广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行初36号
原告封开县河儿口镇双枧村下石桥经济合作社，住所地：封开县河儿口镇双枧村。
法定代表人梁兆锋，该社社长。
委托代理人梁兆德，男，汉族，1950年11月6日出生，身份证住址：广东省封开县，
委托代理人孔昊光，广西建梧律师事务所律师。
被告封开县人民政府，住所地：封开县江口镇。
法定代表人梁健梅，该县县长。
委托代理人凌焜，该县法制局工作人员。
委托代理人钟波庆，该县国土资源局工作人员。
被告肇庆市人民政府，住所地：肇庆市城中路49号。
法定代表人陈旭东，该市市长。
委托代理人欧志兵，该市法制局工作人员。
委托代理人江敏，该市法制局工作人员。
第三人封开县河儿口镇双枧村上石桥经济合作社，住所地：封开县河儿口镇双枧村。
法定代表人梁火生，该社社长。
委托代理人莫家志，男，汉族，1949年6月20日出生，身份证住址：广东省封开县，
原告封开县河儿口镇双枧村下石经济合作社（以下简称下石桥社）诉被告封开县人民政府（以下简称封开县府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）以及第三人封开县河儿口镇双枧村上石经济合作社（以下简称上石桥社）土地确权行政裁决及行政复议纠纷一案。本院于2017年5月16日受理后，依法组成合议庭于2017年11月13日公开开庭审理了本案。原告下石桥社的法定代表人梁兆锋，委托代理人梁兆德、孔昊光，被告封开县府的委托代理人凌焜、钟波庆，被告肇庆市府的委托代理人江敏，第三人上石社的法定代表人梁火生，委托代理人莫家志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告封开县人民政府于2016年11月7日作出封府决字【2016】1号《关于河儿口镇双枧村石桥自然村旧猪舍土地所有权争议的处理决定》（以下简称案涉处理决定），将位于河儿口镇××枧村××四间旧猪舍的土地所有权确权给了第三人上石桥社。原告下石桥社不服，于2017年1月9日向肇庆市府提出行政复议。肇庆市府于2017年3月29日作出肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》（以下简称案涉复议决定），维持了封府作出的案涉处理决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销上述案涉处理决定和复议决定。
原告下石桥社诉称，一、封府作出的案涉处理决定认定事实不清。1.案涉争议旧猪舍曾在法院的调解下得到了解决，而案涉争议土地本来是下石桥社集体祖屋老宅基地，第三人上石桥社占用争议土地后，原告下石桥社一直要求归还。双方对争议土地的矛盾持续至今。被告封府在没有了解争议土地的历史就作出了案涉处理决定。而被告肇庆市府作出案涉复议决定时对封府的错误决定视而不见，错误地进行了维持。2.第三人上石桥申请确认权属的争议土地面积为59.895平方米，而被告封府作出的案涉处理决定中的争议范围示意图标明红线为争议范围，红线图的面积为63.63平方米，该面积与第三人上石桥社的提出的面积不一致，这表明被告封府并无查明案件事实，没有依法依规依程序对争议面积进行核实，随意作出错误的案涉处理决定，该行政行为违法，应当予以撤销。3.第三人上石桥社在申请确权的过程中虚构事实隐瞒真相，其所提交的材料不属于确认土地权属的凭证。另外，第三人上石桥社也没有提交《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条规定的能够证明争议土地归其所有的证据，两被告也没有出示任何证明争议土地归第三人所有的证据，对争议双方村民的调查笔录基本只涉及旧猪舍的纠纷，因此，被告封府确认争议土地使用权归第三人上石桥社所有没有合法的依据。
二、被告封府作出案涉处理决定的行政行为违反法定程序。1.第三人上石桥社于2015年1月23日提出确权申请，但原告于同年2月15日才收到《申请书副本》和《答辩通知书》，被告封府该行为违法了《广东省土地权属纠纷处理条例》第十一条“人民政府应当在受理申请书之日起5日内将申请书的副本发送给另一方当事人……”的规定。2.被告封府在2015年1月受理第三人上石桥社的土地确权申请，直到2016年11年7日才做出案涉处理决定，违法了《土地权属争议调查处理办法》第二十八条和《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条中6个月内作出行政决定的规定。3.被告封府作出案涉处理决定时并无告知原告申请听证的权利，剥夺了原告的陈述权和申辩权。肇庆市府作为复议机关，对被告封府的违法行为不予纠正，明显错误。
