安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终686号
上诉人（一审原告）芜湖市汉华园生态果木开发有限公司，住安徽省繁昌县平铺镇寒塘33号，统一社会信用代码9134022267894403XJ。
法定代表人魏红，该公司总经理。
被上诉人（一审被告）繁昌县人民政府，住所地安徽省繁昌县政务中心，统一社会信用代码113402220030261424。
法定代表人潘君齐，该县县长。
委托代理人程业洲，该县人民政府法制办公室主任。
委托代理人祝传颂，安徽天禾律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市城东新区政通路66号，统一社会代码11340200003010829G。
法定代表人贺懋燮，该市市长。
委托代理人于磊，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人石晶晶，该市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人芜湖市汉华园生态果木开发有限公司（简称汉华园公司）因诉繁昌县人民政府、芜湖市人民政府不履行补偿职责及行政复议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2017）皖02行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
汉华园公司向一审法院起诉称，其前身安徽省繁昌县繁东生态果木基地有限公司于1999年5月4日由繁昌县平铺镇人民政府（简称平铺镇政府）招商引资引进成立。2002年至2004年间，其与新牌村委会、寒塘村委会签订山场林权、荒山荒地和水库承包经营等合同，现占地面积约450亩，主要经营花卉、油料、蔬菜、香料作物、果木林、中药材、园艺作物种植销售、水产品养殖销售、农牧副渔综合开发及产品加工销售、预包装食品批发零售、农家乐旅游服务等。平铺镇政府分别于2009年3月及2012年4月对其新建绿色生物能源农业科技专家大院办公楼项目和农业科技文化体验教育营区项目向繁昌县发展和改革委员会进行了备案申请。2010、2011年分别建成生态休闲餐厅及相关设施设备500平方米、徽派古典园林建筑1500平方米，投资1500余万元。2012年，平铺镇政府批准同意兴建“汉华园农业科技文化体验教育营区”项目。同年8月，繁昌县人民政府、繁昌县文物管理局、平铺镇政府突然告知其所在地位于“皖南土墩墓群”文物保护区，禁止、限制从事建设工程、使用大型挖掘机进行翻挖和平整活动，实际基本禁止其从事主要的生产经营活动，并于2013年4月拆除古典园林建筑，使得其停止主要经营项目。2013年，平铺镇政府相关负责人口头承诺补偿2年的土地承包金，2年后再给予相关拆迁补偿政策，但未兑现。因直接经济损失达1500余万元，且仍在不断扩大中，其多次向平铺镇政府、繁昌县人民政府、繁昌县文化广电新闻出版局、繁昌县文物管理局要求补偿，但无回复。2017年1月18日，其向繁昌县人民政府递交《依法予以补偿申请书》，繁昌县人民政府未在法定期限内答复，其向芜湖市人民政府申请行政复议，被驳回复议申请。其因“皖南土墩墓群”被要求限制经营，政府应当予以补偿。请求：1、撤销芜湖市人民政府2017年9月11日作出的芜市行复字〔2017〕67号驳回行政复议申请决定；2、判令繁昌县人民政府按照最新的征收补偿标准对其进行征收补偿。
一审法院经审理查明，汉华园公司（前身为安徽省繁昌县繁东生态果木基地有限公司）于1999年5月4日成立，同年5月14日承包新牌村、寒塘村的部分荒山、荒地，协议约定“拥有山场使用权、开发权、经营权、管理权”，承包期限至2028年12月止。7月1日，繁昌县林业局出具《关于林权所属证明》证明汉华园公司租赁、开发平铺乡新牌村、寒塘村荒山荒地2400亩，租赁期限享有该开发山场林权。
2012年至2013年，繁昌县文物管理局、平铺镇政府相继通知汉华园公司，不同意使用大型挖掘机，要求其停止并拆除违法建筑。2012年10月，汉华园公司要求繁昌县人民政府补偿损失，繁昌县人民政府抄告平铺镇政府和繁昌县文化广电新闻出版局处理。
2017年1月18日，汉华园公司向繁昌县人民政府递交《依法予以补偿申请书》。同年2月3日，平铺镇政府作出《关于＜依法予以补偿申请书＞的回复》，阐明汉华园公司在全国重点文物保护单位皖南土墩墓群保护范围核心区内的相关建筑系违法建筑，平铺镇政府没有补偿责任。汉华园公司不服，向繁昌县人民政府申请行政复议，繁昌县人民政府2017年9月13日作出繁复决字〔2017〕第2号行政复议决定，维持了平铺镇政府的回复。
