湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘行终70号
上诉人（原审原告)：池昌忠。
上诉人（原审原告)：池辉球。
上诉人（原审原告)：池辉全。
委托代理人：杨庆，重庆心助律师事务所律师。
委托代理人：曾哲，湖北凯盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：津市市人民政府。住所地：湖南省津市市大同路**号。
法定代表人：陈章杰，该市市长。
委托代理人：鲁文，该市人民政府办公室副主任。
委托代理人：赵继庆，湖南鼎鸣律师事务所律师。
原审第三人：津市市房地产综合经营公司。住所地：湖南省常德市津市市人民路**号。
法定代表人：何文欣，该公司总经理。
委托代理人：彭颖，该公司员工。
委托代理人：杨耀敬，湖南鼎鸣律师事务所律师。
上诉人池昌忠、池辉球、池辉全因与被上诉人津市市人民政府（以下简称津市政府）及第三人津市市房地产综合经营公司（以下简称房综公司）不履行政府行政补偿法定职责一案,不服常德市中级人民法院(2015)常行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
常德市中级人民法院查明：池昌忠与池辉球、池辉全系父子关系。1996年1月5日，池辉球与津市房管处预制件厂签订《堆场租赁合同》，承租津市市房管处预制件厂九码头以西的砂石堆场，用于砂石经营，租期为一年零二个月。自1997年至2003年，一直由三原告租赁经营九码头以西的砂石堆场。2000年企业改制时，津市房管处预制件厂被注销，属于该厂资产的九码头以西的砂石堆场，被划转在房综公司名下。2004年至2009年，则由池昌忠与房综公司签定《堆场租赁合同》，承租九码头以西的砂石堆场，用于砂石经营。2011年5月13日，又由池辉球与房综公司签定《堆场租赁合同》，承租九码头以西的砂石堆场，租期自2011年7月1日至2012年6月30日。合同期满后，池辉球与房综公司未签定书面租赁合同，口头约定继续承租九码头以西的砂石堆场，并支付了2012年7月至2013年6月的租金。
1996年3月4日，津市市港航管理处许可池昌忠自1996年3月4日至1997年3月4日止，从事砂石运销经营。2000年3月1日，津市市港航管理处许可池昌忠自2000年1月1日至2000年12月31日止，从事砂石运销经营。2010年6月22日，津市市工商行政管理局为池辉球办理有效期自2010年6月8日至2014年6月30日个体工商户的营业登记。2012年7月9日，津市市工商行政管理局为池辉全颁发《个人独资企业营业执照》，企业名称为“津市市九码头老三砂石采购站”，经营范围为砂卵石购销。同时，津市市质量技术监督局为津市市九码头老三砂石采购站发放了企业非法人《组织机构代码证》。2012年8月6日，津市市九码头老三砂石采购站在津市市国家税务局办理了税务登记。
2013年10月10日，房综公司通知池辉球，解除租赁关系。2014年1月17日，津市政府发布津政发[2014]5号《通告》，决定取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸所有砂石码头、堆场，三原告所租赁经营的九码头以西砂石堆场在取缔范围内。2014年2月10日，砂石办根据《通告》的要求，发布津砂通字[2014]2号《关于取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸砂石码头或砂石堆场的工作方案》、《关于取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸砂石码头或堆场工作的责任包保、工作日程和工作措施的通知》及津砂通字[2014]3号《关于澧水津市老汽车站至原津航船厂河段限期禁止卸载砂石的通知》，要求各出租（出让）砂石码头、堆场的单位，组织实施取缔工作。池昌忠不服，向湖南省信访局提出要求津市政府对涉案码头补偿的信访事项。2015年4月16日，湖南省信访局转办至常德市人民政府。2015年4月21，常德市人民政府信访接待中心又将该信访事项转办至津市市信访局。三原告认为津市政府发布的《通告》，导致房综公司与其解除租赁关系，使其不能在涉案码头从事砂卵石经营，故应由津市政府补偿三原告的土建及相关设备损失共422.59万元，但津市政府一直未对三原告履行行政补偿法定职责，三原告不服，遂提起诉讼。
