广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终76号
上诉人（一审被告）灵川县住房和城乡建设局，住所地：灵川县灵川镇灵南路19号。
法定代表人汤新文，局长。
委托代理人熊晨耀。
委托代理人刘旗胜。
被上诉人（一审原告）莫细旺，农民。
委托代理人易天保，农民。
一审被告灵川县人民政府，住所地：灵川县灵川镇灵南路9号。
法定代表人周春涌，县长。
委托代理人陶咏。
委托代理人唐红军。
上诉人灵川县住房和城乡建设局（以下简称灵川县住建局）因莫细旺诉其行政规划处罚纠纷一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2015）桂市行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人灵川县住建局委托代理人熊晨耀、刘旗胜，被上诉人莫细旺及其委托代理人易天保，一审被告灵川县人民政府委托代理人陶咏、唐红军到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，本案现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：莫细旺未经批准，于1999年10月在灵川镇禾家铺村委小莫家村（小地名：大坟桥）的水田里搭建红砖结构的简易房，面积约170平方米。2007年10月又在简易房旁搭建水泥砖结构的简易房，面积约202.64平方米。2015年2月4日灵川县住建局认定莫细旺的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，上述简易房属于违法建筑物，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，作出灵建拆决字（2015）第3号限期拆除违法建筑决定，限莫细旺在自收到决定之日起三日内自行拆除上述违法建筑物。莫细旺不服，向灵川县人民政府申请行政复议，灵川县人民政府作出灵复决字（2015）3号复议决定，维持灵川县住房和城乡建设局作出的灵建拆决字（2015）第3号限期拆除违法建筑决定。莫细旺不服，提起行政诉讼，请求撤销灵川县人民政府作出的灵复决字（2015）3号行政复议决定及灵川县住建局作出的灵建拆决字（2015）第3号限期拆除违法建筑决定。
桂林市中级人民法院一审判决认为：（一）“法不溯及既往”是法律适用的基本原则。具体到对于行政相对人的行为发生在新法实施前，行政行为作出在新法实施以后案件的法律适用问题，除法律、法规或规章另有规定或适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利外，应当坚持实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定的法律适用原则。就本案而言，莫细旺的简易房分别建于1999年10月和2007年10月，因此对于莫细旺所建简易房是否属于违法建筑这一实体问题，应当适用当时生效的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）进行认定，灵川县住建局适用2008年1月1日才开始实施的《城乡规划法》进行认定，违反上述法律适用原则，属适用法律错误。对比《城市规划法》第四十条和《城乡规划法》第六十四条的规定，《城市规划法》要求对违法建筑进行处罚的前提是“严重影响城市规划”，而《城乡规划法》无此限制，即新法比旧法对违法行为的处罚更严厉。因此，本案不属于上述法律适用原则规定的适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的例外情形，故对莫细旺的处罚仍应当适用旧法，而非新法。（二）莫细旺的简易房分别建于1999年10月和2007年10月，灵川县住建局未能提供莫细旺建造简易房时已经获批且已向社会公布的灵川县县城总体规划，因此认定在莫细旺简易房建造时，莫细旺的建造地点就已纳入灵川县县城总体规划内，主要证据不足。综上，灵川县住建局对莫细旺作出的限期拆除违法建筑决定主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。灵川县人民政府作出维持该限期拆除违法建筑决定的复议决定，显属不当，依法亦应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销灵川县人民政府灵复决字（2015）3号行政复议决定；二、撤销灵川县住建局灵建拆决字（2015）第3号限期拆除违法建筑决定。上诉人灵川县住建局上诉称：1、一审判决理解适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为或者继续状态的，从行为终了之日起计算”；国家住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条规定：“对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施”。涉案违法建筑分别建于1999年10月、2007年10月，但其持续存在至今，违法状态一直在继续，按前述规定，可以依《城乡规划法》进行行政处罚。2、通过庭审己查明，涉案建筑并未办理任何审批许可手续，不论走援引建设时有效的《城市规划法》规定还是援引处罚时有效的《城乡规划法》规定，涉案建筑均属未经批准擅自建设的违法建筑无疑，因此上诉人依据《城乡规划法》进行事实认定也并无不妥。3、关于处罚的程序依据问题，涉案行政处罚的程序方面应该适用处罚时有效的《城乡规划法》进行，一审法院对此也是认可的，因此上诉人依据《城乡规划法》进行处罚也是正确无误的。