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河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）中行初字第201号
原告张民，男，1967年5月19日出生，汉族。
委托代理人程建华，男，1973年8月12日出生，汉族。
被告郑州市城市公共交通客运管理处。
法定代表人张东伟，职务主任。
委托代理人李茜，郑州市城市公共交通客运管理处工作人员。
委托代理人汪振伟，河南天基律师事务所律师。
第三人河南大成汽车出租服务有限公司。
法定代表人朱彦成，职务董事长。
委托代理人王昊，河南大成汽车出租服务有限公司工作人员。
原告张民因要求被告郑州市城市公共交通客运管理处（以下简称市客运管理处）履行对其申请作出行政审批的职责，向本院提起行政诉讼。本院于2013年10月29日受理后，于2013年10月31日向被告市客运管理处送达了起诉状副本及应诉通知书。因河南大成汽车出租服务有限公司（以下简称大成公司）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知大成公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年11月29日公开开庭审理了本案。原告张民的委托代理人程建华，被告市客运管理处的委托代理人李茜、汪振伟，第三人大成公司的委托代理人王昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张民诉称：原告经审批依法取得编号为豫ATG043**《出租汽车经营资格证》，经营豫AT72**号出租汽车客运服务，是合法的出租汽车个体经营者。2013年7月29日，原告依法向被告提起申请，请求变更换发城市出租汽车车辆《运营证》。被告于2013年8月5日作出《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆<运营证>的申请”的回复》，不予办理。原告取得《出租汽车经营资格证》的途径、程序合法，独立经营，独立承担民事责任，并且拥有该出租车产权及经营权，符合取得城市出租汽车车辆《运营证》的法定形式和标准。原告请求变更换发与其经营许可证相一致的城市出租汽车车辆《运营证》，经营者署原告本人的名字，经营性质变更为个体的理由、途径正当，却未得到合法的行政许可，致原告至今非法营运。为维护原告的合法权利，根据《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，请求法院依法撤销被告市客运管理处2013年8月5日作出的《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆<运营证>的申请”的回复》并判令被告依法重新作出具体行政行为。
原告张民向本院提供以下证据：1、身份证复印件；2、被告对原告作出的《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆<运营证>的申请”的回复》一份，用以证明原告对该回复不服，根据《行政诉讼法》的相关规定向中原区人民法院提起行政诉讼的事实。3、《城市出租汽车经营许可证》、个体工商户营业执照各一份，用以证明原告是经过合法批准、许可的客运出租汽车个体经营者的事实。4、机动车注册登记信息、郑州市城市客运出租汽车经营权证书各一份，用以证明原告系豫AT72**出租汽车经营权及产权唯一合法持有人的事实。5、客运编号为04301的《运营证》一份，用以证明该《运营证》中载明的经营者、营运性质与出租汽车经营资格证不一致。6、来访事项受理通知单、郑州出租车网网页各一份，用以证明作为个体出租汽车经营者，原告坚决支持、拥护、配合地方政府和出租汽车行业管理部门实施的规模化、集约化经营、不分散经营，加入客管处认可，且正常办理业务的托管部或阳光车队，以便于行业管理。7、（2012）金民二初字第5293号民事判决书一份，用以证明经法院判决，原告与原挂靠公司大成公司双方合同已终止，双方不再有权利义务关系的事实。
