广东省佛山市顺德区人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）粤0606民初20410号之一
原告：佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心，住所地广东省佛山市顺德区，统一社会信用代码。
法定代表人：林伟强。
委托诉讼代理人：姚娅妮，广东力创律师事务所律师。
委托诉讼代理人：黄兆麟，广东力创律师事务所律师。
被告：佛山市畅运物流有限公司，住所地广东省佛山市顺德区，统一社会信用代码。
法定代表人：欧家瑞。
委托诉讼代理人：梁伟炽，广东卓领律师事务所律师。
委托诉讼代理人：赖庆莲，广东卓领律师事务所律师。
原告佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心诉被告佛山市畅运物流有限公司因建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2017年11月24日立案后，被告佛山市畅运物流有限公司在答辩期内提出管辖权异议，本院于2017年12月29日作出（2017）粤0606民初20410号民事裁定书，裁定驳回被告对本案管辖权提出的异议。被告不服提起上诉，佛山市中级人民法院于2018年3月9日作出（2018）粤06民辖终230号民事裁定书，裁定本院对本案具有管辖权。本案依法适用普通程序依法进行了审理。
原告向本院提出诉讼请求：1.判令被告返还位于佛山市顺德区陈村镇岗北工业区（广东农贸物流中心1）的土地使用权（宗地编号：）给原告。2.判令上述宗地上建筑物的所有权归原告所有。（土地出让金25333342元、建筑物估价30548088元，合计55881430元）。3.判令被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2006年7月14日，原、被告签订《办理国有土地使用权证合同书》，约定原告为被告办理位于陈村镇淋山范围约190亩（约126665平方米）土地的用地手续，该地块位于陈××广东国通物流城二期用地范围内。当日原、被告及广东国通物流城有限公司顺德分公司又签订《办理国有土地使用权证补充合同书（2）》一份，亦约定将国通物流城二期范围内北面属于农用地专用部分的190亩土地给被告，由原告协助办理该部分土地的国有土地使用权手续，同时该补充合同书第五条约定被告需履行原告与广东国通物流城有限公司顺德分公司于2004年12月8日签订的《办理国有土地使用权合同书》及补充合同书的相关条款。2004年12月8日签订的《办理国有土地使用权合同书》第六条约定：本项目用地范围内的土石资源，只能用于本项目的开发建设，不能外运、外销。同时第七条约定未能按照第六条的规定执行，则视为违约，由政府收回土地使用权及地上已建成的建筑物。后原告委托顺德区国土局将上述190亩土地出让给被告，区国土局与被告于2006年12月1日签订《国有土地使用权出让合同》，出让上述土地，总面积为126666.71平方米（190亩），宗地编号，土地使用权出让金合计为25333342元。后原、被告双方依照合同约定，分别履行支付土地出让金、办理土地使用权证、开发土地等义务。然而，2017年5月审计部门在审计中发现被告在开发上述地块的过程中存在外销外运地块土石资源的情况，10月，原告委托广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司对上述190亩土地的平整工程进行评估，发现土地平整工程总挖方量为2940332.5立方米，也即是被告已将该地块2940332.5立方米的土石资源外销或外运，严重违反双方合同的有关约定，根据合同应由原告收回被告违约使用的土地使用权以及地上已建成的构筑物。被告的行为已严重损害原告合法权益，因此原告特向人民法院提起诉讼，请法院判如所请。
