山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁17行终41号
上诉人（原审被告）单县人力资源和社会保障局。
法定代表人王新力，局长。
委托代理人李钰，该局工作人员。
委托代理人戚海军，安徽梨都律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）国网山东省电力公司单县供电公司。
负责人张在杰，总经理。
委托代理人孙勇，该公司员工。
委托代理人侯正华，山东君诚仁和律师事务所律师。
原审第三人张海侠(霞)。
上诉人单县人力资源和社会保障局（以下简称单县人社局）因被上诉人国网山东省电力公司单县供电公司（以下简称单县供电公司）诉其退休审批答复一案，不服单县人民法院于2016年12月12日作出的（2016）鲁1722行初41号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年2月9日立案受理后，依法组成合议庭于2017年3月3日公开开庭审理了本案，上诉人单县人社局的委托代理人李钰、戚海军，被上诉人单县供电公司的委托代理人孙勇、侯正华，原审第三人张海侠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：第三人张海侠系原告单县供电公司职工，其身份证和户籍登记的出生日期为1974年11月8日。第三人档案中最先记载出生时间的材料为《录用工人审批表》、《山东省一九八九年报考职工中等专业学校考生登记表》、《山东省职工中等专业学校毕业生登记表》等，上述表内记载的第三人出生日期为1966年5月13日。2016年3月，原告单县供电公司按照劳动部门和公司要求，审查第三人的档案，发现第三人张海侠的档案最早记载的出生时间为1966年5月13日，至2016年5月即达到法定退休年龄，遂按照规定结合以往惯例向被告单县人社局申报第三人退休，被告单县人社局于2016年7月18日作出《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，被告在答复意见中引用了《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号），但认为第三人档案记载的出生时间与身份证的出生时间相差8岁，属于比较特殊的个案，按照实事求是原则，认定第三人出生时间为1974年11月，未达到法定退休年龄，决定不予批准退休。原告单县供电公司不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销被告的答复意见，判令被告重新作出行政行为。
原审法院认为：
《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”被告作为本辖区的社保经办机构，负责社会保险待遇支付等相关工作，有权对第三人的退休待遇进行审核，在退休待遇审核中涉及对退休时间的确认，所以本案被告主体适格。
本案争议的焦点为被告于2016年7月18日作出的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
被告收到原告的2016年原告拟申报上半年退休人员申报名单，依法进行了调查，认定：第三人张海侠的身份证和户籍登记的出生日期为1974年11月8日，第三人档案中最先记载出生日期为1966年5月13日。被告作出的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，认定事实清楚。
被告依据《中华人民共和国社会保险法》、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等规定对原告的企业职工退休申报及时受理并进行了登记，然后依法进行调查，又依据《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）制作了答复意见，并向原告送达。因此，被告作出答复意见的程序合法。
目前在企业职工退休待遇审核领域，我国现行法律、行政法规有《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。上述法律、行政法规仅规定了法定退休年龄和工作年限、缴费年限，并未涉及出生时间，但实际进行退休审批确定退休年龄就必须确认出生时间，《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）是职能部门为指导上述法律、行政法规的执行而作出的具体应用解释，该解释并不违反《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的立法目的和法律原则，具有实践操作的必要性，是职能部门的规范性文件。被告主张应适用上位法《身份证法》，而不应适用位阶低的规范性文件。原审法院认为《身份证法》强调是身份证的身份证明效力，而上述规范性文件并未否认身份证的身份证明效力，而是要求审核身份证，只是对办理退休过程中身份证与档案记载的出生时间不一致这一特殊情况进行了具体规定，二者不存在相抵触问题，该规范性文件属于特殊规定，应优先适用。