福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)闽行终832号
上诉人(原审被告)福建省平潭综合实验区管理委员会，住所地福建省平潭综合实验区金井湾商务营运中心管委会办公室。
法定代表人林文耀，主任。
委托代理人孙明，福建拓维律师事务所律师。
委托代理人林福兴，男，平潭综合实验区管理委员会工作人员。
上诉人(原审第三人)福建省平潭县芦洋农场，住所地福建省平潭县芦洋乡。
法定代表人林瑞，场长。
委托代理人魏燕萍、王金鹏，福建拓维律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)李登杰，男，汉族，1955年11月2日出生，住福建省福州市鼓楼区。
委托代理人林海涛，福建建达律师事务所律师。
上诉人福建省平潭综合实验区管理委员会（以下简称平潭管委会）、福建省平潭县芦洋农场（以下简称平潭县芦洋农场）因李登杰诉平潭管委会不履行行政协议一案,不服福州市中级人民法院(2016)闽01行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：2002年9月27日，原告李登杰为乙方与第三人福建省平潭县芦洋农场（以下简称平潭县芦洋农场）为甲方签订《沿海滩涂租赁合同书》，约定将幸福洋垦区一号堤外属于第三人所有的部分浅滩租赁给原告进行围垦养殖，具体四至为：东至芦洋农场对虾池西堤、西至幸福洋一号堤闸门向东30米、北至幸福洋一号堤、南至芦洋农场南大堤对齐，使用面积约700亩（详见设计红线图），租赁期限为35年即从2003年12月28日至2038年12月28日止，该合同书对双方的权利义务做出了明确约定，第12条约定：“在合同有效期内，如遇国家征用或县级以上（含县级）人民政府开发需要征用该垦区，甲方应提前6个月通知乙方，乙方应无条件服从。但乙方由此造成的损失，由甲方负责按国家有关规定给予适当补偿。”为履行合同，原告于2003年12月成立平潭县丰杰养殖场（个体工商户），2006年6月2日，原告与第三人签订《补充合同》，第二条约定：“根据双方订立的围海滩涂租赁合同书第一条：围海使用滩涂面积约700亩，现实际围海面积1083.948亩（72.2632公顷），超出合同面积383.948亩。鉴于超出面积大部分是马腿群众和县水产养殖场所有，其补偿费由乙方承担，且接受县海洋渔业局处罚。经双方协商，乙方同意在合同期满后，其权属全部交还甲方。”因开发平潭综合试验区的需要，平潭县人民政府于2010年8月2日张贴通告，征用平潭县丰杰养殖场用于吹沙造地，同时第三人为甲方与原告李登杰为乙方于2011年8月20日签订《丰杰养殖池塘评估与赔偿框架协议》，其第一条约定：“因提前解除《合同》（即《沿海滩涂租赁合同书》）及《补充合同》将造成乙方经济损失，甲方同意赔偿乙方因此产生的直接损失和可得利益损失。”第二条：“赔偿面积：《补充合同》第二条所规定的围海面积1083.948亩。”第三条：“可得利益赔偿计算的期限：《合同》第三条所约定的期限，扣除《合同》已履行的期限作为可得利益赔偿的计算期限。”第四条：“评估机构：对乙方的固定资产和剩余经营期可得利益这两部分的评估，甲、乙方双方均共同委托一家有资质的评估机构进行。其中，对乙方固定资产的评估，甲、乙双方委托福建联合中和资产评估有限公司进行。对乙方剩余经营期可得利益的评估，甲、乙双方委托福建省水产研究所海洋与渔业司法鉴定中心进行。……”
2011年12月7日，甲方平潭综合实验区幸福洋组团建设指挥部、乙方平潭县芦洋农场、丙方李登杰签订《关于丰杰养殖池塘预付征收补偿款协议》，约定：“……在《丰杰养殖池塘评估与赔偿框架协议》的基础上，对先行吹填及预先支付部分赔偿事宜，达成如下协议：一、丙方同意在本协议签订之日起，甲方可以开始对丰杰养殖池塘进行吹填造地施工。二、甲、乙双方承诺对丙方解除合同赔偿比照幸福洋二期解除合同模式。三、乙方同意向丙方预先支付部份赔偿款人民币1500万元，该笔款项由甲方为乙方垫付，10个工作日内兑现。……五、在评估机构出具固定资产和剩余经营期可得利益这两部分的评估报告并经双方确认无异后日内，双方应按评估报告签订一次性赔偿协议。若乙方对丙方的赔偿不是按照幸福洋二期同类海域的赔偿模式进行，乙方应按幸福洋二期同类海域的赔偿模式，补足差额部分。”
2011年9月15日，平潭综合实验区幸福洋组团建设指挥部、李登杰、福建省水产研究所海洋与渔业司法鉴定中心签订《司法鉴定协议书》，2011年9月28日甲方平潭综合实验区幸福洋组团建设指挥部、乙方李登杰、丙方福建联合中和资产评估有限公司签订《资产评估委托合同书》，对平潭幸福洋一期丰杰养殖池塘的资产进行评估。
2012年9月10日，福建联合中和资产评估有限公司出具（2012）榕联评字第857号《房地产估价报告》，结论：委评对象的评估现值29118113元。2012年10月19日福建省水产研究所海洋与渔业司法鉴定中心出具闽水研司鉴中心[2011]渔鉴字第8号《关于平潭幸福洋一期围垦丰杰垦区养殖生物生产预期产量的评估》，结论：平潭幸福洋一期丰杰垦区生产以菲律宾蛤仔育苗为主，非育苗季节附带养殖鱼、虾、蟹等水产品；垦区花蛤育苗有效面积为68.6102公顷（折合1029.1亩），预期花蛤苗年产量2738435万粒，附产品年产值64.1万元。因被告未按约定在评估、鉴定报告出具后与原告签订补偿协议，原告诉至法院。
