江苏省扬州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2015)扬民终字第00825号
上诉人（原审原告）王树杨。
委托代理人刘广国，江苏擎天柱（宝应）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）周学富。
委托代理人梁莲花，江苏宝宜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宝应县华阳房地产开发有限公司，住所在宝应县射阳湖镇。
法定代表人王树彪，该公司总经理。
委托代理人周猛，该公司会计。
原审被告宝应县射阳湖镇人民政府，住所在宝应县射阳湖镇战射路1号。
法定代表人高步顺，该镇镇长。
委托代理人戴作相，江苏安宜律师事务所律师。
委托代理人钱邦军，宝应县润阳法律服务所法律工作者。
上诉人王树杨因与被上诉人周学富、宝应县华阳房地产开发有限公司（以下简称华阳公司）、宝应县射阳湖镇人民政府（以下简称射阳湖政府）财产损害赔偿纠纷一案，不服宝应县人民法院（2014）宝民初字第2229民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月31日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行审理，王树杨及其委托代理人刘广国，周学富的委托代理人梁莲花，华阳公司的委托代理人周猛，射阳湖政府的委托代理人戴作相到庭参加庭审。本案现已审理终结。
原审查明：2000年8月，宝应县射阳湖镇人民政府将“玉荷园”小区的开发权交由“华阳房地产开发有限公司”及周学富开发，周学富在缴纳了部分土地出让金及部分费用后，并以宝应县华阳房地产开发有限公司的名义对小区进行了开发。2005年周学富离开射阳湖镇，将未建成部分交由王树杨代建，2006年底，王树杨将“玉荷园”小区建成。后王树杨于2011年4月22日以“华阳公司”的名义缴纳了土地出让金及费用合计108.78万元，2012年1月17日“华阳公司”向王树杨退还了646432.5元，王树杨认为三被告应偿还欠款44.78万元。王树杨曾于2013年10月25日向原审法院起诉，后以证据不足为由撤诉，现王树杨再次起诉。
原审认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中，王树杨与周学富之间的代建合同系无效合同，且王树杨也未提供证据证明周学富委托王树杨代其交纳土地出让金，故王树杨要求周学富返还该款项没有法律依据。另王树杨与宝应县华阳房地产开发有限公司、宝应县射阳湖镇人民政府之间没有直接的合同关系，王树杨提供了射阳湖镇人民政府的会议纪要，作为射阳湖镇人民政府应返还土地出让金的证据，但射阳湖镇人民政府认为王树杨提供的证据系复印件，且否认同意返还土地出让金，原审认为，按照证据规则，王树杨提供的证据为复印件，且被告也不认可，故法院对王树杨的主张不予支持。据此，依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：驳回王树杨的诉讼请求。本案受理费8015元，由王树杨负担。
宣判后，王树杨不服，向本院提起上诉称：玉荷园小区名义上是华阳公司开发，实际上是周学富个人开发，后周学富将部分交由我方代建，我方仅开发500平方米。县国土局整改检查时，认为玉荷园小区超面积，需要补交108万元出让金，由于业主闹事要求办理两证，国土部门认为不补交两证不好办。在此情况下，经政府和周学富要求，我方垫交108万元，该行为是代垫行为，且代垫得到了射阳湖政府的认可。后射阳湖政府将其中64万元返还给华阳公司，华阳公司再返还给我方。因此，周学富应当偿还我方的代垫款项。因周学富挂靠在华阳公司名下，以华阳公司名义开发，华阳公司应承担连带偿还责任。华阳公司已改制，公司前期的债权债务均由政府承担，因此政府对原华阳公司的债务同样应承担连带责任。综上，其请求二审撤销原判，发回重审或依法改判支持其诉讼请求。
