福建省福州市台江区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)闽0103行初129号
原告邹丽惠，女，1957年2月27日出生，汉族，户籍地福建省闽侯县，现住福州市仓山区。
被告闽清县公安局交通警察大队，住所地闽清县梅城镇溪口大街192号。
法定代表人刘忠强，大队长。
委托代理人黄德焰，民警。
委托代理人江世英，福建扬航律师事务所律师。
被告闽清县公安局，住所地闽清县梅城镇南山路16号。
法定代表人赵建平，局长。
委托代理人徐道煌，民警。
委托代理人江世英，福建扬航律师事务所律师。
原告邹丽惠诉被告闽清县公安局行政复议一案，本院于2017年9月11日受理。本院依法追加闽清县公安局交通警察大队（以下简称“闽清交警大队”）作为本案被告，并于同月15日、26日分别向二被告送达起诉状副本、证据及相关应诉材料。本院依法组成合议庭，于2017年12月11日公开开庭审理了本案，原告邹丽惠，被告闽清交警大队的委托代理人黄德焰，被告闽清县公安局的委托代理人徐道煌及二被告的共同委托代理人江世英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月18日，被告闽清县公安局依原告邹丽惠之申请，作出梅公复字（2017）第02号《行政复议决定书》（以下简称“《决定书》”）。该《决定书》认定闽清××大队对邹丽惠作出的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，不存在不作为行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回邹丽惠的行政复议申请。
原告邹丽惠诉称，其于2017年7月20日下午驾驶自有的闽Ａ×××××号小型轿车前往被告辖下闽清××大队调取一起交通事故的案卷材料，在交警大队门口被民警拦截检查，以原告未随车携带行驶证、驾驶证和车辆未年检为由开出编号3501243000146564的《公安交通管理行政强制措施凭证》，适用《道路交通安全法》第九十五条第一款规定，扣留机动车，并口头告知原告三项共计罚款人民币60元、记6分。但当原告主动、积极接受处罚，要求开具处罚决定书时，经办民警（警号300454）却要求原告在一张由其打印好的《保证书》上签字，否则不给出具处罚决定书。原告看完《保证书》内容后，提出异议，认为其轿车未年检系因为交警未向其发放标识，其已就该事宜向鼓楼法院提起行政诉讼。但被告闽清××大队经办民警称若不签保证书就无法开具罚单，致使原告无法接受处罚，领回被查扣车辆。其认为，根据《中华人民共和国道路交通法》第十三条第一款规定，福州市公安局交通警察支队下辖的福州市车辆管理所在原告所有的闽Ａ×××××号小型客车已经通过机动车安全技术检验机构的检验，各项指标均符机动车安全技术标准要求后，以该车“有交通违章行为尚未处理”为由不给合法检验合格标识，违反了上述规定。对此，原告已另行起诉。被告闽清××大队在原告已就福州市车辆管理所不给原告核发机动车检验合格标识的违法行为，对第三人提起行政诉讼并提供证据证明的情况下，非法附加签署拖车检测保证书的条件，否则不予处理违章出具行政处罚决定书的做法违法，故原告依法向被告闽清县公安局申请行政复议，复议请求为：1、责令被申请人闽清××大队依法、及时地对申请人的交通违章行为进行处理，出局行政处罚决定书；2、责令被申请人闽清××大队赔偿因其违法行政不作为给申请人造成的经济损失。后被告闽清县公安局对已依法受理，在没有相反事实和理由的情况下对原告行政复议申请事项作出了“驳回行政复议申请”的枉法决定。综上，原告邹丽惠请求：一、撤销被告闽清县公安局作出的梅公复字（2017）第02号《行政复议决定书》，判令其恢复对原告行政复议申请事项的审理，限期重新作出行政复议决定；二、将被告闽清县公安局徇私徇情枉法拒不依法进行行政复议的问题和福州市公安交通警察支队拒不履行合法机动车检验合格标识的法定职责、非法干预被告行政复议的问题移送福州市公安局处理。情节严重涉嫌犯罪的，移送有管辖权的检察机关立案侦查，追究负有直接责任的主管人员和其他责任人员的法纪责任直至刑事责任。
原告邹丽惠向本院提交如下证据材料：1、梅公复字（2017）第02号《行政复议决定书》，证明被诉行政行为，本案诉讼被审查对象及被告闽清县公安局不依法履行行政复议的职责，轻者是违法行为，重者是犯罪行为，其驳回原告的行政复议申请，违法剥夺原告申请行政复议的权利；2、行政复议申请书，证明原告向被告申请行政复议的请求、事实、理由及相关材料；3、保证书，证明原告接受闽清县××大队违章处理时，该大队提供的格式文书，原告已前往办理处罚手续，但被告不开具处罚决定书；4、行政案件权利义务告知书，证明原告接受闽清县××大队违章处理时，该大队提供的格式文书，亦证明原告已前往办理处罚手续，但被告不开具处罚决定书；5、照片打印件，证明原告接受被告闽清××大队违章处理时，接待原告的大队警察，被告未对原告开具处罚决定书；6、（2017）闽0102行初131号《行政判决书》，证明福州市交警支队对原告经检验合格的闽Ａ×××××号小轿车以“有违章行为未处理”为由，据不合法机动车检验合格标识的行为已被确认违法。虽然该判决因原告胜诉未生效，但其系对赔偿诉请上诉，而非对确认违法判项上诉，福州市交警支队亦未上诉；7、最高人民法院《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标识问题的答复》，证明最高人民法院明确答复公安交警部门不得以交通违章行为未处理为由，不予核发机动车检验合格标识。即使没有判决也能证明被告的行为违法。
