西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行初636号
原告彭西敏，男，汉族。
被告西安市莲湖区人民政府，住所地西安市莲湖区北院门159号。
法定代表人和文全，区长。
出庭应诉的负责人柏战，西安市莲湖区人民政府党组成员，西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会专职副主任（副区级）。
委托代理人于国刚，西安市莲湖区草阳小区棚户区综合改造项目指挥部办公室副主任。
委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。
被告西安市人民政府,住所地西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人于海江，西安市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人文义华，西安市人民政府法制办公室工作人员。
原告彭西敏不服被告西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）作出的房屋征收决定及被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告莲湖区政府、西安市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告彭西敏，被告西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）负责人柏战、委托代理人于国刚、高肖，西安市人民政府（以下简称西安市政府）委托代理人于海江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月4日，被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，内容为：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《西安市棚户区改造管理办法》的规定，莲湖区政府决定对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收。一、征收项目：莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目；二、征收范围：东起西安供电局工程安装处家属院东围墙，西至劳动南路，南起丰庆路，北至草阳巷。具体范围以规划定点和测量成果表为准；三、房屋征收部门：西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室（以下简称土门征安办）；四、房屋征收实施单位：西安市莲湖区西关街道办事处（以下简称西关街办）；五、征收补偿对象：征收范围内国有土地上的房屋及附属物；六、签约期限：自征收决定通告之日起3月内；七、征收补偿方式：采取货币补偿和产权调换两种补偿方式。如对本房屋征收决定不服，可在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼。”2017年8月4日，莲湖区政府发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，对莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定的内容予以公布，该《通告》附件为《西安大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》。（以下简称征收补偿安置方案）。
原告彭西敏对被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定不服，于2017年9月28日向被告西安市政府申请行政复议。被告西安市政府于2017年11月6日作出市政复决字〔2017〕747号《西安市人民政府行政复议决定书》（以下简称市政复决字〔2017〕747号《行政复议决定书》），认为被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定符合《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条和第十七条的规定，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持被告莲湖区政府2017年8月4日作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定。
原告彭西敏诉称，原告彭西敏系西安市莲湖区草阳小区4号楼2单元502室业主，原告彭西敏的房屋在莲湖区政府莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定确定的征收范围之内。原告认为，一、被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定事实不清、证据不足，程序违法，依法应予撤销。（一）房屋质量检测鉴定报告系伪造，与客观事实不符，不能成为莲湖区政府作出房屋征收决定的主要依据。1.房屋征收决定所载明的被征收范围内的房屋不是棚户区；2.房屋质量检测鉴定报告违法，不具备法律效力。西安市城市建设开发总公司不是被征收房屋的产权人、公房承租人及建设人，无权委托鉴定机构进行房屋质量鉴定。鉴定结论与客观事实不符；（二）房屋征收中存在在被征收范围内未进行公示公告，未听取被征收人意见、无合法有效的社会风险评估报告、未取得合法有效前置手续等违法情形，房屋征收决定程序严重违法。二、被告西安市政府作出市政复决字〔2017〕747号证据不足、程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。故提起诉讼，请求：1.撤销被告莲湖区政府2017年8月4日作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定；2.撤销被告西安市政府2017年11月6日作出的市政复决字〔2017〕747号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告承担。
