海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼环行终字第2号
上诉人（原审被告）五指山市国土环境资源局。
法定代表人吴某，该局局长。
委托代理人谢某，该局法规岗负责人。
委托代理人杜某某，海南万理律师事务所律师。
上诉人（原审被告）五指山市人民政府。
法定代表人陈某某，该市市长。
委托代理人谢某，五指山市国土环境资源局法规岗负责人。
被上诉人（原审原告）中国农业银行股份有限公司五指山市支行。
负责人张某某，该支行行长。
委托代理人符某某，中国农业银行股份有限公司金贸支行职员。
委托代理人何某，海南金裕律师事务所律师。
原审第三人五指山市国有资产监督管理委员会办公室。
法定代表人刘某，该办公室主任。
委托代理人李某，该办公室职工。
原审第三人五指山市畜牧业发展总公司。
法定代表人陈某某，该公司总经理。
上诉人五指山市国土环境资源局（以下简称五指山市国土局）、五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）因与被上诉人中国农业银行股份有限公司五指山市支行（以下简称五指山农行）及原审第三人五指山市国有资产监督管理委员会办公室（以下简称五指山市国资办）、五指山市畜牧业发展总公司（以下简称畜牧业公司）收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第150号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年2月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人五指山市国土局的委托代理人谢某、杜某某、五指山市政府的委托代理人谢某，被上诉人五指山农行的委托代理人符某某、何某到庭参加了诉讼，原审第三人五指山市国资办、畜牧业公司经合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是上诉人五指山市国土局经上诉人五指山市政府批准于2012年8月2日作出《关于收回国有土地使用权公告》（以下简称收地公告），决定收回包括本案原审第三人畜牧业公司在内的9家公司的国有土地使用权的行为。
原审法院查明：畜牧业公司（原名为通什市畜牧业发展总公司）于1995年11月30日向原中国农业银行通什支行借款人民币215万元，并以其所有的通国用（1993）字第128号国有土地使用证项下的土地（该土地证项下的土地面积为54000平方米，折合81亩）提供抵押，并办理了抵押登记手续。该贷款债权已于2008年底随农行股份制改革剥离给财政部，现委托农行管理。2010年5月16日（应为2012年5月16日），五指山市国土局以包括畜牧业公司在内的18家公司在取得国有土地使用权后，并未按合同约定和有关规定进行开发建设，致使土地长期闲置为由，以五土环资字（2012）222号《关于收回国有土地使用权的请示》向五指山市政府请示拟无偿收回上述公司的国有土地使用权，注销其土地使用证。2012年6月4日，五指山市政府以五府函（2012）149号《关于同意收回国有土地使用权的批复》，同意该局无偿收回包括畜牧业公司在内的18家公司的国有土地使用权的意见。2012年6月8日，五指山市国土局在报纸上刊登《收回国有土地使用权事先告知书》，拟决定收回包括原告（应为第三人畜牧业公司）在内的9家公司的国有土地使用权，并注销土地使用证。2012年6月10日，五指山市国土局以邮寄的方式送达《收回国有土地使用权事先告知书》给畜牧业公司，邮局以“原址查无此人”为由退回五指山市国土局。2012年8月2日，五指山市国土局作出收地公告，内容是决定收回包括畜牧业公司在内的9家公司的国有土地使用权，并注销土地使用证。2012年8月3日，五指山市国土局在报纸上刊登《收回国有土地使用权事先告知书》，拟决定收回包括畜牧业在内的9家公司的国有土地使用权，并注销土地使用证。2012年8月28日，五指山市国土局以邮寄的方式送达收地公告给畜牧业公司，邮局以“原址查无此人”为由退回五指山市国土局。2012年8月24日，五指山市国土局将收地公告送达给五指山农行。因根据农业银行股改的要求，畜牧业公司的贷款已随农业银行股改剥离给财政部并由中国农业银行海口金贸支行（以下简称金贸支行）管理和处置。2012年9月21日，金贸支行向五指山市国土局发出农银金函（2012）9号《关于维护财政部委托资产权益的函》。2012年10月29日，五指山市国土局向金贸支行发出五土环资函（2012）281号《关于中国农业银行海口金贸支行要求维护资产权益的复函》：“我局已决定收回上述国有土地使用权，并注销土地使用证。上述企业尚欠贵行的贷款及利息，请贵行联系上述企业，采取其他方式进行清偿”。五指山农行不服五指山市国土局于2012年8月2日作出的收地公告，向海南省国土环境资源厅（以下简称海南省国土厅）申请复议，该厅于2013年3月20日作出琼土环资（2013）454号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了五指山农行的行政复议申请。五指山农行遂于2013年9月5日提起本案诉讼，请求撤销两被告于2012年8月2日作出的收地公告中涉及收回畜牧业公司所有的通国用（1993）字第128号国有土地使用权的决定。
