湖北省黄石市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)鄂02行终57号
上诉人（原审原告）王全礼。
上诉人（原审原告）王祖发。
委托代理人陈慧莲。
被上诉人（原审被告）大冶市国土资源局，住所地大冶市新冶大道24号。
法定代表人乔永红，局长。
委托代理人罗焱，该局工作人员。
上诉人王全礼、王祖发因诉国土部门不履行法定职责一案，不服大冶市人民法院（2016）鄂0281行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决认定，王全礼、王祖发均系大冶市陈贵镇洋塘村村民。由于大冶有色金属有限公司铜山口铜矿尾矿库濒临大冶市陈贵镇洋塘村王三房湾，严重危及该湾村民生产、生活安全，大冶市人民政府于2008年9月召开专题会议,决定将该铜矿尾矿库扩容，并启动征地相关工作。
2009年11月9日，大冶市国土资源局作出土地征前告知书，主要内容为：该局拟征收陈贵镇洋塘村集体土地82.5211公顷、南山村集体土地13.7740公顷，用于铜山口铜矿尾矿库接替工程建设用地；拟征地位置、土地面积、权属、地类；拟征地补偿标准及安置情况；对补偿标准和安置方案的听证权利；对土地利用现状及地上附着物的权属、种类、数量进行调查清点的方式等征地相关情况。同月19日，大冶市国土资源局将该土地征前告知书送达大冶市陈贵镇洋塘村村民委员会（以下简称洋塘村村委会），双方共同确认被征收土地地类、面积、年产值标准、土地补偿费倍数、安置补助费倍数等情况后，签订了建设用地协议书。
2010年9月25日，国土资源部报经国务院批准后，对湖北省人民政府作出国土资函[2010]807号《国土资源部关于大冶有色金属有限公司铜山口铜矿尾矿库工程建设用地的批复》，同意大冶市征收农民集体所有农用地78.8359公顷（其中耕地52.9845公顷）、建设用地11.9776公顷、未利用地5.4816公顷。以上共计批准建设用地96.2951公顷，由当地人民政府以出让方式提供，作为大冶有色金属有限公司铜山口铜矿尾矿库工程建设用地。
2011年3月23日，大冶市人民政府发布征地公告，对位于陈贵镇洋塘村和南山村境内的征收土地位置、征地面积、征地补偿标准及安置途径、征地补偿登记以及其他相关事项予以公告。2014年2月25日，大冶市国土资源局发布《关于铜山口铜矿尾砂库建设项目征收土地补偿安置方案的公告》（冶土资征补告[2014]01号）,将征地位置、面积及地类、征地补偿标准、农业人员安置途径、征地补偿费支付对象和支付方式等内容进行了公告，同时告知被征地农村集体经济组织、农村村民及其他权利人有要求举行听证的权利。大冶市国土资源局根据有关村民的申请召开了听证会，并结合听证会上有关村民提出的意见修改了征地补偿安置方案，大冶市人民政府批准了修改后的征地补偿安置方案。
2014年6月18日，代表大冶市人民政府实施征地工作的陈贵镇铜山口铜矿库区移民搬迁指挥部（以下简称指挥部），会同洋塘村村委会及大冶市国土资源局，对洋塘村八组、九组、十组、十一组和包括王全礼、王祖发在内农户的土地面积、地面附着物逐一进行了丈量、清点、登记和核实，并将调查结果予以公告，告知如对调查结果有异议，可在指定期限内申请复核。
2014年6月17日，指挥部与洋塘村村委会签订征地补偿安置协议书。后指挥部依约将征地及地上附着物补偿费用预付给洋塘村村委会。2014年7月7日，作出集体土地使用权登记证书注销公告，公告注销王兰新等157户的集体土地使用权（农村宅基地使用权）登记证书。王全礼、王祖发的集体土地使用权（农村宅基地使用权）登记证书在大冶市国土资源局所列的注销名单之中。2014年8月3日，指挥部与洋塘村村委会签订土地移交确认书，洋塘村村委会将被征用土地移交给指挥部。现王全礼、王祖发认为大冶市国土资源局在征地报批前未履行告知、确认、听证的法定职责，属于行政不作为，故而成讼，请求法院确认该行为违法。
原审判决认为，大冶市人民政府因公共安全建设需要，征收大冶市陈贵镇洋塘村、南山村集体土地96.2951公顷。征地报批前，大冶市国土资源局告知了王全礼、王祖发所在村的洋塘村村委会，并与洋塘村村委会共同清点、确认了该村被征用土地情况。征地依法报批后，大冶市人民政府发布了征地公告、收回洋塘村部分农村土地承包经营权证的公告，告知了被征土地范围内的土地所有权人、使用权人或其他权利人相关权利和义务。大冶市国土资源局依职责公布了征地补偿安置方案，告知了被征地村组及农户听证权利，并与征地机构、洋塘村村委会共同对被征土地面积、地面附着物进行了丈量、清点、登记、核实。征地机构将该调查结果予以了公示，同时告知了被征地村组及农户申请复核的权利。可见，大冶市国土资源局在征地报批前虽未完全履行征地告知、确认土地面积和地面附着物、告知听证等义务，但在征地报批后与征地机构采取补救措施，向包括王全礼、王祖发在内的权利人履行了上述义务，其在征地中出现的程序瑕疵，并未对王全礼、王祖发的权益产生实质性影响。故王全礼、王祖发请求确认大冶市国土资源局在大冶有色金属有限公司铜山口铜矿尾矿库建设项目征地报批前未对其履行告知、确认、听证的法定职责，属于行政不作为，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王全礼、王祖发的诉讼请求。
王全礼、王祖发不服原审判决，向本院提起上诉称，依据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置补偿途径告知被征地的农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农民集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当组织听证；农户知情、确认的有关材料系征地报批的必备材料。故征地依法报批前的公告、确认程序为必经程序。本案中，大冶市国土资源局提交的证据不能证明其在征地报批前履行了告知、确认、听证等程序。该局在征地报批后采取的发布征地公告、公布补偿安置方案等举措不能代替其在征地报批前应当履行的相关法定职责。故原审判决关于“征地依法报批后”、“大冶市国土资源局在征地报批前虽未完全履行征地告知、确认土地面积和地面附着物、告知听证等义务，但……并未对王全礼、王祖发的权益产生实质影响”的认定错误；原审判决驳回其诉讼请求适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原判判决，并依法改判。
大冶市国土资源局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定的事实均属实。
本院认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分行为之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段性行政行为。一些阶段性行政行为虽然表面与普通可诉行政行为无异，但从其所处的行政过程的整体性看，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力。依据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）关于征地工作程序的规定，大冶市国土资源局在征地依法报批前，具有对拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等进行告知、确认和组织听证的职责。告知、确认和组织听证程序是县级上以上人民政府实施土地征收行为的环节，系过程性行政行为，这些行为的目的在于完成具有最终处分效力的土地征收行为，不具有独立的行政法律效力，依法不属于行政诉讼的受案范围。故本案中，王全礼、王祖发的起诉不符合法定条件，依法应当裁定驳回，原审判决驳回诉讼请求不妥，本院予以纠正。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销大冶市人民法院（2016）鄂0281行初7号行政判决；
二、驳回王全礼、王祖发的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 汪洪安
审判员 王 蓓
审判员 刘海军
二〇一六年八月四日
书记员 安 琼