吉林省延吉市人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）吉2401行初30号
原告刘玉红，女，1976年8月8日生，现住吉林省敦化市。
原告刘淑利，男，1969年6月2日生，现住吉林省敦化市。
委托代理人李星，吉林敖东律师事务所律师。
被告敦化市雁鸣湖镇政府，地址：敦化市雁鸣湖镇江北街。
法定代表人孙羚哲，镇长。
委托代理人郑明钧，法律顾问。
委托代理人亓凤国，吉林孚达律师事务所律师。
第三人李爱民，男，1969年5月2日出生，户籍所在地吉林省敦化市。
第三人王艳敏，女，1971年12月22日出生，户籍所在地吉林省敦化市。
第三人敦化市利民房地产开发有限公司。
法定代表人李爱民，该公司经理。
三第三人委托代理人李爱君（系李爱民弟弟），男，1972年12月29日生，现住吉林省敦化市。
原告刘玉红、刘淑利与被告敦化市雁鸣湖镇人民政府（下称雁鸣湖镇政府）确认房屋行政登记违法并要求行政赔偿一案，于2016年3月29日向本院提起行政诉讼。本院在同日立案后，依法组成合议庭，于2016年4月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2016年5月9日依法公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李星，被告雁鸣湖镇政府行政负责人路均、委托代理人郑明钧、亓凤国到庭参加诉讼。第三人李爱民、王艳敏、敦化市利民房地产开发有限公司（下称利民公司）委托代理人李爱君经合法传唤未到庭应诉。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年4月28日，原告刘玉红与李爱民、王艳敏签订借款合同一份，约定向原告借款人民币30万元，每月利息1万元，李爱民用利民公司将坐落在雁鸣湖镇大山村房照为雁鸣湖镇001280、001277、001267号三套房屋作为抵押。借款时间至2014年5月28日止。抵押担保为借款合同期限后一年，借款期限为一年自2013年4月28日至2014年5月28日止，担保人为利民公司。协议签订后当日，由敦化市雁鸣湖镇人民政府（规划管理所、加盖房产专用章）办理了“房屋他项权证”，内容是产权人李爱民、工作单位利民公司、权利人刘玉红、4个房屋的估计价值各为12万元，计48万元。2013年5月29日，原告刘玉红与李爱民、王艳敏签订借款合同一份，约定向原告借款人民币30万元、每月利息1万元，李爱民用自有登记在利民公司名下房屋做抵押，在被告敦化市雁鸣湖镇政府办理了房屋他项权证抵押手续，房照号001354、001353、001352、001349，抵押担保为借款合同期限后一年，借款期限为一年自2013年5月29日至2014年5月29日止，担保人为利民公司，其他内容见借款合同。协议签订后当日，由敦化市雁鸣湖镇人民政府（敦化市雁鸣湖镇规划管理所、加盖敦化市雁鸣湖镇人民政府房产专用章）办理了“房屋他项权证”，内容是产权人李爱民、工作单位利民公司、权利人刘玉红、4个房屋的估计价值各为13万元，计52万元。2013年5月29日，原告2与李爱民、王艳敏、利民公司签订借款合同一份，约定向原告2借款人民币30万元、每月利息1万元，李爱民用自有登记在利民公司名下房屋做抵押，在被告敦化市雁鸣湖镇政府办理了房屋他项权证抵押手续，房照号001307、001323、001350、001344、001269，抵押担保为借款合同期限后一年，借款期限为一年自2013年5月29日至2014年5月29日止，其他内容见借款合同。2013年5月29日，由敦化市雁鸣湖镇人民政府（敦化市雁鸣湖镇规划管理所、加盖敦化市雁鸣湖镇人民政府房产专用章）办理了“房屋他项权证”，内容是产权人利民公司、权利人刘淑利、房屋的估计价值55万元。2013年6月16日，原告1与李爱民、王艳敏签订借款合同一份，约定向原告借款人民币30万元、每月利息1万元，李爱民用自有登记在利民公司名下房屋做抵押，在被告敦化市雁鸣湖镇政府办理了房屋他项权证抵押手续，房照号001267、001339、001342、001310、001345，抵押担保为借款合同期限后一年，借款期限为一年自2013年6月16日至2014年6月16日止，担保人为利民公司，其他内容见借款合同。协议签订后当日，由敦化市雁鸣湖镇人民政府（敦化市雁鸣湖镇规划管理所、加盖敦化市雁鸣湖镇人民政府房产专用章）办理了“房屋他项权证”，内容是产权人为李爱民，工作单位利民公司、权利人刘玉红、5个房屋的估计价值51万元。