原告彭西敏提交如下证据：1.公有住房租约合同、租赁房屋登记表。2.西安市莲湖区人民政府莲房征决字〔2017〕8号《关于对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》。3.西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表和莲湖区社会稳定风险评估审批表。4.拆迁照片。证据1-4证明被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定违法。5.西安市人民政府市政复决字〔2017〕747号《行政复议决定书》及邮寄决定书的的挂号信函。证据5证明被告西安市政府作出的市政复决字〔2017〕747号行政复议决定违法。
被告莲湖区政府辩称，一、被告莲湖区政府依职权作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，且作出征收决定的程序合法，事实依据准确。1.被告莲湖区政府有权作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定。草阳小区棚户区改造项目为政府投资、政府实施的棚户区改造项目，该项目房屋征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定的公共利益需要，属于“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。2.被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定事实依据准确。西安市房屋安全鉴定中心（以下简称鉴定中心）出具的《房屋质量检测鉴定报告》（市房检字（2011）036-1、2、3、4、5、6、7、8、9、10）显示，草阳小区内的23栋楼鉴定结果综合判定为严重损坏房，建议在条件许可的情况下，对该区域房屋进行统一规划、拆除重建处理。同时，草阳小区范围内房屋大部分建于上世纪八十年代，年久失修、安全隐患大，使用功能、配套设施不完善，且小区内无机动车专用停车场，进入小区内的机动车辆均停放在道路两侧，占用挤压消防通道，存在严重消防安全隐患，小区内雨后部分道路积水严重。因此将草阳小区纳入棚户区改造符合《西安市棚户区改造管理办法》的相关规定。3.被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定法律依据正确。莲湖区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条及《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条、第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，依据正确。4.被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定的程序规范、手续完备。莲湖区政府依据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条的规定依法取得所有手续。莲湖区政府作出该房屋征收决定前完成了《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十、十三、十四、十五条规定所要求的所有工作。二、原告认为草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估结果为三级（低风险）与事实不符。三、原告认为《房屋质量检测鉴定报告》页数不对、已过有效期等理由不成立。综上，被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，且手续齐全，程序合法，适用依据正确。西安市人民政府在充分查明案件事实的基础上，作出市政复决字〔2017〕747号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，故原告的起诉无事实及法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告莲湖区政府在举证期限内向本院提交以下证据、依据：
第一组证据：1.《房屋质量检测鉴定报告》（市房检字（2011）036-1、2、3、4、5、6、7、8、9、10，市房检字（2012）050-1、2、3、4、5）；2.西安市城市建设开发总公司（以下简称城建总公司）的《国有土地使用证》、西安建大检字（2011）第052号《技术服务合同》、西安市房屋安全鉴定中心《业务联系单》、《草阳地区棚户区改造项目联合开发合同》、《补充合同》；3.草阳小区现状照片。第一组证据证明：1.《房屋质量检测鉴定报告》完整有效；2.被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定事实依据正确。
第二组证据：1.西安市棚户区改造办公室（以下简称市棚改办）市城改发〔2012〕205号《关于将劳动路草阳小区棚户区列入2012年度前期准备计划的通知》；2.市棚改办市城改发〔2013〕264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》；3.西安市规划局西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》；4.西安市国土资源局市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》；5.市棚改办市城改发〔2014〕318号《关于<西安市大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案>的批复》；6.市棚改办市城改发〔2016〕176号《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》；7.陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅陕建发[2017]93号《关于下达2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》；8.西安市莲湖区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告。第二组证据证明：莲湖区政府根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条之规定，作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定前，草阳小区棚户区改造项目已经取得《关于将劳动路草阳小区棚户区列入2012年度前期准备计划的通知》、《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》、《建设用地规划许可证》、《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》、《关于草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案的批复》，并且已纳入国民经济和社会发展计划。
