河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）许行初字第66号
原告河南省宏光天地实业有限公司。住所地郑州市郑东新区商务内环路**号**层****号*****号*****号。
法定代表人张凯，任该公司董事长。
原告河南宏光奥林匹克置业有限公司。住所地郑州市金水区优胜南路*号。
法定代表人张献峰，任该公司董事长。
上述二原告的委托代理人杨颖，河南成务律师事务所律师。
被告郑州市人民政府。住所地郑州市中原路***号。
法定代表人马懿，任该市市长。
委托代理人孙世佳，郑州经济技术开发区管理委员会法制办工作人员。
委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。
被告郑州经济技术开发区管理委员会。住所地郑州市航海东路****号。
法定代表人崔绍营，任该委员会主任。
委托代理人梅文斌，郑州经济技术开发区管理委员会法制办工作人员。
委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。
被告河南郑州出口加工区管理委员会。住所地郑州经济开发区第九大街。
法定代表人崔巍，任该委员会主任。
委托代理人张辉，郑州出口加工区管理委员会党政办公室工作人员。
原告河南省宏光天地实业有限公司、河南宏光奥林匹克置业有限公司诉被告郑州市人民政府、郑州经济技术开发区管理委员会、河南郑州出口加工区管理委员会不履行土地行政补偿职责及行政赔偿纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告河南省宏光天地实业有限公司、河南宏光奥林匹克置业有限公司的共同委托代理人杨颖，被告郑州市人民政府的委托代理人孙世佳、王峥，被告郑州经济技术开发区管理委员会的委托代理人梅文斌、王峥，被告河南郑州出口加工区管理委员会的委托代理人张辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月8日，原告河南省宏光天地实业有限公司通过邮寄方式向被告郑州经济技术开发区管理委员会、河南郑州出口加工区管理委员会送达《关于解决土地使用权遗留问题的函》，请求上述被告能够在近期内对原告河南省宏光天地实业有限公司的土地使用权补偿事宜进行研究，并与原告签订相关协议。上述送达方式及内容经中华人民共和国河南省郑州市惠济区公证处予以公证。原告河南省宏光天地实业有限公司起诉前上述被告未作出书面处理意见。
原告河南省宏光天地实业有限公司(以下简称“宏光天地公司”)、河南宏光奥林匹克置业有限公司(以下简称“宏光奥林匹克公司”)诉称：宏光天地公司系郑州经济技术开发区经开第七大街东、航海东路南，面积为66600平方米土地(以下简称“涉案地块”)的实际使用人。2011年，被告郑州经济技术开发区管理委员会因招商需要，与宏光天地公司协商收回涉案地块，同年8月11日，郑州经济技术开发区管理委员会、河南郑州出口加工区管理委员会与原告宏光奥林匹克公司、宏光天地公司签订了《河南郑州出口加工区宏光花园开发建设协议》，该协议第六条约定：“鉴于宏光天地公司与该地块的历史关系，由双方另行协商补偿方式或在其他入区项目上给予相应的政策支持。”2012年4月18日，郑州市国土资源局将涉案地块通过招拍挂的方式另行出让，出让费用共计17957万元。但被告至今未与原告协商达成补偿协议，虽经原告请求，也未作出补偿决定。原告认为，被告未依据协议约定与原告协商达成补偿协议，也未作出补偿决定，严重侵犯了原告依法享有的土地权利。同时，由于被告郑州经济技术开发区管理委员会、河南郑州出口加工区管理委员会是郑州市人民政府的派出机构，其行为后果应当由郑州市人民政府与其共同承担，根据相关法律法规、司法解释，为了维护原告的合法权益，特依法诉至法院。请求：1、确认三被告不履行向原告给予土地补偿的职责的行为违法；2、判令三被告对原告作出征收土地补偿的行政决定；3、判令三被告按照涉案地块2012年土地出让成交价的80％，即17957万元x80％，共计14365．6万元人民币，向原告支付土地使用权补偿价款，并支付自原告起诉之日起至被告实际支付之日的同期银行贷款利息；4、本案诉讼费用由三被告承担。
二原告为支持其主张向本院提供证据如下：
第一组证据：1、河南省高级人民法院(2004)豫法行初字第01号行政判决书。2、最高人民法院(2005)行终字第2号行政判决书。3、2000年11月15日，《进区协议》。4、2001年1月19日，《国有土地使用权出让合同》(合同编号：2001-002)。5、宏光天地公司强制执行申请书及河南省高级人民法院(2007)豫法行执字第01号、第01-1号执行通知书。6、郑州经济技术开发区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制方案。7、河南郑州出口加工区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制方案。
证明：1、原告有权利获得土地补偿。原告自2001年起成为涉案地块实际使用人，依法享有土地权利，包括获得土地补偿的权利。2、原告未能取得国有土地使用权证系被告原因所致。3、郑州经济技术开发区管理委员会、郑州出口加工区管理委员会是郑州市人民政府的派出机构，其行为后果应当由郑州市人民政府与其共同承担。
