陕西省洋县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕0723行初4号
原告洋县谢村镇老庄村一组，住所：洋县谢村镇老庄村。
代表人白某甲，谢村镇老庄村一组组长。
委托代理人薛某某，陕西秦汉律师事务所律师。
被告洋县谢村镇人民政府，住所：洋县谢村镇谢村街。
法定代表人周某某，谢村镇人民政府镇长。
出庭负责人王某某，谢村镇人民政府副镇长。
委托代理人周某某，谢村镇司法所所长。
被告洋县人民政府，住所：洋县洋州街道办事处县府街32号。
法定代表人杜某某，洋县人民政府县长。
出庭负责人秦某某，洋县人民政府副县长。
委托代理人张某某，洋县人民政府法制办干部。
委托代理人张某某，陕西锐博律师事务所律师。
原告洋县谢村镇老庄村一组诉被告洋县谢村镇人民政府、洋县人民政府不履行法定职责一案，于2016年11月24日向本院提起诉讼。本院经审查，于2017年1月6日受理后，依法组成合议庭，于2017年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书、廉政监督卡。2017年4月11日公开开庭审理了本案。原告洋县谢村镇老庄村一组代表人白某甲、委托代理人薛某某，被告洋县谢村镇人民政府出庭负责人王某某、委托代理人周某某，被告洋县人民政府出庭负责人秦某某、委托代理人张某某、委托代理人张某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告洋县谢村镇老庄村一组于2016年5月18日向被告洋县谢村镇人民政府递交了《关于请求依法处理老庄村一组集体与村民白某乙个人之间8.1亩土地使用权争议纠纷的申请》。2016年9月2日，被告洋县谢村镇人民政府包村干部、镇纪检书记张某某组织双方进行调解，但未达成调解协议，后被告洋县谢村镇人民政府对原告进行了口头答复，并将会议记录给原告作了复印。
原告洋县谢村镇老庄村一组诉称，原告将8.1亩集体土地于2000年10月1日承包给本组村民白某乙耕种，承包期限为十年；白某乙交纳了前五年承包费，未交纳后五年应交的土地承包费。承包期满后，白某乙与原告未再签订承包合同，但其继续耕种至今，原告遂申请村委会调解处理。2016年4月17日谢村镇老庄村委会作出调解意见，白某乙对调解意见表示不予接受，村委会调解失败。后经老庄村一组召开村民会议研究，经村民会议三分之二以上成员讨论作出决议，决定白某乙将10年土地承包费一次性交清，并收回其土地耕种使用权。白某乙仍不予接受决议决定。依据《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”，原告于2016年5月18日向被告洋县谢村镇人民政府递交了《关于请求依法处理老庄村一组集体与村民白某乙个人之间8.1亩土地使用权争议纠纷的申请》。被告洋县谢村镇人民政府受理后，在调查处理过程中，白某乙出示了一份与原任组长白某丙恶意串通伪造的《后续土地承包合同》。被告谢村镇人民政府包村干部对原告口头告知：“以前村上处理几次，白某乙没有拿出合同，现在拿出了合同，你们之间属合同纠纷，镇村无权裁决，故不能进行处理，你们按照法律程序办理。”原告认为，被告洋县谢村镇人民政府对原告与白某乙之间土地使用权争议决定不做书面处理决定，属不履行法定职责的行政不作为行为，故于2016年9月20日向被告洋县人民政府提出行政复议申请。被告洋县人民政府受理后，经调查了解，于2016年11月15日作出洋县人民政府行政复决字（2016）6号行政复议决定书，以“土地承包经营属于民事纠纷，法律未赋予村委会、镇政府对土地承包合同履行及效力认定的权力，原告关于由镇先做决定、县政府行政复议前置、再向人民法院诉讼的观点是错误的”为由，驳回原告行政复议申请。原告认为，洋县谢村镇人民政府行政不作为的事实客观存在，洋县人民政府作出的行政复议决定事实认定错误、适用法律错误。故请求：依法判令被告洋县谢村镇人民政府履行法定职能，对老庄村一组集体与村民白某乙之间8.1亩土地使用权争议依法作出处理决定。
被告洋县谢村镇人民政府于2017年2月6日向本院提交了答辩状，辩称：首先，原告将集体土地承包给本组集体经济成员白某乙经营属实，但原告诉称承包年限及缴费与事实不符，起初以每年每亩225元、承包期限15年，后2002年变更合同为每年每亩160元，承办期限30年；其次，原告所反映的问题，实为原告与白某乙土地承包合同纠纷，并非权属确认纠纷，该纠纷不属人民政府作出行政行为的法定职责。在调解过程中，原告称白某乙出示的合同是违法无效的假合同，对于合同的真伪和效力问题，人民政府没有法定审查权、裁决权和认定权，对合同效力的认定，合同法有明确规定。《农村土地承包法》第五十一条规定，人民政府对土地承包纠纷仅有调解权，无裁决权。况且《土地权属经营权争议处理暂行办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属案件受理。因此原告与白某乙之间的土地经营权纠纷不属于人民政府行政处理的职责范畴，人民政府亦无权作出处理决定。原告与白某乙发生争议后，镇、村已做过多次协调处理，并告知了原告解决纠纷的途径，已尽到政府职责，不存在不作为。综上所述，请求依法驳回原告洋县谢村镇老庄村一组的诉讼请求。
