安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖08行终95号
上诉人（一审被告）安庆市国土资源局，住所地安庆市大观区市府路10号，社会统一信用代码113408007448560203。
法定代表人徐雄，局长。
委托代理人崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。
委托代理人李鸿雁，安徽中天人律师事务所公职实习律师。
被上诉人（一审原告）安庆市军成职业培训学校，住所地安庆市宜秀区大龙山镇中心社区，组织机构代码67420748-9。
法定代表人刘同庆，校长。
委托代理人徐光奇，安徽中皖律师事务所律师。
一审第三人安庆市北部新城建设投资发展有限责任公司，住所地安庆市宜秀区大龙山镇，统一社会信用代码91340800790131733Q（1-1）。
法定代表人邓建群，董事长。
委托代理人徐光明，安徽明启律师事务所律师。
上诉人安庆市国土资源局因安庆市军成职业培训学校诉其土地行政处罚及行政赔偿一案，不服安徽省怀宁县人民法院（2017）皖0822行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人安庆市国土资源局（以下简称国土局）的行政负责人桂祖强及委托代理人崔爱国、李鸿雁，被上诉人安庆市军成职业培训学校（以下简称军成职校）的委托代理人徐光奇，一审第三人安庆市北部新城建设投资发展有限责任公司（以下简称北部新城公司）的委托代理人徐光明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
军成职校起诉称：2008年5月安庆市宜秀区发展和改革委员会批准原告开展学校建设项目前期工作。2008年5月16日，第三人代表宜秀区人民政府与原告签订《投资新建安庆军成职业培训学校项目协议》，约定第三人以划拨方式向原告供给北部新城纬一路以南建设用地50亩（一期35亩、二期15亩），原告按每亩22.5万元承担划拨用地费用。原告预付50万订金后协议生效，一期35亩田地原告应支付费用787.5万元，原告除订金外先行支付562.5万元，在办理土地使用权登记时再支付剩余175万元。第三人负责用地报批、划拨及提供净地，同时将水、电、路等基础设施接至原告项目地块，允许原告“在未取得土地证前从事基础设施等建设”。原告在2008年5月16日缴纳订金10万元，2009年3月第三人通知原告学校项目建设用地已由安徽省人民政府作出皖政地（2009）19号批复予以批准，原告按其要求在2009年4月15日又缴纳订金40万元，至此共缴纳订金50万元，第三人也按约定于2009年8月底向原告划拨了35亩项目建设用地。2009年8月24日因第三人要求原告增加缴纳了土地订金100万元。2008年6月25日安庆市城市规划局为原告颁发了《建设项目选址意见书》，批准原告在北部新城纬一路以南拟用地面积34634.1平方米（含道路约51.95亩）。后安庆市城市规划局审查同意原告提出的项目建设规划方案，并于2008年8月11日向安庆市人民政府报送《关于要求审批安庆市军城职业培训学校校园方案的请示》，同年8月15日安庆市人民政府批准同意规划方案，该局于2008年8月19日发文通知同意原告规划方案。后安庆市城市规划局在经安庆市政府分管领导批准后，分别于2009年2月25日发文同意原告校区建筑设计方案，2010年6月3日发文同意原告学员公寓建筑设计方案。2010年6月2日宜秀区发改委发文同意学校图书馆、信息中心和学员公寓等项目的建设方案，并抄送宜秀区人民政府、区建设局、区国土局等相关单位。应第三人要求，原告于2013年1月11日缴纳划拨用地费用400万元，同年4月1日缴纳划拨用地费用62.5万元，按原协议约定缴清了土地正式批准及登记前的所有费用，随即原告开展校区教学楼、图书馆、学员公寓等基础设施建设。2013年4月被告称原告用地手续不全通知原告停止建设，并表示要按相关规定对原告实施行政处罚，但不影响原告补办手续最终依法取得项目建设用地。2013年5月24日被告作出庆国土资罚（2013）22号《行政处罚决定书》，处罚内容：1、责令退还非法占有的土地，没收在非法占有的土地上兴建的建筑物和其他设施，移交宜秀区财政局；2、对非法占用的土地面积处以20元/平方米的罚款，共计46315.36元（实际用地23157.68平方米）。