广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤行终972号
上诉人（原审原告）：翁源县江尾镇联明民村委员会李屋村民小组（下简称李屋村小组）。
负责人：林德成，村小组长。
委托代理人：陈南涛，男，1957年11月19日出生，汉族，住广东省翁源县。
委托代理人：刘德文，男，1971年3月20日出生，汉族，住广东省翁源县。
被上诉人（原审被告）：翁源县人民政府。地址：广东省翁源县龙仙镇建国路l8号。
法定代表人：陈来安，县长。
委托代理人：叶柏、何会连，均系翁源县人民政府山林纠纷调处办工作人员。
被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路75号。
法定代表人：殷焕民，市长。
委托代理人：彭火平，广东天行健律师事务所律师。
委托代理人：李嘉，该单位工作人员。
原审第三人：翁源县林业科学研究所。地址：广东省翁源县龙仙镇南龙。
法定代表人：阮剑辉，所长。
委托代理人：蔡金文，该单位工作人员。
上诉人李屋村小组因诉被上诉人翁源县人民政府、韶关市人民政府林地权属行政处理及复议纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院作出的(2016)粤02行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议林地位于广东省××江××镇行政辖区内，争议林地山名“白面社下、企窝坑、坳头坪”，东：埂、坑、围墙，南：公路，西：坑，北：埂。面积约300亩，
双方当事人对争议林地主张提供的权属依据：
“李屋村小组”提供1975年6月2日签订《关於县林科所山界、山权、土地的协议书》。
“翁源县林科所”所提供的1981年的翁林证字N0：001773号《林权林权所有证》、2006年翁林字(2006)第20050号《林权证》。
1975年6月2日，翁源县林科所与翁源县江尾公社联明大队、李屋生产队、田螺湖生产队、下楼生产队、松树园生产队、上围生产队、翁源县附城公社长潭大队、廖屋生产队、林屋生产队、附城公社陂下大队、翁源县林业局签订《关於县林科所山界、山权、土地的协议书》，具体内容为，(一)界至问题(附示意图)。东：左、以坑大塘、塘基对上那条大埂为界，按天水来分，水流向林科所这边的全部属林科所所有。右、按联明大队李屋生产队大地子的田，直上大圳、竹头窝坑塘对上那条窝为界，以下属林科所所有。西：左，按公路涵洞流出那条小坑及廖屋生产队田，火烧麻坑塘道上那条小路为界，以上属林科所所有。右，按公路涵洞来水小圳直到流田水库的在圳以上至廖屋生产队背夫坑塘尾直上那条山窝为界以上属林科所所有。南、从狮头楝至火烧坑的山顶，以天水来分，水流向林科所这边的属林科所所有。北，按鹅公已栋土下大埂为界，以天水来分，水流向林科所这边的属林科所所有。(二)界至内的山权、林权、土地权、山塘、房屋所有权的问题：除廖屋生产队的上山塘一口及水田32块6亩多；联明大队的坳子大塘一口，竹头窝坑塘和水田外，其余所有山林、树木、土地、山塘、房屋所有权，一律属县林科所所有。(三)凡属县林科所界至内的山林树木、土地，不准其他任何单位或个人进行砍伐，开荒造田和种任何作物。(四)界至内的一些山塘、土地的处理问题：（1)上山塘的塘一口及水田32块6亩多仍属长潭大队廖屋生产队所有。(2)均子水利大塘一口仍属联明大双所有。(3)竹头窝坑的塘一口及塘以下，大圳以上水田仍属联明大队所有。(4)联明大队李屋生产队勾巳龙的2亩多水田，耕至七五年年底止，从七六年起归属县林科所所有。该队原欠苗圃的苗木款l46元，及田螺湖生产队欠款60元，全部免去，不用再归还林科所。(五)今后使用问题。凡划归县林科所的山林、土地，如果国家不需要时，经得县委批准后，可以无代价归还原业主。(六)其他问题：(1)此协议双方应共同遵守，如有一方违反者，或发生争执造成损失，应追查责任，由挑起事端者赔尝应有的损失。（２）有关单位应教育社员群众、职工切实遵守县林科所的一切规定。（３）此协议于1975年６月２日起正式生效。
