辽宁省大连市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）大民二终字第01333号
上诉人（原审被告）：普兰店市财政局，住所地普兰店市世纪大道中段4号。
法定代表人：韩洪良，该局局长。
委托代理人：邱岳峰，辽宁明峰律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：普兰店市国土资源局，住所地普湾新区普湾广场1号。
法定代表人：宋守刚，该局局长。
委托代理人：康志彬、赵明，北京市京都律师事务所大连分所律师。
被上诉人（原审原告）：大连博益置业有限公司，住所地大连普兰店经济开发区李店社区9-43-2。
法定代表人：宋建忠，该公司董事长。
委托代理人：徐建军、林天兰，该公司职员。
原审被告：大连普兰店经济开发区管理委员会，住所地普兰店市渤海路兴中街5号。
法定代表人：唐勇，该管理委员会主任。
委托代理人：王金有，辽宁莲城律师事务所律师。
原审被告：大连普兰店经济开发区李店社区居民委员会，住所地普兰店市世纪路中段180号。
法定代表人：王恩广，该居民委员会主任。
委托代理人：王庆云，辽宁瑞石律师事务所律师。
原审原告大连博益置业有限公司（以下简称博益公司）与原审被告大连普兰店经济开发区李店社区居民委员会、大连普兰店经济开发区管理委员会、普兰店市国土资源局、普兰店市财政局债权纠纷一案，普兰店市人民法院作出（2015）普民初字第597号民事判决，普兰店市财政局、普兰店市国土资源局不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人普兰店市财政局的委托代理人邱岳峰，上诉人普兰店市国土资源局的委托代理人康志彬、赵明，被上诉人博益公司的委托代理人徐建军、林天兰，原审被告大连普兰店经济开发区管理委员会的委托代理人王金有，原审被告大连普兰店经济开发区李店社区居民委员会的委托代理人王庆云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告博益公司一审诉称：2011年8月13日，原告与被告居委会签订了《李店社区低洼地改造协议》，经普市政府决议欲将海皮路忠发加油站周边地块低洼地交由原告方进行改造和开发建设，该协议因不具有法律效力未具体实施。2013年7月15日，政府开发普兰店市海皮路忠发加油站周边地块，即原告与被告居委会协议所涉及地块，原告仍有意投资发展，故按照被告国土局计算的数额原告先期缴纳征地保证金、报件费等前期费用共计11，624，013元，以保证项目能够顺利落实，并将上述款项应要求转帐至被告财政局账户。此款已使用的费用分别为：耕地开垦费1.1101公顷，共计22.2020万元；新增建设费5.4020公顷，共计151.2560万元；征地管理费12.0096公顷，共计21.6173万元；根据辽宁省人民政府关于普兰店市2013年度第50批次建设用地的批复（辽政地（2013）1344号）内容，补偿李店社区农民耕地和宅基地费用：其中（旱地）1.1101公顷，按照每亩9万元补偿，共计149.8635万元；农民宅基地1.9747公顷，按照每亩5万元补偿，共计148.1万元；总计4，930，388元，剩余6，693，625元。因原告与被告国土局之间在双方形成购买案涉土地使用权意向之后，原告按照被告国土局指令垫付上述款项，即原告与被告国土局之间已经形成一种非典型的借贷关系，现要求被告国土局还付剩余款项6，693，625元，但因款项不在国土局掌控之下，案涉款项经被告管委会下拨至被告李店居委会，故被告财政局、国土局、管委会均负有监督管理职责，四被告应对案涉款项承担连带返款责任。
被告大连普兰店经济开发区李店社区居民委员会一审辩称：不同意原告的诉讼请求。李店居委会与原告之间不存在民间借贷法律关系，原告要求李店居委会返还6，693，625元，无事实和法律依据。李店居委会所收到的款项是村集体土地被政府征收转变为国有土地而获得的国家补偿款，具体付款人是普兰店市经济开发区管理委员会，李店居委会所收取的款项与原告没有任何法律关系，根据土地管理法实施条例第26条规定，土地补偿款归农村集体经济组织所有，因此原告无资格要求被告李店居委会予以返还。
