江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣行终27号
上诉人（原审原告）张付荣，别名张华，男，1961年9月5日出生，汉族，住抚州市临川区。
委托代理人胡武，江西浩成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）抚州市人民政府，所在地址：抚州市赣东大道行政中心。
法定代表人张鸿星，市长。
委托代理人王伟，抚州市国土资源局法律顾问。
委托代理人王新华，抚州市临川区拆迁办公室主任。
张付荣诉抚州市人民政府确认行政协议无效及行政赔偿一案，抚州市中级人民法院于2015年11月26日作出（2015）抚行初字第48号行政判决，张付荣不服，提出上诉，本院于2016年1月19日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：抚州市凤岗河（人工湖）治理建设项目是经市政府批准的重点工程。2006年12月29日，江西省国土资源厅向被告抚州市人民政府作出《关于抚州2006年度第三批次城市建设用地的批复》（赣国土资函[2006]634号），批复同意抚州将金巢经济开发区城西街办东津村、南岸社区的农村集体农用地25.5356公顷（其中耕地16.5138公顷）转为建设用地并办理征收手续，另征收农村集体建设用地1.1310公顷。2007年1月20日，抚州市人民政府作出《征收和收回土地公告》，主要内容包括建设用地项目名称（即凤岗河治理开发建设用地）、拟征收和收回土地位置及范围、被征收和收回土地单位、村组及土地面积、征地补偿标准及其他事项。2007年6月18日、12月17日，抚州市凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组和抚州市临川区人民政府城市房屋拆迁安置办公室就凤岗河治理（人工湖）工程项目分别作出建设拆迁前的公告。2009年10月26日，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组征地拆迁安置组向原告张付荣作出《限迁通知》，主要内容为：人工湖拆迁工作已基本结束，经拆迁工作人员多次协商，张付荣至今未与人工湖征地拆迁组签订拆迁协议，且张付荣房屋已严重阻碍了工程的顺利开展，根据有关规定，限张付荣于2009年11月4日与征地拆迁组洽谈、签订协议，自行拆除，否则人工湖工程建设领导小组将对张付荣的房屋进行强制拆除。2011年6月21日，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组（即甲方）与原告张付荣（即乙方）签订了《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》，主要内容为：根据《抚州市城市新区内农户拆迁安置（过渡）实施意见》的文件规定和抚州市人民政府关于凤岗河治理工程拆迁安置协调会议精神，双方就拆迁补偿安置事宜达成一致协议，由甲方一次性支付乙方拆迁补偿费、拆迁补贴合计人民币208243.8元。原告张付荣表示认可已经领取了协议中的拆迁补偿费、拆迁补贴208243.8元，同时还领取了协议金额外的拆迁补偿费人民币50万元。2011年7月11日，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组还在抚州贸易广场向原告张付荣及其儿子张作文提供两宗集体土地（共200平方米）用于安置，原告张付荣亦认可得到了这两宗土地。2015年6月，原告张付荣以“被告抚州市人民政府没有依法办理征地手续，没有依法履行任何拆迁手续，其于2011年6月21日与被告抚州市人民政府所签协议是被迫行为造成的，是无效协议，侵犯了其合法居住权和合法财产权”为由，向法院提起诉讼，请求人民法院：一、判决确认其与被告于2011年6月21日所签协议无效，并予撤销；责令被告对原告房屋面积591.82平方米，应按市场价赔偿为146.3784万元；二、本案诉讼费用及相关费用由被告承担。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，行政协议属于行政案件受案范围的一种，也应适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。本案中，抚州市凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组是由被告抚州市人民政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，该领导小组作出的行政行为后果仍应由被告抚州市人民政府承受，而被告抚州市人民政府具有针对本案所涉协议进行签订及履行的行政主体资格，故被告抚州市人民政府是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，本案中，原告张付荣对其与抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组于2011年6月21日签订《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》的真实性无异议，其亦承认领取到了该协议中的拆迁补偿费、拆迁补贴人民币208243.8元，同时还领取了协议金额外的拆迁补偿费人民币50万元，被告抚州市人民政府还给原告张付荣及其子提供了两宗集体土地进行安置，不存在该协议客观上不可能实施的问题，并且该协议的签订和履行是为了抚州凤岗河（人工湖）治理建设项目，是为了公共利益，不存在违背公序良俗或严重损害公共利益或者他人合法权益等重大且明显违法的情形，故应确定双方签订的《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》合法有效。