三、本案争议土地依法应当归原告下石桥社所有。1.“三忠”生产队未合并时，猪舍所占土地为原告下石桥社祖公梁宝善的老宅地基和下石桥生产队太公屋的一部分，老宅地基与石脚至今仍存在。该老宅地基和石脚（猪舍所在地）混成一体，证明了争议土地一直为原告所有。2.根据原告和第三人双方村民（社员）的协议，争议土地应归原告所有。1970年农业学大寨时期，上石桥队、下石桥队、大江队三个生产队合并为“三忠”生产队，该生产队在下石桥社梁宝善的老宅地基和下石桥太公屋的土地上建猪舍养猪。1980年初，“三忠”生产队重新拆分成上石桥队、下石桥队、大江队三个生产队，当时经“三忠”生产队社员会议通过，原属各生产队的土地不变，由各生产队继续拥有和管理，但土地上的建成的猪舍、烟炉、拖拉机站等其他物品则以抽签的方式分取，上石桥队抽中了猪舍，下石桥社则抽中了烟炉、拖拉机站。同时当时明确指明地上物一旦拆除或者土地所有方要求，所占用的土地应当无条件归还。并且，此前原告应第三人上石桥社要求，原告已将分得的烟炉、拖拉机站拆除，将土地归还给第三人，第三人也应当将争议土地归还原告。3.争议土地两边老宅地脚仍然存在，与原告祖屋老宅土地混为一体，与下石桥社的土地为一整体，与第三人上石桥社的土地有明显的界址距离，所以争议土地不可能为第三人上石桥社。另外，根据封国土资源局调查作出的《关于河儿口镇双枧村委会石桥村（旧猪场）土地权属争议的调查报告》中的第四点“我局工作人员通过走访双枧村委会相关知情人士里了解该地历史情况，该地块的历史情况如下：该地块原是下石桥经济合作社太公屋所在地……”，证明争议土地属于下石桥社的，该地权属从未变更。
综上所述，被告封府作出案涉处理决定和肇庆市府作出的案涉复议决定所依据的事实不清，证据不足，行政程序违法，适用法律法规错误。请求法院对上述两决定予以撤销。
原告下石桥社向法庭提交了以下5份证据：1.快递单复印件1份；2.现场照片3张；3.争议土地与原告祖屋老宅土地示意图1份；4.封府决字【2016】1号《关于河儿口镇双枧村石桥自然村旧猪舍土地所有权争议的处理决定》和肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》各1份；5.《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《广东省土地权属纠纷处理条例》和《土地权属争议调查处理办法》节录。
被告封开县人民政府答辩称，一、答辩人的《处理决定》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。（一）《处理决定》认定事实清楚，证据确凿。2015年1月23日，第三人上石桥社向封国土资源局提交《土地确权申请书》，请求确认位于河儿口镇××自然村××四间旧猪舍的土地所有权为其所有。封国土资源局依法立案受理，并依法通知被答辩人下石桥社提交答复书，被答辩人下石桥社按期答复并提交相关证据材料。经调查核实，案涉争议土地位于本县××××自然村，原用途是猪舍，属农村集体土地，争议始于2010年，2010年前没有发生权属争议。2016年4月21日，答辩人组织争议双方对案涉土地进行现场踏查，绘制《河儿口镇双视村上石桥社与下石桥经济合作社“猪舍”土地争议范围示意图》，经争议双方现场指界确认，争议范围为：东至村水泥路，南至上石桥经济合作社土地，西至下石桥经济合作社土地，北至上石桥经济合作社土地，长度为12.12米，宽度为5.25米的长方形地块。在公社化时期至1981年期间，案涉争议土地属原三忠生产队集体所有和使用，约在1970年代初，三忠生产队在案涉争议土地上建设有四间猪舍；约在1981年，三忠生产队分割为上石桥、下石桥、大江三个经济合作社，在处置集体资产时，经上石桥、下石桥、大江三个经济合作社抽签，案涉争议土地上的四间猪舍由上石桥社抽到；约在1982年，上石桥社对上述四间猪舍进行招投标，由其本社的社员投标取得，并一直使用至2010年，已连续使用满20年，期间没有发生权属争议，且被答辩人下石桥社无法提供证据证明其以该社名义使用涉案争议土地。