浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)浙行终112号
上诉人（原审原告）郑龙龙等20人（名单附后）。
诉讼代表人周若倩，女，1961年7月11日出生，汉族，住丽水市莲都区。
诉讼代表人张金兰，女，1958年2月9日出生，汉族，住乐清市。
委托代理人施伟珍、刘晶晶，浙江博翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市花园路1号。
法定代表人朱晨，市长。
委托代理人饶连祥，丽水机场开发建设有限责任公司总经理。
委托代理人刘小乐，浙江法和律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）陈世清，男，1942年9月28日出生，汉族，住丽水市莲都区。
委托代理人吕益庭、林飞，丽水市政通法律服务所法律工作者。
郑希太、郑龙龙等19人诉丽水市人民政府房屋拆迁安置补偿行政协议一案，丽水市中级人民法院于2016年12月27日作出（2016）浙11行初70号行政判决。郑龙龙等20人不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月6日立案后依法组成合议庭，于同年3月31日公开开庭审理了本案。上诉人郑龙龙等20人的诉讼代表人周若倩、张金兰及其委托代理人施伟珍、刘晶晶，被上诉人丽水市人民政府的委托代理人饶连祥、刘小乐，被上诉人陈世清的委托代理人林飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，陈长升于1992年7月去世，生育三女一子。儿子陈世清，大女儿陈仙风（1999年去世）与丈夫郑希太，生育郑龙龙、郑有金、郑小龙、郑林林、郑有平、郑小和、郑三龙（2014年5月去世，与妻子李玉美生育女儿郑莉、儿子郑鹏）；二女儿陈满风（2007年去世）育有女儿周若倩、周秀珍、儿子周绍荣（1998年10月去世，其子周舜）；三女儿陈美风（2007年去世）育有子女张开元、张金兰、张金兰、张开和、张开元、张小英。2003年12月26日浙江省人民政府批准了含案涉房产所在的在内的土地征用批次。2004年1月16日，被告发布了[2004]第2号征用土地方案公告。其中第六条载明征用土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在2004年1月26日前持土地权属证书或其它有关证明材料到白云小区40幢土地大楼对面二楼统一征地办公室办理征地补偿登记，第七条载明土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记将被视为放弃其应有的权益。2013年4月15日丽水市国土资源局发布了关于中波台（陈道门）地块范围内地上附着物（房屋）征迁通告，其中第七条载明凡在本通告范围内拥有合法产权的单位和个人应自本通告发布之日起十个工作日内持土地使用权证、房屋所有权证、户口簿、身份证及相关证件、资料到中信拆迁公司（括苍路388号）办理房屋征迁补偿安置登记手续。众原告在规定的两个期限内均未向中信拆迁公司办理补偿（安置）登记手续。2015年4月25日，丽水机场公司与第三人就拆迁座落丽水市××都城北村××底××房产××成一致，签订《丽水市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置协议（货币安置）》、《丽水市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置协议（公寓安置）》。该门牌号对应的房产有土地使用权及房屋所有权均登记陈世清的房屋及土地使用权登记为陈世清、房屋所有权人登记为陈长升的房产。1989年12月22日陈长升申请登记该房产，在申请表中填写的直系亲属为陈世清及其子女，1996年8月8日陈世清申请补办该地块的土地使用权，同月15日获得批准，19日获取丽市集建（96）字第121396号集体土地建设用地使用证。众原告认为对该房产有合法继承权，遂向中信拆迁公司发律师函，要求不支付补偿款。2015年11月份向法院提起民事诉讼，要求确认上述补偿安置协议无效。经审理，法院认为补偿安置协议系行政诉讼受案范围，驳回众原告的起诉。众原告遂提起行政诉讼，请求判令被告与第三人签订的房屋拆迁补充协议无效。
