重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝行终747号
上诉人（一审原告）冯明奎，男，1968年11月21日出生，汉族，住重庆市丰都县。
上诉人（一审原告）傅颜萍，女，1968年3月18日出生，汉族，住重庆市丰都县。
委托代理人冯明奎，基本情况同上。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人张国清，市长。
被上诉人（一审被告）丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段53号。
法定代表人罗成，县长。
委托代理人杨云，丰都县林业局法规监察科科长。
委托代理人蔡昌鑫，重庆天宇三星律师事务所律师。
冯明奎、傅颜萍因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）、重庆市丰都县人民政府（简称丰都县政府）不履行林业行政补偿法定职责一案，不服重庆市第三中级人民法院(2016)渝03行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2005年1月31日，傅颜萍、冯明奎与丰都县包鸾镇红花坡村（简称红花坡村）二、三、四、五社分别签订了《集体森林林木林地承包合同》，承包了红花坡村二、三、四、五社的全部林地。2005年4月4日，傅颜萍、冯明奎分别在丰都县林业局办理了丰都县林使用权证字（2005）第01、02号《森林、林木、林地使用权证》。2005年8月24日，丰都县政府分别向傅颜萍、冯明奎颁发了丰都林证字（2005）第603195号、603196号《林权证》。
2008年，冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林。
2010年12月14日，重庆市第三中级人民法院作出（2010）渝三中法民终字第1351号、（2010）渝三中法民终字第1352号、（2010）渝三中法民终字第1353号民事判决，以冯明奎、傅颜萍承包的林地被划分为公益林，合同目的不能实现为由，解除了冯明奎、傅颜萍与红花坡村二社、四社、五社签订的《集体森林林木林地承包合同》。2010年12月15日，傅颜萍、冯明奎与红花坡三社签订的《集体森林林木林地承包合同》也因上述理由被重庆市丰都县人民法院（2010）丰法民初字第1710号民事判决解除。
2010年10月9日，丰都县政府以向傅颜萍、冯明奎颁发丰都林证字（2005）603195号、603196号《林权证》时相关资料不足，且未经依法公示为由，分别作出丰都府决[2010]12号、13号决定，撤销了前述两个《林权证》。傅颜萍、冯明奎不服，诉至法院，请求撤销前述决定。2011年11月22日，武隆县人民法院分别作出行政判决，驳回傅颜萍、冯明奎的诉讼请求。傅颜萍、冯明奎上诉后，重庆市第三中级人民法院于2012年3月13日分别作出判决，驳回上诉，维持原判。
2013年12月8日，傅颜萍、冯明奎以丰都县政府、丰都县林业局错误颁证给其造成损失为由，请求丰都县政府、丰都县林业局共同赔偿傅颜萍、冯明奎经济损失3697.35万元。丰都县林业局于2013年12月31日作出丰林行赔字[2013]01号不予赔偿决定。丰都县政府于2014年2月16日作出《不予赔偿告知书》。傅颜萍、冯明奎不服，提起诉讼，请求人民法院判令丰都县政府、丰都县林业局赔偿傅颜萍、冯明奎经济损失3697.35万元。2014年12月19日，武隆县人民法院作出行政判决，驳回傅颜萍、冯明奎的赔偿请求。傅颜萍、冯明奎不服，提起上诉。重庆市第三中级人民法院于2015年3月23日作出生效判决，驳回上诉，维持原判。
2015年12月27日，冯明奎、傅颜萍分别向丰都县政府和重庆市政府邮寄行政补偿申请书，以其承包的林地被划分为国家公益林，导致签订的承包合同被解除，给其造成损失为由，要求二被上诉人按照政策规定对其作出行政补偿3692.15万元。2016年2月22日，丰都县政府作出《不予补偿决定书》，并以邮寄方式送达给冯明奎、傅颜萍。送达给冯明奎的邮件因“外出打工，收件人申请退回”被退回。重庆市政府未对冯明奎、傅颜萍的申请作出答复。
2016年3月1日，冯明奎、傅颜萍提起本案诉讼。
