安徽省淮北市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖06行终31号
上诉人（一审原告）郑继兵，男，汉族，住安徽省濉溪县。
委托代理人刘军，安徽华翰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）濉溪县人民政府，住所地安徽省濉溪县。
法定代表人郭海磊，该县县长。
委托代理人张锋，濉溪县人民政府法制办公室公职律师。
被上诉人（一审被告）濉溪县农林委员会，住所地安徽省濉溪县。
法定代表人ＸＸ，该委员会主任。
委托代理人张新颖，该委农经站站长。
委托代理人朱健钊，安徽北方之光律师事务所律师。
第三人刘峰，男，1975年6月8日出生，汉族，住安徽省濉溪县双堆集。
第三人濉溪县双堆集镇魏圩村民委员会，住所地安徽省濉溪县。
负责人魏俊义，该村民委员会主任。
上诉人郑继兵因土地承包经营权行政登记一案，不服安徽省濉溪县人民法院（2017）皖0621行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑继兵及其委托代理人刘军，被上诉人濉溪县人民政府的委托代理人张锋，濉溪县农林委员会的委托代理人张新颖、朱健钊到庭参加诉讼。第三人刘峰、濉溪县双堆集镇魏圩村民委员会经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，郑继兵系濉溪县双堆集镇魏圩村村民，在该村村民小组原有承包地24.63亩。2009年7月，郑继兵建房，其邻居刘峰见郑继兵建房西墙外歪，遂阻止郑继兵施工。郑继兵找村干部处理未果。2010年1月22日，经李某乙、李某甲协调，郑继兵之妻王某考虑到自己孩子结婚要住新房，遂与刘峰签订了协议，自愿让出0.5亩土地。2015年10月24日，由村干部代签郑继兵的姓名，与濉溪县双堆集镇魏圩村签订了《农村土地承包合同》，合同中扣除了0.5亩土地，总承包土地为24.13亩。2016年5月13日，濉溪县人民政府为郑继兵颁发了农地承包权（双堆集镇）第05774号农村土地承包经营权证，载明承包地总面积24.13亩。郑继兵得知后，以承包合同和申报材料上的签字不是其本人所签，请求依法撤销安徽省濉溪县人民政府核准颁发的农地承包权（双堆集镇）第05774号农村土地承包经营权证。
一审法院认为，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百四十条第二款规定，人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。郑继兵之妻王某与第三人刘峰签订的协议，属于民事争议。经濉溪县农林委员会审核，濉溪县人民政府给郑继兵颁发的农地承包权（双堆集镇）第05774号农村土地承包经营权证，证实了两被告已经给郑继兵所耕种的土地进行了确权，也即对本案争议进行过裁决。故对郑继兵之妻王某与第三人刘峰签订的协议，可与本案一并审理。协议中约定郑继兵之妻王某愿意给刘峰0.5亩土地耕种，该协议系双方当事人真实意思表示，不违反法律和行政法规的禁止性规定，故该协议合法、有效。郑继兵认可承包地总数为24.63亩，但在扣除让给刘峰0.5亩后，郑继兵承包地总数应为24.13亩，该亩数与濉溪县人民政府颁发给郑继兵的土地承包证载明的土地亩数一致。村干部在上报郑继兵土地登记材料的过程中，代替郑继兵签字的行为不当，存在瑕疵。但被告濉溪县人民政府在村上报郑继兵材料的基础上，为郑继兵颁发了农地承包权（双堆集镇）第05774号农村土地承包经营权证，系郑继兵之妻王某与第三人刘峰签订协议的结果，未损害郑继兵的合法权益，故郑继兵的诉讼请求，缺乏法律依据，不予支持。濉溪县人民政府的行政行为程序合法，实体正确。濉溪县人民政府为郑继兵颁发了农地承包权（双堆集镇）第05774号农村土地承包经营权证，与郑继兵存在利害关系，故郑继兵系适格原告，对两被告的该项辩称，不予采纳。对郑继兵提出调取村委会二轮土地承包台账的申请，因涉案总承包数明确，无需调取。故对郑继兵调取证据的申请，不予准许；对笔迹鉴定申请，因已调取了村委会及包村干部的说明一份，已经查明案件事实，无需再委托相关部门对土地登记档案中“郑继兵”三字是否为原告所签进行鉴定。对该鉴定申请，亦不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条的规定，判决驳回原告郑继兵的诉讼请求。
郑继兵上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。根据有关法律、法规及司法解释的规定，农村承包地的转让必须经发包方同意方能有效。濉溪县双堆集镇魏圩村民委员会出具的《关于郑继兵和刘峰宅基地处理意见》已明确郑继兵建房并未占用他人土地。一审法院认为郑继兵之妻与第三人刘峰签订的土地转让《协议书》有效是错误的。郑继兵的农户档案及农村土地承包合同均系是在其不知情且村干部冒充其签名的情况下，将涉案0.5亩土地确权给第三人刘峰的。濉溪县人民政府的颁证行为程序违法、实体错误，请求撤销一审判决，依法改判；一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。
