江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏12行终31号
上诉人(原审被告)靖江市规划局,住所地靖江市骥江东路112号。
法定代表人刘振东，局长。
委托代理人（特别授权）杨红燕，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)孙云,男,汉族。
委托代理人叶和华，靖江市莫愁法律咨询服务部法律工作者。
原审被告靖江市人民政府,住所地靖江市阳光大道1号。
法定代表人叶冬华，市长。
委托代理人朱飞，靖江市人民政府法制办工作人员。
上诉人靖江市规划局因规划行政处罚及行政复议一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭审理了本案，上诉人靖江市规划局副局长唐卫成及其委托代理人杨红燕，被上诉人孙云及其委托代理人叶和华，原审被告靖江市人民政府副市长张佳炜及其委托代理人朱飞到庭参加诉讼，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2007年4月17日，孙云在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在涉案房屋坐落地块开始建设房屋，所建房屋坐北朝南，东西长4.9米，南北长15.7米，并建设了地下室，为五层砖混结构楼房，2007年11月27日，靖江市规划局向孙云作出靖规罚字（2007）第79号行政处罚决定，责令其限期拆除违法建筑物。孙云在法定期限内未提起复议、诉讼，亦未履行处罚决定，靖江市规划局于2008年3月24日向靖江市人民法院申请强制执行，同年11月4日，靖江市人民法院强制拆除孙云的违法建筑。2010年3月，孙云在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，将被拆除房屋修建至三层，并在屋前天井内搭建了阳光房。2014年10月30日，靖江市规划局接到顾恒兴的举报，对孙云违法建设行为进行立案查处，对违法现场进行了现场勘查，对孙云进行了询问，并于2014年10月31日对孙云发出靖规改靖字[2014]第1204号责令改正通知书，要求孙云于2014年11月7日前自行拆除擅自建设的房屋。2014年11月9日，靖江市规划局向孙云作出靖规事告字[2014]第092号行政处罚事先告知书及听证告知书，并于11月10日送达孙云，孙云在法定期限内未要求听证，亦未提出陈述申辩，靖江市规划局于2014年11月12日作出靖规罚字[2014]第92号行政处罚决定，并于当天送达孙云。2015年1月2日，靖江市规划局向孙云发出靖规改靖字[2015]第1022号责令改正通知书，要求孙云于2015年1月5日前自行拆除房屋前后的违建部分。孙云在法定期限内未对靖规罚字[2014]第92号行政处罚决定提起诉讼，亦未履行，靖江市规划局于2015年3月9日向孙云送达了靖规执催字[2015]第001号履行行政决定催告书，孙云仍未履行。2015年3月26日，靖江市规划局向靖江市人民政府作出靖规[2015]第17号《关于对孙云户违法建设实施强制拆除的请示》，2015年4月1日，靖江市人民政府对上述请示做出批复。2015年4月7日，靖江市规划局作出靖规强拆字[2015]004号行政强制拆除决定并留置送达原告。2015年5月5日，孙云向靖江市人民政府就该拆除决定书申请复议，并提交了加盖有靖江市规划局印章的证明、加盖有靖江市房屋产权产籍管理处印章的证明各一份，为了核实孙云提供证据的真实性，靖江市规划局于2015年6月17日自行撤销了靖规罚字[2014]第92号行政处罚决定及靖规强拆字[2015]004号行政强制拆除决定，靖江市人民政府终止了该次行政复议程序。2015年8月24日，靖江市规划局所属的规划监察大队向靖江市公安局报案，要求对孙云涉嫌伪造印章一案进行立案处理。2015年9月6日，靖江市规划局向孙云发出催告函，告知孙云所提供的材料查询情况，并限期要求孙云提供上述证明及2006年建房用地批准通知书的原件，孙云在规定期限内未能提供。2015年12月1日，靖江市规划局向孙云送达了靖规事告字[2015]第127号行政处罚事先告知书及靖规听告字[2015]第127号行政处罚听证告知书，孙云在规定期限内未提出陈述申辩，未要求听证，靖江市规划局于2016年1月6日对孙云作出靖规罚字[2016]第001号行政处罚决定，并于2016年1月11日留置送达孙云。2016年1月27日，孙云向靖江市人民政府申请行政复议，靖江市人民政府于当天决定立案受理，并于2016年2月1日向靖江市规划局送达了行政复议答复通知书，靖江市规划局于2016年2月16日作出行政复议答复书。2016年3月23日，靖江市人民政府作出行政复议延期审理通知，2016年4月15日，靖江市人民政府作出行政复议决定并于2016年4月18日邮寄送达本案孙云及靖江市规划局。2016年5月4日，孙云诉至法院。