约在2007年间，争议地块上中间两猪舍因年久失修自然坍塌。2010年1月1日，下石桥社与广西人吴日新签订《协议书》，协议租用争议土地内中间两间猪舍，租期至2014年12月31日；2014年11月20日，下石桥社与广西人吴日新续签《合同书》，协议租用争议土地内中间两间猪舍，租期至2024年12月31日止，其连续使用案涉争议土地未满20年。2011年2月，下石桥社社员梁兆均、梁兆枝、梁兆锋、梁钊荣、梁钊钦、梁钊坤6人拆毁案涉争议土地上的两间房屋，上石桥社社员陆雪珍、梁广汉、梁子汉、梁方汉4人向封开县人民法院提起民事诉讼，2013年5月14日，封开县人民法院作出《民事调解书》【（2013）肇封法渔民初字第58号】，双方达成协议，由下石桥社梁兆均、梁兆枝、梁兆锋、梁钊荣、梁钊钦、梁钊坤6人向上石桥社社员陆雪珍、梁广汉、梁子汉、梁方汉4人支付5000元，赔偿被拆毁的两间房屋的损失，可见，案涉争议土地猪舍的使用权属第三人社员。2016年8月10日，县国土资源局分别在河儿口镇综治信访维稳中心和河儿口镇双枧村委会就本案土地权属争议事项张贴公告，同时告知公民、法人或其他组织可以对本案争议土地主张权属，知情群众可向县国土资源局提供证据材料。公告期满至答辩人作出《处理决定》前，县国土资源局没有收到除被答辩人和第三人以外的其他公民、法人或其他组织就本案争议土地主张权属或提交证据材料。2016年4月21日，答辩人组织争议双方调解，但调解未果。（二）答辩人所作的《处理决定》适用法律依据正确，内容适当。根据（一）的事实，被答辩人下石桥社虽于2010年对案涉争议土地进行发包经营，但其未连续使用该土地满20年，而且其第二次发包行为发生在争议期间。上石桥社和下石桥社双方均未能提供涉案争议土地的相关权属证，本着尊重历史、照顾现实，便利生产，互谅互让、妥善解决的原则，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条、第五条第（二）项的规定4，依法作出《处理决定》，适用法律依据正确，内容并无不当之处。（三）答辩人作出的《处理决定》程序符合法律规定。根据第三人上石桥社的申请，封国土资源局依法受理，依法要求被答辩人答辩、举证，进行调查取证，调解，公告，调解未果后，封国土资源局提出处理意见，报经答辩人作出《处理决定》，并依法送达当事人，以上程序符合《土地权属争议调查处理办法》规定的程序。
二、被答辩人提起行政诉讼的事实和理由不成立，其诉讼请求没有事实和法律依据。（一）经调查被答辩人法定代表人及其部分社员、第三人法定代表人及其部分社员以及其他相关人员等，均确认被答辩人与第三人之间对案涉土地争议始于2010年及之后，2010年前没有发生权属争议，可见，被答辩人主张答辩人将案涉土地争议时间认定为2010年与事实不符是没有事实依据的。（二）答辩人《处理决定》的附件《河儿口镇双枧村上石桥社与下石桥经济合作社“猪舍”土地争议范围示意图》，是经争议双方现场指界确认的争议范围，该范围示意图为长方形，其长度为12.12米，宽度为5.25米，面积以其四至闭合线计算面积为准，答辩人的《处理决定》对涉案土地确权的四至范围是范围示意图的四至范围。可见，答辩人《处理决定》记载的面积虽与范围示意图四至闭合线计算面积有误差，但不改变《处理决定》对涉案争议土地确权的四至范围，因此，被答辩人主张答辩人《处理决定》的涉案争议土地面积与范围示意图面积不符属行政行为违法是没有事实依据的。（三）案涉争议土地所有权和使用权以及地上建筑物在公社化时期权属原三忠生产队，该队在处置集体资产时，涉案猪舍由第三人上石桥社抽签取得，第三人将猪舍向本社社员进行招投标，并收取招投标所得钱款，第三人所属社员一直使用至2010年，可见，第三人连续使用案涉争议土地已满20年，期间没有发生权属争议；被答辩人于2010年虽对案涉争议土地有发包经营行为，但其未连续使用满20年，且其发包经营行为发生在土地权属争议期间，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，案涉争议土地所有权应当权属第三人上石桥社所有，因此，被答辩人主张案涉争议土地属于其祖屋一部分，争议土地一直以来为其所有，应当权属其所有的主张没有事实和法律依据。