安徽省阜阳市颍泉区人民法院
行 政 判 决 书
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(2017)皖1204行初9号
原告：阜阳大过劲广告传媒有限公司，住所地安徽省阜阳市颍泉区××办事处××居委会寨前××号××户，统一社会信用代码91341204MA2MXJHW2L（1-1）。
法定代表人：许某，该公司经理。
被告：阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局,住所地颍泉区政府××楼，统一社会信用代码11341204MBOX49912B。
法定代表人：周某，该局局长。
委托代理人：程某，安徽金宇律师事务所律师。
委托代理人：吴某，该局执法大队办公室工作人员。
原告阜阳大过劲广告传媒有限公司请求依法判决阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局暂扣原告阜阳大过劲广告传媒有限公司所有的皖Ｋ×××××号户外宣传车的行政行为违法并返还该车辆，于2017年03月08日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于同年3月29日公开开庭审理了本案。原告阜阳大过劲广告传媒有限公司法定代表人许某、被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局委托代理人程某、吴某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局2017年02月13日作出的编号：城管保决字[2017]第021317号先行登记保存决定书，该决定书以阜阳市大过劲广告传媒有限公司未办理有关审批手续利用皖Ｋ×××××宣传车设置户外广告为由，为防止当事人隐匿、转移证据，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，决定对该广告宣传车辆（皖Ｋ×××××）予以先行登记保存。
原告阜阳大过劲广告传媒有限公司诉称：2017年2月13日，原告公司驾驶员许某驾驶公司车辆暂停××第四中学门口时，被自称是被告单位工作人员拦下，让原告驾驶员许某提供广告审批手续并责令将车辆开往停车场，后被告称车辆涉嫌未取得广告审批许可，擅自违章设置户外广告而实施暂扣车辆的行政处罚。原告认为，被告对车辆采取暂扣的行政强制措施认定事实错误，适用法律不当，为了维护原告的合法权益，故依法提起诉讼，恳请依法支持原告的诉讼请求。
原告阜阳大过劲广告传媒有限公司向法庭提供的证据为：1、营业执照，证明原告公司具有经营广告的资格。2、先行登记保存决定。3、照片一张，证明无法区分是执法人员还是社会闲杂人员。4、录音视频一份和录音书面整理材料一份，证明原告公司的车辆到目前为止被扣，被告没有处理意见和依据。
被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局辨称：答辩人在行政执法过程中，为防止当事人隐匿、转移证据，依据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，对户外广告宣传车进行先行登记保存。《行政处罚法》第三十七条第二款规定的证据先行登记保存，是行政执法过程中的行政取证行为，该行为不属于《行政强制法》中查封、扣押行为。证据先行登记保存属于证据保全，是一种调查取证行为，该行为不具有可诉性。综上所述，请人民法院依法驳回原告起诉。
被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局在举证期限内向法庭提供的证据为：1、先行登记保存决定、先行登记保存证据审批表；2、证据登记处理决定书、登记处理决定审批表；3、《行政处罚法》第三十七条第二款。以上证据证明阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局在行政执法过程中为防止当事人隐匿、转移证据，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，对皖Ｋ×××××户外广告宣传车采取先行登记保存，该行为不具有可诉性。执法主体资格是《安徽省城市管理领域相对集中处罚权管理办法》第十二条第一项。
经庭审质证，本院对上述证据作认证如下：
原告对被告所举证据对证据1的先行登记保存证据审批表真实性有异议，认为原告没有设置户外广告。对先行登记保存决定有异议，认为没有执法人员的签名和印鉴以及是否具备执法资格，是不是具有执法权。对证据2的登记处理决定审批表有异议，目前原告未见放车单和车辆。对证据登记处理决定书，原告没有收到，有录音为证，车辆也没见退还。对适用法律有异议，目前《阜阳市城区户外广告设置管理暂行办法》是从2017年3月1日开始生效，我事发是2月13日。原告没有设置户外广告，只是把广告车停在那儿，是户外广告车并不是户外广告。被告辩驳意见认为，被告是按照行政处罚法第三十七条第二款举证，行政机关收集证据及证据可能消失，先行登记保存是在7日内，被告及时做出了处理决定。原告是以车辆为载体，设置户外广告设施，要经过城市市容管理部门审批，在3月1日的文件和之前的文件里有明确要求。户外广告设置其中就包括车载。本院认为，对被告举证的证据1、2的真实性应予确认，但被告未能提供送达给原告的相关依据，对其关联性、合法性不予确认。
