四川省德阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川06行终48号
上诉人（原审原告）李忠良，男，汉族，生于1949年3月10日，住四川省绵竹市。
被上诉人（原审被告）绵竹市公安局，住所地四川省绵竹市回澜大道东段110信箱。
法定代表人刘兆斌，局长。
委托代理人吴承美，绵竹市公安局民警。
委托代理人陈刚，绵竹市公安局民警。
被上诉人（原审被告）绵竹市人民政府，住所地绵竹市剑南镇回澜大道中段393号。
法定代表人邹远骏，市长。
委托代理人陈智，绵竹市人民政府工作人员。
委托代理人黄定豪，绵竹市人民政府工作人员
上诉人李忠良因与被上诉人绵竹市公安局、绵竹市人民政府治安管理处罚及行政赔偿、行政复议一案，不服四川省绵竹市人民法院（2017)川0683行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
绵竹市公安局于2017年3月7日，以查明2016年7月18日，原告李忠良在北京天安门地区上访被北京市公安局天安门地区分局给予训诫；2016年12月27日下午，原告在中南海周边上访被北京市公安局西城区分局予以训诫为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项之规定，作出绵公（富）行罚决字[2017]92号行政处罚决定：给予违法行为人李忠良行政拘留八日的处罚。
绵竹市人民政府于2017年7月13日，作出竹府行复决[2017]01号行政复议决定：维持被告绵竹市公安局作出的绵公（富）行罚决字[2017]92号行政处罚决定。
原判查明，（一）原告系四川省绵竹市富新镇荣华社区居民，其以“5.12”大地震后未领取房屋重建款、政府不予划拨土地自建住宅等问题为由，多年来不断向各级各地部门进行信访。绵竹市富新镇人民政府、绵竹市及德阳市人民政府复查复核委员会已针对其信访事项作出答复和处理。
2013年、2015年，原告分别就绵竹市富新镇人民政府不予核准申请划拨土地、不予发放地震房屋重建款为由提起行政诉讼，终审法院判决驳回原告的诉讼请求。
（二）2016年7月18日，北京市公安局天安门地区分局对原告出具训诫书，载明“被训诫人：李忠良；发生地点：天安门地区……四、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。2016年12月27日，北京市公安局西城分局对原告出具训诫书，载明“被训诫人：李忠良；发生地点：中南海周边……四、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访……”
（三）2017年1月10日，被告绵竹市公安局就原告非正常上访扰乱公共秩序一案进行立案调查、取证，并于2017年3月7日作出绵公（富）行罚决字字[2017]92号行政处罚决定，决定书载明“现查明违法行为人李忠良于2016年12月27日下午在中南海周边上访被北京市公安局西城区分局给予训诫，后被四川省驻京办事处统一送返回川。另查明，李忠良于2016年7月18日14日40分在北京天安门地区上访被北京市公安局天安门地区分局给予训诫……根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项之规定，现决定给予违法行为人李忠良行政拘留八日的处罚。”被告绵竹市公安局在作出上述行政处罚决定前，已告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告享有陈述和申辩的权利。
2017年3月7日，被告绵竹市公安局对原告执行行政拘留。次日，被告绵竹市公安局向绵竹市富新镇人民政府、原告之妻张桂芳送达上述行政处罚决定书。2017年3月15日，行政拘留执行完毕。
（四）原告不服上述行政处罚决定，于2017年4月19日向被告绵竹市人民政府申请行政复议。复议期间，被告绵竹市人民政府要求被告绵竹市公安局进行答复并提交相应证据材料。
2017年6月2日，被告绵竹市公安局作出《更正通知书》，载明“违法行为人李忠良……我局于2017年3月7日对你下达的绵公（富）行罚决定[2017]92号行政处罚决定书中查明的违法事实的表述更正为违法行为人李忠良于2016年12月27日下午在中南海周边上访被北京市公安局西城区分局给予训诫，后被四川省驻京办事处统一送返回川。另查明李忠良于2016年7月18日14日40分在北京市天安门地区上访被北京市公安局天安门地区分局给予训诫。2017年3月4日，李忠良再次非法上访，在河北省境内被劝返。”
2017年6月16日，被告绵竹市人民政府以本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定为由，作出竹府行复延[2017]1号延期审理通知：延期三十日，并将该文书送达至原告。
2017年7月13日，被告绵竹市人民政府以被告绵竹市公安局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当为由，作出竹府行复决[2017]01号行政复议决定：维持被告绵竹市公安局作出的绵公（富）行罚决字[2017]92号行政处罚决定。
原告于2017年7月14日签收上述《行政复议决定书》，因不服，后向法院提起行政诉讼。