原审另查明：2001年7月11日，经海南省人民政府琼府（2001）45号文批转民政部的批复，通什市更名为五指山市，所辖单位也随之更名。2001年9月29日，通什市畜牧业发展总公司更名为五指山市畜牧业发展总公司，中国农业银行通什市支行更名为中国农业银行五指山市支行。后根据中国银行业监督管理委员会2009年1月13日银监复（2009）13号批复文件的要求，中国农业银行五指山市支行更名为中国农业银行股份有限公司五指山市支行。2013年7月4日，五指山市国资办公告将包括畜牧业公司在内的法定代表人的职务免除。2013年8月2日，五指山市国资办决定将包括畜牧业公司在内的72家企业关闭。工商登记机关尚未注销畜牧业公司。
畜牧业公司在取得以上土地使用权后，没有进行开发建设，造成土地闲置。
原审法院认为：一、五指山农行是本案的适格原告。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，五指山市国土局作出无偿收回畜牧业公司用以贷款抵押给五指山农行的土地使用权的行政行为，与作为抵押权人的五指山农行有法律上的利害关系。五指山农行有权对上述行政行为提起行政诉讼。二、关于五指山市政府是否为本案适格被告的问题。五指山市国土局作出收回畜牧业公司名下的抵押给五指山农行的土地使用权的行政行为，是报经五指山市政府批准后才作出的，五指山农行将五指山市政府作为本案的被告并无不妥。三、关于被告收回畜牧业公司土地使用权的行政行为是否合法的问题。根据1999年4月28日国土资源部（1999）第5号令发布的《闲置土地处置办法》第三条的规定，对设定了抵押权的闲置土地应通知抵押权人参与处置方案的拟定工作，被告没有通知作为抵押权人的原告参与拟定处置方案，而是在作出了收回畜牧业公司国有土地使用权的决定后，才向原告送达上述决定。被告作出的行政行为违反了法定程序，应予撤销，并应重新作出具体行政行为。经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第一款第（二）项第3目之规定，判决：一、撤销五指山市国土局经五指山市政府批准于2012年8月2日作出的《关于收回国有土地使用权公告》中涉及收回畜牧业公司所有的通国用（1993）字第128号国有土地使用权的行政行为；二、责令五指山市政府、五指山市国土局重新作出具体行政行为。案件受理费人民币50元，由被告五指山市政府、五指山市国土局负担。
五指山市国土局、五指山市政府上诉请求：1、依法撤销原判；2、驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、被上诉人不是本案适格原告。依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》等相关法律规定，基于上诉人的收地行为，畜牧业公司用以向被上诉人抵押借款的土地使用权已依法消灭，双方之间的土地使用权抵押关系也随之依法消灭。因此，被上诉人无权再以抵押权人身份提起本案行政诉讼。二、被上诉人的起诉已超过诉讼时效，依法丧失胜诉权。2012年8月24日，上诉人向被上诉人依法送达了收地公告。因不服该收地决定，被上诉人向海南省国土厅申请复议，该厅于2013年3月20日作出琼土环资（2013）454号《驳回行政复议申请决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”的规定，原审原告应当在法定期限内起诉，但是，直到2013年9月5日，被上诉人才提起诉讼。三、一审法院认定五指山市政府为本案适格被告严重错误。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，本案中，五指山市政府作为五指山市国土局的上级部门，仅是批复同意了五指山市国土局的收地请示，并未对外发布任何发生法律效力并由其署名的文书。因此，五指山市政府依法不能成为本案被告。四、海南省属于经济特区，依据《中华人民共和国宪法》第六十五条（应为《中华人民共和国立法法》第六十五条）“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”的规定，在作出收回闲置土地行为方面，上诉人依据《海南省闲置建设用地处置规定》而不依据国土部的《闲置土地处置办法》，完全符合特别法优于一般法的法律适用原则。
两上诉人于二审开庭时提交了补充上诉状，增加一项上诉请求，即维持上诉人于2012年8月2日作出的收地公告中涉及收回畜牧业公司所有的通国用（1993）字第128号国有土地使用权的行政行为。事实与理由：一、原审判决认定事实严重错误，对与本案无关的另一个民事法律关系作出了确认，超出行政诉讼审理范围。二、原审法院适用法律错误。1、原审判决根据1999年4月28日国土资源部（1999）第5号令发布的《闲置土地处置办法》第三条……应重新作出具体行政行为，该第5号令已经被2012年7月1日起施行的国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》所代替。本案上诉人作出行政行为的时间为2012年8月2日，在该《办法》实施之后，应当适用新的《办法》作出判决。根据该《办法》第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”可见，上诉人作出的收回畜牧业公司的通国用（1993）字第128号国有土地使用权的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
