贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔01行初660号
原告杨仕琴，女，1958年12月4日出生，汉族，住贵州省息烽县。
委托代理人舒符���，贵州思语律师事务所律师，执业证号15201201410915595。
被告贵州省息烽县人民政府，住所地贵州省息烽县县府路行政中心。
法定代表人卓飞，县长。
委托代理人李俊，贵州康卓律师事务所律师，执业证号15201201110133760。
被告贵阳市人民政府，住所地贵阳市观山湖区市级行政中心。
法定代表人刘文新，市长。
委托代理人傅红梅，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号15201201211380587。
委托代理人石陶然，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号15201198910948450。
原告杨仕琴不服被告贵州省息烽县人民政府（以下简称息烽县政府）、贵州省贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）房屋征收补偿决定及复议决定一案，于2017年4月13日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭，于2017年4��18日向被告息烽县政府、贵阳市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2017年6月23日组织原告杨仕琴、被告息烽县政府和贵阳市政府进行庭前证据交换，送达各方证据清单副本，于2017年6月29日公开开庭审理了本案，原告杨仕琴的委托代理人舒符平，被告息烽县政府的委托代理人李俊、被告贵阳市政府的委托代理人傅红梅、石陶然均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告息烽县政府于2016年9月19日作出息府征决字（2016）12号《房屋征收补偿决定书》,内容为：一、对被征收人杨仕琴位于息烽县温泉镇温泉村温泉组的房屋一栋予以征收，征收面积为419平方米。二、以货币补偿或产权调换方式安置被征收人，由被征收人杨仕琴自行选择：（一）货币补偿：房屋征收部门补偿被征收人房屋补偿款1033931元、附属设施补偿款及装饰装修补偿款166664元、搬迁补助费3591��，过渡费10774元，共计1214960元。补偿款1214960元已存入息烽县农村信用合作联社温泉信用社（账号212405000121100028784）息烽县财政局温泉镇分局专项支户。（二）产权调换：由房屋征收部门提供息烽县温泉镇温泉村温泉生态园6号楼1单元3层3号建筑面积72平方米房屋一套、6号楼1单元3层4号建筑面积120平方米房屋一套、6号楼1单元4层6号建筑面积120平方米房屋一套、4号楼1单元3层4号建筑面积120平方米房屋一套，安排息烽县温泉镇温泉村温泉生态园公共商铺10平方米，与被征收人建筑面积419平方米住宅房屋进行产权调换。安置房超面积部分为23平方米，按照《息烽县温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收与安置补偿方案》计算，征收人应补被征收人装饰装修及附属设施补偿款490505元，搬迁费7183元，过渡费64643元，共计562331元。被征收人应补征收人安置房超面积房屋补偿款25620��，冲抵后房屋征收部门应补被征收人各项补偿款共计536711元，安置房归被征收人杨仕琴所有。补偿款536711元已存入息烽县农村信用合作联社温泉信用社（帐号212405000121100028784）息烽县财政局温泉镇分局专项支户。三、被征收人应在本决定书送达之日起15日内搬迁完毕，腾空房屋交给房屋征收部门。
贵阳市政府于2017年3月24日作出筑府行复决字（2017）11号行政复议决定书，内容为：维持息烽县政府作出的息府征决字（2016）12号《房屋征收补偿决定书》。