第三人承诺在原告缴纳罚款，即协调相关机关办理用地划拨批准及使用权登记手续。原告即于2013年6月6日缴纳了罚款463153.60元。后第三人及被告均以时机不成熟为由予以拖延。综上，请求：1、判令被告作出庆国土资罚（2013）22号《行政处罚决定书》的行政行为无效；2、判令被告退还原告缴纳的罚款46315.36元，并自2013年6月7日按银行贷款利率标准赔偿原告经济损失至实际退还之日止；3、判令被告及第三人为原告依法取得《建设规划许可证》的23157.68平方米建设用地办理划拨批准及登记手续；4、本案诉讼费用由被告承担。
一审法院认定：2005年11月19日，安庆北部新城建设指挥部与宜秀区大龙山政府签订了《安庆北部新城建设项目征地委托书》，委托大龙山政府征收大龙山镇中心居委会、永林村等集体土地3122.701亩。2006年6月18日，大龙山镇政府与中心居委会签订了《安庆北部新城建设项目征地协议书》，征收中心居委会2795.689亩集体土地。2008年5月16日，原告军成职校与第三人北部新城公司签订了《投资新建安庆军城职业培训学校项目协议》，约定原告征用纬十一路以南，安庆医药高等专科学校北围墙以北，经九路以西面积50亩土地，其中一期35亩，预留二期15亩，按每亩22.5万元结算新建军成职校。原告于2008年5月16日缴纳土地订金10万元。安庆市城市规划局于2008年6月25日为原告颁发了《建设项目选址意见书》，批准原告在北部新城纬一路以南拟用地面积51.95亩，后安庆市城市规划局审查同意原告提出的项目建设规划方案，并于2008年8月11日向安庆市人民政府报送《关于要求审批安庆市军成职业培训学校校园规划方案的请示》，同年8月15日市政府分管领导批准同意规划方案，该局于2008年8月19日发文通知同意原告规划方案。2008年10月，原告开始动工建设。2009年1月23日，安徽省人民政府作出《关于安庆市宜秀区2008年第四批次城镇建设用地的批复》（皖征地[2009]19号）批准安庆市人民政府在宜秀区××龙山镇用地范围内征收24.1858公顷，涉案土地在该批次建设用地范围内。2009年4月15日、2009年8月24日分别缴纳土地订金40万元和100万元。2009年12月7日被告国土局经立案调查，以原告未经批准擅自占用宜秀区××龙山镇土地进行建设，非法占地27.8亩为由，对原告军成职校作出庆国土资罚[2009]041号《行政处罚决定书》，处罚内容：1、没收地上建筑物和其他设施；2、处以10元/平方米的罚款，共计人民币18.5334万元。后安庆市城市规划局分别于2009年2月25日发文通知同意原告校区建筑设计方案，2010年6月3日发文通知同意原告学员公寓建筑设计方案。2010年6月2日宜秀区发改委发文同意原告学校图书馆、信息中心和学员公寓等项目的建设方案，并抄送宜秀区人民政府、区建设局、区国土局等相关单位。原告于2013年1月15日、4月1日分别向第三人缴纳划拨用地费用400万、62.5万元。2013年5月24日，被告以原告2009年8月未经批准，擅自在宜秀区××龙山镇中心社区国有建设土地上兴建教学楼、学生公寓、食堂、信息中心及图书馆，对原告作出庆国土资罚[2013]22号《行政处罚决定书》，处罚内容：1、责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上兴建的建筑物和其他设施，移交宜秀区财政局；2、对非法占用土地面积处以20元/平方米的罚款，共计46315.36元。后原告于2013年6月6日缴纳了罚款46315.36元。2013年8月9日，安庆市规划局为原告颁发了《建设用地规划许可证》，批准了原告的用地规划。
