重庆市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)渝02民终2150号
上诉人(原审被告)：云阳鑫铭混凝土有限公司，住所地重庆市云阳县云阳工业园区人和组团，统一社会信用代码91500235304809626D。
法定代表人：宁造明，总经理。
委托诉讼代理人：周进，重庆竞立律师事务所律师。
委托诉讼代理人：薛刚，重庆竞立律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：重庆云阳工业园区管理委员会，住所地重庆市云阳县双江镇滨江路3860号，组织机构代码75309746-8。
负责人：赵勇，主任。
委托诉讼代理人：陈良平，重庆龙脊律师事务所律师。
委托诉讼代理人：程浩，重庆龙脊律师事务所律师。
上诉人云阳鑫铭混凝土有限公司(以下简称鑫铭公司)与被上诉人重庆云阳工业园区管理委员会(以下简称云阳管委会)合同纠纷一案，不服重庆市云阳县人民法院(2016)渝0235民初4133号民事判决，向本院提起上诉。2016年9月20日本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
鑫铭公司上诉请求：撤销原判，驳回云阳管委会的诉讼请求，一、二审诉讼费用由云阳管委会负担。事实与理由：1、原判认定《混凝土搅拌站土地租赁协议书》于2016年7月10日已解除是错误的。云阳管委会提起诉讼请求判决解除合同的行为否定了解除通知的法律效力；鑫铭公司在庭审中明确表示了对合同解除通知的异议；法院对云阳管委会解除合同的诉讼请求予以驳回，也就是认定其解除合同不符合条件；原判对云阳管委会通知解除合同行为予以确认不符合不告不理的诉讼原则。2、本案租赁合同有行政管理的约定，不属纯粹的民事合同。3、云阳管委会设定的合同条件根本无法实现。4、云阳管委会不当促成解除合同条件成就，视为条件不成就。5、云阳管委会的解除通知是行政行为，不属于民事案件范畴，本案民事判决进行确认程序不当。6、鑫铭公司愿意在法律规定的范围内履行自己的义务。
云阳管委会答辩称，其提起诉讼请求判决解除合同并未否定之前解除合同的通知的效力，合同解除权属形成权，解除合同通知到达对方即生效；鑫铭公司对解除合同即使有异议，因其未起诉，一审判决认定本案租赁合同已解除的理由是正确的；本案租赁合同是民事合同，合同内容是双方的真实意思表示，是鑫铭公司违法建设，违反合同约定，导致合同目的不能实现，其至今未向法定部门提出报批手续；解除合同通知不是行政行为；鑫铭公司至今没有履行合同义务的意思表示和行为。请求驳回上诉，维持原判。
云阳管委会向一审法院起诉请求：1、解除《混凝土搅拌站土地租赁协议书》；2、由鑫铭公司返还租用的16.77亩土地并拆除在该土地上违法修建的办公用房(八层楼)、职工生活用房(三层楼)、配电房、修理房与混凝土搅拌站；3、由鑫铭公司承担诉讼费。
一审法院认定事实：一、2013年4月26日，云阳县机构编制委员会批复成立云阳工业园区土地储备中心，办公地点设在园区的内设机构国土环保处，与国土环保处实际上是两块牌子一套班子。云阳工业园区土地储备中心的主要职责任务是，根据工业园区土地利用总体规划和年度计划，拟定工业园区土地储备及供应计划，执行工业园区土地储备计划，协助做好工业园区土地征用、收购、收回、置换工作等。
2013年11月15日，云阳管委会副主任孙屹同志任云阳工业园区土地储备中心主任（兼），具体业务工作由园区国土环保处工作人员周亮负责，该同志为云阳管委会正式在编在岗的工作人员。云阳工业园区土地储备中心实质上属于云阳管委会管理的内设机构。
二、2014年5月26日云阳县人民政府以云阳府（2014）80号《关于批准云阳鑫铭混凝土有限公司修建预拌商品混凝土搅拌站的批复》，原则同意鑫铭公司在云阳县修建预拌商品混凝土搅拌站，建站地址选择在青龙街道建民村4组。
