陕西省汉中市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕07行终47号
上诉人（原审原告）赵蕊，男，汉族，。
被上诉人（原审被告）南郑县大河坎镇人民政府，住所地南郑县大河坎镇利民东路3号。
法定代表人张晓栋，该镇镇长。
出庭机关负责人钟积宝，该镇副镇长。
委托诉讼代理人张晖，陕西达聪律师事务所律师。
委托诉讼代理人柯丹尼，陕西达聪律师事务所律师。
上诉人赵蕊因诉被上诉人南郑县大河坎镇人民政府暂扣行政行为违法及行政赔偿一案，不服汉中市南郑区人民法院(2017)陕0721行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭审理了本案。上诉人赵蕊、被上诉机关负责人钟积宝及其委托诉讼代理人张晖和柯丹尼，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告赵蕊2016年10月26日在南郑县大河坎镇龙岗路艺苑小区门口摆摊设点经营水果生意，被告南郑县大河坎镇综合执法局在巡查中发现原告违法占道经营，遂向原告出具了“【2016】第3001号责令停止违法（章）行为通知书”，责令原告停止违法行为。后原告拒不纠正违法行为，被告暂扣了原告的靠椅一把、木质招牌一个、遮阴网一张，并向原告出具了“大城管暂扣字【2016】第3003号物品暂扣凭证”，同时限原告于2016年10月29日前到被告处接受处理。后原告未到被告处接受处理。现原告不服该暂扣行为，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，根据《陕西省城市市容环境卫生条例》及《中央编办发【2010】50号关于开展经济发达镇行政管理体质改革试点工作的通知》、《陕镇指发【2012】2号关于印发<南郑县大河坎镇行政管理体制改革试点工作实施方案>的通知》、《南发【2012】4号关于印发<大河坎镇行政管理体制改革试点工作实施意见>的通知》、南编发【2012】6号关于印发大河坎镇机关内设机构及镇属事业单位主要职责人员编制和机构设置规定的通知》，被告对其辖区范围内的市容环境卫生有管理监督的职责。《陕西省城市市容环境卫生条例》第二十六条第二款规定：“城市道路、立交桥、人行地下通道以及其他公共场所禁止摆摊设点。在不影响城市交通和市容环境卫生的情况下，市、县（区）人民政府可以确定特定路段、场地、时间准许设置临时零售店。违反规定摆摊设点的，责令停止违法行为；拒不改正的，可以暂扣其兜售的物品及其盛装器具，并处以二十元以上二百元以下罚款。实施暂扣的，应当出具暂扣清单，并通知违法行为人按照规定时间到指定地点接受处理；逾期不到指定地点接受处理造成损失的，由违法行为人承担。”本案原告在禁止摆摊设点的公共场所摆摊销售水果，被责令停止违法行为后拒不改正，被告依法对其与经营相关的物品实施暂扣，被告作出的暂扣行为有事实依据和法律依据。原告提出的，责令停止违法行为通知书和物品暂扣凭证文头与印章不一致及物品暂扣凭证没有编号的问题，被告辩称机构改革衔接过程中被告为了降低成本才沿用旧的制式文书，但落款处有执法机构的印章，执法程序及内容符合法律规定，执法也没有超越法定职权，没有填写编号是因为工作人员的疏忽所致，不能因为这个瑕疵就认定该暂扣行为违法，本院认为对这一问题，被告的辩解意见符合客观实际，对被告的辩解意见本院予以采纳。对原告主张的要求被告返还被暂扣的靠椅一把、木质招牌一个、遮阴网一张的诉讼请求，被告对原告上述物品实施暂扣时，暂扣凭证上已经载明限原告于2016年10月29日以前持暂扣证前往被告处接受处理，逾期不到，暂扣物品将依法处理”，截至原告起诉时，其并未到被告处接受处理，故暂扣物品未返还的责任不在被告，对原告的这一主张本院不予支持。对原告主张的由被告赔偿其果品损失费、误工费、资料打印费、邮寄费共计300元的诉讼请求，由于被告的执法行为没有违反法律规定，故不应当向原告赔偿损失，原告的这一请求本院不予支持。被告2016年10月26日对原告作出的的暂扣行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告赵蕊的全部诉讼请求。本案案件受理费50.00元，由原告赵蕊负担。
上诉人赵蕊不服，上诉称执法人员无行政执法证，并使用未填写编号的旧制式文书对其作出处罚，请求1、依法撤销南郑县人民法院[2017]陕07**行初7号行政判决；2、确认被上诉人南郑县大河坎镇人民政府2016年10月26日暂扣物品行政行为违法；3、判令被上诉人返还非法暂扣原告的靠椅（躺椅）一把、木质招牌一块、遮阴网等物品；4、判令被告赔偿原告果品损失费、误工费、资料打印费、邮寄费共计300元；5、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费。
