江西省抚州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣10行终79号
上诉人（原审原告）华夏电源集团有限公司。所在地址：浙江省绍兴市陶堰工业园区。
法定代表人沈志根，总经理。
委托代理人汪家生，浙江纳森律师事务所律师。
上诉人（原审被告）乐安县国土资源局。所在地址：乐安县迎宾大道**号。
法定代表人曾旌，局长。
委托代理人车国华，江西添翼律师事务所律师。
上诉人华夏电源集团有限公司因土地行政处理一案，不服抚州市临川区人民法院（2016）赣1002行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月7日公开开庭审理了本案。上诉人华夏电源集团有限公司委托代理人汪家生、上诉人乐安县国土资源局负责人曾旌（局长）及其委托代理人车国华到庭参加诉讼。本案经江西省高级人民法院批准延长审理期限三个月，现已审理终结。
原审法院查明，2011年6月1日，乐安县国土资源局与江西正阳拍卖有限公司发出了“乐安县原现代高级中学（含房产）及周边部分国有建设用地使用权出让须知”，决定以拍转挂方式出让位于乐安县城北环路北侧637390平方米的土地使用权。2011年6月23日，华夏电源集团有限公司按《出让须知》的要求向乐安县财政国库中心交纳了3000万元作为竞买保证金，并于2011年6月24日通过拍卖出让的方式以1.463亿元的价格取得该土地的使用权，同日，签订了成交确认书。之后，于2011年6月27日与乐安县国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，合同第八条约定，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币1.463亿元；第九条约定，本合同项下宗地的定金为人民币3000万元，定金抵作土地出让价款。第十条约定，华夏电源集团有限公司在2011年7月24日前交付7315万元出让金，2011年11月24日前交付7315万元出让金；合同第三十条约定，受让人不能按时国有建设用地使用权出让价款的……延期付款超过六十日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金。签订合同后，华夏电源集团有限公司未能按约定付清土地出让款，乐安县国土资源局也未将土地交付华夏电源集团有限公司使用。2011年9月14日，乐安县国土资源局向华夏电源集团有限公司下达了催缴土地出让金通知，但华夏电源集团有限公司一直未缴纳土地出让价款。乐安县国土资源局于2013年12月18日将该土地使用权再次拍卖转让给了江西万明实业有限公司，现已进行了开发建设。华夏电源集团有限公司于2015年3月27日向乐安县国土资源局发出了解除合同的通知。2015年7月，华夏电源集团有限公司向抚州市中级人民法院提起了民事诉讼，要求乐安县国土资源局返还其预付土地出让金3000万元，该案2016年3月15日经抚州市中级法院裁定中止诉讼。
2015年10月9日，由于华夏电源集团有限公司长期未交纳剩余土地出让金，乐安县国土资源局决定立案处理。2015年11月12日向华夏电源集团有限公司发出了听证告知函，华夏电源集团有限公司于同年11月26日作出回复函，对乐安县国土资源局将对其进行行政处理提出异议。2015年11月30日，乐安县国土资源局依据国土资源部的《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》中“受让人逾期不签订合同的，终止供地、不得退还定金。已签合同不缴纳出让价款的，必须收回土地”的规定和出让合同和出让须知的规定，依法作出了乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定，对华夏电源集团有限公司交纳的3000万元定金不予退回。
原审法院认为，乐安县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门依法统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式”，及第十四条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同的规定。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”乐安县国土资源局作为乐安县土地行政主管部门就县城北环路北侧637390平方米的国有土地使用权出让，进行拍卖、签订出让合同，系其依法履行的法定职责，符合法律规定。
根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条：“行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议”之规定，本案华夏电源集团有限公司与乐安县国土资源局签订的土地出让协议属于行政协议，华夏电源集团有限公司参与拍卖时交付了竞买保证金，拍卖成交后与乐安县国土资源局签订了国有土地出让合同，但其未按照合同约定的期限支付土地出让金，其行为不仅违反了合同的约定，亦违反了行政法律、法规关于土地管理的相关规定。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。…。”。第二十一条规定：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款；…。”《江西省国有土地使用权出让划拨管理办法》第十四条规定：“土地使用者在签订出让合同时，应当向土地管理部门交付１５％的土地使用权出让金作为定金，余额应当在出让合同生效之日起６个月内付清。