四川省苍溪县人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)苍溪行初字第19号
原告叶廷兵，男，汉族，四川省苍溪县人，城镇居民，住四川省苍溪县元坝镇。
委托代理人：李晓红，女，汉族，四川省苍溪县人，住四川省苍溪县元坝镇，系原告叶廷兵之妻。一般代理。
委托代理人：白宝泉，四川诰通律师事务所律师。一般代理。
被告苍溪县国土资源局。
法定代表人：李岳军，局长。
委托代理人：张鸣，四川达权律师事务所律师。一般代理。
委托代理人：曾强，男，汉族，四川省苍溪县人，住四川省苍溪县陵江镇，系被告信访法规股股长。一般代理。
叶廷兵因不服苍溪县国土资源局土地行政许可一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法由审判员邓君国与人民陪审员肖星富、朱莉组成合议庭，邓君国担任审判长，于2015年9月24日公开开庭进行了审理。原告叶廷兵及其委托代理人李晓红、白宝泉和被告的委托代理人张鸣、曾强到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告叶廷兵诉称：1994年原告居住的元坝镇经四川省人民政府批准为省级试点小城镇，并统征300亩土地进行场镇基础设施建设，原告所在村村民成建制转成城镇居民，原告全家转为城镇居民。2007年6月原告拟在已经统征的方田建房，按元坝国土所工作人员要求向苍溪县建设局申报选址。2007年7月4日苍溪县建设局颁发编号为113号的《建设用地规划许可证》。2007年9月10日原告填制《城镇（乡）居民建房用地申请表》，四邻确认界址无争议，元坝国土所工作人员签署勘测意见同意修建住房。元坝镇望江居委会、元坝镇人民政府均同意并加盖公章。2007年9月17日原告依元坝国土所要求向其缴纳土地出让金等费用35000元，元坝国土所出具白条收据。元坝国土所签具初审意见同意建房后上报被告及苍溪县人民政府。2007年底元坝国土所工作人员口头告知办成集体土地性质的建设用地批准书。原告当时说办错了，元坝国土所工作人员承认错误并同意更正为国有土地性质的建设用地批准书。原告未领取集体土地性质的建设用地批准书。之后，被告一直未给原告办成国有土地性质的建设用地批准书。2012年4月元坝国土所所长王林勇调离元坝，收走原告的白条收据同意将35000元退还给原告，但原告不同意退钱。2013年4月19日、6月8日原告向书记信箱反映被告的不作为，被告答复手续正在办理中。后元坝国土所工作人员给原告提供《农村居民建设用地呈报表》要求原告填制。原告填制该表并重新找四邻签字。原告当时并不知该表针对的是农村居民事后咨询才知道。之后原告多次信访，被告仍未更正错误，苍溪县政府信访回复因原告是本村本组农民只能使用集体土地，不能办理国有土地手续，建议原告通过行政复议途径解决。后原告向苍溪县人民政府提出复议申请，2015年6月19日苍溪县人民政府以超过复议期限为由不予受理。现请求判令被告完成变更行为，向原告颁发送达国有土地性质建设用地批准书。
被告苍溪县国土资源局辩称：原告的起诉超过法定期限，原告最迟在2007年年底就知道被告的行政行为，根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条之规定，起诉期限从知道或应当知道具体行政行为之日起最长不超过2年。原告2007年9月向被告提交《建设用地规划许可证》并填写《农村居民建房用地呈报表》。被告按照法律、法规和规范性文件的规定确定原告建房占地属集体土地，原告户籍性质虽已变为城镇居民，但失地农民按正常规定可以重新划定集体土地建房安置。被告批准建设用地为集体土地不违反规定。被告收取的35000元属于暂收款，已经告知原告退款，原告执意要按国有土地性质批准建设用地，但因原告所要使用的土地的性质现在仍然还是集体性质的土地，原告请求超越法律规定。综上，请求驳回原告的起诉。
