浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)浙0802行初159号
原告衢州鑫港房地产开发有限公司，住所地浙江省衢州市柯城区花园中大道77号201室。
法定代表人郑耀波，董事长。
委托代理人（特别授权代理）徐耀山，浙江中桥律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）储樟耀，浙���中桥律师事务所律师。
被告衢州市人民防空办公室，住所地浙江省衢州市西区三江东路**号。
法定代表人丁鼎隶，主任。
出庭应诉的行政机关负责人王少剑，副主任。
委托代理人（特别授权代理）周海呀，浙江东昊律师事务所律师。
第三人衢州荣信置业有限公司，住所地衢州市柯城区西安路21号。
法定代表人严红卫，总经理。
委托代理人王飞天，浙江甬友律师事务所律师。
原告衢州鑫港房地产开发有限公司（以下简称鑫港房开）诉被告衢州市人民防空办公室（以下简称衢州市人防���）要求返还行政规费一案，于2016年8月31向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于同日向被告衢州市人防办送达了起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书。因本院认为衢州荣信置业有限公司（以下简称荣信公司）与本案的处理有利害关系，于2016年11月3日依职权追加其为本案第三人参加诉讼，并于2016年12月2日公开开庭审理了本案,于2017年2月20日进行第二次开庭审理。原告鑫港房开委托代理人褚樟耀、徐耀山分别参加第一次、第二次庭审，被告衢州市人防办行政机关负责人（副主任）王少剑、委托代理人周海呀，第三人荣信公司委托代理人王飞天到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告鑫港房开公司起诉称，原告开发建设的鑫港尚城项目系从法院拍卖所得，该项目原名为荣信广场项目，根据拍卖须知以及西区开发管理委员会的特别规定，原告作为拍卖中标者系该项目的接受者，对原项目缴纳的各项行政配套费用享有权益。2013年1月28日，原告根据拍卖手续向各部门办理审批手续。被告在通知单中明确人防工程易地建设费已配套人防工程。2015年12月31日，原告开发建设鑫港尚城项目完成交付，人防设施同步完成配套建设，现已经完成验收。因此原告作为项目建设的继受者有权请求被告退回项目原缴纳的人防建设配套费。但被告拒绝将人防工程易地建设费退回原告。故原告提起诉讼，请求：一、依法判决被告返还原告人防费1061050元；二、本案的诉讼费用由被告承担。
原告鑫港房开为证明其主张，在起诉时向本院提交了如下证据：
第一组：1.衢市发改中[2008]12号文件，证明第三人荣信公司取得西区花��中大道以南、海关大楼以西、双岭北路以东地块项目开发权。2.行政事业性收费通知单，3.衢州市人防办开具发票，证明2010年3月23日，第三人就涉案地块项目缴纳人防费用1061050元。4.衢州市人民防空工程易地建设审批表及申请报告各一份，证明2010年3月22日，第三人为承建西区花园中大道以南、双岭北路以东地块项目需易地建设人防工程424.42平方米。
第二组证据：5.竞买须知，第三人因项目开发失败，土地被司法拍卖。竞买须知中明确了，若本次拍卖标的有拖欠水费、电费、建设规费，设计费用等相关费用均由买受人承担。6.西区开发建设管理委员会出具《关于衢州国用（2008）第5-17148号商住用地拍卖特别规定的函》，证明拍卖地块处置时西区管委会明确原地块所有优惠取消，并由受让人承担全额补缴之责任。7.拍卖成交确认书，证���2010年10月15日，原告通过拍卖取得涉案地块使用权之事实。8.（2010）甬象执民字第1517号执行裁定书，证明象山县人民法院裁定西区花园中大道以南双岭北路以东地块项目土地使用权及相应的其他权利归原告所有之事实。
第三组证据：9.衢市发改中[2012]13号文件，证明原告取得发改部门核准项目开发建设权之事实。10.人民防空工程施工图设计审批表，证明2013年2月20日，原告对于开发项目人防工程采用全部建方式承建之事实。11.2013年1月28日衢州市区基本建设项目审批行政事业性收费通知单，证明原告拍卖后对人防工程自行配套建设之事实，不需缴纳易地建设费之事实。