被告对原告所举证据对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，经营范围对广告设施的设置要有审批手续。对证据2的真实性无异议。对证据3有异议，照片仅仅拍摄了现场的一处角落，没有客观拍摄全景，在被告明天举证视频中能充分展现客观情况，该证据也达不到原告主张的证明目的，从当时视频看，有城管车辆和制服，决定书有印章。对证据4的真实性无法确认，也证明不了证明目的，该车辆现在已经解除封存，原告可以按照程序到被告处办理相关领回手续。原告辩驳意见认为，先行保存单子显示是许某，而不是大过劲广告公司，而且车辆手续都在被告处扣着。本院认为，对原告提供的证据1、2的真实性应予确认，对证据3、4的真实性、关联性、合法性应结合本案的其他证据综合认证。
经审理查明，2017年2月13日上午十时许，阜阳市颍泉区城市管理执法大队进行日常巡查时，发现阜阳市大过劲广告传媒有限公司法定代表人许某驾驶其公司所有的皖Ｋ×××××号户外移动广告车，停靠在阜阳市××第四中学门口，经查该车辆未办理有关设置户外广告审批手续，阜阳市颍泉区城市管理执法大队执法人员责令将车辆开往停车场，双方相互争持不下，110接警后处置未果。当日，被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局出具了城管保决字[2017]第02××1号先行登记保存决定，该决定书以阜阳市大过劲广告传媒有限公司在北京路第四中学未办理有关审批手续擅自运行广告车辆予以查扣案件过程中，发现违章宣传车辆等证据可能灭失或者以后难以取得，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，决定对该旧广告宣传车辆（皖Ｋ×××××）进行先行登记保存，并在七日内作出处理决定。2017年2月16日，被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局出具城管（2017）021号证据登记处理决定书，该决定书解除对皖Ｋ×××××号户外广告宣传车证据登记保存，归还当事人。该处理决定未能按照法定程序送达给原告。经多次处理未果，原告诉至本院，诉讼期间，经双方协商，原告于2017年5月10日从被告处将该车辆领回。
本院认为，本案争议的焦点为：被告暂扣原告车辆的行为是先行登记保存的证据保全措施或是扣押车辆的强制措施。《行政强制法》第三十七条第二款“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机构负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。先行登记保存是行政处罚案件调查程序中的一种执法手段，目的是便于行政机关保存证据并确定是否立案调查，不具有可诉性。行政强制措施是由《行政强制法》所规定的“在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。它是行政机关直接作用于当事人人身自由或财物上的强制力，是具体行为，具有可诉性。本案中，被告对原告所有的车辆给予先行登记保存，提供了先行登记保存证据审批表、先行登记保存决定、证据登记处理决定审批表、证据登记处理决定书，但未能提供先行登记保存决定、证据登记处理决定送达给原告的相关合法依据，致使该车辆处理未果，该先行登记保存的证据车辆从暂扣之日2017年2月13日至2017年5月10日被告将该车辆领回，已超过法定的期限，实为强制扣押车辆的行政行为，违反法定程序，故对原告请求依法判决被告暂扣其户外流动宣传车违法，本院应予支持。在诉讼期间，经双方协商同意，原告已将该车辆领回，本院不予再行判处。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
被告阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局暂扣原告阜阳大过劲广告传媒有限公司所有的皖Ｋ×××××号户外宣传车的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
##### 审判长吴庆新
##### 审判员任晓慧
人民陪审员张小伟
二Ｏ一七年六月二十二日
书记员吕朝梅
附：本案适用的相关法律依据
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条：
人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。