云南省曲靖市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)云03行终11号
上诉人(原审原告)：李美珍，女，1950年1月27日生，汉族，曲靖市会泽县人，文盲，农民，住曲靖市会泽县。
委托代理人：熊会云，云南佰代律师事务所律师。特别
授权代理。
委托代理人：芶磨章，云南佰代律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人(原审被告)：会泽县公安局。
住所地：云南省曲靖市会泽县通宝路**号。
统一社会信用代码：1153032601516557XJ。
法定代表人：王毅，局长。未到庭
行政机关出庭负责人：冯兴本，副局长。
委托代理人：徐天美，男，l982年5月20日生，汉族，
曲靖市会泽县人，大学文化，会泽县公安局民警，住曲靖市
会泽县宝云街道办事处通宝路49号。身份证号：
532233198205200816。特别授权代理。
委托代理人：钱贤升，男，汉族，1986年2月17日生，
曲靖市会泽县人，大学文化，会泽县公安局民警，住曲靖市
会泽县宝云街道办事处通宝路49号。身份证号：
530326198602171916。特别授权代理。
上诉人李美珍因治安行政处罚一案，不服沾益区人民法院(2017)云0328行初55号行政判决，向本院提起上诉，本院于2018年8月24日受理后依法组成合议庭,于2018年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人李美珍及其委托代理人熊会云、芶磨章，被上诉人会泽县公安局行政机关出庭负责人冯兴本及委托代理人徐天美、钱贤升到庭参加诉讼。经合议庭评议，现已审理终结。
原判认定：原告李美珍系会泽县大井镇井田村民委员会村民。原告李美珍认为其承包经营的耕地被大井镇人民政府征收作为建设用地并建成道路，征收补偿面积少于实际面积，多处寻求解决未果。遂于2017年7月底，原告李美珍与其文夫孔树昌拉来空心砖堆砌在新建成的新大街上将道路堵塞。2017年8月3日，会泽县公安局大井派出所将原告
李美珍及其丈夫孔树昌强制传唤至派出所进行调查。2017年
8月4日12时许，被告的执法民警孙先果、陈本龙告知原告
李美珍欲对其采取拘留的处罚，同时告知其可以提出陈述及
申辩，12时14分向原告李美珍宣布拘留决定，认为原告李
美珍的行为违反了《中华人民共和国治安管理法》第二十三
条第一款第四项的规定，决定给予原告李美珍行政拘留十目
的处罚。宣布后向原告李美珍送达行政处罚决定书，处罚决
定书上注明原告李美珍拒绝签名。随后李美珍被送到会泽县
拘留所执行拘留。2017年8月14日，拘留期限届满原告李
美珍被释放。
原审法院认为，原告李美珍认为被征收土地补偿面积与承包的实测面积不符，应当通过正当合法的途径解决，而不应采用堵路方式表达自己的诉求。其将大井镇已经投入使用的新大街堵塞，导致车辆、行人不能通行，违法事实存在，其行为扰乱社会公共秩序，依法应受到处罚。会泽县公安局在依据查明的事实对原告李美珍作出相应的拘留处罚时存在一定的瑕疵，但并未影响到原告李美珍的合法权益。综上，原告李美珍请求确认被告会泽县公安局2017年8月4日作出的会公井行罚决字(2017)第3号行政处罚决定书违法并赔偿的诉讼请求不能成立，不予支持。原告李美珍及其委托代理人的意见不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李美珍的诉讼请求。案件受理费免交。
一审判决宣判后，上诉人李美珍不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判确认会泽县公安局的行政处罚违法。被上诉人会泽县公安局表示服判并作了答辩。
上诉人李美珍上诉理由及请求如下：
第一，一审判决认定事实错误，致使判决根本错误。
首先，一审判决认定：“原告李美珍认为被征收土地补偿面积与承包的实测面积不符，应通过正当的合法途径解决，而不应采用堵路的方式表达其诉求”。本案的客观情况是从大井镇人民政府征用原告的土地开始，原告就开始向相关部门寻求解决，征地一事经云南省国土资源厅批转到曲靖市国土资源局解决，再从曲靖市国土资源局批转到会泽县国土资源局解决，但到了县里就无任何部门出面为李美珍解决过此事，此客观事实庭审时李美珍多次陈述到，试问，李美珍作为一个普通农村妇女、作为一个普通老百姓，其还能通过什么样的合法途径维护自己的合法权益。
