广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)桂行终526号
上诉人（一审被告）宾阳县人民政府。
法定代表人穆贤清，县长。
委托代理人李正义，宾阳县林业局干部。
委托代理人莫准新，宾阳县林业局干部。
被上诉人（一审原告）宾阳县古辣镇马界村民委员会新村村民小组。
诉讼代表人阮国金，村民小组组长。
委托代理人刘桂月，广西梁栋律师事务所律师。
一审被告南宁市人民政府。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人韦国圣，南宁市法制办公室干部。
一审第三人宾阳县武陵镇六蒙村民委员会姜良村民小组。
诉讼代表人黄剑华，村民小组组长。
一审第三人宾阳县中华镇上施村民委员会铜鼓村村民小组。
诉讼代表人黄付明，村民小组组长。
委托代理人韦石岳，宾阳县法律事务中心法律服务工作者。
委托代理人黄美珍，宾阳县法律事务中心法律服务工作者。
上诉人宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）因与被上诉人宾阳县古辣镇马界村民委员会新村村民小组（以下简称新村村民小组）、一审第三人宾阳县武陵镇六蒙村民委员会姜良村民小组（以下简称姜良村民小组）、一审第三人宾阳县中华镇上施村民委员会铜鼓村民小组（以下简称铜鼓村民小组）、一审被告南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）林地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第425号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人宾阳县政府的委托代理人李正义，被上诉人新村村民小组的诉讼代表人阮国金、委托代理人刘桂月，一审第三人姜良村民小组的诉讼代表人黄剑华，一审第三人铜鼓村民小组的诉讼代表人黄付明、委托代理人韦石岳，一审被告南宁市政府的委托代理人韦国圣，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宾阳县政府于2015年1月22日作出宾政裁〔2015〕2号《山林权属纠纷处理决定书》（以下简称2号处理决定），载明：争议的山场称那京麓（又称六京麓）南北面山场，四至范围：东至山脚，南从木古塘基沿山脊向西至黄毛坪至头塘顶，西从金鸡顶向南沿山脊至那京坳（又称六京麓）、那京顶（又称六京顶）至头塘顶，北从金鸡顶向东沿山脊至勾刀坪，再沿山脊向北至山脚，面积89亩。争议山场附着物为人工种植速生桉。争议山场在解放后土改、合作化、“四固定”等各个时期没有明确划分或落实给任何村队，按习惯就近管理属原姜良村的牧牛、打柴山。1957年因国家建设六佑水库、陶鹿水库的需要，原姜良村整体搬迁，其中黄姓搬迁到铜鼓村居住，陶鹿村搬迁到现××古××镇××新村。1962年，铜鼓村其中几户黄姓因各方面原因，重新搬回原姜良村居住，成为现姜良村民小组村民，未搬回的黄姓仍留在铜鼓村，成为铜鼓村民小组村民。新村村民小组、铜鼓村民小组搬迁后，因距离较远，对现争议山场一直没有经营管理种植的事实，只是姜良村民就近打柴、放牧。1981-1983年“林业三定”时，宾阳县政府经过行山踏界、造册登记、制表勾图等，于1982年10月14日给姜良村民小组颁发《山界林某》（证号:伍拾陆号，地名：金鸡岭，面积：348亩，现争议89亩全部在该证的范围内）。在2003年以前，山上主要自然生长着松树。2003年10月争议山场的林木因火灾而烧毁。2004年，吴定先、吴耀斌承包新村村民小组的山场，在种植过程中因认界不明，超界种植速生桉并管理至今。在宾阳县政府调处过程中，文波村第三村民小组明确放弃主张现争议山场权属。2009年集体林权制度改革时期，宾阳县政府颁发给新村村民小组村民阮国金等4人《林某》。后经核查，阮国金等4人的《林某》来源不合法，且发证时违反法定程序没有组织相邻周边权利人指界签名确认。宾阳县政府认为，现争议山场在解放后土改、合作化、“四固定”时期没有划分或确权，习惯上属姜良村就近管理，在1981-1983年林业“三定”时期，宾阳县政府颁发给姜良村村民小组《山界林某》（证号:伍拾陆号），现争议山场全部在该证的范围之内。2009年集体林权制度改革时期，宾阳县政府颁发给新村村民小组阮国金等4人的《林某》，因来源不合法，且发证时违反法定程序，没有组织相邻周边权利人指界签名确认，应予撤销。根据《中华人民共和国森林法》第17条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”和第3条第二款“国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用林地，由县级以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权”的规定，作出如下处理决定:一、撤销宾阳县人民政府于2009年颁发给古辣镇马界村委新村阮国金、阮国寅、阮暖光、阮益光的《林某》证号分别为：450904050096、450904050090、450904050147、450904050158；二、将争议的约89亩山场山林林权确权给武陵镇六蒙村委姜良村村民小组集体所有。