第二组证据：1、2011年5月12日，《郑州市国有土地收购补偿办法》。2、2011年8月11日，河南郑州出口加工区宏光花园开发建设协议。3、2012年4月18日，《国有建设用地使用权出让合同》、及附件、附图和补充协议书(合同编号：410100-CR-2012—0104—0748)。4、2012年6月1日，土地出让收入专用票据。5、2012年6月1日，契税完税证。6、2013年8月6日，关于解决土地遗留问题的函及2013年8月8日(2013)郑惠证民字1343号公证书。
证明：1、被告将涉案土地收回后另行通过招拍挂出让，以书面方式承诺将协商给与原告补偿。2、宏光天地公司就补偿问题致函被告，请求被告践行土地补偿的承诺，但被告既未与原告达成补偿协议也未做出行政补偿的决定。3、宏光奥林匹克公司通过招拍挂取得涉案土地使用权，足额缴纳了土地出让金和契税。4、根据郑州市人民政府的文件规定，被告应当按照收取土地出让金的比例向原告支付土地补偿14365．6万元。
第三组证据：1、最高法院2015年第2、4期的公报案例。2、《宏光花园公寓房屋租赁合同》。
证明：1、原告宏光奥林匹克公司取得的6785万元是针对富士康项目工期长、收益低、投资大的专项补贴；2、最高法院一贯认为应以政府收回土地时的土地评估价作为补偿依据；3、政府不能从自己的非法行为中获利，同时证明了被告不给原告办土地证，不采用完善的征收形式征收土地都不能成为阻挠宏光天地取得土地补偿权利的依据。
被告郑州市人民政府辩称：郑州市国土资源局于2012年4月1日组织国有建设用地使用权挂牌出让活动，公开出让郑政新出[2012]6号国有建设用地使用权(即本案涉案地块)，原告宏光奥林匹克公司依法竞得该地块，于2012年4月18日与郑州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，宏光奥林匹克公司于2012年6月1日向郑州市国土资源局申请办理用地批复，被告于2012年7月5日向宏光奥林匹克公司下达《郑州市人民政府关于宏光奥林匹克公司用地的批复》。原告如果认为被告处置涉案土地使用权违法，可以依法维护其合法权益。被告郑州市人民政府不应当承担责任，请求驳回原告的诉讼请求。
被告郑州市人民政府向本院提交证据如下：
2012年7月5日，郑州市人民政府作出郑政土（2012）207号《关于宏光奥林匹克公司用地的批复》
证明在出让宏光奥林匹克公司之前，涉案土地无权利人，该土地出让是合法的。
被告郑州经济技术开发区管理委员会辩称：一、本案原告不具备提起该行政征收与补偿的主体资格。要求被告作出行政征收补偿的决定没有依据，本案件案由是行政征收及补偿，而行政征收及补偿的相对人是征收对象的权利人。本案原告宏光天地公司未依法取得郑州经济技术开发区第七大街东、航海东路南，面积为66600平方米土地的土地使用权，不是涉案土地的权利人，无权提起行政诉讼。理由是：1、根据《物权法》第五条、第六条、第九条的规定，物权法定并以登记为原则，而原告宏光天地公司并没有取得涉案土地的《国有土地使用权证》，不是涉案土地的权利人。2、土地征收是指将农民集体所有土地转化为国有土地的法律行为，不存在原告所诉的土地征收问题，被告无法律依据作出征收土地补偿行政决定。3、原告宏光天地公司以最高人民法院(2005)行终字第2号行政判决书和河南省高级人民法院(2007)豫法行执字第01号、第01-1号执行通知书为依据证明其是涉案土地的权利人，理由不充分。行政判决书认定其为实际使用人，是依据《国有土地使用权出让合同》的继续履行而得出的结论，当《国有土地使用权出让合同》不能履行的情况下，原告宏光天地公司并未取得涉案土地的《土地使用权证》，不能成为该宗土地的使用权人。因此，原告无权提起行政征收及补偿的行政诉讼。二、宏光天地公司与郑州市土地管理局经济技术开发区分局签署《国有土地使用权出让合同》不能履行与被告无关。首先，2001年1月19日宏光天地公司与郑州市土地管理局经济技术开发区分局签署《国有土地使用权出让合同》，向宏光天地公司出让涉案土地，合同约定宏光天地公司应在办理国有土地使用证前缴清全部土地出让金及征用公共道路费用。但宏光天地公司未按合同约定缴纳土地出让金及应由其承担的相关费用。其次，国有土地使用权的出让法律发生了改变，2002年5月国土资源部发布第11号令，颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。2004年，国土资源部颁布第71号令《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。根据土地出让法律的变化，以前的协议出让变化为必须招拍挂出让。协议出让国有土地使用权已成为法律禁止。三、被答辩人已经进行了项目上的政策性补贴。为解决宏光天地公司历史遗留问题，将涉案地块土地性质调整为商住用地，并以招拍挂方式出让给宏光奥林匹克公司，由其进行开发建设蓝领公寓项目。