江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏03行终22号
上诉人（原审原告）方志。
上诉人（原审原告）方勇。
委托代理人方志。
被上诉人（原审被告）睢宁县国土资源局，住所地：睢宁县元府西路。
法定代表人张敏，该局局长。
委托代理人王维，该局副科长。
委托代理人陈向东。
上诉人（原审原告）方志、方勇因与被上诉人（原审被告）睢宁县国土资源局土地管理行政审核上诉一案，原审原告方志、方勇不服江苏省睢宁县人民法院（2015）睢行初字第0021号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月16日公开开庭审理了本案。上诉人方志（上诉人方勇的委托代理人）、方勇、被上诉人睢宁县国土资源局的委托代理人王维、陈向东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告方志、方勇系睢宁县睢城镇五里堂居委会方庄组居民，其承包的部分土地在涉诉的睢宁县经济适用房建设工程一期范围内。经江苏省国土资源厅批准，同意睢宁县将包含五里堂村农用地的3.5819公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。睢宁县人民政府根据国务院、徐州市人民政府相关文件精神，决定在睢宁县睢邱路西、徐沙河南、南环路北建设经济适用房，总用地面积180亩，按计划分期建设。睢宁县经济发展与改革委员会于2007年10月26日下发睢发改经贸意见（2007）18号文件，同意县经济适用房发展中心开展该项目一期工程“阳光小区”建设的前期工作。睢宁县规划局于2007年10月9日对该项目进行了选址并颁发了《建设项目选址意见书》。睢宁县国土资源局于2007年10月29日对该项目用地进行了用地规划预审，并作出《关于县经济适用房（阳光小区）用地的预审意见》（睢国土资预（2007）39号）内容为：睢宁县经济适用房发展中心：你单位关于县经济适用房（阳光小区）用地预审申请报告及有关附件收悉。该项目已经县发改委同意开展前期工作（见睢发改经贸意见（2007）18号），经审查，现提出预审意见如下：1、项目用地拟选址位于睢城镇南环路北侧、睢邱路西侧、五里塘村方庄组南侧。申请用地面积为96.2亩。根据县规划局出具的县经济适用房（阳光小区）建设项目选址意见书及选址范围图中确定的位置，我局依据睢城镇土地利用总体规划进行审查，该项目土地利用现状为农用地，其中有82.7亩规划为建设用地预留地，符合睢城镇土地利用总体规划。靠近南环路北侧有13.5亩规划用途为农用地，不符合睢城镇土地利用总体规划。根据国家土地管理法律法规和国土资源部《建设项目用地预审管理办法》及《江苏省建设项目用地预审管理实施办法》的有关规定，不符合规划的13.5亩土地禁止使用，该项目用地核减至82.7亩，原则同意你县经济适用房9（阳光小区）项目通过建设项目用地预审（有效期为两年）。本预审意见不作为项目用地的批准文件，请你单位参照本预审意见要求，待项目核准后，协助国土资源管理部门做好用地的土地利用规划定点工作，携本意见、项目核准文件、规划等意见向我局申请用地计划进行用地报批，依法取得国有土地使用权。
2007年10月26日，被告睢宁县国土资源局向睢宁县发展改革与经济委员会出具《关于县经济适用房（阳光小区）用地的地类证明》，内容为：县经济适用房项目拟选址位置在睢邱路西侧、南环路北侧，占地96.2亩。根据县规划局出具的县经济适用房（阳光小区）建设醒目选址意见书及选址范围图中确定的位置，我局依据睢城镇土地利用总体规划进行初步审查，该项目选址范围中有82.7亩为建设用地预留地，符合睢城镇土地利用总体规划。靠近南环路北侧有13.5亩为农用地，不符合睢城镇土地利用总体规划。
2008年6月25日，被告睢宁县国土资源局出具《证明》一份，证明内容为：“县经济适用房选址在徐沙河南，睢邱路西侧，南环路北侧，占地82.7亩，符合土地利用总体规划。各项报批材料齐全，用地手续正在办理中。