五指山农行答辩称：一、一审法院对答辩人的诉讼主体资格的认定是正确的，应当予以维持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，我行作为抵押权人，对被答辩人无偿收回的土地享有抵押权，被答辩人的收地行为与我行有着非常密切的利害关系，严重影响我行抵押权的实现，我行完全有权利作为原告提起本案诉讼。二、本案所争议的是被答辩人的收地行为是否合法，被答辩人无权自行认定其收地行为合法，该行为的法律效力应由审判机关判定。三、答辩人没有丧失胜诉权。海南省国土厅于2013年3月26日向我行送达了琼土环资（2013）454号《驳回行政复议申请决定书》，该厅并没有告知我行诉权和法定起诉期限。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用前款规定。因此，被答辩人认为我行的起诉期限为15天是错误的。四、一审判决认定五指山市政府为本案被告是正确的。复议决定书认定，本案争议行政行为系经五指山市政府批准同意，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的批准机关为被申请人”的规定，复议被申请人应为五指山市政府。而在2012年8月2日作出的收地公告中，没有表明该收地决定系经五指山市政府批准，且错误的指引我行向海南省国土厅申请复议。五、被上诉人的收地行为违法，一审判决对这一认定没有错误。本案不论依据《海南省闲置建设用地处置规定》，还是适用《闲置土地处置办法》，被答辩人均没有依法对争议土地的现有性质进行认定，也没有履行相关的告知义务，而是在事后才向答辩人送达相关决定。被答辩人对争议土地认定为闲置土地程序违法，剥夺了答辩人和畜牧业公司的知情权。综上所述，一审判决是正确的，应当予以维持。
五指山农行针对五指山市政府及五指山市国土局的补充上诉意见答辩称：一、我行已依据《抵押担保借款合同》的约定足额向畜牧业公司发放了215万元贷款，并向通什市土地局依法申请办理了通国用（1993）字第128号国有土地使用权的抵押登记手续，领取了经通什市土地局审批同意抵押的《土地使用权抵押审批表》，我行的抵押登记手续合法有效，抵押权是成立的，应当受到法律的保护。二、被答辩人认为其已依法收回本案争议土地，该土地已不属于畜牧业公司，我行抵押权因此而消灭的说法是错误的。《物权法》第一百七十七条规定“有下列情形之一的，担保物权消灭：（一）主债权消灭；（二）担保物权实现；（三）债权人放弃担保物权；（四）法律规定担保物权消灭的其他情形”。显然，本案所涉担保物权并不具备上述四种情形的任何一种。三、答辩人没有丧失胜诉权。（一）畜牧业公司的办公地点与五指山市国土局同在五指山市政府综合楼，本案所涉收地决定采取公告的形式送达不符合法律规定，该公告对畜牧业公司不发生法律效力。同样，我行是当地知名的金融机构，办公地点明确，五指山市国土局应当知道我行是合法的抵押权人，是收地行为的利害关系人，却没有将我行列为相对权利人，履行告知义务，而是在我行通过其他途径知道该收地行为后，才要求其复印相关材料，且其给予我行的材料只是一份打印的没有五指山市国土局盖章的收地公告。（二）复议决定书没有告知我行诉权和起诉期限，我行没有丧失胜诉权。
五指山市国资办及畜牧业公司未到庭，其提供书面陈述意见称：一、原审判决认定事实不清，适用法律不当，答辩人支持上诉人的上诉理由。二、由于债权人五指山农行在贷款期限届满后二年内怠于追还借款而过诉讼时效，以主合同为基础的胜诉权丧失了。从合同因主合同胜诉权丧失而失去法律上独立存在的意义，五指山农行的抵押权已失效。三、政府收回涉案土使用权的行为是行政处罚行为，收回土地使用权的理由是使用权人多年闲置，是针对土地使用权人作出的行政处罚决定，而不是针对贷款人和抵押权人作出的行政处罚，所以，五指山农行无权提起行政诉讼。
原审判决载明“2012年8月3日，被告五指山市国土局在报纸上刊登《收回国有土地使用权事先告知书》，拟决定收回包括第三人畜牧业公司在内的9家公司的国有土地使用权，并注销土地使用证。”经查，应为2012年8月3日，被告五指山市国土局在报纸上刊登《关于收回国有土地使用权公告》，决定收回包括第三人畜牧业公司在的9家公司的国有土地使用权，并注销土地使用证。原审判决表述错误，本院予以纠正。
