广东省深圳市宝安区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)深宝法行初字第331号
原告史继磊，男，汉族，1984年10月21日出生，身份证住址山东省宁阳县。
委托代理人樵彬，男，汉族，1971年8月2日出生，身份证住址广东省南山区，系原告工作单位推荐的公民代理人。
被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局，住所地宝安区42区翻身路75号市场监管局大楼，组织机构代码K3173331-7。
法定代表人李红,局长。
委托代理人何宜蔓，系该局工作人员。
委托代理人刘贵胜，系该局工作人员。
被告二深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区，组织机构代码007543825。
法定代表人许勤，市长。
委托代理人钟诗福，系深圳市人民政府法律顾问室法律顾问。
原告史继磊诉被告深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局、深圳市人民政府行政撤销一案，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月5日公开开庭审理了本案。原告史继磊的委托代理人樵彬，被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局的委托代理人何宜蔓、刘贵胜，被告二深圳市人民政府的委托代理人钟诗福到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告史继磊诉称，其在宝安前进天虹商场购买了进口的“自然之宝红酒素软胶囊”，“自然之宝水果、大豆胚芽油复合提取物软胶囊”、“安美式褪黑素片”，后发现上述产品分别添加了“蜂蜡”、“褪黑素”和“二氧化硅”，遂投诉至被告一，后被告一做销案处理，原告认为被告一的销案行为违法，遂向被告二申请行政复议，后被告二作出深府复决[2015]1413号《行政复议决定书》，维持被告一的行政行为。原告认为两被告行为均违法，遂诉至法院，请求：1、撤销被告一对原告投诉事项作出的销案处理决定，并判令其重新作出处理；2、撤销被告二作出的深府复决[2015]1413号行政复议决定书；3、本案的诉讼费由两被告承担。
原告向本院提交证据如下：1、投诉单（编号201501240119）;2、行政复议决定书。
被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局辩称，一、被告一已依法履行职责，对原告的举报事项进行处理，程序合法。原告于2015年1月24日向深圳市市场监督管理局咨询举报投诉平台举报（工单编号：201501240119），称位于深圳市宝安区前进路的天虹商场股份有限公司宝安前进天虹商场销售的进口“自然之宝红酒素软胶囊”、“自然之宝水果、大豆胚芽油复合提取物软胶囊”、“安美氏褪黑素片”属于不符合食品安全国家标准的食品，要求依法查处。后该举报由被告一承办。接举报后，被告一于2015年1月29日对被举报人立案调查，并于当日进行了现场检查等核查工作。因案情复杂，被告一于2015年4月23日办理了延期手续。在查清案件事实后，被告一于2015年5月11日作出销案的处理决定，并于2015年5月13日制作了书面的《举报处理结果告知书》，将销案的处理结果告知原告。《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十六条规定：“除本规定另有规定外，各办案单位应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”第一百二十五条规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经办案机关分管办案机构的负责人批准，可以延长三十日；……。”被告一对举报事项立案调查，依法履行有关延期审批手续并最终作出销案决定符合上述规定，程序合法。二、被告一对原告举报事项作出的销案决定并无违法之处。被告一接到原告的举报后，于2015年1月29日予以立案调查，并于当日对被举报人进行现场检查。现场发现有进口“自然之宝红酒素软胶囊”在售，未发现“自然之宝水果、大豆胚芽油复合提取物软胶囊”、“安美氏褪黑素片”两种产品，但被举报人称此前曾经销售过上述两种产品，并提供了上述三种涉案产品的海关报关单和卫生证书。经调查，上述三种涉案产品均为进口产品，进口商为诺天源（中国）贸易有限公司，其中“自然之宝红酒素软胶囊”和“自然之宝水果、大豆胚芽油复合提取物软胶囊”为胶囊，“安美氏褪黑素片”为片剂。《国家质检总局关于胶囊等产品暂不纳入市场准入范围请示的回复》规定，“生产加工企业生产的胶囊、口服液、片剂、冲剂等其名称、形态、使用方法极易使消费者造成保健品或药品误导的产品，不同于一般意义上的普通食品，该类产品暂不纳入市场准入发证范围，卫生部已有批复按普通食品管理的除外”。国家卫生和计划生育委员会的不予行政许可决定书（卫食添未准字[2015]第0002号）明确了，“软胶囊状食品不属于GB2760中规定的食品类别”。因此，上述三种涉案产品为胶囊、片剂，不按照普通食品监管。目前对此类产品配料监管尚缺少法律依据。同时，根据《天津出入境检验检疫局关于回复沈震投诉举报事项的函》可以知道，涉案产品配料表中标注的“蜂蜡”，仅作为配料用于胶囊壳的生产加工，而不是作为食品添加剂添加到食品中。依据《预包装食品标签通则》4.1.3.1.6的规定，“可食用的包装物也应在配料表中标示原始配料”，因此配料表中标示了“蜂蜡”。而目前尚未找到由食品原料制成的可食用包装材料胶囊壳不得添加“蜂蜡”的法律法规依据。此外，被告一能提供涉案产品的海关进口货物报关单及出入境检验检疫卫生证书，已履行了作为食品经营者采购食品应当查验供货者的许可证和食品合格证明文件的责任和义务。《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第七十六条规定：“案件调查终结或办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：……（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；……。”经调查，本案中被举报人的违法事实不成立，被告一作对举报事项立案调查并最终作出销案的决定符合上述规定，程序合法，内容合法，并无可撤销之处。综上，被告一已依法履行职责，作出的销案决定合法有效，原告的诉讼请求没有法律依据，请求法院予以驳回。
