湖北省建始县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂2822行初45号
原告廖桂英，女，生于1955年4月4日，土家族，湖北省建始县人，农民，住本县。
委托代理人田代周，男，生于1979年6月13日，土家族，湖北省建始县人，农民，住址同上。系原告廖桂英之子。
被告建始县龙坪乡人民政府。住所地：建始县龙坪乡龙潭坪社区民族路**号。
法定代表人胡北平，乡长。
委托代理人张天桥（特别授权），建始县龙坪乡综治办专职副主任。
委托代理人向大文（特别授权），恩施州联合法律服务所法律工作者。
被告建始县人民政府。住所地：建始县业州镇建设路**号。
法定代表人向红林，县长。
委托代理人周朋（特别授权），建始县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人龚冰（特别授权），建始县人民政府法制办公室工作人员。
第三人田代俊，男，生于1967年8月2日，土家族，湖北省建始县人，农民，住本县。
第三人田世某，男，生于1944年3月9日，土家族，湖北省建始县人，农民，住本县。
第三人田某某，男，生于1937年2月15日，土家族，湖北省建始县人，农民，住本县。
第三人田代用，男，生于1953年9月28日，土家族，湖北省建始县人，农民，住本县。
第三人刘修菊，女，生于1965年4月8日，土家族，湖北省建始县人，农民，住本县。
原告廖桂英不服被告建始县龙坪乡人民政府于2016年5月20日作出的龙政决字[2016]1号《土地权属争议处理决定书》以及被告建始县人民政府作出的建政复决字[2016]第5号《行政复议决定书》，于2016年9月26日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月26日立案受理后，分别于2016年9月28日、2016年9月30日向被告建始县龙坪乡人民政府和建始县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因田代俊、田世某、田某某、田代用、刘修菊与本案的处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月1日公开开庭进行了审理。原告廖桂英及其委托代理人田代周，被告建始县龙坪乡人民政府的委托代理人张天桥、向大文，被告建始县人民政府的委托代理人周朋、龚冰到庭参加诉讼。第三人田代俊、田世某、田某某、田代用、刘修菊经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告建始县龙坪乡人民政府于2016年5月20日作出的龙政决字[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，载明：当事人廖桂英与田代俊、田世某、田某某、田代用、刘修菊曾因农村土地权属争议向法院提起诉讼，恩施州中级人民法院作出终审认为廖桂英所持林权证中“陡坡”林地有五第三人开垦的土地，且双方均无争议土地的土地承包经营权证，争议应由行政主管部门处理，不属法院民事诉讼的受案范围，裁定驳回廖桂英的起诉。后廖桂英多次赴省进京上访。2016年3月，龙坪乡人民政府再次组织专班开展调查处理工作，经过实地查勘、走访座谈、查阅档案、召开群众会议等，查明当事人争议的土地位于杨桥河村十三组，由通往该村的村级公路将争议地块分为公路上和公路下两部分，山林与耕地相互掩映，山中有田，田中有山，地块形状极不规则。廖桂英持有建始林证字[2009]第021255号《林权证》四界范围内有形状极不规则的坡耕地数块，分别由田代付、田世某、田某某、田代俊、田代用、刘修菊等农户种植有农作物，争诉地块的现状为耕地属事实存在。建始县经管局作出的建农经函[2016]1号《关于廖桂英信访事项的调查报告》中说明：争诉地块是杨桥河村（原七一大队）老六生产队（现在已分成了三个组）在搞大集体时代就已经存在了，大约在1973至1976年间被大水冲毁，变成了撂荒地。1978至1980年间，县里组织“粮食上纲要”运动，农民集体必须采用多种形式增加产量，为响应集体开挖大窝子田的号召，田某开（田代俊之父）、田世某、田某某、田代俊（田代用之叔）开挖了争诉的地块。1982年包产到户时，七一大队将“大窝子田”统称为“饲草地”，明确不填入土地承包证，由农民长期耕种。建始县林业局作出的建林[2016]29号《关于廖桂英信访件调查的情况报告》说明：2008年林权制度改革，林业部门在勾绘《林权证附图》时，按照《建始县委办公室、县政府办公室关于印发<建始县集体林权制度改革工作方案>的通知》文件中关于勘测方法的相关规定，用虚线将当时种有农作物的耕地加以标注。被告认为，确认土地权属时，要严格坚持“依法依规、保持稳定、尊重历史、照顾现实、民主协商、分类处置”的原则，妥善解决权属纠纷问题。