四川省盐亭县人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)川0723行初22号
原告绵阳西科建设项目管理咨询有限公司盐亭分公司，住所地：盐亭县
负责人胥峰，系公司经理。
委托代理人江泽兵，四川川北律师事务所律师。
委托代理人李进，四川川北律师事务所律师。
被告盐亭县财政局。
法定代表人衡正明，系该局局长。
委托代理人游克诚，该局投资管理股股长。
委托代理人向凤熬，四川川北律师事务所律师。
被告盐亭县人民政府。
法定代表人向赟，系盐亭县县长。
委托代理人冯光亚，盐亭县人民政府法制办公室主任（系特别授权）。
委托代理人赵德成，联衡律师事务所律师，系盐亭县人民政府法律顾问。
原告绵阳西科建设项目管理咨询有限公司盐亭分公司（以下简称西科盐亭分公司）行政管理纠纷一案，于2016年9月19日向本院提起行政诉讼，本院于2016年9月26日立案后，于2016年9月29日向被告盐亭县人民政府、盐亭县财政局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月24日公开开庭审理了本案。原告西科公司盐亭分公司的负责人胥峰、委托代理人江泽兵、李进、被告盐亭县人民政府的委托代理人冯光亚、赵德成、李进、被告盐亭县财政局的副局长宋勇作为负责人与委托代理人游克诚、向凤熬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
盐亭县财政局于2016年4月19日作出盐财投决[2016]60号关于盐亭县八角小学公共租赁住房建设工程竣工财务决算的批复，盐财投决[2016]61号关于盐亭县林农小学公共租赁住房建设工程竣工财务决算的批复。原告于2016年7月4日向被告盐亭县人民政府提出复议申请，被告盐亭县人民政府受理复议申请后，于2016年9月12日作出盐府行复驳字[2016]1号驳回行政复议申请决定书，驳回原告的行政复议申请。
原告诉称，2014年8月，原告分别与盐亭县林农中心小学、盐亭县八角小学签订公租房建设工程监理合同，合同约定以工程概算投资额，并依据发改价格[2007]670号的收费标准，按取费标准的90%计收取工程监理服务费，应收林农小学的建设工程监理服务费为72765.00元，应收八角小学工程监理服务费141300元。该两处工程已竣工验收合格，原告在与两处建设单位按合同约定结算监理费并经学校、教体局、建设局领导审批同意按合同约定支付监理费，两所小学将相关资料交县财政局拨款时县财政局自行委托绵阳正誉会计师事务所有限公司作出绵正誉会核[2016]052号和绵正誉会核[2016]051号审核报告。两份审核报告适用法律、法规、规章、文件错误，作出的审核结论错误，更无权改变原告与两所小学约定的合同权利义务。原告知道审核报告后，立即致函给被告盐亭县财政局要求协调更改，被告盐亭县财政局作出的批复，违反程序正当性（未公开），原告到建设局要求支付监理费时，被告知不能按审批的票据全额支付，原告作为行政相关人认为被告盐亭县财政局侵犯原告的合法权利和义务，所作出的行政行为程序违法，适用盐府发[2011]26号文件取费标准错误，该文件与发改价格（2007）670号相矛盾。请求人民法院依法判令：（1）撤销被告盐亭县人民政府作出的盐府行复驳字（2016）1号决定书；（2）撤销被告盐亭县财政局作出的盐财投（2016）60号“关于盐亭县八角小学公共租赁住房建设工程竣工财务决算的批复”和盐财投（2016）61号“关于盐亭县林农小学公共租赁住房建设工程竣工财务决算的批复”，并责令被告盐亭县财政局重新作出；（3）对盐府发（2011）26号“关于进一步加强和规范政府投资管理的意见”的文件的合法性进行审查；（4）诉讼费由被告承担。