被告大连普兰店经济开发区管理委员会一审辩称：不同意原告的诉讼请求。列管委会为本案被告不当，管委会按职权接受财政局拨付给李店社区的拆迁补偿款，收款后直接拨付给李店居委会，这一行为与原告不存在任何法律关系，因此被告管委会对原告的诉讼请求不承担任何法律责任。
被告普兰店市国土资源局一审辩称：不同意原告诉讼请求。1、被告国土局与原告之间没有借贷关系，因此原告起诉案由错误，且原告在诉状中对被告国土局没有具体的诉讼请求，对原告的起诉应予以驳回。2、被告国土局向原告收取的是征地保证金，由征地补偿费保证金和征地报价费保证金两项构成，征地保证金是为了避免土地资源浪费，由用地意向单位向被告国土局缴纳的缔约保证金，待案涉用地挂牌出让、原告参加竞买成交并缴纳土地出让金后，已经收取的征地保证金将全部返还给原告。原告诉状中陈述的实际发生的各项费用均出自国库，与原告缴纳的征地保证金无关，原告所缴纳的征地保证金现全额存放在被告财政局的账户，所发生的征地款项并不是原告诉状中陈述的是其缴纳的“前期费用”。3、现因该地块并未挂牌出让，原告要求返还征地保证金的条件未成就，原告起诉没有事实和法律依据，因此被告国土局不应该返还该笔款项，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告普兰店市财政局一审辩称：不同意原告的诉讼请求。原告与被告国土局协商，为了征用被告李店居委会集体所有土地而向政府交纳保证该征地行为成立与履行的保证金。我们是收到被告普兰店市国土资源局的通知才收取原告的款项，该款项仍存放于财政局账户中，至今没有使用。其他同意普兰店市国土资源局的答辩意见。
一审法院审理查明：2011年8月13日，原告与被告居委会签订了《李店社区低洼地改造协议》，协议约定被告居委会根据市政府于2011年4月23日召开的《普兰店市规划建设委员会2011第二次办公会议纪要》所做的会议决定，将海皮路忠发加油站（客运中心以东、回迁楼以西）周边地块低洼地交由原告方进行改造和开发。此后就上述地块位于大连普兰店经济开发区李店社区内即被告李店居委会所有的集体所有性质的土地12.0096公顷，原告与被告国土局及有关部门达成口头用地意向。2013年7月15日，被告国土局向原告出具国土资源局征地收费计算结果会审表后，原告依据被告国土局出具的会审表向被告财政局缴纳征地保证金11，624，013元。被告财政局于2013年7月19日向原告出具了辽宁省行政事业单位资金往来结算票据，明确收款项目为征地保证金，金额为11，624，013元。2013年10月16日，辽宁省人民政府下发辽政地（2013）1344号文件，即辽宁省人民政府关于普兰店市2013年度第50批次建设用地的批复：“一、同意将普兰店市农用地1.3383公顷转为建设用地，同时征收大连普兰店经济技术开发区李店社区旱地1.1101公顷、农村道路0.0985公顷、坑塘水面0.1297公顷、宅基地1.9747公顷、工业用地4.6329公顷、未利用地4.0637公顷，合计批准征收集体土地12.0096公顷，作为普兰店市实施县级规划建设用地。”庭审中，被告国土局及被告财政局均主张原告依被告国土局指令向被告财政局账户缴纳的11，624，013元，现仍全额存放在财政局账户，拨付被告李店居委会收取的征地补偿费系财政拨款，而并非使用了原告缴纳的征地保证金。同时，原告主张虽依被告国土局的会审表向被告财政局缴纳了11，624，013元，但本次诉讼仅要求返还6，693，625元，其余款项保留主张权利。
另查，2014年6月16日，普兰店市国土资源局向被告大连普兰店经济开发区管理委员会拨付征地专项资金9，673，260元，后被告管委会将该笔征地专项资金拨付给被告李店居委会。现案涉土地已经征收为建设用地，但尚未挂牌出售。庭审中被告国土局提供大连市国土资源和房屋局（大国土房屋发（2015）24号）文件，欲证明政府用文件认可并确定各级政府在实际操作中收取保证金的行为。
