云南省瑞丽市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云3102行初1号
公益诉讼人瑞丽市人民检察院，住所地：瑞丽市金滇路18号，统一社会信用代码11533102015271874M。
法定代表人龙磊，该院检察长。
委托代理人杨蓉，瑞丽市人民检察院党总支副书记，特别授权代理。
委托代理人杨秋燕，瑞丽市人民检察院民事行政检察科科长，特别授权代理。
被告瑞丽市林业局，住所地：瑞丽市勐卯路22号，统一社会信用代码11533102015271815J。
法定代表人木然昶，该局局长。
委托代理人赵少斌，瑞丽市林业局副局长，特别授权代理。
委托代理人李茜，云南欣艺律师事务所律师，特别授权代理，执业证号15331201311807272。
公益诉讼人瑞丽市人民检察院（下称瑞丽市检察院）诉被告瑞丽市林业局林业行政管理（林业）不履行法定职责行政公益诉讼一案，于2017年2月28日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年2月28日立案受理后，于2017年3月2日8日先后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼人瑞丽市检察院的委托代理人杨蓉、杨秋燕，被告瑞丽市林业局的委托代理人赵少斌、李茜到庭参加诉讼。公益诉讼人瑞丽市检察院法定代表人龙磊未到庭、被告瑞丽市林业局法定代表人木然昶未到庭。本案现已审理终结。
公益诉讼人瑞丽市检察院诉称：
经其履职发现，瑞丽市德辉页岩砖有限公司、瑞丽市联安页岩砖有限公司、瑞丽市宏勐建材有限责任公司于2011年经由瑞丽市政府根据瑞丽市国土资源局的请示批复同意建立。瑞丽市和颢瑞页岩砖厂、瑞丽市勐典通用建材有限公司于2012年经由瑞丽市政府根据瑞丽市国土资源局的请示批复同意建立。在政府批复同意后开工建设，并在短时间内建成投产。但是，上述五家企业自建成投产至今，都未按照法律规定办理征占用林地相关手续。从2012年3月至2016年3月间瑞丽市林业局曾17次向五家企业发出《工程建设项目违法使用林地停工通知书》、《使用林地停工通知书》要求五家企业停止违法占用林地的行为，但其并未采取行之有效的措施制止五家企业非法占用林地的行为，并依据《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》的规定追究五家企业因非法占用林地和砍伐林木所造成的损失。截止2016年12月，五家企业非法占用林地面积达113.52亩，其中集体林地68.22亩，国有林地45.3亩，给林业资源造成巨大损失。
为切实保护国家林业资源，维护国家和社会公共利益，我院向瑞丽市林业局发出瑞检行建〔2016〕06-10号检察建议书，要求其依法全面履行监管职责。2016年12月21日，瑞丽市林业局回复我院的检察建议称，其在收到检察建议后对五家企业非法占用林地的行为进行了以下处置：第一，对五家企业涉嫌违法使用林地立案查处，以涉嫌非法占用农用地立案侦查，并对法人代表采取了取保候审强制措施；第二，制止破坏森林资源的违法行为，于2016年12月5日给五家企业发了《停止违法使用林地通知书》，并同国土部门形成联合执法，在责令企业停止违法行为的同时，采取以下措施制止企业采矿挖土等破坏林地违法行为：一是将挖掘机械清除出矿区，禁止采挖；二是截断采矿区道路，禁止运输；三是加强公示宣传，在道路上树立醒目标牌。第三，对已造成破坏林地恢复林业生产条件和植被情况，编制了植被恢复方案。虽然瑞丽市林业局在收到检察建议后依法履行了部分职责，但其多年来怠于履行法定职责的行为给当地林业资源造成了极大损失，并且在收到检察建议后其也未依法追究五家企业因非法占用林地和砍伐林木所造成的损失，瑞丽市林业局未全面履行法定职责，致使国家、社会公共利益仍处于受侵害状态。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”及第十八条第一款：“进行勘察、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林、恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期监督、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”的规定，瑞丽市林业局作为林业主管部门，对于因进行勘察、开采矿藏和各项建设工程，必须占用或者征用林地的行为，有进行监管、审批的职责。瑞丽市德辉页岩砖有限公司、瑞丽市联安页岩砖有限公司、瑞丽市宏勐建材有限责任公司、瑞丽市和颢瑞页岩砖厂、瑞丽市勐典通用建材有限公司未经许可，在瑞丽市勐秀乡勐典村委会林地建厂、采矿，擅自改变林地用途，导致113.52亩林地被违法擅自使用，瑞丽市林业局从2012年3月至2016年3月间曾17次向五家企业发出《工程建设项目违法使用林地停工通知书》、《使用林地停工通知书》要求五家企业停止违法占用林地的行为，但未采取行之有效的措施制止五家企业非法占用林地的行为，并追究五家企业因非法占用林地和砍伐林木所造成的损失。该法第四十四条第一款规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采矿、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用于林地每平方米10元至30元的罚款。”瑞丽市林业局未按照上述规定对五家企业非法占用林地和砍伐林木的行为进行处罚，导致被毁坏的林地林木未及时修复、补种，被破坏的生态环境没有得到修复或恢复，生态环境资源遭受破坏的违法状态仍然持续。
