安康铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2018)陕7101行初67号
公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院。
法定代表人黄志平，安康铁路运输检察院检察长。
被告安康市国土资源局。住所地：安康市高新区安康大道**号。
负责人罗武侠，该局局长。
委托代理人吴小保，安康市国土资源执法监察局干部。
委托代理人马文龙，安康市国土资源执法监察局法律顾问。
公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院诉被告安康市国土资源局（以下简称“安康市国土局”）不履行土地监管职责一案，安康铁路运输检察院于2018年4月8日向本院提起诉讼。本院于2018年4月8日受理后，���2018年4月12日向被告安康市国土局送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年7月30日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院检察员王宝珍、检察官助理全波出庭支持诉讼，被告安康市国土局的委托代理人吴小保、马文龙到庭参加诉讼。被告安康市国土局负责人罗武侠未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院诉称，2016年1月14日，任金江与本组管大均等5户村民签订农村集体土地承包经营权流转合同，以每亩每年600元的价格租赁集体土地共计9.39亩，约定流转用途为养殖。2016年2月，任金江登记成立安康市汉滨区开泰种植农民专业合作社，业务范围为组织成员从事农作物种植生产加工销售、牲畜养殖销售等，任金江任法定代表人。任金江未在租用土地上进行养殖，而是未经批��，擅自堆砂、安装机械设备加工砂石料。安康市国土局发现任金江土地违法行为后，于2016年9月20日对其作出《责令改正违法行为通知书》，责令任金江清除违法占用土地上堆放的砂石料、恢复土地原貌。2017年3月27日，经安康市国土局现场勘测，认定任金江占地面积18.9亩，压占面积3.72亩，占地地类为一般耕地（水田），土地规划用途为允许建设区。《责令改正违法行为通知书》送达后，任金江未予改正，安康市国土局未及时立案查处。为督促安康市国土局依法履行职责，安康市汉滨区人民检察院于2017年3月20日向该局发出检察建议，要求该局依法对本案土地违法行为作出处理，切实保护好土地资源，确保国家利益和社会公共利益不受损害。2017年3月22日，安康市国土局复函称立即核查，对核查出的问题依法进行查处。同年4月11日，该局再次复函称：任金江等人确有未经国土资源管理部门批准擅自压占集体土地堆放砂石料的土地违法行为，该局已按相关规定于2017年3月27日正式立案调查，待事实证据核实后，将依法依规对当事人的违法行为进行处理。同年5月15日，该局第三次复函称已对任金江作出行政处罚。经核实，2017年5月13日，安康市国土局向任金江送达了《行政处罚决定书》。2017年7月11日，任金江缴纳了土地复垦费12400元、罚款12400元。同年9月18日至25日，任金江与5户土地出租人签订《交还土地确认书》。安康市汉滨区人民检察院干警于2017年9月12日、2018年2月2日、3月9日先后三次前往涉案地块实地查看，发现机械设备及砂石料仍未被清除，且现场仍在进行加工砂石料作业。安康铁路运输检察院干警于2018年3月30日前往涉案地块实地查看，发现机械设备及砂石料仍未被清除。安康市国土局未依法督促执行，也未依法履行代为组��复垦土地的职责，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。为支持与督促安康市国土局严格执法，促进依法行政，维护国家利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，特提起行政公益诉讼。诉讼请求：1.确认安康市国土局对任金江非法占用耕地不依法履行监管职责的行为违法；2.责令安康市国土局对该宗土地继续依法履行监管职责。