一审法院认为：原告与第三人所签订的“投资新建安庆军成职业培训学校项目协议”系行政合同。原告根据该协议约定使用土地，是经过安庆市宜秀区人民政府授权行政批准，而非单纯“未经批准、非法占用土地”。被告在可以选择罚款、责令土地使用者改正或限期改正等处罚方式且涉案土地上已建有房屋的情况下，径行决定无偿收回相对人土地使用权并处以罚款明显有违法律责任的效益原则，属不适当的行政行为。被告实施处罚的主要法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，即认为原告存在“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的行为。但前述事实表明，原告的用地是经过安庆市宜秀区人民政府授权行政批准的，即使该批准行为违法，也属于《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定的“无权批准征收、使用土地单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的”等行为。对此违法行为被告在作出收回土地的决定前不能直接实施处罚，同时《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第二款规定“非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”，被告按《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定实施处罚，剥夺了原告主张损失赔偿责任的民事权利。对于属于违反《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定的违法行为，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定予以处罚，明显属于适用法律依据存在重大错误。原告军成职校在2009年未经批准擅自占用宜秀区××龙山镇土地进行建设，非法占地27.8亩的违法行为已经由被告国土局作出庆国土资罚[2009]041号行政处罚决定，而被告于2013年又以原告2009年8月未经批准，擅自在宜秀区××龙山镇中心社区国有建设土地上兴建教学楼、学生公寓、食堂、信息中心及图书馆，对原告作出庆国土资罚[2013]22号《行政处罚决定书》。原告的违法建筑占地是一个连贯完整的过程，是一个独立的违法行为，应认定是同一个违法行为。另被告国土局作出的两次行政处罚均有罚款类处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是法定的一事不再罚原则。即被告作出的庆国土资罚[2013]22号《行政处罚决定书》明显违法并损害原告合法权益，依法无效。鉴于原告已实际取得《建设规划许可证》的23157.68平方米建设用地，并按原协议约定缴清了土地正式批准及登记前的所有费用。根据效益原则要求，被告在追究原告的法律责任时应进行成本的收益分析，努力以较小的成本获得最大利益。为此，被告及第三人应对原告已实际使用的23157.68平方米建设用地相关批准及登记手续采取补救措施。被告对原告的行政处罚存在重大且明显违法情形，现原告请求确认该行政处罚无效，因无效行政行为系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效行为的违法性，原告请求确认行政行为无效，不受起诉期限的限制。故原告的上述诉求符合法律规定予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十五条、第七十六条之规定判决：一、确认被告安庆市国土资源局于2013年5月24日作出的庆国土资罚[2013]22号《行政处罚决定书》无效；二、被告安庆市国土资源局于本判决生效后十日内返还原告安庆市军成职业培训学校罚款46315.36元，并自2013年6月7日至实际退还之日止按银行贷款利率标准赔偿原告经济损失；三、责令被告安庆市国土资源局及第三人安庆市北部新城建设投资发展有限公司在本判决生效后二个月内对原告安庆市军成职业培训学校依法取得《建设规划许可证》的23157.68平方米建设用地的划拨批准及登记手续采取补救措施。如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延期间的债务利息。案件受理费50元，由被告安庆市国土资源局负担。
