北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京行终2359号
上诉人（一审原告）徐永庆等19人（名单附后）。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人徐永庆，男，1951年10月21日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人崔志惠，女，1951年3月24日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人吴玉国，男，1971年8月24日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人孙洪明，女，1964年10月30日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人薛殿岭，女，1969年8月3日出生，住天津市滨海新区。
被上诉人（一审被告）国家海洋局，住所地北京市西城区复兴门外大街1号。
法定代表人王宏，局长。
委托代理人宗兆霞，国家海洋局工作人员。
委托代理人罗凯华，国家海洋局工作人员。
上诉人徐永庆等19人因不予受理行政复议申请决定一案，不服北京市第一中级人民法院(2016)京01行初1096号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2016年9月13日，国家海洋局作出国海法复〔2016〕045号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），认定：申请人因对天津临港经济区渤海26路及配套项目举报不服被申请人作出的《关于举报临港经济区5宗用海项目违规填海的答复》提出行政复议，申请人诉称举报事项对申请人的共有权、使用权等合法权益造成侵害。经补正材料，申请人未提交有权部门确认其有共有权的证明材料，未提交有权部门确认其拥有合法土地使用权或海域使用权的权属证明材料，也未提供能够证明其有其他合法权益的证明材料。同时，申请人亦未提交举报事项及举报答复对其共有权、使用权等合法权益造成侵害的证据材料。综上，申请人主张其共有权、使用权等合法权益受侵害缺少证据予以支持，亦没有证据表明举报事项及举报答复对申请人的权利义务产生实际影响。申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条的规定，决定不予受理。徐永庆等19人不服该决定，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求判决撤销被诉复议决定，责令国家海洋局依法受理行政复议申请。
一审法院经审理查明，2016年8月10日，徐永庆等19人向国家海洋局提出行政复议申请，要求撤销天津市海洋局作出的《关于举报临港经济区5宗用海项目违规填海的答复》中关于天津临港经济区渤海26路及配套项目的部分；依法确认天津市海洋局未履行法定监管职责的行政不作为行为违法，并责令其对申请人举报的违规行为依法查处或由国家海洋局直接查处并责令相关单位对申请人作出赔偿。同年8月12日，国家海洋局收到该行政复议申请。同年8月18日，国家海洋局负责法制工作的机构收到该行政复议申请。因认为复议请求不明确，材料不齐全，国家海洋局于同年8月24日作出补正通知，要求申请人补正行政复议申请。同年9月7日，国家海洋局收到徐永庆等19人提交的补正材料。经审查，国家海洋局于同年9月13日作出被诉复议决定。徐永庆等19人不服，诉至一审法院。
另查明，徐永庆等19人曾向天津市海洋局提出举报，认为天津临港投资控股有限公司在天津临港经济区渤海26路及配套项目环境影响报告未经核准的情况下，擅自开工建设，违规填海，请求天津市海洋局责令其停止建设并对其进行处罚，责令其对举报人作出补偿并设法为举报人恢复生产，同时将对被举报人的处理情况书面告知举报人。2016年6月14日，天津市海洋局作出答复称，举报所涉用海项目违规填海与事实不符；对原塘沽区驴驹河渔民整体拆迁补偿安置工作，已由原滨海新区管委会、原塘沽区政府协调解决。综上，对举报人所举报事宜，不予受理。徐永庆等19人不服，向国家海洋局提出前述行政复议申请。
一审法院经审理认为，依据行政复议法实施条例第二十八条第（二）项之规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。本案中，徐永庆等19人主张其系驴驹河集体经济组织成员，其举报的建设项目填海区域系驴驹河集体经济组织传统地撩网渔业生产区域，该项目违规填海，侵害了徐永庆等19人作为集体经济组织成员所依法享有的共有权和使用权。但是，徐永庆等19人未能向法院提交相关的权利凭证以证明其个人所享有的共有权或使用权，且徐永庆等19人作为集体经济组织成员的一小部分，不具有代表集体经济组织主张权利之资格。因此，徐永庆等19人与其举报事项及被申请人所作答复之间不具有利害关系，国家海洋局以此为由决定不予受理其提出的行政复议申请并无不当。徐永庆等19人要求责令国家海洋局依法受理其提出的行政复议申请之主张缺乏事实根据与法律依据，不予支持。
关于被诉复议决定的程序，行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，国家海洋局于2016年8月12日收到徐永庆等19人提出的行政复议申请，迟至同年8月24日方才作出补正通知，后于同年9月13日作出被诉复议决定，已经超出法定复议申请审查期限。此外，关于徐永庆等19人提出的国家海洋局未向被申请人发出答复通知书，构成程序违法之主张，依据行政复议法第二十三条第一款之规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复。鉴于国家海洋局并未受理徐永庆等19人提出的行政复议申请，故其未通知被申请人进行答复并不构成程序违法，徐永庆等19人提出的上述程序异议不能成立。综上，国家海洋局作出被诉复议决定确已超出法定期限，但鉴于被诉复议决定的结论正确，上述程序问题对徐永庆等19人的权利不产生实际影响，依法确认被诉复议决定违法，而不予撤销。
据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认国家海洋局针对徐永庆等19人作出的不予受理行政复议申请决定违法。
