广东省深圳市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2013）深中法房终字第888号
上诉人（原审被告）：深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局。
上诉人（原审被告）：可口食品罐头实业（深圳）有限公司。
被上诉人（原审原告）：深圳市龙岗区白坭坑社区居委会。
被上诉人（原审原告）：深圳市白坭坑股份合作公司。
上诉人深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（以下简称龙岗国土局）、可口食品罐头实业（深圳）有限公司（以下简称可口罐头公司）因与被上诉人深圳市龙岗区白坭坑社区居委会（以下简称白坭坑居委会）、深圳市白坭坑股份合作公司（以下简称白坭坑公司）确认合同无效纠纷一案，不服深圳市龙岗区人民法院（2011）深龙法民三初字第5771号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原审法院查明：1988年11月，宝安县XX镇白坭坑村民委员会（甲方，以下简称白坭坑村委会）与深圳可口食品罐头实业有限公司（乙方，后更名为可口罐头公司）签订一份《协议书》，约定甲方将XX山坡约1万平方米的土地租给乙方开发建罐头厂（实际面积按厂建成后计算），罐头厂要发展，甲方优先将厂周围用地租给乙方使用；租用期限为30年，即从1988年12月15日起至2018年12月15日止；在租用期内，乙方有权对租用土地开发使用，其他单位无权干预，乙方不得对租用土地转让、买卖；租用期间乙方按实际使用面积向甲方缴交土地使用费、各种管理费，头三年每年每平方米6.6元，以后为7.2元，并于每年2月25日和7月25日前二次付清；土地开发期为一年，土地使用费、管理费从投产之日算起，但一年以后不投产，也开始缴交使用费；租用期满后，租用土地范围内的所有不动产为甲方所有，但乙方有权按最优惠价格租用，可动资产为乙方所有；如遇国家征用该地时，土地赔偿费归甲方，财产赔偿费归乙方。该《协议书》上甲、乙方的落款日期分别为1988年11月22日及1988年11月11日。
1993年11月25日，白坭坑村委会（甲方）与可口罐头公司（乙方）又签订一份《租用土地使用合同书》，约定甲方将本村辖区位于XX一块面积为2700平方米的土地租给乙方，以围墙内面积计算，租用期限为25年，租金为每月每平方米1.2元；租用期满后，地上不动产为甲方所有，可动产归乙方所有。
上述《协议书》及《租用土地使用合同书》签订后，白坭坑居委会、白坭坑公司已依约将所涉土地交给可口罐头公司使用，可口罐头公司也长期依约向交纳租金，双方认可可口罐头公司向白坭坑居委会、白坭坑公司实际交租的土地面积为13700平方米，其中《协议书》约定的土地面积后经测量实际为11000平方米。
1994年10月28日，可口罐头公司向深圳市规划国土局龙岗分局（后变更为“深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局”）递交一份《用地申请报告》，内容为“……工厂选址在XX镇白坭坑村XX山地，用地面积约10000平方米，与白坭坑村委会签订租地合约书，租期30年……现已建成车间一座（单层）面积约2062平方米、仓库二座（单层）面积约2000平方米、办公楼一座（三层）面积约518平方米、职工宿舍一座（三层）面积约1200平方米，合计约6921.6平方米，实用地4572.66平方米……我司特申请贵局批准我司用地的一切手续。”
1994年12月5日，深圳市规划国土局XX所在《XX镇用地规划选址初审表》上出具意见：“1、该公司两块用地属XX总规103＃小区，被规划道路分隔，用地红线与道路规划没冲突。2、该地用地性质规划为工业用地。3、G05603-2的地块红线内已建有两幢厂房，两幢厂房的一半压出规划面。4、该地块用地属历史遗留问题，经我所初审后同意上报审批。”