（四）经调查核实，在1980年代处置三忠生产队集体资产时，各生产队没有对所处置的资产和土地权属等签订书面协议约定，因此、被答辩人主张在三忠生产队资产处置时，只是对涉案争议土地的地上建筑物进行处置，并约定原属各生产队的土地权属不改变，且其已将在三忠生产队处置资产时投标所得的的烟炉（原属于第三人土地上的建筑物）拆除，土地归还第三人集体，案涉争议土地应当归属被答辩人，但是被答辩人没有就该主张向答辩人提供任何书面证据材料证实，因此，被答辩人的主张属于举证不能，其主张没有事实依据。可见，答辩人的《处理决定》认定事实清楚，被答辩人主张的诉讼请求没有事实和法律依据。
三、肇庆市府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，符合法定程序。前已述及，行政复议程序的合法性由另一被告肇庆市承担举证责任。
综上所述，答辩人的《处理决定》和肇庆市府的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律依据正确，程序合法，内容适当；被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回被答辩人的诉讼请求。
被告封府向法庭提交了以下29份证据：1.《土地确权申请书》及相关证据材料、《土地权属争议案件收件登记表》各1份；2.《土地权属争议受理通知书》（封国土资地籍受【2015】1号）、《答辩通知书》各1份、《土地权属争议案件文书送达回证》2份；3.《收到资料清单》、《答辩书》及相关证据材料1份；4.询问笔录（梁兆锋）1份；5.询问笔录（梁火生）2份；6.询问笔录（陈桂兰）1份；7.询问笔录（梁子汉）1份；8.询问笔录（陆雪珍）1份；9.询问笔录（梁广汉）1份；10.询问笔录（梁伟才）1份；11.询问笔录（梁兆锋）1份：12.询问笔录（陈水兴）1份；13.询问笔录（梁兆桢）1份；14.询问笔录（梁兆德）1份；15.询问笔录（梁兆德）1份；16.询问笔录（陈桂兰）1份；17.询问笔录（梁其芳）1份；18.询问笔录（黄伟妹）1份；19.询问笔录（梁其芳）1份；20.询问笔录（梁兆桢）1份；21.询问笔录（梁兆锋）1份；22.询问笔录（吴日新）1份；23.询问笔录（梁兆锋）1份；24.询问笔录（梁上元）1份；25.《河儿口镇双枧村上石桥社与下石桥社“猪舍”土地争议示意图》、签到表各1份；26.调查笔录（上石桥社、下石桥社群众代表、社长）1份；27.《证明》（河儿口镇人民政府2016年8月11日出具）1份、《证明》（河儿口镇双枧村民委员会2016年8月11日出具）1份；28.《关于河儿口镇双枧村委会石桥村（旧猪舍）土地权属争议的调查报告》1份；29.《关于委托代为送达文书的函》1份、《送达回证》2份。
被告肇庆市府答辩称，一、答辩人作出肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告以封开县人民政府作为被申请人向答辩人申请行政复议，答辩人作为封开县人民政府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。
二、肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）答辩人作出肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》程序合法。下石桥社对封开县政府作出封府决字【2016】1号《关于河儿口镇双枧村石桥自然村旧猪舍土地所有权争议的处理决定》的具体行政行为不服，于2017年1月9日向本机关申请行政复议，本机关于2017年1月10日收到该申请并当日依法受理。本机关行政复议机构于2017年1月13日向封府送达《行政复议答复通知书》，另委托封开县政府向上石桥社送达《第三人参加行政复议通知书》。封开县政府于2017年1月23日向本机关提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料，上石桥社也向本机关递交书面意见。2017年3月17日，本机关行政复议机构召开调查听证会，听取了各方当事人意见。因案情复杂，本机关决定延期作出复议决定。