原告为支持其诉讼请求，提交如下证据：1、原告的身份证复印件和常住人口登记卡复印件，拟证明原告系城镇居民。2、川府函【1994】526号批复复印件，拟证明原告建房占用的土地为国有土地。3、城镇居民建房用地申请表复印件，申请人为原告叶廷兵及其妻子李晓红，拟证明原告向被告申请建房使用的土地为国有土地。4、第113号建设用地规划许可证及选址意见书复印件，拟证明建设规划部门已确认许可。5、收条复印件，拟证明被告接受原告国有土地使用申请并收取出让金35000元。6、建设用地批准书，拟证明被告确认申请土地为国有土地却办成集体性质用地批准书，未向原告送达且同意更正的事实。7、地籍调查表，拟证明被告没有完成更正，原告投诉后被告重新启动地籍调查且确认该土地为国有土地的事实。8、证明，拟证明被告启动更正程序且再次确认土地为国有土地的事实。9、原告分别于2013年4月19日、2013年6月3日、2014年4月3日向苍溪县县委书记信箱，2015年4月27日向广元市市长信箱，2015年5月14日向广元市书记市长信箱县委书记信箱反映未能办理房屋土地手续的信访件。2013年4月19日和2013年6月3日信访件拟证明被告同意变更办证的事实。2015年5月14日的信访件拟证明被告代表县政府2015年5月29日才明确告知原告可以申请复议或提起诉讼，原告的起诉在起诉期间内。10、苍溪县人民政府行政复议不予受理决定书，拟证明原告的复议申请未被受理。11、行政起诉状。拟证明其曾向法院起诉的事实。12、统征土地补偿协议，拟证明被告于2007年9月10日与街村六组进行统征土地补偿，亦证明该土地为国有统征土地。
被告发表质证意见，证据2只是政府答复可以被征收，具体是否被征收应看国土局是否实际征收。对证据3的关联性和真实性没有异议，对合法性有异议，在该表第一页四至相邻意见栏中注了“此表作废”，国土局审核意见中没有加盖公章。此表反映申请为叶廷兵和李晓红，李晓红应作为原告而非原告代理人。证据4收条注明的是收取的建房款而非国有土地出让金，被告下属工作人员收了这个钱并不代表就是国有土地出让金。证据6真实性没有异议，只是反映现场勘查丈量和界址，不能反映是变更登记和变更登记的内容。证据7真实性没有异议，不具有合法性，不能证明该土地已经被征收。该土地实际为集体土地，尚未被征收。证据6、7不能达到原告的证明目的。证据8不具有合法性，该证据不能证明这块土地已被征收，国土所签的实际情况属实指向不明。证据9没有异议，信访问题的告知不能作为起诉期限的证据。对证据10没有异议。证据11诉状没有收件人印章或经办人签名，不能证明原告在诉状落款时间起诉。证据12不具有合法性，并没有征收单位签字盖章。
被告为支持其诉讼请求，在举证期内提交如下证据：1、2007年7月4日苍溪县规划和建设局颁发的第113号建设用地规划许可证；2、农村居民建设用地呈报表。3、2007年9月17日元坝国土所给原告出具的收条，收取原告建房款35000元；4、建设用地批准书，苍国土资建【2007】字第586号，土地所有权性质为集体。
原告发表质证意见，对证据1没有异议，证据4至今未向原告送达，办证错误。证据2的真实性和合法性有异议，陈述该表不是原始的表格是原告后面为更正土地使用证而填写的。
结合原、被告举证质证，本院认为原、被告提交的证据均符合证据三性，本院予以确认。至于以上证据拟证明的事实应综合认定。
根据以上有效证据和庭审笔录，认定事实如下：
原告叶廷兵原系苍溪县元坝镇街村六组村民。1994年11月14日四川省人民政府作出川府函[1994]526号《四川省人民政府关于广元市苍溪县元坝镇人民政府征用土地的批复》，同意元坝镇人民政府征用包括街村六组在内的多个组土地共计200100平方米作为苍溪县元坝镇小城镇建设用地，同意被征地组542名农民（原告及家人在内）转为非农业人人口。2007年6月原告叶廷兵拟在统征范围土地上修建住房向苍溪县规划和建设局申请办理建房用地审批手续。2007年7月4日苍溪县规划和建设局向原告颁发第113号建设用地规划许可证，同意原告办理住宅征用划拨土地手续，批准总用地156平方米，其中道路留用地46平方米，净用地110平方米。2007年9月，原告向被告提交城镇（乡）居民建房用地申请表，申请在元坝镇宋江东路22号土地上修建住房。该申请表上元坝镇望江居民委员会于2007年9月10日填写“情况属实，无争议”并加盖公章，元坝镇人民政府2007年9月11日签署意见“同意报批”并加盖公章，苍溪县国土资源局元坝管理所2007年10月11日签署初审意见“该住户在统征土地上建房占地156平方米，服从规划，不得超占，报上审批”并加盖公章。