原判认为，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第一条第（一）项的规定，本案案由应为诉公安治安管理处罚及行政赔偿案。
本案争议焦点：一是被告绵竹市公安局作出的绵公（富）行罚决字[2017]92号行政处罚决定是否合法；二是被告绵竹市人民政府作出的竹府行复决[2017]01号行政复议决定是否合法；三是原告提出的行政赔偿请求能否成立。
对于焦点一。关于行政处罚职权。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，本案违法行为发生地虽在北京，但违法行为人即原告属绵竹富新镇荣华社区居民，且引发信访的根本原因发生地在绵竹，由绵竹公安机关处理该案件更为适宜，因此，被告绵竹市公安局具有对原告作出行政处罚的主体资格及法定职权。
关于重复处罚。原告诉称认为，即便训诫书真实，但北京警方已对原告作出处理，因此，被告绵竹市公安局对原告作出行政处罚属重复处罚。本院认为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条之规定，治安管理处罚种类包括警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证、限期出境或者驱逐出境。从上述条文可知，训诫并非是法定的处罚种类，因此，原告上述诉称理由不能成立，被告绵竹市公安局作出的行政处罚不属于重复处罚。
关于行政处罚合法性。被告绵竹市公安局于2017年6月2日作出《更正通知书》，对违法事实认定进行补充，依照《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，人民法院应当对行政机关作出行政行为的合法性进行审查，审查依据应为行政行为作出时的证据、依据和其他材料。本案中，被告绵竹市公安局作出的《更正通知书》在原行政处罚决定作出且执行后，因此，《更正通知书》不能作为对原行政处罚决定事实认定是否清楚的审查对象。原行政处罚认定原告在北京中南海周边、天安门地区等非信访接待场所非正常上访的违法事实，已由北京市公安局出具的训诫书、被告绵竹市公安局制作的对原告和其他人员的询问笔录、四川省驻京信访工作处置组制作的与原告的谈话记录等证据予以证实，原告的违法事实和情形已达到治安处罚程度，应当给予处罚。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项“有下列行为之一，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的规定，被告绵竹市公安局对原告作出行政拘留八日的行政处罚，属认定事实清楚，适用法律正确，处罚得当。另外，被告绵竹市公安局在法定办案期限内作出上述行政处罚决定，且在作出该决定前，已告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告享有陈述和申辩的权利，其程序合法。
综上，被告绵竹市公安局作出的行政处罚决定合法，对原告主张撤销该决定，不予支持。
关于焦点二。被告绵竹市人民政府在收到原告复议申请后，依法进行受理、送达、通知被告绵竹市公安局进行答复、举证。因该案件案情复杂，复议机关依法进行延期审理并告知原告，并在审理期限内作出行政复议决定，其程序合法。关于审查对象，被告绵竹市人民政府以《更正通知书》作为对原行政处罚决定事实认定的审查对象，实属不当，但因原行政处罚决定具有合法性，且最终复议决定也维持原行政处罚，故对原告要求撤销复议决定，不予支持。
关于焦点三。行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损失时由国家承担的一种赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提。本案中，被告绵竹市公安局作出的行政处罚决定合法，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，对原告的行政赔偿请求，不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告李忠良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李忠良负担。
宣判后，原审原告仍不服，上诉至本院认为，1、上诉人到北京上访，并没有被训诫，没有收到训诫书，是被诉上诉人伪造的，如有训诫，就不应该再重复处罚；2、本案上访发生在北京，被上诉人没有治安案件的管辖权；3、上诉人在上访期间未违反治安处罚法的规定，更正书是在实施处罚后作出的，被上诉人的程序是违法的；4、一审同意被上诉人绵竹市人民政府法定代表人不出庭属于程序违法。请求撤销原判，判决赔偿各种损失十万元。
二审中，上诉人提出要追加绵竹市富新镇人民政府为被告，本院认为，上诉人既没有在一审诉讼中提出该项请求，而且本案上诉人提起的诉讼是不服行政处罚决定及行政复议决定，绵竹市富新镇人民政府也不是作出该两项行政行为行政机关，也不符合共同被告的条件，故对上诉人的该项不予准许。上诉人同时向本院提交了《政府信息不存在告知书》及《行政裁定书》复印件一份，认为属于二审的新证据，用于证据被上诉人的证据是伪造的，本院认为，该两份材料既不属于二审的新证据，其内容也是说明训诫不属于行政处罚，也无法达到上诉人拟达到的证明目的。故二审不予采信。