综上所述，瑞丽市林业局存在不依法正确履行职责的情形，且因其未全面履行法定职责，致使大量林地被占、林木被毁的损害状态长期并持续存在。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，瑞丽市检察院向本院提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认瑞丽市林业局未依法正确履行职责的行为违法；2、判令瑞丽市林业局依法全面履行职责。
公益诉讼人瑞丽市检察院向本院提交了以下证据：
第一组证据：
证据1、全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定复印件；证据2、最高人民检察院（高检发民字（2015）2号）《检察机关提起公益诉讼试点方案》复印件；证据3、人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法复印件；证据4、关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知复印件；证据5、云南省人民检察院关于同意对德宏州瑞丽市林业局不依法履行职责案提起行政公益诉讼的批复复印件。以上证据欲证明：瑞丽市检察院对瑞丽市林业局不依法履行职责案提起行政公益诉讼是适格主体。
第二组证据：
证据1、瑞丽市林业局《统一社会信用代码证书》复印件、瑞丽市机构改革资料汇编复印件；证据2、《工程建设项目违法使用林地停工通知书》复印件。欲证明：瑞丽市林业局送达《工程建设项目违法使用林地停工通知书》。证据3、瑞丽市机构改革资料汇编瑞政发（2011）276号（10页）P38-47复印件；证据4、视听资料，照片三张。欲证明：瑞丽市林业局作为林业资源主管部门依法对该林业资源具有监督管理职责，但瑞丽市林业局未依法全面履职。
第三组证据：
证据1、《检察建议书》（瑞检行建[2016]06-10号）原件；证据2、瑞丽市检察院送达回证原件；证据3、瑞丽市林业局证明原件；证据4、瑞丽市林业局的回复。欲证明：检察院按照法律规定，履行了诉前程序。
第四组证据：
证据1、2016年12月6日鉴定意见书复印件；证据2、询问五家企业法定代表人笔录原件；证据3、植被恢复方案一份原件；证据4、立案决定书五份、取保候审决定书五份复印件；证据5、2017年3月31日拍摄的照片。欲证明：一直到2017年3月份，五家企业违法占用林地达113.52亩，给林业资源造成了巨大损失，虽然瑞丽市林业局采取了一定的措施，但是瑞丽市林业局仍未依法全面履职，五家企业违法占用林地达113.52亩的状态没有改变，导致国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告瑞丽市林业局辩称：
一、答辩人已经依法正确履行了职责
2011年至2012年，瑞丽市人民政府根据瑞丽市国土局的请示同意建立瑞丽市德辉页岩砖有限公司、瑞丽市联安页岩砖有限公司、瑞丽市宏勐建材有限责任公司、瑞丽市和颢瑞页岩砖厂、瑞丽市勐典通用建材有限公司，同时要求答辩人为以上五家企业做好服务工作。答辩人在接到瑞丽市人民政府的批复通知之后，立即对上述五家企业生产线项目选址进行了实地勘察，在此基础上，形成书面文件形式并告知瑞丽市国土局，按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《占用征收征用林地审核审批管理规范》等相关法律法规要求，占用征收征用林地的申报材料包括建设项目批件特别要求：“勘查、开采矿藏项目，要有勘查许可证、采矿许可证和其他相关批准文件。”也就是说，上述项目的占用征收征用林地申报手续必须具备采矿许可证，否则，不符合办理征占用林地手续的程序规定。2012年，答辩人得知五家企业在没有取得《采矿许可证》及办理征占用林地手续的情况下即开工建设时，立即履行其法定职责，分别按照程序，依法向五家企业发出《违法使用林地停工通知书》及《工程建设项目办理征（占）用林地手续告知书》，告知其存在违法使用林地的行为，应立即停工并依法向林业行政主管部门申请办理征占用林地手续。
