广东省深圳市宝安区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)深宝法行初字第312号
原告深圳市机场（集团）有限公司，住所地深圳市宝安国际机场机场道1011号。
法定代表人罗育德，该公司董事长。
委托代理人彭商翁，广东深天成律师事务所律师。
委托代理人朱云燕，广东深天成律师事务所实习律师。
被告深圳市规划土地监察局，住所地深圳市福田区红荔西路8007号土地房产交易大厦。
法定代表人覃跃良，该局局长。
委托代理人刘茂兴，该局工作人员。
委托代理人付景虎，广东金地律师事务所律师。
原告深圳市机场（集团）有限公司不服被告深圳市规划土地监察局作出的行政处罚，向深圳市福田区人民法院起诉，所立案号为（2015）深福法行初字第1092号。深圳市福田区人民法院以涉案不动产位于宝安辖区为由，裁定移送本院。本院受理后，依法组成合议庭于2015年12月7日公开开庭审理了本案。原告深圳市机场（集团）有限公司的委托代理人彭商翁，被告深圳市规划土地监察局的委托代理人刘茂兴、付景虎到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告一深圳市规划土地监察局于2015年6月19日对原告作出深规土监行罚[2015]21号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定原告未经批准将批准用途为深圳机场建设用地的行政划拨土地用于兴建深圳市宝安区航港高尔夫球场，属于不按照批准的用途使用国有土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，依据该法第八十条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，决定处罚如下：责令收到处罚决定书之日起七日内交还深圳市航港高尔夫球场土地，处以罚款人民币16715481元。
原告深圳市机场（集团）有限公司诉称，深圳市规划土地监察局作出的《行政处罚决定书》不实事求是，不尊重客观事实，认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，明显不当，存在行政诉讼法第七十条第（一）、（二）、（六）项规定的情形，应当依法撤销。具体事实和理由如下：1、航港高尔夫项目1996年开始申请兴建时，土地性质和用途尚未明确，球场兴建以后（2008年）土地才被国土部门视为行政划拨用地。航港高尔夫项目临时用地原属于宝安区福永镇福永村委。1996年，市政府批准市规划国土局征用上述土地，作为深圳机场建设用地，有关征地补偿协议由市规划国土局宝安分局与福永村委签订。根据协议，征地补偿费由市规划国土局宝安分局支付给福永村委，返还用地征地费由机场公司承担。市规划国土局宝安分局未与机场公司签订土地出让合同，也没有办理土地使用证，在高尔夫球场兴建时，上述土地的性质和用途尚未确定。直到2008年，市国土资源和房产管理局《2008年第10次局长办公会议纪要》（深国房纪[2008]66号）才决定将“机场二期征地范围土地视为行政划拨用地，报市政府审定”。但关于航港高尔夫项目用地的行政划拨用地性质，市政府至今尚未审定。上述土地属于“已征用待发展”的机场二期备用土地、闲置土地（已征用但实际用途尚未确定的土地），不属于农用地和耕地性质，在球场兴建时，尚未明确为行政划拨用地。兴建高尔夫球场，是机场未扩建使用该土地之前的一种过渡性、临时性、不定期的、历史形成的土地使用临时安排，其目的是取得绿化机场闲置用地、治理机场鸟患等社会效益，不是为了取得以盈利为目的经济效益。
2、航港高尔夫项目兴建时获得了有关部门（包括市规土委）的批准和认可，不属于不按照批准的用途使用国有土地。航港高尔夫项目兴建时已经获得相关部门（包括市规土委）的批准和认可，按照当时的历史条件和法制环境，应当认定为按照批准用途使用土地的行为，具体证明材料包括：李德成常务副市长的批示（深机[1996]73号）（“同意先搞对公众开放简易高尔夫球场”）、深圳市计划局《关于深圳机场环境改造工程及简易高尔夫球场建设的批复》（深计投资[1997]153号）（“同意对机场已征用的待发展用地进行绿化改造并综合利用，修建简易高尔夫球场，以提高环境改造工程的经济效益”）、《关于深圳机场建设简易高尔夫球场的请示》深机[1997]40号、《高尔夫球场项目可行性报告》、“深规土[规划]第970285号”函复、中国民航中南管理局《关于深圳机场申请建设简易高尔夫球场的批复》（民航中南局建[1998]10号）（“同意在符合机场总体规划的前提下，建设简易高尔夫球场的请示”）、深圳市环境保护局《审查批复意见》（“同意成立航港高尔夫球娱乐有限公司”）、深圳市贸易发展局《关于设立深圳机场高尔夫球管理公司的批复》（深贸旅[1997]62号）（“同意你公司自筹资金设立深圳机场高尔夫球管理公司，项目选址于深圳机场内已征用待发展用地范围”）、深圳市投资管理公司《关于深圳机场（集团）公司注册全资深圳机场高尔夫管理公司的批复》（深投[1997]216号）。