广东省清远市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤18行初155号
原告黄永权，男，1962年10月29日出生，住广东省清远市清城区。
原告黄灶兴，男，1957年9月17日出生，住广东省清远市清城区。
原告陈镜洪，男，1957年6月12日出生，住广东省清远市清城区。
被告清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区附城东区。
法定代表人邱泽军，区长。
委托代理人郑崇伟，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人何城钟，东城街道办事处副主任。
原告黄永权、黄灶兴、陈镜洪因行政行为违法纠纷一案，以清远市清城区人民政府为被告，于2017年9月20日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉、举证通知书等，并于2017年11月2日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告黄永权、黄灶兴、陈镜洪，被告清远市清城区人民政府的委托代理人郑崇伟、何城钟到庭参加了诉讼。
原告的诉讼请求：1、依法确认被告于2017年8月9日收到原告申请保护土地承包经营权后，视为信访事项转交东城街办答复的行为违法；2、依法判令被告保护原告承包经营权不受侵害；3、依法确认被告征收原告承包土地的行为违法。
事实和理由：一、原告于2011年11月26日开始把自己位于石板村委会古井村门口附近的农田租给彭才志种植葡萄，由石板村委古井村共同把己经分到各户的承包土地发包给彭才志承包，并签订耕地流转合同，合同有效期为2021年11月25日止，该承包人于2017年1月31日前己经拒绝支付上述土地租赁金给原告。因此，原告于2017年8月6日向被告申请停止支付上述承包土地范围青苗款给彭才志。
二、请求确认被告不依法履行作出回复的行为违法。被告于2017年8月9日收到原告请求保护合法财产，是原告发出的请求事项，在被告职责范围内。被告把原告的请求作为信访事项转交下级政府答复的行为应视为违法；
三、请求确认被告本案征地行为违法。1、被告在征收原告土地前没有依法举行听证会，在上报广东省人民政府审批粤国土资（建）字【2017】48号中，以伪造石村二村村长李锡华签名的《听证送达回证》、《放弃听证的证明》、《关于落实留用地安置的证明》等行为，剥夺了原告的知情权。《国土资发[2004]238号》具有法律效力，被告必须执行。2、根据广东省批准的粤国土资（建）字【2017】48号、2017年2月13日作出《关于清远市区2016年度第二批城镇建设用地批复》。被告在2016年9月9日与古井村签订征地协议。2016年1月18日与石板二村签订征地协议。被告先征地后获得批复，属于征地程序违法。
四、要求被告保护原告土地承包经营权合法。1、被告征收原告土地后，返还地、安置、失地补助、社保、生活用地等均未落实，被告只是交了部份订金，原告并未完全拥有上述土地的使用权。因此，被告不能剥夺原告土地承包经营权的合法权益。2、原告承包土地流转给湖南彭才志种植葡萄，合同规定2017年1月31日前缴交2017年度租金。而彭才志在规定期限未交租金给原告，即承包人彭才志放弃了土地承包经营权。3、被告征收原告土地应在2017年2月23日后才能实施，彭才志的土地承包经营权应该保证在2017年2月24日前还有效才能享受青苗补偿的权利。现在承包人彭才志提前放弃了承包权，即该征地的青苗补偿属于原告是合理合法。
五、被告是保护原告上述合法权益的主体，东城街办只不过是被告组织实施征地的成员，而真正征地主体是被告。六、综上所述，土地承包方彭才志提前放弃土地承包经营权。即该青苗补偿应归原告所有合法。原告请求被告依法保护原告合法权益，但是被告把自身职责当为信访事项转交东城街办答复原告的行为应视为违法。因此，恳请一审法院支持原告上述的主张。
被告清远市清城区人民政府答辩称：一、答辩人的行为符合法律规定。（一）原告等人在起诉状中提到清城区东城街道办事处（以下简称东城街办）石板二村和古井村被征收土地是位于省级职业技术教育示范基地（清远）一期工程征收土地范围内，根据《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办[2013]19号）第五条、第三十六条的规定，由清远市土地储备局委托东城街办具体负责实施土地的征收工作，相关的征收土地合同均由东城街办与村民小组签订，并由东城街办直接划付征地补偿款项给被征地的村民小组。原告等人递交的《关于请求停止支付青苗补偿给原承包方湖南彭老板的申请报告》内容，主要涉及到东城街办负责实施征收上述土地涉及的青苗补偿争议问题，且原告等人在该报告中，明确要求东城街办依法保护其合法权益。因此，答辩人根据上述情况，将原告等人的申请转交给东城街办处理，完全合法、合理，符合法律规定。（二）东城街办是答辩人派出的基层政府组织，收到答辩人转交原告等人的申请报告后，已经依法向原告等人作出《关于东城石板二村黄永权、黄灶兴、古井村陈镜洪申请停止支付青苗补偿款给原承包方彭老板的申请一案的答复》，明确答复原告等人提出的问题，并建议原告等人通过法律途径维护自身的合法权益，已经对原告等人提出保护合法权益的诉求给予合法的建议和保护。
