浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终248号
上诉人（原审原告）陈作仁。
被上诉人（原审被告）温州市公安局鹿城区分局，住所地温州市鹿城区广场路118号。
法定代表人金国平，局长。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地温州市鹿城区广场路188号。
法定代表人朱崇敏，区长。
上诉人陈作仁因诉温州市公安局鹿城区分局（以下简称鹿城公安分局）、温州市鹿城区人民政府治安行政处罚一案，不服温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初71号判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月8日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
鹿城公安分局于2015年12月16日作出温鹿公（蒲）行罚决字〔2015〕13371号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：2015年12月15日19时许，在第二届世界互联网大会举办期间，陈作仁随身携带上访材料到浙江省桐乡市乌镇非正常上访被公安机关查获。情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款之规定，决定给予陈作仁行政拘留十日的行政处罚，并收缴上访材料肆份。陈作仁不服，向鹿城区人民政府申请行政复议。2016年3月7日，鹿城区人民政府作出温鹿政复决字〔2016〕8号《行政复议决定书》，决定维持被诉处罚决定。
原判认定，在浙江省桐乡市乌镇召开第二届世界互联网大会期间，原告陈作仁与其他信访人员陈淼、潘岳松、黄学祥等十余人，均随身携带上访材料，一起乘坐温州至嘉兴的长途客车，到乌镇进行非正常上访，于2015年12月15日19时许在乌镇北庄桥公安检查站被当地公安机关查获。后原告等人被温州市鹿城区蒲鞋市街道办事处的工作人员带回温州。被告鹿城公安分局于2015年12月16日对原告的上述行为进行立案，经调查、告知、审批等程序，于同日作出被诉处罚决定，并送达原告。原告不服，向被告鹿城区人民政府申请行政复议。被告鹿城区人民政府于2016年1月21日受理后，按法定程序进行审查，并于2016年3月7日作出被诉复议决定，决定维持被诉处罚决定，并送达原告。原告不服，提起诉讼。
原判认为：一、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被告鹿城公安分局作为原告陈作仁居住地的公安机关，对原告在本案中的违法行为具有管辖权。二、国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。在浙江省桐乡市乌镇召开的第二届世界互联网大会，规格高，影响大，我国国家领导人，世界各国领导人等重要人士均出席该次会议。会议举办地属于高度敏感及重点保卫区域，会议期间该处不接待信访人员走访。原告于会议举办期间到乌镇非正常上访，被当地公安机关查获的案件事实，有证人证言、检查笔录等证据予以证实，证据确凿。原告的该行为已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，构成扰乱公共场所秩序，且根据《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》的相关规定，属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。第十一条第一款规定，办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。被告据此决定给予原告行政拘留十日的处罚并收缴上访材料四份，并无不当。被告鹿城公安分局经立案、调查、告知、审批后作出被诉处罚决定并送达原告，程序合法。原告主张其去乌镇不是进行非正常上访，与事实不符，不予支持。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被告鹿城区人民政府受理原告的行政复议申请后，依法进行审查，作出被诉复议决定，并送达原告，并无不当。综上，被诉处罚决定及被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此判决驳回原告陈作仁的诉讼请求。
上诉人陈作仁诉称：一、上诉人随身携带信访材料，并不意味着存在上访行为。国务院《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反应情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式反应情况、提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”本案中，被上诉人鹿城公安分局提交的证据材料仅能证明上诉人随身携带了信访材料，不能证明上诉人存在“反映情况、提出建议、意见或者投诉请求”的上访行为。二、被诉行政处罚决定适用法律错误。