安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖01行终368号
上诉人（原审原告）徐本贵，男，1947年2月28日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区，
委托代理人王东，安徽中天恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市规划局，住所地安徽省合肥市怀宁路1800号国土规划大厦1107房间，统一社会信用代码11340100002991813X。
法定代表人闫萍，局长。
委托代理人王波，安徽权祯律师事务所律师。
上诉人徐本贵因诉合肥市规划局（以下简称市规划局）违法建设界定一案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2016）皖0104行初121号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐本贵与其委托代理人王东，被上诉人合肥市规划局的副局长张骏作为行政机关负责人与委托代理人王波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年5月5日，蜀山区城管局向被告市规划局致函，请被告对位于荷叶地街道雀翔路38号1#楼东侧徐本贵所建房屋的合法性进行界定，并附送现场检查笔录、询问调查笔录、现场照片、当事人户籍资料、情况说明、涉案地块土地使用权证、革命委员会1978年的文件、1998年合肥日化纸箱厂土地使用权证明等材料。被告经核实，于2016年5月27日在“违法建设界定情况登记表”中出具审核结论：“经认定，徐本贵在雀翔路38号1栋东侧所建房屋未办理规划许可手续，属违法建设，应依法予以查处。”
一审法院审理后认为，《合肥市城市管理条例》第十二条第三款规定：城乡规划主管部门对城乡规划的实施进行监督管理，对违法建设进行认定，城市管理行政主管部门应当依法查处。故被告具有对违法建设进行认定的职权。国务院1984年1月5日发布的《城市规划条例》第四十四条第一款规定：在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请；1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续；2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。综上，自1984年始至今，有关规划的法律规范均规定在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物须办理规划许可。原告诉称其案涉房屋建于1988年，被告查明案涉房屋未办理规划许可，故其所作违法建设界定，事实清楚。原告诉称的自建房经工作单位同意应属合法，无法律依据。原告诉称的职工个人应享受的住房福利政策及拆迁补偿问题不属本案审查范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐本贵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐本贵负担。
徐本贵上诉称，一、上诉人现居住于合肥市××路东侧、××路××栋东侧自建房，事实上相当于、等同于合肥日化纸箱厂（集体企业）的集资房，也完全符合合肥日化纸箱厂政策即关于职工集资建房、分房的规定：既有历史时代遗留社会原因，也有当时厂里为解决困难职工住房实际需求；既符合当时建房相关程序，也更符合合肥日化纸箱厂关于自建房程序要求。上诉人申请自建房，具体有如下历史客观事由：上诉人原系合肥日化纸箱厂职工，因经常上夜班、离家远，于1988年9月向合肥日化纸箱厂申请自费自建住房一间。经厂部研究同意，由当时厂长陈某审批上诉人的自建房申请。1991年合肥日化纸箱厂开始集资建房、盖宿舍，上诉人按规定向合肥日化纸箱厂交了6000元集资款。在1992年分集资房时，合肥日化纸箱厂考虑“人多房少”的情形，故当时厂长便做上诉人工作（因上诉人已经有了一间自建房），希望上诉人放弃集资建房，不再参加分集资房。为支持厂里工作，上诉人才同意保留自建房、不再参加集资分房，合肥日化纸箱厂便退还了6000元集资款。上诉人高风亮节的集体精神得到厂领导高度赞扬。从上诉人申请自建房的历史时代社会背景来看，既符合当时计划集体福利分房社会现状，也符合历史上单位（集体）根据客观情况有权作出集体内关于职工建房、分房等决定情形。从上诉人申请自建房的过程来看，上诉人申请符合当时厂里关于自建房法定程序，且经厂里研究批准，也符合上诉人作为困难职工急需住房的刚性需求。二、被上诉人的行为严重违反《中华人民共和国物权法》第四条、第四十二条、《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第四条、第八条及《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》第10条、第12条及《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》中关于“公民合法的私有财产不受侵犯、谁征收谁补偿”的规定和精神。综上，宪法、物权法、中央国务院均对公民的合法的私有财产不受侵犯、妥善处理历史形成的产权案件、依法征收及时合理补偿原则加以保护。