北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）一中行终字第2567号
上诉人（原审原告）陈悦婷，女，1982年7月13日出生。
上诉人（原审原告）李玉辉，男，1979年3月29日出生。
两上诉人之共同委托代理人贺利芳，北京市中唐律师事务所律师。
两上诉人之共同委托代理人王梁，天津全唐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，局长。
委托代理人黄蔚。
委托代理人季慧。
被上诉人（原审第三人）北京住总万科房地产开发有限公司，住所地北京市昌平区回龙观镇瑞旗家园4号楼105室。
法定代表人孔祥民，董事长。
委托代理人楼洁，北京市华博金隆律师事务所律师。
委托代理人王淑娟，北京市华博金隆律师事务所律师。
上诉人陈悦婷、李玉辉因履行法定职责一案，不服北京市昌平区人民法院（2015）昌行初字第185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人陈悦婷、李玉辉的共同委托代理人贺利芳、王梁，被上诉人北京市国土资源局（以下简称市国土局）的委托代理人黄蔚、季慧，被上诉人北京住总万科房地产开发有限公司（以下简称北京住总万科公司）的委托代理人楼洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年10月，北京万科企业有限公司（以下简称北京万科公司）与北京住总房地产开发有限责任公司（以下简称北京住总公司）联合体竞得北京市昌平区回龙观村旧村改造1818-007、1818-009、1818-016、1818-019、1818-021、1818-022号住宅及商业金融用地项目的国有建设用地使用权，并与市国土局签订京地出［合］字（2010）第0281号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称281号出让合同）。根据该项目挂牌文件竞买须知第十三章第五十条“如竞得人属非北京房地产开发企业或联合竞买的，竞得后应在北京市成立一家能够独立承担责任的房地产开发公司，进行该出让宗地的开发”的规定，北京万科公司与北京住总公司共同出资成立了北京住总万科公司对上述出让宗地进行开发。
2012年5月15日，北京市住房和城乡建设委员会对北京住总万科公司核发（2012）施建字0480号《建筑工程施工许可证》，准许北京住总万科公司对上述北京市昌平区回龙观村旧村改造1818-007、1818-009、1818-016、1818-019、1818-021、1818-022号住宅及商业金融项目中的007-3#住宅楼等6项工程进行施工建设。此后北京住总万科公司又陆续取得上述项目中其他工程的开工许可，进行施工建设。
2013年9月，陈悦婷、李玉辉分别与北京住总万科公司签订商品房预售合同，购买北京住总万科公司开发的上述项目中1818-019号地块上商品房。
2015年2月27日，陈悦婷、李玉辉委托北京市中唐律师事务所向市国土局发送《关于请求查处北京万科企业有限公司、北京住总房地产开发有限责任公司与北京住总万科房地产开发有限公司违法转让国有建设用地使用权、违法闲置土地行为的律师函》（以下简称《律师函》），认为市国土局于2010年10月15日与北京万科公司和北京住总公司签订土地出让合同，但在北京万科公司、北京住总公司与北京住总万科公司未签订土地使用权转让合同的情况下，北京住总万科公司即开发使用该项目用地，构成违法转让土地使用权。并且，281号出让合同约定受让人应在2011年10月15日前动工建设，应在2013年10月15日前竣工。但北京住总万科公司取得的《建筑工程施工许可证》显示涉案地块合同开工日期为2013年8月28日，合同竣工日为2015年11月12日，其行为已经构成闲置土地。故请求市国土局对上述违法行为进行查处。
2015年5月5日，市国土局对陈悦婷、李玉辉的申请作出京国土用函（2015）363号《北京市国土资源局关于回龙观村旧村改造1818-019号住宅及商业金融用地尚华家园项目律师函的复函》（以下简称《复函》），答复称，关于违法转让国有建设用地使用权问题。经核查，昌平区回龙观旧村改造1818-007、1818-009、1818-016、1818-019、1818-021、1818-022号住宅及商业金融用地项目为挂牌出让项目（《律师函》中涉及的土地为上述项目中的部分土地），竞得人为北京万科公司与北京住总公司联合体。按照挂牌文件第五十条规定“如竞得人属非北京房地产开发企业或联合竞买的，竞得后应在北京市成立一家能够独立承担责任的房地产开发公司，进行出让宗地的开发”要求，上述联合体在北京市昌平区注册成立了北京住总万科公司进行项目开发建设，并依据上述规定变更了合同受让方名称，不存在违法转让国有建设用地使用权的行为。关于违法闲置土地问题。经核查，北京住总万科公司于2012年5月15日取得007-3号住宅楼等六项工程的《建筑工程施工许可证》（（2012）施建字0480号）后开工实施建设，按照《闲置土地处置办法》第二条规定“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，该项目用地并未构成闲置。
