浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙行赔终11号
上诉人（原审原告）温岭市兴海冷藏有限公司。住所地：温岭市石塘镇里西村。
法定代表人庄连华，总经理。
委托代理人王智远、郝剑锋，北京市法大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温岭市人民政府。住所地：温岭市人民东路***号。
法定代表人王宗明，市长。
委托代理人江君清、罗骁，温岭市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）温岭市国土资源局。住所地：温岭市太平街道东门北路***号。
法定代表人ＸＸ峰，局长。
应诉负责人许敏，分管行政执法工作党委委员。
委托代理人沈心淮、葛文咸，浙江红大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温岭市石塘镇人民政府。住所地：温岭市石塘镇上马新三角马路。
法定代表人江陶舜，镇长。
应诉负责人陈滢洁，副镇长。
委托代理人蔡福友，浙江明权律师事务所律师。
温岭市兴海冷藏有限公司诉温岭市人民政府、温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府城建行政赔偿一案，台州市中级人民法院于2018年6月5日作出（2018）浙10行赔初5号行政赔偿裁定。温岭市兴海冷藏有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2018年6月25日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。
原审裁定载明，原告温岭市兴海冷藏有限公司起诉称：原告位于石塘镇里西村的厂房于2018年1月25日至2018年2月4日被无端强行拆除，相关生产设备在未来得及搬离的情形下，即被砸埋在废墟中，已完全毁损无法再次使用。且由于此次强制拆除，导致原告无法继续生产，生产经营损失巨大。该拆除行为给原告带来了巨大的财产损失和经营利益损失。虽然参与拆除的人员有被告温岭市国土资源局的工作人员、温岭市石塘镇人民政府的工作人员，但原告并未收到相关决定拆除原告厂房的法律文书，原告也无从知晓决定拆除原告厂房的主体是谁。2018年3月，原告向台州市环境保护局就其处理的“台州温岭石塘镇里西村的兴海冷藏厂的臭气扰民、废水直排小沟”的调查、核实、整改情况的全部案件材料申请政府信息公开，获得的答复是：经查，该信访案件具体由温岭市人民政府承办，台州市人民政府已于2017年8月30日在中国台州网对该信访件的边督边改情况进行了主动公开。因该案件具体由温岭市人民政府承办，不属于其机关公开范围。据此原告认为，被告温岭市人民政府因承办台州市环保局转交的环保信访事宜，而与被告温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府一起，将原告的厂房进行拆除的行为，严重违反了相关法律的规定，其违法行为损害了原告的合法权益。请求：1、依法判令三被告向原告赔偿因拆除原告厂房给原告造成的损失暂计人民币900万元，造成毁损的设备损失暂计人民币200万元（具体金额待评估机构评估确定后予以明确）；2、依法判令三被告向原告赔偿因拆除原告厂房造成的停产停业损失，自厂房被拆毁之日起至实际恢复生产之日止（截至起诉之日暂计算120万元，计算期间自2018年1月28日至2018年3月28日）。温岭市人民政府答辩称：温岭市人民政府未实施拆除原告厂房的行为，原告将温岭市人民政府和温岭市石塘镇人民政府、温岭市国土资源局列为共同被告，系错列被告。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，请驳回原告的起诉。温岭市国土资源局答辩称：一、被告曾于2006年9月22日作出温土资罚（2006）第1094号《行政处罚决定书》，该处罚决定的第二项是没收了原告的部分违法建筑物，本次拆违行动的违法建筑中，就该部分的建筑物，被告指派下属工作人员就拆除的结果予以现场验收，而非拆违主体，故温岭市国土资源局作为本案被告主体不适格。二、依据《浙江省违法建筑处置规定》第六条、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第3款的规定，温岭市石塘镇人民政府对于行政区域内的违法建筑享有依法处置权利。其依据上述规定，所作的行政强制行为适用依据正确。请依法驳回原告对被告的起诉或诉讼请求。温岭市石塘镇人民政府答辩称：一、原告于2006年6月间未经批准，擅自建造厂房，非法占地1030.11㎡。2006年9月22日，温岭市国土资源局对该违法占地行为作出行政处罚决定，责令原告退还上述非法占用的土地、没收在该土地上新建的建筑物、并处罚款。该处罚决定已经生效，原告对此不享有提起行政诉讼的权利。二、涉案建筑物未经法定机关审批系违法建筑，且无法补办审批手续，依法应予拆除，强制拆除过程并无明显不当。在2006年国土局处罚后，原告又未经审批擅自进行了扩建，总的非法占地面积达到4062.15㎡。被告曾积极协调相关部门，协助原告在符合相关规定的前提下补办审批手续，但因原告未取得环评、房屋质量安全、消防验收合格材料等，原告一直未能补办审批手续，故该违法建筑依法应予拆除。拆除辖区内的违法建筑系被告的法定职责，因涉案违法建筑同时涉及没收的建筑物，故在实施强制拆除过程中要求国土局一起派员监督。在实施强制拆除前，已多次通知原告，原告已将房间内的货物、设备等财物搬离。2017年12月28日对两侧的附属房进行了强制拆除，2018年2月1日对主建筑物进行了强制拆除（保留了氨机房、变压器房等小部分建筑），拆除过程并无明显不当。原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回。
