广东省海丰县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）汕海法刑初字第201号
公诉机关广东省海丰县人民检察院。
被告人李某，男，1975年1月30日出生，汉族，大学文化，中共党员，原任海丰县梅陇镇市容管理办公室负责人（又称市监队队长），现任梅陇镇农业办公室副主任，住海丰县。因涉嫌玩忽职守罪，2013年8月7日被取保候审。现在家。
海丰县人民检察院以海检公刑诉（2014）183号起诉书指控被告人李某犯玩忽职守罪，于2014年5月21日向本院提起公诉，本院审查后，于次日立案，并依法组成合议庭，于2014年6月4日公开开庭审理了本案。海丰县人民检察院指派检察员蔡如竹出庭支持公诉，被告人李某到庭参加诉讼，经汕尾市中级人民法院批准延长审理期限三个月，现已审理终结。
海丰县人民检察院指控：2010年10月，黎某民、许某如等人向梅陇镇规划建设办公室申请开发位于梅陇镇石角A区的凯利楼、和贵楼商品房的报建。时任梅陇镇市容管理办公室负责人（又称市监队队长）的被告人李某，没有认真执行《中华人民共和国城市房地产管理法》、《建筑业企业资质管理规定》和《梅陇镇规划建设工程管理规定》的规定，在凯利楼、和贵楼施工建设过程中，对其开展巡查监督管理工作时，没有认真检查黎某民等人的房地产开发资质和建筑企业施工资质，致使其没有资质而从事房地产开发和建设施工，造成2011年6月23日和贵楼在违规建设施工过程中，工人廖某枝不慎坠楼死亡的安全事故。
在法庭审理过程中，公诉机关向法庭提供了物证、书证、证人证言、被告人的供述与辩解等证据。海丰县人民检察院认为，被告人李某身为国家机关工作人员，在负责梅陇镇住房和城乡规划建设的巡查监督管理工作过程中，不认真履行工作职责，没有认真检查在建工程的房地产开发企业和建筑施工企业的相关资质，致使没有相关资质的企业和人员从事房地产开发和建筑施工，造成了违规建设施工人员死亡的严重后果，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人李某犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首，依照《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款的规定，可以从轻或者免除处罚。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条的规定，提请本院依法判处。
被告人李某对公诉机关指控的犯罪事实没有异议。
经审理查明：2010年10月，黎某民、许某如等人向梅陇镇规划建设办公室申请开发位于梅陇镇石角A区的凯利楼、和贵楼商品房的报建。时任梅陇镇市容管理办公室负责人（又称市监队队长）的被告人李某，没有认真执行《中华人民共和国城市房地产管理法》、《建筑业企业资质管理规定》和《梅陇镇规划建设工程管理规定》的规定，在凯利楼、和贵楼施工建设过程中，对其开展巡查监督管理工作时，没有认真检查黎某民等人的房地产开发资质和建筑企业施工资质，致使其没有资质而从事房地产开发和建设施工，造成2011年6月23日和贵楼在违规建设施工过程中，工人廖某枝不慎坠楼死亡的安全事故。事故发生后，陈某新与彭某已赔偿死者廖某枝家属的经济损失人民币17万元。
上述事实，有公诉机关提供的下列证据予以证明：
（一）物证、书证
1.位于梅陇镇石角A区的凯利楼、和贵楼正侧面照片。
2.梅陇镇规划建设工程管理规定及安全质量管理规定：证实梅陇镇关于建设工程的规划及质量安全管理的相关规定。
3.海丰县梅陇镇人民政府出具的情况报告及办理报建须提交的资料：证实海丰县梅陇镇结合本镇实际，对规划区内建筑工程的报建事宜采取的相关管理措施。
4.海丰县梅陇镇人民医院证明材料及病程记录：证实2011年6月23日下午14时55分患者廖某枝因高楼摔伤，经抢救无效死亡的事实。
5.协议书及收条：证实陈某新与彭某已与死者廖某枝家属达成赔偿协议，由陈某新与彭某赔偿死者廖某枝家属人民币17万元并已履行完毕。
6.广东省海丰县机构编制委员会文件：证实梅陇镇城乡管理办公室的工作职责。
7.中国共产党海丰县梅陇镇委员会出具的证明：证实李某同志2011年3月至2011年12月任梅陇镇市监队队长，梅陇镇市容管理办公室（习惯称市监队），业务上隶属梅龙镇人民政府城乡管理办公室管理。
8.海丰县公安局出具的户籍证明：证实李某的出生日期为1975年1月30日。
9.海丰县人民检察院反渎职侵权局出具的到案经过：2013年1月，海丰县人民检察院反渎职侵权局获悉2011年期间，海丰县梅陇镇一房地产开发的楼房，因违规建设和施工，发生一名施工工人坠楼死亡的事故，认为有关部门人员存在渎职行为，经通知李某到该院接受调查，犯罪嫌疑人李某向办案人员如实供述了自己的犯罪事实。
10.海丰县梅陇镇出具的梅城建监字（2011）026号违法建设处理通知书：证实被告人李某2011年4月14日带队巡查凯利楼、和贵楼建设情况时，曾对黎某民发出立即停止基建，三天内到镇城建办理妥处理方案及补办报建手续。
11.《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律规定：证实关于房地产开发和建筑行业的管理工作相关的国家法律规定。
（二）证人证言
