贵州省镇远县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)黔2625行初17号
公益诉讼人岑巩县人民检察院，住所地岑巩县振兴大道上段**号。
法定代表人李家彬，系岑巩县人民检察院检察长。
被告岑巩县林业局，住所地岑巩县新兴滨河西路9号。
法定代表人陈孝章，系岑巩县林业局局长。
委托代理人ＸＸ，岑巩县森林公安局法制股股长。
委托代理人舒国昌，岑巩县林业局林政站站长。
公益诉讼人岑巩县人民检察院认为被告岑巩县林业局未能依法履职，于2017年5月17日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2017年5月23日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2017年6月15日在岑巩县人民法院第一审判庭公开开庭审理了本案。公益诉讼人岑巩县人民检察院指派检察员李家彬及工作人员刘沙出席法庭，被告岑巩县林业局的副职负责人何建华及其委托代理人ＸＸ、舒国昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人岑巩县人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，2014年8月，ＸＸ在未办理林地审批手续的情况下，擅自占用岑巩县龙田镇××××村雷公井林地开办砂石场，经鉴定，截止2014年11月27日，共计占用林地1.5亩。2015年1月11日，被告对ＸＸ作出行政处罚：1、责令停止违法采砂。2、限期3个月恢复林地1.5亩。3、补种树木251株。4、罚款贰仟元整。ＸＸ在缴纳罚款2000元后仍在开采砂石，但未将1.5亩林地恢复原状。2015年5月11日成立岑巩县三杆旗建筑有限责任公司，ＸＸ任法定代表人，该公司一直占用该地块开采砂石，林地毁损面积进一步扩大。2016年12月21日，岑巩县人民检察院向被告发出检察建议，督促其对ＸＸ违法占用林地依法履行监管职责，并限期将处理结果书面回复检察机关。被告作出回复，但未采取有效措施制止和查处岑巩县三杆旗建筑有限责任公司的违法行为。
公益诉讼人认为，岑巩县三杆旗建筑有限责任公司未经林业主管部门审核同意，擅自占用龙田镇××××村雷公井林地开办砂石场，造成林地毁损，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、第二十三条及《贵州省林地管理条例》第二十三条的规定，属于林业违法行为。被告作为林业主管部门，其对辖区的林业违法行为负有监管职责。本案中，被告虽对该公司作出行政处罚，但并未依法督促其执行处罚内容，恢复林地原状。对于该公司持续占用林地采砂的行为，也未及时予以制止和查处。根据《中华人民共和国森林法》的相关规定，向法院提起诉讼，1、请求确认被告对岑巩县三杆旗建筑有限责任公司违法占用林地怠于履行监管职责违法；2、判令被告对岑巩县三杆旗建筑有限责任公司违法占用林地依法履行监管职责。
公益诉讼人岑巩县检察院于开庭前向本院提交了以下
证据、依据：第一组证据：1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》复印件，证明岑巩县属于公益诉讼试点工作范围，岑巩县检察院有权开展公益诉讼试点工作，本案符合最高人民检察院关于行政公益诉讼案件范围；2、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》复印件，本案符合最高人民检察院关于行政公益诉讼案件范围、程序及管辖的相关规定；3、贵州省人民检察院《关于<关于提请批准岑巩县人民检察院拟对岑巩县林业局提起行政公益诉讼案件的请示〉的批复》复印件，证明该案提请诉讼已经省检察院批准；4、岑巩县人民检察院统一信用代码证书复印件，证明岑巩县检察院李家彬检察长系本案公益诉讼人法定代表人；第二组证据：5、《贵州省林地管理条例》复印件，证明县级人民政府林业行政部门负有林地保护、利用管理和监督的法定责任；6、《岑巩县人民政府办公室关于印发岑巩县林业局（岑巩县园林绿化局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》复印件，岑巩县林业局负责行使全县林业刑事案件和公安行政、林业行政的职权；7、岑巩县林业局统一社会信用代码证书复印件，证明岑巩县林业局法定代表人系该局长陈孝章；第三组证据：8、林业行政处罚决定书及送达回证复印件，岑巩县林业局于2015年1月11日对ＸＸ违法占用林地行为作出行政处罚；9、岑巩县林业调查规划设计队林业技术鉴定意见书复印件，证实ＸＸ占用林地面积为1.5亩；10、2014年11月27日及2017年4月19日拍摄ＸＸ开办沙场现场照片复印件，证实ＸＸ用于采砂经营的占用地系林地；11、贵州省政府非税收入通用收据复印件，证明ＸＸ于2015年1月11日缴纳林业处罚金额2000元；第四组证据：12、对舒国昌、杨国炼、ＸＸ三人的询问笔