二、本案所涉的土地征收合法。涉案土地均在省级职业技术教育示范基地（清远）一期工程征收土地范围内，已经广东省国土资源厅《关于清远市区2016年度第二批次城镇建设用地的批复》粤国土资（建）字【2017】48号文批准征收，且东城街办在清远市国土资源局发出预公告【清国土征预字（2015）5号】后，受清远市土地储备局委托开展土地征收工作，按照省、市相关政策和文件要求实施土地征收和补偿，且相关被征地村民集体组织已经收到了征地补偿款项，对征地没有提出不服等诉求。
三、原告等人的承包经营权没有受到侵害。根据原告等人提供的证据显示，原告等人主张的责任乘包的土地，于2011年11月26日与彭才志等人签订《耕地流转合同》，由彭才志承包经营。在承包期间，相关的土地由彭才志承包经营，原告等人收取承包款项，其承包权没有受到任何侵害。至于彭才志是否放弃承包及彭才志承包土地上的青苗补偿款项归属，是属于土地承包合同纠纷，如果原告等人认为其权益受到侵害，可通过民事诉讼的方式予保护。至目前为止，未有相关的判决文书确认彭才志承包土地上的青苗属于原告等人所有，原告等人的权益是否受到侵害未经法院裁判确定。
四、原告等人的起诉依法应当驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，只有行政机关对原告等人提出保产权益的请求拒绝履行或答复的，原告等人才能提起行政诉讼。如上所述，原告等人提出的申请报告，答辩人已经通过属于的东城街办作出答复，已经履行保护职责。因此，原告在此情况下，依法没有诉权。
综上所述，答辩人认为，原告等人提起本案诉讼，既没有事实依据，又没有法律依据，其起诉不符合法律规定辩人请求法院依法驳回其起诉。
本院经审理查明：根据广东省发改委《关于下达广东省2013年重点建设项目计划的通知》（粤发改重点[2012]212号），省级职业技术教育示范基地（清远）一期工程建设将开展征地拆迁工作，清城区东城街道办事处石板二村和古井村位于被征收土地范围内。2015年，东城街道办受清远市土地储备局的委托，开展上述项目的征地工作。2015年4月17日，东城街征地工作小组在被征收范围内张贴了清远市国土资源局发出的预公告【清国土征预字（2015）5号】，然后组织相关人员对征地的权属界址进行确认。经过测量，石板二村涉及征地面积176.64亩，古井村涉及征地面积约490亩。经过各村大部分村民同意，石板二村与东城街办于2016年1月18日签订了《土地补偿协议书》，明确了留用的的返还比例和面积，已向村小组支付相关的征地安置款和青苗补偿款。古井村与东城街办于2016年9月9日签订了《土地补偿协议书》，明确了征地范围、面积和补偿金额、留用地返还面积、比例等，并按时足额支付了补偿款。2017年2月14日，广东省国土资源厅发布《广东省国土资源厅关于清远市区2016年度第二批次城镇建设用地的批复》【粤国土资（建）字[2017]48号】
另查明，2011年11月26日，包括原告黄永权、黄灶兴、陈镜洪在内的东城街办石板居委会古井村民与湖南籍彭才志签订《耕地流转合同》，约定因国家政策承包土地被征收，合同自动终止，双方互不违约，征地补偿归东城街办石板居委会古井村民，地上附着物补偿归彭才志。2017年8月6日，石板二村村民黄永权、黄灶兴，古井村村民陈镜洪向清远市清城区人民政府递交《关于请求停止支付青苗补偿给原承包方湖南彭老板的申请报告》。清远市清城区人民政府收到该报告后，依法转由清远市清城区人民政府东城街道办事处处理，清远市清城区人民政府东城街道办事处于2017年9月5日作出《关于东城街石板二村黄永权、黄灶兴，古井村陈镜洪申请停止支付青苗补偿款给原承包方彭老板的申请一案的答复》，认为省职教基地项目征地工作不存在违法行为，并按照谁种谁受益的原则，认为征地青苗补偿款应支付给承包人彭才志。
再查明，本院在庭审中已就本案被告主体是否适格问题向原告黄永权、黄灶兴、陈镜洪进行释明，原告等人坚持起诉意见，不予变更。2017年12月20日，本院对黄永权、黄灶兴、陈镜洪进行释明，因原告等人起诉时提出多个诉讼请求，诉讼请求间属于不同法律关系，处理不同的诉讼请求被告主体也不一致，依法律规定，原告等人应分开单独起诉，不能在本案中同时提出。黄永权、黄灶兴、陈镜洪表示坚持其起诉状中的诉讼请求，不分开单独起诉。
以上事实，有原、被告的诉讼状和各方提交的证据材料副本、本院的庭审笔录等予以证实。
