广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终320号
上诉人（原审原告）：遂溪县洋青镇水流村民委员会新田村民小组（以下简称新田村民小组）。
负责人：苏理宁，村民小组长。
委托代理人：郭汴阳，广东粤正律师事务所律师。
委托代理人：杨恩，该村民小组村民。
被上诉人（原审被告）：遂溪县人民政府。住所地：遂溪县遂城镇中山路***号。
法定代表人：余庆创，县长。
委托代理人：王文佳、郑晓东，均为遂溪县国土资源局干部。
��上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：陈伟强，湛江市法制局干部。
原审第三人：广东省广前糖业发展有限公司（以下简称广前公司）。
法定代表人：岑业忠，总经理。
委托代理人：叶英鹏、杨文冲，广东万维律师事务所律师。
上诉人新田村民小组因诉遂溪县人民政府核发《国有土地使用证》行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第140号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案涉案土地位于遂溪县洋青镇，原属遂溪县洋青公社畔塘大队属下生产队（新田村）使用。1978年原湛江地委根据广东省委关于湛江地区以场并队问题的批复，作出《湛江地区国营农场并队会议纪要》（湛字【1978】6号），明确遂溪县洋青公社的畔塘大队并进前进农场。并进前进农场后，原畔塘大队属下包括新田村在内的十个生产队的集体土地归农场管理。1994年后原前进农场与广丰糖厂合并为第三人广前公司，继续管理使用争议土地。
2006年第三人广前公司向被告遂溪县人民政府的土地行政管理部门提交申请，要求对座落于洋青镇广前公司新田村队的土地予以登记发证。2006年5月20日遂溪县国土资源局发布公告，将拟登记的宗地向社会公告，并在当地张贴。国土部门对第三人申请的土地进行了地籍调查，在地籍调查土地登记审批表中，登记的权利人为广前公司，权属性质为国有土地使用权，土地用途为农用地，在土地权属来源栏填写为：1、遂溪县人民政府1982年9月30日颁发的遂溪县山林权证；2、1978年4月5日，协议书中共湛江地委《湛江地区国营农场并队会议纪要》。1977年12月6日，协议书中共广东省委《关于湛江地区农场并队地区问题的批复》；3、公告（2006）102.103.104号地；4、宗地图。该审批表的初审意见栏为：土地权属合法，四至准确，拟予登记发证。审核意见栏为：同意初审意见，报请登记发证。2006年11月15日，被告遂溪县人民政府向第三人广前公司发放了遂府国用(2006)第1127号《国有土地使用证》，该证登记的土地使用权人为：广前公司，座落：洋青镇广前公司新田村队，地号：220000107，地类（用途）：农用地，使用权类型：划拨，使用权面积：941602平方米。
另查，原告新田村于2015年3月20日向被告湛江市人民政府申请行政复议，被告湛江市人民政府于同月23日立案受理，并通知遂溪县人民政府、广前公司参加行政复议并提交相关证据。��年4月30日被告湛江市人民政府对争议土地现场进行了勘验，新田村与广前公司对遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》的四至面积无异议。同年5月13日被告湛江市人民政府对新田村进行了调查并制作了调查笔录，在调查笔录中新田村代表苏理宁明确表示2014年新田村才知道遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》证号及内容。被告湛江市人民政府于2015年5月18日作出湛府行复【2015】27号《行政复议延长审理期限通知书》，决定对本案的复议审理期限延长30天。同年6月8日被告湛江市人民政府作出湛府行复【2015】27号《行政复议决定书》，查明2006年广前公司向被告遂溪县政府申请土地权属登记，提交的土地来源依据为广东省委1977年《关于湛江地区农场并队地区问题的批复》和原湛江地委1978年《湛江地区国营农场并队会议纪要》，以及遂溪县人民政府1982年颁发���原前进农场新田分场新田村的《遂溪县山林权证》。遂溪县人民政府对该土地登记进行了地籍调查和权属审核，并经公告无异议。另查明，申请人原属遂溪县洋青公社畔塘大队下属的生产队（名为新田村），1978年原湛江地委（湛字【1978】6号）《湛江地区国营农场并队会议纪要》明确畔塘大队并进前进农场。并进农场后，原畔塘大队属下包括新田村在内十个生产队的集体土地归农场管理。前进农场与广丰糖厂合并为广前公司。湛江市人民政府认为，申请人于1978年已并进前进农场，原生产队的集体土地归前进农场统一管理，事实清楚。前进农场与广丰糖厂合并为广前公司，故广前公司取得涉案土地的权属来源清楚。遂溪县人民政府根据《土地登记规则》的规定经过对涉案土地进行地籍调查、权属审核、公告无异议后，给予广前公司颁发遂府国用（2006）第1127号《国��土地使用证》的行为并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持遂溪县人民政府2006年11月15日给广前糖业发展有限公司颁发遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》的具体行政行为。原告新田村对此不服，遂提起本案行政诉讼。
