江苏省淮安市淮阴区人民法院
民 事 判 决 书
(2016)苏0804民初7042号
原告：淮安市永和房地产开发有限公司，住所地淮安市太平西路1幢。
法定代表人：陈金华，公司经理。
委托诉讼代理人：张大志，公司员工。
委托诉讼代理人：黄俊华，江苏淮宁律师事务所律师。
被告：淮安市清江浦区水渡口街道洪福村委会，住所地淮安市清江浦区福州路45号。
法定代表人：李广学，村委会主任。
委托诉讼代理人：赵成树，该单位员工。
被告：淮安市清江浦区水渡口街道办事处，住所地淮安市清江浦区水渡大道。
法定代表人：王峰。该单位主任。
委托诉讼代理人：刘毅，该单位副主任。
委托诉讼代理人：薛忠凯，江苏安淮律师事务所律师。
被告：淮安市清江浦区人民政府，住所地淮安市清江浦区淮海南路268号。
法定代表人：张笑，该区区长。
委托诉讼代理人：刘思，江苏引航律师事务所律师。
原告淮安市永和房地产开发有限公司（以下简称永和房地产）与被告淮安市清江浦区水渡口街道洪福村委会（以下简称洪福村）、被告淮安市清江浦区水渡口街道办事处（以下简称水渡口办事处）、被告淮安市清江浦区人民政府（以下简称清江浦区政府）合资合作开发房地产合同纠纷一案，本院于2016年12月1日立案受理，依法组成合议庭公开开庭进行审理。原告永和房地产委托诉讼代理人张大志、黄俊华、被告洪福村委托诉讼代理人赵成树、被告水渡口办事处委托诉讼代理人薜忠凯、被告清江浦区政府委托诉讼代理人刘思均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告永和房地产向本院提出诉讼请求：1.请求判决被告给付各项代垫费用合计6255771.06元及其银行同期贷款利息，现变更为要求三被告共同给付洪福村12.75亩土地征用补偿费2484383元、某某村土地征用补偿费以及青苗花草补偿费907170.58元，合计3391553.58元，并承担上述款项自起诉之日起至实际给付之日期间的银行同期贷款利息。对其他诉讼请求，另案主张。不要求被告洪福村承担给付责任。2.本案诉讼费由被告负担。事实和理由：2008年4月14日，原告与被告洪福村签订《合作开发协议书》一份，约定“共同开发洪福村境内、水渡口大道以南侧、杭州路以东的33141平方米（49.69亩）土地，建设洪福失地农民再就业服务中心”。在实施过程中，因被告洪福村名下土地面积不足，在2008年6月13日，被告洪福村与某某村签订《土地调换协议》，约定：被告洪福村将某某小区内的4亩土地同时挂牌出让。2008年6月17日、18日，清河区管委会先后两次向市国土局作情况说明和挂牌报告，要求将16.78亩（含某某村4亩）地块挂牌出让。据此，被告洪福村于2008年7月18日与原告再次签订《合作协议》，约定共同开发该16.78亩地块，用于安置上述49.69亩地块上的村民，所涉土地征用费、拆迁费等全部由原告垫付，待原告获得土地后，可用垫付款抵交土地出让金，该约定的内容经被告水渡口办事处同意核实后实施。依据上述协议，原告于2008年8月10日、9月10日委托市永盛房屋拆迁公司进行拆迁，后于2008年10月9日原告以净地、摘牌形式受让了16.78亩土地。原告曾提出以垫付款来冲抵土地出让金，而被告要求原告先缴纳土地出让金，以后再返还垫付款。原告为了配合工作，于2010年8月向原清河区财政部门交足土地出让金3400000元。
在履行上述合同的过程中，情势发生变化，被告洪福村与原告在2011年4月14日以签订《关于终止合作开发〈“洪福失地农民再就业中心”的协议〉和〈“拆迁安置房地块”的合作协议〉》，约定：双方终止上述两个合作协议的履行，原告在前期办理土地开发使用权过程中向国地、财政等部门缴纳的与项目有关的费用，由被告洪福村向政府有关部门退回原告所投入的所有补偿费用。据此，在2012年1月18日，被告水渡口办事处就2008年4月14日被告洪福村和原告订立的合同进行审核、协商，并订立《协议书》，认定原告投入的土地征用费、征地服务费、水电管道施工费、项目设计费以及相关利息等共计1550000元，此笔费用由被告水渡口办事处如数支付给原告。对于2008年7月18日签订的《合作协议》，即16.78亩，原告按被告要求所垫付的6255771.06元，多次向被告索要、信访，均无果。