原告根据市领导的批示向市规土局请示修建简易高尔夫球场，市规土局明确批复（深规土[规划]第970285号）：“根据市领导的批示精神，请机场公司在该项目用地范围充分利用好已征未用的土地，搞好绿化建设美化机场环境，总体规划未安排的项目和设施原则上应按临时设施办理报建手续，在机场建设需要时无偿拆除；有关临时设施建设对机场净空和航管的影响以及对鸟类的处理问题，建议报民航中南局和有关部门审批”。市规划国土局上述批复明确同意原告将闲置的约84万平方米土地临时用于高尔夫球场建设，并且应当推定为已经同意了机场公司的临时用地申请。根据市规划国土局要求，原告一直在申请办理和完善有关高尔夫临时用地及临时建筑报建手续。2001年市规划国土局宝安分局规划科《关于深圳机场公司航港高尔夫球场临时用地的规划审查意见》“拟同意其申请，在该地块建设临时简易高尔夫球场，如因机场发展建设需要，需无条件拆除”；市规划国土局宝安分局2002年第一次业务会议纪要（深规土宝[2002]43号）“关于深圳机场（集团）公司申请办理临时高尔夫用地手续问题，同意予以核发用地蓝线、补办已建临时设施报建手续，且明确球场须向公众开放，今后机场发展建设需要时应，需无条件自行拆除”；市国土资源和房产管理局《2008年第10次局长办公会议纪要》（深国房纪[2008]66号）“机场二期征地范围土地视为行政划拨用地，报市政府审定”。关于航港高尔夫项目用地的行政划拨用地性质，市政府至今尚未审定。
3、政府有关部门（特别是市规土局）对球场的兴建负有不可推卸的责任，机场公司没有从高尔夫项目上获得违法收益，交还航港高尔夫球场土地并处以巨额罚款16715481元明显不当。如前所述，政府有关部门（包括计划、环保、贸发、民航、规划国土、国资部门）均明确批准同意兴建球场，特别是市规划国土局曾明确批复（“深规土[规划]第970285号）同意原告将闲置的约84万平方米土地临时用于高尔夫球场建设。如果没有政府有关部门批准（特别是市规划国土局的批准），原告绝对不可能建设高尔夫项目。因此，政府有关部门（特别是市规土局）对球场的兴建负有不可推卸的责任。原告修建球场的目的是取得绿化机场闲置用地、治理机场鸟患等社会效益，原告并没有从项目临时用地上获得违法收益。1998年3月25日，原告出资人民币900万元、深圳机场实业发展公司出资人民币100万元，共同成立了注册资本为1000万元的航港公司。原告1000万元出资的本金及正常孳息至今尚未全部收回，并没有获得违法收益，不应当处以巨额罚款。由于历史原因，高尔夫项目临时用地手续尚不规范，但是被告应当尊重历史，尊重客观事实，实事求是，依法要求原告规范球场项目临时用地手续，保护企业国有资产不致流失，避免出现会员诉讼、员工安置等一系列社会问题。
综上所述，原告认为，深圳市规划土地监察局作出的《行政处罚决定书》认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，并且会导致企业国有资产流失、会员诉讼、员工安置等一系列社会问题。恳请法院依法查明事实，撤销《行政处罚决定书》，维护原告的合法权益。
原告向本院提交证据如下：1、征地补偿协议（深规土宝征协字〔1994〕63号、64号、98号，深规土宝征协字〔1995〕第22号）、关于提供专业技术支持事宜的复函（深规土宝函〔2011〕1294号）；2、李德成常务副市长的批示（深机[1996]73号）；3、《关于深圳机场建设简易高尔夫球场的请示》深机[1997]40号、深圳市规划国土局承办文件复函（深规土[规划]第970285号）、《深圳机场高尔夫球场项目可行性报告》；4、深圳市计划局《关于深圳机场环境改造工程及简易高尔夫球场建设的批复》（深计投资[1997]153号）；5、中国民航中南管理局《关于深圳机场申请建设简易高尔夫球场的批复》（民航中南局建[1998]10号）；6、深圳市环境保护局《审查批复意见》；7、深圳市贸易发展局《关于设立深圳机场高尔夫管理公司的批复》（深贸旅[1997]62号）；8、深圳市投资管理公司《关于深圳机场（集团）公司注册全资深圳机场高尔夫球管理公司的批复》（深投[1997]216号）；9、关于航港高尔夫球场综合楼及辅助设施报建的请示（深机[1999]82号）；10、关于确认航港高尔夫球场临时用地的请示（深机[2001]85号）；11、关于深圳机场公司航港高尔夫球场临时用地规划审查意见；12、市规划国土局宝安分局2002年第一次业务会议纪要（深规土宝[2002]43号）、关于深圳机场集团公司申请补办航港高尔夫球场有关手续的请示（深规土宝[2002]88号）；13、市国土资源和房产管理局《2008年第10次局长办公会议纪要》（深国房纪[2008]66号）；14、深圳市规划与国土资源局承办文件复函（深规土函第HQ0201023号）、深圳市规划与国土资源局承办文件复函（深规土函第HQ0201279号）；15、关于收回深圳机场公司部分土地使用权的决定（深规土宝[2003]374号）、关于收回深圳市机场集团有限公司部分土地使用权的决定（深规土宝[2004]165号）、收地补偿安置协议书（深宝福府补协字[2004]第021号）。