2011年答辩人与被告签订协议，鉴于宏光天地公司与该地块的历史关系，答辩人对该项目建设给予了巨大政策优惠，其中包括减免其城市基础设施配套费约2985万元、公租房补贴扶持800万元、土地收益返还补偿2000万元、蓝领公寓部分基础设施建设扶持1000万元，以上共计给予宏光奥林匹克公司资金扶持约6785万元。事实上，原告在此项目上，已经获得补偿。四、原告要求答辩人作出征收土地补偿的行政决定及提出的补偿依据不成立。原告所依据《郑州市国有土地收购补偿办法》，不适用原告宏光天地公司，其不是涉案土地的权利人。宏光天地公司未取得涉案土地的使用权，因此不能取得土地征收的补偿。本案的争议焦点在于《土地出让合同》的履行问题，不涉及土地征收事项，因而不能作出征收土地补偿决定。综上，答辩人认为本案不属于行政诉讼的受案范围，原告也不具备行政诉讼的主体资格，应依法驳回其诉请，另外，原告已经获得项目上的政策支持和资金补贴。
被告河南郑州出口加工区管理委员会答辩称：同意被告郑州经济技术开发区管理委员会的答辩意见。
上述二被告在法定期限内向本院提交证据如下：
第一组证据：1、2001年1月19日，郑州市土地管理局经济技术开发区分局与宏光天地公司签订的《国有土地使用权出让合同》。2、2002年1月7日和1月14日，宏光天地公司缴纳费用票据。
证明：宏光天地公司没有按照要求交纳土地出让金，未取得土地使用权证书，不是土地使用权人。因此，不具备本案土地征收补偿的主体资格，被告也不具有作出征收补偿决定的法律依据。
第二组证据：1、2011年8月11日。《河南郑州出口加工区宏光花园开发建设》及附件。2、2012年4月18日，郑州市国土资源局与宏光奥林匹克公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》。3、给予原告补贴6785万元的证据。(1)郑州经济技术开发区管理委员会主任办公会会议纪要[2012]19号，配套费免除2985万元；(2)专项建设资金申请和收据各两张(2013年12月17日和20日)，支持资金3000万元；(3)2013年1月11日收据两张、借款合同一份、[2013]1号河南郑州出口加工区党政联席会议纪要一份，公租房补贴共计800万元。
证明：宏光天地公司均认可这个土地补偿，并且也确实给予补贴6785万元的事实，宏光天地公司和宏光奥林匹克公司是两个独立法人，但他们是关联公司，具有紧密的关联性，具有控制关系和财务关系，宏光奥林匹克公司获得的补贴事实上是宏光天地公司在此项目上已经获得的补偿。
第三组相关法律依据：《物权法》、《城镇国有土地使用出让和转让暂行条例》、《国土资源部2002年第11号令、2004年第71号令》。
经庭审质证，三被告对原告第一组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为最高法院行政判决书仅认定原告是土地的实际使用人，原告未取得土地使用权证不是被告原因，是法律的变化。对经开区管委会和进出口管委会是郑州市政府派出机构无异议。对第二组证据真实性无异议，证明目的有异议。一是郑州市土地补偿办法补偿的是土地使用权人，原告达不到征收对象的要求，不能使用该收购办法予以补偿；涉案土地在出让前无权利人，属于国有土地。二是从开发建设协议、完税票据等可以看出价款的优惠和各项专项补贴已经补贴到位，从二原告内在的关联关系，宏光天地事实上已经获得了补偿。对第三组证据真实性无异议，证明目的有异议。两份公报与本案无关，而且所涉及的内容都是权利人的；租赁协议也与本案无关，达不到原告的证明目的。原告对被告郑州经济技术开发区管理委员会及河南郑州出口加工区管理委员会提供证据的真实性无异议。对被告郑州市人民政府提供的证据有异议，认为与本案无关，但认为征收作为法律上的大概念，包含收回国有土地和征用集体土地。本案原告诉请的是就被告收回国有出让土地给予补偿不是集体土地补偿；最高法院的判决是直接针对原告拥有土地权利的文书，未经推翻，原告的土地权利人的身份便不可否认；本案的核心是被告制定并认可了2011年开发建设协议的补偿条款，作为行政合同行为，对合同主体均具有约束力，与物权无直接关系，被告不予履行即是违法。针对上述三点，被告主张如果不是因为原告的母子公司关系，原告奥林匹克无法获得土地使用权，是变相认可其违法行为，与原告请求依补偿条款要求土地补偿无关系。
本院对上述证据认证如下：关于对原告三组证据的认证。三被告对原告提供的三组证据的真实性均无异议，但对证明目的有异议。本院认为，第一组中的证据1、2系已生效判决，证据3-7与本案具有关联性，故本院对被告的异议不予采纳，对该组证据予以认证。第二组中的证据1-6与本案具有关联性，且能够证明原告主张的事实，本院对被告的异议不予采纳，对该组证据予以认证。第三组证据与本案不具有关联性，被告的异议成立，本院对该证据不予认证。关于对三被告证据的认证。被告郑州市人民政府的证据与本案具有关联性，原告的异议理由不能成立，本院予以认证。对被告郑州经济技术开发区管理委员会、河南郑州出口加工区管理委员会的证据，原告无异议，本院予以认证。
