贵州省贵阳市南明区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)黔0102行初226号
原告颜丹丹，女，1988年6月25日生，汉族，住贵州省。
委托代理人颜潘潘，男，1986年6月11日生，汉族，住贵州省。
被告清镇市红枫湖镇人民政府，地址清镇市新华路195号。
法定代表人曹兴亮，镇长。
负责人代表汪文平，男，1973年1月9日生，汉族，住贵州省，红枫湖镇人民政府工作人员。
委托代理人张柱都，贵州富迪律师事务所律师。
委托代理人鄢芷淳，贵州富迪律师事务所律师。
原告颜丹丹诉被告清镇市红枫湖镇人民政府城建其他行政行为一案，原告2018年6月14日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于2018年6月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月31日公开开庭审理了本案。原告颜丹丹及委托代理人颜潘潘，被告的负责人代表汪文平及委托代理人鄢芷淳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告颜丹丹于2018年1月8日收到被告作出的“告知书”，内容为：民乐村碾子边颜丹丹户：你户申报农户建房，经我镇函告贵阳市两湖一库管理局，两湖一库管理局对你户拟建房地点进行核实，并回复《关于对“红枫湖镇相关农户申请新建和改扩建住房”的审查意见》（筑两湖一库审字（2017）39号），因你户拟建房地点位于水源保护区二级保护区、风景名胜区核心区，根据《红枫湖百花湖水资源环境保护条例》第十二条和《贵州省风景名胜区条例》第十七条的要求，禁止建设。
原告颜丹丹诉称，2017年7月原告向所在村委会申请宅基地，经村委开会同意原告在红××民乐村碾子组建占地面积120平方米的住房，并上报被告处进行审批。被告收到申请资料后要求原告提供结婚证、无房证明，土地赠与公证书等相关资料，并经国土所、村建所进行查勘。原告所建房选址地点符合国土和村建的要求，直到2018年1月8日被告通知原告称禁止原告建房。并向原告出具《告知书》一份，告知原告建房地点位于水源保护区二级保护区、风景名胜区核心区，根据《红枫湖百花湖两湖一库水资源环境保护条例》第12条和《贵州省风景名胜区条例》第17条的要求，禁止建设。原告认为被告出具的《告知书》缺乏事实和法律依据，违反法律法规，依法应予以撤销。理由：一、被告违反客观事实，根据贵州省人民政府（2010）98号关于调整红枫湖饮用水源保护湖区范围的批复，已将二级保护区范围作出调整，原告所在碾子边已被划出二级保护区；即便属于二级保护区，禁止建设有污染的建筑物、构筑物，原告申请建房处紧挨村寨，拟建房左右三十米处均有清镇市统一建成的污水处理池，垃圾也由两湖一库管理局统一收集专车运往垃圾站统一处理，原告建房和今后生活不会对水源造成污染。二、被告依据《红枫湖百花湖水资源环境保护条例》和《贵州省风景名胜区条例》作为审查原告申请建房的法律依据，明显适用法律错误、程序错误。被告作为申请宅基地的审查机关，应依法根据《土地管理法》和《城乡建设规划法》的相关规定予以审查，上报清镇市人民政府审批。现行法律没有授权给被告依据《两湖条例》作为审查宅基地的法律依据。被告应依法向县级人民政府提交调查意见，由清镇市人民政府作出审批，但被告却函告贵阳市两湖一库管理局进行审批，并依据两湖一库管理局内部管理条例禁止原告建设，明显存在程序错误。综上，被告向原告出具的《告知书》严重认定事实不清、越权审批、违反法律法规规定、适用法律错误，现请求：依法撤销被告于2018年1月8日出具给原告的《告知书》。