原告杨仕琴诉称，一、被告息烽县政府于2016年9月作出（2016）12号《房屋征收补偿决定书》后，被告贵阳市政府在复议程序中于2016年12月20日中止复议案件的审理，于2017年3月22日恢复审理，并于同年3月24日作出复议决定。被告征收原告房屋的理由并不充分。不能排除在复议程序过程中由被告息烽县政府擅自收集证据的行为。二、被告息烽县政府作出的（2016）12号《房屋征收补偿决定书》不合法理，显失公平，未最大限度保护被征收人的利益。原告房屋所在地位于息烽县温泉名胜风景区内，紧挨温泉疗养院将军楼别墅区，原告于1997年3月13日取得合法宅基地使用权证，2012年8月2日经政府许可在景区开办农家乐。原告的房屋已不再是简单的住宅，应当按经营性房屋对待。被告息烽县政府委托评估原告房屋是依据2009年的评估标准，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。由于原告因征收而需从温泉旅游景区搬出，生活水平大打折扣，失去赖以生存的条件，被告应该予以考虑。三、农房建设是以宅基地为标准而非产权证。二被告根本没有体恤民情，感知民意，为被征收人生路考虑。被告息烽县政府征收房屋时并未公示“黔府用地函[2012]566号批复”，而是以“息烽县扶贫生态移民工程”征迁安置原告的。被告在征收决定中却只字不提。原告一家十余口人，上有老下有小，生活来源主要靠景区经营农家乐维持。征收补偿决定将原告安置在无经济来源的地方，原告利益受到损害。故诉讼请求：1、依法撤销息烽县政府（2016）12号《房屋征收补偿决定书》；2、依法撤销贵阳市政府筑府行复决字（2017）11号行政复议决定书。
被告息烽县政府答辩,一、经贵州省政府黔府用地函[2012]566号批复，温泉镇温泉村集体农用地11.944公顷征收为国有，答辩人于2014年4月30日进行征地公告，原告杨仕琴的宅基地被征收为国有，其房屋应参照国有土地上房屋进行征收补偿。二、答辩人在征收过程中充分考虑当地实际情况，于2014年8月5日发布房屋征收公告，并向征收范围内的群众发放征收安置补偿宣传手册，多次与原告协商房屋征收���偿事宜，均因原告提出超出征收补偿方案的要求，未能达成协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，答辩人委托评估公司对征收房屋进行评估，原告不能提供房屋产权相关材料，仅提供宗地编号0401520号集体建设用地使用证，测绘公司测绘发现26.5平方米简易棚为原告在院内搭建的，答辩人召开房屋性质认定专题会议，认定原告房屋建筑面积为419平方米，其中砖混经营旅社300.13平方米，砖混结构住宅92.39平方米，砖木结构住宅26.48平方米，简易棚26.5平方米。答辩人的征收补偿决定最大限度保护了原告的权益，应予以维持。
被告贵阳市政府答辩称，一、答辩人作出复议决定的程序合法。答辩人受理原告的复议申请并送达相关文书符合行政复议法的规定。2016年12月20日中止复议案件审理并向当事人送达中止审理通知；2017年3月22日答辩��恢复审理并向当事人送达恢复审理通知。二、复议决定的事实依据合法、充分。
被告息烽县政府、贵阳市政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：证据1、黔府用地函[2012]566号批复，2、《关于息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收的决定》，3、房屋征收公告，4、房屋征收期限延期公告书，5、息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收面积测绘比选结果报告及测绘合同，6、委托书和评估结果公示，7、息委办字[2012]147号关于进一步做好征地搬迁工作的通知，8、息府函（2014）138号《关于息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收与安置补偿方案的批复》，9、息房报[2014]4号关于增补房屋征收装饰装修及附属设施漏项补偿标准的请示，10、息府函[2014]127号关于增补房屋征收装饰装修及附属设施漏项补偿标准的批复，11、息房专议[2016]1号关于杨仕琴户房屋认定事宜专题会议纪要，以上1-11份证据证明，被告息烽县政府用地和征收程序合法。第二组：12、关于被征收人杨仕琴户情况说明、证明和贵阳市政府说明各一份，13、关于杨仕琴户房屋征收测绘情况报告，14－15、杨仕琴安置补偿清单（产权调换和货币补偿）各一份，16、息房报[2016]31号关于对杨仕琴户下达房屋征收补偿决定的请示，17、息府征决字[2016]12号，18、息府征决字[2016]3号，19、息府撤征决字[2016]8号，20、息烽县房屋征收局多次与杨仕琴户协商的资料，21、杨仕琴房屋权属登记查询结果单，22、息烽县国土资源局向息烽县房屋征收局出具的回函，23、息烽县档案馆的复函，证据12-23证明息烽县政府在征收过程中对原告的土地和房屋情况进行了调查核实，征收程序合法。被告息烽县政府在法庭的要求下在庭审举证阶段提供评选评估机构会议现场照片，用以证明���估机构评选程序合法。