1.证人蔡某坚的证言：我于2007年5月开始任梅陇镇规划建设办公室主任，2012年9月规划建设办公室改名为城乡管理办公室。任职期间，依照我镇党委政府的决定，梅陇镇辖区内的房地产开发是由镇规划建设办公室或现在的城乡管理办公室受理。依据我镇《梅陇镇规划建设工程管理规定》、《梅陇镇建设工程质量安全管理规定》的规定，梅陇房地产开发商需要向我镇城乡管理办公室提交以下的资料：（1）业主身份证明材料；（2）土地权源证明材料；（3）土地转让的应提交转让协议书；（4）与邻户共墙的应提交共墙协议书；（5）规划建设红线图；（6）地质勘察资料；（7）有设计资质的单位编制的施工图纸；（8）施工队资质证明；（9）梅陇建筑工程公司承建的合同书；（10）其他需要提交的资料。开发商在提交上述资料后，由规划建设办公室副主任许某枢受理审查，审查后到现场进行勘察测量，调查四至的相邻关系、土地权源手续等，同时审查开发商和施工队的相关资质证明材料，对符合总体规划和报建规定的就由许某枢在梅陇镇建设工程、临时建设工程规划建设申报表上绘制“建设工程平面示意图”（即建设红线图），并由其在建设红线图上签名。许某枢在绘制建设红线图后，将该红线图和开发商提交的报建资料交由我审核。由我审核后，对符合规划和有关规定的，我就在许某枢绘制的建设红线图的规划建设申报表上签署“同意按红线图设计”的意见，并盖上规划建设办公室的公章。报建后，由开发商凭建设红线图去请有资质的公司进行地质钻探和设计，然后在工厂开工前将建设红线图、钻探设计等材料提交给梅陇建筑工程公司，并与该公司签订《建筑工程合同》，接受梅陇建筑工程公司的质量安全监督和管理。同样梅陇建筑工程公司对开发商的开发资质和施工队的施工资质进行把关，对不符合规定的公司是不允许其进场施工的。在工程施工过程中，我镇规划建设办公室的人员单独或会同镇市监队的人员、梅陇建筑工程公司的人员到施工现场进行巡查监督，工程完工后，梅陇建筑工程公司的技术人员和我规划建设办公室的人员到工程现场进行竣工检查验收。验收后由梅陇建筑工程公司在《工程进度检查记录表》上将检查情况进行记录。最后由业主去税务部门缴纳相关的税费，再凭税费票据、建设红线图、工程进度记录表等资料到我镇规划建设办公室办理缴纳配套费的手续。以上便是梅陇建筑工程报建到竣工验收，我规建办进行管理监督的整个流程。2011年初许某枢调走后，李某接手负责房地产开发报建受理审查工作并出具建设红线图，2012年8月李某调走后至现，建设红线图的绘制工作由国土所所长谢水源负责。约2009年后开始在我审核签署意见后就不用经镇领导审批，直接由我规建办受理和审核。虽然镇领导不用在《梅陇镇建设工程、临时建设工程规划建设申报表》（即建设红线图）上签署意见，但我们都有向抓线领导口头汇报受理报建的情况。
我镇石角A区第8行、第9行的凯利楼与和贵楼是属于商品房开发。这两栋楼没依法向县住建办办理报建，但有向我镇规建办办理报建手续，是由开发商黎某民提交草契、身份证明材料到镇规建办，由当时的副主任许某枢进行受理。许某枢受理审查后到现场进行勘查，调查土地权源手续和相邻关系等，并于2010年10月9日绘制出具了建设红线图。然后许某枢将该建设红线图、开发商提交的报建资料送我审核，经审核签署意见后，加盖规建办的印章。当时凯利楼、和贵楼在办理报建时，已经由我规建办的副主任许某枢审查了开发商提交的报建资料，许某枢也出具了建设红线图，所以当时许某枢将建设红线图、开发商提交的报建资料等送给我审核时，我就没认真进行审核，所以没发现报建材料中缺少施工队的资质证明。直至你们检察机关今年一月份来我镇调查这两栋楼的建筑情况时，我们才知道这两栋楼的建筑施工队是没有施工资质的。另外，这两栋楼的开发商黎某民等人不具有商品房的开发资质，因为我们梅陇辖区内的商品房都是私人开发的，普遍都没开发资质。根据国家建设部《房地产开发企业资质管理规定》，进行房地产开发的企业应具有相应的开发资质，没有相应资质的是不能进行房地产开发的。根据《建筑业资质管理规定》，进行建筑施工应具备相应的施工资质。凯利楼、和贵楼的房地产开发商不具有开发资质、建筑施工方也不具有施工资质，我规建办给予办理报建按照国家规定，这样做是不正确的，违反了国家有关规定。在当时开发商报建时我们也疏忽审查他们的施工资质。另外，按照2007年开始时，我镇委托梅陇建筑工程公司对建筑工程进行管理时，要求业主与梅陇建筑工程公司签订建筑工程合同，应该由该建筑工程公司承建或派出项目经理进行施工的。但是，后来建筑工程公司将建筑工程合同的内容进行更改，将承建改变为协助管理，建筑施工队由业主自行雇请，建筑工程公司也没有向我规建办报告，我们也没发现。按照规定，我规建办是要对梅陇建筑工程公司进行监督检查的，但实际上我们忽略了这方面的工作，没有对梅陇建筑工程公司与业主签订的建筑工程合同以及监督质量管理的情况进行认真详细的检查监督。和贵楼、凯利楼在建设过程中，我有参与约四、五次巡查工作，包括最后的竣工验收检查。许某枢也有参与一、二次巡查工作，其中2012年2、3月份我参与第一次巡查的时候，我是与许某枢和建筑工程公司的莫某招、莫某宗等人对这两栋楼进行巡查的。和贵楼、凯利楼在建设过程中，有发生一名外省施工工人坠楼死亡的事故，以前我不清楚，直至2013年1月份检察机关到我镇调查这件事的时候，我才知道有这回事。在报建过程中我们没认真审查，在巡查过程中也没发现施工队的资质问题，我认为我们当时的工作做得不到位。对于凯利楼、和贵楼的施工过程中，一名外省施工工人坠楼的事件，我认为这件事发生的原因，一方面黎某民等人聘请没有资质的施工队进行施工，在施工过程中没有加强施工安全意识和管理，是导致该外省施工工人不慎坠楼死亡的安全事故的主要原因。第二方面我们规建办在接受报建时，没有把好开发商的开发资质和建筑队的施工资质关。在巡查过程中也没有发现施工队没有施工资质，所以我认为我们的工作做得不够位。第三方面，我们过于相信梅陇建筑工程公司，认为该公司已把好了施工队的施工资质关，按规定施工队没有施工资质的话，建筑工程公司不给予施工队进场施工的。所以我认为梅陇建筑工程公司也存在一定的责任。对于和贵楼、凯利楼这两栋商品房的报建和开展巡查工作的过程中，我没有得到什么好处。我认为我们的工作是在镇党委政府的领导下开展工作的，作为镇党委政府也是清楚梅陇房地产开发及建筑市场的实际情况的，我认为我在工作上也存在一定的失误和疏忽，所以我要求检察机关客观对待，对我工作上的错误能给予从轻的处理。
