福建省龙岩市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽08行终34号
上诉人（原审原告）李伟萍等120人，名单附后。
诉讼代表人李伟萍，男，1970年2月9日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区，公民身份号码3526011970********。
诉讼代表人李国平，男，1957年7月21日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
诉讼代表人李添国，男，1957年1月11日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
委托代理人郑小林，福建乐康律师事务所律师。
委托代理人陈倩云，福建乐康律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙岩市住房和城乡建设局，住所地龙岩市新罗区。
法定代表人郑洪，局长。
委托代理人曾雪芬，龙岩市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人洪丽宏，福建博益律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙岩市房屋征收与补偿中心，住所地龙岩市新罗区。
法定代表人郭丰，副主任。
原审第三人李镇南，男，1947年2月13日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
原审第三人李国玲，男，1960年9月8日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
上诉人李伟萍等120人因与被上诉人龙岩市住房和城乡建设局、龙岩市房屋征收与补偿中心、原审第三人李镇南、李国玲征收补偿合同纠纷一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2016）闽0802行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审裁定查明，因兴业路一期项目建设需要，征收国有土地上的房屋，征收范围：新罗区东肖镇洋潭村，东至福三线，西至农田，南至地质八队围墙，北至农田、民房。2014年6月23日，龙岩市人民政府作出征收公告，确定房屋征收部门为龙岩市住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为龙岩市房屋征收与补偿中心，工作班组为龙岩市联星房屋征收服务有限公司。位于龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭楼（刘）公皇庙属于上述征收范围内，2014年11月28日，被告龙岩市住房和城乡建设局、龙岩市房屋征收与补偿中心与第三人李镇南、李国玲签订《龙岩市城市房屋征收货币补偿协议书》，将占地面积110.73平方米的楼（刘）公皇庙征收补偿给第三人李镇南、李国玲。原告特提起诉讼，一、请求依法撤销被告龙岩市住房和城乡建设局、龙岩市房屋征收与补偿中心于2014年11月28日与第三人李镇南签订《龙岩市城市房屋征收货币补偿协议书》的具体行政行为。二、请求判决被告龙岩市住房和城乡建设局、龙岩市房屋征收与补偿中心与原告签订《龙岩市城市房屋征收货币补偿协议书》。
原审裁定认为，本案实质上是原告与第三人对楼（刘）公皇庙所有权的争议，所有权问题得到解决，才能进一步审查行政行为的合法性。而楼（刘）公皇庙权属争议，属于民事争议，应通过民事解决。该争议是行政行为的基础事实，在民事争议确定之前，无法确定行政行为的合法性。本院也已告知原告，行政案件的审理必须以民事争议的解决为基础，但原告未提起民事诉讼。由于基础行为是民事行为，对基础行为的异议是民事争议，原告仅以基础行为的异议为由起诉行政行为，无法获得有效救济，行政诉讼变成程序空转，其最终还得通过民事诉讼来解决。因此，没有必要赋予行政诉讼的诉权，原告无诉讼主体资格，其起诉应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告李伟萍等120人的起诉。本案不收取案件受理费。
原审原告李伟萍等120人不服原审裁定，向本院提起上诉。
上诉人李伟萍等120人上诉称，一、原审法院裁定驳回上诉人起诉，属于认定事实不清。基于本案事实，完全可以确认讼争的楼（刘）公皇庙产权应系洋潭村拜诏岭村民集体所有，并非第三人所有，第三人也无法证实该讼争的公皇庙就是其提供1952年楼（刘）公皇庙土地房产证上标注的庙。故被上诉人与第三签订补偿协议的行为是错误的，也是没有事实和证据的，也不符合法律规定。因此，一审法院驳回上诉人起诉，是对基本事实和案件情况的不了解，也是对上诉人合法权益的剥夺。二、原审法院适用法律错误，在未对被上诉人作出的具体行政行为进行严格审查情况下，直接认定上诉人无行政诉讼的诉权，驳回上诉人起诉于法无据，依法应予以撤销。被上诉人直接将涉案的楼（刘）公皇庙通过委托拆迁单位与第三人李镇南签订《龙岩市城市房屋征收货币补偿协议书》，该行为完全是错误的，也没有事实和证据的，也不符合法律规定。综上，上诉人认为一审法院在未对被上诉人作出的具体行政行为进行严格审查情况下，以民事争议解决为基础，直接认定上诉人无行政诉讼的诉权为由驳回上诉人起诉，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误，其所作的裁决依法应当予以撤销。请求二审法院撤销原审裁定，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人龙岩市住房和城乡建设局答辩称，上诉人与原审第三人对案涉的楼（刘）公皇庙所有权争议属民事争议，应先通过民事诉讼予以解决。在上诉人通过民事诉讼确认其享有案涉的楼（刘）公皇庙所有权的基础上，才有权对本案行政行为的合法性提出异议。因此，上诉人没有证据证据案涉楼（刘）公皇庙与其具有法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条等规定，原审法院驳回上诉人的起诉是正确的。综上，一审裁定正确，上诉人的上诉请求应予以驳回。
被上诉人龙岩市房屋征收与补偿中心、原审第三人李镇南、李国玲未作答辩。
经审理查明，本院对一审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二款规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中被上诉人龙岩市住房和城乡建设局与第三人李镇南、李国玲签订的《龙岩市城市房屋征收货币补偿协议书》属于双方协商订立的行政协议。上诉人李伟萍等120人并非该补偿协议书的订立人，其针对该补偿协议提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，应证明其与本案补偿协议有利害关系。从本案查明的事实看，在订立本案补偿协议之前，有一个前置的对涉案的楼（刘）公皇庙产权进行调查认定的行政行为，××、李中仁的法定继承人李镇南、李国玲认定为楼（刘）公皇庙产权人，被上诉人龙岩市住房和城乡建设局与第三人李镇南、李国玲据此调查认定行为而协商签订本案补偿协议。虽然上诉人李伟萍等120人认为其是楼（刘）公皇庙产权人，但在该前置的调查认定行为被依法撤销之前，尚不足以认定上诉人李伟萍等120人系楼（刘）公皇庙的被征收人，故上诉人李伟萍等120人与他人订立的补偿协议不具有利害关系，不符合起诉条件，无权对本案补偿协议提起行政诉讼。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，应当驳回上诉人李伟萍等120人的起诉。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院予以驳回。原审裁定引用的依据及最终结论正确，本院予以维持，但原审裁定理由未围绕原告与被诉行政行为有无利害关系进行阐述不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄智勇
代理审判员 严丽梅
代理审判员 李俊锋
二〇一七年五月八日
书 记 员 谢冰燕
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
附：上诉人名单
上诉人（原审原告）李伟萍，男，汉族，1970年2月9日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路60号，公民身份证号：35260119700209303X。
上诉人（原审原告）李国平，男，汉族，1957年7月21日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路82号，公民身份证号：352601195707213012。
上诉人（原审原告）李添国，男，汉族，1957年1月11日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路90号，公民身份证号：352601195701113010。