2017年3月29日，答辩人作出肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式于2017年4月7日将行政复议决定书分别送达到本案原告、封开县政府及上石桥社。答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。答辩人审理查明：上石桥社于2015年1月23日向封国土资源局提出确权申请，请求确认坐落在河儿口镇××枧村××四间旧猪舍土地所有权归其社，封国土资源局于2015年1月29日立案受理该申请并通知下石桥社提交案涉地块相关权属证据材料。2016年4月21日，上石桥社与下石桥社共同确认案涉争议地的长度为12.12米，宽为5.25米，四至范围为东至村水泥路，南至上石桥社土地，西至下石桥社土地，北至上石桥社土地。在公社化时期至1981年左右，案涉争议土地由原三忠生产队集体使用。上世纪七十年代初，三忠生产队在案涉争议地上建有四间猪舍。1981年左右，三忠生产队分为上石桥、下石桥、大江三个经济合作社，在分割原三忠生产队集体资产时，经上石桥、下石桥、大江三个经济合作社抽签，案涉争议土地上的四间猪舍由上石桥社抽得。约在1982年，上石桥社对使用上述四间猪舍进行投标，该社社员陈桂兰、梁炳汉等4人投标取得使用。在1981年至2010年这段时期，案涉争议地一直由上石桥社使用，无证据证实下石桥社以其社名义使用案涉争议地，期间亦无任何单位就案涉争议地的权属向上石桥社或有关部门提出争议。2010年1月1日，下石桥社与吴日新签订《协议书》，约定下石桥社将包括案涉争议地在内的有关土地出租给吴日新作经营买卖石灰之用，由此引发案涉土地权属争议。另查明，上石桥社和下石桥社双方都未能提供案涉争议地的相关权属证。2016年8月10日，封国土资源局分别在河儿口镇综治信访维稳中心和河儿口镇双枧村委会就本案土地权属争议事项张贴公告，告知任何单位和个人如对案涉争议土地主张权属，可在规定期限内依有关规定向封国土资源局提出。公告期满后，封国土资源局没有收到除上石桥社和下石桥社之外的其他单位和个人就案涉争议土地主张权属的申请。2016年4月21日，封开县政府组织上石桥社和下石桥社进行调解协商，但双方协商不成。2016年11月7日，封开县政府作出涉案处理决定，决定案涉争议土地（四至范围为：东至村水泥路，南至上石桥经济合作社土地，西至下石桥经济合作社土地，北至上石桥经济合作社土地）的所有权归上石桥经济合作社集体。下石桥社不服上述决定，遂向答辩人申请行政复议。再查明，根据上石桥社与下石桥社共同确认的争议土地范围，案涉争议土地的面积应为63.63平方米，而不是案涉处理决定书查明的59.895平方米。
根据查明的事实，答辩人认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，对本案土地权属争议在调解无果后作出处理决定，是封开县政府的法定职责。在1981年至2010年这段时期，案涉争议地一直由上石桥社使用，无证据证实下石桥社以其社名义使用案涉争议地。该期间亦无任何单位就该争议地的权属向上石桥社或有关部门提出争议，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，封开县政府将案涉争议地确权给上石桥社所有，并无不当。封开县政府虽未能在《广东省土地权属纠纷处理条例》规定的六个月期限内作出案涉争议地权属处理决定，但该程序瑕疵不足以影响案涉争议地的处理结果。下石桥社提出撤销案涉处理决定和案涉争议地归该社所有的主张，缺乏事实和法律依据，应不予支持。因此答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持封府决字【2016】1号《关于河儿口镇双枧村石桥自然村旧猪舍土地所有权争议的处理决定》。
综上，答辩人作出肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市府向法庭提交了以下9份证据：1.肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》1份；2.原告提交的行政复议申请材料1份；3.邮件快递单复印件1份；4.行政复议答复书及证据清单、邮政快递单各1份；5.封开县河儿口镇双枧村上石桥经济合作社的答复书1份；6.调查签到表及调查听证笔录1份；7.行政复议答复通知书、第三人通知书、委托送达书、送达材料通知书、延期通知书、听证通知书各1份；8.送达回证2份、邮政快递单10份；9.《中华人民共和国行政复议法》。
