安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终846号
上诉人（一审原告）李金芝，女，1954年8月7日出生，汉族，住安徽省蚌埠市。
被上诉人（一审被告）蚌埠市龙子湖区人民政府，住所地安徽省蚌埠市龙子湖区治淮路706号。
法定代理人马瑞，该区区长。
上诉人李金芝因诉蚌埠市龙子湖区人民政府土地登记一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2017)皖03行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
李金芝向一审法院诉称，其系蚌埠市龙子湖区长淮卫镇东风村村民，1980年第一轮土地承包时，郑从英（系原告婆母，2015年4月去世）为户主，全家5口人承包8.65亩土地。后因孩子上学等因素，将承包地中的5.65亩土地交给郑怀勇耕种，约定由郑怀勇代缴农业税费等。1995年二轮土地承包，原告户继续与村委会签订了承包合同，并由原蚌埠市郊区人民政府颁发了《土地承包经营权证》。2005年，因原告承包地中的2.715亩土地被淮河切滩工程征用，在补偿款领取的过程中，才知道郑怀勇在二轮土地承包中将原告交由其代为耕种的土地纳入其名下，并与村委会签订了承包合同并领取了《土地承包经营权证》，原郊区人民政府将原告交由郑怀勇代为耕种的承包地重复登记发证给郑怀勇，未尽到审查职责。郑怀勇一轮承包时只有其一人分得土地，二轮承包合同却分得了六人的土地，明显与其应得承包土地不符，违反中央关于土地延包政策。现龙子湖区人民政府以原证没有标注土地四至为由，将上述两证同时撤销，违反法律规定。请求人民法院，确认被告撤销原告《土地承包经营权证》的行政行为违法，并恢复原告的土地承包经营权证的法律效力。
一审法院审理查明：2017年9月26日，龙子湖区人民政府作出《关于注销农村土地承包经营权证的公告》，该公告认为，长淮卫镇东风村五组郑从英、郑怀勇两户农村土地承包经营权证上所登记的承包地块面积与实际耕种地块面积不相符合,且登记地块位置不明确、四至不清,不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条和《农村土地承包经营权证管理办法》第六条之规定,根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条之规定,决定注销郑从英和郑怀勇持有的《农村土地承包经营权证》。李金芝认为该注销公告侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼。
一审另查明，郑从英系原告李金芝婆婆，2015年4月去世。郑从英在2011年因承包地征收补偿费用的分配与郑怀勇产生纠纷，其二人均认为对诉争土地持有合法的原郊区人民政府颁发的二轮《土地承包经营权证》，该院于2013年12月15日作出（2013）蚌民一终字第00531号民事裁定书。该生效民事裁定书认定：“1999年12月7日，东风村委会分别与郑怀勇、郑从英签订了内容有交叉、均含有5.19亩耕地的承包合同，原蚌埠市郊区人民政府也为二人分别办理了承包经营权证。”2016年10月26日，李金芝诉龙子湖区人民政府不履行法定职责一案，该院经审理于2017年2月13日作出（2016）皖03行初99号行政判决书，决定“（一）被告龙子湖区人民政府在判决生效60日内履行原告李金芝请求纠正土地承包经营权证重复登记并重新作出处理的法定职责；（二）驳回原告李金芝的其他诉讼请求。”该判决已经生效。
一审再查明，因蚌埠市行政区划调整，原郊区人民政府所辖的蚌埠市长淮卫镇人民政府划归龙子湖区人民政府管辖。
一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。该办法第二十一条也明确了原发证机关有权依据法律的规定注销所颁发的土地承包经营权证。由于区划调整，龙子湖区人民政府承继了对原郊区长淮卫镇人民政府的管理职能，因此，其具有对已颁发的土地承包经营权证予以注销的法定职责。李金芝系以郑从英为户主的家庭承包户下的成员，郑从英的土地承包经营权证被注销与其有利害关系，故李金芝本案具有原告主体资格。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定：“承包合同一般包括以下条款：……（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；……”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条规定：“农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的情况。”本案中，李金芝持有的署名为“郑从英”的土地承包合同书（复印件）仅有承包土地总亩数的表述，无土地四至记载，无承包土地名称、坐落、面积、用途等记载内容；持有的承包经营权证无编号、亦无以上内容记载情况；且该院的两份生效裁判文书已查明郑从英户与郑怀勇户存在承包土地权属争议，被告存在重复发证情形。龙子湖区人民政府依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条的规定注销郑从英、郑怀勇的土地承包经营权证并无不妥。
