达尔罕茂明安联合旗人民法院
行 政 判 决 书
��（2017）内0223行初13号
公益诉讼人包头市白云鄂博矿区人民检察院，住所地内蒙古自治区包头市白云鄂博矿区。
被告包头市白云鄂博矿区国土资源局，统一社会信用代码×××，住所地内蒙古自治区包头市白云鄂博矿区稀土大桥国土资源大楼。
法定代表人范志亮，局长。
委托代理人巴云，内蒙古昆峰律师事务所律师。
委托代理人额尔敦朝鲁，内蒙古昆峰律师事务所律师。
公益诉讼人包头市白云鄂博矿区人民检察院诉被告包头市白云鄂博矿区国土资源局不履行法定职责一案，于2017年5月22日向本院提起行政公益诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月25日公开开庭进行了审理。公益诉讼人指派检察员李进英、郭春兰出席法庭，被告包头市白云鄂博矿区国土资源局副局长王丽敏及委托代理人额尔敦朝鲁到庭参加诉讼，经合议庭评议及审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，公益诉讼人在履职中发现被告对包头钢铁（集团）有限责任公司（以下简称包钢集团）欠缴国有土地出让金的问题上怠于履行职责的情形，于2016年12月28日决定立案审查。
2013年3月7日，经包头市白云鄂博矿区人民政府批准，被告将一宗位于包头市白云区三角河国有建设用地的使用权以挂牌交易方式出让给包钢集团。2013年5月9日，双方签订了国有建设用地使用权出让合同。合同约定将1877323.40平方米建设用地出让给包钢集团，包钢集团应缴纳国有土地出让金19148.7万元。其中，2013年5月17日前付款5000万元，2013年5月24日前付款5000万元，2013年5月31日前付款5000万元，2013年6月7日付款4148.7万元。合同签订后，包钢集团共计缴纳国有土地出让价款13480万元，剩余5668.7万元至今未缴纳。在尚欠5668.7万元土地使用权出让金的情况下，已实际使用该宗土地。
被告自2013年7月31日至2017年2月15日多次向包钢集团发出《土地出让价款催缴通知书》，要求包钢尽早缴清剩余部分土地出让金及违约金。期间，于2016年10月31日向包钢集团发出关于兑现承诺缴清土地出让金的函，但包钢集团仍未缴纳，被告亦未依法采取其他有效方式追缴。
2016年12月29日，公益诉讼人向被告发出检察建议，要求其依法履行监管职责，督促包钢集团尽快缴纳国有土地出让金和违约金，保障国家利益不受侵害。2017年1月16日，公益诉讼人收到被告的书面回复，表示采纳检察建议，将通过法律程序追缴土地出让金，但至今该局未采取有效措施足额追缴土地出让金，亦未依法履行对包钢集团非法用地的监管职责。
现公益诉讼人请求确认被告对包钢集团违法使用土地怠于履行监管职责的行为违法，同时请求被告对包钢集团拖延支付土地出让金的行为依法履行职责。
公益诉讼人向法庭提供的证据有：
1、被告单位负责人王丽敏任职通知、被告的统一信用代码证、被告的职能职责，欲证明被告的基本情况及工作职责；
2、包钢集团的营业执照、关于包钢集团部分机构职能调整的函及通知、宝山矿业有限责任公司营业执照，欲证明包钢集团的基本情况，包钢集团宝山矿业有限公司和包钢集团的关系及宝山矿业与包钢集团系隶属关系，以及宝山矿业有限责任公司的基本情况；
3、包钢集团氧化矿建设项目选址意见和备案通知，欲证明本案国有建设用地建设项目备案的情况；白云国土局挂牌出让国有土地的请示，欲证明白云国土局对本案国有建设用地挂牌出让请示情况；白云鄂博矿区人民政府批准出让土地的文件，欲证明白云区人民政府批准将本案中1877323.40平方米国有建设用地使用权以挂牌出让的方式出让的事实；竞买国有土地使用权报名表、竞买申请书及报价单、挂牌出让成交确认书，欲证明包钢集团已通过挂牌出让的方式竞得本案国有建设用地使用权，成交价为191487000元的事实；建设用地使用权出让合同，欲证明被告于2013年5月9日与包钢集团签订国有建设用地出让合同的事实；
4、财政局收款证明、包钢集团缴款证明，欲证明包钢集团缴纳土地出让金13480万元，尚欠5668.7万元的事实；土地出让价款催缴通知单和关于兑现承诺缴清土地出让金的函、包钢集团承诺函、白云国土局向政府请示及政府收文处理单，欲证明包头市白云鄂博矿区国土资源局仅对包钢集团���达催缴通知书、函和向包头市白云鄂博矿区政府请示，未采取其他行政措施的事实；调查笔录、照片、现场录像、航拍视频，欲证明包钢集团已在受让的国有建设用地上建设尾矿库的事实；
5、检察建议书、检察建议书回复，欲证明已经向白云国土局发检察建议督促其履行职责。
被告辩称，被告确实是土地出让金的征收主体，被告已经履行了督促职责，在《国有建设用地使用权出让合同》约定的付款期限届满后，每月都向包钢集团发出《土地出让价款催缴通知单》，并多次与包钢集团进行协商，包钢集团也承诺于2016年12月31日前缴清欠款，后包钢集团承诺虽未兑现，足以证明答辩人采取了多种方式实际履行了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定的督促义务。采取其他方式催缴存在客观不能，本案所涉土地的受让方为包钢集团，是一家大型的国有控股企业。包头市白云鄂博矿区因矿建区，矿石主要供给包钢集团，白云鄂博矿区的经济和社会的发展与包钢集团的发展唇齿相依。如果严格依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定要求包钢集团全额缴纳相关土地出让费后，再使用土地，无疑会对包钢集团当时的发展造成巨大的障碍，同时也将严重阻碍白云鄂博矿区的经济发展。为适应当时的社会经济发展形式，本案所涉土地采取分期付款方式缴纳出让金。此种规定完全是为了适应包头市白云鄂博矿区的实际情况的权宜之举，并且在《国有建设用地使用权出让合同》签订初期，包钢集团也确实如约支付了土地出让金。2013年底恰逢全国钢铁行业进入严重的下行区间，当时全国几乎所有的钢铁企业均处于亏损状态，在这种大的经济背景之下，被告提起诉讼要求解除合同并赔偿无异于釜底抽薪。包钢集团如因此陷入绝境，白云鄂博矿区经济也必将受到沉重打击。退一步讲，将包钢集团诉至法院，剩余土地出让金加违约金总额接近1.5亿元人民币，诉讼费将近百万，如此巨额的诉讼费是被告难以承受的。从经济学角度考虑，诉讼本身就是一种消耗，不能创造社会价值。由此分析诉讼显然不是解决问题的最佳方案，就本案所涉欠缴土地出让金问题，双方协商解决显然更加便捷高效。被告已经实际履行督促义务，并采取了穷尽可能的督促方式，故不存在不履行职责的情形。
