湖北省孝感市孝南区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鄂0902行初23号
原告孝感市中宇建材有限责任公司。住所地：孝感市孝南区三汊镇孝汉大道。
法定代表人钟海娥，该公司董事长。
委托代理人汪敏霞，湖北律之心律师事务所律师。代理权限为：代为起诉、上诉，变更诉讼请求，代为调查、提交证据，参与庭审，调解、和解，代收法律文书等。
被告孝感市环境保护局。住所地：孝感市槐荫大道*号。
法定代表人柳耀棠，该局局长。
委托代理人刘永前，湖北锡爱律师事务所律师。代理权限为：代为收集证据，代为调解、和解、上诉，代收法律文书等。
第三人魏占，男，1981年10月13日出生，汉族，湖北省孝昌县人，司机，住孝感市孝昌县。
原告孝感市中宇建材有限责任公司不服被告孝感市环境保护局环保行政处罚，于2017年12月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月27日立案后，于2017年12月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年1月17日依法追加魏占为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年2月6日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人汪敏霞，被告的出庭负责人鄢启明、委托代理人刘永前，第三人魏占到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告孝感市环境保护局于2017年11月3日作出孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》，该决定认定，2017年7月25日孝感市大气污染防治督查组检查时，发现孝感市中宇建材有限责任公司在孝感市高新区孝汉大道厂区内堆放的沙石等物料，未按规定采取有效覆盖措施防治扬尘污染。该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第一项、第二项的规定，拟对孝感市中宇建材有限责任公司作出如下处理：1、责令立即停止以上违法行为。2、处以壹拾万元罚款。
原告孝感市中宇建材有限责任公司诉称，2017年7月25日，孝感市大气污染防治督查组实施检查，随后，被告以原告在厂区内堆放沙石等物料未按规定采取有效覆盖措施防治扬尘污染为由，于2017年9月18日向原告下达《行政处罚事先（听证）告知书》（孝环罚告字[2017]9号），原告于2017年9月19日向被告提交《陈述和申辩意见》，被告违法不予采纳。原告于2017年11月6日收到被告作出的孝环罚字[2017]7号《孝感市环境保护局行政处罚决定书》，该行政处罚决定书拟对原告处以十万元罚款。原告认为，原告公司于2016年已经停产，无堆放沙石等原料的事实；原告在2017年7月2日已经将厂区租赁给魏占，并交由魏占使用，检查时发现的沙石等物料系魏占所有，系魏占堆放。行政处罚的处罚对象应当是实施违法行为的行政相对人，原告没有实施违法堆放沙石等物料的行为，被告作出的孝环罚字[2017]7号《孝感市环境保护局行政处罚决定书》，处罚对象错误，请求人民法院依法予以撤销，并判令本案诉讼费由被告负担。原告提供的证据、依据有：1.孝环罚字[2017]7号《孝感市环境保护局行政处罚决定书》；2.第三人魏占出具的《证明》、2017年7月2日原告与第三人签订的《租赁合同》以及租金收条。
被告孝感市环境保护局辩称，被告对原告的《陈述和申辩意见》不存在违法不予采纳的情况，且行政处罚程序合法，处罚对象并无不当，请求法院应当依法驳回被答辩人的诉讼请求。原告在2017年9月19日《陈述和申辩意见》中称，l、该公司已经于2016年停产，不存在堆放沙石等原材料的情况；2、该公司于2017年7月2日将厂区出租给了魏占，厂区堆放的沙石是魏占所有，因此行政违法主体是魏占而不是该公司；3、该公司与魏占系租赁关系，环境违法行为与该公司无关。答辩人在收到上述《陈述和申辩意见》后，于2017年9月29日回复如下：7月31日上午，我局执法人员在对你公司厂区内堆场检查时，要求你公司有关负责人到我局接受询问，在调查询问笔录中，魏占承认自己是该公司员工，并表明会向老板反映相关情况，在核实笔录内容后签字确认无误。8月4日，该公司鲁福华来被告处处理相关事宜，表明自己的身份是中宇建材的厂长，过来协调环保事宜，陈述中对堆场未覆盖等违法行为予以确认，并提供了营业执照和身份证复印件，在后期调查中，鲁福华也一直作为中宇建材的代表与被告接洽。既然魏占是该公司员工，鲁福华是厂长，且没有提出任何相反的意见，又不能提供堆场不是该公司的证据，这一证据应当由该公司提供，却不能提供，行政违法主体只能是该公司。9月19日，该公司递交了《陈述和申辩意见》，附带厂房租赁合同，合同载明签订时间是7月2日，一是合同是否签订。