重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝02行终398号
上诉人（原审原告）万州区熊家凯程汽车修理厂，住所地：重庆市万州区熊家镇古城*组，注册号：500101600270243。
负责人贺昌祥，厂长。
委托代理人万福英，重庆市万州区太白法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区安全生产监督管理局。
法定代表人赵明，局长。
委托代理人吴邦培，该局安监支队副大队长。
委托代理人乔春长，重庆索通（万州）律师事务所律师。
上诉人万州区熊家凯程汽车修理厂（简称凯程修理厂）因安监行政决定一案，不服万州区人民法院(2016)渝0101行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审经审理查明，2016年6月20日上午8时左右，骆大平驾驶渝F1xx**号重型自卸货车到原告修理厂要求拆卸车厢四周安装的加高板。由于原告修理厂停车位停满了待修理的车辆，修理厂管理人员叫他到其他修理厂去修理。而该驾驶员骆大平就将车停在修理厂门前的公路上。原告修理厂修理工张永红在切割该车扁管过程中，发生了驾驶员被加高板倒下打伤致死的事故。
被告重庆市万州区安全生产监督管理局（简称区安监局）接到原告厂里发生生产安全事故报告后，于同日到事故现场进行勘验，制作了勘验笔录，并对事故现场进行拍照，同时对修理厂的修理工张永红进行了询问。被告认为该起事故属于安全事故，且修理厂现场安全隐患突出，为了防止再次发生事故，依据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第三项的规定于同日对原告作出现场处理措施决定书并送达给原告。决定1、责令该单位从危险区域撤出作业人员；2、责令该单位暂时停产停业，立即整改安全隐患；3、整改完毕后，书面申请经审查同意，方可恢复生产经营。同日，被告向相关单位发出了成立万州区熊家凯程汽车修理厂“6.20”物体打击事故调查组的通知。之后，原告按被告要求进行了停产整顿，于2016年7月5日向被告提出恢复生产作业的申请，被告于2016年7月8日对原告的整改情况进行了复查，发现现场安全隐患基本整改到位，同意恢复生产作业，将整改复查意见书当即送达原告。原告对被告作出的现场处理措施决定不服，提起诉讼，请求撤销被告作出的万州（监支）安监管现决（2016）11号现场处理措施决定书。
原审认为，本案争议焦点为被告作出的《现场处理措施决定》是行政强制措施还是行政处罚；被告作出的《现场处理措施决定》是否合法。
关于《现场处理措施决定》是行政强制措施还是行政处罚。原告提出该《现场处理措施决定》系被告对其作出的行政处罚，且作出该行政处罚程序不合法，对其实体权利产生了影响的主张。原审对此认为，行政处罚是行政机关依法定职权和程序对违反行政法律、法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。即行政处罚是以行政相对人违法为前提，以惩戒为目的，对相对人权利作出最终处分的行政制裁，是最终的行政行为。行政处罚的作出，表明该行政违法案件已处理完毕。而行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制、或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。即行政强制措施是一种中间行为，是对相对人权利的一种临时限制，是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，而不是一种行政制裁行为。本案中，被告接到原告修理厂生产安全事故报告后，即时到达现场进行现场勘查，并对相关人员进行询问，针对事故已造成一人死亡的严重后果，认为事故现场安全隐患突出，为了预防事故的再次发生，遂依据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第（三）项的规定对原告作出了《现场处理措施决定书》，该决定书第二项内容责令原告暂时停产停业并非行政处罚种类中的停产停业，只是整改的一种方式，待整改完毕后，书面申请，经审查同意，方可恢复生产经营。而事实上，原告单位在2016年7月5日整改完毕，已向被告申请恢复生产作业，被告区安监局于2016年7月8日复查后作出同意原告恢复生产作业的整改复查意见书。故该《现场处理措施决定书》是被告对原告单位安全生产监督管理过程中作出的一种行政强制措施，并非行政处罚。
