重庆市沙坪坝区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝0106行初84号
原告：浙江凯胜园林市政建设有限公司，住所地浙江省宁波市北仑区春晓镇咸昶村工业村，组织机构代码72514699－8。
法定代表人：刘建国，浙江凯胜园林市政建设有限公司董事长。
委托诉讼代理人：杨松，重庆索通律师事务所律师。
委托诉讼代理人：舒葛军，浙江合创律师事务所律师。
被告重庆市长寿区审计局，住所地重庆市长寿区行政中心内，组织机构代码00930386－8。
法定代表人：聂华甫，重庆市长寿区审计局局长。
委托诉讼代理人：李敏，重庆市长寿区审计局副局长。
委托诉讼代理人：王平，重庆长晟律师事务所律师。
第三人：重庆长寿林业投资有限公司，住所地重庆市长寿区凤城街道长寿路59号。
法定代表人：王涛，重庆长寿林业投资有限公司董事长。
委托诉讼代理人：周贤江，重庆长寿林业投资有限公司资产运营部部长。
原告浙江凯胜园林市政建设有限公司诉被告重庆市长寿区审计局撤销审计决定一案，于2016年2月22日向长寿区人民法院提起行政诉讼，该院受理后经报重庆市第一中级人民法院指定管辖，该院于2016年4月11日作出（2016）渝01行辖56号行政裁定书，裁定由本院管辖。本院于2016年5月9日受理后，依法组成合议庭，于2016年6月28日、8月24日公开开庭审理了本案。原告浙江凯胜园林市政建设有限公司的委托诉讼代理人杨松、舒葛军，被告重庆市长寿区审计局委托代理人李敏、王平，第三人重庆长寿林业投资有限公司的委托诉讼代理人周贤江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告针对第三人的审计申请，于2015年9月15日作出长审报（2015）79号审计报告，该报告主要内容：根据《中华人民共和国审计法》第二十二条和《重庆市长寿区政府投资建设项目审计监督实施办法（暂行）》的规定，重庆市长寿区审计局派出审计组，于2013年8月1日至2015年8月31日，对重庆长寿林业投资有限公司负责建设的重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段预算执行情况进行了审计。本工程合同总价为15752516元，审定金额11468691.42元，减少4283824.58元，主要是工程量及综合单价减少、死亡苗木扣除等。审计发现的问题及处理意见1、多计工程款2604194.27元，送审金额为14072885.69元（不包含苗木搬迁费用），审定金额为11468691.42元，主要是工程量及综合单价减少、死亡苗木扣除等。2、工程建设管理方面存在的问题有综合竣工验收意见书中建设单位的意见是同意合格的依据不充分，缺少种子生产许可证、种子经营许可证、种子使用证、种子质量检验证等。
被告向本院提交并当庭举示了以下证据：
1、重庆长寿林业投资有限公司于2016年5月23日出具的证明，证明送审人同意不将搬迁苗木的费用纳入审计范围；
2、长寿北部新城天燃气管网搬迁移植苗木补偿协议，证明搬迁苗木适用单独核算；
3、重庆市第一中级人民法院（2014）渝一中民法初字第01363号民事判决书及重庆市高级人民法院（2015）渝高法民终字第00313号民事判决书，证明原告与第三人存在民事纠纷，且发生纠纷时在审计期间；
4、送审申请书、审计业务委托书、重庆和融工程造价咨询有限公司营业执照和甲级资质证书，证明第三人向被告于2013年7月8日申请审计，被告依法委托有资质的第三方参与审计；
5、重庆和融工程造价咨询有限公司2015年10月26日出具的《重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段预算执行情况审核报告》（渝和融造价2015第138号），对工程造价进行审核以及最终结果，按照其专业知识和相关的规定作出减审260余万元；
6、现场勘查情况记录表11份，证明原、被告及第三人对涉案工程进行了现场查勘，三方对查勘记录予以认可，该表确定的数额与审计报告中确定的数据一致；
7、基本建设项目结算审核定案表，证明审减260余万元送审单位同意；
8、重庆市长寿区审计局2015年8月19日会议纪要，证明
重庆长寿区农村投资有限公司关于重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段初审结果回复意见的函，证明被告作出审计报告未超过法定审计时间；
9、重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段工程变更单，证明管护期最早时间是2013年11月8日，与原告诉称的管护期已过的事实不符合，被告的查勘是在管护期内；
10、重庆长寿林业投资有限公司拟变更苗木统计表，证明变更了内容；
11、重庆市工程造价结算书(包括重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段结算汇总表、小班工程量明细表、工程量计算表、占地及破坏苗木费用明细表)，证明原告作出工程结算时间是2013年6月30日，被告作出审计的证据充分；
