四川省资阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)川20行终6号
上诉人（原审原告）王群，女，1959年1月25日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。
被上诉人（原审被告）资阳市雁江区教育局，住所地四川省资阳市雁江区正兴街209号2号楼。
法定代表人刘绪国，职务局长。
委托代理人兰恒彬，系资阳市雁江区教育局成职教股负责人。
委托代理人袁明，系四川法助律师事务所律师。
上诉人王群因诉被上诉人资阳市雁江区教育局（以下简称雁江区教育局）教育行政许可纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2017）川2002行初38号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人王群，被上诉人雁江区教育局副局长江林及其委托代理人兰恒彬、袁明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告王群诉称，2016年2月16日原告向区教育局提交申请，后又补充申请，请求批准同意原告兴办幼儿园，并颁发幼儿园办学许可证。区教育局于2016年3月9日回复，不批准同意。之后多次继续申请，回复的结果同样是被拒绝，原告不服，特向法院提起诉讼，要求法院判决撤销被告资阳市雁江区教育局于2016年3月9日作出的《资阳市雁江区教育局关于王群同志申请举办城区民办幼儿园的回复》，判决责令雁江区教育局批准颁发晨曦幼儿园的办学许可证，并附带审查资阳市雁江区人民政府办公室制作的《关于进一步规范民办幼儿园审批的意见》（资雁府办发【2016】13号文件）。其理由如下：一是，资阳市雁江区教育局2016年3月9日的回复中未告知原告的诉权和起诉期限，根据相关规定，起诉期限应从2016年3月9日起到现在的两年范围内，因此是符合诉讼期限的。二是，回复中的一、二、三、四点依据是资阳当地的规定，不是国家的法律、法规和政策，且第二点只是研究工作会，没有形成规范性文件；第三点资阳市雁江区人民政府办公室制作的《关于进一步规范民办幼儿园审批的意见》（资雁府办发）【2016】13号文件与《中华人民共和国民办教育促进法》相冲突，该意见是不规范的，不具有普遍约束力，是不能适用的，且该意见是在2016年颁发的，原告兴办幼儿园的时间是在2015年筹设的，原告兴办的幼儿园是不适用于该意见。三是，被告没有公平处理原告办园申请。城区南门消防片区同样是老城区，周边同样到处都是幼儿园，在2015年新办了两所较大型幼儿园，新乐幼儿园和翰林幼儿园。按规划数只减不增，可这两所幼儿园都批准筹设了，且也没有在《资阳市中心城区教育设施专项规划》的办园规划内，也不是小区配套，而且原告与新乐幼儿园同样都有原来的办学许可证，同样停办了几年，同样的条件，同样走审批程序，为何在西门老城区片区兴办一所较大型幼儿园区教育局就不批准筹设，反而公告宣传说是违规建园，不符合规划条件，没有取得办学许可证，属于个人擅自办园，且到场地阻止装修，规定立即停止装修，责令停止办园，造成原告投资1281210元人民币全部损失，这不公平，也不公正。四是，原告筹建的幼儿园园所对原告来说不是规划范围内，不是小区配套，而对有办园证的金贝贝幼儿园搬到该位置就成了规划内、小区配套，就许可，就能兴办幼儿园，这不公平，也不公正。综上，原告认为原告兴办的幼儿园的设置标准是参照国家同级同类公办幼儿园的设置标准执行的，符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件，依据《中华人民共和国民办教育促进法》第二章设立和符合《国务院幼儿园条例》第二章举办幼儿园的基本条件和审批程序及《中华人民共和国行政许可法》第五条等法律规定，请求法院依法支持原告的诉讼请求。
原审查明，原告王群于2016年2月16日向被告资阳市雁江区教育局提出办理民办幼儿园办学许可证的申请，同年2月24日又提出《补充申请内容》，提出被告如不能为原告办理办学许可证，则要求被告将原告投资的937800元支付原告，将原告投资的辛润幼儿园收编成公办幼儿园。被告收到原告的申请后，于2016年3月9日作出《关于王群同志申请举办城区民办幼儿园的回复》，并送达原告，该回复决定对原告的申请不予审批，但未告知原告的复议权、诉权和起诉期限。原告于2017年4月27日向资阳市雁江区人民政府申请复议，雁江区人民政府于2017年6月23日作出资雁府复驳字【2017】1号《驳回行政复议申请决定书》，以超过复议期限为由驳回原告的复议申请。原告不服，于2017年7月10日以资阳市雁江区人民政府、资阳市雁江区教育局为被告向本院提起行政诉讼，本院受理后，经向原告释明，原告撤回了对资阳市雁江区人民政府的起诉，并修改了《行政起诉状》。在修改后的《行政起诉状》中，原告提出要求附带审查资阳市雁江区人民政府办公室的资雁府办发（2016）13号《关于进一步规范民办幼儿园审批和受理的通知》这一规范性文件，认为其规定民办幼儿园的数量只减不增，与《中华人民共和国教育促进法》第三条“国家对民办教育实行积极鼓励，大力支持”的规定不相符合，不具有约束力。
