湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘行终715号
上诉人（一审原告）宾海燕，女，汉族，1969年9月8日出生，住长沙市天心区。
委托代理人胡骅，湖南三湘律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）长沙市天心区人民政府，住所地长沙市天心区湘府中路298号。
法定代表人谢进，区长。
委托代理人曾玉琦，湖南中楚律师事务所律师。
委托代理人何庭洁，长沙市天心区赤岭路街道办事处工作人员。
被上诉人（原审被告）长沙市人民政府，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号。
法定代表人陈文浩，市长。
委托代理人周明勤，长沙市人民政府法制办工作人员。
委托代理人林书妮，长沙市人民政府法制办工作人员。
上诉人宾海燕因与被上诉人长沙市天心区人民政府、长沙市人民政府房屋征收决定一案，不服长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00248号行政判决书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：因长沙市天心区新建西路零星地块棚改项目建设，长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）于2015年6月26日作出了天政征﹝2015﹞3号《房屋征收决定》，并于同日发布《关于新建西路零星地块棚改项目房屋征收决定的公告》。
2014年1月11日，长沙市第十四届人民代表大会第二次会议作出《关于长沙市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划的决议》，根据该决议，新建西路零星地块棚改项目被纳入长沙市2014年国民经济和社会发展计划，并明确项目实施单位为长沙顺之安棚户区改造投资有限公司，项目范围为东至长沙水泵厂生活区，西至通用国际社区，南至赤岭路小学及浦沅起重机分厂，北至省物资回收公司和省交电采购供应站仓库等单位。2014年1月26日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项〔2014〕08号《关于同意天心区新建西路零星地块棚改立项的批复》，同意将新建西路零星地块列入全市棚户区改造工程。2014年4月4日，长沙市发展和改革委员会作出长发改〔2014〕176号《关于天心区新建西路零星地块棚户区改造项目立项的批复》，同意实施天心区新建西路零星地块棚户区改造范围。2014年10月20日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项〔2014〕48号《关于同意变更天心区新建西路及周边零星地块棚改项目范围和业主的批复》，同意棚改项目业主单位由长沙顺之安棚户区改造投资有限公司变更为长沙市天心棚改投资有限责任公司，项目四至东起芙蓉南路及新建西路规划路幅南侧边线和长沙水泵厂生活区，南至赤岭路小学及浦沅起重机分厂，西接赤岭路及新建西路规划路幅南侧边线和通用国际社区，北以新建西路规划路幅北侧为界（具体范围以市规划圈定的定点蓝线和市国土圈定的调查红线为准）。2014年11月20日，长沙市发展和改革委员会作出长发改〔2014〕749号《关于同意变更天心区新建西路零星地块棚户区改造项目业主单位的批复》，同意：一、天心区新建西路零星地块棚户区改造项目业主单位变更为长沙市天心棚改投资有限责任公司；二、该项目位于天心区，东起芙蓉南路及新建西路规划路幅南侧边线和长沙水泵厂生活区，南至赤岭路小学及浦沅起重机分厂，西接赤岭路及新建西路规划路幅南侧边线和通用国际社区，北以新建西路规划路幅北侧为界（具体以规划定点蓝线及国土调查红线为准）。项目用地面积以国土部门实测面积为准，征收面积以征拆主管部门最终核定数额为准。三、原长发改〔2014〕176号文同时废止。2014年11月24日，长沙市发展和改革委员会作出《关于天心区新建西路零星地块棚户区改造项目的补正通知》，载明：我委原长发改〔2014〕749号批复文件第三条补正为：01lydyh01原长发改〔2014〕176号批复与本批复不一致的以本批复内容为准01lydyh01。2015年1月13日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项〔2015〕02号《关于同意变更天心区新建西路零星地块棚改项目名称的批复》，同意将新建西路及周边零星地块棚改项目名称变更为新建西路零星地块棚改项目。
2014年12月31日，长沙市发展和改革委员会作出《关于天心区新建西路零星地块棚改项目核查请示的回复函》，明确01lydyh01一、该项目符合长沙市国民经济和社会发展'十二五'规划。二、……该项目符合长沙市2014年国民经济和社会发展计划01lydyh01。2015年1月5日，长沙市国土资源局作出《关于天心区新建西路零星地块棚户区改造项目用地情况的审查意见》，明确涉案项目符合长沙市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）。2015年1月13日，长沙市城乡规划局作出长规函〔2015〕42号《关于天心区新建西路零星地块棚改项目情况的意见》，明确同意长沙市天心棚改投资有限责任公司在符合控规要求前提下实施天心区新建西路零星地块棚改项目。2015年3月18日，长沙市天心棚改投资有限责任公司向天心区征收办提出长天棚改函[2015]10号《关于商请同意启动新建西路零星地块棚改项目征收工作的函》。
