广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行终2299号
上诉人（原审原告）：黄连好，女，汉族，1946年10月13日出生，住广州市南沙区，
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区横沥镇兆丰路*号。
负责人：杜永洪，职务镇长。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室。住所地：广州市南沙区横沥镇兆丰路*号首层。
法定代表人：黄伟民，职务主任。
被上诉人(原审被告)：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广州市南沙区凤凰大道*号*栋*楼。
法定代表人：邓腊，职务主任。
上诉人黄连好因诉被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室（以下简称横沥征收办）、广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）确认行政协议无效纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1323号行政判决向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：案涉房屋位于广州市南沙区横××镇庙南村××号。该房屋为黄连好与陈志明共同所有，二人各占二分之一份额，黄连好与陈志明为母子关系，房地产权证号分别为粤房地证穗字第××号、粤房地证穗字第××号。2015年5月29日，陈志明（甲方、赠与人）与黄连好（乙方、受赠人）签订《赠与合同》，约定陈志明将上述房屋的共有产权赠与给黄连好，并由黄连好单独签订该房屋的征收补偿安置合同。
2016年6月22日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2016〕321号《广东省国土资源厅关于中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2015年度第三批次城镇建设用地的批复》，批复如下：“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你区将横沥镇庙南经济联合社属下的集体农用地32.6069公顷（……）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地10.4978公顷、未利用地0.2568公顷，以上合计43.3615公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续……”。
2016年9月9日，广州市人民政府发布穗府征〔2016〕96号《征收土地公告》，经省人民政府批准，需将南沙区横沥镇庙南经济联合社43.3615公顷集体土地征收为国有土地，并将依法批准的《征收土地方案》、市人民政府批准的《征收补偿安置方案》内容和有关事项进行公告，其中第四条征地补偿安置方案明确：“（一）征地补偿…涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置。”涉案广州市南沙区横××镇庙南村××号房屋在上述征收土地范围内。
2015年5月29日，被告南沙土发中心（甲方、征收补偿安置单位）、原告黄连好（乙方、被征收人）、被告横沥镇政府、横沥征收办（丙方、协助征收安置单位）共同签订了涉案0214号补偿安置合同，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和8号指导意见等有关规定，甲乙丙三方经协商就有关征收房屋及其附着物的补偿、安置事宜达成协议，其中约定，乙方被征收房屋位于庙南村××号，结构类型为混合结构，核定房屋面积48.33平方米，补偿标准每平方米1905元，补偿金额92068.65元；确认房屋补偿面积（土地使用权面积）68.35平方米，农村住宅土地使用权补偿标准每平方米1120元，补偿金额76552.00元，基础设施补偿标准每平方米200元，补偿金额13670.00元；青苗和地上附着物补偿标准按9号办法计算，所列项目中尚无规定标准的，甲乙丙三方同意由三方议定，且该议定标准仅适用本合同，三方经现场清点，确认青苗和地上附着物种类、数量无误，青苗和地上附着物补偿费合计为263913.80元；甲方补助给乙方一次性搬迁费3000元（含搬家费、电话迁移费、有线电视迁移费等搬迁涉及的各项费用）。