2012年5月，瑞丽市和颢瑞页岩砖厂就其建设项目征占用林地事项向答辩人申请办理征占用林地手续，同时向答辩人缴纳了林木林地补偿费人民币1113620元，向云南省林业厅缴纳了森林植被恢复费人民币256352元，答辩人践行管理就是服务的工作思路，积极配合项目业主组织报件，上报德宏州林业局审核，由于缺少关键的建设项目批件《采矿许可证》，德宏州林业局依法做出了不予受理退回申请报件的处理决定。其他四家企业也因尚未取得《采矿许可证》，无法向德宏州林业局上报审批。对此，答辩人多次联系并催促业主尽快与国土局联系办理《采矿许可证》，但时至今日，五家企业一直未向答辩人提交《采矿许可证》。
2013年4月19日，考虑到工作的复杂性，答辩人就五家企业涉及违法使用林地的严重情况，向被答辩人瑞丽市检察院进行工作汇报，被答辩人瑞丽市检察院在听取汇报后认为，此项工作由于涉及部门较多，完善手续（办理《采矿许可证》）复杂，向上级主管部门申报手续又审批不了，对此表示理解，并表示应支持党委、政府的决策和要求，满足瑞丽开发开放试验区建设的客观需求。
截止2016年3月4日，答辩人共计向五家企业依法发出22份《违法使用林地停工通知书》及《工程建设项目办理征（占）用林地手续告知书》等停工文书。
2016年5月，答辩人主要领导亲临页岩砖厂取土现场对植被恢复工作作出安排部署，制作了《瑞丽市勐典页岩砖厂取土场植被恢复造林技术方案》，并要求五家企业在取土区栽种树木。目前，在取土区栽种的树木长势正常。
2016年8月31日，答辩人向德宏州林业局上报请示解决五家企业存在的违法问题，然而由于瑞丽试验区建设正在快速推进，多个重点项目建设以及扶贫攻坚等民生工程建设进入关键阶段，建设用砖供应满足不了项目建设需求（我市被列为全国第三批禁止使用粘土砖城市名单，我市已关停所有粘土砖厂），2016年11月11日，瑞丽市人民政府要求对一度因为未取得《采矿许可证》而关闭的五家砖厂，重新启动恢复生产。
2016年11月22日，答辩人在接到被答辩人发出的五份《检察建议书》后，经过认真对照检查，依法、果断采取以下措施，切实制止五家企业的违法行为：第一、2016年12月，答辩人将五家企业的严重违法行为移交瑞丽市森林公安局进行刑事立案查处，并对五家企业负责人采取了相关刑事强制措施；第二、再次向五家企业下发了《停止违法使用林地通知书》；第三、将挖掘机清除出矿区，禁止采挖；第四、截断采矿区道路，禁止运输；第五、加强公示，在道路上树立醒目标牌；第六、编制植被恢复方案，督促企业植树造林。
答辩人认为处罚的目的是为了纠正违法行为，同时对违法行为进行必要的惩戒，如今五家企业已被刑事立案调查，且负责人均被采取刑事强制措施，至此，答辩人已经依法正确履行了作为林业行政主管部门的全部职责。
二、答辩人将依法继续履行监督管理职责
林地生态修复期限包括整地、造林、补植、抚育等多个阶段，修复期至少三年，答辩人作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门将承担起被毁林地后续生态修复工作的监督、管理的法定职责，通过持续有效的监管促使被毁林地修复工作顺利进行。综上，答辩人已经依法正确履行了作为林业行政主管部门的全部职责，并将继续履行监督管理职责，但是由于我市特殊原因，依然在事实上造成了未批先占、林地被毁的情况，故恳请人民法院能综合考虑本案所涉及的诸多因素，在法律效果和社会效果中寻求平衡点，作出公正合理的判决。
被告瑞丽市林业局向本院提交了以下证据：
第一组证据：
证据1、瑞丽市人民政府常务会议纪要复印件；证据2、瑞丽市人民政府文件：瑞政复[2011]160号复印件。欲证明：1、瑞丽市人民政府同意在勐秀乡勐典村新建联安页岩砖生产线、德辉页岩砖生产线、宏勐页岩砖生产线；2、要求瑞丽市国土局及其它单位做好监督及服务工作。
第二组证据：
瑞丽市林业局关于瑞丽市德辉页岩砖有限公司新建年产6000万块新型煤矸石—页岩砖生产线建设项目的说明复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局依法履行职责，对德辉页岩砖生产线项目选址进行实地查勘；2、告知瑞丽市国土局，按照《森林法》及相关规定，此项目必须先经国土局办理《采矿许可证》，然后才能办理征占用林地手续；3、瑞丽市林业局依法履行了监督和告知义务。
第三组证据：
瑞丽市林业局关于瑞丽市联安页岩砖有限公司新建年产3000万块新型煤矸石—页岩砖生产线建设项目的说明复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局依法履行职责，对联安页岩砖生产线项目选址进行实地查勘；2、告知瑞丽市国土局，按照《森林法》及相关规定，此项目必须先经国土局办理《采矿许可证》，然后才能办理征占用林地手续；3、瑞丽市林业局依法履行了监督和告知义务。
第四组证据：
瑞丽市林业局关于瑞丽市建和房地产开发有限责任公司兴建“和瑞页岩砖厂”建设项目选址的意见复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局依法履行职责，对和瑞页岩砖生产线项目选址进行实地查勘，明确该项目选址范围均属林业用地；2、告知瑞丽市国土局，按照《森林法》及相关规定，项目使用林地必须申请办理征占用林地手续，不得未批先占林地和未批先伐林木，须取得《使用林地审核同意书》后方可实施；3、此项目的生产原料涉及采挖林地内的煤矸石，必须先经国土局办理《采矿许可证》，然后才能办理征占用林地手续；4、瑞丽市林业局依法履行了监督和告知义务。
