河南省平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫04行终21号
上诉人（原审原告）蒋天佑。
被上诉人（原审被告）舞钢市尚店镇人民政府。
法定代表人刘彦新，镇长。
委托代理人王东广。
上诉人蒋天佑因认为舞钢市尚店镇人民政府（以下简称尚店镇政府）不履行处理土地权属争议的法定职责一案，不服平顶山市新华区人民法院（2016）豫0402行初262号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蒋天佑，被上诉人尚店镇政府的委托代理人王东广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2016年6月17日，蒋天佑向尚店镇政府提交了《土地权属争议处理申请书》，申请确认位于舞钢市尚店镇尚东村一组寨壕以北，尚店镇北环路以南，东西长约80米，南北长约5米的土地归申请人蒋天佑使用。尚店镇政府于2016年6月28日对蒋天佑作出《不予受理决定书》，认为蒋天佑的申请不符合受理条件。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十三条、第十四条第五项之规定，决定对蒋天佑的《土地权属争议处理申请书》不予受理。
原审查明，2015年6月25日蒋天佑和蒋小虎以李XX和张XX为被申请人向尚店镇政府提出《土地权属争议处理申请书》，请求确认已经被李XX、张XX夫妇占有的位于“尚东村东北角，北至尚店镇北环路，西至堰口”的土地属蒋天佑和蒋小虎的自留地。尚店镇政府收到该申请后于2015年9月3日对尚店镇尚东村村主任李XX进行了询问，李XX称：“蒋天佑所说的地方是寨河沟属于自留地，是一组的集体土地。蒋天佑反映的情况不属实，他人不属于侵占。我们村两委干部协调一组、三组组长、代表签订有协议，对该问题已经处理，蒋天佑反映的该地属于集体所有，不属于任何人。”2015年9月5日对尚店镇尚东村一组组长刘X进行了询问，刘X称：“蒋天佑反映的土地属于我们一组的集体土地，是作为自留地使用的，这块自留地不属于蒋天佑。”2015年11月20日尚店镇政府对蒋天佑作出《不予受理告知书》并于次日向蒋天佑送达，认为蒋天佑所反映的事项不属于土地权属争议案件，决定不予受理。2016年6月17日，蒋天佑以舞钢市尚店镇尚东村第一村民组为被申请人再次向尚店镇政府提出《土地权属争议处理申请书》，申请确认位于尚东村一组寨壕以北，尚店镇北环路以南，东西长约80米，南北长约5米的土地归申请人蒋天佑使用。尚店镇政府于2016年6月28日对蒋天佑作出《不予受理决定书》，认为蒋天佑的申请不符合受理条件，决定对蒋天佑的《土地权属争议处理申请书》不予受理。蒋天佑认为尚店镇政府不履行处理土地权属争议的法定职责，故引起诉讼。
原审认为，自留地系农村集体经济组织或村民小组按政策规定分配给其成员长期使用的小块土地，属于集体所有的土地。本案争议土地系舞钢市尚店镇尚东村第一村民小组的自留地，该土地的所有权属于舞钢市尚店镇尚东村第一村民小组，按照《中华人民共和国村民委员会自治法》第二十八条的规定，属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，因此本案蒋天佑与其所在村民小组对涉案土地所产生的争议属于村民自治的范畴。此外，《中华人民共和国土地管理法》中没有关于自留地使用权的规定，因此自留地使用权不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条所规定的土地权属争议处理中的土地使用权范围。尚店镇政府对蒋天佑作出《不予受理决定书》，符合法律规定。蒋天佑申请尚店镇政府履行处理土地权属争议的法定职责，请求撤销该《不予受理决定书》，于法无据，其诉称理由不能成立，对其诉讼请求依法应予判决驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蒋天佑的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告蒋天佑承担。
上诉人蒋天佑上诉称，1962年9月27日实施的《农村人民公社六十条》第四十条第一款规定，集体分配的自留地可以经营家庭副业，归社员家庭使用，长期不变。迄今为止，该条并没有明确废止。2010年10月28日实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》也未对自留地的使用权作出明确规定。而原审却适用《中华人民共和国村民委员会组织法》约束40时年前已确认的自留地使用权，明显违背法不溯及既往的原则。自留地的使用权应属《中华人民共和国土地管理法》第十六条所规定的土地权属争议处理中的土地使用权的范围。