再查，2012年原遂溪县洋青镇泮塘大队陈秋强、陈丽标、苏国伟等人先后向遂溪县国土资源局、湛江市国土资源局提出土地信访请求，要求遂溪县国土资源局纠正把原属洋青镇泮塘大队的集体土地转为国有土地发证给广前公司的行政行为。湛江市国土资源局于2012年10月29日作出湛国土资（执法）【2012】408号《信访事项复查意见书》，维持遂溪县国土资源局2012年9月26日作出的遂国土资信字【2012】20号《关于广东省广前糖业发展有限公司原洋青镇泮塘大队信访事项的答复》。随后���秋强、陈丽标、苏国伟等人向广东省国土资源厅提出复核申请，该厅于2012年12月4日作出粤国土资信核字【2012】48号《广东省国土资源厅信访事项复核意见书》认为：1977年原遂溪县洋青镇泮塘大队申请并入广东省国营前进农场，是经当时遂溪县洋青公社同意，由广东省国营前进农场逐级上报县委、地委、省委及上级农垦部门审批。1978年5月，经广东省委审核后，同意遂溪县洋青镇泮塘大队的10条自然村并入广东省国营前进农场，10条自然村更名为泮塘内村队、泮塘外村队、新田村队等。其原集体所有制的生产资料、固定资产等无偿转归农场所有；债权在清理落实后，由农场负责收回，由农场管理；入场的队与农场的职工享有同等待遇。入场至今，原遂溪县洋青镇泮塘大队入场的固定资产如土地一直由前进农场（现广前公司）管理和分配使用。原遂溪县洋青镇泮塘大队带入场的土地在其村入场后，土地性质由集体所有转为国有土地，由广前公司管理和使用。2006年至2008年期间，广前公司向遂溪县人民政府申请登记发证，遂溪县人民政府已将上述土地进行登记并颁发了《国有土地使用证》给广前公司。你们要求将带并队入场的土地确权为集体所有，即是将国有土地转为集体所有，不符合相关法律法规规定。湛国土资（执法）【2012】408号《信访事项复查意见书》，认定事实清楚，证据充分，予以维持。
原审法院认为，本案为土地行政登记纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题为：1、原告是否具备提起本案行政诉讼的主体资格？原告的起诉是否超过起诉期限？2、被告遂溪县人民政府核发遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》的权属来源是否清楚，发证程序是否合法问题？3、湛江市人民政府作出的湛府行复（2015）27号《行政复议决定书》是否正确？
1、关于原告是否具备提起本案行政诉讼的主体资格、原告的起诉是否超过起诉期限的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在案证据显示，原告目前对争讼的国有土地使用证范围内的部分土地，进行了占有使用，对此事实，原告、第三人在庭审中均无异议，因此原告是争讼国有土地使用证的利害关系人，根据前述法律的规定，原告有权提起本案的行政诉讼，其起诉主体适格。第三人广前公司对原告起诉主体资格提出的异议，不予采纳。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告���公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”在案证据显示，原告在行政复议阶段明确表示其在2014年知晓了涉案国有土地使用证的证号和内容，而目前尚无其他确切证据能够证实原告新田村在此前已知道争讼国有土地使用证的具体内容，因此根据前述司法解释的规定，原告新田村的起诉没有超过法定起诉期限，第三人广前公司认为原告起诉超过起诉期限的意见，不予支持。
2、关于被告遂溪县人民政府核发遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》的权属来源是否清楚，发证程序是否合法的问题。
《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”第十四条规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。”
