广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）惠中法行终字第140-2号
上诉人（原审原告）：杨运洪，男，汉族，住惠州市惠阳区，
委托代理人：叶燕灵，广东惠泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠东县国土资源局。
法定代表人：黄连聪，局长。
原审第三人：惠东县平海镇人民政府。
法定代表人：方洪军，镇长。
委托代理人：何其泉，广东粤惠律师事务所律师。
上诉人杨运洪因行政撤销纠纷一案，不服惠东县人民法院（2013）惠东法行初字第16-1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。
原审法院审理认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，国有土地使用权的确认、登记造册、核发证书是县级以上人民政府的职能，被告惠东县国土资源局没有上述职权。原告请求被告执行广东省国土资源厅于2000年3月1日作出《关于惠东县国土局统征平海镇土地补办手续的批复》（粤地政[2000]173号），为原告补办用地手续，被告非适格主体。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告杨运洪就请求判令被告惠东县国土资源局执行广东省国土资源厅于2000年3月1日作出《关于惠东县国土局统征平海镇土地补办手续的批复》（粤地政[2000]173号），为原告补办用地手续该项的起诉。
上诉人杨运洪上诉称：1992年上诉人与第三人签订《协议书》(以下简称《购地协议书》)，购买平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米土地，土地用途是旅游综合用地。被上诉人以上诉人购地未在国土管理部门办理用地审批手续，没有办理国有土地使用证，土地至今未开发建设为由，经惠东县政府于2012年9月13日作出惠东府办函[2012]288号《关于盘整收回平海镇南门海云海酒店至粤华项目一带43宗土地的复函》(以下简称《盘地复函》)批准，于2012年12月3日作出惠东国土资函[2012]740号《收回国有建设用地权益决定书》（以下简称《收地决定书》)，决定依法收回上述国有建设用地权益，同时依法注销上诉人持有的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》以及补偿上诉人520.5万元。现上诉人不服，认为被上诉人的《收地决定书》认定事实不清，适用法律法规错误，程序不合法，处理结果不恰当，根据相关事实和法律规章规定，提出二项诉讼请求，一是请求惠东县人民法院判令撤销《收地决定书》，二是请求惠东县人民法院判令被上诉人执行《补办手续的批复》，为上诉人补办用地手续。第一项诉讼请求惠东县人民法院已作出判决，依法撤销《收地决定书》，但第二项诉讼请求惠东县人民法院作出裁定，驳回上诉人起诉。现上诉人对惠东县人民法院作出驳回起诉《行政裁定书》不服，就本案的事实，结合相关的法律法规规定，向惠州市中级人民法院提起上诉，请惠州市中级人民法院依法审理。一、原审驳回起诉《行政裁定书》认定事实不清，适用法律错误。原审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定；单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，认定被上诉人不具备给上诉人补办国有建设用地手续的适格主体，驳回上诉人起诉，属认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法扩第五条第三款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第五条第一款规定：“农民集体所有的土地、单位和个人依法使用的国有土地、依法用于非农业建设的农民集体所有的土地，由土地所有者或使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由同级人民政府登记册，核发证书，确认所有权或使用权。”以及本办法第六条规定：“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施。”根据上述法律法规规定，县级以上人民政府土地行政主管部门经法律法规授权，具备统一负责实施土地登记发证工作，即被上诉人具备统一负责实施土地登记发证工作的职权。因此，认定被上诉人不具备给上诉人补办国有建设用地手续的适格主体，驳回上诉人起诉，属认定事实不清，适用法律错误，请求惠州市中级人民法院依法撤销。二、被上诉人执行《补办手续的批复》，为上诉人补办国有建设用地手续，符合法律规定。（一）上诉人与第三人签订《购地协议书》，是合法有效的。1992年9月8日，上诉人与第三人签订《购地协议书》，购买广东省惠东县平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地，土地用途是旅游综合用地。《购地协议书》约定，第三人负责办理用地手续和报建平续；有关办证费用也是由第三人负责，并负责通水、通路、通电到上诉人购买的国有建设用地公路旁，如果上级需要征地建设，第三人负责补偿上诉人按届时市价对调土地或补偿购地款；上诉人责任是在签订完《购地协议书》时付20万给第三人，在办理好用地手续后付80万给第三人。上诉人于1992年10月29日止付了100万给第三人，已完全履行《购地协议书》约定的全部义务，但第三人到目前为止，除给上诉人办理了惠东县建设委员会核发的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》外，其他义务都未履行，这是造成这幅地闲置的主因。后来这幅地经惠东县政府申请惠州市政府报请广东省国土资源厅批准同意补办征用报批手续，于2000年3月1日作出(关于惠东县国土局统征平海镇土地补办手续的批复》(粤地政[2000]173号)批准同意惠东县国土局补办征用本县平海镇六乡管理区、平海居委会位于南门海地段的海滩沙丘地(包括上诉人的建设用地)1200000平方米(折合1800亩)，土地征用后由惠东国土局依照土地利用规划进行管理，今后建设项目和资金落实后，再依法逐宗办理建设用地报批手续，征地补偿同意按征地协议书办理。