被告向法庭提交的证据有：
1、《氧化矿系列选矿厂搬迁尾矿堆场建设项目用地申请》、建设项目选址意见书副本、内经信投规字〔2012〕611号关于包头钢铁（集团）有限责任公司年处理600万吨氧化矿系列选矿生产线搬迁及白云鄂博矿综合利用技术改造建设���目备案的通知、白云鄂博矿区国土局〔2013〕1号会议纪要、白云国土资发〔2013〕6号白云矿区国土资源局关于拟对〔2013〕001号地块以挂牌方式出让的请示、白云矿区国有土地〔2013〕001号地块挂牌方式出让方案、白府发〔2013〕15号白云鄂博矿区人民政府关于对001号国有土地以挂牌方式供地的批复、白国土告字〔2013〕001号白云鄂博矿区国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告、竞买国有土地使用权报名表、包头市白云鄂博矿区国有土地使用权挂牌出让竞买申请书、白云矿区国有土地使用权挂牌出让报价单、白云矿区国有土地使用权挂牌出让成交确认书、白国土示字〔2013〕001号白云鄂博矿区国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示、国有建设用地使用权合同，欲证明白云鄂博矿区国土资源局履行了完整的土地出让程序，土地出让合法有效，该宗地块出让价为总价19148.7万元。
2、催缴通知书领取登记簿、土地出让价款催缴通知单、包钢函〔2016〕73号《承诺函》，欲证明从2013年7月31日起，被告连续每月向包钢集团发出催缴通知，要求包钢集团及时缴纳土地出让金，经双方核实，包钢集团欠缴土地出让金数额为5668.7万元。
经庭审质证，公益诉讼人及被告提供的证据，双方对证据的真实性均认可，本院对公益诉讼人、被告提供的证据的真实性依法予以采信。
经审理查明，2013年3月7日，被告将一宗位于包头市白云鄂博矿区三角河国有建设用地使用权，以挂牌交易的方式出让给包钢集团，被告至今尚未将应缴的土地出让收入足额收缴上交国库。包钢集团已经实际使用了合同约定的土地。
2016年9月2日包钢集团作出包钢函〔2016〕73号《承诺函》。2016年12月29日，公益诉讼人向被告发出检察建议。2017年1月6日，公益诉讼人收到被告的书面回复。被告至今未能足额追缴土地出让金并上交国库，使国家利益和社会公共利益处于受侵害的状态。为此公益诉讼人于2017年5月22日向我院提起行政公益诉讼。
本院认为，公益诉讼人提起的诉讼符合《最高人民法院关于人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《最高人民检察院关于人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的诉前程序等相关要求。被告作为人民政府土地行政主管部门，系本案适格被告。
依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条之规定，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，对辖区内违反土地法律法规的行为具有监督管理的职责。通过庭审经质证后的证据可以认定，包钢集团至今未足额缴纳土地出让金。公益诉讼人向被告发出检察建议要求其依法���行监管职责，督促包钢集团缴纳尚欠的国有土地出让金，被告收到检察建议后，至今仍未采取切实有效的措施，足额收缴土地出让金。不能否定被告怠于履行法定职责的违法事实存在。为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人要求确认被告对包钢集团违法使用土地不履行法定监管职责的行为违法，要求被告依法履行监管职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款、《最高人民法院关于人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四十二条、《最高人民检察院关于人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十四条之规定，判决如下：
一、确认被告包头市白云鄂博矿区国土资源局对包头钢铁（集团）有限责任公司违法使用土地怠于履行监管职责的行为违法；
二、责令被告包头市白云鄂博矿区国土资源局依法履行监管职责。
如不服本判决，公益诉讼人及被告可以在判决书送达之日起十五日内向包头市中级人民法院提出上诉，向本院递交上诉状，上诉于包头市中级人民法院。
审 判 长 张利敏
人民陪审员 马 芳
人民陪审员 范枝兰
二〇一七年十月十七日
书 记 员 张晓宇
本判决书引用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但��具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。
《最高人民法院关于人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》
第四十二条人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。
《最高人民检察院关于人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》
第十四条人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。