陈悦婷、李玉辉对上述答复意见不服，诉至原审法院，请求撤销《复函》并责令市国土局履行查处职责。
2015年10月15日，原审法院作出判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六的规定，土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的法定职权。公民发现可能存在的土地违法行为，有权利向土地行政主管部门进行举报，土地行政主管部门应当进行调查并将调查结果告知举报人。
本案中，陈悦婷、李玉辉委托律师向市国土局发送《律师函》，举报涉案项目存在土地违法行为，市国土局经调查对陈悦婷、李玉辉的举报作出答复是依法履行职责的行为。本案争议的问题在于市国土局的答复内容是否符合法律规定。
关于陈悦婷、李玉辉举报的第一项内容，即涉案项目土地违法转让问题。涉案项目国有建设用地使用权出让的挂牌文件中第五十条规定了“如竞得人属非北京房地产开发企业或联合竞买的，竞得后应在北京市成立一家能够独立承担责任的房地产开发公司，进行出让宗地的开发”。涉案项目土地使用权竞得人北京万科公司和北京住总公司联合体即依此条款成立北京住总万科公司对涉案项目进行开发，并变更出让合同受让方名称，该行为系属招标拍卖挂牌出让国有土地使用权阶段的行为，不属于土地使用权的转让，亦未违反《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定。市国土局答复陈悦婷、李玉辉称不存在违法转让国有建设用地使用权问题符合法律规定。
关于陈悦婷、李玉辉举报的第二项内容，即闲置土地问题。市国土局和北京住总万科公司提交的证据能够显示北京住总万科公司在2012年5月15日已取得《建筑工程施工许可证》，对涉案项目开始开工实施建设，而281号出让合同约定受让人应在2011年10月15日前动工建设。因此，涉案项目不属于《闲置土地处置办法》第二条“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”的情形。陈悦婷、李玉辉向法院提交的（2013）施［昌］建字0060号《建筑工程施工许可证》，是本案所涉项目中1818-019地块的3#住宅楼等3项工程的施工许可，不能以此作为整个项目的开工时间来证明北京住总万科公司超过约定动工开发时间一年未动工建设。因此，市国土局答复陈悦婷、李玉辉称该项目用地未构成闲置符合法律规定。
综上，市国土局已经依法履行职责，对陈悦婷、李玉辉关于涉案项目土地违法的举报进行了答复，答复内容符合法律规定，法院应予支持。陈悦婷、李玉辉关于撤销市国土局《复函》并责令其履行查处职责的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了陈悦婷、李玉辉的诉讼请求。
上诉人陈悦婷、李玉辉不服，上诉至本院，其主要上诉理由为：1、如果房地产开发商受让土地后，不经任何开发而转让给另外一主体，不仅可能影响受案土地的房地产开发质量保障，还必然影响到政府部门对涉案土地开发的监督。北京万科公司、北京住总公司、北京住总万科公司均为独立承担责任的法人，三者之间同市国土局签署的变更协议实际为涉案土地转让，应当满足《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条之规定。而根据市国土局提供证据及陈述可以看出，北京住总万科公司取得涉案土地时不具备法律规定的条件，属于违法行为。2、原审法院在市国土局未提供其他证据证明北京住总万科公司确在2012年5月15日实施开工建设，仅以《建筑工程施工许可证》显示时间就证明北京住总万科公司已经施工，并无闲置土地延期开发行为，难以令人信服。且前述时间亦晚于281号出让合同的补充协议约定的动工时间，市国土局应进行查处。3、上诉人于2015年2月27日通过EMS邮寄请求市国土局依法履行法定查处职责，市国土局于同年2月28日签收了上述邮件，但迟至同年5月7日方通过挂号信向上诉人进行答复，已经超出最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条规定的履行职责期限，属于程序违法。综上，请求判令撤销原审判决，发回重审或依法改判并支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人市国土局请求维持原审判决及《复函》。