第三组证据：1.西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会《关于草阳小区棚户区改造项目房屋调查结果的公告》及公示照片；2.莲湖区草阳小区棚户区改造项目专家评审意见书；3.西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会《关于草阳小区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）公告》及公示照片；4.西安土门地区综合改造管理委员会关于草阳小区棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案（草案）在公示期间征求被征收群众意见的答复及公示情况照片；5.草阳小区棚户区综合改造项目社会稳定风险评估审批表；6.草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险系统评估备案报告表；7.西安景禾置业有限公司（以下简称景禾公司）营业执照；8.中国农业发展银行借款凭证（借款用途为草阳小区棚户区改造安置项目）；9.莲湖区政府第14次常务会议纪要；10．莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定、莲房征决字〔2017〕8号通告、西安大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案；11.被告莲湖区政府在西安日报2017年8月26日第四版公告房屋征收决定、通告的情况。第三组证据证明：1.被告莲湖区政府根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十、十三、十四、十五条规定，作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定前已经完成房屋调查登记且公布、征收补偿安置方案予以论证、公布且征求公众意见并将修改情况再次在征收范围内公布、完成了社会稳定风险评估且向莲湖区委维稳办进行了备案、征收的补偿资金已经足额到位且专款专用、召开莲湖区政府第14次常务会议原则同意征收决定；2.被告莲湖区政府根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》和《西安市棚户区改造管理办法》的规定，依法作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定和通告，且通告中载明了征收与补偿安置实施方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并登报公告。
庭审后，被告莲湖区政府向本院补充提交了以下证据：
第一组证据：1.莲湖区草阳小区棚户区改造项目房屋调查名单；2.草阳小区棚户区改造项目房屋调查结果公示咨询登记表。该组证据证明莲湖区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定对征收范围内的房屋权属、区位、建筑面积等情况进行了调查登记，同时调查结果在征收范围内予以公布，用以证明庭审时莲湖区政府提交的第三组证据1的延续性、合法性。
第二组证据：1.西安市莲湖区草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告（2013年）；2.莲湖区草阳小区棚户区改造项目维护稳定工作承诺书。该组证据证明西关街道办事处完成了社会稳定风险评估且已向莲湖区维稳办进行了备案；用以证明庭审时莲湖区政府提交的第三组证据6的延续性、合法性。
第三组证据：1.草阳小区棚户区改造项目征收补偿方案公示咨询登记表；2.关于草阳小区改造项目补偿方案（草案）公示，住户提出问题的答复。该组证据证明被告莲湖区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定对房屋征收补偿安置方案进行了征求意见，且根据征求意见情况进行了答复；用以证明庭审时莲湖区政府提交的第三组证据4的延续性、合法性。
第四组证据：1.关于劳动路草阳小区棚户区改造项目《建设用地规划许可证》办理延期的复函；2.西安市规划局的《通知》。该组证据证明建设用地规划许可证在有效期届满前进行了延期；用以证明庭审时莲湖区政府提交的第二组证据3的延续性、合法性。
第五组证据：西建大鉴字（2011）第052-1号、第052-11号、第052-22号《可靠性检测鉴定报告》。该组证据证明西安建筑科技大学（以下简称建筑科大）作出的《可靠性检测鉴定报告》合法有效；用以证明庭审时莲湖区政府提交的第一组证据1的合法性。
第六组证据：2012年1月26日中国建设银行股份有限公司西安劳动路支行（以下简称劳动路建行）向西安市莲湖区西关地区改造工作指挥部出具的函件。该组证据证明劳动路建行已经同意纳入草阳小区棚户区改造；用以证明庭审时莲湖区政府提交的第一组证据1的合法性。
第七组证据：1.2013年11月20日西安市莲湖区草阳幼儿园与西安市莲湖区草阳小区棚户区综合改造项目指挥部（以下简称草阳小区改造指挥部）签订的《西安市棚户区改造房屋征收补偿货币补偿协议书》；2.2013年11月20日西安市莲湖区草阳小学与草阳小区改造指挥部签订的《西安市棚户区改造房屋征收补偿货币补偿协议书》。该组证据证明按照市棚改办文件的规定，经过批复的改造方案三年内启动征收工作的，自2015年3月5日之后不需要进行方案的重新编制；用以证明庭审时莲湖区政府提交的第二组证据3的延续性、合法性。
第八组证据：2017年12月25日西安天正房地产价格评估咨询有限公司出具的《致委托方函》，该组证据证明将米拉公寓纳入草阳小区棚户区改造项目的合法性。
