四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川11行终56号
上诉人（原审原告）：四川新光硅业科技有限责任公司，所在地乐山市市中区车子镇高新区，组织机构代码72085012-6。
诉讼代表人：刘丽，乐山市华威清算事务所有限公司执行董事（破产清算管理人的法定代表人）。
委托代理人：方睿，四川创实律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐山高新技术产业开发区管理委员会，所在地乐山高新区进港大道20号，组织机构代码00855789-0。
法定代表人：刘云，主任。
委托代理人：袁加君，四川得助律师事务所律师。
委托代理人：刘志洪，男，1969年6月15日出生，汉族，乐山高新技术产业开发区管理委员会工作人员,住四川省乐山市市中区。
上诉人四川新光硅业科技有限责任公司（以下简称新光硅业公司）因诉被上诉人乐山高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）税收行政允诺一案，不服峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月14日、2016年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人新光硅业公司的委托代理人方睿，被上诉人高新区管委会的委托代理人刘志洪及袁加君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告新光硅业公司系取得企业法人营业执照的有限责任公司，2014年9月3日乐山市中级人民法院依法受理了四川川投能源股份有限公司对新光硅业公司的破产清算申请。同日，乐山市中级人民法院指定乐山市华威清算事务所有限公司担任新光硅业公司的破产管理人。后新光硅业公司破产管理人多次向高新区管委会发函要求其按照乐山市人民政府《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》规定支付税收返还款2072.72万元未果，遂诉至本院请求判如前所述。庭审中，原、被告认可乐山市人民政府应返还新光硅业公司的税款已返还完毕，原告主张的税收返还款2072.72万元是高新区管委会税收分成部分中应返还的税款。同时，原告在第二次庭审中将主张的税收返还款金额变更为2421.20万元。
另查明：2000年4月16日，乐山市人民政府作出乐府函〔2000〕49号《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》，其中第三条规定：“1000吨/年多晶硅项目投产后，增值税前三年地方所得返企业用于还本付息，所得税前五年由同级财政先征后返，之后五年由财政按规定返还50%，若企业有困难，可全部返还。”本案中，原告新光硅业公司与被告高新区管委会没有签订过涉及相关税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。
再查明：2012年8月19日，国务院作出国函〔2012〕118号《关于同意乐山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》，同意乐山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区，定名为乐山高新技术产业开发区，实行现行的国家高新技术产业开发区的政策。2014年12月24日，中共乐山市委机构编制委员会作出乐编发〔2014〕60号《关于印发乐山高新技术产业开发区管理委员会机构编制方案的通知》，与本案有关内容载明：1、乐山高新技术产业开发区管理委员会（简称高新区管委会）为乐山市人民政府的派出机构；2、高新区管委会职责：①负责辖区内经济社会发展规划和区域性城市发展规划的编制，经批准后组织实施；②对固定资产投资项目进行审核或审批；③负责辖区内基础设施、公共设施的建设与管理；④负责辖区内财政管理，实施辖区内财政预算、决算、国有资产管理和财政监督工作；⑤负责招商引资、进出口贸易和国内外经济技术合作工作；⑥负责辖区内环境保护和安全生产监督管理工作；⑦负责辖区内农村经济发展工作；⑧负责辖区内教育、科技、文化、体育、卫生、计划生育等社会事务管理工作；⑨负责辖区内人力资源社会保障和机构编制管理工作；⑩负责市政府交办的其他事项。
原审法院认为，原告新光硅业公司向被告高新区管委会主张支付税收返回款，高新区管委会答复不予支付，新光硅业公司不服有权提起行政诉讼，是本案适格原告。
根据国务院国发（1991）1号《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》第三条“国务院授权国家科委负责审定各国家高新技术产业开发区的区域范围、面积，并进行归口管理和具体指导。”和原国家科委国科发明字061号《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”之规定，高新区管委会作为获得国务院批准和行政规章授权的乐山市高新技术产业开发区日常管理机关，具有对开发区范围内相关财政和税务事项进行管理的法定职权，是本案适格被告。