濉溪县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
濉溪县农林委员会答辩称，涉案农村土地承包经营权证的颁发有事实根据；其不是本案适格被告。一审判决驳回郑继兵的诉讼请求，事实清楚、适用法律正确。
郑继兵向一审法院提交的证据有：1.土地承包经营权证，证明两被告侵犯原告权益的事实；2.宅基地处理意见，证明原告盖房并没有侵占邻居土地的事实；3.笔迹鉴定申请书，4.调取证据的申请书，3、4证明本案原告提出笔迹鉴定申请和调取相关证据的申请。
濉溪县人民政府向一审法院提交的证据有：（一）、濉溪县农村土地（耕地）承包合同。证明被告颁发农村土地承包经营权证的行为事实清楚，证据确凿；（二）、1.农村土地承包经营权摸底调查表，2.农村土地承包经营权登记申请书，3.承包方调查表，4.承包地块调查表，5.农村土地承包经营权公示结果归户表，6.农村土地承包经营权登记薄，7.承包地块示意图。证明颁发给郑继兵农村土地承包经营权证的行为完全符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，颁证程序合法。
濉溪县农林委员会向一审法院提交《协议书》一份。证明郑继兵之妻王某签订协议，将涉案0.5亩承包地让与第三人刘峰耕种。农村土地承包经营权证的颁发有事实根据。
一审法院依法调取《关于郑继兵与刘峰两人土地确权争议的说明》。证明郑继兵的农户档案中，所有“郑继兵”的签名均系村干部代签。
上述证据均已随案移送本院。经审查，郑继兵向一审法院提交的笔迹鉴定及调取证据申请，不属于证据；郑继兵提交的证据2宅基地处理意见，该证据与本案待查明的土地承包经营权登记的事实无关；濉溪县农林委员会提交的《协议书》系在被诉行政行为作出后收集的证据，不能作为认定被诉行政行为合法的依据，不予认定。一审法院对以上证据的认证不符合法律规定，本院予以纠正。本案当事人提交的其他证据能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，予以认定。
二审审理查明，郑继兵系濉溪县双堆集镇魏圩村村民，在该村享有承包地。2015年10月24日，村干部代签郑继兵的姓名，与濉溪县双堆集镇魏圩村签订了《农村土地承包合同》。2016年5月13日，濉溪县人民政府为郑继兵颁发了农地承包权（双堆集镇）第05774号农村土地承包经营权证。郑继兵以承包合同和申报材料上的签名均不是其本人所签为由，请求撤销濉溪县人民政府颁发的农地承包权（双堆集镇）第05774号农村土地承包经营权证。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第九条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，故行政机关颁发农村土地承包经营权证的主要依据是生效的土地承包合同。本案中，濉溪县人民政府颁发给郑继兵的农村土地承包经营权证所依据的材料包括农村土地承包合同等均为村干部代签，案涉土地承包合同未与承包户郑继兵进行确认。因濉溪县人民政府提交的《土地承包合同》等证据不具有真实性，故濉溪县人民政府向郑继兵颁发土地承包经营权证的行政行为存在主要证据不足的情形，依法应予撤销。
此外，在一审诉讼中，郑继兵未请求法院一并解决其与第三人刘峰之间的民事争议，一审法院对郑继兵之妻与刘峰签订的协议进行审查不当。濉溪县农林委员会作为农业行政主管部门虽然负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，但其并不具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，故其不是本案适格的被告主体。本院对一审判决存在的上述问题，予以指正。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：
一、撤销安徽省濉溪县人民法院（2017）皖0621行初48号行政判决；
二、撤销安徽省濉溪县人民政府颁发的农地承包权（双堆集镇）第05774号农村土地承包经营权证。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人濉溪县人民政府负担。
本判决为终审判决
审 判 长 杨春杰
审 判 员 黄永广
审 判 员 郑 慧
二〇一八年七月二十六日
法官助理 李 源
书 记 员 马嵘璟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》：
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的;
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;