湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）怀中行终字第19号
上诉人（原审原告）杨丰榜，男，侗族，1945年11月25日出生，通道侗族自治县双江镇桥头村**组村民。
委托代理人杨学东，男，侗族，1947年10月7日出生，怀化市鹤城区鹤城法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）通道侗族自治县人民政府。
法定代表人赵旭东，县长。
委托代理人欧阳吉第，男，瑶族，1978年3月17日出生，通道侗族自治县人民政府法制调纠办副主任。
委托代理人石彦平，男，侗族，1979年10月22日出生，湖南省通道侗族自治县人民政府法制调纠办副科级干部。
原审第三人通道侗族自治县双江镇人民政府。
法定代表人杨思敏，镇长。
委托代理人曹修权，男，侗族，1969年4月14日出生，通道侗族自治县双江镇人民政府干部。
上诉人杨丰榜因与被上诉人通道侗族自治县人民政府不予受理行政复议申请一案，不服洪江人民法院（2013）怀洪行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月17日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月16日公开开庭进行了审理，上诉人杨丰榜及其委托代理人杨学东，被上诉人委托代理人欧阳吉第、石彦平，原审第三人委托代理人曹修权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2013年4月11日，通道侗族自治县双江镇人民政府针对杨丰榜的《关于解决我一块山林地的申请》作出《关于杨丰榜信访件的答复》，原告认为该答复是具体行政行为。2013年5月7日，原告杨丰榜针对通道侗族自治县双江镇人民政府作出的《关于杨丰榜信访件的答复》向通道侗族自治县人民政府递交《行政复议申请书》。被告通道侗族自治县人民政府收到原告的申请后，经审查，认为原告的复议申请事项不属于行政复议范围，于2013年5月13日作出了通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该决定书，向人民法院提起行政诉讼。原审法院于2013年10月11日作出（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》，认为被告作出的通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》程序不合法，针对该项认为，判决：一、撤销被告通道侗族自治县人民政府通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告通道侗族自治县人民政府于本判决生效之日起30日内重新作出行政复议决定。原告与被告在收到该判决书后均未上诉。被告随后作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该决定，向人民法院提起行政诉讼。
另查明：被告通道侗族自治县人民政府提交的答辩状及向本院提交的证据中涉及的“2013年4月17日”均为“2013年4月11日”。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”，人民法院在审理案件的过程中，认为有关公民、法人或者其他组织与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，可以依职权通知该公民、法人或者其他组织作为第三人参加诉讼，这有利于查清案件事实，更好地保障原告的合法权益。本案在开庭审理前，经过初步审查，认为通道侗族自治县双江镇人民政府与本案具有法律上的利害关系，所以通知其作为第三人参加本案诉讼。经过开庭审理，查明，通道侗族自治县双江镇人民政府与本案没有法律上的利害关系，其作为第三人的情形不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第二款“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”、第二十四条第一款“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”的规定，因此，通道侗族自治县双江镇人民政府不需要列为本案第三人。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，本案被诉具体行政行为是通道侗族自治县人民政府作出的通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》，因此，法院应对通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》的合法性进行审查。审查的内容包括：
一、通道侗族自治县人民政府是否具有作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》的主体资格
原告杨丰榜认为通道侗族自治县双江镇人民政府作出的《关于杨丰榜信访件的答复》是具体行政行为，于是向被告通道侗族自治县人民政府提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”、第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”、第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责。”、第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”的规定，被告通道侗族自治县人民政府有作出本案被诉具体行政行为的主体资格。
二、通道侗族自治县人民政府是否具有作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》的行政职权
具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。该行为必须是一种法律行为即具有法律效果或法律意义的行为，也就是说具备了为行政相对人设定、变更或者消灭某种权利义务关系的内容，如果该行为没有针对行政相对人，或者没有设定、变更或消灭某种权利义务，或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不是法律行为，不是具体行政行为。在《关于杨丰榜信访件的答复》中，通道侗族自治县双江镇人民政府认为杨丰榜的《关于解决我一块山林地的申请》是信访件，因此，通道侗族自治县双江镇人民政府作出的《关于杨丰榜信访件的答复》是以杨丰榜的《关于解决我一块山林地的申请》是信访件为前提作出的，该答复应视为通道侗族自治县双江镇人民政府作出的信访答复。在该信访答复中，通道侗族自治县双江镇人民政府没有针对杨丰榜设定、变更或消灭某种权利义务，因而，该信访答复不是具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”对行政相对人申请行政复议的范围作了详细的规定，从该条的规定可以得知，行政相对人应针对具体行政行为提起行政复议。结合本案，通道侗族自治县双江镇人民政府作出的《关于杨丰榜信访件的答复》不是具体行政行为，因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，被告具有作出本案被诉具体行政行为的职权。