一审法院认为：原告缴纳的11，624，013元征地保证金是否有法律依据是本案的争议焦点。关于被告国土局主张原告起诉案由错误，与原告之间不存在民间借贷关系一节，因庭审中原告表示其诉讼请求已明确，具体案由由法院审查确定，原告对法院经审查确定的案由无异议，本案因原告与被告国土局及关部门达成口头用地意向，从而交纳案涉款项引发争议，故本案应确定为合同纠纷。关于被告国土局辩称原告系案涉土地（征收前）的用地意向单位，为了防止政府征收集体所有土地为建设用地后，而原告不参加竞拍造成建设用地流拍的后果，故要求原告在政府征地前先交纳征地保证金一节，一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划；下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。集体所有性质的土地是否需要征收为建设用地，是以政府的土地利用总体规划为依据，而非以某个企业的需求为依据；另一方面，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让；第二十条的规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。因案涉土地尚未进行招标拍卖挂牌出让，被告国土局辩称要求原告在政府征地前先交纳征地保证金一节并无法律依据，故对被告国土局的该项辩解一审法院不予采信。关于被告国土局庭审中提供的大国土房屋发（2015）24号文件一节，因案涉款项的缴纳时间为2013年7月19日，而大国土房屋发（2015）24号文件的下发时间为2015年2月10日，即该文件的形成时间在本案的事实发生之后，对双方当事人的行为没有约束力，故对被告国土局提供的该份证据材料，一审法院不予采信。关于原告主张虽依被告国土局的会审表向被告财政局缴纳了11，624，013元，但已花费款项即耕地开垦费222，020元、新增建设费1，512，560元、征地管理费216，173元、农民耕地补偿费1，498，635元、宅基地补偿费1，481，000元，总计4，930，388元本次诉讼不予主张，本次诉讼仅要求返还6，693，625元一节，因是原告对自己诉讼权利的一种处分，一审法院予以照准。关于原告主张要求四被告连带返还案涉款项6，693，625元一节，因庭审时被告国土局、财政局均辩称该款项仍全额存放在财政局账户，且原告也未提供证据证明普兰店市国土资源局向被告大连普兰店经济技术开发区管理委员会拨付征地专项资金9，673，260元（后被告管委会将该笔征地专项资金拨付被告李店居委会），系原告的资金，故原告要求被告大连普兰店经济开发区管理委员会及被告李店社区承担连带返还6，693，625元无事实和法律依据，一审法院对此不予支持。案涉土地尚未招标拍卖挂牌出让，原告大连博益置业有限公司依据被告国土局出具的会审表向被告财政局交纳征地保证金没有法律依据应予以返还，因该案涉款项原告直接交付给财政局且该款项存放于被告财政局账户未使用，现受被告财政局的管理控制，而被告国土局与被告财政局均为政府下属单位，在此案件中无法定或约定连带返还依据，故可由被告财政局对案涉款项直接还付原告。
综上所述，普兰店市人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十七条、第四十六条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条、第二十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，作出如下判决：一、被告普兰店市财政局于判决生效之日起十日内还付原告大连博益置业有限公司征地保证金6，693，625元；二、驳回原告大连博益置业有限公司其他诉讼请求。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费58，655元，由被告普兰店市国土资源局、被告普兰店市财政局承担。