1995年4月20日，龙岗国土局向可口罐头公司发出一份《交款通知》，内容为“深圳可口食品罐头实业有限公司：送来用地申请已获批准，请接本通知后十天内交付地价款958303元，其中1、土地出让金958303元……”。可口罐头公司则于1995年6月7日一次性付清土地出让金958303元。深圳市规划国土局XX所随后对白坭坑31.5-124.7土地进行了测绘，相关单位在红线图上盖章并备注，其中：1995年8月10日，加盖龙岗国土局红线图方案章，备注“本图供地政、规划参考，使用者确定用地位置之用，有效期六个月，座标5点，面积10024.8平方米”；1995年8月29日，加盖深圳市规划国土局XX所公章并出具意见为“拟同意选址，请国土局审批”；1995年8月29日，加盖深圳市龙岗区XX镇人民政府公章并出具意见为“同意申报”；1995年8月29日，加盖龙岗国土局规划科公章，出具意见为“历史用地，符合规划，同意其红线选址”并在方章内注明“同意规划选址，占用地15亩，先做好小区规划，再办理施工建设”；1995年10月10日，加盖龙岗国土局地政科公章并在方章内注明“红线内面积10024.8平方米，经深龙地合字（1995）232号文批准给深圳可口罐头实业有限公司作工业用地”。白坭坑村委会也在红线图上加盖了公章，但未进行备注也未注明盖章日期。
1995年8月31日，龙岗国土局（甲方）与可口罐头公司（乙方）签订一份《深圳市土地出让合同书》，（以下简称“土地出让合同”）编号为：深龙地合字（1995）232号，约定：根据国家有关法律、法规及深圳市的有关规定，甲乙双方本着协商、自愿、有偿的原则，订立本合同；甲方依据本合同出让土地的使用权，土地使用权属于国家；本合同签订之日起三十天内，甲方将地块编号为G05603-2、土地面积约为10024.8平方米（见宗地图红线范围内土地）的土地出让给乙方使用；本块土地的使用年期为50年，从1988年11月11日至2038年11月10日止；本块土地用途为工业（二级）土地使用，主体建筑物的性质：工业厂房；乙方向甲方给付土地使用权出让金958303元；因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成，可提请仲裁机构仲裁或向人民法院起诉。
1995年11月14日，因修建机荷高速公路需要，龙岗国土局（甲方）、深圳市龙岗区XX镇人民政府（乙方）与可口罐头公司（丙方）签订一份《拆迁补偿协议书》，编号为：深规土龙拆字（1995）024号，约定：1、丙方同意拆迁上述范围内的有关附着物，甲方共付补偿费2030400元（包括零星青苗果树补偿、附着物补偿、水利电力设施补偿，详见拆迁补偿项目结算单）；2、拆迁范围内属丙方的附着物已全部补偿完毕，不存在任何漏补项目；3、甲方在本协议签订后十天内将上诉补偿费2030400元一次性付清给乙方，再由乙方分期付给丙方。《拆迁补偿协议书》后附的《征用土地补偿项目结算单》载明补偿项目为：1、水厂工程1座，补偿金额1200000元；2、宿舍，1264平方米，单价600元，补偿金额758400元；3、租房周转金3套，每月每套4000元，计算半年，补偿金额72000元。以上合计2030400元。
1998年8月10日，龙岗国土局出具一份《深圳市龙岗区用地红线界桩放点报告》，注明用地单位：可口罐头公司，宗地号：G05603-2，桩点坐标X分别为：32177.23、32212.12、32206.98、32106.22、32067.35，桩点坐标Y分别为：125003.46、125021.06、125068.46、125143.22、125085.49。1998年8月18日，龙岗国土局（甲方）与可口罐头公司（乙方）签订一份《补充合同》，约定：原深龙地合字（1995）232号的用地红线坐标调整为前述《深圳市龙岗区用地红线界桩放点报告》的桩点坐标，土地面积不变，容积率和总建筑面积不变；土地使用及其他约定条款与深龙地合字（1995）232号合同相同；原深龙地合字（1995）232号合同其他条款不变，并与补充合同同时使用；本补充合同自签订之日起生效，与原深龙地合字（1995）232号合同具有同等法律效力。
1998年10月6日，可口罐头公司取得深房地字第600000XX**号《房地产证》，载明权利人为可口罐头公司，土地一项载明宗地号为G05603-2，土地位置龙岗区XX镇白坭坑村，所有权性质国有，使用权来源单位自建房，用途工业用地，用地面积1079.6平方米，共有使用权面积10024.8平方米，使用年限50年从1988年11月11日至2038年11月10日止，用地价款958303元；房屋及其他附着物一项载明工人宿舍，竣工日期1996年10月15日，建筑面积1295.58平方米。
2011年8月，白坭坑居委会、白坭坑公司得知龙岗国土局与可口罐头公司就G05603-2地块签订土地出让合同后，认为龙岗国土局在既未与其签订有关征地协议也未将征地补偿费支付给白坭坑居委会、白坭坑公司的情况下，将属于白坭坑居委会、白坭坑公司的土地出让给可口罐头公司，遂于2011年9月27日诉至原审法院。