2014年7月1日，原告1与李爱民、王艳敏签订借款合同一份，约定向原告借款人民币60万元、每月利息3万元，李爱民用自有登记在利民公司名下房屋做抵押，在被告敦化市雁鸣湖镇政府办理了房屋他项权证抵押手续，房照号001319、001321、001320，抵押担保为借款合同期限后一年，借款期限为2个月自2013年7月至2014年9月止，担保人为利民公司，其他内容见借款合同。协议签订后当日，由敦化市雁鸣湖镇人民政府（敦化市雁鸣湖镇规划管理所、加盖敦化市雁鸣湖镇人民政府房产专用章）办理了“房屋他项权证”，内容是产权人为李爱民，工作单位利民公司、权利人刘玉红、3个房屋的估计价值60万元。以上五次借款金额合计为人民币180万元。因李爱民、王艳敏、张胜国涉嫌非法吸收公众存款罪被立案侦查，原告才得知抵押的房屋在办理抵押登记之前已经出卖他人居住，存在重复抵押情况，并且原告还得知敦化市雁鸣湖镇人民政府没有权利办理房屋抵押登记。原告认为，原告借给李爱民的上述借款是因为李爱民提供了相应的房屋产权作为抵押，并且在敦化市雁鸣湖镇人民政府办理了抵押登记。原告是基于对被告雁鸣湖镇政府办理的房屋抵押他项权登记行为的完全信赖，才将钱借出。由于雁鸣湖镇政府工作人员存在超越职权、不依法办理抵押登记和重复办理抵押，与第三人李爱民恶意串通等，为李爱民借款起到帮助作用并且导致原告的债权无法通过行使抵押权实现。原告的损失与被告雁鸣湖镇政府违法行政行为存在因果关系，依据《行政诉讼法、》《国家赔偿法》《物权法》的有关规定，被告敦化市雁鸣湖镇人民政府应当对原告的损失承担行政赔偿责任。请求法院判决：1、确认被告为原告办理的利民公司房权抵押登记行为违法（房权证号为001280、001277、001267、0012**；001354、001353、001352、001349；001307、001323、001350、001344、001269；001267、001339、001342、001310、001345；001319、001321、001320）。2、被告与第三人连带赔偿原告损失的借款本金180万元及利息（利息至结清借款本金时止，其中2013年4月28日开始借款30万元、每月利息1万元；2013年5月29日，借款60万元、月利息2万元；2013年6月16日，借款30万元、月利息1万元；2014年7月1日，借款60万元，月利息3万元）。3、本案诉讼费由被告承担
原告为证实自己的主张向法庭提供了下列证据：证据1、原告的身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体适格。证据2、借款合同复印件五份、借条5张、收条5张，证明2013年4月28日、5月29日、6月16日，原告与李爱民、王艳敏签订借款合同四分，约定李爱民、王艳敏向原告四次分别借款人民币30万元，每月利息1万元，共计120万元，借款时间为一年。李爱民用自有的登记在利民公司名下房屋做抵押，在被告敦化雁鸣湖镇政府办理了房屋他项权证。详见借款合同。借收条证明第三人收到原告现金四次共120万元的事实。2013年7月1日，原告与李爱民、王艳敏签订借款合同一份，约定向原告借款人民币60万元、借款期限为2个月自2013年7月至2013年9月止、月利息3万元，李爱民用自有登记在利民公司名下房屋做抵押，在被告处办理了房屋他项权证抵押手续。借收条证明第三人收到借款60万元的事实。证据3、房屋他项权证复印件各21份（其中刘玉红16份、刘淑利5份），证明1、李爱民共五次向原告借款金额180万元，被告敦化市雁鸣湖镇政府（规划管理所、加盖房产专业章）办理“房屋他项权证”，内容是产权人李爱民、工作单位利民公司、经办人为：写证人规划所长张胜国印章。第一次、2013年4月28日，权利人刘玉红、4个房屋的证（证号001280、001277、001267、001278），估价值每个为12万元，计48万元、房屋坐落在雁鸣湖镇江北街学府小区。第二次、2013年5月29日，权利人刘玉红、4各房屋的证（001354、001353、001352、001348），估价值每个为13万元，计52万元，房屋坐落在雁鸣湖镇江北街。第三次、2013年5月29日，权利人刘淑利、5个房屋（001307、001323、001350、001344、001269），价值55万元，存续期间2013年5月29日至2014年6月29日止，房屋坐落在雁鸣湖镇江北街。