二是合同签订的时间问题。三是既然签订了合同，为什么魏占还称是公司员工，鲁福华称是公司厂长，公司却一直没有提出异议。四是合同签订后，却不能提供租金的证明。五是即使公司将场地出租了，场地的所有权还是公司，因此责任主体仍然是公司，不是魏占。事实是：2017年7月25日，孝感市大气污染防治督查组检查时，发现该公司厂区内堆放的沙石等物料，未按规定采取有效覆盖措施防治扬尘污染，并进行了调查取证，现场进行了拍照，对现场的相关人员进行了询问，制作了询问笔录。然后按规定程序以《行政处罚事先（听证）告知书》（孝环罚告字[2017]9号）告知了该公司违法事实，处罚依据和拟作出的处罚决定，告知该公司有权进行陈述、申辩和申请听证。在履行了行政处罚程序后，该公司仍然以被告违法不接受其陈述为由，拒不协助处理，被告才向原告下达了行政处罚决定书。
被告孝感市环境保护局向本院提交了以下证据、依据：1.调查询问笔录两份。分别为2017年7月31日被告执法人员对魏占和2017年8月4日对鲁福华所作的《调查询问笔录》，笔录中，魏占表述马上跟老板汇报；鲁福华表述场地为“我们”临时堆场，并向被告提交了原告营业执照和其本人身份证；2.2017年7月31日被告拍摄的照片三张。内容为违法堆放物现场；3.《环境违法行为调查表》。内容记载了原告堆放沙石的基本案情、证据、法律依据及2017年8月2日承办人对该案的处理建议；4.《立案审批表》。内容为被告对原告违法行为立案审批程序，该审批表在案情简介中表明发现原告的违法行为时间为2017年7月31日孝感市大气污染防治督查组检查时；5.《企业法人营业执照》。内容为原告的工商登记情况；6.《组织机构代码证》。内容为原告的机构代码及相关情况；7.企业信息系统查询记录。内容表明原告的登记状态为存续（在营、开业、在册）；8.鲁福华的身份证复印件。内容表明了鲁福华的基本情况；9.《行政处罚事先告知（听证）书审批表》。内容为被告作出《行政处罚事先告知（听证）书》的审批程序，该审批表中表述主要违法事实的时间为2017年7月31日孝感市大气污染防治督查组检查时；10.《行政处罚事先告知（听证）书》（孝环罚告字[2017]9号）。内容为被告对原告的违法行为拟作出责令立即停止以上违法行为和处以壹拾万元罚款的处理，并依法告知原告相关权利和期限；11.《送达回证》。内容为被告将《行政处罚事先告知（听证）书》（孝环罚告字[2017]9号）于2017年9月18日送达给鲁福华；12.《租赁合同》。内容为2017年7月2日鲁福华代表原告与魏占签订的租赁合同，该合同首部注明出租房为原告，但承租方未予填写，合同尾部有鲁福华签名并加盖原告公章和魏占签名。合同约定原告将自有的坐落于孝汉大道的场地出租给魏占作堆场使用，租赁期共12个月，从2017年7月2日起至2018年7月2日止，租金为五万元等等；13.魏占的身份证复印件。内容表明了魏占的基本情况；14.《申辩和陈述意见》。内容为2017年9月19日原告针对被告的《行政处罚事先告知（听证）书》（孝环罚告字[2017]9号）作出的申辩和陈述意见，具体内容为：我公司己于2016年停产，厂区内只剩成品砖，未存放沙石等原材料；我公司于2017年7月2日将厂区出租给魏占，身份证号：，针对贵局在检查中发现我厂区堆放的沙石等物料应为对方所有，故我公司认为贵局的处罚主体应为承租方；我公司与魏占为租赁关系，魏占的经营活动涉及的环评，环境达标，环境违法行为与我公司无关，我公司愿意配合贵局协调处理此次违法行为；15.被告公文处理单。内容为被告于2017年9月30日至10月7日期间，对原告申辩和陈述意见的回复的审核情况；16.被告对原告《申辩和陈述意见的回复》。内容为2017年10月24日被告对原告申辩和陈述意见作出的回复，具体内容为：7月31日上午，我局执法人员在对你公司厂内堆场检查时，要求你公司有关负责人到我局接受询问。31日下午，魏占等人到我局接受询问，在调查询问笔录中，魏占承认自己是孝感市中宇建材有限责任公司的员工，并表明会向老板反映相关情况，在核实笔录内容后签字确认无误。8月4日，你公司鲁福华来我局处理相关事宜，表明自己的身份是中宇建材的厂长，过来协调环保事宜，陈述中对堆场未覆盖等违法行为也予确认，并提供了营业执照和身份证复印件。在后期调查中鲁福华一直作为中宇建材公司代表与我局接洽。既然魏占是你公司员工，且并无证据表明堆场不属于你公司，对堆场不属于你公司使用，你公司应当承担举证责任，你公司在举证不能的情况下，处罚主体应当是你公司。9月19日，你公司向我局递交了申辩和陈述意见，附带厂房租赁合同，租赁合同签订时间显示为7月2日，如果之前已签订有合同，为什么不在调查期间出示，致使现在无法确定合同是违法行为发生之前签订还是之后签订，且合同中要求“甲乙双方议定年租金伍万元，先付后用”无法确定合同是否生效。即便堆场是他人承包，你公司作为场地所有者和提供者，纵容违法经营行为发生，理应负有相应责任。你公司作为甲方，责任主体依旧为你公司。请你公司积极配合我局对此次违法行为依法依规作出的处理；17.《案件集体讨论记录》。内容为2017年8月19日被告对原告的违法行为进行了集体讨论，结论意见为对原告的违法行为处以10万元罚款；18.《行政处罚决定书审批表》。内容为2017年11月3日被告对原告拟作出罚款壹拾万元的审批情况；19.《行政处罚决定书》。内容2017年11月3日被告对原告作出的孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》，主要内容本判决书首部已经进行的表述；20.《送达回证》。内容为被告于2017年11月6日将上述《行政处罚决定书》对原告进行送达情况。