2011年3月30日翁源县林业局作出《要求归还山林土地的回复》，具体内容为，联明村李屋村小组：2009年以来，你们曾多次要求县林科所无偿归还原属你们的山林土地，理由是：1、翁源县林业科学研究所已名存实亡，再也不从事“各项林业技术的试验研究工作”，县林科所现在占用的土地已大部分出租、发包他人，不属于国家需要的范畴，因此，应将所占用的土地、林地返还给申诉人。2、县林科所将占用的土地、林地所得的租金并非用于发展林业生产和试验研究工作，而是归个别领导或单位小金库使用。3、被申诉人翁源县人民政府、翁源县林业局明知翁源县林科所的用地已无合法根据，其所得租金亦无法律依据，本应根据协议的第五条约定的：“凡划归县林科所的山林、土地，如国家不需要时，经得县委批准后，可以无代价归还业主”这一事实，批准、责令林科所履行合同义务。但翁源县政府、翁源县林业局并没有维护申诉人的合法要求。现就你们要求归还林科所山林土地权属一事回复如下：一、建立县林业科学研究所及山林土地权属情况。七十年代中期，经县委、县政府批准，在坳头坪建立了翁源县林业科学研究所(同时挂翁源县苗圃场的牌子)，经县林科所与江尾公社、联明大队的下楼、上围、松树园、田螺湖、李屋五个生产队和附城公社长潭大队的廖屋、林屋生产队及陂下大队多方协商，于1975年6月2日签订了《关于县林科所的山界、山权、土地的协议书》，当时的鉴证单位有江尾公社和翁源县林业森工局。《关于县林科所的山界、山权、土地的协议书》明确了界址内的山权、林权、土地、山塘、房屋的权属问题，以及今后的使用和其它问题。同日县林科所还与江尾公社联明大队下楼、上围、松树园、田螺湖四个村签订了“附件”，由县林科所给予联明大队补助款伍仟元和一台拖拉机的补偿。1981年，经翁源县人民政府批准，县林科所领取了山林证(翁林证字N0：01773号)；2006年5月12日，经翁源县人民政府批准，核发了新的林权证[翁府林证(2006)第20050号]，再次明确了林科所的界址和面积，县林科所范围内的林地、林木等所有权属国家所有，林地及林木使用权归林科所所有。二、县林科所的经营现状县林科所成立后，得到县委、县政府的大力支持，充分发挥了林科所的职能作用，与省林科所合作开展了火炬松、湿地松以及意大利杨树的速生丰产林造林试验，培育了大量优质的造林绿化苗木，为“十年绿化广东”和我县的林业发展作出了应有的贡献。目前，林科所有干部职工21人(其中离退休10人，现职11人)。随着市场经济的深入，上级下达的科研项目越来越少，苗木培育计划也越来越少，经济面临前所未有的困难。2008年以前县财政每年拨款8000元，但都不到位(原因是林科所欠财政支农周转金10万元，每年将拨款扣除予以偿还)，2009年提升到l万元。但对经济基础十分薄弱的林科所来说，无疑是杯水车薪，林科所只有靠自身现有条件转变经营方式求生存，谋发展，一是将单位的闲置土地进行承包管理；二是将单位的果园进行承包管理；三是将闲置的房屋出租。目前共有6人承租土地和果园面积约120亩，承租房屋3人，全部用于收废品，林科所一年所得租金约2万元，全部用于购买干部职工的养老保险(林科所干部职工保险每年近5万元)。林科所虽然把土地、果园承包经营将闲置房屋出租，但所有权仍属林科所所有，林科所的性质也未改变。近年来，林科所还承担了黎蒴标准化示范林建设等科研项目，为我县创建森林生态县提供了有力的支持。2010年11月17日翁源县机构编制委员会文件翁机编字[2010]28号再次明确了‘翁源县林业科学研究所为正股级事业单位。综合上述情况，我们认为：县林科所是经县委、县政府批准建立的，并与相关单位签订了《关于县林科所的山界、山权、土地的协议书》，1981年，经翁源县人民政府批准，县林科所领取了山林证(翁林证字N0：001773号)；2006年5月l2日，经翁源县人民政府批准，核发了新的林权证[翁府林证(2006)第20050号]，再次明确了林科所的界址和面积，县林科所范围内的林地、林木等所有权属国家所有，林地及林木使用权归林科所所有。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条之规定，林科所的合法权益应受法律保护。你们提出的翁源县林科所已丧失其职能，且已名存实亡，其用地性质已发生了根本变化，其履行协议规定的义务已成为铁的事实，土地、林地发包所得租金属于不当得利，严重侵害了你们的合法利益是不符合事实的。要求归还山林土地的要求，缺乏法律依据。