第五组证据：
瑞丽市人民政府文件：瑞政复[2012]8号复印件。欲证明：1、瑞丽市人民政府同意在勐秀乡勐典村邦达村民小组新建和瑞页岩砖生产线；2、要求国土局严格按照相关法律规定，办理《采矿许可证》等必要手续。
第六组证据：
瑞丽市人民政府文件：瑞政复[2012]9号复印件。欲证明：1、瑞丽市人民政府同意在勐秀乡勐典村塔育村民小组新建通用页岩砖生产线；2、要求瑞丽市国土局严格按照相关法律规定，办理《采矿许可证》等必要手续。
第七组证据：
证据1、工程建设项目违法使用林地停工通知书（存根）瑞林2012第（1）号复印件；证据2、工程建设项目办理征（占）用林地手续告知书（存根）瑞林2012第（1）号复印件；证据3、使用林地停工通知书（存根）瑞林2014第（11）号复印件；证据4、工程建设项目违法使用林地停工通知书瑞林2016第（04）号复印件；证据5、停止违法使用林地通知书瑞林2016第（）号复印件；证据6、立案决定书瑞森公（勐）立字[2016]5号复印件；证据7、取保候审决定书瑞森公（勐）取保字[2016]5号（段某）复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局向瑞丽市联安页岩砖有限公司发出违法使用林地停工通知书和告知书；2、告知该企业存在违法使用林地行为，应依法向林业行政主管部门申请审批；3、瑞丽市林业局依法履行了监督和告知义务；4、瑞丽市林业局对涉及瑞丽市联安页岩砖有限公司的严重违法行为问题，移交森林公安局进行立案查处并采取相关刑事强制措施。
第八组证据：
证据1、工程建设项目违法使用林地停工通知书（存根）瑞林2012第（2）号复印件；证据2、工程建设项目办理征（占）用林地手续告知书（存根）瑞林2012第（2）号复印件；证据3、使用林地停工通知书（存根）瑞林2014第（12）号复印件；证据4、工程建设项目违法使用林地停工通知书瑞林2016第03号复印件；证据5、停止违法使用林地通知书瑞林2016第（）号复印件；证据6、立案决定书瑞森公（勐）立字[2016]3号复印件；证据7、取保候审决定书瑞森公（勐）取保字[2016]3号（范某）复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局向瑞丽市德辉页岩砖有限公司发出违法使用林地停工通知书和告知书；2、告知该企业存在违法使用林地行为，应依法向林业行政主管部门申请审批；3、瑞丽市林业局依法履行了监督和告知义务；4、瑞丽市林业局对涉及瑞丽市德辉页岩砖有限公司的严重违法行为问题，移交森林公安局进行立案查处并采取相关刑事强制措施。
第九组证据：
证据1、工程建设项目违法使用林地停工通知书（存根）瑞林2012第（3）号复印件；证据2、工程建设项目办理征（占）用林地手续告知书（存根）瑞林2012第（3）号复印件；证据3、工程建设项目违法使用林地停工通知书（存根）瑞林2013第（6）号复印件；证据4、使用林地停工通知书（存根）瑞林2014第19号复印件；证据5、工程建设项目违法使用林地停工通知书瑞林2016第（02）号复印件；证据6、停止违法使用林地通知书瑞林2016第（）号复印件；证据7、立案决定书瑞森公（勐）立字[2016]4号复印件；证据8、取保候审决定书瑞森公（勐）取保字[2016]4号（黄某）复印件。欲证明:1、瑞丽市林业局向瑞丽市宏勐建材有限责任公司发出违法使用林地停工通知书和告知书；2、告知该企业存在违法使用林地行为，应依法向林业行政主管部门申请审批；3、瑞丽市林业局依法履行了监督和告知义务；4、瑞丽市林业局对涉及瑞丽市宏勐建材有限责任公司的严重违法行为问题，移交森林公安局进行立案查处并采取相关刑事强制措施。
第十组证据：
证据1、工程建设项目违法使用林地停工通知书（存根）瑞林2012第（4）号复印件；证据2、工程建设项目办理征（占）用林地手续告知书（存根）瑞林2012第（4）号复印件；证据3、使用林地停工通知书（存根）瑞林2014第（18）号复印件；证据4、工程建设项目违法使用林地停工通知书瑞林2016第（01）号复印件；证据5、停止违法使用林地通知书瑞林2016第（）号复印件；证据6、立案决定书瑞森公（勐）立字[2016]2号复印件；证据7、取保候审决定书（副本）瑞森公（勐）取保字[2016]2号（张某）复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局向瑞丽市建和房地产开发有限责任公司发出违法使用林地停工通知书和告知书；2、告知该企业存在违法使用林地行为，应依法向林业行政主管部门申请审批；3、瑞丽市林业局依法履行了监督和告知义务；4、瑞丽市林业局对涉及瑞丽市建和房地产开发有限责任公司的严重违法行为问题，移交森林公安局进行立案查处并采取相关刑事强制措施。
