广西壮族自治区贺州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)桂11行终3号
上诉人（一审第三人）陈强，男，1987年4月28日出生，汉族，农民，住广西昭平县。
委托代理人韦巧练，广西金卡律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）昭平县第四中学。地址：昭平县昭平镇西宁中路**号。
法定代表人徐子佳，校长。
委托代理人李建辉，广西卓秀律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）昭平县住房和城乡建设局。地址：昭平县昭平镇新民街*号。
法定代表人翟杰顺，局长。
出庭应诉负责人李世语，该局副局长。
委托代理人谢宏，该局干部。
委托代理人李新光，广西桂霖峰律师事务所律师。
上诉人陈强因城建行政许可纠纷一案，不服昭平县人民法院（2017）桂1121行初8号行政判决向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理。上诉人陈强及委托代理人韦巧练，被上诉人昭平县第四中学（以下简称昭平县四中）的委托代理人李建辉，被上诉人昭平县住房和城乡建设局（以下简称昭平县住建局）出庭应诉负责人李世语及委托代理人李新光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2014年6月第三人与其同胞兄弟陈文提出申请，经昭平县国土资源局审核同意，将其祖父陈志辉名下的昭集建（93）字第010417025号村集体土地变更为第三人陈强名下。因原旧房漏雨，无法居住，第三人及其同胞兄弟陈文同时提出申请拆除旧房在原宅基地范围内第三人及其同胞兄弟陈文分别重新建房。2014年7月16日，经昭平镇大壮村马路头组集体经济组织和大壮村民委员会同意后，第三人即将申请材料送交昭平县昭平镇国土资源管理所。2014年7月25日，该所经审核认为该申请用地户主符合申请建房用地条件，符合乡镇土地利用总体规划，申请用地位置可行，按规定可批准用地量（地类）旧宅地106.04平方米建住宅。2014年7月28日，昭平县昭平镇人民政府批复情况属实，转上级有关部门审批。2015年6月30日，被告向第三人核发编号为昭建规私建乡证字第451121201500001号乡村建设规划许可证，准许第三人在核准用地面积96㎡内建房。同年7月17日，被告以第三人提交的申请建房材料不齐为由，向第三人下发关于注销乡村建设规划许可证的通知，注销第三人已持有的451121201500001号乡村建设规划许可证。2016年3月14日18时相关部门在第三人新房二层楼房张贴拆除公告。3月15日昭平县人民政府相关部门组织有关人员用钩机将第三人新建房屋拆除。2016年4月19日，第三人向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法确认被告作出的关于注销昭建规私建乡证字第451121201500001号乡村建设规划许可证的通知的行政行为无效。昭平县人民法院于2016年7月6日作出（2016）桂1121行初7号行政判决，判决被告作出的关于注销昭建规私建乡证字第451121201500001号乡村建设规划许可证的通知的行政行为无效。原告认为第三人按照被告给予颁发的许可建设的话，必定会占用与原告相邻的历史通道及严重影响原告原有教学楼的通风、采光。依照我国行政许可法相关规定，被告在审查办理第三人申请重新建房的许可时应有义务通知原告，征询原告意见。被告在办理该许可时没有履行告知义务，严重侵害原告陈述、申辩的法定权利，违反程序，损害原告利益。另外，第三人建房地点是在昭平县城总体规划（2011-2030）的范围内，被告颁证乡村建设规划许可证给第三人陈强的行政行为也存在明显不当。为了维护原告的合法利益，现请求人民法院依法予以撤销被告于2015年6月30日向第三人陈强颁发了昭建规私建乡证字第451121201500001号乡村建设规划许可证，本案费用由被告承担。另查明：第三人陈强建筑的房屋占用宅基地是座落在《昭平县城总体规划（2011-2030）》确定的县城总体规划建设用地范围内。