被告洪福村辩称，被告洪福村与原告签订《合作开发协议书》，双方合作开发建设“洪福失地农民再就业服务中心”（49.69亩），因该地块已被政府重新规划，合作开发已无可能。2012年1月18日，原告与被告水渡口办事处达成协议，被告水渡口办事处向原告支付该公司在该宗土地上的前期开发性投入及其利息合计总额为1550000元的补偿，约定“此地块上双方所有费用全部就此结清”，故原告向被告洪福村主张第一份合作协议代垫费用没有法律依据和事实依据。
为了解决合作开发“洪福失地农民再就业服务中心”地块上的村民安置问题，2008年7月18日，原告与被告洪福村再次合作，合作开发“洪福村民安置点”，同时约定该“安置点”所涉及的前期土地征用费和拆迁费用由原告全部垫支，征地、拆迁工作都由原告独自完成，整个拆迁过程被告洪福村均未参与，拆迁协议上洪福村的印章也是在被告水渡口办事处（社区、乡村印章统一收归办事处管理），被告洪福村不知情。按照协议约定，原告前期预交的土地征用费和拆迁费用应当抵缴土地出让金，但原告在缴纳土地出让金时未主张，与被告洪福村无关。后因洪福村整体拆迁、统一安置，被告洪福村与原告已没有必要合作开发“洪福村民安置点”，双方于2011年4月14日签订一份协议，终止上述两方《合作协议》，被告洪福村退出“洪福村民安置点”开发，双方免除对方在“合作协议”中约定的各项义务和责任，原告所取得的土地由原告独自行使使用权。综上，原告向被告洪福村主张返还垫付的相关费用，没有法律依据和事实根据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告水渡口办事处辩称，被告水渡口办事处与原告不存在合同关系，不是本案适格主体。原告与被告洪福村签订合同，而被告水渡口办事处仅是主管单位，按照相关规定对被告洪福村的行为进行监督，对原告主张的具体事实不清楚。请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告清江浦区政府辩称，原告追加被告清江浦区政府为被告，没有事实和法律依据，即使被告清江浦区政府与被告洪福村存在委托关系，根据被告洪福村的答辩，被告洪福村与原告已于2011年4月14日解除全部合作协议，并约定互免双方责任义务，被告清浦区政府和洪福村不存在返还责任。另外，原告的诉讼请求已超过诉讼时效，请求驳回原告的诉讼请求。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2008年4月14日，原告永和房地产（乙方）与被告洪福村签订《合作开发协议书》，主要内容为：1.甲方用于合作开发的地块位于清河区水渡口街道办事处洪福村境内，土地面积为33141平方米（折46.69亩）。2.乙方负责将该地块原为划拨土地使用权，通过上市挂牌出让，变更为出让土地使用权。甲方积极为乙方创造条件，将出让土地使用权转到乙方名下，办理出让手续所需费用由乙方承担。3.政府相关部门如返还土地出让金给甲方，甲方应如数将返还土地出让金交归乙方。4.甲、乙双方合作开发该宗地块上的房屋，所需资金由乙方承担，甲方不投入资金。5.合作开发该宗地上涉及到的拆迁工作交由政府负责实施，乙方负责，甲方协助，所需拆迁费用由乙方负担。
2008年5月8日，淮安市清河区人民政府向被告洪福村出具《关于清河区洪福村农民拆迁安置小区回购房的情况说明》，主要内容为：洪福小区地块为带规划方案挂牌出让，洪福小区受让人须在该地块先期建设10000平方米安置房，建成后由清河区人民政府委托洪福村按住宅1860元/㎡、半地下或半地上（评估价）车库整体回购，用于相关地块的安置。受让人不得自行销售。2.开工、支付时间：安置房于2008年5月30日至2008年6月30日动工建设，并于2009年12月30日前（受不可抗力影响除外）向清河区水渡口办事处洪福村提交合格的房屋。3.在受让人取得土地使用权证后，洪福村预付人民币1000000元用于开工建设；在受让人开工手续齐全时，付人民币1000000元；三层主体完成后付回购房总价款的10%；工程主体结束后，支付回购房总价款的30%，工程竣工交付后，付回购总价款的25%，余款在审计决算六个月后付14%，余款作为工程质量维修金。4.现清河区人民政府委托水渡口办事处洪福村办理说明：项目实施由清河区政府委托洪福村村委会给予办理项目中的各项材料和签订相关协议，并做好安置房回购的相关工作。