广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
(2016)粤7101行初2492号
原告：广东省美术设计装修工程有限公司，住所地广州市越秀区署前路33号二号楼三楼。
法定代表人：黄令环，职务：董事长。
委托代理人：郭飏、钟静宜，均为国浩律师（广州）事务所律师。
被告：广州市文化市场综合行政执法总队，住所地广州市天河区天润路87号三楼，组织机构代码78122996-6。
负责人：袁定新，职务：总队长。
委托代理人：石磊、苏珊娜，均为该总队工作人员。
被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，职务：市长。
委托代理人：何峰，该政府工作人员。
第三人：林宏润，男，住广州市天河区。
原告广东省美术设计装修工程有限公司不服被告广州市文化市场综合行政执法总队（以下简称文化执法队）、被告广州市人民政府（以下简称市政府），第三人林宏润、第三人广州顺丁社建筑设计有限公司行政处罚决定及行政复议决定纠纷一案，本院于2016年10月8日受理后，依法组成合议庭，经审查认为广州顺丁社建筑设计有限公司与本案行政处罚决定及行政复议决定无关，未准予其作为第三人参加诉讼。本院于2016年12月7日公开开庭审理了本案，原告广东省美术设计装修工程有限公司的委托代理人钟静宜，被告文化执法队的委托代理人石磊、苏珊娜，被告市政府的委托代理人何峰到庭参加诉讼，第三人林宏润经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原告广东省美术设计装修工程有限公司诉称，2015年10月16日，原告与第三人林宏润先生签订《广州市文物保护单位隅园修缮工程项目施工合同》（合同编号：YL-
XGJ-
施工-20151012），第三人林宏润先生委托原告按照其所提供的施工图要求完成隅园的保养、修缮项目，工程质量标准按国家颁发的现行有效质量的有关验收合格标准，合同总造价约定为人民币301478.37元。2015年11月2日，广州市文化广电新闻出版局出具穗文物[2015]905号《关于广州市文物保护单位越秀区寺贝通津街42号隅园修缮设计方案的批复》，“我局认为所报方案基本符合文物保护要求”。2015年12月24日，广州市越秀区东山街建设工程开工建设信息录入管理单位向原告、第三人出具《广州市临时性建筑和限额以下小型工程开工建设信息录入管理证明书》，载明原告“进行隅园的修缮工程有关资料齐全、合法有效”。2015年12月31日，原告开始对隅园进行修缮施工，拆除隅园东面房屋瓦片。2016年1月5日，文化执法队发现原告对隅园进行修缮施工，便进行检查；于2016年5月9日对原告作出穗文总罚字[2016]第0010号《行政处罚决定书》，认定原告在未取得文物行政主管部门批准的文物保护工程资质证书情况下，擅自对广州市文物保护单位隅园进行修缮，且造成文物建筑瓦件部分损坏，对原告处以人民币275000元罚款。原告不服文化执法队作出的上述具体行政行为，遂根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，提起行政复议。市政府受理后于2016年9月14日作出穗府行复字（2016）769号《行政复议决定书》，维持文化执法队作出的穗文总罚字（2016）第0010号行政处罚决定。原告于2016年9月20日收到市政府送达的该《行政复议决定书》。原告认为文化执法队、市政府所作出的上述决定属于认定事实和适用法律错误，应当依法撤销。具体理由如下：一、原告不存在造成隅园瓦片损坏的行为，文化执法队认定事实错误，市政府则行政不作为、未在行政复议中依法对所谓“文物损害事实”及“文物损害程度”予以查明。2015年11月2日，广州市文化广电新闻出版局出具了穗文物[2015]905号《关于广州市文物保护单位越秀区寺贝通津街42号隅园修缮设计方案的批复》，“我局认为所报方案基本符合文物保护要求”。文化执法队在行政复议阶段提交的《关于广州市文化广电新闻出版局关于转送广州市文物保护单位隅园施工现场情况专家评估意见的通知》之附件《关于广州市文物保护单位隅园施工现场情况的意见》（以下简称“专家评估意见”）第二点指出：“经现场勘查，所拆屋面的瓦件是民国时期的石湾琉璃筒瓦、滴水、瓦当……筒瓦的铺盖使用了水泥石灰砂浆。”