山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁02行终306号
上诉人（原审原告）青岛松茂工艺品有限公司。
法定代表人郑成龙，该公司董事长。
委托代理人赵秀琴，山东德祥律师事务所律师。
委托代理人杨菲，山东德祥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市城阳区人力资源和社会保障局。
法定代表人宋述谦，职务局长。
委托代理人吕光轩，该局工作人员。
委托代理人尹玉梅，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府。
法定代表人张新起，职务市长。
委托代理人叶文，青岛市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张付合，青岛市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人青岛松茂工艺品有限公司因诉被上诉人青岛市城阳区人力资源和社会保障局、青岛市人民政府劳动行政处罚一案，不服青岛市城阳区人民法院（2015）城行初字第44号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月12日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛松茂工艺品有限公司的委托代理人杨菲，被上诉人青岛市城阳区人力资源和社会保障局的委托代理人吕光轩、尹玉梅，被上诉人青岛市人民政府的委托代理人叶文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年1月21日，青岛市城阳区人力资源和社会保障局根据《劳动保障监察条例》第十五条第一款第三项的规定，向原告单位调查贯彻执行劳动法律法规情况，要求原告单位于2015年1月22日10时派员到其处接受询问，提供营业执照复印件和组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明书和授权委托书、全部职工名册及2003年1月至2014年12月的考勤表、招用人员就业和劳动合同备案花名册、2003年1月至2014年12月工资发放会计原始凭证、《社会保险登记证》和2014年1月至2015年1月缴费收据，原告认可其中全部职工名册及2003年1月至2014年12月的考勤表、2003年1月至2014年12月工资发放会计原始凭证其可以提供，但其余的材料其因客观原因无法提供；2015年1月23日，青岛市城阳区人力资源和社会保障局因原告未按照上述调查询问通知书的要求在规定时间内接受调查询问的行为，向原告下达责令改正指令书，责令原告单位于2015年1月26日下午13点前依法按照调查询问通知书的要求接受调查询问。2015年2月12日，青岛市城阳区人力资源和社会保障局向原告下达《行政处罚事先告知书》拟对原告未接受询问，未按责令改正指令书整改的行为作出未履行责令改正罚款人民币19000元整的处罚。2015年3月3日，青岛市城阳区人力资源和社会保障局作出青城人社监罚决字［2015］第002号行政处罚决定书，根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项的规定，决定对该单位作出行政处罚：未履行责令改正罚款人民币一万九千元整。原告不服该处罚决定，向青岛市人民政府提出复议，2015年3月20日，青岛市人民政府受理了原告的复议申请。2015年4月29日，被告（复议机关）青岛市人民政府作出了青政复决字[2015]74号行政复议决定书，维持青岛市城阳区人力资源和社会保障局作出的青城人社监罚决字[2015]第002号劳动保障监察行政处罚决定书。
另查明，2013年11月22日，青岛市城阳区人力资源和社会保障局作出青城人社监罚决字[2013]第026号劳动保障监察行政处罚决定书，调查认为原告单位未按照劳动保障监察调查询问通知书提供材料并接受询问，其行为违反了《劳动保障监察条例》第六条之规定，对原告单位下达了《劳动保障监察责令改正指令书》，要求原告单位限期改正，但原告单位至今未按《责令改正指令书》要求整改。根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项的规定，决定对原告单位作出如下行政处罚：未履行责令改正罚款人民币伍仟元整。原、被告均认可该5000元罚款原告已缴纳。
