广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤08行初332号之一
原告湛江市坡头区牡蛎全式吊养有限公司。住所地：湛江市坡头区官渡镇西堤广湛路**号。
法定代表人朱华强，经理。
委托代理人何少兰，广东万维律师事务所律师。
被告湛江市坡头区人民政府。住所地：坡头区南调路。
法定代表人陈景泰，区长。
被告湛江海东新区管理委员会。住所地：坡头区南调路。
法定代表人陈景泰，主任。
原告湛江市坡头区牡蛎全式吊养有限公司与被告湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）、湛江海东新区管理委员会农业行政补偿纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原告湛江市坡头区牡蛎全式吊养有限公司诉称，原告1995年创立以来，得到省、市、区各级政府的大力支持，科学养蚝快速发展，原告肩负着广东省“星火计划”项目的研发任务和湛江市“龙头企业”的带动责任。原告在湛江市××××区南调街道办事处管辖的浅海承包面积约1000亩作吊养大蚝基地，并在该养殖范围内办领了湛坡府（海）养殖证（2006)第T0030号《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，原告在此养殖范围内经营180多亩至2012年4月。2008年因坡头区政府在附近海域进行抽沙造陆，且因抽沙不专业，不顾及上方的吊养蚝排，在涨潮时抽沙，导致高浓度混浊海水上涌，从而殃及蚝排。后湛江市又建设奥体中心，造成海水污染，导致大量死蚝。为此坡头区政府于2008年至2012年期间在该吊养蚝场范围内对养殖户发放一次性死蚝补助、补偿款、二次棚架补助款。原告持证养殖的155亩蚝排亦在此污染海域内。2011年9月原告获悉有人领到死蚝补偿款后，曾多次向坡头区海洋与渔业局领导申请解决，并将《死蚝补偿款申请书》等资料交给区府办公室呈送区政府，但被告的相关部门却对原告的合法请求置之不理，而对30多真假养蚝户进行了“污损补助”。被告对原告拒绝补偿的理由是：原告的蚝排已转让给他人，但对此没有任何合法证据支撑。
原告认为，政府行为污染海域导致死蚝，无证非法养殖以及持虚假证据的“养蚝户”尚能得到补助，而原告是经注册成立合法养殖并受政府扶持的养蚝龙头企业反而被拒绝补偿，于法不合,于理不通。为维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，请求法院判令二被告给原告补偿持《水域滩涂养殖使用证》合法经营牡蛎全式吊养的155亩死蚝成本损失3720000元，计算依据是：每亩标准3000串蚝，每串成本8元，155亩的成本损失即：8元×3000串×155亩=3720000元。请求：一、判令二被告给原告补偿死蚝成本损失3720000元；二、诉讼费用由二被告承担。
被告坡头区政府答辩称，一、答辩人不是适格的被告，法院应依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。在2009年至2011年施工方在海东新区项目吹填过程中，曾造成部分养殖产品受污染，为了摸清吊养蚝污损情况，湛江市××东新区管理委员会于2010年3月11日成立海上清障工作领导小组，并由海上清障工作领导小组对海湾大桥以南养殖情况和吊养蚝污损进行调查登记。湛江市坡头区海洋与渔业局于2010年5月10对李亚义等28名养殖户因施工方吹填导致死蚝的污损补助公示，最后由湛江市××东新区管理委员会以公示结果与李亚义等28名养殖户签订污损补助协议。可见在污损补助过程中，答辩人并不参与其中。因此答辩人不是适格的被告，法院应依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。