第四组证据：12.（2013）衢柯行初字第28号行政裁定书，13.（2014）浙衢行终字第1号行政裁定书，证明经法院生效裁判文书确认西区花园中大道以南双岭北路以东地块项目中的行政规费已在司法拍卖中一并处置，且原告为行政规费的承接主体，二审法院亦予以维持。14.建设银行客户专用回单一份，证明原告通过诉讼确认后，已取得新墙办退还的行政规费之事实，所以其他的行政规费也应当返还给原告。
第五组证据：15.工商变更登记表，证明2011年2月25日，原告系衢州正国房地产开发有限公司名称变更而来之事实。
第六组证据：16.申请书，证明2014年4月8日原告向被告提出要求返还人防建设费，但被告没有返还。
第七组证据：17.验收报告，证明涉案项目的人防工程于2016年7月18日验收合格。
原告鑫港房开当庭提交了：18.第三人荣信公司2013年9月13日给象山县人民���院的函、2013年9月21日象山县人民法院给宁波天润资产评估有限公司的函、宁波天润资产评估公司于2013年11月22日作出的函，证明土地评估的价格由土地价格和行政规费组成的。
被告衢州市人防办答辩称，一、原告要求退还人防费无法律依据。新型墙体材料专项基金的缴纳是一种预缴性质，新型墙体材料办公室将该笔款项退还原告是由其自己决定的。而根据《中华人民共和国人民防空法》的规定，人防费的缴纳是原荣信公司履行防空义务，其所缴纳的人防费已缴纳国库，并用于人防工程的易地建设。由于建设单位的原因导致项目没有完工而退还人防费是没有任何法律依据的。原告新批的项目是经过重新审批的，其所建设的人防工程与原荣信公司没有承继关系，原告要求被告返还人防费没有法律依据。二、原告起诉已经超过诉讼时效。本案原告在拍卖时就已经详细了解了标的物及该标的物价格所包含的所有组成部分，即应当知道原荣信公司缴纳过相关的行政费用。2012年3月，原告就该地块重新审批了项目，并明确配套建设人防工程8000平方米时，即应就该地块的人防费是否可以退还主张权利。2013年2月20日，原告就新项目的人防工程又重新审批，仍未主张人防费。且2014年4月8日，原告即已经将退还人防费的申请交给被告单位的工作人员，即便从这个时间点起算，作为行政机关不履行申请的起诉期限已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定。三、评估价格不包括已经缴纳的人防易地建设费。被告认为实际拍卖标的仅是土地本身的使用价值，不包括已缴纳的人防易地建设费，原告的主张证据不足。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告衢州市人防办在法定举证期限内向本院提交了法律依据:《新型墙体材料专项基金征收使用管理办法》，证明新型墙体的费用是预缴的费用，被告的人防费是属于行政事业规费，两者不同，人防费没有退还的法律依据。
第三人荣信公司陈述称，一、涉案的人防费不属于法院委托的土地使用权价格评估范围，也没有列入价格评估报告书中所评估的价格范围。二、宁波天润资产评估有限公司所出具的价格评估报告书并不包括荣信公司所预缴的基本建设项目专项资金、建设性规费及押金，当然也没有包括涉案的人防费。如果包括了与土地使用权无关的其他附属费用和资产，评估报告中就必须明确列入。三、荣信公司预付的上述费用不是为了取得土地使用权证而必须发生的，而是为了约束开发商在建设过程中应当遵守国家法律法规和行政规章，故要求开发商在开发建设时预缴的建设性费用。因项目建设发生的行政规费和因取得土地使用权发生的税费不同，人防建设费是荣信公司取得土地使用权后为开发建设需要的相关管理部门要求而缴纳的行政规费，并不是土地使用权的附加价值。四、涉案的人防费属于第三人荣信公司所有。荣信公司的建设项目因自身原因被取消后，原告重新立项审批的建设项目，对荣信公司预交的人防工程易地建设费没有继承权，原告要求继承并退还人防建设费没有任何法律依据，法院的拍卖对象仅是土地使用权，而不包括第三人为项目建设而预缴的行政规费，这些专项资金、规费及押金等从未被法院查封过，法院在委托拍卖和评估时根本不知晓上述行政规费存在的情况。故第三人为建设原项目缴纳的包括涉案人防建设费在内的相关行政规费、专项资金等应由有关行政部门退还第三���，或由原告支付给第三人。综上，第三人请求法院驳回原告的诉讼请求，要求被告衢州市人防办将荣信公司预交的涉案人防建设费全部退还荣信公司。庭审中，第三人荣信公司的委托代理人明确其诉讼请求为驳回原告鑫港房开的诉讼请求。
第三人荣信公司为证明其主张，向本院提供如下证据：