乙方自愿选择购买安置房的补偿安置方式，按甲方在灵山××安置区提供的拟建安置房房源中选房，具体选择购买的安置房类型、面积为高层电梯公寓建筑面积约为80平方米2套……，乙方在拟建安置房房源中选房面积合计为160平方米，其中符合8号指导意见购房要求购买面积为92.23平方米按房屋单价2390元/平方米（高层电梯公寓）计算认购房款为220429.70元，超出折算安置房面积40平方米认购房款为124280元，超出8号指导意见要求购买的27.77平方米（暂定，最终以实际分配房屋面积为准），经区房屋征收部门审核并依程序批准后按评估价（高层电梯公寓5400元/平方米）购买，认购房款149958.00元，合计认购房款494667.70元，房价最终按8号指导意见规定和乙方实际所购房屋测量面积结算，多退少补；甲方委托丙方一次性向乙方支付由签订合同当月起至2015年6月30日止的临迁安置补助费2050.50元……；本合同补偿总金额为496728.05元，其中包括房屋补偿费、农村住宅土地使用权补偿费、基础设施补偿费、青苗及地上附着物补偿费、搬迁费、奖励金、二个月的临迁安置补助费，本合同签订后十五天内，丙方从明珠湾区起步区项目（灵山岛尖）房屋征收补偿预付款中将上述补偿款一次性支付给乙方（其中临迁安置补助费待房屋交付拆除后进行支付），但乙方选择购买安置房的，须将认购的安置房部分购房款494667.70元存入乙方购买安置房专户予以冻结，余款可进行支取。乙方收到前述各项补偿费的同时将被拆除房屋的有关产权证明文件交给甲方办理权属注销手续，并保证在十五个工作日内自行搬迁完毕并交房。上述0214号补偿安置合同后附附件：１、房屋产权证复印件；2、《青苗和地上附着物补偿费计算表》；3、《房屋照片（全貌）》，原告在上述附件中均盖章捺印进行确认。
2015年5月29日，被告南沙土发中心（甲方、征收补偿安置单位）、原告黄连好与陈志明（乙方、被征收人）、被告横沥镇政府、横沥征收办（丙方、协助征收安置单位）共同签订《集体土地房屋征收补偿安置补充协议》（穗南开土地横拆[2015]0214号补1），该协议载明了陈志明与三被告就位于横××镇庙南村××号对面的集体土地房屋也签订了补偿安置合同，黄连好、陈志明申请对上述两份补偿安置合同实行合并购买安置房。该补充协议约定乙方购买面积约300平方米的安置房，其中建筑面积约为120平方米高层电梯公寓1套、建筑面积约为100平方米高层电梯公寓1套、建筑面积约为80平方米高层电梯公寓1套。
2015年6月3日，原告黄连好(乙方)与横沥征收办（甲方）、广州农村商业银行股份有限公司南沙横沥支行（丙方）签订《拆迁安置购房专款保存三方协议》，三方自愿协商一致，约定乙方将拆迁安置房购房款494667.70元转入乙方在丙方开立的个人结算账户内，存折由乙方保管，乙方账户设置为留密码、预留甲方在丙方的银行结算账户预留印鉴，并办理止付控制，拆迁安置购房款的利息计算按存款种类挂牌利率计算等。被告于2015年6月3日向原告支付了补偿款494677.55元。
2015年5月30日，广州市建筑置业有限公司出具《房屋交付拆卸证明》，证明涉案房屋已于当天交该公司拆卸。
另查，根据广州市南沙区机构编制委员会文件显示，被告南沙土发中心负责征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定、实施等。2013年5月7日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室印发8号指导意见，该指导意见第二条明确“广州市南沙区范围内因征收土地，需要征收农民集体所有土地上房屋的补偿安置适用本指导意见”；第三条明确“区房屋征收部门依照本指导意见，统一组织房屋征收补偿安置工作，包括与被征收人协商补偿安置事宜、签订补偿安置合同、支付款项，建设安置房和组织安置房分配等具体事项……”；该指导意见对房屋征收补偿和安置、安置房建设和购买等事项进行明确。
庭审前，原告请求一并对8号指导意见、9号办法进行合法性审查，并在庭后明确要求审查的为8号指导意见第六条、第八条以及9号办法第八条。
原审法院认为：关于本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”诉争合同签订于2015年5月29日，原告于2017年4月提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限，故原审法院对被告横沥镇政府提出原告超过起诉期限提出诉讼的意见不予采纳。
关于被告将黄连好作为涉案房屋的权属人并与其签订补偿安置合同是否合法的问题。该涉案房屋原登记权属人为黄连好与陈志明按份共有，但在案涉合同签订当天，陈志明将其份额赠与给黄连好并同意由其单方与被告签订补偿安置合同，即陈志明对该合同的内容是明知且同意的。而且，陈志明亦就该涉案房屋对面的房屋与被告签订补偿安置协议。被告南沙土发中心称在实施房屋补偿安置过程中，以产权登记的权属人为基本原则，同时兼顾分户问题。黄连好与陈志明作为母子并共同居住，在拆迁过程中对其共有的房屋进行处分，符合农村村民的实际居住情况，尊重了当事人的意愿，更能最大限度满足拆迁安置对象的补偿和实际需要。因此，三被告以原告黄连好为涉案房屋的权属人并与其签订补偿安置协议，合理合法。
