内蒙古自治区化德县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）内0922行初3号
原告：刘富才，男，汉族，1946年6月11日出生，农民，现住商都县（未到庭）。
委托诉讼代理人：刘嘉浦，内蒙古诚誉律师事务所律师。
被告：商都县七台镇人民政府。
住址：内蒙古乌兰察布市商都县鹿王大街。
法定代表人李振维，职务：该镇镇长（未到庭）。
委托诉讼代理人，赵宽，商都县七台镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人，王春明，内蒙古蒙元律师事务所律师。
第三人：商都县七台镇南湖社区。
住址：内蒙古乌兰察布市商都县。
法定代表人武凤宝，职务：该社区书记。
原告刘富才与被告商都县七台镇人民政府、第三人商都县七台镇南湖社区房屋拆迁安置补偿协议纠纷一案，此案由商都县人民法院立案后，因原告刘富才认为商都县人民法院与被告商都县七台镇人民政府及第三人商都县七台镇南湖社区具有利害关系提出回避申请，乌兰察布市中级人民法院作出（2018）乌行辖字第1号行政裁定书，指定化德县人民法院审理。本院于2018年2月7日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行审理，原告刘富才的委托诉讼代理人刘嘉浦，被告商都县七台镇人民政府的委托诉讼代理人赵宽、王春明，第三人商都县七台镇南湖社区法定代表人武凤宝到庭参加诉讼，此案现已审理终结。
原告刘富才向本院提出诉讼请求：一、请求贵院依法判令被告继续履行《商都县七台镇西大井村城中村改造工程房屋征收与安置补偿协议书》，立即向原告依约交付协议约定218.73平方米的安置房屋。二、请求贵院依法判令被告向原告支付自2014年12月1日起至实际交付房屋之日止的滞纳金每日按照70元计算（218.73平方米×1600元/平米×万分之一＝70元）三、请求贵院依法判令被告向原告支付自2015年1月1日起至实际交付房屋之日止的租房费，每月按照300元计算。四、本案诉讼费用全部由被告承担。事实与理由：2013年9月30日，原、被告双方经充分协商，就被告征收拆迁原告所有的坐落于商都县西大井村的住宅房屋进行安置的相关事宜，双方签订了《商都县七台镇西大井城中村改造工程房屋征收与安置补偿协议书》一份。《协议书》第一条关于乙方（原告）房屋现状及征收补偿：第一款约定：“原告被征收房屋住房结构土木，建筑面积63平方米，调换楼房面积63平方米”：第三款约定：“原告被征收房屋院落面积622.93平方米，调换楼房面积155.73平方米”；第四款约定：“按照《商都县七台镇西大井村城中改造工程房屋征收补偿安置方案》，原告以上三项共计调换楼房总面积为218.73平方米”。《协议书》第二条关于房屋征收及临时过渡期的房租费和搬家费：第二款约定：“乙方按规定期限搬迁的，甲方付给乙方临时过渡费（租房费）每户每月300元”《协议书》第三条关于交房期限第一款约定“甲方在2014年11月将安置楼房移交于乙方”。《协议书》第四条关于安置建房标准第一款约定“安置房屋结构一至六层，砖混结构住宅”。《协议书》第六条关于违约责任第三款约定：“甲方不能按时向乙方交付房屋。六个月内，每日由甲方付给乙方相当于新楼房价款万分之一的滞纳金。超过六个月的，滞纳金按万分之二计算”。上述《协议书》签订后，原告依约向被告移交被拆迁房屋，现被征收房屋早已经被被告组织拆迁完毕，安置的房屋也已经建设完毕达到交付条件，而且，原告在第三人处了解到大部分安置户已经领取了安置房屋的钥匙并开始装修房屋居住，但是被告以及第三人却至今未向原告交付安置房屋。原告多次找到被告要求被告依约履行安置房屋以及给付滞纳金、房租费的义务，但是被告至今未履行。原告房屋被征收拆迁后，以前房屋的小菜园系原告涉唯一生活来源也被拆迁，原告与老伴儿只好四处漂泊，一直居无定所，时而租旅店，时而租房住一段时间，由于年龄大无生活来源，也总居住在七台镇教堂内，由于这几年的居无定所，导致原告老伴儿浑身起疹子，瘙痒难耐，需要长期服用2-3种脱敏药维持，身体虚弱。综上所述，被告的严重违约行为侵犯了原告的合法权益，给原告精神上和物质上均造成了巨大的损失，无耐，原告为了维护自身合法权益，特向贵院提起诉讼，望贵院判如所请。
