广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗中法行终字第1502号
上诉人（原审原告）：梁国斌，住广州市天河区。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区物价局，住所地广州市番禺区。
法定代表人：江奉新，该局局长。
委托代理人：李建雄，该局工作人员。
委托代理人：曾祥敏，广东诺臣律师事务所律师。
原审第三人：广州锦绣香江物业管理有限公司，住所地广州市番禺区。
法定代表人：范菲，该公司董事长。
上诉人梁国斌因诉被上诉人广州市番禺区物价局价格行政管理纠纷一案，不服广州市番禺区人民法院(2015)穗番法行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：梁国斌是锦绣香江花园的业主。2014年8月1日，广州番禺锦江房地产有限公司作出委托书，委托锦绣香江物管公司全权协助到番禺区物价局办理关于停车场差别化收费的有关手续及代为收取停车场停放租金。2014年11月17日，锦绣香江物管公司向番禺区物价局申请按政府指导价标准调整锦绣香江花园停车场收费标准，并提供了申请书、营业性机动车停车场经营成本申报表、营业执照、委托书、锦绣香江花园规划室内/露天车位明细表、产权证、广州市（番禺区）房地产权属证明书、房屋面积测量成果报告书、广州市房地产初始登记告知书，房屋清单、规划图纸、机动车停放保管服务收费证明及道路运输经营许可证、广州锦绣香江物业管理有限公司（南村锦绣香江花园）住宅小区停车收费标准表。2014年11月28日，番禺区物价局向锦绣香江物管公司作出《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》（番价费函[2014]281号），认为根据《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》（穗价[2014]97号）的规定，南村锦绣香江花园停车场属三类地区住宅区停车场，停车收费实行政府指导价管理，在取得合法经营资质的前提下，收费标准按附件规定执行，即室内停车场小车每小时2.5元/辆，12小时限价7.5元/辆，月保400元/辆；露天停车场每小时1元/辆，12小时限价3元/辆，月保150元/辆；摩托车按次收费（12小时）为2元，月保60元/辆，以上收费标准为最高限价，可以下调。同日，番禺区物价局向锦绣香江物业管理有限公司（南村锦绣香江花园）停车场发出机动车停放保管服务收费证明。2014年12月18日，梁国斌通过“区长专线”举报锦绣香江物管公司涉嫌停车场乱收费，认为锦绣香江花园小区属三类室外停车场，收费标准最高位3元/12小时，现按7元/12小时收费，希望相关部门对该停车场乱收费行为作出调查处理。“区长专线”转番禺区物价局处理。2015年1月4日，番禺区物价局作出《关于广州锦绣香江物业管理有限公司收取停车费等问题的回复》，回复区长专线，该小区停车场已于2014年11月28日取得《机动车停放保管服务收费证明》，根据《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》（穗价[2014]97号）的规定，锦绣香江小区收取室内停车临保12小时限价7.5元/辆，月保400元/辆符合规定。梁国斌不服番禺区物价局作出的《关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》，认为番禺区物价局未依法查处锦绣香江物管公司在停车场收费上的违法行为，诉至原审法院。
原审法院认为：《中华人民共和国价格法》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作……”因此，番禺区物价局负责本辖区内的价格工作。
《中华人民共和国价格法》第三条第四款规定：“政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。”第十九条规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据……地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。”第二十条规定：“……省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。”根据《广东省人民政府办公厅关于印发<广东省定价目录>和<广东省价格听证目录>的通知》（粤府办[2002]100号），《广东省定价目录》第十四项规定停车场车辆停放服务收费的收费标准属政府定价、政府指导价，定价部门是省物价局，授权市、县人民政府制定价格或收费标准。《广州市停车场管理办法》第十条规定：“营业性机动车停车场的停放保管服务收费实行政府定价、政府指导价、市场调节价三种定价形式。实行政府定价、政府指导价的停车场的具体范围和收费标准由市价格行政管理部门依据国家和省的有关规定另行制定并公布……”可见，住宅区停车场的停放保管服务收费实施政府指导价，具体范围和收费标准由市价格行政主管管理部门依据有关规定制定。