2014年11月6日，鑫铭公司向云阳县人民政府提交《关于批准云阳鑫铭混凝土有限公司新建混凝土搅拌站工业用地的请示》，提出申请县政府同意将新建商品混凝土搅拌站作为工业生产企业纳入工业园区，建站所需土地按工业用地出让，结合搅拌站需求，可否批准在工业园区、人和街道马家梁范围临江处的工业用地选址建站；鑫铭公司待用地明确后加快建站，并将配合各部门完善相关手续。
三、2015年6月8日，云阳管委会、鑫铭公司签订《混凝土搅拌站土地租赁协议书》，合同约定：第一条本合同项下的土地来源1、本合同项下的国有土地使用权由工业园区土地储备中心向国土资源和房屋管理局土地储备中心申请将该地块划拨到园区土地储备中心后再出租。2、若因项目需要，175米以下消落区域内的土地使用权由鑫铭公司自行向云阳移民局（县三峡水库管理局）申请办理；涉及集体土地使用权由鑫铭公司自行与该土地的所有者协商解决，但项目用地总量不能超过30亩（含租赁的国有土地16.77亩）。第二条租赁土地用途及投资效益1、租赁的土地用于鑫铭公司新建混凝土搅拌站，严禁他用。第四条租赁土地面积租赁土地16.77亩（具体以红线为准）。第五条租赁土地的位置云阳管委会同意将位于人和街道立新25组马家梁甲醇汽油项目下方临长江地块（具体位置和实际用地面积以项目用地1：500红线图为准），租赁给鑫铭公司作为混凝土搅拌站项目用地。第六条租赁土地的性质及租赁期限1、本合同项下的土地属于临时性用地，项目用地性质为工业用地，使用权类型为租赁。租赁期内土地产权归云阳管委会所有，鑫铭公司享有该宗土地的使用权。2、土地租赁期限暂定为5年，即从2015年9月1日起至2020年8月31日止。第七条土地租赁费及支付方式1、该宗土地的租赁费用按每年3000元/亩的标准执行。第八条租赁期间的项目建设约定1、鑫铭公司自行聘请专业机构进行项目的方案设计，项目设计方案的容积率、建设密度和建设的总平面布局、风貌、绿化、环评、消防等必须保证符合云阳工业园区总体规划。其设计方案、环评、地灾等审批必须按程序报送县国土房屋局、环保局、城乡建委、规划局等相关职能部门评审通过后，项目方可实施。4、项目红线外的道路、管网等基础设施建设必须符合行业要求和园区规划，并报经行业主管部门和云阳管委会审批同意后，方可建设。第九条云阳管委会权利和义务享有对租赁土地的用途、期限监督的权利。第十条1、鑫铭公司享有自主经营和管理的权利。4、鑫铭公司必须按土地用途管制使用土地，不得闲置或改变用途。5、鑫铭公司在生产经营过程中必须做到安全生产，防止安全事故发生。其项目建设及生产工艺必须符合环保要求，确保“三废”达标排放。同时，建设生产不得违反相关法律、法规、国家政策，地方政府政策的规定和相关规范规定。6、鑫铭公司在项目建设生产中要处理好周边关系，不得影响成品油码头、甲醇汽油、成品油仓储等项目，以及张家嘴取水口等工程的建设。7、鑫铭公司在建设生产中要自觉接受云阳管委会以及相关职能部门的监管，依法经营，确保项目发挥效益。第十一条违约责任1、双方按协议约定的条款享有权利和履行义务（不可抗力的因素除外）。若无故终止本协议，所造成的损失由违约方承担，守约方有权终止协议的履行。3、鑫铭公司若未完善项目相关审批手续，不按程序擅自动工建设，云阳管委会依照《合同法》的相关规定解除本协议，相关损失由鑫铭公司承担。5、土地租赁关系解除或终止协议时，鑫铭公司必须在规定时间内主动拆除所有设备设施及构建筑物，并承担所有费用。如不拆除，则视为主动放弃处置权，云阳管委会有权处置，且不承担任何经济补偿和法律责任。第十三条特别约定1、鑫铭公司若使用集体土地、消落区土地，发生的一切风险云阳管委会不承担任何责任，均由鑫铭公司自行承担。2、鑫铭公司在生产、经营中发生的一切风险，云阳管委会不承担任何责任，均由鑫铭公司自行承担。3、土地、环评、规划、地灾评估、建设许可等一切手续未完善之前，不得提前开工建设，若擅自开工建设所发生的风险均由鑫铭公司承担，云阳管委会不承担任何责任。4、本合同未生效前，若鑫铭公司因此受到的损失，放弃要求对方赔偿，由自己自行承担。2015年6月10日，云阳管委会收到鑫铭公司的土地租赁费用50310元。