被告一向本院提交证据、依据如下：1、《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》（节选）；2、《预包装食品标签通则》（节选）；3、《国家质检总局关于胶囊等产品暂不纳入市场准入范围请示的回复》；4、投诉记录单；5、立案审批表；6、现场检查笔录；7、涉案产品照片；8、案件办理报批表（延长办案期限）；9、调查笔录；10、《天津出入境检验检疫局关于回复沈震投诉举报事项的函》；11、不予行政许可决定书（卫食添未准字《2015》第0002号）；12、索票索证材料；13、案件办理报批表（销案）；14、举报处理结果告知书。
被告二深圳市人民政府辩称：一、行政复议程序合法。1、2015年8月21日，原告以深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局为被申请人向被告二提出行政复议申请，请求撤销深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局作出的销案决定，责令其重新处理并答复原告。2、2015年8月24日，被告二依法受理原告的复议申请。3、2015年8月24日，被告二向深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局送达了《行政复议答复通知书》（深府复办答〔2015〕1000号）和行政复议申请书副本，要求其在收到通知之日起十日内作出书面答复并提交其作出行政行为的证据、依据和其他相关材料。4、2015年9月2日，深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局作出了《行政复议答复书》，并向被告二提交了该答复书以及相关证据材料。5、2015年10月15日，因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，被告二依法作出《行政复议延期通知书》，并于2015年10月16日送达深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局，2015年10月18日送达原告。6、2015年11月17日，被告二根据双方提交的证据材料及相关法律法规作出了《行政复议决定书》（深府复决〔2015〕1413号），并依法送达原告及深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局。7、深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局于2015年11月26日签收了《行政复议决定书》，原告于2015年11月26日签收了《行政复议决定书》。综上，被告二的行政复议行为在程序上符合《中华人民共和国行政复议法》第15条、17条、31条等程序性的规定。二、行政复议决定适用依据正确。1、根据《中华人民共和国食品安全法》（修订前）第六十二条规定：“进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。进口的食品应当经过出入境检验检疫机构检验合格后，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。”本案所涉产品经中华人民共和国出入境检验检疫部门的检验，符合我国食品安全要求。销售经法定检验检疫部门检疫合格的食品不构成违法。2、根据《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条第一款第（三）项规定，案件调查终结，认定当事人违法证据不充分或者有证据证明当事人不违法，应当以销案的方式结案，法律法规规章另有规定的除外。本案深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局作出销案处理，并无违法或不当。3、被告二根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出行政复议决定，维持深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局对原告关于天虹商场股份有限公司宝安前进天虹商场销售“自然之宝红酒素软胶囊”、“自然之宝水果、大豆胚芽油复合提取物软胶囊”、“安美氏褪黑素片”违法的举报（编号201501240119）所作的销案处理。综上，被告二作出的《行政复议决定书》（深府复决[2015]1413号）事实认定清楚，适用依据正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告二向本院提交证据如下：1、史继磊提交的材料；2、深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局提交的材料；3、行政复议答复通知书；4、行政复议延期通知书及送达回证、邮寄记录；5、行政复议决定书及邮寄单；6、行政复议收案、立案表。
根据当事人的庭审质证意见和对相关证据的审查，本院确认原、被告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性的要求，本院依法予以采信，上述证据可以作为本案定案依据。
本院根据当事人的庭审质证意见、庭审笔录及对证据的审查，确认以下事实：
