广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤行终497号
上诉人（原审原告）：麦之文，男，汉族，1964年9月6日出生。身份证住址：广东省怀集县。
上诉人（原审原告）：全晚霞，女，汉族，1974年2月17日出生。身份证住址：广东省怀集县。
被上诉人（原审被告）：怀集县市政管理局。住所地：广东省怀集县怀城镇河南幸福一路**号。
法定代表人：王广辉，局长。
委托代理人：梁飞燕，广东洊江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：怀集县规划服务中心。住所地：广东省怀集县怀城镇三江路怀集县住房和城乡规划建设局*楼。
法定代表人：植伟平，主任。
委托代理人：黄成生，广东洊江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：怀集县国土资源局。住所地：广东省怀集县怀城镇上郭北路**号。
法定代表人：李天斌，局长。
委托代理人：魏琳，广东洊江律师事务所律师。
委托代理人：邓帜宏，怀集县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。住所地：广东省怀集县怀城镇三江口。
法定代表人：申翰杰，县长。
上诉人麦之文、全晚霞因诉怀集县市政管理局、怀集县规划服务中心、怀集县国土资源局、怀集县人民政府房屋征收补偿行政纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2016）粤12行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
本院经审理查明：一、2011年3月8日，麦之文、全晚霞与怀集县市政管理局签订《房屋征收拆迁安置补偿协议书》。该协议第十二条约定：“本协议自甲、乙双方签字后，甲乙双方共同到公证机关办理好公证手续之日起生效。”
二、2012年6月4日，怀集县市政管理局向全晚霞、麦之文作出怀市政复字[2012]8号《关于对来访编号[2012]49号全晚霞、麦之文信访问题的答复》，主要内容为：“你们2012年5月20日到县信访局反映关于要求履行土地与房屋被征收拆迁相关义务的问题，……根据我们双方于2011年3月8日签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议书》第十二条明确规定‘本协议自双方签字后，双方共同到公证机关办理好公证手续之日起生效。’……由于多方面的原因，《房屋征收拆迁安置补偿协议书》至今未得到办理公证手续，也就是说至目前为止，《房屋征收拆迁安置补偿协议书》尚未生效。根据《中华人民共和国合同法》第四十五条规定，未生效的合同，对合同的双方都不具有法律约束力，任何一方当事人没有履行法律的义务和请求对方履行的权利。同时，由于我们原签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议书》一直未能生效，也未能履行，导致了原怀城中心市场改造建设项目用地方案不得已而变更。变更后的建设用地方案已取消了对你们座落在原建设方案征地拆迁范围内房屋土地的利用计划，也即是对你们的房屋土地不再征收。而且，怀城中心市场建设项目已上市挂牌交易成功，已由新的法人单位进场开发，因此，我们原签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议书》已无履行的必要。……”
三、2012年8月20日，怀集县市政管理局向全晚霞、麦之文作出怀市政复字[2012]31号《关于对来访编号[2012]121号全晚霞、麦之文信访问题的答复》，主要内容为：“……上述问题，你们已于今年5月22日以书面和信访的形式，到县信访局进行投诉。根据信访办理规定，我们认真进行了调处，并于6月4日主动邀请麦之文同志当面进行解释、答复和征求意见，同时书面答复了麦之文同志。……因此，我们原签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议书》已无履行的必要。……”
