浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)浙06行初187号
原告楼望成，男，1970年9月27日出生，汉族，住诸暨市。
原告楼望平，男，1959年6月11日出生，汉族，住诸暨市。
原告楼望春，男，1964年3月27日出生，汉族，住诸暨市。
委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。
委托代理人韦亮，北京市浩东（青岛）律师事务所律师。
被告绍兴市人民政府，住绍兴市镜湖新区曲屯路286号。
法定代表人马卫光，市长。
委托代理人李樑，男，绍兴市国土资源局工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
被告浙江省人民政府，住浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人汪锐，男，浙江省人民政府工作人员。
第三人楼铁钢，男，1975年12月20日出生，汉族，住诸暨市。
原告楼望成、楼望平、楼望春因诉被告绍兴市人民政府、浙江省人民政府土地行政审批及行政复议一案，于2017年6月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日公开开庭审理了本案。原告楼望成及委托代理人韦亮，被告绍兴市人民政府的委托代理人李樑、严洪祥，浙江省人民政府的委托代理人汪锐到庭参加诉讼，第三人楼铁钢经法院传票传唤，无正当理由不到庭，不影响案件审理。本案现已审理终结。
2009年12月29日，绍兴市人民政府作出《绍兴市建设用地审批意见书》（绍市土农转（2009）第13号），同意诸暨市人民政府2009年度第八次建设用地12.9132公顷（农用地转用12.8772公顷；使用集体土地12.9132公顷），具体项目按规定程序办理供地手续。
原告楼望成、楼望平、楼望春诉称：原告发现第三人楼铁钢在原告拥有用益物权的土地上建设房屋，于2017年1月23日在另案诉讼中才知道“绍市土农转（2009）第13号”《绍兴市建设用地审批意见书》。原告认为上述意见书侵犯原告的土地承包经营权。原告向浙江省人民政府提出行政复议申请，请求撤销上述意见书，省政府作出维持决定。原告认为，被告浙江省人民政府作出的《复议决定书》和被告绍兴市人民政府作出的《意见书》认定事实不清，适用法律错误，应当依法撤销。请求撤销被告浙江省人民政府作出的浙政复（2017）151号行政复议决定书，撤销被告绍兴市人民政府作出的绍市土农转（2009）第13号《绍兴市建设用地审批意见书》。
原告在起诉时向本院提交下列证据：
1.浙政复[2017]151号行政复议决定书、行政复议申请书、绍市土农转[2009]第13号审批意见书。证明原告提出行政复议的事实。
2.农村集体土地承包权证。证明原告与涉案行政行为有利害关系。
被告绍兴市人民政府答辩称，1.原告楼望成等三人提起行政诉讼已超过法定期限。原告楼望成、楼望平、楼望春与楼裕培4人因诉诸暨市国土资源局土地行政许可案，于2015年9月1日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，在2016年5月25日公开开庭审理时，原告已经知道涉案《绍兴市建设用地审批意见书》（绍市土转（2009）第13号）行政行为内容及相应诉权。原告起诉超过6个月起诉期限。2.被告作出农用地转用审批行为并未对原告楼望成等三人的权利义务产生直接影响，其起诉依法不属于人民法院受案范围，应当依法裁定驳回起诉。3.被告作出的绍市土农转（2009）第13号《建设用地审批意见》，认定事实清楚、依据充分、程序合法。原告楼望成等三人相关的街亭镇街亭14户农户私人建房用地属诸暨市2009年整理第八批次建设用地，经诸暨市璜山规划管理所2009年6月17日出具规划意见；该项目用地属规划待置换用地区，符合土地利用总体规划，使用土地整理折抵指标，用地指标已经落实，项目属于地质灾害不易发区，未压覆矿产资源。被告作出的涉案行政审判行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十九条之规定，请求驳回原告的起诉。
被告绍兴市人民政府在法定期限内向本院提交下列证据：
1.（2015）绍嵊行初字第167-1号行政诉讼案件档案材料：包括证据清单、与绍兴市建设用地审批意见书）[绍市土转（2009）第13号]、私人建房分户面积情况表、特快专递邮寄详情单、嵊州市人民法院行政裁定书。证明原告提出行政复议的申请已超出法定期限。
2.省高院（2009）浙行终字第316号裁定书等一组。证明农转用审批行为对原告权利和义务不产生实际影响的事实。
3.建设用地审批意见书、建设用地审查意见表、建设用地项目呈报说明书、关于诸暨市2009年度整理第八批次建设项目用地的报告、分类面积汇总表、指标使用台账、实地踏勘与信访情况表、农用地转用方案，补充耕地方案、指标清册、无矿产资源压覆证明、项目地质灾害不易发区证明表、地质灾害危险性评估备案登记表、土地利用总体规划位置图、土地利用现状局部图、使用集体土地补偿安置方案表、村庄规划图、农转用规划审查意见表等一组。证明作出审批行为的事实依据。
4.关于诸暨市大唐镇等二十一个镇乡土地利用总体规划（编）的批复。证明被告有权作为审批主体实施审批行为的事实。