根据上述有效证据以及原、被告质证意见，本院认定案件事实如下：2002年12月10日，郑州市人民政府办公厅印发《郑州经济技术开发区管理委员会职责配置、内设机构和人员编制方案》（郑政办[2002]65号），方案明确郑州经济技术开发区管理委员会是郑州市人民政府的派出机构，受市人民政府委托，对经济技术开发区实行统一领导和管理。2003年9月25日，郑州市人民政府办公厅印发《河南郑州出口加工区管理委员会职责配置、内设机构和人员编制方案》（郑政办[2003]15号），该方案明确根据相关规定，设立河南郑州出口加工区管理委员会，规格正县级，为郑州市人民政府的派出机构。
2004年7月23日被告郑州市人民政府发布《关于清理整顿闲置土地情况的通报》，公布收回包括原告宏光天地公司在内等单位的土地。原告宏光天地公司认为被告郑州市人民政府、郑州经济技术开发区管理委员会回收涉案土地的行为违反法律规定，违背法定程序，侵犯了其合法权益，遂向河南省高级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告郑州市人民政府、郑州经济技术开发区管理委员会收回原告宏光天地公司位于郑州经济技术开发区100亩土地的决定以及赔偿原告经济损失2000万元等。河南省高级人民法院经审理于2004年10月26日作出（2004）豫法行初字第00001号行政判决，该判决认定的主要事实是：“2000年6月8日，原告宏光天地公司作为乙方与甲方郑州经济技术开发区管理委员会签订了《进区协议》，约定乙方在郑州经济技术开发区购地建设贝芙莉庄园，规划选址暂定在航海路、经开第七大街、经南二路、经开第八大街围成的街坊内，面积约150亩；乙方在一个月内交付土地款100万元人民币，土地出让价格及土地余款在乙方取得土地证后双方另行签订付款协议；双方另行签订《国有土地出让合同》。2000年11月15日双方又签订了另一份《进区协议》，该协议对建设贝芙莉庄园的事项又进一步讲行了约定：将用地面积变更为约100亩，对土地的价格(含土地出让金、附属物补偿费等费用)约定为每亩11万元，总地款约为1100万元。同时约定乙方在该协议签订后两周内支付土地款100万元，领取国有土地使用证，在项目开工建设之前(2001年10月31日)交付总地款余额的50％，余款根据该项目进展逐步交付，如果乙方不能按协议规定如期足额付款，则本协议自行作废。开发区土地分局与乙方另行签订《国有土地出让合同》，合同主要内容同本协议保持一致。2001年1月19日郑州市土地管理局经济技术开发区分局作为甲方与作为乙方的原告宏光天地公司作签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让地块的面积为55718.16平方米，乙方同意征用公共道路10881.84平方米，出让年限为70年，项目用途是建设住宅楼、别墅。出让金为每平方米165元人民币，总计9193496.40元人民币，征用公共道路费用1795503.60元人民币，两项共计10989000元人民币。同时约定乙方在双方签字后15日内支付100万元人民币，作为履行合同的定金，乙方应在办理国有土地使用证前交清全部土地出让金及征用公共道路费用，但对交纳剩余款项的期限没有约定。对领取国有土地使用证的条件约定为，乙方向甲方支付全部土地使用权出让金及征用公共道路费用后，依照有关规定办理土地使用权登记手续取得土地使用权。还规定了乙方使用土地投资开发利用需达到总投资(不包括出让金)的40％(或建成面积达到总设计面积的25％)，连续两年不投资建设的，甲方有权收回土地使用权。2000年12月28日原告宏光天地公司支付给被告郑州经济技术开发区管理委员会50万元地款，2002年1月7日又交纳了50万元征地款，2002年6月7日又交纳了50万元征地款，以上三项共计150万元。被告郑州经济技术开发区管理委员会将合同约定的土地交付给原告，原告建起了围墙等设施。2002年9月30日被告郑州经济技术开发区管理召开党政联席办公会议决定对2001年以前批准进区的房地产项目，凡没有开工建设的，暂缓开工。2002年12月30日，原告宏光天地公司向被告郑州经济技术开发区管理委员会提交了更改贝芙莉山庄建设规划的申请，2003年5月6月原告又向被告提交了更改用地性质的请示，用于开发建设郑州市第十一中学北分校。被告对此未作答复。2003年11月17日被告郑州经济技术开发区管理委员会作出编号为09的《郑州经济技术开区项目用地清理通知书》，认定原告宏光天地公司所占土地已撂荒两年以上，根据《土地法》等有关规定，决定收回原告所占用的土地并通知原告在接到该《通知》15日内到开发区办理有关退款手续，否则将无偿予以收回。同日，原告向被告郑州经济技术开发区管理委员会回函对该收回决定提出异议，认为致使项目建设开发搁浅的是由于开发区规划的局部调整，把合同约定的地块由住宅用地转变成工业建设用地，原告多次申报更改用地计划未获答复以及市场因素等造成的。2003年12月30日郑州经济技术开发区管理委员会对原告重新提交的建设项目进行了审核，并出具了审核意见。2004年2月1日郑州经济技术开发区管理委员会规划环保局批准了原告重新提交的项目平面图。┄┄。”河南省高级人民法院认为，郑州经济技术开发区管理委员会作为郑州市人民政府的派出管理机构，其行为的后果应当由郑州市人民政府与其共同承担。本案被诉的郑州经济技术开发区管理委员会作出编号为09号的项目用地清理通知，在没有适用具体法律、法规的情况下，决定对原告宏光天地公司占用的土地予以收回，缺乏法律、法规依据，属适用法律、法规错误，依法应予撤销。