这一专家观点与原告的实际施工情形相一致，确实是由于隅园屋面筒瓦使用的是水泥石灰浆，从而导致原告客观上无法按原修缮设计方案进行拆除；对此，第三人广州顺丁社建筑设计有限公司应可予以说明。同时，文化执法队于2016年1月6日对原告有关施工人员所作的《文化市场行政执法询问（调查）笔录》载明“瓦顶一踩就塌下去了，施工人员揭顶以后发现木头烂了……”以及现场照片等可以还原当时除“屋面筒瓦的铺盖使用了水泥石灰砂浆”的事实外，隅园建筑屋顶木梁已被白蚁蛀食及腐蚀严重，出现了屋顶坍塌现象，不及时拆除可能引发更为严重的人财物危害。在该紧急情况之下，申请人不得不使用铁锤进行局部拆除。同时，专家评估意见第二点所指“由于施工单位施工不当”并未具体指出原告哪些施工行为属于不当。且该项意见亦未对所谓的“文物损害程度”进行认定，文化执法队对原告作出人民币275,000元罚款的金额纯属主观认定，缺乏法律及事实依据。对此，市政府在行政复议阶段，并未对文化执法队认定的“文物损害事实”及“文物损害程度”进行查明，径直认定文化执法队作出的罚款及罚款的具体金额属于“认定事实清楚、证据确凿”显然违法。综上，文化执法队认定“原告造成文物建筑瓦件损坏、行为无从轻、减轻处罚的情节”、市政府认定“文化执法队作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿”实属有违法律事实。二、原告系在工商核准的经营范围及有关行政主管部门认定的文物修缮工程资质范围内，接受第三人委托，继而对隅园进行修缮。1、原告经工商核准备案的经营范围为“室内、室外装饰装修工程的施工；建筑装饰工程设计；消防设施工程、机电设备安装工程、园林建筑工程、建筑智能化工程的施工；建筑幕墙工程设计与施工（持本公司有效资质证书经营）；照明灯饰安装，艺术雕塑；代理印刷；销售：建筑材料、照明电器、日用百货、五金、家用电器。(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)。”2、原告已依法获得文物修缮工程资质证书早于2009年11月30日，原告已获得广东省住房和城乡建设厅核发的建筑装修装饰工程专业承包壹级，其中“园林古建筑工程专业承包贰级”，明确可承担“国家级200平方米及以下重点文物保护单位的古建筑修缮工程的施工”。2014年10月14日，经广东省住房和城乡建设厅核准由“园林古建筑工程专业承包贰级”变更为“园林古建筑工程专业承包壹级”，明确可承担“各种规模及类型的古建筑修缮工程的施工”。2015年12月20日，广东省住房和城乡建设厅核发新的《建筑业企业资质证书》（证书编号：D244013462），再次确认原告获得“古建筑工程专业承包壹级”，有效期至2020年12月20日。可见，原告从原可承担“国家级200平方米及以下重点文物保护单位的古建筑修缮工程的施工”的“园林古建筑工程专业承包贰级”到现在可承担“各种规模及类型的古建筑修缮工程的施工”的“古建筑工程专业承包壹级”，足以证明申请人具备文物保护单位古建筑修缮工程资质，具备对隅园进行修缮的资质。3、基于已具备的上述资质，原告与第三人林宏润先生于2015年10月16日签订了项目施工协议，依法向广州市越秀区东山街建设工程审理备案机构提交申请并递交文件资料，广州市越秀区东山街建设工程开工建设信息录入管理单位于2015年12月24日向原告出具了《广州市临时性建筑和限额以下小型工程开工建设信息录入管理证明书》。该证明文件载明原告“进行隅园的修缮工程有关资料齐全、合法有效”。综上，原告基于工商管理部门对经营范围的核准备案、住房与建设主管行政部门对工程承包资质的认定，以及对项目开工建设信息录入管理单位行政审查及核准行为公信力的信赖，继而开展隅园项目的施工工作。根据我国行政法的诚实信用原则，原告的信赖利益应受到法律法规的认可与保护。三、文化执法队作出的具体行政行为及市政府作出的行政复议维持决定均适用法律错误。在认定法律事实错误的情形下，文化执法队认为原告的行为违反了《中华人民共和国文物保护法》第二十一条的规定：“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准。文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担。