2015年6月9日，云阳县人民政府以云阳府土（2015）30号《关于云阳工业园区土地储备中心储备土地的批复》，对县国土房管局报来的《关于云阳工业园区土地储备中心储备土地的请示》批复如下：1、同意将位于人和街道立新25组（马家梁甲醇汽油项目下方临长江地块），土地面积11183.25平方米（16.77亩）作为云阳工业园区土地储备中心整治性储备用地。具体四至边界以规划局用地红线图坐标为准。2、接此批复后，督促云阳工业园区土地储备中心及时到县国土房管局办理土地储备相关手续。
之后，鑫铭公司在未取得任何规划建设手续的情况下，在租赁的16.77亩土地上已建有两楼一底办公房及在建7层楼办公房。其中已建有两楼一底办公房超出104平方米用地红线，在建7层楼办公房超出8平方米用地红线。
四、2016年初，云阳管委会发现鑫铭公司违法建设。2016年1月19日，云阳县规划局对鑫铭公司作出《云阳县规划局责令停止违法建设通知书》，同时向人和街道办事处发出监管函，向电力公司发出停电函，并于2月26日向县政府发出强制消除在建违法建筑的请示。
2016年1月21日，云阳管委会组织云阳县规划局、云阳县国土房管局、云阳县建委等相关职能部门联合执法活动中，指出鑫铭公司建筑施工作业系违法行为，要求停止施工，待取得合法审批手续后再行施工作业。
2016年1月29日，云阳管委会给鑫铭公司送达通知，提出鑫铭公司在进行工程建设时，没有开展建设用地地质灾害危险性评估工作，要求鑫铭公司必须对该项目场地委托有资质的专业队伍开展地质灾害危险性评估工作，评估报告经审查合格后，按照审查结论再进行下步工作，否则不能在该区域进行建设活动。同年6月29日，云阳管委会给鑫铭公司书面送达《重庆云阳工业园区管理委员会关于责令云阳鑫铭混凝土有限公司停工整改的通知》，鑫铭公司存在的主要安全隐患及问题如下：1、没有履行与工业园区签订的《租赁协议书》约定内容，开展的工程建设没有办理规划、国土、建设等方面的手续，属“三无”建设。2、超越用地红线范围施工，工业园区拟建南侧1号道路等规划项目范围用地被非法占用。3、擅自开挖的东侧高边坡上方，排水直接排入坡体，导致切坡部分土体发生局部滑溜，边坡已出现失稳现象。直接危及鑫铭公司员工人身安全和重庆渝东商投石化销售有限公司人员和财产安全。4、在已出现明显滑移现象的边坡下建起8层楼房和4层的办公室、宿舍、食堂及混凝土生产线，安全隐患重大。5、自行设计、修建的挡墙无正规的勘察设计，存在明显的缺陷，多处已出现裂缝。6、非法占用国有土地，强行开挖道路，修建码头，造成多处高切坡，易引发地质灾害。7、正在施工的项目，安全措施不完善，安全监管不到位。经云阳管委会研究决定，责令鑫铭公司必须立即停工整改，确保人员和财产安全。
2016年7月5日，云阳县国土资源和房屋管理局作出云国土房管函（2016）145号《关于云园管委发（2016）100号的复函》，认为租赁给鑫铭公司的国有建设用地16.77亩经重庆市人民政府批准同意农用地转用和土地征收为云阳管委会规划建设用地，云阳管委会属合法用地业主，与鑫铭公司签订了《混凝土搅拌站土地租赁协议书》，同意云阳管委会使用。该宗用地不能定性为违法用地。认定鑫铭公司存在1、开挖地点为滑体坡脚，坡脚虽已采用重力式挡墙进行支档，但挡墙无正规的勘察设计，无法确定其支挡作用是否有效，在不利工况下或极端降雨条件下可能引起滑坡复活。2、该边坡为土质边坡，切坡坡度较陡，高度较高，未采取有效的支挡措施及排水措施，存在较大安全隐患。3、坡脚挡墙施工不规范，未设置泄水孔，现场无警示标志、无专业安全员及施工员等，且挡墙未经正规的勘察设计，应验证已施工的挡墙能否满足该高边坡支挡要求。4、在建设过程中，未按规定开展地质灾害危险性评估工作。处理建议：鑫铭公司在建设期间，云阳县国土资源和房屋管理局同云阳管委会、县规划局、城乡建委多次到现场制止，股东拒不接受调查，更不接受任何处理意见，建议与鑫铭公司终止协议，收回土地使用权。相关职能部门给予鑫铭公司相应处理。
