海南省第二中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2016)琼97行赔初36号
原告黄亚妹，女，汉族。
原告黄亚姑，女，汉族。
原告黄秋兰，女，汉族。
上述三原告委托代理人梁如秀，海南林源律师事务所律师。
被告昌江黎族自治县人民政府。
法定代表人林安，该县县长。
委托代理人邱其琪,昌江黎族自治县国土资源局股长。
委托代理人陶英秀,昌江黎族自治县林业局股长。
被告昌江黎族自治县林业局。
法定代表人关瑜，该局局长。
委托代理人黄恒森,昌江黎族自治县石碌法律事务所律师。
被告昌江黎族自治县国土资源局。
法定代表人李锋，该局局长。
委托代理人柯令云，昌江黎族自治县国土资源局执法大队工作人员。
被告昌江黎族自治县海尾镇人民政府。
法定代表人钟飞，该镇镇长。
委托代理人吉训宇，昌江黎族自治县海尾镇人民政府工作人员。
原告黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰（以下简称黄亚妹等3人）诉被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称县政府）、昌江黎族自治县林业局（以下简称县林业局）、昌江黎族自治县国土资源局（以下简称县国土局）、昌江黎族自治县海尾镇人民政府（以下简称海尾镇政府）行政赔偿一案,于2016年8月30日向本院提起行政诉讼，本院于9月8日立案受理后依法向上列四位被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院受理该案后依法组成合议庭，于同年11月8日公开开庭审理了本案。原告黄亚妹等3人的委托代理人梁如秀，被告县政府的委托代理人邱其琪、陶英秀、被告县林业局的委托代理人黄恒森、被告县国土局的委托代理人柯令云、被告海尾镇政府的委托代理人吉训宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰共同诉称，2006年,黄亚妹等3人跟昌江黎族自治县海尾镇新港居委会（以下简称新港居委会）购买位于海尾镇新港海滨三街西南侧面积为900平方米的宅基地。2014年，经海尾镇政府及新港居委会同意，黄亚妹等3人合伙自筹资金在该地上建起鱼苗养殖场经营。一直以来当地政府和新港居委会对此事实及其行为从未提出任何反对和异议。但是县政府在没有任何事实和法律依据的情况下，责令并批准县林业局、县国土局和海尾镇政府于2016年7月19日作出《关于强制拆除黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰违法建筑决定的公告》，认定黄亚妹等3人建的鱼苗养殖场属于违法建筑物，且在没有对以上的建筑物进行合法评估价格的情况下，就于2016年7月20日由县政府组织县林业局、县国土局、海尾镇政府等多家单位联合对本案讼争的鱼苗养殖场进行强制拆除。黄亚妹等3人均认为县政府组织实施的行政强制拆除行为事实不清，程序严重违法。首先，被告县林业局认定黄亚妹等3人的鱼苗养殖场及附着物为违法建筑物，属于事实不清。黄亚妹等3人是响应政府号召，发展海洋渔业及农村水产养殖业，增加农民收入，且政府每年都给黄亚妹等3人的水产养殖场进行农业补贴和技术扶持，黄亚妹等3人使用的土地已经新港居委会规划为农村宅基地用途，黄亚妹等3人不存在非法占用林地的行为。该鱼苗养殖池不是违法建筑物，而是黄亚妹等3人的合法财产，应受法律保护。其次，被告县林业局对黄亚妹等3人以上建筑物进行强制拆除之前，没有依法履行法定程序作出行政处罚决定，剥夺了黄亚妹等3人的陈述和申辩权,且也没有对上述建筑物进行合法的价格评估，显然，程序严重违法。依照法律规定,县林业局没有强制执行权，其实行强制拆除建筑物，属于强拆主体资格违法，超越职权行为。
综上，诉请：1、判令县政府、县林业局、县国土局、海尾镇政府（以下简称四被告）连带赔偿在2016年7月20日对原告黄亚妹等3人位于海尾镇新港村海滨西南面鱼苗养殖池及附着物实施强制拆除行为给原告黄亚妹等3人造成的经济损失人民币960000元；2、判令四被告连带赔偿原告黄亚妹等3人因强制拆除造成养殖池的鱼苗死亡经济损失人民币300000元；3、判令四被告连带赔偿原告黄亚妹等3人因强制拆除造成的律师服务费人民币8000元。