1.司法鉴定委托书，证明：1.象山县人民法院的委托评估范围仅为该地块的土地使用权，并不包括其它权益及利益。2.象山县人民法院并没有查封第三人为开发该地块而向衢州市有关部门预付、暂付的专项资金、规费和押金，因而也无权委托、无权拍卖上述费用。2.评估报告书，证明（1）天润评估确认象山县人民法院的委托评估范围为“土地使用权进行评估”，价格定义为“价格评估结论所指的价格是：评估标的在价格评估基准日采用公开市场确定的市场价格。”（2）评估价格6912.84万元注明包括围墙价格。连这么明确的土地上附着物的围墙都明确注明，若涉及到290多万元的预付款、暂付和押金，均未提及相关行政规费。（3）评估范围是根据拍卖范围来委托的，拍卖范围都不在内，不可能包括在评估范围内。退万步讲即使包括在内也是无效的，法院在没有查封的情况下，土地使用权的价值本身并不附带为建设开发该土地需要而预交的各类费用。3.收费通知单、清单、收据（发票）、对账单，证明（1）第三人为建设涉案地块，已预缴、暂付具有偿还和押金性质的衢州市区建设项目审批行政事业性收费合计2958477.38元。（2）上述款项与取得土地使用权本身无关，其费用也不包括在国家土地挂牌出让时的价格范围内。（3）���相关行政法规和规章的规定，如果第三人有按国家规定的要求施工建设，在项目竣工后，有部分费用是应退还给第三人的。因此上述收费具有预交性、暂时性和可退还性。（4）象山县人民法院委托评估时并不知晓第三人已经支付了上述费用（包括具体收费项目和金额），第三人为了项目建设支付了290万元的行政规费，既然本案所涉费用的项目已经终止，则应当将相关费用返还给第三人。
为查明案件事实，本院依职权从衢州市国土资源局调取了如下证据：
1.《地块建设行政事业性收费项目》和《工程建设中发生费用》（该两份收费标准表因相关标准已改变，于2015年起已废止），证明涉案土地在出让时，防空地下室易地建设费、新型墙体材料专项资金等费用的收取标准，且属于“地��建设行政事业性收费项目”，而非工程建设中涉及的行政事业性收费。2.衢州市国土资源局于2011年1月25日向衢州市西区开发建设管理委员会作出的复函及附件、衢州市西区开发建设管理委员会作出的《关于衢州国用（2008）第5-195-16号商业用地相关情况的说明》、衢州市国土资源局于2010年6月30日向象山县人民法院作出答复函一份、衢州市规划局西区分局于2011年1月17日向衢州市西区开发建设管理委员会作出的《关于西区精品大厦一号地块拍卖特别规定的函的回复》、土地使用权出让合同2份，证明：（1）涉案土地使用权出让给第三人荣信公司时合同对于建设项目要求、出让费及其支付等事宜作的约定；（2）涉案地块在被司法拍卖时，根据衢州市西区开发建设管理委员会、衢州市规划局西区分局、衢州市国土资源局等部门对于竞买人条件、地块规划指标、��目建设要求、容积率以及公共通道及出行通道等内容作了要求，且衢州市国土资源局在向象山县人民法院的复函中已经明确“该项目方案设计已经审批，竞得人必须按照已经审批的方案进行开发建设，不得改变，其中商场和酒店部分不得改变用途。”
经庭审举证、质证，本院对原告、被告、第三人提供的证据认证如下：
原告提供的第一组证据，被告及第三人对其真实性均无异议，但对证明内容有异议，认为人防工程易地建设费不是可退的行政规费，且原告实施的人防建设的项目与原先缴纳费用的项目不同，原告的项目与第三人缴费的行为无关；被告、第三人对第二、三组证据真实性、合法性均无异议，被告认为原告在执行裁定作出的时候应该就已经知道享受人防费的权利，不管是要求主张退还还是其他，都已经超过起诉期限，第三人认为人防费并不包含在评估项目之中；被告、第三人对第四组证据的真实性没有异议，但认为新型墙体材料专项基金和本案所诉争的人防费不同，没有关联性；被告和第三人对第五组证据没有异议，本院予以认定。对第六组证据，被告认为其作为单位并未收到原告的申请，原告的申请是交给被告单位某个工作人员，其工作人员的行为不能代表单位收到过该申请，即便法院认可该申请书的收取是职务行为，原告于2014年4月8日向被告提出申请，于2016年8月份才提起行政诉讼，也已超过起诉期限，第三人同意被告的质证意见；被告、第三人对第七组证据的真实性无异议，但认为建设人防工程并通过验收的是一个新的项目，与原项目无关；被告对原告当庭提供的证据18真实性无异议，但认为土地价格不包括人防费，评估机构出具的函中所指的行政规费应当是基于土地使用权产生的相关行政规费，而非项目建设的相关行政规费，故应当不包括本案诉争的人防费。第三人认为原告提交的该份证据超过举证期限，不具有证据效力。