其次，一审判决认定：“会泽县公安局在依据查明的事实对原告李美珍作出相应的拘留处罚时存在一定的瑕疵，但并未影响到原告李美珍的合法权益”。本案中会泽县公安局在对原告李美珍实施拘留处罚时是否只是存在一定瑕疵的问题，完全可以通过会泽县公安局向一审法院提交的证据及结合现行的行政法律法规作出评判。l、会泽县公安局政工监督室出具的证明记载：“兹有会泽县公安局大井派出所民警孙先果，人民警察证正在办理中。”此证明清楚明白地证实行政执法人员孙先果在行政执法时没有人民警察证，没有人民警察证就没有行政执法资格，没有行政执法资格就没有行政执法权。2、行政处罚决定书上没有行政执法人员署名及行政执法证件号。《行政处罚法》第三十七条明确规定：行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。云南省人民政府办公厅、云南省高级人民法院关于确认行政执法主体和出示行政执法证据法律效力的通知《云政办发[l999]163号》规定，行政执法人员执行公务时，应当向当事人出示执法证件。实施行政处罚和其他行政执法行为时，应在执法文书上注明行政执法证件号，加盖公章，并由行政执法人员署名，未按法定内容和上述规定填写、签发的行政处罚决定书或其他执法文书，一律无效。因此，会泽县公安局对李美珍实施行政处罚时违反《行政处罚法》第三十七条、《云政办发[l999]163号》的相关规定，程序违法，所有执法文书属无效文书。3、会泽县公安局于2017年8月4日12时00分对李美珍进行了行政处罚告知，于l2时14分对其采取了行政拘留措施。《行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。根据上述规定，会泽县公安局在对李美珍进行处罚时未给李美珍任何陈述、申辩的机会，严重剥夺了李美珍陈述、申辩的权利。《行政处罚法》第四十一条的规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。因此，被上诉人对上诉人的行政处罚决定不能成立。4、会泽县公安局向一审法院提交的证据中没有会泽县公安局负责人关于李美珍行为是否应给予五日以上十日以下行政拘留的集体讨论材料，庭审时会泽县公安局明确陈述没有经负责人集体讨论。《行政处罚法》第三十八条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中被上诉人对上诉人实施的行政处罚种类是行政拘留，行政拘留属于比较严重的行政处罚，依据本条规定被上诉人的负责人应当集体讨论决定，但是被上诉人在对上诉人实施行政拘留时在程序方面没有遵循行政机关的负责人应当集体讨论决定的法定程序。5、违反法定的合法传唤程序，对上诉人直接采取拘传的强制措施均属程序违法。6、2017年8月3日被上诉人就对上诉人采取施限人身自由的强制措施，8月4日就被送会泽县拘留所，《行政处罚决定书》上行政拘留期限是2017年8月4日至2017年8月14日，会泽县拘留所解除拘留证明书证实，实际执行的期限是从2017年8月4日开始计算至2017年8月14日止。《治安管理处罚法》第九十二条规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。但被上诉人对上诉人处罚时没有依据《治安管理处罚法》第九十二条的规定折抵，上诉人被多拘留一天。因此，被上诉人对上诉人实施的行政处罚行为严重违法。
综上，会泽县公安局的如此种种的程序违法行为，不能仅认定为“存在瑕疵”。
再次，一审法院认定上诉人堆砌空心砖，扰乱社会秩序。这是严重的认定错误，有意维护公安机关的错误的事实认定，回避会泽县公安局的违法行为，在会泽县公安局适用法律错误的情形下，一审不敢作正面评判认定。事实是会泽县公安局认定上诉人拦截车辆这一事实是错误的，上诉人没有拦截，而是堆放东西，况且该堆放物处是施工场地，不是己验收使用的所谓的道路。所以一审认定上诉人扰乱公共秩序严重错误，属认定事实不清。
第二，一审判决适用法律错误。《行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。一审人民法院已经认定：“会泽县公安局在依据查明的事实对原告李美珍作出相应的拘留处罚时存在一定的瑕疵，但并未影响到原告李美珍的合法权益。”既然一审人民法院已经确定被上诉人对上诉人的“拘留处罚时存在一定的瑕疵”，就不能认为被上诉人对上诉人的行政拘留行为“证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”，再则，法律也没有规定有瑕疵的可以驳回，所以一审人民法院的判决存在适用法律错误。
综上所述，上诉人认为，在被上诉人对上诉人实施的行政拘留行为存在上述严重违法的情形下，一审人民法院本应依法认定而不予依法认定，一审判决明显认定事实错误、适用法律错误，恳请二审人民法院依法撤销一审判决，改判确认会泽县公安局的行政处罚违法。
