河北省保定市新市区人民法院
行 政 判 决 书
(2014)新行初字第52号
原告李淼。
委托代理人魏赛红，河北日方升律师事务所律师。
委托代理人徐志强，河北日方升律师事务所律师。
被告满城县人民政府，地址满城县中山路1号。
法定代表人李广义，县长。
委托代理人张永生，河北诚信求实律师事务所律师。
委托代理人王春霞，河北佳蓬律师事务所律师。
第三人满城县农村信用联社股份有限公司（原为满城县农村信用合作联合社）。
法定代表人张冬，公司董事长。
委托代理人曹二喜，河北诚信求实律师事务所律师。
原告李淼不服满城县人民政府处理意见一案，于2014年8月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年9月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。于2014年9月26日、2014年10月16日公开开庭审理了本案，原告李淼及委托代理人魏赛红、徐志强，被告委托代理人张永生、王春霞，第三人委托代理人曹二喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告满城县人民政府于2011年8月11日作出满政（2011）139号满城县人民政府关于对育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权拍卖问题的处理意见载明：2009年12月18日经满城县农村信用合作联合社申请，将该联社辖内满城县城关农村信用社冀（满）证字9号、冀（满）证字10号共计：751.9平方米两宗闲置土地使用权挂牌拍卖。满城县国土资源局根据满城县农村信用合作联合社申请，报经县政府批准，收回了满城县农村信用合作联合社751.9平方米国有土地使用权，并于2011年2月21日公开出让，国土资源局拍卖出让文件明确，该土地地上附着物部分由原使用单位处理。经查，满城县城关农村信用合作社于2002年6月已将上述国有划拨土地使用权及地上附着物非法出租，至今仍未完成处理义务，满城县农村信用合作联合社申请处置国有土地时，未对下属单位出租情况提出说明，导致不稳定因素。经县政府研究，决定提出如下处理意见：一、对满城县农村信用合作联合社管理资产混乱提出批评，并要求限期改正。二、由于满城县农村信用合作联合社提供资料失实，对2011年2月21日育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权拍卖结果予以撤销，由满城县农村信用合作联合社依法完成地上附着物处理工作后，再行出让。同时，由满城县农村信用合作联合社做好竞买方的思想稳控工作，否则，将对有关人员给于严肃处理。三、国土局对满城县农村信用合作联合社上报的申请资料把关不严，特给于批评，坚决杜绝类似情况发生。被告于2014年9月12日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、《土地储备办法》十八条、十九条。2、国土资发[2010]151号四--（一）、五（一）。3、国土资电发[2007]36号。4、县联社申请。5、县级党政领导接待王文胜来访记录及租赁合同。
原告李淼诉称，2011年初，满城县人民政府国土资源储备中心通过网站，向社会公开拍卖满城县育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权，原告于2011年2月21日通过公开竞拍，以39万元取得上述土地的使用权，并于次日按要求交齐全部土地款及税金。2011年2月28日，原告向满城县人民政府有关部门申请颁发土地使用权证，被告则迟迟不作为。2011年底，被告发给原告一份《关于对育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权拍卖问题的处理意见》满政（2011）139号。原告不服，于2012年3月向保定市中级人民法院提起行政诉讼，保定市中级人民法院指定由定兴县人民法院审理。在诉讼过程中，被告指派秘书长石伟多次找原告做工作要求原告撤诉，承诺：1、如原告撤诉，该地块租赁到期后为原告办理土地使用权证。2、被告如不能按时履行上述义务，满城县政府赔偿原告200万元，并指定刘文信对上述承诺担保。原告相信政府，同意撤回了起诉。但被告失信，争议地块已租赁期满，原告多次找被告要求其撤回《关于对育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权拍卖问题的处理意见》满政（2011）139号文，为原告办理土地使用证或赔偿原告200万元，被告一拖再拖，至今既不撤销文件，也不办理土地证。为此，请求撤销满城县人民政府满政（2011）139号关于对育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权拍卖问题的处理意见。原告提交的证据：1、拍卖成交确认书。2.河北省行政事业单位资金往来结算票据三份。3、完税凭证。4、满城县地价评估事务所收据。5、撤回起诉申请。6、定兴县法院（2012）定行初字第11号行政裁定书。7、刘文信证言。8、拍卖公告。