原告为了证明其主张，提供了八组证据。（1）营业执照、负责人身份信息复印件。拟证明：原告基本情况和主体资格适格；（2）盐财投[2016]60号、61号批复，川财投[2013]19号文件、财建[2012]394号文件、财政部[2016]81号文件，财政部门监督办法，川府发[2014]56号通知。拟证明：被告盐亭县财政局依据的财建[2002]394号和绵阳正誉会核[2016]051号和052号报告系行政管理而非内部行为，被告盐亭县财政局按照该文件6、7条履行行政职权，有行政管理和监督权，监督中的处理行为可诉讼；（3）绵正誉[2016]051号、052号报告。拟证明：被告盐亭县财政局依据该报告作出的批复是错误的行政行为，该报告适用的规章是废止的，该工程非灾后重建，没有向原告送达；（4）盐发改[2014]74号文件。拟证明：被告盐亭县财政局作出的行政行为所管理的事务系国家项目，资金来源于中央和省财政专项资金以及地方自筹资金，并非灾后重建项目；（5）行政复议决定书。拟证明：被告盐亭县人民政府认定被告盐亭县财政局的行政行为是行政管理和监督行为，被告盐亭县财政局作出的批复关于原告收取监理费基数依据盐府发[2011]26号文件；（6）建设工程委托监理合同。拟证明：原告与建设单位签订的合同是真实意思表示；（7）银行交易明细表、通知。拟证明：建设局付款的事实，被告盐亭县财政局作出批复对原告的权利产生实际影响与原告有法律上的利害关系，具有相关人的适格主体；（8）发改价格[2007]670号通知，盐府发[2011]26号意见。拟证明：原告与建设单位约定的收取监理费的依据是合法的，被告作出的批复与立法相冲突，属于违法文件。
被告盐亭县人民政府辩称，被告作出的盐府行复驳字[2016]1号决定书合法。其理由如下：一、案涉的批复行为属于财政部门对使用国有资金的财务监督、管理和支付行为，属于财务收支内部行为，不涉及公民、法人或其他自然人，仅是财务资金的使用和批复，没有影响原告的权利及依据合同收取监理费的利益；二、批复是执行国家预算、财政预决算的行为；三、原告与批复没有任何利害关系，原告主体不适格；四、批复是根据审计结果和八角、林农小学申报的财务决算报表所确定的，没有改变任何价款，原告开具的发票发包方已签字同意付款，至于财政资金给多少，那是财政资金的支付行为，不影响原告收取价款；五、文件属于政府所属部门或者下属单位的内部文件，是对政府投资管理出台的文件，不影响投标人或监理服务人等，它不属于规范性文件，仅仅是内部管理制度，也没有违反国家法律法规，监理费属于市场或政府指导下收取。政府对计费作出的内部管理规定，不影响施工人、监理人等向服务人收取价款的利益，文件的内容不违法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告盐亭县人民政府为了证明作出的行政复议决定的行政行为合法，提供了以下证据：
（一）盐府行复驳字（2016）1号决定书，证明被诉行政行为的合法性。
（二）盐财投决（2016）60号、61号批复，绵正（誉）会核（2016）051号、052号审核报告及附件，委托监理合同2份，增值税发票1张，证明被诉具体行政行为认定的事实清楚，原告与案涉批复没有法律上的利害关系。
（三）行政复议申请书、行政复议答复书、证据材料清单、查阅案件材料清单、延期通知书、送达回证，证明被诉行政行为程序合法。
（四）基本建设财务管理规定、财政部关于解释《基本建设财务管理规定》执行中有关问题的通知、预算法、行政复议实施条例，证明被诉行政行为适用法律正确。
（五）盐府发（2011）26号文件，证明财政预算，工程监理等一系列规章制度，并不违背国家规定。
被告盐亭县财政局辩称，原告的起诉不符合法律规定，陈述的事实与客观事实不符，应当依法驳回其起诉。主要理由如下：一、原告主体不适格；二、案涉批复属内部监督管理行为而不是具有可诉性的具体行政行为，不属于人民法院行政案件的受案范围；三、被告在职权范围内作出的批复合法有效。
被告盐亭县财政局为了证明自己作出的主张，提供了以下证据：
（一）组织机构代码证复印件、统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明书，证明被告盐亭县财政局的基本情况。
（二）川府发[2014]56号文件、盐府办发[2011]39号文件，证明被告财政局有对财政资金使用情况进行监管的职能。
（三）国发[2000]23号文件，盐财投[2016]60号文件、盐财投[2016]61号文件，证明案涉的60号、61号批复系上级机关对下级单位财政资金使用情况进行监督管理的内部行政管理行为，被告主体不适格。