2016年10月26日，靖江市规划局向法院作出书面说明，载明：“靖江市靖城街道东郊村5组孙云户于2007年4月17日起在集体土地上新建总面积为384.65平方米房屋（五层砖混结构，地上四层、地下一层），被认定为违法建设。2007年11月26日，我局依法对其作出拆除的行政处罚决定（靖规罚字[2007]第79号）；2008年4月2日，靖江市人民法院依法裁定准予强制执行（[2008]靖非诉行审字第24号）；2008年11月4日，靖江市人民法院组织城管、靖城街道办事处等部门依法对孙云户上述违法建筑进行了强制拆除，当时对该户的违法建筑全部拆除完毕，无完整保留的楼层建筑（见执行笔录）。孙云户现有的违法建筑属于在强制拆除后新建的违法建筑。特此说明”。并提供了靖江市人民法院的执行笔录和靖江市规划局出具的结案申请。
一审法院审理认为，本案的争议焦点为涉案行政处罚决定及行政复议决定是否合法。现就本案焦点问题评述如下：
一、关于行政处罚决定的合法性
首先，靖江市规划局所作的行政处罚决定认定事实不清，具体如下：
1.行政处罚决定认定事实在文义上的理解与靖江市规划局实际查明及答辩之间并不一致。靖江市规划局认定“孙云未取得《建设工程规划许可证》于2010年5月在靖江市东郊村5组建设房屋，所建房屋东西长4.8米，南北长15.5米，二三层南侧挑廊，建四层（含地下室），砖混结构，地上建筑面积为237.6平方米”，靖江市规划局行政处罚决定的文义应为涉案房屋含地下室在内的四层均系在2010年5月新建。而作为行政处罚决定认定事实依据的2014年10月31日靖江市规划局对孙云调查询问笔录记载“原房屋于2008年1月完工，后因西隔壁顾恒兴举报我户超面积建设，当年8月法院判决我拆除超面积部分，拆除了2层以上违建部分。2010年3月我户重新修复房屋至三层，同时在屋前天井内搭建了阳光房……”，在复议与诉讼答辩时靖江市规划局亦主张地上一层及地下一层建筑未拆除的事实，靖江市规划局的行政处罚决定认定违法事实不符合其实际调查情形。
2.靖江市规划局在庭后补充提交的情况说明、靖江市人民法院的执行笔录、结案申请等证据，法院不予接纳。理由如下：（1）靖江市规划局提交的证据已经超过法定的举证期限；（2）上述证据未作为涉案行政处罚决定作出的依据；（3）涉案行政处罚决定业经靖江市人民政府复议并作出维持的决定，靖江市规划局径行向法院提交的上述证据与其行政复议答辩意见相矛盾，可能造成直接否定行政复议决定合法性的效果，有违上下级行政机关内部监督规则。即使靖江市规划局于2016年10月26日向法院作出书面说明的内容属实，该情况说明载明孙云涉案房屋于2008年11月份被全部拆除，与其在行政复议答复和行政诉讼答辩陈述的意见存在明显的矛盾，亦足以导致行政处罚决定认定事实不清。
其次，行政处罚决定适用法律错误，理由如下：孙云的起诉状、靖江市规划局行政复议答复、靖江市人民政府的行政复议决定及靖江市规划局、靖江市人民政府的答辩状均一致陈述，2008年靖江市人民法院强制执行时对孙云的涉案房屋保留了地上一层和地下一层，靖江市规划局行政处罚决定认定孙云现已建成的房屋地上建筑面积为237.6平方米，应包含2008年执行中未拆除地上一层房屋的面积，对地上一层部分的房屋再次作出行政处罚违反了“一事不再罚”的原则。
鉴于靖江市规划局所举证据不能区分孙云未拆除而重复处罚部分、新建部分建筑面积，故法院无法对处罚中合法处罚内容予以区分评判，故涉案行政处罚决定应予全面撤销。
二、关于行政复议决定的合法性
本案中，复议机关应对处罚对象、违法事实、处理决定的合理性等进行全面审查。靖江市规划局提交的行政复议答复中载明了2008年执行情况，而靖江市人民政府复议时，未能注意到房屋有无拆除对孙云新建行为认定的影响而作出涉案行政复议决定，行政复议决定认定事实不清，应予撤销。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：撤销靖江市规划局靖规罚字（2016）第001号行政处罚决定及靖江市人民政府靖行复（2016）第5号行政复议决定。
靖江市规划局上诉称：1、被上诉人孙云上次违建，上诉人于2007年作出拆除处罚，经靖江市人民法院强制执行。执行过程中，因靖江市人民法院考虑到对东西两邻的住房不造成影响，最终地上一层和地下一层未彻底拆除干净，并要求上诉人对此案予以结案。此后孙云在拆除的原址上重新进行了违法建设，上诉人接举报进行了调查考虑到靖江法院在2008年强制执行时没有将地上一层和地下一层彻底拆除，上诉人作为行政机关无法区分孙云新建违法建筑与靖江法院未拆除部分界限，故做出了拆除地上建筑部分的行政处罚，该处罚是正确的，并非一审法院所述事实不清；2、本案不适用一事不再罚原则，否则孙云应被拆除而没有被拆除的违法建筑合法化，违背法律本意。
