山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终53号
上诉人（原审原告）温桂峰，住河北省武安市。
委托代理人尤维涛，男，住河北省武安市。
被上诉人（原审被告）章丘市公安局交通警察大队，住所地章丘市。
负责人高焕运，男，教导员。
委托代理人张雷，男，章丘市公安局交通警察大队民警。
委托代理人赵鑫，男，章丘市公安局法制大队副指导员。
上诉人温桂峰因公安交通行政处罚一案，不服章丘市人民法院（2015）章行初字第32号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年5月19日1时14分许，原告温桂峰驾驶车号为冀DM52**重型半挂牵引车、冀D1B**挂重型厢式半挂车运输货物，在省道244000公里处被被告章丘市公安局交通警察大队巡逻交警查获。该车经过磅称重，车货总重是149800kg，车辆冀DM52**行驶证记载整备质量为8800kg，准牵引总质量为40000kg，车辆冀D1B**挂行驶证记载整备质量为6300kg，核定载质量为33700kg，总质量为40000kg。被告以原告超过核定载质量100%的违法行为为由，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条第二款之规定，作出鲁公交决字（2015）第370181-2200364440号公安交通管理行政处罚决定书，决定给予原告罚款2000元的行政处罚。原告不服，诉至法院。
原审法院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”第八十七条第二款规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。……”据此，被告章丘市公安局交通警察大队作为县级以上公安交通管理机关，对其行政区域内的道路交通安全进行管理，具备主体资格。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条第二款规定：“货运机动车超过核定质量的，处二百元以上五百元以下罚款；超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的，处五百元以上二千元以下罚款。”本案中，被告巡逻民警发现原告超载车辆后，依法检查并要求对超载车辆过磅称重，原告在过榜单上签名并按手印予以认可。通过原告车辆登记信息与过榜单对比得出原告驾驶的货车超载100%。被告据此对原告处罚款2000元，适用法律正确，处罚幅度亦在裁量范围内，并无不当。关于原告主张被被告查处时并不是本人驾驶的车辆，而是由马绍峰驾驶。原审法院认为，在被告调查案件的整个过程中，称重单、询问笔录、公安交通管理行政处罚告知笔录等证据材料都是由原告签字予以认可，且在起诉状中原告也自称“原告驾驶的车辆”。因此，对原告的该主张，不予认可。关于原告主张被告未告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，被告程序违法的意见。原审法院认为，行政处罚告知笔录清楚的载明了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人享有陈述、申辩和听证的权利，原告作为被告知人，签字并按手印，应该视为其已知晓自己享有的权利。因此，对原告的该主张，不予认可。综上，被告章丘市公安局交通警察大队对原告温桂峰作出的鲁公交决字（2015）第370181-2200364440号公安交通管理行政处罚决定书，认定事实的证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告温桂峰要求撤销被告作出的编号为鲁公交决字（2015）第370181-2200364440号公安交通管理处罚决定及要求退还罚款2000元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告温桂峰负担。
上诉人温桂峰不服原审判决上诉称，1、原审判决回避执法人员检查时是否向温桂峰出示证件问题，倾向被上诉人。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定：行政机关在调查或者检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。《公安机关人民警察证使用管理规定》（2008年公安部令第97号）第四条第一款规定：“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。”第二款规定：“公安机关人民警察在依法执行职务时，除法律、法规另有规定外，应当随身携带人民警察证，主动出示并表明人民警察身份。”上诉人认为被上诉人执法人员检查时没有向温桂峰出示证件，不遵守法定程序。根据“被告负有举证责任”的基本原则，被上诉人有义务向法庭提供证据，来证明执法人员检查时向温桂峰出示了证件。但是，因被上诉人执法人员检查时没有向温桂峰出示证件，所以被上诉人无法向法庭提供向温桂峰出示证件的证据。因被上诉人无法向法庭提供向温桂峰出示证件的证据，原审法院便回避这个问题，没有作出认定，倾向被上诉人。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政行为合法性的标准，包括两个方面：第一，实体合法。即行政机关所作出的行政行为，是否有法律依据，是否在其法定职权范围内作出，适用的法律、法规是否正确等。第二，程序合法。程序合法是实体合法的保障，是依法行政的重要组成部分。如果一个行政行为在程序方面出现违法，即使其实体方面没有问题，该行政行为依然是违法的。被上诉人执法人员检查时没有向温桂峰出示证件，没有遵守行政处罚法规定的“向当事人或者有关人员出示证件”的程序性规定，即作出行政处罚决定，属于程序违法，依法应予撤销。