江西省上饶市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)赣11行终25号
上诉人（原审原告）朱金发,男，1971年6月20日出生，汉族，江西省弋阳县人，住江西省弋阳县。
委托代理人李国强，男，1964年10月7日生，汉族，江西弋阳县人，住江西省弋阳县，特别授权。
委托代理人周楚强，北京新翰律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审被告）弋阳县弋江镇人民政府，住所地江西省上饶市弋阳县中山路3号，组织机构代码01478774-8。
法定代表人黄建平，该镇镇长。
委托代理人王谋才,江西碧落律师事务所律师，特别授权。
委托代理人程卉，男，弋阳县弋江镇人民政府副镇长，特别授权。
原审第三人弋阳县人民政府，住所地弋阳县行政中心大楼，组织机构代码01478702-7。
法定代表人陈敏，该县县长。
委托代理人徐鑫，江西碧落律师事务所律师，一般代理。
上诉人朱金发因与被上诉人弋阳县弋江镇人民政府及原审第三人弋阳县人民政府行政合同纠纷一案，不服江西省弋阳县人民法院（2016）赣1126行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱金发的委托代理人李国强、周楚强，被上诉人弋阳县弋江镇人民政府的委托代理人王谋才、程卉以及原审第三人弋阳县人民政府的委托代理人徐鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明,第三人弋阳县人民政府于2009年2月2日以弋府办字(2009)11号文件成立杭南长高速铁路客运专线协调工作领导小组办公室（以下简称弋阳县铁办）。因铁路建设需要征收原告位于江西省××县××镇××号房屋。就补偿拆迁协议事宜，2012年元月18日，弋阳县铁办与原告朱金发签订了《铁路弋阳段房屋拆迁补偿协议书》，补偿费用共计546080元（其中砖混房屋210.5平方米计159980元，土地160.4平方米计320960.4元，装潢47142.65元，辅助设施12168.95元，搬家及拆装1028元，安置4800元），该款于2012年2月29日已经通过中国银行弋阳支行全额转账支付给原告朱金发。该合同签订的甲方为弋阳县铁办，弋阳县弋江镇人民政府为经办人，弋阳县铁办与弋江镇人民政府均在合同上盖章。同日，弋阳县弋江镇人民政府与原告朱金发又签订一份房屋拆迁补偿安置协议书，（协议甲方为拆迁人弋阳县铁办，代理人弋阳县弋江镇人民政府，乙方为朱金发）协议约定除第一份协议中约定的补偿费用546080元外，甲方在弋阳县××镇大树××村小组袁海高房屋旁边安置一块160平方米的国有建设用地给予乙方建房使用，并负责将所有手续办理齐全（最后期限为2012年4月15日前），乙方支付土地及全部办证价款86080元，乙方应在取得第一笔货币补偿款后三日内向有关部门支付上述费用，如迟延支付则甲方相应义务顺延，除以上费用外，乙方无需再缴纳任何费用。甲方在弋阳县弋江镇大树排前村和谐家园后面第三排安置一块170-180平方米的集体建设用地给予乙方建房使用，并负责将所有手续办理齐全（最后期限为2012年4月15日前），乙方无需再缴纳任何费用。违约责任：甲方如未按期支付上述款项或未按时办理安置国有土地建房及集体土地建房手续，则每延期一日向乙方支付违约金1000元，若延期超过30日以上，甲方应向乙方支付违约金30万元。争议解决方式：本协议在履行过程中如发生争议，可以协商解决，如协商不成，双方有权向北京仲裁委员会申请仲裁。特别约定因弋江镇人民政府接受弋阳县铁办的委托负责与乙方签订“铁路弋阳段房屋拆迁补偿协议”,在乙方签订该协议书时弋阳县铁办并未盖章签字,弋阳县弋江镇人民政府需要等弋阳县铁办盖章后才能给予乙方协议书原件，故为了保障乙方的权益,特此订立本协议,若铁路弋阳段房屋拆迁补偿协议书协议内容与本协议内容不同的,则以本协议内容为准,虽然本协议的甲方为弋阳县铁办,但经办人为弋阳县弋江镇人民政府,弋阳县弋江镇人民政府作为弋阳县铁办的保证人承担连带责任。原告朱金发和被告弋江镇人民政府在协议上签了字，弋阳县铁办没有在协议上签字盖章。协议签订后，原告朱金发获得了合同项下的拆迁补偿款，约定交付的两块地基不能履行相关交付手续而导致弋江镇人民政府未能在2012年4月15日前向朱金发交付建房手续齐全的国有建设用地和集体建设用地。原告朱金发遂按照协议的约定申请北京仲裁委员会仲裁。
北京仲裁委员会于2014年12月1日作出仲裁裁决：弋江镇人民政府经合法通知无故缺席审理，未对朱金发的陈述进行答辩，亦未对其证据发表质证意见,故应承担相应的不利后果。据此，弋江镇人民政府未按照约定履行合同义务的事实应予认定。仲裁庭认为，本案被申请人是依法设立的基层人民政府。基于其行政管理行为所产生的行政法律关系，不属于仲裁庭的审理范围。但是，基于其与申请人就房屋拆迁补偿安置所产生的违约责任，属于平等民事主体之间的财产关系。根据《中华人民共和国仲裁法》第二条、第十六条、《中华人民共和国民法通则》第三条及本案合同第四条的约定，本会对本案合同中的违约纠纷依法有权管辖。经审查，本案合同系双方当事人的真实意思表示，其内容不违反《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）和行政法规的强制性规定，属于有效合同，仲裁庭对本案合同的效力予以确认。根据《合同法》第八条的规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。从本案合同的约定来看，被申请人支付违约金的条件已成就：1.被申请人已构成违约：合同第二条第二、三款的约定，被申请人应于2012年4月15日前，为申请人办理好相关地块（国有建设用地和集体建设用地）的建房用地审批手续并交付给申请人。基于仲裁庭已认定的事实，被申请人未按照约定履行前述义务，已构成违约；2.被申请人应承担相应的违约责任。根据本案合同第三条的约定，被申请人逾期办理国有土地建房及集体土地建房手续超过30日以上的，应向申请人支付违约金30万元。根据《合同法》第一百一十四条及本案合同约定，被申请人应向申请人支付合同项下的违约金30万元，本案仲裁费16555元，由被申请人承担。由于该仲裁书对被告未履行宅基地交付部分没有进行裁决，原告遂诉至法院，请求依法判决，1.被告将位于弋阳县××镇大树××村小组袁海高房屋旁边一块160平方米的国有建设用地（办理好建房审批手续）交付给原告；2.被告将位于弋阳县弋江镇大树排前村小组和谐家园后面第三排一块180平方米的集体建设用地（办理好建房审批手续）交付给原告；3.诉讼费用由被告承担。