关于被告作出的《现场处理措施决定书》是否合法。原审对此认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制、或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。即只要行政机关在行政管理过程中，发现需要即时制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生，控制危险扩大等情形时，均可依职权采取法律规定的行政强制措施。本案中，被告在接到原告单位发生安全生产事故报告后，被告单位负责人即派出两名执法人员赶赴事故现场，随后执法人员在监督检查中，发现原告单位工作人员在修理车辆过程中发生一人死亡的安全事故，为了避免危害再次发生，遂依据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第（三）项之规定，对原告作出《现场处理措施决定书》，该决定书的作出遵守了《中华人民共和国行政强制法》第十八条的相关程序规定，故被告对原告作出的《现场处理措施决定书》合法。
综上，被告对原告作出的《现场处理措施决定书》系被告作出的行政强制措施，被告采取该行政强制措施符合相关法律规定，原告主张《现场处理措施决定书》系行政处罚，该处罚程序违法应予撤销的理由不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告万州区熊家凯程汽车修理厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万州区熊家凯程汽车修理厂负担。
凯程修理厂不服该判决提起上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足。骆大平要求上诉人拆卸车辆加高板没有证据支撑，上诉人修理工张永红进行切割作业不是受上诉人指派，并且事故发生后报案单位不明确。被上诉人作出的现场处理措施决定未按事故调查程序作出，对上诉人不具有法律效力。被上诉人是先作出处理决定，后进行调查，并且在作出决定之前，没有听取上诉人的陈述申辩，其现场勘验笔录不具有合法性。被上诉人作出的现场处理措施决定中“责令暂时停产停业”是一种行政处罚，原审判决适用行政强制法的规定，属于适用法律错误。上诉人不是行政处罚和行政强制措施的相对人。请求撤销原判，依法予以改判，一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人区安监局辩称，被上诉人作出的现场处理措施决定是为确保安全生产，避免事故再次发生，依法定程序采取的一种现场处理措施。该决定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审中，被告区安监局提交了以下证据：
第一组证据：
1、勘验笔录，证明被告执法人员事发当天对事故现场进行了勘验，该勘验笔录记录的内容原告负责人及其妻子均签字认可；
2、“6.20”物体打击事故现场图片及记录的相关情况；
3、对张永红的询问笔录。
上述证据证明原告单位工作人员的修理行为与该事故的发生有因果关系，现场存在安全隐患。
第二组证据：
1、现场处理措施决定书；
2、恢复生产作业的申请；
3、整改复查意见书。
上述证据证明被告针对原告的安全隐患作出的现场处理措施，有原告负责人的签字。
第三组证据：
区安监局成立凯程汽车修理厂“6.20”物体打击事故调查组的通知，证明该事故尚未定性，未作出最后的处理意见。
原告凯程修理厂提交了以下证据：
1、原告汽车维修业务流程图及相关规章制度，证明凯程修理厂是一家经批准的二类维修企业，企业规定对要维修的车辆均要进入修理车间，且要签订维修合同，验收合格后才开出厂区。骆大平的车辆停靠在公路边自行拆卸加高板，也未签订维修合同；
2、事故现场照片，证明骆大平自行在公路上拆卸加高板，楼梯也未经厂里任何人同意自己拿去放在车上，事故是其自已操作不当造成；
3、原告修理厂的报修单，证明在原告处维修车辆要填写报修单；
4、汽车修理登记表，证明凡是在原告处修理的车辆均要登记，而骆大平的车辆未登记；
5、张永红的证明，证明该车未登记也未进入厂区修理，其本人是无偿帮助骆大平切割东西，厂里并未安排其帮助切割；
6、程华的证明，证明修理厂没有指派任何人帮骆大平修理车辆；
7、冉启昊的证明，证明事发经过；
8、现场处理措施决定书，证明被告违法作出行政行为，给原告造成损失；
