山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016）鲁01行终690号
上诉人(原审原告)毕德菊，男，住平阴县。
被上诉人（原审被告）平阴县榆山街道办事处，住所地平阴县。
法定代表人赵利，主任。
委托代理人刘克勇，北京金诚同达律师事务所律师。
委托代理人王脉峰，男，平阴县榆山街道办事处工作人员。
被上诉人（原审被告）平阴县国土资源局，住所地平阴县。
法定代表人刘邦锁，局长
委托代理人齐爱平，男，平阴县国土资源局工作人员。
委托代理人张新颖，女，平阴县国土资源局法律顾问。
原审第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会，住所地平阴县。
法定代表人赵树军，主任。
委托代理人毕红波，平阴县居民委员会。
上诉人毕德菊因与被上诉人平阴县榆山街道办事处、平阴县国土资源局、原审第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会征收安置补偿协议纠纷一案，不服平阴县人民法院（2016）鲁0124行初14号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，因云翠新区建设，平阴县人民政府依法对平阴县榆山街道东三里社区居民委员会会集体土地的房屋进行征收，原告所有的涉案房屋亦在征收范围内。因涉案房屋及宅基地没有房屋所有权证及土地使用权证，也没有经县政府或街道办事处审核批准及村集体经济组织认可的有关材料，按照《关于印发云翠片区部分地块征地范围内房屋评估有关问题处理意见的通知》要求，对原告房屋的补偿安置按照平阴县征地地面附着物补偿标准的有关规定进行补偿。2016年3月24日，原告与被告平阴县榆山街道办事处、第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会签订了《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，同日，原告毕德菊完成搬迁并验收合格，3月25日，原告毕德菊领取了征收补偿安置协议约定的补偿款。2016年5月16日，原告认为补偿价格过低，显失公平，并对补偿价格欺诈了原告，诉至法院，请求撤销2016年3月24日签订的《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》并判令重新签订安置补偿协议。
原审法院认为，根据《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡(镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”第六条规定：“省人民政府国土资源行政主管部门负责全省土地征收的监督管理工作。市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。”因此，被告平阴县国土资源局具有组织本行政区域内土地进行征收与补偿的法定职权，被告平阴县榆山街道办事处受被告平阴县国土资源局委托，具体实施本行政区域内土地征收与补偿工作，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。……”第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。原告与被告平阴县榆山街道办事处签订的《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，其性质属于行政协议，该行政协议的签订与履行，与原告的财产权息息相关。因此，原告毕德菊认为《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。对于被告平阴县榆山街道办事处认为本案不应作为行政案件受理的主张，法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”第三人虽与本案行政行为或案件处理结果无利害关系，但涉案土地属于平阴县榆山街道东三里社区居民委员会集体土地，原告毕德菊为第三人平阴县居民委员会平阴县榆山街道东三里社区居民委员会的居民，同时第三人一直配合两被告履行房屋征收补偿安置的工作，并作为丙方与原告毕德菊、被告平阴县榆山街道办事处共同签订了《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，将平阴县榆山街道东三里社区居民委员会居民列为本案第三人，能够更好的查明案件事实及保障行政相对人的合法权益。故对于第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会辩称本案与其无关，不应将其列为第三人的主张，依法不予支持。行政协议的订立，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议，通过履行双方协议所确定的权利义务，实现行政管理目标。协议一旦协商订立，非因法定事由不得撤销。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中原告要求撤销与被告平阴县榆山街道办事处、第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会订立的《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》的理由有二：其一，原告主张该房屋征收补偿安置协议是以欺诈手段订立，显失公平，但原告未提供任何证据证明该主张，再结合本案中补偿款原告已全额领取，协议所涉房屋已自愿腾空搬迁等事实，原告认为房屋征收补偿安置协议是以欺诈手段订立，显失公平的理由不能成立，法院不予支持。其二，原告认为被告对涉案房屋以600元/㎡补偿，认定事实错误。平阴县人民政府《关于印发云翠片区部分地块征地范围内房屋评估有关问题处理意见的通知》规定：“对于宅基地面积超过264平方米的部分以及抢占集体土地建造的住房，被征收人在规定的搬迁期限内完成搬迁的，可以按照平阴县征地地面附着物补偿标准有关规定补偿；拒不搬迁的，按照违章建筑认定，依法强制拆除。”本案中，涉案房屋及宅基地没有房屋所有权证及土地使用权证，也没有经县政府或街道办事处审核批准及村集体经济组织认可的有关材料，不符合全额补偿的条件。现原告以应全额补偿从而要求撤销《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》无事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回毕德菊的诉讼请求。案件受理费50元，由毕德菊负担。
