安徽省芜湖市弋江区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖0203行初8号
原告：芜湖永盛驾驶培训有限公司,住所地芜湖市弋江区高新技术产业开发区天井路32号，统一社会信用代码91340200336769913Y。
法定代表人：侯在龙，董事长。
委托诉讼代理人：许玄，安徽润深律师事务所律师。
委托诉讼代理人：严长金，安徽润深律师事务所律师。
被告：芜湖市弋江区城市管理行政执法局，住所地芜湖市弋江区利民中路166号，统一社会信用代码：113402037349690488。
法定代表人：杨维斌，局长。
委托诉讼代理人：许元宏，男，1984年1月1日出生，汉族，芜湖市弋江区城市管理行政执法局工作人员，住安徽省芜湖市弋江区。
委托诉讼代理人：胡善虎，安徽吉和律师事务所律师。
原告芜湖永盛驾驶培训有限公司不服芜湖市弋江区城市管理行政执法局城市管理行政执法行政行为，于2018年3月15日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月15日受理后，于2018年3月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判员程叙强与人民陪审员安素云、张后林组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。原告芜湖永盛驾驶培训有限公司（以下简称永盛驾训公司）委托诉讼代理人严长金及被告芜湖市弋江区城市管理行政执法局（以下简称弋江区城管执法局）委托诉讼代理人许元宏、胡善虎到庭参加诉讼，被告弋江区城管执法局负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告芜湖市弋江区城市管理行政执法局于2018年2月22日作出（弋）城管（市容）责[2018]93号芜湖市城市管理行政执法责令改正通知书，通知原告永盛驾训公司：经查，你单位于2018年2月22日在弋江区天井山路32号院内建设的彩钢瓦房680余平方的行为，违反了《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第九条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条的规定，现责令你单位自收到本通知书之日起至2018年2月26日止，按下列要求改正，并接受复查：将所建彩钢瓦房拆除。逾期未改正的，本机关将依法予以处理。
原告永盛驾训公司诉称：原告是依法设立的从事机动车驾驶培训的企业。承租了黄燕实业公司场地，并对场地进行了道路硬化及建设，积极开展培训业务，自2015年4月29日成立以来，守法经营，依法纳税，取得了良好的社会效益和经济效益。2018年2月22日，被告下发了第93号《芜湖市城市管理行政执法责令改正通知书》（以下简称《责令改正通知书》），责令原告自通知书收到之日起至2018年2月26日止，将所建彩钢瓦房拆除。现被告已将原告的场地破坏，不仅造成原告上百万元的直接财产损失，而且造成原告无场地经营的困境，直接导致1000余名已交费但尚未培训结束的学员无法继续学习培训，经营损失巨大。更令人难以费解的是，被告下达第93号行政执法责令改正通知书的依据是《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第九条第一款的规定。然这条款规定的是“城市中的建筑物和设施，应当符合国家规定的市容市貌标准”，而原告在承租场地内搭建的房屋，并没有不符合国家规定的市容市貌标准。显然，第93号行政执法责令改正通知书的事实和法律依据也不足。综上所述，被告下达的“（弋）城管（市容）责[2018]93号”《责令改正通知书》违法，故依法提起行政诉讼，请求判决撤销《责令改正通知书》，并确认其无效。
原告永盛驾训公司为证明其诉讼主张向本院提交了下列证据：1、原告的营业执照复印件，证明原告的主体资格；2、《场地租赁合同》，证明原告经营地点系在黄燕实业公司内，非城市道路范围和公共场地，且根据合同约定可以续签合同；3、《责令改正通知书》复印件一份，证明被告依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第九条第一款的规定，责令原告将所建彩钢瓦房拆除；4、照片一张，证明被告已将案涉彩钢瓦房拆除，其具体的行政行为已经实施，造成了原告的损失，该行政行为具有可诉性。
被告弋江区城管执法局辩称：本案被诉《责令整改通知书》系被告行政执法过程中阶段性、过程性行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，对原告权利义务可能产生实际影响的，仅为原告若逾期未改正，被告将来可能做出的最终行政处理决定；阶段性行政行为虽然外观符合行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其本身并不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。彩钢瓦房是活动板房，是可拆卸安装的，是原告自行拆除的，而且拆除行为是在原告向法院提起诉讼之后拆除的，更加能证明《责令整改通知书》是合法的。综上，原告单独起诉请求撤销《责令整改通知书》，显然不属于行政诉讼受案范围，请求法院依法裁定驳回起诉。
被告弋江区城管执法局于2018年4月17日（已逾期）向本院提交了以下证据、依据：1、芜湖市城市管理行政执法询问调查通知书2份、对永盛驾训公司夏燕喜和法定代表人侯在龙的询问调查笔录2份、责令整改通知书1份，证明原告永盛驾训公司建设的彩钢瓦房未经任何审批许可，违反了相关法律的规定；2、原告永盛驾训公司与芜湖黄燕实业有限公司（以下简称黄燕实业公司）签订的《场地租赁合同》和原告自行拆除彩钢瓦房屋的照片，证明因场地租赁合同期满，原告在向人民法院提起行政诉讼后的2018年3月28日主动自行拆除了其搭建的彩钢瓦房屋。