原审认为：关于原告的起诉是否超过诉讼时效的问题，根据《关于丰杰养殖池塘预付征收补偿款协议》，并未约定签订一次性补偿协议的日期，且被告在评估、鉴定机构做出评估和鉴定结论后，至今为止，仍未按《关于丰杰养殖池塘预付征收补偿款协议》第五条的约定与原告签订一次性赔偿协议，故原告提起本次行政诉讼，并未超过诉讼时效。由于平潭综合实验区幸福洋组团建设指挥部系受被告委托与原告签订了《关于丰杰养殖池塘预付征收补偿款协议》的行政协议，故本案属于行政诉讼，该协议第二条明确约定：“甲、乙双方承诺对丙方解除合同赔偿比照幸福洋二期解除合同模式”，表明被告已自愿承受《丰杰养殖池塘评估与赔偿框架协议》所确定的权利义务，故被告因造地项目收回涉案海域的承包经营权和使用权，应当给予原告相应的补偿。现原告变更诉讼请求，合理合法，予以支持，被告、第三人应在本院规定的期限内履行与原告签订补偿协议的法定职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：被告平潭管委会和第三人平潭县芦洋农场从判决生效之日起30个工作日内与原告签订一次性补偿协议。
上诉人平潭管委会不服，向本院提起上诉称:1.一审允许被上诉人超过期限变更诉讼请求，程序违法；2.被上诉人不是海域使用权的补偿对象、不享有合法的用益物权，不是被征收人，不符合行政诉讼法定的受理条件；3.一审法院错误理解了行政协议之诉，并且对《关于丰杰养殖池塘评估与赔偿框架协议》作出超出合同范围的解释，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。
上诉人平潭县芦洋农场亦不服，向本院提起上诉称：答辩人与本案不具有利害关系，不是本案适格第三人，一审判决要求答辩人承担履行行政协议的义务签订一次性补偿协议超出了原告的诉讼请求且认定事实、适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人李登杰答辩称：上诉人仅是减少了诉讼请求，并非变更诉讼请求。平潭管委会为达到吹填造地的目的，参与签订了协议，因此，协议性质上属于行政协议而不是民事协议。从本案事实看，李登杰是征收的实际补偿对象，平潭管委会是补偿款的支付对象，平潭管委会和平潭县芦洋农场应当按照协议履行。请求驳回上诉，维持原判。
一审期间，各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定事实予以确认。
本院认为，根据被上诉人李登杰的起诉状，其诉讼请求是“判令被告履行海域征收补偿协议赔偿因征用原告养殖场给原告造成经济损失13350万元。”该诉讼请求既包含了要求上诉人履行案涉行政协议的内容，也包含了要求上诉人依协议支付赔偿款的内容。被上诉人修正后的诉讼请求是“判令被告在30个工作日内按照《关于丰杰养殖池塘预付征收补偿款协议》第五条的约定，与原告签订一次性赔偿协议。”修正后的诉讼请求实质是在放弃要求直接支付协议中并未明确的赔偿款内容的基础上，对要求上诉人履行协议这一诉讼请求的具体化，而非变更诉请。一审对此予以支持，并无不当。
平潭综合实验区幸福洋组团建设指挥部系由平潭管委会设立的临时机构，其对外行使职权所产生的法律后果应由平潭管委会承担。平潭综合实验区幸福洋组团建设指挥部、平潭县芦洋农场与李登杰三方在《丰杰养殖池塘评估和赔偿框架协议》基础上于2011年12月7日签订的《关于丰杰养殖池塘预付征收补偿款协议》，系平潭管委会为顺利推进对丰杰养殖场池塘进行吹填造地建设工期的行政管理目的而参与签订的征收补偿协议，该协议在性质上属于行政协议，依法属于行政诉讼受案范围。《关于丰杰养殖池塘预付征收补偿款协议》系协议签订各方的真实意思表示，没有证据证明协议内容存在违反法律、行政法规的效力性强制性规定，依法应认定协议合法有效，对签订各方具有拘束力。协议第二条约定：甲、乙双方（平潭综合实验区幸福洋组团建设指挥部、平潭县芦洋农场）承诺对丙方（李登杰）解除合同赔偿比照幸福洋二期解除合同模式。该条约定确定了平潭综合实验区幸福洋组团建设指挥部、平潭县芦洋农场对李登杰的共同赔偿（补偿）义务。而协议第五条则确定了在评估机构出具有关报告后，平潭综合实验区幸福洋组团建设指挥部、平潭县芦洋农场应与李登杰签订一次性赔偿协议的义务。但是，从2012年9月相关鉴定机构做出评估和鉴定结论后，至今为止，平潭管委会、平潭县芦洋农场仍未与上诉人李登杰签订一次性赔偿协议。现李登杰起诉请求平潭管委会和平潭县芦洋农场按照《关于丰杰养殖池塘预付征收补偿款协议》第五条之约定，与其签订一次性赔偿协议，合理合法，应予支持。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，适用法律法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人福建省平潭综合实验区管理委员会、福建省平潭县芦洋农场共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 声 鸣
代理审判员 许 秀 珍
代理审判员 赖 峨 州
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 孔德南雷昕
附本案所适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……