一审法院经审理认为，本案系冯明奎、傅颜萍认为重庆市政府和丰都县政府不依其申请履行林业行政补偿法定职责而提起的诉讼，丰都县政府和重庆市政府系适格被告。《中华人民共和国森林法》第十条规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。国家林业局、财政局《国家级公益林管理办法》第五条规定，地方各级林业主管部门负责辖区内国家公益林的保护、建设和管理。《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十三条第二款规定，补偿资金统一由财政通过预算渠道拨付给下级财政和本级林业部门，由林业主管部门落实到生态公益林经营者。根据上述规定可知，林业行政主管部门系公益林事务的管理机关，具有落实相关补偿资金的职责。丰都县政府在无职权的情况下作出的《不予补偿决定》，对冯明奎、傅颜萍申请补偿的事项作出实体处理不当，予以指出。冯明奎、傅颜萍要求重庆市政府和丰都县政府履行公益林补偿职责，无法律依据，对其诉讼请求一审法院不予支持。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯明奎、傅颜萍的诉讼请求；案件受理费50元，由冯明奎、傅颜萍负担。
冯明奎、傅颜萍上诉称：1、一审法院只针对生态效益补偿作出了判决，漏判冯明奎、傅颜萍主张的林木所有权损失和林地使用权损失；2、重庆市政府、丰都县政府强制区划重点公益林，是造成冯明奎、傅颜萍损失补偿的主体，应当履行补偿义务。重庆市政府、丰都县政府不予补偿违法，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，将本案依法改判。
被上诉人重庆市政府、丰都县政府未向本院提交答辩意见。
重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
第一组：1、《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》（林策发〔2004〕94号）；2、《重庆市政府关于实施森林分类经营的意见》（渝府发〔2007〕114号）。拟证明：重庆市政府实施森林分类经营，没有违反法律的规定，也没有损害冯明奎、傅颜萍的合法权益。
第二组：3、丰都县政府关于撤销丰都林字（2005）第603195号林权证的决定书；4、丰都县政府关于撤销丰都林字（2005）第603196号林权证的决定书。拟证明：2010年11月9日，丰都县政府撤销了林权证，本案冯明奎、傅颜萍不是本案有关林地的权利人。
第三组：5、（2010）渝三中法民终字第1351号民事判决书；6、（2010）渝三中法民终字第1352号民事判决书；7、（2010）渝三中法民终字第1353号民事判决书；8、（2010）丰法民初字第1710号民事判决书。拟证明：冯明奎、傅颜萍和红花坡二、三、四、五社签订的《集体森林林木林地承包合同》已经法院生效判决解除，冯明奎、傅颜萍不是相关林地的权利人。
第四组：9、（2013）渝三中法行终字第00028号行政判决书；10、（2013）渝三中法行终字第00029号行政裁定书。拟证明：生效判决、裁定均已认定，冯明奎、傅颜萍丧失林地承包权，各项诉讼请求因不具有原告主体资格被驳回。
第五组：11、（2013）渝三中法行赔终字第00004号行政裁定书。拟证明：冯明奎、傅颜萍曾提起行政赔偿诉讼，且已被驳回。
丰都县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
第一组：1、《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》；2、《重庆市政府关于实施森林分类经营的意见》；3、《重庆市森林分类经营管理试行办法》；4、《丰都县政府关于实施森林分类经营管理的通知》。拟证明：丰都县政府划分公益林的行为不会给冯明奎、傅颜萍合法权益造成损害，上述规范性文件不能作为申请补偿的法律依据。同时，证据1第九条至第十二条可以证明省级林业部门才是划分公益林的法定责任主体，故丰都县政府不是行政补偿的主体；证据2－4没有应当给予冯明奎、傅颜萍行政补偿的依据。
