河南省信阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）信中法民终字第1633号
上诉人（原审原告）罗长才，男，汉族，1966年4月16日出生，街道居民，住固始县。
委托代理人刘建光、李红光北京德和衡（郑州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）固始县石佛店镇街道社区委员会。住所地：河南省固始县石佛店镇街道。
法定代表人杨成志，系街道委员会主任。
委托代理人吴志刚，河南振蓼律师事务所律师。
上诉人罗长才因与被上诉人固始县石佛店镇街道社区委员会（简称石佛社区）确认合同无效纠纷一案，不服固始县人民法院（2015）固民初字第1094号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人罗长才及其委托代理人刘建光、李红光、被告固始县石佛店镇街道社区委员会法定代表人杨成志及其委托代理人吴志刚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：为了强化集镇建设，完善集镇建设功能，提升集镇建设水平，根据石佛店镇集镇建设总体规划及固始县人民政府的批准，石佛店镇政府决定对北园村民组实施老宅庄改造工程。2013年8月15日，原告罗长才与被告固始县石佛店镇街道社区委员会经过共同协商达成征地补偿协议：甲方（被告）征用乙方（原告）土地以每亩4.5万元的价格作为土地补偿费用；甲方征用乙方土地一次性付清全部补偿款项，即乙方土地2.3075亩，共计补偿给乙方103837元。甲方用乙方土地后有甲方负责实施老宅庄改造工程，乙方不得以任何理由干涉甲方规划、施工建设；本协议自签订之日起生效，甲乙双方严格遵守，永无纠缠。本协议一式四份，甲乙双方各一份，镇村镇中心一份，国土一份。该协议签订后，原告罗长才于2013年9月9日领取了103837元补偿款。2014年1月份，被告在合法手续未批准情况下，进行垫沙建路基，固始县国土资源局对其作出了固国土资罚决字（2014）第0107号行政处罚决定书、固国土资罚听告字（2013）第0107号行政处罚听证告知书和固国土资罚先告字（2013）第0107号行政处罚事先告知书。处罚内容为责令停止违法行为；没收在非法占用的其他土地上新建的建筑物和其他设施；处以非法占用的其他土地每平方米5元的罚款，即5202.600㎡×5元／㎡=26013.00元。事后，被告未提起行政诉讼，亦未提起行政复议。
原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”。因此，只有违反法律、行政法规的效力性强制性规定才会必然导致合同无效。违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。一般认为，所谓效力性强制规范，指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范；或者虽然法律及行政法规没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但是如果违反了这些禁止性规范的合同继续履行，将损害国家利益、社会公共利益和第三人重大利益的规范。所谓管理性强制规范，指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，违反此类规范继续履行合同，将会受到国家行政制裁，但合同本身并不损害国家利益、社会公共利益以及第三人的利益，而只是破坏了国家对交易秩序的管理规范。违反此类规范后，如果使合同继续有效并不损害国家利益、社会公共利益和第三人利益，而只是损害当事人的利益的规范。在本案中，被告在北园组老宅庄项目建设时，在合法手续未批准情况下，进行垫沙建路基，该行为虽然违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，但是并非违反了效力性强制性规定，只是违反了管理性强制规定，而且该行为已经受到固始县国土资源局的行政处罚。所以不能因此认定原、被告签订的合同无效。综上所述，原告罗长才与被告固始县石佛店镇街道社区委员会签订的协议书合法有效。虽然被告在合法手续未获批准的情况下实施老宅庄改造项目建设，但是并不因此认定合同无效。据此，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第五十二条第（五）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定判决：驳回原告罗长才的诉讼请求。案件受理费100元，由原告罗长才负担。
