安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖01行终43号
上诉人（原审原告）：孔德卫，男，1970年12月28日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
委托代理人：杜柏飞，北京本录律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：合肥市公安局包河分局，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号。
法定代表人：王万成，该局局长。
委托代理人：王捍东，该局法制大队民警。
委托代理人：范文生，该局骆岗派出所副所长。
被告：合肥市公安局，住所地安徽省合肥市寿春路290号。
法定代表人：姜明，该局局长。
委托代理人：王鑫，该局法制支队三大队工作人员。
委托代理人：王中立，该局法制支队三大队工作人员。
上诉人孔德卫因诉被上诉人合肥市公安局包河分局行政处罚决定以及合肥市公安局行政复议决定，不服合肥市庐阳区人民法院(2017)皖0103行初140号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：孔德卫系合肥市包河区宇翔综合养殖场(以下简称宇翔养殖场)的经营者，该养殖场位于合肥市××区××路与××交口东北角700米处。包河区环保局根据周围群众的投诉，于2017年3月27日对宇翔养殖场的环境污染问题进行查处。经现场检查，宇翔养殖场未采取雨污分流措施，未建任何污水处理设施，猪畜粪便及冲洗污水通过暗管、渗坑直接排入周边池塘、沟渠、河道，或经包河经济开发区泄洪沟流向南淝河支流，最终流入南淝河。2017年3月28日，受委托人合肥市包河区环境监测站有限公司从宇翔养殖场6个养殖区域的每个排污口取废水进行检测，检测的结果为废水化学需氧量、生化需氧量等项指标严重超标。2017年4月21日上午，合肥市包河区环境保护局(以下简称包河区环保局)对宇翔养殖场下达责令停产整治决定书，责令该养殖场立即停产整治，并依法向孔德卫之妻刘翠芬留置送达。当日，包河区环保局依法将宇翔养殖场涉嫌违法排放污染物一案移送给合肥市公安局包河分局处理，并建议对宇翔养殖场经营者孔德卫予以行政拘留。此后，包河区环保局分别于2017年4月26日、5月3日对宇翔养殖场进行现场勘察，该养殖场仍有污染物通过暗管排入田间沟渠，最终汇入南淝河支流。2017年5月4日，包河区环保局向合肥市公安局包河分局移送了补充材料，合肥市公安局包河分局于当日对孔德卫涉嫌环境违法的行为予以受案查处。
另查明，孔德卫为反映其位于合肥市××区××岗街道石桥村的住宅被拆迁问题，于2017年5月4日到北京中南海进行信访，于次日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2017年5月7日，孔德卫被合肥市包河区骆岗街道办事处的工作人员从北京接回合肥并移交合肥市公安局骆岗派出所审查。孔德卫在骆岗派出所接受民警询问时，对其于5月4日去北京中南海信访的事实以及其经营的宇翔养殖场违法排放污染物的事实予以认可。经过调查取证，合肥市公安局包河分局认定孔德卫的行为已构成逃避监管违法排放污染物及扰乱单位秩序。2017年5月7日，合肥市公安局包河分局向孔德卫告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩权利后，于当日作出合公包(骆)行罚决字〔2017〕10491号行政处罚决定书，认定孔德卫逃避监管违法排污，根据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第三项之规定，予以行政拘留十日；扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，予以行政拘留七日；合并执行为行政拘留十七日。合肥市公安局包河分局于当日将该行政处罚决定书达达孔德卫。孔德卫不服该行政处罚决定，于2017年6月1日向合肥市公安局申请行政复议。合肥市公安局受理后，于2017年6月2日向合肥市公安局包河分局送达了行政复议答复通知书。根据合肥市公安局包河分局提供的当初作出行政处罚的证据，在查明事实的基础上，合肥市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2017年7月28日作出合公行复决[2017]32号行政复议决定，维持合肥市公安局包河分局于2017年5月7日作出的合公包(骆)行罚决字〔2017〕10491号行政处罚决定。当日，合肥市公安局将行政复议决定书送达双方当事人。孔德卫对两被告的上述行政行为不服，提起诉讼，请求：1.撤销合肥市公安局包河分局作出的合公包(骆)行罚决字〔2017〕10491号行政处罚决定；2.撤销合肥市公安局作出的合公行复决[2017]32号行政复议决定。
