四川省眉山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）眉民初字第12号
原告眉山市东三新城建设有限公司。
法定代表人余鹏，总经理。
委托代理人邱达宽，四川典章律师事务所律师。
委托代理人余洪云，男，汉族，1964年9月24日出生，系该公司员工。
被告眉山市国土资源局东坡区分局。
委托代理人冯旭，四川典扬律师事务所律师。
关于原告眉山市东三新城建设有限公司（以下简称东三公司）与被告眉山市国土资源局东坡区分局（以下简称东坡区国土局）合同纠纷一案，原告东三公司于2014年12月22日向本院起诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年2月5日、8月4日公开开庭进行了审理。原告东三公司委托代理人邱达宽、余洪云，被告东坡区国土局委托代理人冯旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告东三公司诉称，2013年1月1日，被告与原告签订《眉山市东坡区国有建设用地使用权预申请协议书》（以下简称《预申请协议书》），并经眉山市东坡区人民政府盖章鉴证。协议双方就用地预申请作出约定：原告竞买指定的崇礼老街地块政府规划住宅兼容商业用地，原告向被告缴付用地预申请保证金。《预申请协议书》第四条约定：被告原则上不得更改地块的使用条件，确需调整该地块土地使用条件，须提前告知原告。《预申请协议书》第六条第（一）款关于预申请保证金付款方式约定为：双方签定本协议后10个工作日内，原告支付被告人民币3000万元。《预申请协议书》第九条2款约定：原告参加竞买（竞拍）未取得该宗土地使用权且已完全履行竞买（竞拍）出让公告、出让须知和本协议内容，无违法行为的，被告如数退还原告交纳的预申请用地保证金，并按原告资金到被告账户之日起至土地使用权竞买结束当日止的时限计算利息，届时按中国人民银行同期贷款利率的1.8倍核算支付原告。在出让活动结束后10个工作日内连本带息支付原告。《预申请协议书》第十条关于违约责任约定：若被告调整土地使用条件，事前应书面通知原告，如未通知，原告不再履行本协议义务的，应在5个工作日内书面通知被告，被告承担违约金。违约金为缴纳的预申请用地保证金的3%。
协议签订后，经双方同意，原告于2013年1月28日通过工行东坡支行从原告基本账户向被告指定账户转账支付了“崇礼镇旧城改造用地预申请保证金”人民币1500万元整，并按协议约定和被告的要求履行了相关义务，无违约行为。但被告一直未安排原告参加竞买（竞拍），也未向原告发出任何通知。2014年8月，经原告登门查询，得知被告对案涉地块已调整土地使用条件，《预申请协议书》的目的已不能实现。原告根据该协议第十条约定，于2014年10月22日书面通知被告：原告不再继续履行本协议义务，要求被告按约定返还保证金、支付利息和违约金。此后经多次催索，被告至今拒不返还和支付。被告调整土地使用条件致使协议目的不能实现，依照协议约定，应当返还原告保证金1500万元整，支付违约金1500万元×3%=45万元整，利息（暂计算至起诉日）3044250元（1500万元×中国人民银行同期贷款年利率6.15%÷12月×22个月×1.8倍=3044250元），自起诉日至实际付清日期间，按中国人民银行同期贷款利率的1.8倍计算支付利息。
原告认为，《四川省人民政府关于严格规范国家投资工程建设项目招标投标工作的意见》川府发（2007）14号第20条明确规定：投标保证金、履约保证金必须通过投标人或中标人的基本账户以银行转账方式缴纳或退还。本案被告至今拒不返还保证金、支付利息和约定的违约金，严重违反了《合同法》、《四川省人民政府关于严格规范国家投资工程建设项目招标投标工作的意见》的规定，给原告造成严重经济损失。请求人民法院依法判令被告：1.返还预申请用地保证金1500万元；2.支付违约金45万元；3.以1500万元为基数，按中国人民银行同期贷款利率的1.8倍计付利息至付清之日止；4.本案诉讼费由被告承担。