本案争议的土地属于自留地，双方均无异议，且自留地的使用权早已明确，蒋天佑在起诉书及庭审中均没有对自己分得的自留地面积大小，分地人口是否准确等提出诉求，也没有对土地分配方案，分配人口产生争议，而是对涉案土地是不是蒋天佑已经分得的自留地与尚店镇上东村一发生了争议。自留地的分配方案、确定分配人口属于村民自治范畴，而对已经分配过的自留地使用权的确定，则属于行政机关的受案范围。村民委员会及村民小组均是自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，而非行政机关，对于土地使用权争议只有协调的权利，没有确权的资格。对于1982年《土地管理法》制定前已经分配的自留地使用权争议属于人民政府处理范畴。原审裁定认定事实错误，违背立法原则，应予撤销。请求：一、撤销平顶山市新华区人民法院（2016）0402行初262号行政判决；二、判令舞钢市尚店镇人民政府期限内受理蒋天佑提出的《土地权属争议处理申请书》。
被上诉人尚店镇政府辩称，蒋天佑请求撤销《不予受理决定书》,该请求依法不能成立。理由如下：一、2016年6月17日蒋天佑向尚店镇政府提交的《土地权属争议处理申请书》中所诉称的事实理由，实质上属于自留地侵权民事纠纷，而不是土地权属争议纠纷。二、蒋天佑的《土地权属争议处理申请书》的被申请人为舞钢市尚店镇上东村一组，即蒋天佑主张与自己所在村民小组存在土地权属争议，是不符合常理和法律规定的。三、蒋天佑在《土地权属争议处理申请书》中请求所涉土地归其所有，该请求实际上属于承包经营权确权请求，该事项不属于土地权属争议纠纷范畴。四、尚店镇政府针对蒋天佑的《土地权属争议处理申请书》而作出的《不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，是合法正确的行政行为。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，2015年6月25日蒋天佑和蒋小虎以李XX和张XX为被申请人向尚店镇政府提交了《土地权属争议处理申请书》，请求确认已经被李XX、张XX夫妇占有的位于“尚东村东北角，北至尚店镇北环路，西至堰口”的土地属蒋天佑和蒋小虎的自留地。尚店镇政府收到该申请后于2015年11月20日对蒋天佑作出《不予受理告知书》，认为蒋天佑所反映的事项不属于土地权属争议案件，决定不予受理。并于次日向蒋天佑送达了该告知书。2016年6月17日，蒋天佑以尚店镇尚东村第一村民组为被申请人再次向尚店镇政府提交《土地权属争议处理申请书》，申请确认位于尚店镇尚东村一组寨壕以北，尚店镇北环路以南，东西长约80米，南北长约5米的土地归申请人蒋天佑使用。尚店镇政府于2016年6月28日对蒋天佑作出《不予受理决定书》，认为蒋天佑的申请不符合受理条件，决定对蒋天佑的《土地权属争议处理申请书》不予受理。蒋天佑认为尚店镇政府不履行处理土地权属争议的法定职责，故引起诉讼。
另查明，蒋天佑在原审中的诉讼请求为：“请求撤销被告（尚店镇政府）于2016年6月28日作出的‘不予受理决定书’”
本院认为，本案被诉的《不予受理决定书》作出不予受理决定援引的法条是《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十三条、第十四条第五项，该《办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。”该《办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件处理:（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”在一审及二审答辩中，尚店镇政府的答辩理由均认为蒋天佑向其提出的《土地权属争议处理申请书》“实质上属于自留地侵权民事纠纷”，“实际上属于承包经营权确权请求”，该答辩理由与其《不予受理决定书》援引的条款相矛盾。二、《不予受理决定书》援引《土地权属争议调查处理办法》第十四条第五项：“其他不作为土地权属争议的案件”，该项规定属兜底条款，但在适用该规定时，“其他”的适用范围应有明确具体的法律、法规或规章依据。综上，本案被诉行政行为适用法律错误，应予撤销。原审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定,判决如下:
一、撤销平顶山市新华区人民法院（2016）豫0402行初262号行政判决；
二、撤销舞钢市尚店镇人民政府于2016年6月28日对蒋天佑作出的《不予受理决定书》。
一、二审案件受理费各50元，均由舞钢市尚店镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵 益
审判员 李新保
审判员 张占帅
二〇一七年三月十六日
书记员 邱 博
附法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。