二、被答辩人向答辩人主张因施工方吹填导致死蚝的污损补助无事实根据。被答辩人有证经营的海滩涂约130亩，实际经营养蚝面积约80亩，分为4个吊养蚝架。被答辩人于2007年12月1曰将第1个吊养蚝架，面积约20亩转让给李土林；李土林将该吊养蚝架于2007年12月2曰转让给李亚康经营。被答辩人于2008年3月10日将第2个吊养蚝架，面积约20亩转让给李土林；李土林将该吊养蚝架于2008年3月20日转让给郑土新经营。被答辩人于2008年3月24日将第3个吊养蚝架，面积约20亩转让给李田发。被答辩人未将第4个吊养蚝架转让他人，但在2008年开始已经停止经营，并由李亚来在此经营养蚝。
因此，在湛江市××东新区管理委员会的海上清障工作领导小组对海湾大桥以南养殖情况和吊养蚝污损进行调查登记时，被答辩人在该调查范围内并没有养殖行为，在本案向答辩人主张因施工方吹填导致死蚝的污损补助没有事实根据。
三、湛江市××东新区管理委员会对养殖户的污损补助是对施工方吹填导致死蚝的侵权行为而主动承担连带补偿责任，被答辩人提起行政诉讼无法律依据。在2009年至2010年期间，施工方在海东新区项目吹填过程中，不当操作造成部分养殖产品受污染。在受到侵权损害的养殖户向湛江市××东新区管理委员会的海上清障工作领导小组反映问题后，该领导小组成员及湛江市坡头区海洋与渔业局进行调查登记和公示相关情况。鉴于施工方未能及时与养殖户达成侵权赔偿协议，为了做好养殖户思想工作和促进项目推进，湛江市××东新区管理委员会主动承担该侵权事件的连带补偿责任，与相关养殖户签订协议书，并按约定支付因施工方吹填导致死蚝的污损补助给养殖户。因此，湛江市××东新区管理委员会对养殖户的污损补助是对施工方吹填导致死蚝的侵权行为而主动承担连带补偿责任，并不是具体行政行为，原告提起行政诉讼无法律依据。
综上所述，被答辩人向答辩人主张因施工方吹填导致死蚝的污损补助无事实根据。湛江市××东新区管理委员会对养殖户的污损补助是对施工方吹填导致死蚝的侵权行为而主动承担连带补偿责任，并不是具体行政行为，原告提起行政诉讼无法律依据。因此，答辩人恳请法院依法驳回被答辩人的起诉。
经审理查明，原告湛江市坡头区牡蛎全式吊养有限公司提起本案行政诉讼后，被告坡头区政府书面答辩认为其不是本案适格被告。经本院调查发现，原湛江市××东新区管理委员会曾就湛江市××东新区海域吹填工程与有关单位签订相关合同协议书，并与相关海域内的养殖户签订“补偿协议书”，而相关证据中没有被告坡头区政府进行相关行政行为的证据。湛江市坡头区机构编制委员会于2015年2月12日作出湛坡机编【2015】2号文，撤销了湛江市××东新区管理委员会机构。2018年8月6日湛江海东新区管理委员会复函本院，明确确认在湛江市××东新区管理委员会被撤销后，其行政职权由该单位继续行使。坡头区政府在该复函中盖章确认。
鉴于原告起诉的被告不适格，根据相关法律规定，本院向原告进行了释明，要求原告变更本案的被告，但在限期内原告拒绝变更被告。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。”在本案中，原告起诉认为被告坡头区政府污染相关海域造成其养蚝损失，要求被告补偿其财产损失。而由查明事实可以确认，现有证据不能证明坡头区政府对原告主张的财产作出相关行政行为，因此根据前述法律规定，被告坡头区政府并不是本案适格的被告。经本院对原告进行释明后，原告仍坚持将坡头区政府列为本案被告且拒绝变更。由于原告起诉的被告不适格，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款“原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，本案应驳回原告的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九第一款第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告湛江市坡头区牡蛎全式吊养有限公司的起诉。
本案不收取案件受理费，原告湛江市坡头区牡蛎全式吊养有限公司预交的案件受理费50元由本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 杨纯京
审判员 梁康宁
审判员 李 峰
二〇一八年八月十五日
书记员 周 玥
附：《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。