原审法院认为，1989年陈长升在申请案涉房屋产权登记时填写的直系亲属为第三人，1996年8月9日第三人在陈长升去世后办理了案涉房产土地使用权证，登记的土地使用者为第三人。属于房产权属登记在先、土地使用权登记在后的情形，故丽水机场公司按照土地使用权证登记的土地使用者来确定房屋产权人，并无明显不当。原告郑希太等19人提起诉讼的基础系基于其分别为陈长升三个女儿的代位继承人。1992年陈长升去世后，其三个女儿直至去世前均未提出分家析产，案涉房产一直由第三人陈世清占有、使用，各原告迄今亦未就继承陈长升所遗房产份额提起民事诉讼。况且本案中，被告发布的[2004]第2号征用土地方案公告第七条载明土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记将被视为放弃其应有的权益。2013年4月15日丽水市国土资源局发布的《通告》中第七条也载明凡在本通告范围内拥有合法产权的单位和个人应自本通告发布之日起十个工作日内持土地使用权证、房屋所有权证、户口簿、身份证及相关证件、资料到中信拆迁公司（括苍路388号）办理房屋征迁补偿安置登记手续。但各原告在规定的两个期限内均未向中信拆迁公司办理补偿（安置）登记手续。在此情形下，被告以第三人作为合法主体，与其签订《丽水市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置协议（货币安置）》、《丽水市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置协议（公寓安置）》并无不当，该拆迁补偿按协议系双方当事人的真实意思表示，合法有效。原告郑希太等19人提出的要求确认上述两协议无效的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑希太、郑龙龙、郑有金、郑小龙、郑林林、郑有平、郑小和、李玉美、郑莉、郑鹏、周若倩、周秀珍、周舜、张开元、张金兰、张金兰、张开和、张开云、张小英的诉讼请求。
郑龙龙等20人上诉称：1、一审判决认定涉案房屋“属于房产权属登记在先、土地使用权登记在后的情形，故丽水机场公司按照土地使用权证登记的土地使用者来确定房屋产权人，并无明显不当。”该认定缺乏事实和法律依据。（1）案涉房屋座落于丽水市××都区××底××号，房屋所有权证号为丽字第0005277号，登记的所有权人为陈长升，发证时间为1991年3月9日。丽市集建（96）字第121396号土地使用证发证时间为1996年8月19日，系第三人陈世清在陈长升1992年7月去世后违法补办。被上诉人一审时提供的第14份证据为第三人办理案涉房屋土地使用证时填写的申请表，土地权属来源一栏填写为“祖传补办”。“补办”说明曾办理过土地使用证，“祖传”则说明之前土地使用权证登记的权利人并非第三人。在所涉房屋已办理房屋所有权证且登记的权利人为陈长升的情况下，若第三人要将相应土地使用权证办至其个人名下，应当提供全部份额由其继承的证明材料。所有权人为陈长升的房屋，相应土地使用权人也理应为陈长升，在陈长升去世后，显然不能仅凭第三人的补办申请就确定为第三人。在房屋所有权人与土地使用权证登记的权利人不一致的情况下，基于房屋所有权证登记在先，土地使用权证系房屋所有权人死亡后第三人补办的事实，“按照土地使用权证登记的土地使用者来确定房屋产权人”显然缺乏事实和法律依据，应当认定陈长升为案涉房屋及相应土地的权利人。（2）关于陈长升在办理房屋所有权证时申请表中直系亲属一栏填写的内容，系申请人自行填写，并不完全符合客观实际，其填写的所谓直系亲属准确说是当时之共同生活的人员。直系亲属情况对陈长升房屋所有权证的办理没有直接影响，当时的工作人员也不会对此进行实质审查。身份关系的认定应以相关部门根据档案资料出具的客观证明为依据，而不能仅凭主观自认。另外，该份申请表系上诉人在诉讼过程中调查取得并和房屋所有权证一起作为证据予以提交，而被上诉人一审时提供的证据中并不包含该份申请表。该份申请表并不是被上诉人委托的拆迁人与第三人就案涉房屋签订拆迁补偿协议的依据。拆迁人当时并没有见过该申请表，又谈何以申请表中填写的内容为依据？将申请表中填写的直系亲属情况作为拆迁人选择仅与第三人签订拆迁补偿协议的理由之一，其实是被上诉人的代理人在看到材料后添加。事实上，被上诉人委托的拆迁人曾就案涉房屋的拆迁事宜联系过上诉人，上诉人也向拆迁人提供了与陈长升之间身份关系的证明材料，拆迁人甚至与上诉人初步协商过可能的拆迁补偿方案，而第三人也曾提出要求对各上诉人给予一定的经济补偿。这充分说明了拆迁人对陈长升尚有除第三人以外的继承人的事实，在与第三人签订拆迁补偿协议前已明知。2、陈长升去世后，案涉房屋处于各继承人共同共有的状态，由第三人占有、使用并不意味着全部归其所有，之前未提出分家析产并不意味着放弃继承。[2004]第2号征用土地方案公告第七条和2013年4月15日发布的征迁通告第七条的相关内容实质上都是倡导性的，未在规定期限内办理登记手续并不意味着权利的丧失。