被告深圳市规划土地监察局辩称，一、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。经查，原告未按照土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，擅自将宝安区福永街道深圳机场旁的机场发展备用地改变为高尔夫球场用地。经测量，该土地总面积为835774平方米。2015年4月8日，深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局出具的《市规划国土委宝安管理局关于高尔夫清理整治工作有关用地情况的函》（深规土宝函[2015]456号）载明：航港高尔夫位于宝安区福永街道宝安大道西侧，宝安国际机场北侧，总占地约1247亩。该高尔夫属于机场二期征地范围，权属来源为行政划拨，1995-1996年经深圳市人民政府《关于深圳市规划国土局征用土地的批复》（深府[1995]150）、[1996]169、[1996]269、[1996]270）批准征用福永镇福永村、下十围共2986.91亩作为深圳机场建设用地。1996年9月17日，深圳市机场集团向市领导请示在深圳机场已征未用地内建设高尔夫球场。于1997年取得原深圳市计划局该项目的计划立项（深计投资[1997]153号），同意修建简易高尔夫球场。于1997年8月12日取得原深圳市规划国土局深规土[规划]第970285号复函：根据李德成副市长的批示和国发[1995]13及粤府[1995]76号文件的精神，请机场在该项目用地范围充分利用好已征未用的土地，搞好绿化建设美化机场环境，总体规划未安排的项目和设施原则上应按临时建设办理报建手续，在机场建设需要时无偿拆除。经核查，该项目未签订土地出让合同，全部位于《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》有条件建设区。该项目无法定图则覆盖，经核《宝安中心区组团分区规划（2006-2020）》，该项目规划功能为机场用地，地上建筑物未查到报建记录。综上，原告在未取得批准的情况下，擅自改变土地用途，将批准的机场建设用地用于兴建航港高尔夫球场，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，事实清楚，证据充分。
二、被告作出的行政处罚决定适用法律正确，内容适当。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的,临时使用土地期满拒不归还的,或者不按照批准的用途使用国有土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地,处以罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定，依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。深圳市宝安区航港高尔夫球场占地835774平方米，为行政划拨土地，批准用途为深圳机场建设用地。原告未按照批准的用途使用土地，将涉案土地用于兴建高尔夫球场，违反了土地管理法的相关规定。被告作为规划土地监察机构，有权依法对原告的违法行为进行行政处罚。因此，被告作出的行政处罚决定适用法律正确，内容适当。
三、被告作出的行政处罚决定程序合法。被告在对原告涉嫌不按批准用途使用国有土地的行为依法立案之后，指定三名具有执法资格的执法人员（蔡斌，编号为00030035；潘舒岚，编号为00030170；刘茂兴，编号为00030220）为案件经办人员，所调查和采信的证据均经过合法程序取得。另，被告曾委托深圳市勘察测绘院有限公司于2011年10月16日至22日对航港高尔夫球场进行了现场测绘。被告于2015年6月10日依法向原告送达了《行政处罚告知书》（深规土监行告字[2015]21号），告知了原告违法事实、适用法律、拟处罚内容及依法享有的权利。经原告申请，被告于2015年6月19日依法组织了听证会。被告于2015年6月23日依法向原告送达《行政处罚决定书》，决定书载明了原告的违法事实、适用法律、处罚内容及依法享有的权利。
