安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终236号
上诉人（一审原告）刘风英，女，1946年2月10日出生，汉族，住安徽省天长市。
被上诉人（一审被告）天长市人民政府，住所地安徽省天长市炳辉中路1号。
法定代表人朱大纲，该市市长。
委托代理人瞿安民，安徽诚天律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）吴维根，男，1964年7月25日出生，汉族，住安徽省天长市。
委托代理人朱桂涛，天长市永丰镇法律服务所法律工作者。
刘风英因诉天长市人民政府农村土地承包经营权行政登记一案，不服滁州市中级人民法院（2017）皖11行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
刘风英向一审法院诉称，其在一轮承包时承包了天长市永丰镇宏大村桃园组发包的土地。1990年，其将其中位于西边大沟东大田的约3.1亩土地租给吴维根种植直至2015年10月31日。其虽将争议地块出租给吴维根种植，但并不影响其享有的承包经营权，且现吴维根也已将该地块返还，与吴维根已无法律关系，但天长市永丰镇宏大村委会在此次农村土地承包经营权二轮延包中将争议地块发包给吴维根为代表的农户，并签订农村土地承包合同是认定事实错误，也违反法律规定，该土地承包合同不能作为天长市人民政府为吴维根颁发农村土地承包经营权证、并进行土地承包经营权登记的事实依据。故天长市人民政府颁发的（皖天107）第200180012号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为，属事实不清，证据不足。请求：1、撤销天长市人民政府颁发给第三人吴维根农户编号为农地承包权（皖天107）第200180012号《农村土地承包经营权证》中关于大沟东田（地块编码为3411811072001800092，面积3.1亩）地块部分；2、天长市人民政府确认刘风英对上述地块的农村土地承包权并颁发经营权证书。
天长市人民政府向一审法院辩称，诉争地块原系天长市永丰乡所有，1996年因纠纷经调处，永丰乡政府将该田地划归给了林场两个队所有。而在1995年二轮土地承包时，该争议田地已被宏大村桃园组强行分配掉，诉争地块就发包给吴维根户。故诉争地块无论是一、二轮土地承包均与刘风英无关；其于1995年根据原永丰乡林场村桃园组上报的该队土地二轮承包分配方案及原天长市永丰乡林场村合作经济委员会与本案第三人吴维根户签订的编号为0202号天长市农业耕地承包（租）合同书副本，确定其中本案诉争的西边大沟东大田由本案吴维根户承包，并发放了土地承包经营权证。2015年根据相关文件精神，对吴维根户二轮土地承包经营权证进行了换证，故其发证合理合法，无任何差错，不应撤销；吴维根于2015年10月31日出具的《关于归还租种刘风英田块的说明》违背事实，更未得到天长市永丰镇宏大村村民委员会的认可，涉案争议地块与刘风英无任何关系，刘风英属于诉讼主体不适格，应驳回其起诉。综上，请求依法驳回刘风英的起诉。
吴维根向一审法院述称，刘风英提交的证据是骗取吴维根签名的，且村民的签名是后补的，村委会盖章只是证明收到，并非认可，现争议地块一直由其耕种。请求驳回刘风英的起诉。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织应当与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”的规定，《农村土地承包合同》系县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的基础，该承包合同未被有权机关撤销或确认无效之前，县级以上地方人民政府颁发与该承包合同约定的内容一致的农村土地承包经营权证，是对承包方取得土地承包经营权的确认。本案中，天长市人民政府为吴维根颁发土地承包经营权证，即是依法对天长市永丰镇宏大村民委员会（桃园组）发包给吴维根户的土地承包经营权的确认。