综合本案，上诉人作为集体经济历史遗留取得的产权，应区别对待，不能照搬照抄适用《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）而一刀切，更不能“扩大公共利益范围”而予以违法强拆，否则，这势必助长政府和开发商攫取高额利益，而部分被征收人的合法权益没有得到保障，引发一系列群体性事件、刑事案件等尖锐矛盾，并造成失房群众等长远社会问题。“有恒产者有恒心”：人民群众财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础，利用公权力侵害私有产权、违法强拆上诉人财产等现象时必须依法予以制止。三、上诉人自建房于1988年9月向合肥日化纸箱厂申请、获批准，而一审法院适用《城市规划条例》（1984年1月5日发布）、《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行）、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）、《合肥市城市管理条例》（自2015年1月1日起施行）等作为本案裁判依据，严重违反“法律不溯及既往”原则，既不尊重历史遗留原因，也不考虑现实的法律事实。根据合肥市人民政府1998年4月1日土地登记审批表记载：“合肥日化纸箱厂单位性质集体、使用的土地性质为国有、土地权属来源于调配、用地类别为工业用地，地上物权属本单位”。因此，合肥日化纸箱厂性质系一个集体企业，作为一个集体性质生产企业，在计划经济主导社会时期，其集体内部完全可以根据实际情况和需要，对集体范围内的土地合理使用，包括作出有关集体内成员关于福利分房、自建房等决策，这完全符合集体企业内部自主决策的范畴，既有权合理使用集体范围内的土地、解决本单位内部困难职工的实际需求。《中华人民共和国城乡规划法》是从2008年1月1日施行。从该法第二条、第三条来看，本法所称规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。而上诉人的自建房发生在1988年9月，那时合肥市也未对合肥日化纸箱厂这一集体企业内部所占土地作出何种城市区域规划。则1988年9月上诉人向合肥日化纸箱厂申请自建房、并且又获得该厂集体批准。那么，上诉人申请自建房的行为也不存在违反任何规划法律法规的情形，也不违反合肥市区域规划。另外，2005年8月开始，合肥市在市委市政府统一组织领导下，对全市范围内违章建筑予以拆除。然而，均未对合肥日化纸箱厂集体范围内土地上建筑物包括上诉人的自建房作出违法认定、拆除。特别是上述法律、法规及合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法施行以来，合肥市规划、执法等部门从未对上诉人的自建房屋是否合法作出任何法律意见告知书。与上诉人情形完全相同的其他44户合肥日化纸箱厂自建房（其中一部分住户还是未经合肥日化纸箱厂批准的自建房），均未被被上诉人认定为违章建筑，而偏偏上诉人的却被认定违章建筑，被上诉人的执法违反全面、客观、公正的调查、取证原则。而且，上诉人青春是在一个计划经济时代、集体观念至上的社会时代度过，思想永远把集体组织利益作为最高境界，认为只要有集体组织批准，即行为合法的思想根深蒂固。上诉人作为一个年过古稀、文化水平属于半文盲的老人，也不具备、更不清楚认知有关规划法律法规的条件和水平。四、根据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十五条规定，被上诉人在作出本案违法建设认定时，未告知上诉人有陈述、申辩及要求听证的权利，处罚程序违法。综上，被上诉人在本案执法过程中严重滥用执法权，违反全面、客观、公正执法原则，忽视历史遗留问题，剥夺上诉人陈述、申辩及要求听证的权利，处罚程序严重违法。上诉人上诉请求：依法撤销一审判决；依法撤销合肥市规划局在《违法建设界定情况登记表》中对位于合肥市××路东侧、××路××栋东侧（天鹅湖路38号平3幢9号）上诉人自建房违法建设的认定；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人合肥市规划局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉理由均不成立。一、上诉人所称其建房的“历史客观事由”均不能妨碍我局依法对违法建设进行认定。我局对违法建设的认定的事实基础是相关建设是否取得规划许可手续（即建设工程规划许可证）。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条明确规定，违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。本案中上诉人所建房屋从未取得规划许可手续，这一事实是确定的。上诉人所称其自建房符合合肥日化纸箱厂关于自建房的法定程序，是对国家法律、法规的漠视，没有任何法律规定赋予一个企业可以批准自建房。二、上诉人所称我局违反相关法律政策，是对法律的曲解。上诉人在其上诉状中列举了被上诉人的行为严重违反《中华人民共和国物权法》、《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》以及最高院关于产权案件实施意见等规定的公民的合法的私有财产不受侵犯，谁征收谁补偿的规定和精神。上诉人是将产权和征收的法律法规及政策张冠李戴到违法建设认定的法律依据上，是对法律的曲解。上诉人论述的都是公民的合法私有财产及征收的合法性和补偿的必要性，与本案违法建设认定无任何关系。本案所涉房屋为违法建设，不受法律保护。