综上，农村土地承包经营权的来源和依据是承包合同，政府登记、颁发土地承包经营权并非赋予当事人承包经营权，而是对承包方已经取得的土地承包经营权的确认，登记颁证的前提和基础也是承包合同。现被告登记颁发土地承包经营权证的基础即承包合同存在无承包土地名称、坐落、面积、用途等记载内容，所颁发的土地承包经营权证亦成无本之源，故而龙子湖区人民政府作出注销行为并予以公告，符合法律规定。此外，为彻底解决两户间各自承包土地的情况，被告应责成职能部门主动作为，尽快解决双方权属争议，待争议解决重新颁发土地承包经营权证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李金芝诉讼请求。
李金芝上诉称，1、争议土地在一轮承包时由上诉人户承包，上诉人仅是将争议土地交由郑怀勇代耕，郑怀勇并未取得该土地承包经营权。2、由于历史原因，上诉人与郑怀勇户的土地承包合同及其承包经营权证均未标注土地名称、四至等，该情形是颁证机关工作不规范导致。一审法院应在查明承包合同真伪的基础上，实质解决争议。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认龙子湖区人民政府作出的被诉行政行为违法。
龙子湖区人民政府未作书面答辩。
一审被告龙子湖区人民政府向一审法院提举下列证据：1、长淮卫镇人民政府的情况说明，证明长淮卫镇作为个人之间土地权属争议的主管机关提出说明，能够证明原告与案外人郑怀勇有关土地权属存在纠纷；2、长政[2017]54号长淮卫镇政府文件，证明长淮卫镇政府向被告报告申请注销原告及案外人的承包经营权证；3、耕地承包合同书2份，证明东风村分别与郑从英、郑怀勇各签订了承包合同，均没有标明四至，与实际承包状况不符，且原告和郑怀勇之间存在权属争议；4、农村集体土地承包经营权证2份，证明原告及郑怀勇持有的承包证四至不清，与实际承包状况不符，且未能明确承包经营权的权属，该证应予以注销；5、蚌埠市中级人民法院（2016）皖03行初99号判决书复印件，证明原告和郑怀勇之间存在权属争议，目前尽管原告提起了多次民事、行政诉讼，但原告和郑怀勇之间的权属争议仍未能解决，基于此被告依法注销原告和郑怀勇的土地承包经营权证，待双方土地权属确认以后再行登记，程序适当，也是稳妥的做法。
一审原告李金芝向一审法院提交下列证据：1、身份证、户口本复印件，证明原告的诉讼主体资格；2、结婚证复印件，证明代理人身份真实；3、承包合同书复印件，证明原告享有土地承包经营权；4、财政所农业税纳税清单复印件，证明纳税地亩与承包合同相符及原告户承包土地的情况；5、2004年的纳税通知复印件，证明政府一直在征收8.65亩土地的农业税；6、原村主任证明复印件，证明东风村土地二轮承包是一轮承包的延续；7、龙子湖区文件复印件，证明被告注销行为违法；8、中央（1997）16号文件；9、国务院（1995）7号文件；10、国务院（2004）21号文件；11、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》；12、国土资源部（2003）383号文件；13、农业部（2011）2号文件；8-13均系复印件，证明原告承包土地合法有效，也证明被告注销行为是违法的；14、蚌埠市中级人民法院（2016）皖03行初99号判决书复印件，证明曾根据法院判决申请更正登记，但是被告作出了注销行为，是违法的。15、（2006）龙民一初字第228号判决书，证明判决已经生效，在原告举证的时候有土地承包合同、村委会证明、纳税人清单。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，本案审查的焦点问题是蚌埠市龙子湖区人民政府作出的《关于注销农村土地承包经营权证的公告》是否合法，该焦点问题主要涉及原蚌埠市郊区人民政府为郑从英户颁发的《土地承包经营权证》认定事实是否清楚、程序是否合法。根据一审法院查明的事实，首先蚌埠市中级人民法院（2013）蚌民一终字第00531号裁定，认定郑从英户与郑怀勇户的承包合同有交叉，均包含争议的5.19亩土地。相应地原蚌埠市郊区人民政府根据上述合同颁发的《土地承包经营权》亦存有交叉情况，故颁证行为认定事实不清。其次郑从英户的《农村土地承包合同》以及案涉《土地承包经营权证》没有承包土地名称、位置、面积、四至等基本要素，颁证形式上不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定。最后郑从英户与郑怀勇户就案涉土地提起过民事、行政多起诉讼，其争议的本质是承包经营权纠纷。现龙子湖区人民政府将上述两户的《土地承包经营权证》均予以注销，该区人民政府应积极作为，责令相关职能部门依法依规处理好两户的承包经营权纠纷，以实质性化解行政争议。
综上，原蚌埠市郊区人民政府为郑从英颁发的案涉《土地承包经营权证》认定事实不清、形式不合法，蚌埠市龙子湖区人民政府予以注销，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人李金芝的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李金芝负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 蒋春晖
审判员 宋 鑫
二〇一八年八月十七日
书记员 刘 琳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决；
（二）原判决、判决认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。