被告西安市政府辩称，2017年9月14日，原告彭西敏不服被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，向被告西安市政府申请行政复议，请求撤销莲湖区政府2017年8月4日作出的莲房征决字[2017]8号房屋征收决定。被告西安市政府收到原告的行政复议申请后，依法进行了审查，于2017年11月6日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出了《行政复议决定书》，程序和时限均符合法律规定。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告西安市政府向本院提交了以下证据：
1.行政复议答复通知书；2.《行政复议决定书》邮寄送达回证。证据1-2证明被告西安市政府作出被诉行政复议决定合法。
经庭前交换证据、庭审质证，原告彭西敏对被告莲湖区政府庭审中提交的第一组证据1的真实性认可，对合法性、关联性、证明目的不予认可，认为被告莲湖区政府没有提供房屋安全鉴定中心及鉴定人员的资质证书，且该份证据不完整，未提供可靠性鉴定报告，西安建筑科技大学不是草阳小区房屋的所有权人，使用人或者建设单位，无权委托西安市房屋安全鉴定中心对草阳小区的房屋安全性进行鉴定，房屋鉴定报告的鉴定结论与草阳小区实际情况不符合；房屋鉴定报告的有效期为一年，在被告莲湖区政府作出征收决定前已经失去法律效力。对被告莲湖区政府提交的第一组证据2的真实性、关联性、证明目的不予认可。对被告莲湖区政府提交的第一组证据3的真实性、证明目的不予认可，认为小区的现状照片不能证明草阳小区属于棚户区改造范围。对被告莲湖区政府提交的第二组证据1的合法性、关联性、证明目的不予认可，认为市棚改办市城改发〔2012〕205号文件已经失效。对第二组证据2的合法性、关联性、证明目的不予认可，认为市棚改办市城改发〔2013〕264号文件失效，且被告莲湖区政府就改造实施方案没有听取被征收人的意见。对第二组证据3的合法性、关联性、证明目的不予认可，认为该份证据不完整，未提供附件与附图。另外依照《陕西省城乡规划条例》第三十七条的规定，建设用地规划许可证有效期为两年，不存在延期的情形。对第二组证据4的真实性认可，对合法性、关联性、证明目的不予认可，认为西安市草阳小区有0.653亩集体土地，集体土地及集体土地上房屋征收不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，不能证明莲湖区政府作出房屋征收决定的合法性。对第二组证据5的真实性、关联性、合法性、证明目的不予认可，认为被告莲湖区政府没有提交当时的安置补偿实施方案及被征收人对安置补偿方案的意见及莲湖区政府的答复意见，不能证明莲湖区政府作出房屋征收决定的合法性。对第二组证据6的真实性、关联性、合法性、证明目的均不予认可，认为市棚改办变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体属于违法行为。对第二组证据7、证据8的真实性、关联性、合法性认可，对证明目的不予认可，认为不能证明莲湖区政府在2017年作出房屋征收决定前已经完成相关准备工作。对第三组证据1的合法性、关联性、证明目的不予认可，认为该份证据不完整，没有提供调查结果，莲湖区政府作出房屋征收决定之前没有再一次进行房屋权属争议调查工作，程序违法。对第三组证据2的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可，认为该份证据没有标明评审专家的具体身份及工作单位，没有提供评审专家的具体意见，组织评审单位没有加盖公章，负责人也没有签字。对第三组证据3、证据4的真实性不予认可，认为该两份证据没有提供征收补偿方案草案以及被征收人对该补偿方案的意见及修改的具体情况，莲湖区政府作出房屋征收决定前程序存在重大违法。对第三组证据5、证据6的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，认为社会风险评估时没有进行问卷调查和住户摸底调查，社会风险评估的程序违反了《西安市国有土地上房屋征收社会稳定风险性评估实施细则》第六条第三项、第七条第二项的规定。对第三组证据7、证据8的证明目的不予认可，认为不能证明专项资金已经足额到位且专款专用。对第三组证据9、证据10的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，认为莲湖区政府无职权作出房屋征收决定，草阳小区涉及0.653亩集体土地，集体土地及集体土地上的房屋征收不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，莲湖区政府作出征收决定适用法律错误。通告所附的房屋征收及补偿安置实施方案没有在草阳小区进行公示公告，征求被征收人的意见。对第三组证据11的合法性、关联性、证明目的不予认可，不能证明房屋征收决定在草阳小区已经公示公告。原告对西安市人民政府提交的证据的职权依据认可，行政程序有异议，对证据的真实性无异议，证明目的不予认可，认为西安市政府没有向原告送达受理通知书；西安市政府向莲湖区政府送达复议答复通知书超过了法定期限。
被告莲湖区政府对原告提供的征收决定真实性认可，有主体资格的证明目的认可，但我们不是违法征收。对复议决定真实性认可，有主体资格的证明目的认可，但我们不是违法征收。对房屋登记表真实性认可证明目的不予认可。对风险评估报告、备案登记表真实性认可。现场照片真实性、关联性、合法性均不予认可。这是征收决定作出下发后补偿安置环节的事情。被告莲湖区政府对被告西安市政府的证据予以认可。
被告西安市政府对原告提供的征收决定真实性认可，有主体资格的证明目的认可，但我们不是违法征收。对复议决定真实性认可，有主体资格的证明目的认可，但我们不是违法征收。对房屋登记表真实性认可证明目的不予认可。对风险评估报告、备案登记表真实性认可。对原告提供的现场照片的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可，照片来源不明，且该照片所反映内容不能证明系莲湖区政府工作人员所为。快递单真实性、合法性、关联性予以认可，证明收到复议决定的证明目的予以认可，其他的证明目的不予认可。被告西安市政府对被告莲湖区政府提交的证据予以认可。
庭审后，本院对被告莲湖区政府举证期限内提交证据的原件进行了核查。经核查，被告莲湖区政府提交的第一组证据均与原件核对无误；第二组证据中证据5市城改发［2014］318号文件、证据7陕建发［2017］93号文件无原件；第三组证据中证据2专家评审意见书无原件、证据8借款凭证为复印件，上面加盖有景禾公司印章；第二、三组证据中其余证据均与原件核对无误。被告莲湖区政府陈述，第二组证据中证据5、第三组证据中证据2的原件均在市棚改办存档；第二组证据中证据7是陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅文件，被告莲湖区政府未见原件；第三组证据中证据8原件在景禾公司会计处存档。