第三人上石桥社答辩称，封府作出封府决字【2016】1号《关于河儿口镇双枧村石桥自然村旧猪舍土地所有权争议的处理决定》和肇庆市府作出的肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，应予以维持，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院予以驳回。
第三人上石桥社向法庭提交了以下4份证据：1.投标中标记录1份；2、猪舍土地争议范围示意图1份；3.公告1份；4.（2013）肇封法渔民初字第58号民事调解书1份。
根据双方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：本案原告下石桥社与第三人上石桥社存有争议的土地位于封开县河儿口镇双枧村石桥自然村，属农村集体土地，地上建有猪舍。各方确认，案涉争议地的长12.12米，宽5.25米，面积为63.63平方米。四至范围为东至村水泥路，南至上石桥社土地，西至下石桥社土地，北至上石桥社土地。
在公社化时期至1981年左右，案涉争议土地由原三忠生产队集体使用。上世纪七十年代初，三忠生产队在案涉争议地上建有四间猪舍。1981年左右，三忠生产队分为上石桥、下石桥、大江三个经济合作社，在分割原三忠生产队集体资产时，经上石桥、下石桥、大江三个经济合作社抽签，案涉争议土地上的四间猪舍由上石桥社抽得。约在1982年，上石桥社对使用上述四间猪舍进行投标，该社社员陈桂兰、梁炳汉等4人投标取得使用。在1981年至2010年这段时期，案涉争议地一直由上石桥社使用，无证据证实下石桥社以其社名义使用案涉争议地，期间亦无任何单位就案涉争议地的权属向上石桥社或有关部门提出争议。2010年1月1日，下石桥社与吴日新签订《协议书》，约定下石桥社将包括案涉争议地在内的有关土地出租给吴日新作经营买卖石灰之用，由此引发双方对案涉土地权属的争议。
2015年1月23日，上石桥社向封国土资源局提交书面确权申请，该局立案受理后进行调处。2016年4月21日，封府国土部门组织争议双方上石桥社和下石桥社进行现场勘查，确定争议土地范围并制作《土地争议范围示意图》。2016年8月10日，封国土资源局分别在河儿口镇综治信访维稳中心和河儿口镇双枧村委会就本案土地权属争议事项张贴公告，告知任何单位和个人如对案涉争议土地主张权属，可在规定期限内依有关规定向封国土资源局提出。公告期满后，封国土资源局没有收到除上石桥社和下石桥社之外的其他单位和个人就案涉争议土地主张权属的申请。经协商调解未果，2016年11月7日，封开县政府作出涉案处理决定，将案涉争议土地的所有权确归上石桥社集体所有并将处理决定送达争议双方。下石桥社不服上述决定，于2017年1月9日向肇庆市府申请行政复议，肇庆市府于2017年1月10日受理并于2017年1月13日向封府送达《行政复议答复通知书》，另委托封府向上石桥社送达《第三人参加行政复议通知书》。在收到封府及上石桥社提交的答复和证据材料后，2017年3月17日，肇庆市府行政复议机构召集各方当事人召开调查听证会，听取了各方意见。因案性复杂，肇庆市府决定延期作出复议决定并告知各方当事人。2017年3月29日，肇庆市府作出案涉行政复议决定书，决定维持封府作出的涉案处理决定，并通过邮寄方式将行政复议决定书分别送达各方当事人。下石桥社仍不服，遂于2017年4月20日向本院提起本案行政诉讼。
另查明，2011年2月，下石桥社社员梁兆均、梁兆枝、梁兆锋、梁钊荣、梁钊钦、梁钊坤6人拆毁案涉争议土地上的两间房屋，上石桥社社员陆雪珍、梁广汉、梁子汉、梁方汉4人向封开县人民法院提起民事诉讼，2013年5月14日，封开县人民法院作出（2013）肇封法渔民初字第58号《民事调解书》，双方达成调解协议，由下石桥社梁兆均、梁兆枝、梁兆锋、梁钊荣、梁钊钦、梁钊坤6人向上石桥社社员陆雪珍、梁广汉、梁子汉、梁方汉4人支付5000元，赔偿被拆毁的两间房屋的损失。
又查明，在封府调处和肇庆市府复议期间，上石桥社和下石桥社双方都未能提供案涉争议土地的相关权属证书。