原审另查，2004年9月3日，深圳市龙岗区民政局发出深龙民（2004）42号文，批复同意龙岗区XX街道撤销XX等九个村民委员会，设立XX等九个社区居民委员会，其中撤销白坭坑村民委员会，设立白坭坑居委会。
白坭坑居委会、白坭坑公司在原审的诉讼请求为：确认龙岗国土局与可口罐头公司于1995年8月31日签订的编号为深龙地合字（1995）232号的《深圳市土地出让合同书》为无效合同。
原审法院认为：（一）白坭坑居委会、白坭坑公司作为第三人是否有权提起合同无效之诉。诉权是为实现实体权益而进行诉讼的程序性权利，一般要求存在诉的利益为前提，我国《民事诉讼法》第一百零八条第（一）项对原告的条件作了规定，要求原告必须是与本案有“直接利害关系”的公民、法人和其他组织。所谓与本案有“直接利害关系”，是指作为原告的公民、法人或其他组织自身的财产权、人身权或其他民事权益受到侵犯或者是与他人直接发生了民事权利义务上的争议。直接利害关系是一种权利、义务的冲突关系，属于法律上的利害关系。如果第三人认为他人之间的合同侵害其利益的，应有权请求确认合同无效。
本案争议所涉的G05603-2地块就位于原白坭坑村委会的范围之内，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。而原白坭坑村委会撤销后设立为白坭坑居委会，白坭坑公司则是原村集体经济组织的继受主体，故龙岗国土局与可口罐头公司签订的土地出让合同与白坭坑居委会、白坭坑公司有直接利害关系，符合民事诉讼法规定的起诉条件，应为适格的原告。对于龙岗国土局关于白坭坑居委会不是本案的适格主体主体，以及可口罐头公司关于原告无权提起合同无效之诉的答辩意见，原审法院均不予采纳。
（二）土地出让合同的性质问题。国有土地使用权出让合同是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家交付土地使用权出让金的协议。关于此类合同的性质，应从以下方面进行分析：
1、合同的目的。合同的目的主要是在遵守法律法规的前提下，国家借助合同这一民事手段，通过平等、自愿、协商的方式，在国有土地上为使用者设立使用权，并且收取出让金。其中，出让金是国有土地使用权的价格。
2、合同的当事人。国有土地使用权出让的直接结果是为土地使用者在该土地上设定他物权，该行为只有所有权主体方有权做出，并且要使出让后的国有土地使用权成为一种可流转的民事权利，国家必须以所有人的身份作出出让行为，将其设计成平等主体之间合意设立物权的行为。由于国家只是一个抽象的主体，要进行土地出让，必须授权某一个具体的部门即国土资源管理部门代表其实际操作，因而国土资源管理部门是以所有者代表而非管理者的身份出现在土地出让合同之中的。
3、合同的权利义务方面。合同中出让方的主要权利是收取土地使用权出让金，主要义务是提供土地。受让方的主要权利是使用土地，包括转让、出租、抵押或用于其他经济活动，主要义务是支付土地使用权出让金，按照出让合同规定的期限、条件以及城市规划的要求使用土地。这类权利义务关系属于典型的民事权利义务关系。本案土地出让合同约定根据国家有关法律、法规及深圳市的有关规定，甲、乙双方本着协商、自愿、有偿的原则订立本合同，亦体现了这一点。虽然在合同履行过程中，国土资源管理部门有权依法对使用者履行合同的情况进行指导、监督、检查，但国土资源管理部门行使上述行政权，并不是基于合同的约定，而是直接源于国家相关法律规定的授权。行使行政权力时国土资源管理部门是管理者而非合同中作为国有土地所有者代表的合同当事人。而受让方受到的行政监督和处罚，不是基于其应承担的合同义务而是法定义务。
4、争议解决方面。《中华人民共和国物权法》第一百三十八条规定“建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：……（七）解决争议的方法。本案中土地出让合同亦约定因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成，可提请仲裁机构仲裁或向人民法院起诉。”在此列明的协商、仲裁属于解决平等主体之间争议的方式，故这里的诉讼应当为民事诉讼。综上所述，原审法院认为，国有土地出让合同是一类比较特殊的民事合同。龙岗国土局关于涉案具体行政行为的合法性不是本案的审理范围的答辩意见，原审法院不予采纳。
