四川省内江市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川10行终2号
上诉人（原审原告）葛建华，男，1952年12月7日出生，汉族。
委托代理人姚永红，内江市市中区法律援助中心律师。
被上诉人（原审被告）内江市人力资源和社会保障局，住所地，四川省内江市市中区翔龙山报社路82号。
法定代表人陈昭学，局长。
委托代理人刘胜利，系该局工作人员。
委托代理人黄文静，四川宏兴律师事务所律师。
上诉人葛建华因与被上诉人内江市人力资源社会保障局（简称市人社局）退休行政审批一案，不服四川省内江市市中区人民法院2016年11月15日作出的（2016）川1002行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月8日和3月16日公开开庭审理了本案。上诉人葛建华及其委托代理人姚永红、被上诉人市人社局的委托代理人刘胜利、黄文静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：原告葛建华1969年1月作为知识青年上山下乡，填报单位为驻内江二初中工宣队。1972年2月进入内江车务段工作，1993年12月参加社会养老保险。2000年11月1日，原告因挪用公���罪被重庆铁路运输法院判处有期徒刑六年。原告提起上诉后，成都铁路运输中级法院于2000年12月14日作出（2000）成铁中行终字第33号刑事裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。2001年1月11日，内江火车站下发铁道部成都铁路局内站劳（2001）字第11号自行解除劳动合同的任免通知，通知根据规定自判决之日2000年11月1日起，内江车站与葛建华劳动合同自行解除。2004年8月31日，原告葛建华刑满释放。2015年12月15日，原告葛建华向被告市人社局申请退休，2015年12月23日，被告审批同意原告退休，并根据四川省劳动和社会保障厅《关于印发<四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则>的通知》（简称川劳社发[2006]18号文件）第二十八条“职工、个体参保人员因涉嫌犯罪被通缉或在押未定罪期间，以及服刑、劳教期间，不缴纳基本养老保险费，不计算缴费年限”第四十六条“职工、个体参保人员服刑或劳教之前的实际缴费年限和刑释解教后的实际缴费年限合并计算，其原实际缴费年限前的原连续工龄按照国家有关规定，不作为视同缴费年限”的规定，认定原告参加工作时间1993年12月，退休时间2012年1月。原告认为被告的认定不合法，故提起诉讼，请求撤销被告于2015年12月23日作出的退休审批表，并责令被告重新对原告的退休申请进行审批；本案诉讼费由被告承担。
原审判决认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款的规定，被告市人社局具有对是否准予退休进行审批的法定职责，对此，原告葛建华亦无异议。根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（简称国发[2005]38号文件）“十一、不断提高社会保险管理服务水平”第二段“各地区和有关部门要高度重视，加强领导，精心组织实施，研究制定具体的实施意见和办法，并报劳动保障部备案”、《四川省人民政府贯彻国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定的通知》（川府发[2006]13号文件）“十三、加强领导，认真做好政策宣传工作”第二段“完善企业职工基本养老保险制度具体实施办法由省劳动保障厅会同省财政厅另行制定，经省政府批准后实施”、四川省劳动和社会保障厅、四川省财政厅《关于印发<四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法>的通知》（简称川劳社发[2006]17号文件）“《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法》已经省政府第93次常务会议审议批准”、《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法》“七、本实施办法从2006年1月1日起实施。过去有关规定与本办法不一致的，按本实施办法执行。本实施办法由省劳动和���会保障厅制定实施细则并负责解释”的规定，川劳社发[2006]18号文件是经有权行政机关逐级授权并批准制定，是根据授权文件精神制定的关于企业职工基本养老保险制度方面的具体实施细则，与《中华人民共和国立法法》规定的内容并不冲突，故原告关于川劳社发[2006]18号文件违反了《中华人民共和国立法法》第八十二条的规定的主张不成立，不予支持。原告提出被告未提供上述文件的备案手续不合法的主张，原审法院认为，备案手续系上下级行政机关的内部监督程序，不影响该文件对外发布实施的效力，故原告的此项主张不成立，不予支持。本案的争议焦点在于被告对原告作出的退休审批所依据的川劳社发[2006]18号文件是否应当适用于本案。