五、2016年7月9日，云阳管委会以云园管委发（2016）104号文件作出关于解除《混凝土搅拌站土地租赁协议书》并要求返还土地及撤除违法建筑物的通知，指出签订《混凝土搅拌站土地租赁协议书》后，鑫铭公司在没有完成地质灾害评估、地质勘查、施工设计、规划、环境评估、施工建设许可等审批手续的情况下，擅自动工进行建设，非法修建建筑物，且在租赁的土地之外的土地上占地修建公路及货运码头。2015年12月以来，云阳管委会在正常巡查过程中，发现鑫铭公司超范围占用土地，组织施工单位违规施工，造成项目东侧高边坡部分土体发生局部滑移，边坡已出现失稳现象，鑫铭公司自建的挡墙多处出现裂纹，在不利工况下或极端降雨条件下易引发地质灾害，直接危及鑫铭公司员工人身安全和重庆渝东商投石化销售有限公司安全，安全隐患重大，致使双方的合同目的根本不能实现。鉴于鑫铭公司严重违约，云阳管委会现依据有关法律规定和《混凝土搅拌站土地租赁协议书》第十一条的约定，通知如下：1、从鑫铭公司接到本通知之日起，解除双方签订的《混凝土搅拌站土地租赁协议书》，合同不再履行；2、解除协议后，鑫铭公司应当立即撤除修建的违法建筑物，并将租赁的土地恢复原状后予以交还；3、本通知为云阳管委会的真实意思表示，一经送达给鑫铭公司，协议解除立即生效。如鑫铭公司有异议的，有权提起诉讼。鑫铭公司于2016年7月10日签收确认。
一审法院认为，鑫铭公司提出应当由国土局与其签订合同，云阳管委会无权签订协议书，所签合同应为无效合同的辩解理由不成立，理由如下：1、云阳管委会租赁给鑫铭公司的国有建设用地16.77亩经重庆市人民政府批准同意农用地转用和土地征收为云阳管委会规划建设用地，云阳管委会属合法用地业主，并且从其提供的证据看，云阳管委会对租赁土地16.77亩具有使用权和管理权。2、《混凝土搅拌站土地租赁协议书》属于债权合同，是否履行合同，涉及的是双方违约的问题，鑫铭公司也只是取得土地的临时租赁权，未能取得土地的出让权。3、云阳管委会将其具有使用权和管理权的16.77亩土地租赁给鑫铭公司临时使用，并未违反法律的强制性规定，故云阳管委会有权与鑫铭公司签订《混凝土搅拌站土地租赁协议书》。4、鑫铭公司签订《混凝土搅拌站土地租赁协议书》时，未对云阳管委会主体签约资格提出异议，却在诉讼中自己违约时才提出，违反了诚实信用原则。
综上所述，云阳管委会有权与鑫铭公司签订《混凝土搅拌站土地租赁协议书》。2015年6月8日的《混凝土搅拌站土地租赁协议书》系双方的真实意思表示，且未有《合同法》第52条规定的合同无效情形，应属有效合同。
《混凝土搅拌站土地租赁协议书》第十一条违约责任约定了解除合同的条件，即鑫铭公司若未完善项目相关审批手续，不按程序擅自动工建设，云阳管委会依照《合同法》的相关规定解除本协议。庭审中，鑫铭公司承认至今未完善项目相关审批手续，其不按程序擅自动工建设，云阳管委会也提供了充足的证据予以证实，云阳管委会现根据《混凝土搅拌站土地租赁协议书》第十一条的规定解除合同，符合双方约定解除合同的实质条件，根据《合同法》第九十六条的规定，合同解除权为形成权，即云阳管委会单方通知鑫铭公司即可产生解除合同的法律效力。本案云阳管委会于2016年7月9日向鑫铭公司送达关于解除《混凝土搅拌站土地租赁协议书》并要求返还土地及撤除违法建筑物的通知，鑫铭公司于2016年7月10日签收确认，应当认定《混凝土搅拌站土地租赁协议书》于2016年7月10日已经解除。故只对《混凝土搅拌站土地租赁协议书》解除后的法律后果直接作出裁判，即对云阳管委会要求鑫铭公司返还其租用的16.77亩土地，具体位置和实际用地面积以项目用地1：500红线图为准的诉讼请求，予以支持。
鑫铭公司庭审中认可在租赁的16.77亩土地上已建有两楼一底办公房及在建7层楼办公房。其中已建有两楼一底办公房超出104平方米用地红线，在建7层楼办公房超出8平方米用地红线，以及在租赁的16.77亩土地外修建的配电房、修理房与混凝土搅拌站，鑫铭公司认可上述建筑设施设备至今均未取得任何规划建设手续，且相关职能部门也认定属于违法建筑，相关行政职能部门正在依法进行处理中，在相关行政机关已经介入查处违法建筑的，应当由行政机关处理完毕。故对云阳管委会要求鑫铭公司拆除在该土地上违法修建的办公用房（八层楼）、职工生活用房（三层楼）、配电房、修理房与混凝土搅拌站的诉讼请求，不予支持。判决：1、鑫铭公司在本判决生效之日起五日内将其租赁的16.77亩土地（具体位置和实际用地面积以项目用地1：500红线图为准）返还给云阳管委会；2、驳回云阳管委会的其他诉讼请求。案件受理费2222元，由云阳管委会负担722元，鑫铭公司负担1500元。