第四次、2013年6月16日，权利人刘玉红、5个房屋（证号001267、001339、001342、001310、001345），估价值计51万元，房屋坐落在雁鸣湖镇江北街。第五次、2014年7月1日，权利人刘玉红、三个房屋（001319、001321、001320）估价值计60万元，房屋坐落在雁鸣湖镇江北街四组。2、被告雁鸣湖镇政府对李爱民的借款行为进行抵押登记存在越权或滥用职权的违法行为。3、存在重复抵押。4、登记内容与借款合同内容不一致，体现在主体；合同借款人李爱民、王艳敏，他项权登记权利人李爱民一人、他项权登记借款期限与借款合同不一致。证据4、本院判决的（2015）延行初字第149号案件证据中，有（2015）敦刑初字第33号的刑事判决书23页的6项、25页15项是对刘玉红、刘淑利的事实部分，26页中写明李爱民对其无异议。通过这几页能够看出该事实是存在的。
被告雁鸣湖镇政府辩称：本案的一审刑事判决已经对原告的损失责令退赔，现案件正在发回重审过程中，根据刑法第64条规定，再次判也会对被害人的财产损失作出判决，人民法院应该等待先行提起公诉并审理的刑事判决生效后，再对原告的损失进行审理，以避免重复审理，造成不同法院法律文书之间的冲突。1、办理他项权登记并非是被告的职权范围，是张胜国代表敦化市房产局进行的行政登记，因此原告起诉雁鸣湖镇政府属于告诉不适格。2、在司法程序没有审结之前谈不上原告遭受的损失，因为还有刑事退赔程序和民事程序存在，因此原告起诉不当。3、根据担保法及物权法的规定，行政登记才使债权人和债务人的抵押合同生效，因此他项权登记本身不会给原告造成损失。4、原告诉称是信赖登记才借款与客观事实不符，根据他项权登记流程，只有抵押人和抵押权人签订合同后才完成他项权登记，因此原告的主张是本末倒置。5、同意抵押物进行重复抵押并不违反法律规定，另外，原告所称张胜国与李爱民恶意串通也没有事实依据。6、至于原告所称的债权是否合法以及他项权登记是否合法均需张胜国和李爱民到庭后才能查实，被告无法答辩。综上，原告主张行政登记赔偿缺少事实依据和法律依据，且主张的对象错误。请法院予以驳回。
被告雁鸣湖镇人民政府未向本院提交证据。
第三人李爱民、王艳敏、利民公司未提出答辩，亦未提供证据。
经庭审质证，原告提供的证据1,被告没有异议，本院予以采信。证据2,被告对该借款合同有异议，本院认为该借款合同的事实与敦化市人民法院（2015）敦刑初字第33号的刑事判决书认定的事实能够相互印证，该判决书虽然没有发生法律效力，但该借款事实由公安、检察、法院机关查证，第三人认可，本院予以采信。证据3、被告对证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，本院采信证据的真实性。证据4、被告对证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，对该证据的证明效力，本院已经在证据2的认证意见中论述，本院予以采信。
经审理查明，原告刘玉红、刘淑利系夫妻关系。第三人利民公司，由第三人李爱民、王艳敏（二人系夫妻关系）出资设立（李爱民出资1000万元，王艳敏出资5万元）。2013年4月28日、2013年5月29日、2013年6月16日原告刘玉红与李爱民、王艳敏、利民公司签订了三份借款合同，每份合同均约定原告借给第三人李爱民、王艳敏人民币30万元，每月利息1万元，三份合同合计借款90万元，每月利息3万元；2013年5月29日，原告刘淑利与李爱民、王艳敏、利民公司签订借款合同一份，约定原告刘淑利借给第三人李爱民、王艳敏、利民公司人民币30万元、每月利息1万元；2014年7月1日，原告刘玉红与李爱民、王艳敏、利民公司签订借款合同一份，约定原告借给第三人李爱民、王艳敏、利民公司人民币60万元、每月利息3万元。以上五份合同合计借款180万元，担保人为利民公司，同时用第三人李爱民名下的产权证号001280、001277、001278、001267、001354、001353、001352、001349、001307、001323、001350、001344、001269、001319、001321、001320号房屋，利民公司名下的产权证号001267、001339、001342、001310、001345房屋作抵押。抵押担保为借款合同期限后一年，借款期限为一年。协议签订后当日，第三人李爱民与被告雁鸣湖镇政府规划管理所所长张胜国串通，用上记利民公司和李爱民名下的已经为他人设定抵押权的房屋重复办理权利人为刘玉红的抵押权登记，由敦化市雁鸣湖镇人民政府向被告颁发《房屋他项权证》，《房屋他项权证》均无编号。
