广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终327号
上诉人（原审第三人）：廉江市兴华家用电器厂，住所地：廉江市同济南路三横巷**号。
负责人：管杰。
委托代理人：杨康德、戚佩斯，广东旗胜律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：廉江市城北街道角湖垌村民小组，住所地：廉江市城北街道角湖垌村。
法定代表人：罗煜年，副村民小组长。
委托代理人：杨炳活，男，1962年8月21日出生，汉族，住廉江市。
原审被告：廉江市人民政府，住所地：廉江市五一路1号。
法定代表人：吴群忠，市长。
委托代理人：胡存映，广东宪浩律师事务所律师。
委托代理人：揭醒，廉江市国土资源局工作人员。
上诉人廉江市兴华家用电器厂因与原审原告廉江市城北街道角湖垌村民小组（以下简称角湖垌村民小组）、原审被告廉江市人民政府土地行政登记纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1989年3月2日，廉江县兴华家用电器厂作为甲方与乙方石城镇角湖垌村签订征用土地协议书，征用乙方座落在角湖洞方田底，自来水管道之东面的旱田1.66亩，土地补偿费10577.52元，青苗补偿费1762.92元，生活安置补助费17629.20元，双方约定协议自上级批准之日起生效。该协议最后盖有廉江县兴华家用电器厂、廉江县石城乡角湖垌村民委员会、廉江县石城镇土地管理所公章。在庭审中原告及第三人均确认该征用土地协议书所涉及的土地一直由原告使用。各方当事人提交的证据中均没有第三人支付上述征用土地协议书提到的土地补偿费10577.52元、青苗补偿费1762.92元和生活安置补助费17629.20元给原告的票据、银行转帐凭证等已经实际支付的凭证。
1989年3月2日，廉江县兴华家用电器厂向廉江县国土局提交《关于兴华家用电器厂征用土地的报告》称，经其与角湖垌村协商，在角湖垌村方田启位于自来水公司管道东侧征用旱田1.66亩作为兴建兴华家用电器厂的办公楼、展销部及职工宿舍、配装车间之用，请国土局批准。1989年3月10日廉江县国土局作出廉国土征字（1989）17号《关于兴华家用电器厂征地建办公楼、展销部、职工宿舍及配装车间的批复》，内容为：“兴华家用电器厂：你厂一九八九年三月二日报《关于兴华家用电器厂征用土地的报告》悉，经县政府研究同意征用石城镇角湖垌村委会角湖垌村方田启位于自来水管道东侧面的旱田1.66亩作建办公楼、展销部、职工宿舍及配装车间之用地，并按一九八九年三月二日双方商订协议执行，致有关单位按规定核减公购粮任务数。”该批复下方注明“报送：县府办。抄送：财政局、粮食局、石城镇政府、石城土地管理所、石城财政所、石城粮所、角湖垌村委会、角湖垌村。”
1989年3月16日，廉江县国土局向兴华家用电器厂颁发№0013071非农业用地临时使用证，该证载明土地所在地石城镇角湖垌村，土地类别旱田，土地用途建办楼、展销部等，使用面积壹亩陆分陆厘，使用土地时间一九八九年四月十五日，土地权属单位国有，土地来源征用，用地批准机关及文件号廉国土征字（1989）17号。
2011年10月8日，第三人向被告的工作部门廉江市国土资源局提交土地登记申请书，申请登记的土地坐落廉江市厂石城镇角湖垌村，面积1106.6平方米，用途建办公楼、展销部等，权利设立情况地表，权属性质国有建设用地使用权，使用权类型划拨，申请登记内容为“廉江市兴华家用电器厂于1989年4月15日以划拨方式取得国有建设用地使用权，批准用途为建办公楼、展销部、职工宿舍，现申请办理划拨国有建设用地使用权初始登记。”该申请登记土地权属来源证明文件名称、编号、日期为：“1.《非农业用地临时使用证》№0013071廉国土征字（1989）17号，1989年3月15日。2.《廉江县国土局文件》廉国土征字（1989）17号（复印件），1989年3月10日。”被告提交的地籍档案中有第三人的个体工商户营业执照，该执照发照日期是二〇一一年十一月十五日。被告提交的地籍档案中还有第三人的组织机构代码证，有效期自2011年11月28日至2015年11月28日。