因此，被告对原告作出的行政处罚决定，严格遵循相关法律法规，符合法定程序。综上所述，被告对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，恳请法院依法维持被告作出的《行政处罚决定书》，驳回原告的诉讼请求。
被告深圳市规划土地监察局向本院提供证据、依据如下：1、立案审批表；2、测绘技术报告；3、关于提供专业技术支持的函（深规土监函[2011]87号）；4、关于提供专业技术支持事宜的复函（深规土宝函）2011]1294号；5、关于提供专业技术支持的函（深规土监函[2011]145号）；6、关于提供专业技术支持的复函（深规土宝函[2011]1849号；7、市规划国土委宝安管理局关于高尔夫清理整治工作有关用地情况的函》；8、关于深圳市规划国土局征用土地的批复（深府[1995]150、[1996]269、[1996]270号；9、深圳市规划国土局惩办文件复函（深规土[规划]第970285号）；10、现场勘验笔录；11、情况说明；12、调查报告；13、行政处罚告知书及送达回证；14、行政处罚听证通知书及送达回证；15、行政听证笔录；16、行政处罚听证报告；17、行政处罚决定书及送达回证；18、《中华人民共和国土地管理法》；19、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；20、《深圳经济特区规划土地监察条例》；21、《中华人民共和国行政处罚法》。
当事人的质证意见已经详细记载于证据交换笔录及开庭笔录并附在案卷中。根据当事人庭审质证意见和对相关证据的审查，本院对原告、被告在法定期限内提交的各项证据的真实性、关联性、合法性予以认可。
经审理查明，针对原告违法改变行政划拨土地的建设用途的行为，被告于2015年6月4日立案。在对此行为立案之前，深圳市勘察测绘院有限公司曾接受被告委托于2011年10月16日至22日对深圳市航港高尔夫球场进行了现场测绘。深圳市勘察测绘院有限公司出具的《测绘技术报告》显示，该球场占地面积835774平方米，球场内门卫室、储藏室、宿舍、会所等四栋永久性建筑物总建筑面积共计7166.64平方米。2015年4月8日，深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局向宝安区规划土地监察大队作出深规土宝函[2015]456号《关于高尔夫清理整治工作有关用地情况的函》中关于深圳市航港高尔夫球场的内容如下：1、土地状况、来源及权属。深圳市航港高尔夫球场位于宝安区福永街道宝安大道西侧，宝安国际机场北侧，总占地约1247亩。该球场属于机场二期征地范围，权属来源为行政划拨，1995-1996年经深圳市人民政府《关于深圳市规划国土局征用土地的批复》（深府[1995]150）、[1996]169、[1996]269、[1996]270）批准征用福永镇福永村、下十围共2986.91亩作为深圳机场建设用地。2、立项规划情况。1996年9月17日，深圳市机场集团向市领导请示在深圳机场已征未用地内建设高尔夫球场。于1997年取得原深圳市计划局该项目的计划立项（深计投资[1997]153号），同意修建简易高尔夫球场。于1997年8月12日取得原深圳市规划国土局深规土[规划]第970285号复函：根据李德成副市长的批示和国发[1995]13及粤府[1995]76号文件的精神，请机场在该项目用地范围充分利用好已征未用的土地，搞好绿化建设美化机场环境，总体规划未安排的项目和设施原则上应按临时建设办理报建手续，在机场建设需要时无偿拆除。经核查，该项目未签订土地出让合同，全部位于《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》有条件建设区。该项目无法定图则覆盖，经核《宝安中心区组团分区规划（2006-2020）》，该项目规划功能为机场用地。3、建筑报建情况。地上建筑物未查到报建记录。
2015年6月5日，被告工作人员对深圳市航港高尔夫球场及球场内建筑物进行现场勘验，勘验笔录显示，该球场及球场内建筑物情况与深圳市勘察测绘院有限公司2011年10月16日至22日现场测绘后出具的《测绘技术报告》记载一致，未有变动。