四、2016年5月3日，原告麦之文、全晚霞以怀集县市政管理局、怀集县规划服务中心、怀集县国土资源局、怀集县人民政府为被告，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、被告不得随意变更2010年10月9日怀集县人民政府《关于怀集县怀城中心市场、县食品厂综合开发建设的公告》规划。避免损害国家利益、公共利益和原告利益，避免随意改变规划导致国家（政府）无辜赔偿恢复被损坏原告房屋原状费用。2、确认原告房屋土地己列入怀集县人民政府《关于怀集县怀城中心市场、县食品厂综合开发建设的公告》征收（拆迁）范围，原告房屋属于被拆迁户的事实。3、被告应督促项目开发商遵守2012年3月9日《国有土地使用权挂牌转让公告》、《竞买须知》“竞得者必须理顺拆迁户关系”、“该地块项目工程建设周期为2年”的规定，避免国家（政府）浪费位于原告房屋周边国有土地313平方米。4、确认《房屋征收拆迁安置补偿协议书》依法成立、合法有效，应当受法律保护。5、被告应切实履行《房屋征收拆迁安置补偿协议书》约定义务，提供“房屋安置具体位置图”办理好补偿协议书公证手续。6、被告应按照补偿协议书的约定安置回迁房给原告，并迅速按补协议书约定给付房屋停业款、搬迁款、迟纳违约金，全额款项给付原告。7、确认被告在项目土地竞得者已严重超过工程建设交付使用规定时间后才开始办理报建还违规同意土地竞得者分期建设报建严重损害公共利益和严重损害原告利益的不作为违法事实。八、被告依法向土地竞得者收取土地闲置费，避免国家税费流失。
五、原审法院庭前调查询问期间，麦之文、全晚霞明确其在本案中的主要诉求是要求怀集县人民政府及相关职能部门履行与其签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议书》。原审法院向其释明，针对该行政协议的履行提起诉讼只能以协议的相对方即怀集县市政管理局为被告，要求其变更被告。麦之文、全晚霞拒绝变更。
六、2016年9月5日麦之文在一审庭前询问释明笔录中确认，其于2012年8月知道政府部门对其房屋不予征收。
原审法院认为：本案系房屋征收补偿协议纠纷。原告麦之文、全晚霞因怀集县相关政府部门拒绝履行与其签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议书》而提起本案诉讼，请求人民法院确认该协议书合法有效并判令怀集县人民政府及相关行政部门继续履行该协议书。从二原告提交的起诉材料反映，怀集县人民政府作出涉案房屋征收公告的时间是2010年10月9日，被告怀集县市政管理局与二原告签订涉案《房屋征收拆迁安置补偿协议书》的时间是2011年3月8日。2012年6月4日，被告怀集县市政管理局在向二原告作出的《关于对来访编号[2012]49号全晚霞、麦之文信访问题的答复》中明确告知“由于我们原签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议书》一直未能生效，也未能履行，导致原怀城中心市场改造建设项目用地方案不得已而变更，变更后的建设用地方案已取消了对你们坐落在原建设方案征地拆迁范围内房屋土地的利用计划，也即是对你们的房屋土地不再征收，……我们原签订的已无履行的必要。”故此，二原告在2012年6月4日已明确知道被告怀集县市政管理局单方解除协议的事实。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，二原告对行政机关单方变更或解除协议的行为提起诉讼的起诉期限应从2012年6月4日起计算，最长不得超过2年。但二原告至2016年5月3日才提起本案诉讼，其起诉明显已超过法定起诉期限且无提出正当理由。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，对二原告的起诉应裁定予以驳回。此外，二原告在本案中主要针对怀集县人民政府及其相关职能部门拒绝履行与其签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议书》的行为提起诉讼，但怀集县国土资源局和怀集县规划服务中心并非房屋征收行政主体也非签订涉案房屋征收拆迁补偿协议的一方当事人，二原告在本案中将其列为被告属错列被告，经原审法院充分释明二原告仍拒绝变更，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，二原告对怀集县国土资源局和怀集县规划服务中心的起诉，应裁定予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告麦之文、全晚霞的起诉。