录复印件，证实ＸＸ被岑巩县林业局立案处罚后，继续违法占用林地，且未办理占用林地审批手续；13、营业执照、组织机构代码证、ＸＸ身份证复印件，证实ＸＸ于2015年5月11日注册成立岑巩县三杆旗建筑有限责任公司，并担任该公司法定代表人：14、经营场地租用协议及《中华人民共和国林权证》复印件，证实ＸＸ租用龙田镇××××村蚂蝗田、都树村民组林地用于采砂经营的事实；15、采矿许可证（副本）复印件，证实ＸＸ以岑巩县三杆旗建筑有限责任公司名义办理采矿许可证的事实：16、ＸＸ开办砂场用电记录复印件，证实ＸＸ被岑巩县林业局立案处罚后仍继续占用林地开采砂矿；第五组证据：17、立案决定书、公益诉讼诉前检察建议及送达回证复印件，证明岑巩县检察院在2016年12月21日已经履行公益诉讼诉前程序规定，向岑巩县林业局发出检察建议书；18、岑巩县林业局关于ＸＸ非法占用林地案存在怠于履职问题的答复复印件，证明岑巩县林业局于2017年1月18日答复县检察院：在ＸＸ未自动停止违法占用林地行为的情况下将向法院申请强制执行；19、岑巩县人民法院证明原件，证明截止至2017年4月25日，岑巩县林业局未向法院申请强制执行对ＸＸ作出的行政处罚决定书。
被告岑巩县林业局辩称：
一、被诉的事件与经过。2014年11月10日，被告对全县进行清理整治违法占用林地违法行为的行动中，对违法占用林地在岑巩县龙田镇××××村都树组“雷公井”（地名）开采砂石的ＸＸ送达了违法占用林地采砂的《责令停工通知书》，根据《贵州省林地管理条例》第三十四条之规定，于2015年1月11日对未取得《使用林地审核同意书》，违法占用林地1.5亩的违法行为人ＸＸ作出了以下行政处罚决定：1、责令停止违法采砂。2、限期3个月恢复林地1.5亩。3、补种树木251株。4、罚款贰仟元。《林业行政处罚决定书》送达生效后，ＸＸ交纳了2000元的罚款，未在受损害的林地上补种树木，恢复林地。被告在履行期内口头通知ＸＸ履行处罚决定，ＸＸ以县政府同意在此地批准设立采砂场，已于2016年1月11日取得了《采矿许可证》，其他相关手续正在办理为由，拖延履行处罚事项，以至于其违法占用林地采砂行为没有停止。被告于2016年12月26日向ＸＸ送达了《责令停工通知书》，并书面要求其履行岑森公林罚决字［2015］第02号《林业行政处罚决定书》未履行的行政处罚事项。2016年12月26日岑巩县人民检察院以岑检行建［2016］16号《检察建议书》建议被告对ＸＸ占用林地行为依法履职。为此，被告于2017年1月18日向公益诉讼人作出书面答复。被告于2017年4月26日再次向ＸＸ送达了《责令停工通知书》，目前，该违法侵害行为属于停止状态。
二、需要说明的情况。1、自2012年国务院颁发（2012）2号文件，即《国务院关于进一步促进贵州经济又快又好发展的若干意见》，我县积极贯彻，认真执行。按照省、州超常规大力推进工业化、城镇化建设重大战略部署，削山填谷，向山要地，先上车后补票的工作模式。岑巩县人民政府于2013年10月25日上报拟建了17个采砂、采石场。“岑巩县龙田镇××××村建筑用砂矿”（即岑巩县三杆旗建筑有限责任公司）就在其中，并取得了岑巩县国土资源局、环境保护局、水利局、交通局、旅游局、安检局的同意。2、被告自2014年10月按照上级要求，开展森林保护“六个严禁”执法专项行动至2016年底止，在我县受理查处了违法征占用林地案件60余起，违法使用林地面积1600余亩。以上案件的处罚决定尚在执行中，因为一部分案件属于不能恢复林地，只能审核办理《使用林地审核同意书》；一部分属于可以恢复林地，但却办理了《采矿许可证》，《安全生产许可证》，并取得了县政府发改部门立项许可。有的可以审核办理《使用林地审核同意书》，有的不能审核办理《使用林地审核同意书》。申请人民法院强制执行的案件数多，执行量大，情况复杂。为此，被告先后数次召开专题会议，研究如何执行已生效的《林业处罚决定书》中没有执行完毕的相关处罚事项。最终考虑到全县近年来的农村城镇化建设，省、州、县、乡、村几级公路的新建和扩建，需要用石、用砂是一个不争的事实。申请人民法院强制执行，全面停止违法占用林地采砂取石，将带来很大的负面影响和社会的不稳定，也将给正在建设的诸多建设项目造成停工。根据被处罚的当事人在取得了其他相关批准文件后，又主动到林业部门申请办理《使用林地审核同意书》，由于《使用林地审核同意书》申批层级高、费用高，县级林业主管部门无权处理，致使《使用林地审核同意书》的工作进展缓慢。
综上所述，被告在对ＸＸ违法占用林地的怠于依法履行监管职责是由上述诸多原因造成，致使林业行政处罚决定的处罚内容没有得到完整的履行。目前，被告正在积极协调上级林业部门和县级相关部门，处理此类执法工作。
被告岑巩县林业局在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：
