安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终667号
上诉人（一审原告）孙井球，男，1949年9月26日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。
上诉人（一审原告）韩卫星，男，1956年9月8日出生，汉族，住安徽省太和县。
被上诉人（一审被告）利辛县人民政府，住所地安徽省利辛县文化路358号。
法定代表人吴斌，该县代理县长。
委托代理人牛国旗，该县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人关艳灵，该县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人孙井球、韩卫星因诉利辛县人民政府行政复议一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2016）皖16行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
孙井球、韩卫星向一审法院起诉称，2007年6月4日，利辛县王人镇吴郢行政村村民委员会与华成建设有限公司阜阳分公司（简称华成阜阳分公司）签订了《新农村帮扶建设协议书》，利辛县王人镇人民政府（简称王人镇政府）作为见证人在该协议上签章见证。其查询了该协议后，以安徽中泰建设工程有限公司的名义与华成阜阳分公司签订了工程分包合同（其属包工包料的施工人）。其建成四栋建筑物后，华成阜阳分公司拒不付工程款，其到王人镇政府申请调解处理，王人镇政府下发了人发〔2010〕39号文件并告知房款已立专户保管。经多次催款无果，其将华成阜阳分公司诉诸法院，法院判令华成阜阳分公司向其偿付工程款，并承担相应滞纳金。后查明华成阜阳分公司是一皮包公司，无任何资质，王人镇政府也未取得建设规划许可。现华成阜阳分公司人去楼空，其工程款不能实现。其认为，王人镇政府作为行政主体应履行法定职责，并对公民、法人和其他组织的信赖利益加以保护，故其向利辛县人民政府申请行政复议。利辛县人民政府在接到其复议申请后，以不属于行政复议受理范围为由，于当日作出了不予受理决定。为维护合法权益，请求依法撤销利辛县人民政府作出的利复字〔2016〕11号不予受理行政复议申请决定，责令利辛县人民政府重新作出决定。
一审法院审理查明，2016年5月26日，孙井球、韩卫星以邮寄方式向利辛县人民政府申请行政复议，请求利辛县人民政府依法确认《新农村帮扶建设协议书》违法；判令王人镇政府未履行人发〔2010〕39号《〈关于强力推进吴营新农村建设实施意见〉的批复》违法，并承担有关法律责任，并由其承担诉讼费用；赔偿孙井球、韩卫星直接经济损失。次日，利辛县人民政府作出利复字〔2016〕11号《不予受理行政复议申请决定书》，以孙井球、韩卫星反映的情况不属于行政复议受理范围为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条之规定，决定不予受理。
一审法院另查明，《新农村帮扶建设协议书》的合同签订主体一方当事人为利辛县王人镇吴郢行政村村民委员会，另一方当事人为华成阜阳分公司，见证人为王人镇政府。《〈关于强力推进吴营新农村建设实施意见〉的批复》是中共王人镇委员会、王人镇政府针对吴营村党支部、村委会申请的建设事项的回复。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，利辛县人民政府作出利复字〔2016〕11号《不予受理行政复议申请决定书》，该行政行为的相对人为孙井球、韩卫星，故孙井球、韩卫星是本案适格原告。
本案中，中共王人镇委员会、王人镇政府作出的《〈关于强力推进吴营新农村建设实施意见〉的批复》，系针对吴营村党支部、村委会申请的建设事项予以回复，该批复系内部流转文件，不属于行政复议范围。《新农村帮扶建设协议书》系民事合同，合同签订主体一方当事人为利辛县王人镇吴郢行政村村民委员会，另一方当事人为华成阜阳分公司，双方均不属于行政机关，不存在利用职权实施的行政行为。因孙井球、韩卫星不属于该民事合同权利主体，其与该民事合同不具有法律上的利害关系。王人镇政府作为见证人在民事合同上签章，不属于行政行为，不符合行政复议受理条件。综上，利辛县人民政府作出不予受理的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。孙井球、韩卫星的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙井球、韩卫星的诉讼请求。案件受理费50元，由孙井球、韩卫星负担。
孙井球、韩卫星上诉称，王人镇政府作出的批复是在其参加的债权人会议基础上作出的，该批复直接影响其合法财产权，是可诉的行政行为，一审法院认为是内部流转文件，属认定事实不清。见证行为系违法越权行政。请求撤销一审判决并责令利辛县人民政府依法受理其复议请求。
利辛县人民政府答辩称，利辛县人民政府作出的被诉行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
利辛县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、孙井球、韩卫星提交的相关材料；3、孙井球、韩卫星的身份证复印件；4、行政复议决定审批表；5、《不予受理行政复议申请决定书》；6、送达回证，以上6份证据证明孙井球、韩卫星的行政复议申请不符合受理条件，利辛县人民政府依法予以审查、作出决定，并书面通知孙井球、韩卫星。
利辛县人民政府在一审中向法庭提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
孙井球、韩卫星在一审中向法庭提供的证据有：1、王人镇政府人政[2007]6号《关于〈吴营村新村规划报告〉的批复》、人政[2007]8号《关于王人镇吴营村新村居民点选址申请报告》、人政[2007]9号《关于王人镇吴营村新村居民点规划申请报告》，证明王人镇政府的不当行政行为引来皮包公司，给其造成严重的经济损失。2、“百村十镇示范工程”示范村镇名单；3、中共利辛县王人镇吴郢行政村村民委员会提交的《报告》，以上2份证据证明王人镇政府的行政行为造成其经济损失，利辛县人民政府作为上一级机关未履行法定职责。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，孙井球、韩卫星以王人镇政府为被申请人，向利辛县人民政府申请行政复议，请求确认《新农村帮扶建设协议书》违法；判令王人镇政府未履行人发〔2010〕39号《〈关于强力推进吴营新农村建设实施意见〉的批复》违法，并承担有关法律责任；赔偿孙井球、韩卫星的直接经济损失。因《新农村帮扶协议书》系利辛县王人镇吴郢行政村村民委员会与华成阜阳分公司签订的，属平等主体之间签订的民事合同，王人镇政府作为见证单位在该协议上盖章的行为并非行政行为，故孙井球、韩卫星要求确认该协议无效的请求，不属于行政复议受案范围。《〈关于强力推进吴营新农村建设实施意见〉的批复》系王人镇政府针对吴营村党支部、村委会报送的《关于强力推进吴营新农村建设实施意见的报告》所作的批复，并未为己方设定义务，孙井球、韩卫星要求判令王人镇政府未履行该批复违法，并承担有关法律责任的请求，亦不属于行政复议的受案范围。其一并提起的要求赔偿直接损失亦无事实根据和法律依据。故利辛县人民政府作出被诉不予受理行政复议申请决定并无不当。
综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。孙井球、韩卫星的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人孙井球、韩卫星共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一七年十一月三日
书记员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。