广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗中法行终字第981号
上诉人（原审第三人）：广州农村商业银行股份有限公司开发区支行（以下简称“广商行开发区支行”），住所地：。
法定代表人：萧志权，职务：行长。
委托代理人：汤婷，广东天胜律师事务所律师。
委托代理人：陈菁华，广东天胜律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）：广东省广业信息产业集团有限公司（以下简称“广业公司”），住所地：。
法定代表人：曾明瑛，职务：总经理。
委托代理人：刘彬，广东广信君达律师事务所律师。
委托代理人：高梓怡，广东广信君达律师事务所律师。
原审被告：广州市国土资源和房屋管理局（以下简称“市国土房管局”），住所地：。
法定代表人：李俊夫，职务：局长。
委托代理人：崔昶斌，广州市国土资源和房屋管理局白云区分局工作人员。
委托代理人：吴志权，广州市国土资源和房屋管理局白云区分局工作人员。
原审第三人：广州市合嘉有限公司（以下简称“合嘉公司”），住所地：。现下落不明。
法定代表人：曾汉文。
上诉人广商行开发区支行不服广东省广州市白云区人民法院（2013）穗云法行初字第93号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，对于涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》的管理，原是广州市白云区竹料镇人民政府（现为广州市白云区钟落潭镇人民政府）的职责，但根据《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》关于自2001年10月1日起，由市土地行政主管部门负责本市农村村民住宅建设用地管理工作的规定，目前农村村民住宅建设的用地管理权已由被告承受并行使，被告是本案的适格主体。
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法﹤javascript：SLC（4274，0）﹥＞若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，原告广业公司持有的穗郊字第322651号《农村（墟镇）宅基地使用证》记载的使用权人已变更为广东农经实业公司（即原告），该宅基地证记载的位置、证号、面积、发证日期与原告在本案要求撤销的使用权人为合嘉公司的宅基地证均一致，因此，原告对行政机关向合嘉公司发证的行为有法律上的利害关系，原告有提起本案诉讼的主体资格。
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法﹤javascript：SLC（4274，0）﹥＞若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告持有的宅基地证上的使用权人虽已经变更为原告，并加盖了公章，但对于房管部门保留的宅基地证存根记载的使用权人仍为合嘉公司的情况原告并不知情，因此，原告主张其在2012年8月15日法院在现场张贴执行公告时才知道涉案宅基地的使用权仍登记在合嘉公司名下合乎常理，原审法院予以采信，因此，原告于2013年3月7日向原审法院起诉并未超过起诉期限。被告及第三人农商行开发区支行虽主张原告在1996年申请变更宅基地证使用权人时就应该知道诉权及起诉期限，并认为原告的诉讼请求已超过起诉期限，但根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。鉴于被告及第三人均未能就此提供相应证据，因此，对被告及第三人的该项意见原审法院不予采信。
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地使用权的主体为符合宅基地建房申请条件的集体经济组织成员。根据1995年7月11日施行的《广州市农村居民住宅建设用地管理暂行规定》，可申请使用农村宅基地的主体包括：（一）本村有常住户口的村民；（二）离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女；（三）回原籍落户的职工、复退军人和离退休干部；（四）回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞。农村居民建设住宅用地，限于使用人兴建自住房屋，禁止非法买卖、出租或以合作建房的形式变相买卖土地。本案第三人合嘉公司是一有限责任公司，依法不能取得当地农村集体用地，广州市白云区竹料镇人民政府向合嘉公司核发宅基地使用证违背法律规定，属认定事实不清及适用法律错误，该证依法应予撤销，原告要求撤销该宅基地证的诉请原审法院予以支持。
