江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏12行终4号
上诉人(原审原告)泰州海狮机械设备有限公司，住所地泰州市海陵区青年南路166号。
法定代表人王进，董事长。
委托代理人冯汉林（特别授权），该公司员工。
被上诉人（原审被告）泰州市国土资源局，住所地泰州市凤凰东路51号。
法定代表人李兴国，该局局长。
委托代理人黄薇，该局工作人员。
委托代理人冯彦彦（特别授权），江苏众成信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市人民政府，住所地泰州市凤凰东路58号。
法定代表人史立军，市长。
委托代理人张立涛（特别授权），泰州市人民政府法制办工作人员。
上诉人泰州海狮机械设备有限公司（以下简称海狮公司）因与被上诉人泰州市国土资源局（以下简称泰州市国土局）、泰州市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，不服泰州市海陵区人民法院（2016）苏1202行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月3日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，原审原告海狮公司于2012年4月8日与泰州医药高新技术产业开发区陈庄社区居民委员会（以下简称陈庄居委会）签订土地租赁合同，于2009年11月15日、2012年6月15日先后与泰州医药高新技术产业开发区野徐镇城中社区居民委员会（以下简称城中居委会）签订土地流转协议书，后于2012年9月开始在上述集体土地进行工业厂房建设。2012年9月7日原审被告泰州市国土局向原审原告海狮公司作出责令停止违法行为通知书。2013年1月10日，相关部门对已经建设的违章建筑进行了全部拆除，但此后海狮公司继续进行建设。2013年3月19日泰州市国土资源局医药高新区分局向凤凰街道办事处发出土地违法行为限期整改函，2014年4月23日泰州医药高新技术产业开发区管委会向凤凰街道办事处发出关于土地违法行为限期整改的通知，海狮公司均在上述违法用地范围内。2015年3月，泰州国土局在土地动态巡查中发现海狮公司未经批准，非法占用集体土地进行工业厂房建设的行为，遂于2015年3月11日立案，于同日制作了现场勘测笔录，并于2015年3月11日至4月15日先后对海狮公司负责人王进、黄太生、陈庄居委会主任贾顺宏、城中居委会主任陈九贵等进行了询问，并调取了涉案地块的地形图、农村土地利用现状二级分类面积汇总表、凤凰街道土地利用现状图（局部）、凤凰街道土地利用总体规划（2006-2020年）局部图等资料。经调查、审理，制作调查报告、案件审理记录，2015年3月17日，泰州市国土局作出泰国土资罚告字[2015]高新第01号土地违法行为行政处罚及听证告知书。2015年3月19日，海狮公司申请听证。2015年3月26日，原审被告泰州市国土局作出听证通知书，并于2015年4月10日组织了听证。2015年5月6日，因案情特别复杂对涉案行政处罚进行延期。2015年5月26日、2015年7月20日原审被告泰州市国土局再次进行了案件审理，并于2015年7月23日制作违法案件处理决定呈批表提出处理建议，经逐级审批后于2015年7月24日同意；于2015年7月24日作出了泰国土资罚字[2015]高新第01号土地违法行为行政处罚决定书,并于2015年8月3日向海狮公司进行了送达。
2016年1月22日，原审被告泰州市国土局作出泰国土资罚字催[2015]高新第01号履行行政处罚决定催告书，并于2016年1月28日向海狮公司进行了送达。后于2016年3月14日向法院申请强制执行。法院在审查过程中，因原审原告海狮公司向原审被告泰州市人民政府申请行政复议，于2016年4月8日作出（2016）苏1202行审53号行政裁定书，终结对泰国土资罚字[2015]高新第01号行政处罚决定的审查程序。2016年5月21日，泰州市人民政府作出[2016]泰行复第39号行政复议决定书，维持泰州市国土局作出的泰国土资罚字[2015]高新第01号行政处罚决定，并于2016年7月5日通过邮寄方式进行了送达。2016年7月20日，泰州市人民政府作出更正通知书，将决定日期进行了更正，并通过邮寄方式进行了送达。2016年8月19日泰州市国土局再次向法院申请强制执行。法院在审查过程中，发现因邮寄送达问题，原审原告海狮公司并未收到泰州市人民政府作出的[2016]泰行复第39号行政复议决定书，遂于2016年9月12日作出（2016）苏1202行审116号行政裁定书，终结对泰国土资罚字[2015]高新第01号行政处罚决定的审查程序。2016年9月12日，泰州市人民政府将涉案的行政复议决定书向海狮公司进行了送达。现海狮公司诉至法院，请求撤销泰州市国土局作出的处罚决定及泰州市人民政府作出的行政复议决定，并承担本案诉讼费用。
原审法院认为，本案的主要争议焦点是：泰州市国土局作出的土地违法行为行政处罚决定是否合法；泰州市人民政府所作的行政复议决定是否合法。
依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、第七十六条的规定，原审被告泰州市国土局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，对辖区内的土地违法行为有进行查处的法定职权。
我国土地资源匮乏，为保护有限的土地资源，实现可持续发展，我国实行建设用地审批制度。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，海狮公司在涉案土地上进行建设的行为，并未取得相关主管部门的用地审批手续，违反了上述规定，构成非法占用土地的违法事实。该法第七十六条第一款明确规定了违反上述规定的法律责任，即未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，根据凤凰街道土地利用总体规划（2006-2020年）局部图、凤凰街道土地利用现状图（局部）、农村土地利用现状二级分类面积汇总表的显示，涉案土地规划用途为农用地，原审原告未经有权机关批准，亦未办理农用地转用审批手续，在涉案土地上实施了7703平方米的建设，违反了土地利用总体规划。原审被告泰州市国土局结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《泰州市国土资源系统行政处罚自由裁量权实施意见》第十五条第三款的规定，在履行了立案、调查询问、现场勘测、告知、听证等法定程序的基础上作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。