第三人魏占述称，我于2017年7月2日与鲁福华（原中宇厂长）签订的租赁合同，同年7月19日被告来检查，问到我下属的一铲车司机是哪个单位，并没有询问是哪单位上班的。被告执法人员让老板下午去环保局，我于当日下午和我弟弟俩人一起去了环保局，由环保局一徐姓工作人员接待，我当时没看笔录就在上面签了字，想着是有堆石头堆放。回后我向鲁福华表述了相关情况，第二天鲁福华也去过环保局。第三天被告执法人员又让我们去，我说中宇建材是我租的，是我堆放的石头，不归中宇所有。被告工作人员说我没有权利，徐姓工作人员又重新理了份材料。第三人未提供证据、依据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据2、证据5、证据6、证据10、证据14、证据20没有异议。对证据1有异议，认为魏占已经当庭陈述其不是原告公司员工，且调查笔录系被告制作，在没有其他证据证明情况下不能证明魏占系原告员工。鲁福华仅是公司员工，在没有公司授权、追认的情况下，不能代表公司作出陈述；对证据3、证据4有异议，认为被告处罚原告是错误的；对证据7有异议，认为该公司从2016年就已经停止生产了；对证据8有异议，认为鲁福华在公司授权下才能代表公司作出表示，没有公司授权原告不认可；对证据9有异议，认为被告的处罚是错误的；对证据11有异议，认为鲁福华只是公司员工，不是该送达回证中注明的中宇厂长；对证据12真实性、合法性、关联性不持异议，对证明目的有异议，认为租赁合同是合法有效的，能够证明原告将场地租赁给魏占使用、经营，并不能证明鲁福华对外所作的陈述就是原告的自认；对证据13请求人民法院核实，对证明目的有异议，认为魏占不能代表公司；对证据15的真实性、合法性、关联性请求人民法院核实；对证据16的真实性没有异议，但其表述的内容与客观事实不符，魏占不是公司员工，被告主观臆断推测其是原告的员工。鲁福华只是公司的普通员工，并没有原告公司的授权；对证据17、证据18的合法性、证明目的有异议，认为与处罚程序和行为不当；对证据19的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为该处罚决定书处罚错误，依法应予撤销。第三人对被告提供的证据综合发表质证意见，认为被告在没有调查清楚其与原告之间的租赁关系并作出了处罚决定。
被告对原告提交的证据1没有异议。对证据2的真实性、合法性、证明目的有异议。认为合同是承租方（乙方）是没有名字的，租金、租期是空白的，虽加盖了原告的印章，原告认可鲁福华代表公司出租的，也能代表公司签合同，是职务行为，是能代表公司的。租赁合同欠缺合同的应有证据。租赁合同是需要备案的，该合同因未备案而无效的。租金的收款人是鲁福华，没有加盖原告的公章，而原告予以认可，表明鲁福华的相应的行为是职务行为，无需原告授权。第三人对原告提交的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：被告、第三人对原告提交的证据1没有异议，对以上当事人无异议的证据，本院予以认定。原告提交的证据2，客观真实地反应了原告与第三人针对孝汉大道场地签订《租赁合同》并实际履行的事实，予以采信。被告提供的证据1、证据2证明了被告依法调查并取证的事实，予以采信；证据3、证据4系被告依法定程序作出，予以采信；证据5、证据6、证据7、证据8系被告对拟处罚对象调查所得，予以采信；证据9、证据10、证据11证据系被告依法定程序作出，予以采信；证据12系原告在陈述和申辩期间向被告提供，予以采信；证据13系被告对拟处罚对象调查所得，予以采信；证据14、证据15系被告依法定程序和相关管理程序作出，予以采信；证据16系被告对原告陈述和申辩意见的回复，对其真实性予以认定；证据17、证据18系被告依法定程序作出，予以采信；证据19系被告作出的行政处罚决定，对其真实性予以认定。但该决定与集体讨论意见不一致；证据20系被告依法定程序作出，予以采信。
