湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终914号
上诉人(原审被告)浏阳市国土资源局，住所地浏阳市白沙路27号。
法定代表人王英定，局长。
委托代理人袁持铎，系该局工作人员。
委托代理人周建辉，系该局法律顾问。
被上诉人(原审原告)李某某，男，1953年11月12日出生，汉族，农民，住浏阳市柏加镇柏铃社区。
委托代理人邓某某，男，1974年6月21日出生，瑶族，居民，住长沙县星沙大道东门尚苑。系被上诉人李某某女婿。
上诉人浏阳市国土资源局（以下简称浏阳国土局）因与李某某土地行政强制一案，不服湖南省浏阳市人民法院(2016)湘0181行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
经审理查明，2014年3月6日，湖南省人民政府作出（2014）政国土字第372号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收浏阳市柏加镇柏铃社区集体土地4.3227公顷，用于浏阳市柏加镇集镇开发项目。2014年4月3日，浏阳市人民政府发布了浏政函[2014]68号《征收土地公告》，公告明确了建设项目名称、征收土地位置和面积、征收补偿安置标准及安置办法，同时告知被征地范围内的土地所有权人、使用权人办理征地补偿登记的相关情况。2014年7月3日，浏阳国土局发布了浏国土资告[2014]120号《征地补偿安置方案征求意见公告》；2014年7月18日，浏阳国土局发布了浏国土资告[2014]131号《征地补偿安置方案实施公告》，将征收土地数量、拆迁房屋数量以及征地拆迁补偿总费用、安置办法、拆迁腾地期限等相关内容和实施事项予以公告，并告知被征地单位和个人对补偿安置有争议的，可于公告之日起十日内到浏阳市人民政府申请协调，协调不成的可依法申请裁决，征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施，对阻扰国家建设征收土地的，该局将责令限期拆迁腾地，并附有征地补偿费用公示表和房屋拆迁补偿费用公示表，其中征地补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费和集体实施补偿费。
2015年11月13日、12月17日，浏阳国土局分别核发了浏国土资告（2015）85号、185号《征地补偿安置征求意见公告》，根据浏阳国土局的说明，其中85号征求意见公告系工作人员文号打印错误，该公告没有进行张贴和送达当事人；185号征求意见公告发文日期打印错误，该公告进行了张贴并于2015年11月19日送达至被上诉人李某某家。2015年12月17日，浏阳国土局核发了浏国土资告[2015]211号《征地补偿安置方案实施公告》，公告同时附有花卉苗木基地花卉苗木移植费补偿表，浏阳国土局将公告进行了张贴并于2015年12月19日送达至被上诉人李某某家。
被上诉人李某某的0.737亩花卉苗木在省政府批准征地的范围内。2016年4月11日，浏阳国土局作出浏国土资告字〔2016〕16号《限期腾地告知书》，并依法送达李某某，告知其花卉苗木移植补偿费12087元在浏阳市征地补偿安置资金专户“点对点”拨付到该户，如对补偿标准或补偿数额有争议，可依据土地管理法实施条例第二十五条的规定申请裁决。2016年6月6日，浏阳国土局根据《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条、第十六条的规定，对李某某户作出浏国土资腾字〔2016〕6号《限期腾地决定》，责令李某某在接到本腾地决定书之日起五日内到浏阳国土局办理有关手续，领取各项费用，并在五日内自行腾出被征收的土地。2016年6月8日，浏阳国土局向李某某送达了限期腾地决定书。李某某不服，遂向法院提起行政诉讼。
原审湖南省浏阳市人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，浏阳国土局具有作出限期腾地的法定职权和职责。本案中，浏阳国土局于2015年11月13日、12月17日分别核发了浏国土资告[2015]85、[2015]185号《征地补偿安置方案征求意见公告》，且送达185号征求意见公告时间为2015年11月19日，先于核发时间。同时，于2014年7月18日、2015年12月17日分别核发了浏国土资告[2014]131号、[2015]211号《征地补偿安置方案实施公告》，且2014年核发的131号《征地补偿安置方案实施公告》未将李某某花卉苗木腾地面积、补偿费用进行公告。上述重复核发的征求意见公告、实施公告违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。在未得到纠正的前提下，浏阳国土局依据其中核发的征求意见公告、实施公告作出的浏国土资腾字〔2016〕6号《限期腾地决定书》依据不足，程序不合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：撤销浏阳国土局2015年12月17日核发的浏国土资告[2015]211号《征地补偿安置方案实施公告》，以及2016年6月6日作出的浏国土资腾字[2016]6号《限期腾地决定书》，由浏阳国土局对李某某的腾地重新作出处理。本案受理费50元，由浏阳国土局负担。