庭审后，本院向建筑科大建（构）筑物检测鉴定站站长董某某、总工王某某，核实了涉案鉴定报告的相关情况。
庭审后，本院向西安市房屋安全鉴定中心工作人员（亦为涉案鉴定报告中显示的项目负责人及鉴定人员）刘某某核实了涉案鉴定报告的相关情况。
本院对上述原、被告提交的证据认证如下：
对原告彭西敏提交证据的认证意见：原告彭西敏提交的证据1、证据2、证据3、证据5内容真实、来源合法，符合法定形式要件，与本案案件事实具有关联性，本院予以采信；原告彭西敏提交的证据4与本案案件事实缺乏关联性，不予确认。
对被告莲湖区政府在举证期限内提交证据的认证意见：被告莲湖区政府提交的第一组证据中证据1、2，第二组证据中除证据5、7，第三组证据中除证据2、8之外的证据，经本院核查，与原件核对无误，结合本院对建筑科大建（构）筑物检测鉴定站、鉴定中心相关人员的核查情况，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认。对于第一组中证据3，与本案案件事实缺乏关联性，不予确认。对第二组证据中证据5、证据7，第三组证据中证据2虽系复印件，但被告莲湖区政府已说明证据来源，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条的规定，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认。对于第三组证据中证据8，被告莲湖区政府陈述意见符合实际情况，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认。
对被告莲湖区政府在庭审后补充提交证据的认证意见：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据”，经审查，本案中没有证据显示原告彭西敏提出的主要反驳理由在行政程序中已经提出，因其主要反驳理由均是在行政诉讼中提出，且主要是在庭审时针对被告莲湖区政府已提交证据而提出的质疑及反驳意见，而被告莲湖区政府庭审后补充提交的证据均为回应原告彭西敏的相关反驳理由，同时对其征收程序中原告提出异议的相关事实证据予以补充、解释和说明，故本院根据以上法律规定，准许被告莲湖区政府补充提交证据。同时经核查原件，除第四组证据2外，补充提交的证据均与原件核对无误，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认。被告莲湖区政府陈述，第四组证据2系西安市规划局《通知》，莲湖区政府未保存原件。本院认为该陈述意见已说明证据来源，故对其真实性、关联性、合法性予以确认。
同时，因草阳小区棚户区改造，不服被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定及被告西安市政府作出的相应行政复议决定，向本院同期提起行政诉讼的共有193案，其诉讼请求均为撤销被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定及被告西安市政府作出的相应行政复议决定，彭西敏为原告之一，被告莲湖区政府在193案中举证期限内提交证据及庭审后补充提交证据均一致。本院已对其中西安铁路运输中级法院(2017)陕71行初524号案作出行政判决，该判决已经生效，在该案中已将各合议庭集中安排证据原件核对情况、相关鉴定报告核实情况告知该案原告；已对莲湖区政府补充提交证据组织进行了质证，并在该生效判决中对该部分补充证据的效力予以认定，为节约司法资源，本院认为在本案中对被告莲湖区政府补充提交的证据不需要再另行组织进行质证。
对被告西安市政府提交证据的认证意见：被告西安市证据提交的证据1，2内容真实、来源合法，符合法定形式要件，与本案案件事实具有关联性，本院予以采信。
经审理查明：一、本案诉讼相关事实：
原告彭西敏系西安市莲湖区草阳小区4号楼2单元502室公有住房的承租方。被告莲湖区政府于2017年8月4日作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，内容为：“决定对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收。一、征收项目：莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目；二、征收范围：东起西安供电局工程安装处家属院东围墙，西至劳动南路，南起丰庆路，北至草阳巷。具体范围以规划定点和测量成果表为准；三、房屋征收部门：西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室（以下简称土门征安办）；四、房屋征收实施单位：莲湖区西关街道办事处（以下简称西关街办）；五、征收补偿对象：征收范围内国有土地上的房屋及附属物；六、签约期限：自征收决定通告之日起3月内；七、征收补偿方式：采取货币补偿和产权调换两种补偿方式。如对本房屋征收决定不服，可在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼。”2017年8月4日，莲湖区政府发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，对莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定的内容予以公布，该《通告》附件为征收补偿安置方案。
彭西敏之父彭彭志俊（已故）承租的草阳小区4号楼2单元502室在莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定确定的征收范围之内。彭西敏对该房屋征收决定不服，于2017年9月28日向被告西安市政府申请行政复议。被告西安市政府受理后对彭西敏的行政复议申请进行了审查，于2017年11月6日作出市政复决字〔2017〕747号《行政复议决定书》，认为被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定符合《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条和第十七条的规定，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持被告莲湖区政府2017年8月4日作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定。2017年11月7日，被告西安市政府以国内挂号信函的形式向彭西敏邮寄了该行政复议决定书。原告彭西敏收到该行政复议决定书后，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。