翁源县国土局与龙仙镇长潭村村民委员会林屋村小组于2011年10月12日签订了一份《征收土地补偿协议书》，具体内容为，甲方：翁源县国土资源局。乙方：龙仙镇长潭村村民委员会林屋村小组。翁源县南龙生活垃圾卫生填埋场项目经韶关市发展和改革局立项批准，为确保生活垃圾卫生填埋场项目建设用地，甲方代表县政府将乙方部分土地征收为国有。根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《广东省征地补偿保护标准（2010）年修订调整》及翁源县人民政府《关于调整征用土地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（翁府[2007]26号）的有关规定，经甲、乙双方协商，达成如下征收土地补偿协议：一、征收土地的位置、地类、面积及范围。甲方征收乙方位于坳头坪地段山地88.84亩，具体位置以县城生活垃圾卫生填埋场征收土地红线图所示范围为准。二、征收山地88.84亩，每亩补偿990000元，共计87951600元，以上共补偿人民币捌拾柒万玖仟伍佰壹拾元整（￥87951600元）三、青苗及地上附着物补偿费按翁府[2007]号文规定另作补偿。四、付款方式。以上征收土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，经双方签字后由甲方一次性付给乙方，乙方所得的征地补偿费和安置补偿费必须按国家相关的法律、法规专款专用，不得挪用他用，并由镇政府、村委会监督使用。五、土地征收后权属属国家所有，归甲方安排使用，任何单位和个人不得侵犯。六、建设单位施工期间，乙方应自行负责处理好被土地征收的矛盾，并积极协助好施工单位，确保施工顺利进行。七、此协议一式七份，甲乙双方、村委会、县公共资产管理中心、镇政府、环卫所、西区征地办各执一份，经双方签字后生效。
“翁源县政府”受理林地争议申请后，经组织双方现场勘查，调查协商、调解未果。于2016年1月27日作出翁府[2016]5号《林木林地权属争议处理决定书》，“查明一节”：争议山“白面社下、企窝坑、坳头坪”，东：埂、坑、围墙，南：公路，西：坑，北：埂。面积约300亩，在江尾镇行政区域内。1975年6月2日，被申请人翁源县林科所与翁源县江尾公社联明大队、李屋生产队(即申请人)、田螺湖生产队、下楼生产队、松树园生产队、上围生产队、翁源县附城公社长潭大队、廖屋生产队、林屋生产队、附城公社陂下大队、翁源县林业局签订《关於县林科所山界、山权、土地的协议书》约定归被申请人所有的四至包括了现争议范围，协议中第(五)条约定：“今后使用问题，凡划归县林科所的山林、土地，如果国家不需要时，经得县委批准后，可以无代价归还原业主。”1981年11月7日，被申请人县林科所领取翁林证字N0：001773《山林证》，2006年5月12日换发翁府林证字(2006)第20050号《林权证》，均依法登记确认上述协议书约定的范围(含申请人所诉求的山林、田地)所有权属国家，管理使用权属归县林科所。2010年11月17日翁源县机构编制委员会文件(2010)28号明确翁源县林业科学研究所为正股级单位，至今，一直运作正常。
“本府认为一节”：1975年6月2日，被申请人翁源县林科所与翁源县江尾公社联明大队、李屋生产队(即申请人)、田螺湖生产队、下楼生产队、松树园生产队、上围生产队、翁源县附城公社长潭大队、廖屋生产队，林屋生产队、附城公社陂下大队、翁源县林业局签订的《关於县林科所山界、山权、土地的协议书》，明确约定争议范围内的山林、树木、土地、山塘、房屋权属归被申请人林科所所有。l981年11月7日，被申请人县林科所领取的翁林证字N0：001773《山林证》及2006年5月12日换发翁府林证字(2006)第20050号《林权证》，依法登记确认申请人所诉求的山林、田地所有权属国家，使用权归县林科所，申请人李屋村小组现未能提供所涉山林权属的有效证件，提供的其它证据亦不能证明争议范围权属为其所有。翁源县林业科学研究所为正股级单位且一直运作正常，不存在已丧失其职能的情况，也未出现《协议书》中第(五)条约定的情况。