广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初186号
公益诉讼人：乳源瑶族自治县人民检察院，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鲜明南路*号。
被告：乳源瑶族自治县财政局，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路1号。
法定代表人：禤继文，局长。
副职负责人：邹国忠，该局副局长。
委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。
被告：乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路。
法定代表人：李金照，局长。
副职负责人：莫世雄，该局副局长。
委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所律师。
委托代理人：黄伟明，广东秦唐律师事务所律师。
第三人：乳源瑶族自治县高涧水库养殖场，地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇侯公渡高涧水库。
经营者：邹章发，男，1963年7月31日出生，汉族，个体户，广东省韶关市人，住广东省韶关市武江区。
委托代理人：李一文，广东中佑律师事务所律师。
委托代理人：沈红红，广东中佑律师事务所律师。
公益诉讼人乳源瑶族自治县人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉被告乳源瑶族自治县财政局（以下简称乳源县财政局）、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局（以下简称乳源县畜牧局）,第三人乳源瑶族自治县高涧水库养殖场（以下简称高涧养殖场）诉财政不履行其他行政行为法定职责、畜牧行政确认纠纷一案，公益诉讼人于2017年5月16日向本院提起行政公益诉讼。本院同日立案受理后，于2017年5月19日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院在审理本案过程中，乳源县畜牧局以高涧养殖场是涉案中央专项补贴资金的申报人也是受领人，与本案存在法律利害关系为由，申请追加高涧养殖场为第三人参加诉讼，本院经审查后认为乳源县畜牧局的追加申请符合法律规定，遂于2017年6月12日依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，追加高涧养殖场作为第三人参加诉讼，并于同日向其邮寄送达诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2017年7月4日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员汤卫玲、吴瑛霞出席法庭，被告乳源县财政局的副职负责人邹国忠及其委托代理人付敬省，被告乳源县畜牧局的副职负责人莫世雄及其委托代理人林红福、黄伟明，第三人高涧养殖场的经营者邹章发及其委托代理人李一文、沈红红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，公益诉讼人在办理原乳源县畜牧推广中心主任、畜牧局局长侯朝章和原乳源县畜牧推广中心副主任、县农业局总畜牧师马兴久（两人均已判刑）滥用职权案中发现乳源县财政局、乳源县畜牧局存在怠于履职的行为，损害国家和社会公共利益，具体如下：
2008年3月，高涧养殖场向乳源县畜牧局申请生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金30万元。对该项工作负有组织申报、审核上报职责的侯朝章、马兴久在明知该养殖场生猪出栏量不符合条件的情况下，利用职务便利伪造材料，使该养殖场的申报得以顺利通过审核，导致30万元的中央专项补贴资金被该养殖场违规领取。乳源县人民法院（2014)韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》、韶关市中级人民法院（2015)韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》对以上事实予以确认。2014年2月，高涧养殖场违规领取的7万元中央专项补贴资金被依法查扣并上缴乳源县财政局。
案发后，乳源县财政局怠于履行职责，未对剩余的23万元中央专项补贴资金进行追回，亦未对该养殖场作出行政处罚。
公益诉讼人于2017年1月19日向乳源县财政局和乳源县畜牧局发出检察建议，建议其依法履行职能，依法追回涉案的中央专项补贴资金；加强预防职务犯罪教育，依法行政。乳源县财政局和畜牧局收到检察建议后，于2017年2月15日回复公益诉讼人，但未将被高涧养殖场违规领取的23万元专项补贴资金予以追回。
截至目前，乳源县财政局、乳源县畜牧局仍未追回上述国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，国家利益仍处于受侵害状态。