浏阳国土局不服上述一审判决，向本院提起上诉称：一、（2016）湘0181行初47号行政判决书认定[2015]211号《征地补偿安置方案实施公告》违法的依据不足。上诉人征收被上诉人花卉苗木所占的土地，经过了省政府（2014）政国土字第372号《农用地转用土地征收审批单》批准，浏阳市政府发布了征地公告，上诉人在经浏阳市政府批准后在被上诉人所在的区域内发布了征求意见公告和实施公告，针对被征土地上的青苗进行了安置补偿。根据浏阳市征地补偿安置实施办法第二十六条的规定，柏加镇不属于货币安置范围，不适用货币安置的相关政策。上诉人依据《长沙市征地补偿安置条例》第十二条第三款和国土资源部《征用土地公告办法》第十条的规定，作出[2015]211号《征地补偿安置方案实施公告》符合法律规定。二、（2016）湘0181行初47号行政判决书认定[2016]6号《限期腾地决定书》程序不合法的依据不足。1、经调查核实被上诉人种植的花卉苗木位于柏加镇柏玲社区，合计面积为0.737亩，在本次腾地范围内。上诉人发布征地实施公告告知被征土地的所有权人和使用权人土地征收安置补偿方案及其补偿款数额，被上诉人在法定期限内没有申请听证，故上诉人没有针对征收被上诉人房屋组织听证，没有缺乏上诉人的知情权。且征地补偿款已经“点对点”拨付到被上诉人专户储存，不存在没有补偿到位的问题。同时，上诉人在对被上诉人下达腾地决定书之前还向被上诉人下达了腾地告知书，上诉人作出限期腾地决定书符合法律规定，不存在一审判决所认定的依据不足、程序不合法的情况；2、上诉人于2014年所核发的《征地补偿安置方案实施公告》与本案无关，上诉人的《限期腾地决定书》针对的是被上诉人种植的花卉苗木，而不是被上诉人的房屋，一审法院以上诉人重复核发征求意见公告、实施公告违反土地管理法实施条例第二十五条为由，认定上诉人的《限期腾地决定书》程序不合法，依据不足。请求二审法院撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人李某某辩称：一、被答辩人发布的（2015）211号《征地补偿安置方案实施公告》存在众多缺陷及违法行为，一审判决撤销符合法律、政策规定。1、（2015）211号《征地补偿安置方案实施公告》只确定了“花卉苗木”的内容，不符合《长沙市征地补偿安置条例》第十一条的规定，内容不完善；2、被答辩人共发布了2次实施公告，公布的征地拆迁补偿费用都相同，但被答辩人拒绝按照（2014）131号实施公告履行支付答辩人房屋拆迁补偿费的义务，且（2015）211号实施公告并没有明确与（2014）131号实施公告的关系；3、依据答辩人申请的“浏阳市柏加镇集镇开发项目征地拆迁专项账户资金到位明细”的政务公开，被答辩人的回复明确了该账户没有实施公告明确的征地拆迁补偿费，违反了《长沙市征地补偿安置条例》第十三条、《长沙市征地补偿实施办法》第七条以及《浏阳市征地补偿安置实施办法》第二十五条的规定；4、依据浏土网挂（2014）24号，证明该宗土地于2014年8月27日已经出让，但涉案实施公告明确的是征收集体土地，该公告明显不合法，是无效公告；5、从土地出让的时间看，被答辩人发布的（2014）131号实施公告具有有效性，但有关征地补偿费的内容违法，被答辩人没有履行实施公告的其他义务；二、被答辩人发布的（2016）6号限期腾地决定书是依据（2015）211号实施公告做出，该公告存在众多缺陷以及违法内容，一审判决撤销符合法律规定、证据非常充分。被答辩人地块0.737亩包括继承祖屋及花卉苗木面积，但被答辩人在上诉状说只征收答辩人所在的花卉苗木所占土地，大量证据证明被答辩人发布的（2014）131号实施公告已经实施，没有任何文件证实该公告无效与作废，但被答辩人拒绝支付答辩人的房屋拆迁补偿款42万余元，本户达到了分户条件，并向浏阳市征拆办、浏阳国土局报告，要求按政策落实李芬芳户的补偿、安置，但被答辩人以“女方结婚户口应该迁出，李芬芳户口属于应迁未迁”等违法理由拒绝本户的合法要求。2016年10月27日凌晨2点左右，被答辩人组织身份不明的人员强制推掉了答辩人户被征地块的继承祖屋及价值7万多元的树木，是严重的违法犯罪行为。一审判决事实清楚，证据充分，合理合法。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，一审采信的证据可以作为本案的定案依据。
本院认为：一、《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案被诉行政行为是上诉人浏阳国土局作出的浏国土资告[2015]211号《征地补偿安置方案实施公告》和浏国土资腾字[2016]6号《限期腾地决定》。
二、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。浏阳国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，具有发布征地补偿安置方案实施公告和对没有在规定期限内腾地的被征地者作出限期腾地决定的法定职权和职责。
