业类型为”全民所有制”，股东为”海口市国有资产经营有限公司”。
原审认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，海口市政府向国运置业公司颁发011510号证时，并未告知轻工业供销公司，也未向轻工业供销公司告知诉权或者起诉期限，故应适用前述法条规定的”2年”起诉期限判断轻工业供销公司起诉是否超期。由于本案现有证据未能证明轻工业供销公司何时知道被诉颁证行为，故应采纳轻工业供销公司诉称其于2016年6月知道被诉颁证行为的意见。因此，轻工业供销公司2016年7月6日提起本案诉讼，并未超过前述法条规定的”2年”起诉期限。轻工业供销公司属于海口市国资委作为出资人的全民所有制企业，原本持有涉案土地使用权，并取得Q1340号证。根据海口市国资委作出的143号文件和海口市国有资产经营有限公司出具的《委托书》，涉案土地使用权的处置权和管理权已划转至国运置业公司。根据173号文件，表明海口市国资委请求将涉案土地使用权登记至国运置业公司名下。因此，海口市政府向国运置业公司颁发011510号证，认定事实并无不妥。海口市政府就涉案土地的变更登记，进行地籍调查、权属调查，填写《地籍调查表》和《权属调查记录表》，制作《土地使用权座落及现状》《土地使用权界址坐标表》和《海口市房产开发经营公司用地坐标图》，填写国有土地使用权登记卡，注销轻工业供销公司持有的Q1340号证后，才向国运置业公司颁发011510号证。因此，海口市政府向国运置业公司颁发011510号证，颁证程序并无不当。综上所述，轻工业供销公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回轻工业供销公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由轻工业供销公司负担。
上诉人轻工业供销公司不服上诉称，一、海口市政府颁证行为证据不足。1.轻工业供销公司在涉案土地上建有面积为418.76平方米的二层楼房，因此，国运置业公司提交的《申请表》第二页”建筑物情况”一栏填写的情况虚假。2.涉案土地中约437.95平方米土地使用权为轻工业供销公司从潘德介、符气光处受让而来。3.轻工业供销公司至今仍在运营，虽然轻工业供销公司向国资委提交了改制安置职工申请，但国资委未同意，也未提供资金安置职工，改制未完成，轻工业供销仍为全民所有制企业。4.轻工业供销公司拖欠中国工商银行借款本金597万元，利息734万元，共计1331万元，中国工商银行将债权转让至中国华融资产管理公司海口办事处（以下简称华融公司海口办）。轻工业供销公司24名职工每人出资2万元、共计48万元，于2007年与华融公司海口办签订《债务重组协议书》，购买轻工业购销公司的债权，该债务至今未处理。5.国运置业公司性质为有限责任公司，原审认定其性质为”全民所有制”企业，认定错误。
二、海口市政府的颁证行为适用法律法规错误。1.我国法律规定”房地一体”原则，海口市政府的颁证行为导致房地分离。2.海口市政府在《权属调查记录表》中依据《土地登记办法》第四十七条，本案不属于该条规定的情况。3.原审未对海口市政府颁证行为的合法性进行审查，而是依据143号文件、173号文件，认定海口市政府颁证行为合法是错误的。主要理由：（1）轻工业供销公司并未改制完成，也未被吊销或注销营业执照，不符合上述143号文件和173号文件规定的情形。（2）海口市政府收回轻工业供销公司的土地使用权的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、财政部《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》第三条、第九条的规定。
三、海口市政府的颁证行为程序违法。理由：1.《地籍调查表》为虚假材料，其中建筑占地面积、建筑面积、建筑层次、建筑结构、建筑时间等栏均为空白，本案涉案土地上建有512.82平方米建筑物。2.《权属调查记录表》中张榜公告一栏为空白，证明海口市政府并未张榜公告。3.《海口市房产开发经营公司用地坐标图》明确标明涉案土地上建有建筑物。综上，海口市政府颁发011510号证的行政行为认定事实不清、适用法律错误、程序违法，请求二审法院撤销原审判决，支持轻工业供销公司的上诉请求。
被上诉人海口市政府答辩称，一、原审认定事实清楚，适用法律法规正确。二、海口市政府向国运置业公司颁发011510号证的行政行为认定事实清楚、程序合法，符合法律法规规定。2008年，海口市国资委作出173号文件和174号文件，分别向海口市政府下属国土部门和海口市国有资产经营有限公司发函，要求国土部门办理含轻工业供销公司名下土地及房产在内的资产无偿划转登记至国运置业公司名下。2008年国运置业公司申请变更登记，海口市政府依法履行地籍调查、权属调查等程序并进行公示，随后颁发011510号证，注销Q1340号证，认定事实清楚、程序合法。请求二审法院维持原判，驳回上诉。
原审第三人国运置业公司陈述称，海口市政府向国运置业公司颁发011510号证认定事实清楚、程序合法。轻工业供销公司的上诉理由不能成立。涉案土地为国有资产，将其变更登记至国运置业公司名下是海口市国资委决定的行为。轻工业供销公司所称涉案房屋并未办理产权登记，不存在”房地分离”冲突。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，国运置业公司就轻工业供销公司关闭过程向本院提交下列证据：
一、2007年10月21日轻工业供销公司制作的《海口市轻工业供销公司企业关闭职工分流安置方案》（以下简称《安置方案》），后附2008年4月17日制作的《破产、改制、关闭单位各项社会保险费实际缴费汇总表》，载明各项保险费用共计612266.58元；以及《海南省社会保险费通用缴款书》两份，载明：2008年4月17日海口市国资委向海口市财政局转账支付共计612266.58元，加盖轻工业供销公司公章。证明海口市国资委已经按照《安置方案》的记载支付轻工业供销公司职工各项社会保险费。