被告商都县七台镇人民政府辩称：第一、拆迁协议应为无效，请人民法院予以确认。经被告商都县七台镇人民政府调查，原告系乌兰察布市四子王旗供济堂乡乌兰淖村三队的村民，现在原告夫妇的户籍仍在该乡，原告不是商都县七台镇北大井村委会（集体经济组织）所辖的村民；当事人买卖村民房屋未经过北大井村集体组织同意，更没有到镇政府进行过审批备案，根据当时的土地管理法第43条规定，只允许本集体经济组织成员之间转让宅基地上的房屋。原告非本集体经济成员，故原房屋买卖合同无效。二、根据我国《合同法》第五十二条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同应为无效合同。农民之间的宅基地上的房屋转让应限定在本集体经济组织内部。即使本集体经济组织内部成员之间的转让亦应经法定机关审批方为有效。因此，房屋所有权取得无合法根据，拆迁补偿合同也是无效的。第三、原告当时买房的支出应由受益人补偿，而不是由无过错的答辩人进行补偿。在整个拆迁过程中，被告镇政府事前不知原告与他人买卖房屋的事实，买卖双方也无人向被告进行过审批备案，被告镇政府无过错，故，在撤销拆迁补偿协议后，由原告与案外人协商补偿事宜。
第三人商都县七台镇南湖社区述称：2014年10月至2015年1月至10月的租房费我们已经给原告刘富才了，并且给的都是现金，而且其已经领走一套房了，所以原告说的不是事实。一期工程基本都能满足没有房子的人居住，都是本村的居民是可以转让的，因原告买房的时候并不是和房主买的，是和武凤花的父亲武云举买的。他们之间签的协议并不是买卖协议，所签署的买房合同是无效的，所以说原告的瑕疵很大。原告买的是两间小房，菜园地不属于原告刘富才。王建华（系武凤花丈夫）的弟弟找原告刘富才要过房屋，原告刘富才当时找我，说看看房子怎么弄，我说得拆，属于原告的就是原告的，属于王建华的就是王建华的。分房的时候约定截止10月底，他们二次分房的时候我出示一个认领证，没房的就不给了，拆迁及后续的安置事宜具体就是我们实施的。其中也有类似把房子卖给其他人的这种情况，但是别人都是协商解决的。
本院组织当事人围绕诉讼请求进行举证、质证：
被告商都县七台镇人民政府向本院提供证据：
一、照片2张；证明：被拆房屋原貌。二、村委会证明、独生子女证证明；证明：被拆房屋原为武凤花及其之子王浩明的房屋，武凤花之父武云举出卖其房屋缺乏证据；三、户籍信息、户籍证明；证明：原告系乌兰察布市四子王旗供济堂乡乌兰淖村三队的村民，非北大井村民。四、院落面积认证表；证明：被征收院落面积。
原告刘富才针对被告提供的证据发表质证意见：对第一组证据两张照片的真实性予以认可。照片中该处房产及院落系原告于1992年从武云举处转让，转让后，原告对房屋院落、院墙，进行了多次修缮，修筑了院墙，并将院中的一片改造成为菜园，作为原告夫妻两人唯一的生活来源。对第二组证据村委会证明、独生子女证、证明的真实性和证明目的均不予认可，证人证言不予认可，证人必须出庭接受质询，两份证明无法证明其真实性，村委会出的证明在房屋被拆迁之前，村委会、被告方均对房屋的权属情况及被征收人的情况、房屋的历史进行了充分的调查核实。确认原告方享有拆迁安置权利，之后被告方、第三人、西大井村委会才同意与原告签订了安置补偿协议。现村委会又出具给付证明显然与事实不符，不具有真实性。然而至今未有人对安置协议以及原告提起任何的诉讼，也表明原告是合法的被征收人，对户籍证明的真实性没有异议，证明目的不认可。原告于1992年8月来到商都县七台镇西大井村之后，为了照顾双目失明的岳父，一直在该处全家居住到房屋被拆前，可以说已经是一个纯粹的西大井村人。对第四份证据统计表的真实性没有异议，但不认可其证明目的，菜地也系原告自己进行开发改造成的，其合法享有被征收的权利：1、原告方依法取得了房屋的所有权利，系合法权利人；2、原告与被告双方签订的拆迁安置补偿协议系双方在自愿合法的基础上签订的，该协议的内容不违反法律的禁止性规定，系双方的真实意思表示，该协议合法有效，而且至今该协议没有被撤销，没有被确认无效，也没有对原告合法权利提出过任何异议，被告方理应按照协议履行相应的安置义务。2017年11月被告出具的领房手续也进一步证实了原告系合法权利人的确认。原告认为，被告理应按照协议承担相应的违约责任，被告应从2014年12月开始支付滞纳金，该处房屋现平均价为1600元，支付回购价为每平1450元，我们以平均价计算滞纳金，被告方签订协议后，向原告方支付了2014年12月31日之前的租赁费、搬家费共计9000元。之前还支付过2000元的安置补偿款，由于逾期交房，还应承担2015年1月之后房屋租赁费。综上，原告认为其诉求有事实和法律依据。