2.证人许某枢的证言：我大约于1998年8月开始至2011年6月在梅陇镇规划建设办公室工作，其中2010年5、6月份开始至2011年6月期间任梅陇镇规划建设办公室副主任。梅陇镇规建办的人员有主任蔡某坚、副主任是我和李某，还有一个正股级科员林某雄等人。李某同时还任市监队的队长，市监队的副队长是谢旺。任职期间，我主要负责受理建房报建方面的工作，具体的做法是这样的：先由建房的业主到我规建办向我提交报建所需的资料，有身份证明材料、土地权源证明材料（有转让的要同时提交土地转让协议书、与邻户共墙的应提交共墙协议书）、地质勘察资料和施工队的资质证明等材料。我受理审查后，便到现场去进行测量和勘查，对于符合有关规定的，我就在《梅陇镇建设工程、临时建设工程规划建设申报表》上出具建设工程平面示意图（即规划建设红线图），后将业主提交的资料和红线图交到规建办主任蔡某坚去审核和盖章。如业主提交的材料、手续齐全，符合有关规定的情况下，我就不用向镇规建办领导或镇领导报告，直接由我受理和出具红线图后，送镇规建办的领导审核和盖章。对于业主报建提交的材料不齐全，或者报建位置不符合规划区内的，或在老区拆建等情形的，我就要向镇规建办的主任蔡某坚报告。在受理报建工作后，由我和规建办的同志一起开展土地测量勘查工作，经常跟我一起去参加测量的规建办的同志有黎某民、吕某贵、施某国、李某等人。在我出具规划建设红线图给建房业主后，业主委托有资质的单位编制施工图纸，然后在工程开工前，按规定建房业主应与梅陇建筑工程公司签订《建筑工程合同》，接受梅陇建筑工程公司的质量安全监督。在工程施工过程中，我规建办人员、市监队人员或梅陇建筑工程公司的人员有单独或联合一起去工程现场进行巡查和监督。对于不符合规定和要求的，我们就提出整改或停工。工程完工后，我规建办人员连同梅陇建筑工程公司人员到施工现场进行竣工验收。最后由开发商提该规划建设申报表到镇财会部门缴纳配套费。我在梅陇镇规建办工作期间，由于梅陇镇商品房开发的土地权属，大部分都是草契，没有办理土地使用证，但是按规定用草契是不能向县建设部门办理报建手续的，对于这种情况，镇政府研究决定在梅陇辖区内进行建房的报建手续都是由建房户直接向我镇规建办进行报建，无须进一步向县建设主管部门办理报建手续。所以我镇一直按照直接受理报建，并委托梅陇建筑工程公司进行质量管理的这种惯例。根据《房地产开发企业资质管理规定》的要求，进行房地产开发的企业应具有相应的资质，未取得房地产开发资质等级证书的企业，不得从事房地产开发经营业务。根据当时的报建资料反映，梅陇镇西小区石角A区第八行第五栋的凯利楼、第九行第五栋的和贵楼，这两栋楼房的开发建设都有向梅陇镇规建办办理报建，但没有进一步按规定向县住建局办理报建手续。当时是开发商黎某民以业主许某如的名字向我镇规建办办理报建的，由我受理，时间大约在2010年的10月初。我受理后有到土地现场进行勘查，并于2010年10月9日我在《梅陇镇建设工程、临时建设工程规划建设申报表》上分别出具了凯利楼、和贵楼的建设工程平面示意图（即建设红线图）。然后我将这两栋楼的红线图及报建资料交由开发商黎某民，由黎某民送规建办主任蔡某坚审核盖章。凯利楼、和贵楼这两栋楼在申请报建时，开发商黎某民提供给我的报建资料有土地权属证明资料和身份证明材料，并没有提供施工队的资质证明材料。我印象中认为黎某民是具有相关资质的，所以当时就没有要求其提供相关的资质证明材料给我审查。我当时没有审查凯利楼、和贵楼办理报建时，应提交的施工队资质证明的做法是错误的，是违反了《梅陇镇规划建设工程管理规定》和《梅陇镇建设工程质量安全管理规定》有关规定。在和贵楼、凯利楼在施工过程中，我大约参加了一两次巡查工作，其中一次时间在2011年2、3月份的时候，我有与我规建办主任蔡某坚、梅陇建筑工程公司的人员一起到这两栋楼的施工现场进行巡查。另外一次具体是什么时候我就想不清楚。对和贵楼、凯利楼这两栋楼的巡查工作，我不清楚这两栋楼的施工队是否具有相应的施工资质，因为当时我们巡查时没有向他们了解施工队的资质情况。当时开发商黎某民向我办理报建的时候，也没有提供施工队的资质证明给我，在后来开展巡查工作的过程中，我们也没有了解他们施工队的施工资质情况，所以我就不清楚他们的施工队是否具有资质的情况。如果当时在巡查的过程中，发现这两栋楼的施工队不具有施工资质的话，我们应责令他们停工整改，并要求其聘请有资质的施工队进行施工。我现在认为当时我在受理这两栋楼的报建和巡查工作过程中，我的工作做得没有那么到位。具体体现在：在受理报建的时候，我没有审查这两栋楼的施工队的资质情况，在巡查的过程中，我们也没有了解他们的施工队的资质情况。我认为按照规定，在受理报建和巡查工作上，我们的工作做得不到位，有一定的管理责任。在参与接受和贵楼、凯利楼的报建工作和巡查工作的过程中，我没有受到好处。
