江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏06行终745号
上诉人（原审被告）启东市水务局，住所地启东市。
法定代表人顾冲，局长。
应诉负责人汤正辉，副局长。
委托代理人陈涛涛，江苏禾东律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）秦汉忠，男，1958年7月25日生，汉族，住启东市。
委托代理人陆巍，启东市汇龙法律服务所法律工作者。
上诉人启东市水务局因与被上诉人秦汉忠水利行政补偿一案，不服江苏省海门市人民法院（2017）苏0684行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理案后，依法组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭审理了本案。上诉人启东市水务局的应诉负责人汤正辉、委托代理人陈涛涛，被上诉人秦汉忠及其委托代理人陆巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2005年3月17日，秦汉忠与原启东市东元镇人民政府订立转让协议一份，约定由甲方（原启东市东元镇人民政府）将原东元镇渔船管理办公用房（该房屋位于桃花洪闸北侧、港西、嘉益海苔南侧，共22间）转让给乙方（秦汉忠），协议第3条约定“本协议所转让的仅为地面房屋。如在转让后该房屋遇到征用拆迁，具体各项拆迁赔偿事宜必须无条件服从政府拆迁的规定，并按时完成拆迁”。秦汉忠告购买了上述房屋后，在与房屋一路之隔的桃花洪闸北侧西河堤搭建了四个码头，并在路西其购买的房屋南侧浇筑搭建了水泥场地、水泥工作平台、水泥操作池、冷却塔、冷却水池、彩钢板活动冷库等一系列设施（均未办理批准手续），用于海蜇加工及水产品批发等业务。
2015年5月4日，江苏省水利厅发出《省水利厅关于启东市桃花洪闸拆建工程初步设计的批复》（苏水建〔2015〕67号），同意对桃花洪闸进行原址拆建。此后，启东市水务局对桃花洪闸拆除重建。重建施工过程中，因闸下游砌石建至秦汉忠南侧两个码头位置，导致秦汉忠码头无法靠船生产。2015年12月22日，秦汉忠与启东市水务局设立的启东市水利重点工程建设处（无独立法人资格）订立了协议书一份，约定由启东市水利重点工程建设处一次性补偿秦汉忠在工程施工期内的码头租赁、渔具搬迁、码头加固修复等费用，共计8万元。同时约定，如工程实施后，因工程结构造成秦汉忠输送带码头渔船无法依靠的，选址及搬迁补偿事宜另行协商。
2016年4月25日，秦汉忠向启东市水务局提出申请，要求赔偿96.53万元。处理过程中，双方一致同意由江苏海正土地房地产评估有限公司对相关设施设备进行评估。该公司根据启东市水务局的委托对秦汉忠造成的直接损失（涉及南侧两个码头的相关设施、设备）出具评估意见，评估结果为136409.83元。该公司还对秦汉忠主张的资产作出附属设施—机器设备等设施重置价值表（送审）（以下简称重置价值表），秦汉忠靠南三个码头、设施和路西加工场场地上的所有设施、设���等实物资产的重置价值总价值为730728.14元。
2016年7月25日，启东市人民政府第80次专题会议纪要。主要内容为，为确保涵闸设施安全运行，经市领导同意，市水务局和海复镇政府秉持公平公正原则，于2016年5月10日与秦汉忠协调一致，邀请江苏海正土地房地产评估有限公司（一级资质），对秦汉忠提出的资产进行评估认定，评估结果为73.07万元，经现场核实，其直接损失为136409.83元。根据2015年12月2日第76次市政府专题办公会议纪要所确定的“涉及闸建成后影响西侧输送带码头船只停靠经营的，待工程结束后双方另行商议”的意见，经与会人员认真讨论，形成如下一致意见：一、会议同意市水务局会同海复镇政府经评估认定的理赔方案及实际认定的金额，对码头业主秦汉忠造成的直接损失136409.83元给予一次性补偿，同时拆除该码头。二、补偿资金136409.83元及评估咨询费10000元由市财政予以落实。根据属地管理原则，理赔资金划入海复镇政府账户，由海复镇政府参照前期围堰理赔程序实施理赔工作。
