湖南省长沙市岳麓区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0104行初116号
原告杨梅香，女，汉族，1983年1月22日出生，住长沙市开福区。
委托代理人孙清泉，北京京平律师事务所律师。
被告长沙市城乡规划局，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府二办公楼9楼。
法定代表人冯意刚，局长。
委托代理人张瑜，该局法规监察处工作人员。
委托代理人罗德，湖南国浩律师（长沙）事务所律师。
原告杨梅香（以下简称原告）诉被告长沙市城乡规划局（以下简称被告）城市规划管理行政复议一案，于2016年6月14日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，于2016年6月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭审理了本案。原告杨梅香及其委托代理人孙清泉，被告的委托代理人张瑜、罗德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月1日，被告作出长规复不受字【2016】第1号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请。
被告在法定期限内向本院提交如下证据、依据：
证据一、《行政复议申请书》、证据材料及邮寄凭证。拟证明被告于2016年5月30日收到原告提交的行政复议申请。
证据二、《证明》及邮寄凭证。拟证明原告向被告补充提交了证据。
证据三、长规复不受字【2016】第1号《不予受理行政复议申请决定书》及邮寄凭证。拟证明被告作出不予受理行政复议决定，并依法送达原告。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款。
原告诉称：原告在长沙市开福区捞刀河镇板塘村拥有合法房产。2015年2月7日，该房屋被强拆。后原告得知，长沙市城乡规划局开福区分局于2014年11月26日作出了长规开鉴字【2014】第237号《关于沙坪街道板塘村罗家湾组戴建军户房屋规划专业意见的复函》，认定原告房屋属于违法建设，且无法采取改正措施消除影响。原告认为该复函违法，于2016年5月30日向被告提起行政复议，被告于2016年6月6日向原告寄达了《不予受理复议决定》，对原告的行政复议申请不予受理。原告认为，该决定违法，侵害了自己的合法权益，故诉请法院确认被告不予受理原告复议申请的行为违法，撤销其作出的长规复不受字【2016】第1号《不予受理行政复议申请决定书》，判令被告依法受理原告的复议申请。
原告在法定期限内向本院提交如下证据：
证据一、行政诉讼案证据清单、《关于沙坪街道板塘村罗家湾组戴建军户房屋规划专业意见的复函》。拟证明原告从原告诉长沙市公安局开福分局不履行法定职责一案中获知，长沙市城乡规划局开福区分局于2014年11月26日作出了复函，认定原告房屋属于违法建设且无法采取改正措施消除影响。
证据二、《不予受理行政复议申请决定书》。拟证明被告不受理原告的行政复议申请，原告依法提起行政诉讼。
被告辩称：一、被告于2016年5月30日收到原告的行政复议申请，并于2016年6月1日收到原告提交的补充证据材料，被告于2016年6月1日作出《不予受理行政复议申请决定书》（长规复不受字[2016]1号）并邮寄送达给原告，符合行政复议程序规定。
二、1、被申请复议机关出具审查意见的行为是依据城管综合执法机关的来函而作出的，这只是行政执法部门之间的公文往来，行政复议被申请机关的该行为并不是对原告直接作出的。从法理上分析，可以直接提起行政复议的事项只能是具体行政行为，而具体行政行为的本质特征之一，就是该行为直接设定了特定相对人的新的权利义务，或者说直接使得特定相对人的权利义务发生变更，而行政复议被申请机关出具该规划专业意见的行为显然不具备此特征，故不是具体行政行为，不属于行政复议的受理事项范围。2、行政复议被申请机关出具该规划专业意见只是城管综合执法机关作出具体行政行为的证据之一。根据《长沙市城市管理条例》及《长沙市人民政府关于进一步加强城管综合执法机关与相关管理部门之间工作衔接的通知》（长政发[2001]29号）的相关规定，行政复议被申请机关依城管综合执法机关来函出具的专业意见只是作为城管综合执法机关作出具体行为的证据之一。城管综合执法机关采不采信被申请人的专业意见，完全由城管综合执法机关自行决定。行政复议被申请机关出具该专业意见的行为不是一个独立的具体行政行为，该专业意见本身并不会必然、直接导致当事人权利义务的变化。3、行政复议被申请机关出具规划专业意见的行为只是协助城管综合执法机关的工作。根据国务院法制办《关于在湖南省长沙市开展城市规划管理综合执法试点工作的复函》的相关规定，长沙市行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门对城管综合执法机关应当予以支持配合。因此，行政复议被申请机关应城管综合执法机关的来函出具专业意见的行为属协助其行政执法的行为，依据《湖南省行政程序规定》（湖南省人民政府令第222号令）第十七条第四款的规定，根据行政协助做出的行政行为，由请求机关承担责任。
