河南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）豫行赔终36号
上诉人（一审原告）师希昭，男，汉族，1946年1月6日生，住河南省新安县。
委托代理人王宏志，男，汉族，1957年3月27日生，住北京市海淀区。
被上诉人（一审被告）渑池县人民政府。
法定代表人谢喜来，县长。
委托代理人李伟民，渑池县人民政府法制办副主任。
委托代理人祝京子，河南锐达律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）渑池县黄河河务局。
法定代表人左中军，局长。
委托代理人姜松敏，渑池县黄河河务局副局长。
委托代理人杨岗军，河南洛韵律师事务所律师。
师希昭因与渑池县人民政府行政赔偿一案，不服焦作市中级人民法院（2017）豫08行赔初14号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人师希昭及其委托代理人王宏志，被上诉人渑池县人民政府（以下简称渑池县政府）委托代理人李伟民、祝京子，被上诉人渑池县黄河河务局委托代理人姜松敏、杨岗军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
师希昭一审诉称，为响应渑池县政府[1998]第22号文件号召，绿化祖国，植树造林，其与王灵敏分别在2002年、2006年和渑池县坡头乡窑地村、白羊山村签订了荒山承包合同，当时县乡政府知情并支持。2007年10月，渑池县黄河河务局在二人不知情的情况下，非法办理了土地使用证，以非法的土地使用证为依据于2008年11月、2009年7月分别与石港旅游公司、汇商公司签订了承包合同，二人辛苦经营多年的荒山易主。2008年12月以来，该承包区内被毁树35000多棵，毁苗圃110亩，计损失580万余元。为维护合法权益，自案发以来，其9次进京，20多次赴省，无数次到市、县各有关部门信访，到各级法院要求立案，共支出交通费、住宿费、材料印制费、误工费35万余元。以上两项直接损失615万余元。现渑池县黄河河务局持有的土地使用证涉及本案的，已被生效判决依法撤销。一审请求：渑池县政府赔偿其非法侵权致师希昭损失615万元（一审庭审中明确为930万元）。
焦作市中级人民法院一审查明，2006年9月9日，师希昭与渑池县坡头乡白羊山村委签订了荒山承包合同，白羊山村委将如下范围（东至段村的东柳窝，西至井通，南至上崖棱，北至黄河）承包给师希昭经营。2007年10月19日，渑池县政府向渑池县黄河河务移民管理局颁发了渑国用（2007）字第075、077号国有土地使用证，两证面积与师希昭承包合同的面积有重叠。2015年，师希昭向三门峡市中级人民法院提起行政诉讼，三门峡市中级人民法院审理后作出（2015）三行初字第00040号行政判决和（2015）三行初字第00083号行政判决，撤销渑国用（2007）字第075号国有土地使用证和渑国用（2007）字第077号国有土地使用证。渑池县政府不服提起上诉，本院分别作出（2016）豫行终164号和（2016）豫行终224号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。2016年8月24日、2016年8月30日师希昭曾两次向渑池县政府邮寄行政赔偿申请书，均被拒收。师希昭于2016年11月25日向河南省三门峡市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。2017年3月16日，本院作出（2017）豫行指8号行政裁定书，将本案指定焦作市中级人民法院管辖。2017年3月22日，河南省三门峡市中级人民法院作出（2016）豫12行赔初32号行政裁定书，将本案移送焦作市中级人民法院管辖。本案庭审中，师希昭称树木是被后续承包经营人山西省黄河石港旅游开发有限公司毁的。
一审认为，本案的争议焦点是师希昭是否符合单独提起行政赔偿诉讼的条件以及师希昭的赔偿请求能否成立。一、单独提起行政赔偿诉讼条件问题。渑池县政府和渑池县黄河河务局均认为师希昭未经赔偿义务机关先行处理就提起赔偿诉讼不符合规定。师希昭提供的证据可以证明其曾向渑池县政府邮寄行政赔偿申请书，但邮件被拒收，应当视为师希昭已经过行政机关先行处理程序，师希昭在行政赔偿申请被拒收后提起行政赔偿诉讼符合规定。二、师希昭的赔偿请求能否成立。渑池县政府为渑池县黄河河务移民管理局颁发的渑国用（2007）字第075、077号国有土地使用证被人民法院判决撤销，该颁证行为已被确认违法，但师希昭请求赔偿仍需要证明渑池县政府的颁证行为与其损失之间存在因果关系及具体的损失。从师希昭提供的证据来看，不能确定其具体的损失数额，且师希昭也认可树木是被承包经营人山西省黄河石港旅游开发有限公司毁的，故师希昭所称损失并不是渑池县政府的颁证行为所造成的，即渑池县政府为渑池县黄河河务移民管理局颁证与师希昭所称损失之间不存在因果关系，师希昭的赔偿请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。综上，师希昭提起行政赔偿诉讼符合条件，但其赔偿请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。一审判决：驳回师希昭的赔偿请求。