关于原告张付荣提出“政府在签订协议前曾口头答应给其两宗国有土地予以安置，但协议签订后，实际上只给其两宗集体土地，该协议的签订存在欺诈；同时，政府告诉其如不签协议则一分钱都领不到，是强迫其签订协议”的理由。经查，就本案原告张付荣向法院所提供证据看，并不能证明抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组与原告张付荣在签订《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》时，存在欺诈、胁迫的手段，且被告对协议中约定的义务也已履行完毕，并对原告张付荣给予了安置，故对原告张付荣的该项主张不予采纳。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”，本案原告张付荣是针对其与抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组签订的《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，故对被告抚州市人民政府辩称“本案是平等主体间有关安置、补偿等民事权益纠纷，符合民法调整的范围，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的意见不予采纳。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；……，本案中，原告张付荣起诉要求确认协议无效，本应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，但合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制，而合同经确认无效后，当事人关于返还财产及赔偿损失的请求，应当适用关于诉讼时效的规定。故对被告抚州市人民政府辩称“原、被告之间签订《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》的时间是2011年6月21日，现原告起诉早已超过了2年的诉讼时效期间”的意见亦不予采纳。
综上，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组于2011年6月21日与原告张付荣签订《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》是在平等、自愿基础上订立的，是双方真实意思的表示，协议内容没有损害国家、集体或第三人利益，没有违反法律、行政法规的强制性规定，因此该协议应属合法、有效，且双方均已履行完毕。原告张付荣诉讼提出“责令被告对其房屋面积591.82平方米，应按市场价赔偿为146.3784万元”的诉讼请求缺乏事实和法律依据，且原告张付荣诉称“被告抚州市人民政府没有依法办理征地手续，没有依法履行任何拆迁手续，其于2011年6月21日与被告抚州市人民政府所签协议是被迫行为造成的，是无效协议，侵犯了其合法居住权和合法财产权”的诉讼理由与事实和法律规定不符，不予支持，对其诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十八条之规定，判决如下：驳回原告张付荣的诉讼请求。案件受理费4423元，由原告张付荣负担。
张付荣不服，提出上诉称：一、原判查明的主要事实存在重大错误，应予以撤销并改判。1、原判将2006年12月29日江西省国土资源厅作出的赣国土资函[2006]634号《关于抚州2006年度第三批次城市建设用地的批复》认定拆除上诉人房屋的合法依据，明显错误。该批复是指抚州凤岗河治理工程的约450亩土地，不包括上诉人祖辈居住的591.82平方米宅基地房屋，上诉人的房屋离2009年已经建好的人工湖有100多米远，现在被上诉人一直都拿不出拆除上诉人房屋合法的有效批文。2、原审判决既认定了以上《批复》第一条，又不认定该《批复》的第二条，明显错误。该《批复》第二条规定：“抚州市人民政府要严格依法履行征地后实施程序，按照征收土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活，不得强行使用被征土地。”被上诉人强拆上诉人的房屋后近二年没有给上诉人能够生存的一分钱、一平方米的房屋。3、原审判决认定抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组征地拆迁安置组有强制拆迁和签订补偿协议的职权明显错误。该判决认定以上工程领导小组征地拆迁安置组既是建设者，又是强行拆除者，更是协议的签订履行者是合法的，但是，被上诉人没有提供抚州市人民政府对其授权有以上权利的文件。上诉人的房屋被强拆及强拆二年后补签《拆迁补偿安置协议》不是有政府法定职责的抚州市临川区人民政府城市房屋拆迁安置办公室，而是抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组征地拆迁安置组，这显然是一种不合法也不合规的行为，是一种错误、违规行政。