宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙0212行初124号
原告万调芽，女，1941年2月28日出生，汉族，住浙江省余姚市。
原告张开盛暨原告万调芽的委托代理人（系万调芽之子），1963年1月16日出生，汉族，住浙江省余姚市低塘街道历山育才新村*号。
被告宁波市国土资源局，住所地浙江省宁波市江东区和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。
法定代表人史跃萍，局长。
委托代理人王鹤，宁波市国土资源局工作人员。
委托代理人兰军华，浙江共业律师事务所律师。
原告张开盛、万调芽不服被告宁波市国土资源局于2016年7月11日作出甬土资行复〔2016〕113号《行政复议申请决定书》（以下简称〔2016〕113号《行政复议决定》）的行政行为，于2016年7月27日向本院提起行政诉讼，本院于同年8月3日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭，于2016年10月26日公开开庭审理了本案。原告暨原告万调芽的委托代理人张开盛，被告宁波市国土资源局的委托代理人王鹤、兰军华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
针对两原告就余姚市国土资源局于2015年11月10日作出《告知书》所提出的行政复议申请，被告宁波市国土资源局于2016年7月11日作出〔2016〕113号《行政复议决定》，认为：一、余姚市国土资源局未收到过万调芽关于周尧树违法用地行为进行查处的举报材料，余姚市国土资源局作出的《告知书》与万调芽无利害关系，万调芽提出的行政复议申请不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件；二、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请复议的事项属于行政复议受案范围，是行政复议的受理条件之一。张开盛提起行政复议的目的是要求余姚市国土资源局对其举报的土地违法线索履行调查、处理的法定职责，但张开盛无证据证明其与所举报的事项存在法律上的利害关系；三、余姚市国土资源局就张开盛反映的“周尧树在牛钱车站对面违法建有3幢2层楼房的问题”等事项作出的告知行为，对张开盛不具有强制力，对其实体权利义务不产生实质影响，不属于行政复议的受案范围。综上，余姚市国土资源局已经履行法定职责，事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法。鉴此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回万调芽、张开盛的复议申请。
原告张开盛、万调芽起诉称：被告作出的〔2016〕113号《行政复议决定》不合法。首先，原余姚市低塘街道洋山村书记周尧树将集体农用地转为其自家的建设用地，且未办理相应的审批手续，侵犯了原告户的知情权、处分权以及取得补偿、安置分配权。其次，原告户要求对周尧树的一幢三楼、二幢平房各五间等用地行为进行依法查处，但被告及有权部门连周尧树所建的地上建筑物均未查清，即余姚市国土资源局作出的相关处罚决定书和《告知书》主要证据不足、依据错误，程序违法。综上，请求撤销被告作出的〔2016〕113号《行政复议决定》，并责令被告在一定期限内，重新作出具体行政行为。
原告张开盛、万调芽为证明其诉讼主张，向本院提交了《土地征用协议书》（复印件）、浙江省农业厅作出的《关于转送万调芽、张开盛同志行政复议的函》（浙农函〔2004〕228号）（复印件）各1份，用以证明原告万调芽的土地被强制侵占，故两原告与余姚市国土资源局作出的《告知书》存在利害关系的事实。
被告宁波市国土资源局答辩称：被告作出被诉《行政复议决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确。2015年11月19日，两原告向被告提出行政复议申请，被告于次日收到两原告的申请材料。经审查，被告认为两原告提交的申请材料不齐、表述不清，故依法于2015年11月26日向两原告作出《补正材料通知书》，要求其补正相关材料。2015年12月9日，两原告提交补正材料，补正材料中无万调芽与余姚市国土资源局作出的《告知书》有利害关系的材料。2015年12月18日，被告依法受理了两原告的行政复议申请。2016年2月3日，因案情复杂，被告将行政复议决定作出期限延长至2016年3月1日，并将延期通知书送达给原告。2016年2月29日，被告在查明案件事实的基础上，认为两原告与余姚市国土资源局作出的《告知书》无利害关系，即余姚市国土资源局向原告作出的告知行为，对两原告不具有强制力，对其权利义务不产生实质影响，不属于行政复议受案范围。据此，被告依法作出甬土资行复[2016]23号《驳回行政复议申请决定书》，并书面送达原告。