原审法院认为，关于青岛市城阳区人力资源和社会保障局的处罚是否违反“一事不再罚”的原则。《行政处罚法》第二十四条的规定为”对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。原告在2013年的违法行为结束后，又实施了相同的违法行为，表明其实施了一个新的违法行为，青岛市城阳区人力资源和社会保障局对该行为继续予以罚款处罚，不违反“一事不再罚”的原则；关于处罚是否适当的问题。原告认可被告要求其提供的材料有一部分系其可以提供，只有一部分材料其不能提供，但其能够提供的材料其仍然不予提供，且对被告依法要求其提供材料置之不理，不予配合劳动监察，且多次违法拒不改正，情节严重。被告的处罚幅度适当，原告认为被告处罚较重的理由不予支持。综上，青岛市城阳区人力资源和社会保障局的处罚决定事实清楚、证据确凿、不违反法定程序、处罚幅度适当，青岛市人民政府维持原行政机关处罚决定的行为合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告青岛青岛松茂工艺品有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告青岛松茂工艺品有限公司负担。
上诉人青岛松茂工艺品有限公司不服原审判决，上诉称，一、本案所涉及的行政行为违反“一事不再罚”原则。上诉人在复议阶段、一审庭审中已多次强调，尽管原行政机关作出了两次罚款处罚，但是基于同一个原因，即案外人周爱花举报行为。不能因为原行政机关作出了新的行政处罚，就断定上诉人实施了新的违法行为，原判决推理错误。上诉人一审中提供的证据2，即青城人社监令字[2015]第007号《劳动保障监察责令改正指令书》，证明2015年1月12日被告城阳人社局向原告作出该文书，指令原告为周爱花缴纳社保费用，否则将依法处罚的事实。该证据足以证明，涉案行政行为的原因同2013年行政处罚相同。但是一审法院以证据与本案无关不予采纳。一审法院将关键证据的采纳原则违法，应当予以纠正。二、原行政机关处罚不适当明显属乱执法。原判决认为处罚得当的理由是“多次违法拒不改正，情节严重。”该判决理由缺乏事实与法律依据，属一审法院主观臆断，不具备说服力。根据“青岛市政务网”的规定，原判决没有依照政府公布的裁量标准依法认定，仅靠主观判断，存在判决依据不足的严重问题。原行政机关处罚程序不合法。根据青岛市政府法制办、青岛市监察局以及青岛市电政办等部门在2010年提出的要求，除涉密项目外，市行政执法部门所有行政处罚案件，必须全程在网上行政处罚平台上办理，决不允许流转。但是上诉人在“青岛政务网”中并未查到涉案的行政行为。根据政府上述规定，原行政机关存在程序违法情形。综上，原行政机关违反“一事不再罚”原则，行政处罚幅度违法，处罚程序违法。请求：一、撤销（2015）城行初字第44号行政判决书，发回重审；或者依法改判上诉人不承担行政处罚的责任。二、本案诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人城阳区人力资源和社会保障局答辩称：一、该处罚决定程序合法。1、劳动保障监察调查询问通知书，证明依法对原告进行调查，要求接受询问并提供相关文件资料；2、《劳动保障监察责令改正指令书》（青城人社监令字[2015]第012号）及送达回执，证明依法下达了责令改正指令书，责令上诉人接受调查询问；3、《劳动保障监察行政处罚事先告知书》（青城人社监罚告字[2015]第002号）及送达回执，证明拟作出行政处罚并告知上诉人有提出陈述和申辩的权利；4、《劳动保障监察行政处罚决定书》（青城人社监罚决字[2015]第002号）及其送达回执，证明该行政处罚决定已依法送达。二、作出的青城人社监罚决字[2015]第002号《劳动保障监察行政处罚决定书》，处罚决定的事实清楚、证据充分。三、作出的青城人社监罚决字[2015]第002号《劳动保障监察行政处罚决定书》的处罚决定的法律依据正确。系依据《劳动保障监察条例》第六条、第十五条第一款、第十八条第一款、第十九条、第三十条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定作出处罚决定，法律依据正确。四、上诉人理由不成立。被上诉人在日常巡查过程中要求上诉人接受询问并提供材料，不存在对其因相同的事实进行处罚的情况。2013年，确因上诉人被投诉举报，对该公司拒不配合调查的行为进行了行政处罚。此次，系在日常巡查中对该公司仍不按照要求提报材料接受调查，依照法定程序对该公司进行处罚，不违反“一事不再罚”原则。依据《劳动保障监察条例》第三十条的规定，上诉人不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，被上诉人有权责令其改正并处2000元以上20000元以下的罚款。因该公司多次出现要求其限期改正拒不整改，不按照要求报送书面材料，且多次到该公司督促其改正违法行为，但该公司始终不接受任何法律文书，没有一个人出面配合调查，从法律文书均为留置送达可以看出，该公司没有任何配合调查的迹象。无奈只能对该公司的违法行为进行处罚，来切实维护职工合法权益。综上处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求法院依法维持。
