北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终4427号
上诉人（一审原告）胡劲江，男，1974年7月14日出生。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家发展和改革委员会，住所地北京市西城区月坛南街38号。
法定代表人徐绍史，主任。
委托代理人尹枝茂，中华人民共和国发展和改革委员会干部。
委托代理人马明德，北京市齐致律师事务所律师。
上诉人胡劲江因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（2016）京01行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2015年11月11日，中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）作出发改复驳字[2015]139号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉决定），查明：胡劲江向国家发改委邮寄《举报信》，反映天津市发展和改革委员会（以下简称天津发改委）作出的津国土房拆函字［2009］1008号《关于同意华越道地块建设产权调换定向安置房的函》（以下简称1008号文）违反相关规定，请求对天津发改委作出处理并确认其行政行为违规及滥用职权。8月24日，国家发改委在胡劲江的信访事项办结后，作出加盖信访专用章的信访答复并邮寄给胡劲江。根据《信访条例》第二条规定，信访是指公民采用书信等形式向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。胡劲江认为天津发改委存在行政行为违规及滥用职权，并向国家发改委提起举报的行为属于信访行为，国家发改委对胡劲江的答复属于信访答复。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称复议法）和《国家发展和改革委员会行政复议实施办法》（国家发展改革委令第46号）第十条第一项规定，对信访事项提出异议的，不作为申请复议处理，不属于本机关行政复议范围。根据《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。”因此，胡劲江对国家发改委关于信访事项的答复不服，应向上一级行政机关申请复查，而不是向本机关申请行政复议。胡劲江提出的其他复议请求，不属于行政复议审查范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回胡劲江的行政复议申请。胡劲江不服上述复议决定，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求判决撤销被诉决定，并责令国家发改委受理上诉人的复议请求并作出复议决定。
一审法院经审理查明，2015年8月8日，胡劲江向国家发改委提出举报，被举报人为天津发改委，举报事项及请求如下：1、天津发改委作出的《关于同意华越道地块建设产权调换定向安置房的函》违法，要求予以处理；2、确认天津发改委超越和滥用职权，将用于安置的经济适用房采用评估方式确定销售价格的行为违法，责令执行政府指导价进行销售；3、责令天津发改委对惠康家园违法销售行为予以查处。同年8月24日国家发改委对上述举报事项作出答复（以下简称举报答复），具体内容如下：“原国家计委、建设部2002年印发的《经济适用住房价格管理办法》（计价格[2002]2503号）规定，经济适用住房价格实行政府指导价。《天津市定价目录》（津政发[2002]79号）明确，经济适用住房销售价格由天津市价格主管部门会同有关部门制定。原建设部2003年印发的《城市房屋拆迁估价指导意见》（建住房[2003]234号），以产权调换作为房屋拆迁补偿、安置方式的，对所调换房屋的房地产市场价格可以通过评估方式确定。天津市华越道地块上建设的‘惠康家园’性质是属于经济适用房，还是属于产权调换，请您咨询天津市政府有关部门。”胡劲江不服该答复，向国家发改委提起行政复议，复议请求事项如下：1、请求确认国家发改委就其提出的举报事项查明事实作出明确的答复系行政不作为；2、请求确认天津发改委作出的1008号文违反价格法的有关规定，无效；3、请求确定惠康家园属于经济适用房，责令天津发改委依法对惠康家园违法销售行为予以查处；4、请求对以下文件进行合法性审查：（1）《天津市人民政府转批市国土房管局关于加快市内六区分散住宅平房拆迁实施意见的通知》（津政发（2006）55号），审查事项包括：以经济适用房作为安置用房；核发土地使用证（白证）；拆迁计划确定的拆迁范围过大，违反“国办发[2004]46号”的规定。（2）《天津市经济适用房管理办法》，审查事项：执行政府指导价的经济适用房用于拆迁安置。（3）《经济适用住房管理办法》，审查事项：经济适用房有其他定价方式的法律依据。（4）《经济适用住房价格管理办法》（计价格〔2002〕2503号），审查事项：定价方式违反价格法。（5）《天津市市政公用基础设施定向安置用房建设和销售管理办法》（津政发[2005]51号），审查事项：建设定向安置经济适用房作为拆迁产权调换房。2015年9月23日，国家发改委法规司向其价格司作出行政复议答复通知书，要求价格司于收到《行政复议答复通知书》之日起十日内对行政复议申请提出书面答复。同年11月11日国家发改委作出被诉决定并送达胡劲江。