上诉人（原审原告）李振家，男，汉族，1960年08月25日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路83号，公民身份号码：35260119600825301X。
上诉人（原审原告）李龙声，男，汉族，1989年07月14日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路83号，公民身份号码：352601198907143038。
上诉人（原审原告）李仁河，男，汉族，1946年09月30日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路109号，公民身份号码：35260119460930301X。
上诉人（原审原告）李晓杭，男，汉族，1983年05月25日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路8号，公民身份号码：350802198305253010。
上诉人（原审原告）李亮罗，男，汉族，1956年10月02日出生农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路88号，农民，公民身份号码：352601561002303
上诉人（原审原告）李琦，男，汉族，1969年04月21日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路109号，公民身份号码：352601196904213016。
上诉人（原审原告）李凌风，男，汉族，1991年04月29日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路109号，公民身份号码：350802199104293010。
上诉人（原审原告）陈聪，男，汉族，1987年4月28日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路23号，公民身份号码：350802198704283014。
上诉人（原审原告）李元深，男，汉族，1945年02月28出生日，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路25号，公民身份号码：352601194502283039。
上诉人（原审原告）李彦，男，汉族，1970年9月26日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路109号，公民身份号码：352601197009263038。
上诉人（原审原告）李勇星，男，汉族，1977年01月06日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路28号，公民身份号码：352601197701063032。
上诉人（原审原告）李忠良，男，汉族，1947年04月15日出生，农民，住龙岩市新罗区中城凤凰北路2号，公民身份号码：35260119470415151X。
上诉人（原审原告）李建平，男，汉族，1971年12月03日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路60号，农民，公民身份号码：352601197112033038。
上诉人（原审原告）谢伟龙，男，汉族，1990年09月15日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路66号，公民身份号码：350802199009153036。
上诉人（原审原告）谢根辉，男，汉族，1962年06月20日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路66号，公民身份号码：352601196206203013。
上诉人（原审原告）李聪，男，汉族，1983年02月02日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路101号，公民身份号码：350802198302023017。
上诉人（原审原告）李建生，男，汉族，1958年10月14日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路101号，公民身份号码：352601195810143016。
上诉人（原审原告）李熠敏，男，汉族，1986年03月17日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路82号，公民身份号码：350802198603173019。
上诉人（原审原告）李熠杰，男，汉族，1983年11月19日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路82号，公民身份号码：350802198311193018。
上诉人（原审原告）谢美清，女，汉族，1953年11月05日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路62号，公民身份号码：352601195311053024。
上诉人（原审原告）陈淑娟，女，汉族，1958年01月26日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路61号公民身份号码：352601195801263024。
上诉人（原审原告）章淑萍，女，汉族，1963年06月01日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路63号，公民身份号码：352601196306010526。
上诉人（原审原告）李根良，男，汉族，1953年05月23日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路30号，公民身份号码：352601195305233037。
上诉人（原审原告）上官水招，女，汉族，1971年08月10日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路92号，公民身份号码：35042319710810402X
上诉人（原审原告）李作辉，男，汉族，1956年07月26日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路80号，公民身份号码：352601195607263012。
上诉人（原审原告）李国华，男，汉族，1958年07月07日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路85号，公民身份号码：352601195807073010。
上诉人（原审原告）李婷，女，汉族，1982年08月28日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路90号，公民身份号码：350802198208283023。
上诉人（原审原告）张香菇，女，汉族，1921年09月02日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路81号，公民身份号码：352601192109023020。
上诉人（原审原告）李嗣平，男，汉族，1962年09月18日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路81号，公民身份号码：352601196209183011。
上诉人（原审原告）李健，男，汉族，1968年05月24日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路50号，公民身份号码：352601196805243033。
上诉人（原审原告）李国良，男，汉族，1955年09月05日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路31号，公民身份号码：352601195509053038。
上诉人（原审原告）张欣娥，女，汉族，1931年05月05日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路31号，公民身份号码：352601193105053024。
上诉人（原审原告）李跃辉，男，汉族，1958年05月04日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路80号，公民身份号码：352601195805043010。
上诉人（原审原告）李联松，男，汉族，1953年12月09日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路91号，公民身份号码：352601195312093036。
上诉人（原审原告）陈荣森，男，汉族，1952年05月20日出生，农民，住龙岩市新罗区东肖镇洋潭村拜诏岭路20号，公民身份号码：352601195205203033。
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