师希昭不服一审判决，向本院提起上诉主要称，被上诉人以非法土地使用证为依据，将上诉人承包的近万亩荒山、林地及地上林木的所有权侵占，在荒山易主期间，40000棵树木、11亩苗圃中的72万棵树苗被毁，造成直接损失930万元。且上诉人提供证据齐全，形成确凿的证据链，法庭在未传唤证人到庭的情况下，以证人未出庭判证据无效。请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人渑池县人民政府答辩称，上诉人所诉行政赔偿无法律和事实依据。毁林是第三方行为，与答辩人无法律上直接因果关系。坡头乡窑地村委与上诉人在2002年5月1日签订的荒山承包合同，因窑地村委不拥有涉案土地所有权和使用权而无效，上诉人无权提出赔偿请求。一审事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人渑池县黄河河务局答辩称，上诉人错列一审被告，被上诉人渑池县政府的颁证行为与上诉人主张的损失之间无因果关系，其损失是他人所为，属民事侵权纠纷。2006年9月9日渑池县坡头乡白羊山村委与上诉人签订的荒山承包合同无效，上诉人无权提出赔偿请求。上诉人所主张的树木损失在275以下，与被上诉人渑池县政府及答辩人无任何关联，不受法律保护。请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明，根据师希昭与白羊山村委会2006年9月9日所签荒山承包合同，其四至为：东至段村的东柳窝，西至井通（撞垴崖下黄河消落区），南至上崖棱，北至黄河；承包期限70年，一次性承包费用4500元。
本院认为：一、关于师希昭土地承包权的合法性问题。涉案承包区域属于黄河至山脚之间的滩涂，法律上属于国家所有，但历史上长期由两岸的村集体使用，当地政府部门并不否认这一现实，因此，涉案的村集体将涉案土地承包给师希昭，本院对其发包的合法性予以认可。
二、关于师希昭承包土地的区域问题。本案承包区域的争议范围在于对“南至上崖棱”的理解。单从文字意义上理解，“上崖棱”可能包括山体上的所有崖棱，如此以来，最上崖棱以下的所有缓坡都可能属于承包范围，但是小浪底大坝建设以前的这些缓坡，由当地村民长期管理使用，综合考虑长达10公里、使用权限为70年而一次性承包费仅为4500元的承包事实，“上崖棱”理解为黄河涨水之前的第一个崖棱或历史上最常露出的第一个崖棱，较为符合实际。这种理解，意味着承包区域位于小浪底大坝正常使用后的黄河流水的涨落区，也即位于坝区最高水位即海拔275米以下。这一区域基本处于“望天收”的状态，即当黄河涨水较多时，可能意味着全部淹没，而黄河涨水较少时，承包人可以有所收获，也只有这样，才能充分理解村委会为何将如此多的土地、以如此少的价格承包给师希昭的事实，也才能解释为何村集体组织不考虑侵犯其他村民的林权及引起更多的争议。在此基础上，既使由于边界不清、出现师希昭在承包区域之外个别种植树木的情况，也与本案承包合同无关，不是本案要解决的问题。
三、关于师希昭所主张损失与颁证行为违法之间的因果关系问题。渑池县黄河河务局的土地证虽被撤销，但该土地证所涉及范围在海拔275米以上，而师希昭的土地承包范围在275米以下，故颁证行为违法与师希昭所主张损失之间，不存在因果关系。另一方面，师希昭主张损失的原因在于违法颁证行为造成第三人毁坏树木及其他附属物，但违法颁证行为并不必然造成侵权行为，其与侵权行为之间不存在法律上和事实上的因果关系，或者最多可以说，违法颁证行为为第三人侵权提供了借口或便利；或者也可以说，地上附属物的处理问题是行政机关在颁发土地证时应当考虑的，正是因为其没有考虑附属物的处置，加之第三人侵权不予赔偿的行为，引起了师希昭的损失，按照这一逻辑，师希昭应当先对第三人主张侵权损失，在不能弥补损失时，才能作为补充责任或按份责任，甚或两者兼而有之，由行政机关承担赔偿责任，而师希昭直接对渑池县政府提起本案赔偿之诉，因果关系还不完善，起诉时机尚不成熟。
四、关于损失数额的举证责任问题。依照法律规定，行政赔偿的具体数额由原告承担举证责任，但是，如果由于行政机关的违法行为导致原告举证不能或举证困难的，则由行政机关对原告的损失进行举证，这里并不排除原告首先应承担合理说明和适当的推进责任。法律如此规定的本意，在于如果行政机关的违法行为导致原告不能举证，而法律仍然要求原告承担举证责任，这无异于鼓励违法行政，对原告来说不公平，结论上也不客观。本案中，渑池县政府在颁证之前，固然应当考虑地上附属物的处置问题，但处理附属物并不需要清点地上附属物，只需要明确边界及权属即可，而且渑池县政府的违法颁证行为，并不造成附属物的损坏和丢失，并不影响权利人清点附属物或对附属物进行举证，实际上，影响权利人对附属物进行举证的是第三人的侵权行为，对此权利人可在民事诉讼中解决。因此，师希昭关于渑池县政府对损失数额承担举证责任的理由不能成立。
综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本判决为终审判决。
审判长 王 松
审判员 吕 平
审判员 马传贤
二〇一八年九月三日
书记员 玄晟颐