原审法院认为：孔德卫经营的宇翔养殖场未建立任何污水处理设施，该养殖场的污染物直接排入或者通过暗管、渗坑等排入周边池塘、沟渠、河道，或经包河经济开发区泄洪沟流向南淝河支流，最终流入南淝河，该行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定。包河区环保局在查清事实的基础上，认定宇翔养殖场以逃避监管的方式违法排放污染物，并在对宇翔养殖场作出责令停产整治的行政处罚决定后，将案件移送合肥市公安局包河分局处理，符合《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条的规定。《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第三项规定：企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。合肥市公安局包河分局对包河区环保局移送的环境违法案件，认为事实清楚、证据确实充分，依法决定给予孔德卫行政拘留十日的处罚，符合上述法律规定。《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定：扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。孔德卫到北京中南海进行非法信访，严重扰乱了中南海秩序，其行为构成扰乱单位秩序，依照上述法律规定，依法应予以行政处罚。合肥市公安局包河分局经过受案、调查、收集证据等程序，在查明孔德卫非法在中南海信访，其行为已构成扰乱单位秩序的事实基础上，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，作出给予孔德卫行政拘留七日的行政处罚决定，并无不当。合肥市公安局在行政复议程序中，根据查明的事实，作出维持原行政行为的复议决定，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：驳回原告孔德卫的诉讼请求。
孔德卫上诉称：原审法院认定事实及适用法律错误。第一，上诉人不存在环境违法行为，以上诉人存在环境违法为由处以行政拘留决定的行为缺乏事实和法律依据。首先，包河区环保局作出《行政处罚决定书》认定上诉人对南淝河支流造成环境污染的证据不足。其次，认定上诉人未办理环境影响手续、未建立配套污染防治措施的依据不足。第二，被上诉人以上诉人到中南海进行非法信访，严重扰乱中南海秩序没有事实和法律依据。上诉人到中南海并非上访，到中南海游玩的行为不构成非法信访。其次，上诉人到中南海游玩的行为即使认定为上访，上诉人也没有扰乱中南海的秩序。最后，根据《治安管理处罚法》第七条的规定，被上诉人无权对上诉人扰乱中南海秩序的行为进行处罚。因该行为发生地在北京，行政处罚应由当地公安机关管辖，被上诉人没有管辖权。第三，被上诉人合肥市公安局作出的《行政复议决定书》程序违法。1、被上诉人提交的行政复议答复通知书与送达回证时间矛盾，不能证明包河区环保局自收到申请书副本十日内提出书面答复并提交证据材料等。2、被上诉人不能证明被诉行政复议行为系经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后作出。3、被上诉人不能证明行政复议审理系由两名以上行政复议人员参加审理后作出的复议决定。4、鉴于行政复议是重大案件，被上诉人没有采取听证方式审理，违反法律规定。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。
合肥市公安局包河分局辩称，一、事实和理由：2017年5月4日，孔德卫因反映其住宅拆迁问题，到北京中南海周边地区非法信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，其行为违反了《信访条例》第四条、第十八条之规定，属于非法信访，扰乱了国家的信访工作秩序。2007年4月，孔德卫登记注册了宇翔养殖场，该养殖场位于包河区骆岗街道大连路和重庆路交口东北角。经包河区环保局调查，宇翔养殖场饲养的生猪粪便、污水或直排进入南淝河支流，或通过暗管直排进入田间沟渠，最终流入南淝河支流。经合肥市包河区环境监测站有限公司检测，宇翔养殖场排口废水化学需氧量、生化需氧量等项指标严重超标。2017年4月21日，包河区环保局责令宇翔养殖场停产整治。2017年5月3日，该养殖场仍有污染物通过暗管排入田间沟渠，最终排入南淝河支流。孔德卫行为违反了环境保护法第四十二条第一款、第四款之规定，属于通过逃避监管的方式违法排放污染物的行为。二、程序:2017年5月4日，合肥市公安局包河分局收到包河区环保局移送的孔德卫涉嫌环境违法行为案件材料，于当日予以受理。5月6日，合肥市公安局包河分局还受理了包河区骆岗街道办事处工作人员关于孔德卫违法到北京信访的报案。案件受理后，合肥市公安局包河分局经询问孔德卫、证人，接受了骆岗街道办事处工作人员提交的《北京市公安局西城分局训诫书》，认真审查了包河区环保局移交的材料，并履行了事先告知程序后，于2017年5月7日作出合公包(骆)行罚决字〔2017〕10491号行政处罚决定，分别依据环境保护法第六十三条第（三）项的规定，作出对孔德卫行政拘留10日的处罚；依据治安管理处罚法第二十三条第一款第（一）项的规定，作出对孔德卫行政拘留7日的处罚。