辽宁省沈阳市和平区人民法院
行 政 判 决 书
[2015]沈和行初重字第00002号
原告曲正，男，1956年12月13日出生，汉族，盛京银行内退职工，住沈阳市和平区。
被告沈阳市公安局和平分局。住所沈阳市和平区民主路***号。
法定代表人董德高，局长。
委托代理人杨荀，该局法制大队民警。
原告曲正不服被告沈阳市公安局和平分局公安行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院2014年3月7日受理，于2014年6月5日作出[2014]沈和行初字第00044号行政判决，判决驳回原告曲正的诉讼请求。原告不服，提起上诉，沈阳市中级人民法院于2014年9月26日作出[2014]沈中行终字第352号行政裁定，裁定：撤销沈阳市和平区人民法院[2014]沈和行初字第00044号行政判决，发回沈阳市和平区人民法院另行组成合议庭重审。理由是原审判决认定事实不清。
本院于2015年1月20日重新立案，依法另行组成合议庭，由审判员徐一凡担任审判长，人民陪审员刘福沛、刘秋霞参加评议。本院于2015年4月14日公开开庭审理了本案，原告曲正，被告沈阳市公安局和平分局的委托代理人杨荀到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
沈阳市公安局和平分局于2013年11月22日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款的规定，对曲正作出沈公（和）（治）决字[2013]第2037号公安行政处罚决定，决定给予曲正行政拘留十五日。沈阳市公安局和平分局查明的事实是：2013年11月21日9时40分，曲正组织10余名盛京银行内退职工到盛京银行股份有限公司打条幅上访，扰乱单位秩序。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、受案登记表、公安行政案件行政处罚审批表、公安行政处罚告知笔录、公安行政处罚决定书、行政拘留执行回执、通（告）��记录，用以证明被告执法程序合法；2、2013年11月21日曲正的询问笔录；3、2013年11月22日曲正的亲笔陈述；4、2013年11月22日郝海波的询问笔录；5、2013年11月22日王忠明的询问笔录；6、2013年11月22日张慧的询问笔录；7、2013年11月22日裴忠芬的询问笔录；8、2013年11月24日杨立平的询问笔录；9、沈阳市公安局经保分局对杨立平、裴忠芬、张慧、曲正的告诫书；10、2013年11月24日保证人杨立平的保证书；11、照片两张。上述证据用以证明曲正实施了的违法行为。
原告曲正诉称，2013年11月21日上午10时许，我和十余位内退职工到盛京银行找领导谈内退职工待遇问题。当我们和领导谈完以后，晚间突然来了几个警察，说我们违反了《中华人民共和国治安管理处罚条例》，拘留我十五天。事实是我在办公楼里，领导接待我们，何谈聚众闹事，被告对我作出的处罚决定适用法��不当。而且管辖权也不正确。我们去的办公楼在沈河区北站路，沈阳市公安局和平分局作出处罚决定违反了管辖权的有关规定。原告起诉到法院，要求撤销沈公（和）（治）决字（2013）第2037号行政处罚决定；要求被告赔礼道歉，消除影响，赔偿精神损失和限制人身自由赔偿金损失。原告未提交证据。
被告沈阳市公安局和平分局辩称，原告所述内容与事实相悖。对原告作出的行政处罚决定符合法律规定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求道歉、赔偿问题不符合国家赔偿法的相关规定。被告根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被告对原告作出行政处罚决定有职权依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原告曲正申请本院调取2013年11月21日盛京银行股份有限公司当天的现场录像，用以证明原告没有扰乱单位秩序。
在本庭审查时，原告对被告提供的证据有异议，认为提交法院的证据与公安机关给曲正送达的证据不一致，是假证；对程序方面证据1有异议，认为被告没有履行通知告知家属的义务，拘留回执上没有曲正本人签字，向公安局申请复议，没有得到答复；对事实方面的证据2-11，认为不能证明曲正具有违法行为，也不能证明曲正是组织者；对被告管辖权有异议，认为该治安案件一直由沈阳市公安局经济保卫分局调查，由被告作出处罚没有法定职权。对本院调取的现场录像证据有异议，认为录像不完整，不能反映现场情况。
经本庭质证，本院对证据作如下确认：对被告提供的程序方面的证据1，因能够证明被告履行了受案、告知、审批、作出处罚决定、执行等程序，故本院对其真实性依法予以采信；对被告提供的证据2-7、11，因能够证明2013年11月21日9时40许，曲正与盛京银行内退职工10余人在盛京银行股份有限公司聚众上访，并在事前计划制作条幅，现场打条幅的事实，故本院依法予以采信；对被告提供的证据8、10，因证据形成日期在被告作出处罚决定之后，不能作为处罚决定的定案证据，本院依法不予采信；对被告提供的证据9，因不能实现被告的证明目的，本院依法不予采信。
对原告申请法院调取的证据，该现场录像能够清楚地反映出曲正等人于2013年11月21日在盛京银行股份有限公司上访，现场打条幅的事实，故本院依法予以采信。