原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。当事人获取行政赔偿应以行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权而被确认违法为前提。本案原告提起行政赔偿是基于其涉案厂房被拆除行为违法，但经台州市中级人民法院（2018）浙10行初54号案件的审理，裁定驳回原告的起诉，故原告请求行政赔偿的诉讼缺乏前提条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告温岭市兴海冷藏有限公司的起诉。
温岭市兴海冷藏有限公司上诉称：一、被上诉人温岭市人民政府是台州市中级人民法院（2018）浙10行初54号行政案件的适格被告。1.上诉人已提供证据证明拆除涉案厂房系被上诉人温岭市人民政府作出。首先，温岭市人民政府承办了环保举报信访案件。其次，信访案件承办结果是不存在环保问题，拆除违法建筑。再次，温岭市人民政府并未就其采取的具体措施进行举证。2.即便是基于《浙江省违法建筑处置规定》拆除上诉人厂房，温岭市人民政府也应是适格被告。该规定第三条第二款：设区的市人民政府或者县（市）人民政府可以根据城乡规划法律、法规，结合本行政区域城市、镇规划或者乡、村庄规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准；具体认定标准，应当向社会公布，并报上一级人民政府备案。第四条：违法建筑处置工作，应当坚持统一领导、统筹兼顾、依法处置、属地为主、综合整治的原则。第五条：县级以上人民政府领导本行政区域内违法建筑处置工作，建立健全违法建筑防控和治理工作责任制、行政问责制。由此可知，县级以上政府是所辖行政区域内违法建筑认定、处置工作的领导部门。3.温岭市国土资源局自认其在拆除现场、被上诉人温岭市石塘镇人民政府自认其实施了拆除行为，并不必然导致温岭市人民政府不是具体行政行为的作出者。4.原审法院对本案享有管辖权。《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条规定：中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。由此可知，即便温岭市人民政府不是本案适格被告，原审法院也有权管辖审理此案。且该院己就本案基本事实进行审理，由其继续审理有利于节约司法资源和当事人诉讼成本。再者，温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府亦未就本案管辖提出任何异议。基于管辖恒定的基本原则，本案也应由其继续审理。二、本案符合法定的起诉条件。被上诉人温岭市人民政府是拆除上诉人厂房的具体行为作出者，一审裁定以不属于其管辖为由，驳回上诉人起诉与事实不符，于法无据。上诉人提出的要求三被上诉就其违法行为造成的损失赔偿依法有据，应由原审法院在确认三被上诉人行政行为违法的前提下继续审理，并作出合理赔偿判决。
温岭市人民政府答辩称：原审认定事实清楚。温岭市政府不是适格被告，不是赔偿主体。此外，提起赔偿诉讼要符合国家赔偿案件的基本要件。本案的行政行为不构成违法，所以基本要件不成立。包括现在还无法证明是谁拆除了上诉人涉案房屋。因此，一审驳回赔偿案件的起诉正确。
温岭市国土资源局在二审调查时称：同意温岭市政府意见。原审没有确定是否存在违法行为或哪个行政机关存在相应违法行为，一审驳回并无不当。
温岭市石塘镇人民政府答辩称：一、温岭市政府没有参与涉案拆除行为。通过增加温岭市政府为被告以提高审级现象这几年比较普遍。温岭市政府既然被告不适格，本案就不属于原审法院管辖，为了杜绝滥用诉权，就应当全案驳回起诉。二、上诉人认为原审法院有权审理基层法院案件，逻辑不成立。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，本案系上诉人温岭市兴海冷藏有限在请求确认被上诉人温岭市人民政府、温岭市国土资源局、温岭市石塘镇人民政府强制拆除其厂房行为违法的同时一并提起的行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，请求行政赔偿需以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，并由此给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为条件。本案上诉人在诉请确认三被上诉人城建行政强制行为违法的同时，一并提出行政赔偿诉讼，但其确认违法的诉讼请求案件已经被原审法院裁定驳回起诉，本院亦已裁定驳回上诉，维持原审裁定。故上诉人一并提出的行政赔偿请求亦应裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 惠 忆
审判员 许 勤
审判员 楼缙东
二〇一八年八月十七日
书记员 张 维