安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终298号
上诉人（一审原告）芜湖市鸠江区官陡街道汀孟社区马家村村民组,住安徽省芜湖市鸠江区官陡街道汀孟社区马家村。
诉讼代表人马永龙，男，1941年6月5日出生，汉族，住安徽省芜湖市鸠江区。
诉讼代表人后德风，男，1951年12月1日出生，汉族，住安徽省芜湖市鸠江区。
委托代理人ＸＸ，安徽徽瀚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）芜湖市鸠江区人民政府,住安徽省芜湖市鸠江区九华北路789号,组织机构代码00301233-0。
法定代表人方忠,该区区长。
委托代理人李强，该区法制办主任。
委托代理人戴林，安徽国伦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）芜湖市人民政府,住安徽省芜湖市政通路66号,组织机构代码00301082-9。
法定代表人贺懋燮,该市市长。
委托代理人于磊，该市政府法制办工作人员。
委托代理人石晶晶，该市政府法制办工作人员。
一审第三人芜湖市鸠江区官陡街道办事处,住安徽省芜湖市鸠江区官陡街道。
法定代表人刘凯，该办事处主任。
委托代理人刘腾腾，安徽国伦律师事务所律师。
委托代理人张磊，安徽国伦律师事务所实习律师。
上诉人芜湖市鸠江区官陡街道汀孟社区马家村村民组（以下简称马家村民组）因诉芜湖市鸠江区人民政府（以下简称鸠江区政府）土地权属处理决定及芜湖市人民政府（以下简称市政府）复议决定一案,不服芜湖市中级人民法院（2017）皖02行初50号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人马家村民组的诉讼代表人马永龙、后德风及委托代理人ＸＸ，被上诉人鸠江区政府的委托代理人李强、戴林，被上诉人芜湖市政府的委托代理人于磊，一审第三人官陡街道的委托代理人张磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2015年6月16日至24日，鸠江区农林局、国土分局、信访局、官陡街道、汀孟社区组织人员就案涉土地确权争议走访14户居民。2016年4月7日，大各村、马家村向鸠江区政府申请确认汀孟上塘、桂塘及敬老院土地归两个村民村所有。2016年5月2日，芜湖市国土资源局鸠江分局受理该项土地权属争议。次日，该局通知官陡街道答辩。同年9月7日，该局向鸠江区政府上报《关于鸠江区官陡街道汀孟社区大各村、马家村与鸠江区官陡街道办事处土地权属纠纷调查处理意见》（鸠国土资[2016]76号）。2017年4月26日，鸠江区政府作出鸠政[2017]33号《土地权属争议案件处理决定书》，决定：“对大各村、马家村关于归还汀孟上塘、桂塘及敬老院土地的请求不予支持，涉案汀孟上塘、桂塘及敬老院的土地所有权属官陡街道集体所有”。2017年7月18日市政府作出芜市复字[2017]49号《行政复议决定书》，维持了上述决定。
一审法院认为，鸠政[2017]33号《土地权属争议案件处理决定书》对汀孟上塘、桂塘及敬老院相关土地的使用历史及现状基本查明并叙述详尽，鸠江区政府依据《安徽省土地权属争议处理条例》相关规定作出决定具备事实和法律依据，程序合法；市政府作出芜市复字[2017]49号《行政复议决定书》符合《行政复议法》的规定，并无不妥，应当予以维持。原告的诉讼请求不能成立，依法应当驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告芜湖市鸠江区官陡街道汀孟社区马家村村民组的诉讼请求。
