湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鄂05行终97号
上诉人（原审原告）许均甲，男，1952年1月5日出生，汉族，农民，住长阳土家族自治县。
委托诉讼代理人兰德清，宜昌市海纳法律服务所法律服务工作者。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府。地址：长阳土家族自治县火烧坪乡青树包村*组。统一社会信用代码11420528011140586C。
法定代表人覃凤兰，乡长。
出庭负责人骆德军，分管负责人。
委托诉讼代理人周清华，长阳土家族自治县清江法律服务所法律服务工作者。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）长阳土家族自治县人民政府。地址：长阳土家族自治县龙舟坪镇龙舟大道**号。
法定代表人李军，县长。
委托诉讼代理人覃建伟，长阳土家族自治县人民政府办公室工作人员。一般授权代理。
原审第三人许顶甲，男，1968年5月8日出生，土家族，农民，住长阳土家族自治县。
上诉人许均甲因诉被上诉人长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府（以下简称火烧坪乡政府）、长阳土家族自治县人民政府（以下简称长阳县政府）、原审第三人许顶甲林地行政裁决及行政复议一案，不服长阳土家族自治县人民法院于2018年4月28日作出的（2017）鄂0528行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月29日立案受理后，依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2018年8月30日公开开庭审理了本案，上诉人许均甲及委托诉讼代理人兰德清，被上诉人火烧坪乡政府的分管负责人骆德军及其委托诉讼代理人周清华，被上诉人长阳县政府的委托诉讼代理人覃建伟，原审第三人许顶甲等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，许均甲与许顶甲共有兄弟姊妹七人,许均甲与许顶甲、许坤甲等系同父异母的兄弟，许均甲与许顶甲为同组村民，均居住于争议林地所在地火烧坪乡××组。1972年，许��甲与其父亲许汝伟、母亲李德英分家另立门户生活，许顶甲、许坤甲和其他姊妹与其父母共同居住生活。1982年，落实农村土地承包责任制时，村集体将地点为冷冲、面积约为8亩的林地发包给许均甲承包经营。长阳县政府于1982年9月5日给许均甲颁发了县林权字第061158号《林权证》，《林权证》载明的四界为：“东起熟田横过、西起虾子老岩边直下（有界字）、南至小冲走路、北起坎边直下起碑坪大路”。同时，村集体将地点为冷冲、面积约为15亩的林地发包给许均甲之父许汝伟承包经营。长阳县政府给许汝伟颁发了县林权字第061156号《林权证》，《林权证》载明的四界为：“东从岩梯直上牛鼻子岩界字、西接赵家冲界界石、南接田家坪岩边、北起小冲走路”。许坤甲患有精神分裂症，1991年许坤甲因家务琐事将其父许汝伟致死被判刑入狱。2001年，许顶甲向原审法院申请宣告许坤甲为限制民事行为能力人。原审法院于2001年2月19日作出（2001）长民初字第01号民事判决，宣告许坤甲为限制民事行为能力人，指定许顶甲为许坤甲的监护人。2001年4月15日，许顶甲与火烧坪乡青树包村民委员会签订《承包合同书》，合同约定青树包村民委员会将原许坤甲经营的责任田及新增耕地共约35亩转包给许顶甲经营等，并现场绘制了土地平面图。时任该村书记刘德春、村主任林朝忠等在合同书及土地平面图上签字确认。2001年6月10日，青树包村民委员会在原颁发给许汝伟持有的证号为县林权字第061156号《林权证》上批注说明：“原林主为许汝伟，因户主许汝伟及许坤甲均已死亡，现由幺儿子许顶甲继承经营，所以更换林主姓名。”据此，青树包村民委员会将原林权证上林主姓名“许汝伟”更换为“许顶甲”，在更换林主姓名处盖有该村委会公章。此��，该《林权证》由许顶甲持有。2004年5月28日，长阳土家族自治县林业局颁发的《林权证》中载明许均甲与许顶甲位于小地名为冷冲的林地四界与长阳县政府于1982年9月5日颁发的县林权字第061158号和061156号《林权证》上的四界一致。许均甲与许顶甲在冷冲的林地中各有一块责任田。2005年7月27日，长阳县政府颁发给许均甲的《农村土地承包经营权证》中，记载了许均甲位于“小冲”的承包地4.4亩，其四界为“东：南边路斜下至岩嘴斜上岩侧；西：田上边土坎；南：树林边走路；北：岩侧至界字到黄柏树边。”长阳县政府颁发给许顶甲的《农村土地承包经营权证》中，记载了许顶甲位于“前冲老屋门口”的承包地3.4亩，其四界为“东：基建石坎直上树林边小路；西：道场角至碑岭小路；南：竹林边土坎横过至小路；北：公路边。”