因此，申请人李屋村小组的请求，本府不予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定，本府决定：争议山：东埂、坑、围墙，南：公路，西：坑，北：埂的管理使用权属归翁源县林业科学研究所享有(具体界址见附图)。“李屋村小组”不服，向“韶关市政府”申请复议，“韶关市政府”于2016年6月7日作出韶府行复[2016]24号《行政复议决定书》，决定：维持“翁源县政府”于2016年1月27日作出翁府[2016]5号《林木林地权属争议处理决定书》。“李屋村小组”不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生林木林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”参照《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。（六）人民政府作出的已发生法律效力的林权争议裁决、处理决定。同一人民政府对该林权争议有数次裁决、处理决定的，以最后一次裁决、处理决定为依据；同一林权争议上一级人民政府有裁决、处理决定的，以该裁决、处理决定为依据。（七）人民法院对同一林权争议作出的发生法律效力的裁定、判决。（八）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书、设计文本所确定的经营范围及附图。”第二十一条：“调处国有林场与乡镇、农村集体经济组织的林权争议，应当维持县级以上人民政府及其行政主管部门批准的国有林场总体设计书、设计文本规定的经营范围，以及原国有林场与乡镇、村签订的有关合约和协议。”之规定。“翁源县政府”受理争议林地申请后，根据争议双方当事人所提供的权属依据，对“翁源县林科所”于1975年6月2日与翁源县江尾公社联明大队、李屋生产队(即申请人)、田螺湖生产队、下楼生产队、松树园生产队、上围生产队、翁源县附城公社长潭大队、廖屋生产队、林屋生产队、附城公社陂下大队、翁源县林业局签订的《关於县林科所山界、山权、土地的协议书》后，于l981年11月7日领取的翁林证字N0：001773《山林证》及2006年5月12日换发翁府林证字(2006)第20050号《林权证》记载四至包括了争议林地范围。“李屋村小组”未能提供争议林地权属的依据所主张权益理由不充分，不予支持。“翁源县政府”依据双方所提供的权属依据所作出的处理决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，予以维持。“李屋村小组”请求撤销“翁源县政府”于2016年1月27日作出翁府[2016]5号《林木林地权属争议处理决定书》。“韶关市政府”于2016年6月7日作出韶府行复[2016]24号《行政复议决定书》理由不充分，不予支持。请求注销第三方违规、违法所得的NO：001773《山林证》及翁府林证字(2006)第20050号《林权证》，依法重新确权。应先向政府申请处理，故其请求的理由不充分，不予支持。请求返还第三方未经协商将上诉人的山、林地拿去放租、发包等的价值所得，赔付因此山林地的纠纷上诉人付出的精神及劳力和钱财约l0万元，履行(2015)韶中法行终字第95号的行政判决返还受理费100元，不属于行政诉讼受案范围，予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告“李屋村小组”的诉讼请求
上诉人李屋村小组不服原审判决，向本院上诉称：·一、一审中所谓的证据确凿只是伪造的《关于县林科所山界、山权、土地的协议书》和违规所得的《林权证》。当时的协议书是手写本，本案中被上诉人提交的是打印上去的，且无当事人的亲笔签名。上诉人对此事事实已经多次重申。二、第三人提交的《林权证》是违规取得的。根据本案中的证据，被上诉人提交的《林权证》的申请表上参加踏查的人员没有上诉人方的参与和签名，其中所有权人一栏空白，该林权证的发证程序完全违法，上诉人已经反复提及。三、原审第三人翁源县林业科学研究所早已不能正常运作，现将上诉人无偿提供的土地放租发包，被上诉人不能仅凭该研究所的编制存在敷衍上诉人。四、同一协议上的土地，其他部分村小组已经取得了补偿款，上诉人的林地却被原审第三人自行出租发包而得不到任何补偿，造成了对待同份协议的双重标准。综上所述，上诉请求：一、撤销一审判决，依法改判；二、注销原审第三人持有的N0：001773《山林证》及翁府林证字(2006)第20050号《林权证》，依法重新确权；三、返还原审第三人未经协商将上诉人的山、林地拿去放租、发包等的价值所得；四、赔付上诉人山林地的纠纷中付出的精神及劳力和钱财约l0万元；五、履行(2015)韶中法行终字第95号的行政判决返还受理费100元。