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内，已受理的，裁定中止诉讼”。本案中，原告是以第三人合嘉公司为有限责任公司，依法不具备使用宅基地的身份条件为由，请求撤销涉案宅基地使用证，并不属于上述《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定的需要先行进行民事诉讼的情况，被告及第三人以此为由要求中止本案的审理于法无据，原审法院对此不予采信。
第三人合嘉公司因下落不明，经原审法院公告送达开庭传票后，无到庭参加诉讼，原审法院依法缺席判决。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条的规定，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：撤销广州市白云区竹料镇人民政府核发的穗郊字第322651号《农村（墟镇）宅基地使用证》。
上诉人广商行开发区支行不服原审判决，向本院上诉称：一、广业公司提起本案诉讼的事实和理由不属于行政诉讼审查的范围，依法应予驳回。1、广业公司以其投资合建的事实为涉案宅基地利害关系人为由提起本案诉讼。广业公司在宅基地证上擅自更名并非发证机关作出，亦未进行任何变更登记，其更名行为不具任何法律效力，不能作为其是涉案宅基地证的使用权人的证据。故在本案中，广业公司认为的权利是基于投资建设后获得了房屋分配的权利，再基于其拥有对房屋的权利提起本案诉讼。2、广业公司是否对案涉房屋拥有合法权利以及拥有的是何种权利不是本案应该审查的范围，也与本案无关。（1）广业公司对涉案房屋是否拥有权利以及如何取得不属于本案应该审查的范围。本案是行政诉讼，审查的范围应该是原审被告市国土房管局给原审第三人合嘉公司核发宅基地证的行为是否合法、以及广业公司是否具有提起本案行政诉讼的权利。广业公司主张与合嘉公司合建而对案涉房屋拥有权利，可以向合嘉公司提出民事诉讼，由民事诉讼来审查和确定，不属于本案审查的范围。（2）广业公司对涉案房屋的权利与本案的核发行为无关。退一步讲，即使广业公司对涉案房屋拥有合法权利，也不代表其可以因对房屋的权利成为涉案宅基地的使用权人。广业公司一直主张其之所以能成为涉案宅基地的使用权人，是因为涉案土地是合嘉公司股东曾灿文、曾汉文以村民身份从乌溪村承包回来，与广业公司毫无关系，广业公司并不能因与合嘉公司的债权关系成为涉案宅基地证的使用权人。3、原审法院超出审查权限审查和认定民事诉讼尚未认定的事实，属于严重错误。广业公司是否对涉案房屋拥有权利，其所谓的合作投资建设是否违法，民事诉讼尚在审理，未有定论。广业公司在本案中提交的《集资合建商住楼协议书》、《合作建设竹料农产品加工、批发市场补充合同书》、《广州市竹料商贸城物业分配合同》都未得到（2011）穗中法民五初字第28号民事案件的确定，仍在审理中。上诉人在民事案件中已经对该几份合同的真实性、合法性、关联性予以举证否定。根据《土地管理法》以及相关法律规定，广业公司和合嘉公司签订的上述合同均是违反法律强制性规定的，为无效的合同。广业公司不可能基于上述合同对涉案房屋取得任何合法权利。二、原审法院以广业公司未经确定、无法律效力的单方材料来认定本案查明事实，是错误的。原审法院审理查明的方法是摘抄广业公司单方提交的材料，但广业公司提交的相关合同签署的真实性、合法性均未得到确认，合同内容本身的真实性、合法性同样无法确认，且已为上诉人明确否定。在民事案件都没有确认合同真实性的情况下，原审法院却把这些仅仅为广业公司单方提交、没有得到任何确认，又不属于其审查范围的合同内容记载在本案的事实查明部分，是错误的。三、广业公司无证据证明其为本案的利害关系人，并非本案适格原告，原审法院对此认定错误。1、原审法院认定广业公司持有的涉案宅基地证记载的使用权人已变更为广业公司，与事实不符。根据《土地管理法》的规定，土地使用权应以登记为准。广业公司的更名从来没有申请变更登记，根据原审被告的查询及提交的涉案宅基地证存根和查册表，涉案宅基地的使用权人至今仍为合嘉公司，并无变更为“广东农经实业公司”。原审法院认定广业公司持有的涉案宅基地证记载的使用权人已变更为“广东农经实业公司”，与事实不符。2、即使广业公司持有涉案更名宅基地证是事实，也不能以此认定其与本案有利害关系。根据广业公司更名的宅基地证显示，为其更名的单位是“广州市白云区竹料镇国土规划所”，由于广州市白云区竹料镇国土规划所并非涉案宅基地证的原有核发单位，也不是法律规定有权进行土地登记和宅基地证核发的单位，其公章的真假都无法确认。广业公司也没有依法进行变更登记，其更名的宅基证并不具有法律效力。