2、被上诉人执法人员检查时未制作笔录，不遵守法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答话询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”但是，被上诉人在检查时未制作笔录，违反了上述规定，不遵守法定程序。3、未经被上诉人负责人审查即对上诉人作出处罚决定，不遵守法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”原审判决载明，诉讼中，被上诉人提交了8份证据，但被上诉人并未在法定期限内向原审法院提供负责人对调查结果进行审查的文书（《公安行政处罚审批表》），即对申请人作出行政处罚决定，不遵守法定程序。4、被上诉人没有按照规定在治超站点称重，不遵守法定程序。《查处货车交通违法行为操作规程》（2013年公安部交通管理局印发）第四条第二款规定：“查处程序：民警发现货车有超载嫌疑的应当引导至治超站点称重；对货车超限的，交由交通运输部门处罚；对超载未超限的，由公安交管部门处罚；……”但是，被上诉人没有按照规定在治超站点称重，而是在章丘市刁桥北停车场称重，不遵守法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”5、被上诉人没有在法定期限内提供过磅单，没有证据证明上诉人驾驶的车辆超载。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“……。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”原审判决中载明的内容看，被上诉人并未在法定期限内向原审法院提供过磅单，依法视为没有过磅单这个证据。因此，被上诉人没有证据证明上诉人驾驶的车辆超载，依法应当撤销其行政处罚决定。6、行政处罚决定书告知错误。《章丘市公安局交通警察大队公安交通管理行政处罚决定书》载明：“如果不服本决定，可以在收到本决定书之日起60日内向章丘市公安局法制部门申请行政复议；或者在3个月内向章丘市人民法院提起行政诉讼。”上述告知存在几个错误：第一，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；《公安机关办理行政复议案件程序规定》（2002年公安部令第65号）第七号规定：“公民、法人或者其他组织对公安机关的具体行政行为不服的，依法可以向该机关的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管公安机关申请行政复议。”从法律和规章的规定可以看出，告知上诉人的首选行政复议机关是本级人民政府，其次是上一级主管部门，因为上一级主管部门与下一级主管部门系从属关系，社会上对上级主管部门审理下级部门多持怀疑态度。所以行政复议一般不会选择上一级主管部门，而是选择本级人民政府。但《章丘市公安局交通警察大队公安交通管理行政处罚决定书》偏不告知有向本级人民政府申请行政复议的权利，剥夺申请人的选择权，致使上诉人失去了向人民政府申请行政复议的机会，属于程序违法，行政处罚决定依法应当撤销。第二，《公安机关办理行政复议案件程序规定》第七条规定：“公民、法人或者其它组织对公安机关的具体行政行为不服的，依法可以向该公安机关的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管公安机关申请行政复议。”依据上述规定，被上诉人告知的行政复议机关应当是章丘市公安局，而被上诉人告知的行政复议机关是章丘市公安局法制部门，被上诉人告知行政复议机关错误，行政处罚决定依法应当撤销。第三，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；……。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”依据上述规定，被上诉人告知上诉人提起行政诉讼的期限应当是六个月，但告知的是三个月，告知期限错误，行政处罚决定依法应当撤销。第四，被上诉人告知上诉人“或者在3个月内向章丘市人民法院人民法院提起行政诉讼”。经调查，不存在“章丘市人民法院人民法院”这个名称，告知提起诉讼的人民法院名称错误，行政处罚决定依法应当撤销。综上所述，被上诉人违法行政，严重侵害了上诉人的合法权益，请求二审人民法院撤销原判及被上诉人作出的行政处罚决定，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人依法向原审法院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、公安交通管理行政强制措施凭证；2、原告身份证复印件；3、原告驾驶证、行驶证复印件；4、驾驶人信息查询结果单；5、冀DM52**重型半挂牵引车机动车信息查询结果单；6、冀D1B**挂重型厢式半挂车机动车信息查询结果单；7、对原告的询问笔录；8、公安交通管理行政处罚告知笔录。
法律依据：《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第一款第四项、《道路交通安全法》第九十二条第二款、《机动车驾驶证申领和使用规定》第五十五条第二款之规定。
上述证据用以证明被告作出的该行政处罚决定书，认定事实的证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。
上诉人温桂峰未向原审法院提交证据。
上述证据、依据均经原审庭审质证并随原审卷宗移送本院。经审查，本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。另外，本院查明，原审卷宗中，被上诉人向原审法院提交的证据中，公安交通管理行政强制措施凭证与上诉人温桂峰签字确认的2张称重单复印在同一张纸上。