因此，行政复议被申请机关作出的规划专业意见的行为不属于具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围。被告依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，作出《不予受理行政复议申请决定书》，符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
对被告提交的证据，原告当庭发表如下质证意见：
对证据一中《关于沙坪街道板塘村罗家湾组戴建军户房屋规划专业意见的复函》的合法性有异议，对复函之外的证据均无异议；对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。该证据不仅证明原告补充提交了证据，更证明原告对涉案房屋拥有合法所有权；对证据三的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议。该决定事实认定错误，适用法律与程序均违法，被告没有履行《行政复议法》规定的复议职责。
对原告提交的证据，被告当庭发表如下质证意见：
对证据一、二的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。复函并非对原告作出，而是针对长沙市城市管理和行政执法局开福区执法大队的回复。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下分析与认定：
原告的证据一、二，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为本案的定案依据。
被告的证据一，原告仅对证据一中的《复函》的合法性有异议。经审查，原告就该《复函》申请行政复议，该《复函》证明了原告申请行政复议的原因，可以作为本案的定案依据；证据二，原告对其真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为本案的定案依据；证据三，原告对邮寄凭证无异议，《不予受理行政复议申请决定书》系本案被诉行政行为，该证据可以作为本案的定案依据。
根据以上采信的证据及各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：
原告系长沙市开福区捞刀河镇板塘村罗家湾组村民，其公公戴建军在该组有房屋一栋，后戴建军将该栋房屋赠予原告。2014年11月26日，长沙市城乡规划局开福区分局针对长沙市城市管理和行政执法局开福区执法大队提出的综法开27专申字（2014）第02005号违法建设技术鉴定申请书作出长规开鉴字【2014】第237号《关于沙坪街道板塘村罗家湾组戴建军户房屋规划专业意见的复函》，内容为“依据你队提供的资料，证实戴建军户于2005年在长沙市开福区沙坪街道板塘村罗家湾组建设一栋砖混结构平房，建筑面积170.1平方米；建设两处砖木结构平房，建筑面积90.47平方米；另建设一处木棚，面积20平方米。该户所建上述建（构）筑物面积合280.57平方米。经查，该户所建设上述建（构）筑物均违法占用土地，未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设且无法采取改正措施消除影响。”原告得知该函后，于2016年5月30日向被告提起行政复议，要求确认该复函违法并撤销该复函。2016年6月1日，被告作出长规复不受字【2016】第1号《不予受理行政复议申请决定书》，以被申请人的行为不属于具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，故不属于《行政复议法》第六条所规定的受理范围为由，决定不予受理原告的行政复议申请。原告不服，诉至本院。
本院认为：一、长沙市城乡规划局开福区分局作出的长规开鉴字【2014】第237号《关于沙坪街道板塘村罗家湾组戴建军户房屋规划专业意见的复函》是根据长沙市城市管理和行政执法局开福区执法大队提出的申请作出的技术鉴定，系行政机关内部的公务往来，该复函对建筑物是否合法，能否采取改正措施消除影响提出了意见，至于意见是否被采纳，房屋怎么处置，则由长沙市城市管理和行政执法局开福区执法大队根据职权进行裁量，该函对原告及城管部门均不具有强制力，对原告的权利义务不产生实际影响。被告认定该函不属于行政复议受理范围，认定事实清楚。二、被告于2016年5月30日收到原告的行政复议申请，在2016年6月1日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并于6月3日邮寄送达给原告，程序合法。
综上，被告作出的长规复不受字【2016】第1号《不予受理行政复议申请决定书》，主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨梅香的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 欧阳兵
审 判 员 孙 昤
人民陪审员 李秋莲
二０一六年八月二十四日
书 记 员 李 思
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。