新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2017)新27民终10号
上诉人（原审原告）：新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局。住所地博乐市北京南路*号。组织机构代码×××。
法定代表人：青剑林，该局局长。电话138XX****XX。
委托诉讼代理人：康国军，新疆振博律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被上诉人（原审被告）：陶文豹，男，汉族，1963年10月24日出生，温泉县财政局退休干部，现住博乐市。电话159XX****XX。
委托诉讼代理人：祁忠玉，新疆双湖律师事务所律师。代理权限：特别授权。
上诉人新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局（以下简称艾湖管理局）因与被上诉人陶文豹确认合同无效纠纷一案，不服博乐市人民法院（2016）新2701民初2364号民事裁定��向本院提起上诉。本院于2017年1月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
艾湖管理局上诉请求：依法撤销博乐市人民法院（2016）新2701民初2364号民事裁定，指令博乐市人民法院对本案进行审理。事实与理由：一审裁定认定双方签订的《艾比湖湿地生态保护恢复和发展可持续绿色产业项目合同书》（以下简称项目合同书）属行政合同不属于民事合同错误。1、行政合同的主要目的是为了实施行政管理，产生、变更、或消灭行政法律关系，合同是行政管理的手段。而民事合同的目的是为了实现个人和组织的利益。2、行政合同双方所处地位不同。行政合同的不平等性表现在签订行政合同的强制性，行政机关具有单方面解除合同的权力。行政机关对相对方具有监督、制裁等权力。3、行政主体一方履行合同的主要方式是通过实施管理职权实现���判断合同是行政合同还是民事合同，是看该合同是在形成、变更和消灭民事法律关系还是行政法律关系，签订合同的主体是不是行政主体不能成为区分行政合同和民事合同的标准。项目合同书约定，陶文豹种植药材并且药材归其所有。陶文豹是出于盈利的目的才签订的合同，不是履行行政法上的义务，并非为了完成艾湖管理局的行政管理职责。该行政管理职责也不可能通过合同的方式转让给陶文豹。双方当事人之间居于平等地位，属于平等主体间的民事合同，而非行政合同，应属于民事诉讼受案范围。
陶文豹辩称：1、双方签订的项目合同书不属于民事合同，是一个行政协议，应裁定驳回起诉。该合同不是两个平等主体之间签订的。合同的一方是具有行政管理职能的艾湖管理局，另一方是受行政法律管理的行政相对人即一个自然人。该合同订立目的不是��设立民事权利义务关系，而是进行共管，强化保护区生态拯救和恢复。实际上艾湖管理局是将其法定行政职权部分转移给了陶文豹，即是一个行政职权转移的协议，不是一个民事权利义务范畴上的协议。从该合同的内容来说，陶文豹各项工作是按艾湖管理局的计划实施的，并不是自主进行的。陶文豹完成的合同义务即是艾湖管理局应完成的工作职责，不是民法意义上的民事行为。2、从项目合同书内容看，并未违反《自然保护区条例》相关条款。因为陶文豹根据合同约定，接受委托，在保护区内从事对湿地管理、保护和恢复生态等行政行为时，是作为行使职权的工作人员在履行职权，显然不属于条例上规定的禁止进入的人员。艾湖管理局上级主管机关州林业局以信访复函的形式答复陶文豹项目合同书无效，并告知可以提出复查申请。同时，因为艾湖管理局已经单方��绝履行合同义务，导致合同无法履行。为达成赔偿协议，双方签订了《委托鉴定协议》且已经进行了鉴定。从上述艾湖管理局行为来看，双方已经进入了因其不履行合同的赔偿程序。艾湖管理局提出合同无效的民事诉讼，是一个违背诚实信用原则前后矛盾的行为。
艾湖管理局向一审法院起诉请求：1、要求确认原告艾湖管理局与被告陶文豹于2013年7月26日签订的项目合同书为无效合同；2.请求判令被告陶文豹将涉案项目土地恢复原状；3.请求确认被告陶文豹为履行项目合同书所受到的合理损失为200万元；4.本案诉讼费用由被告陶文豹承担。
一审法院认为，行政合同是指行政机关为履行职责与公民、法人或其他组织通过协商而形成的公法上的协议。原告艾比湖湿地保护局与被告陶文豹签订的项目合同书，其中一方主体为行政机关，签订合同的目的是为了引入保护共管理念，吸收社会力量和资金强化保护区生态拯救和恢复，并发展可持续绿色产业，是为了实现行政机关的行政职责，完成行政任务，为公共利益目的，并非为了合同主体的个体利益。在该合同的签订、履行过程中，原告艾湖管理局处于主导管理地位，在合同中享有签订、管理、监督、对重大事项的决定权及制定计划权等。权利义务的约定，体现了行政管理关系，该合同应当视为行政合同，不属于民事案件受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回原告新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局的起诉。案件受理费22800元，减半收取11400元，退还原告新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局。
