安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终48号
上诉人（一审原告）长丰县下塘镇朝晖社区小韩村民组，住所地安徽省长丰县下塘镇朝晖社区。
诉讼代表人李丙兴，男。
诉讼代表人李丙志，男。
诉讼代表人李丙胜，男。
诉讼代表人李丙勇，男。
被上诉人（一审被告）长丰县人民政府，住所地安徽省合肥市长丰县水湖镇长丰路85号，组织机构代码00300366-1。
法定代表人黄韡，该县县长。
委托代理人李生巧，该县政府法制办工作人员。
委托代理人卜寿丰，安徽天霖律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）长丰县教育体育局，住所地安徽省长丰县新政务服务中心大楼14楼，统一社会信用代码11340121003003856G。
法定代表人ＸＸ全，局长。
委托代理人何良，长丰县教育体育局工作人员。
上诉人长丰县下塘镇朝晖社区小韩村民组（以下简称小韩村民组）因诉长丰县人民政府土地权属行政处理决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人小韩村民组诉讼代表人李丙兴、李丙志、李丙胜、李丙勇，被上诉人长丰县人民政府副县长周密，及该县政府委托代理人李生巧、卜寿丰，被上诉人长丰县教育体育局委托代理人何良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，1964年，报经上级教育主管部门审批，原埠里公社（后变更为长丰县立新公社，之后又变更为埠里乡）研究决定建设埠里农业中学，选址在原青埠大队湾塘生产队，占用湾塘生产队耕地约170亩及水塘，湾塘生产队村民合并到邻近的小韩生产队，且在第一轮和第二轮土地承包中都重新分配土地。1997年，上级教育主管部门决定撤销埠里农业中学，合并到长丰县埠里中学，同时成立了长丰县埠里乡成人文化技术学校。2006年，长丰县乡镇区划调整后，原埠里乡合并到下塘镇，长丰县埠里乡成人文化技术学校改名为长丰县下塘镇埠里成人文化技术学校，其学校性质为公办学校。
一审法院另查明，1997年原埠里农业中学撤并埠里中学后，已归还了小韩村民组68亩耕地。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此被告长丰县人民政府应小韩村民组的申请作出行政处理决定，具有法定职权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：３、进行过一定补偿或安置劳动力的。占用湾塘生产队的土地建设埠里农业中学的时间早于1965年至1966年完成，原青埠大队湾塘生产队村民整体并入下塘镇青埠村小韩生产队，在一、二轮土地承包中均分配了土地。根据上述规定，原告诉争土地所有权应归国家所有，使用权归本案第三人所有。接到原告行政确认申请书后，长丰县国土资源局启动了土地确权工作，被告长丰县人民政府根据长丰县国土资源局的报告及随卷移送的证据，作出了《长丰县人民政府行政处理决定书》并依法进行送达，该行政处理决定作出的程序符合法律规定。综上，长丰县人民政府作出的行政处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回小韩村民组的诉讼请求。
小韩村民组上诉称，1、一审法院认定“湾塘生产队村民合并到邻近的小韩生产队，且在第一轮和第二轮土地承包中都重新分配土地”不符合事实。当时，人员并入小韩生产队，而小韩生产队的土地并没有增加，土地总量没有变化的情况下，增加分配人员，导致原有成员和新成员分到的土地明显减少,两个生产队村民利益都受到损害。2、一审法院认定“2006年，长丰县埠里乡成人文化技术学校改名长丰县下塘镇埠里成人文化技术学校，其学校性质是公办学校”。现在的埠里成人文化技术学校直到2006年才取得公办学校资格，不能因此倒推认定原先占用土地的埠里中学、长丰县埠里乡成人文化技术学校也是公办学校。埠里中学和长丰县埠里乡成人文化技术学校应当认定为乡（镇）或村办企事业单位，不能因为占用土地的主体性质发生变更，就认定其占有行为从无权占有变成合法占有。3、一审法院适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，但上诉人并没有得到补偿和安置，若认定分配到小韩生产队的土地就是补偿，那么小韩生产队村民利益没有得到补偿或安置,故一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院撤销长丰县人民政府长政秘（2015）67号行政处理决定书，并确认争议的102亩土地及三口塘归上诉人所有。