南宁市中级人民法院一审查明：争议的山场为“那京麓”（又称六京麓）南北面约89亩山场，其四至范围与宾政裁〔2015〕2号处理决定一致。1957年，因国家建设六佑水库和陶麓水库之需，陶鹿村搬迁到现古××镇××而××现××新村；原姜良村亦被整体搬迁，其中覃姓村民搬迁到现中华镇上施村委文波村居住，成为现文波村第三组；黄姓村民搬迁到上施村委铜鼓村居住。约于1961年冬，已搬迁至铜鼓村××姓村民因其他原因××原姜良村居住而成为现姜良村民小组（部分未搬回的黄姓村民即为现铜鼓村民小组）。1981年落实“林业三定”时，姜良村民小组于1982年10月14日取得了宾阳县政府颁发的《山界林某》（伍拾陆号）。2004年，原告将本组集体的山场发包给案外人种植速生桉，后者在种植过程中越界进入现争议山场清理及种植速生桉树后管理至今。第三人姜良村民小组对上述承包者进入争议山场清理及植树行为主张山场权属，遂引发与原告的山场权属纠纷。文波第三村民小组因与第三人姜良村民小组等对包括本案争议山场在内的“木梦塘”山场权属纠纷，于2001年4月11日申请政府进行权属调处。2004年6月8日，原告马界新村向宾阳县政府申请本案的山场权属调处。2009年，宾阳深化集体林权制度改革工作领导小组办公室给原告村民阮国金、阮国寅、阮暖光、阮益光颁发了现争议山场的《林某》，证号分别为450904050096、450904050090、450904050147、450904050158。被告宾阳县政府经多方调查核实及调解无果后，于2015年1月22日作出2号处理决定。新村村民小组不服，向南宁市政府申请行政复议。被告南宁市政府于2015年6月15日作出南府复议〔2015〕147号《行政复议决定书》，维持2号处理决定。原告仍不服，提起本案诉讼，请求撤销2号处理决定和147号行政复议决定。
一审法院认为：宾阳县政府作为对土地权属争议及林地林木行政登记等均具有法定职责的县级人民政府，其有权在土地确权程序中纠正错误的林地林木权属登记行为，但应当依照法定程序进行，确保当事人合法权益。《广西壮族自治区山林土地水利纠纷调查处理条例》第二十二条规定：土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。第二十五条第一款规定：土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第二十六条第一款、第二款规定：调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。也就是说，上述规定要求宾阳县政府在山林土地权属处理程序中，准确确定当事人并及时向当事人送达立案材料，听取各方当事人的意见、向当事人收集证据并对纠纷现场进行勘察。被告在发现涉案部分林地使用权及林木所有权已经确定给本案4位林某持有人后，本应通知本案有利害关系的4本林某持证人作为当事人参与本案程序，并认真调查核实4位林某持有人权属来源是否清楚，但被告宾阳县政府未将涉案林某持证人作为本案当事人参与本案调处程序，亦未听取该持证人的意见和向其收取证据，此调查程序违反法律规定且该违法行为有可能导致对案件事实核查不清，可能使各方当事人权利义务受到严重不利影响。因为土地权属争议调处之职责依法应由被告宾阳县政府行使，被告程序违法问题不宜通过审判程序直接纠正，故依法应撤销被告宾阳县政府的处理决定，由被告宾阳县政府重新调查并作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条的规定，判决如下：一、撤销宾阳县人民政府宾政裁〔2015〕2号《山林权属纠纷处理决定书》，由宾阳县人民政府依法重新作出处理。二、撤销南宁市人民政府南府复议〔2015〕147号《行政复议决定书》。
上诉人宾阳县政府上诉称：一、宾阳县政府对争议地历史上权属及经营管理情况等事实认定清楚，具体情况如宾政裁〔2015〕2号处理决定所述。二、关于本案撤销4本《林某》未将持证人作为本案当事人参与本案调处程序问题。根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十五条第（一）项“现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章，表示共同确认”的规定，宾阳县政府在办理纠纷案件时，发现违反法定程序的颁发证书行为即可撤销，没有任何法律规定在调处权属纠纷过程中遇到撤销登记问题须将持证人列为当事人。一审法院适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十二条规定为依据撤销2号处理决定，明显错误。三、被上诉人新村村民小组的权属主张无事实和法律根据。新村村民小组主张争议山场一直以来由其管理使用，下列事实和理由足以反驳：一是从陈志宾、陈志荣、施树广、施先觉、施润年等证人证言可证实争议山场一直由姜良村民小组管理使用；二是与争议山场交界的中华镇三军村委会及其下辖军靖村民小组都与姜良村民小组签订山场认界协议；三是1982年宾阳县政府颁发给姜良村民小组《山界林某》（证号：五十六号）项下金鸡岭348亩，包括全部争议山场。新村村民小组村民阮国金、阮国寅、阮暖光、阮益光所取得的《林某》不合法：一是本案纠纷发生于2002年，上述《林某》取得于2009年，在纠纷期间取得的《林某》权属来源不清；二是未经相关权利人现场指认界线、确认。上诉请求：撤销一审判决，驳回新村村民小组的诉讼请求。