被告闽清××大队辩称，其作出认定原告交通违法行为事实清楚、证据充分、适用法律正确。2017年7月20日16时，被告大队民警根据接受到的福建省公安交通集成指挥平台预警信息，在闽清县××大队门前“316国道”上拦获闽Ａ×××××车辆，经核查驾驶该车驾驶员为车主邹丽惠。经现场核查，认定邹丽惠有二种交通违法行为，一是未携带行驶证和驾驶证，二是实施驾驶未经年检车辆，上述行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第十一条第一款、第十九条第四款规定，故其根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款规定和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第一款第一项之规定，采取扣车的行政强制措施，并当场开具《公安交通管理行政强制措施凭证》送达原告，并在文书中明确告知原告应在规定的期限内自行到指定地点接受处理，当事人不到公安交通管理部门按规定的程序履行相应程序后，公安交通管理部门是无法做出《行政处罚决定书》的，综上，被告闽清××大队请求驳回原告的诉讼请求。
被告闽清××大队未向本院提交证据材料。
被告闽清县公安局辩称，第一，其认为其作出的梅公复字（2017）第02号《行政复议决定书》依据的事实清楚、证据充分。2017年7月20日闽清县公安局交警大队根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款之规定，对邹丽惠驾驶的闽Ａ×××××车辆依法扣押，邹丽惠在编号：3501243000146564《公安交通管理行政强制措施凭证》上签字确认，强制凭证上明确记载当事人持强制措施凭证在15日内到闽清××大队接受处理。因邹丽惠未持强制措施凭证到闽清××大队处理，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十二条，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条第一项、第二十三条第一款第三项之规定，邹丽惠不到公安机关接受处理履行相应程序，故公安机关无法做出行政处罚，即无法向邹丽惠开具行政处罚决定书。闽清县公安局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定受理条件驳回邹丽惠的行政复议，理由充分，依据正确，无须重新再作出复议决定；第二，其收到邹丽惠的复议申请后始终积极作为，依法对邹丽惠的复议申请进行审查后，通知邹丽惠对提交的申请材料补正后依法受理该行政复议申请，并于2017年8月8日向闽清××大队送达《提交行政复议答复通知书》，闽清××大队在2016年8月10日向其提出书面答复并提交了证据和相关依据材料。经充分审查，其在法定复议期限内即2017年8月18日作出复议决定。复议过程中，其始终依法履职并不存在徇情枉法拒不依法进行行政复议的问题。综上，被告闽清县公安局请求驳回原告邹丽惠的诉讼请求。
被告闽清县公安局向本院提交如下证据：1、民警执法记录仪在现场拍摄的录像视频，证明（1）2017年7月20日邹丽惠在强制措施凭证上签字；（2）民警告知邹丽惠应在15日内持凭证到闽清××大队接受处理；2、闽清××大队行政强制措施凭证，证明邹丽惠的车辆于2017年7月20日因未年检被依法扣留，并经邹丽惠签字确认；3、驾驶人信息查询结果单一份，证明邹丽惠有驾驶轿车资格；4、机动车信息查询结果单一份，证明邹丽惠2017年7月20日驾驶的闽Ａ×××××车辆未年检；5、福建省公安交通集成指挥平台查询的逾期未年检车辆结果，证明（1）闽清县公安局交警大队系依法履职；（2）原告未随车携带驾驶证和行驶证；（3）邹丽惠所有的车辆状态为查封，违法未处理，逾期未年检，并有24条违法信息未处理。
对被告闽清县公安局向本院提交的证据，经原告邹丽惠及被告闽清××大队质证，原告邹丽惠提出如下质证意见：其认为被告闽清县公安局隐匿了其提交的行政复议申请书及相关证据，亦未提交其作出的复议决定书，其作出的复议决定书驳回原告的行政复议申请违法；对证据1无异议，但认为原告签字不等于其承认所有的违章行为，原告承认未随身携带驾驶证和行驶证。原告要求被告闽清××大队开具罚单，被告知要去二楼处罚窗口接受处罚；对证据2的证明对象有异议，不认可被告因未年检扣留车辆，被告闽清××大队开具的强制措施凭证中记载违法行为有三项，原告对未年检一项不予认可，故要求被告闽清××大队开具罚单，但闽清××大队要求原告签保证书，不签就不开具罚单；对证据3有异议，该证据可以证明原告有驾驶资格及行驶证，只是自己忘记随身携带，其前往被告闽清××大队二楼接受处罚时被告也查询了相关信息，最后是因为原告没有检验合格标识，被告不肯开具罚单，致使其无法接受处罚将车辆开回，其已向被告交警大队提交了一系列证据，但交警大队未予理睬；对证据4、5有异议，认为其所有的轿车已经年检，实际上是因为原告不肯签写保证书，不同意拖车，被告交警大队才不肯出具处罚决定。被告闽清交警大队提出如下质证意见：其对被告闽清县公安局提交的证据均无异议，另其补充，其作出行政强制措施凭证系因为原告未出具年检标识。原告需到窗口处理后，被告方能出具行政处罚决定书。