长丰县人民政府答辩称，1、一审法院认定“湾塘生产队村民并到邻近的小韩生产队，且在第一轮和第二轮土地承包中都重新分配土地”并无不当。将原湾塘生产队并入小韩生产队并进行过一定补偿和安置劳动力，答辩人认为上诉人没有进行安置或者补偿的主张不能成立。答辩人认为安置方式有很多种，不能以现在的征收补偿安置方式否认原来的安置方式的正确性和合法性。2、一审法院认定埠里农业中学公办学校性质是正确的。一是从历史沿革来说，上世纪六十年代不可能出现私人办学；二是从学校成立和管理来看，埠里农业中学由公社开办，起初有埠里公社管理，后来变成教育主管部门管理。3、上诉人关于已经归还小韩村民组68亩土地理由不成立，事实是小韩村民组擅自占用，没有经过任何批准手续。4、上诉人要求将争议的102亩土地及三口塘归上诉人所有的请求不属于人民法院审理范围。综上，请求维持一审判决。
长丰县人民政府向一审法院提供了以下证据：1、小韩村民组的申请书、通知、送达回证，证明2015年7月10日，长丰县下塘镇朝晖社区小韩村民组向长丰县国土资源局申请确认下塘镇埠里成人文化技术学校占用的土地归村民组所有并要求返还，长丰县国土资源局启动了确权程序，从而证明被告作出行政确认行为的来源。2、李传荣、李之佑、李丙兴、李丙胜等人证言及租赁合同等，部分事实认定是根据证人证言作出的。证明埠里农中成立时使用的是青埠大队湾塘生产队的土地，后公社把湾塘生产队的人员安置到小韩村民组，从而证明学校使用集体土地时对劳动力进行了安置的事实，而且争议土地一直也为埠里农业中学及权利承受人使用。3、长丰县教育局的行政答辩状、五七中学成立革命委员会批文、李传荣（学校教师）升级报告表和工资制度改革审批表、杨清鸾教师资格申请表和奖励审批表、李之德干部任免报告表和升级审批表、吴振铎民办教师招选为公办教师审批表、组织机构代码证、事业单位法人证书等，证明埠里农业中学属于公办学校，现权利承受人为国有事业单位，从而证明诉争土地使用单位的性质，进而确定适用法律条款。4、安徽省教育厅皖教秘[2010]439号文、成技校工作计划要点、日常地籍测绘报告等，证明埠里成人文化技术学校是存在的，明确了埠里成人文化技术学校办学定位、工作要求及土地现状。5、询问笔录、长丰县教育体育局函及长国土请（籍）[2015]20号文件，证明长丰县国土资源局接到申请人的申请后，启动了确权程序，除了申请人提供的材料外，还进行了调查取证，因当事人不愿意调解，在调解不成的情况，根据当事人提供和自己调查所得证据作出了长国土请（籍）[2015]20号文件，报长丰县人民政府作出处理决定。6、长丰县人民政府行政处理决定书（长政秘[2015]67号）及送达回证等，证明长丰县人民政府接到长丰县国土资源局的报告及随卷移送的证据，启动处理程序，最后根据在卷的证据作出处理决定书并依法送达。主要法律依据：1、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款；2、《安徽省土地权属争议处理条例》第十三条第（二）项；3、《安徽省土地权属争议处理条例》第三十四条。
第三人长丰县教育体育局提供了以下证据：1、五七中学成立革命委员会批文、李传荣升级报告表和工资制度改革审批表、杨清鸾教师资格申请表和奖励审批表、李之德干部任免报告表和升级审批表、吴振铎民办教师选招为公办教师审批表、组织机构代码证、事业单位法人证书，证明自长丰县埠里农业中学成立之后，虽然名称有所变化，但是一直使用诉争的土地从事教育教学活动，学校隶属于长丰县下塘镇中心小学，中心小学为事业法人，从而证明长丰县人民政府关于占有和使用土地单位性质认定的正确性。2、安徽省教育厅皖教秘[2010]439号、长丰县下塘镇埠里成人文化技术学校2014年工作总结和2015年工作计划要点等，证明诉争土地现为长丰县下塘镇埠里成人文化技术学校占有使用，虽然经过长达五十年的变迁，学校对诉争的土地仍然占有和使用，从而证明长丰县下塘镇朝晖社区小韩村民组对争议的土地既不享有所有权，也不享有使用权。3、长丰县下塘镇人民政府下访[2015]1号文件，证明长丰县下塘镇朝晖社区小韩村民组的主张已经超过了20年的诉讼期间，依法不应当受到法律保护。信访的时间是2015年1-2月份左右，土地占用时间是1965年左右，远远超过二十年。
