安徽省宿州市埇桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖1302行初21号
公益诉讼起诉人：宿州市埇桥区人民检察院。
被告：宿州市埇桥区国土资源局，住所地宿州市汇金广场。
法定代表人：张运才，局长。
出庭负责人：马传海，副局长。
委托代理人：金波，该单位工作人员。
委托代理人：张雪玲，安徽三联律师事务所律师。
公益诉讼起诉人宿州市埇桥区人民检察院请求确认被告宿州市埇桥区国土资源局怠于履行土地资源监督管理职责违法一案，于2018年1月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人宿州市埇桥区人民检察院指派检察官夏中锋、检察官助理王美华出庭支持公益诉讼，被告宿州市埇桥区国土资源局的行政机关负责人马传海及委托代理人金波、张雪玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人宿州市埇桥区人民检察院诉称，公益诉讼起诉人在履行执法检查职责中发现，2016年，宿州市埇桥区祁县镇王楼村村民王久峰未经批准采取租赁等方式，擅自占用祁县镇戴安村、祁白路南侧14459平方米土地建设煤泥晾晒场，其中有耕地7101平方米（10.6515亩）被压占破坏，不能耕种。针对宿州市埇桥区国土资源局未依法正确履行法定职责，公益诉讼起诉人于2017年10月13日向宿州市埇桥区国土资源局提出检察建议，督促其正确履行土地资源监督管理职责、代为组织复垦职责。宿州市埇桥区国土资源局虽书面回复，却仍未依法履行法定职责，以致被压占破坏的耕地未得到复垦，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼起诉人认为，土地资源关乎国计民生，内含国家的粮食安全。国家提出了18亿亩耕地红线和与之相适应的严格的土地政策。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、第六十六条，《土地复垦条例》第十八条规定，被告负有本辖区土地资源监督管理职责、代为组织复垦职责。违法行为人较长时间非法占用较大面积耕地，擅自改变耕地用途，不复垦破坏耕地，不缴纳复垦费，被破坏的耕地未得到复垦。宿州市埇桥区国土资源局虽然作出相关行政处罚决定，但是未能进一步采取有效措施落实行政处罚决定的内容，致使涉案土地仍处于非法占用中。在公益诉讼起诉人向被告发出检察建议后，被告仍未依法履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条、第四十二条的规定，依法提起行政公益诉讼，请依法判决：1、确认宿州市埇桥区国土资源局怠于履行土地资源监督管理职责违法；2、判决宿州市埇桥区国土资源局依法代为组织复垦被压占破坏的耕地，及时恢复耕作。
公益诉讼起诉人向法庭出示如下证据、依据：第一组证据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；2、2017年12月26日安徽省人民检察院皖检民（行）请示审受[2017]34000000049号《关于宿州市埇桥区国土资源局怠于履行职责行政公益诉讼一案的批复》；3、宿州市埇桥区国土资源局组织机构代码复印件，上述证据证明宿州市埇桥区人民检察院作为公益诉讼起诉人的主体资格和被告主体适格。第二组证据：1、最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条；2、宿州市埇桥区人民检察院宿埇检行公立[2017]010号《立案决定书》；3、2017年10月13日，宿州市埇桥区人民检察院埇检民（行）行政违监[2017]34130200012号《检察建议书》及送达回证；4、宿州市埇桥区国土资源局宿埇国土2017（285）号《回函》，上述证据证明检察机关已完成诉前程序。第三组证据：1、《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚决定书》；2、耕地破坏项目鉴定意见；3、询问笔录；4、现场照片，上述证据证明违法行为人压占破坏耕地和被告未依法履行复垦职责的事实。第四组证据：《土地管理法》、《土地复垦条例》，证明被告负有土地资源监督管理，代为组织复垦职责。第五组证据：1、复垦情况说明；2、复垦验收意见；3、复垦后现场照片；4、最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条，上述证据证明被告督促违法行为人进行复垦，公益诉讼起诉人的诉讼请求全部实现及作出变更诉讼请求决定的依据。
被告宿州市埇桥区国土资源局辩称，被告接到上级交办后，对违法行为人占地建设晾晒煤泥场进行立案调查，下达了《责令停止违法行为通知书》、《抄告单》、《责令改正违法行为通知书》，将涉嫌犯罪线索移交埇桥区公安分局，对违法行为人作出《行政处罚决定书》，《催告书》，被告已经履行了职责。因违法行为人未缴纳复垦费，被告未能及时复垦。2017年10月13日，被告收到检察建议后，高度重视，及时回复，积极筹措资金进行复垦，并非故意不履责。后在埇桥区政府的支持下，被告对压占土地进行了复垦并通过验收。被告已认识到依法行政过程中存在的不足，愿意不断提高依法行政的水平，更好地保护国土资源。