本案的实质是原告宏光天地公司与被告郑州经济技术开发区管理委员会之间因国有土地出让而发生的行政争议，争议的焦点集中在两个方面：一方面是国有土地出让合同本身约定不一致出现的争议。本案中，国有土地出让合同由三个既相互关联又相互独立的合同组成，一个是2000年6月8日原告宏光天地公司作为乙方与甲方郑州经济技术开发区管理委员会签订的《进区协议》，另一个是2000年11月15日上述双方签订的另一份《进区协议》，再一个是2001年1月19日郑州市土地管理局经济技术开发区分局作为甲方与作为乙方的原告签订的《国有土地使用权出让合同》。在上述三个合同中，对出让的国有土地的位置、面积、价款、出让年限、项目用途等内容约定基本是一致的；但对付款期限、国有土地使用权证的办理等内容的约定存在着不一致，尤其是在《国有土地使用权出让合同》中没有约定国有土地使用权出让金的支付期限，更是争议发生的重要因素。另一方面是对合同履行过程中造成未能如期开工建设的原因存在的争议。原告认为在其支付过100万元国有土地出让金后被告郑州经济技术开发区管理委员会未按进区协议为其办理国有土地使用证、郑州经济技术开发区管理委员会对涉案土地的规划进行改变是其未能如期进行建设的主要原因；被告郑州经济技术开发管理委员会认为原告未如约全部支付国有土地出让金，原告着重考虑市场变化因素才是原告未能如期进行建设的主要原因。对于上述争议，该院认为郑州经济技术开发区管理委员会作为郑州市人民政府的派出机构、郑州市国土资源局经济技术开发区分局(原郑州市土地管理局经济技术开发区分局)作为郑州经济技术开发区管理委员会的内设机构，它们与原告所签订的关于涉案国有土地出让的《进区协议》、《国有土地使用权出让合同》均是郑州经济技术开发区管理委员会向原告出让涉案国有土地使用权的真实意思表示，各方均应依法履行。尽管《进区协议》并不是出让国有土地使用权的必备的法定手续，但在本案中它仍是出让涉案国有土地使用权依据的组成部分。对于客观存在的行政合同争议，各方应通过协商的方式进行解决，对约定不明或不一致的事项进行重新约定，以达到正确、全面、适当履行合同的目的。本案中《国有土地使用权出让合同》作为出让涉案国有土地使用权的必备法律手续，尽管没有约定出让金的支付期限，但在双方重新约定支付期限后仍应作为出让涉案国有土地使用权的依据，继续履行。综上，被告郑州经济技术开发区管理委员会在行政合同争议未解决的情况下依职权认定为撂荒并单方收回涉案土地的使用权，是缺乏事实根据和法律依据的，故应予撤销。关于原告诉请赔偿的损失，因行政行为被撤销后，原告请求的赔偿损失尚处于不确定状态，故该院对此请求未予支持。该院遂依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决撤销了被告郑州经济技术开发区管理委员会2003年11月17月作出的编号为09号的《郑州经济技术开发区项目用地清理通知书》，同时驳回了原告宏光天地公司的其他诉讼请求。宣判后，被告郑州市人民政府、郑州经济技术开发区管理委员会不服，上诉于最高人民法院。最高人民法院经审理对一审法院认定的事实和证据予以确认，并于2007年1月25日作出（2005）行终字第2号行政判决，维持了河南省高级人民法院（2004）豫法行初字第00001号行政判决。
2007年11月7日原告宏光天地公司依据已生效的河南省高级人民法院（2004）豫法行初字第00001号行政判决以及最高人民法院（2005）行终字第2号行政判决向河南省高级人民法院申请强制执行，要求继续履行由郑州经济技术开发区管理委员会分别于2000年6月8日、2000年11月15日与原告签订的《进区协议》以及由郑州市国土资源局郑州经济技术开发区分局于2001年1月19日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》，为原告办理出让合同约定的土地使用权的国有土地使用权证。2007年12月11日，河南省高级人民法院作出（2007）豫法行执字第01号执行通知书，限被告郑州经济技术开发区管理委员会自收到该通知书30日内自动履行已发生法律效力行政判决确定的义务。
2010年4月26日，原告河南宏光奥林匹克置业有限公司经（以下简称宏光奥林匹克公司）郑州市工商行政管理局登记成立。
2011年8月11日，被告河南郑州出口加工区管理委员会作为甲方与乙方宏光奥林匹克公司签订《河南郑州出口加工区宏光花园开发建设协议》，开发宏光花园所用土地位于郑州经济技术开发区航海东路与第七大街交叉口东南角约79.92亩土地（国有土地使用权出让合同编号为：2001-002，建设用地规划许可证编号为（2000）郑城规规地许字（37）号，受让方为原告宏光天地公司，因区域规划调整一直未能进行开发，现为配合富士康科技集团入驻郑州出口加工区，经甲（郑州出口区是郑州经济技术开发区的政策园区）、乙（系宏光天地公司下属全资子公司）双方友好协商，就乙方在前述地块投资开发建设蓝领公寓项目事实，达成如下协议。该协议约定项目名称为河南郑州出口加工区宏光花园，项目用地约79.92亩（最终以土地使用权证登记为准），建设项目选址位于经开区航海东路以南、经开第七大街以东。