江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏03行终378号
上诉人（原审原告）蔡建家，男，汉族，1953年3月26日生，住江苏省徐州市泉山区。
委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
委托代理人蔡方方，女，汉族，1980年11月8日生，住江苏省徐州市泉山区。
被上诉人（原审被告）徐州市发展和改革委员会，住所地江苏省徐州市云龙区昆仑大道1号徐州市行政中心。
法定代表人臧晓鹏，该委员会主任。
出庭应诉负责人陈志伟，该委员会副主任。
委托代理人刘蕾，该委员会处长。
委托代理人柳筱，江苏智临律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省发展和改革委员会，住所地江苏省南京市鼓楼区北京西路70号4号楼。
法定代表人朱晓明，该委员会主任。
委托代理人杨鹏伟，该委员会工作人员。
委托代理人任瑞平，江苏博事达律师事务所律师。
上诉人蔡建家因诉被上诉人徐州市发展和改革委员会、江苏省发展和改革委员会城建行政批准及行政复议一案，不服徐州铁路运输法院(2017)苏8601行初142号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年10月11日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人蔡建家及其委托代理人孙晓阳、蔡方方，被上诉人徐州市发展和改革委员会负责人陈志伟及委托代理人刘蕾、柳筱，被上诉人江苏省发展和改革委员会委托代理人杨鹏伟、任瑞平到庭参加调查。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年4月16日，徐州市发展和改革委员会依徐州市泉山区发展改革与经济局转报的请示作出徐发改行政许可服务核字[2014]22号《关于徐州新盛绿城置业发展有限公司徐州市2013-71号地块建设项目核准的批复》（以下简称《项目核准批复》）。2016年9月，蔡建家通过政府信息公开获取上述批复后，于2016年10月25日向江苏省发展和改革委员会申请行政复议，经江苏省发展和改革委员会审理，于2017年1月18日作出[2016]苏发改行复第10号《行政复议决定书》，维持徐州市发展和改革委员会作出的徐发改行政许可服务核字[2014]22号《项目核准批复》。蔡建家不服上述批复和复议决定，提起本案行政诉讼称，其系江苏省徐州市泉山区金山南路地段南侧、徐州市社会福利院北门对面园艺盆栽林木以及其地上附着物的合法所有权人，后其房屋被纳入拆迁范围。徐州市发展和改革委员会作出上述批复时，无人与其签订补偿协议，该批复侵犯了其的地上附着物所有权。且徐州市发展和改革委员会怠于行使告知听证的义务，违反了《行政许可法》第四十七条之规定，属违法行为，因而导致其作出的核准立项批复违反法定程序而无效。江苏省发展和改革委员会行政复议决定维持上述批复，侵犯其合法权益。其诉讼请求：1、撤销江苏省发展和改革委员会作出的[2016]苏发改行复第10号《行政复议决定书》；2、撤销徐州市发展和改革委员会作出的徐发改行政许可服务核字[2014]22号《项目核准批复》；3、案件诉讼费由徐州市发展和改革委员会、江苏省发展和改革委员会承担。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，徐州市发展和改革委员会作出的被诉《项目核准批复》是针对徐州市泉山区发展改革与经济局转报的《关于转报徐州新盛绿城置业发展有限公司茶棚地块（2013-71）项目核准的请示》的批复，蔡建家不是该项目批复的申报单位，该批复对其权利义务并不直接产生实际影响，故蔡建家与该批复行为没有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的主体资格。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回蔡建家的起诉。本案不收取案件受理费。蔡建家预交的案件受理费50元予以退还。
上诉人蔡建家上诉称，1、其系江苏省徐州市泉山区金山南路地段南侧、徐州市社会福利院北门对面园艺盆栽林木以及其他地上附着物的合法所有权人，后其房屋被纳入拆迁范围。被上诉人徐州市发展和改革委员会作出被诉《项目核准批复》时，因未有人找其谈征地补偿事宜，甚至现在上诉人都未签订补偿协议，故其使用权一直存在，其与诉争行政行为具有利害关系。且被上诉人徐州市发展和改革委员会也违反《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发(2004)46号)中“严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地，并发放建设用地批准文件”的规定。另，上诉人一直在该用地范围内种植园艺林木，价值巨大，被上诉人徐州市发展和改革委员会在该用地范围内核准立项批复当然侵犯了上诉人的地上附着物所有权。2、根据《政府核准投资项目管理办法》第二条第三款之规定，“项目核准机关对企业投资项目进行的核准是行政许可事项，实施行政许可所需经费应当由本级财政予以保障”。依据《行政许可法》第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”；然而，被上诉人徐州市发展和改革委员会却怠于履行告知听证的义务，是一种违法行为，此违反行政许可法行为，导致其核准立项批复违反法定程序而无效。3、被上诉人江苏省发展和改革委员会并未尽到合理的复议审查义务，因被上诉人徐州市发展和改革委员会未提交国土部门的用地预审批复文件，其违反了《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发(2007)64号)中“二、建立新开工项目管理联动机制。……实行核准制的企业投资项目，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。……各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准”的规定；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)中“（九）……项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目”的规定；以及《用地预审管理办法》第十五条第二款“未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续”的规定。