刘风英虽提供一份《关于归还租种刘风英田块的说明》，但经核实，天长市永丰镇宏大村村民委员会对此说明所盖印章只是证明收到，并不认可其将争议地块已发包给刘风英，且在二轮土地承包时也从未与其签订过承包合同，而争议地块经现场勘查现仍由吴维根耕种，并非刘风英所陈述的吴维根已将争议地块返还的情形。在刘风英是否享有对涉案土地承包经营权的问题得到依法确认前，其与天长市人民政府依据发包人和吴维根签订的农村土地（耕地）承包合同颁发农村土地承包经营权证行为之间无法律上的利害关系，其并不享有原告的诉讼主体资格，应裁定驳回起诉。刘风英如认为该承包合同违法并实际侵犯其承包经营权，应当先行通过法定途径予以解决。在上述纠纷未解决、涉案承包合同未被撤销或确认无效之前，刘风英即径向人民法院提起行政诉讼，请求撤销天长市人民政府向吴维根颁发的农村土地承包经营权证中争议地块的部分，及判令天长市人民政府确认争议地块的土地承包经营权归刘风英并向其颁发农村土地承包经营权证书，缺乏事实和法律根据，对其辩解理由不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，裁定驳回刘风英的起诉。
刘风英上诉称，1、在第一轮农村土地承包时，上诉人刘风英家庭承包了天长市永丰镇宏大村村民委员会桃园组发包的土地。1990年，上诉人将其中位于西边大沟东大田的约3.1亩土地租给吴维根种植直至2015年10月31日，第三人书面说明并实际将上述地块返还给上诉人，并经发包方宏大村村民委员会与村民的认可。而在2016年3月，被上诉人在农村土地承包经营权的颁证工作中将上述争议地块确权至第三人名下并发证确认，将上诉人家庭承包的土地被确权在第三人的经营权证上，上诉人因与对方在案涉土地使用权上发生争议，即存在法律上的利害关系。2、一审法院应实体审查天长市人民政府对第三人颁证的证据、依据和程序是否合法。而一审法院回避此焦点，未进行实体审查，简单地以主体不适格裁定驳回起诉，是适用法律错误。请求二审法院依法改判。
天长市人民政府答辩称，1、上诉人与所诉行政行为无任何利害关系，也不是行政行为的相对人，故上诉人不是本案的适格原告，不符合起诉的法定条件，无权要求答辩人举证证明作出行政行为的依据和审查程序是否合法。2、涉案诉争地块一直由吴维根耕种，上诉人主张其在第一轮土地承包时就已经承包了本案诉争土地，既无事实依据也无证据证明。故一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。《农村土地承包合同》系县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的基础，该承包合同未被有权机关撤销或确认无效之前，县级以上地方人民政府颁发与该承包合同约定的内容一致的农村土地承包经营权证，是对承包方取得土地承包经营权的确认。本案中，天长市人民政府为吴维根颁发土地承包经营权证，即是依法对天长市永丰镇宏大村民委员会（桃园组）发包给吴维根户的土地承包经营权的确认。刘风英虽提供一份《关于归还租种刘风英田块的说明》，但经核实，天长市永丰镇宏大村村民委员会对此说明所盖印章只是证明收到，并不认可其将争议地块已发包给刘风英，且在二轮土地承包时也从未与刘风英签订过承包合同，而争议地块经现场勘查现仍由吴维根耕种，并非刘风英所陈述的吴维根已将争议地块返还的情形。在刘风英是否享有对涉案土地承包经营权的问题得到依法确认前，其与天长市人民政府依据发包人和吴维根签订的农村土地（耕地）承包合同颁发农村土地承包经营权证行为之间无法律上的利害关系，刘风英不享有原告的诉讼主体资格。刘风英如认为该承包合同违法并实际侵犯其承包经营权，应当先行通过法定途径予以解决。在上述纠纷未解决、涉案承包合同未被撤销或确认无效之前，刘风英即向人民法院提起行政诉讼，请求撤销天长市人民政府向吴维根颁发的农村土地承包经营权证中涉及争议地块的部分，及判令天长市人民政府确认争议地块的土地承包经营权归刘风英并向其颁发农村土地承包经营权证书，不符合行政诉讼的起诉条件。故一审裁定驳回刘风英的起诉并无不当，上诉人刘风英的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年四月十三日
法官 助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;