第十一组证据：
证据1、工程建设项目违法使用林地停工通知书（存根）瑞林2012第（5）号复印件；证据2、工程建设项目办理征（占）用林地手续告知书（存根）瑞林2012第（5）号复印件；证据3、工程建设项目违法使用林地停工通知书（存根）瑞林2013第（7）号复印件；证据4、使用林地停工通知书（存根）瑞林2014第（20）号复印件；证据5、工程建设项目违法使用林地停工通知书瑞林2016第（05）号复印件；证据6、停止违法使用林地通知书瑞林2016第（）号复印件；证据7、立案决定书瑞森公（勐）立字[2016]6号复印件；证据8、取保候审决定书瑞森公（勐）取保字[2016]6号（尹某）复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局向瑞丽市勐典通用建材有限公司发出违法使用林地停工通知书和告知书；2、告知该企业存在违法使用林地行为，应依法向林业行政主管部门申请审批；3、瑞丽市林业局依法履行了监督和告知义务；4、瑞丽市林业局对涉及瑞丽市勐典通用建材有限公司的严重违法行为问题，移交森林公安局进行立案查处并采取相关刑事强制措施。
第十二组证据：
证据1、云南省行政事业性收费通用收据（NO.05453514）（300000元）复印件；证据2、云南省行政事业性收费通用收据（NO.05453515）（811995元）复印件；证据3、云南省行政事业性收费通用收据（NO.05453516）（1625元）复印件；证据4、云南省财政收入缴款书（1113620元）复印件；证据5、德宏州林业局行政许可申请退件材料通知书德林许退字[2012]01号复印件；证据6、云南省临时采矿许可证瑞临采证字[2013]第11号复印件；证据7、云南省临时采矿许可证瑞临采证字[2014]第6号复印件；证据8、云南省临时采矿许可证瑞临采证字[2014]第10号复印件；证据9、云南省非税收入收款收据复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局对瑞丽市和瑞页岩机砖厂建设项目征用林地事项向德宏州林业局上报请示，结果不予受理并被退件；2、德宏州林业局退件的原因是项目建设缺少必要的前置条件，即申办《采矿许可证》，以《临时采矿许可证》向上申报项目征占林地是不予受理的；3、页岩砖厂由于仅仅办理《临时采矿许可证》而没有办理《采矿许可证》，因此导致林业部门无法办理征用林地手续，即没有办理《采矿许可证》，就意味着违法违规行为的开始及延续；4、瑞丽市林业局已经依法将和瑞页岩机砖厂林木林地补偿费收缴并上缴；5、瑞丽市林业局依法履行了征占林地上报及相关行政处罚义务。
第十三组证据：
证据1、我市采石、采砂场涉及相关问题协调会会议签到表复印件；证据2、关于向市检察院汇报我市采石场、采砂场、取土场涉及林地汇报复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局向瑞丽市检察院汇报勐秀乡五砖厂涉及违法使用林地的情况；2、瑞丽市检察院认可由于涉及部门较多，完善手续复杂（主要是《采矿许可证》的办理），向上级主管部门申报手续又审批不了，表示理解、支持，同时要从当地实际出发，服从、支持地方党委政府的决策和要求，满足瑞丽开发开放试验区建设的需求。
第十四组证据：
证据1、瑞丽市林业局领导到勐秀乡检查勐典页岩砖厂取土场及植被恢复规划照片复印件；证据2、瑞丽市勐典页岩砖厂取土场植被恢复造林技术方案复印件；证据3、瑞丽市林业局关于指导解决中央环保督察组督察涉林有关问题的请示复印件；证据4、瑞丽市勐典页岩砖厂取土场植被恢复照片复印件；证据5、瑞丽市勐典页岩砖厂取土场进场路段照片复印件。欲证明：1、瑞丽市林业局主要领导亲临页岩砖厂取土区现场，对植被恢复工作作出安排部署；2、向上级反映，请求州局帮助协调增加占用林地定额及完善相关手续；3、对五砖厂的原料取土区采取关停矿山，按照恢复方案实行植被恢复工作，积极植树造林；4、瑞丽市林业局依法履行了法定职责。
第十五组证据：
瑞丽市人民政府关于试验区重点工程和民生工程建设砂石料供应的专题会议纪要复印件。欲证明：1、市人民政府专题会议要求，为了确保试验区建设稳步推进，解决好重点建设项目和扶贫攻坚民生工程砂石料和建筑用砖供给不足问题，从2016年11月11日暂时恢复勐秀乡勐典片区5个页岩砖厂的生产。
第十六组证据：
证据1、占用征收征用林地审核审批管理规范复印件；证据2、瑞丽市林业局关于办理征占用林地手续有关事宜的告知书复印件。欲证明：1、《采矿许可证》是办理占用征收征用林地手续必不可少的文件；2、瑞丽市林业局严格按照《占用征收征用林地审核审批管理规范》办理征占用林地手续。
第十七组证据：
证据1、瑞丽市林业局关于勐秀乡勐典村片区页岩砖厂违法使用林地相关问题的请示复印件；证据2、电子政务公文交换平台签收信息打印件。欲证明：1、瑞丽市林业局在收到瑞丽市检察院发出的五份《检察建议书》后认真对待立即向瑞丽市委办、瑞丽政府办上报请示；2、瑞丽市委办、瑞丽政府办已经收到林业局的上报请示。