与此同时，汉华园公司以繁昌县人民政府对其提交的《依法予以补偿申请书》未予答复为由，于2017年7月9日向芜湖市人民政府提出行政复议申请，同年9月11日，芜湖市人民政府作出芜市行复字〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》，汉华园公司于9月17日签收该决定书，10月19日向该院提起行政诉讼。
一审法院认为，本案诉讼标的应当是繁昌县人民政府对汉华园公司提交的《依法予以补偿申请书》未予答复以及芜湖市人民政府的相关复议行为，至于繁昌县人民政府是否应当予以补偿及补偿多少显然是另一个不同的行政行为，不属于本案审理范围，汉化园公司应当另行主张。
汉华园公司于2017年9月17日收到芜湖市人民政府作出的芜市行复字〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》，该决定书中明确告知其起诉期限为15日，汉华园公司于同年10月19日提起行政诉讼已经超过法定起诉期限，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（二）项的规定，裁定驳回汉华园公司的起诉。
汉华园公司上诉称，1、本案属于行政复议、行政诉讼受理范围。平铺镇政府、繁昌县文物管理局根据繁昌县人民政府专题纪要第56号文件的精神，拆除其建筑，禁止其动土，实际就是禁止其生产经营。其在“皖南土墩墓群保护总体规划”范围内，繁昌县人民政府应当因公共利益对其进行征收，其不做任何行政行为，系行政不作为。上述机关的作为和不作为严重侵犯了其合法权益和自主经营权，依法应属于行政复议受案范围。2、对其补偿请求，行政诉讼应予一并处理。3、一审裁定认定其起诉超过起诉期限与事实不符。其于2017年9月27日就已提起诉讼，一审法院接收材料并进行了立案登记。同年10月9日，一审法院向其发出《起诉材料补正告知书》，故其起诉日期应为2017年9月27日，而非2017年10月19日。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
繁昌县人民政府答辩称，1、汉华园公司起诉已超过法定起诉期限。2、其并未作出禁止或限制汉华园公司自主经营的行为，亦无对其进行征收补偿的法定职责。3、本案属于不履行职责之诉，对此一审法院已依法予以处理，至于是否应当补偿及补偿多少不属于本案的审理范围。请求驳回上诉，维持原裁定。
芜湖市人民政府答辩称，1、汉华园公司起诉超过起诉期限。2、其作出的复议决定程序合法。3、其作出的复议决定具有事实和法律依据。汉华园公司认为繁昌县人民政府未对其补偿申请予以答复，不属于行政复议受案范围。另，繁昌县人民政府并非实施责令汉华园公司停止违法施工建设、拆除违法建筑等行为之主体，亦不具有相应答复义务。请求驳回上诉，维持原裁定。
繁昌县人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、法定代表人身份证明，证明其主体身份。2、答复及汉华园公司签收情况，证明其答复了汉华园公司。3、平铺镇政府作出的《关于〈依法予以补偿申请书〉的回复》，证明平铺镇政府答复汉华园公司的情况。4、繁昌县市场监督管理局出具的《情况说明》，证明其没有实施对汉华园公司经营权的限制行为。5、平铺镇政府调查材料包括函、情况说明、勘测示意图、通知、照片、营业执照等，证明涉案建设未经规划批准，属于违法建设。6、繁昌县文物管理局的调查材料包括立案审批表、调查笔录、检查笔录、调查终结报告、行政处罚案件有关事项审批表、违法建设停工通知书及送达回执、责令改正通知书及送达回执，证明涉案建设未经文物部门批准，没有经规划允许，属于违法建设。
芜湖市人民政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、特快专递邮件详情单及投递截图，证明汉华园公司起诉超过了15天的起诉期限。2、行政复议申请书及投递截图、延期审理通知书及特快专递邮件详情单和投递截图、驳回行政复议申请决定书及特快专递邮件详情单和投递截图，证明复议程序合法。3、授权委托书及谈话笔录，证明汉华园公司要求补偿，繁昌县人民政府没有答复义务。