被告南沙土发中心负责南沙开发区征用土地方案和拆迁补偿安置方案的实施，其有权在辖区内与被拆迁人签订征收补偿安置合同。原告黄连好与被告南沙土发中心、被告横沥镇政府签订的涉案合同是合同当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性、效力性禁止性规定，且两被告已依据上述合同的约定，向原告支付了相应的补偿款。虽然涉案合同的签订时间在涉案土地取得征地批复之前，但并未影响原告的权益，并未损害原告黄连好依据相关规定应当获得的补偿和安置利益，故对原告要求确认涉案合同无效的意见，没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。
关于涉案房屋是否应按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。原告认为涉案房屋所在地已纳入城市规划区，应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，没有法律依据。因涉案房屋位于集体土地上，且涉案《征收土地公告》对涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置等进行了公示，故对原告的上述主张，原审法院不予支持。
关于规范性文件审查的问题。根据诉争合同的内容可知，诉争合同是被告根据8号指导意见、9号办法的规定，并与原告协商后达成的协议。经查，8号指导意见第六条、第八条、9号办法第八条是对房屋补偿面积的确定、房屋补偿费及地上附着物、青苗补偿费计算标准的细化，并没有与上位法相冲突，故原告要求确认违法的理由不成立，对原告的该项意见，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄连好的诉讼请求。案件受理费50元，由黄连好负担。
上诉人黄连好不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当依法撤销。一、案涉房屋系陈志明、黄连好共同所有，所谓赠与合同并非真实意思表示，且不产生物权变动效果。赠与合同系由被上诉人在签订案涉合同当天打印好并要求在当天签字，并非当事人自己的真实意思；且案涉房屋作为经过登记的不动产，仅凭赠与合同也无法产生物权变动的效果，陈志明仍然是案涉房屋的所有权人。本案开庭审理前，陈志明向原审法院提交了《参加诉讼申请书》，但原审法院对此未予理会，其将共同权属人排除在诉讼之外，未能全面查明案件事实。二、案涉合同签订时不存在征地批复，程序严重违法。《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条规定“国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：（一）发布征地公告……（二）办理征地补偿登记……（三）拟订征地补偿安置方案……（四）确定征地补偿安置方案……（五）实施征地补偿安置方案和交付土地……”。原审判决认定案涉房屋位于2016年6月22日作出的征地批复范围内，而案涉合同签订于2015年，即被上诉人以征收的名义签订案涉合同时，并不存在征收手续，更没有拟定补偿方案、征求意见，其征收行为缺乏事实和法律依据，如此“未批先征”严重违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的”。而原审判决以上述程序违法不影响上诉人权益为由，对被上诉人的违法征收行为一笔带过，显然适用法律错误。且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第九条，上诉人对征地补偿安置方案享有提出意见、要求听证的权利，而被上诉人“未批先征”行为直接剥夺了上诉人在法定程序中享有的这些基本权利。三、南沙土发中心不是行政机关，且无法律、法规、规章授权，不具有签订《集体土地房屋征收补偿安置合同》的行政主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，法定的征地补偿实施主体为市、县人民政府及其土地行政主管部门。而被上诉人南沙土发中心系事业单位，区征收办才是征收部门，二者虽合署办公，但仍是不同的单位。四、案涉合同的补偿结果严重不公平。被上诉人对案涉房屋的补偿价格最高仅为1905元／平方米，而拆迁后购买安置房的价格最低为2390元／平方米，最高为5400元／平方米，补偿价格明显低于安置房价格。被上诉人辩称补偿总额可购买到面积相当的安置房，实际上是将房屋之外的青苗和地上物补偿等全部倒贴进去购买安置房，显然无法对等。