对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则。”并根据该法第六十六条第一款第（六）项的规定，“施工单位未取得文物保护工程资质证书，擅自从事文物修缮、迁移、重建的。刻划、涂污或者损坏文物尚不严重的，或者损毁依照本法第十五条第一款规定设立的文物保护单位标志的，由公安机关或者文物所在单位给予警告，可以并处罚款。”从而对原告作出行政罚款。市政府根据《中华人民共和国文物保护法》及《中华人民共和国文物保护法实施条例》有关规定，认定对文物保护单位进行修缮、迁移、重建，施工单位必须取得省、自治区、直辖市人民政府文物行政主管部门或者国务院文物行政主管部门颁发的文物保护工程资质证书属于法律对施工单位的强制性规定，原告认为，住房和城乡建设行政主管部门核发的园林古建筑工程专业承包资质应已涵盖文物保护的要求，文物保护行政主管部门虽作为独立的行政主管部门，但不应当重复行使相同的管理职权。原告先后具备园林古建筑工程专业承包贰级、园林古建筑工程专业承包壹级资质，其相关资质均符合要求，事实上已达文物保护工程所需条件。原告在客观行为上也并不存在损害文物的情形，文化执法队给予原告高额罚款的行政处罚以及市政府予以维持的行政复议决定均属于适用法律的错误。综上，原告认为：1、隅园修缮维护工程的施工工作是在遵循《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建筑业企业资质管理规定(2015)》的前提下合法规范进行，不存在违法作业、违章施工的情形，不存在对文物造成任何损害的行为。2、我国行政立法的不完善及缺乏系统性造成了国家各部门行政管理职能的重叠和冲突，这是目前党和国家正在着力清理和解决的问题。本案涉及的原告是否申请文物保护工程资质正是这一现实情况的反映。在本案中，原告是在向行政部门提交文件资料并取得核准文件后开展施工，其行政后果不应当由原告承担。原告请求法院判令：1、撤销被告文化执法队作出的穗文总罚字（2016）第0010号《行政处罚决定书》；2、撤销被告市政府作出的穗府行复（2016）769号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由两被告共同承担。
被告文化执法队辩称，一、我队认定原告擅自修缮不可移动文物，造成隅园瓦片损坏的事实认定不存在错误。（一）原告施工不当造成瓦件部分损坏。我队在2016年1月6日询问调查原告时，其承认了其施工人员在施工时把隅园屋顶瓦片和木头全部拆除。根据2016年1月9日广州市文化广电新闻出版局出具的穗文物（2016）17号《广州市文化广电新闻出版局关于转送广州市文物保护单位隅园施工现场情况专家评估意见的通知》附件《广州市文物保护单位隅园施工现场情况的意见》第二点：由于施工单位施工不当，造成拆卸过程中瓦件部分损坏。隅园的施工方案虽向市文广新局进行过报批，也得到了市文广新局的批复，但市文广新局在批复中明确要求具有相应文物保护施工资质的单位承担该项修缮工程，但原告并不具有上述资质，同时原告在施工期间拆除屋顶瓦件的行为也不符合批复方案的要求，并未按照报批的施工方案。我队认为恰是因为原告不具备文物保护工程资质，而导致其在修缮文物过程中采取了不符合批复方案的方式进行施工，因此其不具备文物保护工程资质而擅自进行文物修缮，从而导致文物损坏的事实是确实存在的。（二）行政处罚决定法律事实依据充分。我队认定原告擅自修缮不可移动文物的行为对文物本体造成了损坏，其行为不具备其他从轻、从重情节，因此认定为一般情节。依据《文物保护法》第六十六条第（六）项及《广东省文化市场综合执法局关于规范文化市场行政处罚自由裁量权的暂行规定》第十七条第（二）项：罚款为一定幅度的数额的，按最高罚款数额与最低罚款数额的平均值处罚。我队经集体研究，并最终决定对当事人给予罚款人民币275000元。上述处罚决定法律依据充分。二、原告不具备文物修缮资质。（一）原告不具备文物保护工程资质。原告经工商核准的经营范围以及其获得的广东省住房和城乡建设厅等部门颁发的建筑行业资质均非《文物保护法》规定的由文物行政主管部门颁发的文物保护工程资质证书。根据《文物保护法》第二十一条第三款规定，文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担。