经审理查明，曲正系盛京银行内退职工。因认为盛京银行没有履行与其所签的协议，提议并成立“内退职工维权委员会”，并在盛京银行内部网发布信息。2013年11月18日，曲正向盛京银行股份有限公司递交两封上访信，并与其他职工联系，定于2013年11月21日到盛京银行股份有限公司上访，曲正找人制作两个条幅。2013年11月21日9时40分许，曲正与盛京银行内退职工张慧、杨立平、裴忠芬等10余人在盛京银行股份有限公司上访，并现场打条幅。2013年11月22日，沈阳市公安局和平分局对曲正作出行政拘留十五日的沈公（和）（治）决字[2013]第2037号公安行政处罚决定。该处罚决定已实际执行完毕。曲正不服，起诉到院。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件一般由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，曲正的居住地为沈阳市和平区，被告沈阳市公安局和平分局据此对曲正作出行政处罚，具有职权依据。但应注意，由违法行为发生地公安机关移交管���的，应当出具移交函或者在受案登记中予以注明。
根据采信的证据，能够证明曲正在2013年11月21日盛京银行信访活动中，从实施前的计划、条幅的制作，到现场的参与程度等方面，起到了主要的作用；同时，证据能够证明盛京银行的工作秩序受到了干扰。被告据此认定的事实清楚，证据充分。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作不能正常进行，尚未造成严重损失的，属于应受治安处罚的行为，曲正虽为盛京银行的内退职工，在主张自身合法权益的同时，即使到从业的单位反映问题，也应以合法的方式进行，实施了扰乱工作秩序的行为，就应受到处罚；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，对于聚众实施扰乱工作秩序的行为��起主要作用的人员应当予以从重处罚。被告依据上述法律规定对曲正作出拘留十五日的较重的行政处罚，适用法律正确，处罚适当。
被告作出治安管理行政处罚，在程序上要遵照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律规范的规定执行。履行受案、调查取证、告知权利义务、审批决定等法定正当程序。从被告提交的程序方面的证据来看，存在下面几个问题：一是在公安机关留存的公安行政处罚决定书中引用的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款完整的条款，而送达给曲正的公安行政处罚决定书中，记载的法律依据仅有该条第二款，第二款系从重情节性条款，遗漏了该条第一款第（一）项行为性质的条款，故程序上存在瑕疵；二是在送达给曲���的公安行政处罚决定书中将曲正记载为犯罪嫌疑人，定义不准确，应在以后工作中改进；三是处罚告知程序中，曲正提出了陈述和申辩，在其亲笔陈述中要求沈阳市公安局复审，并称没有闹事，能够证明曲正对告知事项提出异议。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十五条第一款的规定，公安机关对于违法嫌疑人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，并进行记录。本案中，被告对是否履行了复核程序没有提交证据，无法证明其是否履行了复核的法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款的规定，不遵守法定程序的，行政处罚无效。故被告对曲正作出的公安行政处罚决定，违反法定程序，应予撤销。原告要求撤销被诉处罚决定的请求，本院予以支持。原告要求被告赔偿的请��，因曲正聚众扰乱单位工作秩序的行为存在，且被告有权履行法定程序后重新作出行政处罚，故本院对曲正的赔偿请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项3目、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告沈阳市公安局和平分局于2013年11月22日对原告曲正作出的沈公（和）（治）决字[2013]第2037号公安行政处罚决定；
二、驳回原告曲正的赔偿请求。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 徐一凡
人民陪审员 刘福沛
人民陪��员刘秋霞
二〇一五年四月十六日
书 记 员 赵彤彤
本判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项3目规定：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为由下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：3.违反法定程序的；
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条（四）项规定：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求情形。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。
对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款规定：违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。
《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十五条第一款规定：违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。