3.证人许某武的证言：2005年至2013年4月期间我在梅陇镇工作。其中2006年9月至2011年7月任梅陇镇副镇长，2011年7月至2013年4月任梅陇镇副书记。我任梅陇镇副镇长期间主管规划建设、国土、环保等方面的工作。梅陇镇规建办的主要职责是负责国土管理、城镇建设的统一规划和勘查，做好房地产开发和建筑行业的管理工作，还负责城镇公共事务和管理工作，基础设施的建设、市容市貌、管理城镇燃气供水排污等工作。我任副镇长期间是由规建办的副主任许某枢负责受理报建材料，后经许某枢受理审核后并向规建办主任蔡某坚报告，报告后由许某枢到现场进行勘查，符合规划的便出具绘制建设红线图并交给主任蔡某坚审核。这就是建筑工程报建的大概流程。在工程施工过程中，我镇规建办和市监队的工作人员定期或不定期对建筑工程开展检查或巡查监督工作，主要检查在建工程是否有进行报建，对于没有报建手续的则责令其停工建设、补办手续，如果已经报建的则要检查其报建手续是否齐全，主要检查的内容有业主土地权源、施工队资质、有否与梅陇建筑工程公司签订建筑合同等，对手续不齐备的则要责令其停工整改。梅陇镇西小区石角A区第八行第五栋的凯利楼、第九行第五栋的和贵楼，这两栋楼报建时我是主管城建办的工作，但是根据工作流程刚开始报建时是由规建办把关，我不清楚这方面的情况。根据国家规定，进行房地产开发和建筑施工是应具有相应资质的。报建的时候业主如果没有提供施工队的资质情况，按规定是不能给予报建的。如果发现施工队不具有资质的话，我们按规定就会责令其停工，要求其聘请具有资质的施工队进行施工。
4.证人林某国的证言：2011年9月30日至现任梅陇镇副镇长。我现任梅陇镇副镇长，主管规划建设、殡改、安全生产等方面工作。我镇规划建设办公室的人员有蔡某坚，他是主任，还有两个副主任，分别是陈某琳和钟某铨。还有协助规划建设办公室开展建设和市容市貌巡查工作的市监队的队长徐某原、吕某贵、胡某国、林某辉、杜某顺等人员。2011年9月以前是由许某武副镇长（现为镇副书记）主管规划建设办公室这方面的工作。梅陇镇西小区石角A区第八行第五栋的凯利楼和第九行第五栋的和贵楼这两栋楼都有向我镇规建办办理报建，但没有向县住建局办理报建手续。和贵楼和凯利楼这两栋楼是在2010年10月份向我镇规建办报建的，我因2011年10月才任副镇长主管这方面的工作，所以对于以前的报建情况不是很清楚。到2011年11月8日，和贵楼与凯利楼这两栋楼要缴纳配套费和办理水电入户的手续，就由规建办的主任蔡某坚在《梅陇镇建设工程、临时建设工程规划建设申报表》上填写这两栋楼房的项目名称、建筑面积等内容，并且由蔡某坚在“城建部门意见栏”写上“保证金肆万壹仟元，41000.00元（限三个月内办理），2011.11.8”的意见，并盖上镇规建办的公章。然后将该表送我进行审核，我审核后在该表签上“拟同意，呈镇长审定。当时我还未任副镇长主管这方面的工作，所以这两栋楼何时开工我不清楚。根据当时的《建筑工程合同》反映，签订合同的时间是2011年6月18日。依据《梅陇镇规划建设工程管理规定》和《梅陇镇建设工程质量安全管理规定》，开发商在出具规划红线图后，与梅陇建筑工程公司签订《建筑工程合同》后才能动工建设。上述材料显示开工后才签订建筑工程合同的做法是违反上述规定的。根据2011年11月6日，工程进度检查记录表上反映，这两栋楼的项目承包负责人是黎某民，那么应该是由黎某民承建的。黎某民不是梅陇建筑工程公司的人员，他是否具有资质我就不清楚。根据国家规定，进行房地产开发和建筑施工是应具有相应资质的。报建的时候业主如果没有提供施工队的资质情况，按规定是不能给予报建的。如果发现施工队不具有资质的话，我们按规定就会责令其停工，要求其聘请具有资质的施工队进行施工。根据《建筑工程合同》的规定，梅陇建筑工程公司只协助开发商进行监督管理楼房的质量安全生产，施工人员由业主自行雇请，材料自行购买。依据《梅陇镇规划建设工程管理规定》和《梅陇镇建设工程质量安全管理规定》的规定，商品房开发进行报建时应先提供施工队的资质证明原件和复印件给镇规建办审核，既然黎某民、许某如等人不具有这方面的资质，却进行和贵楼、凯利楼的施工建设，我认为属于镇规建办在这方面把关不严，同时面临建筑工程公司也存在一定的责任。我镇规建办在出具红线图的时候不用送我审核。只有在工程完工验收后，开发商在准备缴纳配套费时，镇规建办核定后在申请表上填写缴纳配套费金额和意见，之后连同建筑工程的纳税发票和梅陇建筑工程公司验收表送我审核。我有不定期带领规建办的人员到现场进行巡查，但主要还是以规建办和建筑工程公司为主。以前我不清楚这两栋楼有发生过什么事故，直至前两日我镇规建办的主任蔡某坚接受你检察机关调查后才得知。
5.证人吕某贵的证言：我于2004年6月在梅陇镇府市监队工作至现。我镇市监队负责梅陇镇内的市容市貌的巡查管理，以及对无证流动摊位进行管理，另外还负责对梅陇规划区的建筑市场的巡查监督工作，主要检查在建工程业主的土地权源证明、有否向镇规划建设办公室进行报建、有否接受梅陇建筑工程公司的质量管理、施工队的资质情况等问题。业主向我镇申请报建时，按规定应该提供业主身份证明、土地权源证明、地质勘察资料、施工队资质证明等资料向镇规划建设办公室报建，先由业主提供给镇规划建设办公室的副主任进行受理审查，2011年6月之前是由副主任许某枢负责受理的，2011年6月之后是由副主任李某负责受理的。受理后就到建筑现场进行土地勘察，符合规划就出具规划建设红线图。出具红线图后就连同业主报建时提供的材料一同提供给规划建设办公室的主任蔡某坚进行审核，蔡某坚审核同意后就视为正式接受报建。因为当时在建的楼盘比较多，我日常参与巡查的任务也比较多，所有我当时有否参与对梅陇镇西小区石角A区第八行第五栋的凯利楼和第九行第五栋的和贵楼的巡查我现在记不起来。