本院二审另查明：2012年8月2日的收地公告载明：包括畜牧业公司在内的9家公司自取得土地使用权以来，并未按合同约定和有关规定进行开发建设，致使土地长期闲置。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十二、四十四条和《海南省闲置建设用地处置规定》第二、第三条之规定，决定收回其国有土地使用权，并注销其土地使用证。因上述公司地址不详，现依法公告送达。自公告之日起60日即视为送达。如不服本决定，你单位可在接到本决定书之日起60日内向五指山市政府或海南省国土厅申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起三个月内直接向人民法院起诉。该公告中没有载明该收地决定系经五指山市政府批准。五指山农行据此向海南省国土厅提出复议申请，海南省国土厅于2013年3月20日作出琼土环资（2013）454号《驳回行政复议申请决定书》驳回了五指山农行的复议申请，理由为被申请人作出收回通国用（1993）字第128号国有土地使用权公告，收回国有土地使用权的行政行为是经过五指山市政府批准同意的。申请人如果对该具体行政行为不服，提出行政复议的，应当以批准机关为被申请人。申请人将五指山市国土局作为被申请人提出复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，该案不属于海南省国土厅行政复议的受理范围。该《驳回行政复议申请决定书》未告知申请人诉权或法定起诉期限。2012年8月24日，五指山农行签收了五指山市国土局发出的收地公告，签收人为五指山农行职员蔡某。一审审理过程中，五指山市政府及五指山市国土局均没有提出五指山农行起诉超过行政诉讼法第三十八条所规定的“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的抗辩主张。涉案土地用途为旅游商住，畜牧业公司以出让方式取得。五指山农行在答辩中承认于2013年3月26日收到了海南省国土厅作出的《驳回行政复议申请决定书》。
五指山市政府一审期间向原审法院提交的金贸支行于2012年9月21日致五指山市国土局的函，即农银金函（2012）9号《中国农业银行股份有限公司海口金贸支行关于维护财政部委托资产权益的函》载明，根据农行股改要求，包括畜牧业公司在内的三家企业的贷款已随农行股改剥离给财政部并由我行管理和处置。经召集五指山市国土局、五指山农行质证，五指山农行称金贸支行只是负责协调管理被划出行的债权债务，但对外主张权利仍以被划出行的名义，并提供了琼农银办发（2008）922号中国农业银行海南省分行办公室文件和琼农银办发（2009）289号中国农业银行海南省分行办公室文件，以资证明。琼农银办发（2008）922号《关于做好委托资产处置基础管理工作的通知》第二部分第（三）项载明：对资产剥离后的诉讼案件，在取得诉讼主体资格前，金贸支行仍以资产剥离划出行的名义提起诉讼、申请执行。农银办发（2009）289号《关于建立委托资产处置协助机制的通知》第三部分第（一）项载明：目前委托资产债权主体尚未变更，仍以各划出行名义催收。五指山市国土局对涉案债权债务统一由金贸支行协调管理，但对外仍以五指山农行名义主张权利不持异议。
本院查明的其他事实与原判认定的事实一致，予以确认。
本院认为：根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案被诉的收地公告由五指山市国土局作出，五指山市国土局在作出收地公告之前尽管报经了五指山市政府批准，但对外发生法律效力的收地公告系由五指山市国土局作出和发布，故五指山市国土局方为本案适格被告，五指山市政府非本案适格被告，原审判决依五指山农行的起诉认定五指山市政府为本案适格被告，并作出实体判决错误，应予纠正。对此，本院已另行作出（2014）琼环行终字第2-1号行政裁定驳回五指山农行对五指山市政府的起诉。本案二审争议焦点为五指山农行是否本案适格原告、五指山农行的起诉是否超过法定起诉期限以及五指山国土局作出收地公告是否合法。
（一）关于五指山农行是否本案适格原告的问题。五指山农行提供的琼农银办发（2008）922号和琼农银办发（2009）289号文表明金贸支行只是统一协调管理涉案债权债务，对外仍由五指山农行主张权利，且五指山市国土局对涉案债权债务统一由金贸支行协调管理，但对外仍以五指山农行名义主张权利不持异议。又，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。依照《中华人民共和国担保法》第五十二条的规定，抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，抵押权才消灭。本案中，畜牧业公司未能清偿所欠五指山农行的贷款，五指山农行的债权尚未实现，故五指山农行仍为本案所涉土地的抵押权人，五指山市国土局决定收回该地，涉及到五指山农行的合法权益，五指山农行与五指山市国土局作出的收地公告具有法律上的利害关系，其依法可以提起本案诉讼。本案审查的即为五指山市国土局作出的收地公告是否合法，五指山市国土局以畜牧业公司用以抵押的土地已被收回，因而五指山农行的土地抵押权也已随之消灭的理由显然不能成立。
（二）关于五指山农行的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。该条第二款规定，复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。本案中，海南省国土厅作出的《驳回行政复议申请决定书》未告知申请人五指山农行诉权或法定起诉期限，且作出复议决定的时间为2013年3月20日，五指山农行于2013年9月5日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。原审法院认定五指山农行起诉未超过法定起诉期限正确，五指山市国土局关于五指山农行起诉超过法定起诉期限的上诉理由不能成立。