睢宁县规划局于2007年11月1日给睢宁县经济适用房发展中心核发了睢规地（2007）63号建设用地规划许可证，许可睢宁县经济适用房发展中心在睢宁县睢邱路西侧、南环路北侧建设经济适用房项目用地64148平方米。于2008年6月26日，给睢宁县经济适用房发展中心颁发了建字第320324200800054号建设工程规划许可证，许可睢宁县经济适用房发展中心在睢宁县睢邱路西侧、南环路北侧建设“阳光小区”项目，建设1-25幢楼房，建筑物的面积共81385平方米。该小区于2010年建成并入住。方志不服睢宁县规划局上述规划许可行为并要求行政赔偿，于2013年5月29日向睢宁县人民法院提起行政诉讼。要求1、判决睢宁县规划局作出《选址意见书》并颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等行为违法；2、判令《征地协议书》无效；3、判令被诉方共同赔偿原告损失399万元。睢宁县人民法院审理后，于2013年8月27日作出睢行初字第0013号行政判决，分别驳回了原告方志、方勇的起诉和诉讼请求。方志、方勇不服，向徐州市中级人民法院提出上诉，2013年12月20日，徐州市中级人民法院以（2013）徐行终字第00094号行政判决，驳回了方志、方勇的上诉，维持原判决。
另查明：在征地实施过程中，2007年11月28日、12月3日，睢宁县国土资源局经审批，依据《睢宁县征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》的补偿标准将96.222亩土地应支付的441.8757万元土地补偿款、安置补偿费、青苗补偿费等分二次转入睢宁县睢城镇五里堂居委会，同时拨付树木、迁坟补偿等费用，由居委会向村民发放。原告方志、方勇等人已领取了涉案地块的土地补偿款及青苗、树木补偿款。
原告在以上的诉讼过程中，得知睢宁县国土资源局具有上述被诉的前置行政行为后，遂提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。
原审法院认为，涉诉的土地被征收为国有后，二原告等已领取了涉诉地块的土地补偿款及青苗、树木补偿款，其损益已得到补偿，故其与被诉的行政行为之间，已无法律上的利害关系，其不具有提起诉讼的原告主体资格，故其起诉不符合法定的起诉条件。另外，本案被告睢宁县国土资源局出具的《关于县经济适用房（阳光小区）用地的预审意见》、《关于县经济适用房（阳光小区）用地的地类证明》、《证明》，是应其他相关行政机关的要求，对涉案用地的性质经审核后出具的意见，该行为没有外化到影响二原告合法权益的地方，故二原告与被诉行政行为之间亦无法律上的利害关系，综上，二原告不具备提起本起行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定条件，依法予以驳回。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回原告方志、方勇对被告睢宁县国土资源局的起诉。
上诉人方志、方勇上诉称，一、原审法院认定上诉人于2015年6月2日提起行政诉讼是错误的，不符合客观事实。本次提起诉讼时间时2013年3月28日。因睢宁县人民法院县未能及时立案，在上诉人反复请求下，于2013年5月27日拆成四个案子分别立案。而上诉人一审落款为2015年5月18日的行政起诉状只是形式而已，实际是替补睢宁县人民法院2013年5月29日只给立一个起诉规划局诉案，另三个落款为2013年3月28日行政起诉状遗失之缺。二、原审法院认定涉案“阳光小区”院墙内的82.7亩耕地已被“苏国土资地函（2007）0539号”《征地通知》征收为国有的事实错误。三、上诉人涉诉4.25亩承包地未经法定程序征收、其承包经营权未因法定情形终止，具有诉讼主体资格。四、一审法院驳回起诉错误。综上，上诉人诉请二审法院对上诉人的前述事实和理由予以采纳。