三、通道侗族自治县人民政府作出的通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》适用法律、法规是否正确
从前文可知，原告杨丰榜的申请不属于行政复议范围，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，对原告的申请不予受理。同时，为保障行政相对人的合法权益，被告根据《中华人民共和国信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起3０日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起3０日内提出复查意见，并予以书面答复”的规定，告知了原告对信访答复不服的救济途径，符合《湖南省行政程序规定》第六十五条第一款第（一）项的规定。因此，被告作出本案被诉具体行政行为适用法律、法规正确。
四、通道侗族自治县人民政府作出的通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。但被告通道侗族自治县人民政府作出的通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》是在收到本院（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》之后作出，该决定没有违反《最高人民法院关于执行中华〈人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第二款的规定（该规定为：人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制）。同时，根据前文可知，被告作出的本案被诉具体行政行为事实清楚，证据确凿。另外，通过本案庭审可知，被告在作出本案被诉具体行政行为的过程中，严格按照《中华人民共和国行政复议法》、《湖南省行政程序规定》的有关程序方面的规定作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》，因此，被告作出的本案被诉具体行政行为程序合法。
原告在行政起诉状中的第（二）项诉讼请求是“判令通道侗族自治县人民政府作出具体行政行为”，而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”得出，行政不作为分为不履行和拖延履行两种，但该案被告在收到该院的（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》后，作出了通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书属于具体行政行为，因而被告不存在行政不作为的行为。
综上所述，原告杨丰榜提起诉讼的理由不成立，原审法院对原告杨丰榜的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：一、维持被告通道侗族自治县人民政府通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》；二、驳回原告杨丰榜第（二）项诉讼请求。案件受理费五十元，由原告杨丰榜负担。
宣判后，杨丰榜不服，上诉称：1、桐木坳山林一块，是上诉人父亲解放前买的，持有《土地房屋所有证》，上诉人对这块林地有经营权，对林木有所有权。但原审第三人的信访答复称“山地是属于国家和集体所有，村民只有经营权，没有所有权，”这明显损害了上诉人的合法权益，也明显属于行政复议的范畴。2、被上诉人2013年5月13日作出的通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》，原已被一审法院撤销，被上诉人在2013年11月8日重新作出的《不予受理行政复议申请决定书》，与原决定书内容基本相同，这一行政行为违背了我国行政诉讼法第五十五条的规定。综上，被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》和一审判决错误，请二审法院依法作出公正判决。
被上诉人辩称：1、我国行政复议法调整的关系是行政复议法第六条规定的具体行政行为，具体行政行为都必须具备一个基本特征，就是发生或损害权益。而《关于杨丰榜信访件的答复》是对上诉人信访问题作出的一种解释性答复，没有改变上诉人的权利义务，不具有权益性，不属于具体行政行为，不属于行政复议受理的范围。2、对于答辩人作出的通政复不受字（2013）1号决定书，一审法院（2013）怀洪行初字第4号以程序不合法判决撤销和重做，虽然答辩人作出的通政复不受字（2013）2号决定书内容与第一次决定书内容基本相同，但这并不属于违反我国《行政诉讼法》第五十五条的规定的情形。综上，请二审法院维持答辩人决定书和一审判决。
原审第三人陈述：被上诉人作出的通政复不受字（2013）2号决定书和一审判决正确，请二审法院予以维持。
本案当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核，原判认定的证据合法有效，可以作为本案定案依据。
经审理查明：原审查明认定的事实清楚，证据确实，本院无异议，予以确认。
本院认为：上诉人杨丰榜因桐木坳山林的权属问题不满原审第三人作出的《关于杨丰榜信访件的答复》，向被上诉人提起行政复议申请，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，作出的通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，证据确实，程序合法，适用法律正确，应予以维持。上诉人提出的原审第三人的信访答复内容，明显损害了上诉人的合法权益，也明显属于行政复议的范畴的问题，因为原审第三人的信访答复没有对上诉人的山林权属作出确认，不是行政确认中的具体行政行为，故上诉人不满原审第三人的信访答复，而向被上诉人提起行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的情形。上诉人提出的被上诉人在2013年11月8日重新作出的《不予受理行政复议申请决定书》，与原决定书内容基本相同，这一行政行为违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十四条第（二）项的规定，“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条的限制”。本案中，被上诉人第一次作出的《不予受理行政复议申请决定书》是因程序问题被原审法院撤销并责令其重作的，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”规定的情形。综上，原审判决事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。上诉人提出上诉的理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨丰榜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹卫红
审 判 员 陈治群
审 判 员 李容容
二〇一四年五月十八日
代理书记员 杨世新