原告并未获得任何由文物行政主管部门颁发的文物保护工程资质，而不具备文物保护工程资质的施工方对文物进行修缮施工是不被批准的。此外，原告起诉书第二点中也明确表明其《建筑企业资质证书》自2014年10月经广东省住房和城乡建设厅核准变更为“园林古建筑工程专业承包”，由此可见上述资质明确不包括文物保护单位修缮工程资质。（二）原告所具备的资质不等同于文物保护工程资质。原告具备的由广东省住房和城乡建设厅颁发的建筑业企业资质证书中的经营范围为“可承担各种规模及类型的仿古建筑工程、园林建筑及古建筑修缮工程的施工”。该范围内的古建筑修缮工程不能等同于文物保护修缮工程，文物保护修缮要求更严格，必须原貌恢复，并不只是进行仿古修缮，目前也未有相关规定或文件将住房和建设部门颁发的古建筑修缮资质可视同于文物保护工程资质。根据《文物保护法实施条例》第十七条规定，申领文物保护工程资质证书，应当向省、自治区、直辖市人民政府文物行政主管部门或者国务院文物行政主管部门提出申请。此外，原告提出其办理的《广州市临时性建筑和限额以下小型工程开工建设信息录入管理证明书》同样不具备合法进行文物修缮施工的效力。综上，我队认为原告不具备合法文物保护工程资质，因此行为属于擅自修缮不可移动文物。三、我队行政处罚适用法律正确。原告主张我队重复行使相同管理职权，我队认为此理由完全错误。首先正如上文所述，住房与建设部门颁发的园林古建筑工程专业承包资质不等同于文物行政主管部门颁发的文物保护工程资质，园林古建筑工程承包资质并不涵盖文物保护的要求，国家目前也未有相关文件规定将上述两种资质进行同等认定。且我队认为原告的行为违反的是国家文物保护的法律规定，同时也是依据《文物保护法》的规定对原告的行为进行处罚，行使的是文物保护领域的行政执法职权，我队不存在重复行使执法职权的问题。其次，原告认为其客观行为上并不存在损害文物的情形也与事实明显不符。原告在未获得文物保护工程资质的情况下擅自对文物进行修缮施工本身就对文物安全带来的隐患，而且如上文所述其拆除隅园屋顶瓦件的行为已造成文物损坏，产生了严重的后果，根据《文物保护法》规定应给予处罚。因此我队依据《文物保护法》相关规定对原告进行处罚法律适用准确，处罚裁量适当。综上所述，我队认为原告作为建筑企业，理应清楚古建筑修缮资质与文物保护单位修缮资质的区别，其在明确知道自身不具备文物保护单位修缮资质的情况下擅自修缮不可移动文物，并造成文物损害的严重后果，其违法行为事实清楚，证据确凿。我队对其做出的穗文总罚﹝2016﹞第0010号行政处罚决定适用法律正确，程序合法，恳请依法驳回原告诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。
被告市政府辩称，一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，原告不服广州市文化市场综合行政执法总队作出的穗文总罚字(2016)第0010号《行政处罚决定书》，于2016年6月29日向我府申请行政复议，我府予以受理。故我府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。二、我府的行政复议审查程序合法根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”。我府于2016年8月28日作出《延长行政复议审查期限通知书》并送达当事人，告知当事人延长审查期限30曰。经审查相关证据、依据和其他有关材料，2016年9月14日，我府作出穗府行复(2016)769号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并将决定书送达给双方当事人，我府的行政复议审查程序符合前述规定要求。综上，我府作出的穗府行复(2016)769号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。
第三人林宏润未提交书面意见。
经审理查明，涉案隅园位于广州市越秀区寺贝通津街42号，经广州市人民政府办公厅穗府办[1999]35号《关于确定我市第五批文物保护单位的通知》确定为市级文物保护单位，隅园业主为林宏润。诉讼中，文化执法队陈述隅园外有挂牌显示其属于文物，故一般民众均可以获知该信息。