况且案涉房屋所有权证和土地使用证均由第三人保管，从被上诉人一审时提供的丽水市政府土地和房屋征收工作办公室专题会议纪要第15期、丽弘征估[2013]7014被征收房屋分户估价报告等材料都可以看出，案涉所有权人为陈长升的房屋已向相关部门办理过登记手续。3、被上诉人征收案涉房屋未履行公布调查登记结果、发布补偿安置方案公告等相关法定程序，且案涉两份拆迁补偿协议中补偿标准的确定缺乏合法依据。被上诉人一审时提供的两份估价报告不能作为确定案涉房屋拆迁补偿标准的依据。该两份报告出具时间为2013年10月23日，该报告中明确载明“本报告有效期为自本估价报告完成之日起一年”，即有效期至2014年10月23日止。而案涉两份拆迁协议签订时间为2015年4月，此时该估价报告已失效，不能作为确定拆迁补偿标准的依据。综上，请求撤销原审判决，改判确认被上诉人与原审第三人签订的两份征收集体土地房屋拆迁补偿安置协议书无效。
丽水市人民政府答辩称：1、原审判决对案涉房屋的权属判断“属于房产权属登记在先、土地使用权登记在后的情形，故丽水机场公司按照土地使用权证登记的土地使用者来确定房屋产权人，并无明显不当”的认定符合事实和法律。首先，涉案房屋的实际占有人为原审第三人陈世清，其单独一户使用该房屋的时间持续二十余年。答辩人委托的丽水机场开发建设有限责任公司及拆迁公司在对涉案房屋摸底调查时，首先了解到的就是该房屋的实际使用情况，进而通过该房屋及其所属土地的权利登记进一步判断该房屋的权属状态。由于案涉房屋的产权登记在先，且原登记的权利人陈长升已去世。答辩人及委托的单位仅能根据案涉房屋及所属土地的权利登记变革过程确定征收时的权利状态。其次，被答辩人在上诉时称1989年陈长升在办理房屋所有权证时填写的申请表不能证明答辩人的待证事实的观点不能成立。答辩人虽未在一审时将该份证据作为本方证据进行提交，但并不意味着该份证据没有被征收单位调取作为征收补偿的依据。同时，该份证据与答辩人在原审中所答辩的理由及所举的证据能够互相印证，能够充分证实案涉房屋的使用状态与权利外观，以及这种状态与外观所持续的时间为20余年。再次，原审认定答辩人及其委托的征收单位在判断案涉房屋的权属状态的过程中并无明显不当的结论具有充分的事实与法律依据。2、各被答辩人上诉称，陈长升去世之后，案涉房屋处于各继承人共同共有的状态，由第三人占有并不意味着放弃继承的观点与原审判决的认定结果没有直接联系。原审判决认定答辩人及其委托的单位与原审第三人陈世清签订补偿协议“并无明显不当”的理由，主要是答辩人及委托的单位对案涉房屋的权属判断并无不当。各被答辩人与原审第三人陈世清之间是否存在继承纠纷并非导致案涉补偿协议当然无效的事由，且与本案分属不同的法律关系，不是本案审理范围。各被答辩人应当先处理与原审第三人陈世清就案涉房屋的继承问题，在确认对案涉房屋确实享有权利之后，方才可以对案涉房屋的征收补偿利益提出主张。3、本案审理的是征收补偿协议的效力问题，并不是征收补偿行为本身。因此，各被答辩人上诉称答辩人在原审时并未就征收补偿的整个流程提供完整的证据，进而诉称答辩人未履行相关法定程序的观点不能成立，且与本案所审理的范围无关。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。各被答辩人的上诉请求与理由不能成立。案涉房屋的征收补偿已经执行完毕，相应的补偿利益已经全部交付给了原审第三人陈世清。各被答辩人与原审第三人陈世清之间是否存在继承纠纷应当另案提起诉讼。请求驳回上诉，维持原判。
陈世清未在法定期限内提交答辩状，二审庭审时辩称：1、答辩人父陈长升，在答辩人三个姐姐出嫁后，一直与答辩人共同生活，晚年也由答辩人赡养照料至终，按农村的惯例，涉案房屋系父亲遗留给答辩人。由于没有兄弟，就没有分家析产。父亲去世后，答辩人的三个姐姐在世时曾允诺父亲的房产归答辩人所有，只是没有写下字据，也没有想到其后人会来主张产权。从1989年父亲在申请办理房屋所有权证登记时，将直系亲属一栏中，只填写了答辩人一方，这也表明了父亲生前的意愿，将来的房产归答辩人继承。父亲去世后，于1996年8月9日，涉案房屋的土地证，经相关部门审批、公示后，依法登记在答辩人的名下，被答辩人也未提出异议，而被答辩人在政府相关部门发布[2004]第2号征用土地方案公告以及2013年4月15日发布的征迁通告过程中，均未在规定期限内办理有关补偿安置登记手续和主张权利。答辩人作为合法的权利主体，与政府相关部门签订征地补偿协议完全合法有效。2、父亲陈长升去世后，涉案房屋一直由答辩人独自占有、居住、使用，被答辩人也未主张权利，至今已20多年，该房产理应归答辩人所有。3、政府相关部门在征收补偿过程中，程序合法、工作到位，征收补偿政策合法合理，签订的征收补偿协议合法有效。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