为了方便运输和出行，许均��于1994年在其位于冷冲的林地路边投资修建了一条简易公路。许顶甲与许均甲协商，由许顶甲给许均甲支付一定数额的公路维修费后，许顶甲在此道路上运输和出行。2013年，双方因共同受益的公路维修费的给付数额发生纠纷，许顶甲自行投资在其位于冷冲的林地中另行修建了一条简易公路。2015年，许均甲与许顶甲因承包冷冲的林地即碑坪（小地名）的界段发生争议。许均甲认为自己持有的061158号《林权证》载明的四界中“东起熟田横过”为许顶甲《农村土地承包经营权证》载明的“前冲老屋门口”地块中“南：竹林边土坎横过至小路”横过；“南至小冲走路”为许均甲《农村土地承包经营权证》载明的“小冲”地块中的“南：树林边走路”。许顶甲认为其《林权证》记载的“北起小冲走路”为许均甲1994年所修简易公路边；许均甲《林权证》记载的“东起熟田横过��为许均甲所修公路之上的“熟田”横过。
许均甲与许顶甲因《林权证》南北界段发生争议后，经火烧坪乡、青树包村多次调解未果。许均甲于2016年9月19日向火烧坪乡政府提出林地确权申请，请求火烧坪乡政府对位于青树包村一组小冲走路以北被许顶甲开垦耕种的林地及碑坪以上林地进行确权。火烧坪乡政府经过调查取证，并经实地丈量，争议林地开垦耕地部分约为1.7亩，林地部分（命名为葛叶包）约为2.5亩。火烧坪乡政府于2016年12月12日作出火政文〔2016〕44号《关于许均甲、许顶甲山林土地权属争议的处理决定》，决定争议山林土地由许顶甲经营管理。许均甲对该处理决定不服，向长阳县政府提出复议申请。后火烧坪乡政府于2017年3月23日作出火政文〔2017〕8号处理决定，撤销了火政文〔2016〕44号处理决定。火烧坪乡政府经调查确认许均甲持有林权证中南至“小冲走路”及许顶甲持有林权证中北起“小冲走路”的位置，认定为许均甲于1994年修公路时所占用的部分小路。许均甲所指碑坪以上林地约2.5亩和许顶甲所称葛叶包为同一地块，双方实际争议林地为许汝伟当正对门葛叶包，该葛叶包在责任制时为二荒地，一直由许汝伟及其家庭成员共同经营。对于许均甲持有林权证中冷冲的地块东起“熟田横过”，许均甲认为该“熟田”为许顶甲持有的《农村土地承包经营权证》中载明的地块为“前冲老屋门口”的责任田，许顶甲认为该“熟田”为许均甲小冲公路以上的熟田。火烧坪乡政府根据时任村组干部刘德春、田昌林现场指界确认，认定“熟田”是指许均甲小冲公路以上的熟田，“横过”是指该熟田的下沿边横过，由此认定争议的开垦地（约1.7亩）与争议林地（约2.5亩）不在许均甲林权四界范围内。火烧坪乡政府于2017��6月2日重新作出了火政文〔2017〕14号处理决定，内容为：1、位于青树包村一组许均甲林权证南界“小冲走路”以北与许顶甲林权证北界“小冲走路”以南之间的争议地承包经营权归许顶甲；2、许均甲所称门前碑坪以上林地约2.5亩（许汝伟当门葛叶包），该争议林地的承包经营权归许顶甲。许均甲对该处理决定不服，向长阳县政府提出复议申请。长阳县政府于2017年8月8日作出长政复决字〔2017〕4号行政复议决定，认为许均甲和许顶甲林权证的南北界段相连，均为“小冲走路”且表述一致，争议宗地因毁林开荒，原林地已部分开垦成农田，“小冲走路”原始地貌已不复存在，火烧坪乡政府根据争议地经营现状以及当年划分山林时上山踏界的证人证言作出争议地1.7亩由许顶甲经营的决定，事实清楚。火烧坪乡政府认定“葛叶包”2.5亩为历史上的荒地，依职权作出该争议地由许顶甲经营，符合客观事实，故维持火烧坪乡政府作出的火政文〔2017〕14号处理决定。许均甲仍不服，于2017年8月16日向原审法院提起诉讼。许均甲认为，一、火烧坪乡政府的处理决定和长阳县政府的复议决定未查清本案的基本事实。1、本人所持长阳县政府颁发的《林权证》记载的四界为：东起熟田横过，西起虾子老岩边直下有界字，南至小冲走路，北起淌边直下起碑坪大路。该《林权证》四界的记载，源自1980年12月31日火烧坪公社颁发的《社员自留山使用证》，该证表述为：“东为小冲大路”，后来长阳县政府颁发的《林权证》对方位调整为“南至小冲走路”。