6.证人林某雄的证言：我于1985年至2013年3月在梅陇镇府规划建设办公室（现已更名为梅陇镇城乡管理办公室）工作，2013年3月份开始退休。因为我属将要退休的老同志，虽然有正常上班，但在2009年至2013年3月份这段时间我没有具体负责什么工作。按照规定业主建房向我镇规划建设办公室办理报建，应该提交业主身份证明、土地权源证明、地质勘察资料、施工队资质证明等资料给我镇规划建设办公室负责受理报建的副主任（2011年6月以前由副主任许某枢负责受理，2011年6月以后由副主任李某负责受理）。负责受理报建的副主任审查业主提交的报建资料后就到土地现场进行土地测量和勘察，符合规划的就出具规划建设红线图，然后将出具的规划建设红线图连同业主提交的报建资料送给规划建设办公室主任蔡某坚进行审核，蔡某坚审核同意后就在规划建设红线图签署意见和加盖规划办公室公章，这样就算镇批准了业主的报建。按规定业主建设开工前需要同梅陇建筑工程公司签订建筑工程合同，建筑工程的质量安全要接受梅陇建筑公司的管理和监督。按规定镇规划建设办公室、镇市监队和梅陇建筑工程公司需要对在建工程进行巡查监督。如果在巡查的过程中发现为违章建筑或者有关手续不齐备和不符合规定的，镇规划建设办公室人员就会口头责令其停工整改，或者由市监队发出停工通知书。我镇市监队业务上隶属于镇规划建设办公室，主要负责辖区内建筑市场的巡查管理工作以及市容市貌的管理等按规定市监队应定期或者不定期地对辖区内在建的建筑工程进行巡查，发现违章建筑和手续不齐备的情况就会发出停工通知书。在巡查的过程中主要检查在建工程业主有否向镇规划建设办公室进行报建，有报建的则要检查其土地权源证明、有否接受梅陇建筑工程公司的质量管理、施工队的资质情况等问题。梅陇镇西小区石角A区第八行第五栋的凯利楼和第九行第五栋的和贵楼的开发建设报建情况和巡查工作，我都没有参与，具体情况我不清楚。根据国家规定，进行房地产开发和建筑施工是应具有相应资质的。报建的时候如果业主提供的资料不齐全的话，按规定是不能给予报建的。如果发现施工队不具有资质的话，我们按规定就会责令其停工，要求其聘请具有资质的施工队进行施工。
7.证人胡某国的证言：我于2001年4月15日至现在梅陇镇市监队工作。我们镇市监队主要是负责梅陇镇辖区内的市容市貌的巡查工作，协助梅陇镇城乡管理办公室（即原镇规划建设办公室）对梅陇辖区内的建筑市场开展巡查监督工作，主要检查在建工程业主的土地权源证明、有否向镇规划建设办公室进行报建、有否接受梅陇建筑工程公司的质量管理、施工队的资质情况等问题。业主向我镇申请报建时，按规定应该提供业主身份证明、土地权源证明、地质勘察资料、施工队资质证明等资料向镇规划建设办公室报建，先由业主提供给镇规划建设办公室的副主任进行受理审查，2011年6月之前是由副主任许某枢负责受理的，2011年6月之后是由副主任李某负责受理的。规划建设办公室副主任受理后就到建筑现场进行土地勘察，符合规划就出具规划建设红线图。出具红线图后就连同业主报建时提供的材料一同提供给规划建设办公室的主任蔡某坚进行审核，蔡某坚审核同意后就视为正式接受了报建。2011年4月14日（根据违法建设处理通知书反映），我们队长李某带领我、司机杜某顺、吕某贵等人有到梅陇镇小区石角A区第八行第五栋的凯利楼和第九行第五栋的和贵楼进行巡查。当时我们发现凯利楼、和贵楼有向镇规划建设办公室办理了报建，出具了建设红线图。但没与梅陇建筑工程公司签订建筑工程合同。另外有人举报该工程在建第二层的时候开发商黎某民准备将楼房的后面进行悬板，我们发现后就制止，并对开发商黎某民提出楼房的后面不能悬板以及需要与梅陇建筑工程公司签订建筑工程合同，接受质量监督和管理。同日我们发出违法建设处理通知书。当时的巡查工作是由队长李某带队开展巡查的，具体也是由李某检查了解，但据我所知当时他是没有对凯利楼、和贵楼的施工资质情况进行了解检查。按规定我们市监队是需要检查施工队的资质情况的。由于当时的具体情况是有李某队长向这两栋楼的开发商了解，我们队员就没有问对方的施工资质情况。
8.证人徐某原的证言：2011年12月27日至现我任海丰县梅陇镇市容管理办公室负责人（外称“市监队队长”）。在我之前是李某任市监队的队长。我们梅陇镇市监队业务上隶属于镇规划建设办公室，主要职责是负责市容、环境卫生和绿化管理方面以及对建筑市场管理的巡查工作。我镇市监队日常对梅陇辖区内的建筑市场进行巡查，负责对房屋拆迁、房地产开发、物业管理方面违法违规行为的巡查监督工作，在对建筑工程的巡查管理中，主要检查报建手续、业主土地权源、施工队资质、设计图纸、施工合同等各种手续是否齐备的情况。对手续不齐备的违建工程责令停工整改。我与李某移交时，市容管理办公室的工作职责与现在是一样的。按规定，梅陇辖区内的业主进行商品房开发需要向梅陇镇城乡管理办公室（以下建成“城建办”）申请报建。由业主提供相关资料向镇城建办报建。在镇城建办审核出具规划建设红线图以及业主向梅陇建筑工程公司签订《建筑工程合同》后，业主才能开工建设。我们市容管理办公室在巡查时候，也要检查建筑业主有否报建取得规划建设红线图、签订《建筑工程合同》以及施工队的资质情况等问题。报建时，城建办在接受报建时要核实施工队的资质情况。我们市监队在巡查建筑市场时，也要核实施工队的资质情况。我们发现施工队没资质的话，会发出《违法建设处理通知书》并责令施工队停工，要求业主聘请有资质的施工队进行施工。