二审查明的事实与一审查明事实一致，二审予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点为：一、绵竹市公安局是否提供虚假证据并因此行政处罚主要证据不足；二、行政处罚是否违反行政案件的管辖原则及“一事不再罚”原则。三、实施处罚措施是否违法及明显不当。
关于焦点一，上诉人认为《训诫书》等系绵竹市公安局伪造的虚假证据，本案行政处罚主要证据不足。经查，被上诉人所举《训诫书》，系北京市公安局天安门地区分局治安大队和北京市公安局西城分局府右街派出所作出，《训诫书》均加盖有单位公章并有承办民警签名，同时还有四川省公安厅驻京信访工作组处置组及统一送返告知书等予以佐证。证据符合法定要求，上诉人认为该证据系伪造，没有依据，其该项理由，不能成立。
关于焦点二。1.管辖问题。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，本案违法行为发生地虽在北京，但违法行为人即上诉人属绵竹市富新镇居民，且引发信访的根本原因发生地在绵竹市，原审认为被上诉人绵竹市公安机关处理该案件更适宜，具有对上诉人作出治安管理处罚的主体资格及法定职权，并无不当。2.是否重复处罚问题。上诉人认为，即便训诫书真实，但北京警方已对其作出处理，故绵竹市公安局对其进行行政处罚违反“一事不再罚”原则。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条对行政处罚的种类作出了规定，同时《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条对治安管理处罚的种类作出规定，即治安管理处罚的种类分为警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证、限期出境或者驱逐出境。据此，训诫并非属法定的处罚种类，原审认为本案被上诉人依《中华人民共和国治安管理处罚法》作出治安管理处罚，不属重复处罚，并无不当。
关于焦点三。绵竹市公安局作出的《更正通知书》在原行政处罚决定作出且执行后，因此，《更正通知书》不能作为对原行政处罚决定事实认定是否清楚的审查对象。原行政处罚认定上诉人在北京中南海周边、天安门地区等非信访接待场所非正常上访的违法事实，已由北京市公安局出具的训诫书、绵竹市公安局的询问笔录、四川省驻京信访工作处置组制作的与上诉人的谈话记录等证据予以证实，上诉人的违法事实和情形已达到治安处罚程度，应当给予处罚。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项“有下列行为之一，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的规定，绵竹市公安局对上诉人作出行政拘留八日的行政处罚，属认定事实清楚，适用法律正确，处罚得当。其更正通知并未改变对上诉人的主要违法事实的认定。绵竹市人民政府在收到原告复议申请后，依法进行受理、送达、通知被告绵竹市公安局进行答复、举证。因该案件案情复杂，复议机关依法进行延期审理并告知原告，并在审理期限内作出行政复议决定，其程序合法。关于审查对象，被告绵竹市人民政府以《更正通知书》作为对原行政处罚决定事实认定的审查对象，实属不当，但因原行政处罚决定具有合法性，且最终复议决定也维持原行政处罚，故复议程序亦无不当。
四、关于一审过程中被上诉人的法定代表人未出庭是否违反法定程序，一审是否程序违法的问题。根据行政诉讼法及司法解释的规定，涉及重大公共利益等或人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，行政机关负责人应当出庭，上述案件，如有正当理由不能出庭的应当向人民法院提交情况说明等，本案一审中，被上诉人的法定代表人向一审法院提交了书面的说明，说明了未能出庭的理由。故，上诉人提出的一审法院违反法定程序审理的理由不能成立。
综上，根据本案审理查明的事实，上诉人在其反映的信访问题经各级部门答复，相关部门已积极作出处理，并对信访事项作出了终结性意见的情况下，再次就同一信访事项提出主张，并越级到北京天安门等区域多次上访，经当地公安机关多次训诫后仍不改正，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序，其行为已构成非正常上访。被上诉人绵竹市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对上诉人作出行政拘留八日的处罚决定，原审认定该决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，实体合法，并无不当。行政复议机关的处理亦无不当。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李忠良负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄晓宇
审判员 王 剑
审判员 王洲海
二〇一八年六月一日
书记员 付生宇
附：
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第十九条信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。