广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1425号
上诉人（原审原告）：陈亚造，男，汉族，1953年2月14日出生，住广东省电白县。
委托代理人：孟雷，北京京师律师事务所律师。
委托代理人：杨庆，北京京师(天津)律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区水东镇海滨新区。
法定代表人：华翠，区长。
委托代理人：杨金盘，该区海洋与渔业局副局长。
委托代理人：吴国华，广东民道律师事务所律师。
上诉人陈亚造因诉被上诉人茂名市电白区人民政府强制拆除网箱及行政赔偿纠纷一案，不服广州海事法院（2016）粤72行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2008年8月5日广东省政府印发了《广东省海洋功能区划》，第三十五条第（一）项规定“严格实行海洋功能区划制度，养殖、盐业、交通、旅游、矿产等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。”该区划经国务院批准生效，区划期限到2010年，将水东港区列为港口区、渔港区、海洋和海岸生态自然保护区，未将水东湾列为养殖区和增殖区。2013年1月22日广东省政府印发了《广东省海洋功能区划（2011-2020）》，第三十五条规定“海洋功能区划是各级人民政府审批海域使用项目的法定依据，必须严格执行。”该区划经国务院批准生效，列明的海域综合整治目标将水港综合整治列为重点海湾综合整治工程，将水东湾规划为港口航运区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区，未列为农渔业区。自广东省政府于2008年8月5日颁布《广东省海洋功能区划》后，被告对水东湾海域的用海类型为养殖的海域使用权申请停止审批。
茂名市政府办公室于2010年6月22日向茂港区、电白县政府、有关单位发出《关于开展水东湾清理整治行动的通知》，清理整治范围为水东湾湾口门以内的整个水东湾海域，清理整治对象为上述海域范围内所有养殖、定置作业设施及构筑物，要求电白县政府要提前发布清理整治通告，减少养殖户不必要的损失。2012年6月25日、8月21日，茂名市政府办公室先后向茂港区、电白县政府、市直有关单位发出关于印发《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》的通知及补充通知，称《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》业经市政府同意，请组织实施。在该方案所附水东湾养殖设施清理补助和奖励标准表列明网箱养殖按箱计，箱体基准规格为3米×3米，具体按箱体木框架实际面积折算，每箱补助标准2500元、奖励标准1500元，并附注了养殖户持有效海域使用权证书和养殖证的，网箱养殖每箱奖励增加300元。
电白县政府于2010年6月28日向社会发出《关于清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的通告》（电府通[2010]5号），原告所有的网箱养殖设施及构筑物被列入清理整治的范围和对象。应在本通告公布之日起10天内，持有效身份证件到电××水东××整治工作领导小组办公室（××在电××县海洋与渔业局）登记养殖用海情况。若持有海域使用权证书、水域滩涂养殖使用证的，同时携带登记。第一期清理整治范围：水东湾口门至水东湾××村口电××县辖区海域。本范围内的开放式养殖用海（如网箱养殖、底播养殖等）业主和定置作业业主，应在本通告发布之日起30日内自行清理其海产品并拆除用海设施及构筑物，退出使（占）用海域。经验收，由电白县政府按《电白县海域养殖场拆除补偿（补助）暂行办法》给予相应的补偿（补助）。逾期不自行清理和拆除的，由电白县政府组织有关部门依法强制拆除，拆除费用和损失由使（占）用者自行承担。第二期清理整治范围：水东湾陈村口至湾内××电××县辖区海域。本范围内的养殖用海、定置作业和水东湾其他范围（电白县辖区海域）所有养殖设施及构筑物，在2011年6月30日前清理完毕。电白县政府于2012年9月3日发出补充通告，称对于在2012年11月30日前与县政府签订拆除补助协议并完成自行拆除清理养殖设施及构筑物的养殖户，按茂名市政府办公室《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》（茂府办明电〔2012〕38号）和《关于印发水东湾养殖设施清理补助和奖励方案的补充通知》（茂府办明电〔2012〕54号）规定的标准给予补助和奖励；对于在2012年12月1日至31日期间与县政府签订拆除补助协议并自行拆除清理养殖设施及构筑物的养殖户，按茂名市政府办公室《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》（茂府办明电〔2012〕38号）和《关于印发水东湾养殖设施清理补助和奖励方案的补充通知》（茂府办明电〔2012〕54号）规定的标准给予相应补助，不予奖励；2012年12月31日后仍未自行拆除清理的养殖设施及构筑物，县政府将组织有关部门依法强制拆除。2012年10月31日，电白县政府印发了《电白县水东湾海域养殖设施及构筑物清理拆除补助和奖励工作方案》，指出电府通[2010]5号发布之日前在水东湾××××县辖区海域从事正常养殖生产的养殖户属清理整治补助和奖励对象，具体部署了水东湾海域用海设施及构筑物调查登记、复核、补助和奖励评定会签公示、拆除验收、资金申请等环节的工作。
