甘肃省定西市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)甘11行初字3号
原告中国石油天然气股份有限公司甘肃陇南销售分公司，住所地甘肃省陇南市武都区城关北山东路84号。
负责人郭成，公司经理。
委托代理人王甫，公司综合办公室副主任。
委托代理人石永红，甘肃永盛律师事务所律师。
被告陇南市武都区人民政府。住所地，陇南市武都区城关镇人民路***号。
法定代表人肖庆康，该区区长。
委托代理人李文阁，甘肃阶州律师事务所律师。
委托代理人陈顺义，陇南市武都区国土资源局执法大队副大队长。
第三人豆该林等209人（名单附后），原系陇南市武都区城关镇校场村村民（名单附后）。
诉讼代表人豆该林，男，汉族，甘肃省陇南市武都区。
委托代理人杜卫东，甘肃玉榕律师事务所律师。
原告中国石油天然气股份有限公司甘肃陇南销售分公司（以下简称陇南石油公司）不服被告陇南市武都区人民政府（以下简称武都区政府）作出的土地行政处理决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月24日公开开庭审理了本案。原告陇南石油公司的委托代理人王甫、石永红，被告陇南市武都区人民政府的委托代理人李文阁、陈顺义及第三人的诉讼代表人豆该林、委托代理人杜卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告武都区政府于2015年8月29日作出了武政决字(2015)2号行政处理决定。该处理决定认为：陇南市武都区城关镇教场社区豆改林等209人因土地使用权争议向甘肃省人大常务委员会申诉，陇南市信访联席办公室批转武都区人民政府处理，要求对颁证中的违法行为进行追究，并归还农民集体土地。2015年5月25日，甘肃省高级人民法院以甘高法建（2015）2号《司法建议书》要求对1999年12月29日原武都县人民政府为甘肃省石油总公司颁发武国用(1999)4-81号《国有土地使用证》的行为依法予以纠正，并对权属争议重新调查妥善处理。陇南市武都区人民政府依照甘肃省高级人民法院和陇南市信访联席办公室的要求，成立了监察、法制、国土、城关镇等部门组成的专项调查组，对城关镇教场社区豆改林等209人与中国石油甘肃陇南销售分公司土地权属争议进行了调查，经查有如下事实：该宗土地位于陇南市武都区城关镇教场社区国道212线以北，陇南市消防支队出入道路以东，与市防疫站、市畜牧站、教场社区、国道212线相邻，颁证面积15149.96平方米。该宗土地由两部分组成：1957年原武都县食品公司在现争议的土地上修建了盐库和油库，周边土地用铁丝网围住占用。后来由于机构分立，1979年5月1日设立了原武都县燃料公司，原武都县食品公司迁往别处，该宗土地移交给燃料公司使用，1980年该公司在土地上进行了扩建，增设了建筑物。1982年由于原武都县委迁往城区，办公场所及建筑物占地4690平方米作价20万元卖给了原武都县燃料公司。1984年9月设立了原武都县石油公司，原武都县燃料公司所使用土地和购买原武都县委的建筑物及土地一并交由其使用，嗣后原武都县石油公司更名为“中国石油甘肃陇南销售分公司”。1989年4月24日原武都县土管局对上述土地进行了勘文初始登记，当时的面积为13447.57平方米，此次初始登记未颁发土地使用证。1994年11月28日对上述土地进行地籍调查面积为15313.5平方米。因1999年甘川公路拓宽中占用163.54平方米，原15313.5平方米变为15149.96乎方米。2001年9月由于石油销售企业管理模式的变化，变更了登记机关，依照武国用(1999)第4-81号国有土地使用证，由省国土资源厅换发了甘国用(2001)第690号国有土地使用证。2003年中国石油天然气集团进行企业改制，又换发了甘国用(2003)第2264号国有土地使用证。（该土地已作价入股上市）上列土地自1989年初始登记至今四址界线未发生变化。上述事实有相关的档案资料，企业设立的文件，原食品公司、燃料公司、教场社区等证人证言及武都区国土资源局资料所证实。为此，陇南市武都区人民政府认为：该争议土地早在上世纪五十年代就被企业使用，企业主体几经变化为现在的中国石油甘肃陇南销售分公司，截止目前中国石油甘肃陇南销售分公司举不出取得该土地的任何有效证据，不能说明其取得土地使用权的合法来源。