四川省德阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川06行终46号
上诉人（原审原告）范正余，男，汉族，生于1948年2月19日，住四川省绵竹市。
被上诉人（原审被告）绵竹市公安局，住所地四川省绵竹市回澜大道东段110信箱。
法定代表人刘兆斌，局长。
委托代理人陈刚，绵竹市公安局民警。
委托代理人马正强，绵竹市公安局民警。
上诉人范正余因与被上诉人绵竹市公安局治安管理处罚及行政赔偿一案，不服四川省绵竹市人民法院（2017)川0683行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
绵竹市公安局于2016年8月25日，以查明范正余于2013年年初多次到北京中南海周边非正常上访，在被北京警方多次训诫后又于2016年6月30日到北京中南海周边非正常上访，造成一定社会影响，扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项之规定，作出绵公（绵）行罚决字[2016]445号行政处罚决定：对违法行为人范正余作出治安拘留十日的处罚。
原判查明，（一）原告系四川省绵竹市绵远镇三泉村村民，其以绵远镇人民政府造成原告养殖损失；原告被杨忠荣殴打要求赔偿以及养殖场中设备设施被人偷走要求赔偿等为由，多年来不断向各级各地部门进行信访。绵远镇人民政府、绵竹市及德阳市人民政府复查复核委员会、四川省信访局已针对其信访请求进行答复和处理。
（二）从2013年起，原告先后多次到北京中南海周边等区域进行上访，期间，北京市公安局西城分局分别于2013年5月22日、2013年7月29日、2014年1月15日、2014年1月25日、2015年9月27日、2016年6月30日对其出具训诫书，载明“发生地点：中南海周边……四、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应当到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。
（三）2016年2月5日，经绵远镇人民政府协调处理，原告及其家属签订《息访罢诉承诺书》，承诺：本人及家属不再就河滩地纠纷和杨忠荣打架一事到政府及各级部门提出其他信访诉求，从此息访罢诉。同日，绵远镇人民政府作出《关于范正余信访事项的终结处理意见书》，载明：……现决定对范正余的信访事项予以终结。
（四）2016年7月2日，被告就原告非正常上访扰乱公共秩序一案进行立案调查、取证，并于2016年8月25日作出绵公（绵）行罚决字[2016]445号行政处罚决定，决定书载明“现查明范正余于2013年年初多次到北京××周边非××区违法上访，在被北京警方多次训诫后又于2016年6月30日到北京中南海周边等非访区进行违法上访，造成一定的社会影响，扰乱公共场所秩序……根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项之规定，现决定对违法行为人范正余作出治安拘留十日的处罚。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向德阳市公安局或绵竹市人民政府申请行政复议，或者在六个月内依法向绵竹市人民法院提起行政诉讼。”被告在作出上述行政处罚决定前，已告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及原告享有陈述和申辩的权利。
2016年8月25日，原告体检不合格，行政拘留暂未执行。2016年11月25日，原告再次体验，此次体检合格，行政拘留予以执行。同日，被告向原告之妻杨先英送达上述行政处罚决定书。2016年12月5日，行政拘留执行完毕。
因原告不服上述行政处罚决定，故诉至法院，致本案纠纷发生。
原判认为，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第一条第（一）项的规定，本案案由应为诉公安治安管理处罚及行政赔偿案。
本案争议焦点：一是原告起诉是否超过起诉期限；二是被告作出的行政处罚决定是否合法；三是原告主张的行政赔偿请求能否成立。
对于焦点一，被告制作绵公（绵）行罚决字[2016]445号《行政处罚决定书》，并于2016年8月25日向原告进行宣读，至此，行政处罚决定已经作出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，原告于2017年5月24日向本院提起行政诉讼，已经超过起诉期限。另外，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释>第三条第一款第（二）项规定，符合超过法定起诉期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。本案中，被告向原告宣读行政处罚决定后并未立即执行行政拘留，也未出示关于暂停执行行政拘留的相关文书，在该情况下，原告作为行政相对人，对案涉行政处罚是否实质性影响己方权益并无清晰认识，直至2016年11月25日到2016年12月5日被告对原告执行行政拘留。综上，原告于2017年5月24日向本院提起行政诉讼，起诉期限虽已超过，但属有正当理由。
对于焦点二。关于行政处罚职权。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，本案违法行为发生地虽在北京，但违法行为人即原告属绵竹市绵远镇三泉村村民，且引发信访的根本原因发生地在绵竹，由绵竹市公安机关处理该案件更为适宜，因此，被告具有对原告作出行政处罚的主体资格及法定职权。
关于重复处罚。原告认为，北京市公安局已针对原告的上访行为作出训诫，被告再次处罚，属重复处罚。本院认为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚种类包括警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证、限期出境或者驱逐出境。从上述条文可知，训诫并非是法定的处罚种类，因此，原告上述诉称理由不能成立，被告作出的行政处罚不属于重复处罚。
