西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2017)陕7102行初58号
公益诉讼人西安市阎良区人民检察院。
法定代表人丁小虎，检察长。
被告周至县水务局。
法定代表人胡红星，局长。
委托代理人王西院，周至县水务局黑河管理站站长。
委托代理人王一臻，陕西博义律师事务所律师。
公益诉讼人西安市阎良区人民检察院因认为被告周至县水务局不履行法定职责，于2016年12月24日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年1月3日受理后，于同日向被告周至县水务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼人西安市阎良区人民检察院指派检察员李静、魏钊，被告周至县水务局副局长韦小刚，委托代理人王西院、王一臻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陕西省周至县人民检察院于2016年11月3日向被告周至县水务局发出检察建议，建议其依照《中华人民共和国河道管理条例》等相关法律法规的规定，积极作为，认真履行监督管理职责，采取有效措施，及时修复河堤，确保河道资源不受侵害。2016年11月28日，被告周至县水务局向检察机关进行了书面回复，2016年12月21日，西安市人民检察院指定公益诉讼人西安市阎良区人民检察院依法向西安铁路运输法院提起行政公益诉讼。公益诉讼人认为被告周至县水务局仍然存在未履行法定职责的情形，向本院提起行政公益诉讼。
公益诉讼人西安市阎良区人民检察院诉称，周至县G310国道至X318县道路段的黑河东堤东侧，有李新原等7处非法采砂场私自采挖砂石，形成深度不同的深坑，均位于河堤背河30米的护堤地范围内，并在2013年前已基本形成，部分砂场之后存在零星采挖痕迹，亦未在国土部门依法办理采砂许可证。采砂形成的深坑紧挨黑河河堤，部分深坑已挖出地下水，造成护堤地严重损毁，危及堤防安全。为督促被告周至县水务局依法履行职责，周至县人民检察院于2016年11月3日向该局发出周检行建（2016）05号检察建议书，建议其认真依法履行监督管理职责，对7处采砂场违法采砂、严重危害堤防安全的违法行为依法进行查处，并采取有效措施及时组织修复，维护黑河堤防安全，确保国家和社会公共利益不受侵害。2016年11月28日，被告周至县水务局对检察建议作出回复称：“该局领导高度重视，已召开专题会议，制定整改方案，全力维护堤防安全。”周至县人民检察院于2016年12月6日对被告周至县水务局的回复情况进行了调查核实，经查，虽然有的砂坑坑底部分覆盖了一层黄土，但护堤地被采挖的各个深坑仍然存在，部分坑底被挖出的地下水仍然可见，7个砂坑未达到修复状态，影响护堤安全，国家和社会公共利益处于受侵害状态。公益诉讼人认为，被告周至县水务局作为周至县水行政主管部门，未能依法正确、全面履行保护护堤地的监督职责和查处职责，其行为违反《中华人民共和国河道管理条例》第八条、《陕西省河道管理条例》第四条第二款、第十七条、第二十一条第二款、第三十六条的规定，使国家和社会公共利益受到侵害，依法应确认其行政行为违法，故诉至法院，请求：1.确认周至县水务局对李新原等7处采砂场在该县G310国道至X318县道路段的黑河东堤东侧非法采砂造成护堤地被破坏的行为未依法履行查处职责的行为违法；确认周至县水务局对李新原等7处采砂场非法采砂挖损的护堤地未及时组织修复的行为违法。2.判令周至县水务局对李新原等7处采砂场非法采砂破坏护堤地的行为依法继续履行监管和查处职责；判令周至县水务局采取有效措施修复被破坏的护堤地，维护水工程和人民生命财产安全。本案审理中，公益诉讼人西安市阎良区人民检察院撤回了第二项诉讼请求中“判令周至县水务局采取有效措施修复被破坏的护堤地，维护水工程和人民生命财产安全”的诉讼请求。
公益诉讼人西安市阎良区人民检察院向本院提交了以下证据、依据：
第一组依据：
1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。
2、最高人民检察院《关于印发<检察机关提起公益诉讼试点方案>的通知》。
3、陕西省人民检察院《陕西省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的通知。
4、陕西省人民检察院《关于<关于拟对周至县水务局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示>的批复》（陕检复字【2016】20号）。
5、西安市人民检察院《指定管辖通知书》（西检行公指辖【2016】2号）
证明公益诉讼人具备本案的诉讼主体资格。
第二组法律依据：
1.《中华人民共和国河道管理条例》