第二组：5、丰都县政府关于撤销丰都林字（2005）第603195、603196号林权证的决定；6、（2010）丰法民初字第1710号民事判决书；7、（2010）渝三中法民终字第1351号民事判决书；8、（2010）渝三中法民终字第1352号民事判决书；9、（2010）渝三中法民终字第1353号民事判决书；10、《重庆市森林生态效益补偿基金使用管理细则（试行）》。拟证明：冯明奎、傅颜萍申请补偿包括青苗补偿、土地补偿、生态效益补偿三部分。冯明奎、傅颜萍要求的补偿没有依据，其不是被补偿的对象。根据证据10第十六条结合渝林政发〔2005〕1号第三十二条、第三十四条的规定，生态效益补偿金应当补偿给林地所有权人和经营者，而冯明奎、傅颜萍已不是所涉公益林的使用权人或经营权人，无权享受国家生态效益补偿金；
第三组：11、《不予赔偿决定书》；12、送达回证；13、送达信封。拟证明：针对冯明奎、傅颜萍的补偿申请，丰都县政府在法定期限内已作出不予补偿决定。
冯明奎、傅颜萍在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
第一组：1、行政补偿申请书；2、国内标准快递1060559571916（向丰都县政府邮寄）；3、国内标准快递1060559569616、1060559570516（向重庆市政府邮寄）。拟证明：冯明奎、傅颜萍具有诉讼主体资格。
第二组：证据4－7，《集体森林林木林地承包合同》四份。拟证明：冯明奎、傅颜萍承包红花坡村二、三、四、五社林木林地的事实。
第三组：证据8－11，林权登记的相关资料；12、丰都林证字（2005）第603195号林权证；13、丰都林证字（2005）第603196号林权证；14、丰都县林使用权证字（2005）第01号森林、林木、林地使用权证；15、丰都县林使用权证字（2005）第02号森林、林木、林地使用权证。拟证明：冯明奎、傅颜萍依法取得林权证的事实。
第四组：16、冯明奎、傅颜萍支付林地承包费收据、支付修路费收据；17、森林管护合同以及支付管护费的收据。拟证明：冯明奎、傅颜萍履行合同的事实。
第五组：18、（2010）渝三中法民终字1351号民事判决书；19、（2010）渝三中法民终字1352号民事判决书；20、（2010）渝三中法民终字1353号民事判决书；21、（2010）丰法民初字1710号民事判决书。拟证明：冯明奎、傅颜萍与红花坡村二、三、四、五社签订的《集体森林林木林地承包合同》被确定有效，但因划分为国家级重点公益林，合同被解除。
第六组：22、《丰都县政府关于实施森林分类经营的通知》（丰都府发〔2007〕73号）；23、《重庆市丰都县实施森林分类经营工作方案》（丰都林法〔2007〕43号）；24、《丰都县林业局关于下达国家重点公益林和地方一般公益林管护任务的通知》（丰都林法〔2008〕53号）；25、《包鸾镇人民政府关于红花坡三社曾长举反映冯明奎办理两份林权证套取国家资金的信访处理意书》（包鸾信访字[2010]1号）。拟证明：丰都县政府2008年全面实施了森林分类经营，由于合同纠纷，包鸾镇人民政府没有发出重点公益林补偿资金。同时，证据25还证明从2008年起公益林生态补偿资金已经发给了镇政府，在合同存续期间应当支付给冯明奎、傅颜萍。
第七组：26、《丰都县林业局信访事项处理意见书》（丰林信访初字〔2012〕02号）；27、《丰都县政府驳回行政复议申请决定书》（丰都府复〔2012〕15号）；28、武隆县人民法院庭审笔录；29、分类经营区划小班一览表；30、《丰都县林业局关于报送丰都县森林分类经营区划成果的报告》(丰都林文[2006]74号)；31、《丰都县政府关于报送<丰都县森林分类经营区划报告>的函》（丰都府函[2006]49号）；32、2011年度天然林保护工程二期集体公益林管护经费拨付表。拟证明：冯明奎、傅颜萍承包的森林在2006年区划，2007年被确定为公益林。红花坡村二、三、四、五社集体森林在2007年已落实到山头、地块，并与红花坡村签订了森林管护合同。公益林管护资金已兑现给农户，丰都县林业局、丰都县政府按程序向重庆市林业局申报、备案。