2015年6月10日，被告作出深规土监行告[2015]21号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及处罚内容，并告知原告依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。该处罚告知书于当日直接送达原告，原告随后提出听证申请。被告于2015年6月19日举行听证会，听取了原告、被告的意见，并形成了听证报告。被告认定原告未经批准将批准用途为深圳机场建设用地的行政划拨土地用于兴建深圳市宝安区航港高尔夫球场，属于不按照批准的用途使用国有土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，依据该法第八十条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，于2015年6月19日对原告作出深规土监行罚[2015]21号《行政处罚决定书》，决定处罚如下：责令收到处罚决定书之日起七日内交还深圳市航港高尔夫球场土地，处以罚款人民币16715481元。该处罚决定书于2015年6月23日直接送达原告。
另查，原告曾以深机[1996]73号文向时任深圳市常务副市长的李德成请示在机场建设和经营高尔夫球场项目。获得李德成批示：“经研究，同意先搞对公众开放简易高尔夫球场……”。原告以深机[1997]40号文向深圳市规划国土局请示将机场北侧的机场发展规划用地用于高尔夫球场建设用地。针对此份改变机场内部分土地用地性质的请示，深圳市规划国土局1997年8月12日深规土[规划]第970285号承办文件复函如下：1、机场公司将调整后的机场总体规划报市政府和主管部门审批，深圳市规划国土局将按批准后的机场总体规划办理规划报建手续；2、根据李德成副市长的批示及相关文件精神，请机场公司在该项目用地范围充分利用好已征未用的土地，搞好绿化建设美化机场环境，总体规划未安排的项目和设施原则上应按临时设施办理报建手续，在机场建设需要时无偿拆除；3、有关临时设施建设对机场净空和航管的影响以及对鸟类的处理问题，建议报民航中南局和有关部门审批。
深圳市计划局1997年4月24日对原告作出深计投资[1997]153号《关于深圳机场环境改造工程及简易高尔夫球场建设的批复》“同意结合航站楼二期土石方工程，对机场已征用的待发展用地进行绿化改造并综合利用，修建简易高尔夫球场，以提高环境改造工程的经济效益”。中国民航中南管理局1998年4月8日对原告作出民航中南局建[1998]10号《关于深圳机场申请建设简易高尔夫球场的批复》“同意在符合机场总体规划的前提下，建设简易高尔夫球场的请示”。深圳市环境保护局1997年10月28日作出《审查批复意见》“同意成立航港高尔夫球娱乐有限公司”，同时对噪音执行标准提出了要求。深圳市贸易发展局1997年9月29日对原告作出深贸旅[1997]62号《关于设立深圳机场高尔夫球管理公司的批复》“同意你公司自筹资金设立深圳机场高尔夫球管理公司，项目选址于深圳机场内已征用待发展用地范围”。深圳市投资管理公司1997年9月22日向原告作出深投[1997]216号《关于深圳机场（集团）公司注册全资深圳机场高尔夫球管理公司的批复》“同意你公司注册深圳机场高尔夫球管理公司做为你公司的全资子公司”。原告自1998年开始建设深圳市航港高尔夫球场，2001年4月开始营业。
原告1999年6月18日以深机[1999]82号文向深圳市规划国土局申请对航港高尔夫球场综合楼及辅助设施报建。深圳市规划国土局宝安分局规划科于2001年10月26日作出《关于深圳机场公司航港高尔夫球场临时用地规划审查意见》“规划拟同意其申请，在该地块建设临时简易高尔夫球场，但今后如因机场的发展和建设需要时，该球场需无条件拆除。”原告又于2001年8月8日以深机[2001]85号《关于确认航港高尔夫球场临时用地的请示》向深圳市规划国土局申请确认航港高尔夫球场的用地范围并允许球场在机场东航站区扩建前合法存在。深圳市规划与国土资源局宝安分局2002年2月25日、26日深规土宝[2002]43号《2002年第一次业务会议纪要》记载“关于深圳机场（集团）公司申请办理临时高尔夫用地手续的问题，会议同意予以核发用地蓝线、补办已建临时设施报建手续，且明确球场须向公众开放、不能搞会员制、今后机场发展和建设需要时应无条件自行拆除；按上述意见形成请示上报市局，并转由市局办理。”根据该纪要，该局于2002年4月19日向深圳市规划与国土资源局作出深规土宝[2002]88号《关于深圳机场（集团）公司申请补办航港高尔夫球场有关手续的请示》。深圳市规划与国土资源局2002年6月20日作出深规土函第HQ0201279号《承办文件复函》，回复原告：“因航港高尔夫球场项目用地位于机场二期征地范围，属机场发展备用地，经研究，该项目申请待临时用地的有关政策出台后再议。”深圳市国土资源和房产管理局深国房纪[2008]66号《2008年第10次局长办公会议纪要》记载“机场二期征地范围内的土地视为行政划拨用地，……报市政府审定”。