第八条规定：“各级人民政府河道主管机关以及河道监理人员，必须按照国家法律、法规，加强河道管理，执行供水计划和防洪调度命令，维护水工程和人民生命财产安全。”
2.《陕西省河道管理条例》
第四条第二款规定：“设区的市、县（市、区）人民政府水行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”
第十七条规定：“河道堤防护堤地、护岸地由水行政主管部门统一管理，主要用于种植防护林、抢险取土、淤背加固堤防、堆放防洪抢险物料，任何单位和个人不得擅自侵占。”
第二十一条第二款规定：“禁止垦种堤防或者在堤防和护堤地内挖坑、开口、爆破、打井、挖沙、取土、淘金、挖池、挖塘、放牧、葬坟。”
第三十六条规定：“违反本条例第二十一条第二款规定，破坏堤防和在护堤地内从事危害堤防安全活动的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期修复堤防和护堤地，逾期不修复的，由水行政主管部门组织修复，所需费用由违法行为人承担，可以处两万元以下罚款；情节严重的，处两万元以上五万元以下罚款。”
3.《西安市河道管理实施办法》
第二条第一款规定：“本市河道实行统一管理和分级管理相结合的原则。市、区、县水行政管理部门，是本市河道的管理机关。”
第十条第四款规定：“护堤地以及修建的水库、整治河道新增的土地属国家所有，由河道管理单位管理，用于防汛工程及其设施建设，具体利用由所在地河道管理机关会同土地管理部门根据实际需要规定。”
第十二条：堤防两侧应按下列规定划定护堤地和安全管理范围：（一）护堤地：……黑河、涝河：堤防临河15米，背河30米。
4.《周至县水务局机构职能》
5.《周至县人民政府办公室关于进一步明确工作职责工作纪律加强砂石资源管理工作的通知（周政办发（2015）157号）
以上法规文件证明，周至县水务局作为县级水行政主管部门，砂石资源整治工作领导小组成员，应当严格按照规定，依法履行好本县行政区域内的河道、护堤地的监督管理职责。按照规定，黑河的护堤地属国家所有，范围为临河15米，背河30米，应由周至县水务局管理。
第三组证据：
1.检察机关现场勘察笔录及宏观卫星图像、卫星图像说明和照片。证明对护堤地造成损害的七个砂坑的具体深度和长度；2.薛旺、王西院、刘攀登等5名证人的证言。证明被告对于黑河护堤地被挖损的事实是明确知道的，2014年被告虽然参与了周至县政府组织的联合执法，但是被告并没有充分地履行查处非法采砂的职责，也没有尽到修复护堤地的监督管理职责。直至检察机关2016年10月29日去现场勘查时，案件现场的护堤地仍然处于受侵害状态。
第四组证据：关于周至县人民检察院发出诉前检察建议的证据。
1．周至县人民检察院周检行建〔2016〕5号《检察建议书》；
2.周至县人民检察院送达回证。
证明检察机关对被告周至县水务局怠于履职的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。
第五组证据：被告周至县水务局收到检察建议后仍未履行职责的证据。
1.《周至县水务局关于对检察建议的复函》；
2.周至县水务局关于G310至X318段黑河东堤东侧砂石场的调查情况及卫星影像图两张；
3.周至县人民检察院2016年12月6日现场勘测笔录。
证明目的：被告周至县水务局在收到检察机关的检察建议后，仍未采取实质性的措施，既未要求李新原等人限期修复护堤地，亦未在李新原等人未修复的情况下自行组织修复并要求李新原等人承担修复费用。被告未依法全面履行监管职责，使国家和社会公共利益依然处于受侵害状态。
被告周至县水务局辩称：1.被告已经履行了河道监管职责，但因多方面的因素和历史原因，效果不佳，现已经杜绝了非法采砂的行为，被告将继续履行监管职责；2.被告对于涉案地块被告无法找到责任人的情况下，筹集垫付资金自行进行了相应的修复，根据对修复后土地的评估，被破坏护堤地的修复程度被评定符合国家标准，故被告不存在未履行督促修复和自行修复的违法行为；3.被告已履行了监管和查处破坏河堤违法行为的法定职责；4.在诉讼期间，被告已经自行组织人力物力将砂场进行填埋修复，对被破坏的河堤进行了初步修复，并且经公益诉讼人同意，被告已委托相关评估机构鉴定合格。
被告周至县水务局向本院提交了以下证据：
第一组证据：
不同修复阶段现场及被告复垦时部分工作照片共18张。证明被告对李续海、李新原等7处砂场造成的深坑已进行填埋、修复的事实。
第二组证据：
1.《责令停止通知书》；2.《责令整改通知书》；3.《送达回证》。证明被告对李续海、李新原、唐保利、史长团四处砂场破坏黑河护堤地的行为责令其停止不法侵害并要求恢复原状，履行了查处职责。
第三组证据：
光盘一张《周至新闻报道视频》。证明2011年至2016年，被告多次向周至县委、县政府汇报黑河治理工作。取得了周至县委、县政府的大力支持，曾多次开展联合执法行动，有效地打击和遏制了非法采砂行为。