没有法律效力的宅基地证当然不能作为广业公司是涉案宅基地权利人的证据。3、广业公司没有以其是宅基地使用权人或者宅基地证持有人为由提起本案诉讼，原审法院超出广业公司的诉讼请求所依据的事实审查本案，有违公正。4、广业公司所谓的投资更名行为在后，本案的发证行为在前，其所谓的投资权与本案的行政行为无关。涉案宅基地证的发证时间是1996年8月**日，而广业公司所谓的更名行为是在1996年8月27日，其所谓的投资取得分配的更名行为在后。涉案宅基地证颁发时，广业公司的权利还不存在，广业公司与该行政行为毫无关系，至于其之后是否能通过转让取得涉案宅基地证以及能否更名，与本案无关。且广业公司随后还在宅基地证上直接进行更名，证明其对该证的存在十分清楚，且无任何异议，广业公司如认为其更名行为申请后未得到房管部门登记变更而影响其合法权益的，应该对房管部门未进行更名登记的行为提起行政诉讼，而不是对之前与本案无关的行政行为提起诉讼。四、原审法院对广业公司起诉期限认定错误，与法律规定相违背。1、广业公司的更名是在合嘉公司的名字上直接手写划掉的，广业公司对案涉宅基地的颁发时间十分清楚，且无异议。广业公司对案涉宅基地的权属人为合嘉公司以及该宅基地证的颁发时间、颁发机构已非常清楚。且其在案涉宅基证上直接进行更名的行为，也已表示其对案涉宅基证的确认，其并未提出任何异议。广业公司如果是对宅基地证存根的更名行为未变更不知情，其可以在知道未变更之日起，对应当为其更名登记的行政机关提起行政诉讼。其是否知道其宅基地证存根已经更名，与本案无关，也不能掩盖其在更名时已经知道案涉宅基地证已经颁发的事实。2、更名登记必须基于广业公司的主动申请，广业公司并未申请变更登记，其对涉案宅基地证存根未变更的事实当然十分清楚。根据《土地登记办法》第六条规定：“土地登记应当依照申请进行”，土地使用权变更的，变更人必须提交变更材料向土地登记机关申请变更，中国现行立法对物权变动采取的是登记要件主义，未经登记变更的，权属并不发生变化。而本案中，为广业公司所谓“更名行为”盖章的是“广州市白云区竹料镇国土规划所”，该规划所既非案涉宅基地证的原有核发单位，也不是法律规定有权进行土地登记和宅基地证核发部门，广业公司自己更加未向任何部门进行变更登记的申请。其从来都未申请，怎么可能会不知道其更名未进行登记变更？广业公司当然是在拿到这个不合常理的“变更宅基地证”时，就明确知道存根并未变更，自广业公司1996年8月27日拿到该“变更宅基地证”时，就开始计算起诉期限。3、广业公司也非在2012年8月15日才知道案涉宅基地仍登记在合嘉公司名下。上诉人对涉案宅基地的执行开始于2004年，且自2007年开始就已经在涉案房屋上多次张贴查封和拍卖公告，曾确定于2010年12月17日公开进行拍卖。2010年12月10日，广业公司就已向广州市中级人民法院提出《关于竹料商贸城商铺权属的声明》。其后，广业公司还对此提起了114号执行异议，由此足以证明广业公司早已得知涉案宅基地仍属于合嘉公司的事实。原审法院称广业公司2012年8月15日法院在现场张贴执行公告时才知道涉案宅基地的使用权仍登记在合嘉公司名下并不符合常理。4、原审被告房管局和上诉人都已提出证据证明原审法院的认定与事实不符。原审被告房管局已举出《宅基地情况表》以及《宅基地使用证存根》来证明广业公司从未进行过变更申请，而主张应自1996年8月27日计算起诉期限。上诉人除了提交上述证据外，还提交了（2005）穗中法执字第1176、1177号恢字1号-1、2、3号《民事裁定书》、《关于竹料商贸城商铺权属的声明》等证据证明广业公司即使在变更时不知，也在2004年广州市中级人民法院开始执行时应当知道，以及在2010年12月10日明确知道涉案宅基地仍为合嘉公司所有的事实。综上，原审法院对起诉期限的认定没有事实和法律依据。五、本案属于必须中止审理的案件。广业公司请求撤销涉案宅基地证的主要理由并不是原审法院认定的理由，广业公司的理由正是（2011）穗中法民五初字第28号民事案件正在审理的内容。只有通过28号案的审理，才得知广业公司是否真的通过投资合建对涉案宅基地和房屋拥有合法权利、拥有何种权利，以及该权利是否能使广业公司成为本案的利害关系人。原审法院认为本案无须以民事案件的审理结果为依据是错误的。故请求：一、撤销广东省广州市白云区人民法院（2013）穗云法行初字第93号行政判决；二、驳回广业公司的起诉或诉讼请求；三、诉讼费用由广业公司承担。
被上诉人广业公司答辩同意原审判决，请求予以维持。
原审被告市国土局答辩称尊重法院的判决。
原审第三人合嘉公司未进行答辩。
