江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏01行初541号
原告赵岗等15人。
原告暨诉讼代表人单斌，男，1982年1月15日生。
15位原告的共同委托代理人郎克宇，北京大悦律师事务所律师，执业证号11101201010734876。
15位原告的共同委托代理人孙华坤，北京大悦律师事务所律师，执业证号11101200710358287。
被告江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。
法定代表人李侃桢，江苏省国土资源厅厅长。
委托代理人胡超，江苏省国土资源厅工作人员。
委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师，执业证号1320120021061××970。
原告赵岗等15人认为被告江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）未履行土地行政管理法定职责，于2015年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月30日作出（2015）宁行诉初字第164号行政裁定书，对其起诉不予立案。赵岗等15人上诉后，江苏省高级人民法院于2016年9月5日作出（2016）苏行终42号行政裁定书，撤销了本院裁定，指令本院予以立案。本院于2016年11月1日立案后，于2016年11月2日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭进行了审理。原告包阳洁、原告暨诉讼代表人单斌、15位原告的共同委托代理人郎克宇、孙华坤，被告省国土厅的委托代理人胡超、张毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月20日，原告赵岗等15人向被告省国土厅邮寄提交《土地违法案件查处申请函》。被告至原告提起行政诉讼时未作出处理，原告认为被告的行为构成行政不作为。
原告赵岗等15人诉称：1.原告为无锡市广益路301、305（五洲国际中华美食博览城）项目房屋的业主。因所购房屋的土地使用权涉嫌违法转让，原告于2015年10月向被告省国土厅申请对无锡市国土资源局（以下简称无锡市国土局）的违法转让土地和修改竣工日期、容积率、建筑面积、土地出让金等行政行为进行立案查处，但被告未依法履行职责、予以立案，反而将原告的申请材料作为信访事件转交给涉嫌违法行为的无锡市国土局自行处理。2015年11月4日，无锡市国土局作出不予受理告知单。2.被告作为承担规范江苏省国土资源管理秩序责任的行政机关，理应贯彻执行国家及省有关国土资源管理的法律、法规及政策，依法对国土资源违法案件进行调查和处理。而被告却对其下属涉嫌土地违法行政案件，不予立案，且直接交由违法行为人自行处理，显然未尽到行政职责。请求判令被告依法履行法定职责，查处涉案土地违法案件并承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：1.原告房产证1××份、购房合同1份，用以证明原告与要求查处的涉案土地具有利害关系；2.《政府信息公开告知书》（锡国土资信告[2015]488号）、《无锡市国有土地使用权出让合同》（锡国土出合[2008]第31号）；3.《政府信息公开告知书》(锡国土资信告[2015]543号)及《关于锡国土出合（2008）第31号<无锡市国有土地使用权出让合同>的补充合同》6份；证据2、3用以证明原告通过信息公开申请获取了土地违法线索；4.《土地违法案件查处申请函》；5.《无锡市国土资源局信访事项不予受理告知单》（锡国土资信[访]不予字[2015]004号）；证据4、5用以证明原告向被告申请查处土地违法案件，并提交了相关线索和证据材料，被告未予查处，仅作为信访案件交给无锡市国土局处理，后者却不予受理。
被告省国土厅辩称：1.原告于2015年10月20日向被告信访办公室邮寄一份《土地违法案件查处申请函》，请求查处“无锡市国土资源局将重庆市金科实业（集团）有限公司未经任何开发的受让土地调整给无锡市龙祥投资有限公司的违法行政行为”。被告于2015年10月27日收到该函件后，根据《信访条例》第二条的规定，按信访程序于2015年10月30日将原告的信访事项转交给无锡市国土局核查处理。2.根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，被告依据《信访条例》作出的转送信访事项的行为，对原告的实体诉讼权利义务不产生实质影响，原告对该行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院应当不予受理。3.原告的查处请求与《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）的相关规定不符，该违法行为应当由县级以上人民政府土地主管部门进行查处，不应由被告直接查处。原告的查处申请函无论从内容还是形式上都属于信访事项，被告将该信访事项转交给无锡市国土局，且该局信访部门已向原告进行了回复，故被告已履行了《信访条例》规定的转办职责。原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。
被告省国土厅在法定期限内向本院提交了证据、依据。证据有：1.《土地违法案件查处申请函》及邮寄凭证，用以证明原告向被告所属执法监察局（信访办公室）邮寄的查处申请函，无论从内容还是形式均属于信访事项；2.被告工作记录：《来信》网页打印件，用以证明收到原告的申请函后将其编号为苏信20151678，标注了时间、来源并列入了信访事项；3.《人民来信转办处理单（存根）》（苏国土资信[2015]1678号），用以证明被告于2015年10月30日将原告的信访事项转交给无锡市国土局核查处理；4.《信访事项不予受理告知单》（锡国土资信[访]不予字[2015]004号）及邮寄凭证，用以证明无锡市国土局收到信访转办单后，根据《信访条例》第二十一条规定，决定不予受理。法律依据有：1.《信访条例》第二条；2.《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》。