当事人诉争的土地现状，形成于1982年包干到户之前，且已耕种多年，属客观事实，在处理历史遗留问题时，应当尊重历史。廖桂英所持林权证四界范围内有耕地存在是客观事实，林业部门在颁证时兼顾了这一特殊性，用虚线将耕地部分进行了标注，廖桂英所持林权证不含耕地部分。1985年之后毁林开荒是政策明令禁止的，廖桂英主张田某某、田世某、刘修菊三户开挖土地的时间是1985年、1986年的说法无政策和事实依据。综上，龙坪乡人民政府作出如下处理决定：对于位于建始县龙坪乡杨桥河村十三组廖桂英林权证上小地名为“陡坡”林地内的耕地（《争议地块示意图》附后），廖桂英无使用权，由田世某、田某某、田代俊、田代用、刘修菊继续使用。廖桂英不服该处理决定，向建始县人民政府申请行政复议，建始县人民政府于2016年9月2日作出建政复决字[2016]第5号《行政复议决定书》，决定维持建始县龙坪乡人民政府作出的龙政决字[2016]1号《土地权属争议处理决定书》。
原告诉称，1981年原七一大队老六队队委会依照政策将林地划归个人管理使用，原告获得争议地块范围内所有林地的使用权。后原告同意第三人在原告的林地上开垦林地种粮，第三人承诺原告可以随时要求停止耕种。现第三人不守承诺，与原告发生林地使用权纠纷。原告申请被告建始县龙坪乡人民政府进行确权，被告建始县龙坪乡人民政府隐匿原告提交的证据，采信不合法的证据，虚构第三人开垦的林地是1979年开挖的大窝子田的事实，将原告林地确认为第三人的土地使用权。被告建始县龙坪乡人民政府作出的龙政决字[2016]1号《土地权属争议处理决定书》滥用职权、主要证据不足，请求法院判决撤销建始县龙坪乡人民政府作出的龙政决字[2016]1号《土地权属争议处理决定书》及建政复决字[2016]第5号《行政复议决定书》，确认五第三人在原告林权证范围内开垦的林地的使用权属于原告。
原告为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据（均为复印件）：
证据一:建始县龙坪乡人民政府作出的龙政决字【2016】1号处理决定书、争议地块示意图、建始县人民政府作出的行政复议决定书。证明处理决定中认定的“田世某与田代俊是老六生产队成员”以及“1973年至1976年争议地段是熟田”的事实均缺乏证据证实。
证据二：建始县人民政府作出的行政复议决定书。证明建始县人民政府的复议决定书中没有采信原告提供的证据。
证据三：田某珍、田某丰分别出具的书面证明。证明1981年划山时路上路下均不存在大窝子田。
证据四：建始县龙坪乡人民政府对田某珍、田某丰的问话笔录。证明证据三的真实性。
证据五：田世学1984年的《山林使用证》及廖桂英2009年的《森林、林木、林地状况登记表》及附图。证明附图显示虚线只勾绘了有土地承包经营权证的一块，现与第三人争议的八块耕地附图上并未勾绘，该争议地在原告的林地四界之内。
证据六：建始县龙坪乡财经所出具的《证明》。证明原告的山林旁边只有田代富的一块地，原告的山林内不存在大窝子田，四界清楚。
证据七：2015年的现场照片4张。证明第三人田世某夫妇在逐年开垦原告的林地。
证据八：原告方与田某丰、田某珍谈话及与阳某某通话的录音光盘2张（附文字说明）。证明证据三的真实性及原告所持林权证的附图中用虚线勾绘的部分不是指五第三人耕种的地块。
被告建始县龙坪乡人民政府辩称，1979年左右，为响应村集体号召，当事人田世某等人在建始县龙坪乡杨桥河村十三组小地名为“陡坡”的山林里开垦荒地种粮耕种至今的事实经过恩施州中级人民法院的生效判决的确定。原告没有证据证明第三人开垦的土地是原告的林地。建始县林业局作出的建林函[2016]29号及建始县农村经济管理局作出的建龙经函[2016]1号文件均有大量详实的证据。综上所述，被告建始县龙坪乡人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚、证据充分、使用法律准确，请求法院驳回原告廖桂英的诉讼请求。
被告建始县龙坪乡人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据（均为复印件）：
证据一：（2013）鄂建始民初字第00161号、00162号、00163号、00164号、00165号民事判决书；恩施州中级人民法院（2013）鄂恩施中民终字第00394号、00395号、00396号、00397号、00398号民事裁定书。证明原告廖桂英所持有的建始林证字（2009）第021255号森林、林木、林地状况登记表中有第三人田世某等开垦的土地且第三人自1979年起一直耕种至今。