被上诉人翁源县人民政府答辩称：争议地面积约300亩，原审第三人于1975年6月2日和包括上诉人在内的多个村民小组以及翁源县林业局签订了《关於县林科所山界、山权、土地的协议书》，约定涉案土地划归原审第三人。1981年11月7日，原审第三人县林科所领取翁林证字第001773号《山林证》，2006年5月12日换发翁府林证字(2006)第20050号《林权证》。翁源县林业科学研究所为正股级单位，至今，一直运作正常。上诉人李屋村小组现未能提供所涉山林权属的有效证件，提供的其它证据亦不能证明争议范围权属为其所有。被上诉人作出的《翁源县人民政府林木林地权属争议处理决定书》(翁府[2016]5号)认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人韶关市人民政府答辩称：一审判决以及被上诉人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不充分，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人翁源林业科学研究所答辩称:一、上诉人的上诉请求没有事实依据。原审第三人通过签订《关於县林科所山界、山权、土地的协议书》，约定涉案土地划归原审第三人。并于1981年11月7日领取了翁林证字第001773号《山林证》，2006年5月12日换发翁府林证字(2006)第20050号《林权证》，依法登记涉案林地归原审第三人所有。二、上诉人没有提交任何有关争议林地的权属证明。三、翁源县人民政府作出的处理决定和韶关市人民政府作出的复议决定正确而，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业”三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。……。”本案中上诉人主张原审第三人已不具备原有职能，应当依照协议约定归还争议土地为由，向翁源县人民政府申请调处涉案林地权属纠纷。翁源县人民政府经调查核实，依据案件材料反映，原审第三人早于1975年即和包括上诉人在内的多个村小组签订协议，取得了争议土地的所有权，并于1981年领取的包括争议土地在内的《山林证》，又于2006年换发了《林权证》，上诉人则未能提交据材料证明其对涉案林地有相应的权属。依据上述规定，翁源县人民政府作出涉案处理决定，确定争议林地的使用权归原审第三人所有正确，韶关市人民政府作出涉案复议决定，维持了翁源县人民政府作出的处理决定，原审法院判决驳回了上诉人关于撤销被诉处理决定以及复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。李屋村小组上诉主张，原审第三人已经不具有相应职能，提交伪造协议，违法取得涉案林权证，被诉处理决定和复议决定认定事实不清等，上诉请求撤销原判及被诉处理决定和复议决定，并注销原审第三人持有的《山林证》及《林权证》，责令翁源县人民政府重新作出确权处理决定，因理据不足，本院均不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由均不能成立，本院予以驳回。李屋村小组关于原审第三人返还发包涉案土地所得、赔付精神及劳力钱财损失、退还另案受理费等请求，依法不属于本案审查范围，原审法院未予审查正确，本院亦不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人李屋村小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年十一月十六日
书记员 刘 丹