原审法院认为，川劳社发[2006]18号文件发布实施前，内务部《关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》（简称[59]内人事福字第740号文件）“工作人员受过开除处分或者刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限”、四川省劳动厅《关于印发<四川省企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合办法的实施细则补充规定（一）>的通知》（简称川劳险[1996]53号文件）第三条“参加养老保险的非工薪收入者，如原系一九九二年三月三十一日以前已参加退休费用社会统筹的国有企业固定职工（不含被判处徒刑的人员），在企业工作期间符合国家规定计算的连续工龄可视为缴费年限；一九九二年四月一日以后的缴费年限按实际缴费时间计算”以及有国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（简称国发[1997]26号文件）与四川省人民政府《贯彻国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定的通知》（简称川府发[1997]151号文件）授权四川省劳动厅制定的《关于印发<四川省贯彻统一的企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则>的通知》（简称川劳险[1998]8号文件）第三部分第（十八）项“被开除、服刑或劳教之前的实际缴费年限和继续工作后的缴费年限合并计算”均对服刑人员的缴费年限有相关规定。川劳险[1998]8号文件实施于1998年1月1日，原告葛建华2000年11月因刑事犯罪被判处有期徒刑，2004日8月31日刑满释放，这期间原告葛建华的实际情况符合川劳险[1998]8号文件的规定。但川劳社发[2006]18号文件于2006年实施后，川劳险[1998]8号文件不再适用，原告葛建华作为参保人员，其于2015年申请退休时，被告应当适用现行有效、普遍适用的规定为其办理退休。川劳社发[2006]18号文件是对川劳险[1998]8号文件等上述文件的继承和发展，其内容与上述文件在制定精神上是一致的，被告对原告2015年的申请办理退休适用川劳社发[2006]18号文件的规定并无不当，川劳社发[2006]18号文件可以作为本案行政行为合法的依据，可以适用于本案。故原告关于川劳社发[2006]18号文件违反了《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定不应适用于本案、其服刑期间已经缴费应当计算缴费年限、被告取消原告的视同缴费年限系对原告进行再次处罚的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，原告请求撤销被告作出的退休审批表的主张不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告葛建华的诉讼请求。
上诉人葛建华上诉称，1.原审判决适用法律、法规错误。被上诉人对上诉人的退休审批的唯一依据是川劳社发[2006]18号文件第四十六条第八项规定，而川劳社发[2006]18号文件是四川省劳动和社会保障厅制定的，不是地方政府规章，制定该文件的依据是四川省劳动和社会保障厅、四川省财政厅《关于印发<四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法>的通知》。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条规定，川劳社发[2006]18号文件无权设定减损公民权利或增加公民义务的规范，而川劳社发[2006]18号文件第四十六条第八项规定取消视同缴费年限的规定就是减损公民权利，是缺乏法律依据的。2.原审判决认定川劳社发[2006]18号文件是对川劳险[1998]8号文件等上述文件的继承和发展，其内容与上述文件在制定精神上是一致的内容不当。上诉人对被上诉人提供的川劳社发[2016]18号文件的所依据的[1959]内人事福字第740号文件、川劳险[1996]53号文件、川劳险[1998]8号文件中关于被开除、服刑或者劳动教养之前实际缴费年限和继续工作后的缴费年限合并计算的规定无��议，但上述文件并未对视同缴费年限如何处理作出明确的规定，故上诉人提供的证据不能证明川劳社发[2006]18号文件的合法性。综上，原审判决对被上诉人作出的行政行为的合法性认定错误，被上诉人在上诉人申请退休时，取消上诉人的299个月的视同缴费年限的行政行为无法律依据，应当予以撤销。请求撤销原判，撤销被上诉人作出的退休审批表，并责令被上诉人重新对上诉人的退休申请进行审批。一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人市人社局辩称：1.上诉人的退休审批应当适用川劳社发[2006]18号文件。根据国发[2005]38号文件的规定，养老保险实行省级统筹。我省养老保险相关政策均由省上制定。我省目前退休审批的依据川劳社发[2006]18号文件，该文件明确规定了参加我省企业职工基本养老保险的企业和职工，以及个人参保人员均应执���该文件。葛建华是我市企业职工基本养老保险的参保人员，一直按照该文件参保缴费，故被上诉人适用川劳社发[2006]18号文件规定是正确的。2.川劳社发[2006]18号文件的制定是经过国家、省层层授权，符合法律规定，有法律依据的。3.四川省对视同缴费年限的认定原则是与国家规定一致的。关于判刑人员工龄认定问题，从建国初期至今一直都有规定，川劳社发[2006]18号文件只是对原有相关文件的承接，并不存在我国从2006年起才由相关规定，且这些规定均是将判刑人员判刑期间不作为连续工龄或视同缴费年限。综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审中提交的证据均已随案移送本院。