作为陇南市武都区城关镇教场社区豆改林等209人（原教场村）也无法举出该土地属原教场村的有效证据。原武都县人民政府在颁发4-81号国有土地使用证时，存在未查清该争议土地权属，颁证程序违法的行为。为此，依据《华人民共和国土地管理法》第16条、甘肃省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第10条第2款（1999年9月2日）之规定，应依法予以纠正。陇南市武都区人民政府决定：一、中国石油甘肃陇南销售分公司现使用的购买原武都县委的建筑物所属的武国用(1999)字第4-81号土地4960平方米颁证行为合法有效。二、撤销武国用(1999)字第4-81号《国有土地使用证》的10189.96平方米土地的颁证行为。
原告诉称：一、该决定书认定事实前后矛盾，不能自圆其说。该决定书在认定事实的部分表述：“该宗土地由两部分构成：1957年原武都县食品公司设立在现争议土地上修建了盐库和油库，周边土地用铁丝网围住占用。后来机构分立，1979年5月1日设立了武都县燃料公司，原武都县食品公司迁往别处，该宗土地移交给燃料公司，1980年该公司在土地上扩建增设了建筑物。1982年由于原武都县委迁往城区，办公场所及建筑物占地4960平方米作价20万元卖给了原武都县燃料公司，1984年9月设立了原武都县石油公司，原武都县燃料公司所使用的土地和购买的原武都县委的建筑物及土地一并交由其使用，嗣后原武都县石油公司更名为中国石油甘肃陇南销售分公司。根据上述认定可以明确以下事实：该土地由两部分组成，一部分是购买的县委的土地4690平方米；另一部分是由武都县食品公司转至武都县燃料公司，再由武都县燃料公司转至武都县石油公司，再由武都县石油公司转至中国石油甘肃陇南销售分公司。一部分土地的权属来源是购买县委土地，另一部分权属来源是来自于历史流转，总面积15149.96平方米。但让人匪夷所思的是该决定的说理部分：截止目前中国石油甘肃陇南销售分公司举不出取得该土地的任何有效证据。矛盾就此产生，前面说了两部分土地的权属来源，后面又说原告取得该土地没有任何证据。二、被告做出行政处理决定认定主要事实错误，土地的权属来源是：武国用(1999)字第4-81号《国有土地使用证》中土地由两部分组成。一部分是：1958年，原武都县人民政府成立食品公司，将东江油库的土地交由食品公司使用，修建了盐库和简易油库。1979年成立了燃料公司，将原武都东江油库的土地划归燃料公司。1980年为了扩大库容量，经报上级同意，扩建了东江油库，安装22具50立方米油罐。另一部分是：1982年原武都县燃料公司以20万元转让与油库相邻的原武都县委办公场地及地上附着物所有权和使用权。1984年油、煤分家，成立武都县石油公司、煤炭公司，原武都县燃料公司所使用的土地和购买原武都县委的建筑物及土地一并交由原武都县石油公司使用。1985年将武都县石油公司人、财、物划归甘肃省石油总公司，1998年成立两大集团公司，将甘肃省石油总公司武都县公司人、财、物划归中国石油天然气集团总公司，这就是武都区东江油库土地的历史来源。1999年原武都县石油公司向武都县人民政府申请颁发《国有土地使用证》，武都县国土局对该宗地进行了调查，实地丈量，并经被告研究同意后向原武都县石油公司颁发了武国用(1999)字第4-81号《国有土地使用证》，土地面积为15149.96平方米。2003年10月30日，换发了甘国用(2003)第2264号国有土地使用证，该宗土地以国家作价出资（入股）。现在，东江油库内的盐库仍然存在，四周的铁丝网还有，四至界线未变，说明该宗土地来源是清楚的。上述事实有原武都县商业局副局长余旭等人的证言及武都县商业局和财政局114号文件、武都区政府2008年4月21日答辩状、2009年2月26日答辩状予以证实，证明原告取得土地的事实。三、本案被告之前对该土地使用证的合法性予以明确的认可，合法性也由甘肃省人民政府认可。2008年4月21日，被告在武都区城关镇教场社区居委会诉其违法发放土地使用证一案的一审和二审答辩状当中，对原告土地权属来源阐述得非常清楚，与本诉状第二条原告的叙述完全一致，而且在行政答辩状中多次表示武国用(1999)字第4-81号《国有土地使用证》，“权属来源清楚”，“颁证行为合法”，“无论是区政府的颁证，还是省政府颁证，均行为合法，程序恰当，理应维持。”