关于行政处罚合法性。本案中，原告所反映信访事项经相关部门答复和处理，其应当寻求正当途径予以解决。该信访事项后经政府协调，原告及其家属也签订了息访罢诉承诺书。在此情况下，原告就同一信访事项再次提出主张，并越级到北京中南海周边等区域多次上访，经当地公安机关训诫后仍不改正，其行为已构成非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项“有下列行为之一的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序”的规定，被告对原告作出行政拘留十日的处罚决定，属认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚得当。另外，被告在法定办案期限内作出上述行政处罚决定，且在作出该决定前，已告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告享有陈述和申辩的权利，其程序合法。
综上，被告作出的行政处罚决定合法，对原告要求撤销该决定，本院不予支持。
关于焦点三。行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损失时由国家承担的一种赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提，本案中，被告作出的行政处罚决定合法，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，对原告的行政赔偿请求，本院不予支持。
据此，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告范正余的诉讼请求。案件受理费50元由原告范正余负担。
宣判后，原审原告仍不服，上诉至本院认为，一审认定事实错误，上诉人没有非正常上访，政府捏造信访承诺书，训诫书没有公章时间和签名，也是虚假的；上诉人越级上访是因为上诉人的问题没有得到政府的解决才上访。认为绵竹公安局对其的拘留是非法的，请求撤销原判，依法判决。
二审当事人没有提交新的证据，二审查明的事实与一审查明事实一致，二审予以确认。
本院认为，上诉人认为《训诫书》、《承诺书》等系绵竹市公安局伪造的虚假证据，本案行政处罚主要证据不足。经查，被上诉人所举《训诫书》，系北京市公安局西城分局府右街派出所分别作出书面训诫，训诫书有加盖单位公章并由出具人签名，同时，还有相关的询问笔录，统一送返告知书等予以佐证，以上证据符合法定要求，上诉人认为该证据系伪造，没有依据，就承诺书的真伪问题，承诺书书有上诉人本人的捺印及其他亲属在场，同时，就承诺书中所涉的款项，上诉人也确认领取。故，对上诉人认为被上诉人伪造证据的上诉理由，不能成立。
关于管辖问题。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，本案违法行为发生地虽在北京，但违法行为人即上诉人属绵竹市汉旺镇居民，且引发信访的根本原因发生地在绵竹市，原审认为被上诉人绵竹市公安机关处理该案件更适宜，具有对上诉人作出治安管理处罚的主体资格及法定职权，并无不当。
关于是否重复处罚问题。上诉人认为，即便训诫书真实，但北京警方已对其作出处理，故绵竹市公安局对其进行行政处罚违反“一事不再罚”原则。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条对行政处罚的种类作出了规定，同时《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条对治安管理处罚的种类作出规定，即治安管理处罚的种类分为警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证、限期出境或者驱逐出境。据此，训诫并非属法定的处罚种类，原审认为本案被上诉人依《中华人民共和国治安管理处罚法》作出治安管理处罚，不属重复处罚，并无不当。
关于实施处罚措施是否不当是否违法的问题。经查，就上诉人扰乱公共秩序一案，被上诉人绵竹市公安局于2016年7月2日立案，于2016年8月25日向上诉人宣告行政处罚决定，经宣告，行政处罚对当事人产生拘束力，成为执行依据，因上诉人体检结论不合格，未予执行。至2016年11月25日，经体检合格后，行政处罚“行政拘留十日”予以执行。该处罚决定的执行，系由作出决定的公安机关送交执行，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》执行规定。综上，根据本案审理查明的事实，上诉人在其反映的信访问题经各级部门答复，相关部门已积极作出处理，其也签订了息访息诉承诺书的情况下，再次就同一信访事项提出主张，并越级到北京中南海、天安门等区域多次上访，经当地公安机关多次训诫后仍不改正，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序，其行为已构成非正常上访。被上诉人绵竹市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定，原审认定该决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，实体合法，并无不当。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范正余负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄晓宇
审判员 王 剑
审判员 王洲海
二〇一八年六月一日
书记员 付生宇
附：
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第十九条信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。