被告的工作部门廉江市国土资源局受理第三人的土地登记申请后，于2011年10月18日进行了地籍调查，其中包括组织邻宗地和本宗地当事人指界。地籍调查表中土地权属性质国有建设用地使用权，宗地四至：东至空地，南至罗州大道（70M），西至：塘湖路，北至十三米路，批准用途建办公楼、展销部、职工宿舍，地籍调查结果审核意见合格。2011年10月18日，廉江市国土资源局对上述土地登记申请审核情况予以公布，公布注明：“对上述公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，请于2011年11月18日前，到廉江市国土资源局申请办理复查手续。逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。”
被告的工作部门廉江市国土资源局对第三人的土地登记初审意见：“该宗地为国有土地，根据《非农业用地临时使用证》（廉国土征字[1989]17号）兴华家用电器厂以划拨方式取得该宗地国有建设用地使用权，面积1106.6平方米，批准用途为建办公楼、展销部、职工宿舍之用地。经初审，该宗地界址清楚，面积准确，根据土地登记的有关规定，建议为兴华家用电器厂办理记宗地的划拨国有建设用地使用权初始登记。2011年12月13日”审核意见：“经审查，初审过程符合要求，初审结果正确，拟同意报请市人民政府批准土地登记，呈黄局长审定。2011年12月13日”被告批准意见：“准予注册登记颁发证书。2011年12月13日”。
被告于2011年12月13日向第三人颁发了涉案的廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》，该证土地使用权人为第三人，座落廉江市石城镇角湖垌村，地类（用途）建办公楼、展销部、职工宿舍，使用权类型划拨，使用权面积1106.6㎡。宗地图四至：东至空地，南至罗州大道，西至：塘湖路，北至十三米路，图中红线发证面积1106.6㎡（1.66亩），该证已经注销。被告于2012年1月给第三人颁发了廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》，该证土地使用权利人、四至及面积与本案被诉的国有土地使用证完全一致，但使用权类型由划拨变为出让。各方当事人在庭审中对争议地的四至及面积均无异议。
原告证据中有廉江市国土局出具的涉案土地规划红线图，第三人的证据中有廉江市国土资源局出具的涉案土地规划红线图，原告持有的规划红线图中返还商住地包含了涉案国有土地使用证的大部分，而第三人持有的规划红线图则注明涉案国有土地使用证范围的土地不列入角湖垌村统征范围。上述原告持有的红线图中注明：“红线内为角湖垌征用土地后返还门面地。钟益江红线内为角湖垌村征用土地后返还商住地。按负责罗洲大道一半（即25米路面面积计算）钟益江一九九六年八月二十六日”。上述第三人持有的红线图中注明：“说明：红线图范围内原属角湖垌村土地已转买给廉江市兴华家用电器厂。不列入角湖垌统征范围。纯属兴华家用电器厂土地。红线内面积为：1815.0平方米钟益江”。
原审法院另查明：广东省高级人民法院2014年11月27日作出（2014）粤高法行终字第953号行政裁定查明：被告承认廉江市国土局返还地给原告的土地红线图西南面是涉案土地国土证的范围，被告将返征地纳入发证范围。（2014）粤高法行终字第953号行政裁定认为，原告与第三人均确认涉案土地一直由原告使用，而被告承认廉江市国土局返还地给原告的土地红线图西南面是涉案土地国土证的范围，被告将返征地纳入了发证范围，因此，原告与被告核发给第三人的被诉《国有土地使用证》存在法律上的利害关系。
原审法院认为，本案是土地行政登记纠纷，被诉行政行为是被告廉江市人民政府2011年12月13日给第三人廉江市兴华家用电器厂颁发廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》。
据查明的事实，1989年3月10日廉江县人民政府的土地行政主管部门廉江县国土局向廉江县兴华家用电器厂作出廉国土征字（1989）17号批复，称经县政府同意征用涉案土地。1996年8月26日廉江市国土局给原告的红线图注明征用原告土地后返还给原告的门面地和商住地。原告与第三人均确认涉案土地一直由原告使用，而被告则承认廉江市国土局返还地给原告的土地红线图西南面是涉案土地国土证的范围，故被告将返征地纳入了涉案发证范围。因此，在被告作出被诉行政行为之前，其土地行政主管部门出具给第三人的批复与出具给原告的红线图互相矛盾，且涉案土地一直由原告使用，被告在此情况下作出被诉行政行为属于事实不清，证据不足，程序违法。因被诉的廉江市人民政府2011年12月13日向第三人颁发的廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》已经被注销，该行政行为不具有可撤销内容，故该行政行为应确认违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告廉江市人民政府2011年12月13日给第三人廉江市兴华家用电器厂颁发廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》的行政行为违法。