被上诉人睢宁县国土资源局答辩称，一、申请农用地转批行为合法。阳光小区项目是睢宁县人民政府根据《土地管理法》的相关规定，对睢城镇五里塘社区部分土地上报省政府批准进行征收。被上诉人对涉案土地进行农用地转批是合法的，不存在违规行为。且原告对涉诉地块的土地、树木等已领取相应的补偿款，并未造成上诉人任何经济损失。二、上诉人的上诉请求不能成立。被上诉人出具的意见、证明等是应其他相关行政机关的要求，对涉案土地的性质经审核后出具的意见，该行为没有外化到直接影响上诉人的合法权益，不属于具体的行政行为，因此上诉人与被诉的行政行为之间无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人不具备诉讼主体资格，应驳回其上诉请求。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审中，上诉人提交了被上诉人在一审中提供的19页证据，作为上诉人的证据向法庭提交，证明：1、苏国土资地函（2007）0539号征地通知批准睢宁县第三批次城镇建设用地呈报材料中的五里堂村集体土地是0.9550公顷，而不是本案涉诉的82.7亩耕地。2、苏国土资地函（2007）0539号征地通知批准睢宁县第三批次城镇建设用地呈报材料中的五里堂村集体土地是0.9550公顷土地坐落于阳光小区南院墙南侧至南环路北侧，与涉诉的阳光小区82.7亩耕地是南北排列的两块地，不存在重叠交叉，不是同一块地。3、证明苏国土资地函（2007）0539号征地通知与涉诉阳光小区院墙内82.7亩耕地没有任何法律关系。4、涉诉的阳光小区院墙内的82.7亩土地至今没有经法定程序办理农用地转用审批和征收，上诉人涉及的4.52亩承包地土地承包经营权没有消灭，具有诉讼主体资格，证明一审裁定驳回原告起诉是错误的。被上诉人睢宁县国土资源局质证认为：上诉人提出的不是新证据，也不是上诉人的证据，而是被上诉人在一审中提供的证据，按照证据规则，不能作为上诉人上诉的证据使用。本院认为，该证据不属于新证据。
二审庭审中，上诉人对一审认定事实提出异议认为：裁定书第二段中，“经江苏省国土资源厅批准，同意睢宁县将包含五里堂村农用地的3.5819公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有”是一审故意在裁定书中虚假陈述，其3.5819公顷不是五里堂村被征收的土地，也不是睢宁县2007年度第三批次城镇建设用地呈报材料中的征收土地方案中载明的五里堂村被征收土地的具体面积数额。事实是经江苏省国土资源厅苏国土资地函（2007）0539号征地通知批准睢宁县2007年度第三批次城镇建设用地呈报材料中的征收土地方案中载明的五里堂村被征收土地的具体面积只是9950平方米，即0.9550公顷，而不是3.5819公顷。“总用地面积180亩”也是一审故意陈述的，没有合法证据和依据。第七页“在征地实施过程中”土地没有经过征收，我方诉讼的是82.7亩耕地中的12块4.52亩承包地，该82.7亩耕地未有经过土地征收，不存在裁定书中“在征地实施过程中”的事实。“睢宁县国土资源局经审批，依据《睢宁县征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》的补偿标准……”我们的土地没有被征收，不适用《睢宁县征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》的补偿标准。国土局审批没有法律依据，因涉诉土地未经法律程序征收。上诉人领取的是秧亩田和三号地树木补偿款，是在上诉人误认为秧亩田和三号地被依法征收的情况下领取的，与本案涉诉土地没有关系。
经二审开庭审理，认为原审认定事实正确，本院予以确认。
双方当事人在二审的争议焦点是：1、本案原告是否具备行政诉讼的主体资格；2、一审裁定是否正确。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人睢宁县国土资源局出具的《关于县经济适用房（阳光小区）用地的预审意见》、《关于县经济适用房（阳光小区）用地的地类证明》、《证明》，仅是睢宁县经济适用房（阳光小区）项目有关土地性质及用地规划预审方面的程序性行为，属于睢宁县经济适用房（阳光小区）项目前置程序的一个程序环节，不对上诉人的权利义务产生实质影响。故，原审法院认为二上诉人起诉不符合法定条件，并无不当。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈小兵
代理审判员 房 涛
代理审判员 袁照亮
二〇一六年四月十一日
书 记 员 曹晓晔