2016年10月11日，秦汉忠从启东市海复镇人民政府处领取了事由为“码头经营损失补偿”的钱款136409.83元。
2016年12月27日，秦汉忠向启东市水务局邮寄申请书一份，要求启东市水务局赔偿其各项损失88.43万元。启东市水务局收到申请后，未作出书面回复。秦汉忠遂向一审法院提起诉讼，要求启东市水务局给付88.43万元（含：经营损失16万元，重置价值表确定的实物资产总值730728.14元与已经获得的补偿136409.83元之间的差额59.43万元，漏评的一辆吊机10万元，少评的输送带差价3万元）。
一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员有本法规定的侵犯公民、法人和��他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。根据上述规定，在涉及到财产权的行政赔偿案件中，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有违法情形，是权益受损方获得国家赔偿的前提条件。本案中，启东市水务局对桃花洪闸的拆除重建行为中并无违法行为，秦汉忠对此也不持异议。故秦汉忠原告要求启东市水务局进行行政赔偿缺乏事实和法律依据。
行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。本案中，秦汉忠码头因启东市水务局行为造成无法使用，当然应作为损失部分由启东市水务局补偿。秦汉忠岸上相应的设施、设备，依附于码头存在，在码头不能使用情况下，该部分也应作为损失由启东市水务局进行补偿。启东市水务局仅补偿直接损失的做法，于情理不符。
关于补偿金额如何确定的问题。秦汉忠共计主张了4项损失。
1、关于秦汉忠主张的停业1年的经营损失16万元。
秦汉忠称启东市水务局曾补偿了其因闸施工造成停业半年的经营损失8万元，其现主张停业1年的经营损失16万元具有事实依据。一审法院认为，秦汉忠与启东市水务局设立的启东市水利重点工程建设处（无独立法人资格）曾订立过协议书���份。因启东市水利重点工程建设处无独立法人资格，故该协议中约定的属于启东市水利重点工程建设处的权利义务应由启东市水务局来承担。该协议约定，支付给秦汉忠的8万元中包括秦汉忠在工程施工期内的码头租赁、渔具搬迁、码头加固修复等费用，并非系指因停业半年而造成的经营损失，故秦汉忠以此为依据主张停业1年的经营损失16万元依据不足，故不予支持。
2、关于秦汉忠主张的附属设施—机器设备等设施重置价值730728.14元与获得的补偿136409.83元之间的差额59.43万元。
一审法院认为，本案的评估系由启东市水务局委托评估公司进行，秦汉忠也予认可，现评估公司已经就秦汉忠主张的码头及场地上的设施、设备作出估价意见，启东市水务局应当按照评估结论作出补偿。启东市水务局不遵从评估结论，缺乏正当理由，也违反协议约定，与法治政府要求背道而驰。秦汉忠请求支付差额59.43万元，予以支持。
3、关于秦汉忠主张的漏评的一辆吊机10万元。
秦汉忠提供了由东台市富康工程机械厂出具的情况说明一份，证明其有一台0.9T伸缩臂吊机在该厂维修保养及该吊机的购买价为10万元。一审法院认为，秦汉忠主张的吊机不在相应的重置价值表内，现秦汉忠仅提供情况说明，但未提供购货发票等证据，不足以证明秦汉忠具有其所称的该吊机，也不能证明在其所称的经营地点有该吊机的存在，故对该项诉讼请求不予支持。
4、关于秦汉忠主张的少评的输送带差价3万元。因秦汉忠提供的重置价值表系双方均认可的评估公司依法作出，秦汉忠未提供证据证明该重置价值表有违反法律规定之处，故不予支持。