经审理查明，2017年7月25日孝感市大气污染防治督查组检查时，发现原告孝感市中宇建材有限责任公司厂区内堆放的沙石等物料，未按规定采取有效覆盖措施防治扬尘污染。同年7月31日，被告孝感市环境保护局执法人员到现场拍照取证，并对第三人魏占进行调查；8月4日对原告工作人员鲁福华进行调查。2017年8月2日，被告执法人员依法报告，被告于8月4日立案。2017年8月19日，被告的负责人通过集体讨论，结论为对原告的违法行为处以10万元罚款。2017年9月18日，被告向原告送达《行政处罚事先告知（听证）书》。9月19日，原告以公司已于2016年停产、于2017年7月2日将厂区租给魏占等为由向被告提交《申辩和陈述意见》，同时向被告提供2017年7月2日原告与第三人签订的《租赁合同》。10月24日，被告针对原告的申辩和陈述意见作出回复，以魏占在询问笔录中承认自己是原告员工和鲁福华到被告处处理相关事宜时，表明自己是原告厂长，原告并无证据表明堆场不属于原告，以及原告提供的《租赁合同》未在调查期间出示和无法确定合同是否生效为由，认定处罚主体为原告。2017年11月3日，被告作出孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》，拟对孝感市中宇建材有限责任公司作出如下处理：1、责令立即停止以上违法行为。2、处以壹拾万元罚款。并告知原告诉权和期限。于2017年11月6日对原告进行送达。原告不服，遂诉至人民法院，请求依法支持其诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，孝感市环境保护局具有相关法定职权，为本案适格被告。结合原、被告提交的证据及观点和本院查明的事实，本院归纳本案的焦点问题为：被告于2017年11月3日作出的孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》程序是否合法，处理是否得当。
一、关于孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》程序的问题
《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论。2017年8月19日，被告的负责人根据上述法律规定对原告未按规定采取有效覆盖措施防治扬尘污染案进行集体讨论，结论为对原告的违法行为处以10万元罚款。然而，2017年9月18日，被告向原告送达的《行政处罚事先告知（听证）书》拟处理结论和2017年11月3日，被告作出孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》的处理结论却为：1、责令立即停止以上违法行为。2、处以壹拾万元罚款。两份文书中凭空增设了第一项，即：责令立即停止以上违法行为。因此，被告作出的《行政处罚事先告知（听证）书》拟处理结论和孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》的处理结论因和被告的负责人集体讨论结论不一致，而形成程序违法。
二、关于孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》实体处理的问题
2017年7月31日和8月4日，被告依法分别对第三人魏占和鲁福华进行了调查，并依据该调查内容对原告的陈述和申辩进行了回复，但结合被告提供的所有证据来看，并不能直接证明魏占是原告员工和鲁福华是原告厂长的事实，而且被告提供的证据5《企业法人营业执照》明确载明原告法定代表人为钟海娥。被告没有全面调查清楚事实或者有其他证据佐证的情况下，仅以调查询问笔录来确定魏占、鲁福华与原告的关系过于片面和单一。
2017年9月19日，原告向被告提交《申辩和陈述意见》时向被告提供了2017年7月2日原告与第三人签订的《租赁合同》。从该合同的签订形式来看，出租方为原告，承租方处空缺，但在合同尾部，鲁福华代表原告进行签字并加盖了原告公章，作为承租方的第三人魏占已在合同尾部进行了签名确认。该合同的形式效力成立。合同明确约定租期为2017年7月2日至2018年7月2日，第三人也依照合同约定交付原告场地租金5万元。原告在被告调查阶段虽未提交该租金收条，但结合被告于2017年7月31日对魏占进行调查的事实行为来看，魏占已在租赁场地现场，亦能够证明原告与第三人签订的《租赁合同》已经在履行中，被告对原告将场地租赁给第三人的情形应当知情。
综上，被告孝感市环境保护局于2017年11月3日作出的孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告孝感市环境保护局于2017年11月3日作出的孝环罚字[2017]7号《行政处罚决定书》。
本案诉讼费50元，由被告孝感市环境保护局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。
审 判 长 邱润清
人民陪审员 刘玉兰
人民陪审员 余厚润
二〇一八年三月十五日
法官 助理 李建群
书 记 员 戴 丹
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。