安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖行终626号
上诉人（一审原告）章新宝。
委托代理人吴岳峰，系章新宝女婿。
被上诉人（一审被告）安徽省池州市平天湖风景区管理委员会，住平天湖风景区永明路1号。
法定代表人柯万忠，管委会主任。
上诉人章新宝因行政管理纠纷一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2016）皖17行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院查明，2013年8月27日，池州火车站站前区管理委员会（现池州市平天湖风景区管委会，以下简称平天湖管委会）和安徽省池州市贵池区政府签订《土地征收框架协议》，以安徽省池州市贵池区清溪街道联盟社区宁安城际铁路以南的地块约2199亩耕地，流转给平天湖管委会。平天湖管委会按协议约定给付农户土地流转费用，当年未能寻找到从事大面积种植承包经营者（户），该流转费用以财政资金支付。因流转的地块2199亩面积大且有随时被征收的可能，为避免以后征收出现交地难，平天湖管委会根据现状要求承包经营者是具备一定经营能力的公司统一流转。本着公开、公平、公正的原则，邀请包括安徽省德坤农业发展有限公司在内，池州市禾润农业发展有限公司、池州市金桥生态农业有限公司等三家公司进行投标对流转地块承包经营。
2016年9月22日上午9点，安徽省池州市贵池区清溪街道联盟社区宁安城际铁路以南的地块约2199亩耕地承包经营权在池州市平天湖管委会三楼会议室公开开标，参与投标的有安徽省德坤农业发展有限公司、池州市禾润农业发展有限公司、池州市金桥生态农业有限公司，最终安徽省德坤农业发展有限公司以201元/亩投标价中标。当天下午，平天湖管委会在公告栏上张贴中标公示，进行一个星期的公示。公示时间结束后，平天湖管委会与安徽省德坤农业发展有限公司签订了《土地承包经营协议书》，协议约定流转地块承包期间只能从事农业生产，不得破坏土地耕作层、不得擅自搭建临时建筑、不得进行硬化、兴修沟渠等排灌设施。
另查明，原告章新宝的承包土地已被池州市政府征用，并领取了征地款，其没有承包的土地流转给平天湖管委会（原池州火车站站前区管理委员会）。被告平天湖管委会系事业单位，是池州市政府派出机构。
一审法院认为，关于本案是否属于人民法院行政案件的受案范围的问题，其一，平天湖管委会邀请招标的行为是民事行为，招标、投标的双方是平等的主体，应属于民商事法律规范，不是行政行为。其二，《中华人民共和国招标投标法》第六十五条明确规定：投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。故原告章新宝如对被告将清溪街道联盟社区宁安城际铁路以南、高速以北地块属于联盟社区的农村集体土地进行招标的行为有异议，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。其三，被告平天湖管委会系事业单位，是池州市政府派出机构，故其不是本案的适格被告。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，本案不属于行政案件，不是人民法院行政案件的受案范围，且本案的被告不是适格的主体，故原告章新宝的起诉依法应予以驳回。一审裁定驳回原告章新宝的起诉。
章新宝上诉称，原裁定认定事实错误，证据不足，适用法律错误。1、贵池区政府与被上诉人签订的《土地征收框架协议》只是政府之间商定，没有法律效力，且以这种商定就实施土地流转的行为严重违反我国农村土地承包经营权流转管理办法规定，故该协议无效。2、被上诉人没有经过合法程序取得该片土地，即无权对该土地以任何形式对外发包。且被上诉人涉嫌滥用行政权排除和限制上诉人依法参与竞标和享有的承包优先权。3、上诉人有0.5亩土地在流转范围内，流转协议上虽然是女儿章丽的名字，但女儿出嫁后该土地一直是上诉人承包耕种，因此不能证明上诉人失去应当享有的流转承包优先权。4、政府采购行为的过程符合行政行为的要件，被上诉人邀请招标是行为过程之一，限制了上诉人合法竞争和承包优先权，应当是行政案件受案范围。5、被上诉人是本案的适格主体被告，被上诉人没有证据证明其合法取得该土地对外发包的权利，且该土地流转以及对外发包行为已经超出了行政权限范围。