原告刘富才向本院提供证据：
一、证明一份：1992年的8月8日武云举将两间半住房以及附属院落的权利转让给原告刘富才，该转让行为当时由中间人孙桂英引介介绍，该证明的立据人王浩明予以确认，王浩明系被告所述的王建华与武凤花之子，也说明被告所提到的异议人对此均知情也表示同意。原告证明其合法取得房屋权利，而且原告从1992年入住房屋至被拆迁，从未在任何时候向被告提过任何异议。二、商都县七台镇西大井村城中村改造工程房屋征收与安置补偿协议书，证明：2013年9月30日被告方经充分调查核实，确认原告为被征收人在合法的权利人之后，自愿与原告签订安置补偿协议，同意补偿原告楼房218.73平米。该协议中约定了交房期限最晚于2014年11月，逾期交房超过6个月被告支付滞纳金，滞纳金按每日房价款万分之二计算，并且约定每月每户支付租房费。三、西大井回迁楼认领证，2017年11月3日经原告多次催要，被告及第三人给原告出具该认领证，认领的是南湖西院回迁楼三单元三楼西户88.8平米楼房一套，北12车库21.73平米，原告拿到该认领证只要求被告及第三人安置剩余面积的房屋，并领取钥匙。第三人的负责人也就是庭审中的武凤宝书记告知原告必须将剩余平米中60平米让渡给第三人，才同意领取钥匙以及剩余房屋，原告无奈多次找被告以及各部门无果后才向贵院提起诉讼，原告至今未领到钥匙。被告及第三人出具认领证也进一步证实对原告享有合法的安置权利的确认。
被告商都县七台镇人民政府针对原告提供的证据发表质证意见：
对证据的真实性没有异议，但对其证明目的不认可，卖给非本集体组织成员，必须办理审批手续，没有办理审批手续，都是无效的。根据协议的约定，房权归买主，其他的肯定不归买主，原告没有房屋所有权证，不是房屋的所有权人。关于安置补偿协议我们认为是无效的，鉴于各种情况，我们找过原告说合同可以撤销，但希望原告和案外人协商解决，所以一直未撤销。但是现在原房主武风花也主张权利，所以我们暂时放置一段时间。如果不能达成一致意见的话，那我们只能撤销该协议了。关于认领证的问题，原告虽然持有该证，但仅仅是暂时持有，镇政府可以收回持有的认领证。与原房主签订的买卖协议是无效的，原告所买房屋支出的价款应找案外人进行主张。
第三人商都县七台镇南湖社区针对原告提供的证据发表质证意见：
我给原告认领证是出于人道主义，但是原告一直不领房子，协议上写的是房权归买主，没有说土地归买主，所以说菜园根本不是原告的，而且这个协议上的王浩明的名字不是其本人所签，所以我们主张协议无效。我大姐武凤花以及我的外甥王浩明直至2013年的10月份拆了房子以后才知道自己的房子已经卖了。知道后于2013年10月份向镇政府主张权利，镇政府委托我处理此事，我让刘富才与他们协商解决，并且已经通过司法所协商过了。基于我与武凤花的亲属关系，我想通过协商妥善处理此事，所以我大姐武凤花一直没有通过诉讼主张自己的权利。
第三人商都县七台镇南湖社区没有证据向法庭提交。
本院经过庭审质证对原告刘富才所出具的三份证据的真实性予以认定，对被告出具的四份证据的真实性亦予以认定。
本院确认案件事实如下：一九九二年八月八日，原告刘富才与案外人王浩明、武云举签订了一份买卖协议，以500元的价格购买了商都县七台镇西大井村村民王建华的宅基地的房屋（时年王建华已去世，武云举系其岳父，王浩明系其儿子）两间半及院落，后一直居住在该房屋内。2013年9月因城中村改造工程商都县七台镇人民政府与刘富才签订了《商都县七台镇西大井村城中村改造工程房屋征收与安置补偿协议书》，以下简称《协议书》，约定了调换楼房总面积为218、73㎡并给付2000元的货币补偿，并对房屋征收及临时过渡期的租房费及搬家费、交房期限、安置建房标准、优惠条件、违约责任、特殊情况下安置逾期的处理等进行了约定。由第三人商都县七台镇南湖社区具体负责实施协议。然而在协议履行过程中，因该系争房屋原房主主张权利，虽经多次调解未能达成协议而没有履行，后原告刘富才提起行政诉讼，要求商都县七台镇人民政府履行协议。本院开庭审理后，商都县七台镇人民政府以刘富才非西大井村村民，与原房主签订房屋买卖协议时未经过法定批准程序为由，向原告方发出解除补偿协议的通知书，对此原告不予认可。认为商都县七台镇人民政府解除补偿协议并非为了实现公共利益，也不是为了行政管理目标需要或法律政策重大调整且未对原告刘富才进行安置补偿，其单方解除协议违法，要求继续履行协议。