被告佛山市畅运物流有限公司辩称，一、答辩人拥有使用权的位于佛山市顺德区陈村镇岗北工业区（广东农贸物流中心1）的土地（宗地编号：），是由佛山市国土资源局出让取得，出让人是佛山市国土资源局。被答辩人既不是土地出让人，也不是行使土地管理和监督权力的国家机关，无权提出返还土地使用权的要求。被答辩人的起诉于法无据。1.2006年12月1日，佛山市国土资源局与答辩人签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：），将位于陈村镇岗北工业区（广东农贸物流中心1），宗地编号为，宗地总面积为126666.71平方米，其中出让土地面积为126666.71平方米的工业用地出让给答辩人，使用权出让年限为50年。2.我国相关法律规定，土地管理和监督权力由县级以上人民政府行使。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。3.对于无偿收回土地使用权的条件，国家法律、法规有严格的规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”4.即使是被答辩人所引用收回土地使用权的合同条款，也是约定“由政府收回土地使用权和地上已建成的建筑物”，合同没有赋予由被答辩人收回的权力。无偿收回出让土地使用权，是极其严重的行政处罚，除国土法规定的县级以上人民政府行政管理部门，严格按法律、法规规定的条件作出行政处罚，无偿收回已经出让的土地使用权，任何其它机构和个人均无权自定条件无偿收回已经出让的土地。被答辩人仅仅是该土地的前期整理开发单位，土地交付国土部门出让后，对土地使用权的管理和监督依法应由国土部门行使权利。
二、被答辩人以2004年12月8日，被答辩人与广东国通物流城有限公司顺德分公司签订的《办理国有土地使用权合同书》的条款主张答辩人违约，并按该合同书约定的违约责任确定答辩人违约责任的承担，没有法理依据，也没有事实依据。1.2006年7月14日，答辩人与被答辩人签订了《办理国有土地使用权证合同书》《办理国有土地使用权证补充合同书（2）》，约定“乙方（被答辩人）为甲方（答辩人）办理陈××广东国通物流城二期的用地事宜。”答辩人认为，被答辩人协助答辩人于2006年12月1日与佛山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》时止，答辩人所取得的土地的权利的行使以及应承担的责任，以《国有土地使用权出让合同》为准，2006年7月14日所签订的合同及补充合同书（2）的相关条款即时失去效力，对签约双方已没有法律约束力。当然合同的失效，不影响答辩人服从政府部门以及相关管理部门的依法管理。答辩人应严格按与国土资源签订的出让合同履行相关的义务。2.被答辩人对相关合同条款作断章取义的解释。民事起诉状说“该补充合同书第五条约定被告需履行原告与广东国通物流城有限公司顺德分公司于2004年12月8日签订的《办理国有土地使用权合同书》及补充合同书的相关条款”，事实上，合同书第五条的完整内容是“丙方所取得的土地建设必须符合国通物流城二期的整体规划，与国通物流城二期同步建设，并履行甲、乙双方于2004年12月8日签订《办理国有土地使用权合同书》及补充合同书的相关条款。”意思非常明确，“相关条款”仅仅是指“整体规划”“同步建设”的相关条款，被答辩人却把这个“相关条款”扩大到所有条款。所以才以被答辩人与广东国通物流城有限公司顺德分公司签订的《办理国有土地使用权合同书》的全部条款约束答辩人，并以此追究答辩人的合同责任。以此逻辑，被答辩人与广东国通物流城有限公司顺德分公司签订的合同中广东国通物流城有限公司顺德分公司所有的合同义务也可以主张由答辩人履行了。这里显然是错误的。3.答辩人与被答辩人2006年7月14日签订了《办理国有土地使用权证合同书》，被答辩人与广东国通物流城有限公司顺德分公司2004年12月8日也签订了《办理国有土地使用权证合同书》。对照二份合同书，除了各自的用地面积和地价不同，其余条款基本完全一致，唯一的区别是，与答辩人签的合同取消了“土石资源不能外运、外销”的条款。这一条款的取消是经过反复协商有极强针对性的。2004年12月8日，国通的合同，土地面积近2000亩，里面有小山岗、有鱼塘水面等复杂地貌，具备高处土石填低处水塘低洼地的条件，因此有了“本项目用地范围内的土石资源，只能用于本项目的开发建设，不能外运、外销”的条款。2006年7月14日，答辩人的合同，土地面积190亩，不足国通合同土地面积十分之一，恰巧只有小山丘，没有水塘、洼地容纳多余土石，在出让给答辩人前，部分山丘已经被取土石而平整，甚至被向地下深挖，长期用作垃圾堆放转运地，如果要进行建设，按照规划部门核定的土地标高，必须将190亩内多余的土石垃圾外运，否则无法符合标高要求进行平整建设，因此与答辩人签的合同专门取消了土石外运的条款。事实上，国土部门以及被答辩人至今没有与答辩人办理土地交付手续，土地上土石存量状态从未与答辩人测量核实，土地上原来取土石后平整的场地和深坑所堆填的大量垃圾也没有被清运，答辩人在取得土地使用权后，不得不花费大笔费用清运垃圾，同时为了土地标高符合规划部门的要求外运了多余的土石。这些行为，没有违反与被答辩人2006年7月14日签订的合同。被答辩人不以双方于2006年7月14日签订的《办理国有土地使用权证合同书》确定双方的权利义务关系，却以2004年12月8日与国通公司的合同约束答辩人于事实和法理逻辑不符。