小冲大路是过去从火烧坪经大拐老下小冲，走土地庙、岩梯下赵家冲至老资丘镇的必经之路，这是千百年历史形成的众所周知的事实，1980年颁发的《社员自留山使用证》仍为小冲大路。如今虽然地面植被��变化，但地形地貌没有改变，走路依然存在，土地庙遗址还在，岩梯还在，任何人无法否认和改变。2、许顶甲持有的长阳县政府颁发的《林权证》记载的四界为：东起岩梯直上牛鼻子界字，西接赵家冲界界石，南接田家坪岩边，北起小冲走路。很明显，岩梯与小冲走路是许顶甲东界与北界的交汇点。岩梯向北，也就是小冲大路以北，其林地与许顶甲无任何关系。3、本人林地的南界为小冲大路，《农村土地承包经营权证》的承包地在小冲。处理决定和复议决定认定小冲大路为本人于1994年所修公路，不符合客观事实，违背南北界相对的起码常识。4、本人东界为“熟田横过”，即本人房屋门前熟田连碑坪大路。处理决定和复议决定认定熟田横过为本人1994年所修公路横过，无任何事实依据，且将本人东界与南界重合，违背常识与逻辑。二、处理决定和复议决定所采信的���据不具有证明效力。1、证人证言歪曲事实，前后矛盾，不可采信。如小冲大路，有客观地形、历史老路存在，有承包责任田印证，而证人却无视客观事实，将小冲异地搬迁，将直路变成横路。2、证人相互串通，统一口径，共作假证。如本人东界熟田横过，明明是碑坪熟田横过，而证人证言却说是1994年本人所修公路横过。又如被称为“葛叶包”的林地，从来没有耕种过，却被说成是“二荒地”，明明从1980年就划归本人经营管理，却说是归许顶甲管理。3、证人毫不知情，出面作证。从1980年划分自留山至今已有37年，此前未参加过集体劳动的人员，根本就对当时的山林土地情况一无所知。三、处理决定和复议决定所作决定错误。1、与县政府颁发的《林权证》不符。本人的《林权证》是合法的权利凭证。《林权证》所确定的四界范围受法律保护。2、与客观事实不符。���人在小冲责任田以上林地和葛叶包的林地，自1980年以来一直由本人经营管理。1995年以后，许坤甲开始对本人小冲的林地逐步开垦，本人找村委会解决，因许坤甲坐牢回家，村干部叫本人忍让。许坤甲死后，其山林和耕地被许顶甲继续侵占扩展，但林地权属仍然归本人所有。葛叶包几十年来无争议，自2014年许顶甲修公路后，才引发权属争议。3、与依法行政，公正执法不符。政府是人民政府，应客观公正处理争议，但火烧坪乡政府不依《林权证》所定四界，连小冲大路、岩梯、熟田等关键节点都未查清楚，完全站在侵权人的立场，为侵权人找理由，火烧坪乡政府两次作出的处理决定都不能自圆其说。综上，请求法院判决：撤销火烧坪乡政府作出的火政文〔2017〕14号处理决定及长阳县政府作出的长政复决字〔2017〕4号行政复议决定。
原判认为：本案中，许均甲及许顶甲均认为争议林地系各自持有的林权证上载明位于“冷冲”的林地范围内，争议界段为南北界即“小冲走路”之争。现“冷冲”林地因毁林开荒，原林地相当部分已经开垦为耕地，原始地貌已经无法还原。许均甲及许顶甲均就各自认为的“小冲走路”界段，提供了相关证据材料，但上述证据材料均无法确定“小冲走路”的准确位置，按照双方各自的理解，“小冲走路”构成了重叠。现许均甲林地东界的“东起熟田横过”，因当时“冷冲”有多处熟田，许均甲及许顶甲的证据均无法确定“东起熟田横过”的准确位置。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《林木林地权属争议处理办法》第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭���记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”火烧坪乡政府考虑到许顶甲通过村集体受让了其父许汝伟、其兄许坤甲的山林，且有林地权属证明在卷佐证，综合各方证据，决定争议地由许顶甲经营管理。长阳县政府对各方提交的书面申请、答复和相关证据进行了审查，经实地现场踏勘，为体现方便生产、生活的原则，作出维持火烧坪乡政府《关于许均甲、许顶甲山林权属争议的处理决定》的行政复议决定正确。许均甲的诉讼请求，依法不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定判决：驳回原告许均甲的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告许均甲负担。
