广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第517号
上诉人（原审第三人）：陈秀明，女，汉族，住遂溪县江洪镇。
委托代理人：陈伍，男，汉族，住址同上。
委托代理人：林胜邦，广东领会律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：王二，女，汉族，住遂溪县江洪镇。
委托代理人：程和成，遂溪县法律援助处工作人员。
原审被告：遂溪县人民政府。地址：遂城镇。
法定代表人：余庆创，县长。
委托代理人：王文佳、苏伟胜。
原审第三人：遂溪县江洪镇江洪居委会。地址：遂溪县江洪镇。
法定代表人：庞伟民，该居委会主任。
上诉人陈秀明因被上诉人王二诉原审被告遂溪县人民政府土地登记一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案争议的焦点主要为原告是否具有诉讼主体资格以及被告作出颁发遂府集用（2010）第223号《土地使用证》的具体行政行为是否合法。
根据查明的事实，原告自1990年起在涉案宗地居住至今，陈秀明也于2014年6月1日向遂溪县人民法院起诉王二侵权，据此，王二与被告颁发遂府集用（2010）第223号《土地使用证》的具体行政行为之间存在法律上的利害关系，原告王二认为该具体行政行为已侵犯其合法权益，依法有权提起行政诉讼。
关于被告给第三人陈秀明颁发遂府集用（2010）第223号《土地使用证》的具体行政行为是否合法的问题。经查，不论本案争议土地颁证的权属来源依据，还是遂国土资（利用）字（2009）48－56号批复的依据，均为村民会议记录，但据已查明的事实得知该村民会议记录不真实，内容及签名均属虚假，且国土部门审批时间在前，召开会议时间在后，程序违法。因此，遂府集用（2010）第223号《土地使用证》的土地权属来源事实不清，证据不足，程序违法，依法应予以撤销。原告诉求有理，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：撤销被告遂溪县人民政府颁发的遂府集用（2010）第223号《土地使用证》的具体行政行为。
上诉人陈秀明不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决查明认定被上诉人从90年代起在涉案土地居住至今违背事实。被上诉人王二及其丈夫和上诉人的母亲是兄妹关系，因上诉人丈夫到江洪捕鱼无处居住，上诉人二哥将祖屋给上诉人夫妻居住。后由于其丈夫生病不方便在祖屋继续居住。被上诉人夫妻在祖屋旁边搭建铁皮屋居住。后上诉人于2013年7-8月份发现被上诉人在上诉人的宅基地上搭建房屋便出面制止，并选择法律途径解决，要求被上诉人夫妻腾空并拆除涉案宅基地上的建筑物。被上诉人夫妻均属于雷州市纪家镇人，并非江洪镇江洪居委会居民，其不可能在江洪居委会划拨取得涉案宅基地，被上诉人起诉主张在涉案宅基地上购买房屋一座，但其提交的证据仅显示存给陈琦15000元的银行回单，无合同可以印证，被上诉人无法证实其合法取得涉案宅基地的使用权，明显属于非法占有。原审判决认定依据仅凭江洪居委会出具的《证明》，但该证明未经法定代表人签字，形式不合法。被上诉人均不是江洪居委会居民，该《证明》内容明显不真实。二、原审判决认定村民会议记录不真实，内容虚假，且国土部门审批时间在前，召开会议在后明显证据不足。原审判决认定这一事实仅是凭被上诉人代理人制作的《调查笔录》，但这属于证人证言，被调查人属于证人，证人不出庭的情况下，依法不能质证，不能作为定案的依据。此外无任何证据证实该村民会议记录属于虚假，原审认定该记录虚假证据不足。该村民会议记录上的签名被上诉人未申请司法鉴定，原审法院也未提醒，至今未经任何法定机构鉴定，原审判决认为会议记录虚假缺乏依据。三、原审被告将涉案宅基地发证给上诉人事实清楚，程序合法，依法应予维持。江洪镇江洪居委会于2009年将涉案宅基地交给上诉人修建住宅，经遂溪县江洪镇土地管理所实地调查并经江洪镇政府同意，后由遂溪县国土资源局作出遂国土资（利用）字（2009）48-56号《关于江洪镇陈秀明村民宅基地的批复》，批准上诉人使用涉案宅基地，同时进行了公告。公告期满后才颁证给上诉人。综上所述，原审判决查明违背事实，证据不足，上诉请求：撤销原审判决，依法驳回被上诉人王二的起诉或诉讼请求。
被上诉人王二答辩称：一、原审判决认定涉案《土地使用证》权属不清、证据不足正确。被上诉人自上世纪90年代就居住在涉案地至今，该事实有江洪居委会、江洪派出所、江洪镇人民政府可以证实，并有银行凭证证明，上诉人的说法不能成立。通过本案江洪居委会证明、调查笔录以及土地档案等证据，可得知村民会议记录不实，内容及签名均属虚假，且国土部门审批在前，召开会议在后，程序违法。二、遂溪县人民政府发证给上诉人是错误的，原审判决据此撤销该证是正确的。通过本案证据可以证明上诉人取得涉案土地权属来源事实不清，证据不足，发证程序违法，依法应予撤销。请求二审人民法院依法维持原判，驳回上诉人的无理上诉。
原审被告遂溪县人民政府答辩同意上诉人陈秀明的意见。