一审法院认为:一、关于本案原告是否具有原告资格的问题。原告与第三人是相邻且相距较近。第三人建房行为可能会对原告相邻权相关的权利产生影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”的规定，原告对被告给第三人颁发乡村建设规划许可证行为不服，有权依法提起行政诉讼。第三人陈述称原告与被告发证行为不具利害关系，不具适格原告资格的意见，该院不予采纳。二、原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。被告给第三人发证时间是2015年6月30日，但同年7月17日，被告以第三人提交的申请建房材料不齐，已向第三人下发关于注销乡村建设规划许可证的通知，注销第三人已持有的451121201500001号乡村建设规划许可证。2016年3月15日昭平县人民政府相关部门组织有关人员用钩机将第三人新建房屋拆除。原告认为第三人建房行为可能会对原告相邻权相关的权利产生影响，已经消除。因第三人不服被告作出的注销通知而提起诉讼，昭平县人民法院于2016年7月6日作出（2016）桂1121行初7号行政判决，判决被告作出的关于注销昭建规私建乡证字第451121201500001号乡村建设规划许可证的通知的行政行为无效。该判决宣判后双方均没有上诉，上诉期限届满判决生效。第三人已持有的451121201500001号乡村建设规划许可证，仍合法有效。此时原告应该知道相邻权相关的权利产生影响并没有消除。原告在2017年7月19日向该院提起诉讼，没有超过2年起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”的规定。本案中，原告的诉讼期限应适用2年。因此，原告的起诉没有超过法定的起诉期限。对于第三人主张原告的起诉已超过起诉期限的辩解意见，该院不予采纳。三、依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”之规定，《昭平县城总体规划（2011-2030））》向社会公布实施后，第三人建设占用的土地虽然属于农村集体建设用地，但该建设用地在昭平县城总体规划范围内，第三人应当向有关部门申请办理城镇建设工程规划许可证。第三人建房前向昭平县住房和城乡建设局提交建房申请，昭平县住房和城乡建设局向第三人颁发了乡村建设规划许可证。依据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十八条第一款：“在乡、村庄规划区内进行住宅建设的，应当办理乡村建设规划许可证。”之规定，本案第三人建设的情形属于城镇规划区内不属于乡村庄规划区内，不属于发放乡村建设规划许可证的情形，因此，被告向第三人颁发乡村建设规划许可证的行政行为明显不当。四、被告给第三人颁发乡村建设规划许可证的行政行为是否违反程序的问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案被告具有职权给第三人核发乡村建设规划许可证。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”的规定，被告在审查第三人的行政许可申请时，没有履行告知原告的义务，使原告没能及时提出陈述和申辩，剥夺了原告应该依法享有陈述和申辩的权利，应认定为程序违法。被告主张对如何才能认定为法律上的利害关系人的理解上有偏差而没有履行告知义务，并不具有不履行告知的正当理由。对第三人认为被告发证行为合法的意见，该院不予采纳。综上所述，被告向第三人颁发昭建规私建乡证字第451121201500001号乡村建设规划许可证的行政行为明显不当且程序违法，该行政行为不合法。原告请求人民法院依法撤销昭建规私建乡证字第451121201500001号乡村建设规划许可证的诉讼请求理据充分，该院应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第（六）项的规定，判决：撤销被告昭平县住房和城乡建设局于2015年6月30日向第三人陈强颁发的昭建规私建乡证字第451121201500001号乡村建设规划许可证。一审案件受理费50元，由被告昭平县住房和城乡建设局负担。