本院认为，原告的第一组证据能够证明第三人缴纳了人防工程易地建设费1061050元的事实，予以认定；第二组证据可以证明原告通过拍卖取得涉案土地使用权的过程及拍卖相关法律文书、材料，被告及第三人对其真实性无异议，本院予以认定；第三组证据可以证明原告拍得土地后进行项目开发并配套建设人防设施的审批材料，被告及第三人对其真实性无异议，本院予以认定；第四组证据系法院生效文书及银行凭证，可以证明原告曾就涉案地块的新型墙体材料费返还提起诉讼并已得到返还的事实，本院予以认定；第六组证据可以证明原告于2014年4月8日向被告提出退回人防工程易地建设费的申请，申请对象为衢州市人防办，申请内容明确，且庭审中被告承认确系其单位工作人员收取，对该份证据及原告曾就涉案人防费返还事宜向被告提出申请的事实予以认定；第七组证据能够证明原告在涉案地块的项目建设中已经配套完成人防工程项目且于2016年7月完成验收的事实，予以认定；对原告当庭提供的证据18，虽系当庭提供，但该组证据系（2013）衢柯行初字第28号案件中法院调查取得且经生效裁判文书已经认定的材料，对其真实性及其所载内容予以认定。
对被告衢州市人防办提供的证据，原告认为不具备证据的形式要件，第三人认为对证据本身没有异议，但认为其作为相关费用的实际缴纳人，其享有主张返还的权利。本院认为《新型墙体材料专项基金征收使用管理办法》系由国家财政部和国家发展改革委员会于2007年12月17日发布的现行有效的规范性文件，予以认定。
对第三人荣信公司提供的证据，原告、被告对证据的真实性均没有异议，但原告认为土地使用权的价值是包括了土地本身的价值和行政规费，被告认为新型墙体材料的费用是预收的，有先交后退的性质，而诉争的人防费是不存在退还的。因原告、第三人对证据的真实性均无异议，本院对其真实性及其所载客观内容予以认定。
对本院依职权调取的证据，原告、被告、第三人对法院调取的证据真实性、合法性均无异议，本院予以认定。
经审理查明，荣信公司为开发西区荣信广场项目，在办理建设工程规划许可证之前，需按照衢州市区基本建设项目审批行政事业性收费通知单的要求向��关部门缴纳各项行政规费。依照相关法律法规要求，该建设项目应建人防工程面积3755.3平方米，实建3330.88平方米，余下424.42平方米以交纳人防工程易地建设费形式完成。经人防部门审批，荣信公司于2010年3月23日向衢州市人防办缴纳了人防工程易地建设费1061050元。后荣信公司因故无法继续开发荣信广场项目，象山县人民法院根据已发生法律效力的（2010）甬象商初字563号民事调解书，将荣信公司上述项目所涉及的位于衢州市西区××岗路以南海关以西，土地证号为衢州国用（2008）第5-17148号（地号为5-195-**）的土地使用权委托评估机构进行评估。经宁波天润资产评估有限公司评估，上述评估对象在评估基准日的价格为6912.84万元（包括围墙价格），该评估价格由土地价格与行政规费组成。2010年10月15日，衢州正国房地产开发有限公司通过拍卖取得该地块的土地使用权（证载面积20948平方米）。2010年11月11日，象山县人民法院作出（2010）甬象执民字第1517号执行裁定书，裁定书载明“一、被执行人衢州荣信置业有限公司享有的位于衢州市西区××岗路以南海关以西，土地证号为衢州国用（2008）第5-17148号（地号为5-195-**）的土地使用权及相应的其他权利归买受人浙江正国房地产开发有限公司，代码证为：71959030-4（衢州正国房地产开发有限公司，代码证为：56442244-4）所有。财产权自本裁定送达买受人浙江正国房地产开发有限公司（衢州正国房地产开发有限公司）时起转移。二、买受人浙江正国房地产开发有限公司（衢州正国房地产开发有限公司）可持本裁定书到财产管理机构办理相关产权过户登记手续。”2011年2月25日，“衢州正国房地产开发有限公司”变更为“衢州鑫港房���产开发有限公司”。2013年2月，鑫港房开向衢州市人防办就西区花园中大道以南海关以西地块建设项目的人防工程施工设计审批表向衢州市人防办报批，衢州市人防办于2013年4月15日审批通过该项目的人防工程施工设计。2014年4月8日，鑫港房开向衢州市人防办申请退回荣信公司就荣信广场建设项目缴纳的人防工程易地建设费，但衢州市人防办未予回复。2016年7月18日，鑫港房开就位于西区花园中大道以南海关以西“鑫港尚城地下室人防工程”完成竣工验收。现鑫港房开向本院提起行政诉讼，诉请如前。