逾期未付清的，土地管理部门有权解除合同，已收定金不予退还”。根据以上规定，乐安县国土资源局作为国家土地行政管理部门，对华夏电源集团有限公司作出不予退还定金的处理决定，系依法行使其法定职责。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》相关规定，华夏电源集团有限公司与乐安县国土资源局在国有土地出让合同中约定的定金是将竞买保证金自动转为定金，《江西省国有土地使用权出让划拨管理办法》第十四条规定所交付的定金应为土地使用权出让金的１５％，该比例符合担保法关于定金不得超过20%的禁止性规定。本案中，该宗土地的使用权出让金为1.463亿，按15%计算为2194.5万，而交付的竞买保证金3000万高于此数额，虽然双方在国有土地出让合同中约定定金为3000万，鉴于国有土地出让合同作为行政协议性质的合同，签订的合同不仅受合同法的调整，亦受国家有关国有土地管理的行政法律、法规的调整。3000万竞买保证金依法转为定金的为2194.5元，超出部分抵作土地出让价款，乐安县国土资源局对定金数额的确定有误，应予以变更。
综上所述，乐安县国土资源局在2013年12月18日已将本宗土地使用权再次拍卖转让给了江西万明实业有限公司，故其已经以事实行为解除了本案的国有土地出让合同。乐安县国土资源局对华夏电源集团有限公司作出的行政处理决定是依法履行法律职责，程序上虽有瑕疵，但并不违法。乐安县国土资源局作出本案处理决定所依据的国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》系规范性文件，且双方已签订合同，不符合适用条件，属于法律适用不当，应予纠正。华夏电源集团有限公司认为乐安县国土资源局作出的乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定无法律依据，要求确认无效的诉讼请求，于法无据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，判决：变更乐安县国土资源局作出的乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定中对华夏电源集团有限公司交纳的3000万元定金不予退回的内容，改为对华夏电源集团有限公司交纳的2194.5万元定金不予退回。案件受理费50元，由华夏电源集团有限公司负担。
判决后，上诉人华夏电源集团有限公司不服，上诉称：一、一审法院认定事实错误。（一）一审法院认定上诉人华夏电源集团有限公司缴纳的3000万元竞买保证金是《土地出让合同》所约定的3000万元定金错误。上诉人华夏电源集团有限公司为竞买涉案地块，按《出让须知》的要求向乐安县财政国库中心交纳了3000万元竞买保证金，其与上诉人乐安县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同后，并未缴纳土地出让合同所约定的3000万元定金。根据2011年8月的出让金收据可以得知，该竞买保证金已转化为土地出让金，其与上诉人乐安县国土资源局均无将该3000万元竞买保证金转化为土地出让合同项下定金的意思表示。（二）原审判决认定本案所涉的《土地出让合同》是行政协议错误。最高人民法院已经将土地出让合同纠纷作为民事案件纳入受案范围的事实足以证明土地出让合同的性质并非行政协议，而是民事合同。（三）上诉人乐安县国土资源局无视乐安县人民政府与上诉人华夏电源集团有限公司达成的《乐安县政府跟中金铅业投资方会谈摘要》中关于涉案土地出让金延迟交付的背景及意见。上诉人乐安县国土资源局在未依法撤销土地使用权出让合同或依法与上诉人华夏电源集团有限公司解除土地出让合同的情况下，于2013年将上诉人华夏电源集团有限公司已拍得的涉案土地使用权再次拍卖转让给江西万民实业有限公司，故上诉人乐安县国土资源局已构成根本违约，导致上诉人华夏电源集团有限公司的合同目的已不能实现，严重侵犯了上诉人华夏电源集团有限公司的合法权益。为此，2015年3月27日，上诉人华夏电源集团有限公司书面通知上诉人乐安县国土资源局解除合同，上诉人乐安县国土资源局收到该通知后未提出异议或提起诉讼，故双方签订的土地使用权出让合同应视为已解除。二、上诉人乐安县国土资源局作出处理决定超越法定职权，无正当性可言。上诉人乐安县国土资源局在上诉人华夏电源集团有限公司提起民事诉讼后方作出乐国土行处字【2015】第1号行政处理决定，其目的在于抵销上诉人华夏电源集团有限公司提起的民事诉讼的诉讼请求，属于滥用行政职权。三、一审判决适用法律错误。无论是《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》还是《江西省国有土地使用权出让划拨管理办法》均未赋予上诉人乐安县国土资源局通过行政处理决定方式处理土地出让合同纠纷的权利，且上诉人乐安县国土资源局作出行政处理决定亦未依据前述两个文件的相关规定。故一审判决适用《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》还是《江西省国有土地使用权出让划拨管理办法》认定上诉人乐安县国土资源局的行政处理行为合法错误。四、上诉人乐安县国土资源局作出本案诉争的行政行为缺乏法律依据。综上，上诉人华夏电源集团有限公司认为上诉人乐安县国土资源局没有证据证明其作出的本案行政行为具有充足的事实和法律依据，上诉人乐安县国土资源局在法无明确授权的情况下，超出其职权范围采用行政处理决定的方式减损上诉人华夏电源集团有限公司合法权益，明显不符合法治精神。为此，为维护其合法权益，依法对本案提起上诉，请求二审法院依法撤销抚州市临川区人民法院作出的（2016）赣1002行初19号行政判决；改判上诉人乐安县国土资源局作出的“乐国土行处字【2015】第1号”行政处理决定无效。