经庭审质证，本院对公益诉讼人瑞丽市检察院提交的以下证据作如下确认：
第一组证据的第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）项证据经质证，被告对三性没有异议。对证据第（1）、（2）、（3）、（4）项的证明内容无异议。对证据第（5）项的证明内容不予认可，认为，只能证明检察院的内部工作程序，不能证明其诉讼主体适格。本院认为，该组证据的来源合法，证明的内容客观真实。能够相互印证公益诉讼人对被告提起公益诉讼是适格的主体，本院依法予以确认。
第二组证据的第（1）、（2）、（3）、（4）项证据经质证，被告对第（1）、（2）项证据的三性及证明内容无异议。认为，从第（2）项证据可以看出，被告已经向行政相对人履行了告知义务，要求行政相对人停止违法行为。对第（3）、（4）项证据未发表质证意见。本院认为，该组证据的来源合法，客观真实，能证明本案待证事实。对该组证据的证明力，本院依法予以确认。
第三组证据的第（1）、（2）、（3）、（4）项证据经质证，被告对三性及证明内容无异议。对第（4）项证据作出说明，认为，被告在收到检察建议书之后高度重视，在做自我检查的同时，向市政府做了书面报告，并对五家企业采取了一系列措施。本院认为，该组证据的来源合法，证明的内容客观真实。能够相互印证公益诉讼人按照法律的规定，履行了诉前程序。本院依法予以确认。
第四组证据的第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）项证据经质证，被告对三性无异议，对证明内容不认可。认为，从以上植被恢复方案、立案决定书、取保候审决定书等证据均能证明被告已经对五家企业采取了一定措施，包括告知停止违法行为、下发停止违法使用林地通知书、挖断道路、督促五家企业植树造林、移交森林公安局立案查处，被告已经依法完全履职。本院认为，该组证据能够相互印证被告虽然对五家企业非法占用林地的行为采取了一定措施，但未依照法律法规的规定全面履行职责，有效的制止违法行为的发生。致使林业资源造成了巨大损失，使国家利益、社会公共利益和环境生态资源至今仍处于受侵害状态的事实，对该组证据的证明力，本院依法予以确认。
经庭审质证，本院对被告瑞丽市林业局提交的以下证据作如下确认：
第一组证据的第（1）、（2）项证据经质证，公益诉讼人对该组证据的三性及证明目的予以认可。本院依法予以确认。
第二、三、四组证据经质证，公益诉讼人对该三组证据的关联性、合法性、真实性予以认可。证明目的不予认可。认为，以上三组证据只能证明被告就企业办理征占用林地手续与瑞丽市国土资源局进行接洽，不能证明在违法事实发生后，被告依法全面履行了法律赋予的监督管理职责。本院认为，该三组证据不能全面、客观真实地反映违法行为发生后，被告依法全面履行了监督管理职责，依法有效地制止了违法行为的发生。亦不能证明本案待证事实。本院依法不予确认。
第五、六组证据经质证，公益诉讼人对该二组证据的关联性不予认可，合法性、真实性予以认可，证明目的不予认可。认为，瑞政复[2012]8号、瑞政复[2012]9号文件是针对瑞丽市国土资源局，要求国土资源局严格按照相关法律法规的规定，完成各项必要手续，与被告是否履职没有关系。本院认为，该二组证据不能全面、客观真实地反映，被告依法已全面履行监督管理职责，亦不能证明本案待证事实。本院依法不予确认。
第七、八、九、十、十一组证据经质证，公益诉讼人对该五组证据中的第（2）项证据的关联性、合法性、真实性予以认可，证明目的不予认可。认为，被告发出《工程建设项目办理征占用林地手续告知书》，告知五家企业需要提交的申报材料，被告对企业应当办理征占用林地手续履行了相应的告知义务。对该五组证据中的第（1）、（3）、（4）、（5）、（6）项证据的关联性、真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可。认为，被告向五家企业发出《工程建设项目违法使用林地停工通知书》、《使用林地停工通知书》共计17份，要求五家企业停止违法占用林地的行为，但被告作为瑞丽市林业的主管部门，其并未采取行之有效的措施制止该五家企业非法占用林地的行为，致使林地受损害的事实长期存在。对该五组证据中的第（7）、（8）项证据的关联性、合法性、真实性予以认可，对证明目的不予认可。认为，对五家企业涉嫌非法占用农用地立案侦查，对五家企业的法定代表人采取了取保候审的强制措施，追究的是刑事责任，行政公益诉讼要追究的是行政机关是否履职的行政责任。刑事责任和行政责任是不同的法律关系，相互之间是不能替代的。被告作为瑞丽市政府负责林业资源管理工作的部门，并未按照法律的规定履行好职责，致使国家、社会的公共利益仍处于持续被侵害的状态。综上所述，公益诉讼人认为，被告提供的以上五组证据不能证明被告已经依法全面履行了职责。本院认为，该五组证据不能全面、客观真实地反映违法行为发生后，被告依法全面履行了监督管理职责，依法有效地制止了违法行为的发生。虽然对五家企业的严重违法行为，移交森林公安局进行立案查处并对五家企业的负责人采取了取保候审的强制措施。但被告未依法对五家企业非法占用林地、毁坏林木的违法行为作出赔偿损失和处罚的行政行为，并对擅自改变林地用途的违法行为依法作出责令限期恢复原状和罚款的行政行为。亦不能证明本案待证事实。本院依法不予确认。