二、莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定相关事实：
2012年9月13日，市棚改办向西安市莲湖区棚户区改造办公室下发了市城改发〔2012〕205号《关于将劳动路草阳小区棚户区列入2012年度前期准备计划的通知》，同意将草阳小区棚户区作为区管项目列入2012年度前期准备计划；本通知所列前期准备工作应在一年内完成。2013年8月30日，土门征安办组织召开了《西安市莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目实施方案》专家评审会，认为实施方案对规划与土地利用情况、征收搬迁安置情况等进行了论证，具有可行性；但还存在14个方面的问题，建议修改后报专家组再次审定后方可通过评审。2013年10月22日，市棚改办向土门征安办下发了市城改发〔2013〕264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》，原则同意该项目按此方案实施改造；项目改造范围东起西安供电局工程安装处家属院东围墙，西至劳动南路，南起丰庆路，北至草阳巷（具体范围以规划定点图为准）；规划净用地面积126.45亩；改造范围内涉及1944户，约4979人，需征收各类房屋总面积21.42万平方米；改造主体由你办组织实施，投资方为西安建工万景置业有限公司（以下简称万景公司）；本方案批复有效期为二年，到期后，由你办向市棚改办申请方案结转，否则该批复自动失效。2014年1月16日，西安市规划局向用地单位土门征安办颁发西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》，用地项目劳动路草阳小区棚户区项目；用地面积152.337亩（含代征路25.877亩）；用地位置南临丰庆路、西临劳动南路、北临草阳巷；用地性质居住用地、商业服务业设施用地、中小学用地；此证有效期两年。2016年1月11日，西安市规划局大兴新区分局（以下简称大兴规划分局）向土门征安办发函《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目<建设用地规划许可证>办理延期的复函》，同意西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》有效期延期至2017年5月30日。2017年5月23日，大兴规划分局在西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》上签署“同意该项目用地许可延期一年”，并签章。2014年3月20日，西安市国土资源局向土门征安办下发市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》，你办申请使用南临丰庆路、西临劳动路、北临草阳巷152.337亩土地，实施劳动路草阳小区棚户区改造项目。经核查，上述152.337亩土地符合土地利用总体规划，其中151.684亩土地属于国有建设用地，0.653亩为集体土地。
2013年6月，土门征安办对草阳小区棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，编制了《西安市莲湖区草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，且由草阳小区社区居民委员会、西关街办、莲湖区信访局、万景公司、土门征安办签章出具了《莲湖区草阳小区棚户区改造项目维护稳定工作承诺书》，西关街道党工委于2013年6月6日按程序向莲湖区维稳办报送了《莲湖区社会稳定风险评估审批表》进行备案。该审批表中显示评估结果为三级（低风险）。2014年2月期间,西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会（以下简称大兴新区改造管委会）征收安置办公室组织对征收范围内房屋的产权人姓名、地址、权属、结构形式、证载及住宅面积等情况进行了调查登记，大兴新区改造管委会于2014年2月12日发布公告，于2月12日至2月26日期间，将房屋调查结果在征收范围内向被征收人公布，并对调查登记结果公示进行了咨询登记。2014年3月17日，大兴新区改造管委会发布公告，将《关于草阳小区棚户区改造项目征收补偿安置实施方案（草案）》在征收范围内予以公告，征求被征收房屋所有权人的意见，征求意见期限从2014年3月17日至2014年4月15日，并对此期间征求的意见进行登记。大兴新区改造管委会于2014年5月9日至2014年5月19日将征收补偿安置方案（草案）在公示期间征求房屋被征收群众意见及答复情况再次在征收范围内予以公示。2014年12月30日，市棚改办作出了市城改发[2014]318号《关于〈西安市大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案〉的批复》，原则同意《西安市大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案》。2016年12月22日，市棚改办向土门征安办下发了市城改发[2016]176号《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》，同意将劳动路草阳小区棚户区改造项目原投资主体万景公司变更为景禾公司。景禾公司为注册资本五千万元人民币的国有独资有限责任公司。2017年3月23日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅作出陕建发[2017]93号《关于下达2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》，草阳小区棚户区改造项目列入该计划。2017年6月1日，中国农业发展银行向景禾公司提供借款人民币六亿元用于草阳小区棚户区改造安置项目。2016年12月，西安市莲湖区第十八届人民代表大会第一次会议将草阳小区棚户区改造项目列入莲湖区2017年度国民经济和社会发展计划。2017年7月11日，莲湖区政府召开第14次区政府常务会议，对草阳小区棚户区改造项目房屋征收有关事宜进行了研究讨论，确定同意作出草阳小区棚户区改造项目房屋征收决定。2017年7月27日，西关街道党工委作为评估主体委托陕西省城乡规划设计研究院对草阳小区棚户区改造项目进行社会稳定风险评估，并按程序将草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估补充专题报告报莲湖区委维稳办备案。2017年8月4日，莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，并发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，《通告》中载明了征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在2017年8月26日《西安日报》第四版登报公告。
