贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔27行初114号
原告吴钦明，男，1969年10月19日生，苗族，贵州省龙里县人，住龙里县；
委托代理人蔡吉新、赵宽容,贵州名恒律师事务所律师。
被告龙里县人民政府，住所地龙里县冠山街道太平寺1号；
法定代表人陈曦，该县政府县长；
委托代理人袁鑫，贵州黔坤律师事务所律师；
委托代理人柯熙，该县政府工作人员；
被告龙里县国土资源局，住所地龙里县冠山街道太平寺；
法定代表人尹光祥，该局局长；
委托代理人罗兴萍，该局政策法规科科长；
第三人龙里县龙山镇人民政府，住所地龙里县龙山镇坝上村；
法定代表人刘乃云，该镇政府镇长；
委托代理人袁家平，该镇政法委书记。
原告吴钦明诉被告龙里县人民政府、龙里县国土资源局及第三人龙里县龙山镇人民政府要求确认行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月13日立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭进行了审理。原告吴钦明及委托代理人蔡吉新、赵宽容，被告龙里县人民政府委托代理人袁鑫、柯熙，被告龙里县国土资源局委托代理人罗兴萍，第三人龙里县龙山镇人民政府委托代理人袁家平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月18日，龙里县人民政府发布《关于龙里水乡项目建设用地土地征收的公告》，征收龙里县龙山镇莲花村片区以及余下村片区的部分土地用于龙里水乡项目建设，原告认为被告的征收行为违法，提起诉讼。
原告吴钦明诉称，1、2017年7月18日被告龙里县人民政府发布土地征收公告，征收龙里县龙山镇莲花村片区及余下村片区集体土地用于龙里水乡项目建设，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收莲花村的“水田”、“农用地”应当由国务院批准，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条的规定，因建设用地征用农用地的，应当具备农用地转用审批文件，被告在莲花村片区内征收农用地的范围达64公顷，但并未具备转用审批文件；2、依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，土地征收应当公告批准文号等信息，被告该不作为行为系不全面履行法定职责的违法行为；3、被告龙里县人民政府因该系列土地征收行为违法，已经被龙里县国土资源局进行处罚，该征收行政行为违法有被依法处罚的事实，原告的起诉符合行政诉讼法的规定，应属行政案件的收案范围，特诉至法院，请求1、依法确认被告未履行公布批准文号法定职责的行为违法；2、依法确认被告未依法定程序征收并占用原告依法取得承包经营权的土地的行为违法；3、依法责令被告对已破坏的土地予以恢复或采取补救措施并承担本案的上诉费。
为证明其主张，原告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1、身份证复印件，证明原告的主体资格；
2、《黔南州国土资源局关于反映龙里水乡项目征用大面积基本农田转为商业用地的条查报告》（黔南国土资呈〔2017〕210号）；
3、《龙山镇龙里水乡旅游生态城龙溪谷建设项目土地征收补偿公示表》，证明被征收村民的数量以及被征收土地面积、土地性质属于农用地；
4、《关于龙里水乡项目建设用地土地征收的公告》，证明被告未依法载明公告应当具备的事实，征收面积大于国家报批的标准；
5、吴钦明土地承包经营权证。
针对原告提交的证据，被告龙里县人民政府、龙里县国土资源局及第三人龙山镇人民政府共同质证意见：对第1份证据无异议，对第二份证据的真实性和关联性不予认可，对第3、4份证据的真实性无异议，认为达不到原告的证明目的，对第5份证据真实性、合法性无异议，但征地补偿面积以实际测量面积而不是以承包证记载面积为准。
被告龙里县人民政府辩称，1、被告作出的征收决定主体适格，程序合法。被告有权对土地进行征收，龙里水乡生态城项目系龙里县近年经济发展的一个重大项目，项目建设已获得了发改、住建部门的建设审批，也得到省政府的大力支持；2、被告已对征收范围内的被征收土地进行了补偿，征收行为已经完成。为加快项目建设，被告在发布征收公告后，对征收范围内的土地面积进行测绘并登记造册，相关土地承包人也在登记表上签字确认，在完成土地测绘后，征收实施单位已经按照现行土地补偿标准将补偿款发放到承包人的账户，土地承包人也签字确认领取了补偿款，本次土地征收工作已经完成。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告龙里县国土资源局、当事人龙里县龙山镇人民政府在答辩期内未向本院提交书面答辩意见，在庭审中表示以县政府的答辩意见为准，无补充意见。
被告在法定举证期限内共同向本院提交了以下证据：
1、法人身份证明、法定代表人身份证复印件、统一社会信用代码，证明被告的主体资格；
2、《关于龙里水乡项目建设用地土地征收的公告》，证明被告作出的征收行为合法；
3、龙里县城镇建设征（占）用地勘测登记表；证明被告依法对被征收土地进行了测量；
4、《龙里县龙里水乡旅游生态城龙溪谷建设项目土地征收补偿兑现表》，证明被告已经向被征收人全额发放补偿款；
5、《黔南州人民政府关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2015〕235号），证明被告征收土地的标准符合规定并高于规定的价格。
针对被告提交的证据，原告质证意见：对证据1无异议，对证据2的真实性、关联性无异议，不认可合法性，对证据3、4的真实性无异议，但认为达不到证明目的，试剂面积与征收公示表记载的又很大的出入，对证据5的真实性无异议，不认可关联性。