被告市客运管理处辩称：一、被告告知原告变更、换发运营证所需申请材料及申请程序的回复行为不属于法院行政诉讼受案范围。被告于2013年7月29日收到原告递交的《关于办理变更换发城市出租汽车车辆运营证的申请》，并根据《关于印发郑州市城市出租汽车车辆运营证及驾驶员服务资格证行政许可办理程序的通知》（郑客管处[2011]10）等文件的规定于2013年8月5日予以回复。经被告工作人员审查，原告递交的材料及申请程序不符合规定，于是告知了办理变更、换发营运证应提交的材料及应遵循的程序，被告的行为属告知行为。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条：公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、被告的回复未对原告的权利义务产生任何实际影响。被告收到原告的申请后，经审查认为，原告的《运营证》属合法有效证件，不须变更、换发，故未予以办理相关变更、换发事宜，并不对原告的权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款：对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于法院行政诉讼受案范围。
三、个体出租汽车应当挂靠公司，并通过公司办理相关业务。根据郑州市人民政府《关于研究城市建设和管理工作的会议纪要》市长办公会议纪要[2011]47号、郑州市出租汽车更新领导小组《关于2006年度郑州市出租汽车更新工作有关问题的通知》郑租更[2006]46号、郑州市客运管理处《关于进一步明确出租汽车营运证件署名问题的有关通知》郑客管处[2007]59号及《关于印发郑州市城市出租汽车车辆运营证及驾驶员服务资格证行政许可办理程序的通知》（郑客管处[2011]10号）等文件规定：个体出租汽车经营者要纳入公司集中管理；个人购买出租汽车经营权和车辆的，必须挂靠出租汽车企业经营；车辆行驶证、经营权证署个人名称的车辆，运营证署公司名称加个人名称。因此，原告作为个体出租汽车经营者必须挂靠出租汽车公司经营，其运营证上也应署公司名称加个人名称。原告的运营证符合上述规定并为有效证件，不需要变更、换发，即使需要变更、换发也应当通过公司提出办理。四、被告收到原告递交的申请后在法定期限内依法予以回复并向原告送达，该回复行为并无违法不当。原告在申请中称原告申请是根据《郑州市客运出租汽车管理条例》第九条第二款办理申请，根据第九条的规定，该申请主体是客运出租汽车企业应当具备的条件，并不是个体经营者提出申请的法律依据。综上，原告直接向被告提出申请，申请材料及程序均不符合政府文件要求。被告的回复是告知原告办理运营证变更、换发需递交的申请材料及申请办理程序，该回复程序合法、内容适当。被告的回复不对原告的权利义务产生实质影响，不具有可诉性，法院应依法驳回原告起诉。
被告市客运管理处于2013年11月11日向本院提供了以下证据、依据：1、《郑州市客运出租汽车管理条例》，用以证明市客运管理处是郑州市出租汽车行业主管机关，并有权制定管理性文件；2、《关于办理变更换发城市出租汽车车辆<运营证>的申请》，用以证明被告于2013年7月29日收到原告的申请；3、《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆个体性质<运营证>的申请”的回复》及送达回证，用以证明被告收到原告的申请后，在法定期限内按照规定予以回复。4、郑客管处[2007]59号《关于进一步明确出租汽车营运证件署名问题的有关通知》，用以证明原告的运营证符合文件规定，是有效证件，不须办理换发；5、郑客管处[2011]10号《关于印发郑州市城市出租汽车车辆运营证及驾驶员服务资格证行政许可办理程序的通知》，用以证明原告的申请材料及申请程序不符合规定，被告以回复形式告知所需材料及办理程序；6、郑租更[2006]46号《郑州市出租汽车更新领导小组关于2006年度郑州市出租汽车更新工作有关问题的通知》、[2011]47号《郑州市人民政府关于研究城市建设和管理工作的会议纪要》，用以证明个体出租汽车经营者必须挂靠出租公司经营。
被告提供的法律依据：1、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条；2、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款；3、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条;4、《郑州市客运出租汽车管理条例》。以上用以证明被告在收到原告申请后，在规定的期限内依法予以回复，并无违法不当，法院应驳回原告起诉。
第三人大成公司述称：同意被告的答辩意见。
第三人大成公司未向本院提供证据。
