浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)浙行终1173号
上诉人（原审原告）朱金妹，女，1957年2月17日出生，汉族，住杭州市上城区。
委托代理人贺姣花、曹任远，浙江高名律师事务所律师。
被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。
法定代表人陈瑾，区长。
委托代理人朱捷，杭州市上城区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人叶华珍，浙江铁诚律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）朱金荣，男，1953年8月20日出生，汉族，住杭州市上城区。
被上诉人（原审第三人）郑国英，女，1960年12月8日出生，汉族，住杭州市上城区。
共同委托代理人马浩杰，浙江浙经律师事务所律师。
朱金妹诉杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）房屋行政确认一案，杭州市中级人民法院于2016年9月10日作出（2016）浙01行初258号行政裁定。朱金妹不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月14日立案受理后依法组成合议庭，于2017年1月16日进行公开开庭审理。上诉人朱金妹的委托代理人贺娇花，被上诉人杭州市上城区人民政府的委托代理人朱捷、叶华珍，被上诉人朱金荣、郑国英及其委托代理人马浩杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：因望江单元SC0403-R21-01地块农转非居民拆迁安置房（含城市居民）项目征收工作需要，杭州市上城区住房和城市建设局和杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处向上城区政府提交《望南地块征收范围内未登记建筑认定情况汇总申请表》，要求上城区政府对征收范围内未登记建筑作出认定，其中包括“搭建人朱金荣、郑国英坐落于坤年里83号、未登记总面积29.64（18.01+11.63）㎡”的未登记建筑，同时一并提交了朱金荣和郑国英的身份证、户口本、结婚证、房屋所有权证及查档证明、土地证、分层分户图、1984年版航拍图及1995年版航拍图等申请资料。2016年6月1日，杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处在《上城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定表》“征收实施单位意见”栏签署意见如下“该户砖木结构未登记建筑面积29.64㎡，2016年2月24日因搭建于1992年8月13日之后由杭上征认（2015）第022063号认定书认定为违法建筑，经走访、实地查勘与仔细比对84/95航拍图，确认该户未登记建筑中有18.01㎡在个人合法用地范围内，是1979年搭建的，另11.63㎡是1992年8月13日之后搭建。根据杭政办函[2013]16号文件第五条第一款与第七条之规定，望南地块征迁工作三方会议建议撤销杭上征认（2015）第022063号认定书，认定该户29.64㎡砖木结构未登记建筑中18.01㎡合法，并参照合法建筑面积予以补偿，另11.63㎡为违法，不予补偿，报区征收领导小组审批”。次日，杭州市上城区住房和城市建设局在该表“征收部门意见”栏签署“同意报区认定小组审定”的意见。2016年6月2日，上城区政府召开区征迁工作第三十二次例会，认定涉案29.64㎡未登记建筑中18.01㎡参照合法建筑补偿标准予以补偿，另11.63㎡为违法建筑，同时撤销杭上征认（2015）第022063号认定书。此后，上城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定工作小组在未登记建筑认定表“认定工作小组认定意见”栏盖章同意。2016年6月7日，上城区政府发布“国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定情况公示”，其中第59项为涉案未登记建筑认定情况。