上诉人罗长才上诉称：一、原审法院判决书避重就轻，适用法律明显错误，并最终导致作出错误判决。原判认定“被告在北园组老宅庄项目建设时，在合法手续未批准的情况下，进行垫沙建路基，该行为虽然违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，但是并非违反了效力性强制性规定，只是违反了管理性强制规定，而且该行为已经收到固始县国土资源局的行政处罚。所以不能因此认定原、被告签订的合同无效”和“只有违反法律、行政法规的效力性强制性规定才会必然导致合同无效”。上诉人认为该判决书在适用相关法律法规的规定对本案进行认定时存在明显错误，避重就轻，从而导致最终作出错误的判决结果。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”被上诉人在未得到县级以上人民政府土地行政管理主管部门批准前，无权与上诉人签订征地补偿协议，双方签订的协议未经批准，违反了法律的强制性规定，应当认定为无效合同。二、原审判决认定事实错误，枉法裁判。原判认定被上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，且已经受到固始县国土资源局的行政处罚，但继续履行合同并不损害国家利益、社会公共利益、及第三人的利益，因此不能认定其与上诉人签订的合同无效。上诉人认为原判认定的事实明显存在错误。根据固国土资罚决字（2014）第0107号行政处罚决定书认定，被上诉人的行为属于非法占地，已经侵害了国家对于土地的整体规划和使用，应当属于损害国家利益的行为，且该行政处罚决定书的处罚措施并要求被上诉人停止违法行为、没收在非法占用其他土地上新建的建筑物和其他设施、处以非法占用的其他土地26013元罚款。这对上述行政处罚，被上诉人仅也仅履行了相关缴纳罚款的义务，并未停止违法行为及拆除相关新建的建筑物及其他设施，公然违反该行政处罚决定书，而原审判决却认定其违法行为已经受到处罚，且未侵犯国家利益，明显属于认定事实错误，枉法裁判。三、一审程序存在瑕疵，应当予以纠正。原审法院在审理本案时依法组成了合议庭进行审理，而事实上在庭审当日，只有主审法官一人参与庭审，其他二位审判员、人民陪审员均未出庭参与庭审，这严重违法了《民事诉讼法》规定的相关庭审程序，从而导致原审法院对本案作出有失公正的判决结果。综上所述，原审法院在审理本案的过程中明显存在适用法律、认定事实错误的情形，且审判程序存在瑕疵，请求二审法院依法撤销原判，改判上诉人与被上诉人之间签订的协议无效，并由被上诉人返还上诉人的2．3075亩土地（承包权）；本案全都诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人石佛社区答辩称：一、原判认定事实清楚。1、本案争议的2．3075亩地块，属于《石佛店镇集镇建设规划（2007—2020）》及《石佛店镇土地利用总体规划（2010年一2020年）》的集镇建设用地规模范围之内。2013年8月12日，石佛店镇人民政府请示固始县人民政府申请调整集镇建设规划，要求将包括本案争议的2．3075亩地块在内共约4．5公顷地块调整为集镇道路、农贸、商贸市场用地。固始县人民政府批复同意了石政（2013）48号《石佛店镇关于调整集镇建设规划的请示》报告，固始县住房和城乡建设局按照有关程序对石佛店镇集镇建设规划进行了统一修编，统一报批。答辩人对本案争议土地的使用完全符合《石佛店镇土地利用总体规划（2010年一2020年）》，并且得到了固始县人民政府的合法批准。2、答辩人实施“老宅庄改造工程”规划、建设等报批程序已经履行完毕，只是在垫沙建路基时没有完善相关用地手续，该行为虽然不当，但不可能损害国家利益、社会公共利益及第三人的利益。