乙方按照国家有关规定，通过招拍挂方式获得该项目土地，用地性质为居住用地。甲方积极协调有关部门支持乙方建设施工和土地招拍挂工作，并协助办理各种手续。项目用地南侧部门为蓝领公寓及餐厅等配套服务设施，乙方应首先保证富士康员工宿舍及配套设施的开工建设，在上述工程进度、质量、安全及全部建设资金有保证的情况下，经双方同意，可开工建设自主开发部分的工程。南侧蓝领公寓及配套用房由甲方协调区内企业直接与乙方签订租赁协议，租金标准参考航空港区与富士康集团协议标准。乙方于项目竣工5年后，在保持南侧蓝领公寓及配套设施为区内企业服务的功能不变的前提下，经双方同意可进行转让。在扶持政策方面，双方约定：甲方确认该宗地以不高于《郑州经济技术开发区2011年第2季度土地供应区片价格图》的价格为起拍价；招拍挂过程中项目用地出让金超出起拍价部分，由乙方先行支付，甲方以配建基础设施的方式予以返还。南侧蓝领公寓和配套设施的税收扶持政策，可参照郑州市关于富士康员工公寓建设及使用相关优惠政策执行，乙方享受郑州市人民政府第189号令《郑州市经济适用住房管理办法》第四十条所规定的优惠政策，即免收各项行政事业性收费和政府性基金、免收城市基础设施配套费和市级经营服务性收费，需要配建气、暖等时，由乙方向有关部门或者企业申请，费用自行支付；北侧乙方自主开发部分不享受相关减免政策。南侧蓝领公寓的部分基础设施配套建设由甲方给予扶持，具体额度见附件。该协议第六条约定：鉴于宏光天地公司与该地块的历史关系，由甲乙双方另行协商补偿方式或由甲方在乙方的其他入区项目上给予相应的政策支持。同日，甲、乙方又签订《河南郑州出口加工区宏光花园开发建设协议附件》一份，该附件约定：宏光奥林匹克公司受让土地79.92亩，位于郑州经济技术开发区航海东路与第七大街交叉口东南角，因区域规划调整一直未能进行开发，当时土地价格为80万元/亩，目前土地价格上涨，约为246.3万/亩，鉴于项目为富士康定向开发及其投资大、周期长、收益低的情况，对于项目内南侧蓝领公寓及配套设施用地，郑州出口加工区同意按上述土地价格差额的35%，以投建南侧蓝领公寓部分基础设施的方式给予乙方支持。上述《协议》及《附件》由原告宏光天地公司及宏光奥林匹克公司及被告河南郑州出口加工区管理委员会签章予以确认后生效。
2012年4月18日，郑州市国土资源局作为出让人与受让人（招拍挂竞得人）宏光奥林匹克公司签订合同编号为：410100-CR-2012-0104-0748《国有建设用地使用权出让合同》，合同第二章明确出让的宗地面积为53280.02平方米（约80亩），出让宗地坐落于经开第七大街东、航海东路南，出让宗地的用途为城镇住宅，年限70年，该宗地使用权出让价款为人民币17957万元，每平方米3370.3元。同日，由出让人、受让人与第三人郑州经济技术开发区管理委员会共同签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议书》一份，补充协议约定：由第三人承担出让宗地的交付义务，交付的宗地达到七通、内部场地平整，因交付不能或交付过程中发生纠纷产生的一切责任和损失与出让人无关。因合同中出让的宗地系第三人委托出让，第三人担保权属清晰合法，界址清楚，符合出让条件，因上述问题产生的纠纷、责任和损失由第三人承担，与出让人无关。出让宗地的拆迁、安置、补偿工作的责任、费用由第三人承担。
根据郑州经济开发区管理委员会主任办公会议纪要（[2012]9号）精神、《宏光花园开发建设协议》及其附件约定，被告郑州经济技术开发区管理委员会给予原告宏光奥林匹克公司开发建设的宏光富士康花园公寓免收城市基础设施配套费的政策优惠，合计免收设施配套费约2985万元。2013年1月10日、11日，经被告河南郑州出口加工区管理委员会向原告宏光奥林匹克公司支付公租房补贴800万元。2013年12月20日，又经被告河南郑州出口加工区管理委员会以专项用途财政资金形式向原告宏光奥林匹克公司支付土地收益返还补偿款2000万元。2013年12月23日，再经被告河南郑州出口加工区管理委员会以专项用途财政资金形式向原告宏光奥林匹克公司支付蓝领公寓部分基础设施建设扶持资金1000万元。上述四项共计给予原告宏光奥林匹克公司资金约6785万元。
2013年8月8日，原告宏光天地公司通过邮寄方式向被告郑州经济技术开发区管理委员会、河南郑州出口加工区管理委员会送达《关于解决土地使用权遗留问题的函》一份，上述被告对此问题未及时作出书面的答复。2014年10月11日，二原告为维护其合法权益诉至本院，请求：1、确认三被告不履行向原告给予土地补偿的职责的行为违法；2、判令三被告对原告作出征收土地补偿的行政决定；3、判令三被告按照涉案地块2012年土地出让成交价的80％，即17957万元x80％，共计14365.6万元人民币，向原告支付土地使用权补偿价款，并支付自原告起诉之日起至被告实际支付之日的同期银行贷款利息。