12、树坑开挖分项工程质量检查验收记录和苗木栽植报验申请表，证明苗木验收的最后时间是2012年4月20日，管护期就应是2年之后的2014年4月20日；
13、审计通知书、审计报告审核流程表（送审稿）、审计报告送审稿、审计报告征求意见书及送达回证、审计报告审核流程表（征求意见稿）、审计报告征求意见稿、电子邮箱截屏及附件、审计报告及送达回证，证明被告作出审计报告的程序合法；
14、《长寿区政府投资项目管理办法》，证明被告作出的审计报告符合规定。
原告浙江凯胜园林市政建设有限公司诉称，原告系重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段施工方，2013年1月17日该工程经原告与重庆长寿林业投资有限公司及监理单位、设计单位验收合格，形成《综合竣工验收意见书》，2015年9月15日，被告作出长审报（2015）79号审计报告，该审计报告违反，理由如下：1、被告将苗木搬迁费用排除在审计报告之外违法。原告在施工过程中因长寿区北部新城天然气管网搬迁至长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障中，造成已栽植部份苗木需立即移植，为确保天然气管网搬迁工程的顺利实施，原告与重庆长寿林业投资有限公司签署了书面苗木移植补偿协议，并对补偿价格等也作了补充约定，该部份移植补偿并不属于单价包干范围，属工程必不可少的一部份，不应予以排除在审计报告之外。2、被告作出的审计报告证据不足。涉案工程之管护期止于2013年1月15日，而被告直到2013年8月才开始审计清量，其清量结果并不准确，与原告实际施工量及与重庆长寿林业投资有限公司委托的第三方出具的核查报告所确定的工程量存在较大差别，被告核减工程量证据不足。3、被告作出审计报告的程序违法。根据《重庆市长寿区政府投资项目管理办法》的规定，被告在收齐项目单位报送的工程结算完整资料后，应在60日内完成预算执行情况审计并出具审计报告。本案工程送审资料已于2013年7月8日移交被告，被告应于2013年9月8日前出具审计报告，但被告直到2015年9月15日才出具该审计报告，违反了该管理办法的规定。综上，被告作出的审计报告事实不清，证据不足，程序违法，请求法院判决撤销被告作出的长审报（2015）79号审计报告。
原告向本院提交并当庭举示了以下证据：
1、重庆市第一中级人民法院（2014）渝一中民法初字第01363号民事判决书及重庆市高级人民法院（2015）渝高法民终字第00313号民事判决书，证明被告恶意拖延出具审计报告；
2、结算书、检查记录表等，证明涉案工程在2013年1月15日由第三人委托的第三方对移交时工程量进行清查，三方予以确认并交付第三人。
被告重庆市长寿区审计局辩称，被告作出的审计报告事实清楚证据充分，程序合法，并无不当。一、审计报告未将苗木搬迁费用纳入审计范围的理由：1、送审人同意将该部份不列入送审范围，2、根据《长寿北部新城天燃气管网搬迁移植苗木补偿协议》的约定，该部份费用适用的是单独核算，要求明显区分。报送审计后，被告指派的审计人员和委托的中介机构人员现场无法核实其搬迁数量、位置等基本事实，由于基本事实的不确定，致使其真实性无法核实，3、在审计期间，原告与第三人正在发生施工合同纠纷案件，原告应当通过民事诉讼确认其苗木搬迁费用，审计机关不可能在无法核实真实性的情况下作出审计结论。二、被告作出的审计报告减审2604194.27元并无不当。1、被告依法委托了有资质的重庆和融工程造价咨询有限公司通过相关资料及现场查勘，该公司向被告提供了完整的对审计项目造价核算结果，审计报告也是基于此审核结果作出的，2、原告最后一次栽植苗木时间为2011年11月8日后，管护期应于2013年11月8日届满，被告于2013年8月查勘现场时，该项目还在管护期内，不存在管护期满无人管护造成苗木枯死的问题，3、工程结算书是2013年6月30日编制完成，送审时间是2013年7月8日。三、被告作出审计报告未超过法定时限。根据〈重庆市长寿区政府投资项目管理办法〉的规定，机关在收齐项目完整资料后才能作出审计报告，而送审人是在2015年8月才将所有资料送交被告，被告于2015年9月26日作出审计报告并未超过法定期限。综上，被告作出的审计报告合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人重庆长寿林业投资有限公司陈述：被告作出的审计报告合法，请予维持。
第三人未向本院提交相关证据。