被告满城县人民政府辩称，一、诉讼时效问题。本案已过诉讼时效，应驳回被答辩人的诉讼请求。2011年8月答辩人作出了处理意见，决定对此次拍卖结果予以撤销，2011年底将处理意见送达了被答辩人，根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，现在起诉已超过了三个月的诉讼时效。二、程序问题。被答辩人起诉理由是答辩人的行政行为侵犯了其通过拍卖程序取得的土地使用权，根据《行政复议法》第三十条规定，应先行行政复议，而本案被答辩人未经复议程序直接提起诉讼，有悖法定程序。三、实体问题。答辩人认为，本案所涉及的土地确实不具备出让条件，答辩人作出撤销拍卖结果的行为，正是坚持了实事求是，有错必纠、依法行政的原则不应被撤销，理据有四。一是按《土地储备管理办法》第十八条、第十九条规定，本案所涉拍卖土地没有进行必要的前期开发，没有进行土地平整等基础设施建设，不具备供应条件。二是本案中所涉拍卖土地存有纠纷。即该土地及土地上附着物至今仍有王文胜租占使用，王文胜就此亦通过信访等各种渠道反映过该问题并提出了具体要求，纠纷至今未处理完毕。国土资发[2010]151号通知四--（一）要求出让的土地要确保没有纠纷。三是本案所涉拍卖土地属于“毛地”（毛地是指在城市范围内，尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程，不具备基本建设条件的土地）。国土资发[2010]151号四--（一）、五--（一）要求：不得毛地出让。毛地出让的要责令立即撤销公告，调整出让方案，重新出让。四是本案所涉拍卖的土地不属“净地”（净地是指完成了基础设施配套及场地内部拆迁平整的土地……没有设定它项权利，土地占有、使用、收益、处分等权利不受限制的）。国土资电发[2007]36号通知实行建设用地使用权净地出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。上述情况足以说明本案所涉拍卖的土地不具备土地出让的法定条件，尽管已经进行了拍卖程序，但尚未签订出让合同。答辩人发现了问题后及时作出处理意见，撤销拍卖结果的行政行为，正是坚持了实事求是，有错必纠、依法行政的原则。答辩人不应将错就错，一错再错，必须做到依法行政。拍卖程序只是土地出让的一个必经程序，因该宗土地不具备拍卖出让条件，拍卖程序再合法，拍卖结果仍是无效的。四、答辩人承认职能部门在实施拍卖本案所涉土地之前的前期工作没做到位，存在工作失误，并给被答辩人带来诸多麻烦，就此表示歉意，请被答辩人原谅，待时机成熟，条件具备时还希望被答辩人积极参与该宗土地的再竞拍出让活动。答辩人表示将已收的土地拍卖款项即刻退还，请被答辩人接收。综上，被答辩人对答辩人作出的满政（2011）139号处理意见不服，应先行复议，答辩人的具体行政行为属于依法行政，请驳回被答辩人的起诉。
第三人满城县农村信用联社股份有限公司陈述，本案属于行政诉讼案件，第三人不是行政机关，不是本案的行政主体，本案原告、被告的诉争，请法院裁决。
经审理查明，2011年2月21日原告通过拍卖，竞得满城县育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权，单价为每平方米518.69元，总价三十九万元，2011年2月24日原告将土地出让价款、土地使用权出让契税缴纳完毕。2011年8月11日被告以满城县城关农村信用合作社于2002年6月已将国有划拨土地使用权及地上附着物非法出租，至今未完成处理义务，满城县农村信用合作联合社申请处置国有土地时，未对下属单位出租情况提出说明，导致不稳定因素。作出满政（2011）139号关于对育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权拍卖问题的处理意见：一、对满城县农村信用合作联合社管理资产混乱提出批评，并要求限期改正。二、由于满城县农村信用合作联合社提供资料失实，对2011年2月21日育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权拍卖结果予以撤销，由满城县农村信用合作联合社依法完成地上附着物处理工作后，再行出让。同时，由满城县农村信用合作联合社做好竞买方的思想稳控工作，否则，将对有关人员给于严肃处理。三、国土局对满城县农村信用合作联合社上报的申请资料把关不严，特给于批评，坚决杜绝类似情况发生。原告收到被告向其送达的意见书后不服，于2012年向保定市中级人民法院提起诉讼，2012年2月1日保定市中级人民法院指定定兴县人民法院管辖，在诉讼过程中，原告称被告向其做出承诺为其解决问题，并由刘文信提供担保，原告撤回起诉，2012年4月5日定兴县法院作出裁定准许原告撤诉。撤诉后原告认为被告未遵守承诺，向本院再行起诉。
本院认为，被告提出，原告起诉超过起诉期限。原告抗辩认为，2012年3月，原告提起行政诉讼，被告派人做原告工作，承诺租赁到期后，为原告办理土地使用证，并指定人员担保，若不能办证，赔偿原告200万元，原告相信了被告的承诺，申请撤回起诉后，被告未履行承诺，不得已，只好再行起诉，原告一直主张权利，未超过诉讼时效。原告的主张成立，予以支持。原告、第三人对被告的执法主体无异议，对被告的执法主体予以确认。被告在被诉行政行为中认为，第三人辖内满城县城关农村信用合作社于2002年6月已将国有划拨土地使用权及地上附着物非法出租，至今未完成处理义务，满城县农村信用合作联合社申请处置国有土地时，未对下属单位出租情况提出说明，导致不稳定因素，经研究决定作出的满政（2011）139号关于对育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权拍卖问题的处理意见。其中第二项包含了撤销国有土地使用权拍卖结果的内容，被告的行政行为对原告的权益产生了直接影响，但在所作出的处理意见中没有适用任何法律、法规的相关规定，缺乏有效的说理依据，不能充分体现严格依法行政。故被告作出的被诉行政行为适用法律、法规存有瑕疵。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项第之规定，判决如下：
撤销被告满城县人民政府于2011年8月11日作出的满政（2011）139号关于对育才街西侧、社保局北侧751.9平方米国有土地使用权拍卖问题的处理意见。
案件受理费50元，由被告满城县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。
审判长 赵志民
审判员 续永强
审判员 汪 哲
二〇一五年七月八日
书记员 李 彬