经庭审质证，对被告提供的证据，原告的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，对证明的目的有异议。被告作为郑州市辖区客运出租汽车管理机构，负责客运出租汽车管理工作，制定的管理性文件不得与国家法律相违背，不得与上位法相冲突。对证据2无异议。对证据3的真实性有异议，对证明目的也有异议。该证据非2013年8月5日被告送达给原告的《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆<运营证>的申请”的回复》，标题不一致，被告给原告的回复比其向法院提交的少“个体性质”四个字，其他都一致。对证据4、5的真实性无异议，但对证明目的有异议。原告提交《申请》的主体资格合法。原告是客运出租汽车经营者，而不是被告所称的“公司”或“个人”。对证据6中[2011]47号《郑州市人民政府关于研究城市建设和管理工作的会议纪要》的真实性没有异议，对证明的目的有异议。原告作为个体出租汽车经营者，原告坚决支持、拥护、配合地方政府和出租汽车行业管理部门实施的规模化、集约化经营、不分散经营，加入客管处认可，且正常办理业务的托管部或阳光车队，以便于行业管理，有原告提交的第六组证据予以证明。但是，这与被告受理、审查、审批办理出租汽车车辆《运营证》毫无关联。对郑州市出租汽车更新领导小组《关于2006年度郑州市出租汽车更新工作有关问题的通知》郑租更[2006]46号的真实性无异议，对证明的目的有异议。该文件与《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》国办发〔2004〕81号相抵触。违反了《中华人民共和国宪法》第五条、第十一条、《中华人民共和国行政许可法》第五条、《郑州市客运出租汽车管理条例》第八条、第十二条、第十六条、《河南省行政机关执法条例》第三条、《中华人民共和国反垄断法》第三条第（三）项、第三十六条、第三十七条。损害了个体经济的利益，剥夺了客运出租汽车个体经营者的合法权利。对被告提供的法律依据的真实性无异议，但对证明目的有异议。
被告针对上述质证意见的辩解理由如下：原告在质证过程中已经认可收到被告对其申请作出的回复，证明被告按法律规定向申请人作出了回复。被告给原告送达的回复标题确实没有“个体性质”四个字，原告向法院提交的回复是被告向原告送达的回复。根据《郑州市客运出租汽车管理条例》的规定，出租汽车企业和个体经营者取得经营权后应当到市客运管理处办理相关手续，但是并没有明确规定办理相关手续的程序和需要提交的材料，被告根据条例规定有权制定行业服务规则和管理制度，并且根据郑州市人民政府相关政策文件，市客运管理处制定了适应出租汽车行业管理的相关制度和服务规则，并不违反法律和政策的规定，无论是出租汽车企业还是个体经营者都应当按照法律法规和政府政策办理相关手续。
第三人对被告提供的证据及法律依据均无异议。
对原告提供的证据，被告的质证意见如下：对证据1-5无异议；对证据6有异议，原告愿意服从政府和主管部门关于企业化经营，被告没有异议，但是原告申请加入托管部或阳光车队被告有异议。托管部和阳光车队仅是临时组织，并不是正规的单位。根据市政府的政策，个体司机实行企业化经营，必须加入公司；对证据7不发表质证意见。原告是个体经营者，应当按照条例的规定、政府的政策及行业主管部门制定的管理制度依法办理相关运营手续。
第三人对原告提供的证据的质证意见同被告的质证意见，第三人与原告签订的《挂靠合同》所约定的合同期限已经到期。
综合以上质证意见，原、被告提供的证据本院结合庭审质证意见综合予以采纳。
根据上述有效证据，本院认定以下事实：
原告张民系出租汽车个体经营者。2008年6月25日原告为其所经营的豫AT72**号出租汽车办理了《经营权利证书》，该证书上载明的权利人为张民。2010年3月3日原告又为该出租汽车办理了《城市出租汽车经营许可证》。其中载明：经营区域郑州市；经营者张民，企业类型个体；厂牌车型（个体）奇瑞A5；车辆牌照（个体）豫AT72**；车辆总数1辆，取得经营权车辆1辆。2013年7月29日，原告张民向被告市客运管理处提出申请，以原告系豫AT72**号出租汽车个体经营者，于2010年3月3日依法取得《出租汽车经营资格证》为由，请求被告为其办理变更换发豫AT72**号出租汽车的车辆《运营证》。原告要求将客运编号为04301的《运营证》中经营者名称大成公司变更为张民，将经营性质变更为个体。该客运编号为04301的《运营证》主要载明：经营者名称大成公司；经营性质挂靠（张民）；车牌号T72**。
