四川省眉山市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2015)眉民初字第229号
原告四川省贝胜贸易有限公司，住所地成都市武侯区。
法定代表人舒玉琴。
委托代理人李光才，四川陵州律师事务所律师。
委托代理人李辑之，四川陵州律师事务所律师。
被告仁寿县玉龙乡人民政府。
法定代表人肖刚，乡长。
委托代理人刘新培，男，汉族，1970年7月14日出生，住仁寿县，该乡政府工作人员。
委托代理人刘孟辉，四川力恒律师事务所律师。
关于原告四川省贝胜贸易有限公司（以下简称贝胜公司）与被告仁寿县玉龙乡人民政府（以下简称玉龙乡政府）合同纠纷一案，本院于2015年9月21日受理后，依法组成合议庭于2015年11月3日、2016年2月1日进行了公开开庭审理，原告贝胜公司的委托代理人李光才，被告玉龙乡政府的法定代表人肖刚及委托代理人刘新培、刘孟辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
贝胜公司诉称，被告因打造“幸福美丽新农村”事项，以不公开招标的形式于2010年11月19日，2011年4月16日分别与原告签订了《仁寿县玉龙乡新农村综合体农贸市场建设项目投资建设意向协议》（以下简称《投资协议》）以及《玉龙乡新农村及农贸市场建设合同附件一》，约定了原告的投资与回报，以及被告负责土地征用等事宜。原告现已修好合同约定工程，但原告并未获得投资回报，并且严重亏损。原告向被告呈报问题后，仁寿县财政投资评审中心作出评审报告，确定了原告的投资。被告不按约办理土地征用手续，又不支付土地相关费用，致使原告投资开发的土地至今为耕地等用途。上述行为严重违反土地管理法的规定，且从原、被告签订协议时就违法。故诉请判令：1、请求确认《仁寿县玉龙乡新农村综合体农贸市场建设项目投资建设意向协议》及《玉龙乡新农村及农贸市场建设合同附件一》无效；2、被告玉龙乡政府给付原告修建兴隆村新村建设项目的投资款22531767元。
玉龙乡政府辩称，合同约定的建设项目中农贸市场是BOT模式，其余是按照新农村综合体或者商业开发模式进行。所有款项均由贝胜公司投资建设，自负盈亏，被告不投入任何资金。被告依照合同约定履行了全部合同义务，并且土地转性的手续已完成，招拍挂的条件已具备。因原告运行困难，需要完善土地出让性质进行融资，为了完善建设征用手续的文件，所以在原告提出要求后，被告积极向县政府请示对工程进行评审，其目的并非确认原告的投资情况。本案合同系民事合同，但原告主张被告支付基础设施费、房屋安置费、市场、文化中心建设费等款项如属政府投入，则其请求应属行政诉讼的请求。请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2010年11月，玉龙乡政府对外发布《玉龙乡人民政府公告》称，为响应县委建设西部幸福县的号召……为加快推进我乡新农村和城镇建设步伐，经玉龙乡党委政府研究，决定在实施新农村综合体建设试点工作，特公告如下：一、建设内容：引进业主实行BOT模式，对新农村综合体进行整体祥规，建设农贸市场，建设休闲广场，建设一条风貌街道。二、资金来源：由业主承担所有费用，乡政府负责项目及有关手续协办……
同日，贝胜公司向玉龙乡政府出具《委托书》，表明其委托周述超负责玉龙乡新农村综合体及农贸市场建设项目相关事宜。
2010年11月19日，玉龙乡政府（甲方）与贝胜公司（乙方）签订《仁寿县玉龙乡新农村综合体农贸市场建设项目投资建设意向协议》（以下简称《投资协议》），协议约定：经过玉龙乡政府的不懈努力并加大招商引资力度为投资方提供全面合理的社会环境的背景下，贝胜公司全力配合合力打造“幸福美丽新农村”。通过实施玉龙乡道路、管网、路灯，市场整治、绿化、公用地等相关项目的规划与建设，突出玉龙乡新农村综合体和农贸市场的定位，使之成为基础设施和公共服务较为完善的农村新型商业综合社区。经双方协商，决定以不招投标形式由贝胜公司建设新农村综合体和农贸市场并作新农村及城镇1.5平方公里规划。贝胜公司总投资为约1000万元。由贝胜公司自主经营，独立核算，自负盈亏。玉龙乡政府对“项目”及配套设施用地进行清理，按照规划征用或按照新农村建设用地的习惯做法足够相关建设用地且为乙方建设项目提供通水、通电，达到开工条件。费用由乙方负担等内容。其中甲方的权利义务为：须对“项目”及配套设施用地进行清理；创造良好的投资环境，协助办理立项、审批和报建；对乙方工程进行监督指导；协助乙方争取金融支持等。
2011年4月16日，玉龙乡政府（甲方）与贝胜公司（乙方）签订《玉龙乡新农村及农贸市场建设合同附件一》，再次明确由贝胜公司独立投资建设玉龙乡兴隆村新农村及农贸市场建设，并明确了双方在该项目建设中的权利义务。其中第十条（乙方的权利和义务）第4款约定：乙方为甲方垫付该项目的土地征地费、农民土地补偿费、青苗费、拆迁费、搬家费等。该条第5款约定：乙方为甲方垫付开发该项目工程的基础设施建设所需费用（土地平整、基础平整回填取土、道路硬化、街道绿化、亮化、水电管道预埋等）。
