贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)穗行初字第4号
原告杨文碧。
委托代理人杨庭贵（系原告杨文碧叔父）。特别授权。
委托代理人文政海，贵州苗都律师事务所。一般代理。
被告三穗县款场乡人民政府（以下简称“款场乡政府”）。住所地：三穗县款场乡款场街*号。
法定代表人刘开宙，该乡乡长。
委托代理人刘兴洪，该乡副乡长。特别授权。
委托代理人李泽春，该乡综治办主任。特别授权。
第三人三穗县款场乡良地村岑家塘组（以下简称“岑家塘组”）。
诉讼代表人潘玉芝，该组组长。
第三人田茂江。
委托代理人潘玉芝（系第三人田茂江之妻）。特别授权。
委托代理人田嘉庄（系第三人田茂江之侄子）。特别授权。
原告杨文碧不服被告款场乡政府土地权属行政处理决定一案，本院于2015年2月6日立案受理后，于同年同月10日向被告款场乡政府、第三人岑家塘组、田茂江送达了起诉书副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭审理了本案。原告杨文碧及其委托代理人杨庭贵、文政海，被告款场乡政府的委托代理人刘兴洪、李泽春，第三人岑家塘组的诉讼代表人潘玉芝，第三人田茂江的委托代理人田嘉庄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告款场乡政府于2014年11月5日作出款府发【2014】01号《款场乡人民政府关于杨文碧与田茂江及第三人山林土地管理权属纠纷的处理决定》（以下简称“款府发【2014】01《处理决定》”），认定争议地位于三穗县款场乡良地村岑家塘组，地名私栗坳（松梨坳），其四抵为（以座山为主）：上（南）抵大路，下（北）抵龙应根田，右（东）抵田茂江山，左（西）抵杨文碧土。2012年3月，原告杨文碧在争议地中砍伐枞树、补栽树苗时，被第三人田茂江的妻子潘玉芝(系岑家塘组组长)发现后制止，双方为争议地使用权发生争议。争议发生后，良地村人民调解委员会、款场乡政府组织双方当事人多次调解未果，原告杨文碧遂向被告款场乡政府申请对该争议地进行确权调处。款场乡政府经过调查走访，组织双方到争议地进行现场踏查，认为：原告杨文碧持有的第二轮《土地承包经营权证》中登记私栗坳(松梨坳，地名)的土地幅数、四抵与争议地无关联，其东抵位置与现场不相吻合，其“东抵路”应为“抵小路”，否则其界线无法与田茂江责任山、吴清海老屋基等处实地相接。第三人田茂江没有提供与争议地相关的证据，第三人岑家塘组主张权利合法，被告遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国土地承包法》第九条及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三十三条之规定作出了款府发【2014】01号《处理决定》：争议地管理使用权归良地村岑家塘组所有。
在法定期限内，被告向本院提交了下列证据：1、杨文碧的申请书，拟证明杨文碧申请款场乡政府解决私栗坳（松梨坳）的山林土地使用权纠纷。2、杨文碧的《承包土地明细表》，拟证明该证登记的东抵应为小路，其余四抵与现场相吻合，原告的证不包括争议地。3、田嘉文的证人证言，拟证明田嘉文耕种过原告家的土。4、争议地现场指认图，拟证明争议地四至及地理概貌。5、黄光德、田嘉庄、田茂根、田茂德、潘玉榜、ＸＸ付、田茂金、吴奉文、刘海桃、吴清林、潘世昌、杨招桂十二人的调查笔录，拟证明被告所绘的现场图上的小路是在分田下户“林业三定”之前就形成的，争议地在分田下户前是荒山。6、组织调解签到册、调解笔录、调解通知书，拟证明款场乡人民政府组织调解，各方分歧较大，不能达成一致。7、岑家塘组召开会议签到册、岑家塘组会议记录、岑家塘组申请书，拟证明岑家塘组申请主张权利。8、林业站情况证明，拟证明争议地是荒山，在2008年就存在争议。9、良地村关于“呈报”的说明，拟证明争议地的情况及村里调解未果，报乡政府处理。
原告诉称：被告款场乡政府作出的款府发【2014】01号《处理决定》，在程序上是错误的，是超越职权的。本案是原告与第三人田茂江为私栗坳山林土地使用权发生争议，与第三人岑家塘组没有争议，被告追加岑家塘组作为本案第三人没有法律依据，是超越职权的，在法律程序上是错误的。被告款场乡政府作出的款府发【2014】01号《处理决定》，在认定事实上是错误的。原告持有的1998年款场乡良地村村民委员会发包给原告的《土地承包经营权证》中所登记的松梨坳土一幅，四至清楚，根据当时情况应指大路，而不是后来形成的小路，争议地应在该范围内。被告认定：原告的《土地承包经营权证》登记的私栗坳(松梨坳)土地，四抵与争议地无关联，其东抵位置与现场不相吻合，其东抵路应为抵小路。被告认定东抵路是指小路，所以被告在认定事实上是错误的。被告款场乡政府作出的款府发【2014】01号《处理决定》，在适用法律上是错误的。岑家塘组没有任何证据证明争议地是其承包经营，没有要求将争议地确权给自己，放弃了权利，被告追加岑家塘组作为第三人，将争议地处理给岑家塘组，在适用法律上是错误的。综上所述，被告作出的处理决定程序错误，超越职权，认定事实错误，适用法律错误，请求人民法院依法撤销，并判决被告限期重新作出具体行政行为。