对原告邹丽惠向本院提交的证据，经二被告质证，被告闽清××大队提出如下质证意见：其对证据1、2、3、4、6、7无异议；认为证据5照片中显示的民警不是在窗口办理处理手续的民警，处理窗口在1楼，故原告的该项证明对象无法成立。被告闽清县公安局提出如下质证意见：其对证据6的证明对象有异议，该证据可证明福州市公安局交警支队应当履行发放原告检验合格标识的职责，驳回原告其他的诉讼请求。因此原告的诉讼请求都是一面之词。
对二被告提出的上述质证意见，经原告质证，原告邹丽惠提出如下质辩意见：被告闽清××大队认为照片上不是窗口的民警而是开罚单的民警，这就承认原告曾前往接受处罚；另《行政判决书》可证明先前福州市交警支队未向原告发放检验合格标识就是为违法的，该《行政判决书》驳回原告的其他诉讼请求不影响第一项判决的生效。
经庭审质证，本院对原、被告向本院提交的证据作如下认定：原告对其提交的证据4、5的证明对象本院不予采信；原告提交的证据6与本案不具关联性，本院不予采信。原、被告提交的余下证据均符合法律规定，可以作为本案认定事实的依据。
经审理查明，2017年7月20日，被告闽清××大队于“316国道”上拦获原告邹丽惠驾驶的闽Ａ×××××小型轿车。经核查，被告闽清××大队以原告邹丽惠未携带行驶证、驾驶证、驾驶未年检车辆的行为违反《中华人民共和国道路交通法》第十一条第一款、第十九条第四款规定为由，依《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款及《道路交通违法程序规定》第二十五条第一款第一项之规定，当场对原告邹丽惠驾驶的闽Ａ×××××小轿车实施扣车强制措施，并向原告邹丽惠作出、送达《公安交通管理行政强制措施凭证》。同日，原告邹丽惠前往被告闽清××大队处办理相关手续，被告闽清××大队要求其签订书面保证，保证其自行将闽Ａ×××××小型轿车拖至有检测资格的监测站进行年检。原告邹丽惠拒绝作出保证，并表示上述小型轿车已于2016年12月年检合格，其未贴有标识系因交警不肯发放，其已就此向鼓楼法院提起诉讼。2017年8月4日，原告邹丽惠以被告闽清××大队不予出具行政处罚决定书为由，向闽清县公安局书面申请行政复议，其复议请求为：一、责令闽清××大队依法、及时地对原告的交通违章行为进行处理，出具行政处罚决定书；二、责令闽清××大队赔偿因其违法行政作为给原告造成的经济损失。被告闽清县公安局经审理，于2017年8月18日作出梅公复字（2017）第02号《行政复议决定书》，认定闽清××大队对邹丽惠作出的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，不存在不作为行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回邹丽惠的行政复议申请。原告邹丽惠不服，遂于2017年9月4日通过邮政特快专递向本院提起本案诉讼。
另，本院于庭审中向原、被告双方确认，被告闽清县公安局于2017年8月18日将上述《行政复议决定书》以挂号信形式寄送给原告邹丽惠，原告于2017年8月20日收悉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案中，原告邹丽惠认为被告闽清交警大队未依法对其作出行政处罚决定而向被告闽清县公安局申请行政复议，因此被告闽清县公安局应为本案被诉行政复议决定的程序合法性承担举证责任。然而，被告闽清县公安局向本院提交的证据无法证明本案被诉行政复议决定的程序合法性。据此，本院认定被告闽清县公安局作出的梅公复字（2017）第02号《行政复议决定书》程序违法。故对原告邹丽惠关于撤销梅公复字（2017）第02号《行政复议决定书》并责令被告闽清县公安局重新作出行政复议决定的诉讼请求，本院予以支持。原告邹丽惠主张的第二项诉讼请求不属于行政诉讼审查范围，本院不予支持。综上，依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告闽清县公安局于2017年8月18日作出的梅公复字（2017）第02号《行政复议决定书》。
二、责令被告闽清县公安局于本判决书生效之日起二个月内重新对原告邹丽惠的复议申请依法作出处理。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。
审 判 长 林 赫
人民陪审员 林丽娜
人民陪审员 陈玉琼
二〇一七年十二月二十六日
书 记 员 徐 玲
附：本案适用的主要法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。