上诉人乐安县国土资源局不服，上诉称：一、一审判决适用法律错误。《江西省国有土地使用权出让划拨管理办法》第十四条不适用于本案。此条款只是规定土地使用者在签订出让合同时，应当向土地管理部门交付15%的土地使用权出让金作为定金，而并未规定土地管理部门收取的定金不得高于15%。2、根据出让合同约定，涉案的3000万元标的款从最初的竞买保证金转为定金，但由于上诉人华夏电源集团有限公司在土地出让合同签订后未按合同约定的期限履行交纳全部出让金的义务，期满后二年一直未实际履行合同，因此该3000万元款项不能视为转化为土地出让金的预付款，其性质应一直为竞买保证金。二、上诉人乐安县国土资源局依据国土资源部法规作出行政处理决定，程序正确，合法有效。由于上诉人华夏电源集团有限公司长期未交纳剩余土地出让金，上诉人乐安县国土资源局于2015年11月12日向上诉人华夏电源集团有限公司发出书面《告知函》，上诉人华夏电源集团有限公司收到《告知函》后作出了回复，但未提出听证要求。上诉人乐安县国土资源局认为，上诉人华夏电源集团有限公司违反了国土资源部的相关规定，亦违反了出让合同及出让须知的规定，遂依法作出乐国土行处字【2015】第1号行政处理决定。综上，请求撤销抚州市临川区人民法院（2016）赣1002行初19号行政判决；驳回本案一审原告华夏电源集团有限公司的诉讼请求；本案的一、二审诉讼费由上诉人华夏电源集团有限公司负担。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
认定上述事实的证据材料有：合同解除通知、民事起诉状、受理通知书、出让须知、竞买报名表、法人代表身份证、竞买保证金结算票据、拍卖成交确认书、土地出让公示、土地出让合同、催缴通知书、立案决定书、国土局会议记录摘要、告知函、华夏电源回复函、乐国土行处字【2015】第1号行政处理决定书各一份、送达回证5份及双方当事人的陈述等。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定，上诉人乐安县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依法统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。根据双方当事人的诉辩主张，本案的核心争议焦点是：1、上诉人华夏电源集团有限公司缴纳的涉案人民币3000万元款项性质的问题？2、上诉人乐安县国土资源局作出乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定是否合法的问题？3、上诉人乐安县国土资源局作出乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定是否适当的问题？
（一）关于涉案人民币3000万元款项性质的问题。
涉案人民币3000万元系定金还是土地出让价款？《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金…。”，第二十一条规定：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款…。”本案中，上诉人华夏电源集团有限公司与上诉人乐安县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第九条约定，“本合同项下宗地的定金为人民币大写叁仟万元（小写30000000元），定金抵作土地出让价款”。由此可知，上诉人华夏电源集团有限公司与上诉人乐安县国土资源局就其签订的国有土地出让合同约定的定金为人民币3000万元，因上诉人华夏电源集团有限公司已在参与拍卖涉案土地时交付人民币3000万元竞买保证金，根据上述法律规定，本案中的竞买保证金已转作涉案受让地块的定金，因此表明上诉人华夏电源集团有限公司就该合同约定的定金已实际支付，至于该定金人民币3000万元在签订国有土地出让合同后依法转化为土地出让价款也只是说明该笔款项转化为土地出让价款，但并不影响该合同条款的效力。因此，上诉人华夏电源集团有限公司上诉提出一审法院认定其缴纳的3000万元竞买保证金是涉案合同所约定的3000万元定金错误的理由与事实和法律不符，不予支持。
（二）关于上诉人乐安县国土资源局作出乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定是否合法的问题。
首先，涉案《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议还是民事合同？《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…。（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议”。据此可知，本案中，上诉人乐安县国土资源局为实现行政管理目标，在其法定职责范围内与上诉人华夏电源集团有限公司签订的具有行政法上权利义务内容的国有土地出让合同，属于行政协议，而非一般民事合同。因此，上诉人华夏电源集团有限公司上诉提出其与上诉人乐安县国土资源局签订的国有土地出让合同属于民事合同，原审判决认定涉案《国有土地出让合同》属于行政协议错误的理由于法不符，不予采纳。