原告杨文碧向本院提交的证据：1、穗府行复决字〔2015〕1号《三穗县人民政府复议决定书》，拟证明该案已经复议，符合案件受理的条件。2、款府发【2014】01号《处理决定》，拟证明被告作出的处理决定不符合法律程序和认定事实错误。3、杨文碧的委托书、身份证、代理人身份证、证明原告的主体适格。4、原告的地理方位图、承包证，拟证明原告的承包证包含了争议地。5、田茂金陈述、证明图，6、龙盛根证明，7、龙招莲证明，8、田茂根证明、草图，9、杨兰芝证明，10、龙盛海证明，11、杨艳芝证明，拟证明承包证上登记的东抵路是抵大路，而不是被告认定的抵小路，被告认定抵小路是错误。
被告款场乡政府辩称：一、受理调处山林土地使用权权属纠纷是人民政府的法定职责，款府处字【2014】01号《处理决定》是经原告申请后受理、调查、调处程序下作出的，追加第三人岑家塘组，是在调查调处中经第三人岑家塘组申请追加的，并无违反法律程序和超越职权的行为。二、被告受理原告申请后，经调查走访和现场界线指认，查明原告杨文碧持有的第二轮《土地承包经营权证》中登记私栗坳（松梨坳，地名）的土地幅数、四抵与争议地无关联，通过调查其东抵位置与现场不相吻合，“东抵路”应为抵小路，东面小路在“林业三定”前就已经存在的，争议地不在该证登记的私栗坳四至范围。第三人岑家塘组申请要求合法，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国土地承包法》第九条以及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三十三条的规定作出了款府发【2014】01号《处理决定》，认定的事实是清楚、准确的。三、岑家塘组对所属组的山林土地有管理权，在争议地双方没有证据的情形下，对有争议的山林土地没有具体管理人和没有承包给任何个人和组织管理使用的，管理权属应归集体所有。综上所述，被告作出的款府发【2014】01号《处理决定》适用法律正确、程序内容合法，请求人民法院依法予以维持。
第三人岑家塘组陈述，对被告将争议地处理给岑家塘组没有意见。请求人民法院判决维持被告的处理决定。
第三人岑家塘组在法定期限内未提交证据。
第三人田茂江的委托代理人陈述，对于款场乡政府将争议地处理给岑家塘组没有意见。
第三人田茂江在法定期限内未提交证据。
诉讼期间，本院依法组织当事人对争议地进行了现场勘查，并制作现场示意图和勘查笔录。
经庭审质证，本院对被告提供的证据作如下确认：1号证据证明目的明确，本院予以采信。2号证据登记的“私栗坳”虽与与争议地有关联，但该证不是县级以上人民政府颁布的有效权属凭证，且该证东面登记依次为小路、大路，其记载“东抵路”指向不确定，双方有异议，其“东抵路”是否包括争议地，未经核实、印证，故不能作为本案权属争议定案的依据采信。3号证据证人证言不是土地权属凭证，与争议地无关联，本院不作为本案的定案依据采信。4号证据证明争议地四至情况，本院予以采信。5号证据不能作为确认土地使用权权属的证据采信，该证据只能证明争议地左侧的小路(座山为向，与原告杨文碧土接界)是在分田下户“林业三定”之前就存在的事实，本院予以确认。6、7号证据证明目的明确，本院予以采信。8号证据来源合法，但经质证当事人有异议，该证据不能作为认定土地使用权权属的证据采信，本院不予采信。9号证据不是本案争议地确权的证据，不能作为确认土地使用权权属的证据采信。
对原告提供的证据作如下确认：1、2号证据不是本案定案依据，可证明被告已作出具体行政行为，并经复议的证据采信。3号证据可证明当事人的诉讼主体资格，本院予以采信。4号证据登记的“私栗坳”虽与争议地有关联，但该证不是县级以上人民政府颁布的有效权属凭证，且该证东面登记依次为小路、大路，其记载“东抵路”指向不确定，双方有异议，其“东抵路”是否包括争议地，未经核实、印证，故不能作为本案权属争议定案的依据采信。5号证据不是土地使用权确权的有效依据，本院不作为本案定案的依据采信。6、7、8、9、10、11号证据不是土地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。