三、我局适用相关的规划法律、法规认定违法建设合法有效。我局对本案历史遗留的存量违法建设的认定是依据相关的规划法律法规作出的，包括国务院的《城市规划条例》（1984年1月5日施行，1990年4月1日废止）、《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行）等。这些规划法律、法规都明确规定在规划区内国家所有的土地上需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请，经规划许可后方可建设。如《城市规划条例》第四十四条，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，可见对违法建设的认定，国家法律、法规是一直明确且一贯的，任何未取得规划许可手续建设，均认定为违法建设。2012年全国人大法工委办公室作出《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号），根据该意见，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。按照认定违法建设继续状态的规定，几乎所有历史遗留的违法建设都属于违法建设的继续状态，应当按照规定进行处罚。而本案所涉违法建设一直存续至今（并不因存在而合法），其建造地位于集体企业内，但其土地为国有土地，并不因其企业集体性质而改变其国有土地性质。且该地块属于合肥城市规划区内（这是确定的事实，86年合肥市航空影像图及上诉人的户口信息均证明该地块一直属于合肥市城市规划区）。因此对其违法建设的查处依据相关的规划法律法规完全符合法律。四、按照合肥市城市管理条例，合肥城市管理相对集中行政处罚权实施办法的规定，我局只对违法建设具有认定权，没有执法权，因此执法相关程序包括申辩和听证均是城管部门实施。综上，我局对案涉违法建设的认定符合法律规定，恳请法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人合肥市规划局向一审法院提交如下证据、依据：1、“关于提请对荷叶地街道雀翔路徐本贵所建房屋合法性予以界定的函”（合蜀城管函[2016]10号），证明被告对违法建设的界定是针对蜀山区城管局的函请，故行政相对人为蜀山区城管局。2、现场检查笔录、询问调查笔录、现场照片、当事人户籍资料、情况说明、涉案地块土地使用权证、革命委员会1978年的文件、1998年合肥日化纸箱厂土地使用权证明等，证明案涉违法建设已建成，但未经规划许可。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条；《城市规划条例》第四十四条；《中华人民共和国城市规划法》第三十二条；《合肥市城市管理条例》第十二条；《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第四章。
上诉人徐本贵向一审法院提交如下证据：1、关于提请对荷叶地街道雀翔路徐本贵所建房屋合法性予以界定的函、违法建设界定情况登记表，证明被告违法的事实。2、原合肥日化纸箱厂厂长陈某出具的书面证明、合肥市纸箱厂拆迁统计表（部分）、原告与厂里签订的“借地建房契约”，证明原告的自建房系经属集体企业的原合肥日化纸箱厂批准建设，应合法有效；厂里有44户与原告情况相同，却未认定为违法建设，现已分配到拆迁安置房，被告行为违法。经一审法院准许，原告申请证人陈某、刘某出庭作证，陈某证言主要内容为其当时任原合肥日化纸箱厂厂长，徐本贵自建房屋系经其同意。刘某证言主要内容为其当时在原合肥日化纸箱厂负责行政工作，其代表厂里和徐本贵签订了“借地建房契约”。
上述证据均已随案移送本院。
经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。
根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。
本院认为，《合肥市城市管理条例》第十二条第三款规定，城乡规划主管部门对城乡规划的实施进行监督管理，对违法建设进行认定，城市管理行政主管部门应当依法查处。据此，对违法建设的认定系市规划局的法定职权。依据《城市规划条例》第四十四条第一款、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，自1984年开始至今，有关规划的法律规范均规定在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物须办理规划许可，上诉人于1988年自建的案涉房屋至今未取得规划许可。据此，一审法院认为被上诉人查明案涉房屋未办理规划许可，故其所作违法建设界定，事实清楚，该认定符合法律规定。依照上述法律、法规规定，除法定的规划行政主管部门及省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府外，其他任何单位或组织无权对建筑物新建、扩建和改建进行规划许可审批，上诉人称其自建房系集体企业批准符合当时建房相关程序，没有法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 琦
代理审判员 张 俊
代理审判员 潘 攀
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 丁亚敏
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……