（四）关于盐亭县林农小学公租房建设工程财务决算批复的申请、关于盐亭县八角小学公租房建设工程财务决算批复的申请、盐亭县基本建设项目竣工财务决算审核委托协议、绵正（誉）会核[2016]051号、052号报告，绵阳正誉会计师事务所有限公司的营业执照、出具审核报告的会计师相关资格证明、盐亭县人民政府驳回行政复议申请决定书，证明被告盐亭县财政局作出的盐财投[2016]60号、61号批复所认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，其结论客观、合法。
（五）原告营业执照复印件、负责人身份证明书复印件、建设工程委托监理合同复印件2份，证明原告不是行政相对人，与盐亭县财政局作出的[2016]60号、61号批复没有直接的法律上的利害关系。
（六）预算法、政府采购法、政府采购法实施条例、会计法、财政部关于印发《基本建设财务管理规定》的通知、四川省财政厅川投[2003]19号文件、盐府办发[2014]19号文件、盐府发[2011]26号文件，证明盐亭县财政局作出的盐财投[2016]60号、61号批复所适用的法律、法规、规章及规范性文件正确。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见是：对第一组证据来源的合法性、关联性、真实性不持异议。对第二组证据的合法性、真实性、关联性不持异议，但对其证明这两份文件属于外部行政行为提出异议，不能达到其证明目的。两份批复均是对学校所作。对第三组证据审核报告的真实性、合法性不持异议，对关联性提出异议。对第四组证据的真实性，合法性不持异议，对关联性持异议，第六组证据两份建设工程委托监理合同、增值税发票的真实性、合法性不持异议，对其与本案的关联性及所记载内容合法性提出异议。对第七组证据的真实性、合法性不持异议，对关联性提出异议。不能证明财政局的批复与原告之间有行政管理行为，也不能证明原告行为的可诉性。
原告对被告盐亭县人民政府提供的证据质证意见是：对第一组证据的真实性不持异议。对第二组证据，盐亭县人民政府的行政复议决定书等与客观事实不符，盐财投决（2016）61、60号批复直接损害了原告的经济利益。（2011）26号文件违背了发改委（2007）670号文件，对绵正（誉）会核（2016）051号、052号报告不具有合法性，达不到被告的证据目的。
被告盐亭县财政局对盐亭县人民政府提供的证据，质证意见是：对证据的真实性、合法性、关联性均不持异议。行政复议决定书，驳回申请的理由属于内部监管行为，不属于行政复议的受理范围，对于60、61号批复，批复的内容是根据会计师事务所的审核报告和单位同意的结果。
原告对被告盐亭县财政局提供的证据质证意见是：对第一组证据的真实性无异议。第二组证据无异议。对第三组证据证明其监督管理行为是内部行政行为提出异议，（2016）60号、61号批复，对真实性无异议，原告属于本案利益关系人，应送达给原告，该文件引用了绵正（誉）[2016]051、052号文件，该证据不具有合法性。对第四组证据的真实性和合法性提出异议，对委托协议真实性、合法性不持异议，但对本案的关联性提出异议，该报告原告至今未收到，程序不合法。对第五组证据无异议，对第六组证据的真实性、合法性无异议，对关联性持异议。
被告盐亭县人民政府对被告盐亭县财政局提供的证据质证意见是：对于证据的真实性、合法性、关联性不持异议。依据相关的法律能认定案涉批复属财政资金的内部管理行为，内部行为与原告没有法律上的利害关系。
本院对上述证据认证如下：被告盐亭县人民政府提供的第一组、第二组、第三组、第五组证据具有合法性、关联性、真实性，本院予以确认。对第四组证据系法律规定，本院无须确认。二、被告盐亭县财政局提供的第一组、第二组、第三组、第四组、第五组证据具有合法性、关联性、真实性，本院予以确认。第六组证据系法律规定，本院无须确认。