周学富答辩称：周学富从未委托王树杨交纳土地出让金，因此王树杨与射阳湖政府之间因代缴出让金之间的纠纷与周学富无关。周学富早在2005年之前就已经离开射阳湖镇，在本案前，周学富与王树杨间从未因交纳出让金产生过矛盾，因此王树杨要求周学富返还费用的主张已经超过了两年的诉讼时效。综上，其请求二审驳回上诉，维持原判。
其在二审提供了以下证据：
1、射阳湖镇政府出具的小区开发的情况说明，复印于宝应县国土局。
2、2000年7月28日射阳湖政府58号文，载明当时有农民进镇建房的政策,证明周学富向射阳湖政府缴清款项后，如需补缴，应由射阳湖政府负责，且周学富离开前由周学富开发的部分，土地证和房产证已经全部办理完毕。
3、2001年3月12日射阳湖政府村建办与周学富签订的挂靠协议复印件。
王树杨质证认为：对证据1和证据2，没有异议。对于证据3，不知情。
华阳公司质证认为:对证据1和证据2没有异议，对于证据3，不知情。
射阳湖政府质证认为:证据1上并未载明周学富已办理全部手续，证据2是复印件,且上面并没有土地出让金由射阳湖政府交纳的内容。证据3是复印件，相关情况不知情。
华阳公司答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求二审驳回上诉，维持原判。
射阳湖政府答辩称：华阳公司是按照公司法规定注册的有限责任公司，不存在改制问题，射阳湖政府与华阳公司之间没有任何关系。其请求二审驳回上诉，维持原判。
二审期间，本院向宝应县国土资源局调取了以下证据：
1、宝应县国土资源局与华阳公司于2001年5月25日签订的《国有土地使用权出让合同》,约定出让地块面积为2029.75平方米，用于建设综合楼项目，出让金总额为663931元。
2、宝应县国土资源局与华阳公司于2011年5月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》及收款收据，约定增加出让面积3230平方米，补缴出让金105.62万元。
王树杨质证认为：对真实性、关联性均无异议,补充协议中约定的款项是我方代缴的,代缴费用的票据在原审期间已经向法院提供。
周学富质证认为:对真实性、合法性没有异议,根据周学富与射阳湖政府的约定,周学富向射阳湖政府缴纳1565999.99元后,即使宝应县国土资源局要求补缴，也应当是射阳湖政府补缴。补充协议签订于2011年5月，此时周学富早已不在华阳公司,对于该份合同的签订以及履行不知情,周学富也没有授权华阳公司签订该补充协议，该补充协议与周学富无关。应补缴的土地出让金款是否交纳及是否返还均与周学富无关。
华阳公司质证认为:对上述证据的真实性均无异议。第一份合同是原华阳公司签订的,当时华阳公司隶属于镇政府,第二份补充协议的签订日期迟于交费时间，是补签的，原经营土地的人员告知华阳公司，是为了补办土地证而作的手续,补充协议项下的款项是由王树杨缴纳。
射阳湖政府质证认为:对上述证据真实性无异议,补充协议可以证明补缴出让金是因为国土局发现开发商违规超占土地。
经审理查明：
2000年8月15日，周学富与射阳湖政府签订《合同书》，约定拟开发的玉荷园小区“合计面积15亩计10000平方米”，“小区沿桥路西路可建三幢商住楼，沿二环路可建一幢商住楼，小区内可建单门独院别墅楼18幢”。合同对于小区的规划建设要求做了约定。合同第三条约定：射阳湖政府组建小区开发组织结构，申领“华阳房地产开发有限公司”营业手续，授权村建办具体牵头负责开发中需要处理的有关事宜；射阳湖政府负责在签订合同后十日内必须向乙方确定小区的四址、交付土地；射阳湖政府负责小区周围“五通一平”的配套建设；射阳湖政府协助周学富办理小区的土地手续，射阳湖政府在总价1565999.99元中拿出19.5%计305999.99万元用于办理土地手续并以土地手续费用进行包干使用，超支不补；射阳湖政府委托镇村建办牵头协助周学富办理各种报建手续，周学富支付报建手续的费用。为鼓励个人积极参与小城镇的开发与建设，小区开发的有关镇内各项税费等按政府出台的优惠政策执行；射阳湖政府有权对该小区的工程建设进行监督，工程验收合格后，为周学富方分户办理房产证手续；周学富挂靠村建办办理好计委、建委、村建、建管、工商、税务等手续，费用由射阳湖政府向周学富征收后统一收缴、办理。