二、原判认定《拆迁补偿安置协议》合法有效是错误的。1、上诉人的宅基地房屋共591.82平方米是2009年11月11日被违法强拆的，这时候上诉人无处可住，在这种困境下二年后再补签订以上《协议》，如何是平等、自愿的。该协议补偿标准也没有按当时城市拆一还一或评估标准补偿两选一进行，强行按照四年前2007年自定价竟将上诉人的房屋591.82平方米以208243.8元人民币补偿进行签订，也不能体现平等、自愿。我省的《拆迁条例》以及江西省国土资源厅《关于抚州2006年度第三批次城市建设用地的批复》第二条都明文规定不能强拆及先签订补偿安置再拆迁的内容，原审判决认定协议合法有效显属错误。2、原审判决有意渲染社会对上诉人捐助50万元和上诉人自己的村委会给地建住房显属错误。这与该违法强拆行为无关，捐助款又如何变成补偿款。3、被上诉人答应给上诉人的二块国有土地至今没有给，请上级法院判决被上诉人给付。
被上诉人抚州市人民政府答辩称：一、答辩人因公益事业需要，经集体研究决定成立抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组，有答辩人办公会议纪要等证明，委托该临时机构处理相关事务，签订《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》并予以追认，在主体资格上是完全符合法律规定的。抚州市临川区人民政府城市房屋拆迁安置办公室是拆迁安置工作的具体实施者，上诉人认为签订《拆迁补偿安置协议》的法定职责是抚州市临川区人民政府城市房屋拆迁安置办公室是错误的。二、答辩人在一审中提交了征地范围红线图，上诉人的房屋确属征地范围内，庭审中上诉人亦未提出任何反驳意见及证据证明其被拆除房屋不在征地范围内。上诉人引用江西省国土资源厅《关于抚州2006年度第三批次城市建设用地的批复》，主张其被拆房屋不属征收与拆迁范围内没有事实依据。三、抚州市凤岗河治理（人工湖）工程建设项目是抚州市委、市政府批准的民心工程，2004年经江西省发改委批准同意建设。2007年6月至2009年11月先后与205户农房签订了拆迁安置补偿协议，期间，上诉人就拆迁补偿安置提出过分高于《抚州城市新区农房拆迁补偿实施意见》规定标准的补偿要求，阻碍了建设项目的工程进度，答辩人对上诉人的房屋进行强制拆除。国家征收集体土地时连同房屋等地上附着物一起征收，由此产生土地补偿及地上物的拆迁补偿，房屋拆迁成为集体土地征收的结果之一，强制征收过程中涉及强制拆除被征地范围内房屋完全符合法律规定。四、上诉人一审诉求是对《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》主张无效，而不是主张土地征收行为的违法、撤销。根据现有法律及司法解释，审查拆迁补偿安置协议无效应适用民事法律规定。本案不存在因合同无效而使政府批准征收拆迁的行为变为无效，在上诉人确认该拆迁安置协议真实并实际履行情况下，签订协议过程中无《合同法》第52条规定之情形，应不能判决认定该协议无效。
本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致。
本院认为，江西省国土资源厅作出赣国土资函[2006]634号《关于抚州2006年度第三批次城市建设用地的批复》，该批复同意抚州征收金巢经济开发区城西街办东津村、南岸社区的农村集体农用地及耕地共计26.6666公顷（合计400亩），经抚州市人民政府和张付荣在红线图上指认，张付荣被拆除的房屋属于该征地范围内。张付荣上诉提出其被拆除的房屋不在批复范围内，拆除其房屋没有有效批文的理由不能成立。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”抚州市凤岗河（人工湖）治理工程建设领导小组是抚州市人民政府组建并授权其行为相应行政管理职能的机构，该领导小组的行为后果由抚州市人民政府承担。原审判决认定抚州凤岗河（人工湖）治理工程建设领导小组具有签订有关拆迁的协议的职权并无不当。张付荣上诉提出该领导小组没有拆除房屋及签订安置补偿协议的职责的理由亦不能成立。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。张付荣对其与抚州凤岗河（人工湖）治理工程建设领导小组签订的《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》的真实性无异议，并认可领取该协议中的拆迁补偿费208243.8元。张付荣同时还领取了协议金额外的拆迁补偿费50万元，抚州市人民政府还给张付荣及其子提供了两宗集体土地进行安置。该协议已得到实际履行，且不符合上述合同无效的有关规定，张付荣主张安置补偿协议无效的诉请没有事实依据，原审判决驳回其要求确认安置补偿协议无效并要求给予赔偿的诉讼请求并无不当，应予维持。张付荣上诉还提出政府答应给其二块国有土地至今没有给，该项主张并没有证据予以证实，本院不予支持。张付荣并未对抚州市人民政府为抚州凤岗河（人工湖）治理建设项目而进行的征地行为提起诉讼，本院对此不予审查。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4423元，由张付荣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 芬
代理审判员 郑红葛
代理审判员 饶晓燕
二〇一六年四月十一日
书 记 员 张建平