原告对被告作出的上述复议决定不服，于2016年4月11日向宁波市北仑区人民法院提起行政诉讼，在诉讼期间，被告发现该决定书内容表述存在不妥之处，故依法于2016年6月27日自行撤销了该复议决定。2016年7月11日，被告重新作出被诉《行政复议决定》，驳回两原告的复议申请，并向两原告进行送达。综上，被告作出的〔2016〕113号《行政复议决定》符合法律规定，请求依法驳回两原告的诉讼请求。
被告宁波市国土资源局向本院提交了下列用以证明被诉行政行为合法性的证据材料：
1.余姚市国土资源局作出的《告知书》、《行政复议申请书（周尧树）》、余姚市国土资源局作出的余土资罚〔2015〕495号《行政处罚决定书》、被告作出的《补正材料通知书》及其邮寄凭证、两原告提供的《补正92号复议书（周尧树补充）》、《行政复议受理通知书》及其邮寄凭证、《行政复议答复通知书》、余姚市国土资源局提交的《行政复议答复书》及证据材料、《行政复议延期审理通知书》及其邮寄凭证、《更正行政复议延期审理通知书》及其邮寄凭证、甬土资行复〔2016〕23号《驳回行政复议申请决定书》及其邮寄凭证、《关于撤销行政复议决定书的通知》及其送达回证、宁波市北仑区人民法院作出的（2016）浙0206行初14号《行政裁定书》、〔2016〕113号《行政复议决定》，用以证明被告作出被诉《行政复议决定》所认定的事实清楚，程序合法；
2.余姚市低塘街道洋山村村民委员会分别出具的《证明》及《张开盛、万调芽土地承包情况》（均为复印件）各1份，用以证明两原告与其所举报的事项间不具有利害关系；
3.《宁波市国土资源局群众来访登记表》、余姚市国土资源局作出的余土信访复字[2013]14号《信访事项处理意见书》、宁波市国土资源局作出的甬土信查〔2013〕68号《信访事项复查申请受理告知书》以及甬土资信复查〔2013〕38号《信访事故复查意见告知书》、浙江省国土资源厅作出的浙土资信复核〔2015〕21号《信访事项复核意见书》各1份，用以证明余姚市国土资源局于2015年11月10日作出《告知书》的案件来源。
对原、被告提供的上述证据材料，各方当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：
对两原告提供的证据材料，被告认为《土地征用协议书》仅能证明原告万调芽曾在村里有承包地，无法证明其与举报事项间的关系，而浙江省农业厅作出的《关于转送万调芽、张开盛同志行政复议的函》与本案缺乏关联性。本院认为，因两原告提供的该组材料均为复印件，其真实性无法确认，且无法证明其待证事实，故本院对此不予认定。
对被告提供的证据材料1，两原告对其真实性无异议，但对其合法性有异议，认为其与举报的违法用地行为间存在利害关系，故被告作出的〔2016〕113号《行政复议决定》违法；而在程序方面，被告要求两原告补正相关材料不符合法律规定，且未告知两原告其作出被诉《行政复议决定》的内部审批程序，故程序违法。本院认为，被告提供的该组证据材料真实、合法，且与本案具有关联性，故予以认定。而两原告提出的有关程序违法的质证意见缺乏依据，本院对此不予采纳。对被告提供的证据材料2，两原告对其真实性、合法性和关联性均有异议，本院认为该组证据材料为复印件，其真实性无法认定，故对此不予认定。对被告提供的证据材料3，两原告无异议，本院予以认定。
经审理查明：2013年7月10日，原告张开盛向被告宁波市国土资源局信访反映“1.原历山中学操场未经审批圈地；2.原历山脚开平处，帅康公司违法开发建商品房；3.帅康集团11本土地证非法转让他人；4.帅康公司在芦城村、黄清堰村非法占地；5.洋山村村委违法占地40亩，非法倒卖给金昌隆公司和沪余刀剪厂；6.反映低塘街道洋山村村书记周尧树在牛前车站对面已建成3幢2层楼房”，被告接访后转至余姚市国土资源局处理。对此，余姚市国土资源局于2013年8月6日作出余土信访复字[2013]14号《信访事项处理意见书》，认为原告张开盛所反映的情况并不属实。原告张开盛对此不服，根据《中华人民共和国国务院信访条例》（以下简称《信访条例》）第三十四条的规定，向宁波市国土资源局申请复查，宁波市国土资源局经复查后于2013年12月24日作出甬土资信复查〔2013〕38号《信访事项复查意见告知书》。原告张开盛对此仍不服，向浙江省国土资源厅提出复核请求。浙江省国土资源厅经复核后，于2015年4月21日作出浙土资信复核〔2015〕21号《信访事项复核意见书》，复核意见为：撤销宁波市国土资源局作出的甬土资信复查〔2013〕38号《信访事项复查意见告知书》；同时撤销余姚市国土资源局作出的余土信访复字[2013]14号《信访事项处理意见书》中有关帅康公司开发商品房建设地块；帅康集团低塘街道芦城村、黄清堰村厂房建设地块以及洋山村村书记周尧树在牛钱车站对面厂房建设地块的相关答复内容。