公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院为证明其主张，向本院提交了下列证据、依据：
第一组：1.陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》（陕检发行字〔2017〕11号）；
2.陕西省人民检察院《关于对<安康市人民检察院关于拟对安康市国土局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示>的批复》（陕检复字〔2018〕5号）；
3.陕西省安康市人民检察院《关于对<汉滨区人民检察院关于拟对安康市国土局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示>的批复》（安检复字〔2018〕1号）。
该组证据拟证明行政公益诉讼案件的起诉工作由与集中管辖法院相对应的检察院负责。汉滨区人民检察院办理本案的诉前程序，经报请陕西省人民检察院同意，该案的起诉工作由安康铁路运输检察院负责，安康铁路运输检察院作为公益诉讼起诉人主体适格。
第二组：1.《中华人民共和国土地管理法》第42条、第66条、第74条、第75条,《土地复垦条例》第18条第1款等规定；
2.汉滨区人民检察院提取于安康市国土局的安康市执法监察局江北大队执法监督网格管理示意图、汉滨区土地利用现状图、汉滨区移民搬迁土地综合利用专项规划图（局部）、安康市国���局关于安康市中心城区规划区范围的通告、安康市国土局江北分局的主要职责；
3.营业执照、汉滨区发展和改革局关于印发汉滨区开泰种植农民专业合作社建民镇任家坝现代农业园项目建设备案的通知；
4.汉滨区人民检察院提取于安康市国土局的《责令改正违法行为通知书》、土地管理公文送达回证、任金江询问笔录；
5.土地违法现场勘测笔录。
该组证据拟证明任金江在汉滨区任家坝村非法占用耕地，造成土地被非法侵占，安康市国土局对任金江非法占用耕地的行为具有监督管理职责而未依法全面履行职责，国家和社会公共利益处于受侵害的事实。
第三组：汉滨区人民检察院向安康市国土局发出诉前检察建议的相关证据。
1.《立案决定书》（安市汉检民（行）行公立〔2017〕4号）；
2.《检察建议书》（安市汉检民（行）行建〔2017〕5号）；
3.送达回证。
该组证据拟证明汉滨区人民检察院对任金江在汉滨区建民办任家坝村占地堆放砂石造成土地资源破坏，安康市国土局不依法履职的行为，2017年3月13日立案，3月20日向安康市国土局发出检察建议，履行诉前程序，督促安康市国土局依法履行监管职责的相关情况。
第四组：1.安康市国土局2017年3月22日、4月11日、5月15日作出《关于汉滨区检察院《检察建议书》落实情况的函》；立案呈批表；2017年5月11日作出安国土资监发〔2017〕23号《行政处罚决定书》、土地管理公文送达回证、陕西省政府非税收入一般缴款书（回单）；流转合同、交还土地确认书；
2.2017年9月12日汉滨区人民检察院张崇军、杜波对安康市国土局执法局江北大队干部杜林波的询问笔录；
3.现场照片及���频。
（1）汉滨区人民检察院张崇军、杜波于2017年3月14日拍摄于汉滨区建民办任家坝村五组的照片3张；
（2）汉滨区人民检察院张崇军、杜波及安康市国土局杜林波等于2017年9月12日拍摄于汉滨区建民办任家坝村任金江砂场的照片2张；
（3）安康市检察院张连党、钟世成，汉滨区检察院马艳平、彭邵斌拍摄于2018年2月2日任家坝村任金江砂场现场照片17张及视频2段（随案移送的光盘内）；
（4）汉滨区检察院宋成虎、彭邵斌拍摄于2018年3月9日任家坝村任金江砂场现场视频2段（随案移送的光盘内）；
（5）公益诉讼起诉人2018年3月30日前往现场查看并拍摄现场照片6张、视频2段。
（6）公益诉讼起诉人2018年7月24日前往现场查看并拍摄照片4张，视频1段。