经庭审质证，原告对被告举示的证据1真实性无异议，但不认可其关联性和证明目的；对证据的证明目的有异议，该协议正好证明了该费用为涉案工程实际产生的费用，应由审计予以确认，纳入审计范围；证据3可以证明工程款的结算应由审计机关作出审计报告作为双方的结算依据；证据4中的送审申请因故意拖延不合法，委托行为不合法；证据5出具时间是2015年10月，但审计报告出具时间是2015年9月，故可以证明审计报告不真实；证据6系复印件不予认可，即使是真实的，也是证明2013年8月时的现状数量和情况的确认；证据7真实性无异议，但不认可其证明目的，按照审计法的规定，审计机关应自行进行审计，要求第三人对审计结果予以确认程序违法；证据8证明被告出具审计报告进过法定期限；证据9证明被告程序违法；证据10－13的真实性无异议，但不认可其证明目的；证据14无异议，被告的行为违反了该规定。被告对原告举示的证据1的证明目的不予认可；证据2与原告与第三人认可的现场查勘的状况不一致，证明原告送审结算不真实。第三人对被告举示的证据无异议，认为原告举示的证据2不能作为审计报告的依据。
经庭审质证，本院认为，被告举示的证据1系行政机关在作出具体行政行为后收集的证据，不能作为证明具体行政行为合法的依据，本院不予采信。被告提交的其他证据及原告提交的证据形式合法内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2010年3月25日，原告取得重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段中标通知书，中标价为15752516元。
2010年3月31日原告与第三人签订了施工合同，约定合同价款为15752516元。2010年6月23日，原告与第三人签订了《长寿北部新城天燃气管网搬迁移植苗木补偿协议》，2011年5月22日又签订了《重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标补充协议》，约定了增加搬迁移植苗木的工程内容及价格。
2010年11月2日，重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段经原告及第三人、监理公司和设计单位验收合格，载明竣工时间为2010年10月30日，并形成了《竣工验收意见书》。
2012年12月20日，原告与第三人签订了《重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标综合竣工验收补充协议书》，约定：2013年1月17日，重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段经原告及第三人、监理公司和设计单位验收合格，载明竣工时间为2010年10月30日，管护期起始时间为2010年10月31日，终止时间为2013年1月15日，并形成了《竣工验收意见书》。2013年1月23日重庆瀚业园林工程有限公司受第三人委托，出具《重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标核查验收报告》，总体效果较好。本工程已交付第三人使用。2013年7月5日原告与第三人及监理单位结算形成《重庆市建设工程造价结算书》，载明结算金额15314189.52元，各方均加盖了公章。
2013年7月8日第三人向被告提交了《重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段送审申请》，载明该项目合同总金额15752516元，送审金额15314189.52元。
2013年7月27日被告向第三人送达了长审通（2013）108号审计通知书，同时告知了审计组成员等。2013年7月30日被告与重庆和融工程造价咨询有限公司（下称和融公司）签订了审计业务委托书，委托和融公司对长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程（C标）工程的预算执行情况进行审核，审核验证竣工结算的真实性、合规、合法性，评价其工程管理，提出改进建议。2013年8月13至15日，被告审计组对长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段现场进行了查勘，并形成了踏勘情况记录表，原告与第三人的工作人员在记录表上签字予以确认。2015年8月31日和融公司向第三人送达了定案表，载明送审金额为14072885.69元，审定金额为11468691.42元，审减金额为2604194.27元，第三人在该表了签署同意并加盖了公章，施工单位即原告未在该表上签字。2015年10月26日各融公司作出渝和融造价（2015）138号《重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段预算执行情况审核报告》。
2015年8月14日第三人向被告提交了《重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段初审结果回复意见的函》，对初审结果提出了异议，2015年8月20日作出《重庆市长寿区工业园区拓展区与北部新区森林屏障工程C标段初审结果争议问题会审会议纪要》，对第三人提出的异议进行了处理。2015年8月31日审计组作出并向被告送达了审计报告送审稿，2015年9月10日被告向第三人送达了该审计报告送审稿，征求第三人的意见，第三人未提出异议。2015年9月15日被告作出长审报（2015）79号审计报告，并于同日向第三人送达。