苍溪县国土资源局意见栏内2007年10月11日签署意见“同意征用位于街村六组统征土地156平方米修建私人住宅其中建筑占地110平方米，街道占地46平方米，出让年限以出让合同为准”但没有加盖公章也没有签署意见人签名。2007年9月17日，苍溪县国土局元坝国土所向原告收取费用35000元。之后原告对同一宗土地又向被告提交农村居民建设用地呈报表。该表上土地管理员、村组、元坝镇人民政府、建设和规划部门和苍溪县国土资源局元坝管理所签署意见并加盖公章，县国土资源局栏和县人民政府栏未签署审批意见。2007年12月20日被告填制苍国土资建[2007]字第586号建设用地批准书，土地所有权性质为集体。被告向原告送达该建设用地批准书时，原告认为办证所确认的土地性质错误拒收并要求被告将土地性质变更登记为国有土地性质。被告至今未向原告送达该建设用地批准书。2011年12月24日被告下属单位元坝国土所就本案涉及的土地填写地籍调查表，该表所载明的土地权属性质为“国有土地使用权”。2012年1月4日元坝镇望江社区居民委员会出具证明，证实原告至今未办理国有土地使用证且在建房时土地补偿、安置补助等项费用已交清。同日元坝国土所和元坝镇人民政府皆在该证明上签署意见并加盖公章。因被告一直未给原告颁发国有土地性质的建设用地批准书，2013年4月19日原告通过县委书记信箱反映情况。2013年5月8日被告答复“经与元坝国土所同志联系，他们正在与你联系，收集相关资料，手续正在办理之中”。2013年6月3日原告再次通过县委书记信箱反映情况，7月18日被告答复“你的办证资料已转到我局地籍股，目前待汇审领导小组集体讨论后才能决定是否能办理”。2014年4月3日原告又一次通过县委书记信箱反映情况，6月25日被告答复“关于要求办理集体土地使用证的问题，请你提供相关资料到政务大厅国土窗口申请办理”。2015年4月27日原告通过市长信箱反映情况，5月8日苍溪县政府答复“因你是本村本组农民，只能使用集体土地，所以不能为你办理国有土地手续”。5月14日原告通过市长信箱反映情况，5月29日苍溪县政府答复“该事项应通过行政复议途径解决，请选择法定途径解决”。后原告向苍溪县人民政府提出复议申请，6月19日苍溪县人民政府以超过复议期限为由不予受理。2015年8月19日原告向我院提起行政诉讼。
同时查明，原告已于2007年在本案涉及土地上建房并于2008年建成投入使用。
本院认为，本案的争议焦点为原告起诉是否超过起诉期间和被告主体资格是否适格。
第一个争议焦点合议庭认为原告向被告提交建设用地申请，被告虽于2007年12月20日填制苍国土资建[2007]字第586号建设用地批准书，但该行政许可未送达亦未生效。原告的建设用地申请长期处于未完成状态，直到2015年5月8日苍溪县政府在信访回复中才首次告知原告不能办理国有土地手续，原告的起诉期间应自2015年5月8日起算。2015年8月19日原告向我院提起诉讼时原告的起诉期间并未届满。
第二个争议焦点，被告主体资格是否适格。根据我国土地管理相关法律规定，单位和个人申请建设用地的要向县、市（包括设区的市和直辖市）人民政府土地行政主管部门提出用地申请，被告苍溪县国土资源局作为苍溪县内土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作但并不具有建设用地的批准权。原告要求变更建设用地批准事项应当向有权批准的行政机关提出申请，本案被告苍溪县国土资源局并不是适格被告。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉...（三）错列被告且拒绝变更的...”、《建设用地审查报批管理办法》第三条“县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。”和《中华人民共和国行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”之规定，裁定如下：
驳回原告叶廷兵的起诉。
案件受理费50元，退还原告叶廷兵。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院或者直接向四川省广元市中级人民法院提出上诉。
审 判 长 邓君国
人民陪审员 朱 莉
人民陪审员 肖星富
二〇一五年十二月三日
书 记 员 向晓娟