该组证据拟证明汉滨区人民检察院向被告安康市国土���发出检察建议后，虽然被告向任金江进行了行政处罚，收缴了罚款及土地复垦费，开展了部分工作，但耕地被非法占用、压占的事实依然存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告安康市国土局辩称：一、安康市国土局依法履行了监管职责，因条块管理衔接失调，导致对任金江违法行为的监管出现空档。安康市国土局在动态巡查工作中发现了任金江的违法行为后，于2016年9月20日对其下发了责令改正违法行为通知书。任金江停止砂石料的堆放和砂石料筛选，外出打工，因无法联系，未能及时恢复土地原貌。按照安康市政府《关于委托乡镇政府行使行政执法权的指导意见》，汉滨区委办、区政府办《关于切实加强中心城市违法用地和违法建设管控工作的通知》，土地监管工作和执法工作体制产生了变化，任金江案子的监管工作随之转入建民办。安��市国土局与建民办在对任金江违法侵害土地资源监管上衔接不到位，使得任金江有了再次实施擅自堆放砂石料、用机械筛选砂石料的违法行为。二、安康市国土局依法履行了监管职责，给予了处理，但因工作配合不到位，导致处理决定落实迟缓。安康市国土局接收《检察建议书》后，对任金江的违法行为立案调查，向其送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2017年5月11日作出了处罚决定并送达任金江。同时，安康市国土局就落实检察建议的情况，分别三次书面报告了汉滨区检察院，并督促任金江交纳了土地复垦费和罚款共计24800元。2017年9月25日，任金江与任金波等5户农户签订了土地确认书，将流转的3.72亩土地交还给了村集体，并承诺对该土地上的堆放的砂石料和机械设备于2017年11月15日前全部搬出。对此，安康市国土局在2017年4月6日至2018年4月14日近30余次前往涉案地块进行实地督促落实。落实工作延缓原因有三：一是当事人已停产，一段时间无法联系违法当事人。二是后期因任金江已经开始分别实施了堆放砂石料的分筛清运和部分回填的行动，并提供了其将压占在土地上的机械出售的协议，定于2018年5月31日前拆运。未免激化矛盾，以调解处理为主。三是复垦资金不能及时到位，导致安康市国土局依法履行代为组织复垦土地的职责不能及时实现。三、安康市国土局履行了职责，清除了堆放的问题，进行了复垦，请人民检察院依法给予撤诉。
被告安康市国土局向本院提交了下列证据、依据：
第一组：1.组织机构代码、法定代表人身份证明及身份证。拟证明被告为政府机关及应诉主体适格。
第二组：1.安康市汉滨区农村土地承包流转合同、营业执照；2.汉滨区开泰种植农民专业合作���建民办任家坝现代农业园项目建设备案的通知。拟证明任金江流转本组集体土地的用途为养殖业，任金江注册成立汉滨区开泰种植农民专业合作社，经营范围为种植业加工和销售等，任金江担任法定代表人，建设任家坝现代工业园项目的事实。
第三组：1.2016年9月20照片两张；2.询问笔录；3.责令改正违法行为通知书及送达回证。拟证明任金江流转本组集体土地未用于养殖业，而是未经审批用于砂石料的堆放和筛选，改变了土地流转的用途，违法压占了土地的事实。基于此被告给予了制止，不履行监管职责的事实不成立。
第四组：1.关于委托乡镇政府行使行政执法权的指导意见（安政法（2016)29号）；2.关于切实加强中心城违法用地和违规建设管控工作的通知（汉办字(2017)2号）。拟证明市区两级政府将违法用地的行政执法权下移由乡镇管辖。被告不依法履行监管职责的事实不成立。对任金江违法压占土地的管理不到位，是因管理体制发生变化，条块衔接出现脱节导致。
第五组：1.2017年3月14日4张涉案场地照片；2.责令改正违法行为通知书和送达回证。拟证明任金江乘因管理体制发生变化，条块衔接出现脱节时，在流转本组集体土地上再次堆放和筛选砂石料，改变了土地流转的用途，违法压占了土地的事实。且被告给予了制止，不履行监管职责的事实不成立。
第六组：1.检察建议书（安市汉检民（行）行建〔2017〕5号）；2.安康市国土局关于检察建议书的函（安国土资函〔2017〕98号）；3.土地违法现场勘测笔录和立案呈报表；4.2017年3月28日涉案现场照片2张；5.调查笔录和调查报告。拟证明被告认真的落实了检察建议书对任金江的违法案件进行立案调查，被告不履行监管职责的事实不成立。