另查明，2013年11月20日，西安市莲湖区草阳幼儿园、草阳小学分别与草阳小区改造指挥部签订了《西安市棚户区改造房屋征收补偿货币补偿协议书》。被告莲湖区政府陈述市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》中涉及草阳小区棚户区改造项目征收范围内土地152.337亩，其中151.684亩土地属于国有建设用地，0.653亩为集体土地，集体土地上并无房屋。
三、涉案鉴定报告相关事实：
城建总公司为座落于西安市莲湖区西关街道草阳村、划拨面积为46633.7平方米（折合69.951亩）、地号LH2-6-3、用途为住宅的国有土地使用者。2012年6月13日，城建总公司与西安万景实业有限公司、西安尚景置业有限公司签订的《草阳小区棚户区改造项目联合开发合同》中显示，草阳小区由城建总公司于1989年建设，且一直由城建总公司进行管理。
2011年11月15日，城建总公司与建筑科大签订了西安建大检字（2011）第052号《技术服务合同》，委托建筑科大对草阳小区1#-23#号楼建筑结构按照《民用建筑可靠性鉴定标准》进行现场检测、分析鉴定，撰写安全性鉴定报告。该合同第四条第1项约定“提交的检测报告应符合国家有关技术规范和标准，并经市房产权威鉴定部门盖章确认”。2011年11月30日，鉴定中心出具《业务联系单》，受理了建筑科大对草阳小区1号-23号、面积55967平方米住宅房屋鉴定的委托。2011年12月2日，鉴定中心出具了市房检字（2011）036-2号(涉及本案)《西安市草阳小区3号楼、4号楼房屋质量检测鉴定报告》，其中第七项检测鉴定结论为：“根据《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-99）及《房屋完损等级评定标准》，结合现场勘查、检测及承载力验算与分析、可靠性鉴定评级综合判定，3号楼、4楼为严重损坏房”。
建筑大学建（构）筑物检测鉴定站站长董某某、总工王某某陈述：城建总公司和建筑科大签订的委托合同中有“必须要西安市房屋鉴定部门签章”的约定，该站出具的是技术指标的鉴定报告，由鉴定中心对该鉴定报告进行审核认可并作出最终鉴定报告。该站接受委托后，现场进行了入户、鉴定，对每个楼都出具了鉴定报告，鉴定中心在该报告基础上，去现场对该报告进行了调查审核，并出具鉴定中心的鉴定报告。对于草阳小区的鉴定是分为两个批次，草阳小区1#-23#楼是2011年接受城建总公司的委托进行的鉴定工作，临街1#、2#楼等是2012年接受其他单位委托进行的鉴定工作。在西建大（2011）第052-1号、第052-11号、第052-22号《可靠性检测鉴定报告》中显示鉴定组成员有王某某、董某某等六人；项目负责人为王某某；可靠性、适修性鉴定均有B、C、D等鉴定评定；结论与建议中综合评定，鉴定单元可靠性等级为Ⅳ、适修性等级为Dr；并附有现场照片、鉴定人的签字。
鉴定中心刘某某陈述，建筑科大建（构）筑物检测鉴定站是市棚改办认可的一家鉴定机构，也是鉴定中心的技术协作单位。草阳小区的涉案鉴定报告，由相关单位委托建筑科大作出，该站的鉴定结果经鉴定中心现场查勘、审核认可后，由鉴定中心作出鉴定报告。该程序符合规定，鉴定中心予以认可。鉴定中心无CMC认证，是按照《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定设立的房屋安全鉴定机构。
本院认为，本案的争议焦点为：1.原告彭西敏是否具有本案的诉讼主体资格。2.被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定是否合法。3.被告西安市政府作出的市政复决字〔2017〕747号《行政复议决定书》是否合法。根据本院查明认定的事实，对以上争议焦点，本院发表评判意见如下：
一、原告彭西敏是否具有本案的诉讼主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定：“提起诉讼的原告应当是符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”可见，除行政行为的相对人外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，同样具有原告主体资格，有权提起行政诉讼。通常来说，市、县级人民政府基于公共利益的需要，作出征收国有土地上单位、个人房屋的决定，将导致涉案房屋所有权的变动。故《国有土地上房屋征收与补偿条例》将被征收房屋所有权人作为被征收人，且赋予被征收房屋所有权人可以依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。但绝大多数公房承租人实际上是计划经济时代福利分房的承受人，享有长期缴纳低房租居住公租房的权利，其经济地位接近房屋的产权人。征收公租房必将导致承租人享有低房租的承租权丧失。因此公租房的承租人与房屋征收决定之间具有利害关系，具有对房屋征收决定提起诉讼的原告资格。本案中，原告彭西建之父彭志俊（已故）承租的公有住房在莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定确定的征收范围内，彭西建作为同住直系家属，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
二、被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定是否合法。
