山西省临汾市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)晋10行初72号
原告樊新建，男，1971年8月18日出生，汉族，住运城市。
原告王宏变，女，1973年9月25日出生，汉族，住运城市，原系樊新建之妻。
共同委托代理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。
被告运城市盐湖区人民政府，住所地运城市盐湖区市府街。
法定代表人李哲，区长。
委托代理人董稷强，党委副区长。
委托代理人张猛，山西方立律师事务所律师。
第三人运城市盐湖区大渠办事处，住所地运城市盐湖区大渠办事处大渠村。
负责人王坚强，主任。
委托代理人董晓荣，山西方立律师事务所律师。
第三人运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会。
法定代表人姚安定，主任。
原告樊新建、王宏变因要求确认《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议》无效，于2017年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年9月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，在本案审理中，因运城市盐湖区大渠办事处正处于村民委员会换届选举期间，第三人运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会法定代表人尚未确定，不能参加诉讼，本案遂中止诉讼，本院通知第三人运城市盐湖区大渠办事处参加诉讼，于2018年1月16日公开开庭审理了本案。原告樊新建、王宏变及委托代理人史西宁，被告运城市盐湖区人民政府委托代理人董稷强、张猛，第三人运城市盐湖区大渠办事处法定代表人王坚强及委托代理人董晓荣到庭参加诉讼，第三人运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，二原告系运城市盐湖区大渠办寺北村四组居民，且原为夫妻（后于2012年1月离婚）。原告家庭原在该村有承包地3.9亩（后变更为4亩）。2011年10月26日，因原告家庭的承包地块涉及建设须被占用，原告樊新建被要求与寺北村村民委员会签订《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议书》（以下简称《征地协议》），该协议约定：”本市运风高速以南、寺北村东乡环路以东、大渠村以西、大渠村至寺北村路以北寺北村范围内的原告3.9亩（后变更为4亩）承包地由被告征收占用。补偿标准为每年每亩1000元，并每五年增加100元，长期领取，在国家土地政策不变的情况下，允许继承。”原告对该《征地协议》不服，曾于2013年5月以寺北村村民委员会为被告向运城市盐湖区人民法院提起诉讼，但被裁定驳回起诉。原告继而进行上诉和申诉，亦分别于2015年3月20日和2015年10月15日被运城市中级人民法院和山西省高级人民法院裁定驳回。原告认为，《征地协议》所涉地块为原告家庭承包地，虽为家庭户主樊新建所签，但王宏变作为共同承包权人，亦具有原告的主体资格。根据《民事裁定书》可知，《征地协议》系寺北村村民委员会受运城市盐湖区人民政府委托所签订，据此运城市盐湖区人民政府应列为被告。《征地协议》签订时没有合法有效的征地批文和征地补偿安置方案为依据，故应为无效。原告签订《征地协议》后，因对其不服，现向人民法院提起诉讼。请求确认《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议》无效；对上述协议所依据的《运城市盐湖区人民政府文件》（运盐政发【2010】8号）的合法性进行审查。
原告向本院提供的证据有：1、《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议》，证明被诉行政行为的存在，运城市盐湖区人民政府是征收主体。2、山西省高级人民法院（2015）晋民申字第789号民事裁定书、山西省运城市盐湖区人民法院（2013）运盐民初字第854号民事裁定书、山西省运城市中级人民法院（2015）运中民终字第392号民事裁定书，证明经三级人民法院认定寺北村村民委员会与原告樊新建签订的协议属于行政行为，不属于民事诉讼受案范围。在山西省运城市中级人民法院民事裁定书中，寺北村村民委员会明确陈述”我方是接受盐湖区人民政府的行政委托与樊新建签订征地协议”，山西省高级人民法院民事裁定认定”寺北村委会实际是接受委托与樊新建签订《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议》，该行为应属于政府征地的行政行为......”综上，三份裁定书证明该协议属于行政行为，系由第三人寺北村村委会接受被告运城市盐湖区人民政府的委托与原告签订的行政协议。3、运城市盐湖区人民政府运盐运发【2010】8号《运城市盐湖区人民政府关于印发盐湖区工业园区、文化产业园区建设占地补偿及管理办法的通知》，证明被告在建工业园区、文化产业园区时对原告的土地进行征收。4、《农村土地承包合同书》、《集体土地农业用地使用证》，证明樊永太承包耕地6.5亩，实际被占用2.6亩。5、2017年5月2日寺北村民委员会出具的证明，证明原告樊新建与樊永太系父子关系。6、2017年4月1日姚三孩出具的证明，证明原告王宏变有1.4亩自留地，该地也在征地的4亩范围内。