故对被告的该主张不予支持。《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）规定“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。”本案中被告在审批原告职工第三人张海侠退休时，虽然引用了该规范性文件，但其按照实事求是原则，认定第三人不到法定退休年龄，不予批准退休，是对该规范性文件的错误理解，被告于2016年7月18日作出的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》，依法应予撤销。原告要求被告撤销该答复意见、重新作出行政行为，于法有据，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告单县人力资源和社会保障局于2016年7月18日作出的《县人力资源和社会保障局关于县供电集团公司张海侠同志办理退休问题的答复意见》；二、限被告单县人力资源和社会保障局自本判决生效后60日内重新作出处理意见。
上诉人单县人社局上诉称：
一、身份证证明效力优于人事档案的证明力。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定，国家机关及其他职能部门依职权制作的公文文书具有最优的证明力，档案材料具有次优的证明力。本案中，档案材料的效力当然次于身份证的效力，故上诉人采用第三人的身份证作为证据作出被诉答复意见是正确的。
二、劳社部发【1999】8号文否认了身份证的最优证明效力。劳社部发【1999】8号文规定，对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。上述规定完全颠倒了最高人民法院关于行政诉讼的证据规则，将档案的证明力排在身份证的证明力之上。对该如此明显违法的规范性文件，不仅上诉人依法行政时不能适用，人民法院判决时更不应适用。另外，原审不应适用劳社部发【1999】8号文的理由还有如下几点：1.违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条之规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据……参照规章。而劳社部发【1999】8号既不是法律，又不是规章。2.违反了《中华人民共和国居民身份证法》第十三条的规定：公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。这是强制性规定，原审既然确认了第三人身份证的有效性，就应以身份证确认第三人的出生日期，而不应以档案确认第三人的出生日期。3.违反了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第1条的规定：公民的民事权利能力自出生时开始。出生的时间以户籍为准。该规定明确了公民出生时间的认定只能以户籍为准，该规定的精神与行政诉讼证据规则中身份证证明力优于档案证明力、以及身份证法第十三条之精神都是一脉相通的，原审不去适用这些法律规定，却适用根本不属于法的范畴、并与法律严重抵触的劳社部发【1999】8号文，真实令人遗憾。
三、上诉人是社会保险行政部门，只能依法行政。原审适用《中华人民共和国社会保险法》第八条，把上诉人确认为“社保经办机构”是错误的。国务院在《全面推进依法行政实施纲要规定》中规定：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民合法权益的决定。”劳社部发【1999】8号文不是法，只是一个文件，上诉人依据身份证法、民法通则等法律规定，足以认定第三人身份证上的出生时间的正确性和唯一性、合法有效性，不能适用不是法的劳社部发【1999】8号文作出国务院明令禁止的影响公民合法权益的决定。
综上，原判违反了行政诉讼法证据规则之规定，适用法律错误，请求撤销原判，维持上诉人作出的答复意见，驳回被上诉人的诉求。
被上诉人单县供电公司答辩称：一、原审判决认定事实清楚。上诉人在收到被上诉人拟申报2016年上半年退休人员的申报名单后，依法进行了审查，确认原审第三人确实存在身份证出生日期为1974年11月8日而档案最早记载的出生日期为1966年5月13日的事实，在该事实基础上，上诉人适用劳社部发【1999】8号文作出被诉答复意见，并送达答辩人，程序合法。二、原审判决适用法律、法规正确。劳社部发【1999】8号文尽管是规范性文件，但却是职能部门指导全国范围内的人社部门在执行现行社会保险法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法等法律、法规正确实施而做出的具体应用解释，具有实践性和普遍适用性，是职能部门的规范性文件，且与现行的身份证法不相冲突，该规范性文件是调整解决的具体问题，具有特殊性，属于特殊规定，应当优先适用。上诉人单县人社局2016年7月18作出的被诉答复意见尽管也适用了劳社部发【1999】8号文，但其却认为按照实事求是的原则，没有依据该文件规定认定原审第三人的退休年龄，缺乏事实依据和法律、法规依据。因此，原审判决撤销被诉答复意见并限期重新作出处理，于法有据。请求驳回上诉人上诉，维持原审判决。