被告洋县人民政府于2017年1月19日向本院提交了答辩状辩称，被告洋县人民政府作出的行政复议决定程序合法。2016年9月18日原告向被告洋县人民政府提出行政复议申请，2016年9月23日被告洋县人民政府经审查后依法受理了行政复议申请，并向原告送达了《行政复议案件受理通知书》、向被告洋县谢村镇人民政府送达了《行政复议提出答复通知书》，2016年9月29日洋县谢村镇人民政府向洋县人民政府提交了《关于谢村镇老庄村一组提出行政复议的答复意见》，2016年11月15日洋县人民政府依法作出《洋县人民政府行政复议决定书》（洋政复决字[2016]6号），并于当日向谢村镇人民政府送达，于次日向原告送达，以上行政复议的审查、决定活动，均按照行政复议法规规定程序进行，程序合法。总之，被告洋县人民政府做出的行政复议决定实体合法、事实清楚、定性准确、适用法律正确。请依法驳回原告洋县谢村镇老庄村一组的诉讼请求。
庭审中，原告当庭提交以下证据：
1、2016年5月18日老庄村一组呈送给谢村镇人民政府的《关于请求依法处理老庄村一组集体与村民白某乙个人之间8.1亩土地使用权争议纠纷的申请》；
2、2016年9月2日谢村镇人民政府人员的处理答复；
3、2016年9月12日老庄村一组给洋县人民政府的行政复议申请；
4、2016年9月23日洋县人民政府《行政复议受理通知书》；
5、2016年11月15日洋县人民政府洋政复决字（2016）6号行政复议决定书。
本案庭审质证中，被告洋县谢村镇人民政府、洋县人民政府对原告洋县谢村镇老庄村一组出示的上述证据真实性均予以认可。
被告洋县谢村镇人民政府未提交证据。
被告洋县人民政府在提交答辩状的同时，向本院提交了以下证据：
1、行政复议申请书及申请人提交相关资料；
2、行政复议受理通知书、提出答复通知书；
3、行政复议受理通知书、提出答复通知书送审稿；
4、谢村镇镇政府提交的行政复议答复书；
5、谢村镇镇政府提交证据资料；
6、行政复议答复书送达回证；
7、行政复议决定书；
8、行政复议决定书送审稿；
9、行政复议文书送达回证；
10、中华人民共和国行政复议法；
11、中华人民共和国行政复议法实施条例。
本案庭审质证中，被告洋县人民政府认为案件事实无争议无须举证、未当庭出示上述证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告洋县谢村镇老庄村一组出示的证据，经二被告质证对其真实性均无异议，本院当庭予以采信。对被告洋县人民政府庭前提交的证据，因庭审中未出示进行举证，本院不予认定。
经审理查明，原告将8.1亩集体土地承包给本村组村民白某乙耕种，后双方因土地承包费交纳问题发生纠纷。2016年4月8日，原告申请老庄村委会调解。4月17日，老庄村委会进行调解但因承包方白某乙有异议未达成调解协议。5月18日，原告申请谢村镇政府调解。被告洋县谢村镇人民政府受理后，在调查处理过程中，承包方出示了一份《后续土地承包合同》，造成调解无果。遂被告洋县谢村镇人民政府对原告进行了口头告知：“以前村上处理几次，白某乙没有拿出合同，现在拿出了合同，你们之间属合同纠纷，镇村无权裁决，故不能进行处理，你们按照法律程序办理。”同年9月20日，原告向被告洋县人民政府以农村土地承包合同纠纷为由提出行政复议申请，请求责令被告洋县谢村镇人民政府行政作为，对其与白某乙土地使用权争议依法作出处理决定。被告洋县人民政府受理后，经过调查，于2016年11月15日作出洋县人民政府行政复决字（2016）6号行政复议决定书，决定书以“土地承包经营属于民事纠纷，法律未赋予村委会、镇政府对土地承包合同履行及效力认定的权力，原告关于由镇先做决定、县政府行政复议前置、再向人民法院诉讼的观点是错误的”为由，驳回原告行政复议申请。2016年11月24日，原告以洋县谢村镇人民政府、洋县人民政府为被告，以谢村镇政府不履行法定职责为由起诉至本院，经审查，本院于2017年1月6日受理该案。庭审查明，原告诉请的主张实为要求被告洋县谢村镇人民政府给其出具书面调解意见或者处理意见。
本院认为，土地是农民生存和生活的基础，政府相关部门应当依照法定职权对农民的耕地、承包地等进行管理，以促使农村土地使用权得到有效合法的利用。本案中，原告洋县谢村镇老庄村一组与本组成员白某乙之间因土地承包经营产生纠纷，被告洋县谢村镇人民政府作为镇级人民政府，依法进行了调解工作，但因一方不接受调解未达成调解协议，被告洋县谢村镇人民政府已经进行调解且将后续法律程序告知给了原告，本案不属于镇人民政府必须作出行政处理的职责范畴，原告主张被告洋县谢村镇人民政府行政不作为不成立。被告洋县人民政府行政复议决定认定事实清楚、程序合法，依法应予以维持。原告主张被告洋县谢村镇人民政府应给其出具书面调解意见或者处理意见，因无明确法律法规依据，其诉求依法不能予以支持。故依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告洋县谢村镇老庄村一组诉讼请求。
本案受理费50元，由原告洋县谢村镇老庄村一组承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 汤书雄
人民陪审员 刘方红
人民陪审员 雷红梅
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 马玉婷