综上，启东市水务局除开已支付的136409.83元外，还应当补偿秦汉忠人���币59.43万元。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、启东市水务局于本判决生效之日起十日内给付秦汉忠补偿款人民币59.43万元。二、驳回秦汉忠的其他诉讼请求。
上诉人启东市水务局上诉称，上诉人修建桃花洪闸经过了合法的批准，修建行为合法。在修闸过程中，对被上诉人经营所造成的损失8万元，双方当事人已经达成协议，并已经实际履行。在修闸之后，对被上诉人南码头及中码头的影响，也已经通过市政府会议纪要的方式确定赔偿数额，即拆除被上诉人码头上的全部设备设施后，由上诉人支付被上诉人136409.83元，该款项亦已经支付给被上诉人。故上诉人已经就建闸行为对被上诉人的损失进行了补偿。重置价值表中评估的对象包含了被上诉人南侧三个码头及在堤岸大路外设置的加工场，一审法院在未��确上述设施设备归属于上诉人的情况下，要求上诉人对被上诉人就该设施设备全额补偿被上诉人，缺乏法律依据。请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人秦汉忠辩称，上诉人修建桃花洪闸的行为，致被上诉人南侧的三个码头无法再行停靠船舶，使得被上诉人的生产经营无法继续。上诉人应当对被上诉人所有的投入进行补偿。被上诉人已领取的补偿8万元及136409.83元，均是被上诉人的经营损失。一审判决上诉人给付被上诉人全部资产的重置价并不违反法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审认定的事实有相应证据证实，本院应予确认。
本院根据二审审理中当事人的陈述及无争议的证据，补充认定以下案件事实：
江苏海正土地房地产评估有限公司对秦汉忠的资产分别作出了估价评估报告及重置价值表。估价评估报告总计评估了秦汉忠的下列10项资产：1.中码头1只；2.南码头1只；3.吊机基础1只；4.防浪柱头4根；5.链条式输送带2台；6.电动卷扬机（IT）1台；7.电动卷扬机(500公斤)1台；8、卷扬机基础4只；9.镀锌管角铁钢架料台1只；10.镀锌铁皮滑索道2套。该10项资产的评估价值总额为136409.83元。重置价值表中，总计评估了秦汉忠的58项资产，总计评估价值总额为730728.14元。其中，评估报告中的10项资产在重置价值表的58项资产中，该10项资产在重置价值表中对应的序号分别为第1-9项及第18项，重置价值表与评估报告所评估的价值一致。
秦汉忠提起行政诉讼前，启东市人民政府关于桃花洪闸拆建工程下游护底设施对港道码头影响理赔的有关问题，于2016年7月25日召开了专题会议。会议纪要确定，按江苏海正土地房地产���估有限公司对秦汉忠的资产所作的估价评估报告（10项资产），对秦汉忠造成的直接损失一次性补偿136409.83元，同时拆除该码头。2016年10月11日，秦汉忠以“码头经营损失补偿”的事由，从上诉人处领取了136409.83元。但上诉人在秦汉忠的领款凭证上，签署了“按会议纪要执行”的内容。
二审审理中，被上诉人秦汉忠明确确认其诉讼请求虽写为要求行政赔偿，实际是基于上诉人修闸行为致使被上诉人生产经营无法继续而请求上诉人予以行政补偿。上诉人对被上诉人主张的修闸行为实际造成被上诉人的生产经营无法继续及应当给予被上诉人适当行政补偿的意见亦不持异议。本院调解过程中，上诉人表示，基于闸口及其他水务事项的管理要求，若被上诉人愿意将重置价值表所列的全部资产交付上诉人拆除，上诉人愿意按重置价值表确定的总价款730728.14元，扣除��经支付的136409.83元后，支付被上诉人。
本院认为，行政机关因合法行为对利害关系人的财产造成损害的，应给予行政补偿。在确定行政补偿方式及具体数额时，应当以行政行为所造成的实际影响为基础，充分保护利害关系人的合法权益，尊重双方当事人的真实意愿，促进双方当事人争议的实质化解。