（三）土地出让合同涉及的G05603-2地块是否位于1988年11月《协议书》约定的10000平方米（后经测量实际为11000平方米）出租土地范围之内。1988年11月《协议书》虽然仅约定租赁的土地为XX山坡约1万平方米的土地而没有明确约定该土地的具体范围，但本案各方对可口罐头公司工厂位于白坭坑村委会范围之内的事实均无异议，而从1994年10月28日可口罐头公司递交的《用地申请报告》亦可以看出可口罐头公司申请用地的对象就是工厂选址的XX镇白坭坑村XX山地约10000平方米用地面积，并且注明“与白坭坑村委会签订租地合约书，租期30年”。土地出让合同约定该块土地的使用年期为50年，从1988年11月11日至2038年11月10日止，其中1988年11月11日亦即可口罐头公司在租地《协议书》上签字的落款日期。龙岗国土局亦明确表示白坭坑居委会、白坭坑公司与可口罐头公司签订的《协议书》可视为征地补偿协议，故为可口罐头公司办理了用地手续。综上，原审法院认定土地出让合同涉及的G05603-2地块位于1988年11月《协议书》约定的1万平方米（后经测量实际为11000平方米）出租土地范围之内。可口罐头公司关于租用地块与其享有使用权的地块并无交叉，1993年其部分厂房因修建机荷高速被征地补偿，经龙岗国土局及XX镇人民政府配合，其才在宗地号为G05603-2的国有土地上修建员工宿舍及其他建筑的答辩意见，经查与案件事实不符，原审法院不予采纳。由于龙岗国土局作为土地资源管理部门已经明确该地块是从白坭坑村委会征收的集体土地，故对可口罐头公司关于白坭坑居委会、白坭坑公司并未举证证明其对G05603-2享有所有权，该土地性质应由土地行政部门厘定的答辩意见，原审法院亦不予采纳。
（四）关于本案是否超过诉讼时效的问题。诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害之日计算，由于可口罐头公司长期依约向白坭坑居委会、白坭坑公司交纳土地租金，原审法院有充分理由相信白坭坑居委会、白坭坑公司认为涉案土地的租赁关系仍然延续，对其权利被侵害的事实无从知晓。龙岗国土局、可口罐头公司主张白坭坑村委会于1995年在深圳市规划国土局XX所对白坭坑31.5-124.7土地进行测绘的红线图上加盖了公章，亦即在当时对本案所涉土地征为国有的事实就已经知晓。但经查，该红线图上没有任何涉及土地征收或出让的内容，白坭坑村委会未进行备注也未注明盖章日期，且该图还注明“本图供地政、规划参考，使用者确定用地位置之用，有效期六个月”字样，故对该答辩意见，原审法院不予采纳。原审法院认定白坭坑居委会、白坭坑公司于2011年8月得知龙岗国土局、可口罐头公司就G05603-2地块签订土地出让合同后于2011年9月27日诉至法院，没有超过诉讼时效。
4、龙岗国土局未经征收就将《协议书》约定出租的土地通过签订土地出让合同出让给可口罐头公司是否合法。龙岗国土局答辩认为依据深龙府（1994）80号《龙岗区历史遗留用地遗留问题处理办法》及广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农建设纠纷案件若干问题的指导意见》的相关规定，其按“历史遗留问题”办理用地手续，不仅符合地方法规的规定，而且也得到司法实践的认可，是合法有效的。对此原审法院认为，深龙府（1994）80号《龙岗区历史遗留用地遗留问题处理办法》不具备法规的效力，而广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农建设纠纷案件若干问题的指导意见》第16条规定为：“当事人非法出让、转让、出租农村集体土地后，受让方、承租方经行政主管部门依法批准，补办了征收手续转为国有土地的，取得国有土地使用权的一方是基于国家将农村集体土地征收后再出让或划拨给其使用而取得国有土地使用权。因此，对于当事人非法出让、转让、出租农村集体土地用于非农业建设而签订的合同，仍应认定为无效。取得国有土地使用权的一方应按照土地管理法律法规的规定，对农村集体经济组织进行补偿、安置。但如行政主管部门已对非法出让、转让、出租行为作了处理，且未另行签订征地补偿协议，当事人对此没有提出异议的，可将原来签订的协议视为征地补偿协议，认定有效。”但龙岗国土局并未举证证明其作为行政主管部门已对非法出让、转让、出租行为作了处理，也未举证证明将土地征收或出让情形告知了白坭坑居委会、白坭坑公司及白坭坑居委会、白坭坑公司对此没有提出异议，且《协议书》约定的租用土地期限仅为30年，而土地出让合同约定的期限却为50年，故将可口罐头公司与白坭坑居委会、白坭坑公司签订的出租土地《协议书》视为可口罐头公司对白坭坑居委会、白坭坑公司进行补偿的征地补偿协议，明显违背公平原则。故对龙岗国土局的上述辩解，原审法院不予采纳。