原审第三人张海侠二审没有提交答辩状，庭审中述称：本人是单县供电公司职工，身份证出生日期为1974年11月，档案出生日期是错误的，单县人社局已经查明本人的真实年龄，不应当适用错误的档案日期，原审判决错误。
各方当事人在原审中提交的证据已经随案卷移送到本院，二审没有新证据提交。经审理，本院基本同意原审法院对证据的认证意见及由此确定的案件事实。
经本院庭审中对原审卷宗相关证据的审查，另查明：原审第三人张海侠有两个户口，姓名均为张海侠，其中一个出生时间为1966年5月13日，另一个出生时间为1974年11月8日，并分别办理了相应的身份证，张海侠对出生时间为前者的身份证的真实性认可。2014年3月24日，公安部门注销了其出生时间为1966年5月13日的户口，保留了出生时间为1974年11月8日的户口，注销的原因系“重户口”，并非上诉人与原审第三人在原审庭审中所称的被注销的户口不真实。原审第三人承认其档案材料中的《山东省职工中等专业学校毕业生登记表》（1992年5月形成）中“自我鉴定”部分和粘有照片的表格系其本人填写，照片是其本人照片，该表格中姓名栏中为“张海霞”，出生年月日栏中为“1966.5.3”字样。原审第三人否认其《报考职工中等专业学校考生登记表》（1989年6月形成）和《录用工人审批表》（1992年12月形成）的相关内容系其本人填写，但承认该两份表格系由其父亲帮其报名，其中所填出生时间分别为“1966.5”和“1966年5月13日”。因此，原审第三人档案材料中最先记载的出生时间应为《报考职工中等专业学校考生登记表》中记载的1966年5月。原审法院认定以上三表格记载的出生时间均为1966年5月13日不当，本院予以纠正。
本院认为：
根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款的规定，上诉人单县人社局作为县级以上地方政府社会保险行政部门，具备对被上诉人单县供电公司报请办理其职工原审第三人张海侠退休待遇进行审核的主体资格，作出被诉行政行为的主体合法。上诉人在收到被上诉人2016年拟申报上半年退休人员申报名单后，及时进行了受理登记，依法进行了调查，并依据相关规定制作了答复意见，向被上诉人进行了送达，其作出的答复意见程序合法。
关于如何认定原审第三人的出生时间来确定其是否达到法定退休年龄。上诉人称，对原审第三人的出生时间应以身份证件为准，即1974年11月8日，而不是以原审第三人档案最先记载的出生时间为准，即1966年5月。本院认为，这涉及上诉人作出被诉行政行为时的法律适用问题，并非证据优先的问题。个人档案、公民身份证和户口本均为认定公民个人信息的权威依据，当这些材料中出现不同的出生时间记载，应当依据一定的规则对原审第三人的出生时间进行认定。《中华人民共和国居民身份证法》及《中华人民共和国民法通则》的位阶层次虽然高于《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）这一规范性文件，但前两者并未针对办理退休事项时对不同的出生时间如何认定作出规定，且除后者外，目前没有更高位阶的现行法律、法规或规章对此作出规定。在此情况下，由较高级别主管部门原劳社部发布规范性文件来制定认定规则是一种现实的选择，也是实践中通常做法，且并不与居民身份证法、民法通则的相关规定冲突。另外，个人档案系在入学、入职、人事调动等事项中形成的，较之公安机关的户籍登记信息，其与退休等社会保障事项的联系更为密切，且保管严密，具备较强真实性。原审第三人在二审庭审中承认其曾有出生时间为1966年5月13日的户口和身份证，在其最先形成的档案材料中也填写过出生时间为1966年5月的登记表，原审第三人应对其曾有两个户口的事实及填写档案材料的内容负责。因此，当原审第三人现有身份证上的出生时间与其档案材料中最先记载的出生时间不一致时，上诉人应当依据《关于制止和纠正违反国家规定办理提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）的规定进行认定，即：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。”上诉人在作出被诉答复意见时，虽引用上述规定，但又按照自己所称的实事求是的原则认定原审第三人的出生时间，没有事实根据和法律依据，其称应以原审第三人现有身份证上的出生时间来认定原审第三人是否达到法定退休年龄的主张不能成立。
综上，上诉人上诉请求不能成立，依法应予驳回。原审判决撤销被诉答复意见，并限期重新作出处理，并无不当，期限合理，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人单县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张天正
代理审判员 庞 宠
代理审判员 陈士安
二〇一七年三月二十日
书 记 员 杨继霞