（三）关于五指山市国土局作出收地公告是否合法的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，只有县级以上人民政府才能收回土地使用权，五指山市国土局作为五指山市政府的职能部门仅是负责具体实施，其以自己的名义作出收地公告属超越职权。依据国土资源部于2012年5月22日修订，并于2012年7月1日起施行的第53号令《闲置土地处置办法》第十三条第二款的规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。五指山市国土局未经通知涉案土地抵押权人五指山农行，即以自己的名义作出收地公告，有违法定程序。同时，作为本案土地使用权人的第三人畜牧业公司为原通什市政府开办的国有企业，注册地即在五指山市，五指山市国土局就有关收地事先告知书及收地公告未经直接送到畜牧业公司即采取邮寄及公告送达方式予以送达，程序亦有不当。本案被诉收地公告于2012年8月2日作出，国土资源部《闲置土地处置办法》已于2012年5月22日修订，并于2012年7月1日起施行，原审法院仍以修订前的国土资源部《闲置土地处置办法》为据，以五指山市国土局未经通知抵押权人五指山农行参与拟定处置方案为由认定五指山市国土局作出的收地公告违反法定程序，属引用规章不当，本院予以纠正。
五指山市国土局上诉称原审判决认定事实严重错误，对与本案无关的抵押民事法律关系作出了确认，超出行政诉讼审理范围。本案中，五指山农行系基于所涉土地的抵押权人因而与被诉收地公告有利害关系而提起本案诉讼，五指山市国土局并未提供证据证明五指山农行对所涉土地不享有抵押权，原审法院以五指山农行享有所涉土地抵押权为前提对本案进行审理，并未超越审理范围，五指山市国土局的这一主张不能成立。
综上，五指山市国土局作出收地公告超越职权，且有违法定程序，依法应予撤销。原审判决撤销五指山市国土局作出的收地公告正确，但将五指山市政府作为本案被告并判令五指山市国土局和五指山市政府重新作出具体行政行为错误，应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3、4目、第六十一条第（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、维持海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第150号行政判决第一项；
二、撤销海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第150号行政判决第二项。
一、二审案件受理费各50元共计100元，由五指山市国土环境资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曲永生
代理审判员 吴剑萍
代理审判员 李文健
二〇一四年四月二十四日
书 记 员 冯 兰
附相关法律、法规、规章及司法解释规定：
《中华人民共和国土地管理法》
第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《海南经济特区土地管理条例》
第四十二条国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额25%的，由市、县、自治县人民政府报请原批准机关批准，无偿收回土地使用权。
《海南省闲置建设用地处置规定》
第三条有下列情形之一的闲置建设用地，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权或者占用的土地：
（一）以出让方式取得国有土地使用权进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发期限（出让合同没有约定期限的以用地批准文件规定的期限为准）满两年未动工开发的；
（二）已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续两年未动工开发的；
（三）从开发区或者其他成片开发的土地中以有偿方式取得单个建设项目国有土地使用权，自土地有偿使用合同生效或者用地批准文件颁发之日起满两年投资额占投资总额不足25％的，或者动工建设面积未达到项目应当动工开发建设的土地总面积1／3的；
（四）已取得国有土地使用证，但土地使用人违反合同约定，欠缴地价款的；
（五）闲置已满两年，经司法查封且超过审判结案规定期限的；
（六）用地规划经批准后，圈占土地满两年未办理项目用地批准手续的；
（七）已交定金或者部分地价款，而占用土地满两年未办理项目用地批准手续的。
《闲置土地处置办法》
（国土资源部第5号令1999年4月28日发布实施）
第三条市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
《闲置土地处置办法》
（国土资源部第53号令2012年7月1日生效实施）
第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准','2018-09-19
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