龙岗国土局在未办理征地手续的情况下，将白坭坑居委会、白坭坑公司出租给可口罐头公司使用的集体土地作为国有土地出让给可口罐头公司，损害了白坭坑居委会、白坭坑公司的利益，符合合同法规定的合同无效情形，故对白坭坑居委会、白坭坑公司诉请判令龙岗国土局与可口罐头公司于1995年8月31日签订的编号为深龙地合字（1995）232号的《深圳市土地出让合同书》为无效合同，原审法院予以支持。
据此，原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第四条、第五条、第五十八条、第七十四条、第一百三十五条、第一百三十七条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百零八条的规定，判决：确认深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局与可口食品罐头实业（深圳）有限公司于1995年8月31日签订的编号为深龙地合字（1995）232号的《深圳市土地出让合同书》为无效合同。案件受理费50元，诉讼保全费5000元，合计5050元，由可口食品罐头实业（深圳）有限公司负担；评估费4万元，由深圳市龙岗区白坭坑社区居委会、深圳市白坭坑股份合作公司负担。
龙岗国土局不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）一审判决法律适用错误，程序失当。一审法院否定深龙府（1994）80号《龙岗区历史用地遗留问题处理办法》的有效性及适用性，缺乏法律依据，无视深圳市政府《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》的有效性。1993年以前，深圳特区外龙岗、宝安两区存在大量的农村集体单位非法外卖、出租农村集体土地等违法现象。深圳市人民政府为解决农村历史遗留问题，本着尊重历史，稳定农村招商引资，促进农村经济发展的精神，在符合国家法律法规基本原则的基础上，制定了深府（1993）283号《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（以下简称深府283号文）。为简化处理程序，加快历史遗留问题的处理，尽快解决农村土地历史遗留问题，龙岗区人民政府根据深府283号文制定了《龙岗区历史用地遗留问题处理办法》（以下简称“深龙府80号文”）。
上述两文件适用于整个龙岗区，具有普遍效力，并非仅仅适用白坭坑居委会、白坭坑公司非法转让土地的处理。两文件在处理龙岗区农村土地历史遗留问题上发挥了巨大的作用，龙岗全区符合文件条件的非法转让、出租农村集体土地的行为均依此文件得到了有效的处理，既解决了历史违法现象，同时也推动了龙岗区农村经济发展。
深龙府80号文关于农村集体单位非法转让土地的认定及处理等主要条款是严格按照深府283号文的精神来制定的。深龙府80号文第二、第十条规定：“农村集体单位非法出租土地使用权，租期超过八年的（其地上已建成建筑物），视为非法转让土地。农村集体单位或镇经济发展公司非法转让土地（包括转让县级以上人民政府批准其自用的土地），其地面上建成建筑物的，由规划国土分局将其非法所得视为国家征地款。对于已建成的建筑物与城镇规划没有矛盾的，土地收归国有，非法受让方补交地价，补办土地使用手续，土地使用期限按有关规定确定，并从用地者与农村集体单位签订土地合同之日计起。规划国土分局不再与村签订征地协议。”龙岗国土局依据该规定对白坭坑居委会、白坭坑公司的土地问题进行了审查，白坭坑居委会、白坭坑公司将涉案土地非法出租作非农业用途，租期超过八年，应当视为“非法转让”农村集体土地。因此，龙岗国土局按上述规定补办了用地手续，不再与白坭坑居委会、白坭坑公司签订征地协议，完全符合市、区两级政府处理农村历史遗留问题的规定。
一审判决在未提及深府283号文内容的前提下仅以“《龙岗区历史用地遗留问题处理办法》（深龙府（1994）80号）不具备法规的效力”否定深龙府80号文内容的有效性及适用性，进而在民事审判中认定涉案土地未经征收，缺乏法律依据及司法审判的严谨性。深龙府80号文适用于整个龙岗区农村非法转让土地行为的处理，若否认其适用结果，将与市政府处理农村历史遗留问题的政策相冲突，势必会产生极其恶劣的连锁效应，对深圳市土地管理造成极大冲击。