第四组证据：陕西中地勘察设计有限公司出具的《周至县司竹镇红丰村非法挖沙复垦项目补充耕地质量等别评定报告》及《“周至县司竹镇红丰村非法挖沙复垦项目”质量是否满足栽植牧草要求的说明》。证明被破坏护堤地的修复程度被评定符合国家标准。
经庭审质证，被告周至县水务局对公益诉讼人西安市阎良区人民检察院提交的除第五组证据中的证据2真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，认为该证据认定的事实无科学依据予以支持外，对其他证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。
公益诉讼人西安市阎良区人民检察院对被告周至县水务局向法庭提交的证据中，对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可。认为被告周至县水务局所出示的证据仅仅只能证明其对李续海砂场和李新原砂场开展了填埋、修复的工作，不能证明其修复的结果，也不能证明其对于另外5处砂场挖损的护堤地形成的深坑修复到位。
对第二组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可。认为被告所出示的责令停止通知书和责令整改通知书是2016年11月3日检察机关向被告发出检察建议当天作出，并且处罚仅限于李续海、李新原、唐保利、史长团四个砂场，违法行为人是否履行了处罚决定并无证据证实，亦无证据证明被告采取了进一步措施保证处罚决定的执行，该组证据证明被告未依法完全、充分履行法定职责的事实。
对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。该证据只能说明被告在2011年以来参与过周至县政府组织的多次打击非法采砂联合执法活动，并不能证明被告依法履行了其应尽的全部职责，相反，该组证据证明被告长期的履职不到位导致护堤地被损坏的状态持续存在。
对第四组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议。认为被告对护堤地的修复工作是在经检察机关发出检察建议督促、直至起诉后才进行的，足以说明被告履职的被动，且修复护堤地只是被告所应履行的职责的一部分，修复到位并不能证明履职到位；该评定报告在肯定修复结果的同时也提出了被告后续应继续履行监管职责。
本院对以上证据认证如下：
对公益诉讼人西安市阎良区人民检察院提交的证据、依据中，第一组依据来源合法、内容真实，被告无异议，证明西安市阎良区人民检察院具有公益诉讼人的主体资格；第二组法律依据，可以确认被告周至县水务局对其行政区域内的黑河河道的保护及破坏护堤地的违法行为具有查处和监管的法定职责；第三组证据来源合法，内容真实，可以认定检察机关在发出检察建议之前本案所涉及的护堤地被破坏的事实存在；第四组证据来源合法，内容真实，证明检察机关依法在诉前已向被告周至县水务局发出检察建议督促其依法履职的事实。第五组证据来源合法，内容真实，证明被告在收到检察建议后对检察机关进行回复，以及在检察机关发出检察建议后直至公益诉讼人起诉前，被告周至县水务局未完全履行护堤地监管及查处职责的事实。
被告周至县水务局提交的证据中，第一组内容真实、来源合法，故本院对被告曾自行组织修复被破坏护堤地的事实予以确认；第二组证据因公益诉讼人对其真实性、合法性及关联性均无异议，故本院对被告于2016年11月3日对其认定的部分违法行为人作出了《责令停止通知书》及《责令改正通知书》的事实予以确认；第三组证据因公益诉讼人对其真实性、合法性及关联性均无异议，故本院对被告在2011年至2016年先后四次参与或单独对相关区域内非法采砂行为进行整治的事实予以确认；第四组证据在本案诉讼期间，被告对涉案土地进行复垦后委托相关机构对护堤地土壤质量等别进行评定的事实本院予以确认。
经审理查明，本案所涉及的周至县G310国道至X318县道黑河东堤东侧沿岸背河30米范围内护堤地被破坏总面积为99.74亩。因被告周至县水务局未履行法定职责，2016年11月3日，周至县人民检察院向被告周至县水务局发出周检行建【2016】5号《检察建议书》，建议被告周至县水务局认真履行监督管理职责，对涉案7个砂场非法采砂、严重危害堤防安全的违法行为依法进行查处，并采取有效措施及时组织修复，维护黑河堤防安全，确保国家和社会公共利益不受侵害。同时要求被告在收到检察建议书后一个月内，将办理结果书面予以回复。同日，被告周至县水务局对其中涉案的部分违法行为作出了《周至县水务局责令停止通知书》及《周至县水务局责令改正通知书》。其中《责令停止通知书》内容为“责令你（单位）立即停止违法行为，听候处理”，《责令改正通知书》内容为“恢复河道管理范围原貌”。被告周至县水务局于同年11月28日对检察建议进行了回复，但对违法行为是否停止和改正未予继续监管，对其余破坏护堤地的违法行为在公益诉讼人起诉之前未予查处，涉案的护堤地修复工作均未进行。