本院认为，本案系行政协议纠纷，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，将传统上认为水火不容的行政、合同两种行为方式奇迹般的结合在一起。现在多数人认为行政协议既有行政性又有合同性是行政性和合同性的创造性的结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为，行政协议因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理公共服务的一种方式而具有行政性。行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。
本案争议焦点有二：一是被告商都县七台镇人民政府与原告刘富才所签订的《协议书》是否有效。二是商都县七台镇人民政府解除《协议书》是否合法。
关于第一个争议焦点，当事人签订协议必须是有主体资格，而作为原告的刘富才，虽然早在1992年以500元的价格购买争议的房屋并一直居住其中，但因其不是西大井村村民，案外人武云举将该集体组织的宅基地上的房屋转卖给非集体组织成员，违反了1988年《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地”。案外人武云举将本属于西大井集体所有的宅基地连同房屋转让给原告刘富才的行为是一种无权处分的情形损害了西大井村的集体利益，所以该买卖协议无效。
关于第二个争议焦点，商都县七台镇人民政府未认真审查该系争房屋及院落的实际情况就与原告刘富才签订《协议书》，违反了《中华人民共和国合同法》的规定是无效协议，所以被告解除该协议是合法解除。但是综观本案实际情况原告刘富才居住在系争房屋已有多年，现在因房屋拆迁致使原告居无定所，且造成原告租赁房屋的损失，所以被告商都县七台镇人民政府应给予原告补偿。具体数额由本院酌定。第三人商都县七台镇南湖社区系商都县七台镇人民政府的委托办理拆迁事宜的机构，不具有独立承担行政责任的资格，其行为产生的法律后果均由商都县七台镇人民政府承担。
故依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款之规定，判决如下：
一、被告商都县七台镇人民政府应按照被征收土地面积218、73㎡的70%为153.11㎡的面积给原告刘富才置换楼房（在本判决生效之日起十日内履行完毕）。
二、被告商都县七台镇人民政府给付原告刘富才自2015年11月起至2018年7月止的房屋租赁费每月300元共32个月计9600元（在本判决生效之日起十日内履行完毕）。
三、驳回原告刘富才的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费50元，由被告商都县七台镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数附副本，上诉于乌兰察布市中级人民法院。
审判长 李 敏
审判员 左润宝
审判员 苑志敏
二〇一八年八月三日
书记员 王 鹏
附：本案适用法律条文
《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地、土地使用权可以依法转让。
第六十三条农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项有下列情形之一的，合同无效：
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人们法院判决依法给予补偿。