被上诉人北京住总万科公司请求驳回上诉，维持原审判决。
在举证期限内，被上诉人市国土局向原审法院提交如下证据：1.《复函》，2.《建筑工程施工许可证》（（2012）施建字0480号），3.招标文件目录及相关条款，4.《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）〉和〈协议出让国有土地使用权规范（试行）〉的通知》，5.《闲置土地处置办法》，以上证据证明市国土局已经依法履行其法定职责。
在举证期限内，上诉人陈悦婷、李玉辉向原审法院提交如下证据：1.北京市商品房预售合同，2.281号出让合同及补充协议，3.建设工程施工许可证及附件，4.《律师函》及邮单回执，以上证据证明陈悦婷、李玉辉购买了尚华家园小区住宅，是本案适格主体，市国土局在收到陈悦婷、李玉辉举报后未履行法定职责。
在举证期限内，被上诉人北京住总万科公司向原审法院提交（2012）施建字0480号《建筑工程施工许可证》，证明其不存在闲置土地的违法行为。
上述证据均经原审法院庭审质证，各方当事人亦发表了质证意见。原审法院经审查认为，市国土局提交的证据1系本案被诉行政行为，证据5系部门规章，不应作为证据使用。陈悦婷、李玉辉和北京住总万科公司提交的全部证据以及市国土局提交的其他证据形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，法院予以采纳。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅原审卷宗并询问各方当事人，同意原审法院的上述认证意见。
在本院庭审中，上诉人陈悦婷及李玉辉、被上诉人市国土局及北京住总万科公司对原审法院认定的事实均不持异议。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，281号出让合同的补充协议约定，受让人应在2011年10月15日之前动工建设。
本院认为：关于两上诉人主张的违法转让国有建设用地使用权问题，涉案项目国有建设用地使用权出让挂牌文件第五十条规定，如竞得人属非北京房地产开发企业或联合竞买的，竞得后应在北京市成立一家能够独立承担责任的房地产开发公司，进行该出让宗地的开发，并按照有关规定申请相应的开发资质。本案中，涉案项目系由北京万科公司及北京住总公司联合竞得，后两公司注册成立北京住总万科公司进行涉案项目的开发建设，并将合同受让方变更为北京住总万科公司，系对前述规定的遵照执行，并不属于《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定的以出让方式取得土地使用权后再行转让土地使用权的行为。故两上诉人主张涉案项目存在违法转让国有建设用地使用权缺乏事实及法律依据。
关于两上诉人主张的闲置土地问题，《闲置土地处置办法》第二条规定，该办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。本案中，281号出让合同的补充协议约定，受让人应在2011年10月15日之前动工建设。北京住总万科公司于2012年5月15日取得（2012）施建字0480号《建筑工程施工许可证》，开始对涉案项目进行建设。两上诉人主张涉案项目未实际于2012年10月15日进行建设缺乏事实依据。
综上，两上诉人通过《律师函》请求查处的违法转让国有建设用地使用权行为及闲置土地行为均不成立，两上诉人据此要求撤销《复函》并责令市国土局履行查处职责的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。原审法院判决驳回其诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈悦婷、李玉辉共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 菲
审 判 员 刘 丽
代理审判员 张美红
二〇一六年二月二日
书 记 员 肖 克
附：
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第三十九条以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。