2016年12月6日，周至县人民检察院再次对涉案现场进行勘测，并与该院2016年10月29日的勘测现场情况进行对比，认定因非法采砂造成的砂坑挖损情况依然存在，被破坏的护堤地没有恢复。2016年12月21日，西安市人民检察院作出西检行公指辖（2016）2号《指定管辖通知书》，将本案指定由西安市阎良区人民检察院管辖。2016年12月24日，公益诉讼人西安市阎良区人民检察院以被告周至县水务局不履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼。在本案审理过程中，被告周至县水务局组织对涉案的周至县黑河司竹镇红丰段右侧河堤（G310国道至X318县道黑河东堤东侧）沿岸被破坏的护堤地进行填埋修复，并委托陕西中地勘察设计有限司对非法挖砂复垦项目补充耕地质量等别进行评定。该评定结果为：“通过土地平整、客土回填等措施，使得新增耕地等别与项目周边临近同类等别在一个等别内；本次复垦后补充耕地质量等别达到9等，完全符合人工栽植牧草的各项指标要求”。在庭审中，公益诉讼人西安市阎良区人民检察院对被告周至县水务局自行修复的评定结论表示认可，并当庭申请撤回诉讼请求中“判令周至县水务局采取有效措施修复被破坏的护堤地，维护水工程和人民生命财产安全”的诉讼请求。本院已予准许。
本院认为，首先，关于公益诉讼人西安市阎良区人民检察院要求确认周至县水务局对周至县G310国道至X318县道路段的黑河东堤东侧背河30米范围内非法采砂造成护堤地被破坏的行为未依法履行查处职责的行为违法的诉讼请求。根据《陕西省河道管理条例》第三十六条“违反本条例第二十一条第二款规定，破坏堤防和在护堤地从事危害堤防安全活动的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期修复堤防和护堤地，逾期不修复的，由水行政主管部门组织修复，所需费用由违法行为人承担，可以处两万元以下罚款；情节严重的，处两万元以上五万元以下罚款。”的规定，本案中，被告周至县水务局作为县级人民政府河道行政主管部门，负有查处破坏堤防和在护堤地内范围内从事危害堤防安全活动的法定职责。被告周至县水务局在涉案黑河区段护堤地的违法行为发生后未及时进行查处，在检察机关发出检察建议后仅对部分违法行为人下发了《责令停止通知书》及《责令改正通知书》，但未履行督促修复的监管职责，对其余在护堤地内从事危害堤防安全活动的违法行为未予查处，致使河堤安全遭受危害的状态长期存在，其行为属于不履行法定职责的情形。故应当确认被告周至县水务局未及时履行查处在护堤地内从事危害堤防安全活动的行为违法。据此，公益诉讼人西安市阎良区人民检察院的该项诉讼请求，本院予以支持。关于公益诉讼人要求确认被告周至县水务局对涉案非法采砂挖损的护堤地未及时组织修复行为违法的诉讼请求。根据《陕西省河道管理条例》第三十六条的规定，因公益诉讼人西安市阎良区人民检察院及被告周至县水务局对被破坏护堤地已形成7个不同程度深坑毁损河堤的事实予以认可，且检察机关在向被告周至县水务局发出检察建议后被告仅对其中部分违法行为人下发了责令停止及责令整改通知书，故本院对被告周至县水务局在违法行为人未履行修复义务及在检察机关发出的检察建议规定的期限内未履行组织修复职责的行为确认违法，故对公益诉讼人的该项诉讼请求予以支持。
其次，关于公益诉讼人西安市阎良区人民检察院请求判令被告周至县水务局对涉案破坏护堤地的行为依法继续履行监管和查处职责的诉讼请求。根据《陕西省河道管理条例》第三十六条的规定及本案查明的事实，被告周至县水务局应当对违法行为人的违法行为进行全面查处，对其修复费用亦应依法责令违法行为人予以承担，公益诉讼人主张被告应当继续履行对未查处的违法行为继续履行查处和监管的职责，消除违法行为对国家和社会公共利益侵害的理由成立，对该项诉讼请求本院亦予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告周至县水务局未依法查处周至县G310国道至X318县道路段黑河东堤东侧背河30米范围内非法挖砂的违法行为及对非法采砂破坏的护堤地未及时组织修复的行为违法；
责令被告周至县水务局对违法行为人非法采砂破坏
护堤地的行为继续履行查处及监管的法定职责。
案件受理费50元，由被告周至县水务局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。本判决在宣判后十日内送达双方当事人。
审 判 长 胡海军
审 判 员 齐 伟
代理审判员 蒋漱玉
二〇一七年八月一日
书 记 员 郭 晗
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。