涉案现场登记表及核准表均记载原告的养殖设施为28栏网箱，原告于2011年8月15日在表上签名确认,电白县陈村镇政府和电白县水东湾清理整治工作领导小组加盖印章。原告未提交有效的海域使用权证和养殖证。原告作为乙方于2011年8月15日与电白县水东湾清理整治工作领导小组作为甲方于签订《电白县水东湾海域清理拆除养殖设施及构筑物补助协议》，协议内容如下：1.经双方认定，乙方在电白县水东湾海域清理整治范围内的养殖设施及构筑物为网箱28栏。2.渔排养殖补助标准2500元/栏计算。3.双方签订拆除养殖设施及构筑物协议书后，甲方在7天内将补助款70000元一次性支付给乙方，乙方在收到补助款后，必须在7天内自行完全拆除养殖设施及构筑物。4.拆除养殖设施及构筑物的拆除费用由乙方负责。养殖产品由乙方自行处理。随后，原告作为乙方与电白县陈村镇政府作为甲方签订了《电白县水东湾清理拆除网箱养殖设施及构筑物余下50%补助和奖励协议》，协议内容如下：1.经双方认定，乙方在电白县水东湾海域清理整治范围内的养殖设施及构筑物为网箱28栏。2.补助和奖励款按茂名市政府办公室《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》（茂府办明电[2012]38号和《关于印发水东湾养殖设施清理补助和奖励方案的补充通知》（茂府办明电[2012]54号）规定的网箱养殖补助标准2500元/栏和奖励标准1500元/栏计算。3.双方签订拆除养殖设施及构筑物协议书后，甲方在15天内将奖励款42000元支付给乙方，乙方在收到清理补助和奖励款后必须在7天内自行完全拆除养殖设施及构筑物。4.拆除养殖设施及构筑物的拆除费用由乙方负责。养殖产品由乙方自行处理。5.双方应认真履行本协议以上条款。如有违反，则按有关法律法规规定从重处罚并强制拆除。验收申请表记载原告28栏网箱的用海位置为陈村口，原告于2012年12月28日作出如下表示“本人将拆除所有的28栏网箱，申请验收领取奖励款”，电白县陈村镇政府在表上加盖印章并注明“情况属实”。被告已将补助款和奖励款转入原告银行账户。本院到茂名市××白区当地向原告进行事实调查并制作了调查笔录，原告确认其所有的28个网箱已按每个2500元的补助款和1500元的奖励款的标准领取了补助，并按照协议的期限自行处理了鱼产品、网箱及其它养殖设施，将网箱自行拖离了水东湾海域。
原审法院另查明，国务院于2014年1月25日向广东省政府发出《国务院关于同意广东省调整茂名市部分行政区划的批复》，同意撤销茂名市茂港区和电白县，设立茂名市××白区，以原茂港区和电白县的行政区域为电白区的行政区域，广东省政府于2月12日向茂名市政府转发了该批复。
电白县政府于2010年6月1日发出电府办函[2010]72号通知，县政府决定成立电白县水东湾清理整治工作领导小组。
原审法院认为,原告以被告对其实施了强制拆除行政行为为由，提起行政诉讼要求确认被告的行政行为违法并赔偿损失，故本案为行政强制执行行为与行政赔偿纠纷。本案的审查重点为被告是否实施了强制拆除行为,原告的合法权益是否因此受到了侵害并应得到赔偿。
关于被告是否实施了强制拆除行为，从查明的情况看，原告在法庭调查中确认了网箱等养殖设施系由其领取被告发放的补助款后依约定自行拆除、处置，并非被告组织执法人员强制拆除，且原告提交的证据也不能证明诉称的事实存在，故原告关于确认被告实施强制拆除行为违法的诉讼请求缺乏事实根据，应依法予以驳回。关于被告提出的原告起诉已超过起诉期限的抗辩意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，因本案没有证据证明被告实施了被诉行政行为，起诉期限的起算点不存在，该抗辩意见缺乏事实基础。
原告在水东湾海域从事养殖由来已久，原告之所以自行拆除渔排，是由于被告根据国务院有关广东省海洋功能区划的规定和茂名市政府开展水东湾清理整治行动的通知要求，作为水东湾海域整治的负责实施单位先后于2010年6月28日、2012年9月3日向社会发出《关于清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的通告》（电府通[2010]5号）和补充通告后，被告经与原告协商签订了补助协议并向原告发放了补助款。双方签订的补助协议未违反法律法规的强制性规定，也不存在原告所称的因受胁迫而签订的情形，故补助协议合法有效。虽然协议约定如果原告未在期限内自行完全拆除养殖设施及构筑物，无正当理由拒不自行拆除的情况下，被告有权采取强制拆除措施，但是原告的养殖设施及构筑物是由原告按协议自行拆除，被告并未实施强制拆除行为，故本院无须再进一步审查被告是否有权采取强制拆除措施以及程序是否合法的问题。
