西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
(2016)陕71行初158号
原告王凯，男，汉族。
原告王天泽，男，汉族。
原告李涛，男，汉族。
原告王自哲，男，汉族。
原告王自隆，男，汉族。
原告王腊云，女，汉族。
原告王利云，女，汉族。
共同委托代理人：吕国华，北京国征律师事务所律师。
被告西安市人民政府，住所地西安市凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，该市市长。
委托代理人吕斌，该市人民政府法制办公室工作人员。
被告西安市幸福路地区综合改造管理委员会，住所地西安市新城区长乐中路126号沣华国际酒店18层。
法定代表人仵江，主任。
委托代理人潘柯，西安市幸福路地区综合改造管理委员会职员。
委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
原告王凯、王天泽、李涛、王自哲、王自隆、王腊云、王利云七人诉被告西安市人民政府、西安市幸福路地区综合改造管理委员会，要求撤销西安市幸福路地区综合改造管理委员会作出的《西安幸福路地区综合改造管理委员会关于幸福林带综合改造项目房屋征收工作的通告》一案，于2016年6月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于7月20日公开开庭审理了本案，原告王天泽、李涛、王自隆、王腊云、王利云及其共同委托代理人吕国华，被告西安市人民政府的委托代理人吕斌及被告西安市幸福路地区综合改造管理委员会的委托代理人潘柯、张晓敏到庭参加诉讼，原告王凯、王自哲及二被告的负责人因故未出庭。本案现已审理终结。
2013年10月31日，西安市人民政府（以下简称西安市政府）作出市政告字【2013】15号《西安市人民政府关于实施幸福路地区综合改造有关事项的通告》。同年11月26日，西安幸福路地区综合改造管理委员会（以下简称幸福路改造管委会）作出幸福管告字【2013】3号《西安幸福路地区综合改造管理委员会关于幸福林带综合改造项目房屋征收工作的通告》（以下简称《通告》）。
王凯等七名原告诉称，被告幸福路改造管委会于2013年11月26日作出的幸福管告字【2013】3号《通告》，规定了幸福林带综合改造项目征收范围、具体组织实施部门、被征收对象依照相关方案和政策进行补偿安置，规定幸福林带综合改造范围内的个人应积极配合征收工作并在规定期限内签订安置协议撤离拆除现场。原告的房屋位于上述征收范围之内。被告幸福路改造管委会作出《通告》的具体行政行为，为原告设置了相应的权利和义务，但并未依法听取原告的任何意见，侵害了原告的合法权益。该《通告》违反了西安市城市总体规划和控制性详细规划，违反了西安市土地利用总体规划和土地利用年度计划，违反了国务院关于政府不得参与拆迁的禁令。该《通告》并非为了公共利益的需要，浪费社会资源，违反了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国循环经济促进法》的规定。被告幸福路改造管委会根据西安市编委会意见，由被告西安市政府成立的西安市幸福路地区综合改造领导小组领导的具体负责幸福路地区综合改造组织实施工作的单位，其作出被诉具体行政行为的法律后果，应当由被告西安市政府负责。故请求本院：1、依法撤销被告幸福路改造管委会作出的幸福管告字【2013】3号《西安幸福路地区综合改造管理委员会关于幸福林带综合改造项目房屋征收工作的通告》；2、诉讼费用由被告承担。
王凯等七名原告提供了以下证据：1、身份证，证明王凯等七名原告具有真实合法的身份，均是适格的主体；2、集体土地使用证，证明王凯等七名原告的房屋所在土地均在幸福林带项目的征收范围内；3、行政起诉状及EMS邮件详情单、邮政速递短信业务申请单、邮政速递短信回执和邮政发票联等，证明原告在法定期限内曾向人民法院起诉，并未超过起诉期限。
被告西安市政府答辩称:原告所诉《通告》非西安市政府作出，且幸福路改造管委会与西安市政府系相互独立的法人主体，故该政府并非本案适格被告，。
被告西安市政府在答辩期内未向本院提交任何证据、依据。