乳源县畜牧局在负责国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的组织实施和管理中，明知高涧养殖场不符合申报条件，仍然同意上报申请，致使30万元中央专项补贴资金被违规领取，国家利益遭受重大损失。根据国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定，乳源县财政局作为县级财政部门，应依法履行职责，对财政违法行为作出处理，其在明知中央专项补贴资金发放存在错误的情况下，对流失的23万元中央专项补贴资金未采取有效措施予以追回。在公益诉讼人发出检察建议后，乳源县财政局、畜牧局仍未依法履行职责，导致被违规领取的国家专项补贴资金23万元至今未追回，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向人民法院提起诉讼，请求判决：一、确认被告乳源县畜牧局审核批准高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；二、确认被告乳源县财政局怠于履职的行为违法；三、判决被告乳源县财政局在一定期限内向高涧养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对高涧养殖场的违法行为依法作出行政处罚。
公益诉讼人向本院提交了如下证据、依据：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，用以证明确定广东省为公益诉讼试点省份；2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》，用以证明广东省人民检察院为公益诉讼试点单位；3、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》，用以证明确定广州、深圳、汕头、韶关、清远、肇庆六个地区开展公益诉讼试点工作；4、（2014）韶乳法刑初字第65号、（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，用以证明侯朝章、马兴久等人滥用职权，致使30万元的生猪专项补助资金被高涧养殖场违规领取；5、侯朝章、马兴久的讯问笔录，用以证明两人承认自己在高涧养殖场等申领补贴过程中滥用职权；6、邹章发的询问笔录，用以证明承认高涧养殖场申报补贴时不能通过环评，行贿乳源县畜牧局工作人员，申领到的补贴款也没有用在猪场建设上；7、秦新有的询问笔录，用以证明生猪出栏证明由乳源县畜牧局借用乳源县动物卫生监督局的公章出具；8、关于抓紧做好2008年生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报工作的通知，用以证明韶关市开展生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报工作；9、关于要求上报高涧养殖场生猪标准化规模养殖建设项目的申请，用以证明高涧养殖场于2008年3月16日向县发改局、畜牧局申请中央补助资金30万元；10、高涧养殖场生猪标准化养殖场建设项目实施方案，用以证明高涧养殖场为申请涉案专项补助资金制作了生猪标准化养殖场建设项目实施方案；11、个体工商户营业执照、动物防疫合格证、高涧水库承包合同、生猪出栏量证明书、企业信用等级证明、中华人民共和国水域滩涂养殖使用证、建设项目影响登记证，用以证明高涧养殖场在申报专项补贴资金的基本信息；12、关于对高涧养殖场申报生猪标准化建设项目的初步审核意见（乳畜牧水产字[2008]11号），用以证明畜牧局认为高涧养殖场符合生猪标准化规模养殖场建设项目的申报前通过初步审查；13、乳源县发展和改革局、畜牧水产技术推广中心《关于上报乳源县高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目的请示》（乳发改字[2008]19号），用以证明乳源县发展和改革局、畜牧水产技术推广中心于2008年3月17日作出了关于上报乳源县高涧养殖场生猪标准化规模养殖场扩建项目的请示；14、乳源县发展和改革局、畜牧水产技术推广中心的公示，用以证明县发改局、畜牧水产技术中心通过高涧养殖场生猪养殖的申请并拟报上级审批；15、韶关市发改局、农业局的转下达国家发展改革委、农业部和省发改委、农业厅关于下达生猪标准化规模养殖场（小区）和生猪扩繁场、种鸡场建设项目2008年中央预算内投资计划的通知及附件（韶市发改联[2008]23号），用以证明高涧养殖场通过审批获得中央补贴资金30万元；16、地方税务建筑业统一发票、《2007-2013年生猪标准化建设项目拨款情况》等，用以证明乳源县财政局已将30万补助资金拨付至高涧养殖场；17、高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目验收材料（验收申请、完成报告、审计报告、验收报告等，用以证明验收小组通过高涧养殖场的验收；18、乳源县畜牧局《关于高涧养殖场在申报项目过程中存在问题的函复》，用以证明乳源县畜牧局明知高涧养殖场在申报专项资金过程中生猪出栏量达不到标准，畜牧局在动物卫生防疫条件合格证的发放中存在失误以及发改、畜牧、财政存在没有全面履职对高涧养殖场的建设没有进行监管到位导致专项资金没有全部用于生猪场的建设中；19、扣押财物清单、扣押决定书及邹章发退款财物凭证等，用以证明邹章发退回专项补贴资金7万元；20、乳源县检察院立案决定书、检察建议书，用以证明公益诉讼人在乳源县财政局、畜牧局怠于履职时立案监督并发出检察建议；21、乳源县人民检察院的送达回证、乳源财政局、畜牧局的回复及《追款通知书》等，用以证明乳源县财政局、畜牧局在收到公益诉讼人的检察建议一个月后仍未将被高涧养殖场违规领取的30万补贴资金收回；22、关于印发乳源县畜牧局机构编制方案的通知、事业单位法人注销登记（备案）申请书，用以证明乳源县畜牧水产技术推广中心被撤销后其职责由乳源县畜牧局承担。