汉华园公司在一审中向法庭提供了以下证据：1、营业执照，证明其具备主体资格。2、《关于转让、承包开发荒山、荒地的合同书》、《变更“关于转让、承包开发荒山、荒地的合同书C方单位”的协议书》、《协议书公证书》、《关于林权所属证明》，证明其对经营的土地享有合法承包权和所有权。3、平铺镇政府平政[2009]19号《关于新建绿色生物质能源农业科技专家大院办公楼项目申请备案的报告》、〔2012〕78号《关于新建汉华园农业科技文化体验教育营业项目申请备案的报告》，证明政府同意其兴建建设工程新项目。4、繁昌县文物管理局《关于对使用大型挖掘机进行翻挖、平整土地的回复》、文物罚字[2012]第1号《违法建设停工通知书》、平铺镇政府2013年4月13日向其发出的《通知》。证明繁昌县文物管理局、平铺镇政府禁止其兴建相应的建设工程。5、繁昌县人民政府办公室〔2012〕1104号《抄告单》、《依法予以补偿申请书》、《依法予以补偿行政复议申请书》，证明其向繁昌县人民政府请求补偿的事实。6、平铺镇政府《关于＜依法予以补偿申请书＞的回复》，证明平铺镇政府拒不对其进行补偿。7、芜湖市文化委员会文件处理标签、繁昌县文物管理局《“关于申领‘皖南土墩墓群’整体规划的请示”的回复》、皖南土墩墓群保护规划图，证明芜湖市文化委员会认为其不是复议受理单位，告知向繁昌县文化广电新闻出版局处理；繁昌县文物管理局告知其为了保护文物安全不得在经营场所进行相关作业。8、芜湖市人民政府芜市行复字〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》、繁昌县人民政府繁复决字〔2017〕第2号《行政复议决定书》，证明芜湖市人民政府驳回其复议申请，繁昌县人民政府维持平铺镇政府的决定，均不予处理其请求。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的基本事实一致，本院予以确认。但一审认定的“10月19日向该院提起行政诉讼”事实不当，应认定为“9月27日向该院提起行政诉讼”。
本院另查明，2017年1月18日，汉华园公司向繁昌县人民政府提交《依法予以补偿申请书》，请求依法对其因地下文物禁止和限制其生产经营的行政行为予以补偿（补偿标准、数额以评估鉴定为准）。同年7月9日，汉华园公司以繁昌县人民政府对其提交的《依法予以补偿申请书》未予答复为由，向芜湖市人民政府申请行政复议，请求确认繁昌县人民政府不作为违法，并责令繁昌县人民政府与平铺镇政府、繁昌县文化广电新闻出版局统一作出行政行为，依法对限制汉华园公司自主经营的行为按照最新征收补偿标准予以补偿。9月11日，芜湖市人民政府作出芜市行复字〔2017〕67号驳回行政复议申请决定，以繁昌县人民政府未对汉华园公司的补偿申请予以答复，不属于行政复议范围；繁昌县人民政府并非实施“责令申请人停止违法施工建设、拆除违法建筑”等行为之主体，亦不具有相应答复义务为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回汉华园公司的行政复议申请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，汉华园公司于2017年9月17日收到芜湖市人民政府作出的芜行复字〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》，同年9月27日向一审法院提起行政诉讼，汉华园公司的起诉未超过法定起诉期限。一审裁定认定汉华园公司超过起诉期限不当，本院予以纠正。
本案的提起，是因为汉华园公司申请繁昌县人民政府对因地下文物禁止和限制其生产经营的行政行为予以补偿，而繁昌县人民政府未予答复而引发。在诉讼类型上应当属于履行法定职责之诉。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，且行政机关明确予以拒绝或逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。本案中，汉华园公司申请繁昌县人民政府对因地下文物禁止和限制其生产经营的行政行为予以补偿，但其未能提供证据证明繁昌县人民政府实施了禁止和限制其生产经营的行政行为，依法负有相应的补偿职责。即使如汉华园公司上诉称平铺镇政府、繁昌县文物管理局根据繁昌县人民政府专题纪要第56号文件的精神，拆除其建筑，禁止其动土，实际就是禁止其经营，实施拆除、禁止行为的主体也是平铺镇政府、繁昌县文物管理局，其要求繁昌县人民政府补偿明显无事实根据和法律依据。繁昌县人民政府对其申请未予答复并不损害其合法权益。
综上，一审裁定驳回起诉理由欠妥，但结果并无不当。汉华园公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 宋 鑫
审 判 员 蒋春晖
二〇一八年八月七日
法官助理 石 音
书 记 员 刘 琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。