经审理查明，原告西科公司盐亭分公司于2006年6月7日成立，系有限责任公司分公司。2016年5月23日，原告在盐亭县食品药品和工商质监管理局办理了营业执照，营业期限2008年10月31日至长期；经营范围为：建设项目管理咨询、工程建设监理（乙级）。2014年3月21日，盐亭县发展和改革局作出“关于盐亭县特殊教育学校等七所教育系统2014年公共租赁住房建设项目立项的批复”，载明：盐亭县林农小学、盐亭县八角小学等修建公共租赁住房，资金来源为中央、省财政专项资金和地方自筹资金，2014年8月23日，原告与盐亭县林农小学签订建设工程委托监理合同，合同约定按工程投资额（施工中标造价）依据国家发展和改革委员会、住建部颁发的《建设工程监理与相关服务收费标准》发改价格[2007]670号的收费标准，按取费标准的90%计取工程监理服务费。2014年8月26日，原告与盐亭县八角中心小学签订建设工程委托监理合同，约定以该工程概算投资额依据国家发展和改革委员会，住建部颁发的《建设工程监理与相关服务收费标准》发改价格[2007]670号的收费标准按取费标准的90%计取工程监理服务费。该两处工程完工后，经竣工验收合格。2016年3月5日，盐亭县林农小学、盐亭县八角中心小学向盐亭县财政局提交建设工程财务决算的申请。盐亭县财政局委托绵阳正誉会计师事务所有限公司进行竣工财务决算审核。绵阳正誉会计师事务有限公司接受委托后，核定盐亭县林农小学监理费为55025元，盐亭县八角小学监理费为11297元。于2016年4月1日作出绵正（誉）会核[2016]051号、052号竣工财务决算审核报告，2016年4月19日，盐亭县财政局作出盐财核决[2016]60号、61号“关于盐亭县八角小学、林农小学公共租赁住房建设工程竣工财产决算的批复”，核定盐亭县八角小学工程质量监理费为112297.00元，盐亭县林农小学工程质量监理费为55025.00元。原告向盐亭县人民政府提出行政复议申请。于2016年7月14日，盐亭县财政局向原告作出行政复议答复书。2016年9月12日，盐亭县人民政府作出盐府行复驳字[2016]1号驳回行政复议申请决定书，认为原告不是批复的利害关系人，驳回原告的行政复议申请。
同时查明，盐亭县人民政府于2011年12月31日作出盐府发[2011]26号“关于进一步加强和规范政府投资管理的意见”，第一条第（三）项第2目载明：规范勘察、设计、监理的取费，勘察设计的计费额以批准概算投资为准，监理取费基数以中标价为准。国家发展改革委、建设部作出“关于印发《建设工程监理与相关服务费管理规定》的通知”，发放价格[2007]670号第五条，载明：建设工程监理与相关服务收费根据建设项目投资额的不同情况，分别实施政府指导价和市场调节价；附件1.0.3载明：其他工程的施工监理服务收费按照建设项目工程概算投资额分档定额计算方式计算收费。
本院认为：行政诉讼法理论将行政行为分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为是行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人实施的行政行为，通常只涉及行政机关的内部事务，不影响外部相对人的权利。二者之间的主要区别在于行政机关与相对人之间的关系，内部行政行为行政机关与相对人是隶属关系或监督关系，外部行政行为只存在管理与被管理关系。内部行政行为不影响外部相对人的权利，外部行政行为直接影响着外部相对人的权利。我国《行政诉讼法》将内部行政行为列为不可诉的行为之一，最高人民法院关于适用《中华人民行政诉讼法》若干问题的解释也规定行政行为对其合法权益不产生实际影响的不属于人民法院的受案范围
盐亭县人民政府办公室“关于印发盐亭县财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知”(盐府办发[2011]39号)第二条第（八）项：负责办理和监督财政性经济发展支出、政府性投资项目的财政拨款，负责投资评审管理工作……。财政部《基本建设财务管理规定》（财建【2002】394号）第二条：本规定适用于国有建设单位和使用财政性资金的非国有单位……；第四条规定：各级财政部门是主管基本建设财务的职能部门，对基本建设的财务活动实施财政财务管理和监督。《基本建设财务规则》（财政部81号令）第七条规定项目建设单位做好以下基本财务管理工作:及时办理工程价款结算，编报项目竣工财务决算。