由于用地手续可以逐步完善，所以固始县固国土资罚决字（2014）第0107号《行政处罚决定书》并没有对答辩人作出责令退还本案土地的行政处罚。被答辩人诉称“被上诉人的行为属于非法占地，已经侵害了国家对于土地的整体规划和使用，应当属于损害国家利益的行为”，事实依据明显错误。二、原判适用法律正确，被答辩人以协议未经批准，违反了法律的强制性规定为由主张合同无效，法律依据不足。1、2013年8月15日，答辩人与被答辩人就本案争议的2．3075亩地块征用、补偿等事项达成的书面《协议书》，是双方真实的意思表示，内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效。被答辩人认为协议未经批准，应当认定为无效合同，于法无据。2、答辩人实施的“老宅庄改造工程”履行了相关报批程序，有关用地手续也在依法办理，答辩人与被答辩人达成本案征地补偿协议后，在没有取得用地手续时就垫沙建路基，违反了我国土地使用的管理性强制性规定，但答辩人使用土地的行为并不必然导致本案协议无效。根据《合同法》第52条及《﹤合同法﹥解释二》第14条之规定，签订合同的内容只有违反法律、行政法规的效力性强制性规定，才能引起合同无效的后果。答辩人与被答辩人达成协议后使用本案土地的行为显然没有违背我国法律规定的“效力性强制性规定”。被答辩人主张协议无效的理由与法相悖。三、一审程序合法，被答辩人诉称的理由违背了庭审事实。本案在一审开庭审理时，审判长核对了当事人，宣布了案由，宣布了审判员、书记员名单，告知了当事人有关的诉讼权利义务，询问当事人是否提出回避申请；并特别提出合议庭其他两位成员当日因故不能到庭，但庭后会共同合议并评判本案，在双方当事人没有异议并明确表示同意进行庭审活动的情况下，才进行一审庭审程序的。被答辩人上诉称一审程序存在瑕疵，违背了“诚实信用”原则。综上，答辩人认为公民、法人及其他组织的合法权益都受法律保护，被答辩人上诉请求，事实依据和法律依据都不充分。为维护自身合法权益，确保法律的尊严，答辩人恳请二审法院依法判决驳回被答辩人上诉请求。
合议庭归纳双方争议焦点：本案征用地补偿协议能否认定合法有效。
二审查明的基本事实与一审相一致。另查明，2015年10月23日，固始县人民政府作出固政土（2015）12号《关于同意石佛店镇街道社区委员会旧村庄改告使用集体建设用地的批复》该批复主要内容为：“根据土地管理法律法规，及政策规定，同意石佛店镇街道社区委员会在土地所有权不变的情况下，使用该街道社区委员会北园组历史留存的原集体建设用地5.1108公顷石佛社区（51108平方米）用旧村庄改造建设项目。该项目实施时要严格按石佛店镇集镇建设规划进行建设，不得用于房地产开发，并由街道社区委员会负责做好北园组群众拆迁安置、土地调整、补偿安置等所有群众工作”。
本院认为，当事人应当诚实守信，依法自觉履行及维护双方签订的有效合同。本案双方当事人签订的《协议书》就其内容及效力，应为双方在石佛镇政府的组织领导下，根据已批准的集镇建设规划及旧村庄改造建设项目所签订的自愿向石佛社区及北园组交回土地承包权的补偿协议；该协议并未改变争议土地的所有权和经相关规划批准的农用地性质；现固始县人民政府已作出固政土（2015）12号《关于同意石佛店镇街道社区委员会旧村庄改造使用集体建设用地的批复》，系对本案涉及旧村庄改造项目用地的确认；且该协议已由上诉人罗长才与被上诉人石佛社区双方签字认可并履行，系双方真实意思表示；亦没有违反《中华人民共和国合同法》第五十二条等相关强制性法律和行政法规规定，应当认定有效。至于合同签订后石佛社区如具有违规建设行为，属于相关行政管理机关依法处理的范畴，系另一法律关系。本案中，因未完善用地手续就进行垫沙建路基行为，固始县国土资源局虽对石佛社区的该违法用地行为作出了固国土资罚决字（2014）第0107号行政处罚决定书，但其并未直接对本案用地补偿行为进行处理，并不能因此否认本案双方当事人用地补偿协议的合同效力。原判认定基本事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人罗长才负担。
本判决为终审判决。
审判长 余继田
审判员 任 钢
审判员 吴 斌
二〇一五年十一月二十六日
书记员 杨 帆