浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙行终819号
上诉人（原审原告）谢彩弟，男，1944年3月9日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）袁瑞华，男，1956年12月30日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）陈崇兰，女，1940年5月12日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）黄竹妹，女，1938年5月4日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）王月梅，女，1964年2月3日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）夏国柱，男，1948年8月12日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）袁秀钗，女，1959年9月19日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上述7上诉人的共同委托代理人金清丽，女，1963年4月7日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）蔡金红，女，1970年2月18日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）夏阿钗，女，1940年8月11日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）李小春，女，1962年2月8日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）缪美生，男，1966年4月27日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上述4上诉人的共同委托代理人夏涛、冯凯，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：浙江省温州市行政管理中心。
法定代表人姚高员，市长。
委托代理人季罗毅，温州市国土资源局龙湾分局工作人员。
委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。
谢彩弟等11人诉温州市人民政府城建行政征收一案，温州市中级人民法院于2018年5月29日作出（2017）浙03行初362号行政裁定。谢彩弟、袁瑞华、陈崇兰、黄竹妹、王月梅、夏国柱、袁秀钗，以及蔡金红、夏阿钗、李小春、缪美生不服，分别向本院提出上诉。本院于2018年6月26日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问双方当事人，本案现已审理终结。
原审审理查明：2017年浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十四批次建设用地32.5124公顷（征收集体土地32.5124公顷）。后被告温州市人民政府作出2017年第209号征收土地公告，将浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》的征地批准事项予以公告。原告谢彩弟等11人主张被告温州市人民政府于2017年6月23日张贴上述征收土地公告，被告温州市人民政府主张其于2017年6月8日张贴上述征收土地公告。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原、被告双方虽然对被诉征收土地公告的张贴时间有异议，但均认可被告温州市人民政府系在浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》后作出被诉征收土地公告并予以张贴。在浙江省人民政府已批准征收土地的情况下，被诉征收土地公告系被告温州市人民政府根据批准文件将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等征地相关事项予以公示的告知行为，并未对当事人的权利义务产生实际影响，影响当事人权利义务的是浙江省人民政府的批准征收行为。原告主张被诉征收土地公告张贴时间过晚影响了其采取法律程序维权的权利，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告谢彩弟等11人的起诉。
谢彩弟、袁瑞华、陈崇兰、黄竹妹、王月梅、夏国柱、袁秀钗上诉称：一、政府的公告具有法定的公示、公信力，向特定对象，特定范围发布，而村民不明白该宗土地审批是由国务院还是省政府批准决定，既然以温州市人民政府名义公告，就应当承担发布公告后由此产生的责任，公告内容与7名上诉人的利害关系已经客观存在。二、被诉公告与中共中央、国务院(2014)l号文件，国土资发(2011)60号、国土资发(2011)178号、浙政办发[2014]46号、浙政办发(2014)73号、浙政办发(2017)43号文件，明确要求给农村集体土地宅基地及住房确权的精神相违背。三、国有土地与集体土地的征收补偿不同。对国有土地上房屋的征收补偿国家已有明确规定，对集体土地的征收必须由集体处理决定。本案中的村民会议决定严重缺漏，而政府却居然发布涉案公告，直接剥夺了上诉人的合法权益。四、上诉人已经将村民代表会议虚假的情况向国土部门反映并要求听证，而被上诉人却置之不理。五、一审针对上述事实未经实体审理，只在程序上做文章并驳回起诉，违背公平、公正原则。请求撤销原审裁定；撤销被上诉人温州市人民政府发布的2017年第209号征收土地公告内容。