2008年6月13日，被告洪福村（甲方）与江苏淮安经济开发区东湖办事处某某村村民委员会（以下简称某某村）签订《土地调换协议》，主要内容为：1.甲方在调整的规划红线内，使用乙方的土地面积约4亩，具体以实际勘测为准。2.甲方在上市挂牌中按征地部门的要求对该地块作出征地补偿费用。3.甲方摘牌后有权利合法使用该地块，规划设计该地块的方案。4.甲方原有的土地由甲方负责征地补偿，乙方被调换的土地在征地中同样由甲方负责给予征地补偿，在后期乙方挂牌中原甲方的土地补偿款由乙方全额返还给甲方。2008年7月18日，被告洪福村（甲方）向原告出示过《关于清河区洪福村农民拆迁安置小区回购房的情况说明》后，直接以自己名义与原告永和房地产（乙方）签订《合作协议》，主要内容为：1.甲方于2006年开始合作建“洪福失地农民再就业服务中心”建设项目，因项目涉及到本地块村民拆迁，经批准在现某某小区北、丰收河南征用16.78亩地解决拆迁户安置问题。由于甲方经济力量薄弱，现经双方协商一致由乙方出资5128725元，代为甲方缴纳该地块的征用土地补偿费用和拆迁费用。2.乙方缴纳各项征用土地的费用票据由乙方自行保存。甲方在该项目地块挂牌出让中，由乙方到国土部门报名摘牌。3.如乙方在竞争中，取得该地块，前期所交缴的费用（征地和拆迁费用），用于抵交财政部门收缴的土地出让金，土地出让金在国土部门及相关部门返还后，由甲方返还给乙方。4.以上协议内容经水渡口街道办事处同意核实后实施。2008年10月9日，原告永和公司通过挂牌竞买的方式以3400000元价格竞得位于深圳路北侧，大寨河东侧，出让宗地编号为2008G056H09，面积为11185平方米净地，平面界址为东至：铁路西鱼塘；南至：某某小区；西至：大寨河；北至：某某拆迁安置点。2010年8月5日，原告永和房地产向淮安市清河区财政局缴纳土地出让金3400000元。
2011年4月14日，被告洪福村（甲方）与原告永和房地产（乙方）签订《关于终止合作开发〈“洪福失地农民再就业中心”的协议〉和〈“拆迁安置房地块”的合作协议》，主要内容为：1.“洪福村失地农民再就业服务中心”项目地块被划归清河新区统一开发，2010年融侨房地产开发公司取得该宗地的开发使用权，双方一致同意终止2008年4月14日签订的“合作开发协议书”的履行。乙方在前期办理土地开发使用权过程中向市国土、财政等部门缴纳的与该项目有关的费用，甲方协助向政府有关部门退回乙方前期投入的所有补偿费用。双方约定各自免除对方在“合作协议书”约定的各项义务或责任。2.开发用于安置“洪福村失地农民再就业服务中心”宗地上的农民，已没有必要。双方一致同意终止2008年7月18日签订的“合作协议书”的履行，甲方退出该宗地的开发合作，该地块由乙方单独进行开发。甲方协助乙方将用地规划、建设手续进行变更，完善安置用户变更为商品房开发，变更所需费用由乙方承担。用地手续变更后，商品房的出售权由乙方行使，甲方无权干预。甲、乙双方约定各自免除对方在“合作协议”中约定的各项义务和责任。3.本协议一式三份，甲、乙双方各执一份，报水渡口街道办事处一份。
2012年1月18日，被告水渡口办事处（甲方）与原告永和房地产签订《协议书》，主要内容为：1.由甲方对乙方在“洪福村失地农民再就业服务中心”宗地前期投入的土地征用费、征地服务费、前期水电管道施工费、项目设计费等项目以及产生的相关利息进行清算补偿。经双方核算后，认定补偿金额合计为1550000元整。2.双方约定，签订本协议，甲方负责支付乙方补偿款壹佰伍拾伍万元整后，此地块上甲乙双方所有费用全部就此结清。乙方不得以其他任何理由向清河新区管委会、甲方及洪福村民委员会再行任何补偿要求。后，被告水渡口办事处向原告永和房地产支付了1550000元补偿款。