1、岑巩县林业局领导分工通知书复印件，负责人职务证明；2、社会信用证书复印件，岑巩县林业局机构设置证明；3、身份证复印件，陈孝章身份证明；4、身份证复印件，何建华身份证明；5、委托代理书原件，舒国昌受委托代理参与诉讼证明；7、身份证复印件，8、身份证复印件，ＸＸ、舒国昌身份证明；第二组证据：9、林业行政卷复印件，ＸＸ非法占用林地案；10、岑巩县级颁证矿种矿业权设置方案复印件，ＸＸ办理的沙场经过了国土局、安监局、交通局、水利局、旅游局批准的文件；岑巩县龙田镇××××村建筑用砂矿设置文件；11、责令停工通知书复印件，履行监管文书。
本院对上述证据、依据认证如下：
公益诉讼人岑巩县人民检察院向本院提交的19份证据、依据材料，经被告质证无异议。本院认为，上述证据材料来源合法、内容客观真实、与本案相关联，能作为本案的定案依据，本院予以确认。
被告提交的11份证据材料，经公益诉讼人质证，认为
对证据的来源以及客观性、关联性均无异议，但对其证明力有异议，被告作出处罚决定书：1、按照行政处罚法的规定林业处罚程序有简易程序和一般程序，本案应该是一般程序，但林业局是当场处罚这是程序错误，并且对处罚也降格处理;2、实体处罚错误；被告作出的处罚不规范，违法；虽然县人民政府同意设置沙场，但还有其他单位也必须办理手续，缺乏一个手续就不能进行开采；被告的处罚决定也没有依法依规进行处罚，并没有经过听证程序，程序不合法，被告履职不是完全到位。本院认为，以上证据材料来源合法、内容客观真实、与本案相关联，能作为本案的定案依据，本院予以确认。
经审理查明，2014年ＸＸ在龙田镇××××村雷公井林地开办砂石场，截止2014年11月27日，共计占用林地1.5亩。2015年1月11日，被告对ＸＸ作出行政处罚：1、责令停止违法采砂。2、限期3个月恢复林地1.5亩。3、补种树木251株。4、罚款贰仟元整。ＸＸ在缴纳罚款2000元后仍在开采砂石，也未将1.5亩林地恢复原状。2015年5月11日成立岑巩县三杆旗建筑有限责任公司，ＸＸ任法定代表人，该公司一直占用该地块开采砂石，林地毁损面积进一步扩大。2016年12月21日，岑巩县人民检察院向被告发出检察建议，督促其对ＸＸ违法占用林地依法履行监管职责，并限期将处理结果书面回复检察机关。被告作出回复，但未采取有效措施制止和查处岑巩县三杆旗建筑有限责任公司的违法行为。
本院认为，岑巩县三杆旗建筑有限责任公司未经林业主管部门审核同意，擅自占用龙田镇××××村雷公井林地开办砂石场，造成林地毁损，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。…….”《贵州省林地管理条例》第二十三条“未经批准，不得在林地内从事建窑、采厂、采砂、采矿、取寺、修建坟墓等危害林地的活动”的规定，第三人私自在龙田镇××××村雷公井林地开办砂石场的行为属于林业违法行为。根据《中华人民共和国森林法》第十条“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”、第十三条“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”被告应当履行职责，积极履行对岑巩县三杆旗建筑有限责任公司在雷公井林地开办的砂石场是否存在环境违法行为进行管理和监督，对涉案当事人已经发生的环境违法行为，应当按照法律法规的规定进行管理监督。公益诉讼人向被告发出检察建议，要求被告履行行政职责，被告逾期仍未履行监管责任，致使雷公井林地开办的砂石场地块环境遭到严重破坏。因此，原告诉请确认被告对岑巩县三杆旗建筑有限责任公司违法占用林地怠于履行监管职责违法理由成立，且被告认可自已怠于履职的行为违法，故本院予以支持。本院受理该案后，被告虽然对岑巩县三杆旗建筑有限责任公司两次发出责令停工通知书，但该公司并未按通知书的规定执行。被告称在对岑巩县三杆旗建筑有限责任公司违法占用林地的怠于依法履行监管职责问题，不是被告无故不履行职责，而是因为诸多特殊原因造成的理由不能成立，本院对此辩称理由不予以支持。公益诉讼人要求被告依法继续履行监管职责的诉讼请求有事实和法律依据，故本院予以支持。依照《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条，第十八条第一款、第二十三条第一款、第四十四条、《贵州省林地管理条例》第五条、第二十三条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十六条规定，判决如下：
一、确认被告岑巩县林业局对岑巩县三杆旗建筑有限责任公司违法占用林地怠于履行监管职责违法；
二、责令被告岑巩县林业局对岑巩县三杆旗建筑有限责任公司违法占用林地依法履行监管职责，直至恢复林地之日止。
案件受理费免予收取。
如不服本判决，公益诉讼人岑巩县人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院提出抗诉，被告岑巩县林业局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 潘仁彪
审 判 员 吴代坤
人民陪审员 江明亮
二〇一七年六月十五日
书 记 员 卢 茜