河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)冀01行终328号
上诉人（原审原告）钱崑，男，汉族，1974年2月15日出生，河北省三河市。
委托代理人李莉，河北时代经典律师事务所律师。
委托代理人马壮，河北时代经典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新乐市安全生产监督管理局，住所地新乐市长寿路19号。
法定代表人安永奇，局长。
委托代理人刘杰，该局综合科科长。
委托代理人田宇龙，河北大广律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石家庄市安全生产监督管理局，住所地石家庄市和平西路219号。
法定代表人暴胜贤，局长。
委托代理人张士杰，该局法规处处长。
委托代理人张义书，河北大广律师事务所律师。
上诉人钱崑因诉被上诉人新乐市安全生产监督管理局、石家庄市安全生产监督管理局行政处罚及行政复议一案，不服新乐市人民法院（2018）冀0184行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，2015年4月11日，新乐市金地国际市场A区13号商业楼在浇筑三层柱、屋顶梁板结构混凝土过程中，发生模板支撑系统坍塌事故，造成5人死亡、4人受伤。2015年4月12日石家庄市政府成立事故调查组，对事故发生立案调查，并于2015年7月6日作出《新乐市金地国际市场在建13号商业楼工程“4.11”模板支撑系统较大坍塌事故调查报告》。原告钱崑因涉嫌伪造、变造公文、证件、印章罪于2015年4月29日在石家庄市开发区天山大街龙祥瑞饭店被新乐市公安局抓获，新乐市人民法院于2016年12月19日作出（2016）冀0184刑初57号刑事判决，钱崑犯伪造公司印章罪、犯重大责任事故罪合并处以四年六个月刑罚，并处罚金10000元，现在河北省鹿泉监狱服刑。2017年9月25日被告新乐市安全生产监督管理局雷明及其工作人员杜石磊、高志刚在监狱召开听证会，钱崑及其代理人李莉、马壮参加了听证会；新乐市安全生产监督管理局于2017年9月29日作出（冀石新）安监罚[2017]061号行政处罚决定，该机关查明：2015年4月11日，钱崑负责施工的新乐市金地国际市场A区13号商业楼在浇筑三层柱、屋顶梁板结构混凝土过程中，发生模板支撑系统坍塌事故，造成5人死亡、4人受伤，新乐市安全生产监督管理局认定钱崑不具备建设工程资质、资格，现场作业不具备安全生产条件，对事故发生负有主要责任；发生事故后钱崑逃匿，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第十八条第(七)项规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第(二)项，给予钱崑罚款65万元；根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第(六)项和《生产安全事故报告和调查处理条例》罚款处罚暂行规定第十二条第二款的规定，给予钱崑罚款133万元的处罚，共计罚款198万元。钱崑不服，向石家庄市安全生产监督管理局提出复议申请。2017年11月21日，石家庄市安全生产监督管理局受理了钱崑的复议申请。2018年1月10日石家庄市安全生产监督管理局认为新乐市安全生产监督管理局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依据行政复议法第二十八条第一款第一项规定，以（冀石）安监行复决[2018]1号行政复议决定书维持了新乐市安全生产监督管理局（冀石新）安监罚[2017]061号行政处罚决定。庭审中原告称有韩会军与新乐市金地国际市场签订的以及被告所主张原告以南通长城建设集团与新乐市金地国际市场签订的13号楼承建工程的合同，双方未在庭审结束指定的三日内提交原始合同，经查阅（2016）冀0184刑初57号刑事判决卷宗未发现原告以南通长城建筑安装工程有限公司的名义与新乐市金地装饰建材有限公司签订的新乐市金地国际广场南侧13号楼承建合同。
原审认为，国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函（政法函【2017】39号）第二条规定，《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。根据上述规定，被告新乐市安全生产监督管理局对钱崑按生产经营单位给予处罚并无不当；杜石磊、高志刚作为被告单位工作人员，对事故进行调查处理、进行听证是职责所在，原告以两人不是事故调查组成员为由，认为听证程序违法，该院不予采纳，原告作为事故发生的主要负责人，已被该院生效的（2016）冀0184行初57号刑事判决书所确认，对原告不是13号楼的承建人，不应承担责任的理由不予采信。遂判决驳回原告钱崑的诉讼请求。