经庭前交换证据、庭审质证，原告对被告提供的第一组证据即证据1－11的真实性无异议，但认为证据1即566号文件是2012年的文件，被告征收原告房屋已经是2015年，使用566号文件不符合国务院国办发明电2010-15号文件的要求，补偿标准应当根据当地生活水平及时调整，566号文件确定的建设性用地必须经过公开招标，但是被告至今没有进行招投标，没有严格按照566号文件执行；对于证据6，原告认为系被告单方指定的评估机构对原告房屋进行评估，不符合国务院令590号文件，应当由双方协商选定评估机构。对于第二组证据即证据12-23，原告认为均是被告单方行为，这些证据都是被告单方的强制性程序，都不合法，也不公平公正。对证据13即测绘结果的真实性有异议，测绘结果是被告单方委托进行的，未经原告的认可，与原告的房屋实际情况不符；对于证据14－15即安置补偿清单，原告认为没有原告的同意和签字，且安置房屋有质量问题，补偿标准参照2009年的标准没有法律依据；对于证据16-19，原告认为该证据真实性无异议，但补偿标准没有法律依据。对于证据20-23，原告认可证据的真实性；对于被告庭审提供两份证据，原告不认可证据的真实性。
原告提供证据：1、集体土地建设用地使用证，证明涉案房屋的来源合法。2、餐饮服务许可证，证明原告开办农家乐的合法依据，并非擅自改变房屋用途；3、申请经营农家乐的证明材料，证明涉案房屋用于经营性目的。
被告息烽县政府质证认为，原告提供的1－3组证据的真实性均无异议，但证据1说明被告对原告的房屋面积测绘是准确的，证据2即餐饮服务许可证的有效期至2015年8月1日，而原告没有取得营业执照，不能进行合法经营，被征收��屋的主体是杨仕琴，但许可证不是其本人；对证据3的真实性无异议，但是案涉地块在2012年就已规划不再新增营业性用房了。
被告贵阳市政府质证认为，在复议期间原告没有提交这些材料。餐饮许可证在征收前已经过期了，许可也不能界定其是商业用房及房屋面积，对原告的证据真实性、合法性无异议，但关联性有异议，需要营业执照才能视为合法经营主体。
本院对上述证据认证如下：被告提供的1－23份证据和庭审提供评估机构评选的照片的真实性均予认可，并作为审查被告行政行为合法性的依据。原告提供的1－3组证据的真实性予以认可，与本案的关联性需结合相关法律规定和其他相关证据综合判断。
经审理查明，2012年12月31日，贵州省政府作出黔府用地函[2012]566号批复，同意将包括温泉镇温泉村集体农用地11.944公顷在内的农用地转为建设用地并征收为国有。2014年8月5日被告息烽县政府作出《关于息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收的决定》和征收公告，决定征收息烽温泉疗养院片区开发建设项目规划范围内房屋，签约期限自2014年8月5日至2014年9月21日止。原告杨仕琴的房屋在征收范围内，房屋结构为砖混及砖木结构，建筑总面积419平方米，其中砖混结构经营旅社300.13平方米，砖混结构住宅92.39平方米，砖木结构住宅26.48平方米。杨仕琴于2012年取得餐饮服务许可证，有效期至2015年8月1日。2014年5月6日，息烽县房屋征收局委托贵州智强房地产测绘服务有限公司对杨仕琴的房屋进行测绘并制作了房屋调查表。2014年4月18日，经过被征收人投票评选确定评估机构后，息烽县房屋征收局委托贵州金正房地产资产评估事务所对征收红线范围内的拟征收红线范围内的房屋市场价值进行评估，该评估事务所于2014年6月23日对评估结果进行公示，于2014年6月30日作出评估报告，按房屋结构和用途分别进行单价评估，其中砖混结构房屋按商业用途、经营旅社或住宅用途，评估单价分别为：3097－3513元/平方米,2508－2787元/平方米,1568－1708元/平方米。2014年7月11日，息烽县政府作出息府函（2014）127号《关于征补房屋征收装饰装修及附属设施漏项补偿标准的批复》，对于征收范围内房屋室内外装修装饰材料补偿项目作出补充规定。2014年8月5日，息烽县政府作出息府函（2014）138号《关于息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收与安置补偿方案的批复》。该征收补偿方案第六条第一项第2点规定：“住改非”面积的计算是指产权性质为住宅，但已依法取得营业执照，实际用于经营的住房，非住宅部分的面积计算以营业执照和税务登记等相关合法手续载明的面积为准，其余面积计入��房。方案还规定了住改非补偿标准（其中砖混结构为2950元/平方米）、搬迁补助费、临时安置补助费等。此后，息烽县房屋征收局根据杨仕琴的房屋性质、结构和面积及室内外装修装饰情况等作出货币补偿和产权调换补偿清册，认定杨仕琴的房屋价值为1033931.47元，装修装饰及附属设施价值为166664.45元，搬迁费用为14365.20元。原告杨仕琴未予签字认可。