三、被答辩人在民事起诉状中，指责答辩人“将该地块2940332.5立方米的土石资源外销或外运，严重违反双方合同的有关规定”没有事实依据。“将该地块2940332.5立方米的土石资源外销或外运”，是2017年5月审计部门“审”出来的，是2017年10月评估公司“评估”出来的。土地在答辩人进入前已经长期有土石外运的行为，有些地方甚至挖出了深坑，同时存在垃圾堆放成山的状态，这些多年前客观的状态，2017年5月才参与审计和10月才参与评估的人员是无法“审”出和“评估”出的。当然所谓的“外销”也应该是推测出来的。仅凭地图和个别未必是客观知情单位或个人的片言只语所作出的评估结论不能作为认定事实的依据。
四、即使存在土石资源外销或外运的行为，也已经作出过处理，对同一行为依法不得重复处理；如果政府相关部门要因此提起诉讼，也已经过了诉讼时效，应予驳回。1.答辩人2006年12月1日与佛山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》取得土地使用权已经12年，土地上已经建成面积达66000多平方米的建筑物，长达12年的使用，多达66000多平方米建设，期间必然有场地的平整过程，既有垃圾和多余土石的外运，也有填埋深坑低洼地的土石的运入，这些都是正常的土地使用和施工行为，一直在接受有关部门的审查和管理。2013年佛山市顺德区陈村镇国土城建和水利局对答辩人场地平整相关问题进行了处理和处罚，答辩人以损坏道路及基础设施赔偿的名义，向陈村镇国土城建和水利局交付了600万元土石资源使用费。如果存在“土地资源外销或外运，严重违反双方合同的有关规定”也由政府相关部门作出过处理。2.水土、矿产资源的管理权属县级以上国土资源部门行使，答辩人无权行使。鉴于佛山市顺德区陈村镇国土城建和水利局已于2013年对答辩人场地平整相关问题进行了处理和处罚，如果政府相关部门因此提起诉讼，也已经过了法律规定的诉讼时效。
本院经审理认为，首先，本案中原告诉请要求被告返还案涉地块的使用权，该主张得以实现的前提条件是原告对土地使用权享有基于合同约定或法律规定的返还请求权。而根据原告、被告提交的《国有土地使用权出让合同》可知，案涉地块的出让人是佛山市国土资源局，而非原告佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心，出让人佛山市国土资源局根据法律的授权出让土地使用权，受让人即被告公司通过支付出让金的方式取得案涉地块的使用权。原告既非《国有土地使用权出让合同》的合同相对方，亦非案涉地块的土地出让方，也不是法律规定的行使土地管理和监督权力的国家机关，其无权对案涉地块主张返还请求权。其次，原告主张其与被告签订的《办理国有土地使用权证合同书》及相关补充合同，是对原告协助被告办理案涉地块的使用权证等相关事宜进行约定，而非约定对土地使用权的处分，即使合同中存在对土地使用权处分的约定，该约定亦不能违反法律、行政法规的强制性规定。因此，《办理国有土地使用权证合同书》及相关补充合同不能作为原告对土地使用权享有请求权的依据。
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”，综合上述分析，本案原告不是案涉地块的土地出让方，也不是法律规定的行使土地管理和监督权力的国家机关，不属于与本案有直接利害关系的法人，故对于原告的起诉，本案应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项的规定，裁定如下：
驳回原告佛山市顺德区陈村镇土地储备发展中心的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘 兴
人民陪审员 黄 琰
人民陪审员 刘 虹
二〇一八年七月十五日
书 记 员 林婉妮