本院认为：一、关于二原告是否具备本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告郑州经济技术开发区管理委员会委托郑州市国土资源局，将2001年1月19日已协议出让给原告宏光天地公司的涉案宗地，在没有解除原《国有土地使用权出让合同》或者作出收回国有土地使用权决定、给予原告土地补偿的情况下，又以招拍挂的方式再次出让涉案土地使用权的行政行为明显侵犯了原告宏光天地公司的合法权益。因此原告宏光天地公司作为涉案宗地的原实际使用人，在尚未获得土地补偿款的情况下与被告再次出让涉案土地使用权，依法是否应当履行给予土地补偿职责的行政行为存在利害关系。根据上述规定，原告宏光天地公司有权提起本案诉讼，具备本案诉讼主体资格。故对被告认为原告宏光天地公司不具备本案诉讼主体资格的观点，本院不予支持。关于原告宏光奥林匹克公司的主体资格问题，本院认为，原告宏光奥林匹克公司虽然于2012年4月18日通过招拍挂取得了涉案土地的使用权，但与被告履行给予土地补偿职责的行政行为不存在利害关系。根据上述规定，原告宏光奥林匹克公司无权提起本案诉讼，不具备本案诉讼主体资格，应当驳回起诉。故对被告认为其不具备本案诉讼主体的观点，本院予以支持。
二、关于三被告是否应当向原告履行给予土地补偿职责的问题。被告郑州经济技术开发区管理委员会、河南郑州出口加工区管理委员会作为郑州市人民政府的派出管理机构，其行为的后果应当由被告郑州市人民政府与其共同承担。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第五条规定：“合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定；┄┄；诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。┄┄。”第二十条规定：“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。”《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）第二条、第三条明确要求“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏
、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”本案中，被告郑州经济技术开发区管理委员会、河南郑州出口加工区管理委员会在未经法定程序解除2001年1月19签订的《国有土地使用权出让合同》，依法收回已出让的土地使用权的情况下，即与本案原告宏光奥林匹克公司签订涉案土地开发建设协议，并委托郑州市国土资源局通过招拍挂的方式将涉案宗地再次出让，违反了上述行政机关实施行政管理时应当合法行政以及行政程序正当的原则规定。另外，2011年8月11日签订的《河南郑州出口加工区宏光花园开发建设协议》、2012年4月18日签订的《国有建设用地使用权出让合同补充协议书》中的已对涉案土地补偿问题以及责任主体进行了明确约定，应视为是对给予原告宏光天地公司土地补偿以及给予政策优惠的承诺，这也进一步证实了涉案宗地在再次出让前应当给予土地实际使用人土地补偿而未给予补偿的事实。原告宏光天地公司追求的是对投资的收益，同时也基于对被告郑州经济技术开发区管理委员会承诺的信赖，因此被告郑州经济技术开发区管理委员会应当诚实守信及时履行承诺和约定，减少原告投资损失的扩大，但是被告郑州经济技术开发区管理委员会对原告的《关于解决土地使用权遗留问题的函》置之不理，同时也与《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）中的指导精神不一致，故已构成了行政承诺不作为，被告应当对原告宏光天地公司投资损失承担补偿职责。原告宏光天地公司作为土地实际使用人受让土地是基于合同，即《国有土地使用权出让合同》，那么被告收回土地实际使用人的权利也应当基于合同。根据合同的相对性原则，有关土地实际使用人的补偿属于出让合同双方之间的权利义务关系，不应当涉及第三人。根据权利义务相一致原则，谁收回，就应当由谁补偿。本案中，被告郑州经济技术开发区管理委员会在未解除2001年1月19签订的《国有土地使用权出让合同》的情况下，再次委托出让涉案宗地，实际是拒绝继续履行原合同以及单方解除合同的行为。根据合同权利义务相一致原则，原告宏光天地公司的投资损失应当由被告郑州经济技术开发区管理委员会依法给予补偿，作为被告郑州市人民政府的派出机构，其所承担的土地补偿职责应当由被告郑州市人民政府与其共同承担。被告河南郑州出口加工区管理委员会并非2001年1月19签订的《国有土地使用权出让合同》的相对人，故不应承担给予原告土地补偿职责。综上，本院对原告宏光天地公司请求确认被告郑州市人民政府、郑州经济技术开发区管理委员会未履行支付土地补偿职责的行为违法的诉讼请求予以支持；对原告宏光奥林匹克公司的该项诉讼请求不予支持。