2015年10月16日，林宏润（甲方）与原告（乙方）签订《广州市文物保护单位隅园修缮工程项目施工合同》，约定：……二、工程承包范围及方式，1、承包范围乙方单位负责完成甲方施工图要求的关于隅园的保养、修缮项目；等等。其中合同附件1.2《建筑外维护系统修缮工程计价表》第2点约定修缮项目名称为替换部分破损瓦件。
2015年11月2日，广州市文化广电新闻出版局（以下简称文化局）对隅园业主作出穗文物[2015]905号《广州市文化广电新闻出版局关于广州市文物保护单位越秀区寺贝通街42号隅园修缮设计方案的批复》，载明：报来关于隅园修缮的申请及附件材料收悉，具体意见如下：一、原则同意所报方案；二、所报方案名称应改为《广州市文物保护单位隅园修缮设计方案》，并对方案中的个别图纸作进一步细化。请将修改后的设计方案（含电子文本）送我局备案；三、应聘请具有相应文物保护施工资质单位承担该项修缮工程的施工；四、施工过程中，如发现问题，请及时向我局反映，如需变更或补充设计内容，需报我局备案，如需变更方案中的重要内容，须报我局批准；五、施工过程中，应确保文物本体安全，修缮完成后，备齐材料我局验收。诉讼中，文化执法队陈述文化局即为广州市文物行政主管部门。
2015年12月24日，广州市越秀区东山街道办事处作出的《广州市临时性建筑和限额以下小型工程开工建设信息录入管理证明书》载明：工程名称隅园修缮工程，建设单位林宏润、设计单位广州顺丁社建筑设计有限公司，施工单位原告，并载明该工程的建设单位××人）已将工程有关资料报我单位办理开工建设信息录入，资料齐全、合法有效。等等。该证明书加盖广州市越秀区东山街建设工程开工备案专用章。诉讼中，原告主张该证明书证明原告修缮隅园系经过行政机关备案批准的行为，文化执法队主张该备案证明书系街道办对一般工程开工建设均会作出的录入管理行为，而街道办并非文物主管单位。
2016年1月5日，文化执法队到隅园进行检查，并拍摄照片、制作检查笔录，发现有施工迹象，施工组织者为林宏润，并向现场负责人了解隅园的修缮情况。
2016年1月6日，文化执法队询问林奕民，林奕民称其为原告在隅园施工项目负责人，该工程从2015年12月31日开始施工，2016年1于3日，施工人员开始拆除隅园东面房屋瓦片，瓦顶一踩就塌下去了，施工人员揭顶以后发现木头烂了，就把屋顶的瓦片和木头全部拆除，因为有些瓦片已损毁，无法保存，所以只保存了一部分瓦片，木头保存了主梁，该施工项目于2016年1月3日被越秀区城管叫停；林奕民并陈述原告没有文物保护工程资质证书，有园林古建筑专业承包二级资质。
2016年1月9日，文化局对文化执法队作出穗文物[2016]17号《广州市文化广电新闻出版局关于转送广州市文物保护单位隅园施工现场情况专家评估意见的通知》，载明：2016年1月6日，我局获悉市级文物保护单位隅园被破坏情况，立即组织有关专家对施工现场勘察，现将专家的评估意见转给你队，请依法处理。该附件《广州市文物保护单位隅园施工现场情况的意见》载明：一、该工程已动工，已拆除东侧房间大部分瓦面，但施工单位不具备文物保护工程施工资质，业主未按照穗文物[2015]905号文和《广州市文物保护单位隅园修缮设计方案》的要求组织施工，违反了文物保护修缮工程的相关规定，应做出整改；二、经现场勘察，所拆屋面的瓦件是民国时期的石湾琉璃筒瓦、滴水、瓦当，由于之前经过多次修缮，筒瓦的铺盖使用了水泥石灰砂浆，同时，由于施工单位施工不当，造成拆卸过程中瓦件部分损坏；三、应严格按照已批复的《广州市文物保护单位隅园修缮设计方案》进行施工。
2016年1月14日，原告对林奕民出具授权委托书，授权林奕民处理广州市文物保护单位隅园修缮工程处理报建相关事宜。
2016年2月26日，文化执法队对原告作出穗文总罚告字[2016]第0010号《文化市场行政处罚事先告知书》，告知原告违法事实、法律依据以及拟作出的处罚，告知原告有提出陈述和申辩、申请听证的权利。原告于2016年3月2日签收该告知书。