2001年5月25日，宝应县国土资源局与华阳公司签订《国有土地使用权出让合同》，华阳公司受让取得射阳湖镇迎桥路北侧、环二路东侧2029.75平方米的国有建设用地使用权，土地出让金为663931元。
2005年7月18日，周学富与王树杨签订《协议书》，载明：周学富在射阳湖镇玉荷园开发商住楼1#、2#、3#楼及内部22幢宅基地到目前已基本结束，所剩前排7号、8号、9号宅基地和后排8号宅基地，周学富因多方原因有意一次转让给王树杨建房出售。双方约定转让费58000元，四幢宅基地的施工许可证、房产证、土地证、按王树杨出售户主，周学富给予办理，费用与王树杨无关。
2011年5月5日，宝应县国土资源局与宝应县华阳房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，载明“在该项目建设过程中，超出让红线占地1862平方米建9幢单门独院住宅，超占土地1368平方米建综合楼。2009年房地产市场专项清理检查中发现该违规事实”，并约定：1、在原土地出让合同约定的出让面积2029.75平方米的基础上，增加土地出让面积3230平方米。2、受让人需补缴超占3230平方米土地的出让金105.62万元，在本合同补充协议签订之日一次性付清。
后王树杨于2011年4月22日以华阳公司的名义缴纳了土地出让金及税费合计1087886元，2012年1月17日华阳公司向王树杨退还了646432.5元。
现王树杨持有一份射阳湖政府于2012年1月13日形成的《会议纪要》复印件，其中就玉荷园小区土地出让金返还问题载明：“该地块占地面积15亩（10000平方米），隶属于桥南村花沟组，射阳湖镇人民政府为新建镇政府办公大楼而于1996年征用。2000年乡镇合并后镇政府迁入原花炮厂办公，该土地一直闲置。2000年8月镇政府与本镇开发商周学富签订了该地块的土地开发建设合同书……周学富挂靠新组建的‘华阳房地产开发有限公司’自主开发玉荷园小区。2001年6月镇政府为玉荷园小区沿街办理了第一宗土地出让手续，出让面积2029.75平方米，出让金由镇政府缴纳55.86万元，后县政府返还出让金55.86万元给镇政府。在出让的沿街地块建设过程中，因为镇政府对原设计规划进行了适当变更，导致实际用地面积超出出让面积1368平方米，超出面积至今无法办到土地手续。由于当时国家土地政策相对宽松，周学富已建成的玉荷园小区单门独院以进镇农民集中代建的形式陆续办到了土地等手续。2005年，开发商周学富去县城发展，未建成的部分委托王树杨代建玉荷园小区单门独院。2006年底，玉荷园小区基本建成，随着国家土地政策的逐步从严，加之政府人事变动及其他因素导致王树杨代建的9幢17户单门独院手续和政府同意变更的超出让面积1368平方米的土地手续一直没有办到。2010年，县政府住建局、国土局、监察局三部门对全县‘三超一改’的商住用地进行清查纠正处理，经县政府同意并由相关部门测算，玉荷园小区需缴纳共108.78万元出让金，才能补办土地等手续。由于当时纠错时间紧，加之王树杨出售房因土地证未办到位，购房户拖欠款较多，王树杨为取得土地手续，收回垫支成本，于今年4月缴纳了这笔出让金。”镇政府形成的处理意见如下：国土所和村建办现场测量，玉荷园小区实际开发范围未超出合同书转让的四址范围，开发面积与转让面积相符；经查村建办账户记载，2001年6月份办理出让的沿街地块（2029.75平方米）是由镇政府拨款55.86万元支付的出让费，当时的先例为政府帮办，而后来的出让金确实是由个人交纳，故对个人交纳的出让金返还应当予以考虑；周学富与王树杨之间的代建属于他们双方的个人行为，参照沿街第一宗土地出让费是由政府垫付的先例，原则上只要周学富不欠镇政府土地出让款理应返还给周学富。但鉴于周学富约有34万元交款凭证未查明，故在其出让金返还中暂扣。”
王树杨曾于2013年以射阳湖政府为被告诉至宝应县人民法院，该案庭审中，射阳湖政府对于王树杨持有的《会议纪要》复印件真实性并未提出异议，只是认为该纪要并非射阳湖政府与王树杨间签订的协议，而是政府内部讨论的依据，不能作为证据使用，并认为纪要能够证明王树杨并非适格原告。