被上诉人孙云辩称：1、靖江法院在强制执行的过程中，拆了上面三层，保留了下面两层（包括地下一层），后靖江市人民法院自己意识到错误，就没有再强制拆除；2、被上诉人经过镇政府批准又重新把房子盖起来，2013年重新补办了宅基地使用权证。同年4月份，向靖江市建设局申请办理了建设工程许可证。故涉案房屋有合法手续，并非违章建筑；3、《城乡规划法》于2008年开始实施，孙云建房、宅基地批准均是1982年，规划局以未取得建设工程规划许可证为由作出处罚，属超越职权、滥用职权，适用法律、法规错误的，违反法定程序。综上，请求法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审被告靖江市人民政府述称，2008年靖江市人民法院作出的（2008）靖非诉审字第27号行政裁定书对孙云的违章建筑进行了确认，事后并对其进行了强制拆除，2010年5月起，孙云再次利用空闲时间又建成了一套四层的楼房，期间也未办理过建设工程规划许可证，孙云未取得建设工程规划许可证，擅自建设房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，规划局作出的处罚认定事实清楚，程序合法，本机关作出维持的复议决定并无不当。所以请求二审法院撤销一审判决。
上诉人靖江市规划局二审中再次向本院提交以下材料：
1、靖江市人民法院2008年11月4日的执行笔录；
2、靖江市规划局于2008年11月19日向靖江市人民法院提交的结案申请。
证明：一、上诉人对孙云作出（2007）靖规罚字第79号处罚决定书，已经法院执行完毕，应视为对孙云一个违法行为处罚的终结，不存在违反一事不再罚原则的情形；二、孙云在整个行政程序中从未提起上诉人的处罚违反一事不再罚的原则，对其在审理中提及的理由，上诉人有权补充相关的证据，所以我们认为原审法院对上述证据不予采纳是无法律依据的。
被上诉人孙云质证称，上诉人提交的证据不合法。
原审被告靖江市人民政府对上述证据真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：上诉人提交的上述证据系反映案涉处罚决定认定孙云原违章建筑地上面积是否已拆除完毕的事实问题，该事项并非孙云在诉讼中提出的新问题，上诉人靖江市规划局亦未据此证据作出案涉处罚决定，故其不属于二审中新证据，本院不予采信。
本院审理查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政诉讼审查的内容系被诉行政行为的合法性以及合理性，法院应当围绕行政机关在作出该行政行为时的职权依据、认定事实、适用法律以及执法程序等方面予以审查，对于行政机关在该行政行为作出之后收集的材料以及提出的答辩理由等，均不应当作为认定该行政行为合法性的依据。本案核心争议焦点在于上诉人作出案涉行政处罚决定时认定事实的依据是否充分。
本案中，靖江市规划局作出的案涉行政处罚决定认定“孙云未取得《建设工程规划许可证》于2010年5月在靖江市东郊村5组建设房屋，所建房屋东西长4.8米，南北长15.5米，二三层南侧挑廊，建四层（含地下室），砖混结构，地上建筑面积为237.6平方米……决定拆除你户擅自建设的237.6平方米（地上建筑面积）房屋……”，其中文义应为涉案房屋含地下室在内的四层均系在2010年5月新建。而综观上诉人靖江市规划局一审中提交的证据可知，其认定该事实的依据系现场勘查记录、调查询问笔录、情况说明，而孙云的调查询问笔录明确记载“原房屋于2008年1月完工，后因西隔壁顾恒兴举报我户超面积建设，当年8月法院判决我拆除超面积部分，拆除了2层以上违建部分。2010年3月我户重新修复房屋至三层，同时在屋前天井内搭建了阳光房……”，情况说明中则载明“最终地上一层及地下一层没有彻底拆除干净，该户于2010年5月份将拆除后的建筑垃圾清理掉后，又重新进行了违法建设……”
由此可见，上诉人处罚决定中认定地下室系2010年5月之后新建，明显与事实不符，关于处罚决定中认定的“地上一层建筑系新建”的事实，情况说明与调查询问笔录所反映的情况存在一定矛盾，上诉人作出处罚决定时未就此予以说明，故应当认定靖江市规划局作出案涉行政处罚决定时所收集证据尚不足以证明案涉处罚决定认定事实，另外，上诉人在行政复议与一审诉讼答辩中均自认被上诉人孙云违章建筑的地上一层未经法院强制拆除的事实，与案涉处罚决定认定事实亦明显相悖。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，案涉行政处罚决定认定事实不清，证据不足，依法应当判决撤销，一审法院判决并无不当，依法应予维持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
案件受理费50元，由上诉人靖江市规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏媛媛
代理审判员 蔡 鹏
代理审判员 徐文兰
二〇一七年四月十七日
书 记 员 周雪琴
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……