被上诉人新村村民小组辩称：一、本村长期管理使用争议山场。本村在高级社时期，曾在荒毛坪一带砍伐松木出售，上世纪90年代响应政府的号召造林灭荒时在金鸡塘一带种上松树苗15万株。宾阳县政府不顾这一事实，认为1957年新村村民小组搬迁后，因距离较远对现争议山场没有经营管理不符合事实。本村长期经营管理的事实中包括姜良村村民小组在内的其他村组均没有异议，直到2004年本村将山场对外发包给吴耀武后，姜良村民小组才提出异议。二、宾阳县政府认可在1982年给姜良村发了伍拾陆号林某，但是该证发放不符合法律规定，没有周边权利人指界签名确认。且该证已被2005年因宾政报（2005）22号及南宁市政府办公厅2005年3月28日作出的办文号A119撤销，宾阳县政府依据已经被撤销的、无效的林某作出决定必然是错误的。三、本村村民阮国金、阮国寅、阮暖光、阮益光依法取得的《林某》合法有效，应当受到保护。四、南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第424号行政判决，以同样理由判决撤销宾阳县政府的处理决定，该判决已生效，本案也应当与该案一致。答辩请求：驳回上诉，维持原判。
一审被告南宁市政府述称：一、宾阳县政府2号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律证据，程序合法，本机关作出行政复议决定予以维持是正确的。二、一审判决以宾阳县政府未通知4位《林某》持证人参加调处程序为由撤销2号处理决定是错误的。理由是：其一，《林某》的权能包括林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权，其中，林地所有权为基础，属于集体经济组织，其他权能属于个人，从属于林地所有权。新村村民小组对争议山场无林地所有权，其他权能也无存在的基础。其二，《中华人民共和国宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”据此，农村集体经济组织由参加的劳动者组成，而并非独立于其成员存在的主体。2号处理决定列新村村民小组为当事人，该主体包括4位林某持证人。该村民小组组长和村民代表参与了调处程序，4位林某持证人的调处程序参与权通过村集体代表得以行使。三、即使本案存在未通知持证人参与调处的程序错误，依法也不应撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”4位持证人在《林某》中的权利已经被林地所有权所吸收，也随着2号处理决定将争议山场确权为其他集体所有而不复存在，故未通知林某持证人参加调处程序对持证人权利不产生实际影响。请求撤销一审判决，驳回新村村民小组的诉讼请求。
一审第三人姜良村民小组同意南宁市政府、宾阳县政府的意见，请求撤销一审判决，驳回新村村民小组的诉讼请求。
一审第三人铜鼓村民小组述称：铜鼓村民小组于1957年从原姜良村迁出，原姜良村的山场未分割，铜鼓村民小组对原姜良村的山场享有份额，宾阳县政府未将争议山场确权给铜鼓村民小组错误。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效，据此，本院确认一审判决认定的事实。
本院认为：宾阳县政府2号处理决定作出的第一项撤销《林某》决定和第二项确权决定，是两个独立的行政行为，对该两个行政行为的合法性，应当分别审查。
宾阳县政府2号处理决定中撤销新村村民小组阮国金等4人的《林某》，确属不当。该4本《林某》已经颁发，无论合法与否，都应当在持证人参与程序的情况下才能作出处分，否则，侵害了持证人的陈述、申某，无法保证处理结果正确，违背了程序正当原则。况且，该4份《林某》所登记的林地不限于争议山场，除争议山场之外的其他林地尚无证据证实登记错误；该4份林某的4项权能，除林地所有权有证据证实有误外，其他3项权能尚无证据证实错误。一审判决以4位《林某》持证人未参与程序为由不予支持宾阳县政府撤销《林某》的行为，并无不当，本院予以支持。南宁市政府关于新村村民小组实际已代表4位村民行使权利的意见，因集体与个人相对独立，在个人无明确授权情况下，集体的行为尚不足以保障个人的权利，故南宁市政府的意见理由不充分，本院不予采纳。南宁市政府关于程序违法尚不足以撤销《林某》的意见，如前述，宾阳县政府未通知4位《林某》持证人参与程序违背了正当程序原则，不属于轻微违法，本院对南宁市政府的该意见不予采纳。
宾阳县政府2号处理决定第二项即“将争议的约89亩山场山林林权确权给武陵镇六蒙村委姜良村村民小组集体所有”，包含争议山场的林地权属和林木权属的确权。对于林地权属的确权，宾阳县政府调查了事实，并提供了相关证据；但对于林木权属的确权，宾阳县政府未调查事实，也未提供相关证据，存在新村村民小组的承包人越界种植、以及新村村民小组4位村民曾取得《林某》等初步证据的情况下，争议山场上林木的权属尚不能确定为姜良村民小组所有。宾阳县政府仍需对林木权属查清后，才能保证林地、林木权属的确权决定正确。据此，2号处理决定中的确权决定仍存在事实不清、证据不足的情形，依法应当撤销。
综上所述，2号处理决定中第二项确权决定仍存在事实不清、证据不足的情形，依法应当撤销。一审判决以宾阳县政府撤销《林某》行为错误为由撤销2号处理决定中两个独立的行政行为，虽然理由不完全正确，但判决结果正确。上诉人宾阳县政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由宾阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 王小成
审判员 陈 惠
appoint
二〇一七年七月十九日
书记员 许 青