被告绍兴市人民政府明确，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十九条，证明其作出审批行为的法律依据。
被告浙江省人民政府答辩称：1.复议确定认定事实清楚，适用依据正确。2.复议决定程序合法。请求驳回原告诉讼请求。
被告浙江省人民政府在法定期限内向本院提交下列证据：
1.行政复议申请书及相关收寄凭证。证明答辩人收到原告提交的行政复议申请的事实。
2.补正通知书及邮寄凭证。证明答辩人通知原告补正的事实。
3.行政复议申请补正材料。证明答辩人收到原告补正材料的事实。
4.浙政复（2017）151号《行政复议答复通知书》及邮寄凭证。证明答辩人作出浙政复（2017）151号《行政复议答复通知书》要求绍兴市政府作出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、证据和其他有关材料的事实。
5.行政复议答复书。证明绍兴市人民政府作出答复的事实。
6.行政复议决定延期通知书及邮寄凭证。证明答辩人作出延期决定并向原告邮寄送达的事实。
7.浙政复（2017）151号《行政复议决定书》及邮寄凭证。证明答辩人作出浙政复（2017）151号行政复议决定，并向原告邮寄送达的事实。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
对于被告绍兴市人民政府的证据，原告对真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明被告批准行为合法。对被告浙江省人民政府的证据原告均无异议。被告绍兴市人民政府和浙江省人民政府分别对彼此提交的证据均无异议。对原告证据，被告无异议。本院认为，原、被告证据均能反映客观事实，本院予以确认。
经审理查明，原告及第三人均为诸暨市街亭镇朱曹坞村村民。2009年，诸暨市为落实包括街亭镇包括原告及第三人个人建房地块在内的诸暨市17个乡镇186各行政村农民个人建房地块，诸暨市人民政府拟申请2009年度整理第八批次建设用地12.9132公顷，其中农用地12.8772公顷（耕地11.7132公顷、园地0.5160公顷、林地0.2280公顷、水利设施用地0.4200公顷），未利用地0.0360公顷。需办理农用地转用12.8772公顷，使用集体土地12.9132公顷。2009年12月21日，诸暨市国土资源局编制《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补偿耕地方案》，经诸暨市人民政府审核同意后上报审批。经绍兴市国土资源局审核，绍兴市人民政府于2009年12月29日作出绍市土农转（2009）第13号建设用地审批意见，批准诸暨市2009年度（整理指标）第八批次建设用地12.9132公顷（农用地转用12.8772公顷，使用集体土地12.9132公顷）。因为上述农用地转用批准行为涉及三原告承包土地，而原告认为，第三人楼铁钢获批的宅基地侵犯原告的土地承包权，故三原告于2017年2月15日向浙江省人民政府申请行政复议，要求撤销“绍市土转（2009）第13号”《绍兴市建设用地审批意见书》，浙江省人民政府于5月24日作出维持绍兴市人民政府于2009年12月29日作出的《绍兴市建设用地审批意见书》涉及街亭镇街亭村14户农户拟建房用地农用地转用审批的具体行政行为。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款的规定，在复议机关作出维持原行政行为的决定时，复议机关和原行政行为的作出机关为共同被告，但案件所争执的焦点，仍然应当是原行政行为的合法性。人民法院只是在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。故本案的审查重点仍然是绍市土农转（2009）第13号《绍兴市建设用地审批意见书》的合法性。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。涉案《绍兴市建设用地审批意见书》批准将涉案土地由耕地转为建设用地，但并未涉及土地权属变更，不属于涉及不动产物权的设立、变更、转让和消灭等行为，该行为作出于2009年，原告于2017年申请行政复议，进而提出行政诉讼，显已超过行政诉讼五年的最长保护期限。故原告起诉要求撤销被告绍兴市人民政府作出的绍市土农转（2009）第13号《绍兴市建设用地审批意见书》显已超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。
鉴于原告的起诉已经超过起诉期限，应当予以驳回，故复议程序的合法性不属于本案审查范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告楼望成、楼望平、楼望春的起诉。
如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
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审 判 长 王建5
审 判 员 蒋 瑛
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年十二月二十六日
书 记 员 王雪莹