2015年1月24日原告向原深圳市市场监督管理局咨询举报投诉平台举报（工单编号：201501240119），称其在天虹商场股份有限公司宝安前进天虹商场购买的“自然之宝红酒素软胶囊”、“自然之宝水果、大豆胚芽油复合提取物软胶囊”添加了“蜂蜡”，购买的“安美氏褪黑素片”添加了“褪黑素”、“二氧化硅”，以上食品均属于不符合食品安全国家标准的食品，要求对被举报人进行查处、给予举报奖励，退还购物款、赔偿损失，以电子邮件形式回复处理结果。后该举报由原深圳市市场监督管理局宝安分局具体承办。原深圳市市场监督管理局宝安分局于2015年1月29日立案，并于当日对被举报人现场检查。被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局于2015年4月27日对被举报人进行调查并提取海关报关单和卫生证书，于2015年5月11日作出了销案的处理决定，并于2015年5月13日制作了《举报处理结果通知书》，告知原告“经立案调查，本案根据《国家质检总局关于胶囊等产品暂不纳入市场准入范围请示的回复》和参阅天津出入境检验检疫局关于此类问题的回函，结合被举报人已提交的海关报关单和海关卫生证书等资料，我局予以销案”。该《举报处理结果告知书》已送达原告。其间，被告一于2015年4月23日以被举报人店铺人员变动，未按时提交相关资料为由将办案期限延长30日。原告不服上述销案行为，向被告二深圳市人民政府申请行政复议。被告二于2015年8月24日受理，并向被告一送达了《行政复议答复通知书》。被告一于2015年9月2日向被告二提交了《行政复议答复书》及作出行政行为的相关证据材料。被告二根据原告提交的复议申请材料以及被告一提交的答复材料于2015年11月17日作出《行政复议决定书》（深府复决〔2015〕1413号），维持原行政行为。该行政复议决定书于2015年11月26日送达原告。原告仍不服，遂诉至本院。
另查明，根据深圳市机构编制委员会深编[2014]42号、深圳市机构编制委员会办公室深编办[2015]2号文件精神，深圳市市场和质量监督管理委员会下设派出机构深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局，即被告一，该局主要职责之一为承担辖区食品药品领域的日常监管工作。2015年4月8日，被告一挂牌成立。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》的有关规定，原深圳市市场监督管理局宝安分局依法具有对辖区内的涉案举报进行处理的法定职责。2015年4月8日被告一挂牌成立后，原深圳市市场监督管理局宝安分局对辖区内食品安全监督管理方面的法定职权由被告一继续行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局是本案被诉行政行为的合法职权主体，是本案的适格被告。本案系经复议的案件，被告二深圳市人民政府作为设立被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局的深圳市市场和质量监督管理委员会的本级地方人民政府，是法定的行政复议机关，有权对权限范围内的行政复议事项依法处理，是本案适格的共同被告。
本案的争议焦点是被告一对原告涉案举报作出的销案决定是否合法。《国家质检总局关于胶囊等产品暂不纳入市场准入范围请示的回复》内容为“……生产加工企业生产的胶囊、口服液、片剂、冲剂等其名称、形态、食用方法极易使消费者造成保健品或药品误导的产品，如：液体钙胶囊、卵磷脂胶囊、葡萄糖营养口服液、复合氨基酸口服液、儿童可可钙口嚼片、多维葡萄糖酸锌冲剂等，不同于一般意义上的普通食品，该类产品暂不纳入市场准入发证范围，卫生部已有批复按普通食品管理的除外。……”根据该回复，对于胶囊、片剂只是暂不纳入普通食品的市场准入发证范围，但是对于市场销售的胶囊、片剂存在违法添加等情形如何处理并未作出明确规定。本院认为，涉案“自然之宝红酒素软胶囊”、“自然之宝水果、大豆胚芽油复合提取物软胶囊”、“安美氏褪黑素片”如果经查实存在违法添加的情形的，被告一应当依职权予以处理。被告一依据《国家质检总局关于胶囊等产品暂不纳入市场准入范围请示的回复》中关于胶囊、片剂暂不纳入市场准入发证范围的回复意见即认为对涉案举报产品缺少法律依据进行监管，违法事实不能成立而作出的销案决定，系对国家质检总局回复内容的错误理解与适用，依法应予撤销。
被告二作出的深府复决[2015]1413号《行政复议决定书》不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第二目的规定，依法应予撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局对原告史继磊编号为201501240119关于“自然之宝红酒素软胶囊”、“自然之宝水果、大豆胚芽油复合提取物软胶囊”、“安美氏褪黑素片”的举报事项作出的销案决定；
二、撤销被告二深圳市人民政府作出的深府复决[2015]1413号《行政复议决定书》；
三、被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局于本判决生效之日起对原告史继磊编号为201501240119关于“自然之宝红酒素软胶囊”、“自然之宝水果、大豆胚芽油复合提取物软胶囊”、“安美氏褪黑素片”的举报事项依法重新作出处理。
本案受理费人民币50元，由被告一深圳市市场和质量监督管理委员会宝安食品药品监督管理局和被告二深圳市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 张 庆 平
人民陪审员 张 小 宁
人民陪审员 黄 芳
二〇一六年五月十二日
书 记 员 连渊博（兼）
书 记 员 张 雪 娜
附本案相关法律条文如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。
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