上诉人许均甲不服原审法院的上述判决，向本院提出上诉称：1、一审未查清事实、适用法律错误。被上诉人没有履行调查取证的法定职责，被上诉人作出行政行为未依照《中华人民共和国森林法》第三条和《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定审查核实上诉人与原审第三人《林权证》的四至范围图。未见到上诉人与原审第三人对《林权证》林地四至范围图的举证、质证意见。被上诉人未查清事实而作出行政行为，导致原审法院作出的判决认定事实不清，适用法律错误。2、上诉人在二审提交了新证据，即许顶甲和许均甲《林权证》关于林地的四至范围图，请求二审法院依照前述法律规定查清事实。林地权属凭证记载的四至清楚，应当以四至为准。请求二审法院判决：1、撤销长阳土家族自治县人民法院作出的（2017）鄂0528行初7号行政判决；2、撤销长阳县政府作出的长政复决字〔2017〕4号行政复议决定和火烧坪乡政府作出的火政文〔2017〕14号《��于许均甲、许顶甲山林权属争议的处理决定》；3、责令火烧坪乡政府重新确权；4、一、二审案件诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人火烧坪乡政府辩称：1、火烧坪乡政府和原审法院查明的事实和证据符合客观事实。2、原审法院适用法律正确，判处恰当。3、上诉人提交变更后的上诉状强调其手中林权证的效力大于政府作出处理决定效力的观点不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人长阳县政府辩称：与火烧坪乡政府的辩称意见相同。上诉人提出未调查双方的《林权证》与事实不符，正是因为双方提交的林权证的界段发生争议，火烧坪乡政府才依法作出处理决定。长阳县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人述称：与火烧坪乡政府和���阳县政府的辩称意见相同。
上诉人许均甲在二审期间，向本院提交了如下证据：
证据一：长阳土家族自治县林业局于2018年8月14日出具的《证明》。拟证明许均甲已取得的《林权证》合法。
证据二：《非国有林林权登记申请审批表》。拟证明2003年9月26日许均甲的《林权证》的四至范围图是由勘验人员许春阳及青树包村村委会干部、现场绘图人员冉勇军（火烧坪林业站干部）共同绘制，说明许均甲林地的四至清楚。
证据三：《非国有林林权登记申请审批表》。拟证明2003年9月25日许顶甲的《林权证》的四至范围图是由勘验人员许春阳及青树包村村委会干部、现场绘图人员冉勇军（火烧坪林业站干部）共同绘制，说明许顶甲林地的四至清楚。
证据四：许均甲的林权证审批单。拟证明许均甲取得的《林权证》已由乡政府���林业站、村委会于2003年9月26日审批。
证据五：许均甲和许顶甲林权证的四至范围图。拟证明许均甲和许顶甲林权证四至范围的东西南北界名称，许均甲和许顶甲的争议焦点是“小冲走路”的位置。
被上诉人火烧坪乡政府对上诉人提交证据的真实性无异议，但认为上诉人提交的证据一、二、三、四不属于新证据，不能达到其证明目的，因为火烧坪乡政府在林地确权时已经充分参考了林权证的四至界限。证据五系上诉人自制图，不能作为证据使用。
被上诉人长阳县政府、原审第三人许顶甲对上诉人提交证据的质证意见与火烧坪乡政府相同。
针对上诉人许均甲在二审中提交的证据，本院认为上诉人许均甲提交的证据不能达到其证明目的，不予采信。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判相同外，另查明：1、双方争议的耕地和林地一直由许顶甲经营管理。2、双方争议的耕地和林地的变化并不导致双方《林权证》上面积减少。
本院认为，本案被诉行政行为是：1、2017年6月2日，火烧坪乡政府作出的火政文〔2017〕14号《关于许均甲、许顶甲山林权属争议的处理决定》。2、2017年8月8日，长阳县政府作出的长政复决字〔2017〕4号行政复议决定。
本案应审查的范围是：1、火烧坪乡政府是否享有林地权属争议行政裁决的职权。2、长阳县政府是否具有本案行政复议的职责。3、火烧坪乡政府作出的火政文〔2017〕14号《关于许均甲、许顶甲山林权属争议的处理决定》、长阳县政府作出的长政复决字〔2017〕4号行政复议决定是否合法，即认定事实是否清楚，证据是否充分，法律法规适用是否正确，程序是否合法。