该案经过陇南市人民法院和甘肃省高级人民法院的审理，判决该案原告败诉，武国用(1999)字第4-81号《国有土地使用证》的颁证行为合法性得到生效判决的支持。另外，在豆改林等209人的行政诉讼当中，甘肃省人民政府在诉讼中明确表示，武国用(1999)字笫4-81号《国有土地使用证》的颁证行为是合法的行为。被告现在置自己之前对法庭的阐述、甘肃省高级人民法院的生效判决、甘肃省人民政府对法庭的阐述于不顾，又对同一事实做出相反决定。这决定违背本案事实，认定事实错误，应当撤销。四、被告做出行政处理决定适用的法律错误。从1958年东江油库使用至今，57年中土地权属没有争议，教场社区居民提出意见，是人为制造“争议”，通过法院审理查明该土地不是村集体土地，而是国有土地，所以，被告适用《土地管理法》第16条规定，认定本案土地有争议是错误，当然，被告也无权做出行政处理决定。其次，武国用(1999)字第4-81号《国有土地使用证》没有错误，被告适用《甘肃省实施土地管理法办法》第10条作出行政处理决定，属于适用法律错误，因为被告是土地登记机关，土地登记机关是国土资源局，而不是政府。政府仅仅是土地证颁证机关。五、被告的行政行为程序违法。针对由武国用(1999)字第4-81号《国有土地使用证》演变而来的甘国用(2003)第2264号《国有土地使用证》行政诉讼一案，正在陇南市中级人民法院的审理当中，被告在该程序尚未终结之前，擅自作出决定，不符合法律规定的程序，严重侵犯了原告的合法权益和正在进行的诉讼的正常开展，必须依法予以撤销。
原告起诉时提交了以下证据：1、王复绪、王二信等7人的证言，2、武都县商业局、财政局批复，3、2007年民事诉状，4、武都区政府2008年及2009年答辩状，5、甘肃省人民政府2014年答辩状及上诉状，6、陇南市中级人民法院（2008）陇行初字02号行政判决、甘肃省高级人民法院（2009）甘行终字第46号行政裁定书，7陇南市中级人民法院（2013）陇行初字06号行政判决、甘肃省高级人民法院（2014）甘行终字第164号行政裁定书。
被告辩称：一、答辩人作出武政决字(2015)2号行政处理决定属依法履行行政职责。中国石油天然气股份有限公司陇南销售分公司（以下简称陇南石油公司）与案外人武都区城关镇教场社区（以下简称教场社区）土地权属纠纷案，已诉讼多年。教场社区209户村民不断上访、诉讼，引起陇南市委市政府及武都区委区政府的高度重视。在法院审理案件及政府机关部门审查案件过程中，相关部门发现为陇南石油公司颁发的武国用(1999)字第4-81号土地使用证存在事实不清、权属不清、界限不明、程序不当等问题。于是专门成立调查组进行调查。答辩人于2015年8月29日作出武政决字(2015)2号行政处理决定，该决定撤销部分有问题的登记，决定纠正错误，解决根本的权属问题后再另行颁证。“有错必纠”不仅是司法原则更是行政原则，因此此次作出行政决定仍是依法行政之要求。二、答辩人的处理决定并不等于“确权”，权属争议有待进一步解决。答辩人的处理决定实质只有两条：1、中国石油甘肃陇南销售分公司现使用的购买原武都县委建筑物所属的武国用(1999)字第4-81号土地4960平方米颁证行为合法有效。2、撤销武国用(1999)字第4-81号“国有土地所有权证的10189.96平方米土地的颁证行为”。对于该争议土地上4960平方米的权属问题被答辩人和教场社区双方无争议。肯定这部分土地的颁证行为是毫无疑义的，但对于其余10189.96平方米的颁证却存在如下问题：1、权属有争议；2．土地面积不准确。该宗土地1989年4月24日登记时为4690平方米，1994年堪丈时为15313.5平方米（拓宽公路占用163.54平方米）。此外从土地档案既存资料（由autodesk教育版产品制作）显示该宗土地1989年全县统一登记范围为13447.57平方米，1994年为15091平方米，土地现状图（时间不详）为11614.8平方米。上述几组数据均有差异，这种情况说明，该宗土地面积需进一步精确勘测。3．四至界限登记有出入。1989年4月24日现场勘丈确定的四至与1994年11月28日的完全不一致。1989年12月13日地籍调查表和1994年11月28日勘丈笔录登记的四至界限不一致。上述四至不一致需要进一步核实准确。