二审中，鑫铭公司提交了以下证据材料：1、县政府专题会议纪要［2016］22号，证明该会议纪要明确云阳管委会是解决安全隐患的主体，且其明知出租土地是滑坡还交给鑫铭公司使用，云阳管委会没有履行自己的相关义务。2、县建委专题会议纪要2016-3，证明鑫铭公司在积极办理所需手续未提交新证据材料。3、(2016)渝0235民初4127号民事裁定书证明本案判决与该裁定内容矛盾。
云阳管委会质证认为，不能达到其证明目的，县政府专题会议纪要不是指云阳管委会是治理高切坡的义务主体，是责成云阳管委会处理违法施工；对建委专题会议纪要的真实性有异议，且不能以申报了混凝土销售的资质就等同于申报了建设相关手续，不能达到其证明目的；4127号裁定与本案无关。
云阳管委会二审未提交新证据材料。
本院审理查明事实与一审相同。本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，《合同法》规定，当事人根据合同约定或法律规定主张解除合同的，合同自通知到达对方时解除。一审查明云阳管委会于2016年7月9日发出解除土地租赁协议的通知，鑫铭公司于次日收到该解除合同的通知后未请求法院或仲裁机构确认解除合同的效力，一审法院据此认定本案所涉土地租赁协议已于2016年7月10日解除恰当。一审法院鉴于案涉土地租赁协议已解除的事实，明确只对土地租赁协议解除后返还土地的请求予以裁判，对云阳管委会的其他诉讼请求未予处理，虽在判决主文第二项中笼统地表述为驳回云阳管委会的其他诉讼请求，联系前述其未予处理的部分，应不包含解除土地租赁协议的诉讼请求。因此鑫铭公司上诉称一审判决否定了案涉土地租赁协议已解除的事实的理由不能成立。即使鑫铭公司收到解除合同的通知后明确提出异议，但其未依法请求有权机关确认解除合同的效力，案涉土地租赁协议已依法解除，云阳管委会在较短时间内又起诉解除合同，显然是对合同已依法解除事实的误判，故本院对鑫铭公司主张云阳管委会提起诉讼请求判决解除合同的行为否定了之前的自行解除合同行为的理由不予支持。本案土地租赁协议内容中虽约定有取得相应审批手续等属于行政管理方面的内容，此审批方面内容系鑫铭公司应履行的法定义务与社会责任，无论合同中是否有该方面内容，鑫铭公司在进行生产建设时必须遵守，不能以该合同中有涉及审批等行政管理等内容即确定本案当事人双方系管理与被管理的不平等关系。本案土地租赁协议双方在土地租赁上是平等的，所签订土地租赁协议是民事合同。鑫铭公司上诉称本案土地租赁协议不属于纯粹的民事合同的理由本院不予支持。由一审查明的事实证明，云阳管委会解除合同系因鑫铭公司未取得相应审批手续即进行建设并怠于整改。既然当事人双方在合同中约定未完善项目相关审批手续，不按程序擅自动工建设，云阳管委会有权解除合同，因此，云阳管委会行使合同解除权，符合合同约定与法律规定。本案土地租赁协议是当事人双方自愿达成的真实意思表示，相关条件能否实现在合同签订时即应予以预判，且履行项目相关审批手续是每一项目得以合法建设的前提条件，系项目实施人应予履行的法定义务，鑫铭公司现因自己违反法律规定及合同约定，怠于完善相关手续，被解除合同后，指责合同约定条件无法实现的理由本院不予支持。云阳管委会虽系工业园区的管理部门，但其对具体的违法行为不具有查处权利，其向相关职能部门举报违法行为是恰当地履行管理职责，鑫铭公司以此认为云阳管委会举报其违法行为是不当促成解除合同条件成就的理由本院不予采纳。
综上，鑫铭公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2222元，由云阳鑫铭混凝土有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 健
审 判 员 李学文
代理审判员 应志敏
二〇一六年十二月六日
书 记 员 杨晓婷