一审法院经审理认为，根据复议法、复议法实施条例的规定，公民、法人或者其他组织提起行政复议应当属于行政复议受理条件和行政复议范围。本案中，经审查，胡劲江的复议请求事项与其提出的举报处理事项所针对的事实实质一致，胡劲江在国家发改委作出举报答复后，向国家发改委申请行政复议。故能够认定胡劲江系针对举报答复不服，向国家发改委申请行政复议。胡劲江在庭审中关于其举报请求事项与复议请求事项不一致的主张缺乏事实依据，不予支持。
《信访条例》第二条、第三十四条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访人对有关信访事项的处理意见不服，可以向上一级行政机关申请复查。本案中，胡劲江认为天津发改委批准经济适用住房以评估价格进行销售等行为违法，向国家发改委反映情况并提出投诉请求，属于上述法规规定的信访行为，国家发改委作出的举报答复系对信访事项作出的处理意见。故胡劲江不服举报答复向国家发改委申请行政复议不属于复议法第六条规定的行政复议范围。国家发改委据此驳回胡劲江的行政复议申请符合法律、法规的规定。胡劲江关于其提出的举报不属于信访行为的主张法律依据不足，不予支持。
综上，一审法院认为，被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。胡劲江的诉讼理由均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回胡劲江的诉讼请求。
胡劲江不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，上诉人提起的举报事项属于被上诉人对政府定价监管的职责范围，被上诉人未对举报事项依法作出认定和处理构成行政不作为。上诉人提出的复议请求为依法确定被上诉人对政府定价违法行为的举报未履行职责，不是针对信访答复不服提起的复议请求。一审判决错误认定事实，改变案件性质，掩盖被上诉人未依法纠正地方政府不执行政府定价的违法行为。请求二审法院撤销一审判决，确认被诉决定违法，并责令国家发改委重新作出复议决定。
国家发改委在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，不再赘述。
本院认为，行政复议是保护行政相对人合法权益、纠正违法或不当行政行为的重要渠道。公民、法人或其他组织应当遵照法定条件和程序申请行政复议，行政复议机关应当依法履行复议职责，回应申请人的复议请求。本案中，胡劲江向国家发改委举报天津发改委存在价格违法行为，在收到国家发改委的举报答复后，认为国家发改委未履行监管职责，又向国家发改委申请行政复议。国家发改委结合胡劲江反映问题的性质以及胡劲江提交举报材料、收到举报答复、提起行政复议的流程逻辑，认定胡劲江是对举报答复不服申请行政复议，符合事理的发展逻辑和社会生活经验，一审判决对此予以确认，本院予以支持。
对于被诉决定是否合法的问题。本案中，胡劲江向国家发改委举报天津发改委超越和滥用职权、存在价格违法行为，实质上是要求国家发改委履行对天津发改委的层级监督职责。国家发改委将其定性为来信来访的行为，并在胡劲江对相应的答复不服提起复议后，认定该举报答复属于信访行为，依法不属于行政复议调整范围，并无不当。此外，胡劲江在复议申请中还提出了诸如确认1008号文无效、确定惠康家园属于经济适用房以及对《天津市人民政府转批市国土房管局关于加快市内六区分散住宅平房拆迁实施意见的通知》、《天津市经济适用房管理办法》、《经济适用住房管理办法》、《经济适用住房价格管理办法》、《天津市市政公用基础设施定向安置用房建设和销售管理办法》等5份规范性文件进行合法性审查的请求，这些请求事项亦不属于本案行政复议范围。被诉决定驳回胡劲江的行政复议申请，亦无不当。
综上，一审判决驳回胡劲江的诉讼请求正确，本院应予维持。胡劲江的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡劲江负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 行
代理审判员 孙 建
代理审判员 周凯贺
二〇一六年十二月六日
书 记 员 胡佳明