本院认为，《浙江省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第五条、第十三条，以及浙江省物价局、浙江省财政厅、浙江省人民防空办公室《关于调整规范人防工程易地建设费有关问题的通知》第四条等法规、规章均规定了，人防工程易地建设费是社会负担的人民防空经费，是地方各级人民防空主管部门根据地方人民防空建设总体规划对应当修建防空地下室的民用建筑，但因地质、地形、施工等客观性因素限制不能修建防空地下室的建设单位收取的行政事业性收费。参考《行政事业性收费标准管理暂行办法》第十五条至二十一条对于行政事业性收费性质的分类，本案诉争的人防工程易地建设费具有成本补偿的性质。虽《中华人民共和国人民防空法》和《浙江省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》均未涉及到该行政事业性收费退还的内容，但结合《浙江省政府非税收入管理条例》第三条第一款第（一）项以及《浙江省财政厅关于加强政府非税收入收缴管理工作的通知》第三条第（七）项的规定，人防工程易地建设费作为政府非税收入具备退付情形。被告衢州市人防办认为人防工程易地建设费不能退的主张于法无据，不予支持。
原告鑫港房开通过拍卖取得了涉案土地的土地使用权及相应的其他权利，对此有已经生效的象山县人民法院（2010）甬象执民字第1517号执行裁定书予以确认。关于本案诉争的人防工程易地建设费是否包含在前述法律文书所指的“相应的其他权利”中的争议，本院认为，第一，根据建设部《关于结合民用建筑修建防空地下室的若干规定》第三条、《浙江省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十五条、《浙江省防空地下室管理办法》第八条的规定，人防工程建设的设计、报批以及人防工程易地建设费的缴纳是建设单位取得建设工程规划许可证、施工许可证的前置程序，而人防工程易地建设费以所在地区、民用建筑项目的层高、面积等因素为依据。本案中，衢州市国土资源局、衢州市西区开发建设管理委员会、衢州市规划局西区分局对衢州国用（2008）第5-17148号商业用地原荣信广场项目地块在拍卖时均明确了买受人取得拍卖土地使用权后，所建项目须符合原荣信广场项目的规划、用途及设计等各项指标要求，因此涉案土地在拍卖时，拍卖对象虽然是土地使用权，但买受人因受原项目建设指标的限制、且承担拖欠水电费等行政规费的补缴义务，故应享有原项目所缴纳的相关行政规费的继受权利。第二，宁波天润资产评估有限公司于2013年11月22日出具的《说明》中，已经明确“衢州市西区××岗路以南海关以西土地使用权价格评估报告书中的评估价格由土地价格和行政规费组成，不包括押金。”且该份���据也经（2013）衢柯行初字第28号行政裁定书和（2014）浙衢行终字第1号行政裁定书两份生效裁判文书确认，诉争的人防工程易地建设费属于行政规费，故包括在涉案土地的评估价格中。第三，2013年1月28日衢州市规划局向原告发出衢州市基本建设项目审批行政事业性收费通知单中，对于基础设施配套建设费和白蚁防治费载明“抵扣”，即原告通过拍卖取得涉案地块并进行建设时，其部分行政规费因第三人原荣信广场项目建设时已缴纳，无需再次缴纳而采取抵扣方式，亦可以认定原告拍得涉案土地使用权后，在进行项目建设过程中，对于原建设项目的相关行政规费享有继受权。综上，原告鑫港房开通过拍卖取得衢州国用（2008）第5-17148号商业用地使用权时，同时继受了包括本案诉争的人防工程易地建设费在内的相关建设项目行政事业性费用的��利义务，具有返还人防工程易地建设费的请求权。现原告实际建设项目已经完成了地下室人防工程建设，并于人防工程建设项目通过竣工验收后通过诉讼向衢州市人防办主张返还人防工程易地建设费1061050元，于法有据。被告衢州市人防办具有给付义务，原告请求返还的主张成立。被告作为负有给付义务的行政主体，以原告申请返还人防工程易地建设费已超过法定起诉期限的主张，于法无据，不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：
责令被告衢州人民防空办公室于本判决生效之日起3个月内退还原告衢州鑫港房地产开发有限公司人防工程易地建设费1061050元。
案件受理费50元，由被告衢州市人民防空办公室负担。
如不服本���决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 吴 晔
代理审判员 张 华
人民陪审员 余河洲
二〇一七年三月二日
书 记 员 魏 昕