经庭审质证，双方对各方所提交的证据的真实性均不持异议，故本院予以认可，具体运用本院将结合庭审查明的其他事实予以综合确定。
经审理查明：2015年3月11日，原告与黄燕实业公司签订场地租赁合同一份，合同约定：黄燕实业公司将公司部分场地及部分楼层出租给原告用于驾校培训，租期三年，从2015年4月18日至2018年4月17日，年租金为550000元，第一年按季支付，第二年起半年支付一次，前三年租金不变。原告承租上述场地后，以此为住所于2015年4月29日登记成立了芜湖永盛驾驶培训有限公司，对场地进行了道路硬化，建设了驾驶培训所需的坡道等设施，并搭盖了活动板房作为经营用房，开展机动车驾驶培训活动。根据弋江区委、区政府《关于开展高新区境内驾校整治专项工作的方案》的文件精神，2018年1月9日，弋江区经信委向黄燕实业公司下发了整治驾校专项实施方案，黄燕实业公司接到相关整治要求后即通知了原告。2018年2月6日，被告弋江区城管执法局向原告送达了（弋）城管（规划）询[2018]079号询问调查通知书，就原告公司在高新区天井山路32号黄燕实业公司厂区内搭建四处房屋两处停车棚的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定通知原告负责人于2018年2月8日9时到被告高铁中队办公室接受调查。同年2月8日，原告永盛驾训公司校长夏燕喜到被告高铁中队接受询问调查，确认涉案的六间房屋（彩钢瓦结构）由原告公司私自建设，没有履行相关审批手续。2018年2月22日，被告向原告送达了（弋）城管（规划）询[2018]123号询问调查通知书，以原告公司在芜湖市××区高新产业开发区天井路××号建设房屋未办理相关规划手续的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，通知原告公司负责人于2018年2月23日9时到被告下属芜湖弋江高铁南站综合管理中队办公室接受相关事宜的调查。同日，被告弋江区城管执法局向原告送达了（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》，以原告永盛驾训公司）于2018年2月22日在弋江区天井山路32号院内建设的彩钢瓦房680余平方的行为，违反了《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第九条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条的规定，责令原告自收到本通知书之日起至2018年2月26日止前将所建彩钢瓦房拆除。同年2月23日上午9时59分至11时，原告法定代表人侯在龙及公司股东徐邦本到被告指定地点接受询问调查，确认原告永盛驾训公司在黄燕实业公司租用的场地内未经批准建设12处彩钢瓦结构活动板房，面积约680平方米。后原告以被告下达的（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》违法为由于2018年3月15日诉至本院。
另查明：本案涉案的彩钢瓦房已于2018年3月28日被拆除。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。公民、法人或者其他组织对行政机关和行政机关工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被告弋江区城管执法局依据《中华人民共和国行政处罚法》和《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》的规定作出（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》，责令原告永盛驾训公司在指定的期限内将所建彩钢瓦房拆除，该责令改正行为显然是被告作为行政机关履行职责的行政行为，不属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，且《责令改正通知书》对原告设定了义务（限期将所建彩钢瓦房拆除），故该行政行为符合行政诉讼法及其司法解释的相关规定，属人民法院行政诉讼的受案范围。被告辩称该行政行为是行政执法中阶段性、过程性行政行为且对原告的权利义务不产生实际影响的意见显然不能成立，本院不予采信。
本院认为，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，应依照法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照行政处罚法规定的程序实施。行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。本案被告弋江区城管执法局于2018年2月6日向原告永盛驾训公司送达了（弋）城管（规划）询[2018]079号询问调查通知书，该通知书载明永盛驾训公司在高新区天井山路32号黄燕实业公司厂区内搭建四处房屋两处停车棚的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定。同年2月8日被告的询问调查笔录也是围绕原告永盛驾训公司建设的彩钢瓦活动板房是否办理相关审批手续进行。同年2月22日被告再次向原告送达了（弋）城管（规划）询[2018]123号询问调查通知书，通知原告在2月23日到指定地点接受调查，该通知书依然载明原告的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定。