第七组：1.违法案件处理决定呈批表；2.行政处罚告知书（安国土资监处告字（2017）第24号）；3.行政处罚听证告知书（安国土资监听告字（2017）第20号）及土地管理公文送达回证；4.行政处罚决定书（安国土资监发（2017）23号）及送达回证；5.2017年5月13日照片4张。拟证明被告对任金江非法占用耕地按程序依法进行了行政处理，不依法履行监管职责的事实不成立。
第八组：1.安康市国土局执法监察局江北大队巡查登记表（建民片区）；2.现场照片18张。拟证明被告对任金江非法占用耕地履行了监管职责，给予了制止、行政处理和跟踪督促落实到现场近30次，不依法履行监管职责的事实不成立。
第九组：1.土地复垦费和罚没款缴款书（回单）；2.交还土地确认书；3、买卖协议和收款收条；4、2017年5月13日照片4张。拟证明被告对违法当事人任金江的���法行为进行了行政处罚进行了落实。被告不履行监管和处理的职责的事实不成立。
第十组：1.关于申请拨付土地复垦费的函（安国土资函[2017]505号）。拟证明被告就任金江压占破坏土地进行代为组织复垦向市财政局申请经费，由于经费未到位，导致被告依法代行组织第三方复垦的职责无法及时实现。被告受资金的制约，没有不履行监管、处理和代行组织复垦职责。
第十一组：1.2018年4月17日涉案土地现场恢复照片2张；2.2018年7月6日涉案土地现场恢复照片4张。拟证明被告加大了工作力度，已对被告任金江压占破坏土地组织实施监管，进行了代行复垦，恢复保护了国土资源。应依法撤销对被告的诉讼。
第十二组：1.2017年11月5日高新区绿化公司与建民办任家坝土地承包经营权流转合同；2.安康市人民政府办公室文件安政办发[2018]61号。拟证明���告需要复垦的土地已经流转给陕西省安康高新绿化工程有限公司，绿化公司统一规划，进行绿化，该土地可望达到彻底全面恢复保护的目的。安康市国土局对任家坝的监管已无权监管恢复。
经庭审举证、质证，对各方提交的证据分析认证如下：经质证，对公益诉讼起诉人提交的证据，被告对其中第一组、第三组及第四组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认。被告对其中第二组真实性、合法性无异议，但认为不能证明被告未依法履行监管职责。经审查，第二组证据中证据1为规范性法律文件，本院不作为证据认定。该组其他证据能够证实被告对非法占用耕地的行为具有监督管理的职责，本院对该组其他证据的真实性、合法性、关联性予以确认，对被告对非法占用耕地的行为具有监督管理的职责的证明目的予以确认。
对被告安康市国土局提交的证据，公益诉讼起诉人对其中第一组、第二组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认。公益诉讼起诉人对其中第三组至第十二组证据的真实性、合法性无异议，对被告欲证明其不依法履行监管职责的事实不成立的证明目的提出异议。经审查，被告对非法占地行为具有法定监管职责，但其未及时立案查处，代为复垦后，耕地被压占的事实仍旧存在。故对被告上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认，但对被告以此证明其不依法履行监管职责的事实不成立的证明目的不予确认。
根据以上对证据的分析与认定，确认以下案件事实：2016年1月14日，任金江与本组管大均等5户村民签订农村集体土地承包经营权流转合同，以每亩每年600元的价格租赁集体土地共计9.39亩，约定流转用途为养殖。2016年2月14日，任金江登记成立安康市汉���区开泰种植农民专业合作社，业务范围为组织成员从事农作物种植生产加工销售,牲畜、水产品养殖销售等。2016年9月20日，被告安康市国土局发现任金江在租用土地上未经批准，擅自堆砂、安装机械设备加工砂石料，即向其送达了（2016）46号《责令改正违法行为通知书》，责令任金江清除违法占用土地上堆放的砂石料、恢复土地原貌。