辽宁省丹东市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）辽06民终1215号
上诉人（原审被告）：王传志，男，1958年4月24日出生，住凤城市赛马镇。
委托诉讼代理人：李焕强，辽宁泽宇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：凤城市赛马镇东甸村民委员会，住所地凤城市赛马镇。
法定代表人：梁书生，该村委会主任。
委托诉讼代理人：张克玉，辽宁精华律师事务所律师。
原审被告：辽宁省蒲石河森林公园管理处，住所地凤城市赛马镇。
法定代表人：范洪大，该管理处主任。
委托诉讼代理人：林森，凤城市赛马镇法律服务所法律工作者。
上诉人王传志因与被上诉人凤城市赛马镇东甸村民委员会（以下简称东甸村委会）、原审被告辽宁省蒲石河森林公园管理处（以下简称蒲石河公园管理处）合同纠纷一案，不服辽宁省凤城市人民法院（2017）辽0682民初452号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月12日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人王传志的委托诉讼代理人李焕强，被上诉人东甸村委会的法定代表人梁书生及委托诉讼代理人张克玉，原审被告蒲石河公园管理处的委托诉讼代理人林森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王传志上诉请求：撤销（2017）辽0682民初452号民事判决；确认王传志与蒲石河公园管理处签订的《关于开发蒲石河森林公园崖松顶度假村的协议书》合法有效；改判驳回东甸村委会的诉讼请求。事实和理由：一、王传志与蒲石河公园管理处签订的《关于开发蒲石河森林公园崖松顶度假村的协议书》合法有效。1、蒲石河公园管理处系由赛马镇人民政府专门为开发建设蒲石河森林公园于1998年7月组建成立的职能机构，其在与王传志签订诉争协议书时，具有对蒲石河森林公园崖松顶度假村的开发建设和经营管理权，主体资格合法。2、包括崖松顶度假村在内的蒲石河森林公园是赛马镇人民政府和凤城市人民政府共同组织建设的省级旅游开发和市级招商引资项目，从1998年初起，赛马镇政府就多次组织东甸村委会等开会共同研究，向村民宣传鼓励投资，东甸村委会及村民对这一致富经济项目当然是同意的。如果没有东甸村委会的同意，赛马镇政府不可能进行上述巨额投资。一审判决混淆林地所有权和开发建设和经营管理权的界限，否定赛马镇政府已经事实上取得对蒲石河森林公园开发建设和经营管理权，否定蒲石河公园管理处与王传志签订协议书的效力，明显与客观实际不符。3、2000年9月16日，东甸村委会与赛马镇政府签订的《关于开发蒲石河森林公园的协议书》及东甸村村民代表签署的《关于开发蒲石河森林公园的声明》，既是对赛马镇政府及蒲石河公园管理处对蒲石河森林公园（含崖松顶度假村）开发建设和经营管理权的追认，也是对赛马镇政府开发建设、经营管理权及转租权的授权。该协议书和声明签字时，赛马镇政府已经与沈阳天地建设发展有限公司（以下简称沈阳天地公司）签订蒲石河森林公园整体开发的协议，该协议中包含了两个服务区（即鸳鸯湖和崖松顶）的处理。正因如此，2000年9月20日，赛马镇政府与王传志签订了《关于收回崖松顶景区的协议》，进行了如不能经济补偿收回则由王传志继续开发经营期限50年的补充约定。一审判决认为东甸村委会与赛马镇政府签订的协议书内容均是授权将开发经营权租赁给沈阳天地公司而不是租赁给王传志，进而认定东甸村委会没有对王传志的协议书追认，系认定事实错误。4、东甸村委会对王传志诉争协议书签订后近20年的时间实际经营崖松顶度假村的事实一直没有异议，表明其自始知晓和认可。2015年，东甸村委会自己成立公司，重新对外招租，更换了负责人，才企图撕毁协议。综上，本案是开发建设和经营管理蒲石河森林公园崖松顶度假村协议是否有效之争，并不是处分林地所有权之争，不存在赛马镇政府擅自处分东甸村委会林地所有权问题，一审判决适用《合同法》第五十一条明显错误。二、本案诉争协议书是以赛马镇政府职能部门蒲石河公园管理处的名义签订的，而整个蒲石河森林公园的开发建设、经营管理则是赛马镇政府直接与东甸村委会签订的，故应当追加赛马镇政府为本案当事人参加诉讼。一审判决遗漏应当参加诉讼的当事人，程序有误。
东甸村委会辩称，蒲石河森林公园的林地归东甸村所有，蒲石河公园管理处只是蒲石河森林公园及度假村的组织协调部门，不具有处置权。蒲石河公园管理处未经东甸村委会同意与王传志签订的协议，侵害了东甸村委会的合法权益。东甸村委会是2000年9月授权赛马镇政府将蒲石河森林公园的开发建设、经营管理权租赁给沈阳天地公司的，王传志与蒲石河公园管理处签订协议的时间在此之前，当时，东甸村委会并没有授权任何单位将蒲石河森林公园的开发经营权租赁出去，更不存在事后追认的问题。王传志与蒲石河公园管理处签订的协议是侵权行为。一审判决正确，请求予以维持。