9.证人莫某招的证言：2002年至现我在梅陇建筑工程公司任经理职务。海丰县梅陇建筑工程公司是梅陇镇政府属下的集体企业，具有建筑总承包的三级资质，主要从事建筑施工活动。2007年7月份以来，我公司接受梅陇镇政府的委托，对梅陇镇规划区内的部分商品房开发和私人建房的建筑工程质量问题协助建房户管理。和贵楼和凯利楼这两栋商住房，当时在施工建设时没有与我公司签订《建筑工程合同》，后被梅陇镇规划建设办发现，才于2011年1月1日开始接受我公司的质量协助管理，但这两栋楼的《建筑工程合同》直至2011年6月18日才正式签订。工程在2011年11月6日，经镇规划建设办组织我公司人员到施工现场进行检查时，该工程基本上完工了。我公司在《工程进度记录表》上有进行记录，业主许某如和项目承包副主任黎某民有在《工程进度检查记录表》上签字。这两栋楼是由项目承包负责人黎某民负责承建的。黎某民不具有建筑工程施工资质。按照建筑业资质管理有关规定，没有建筑工程施工资质的人员是不能参与建筑工程施工活动，也不能签订相应的建筑施工合同。当时根据梅陇镇的实际情况，有部分项目承包负责人是有施工资质，但有部分是没有施工资质的。这几年梅陇镇的房地产发展比较快，对这方面的要求就没有那么严格。另外，黎某民以前有承建过其他建筑工程，镇规划建设办对这方面也没有提出异议。我公司有多次到现场进行检查监督，包括工程完工验收时，会同镇规划建设办的人员进行验收检查。镇规划建设办在检查过程中，我不清楚有没有发现黎某民在建设和贵楼、凯利楼时是不具备施工资质的。2011年11月6日，镇规划建设办和我公司去验收该工程时，有我和我公司的副经理莫某宗以及镇规划建设办的蔡某坚主任等人员参与该工程的检查验收。平时在该工程的建筑施工过程中，也由镇规划建设办的蔡某坚主任带队检查的。
10.证人黎某民的证言：梅陇镇西小区石角A区第八行第五栋的凯利楼和第九行第五栋的和贵楼是我和许某如、李某亮三人合作开发的。凯利楼土地面积198平方米，共建七层，每层楼建成三套小户型的商品房，七层共21套房；和贵楼土地面积也是198平方米，共建七层，每层楼建成四套小户型的商品房，七层共28套，现已全部销售完毕，购买的对象都是梅陇辖区内的村民。凯利楼、和贵楼的开发建设有向有关部门办理报建等手续。我们首先凭土地草契向梅陇镇规划建设办公室（以下简称镇规建办）申请报建，由镇规建办派员到现场定点调查进行规划，并在规划建设申报表上绘制了“建设工程平面示意图”（即规划红线图），同时镇规建办在规划建设申报表上签示了“同意按红线图规划设计”的意见。镇规建办同意我们建设后，我们就委托有关部门进行地质勘测、图纸设计等。在2010年11月份我们就开始动工建设，至2011年8月竣工。2011年11月6日，镇规建办的蔡某坚、许某枢等三人和镇建筑工程公司的莫某宗、林某蓬、莫某三人一起到工地进行检查验收。根据镇规建办的要求，我们在开发建设凯利楼、和贵楼的过程中，与梅陇建筑工程公司签订了两份《建筑工程合同》。我们不具备房地产开发资质，但整个梅陇镇都是这样开发房地产的。这两栋工程的施工建设由陈某新和彭某向我们承包。施工工人由陈某新和彭某去雇请。他们不具有建筑施工资质，他们聘请的人员是属于社会的建筑师傅和工人。大约有五、六名建筑工人，均是外省人。根据《建筑工程合同》的规定，施工工人由我们自行雇请，建筑工程公司只协助我们管理本工程的一些事项，在灌注每一层的楼板前，由工程公司派员到工地进行验收指导，然后我们才进行灌注楼板。梅陇建筑工程公司经常有派员到工地进行质量监督；另外2011年4、5月份左右，镇规建办的蔡某坚，镇公司的莫某招和县有关部门的人员共四、五人有到我们的施工现场进行安全检查。还有在2011年11月6日镇规建办的蔡某坚等人和梅陇建筑工程公司的莫某招等人到工地进行工程竣工验收。2011年6月23日下午2时许，我们工地的其中一名小工廖某枝在和贵楼五楼阳台倒建筑垃圾时，不慎从五楼坠下，随后送到梅陇人民医院进行抢救，后抢救无效死亡。经与死者廖某枝的家属进行协商，由陈某新、彭某作为承建方一次性赔偿死者家属廖某定、廖某花、廖某清人民币17万元。因死者家属经协商愿意接受赔偿，所以我们就没有向镇规建办和梅陇建筑工程公司报告这事，也没有向公安机关报案。我们没有资质而进行房地产开发，并且将工程项目承包给没有建筑资质的人员进行施工这样的做法是不符合相关规定的，但在我们梅陇辖区内，建筑行业都是这样的。
11.证人许某如的证言：我与李某亮、黎某民有合作在梅陇镇开发房地产，我和李某亮在梅陇镇西小区石角A区第八行第五栋和第九行第五栋有两块地皮，由我和李某亮提供地皮，黎某民提供资金，我们三人联合在上述两块地进行房地产开发，黎某民提供资金，我们三人联合在上述两块地进行房地产开发，我和李某亮一起占股份5成，黎某民占股份5成。凯利楼土地面积198平方米，共建七层，每层楼建成三套小户型的商品房，七层共21套房；和贵楼土地面积也是198平方米，共建七层，每层楼建成四套小户型的商品房，七层共28套，现已全部销售完毕。购买的对象都是梅陇辖区内的村民。“凯利楼”、“和贵楼”的开发建设有向有关部门办理报建等手续，在2010年10月份由黎某民以我的名义凭土地草契向梅陇镇规划建设办公室（以下简称镇规建办）申请报建，具体的报建手续由黎某民办理，我不太清楚。其他的包括土地勘测、图纸设计等都由黎某民办理。上述两栋楼的建筑工程队也都由黎某民出面雇请。这两栋商品房动工时间约是2010年11月份，至2011年8月份竣工。根据梅陇镇规建办的要求，2011年6月18日与镇建筑工程公司签订的凯利楼、和贵楼的《建筑工程合同》，工程的施工质量接受建筑公司的监督管理。这两份合同甲方签名栏上我的名字“许某如”是黎某民代我签的，因为当时这两份合同是黎某民直接与梅陇建筑工程公司签订的，事后才告诉我的。合同是2011年6月18日签订，但上述两栋商品房的开工时间是2010年11月份，这个情况我不太清楚，具体要问黎某民。我和李某亮以前没有开发过房地产业务，也没有开发房地产的资质，黎某民有没有开发房地产的资质我就不清楚了。这两栋楼的施工建设都是由黎某民雇请梅陇当地的私人包工头陈某新来建设的。陈某新是否具有建筑施工资质我不清楚。进行房地产开发和建筑施工需不需要相应的资质我也不清楚。凯利楼和和贵楼在施工建设过程中，梅陇镇规建办和梅陇镇建筑工程公司有没有到施工现场进行质量和安全监督我也不清楚，因为我平时不在施工现场，具体要问黎某民。这两栋楼在施工建设过程中，2011年6月下旬的一天，有一名外省工人在和贵楼施工现场进行施工时不慎从楼下摔下，后经抢救无效死亡。经与死者家属协商，由陈某新和其伙计（外省包工头）一起赔偿死者家属人民币17万元。另外由我和黎某民、李某亮作为开发商补偿建设方陈某新工程队人民币7.5万元。这次发生工人死亡的事件具体要问黎某民和陈某新等人，因为这件事是由黎某民和陈某新去处理的。我以前不清楚进行房地产开发是需要相关资质这方面的规定，现在经检察机关调查教育后我才知道这样做是不行的。