原审第三人遂溪县江洪镇江洪居委会书面答辩称：一、原审判决认定事实清楚。根据众所周知的事实，被上诉人自1990年至今一直在涉案地居住。上诉人陈秀明不在该地居住，其祖屋也不在涉案地。原审判决以涉案《土地使用证》土地权属来源事实不清，证据不足，程序违法，依法予以撤销，原审判决是正确的。涉案《土地使用证》所依据的会议记录不真实，内容及签名均虚假，且审批在前，召开会议在后。上诉人是遂溪县供销社职工，其丈夫是遂溪县食品公司职工，依法不能享有集体土地，更不能办理集体宅基地使用证。原审被告给上诉人核发涉案土地使用证明显违法。上诉人诉称原审第三人同意其使用涉案宅基地也是不真实的。根据江洪居委会前任书记李三对涉案宅基地发证档案资料辨认证实，其是迫于上下级压力及碍于情面而加盖江洪居委会公章的。据此，原审第三人认为遂溪县人民政府核发涉案土地使用证给上诉人是违法的，请求二审法院维持原判，驳回上诉。
本院经审理查明，根据遂府集用（2010）第223号《土地使用证》档案材料显示，2009年8月17日，上诉人陈秀明提出农村村民住宅用地申请，该用地申请经原审第三人江洪居民委员会同意，江洪镇土地管理所、江洪镇人民政府审核，并经公告后，由原审被告遂溪县人民政府作出遂国土资（利用）字（2009）48-56号《关于江洪镇陈秀明村民宅基地的批复》，于2010年1月25日为上诉人陈秀明核发了遂府集用（2010）第223号《土地使用证》。2014年10月31日，被上诉人王二向原审法院提起诉讼，以原审被告将其自1990年一直建房管理并居住的土地划拨给上诉人陈秀明使用并核发上述《土地使用证》错误为由，诉讼请求撤销上述《土地使用证》。
另查明，遂府集用（2010）第223号《土地使用证》档案材料中尚有一份《会议记录》，该材料上内容为“时间：2009年8月14日；……主持人：李三；……会议内容及结果：本次会议应到20人，实到14人，会议讨论同意安排本村村民陈秀明使用本村的空闲地（或旧宅基地），面积为105㎡建住宅。”该会议记录由包含案外人李三在内的14人签名并加印指模。为证实该份《会议记录》的真实性，被上诉人提交诉讼代理人程和成制作的《调查笔录》两份。其中一份《调查笔录》内容显示，案外人李三陈述上述村民会议内容及签名均不实。另一份《调查笔录》内容显示，上述《土地使用证》档案材料中申请时间、村民小组、国土所的审查时间均早于该会议记录反映的会议时间，涉案《土地使用证》核发程序不合理。
本院认为，《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发（2004）234号）第二条第（六）项规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。”《湛江市农村宅基地管理办法》（湛府（2009）49号）第十二条规定：“对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：（一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。（二）张榜公布。公布的内容包括户主名单、安排宅基地理由、用地位置、面积、地类和四至等，公布期限为10日。（三）上报审批。公布期满无异议的，上报镇（乡）国土资源管理机构，上报时应当提交以下材料：1.申请人现有宅基地情况，包括现有宅基地宗数、位置、面积等；2.拟安排宅基地的位置、面积、地类和四至等；3.村民会议或者村民代表会议讨论情况和公布情况的书面说明；4.其它需要提交的资料。”本案中上诉人陈秀明提交了土地登记申请书、土地权属来源证明等材料向原审被告申请使用涉案土地，原审被告据此核发涉案《土地使用证》给上诉人。被上诉人提起本案诉讼认为，作为涉案土地使用证来源证明的江洪居委会村民会议记录内容不真实，且涉案《土地使用证》核发程序不合理，但作为涉案土地来源证明的村民会议记录上有14人签名并加印指模，涉案《土地使用证》发证前已经依法公告，并无人提出异议，而被上诉人仅提交了其代理人向原为村民会议主持人及签名人之一的案外人李三及其他人员调查后制作的调查笔录，该笔录既非国家机关及其职能部门制作的公文文书，又无被调查人的身份证明，并不足以否定该村民会议记录的效力。虽然《土地使用证》档案材料中申请时间、村民小组、国土所的审查时间均早于该会议记录反映的会议时间，但是仅凭案外人李三一人的陈述并不能得出会议记录不真实的结论。原审法院据此认定原审被告核发涉案《土地使用证》违法并判决予以撤销理由不充分，原审法院应当适当分配举证责任，综合案件证据材料，对原审被告核发涉案《土地使用证》的行政行为合法性重新审查。
综上所述，原审判决撤销原审被告核发的涉案《土地使用证》事实不清，证据不足，本院予以撤销，本案应由原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第138号行政判决；
二、本案发回广东省湛江市中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 窦家应
代理审判员 刘德敏
代理审判员 黄伟明
二〇一五年十一月三日
书 记 员 李 莎