二审庭审中，本院围绕上诉人郑龙龙等人对陈长升名下的涉案房产是否享有权利，丽水机场建设有限责任公司与被上诉人陈世清签订的房屋拆迁补偿安置协议是否符合法律规定的审理重点，进行了审查。
经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。另查明：原审原告郑希太已于2016年11月6日去世。原审原告郑有金已于2017年1月5日去世，由郑有金之妻朱菊香及其子郑建峰、郑建胜参加诉讼。
本院认为，涉案房屋原系被上诉人陈世清的父亲陈长升所有，丽水市房屋所有权登记发证办公室于1991年3月9日向陈长升颁发了丽字第0005277号《房屋所有权证》。陈长升与妻子共生育一子三女，妻子早年去世。陈长升于1992年7月去世以后，涉案房产一直由儿子陈世清占有、使用，且陈世清对该房产的建房用地申请补办了审批手续，原丽水市土地管理局于1996年8月19日向陈世清颁发了《集体土地建设用地使用证》。陈长升的女儿陈仙凤、陈满凤、陈美凤在陈长升去世以后，对陈长升遗留的上述房产均未提出继承或分家析产。陈仙凤、陈满凤、陈美凤于1999年至2007年先后去世后，作为陈长升女婿、外甥、外甥女的各上诉人，对涉案房产也均未主张并取得相应的权利。因此，涉案房产和陈世清的其他房产均被列入征迁范围后，丽水机场建设有限责任公司将陈世清作为房屋被拆迁人，与陈世清分别签订了《丽水市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》（货币安置）和《丽水市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》（公寓安置）并无不当。各上诉人要求确认该两份协议无效的诉讼请求，缺乏相应的事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。各上诉人诉称“陈长升去世后涉案房屋处于各继承人共同共有的状态”等理由均不能成立，本院不予采纳。至于各上诉人对涉案房屋的土地登记、征迁行为以及补偿标准的确定依据提出的异议，属于另一法律关系，不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑龙龙等20人共同负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 蒋中东
审 判 员 董跃进
代理审判员 万成兆
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 韦若莎
上诉人（原审原告）郑龙龙等20人名单：
郑龙龙，男，1952年1月15日出生，汉族，住丽水市莲都区联城镇敏河村15号。
朱菊香，女，1957年10月9日出生，汉族，丽水市莲都区联城镇敏河村2号，系原审原告郑有金之妻。
郑建峰，男，1982年5月1日出生，汉族，丽水市莲都区联城镇敏河村2号，系原审原告郑有金之子。
郑建胜，男，1983年11月18日出生，汉族，丽水市莲都区联城镇敏河村2号，系原审原告郑有金之子。
郑小龙，男，1962年9月9日出生，汉族，住丽水市莲都区联城镇敏河村18-2号。
郑林林，男，1964年7月29日出生，汉族，住丽水市莲都区联城镇敏河村18-1号。
郑有平，男，1967年1月8日出生，汉族，住丽水市莲都区联城镇敏河村53-7号。
郑小和，男，1969年3月8日出生，汉族，丽水市莲都区联城镇敏河村53-6号。
李玉美，女，1958年6月5日出生，汉族，住丽水市莲都区联城镇敏河村18-3号。
郑莉，女，1984年6月13日出生，汉族，住丽水市莲都区联城镇敏河村18-3号。
郑鹏，男，1989年10月10日出生，汉族，住丽水市莲都区联城镇敏河村18-3号。
周若倩，女，1961年7月11日出生，汉族，住丽水市莲都区金苑新村20幢404室。
周秀珍，女，1963年9月2日出生，汉族，住丽水市莲都区括苍路503号303室。
周舜，男，1983年8月9日出生，汉族，公民身份号码，杭州市西湖区文三路199号240号。
张开元，男，1953年12月10日出生，汉族，住丽水市莲都区丽阳坑口62号。
张金兰，女，1955年10月3日出生，汉族，住丽水市莲都区丽阳坑口34号
张金珠，女，1958年2月9日出生，汉族，住乐清市翁洋镇祥安北路4弄4号。
张开和，男，1960年9月23日出生，汉族，住丽水市莲都区丽阳坑口61号。
张开云，男，1963年10月28日出生，汉族，住丽水市莲都区丽阳坑口61号。
张小英，女，1969年4月9日出生，汉族，住丽水市莲都区丽阳坑口61号。