被告乳源财政局辩称，一、本案不符合提起行政公益诉讼的条件。1、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》中规定，提起行政公益诉讼的条件是“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责……，检察机关可以提起行政公益诉讼”。本案中，被告不存在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的情况，不符合提起行政诉讼的条件。2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》中规定，“试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准”。本案中，公益诉讼人没有提交其层报最高人民检察院的审查批准文件，不符合提起公益诉讼的条件。
二、乳源县财政局不存在怠于履职的行为。乳源财政局于2017年1月19日收到检察建议书后，联合发改、畜牧部门于2017年2月9日向高涧养殖场发出《追款通知书》，于2017年2月13日召集各养殖场负责人召开生猪标准化专项资金核实座谈会，并于2017年2月14日将当时的办理情况书面复函检察院。因此，公益诉讼人认为乳源财政局怠于履职不符合事实，也没有法律依据。
三、乳源财政局将继续依法履行职责。根据《财政违法行为处罚处分条例》及《中华人民共和国行政处罚法》的规定，追回涉案补贴资金及作出行政处罚需按照法律法规规定的程序进行，并受到一定期限约束。乳源财政局将继续依法履行职责，对《检察建议书》提到的骗取中央专项资金的养殖场依法进行处罚，对被骗取的中央专项补助资金依法进行追回。
综上所述，本案不符合行政公益诉讼的条件，乳源财政局不存在怠于履职的行为。公益诉讼人对乳源财政局的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回其对乳源财政局的诉讼请求。另外，乳源财政局于2017年7月3日对高涧养殖场作出了行政处罚决定，内容有“追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元；处以3万元罚款。”
乳源县财政局向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，用以证明乳源财政局的主体资格；2、检察建议书，用以证明检察建议的具体内容；3、追款通知书，4、快递单，5、生猪标准化专项资金核实座谈会签到表，6、座谈会照片，7关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议落实情况的汇报，证据3-7用以证明乳源财政局的履职情况；8、乳源瑶族自治县人民政府办公室关于成立落实检察建议工作领导小组的通知，用以证明乳源财政局在人民政府的领导下落实检察建议，继续依法履行职责。乳源县财政局在本案举证期限届满后又向本院提交了如下证据：9、行政处罚告知书、听证告知书、送达回证，10、听证申请书、听证通知书，11、听证会签到表、听证会（记录），12、行政处罚决定书、送达回证，证据9-12用以证明乳源县财政局依法履行职责追回款项和作出相应处罚。并在作出处理、处罚时依法保障了行政相对人享有陈述、申辩、听证权利。
被告乳源县畜牧局辩称，一、公益诉讼人诉请确认乳源县畜牧局审核批准高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，已超过起诉期限六个月，依法应当驳回起诉。现有规范未对行政公益诉讼起诉期限作出明确规定。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第56条规定：“本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”即行政公益诉讼的起诉期限应当遵循《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中的相关规定。根据《行政诉讼法》第46条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，乳源瑶族自治县人民检察院在2015年8月28日广东省韶关市中级人民法院作出（2015)韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》时，就已经明确知道乳源县畜牧局审核批准高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，但是，当时乳源瑶族自治县人民检察院并没有向乳源县畜牧局发出检察建议，并且在广东省人民检察院于2015年9月1日确定韶关市作为公益诉讼试点地区之后，公益诉讼人也没有及时向乳源县畜牧局发出检察建议，更没有向人民法院提起公益诉讼。从2015年9月1日公益诉讼人知道乳源县畜牧局作出的行政行为违法后至2017年5月16日才向人民法院提起公益诉讼，已经超过了6个月的起诉期限，因此，依法应当驳回起诉。