本院认为，原告未经批准将批准用于深圳机场建设的划拨国有土地兴建高尔夫球场的事实有深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局深规土宝函[2015]456号《关于高尔夫清理整治工作有关用地情况的函》、深圳市规划国土局1997年8月12日深规土[规划]第970285号承办文件复函、深圳市规划与国土资源局2002年6月20日深规土函第HQ0201279号《承办文件复函》、现场勘验笔录及照片、测绘技术报告等予以证实，证据充分。根据深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局深规土宝函[2015]456号《关于高尔夫清理整治工作有关用地情况的函》，深圳市航港高尔夫球场所占用土地系经深圳市人民政府批准征用作为深圳机场建设用地的土地，项目规划功能为机场用地，高尔夫球场的地上建筑物未查到报建记录。且现场勘验笔录及照片、测绘技术报告等均已经显示原告在上述土地修建高尔夫球场的事实。
原告主张其已经获得批准所依据的纪要以及函件等，并非法定的获得批准的手续，其主张不能成立。深圳市规划国土局1997年8月12日深规土[规划]第970285号承办文件复函已经明确要求原告“将调整后的机场总体规划报市政府和主管部门审批，我局将按批准后的机场总体规划办理规划报建手续”、“总体规划未安排的项目和设施原则上应按临时设施办理报建手续”。虽然原告1999年6月18日以深机[1999]82号文向深圳市规划国土局申请对航港高尔夫球场综合楼及辅助设施报建。深圳市规划国土局宝安分局规划科也于2001年10月26日作出《关于深圳机场公司航港高尔夫球场临时用地规划审查意见》“规划拟同意其申请，在该地块建设临时简易高尔夫球场，但今后如因机场的发展和建设需要时，该球场需无条件拆除。”但是上述意见仅仅为“拟同意”并非最终意见，且规划科为深圳市规划国土局宝安分局内部部门，其意见对外不能产生确定效力。进一步来看，深圳市规划与国土资源局宝安分局2002年2月25日、26日深规土宝[2002]43号《2002年第一次业务会议纪要》记载“关于深圳机场（集团）公司申请办理临时高尔夫用地手续的问题，会议同意予以核发用地蓝线、补办已建临时设施报建手续……按上述意见形成请示上报市局，并转由市局办理。”可见，即便是深圳市规划与国土资源局宝安分局会议同意予以核发用地蓝线、补办已建临时设施报建手续，但是同时决定需形成请示上报市局，并转由市局办理。根据上述纪要，该局于2002年4月19日向深圳市规划与国土资源局作出深规土宝[2002]88号《关于深圳机场（集团）公司申请补办航港高尔夫球场有关手续的请示》。深圳市规划与国土资源局2002年6月20日作出深规土函第HQ0201279号《承办文件复函》，回复原告：“因航港高尔夫球场项目用地位于机场二期征地范围，属机场发展备用地，经研究，该项目申请待临时用地的有关政策出台后再议。”因此，可以认定原告将批准用于深圳机场建设的国有土地兴建高尔夫球场始终未经批准。
《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定：“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”本案中，原告未经批准将批准用于深圳机场建设用地835774平方米兴建高尔夫球场，被告认定原告的该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，依据该法第八十条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，作出内容为交还土地，罚款人民币16715481元的《行政处罚决定书》适用法律正确，处罚适当。被告在作出上述行政处罚决定过程中，依法展开了勘验，委托进行测绘，在作出行政处罚决定前，亦告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及具有的陈述和申辩的权利，依据原告申请组织听证，程序合法。
综上，被告作出的《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告深圳市机场（集团）有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告深圳市机场（集团）有限公司负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 李 秀 珠
代理审判员 张 庆 平
人民陪审员 黄 芳
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 连渊博（兼）
书 记 员 黄 静
附本案相关法律条文如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。