原告黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰共同向本院提交以下证据：1.《用地申请审批表》，用以证明海尾镇新港居委会已规划黄亚妹等3人使用的土地为建设用地，黄亚妹等3人所建鱼苗养殖池不存在侵占林业用地的情况；2.相片，用以证明在2016年7月20日县政府牵头组织县林业局、县国土局、海尾镇政府等多部门对上述建筑物违法强制拆除，造成养殖池等建筑物损坏及鱼苗死亡之事实。
被告县政府、县林业局、县国土局、海尾镇政府（以下简称四被告）共同辩称，黄亚妹等3人诉请没有事实和法律依据。黄亚妹等3人在未经林业主管部门审核审批，亦未办理征占用林地手续，擅自在海尾镇新港村西南面改变林地用途建水产养殖场，其行为违反了《海南经济特区林地管理条例》第二十六条的规定，故依据《海南经济特区林地管理条例》第三十八条的规定，县林业局依据法定程序，对黄亚妹等3人作出昌林罚决字[2015]第39号《林业行政处罚决定书》。该处罚决定送达黄亚妹等3人后，其逾期不申请行政复议或提起行政诉讼，又未自动履行行政处罚决定书确定的义务。该处罚决定生效后，县林业局于2016年5月5日向昌江黎族自治县人民法院（以下简称昌江县法院）申请强制执行。该院经审理，于2016年5月30日作出（2016）琼9026行审12号《行政裁定书》，裁定准予执行昌林罚决字[2015]第39号林业行政处罚决定。县林业局依据准予执行裁定确定的第一项内容，履行了代履行程序和催告程序的相关手续后，于2016年7月20日由县政府牵头组织县林业局、县国土局、海尾镇政府等相关职能部门联合执法，对黄亚妹等3人上述违章建筑实施强制拆除。该强拆行为符合《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定。黄亚妹等3人因此所受的经济损失都是其自身原因造成的，与强拆行为无关。原告黄亚妹等3人诉请行政赔偿没有事实根据和法律依据。综上，恳请法院依法驳回黄亚妹等3人的行政赔偿请求。
四被告在法定期限内共同向本院提交以下证据：1.昌林罚决字[2015]第39号《林业行政处罚决定书》、（2016）琼9026行审12号《行政裁定书》，用以证明四被告作出强制拆除行为的法律依据；2.《代履行决定书》、《催告书》、《公告》，用以证明四被告履行代履行的法律程序后，作出的强制拆除行为程序合法。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：（一）关于原告提交的证据。四被告对原告黄亚妹等3人提交的2份证据均有异议，认为《用地申请审批表》不能证明黄亚妹等3人已合法取得土地使用权，且相片也不能证明就是涉讼被强拆的鱼苗养殖场。(二)关于四被告提交的证据。原告黄亚妹等3人对四被告提交的证据均有异议，认为原告使用的土地不属于林地，政府已规划为建设用地，且新港村委会已安排给原告作为宅基地使用。县林业局作出的行政处罚决定程序违法，没有履行告知程序。该处罚决定没有送达给原告。昌江县法院的行政裁定书没有举行听证，程序违法。
对上述证据，本院认为，四被告提供的认定事实方面、程序方面的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。原告提供的《用地申请审批表》为复印件，且没有国土部门的审核意见，也未经政府审批，对其真实性、合法性、关联性本院不予确认。证据2相片客观真实，本院予以确认。
经本院组织双方当事人现场勘查，并经原告现场指认，涉案水产养殖场建筑及设施已全部拆除。
本院依据生效裁判文书确定的事实，并结合双方诉辩意见及庭审质证意见认定本案事实：涉案的水产养殖场位于海尾镇新港村海滨西南面。该养殖场用地属于农用地，昌江黎族自治县土地利用总体规划用途为林地。原告黄亚妹等3人在未经林业主管部门审核审批，亦未办理征占用林地手续的情况下，于2014年3月至11月间擅自改变林地用途合伙建设上述水产养殖场。经县林业局林业技术人员对该养殖场进行勘测，占用林地面积为1.37亩。2015年,海南省人民政府在全省范围内开展海岸带保护与开发专项检查工作，县政府根据专项检查工作的统一部署和要求，责成县林业局、县国土局等职能部门对辖区范围内涉海岸带及海岸线的建筑及用地进行查处。