经庭审质证，各方当事人对他方证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告对证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证据2-5的证明目的不予认可。对被告提交的证据，原告对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证据1中邮寄凭证的证明目的不予认可；对证据2、3的真实性、合法性、关联性均不予以认可；对证据4的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的不予认可。
本院经庭审对上述证据认证如下：原告提交的证据1-5，被告提交的证据1-4，均与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，依法予以确认。
经审理查明：原告赵岗等15人分别从无锡市龙祥投资有限公司处购买了无锡市广益路301、305号的商业用房（五洲国际中华美食博览城）。2015年10月20日，原告赵岗等15人向被告省国土厅邮寄提交一份《土地违法案件查处申请函》，请求事项为：依法查处无锡市国土局将重庆市金科实业（集团）有限公司未经开发的受让土地调整给无锡市龙祥投资有限公司的违法行政行为。被告省国土厅于2015年10月27日收到，于2015年10月30日作出《人民来信转办处理单（存根）》（苏国土资信[2015]1678号），将原告的申请函作为信访事项转交给无锡市国土局核查处理。2015年11月4日，无锡市国土局向原告赵岗等15人作出《信访事项不予受理告知单》（锡国土资信[访]不予字[2015]004号）称其对被告省国土厅转交的原告所反映的有关土地问题应通过诉讼、行政复议等法定途径解决；根据《信访条例》第二十一条规定，决定不予受理；并要求原告依法向有关机关反映。原告认为被告对其《土地违法案件查处申请函》未履行查处法定职责，构成行政不作为，提起行政诉讼。
本院认为，土地管理法第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第八十四条规定：“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”《江苏省土地管理条例》第三条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”第四十八条规定：“下级人民政府土地行政主管部门在土地登记发证、收费和土地使用权出让、租赁等活动中，有违反法律、法规规定行为的，上级人民政府土地行政主管部门应当依法责令其限期纠正。”根据上述规定，上级土地管理部门对下级土地管理部门的监督行为系基于其内部管理职权，对其下属机关及其工作人员的违法、违纪行为进行调查、责令改正、作出行政处分或其他处理决定的活动，该行为属于行政机关内部的层级管理和监督行为。本案中，原告赵岗等15人根据上述规定，向被告省国土厅提出查处申请，要求其对无锡市国土局将未经开发的土地使用权予以“调整”的行为进行查处。省国土厅对于无锡市国土局是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。故，原告赵岗等15人对被告省国土厅不履行内部监督职责提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告赵岗等15人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 宋振敏
人民陪审员 陈传宝
人民陪审员 杨连红
二〇一七年一月十八日
书 记 员 孙 皓
附件（原告名单）：
原告单斌，男，1982年1月15日生，居民身份证号码320203198201151237，汉族，住江苏省无锡市南长区沁园新村1××5号101室。
原告赵岗，男，1973年2月7日生，居民身份证号码32020419730207061××，汉族，住江苏省无锡市滨湖区荣巷新村6号503室。
原告包阳洁，女，1981年9月16日生，居民身份证号码320211198109163884，汉族，住江苏省无锡市崇安区广瑞路725--7号202室。
原告石海燕，女，1981年10月13日生，居民身份证号码320682198110134869，汉族，住江苏省如皋市石庄镇楼房村七组5号。
原告辛亚兰，女，1963年7月27日生，居民身份证号码320222196307273021，汉族，住江苏省无锡市惠山区堰桥镇惠巷村惠巷55号。
原告徐明英，女，1956年10月6日生，居民身份证号码320211195610062266，汉族，住江苏省无锡市崇安区广益街道莫家庄村唐巷80号。
原告冯必源，女，1974年5月31日生，居民身份证号码32022219740531××426，汉族，住江苏省无锡市惠山区洛社镇新兴西路19--3号501室。
原告程东伟，男，1975年10月26日生，居民身份证号码320222197510261717，汉族，住江苏省无锡市锡山区鹅湖镇甘兴路58号。
原告华丹，女，1972年1月30日生，居民身份证号码320222197201300823，汉族，住江苏省无锡市锡山区安镇镇安南村石场7号。
原告姚云囡，女，1953年9月11日生，居民身份证号码32020319530911002X，汉族，户籍所在地为江苏省无锡市崇安区广益街道莫家庄农下1××9号，现住江苏省无锡市广益博苑48号1601室。
原告李文彦，女，1981年6月30日生，居民身份证号码320202198106303021，汉族，住江苏省无锡市崇安区靖海新村67号301室。
原告丁丹，女，1979年3月5日生，居民身份证号码320222197903056327，汉族，户籍所在地为江苏省无锡市滨湖区滨湖镇滨湖村田舍里26号，现住江苏省无锡市滨湖区南泉镇兴隆街134号。
原告刘小忠，男，1970年2月16日生，居民身份证号码320219197002163012，汉族，住江苏省江阴市周庄镇长南村王家基25号。
原告唐君，女，1982年8月11日生，居民身份证号码320203198208112521，汉族，住江苏省无锡市南长区大竹园新村174号503室。
原告许健，女，1974年11月25日生，居民身份证号码320211197411252226，汉族，住江苏省无锡市崇安区广益街道尤渡村张夹里28号。