4、一审判决认定证据有误。一审法院要求上诉人提供近十年前灵川县县城总体规划已经公布的证据，属于违法扩大、增加上诉人的举证责任。上诉人提交的《灵川县县城总体规划［近期建设规划图］》是符合桂林市总规且经过桂林市人民政府批复通过的，是合法有效的。对照该规划，涉案建筑显然在县城总体规划范围内，一审认定“主要证据不足”有误。5、一审判决与立法初衷、城乡管理的目标追求相悖，不利于城乡规划的实施、不利于乡容市貌的维护、改善。请求：撤销一审判决，改判驳回莫细旺的诉讼请求。被上诉人莫细旺答辩称：1、一审判决认定被诉具体行政行为适用法律错误是正确的。莫细旺的简易房分别建于1999年和2007年，《城乡规划法》的生效时间是2008年1月1日，根据法不溯及既往的法律适用原则，被诉具体行政行为适用的是《城乡规划法》，一审判决认定其适用法律错误是正确的。2、本案所涉房屋不是原《城市规划法》的调整对象。莫细旺的简易房是在自己的承包地范围内建设的猪栏，没有改变土地用途，符合农村土地承包法及相关政策的规定。农民在自己的承包地范围内建设小型农业生产设施，不在原《城市规划法》的调整范围内，并不需要政府批准。3、被诉具体行政行为不具有适用《城乡规划法》的前提条件。根据《城乡规划法》的规定，建筑物在建设时，应符合获得批准且己向社会公布的城乡规划。如果要适用于本案，灵川县住建局必须提供1999年和2007年的获得批准且己向社会公布的城乡规划，才能证明上诉人违反了该法的规定。4、被诉具体行政行为具有侵害莫细旺合法财产的性质。莫细旺利用自己的承包地积极发展养殖业的做法，直到今天都是各级人民政府所倡导的，莫细旺当初盖房养猪的行为也是镇、县两级政府非常支持的。综上，一审判决事实清楚、程序合法、适用法律正确，请予维持；灵川县住建局上诉无理，请予驳回。一审被告灵川县人民政府答辩称：1、莫细旺涉案建筑未经规划审批，无论适用不同时期的《城乡规划法》、《城市规划法》，均属违法建筑，违法事实清楚，且违法行为处于持续状态，依《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，灵川县住建局对其进行处罚，有充分的法律依据。2、灵川县住建局适用《城乡规划法》对莫细旺进行处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》和法律适用原则。莫细旺违法行为虽实施于《城乡规划法》实施之前，但其违法行为处于持续状态，其违法行为已严重影响灵川县城区域规划，对莫细旺处罚适用其违法行为持续期间法律，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。灵川县住建局作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。请求撤销一审判决，驳回莫细旺诉讼请求。
在二审审理期间，灵川县住建局向本院提供以下证据：1、桂林市人民政府2000年4月26日作出的市政函（2000）39号《市人民政府关于灵川县城总体规划的批复》；2、广西壮族自治区建设厅1998年11月24日作出的桂建规园字（1998）第33号《关于灵川县城总体规划人口和用地规模的批复》；3、广西壮族自治区建设厅1998年4月10日作出的《关于灵川县城总体规划的评审意见》；4、1997年12月制定的《灵川县城总体规划》。欲证明涉案的建筑是在1997年和2007年灵川县城总体规划内的，应受《城乡规划法》的规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”和第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的规定，灵川县住建局提供的上述证据，因在一审审理中无正当事由未提供，故对灵川县住建局提供的上述证据，本院依法不予接纳。
经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：关于适用法律问题。本案莫细旺的简易房分别建于1999年10月和2007年10月，而《城乡规划法》于2008年1月1日开始实施。根据实体法从旧、程序法从新的一般法律适用原则，莫细旺的建房行为是否属违反规划的建设行为，应当适用当时生效的《城市规划法》进行判断。因此，一审判决认定灵川县住建局所作决定适用法律错误，符合法律适用原则。
关于莫细旺的简易房是否建造在灵川县城总体规划内的问题。由于灵川县住建局在一审程序中未能提供相应的证据证实莫细旺的简易房建造地已纳入当年灵川县城总体规划，故灵川县住建局认为莫细旺建房地点已纳入灵川县城总体规划内的主要证据不足，一审判决的认定并无不当。至于上诉人灵川县住建局上诉称“一审法院要求上诉人提供近十年前灵川县县城总体规划已经公布的证据，属于违法扩大、增加上诉人的举证责任”的问题，本案中，上诉人是依据《城乡规划法》的规定对莫细旺作出处罚，就应举证证明莫细旺的建设行为发生时属《城市规划法》调整范围，而当时灵川县县城总体规划是否已经公布则是判断能否适用《城市规划法》调整的重要依据，因此，一审法院的要求并无不当。
综上，桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第43号行政判决，认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人灵川县住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
审 判 员 宋玉杰
代理审判员 班 艳
二〇一六年八月二日
书 记 员 许 青