上诉人陈强上诉称：一、昭平县中与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格。法律上的利害关系由三个要件构成：利害关系人公法上的权利、一个成熟的具体行政行为、公法上的权利与成熟的具体行政行为之间法律上的因果关系。利害人应属于《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第12条规定的“法律上利害关系”，这种权益必须是现实的，而不是一种期待利益。一审原告是间接利害关系，不属于法律上利害关系，所以没有诉权。本案可能影响昭平县中通风采光，与行政行为只存在间接利害关系，应通过民事诉讼解决。如果上诉人按《乡村建设规划许可证》建设势必会占用历史通道以及影响到昭平县中的通风采光，这不是现实已经存在的影响。从现场查看可知，上诉人建设的房屋与被上诉人四中的建筑物为平行布局，距离超过15米，根据建设设计规范，建筑侧立面也就是建筑山墙不会对相邻建筑物的通风采光造成影响。因此，上诉人建设的房屋对被上诉人四中的建筑物的通风采光不会产生任何影响。上诉人提供的《建设批准用地的位置与范围》图纸上有昭平县中的签章同意，表示无争议。上诉人建设的房屋不会对其通风采光产生影响。新行政诉讼法虽然规定了立案登记制度，但行政诉讼法同时以列举和排除的形式规定了受理行政案件的范围，行政诉讼受案范围不应被漫无边际地外延，否则将会影响行政效率以及行政行为的稳定性，将违背立法原意。一审判决认为上诉人与昭平县中是相邻且距离较近，明显违背事实，上诉人建设的房屋与昭平县中的建筑物相距超过15米，根本不会对其合法权益造成任何影响。二、昭平县中的起诉已超过法定起诉期限，一审判决适用法律错误。本案的起诉期限应从被上诉人四中2015年6月16日在上诉人提供的《建设批准用地的位置与范围》图纸上签字同意时开始计算。被上诉人昭平县住建局于2015年6月30日给上诉人颁发乡村建设规划许可证，昭平县中是明知的。即使不知道住建局颁发乡村规划许可证，上诉人建好房屋并装修入住，被上诉人四中也应该知道是否影响其通风采光，而不是等房屋被拆除的两年后才知道影响其通风采光。昭平县中属于滥用诉权、恶意诉讼，一审判决认定起诉期限没有超过2年错误。根据行政诉讼法的相关规定，起诉期限不适用中止、中断的规定。也就是上诉人是否提起另案的行政诉讼与昭平县中提起本案的起诉期限没有任何关系，本案的起诉期限不会因上诉人的另案起诉而中止中断。一审判决认定因上诉人提起行政诉讼，所以被上诉人四中的起诉期限应从上诉人领取判决书生效之日开始计算起诉期限是错误的。根据《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。昭平县中在2017年7月19日起诉，其起诉已超过法定起诉期限。三、本案行政行为对昭平县中的合法权益明显不产生实际影响，因此无需要进行听证。行政机关作出行政行为是否要告知他人，应以行政许可直接关系他人重大利益为前提，根据《行政许可法》第36条、第47条之规定，是否具备“直接关系他人重大利益”的情形应由行政机关依法确认。昭平县住建局给上诉人颁证对昭平县中的合法权益明显不产生实际影响，无需听证。四、一审判决认定上诉人应办理城镇建设规划许可证是错误的。上诉人建设的房屋在昭平县城总体规划范围内，并不必然需要办理城镇建设规划许可证，因为总体规划包含镇区和农村的区域规划，只有详细规划才能认定上诉人的建房土地属于何种规划区域。昭平县住建局也没有对此进行举证。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误。被上诉人昭平县中不具诉讼主体资格，且已超过法定起诉期限，请求二审法院：撤销一审判决，驳回昭平县中的一审诉讼请求。
被上诉人昭平县中辩称:一、答辩人具有诉讼主体资格。1.上诉人认为只有与行政行为有法律上的利害关系才能起诉，是对《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件的错误理解。2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。新行政诉讼法没有继续沿用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条中“与具体行政行为有法律上的利害关系”才可以起诉的说法，而是在起诉资格上作出了比原来更加宽松的规定。2.