三、关于原告请求被告作出征收补偿决定以及请求给予土地补偿的问题。根据查明的案件事实，原告实际是请求三被告作出收回土地补偿决定。鉴于涉案宗地已实际出让且已由原告宏光奥林匹克公司投资开发完毕。同时，原告宏光天地公司已针对土地补偿提出了具体的诉讼请求，故本院认为原告请求被告作出土地补偿决定已无实际意义。因此，本院对此项诉讼请求不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第三款规定：“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”本案中，被告郑州经济技术开发区管理委员会为了公共利益需要，即为实现富士康科技集团如期入驻郑州出口加工区的目的，并建设相应配套蓝领公寓项目，将已出让给原告宏光天地公司的涉案宗地在未经法定程序解除原合同并给予补偿的情况下，再次出让的行为侵害了原告宏光天地公司的合法权益。被告郑州经济技术开发区管理委员会虽然针对涉案宗地的补偿问题对原告宏光天地公司作出了承诺，但在承诺未履行之前，原告的损失依然客观存在且在不断扩大。原告宏光天地公司为了减少投资的损失，请求被告给予土地补偿的诉讼请求符合上述法律规定，本院应当予以支持。关于补偿的具体数额问题。原告宏光天地公司主张按照涉案宗地2012年土地出让成交价17957万元的80％，向原告宏光天地公司支付土地使用权补偿价款，并支付自起诉之日起至实际支付之日的同期银行贷款利息。本院认为，2001年1月19签订的《国有土地使用权出让合同》并未履行完毕，原告的投资仅占合同约定总投资的13.650%（实际投资150万元÷总投资1098.9万元=13.650%）。如果按照2012年出让土地实际成交价17957万元的80％向原告支付补偿款，不符合投资与收益的对等原则，显失公平。但是，原告宏光天地公司的投资损失客观存在，其对投资收益的追求也是理所当然符合客观规律，故本院认为对原告宏光天地公司诉求被告给予土地补偿的请求，应当从原告宏光天地公司的直接损失和间接损失两部分予以考虑，同时以2012年土地出让成交价17957万元作为参数较为合理、公正。直接损失方面。本院认为可以按照原告的实际投资所占总投资比例（13.56%）以及涉案宗地实际出让比例(80%)并结合2012年土地出让成交价17957万元予以计算原告的直接损失。即：土地成交价17957万元×（投资比例13.560%÷实际出让土地比例80%）=3043.711万元。那么，关于间接损失的补偿，主要是基于合同相对人对行政主体的信任与其签订合同，因信赖行政主体将履行合同而产生信赖利益，该信赖利益损失应当属间接损失，如果不予保护将会挫伤合同相对人通过行政协议参与公共事务的热情，对促使行政主体诚信履约亦为不利。具体到本案，原告宏光天地公司基于对被告的信任与其签订土地出让合同，因信赖被告将履行合同而产生依赖利益，但是双方在履行合同中均存在不同程度的过错，因此，本院认为可酌情按2012年的土地成交价17957万元减去被告对原告宏光奥林匹克公司补贴6785万后的余额总数的10%对原告宏光天地公司的间接损失予以补偿，即（17957万元-6785万元）×10%=1117.2万元。上述两项共计4160.911万元(3043.711万元+1117.2万元=4160.911万元)。至于被告辩称二原告之间具有关联性，已对原告补贴6785万元的观点。本院认为，根据被告郑州经济技术开发区管理委员会、河南郑州出口加工区管理委员会提供的有效证据以及原告质证意见，可以证明6785万元的补贴是被告郑州经济技术开发区管理委员会对宏光奥林匹克公司开发建设的宏光富士康花园公寓免收城市基础设施配套费约2985万元、被告河南郑州出口加工区管理委员会向宏光奥林匹克公司支付公租房补贴800万元、向宏光奥林匹克公司支付土地收益返还补偿款2000万元以及向宏光奥林匹克公司支付蓝领公寓部分基础设施建设扶持资金1000万元。上述四项共计给予宏光奥林匹克公司补贴6785万元与原告宏光天地公司主张的土地补偿不存在任何法律关系。原告宏光奥林匹克公司虽然为原告宏光天地公司的全资子公司，但他们属两个独立的法人，在投资与收益上并不存在关联性。故本院对被告主张已对原告宏光天地公司进行补偿6785万元的观点，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第一项、第七十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第三款的规定判决如下：
一、确认被告郑州市人民政府、郑州经济技术开发区管理委员会对原告河南省宏光天地实业有限公司未履行土地补偿职责的行政行为违法。
二、责令被告郑州经济技术开发区管理委员会自本判决生效之日起10日内向原告河南省宏光天地实业有限公司支付土地补偿款4160.911万元及利息（利息自2014年10月11日起至履行支付土地补偿款之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算）。
三、责令被告郑州市人民政府与被告郑州经济技术开发区管理委员会共同承担上述支付土地补偿款及利息的责任。
四、驳回原告河南省宏光天地实业有限公司、原告河南宏光奥林匹克置业有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费100元，由被告郑州市人民政府以及郑州经济技术开发区管理委员会各承担25元，原告河南宏光奥林匹克置业有限公司承担50元。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
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