上诉人钱崑不服，上诉至本院，请求依法撤销新乐市人民法院作出的(2018)冀0184行初7号行政判决，依法发回重审或改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：（一）被上诉人新乐市安全监督管理局做出（冀石新）安监罚[2017]061号行政处罚决定，认定事实错误，证据不足。1.上诉人不是新乐市金地国际广场A区13#商业楼的施工承包人。对13#商业楼的坍塌事故依法不承担责任。经查阅(2016)冀0184刑初57号刑事判决卷宗未发现上诉人以南通长城建筑安装有限公司的名义与新乐市金地装饰建材有限公司签订的新乐市金地国际广场南侧13号楼承建合同，法院上述认定内容与事实不符。本案于2018年3月14日开庭，3月16日上诉方已将上述合同提交一审法院审查。虽然一审法院认定上诉人为13号楼的承建人，应当承担坍塌事故责任，不符合事实。2.行政处罚决定认定上诉人“发生事故后逃匿”与事实不符。首先，事故发生后，没有任何单位和人员通知上诉人到案配合调查，上诉人不构成逃匿；其次，事故发生时，上诉人的父亲因生病手术正在住院治疗。在此期间。上诉人作为家中独子一直照顾年过八旬的老父亲，主观上没有逃匿的故意，更何况，发生事故的13#并非由上诉人承包，上诉人又何来逃匿的动机和内心起因。（二）被上诉人新乐市安全监督管理局作出的行政处罚决定，程序违法。本案的行政处罚决定涉及上诉人的切身利益，且根据我国行政处罚法第四十二条、四十三条的规定、听证程序系行政机关依法进行处罚决定的前置程序。本案行政处罚听证中以事故调查组成员身份参加听证的杜石磊、高志刚非原事故调查组成员，上述人员对该事故调查情况不清楚。不利于查清案件事实。本案中被上诉人草率作出具体行政行为，由此对上诉人进行行政处罚，显然程序违法。一审法院对上诉人的上述请求不予采纳，属于事实认定错误。（三）对上诉人进行罚款适用法律错误。假使上诉人在本案中具备行政处罚的各种构成要件，基于本案发生于2015年4月11日，应当适用2011修改版的《生产安全事故调查报告和调查处理条例》罚款处罚暂行决定进行处罚。该规章第十二条的行政相对人是“事故发生单位”，第十三条的行政相对人是“事故发生单位的主要负责人、直接负责的主管人员”。既然本案行政处罚决定中，被上诉人新乐市安全生产监督管理局已经认定上诉人不具备建筑工程资质资格，故不应构成“事故发生单位”的主体资格，十二条的处罚内容对本案应当不适用。但如果被上诉人新乐市安全生产监督管理局举证充分认定上诉人为事故的主要负责人或直接负责人，应当按照十三条对其进行行政处罚，罚款的标准为“处一年年收入的100%罚款”。一审判决书中提及国家监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函（政法函[2017]39号）,应为国家监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函（政法函[2007]39号）,且在判决书第11页中未提及行政处罚决定中《生产安全事故报告和调查条例》罚款处罚暂行规定第十二条第二款的规定，就认定应当对上诉人进行罚款，属于法律适用错误。（四）行政复议决定维持行政处罚决定不符合法律规定。被上诉人石家庄市安全监督管理局作为行政复议机关，作出的行政复议决定，仅涉及其作为复议机关认定的部分事实，未对作为已经认定案件事实的理由予以明确，便做出了维持行政处罚决定的行政复议决定，且加之上文提及的新乐市安全监督管理局作出的行政处罚决定，认定事实不清、程序违法以及适用法律错误等情形的存在，不符合行政复议法第二十八条维持的规定，应当予以撤销。且一审法院在事实认定过程中，仅对其程序合法性予以认定，未依据《最高人民法院关于实施<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性”的规定进行审查，因此，一审法院未对案件事实予以充分认定便认定其程序合法不符合法律规定。综上，被上诉人新乐市安全监督管理局作出的行政处罚决定，认定事实错误、证据不足、程序违法、法律适用错误；被上诉人石家庄市安全监督管理局作出的行政复议决定予以维持，不符合法律规定。一审法院认定事实不清，适用法律错误。望二审法院查明事实，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人新乐市安全生产监督管理局答辩称：1.