综上，原告领取了被告发放的补助款并自行拆除了网箱及其它养殖设施，其要求被告恢复渔排原状或赔偿其财产损失和经营性损失的主张，缺乏事实根据和法律依据，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈亚造的诉讼请求；本案受理费100元，由原告负担。
上诉人不服该判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误，被上诉人以“清理整治”进行拆除，“清理整治”本身具有强制性，在此情形下与上诉人签订的《电白县水东湾养殖设施清理拆除网箱养殖设施及构筑物补助和奖励协议》明显带有强迫性；上诉人提交的视频、照片，足以显示被上诉人组织人员强迫、威胁的事实等，不是宣传、发动和说教。请求撤销原审判决,改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人茂名市电白区人民政府答辩称：上诉人主张被上诉人强行拆除了渔排，证据不充分。在整个治理行动中，被上诉人都是采取宣传、发动、说教的方式，促使各养殖户自行消除违法使用海域的行为，没有强行拆除上诉人的养殖设施。上诉人以《茂名日报》的报道作为证据，主张被上诉人强拆渔排，是不充分的。上诉人提交的视频和照片，不足以证明被上诉人强拆了他的渔排。上诉人认为涉案《协议》是被上诉人强迫签订的，没有证据。上诉人要求被上诉人赔偿，没有事实和法律依据，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审查,本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：上诉人于2015年12月1日向一审法院提起本案诉讼，以被上诉人没有合法征收审批手续、强制拆除其网箱养殖设施、侵害了其合法权益为由，请求确认被上诉人强制拆除渔排及构筑物的行政行为违法、判令被上诉人恢复渔排原状（如果无法恢复原状则赔偿财产损失207124元）、判令被上诉人赔偿经营性损失134800元并承担本案诉讼费。
本院认为，本案系行政强制执行及行政赔偿纠纷。二审争议的焦点是茂名市电白区人民政府是否实施了被诉的行政强拆行为以及是否应当行政赔偿的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款关于“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由”的规定，由于上诉人在一审法院调查事实及陈述上诉意见期间，均明确承认自己与相关行政机关签订了《电白县水东湾清理拆除网箱养殖设施及构筑物补助和奖励协议》，按协议约定领取了补助款，并在协议约定的期限内自行处理了鱼产品、网箱及其它养殖设施，上诉人该意见与被上诉人关于其未实施拆除上诉人养殖设施行为的主张相印证，一审法院据此认定被上诉人未实施被诉强制拆除行为，并无不当。此外，作为传来证据和视听资料，上诉人起诉时提交的视频、照片和《茂名日报》的新闻报道等证据材料并不足以证明被上诉人对其实施了被诉的行政强拆行为，一审法院结合被上诉人提出的质证意见，认定上述证据材料不足以证明被上诉人对上诉人实施了被诉强拆行为，亦无不当。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。当事人起诉请求行政赔偿的前提是存在造成其合法权益损失的行政违法行为，由于上诉人未能在诉讼期间提供证据证明被上诉人对其实施了被诉强拆行为，且被诉强拆行为造成其合法权益损失，因此，上诉人起诉请求确认被诉强拆行为违法并行政赔偿，因缺乏事实和法律依据，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张原审判决认定事实不清，适用法律错误；被上诉人以“清理整治”进行拆除，“清理整治”本身具有强制性，在此情形下与上诉人签订的《电白县水东湾养殖设施清理拆除网箱养殖设施及构筑物补助和奖励协议》明显带有强迫性；上诉人提交的视频、照片，足以显示被上诉人组织人员强迫、威胁的事实等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，上诉人请求撤销一审判决的理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人陈亚造负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一六年十二月二十日
书记员 李文蓝