答辩人只有解决上述争议和误差后，才能依法重新颁证，望人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：1、1989年4月24日武都县石油公司《土地登记申请表》，载明用地面积4690平方米，其中建筑面积1520平方米及四至。2、1989年4月24日武都县土地管理局《勘丈笔录》复印件一份，四至和申请表一致，所附平面草图，建筑面积1520m2，使用面积4690m2。3、1994年12月13日《地籍调查表》，东至山坎，到现在没有山坎，证明登记错误。4、《土地登记表》，该登记表没有登记时间，载明用地面积15313.5平方米。5、1994年11月28日武都县土地管理局土地申报登记《勘丈笔录》复印件一份。6、测绘图复印件一份，第一张，石油公司宗地图(1989年申报登记与95年地籍调查调查表)面积15091平方（22.6亩)，第二张，1989年全县统一申报登记范围，标明面积为13447.57平方米(20.17亩)，第三张为土地现状图，面积11614.8平方米。
第三人述称：一、第三人对陇南市武都区人民政府作出的行政答辩状没有异议。二、陇南石油公司所争议的土地来源、权属不清，被告1999年12月29日给原告颁发武国用(1999)4-81号《国有土地使用证》的行为违法。第三人均系原武都县城关镇教场村村民，2004年转为城镇居民。第三人自解放后土改分得该土地直到1982年左右，且进行耕种的社员名清清楚楚。1982年原武都县石油公司以20万元购得了原武都县委在教场村的四合院房屋办公场所，该房屋周边是第三人的集体土地。1989年武都县土地局登记勘丈面积和当时土地档案资料登记记载面积也确认原武都县石油公司用地面积是4690平方米，其中建筑占地1520平方米。2000年，原武都县石油公司向武都县土管局申请办理土地使用证。原武都县石油公司4690平方米土地相邻的周边土地属第三人所在的教场村集体所有，正因为如此，2000年12月原武都县人民政府公开拍卖与石油公司相邻的这块集体土地，教场村村民豆该林依法取得了武集用(2000)字第92号集体土地使用证。2003年原告陇南石油公司，将放置在集体土地上的油罐搬走不再使用。同年，原告陇南石油公司换发取得甘国用字(2003)第2264号国有土地使用证，该证是在武都县土地管理局核发的武国用(1999)字第4-81号国有土地使用证基础上换发的，但两个证本身相互矛盾，并且土地用途也不相同，1999年的土地证载明土地用途是住宅和办公，没有油库，这一点恰好征明油库占地是集体用地。据上所述，被告武都区政府为原告陇南石油公司作出的土地登记、颁证行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等实体法、行政法规的强制性规定，致其作出的初始土地登记、颁证行为土地来源、权属不清，且在进行初始登记、颁证前未履行公告程序，程序违法。正如陇南市中级人民法院(2013)陇行初字第06号行政判决书中认定：“被告陇南市武都区人民政府在所涉争议土地未经有批准权的人民政府批准确权，存在土地权属争议的情况下，以行政登记、颁证代替行政确权，为原告中国石油天然气股份有限公司甘肃陇南销售分公司作出的土地登记、颁证行为违法，当属可撤销的行政行为”。三、被告陇南市武都区人民政府作出的武政决字（2015）2号政处理决定是对之前错误登记的行政改变行为。被告陇南市武都区人民政府在土地权属存在争议的情况下，于1999年12月29日为原告陇南石油公司颁发武国用(1999)4-81号《国有土地使用证》并办理登记的行为违法。后被告根据甘肃省高级人民法院的甘高法建（2015）12号《司法建议书》和陇南市信访联席办公室的要求，成立了监察、法制、国土、城关镇等部门组成的专项调查组，对土地权属争议进行了详细的调查，于2015年8月29日作出了武政决字（2015）2号行政处理决定，该行政处理决定是基于之前错误登记的行政改变，是完全合法的行为。四、被告武都区政府行政处理决定书认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当合法，依法应当予以维持。
第三人当庭未提交证据。