第十二组证据的第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）、（7）、（8）、（9）项证据经质证，公益诉讼人对该组证据的第（1）、（2）、（3）、（4）项证据的三性予以认可，证明目的不予认可。认为，云南省行政事业性通用收据三份、云南省财政收入缴款书中所列的林地林木补偿费属于补偿性质，并非处罚性质，并不是行政处罚。与被告是否履职没有关系。对该组证据的第（5）项证据的三性予以认可，证明目的不予认可。认为，德宏州林业局行政许可申请退件材料通知书只能证明征用林地手续因缺少材料无法办理，并不能证明被告对企业未办理征占用林地手续和违法使用林地的行为履行了法定的监管职责。对该组证据的第（6）、（7）、（8）项证据的关联性、合法性不予认可，真实性予以认可，证明目的不予认可。认为，云南省临时采矿许可证与瑞丽市林业局是否履职没有关系。其次，云南省临时采矿许可证没有法律依据，对其合法性不予认可。对该组证据的第（9）项证据不予认可。认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条，当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料，不能作为定案的依据。本院认为，该组证据的第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）、（7）、（8）项证据不能全面、客观真实地反映被告依法全面履行了监督管理职责，依法有效地制止了违法行为的发生。对非法占用林地、毁坏林木的违法行为依法作出了行政行为。亦不能证明本案待证事实。对其证明力，本院依法不予确认。对该组证据的第（9）项证据因违反法律禁止性规定无正当理由，未经人民法院批准逾期提供的证据，视为没有相应证据。本院依法不予确认。
第十三组证据的第（1）、（2）项证据经质证，公益诉讼人对该组证据的第（1）、（2）项证据的关联性不予认可，合法性、真实性予以认可，证明目的不予认可。认为，被告及森林公安局的部分领导向检察院汇报涉及林地的具体问题，瑞丽市检察院的参会人员也提出，对存在的问题表示理解，但是要尽量完善使用林地的手续，这组证据并不能证实被告已经履行了法定的职责。本院认为，该组证据的第（1）、（2）项证据不能证明本案待证事实。本院依法不予确认。
第十四组证据的第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）项证据经质证，公益诉讼人对该组证据的第（1）、（2）、（3）项证据的关联性不予认可，合法性、真实性予以认可，证明目的不予认可。认为，第（1）、（2）、（3）项证据是瑞丽市检察院发出检察建议前瑞丽市林业局所做的工作，但直至2016年4月份，瑞丽市检察院发出检察建议后，林业资源仍处于受侵害的状态，被告并未履行其法定的职责，林地仍处于受侵害的状态。对该组证据的第（4）、（5）项证据不予认可，根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题第六十条第一款的规定，被告及其诉讼代理人在诉讼中自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。对该组证据公益诉讼人做一个补充，公益诉讼人做了一个PPT在法庭上进行展示，被告只是零星地种了几棵树，与其所说不相符，林地仍然处于受侵害的状态。本院认为，该组证据的第（1）、（2）、（3）项证据不能证明本案待证事实。本院依法不予确认。对该组证据的第（4）、（5）项证据因违反法律对证据的禁止性规定，不能作为定案依据。其证明力，本院依法不予确认。
第十五组证据经质证，公益诉讼人对该组证据的关联性不予认可，合法性、真实性予以认可，证明目的不予认可。认为，2016年11月11日瑞丽市市政府的会议纪要中提到，暂时恢复勐秀乡勐典片区五个页岩砖厂的生产，与被告是否已经履行了法律规定的监督管理职责没有任何关系。公益诉讼人起诉被告不依法全面履行职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。该五家企业是否暂时恢复生产，其违法使用林地的事实仍然客观存在，对林业资源造成损害的事实仍然客观存在。国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态，仍然是持续的。本院认为，该组证据并不能全面反映被告已依法全面履行了监督管理职责，五家企业的违法行为，并未得到依法有效制止。亦不能证明本案待证事实。本院依法不予确认。