2016年3月4日，原告作出《行政处罚陈述申辩书》，载明：一、原告具有建筑装修装饰工程专业承包一级，2009年取得园林古建筑工程专业承办二级，2014年取得园林建筑工程专业一级，可承担各种规模及类型的仿古建筑工程、园林建筑及古建筑修缮工程的施工，因此原告具有文物保护单位古建筑修缮工程施工资质；二、2016年1月6日被告询问的林奕民为原告新聘请人员，对公司资质不了解，因此笔录中内容有错误；三、根据穗文物[2015]905号及《广州市临时性建筑和限额以下小型工程开工建设信息录入管理证明书》可证明原告并非擅自修缮不可移动文物；四、施工作业在按原施工方案（采用胶锤对瓦片进行逐片拆除、整理编号后放置指定地点）对屋顶瓦面进行修补时，在施工过程中发现了突发情况，由于该建筑的屋顶木梁已被白蚁蛀蚀及腐蚀现象，施工过程中出现了屋顶坍塌现象，如不及时拆除可能引发其他危害，从而导致了施工作业人员只有加快拆除进度，又由于该屋顶瓦片原施工时采用水泥粘贴施工，造成了现场无法按原方案进行；由于当时情况紧急加上现场的实际情况造成现场施工作业人员临时擅自采用铁锤拆除加快拆除进度，以避免由此引发的其他危害，从而也导致未及时向文化局反映现场情况。
2016年5月9日，文化执法队对原告作出穗文总罚字[2016]第0010号《行政处罚决定书》，查明：2016年1月5日，文化执法队对广州市文物保护单位隅园进行执法检查，现场发现当事人受业主委托，对该文物保护单位进行修缮，但现场未能提供文物行政主管部门批准的文物保护工程资质。2016年1月6日，当事人的受委托人到该队接受询问调查，承认当事人在不具有文物行政主管部门批准的文物保护工程资质证书的情况下，对隅园进行修缮。经查，当事人于2015年10月与隅园业主签订了施工合同，但未取得文物行政主管部门批准的文物保护工程资质证书。2015年11月2日，广州市文化广电新闻出版局根据业主申请，做出穗文物[2015]905号批复，明确要求隅园业主聘请具有相应文物保护施工资质的单位承担该项修缮工程。2015年12月31日，当事人开始对隅园进行修缮。2016年1月3日，开始拆除隅园东面房屋瓦片。后经鉴定，当事人未按照穗文物[2015]905号文和《广州市文物保护单位隅园修缮设计方案》的要求组织施工，由于施工单位施工不当，造成拆卸过程中瓦件部分损坏。……文化执法队认为原告的行为违反了《中华人民共和国文物保护法》第二十一条的规定，其行为无从重、从轻或减轻处罚的情节，应给予一般处罚。文化执法队责令当事人按要求改正上述违法行为，并依据《中华人民共和国文物保护法》第六十六条第一款第（六）项的规定，决定给予当事人如下行政处罚：罚款人民币275000元整。原告于2016年5月11日签收该处罚决定书。
2016年6月29日，原告向市政府申请行政复议。2016年7月21日，市政府向文化执法队发出《提出行政复议答复通知书》，2016年8月1日，文化执法队作出答复。2016年8月28日，市政府向原告作出《延长行政复议审查期限通知书》，告知原告因案情复杂，延长审查期限30天。2016年9月2日，市政府向林宏润邮寄《第三人参加行政复议通知书》。2016年9月14日，市政府作出穗府行复[2016]769号《行政复议决定书》，决定维持文化执法队作出的穗文总罚字[2016]第0010号《行政处罚决定书》。原告于2016年9月20日收到复议决定，后向本院起诉。
诉讼中，被告主张其对于业主林宏润未按文物主管部门的批复修缮文物的行为亦作出了处罚；对于制定本次隅园修缮设计方案的广州顺丁社建筑设计有限公司因不存在违法行为故并未处罚。
另查明，原告于1993年2月16日成立，根据其于2014年6月23日核发的营业执照显示其经营范围包括室内、室外装饰装修工程的施工、建筑装饰工程设计、园林建筑工程等。2009年11月30日，广东省住房和城乡建设厅向原告核发《建筑业企业资质证书》，其中主项资质等级为建筑装修装饰工程专业承包一级证书，其中承包工程范围包括：建筑装修装饰工程专业承包一级，园林古建筑工程专业承包二级，等等。2014年10月14日，广东省住房和城乡建设厅变更原告承包工程范围，其中园林古建筑工程专业承包变更为一级。
以上事实，有《关于确定我市第五批文物保护单位的通知》、《广州市文物保护单位隅园修缮工程项目施工合同》、《建筑外维护系统修缮工程计价表》、《广州市文化广电新闻出版局关于广州市文物保护单位越秀区寺贝通街42号隅园修缮设计方案的批复》、《广州市临时性建筑和限额以下小型工程开工建设信息录入管理证明书》、照片、检查笔录、询问笔录、《广州市文化广电新闻出版局关于转送广州市文物保护单位隅园施工现场情况专家评估意见的通知》、《广州市文物保护单位隅园施工现场情况的意见》、授权委托书、《文化市场行政处罚事先告知书》、《行政处罚陈述申辩书》、《行政处罚决定书》、行政复议申请书、《延长行政复议审查期限通知书》、《第三人参加行政复议通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议决定书》、《建筑业企业资质证书》、营业执照等证据，以及各方当事人陈述所证实。