2013年3月26日，原告永和房地产向被告水渡口办事处、清河区人民政府递交报告，请求退还其为政府代垫洪福村安置房项目中的土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费。2015年5月20日，原告永和房地产向清河区人民政府递交报告，要求政府退还前期垫付的征用土地补偿费和拆迁安置补偿金，同年6月17日，区领导批转交被告水渡口办事处处理。2016年1月27日，被告水渡口办事处向清河区人民政府递交《关于永和房地产公司信访案的报告》，主要内容为：根据苏国土资发[2007]175号《通知》第二条第一款和国办发[2006]100号《通知》第三条规定的精神，永和公司认为他们既为政府垫付了土地征用补偿费、地面附作物及青苗补偿费，又全额缴纳了土地出让金的，其为政府垫付的土地征用补偿费、地面附作物及青苗补偿费应予退还，随后多次上访。经我们对永和公司报来的原始票据进行认真、细致的甄别、审核，永和公司预交给政府前期村民土地征用费、青苗补偿费2483483元（洪福村12.75亩）；直接付给某某村4.03亩土地征用费及青苗补偿费907170.6元，经协调应予退还的土地补偿费、青苗费等共计3269633.34元。2016年3月15日，原告永和房地产向清河区人民政府递交报告，要求政府退还重复缴纳已垫付费用3269633.34元。区领导张中林批转马乃骏副区长处理。
另查明，2016年7月7日，江苏省人民政府颁发苏政发[2016]87号《省政府关于调整淮安市部分行政区划的通知》，明确载明：经国务院批准，撤销淮安市清河区、清浦区，设立淮安市清江浦区，以原清河区、清浦区的行政区域为清江浦区的行政区域
关于原告永和房地产主张的各项诉讼请求，本院逐项认证如下：1.2007年12月28日、2008年5月21日，淮安市国土资源局分别向原告收取洪福村土地补偿费2419927元、64456元。2.某某村土地征用补偿费以及青苗花草补偿费907170.58元，其中涉及到洪福村的费用明细如下：渔塘土地征用两项补偿费89479元（2010年1月13日收取）、征用补偿款55000元（2009年9月30日收取）、渔网扳线补偿费2000元（2009年11月20日收取）。洪福村村民郑国民花草树木补偿费2335元（2009年5月19日领取）、洪福村村民郑国华花草树木补偿费3175元（2009年5月19日领取）。洪福村收取的征用土地工作协调费32000元（2009年9月30日收取）。经庭审质证，被告洪福村认为，对国土资源局收取的补偿费没有异议，但对直接向洪福村、某某村支出的费用应审计。征用洪福村的16.78亩土地，其中某某村4.03亩，鱼塘所有权是洪福村的，不存在争议。由于鱼塘不存在青苗补偿费、安置补偿费，但存在实际损失，就以两项费用的名义进行收取，渔网扳线补偿费也是这补偿费用范畴，但不知道什么原因未将鱼塘相关费用纳入到国土局补偿费用。另外洪福村拆迁户只有郑国华、郑国平两户存在花草树木，所以，又单独给予这两户补偿费。被告水渡口办事处认为，对具体情况不清楚。被告清江浦区政府认为，鱼塘的补偿费用应当纳入到国土局征收土地范围内，包含在第一项诉讼请求内，如果不包含，则是原告与被告洪福村形成的用地合意，与被告清江浦区政府无关。洪福村协调费，不符合法律规定，是原告自愿给付的，与被告清江浦区政府无关。两位拆迁户签订的淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议（拆迁人为被告洪福村）第2条已经涵盖了花草树木补偿费，原告再次补偿，与被告清江浦区政府无关。本院认为，原告永和房地主张的洪福村鱼塘征地补偿费、两项补偿费以及渔网扳线补偿费，未能提交充分证据证明该费用不应纳入已缴纳的预存征地补偿款，难以证明该费用支出的合理性，故对其该项诉讼请求，难以支持。原告主张的洪福村村民郑国民、郑国平花草树木赔偿款，因被告洪福村与两位村民签订的淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议已明确涵盖了该项费用，而原告方又没有证据证明该项费用属于遗漏补偿事项，故对其支出的必要性难以认定，对原告的该项诉讼请求，亦不予支持。对原告主张的其他费用予以认定。
关于清江浦区政府是否为本案适格被告问题。2008年5月8日，淮安市清河区人民政府向被告洪福村出具《关于清河区洪福村农民拆迁安置小区回购房的情况说明》，情况说明明确载明“清河区人民政府委托水渡口办事处洪福村办理说明：项目实施由清河区政府委托洪福村村委会给予办理项目中的各项材料和签订相关协议，并做好安置房回购的相关工作。”，该份情况说明，能够充分证明清河区政府与被告洪福村之间系委托代理关系。2008年7月18日，原告永和房地产在知道被告洪福村与清河区政府之间委托代理关系的情况下，与被告洪福村签订的《合作协议》，直接约束原告永和房地产和清河区政府。鉴于被告清江浦区政府系清河区政府、清浦区政府合并而设立，原清河区政府权利义务应转承为清江浦区政府所享有、履行，故清江浦区政府为本案适格被告。