被告运城市盐湖区人民政府辩称，1、运城市盐湖区人民政府从未实施或授权寺北村村委会实施征地行为，且从该协议约定的条款中，寺北村村委会集体土地的性质并未改变，该行为并非法律意义上的”征地”；2、运城市盐湖区人民政府下发的运盐政发【2010】8号文件系被告系统内部文件，针对单位是各乡镇人民政府街道办事处、区直各有关机关单位等与运城市盐湖区人民政府存在行政隶属关系的相关机关，并不包含寺北村村委会，且该文件仅是针对工业园区、文化产业园区建设占地补偿及管理的指导性意见，并非强制性要求，该文件系运城市盐湖区人民政府出于对农民收入保障及就业考虑，对被占地村民的政策性补偿建议。
被告运城市盐湖区人民政府未提供证据。
第三人运城市盐湖区大渠办事处述称，1、《用地征地协议书》，从签订主体来看，签约的双方当事人为寺北村委会和原告，而寺北村委会为基层自治组织，并非行政机关，原告也是该村村集体组成人员，该协议系村集体与村集体内部成员之间作为平等民事主体而签订的协议；从内容来看，该协议系村集体与其成员之间就土地如何使用问题达成一致意见，寺北村委会作为基层自治组织，其有权与村集体成员就土地使用进行约定，涉案土地性质并未改变，上述协议不存在违法情形。2、运城市盐湖区大渠办事处从未实施或授权寺北村村委会签署用地协议，该协议系寺北村委会的自治行为。该行为并非法律意义上的”征地”。综上，该协议不具有行政权利义务内容，不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉。
第三人运城市盐湖区大渠办事处未提供证据。
第三人运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会述称，1、2011年10月26日，运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会与原告在平等、自愿的基础上，经充分协商后签订《用地征地协议》，且协议签订后，双方一直按照协议约定履行权利义务，本协议无论从形式上还是内容上均不是行政协议，不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告起诉；2、该协议系运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会作为村集体与村集体成员即原告就本村土地的使用问题进行的约定，从协议内容来看，并未违反法律强制性规定，不存在危害国家利益、社会利益等法定无效的情形，协议签订双方也是在平等自愿的基础上签订，亦不存在欺诈等法定撤销情形，运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会系村集体土地的所有权人，原告系涉案土地的使用权人，其将本村土地的使用权在村集体内部流转符合法律规定。综上，本案不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。
被告运城市盐湖区人民政府对原告提供的证据质证意见为：对证据1的真实性无异议，但认为该协议签订的一方为寺北村委会，另一方为四组031户樊新建，该协议是村委会与村民之间签订的用地征地协议，在该协议书中虽有”根据区委、区政府建设新兴节能工业园的整体规划征地”的词语表示，但该协议中既没有明确体现是运城市盐湖区人民政府征用土地，也没有授权哪个部门征用土地，在该协议中被告运城市盐湖区人民政府不是合同当事人，原告樊新建与运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会在合同中所约定的内容，并不能对被告运城市盐湖区人民政府设定义务，故根据协议内容来推断被告进行征地是不正确的；对证据2的真实性没有异议，但认为在山西省高级人民法院（2015）晋民申字第789号民事裁定中，樊新建申请再审称：没有证据证明本案征地协议是政府委托寺北村委会，征地协议内容体现了平等主体，体现不出行政的强制性，村委也不具有行政主体资格，原审驳回樊新建的起诉于法无据，故原告在裁定书中的主张与被告在本案答辩意见，即被告并没有实施或授权寺北村委会实施征地行为的意见相一致；对证据3的真实性无异议，但认为该文件并不能证明寺北村委会与原告樊新建所签订的协议属于行政协议；对证据4、证据5、证据6的真实性无异议；对证据7的真实性有异议，认为该证明虽加盖有”寺北村委会”的公章，并签署”情况属实”字样，但依据证据规则，该证明应当由寺北村委会负责人签名，该证据形式不合法。综上，原告仅从协议内容来推定该协议系行政协议，且认为该协议违法无效的主张，缺乏证据支持。
第三人运城市盐湖区大渠办事处对原告提供的证据质证意见为：协议书当事人双方是寺北村委会与樊新建，该协议并不能体现出寺北村委会经过运城市盐湖区大渠办事处授权所签，从该协议第五条约定可知，案涉土地属村集体，土地性质并未发生改变。其他质证意见同运城市盐湖区人民政府。