第八组：33、《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）；34、《国家林业局关于印发<国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法>的通知》(林策发〔2004〕94号)；35、《林业局、财政部关于印发<国家级公益林区划界定办法>的通知》（林资发〔2009〕214号）；36、《财政部、国家林业局关于印发<中央森林生态效益补偿基金管理办法>的通知》（财农〔2004〕169号）；37、《财政部、国家林业局关于印发<中央森林生态效益补偿基金管理办法>的通知》的通知（财农〔2007〕7号）；38、《财政部、国家林业局关于印发<中央森林生态效益补偿基金管理办法>的通知》（财农〔2009〕381号）；39、《重庆市政府关于实施森林分类经营的意见》（渝府发〔2007〕114号）；40、《重庆市林业局关于印发<重庆市森林分类经营管理试行办法>的通知》（渝林政法〔2005〕1号）；41、《重庆市林业局关于尽快落实市政府<关于实施森林分类经营的意见>的通知》（渝林天〔2007〕63号）。拟证明：确定公益林的主体是重庆市政府、丰都县政府，市、区县（自治县、市）人民政府应当对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。
第九组：42、（2011）丰法行初字第00094号行政裁定书；43、（2012）渝三中法行终字第00018号行政判决书；44、（2012）渝三中法行终字第00019号行政判决书；45、（2012）渝三中法行初字第00009号行政判决书；46、（2013）渝三中法行终字第00028号行政判决书；47、（2013）渝三中法行终字第00029号行政裁定书；48、（2013）渝三中法行赔终字第00004号行政裁定书；49、（2015）渝三中法行赔终字第00002号行政赔偿判决书；50、（2015）涪法环民初字第00009号、00010号民事裁定书。拟证明：冯明奎、傅颜萍一直在寻求诉讼途径解决，本次行政补偿诉讼合法。
第十组：51、《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）；52、《中共重庆市委、重庆市政府关于加快推进集体林权制度改革的意见》（渝委发〔2008〕24号）；53、《中共丰都县委、丰都县政府关于推进集体林权制度改革的事实意见》（丰委发〔2008〕23号）。拟证明：集体林权制度改革要保障承包经营权人的收益权，林地征收要给予林地经营权人林木、林地补偿。
第十一组：54、《丰都县财政局、林业局关于2008年公益林管护资金使用有关问题的通知》（丰财政发[2008]209号）；55、《丰都县财政局、林业局关于2009年公益林管护资金及生态效益补偿基金使用有关问题的通知》（丰财政发[2010]22号）；56、《丰都县政府关于印发丰都县公益林生态效益补偿实施方案的通知》（丰都府发[2012]16号）。拟证明：2008年丰都县政府对确定重点公益林权权利人进行了行政补偿和2009年开始实施生态效益补偿。
第十二组：57、《丰都县政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（丰都府发〔2008〕65号）。拟证明：丰都县政府制定了对本集体经济组织成员以外的承包土地经营权进行补偿的标准。
经一审庭审质证，重庆市政府对冯明奎、傅颜萍的证据质证后认为：第一组真实性无异议，但不能证明其应得到补偿；第二组真实性无异议，证明了冯明奎、傅颜萍应当与承包合同的相对方协商解决；第三组，林权证已被撤销了，不能证明冯明奎、傅颜萍有合法的经营权；第四组真实性有异议，即便有费用支出，也应向发包方主张；第五组真实性无异议，证明承包合同被解除，也证明合同解除产生的损失应由合同相对方赔偿；第六组证据23证明市政府与区划工作无关，市政府只出台相关的政策。对证据25如果有该笔费用存在也证明了市县政府没有扣留任何公益补偿资金，冯明奎、傅颜萍应当向已得到公益补偿资金的发包方主张；第七、八、九组真实性无异议，但不能达到证明目的；第十组真实性无异议，如果有生态效益补偿方案，也是县政府予以落实，市政府不是发放的主体。第十二组与本案无关，不能达到证明目的。
丰都县政府对冯明奎、傅颜萍提供的证据质证后认为：第一组证据真实性无异议；第二、三、五、八、十、十一组证据的真实性无异议，但不能达到其证明目的；第四组证据无异议，村社愿意退还这些钱，冯明奎、傅颜萍在其他案件中明确表示放弃；第六组证据真实性无异议，但证据25看不出冯明奎、傅颜萍特别说明的内容，生态效益补偿金最早支付时间是2012年；第七组证据真实性无异议，不能达到其证明目的，证据32可以证明2011年发放的不是生态效益补偿金，是管护费用；第九组不能达到其证明目的，更进一步证明无论是行政赔偿还是其他相关诉讼要么被驳回要么冯明奎、傅颜萍自己撤诉；十二组真实性无异议，但与本案无关联，本案不涉及征地问题。