上诉人李美珍的委托代理人熊会云、芶磨章未提出书面代理意见，在二审庭审中提出的代理意见与上诉理由一致。
被上诉人会泽县公安局提出以下答辩：
一、上诉人李美珍在道路上设置障碍物的违法事实清楚，证据确凿。
会泽县公安局于2017年07月30日受理了该案，经依法调查查明：上诉人李美珍家承包会泽县大井镇井田村委会下街小组田坝头处的耕地进行经营，该耕地被征用后转为建设用地，现已经建成大井镇新大街。对此，上诉人李美珍认为其被征用的土地属于政府非法强行占用，并多次向大井镇人民政府申请解决该诉求。上诉人李美珍以上述诉求未得到妥善解决为由，于2017年7月30日与其丈夫孔树昌从自家门前用牛车将空心砖运到大井镇新大街岔井田社区辅街路口处，将空心砖从牛车上搬下来堆砌在新大街的路面上进行堵路，上诉人及其丈夫孔树昌在实施违法行为时，大井派出所民警尹兴瑞途经该地及时对两人进行教育劝导，但上诉人李美珍拒不听从劝阻，在接下来的两三天里仍然从家中搬运空心砖将新大街路面全部堵死。形成横跨长度为l5.7米，宽度为l.18米，高度为0.74及0.56米不等的障碍物。期间，上诉人李美珍的违法行为致使大井派出所处警车辆不能正常处警，水务所运输水管及管道的车辆不能正常开展工作，辖区内居民陈某、杨某驾驶微型车及摩托车到派出所办理相关户籍业务途经新大街时道路受到堵塞，不能正常行驶，不得不驾驶车辆绕道行驶至大井派出所办理相关户籍业务。上诉人李美珍将大井镇新大街道路堵塞、阻断交通时间较长，已经严重损害了车辆的正常行驶秩序，影响了辖区群众日常生产生活秩序。
认定上述违法事实证据有：派出所出具的情况说明能够证实派出所处警车辆因为道路堵塞不能正常处警的情况；上诉人李美珍的陈述及申辩材料证实上诉人李美珍等人拒不听从工作人员劝阻实施影响交通工具正常行驶的违法行为；现场勘验证实违法行为人实施违法行为的现场及堵塞道路的现场；现场照片中清晰的道路交通标识线证实该道路于2016年年底建成并投入使用；证人何某、缪某、陈某、宁某、杨某等人的陈述材料能够证实驾驶车辆到新大街处时道路被空心砖堵塞，车辆不能正常行驶，影响群众的正常的生产生活。
二、对上诉人李美珍的行政处罚符合法定程序。
“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。上诉人李美珍擅自在城市道路中间设置障碍物，已经对正常的行政管理秩序造成了损害。答辩人会泽县公安局就上诉人李美珍提出的程序问题做如下答辩：
1、具体行政行为的成立和效力是指行政主体及其工作人员享有相应的行政职权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条之规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条已经明确授权公安机关具有相应的行政处罚权，同时会泽县公安局政工监督室出具的证明也能够证实孙先果系我局正式在编民警，也享有相应的行政职权。
2、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条，公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。决定书应当载明下列内容：(一)被处罚人的姓名、性别、年龄、身份证件的名称和号码、住址；(二)违法事实和证据；(三)处罚的种类和依据；(四)处罚的执行方式和期限；(五)对处罚决定不服，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；(六)作出处罚决定的公安机关的名称和作出决定的日期；决定书应当由作出处罚决定的公安机关加盖印章。
《云南省人民政府办公厅云南省高级人民法院关于确认行政执法主体和出示行政执法证件法律效力的通知》云政办发[1999]163号系内部指导性文件，民警依照《中华人民共和国治安管理处罚法》2006年3月1日以法律的形式确定了《行政处罚决书》的制作要求，也符合《行政处罚法》的规定。
3、本案于2017年8月4日12时00分向上诉人李美珍宣读了行政处罚告知笔录，2017年8月4日12时l4分向上诉人送达了《行政处罚决定书》，上诉人拒绝在询问笔录及行政处罚告知笔录等法律文书上签名捺印，已充分保障了上诉人李美珍的陈述权及申辩权。
4、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第二款之规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。在本案中办案民警已经在查获经过中注明了上诉人无正当理由拒不接受传唤的情况，经报告公安机关办案部门负责人后对其进行的强制传唤，没有任何程序违法的情况。