县林业局在此次专项检查工作中，发现黄亚妹等3人未经批准违法建上述水产养殖场的行为，经履行对黄亚妹等3人进行调查询问、现场技术勘验、现场拍照、登记等行政程序后，以黄亚妹等3人改变林地用途建水产养殖场的行为违反了《海南经济特区林地管理条例》第二十六条的规定为由，依据《海南经济特区林地管理条例》第三十八条的规定，经向黄亚妹等3人送达林业行政处罚先行告知书后，于2015年8月25日对黄亚妹等3人作出昌林罚决字[2015]第39号《林业行政处罚决定书》，并于当日送达给被处罚人。黄亚妹等3人在规定的法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼。期限届满后也未自动履行上述生效处罚决定确定的义务。县林业局于2016年2月26日向黄亚妹等3人送达催告书，限期履行上述处罚决定确定的事项，同时告知黄亚妹等3人享有的陈述、申辩权利。黄亚妹等3人在规定期限内未提出书面陈述、申辩意见，也未履行上述处罚决定确定的事项。据此，县林业局于2016年5月5日向昌江县法院申请强制执行。该院经审理后认为，被申请执行人黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰在未经林业主管部门审核审批，亦未办理征占用林地手续的情况下，擅自改变林地用途建水产养殖场，违反了《海南经济特区林地管理条例》第二十六条的规定，申请执行人依法作出上述39号行政处罚决定，有事实和法律依据，程序合法，应准予执行。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十四）项、第九十三条之规定，该院于2016年5月30日作出（2016）琼9026行审12号行政裁定：一、准予执行申请执行人县林业局作出的昌林罚决字[2015]第39号《林业行政处罚决定书》第1项恢复林地的处罚决定，由申请执行人县林业局按代履行程序执行；二、准予执行申请执行人县林业局作出的昌林罚决字[2015]第39号《林业行政处罚决定书》第2项对被申请执行人黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰罚款人民币13698元的处罚决定及逾期不缴纳罚款加处的罚款人民币13698元，两项共计人民币27396元。该裁定送达给申请执行人县林业局。该局依据上述生效准予执行裁定，依照代履行程序，于2016年6月20日作出昌林（罚）代履行决字（2016）6号《代履行决定书》，明确告知代履行的依据、内容及代履行的方式。该代履行决定书于2016年6月22日送达。2016年6月23日，县林业局对黄亚妹等3人作出昌林（罚）催字（2016）30号《催告书》，限期自行拆除涉案违法建筑物（设施）。逾期未自行拆除，县林业局将按照代履行决定书依法强制执行。该《催告书》于当日送达。黄亚妹等3人在规定期限内未自行拆除。2016年7月19日，县林业局、县国土局、海尾镇政府联合作出《关于强制拆除黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰违法建筑决定的公告》，主要内容为：由于被处罚人黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰未在规定的期限内履行昌林罚决字[2015]第39号《林业行政处罚决定书》确定的拆除义务，我机关决定根据昌江县法院生效的（2016）琼9026行审12号准予执行裁定，经报请县政府批准，将于2016年7月20日对被处罚人黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰位于海尾镇新港居委会环村一路合伙建的水产养殖场建筑物依法实施强制拆除。该公告于当日张贴于涉案现场。2016年7月20日，由县政府牵头组织县林业局、县国土局、海尾镇政府等多部门联合执法，对上述涉案水产养殖场内的建筑物、附属物及设施全部强制拆除。对黄亚妹等3人的上述罚款人民币27396元尚未执行。黄亚妹等3人对此不服向本院提起行政诉讼，请求确认四位被告强制拆除行为违法的同时一并提起本案行政赔偿请求。本院依法分别予以立案合并进行了审理。