山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁01行初432号
原告李桂英、王庆凯等28人（名单附后）。
诉讼代表人陈希勇，男，汉族，住济南市。
诉讼代表人李德伟，男，汉族，住济南市。
委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。
委托代理人单磊，北京市才良律师事务所律师。
被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。
法定代表人王勤光，区长。
委托代理人张雷，济南市市中区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人栾涛，国浩律师（济南）事务所律师
济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市政府工作人员。
委托代理人孙月，济南市政府工作人员。
原告王庆凯、胡振亮、胡振利、胡振东、李吉盛、孙继亮、陈希勇、代维欣、胡振江、潘建柱、王吉玉、胡振兴、李桂英、胡兴兰、李玉良、杨振香、王金华、王金生、范长太、潘中山、魏同全、陈希强、陈希安、李玉镇、陈德贵、陈德海、刘玉生、李德伟因与济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政复议一案，于2016年6月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告市中区政府、被告济南市政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月22日公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人陈希勇、李德伟，原告共同委托代理人王才亮、单磊，被告市中区政府委托代理人张雷、栾涛，被告济南市政府委托代理人张华林、孙月到庭参加诉讼。经山东省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。
原告李桂英、王庆凯等28人因不服市中区政府作出的《房屋拆迁公告》，向济南市政府提起行政复议申请，请求撤销上述房屋拆迁公告。被告济南市政府受理后，于2016年6月17日作出济政复决字〔2016〕144号行政复议决定（以下简称144号复议决定），维持市中区政府作出的《房屋拆迁公告》。原告李桂英、王庆凯等28人不服，向本院提起本案诉讼。
原告李桂英、王庆凯等28人诉称，原告系济南市市中区七贤街道文庄村村民。2016年3月6日，市中区政府所设立的“济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部”作出了《房屋拆迁公告》。原告对该公告中所告知的房屋拆迁决定不服，于2016年4月29日向济南市政府提起行政复议，经过补正证据材料济南市政府于2016年5月19日受理了原告的行政复议申请。2016年6月18日原告收到济南市政府于2016年6月17日作出的144号复议决定。原告认为，房屋拆迁决定事实不清、适用法律错误、程序违法而且市中区政府无职权作出该决定。济南市政府作出的《行政复议决定书》未经正当程序就对房屋拆迁决定予以维持，明显违法，严重侵害原告的合法权益。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条、第八条之规定具状起诉，请求人民法院依法开庭审理，查明事实，支持原告的诉讼请求。诉讼请求如下：1、撤销市中区政府作出的房屋拆迁决定；2、撤销济南市政府作出的144号复议决定；3、本案的诉讼费用由两被告承担。
原告李桂英、王庆凯等28人向本院提交了如下证据：
证据1、2016年3月6日由市中区文庄片区项目工程建设指挥部作出的《房屋拆迁公告》。
证据2、身份证材料和房屋所有权材料。证明原告的诉讼主体资格。
被告市中区政府答辩称：2016年3月6日，济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部作出的《房屋拆迁公告》是文庄旧村改造项目中的一个公告程序，系告知行为，并不构成独立的行政行为，因此，该《房屋拆迁公告》本身不可诉，应当依法驳回原告的诉讼请求。据了解，济南市旧城改造工作领导小组于2010年7月23日作出了《关于对市中区文庄片区实施冻结的通知》，自2010年7月23日起，包括文庄村在内的地区已列入冻结范围，停止办理该范围内各类房屋的新建、扩建、改建、翻建等审批手续等。冻结期内，济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部会同相关部门的工作人员对文庄片区村民的房屋及附属物进行调查登记，并与相关产权人共同确认调查结果，上述原告也已在《房屋及附属物调查表》上签字确认，认可了调查结果。