在清河区政府委托被告洪福村办理农民拆迁安置小区项目中的各项材料并签订相关协议后，由于安置小区现有土地属不规则、不衔接的边角零地，规划部门无法给出设计要点，被告洪福村遂与某某村签订《土地调换协议》，并约定洪福村在上市挂牌中按征地部门的要求对被调换地块作出征地补偿费用，该份协议能够证明被调换地块征地补偿费用负担主体为被告洪福村。2008年7月18日，被告洪福村与原告永和房地产正式签订《合作协议》，双方明确约定16.78亩土地（含某某村4.03亩土地）的征收费用以及拆迁费用均由原告永和房产先行缴纳。在洪福村拆迁过程中，洪福村以拆迁人的身份与村民签订了淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议，原告永和房地产向淮安市国土资源局缴纳土地补偿费总额为2484383元。在某某村拆迁过程中，原告永和房地产直接将相关的土地征用补偿费、青苗补偿费等费用直接向某某村支付，费用总额为723181.58元。上述费用合计3207564.58元。根据苏国土资发[2007]175号《关于实行预存征地补偿款制度的通知》第二项的规定，征（用）地申请单位在将征地报批材料报送省国地资源厅审查之前，将依法计列的征地补偿款足额预先存入预存征地补偿款专户，确保征地补偿款能够及时兑付。该份通知能够印证原告永和房地产预付洪福村征地补偿款的必要性。另根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置。综上，原告永和房地产基于16.78亩土地已经支付的3207564.58元，该费用承担的主体是被告洪福村，鉴于被告洪福村系受委托人，故被告清江浦区政府作为委托人，应当是费用的实际负担主体。原告永和房地产与被告洪福村终止16.78亩土地合作开发协议后，被告清浦区政府基于合作协议已经取得的消极性财产，应当及时向原告永和房地产返还。原告永和房地产通过挂牌出让方式取得本案16.78亩土地使用权而支出的国有建设用地使用权出让金3400000元，与被告清江浦区政府是否应当返还3207564.58元不具有关联性。原告要求被告清江浦区政府返还3207564.58元及其相应利息，符合法律规定，应予支持。原告不要求被告洪福村承担给付责任，未违背法律规定，应予准许。原告要求被告水渡口办事处在本案承担民事责任，不符合法律规定，不予支持。
关于原告诉讼请求是否超过诉讼时效问题。2011年4月14日，被告洪福村（甲方）与原告永和房地产（乙方）签订《关于终止合作开发〈“洪福失地农民再就业中心”的协议〉和〈“拆迁安置房地块”的合作协议》后，必然产生原告永和房地产为征用两宗土地已实际支出费用的负担问题。直至2012年1月18日，被告水渡口办事处才与原告永和房地产针对“洪福村失地农民再就业服务中心”前期费用达成一致意见，而对“拆迁安置房地块”征地费用始终未达成一致性意见。原告从2013年3月26日起，一直通过信访途径向被告水渡口办事处、清河区政府要求返还其垫付的费用。综上，原告主张权利的行为，不断产生诉讼时效中断的法律后果，故原告的诉讼请求没有超过诉讼时效。
依照《中华人民共和国合同法》第九十二条、第一百零七条、第三百九十七条、第四百零二条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
一、被告淮安市清江浦区人民政府于本判决发生法律效力之日起十日内一次性向原告淮安市永和房地产开发有限公司支付人民币3207564.58元及其利息（按中国人民银行同期贷款基准利率从2016年12月1日起计算至实际给付之日）。
二、驳回原告原告淮安市永和房地产开发有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费55591元，由原告永和房地产负担23131元，被告清江浦区政府负担32460元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。
审 判 长 王晓峰
人民陪审员 张树清
人民陪审员 王永丽
二〇一七年五月十六日
书 记 员 马天凤