国土局上诉称：一、被上诉人的起诉已超过法定起诉期限。上诉人2013年5月24日作出行政处罚决定书并于同日送达被上诉人，而被上诉人直至2017年6月27日才提起诉讼，明显已超过行政诉讼期限。二、原审法院认定事实错误。1、根据法律规定，行政协议需具备三要素，即实现公共利益或者行政管理目标+法定职责+协商订立。被上诉人与第三人签订的协议不符合行政协议的规定；2、被上诉人2009年非法占地行为经上诉人处罚后已停止违法行为，其2013年的非法占地行为与2009年的非法占地行为不具有连贯性，属于两个违法行为；3、根据《城乡规划法》第三十七条的规定，取得《建设用地规划许可证》只是被上诉人申请划拨用地手续前必须取得的前置手续，且取得《建设用地规划许可证》只能证明被上诉人申请的证载用地面积符合城乡规划，并不能作为被申请人已取得证载面积的建设用地使用权的依据。且第三人不具有办理划拨用地手续的法定职责，上诉人也未授权其收取被上诉人办理划拨用地手续的相关款项。三、原审法院适用法律错误。1、上诉人对被上诉人的处罚适用法律正确。被上诉人在2009年已被处罚的情况下，明知未办理建设用地批准手续是违法行为，但其仍在未办理建设用地手续，未取得涉案土地使用权的情况下，违法占地23157.68平方米建成教学楼、学生公寓、食堂、信息中心及图书馆各1栋构成非法占地，应当依据《土地管理法》第七十六条的规定予以处罚；2、行政处罚是否无效应当适用《行政处罚法》第三条第二款的规定，被上诉人非法占地的违法事实清楚，处罚行为的实施主体和处罚依据均符合法律规定，处罚行为合法有效。四、判决上诉人对原告取得《建设用地规划许可证》的23157.68平方米建设用地的划拨批准及登记手续采取补救措施没有任何法律依据。1、行政处罚与办理涉案土地划拨批准及登记手续不是同一法律关系，上诉人为被上诉人违法建筑办理用地划拨及登记手续没有法律依据；2、被上诉人与第三人签订的协议不是上诉人办理涉案土地划拨批准及登记手续的依据；3、上诉人行政处罚无效并不能作为对被上诉人涉案土地划拨批准及登记手续采取补救措施的依据。综上请求：1、撤销一审判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
军成职校答辩称：一、答辩人起诉没有超过法定起诉期限。行政行为无效则自始无效，起诉不受法定起诉期限的限制。二、原审判决认定事实、适用法律正确，应予维持。1、答辩人与第三人所签订的《投资新建安庆军成职业培训学校项目协议》系行政合同，而非一般的民事合同。⑴该协议系答辩人与特定的行政主体签订；⑵该协议的内容具有行政合同的全部特征；⑶该协议的履行也具有行政合同的全部特征；⑷答辩人占用土地及建设行为取得了前期相关合法手续，并为上诉人所默认。安庆市城市规划局于2008年6月25日为答辩人颁发了《建设项目选址意见书》，批准答辩人在北部新城纬一路以南拟用地面积34634.1平方米（含道路约51.95亩）。后安庆市城市规划局审查同意答辩人校区建筑设计方案、公寓建筑设计方案，宜秀区发改委亦同意答辩人学校图书馆、信息中心和学员公寓等项目的建设方案。2013年8月9日安庆市规划局为答辩人颁发了《建设用地规划许可证》，批准了答辩人的用地规划，至此答辩人取得了用地划拨批准的前期所有法律文件，并实际投资约5000万元开展建设活动；⑸上诉人行政处罚的基础事实依据完全不存在。2、上诉人实施行政处罚，适用法律依据错误，处罚程序错误，属于“重大且明显的违法”。⑴适用法律依据错误，即使宜秀区人民政府授权行政批准违法，也属于《土地管理法》第七十八条第一款规定情形；⑵处罚程序错误，上诉人早在2009年12月2日就对答辩人作出了庆国土资罚(2009)041号行政处罚。上诉人对同一个违法事实实施第二次行政处罚，明显属于重复处罚；⑶处罚决定效力已经丧失，上诉人也没有实际执行用地退还及建筑物和其他设施的没收处罚，答辩人仍继续管理及使用涉案土地上建筑物和其他设施；⑷给答辩人造成重大的损失后果，应依法承担补救义务。综上，原审判决认定上诉人行政处罚行为无效，具有充分的事实依据；上诉人采取补办用地手续的补救措施，乃是其因无效行政行为应承担的法定义务。敬请二审法院维持原审判决。
北部新城公司在庭审中提出意见称：同意上诉人意见。
国土局在举证期限内向一审法院提供了下述证据材料及依据：
证据一：关于安庆市宜秀区军成职业培训学校有关行督察、卫片检查相关资料档案（例行督察13-1号图斑、卫片11-1号图斑）；证明2009年涉案地块违法征地及原告违法占地已依法进行了处罚，且原告已停止了违法行为。