普兰店市国土资源局的上诉理由及请求是：一、关于本案案由及适用法律问题。本案立案时以借款纠纷立案，由于一审被告均有异议，法庭确定为合同纠纷。法院应按合同法审理此案，并依法认定合同效力。但一审判决在未对合同效力进行确认的情况下，仅以没有法律依据为由，判决普兰店市财政局返还保证金，违反了“法无禁止即可为”的原则。本案中博益公司作为意向用地单位，为“保证项目顺利实施”向上诉人缴纳征地保证金，其目的是防止征收集体所有土地后，造成征而不用和土地闲置，也是为了实现土地总体规划节约用地的需要，因此是供用地双方在平等协商的基础上达成的有效保证合同行为，并不违反法律和行政法规的强制性规定，但一审法院以没有法律依据为由，判决返还保证金，违反了当事人意思自治原则。二、一审判决没有法律依据应予改判。原审法院未适用合同法的原则对合同效力进行认定，如认定合同无效即全部无效，博益公司交付的征地保证金就应当全部返还，而一审判决返还6，693，625元没有法律依据，本案不存在部分无效的情形。如认定合同有效，就应当根据当事人的请求，解除双方的保证合同，并按合同法规定对案涉款项一并处理。而上诉人提交的大国土房屋发（2015）24号文件明确规定为防止土地浪费和土地闲置，应当在政府征地前收取意向用地单位一定数额的保证金，就是本案中保证合同行为的规范性文件。普兰店市国土资源局在庭审中补充上诉理由：博益公司与普兰店市国土资源局之间形成的征地保证金口头合同是平等主体之间建立的普通民事合同，是双方的真实意思表示，合法有效，在没有法定或约定解除条件的情况下，双方应当遵照执行，博益公司无权要求返还征地保证金；一审没有认定征地保证金口头合同是否有效以及如果有效是否可以解除的情况下，径行判令普兰店市财政局返还征地保证金，缺乏事实和法律依据。1.虽然一审判令普兰店市财政局承担返还征地保证金的责任，但是普兰店市财政局只是代普兰店市国土资源局收取征地保证金，普兰店市国土资源局才是征地保证金合同的一方当事人，因此，普兰店市国土资源局是一审判决最终的责任承担者，故对一审判决有上诉权；2.征地保证金口头合同不违反法律法规的禁止性规定，系平等主体之间的真实意思表示，应由合同法调整，适用“法无禁止即可为”的原则。3.一审判决没有认定征地保证金口头合同是否有效、是否解除即判决返还，属于适用法律错误；4.政府收取征地保证金是全国各级政府的普遍做法，具有避免土地资源浪费的重大意义；本案中收取的征地保证金符合大连市国土资源和房屋局（2015）24号文件的规定，该行为合法有效。故请求：撤销一审判决，改判驳回博益公司的诉讼请求。
普兰店市财政局的上诉理由和请求是：一、关于本案案由及适用法律问题。本案立案时以借款纠纷立案，由于一审被告均有异议，法庭确定为合同纠纷。法院应按合同法审理此案，并依法认定合同效力。但一审判决在未对合同效力进行确认的情况下，仅以没有法律依据为由，判决普兰店市财政局返还保证金，违反了“法无禁止即可为”的原则。本案中博益公司作为意向用地单位，为“保证项目顺利实施”向上诉人缴纳征地保证金，其目的是防止征收集体所有土地后，造成征而不用和土地闲置，也是为了实现土地总体规划节约用地的需要，因此是供用地双方在平等协商的基础上达成的有效保证合同行为，并不违反法律和行政法规的强制性规定，但一审法院以没有法律依据为由，判决返还保证金，违反了当事人意思自治原则。二、一审判决没有法律依据应予改判。原审法院未适用合同法的原则对合同效力进行认定，如认定合同无效即全部无效，博益公司交付的征地保证金就应当全部返还，而一审判决返还6，693，625元没有法律依据，本案不存在部分无效的情形。如认定合同有效，就应当根据当事人的请求，解除双方的保证合同，并按合同法规定对案涉款项一并处理。而上诉人提交的大国土房屋发（2015）24号文件明确规定为防止土地浪费和土地闲置，应当在政府征地前收取意向用地单位一定数额的保证金，就是本案中保证合同行为的规范性文件。故请求：撤销一审判决，改判驳回博益公司的诉讼请求。
博益公司二审答辩认为：不同意二上诉人的上诉请求。二上诉人与博益公司之间没有达成任何口头协议，也未确定双方权利、义务，征地保证金口头合同并不存在。双方就款项收取后如何使用、何时返还等问题并未达成一致意见，博益公司之所以起诉要求返还款项，是因为了解到征地及出让土地使用权有明确规定的流程和收费项目，征地保证金不在其中。双方之间不存在预约合同，普兰店市国土局的操作流程违规，违反规定收取保证金。
大连普兰店经济开发区李店社区居民委员会二审述称认为：同意二上诉人的上诉请求。
