西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）陕71行初275号
原告董建国，男，汉族。
原告周嫦莉，女，汉族。
原告共同委托代理人张问安，男，汉族。
被告西安市灞桥区人民政府，住所地西安市灞桥区纺一路809号。
法人代表人苗志忠，区长。
委托代理人李江波，该单位工作人员。
委托代理人陈世云，陕西洪振（北京）律师事务所律师。
被告西安灞河新区管理委员会，住所地西安市灞桥区柳雪路9号灞桥区总部经济大厦。
法定代表人苗志忠，主任。
委托代理人于洋，该单位工作人员。
委托代理人陈世云，陕西洪振（北京）律师事务所律师。
原告董建国、周嫦莉不服被告西安市灞桥区人民政府、西安灞河新区管理委员会土地行政征收一案，于2018年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月8日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。原告董建国、周嫦莉及其共同委托代理人张问安，被告西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）的委托代理人李江波、陈世云，被告西安灞河新区管理委员会（以下简称灞河新区管委会）的委托代理人于洋、陈世云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月20日，被告灞桥区政府、灞河新区管委会作出灞政告字[2017]2号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目（董家村）征收工作的通告》，该《通告》载明：一、灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目一期董家村征收范围四至为：东至下庄村，西至南程村城改项目，北至柳新路，南至曹堡村。二、灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目征收安置工作由灞桥区席王街道办事处具体负责，对征收范围内的单位和住宅户、商业户要妥善安置，具体实施办法以批准的征收安置方案为准。三、改造范围内的单位和住宅户、商业户要顾全大局，服从城市建设发展的需要，在规定的期限内签订安置协议，搬离征收现场。四、征收工作要坚持依法征收、文明征收、公正征收。征收工作人员违反征收法规、政策造成严重后果的，依照相关法律及规定追究当事人和有关领导的责任。五、区建设、规划、国土、工商、棚改等部门以及所在地街道办事处要积极配合，认真履行职责，确保项目快速推进。六、改造范围内的被征收单位和个人，要积极支持城市建设，对扰乱征收正常秩序，煽动群众闹事，打骂征收工作人员，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的依法追究刑事责任。七、自通告发布之日起，停止办理房屋及其附属物的新建、改建、扩建及改变房屋的使用性质等相关手续，被拆迁人应停止新建、改建、扩建行为。
原告董建国、周嫦莉诉称，原告系西安市灞桥区董家村39号村民，在该村拥有合法房屋。原告通过该村村民代表于2017年11月9日获知二被告依据灞政告字[2017]2号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目（董家村）征收工作的通告》（以下简称灞政告字[2017]2号《通告》）征收了原告的房屋。原告认为，二被告作出灞政告字[2017]2号《通告》的行政行为违反法律规定，侵害了原告的合法权益，故提起诉讼，请求：撤销二被告作出的灞政告字[2017]2号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目（董家村）征收工作的通告》征收原告房屋决定的行政行为。审理过程中，原告变更第一项诉讼请求为：撤销二被告作出的灞政告字[2017]2号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目（董家村）征收工作的通告》。
原告董建国、周嫦莉向本院提交了以下证据：
第一组：原告身份证复印件各一份、原告户口本复印件1份，证明原告一直在（董家村）居住有合法房屋。
第二组：2018年4月6日村民代表（董某某）证明（个人证明）一份，租房合同一份。证明原告在2017年没有在家住，原告2017年11月9日才见到该《（董家村）征收工作的通告》。
第三组：《（曹堡村）征收工作的通告》和《（董家村）征收工作的通告》、西安市城中村（棚户区）改造办公室市城改函（2018）70号关于灞河新区董家村上庄村下庄村曹堡村安家村集体土地上棚户区（城中村）改造实施方案同意备案的复函、西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初102号行政判决书各一份。证明被告对五村（董家村、曹堡村、上庄村、下庄村、安家村）集体土地是一次性征收违法政策一样且《（董家村）征收工作的通告》实体已经确认违法。
第四组：堵塞道路、停水、停电照片三张，报警回执三份、动迁承包合同一份，证明被告违法逼迁，使原告合法房屋无法居住。
被告灞桥区政府、灞河新区管委会辩称，一、原告提起行政诉讼已超过诉讼时效。二被告作出（灞政告字[2017]2号）《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目（董家村）征收工作的通告》的时间为2017年2月20日，已于当日在村里进行了张贴。而原告提起行政诉讼的时间是2018年4月8日，根据《行政诉讼法司法解释》第六十四条的规定，本案中原告提起诉讼时已超过法律规定的诉讼时效。二、《通告》是其中董家村自我改造的过程性文件之一，不具有可诉性。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的“有下列情形之一的，农村集体经济组织报原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”的规定，答辩人据此作出的《通告》是过程性文件，不具有可诉性。三、本案中，原告未签订拆迁补偿协议书是因为不满足政府的安置补偿方案，而非对改造行为不满，该区域改造项目涉及公共利益，得到绝大多数村民的理解和支持，如果因个别人的不同意而确认违法和撤销该《通告》会严重影响正在进行的改造工作，也会使近千户拆迁群众思想陷入混乱。四、被告作出的《通告》对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。人民政府根据法律、法规的规定，依法发布征收通告的行为，仅仅是将征收土地的用途、范围以及征地补偿标准、农业人员安置办法等事项，在被征收土地所在乡（镇）村予以公示的行为，其性质是政策宣讲，并非对被征收人权利义务产生实际影响的房屋征收决定或房屋补偿决定，未给原告设定义务，因此，原告对被告作出的《通告》提起行政诉讼，不属于行政诉讼法规定的受案范围。综上，应驳回原告的诉讼请求。