证据二：安庆市军成职业培训学校2013年非法占地案行政处罚档案材料；证明被告作出行政处罚认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求和理由依法不成立，且超过诉讼时效。
证据三：法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3、《安庆市国土资源局行政处罚自由裁量权事实办法（试行）》和《安庆市国土资源局行政处罚自由裁量权实施标准》。
军成职校向一审法院提交了以下证据：
证据一：1、民办非企业单位登记证书；2组织机构代码证。证明原告法人身份。
证据二：1、2013年5月24日被告作出庆国土资罚（2013）22号《行政处罚决定书》；2、军成学校2013年6月6日缴纳罚款46315.36元的凭证。证明被告作出行政处罚的事实。
证据三：原告申请建设用地、取得相关批复文件的证据。
（一）宜秀区发改委：关于同意市军成职业培训学校建设项目开展前期工作的函（2008-5-16）；
（二）安庆北部新城建设投资发展有限责任公司：1、投资新建安庆军成职业培训学校项目协议（2008-5-16）：（1）以划拨方式供地，支付定金50万；（2）一期用地35亩，每亩费用22.5万元，合计787.5万元；（3）现行支付562.5万元（200+362.5），办证费用175万元；（4）可以“先期从事基础设施等建设”；2、建设投资公司企业工商登记信息（宜秀区人民政府2006-7-4投资设立）,说明第三人是宜秀区人民政府设立的，其法定代表人为宜秀区人民政府副区长兼任，管理人员均具有国家干部身份是具有一定行政职能的公司而非一般的民事主体；3、交纳土地定金收据：（1）2008-5-16交纳10万元；（2）2009-4-15交纳40万元；（3）2009-8-24交纳100万元;
（三）安徽省人民政府：皖政地（2009）19号用地批复（2009-1-23）附：安庆市国土资源局宜秀分局“军成学校规划用地在批复范围内”的证明；
（四）安庆市城乡规划局:1、建设项目选址意见书（2008-6-25），拟用地面积34634.1平方米；2、关于要求审批学校校园规划方案的“请示”的批复（2008-8-15）；3、规划设计方案审定（查）意见通知书（规审08018,2008-8-19）；4、规划设计方案审定（查）意见通知书（建审08055,2009-2-25）涉：城规发（2008-196），安庆市政府分管领导同意“请示”的批复；
（五）宜秀区发改委：关于市军成职业培训学校图书馆信息中心、学员公寓等项目建设方案的批复（2010-6-2）；
（六）安庆北部新城建设投资发展有限责任公司：1、收取军成学校用地款400万元（2013-1-15）；2、收取军成学校用地款62.5万元（2013-4-1）。说明：至此原告已按协议约定付款612.5万元（150+462.5）；
（七）安庆市城乡规划局：建设用地规划许可证（2013-8-9），此许可证是在被告作出处罚后取得的，说明安庆市人民政府从根本上是继续推进原告的建设项目，与被告要求市政府土地市场管理委员会批准办理用地手续是一致的。
证据四：原告继续管理及使用项目用地的证据，在被告作出行政处罚后，仍由原告支付工资聘请人员来管理，学校的水电费用仍然由原告来缴纳，表明被告根本没有执行没收的处罚。
北部新城公司在举证期限内未向一审法院提供证据。
上述证据材料，一审法院已随案移交本院。
本院于2018年1月8日公开开庭审理本案时，上诉人对被上诉人的证据三中（二）证据的投资协议，复核意见为，1，该协议是民事协议，从该协议内容可以看出双方约定由第三人，代办出让划拨登记手续；2，第三人的工商登记信息，该登记信息证明第三人是依法设立的公司，该公司没有得到法律法规的授权，不具有行政职能；3，缴纳土地定金手续证明被上诉人与第三人签订的协议约定了内容，缴纳了定金，与上诉人的行政行为无关。对（四）证据1，复核意见为，建设项目选址意见书证明规划用地面积是34634.1平方米不是23157.68平方米。对（七）证据，复核意见为，建设用地规划许可证证明证载面积符合城乡规划，证载面积包括规划道路用地面积1198.9平方米在内为34634.1平方米，实际规划面积只有33435.2平方米，且该规划许可证与上诉人的处罚行为无关联性。