本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”第八十七条第二款规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。……”山东省人民政府发布的《山东省治理超限和超载运输办法》第五条第二款规定：“县级以上人民政府交通运输部门和公安部门应当依据职责分工，负责治理超限和超载运输工作……”据此，被上诉人作为县级以上公安交通管理机关，具备对其行政区域内的道路交通安全进行管理的行政主体资格。
《中华人民共和国道路交通安全法》第四十八条第一款规定：“机动车载物应当符合核定的载质量，严禁超载；载物的长、宽、高不得违反装载要求，不得遗洒、飘散载运物。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第五十四条规定：“机动车载物不得超过机动车行驶证上核定的载质量……。”《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条第二款规定：“货运机动车超过核定质量的，处二百元以上五百元以下罚款；超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的，处五百元以上二千元以下罚款。”具体到本案中，上诉人在行政程序中自认系涉案车辆的驾驶员，在原审法院起诉时亦自称其驾驶涉案车辆。原审卷宗中，有被上诉人提交的“称重单”两份，上诉人温桂峰在“称重单”上签字。被上诉人提交的经上诉人签字确认的询问笔录亦显示，上诉人被问及“交警查到你时，是否进行了称重？称重的结果是什么”时，回答“检查到我时，进行了称重，经称重，车货总重是149800KG，整车质量（包括挂车）15100KG，货物是134700KG。”据此，被上诉人认定上诉人驾驶的涉案车辆超过该车机动车行驶证上核定的载质量的100%事实认定清楚；被上诉人依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条第二款之规定，给予上诉人罚款2000元的行政处罚，适用法律正确，处罚幅度亦在裁量范围内，并无不当。
《公安机关人民警察证使用管理规定》（2008年公安部令第97号）第四条规定：“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。公安机关人民警察在依法执行职务时，除法律、法规另有规定外，应当随身携带人民警察证，主动出示并表明人民警察身份。”本案中，被上诉人未提供证据证明其执法民警出示了人民警察证，应视为未出示证件，该行为不符合上述规定。关于向上诉人送达《公安交通管理行政强制措施凭证》的问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款的规定，被上诉人在交通行政管理的过程中，为了制止违法行为、防止证据毁损等，可以对超载车辆实施扣押。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第（四）项也规定，公路客运车辆或者货运机动车超载的，被上诉人可以依法扣留车辆。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条第一款、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条第一款第（五）项之规定，被上诉人于2015年5月19日作出扣押车辆的行政强制措施，应当场向上诉人交付行政强制措施凭证，当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。但被上诉人提供的证据证明其系于同年5月21日才向温桂峰送达行政强制措施凭证，不符合上述法律规定。
行政机关负责人对行政违法行为调查结果进行审查并根据不同情况分别作出决定属于行政机关内部程序，不对外发生法律效力。上诉人称被上诉人未提交《公安行政处罚审批表》属于违反法定程序的问题，本院不予支持。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；……。”依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，上诉人对被上诉人行政行为不服，可以选择向被上诉人的本级人民政府申请行政复议，也可以向其上一级主管部门申请行政复议。若上诉人直接向人民法院提起诉讼，可在知道或应当知道行政行为作出之日起六个月内提出。但被上诉人作出的行政处罚决定中告知的内容不符合法律规定，一是未告知上诉人向被上诉人的本级人民政府申请行政复议的权利，二是告知上诉人的起诉期限是三个月而不是法定的六个月。至于被上诉人告知上诉人向“章丘市公安局法制部门”而不是“章丘市公安局”进行复议的问题，被上诉人的上述告知内容向上诉人明确了复议经办机构，有利于上诉人尽快向复议机关提出复议请求，符合便民原则，并不不当。至于被上诉人将“章丘市人民法院”写为“章丘市人民法院人民法院”，显系笔误，并未影响上诉人行使权力。
综上，被上诉人章丘市公安局交通警察大队向上诉人作出行政处罚决定的行政行为事实清楚、适用法律正确，但程序轻微违法，由于未对上诉人权利产生实际影响，故被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定应确认违法，但不撤销。对于上诉人撤销被上诉人行政处罚决定的上诉请求，本院不予支持。原审判决认定被上诉人行政行为符合法定程序不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销章丘市人民法院（2015）章行初字第32号行政判决；
二、确认章丘市公安局交通警察大队作出的鲁公交决字（2015）第370181-2200364440号公安交通管理行政处罚决定违法。
一审案件受理费50元，由上诉人温桂峰承担。二审案件受理费50元，由被上诉人章丘市公安局交通警察大队承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于文诚
代理审判员 孙辉妮
代理审判员 张振明
二〇一六年四月六日
书 记 员 张天虹