9、修理厂全封闭的照片，证明因被告错误作出责令原告停产停业的决定，原告将厂里封闭，造成原告损失；
10、整改复查意见书，证明被告同意原告恢复作业，但没有填写具体的恢复作业时间；
11、原告修理厂2016年3－5月的收入及费用明细单，证明被告的行为给原告造成了损失，应按此标准予以赔偿。
经庭审质证，原告对被告区安监局举示的证据发表质证意见如下：第一组证据中的勘验笔录不合法，没有基层组织人员参加，内容不具有客观性；现场图片真实性没有异议，但是拍摄时拉近了距离，对后面记录的基本情况没有宣读给原告负责人听；询问笔录无异议。第二组证据中现场处理措施决定书的真实性无异议，对里面记载的内容有异议；恢复生产作业申请和整改复查意见书无异议，但送给原告的复查意见书上没有时间。第三组证据真实性无异议，内容不予认可。
被告对原告举示的证据质证意见如下：证据1真实性有异议，是事故发生后张贴的；证据2有部分照片不是事故当天拍摄，而是事故后进行了挪动再拍摄；证据3真实性有异议；证据4真实性无异议，但不能达到原告证明目的；证据5－7证言的真实性不予认可，证人应当出庭作证；证据8无异议；证据9真实性有异议，是原告自行拍摄，送达整改复查意见书时未封闭；证据10不予认可，被告保存的有时间；证据11系原告自行书写的，不予认可。
原审认为，被告举示的证据均真实、合法，与本案相关联，予以采信。原告举示的证据1被告认为是事发后张贴，但未提供相关证据予以证明，可以作为本案证据使用；证据2中的照片从拍摄时间来看，不是事发当天拍摄，与本案不具有关联性；证据3是报修单，但从原告提交的证据3与证据4中登记内容来看，不能一一对应，不能达到原告证明所有维修车辆均先开具报修单后再修理的证明目的；证据5、6、7其证实的事实与被告举示的对张永红的询问笔录所陈述的事实基本一致，予以采信；证据8、10与本案具有关联性，予以采信；证据9与本案不具有关联性，不予采信。证据11系原告自行书写的收入及费用的支出，没有其他证据予以证实，不予采信；
上述证据随案移送本院，经审查，原审对证据的分析采信正确，本院予以确认。本院查明的事实与原审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。本案中，区安监局作为万州区人民政府安全生产监督管理部门，具有对上诉人安全生产工作进行监督管理的职权。根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款第（三）项的规定，安全生产监督管理部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，对检查中发现的事故隐患，有权责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，有权责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。本案中，上诉人虽然没有受理骆大平的车辆作业业务，亦没有明确指派其修理工进行相关作业，但客观上上诉人的修理工张永红参与了车辆加高板拆卸作业，骆大平在作业中被加高板砸中死亡与上诉人对修理人员和修理工具的管理不严存在关联性，这正是上诉人生产经营活动中存在的重大安全事故隐患。因此，被上诉人区安监局经现场调查后作出万州（监支）安监管现决（2016）11号现场处理措施决定，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人在作出该处理决定之前，没有听取上诉人单位的陈述和申辩，不符合行政执法的正当程序要求，但考虑上诉人单位负责人参与了事故现场勘验，且安全生产事故隐患的处置具有紧急性，特别是考虑现场处理措施决定内容本身的合法性，本案被上诉人作出现场处理措施决定前未听取上诉人陈述和申辩不足以认定为行政程序违法，而应认定为程序瑕疵。上诉人认为被上诉人作出的现场处理措施决定是对上诉人作出的行政处罚，其行政程序违法，因缺乏事实和法律依据，上诉人的该主张不能成立。原审认为该现场处理措施决定是一种行政强制措施，亦属不当，本院对此予以纠正。
综上，被上诉人区安监局作出的万州（监支）安监管现决（2016）11号现场处理措施决定，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人万州区熊家凯程汽车修理厂承担。
本判决为终审判决。
审判长 张建平
审判员 程鸿声
审判员 刘红霞
二〇一六年十二月六日
书记员 胡绍娟