被上诉人认为：1、宜秀区政府成立了北部新城建设指挥部和第三人两个机构人员一致。执行区政府安排的工作职能，包括宜秀区土地局在内的相关机构配合其工作，北部新城范围内的建设项目立项、规划、用地都由其来协调，第三人与答辩人签订的协议按北部新城的建设项目来实施，答辩人的规划及用地都由第三人来代为办理并且取得相关批准手续，第三人的行为明显具有行政职能的性质；2、答辩人原规划为34634.1平方米用地，分两期开始建设第一期用地为23157.68平方米是规划用地的一部分与规划许可证密切相关，上诉人的处罚时针对一期用地的，二期尚未建设，故上诉人称处罚与规划许可证无关明显不能成立。北部新城公司复核意见为：1、数字问题，原审判决书错误，希望二审法院纠正；2、规划许可证与行政处罚决定时间相冲突，处罚在前规划许可证在后，叫第三人无法操作。
本院对各方当事人所提出来的复核意见认为，被上诉人的证据三中（二）证据的投资协议所约定的第三人责任和义务明确具有政府工作职能，上诉人的复核意见本院不予支持；（四）证据1、（七）证据是针对被上诉人一期项目建设及道路所占用面积，上诉人的复核意见本院亦不予支持。
经审查，一审法院对证据的审核符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为：依据本案事实，首先，2008年5月16日被上诉人军成职校与第三人北部新城公司所签订的《投资新建安庆军城职业培训学校项目协议》中，用于建校项目的地块土地，是安庆北部新城建设指挥部委托宜秀区大龙山镇政府征收大龙山镇集体土地后，由北部新城公司按划拨用地每亩22.5万元提供给军成职校作为建校项目用地。该用于建校项目地块的土地在2009年1月23日安徽省人民政府皖征地[2009]19号《关于安庆市宜秀区2008年第四批次城镇建设用地的批复》中予以批准。被上诉人自签订“学校项目协议”时，至2009年4月15日向第三人交纳包括划拨用地费用共612.5万元。上述事实表明被上诉人所使用的用于建校项目地块的土地，是经安徽省人民政府批准并交纳用地费用所取得的。被上诉人虽未与上诉人签订土地出让合同及办理涉案土地使用权证即开工建设，但被上诉人与第三人签订的“学校项目协议”中，约定的由第三人负责办理该地块的划拨出让手续，并确保被上诉人于2009年12月30日前依法办理该宗地块的土地证，足以使被上诉人认为其用于建校项目地块的土地是经有权批准机关批准并交纳用地费用所取得的，且建校项目是经市城市规划局审查并由市人民政府批准的。故上诉人作出的庆国土资罚[2013]22号行政处罚决定，显然不符合《土地管理法》第七十六条所规定的情形；其次，在2009年12月7日上诉人已对被上诉人使用的建校项目地块的土地问题，作出庆国土资罚[2009]041号行政处罚决定。前后两个行政处罚均是依据《土地管理法》第七十六条的规定，即作出没收地上建筑物和其他设施及并处罚款。故上诉人作出的庆国土资罚[2013]22号行政处罚决定，明显违反《行政处罚法》第二十四条规定“一事不再罚”的法定原则。据此，一审法院认为国土资罚[2013]22号行政处罚决定，明显违法并损害原告合法权益，依法无效正确，应予以维持；再者，因上诉人所作出处罚决定属于无效行政行为，依据《行政诉讼法》第七十六条的规定，“人民法院确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失，依法判决被告承担赔偿责任”。故一审判决上诉人返还被上诉人罚款46315.36元，并责令上诉人及第三人对被上诉人23157.68平方米建设用地采取补救措施并无不当，依法应予维持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安庆市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 程艮苗
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一八年一月十五日
书记员 朱亦然
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；