证据二：建始县林业局作出的建林函[2016]29号《关于廖桂英信访件调查的情况报告》、《杨桥河村集体林权制度改革实施方案》、《杨桥河村11组、13组林改会议》记录、廖桂英户《村民自留山林地现场勘验表》，建始县林业局对田代用、阳某某的调查笔录及林权证附图，《建始县林业局关于廖桂英信访事项的回复》、《恩施州林业局关于对廖桂英信访复查申请书的答复》。证明建始县林业行政主管部门依法进行调查，认定原告廖桂英诉争的林地内有第三人开垦的土地，并用虚线在林权证附图上勾出标注，原告对勾图情况是知晓并认同的，同时证明第三人田世某等五人自1979年左右开垦耕种至今。
证据三:建始县农村经济管理局作出的建龙经函[2016]1号《关于廖桂英信访事项的调查报告》以及争议地块示意图，建始县农村经济管理局对胡大某、李万某、岳永某、李万某、田世某、田某某、田代用、王以某、廖桂英、田某甲、田某乙、张万乙、田忠乙的调查笔录。证明建始县农村土地经管部门调查认定，诉争土地明确属于田代伍等五户的“大窝子田”，不属于原告廖桂英的林地，按当时的政策，“大窝子田”由开垦者使用。
证据四：建始县国土资源局《关于杨桥河村廖桂英信访争议土地类型的情况说明》、《国土部门1996年第一次土籍调查航拍影像图》。证明国土主管部门查证争议地属于第三人的“大窝子田”。
证据五：中共建始县委建发[1984]18号《关于进一步放宽林地政策，落实山界林权意见（试行草案）》。证明1984年前才存在大窝子田，1984年后严禁毁林开荒。
证据六：建始县人民法院庭审笔录。证明诉争的土地属于第三人的“大窝子田”。
证据七：建始县龙坪乡人民政府龙政决字（2016）1号处理决定书及《送达回证》一份。证明被告建始县龙坪乡人民政府已依法向廖桂英送达处理决定书。
被告建始县人民政府辩称，被告建始县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法，原告的主张没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告建始县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据（均为复印件）：
1、廖桂英申请行政复议提交的材料（包括行政复议申请书、建始县龙坪乡人民政府作出的龙政决字[2016]1号《土地权属争议处理决定书》及争议地块示意图、田某丰的证明、田某珍的证明、建始县龙坪乡财经所的证明、《林权证》、廖桂英及田代周身份证复印件）；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议告知书及送达回证；5、《行政复议听证通知书》、听证合议笔录及送达回证；6、建政复决字[2016]第5号《行政复议决定书》及送达回证。证明被告建始县人民政府严格按照行政复议程序履行职责，其作出的《行政复议决定书》程序合法。
经庭审质证，二被告对原告提交的证据一、二、四无异议；对原告提交的证据三认为是复印件，证据来源不清楚，不能达到证明目的；对证据五、六的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据七认为照片不能达到原告的证明内容；对证据八、九认为证据不具有合法性，其真实性也无法认定。原告对被告建始县龙坪乡人民政府提交的证据一认为建始县人民法院作出的一审判决已经二审裁定予以撤销，其认定的事实不具有法律效力。原告认为证据二中林业部门作出的调查报告、信访答复及复查的真实性无异议，但叙述的情况不属实，原告不服；对杨桥河村的会议记录真实性有异议，与会人员的签字不是本次会议的签字；田代用与本案有利害关系，其证言不能作为证据使用；其他证据的真实性无异议，但不能达到证明目的。原告认为证据三中的调查报告真实性无异议，但原告不服该调查报告；被调查的证人均未出庭作证，且李万某、胡大某不是本组人，不能作为知情人出具证明；田世某、田某某、田代用与本案有利害关系，其证言不能作为证据使用；王以某、张万乙、田某乙在1979年尚未成年，不具有出具证明的能力；胡大某、田忠乙的证明内容与处理决定认定的事实不符；田某丙证言中的时间不确切，不能作为证据使用；李万某证明田世某的田大概是1978年开垦的，不能认定是1979年开垦的；李万某的证言没有证明争议地块的开挖时间；对岳永某的证言无异议，其证言可以证明现在的耕地是1982年以后开垦的。原告对被告建始县龙坪乡人民政府提交的证据四认为不能达到证明目的，耕地应该有承包合同；对证据五真实性无异议，但不能达到证明目的；对证据六真实性无异议，但认为该案已被中院二审裁定予以撤销，不能作为证据使用；对证据七无异议。原告对被告建始县人民政府提交的证据无异议。