同日，玉龙乡政府、兴隆村村委与贝胜公司签订《关于兴隆村新农村及市场配套设施项目建设议事纪要》，载明兴隆村新农村建设的资金来源由业主（贝胜公司）自收自付，自负盈亏。乡村负责协助有关政策、土地手续的落实，但一切费用由业主承担等内容。该纪要与《投资协议》同时确定为建设兴隆村新农村的正式协议。
上述协议签订后贝胜公司组织人员及资金实施协议约定事项，并于2011年5月30日向玉龙乡政府出具《印章使用申请》，表明兹因贝胜公司参加玉龙乡政府招商引资的《玉龙乡新龙村综合体及农贸市场》项目建设工作需要，申请项目印章，后刻制了“仁寿县玉龙乡新农村综合体建设项目专用章”一枚。
工程施工过程中，综合体项目部于2013年9月18日向玉龙乡政府发出《紧急报告》，主要认为项目建设快，售房速度慢且税务部门限期缴税导致资金缺口大，民工工资都难以保证，请求玉龙乡政府出面协调争取优惠政策。
2013年10月4日，四川省人民政府就仁寿县2013年第9批乡镇建设用地的请示予以批复，该批复同意将玉龙乡兴隆村1、2组集体原有建设用地1.7519公顷，未利用地0.1069公顷，征收国家所有。
2013年12月2日，玉龙乡政府向仁寿县政府提交了《关于兴隆村新农村及农贸市场建设遗留问题需要处置的紧急请示》，请示完善玉龙乡新农村建设用地土地指标的相关手续及建设手续，对符合处置条件的继续建设直至全面完工，并对建设投入的资金进行审计等。
2014年9月29日，仁寿县财政投资评审中心对兴隆村新农村综合体及农贸市场赔偿套工程进行评审，评审结论为1、综合体钢结构市场及15#、16#楼工程2973189.08元；2、房屋安置资金6330112.17元；3、综合体市政道路工程8749953.85元。另有土地挂钩相关费用4478513.22元未纳入评审。
2015年6月，贝胜公司撤离工地。最后实际建成房屋面积53848㎡。
2015年7月9日，项目部再次向玉龙乡政府发出紧急报告，主要表明由于项目建设需要向仁寿县汇宝通小额贷款有限公司贷款2520万元，后迫于该公司压力以低于成本价的方式用房屋抵偿贷款，导致项目部无力处理后续问题。请求玉龙乡政府协调相关问题。
2015年9月21日，贝胜公司诉至本院,判令请求解除双方签订的《仁寿县玉龙乡新农村综合体农贸市场建设项目投资建设意向协议》及《玉龙乡新农村及农贸市场建设合同附件一》并给付相关款项。庭审中，贝胜公司变更请求为请求确认上述协议无效并给付上述评审结论所确定的以及未纳入评审的土地挂钩费等相关款项。
以上事实，有公告、《仁寿县玉龙乡新农村综合体农贸市场建设项目投资建设意向协议》、《玉龙乡新农村及农贸市场建设合同附件一》、会议纪要、批复，以及双方当事人当庭陈述等证据予以证实。
本院认为，本案首先需要对玉龙乡政府与贝胜公司签订的《仁寿县玉龙乡新农村综合体农贸市场建设项目投资建设意向协议》及《玉龙乡新农村及农贸市场建设合同附件一》的性质进行认定。
首先，依照《中华人民共和国合同法》第2条之规定，民事合同应系平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。从本案玉龙乡政府与贝胜公司所签订的《仁寿县玉龙乡新农村综合体农贸市场建设项目投资建设意向协议》及《玉龙乡新农村及农贸市场建设合同附件一》所涉及的主体来看，对于土地的征收以及用地指标的取得只能由玉龙乡政府依据其行政职权予以完成。
其次，从合同的内容来看，玉龙乡政府的主要义务是对“项目”及配套设施用地进行清理，创造良好的投资环境，协助办理立项、审批和报建等；而贝胜公司的主要义务履行投资义务保证项目及配套涉及建设质量等。表明玉龙乡政府在本案中的义务与贝胜公司的义务之间不具对等性，与民事合同的等价有偿原则有别。
再次，从签订合同的目的来看，贝胜公司的目的在于通过投资获得赢利，而玉龙乡政府签订合同的目的在于提升乡镇的基础设施及改善居民的居住环境，系为其实现行政管理目的而为，并非为玉龙乡政府本身的利益而为。表明玉龙乡政府签订本合同的目的具有行政属性。
最后，从贝胜公司的主张来看，其向玉龙乡政府主张基础设施投入的款项，其提交的证据为仁寿县财政投资评审中心所做的评审报告，而财政投资评审机构所出具的审核结论具有行政决定性质。
综上，本院认为，本案合同具有明显的公权力属性，符合行政合同契约关系与行政管理双重属性的特征，其性质应系行政合同，应通过行政诉讼程序处理，而不应通过民事诉讼程序处理。现贝胜公司提起民事诉讼系程序选择错误，应予驳回起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告四川省贝胜贸易有限公司的起诉。
本案案件受理费197720元（因贝胜公司申请缓交而尚未交纳），而依照《诉讼费交纳办法》第八条之规定，本案案件受理费不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 唐 部
审 判 员 李 迪
人民陪审员 林益贵
二〇一六年三月二十四日
书 记 员 沈晓娟