番禺区物价局认为梁国斌不具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”梁国斌是小区业主，停车服务收费与其有利害关系，梁国斌作为原告主体适格，故对番禺区物价局的该项主张，原审法院不予采纳。
番禺区物价局认为，其作出的《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》（番价费函[2014]281号）属于行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为……”《中华人民共和国价格法》第三十九条规定了经营者不执行政府指导价的法律责任，可见，如不执行该政府指导价，经营者将受到相应的行政处罚，该行政指导行为具有强制力，故对番禺区物价局的该项主张，原审法院不予采纳。
《广州市停车场管理办法》第十二条规定：“实行政府定价、政府指导价的营业性机动车停车场的经营者应当凭营业执照向停车场所在地的区、县级市价格行政管理部门领取收费证明。”根据《广州市物价局关于明确发放停车场收费证明有关问题的函》（穗价函[2014]514号），价格部门应审核停车场经营者的相关资料，其中包括：（一）申请政府定价或政府指导价收费标准的正式请示；（二）工商行政管理部门核发的营业执照或事业单位法人证书等可以证明申请单位具备在申请收费的停车场从事机动车停放保管服务经营活动的证照（经营范围应有“停车场经营”）；（三）经营场地的产权或使用权证明；（四）规划部门的规划证明及图纸……。《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》（穗价[2014]97号）第三点“收费标准”第（三）项“住宅区停车收费标准”规定住宅区停车收费实行政府指导价管理，其中二、三类地区住宅区停车场停放服务收费标准为：室内最高限价为2.5元/小时，12小时7.5元/辆，月保400元/辆；露天最高限价为1元/小时，12小时3元/辆，月保150元/辆；摩托车按次计费（12小时）为2元/辆，月保为60元/辆。本案中，广州番禺锦江房地产有限公司委托锦绣香江物管公司全权协助到番禺区物价局办理关于停车场差别化收费的有关手续及代为收取停车场停放租金，锦绣香江物管公司据此向番禺区物价局申请按政府指导价调整锦绣香江花园停车场的收费标准。锦绣香江物管公司提供了申请书、营业性机动车停车场经营成本申报表、营业执照、委托书、锦绣香江花园规划室内/露天车位明细表、产权证、广州市（番禺区）房地产权属证明书、房屋面积测量成果报告书、广州市房地产初始登记告知书，房屋清单、规划图纸、机动车停放保管服务收费证明及道路运输经营许可证、广州锦绣香江物业管理有限公司（南村锦绣香江花园）住宅小区停车收费标准表。番禺区物价局经审核，向锦绣香江物管公司作出《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》（番价费函[2014]281号），认为根据《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》（穗价[2014]97号）的规定，南村锦绣香江花园停车场属三类地区住宅区停车场，停车收费实行政府指导价管理，在取得合法经营资质的前提下，收费标准按附件规定执行，其中室内停车场小车每小时2.5元/辆，12小时限价7.5元/辆，月保400元/辆；露天停车场每小时1元/辆，12小时限价3元/辆，月保150元/辆；摩托车停放收费（12小时）为2元/辆，月保60元/辆，并注明该收费标准为最高限价，可以下调。该批复符合上述法律规定，并无不当。《中华人民共和国物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”本案中，规划图纸、产权证明证实了涉案停车场的权属问题，梁国斌认为涉案停车场属于业主共有，应召开业主大会表决决定收费标准，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。综上，梁国斌主张《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》（番价费函[2014]281号）无效并予以撤销，原审法院不予采纳。