冯明奎、傅颜萍对重庆市政府提交的证据质证后认为：真实性无异议，证明了划为公益林后冯明奎、傅颜萍的承包合同被解除，应当给冯明奎、傅颜萍予以补偿。不能达到重庆市政府的证明目的，坚持冯明奎、傅颜萍的证明目的。
丰都县政府对重庆市政府提交的证据三性均无异议，认为能达到证明目的。
冯明奎、傅颜萍对丰都县政府的证据质证后认为：证据1－3的三性无异议，坚持冯明奎、傅颜萍方的证明目的。对证据5－9的真实性无异议，能够证明冯明奎、傅颜萍曾经承包经营林地，由于划分公益林导致合同被解除。证据10的真实性无异议。证据11－13的真实性无异议，但冯明奎、傅颜萍没有收到该文件。
重庆市政府对丰都县政府提交的证据三性均无异议。
一审法院对上述证据认证如下：冯明奎、傅颜萍提交的证据22－24、33－41、51－56，重庆市政府提供的证据1－2，丰都县政府提交的证据1－4、10，系双方当事人提交的规章或规范性文件，属依据范畴，不作为证据使用。冯明奎、傅颜萍提交的第十二组证据与本案无关联，不予采纳。当事人各方提交的其余证据，与本案有关，且符合证据形式上的真实性、合法性要求，能够证明相关案件事实，予以采纳。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。
本院认为，本案争议焦点是冯明奎、傅颜萍是否应当获得青苗补偿费、土地补偿费和生态效益补偿费。
关于青苗补偿费、土地补偿费的问题。本案系2008年冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林，导致冯明奎、傅颜萍通过对承包森林的采伐实现收益的合同目的不能实现而产生纠纷。本案中，冯明奎、傅颜萍承包的森林被确定为国家重点公益林的行为并非行政征收，冯明奎、傅颜萍据此主张青苗补偿费和土地补偿费缺乏事实和法律依据。
关于生态效益补偿费的问题。《中华人民共和国森林法》第十条规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。国家林业局、财政局《国家级公益林管理办法》第五条规定，地方各级林业主管部门负责辖区内国家公益林的保护、建设和管理。2014年财政部、国家林业局联合制定的《中央财政林业补助资金管理办法》第十一条规定，森林生态效益补偿用于国家级公益林的保护和管理；第十六条规定，林业主管部门应与承担管护任务的国有单位、集体和个人签订国家级公益林管护合同。国有单位、集体和个人应按照管护合同规定履行管护义务，承担管护责任，根据管护合同履行情况领取森林生态效益补偿。《重庆市森林分类经营管理试行办法》第三十三条第二款规定，补偿资金统一由财政通过预算渠道拨付给下级财政和本级林业部门，由林业主管部门落实到生态公益林经营者。《重庆市森林生态效益补偿基金使用管理细则（试行）》第十一条：“各区县（自治县）财政局根据区县（自治县）林业部门填列的公益林核查验收汇总表（见附表4）和乡（镇、街道）填列到户的森林生态效益补偿资金发放清册（见附表5）核拨资金。并通过兑付代理机构于5个工作日内将林主自主管护补偿基金直接发放给林主或管护责任受托人”。根据上述规定可知，林业行政主管部门系公益林事务的管理机关，具有落实相关补偿资金的职责。重庆市人民政府和丰都县人民政府并非发放森林生态效益补偿资金的主体，冯明奎、傅颜萍要求重庆市政府和丰都县政府履行公益林补偿职责，无法律依据。
综上，重庆市政府和丰都县政府对冯明奎、傅颜萍因其承包的森林被确定为国家重点公益林而要求补偿青苗补偿费、土地补偿费和生态效益补偿费不予支持，并无不当。一审法院对冯明奎、傅颜萍诉讼请求不予支持并无不当。冯明奎、傅颜萍的上诉理由亦不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯明奎、傅颜萍负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴永铭
审判员 许 勇
审判员 谭秋勤
二〇一七年二月十四日
书记员 陈晓岑