马家村民组上诉称，1、鸠江区政府所作土地权属争议处理决定认定事实存在多处矛盾或错误。1978年之前，涉案土地是上诉人及大各村耕作、收益的范围，上诉人和大各村是涉案土地的原始权利人。上诉人和大各村民组自始至终从未放弃对上述涉案土地权属的主张。汀孟社区(生产大队)自始至终认为涉案土地是上诉人和大各村所有，其实际使用、经营系受他人指派，依据的是公社调整文件，且在2015年一再表示以后要对上诉人和大各村给予补偿。官陡街道亦于2014年8月1O日曾明确“对于桂塘、上塘土地所有权归属，由社区与街道再行商定”。事实表明涉案土地存在权属争议，但汀孟社区(生产大队)占用该土地未得到县级人民政府的批准，也没有经过合法征用变更，没有给予上诉人任何补偿，属非法占用。2、鸠江区政府所作土地权属争议处理决定适用法律错误。官陡街道(官陡公社)系乡政府权力机关，非农民集体。本案应当适用的法律法规是1962.9.27农村农民公社修正案、国务院1995年7号文件、1980年135号文件及最高法院1991.9.25复函。国务院和最高法院规定的精神、原则是明确的、一贯的，最重要的内容就是1962年“四固定”确定的原生产队的土地不能改变(除非合法的征收征用)。非法占用、调整应自始无效。上诉人认为，安徽省土地权属争议处理条例第九条违背了土地管理法、国务院行政法规等基本法律法规及最高院司法解释，对此向二审法院提请合法性审查。请求撤销一审判决并确认涉案土地归上诉人所有。
鸠江区政府答辩称：从1978年1月2日起，官陡公社、官陡乡人民政府经济合作委员会、官陡街道办事处代表官陡街道集体经济已连续使用涉案水面（汀孟上塘、桂塘）满二十年，上诉人在此期间未提出异议。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第九条之规定，官陡街道集体经济已经取得了该水面的所有权。原敬老院土地自1976年用作公社敬老院。根据条例第十条之规定，原敬老院作为乡(镇)办事业在《农村人民公社工作条例修正草案》实施至一九八二年二月十二日期间使用的集体所有的土地属于乡(镇)农民集体所有。一审判决正确。请求二审维持原判。
芜湖市政府答辩称，1、鸠江区政府所作土地权属争议处理决定正确。涉案汀孟上塘、桂塘的所有权，各方均无权属凭证，1978起由官陡公社(现为官陡街道)使用，后2O年内上诉人没有提出归还要求，鸠江区政府根据相关证据确认该水面及土地所有权属官陡街道集体所有，符合《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款、第九条的规定。原敬老院部分土地，1976年起公社建房使用，后20年内上诉人也没有提出归还要求，鸠江区政府根据相关证据确认该部分土地所有权属官陡街道集体所有，符合《安徽省土地权属争议处理条例》第十条第二项、第十一条的规定。2、答辩人作出复议决定程序合法。上诉人于2017年5月15日向答辩人申请行政复议，答辩人依法予以受理。答辩人于2017年7月13日作出《延期审理通知书》，后于2017年7月18日作出《行政复议决定书》。一审判决正确。请求二审维持原判。
官陡街道的陈述意见与鸠江区政府的答辩意见相同。
鸠江区政府在一审中向法庭提供了以下证据：
第一组证据：《关于大各村村民组、马家村村民组要求归还鸠江区汀孟上塘、桂塘及敬老院土地的确权申请书》、《芜湖市鸠江区大各村村民组第二届第二次村民代表大会决议》、《土地权属争议案件受理通知书》及送达回证复印件、《答辩通知书》及送达回证、《答辩通知书》及复印件、《土地权属争议案件授权委托书》、《关于鸠江区官陡街道汀孟社区大各村、马家村与鸠江区官陡街道办事处土地权属纠纷调查处理意见》（鸠国土资[2016]76号）、《土地权属争议案件处理决定书》及送达回证，证明作出被诉土地权属争议调查处理决定的主体适格、程序合法。
第二组证据：2017年1月6日《询问笔录》及航拍图、2017年1月19日《询问笔录》、2015年信访期间及第一次土地权属争议调查处理期限《询问笔录》《走访笔录》等、现场查看的《走访记录表》及照片、《官陡乡汀孟村经济合作社土地承包上交任务统计表》、1978年1月2日官陡公社党委会会议记录及相关资料、《官陡乡乡办企业经营承包合同书》、《官陡街道水面承包合同》、2003年5月5日官陡镇人民政府会议纪要、《关于请求将桂塘渔场管理权移交给汀孟社区的请示》、《关于<桂塘塘口发包招标方案（初案）>批复的建议》，证明案涉上塘塘口及其中开荒土地的形成、适用及没有所有权确认的事实，从1978年1月2日后官陡公社、官陡乡人民政府经济合作委员会、官陡街道代表官陡街道集体经济已连续使用上塘满而二十年的事实。
