安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终849号
上诉人（一审原告）王家芳，女，汉族，1969年8月25日出生，住安徽省合肥市包河区。
委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。
委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河大道118号。
法定代表人葛锐，区长。
委托代理人孙元明，合肥市包河区人民政府法制办公室主任。
委托代理人牛和勇，安徽和永律师事务所律师。
上诉人王家芳因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）房屋征收补偿决定一案，不服合肥市中级人民法院于2017年7月7日作出的（2017）皖01行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人王家芳及委托代理人张志同、程玉军，被上诉人包河区政府副区长方明桂作为出庭负责人与委托代理人孙元明、牛和勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年4月26日，包河区政府作出合（包）房征决（2016）第6号房屋征收决定，对南淝河路项目规划红线范围内的房屋实施征收，王家芳的房屋位于上述规划红线范围内。因为在房屋征收决定规定的签约期限内，房屋征收部门与王家芳未能就房屋征收补偿问题达成协议，2017年1月5日，包河区政府作出了涉案《房屋征收补偿决定书》，主要内容为：一、房屋征收部门对你户无合法证照房屋不予补偿；二、你户应当在接到本补偿决定书之日起15日内将位于合肥市包河区淝河镇卫乡村吴山村民组的房屋腾空并交付房屋征收部门。该决定同时告知了提起行政复议和行政诉讼的权利。
一审法院另查明，2002年7月26日，王家芳领取了02C0208号建设工程规划许可证，据此建成房屋。后该房屋因道路建设需要被拆除，另置换土地重新建设，形成本案所涉房屋。2015年6月12日，包河区大建设指挥部对涉案房屋以及附属物进行了丈量登记。2015年8月5日，包河区房屋征收办公室将根据调查制作的南淝河路项目房屋调查登记表对外进行了公示，该调查登记表上有原告的房屋。2016年4月26日，包河区政府作出南淝河路（东二环—长春街）项目集体土地上房屋征收与补偿安置实施方案，该方案对无合法证照的房屋是否进行补偿没有明确规定。此外，原告不是涉案房屋所在的集体经济组织成员，在征收范围内没有承包地。
一审法院认为，本案系对被告在集体土地被征收为国有后，因作为地上附着物的房屋补偿尚未完成，原、被告之间未能就补偿达成一致，对补偿问题作出的决定不服引起的诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》规定了对于已经完成土地征收，但未给予房屋补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区的房屋，可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿的原则。因此，合肥市人民政府在目前安徽省政府尚未对集体土地上的房屋补偿争议进行裁决的情况下，为规范本地区征收集体土地补偿行为，统一附着物补偿标准，维护被征收人的合法利益，制定了合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法，规定对达不成补偿协议的房屋补偿，由涉案房屋所在地的区级人民政府予以裁决，符合《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神，亦与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定相适应。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告认定涉案房屋为集体土地上住宅用房，无房屋产权证等合法有效证明，决定对原告无合法证照房屋不予补偿。而诉讼中，被告没有提供对无合法证照房屋不予补偿的法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定不予补偿的对象应是被认定为违法的建筑和超过批准期限的临时建筑。同时，被告也没有提供涉案房屋已被认定为违法建筑的证据或无合法证照的房屋就是违法建筑的依据。此外，被告在《房屋征收补偿决定书》中没有列明所依据的规范性文件适用的具体条、款、项亦有不当。综上，被告作出房屋征收补偿决定证据不足，适用法律不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决撤销包河区政府作出的包征偿字（2017）第2号《房屋征收补偿决定书》。
王家芳上诉称，涉案房屋所在地块有无征地批复，征地批复是否包含了上诉人房屋所在的土地，一审中均没有核实。实际上，上诉人从未收到过征地公告及补偿安置方案公告，更未收到过相应的补偿款，土地性质一直没变更，不存在一审判决认定的“被征收为国有”、“完成土地征收”。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》并非行政诉讼法规定的行政审判依据，涉案征收补偿决定系依据该《办法》中所规定的程序作出，一审判决认为合肥市人民政府制定该《办法》符合立法精神，与相关规定相适应，实际上是将该《办法》作为审判依据并认可其合法性，该认定错误。请求撤销一审判决本院认为中“本案系对被告在集体土地被征收为国有后……亦与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定相适应”的部分。
一审原告王家芳向一审法院提供了以下证据：1、原告身份证，证明原告符合行政诉讼主体身份。2、建设工程许可证一份、行政事业性统一收据票据二张，缴费收据一张，证明原告获得本案诉争房屋的所有权。
一审被告包河区政府向一审法院提供了以下证据：第一组证据：《合肥市包河区房屋征收决定》合（包）房征决（2016）第6号、《合肥市包河区房屋征收决定公告》合（包）房征告（2016）第6号（附方案）、公告照片，证明被告依法作出房屋征收决定并公告，公告载明了项目名称、房屋征收范围、补偿安置方案、搬迁期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。第二组证据：南淝河路项目房屋调查登记统计表、房屋调查登记结果公示材料，证明在作出征收决定前，征收房屋实施单位对征收范围内房屋的权属、建筑面积等进行登记，登记结果在征收范围内进行公示。第三组证据：王家芳户房屋拆迁登记表及住宅房屋附属物、构筑物登记表、《关于提供房屋征收相关证明资料的通知》，证明在征收决定前，征收人对王家芳户房屋进行调查登记。第四组证据：身份证、情况说明，证明王家芳不是此次征收范围内集体经济组织成员，不属于房屋征收应安置人口。第五组证据：《房屋征收补偿决定书》，证明被告在依法作出房屋征收决定后，与王家芳在征收搬迁期限内未达成征收补偿协议，遂依法作出征收补偿决定。第六组证据：送达回执、公示，证明被告将依法作出的补偿决定书向被征收人依法予以送达并公示。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》四十六条、四十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府组织实施；征地补偿包括对房屋等地上附着物的补偿。本案上诉人王家芳曾因不服包河区政府房屋征收决定提起诉讼，该案生效行政裁定已认定，2015年12月29日，安徽省人民政府作出皖政地（2015）1108号关于南淝河路（东二环—长春街）工程建设用地的批复，同意将合肥市包河区淝河镇老官塘社居委、卫乡村等用地范围内集体农用地4.4661公顷、集体建设用地8.1800公顷、未利用地0.5151公顷，合计13.1612公顷征收为国有，用于南淝河路（东二环-
长春街）工程建设。2016年4月26日，包河区政府制定了《南淝河路（东二环—长春街）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》。同日，包河区政府作出《房屋征收决定》并发布了合（包）房征告（2016）第6号《合肥市包河区房屋征收决定公告》。故包河区政府对王家芳涉案房屋作出征收补偿决定，系实施集体土地征收的行为。在集体土地征收过程中，对于达不成征收补偿协议的，包河区政府作为组织实施机关，有权亦应当及时作出征收补偿决定，以尽快解决相关争议，促进征地工作有序开展，保障国家建设用地。当然，当事人对征收补偿决定不服的，同样有权申请行政复议或者提起行政诉讼，以维护自身合法权益。本案中，一审判决认为包河区政府对王家芳作出的补偿决定违法，依法撤销该补偿决定，支持了王家芳诉讼请求，判决结果并无不当。一审判决并未直接将相关规范性文件作为审判依据，而是依照法律、法规的规定对被诉行政行为所涉事实、证据、程序及依据等进行了全面审查，其适用法律亦无不当。上诉人王家芳的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王家芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一七年十二月十四日
法官助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。