原告颜丹丹向本庭提交以下证据、依据：第一组：原告身份证、结婚证、户口本，证明原告主体情况且符合申请建房主体资格。第二组：原告建房申请、会议记录、公示、石阡县不动产登记中心证明、公证书，证明原告向村委会申请建房并获得准许、原告向被告提供建房手续资料、原告系无房户符合建房法定条件。第三组：照片一张，原告建房的位置与村寨相邻，相邻两家能够修建房屋，被告不准许原告修建房屋显失公平。第四组：贵州省人民政府关于调整红枫湖饮用水源保护区范围的批复，证明2011年7月7日已经将原告所在碾子边村民组划出原水源二级保护区。第五组：告知书，被告2018年1月8日对原告申请建房作出禁止性行为超过行政许可规定的时间，适用法律错误，违反法定程序。第六组：清镇市红枫湖宣传资料、图片七张，证明清镇市已将沿湖村民组纳入污水集中处理范围并建成相关配套设施，原告拟建房地点已作出水源相应整改和保护设施；七张照片证明原告在2017年修建房屋时被告也在此地立项建设美丽乡村建设项目，该地点理应不属于二级保护区，被告作出行政行为严重显失公平。
被告清镇市红枫湖镇人民政府辩称，颜丹丹申请的宅基地位于饮用水源二级保护区和风景名胜核心区，故无法通过宅基地的审批而修建房屋。根据《贵州省风景名胜区条例》第十七条“风景名胜区核心景区内禁止进行与风景名胜资源保护无关的建设”和《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》第十一条“在饮用水水源保护区的二级保护区除执行本条例第十条规定外，还禁止下列行为：（九）建设产生污染的建筑物、构筑物”之规定，在案涉宅基地范围内修建房屋是被明令禁止的。答辩人未审批通过原告在水源保护区和风景名胜区建房的行为符合法律规定且有利于保护水源、保障群众饮水利益和维护社会稳定。另，答辩人作为乡级人民政府，有权根据《土地管理法》的相关规定对涉案的宅基地申请进行审核。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……。农村村民宅基地的审批程序为：乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准。答辩人可以对原告提出的宅基地建房申请进行审核，审核不过，有权直接不上报县级人民政府。综上，不审批通过原告申请宅基地修建房屋行为，是因案涉宅基地位于饮用水源二级保护区和风景名胜核心区，违反《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》和《贵州省风景名胜区条例》的相关规定。请依法驳回原告诉请。
被告清镇市红枫湖镇人民政府在庭审中向本院提交了以下证据、依据：第一组：清镇市红枫湖镇人民政府组织机构代码证及法定代表人身份证明书，证明被告主体信息。第二组：1、贵阳市两湖一库管理局关于“红枫湖镇相关农户申请新建和扩建住房”审查意见；2、风景名胜区总规图红枫湖水源保护区图，证明原告修建的涉案房屋距红枫湖不到10米，位于饮用水源二级保护区和风景名胜核心区内，在该范围内修建房屋违反《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》和《贵州省风景名胜区条例》的相关规定。第三组：1、告知书；2、告知书签收单。被告作出的告知书符合法律规定，并经有效签收。
经庭审质证，原告对被告当庭提交的证据质证意见为：第一组证据无异议；第二组证据中两湖一库管理局文件有异议，被告应当在举证期限内提交证据，应当视为被告无作出行政行为的相关合法依据；第三组证据无异议，我们确实收到。被告对原告提交的证据质证意见为：第一组证据无异议。第二组证据：石阡县不动产登记中心查询证明真实性无法核实，证明目的不予认可且与本案无关联性；公示，无异议；建房申请书是原告自己出具，真实性无异议；公证书真实性无异议，但是否取得宅基地审批需要办理相关手续。第三组证据照片是否是在当地拍摄无法核实，照片中看不出原告涉案土地位置，与本案无关联性，无法达到证明目的。第四组证据真实性认可，与本案无关联性，文件中并没有出现碾子村组退出水源保护区范围，碾子村组仍在饮用水源二级保护区范围。第五组证据三性认可，证明目的不认可，该告知书符合法律规定、程序正当。第六组证据真实性认可，与本案无关，证明目的均不予认可，周围修建房屋不影响本案原告申请宅基地范围属于二级水源保护区和风景名胜区的客观事实。