其次，上诉人乐安县国土资源局是否有权基于行政管理目的作出行政处理决定？行政协议作为一种有效的行政管理手段，法律赋予了行政主体在行政协议中享有一些行政优益权，这一行政优益权体现在行政机关为了实现其行政管理目的或公共利益需要，不仅可以单方变更、解除合同，还可以对行政相对方履行合同进行监督和制裁。《中华人民共和国合同法》第一百二十条规定：“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任。”本案中，虽然乐安县人民政府与中金铅业进行协商并作出会谈摘要，记载上诉人华夏电源集团有限公司在中金铅业的问题未解决前，政府方不会追究其欠缴土地出让金的违约责任。但上诉人华夏电源集团有限公司自称中金铅业与乐安县政府于2011年12月20日抚州市中级人民法院（2012）抚民二初字第02号民事判决后，达成庭外和解，中金铅业纷争已解决。而上诉人华夏电源集团有限公司从中金铅业纠纷被解决后起至上诉人乐安县国土资源局作出涉案行政处理决定前仍未向上诉人乐安县国土资源局交纳土地出让金，其存在违约之情形。之后，虽然上诉人乐安县国土资源局于2013年12月18日将该土地使用权再次拍卖转让给了江西万明实业有限公司，但并不影响因此而认定上诉人华夏电源集团有限公司未及时交付土地出让金这一违约情形的存在。据此，为加强土地管理，上诉人乐安县国土资源局于2015年11月30日作出乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定，对上诉人华夏电源集团有限公司交纳的3000万元定金不予退回的行政行为，实质上是行使上述行政优益权。
最后，乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定是否合法？《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》第十四条规定：“土地使用者在签订出让合同时，应当向土地管理部门交付１５％的土地使用权出让金作为定金，余额应当在出让合同生效之日起６个月内付清。逾期未付清的，土地管理部门有权解除合同，已收定金不予退还。”本案中，上诉人华夏电源集团有限公司就其签订的国有土地出让合同约定的定金为人民币3000万元已实际支付，而其在涉案合同生效之日起６个月内未付清剩余的土地出让金，上诉人乐安县国土资源局将涉案土地使用权再次拍卖转让给了江西万明实业有限公司，其以事实行为解除了涉案国有土地出让合同，且上诉人华夏电源集团有限公司上诉亦称该合同应视为已解除。故上诉人乐安县国土资源局作为国家土地行政管理部门，为了保证行政管理目的的顺利实现，依据《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》的授权，对上诉人华夏电源集团有限公司作出不予退还定金的行政处理决定既基于行政管理目的，又基于涉案合同权利，还系依法履行法律职责，程序上虽有瑕疵，但并不违法。因此，上诉人华夏电源集团有限公司上诉提出上诉人乐安县国土资源局作出涉案处理决定超越法定职权，无正当性可言的理由与事实和法律不符，不予采纳。
（三）关于上诉人乐安县国土资源局作出乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定是否适当的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十四条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章；经审查认为规章以下的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。本案中，涉案国有土地出让合同属于行政协议，且合同双方当事人对彼此签订的国有土地出让合同的合法性均未提出异议，双方均应遵照执行。而行政协议案件不同于普通行政案件的最大区别在于，行政协议成为判断被诉行政行为是否合法的标准，且在实践中，审理行政协议案件首先应当适用合法有效的行政协议约定，其次在没有约定或者约定无效的情况下，优先适用行政法律法规的规定，最后也可适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。故涉案《国有土地出让合同》不仅受合同法的调整，亦受国家有关国有土地管理的行政法律、法规的调整。根据《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》第十四条之规定，上诉人华夏电源集团有限公司所交付的定金应为土地使用权出让金的１５％，上诉人乐安县国土资源局作出不予退还3000万元定金超过该标准，对该超出部分不予支持。因此，原审判决“变更乐安县国土资源局作出的乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定中对华夏电源集团有限公司交纳的3000万元定金不予退回的内容，改为对华夏电源集团有限公司交纳的2194.5万元定金不予退回”并无不当。据此，上诉人华夏电源集团有限公司上诉提出上诉人乐安县国土资源局作出本案诉争的行政行为缺乏法律依据的理由与事实和法律不符，不予采信。
综上所述，上诉人华夏电源集团有限公司起诉要求确认上诉人乐安县国土资源局作出的乐国土行处字[2015]第1号行政处理决定无行政法律依据，并要求判决确认无效的诉讼请求，于法无据，依法应予驳回。上诉人华夏电源集团有限公司的上诉理由与事实和法律不符，对其上诉请求，不予支持。上诉人乐安县国土资源局上诉理由部分不成立，对其上诉请求，亦不予支持。原审判决认定事实基本清楚，程序合法，处理适当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人华夏电源集团有限公司、上诉人乐安县国土资源局各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴水松
审 判 员 余惠娇
代理审判员 王康季
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 付 政
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。