5、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。根据公安部关于印发《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》的通知第十一条之规定，这里的“强制措施限制人身自由的时间”，包括被行政拘留人在被拘留前因同一行为被依法刑事拘留、逮捕的时间已超过被行政拘留的时间的，则行政拘留不再执行，不包括公安机关在办理行政案件中依法采取询问调查措施。
三、适用法律、法规正确，依法对上诉人给予行政处罚。
会泽县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚》第二十三条第一款第四项之规定，对上诉人李美珍予以行政拘留符合法律规定，建议曲靖市中级人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
经审理，根据本案的有效证据，本院确认原审判决认定的案件事实为本案的案件事实。经审查，原审法院审判程序合法。
本院认为，上诉人李美珍因为土地征收面积问题，采用堵路方式将大井镇已经投入使用的新大街堵塞，导致车辆、行人不能通行，其行为扰乱社会公共秩序，被上诉人会泽县公安局作出的会公井行罚决字(2017)第3号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿。被上诉人会泽县公安局在作出行政处罚前，履行了告知义务，处罚程序合法。被上诉人会泽县公安局作出决定给予原告李美珍行政拘留十日的处罚，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第四项的规定，处罚适用法律正确。
对上诉人李美珍及其委托代理人熊会云、芶磨章提出的关于上诉人没有拦截道路，而是堆放东西，一审判决认定事实错误的上诉理由和代理意见，本院认为，首先，现场照片及勘验笔录可以证实，街道已完全被空心砖截断，行人及车辆均无法通行；其次，上诉人李美珍在接受询问时陈述了因为土地征收问题堵路的事实；再次,证人证言证实了道路被堵后车辆无法通行的事实。故该上诉理由和代理意见不能成立，一审判决认定事实清楚。
对上诉人李美珍及其委托代理人熊会云、芶磨章提出的关于行政程序违法，不能仅认定为“存在瑕疵”的上诉理由和代理意见，本院认为，首先，孙先果系大井派出所民警，在警察证办理过程中，受被上诉人会泽县公安局的指派执行职务，具有行政执法主体资格。其次，本案的行政处罚决定是以被上诉人会泽县公安局的名义作出，使用格式文书样式，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条的规定要件。第三、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定“公安局作出治安处罚行政处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利”，本案被上诉人会泽县公安局在作出行政处罚前，按上述规定履行了告知义务。根据告知笔录的记载，在告知后，上诉人李美珍没有提出申辩，并不存在剥夺了上诉人李美珍陈述、申辩的权利。另外，《中华人民共和国治安管理处罚法》没有规定不能在告知当天进行处罚，也没有规定必须在处罚前多少天进行告知。第四、本案治安处罚是按《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的程序作出，故关于处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》关于集体讨论决定的上诉理由和代理意见不能成立。第五、在上诉人李美珍无正当理由拒不接受传唤的情况，被上诉人会泽县公安局对其进行的强制传唤，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第二款关于“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤”的规定。第六、2017年8月3日是被上诉人会泽县公安局对上诉人李美珍进行强制传唤，不是对上诉人李美珍采取限制人身自由的强制措施，故并不存在多拘留一天的问题。
综上，上诉人李美珍及其委托代理人熊会云、芶磨章提出的上诉理由和代理意见均不能成立，上诉请求不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费免收。
本判决为终审判决。
审判长 孟剑锋
审判员 唐 志
审判员 唐文兵
二〇一八年五月七日
书记员 保志兴