同日，上城区政府作出《未登记建筑认定书》并于同月27日向朱金荣、郑国英送达。另查明，2016年2月24日，上城区政府针对涉案未登记建筑作出杭上征认（2015）第022063号未登记建筑认定书，认定涉案29.64㎡未登记建筑为违法建筑。2016年4月29日，因发现该认定书认定结果与实际情况存在出入，上城区政府作出《关于收回坤年里83号未登记建筑认定书的通知》，对该认定书予以收回。再查明，杭州市上城区坤年里83号除涉案未登记建筑29.64㎡以外，另有登记房屋73.23㎡，原登记产权人为朱金荣和朱金妹的父亲朱宝庆。朱宝庆去世后，朱金妹于1999年起诉至人民法院要求分割遗产，经杭州市上城区人民法院（1999）上近民初字第24号民事调解书确认：该73.23平方米房屋由朱金妹继承房屋产权的四分之一，朱金荣继承房屋产权的四分之三。2008年，朱金妹再次起诉至人民法院要求分家析产，经杭州市上城区人民法院（2008）上民一初字第1449号民事调解书确认：该73.23平方米房屋归朱金荣所有，朱金荣一次性支付朱金妹房屋折价款180000元。2009年4月2日，该73.23平方米房屋转移登记为朱金荣、郑国英夫妻共同共有。2009年，朱金荣因认为朱金妹向其租用涉案未登记建筑但未支付租金，向人民法院提起诉讼，请求解除双方租赁合同并判令朱金妹支付房屋租金和利息。杭州市上城区人民法院作出的（2009）上民初字第774号民事调解书确认：坤年里83号约23平方米的房屋（现无产权证）由朱金妹继续居住；朱金妹一次性补偿朱金荣15000元。朱金妹和朱金荣在本案庭审中确认，该“约23平方米的房屋（现无产权证）”即涉案29.64㎡未登记建筑。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，杭州市上城区坤年里83号有两大部分建筑物，一部分为登记在第三人朱金荣、郑国英名下的建筑面积为73.23㎡的房屋，另一部分为涉案29.64㎡的未登记建筑。针对该未登记建筑，原告朱金妹在庭审中确认其中11.63㎡系由第三人搭建，但认为除外的18.01㎡系由朱宝庆在1979年搭建并由原告享有使用权。本院认为，首先，朱金荣、郑国英提供的《证明》、《报告》可以反映，朱金荣曾对涉案的未登记建筑进行拆造、装修从而形成现有的建筑主体状态，朱金妹在庭审中也认可朱金荣曾对该未登记建筑进行修补。故朱金荣、郑国英应属涉案未登记建筑的搭建人。其次，在朱金荣起诉要求朱金妹支付房屋租金并解除房屋租赁合同的民事案件中，生效调解书仅确认朱金妹对涉案未登记建筑可继续居住；该调解书本身并不能单独证明朱金荣已放弃对该未登记建筑的所有权，更不能证明朱金荣已将该未登记建筑赠与或出卖给朱金妹。综合上述分析，原告朱金妹并非涉案未登记建筑的搭建人，其提供的证据也不能证明已取得该未登记建筑的所有权，故其与被告上城区政府作出的《未登记建筑认定书》不具有法律上的利害关系。在此情形下，原告朱金妹提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的条件，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告朱金妹的起诉。
朱金妹上诉称：一、原审法院程序违法。虽然原审法院有权追加第三人参加诉讼，但是原审法院应对此通知原告，并将第三人提交的证据送达原告，给原告交换证据的期限，而不应当庭提交、当庭质证。二、原审认定事实不清，证据不足。（一）涉案未登记建筑的演变过程。涉案杭州市上城区坤年里83号的房屋，现由两部分组成：73.22平方米和29.64平方米。其中23平方米是由父亲朱宝庆搭建于1979年。73.22平方米经审批搭建而成，拥有房屋所有权，而23平方米是未经审批搭建，属违法建筑，没有取得房屋所有权证。朱宝庆去世后，其中拥有房屋所权证的73.22平方米经过继承变更到朱金荣和郑国英名下。违章建筑部分23平方米，1998年12月1日，朱金妹住进该建筑物内，因朱金荣曾对该建筑物内部装修过，所以，朱金妹曾于1999年4月24日补偿给朱金荣装修款人民币3000元。朱金妹住进该建筑物内后，对该房屋进行了改造，将23平方米中的厨房约5平方米与天井部分重新搭建，该建筑由原来的23平方米变成了现在的29.64平方米，最终形成了18.01平方米和11.63平方米两个部分，其中18.01平方米系1983年12月10日前搭建，11.63平方米为1992年8月13日后搭建。