二、行政机关没有依法履行法定职责与国家和社会公共利益受到侵害是检察机关提起行政公益诉讼的前提条件。乳源县畜牧局不存在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，依法应当驳回起诉。1.《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》关于诉前程序的规定，使得所有提起公益诉讼的案件都必须经过诉前程序，只有行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，才能提起行政公益诉讼。不作为总是与职责联系在一起的，本案涉及的是国有资产保护，乳源县畜牧局履行的是一种监管职责，其监管职能的实现有赖于管理相对人的行为。所以,在检察机关提起行政公益诉讼案件中，相关联的有三个方面的职责义务，一是行政机关对检察建议的答复义务；二是行政机关纠正违法或切实履行职责的义务；三是行政管理相对人相关联的履行义务。行政机关履行职责的方式十分多样，其监管效果的实现需要一定的经费、时间和审批程序等条件，并且很多还依赖于相对人的行为。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”。公益诉讼人于2017年1月19日向乳源县畜牧局发出检察建议，乳源县畜牧局于2017年2月14日向公益诉讼人进行了书面答复，乳源县畜牧局对相对人提出了要求，作出了处理，但相对人拒不履行，故乳源县畜牧局并不存在行政不作为的情况。2.公益诉讼人在检察建议书中只明确向乳源县畜牧局提出两点建议：第一，依法履行监督、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放的生猪项目补助款；第二，加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。乳源县畜牧局收到检察建议书之后已经根据上述两点建议采取了行之有效的措施，积极履行了监督、管理的职责。
三、公益诉讼人没有提供证据证明其依法通过层报经最高人民检察院审查批准，依法应当驳回起诉。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第53条“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”的规定，公益诉讼人若依法向人民法院提起公益诉讼，在起诉之前应当依法层报最高人民检察院审查批准，否则公益诉讼人无权向人民法院提起公益诉讼。
综上所述，乳源县畜牧局积极履行法定职责，收到检察建议书之后实施了大量的行为，并非不作为，未追回资金有多种原因，其中最重要的是相对人不履行，并且公益诉讼人起诉确认乳源县畜牧局的行政行为违法已经超过起诉期限，请求人民法院依法驳回其起诉。
乳源县畜牧局向本院提交了以下证据：1、关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复，用以证明乳源县畜牧局收到公益诉讼人的检察建议之后，认真对待，组织追缴，召开座谈会，并及时将有关追缴情况向其进行回复；2、送达文件签收表，用以证明乳源县畜牧局及时按照公益诉讼人的要求，向其提交案涉养殖场申报补贴时的材料；3、追缴通知书，4、快递单，证据3-4用以证明乳源县畜牧局及时向相对人进行专项补贴款的追缴工作；5、关于召开生猪标准化规模养殖场专项补贴建设情况核实的座谈会通知，6、送达文件签收表，7、生猪标准化专项资金核实座谈会签到表，8、座谈会照片，证据5-8用以证明乳源县畜牧局及时组织召开专项补贴建设情况核实的座谈会，向相对人说明相关情况，责令相对人及时将专项补贴款上缴。
第三人高涧养殖场述称，一、本案已过诉讼时效，应当驳回起诉。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十六条“本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。”的规定，本案的诉讼时效应当适用《行政诉讼法》的相关规定。根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，本案的诉讼时效应当是自公益诉讼人知道起6个月内提出。对于本案的情况，公益诉讼人在韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出（2015)韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》时就已知悉，在广东省人民检察院于2015年9月1日确定韶关市作为公益诉讼试点地区后，直至2017年5月16日才提起诉讼，诉讼时效已过，其起诉应当驳回。
二、乳源瑶族自治县人民检察院提起的公益诉讼程序不合法，应当驳回其起诉。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十三条“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”的规定，公益诉讼人提起本案公益诉讼，未就其已经层报最高人民检察院这一事实提供证据证实，由此可知公益诉讼人提起公益诉讼存在程序不合法的问题，人民法院应当驳回其起诉。
三、关于高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目报批材料是否真实的问题，公益诉讼人并未提供相反证据证明其主张，仅是依据刑事判决以及口供认定报批材料系伪造，但并未查实当时的实际情况，公益诉讼人针对其诉请提供的证据不充分，没有事实及法律依据。公益诉讼人仅依据侯朝章、马文兴模糊的口供以及判决书中模糊的认定，便认定高涧养殖场的申报材料系伪造。从二人的口供以及判决书中并未明确表达高涧养殖场的申报材料是假的，口供及判决书只能说明二人在履行工作职责过程中存在滥用职权的问题，但是并不能明确地反映出二人滥用职权的工作行为体现在高涧养殖场申报的哪个环节。并且政府工作人员未到现场核实、没有认真核对等行为，并不必然代表高涧养殖场的生猪出栏量未达“年出栏量1000-1999头”的标准，以及并不必然代表高涧养殖场当时的情况不能够领取到动物卫生防疫条件合格证等情况。因此，二人口供以及判决书并不足以证明高涧养殖场的申报材料不符合实际情形的事实。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”的规定，公益诉讼人认为高涧养殖场不符合条件，但是并未就高涧养殖场如何不符合条件以及不符合哪些条件进行举证，也未就高涧养殖场当时的实际情况进行核实查证，仅仅是依据表述不明确的口供以及判决书，是明显的证据不足。