被告宿州市埇桥区国土资源局向本院提交如下证据：1、立案调查表；2、《责令停止违法行为通知书》：3、《抄告单》；4、《责令改正违法行为通知书》：5、涉嫌犯罪案件移送书及所附清单；6、《行政处罚决定书》；7、《催告书》；8、现场照片一组；9、涉案土地复垦及验收证明，上述证据证明被告履行了监管职责。
经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人出示的证据质证意见为，第一组、第三组、第五组证据无异议，第二组证据中1，认为针对的是不作为，被告已经履行了职责，只是没有履行完毕。对第四组证据的证明目的有异议。公益诉讼起诉人对被告提交的证据质证意见为，不能证明被告履行了法定职责。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人出示的证据来源合法，内容真实，与本案有关联，证据效力予以认定；被告提交的证据不能证明其履行土地监管职责的证明目的。
经审理查明，公益诉讼起诉人在执法检查中发现，宿州市埇桥区祁县镇王楼村村民王久峰于2016年未经批准采取租赁等方式，擅自占用祁县镇戴安村、祁白路南侧14459平方米土地建设煤泥晾晒场，其中有耕地7101平方米（10.6515亩），造成上述耕地被压占破坏，不能耕种。公益诉讼起诉人于2017年10月13日作出埇检民（行）行政违监[2017]34130200012号《检察建议书》，并向被告送达，督促其履行土地资源监督管理职责、代为组织复垦职责。2017年12月12日，被告作出宿埇国土2017（285）号《回函》，承诺协同相关部门配合土地复垦工作，但一直未能正确履行土地监管职责，以致被压占破坏的耕地未得到复垦。公益诉讼起诉人遂提起行政公益诉讼，请求：1、判决确认被告怠于履行土地资源监督管理职责违法；2、判决被告依法代为组织复垦被压占破坏的耕地，及时恢复耕作。
另查明，2018年6月14日，埇桥区政府组织相关部门对被破坏的土地组织复垦验收并原则通过。2018年7月4日，公益诉讼起诉人作出《变更行政公益诉讼请求决定书》，认为在案件审理过程中，被告督促违法行为人进行复垦，并已通过复耕验收，使其诉讼请求全部实现，根据《最高人民法院最高人民法院检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条，决定变更行政公益诉讼请求，判决确认被告怠于履行土地资源监督管理职责违法。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。据此，宿州市埇桥区人民检察院具有依法提起行政公益诉讼的主体资格。本案争议的焦点是被告是否履行了土地监管的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十二条规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《土地复垦条例》第十八条规定，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源部门代为组织复垦。本案中，被告埇桥区国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。公益诉讼起诉人向被告发出检察建议书后，被告虽书面回复，但未能采取有效措施，致使受破坏的土地仍处于非法占用中，被告的行为应为怠于履行法定职责。最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定，在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。本案在诉讼过程中，被告积极开展土地复垦监管工作，督促违法行为人进行复垦，协调相关部门对被破坏的土地组织复垦并验收通过，公益诉讼起诉人决定变更行政公益诉讼请求，请求判决确认被告怠于履行土地资源监督管理职责行为违法，事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院应予支持。被告认为已经履行了职责，与事实不符，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定，判决如下：
确认被告宿州市埇桥区国土资源局怠于履行土地资源监督管理职责行为违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。
审判长 王华东
审判员 王金萍
审判员 徐 勇
二〇一八年七月十七日
书记员 解文维
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第四款人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
第二十四条在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。