被上诉人青岛市人民政府答辩称，被上诉人作出的行政复议决定，适用法律正确，程序合法，内容适当。上诉人对城阳区人力资源和社会保障局作出青城人社监罚决字[2015]第002号《劳动保障监察行政处罚决定书》的具体行政行为不服，于2015年3月19日向被上诉人提出行政复议申请。2015年3月20日，被上诉人作出青政复办受字[2015]54号《受理通知书》，决定受理上诉人的复议申请，并于同日作出青政复办答字[2015]54号《提出行政复议答复通知书》，要求城阳区人力资源和社会保障局在收到通知书后10日内提交答辩材料。后城阳区人力资源和社会保障局向被上诉人提交了答辩书等相关证据材料。经过依法审查，被上诉人认为上诉人系在城阳区注册的法人，城阳区人力资源和社会保障局作为城阳区劳动保障监察机构，有权依法对上诉人进行劳动保障监察。上诉人在接到通知后，没有按照《劳动保障监察条例》要求提供资料。城阳区人力资源和社会保障局依据《劳动保障监察条例》第十三条规定，于2015年3月3日作出青城人社监罚决字[2015]第002号《劳动保障监察行政处罚决定书》的具体行政行为，适用依据正确，程序合法，内容适当。2015年4月29日，被上诉人作出了青政复决字[2015]74号《行政复议决定书》，维持青岛市城阳区人力资源和社会保障局做出的青城人社监罚字[2015]第002号《劳动保障监察行政处罚决定书》的具体行政行为。上诉人起诉被上诉人没有依据，望贵院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持青政复决字[2015]74号《行政复议决定书》。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案争议的焦点问题有三：一是被上诉人青岛市城阳区人力资源和社会保障局所作青城人社监罚决字[2015]第002号《劳动保障监察行政处罚决定书》是否违反了一事不再罚原则。二、该处罚决定处罚幅度是否适当。三、该处罚决定程序是否合法。
一、关于青岛市城阳区人力资源和社会保障局的处罚是否违反“一事不再罚”的原则。《行政处罚法》第二十四条的规定为”对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。本案中，被上诉人青岛市城阳区人力资源和社会保障局作出两次处罚之前要求上诉人提供的材料中涉及考勤表、工资发放会计原始凭证等材料的时间段不同，也就是说要求上诉人提供的材料并不一致，但上诉人均未提供。上诉人以两次处罚原因均是涉及到职工周爱花的投诉、被上诉人要求提供的材料因年代久远无法提供等理由而主张涉案行政处罚决定违反“一事不再罚”原则于法无据。本院认为，无论被上诉人青岛市城阳区人力资源和社会保障局作出两次行政处罚基于何种原因，是基于职工投诉还是基于日常巡查，都不影响上诉人两次违法行为不同的事实，被上诉人青岛市城阳区人力资源和社会保障局可以基于上诉人不同的违法事实履行其法定查处违法行为的职责。
二、该处罚决定处罚幅度是否适当的问题。对于上诉人在上诉中提出在青岛政务网查询到的裁量依据，该网络查询结果仅有行为对应具体处罚款额而无任何幅度，并非成文文件，两被上诉人均认为不是规范的裁量标准，对该网络查询结果均不认可。被上诉人城阳区人力资源和社会保障局对其裁量依据的解释是内部裁量标准，但并未向人民法院提供该裁量标准。对此，经查阅山东省人力资源和社会保障厅、青岛市人力资源和社会保障局关于行政处罚裁量基准，两裁量标准内容基本一致，但适用时间不一致，山东省的适用时间是2014年1月到2015年12月，青岛市的是2014年12月到2015年12月。但本案情形并不能完全符合任何一档裁量幅度，本院认为，违法行为如果没有完全适用的情形，应尊重被上诉人青岛市城阳区人力资源和社会保障局的自由裁量权。而且，本案上诉人违法行为涉及职工社保，且每次检查均不予配合，对于其明显可以提供的材料，例如营业执照等，均不予提供，多次违法拒不改正，违法情节严重。此外，鉴于山东省和青岛市的裁量裁量标准现已失效，且并未作为庭审证据使用，被上诉人青岛市城阳区人力资源和社会保障局在法定行政处罚幅度内对上诉人违法行为进行处罚并不违反法律规定。
三、该处罚决定程序是否合法的问题。被上诉人提供证据表明其行政处罚程序符合相关法律规定，对此上诉人并无异议，关于上诉人称应全程在网上行政处罚平台上办理，否则就程序违法的主张，于法无据，依法不予支持。
综上，被上诉人青岛市城阳区人力资源和社会保障局的处罚决定认定事实清楚、程序合法、处罚适当，青岛市人民政府据此作出维持该处罚决定的行政复议决定合法。上诉人上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛松茂工艺品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋金龙
代理审判员 林 桦
代理审判员 刘力铭
二〇一六年六月十五日
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