第三人李爱民、王艳敏以利息形式支付原告刘玉红24万元，支付原告刘淑利6万元利息。净欠原告刘玉红、刘淑利150万元。
另查明，敦化市人民法院审理敦化市人民检察院指控原审被告李爱民、王艳敏犯非法吸收公众存款罪、骗取贷款罪、合同诈骗罪；原审被告人张胜国犯非法吸收公众存款罪、骗取贷款罪、诈骗罪一案，该院于2015年9月7日作出（2015）敦刑初字第33号刑事判决。原审被告人李爱民、王艳敏、张胜国不服，提出上诉。延边州中级人民法院于2016年12月6日作出（2016）吉24刑终87号刑事判决，认定“张胜国作为国家工作人员，履行职责时滥用职权为李爱民、王艳敏非法吸收公众存款重复提供他项权证，致使本案被害人利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪”。故以利民公司、李爱民、王艳敏犯非法吸收公众存款罪、诈骗罪等分别判处刑罚，以张胜国犯滥用职权罪判处刑罚。并责令利民公司、李爱民、王艳敏将非法吸收公众存款罪款项返还各被害人。该判决认定第三人李爱民、王艳敏与原告借款数额、约定利率、房屋抵押登记方式、已经支付利息与本院查清的事实一致。
2016年5月6日中午（7、8日为公休日，9日开庭），被告向本院请求追加敦化市房产管理局为本案被告；通知第三人李爱民、证人张胜国、倪庆军、王金宝参加诉讼。因被告向本院申请追加敦化市房产管理局为本案被告、通知第三人李爱民亲自参加诉讼的请求没有法律依据，且没有在合理期间内提出，本院未予支持。被告要求通知证人出庭作证，因未在举证期限届满前提出，本院未予准许。
本院认为，《房屋登记办法》第四条规定，“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称的房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构；”《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十八条规定，“县级以上人民政府建设行政主管部门，应当加强对村庄、集镇房屋的产权产籍的管理，依法保护房屋所有权人对房屋的所有权。具体办法由国务院建设行政主管部门制定。”《吉林省村镇规划建设管理条例》第三十三条第一款规定，“村镇房屋所有权人应当到房屋所在地乡（镇）人民政府办理房屋所有权登记手续，领取由县级人民政府颁发的房屋所有权证。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十二条规定，“房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。”
根据以上规定，县级以上人民政府建设行政主管部门系法定的负责房屋登记工作的机构，乡镇人民政府的内设机构或职能部门仅为房屋登记的经办部门，不具有以自己名义独立作出房屋行政登记行政行为的主体资格。敦化市人民政府及敦化市房产管理局对本案被诉抵押登记行为均不认可是受其委托实施的，故亦不能认定该登记行为系受敦化市人民政府及敦化市房产管理局委托实施的，且张胜国已以被生效刑事判决认定为滥用职权。故雁鸣湖镇规划管理所原所长张胜国以该所的名义对外作出房屋他项权利登记行为，没有法律依据，雁鸣湖镇政府是违法行政责任主体，是适格被告。
《房屋登记办法》第四十三条的规定，“申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料；”第四十四条的规定，对符合规定条件的抵押权设立登记，房屋登记机构应当将下列事项记载于房屋登记簿：（一）抵押当事人、债务人的姓名或者名称；（二）被担保人债权的数额；（三）登记时间。根据以上规定，房屋登记机关在办理抵押登记时，在抵押登记簿中应记载他人的抵押登记信息和被担保的数额，对房屋抵押登记的真实情况予以公示，使后手的合同当事人能够根据拟用于抵押担保的房屋真实情况决定是否与债务人建立债权、债务及担保关系。在房屋业已存在抵押登记的情况下，若登记机关不将先手的抵押登记的事实予以公示，后手的抵押权人的合法权益将无法得到充分保障，登记公示的效力和设立宗旨也无法实现。雁鸣湖镇规划管理所对外作出的抵押登记行为，未将同一个房屋已向多个债权人抵押的事实予以分别记载，行政行为主要事实不清。《中华人民共和国担保法》第三十五条规定，抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。