小韩村民组向一审法院提供了以下证据：1、李传荣的证明；2、李传保的证明；3、李明清的证明；4、章德芳的证明；5、杨义桂的证明；6、李丙全的证明；7、长丰县埠里农业科技示范园与杨义宏的示范园湾塘及部分土地建立养殖场承包合同，证明诉争土地被承包的事实；8、刘应美租赁埠里成人技校土地的收据、缴款书，证明成人技校租赁诉争土地，侵犯权益的事实。
上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《安徽省土地权属争议处理条例》第三条规定，土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条亦规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿或安置劳动力的，属于国家所有。能否适用该规定，关键在于查明是否符合三个方面的要件，即使用争议土地的时间、使用争议土地的单位性质以及是否进行过一定补偿或安置劳动力。
本案中，涉案争议土地被占用的时间为1965年前后，对此各方当事人均无异议，符合上述规定的时间要件。使用涉案争议土地的单位，原为埠里农业中学。该农业中学历经数次撤并、调整，沿革为现长丰县下塘镇成人文化技术学校。下塘镇成人文化技术学校现为公办学校，即全民所有制单位，上诉人对此并无异议，只是对该学校的前身埠里农业中学的性质提出异议，认为原埠里农业中学系公社集体所办事业单位，并非全民所有制单位，其历经演变，至2006年才取得公办学校资格。对此问题，本院认为，农村人民公社是我国特定历史时期存在的政社合一组织，既是社会主义社会在农村中的基层单位，又是社会主义政权在农村中的基层单位。原埠里农业中学虽由原埠里公社创办，但得到了县教育主管部门的同意，且历经演变，现已明确为公办学校。故对该学校办学过程应整体考量，不宜割裂历史，分段认定其性质，现将涉案争议土地的使用单位认定为全民所有制，符合尊重历史，面对现实的原则。对于是否进行过一定补偿或安置劳动力问题，本院认为，原埠里公社使用原湾塘生产队的土地创办学校，已将该生产队成员安置至小韩生产队。从尊重历史的角度来看，此类做法在当时较为普遍，长丰县人民政府认定已对争议土地原所有者进行过劳动力安置，符合当时的实际情况。但考虑合并之后，两生产队人均耕地面积均减少，且无证据证明两生产队另外得到了其他补偿，故长丰县人民政府在尊重历史的同时，亦应兼顾现实，遵循有利于经济社会发展和安定团结的原则，综合考虑涉案争议土地利用现状是否合理、上诉人小韩村民组现人均承包土地面积是否达到当地平均水平等情况。如涉案争议土地利用现状不合理，可在保证下塘镇成人文化技术学校办学实际需要的前提下，将利用不合理的部分归还小韩村民组耕种。如下塘镇成人文化技术学校办学确仍需使用全部涉案争议土地，而上诉人小韩村民组又因人均承包土地面积低于当地平均水平，影响其生产、生活，长丰县人民政府在将涉案争议土地确定为国有并由现使用单位使用之前，亦应通过协调有关单位给予小韩村民组适当经济补偿、政策扶持等方式，妥善解决好其经济发展问题，以维护安定团结大局。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规部分不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销合肥市中级人民法院（2016）皖01行初112号行政判决；
二、撤销长丰县人民政府2015年12月21日作出的长政秘[2015]67号行政处理决定；
三、长丰县人民政府于本判决生效60日内，重新作出行政处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人长丰县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一七年七月十一日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更……