五、《征收土地公告》中关于房屋拆迁的记载应视为另行补偿，案涉房屋应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释(2011)20号）第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，案涉房屋已列入城市规划区，且被上诉人并未提供宅基地用于建房，按照上述司法解释精神，为了保障原有生活水平不降低，应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，参考周边商品房的市场价进行补偿，否则实质上剥夺了当事人选择货币补偿的权利。六、案涉规范性文件严重违法。1、《中华人民共和国土地管理法》第47条第4款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《广东省行政机关规范性文件管理规定》（省政府令93号）第7条规定：“制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规和规章的规定，不得违反上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关的职权范围。”在集体土地征收中，房屋系作为被征收土地上的附作物进行补偿。穗南开管办(2013)8号文件第8条直接规定了房屋的补偿标准，穗南开管办(2013)9号文件第8条及附表规定了房屋等地上附着物和青苗的补偿标准，但根据前述规定，该等补偿标准只有省、自治区、直辖市有权规定，广州市南沙区人民政府并无该职权，且其制定的标准也无任何事实依据。2、穗南开管办（2013）8号文件第6条规定了超面积房屋的处理，缺乏法律依据且影响公民合法权益。3、穗南开管办(2013)8号、穗南开管办(2013)9号文件制定过程中未征求公众意见，制定程序违法。综上，上诉请求：1、撤销原审行政判决；2、确认被上诉人作出《集体土地房屋征收补偿安置合同》（穗南开土地横拆[2015]0214号）的行政行为无效，或将本案发回重审；3、请求对《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置揩导意见》(穗南开管办(2013)8号）第6条、第8条以及《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》(穗南开管办(2013)9号）第8条进行合法性审查；4、诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人横沥镇政府、横沥征收办、南沙土发中心在二审期间均没有作出答辩。
经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：二审焦点系涉案房屋征收补偿安置合同的效力。首先，关于涉案合同的签订主体是否适格问题。虽然涉案房屋是上诉人黄连好与陈志明共同所有，但是陈志明在涉案合同签订当时已知悉由其母亲上诉人黄连好单独签署涉案合同的处分事宜，并有书面赠与合同明确陈志明放弃对涉案房屋处分权的表示行为，故上诉人黄连好上诉主张签订主体不适格与事实不符，本院不予支持。其次，关于涉案合同是否违反法定程序导致无效的问题。本案中，上诉人黄连好与三被上诉人横沥镇政府、横沥征收办、南沙土发中心经协商于2015年5月29日签订的涉案合同，是当事人的真实意思表示，无违反法律、法规的强制性规定内容。虽然在涉案合同签订当时，涉案土地尚未取得征地批复，但该合同并未侵犯上诉人黄连好依据相关规定应当获得的补偿和安置利益，且三被上诉人横沥镇政府、横沥征收办、南沙土发中心已按照合同的约定向上诉人黄连好支付了补偿款。事后涉案土地亦取得征地批复，即对涉案合同效力予以补正。故上诉人黄连好以涉案合同签订时间早于征地批复时间、补偿不公平等为由来否认涉案合同效力，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
另外，关于穗南开管办（2013）8号文件第六条、第八条及穗南开管办（2013）9号文件第八条的合法性审查问题。经查，穗南开管办（2013）8号文件第六条、第八条及穗南开管办（2013）9号文件第八条分别是对房屋补偿面积如何确定、房屋补偿费如何计算及地上附着物、青苗补偿费计算办法等的规定。该规定没有与上位法直接冲突，亦无超越上位法已规定的事项范围、处理方式的种类和幅度等内容。原审法院对上诉人要求确认上述规范性文件违法的主张不予支持的处理正确，本院予以维持。对于上诉人黄连好提出的被上诉人南沙土发中心无签订涉案合同职权及涉案合同补偿不公平的问题，原审法院对此论述妥当，本院不再赘述。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理妥当，依法予以维持。上诉人黄连好的上诉请求理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄连好负担。
本判决为终审判决。
审判长 朱 琳
审判员 彭铁文
审判员 林 彦
二〇一八年一月二十九日
书记员 陈嘉祥
侯天庆