本院认为原审判决认证正确。
本院查明的事实与原审判决查明事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为被上诉人审批上诉人退休所依据的川劳社发[2006]18号文件是否违反《中华人民共和国立法法》规定；被上诉人审批上诉人退休时，核定的缴费年限（含视同缴费年限）是否正确；原审法院认定川劳社发[2006]18号文件与川劳险[1998]8号等文件的关系是否正确。
争议焦点一：被上诉人审批上诉人退休所依据的川劳社发[2006]18号文件是否违反《中华人民共和国立法法》规定。
《中华人民共和国社会保险法》第十三条第一款规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳基本养老保险费由政府承担。”但未规定视同缴费年限的具体的核算方式。而我国基本养老保险制度的发展具有较强的阶段性和政策性，川劳社发[2006]18号文件是国发[2005]38号文件��川府发[2006]13号文件、川劳社发[2006]17号文件逐级授权并批准制定的关于企业职工基本养老保险制度方面的具体实施细则，是四川省劳动和社会保障部门核定基本养老保险和退休审批的依据，具有较强的政策性，并未与《中华人民共和国国立法法》规定相冲突。上诉人认为川劳社发[2006]18号文件违反《中华人民共和国国立法法》第八十二条规定的理由，不能成立，本院不予采信。
争议焦点二：被上诉人审批上诉人退休行为时，核定缴费年限（含视同缴费年限）是否正确。
根据国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）等相关规定，办理退休应达到法定退休年龄，同时缴费年限（含视同缴费年限）满十五年。在二审庭审中，被上诉人称退休审批表中第一页的“参加工作时间”实为缴��年限（含视同缴费年限），上诉人也自认在填写申请时，退休审批的审批表第一页系申请人申请内容，均系上诉人自己填写，其中“参加工作时间”一栏，是在相关退休审批人员向其解释了“参加工作时间”即为缴费年限（含视同缴费年限）后，要求其在该栏填写为实际缴费年限时间，上诉人才自己填写为“1993.12”。虽被上诉人在退休审批文书制作时未设置“缴费年限”项，而将“参加工作时间”项作为“缴费年限”审核不当，但鉴于在上诉人申请退休时已向上诉人解释，并不影响被上诉人审批上诉人退休行为的合法性。
虽上诉人1969年1月参加工作，1993年12月参加社会养老保险，但其在2000年11月1日因挪用公款罪被判处有期徒刑六年，2004年8月31日刑满释放。根据川劳社发[2006]18号文件的（二十八）、（四十六）第8点规定，其原实际缴费年限前，即1993年12月前的原连续工龄不作为视同缴费年限。被上诉人根据上述事实，认定上诉人缴费年限应从1993年12月开始计算，核定上诉人缴费年限达到15年，并且在2012年1月已年满60周岁，达到国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）第一条规定的退休年龄的事实，认定上诉人符合法定的退休条件，批准上诉人退休并无不当。上诉人认为被上诉人取消其299个月的视同缴费年限不当的理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。
争议焦点三：原审法院认定川劳社发[2006]18号文件与川劳险[1998]8号等文件的关系是否正确。
在我国实行社会养老保险制度后，川劳社发[2006]18号文件发布实施前，川劳险[1996]53号文件及川府发[1997]151号文件授权四川省劳动厅制定的川劳险[1998]8号文件均规定服刑人员不计算视同缴费年限，在上诉人因挪用公款罪被判刑起到刑期届满被释放后，我省的核算视同缴费年限的规定均未改变，川劳社发[2006]18号文件是延续了川劳险[1998]8号文件的相关规定。故上诉人认为川劳社发[2006]18号文件制定所依据的文件并未对服刑人员不计算视同缴费年限进行规定的主张，属于对相关规定的误解。原审法院认定川劳社发[2006]18号文件是对川劳险[1998]8号等文件的继承和发展，其内容与前期文件在制定精神上是一致的并无不当。
综上，上诉人的主要上诉理由不能成立，本院不予以采纳。被上诉人的辩称理由成立，本院予以采纳。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人葛建华负担。
本判决为终审判决。
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审判长 胡 春
审判员 蒋 卫 东
审判员 王 晶
二〇一七年三月十六日
书记员 廖丛卉邱月