关于梁国斌主张番禺区物价局未依法查处锦绣香江物管公司停车场收费上的违法行为，请求判决番禺区物价局依法查处锦绣香江物管公司停车收费违法行为，并依法进行处理。《中华人民共和国价格法》第三十三条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”《广州市停车场管理办法》第十六条规定：“车辆停放者可以向价格行政管理部门投诉或者举报营业性停车场违反本办法规定的收费行为……”梁国斌向“区长专线”举报锦绣香江物管公司涉嫌停车场乱收费，“区长专线”转番禺区物价局处理，番禺区物价局经过调查，作出《关于广州锦绣香江物业管理有限公司收取停车费等问题的回复》，回复“区长专线”，认为该小区停车场已于2014年11月28日取得机动车停放保管服务收费证明，停车收费标准为室内临保费每小时2.5元/辆，12小时限价7.5元/辆，月保费400元/辆，根据《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》（穗价[2014]97号）的规定，锦绣香江小区收取室内停车临保12小时限价7.5元/辆，月保400元/辆符合规定。因此，番禺区物价局已履行法定职责，梁国斌的上述主张理由不成立，原审法院不予支持。
此外，梁国斌于2015年3月26日，以特快专递方式向番禺区物价局邮寄《要求撤销不当行政批复查处锦江物业公司违法收费的申请书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”梁国斌主张番禺区物价局未对该申请书进行回复，但该申请书发出（2015年3月26日）至本案立案时（2015年4月9日）不足两个月，故梁国斌认为番禺区物价局不履行法定职责，原审法院不予支持。
综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告梁国斌的诉讼请求。
上诉人梁国斌不服原审判决，上诉至本院称：(一)原审判决认定事实不清。1.原审第三人具有明显的价格违法行为，而被上诉人竟然无视客观事实，公然否认原审第三人具有违法行为，并拒绝依法处罚原审第三人，带有明显的包庇倾向。2.小区停车位收费决定权在全体业主，而不在受雇于小区业主大会的物业公司，未经锦绣香江花园全体业主大会表决同意，原审第三人无权擅自改变停车场收费标准。(二)原审判决适用法律不当。(三)原审判决有误，请求依法改判。对于上诉人足以充分证明诉求的证据和理由，原审判决丝毫不采信。庭审时的混乱程度和原审第三人代理人的代理资格问题，原审法院丝毫不作客观调查处理。综上所述，上诉人认为原审认定事实不清，适用法律不当，判决错误。请求二审法院：1.撤销原审判决；2.依法改判，全面支持上诉人在原审起诉时提出的诉讼请求。
被上诉人广州市番禺区物价局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。(一)被上诉人已按法律及相关规定对上诉人投诉进行处理，已履行了法定职责。1.被上诉人已依法对上诉人投诉进行了处理。上诉人第一次投诉，是经过区长热线转到被上诉人的，根据《价格违法行为举报处理规定》及信访条例，被上诉人的书面答复是回复区长专线，再由区长专线对上诉人予以回复，上诉人在一审开庭时承认“第三人有答复区长热线的回复”，即被上诉人已将答复转给区长热线，区长热线又转给原审第三人，由原审第三人将该答复回给到上诉人。上诉人第二次投诉时间是在2015年3月26日通过特快专递的形式寄出，《价格违法行为举报处理规定》第十三条规定“价格投诉应当自受理之日起60日内办结，并告知消费者”及第十五条“本规定中的告知，价格主管部门可以采用口头或者书面形式进行”，上诉人在一审开庭时确认“2015年5月14日，接到工作人员电话，是针对3月26日的申请书的回复”。因此被上诉人的答复并没有超过规定时间。并且在2015年5月19日，被上诉人向上诉人以书面形式也进行了回复。2.被上诉人对上诉人投诉的处理没有不当，不存在作为方面的瑕疵。如果上诉人确有证据证明原审第三人乱收费，被上诉人依法会予以处理，但现有证据不能证明，被上诉人依法就不能进行处罚。上诉人除了投诉停车场收费没有经过业主同意以外，还提出原审第三人存在乱收费的行为（指室外停车按室内标准收取停车费），就该点，被上诉人也多次到现场检查，包括调取录像、查看电脑记录，查阅会计资料，没有证据证明上诉人的投诉行为成立，从上诉人提供的发票来看，仅能证明上诉人有停车行为，不能证明其主张的事实。