这就说明，上诉人购买的建设用地得到了省、市、县三级政府批准认可，从2000年3月1日起就可以补办用地手续，但第三人没有给上诉人补办完善用地手续，被上诉人也没有通知上诉人补办用地手续导致上诉人的建设项目十多年没法动工建设，白白等了十多年，损失惨重。上诉人经过长期不断催促第三人履行《购地协议书》义务，完善上诉人用地手续，第三人无奈于2011年6月30日出具证明，证实平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地属于上诉人。根据2005年8月1日起施行的《最高院人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第二款规定：“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”第八条规定：“土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。”第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”依据上述规定可知，上诉人与第三人签订的《购地协议书》购买广东省惠东县平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地，是在2005年8月1日该解解释施行之前，又在2000年3月1日得到省、市、县三级有批准权的人民政府批准认可，是合法有效的。（二）土地管理部门给原告办证是合法的。“法不溯及既往”原则要求国家不得对已完结的事实重新作出对公民不利的法律评价，在适用法律上不溯及既往，即司法机关和行政机关不得擅自将法律规范溯及适用。国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(2002年4月3日国土资源部第4次部务会议通过2007年9月21日国土资源部第3次部务会议修订)自2007年11月1日起施行，而《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》是根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定的解释，已于2004年11月23日由最高人民法院审判委员会第1334次会议通，自2005年8月1日起施行。上诉人与第三人签订《购地协议书》，购买广东省惠东县平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地，是1992年9月8日，都在《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》施行之前，但《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第二款规定：“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的可以认定合同有效。”上诉人与第三人签订的《购地协议书》购买广东省惠东县平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地，又在2000年3月1日得到省、市、县三级有批准权的人民政府批准认可，是合法有效的，第三人应依法履行购地协议约定的办证义务。根据法不溯及既往原则，被上诉人不能按《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》再次出让上诉人的国有建设用地，只能按广东省国土资源厅作出《补办手续批复》，给上诉人补办国有建设用地使用权证。综上所述，上诉人与第三人签订的《购地协议书》购买广东省惠东县平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地，是在国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》施行之前，又得到省、市、县三级有批准权的人民政府批准认可，是合法有效的。上诉人要求第三人履行办证义务既合理又合法，被上诉人给上诉人登记办证符合法律规定。上诉人基于对第三人的行政行为合法性与有效性的信赖而与之合作，政府应当保护，第三人应依法履行购地协议约定义务，如果被上诉人不给上诉人登记办证，将会失去公众的信赖。为此上诉人恳求二审法院依法判令被上诉人按照广东省国土资源厅于2000年3月1日作出《关于惠东县国土局统征平海镇土地补办手续的批复》(粤地政[2000]173号)，给上诉人购买广东省惠东县平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地登记办证。故上诉请求：1、撤销惠东县人民法院(2013)惠东法行初字第16-1号《行政裁定书》；2、判令被上诉人执行广东省国土资源厅作出粤地政[2000]173号《关于惠东县国土局统征平海镇土地补办手续的批复》，为上诉人补办用地手续。
被上诉人惠东县国土资源局虽提出上诉，但经本院传票传唤没有正当理由未到庭参加诉讼。本院视为其放弃诉讼权利。
原审第三人惠东县平海镇人民政府口头陈述称：一审裁定正确，请二审法院维持。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”的规定，国有土地使用权的确认、登记造册、核发证书是县级以上人民政府的职能，被上诉人惠东县国土资源局并无该项职能。本案上诉人杨运洪起诉请求被上诉人惠东县国土资源局执行广东省国土资源厅于2000年3月1日作出的《关于惠东县国土局统征平海镇土地补办手续的批复》（粤地政[2000]173号），为其补办用地手续，被上诉人惠东县国土资源局并非适格的被告，原审裁定驳回其对惠东县国土资源局的起诉，处理正确，本院应予维持。
综上所述，上诉人杨运洪的上诉无理，本院予以驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 瑞 南
审判员 黄 潮 明
审判员 覃 毅 华
二〇一六年八月二十一日
书记员 刘江涛（兼）
廖晓丹