���院审理查明：2012年2月28日，博州政办下发设立艾湖管理局文件，该局为全额拨款事业单位。其主要职责为：1、贯彻执行国家、自治区有关自然保护区的法律、法规；2、制定自然保护区各项管理制度，统一管理自然保护区；3、调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源。4、组织或协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作。5、开展自然保护区的宣传教育等工作。6、承办自治州人民政府和自治州林业局交办的其他事项。由此可以确认，艾湖管理局为经博州人民政府授权的行政主体。2013年7月26日，艾湖管理局（甲方）与陶文豹(乙方)签订项目合同书约定：由于保护区部分地方缺水、土地贫瘠、牲畜啃食、人为破坏等原因，使生态环境不断恶化，荒漠化程度加重，甲方由于资金、人力、保护手段等方面的限制，难以承担巨大���投资压力对保护区进行有效的保护，致使生态恢复慢、荒漠化程度减弱的步伐慢。甲方根据国家有关政策，引入保护共管理念，吸收社会力量和资金强化保护区生态拯救和恢复，并发展可持续绿色产业。双方在合同中约定甲方的权利和义务是：甲方拥有项目区的管理权，允许乙方在项目区从事资源管护、植被恢复、种植中药（肉苁蓉）活动，促进生态恢复与保护，合理利用中草药资源；项目区林地、林木所有权属于甲方，乙方只有出资保护、恢复的权利，没有对林木的处置权，区内肉苁蓉归乙方所有；甲方以监管的方式监督指导乙方在项目区的资源保护工作，并负责项目区的植被恢复、中药材种植技术指导，以确保该区域资源与生态的安全。甲方在合同期内未经乙方同意不得单方解除合同或在项目区从事类似活动，否则按违约处理，必须赔偿乙方所受损失。双方��定乙方权利义务是：乙方出资聘请人员经甲方培训合格后作为保护区管护人员上岗从事项目区的资源保护工作，接受甲方监管，乙方聘用人员由甲方核发统一证件及服装。为保障资源保护、恢复工作的开展，乙方必须在甲方规划地点投资建设1-2处管护站。乙方对项目区资源进行保护时，对发生的较大事件乙方无权或无法处理时，应及时报告给甲方。乙方在项目区保护、恢复、种植活动必须严格遵守国家和地方的自然保护区法律法规，如有违反，一切责任由乙方承担。合同签订后，乙方进行了投资，后州林业局以该项目论证不够严谨、不够科学，叫停了该项目。合同已经终止履行，艾湖管理局与陶文豹于2016年3月30日签订了《委托鉴定协议书》并共同向鉴定机构提交了鉴定申请，鉴定机构对相关损失出具了鉴定意见。
本院认为，本案的争议焦点是艾湖管理局与陶文豹之间签订的项目合同书属于行政合同还是民事合同？所谓行政合同，是指行政主体为了实现行政管理目标，与公司、法人或其他组织经过协商所达成的协议。行政合同的目的是实现行政管理职能。行政主体在行政合同关系中享有优先地位。艾湖管理局系具有行政管理职能的事业单位，属于行政主体。双方在项目合同书开头明确阐明了订立合同的目的是履行该局行政职能即”根据国家有关政策，引入保护共管理念，吸收社会力量和资金强化保护区生态拯救和恢复，并发展可持续绿色产业”。艾湖管理局与陶文豹在合同中亦约定艾湖管理局拥有项目区管理权，派人以监管的方式监督、指导陶文豹开展工作。上述约定体现了艾湖管理局作为行政主体的管理特征。项目合同书约定陶文豹的聘用人员经艾湖管理局培训后作为保护区管护人员上岗从事项目区资源保护工作，接受该局监督并由该局核发统一证件及服装。同时还约定陶文豹对项目区资源进行保护时，发生的较大事件须及时报告该局。合同允许陶文豹在项目区内接种肉苁蓉并允许采挖归其所有。该部分合同约定的内容体现艾湖管理局行政委托执法和行政许可的内容。说明合同的双方是地位不平等的，艾湖管理局相对陶文豹具有行政管理上的优势地位，与民事合同主体间的平等地位不同。从以上合同约定内容及特征，可以认定，艾湖管理局与陶文豹签订的项目合同书系行政合同，而非民事合同。行政合同并不排除行政主体相对人具有盈利目的，上诉人艾湖管理局以陶文豹种植的肉苁蓉归其所有是出于盈利目的而否认项目合同书的行政合同性质依据不足。本院亦确认艾湖管理局与陶文豹签订的项目合同书为行政合同。
综上，艾湖管理局的上诉请求不��成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(一)项、第一百七十一条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 新 建
审 判 员 多思别克
代理审判员 杜 娟
二〇一七年一月十九日
书 记 员 吕 玲 娜