当事人各方的争议焦点是：1、许均甲所修公路转弯处上行路以下与其责任田之间开垦的耕地（1.7亩）的经营权归属。2、许均甲所修公路转弯处黄柏树林以下的葛叶包（2.5亩）林地的经营权归属。为了弄清以上二个问题，必须明确“小冲走路”和“熟田”的位置。
一、火烧坪乡政府具有林地权属争议行政裁决的职权。
《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。许均甲与许顶甲双方争议的林地位于火烧坪乡政府的管辖范围内，火烧坪乡政府对争议的林地权属享有行政裁决的法定职权。
二、火烧坪乡政府作出的《关于许均甲、许顶���山林权属争议的处理决定》合法。
《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。
本案中，双方当事人持有的林权证以及双方实地确认，争议的地块一为许均甲所修公路转弯处上行路下与其责任田之间开垦的耕地（1.7亩）；地块二为许均甲所修公路转弯处黄柏树林以下的葛叶包（2.5亩）林地。许均甲、许顶甲争议林地在各自持有的林权证上载明位于“冷冲”的林地范围内，争议界段为南北界“小冲走路”和东界“熟田横过”。确定了“小冲走路”和“熟田”的位置，也就明确了双方争议的二地块归属。
1、关于“小冲走路”位置的问题。因地形地貌发生重大变化，原始地���无法考究，火烧坪乡政府经过调查原分田到户的成员和周边的群众，证明“小冲走路”为许均甲于1994年修公路时所占用的部分路段。许均甲主张的“小冲走路”即为其《农村土地承包经营权证》载明的“小冲”地块中的“南：树林边走路”的理由不能成立。
2、关于“熟田”位置的问题。火烧坪乡政府经过调查原分田到户的成员和周边的群众，证明许均甲林权证上的东界“熟田横过”中的“熟田”即为许均甲所修公路转弯处上行路上许均甲的耕地。许均甲认为小冲公路以上的耕地在责任制时期不是熟田的理由以及主张其林权证东界“熟田横过”系从许顶甲的前冲老屋门口“熟田横过”的证据不足。
3、关于许均甲所修公路转弯处黄柏树林以下的葛叶包（2.5亩）林地的归属问题。由于许均甲林地的四至范围已清楚，许均甲所修公路转弯处黄柏树林以下的葛叶包（2.5亩）林地不在许均甲的林权证范围内。火烧坪乡政府认为葛叶包2.5亩争议的林地，历史上为许顶甲之父许汝伟、其兄许坤甲经营，因许汝伟去世，许坤甲被判刑入狱导致后来荒芜，考虑到许顶甲已通过村集体受让了许汝伟、许坤甲的山林、土地，该宗地与许顶甲经营的田地相连，根据有利生产，方便生活原则，综合各方证据和许汝伟、许坤甲经营事实，火烧坪乡政府作出该宗争议林地由许顶甲经营的行政决定符合客观事实、合理合法。
综上，火烧坪乡政府作出的火政文〔2017〕14号《关于许均甲、许顶甲山林权属争议的处理决定》，认定事实清楚、证据充分、处理正确。
三、长阳县政府具有本案行政复议的职责以及作出的长政复决字〔2017〕4号行政复议决定合法。
《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定��对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案属于林地使用权的确权，当事人对火烧坪乡政府的处理决定不服，可以向长阳县政府申请行政复议，属于长阳县政府行政复议的范围，根据以上规定，长阳县政府具有本案行政复议的法定职责。
长阳县政府根据行政复议法的规定，受理许均甲的行政复议申请后，经审查予以立案，出具受理通知书，并依法通知火烧坪乡政府和许顶甲书面答复，对各方提交的书面申请、答复和相关证据进行审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定���决定维持火烧坪乡政府于2017年6月2日作出的火政文〔2017〕14号《关于许均甲、许顶甲山林权属争议的处理决定》的行政复议决定并送达，其行政程序合法。
综上，火烧坪乡政府作出的火政文〔2017〕14号《关于许均甲、许顶甲山林权属争议的处理决定》及长阳县政府作出的长政复决字〔2017〕4号行政复议决定合法。上诉人的上诉理由不予采信，上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法、判处正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人许均甲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一八年九月十日
书 记 员 陈 悦