上诉人麦之文、全晚霞不服，向本院提起上诉称：一、本案属于不动产拆迁案件，应适用最长20年的起诉期限；二、一审法院将上诉人提供的2012年6月4日信访答复作为被上诉人单方解除合同的证据使用，属适用法律错误。该答复是基于上诉人提出信访问题后的复函，并不是被上诉人单方解除拆迁协议或行政决定，不属于解决拆迁协议的具体行为；三、本案属于因被上诉人不履行房屋征收补偿协议约定的办理公证手续义务和其他相关义务而提起的诉讼，并非属于行政机关单方变更、解除协议等行为提起的诉讼，应适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，即诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断的，从中断时起诉讼时效期间重新计算；四、从签订拆迁协议至提起诉讼之前，被上诉人未明确拒绝办理公证手续；五、2012年6月4日、8月20日的信访答复，均未明确解除拆迁合同。六、上诉人一直不断维权，起诉不存在超过诉讼时效问题；七、一审法院在被上诉人未以诉讼时效为由提出抗辩，未经开庭审理充分调查，也未对上诉人关于诉讼时效中断的证据作任何考虑的情况下，直接以超过诉讼时效为由驳回起诉错误；八、一审法院认定上诉人错列被告错误；九、上诉人已经履行完毕拆迁协议全部义务，被上诉人也有同意自愿履行拆迁协议的事实；十、上诉人的拆迁协议应受法律保护，履行拆迁协议符合公共利益。综上，请求：撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人怀集县市政管理局二审答辩称：一、涉案房屋征收补偿协议未生效，政府已放弃对上诉人的房屋进行征收拆迁，现已无履行的可能和必要。2011年3月与上诉人签订房屋征收补偿协议后，上诉人因对补偿标准有异议，在其高额补偿要求未得到满足的情况下拒绝办理公证手续，因此，该补偿协议未生效。怀集县市政管理局在多次与上诉人协商补偿未果的情况下，不得不报请相关部门批准对用地方案进行变更，放弃对上诉人的房屋进行征收拆迁，并按已完成征收拆迁的用地范围对原中心市场地块上市拍卖由开发商进行开发建设，现开发商已对该地块完成开发建设且已验收销售，再征收拆迁上诉人的房屋已无可能和必要。二、上诉人的起诉已经超过起诉期限，怀集县市政管理局已于2012年6月4日告知上诉人无履行协议必要的事实。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人怀集县规划服务中心二审答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人怀集县国土资源局二审答辩称：该局并非涉案房屋的征收主体，也非签订涉案房屋征收补偿协议的当事人，上诉人将该局列为被告及被上诉人错误。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人怀集县人民政府二审未提交书面答辩意见。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案中，被上诉人怀集县市政管理局与上诉人麦之文、全晚霞签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议书》第十二条明确约定“本协议自甲、乙双方签字后，甲乙双方共同到公证机关办理好公证手续之日起生效”，但双方并未对该协议办理公证手续，因此该协议没有生效。未生效的协议没有法律约束力，当事人不负有履行协议的义务，因此，本案不属于因不依法、依约履行协议产生的纠纷，不属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定的参照民事诉讼时效规定的情况。怀集县市政管理局于2012年6月4日向麦之文、全晚霞作出《关于对来编号[2012]49号全晚霞、麦之文信访问题的答复》，已明确告知双方协议未生效，因协议未能生效，已改变建设用地方案，不再征收麦之文、全晚霞的房屋，原协议已无履行必要。因此，即使该协议生效，怀集县市政管理局也已向麦之文、全晚霞宣布解除。而麦之文在一审询问时亦确认其于2012年8月知道政府部门对其房屋不予征收的情况。因此，麦之文、全晚霞至迟于2012年8月20日已经知道怀集县市政管理局不可能再与之办理涉案房屋征收补偿协议的公证手续，并已经决定不再征收其房屋的事实，其于2016年6月3日才向原审法院提起行政诉讼，请求判决怀集县人民政府、怀集县市政管理局办理协议公证手续，履行协议，已经超过上述司法解释规定的2年起诉期限。原审法院裁定驳回麦之文、全晚霞的起诉，并无不当。麦之文、全晚霞提出其起诉未超起诉期限、应适用诉讼时效中断，没有法律依据。另外，怀集县国土资源局和怀集县规划服务中心并非涉案房屋征收主体，也非签订涉案房屋征收协议的当事人，上诉人麦之文、全晚霞将其列为被告属错列被告，经原审法院释明后上诉人仍坚持将其列为被告，原审法院裁定驳回上诉人对怀集县国土资源局和怀集县规划服务中心的起诉，亦无不当。
综上所述，原审裁定正确，依法应予以维持；上诉人麦之文、全晚霞上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年六月十九日
书记员 朱钟涛