被告市客运管理处针对原告张民的申请，于2013年8月5日对张民作出《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆<运营证>的申请”的回复》（以下简称《回复》），并于当日向原告送达了该《回复》。该《回复》的主要内容为：根据交通运输部、省、市相关文件精神，出租汽车行业实行集约化、规模化经营的要求，我处暂不受理出租汽车个体性质《运营证》的变更、换发申请。个体经营者的经营条件已纳入《郑州市客运出租汽车管理条例》的修改范围，该《条例》（修改草案）于2012年8月30日经市十三届人大常务委员会第30次会议通过，已上报省人大常委会，待省人大常委会批准后再统一执行。你向我处递交的“关于处理变更换发城市出租汽车车辆《运营证》的申请”已收悉。经审查，该申请的申请材料以及申请程序均不符合要求，现将申请材料以及申请程序告知如下：一、车辆运营证变更须提交的材料：1、《郑州市城市公共交通客运管理处行政许可申请书》；2、原车辆运营证；3、车主身份证；4、车辆行驶证（复印件1份，验原件）；5、加盖公章的公司代码证复印件；6、经营许可证（复印件1份，验原件）；7、与所属出租汽车公司签订的服务合同。二、行政许可程序：申请人向出租汽车公司递交变更《城市出租汽车车辆运营证》的申请->出租汽车公司初审后填写由权利人签名确认的申请书->向郑州市城市公共交通客运管理处递交申办材料->郑州市城市公共交通客运管理处审查，符合条件的，核发《城市出租汽车车辆运营证》。原告对该回复不服，起诉来院。
另查明，2008年7月2日，大成公司与张民签订合同书一份，约定：张民将其所有的豫AT72**号出租车挂靠在大成公司处经营。车辆的产权、经营权之使用权归张民，大成公司拥有对车辆和经营权使用权的管理权。合同的期限自2008年7月至2011年6月。
本院认为：现生效实施的《郑州市客运出租汽车管理条例》规定，郑州市客运出租汽车管理机构依照本条例规定，具体负责客运出租汽车管理工作。被告市客运管理处作为郑州市辖区客运出租汽车管理机构，负责客运出租汽车管理工作是其法定职责。
《郑州市客运出租汽车管理条例》第十二条规定：“客运出租汽车经营者投入运营的车辆经公安部门检测合格，领取车辆专用牌照后，到客运出租汽车管理机构办理车辆运营证。车辆运营证实行一车一证。”本案中，原告张民向被告市客运管理处提出对其所有的豫AT72**号出租汽车变更换发《运营证》的申请，被告针对原告的申请作出了回复。被告在该回复中称原告的申请材料及申请程序均不符合要求，对原告的申请明确予以拒绝。原告系出租汽车个体经营者属于《郑州市客运出租汽车管理条例》规定的客运出租汽车经营者，《郑州市客运出租汽车管理条例》中并未规定申请办理车辆运营证的主体仅限于出租汽车公司。而被告回复要求原告提交加盖公章的公司代码证复印件、《私有车辆挂靠公司（联队）申请表》、与所属出租汽车公司签订的服务合同等材料，致使原告无法进一步办理出租车运营手续，对原告的权利与义务产生了实质影响，原告对此不服可以提起行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。本院对被告所称的2013年8月5日所作出的回复是行政许可申请程序中的通知行为，不属于行政诉讼的受案范围，不会对原告的权利和义务产生影响，不予采纳。
原告作为拥有经营权的合法出租车经营者，其投入的车辆已经公安部门检测合格并领取了车辆专用牌照，后原告以个人名义向被告申请变更换发出租汽车的运营证，被告应按照上述地方性法规的规定处理。在原告与第三人之间的《挂靠合同》所约定的履行期限到期之后，原告向被告提出申请变更换发出租汽车运营证，被告市客运管理处于2013年8月5日作出《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆<运营证>的申请”的回复》设定的申请材料及申请程序要求没有相关的法律依据，依法应予撤销。故对原告要求撤销被告市客运管理处2013年8月5日作出的《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆<运营证>的申请”的回复》并判令被告依法重新作出具体行政行为的诉讼请求，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：
一、撤销被告郑州市城市公共交通客运管理处于2013年8月5日作出《关于“关于办理变更换发城市出租汽车车辆<运营证>的申请”的回复》；
二、责令被告郑州市城市公共交通客运管理处在本判决生效之日起三十日内对原告张民的申请作出变更、换发车辆运营证的具体行政行为。
案件受理费50元,由被告郑州市城市公共交通客运管理处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 铁莹莹
人民陪审员 马少钧
人民陪审员 贾卓琦
二〇一四年一月二十三日
书 记 员 王海莉