本院认为，本案应先审查是否应立案审理的问题。根据原告的诉讼请求及理由、被告的答辩意见，本案的争议焦点可归纳为：清远市清城区人民政府是否为本案适格被告；多个诉讼请求间属于不同法律关系是否可以提起诉讼。
关于清远市清城区人民政府是否适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，省级职业技术教育示范基地（清远）一期工程建设的征地拆迁工作，统一由市、县人民政府负责组织实施。涉案集体土地位于清远城市规划区范围，结合《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》第五条第一款的规定，应由清远市人民政府负责组织实施。虽然上述办法在第五条第四款授权清远市清城区人民政府组织实施涉案土地征收补偿安置具体工作，并由清远市土地储备局委托东城街道办具体实施。但该授权并无法律、法规或者规章的规定，应视为委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，黄永权、黄灶兴、陈镜洪对有关征地行为不服，应以清远市人民政府为被告。黄永权、黄灶兴、陈镜洪以清远市清城区人民政府为被告，属于错列被告。经本院释明，黄永权、黄灶兴、陈镜洪拒绝变更，其对清远市清城区人民政府的起诉，本院不予支持。
关于多个诉讼请求间属于不同法律关系是否可以提起诉讼的问题。原告的第一个诉讼请求是属于履行法定职责的问题，第二、三个请求是涉及征地补偿安置的问题，涉及不同的法律关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条列举出“有具体的诉讼请求”的九类不同法律关系的诉讼请求。现原告等人将属于不同法律关系的请求在本案中一并提出，未能正确表达诉讼请求，也违反了一诉一理的诉讼原则。本院已向原告等人予以释明，建议其分开起诉，但原告表示坚持其原诉讼请求，不予变更。鉴于此，本院不能在一案中对原告提出的所有诉讼请求一并审理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告黄永权、黄灶兴、陈镜洪的起诉。
本案受理费50元，退还给原告黄永权、黄灶兴、陈镜洪。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄方然
审 判 员 赖广鑫
审 判 员 汤伟元
二〇一七年十二月二十一日
法官助理 葛邵霞
书 记 员 王 煜
附法条：
《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。
《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》
第五条市人民政府统一领导、组织协调本市城市规划区土地及房屋征收工作。征收土地的，依照法定程序批准后，市人民政府组织实施。
市土地开发储备局负责组织市规划区内集体土地及其上房屋征收的具体工作；市土地开发储备局负责组织实施城市规划区国有土地的收购或置换。
清远经济开发区管委会受市人民政府委托，负责本辖区的集体土地及其上房屋征收补偿安置实施具体工作。
清城区人民政府受市人民政府授权，负责本辖区的土地和房屋征收补偿安置工作。
市城乡规划局负责组织编制城市规划区建设控制性详细规划；办理城市规划区建设用地规划许可手续；对城市规划区的违法、违章建筑进行认定并依法查处。
市国土资源局负责办理城市规划区的建设用地手续，依法办理城市规划区农用地转用和土地征收手续；负责城市规划区建设用地供应工作；负责组织拟订集体土地征地补偿安置方案。征地补偿、安置方案按程序报市政府批准后，由市国土资源局组织实施。
市住房和城乡建设局负责指导拟订国有土地上被征收房屋及其附着物的征收补偿方案。
市发展改革、财政、审计、民政、农业、计划生育、卫生、公安、劳动、社保、工商、教育、城市综合管理等有关部门应当在各自的职责范围内互相配合，共同做好城市规划区土地和房屋征收工作。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十一条行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
（一）请求判决撤销或者变更行政行为；
（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；
（三）请求判决确认行政行为违法；
（四）请求判决确认行政行为无效；
（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
（六）请求解决行政协议争议；
（七）请求一并审查规章以下规范性文件；
（八）请求一并解决相关民事争议；
（九）其他诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。