平天湖管委会向一审法院提交的主要证据材料有：证据1，安徽省编办文件、机构代码证，证明被告为事业单位，是池州市政府派出机构，不是本案适格主体。证据2，安徽省池州市贵池区政府、站前区协议书、《流转协议》，证明流转的土地是依照池州市市政府的布置，从原告等村民手中流转的。证据3，原告领取征用土地款记录。证明原告的承包土地已被池州市市政府征用，并领取了征地款。证据4，关于清溪办事处土地流转一事调研记录。证明池州市平天湖管委会、清溪街道办事处对流转土地承包进行了调研的情况，在同等条件下，可以安排原承包者进行流转承包。证据5，清溪街道联盟社区宁安城际铁路以南、高速以北地块土地承包经营邀请招标文件，证明被告公开邀请招标。证据6，清溪街道联盟社区宁安城际铁路以南、高速以北地块土地承包经营邀请招标项目递交投标文件一览表就、招标现场图片、招标会议记录、三家邀标单位的投标书等。证明邀请招标符合《中华人民共和国招标投标法》第十七条规定，程序公开、公正。证据7，中标公示，证明被告依法对中标项目、单位进行了公示。证据8，《土地承包经营协议书》，证明被告与中标单位签订《土地承包经营协议书》符合招标文件要求，合法。
章新宝向一审法院提交的主要证据材料有：证据1，原告身份证复印件，证明原告身份。证据2，原告委托书；证据3，吴岳峰身份证；证据4，联盟社区居委会的证明；以上证据2、3、4证明吴岳峰系原告的女婿，系合法委托代理人；证据5，农村土地承包经营权流转合同，证明原告女儿章丽有0.5亩土地在流转范围内，被告行为与原告有利害关系，符合人民法院行政案件的受案范围；证据6，被告政府机构简介，证明被告主要行为职责和行政权限范围；证据7，清溪街道天堂湖区域土地流转合同，证明清溪街道、联盟社区和被告的土地流转行为违反法定程序，被告不是农村土地对外发包的适格主体，流转合同无效；证据8，私营企业基本注册信息查询单和办公地址现场照片，证明禾润公司、金桥公司在该注册地址无两公司在内办公，涉嫌虚假注册公司、虚假参与土地竞标；证据9，联盟社区的通知，清溪街道的一封信，被告池平函【2016】78号政府信息公开答复书，德坤公司基本注册信息查询单，证明被告早在2016年5月之前将土地私自发包给德坤公司，不顾及本村集体成员有优先承包权的法律规定；证据10，池州市国土资源局信息公开答回复书，证明被告对流转土地上的房屋拆除行为没有审批手续；证据11，安徽省事业单位资金来往发票凭证，证明村民是愿意并已经支付相应租金承包流转土地的，没有其他目的。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，行政诉讼的标的是行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的行政行为。本案中平天湖管委会对辖区内拟流转的集体土地进行招标，邀请三家农业公司进行投标对流转地块承包经营，并最终与其中一家中标公司签订了《土地承包经营协议书》，双方在法律地位上是平等的民事主体，该招标行为并非是平天湖管委会履行行政管理职责、行使行政职权的行政行为，因此，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。本案中所涉流转土地均为清溪街道联盟社区农村集体土地，由清溪街道联盟社区居委会与原承包户签订《农村土地承包经营权流转合同》，明确告知将流转土地以租赁的形式流转给清溪街道办事处，再交由平天湖管委会根据城市规划统一对外发包经营，并不违反农村土地承包经营权流转管理办法的规定。上诉人称被上诉人涉嫌滥用行政权排除和限制上诉人依法参与竞标和享有的承包优先权，但未提交充分证据证明，本院不予认定。至于池州市贵池区政府与被上诉人签订的《土地征收框架协议》，并未直接设定相对人的权利义务，不对当事人权利义务产生实际影响，不具有可诉性。上诉人的上诉请求和理由无事实根据和法律依据，本院不予支持。一审法院裁定驳回起诉并无不当，但一审法院对驳回起诉案件收取诉讼费没有法律依据，本院予以纠正，一审法院应将所收诉讼费退还给上诉人章新宝。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一七年九月三十日
法官 助理 戴 红
书 记 员 吴丽娜
附：适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;