本院对原告樊新建、王宏变所提供的证据予以确认。
经审理查明，原告樊新建、王宏变系运城市盐湖区大渠办寺北村四组居民，原为夫妻，后于2012年1月离婚。原告家庭原在该村有承包地6.5亩（其中包括案涉3.9亩，后变更为4亩）。2011年10月26日，原告樊新建与寺北村村民委员会签订《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议书》（以下简称《征地协议》），该协议约定，根据区委、区政府建设新兴节能电机工业园的整体规划，为加快园区建设步伐，园区需征用寺北村四组土地，经双方协商签订如下协议：第一条，征地范围：运风高速路以南、寺北村东乡环路以东、大渠村以西、大渠村至寺北村路以北寺北村范围。第二条，付款方式：按照盐湖区人民政府运盐政发（2010）8号文件精神，考虑到失地群众长远生活问题，采取分年度补偿方式。补偿标准为每年每亩1000元，并每5年增加100元，长期领取，在国家土地政策不改变的情况下，允许继承。第三条，本次征地共占用面积3.9亩（地上附着物按赔付标准已一次性支付）。第四条，付款时间：每年11月10日由盐湖区财政局将本年度地款按时直接发放到户（采取财政打卡方式），否则寺北村委会承担责任。第五条，从双方签订协议之日起，土地归寺北村委会所有，樊新建不得以任何理由索要土地或摊派其它款项等，否则由樊新建承担一切后果。第六条，在规定的时间内，樊新建积极配合进行地面附着物的清除。2013年5月，樊新建以该协议不符合法律规定，请求确认无效为由，以寺北村村民委员会为被告向运城市盐湖区人民法院提起民事诉讼，被运城市盐湖区人民法院裁定驳回起诉。原告不服，于2015年3月20日向运城市中级人民法院提起上诉，后被裁定驳回上诉，同年10月15日原告向山西省高级人民法院申请再审，后被山西省高级人民法院以该协议属于政府征地的行政行为，并非平等主体之间的财产关系和人身关系，不属于民事法律调整范围为由，裁定驳回再审申请。原告认为，《征地协议》所涉地块为原告家庭承包地，虽为家庭户主樊新建所签，但王宏变作为共同承包权人，亦具有原告的主体资格。根据山西省高级人民法院（2015）晋民申字第789号民事裁定书可知，《征地协议》系寺北村村民委员会受运城市盐湖区人民政府委托所签订，据此运城市盐湖区人民政府应列为被告。《征地协议》签订时没有合法有效的征地批文和征地补偿安置方案为依据，故应为无效。原告签订《征地协议》后，因对其不服，现向人民法院提起行政诉讼，请求确认《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议》无效；并要求对该协议所依据的《运城市盐湖区人民政府文件》（运盐政发【2010】8号）的合法性进行审查。
本院认为，本案争议的焦点为：1、运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会与原告签订的《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议》是否合法有效；2、运城市盐湖区人民政府运盐政发【2010】8号文件是否属于规范性文件，是否应由人民法院审查。关于运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会与原告签订的《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议》是否合法有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，从运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会与原告签订的《运城市盐湖区新兴节能电机工业园用地征地协议》的内容，以及山西省高级人民法院（2015）晋民申字第789号民事裁定书中所认定的事实可知，被告运城市盐湖区人民政府委托运城市盐湖区大渠办事处寺北村村民委员会与原告樊新建所签订的用地征地协议，属于运城市盐湖区人民政府征地的行政行为。被告运城市盐湖区人民政府未能提供证据证明该行政行为的合法性，应承担不利的法律后果。关于运城市盐湖区人民政府运盐政发【2010】8号文件是否属于规范性文件，是否应由人民法院审查的问题。运城市盐湖区人民政府运盐政发【2010】8号文件，系运城市盐湖区人民政府针对运城市盐湖区工业园区、文化产业园区以及新兴节能电机工业园建设占地补偿及管理所制定的办法，而非针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，依法不属于人民法院行政诉讼附带审查的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：
确认运城市盐湖区人民政府对原告樊新建实施的征地行政行为违法。
本案诉讼费用50元，由被告运城市盐湖区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 柴卫红
审判员 张俊青
审判员 梁祥伟
二〇一八年三月二十六日
书记员 张琳洁