该处罚决定书于2017年5月7日送达孔德卫，并于2017年5月24日合并执行完毕。三、上诉人诉称我局无权认定其经营养殖场是否存在逃避监管违法排污的职权。我们认为，包河区环境保护局调查认定孔德卫经营的宇翔综合养殖场通过逃避监管的方式违法排放污染物，事实清楚、证据确凿，程序合法，其认定属于环境保护局的职权范围，合法有效。包河区环保局移送公安机关作出拘留处罚决定，符合《中华人民共和国环境保护法》第六十三条之规定。上诉人诉称自己是到北京旅游，并非是到北京××附近上访。即便是上访也是公民的权利，且未给相关政府机构正常的办公秩序造成影响。2017年5月7日，在公安机关所作的询问笔录中，上诉人称自己坐动车到北京，坐14路公交车去了中南海，下车遇到公安民警询问，告诉询问民警来北京的目的是反映房子被村子里拆迁的问题。孔德卫陈述有证人史某证言和北京市公安局西城分局训诫书等证据予以佐证。《信访条例》第四条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。孔德卫的行为显然违反了上述规定，属于非法上访，扰乱了国家的信访工作秩序。上诉人在一审中并未提出管辖问题。尽管如此，被上诉人仍然予以答辩。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据此规定，我局对上诉人到北京非法信访，扰乱单位秩序的行为有管辖权。综上所述，被上诉人对上诉人做出的处罚决定事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。故请求依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定判决驳回上诉，维持原判
合肥市公安局辩称：一、一审判决认定事实清楚，判决理由充分。二、合肥市公安局作出的行政复议决定程序合法。孔德卫不服合肥市公安局包河分局于2017年5月7日对其作出行政拘留十七日的行政处罚决定，于2017年6月1日通过邮递方式向合肥市公安局申请行政复议。合肥市公安局于次日受理，并于2017年6月2日向合肥市公安局包河分局送达行政复议答复通知书。2017年6月5日，合肥市公安局包河分局向合肥市公安局提交了行政复议答复书及当初作出行政处罚的证据。合肥市公安局根据审理查明的事实，认定孔德卫的行为已构成逃避监管违法排污及扰乱单位秩序，应分别按照《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第三项、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定进行处罚。合肥市公安局包河分局在经过受案、询问调查、收集证据、告知、送达等程序后，依法对孔德卫作出行政拘留十七日的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，量罚适当。孔德卫的行政复议请求缺乏事实和法律依据，应不予支持。2017年7月28日，合肥市公安局作出合公行复决[2017]32号行政复议决定书，决定维持合肥市公安局包河分局作出的合公包(骆)行罚决字〔2017〕10491号行政处罚决定。当日，合肥市公安局将行政复议决定书送达给合肥市公安局包河分局，并邮寄送达给孔德卫。合肥市公安局在办理该行政复议案件过程中，严格依照法定的程序受理、审理案件，并依法作出行政复议决定，并无不当之处。该行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。孔德卫的诉讼请求没有事实和法律依据，不应予以支持，请求依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
原审被告合肥市公安局包河分局向原审法院提交了证明其行政行为合法性的下列证据：1.孔德卫的询问笔录，证明原告到北京中南海非法信访和通过逃避监管的方式违法排放污染物的事实。2.北京市公安局西城分局的训诫书，证明原告到北京中南海非法信访的事实。3.史永军的询问笔录，证明骆岗街道工作人员收到训诫书及接访情况。4.包河区环保局的情况说明，证明环保局的案件来源是群众投诉举报。5.案件移送书，证明合肥市公安局包河分局管辖案件的来源。6.移送案件调查终结报告，证明包河区环保局移送管辖的程序合法。7.移送材料清单，证明合肥市公安局包河分局据以作出处罚的案件证据来源。8.现场检查笔录和照片，证明宇翔养殖场通过逃避监管的方式违法排放污染物的具体情况。9.责令停产整治决定书及送达回证，证明包河区环保局对宇翔养殖场作出责令其停业整治的事实及程序。10.现场照片，证明宇翔养殖场排放的污染物对周边环境的恶劣影响。11.宇翔养殖场污水排放流向图及排污示意图，证明宇翔养殖场污染物排放情况。12.检测报告，证明宇翔养殖场排放的污水各项指标严重超标。13.合肥市包河区环境监测站有限公司的营业执照及检验检测机构资质认定证书及附件，证明鉴定机构的资质。14.宇翔养殖场基本注册信息，证明宇翔养殖场成立时间、企业类型，由原告经营管理。15.包河区环保局询问原告、赵发云、陈志仓、孔维松、景士利的笔录，证明宇翔养殖场通过逃避监管的方式违法排放污染物的行为存在。16.原告身份证及身份信息，证明原告具有责任能力。17.受案登记表，证明合肥市公安局包河分局受理案件的来源。18.到案经过，证明原告到案情况。19.行政处罚告知笔录，证明合肥市公安局包河分局履行了告知义务。20.行政处罚决定书，证明合肥市公安局包河分局作出处罚决定的内容和法律依据及送达情况。21.拘留执行回执，证明孔德卫被执行拘留的情况。