二审争议焦点为：1、周学富是否应向王树杨返还44.78万元？2、华阳公司和射阳湖政府是否应承担连带责任？
本院认为：
关于争议焦点一，周学富应当向王树杨返还441453.5元。理由：
1、2000年8月15日，周学富与射阳湖政府签订《合同书》，约定由周学富挂靠华阳公司开发玉荷园小区，开发面积达10000平方米，射阳湖政府收取1565999.99元。因射阳湖政府并无权利出让国有土地使用权，玉荷园小区土地使用权的取得，仍需按照法律规定办理手续并缴纳费用。因此，《合同书》签订后，华阳公司与宝应县国土资源局于2001年签订国有土地出让合同，但出让面积仅2029.75平方米。之后，部分单门独院的住宅采取进镇农民集中代建的形式办理了土地使用权手续。直至2010年的集中整改之中，另有3230平方米补缴了土地出让金。据此，王树杨于2011年支出的108.78万元，为玉荷园小区取得土地使用权，业主办理土地使用证所必需。
2、在《合同书》约定的10000平方米土地上，周学富开发了3幢商住楼和22幢单门独院住宅，王树杨开发了4幢单门独院住宅，王树杨所开发房屋占有土地仅500平方米。根据2011年5月5日的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，补缴出让金所涉及的土地，包括建综合楼的1368平方米以及建单门独院住宅的1862平方米，其中除王树杨开发利用的500平方米之外，其余应当是周学富开发利用。从《会议纪要》等证据来看，玉荷园于2002年建成后，因土地手续未能完善，业主拖欠房款并向政府反映。根据上述事实，王树杨支付108.78万元，周学富称不知情不合常理，王树杨系先行垫付，费用应根据其与周学富的约定进行分担。
3、周学富挂靠华阳公司开发玉荷园小区，后将500平方米的4幢宅基地交由王树杨建房，双方的《协议书》虽约定为土地使用权的转让，但王树杨仍以华阳公司名义建房并出售，双方为委托建设与委托销售关系。且周学富与王树杨于2005年7月18日签订的《协议书》约定“四幢房基的施工许可、房产证、土地证按乙方出售户主甲方给予办理，费用与乙方无关”。根据双方的法律关系及合同约定，王树杨支出的土地出让金，应由周学富偿还。
王树杨支付土地出让金及税费共计1087886元，后收回646432.5元，据此，周学富应返还剩余441453.5元，王树杨主张返还44.78万元有所不当。
至于周学富认为土地出让金应由射阳湖政府承担的理由，周学富可依据其与射阳湖政府签订的《合同书》，另案主张权利，本案中不予理涉。
关于争议焦点二，本院认为，华阳公司与射阳湖政府不应承担连带责任。理由：周学富挂靠华阳公司开发玉荷园，对此，王树杨为明知，王树杨建房和出售时，同样以华阳公司的名义进行。并且，周学富以个人名义与王树杨签订《协议书》，对双方权利义务进行约定。因此，王树杨主张华阳公司承担连带责任，无事实和法律依据。
王树杨主张射阳湖政府承担连带责任，理由为华阳公司改制前的债权债务由射阳湖政府享有和承担，现因华阳公司不承担责任，射阳湖政府亦不应承担连带责任。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当。依据《中华人民共和国共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省宝应县人民法院（2014）宝民初字第2229民事判决；
二、周学富于本判决送达之日起十日内给付王树杨441453.5元；
三、驳回王树杨的其他诉讼请求。
一审案件受理费8015元，二审案件受理费8015元，均由周学富负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宦广堂
审 判 员 黄宝生
代理审判员 李春艳
二〇一五年七月十六日
书 记 员 陈 列
附本判决所依照的法律和司法解释条款：
《中华人民共和国合同法》第六十条
当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。