常德市中级人民法院认为：本案系因津市政府发布《关于取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸砂石码头的通告》而引发的不履行政府行政补偿法定职责的行政争议，对符合补偿条件的行政相对人，津市政府具有行政补偿法定职责。本案的争议焦点为：1、三原告是否具有原告主体资格；2、三原告的起诉是否超过起诉期限；3、津市政府是否征收、征用三原告的码头堆场及相关设备；4、津市政府是否应补偿三原告的损失。
关于焦点一，池昌忠、池辉球、池辉全均有原告主体资格。根据本案查明的事实来看，池昌忠、池辉球、池辉全三父子共同经营涉案码头堆场，共担风险，共负盈亏，池昌忠、池辉球、池辉全三人认为津市政府不履行政府行政补偿法定职责，侵害其财产权益，均有权提起行政诉讼。据此，池昌忠、池辉球、池辉全具有原告主体资格。
关于焦点二，三原告的起诉没有超过起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”根据该法律规定，被告认为原告起诉超过起诉期限的，应当由被告承担举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责届满之日起六个月内提出。”根据上述法律规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请履行法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以自两个月期满之日起六个月内向人民法院提供诉讼。本案中，被告津市政府认为三原告的起诉超过起诉期限，但津市政府提交的证据材料中，没有证据证明三原告正式向津市政府提出过履行行政补偿法定职责的申请，不存在津市政府在接到申请之日起两个月内不履行法定职责的问题，也就不存在超过起诉期限的问题。因此，三原告的起诉没有超过起诉期限，被告津市政府认为三原告的起诉超过起诉期限的抗辩主张，证据不足，不予支持。
关于焦点三，津市政府未征收、征用三原告的码头及相关设备。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据该法条规定，原告应当对存在行政行为及行政行为造成的损害提供证据。津市政府为确保防洪安全，规范河道采砂和加强砂石市场整治，发布取缔包括但不限于三原告所承包经营的涉案码头在内的澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸所有砂石码头、堆场的《通告》，该《通告》中没有涉及征收、征用三原告所承包经营的涉案码头及相关设备的内容。三原告认为津市政府征收、征用其承包经营的码头及相关设备，应当提供津市政府征收、征用行政行为的相关证据。但三原告提供的证据中，没有证据证明津市政府征收、征用三原告所承包经营的涉案码头堆场及相关设备。据此，三原告认为津市政府征收、征用其所承包经营的涉案码头堆场及相关设备的诉讼主张，没有事实依据，不予支持。
关于焦点四，津市政府补偿三原告损失的事实和法律依据不足。根据审理查明的事实，2013年10月10日，房综公司通知池辉球，解除租赁关系。2014年1月17日，津市政府发布津政发[2014]5号《通告》。房综公司通知三原告解除租赁关系在津市政府取缔《通告》之前，是房综公司通知三原告解除租赁关系，导致三原告在涉案堆场丧失权利基础，故三原告所主张的损失与津市政府的取缔《通告》无直接因果关系。据此，三原告要求津市政府对涉案码头堆场损失予以补偿的主张，事实和法律依据不足，不予支持。
综上所述，津市政府认为未征收、征用三原告所承租的涉案码头堆场及相关设备，对其不具有行政补偿法定职责的抗辩主张成立，本院予以支持。三原告申请被告津市政府履行政府行政补偿法定职责的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告池昌忠、池辉球、池辉全的诉讼请求。