四、高涧养殖场申请到中央补助资金后，确实按照申报时的文件要求完成了养殖场的扩建，并不存在导致国家资产流失，国家利益受损的情形。
综上，公益诉讼人提起本案诉讼时效已过，程序不合法，未提供充分证据证实高涧养殖场申报中央专项补助资金的材料是虚假的，高涧养殖场确实按照规定完成了扩建，并未导致国有资产流失、国家利益受损，公益诉讼人提起本案诉讼缺乏事实及法律依据。因此，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回公益诉讼人的起诉。
高涧养殖场在诉讼中未提交任何证据。
经庭审质证，对于公益诉讼人提交的22份证据，被告乳源县财政局的质证意见如下：证据1-3三性有异议，三份证据同时还证明公益诉讼提起的条件是要经过诉前程序或不履行法定职责才能提起行政诉讼；证据4-18三性无异议；证据19真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，检察院扣押邹章发的7万元最终由检察院移交给财政局，财政账户是罚款的账户，该7万元是否作为本案退回的专项补贴资金应当由县人民检察院书面明确；证据20真实性、合法性无异议，对证据目的有异议，不能证明财政局怠于履职的行为；证据21真实性、合法性无异议，该证据证实县财政局依法履行职责追回专项补贴资金30万元，至于目前该30万元没有收回是有时间及相对人是否配合的问题，县人民检察院不能以该结果就认定县财政局怠于履职；证据22三性均无异议。被告乳源县畜牧局的质证意见如下：证据1-18三性均无异议；证据19的质证意见与财政局一致；证据20-21三性无异议，对证明内容有异议，该两份材料不能证明畜牧局怠于履职，畜牧局在收到公益诉讼人的检察建议书后，履行了其相应的职能，至于至今未收回款项的主要原因是相对人不配合等原因造成，而不是畜牧局怠于履职造成；证据22三性无异议。第三人高涧养殖场的质证意见如下：证据1-3三性无异议；证据4真实性、合法性无异议，对关联性及证明内容有异议，该份判决并没有明确查明第三人在申报专项补助资金的哪个环节出现了问题；证据5真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，两人的笔录是刑事询问笔录，从2人的笔录中并没有明确说明高涧养殖场在申报过程中有骗取行为，2人的口供没有相应的证据佐证，均是2人口头说的；证据6真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，邹章发不是专业的环评人员，其承认高涧养殖场不能通过环评并不代表高涧养殖场不能通过环评，高涧养殖场能不能通过环评有相关的建设项目环境影响登记表证明，高涧养殖场当时是可以通过环评的；证据7三性均有异议，高涧养殖场的出栏证明至今没有被撤销，因此该证明至今仍是合法的；证据8-15三性无异议；证据16三性均有异议，高涧养殖场实际收到的补助资金是27万元；证据17三性均无异议；证据18三性均有异议，畜牧局在作出该份复函的时候没有进行任何现场核查，以及对当时的申报情况作出实际的调查；证据19-22三性均无异议。
对于被告乳源县财政局提交的12份证据，公益诉讼人的质证意见如下：证据1-2三性均无异议；证据3-7公益诉讼人并没有说被告没有履职，只是怠于履职，只能说明财政局履行了部分职责；证据8三性均无异议。证据9-12超过法定期限提交，不同意质证。被告乳源县畜牧局的质证意见如下：均无异议。第三人高涧养殖场的质证意见如下：证据1、2三性均无异议；证据3真实性、关联性无异议，合法性有异议，高涧养殖场不存在骗取中央专项补助资金的情形，所以畜牧局、财政局以及发改委作出的追款通知书是不合法的；证据4-8三性均无异议；证据9真实性、关联性无异议，合法性有异议，高涧养殖场不存在骗取补助资金的情形，财政局作出行政处罚是不合法的；证据10-11三性均无异议；证据12行政处罚决定书三性均有异议，财政局在没有对当时申报情况进行任何调查的情况下，仅依据判决书与检查建议书等书面材料对我方作出行政处罚，是没有事实及法律依据的，对于处罚决定我方已经准备提起行政诉讼，我方取得补贴是否合法都没有书面确认，该证据恰恰证明公益诉讼人滥用诉权。
对于被告乳源县畜牧局提交的8份证据，公益诉讼人的质证意见如下：证据1-8真实性、合法性、证明内容无异议，关联性有异议，上述证据不能证明其没有实施违法行为或者纠正违法行为。被告乳源县财政局的质证意见如下：均无异议。第三人高涧养殖场的质证意见如下：证据1、2、4-8三性均无异议；证据3三性有异议，在没有实质证据证明第三人存在骗取专项资金的情况下，作出该份追款通知书是不合法的。
经审理查明，2008年3月16日，高涧养殖场向乳源县发展和改革局、乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心提出《关于要求上报乳源县乳城镇高涧水库生猪规模养殖场建设项目的申请》，内容有“……2007年，猪场出栏生猪1183头，现存保育及生长肥育猪380头。……现要求县发展和改革局以及县畜牧水产技术推广中心将我场列入2008年生猪标准化规模养殖场项目建设单位，并申请中央投资补偿资金30万元。”