2017年3月14日，安康市国土局向任金江送达了（2017）152号《责令改正违法行为通知书》，责令其自行清除非法占用土地上堆放的砂石料，恢复种植条件。为督促安康市国土局依法履行职责，安康市汉滨区人民检察院于2017年3月20日向安康市国土局发出检察建议，要求该局依法对本案土地违法行为作出处理，切实保护好土地资源，确保国家利益和社会公共利益不受损害。2017年3月22日，安康市国土局复函称将立即核查，依法查处。2017年3月27日，经安康市国土局现场勘测，认定任金江占地面积18.9亩，压占面积3.72亩，占地地类为一般耕地（水田），土地规划用途为允许建设区。当日安康市国土局对任金江非法占地立案调查并向汉滨区人民检察院回复。安康市国土局于2017年5月8日向任金江送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，于2017年5月13日向其送达了《行政处罚决定书》，处罚决定：1．限任金江15日内将非法占用土地交还于村集体；2．对任金江非法占用的2480平方米（3.72亩）土地，按每平方米5元征收复垦费，共计12400元，专项用于土地复垦；3．对任金江未按期复垦土地行为并处复垦费一倍的罚款，共计12400元。2017年5月15日，该局第三次复函称已对任金江作出行政处罚。2017年7月11日，任金江缴纳了土地复垦费12400元、罚款12400元。2017年9月18日至25日，任金江与5户土地出租人签订《交还土地确认书》。安康市汉滨区人民检察院、安康铁路运输检察院干警先后多次前往涉案地块实地查看，发现机械设备及砂石料仍未被清除。汉滨区人民检察院针对安康市国土局未全面履职，可能损害国家利益和社会公共利益的事实，于2017年3月13日作出立案决定，根据陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》，移送安康铁路运输检察院向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第六十六条第一款、第七十四条、第七十五条，被告安康市国土局是代表同级人民政府依法对辖区耕地实施保护和监管职责的职能部门，对违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的法定职责，应当依法积极履行职责。被告安康市国土局在发现任金江未办理用地审批手续，占用耕地堆砂、加工砂石料的行为后，���及时立案查处，未依法采取有效措施监管。虽然在2016年9月20日和2017年3月14日两次发出《责令改正违法行为通知书》，但因其在检察建议发出前未能及时依法履行监管责任，致使任金江占用耕地的事实形成，其怠于履行监管职责的行为应当确认违法。安康市国土局虽于2017年3月27日立案查处，对违法行为人予以行政处罚，并监督其缴纳了复垦费及罚款。但至今复垦工作未全面完成，土地被占用的事实仍在持续。虽然任家坝村被高新区托管，但被告与高新区国土资源局属于上下级行政隶属关系，对该占地行为仍具有监管的法定职责。因此，公益诉讼起诉人请求确认安康市国土局不依法履行监管职责的行为违法，要求其继续依法履行土地监管职责，切实保护土地资源的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款（二）项、《最高人民��院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告安康市国土资源局对任金江占用汉滨区建民办事处任家坝村五组3.72亩土地的行为未依法履行监管职责的行为违法；
二、被告安康市国土资源局于本判决生效后，依照法律规定的期间对任金江占用汉滨区建民办事处任家坝村五组3.72亩土地依法继续履行监管职责。
案件受理费50元，由被告安康市国土资源局承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 袁 涛
审 判 员 李晶晶
代理审判员 王正菲
人民陪审员 宋新玲
人民陪��员付红国
人民陪审员 方 玲
人民陪审员 廖守平
二〇一八年七月三十日
书 记 员 余萝莲