本院对原告提交的身份证明、建房申请、村委会会议记录、公示真实性、关联性予以确认，对诉争的“告知书”真实性、关联性予以确认，合法性在后阐述。被告未在法定举证期限内向本院提交证据。
经审理查明，原告颜丹丹系贵州省清镇市红××民乐村碾子边村民，2017年6月1日颜丹丹向被告清镇市红枫湖镇人民政府提交《建房申请书》，申请在碾子边自家自留地修建占地面积130平方米，建筑面积320平方米共3层的砖混结构住房一栋用于居住。2017年7月31日原告所在村委会召开会议，对其申请建房的相关事宜进行讨论后作出拟上报村建部门给予审批的决定。2017年8月1日，红××民乐村村民委员会出具《公告》，内容为：我村碾子边村民颜丹丹户于2017年7月26日向我村申请建房，占地面积130平方米，建筑面积320平方米，经村委会开会一致同意，上报上级部门审批修建，现向全村公示，公示期7天，如有异议请向民乐村委反映。后被告向贵阳市两湖一库管理局出具红府函（2017）27号《关于出具红枫湖镇相关农户申请新建和改扩建住房意见的函》，函请该局核实原告等户建房选址及是否符合建房条件等。2017年11月13日贵阳市两湖一库管理局作出筑两湖一库审字（2017）39号《贵阳市两湖一库管理局关于对“红枫湖镇相关农户申请新建和改扩建住房”的审查意见》，提出如下意见：一、对选址于饮用水源一级保护区和风景名胜核心区内的农房，严格按照《红枫湖百花湖水资源环境保护条例》第十二条和《贵州省风景名胜区条例》第十七条的要求，禁止建设。二、对选址于饮用水源二级保护区内的农房，2010年《红枫湖百花湖水资源环境保护条例》修订实施后，条例第十一条有“禁止建设产生污染物的建筑物、构筑物”，对此我局对怎样解决二级保护区内农房的自然增长问题，已向省环保厅和省人大进行请示，待请示回复后，我局将回复意见转送你镇，供农房审批参考。三、……。并附《红枫湖镇相关农户新建住房与保护区的关系统计表》，表中载明颜丹丹户房屋修建地点为水源保护区二级保护区、风景名胜区核心区。2018年1月8日，被告向原告送达“告知书”，告知原告其申报农户建房，经函告贵阳市两湖一库管理局，两湖一库管理局对其户拟建房地点进行核实，并回复《关于对“红枫湖镇相关农户申请新建和改扩建住房”的审查意见》，因其户拟建房地点位于水源保护区二级保护区、风景名胜区核心区，根据《红枫湖百花湖水资源环境保护条例》第十二条和《贵州省风景名胜区条例》第十七条的要求，禁止建设。原告不服，诉至本院，诉请如前。
本院认为，根据《贵州省城乡规划条例》第三十四条第二款规定“在乡、村寨规划区内进行农村村民住宅建设的，应当向村民委员会提出申请，报乡、镇人民政府审核，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”，以及《贵州省乡村建设规划许可实施办法》第四条“建设单位或个人应当向所在乡（镇）人民政府或街道办事处提出申请，由乡（镇）人民政府或街道办事处初审后，报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”，从上述规定可以明确，被告清镇市红枫湖镇人民政府对原告颜丹丹建房申请仅有审核权而无审批权，既无审批权就无禁止建设的权利。现其对颜丹丹的建房申请作出“告知书”，并作出禁止建设的行政决定，于法无据，属超越职权范围，依法应予以撤销。另，被告红枫湖镇人民政府未在法定举证期限内向本院提交证据，也足以导致其作出的“告知书”被撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第（一）项、第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告清镇市红枫湖镇人民政府2018年1月8日向原告颜丹丹作出的“告知书”。
案件受理费50元，由被告清镇市红枫湖镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。
审 判 长 姚卫东
人民陪审员 张发秀
人民陪审员 董 钦
法官 助理 刘 彦
二〇一八年八月十四日
书 记 员 刘梦雅