2008年3月17日，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心向乳源县发展改革局出具《关于对高涧水库养殖场申报生猪标准化建设项目的初步审查意见》，认为“……经我中心审查核实，我县乳源县高涧水库养殖场符合生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报条件，现提请贵局审核并上报。……”
同日，乳源瑶族自治县发展和改革局与乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心联合向韶关市发展和改革局、农业局上报《关于上报乳源县高涧水库养殖场生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目的请示》，内容有“……高涧养殖场目前具备2条200头生猪生产线，存栏保育及生长肥育猪380头，猪场已形成年产猪苗352头，大猪1183头，中猪218头的生产规模。……恳请市发改局，市农业局将该项目转上报省发改委，省农业厅申请解决中央投资30万元。”
2009年1月9日，乳源县财政局通过乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心向高涧养殖场拨付20万元修建猪舍工程款；2010年1月25日，又拨付10万元生猪标准化规模养殖场建设项目工程款。
2009年5月12日，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心被依法注销，其职能由乳源县畜牧局承接。
2014年2月20日，邹章发向乳源财政局缴纳非法所得35000元；次日，邹章发又缴纳非法所得35000元。
2015年4月14日，乳源瑶族自治县人民法院对侯朝章、马兴久犯滥用职权罪和受贿罪作出（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》，查实“侯朝章作为乳源县畜牧水产技术推广中心主任和乳源县畜牧局长，在国家标准化生猪养殖场建设补贴申报过程中，负有组织申报、初步审核等职责，其在2007－2009年组织申报、审核生猪专项补贴过程中，不正确履行审核职责，明知高涧养殖场等不符合申报条件，却吩咐马兴久帮上述养殖场老板，通过撰写申报材料或补办相关手续等方式，使申报得以顺利通过审核。其中，高涧养殖场获得补贴30万元。……马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知高涧养殖场等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。其中，高涧养殖场获得补贴30万元。”据此依法对侯朝章、马兴久判处了刑罚。2015年8月28日，广东省韶关市中级人民法院作出（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》，认定“侯朝章、马兴久身为国家机关工作人员，无视国家法律，在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作过程中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗领国家专项资金，给国家造成重大损失，……”据此，维持了乳源瑶族自治县人民法院对侯朝章、马兴久的定罪量刑。
2017年1月19日，公益诉讼人对乳源县财政局发出乳检民行行建〔2017〕1号《检察建议书》，内容有“……侯朝章、马兴久等人在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金。……乳源畜牧局、发展和改革局是在乳源县范围对生猪标准化规模养殖场建设项目进行审批的主管部门。由财政局、畜牧局、发展和改革局等行政部门派人组成验收工作小组，验收合格后由乳源县财政局向畜牧局拨付补助款项。……乳源县财政局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的高涧养殖场等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。据此，向乳源县财政局提出检察建议：建议财政局认真履行职责，依法对违规审批、发放给高涧养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
同日，公益诉讼人对乳源县畜牧局发出乳检民行行建〔2017〕3号《检察建议书》，认为“乳源县畜牧局在组织实施生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金过程中，不认真履行职责，对申报的信息资料不认真审查，没有严格按照广东省发改委、农业厅粤发改〔2007〕990号《关于组织做好2007年生猪标准规模化养殖场（小区）改扩建项目申报工作的通知》的规定进行初审，帮助不符合申报条件的养殖户编造虚假申报材料、虚报生猪出栏量、虚假项目建设方案，造成中央专项补助资金285万元被骗取。乳源县畜牧局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的高涧养殖场等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。……据此，向乳源县畜牧局提出检察建议：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给高涧养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好、廉洁从业、严格执法。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