池昌忠、池辉球、池辉全不服，向本院提出上诉称：一、被上诉人作出的《通告》明确指向上诉人所承包经营的涉案码头及相关设备，原审判决认定上诉人未对上诉人的涉案码头堆场进行征收、征用，是错误的认定。原审法院未要求上诉人补证，也没有调查相关情况，直接认定上诉人未举证证明所主张的事实而驳回诉讼请求，严重不公。二、第三人通知解除租赁关系是在被上诉人作出行政行为之后，而并非原审判决认定的先有通知解除，后有政府通告。三、原审法院错误认定上诉人所主张的损失与被上诉人的取缔《通告》无直接因果关系。事实上，上诉人失去涉案码头堆场的承包经营权因被上诉人作出的行政行为直接造成，而并非第三人提前解除租赁合同造成。四、原审判决遗漏了第三人根本无权解除租赁关系的事实，根据《堆场租赁合同》约定，只有上诉人享有合同解除权，第三人根本没有解除过租赁关系。五、被上诉人拒绝对上诉人的财产损失进行补偿明显违反了法律法规之规定，上诉人的补偿主张具有充分的事实、法律依据。上诉人用几辈人积累财富修建码头、扩建堆场，享有合法经营权，被上诉人征收、征用应当依法对用益物权人进行补偿，其拒绝补偿违反法律规定。六、从公平正义和诚信政府的角度来说，被上诉人有义务支付补偿。综上所述，请求二审撤销一审判决，改判因被上诉人强制征收给上诉人造成的损失422.59万元，由上诉人承担诉讼费。
被上诉人津市政府代理人口头答辩称：一、关于取缔通告的背景，是鉴于津市河道管理和砂石码头的混乱状况，为了建立沿河风光带，根据常德市人民政府的要求而作出《通告》。二、《通告》没有征收、征用的实质内容。三、本案的纠纷实质是因《通告》行为所引起的民事纠纷，在合同解除过程中，政府不是合同的当事人，上诉人无权向政府追责。四、上诉人在承租过程中自行将堆场发展为码头，没有经过行政许可，其租赁合同已经到期，《通告》还没有发布前，第三人已经向上诉人下达了解除租赁合同的通知。五、上诉人提出的补偿没有法律和事实依据，租赁双方合同早已到期，在租赁过程中，承租人投资的商业风险不能转嫁到政府。上诉人的提出补偿的要求没有依据，请求二审维持原判。
原审第三人房综公司述称：一、津市政府的《通告》没有任何征收、征用的行政行为。二、上诉人所列损失的动产现在仍然由上诉人控制使用、占有，从未改变财产所有权性质。三、政府通告发布前，上诉人已经和第三人解除堆场租赁合同，上诉人主张权利的基础已经消失。上诉人将堆场扩建成码头没有经过第三人同意。四、第三人在一审法院提交的解除合同通知书的原件存根，是在举证期内举证提交的，一审法院采信此证据，程序和实体都合法。从2012年7月1日起，双方已没有任何协议，第三人多次口头告知上诉人且多次送达解除合同通知书，但上诉人拒绝签收，便采取了公告送达。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。
二审对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为:本案系因津市政府发布的《关于取缔澧水津市老汽车站至原津航船厂河段两岸砂石码头的通告》而引发的行政争议。本案争议的焦点是，津市政府上述行政行为是否是征收、征用行为，是否应补偿上诉人主张的损失。津市政府为确保防洪安全，规范河道采砂和加强砂石市场整治，改善城区澧水沿岸生态环境，发布取缔包括涉案码头在内的相关砂石码头、堆场的《通告》，是基于公共利益的需要作出的行政取缔行为，没有涉及征收、征用上诉人私人财产的内容，并非征收、征用行为，津市人民政府亦未对上诉人的财产采取没收、查封、扣押等行政强制措施。且根据查明的事实，在津市政府发布《通告》前，即2013年10月10日，第三人房综公司已经通知池辉球解除租赁关系，该民事关系的终止，致使上诉人已经丧失在涉案堆场主张权利的基础，一审判决认定上诉人主张的损失与津市政府的行政行为没有因果关系并无不当。
综上，上诉人池昌忠、池辉球、池辉全的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人池昌忠、池辉球、池辉全负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 章晋湘
代理审判员 向黎丽
二〇一六年六月三十日
代理书记员 蹇 菲
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。