江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)赣03行终22号
上诉人（原审原告）周其明，男，**年**月**日生，汉族，住**，公民身份号码**。
委托代理人罗增开，广东汇俊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）芦溪县国土资源局，住所地芦溪县芦溪镇古城路，组织机构代码01457625-4。
法定代表人胡建和，该局局长。
委托代理人黎华成，该局干部。
委托代理人陈光，该局法律顾问。
被上诉人（原审被告）芦溪县人民政府，住所地芦溪县人民西路。
法定代表人杨志，县长。
委托代理人刘磊，县政府干部。
委托代理人吴文军，江西萍信律师事务所律师。
上诉人周其明因不服江西省芦溪县人民法院（2015）芦行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周其明的委托代理人罗增开、被上诉人芦溪县国土局的委托代理人黎华成、陈光、芦溪县政府的委托代理人刘磊、吴文军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，周其明属山口岩水利枢纽工程建设移民安置户，2008年5月2日与新泉乡人民政府达成山口岩水利枢纽工程建设房屋拆迁补偿移民安置协议书，周其明选择服从政府集中安置的办法。为了山口岩水利枢纽工程建设的进度，新泉乡人民政府与相关部门协调，同意移民办理建房手续时可先建再统一办理建房手续。周其明向本村村民购得土地后，于2011年6月在新泉乡市上村牛皮棱地段与他人合伙建造一栋三层十二套勘测面积为373.47平方米公寓式房屋，同年年底主体工程竣工。芦溪县国土局于2015年2月12日作出芦国土资罚字[2015]008号行政处罚决定书，对周其明未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，于2011年6月开始在新泉乡市上村牛皮棱地段与他人合伙建造一栋三层十二套公寓式房屋，勘测面积为373.47平方米，根据调查笔录、勘测笔录，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《江西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第五十一条之规定，作出如下行政处罚：一、责令改正该违法用地行为；二、限15天内拆除非法占用在土地上新建的房屋，恢复土地原状。2015年2月26日，周其明不服芦溪县国土局的土地行政处罚决定，向芦溪县政府提出行政复议。芦溪县政府于2015年4月10日作出芦府复决字[2015]4号行政复议决定书，认为芦溪县国土资源局认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，维持芦溪县国土局芦国土资罚字[2015]008号行政处罚决定书。2015年5月8日周其明不服芦溪县国土局的土地行政处罚决定，向原审法院提起诉讼，并于2015年6月15日申请原审法院追加芦溪县政府为被告。
原审法院认为,周其明作为山口岩水利枢纽工程建设移民安置户，虽然经新泉乡人民政府与相关部门协调，移民办理建房手续时可先建再统一办理建房手续，但新泉乡人民政府该协调行为违反了土地管理相关法律、法规。周其明认为应当按照《中华人民共和国土地管理法》第五十一条和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第四条适用法律进行行政处罚，而《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十六条明确规定农村移民安置用地应当按照《中华人民共和国土地管理法》办法有关手续，周其明未批先建的违法用地事实清楚。周其明提出“限期拆除在《中华人民共和国土地管理法》中属于行政处罚，国务院法制办公室《对四川省人民政府法制办<关于“限期拆除”是否是行政处罚行为的请示>的答复》”是答复城乡规划法的法律解释，而不是答复土地管理法的法律解释，该答复并不适用本案。芦溪县国土局作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，经原审法院审判委员会决定判决如下：驳回周其明的诉讼请求。
上诉人周其明不服原审判决,向本院提出上诉，一、被上诉人芦溪县国土局所作行政处罚（芦国土资罚字【2015】008号）缺乏事实依据或者据以处罚的事实错误。1、周其明作为山口岩水库移民，其自建住房既是实际生活需要又是为了配合山口岩水库建设。2、被上诉人芦溪县国土局所作行政处罚中认定的违法事实为未经批准占用土地，但实际情况是周其明的建房行为得到了乡政府的同意；二、行政处罚适用法律错误。1、应当适用《土地管理法》第五十一条以及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第四条，而不是《土地管理法》第七十七条。2、即使认定为违法用地，其行政处罚也应当适用《城乡规划法》；三、该行政处罚具有不明确性和不可执行性；四、对周其明名下的建筑物予以拆除将造成严重后果。综上所述，周其明等水库移民自建住房的行为不仅合理且合法，不存在未经批准乱占土地的行为。
被上诉人芦溪县国土局辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉没有法律依据也没有事实依据。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人芦溪县政府答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律、法规准确、审判程序合法，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。一、原审判决认定事实清楚，芦溪县国土局对周其明的违法行为行使行政处罚权是合法的、适当的；二、原审法律适用法律准确；三、本案原审审判程序合法；四、本案的执行和上诉人的上诉请求是不同的法律关系，另有适用的程序和法律，不在二审审理范围。
本院经审理查明的事实、证据与原审一致，本院予以确认。二审审理过程中，上诉人与被上诉人及原审被告均未提交新的证据。
本院认为，行政案件的审查范围是行政行为的合法性，本案的争议焦点被上诉人芦溪县国土局对于周其明所作芦国土资罚字[2015]008号行政处罚决定是否合法，以及被上诉人芦溪县政府所作芦府复决字[2015]4号行政复议决定程序是否合法。
关于芦溪县国土局作出的芦国土资罚字[2015]008号行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。该法条的立法本意，即在涉及被处罚人重大利益的行政处罚决定上，行政机关应本着谨慎的态度，充分听取被处罚人的陈述与申辩，客观上以保障被处罚人的合法权利。本案中，芦溪县国土局作出的芦国土资罚字[2015]008号行政处罚决定的内容为责令改正违法用地行为并在15日内拆除非法占用在土地上新建的房屋，该处罚内容涉及被处罚人周其明的重大利益，应当适用《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，芦溪县国土局在作出该行政处罚决定之前应当告知周其明其有要求举行听证的权利，如果周其明要求听证，那么芦溪县国土局应当组织听证。芦溪县国土局并未提供证据证明其在行政处罚过程中明确告知了被处罚人周其明享有要求听证的权利，属于行政处罚程序违法，应予纠正，故芦国土资罚字[2015]008号行政处罚决定应予撤销。关于芦溪县政府的行政复议程序是否合法的问题，当事人均未提出异议，经本院审查，芦溪县政府在本案中的行政复议程序合法，并无不当之处，然其维持芦国土资罚字[2015]008号行政处罚决定属复议结果错误，故芦府复决字[2015]4号行政复议决定属应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销江西省芦溪县人民法院（2015）芦行初字第2号行政判决书；
二、撤销芦国土资罚字[2015]008号行政处罚决定书；
三、撤销芦府复决字[2015]4号行政复议决定书。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人芦溪县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 易玉奇
审 判 员 李修贵
代理审判员 张豫鹏
二〇一六年六月十二日
书 记 员 陈 伟