根据上述规定，土地登记申请者向土地管理部门提交土地权属证明等文件后，应由土地管理部门进行地籍调查，对土地权属、面积、用途等条件进行全面审核。由查明事实可知，本案发放《国有土地使用证》前，第三人广前��司提交了：1、遂溪县人民政府1982年9月30日颁发给原前进农场新田分场新田村的《遂溪县山林权证》，2、1978年4月5日，协议书中共湛江地委《湛江地区国营农场并队会议纪要》。1977年12月6日，协议书中共广东省委《关于湛江地区农场并队地区问题的批复》，3、公告（2006）102.103.104号地，4、宗地图，作为申领国有土地使用证的权属来源依据，上述权属证明由有关国家机关依法作出，来源合法、真实，经过庭审质证，应予认定，所以被告遂溪县政府对本案宗地的权属审核符合前述规定的要求，应认定本案颁发争讼的国有土地使用证的权属来源清楚。
《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性���、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”在案证据显示，国土管理部门在2006年5月20日发出了涉案宗地的相关公告，并在当地村委会予以张贴，告知了拟登记发证的权利人、宗地四至、面积、提出异议的期限、方式等内容。本案公告的相关形式内容符合前述规定的要求，且有关公告的相关证据亦经庭审质证，足以认定。因此，原告起诉认为本案宗地未经公告，程序违法的起诉意见，不予支持。
依据现有经庭审质证的证据，可以认定被告遂溪县人民政府在发放争讼的国有土地使用证过程中，根据土地登记申请，进行了地籍调查，权属审核，履行了注册登记手续，最后颁发了遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》，整个颁证过程符合法定程序。
3、关于湛府行复（2015）27号《行政复议决定书》如何认定的问题。
被告湛江市人民政府作出的湛府行复（2015）27号《行政复议决定书》查明，涉案宗地以1977年广东省委《关于湛江地区农场并队问题的批复》和1978年原湛江地委《湛江地区国营农场并队会议纪要》以及《遂溪县山林权证》为权属依据，来源清楚。遂溪县人民政府对该宗地土地登记申请进行了地籍调查和权属审核，并经公告无异议，向第三人广前公司颁发遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》，符合《土地登记规则》的规定，并无不当。故被告湛江市人民政府对于遂溪县人民政府颁发遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》予以维持的复议决定，认定事实清楚，证据确凿。而被告湛江市人民政府在受理原告新田村提起的复议申请后，听取了遂溪县人民政府、新田村、广前公司的意见��在法定期限内作出湛府行复（2015）27号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》对于行政复议的程序性要求，所以该行政复议决定程序亦合法。原告起诉认为湛江市人民政府作为复议机关维持错误行政行为的起诉意见，不予采纳。
综上所述，被告湛江市人民政府作出的湛府行复（2015）27号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被告遂溪县人民政府颁发的遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》，主要证据充足，适用法律、法规正确，符合法定程序，予以维持。原告新田村的诉讼请求理由不能成立，对其诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告遂溪县洋青镇水流村民委员会新田村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告遂溪县洋青镇水流村民委员会新田村民小组负担。
上诉人新田村民小组不服，上诉请求改判原审判决，依法撤销被诉的遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》。主要理由是：一审单凭1978年原湛江地委《湛江地区国营农场并队会议纪要》便认为遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》权属来源清楚，明显不合法；上诉人提供的证据足以充分说明双方不存在农场并队的事实，多年以来，上诉人的农民自给自足，第三人对上诉人及村民不闻不问，村民的户口从来没有落户农场，既没有拿到农场的工资，也没有享受农场的职工待遇，上诉人的村民集体土地第三人无权享有，不应将涉案土地确权给第三人；被诉《国有土地使用证》违反法定程序，在土地来源没有批准文件以及地上附着物权属不清的情况下颁发该证，依法应予以撤销等。