上述文件、规章说明：被告盐亭县财政局是县人民政府财政主管部门，有对使用财政资金进行基本建设的财务活动实施管理和监督的职权，使用财政资金进行建设的单位有接受财政局的管理和监督的义务，在工程建设结束后必须向主管财政部门申请决算批复。盐亭县八角小学、林农小学，使用财政资金进行基本建设，按照财务管理体制，其财务活动应该受到盐亭县财政局的管理和监督，所以两学校在公共租赁房建设工程竣工后，均依规向财政局递交了财务决算的申请，盐亭县财政局作出了决算的批复，足以证明建设单位和管理部门都在依法履行法定的职责。这是其一。其二、盐府办发[2011]39号第二条第(三)项规定“盐亭县财政局承担各项财政收支管理责任”，即盐亭县财政局对其管辖区域内的所有财政的收入和支出都有管理的职权。八角小学、林农小学是全额拨款的事业单位，人员经费、办公开支、基建费用使用的都是财政资金。因此，单位的所有收入和支出均要受到财政局的管理，向财政局报告，受财政局监督。八角小学、林农小学在财务方面与被告盐亭县财政局之间就是一种监督与被监督的财务隶属关系。从使用的公文格式上看，竣工决算用的是下级对上级请求指示、批准的公文请示，财政局对两学校的请示用的是答复下级请示用的公文批复，进一步说明了两学校与财政局之间是一种隶属关系。其三、财政局的批复程序是依照两学校的申请而启动，批复过程中征询了两学校的意见，两学校均在决算审核结果确认表签章，对审核结果表示了认可，并向两小学送达了批复，批复的效力是两个建设单位在公租房项目建设过程中能够获得支出财政资金的上限。原告不是批复的相对人，不对原告产生拘束力。第四、最高人民法院（2001民一他字第2号）关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的答复意见：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。西科建设盐亭分公司与盐亭八角小学、林龙小学之间就公共租赁住房建设签订的施工监理合同是平等民事主体之间签订的民事合同，受《中华人民共和国合同法》等民事法律的调整，经审理查明作为合同主体的八角小学、林龙小学并未不执行合同，也未提出变更或者撤销合同，批复之后，八角小学、林龙小学仍按合同金额签批了票据，因此原告未依法提出财政局的批复并已给原告基于合同产生的权利义务造成实际影响的证据证明。仅在支付环节建设局根据批复表示不能按合同支付，这是合同之外第三方造成的履行问题，可要求合同方提供协助义务予以解决。因此，原告依照《行政诉讼法》第十二条第（十二）项的规定认为盐亭县财政局的行为侵犯了原告的合法权利和义务的理由不能成立。第五、《财政部部门监督办法》第三条规定“财政部门应当按照财政管理体制、财务隶属关系对财政、财务等事务进行监督”，说明该办法只对有财务隶属关系的单位和个人才适用，原告不是财政局的监督对象，不能适用该办法。该办法第二十七条规定“监督对象对处理决定、处罚决定不服可以提起行政诉讼”，本案原告既不是财政局的监督对象，诉请撤销的批复，不是处理决定、处罚决定。因此，原告提出按照该办法可以提行政起诉讼的法律依据也不能成立。综上，该批复行为是基于隶属关系，针对的特定的监督对象，对其申请所做的答复，被告的批复行为在法律、行政法规、规章规定的范围内并没有对原告的合法权益产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、最高人民法院《关于适用〈中华人民行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，应依法裁定驳回原告的起诉。既然原告在本案中没有诉权，要求对规范性文件进行审查的主张失去了基础，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：
驳回原告绵阳西科建设项目管理咨询有限公司盐亭分公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 苏奇元
审 判 员 赵 娟
人民陪审员 哈 敏
二〇一六年十二月八日
书 记 员 雷 蕾