芜湖市政府在一审中向法庭提供了以下证据：
证据一、《行政复议申请书》，证明原告于2017年5月15日向市政府申请行政复议。
证据二、《延期审理通知书》（芜市行复字[2016]49号）、《行政复议决定书》（芜市行复字[2017]49号），证明被告依法作出复议决定。
证据三、邮寄《延期审理通知书》、《行政复议决定书》国内特快专递邮件详情单，证明被告依法送达了复议决定。
马家村村民组在一审中向法庭提供了以下证据：
证据一、2015年9月22日作出的询问笔录一份，证明涉案土地系1955年左右开垦。
证据二、官陡街道2014年10月10日作出的信访答复，证明上塘改造可行性报告是1995年8月30日出台的。
证据三、官陡街道2014年8月10日作出的信访答复，证明原告曾在2011年之前主张了相应的土地权属。
证据四、官陡鱼塘等开发项目可行性研究报告，证明涉案土地均在原告和大各村的范围。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，《安徽省土地权属争议处理条例》第九条规定：“农民集体使用另一农民集体所有的土地，连续使用满二十年，且原所有者在此期间未向现使用者或有关部门提出归还要求的，其土地所有权属于现使用者；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前原所有者曾向现使用者或有关部门提出异议要求归还，经查证属实的，由县级人民政府依法确定土地所有权”。第十条规定：“乡（镇）村办企业、事业使用集体所有的土地，按下列规定确定权属：（一）《六十条》实施以前使用的，乡（镇）办的属于乡（镇）农民集体所有，其使用权属现用地单位；（二）《六十条》实施至一九八二年二月十二日期间使用的，其土地所有权按前项规定处理，土地使用权由县级人民政府土地管理部门审核、确认。占多用少、占而未用或土地利用不合理的，原土地使用者有归还要求的，应全部或部分退还；……”。本案中，讼争的汀孟上塘、桂塘，上诉人虽曾间断性地有组织地在该滩涂地上开荒种粮，但自1978起由官陡公社(现为官陡街道)合并收回使用。敬老院部分土地，原为上诉人和大各村两生产队共有，自1976年起由官陡公社建房使用。上诉人提供的证据不能证明自官陡公社实际使用上述土地之日起20年内其曾提出过归还要求。故鸠江区政府根据争议土地的使用历史及现状，依据上述条例的规定，将争议土地的所有权确定归现使用者官陡街道集体所有，符合法律、法规的规定。芜湖市政府复议维持亦无不当。
关于上诉人上诉提请对安徽省土地权属争议处理条例第九条进行合法性审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章”。第五十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”。根据上述规定，人民法院仅有权对当事人在第一审开庭审理前一并提出的、且属提请对规章以下的规范性文件进行审查。安徽省土地权属争议处理条例属安徽省地方性法规，适用于本省行政区域内发生的行政案件，是安徽法院审理相关行政案件的依据。故上诉人上诉提请对地方性法规进行审查，违反行政诉讼法的规定，本院予以驳回。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回马家村民组的诉讼请求并无不当。上诉人马家村民组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人芜湖市鸠江区官陡街道汀孟社区马家村村民组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 朱达远
审 判 员 王新林
二〇一八年六月十三日
法官助理 昂永华
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……