大连普兰店经济开发区管理委员会二审述称认为：同意一审判决针对大连普兰店经济开发区管理委员会的判项，同意二上诉人的上诉请求和理由。
本院经审理查明：一审判决认定事实属实。
本院认为，本案中，博益公司在与普兰店市国土资源局形成口头用地意向以后，博益公司按照普兰店市国土资源局的要求向普兰店市财政局交纳了案涉款项，现博益公司诉请要求返还该笔款项。普兰店市国土资源局上诉主张，一审判决虽判令由普兰店市财政局承担返款责任，但与博益公司建立合同关系的事实上应为普兰店市国土资源局。经审查，本案二审争议的焦点问题仍为普兰店市国土资源局收取博益公司的案涉款项是否具备合法依据。对此，普兰店市国土资源局上诉主张，其与博益公司之间存在口头保证金合同关系。本院认为，不管合同采用何种形式订立，当事人对合同主要条款达成合意是合同成立的根本标志，而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，主张法律关系存在的当事人，应当对产生该法律关系的基本事实承担举证证明责任。本案中，普兰店市国土资源局与博益公司对所收取“保证金”的作用、使用、退还、扣罚等情形均存在较大争议，普兰店市国土资源局未提供证据证明，双方就“保证金合同”的基本条款已经形成合意，且双方当事人既无法达成补充协议，本案也无法按照合同有关条款、交易习惯或相关法律确定或推定双方的权利义务。因此，仅凭本案现有证据，不足以证明普兰店市国土资源局与博益公司之间就“保证金”已经达成一致意思表示或已形成事实契约关系，也无据判断双方之间是否存在或存在何种权利义务关系，本案中现有证据不足以认定双方存在口头或其他形式的保证金合同关系。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中虽然明确规定了保证金的概念，但普兰店市国土资源局在本案中收取的“征地保证金”显与上述规定中招拍挂公告发布后形成的投标、竞买保证金并非同一概念，实际上，普兰店市国土资源局在案涉土地予以征收变性的批复下发之前，就已经先行向博益公司收取了案涉“征地保证金”，而案涉土地至今仍未进入招拍挂程序，何时能够进行招拍挂程序目前亦无从确定。另一方面，普兰店市国土资源局作为收款依据提出的2015年2月10日大国土房屋发（2015）24号文件，显然是在2013年收取款项一年半之后方才发布，该文件不具备溯及本案的规制效力，其证明效力不能予以认定。综合以上事实和理由，本院认为，普兰店市国土资源局向博益公司收取的“征地保证金”，不具备合同、契约等约定的依据，同时亦不具备法律、行政法规或政策规范性文件等相关法定依据，因此，在博益公司主张返还案涉款项，而普兰店市国土资源局又未能举证证明收取、占用案涉款项具备合法依据的情况下，普兰店市国土资源局与博益公司之间就案涉款项已经形成给付之债，普兰店市国土资源局应当承担相应返款义务。普兰店市国土资源局的上诉理由不具备事实和法律依据，本院不予采纳。另外，鉴于该款系由普兰店市财政局实际代为收取和管控，普兰店市财政局亦表示其仅是依普兰店市国土资源局的授意履行相应财政行政职能，故一审判决实际由普兰店市财政局返还该笔款项亦属合理。至于博益公司在本案中仅主张返还6，693，625元款项一节，本院认为，基于《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条规定的当事人的诉讼处分权及“不诉不理”的基本原则，人民法院应准许当事人在诉讼中自由行使民事权利的处分权，因此本案中对博益公司未诉请主张的其他款项不作审理和认定。
综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费117，310元（上诉人普兰店市国土资源局、普兰店市财政局各预交58，655元），由上诉人普兰店市国土资源局、普兰店市财政局按其预交的数额各自负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宫黎明
审 判 员 王 鹏
代理审判员 季 烨
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 耿 艳