（二）涉案土地上已建设有工人宿舍一栋，并已核发《房地产证》，法院不应直接认定相关《土地使用权出让合同》无效，进而否定了《房地产证》的合法性和有效性。依据行政法理论及规定，行政行为一经作出，即具合法性、确定性和拘束性。即，在没有生效法律文书确定具体行政行为违法的情况下，具体行政行为必然是合法的。涉案土地上的建筑物即工人宿舍已经核发《房地产证》，依据《物权法》的规定，可口罐头公司对其具有所有权。在该《房地产证》没有被撤销的情况下，可口罐头公司的所有权应受法律保护。
可口罐头公司对工人宿舍的所有权来源于本案土地使用权出让合同的合法有效，《房地产证》为其享有物权的证明。若本案的土地使用权出让合同被确认为无效，则人为地造成工人宿舍的权属在法律上存在矛盾，一方面《房地产证》合法有效，可口罐头公司对工人宿舍具有无可争议的所有权；另一方面由于土地使用权出让合同无效，进而导致可口罐头公司对该土地及地上建筑物无合法使用权。因此，在《房地产证》没被有效法律文书撤销之前，不宜对土地使用权出让合同的合法性作出裁判。
（三）《土地使用权出让合同》涉及诸多行政行为，一审法院忽视其行政行为关联性，系法律适用错误。《土地使用权出让合同》虽包含了一般民事合同应有的常见条款，但是，无论是签署出让合同的前置审批程序，还是合同的条款内容，甚至合同签署后的后续办证行为，均密切关联行政行为。
从签订《土地使用权出让合同》的土地行政主管部门来看，在合同的签订和履行过程中，行使的都是行政权力。《土地管理法》第八条明确规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。由此可见，国务院土地行政主管部门和县级以土地方人民政府土地行政主管部门的职责就是负责全国土地的管理和监督工作，这是行政职责，不是民事权利。进行土地出让，是行使土地管理权的一种具体形式，签订《土地使用权出让合同》也是市、县土地行政主管部门的一项行政职责。从签订《土地使用权出让合同》的相对人来说，在签订和履行合同中，都是行政相对人。在签订合同的过程中，《土地使用权出让合同》的相对人是行政许可的申请人；在合同的履行过程中，是国家土地行政管理的相对人。双方通过合同形成的是行政法律关系。
从《土地使用权出让合同》的内容来看，《土地使用权出让合同》的标的为国有土地使用权，其出让主体只能是土地管理部门。而合同内容基本上都是行政上的权利和义务，如《土地使用权出让合同》第七条关于土地利用要求，第八条关于相对人负责绿地绿化、管理、道路建设及道路供车辆行人无偿通过的约定，都是对行政相对人权利义务的约定，民事合同是无法容纳这些内容的。
《土地使用权出让合同》中的出让方即市、县土地行政主管部门属于国家行政机关，土地受让人是土地管理的相对人，在土地管理中处于被管理者的地位。土地行政主管部门对合同的履行有权进行监督，对相对人违反合同的行为有权进行行政处罚，对相对人没有按照合同的约定开发利用土地的，或者改变土地用途的，土地行政主管部门有权进行纠正、处罚甚至无偿收回土地使用权。土地行政主管部门和相对人签订合同的目的是实施行政管理，明确双方在行政管理中的权利义务。从本质上讲，签订合同除了约定土地使用权出让外，更多的是对所出让土地的有效管理。综上，土地使用权合同与行政行为紧密关联，本案应适用行政法律程序而非民事法律程序，一审法院适用法律程序失当。
（四）涉案土地征收问题属行政行为，一审法院以民事诉讼程序审查行政行为，系程序失当。一审法院认定土地出让合同无效的主要依据在于涉案土地“未经征收”。征收行为属具体行政行为，其合法性不属于民事审判的范围。一审法院在确认涉案土地“未经征收”的前提下，进而确认土地出让合同为无效合同，实际上就是通过民事诉讼程序否定了征收行政行为的合法性，间接否定了土地使用权出让行为的合法性，否认了核发产权凭证行为的合法性，以民事审判的方式进行了行政审判。
（五）一审判决认定事实不清。龙岗国土局对涉案土地进行补办用地手续（包括选址、环评立项、征收、出让、核权多个具体行政行为）过程中，已得到原白坭坑村委会的积极配合。一审法院认为涉案土地“未经征收”、“被告一并未举证证明其作为行政主管部门已对非法出让、转让、出租行为作了处理，也未举证证明将土地征收或出让情形告知了原告及原告对此没有提异议”，属事实认定不清。同时一审判决对涉案土地“未经征收”的事实认定，超出了民事案件的审理范围，程序失当。