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序；……”被上诉人鹿城公安分局所提交的证据材料以及证人证言仅能证明以下事实：一是上诉人被截获时随身携带了信访材料；二是上诉人乘坐了前往乌镇的大巴车。上述事实皆属于消极的静态的行为，并没有出现任何积极的扰乱甚至影响公共场所秩序的活动，亦没有发生任何公共场所秩序受到扰乱的结果。被上诉人鹿城公安分局以该法律条文为依据作出行政处罚决定，且认定上诉人行为属于“情节较重”，显然错误。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十二条第一款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按规定处理。”被上诉人鹿城公安分局据此收缴了上诉人的上访材料，但该上访材料仅限于随身携带，并未用于实施任何违反治安管理的行为。综上，请求改判撤销被诉行政处罚决定。
被上诉人鹿城公安分局辩称：一、经调查，陈作仁与信访人员潘岳松、黄学祥、缪莉莉、缪建微等十余人，在第二届世界互联网大会举办期间，随身携带上访材料，一起乘坐温州至嘉兴的长途客车，到会议举办地桐乡市乌镇进行非正常上访，2015年12月15日19时许在乌镇北庄桥公安检查站被当地公安机关查获。以上事实有陈作仁本人陈述和申辩，证人蒋某、陈某、严某、裴某、杨某证言，上访材料证据保全决定书及清单，抓获经过，分流点检查情况说明，检查笔录等证据予以证实。陈作仁等人的行为己严重扰乱正在乌镇召开的世界互联网大会的正常秩序，其扰乱公共场所秩序的违法行为事实清楚，证据充分。其所辩称的个人到乌镇旅游，不符合事实。二、上诉人称上访材料系随身携带，公安机关无权对该上访材料予以收缴。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理”。上诉人随身携带并被现场查获的四份上访材料，是其到世界互联网大会举办地乌镇进行非正常上访、实施扰乱公共场所秩序的作案工具，依据上述法律规定，应当予以收缴。综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，定性准确，法律适用正确，处罚幅度适当，办案程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人鹿城区人民政府辩称，上诉人在第二届世界互联网大会期间到乌镇非正常上访事实清楚，证据确凿。2015年12月15日，上诉人等人携带信访材料乘坐大巴前往桐乡市乌镇进行非正常上访，晚上19时许在乌镇北庄桥公安检查站被当地公安机关查获，后被带至桐乡市乌镇培训基地。同年12月16日，相关工作人员将上诉人接回温州交由鹿城公安分局处理。鹿城公安分局于当天受案并传唤了上诉人，对其携带的上访材料进行了证据保全，并告知上诉人拟作出的行政处罚决定的事实、理由、依据以及其依法所享有的权利，后于当日作出行政处罚决定，对上诉人处以行政拘留拾日的处罚并收缴上访材料。上述事实，由鹿城公安分局提供的受案登记表、违法嫌疑人到案情况记录表、检查笔录、证据保全决定书及清单、上诉人的询问笔录、证人蒋某的询问笔录、证人陈某的询问笔录、抓获经过、分流点检查情况说明、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、收缴物品清单、见证人的身份证明等证据予以证明。上诉人在第二届世界互联网大会期间到乌镇非正常上访事实清楚，证据确凿，鹿城公安分局所作的行政处罚决定事实清楚，程序合法，证据确凿，适用依据正确。请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。二审中，各方当事人均没有提供新的证据。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。
本院认为：一、被上诉人鹿城公安分局提供的上诉人陈作仁、证人陈某、严某、裴某、杨某的询问笔录、检查笔录、证据保全决定书、证据保全清单、分流点检查情况说明、抓获经过等证据材料相互印证，能够证明被诉行政处罚所认定的基本事实，原审判决予以确认并无不当，本院予以认定。二、根据国务院《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。在浙江省桐乡市乌镇召开的第二届世界互联网大会，规格高，影响大。会议举办地属于高度敏感及重点保卫区域，会议期间该处不接待信访人员走访。上诉人于会议举办期间到乌镇非正常上访，被当地公安机关查获，被上诉人鹿城公安分局认定其构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，并无不当。三、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理”。上诉人随身携带并被查获的上访材料系其到乌镇非正常上访的作案工具，被上诉人鹿城公安分局依据上述规定予以收缴，并无不当。因此，上诉人要求撤销该行政处罚决定的理由不能成立，本院不予支持。经审查，被上诉人温州市鹿城区人民政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元
本判决为终审判决。
审 判 长 苏子文
代理审判员 陈 雕
代理审判员 郑 宇
二〇一六年八月二日
书 记 员 谭敏娟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。