息烽县政府征收工作人员分别于2015年5月25日、6月18日、8月17日和25日与原告杨仕琴进行协商未果。2015年9月24日息烽县房屋征收局作出《关于对杨仕琴房屋征收的预安置方案》。2016年9月19日，息烽县政府作出息府征决字（2016）12号房屋征收补偿决定书，决定：一、对被征收人杨仕琴位于息烽县温泉镇温泉村温泉组的房屋一栋予以征收，征收面积为419平方米。二、以货币补偿或产权调换方式安置被征收人，由被征收人杨仕��自行选择：（一）货币补偿：房屋征收部门补偿被征收人房屋补偿款1033931元、附属设施补偿款及装饰装修补偿款166664元、搬迁补助费3591元，过渡费10774元，共计1214960元。补偿款1214960元已存入息烽县农村信用合作联社温泉信用社（账号212405000121100028784）息烽县财政局温泉镇分局专项支户。（二）产权调换：由房屋征收部门提供息烽县温泉镇温泉村温泉生态园6号楼1单元3层3号建筑面积72平方米房屋一套、6号楼1单元3层4号建筑面积120平方米房屋一套、6号楼1单元4层6号建筑面积120平方米房屋一套、4号楼1单元3层4号建筑面积120平方米房屋一套，安排息烽县温泉镇温泉村温泉生态园公共商铺10平方米，与被征收人建筑面积419平方米住宅房屋进行产权调换。安置房超面积部分为23平方米，按照《息烽县温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收与安置补偿方案》计算，征收人应补��征收人装饰装修及附属设施补偿款490505元，搬迁费7183元，过渡费64643元，共计562331元。被征收人应补征收人安置房超面积房屋补偿款25620元，冲抵后房屋征收部门应补被征收人各项补偿款共计536711元，安置房归被征收人杨仕琴所有。补偿款536711元已存入息烽县农村信用合作联社温泉信用社（帐号212405000121100028784）息烽县财政局温泉镇分局专项支户。三、被征收人应在本决定书送达之日起15日内搬迁完毕，腾空房屋交给房屋征收部门。杨仕琴不服该征收补偿决定书，向贵阳市政府申请复议，贵阳市政府经审查后于2017年3月24日作出筑府行复决字（2017）11号行政复议决定书，决定：维持息府征决字（2016）12号房屋征收补偿决定书。杨仕琴不服，遂提起本案诉讼，诉请如前。
本院认为，评估机构选定程序是否合法，评估价值是否符合市场价参考范围，所作评估的��考区位和价格是否合理，应当作为征收补偿决定是否合法的审查范围。关于评估机构选定程序，被告息烽县政府提供了被征收人参加的评选评估机构会议现场照片和评估机构清单，足以证明评估机构系通过民主程序确定的，符合法律规定。关于房屋评估价值问题，被告在庭前和庭审中均未提供完整的评估报告，仅提供评估结果公示；在法庭的要求下，被告于庭后提交了评估报告。从评估报告内容看，首先，被告出具的委托评估函中只要求对拟征收范围内房屋的单价进行评估，而非针对被征收的每一套房屋进行市场价值评估，评估的方法和过程缺乏充分事实依据和参考资料的认证分析，不具有客观性和参考意义，也不符合评估对象一物一评估的原则。因此，应确认评估报告所作房屋价值评估存在明显瑕疵。关于房屋征收补偿款的支出情况，被告提供了息烽县农村信用合作联社温泉信用分社的银行进帐单，记载存款金额为270万元，应确认房屋征收补偿款已存入指定专款专户。关于房屋用途和补偿标准问题，因为原告房屋是农村集体土地上房屋，考虑土地征收的基本原则是确保被征地农民的生活水平不下降或者维持现有水平，原告房屋办理了餐饮经营许可证并实际经营旅社，而评估报告认定经营旅社的房屋价值为2508－2787元/平方米，被告息烽县政府按照评估价值的上限即2787元/平方米对原告房屋进行征收补偿，并无不当。综上，被告息烽县政府作出的征收补偿决定虽存在明显瑕疵，但对原告的合法权益不产生影响，故对原告要求撤销该征收补偿决定的诉请，本院不予支持。被告贵阳市政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，原告要求撤销该行政复议决定的诉请，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第��十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下：
驳回原告杨仕琴的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨仕琴负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 颜 云
审 判 员 霍守明
审 判 员 黄永福
二〇一七年八月三十一日
法官助理 吴冬梅
书 记 员 潘盛机