一审判决对答辩人作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法，适用法律适当是正确的，应依法予以维持，驳回被答辩人的上诉。答辩人作出的（冀石新）安监罚[2017]061号行政处罚决定，事实依据为《石家庄市人民政府关于新乐市金地国际市场在建13#商业楼工程4.11模板支撑系统较大坍塌事故的调查报告》及批复及新乐市法院作出的(2016)冀0184刑初57号刑事判决书，上述证据已经对事故的原因和事故的性质、事故责任作出了详细的论证和分析，并认定被答辩人对事故成承担主要责任，而且作为生效的法律文书也认定被答辩人钱崑为事故项目13#楼的总负责人，应依法承担重大责任事故罪，对于该刑事判决，被答辩人并未在法定期限内上诉，也未进行再审程序，目前该判决处于生效状态，其认定的事实具有法律效力。另外，新乐市公安局立案决定书、受案登记表、在逃人员登记、撤销表、居留证等证据，已充分证明被答辩人逃跑日期为2015年4月12日，抓获日期为2015年4月29日，被答辩人具有逃匿的事实。2.答辩人作出行政处罚决定程序合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二第（四）项规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。本案中，参与听证的杜石磊、高志刚两位答辩人单位工作人员，并非原事故调查组成员，符合法律规定，听证程序合法有效，故作出行政处罚决定程序合法。3.对被答辩人的罚款适用法律正确。依据国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函（政法函[2007]39号）第二条规定，答辩人将被答辩人钱崑认定为生产经营单位符合规定。另外，依据事故调查报告去确定事故死亡人数，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，对被答辩人罚款65万元；依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第（六）项和《生产安全事故调查报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定》，对被答辩人罚款133万。答辩人依据上述法律法规对被答辩人进行罚款，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持，驳回被答辩人的上诉请求。
被上诉人石家庄市安全生产监督管理局口头辩称：答辩人已按照法定程序做出了行政复议决定，并向上诉人进行了送达，程序合法，依据相关证据和事实，答辩人认定新乐市安监局对上诉人的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依据行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定维持冀石新安监罚[2017]061号行政处罚决定。答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项规定，发生安全生产事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（三）项规定，较大安全事故是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。该条例第三十六条第（六）项规定，事故发生单位及其有关人员事故发生后逃匿的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款。本案中，上诉人钱崑作为新乐市金地国际市场13号商业楼工程的施工项目总负责人，不具备建设工程施工资质，施工现场作业不具备安全生产条件，工程项目管理混乱，安全技术措施不到位，造成施工人员5人死亡、4人受伤的较大安全事故，且事故发生后逃匿，被上诉人新乐市安全生产监督管理局依据上述规定对上诉人钱崑作出行政处罚并无不当，被上诉人作出行政处罚前依法进行了履行权利义务告知和听证程序，符合法律规定。被上诉人石家庄市安全生产监督管理局受理上诉人行政复议申请后，依法履行行政复议法规定的程序，其作出行政复议决定，亦事实清楚，程序合法，一审判决驳回上诉人钱崑的诉讼请求并无不妥。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钱崑负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志洲
审判员 李文华
审判员 魏其仓
二〇一八年九月三日
书记员 张晓灿