被告幸福路改造管委会答辩称:1、王凯等七人非《通告》所涉及的利害关系人，非本案适格原告；2、《通告》系依据西安市政府作出的市政告字【2013】15号文件予以公示，相关内容与2014年7月21日发布的《西安市人民政府关于幸福林带地区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》也保持一致，并未改变内容，其性质是“告知”，本身并不对被征收人及其利害关系人产生实质性影响，故该《通告》不具备可诉性；3、即使王凯等七人享有诉权，其已经过了诉讼时效。故要求本院驳回原告起诉。
被告幸福路改造管委会向本院提交了以下证据、依据。
证据：1、2013年12月4日《西安晚报》，证明原告已超过起诉期限；2、西安市中级人民法院作出的（2015）西中行终字第00004号、第00581号《行政裁定书》两份，证明原告属于韩南韩北项目的被拆迁人而非幸福林带项目的被征收人。
依据：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）；2、西安市人民政府市政告字（2013）15号《西安市人民政府关于实施幸福路地区综合改造有关事项的通告》；3、西安市人民政府市房征决字【2014】5号《关于对幸福林带综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》。
经庭审示证、质证，原告对被告幸福路改造管委会提供的证据、依据有以下质辩意见：
原告对证据1（《西安晚报》）的真实性予以认可，但对其证明目的不予认可，理由是原告已于2015年7月向陕西省高级人民法院起诉，且被告作出被诉行为时并未告知原告诉讼权利和起诉期限，故应当自原告知道之日起算，所以并未超过诉讼期限；对证据2（《行政裁定书》）的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的不予认可。
原告对依据1、2、3的真实性均不持异议；对依据1，认为依据该文件，西安市政府就是本案的适格被告；对依据2，对其合法性不予认可，认为该文件属于具体行政行为，不是可以反复适用的规范性文件，不具有法律法规的性质和效力，不能作为被告作出被诉行政行为的依据，也不能作为被告幸福路改造管委会属于法律法规授权组织的依据；对依据3的合法性、关联性均不予认可，认为该文件不能用来作为证明被诉行为合法的依据，被诉行为作出在前，该文件作出在后。
被告西安市政府对原告提供的证据有以下质辩意见：对证据1（居民身份证）的真实性、合法性均无异议；对证据2（集体土地使用证）的真实性无异议，对关联性和证明目的不予认可，认为该组证据能够证明原告具有集体土地使用权，且属于韩南韩北村城中村改造项目范围，不属于本案所涉及的国有土地上房屋的征收范围；对证据3（起诉状及邮寄凭证）的真实性无异议，但对其关联性和证明目的有异议，认为无论是否受理均应以法院所做裁决作为结论，以裁决的时间起算诉讼期限。
被告西安市政府对被告幸福路改造管委会提供的证据、依据均无异议。
被告幸福路改造管委会对原告提供的证据有以下质辩意见：对证据的真实性、合法性均无异议；对证据2的关联性和证明目的不予认可，幸福路综合改造项目是幸福林带，与韩南韩北村项目相互交错，原告诉争房屋所在地属于幸福路地区综合改造的规划区域，但不属于幸福林带的征收范围，且原告诉争房屋所在土地系集体土地，不属于幸福林带项目国有土地上房屋的征收与补偿范围，故原告非适格原告；对证据3证明原告之一王天泽曾向法院起诉不持异议，但没有法院是否受理的裁判文书，故无法证明其他六名原告是否超过起诉期限。
本院对上述证据、依据认证如下：对王凯等七名原告提供的证据1、2、3及被告幸福路改造管委会提供的证据1，真实、合法、有效，本院依法予以采纳；对被告幸福路改造管委会提供的依据1、2，本院予以确认；对被告幸福路改造管委会提供的证据2及依据3，因与本案被诉行政行为无明显关联性，故不予认定。
经审理查明，2013年10月31日，西安市政府作出市政告字【2013】15号《西安市人民政府关于实施幸福路地区综合改造有关事项的通告》，该文件确定了幸福路地区综合改造范围及幸福路地区综合改造管委会全面负责区域综合改造的组织实施工作等内容。同年11月26日，幸福路改造管委会作出幸福管告字【2013】3号《西安幸福路地区综合改造管理委员会关于幸福林带综合改造项目房屋征收工作的通告》，该《通告》载明幸福林带综合改造项目范围、征收安置指挥部、征收对象的权利义务、征收工作原则及责任、通告依据等相关内容。上述两个《通告》刊载于2013年12月4日《西安晚报》。2015年7月10日，王天泽以邮寄方式向陕西省高级人民法院递交有王天泽在内七名原告签字捺印的行政起诉状，起诉被告西安市人民政府及西安幸福路地区综合改造管理委员会，要求撤销西安幸福路地区综合改造管理委员会作出的幸福管告字【2013】3号《西安幸福路地区综合改造管理委员会关于幸福林带综合改造项目房屋征收工作的通告》。2016年6月13日，王凯等七名原告向本院起诉，诉请如前。