根据浙江省国土资源厅作出的上述复核意见，余姚市国土资源局于2015年11月10日再次向原告张开盛作出《告知书》，内容为“你向我局反映1.帅康公司违法占用历山山脚开平处地块开发建设商品房；2.周尧树在牛钱车站对面违法建有3幢2层楼房的问题，经核实，现将有关情况告知如下：1.帅康公司占用的历山山脚地块为合法用地，不存在少批多用情况；2.周尧树在牛钱车站对面违法建房问题，我局已经对当事人周铁成的少批多用行为作出行政处罚（余土资罚〔2015〕495号）”。原告张开盛收到该《告知书》后，对此不服，以张开盛、万调芽为共同申请人向宁波市国土资源局提出行政复议申请，要求“一、撤销余姚市国土资源局于2015年11月10日作出的《告知书》；二、责令余姚市国土资源局对周尧树的违法用地行为重新查处、答复”。对此，宁波市国土资源局于2016年2月29日作出甬土资行复〔2016〕23号《驳回行政复议申请决定书》，以万调芽、张开盛无证据证明其与所举报的事项存在法律上的利害关系，余姚市国土资源局作出的《告知书》对其实体权利义务不产生实质影响，不属于行政复议的受案范围为由，决定驳回两原告的行政复议申请。2016年4月11日，两原告就该甬土资行复〔2016〕23号《驳回行政复议申请决定书》向宁波市北仑区人民法院提起行政诉讼，在该案的审理过程中，被告于2016年6月27日作出《关于撤销行政复议决定书的通知》，决定撤销甬土资行复〔2016〕23号《驳回行政复议申请决定书》，并重新作出复议决定。为此，两原告于2016年6月28日向宁波市北仑区人民法院申请撤回了起诉。2016年7月11日，被告重新作出〔2016〕113号《行政复议决定》，以原告万调芽并非涉案违法行为的举报人，而原告张开盛所举报的事项与其不存在法律上的利害关系为由，决定驳回两原告的行政复议申请。两原告仍不服，现诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，因此，被告具有受理、审查两原告所提出的行政复议申请的法定职权。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。本案中，因余姚市国土资源局作出《告知书》所针对的是原告张开盛于2013年7月10日信访中的部分事项，原告万调芽并非共同信访人，故其无权就该《告知书》提起行政复议申请。而原告张开盛于2013年7月10日信访的内容为“1.原历山中学操场未经审批圈地；2.原历山脚开平处，帅康公司违法开发建商品房；3.帅康集团11本土地证非法转让他人；4.帅康公司在芦城村、黄清堰村非法占地；5.洋山村村委违法占地40亩，非法倒卖给金昌隆公司和沪余刀剪厂；6.反映低塘街道洋山村村书记周尧树在牛前车站对面已建成3幢2层楼房的信访事项”。对此，余姚市国土资源局和宁波市国土资源局均作出了相应信访答复。且2015年4月21日，浙江省国土资源厅亦根据《信访条例》第三十五条、国土资源部《国土资源信访规定》第三十一条和浙江省人民政府《浙江省信访事项复查复核办法》第二十七条之规定，经复核后撤销了宁波市国土资源局的答复和余姚市国土资源局答复中有关帅康集团开发商品房建设地块；帅康集团低塘街道芦城村、黄清堰村厂房建设地块以及洋山村村书记周尧树在牛钱车站对面厂房建设地块的相关答复内容。因此，余姚市国土资源局又于2015年11月10日作出《告知书》，针对原告张开盛反映的帅康集团和周尧树违法用地的情况进行信访答复。综合上述过程来看，原告张开盛系根据国务院《信访条例》的规定对其举报事项寻求救济，余姚市国土资源局所作的《告知书》是继此前余姚市国土资源局作出的余土信访复字〔2013〕14号《信访事项处理意见书》、宁波市国土资源局作出的甬土资信复查〔2013〕38号《信访事项复查意见告知书》以及浙江省国土资源厅作出浙土资信复核〔2015〕21号《信访事项复核意见书》后的沿续行为，原告张开盛就该《告知书》提出的行政复议申请不属于行政复议范围。被告在受理其复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其复议申请并无不当。
但需要指出的是，被告并未对余姚市国土资源局作出的《告知书》进行实质性审查，但又在被诉《行政复议决定》中认为“被申请人已经履行法定职责，事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法”，存在矛盾之处，本院对此予以指正。
在程序方面，因被告在原告张开盛就此前作出的甬土资行复〔2016〕23号《驳回行政复议申请决定书》提起行政诉讼后，发现其中存在表述不当的问题，故依法自行撤销了该决定，并于2016年7月11日作出了被诉《行政复议决定》，程序上亦无不当。
综上，被告作出的〔2016〕113号《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张开盛、万调芽的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张开盛、万调芽共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 徐小娟
人民陪审员 王宝国
人民陪审员 徐慧娥
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 朱璐琰
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政复议法》
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
……
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。