2015年3月18日，天心区政府作出《关于启动新建西路零星地块棚改项目征收工作的批复》，同意启动新建西路零星地块棚改项目征收工作，但项目范围内的湖南交通科学研究所宿舍1号栋，麻园塘小区1、5号栋，赤岭路97号长沙市芙蓉实业公司安置房等4栋房屋暂不纳入本次征收范围。2015年3月26日，天心区征收办公布《关于新建西路零星地块棚改项目房屋征收范围的公告》（天征字[2015]第2-1号），该公告在征收范围内张贴。公告明确征收范围为01lydyh01东起芙蓉南路及新建西路规划路幅南侧边线和长沙水泵厂生活区，南至赤岭路小学及浦沅起重机分厂，西接赤岭路及新建西路规划路幅南侧边线和通用国际社区，北以新建西路规划路幅北侧为界（具体以规划定点蓝线及国土调查红线为准，但项目范围内的湖南交通科学研究所宿舍1号栋，麻园塘小区1、5号栋，赤岭路97号长沙市芙蓉实业公司安置房等4栋房屋暂不纳入本次征收范围）01lydyh01。原告房屋位于此次征收范围内。2015年3月26日，天心区征收办向长沙市房屋产权登记管理中心、天心区工商分局、天心区环保局、天心区国家税务局、天心区地方税务局、天心区公安分局等作出了《天心区国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函》。2015年4月30日，天心区征收办发布《新建西路零星地块棚改项目被征收房屋调查结果公告》，将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等的调查结果予以公布。该公告在征收范围内张贴。
2015年5月8日，天心区政府组织区政府办、区征收办、区法制办、区发改局、区财政局等单位相关负责人就涉案项目的征收补偿方案进行论证，并形成了《新建西路零星地块棚改项目房屋征收补偿方案征求意见公告论证会会议纪要》，会议一致认为涉案项目房屋征收补偿方案征求意见公告是依法依规依程序制定的，该方案经参会相关部门、街道认真论证并予以修订以后，原则通过。2015年5月18日，天心区政府作出《新建西路零星地块棚改项目房屋征收补偿方案征求意见公告》，该公告在征收范围张贴。2015年6月18日，天心区政府作出《关于新建西路零星地块棚改项目房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》，该公告对于收集到的公众意见以及征收补偿方案的修改情况作出说明。该公告在征收范围张贴。2015年6月24日，长沙市征收办作出长征批字〔2015〕17号《新建西路零星地块棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，同意按此方案执行。2015年6月19日，天心区征收办作出《新建西路零星地块棚改项目社会稳定风险评估报告》。
2015年6月17日，长沙市征收办出具《长沙市（统贷）棚改项目征收补偿安置监控资金缴纳通知单》，记载：（统贷）棚改项目名称为新建西路零星地块棚改项目，本次监控资金69100万元，监控资金缴纳银行国家开发银行湖南省分行。
2015年6月26日，天心区政府作出天政征[2015]3号《房屋征收决定》，并发布征收决定公告，明确告知征收目的01lydyh01提升城市品位，改善城市交通状况和居民的居住条件01lydyh01。公告还告知了被征收人的权利义务，明确告知被征收人对房屋征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。该公告在征收范围内张贴。宾海燕不服，向长沙市政府申请行政复议，长沙市政府于2015年9月22日作出复议决定，维持了原征收决定。
另查明，2015年4月21日，长沙市征收办发布《天心区新建西路零星地块棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，规定报名时间为2015年4月21日至2015年4月24日。2015年5月4日，长沙市征收办发布《天心区新建西路零星地块棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人于公告后的五个工作日内将协商选定的房地产价格评估机构名单及相关资料报天心区征收办。公告还告知，01lydyh01协商不成的，我办将采用投票或者摇号（抽签）的方式确定房地产价格评估机构01lydyh01。该公告在征收范围内张贴。2015年5月12日，长沙市征收办发布《天心区新建西路零星地块棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构的公告》，公告明确01lydyh01在公告规定的时间内本项目被征收人就选定评估机构协商未能达成一致意见01lydyh01，告知将采取投票方式确定房地产价格评估机构，并告知投票的时间和地点以及被征收人可以携有效证件参加。该公告在征收范围内张贴。2015年5月20日，长沙市征收办发布《天心区新建西路零星地块棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，确定湖南中信发房地产评估有限公司、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司为涉案项目的房地产价格评估机构。该公告在征收范围内张贴。2015年6月2日，湖南省长沙市长沙公证处作出（2015)湘长市证民字第4889号公证书，对投票过程进行了现场监督，确认涉案项目由湖南中信发房地产评估有限公司、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司进行评估。
湖南省长沙市中级人民法院认为:一、天心区政府作出房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，天心区政府具有本案被诉房屋征收决定的法定职权。