（一）、关于征收主体的审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”，《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定“确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定”，因此，本院认为，被告莲湖区政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权，其行政征收主体适格。故对于原告彭西敏认为征收主体不合法的主张，本院不予支持。
对于原告彭西敏认为市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》中涉及0.653亩集体土地，因此不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，且该函件不是用地批复的意见，经审查，该函件中明确显示经西安市国土资源局核查，草阳小区棚户区改造项目征收范围内申请使用的152.337亩土地符合土地利用总体规划。根据市政发〔2008〕77号《西安市棚户区改造管理办法》第十二条“实施改造的棚户区范围内零星插建的非棚房及少量集体土地，可以根据改造需要，与棚户区一并改造”的规定，结合本院已查明该0.653亩集体土地上并无房屋的事实，本院认为，被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定并未超越职权，对于被诉房屋征收决定合法性的审查，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，原告彭西敏的该项意见于法无据，本院不予采纳。
（二）、关于征收目的的审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要”。经审查，被告莲湖区政府提交的市房检字（2011）036-2号《西安市草阳小区3号楼、4号楼房屋质量检测鉴定报告》；市棚改办《关于将劳动路草阳小区棚户区列入2012年度前期准备计划的通知》、《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》、《关于<西安市大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案>的批复》、《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》；西安市规划局《建设用地规划许可证》；西安市国土资源局《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》；陕西省2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划；西安市莲湖区2017年国民经济和社会发展计划等证据材料，能够证明草阳小区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划，符合西安市土地利用总体规划，符合城乡规划和专项规划，已纳入西安市莲湖区2017年国民经济和社会发展计划，已列入陕西省2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划，即符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的要求，系依照城乡规划法有关规定组织实施的旧城区改造，其改造是为了改善公共设施配备、公众居住环境和城市面貌，故被告莲湖区政府作出的被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，其征收目的符合公共利益的需要。原告彭西敏主张该房屋征收目的在于商业用途，不符合公共利益需要的理由不能成立，本院不予支持。
对于原告彭西敏认为涉案鉴定报告中鉴定委托人资格不合法、鉴定程序违法的意见，本案涉案鉴定报告形成于2011年，根据当时施行的《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三章“房屋安全鉴定管理”的相关规定，结合《技术服务合同》、《业务联系单》、《可靠性检测鉴定报告》、建筑科大建（构）筑物检测鉴定站鉴定人员、鉴定中心项目负责人的陈述，本院认为，本案中，城建总公司作为草阳小区建设单位和该宗土地使用权者，有权委托对草阳小区房屋进行安全鉴定；鉴定中心虽无CMC认证，但该鉴定中心是按照《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定设立的西安市房屋安全鉴定机构；鉴定中心出具的涉案市房检字（2011）036-2号《房屋质量检测鉴定报告》的鉴定结论、鉴定程序均符合上述相关法律、法规规定，也符合行政诉讼证据的相关规定，其证明效力可以采信。因此，对原告彭西敏的该项意见本院不予采纳。对于原告彭西敏认为涉案鉴定报告超期的意见，本院认为，涉案鉴定报告为2011年12月2日作出，有效期为1年，草阳小区棚户区改造项目于2012年9月13日已经取得市棚改办列入前期准备计划的通知，因此，草阳小区棚户区改造项目使用鉴定报告是在该鉴定报告有效期限之内。故原告彭西敏的该项意见与事实不符，本院不予采纳。对于原告彭西敏认为其收到的涉案鉴定报告不全的意见，本院认为，在国有土地上房屋征收程序中，对于征收人是否需要将房屋鉴定报告送达给被征收人法律并无明确规定，因此，原告彭西敏的该项意见于法无据，本院不予采纳。
同时本院认为，根据市政发[2014]34号《西安市棚户区改造管理办法》第五十五条的规定，该办法从2014年11月1日起施行，该办法实施前已经取得《棚户区改造项目实施方案批复》的改造项目，仍按原规定执行。草阳小区棚户区改造项目于2013年10月22日取得市城改发[2013]264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》，因此草阳小区棚户区改造项目应适用2008年市政发[2008]77号《西安市棚户区改造管理办法》的规定，而市政发[2008]77号办法中没有要求对棚户区改造范围内的房屋必须作出房屋安全鉴定报告的规定。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此亦没有相关规定，因此，本案中，是否对草阳小区被征收房屋进行鉴定，是否作出《房屋质量检测鉴定报告》不是将草','2019-01-06
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