蔡金红、夏阿钗、李小春、缪美生上诉称：一、本案属于行政诉讼受案范围。土地征收公告虽以土地征收审批的存在为前提，但却是一个独立的行政行为，并对利害关系人的权利义务产生实际影响。法律依据为：《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。《征收土地公告办法》第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第（十九）条规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（国土资发[2004]237号）第（十四）规定，“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”根据前述规定，土地征收公告是一个独立的法定的行政行为，在行为职权主体、行为时限、行为内容等方面均受到现行法律规范的专项调整，任何一项不合乎法律规定，均将导致土地征收实施的违法性，甚至会导致土地征收批复的自动失效，在这种情况下必将发生被征收人的土地不得被违法征收的法律后果。故涉案征收土地公告属于行政诉讼受案范围。二、涉案征收土地公告程序违法属实。《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十一条：国土资源部门根据征地前期工作情况编制征收土地方案，上报有批准权的人民政府审批。征收土地方案批准后，依照下列程序办理：（一）征收土地方案经批准后，市人民政府和市国土资源部门分别拟订征收土地公告和征地补偿安置方案公告，并及时发布，同时在当地政府或者国土资源部门门户网站上进行公开；征地补偿安置方案公告时应当履行依申请听证程序；征收土地公告、征地补偿安置方案公告应当在被征地单位进行张贴，并拍照或者摄像，存档备查；征收土地涉及房屋补偿的实施由房屋征收部门或者街道办事处（镇人民政府）按市人民政府有关规定执行；《征收土地公告办法》第三条规定：征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。第四条规定：被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。第五条规定：征收土地公告应当包括下列内容：……（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；……。本案中，被上诉人作出涉案征收土地公告不是在收到审批意见书后10个工作日张贴，也不是在上诉人所在的村组张贴，明显程序违法。且该公告中没有明确批准用途；被征收土地的所有权人、位置、地类和面积等明显违法。三、涉案征收土地公告对上诉人的权利义务产生实际影响。依据上述规定，被上诉人如果不依法发布征收土地公告轻则影响上诉人获得补偿的权利，重则导致省级人民政府作出的征地批文失效，当然会对被征收人的权利义务产生实际影响，一审裁定明显认定事实不清。综上，请求撤销原审裁定；确认被上诉人温州市人民政府发布的2017年第209号征收土地公告违法。
温州市人民政府答辩称：一、被诉行政行为不属于人民法院受案范围，原审裁定正确。根据最高院适用行政诉讼法若干问题的解释第3条第8项，行政行为对原告权利义务明显不产生实质影响应驳回起诉。行政行为是否属于影响当事人权益，要看行为是否实质上对上诉人的权利义务产生实际影响。即便如上诉人认为被诉公告行为是独立行政行为，但被诉的公告内容仅仅是将批准征地的机关文号用途范围面积以及征地补偿标准等进行公示和告知，是对征地批准行为内容的反映，对被征收人的权利义务不发生实质影响。二、上诉人的起诉已经超过起诉期限，被诉公告行为于2017年6月8日张贴在横街宣传栏，公告中明确告知了诉权。上诉人的起诉已经超过法定6个月的起诉期限。三、被诉公告行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。2017年4月17日温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第24批次建设用地经浙江省政府批准，批准32.5124公顷建设用地，文号为浙土字A2016-0435号。根据土管法实施条例第25条，被上诉人作出本案公告行为。上诉人提出省政府征收不应该市政府公告的说法不符合上述土管法规定。上诉人提出的报征程序违法不是土地公告这个行政行为的内容，是土地征收的范畴，不是本案中应该审查的事项，同时其也是实体审查事项，本案还处于程序审查的范畴。上诉人提出根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，即国发（2004）28号，以及国土资源部相关发文，不适用本案。该条款明确两年内未使用土地或未实施补偿安置方案的将导致批准文件失效，该两点并不适用本案。本案被诉公告行为内容是对征地批复行为的告知，上诉人提出对其权利义务产生实质影响理由不成立。原审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人谢彩弟等11人针对被上诉人温州市人民政府所作2017年第209号《征收土地公告》提起的诉讼。根据原审审理情况以及上诉理由、答辩意见，被诉公告行为是否属于行政诉讼受案范围，应当作为本案首要审查事项。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。《征收土地公告办法》第三条规定，征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。本案中，浙江省人民政府于2017年4月17日作出浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十四批次建设用地32.5124公顷（征收集体土地32.5124公顷）。被上诉人据此于同年6月2日作出被诉公告。该公告除依法公布了批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、被征地农民安置办法和办理征地补偿的期限等事项外，还公布了征地工作实施部门、涉及集体土地房屋补偿工作的参照依据及其救济途径和期限。该被诉公告内容符合法律规定要求，且由于其仅系对浙江省人民政府批准征收涉案土地行政行为事项的广而告之，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，故该被诉公告并不属于行政诉讼受案范围。根据《征收土地公告办法》第四条规定，张贴征收土地公告的期限起算点系自收到征收土地方案批准文件之日起计算。原审时双方当事人就涉案公告已经张贴的事实并无异议，仅对具体张贴时间各执一词，但现有证据并不能印证被上诉人收到浙江省人民政府审批意见书的确切时间，故上诉人主张被上诉人逾期张贴公告的事实，不能成立。即使存在上诉人所主张的被上诉人直至2017年6月23日才予张贴的事实，但仅凭此亦不能认定该逾期行为已经影响到上诉人采取法律程序维护自身合法权益的事实存在。原审据此驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由或与本案审查事项无关，或缺乏事实和法律依据，本院均不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 惠 忆
审判员 许 勤
审判员 楼缙东
二〇一八年八月十七日
书记员 张 维