《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。国务院国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。因此，税收减免、返还等优惠必须由法律、行政法规作出明确规定，或者由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请并得到国务院批准后才能实施。本案中，原、被告均未提供证据证明乐山市人民政府《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》中规定的增值税和所得税返还优惠政策具备相关法律依据或者得到了有权机关的合法授权。因此，上述《通知》中所规定的相关增值税和所得税返还优惠政策不具有法律效力，原告以该《通知》为依据要求被告履行返还税款的主张本院依法不予支持。同时，国务院国发〔2015〕25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条明确规定，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。而根据本案查明事实，原、被告并未签订过涉及税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。因此，原告亦不符合国发〔2015〕25号文件规定的税收优惠政策继续履行的条件，其也无权依据该文件要求被告履行返还税款的义务。由于被告并不负有履行返还税款的义务，故对于原告主张的返还税款金额等实体问题本院不再进行分析和评判。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告四川新光硅业科技有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告四川新光硅业科技有限责任公司负担。
上诉人四川新光硅业科技有限责任公司上诉称：一、原判决认定事实错误。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。本案中，上诉人作为乐山市人民政府招商引资的重点高新技术企业，是基于当时乐山市人民政府、被上诉人及其他有关部门承诺给予税收等优惠政策才决定入驻乐山市高新区的。而当时乐山市人民政府也作出了《乐山市人民政府关于1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》（乐府函〔2000〕49号），将给予上诉人的优惠政策予以了明确，并由市中区人民政府、包括被上诉人在内的市政府有关部门及上诉人共同遵照执行。上诉人认为，该通知符合上述司法解释的规定，是上诉人与被上诉人（包括市政府及其他部门）签订的涉及税收优惠政策的合同，而自2007年上诉人投产以来至2003年期间，双方也是切实地按照该通知的约定履行了相关税收优惠政策。故原判决认定“上诉人与被上诉人未签订过涉及相关税款返回金额、期限等内容的书面协议或合同”是错误的。二、原判决适用法律、法规错误。1.本案被上诉人按照乐府函〔2000〕49号文件的约定应向上诉人支付税收优惠款，只是根据上诉人缴纳增值税、所得税的情况来给予优惠补贴，并不涉及减税、免税、退税等问题，故原判决适用《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定是错误的。2.被上诉人作为政府机关单位，其与上诉人达成了税收优惠政策就应当依约履行，若达成后又以相关优惠政策违法为由拒不履行，那就没有公信可言。针对各地出台税收优惠政策的情况，国务院多次出台了清理的相关政策，其最新出台的规定《国务院关于税收优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）就充分考虑了政府的公信力及诚实信用的合同基本原则，规定各地已出台或签订合同中的税收优惠政策继续有效，而之前规定的关于税收等优惠政策的专项清理工作，将待今后另行部署后再进行。原判决未适用国发〔2015〕25号文的相关规定是错误的。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第34条的规定，被告应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，若不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被上诉人在举证期限内除提交了自身主体资格证明外，未提交任何其他证据及所依据的规范性文件。其主张根据国务院文件，已开展了税收优惠政策的专项清理工作，但未提交任何证据予以证明。故原判决在被上诉人未提交任何证明和所依据的规范性文件的情况下，径行引用国务院国发〔2000〕2号文是错误的。4.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第78条的规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”即使被上诉人依照相关法律规定，不再履行对上诉人的税收优惠政策是合法的，那也应当给予上诉人补偿，然而原判决却并未对此予以评判。综上，上诉人认为原判决存在认定事实错误，适用法律、法规错误，请求二审法院依法改判：判决被上诉人继续履行《乐山市人民政府关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》（乐府函〔2000〕49号，以下简称49号文）的税收优惠政策，立即向上诉人支付税收优惠款2421.20万元。
被上诉人高新区管委会答辩称：1.原告的主体问题，49号文的相对人是峨眉半导体厂，没有提到新光硅业，上诉人不具有诉讼主体资格。2.我们认为49号文是严重违反法律法规的文件，不应得到执行。49号文违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定，以及2000年生效的《企业所得税条例》的相关规定。迄今我们没有查到上诉人属于减免税的规定范围内。以上法律文件排除了上诉人享受税收优惠的可能性。上诉人也不符合产业优惠的范围。即使有税收优惠都不是全免全减，以此衡量，49号文是不成立的。2000年之前的规定和之后的规定都表明上诉人的利益非合法利益。3.时效问题，一审的材料表明上诉人知道或者应当知道自身利益被侵犯，时间应该从收到市政府开始返税开始计算，显然时间远远超过了行政诉讼法规定的半年的时效。请求，驳回上诉人的全部诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
二审另查明，乐山市人民政府于2000年4月16日作出的49号文其发文对象是：市中区政府、市政府有关部门、峨眉半导体材料厂（所）。
高新区管委会从新光硅业公司分得的税收为，增值税12.5%，所得税28%。