上诉人毕德菊不服原审判决上诉称：原审法院审理事实不清，法律适用错误，导致判决结果严重错误，对上诉人造成极大不公。1、原审法院审理事实不清，上诉人已经提供了显失公平证据。在原审中，上诉人提供了《云翠大街拆迁补偿政策解读》证明了显失公平。在政府发布的政策中，明确规定了正房价格为每平方米3945元，配房每平方米1972.5元，但是给上诉人安置的价格只有600元，价格相差数倍，明显属于显失公平。但是原审法院对该证据的内容视而不见，判决书中也没有体现补偿的内容，且以没有提供证据为理由驳回起诉。2、原审法院适用法律错误，判决没有法律依据。依据《中华人民共和国立法法》第八条规定，下列事项只能制定法律：（七）对非国有财产的征收、征用；至今为止全国人大没有制定关于集体土地上房屋征收补偿的依据，没有任何行政机关可以制定集体土地上房屋征收的文件，也没有任何行政机关可以征收集体土地上的房屋，被上诉人主张对上诉人的房屋进行征收，没有法律依据。在原审中，被上诉人仅仅提供了土地征收的拟征收的文件，没有提供土地已经被国务院或者山东省人民政府征收的任何文件。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农转地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。3、原审法院认定上诉人的房屋没有办理相关手续，与其他有手续的房屋补偿标准不同，没有法律依据。在房屋征收过程中，所有的房屋只有补偿和不予补偿的区分，不存在其他房屋补偿的标准，房屋没有手续不是少给补偿的法定理由。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号）规定，完善相关政策措施，妥善解决遗留问题，各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。没有法律法规规定，这种没有办理相关手续的房屋可以少给补偿。上诉人的房屋自己用于居住，并不是为了多领取补偿款而建设，不属于违章建筑的范围，补偿应该一视同仁。被上诉人以上诉人房屋缺少相关手续为理由，给予的补偿与实际相差数倍，对上诉人极其不公。原审法院判决上诉人的房屋因为没有办理相关手续，可以少给补偿款没有法律依据。综上所述，原审法院认定事实不清，法律适用错误，判决没有法律依据，请求二审法院维护上诉人的合法权益。请求二审法院：1、撤销（2016）鲁0124行初14号行政判决，并对本案依法审理。2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人平阴县榆山街道办事处、平阴县国土资源局、原审第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会二审中未提交书面意见。
上诉人向原审法院提交了以下证据：
原告的身份证复印件；
平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议；
2016年2月1日云翠大街拆迁补偿政策解读；
东三里居委会出具证明一份。
被上诉人平阴县榆山街道办事处在法定期限内向原审法院提交了其作出被诉行政行为的证据、依据：
平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议；
云翠片区房屋搬迁验收合格证明；
银行转账支票存根及收款收据；
毕德菊身份证复印件、银行卡复印件；
集体土地上房屋征收实施委托协议书；
关于云翠新区核心区“三纵两横”道路建设项目可行性研究报告的批复；
平阴县人民政府办公室关于印发云翠片区部分地块征地拆迁工作实施方案的通知及实施方案；
平阴县人民政府拟征收土地公告及张贴照片；
平阴县人民政府关于印发平阴县国有土地上房屋征收补偿和补助奖励办法的通知；
平阴县人民政府办公室关于印发云翠片区部分地块征地范围内房屋评估有关问题处理意见的通知。
被上诉人平阴县国土资源局在法定期限内向原审法院提交了其作出被诉行政行为的证据、依据：
关于云翠新区核心区“三纵两横”道路建设项目可行性研究报告的批复；
2、平阴县人民政府办公室关于印发云翠片区部分地块征地拆迁工作实施方案的通知及实施方案；
3、平阴县人民政府拟征地土地公告；
4、平阴县人民政府关于平阴县国有土地上房屋征收补偿和补助奖励办法的通知及征收补偿和补助奖励办法；
5、平阴县人民政府办公室关于印发云翠片区部分地块征地范围内房屋评估有关问题处理意见的通知；
6、平阴县集体土地房屋征收补偿安置协议；
7、云翠片区房屋搬迁验收合格证明；
8、毕德菊身份证复印件、银行卡复印件、转账支票存根及收款收据；
9、王玉连土地登记申请书；
10、毕德菊土地登记申请书；
11、毕德菊房地产评估报告书。
原审第三人平阴县榆山街道东三里社区居民委员会原审过程中未提交证据。
上述证据、依据均经原审庭审质证并随原审卷宗移送本院。本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，涉案的《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政目标，与行政相对人达成的具有行政法上权利义务内容的补偿安置协议，应当属于行政诉讼的受案范围，需依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》进行审理。
《中华人民共和国合同法》第五十四条第一、二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”涉案《平阴县集体土地上房屋征收补偿安置协议》签订过程中，上诉人在协议上签字行为的法律意义是自愿接受补偿安置条件，其应对自己的行为承担法律责任，其事后提出相反主张的，应承担证明责任。本案中，上诉人没有提供充分证据证明，双方订立协议时存在重大误解；也没有证据证明，被上诉人采用欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，违背其真实意思。上诉人没有提供涉案房屋的土地使用权证、房屋所有权证以及其他证明文件，没有证据证明涉案补偿安置协议存在显失公平的情形。上诉人领取补偿款的事实，能够印证对涉案协议的认可，涉案补偿安置协议是双方真实意思表示，且该协议双方已经按约定履行完毕。上诉人诉请原审法院判令撤销涉案补偿安置协议及判令重新签订安置补偿协议，缺乏事实根据和法律依据。本案审理的焦点是涉案补偿安置协议是否应被撤销的问题，上诉人所称的土地征收问题并非本案审理范围。综上，上诉人上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人毕德菊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
代理审判员 魏吉锋
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 张天虹