一审现场勘查结果可知，上诉人建房时已经占用了昭平县中有偿从昭平镇大壮村马路头村民小组取得使用权的一段道路，因此，昭平县住建局颁发《乡村建设规划许可证》给上诉人构成了对答辩人合法权益的侵害，显然是有利害关系。而根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”的规定，由于昭平县住建局在没有依法履行告知义务的情形下颁发《乡村建设规划许可证》给上诉人，答辩人作为行政许可事项的利害关系人，有权而且只能通过提起行政诉讼维护自己的合法权益。二、昭平县住建局作出行政行为之时应当通知利害关系人。利害关系人的权益是否受到侵害，肯定不能仅凭行政机关一方认定，行政许可之所以设定行政听证程序制度，目的也是要求行政机关必须先充分听取利害关系人的陈述、申辩意见然后才决定是否作出行政许可。三、本案没有超过二年的起诉期限。具体理由一审判决己阐明，另外，答辩人还认为，只要昭平县住建局颁发给上诉人的《乡村建设规划许可证》未被撤销或注销，那么答辩人的合法权益受到侵害其实始终处于持续的状态没有消除，故答辩人起诉维护自己合法权益的权利不会过期。综上所述，一审判决事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人上诉的理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉，维持原判。
被上诉人昭平县住建局辩称:一、昭平县住建局的工作人员在为上诉人办理《乡村建设规划许可证》的过程中存在一些失误。主要是没有告知本案的利害关系人昭平县中有陈述、申辩和要求听证的权利，与《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定不符，至于是否构成程序违法由二审法院认定。二、在县城规划区的范围内使用集体土地建房是否应颁发乡村规划许可证的问题，昭平县住建局发证给上诉人时对有关法律、行政法规理解错误，即仅仅注意了上诉人建房用地是集体性质土地，但未仔细核对其建房所在位置是否已纳入县城规划区的范围，这是昭平县住建局工作上的失误。三、一审判决是正确的。一审法院在审理本案公正的对待各方当事人，没有偏袒任何一方。综上所述，昭平县住建局颁证给上诉人的行政行为存在错误，但是否撤销该证由二审法院根据事实和法律进行裁决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，昭平县中与昭平县昭平镇大壮村马路头村民小组于2004年3月2日签订《转让道路使用权协议书》约定：校园范围以校园围墙东北角的道路的间墙为界，陈其荣房屋在间墙外。陈其荣系上诉人父亲。
本院认为，昭平县中与昭平县镇大壮村马路头村民小组签订的道路使用权转让协议已明确昭平县中与上诉人房屋的界线以间墙为界，根据一审现场勘验该间墙至今仍存在。上诉人领取的《乡村建设规划许可证》未越间墙界线占用昭平四中的土地。且上诉人向昭平县住建局申请办理被诉的《乡村建设规划许可证》之时，昭平县中于2015年6月10日在上诉人提交的《农民居民建设住宅用地申请表》建设批准用地的位置与范围的“四至指界人及意见”栏中签章确认四至界址清楚无争议。因此，被诉的《乡村建设规划许可证》未影响昭平县中的通行权，也没有侵占昭平县中取得的通道土地使用权。昭平县中主张被诉《乡村建设规划许可证》影响了其通风采光权。本院认为昭平县住建局颁发的《乡村建设规划许可证》未明确上诉人建设的标高及楼层，仅对建设位置、建设规模及定点附图作出许可，且昭平县中提起本案诉讼之时，上诉人建设的房屋已被拆除，未实际影响昭平县中的通风采光权。综上，昭平县中与被诉的颁发《乡村建设规划许可证》行政行为无利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项规定的起诉条件，无权提起行政诉讼。一审判决认定被诉的《乡村建设规划许可证》与昭平县中因相邻而存在利害关系不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销昭平县人民法院于2017年11月5日作出的（2017）桂1121行初8号行政判决。
二、驳回昭平县第四中学的起诉。
一审案件受理费50元，退还被上诉人昭平县第四中学。上诉案件受理费50元退还上诉人陈强。
本裁定为终审裁定。
审判长 黎之燕
审判员 徐文坚
审判员 李永林
二〇一八年四月八日
书记员 高 榛