依据深府283号文及深龙府80号文的规定，白坭坑村委会将涉案土地非法出租作非农业用途，租期超过八年，应当视为“非法转让”。为此，龙岗国土局按规定补办了用地手续。在白泥坑31．5-124．7红线图上，有“本图供地政、规划参考，使用者确定用地位置之用，有效期六个月，坐标5点，面积10024．8平方米”、“历史用地，符合规划、同意其红线选址”以及“红线内面积10024．8平方米，经深龙地合字（1995）232号文批准给深圳可口罐头实业有限公司作工业用地”等字样。白坭坑村委会在白泥坑31．5-124．7红线图上盖章，足以说明其认可涉案土地的选址、范围、面积及出让给可口罐头公司做工业用地等相关事实，并且无异议。一审法院无视上述证据，直接认定涉案土地“未经征收”，与事实不符。
涉案土地上建有工人宿舍，已被核发深房地字第600000XX**号《房地产证》，此系龙岗国土局作为行政主管部门对涉案土地非法出让、转让、出租行为作出处理的结果。一审法院认定“被告一并未举证证明其作为行政主管部门已对非法出让、转让、出租行为作了处理”，与客观事实不符。
据此，龙岗国土局请求本院判令驳回原告的诉讼请求。
可口罐头公司亦不服原审判决，向本院提出上诉称：（一）原审判决认定事实不清。可口罐头公司在1988年到深圳市龙岗区XX镇白坭坑村投资办厂，向白坭坑村租用1万平方米土地建设厂房用于生产。1993年因机荷高速需要征用可口罐头公司的土地和厂房，深圳市规划国土局龙岗分局、龙岗区XX镇人民政府和可口罐头公司三方签订拆迁补偿协议书，共补偿可口罐头公司2030400元。
于此同时，在1994年10月为了生产的需要，可口罐头公司向龙岗国土局另外申请一块国有土地用于建设厂房和宿舍。经国土部门办理征地手续并定点放线后，1995年8月31日，龙岗国土局和可口罐头公司签订了深龙地合字（1995）232号《深圳市土地使用权出让合同书》。可口罐头公司在1995年6月7日缴清了全部土地出让金958303元。据此，可口罐头公司在原厂址旁边取得了一块宗地号为G05XXX—2的10024．8平方米土地的国有土地使用权。经深圳市规划国土、建设部门办理批准手续后，在该宗地块上建设起员工宿舍一栋，并经政府有关部门验收合格，于1998年10月6日取得深圳市人民政府颁发的深房地字第600000XX**号《房地产权证》。由此可见，可口罐头公司是本案土地及其附着建筑物的合法所有人。
在本案的审理过程中，龙岗国土局消极应诉，不提供涉案土地的有关征地手续文件，原审法院就简单认定该块涉案土地未办理征收手续，是违法征地。原审法院这种认定事实的方法是完全错误的。在这种情况下，法院为了查明事实，完全应该依职权向深圳市规划和国土部门查证。
政府征收土地的行为是行政行为，这一行政行为是否合法，应通过行政诉讼程序来审理和认定。本案判决合同无效的核心事实依据，就是征用涉案土地的行政违法行为，所有的征地手续文件只有土地行政机关才能提供，在没有深圳市政府规划和国土部门提供征地法律文件的情况下，原审法院以民事诉讼程序来认定行政行为的合法性这一关键定案事实，当然无法查清事实真相。
（二）原审判决适用法律不当。原审法院在本案中适用民事诉讼法和合同法来审理和认定行政行为的合法性是错误的。白坭坑居委会和白坭坑公司以龙岗国土局违法征地为前提，主张可口罐头公司和该局在16年前签订的出让国有土地使用权合同无效，这显然不是一个简单的民事合同法律关系。政府征用土地并出让国有土地使用权的行为，是依国家授权而实施的管理和使用土地的行政行为。如果因此出现争议，应该按照《土地管理法》、《房地产管理法》和《行政诉讼法》等行政法律程序来处理，首先认定征用土地行政行为的合法性，而不应该直接按照民事诉讼法和合同法处理。因此，白坭坑居委会和白坭坑公司将行政案件以民事合同纠纷为由起诉至法院，显然诉讼主体不适格。鉴于此，原审法院不应该适用民事诉讼程序，而应直接驳回白坭坑居委会和白坭坑公司的民事诉讼请求。
（三）原审判决案件定性错误。原审法院判决本案国有土地使用权出让合同无效的依据，是龙岗国土局未办理征地手续。政府征地是政府的行政行为，如果龙岗国土局未办理征地手续，侵害了白坭坑居委会和白坭坑公司的权益，其应该提起行政诉讼，按照行政法和行政诉讼法的有关规定来处理。根据行政诉讼法的举证责任倒置原则，由行政机关负举证责任，如果行政机关违法征地，应由行政机关承担相应的法律责任。
（四）原审判决存在严重的逻辑错误。原审法院判决本案国有土地使用权出让合同无效的依据是龙岗国土局没有办理征地手续，但至于龙岗国土局到底有没有办理征地的合法手续，在本案中并没有经法定程序审理查明。以这样一个没有经法定行政诉讼程序查明的事实作为判案依据，原审法院就推断出一个肯定的结论，这是一个严重的逻辑错误。