原审被告合肥市公安局向原审法院提交了证明行政复议程序合法的以下证据、依据：1.行政复议申请书及其附件、原告的身份证明等行政复议申请材料，证明合肥市公安局依法受理行政复议申请，行政复议程序合法。2.合公行复答通[2017]32号行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答复书，证明合肥市公安局行政复议程序合法。3.合肥市公安局包河分局在行政复议阶段提交的证明材料，证明合肥市公安局包河分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当；合肥市公安局作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。4.合公行复决[2017]32号行政复议决定书、送达回证、邮寄单，证明合肥市公安局作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。5.《中华人民共和国行政复议法》，《中华人民共和国行政复议法实施条例》，证明合肥市公安局作出的行政复议决定适用法律正确。
孔德卫向原审法院提交了下列证据：1.孔德卫身份证及个体工商户营业执照，证明其具有诉讼主体资格。2.行政处罚决定书、行政复议决定书，证明其受到行政处罚，本案被诉的行政行为存在。
上述证据均随案移送本院。
本院经审查认为，一审判决对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。孔德卫在二审期间提交的其与他人签订的《猪舍租赁合同》复印件，依法不属新的证据，本院不予接纳。
本院认为:《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。本案中，孔德卫经营的宇翔养殖场未建立污水处理设施，养殖场的污染物直接排入或者通过暗管、渗坑等排入周边池塘、沟渠，或经包河经济开发区泄洪沟流向南淝河支流，经监测，排放废水的各项污染物严重超标。包河区环保局在查清上述事实的基础上，认定宇翔养殖场以逃避监管的方式违法排放污染物，并在对宇翔养殖场作出责令停产整治的行政处罚决定后，将案件移送合肥市公安局包河分局处理，符合《中华人民共和国环境保护法》第六十三条及《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条规定。合肥市公安局包河分局对包河区环保局移送的环境违法案件，认为事实清楚、证据确实充分，依法决定给予孔德卫行政拘留十日的处罚，符合《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第三项规定。孔德卫因上访进入北京市中南海地区，并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实，有其本人的陈述、证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书等证据证实，证据充分，足以认定。孔德卫违反《信访条例》第十六条、第十八条的规定，走访时不依法向有权处理的本级或上一级机关提出，不到相关的信访接待部门去反映自己的问题，而是到中南海非法信访，扰乱了中南海周边单位秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据上述规定，合肥市公安局包河分局有权对本辖区居民孔德卫发生在北京市的违反治安管理的行为依法作出行政处罚。上诉人认为合肥市公安局包河分局对其发生在北京市的违反治安管理的行为没有管辖权的意见，与法不符，本院不予支持。合肥市公安局包河分局经过受案、调查、收集证据等程序，在查明上述事实的基础上，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，作出给予孔德卫行政拘留七日的行政处罚决定，并无不当。合肥市公安局在收到孔德卫的行政复议申请后，在法定期限内进行了审查，在查明事实的基础上，作出驳回孔德卫的行政复议申请决定，并向孔德卫进行了送达，程序合法。孔德卫的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人孔德卫负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄 成
审判员 李进学
审判员 应道荣
二〇一八年四月十七日
书记员 黄 浩
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
……