该未登记建筑物搭建人应为朱金妹。（二）被上诉人朱金荣称该未登记部分是由其搭建与事实不符，证据不足。1、朱金荣、郑国英提交的证据1杭州市上城区望江街道木场巷居委会于1999年出具的《证明》，拟证明涉案29.64平方米建筑系朱金荣搭建。朱金妹提交的证据4杭州市上城区人民法院调解书（2009）杭上民初字第774号证明朱金妹于1998年12月1日搬入望江门坤年里83号23平方米房屋居住。朱金荣还能在1998年12月1日后在朱金妹居住的房屋进行搭建吗？上述居委会的证明是虚假证据。真正的搭建人应是朱金妹。2、第三人提交的证据2证明朱金荣1998年9月向望江街道办提出翻修房屋报告。朱金妹提供的证据4杭州市上城区人民法院调解书（2009）杭上民初字第774号证明1998年9月朱金荣对坤年里83号23平方米住房进行装修。这装修与本案无关，因为朱金妹在1998年12月1日搬入后又进行了改造翻修拆造。3、朱金妹提供的证据4杭州市上城区人民法院调解书（2009）杭上民初字第774号证明朱金荣对坤年里83号房屋在2009年仍然主张23平方米而不是29.64平方米。进一步证明朱金荣没有对涉案的29.64平方米房屋进行搭建。综上分析，朱金妹于1998年12月1日搬入坤年里83号，当时未登记建筑面积为23平方米，1999年6月3日杭州市房管局测绘调查的情况显示18.01平方米为合法建筑，天井已被改造建有房屋（测绘调查的情况表房地产平面图一栏有文字注明：原天井现建房（违））。说明朱金妹居住之后进行改造翻修拆造，并非朱金荣所说他搭建改造。2016年上城区人民政府认定坤年里83号未登记建筑18.01平方米为合法建筑、11.63平方米为违法建筑，正与朱金妹搭建改造房屋的结果相符合。（三）未登记建筑认定过程中，上城区政府在庭审也称“未进行实际调查，未向实际居住人朱金妹调查、询问，而是推定搭建人为朱金荣、郑国英”。所以，上城区政府作出的《未登记建筑认定书》认定搭建人为朱金荣、郑国英是错误的。（四）原审法院仅仅根据被上诉人朱金荣和郑国英提交的证据《证明》、《报告》就认定搭建人为朱金荣和郑国英，证据不足。首先，朱金荣、郑国英提供的证据《证明》，在一审中，上诉人对其证据本身的真实性即盖章的真实性无异议，而对其证明的内容有异议。18.01平方米是1979年建造而成（测绘图上显示），刚刚建造两年的房屋，证明里却描述“因房屋年久失修，已破烂不堪，在1981年春时，通过朱金荣的长期努力，将房屋拆造一次”。显然，该证明是虚假的。朱金荣曾打过《报告》，但并不能证明其报告后是否进行建造。同时，原审法院认为，在朱金荣起诉要求朱金妹支付房屋租金并解除房屋租赁合同的民事调解案件中，生效调解书并不能单独证明朱金荣已放弃对该未登记建筑的所有权，更不能证明朱金荣已将该未登记建筑赠与或出卖给朱金妹。原审法院犯了原则性的错误，该未登记建筑属于违章建筑，该建筑无法取得房屋所有权，不属于合法建筑，现只能依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第五条的规定予以补偿。原审法院偷换概念。当时上城区法院的民事调解书描述为居住权，而不描述为所有权，就是因为该未登记建筑是违章建筑。上诉人朱金妹对涉案房屋进行改建，并对涉案房屋享有居住权（因为属于违章建筑，不存在所有权），作为涉案房屋的实际居住人，是涉案房屋的利害关系人，被上诉人上城区政府在对该涉案房屋进行登记时，应对实际居住人进行调查。综上，请求撤销原审裁定，发回重审或依法改判。
上城区政府答辩称：一、被上诉人作出杭上征认（2015）第022063-1号《未登记建筑认定书》事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确。1、被上诉人于2016年2月24日就涉案建筑作出认定后，发现认定结果与实际情况有出入，故在2016年4月29日作出对原认定予以收回的通知，待进一步核实后重新认定。2、本案中重新作出的未登记建筑认定，系被上诉人根据杭州市上城区住房和城市建设局、杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处（以下简称“征收部门”）向被上诉人提出申请。