关于原告黄亚妹等3人请求确认四被告强制拆除行为违法之诉，本院经依法审理后作出（2016）琼97行初326号行政裁定，驳回了原告黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰的起诉。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法实施行政行为，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。从上述规定可知，提请行政赔偿必须同时具备以下四个要件：第一，必须是行政机关或行政机关工作人员行使职权的行为；第二，必须是行为依法确认违法；第三必须存在损害事实；第四，损害事实是在执行公务、行使行政管理权过程中发生的，而且与违法的行政行为有因果关系。首先，关于本案被诉行政强制拆除行为性质问题。本案原告黄亚妹等3人所诉行政强制拆除行为是四被告基于昌江县法院生效的准予执行裁定实施的强制拆除行为，属于司法行为，而非行政职权行为。由于县林业局没有法律的授权，其依据的是昌江县法院作出的准予强制执行裁定，属于司法机关授权或委托行政机关代履行实施，该行为性质是司法权的延伸。据此，县林业局依授权具有强制拆除主体资格。其次，关于被诉行政强制拆除行为合法性审查问题。上述昌江县法院生效的（2016）琼9026行审12号行政裁定已对申请执行的具体行政行为即昌林罚决字[2015]第39号《林业行政处罚决定书》的合法性予以确认，该行为受发生法律效力的准予执行裁定所羁束。且原告黄亚妹等3人针对四被告强制拆除行为向本院提起的确认违法之诉，本院已依法作出（2016）琼97行初326号行政裁定，驳回了原告黄亚妹等3人的起诉,其在本案中提起行政赔偿请求显然没有依据。至于县林业局根据上述生效准予执行裁定的授权，依照代履行程序对黄亚妹等3人依法作出的代履行决定书、催告书、送达、公告、强制拆除等行政行为均是司法权的延伸。在代履行程序中,县林业局在代履行决定书、催告书中已明确告知代履行的依据、内容、代履行的方式、自行拆除的期限以及逾期不自行拆除的法律后果等，并在强制拆除前依法进行了公告,程序并无不当。原告黄亚妹等3人主张涉案水产养殖场为合法建筑，但其未能举出反证否定之前生效的准予执行裁定认定系违法的事实，依法对违法建筑不受法律保护,其诉请行政赔偿没有法律依据,本院不予支持。关于原告主张养殖池内鱼苗损失赔偿问题，本院认为，昌林罚决字[2015]第39号《林业行政处罚决定书》于2015年8月25日送达给黄亚妹等3人，至2016年6月23日县林业局对其作出昌林（罚）催字（2016）30号《催告书》，其间，原告黄亚妹等3人在法定期限内未主张权利也未按规定期限履行自行处置转移养殖池内的鱼苗，致使强制拆除时造成鱼苗的死亡，对此损失其负有直接的责任。由于本案被诉行政强制拆除行为是四被告代履行实施的司法行为，不具有可诉性，而原告黄亚妹等3人也未能举出证据证明四被告实施强制拆除时擅自扩大执行范围造成损害或者违反《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定夜间实施强制拆除，其主张损害赔偿没有事实根据，本院不予支持。综上，原告黄亚妹等3人诉请行政赔偿没有事实根据和法律依据，其申请国家赔偿不具备行政赔偿要件，对其行政赔偿请求应予驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告黄亚妹、黄亚姑、黄秋兰的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 周文娟
审判员 张德雄
审判员 符 波
二〇一六年十一月二十二日
书记员 管 娜
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政强制法》
第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。
第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；
（三）法律规定的其他情形。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十八条当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。