蒲石河公园管理处辩称，一审判决正确，请求予以维持。
东甸村委会向一审法院起诉请求：1、依法确认王传志与蒲石河公园管理处签订的《关于开发蒲石河森林公园崖松顶度假村的协议书》无效；2、案件受理费由王传志、蒲石河公园管理处承担。
一审法院认定事实：1999年8月2日，蒲石河公园管理处（甲方）与王传志（乙方）签订了《关于开发蒲石河森林公园崖松顶度假村的协议书》，约定：1、甲方将蒲石河森林公园崖松顶度假村的开发建设权提供给乙方，乙方永久使用；2、甲方所属的崖松顶度假村内十三座小木屋作价50700元，一并卖给乙方，乙方于签订之日将50700元一次性付清；3、乙方开发区域以小木屋为中心，东以山脊流水线为准，西面以道路为界，南北以固定界限标志物为准，河段下至水泥桥，上至界面；4、乙方在9月1日前完成度假村详细规划及单体设计，设计方案须经甲方审核后方可施工；5、乙方必须保证于1999年12月1日前完成度假村停车场、沿河护堤，石桌石凳等设施建设；到2000年5月1日前完成宾馆等生活设施建设，完成路东山坡布道工程，使该景区初具规模，以后保证逐年投资，滚动发展；6、度假区域内河段使用权归属乙方；7、乙方在开发运营过程中，不得倒卖地皮，若需要整体转让，必须经过甲方批准，乙方只享有土地使用权，土地、林木所有权仍归甲方；8、乙方在开发运营过程中，行政上归属甲方领导，并保证遵守公园各项规章制度；9、乙方负责度假村区域内治安管理和林木保护工作，严格遵守《环境保护法》和《护林防火管理条例》的规定，不得乱砍盗伐，对森林公园造成污染和火灾甲方依法追究乙方经济赔偿；10、乙方享受凤城市政府颁布《凤城市关于鼓励来凤投资的若干规定》的全部优惠政策；11、自2001年开始，甲方根据乙方规模程度收取一定的管理费用；12、发生本协议未规定的事项，由双方另行协商补充。合同落款处甲方蒲石河公园管理处签名盖章，乙方王传志签名按手印。1998年8月4日，王传志向蒲石河公园管理处交纳50000元购木屋款，蒲石河公园管理处为其出具收款收据。协议签订后，王传志对蒲石河森林公园崖松顶度假村进行经营管理。
2000年9月16日，东甸村村民代表签字同意《关于开发蒲石河森林公园的声明》，内容为：为加快辽宁省蒲石河森林公园的开发建设，赛马镇政府与东甸村签订开发建设蒲石河森林公园的协议，并将蒲石河森林公园的开发、建设、经营、使用、收益权租赁给沈阳天地公司，租赁期为50年（自2000年9月1日至2050年8月30日止）。经东甸村2000年9月16日村民代表会议讨论同意赛马镇政府与东甸村签订开发蒲石河森林公园的协议，并同意赛马镇政府将蒲石河森林公园的开发权、建设权、经营权、使用权、收益权租赁给沈阳天地公司。租赁方，赛马镇政府、沈阳天地公司，必须履行《关于开发蒲石河森林公园协议书》中规定的权利和义务，共同建设好蒲石河森林公园，造福人民。落款处东甸村村民代表签字。同日，凤城市赛马镇东甸村（甲方）与凤城市赛马镇人民政府签订《关于开发蒲石河森林公园协议书》，凤城市赛马镇东甸村将蒲石河森林公园的开发、建设、经营、使用和收益权租赁给凤城市赛马镇政府（资源所有权不变），租赁期50年。凤城市赛马镇政府为了加快蒲石河森林公园的开发建设，与沈阳天地公司多次洽谈达成协议，由沈阳天地公司投资3000万开发建设蒲石河森林公园。租赁期50年（自2000年9月1日至2050年8月30日止）。协议书落款处双方签字盖章确认，但该协议没有实际履行。
1998年7月9日，凤城市机构编制委员会作出凤编发（1998）6号文件《关于成立凤城市蒲石河森林公园管理处的通知》，内容为：1、成立凤城市蒲石河森林公园管理处，全民事业单位，隶属赛马镇人民政府，业务上受市林业局指导。2、蒲石河森林公园管理处机构规格正科级，经费自收自支。3、内部机构设置：蒲石河森林公园管理处内设办公室，资源保护管理科、工程科三个科室。4、人员编制和领导职数，蒲石河森林公园管理处人员编制暂定10名，其中领导职数3名（正职由镇领导兼任），内设机构职数3名。
2014年，凤城市机构编制委员会办公室作出凤编办发（2014）106号《凤城市编委办关于重新核定市赛马蒲石河森林公园管理处机构规格和领导职数的通知》，内容为：市赛马蒲石河森林公园管理处为市政府直属事业单位，由赛马镇政府代管，机构规格正科级，领导职数3名（1正2副）。
蒲石河森林公园崖松顶度假村坐落于凤城市赛马镇东甸村七组，其土地、林地所有权人为东甸村。