3、征收部门在提请对涉案未登记建筑作出认定的同时，向被上诉人提交了：征收房屋调查情况公告（三）、身份及户籍信息、房屋所有权证、国有土地使用证、杭州市房地产平面图外业测绘调查情况表、分层分户图、1994年版航拍图、1995年版航拍图等一系列调查资料。4、被上诉人组织认定小组召开会议，根据房屋所有权证、国有土地使用证、分层分户图与1994年版航拍图、1995年版航拍图比对，发现坤年里83号的未登记建筑搭建年份18.01平方米在1983年12月10日之前，11.63平方米搭建在1992年8月13日之后，根据《杭州市国有土地房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函[2003]16号文件）第五条、第七条，认定涉案未登记建筑18.01平方米参照合法建筑面积予以补偿，11.63平方米为违法建筑。二、被上诉人作出被诉《未登记建筑认定书》的程序合法。1、被上诉人是在征收部门、实施单位进行对涉案未登记建筑调查后，才接受了征收部门对坤年里83号未登记建筑进行认定的申请。2、根据“认定办法”规定，被上诉人于2016年6月2日组织各部门（认定工作小组）召开会议，对坤年里83号未登记建筑中18.01平方米参照合法建筑面积予以补偿，11.63平方米认定为违法建筑并形成会议纪要。3、2016年6月7日，被告对认定情况在征收现场范围内进行了公示；同日，被上诉人依法作出了《未登记建筑认定书》，并于次日送达朱金荣、郑国英。三、上诉人认为被上诉人认定的搭建人有误，应认定为上诉人搭建，无事实依据。1、根据《杭州市国有土地房屋征收范围内未登记建筑认定办法》规定，对征收范围内的未登记建筑符合条件的，可认定参照合法建筑面积予以补偿，本案中的合法建筑为本案第三人朱金荣、郑国英所有。2、杭州市上城区人民法院（2009）上民初字第774号《民事调解书》并没有对未登记建筑归属上诉人所有作出认定。3、本案第三人向一审法院提交的木场巷居委会证明等，均能印证被上诉人认定的第三人朱金荣、郑国英为涉案未登记建筑的搭建人。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
朱金荣、郑国英未在法定期限内提交答辩状，在二审庭审中认为，朱金荣系涉案建筑的实际搭建人。朱金妹认为涉案建筑系其搭建，并不能提供相应的证据予以证明。朱金荣对涉案建筑同意给朱金妹居住，但并未放弃该建筑的权属。请求驳回朱金妹的上诉。
二审庭审中，本院围绕原审认定上诉人朱金妹并非涉案未登记建筑搭建人、其与被诉未登记建筑认定行为不具有利害关系是否正确的审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，1999年6月《杭州市房地产平面图外业测绘调查情况表》记载，朱宝庆（系上诉人朱金妹、被上诉人朱金荣之父）名下的杭州市上城区坤年里83号新地号为2-202-6-125号住房两处，其中建筑面积为73.22平方米的混合结构住宅系1979年无审批翻建（附原证），建筑面积为18.01平方米砖木结构住宅系1979年无审批扩大翻建。朱宝庆去世后，上诉人朱金妹为继承和分割遗产，先后于1999年和2008年均以朱金荣为被告提起民事诉讼。经杭州市上城区人民法院调解，座落于杭州市上城区坤年里83号的房屋（建筑面积73.23平方米）归朱金荣所有；由朱金荣一次性支付朱金妹该房屋折价款180000元。此后，朱金荣、郑国英对上述房屋办理转移登记。朱金荣于2009年以朱金妹为被告提起民事诉讼，请求判令朱金妹交付其住房租金及利息并解除房屋租赁合同。经杭州市上城区人民法院调解，朱金妹居住的23平方米的房屋（包括涉案18.01平方米未登记建筑）由其继续居住并一次性补偿朱金荣15000元。根据以上事实，原审法院认定朱金妹并非涉案未登记建筑的搭建人，其与被诉《未登记建筑认定书》不具有法律上的利害关系，并裁定驳回朱金妹的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。朱金妹诉称其系涉案未登记建筑搭建人、原审裁定认定事实不清以及程序违法等理由，均缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 董跃进
审 判 员 马惟菁
代理审判员 马良骥
二○一七年一月十九日
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书记员韦若莎