4、一审法院认为，上诉人不是案涉批复的申报单位，不是行政相对人，就断然认定上诉人与案涉批复无利害关系实属认定事实不清。上诉人虽不是直接行政相对人，但却是案涉范围内土地的使用权人，以及地上观赏性花卉林木的所有权人，无论从其土地使用权人、地上附着物的所有权，以及相邻权的关系，上诉人与案涉批复均具有法律上的利害关系。5、一审法院适用法律错误。因一审法院上述的认定事实不清，致使其适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定错误，上诉人与被诉行政行为具有法律上的利害关系，符合法定的起诉条件。综上，其上诉请求：1、撤销徐州铁路运输法院(2017)苏8601行初142号行政裁定书；2、指令徐州铁路运输法院对本案进行实体审理。
被上诉人徐州市发展和改革委员会答辩称，一审裁定正确，1、上诉人在一审中并未提供证据证明其取得了涉案土地的承包经营权或其他土地的国有土地使用权。2、行政诉讼中所谓利害关系应限于法律上的利害关系，不包括反射性利益。发展改革部门对政府投资项目的审批和企业投资项目的核准备案行为，主要是从维护经济安全，保障公共利益等方面判断某一项目是否应予审批核准和备案。退一步讲，即使上诉人能够证明其为涉案土地的使用权人或者是房屋所有权人，但并没有任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人的权益保障问题，发展改革部门在作出项目审批行为时无需审查项目用地范围内的土地征迁及补偿等事宜，也无需考量项目土地范围内的单个土地房屋等使用权人的土地使用权或房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人和房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系。综上，上诉人不具有本案行政诉讼的主体资格，应当维持原裁定。
被上诉人江苏省发展和改革委员会答辩称，根据《最高人民法院关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》，发改部门对政府投资项目的审批和对企业投资项目的核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保证公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与原告具体权利义务相关的内容。故上诉人与徐州市发展和改革委员会作出的《项目核准批复》不具有利害关系，不符合《行政诉讼法》中关于起诉主体的规定。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定裁定驳回其起诉，事实认定清楚，法律适用正确，不应撤销。上诉人的诉请缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。
在二审中，上诉人蔡建家提交的证据为：1、恢复执行申请书；2、执行案件通知书；3、执行笔录；4、强制迁出笔录；5、收条。以证明上诉人所占有的土地及地上附着物直到2016年6月3日才被徐州市泉山区人民法院通过强制执行方式予以清理，在此之前，上诉人一直在合法使用并占有其相关土地和地上附着物（树木）。上诉人认为，1、在本案中，被上诉人徐州市发展和改革委员会作出的涉案行政行为是2014年4月16日，而作出的依据是当时申请人所提交的一份出让合同，认为该土地已经出让给第三人，该土地签署出让合同的时间是2013年12月12日。此时，在上诉人合法占有涉案土地的情况下，政府就将土地出让给案外人，不符合出让条件，根据国家规定土地出让必须是净地。因此，对于被上诉人徐州市发展和改革委员会在作出行政许可时，其行为已经影响到了上诉人。2、由于在作出核准批复中，有明确的时效规定，在涉案批复中规定有效期为2年。对于该规定，会促使第三人通过不正当手段、违法的方式迫使上诉人离开其合法占有和使用的土地。从这一点看，对于被上诉人作出的涉案行政行为也是与上诉人具有利害关系的。
对上诉人蔡建家提交的证据，被上诉人徐州市发展和改革委员会质证认为，对其真实性无异议，但认为该组证据无法证明上诉人对于涉案土地享有土地承包经营权或者土地附着物上的所有权。上诉人应当提供权属证书予以证明，同时，该证据也无法证实上诉人与涉案的项目审批行为具有利害关系。
对上诉人蔡建家提交的证据，被上诉人江苏省发展和改革委员会质证认为，该证据三性予以认可，但是不认可证明目的。该证据无法证明上诉人与涉案批复具有利害关系。
对上诉人蔡建家二审提交的证据，本院认证如下：证据1恢复执行申请书、证据2执行案件通知书、证据3执行笔录、证据4强制迁出笔录、证据5收条等五份证据，均反映相关执行案件的法律事实。当前，在行政行为依据中并无相关条文要求被上诉人徐州市发展和改革委员会在作出被诉《项目核准批复》时应考量上述法律事实的存在与否。因而，该法律事实与徐州市发展和改革委员会作出被诉《项目核准批复》并无法律上的利害关系。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人蔡建家以徐州市发展和改革委员会作出的徐发改行政许可服务核字[2014]22号《关于徐州新盛绿城置业发展有限公司徐州市2013-71号地块建设项目核准的批复》违法并侵害其合法权益为由，申请复议及提起诉讼要求撤销该批复。但经两审法院审理查明，上述涉案批复是被上诉人依据其职权，针对徐州市泉山区发展改革与经济局转报的《关于转报徐州新盛绿城置业发展有限公司茶棚地块（2013-71）项目核准的请示》所作出，上诉人并不是该批复的行政相对人，且该批复行为对上诉人的相关权利义务也不直接产生影响，与其之间不存在利害关系，故上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定裁定驳回其起诉并无不当。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刁国民
审 判 员 陈玉浩
代理审判员 房 涛
二〇一八年三月二十八日
书 记 员 何柏村