2011年1月，文庄村三分之二以上的村民已经在《文庄村村民委员会关于土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的表决书》上签字，基于该表决结果，文庄村民委员会与济南市旧城改造投融资管理中心、济南市旧城改造投资运营有限公司、济南市市中区人民政府签署了《文庄项目土地征收协议》，对文庄土地征收补偿安置费用、地上建筑物补偿费、村民安置等都进行了明确约定。2016年3月6日作出的《房屋拆迁公告》是在上述文件的基础上作出的，并且，《房屋拆迁公告》中拆迁房屋所占用的土地已经山东省人民政府批准征收，因此，该《房屋拆迁公告》具有事实依据和法律依据，是合法有效的公告，不应当被撤销。另外，李桂英、胡兴兰、李玉良、杨振香、王金华、王金生、范长太、潘中山、魏同全、陈希强、陈希安、李玉镇、陈德贵、陈德海、刘玉生、李德伟已签署《补偿协议书》，对房屋拆迁补偿面积及费用、村民安置政策已经认可，请求依法驳回其诉讼请求。
被告市中区政府向本院提交了如下证据：
证据1、文庄村村民委员会关于土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的表决书（包括清单、收回记录，共计89页）。证明：2011年1月，文庄村村委会采取入户表决的方式对文庄村土地征收及房屋拆迁补偿安置方案进行表决，最终文庄村三分之二以上的村民表决通过并在《文庄村村民委员会关于土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的表决书》上签字。据了解，本案中原告李玉良、胡振亮、范长太、孙继亮、魏同全、陈希安、陈德贵、陈德海、潘建柱、李德伟、陈希刚、胡兴才、李爱民、胡振超、马全胜15户已在表决书上签字。
证据2、《济南市人民政府关于印发全市城市建设和综合整治工程重点推进项目计划的通知》（济政发[2010]10号）。证明：文庄村是市旧城改造投融资中心旧村居改造项目，是全市城市建设工程重点推进项目计划之一（2010年至2012年）。
证据3、《关于对市中区文庄片区实施冻结的通知》（济旧改发[2010]3号）。证明：济南市旧城改造工作领导小组于2010年7月23日作出了《关于对市中区文庄片区实施冻结的通知》，冻结范围东至马武寨山和石房峪，西至岳而村用地，南至济南市液压泵有限公司，北至济南军区72237部队及七贤村用地。因此，自2010年7月23日起，包括文庄村在内的地区已列入冻结范围，停止办理该范围内各类房屋的新建、扩建、改建、翻建等审批手续等。
证据4、《文庄项目土地征收协议》。证明：2011年3月14日，济南市市中区七贤街道办事处文庄村民委员会自愿与济南市旧城改造投融资管理中心、济南市旧城改造投资运营有限公司、济南市市中区人民政府签署了《文庄项目土地征收协议》，三方对文庄村土地征收补偿安置费用、地上建筑物补偿费、村民安置等达成了一致意见，属于自愿达成的平等主体之间的民事协议。
证据5、《建设用地呈报申请书》（济政土呈字[2016]27号）、《山东省人民政府建设用地批件》（鲁政土字[2016]408号）。证明：济南市政府向山东省人民政府提交了济南市市中区2016年第3批次建设用地呈报申请书，山东省人民政府作出了建设用地批件，同意征收济南市市中区七贤街道文庄村的土地，总计19.7757公顷，即《房屋拆迁公告》中拆迁房屋所占用的土地已经省政府批准同意征收。
证据6、《现场勘察确认表》及《济南市2016年第3批第1宗建设用地勘测定界图》。证明：济南市2016年第3批次相关地块征用土地面积的界址已经过山东正维勘察测绘有限公司进行勘测定界，拟征收的文庄村委会的土地坐落、面积、用户四至边界清晰无异议。可以证明《房屋拆迁公告》中拆迁房屋所占用的土地在勘测定界图的征收范围内。
证据7、李桂英、胡兴兰、李玉良、杨振香、王金华、王金生、范长太、潘中山、魏同全、陈希强、陈希安、李玉镇、陈德贵、陈德海、刘玉生、李德伟《补偿协议书》。证明：李桂英等16原告对房屋拆迁补偿面积及费用、村民安置政策已经认可，并已签署《补偿协议书》。
被告济南市政府答辩称，2016年5月3日，我机关收悉原告以市中区政府为被申请人的行政复议申请，2016年5月5日济南市政府作出《补正行政复议申请通知书》，原告提交补正材料后2016年5月19日济南市政府作出《行政复议受理通知书》予以受理，同日，向市中区政府送达《提出行政复议答复通知书》，市中区政府在法定期限内向济南市政府提交了行政复议答复书，2016年6月17日济南市政府作出了《行政复议决定书》，并依法送达。综上，济南市政府作出144号复议决定程序符合法律规定。
被告济南市政府向本院提交了如下证据：
证据1、行政复议申请书，2016年5月3日收到原告申请。
证据2、补正行政复议申请通知书，证明2016年5月5日作出的。
证据3、补正行政复议申请书，2016年5月16日向原告向济南市政府提交的补正材料。
证据4、行政复议受理通知书，5月19日作出受理通知。
证据5、提出行政复议答复通知书，5月19日向市中区政府作出。
证据6、5月30日市中区政府作出行政复议答复书。
证据7、行政复议决定书于2016年6月17日作出。
证据8、送达回证，证明依法将以上程序向当事人进行送达。以上证据证明济南市政府作出的行政复议决定程序合法。