以上事实有《乐山市人民政府关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》（49号文），《中华人民共和国税收通用缴款书》（2005）川国缴ck058037、《中华人民共和国税收通用缴款书》（2004壹）川地涂缴4862721等证据在案为证。
本院认为，行政允诺是指，行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益（如提供便利、给予补贴等）的单方意思表示。本案乐山市人民政府于2000年4月16日作出的49号文，发文的对象是市中区政府、市政府有关部门、峨眉半导体材料厂（所），从内容上看是针对准备在高新区成立的年产1000吨以上多晶硅企业在技术、办事程序、税收返还等一系列优惠承诺，其实质是今后在高新区设立的年产1000吨以上的多晶硅企业，将由乐山市人民政府、市中区政府、市政府有关部门、峨眉半导体材料厂（所），在技术、办事程序、税收返还等方面给予优惠政策的行政允诺。
最高人民法院2004年1月14日下发的《关于规范行政案件案由的通知》中，将行政允诺明确规定为一种可诉的行政行为。上诉人新光硅业公司是于2000年10月8日在高新区成立的年产1000吨以上的多晶硅生产企业，该允诺对新光硅业公司的权益产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，新光硅业公司可以向人民法院提起行政诉讼。
国务院国发（1991）1号《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》第三条规定，国务院授权国家科委负责审定各国家高新技术产业开发区的区域范围、面积，并进行归口管理和具体指导。原国家科委国科发明字061号《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定，开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。高新区管委会作为获得国务院批准和行政规章授权的乐山市高新技术产业开发区日常管理机关，具有对开发区范围内相关财政和税务事项进行管理的法定职权，其作为乐山市人民政府的职能部门，是本案适格被告。
行政允诺能够得到人民法院支持的前提是该行政允诺不违反法律的禁止性规定。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。2000年1月16日，国务院发布的国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》第一条规定：各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威；第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。而49号文作出的时间是2000年4月16日，其中第三条规定，1000吨/年多晶硅项目投产后，增值税前三年地方所得返企业用于还本付息，所得税前五年由同级财政先征后返，之后五年由财政按规定返还50%，若企业有困难，可全部返还。本案也无证据证实乐山市人民政府作出以上先征后返的行政允诺前曾报经国务院审批，故49号文关于以先征后返的方式减免企业税收的行政允诺明显与《中华人民共和国税收征收管理法》和国发〔2000〕2号文规定的内容相抵触，违反了法律的禁止性规定。上诉人要求被上诉人按照49号文兑现允诺的主张，依法不应支持。
上诉人主张，49号文是乐山市人民政府与上诉人之间签订的合同，被上诉人应根据国务院国发〔2015〕25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条的规定，继续履行合同内容，支付全部返税款。本院认为，根据前述分析49号文系乐山市人民政府作出的单方允诺，而非双方协议。本案在案证据也不能证实上诉人与被上诉人之间曾签订过涉及税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。上诉人的该主张，依法不予支持。
综上所述，上诉人新光硅业公司的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人四川新光硅业科技有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 钟小红
审判员 李亚莉
审判员 刘帮强
二〇一六年九月十三日
书记员 李菲菲
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国税收征管法》
第三条税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。
任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。
《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》国发〔2000〕2号
一、坚持依法治国，依法行政。各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威。要从全局高度，充分认识地方自行制定税收先征后返政策的危害性，统一思想，统一行动，迅速采取有效措施，认真检查纠正。各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月1日起一律停止执行。
二、根据现行有关税收管理权限的规定，除屠宰税、筵席税、牧业税的管理权限下放到地方外，其他税种的管理权限集中在中央，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省(自治区、直辖市)人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。
《关于税收等优惠政策相关事项的通知》国发〔2015〕25号
三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。