另查明，原告王群原系教师，曾于2005年3月18日取得《民办学校办学许可证》，开办幼儿园，有效期为五年。2006年原告王群举办的幼儿园停办，其取得的《民办学校办学许可证》年检到2008年3月13日。2015年，原告准备重新筹建幼儿园，被告发现后，即发出《告知书》、《公告》等，责令原告停止办园，并对原告擅自办园进行公告。
原审认为，本案原、被告双方对原告提出办学许可申请的时间和内容，被告作出被诉行政行为的时间和内容，以及原告知晓被诉行政行为的时间均无异议，本院予以确认。关于本案的起诉期限的法律适用，原告认为，本案被告作出行政行为时未告知原告诉权和起诉期限，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，确定起诉期限，即从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年，故未超过起诉期限。被告认为，本案应适用修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，确定起诉期限，即知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内，原告在2016年3月9日被告作出行政行为时就已经知道了，故本案已超过法定起诉期限。本院认为，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起施行，根据修订后《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，对发生在2015年5月1日以前的，未告知诉权和起诉期限的，且截止2015年4月30日未届满2年起诉期限的行政行为，起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，即从知道或应当知道具体行政行为之日起最长不超过2年，但自2015年5月1日起最长不超过6个月。2015年5月1日以后发生的行政行为，起诉期限应当适用修订后《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，即自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内。本案被诉行政行为系原告王群于2016年2月16日提出申请，被告资阳市雁江区教育局于2016年3月9日作出的，故本案应适用修订后《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。”因此原告主张本案应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限的理由不能成立，依法不予支持。关于原告请求附带审查资阳市雁江区人民政府办公室的资雁府办发（2016）13号《关于进一步规范民办幼儿园审批和受理的通知》这一规范性文件的问题，因本案对被诉行政行为无司法审查权，故不能附带审查其规范性文件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告王群的起诉。
上诉人王群不服原审裁定上诉认为：一、(2017)川2002行初38号一案（上诉人原审请求撤销雁江区教育局作出的《关于王群同志申请举办城区民办幼儿园的回复》）与（2017）川2002行初39号（上诉人原审请求原审被告予以赔偿）一案合并审理，（2017）川2002行初39号案件经其申请撤诉并被人民法院准予撤诉，上诉人认为该撤诉裁定确有错误，请求二审法院撤销该撤诉裁定，将本案与该撤诉的行政赔偿案件一并审理。二、上述两个案件都没有超过行政起诉期限。2016年3月9日雁江区教育局作出的回复未告知上诉人行政复议权、复议期限、复议机关及诉权和起诉期限，只知晓该行政行为作出时间。修订后的行政诉讼法没有说明废止《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，因此该司法解释仍然适用。依照该司法解释第四十一条的规定，上诉人适用2年起诉期限，未超过起诉期限。关于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条提及6个月期限应当指“行政机关不履行保护其人身权、财产权等合法权益的职责”的情形，不是上诉人涉及的行政许可法定职责，该适用解释第二十六条的规定不适用本案。同时，上诉人不服原审法院释明上诉人的行政起诉状只针对一个问题起诉的说明，不服原审法院认为的“对被诉行政行为无司法审查权，故不能附带审查其规范性文件”。三、上诉人认为雁江区教育局到恢复筹建的鸿宏幼儿园阻止装修，其行政行为违法，不服雁江区教育局对王群的侵权行政行为。对雁江区教育局不办理恢复鸿宏幼儿园的办学许可证不服、对雁江区教育局的行政处罚不服。综上，请求人民法院判决撤销雁江区教育局2015年12月至2017年3月2日关于王群恢复鸿宏幼儿园所有的“回复”、“公告”、“通告”、“告知书”及拍摄的全部照片和教育局内存的关于王群的“教育工作专报”；恢复王群的合法权益和名誉，清除影响，停止诬蔑、诽谤，停止侵害；请求判决雁江区教育局赔偿其因失职、渎职、滥用职权、玩忽职守、违法行政处罚造成的1281210元人民币的经济损失，并判决责令被上诉人颁发晨曦幼儿园的办学许可证。