经庭审质证，原告对市中区政府提交的证据发表质证意见认为：证据1：1、真实性合法性不认可，按照市中区政府的说法其表决比例已经超过了95%，文庄村有1000户左右，表决书中户主签字人数所构成的比例到不了被告所说的比例。2、表决书中有很多空白，户主的签字和内容不在一起，脱离了。较多存在不是本人签字的情况。证据2：在行政复议过程中并未提交此证据，诉讼过程中才向法庭提交。10号文不是市政府的有效批文，也不是作出行政行为的安排，所以不能支持被告公告所公示的拆迁决定，和本案无关。证据3：合法性、关联性不认可，通知的对象是区政府和市政府各部门，没有对外公开，没有形成对外发生法律效力的行政决定，对原告不发生效力。证据4：三性不认可，根据《济南市土地征收管理办法》第9条、10条规定，征地补偿方案应当由济南市国土资源部门拟定，由市征地办公室、市（区）土地征收补偿安置费用支付部门与集体经济组织签订土地征收补偿安置协议，而2011年此份协议是由市中区政府与文庄村委会签订的，此时并没有市国土资源部门拟定的征地补偿方案，市中区政府行为违法，该协议不能作为安置的依据也不能作为市中区政府作出房屋拆迁决定合法的依据。尤其是村委会无权对村民个人房屋作出处分。证据5、6：复议过程中没有提交，在行政诉讼举证期限内也没有提交。是房屋拆迁公告之后的，与本案无关。证据7、8：与本案无关，其签订的时期在市中区政府作出房屋拆迁决定之后，不能证明被告行政行为合法。
原告对济南市政府提交的证据发表质证意见认为：程序无异议。济南市政府进行书面审理，原告保留意见。
市中区政府对原告提交的证据发表质证意见认为：证据1：真实性无异议，对于原告提供该证据与事实没有关联性，该拆迁公告不是一份房屋征收的决定书，产生实体权益义务的是材料应该是文庄项目土地征收协议或者其他相关行政征收的决定，该公告仅仅是文庄片区旧村改造中的程序性告知行为，不构成独立的行政行为，属于不可诉的范围。证据2：总共涉及的是28户，提交的集体使用权证的是14户。原告提供证据证明原告的主体资格，在庭审中我们对原告的主体资格无异议。涉及到拆迁的补偿面积应该以相关行政机关作出的房屋及附属物的调查登记表为准。
济南市政府对原告提交的证据发表质证意见认为：证据1同市中区政府意见。证据2无异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对市中区政府提交的证据：证据1-4及证据7与本案有关，客观真实，证据形式合法，本院予以采信。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。”之规定，被告市中区政府证据5-6未在复议程序中提交，且原告持有异议，本院不予采信。济南市政府提交的证据客观真实，与本案有关，本院予以采信。
原告提交的证据1-2与本案有关，客观真实，符合证据形式规定，本院予以采信。
经审理查明，原告李桂英、王庆凯等28人均系济南市市中区文庄村村民。2016年3月6日，济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部作出《房屋拆迁公告》，其主要内容为根据济政发【2010】10号文要求对文庄村实施拆迁，并对拆迁范围、组织实施机构、拆迁期限及有关事项、拆迁补偿及有关事项、拆迁安置及有关事项等内容进行了公告。
原告对上述拆迁公告不服，向济南市政府提出行政复议，经原告补正材料后，济南市政府于2016年5月19日受理。济南市政府经复议认为:按照《济南市土地征收管理办法》（市政府令第238号）第五条第二款的规定，市中区政府以市中区文庄片区项目工程建设指挥部名义作出《房屋拆迁公告》，告知补偿安置的面积、标准、安置方式、奖励、期限等内容，是在履行做好被征地农村集体经济组织和农民的组织、协调工作的职责，符合上述规定，并无不当……。综上，济南市政府于2016年6月17日作出144号复议决定，维持市中区政府作出的《房屋拆迁公告》。
另查明，济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部不具备独立承担法律责任的能力，系由市中区政府组建。
再查明，2016年4月至6月期间，原告李桂英、胡兴兰、李玉良、杨振香（委托陈帅名签订）、王金华、王金生、范长太、潘中山、魏同全、陈希强、陈希安、李玉镇、陈德贵、陈德海、刘玉生、李德伟等16人作为乙方分别与济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部作为甲方签订补偿协议书，协议对房屋补偿面积、搬家费、签订协议奖励费等进行了约定，合同还约定，协议经双方签字盖章后生效。李桂英等16人及济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部在协议上签字或盖章，李桂英等16人已经领取相关款项。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，作出涉案《房屋拆迁公告》的济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由组建机关市中区政府承担相应的责任，因此，市中区政府是本案适格被告。