原审原告海狮公司提出的江苏海狮机械集团有限公司恶意向原审被告泰州市国土局进行举报其违法用地以及涉案土地村委会承诺“向上级政府争取将租赁土地转为建设用地”的辩解，并不能对抗其在涉案土地上进行建设应取得用地批准手续的法定要求，不能否定其违法用地的事实，故该主张缺乏事实及法律依据，不予支持。原审原告海狮公司提出的其是按照国家及地区有关优惠政策进行的招商引资项目，市委市政府主要领导对其企业诉求进行了批示以及涉案违法用地行为在本地区普遍存在，故其不存在违法用地的主张，无任何法律依据，该主张不能成立，亦不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，原审被告泰州市人民政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责。泰州市人民政府在受理海狮公司的行政复议申请后，依法进行书面审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出的行政复议决定并无不当。
综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决驳回泰州海狮机械设备有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由海狮公司负担。
上诉人海狮公司上诉称：要求撤销一审法院(2016)苏1202行初189号行政判决、撤销泰州市国土局作出的泰国土资罚字[2015]高新第01号《土地违法行为行政处罚决定书》及泰州市人民政府作出的[2016]泰行复第39号行政复议决定书。其理由：一、原判决认定事实不清。海狮公司是2008年招商引资到陈庄村办厂，村委会承诺为海狮公司办理土地证照等相关手续，海狮公司也正在办理土地证照等相关手续，并得到泰州市国土局相关领导的承诺；二、海狮公司将相关情况向市委市政府领导反映后，为支持海狮公司创业发展，泰州市委、市政府领导亲笔批示给予关心解决困难，而泰州市国土局拒不执行上级领导的批示，对海狮公司进行不公正的处罚；三、海狮公司是从事生产经营洗涤机械的中小企业，为了进一步释放创新创业的活力，享受政府的优惠政策，做大做强。2008年参与高新区野徐工业园招商引资，发展税源经济，加快实现乡村快速崛起，解决村民就业，富裕当地村民；四、海狮公司于2009年6月和野徐镇陈庄村洽谈租用土地12.79亩，同年11月15日签订土地租赁协议。村委会曾向海狮公司承诺向“上级政府争取将租赁土地转为建设用地”；五、由于多年的官司困扰，拖到2012年9月才开始建设厂房，2013年春节后开始投产经营。2015年3月11日泰州市国土局立案查处我公司涉嫌未经批准占地7703平方米，泰州市国土局采取欺骗的手段，找海狮公司法人谈话，并同情帮忙补办手续，实际上谈话是假取证是真。事后得知，是张家港市江苏海狮集团向泰州市国土局举报海狮公司违法用地；六、海狮公司认为泰州市国土局没有依法行政，存在弄虚作假行为，并没有真正反映海狮公司的真实诉求。海狮公司按照市委市政府及国家有关优惠政策参与报商引资，至于用地一案在泰州地区普遍存在，不存在违法占用。泰州市国土局不作为，乱作为，违反中央八项规定，帮助外地企业打压本土企业。在本案处理过程中，不一视同仁，处理不公，完全是人情执法，选择性执法，执法违法，没有公正性、权威性。
被上诉人泰州市国土局答辩称：请求依法驳回上诉，维持原判。其理由：一、一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。一审法院根据双方提交的证据已经查明上诉人在未取得相关主管部门用地审批手续的情况下在涉案土地上进行建设的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，构成非法占用土地的违法事实。泰州市国土局作为土地行政主管部门，根据查明的违法事实作出相应行政处罚并无不当；二、海狮公司的上诉理由不能成立。涉案行政处罚线索来源于土地动态巡查，而非海狮公司所说案外人恶意举报；此外海狮公司所称其是招商引资项目及村委会的承诺、领导批示均不能否定其违法用地的事实，故海狮公司的上诉理由依法不能成立。
被上诉人泰州市人民政府答辩称：一、泰州市人民政府作出的复议决定符合法律规定；二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，海狮公司所述不能成立。请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案争议焦点是泰州市国土局作出的土地违法行为行政处罚决定是否合法。
本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案系土地行政处罚纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，泰州市国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对辖区内未经批准占用土地的违法行为有进行行政处罚的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地……等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，……等。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”；第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”土地使用作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理，并制定了严格的审批程序。任何单位和个人使用土地，首先必须符合土地利用总体规划，特别是对农用地转为建设用地的，必须经有审批权的土地主管机关依法审批后才能使用，否则都属于非法占用土地。本案中，上诉人海狮公司在未经有审批权的土地主管机关审批，亦未办理农用地转用审批手续的情况下，在涉案土地上实施了7703平方米的建设，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条的规定，依法应当受到处罚。
关于上诉人海狮公司提出涉案土地村委会承诺“向上级政府争取将租赁土地转为建设用地”，按照市委市政府及国家有关优惠政策参与招商引资的，且市委市政府领导对其诉求进行了批示以及涉案用地行为泰州地区普遍存在，不存在违法占用”的主张。因该主张并不能对抗其在涉案土地上进行建设应取得用地批准手续的法定要求，故其不存在违法用地的主张，缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。
至于上诉人海狮公司提出泰州市国土局帮助外地企业打压本土企业，在执法过程中行政不行为、乱作为的主张，因无事实与法律依据，本院亦不予采纳。
综上所述，泰州市国土局作出的泰国土资罚字[2015]高新第01号土地违法行为行政处罚决定书符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人海狮公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 田志友
审 判 员 苏媛媛
代理审判员 徐文兰
二〇一七年六月三十日
书 记 员 周雪琴
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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