经庭审质证，经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告提交的王复绪、王二信等7人的证言，因证人未出庭作证，被告、第三人对其真实性均有异议，依法不予确认。原告提交的武都县商业局、财政局批复，不能证明原告的主张，不能证明占用土地的合法性，不能作为认定本案的证据。2007年民事诉状，武都区政府2008年及2009年答辩状，甘肃省人民政府2014年答辩状及上诉状，陇南市中级人民法院（2008）陇行初字02号行政判决，甘肃省高级人民法院（2009）甘行终字第46号行政裁定书，陇南市中级人民法院（2013）陇行初字06号行政判决，甘肃省高级人民法院（2014）甘行终字第164号行政裁定书等证据，符合证据的真实性、合法性及关联性，本院予以确认。
被告提交的1989年4月24日武都县石油公司《土地登记申请表》，1989年4月24日武都县土地管理局《勘丈笔录》，1994年12月13日《地籍调查表》，《土地登记表》，1994年11月28日武都县土地管理局土地申报登记《勘丈笔录》，《测绘图》三份。因原告及第三人无异议，本院予以确认。
经审理查明，本案争议的土地由两部分组成：1957年原武都县食品公司在现争议的土地上修建了盐库和油库，周边土地用铁丝网围住占用。后来由于机构分立，1979年5月1日设立了原武都县燃料公司，原武都县食品公司迁往别处，该宗土地移交给燃料公司使用，1980年该公司在土地上进行了扩建，增设了建筑物。1982年由于原武都县委迁往城区，办公场所及建筑物占地4690平方米作价20万元卖给了原武都县燃料公司。1984年9月设立了原武都县石油公司，原武都县燃料公司所使用土地和购买原武都县委的建筑物及土地一并交由其使用，嗣后原武都县石油公司更名为“中国石油甘肃陇南销售分公司”。1989年4月24日，原武都县石油公司向原武都县土地管理局提交了《土地登记申请书》，申请登记的用地面积为4690平方米。同日，原武都县土地管理局土地登记《勘丈笔录》所附武都县石油公司平面草图中的“用地面积”为4690平方米。1994年11月28日，原武都县土地管理局土地申报登记《勘丈笔录》中“占地面积”一栏空白，且四至及四邻签字均有涂改。原武都县土地管理局《土地登记表》（时间空白）“用地面积”为15313.5平方米。1999年,甘川公路拓宽中占用163.54平方米，原15313.5平方米变为15149.96乎方米。1999年12月原武都县人民政府颁发给原甘肃省石油公司武都县公司的《国有土地使用证》中的“用地面积”为15149.96平方米。2001年9月由于石油销售企业管理模式的变化，变更了登记机关，依照武国用(1999)第4-81号国有土地使用证，由甘肃省人民政府换发了甘国用(2001)第690号国有土地使用证。2003年中国石油天然气集团进行企业改制，又换发了甘国用(2003)第2264号国有土地使用证。上列土地自1989年初始登记至今四址界线未发生变化。
本院认为，1989年4月24日，原武都县石油公司向武都县土地管理部门提交了土地登记申请书，该申请书中载明的用地面积为4690平方米。1999年12月29日，原武都县人民政府为原甘肃省石油总公司武都县公司颁发了武国用(1999)字第4-81号《国有土地使用证》，该证上载明的用地面积却为15149.96平方米，远远超出申请人的申请范围。超出的10189.96平方米土地无权属来源资料，属认定事实不清。1994年11月28日的《勘丈笔录》中“占地面积”一栏空白，四至及四邻签字均有涂改，该颁证行为程序违法。被告武都区政府撤销武国用(1999)字第4-81号《国有土地使用证》中10189.96平方米土地的颁证行为并无不当。其作出的武政决字(2015)2号行政处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的起诉理由不能成立，请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告中国石油天然气股份有限公司甘肃陇南销售分公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 陈有良
审判员 刘 锋
审判员 张建文
二〇一六年六月二日
书记员 蔺晓莉
附：第三人名单
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