被上诉人南郑县大河坎镇人民政府辩称：1.机构改革衔接过程中，为了降低成本才沿用了旧的制式文书，编号未填写系人工疏忽确属事实，确实存在瑕疵，但都不足以认定该执法程序违法；暂扣物品未退还赵蕊，是因其未按照规定期限接受处理，故对该行为产生的不利后果应当由赵蕊自行承担。2.一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，判决适当。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，行政机关在行政执法中应当依照法定的程序进行，本案被上诉人南郑县大河坎镇人民政府对上诉人的违法摆摊设点的违法行为进行责令停止、暂扣物品行为时，应当依照《中华人民共和国行政强制法》和《陕西省城市市容环境卫生条例》的相关规定执法，但是，被上诉人在本案的执法中存在以下问题：第一、根据《陕西省城市市容环境卫生条例》第二十六条第二款规定：“城市道路、立交桥、人行地下通道以及其他公共场所禁止摆摊设点。在不影响城市交通和市容环境卫生的情况下，市、县（区）人民政府可以确定特定路段、场地、时间准许设置临时零售店。违反规定摆摊设点的，责令停止违法行为；拒不改正的，可以暂扣其兜售的物品及其盛装器具，并处以二十元以上二百元以下罚款。实施暂扣的，应当出具暂扣清单，并通知违法行为人按照规定时间到指定地点接受处理；逾期不到指定地点接受处理造成损失的，由违法行为人承担。”本案中被上诉人只暂扣了上诉人赵蕊的躺椅、招牌和遮阴网，并未对其兜售的水果和盛装果品的车辆进行暂扣；再者，该条还规定了并处二十元以上两百元以下罚款，本案中被上诉人也未对上诉人赵蕊并处罚款。第二，暂扣行为是一种行政强制措施，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条之规定，“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（1）实施前须向行政机关负责人报告并经过批准；（2）由两名以上行政执法人员实施；（3）出示执法身份证件；（4）通知当事人到场；（5）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（6）听取当事人的陈述和申辩；（7）制作现场笔录。”本案被上诉人在执法过程中，虽然到场执法人员数人，但是只有执法人员王春波有执法身份证，冯轩和段黎明没有执法身份证，且在执法过程中均未向当事人出示执法身份证件；而且，本案被上诉人当场并未告知上诉人赵蕊采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径，也未听取上诉人的陈述和申辩，现场笔录也未制作。第三，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条之规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行该法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，但本案中被上诉人只制作了清单，未制作决定书，其中清单里遗漏了遮阴网。第四，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条之规定，“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日”。本案自2016年10月26日扣押至2018年1月23日一直未解除扣押，也未退还被扣押的财物。综上，被上诉人对上诉人的暂扣行为存在以上的程序性违法，应当确认违法。原审判决适用法律错误，应当依法撤销。对上诉人提出的判令被上诉人赔偿果品等损失费因无相关证据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第七十四条第二款之规定，判决如下：
一、撤销陕西省南郑县人民法院（2017）陕0721行初字第7号一审行政判决；
二、确认南郑县大河坎镇人民政府暂扣行为违法；
三、责令被上诉人南郑县大河坎镇人民政府退还暂扣上诉人赵蕊的靠椅（躺椅）一把、木质招牌一块和遮阴网；
四、对上诉人赵蕊的其余上诉请求不予支持。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人南郑县大河坎镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马小红
代理审判员 李俊杰
代理审判员 刘正中
二〇一八年一月二十三日
书 记 员 戴 睿