行政处罚必须有确凿的证据证明经营者有违反价格法的行为，如果现有证据不能证明的，被上诉人不能对原审第三人进行处罚。被上诉人对上诉人的回复也是如有证据可以进一步提供。3.被上诉人的处理方式已平息了业主和原审第三人的纠纷，收到了良好的社会效果。由于原审第三人之前的停车场管理系统不能有效区分车辆是停放在室内还是露天，导致了业主和原审第三人之间的纷争不断，业主存在举证不能的问题，被上诉人到现场检查，也无法查证。被上诉人要求原审第三人对停车场管理系统进行改造，原审第三人也按被上诉人要求在2015年4月对停车场管理系统进行了改造，改造完成后，没有再出现上述纠纷。上诉人对此也是确认的，只是认为在该系统改造之前有几个月有乱收费的情形，被上诉人未处罚，但又提供不了证据证明原审第三人乱收费，被上诉人现场检查也没有发现。（二）根据《物权法》的规定，规划用于停车汽车的车位、车库的归属不属业主共有，因此不适用物权法关于业主的建筑物区分所有权范围，上诉人认为物权法有规定业主对停车场有所有权从而享有管理权是错误理解。被上诉人有权依据《价格法》等法律规定对原审第三人的收费标准作出政府指导价。诉争的关于收费标准的批复是被上诉人具体依据广州市物价局的相关文件作出的政府指导价的收费证明，被上诉人作出的行政行为属依法行政，批复符合法律、法规、规章等规范性文件规定。1.本案涉嫌的乱收费停车场属规划内场地，根据《物权法》第七十四条规定，只有占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有，而本案中涉及的停车场地均为规划内的场地，产权人是广州番禺锦江房地产有限公司，并非属业主共有。既然不属业主共有，自然就不需要经过业主同意，不属物权法中对业主权益的规定。目前没有法律或行政规章规定小区停车场收费需要经过业主同意，上诉人认为根据法律的原则或精神认定是不成立的。政府职能部门作出具体行政行为是依法作出，必须有明确的法律依据，而不是推定，不能超越法律作出行政行为。2.小区停车位收费标准属政府指导定价范围，被上诉人有权依据《价格法》等法律规定对原审第三人的收费标准作出政府指导价。诉争的关于收费标准的批复是被上诉人具体依据广州市物价局的相关文件作出的政府指导价的收费证明，被上诉人作出的行政行为属依法行政，批复符合法律、法规、规章等规范性文件规定。依据《广东省物价局关于机动车停放保管服务收费管理办法》第七条及广州市人民政府发布的《广州市停车场管理办法》第二条、第三条、第十条等的规定，住宅小区的停车收费标准属政府指导价范围。因此被上诉人依职权需要对原审第三人的经营性停车收费标准予以进行管理。依据广州市物价局于2014年7月7日印发的穗价（2014）97号文件《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》第三条收费标准第（三）款“住宅区停车收费实行政府指导价管理”，二、三类地区室内月保400元、露天150元。诉争的批复具体是根据广州市物价局于2014年7月25日下发的穗价函（2014）514号《广州市物价局关于明确发放停车场收费证明有关问题的函》等文件作出的，该函中明确表示了关于价格部门应审核停车场经营者的相关资料，被上诉人按照该函对第三人提交的申请书、营业性机动车停车场经营成本申报表、营业执照、产权证明文件、规划图纸、机动车停放保管服务收费证明、道路运输经营许可证进行了审核，被上诉人认为原审第三人的申请符合广州市物价局于2014年7月7日印发的穗价（2014）97号文件《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》中关于住宅区停车收费的标准，因此于2014年11月28日向原审第三人作出番价费函（2014）281号《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放收费标准的批复》，该批复是明确原审第三人在限价范围内收取停车费的标准，收费证明中的价格是最高限价，在此基础上可以下调，并非是对原审第三人收费标准的具体规定。综上所述，被上诉人作出的番价费函（2014）281号《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》是被上诉人实施政府部门指导功能的表现，是正确有效的。对于上诉人的投诉，被上诉人已依法进行了处理，履行了法定职责，没有不当作为，没有不作为。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，在庭审时也没有上诉人所称的混乱场面，原审第三人代理人资格也符合法律规定，请法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉。