经审理查明，原告杨文碧与第三人田茂江发生权属争议的林地位于三穗县款场乡良地村岑家塘组，地名私栗坳（松梨坳），其四抵为（以座山为主）：上（南）抵大路，下（北）抵龙应根田，右（东）抵田茂江山，左（西）抵小路(左侧与杨文碧土接界)。2012年3月，原告杨文碧在私栗坳（松梨坳）争议地中砍伐枞树、补栽树苗时，被田茂江的妻子潘玉芝(系岑家塘组组长)发现后制止，两人就田茂江承包的山林与杨文碧承包的土地界线发生争议。被告款场乡政府于2013年8月26日作出了款府发【2013】90号《处理决定》，原告杨文碧不服该处理决定，向三穗县人民政府申请复议，三穗县人民政府于2013年11月27日作出穗行复决〔2013〕06号《行政复议决定书》，维持了款场乡作出的款府发【2013】90号《处理决定》。原告杨文碧不服，向三穗县人民法院提起行政诉讼，三穗县人民法院以(2014)穗行初字第5号《行政判决书》依法判决撤销了被告款场乡政府于2013年8月26日作出的款府发【2013】90号《处理决定》。原告杨文碧又于2014年5月13日向被告申请对私栗坳（地名）土地承包权属进行调处，第三人岑家塘组于2014年9月向被告主张权利，被告款场乡政府经过调解、调查遂于2014年11月5日作出款府处字【2014】01号《关于杨文碧与田茂江及第三人山林土地管理权属纠纷的处理决定》。原告杨文碧不服，申请三穗县人民政府复议，三穗县人民政府以穗府行复决字〔2015〕1号《行政复议决定书》维持了款场乡政府款府处字【2014】01号《处理决定》，杨文碧亦不服该复议决定，遂向本院提起诉讼。
另查明，争议地在上世纪七十年代为集体开荒林地，后形成荒山。(座山为向)争议地上抵路原为岭上小路，2010年因木材采伐、运输改造为大路，(座山为向)争议地左侧小路(左侧接杨文碧土，即《处理决定》中“左(西)抵杨文碧土”)于“林业三定”时期就已经形成。
本院认为，被告款场乡政府对原告杨文碧与第三人田茂江、岑家塘组的土地使用权权属作出处理决定，是其法定职责，符合法律、法规的规定。被告在作出具体行政行为过程中已依法告知争议双方及利害关系人的权利、义务，组织双方进行现场指界、调解，在调解未果的情况下，作出的处理决定程序符合国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定，程序合法。本案中，原告提出被告在调处过程中将岑家塘组列为本案利害关系人参与调处，超越职权、程序违法的诉讼意见，本院认为，被告在调处过程中，经第三人岑家塘组申请，将其追加为本案土地权属争议利害关系人暨第三人参与调处，符合法律规定。原告提出该诉讼意见，理由不充分，法律依据不足，本院不予采纳。被告款场乡政府通过调查、核实，认定原告提供的《土地承包经营权证》登记的私栗坳(松梨坳)“东抵路”，不包括争议地，该证与争议地无关联，不作本案使用权确权的证据，与本院认定该证不是县级以上人民政府颁发的有效土地权属凭证，不能作为本案定案的依据的认证相符，故被告认定双方当事人均无争议地有效土地权属凭证，认定事实清楚。原告提出被告认定事实错误的理由不充分、证据不足，本院不予采纳。被告《处理决定》中认定争议地左(西)抵杨文碧土不当，经与本院查明争议地左(西)抵小路(该路左侧与杨文碧土接界)，但被告认定争议地左(西)抵杨文碧土因未对本案争议地四至范围确认产生实质影响，属于被告对争议地左抵界线叙述不规范和存在瑕疵，不能作为本案被告认定事实不清的理由。原告提出被告将争议地处理给第三人岑家塘组适用法律错误，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，土地未承包给个人或家庭的，土地的所有权、使用权仍属于集体所有。故原告提出被告适用法律错误的诉讼意见，理由不充分，本院不予支持。被告款场乡政府在当事人双方均无有效土地权属凭证的情况下，结合该土地的历史状况和有利于生产管理的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国土地承包法》第九条和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三十三条之规定，作出款府处字【2014】01号《处理决定》，适用法律基本正确，本院予以支持。综上所述，原告提出被告款场乡政府作出的款府处字【2014】01号《处理决定》超越职权、程序违法、认定事实错误、适用法律错误的诉讼意见，理由不充分，证据不足，本院不予支持。据此，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杨文碧要求撤销被告三穗县款场乡人民政府于2014年11月5日作出的款府处字【2014】01号《款场乡人民政府关于杨文碧与田茂江及第三人山林土地管理权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告杨文碧负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王玉强
代理审判员 谢永艳
人民陪审员 郑世明
二〇一五年四月二十四日
书 记 员 邰 睿