本院经审理查明，合嘉公司于2003年以广州市竹料乌溪村松之尾宅基地上盖建筑物“竹料商贸城”的建筑面积为33463.27平方米的商铺为抵押物与农商行开发区支行签订了借款合同。后本院作出（2004）穗中法民二初字第462、463号《民事判决书》，判决解除相关的抵押担保借款合同及抵押合同，判决合嘉公司应向农商行开发区支行偿还相应借款及利息。本院于2004年10月19日依法查封合嘉公司所有的位于广州市竹料乌溪村松之尾宅基地上盖建筑物“竹料商贸城”的建筑面积为33463.27平方米的商铺。
2011年，广业公司向本院提起诉讼，要求确认本院已经查封的位于广州市竹料乌溪村松之尾竹料商贸城B栋、C栋（C1、C2、C3除外）、E栋的商铺及厂房的所有权，占有、使用、收益的权利归其所有，解除采取的执行措施并停止执行。本院于2013年12月17日作出（2011）穗中法民五初字第28号《民事裁定书》，裁定驳回广业公司的起诉。广业公司不服，上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院于2014年6月6日作出（2014）粤高法立民终字第718号《民事裁定书》，维持本院裁定。
2012年1月19日，广业公司向原审法院提起诉讼，要求撤销由农商行开发区支行持有的使用权人为合嘉公司的竹料乡乌溪村松之尾C幢楼的《农村（圩镇）宅基地使用证》（穗云字第0131101号），该院于2012年7月5日作出（2012）穗云法行初字第16号《行政判决书》，判决撤销上述宅基地使用证。农商行开发区支行不服，向本院提起上诉，本院于2013年5月16日作出（2013）穗中法行终字第27号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
2012年7月23日，农商行开发区支行向原审法院提起诉讼，请求法院确认广州市国土资源和房屋管理局在穗郊字第322651号《农村（墟镇）宅基地使用证》上对广业公司的更名行为无效。该院受理后于2012年12月10日作出（2012）穗云法行初字第133号行政判决，判决确认广州市白云区竹料镇国土规划管理所将上述《农村（墟镇）宅基地使用证》使用人变更为广东农经实业公司（后变更为广业公司）的具体行政行为无效。农商行开发区支行不服，向本院提起上诉。2013年10月17日，本院作出（2013）穗中法行终字第504号行政裁定，裁定撤销原判，驳回农商行开发区支行的起诉。
广业公司向原审法院提起本案诉讼，请求撤销广州市白云区竹料镇人民政府、广州市白云区竹料镇国土规划管理所向合嘉公司核发的穗郊字第322651号《农村（墟镇）宅基地使用证》。广业公司向原审法院提供的穗郊字第322651号《农村（墟镇）宅基地使用证》记载：使用人姓名为合嘉公司，宅基地座落竹料乡乌溪村松之尾C幢，发证机关是广州市白云区竹料镇人民政府及广州市郊区竹料区公所，发证日期是1996年8月18日。其中，该证使用人姓名一项以手写形式变更为广东农经实业公司（广东农经实业公司后更名为广业公司），变更后加盖“广州市白云区竹料镇国土规划管理所”印章。据广州市国土资源和房屋管理局白云区分局保存的穗郊字第322651号《农村（墟镇）宅基地使用证》存根记载：使用人姓名为合嘉公司，宅基地坐落、面积、发证日期等项目与宅基地使用证记载一致。该分局出具的《广州市白云区宅基地情况表》记载：穗郊字第322651号的宅基地证使用人姓名为合嘉公司，批准单位为竹料区公所，宅基地坐落、面积、发证日期等项目与宅基地使用证存根记载一致。2012年4月26日，广州市国土资源和房屋管理局白云区分局出具《调查结果》，内容为：经查询，广业公司在该局无宅基地房产的登记资料。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”依据上述规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织具有对具体行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”本案中，房管部门并无广业公司宅基地房产的登记资料，虽然广业公司持有的宅基地使用证由合嘉公司变更而来，但房管部门也没有涉案房产物权转移的登记资料，故根据《物权法》的相关规定，广业公司与权属人为合嘉公司的涉案宅基地使用证不具有法律上的利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。原审法院进行实体审理错误，本院予以纠正。上诉人的上诉意见成立，本院予以采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省广州市白云区人民法院（2013）穗云法行初字第93号行政判决。
二、驳回被上诉人广东省广业信息产业集团有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一四年十一月十七日
书 记 员 周文静