对被告龙里县政府举示的上述证据，第三人龙里县国土资源局、龙里县龙山镇人民政府的质证意见为：均无异议。
第三人龙里县国土资源局及第三人龙里县龙山镇人民政府陈述意见以及提交的证据与被告龙里县政府一致。
上述原、被告提交的证据，经庭审举证、质证，并经本院审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：原告吴钦明户系龙里县龙山镇莲花村懂下桥组村民，在该组承包土地0.9亩，土地用途为田。被告龙里县政府因实施“龙里水乡项目建设”，拟征收原告所在的莲花村片区土地，因原告主张权利的涉案土地被列入拟征收范围。被告在土地征收公告发布前，委托贵州智强房地产测绘服务有限公司对原告承包的位于龙里县龙山镇莲花村懂下组的土地进行勘测登记，共征（占）用原告土地二块，面积分别为0.1485亩、1.5179亩，共计1.6664亩，地类名称均为水田。补偿标准耕地52728元/亩，其中个人补偿标准耕地48672元/亩，村提留4056元/亩；补偿面积分别为0.1485亩、1.5179亩；个人补偿金额分别为7227.79元、73879.23元，共计81107.02元。2017年6月10日，作为征收实施单位的第三人龙里县龙山镇政府通过银行转账方式将被征收土地个人补偿款81107.02元拨付至原告吴钦明银行账户；其后，原告吴钦明在《龙里县龙里水乡旅游生态城龙溪谷建设项目土地征收补偿兑现表》领款人签名栏处签字捺印，对已领取81107.02元土地征收补偿款一事予以确认。
龙里县政府于2017年7月18日发布《关于龙里水乡项目建设土地征收的公告》，对征收土地范围、征收土地用途、征收补偿标准以及相关规定进行了公告。载明:莲花村片区征收范围的征收面积约960亩（以实测面积为准）；征收土地用于龙里水乡项目建设；龙里县人民政府负责本行政区域内土地征收与补偿工作；明确县国土资源局为征收部门，负责土地征收与补偿工作的指导、监督和协调；明确龙里县龙山镇人民政府为征收实施单位，具体负责土地征收与补偿工作的组织实施；土地征收补偿标准严格按照《黔南州人民政府关于都匀等县市征收统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2015〕235号）和《龙里县人民政府政府办公室关于龙里县青苗补偿标准的批复》（黔南府函〔2016〕13号）文件规定执行。
另查明，《黔南州人民政府关于都匀等县市征收统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2015〕235号）确定龙里县龙山镇莲花村片区范围区片价50700元/亩，其中耕地补偿标准50700元/亩。庭审中，被告龙里县政府认可有关“龙里水乡项目”建设用地及征收手续目前尚在申报审批中。原告认可被征土地的面积以及已领取了相应补偿款。涉案土地目前已被龙里水乡项目建设占用。
本院认为：本案的争议焦点是被告征收并占用涉案土地的行为是否合法。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的相关规定，我国实行严格的土地征收审批制度；涉及农用地转为建设用地的还应当办理农用地转用审批手续；制定征收土地方案并报经由有权的行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。本案中，原告主张权利的承包土地为集体农用地，被告龙里县政府应当提供证据证明其征收涉案土地行为的合法性。但是在本案诉讼中，被告龙里县政府仅提交了征收补偿兑现表和勘测登记表，并未提交其征收涉案土地行政行为符合法律法规的征地审批文件、征收土地方案、征地补偿及安置方案、公告等证据，以证实原告主张权利的土地在已被依法征收的土地范围内及其组织实施土地征收的法律依据。我国土地管理法律法规明确规定先审批后用地，原告领取征地补偿款并不意味着可以不经征地审批等法定程序、步骤迳行组织实施土地征收。故被告关于土地承包人签字领取征收补偿款，土地征收工作已经完成的答辩意见于法无据、不能成立，本院依法不予采纳。因此，被告龙里县政府对原告吴钦明户承包土地1.6664亩实施的行政征收、占用行为违反法定程序，依法应予以撤销。鉴于庭审中双方皆认可涉案土地已被实际建设使用的事实，被诉行政行为不具有可撤销内容，应依法确认为违法。故原告吴钦明诉请确认被告龙里县人民政府征收并占用其承包地的行为违法的诉讼请求，于法有据，依法应予以支持；原告请求对被征收使用的土地恢复原状的诉讼请求，因原告已领取了相应的补偿款，且涉案土地已被实际建设使用，恢复土地原状会给公共利益造成重大损害，故本院不予支持。
另，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，龙里县政府系本案中法定的土地征收主体，履行农转用、征收报批及发布征收土地公告是其法定职责，故其是本案适格被告，相应的法律责任应由其承担，而第三人龙里县国土局、龙山镇政府并非涉诉行政行为的作出者，依法不应承当相应的法律责任。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告龙里县人民政府对原告吴钦明户承包土地（1.6664亩）实施的土地征收、占用行政行为违法；
二、驳回原告吴钦明的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告龙里县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。
审 判 长 林顺军
审 判 员 郑天成
审 判 员 游昌新
二〇一八年八月八日
法官助理 石吉清
书 记 员 张迪佳