另查明，原告于2014年11月14日向重庆市第一中级人民法院提起民事诉讼，要求第三人立即付清工程款。该院于2015年5月28日作出（2014）渝一中法民初字第01361号民事判决，第三人不服向重庆市高级人民法院提起上诉，重庆市高级人民法院于2015年11月5日作出（2015）渝高法民终字第00313号民事判决，判决撤销了（2014）渝一中法民初字第01361号民事判决并原告的诉讼请求，其主要理由：1、审计报告作为双方结算的依据，2、被审计单位对审计报告不服的，应申请复议或提起行政诉讼，而非通过民事诉讼程序中对审计报告进行审查。
本院认为，《中华人民共和国审计法》第十二条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。被告作为审计机关作出审计报告是其法定职责。
涉案的工程属于政府投资项目，被告在收到建设单位的送审申请后，依法组成审计小组，向送审人送达了审计通知书，委托有资质的单位进行审计审核，该委托行为未违反审计法的相关规定，了解被审计单位及其相关情况，由审计小组起草了审计报告，在征求被审计单位意见后，针对其提出的意见进行了核实并作出必要修改后向被告提出审计报告，被告对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后作出审计决定即本案被诉的长审报（2015）79号审计报告，并已向被审计单位予以送达。《长寿区政府投资项目管理办法》第四十八条第二款规定：区审计局在收齐项目单位报送的工程结算完整资料后，原则上应在60日内完成预算执行情况审计（结算审计）并出具审计报告。本案中第三人送审时间为2013年7月8日，被告作出审计报告时间是2015年9月15日，但因第三人一直未能报送完整的工程结算资料，直至2015年8月才将审计资料报送，被告收到后作出审计报告未超过法定期限，故被告作出审计报告的程序合法。
被告作出的审计报告存在的问题如下：一、被告未将苗木移植搬迁费用纳入审计范围错误。《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条规定：审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：1、全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督。本案中涉案工程系政府投资项目，其工程款的执行情况应当通过审计机关审计监督。本案涉案工程的施工合同包括两部份，一是原告与第三人签订的施工合同，二是苗木移植搬迁补充协议，在第三人向被告提交的送审申请中明确载明了送审金额为15314189.52元，该金额系2013年7月5日原告与第三人及监理单位结算形成的《重庆市建设工程造价结算书》确定的工程总价，明确了该金额中包括苗木移植搬迁费用。被告作出的审计报告中并无苗木移植搬迁费用，其理由是送审单位同意不将该部份纳入工程结算审计范围，本院认为，审计范围应当由审计机关依法确定，作为政府投资项目的资金执行情况必须经过审计监督，苗木移植搬迁费用系本项目的一部份，依法应当纳入审计范围；《中华人民共和国国家审计准则》第一百一十一条规定：重要管理事项记录应当记载与审计项目相关并对审计结论有重要影响的下列管理事项：（三）被审计单位承诺情况。本案中不将苗木移植搬迁费用纳入审计范围属于对审计结论有重要影响的管理事项，应当作出重要管理事项记录，但被告未能提交审计过程中送审单位的放弃承诺，被告提交的第三人2016年5月23日出具的同意不将苗木移植搬迁费用纳入审计范围的证明，系本案立案后开庭前所出具，不能作为行政机关作出具体行政行为合法的依据，故被告认为因送审人同意不将苗木搬迁费用纳入审计范围审计报告未将该部份纳入审计范围并无不当缺乏依据，本院不予支持。二、被告作出的审计报告减审2604194.27元缺乏依据。被告将本案涉案工程的预算执行情况委托和融公司进行审核，并承认该公司向被告提供了完整的对审计项目造价核算结果，审计报告也是基于此审核结果作出，但和融公司作出审核报告的时间是2015年10月26日，而被告作出被诉审计报告的时间是2015年9月15日，即在和融公司作出审核报告前被告已作出审计报告，被告作出的审计报告缺乏依据。
综上，被告作出的审计报告事实不清，证据不足，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告重庆市长寿区审计局作出的长审报（2015）79号审计报告。
二、责令被告重庆市长寿区审计局在本判决发生法律效力后60日内重新作出审计报告。
案件受理费50元，由被告重庆市长寿区审计局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。
审 判 长 冯 晞
人民陪审员 罗珊珊
人民陪审员 游 颖
二〇一六年十月十日
书 记 员 罗 翔