12.证人陈某新的证言：和贵楼、凯利楼的泥水建筑工程是我和彭某合伙向老板许某如和黎某民承包的，由我负责承建，当时并没有签订书面承包协议。这两栋楼是从2010年11月开始建设，2011年8月建成完工。完工后梅陇镇城建办有前往验收。这两栋楼有向有关部门办理报建手续，因为完工后梅陇镇建筑工程公司有去验收工程。报建手续需要到梅陇镇政府城建办报建，缴纳报建费，具体是什么收费项目和缴纳多少费用我不清楚，这些都是由开发楼盘的老板去办理的。我不清楚签订合同的情况，这是由老板许某如去办理的。我的工程队没有什么名称，没有向有关部门登记注册，也没有工程建筑资质。我是私人包工头，没有固定的员工队伍。一般是根据我承包的建筑工程雇请人员，一般我的工程队有师傅五六人，小工也有五六人，按日计发工资。这两栋楼都是许某如和黎某民私人开发，他们两人并没有开发房地产的资质。梅陇工程公司的莫某和林某蓬等人在楼房建设期间有时会去检查和指导，主要是在灌注支撑柱和承台的时候会来，其他施工的时候没有人来检查。在和贵楼、凯利楼施工建设期间，镇城建办的人员一直没有来建筑现场进行检查和指导。完工后镇城建办的工作人员才会与建筑公司的人员前来验收。这两栋楼我承包后，便与湖南籍的彭某合伙进行建设，在2011年6月23日下午2时许，我们雇请的小工廖某枝在和贵楼第五楼阳台倒建筑垃圾时不慎从楼上坠下，随后被送到梅陇医院抢救，后经抢救无效死亡。经协商我们与死者家属达成赔偿协议，我们一次性赔偿死者廖某枝的家属人民币17万元，当时楼房的老板许某如和黎某民负责人民币7.5万元，剩下的由我和彭某负责。因已经私下解决，不想将事情扩大，所以没有向镇城建办和建筑公司报告，也没有向公安机关报警。我工程队施工建设和贵楼和凯利楼不具有资质是不符合规定的，但是梅陇建筑市场的现在都是这样的，大家都这么做。
13.证人彭某的证言：我从1992年开始至现都在梅陇镇从事建筑泥工的工作。黎某民是建筑工程的开发商，从事房地产开发，陈某新是从事建筑施工的包工头。2010年底，黎某民在梅陇镇西小区石角A区第八行第五栋、第九行第五栋开发凯利楼、和贵楼二栋商品房。黎某民将这二栋楼的施工工程给包工头陈某新承建，陈某新后来就找我与他合伙承建这二栋楼的工程。这二栋楼的施工工人全部都是我负责叫来外省建筑工人来做工的。包括我的老婆廖某清、岳父廖某枝、大舅子的老婆联系后都在这二栋工程做工。2011年6月23日下午，我岳父廖某枝在第二栋楼（即和贵楼）的第五层修建筑垃圾倒下楼下时，不慎从升降机口摔下来，后来经送梅陇人民医院抢救无效死亡。后经协商调解后，由我们包工头这方赔偿死者家属的损失17万元，其中由开发商黎某民等人负责出7.5万元，剩余9.5万元由陈某新和我负责。我和陈某新等人都没有从事建筑施工的相关资质。凯利楼、和贵楼这二栋楼的建设有没有按规定进行报建我不清楚。在施工过程中，我有看过一些部门的人员来工地检查过，但具体是什么部门的人员来检查，我就不清楚，因为来检查时，都是检查人员通知开发商黎某民等人到场的。
14.证人廖某定的证言：梅陇镇石角A区第八行第五栋、第九行第五栋的凯利楼、和贵楼是一名老板建的，这个老板的具体名字我不清楚，2010年底期间，该老板把凯利楼、和贵楼的建筑工程发包给包工头陈某新，再由陈某新请我姐夫彭某负责凯利楼、和贵楼的泥水工程。2011年春节过后不久，我父亲廖某枝从老家过来梅陇打工，在我姐夫彭某做水泥工程的凯利楼、和贵楼打小工。2011年6月23日下午2点多，我姐夫彭某打我电话告诉我父亲廖某枝出事了，说我父亲廖某枝在和贵楼五楼阳台倒建筑垃圾的时候，从阳台掉了下来。因为当时和贵楼的在建阳台还没建好，所以从五楼的阳台上掉了下来。出事后由我姐夫彭某和我一名在和贵楼打工的老乡用一部三轮车将我父亲廖某枝送到梅陇人民医院抢救。我接到我姐夫的电话后也马上赶去医院，我去到梅陇人民医院时候我父亲已经去世了。当时事情发生后，由包工头陈某新代表和贵楼的老板出面处理赔偿事情，由于我姐夫彭某认为对我父亲坠楼死亡一事也有责任，所以包工头陈某新、我姐夫彭某作为承建方和我、我嫂子廖某花还有我姐姐廖某清等人协商，并于2011年6月27日签订了一份《协议书》，约定由包工头陈某新、彭某一次性赔偿死者廖某枝家属人民币17万元整。当时还有我堂哥廖某文、廖某生、李某胜等人作为证明人在该协议书上签字。同日，我、我嫂子廖某花还有我姐姐廖某清给陈某新、彭某出具了收到赔偿我父亲廖某枝死亡款17万元的《收条》。包工头陈某新和我姐夫彭某都没有相关的施工资质。
（三）被告人的供述