本案中，被上诉人补偿主张由以下几个部分组成，一是被上诉人重置价值表所列的58项资产；二是漏评和少评的伸缩臂吊机、输送带；三是经营损失。
关于被上诉人的码头及加工场的58项资产。该58项资产，是秦汉忠多年前投资建设并实际用于生产经营的资产。在上诉人修建桃花洪闸后，因闸基的延伸、加固，致被上诉人的码头无法再行运行、岸上的加工场原先正常的经营活动无法继续的事实客观存在。被上诉人补偿请求中，要求上诉人对58项资产补偿730728.14元的意见，其实质体现的意思，是要求上诉人参照征收补偿的相关规定，对上述资产进行征收或收购。而上诉人在调解过程中亦明确表示，若被上诉人愿意将上述58项资产交付上诉人拆除，其愿意支付该58项资产的评估价730728.14元。应当认定，双方当事人对58项资产的处置方式及补偿问题意见基本一致，即以上诉人一次性收购被上诉人全部58项资产这种方式进行补偿，这种补偿方式，有利于彻底解决上诉人修闸行为对被上诉人造成的影响问题，也有利于双方纠纷的实质化解，人民法院应当予以尊重。
58项资产中，其中的10项资产（即重置价值表中的第1-9项及第18项）资产136409.83元，上诉人已经实际支付给被上诉人，该款项应当予以扣减。扣减后，上诉人应支付的补偿款为594318.32元。一审法院判决由上诉人支付被上诉人补偿款59.43万元，并无明���不当。但上诉人支付补偿款，意味着上述资产应当归属于上诉人，一审裁判仅判令上诉人给付补偿，未判决明确案涉资产应归属于上诉人，裁判内容未完全真实地体现双方当事人的意思，二审应予纠正。上诉人的该项上诉理由成立，本院应予采信。
关于被上诉人主张的漏评和少评的伸缩臂吊机、输送带的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述规定，被上诉人对其主张漏评、少评资产的事实负有举证责任。江苏海正土地房地产评估有限公司对被上诉人的资产评估时，进行了现场核对，被上诉人并无充分的证据证明确实存在漏评和少评的情形，一审法院未予认定及支持被上诉人的该项主张并无不当。
关于经营损失。上诉人修闸工程施工期内的被上诉人的码头租赁等费用等损失8万元，上诉人已经支付。但施工完成后，因闸基的延伸、加固，被上诉人码头设施无法继续运营，依附于码头的加工经营活动无法正常进行，故应予酌情考虑被上诉人的停产停业损失。被上诉人虽在领取136409.83元的收款单据上写为经营损失，但实际上，根据评估报告、会议纪要以及上诉人签署的给付事由，均应认定该款实际为被上诉人码头等10项资产的收购价款。一审法院未予支持被上诉人的经营损失不当，二审应予调整。本院参照双方当事人先前的协议及被上诉人生产规模等因素，酌情考虑应由上诉人再行支付被上诉人损失8万元。
综上，被上诉人应将重置价值表中所列的58项资产交付上诉人。上诉人应给付被上诉人补偿款594318.32元，并再行给付被上诉人经营损失8万元。一审裁判结果不当，本院应予调整。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、维持江苏省海门市人民法院（2017）苏0684行初64号行政判决第二项，即驳回秦汉忠的其他诉讼请求；
二、撤销江苏省海门市人民法院（2017）苏0684行初64号行政判决第一项，即启东市水务局于本判决生效之日起十日内给付秦汉忠补偿款人民币59.43万元；
三、启东市水务局在秦汉忠将重置价值表中所列的58项资产交付启东市水务局后十日内给付秦汉忠补偿款594318.32元。
四、启东市水务局于判决生效之日起十日内给付秦汉忠经营损失补偿8万元。
本判决为终审判决。
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审判长 张 志 新
审判员 谭 松 平
审判员 ��郁娟
二〇一八年三月十四日
书记员 朱 超 先
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；