本院认为，关于原告是否具有修缮文物的资质。根据2013年12月7日发布的《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十五条规定：“承担文物保护单位的修缮、迁移、重建工程的单位，应当同时取得文物行政主管部门发给的相应等级的文物保护工程资质证书和建设行政主管部门发给的相应等级的资质证书。其中，不涉及建筑活动的文物保护单位的修缮、迁移、重建，应当由取得文物行政主管部门发给的相应等级的文物保护工程资质证书的单位承担。”本案中，原告虽主张其具有广东省住房和城乡建设厅确认的建筑装修装饰工程专业承包一级资质，可承担各种规模及类型的仿古建筑工程、园林建筑及古建筑修缮工程的施工，但原告并未获得文物行政主管部门核发的相应等级的文物保护工程资质证书，因此原告并不具有修缮文物的资质。
关于隅园瓦件损坏的情况。原告于2015年10月16日与林宏润签订《广州市文物保护单位隅园修缮工程项目施工合同》，并于2016年1月3日的施工过程中拆除了隅园东面房屋屋顶的瓦件，以上事实各方当事人均无异议，本院予以确认。关于2016年1月3日的施工过程，根据原告于2016年3月4日作出的《行政处罚陈述申辩书》中描述：施工作业在按原施工方案（采用胶锤对瓦片进行逐片拆除、整理编号后放置指定地点）对屋顶瓦面进行修补时，在施工过程发现了突发情况，由于该建筑的屋顶木梁已被白蚁蛀蚀及腐蚀现象，施工过程中出现了屋顶坍塌现象，如不及时拆除可能引发其他危害，从而导致了施工作业人员只有加快拆除进度，又由于该屋顶瓦片原施工时采用水泥粘贴施工，造成了现场无法按原方案进行；由于当时情况紧急加上现场的实际情况造成现场施工作业人员临时擅自采用铁锤拆除加快拆除进度，以避免由此引发的其他危害，从而也导致未及时向文化局反映现场情况。据此，原告对于其未按照原施工方案进行施工的行为并未否认，故原告在施工过程中擅自改变原施工方案，系造成隅园东侧房间部分瓦件损坏的重要原因。
《中华人民共和国文物保护法》第二十一条：“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准。文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担。对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则。”第六十六条规定：“有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书：……（六）施工单位未取得文物保护工程资质证书，擅自从事文物修缮、迁移、重建的。刻划、涂污或者损坏文物尚不严重的，或者损毁依照本法第十五条第一款规定设立的文物保护单位标志的，由公安机关或者文物所在单位给予警告，可以并处罚款。……”文化执法队根据上述规定，对原告进行询问调查，向原告发出行政处罚事先告知书，告知原告有提出陈述和申辩、申请听证的权利，并听取了原告的陈述和申辩，最终对原告作出罚款人民币275000元整的行政处罚，认定事实清楚、法律适用正确、程序符合规定，原告请求撤销穗文总罚字[2016]第0010号《行政处罚决定书》，理据不足，本院不予支持。
关于本案行政复议程序，市政府收到原告的行政复议申请后，告知文化执法队提出答复，因案情复杂决定延期，并向林宏润发出参加复议通知，最终作出行政复议决定，程序符合规定。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广东省美术设计装修工程有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告广东省美术设计装修工程有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 蔡伟新
人民陪审员 冼静文
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 方 海