被告人李某的供述：我于2009年3月份左右任海丰县梅陇镇经济发展办公室副主任，2010年6月份左右调入到梅陇镇府规划建设办公室（现已更名为梅陇镇城乡管理办公室）工作，2011年3月至12月兼任梅陇镇市监队队长，2011年7月份至2011年12月期间在梅陇镇规划建设办公室负责绘制规划建设红线图。依据我镇《梅陇镇规划建设工程管理规定》的规定，梅陇房地产开发商需要向我镇城乡管理办公室提交以下的资料：1、业主身份证明材料；2、土地权源证明材料；3、土地转让的应提交转让协议书；4、与邻户共墙的应提交共墙协议书；5、规划建设红线图；6、地质勘察资料；7、有设计资质的单位编制的施工图纸；8、施工队资质证明；9、梅龙建筑工程公司承建的合同书；10、其他需要提交的资料。我镇规划建设办公室开始受理业主报建的时候由业主提交土地权源证明材料、业主身份材料、施工队资质情况和四邻关系等资料提供给我规划建设办公室一位负责受理报建的副主任进行受理，其中2007年至2011年6月份的受理报建的副主任是许某枢；许某枢调离岗位后，2011年7月至12月由我负责受理报建手续，按规定负责受理报建的副主任受理报建后，应该对业主提供的报建资料进行审查，然后到土地现场进行土地勘察和测量，符合规划的我们就在《梅陇镇建设工程、临时建设工程建设申报表》中绘制建设红线图，并签上负责受理人员的名字，然后送规划建设办公室主任蔡某坚审核，蔡某坚审核后在申报表上签上“同意按红线图设计”的意见并加盖镇规划建设办公室的印章后就算同意了业主的报建；建筑工程开展前业主还必须与梅陇建筑工程公司签订合同接受梅陇建筑工程公司的质量管理；建筑工程建设期间，梅陇镇规划建设办公室、市监队和梅陇建筑工程公司需单独或联合对其工程施工情况进行巡查监督；建筑工程完工后，镇规划建设办公室和梅陇建筑工程公司需对该工程进行竣工验收。梅陇镇西小区石角A区第八行第五栋的凯利楼和第九行第五栋的和贵楼这两栋楼的建筑工程在建过程中，我于2011年4、5月份期间带队先后两、三次到施工现场进行检查，印象中参与巡查的队员有杜某顺、吕某贵、胡某国、林某辉等人。2011年4月14日（根据违法建设处理通知书反映）第一次我带队参与巡查的时候，发现上述两栋楼有向镇规划建设办公室办理了报建和出具了建设红线图，但没有与梅陇建筑工程公司签订建筑工程合同，另外还发现在建第二层时准备将楼房的后面进行悬板，我们发现后就进行制止，并对开发商黎某民提出该楼房的后面不能悬板以及需要与梅陇建筑工程公司签订建筑合同接受质量管理。同日（2011年4月14日）我们有发出违法建设处理通知书，经制止后，这两栋楼的后面都没有进行悬板。但第二、三次对其进行检查时发现其仍没有与梅陇建筑工程公司签订建筑合同，所以我们责令其要按规定和梅陇建筑工程公司签订合同，不然的话就要责令其再次停工整改。在6月份的时候，经向镇规划建设办公室了解，我们得知黎某民已经和梅陇建筑工程公司签订了建筑合同。后来我们对其再次进行巡查时就没有发现其他违规事项。因为我认为这两栋楼的建设工程已经进行了报建，报建的时候按规定是要提交施工队的资质情况给镇规划建设办公室审查的，所以我在巡查的过程中我就没有再向其了解这方面的情况。按规定市监队进行巡查时是要了解施工队的资质情况的。因为这两栋楼已经办理报建手续，我认为业主在办理报建时应该已经提供施工队的资质情况给镇规划建设办公室了，所以我在巡查时就没有再次向业主了解施工队的资质情况。设计报建的情况是由镇规划建设办公室办理的，具体的情况我不清楚，所以办理报建时业主有没有提供施工队的资质情况给镇规划建设办公室我也不清楚。这两栋楼是属于商品房开发，开发商黎某民，他之前在梅陇镇有开发过其他的楼房，所以我认识他。由于巡查时没有了解施工队的情况，所以这两栋楼具体由谁负责承建我不清楚。当时我在带队对着两栋楼进行巡查监督时，我过于相信自己的判断，认为这两栋楼既然有办理了报建，在办理报建的时候应该有提供施工队的资质情况给镇规划建设办公室的，所以在巡查的时候我就没有认真详细地检查这两栋楼的施工队的资质情况，我这样做是错误的。对于这两栋楼在施工建筑过程中有一名外省工人在和贵楼施工建设过程中坠楼死亡的事情，我不清楚。凯利楼、和贵楼这两栋楼的施工队如果没有施工资质的话，进而发生工人坠楼死亡的事件，那么我认为镇规划建设办公室在受理报建时没有把好施工队的资质关，同时市监队在开展巡查的过程中没有认真详细检查这两栋楼施工队的资质情况，我认为市监队也存在工作不到位的情况。我提供的“梅城建监字2011026号”《违法建设处理通知书》，这份通知书是2011年4月14日我带队到凯利楼、和贵楼进行巡查监督时由我填写并发给业主黎某民的，当时黎某民也有在上面签名。对凯利楼、和贵楼这两栋楼进行巡查时，我没有接受当事人的好处及利益。
以上证据，经当庭出示、质证，本院予以确认。
本院认为，被告人李某身为国家机关工作人员，在负责梅陇镇住房和城乡规划建设的巡查监督管理工作过程中没有认真履行工作职责，致使没有相关资质的人员从事房地产开发和建筑施工，造成了违规建设施工人员死亡的严重后果，其行已构成忽职守罪。公诉机关指控被告人李某所犯罪名成立，犯罪事实不清，证据确实、充分，本院予以支持。被告人李某犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首，依法可以免除处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条一款的规定，判决如下：
被告人李某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向汕尾市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 陈伟忠
审判员 王春林
审判员 陈小娟
二〇一四年九月十八日
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