廉江市兴华家用电器厂不服一审判决向本院提起上诉称：1、涉案土地系上诉人与被上诉人签订征地协议后征用的，上诉人按协议支付了征地款项，已经于1989年3月15日依法取得了涉案土地的使用权；2、涉案土地并没有在1995年列入统征的范围，1998年核查时，也确认上诉人的土地不列入被上诉人的统征土地，未划给被上诉人作留用地；3、原审被告给上诉人换发的土地证书确定范围界址清楚，面积准确，与上诉人的《非农业用地临时使用证》所记载的内容相一致，被告给申请人的发证行为就是一种换发证行为，土地来源合法，事实清楚，证据充分；4、确认土地权属的依据是土地使用权证书，不是规划红线图。被上诉人在诉讼中向法院提供的红线图，纯属国土局钟益江（已故）个人伪造，该红线图只有被上诉人持有，国土局档案及政府各有关部门均没有；5、2011年换发证时，在发证前的法定公告期间，被上诉人没有提出任何异议；6、被上诉人占用涉案土地是一种非法侵权行为，上诉人多次投诉，国土部门多次责令其停止建设，也拆除过。综上，涉案发证行为事实清楚，证据充分。原审判决错误，请求二审法院撤销原判，确认廉江市人民政府颁发廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》的行政行为合法。
被上诉人廉江市城北街道角湖垌村民小组二审辩称：1、涉案土地使用权是1998年廉江市政府返还给我方的商住地，且廉江市住建局作出的规划也归我方作商住用地使用；2、原审被告依据无效的《非农业用地临时使用证》将该宗地的土地使用权确定给上诉人，土地权属来源错误；3、原审被告所依据的原廉江市国土局的廉国土征字（1989）17号批复，属于超越职权所作出的批准文件，依法无效；4、原审被告颁发涉案的《国有土地使用证》，程序违法；5、原审被告征收征用我方土地后返还留用地需确定具体位置的图示，其与土地使用证具有同等法律效力。综上，原审判决确认被诉发证行为违法是正确的，请求二审法院予以维持。
原审被告廉江市人民政府二审辩称：我府将土地使用权给上诉人事实清楚，合法。被上诉人持有的土地规划红线图不具有效力，更没有执行力，不能对抗征地协议，批文和土地使用权证等有效证据。涉案国有土地使用权证是依据有效证件换发的，程序合法，应予维持。原审判决错误，请求二审法院予以纠正。
本院二审经审理，查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为国有土地使用权发证行政纠纷，二审争议焦点为廉江市人民政府颁发廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。
土地规划红线图是土地管理部门颁发给土地使用权人用以确定土地使用权范围的重要法律文件。本案中，对于涉案土地，被上诉人廉江市城北街道角湖垌村民小组持有廉江市国土局向其出具的土地规划红线图，其中注明涉案土地属于征用被上诉人土地后返还给其的门面地和商住地，该红线图有廉江市国土局加盖印章确认。原审被告廉江市人民政府主张被上诉人持有的土地规划红线图不具有效力，但并未提出被上诉人红线图违法无效的证据。因此，在被上诉人的土地规划红线图具有法律效力期间，原审被告向上诉人颁发廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》，该证确定的土地使用权范围与被上诉人的土地规划红线图范围部分重叠，上诉人持有的土地规划红线图亦与被上诉人的土地规划红线图范围部分重叠，且涉案土地一直由被上诉人使用管理。基于上述事实与理由，原审判决认定原审被告作出被诉发证行为属于事实不清，证据不足，程序违法并无不当。因廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》已经被注销，原审判决确认该发证行为违法亦无不妥。
综上，上诉人廉江市兴华家用电器厂的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人廉江市兴华家用电器厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 黄伟明
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 朱璐明