被告灞桥区政府、灞河新区管委会向本院提交了以下证据：
1.西安市灞桥区人民政府、西安市灞河新区管委会灞政告字[2017]2号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目（董家村）征收工作的通告》、公告张贴照片、政策宣传照片，证明原告提起诉讼已经超过诉讼时效，依法应驳回其诉讼请求。
2.村委会出具的情况说明，是村委会向被告证实二被告工作人员及村委会工作人员于2017年2月20日张贴涉案公告，并且以扩音器的形式就通告内容反复在村内公告，推定原告对通告内容知晓，证明本案已经超过诉讼时效，原告的诉讼请求应当予以驳回。
3.复函，说明相关征地手续正在办理中，证明拆迁所涉及的相关手续都在逐渐完备的过程中，程序中的瑕疵不应当致使该通告达到撤销的状态。
经庭审质证，二被告对原告提供的第一组证据的真实性、合法性、证明目的予以认可。对原告提供的第二组证据真实性、合法性、证明目的均不予认可。认为这样的租房合同太容易伪造，从证据形式上看无法证明原告当时确实租住该房屋，且不能证明原告在2017年11月9日才见到征收通告。对原告提供的第三组证据真实性予以认可，证明目的不予认可，从形式上、内容上均无法证明原告所述被告的行为已经违法。对原告提供的第四组证据中的照片无法确定拍摄的时间和地点，所以不认可其关联性、真实性，对证明目的不予认可，不能证明本案违法逼迁。
原告对二被告提供的证据1，认为灞桥区文件2017年2月20日是作出通告时间，不是张贴时间，张贴的照片不能证明张贴时间、张贴地点、张贴人员和村民围观，证明不了被告是在2017年2月20日是在董家村张贴的。宣传车照片上显示不出是在董家村进行宣传，宣传地点、时间均不明确，政策宣传没有工作人员、陪同人员出现，没有显示宣传内容，证明不了2017年2月20日是在董家村进行宣传。对证据2没有事实证据支持，根据被告提供的张贴通告的时间证明不了张贴的时间、地点、人员以及围观人员，是伪证。对实施方案的备案不予认可，备案不同于批准，作出通告的时间是2017年2月20日，所以通告的作出是违法的。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、三组证据二被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。原告提交的第二、四组证据与本案不具有关联性，不予确认。被告灞桥区政府、灞河新区管委会提交的第一份证据的通告系本案被诉行政行为，对该份证据予以确认。被告灞桥区政府、灞河新区管委会提交的其他证据无法证明其证明目的，不予确认。
经审理查明，原告董建国、周嫦莉系西安市灞桥区董家村村民。2017年2月20日，被告灞桥区政府、灞河新区管委会共同作出灞政告字[2017]2号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目（董家村）征收工作的通告》。涉案《通告》载明：灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目一期董家村征收范围四至为：东至下庄村，西至南程村城改项目，北至柳新路，南至曹堡村。灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目征收安置工作由灞桥区席王街道办事处具体负责，对征收范围内的单位和住宅户、商业户要妥善安置，具体实施办法以批准的征收安置方案为准等。原告董建国、周嫦莉的房屋在该《通告》第一条所确定的征收范围内。
原告认为二被告作出灞政告字[2017]2号《通告》的行政行为违法，侵犯其合法权益，遂将被告灞桥区政府、灞河新区管委会诉至本院，请求撤销该《通告》。
本院认为，一般情况下，在征收土地、房屋的过程中，行政机关作出的《公告》、《通告》往往是一种将政府作出的征收决定等内容向被征收人进行告知的送达方式，其本身并不创设新的权利和义务。但是，如果政府在未作出征收决定的情况下，以《公告》或者《通告》等形式，确定了征收的范围、期限等具体事项的，该《公告》或者《通告》实则是具有征收决定的性质，而不单纯是告知的行为。作为被征收人的公民、法人或者其他组织，对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告灞桥区人民政府、灞河新区管委会在作出灞政告字[2017]2号《通告》前，相关政府并未对项目所涉董家村集体土地依法进行征收，而该《通告》中包含了土地征收的具体事宜，载有征收的具体范围，确定了被征收人的权利义务关系，该通告实质上为集体土地征收决定，属于可诉的行政行为，原告作为该项目范围内的被征收人，该《通告》对其合法权益产生实际影响，原告提起的本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。被告辩称《通告》对原告的权利义务不产生实际影响，属于不可诉的行政行为的理由不能成立，本院对其该项主张不予采纳。
关于灞政告字[2017]2号《通告》合法性一节，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告并未提供相应的证据和依据证明对项目所涉董家村集体土地依法进行了征收，故被告作出的《通告》没有相应证据和法律依据，应予撤销。但结合本案实际，该《通告》所涉区域改造项目涉及公共利益，撤销该行为会给社会公共利益造成损害，故以判决确认该《通告》违法为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告西安市灞桥区人民政府、西安灞河新区管理委员会2017年2月20日作出的灞政告字[2017]2号《关于灞桥区灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目（董家村）征收工作的通告》违法。
案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府、西安灞河新区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 朱爱琳
人民陪审员 高云鄂
人民陪审员 史 进
二〇一八年八月七日
书 记 员 姬晓倩