本院认为，本案系土地确权行政裁决及行政复议纠纷。涉案各方争议的土地位于封行政区域内，争议各方均为单位。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，被告封府有调处辖区范围内单位之间土地权属争议的职权，其是本案的适格主体。被告肇庆市府作为封府的上一级政府，其受理当事人不服封府所作的行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，肇庆市府亦为本案适格被告。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，本案审理主要对被告封府于2016年11月7日作出封府决字【2016】1号《关于河儿口镇双枧村石桥自然村旧猪舍土地所有权争议的处理决定》的行政行为及被告肇庆市府于2017年3月29日作出肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》的复议程序是否合法进行全面审查。
一、关于被告封府于2016年11月7日作出封府决字【2016】1号《关于河儿口镇双枧村石桥自然村旧猪舍土地所有权争议的处理决定》的行政行为的合法性问题。综合审理查明的事实，首先，封府在受理上石桥社的确权申请后，依法召集争议双方进行了现场踏查定界并对案件事实进行了较为详尽的调查取证。在调解无效的情况下，封府综合各方提交的证据和调查取证的材料作出书面处理决定并将处理决定书送达各方当事人。整个处理程序除作出决定超过180日的法定期限未办理延期手续外，其他方面均符合法律法规的规定。考虑到本案案情复杂，超期作出处理决定应属程序上瑕疵，该程序瑕疵不足以构成撤销该处理决定的法定理由。其次，关于被告封府作出涉案处理决定的事实和法律依据是否充分的问题。此为本案各方争议的焦点。综观整案，本案双方对争议土地的坐落位置、四至、面积及现状均无异议，本院予以确认。至于权属问题，虽然双方对争议土地均提出权属主张，但均无提交土地证书等直接的权属证据。从审理查明的事实看，在1981年至2010年这段时期，案涉争议地一直由上石桥社使用，无证据证实下石桥社以其社名义使用案涉争议地。该期间亦无任何单位就该争议地的权属向上石桥社或有关部门提出争议。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，封府将案涉争议土地确权归上石桥社所有有事实和法律依据。肇庆市府复议决定维持正确。
二、关于被告肇庆市府作出肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》的复议程序是否合法问题。根据审理查明的事实，被告肇庆市府在受理下石桥社提出的复议申请后，分别向被申请人封府和第三人上石桥社发出了《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，在综合各方陈述及调查核实的情况后作出书面复议决定并将复议决定书送达各方当事人。期间，肇庆市府以案情复杂为由决定延长复议期限，并将延期决定通知复议各方当事人。肇庆市府上述复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，各方当事人对此亦无异议。故本院对肇庆市府作出涉案复议决定的程序的合法性予以确认。
综上所述，被告封府于2016年11月7日作出封府决字【2016】1号《关于河儿口镇双枧村石桥自然村旧猪舍土地所有权争议的处理决定》的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，处理程序虽有瑕疵，但整体合法，处理结果亦正确。被告肇庆市府于2017年3月29日作出肇府行复【2017】3号《行政复议决定书》的复议程序合法。原告下石桥社请求撤销被告封府和肇庆市府上述处理决定和复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告封开县河儿口镇双枧村下石桥经济合作社的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告下石桥社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 彭卓腾
审判员 潘启智
审判员 张国良
二〇一七年十一月十五日
书记员 黄丹莉