经本院释明，告知上诉人对原审生效（2017）川2002行初39号行政赔偿撤诉裁定不服，可向原审人民法院申请再审，本案依法只审理（2017）川2002行初38号驳回起诉的行政裁定是否正确；上诉人明确本案的上诉请求为：撤销原审人民法院（2017）川2002行初38号驳回起诉的裁定，指令原审人民法院继续审理。
二审查明的事实与一审一致，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点：上诉人对雁江区教育局作出的《关于王群同志申请举办城区民办幼儿园的回复》所提起的行政诉讼是否超过法定起诉期限？
本院认为，2018年2月8日起施行最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条对未告知起诉期限的情况作特别规定，并对《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)明确表示废止。但鉴于本案提起诉讼的时间为2017年7月10日，《执行解释》及《适用解释》尚未失效，为更好保护当事人诉权，应当适用《执行解释》及《适用解释》有关规定。且，本案已经进入二审程序，在一审认定起诉期限时，其依据是《执行解释》和《适用解释》，如果符合起诉期限的规定，当时就进入实体审理，不存在后续是适用2018年2月8日施行的新司法解释还是旧司法解释的问题；如果认定不符合起诉期限，自然应当驳回起诉。因此，本院认为应当依据《执行解释》和《适用解释》有关规定认定本案起诉期限。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”6个月的起诉期限为法律一般性规定，法律另有特别规定的应当从其规定。本案中，被上诉人对上诉人作出《回复》时没有书面告知上诉人应当享有的诉权及起诉期限，属于非一般常态下的特殊情形。《执行解释》第四十一条第一款对该特殊情形作出不超过2年起诉期限的特别规定。本院认为，司法解释是对法律适用的解释，如何理解并适用司法解释需结合行政诉讼法有关法律规定。《执行解释》第四十一条第一款关于不超过2年起诉期限的规定是指：未被告知诉权或者起诉期限的行政相对人从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算起诉期限，但最长不得超过2年。根据未修订前的行政诉讼法就是指从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起3个月内，同时不得超过知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年的区间为起诉期限；而根据修订后的行政诉讼法就是指从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起6个月内，同时不得超过知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年的区间为起诉期限。因此，被上诉人认为依据《适用解释》第二十六条第一款“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”而适用6个月起诉期限，进而排除适用“不超过2年”期限的主张，本院依法不予支持，并非适用6个月一般性的规定，“不超过2年”期限就不能作为限定6个月起诉期限最后一天结束的时间点。2017年7月10日，《执行解释》仍然具有法律效力，对未告知诉权或者起诉期限特殊情况的起诉期限区间作了特别规定，而《适用解释》没有明确规定该特殊情形下一律适用6个月期限计算起诉区间前后时间点，没有产生确定的不一致。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”作出不予行政许可的书面决定时，告知行政相对人复议权、诉讼权是行政机关的法定义务。本案中，被上诉人在2016年3月9日作出《回复》时未书面告知上诉人诉权及起诉期限，其主张在后来对上诉人作出信访件的回复里告知上诉人诉权和起诉期限的事实没有提供证据予以证明。上诉人认为其在知道诉权及起诉期限后提起行政诉讼并未超过具体行政行为作出之日起2年的主张，本院依法予以支持。
综上，上诉人主张其原审起诉没有超过法定起诉期限的主张，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销资阳市雁江区人民法院（2017）川2002行初38号行政裁定；
二、本案由资阳市雁江区人民法院依法继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一八年三月一日
书记员 凌 英
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。