一审法院认为，双方当事人争议的焦点为，王传志与蒲石河公园管理处签订的《关于开发蒲石河森林公园崖松顶度假村的协议书》是否有效。1999年8月2日，蒲石河公园管理处与王传志签订了《关于开发蒲石河森林公园崖松顶度假村的协议书》，蒲石河公园管理处在当时隶属于凤城市赛马镇政府、业务上受市林业局指导，而蒲石河森林公园崖松顶度假村坐落于东甸村所有的林地范围内。蒲石河公园管理处在没有处分权的情形下，超越职权与王传志签订了该协议，将东甸村所有的林地区域开发建设权提供给王传志，侵害东甸村的合法利益，该协议签订后亦没有经过东甸村委会追认，故该《关于开发蒲石河森林公园崖松顶度假村的协议书》，应为无效。因此东甸村委会的请求，应予以支持。
王传志抗辩该涉案协议是经过一级政府授权才签订的合同应是有效的。虽然东甸村村民同意开发蒲石河森林公园，村民代表亦在《关于开发蒲石河森林公园的声明》中签字确认，且同日东甸村与赛马镇政府又签订《关于开发蒲石河森林公园协议书》（该协议没有实际履行），但是其内容均是东甸村将蒲石河森林公园的开发、建设、经营、使用和收益权租赁给赛马镇政府，授权给赛马镇政府将蒲石河森林公园的开发、建设、经营、使用和收益权租赁给案外人沈阳天地公司而不是授权赛马镇政府将蒲石河森林公园的开发、建设、经营、使用和收益权租赁给王传志，租赁和授权均发生在2000年9月16日，而蒲石河公园管理处与王传志签订的《关于开发蒲石河森林公园崖松顶度假村的协议书》的日期是1999年8月2日。当时东甸村委会没有授权其他任何单位、个人将蒲石河森林公园的建设开发权租赁出去，蒲石河公园管理处无权处分东甸村委会所有的财产，因此对王传志的抗辩观点不予采纳。
一审法院判决：被告辽宁省蒲石河森林公园管理处与被告王传志签订的《关于开发蒲石河森林公园崖松顶度假村的协议书》无效。案件受理费100元，由被告辽宁省蒲石河森林公园管理处承担。
二审中，王传志提供了从凤城市档案馆复制的一组文件，包括辽林批字[1997]89号《关于建立凤城蒲石河省级森林公园的批复》、赛政发[1998]38号《关于成立蒲石河森林公园管理处的申请》、《蒲石河省级森林公园总体规划》、凤城市政府办公室发出的通知单、赛政发[1999]14号《关于开发辽宁省蒲石河森林公园项目的建议书》、《辽宁省蒲石河森林公园九九年工作总结》、丹交路字[2000]96号《关于“东甸子
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蒲石河新建油路工程一阶段施工图设计”的批复》、凤政办发[2002]63号《关于终止赛马镇政府与沈阳天地建设发展有限公司签订的〈关于开发辽宁省蒲石河森林公园的协议书〉的批复》、政府会议记录三份。证明：赛马镇政府成立的蒲石河公园管理处征用了东甸村的土地并履行了相应的法律手续，进行了前期的投资。双方于1998年签订了协议，虽然没有盖章，但是该协议已经履行。
东甸村委会的质证意见为，对证据的真实性没有异议。但该组证据不能证明涉案林地和土地被政府征用，没有征地手续，也不能证明王传志与蒲石河公园管理处签订的协议是有效的。
蒲石河公园管理处的质证意见为，对证据的真实性没有异议。蒲石河公园管理处没有向东甸村履行征地的相关程序。
综合当事人的举证、质证意见，本院认证如下：鉴于各方当事人对王传志所提供证据的真实性没有异议，本院予以确认。但该组证据不足以证明王传志所述涉案土地及林地被政府征用的主张。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，蒲石河森林公园所涉土地及林地归东甸村集体所有，作为政府职能部门的蒲石河公园管理处在未经东甸村村民同意或授权的前提下，与王传志签订协议书，将蒲石河森林公园崖松顶度假村的开发经营权转让给王传志，属于擅自处分东甸村村民的集体财产。虽然在双方签订协议之后的2000年9月，东甸村村民代表签署了《关于开发蒲石河森林公园的声明》，同意赛马镇政府将蒲石河森林公园的开发、建设、经营、使用、收益权租赁给沈阳天地公司，但所涉协议中并没有对1999年8月2日蒲石河公园管理处与王传志签订的开发崖松顶度假村协议书的追认。现东甸村委会以蒲石河公园管理处无权处分其所有的财产为由，请求确认该协议无效，蒲石河公园管理处对此予以认可，一审法院据此支持了东甸村委会的诉讼请求，并无不当。
关于是否应追加赛马镇政府参加诉讼的问题。因赛马镇政府不是诉争协议的相对人，其是否参加诉讼不影响本案的处理结果，故对王传志提出的该项上诉主张，本院不予支持。
综上所述，王传志的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人王传志负担。
本判决为终审判决。
审判长 曹立新
审判员 沈维刚
审判员 姜艳艳
二〇一八年九月二十七日
书记员 于大海