2017年2月9日，乳源县财政局、乳源县畜牧局会同乳源瑶族自治县发改局联合向高涧养殖场发出《追款通知书》，内容有“按照韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》规定，确认高涧养殖场骗领专项资金30万元。根据乳检民行行建〔2017〕1号《乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书》的有关要求，并依据《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》第十四条及《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，依法对上述款项进行追回，要求高涧养殖场两个月内依法缴回上述款项，逾期未缴的，将依法向有关部门申请按司法程序处理。”
2017年2月13日，乳源财政局、乳源畜牧局召集包括本案高涧养殖场在内的相关养殖场就生猪标准化专项资金事宜召开核实专项座谈会，但相关的养殖场主拒绝签收前述《追款通知书》。事后，高涧养殖场也并未按照通知书的要求退回领取的30万元专项补贴资金。
2017年2月14日，乳源县财政局向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》，汇报称，其根据公益诉讼人的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合县畜牧局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，未在《追款通知书》送达表上签名。其要求各养殖场在2017年2月19日前对申报项目有关情况进行书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚等。
同日，乳源县畜牧局向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》，回复称，其根据公益诉讼人的检察建议，结合其工作实际进行了自查，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合县财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收。其通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。
由于乳源县财政局、乳源县畜牧局未追回被高涧养殖场违规领取的国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为此，公益诉讼人于2017年5月16日向本院提起行政公益诉讼，请求判决：1、确认乳源县畜牧局审核批准高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；2、确认乳源县财政局怠于履职的行为违法；3、乳源县财政局在一定期限内向高涧养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对高涧养殖场的违法行为依法作出行政处罚。
2017年7月3日，乳源县财政局对高涧养殖场作出乳财〔2017〕51号《行政处罚决定书》，认为高涧养殖场在不符合申报条件的情况下，于2008年通过提供虚假证明的方式骗取生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元。据此，根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，对高涧养殖场作出如下处理、处罚：1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元；2、处以3万元罚款。
本院认为，本案是公益诉讼人要求确认乳源县畜牧局存在审核批准行政行为违法及乳源县财政局对追回违规发放国家补贴资金怠于履职行为违法而提起的行政公益诉讼。
根据乳源瑶族自治县人民法院作出的（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》查实的“侯朝章作为乳源县畜牧水产技术推广中心主任和乳源县畜牧局长，在国家标准化生猪养殖场建设补贴申报过程中，负有组织申报、初步审核等职责，其在2007－2009年组织申报、审核生猪专项补贴过程中，不正确履行审核职责，明知高涧养殖场等不符合申报条件，却吩咐马兴久帮上述养殖场老板，通过撰写申报材料或补办相关手续等方式，使申报得以顺利通过审核。其中，高涧养殖场获得补贴30万元。……马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知高涧养殖场等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。”的事实（该事实经韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》予以确认），可知作为原乳源县畜牧水产技术推广中心的承接人乳源县畜牧局在审核批准高涧养殖场申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金中存在违法行为。因此，对公益诉讼人要求确认乳源县畜牧局的前述行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