徐永庆等19人不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，上诉人世代居住于渤海之滨，近年来渤海湾畔的填海工程，对当地生态平衡、海洋环境，乃至气候等整体环境，都造成了巨大的影响，直接影响到了上诉人的生活与生存状况。一审判决忽视涉诉行政行为的特点，狭隘地将利害关系局限于权属和经济范畴是错误的。此外，上诉人的举报行为是法律赋予的权利，是履行法律义务的行为，理当依法受到保护。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或查清事实后改判。
国家海洋局答辩认为，被诉复议决定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。国家海洋局已对上诉人的举报进行了处理和答复，没有侵害上诉人举报有关事项的权利。而且，并非所有的举报行为都应被纳入行政复议范围，本案中上诉人没有提供其有合法权益的证明材料，不能认定其具有行政复议申请人资格。综上，请求二审法院依法裁判。
本院经审理认可一审判决认定的上述事实，不再重述。
本院认为，本案的争议焦点为徐永庆等19人申请行政复议是否符合法定行政复议受理条件。根据行政复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，申请人与具体行政行为之间有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。而且，公民、法人或者其他组织申请行政复议时，应当提供其符合复议受理条件的相应的证据材料。本案中，徐永庆等19人举报违法用海填海行为，并对举报答复不服申请本案行政复议，其应当承担证明与被举报事项存在利害关系的责任。经国家海洋局通知补正，徐永庆等19人并未提供其自身合法权益可能受到了其所举报行为的侵害，因而不足以证明其与被申请复议的举报答复之间存在利害关系，被诉复议决定不予受理其复议申请并无不当。对于徐永庆等19人认为不予受理其复议申请侵害了其依法享有的举报违法行为权利的主张。本院认为，由于公民依法享有举报违法行为的权利与公民对行政机关作出的举报答复申请行政复议的资格系不同性质的法律关系，内涵与标准并不一致，对公民关于违法行为的举报，负有职责的行政机关应当予以处理并答复，但如果公民就该答复申请行政复议，则必须与该举报事项存在利害关系才能认定符合行政复议受理条件，因此，对上诉人的该项主张，本院不予支持。对于一审判决认定被诉复议决定作出程序存在轻微违法并判决确认违法，本院经审查予以确认。综上，一审判决确认被诉复议决定违法正确，本院应予支持。徐永庆等19人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐永庆等19人负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 行
审 判 员 支小龙
代理审判员 周凯贺
二〇一七年七月二十一日
书 记 员 王雨桐
附上诉人及代理人名单：
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人徐永庆，男，1951年10月21日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人崔志惠，女，1951年3月24日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人吴玉国，男，1971年8月24日出生，住住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人孙洪明，女，1964年10月30日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人薛殿岭，女，1969年8月3日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）徐永发，男，1956年2月13日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）任玉胜，男，1955年1月21日出，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）王文钢，男，1965年6月13日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）吴锡利，男，1952年3月10日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）吴玉占，男，1970年2月22日出生，住天津市滨海新区。
委托代理人吴玉柱，男，1958年5月2日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）褚锦秀，女，1971年6月23日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）白秀云，女，1964年4月8日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）薛殿娥，女，1968年2月19日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）赵桂芬，女，1959年1月29日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）高文英，女，1961年3月16出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）吴玉柱，男，1958年5月2日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）高文河，男，1963年7月25日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）高文香，女，1969年12月13日出生，住天津市滨海新区。
上诉人（一审原告）尚兆红，女，1958年12月22日出生，住天津市滨海新区。