对各方当事人均无异议的证据，本院依法予以采信，对有争议的证据，本院认证如下：原告提交的证据三未提交原件予以核对，真实性存疑，本院不予采信；证据五、六不能达到原告的证明目的；证据七内容不清、时间不明，本院不予采信；证据八的取得未经被录音录像人同意，其来源不合法，本院不予采信。被告建始县龙坪乡人民政府提交的证据一中本院作出的一审判决系未生效的法律文书，其认定的事实不具有公定力，本院不予采信，恩施州中级人民法院作出的终审裁定中认定的事实本院依法予以采信；证据二、三是被告作出被诉行政行为的依据，与本案有关联性，本院予以采纳；证据四的出具时间在被诉行政行为作出之后，对被诉行政行为的合法性不具有证明力，本院不予采信；证据五与本案有一定的关联性，本院予以采信；证据六仅是本院的庭审记录，没有得出结论性的处理意见，不能证明拟证事实。
经审理查明，原告廖桂英持有的建始政林证字（2009）第021255号《林权证》，载明其有小地名为“陡坡”的林地一宗。该宗林地四界范围内有五第三人开垦的土地。2012年，原告因要求第三人停止耕种其四界范围内的耕地与第三人发生争议。2013年1月，原告向本院提起民事诉讼，要求五第三人排除妨害。同年9月，恩施州中级人民法院认为该五案纠纷应由行政主管部门处理，不属民事诉讼的受理范围，作出终审裁定，驳回原告廖桂英的起诉。此后，原告廖桂英多次为此纠纷上访。2016年4月28日，建始县林业局向建始县政法委作出建林函[2016]29号《关于廖桂英信访件调查的情况报告》，认定：1979年左右，为响应村集体号召，田某某、田某开、田某俊、田世某等人在建始县龙坪乡杨桥河村十三组小地名为“陡坡”的山林里开垦耕地种粮（当地老百姓称为“大窝子田”或“饲草地”）。后田某开将上述“大窝子田”转让给田代俊；田世某的上述“大窝子田”由其一直耕种至今；田某某将上述“大窝子田”部分转让给刘修菊耕种至今，剩余部分由田某某一直耕种至今；田某俊开垦的田后来由田代用耕种。2008年林业制度改革时，龙坪乡林业站的工作人员对原告“陡坡”林地的实地状况进行勾图，用虚线将当时种有农作物的耕地用虚线标注。2016年5月11日，建始县农村经济管理局向建始县政法委作出建农经函[2016]1号《关于廖桂英信访事项的调查报告》，认定：1978至1980年间，县里组织“粮食上纲要”运动，农民集体必须采用多种形式增加产量，为响应集体开挖大窝子田的号召，田某开（田代俊之父）、田世某、田某某、田某俊（田代用之叔）开挖了争诉的地块。1982年包产到户时，七一大队将“大窝子田”统称为“饲草地”，明确不填入土地承包证，由农民长期耕种。国土部门1996年第一次地籍调查资料也显示此争议地块属于耕地。2016年5月20日，被告建始县龙坪乡人民政府根据以上两份调查报告中认定的事实，认为原告在2013年与五第三人的民事诉讼中的主张没有事实和政策依据，作出龙政决字[2016]1号《土地权属争议处理决定》，决定由田世某、田某某、田代俊、田代用、刘修菊继续使用位于建始县龙坪乡杨桥河村十三组廖桂英林权证上小地名为“陡坡”林地内的耕地（并附《争议地块示意图》）。原告廖桂英不服该处理决定，向建始县人民政府申请行政复议，建始县人民政府于2016年9月2日作出建政复决字[2016]第5号《行政复议决定书》，决定维持建始县龙坪乡人民政府作出的龙政决字[2016]1号《土地权属争议处理决定》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，被告建始县龙坪乡人民政府对于个人之间的土地使用权争议负有调查处理的法定职责。参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十五条及第二十三条的规定，职权机关行使土地权属争议的行政裁决权，应当对当事人争议的事实情况进行调查，并在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。被告建始县龙坪乡人民政府调查处理本案纠纷，未听取争议当事人的陈述、申辩意见，亦未调取直接证据并进行客观的审核，仅依据其他机关调查时已形成的书面材料认定案件事实，未全面履行调查的职责，且未进行调解，其作出的处理决定程序违法，依法应予以撤销。因原行政行为被撤销，被告建始县人民政府于2016年9月2日作出的建政复决字[2016]第5号《行政复议决定书》，亦应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告建始县龙坪乡人民政府于2016年5月20日作出的龙政决字[2016]1号《土地权属争议处理决定》、建始县人民政府于2016年9月2日作出的建政复决字[2016]第5号《行政复议决定书》。
本案受理费50.00元，由被告建始县龙坪乡人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，帐号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李纯斌
审 判 员 蔡雾绍
人民陪审员 魏丽君
二〇一七年一月五日
书 记 员 牛漓春