二、《海口市轻工业供销公司在职职工解除劳动合同经济补偿金领取表》，载明35名职工共领取1257434.00元。证明轻工业供销公司职工经济补偿金的领取情况。
三、《海口市轻工业供销公司职工解除劳动关系协议书》共计35份，证明谢亚忠等35人于2007年12月31日与轻工业供销公司签订《海口市轻工业供销公司职工解除劳动关系协议书》。
轻工业供销公司、海口市政府对上述三份证据均无异议。上述三份证据来源于国资委档案材料，且三方当事人对上述证据均无异议，因此，对于该三份证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。虽然该三份证据形成于一审之前，但是由于三方当事人均未对其是否属于新证据提出异议，而且该三份证据证明的内容为一审查明事实的补充完善，因此，本院认为该三份证据属于新证据，应予采信。
二审另查明，2007年10月10日，轻工业供销公司作出《安置职工的立项请示》，向海口市国资委提出对公司实行关闭安置职工的立项申请，海口市国资委作出《海口市政府国有资产监督管理委员会关于市轻工业供销公司关闭立项的批复》，同意轻工业供销公司关闭立项申请，并要求其制订企业改革方案和职工安置方案。2007年10月21日，轻工业供销公司制作《安置方案》，2007年12月27日，海口市人事劳动保障局作出海人劳保函[2007]645号《海口市人事劳动保障局关于海口市轻工业供销公司关闭职工安置方案审核的复函》，同意轻工业供销公司的《安置方案》。2008年4月17日轻工业供销公司填制《破产、改制、关闭单位各项社会保险费实际缴费汇总表》，载明各项保险费合计612266.58元，同日，海口市国资委向海口市财政局转账支付该612266.58元。根据该《安置方案》，轻工业供销公司35名职工共领取1257434.00元经济补偿金，2007年12月31日，谢亚忠等35名职工与轻工业供销公司签订《海口市轻工业供销公司职工解除劳动关系协议书》，谢亚忠等35名职工与轻工业供销公司解除劳动合同关系。2008年10月28日，海口市国资委作出143号文件，决定将包括轻工业供销公司在内的10家企业部分资产先行移交给国运置业公司。该文所附的《十家国有改革企业资产移交表》明确记载：移交资产中包括海口市中山路32-34号第Q1340号土地面积684.23平方米，海口市中山路32-34号418.76平方米房产及海口市甸花新村20栋房产。同年12月17日，海口市国资委作出173号文件，请求原海口市国土环境资源局（现海口市国土资源局）将包括涉案土地在内的31宗改制企业土地更名或直接登记至国运置业公司名下，并在变更登记费用上给予减免支持，该文件附件《第二批市属改制、破产、关闭企业土地变更情况汇总表》记载了轻工业供销公司中山路32-34号第Q1340号684.23平方米土地，并备注该宗地上建筑物随同移交。
另，国运置业公司于1990年8月2日经海口市工商行政管理局核准成立，原名”海口市房产开发经营公司”，2016年5月30日更名为”海口市国运置业发展有限公司”，企业类型由”全民所有制”改制为”有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资）”，股东为”海口市国有资产经营有限公司”。2007年11月28日轻工业供销公司与华融公司海口办签订《债务重组协议书》，载明华融公司海口办同意轻工业供销公司归还人民币48万元后，免除本金597万元，利息734万元，本息合计1331万元中未偿还债权。
二审查明的其他事实与原审认定事实一致,本院予以确认。
本案争议焦点为海口市政府向国运置业公司颁发011510号证的行政行为是否合法。本案中，海口市国资委依照《安置方案》的内容，支付了轻工业供销公司职工的经济补偿金、各项社会保险费，2007年12月31日轻工业供销公司与职工解除了劳动合同关系。同年11月4日，海口市国有资产经营有限公司向国运置业公司出具《委托书》，委托该公司具体负责市直机关所属企业（经济实体）的管理和改制实施工作，改制（或破产、关闭）企业国有资产盘活处置，以及行政事业单位商铺出租经营和日常管理。次日，海口市国资委作出174号文件，批复同意海口市国有资产经营有限公司将前述31宗土地变更登记至国运置业公司名下等事项。涉案土地《地籍调查表》记载，根据173号文件、174号文件，该宗土地使用权人变更为国运置业公司。因此，海口市政府向国运置业公司颁发011510号证认定事实并无不当。轻工业供销公司提出的海口市国资委未同意其公司职工的安置申请，未提供资金安置职工，改制未完成、房地分离等上诉理由均不能成立。就涉案土地变更登记过程中，海口市政府进行地籍调查、权属调查，填写《地籍调查表》和《权属调查记录表》，制作《土地使用权座落及现状》《土地使用权界址坐标表》和《海口市房产开发经营公司用地坐标图》，填写国有土地使用权登记卡，注销轻工业供销公司持有的Q1340号证，依法颁发011510号证。因此，原审认为海口市政府向国运置业公司颁发011510号证，颁证程序适当亦无不妥，应予维持。
综上所述，海口市政府向国运置业公司颁发011510号证的行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；原审认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。上诉人轻工业供销公司的上诉请求和理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人海口市轻工业供销公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 焱
审判员 麻红丽
审判员 朱望锋
二〇一七年三月三十日
书记员 李励云
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。