三、《长沙市征地补偿安置条例》第十一条、第十二条和第十三条规定，土地行政主管部门根据调查核实结果和批准的征地方案，会同有关部门以被征土地的所有权人为单位，拟订征地补偿安置方案，在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组予以公告并听取相关当事人意见；征地补偿方案批准后，土地行政主管部门应当发布征地补偿安置方案实施公告并组织实施。土地行政主管部门拟订的征地补偿安置方案以及发布的征求意见公告和实施公告应当包括下列内容：被征地的位置、地类、面积、地上附着物和青苗的种类、数量、需要安置的农业人口数量；土地补偿费、安置补助费的标准、数额；地上附着物和青苗的补偿标准、数额；以及农业人员的具体安置方式。根据本案查明的事实，涉案土地征地方案经湖南省人民政府批准后，浏阳市人民政府于2014年4月3日依法发布了征收土地公告，上诉人浏阳国土局于2014年7月3日和7月18日分别发布了浏国土资告[2014]120号《征地补偿安置方案征求意见公告》和浏国土资告[2014]131号《征地补偿安置方案实施公告》，但浏阳国土局发布的浏国土资告[2014]120号征求意见公告和浏国土资告[2014]131号实施公告的内容不完整，遗漏了被征土地上青苗移栽费的补偿标准和数额，浏阳国土局于2015年发布的浏国土资告[2015]185号征求意见公告和浏国土资告[2015]211号实施公告实质上是对浏国土资告[2014]120号征求意见公告和浏国土资告[2014]131号实施公告所遗漏的内容所采取的补充和补正措施，并非重新发布征地补偿安置方案征求意见公告和实施公告，浏阳国土局在其原发布的征求意见公告和实施公告内容存在遗漏的情况下发布补充公告并无不当，但其发布公告时间错误，应认定浏阳国土局发布浏国土资告[2015]211号实施公告程序违法。本案双方当事人实际上只是对征地补偿安置的标准以及对征收分户和房屋合法性问题存在争议，而对浏阳国土局发布的[2015]185号征求意见公告和[2015]211号实施公告所涉及的被征土地上青苗移栽费的补偿标准和数额并无异议，故浏阳国土局该程序违法对相对人的权利并不产生实际影响，应认定该程序违法情节轻微。且土地征收事关公共利益，征地行为在获得有关部门审核批准后即具有法律效力可以付诸实施，一经启动其程序不可逆转，判决撤销浏阳国土局发布的[2015]185号征求意见公告和[2015]211号实施公告以及责令浏阳国土局重新发布征求意见公告和实施公告并无实际必要，还可能对社会公共利益造成损害，因此，本案可以判决确认浏阳国土局发布浏国土资告[2015]211号实施公告的行为违法而不撤销该行政行为。
四、被上诉人李某某的0.737亩花卉苗木在省政府批准征地的范围内。鉴于李某某户在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限未腾出土地，浏阳国土局向李某某户送达《限期腾地告知书》告知其户花卉苗木移植费补偿标准及金额，同时告知拟对其户作出限期腾地决定并告知其陈述申辩的权利。由于李某某户仍未腾出土地，浏阳国土局依法可以作出行政决定，责令李某某户交出土地。虽然浏阳国土局发布[2015]211号实施公告的行为被确认违法，但当事人对该实施公告所涉及的被征土地上青苗移栽费的补偿标准和数额并无异议，故浏阳国土局对李某某户作出浏国土资腾字[2016]6号限期腾地决定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，李某某请求撤销该限期腾地决定的理由不能成立，本院不予支持。
五、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，征地补偿、安置争议并不影响征收土地方案的实施。本案双方当事人实质争议的征地安置补偿的标准以及对征收分户和房屋合法性问题应当按照法定的程序和途径解决，并不属于本案的审理范围。需要说明的是，本案中浏阳国土局发布浏国土资告[2015]211号征地补偿安置方案实施公告和作出浏国土资腾字[2016]6号限期土地决定是浏阳国土局在实施征地过程中的不同阶段作出的两个独立的行政行为，当事人对该行政行为不服应分开起诉，人民法院在分别单独立案后可以合并审理，一审法院将两个不同的诉讼标的作为一案审理处理不当，本院特予以指出，为节约诉讼资源，减少当事人的诉累，本院对该两种行政行为也予一并审理。此外，被上诉人李某某二审中提出的浏阳国土局于2016年10月27日组织身份不明的人员违法强制推掉其继承的祖屋和价值7万多元的树木的问题，亦不属于本案的审理范围，本院在本案中不予处理。
综上所述，浏阳国土局发布浏国土资告[2015]185号征求意见公告和[2015]211号实施公告程序轻微违法，对相对人的权利并不产生实际影响，可以判决确认行政行为违法而不撤销该行政行为。浏阳国土局对李某某户作出浏国土资腾字[2016]6号限期腾地决定基本事实清楚，适用法律正确，李某某请求撤销该限期腾地决定的理由不能成立，本院不予支持。浏阳国土局提起上诉的部分理由成立，其上诉请求本院部分予以支持。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销湖南省浏阳市人民法院(2016)湘0181行初47号行政判决；
二、确认浏阳市国土资源局发布浏国土资告[2015]211号《征地补偿安置方案实施公告》的行为违法；
三、驳回李某某要求撤销浏阳市国土资源局作出的浏国土资腾字[2016]6号《限期腾地决定》的诉讼请求。
本案一审受理费50元、二审受理费50元，合计100元，由上诉人浏阳市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺元芳
代理审判员 刘 青
代理审判员 董强强
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 江玉阳
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤消内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。