据此，可口罐头公司请求本院判令：1、撤销一审判决，改判驳回白坭坑居委会和白坭坑公司的诉讼请求；2、案件诉讼费全部由白坭坑居委会和白坭坑公司承担。
白坭坑居委会、白坭坑公司答辩称：（一）龙岗国土局与可口罐头公司签订的土地使用权出让合同书属于民事合同。该土地出让合同涉及的G05603—2地块就是1988年11月《协议书》约定的1万平方米土地，后经测量实际为11000平方米。
（二）争讼土地属于集体土地，在国土部门未依照土地管理法规对集体土地进行征收补偿、安置的情况下，土地性质未发生改变，龙岗国土局与可口罐头公司签订的所签订的土地使用权出让合同依法无效。龙岗国土局无权依据《龙岗区历史遗留用地遗留问题办法》自行认为涉案土地从集体变更为国有。
（三）“白坭坑31.5—124.7宝安县地形图”不能视为白坭坑村委会同意土地征收或者出让的证明。本案是因土地出让合同无效所引发的诉讼，与其上工人宿舍的《房产证》是否继续有效，属于两个不同的法律关系，房地产证是否继续有效，不是本案处理范围，龙岗国土局诉称应先撤销房地产证后再对土地出让合同合法性进行判决，没有事实及法律依据。
本院经审查认为，白坭坑居委会、白坭坑公司在本案中系以龙岗国土局将未经征收的集体土地出让给可口罐头公司作为其主张出让合同无效的依据，但根据可口罐头公司于1998年10月6日取得的深房地字第600000**号《房地产证》记载，可口罐头公司已取得涉案G05603-2宗地的国有土地使用权，涉案土地权属的国有登记与白坭坑居委会、白坭坑公司主张的集体所有土地性质存在矛盾。因此，本案当事人双方纠纷争议的实质是涉案土地的所有权性质及归属问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，当事人应先就涉案土地的权属问题请求人民政府进行处理。
据此，在涉案土地权属争议经人民政府处理前，本案纠纷不属于人民法院民事案件的主管范围，对白坭坑居委会、白坭坑公司的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项、第一百七十条第一款第（二）项以及最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第186条的规定，裁定如下：
一、撤销深圳市龙岗区人民法院（2011）深龙法民三初字第5771号民事判决；
二、驳回深圳市龙岗区白坭坑社区居委会、深圳市白坭坑股份合作公司的起诉。
本案一审案件受理费50元，退还深圳市龙岗区白坭坑社区居委会、深圳市白坭坑股份合作公司；二审案件受理费共计100元，分别退还深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局、可口食品罐头实业（深圳）有限公司各50元；诉讼保全费及评估费共计45000元，由深圳市龙岗区白坭坑社区居委会、深圳市白坭坑股份合作公司负担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 龚 萍
代理审判员 唐 毅
代理审判员 朱 宽
二〇一三年七月五日
书 记 员 伍圣权（兼）
附本裁定所适用法律法规：
《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条：人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：
（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；
（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；
（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；
（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；
（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；
（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；
（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第186条：人民法院依照第二审程序审理的案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原判，驳回起诉。