本院认为，王凯等七人有原告资格但不具备法律规定的起诉条件。首先，需要肯定的是，本案被诉行政行为与王凯等七人之间存在一定程度的利害关系。本案的诉争标的为被告幸福路改造管委会所作的《通告》，该通告第一条规定了幸福林带综合改造项目的范围四至及占地面积，第三、四条限定了该项目改造范围内的各机关、团体、企事业单位及个人的相关活动，“……在规定的期限内达成安置协议，搬离拆除现场……自通告发布之日起停止房屋的新建、改建、扩建和改变房屋用途等活动……”。本案审理中，王凯等七人提供的证据之各自持有的集体土地使用权证书，能够证明王凯等七人的房屋位于诉争《通告》显示的范围内，故王凯等七人具有原告资格。其次，本案现有证据显示，诉争《通告》作出时并未明确告知起诉期限，该《通告》刊载于2013年12月4日的《西安晚报》，刊载之日即可视为起诉期限的起算日，王凯等七人曾于2015年7月10日向陕西省高级人民法院起诉本案二被告并要求撤销该诉争《通告》。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，王凯等七人向本院起诉时并未超过法定的起诉期限。故对二被告关于起诉期限的答辩意见，本院不予采纳。再次，诉争《通告》虽与王凯等七人有一定程度的利害关系，但该《通告》对王凯等七人的合法权益明显不产生实际影响。经查，幸福林带综合改造项目是西安市政府确定的重点城市片区改造工程，西安市政府就加强该地区建设项目管理、保障综合改造工作有序推进专门制发了文件、发布了通告，并确定了幸福路地区综合改造管理委员会全面负责该区域综合改造的组织实施工作。本案被告幸福路改造管委会据此作出了本案诉争的《通告》并予以公开发布。该《通告》是针对幸福林带综合改造项目房屋征收工作的有关事项进行发起而作出，属于中间行为而非最终行为，其对《通告》相对人的合法权益的影响既不直接，亦非即时。依本案现有证据，无法证明王凯等七人诉称其合法权益因《通告》而受到侵害的事实，亦无法证明被诉行政行为与原告主张的权利损害之间存在法律上的因果关系。本案审理中，本院多次向原告释明，要求提供其诉讼请求中提及的合法权益被诉争《通告》侵害的事实根据，但原告始终未能提供。另，幸福林带综合改造项目涉及国有土地上房屋征收，王凯等七人的房屋系集体土地使用权性质，诉争《通告》是否可能对王凯等七人存在潜在损害依本案现有证据无法判断；且《通告》作出后，幸福林带综合改造项目的国有土地上房屋征收工作仍须有其他行政行为包括最终行政行为相继作出，故对于可能存在的潜在损害依然存在救济渠道，但不属本案的审查范围。因此，对于本案的诉争《通告》，王凯等七人并不具备法律规定的起诉条件。
此外，西安市政府不是本案的适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条第一、二款规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”西安市政府于2013年10月31日作出的市政告字【2013】15号《西安市人民政府关于实施幸福路地区综合改造有关事项的通告》第三条，确定了“幸福路地区综合改造管委会全面负责区域综合改造的组织实施工作……”。本案中，被告幸福路改造管委会系西安市政府依据行政法规确定的幸福路地区综合改造项目的房屋征收部门，诉争《通告》系幸福路改造管委会依职权作出，且幸福路改造管委会属事业单位法人，对其作出的行政行为独立承担法律责任。因此，对西安市政府主张其并非本案适格被告的答辩意见，依法予以采纳；对原告及被告幸福路改造管委会提出的相反意见，不予采纳。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告王凯、王天泽、李涛、王自哲、王自隆、王腊云、王利云的起诉。
案件受理费50元，退还原告王凯、王天泽、李涛、王自哲、王自隆、王腊云、王利云。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 张蕾
审 判 员 高洁
代理审判员 睢涛
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 贺宁