二、天心区政府作出的行政征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于01lydyh01为了公共利益的需要01lydyh01。国务院第590号令第九条第一款规定：01lydyh01依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。01lydyh01新建西路零星地块棚改项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，长沙市人大常委会将该项目纳入了长沙市2014年国民经济和社会发展计划和长沙市2014年主城区拟实施的旧城区改造项目计划。天心区政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。
三、天心区政府作出的行政征收决定程序合法、正当。天心区政府受理长沙市天心棚改投资有限责任公司关于启动新建西路零星地块棚改项目征收工作的申请后，经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，天心区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。天心区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况；对项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。天心区政府作出天政征〔2015〕3号房屋征收决定并予以公告，并告知被征收人如对征收决定不服可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。天心区政府作出的征收决定符合法定程序。
四、长沙市政府复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。市政府收到原告的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。
五、宾海燕提出，房屋征收补偿方案不合法，且该补偿方案剥夺了原告的选择权。经查，天心区政府就涉案项目房屋征收补偿方案征求意见公告组织区政府办、区征收办、区法制办、区发改局、区财政局、区税务局等单位召开了论证会，并将征收补偿方案征求意见公告在征收范围内进行张贴，广泛征求、收集公众意见。天心区政府结合征求意见情况又作出了修改后的征收补偿方案，该方案明确记载了向被征收人提供货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，该方案也获得了长沙市征收办的批复同意。天心区政府按照国务院590号令第十条、第十一条的规定制定了房屋征收补偿方案，故对宾海燕提出征收补偿方案不合法的诉讼理由不予采信。
六、宾海燕提出，其居住区域基础设施良好、交通便利，不属于棚户区，涉案项目亦是为了商业开发，不属于公共利益。本院认为，现行法律、法规对01lydyh01棚户区01lydyh01的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对01lydyh01棚户区01lydyh01的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合01lydyh01为公共利益的需要01lydyh01，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，同时经过了发改、规划、国土等部门审查并出具专业意见，天心区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定，本院予以采信。故对于宾海燕的上述主张，不予认可。
七、宾海燕提出，天心区政府在作出房屋征收决定前就确定评估机构明显违法。一审认为，国务院590号令及市政府116号令并未明确限定评估机构的选定时间必须在房屋征收决定发布之后。在征收实际操作中，天心区政府发布房屋征收范围公告后，征收范围内的房屋所有权人即可以参与评估机构的推选工作，其所享有的权利并未遭受侵害。天心区政府按照国务院590号令第二十条、市政府116号令第二十八条的规定选定评估机构并无不妥，不构成程序违法，对宾海燕提出的该诉讼理由不予采信。
综上所述，天心区政府作出的天政征〔2015〕3号《房屋征收决定》事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。长沙市政府在复议过程中程序合法，复议决定认定事实清楚，适用依据正确。《天心区政府关于新建西路零星地块棚改项目房屋征收补偿方案》系天心区政府作出本案被诉征收决定的中间某一环节，系过程性行为，不能单独成诉，但可纳入被诉征收决定一并予以审理。宾海燕提出的诉讼理由均无充分的事实和法律依据，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宾海燕的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由宾海燕负担。
宾海燕不服，向本院提出上诉称：首先，被上诉人作出的征收决定不合法，不是为了公共利益需要，被征收房屋不属于01lydyh01零星地块、棚户区01lydyh01。其次，征收程序不合法，征收方案没有召开听证会，被征收的私房户为1607户，被上诉人却确定为1050户，公证投票人数不合法，随意变更征收面积。再次，征收补偿方案不合理，剥夺了被征收人的选择权。征收补偿方案实则将补偿方式限定为货币补偿，无房屋产权对调补偿方案，征收项目资金不到位。故请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人天心区政府答辩称：一、被上诉人是基于公共利益需要而作出的房屋征收决定。二、被上诉人作出征收决定的程序合法。被上诉人严格按照法律法规规定的程序和步骤实施房屋征收行为。三、2015年6月17日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公司制表发出了《长沙市（统贷）棚改项目征收补偿安置监控资金缴纳通知单》，明确记载，证明征收补偿费用已足额到位、专户储存、专款专用。