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告李桂英、胡兴兰、李玉良、杨振香、王金华、王金生、范长太、潘中山、魏同全、陈希强、陈希安、李玉镇、陈德贵、陈德海、刘玉生、李德伟与济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部签订《补偿协议书》，对当事人双方都具有法律约束力。依据签订的协议，上述李桂英等16名原告位于济南市市中区七贤镇文庄村的房屋已经得到了补偿安置，并已经领取补偿款项，其与济南市市中区文庄片区项目工程建设指挥部于2016年3月6日作出的《房屋拆迁公告》不再具有法律上的利害关系，原告李桂英等16人已不具备诉讼主体资格，对其起诉，应予驳回。
我国法律、法规赋予被征地农民补偿、安置权，即土地被国家征用后，被征地农民有获得合理补偿和安置的权利。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条均规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在的市、县人民政府组织实施，并将征地相关情况、征地补偿、安置方案等在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。国土资源部《征用土地公告办法》（以下简称《办法》）也作了相应规定。根据《办法》的规定，市、县人民政府土地行政主管部门拟定征地补偿、安置方案后，应当在被征用土地所在地的村、组以书面形式公告。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见或者要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律法规和批准的征用土地方案进行修改。本案中，2016年8月4日，山东省人民政府作出《关于济南市市中区2016年第3批次建设用地的批复》（鲁政土字[2016]408号），同意征收济南市市中区七贤街道文庄村集体建设用地19.7757公顷。市中区政府在取得山东省人民政府对征收文庄村土地批复前即作出涉案《房屋拆迁公告》，明确了拆迁范围、拆迁实施主体、拆迁期限、拆迁补偿及有关事项、拆迁安置及有关事项等具有拆迁决定属性的内容，没有法律依据，应予以撤销。鉴于涉案项目土地现已被实际征收，绝大部分村民已签订补偿协议，且村内大部分房屋已经拆除，若撤销《房屋拆迁公告》会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应确认涉案《房屋拆迁公告》违法。
原告对济南市政府作出144号复议决定的复议程序无异议，但对复议结果不予认可，经审查，本院认为济南市政府的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》有关规定，程序合法，但济南市政府维持市中区政府作出《房屋拆迁公告》的具体行政行为结果错误，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告济南市市中区人民政府于2016年3月6日作出的《房屋拆迁公告》违法；
二、撤销被告济南市人民政府于2016年6月17日作出的济政复决字[2016]144号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府、济南市人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
人民陪审员 许文亚
二〇一七年三月十四日
书 记 员 张天虹
原告名单
原告王庆凯，男，汉族，住济南市。
原告胡振亮，男，汉族，住济南市。
原告胡振利，男，汉族，住济南市。
原告胡振东，男，1962年5月21日出生，汉族，住济南市。
原告李吉盛，男，1964年12月27日出生，汉族，住济南市。
原告孙继亮，男，1971年10月22日出生，汉族，住济南市。
原告陈希勇，男，汉族，住济南市。
原告代维欣，女，汉族，住济南市。
原告胡振江，男，汉族，住济南市。
原告潘建柱，男，汉族，住济南市。
原告王吉玉，男，汉族，住济南市。
原告胡振兴，男，汉族，住济南市。
原告李桂英，女，汉族，住济南市。
原告胡兴兰，女，汉族，住济南市。
原告李玉良，男，汉族，住济南市。
原告杨振香，女，汉族，住济南市。
原告王金华，男，汉族，住济南市。
原告王金生，男，汉族，住济南市。
原告范长太，男，汉族，住济南市。
原告潘中山，男，汉族，住济南市。
原告魏同全，男，汉族，住济南市。
原告陈希强，男，汉族，住济南市。
原告陈希安，男，汉族，住济南市。
原告李玉镇，男，汉族，住济南市。
原告陈德贵，男，汉族，住济南市。
原告陈德海，男，汉族，住济南市。
原告刘玉生，男，汉族，住济南市。
原告李德伟，男，汉族，住济南市。