被上诉人遂溪县人民政府答辩称，县政府���发遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》给广前公司，土地权属来源清楚。上诉人原为洋青公社泮塘大队管辖的一个生产队。1978年，该生产队经广东省委员会和湛江地委批准，以场并队的方式，并入前进农场由该场领导管理（1994年前进农场改制为广前糖业发展有限公司），成为广前公司的一个队，命名为新田村队，涉案有部分土地是上诉人被并入前进农场带入。从1978年起第三人并入前进农场后，其人员、土地等也随之由前进农场管理至今，时间达37年。现新田队未经批准，擅自要求与第三人脱离场队关系，并要求撤销第三人的国有土地使用证，没有法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人湛江市人民政府答辩称，涉案争议地在1978年已并入原前进农场，现第三人取得涉案土地的权属来源清楚，被诉发证行为符合《土地登记规定》的相关规定���程序合法，复议决定和原审判决驳回上诉人的请求正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人广前公司口头答辩称，被诉发证行为土地权属来源清楚，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人错误理解相关文件精神，故意回避上世纪70年代并队进农场的事实，上诉请求没有事实根据和法律依据，请求驳回。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：1980年7月17日，原遂溪县革命委员会作出遂革复【1980】7号《关于新田队一些人申请退出农场的复函》，内容为：“前进农场、新田队：新田队苏其秀、苏景华等《申请退出农场报告》收悉，经研究，申请退出农场不符合社会主义方向，不利发展生产，不利四化建设，不利行政管理，故不同意退出农场。特此函复。”
诉讼期间，原审第三人广前公司明确被诉《国有土地使用证》的证载土地并不包括新田村的建设用地，并承认有一部分证载土地目前由上诉人的村民在种植。上诉人在诉讼中主张，当时该村部分村民要求退出农场，并得到当时农场主要领导同意继续使用原村里耕种的土地，但上诉人未能在诉讼期间提供可以证明相关领导同意的证据材料。
本院认为，本案争议的焦点问题是遂溪县人民政府核发被诉的遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》的合法性问题。《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”根据原审第三人广前公司的登记申请，遂溪县人民政府土地管理部门对该宗地土地登记申请进行了地籍调查和权属审核，以1977年广东省委《关于湛江地区农场并队问题的批复》和1978年原湛江地委《湛江地区国营农场并队会议纪要》以及原前进农场新田分场新田村1982年《遂溪县山林权证》等材料作为审核登记的权属来源依据，经公告无异议后，遂溪县人民政府向第三人广前公司颁发遂府国用（2006）第1127号《国��土地使用证》，权属来源清楚，符合《土地登记规则》的程序规定，并无不当。湛江市人民政府经审查作出维持遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》的复议决定，亦无不当。原审判决驳回上诉人关于撤销被诉发证行为和复议决定的诉讼请求并无不妥，本院依法予以维持。上诉人新田村民小组上诉主张，一审单凭1978年原湛江地委《湛江地区国营农场并队会议纪要》便认为遂府国用（2006）第1127号《国有土地使用证》权属来源清楚，明显不合法；上诉人提供的证据足以充分说明双方不存在农场并队的事实，不应将涉案土地确权给第三人；被诉《国有土地使用证》违反法定程序等，上诉请求改判撤销被诉发证行为，因理据不足，本院不予采纳。至于上诉人在诉讼中反映的相关问题，如多年以来，原审第三人广前公司（原前进农场）对上诉人及村民不闻不问，村民���户口从来没有落户农场，既没有拿到农场的工资，也没有享受农场的职工待遇，今后村民能否继续使用涉案土地种植等问题，属于国营农场并队的历史遗留问题，可向相关主管部门反映解决。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人新田村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一六年九月七日
书 记 员 刘桂宜