第十六组证据的第（1）、（2）项证据经质证，公益诉讼人对该组证据的第（1）、（2）项证据不予质证。认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条规定：当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料，不能作为定案根据。但是对该组证据的证明内容由法庭评判。本院认为，对该组证据的第（1）、（2）项证据因违反法律禁止性规定无正当理由，未经人民法院批准逾期提供的证据，视为没有相应证据。本院依法不予确认。
第十七组证据的第（1）、（2）项证据经质证，公益诉讼人对该组证据的第（1）、（2）项证据不予质证。认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条规定：当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料，不能作为定案根据。但是对该组证据的证明内容由法庭评判。本院认为，对该组证据的第（1）、（2）项证据因违反法律禁止性规定无正当理由，未经人民法院批准逾期提供的证据，视为没有相应证据。本院依法不予确认。
经审理查明，瑞丽市德辉页岩砖有限公司、瑞丽市联安页岩砖有限公司、瑞丽市宏勐建材有限责任公司、瑞丽市和颢瑞页岩砖厂、瑞丽市勐典通用建材有限公司，先后于2011年、2012年经由瑞丽市政府根据瑞丽市国土资源局的请示批复同意建立，并在短时间内建成投产。市政府在批复同意开工建设的同时要求被告瑞丽市林业局等相关部门严格按照相关法律、法规的规定，完成必要的手续并做好监管和服务工作。但上述五家企业自建成投产至今，均未按照相关法律、法规的规定办理占用林地相关手续。自2012年3月至2016年3月被告瑞丽市林业局多次向五家企业发出《工程建设项目违法使用林地停工通知书》、《使用林地停工通知书》，要求五家企业停止非法占用林地的违法行为，但并未严格按照《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，对五家企业非法占用林地和砍伐林木的违法行为所造成的损失作出行政行为。截止2016年12月，五家企业非法占用林地面积为113.52亩，其中集体林地68.22亩，国有林地45.3亩，致使林业生态环境资源造成巨大损失。
2016年11月22日，公益诉讼人瑞丽市检察院向被告瑞丽市林业局发出瑞检[2016]06-10号检察建议书，要求被告依法全面履行监管职责。被告在接到检察建议书后对五家企业非法占用林地的违法行为进行了以下处置：对五家企业涉嫌违法使用林地立案查处，以涉嫌非法占用农用地立案侦查，对负责人采取了取保候审强制措施，并再次于2016年12月5日给五家企业下发了《停止违法使用林地通知书》，并会同国土部门形成联合执法，采取了以下措施制止企业采矿挖土等破坏林地违法行为：将挖掘机械清除出矿区，禁止采挖；截断采矿区道路，禁止运输；加强公示宣传，在道路上树立醒目标牌；对林地恢复林业生产条件和植被情况，编制了植被恢复方案。但被告依然未对五家企业非法占用林地、毁坏林木和擅自改变林地用途的违法行为依法作出赔偿损失、责令限期恢复原状和处罚的行政行为。由于被告多年来怠于履行法定职责的行为给当地林业生态资源造成了极大损害，致使国家、社会公共利益长期处于受侵害状态。
另查明，被告在举证期限内向本院提交了一份2016年5月16日，拟定的被毁林地《瑞丽市勐典页岩砖厂取土场植被恢复造林技术方案》。但被告并未按该《植被恢复造林技术方案》拟定的栽植、补植时间实行植被恢复工作。被告在庭审过程中明确表示将依法继续履行监督管理职责，并承担起被毁林地后续生态工作，通过持续有效的监管促使被毁林地工作顺利进行。
再查明，五家企业至今尚未取得《使用林地审核同意书》，非法占用林地、毁坏林木的违法行为仍然持续存在。
本院认为，被告瑞丽市林业局作为县级以上地方人民政府的林业主管部门，对非法占用林地、毁坏林木和改变林地用途享有依法行使监督管理保护职责。被告应当依照《中华人民共和国森林法》第四十四条“违反本法规定，进行开垦、采石、采矿、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款”及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用于林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，履行法定职责。综上，对公益诉讼人的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告瑞丽市林业局未依法正确履行职责的行为违法。
二、责令被告瑞丽市林业局依法全面履行职责。
案件受理费50元，由被告瑞丽市林业局负担。
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