四、公正投票人数合法，长沙市公正处出具的（2015）湘长市证民第4899号公证书已经明确记载符合被征收人参与投票的要求。五、根据规定，答辩人不需要就该项目征收补偿方案组织召开听证会。六、征收面积是严格依法定程序予以变更的。七、被上诉人严格依照规定制定房屋征收补偿方案。该方案获得了长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室的批复同意。该方案明确记载可向被征收人提供货币补偿和产权调换两种补偿方式，依法保障了被征收人的选择权。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：被上诉人根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院第590号令）第四条，参照《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》（以下简称01lydyh01湖南省政府第268号令01lydyh01）第三条及《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称01lydyh01长沙市政府第116号令01lydyh01）第三条的规定，具有作出房屋征收决定，并发布征收决定公告的法定职权。
一、关于上诉人提出征收决定不合法，不是为了公共利益的问题。国务院第590号令第八条第一款第（五）项规定01lydyh01由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要01lydyh01属于01lydyh01为了公共利益的需要01lydyh01。国务院第590号令第九条第一款规定01lydyh01依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。01lydyh01新建西路零星地块棚改项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入长沙市棚户区改造工程，长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经长沙市城乡规划局、长沙市国土资源局等部门审查，出具专业意见，长沙市人大常委会将该项目纳入长沙市2014年国民经济和社会发展年度计划和长沙市2014年主城区拟实施的旧城改造项目计划。且长沙市第十四届人大常委会第十六次会议上的《关于调整旧城区改造项目改造范围补充纳入2014年国民经济和社会发展年度计划的报告》项目附表中，载明本案所涉项目的改造理由为01lydyh01旧城改造01lydyh01；《关于新建西路零星地块棚改项目房屋征收决定的公告》所载征收目的为01lydyh01提升城市品质，改善城市交通状况和居民的居住条件01lydyh01。被上诉人依据国务院第590号令、湖南省政府第268号令和长沙市政府第116号令之规定作出房屋征收决定，并发布《关于新建西路零星地块棚改项目房屋征收决定的公告》符合法律规定，是为了公共利益需要。故对上诉人的上述主张，本院不予支持。
二、关于上诉人提出征收方案未依法进行听证程序、公众投票人数不合法及征收面积变更的问题。依据长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室《新建西路零星地块棚改项目被征收房屋调查结果公告》，纳入本次房屋征收范围的为1042户私房户及8家单位，参加选定房地产评估机构投票的被征收人共计745户，超过三分之二，符合法律规定。本案房屋征收补偿方案征求意见公布后，并未有超过百分之五十的被征收人认为征收补偿方案不符合国务院第590号令的规定，依据长沙市政府第116号令第十五条第二款之规定，天心区政府无需就该项目征收补偿方案组织听证。关于征收范围的调整，长沙市第十四届人大常委会第十六次会议通过《长沙市人民代表大会常务委员会关于批准长沙市人民政府调整旧城区改造项目范围补充纳入2014年国民经济和社会发展年度计划的决议》，明确了新建西路及周边零星地块棚改项目调整后的征收范围和业主单位。长沙市发展和改革委员会、长沙市国土资源局、长沙市城乡规划局均以调整后的征收范围出具了相关批复。天心区政府调整征收范围遵循了法定的变更程序。上诉人的上述主张，本院不予支持。
三、关于上诉人提出被上诉人所作房屋征收补偿方案不合理、征收资金不到位的问题。被上诉人按照国务院第590号令第十条、第十一条规定的程序和要求制定了新建西路零星地块棚改项目房屋征收补偿方案，该方案获得了长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室的批复同意。该方案第七条明确载明01lydyh01被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换01lydyh01，亦规定了产权调换的房产价值评估、结清差价程序，也为产权调换提供了周转用房，且该程序属房屋征收决定公布后的后续程序。经查，2015年6月17日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公司制表发出的《长沙市（统贷）棚改项目征收补偿安置监控资金缴纳通知单》可证明征收补偿费用已足额到位、专户储存、专款专用。上诉人的此项上诉主张与本案事实不符，不予支持。
被上诉人长沙市人民政府复议维持天政征﹝2015﹞3号《房屋征收决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审予以维持正确。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宾海燕负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 旻
审 判 员 梁淑芳
代理审判员 戴远志
二〇一七年三月二十八日
书 记 员 潘 勤