被告作出对房屋进行多次重复抵押登记，不对抵押总值评估统计，造成抵押物价值抵不上抵押债权，给债权人造成损失。故雁鸣湖镇规划管理所作出的被诉抵押权登记行为系重大的违法行为。《物权法》第二十一条第二款“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十三条规定“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任”。被告雁鸣湖镇政府工作人员明知拟办理抵押登记的房屋已经办理了抵押登记，却与第三人共同向原告等人隐瞒事实，为第三人向原告等人非法吸收公众存款违法办理抵押登记，已被以滥用职权罪判处刑罚，被告行政机关工作人员张国胜与第三人利民公司、李爱民、王艳敏主观上具有共同的过错且属故意；客观上共同实施了侵害他人合法权益的严重违法行为并构成犯罪；生效刑事判决亦认定该违法行为已给包括本案原告等多人造成了重大损失；共同侵权行为与损害后果之间具有直接的因果关系。被告工作人员的行为属于与第三人恶意串通违法登记的行为，符合法律及司法解释规定的行政机关承担一般连带侵权责任的情形。
被告雁鸣湖镇政府应当与第三人对原告的借款和利息损失承担连带赔偿责任。被告承担赔偿责任后，可向第三人和责任人追偿。涉及本案第三人的刑事判决责令利民公司、李爱民、王艳敏将非法吸收公众存款罪款返还各被害人，仅是对各被告人承担赔偿责任所作的裁判，该判项与本案认定的刑事案件中各被告人与被诉行政机关承担共同侵权赔偿责任并不冲突，根据法律对一般连带侵权赔偿责任的规定，在刑事裁判责令第三人承担赔偿责任的情况下，受害人选择在行政赔偿程序中一并向行政机关和侵权的第三人提出国家赔偿申请，符合法律规定，不违反“一事不再理”的诉讼规则。因为本案一并判决行政机关与第三人承担连带责任，不会导致重复承担赔偿责任的结果。
本案中因雁鸣湖镇规划管理所系雁鸣湖镇政府的内设机构，故该违法行为所造成的后果应由雁鸣湖镇政府承担。第三人李爱民、王艳敏向原告借款属于非法吸收公众存款性质，违背法律规定，故原告主张的约定借款利息本院不予支持。已经以利息形式返还原告的应当抵作还款，从借款总额中扣除。被告雁鸣湖镇政府违法行政登记行为，侵害了原告的合法权益，被告雁鸣湖镇政府应当对第三人向原告的借款及利息损失负连带责任。对原告的损失最终应由侵权的第三人负全部清偿责任，被告雁鸣湖镇政府在承担连带责任后，可以向第三人利民公司、李爱民、王艳敏追偿。本院查明的事实与生效的延边中级人民法院（2016）吉24刑终87号刑事判决一致，第三人虽然未到庭，不影响对事实的认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项，《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款，最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十三条之规定，判决如下：
一、确认被告敦化市雁鸣湖镇政府作出的权利人为原告刘玉红、刘淑利的房屋抵押登记行政行为违法（房权证号为001280、001277、001267、0012**；001354、001353、001352、001349；001307、001323、001350、001344、001269；001267、001339、001342、001310、001345；001319、001321、001320，以上房屋他项权证书没有编号）。
二、被告敦化市雁鸣湖镇政府与李爱民、王艳敏互负连带责任，赔偿原告刘玉红、刘淑利的借款损失150万元及利息损失（自2013年4月28日起至实际赔偿之日止，以30万元为基数计算；自2013年5月29日起至实际赔偿之日止，以60万元为基数计算；自2013年6月16日起至实际赔偿之日止，以30万元为基数计算；自2014年7月1日起至实际赔偿之日止，以30万元为基数计算。以上按中国人民银行规定的同期活期存款利率计息），于本判决生效之日起十日内偿付。被告雁鸣湖镇政府在承担连带责任后，可向第三人利民公司、李爱民、王艳敏追偿。
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告敦化市雁鸣湖人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 司信吉
审 判 员 姜慧娟
人民陪审员 刘世昌
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 李 娜