原审法院审理认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，故本案的行政合同签订的主体应为第三人弋阳县人民政府。第三人按照上述法律规定进行相关工作，其下设弋阳县铁办与原告已经就拆迁房屋签订了《铁路弋阳段房屋拆迁补偿协议书》，被告弋阳县弋江镇人民政府在未经第三人授权的情况下，却又于2012年1月18日签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，明显超越了其法定职权，合同涉及的土地安置也超出了其权限范围，违反了行政法“职权法定”的基本原则，故该协议属无效行政协议。根据《合同法》的相关规定，无效合同自始没有法律约束力，故对原告要求被告按协议履行地基交付义务的诉讼请求不予支持。鉴于该无效行政合同的签订被告存在过错，对该条款无法履行造成原告的损失应由被告赔偿，因本案的原告主张的是协议有效下的情形，未能对损失部分进行举证，因此应该在本案审结后原告另行起诉来保护自己的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十五条，《中华人民共和国合同法》第九条、第五十六条、第五十七条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十四条、第十五条第二款，最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告朱金发的诉讼请求。
朱金发不服原审法院该行政判决，向本院提起上诉称，原审法院关于《房屋拆迁补偿安置协议书》无效的法律结论严重错误。行政合同可以委托其他行政单位代为签订，签订后的法律后果由行政合同责任主体承担即可，本案中第三人弋阳县人民政府是房屋拆迁主体单位，弋阳县铁办是第三人组建的临时机构，弋阳县铁办的法律承担主体是第三人弋阳县人民政府，而弋阳县铁办在进行房屋拆迁工作时都是委托乡、镇一级人民政府实施，且协议上写明甲方是弋阳县铁办，代理人为被上诉人弋阳县弋江镇人民政府，虽然该协议书上没有弋阳县铁办的盖章，但上诉人所在村组涉及到高铁拆迁的工作全部都是由被上诉人弋江镇人民政府代办的，并被上诉人作为弋阳县铁办的保证人承担连带责任，且北京仲裁委员会已就《房屋拆迁补偿安置协议书》的有效性作出了裁决，该协议应是有效的。
被上诉人弋江镇人民政府未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称，弋江镇人民政府与上诉人朱金发签订的补充协议是没有法律职权的，协议内容也违反了国有土地房屋征收补偿条例的规定，属于无效的行政协议。且作为弋江镇人民政府对于自己的行为也承担了相应的责任，弋江镇人民政府已经支付了仲裁协议决定的违约金款，且该协议上约定的土地在客观上也已不能履行。
第三人弋阳县人民政府辩称，原审第三人弋阳县人民政府答辩称，1、上诉人朱金发的房屋补偿款，征收实施单位弋阳县铁办已经依法全额补偿到位；2、2012年1月18日，弋阳县弋江镇人民政府在未经弋阳县人民政府授权的情况下另行与朱金发签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》严重违反法律规定，系无效行政合同。
本院二审审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中被上诉人弋阳县弋江镇人民政府因铁路建设需要与上诉人朱金发签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》属于行政法上规定的行政协议。人民法院在审理行政协议案件中首先应对该行政协议的合法性进行审查。根据职权法定和越权无效的原则，行政主体只能在其权限范围内订立行政协议，不得超越权限范围，行政机关超越其法定职权订立的行政协议无效。本案房屋拆迁的主体单位是第三人弋阳县人民政府，被上诉人弋阳县弋江镇人民政府并不是本案房屋拆迁的主体单位，其与上诉人朱金发签订的房屋拆迁补偿安置协议，无论是签订拆迁补偿协议还是协议内容中审批建房用地手续，被上诉人弋阳县弋江镇人民政府都无权行使该项职能。故该协议的签订主体不适格，且协议中约定的土地安置内容也明显超越了镇一级政府的法定职权范围，违反了职权法定原则。原审判决认定被上诉人弋阳县弋江镇人民政府与上诉人朱金发签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》系无效协议正确，本院予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条规定，无效的合同自始没有法律约束力。合同无效，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故原审法院在认定协议无效的前提下判决驳回上诉人朱金发要求按协议履行土地交付义务的诉讼请求正确，本院予以维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费21000元，由被上诉人弋阳县弋江镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 郑晓霞
审判员 董有生
审判员 余细花
二〇一七年五月四日
书记员 李 娴