但在同年2月22日被告弋江区城管执法局向原告送达的（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》却以原告行为违反了《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》，并依行政处罚法及条列有关规定责令原告限期将所建彩钢瓦房拆除，存在调查取证内容与行政处罚行为不相对应。如依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，原告未经批准搭建彩钢瓦活动板房的违法行为依法应由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，被告弋江区城管执法局则无权执法。如依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第九条第一项规定，被告应当证明原告所建设的680平方米的彩钢瓦活动板房不符合国家规定的城市容貌标准才可依此条列第四十三条规定执法。本案被告向本院提供的现有证据不能证实原告建设的彩钢瓦活动板房违反了条例第九条第一项的规定。故被告作出（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》没有事实和法律依据。同时本案被告弋江区城管执法局在2018年2月22日下达责令改正通知书后，于次日2月23日仍在做询问调查取证工作，存在先执法后取证的行为，违反了行政执法的法定程序。根据被告执法依据的《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，对不符合城市容貌标准的建筑物、构筑物或其它设施责令限期拆除的执法行为也只能由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门共同作出。本案被告作出限期拆除通知书未按此条例规定会同城市规划行政主管部门共同作出，显然也违反了法定程序。综上，被告弋江区城管执法局下达93号《责令改正通知书》的行政行为既无事实和法律依据，也未遵从法定程序，故该行政行为无效。因该行政行为限期改正的时间已过去，涉案的彩钢瓦活动板房已经实际拆除，故该行政行为已无撤销之必要。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第二十三条、第三十条、第三十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款、第六十六条，《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第九条第一款、第四十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十四条、第七十五条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款、第九十四条第一款之规定，判决如下：
确认芜湖市弋江区城市管理行政执法局2018年2月22日作出的（弋）城管（市容）责[2018]93号芜湖市城市管理行政执法责令改正通知书无效。
案件受理费50元，由被告芜湖市弋江区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 程叙强
人民陪审员 安素云
人民陪审员 张后林
二〇一八年六月六日
书 记 员 吴宗易
附适用的主要法律条款
《中华人民共和国行政处罚法》
第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
第二十三条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正的调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。
临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。
临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。
第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
（一）未经批准进行临时建设的；
（二）未按照批准内容进行临时建设的；
（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》
第九条程式中的建筑物和设施，应当符合国家规定的城市容貌标准。
城市人民政府可以结合本地具体情况，制定严于国家规定的城市容貌标准。
第四十三条违反第九条第一款、第二十条第一款规定，不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物或者其他设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上地方人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可以处1000元以上5000元以下罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不能提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对行政机关和行政机关工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
…
（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
…
第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。
公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。