山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第130号
上诉人（一审原告）：吴越。
委托代理人：刘建华，北京市京华律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：莱芜市莱城区人民政府。住所地：莱芜市莱城区凤城西大街***号。
法定代表人：马保岭，区长。
委托代理人：王爱华。
委托代理人：崔鑫，山东崔鑫律师事务所律师。
吴越诉莱芜市莱城区人民政府（以下简称莱城区政府）政府信息公开答复一案，莱芜市中级人民法院于2014年4月17日作出（2014）莱行初字第1号行政判决。一审原告吴越不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人刘建华，被上诉人莱城区政府的委托代理人王爱华、崔鑫到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：莱城区政府于2013年7月15日作出关于对吴越申请政府信息公开的答复，称吴越所申请公开的关于“中交二公局山西中南部铁路通道17标项目，涉及莱芜市莱城区牛泉镇吴小庄村的征地公告、征地安置补偿公示”，依法不属于本行政机关公开。吴越不服，提起行政诉讼。
一审法院查明：原告吴越之父吴多啟（2004年6月26日已故）生前承包本村山林一片、石灰场一座，病故后，由吴越经营管理。2011年山西中南铁路通道莱芜段项目，征收莱芜市莱城区牛泉镇吴小庄村土地一宗，其中包括吴越经营管理的山场和石灰窑。吴越对确定的补偿数额有异议，于2013年2月1日以特快专递的方式向被告提出信息公开申请，请求被告公开上述项目所占该村土地的征地公告和征地安置补偿方案，被告在法定期间未予答复。原告向莱芜市人民政府申请行政复议，2013年7月3日，莱芜市人民政府做出莱政复决字（2013）4号行政复议决定书，责令被告对原告的信息公开申请依法作出答复。2013年7月15日，被告对原告的申请答复称：原告申请的信息公开事项，依法不属于本行政机关公开。原告仍不服，继续申请复议。2013年10月23日，莱芜市人民政府做出莱政复决字（2013）6号行政复议决定书，维持了被告的答复。
一审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第九条规定，行政机关对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开，因此，关于征收土地的公告、征地安置补偿方案都是行政机关应当主动公开的信息。
《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”原告经营管理的山场和石灰窑被占用，有权向有关部门申请公开关于本村的征地公告和征地安置补偿方案。
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《山东省土地征收管理办法》第八条规定：“拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。”第十五条规定：“市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。公告主要包括下列内容：（一）批准征收土地机关、批准文号、批准时间和土地用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）土地征收补偿安置方案。”《政府信息公开条例》第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。”因此公开征地公告和安置补偿方案的信息主体是市级人民政府而不是区级人民政府，被告认为该信息不属于自己公开并及时对原告作出书面答复是正确的。
依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条（一）项之规定，判决：驳回原告吴越的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
吴越不服一审判决，上诉称：上诉人系莱芜市莱城区牛泉镇小庄村村民，在该处有依法承包的山场、石灰窑，并对其地上物享有合法所有权。在中交第二公路工程局有限公司进行的山西中南部铁路通道ZNTJ-17项目建设中，需对上诉人所承包之土地及其地上物进行征地拆迁。上诉人向被上诉人申请政府信息公开，申请公开的内容为：中交二公司山西中南部铁路通道17项目，涉及莱芜市莱城区牛泉镇吴小庄村的征地安置补偿公示。2013年7月15日，被上诉人作出“上诉人申请公开的事项，依法不属于本行政机关公开”的答复。该答复严重违反相关法律规定。上诉人认为一审法院适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。
被上诉人莱城区政府答辩称：一、被上诉人不是有权发布公告的主体，不负有公开征地公告和征地补偿安置方案等信息的法定职责。根据《土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《山东省土地征收管理办法》第八条规定：“市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告”，第十五条规定：“市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。公告主要包括下列内容：……（三）土地征收补偿安置方案。”可见负有公告职责的是市、县人民政府，而非区人民政府。《政府信息公开条例》第十一条明确规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。公开征地公告和安置补偿方案信息的主体是市级人民政府而不是区级人民政府。因此，被上诉人不是有权发布公告的主体，也不负有公开征地公告和征地补偿安置方案等信息的法定职责。二、根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）款“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”的规定，被上诉人作出书面答复是正确的。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、被上诉人针对上诉人信息公开申请作出的答复是否合法。主要是：被上诉人是否是上诉人申请事项的公开主体。2、一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人认为：第一，根据《土地管理法》和《土地管理法的实施条例》，征地公告是由县级以上人民政府予以公告并组织实施的，因此，应当包括区政府。《土地管理法》第二十五条规定，补偿安置方案由市（县）人民政府组织实施，尽管该法条没有明确指出由区人民政府组织实施，但是从立法本意和实践中，该市县人民政府应该做扩大解释，包括市级人民政府和县级人民政府。第二，被上诉人作为被征收地块的政府机关实际参与了征收的某些活动，且完全知道申请人申请公开的信息是谁制作、谁保存的，但是被上诉人没有按照《政府信息公开条例》公正公平便民的原则在告知书中告知具体的单位名称和联系方式。被上诉人认为：首先，根据《土地管理法》第四十六条可以看出，本案涉及到的信息公开事项的原则性规定，是县级以上地方人民政府公开，不仅是县级人民政府；《土地管理法实施条例》以及《山东省土地征收管理办法》对发布部门确定由市县两级完成政府信息公开；《政府信息公开条例》对本案争议信息的公开部门予以了界定。市级人民政府是指设区的市级人民政府、县级人民政府和区人民政府在本条文当中进行了明确的区分。莱芜市人民政府下辖两区没有县，符合《政府信息公开条例》第十一条的规定，该条的规定和《土地管理法》第四十六条确定的原则是一致的。从法律概念来讲，市区县三级人民政府在信息公开当中的职责划分是明确的，莱城区政府作出的不属于本政府公开信息的答复是正确的。其次，至于上诉人主张的关于应当告知公开机关的问题，当时本机关不能确定上诉人申请事项的公开机关，只能确定不属于本机关的公开范围，上诉人的该项主张不能成立。
针对第二个审理重点，上诉人认为：一审判决适用法律错误。一审判决书第四页中列举的《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条、《山东省土地征收管理办法》第八条，一审判决认为这三个法律法规中因为均未明确提到区人民政府而得出结论，被上诉人不属于公开主体，这是对法律适用的错误。上述法律规定市和县应当作扩大解释，包含区政府。被上诉人认为：一审判决法律条文的列举，并不是因为条款内没有涉及到区政府而作出的判定，而是在《政府信息公开条例》第十一条中，将区级人民政府归纳到了市级人民政府当中。上诉人将市和县作扩大解释的主张不能成立。
各方当事人在一审提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
《政府信息公开条例》第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。”根据上述规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门是征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况的政府信息公开主体。本案上诉人向莱城区政府申请公开征地公告、征地安置补偿公示等信息，莱城区政府依法不是对上述信息进行公开的主体。并且根据土地管理的相关法律规定，征用土地的组织、实施主体也是征用土地所在地的市、县人民政府，而非区级人民政府，针对上诉人的申请，被上诉人认为该信息不属于自己公开并及时对上诉人作出书面答复并无不当。且莱城区政府在作出书面答复时，无法确定被公开信息的保存和制作单位，没有在书面答复中进行告知，并不违反法律规定。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴越负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 赵 军
代理审判员 蒋炎焱
二〇一四年八月一日
书 记 员 杜钰越