原审第三人广州锦绣香江物业管理有限公司未陈述意见。
经审查，原审判决认定事实清楚且有相应的证据予以证实，本院予以确认。
另查明，上诉人向原审法院提起本案诉讼的诉讼请求为：1.判决被上诉人2014年11月28日给原审第三人的番价费函[2014]281号《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》无效并依法撤销；2.判令被上诉人依据行政法律程序，依法查处原审第三人在停车场收费上的违法行为，并作出公正的处理。
二审庭审期间，被上诉人提交两份证据：1.《番禺区物价局关于锦绣香江小区停车收费问题的回复》（以下简称《回复》）；2.EMS快递单、物流情况。拟证明被上诉人已对上诉人提出的问题作出了回复，上诉人已收到书面回复。上诉人当庭发表质证意见称：庭前没有收到过，不认可其真实性，与本案无关；如果上述证据真实，恰恰证明被上诉人没有履行法定职责。原审第三人广州锦绣香江物业管理有限公司没有陈述质证意见。
本院认为：按照上诉人的起诉请求，本案审查的是番价费函[2014]281号《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》的合法性及对被上诉人对上诉人投诉原审第三人违法收费问题的处理的合法性。
首先，关于番价费函[2014]281号《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》的合法性问题。根据《中华人民共和国价格法》、《广州市停车场管理办法》等相关法律的规定，被上诉人作为县一级价格主管行政部门，有权根据市价格行政管理部门的规定对住宅区停车场的停放保管服务收费实施监督管理。本案中，被上诉人在收到原审第三人提交的申请书、营业性机动车停车场经营成本申报表等材料后，经审核，认为其符合《广州市物价局关于优化调整停车场差别化收费有关问题的通知》（穗价[2014]97号）规定的三类地区住宅区停车场条件，遂作出涉案批复，并无不当。关于上诉人主张原审第三人未经锦绣香江花园全体业主大会表决同意擅自改变停车场收费标准违法、番价费函[2014]281号《番禺区物价局关于南村锦绣香江花园停车场停放服务收费标准的批复》无效应予以撤销的问题，由于被上诉人提交的锦绣香江花园规划室内/露天车位明细表、产权证、广州市（番禺区）房地产权属证明书、房屋面积测量成果报告书、广州市房地产初始登记告知书，房屋清单、规划图纸等证据证明涉案停车场的产权人为案外人广州番禺锦江房地产有限公司而非锦绣香江花园全体业主，原审第三人受案外人广州番禺锦江房地产有限公司的委托办理停车场收费的有关手续和代收停车场租金等事宜，有权根据相关要求办理涉案停车场收费标准的变更事宜，并无违反法律法规的规定。原审法院据此驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以支持。上诉人上述主张缺乏理据支持，本院不予采纳。
其次，关于被上诉人对上诉人投诉原审第三人违法收费问题的处理的合法性问题。《中华人民共和国价格法》第三十三条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”《广州市停车场管理办法》第十六条规定：“车辆停放者可以向价格行政管理部门投诉或者举报营业性停车场违反本办法规定的收费行为……”首先，针对上诉人第一次向“区长专线”投诉举报原审第三人涉嫌停车场乱收费的问题，被上诉人收到区长专线转过来的投诉，经调查后作出《关于广州锦绣香江物业管理有限公司收取停车费等问题的回复》，回复区长专线，区长专线已对上诉人予以回复。其次，上诉人第二次于2015年3月26日通过特快专递的形式向被上诉人邮寄《要求撤销不当行政批复查处锦江物业公司违法收费的申请书》，并于2015年4月9日提起本案诉讼，主张被上诉人未对该申请书进行回复。经审查，上述申请书发出（2015年3月26日）至本案立案时（2015年4月9日）不足两个月，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”的规定，上诉人认为被上诉人不履行法定职责的主张于法无据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持；上诉人的上诉请求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人梁国斌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
代理审判员 金 霞
二〇一六年三月十七日
书 记 员 何红丽