根据国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第十四条第一款“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；……”的规定，乳源县财政局作为县级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政违法行为进行查处的职责。本案中，国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金30万元被高涧养殖场违规领取的事实已经为生效的刑事判决书所认定，公益诉讼人亦向乳源县财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源县财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，在其收到检察机关发出的检察建议书后，虽然在一个月期限内作出了书面回复，并在此过程中有过发出《追缴通知书》、召开座谈会等工作，但在公益诉讼人起诉前没有按照法律法规授予的职权依法作出处理、处罚决定，致使国家财政资金未能追回，乳源县财政局怠于履职的事实清楚。因此，对公益诉讼人要求确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
至于公益诉讼人要求乳源县财政局在一定期限内向高涧养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对高涧养殖场的违法行为依法作出行政处罚的诉讼请求。由于行政机关实施行政行为的效果受多方面因素的制约，司法机关监督行政机关的行政行为，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接要求行政机关的履职必须达到特定效果。公益诉讼人的上述诉讼请求，实质是要求乳源县财政局继续履行其法定职责。虽然乳源县财政局已于2017年7月3日作出乳财〔2017〕51号《行政处罚决定书》，对高涧养殖场作出了“1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元；2、处以3万元罚款。”的处理、处罚，但鉴于涉案中央专项补助资金尚未追回，因此，乳源县财政局应继续履行其法定职责。
关于两被告及第三人认为本案不符合提起公益诉讼的条件，应驳回起诉的问题。公益诉讼人提起的本案诉讼已经过最高人民检察院授权广东省人民检察院审查批准，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的相关规定。因此，对两被告及第三人的上述抗辩，本院不予采纳。
关于乳源县畜牧局认为公益诉讼人诉请确认其审核批准高涧养殖场申领中央专项补贴资金的行政行为违法已超过起诉期限六个月，应驳回公益诉讼人起诉的问题。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》等规定的精神，行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督纠正的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。本案中，乳源县畜牧局不正确履行职责，违法将不符合申报条件的高涧养殖场审核上报并最终使其违规领取到国家财政资金30万元，该局对此违法行政行为仍未纠正，被违规领取的国家财政资金尚未追回。公益诉讼人要求确认乳源县畜牧局在审核批准高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目获得中央补贴资金的行政行为违法，有事实和法律依据。因此，对乳源县畜牧局的上述抗辩，本院不予采纳。
关于高涧养殖场认为对其生猪标准化规模养殖场建设项目报批材料是否真实，公益诉讼人并未提供相反证据予以证明的问题。原乳源县畜牧局的工作人员在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助包括高涧养殖场在内的不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金，上述事实为已生效的刑事判决书所确认。因此，对高涧养殖场的上述辩解意见，本院不予采信。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第三项之规定，判决如下：
一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局审核批准乳源瑶族自治县高涧水库养殖场申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法。
二、确认被告乳源瑶族自治县财政局在查处乳源瑶族自治县高涧水库养殖场领取30万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的财政违法行为过程中怠于履职的行为违法。
三、被告乳源瑶族自治县财政局应对乳源瑶族自治县高涧水库养殖场在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行法定职责。
本案受理费50元，由被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局和乳源瑶族自治县财政局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 刘三瑞
人民陪审员 叶清田
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