被告东坡区国土局辩称，1.原告缴纳的土地保证金由东坡区财政统一调度归眉山市东坡区岷江国有投资经营有限责任公司实际使用，原告于2013年6月28日向被告出具《资金划转证明》，自愿将该笔保证金作为其关联公司四川麒麟集团控股有限公司（以下简称麒麟公司）所涉BT项目的保证金。后麒麟公司投标失败后，原告于2013年7月8日申请退还保证金，并出具委托书授意将该款退至麒麟公司账户。该款已于2013年7月11日按照原告指示退还至麒麟公司，麒麟公司出具收据予以确认；2.原告并未按《预申请协议书》约定缴齐3000万元保证金，在其违约在先的情形下无权主张违约金及相应利息，且原告在合同期限内要求退还保证金，其以行为表明不再履行合同，基于原告违约的事实，被告无须再向其支付利息；3.被告在本案中并无违约行为。双方订立的《预申请协议书》并未规定被告具体的交地时间及招拍挂时间，协议明确约定须待相关拆迁安置补偿完成后才能进行土地的招拍挂，被告至今未明文调整涉案土地的使用条件，原告诉称被告违约无事实依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2012年12月27日，原告东三公司向被告东坡区国土局出具委托书，该委托书载明：“兹有眉山市东三新城建设有限公司在贵局办理东坡区崇礼老街地块国有建设用地使用权预申请，全权委托公司董事长韦晓波前来办理，望接洽为荷”。
2013年1月1日，韦晓波作为原告东三公司（乙方）的委托代理人与被告东坡区国土局（甲方）签订《眉山市东坡区国有建设用地使用权预申请协议书》（以下简称《预申请协议书》），主要约定：按照眉山市城市总体规划和崇礼镇片区控制性详细规划要求，经眉山市东坡区人民政府决定对崇礼老街实施旧城改建。改建范围以崇礼镇片区控制性详规界定的范围为准，用地面积约为118000平方米（177亩），土地用途为住宅兼商业用地，出让年限商业40年、住宅70年，该地块已列入土地供应计划。依照《用地预告》的要求，甲、乙双方现就该地块用地预申请事宜达成如下协议：一、甲方负责组织实施崇礼老街用地范围内的房屋征收拆迁安置补偿，在房屋拆迁安置补偿完成后，将面向社会依法按程序公开出让该宗国有建设用地使用。……三、甲方对乙方交纳的预申请用地保证金承担占有资金利息，利息计算截止该宗地竞买成交确认书签订后的当日止。四、甲方原则上不得更改崇礼老街地块《用地预告》公布的使用条件，确需调整该地块土地使用条件，须提前告知乙方。……六、乙方拟竞买（竞拍）崇礼老街旧城改建地块的国有建设用地使用权，愿意以总价人民币大写：伍仟万元（小写：5000万元）作为该地块预申请用地保证金。具体付款方式为：（一）甲、乙双方签订本协议后，10个工作日内，乙方支付甲方人民币大写：叁仟万元（小写：3000万元）；（二）在该宗地块内被征收拆迁安置户已签订拆迁安置协议达到90%以上时，甲方书面通知乙方，乙方在10个工作日内，支付甲方人民币大写：贰仟万元（小写：2000万元）。甲、乙双方同意将部分预申请用地保证金在该宗地块竞买（竞拍）时转为土地竞买（竞拍）保证金。……九、乙方参加竞买（竞拍），如取得该宗土地使用权，其预申请用地保证金，大写人民币伍仟万元，转抵土地出让价款……。乙方参加竞买（竞拍），未取得该宗土地使用权且已完全依法履行竞买（竞拍）出让公告、出让须知和协议内容，无违法行为的，甲方如数退还原乙方交纳的预申请用地保证金，并按乙方资金到甲方账户之日起至土地使用权竞买结束当日止的时限计算利息，届时按中国人民银行同期贷款利率的1.8倍核算支付乙方，在出让活动结束后10个工作日内连本带息支付乙方……。十、违约责任。若甲方调整土地使用条件，事前应书面通知乙方，如未通知乙方，乙方不再继续履行本协议义务的，应在5个工作日内书面通知甲方，甲方承担与乙方同等数额、同等比例的违约金。乙方出现下列情况，承担违约责任，其缴纳的预申请用地保证金按3%，作为违约金，不得退还乙方。（一）未参加崇礼老街土地招标拍卖挂牌出让活动，没有按照土地竞买（竞拍）文件要求履行竞买（竞拍）人义务的。……乙方出现违约，乙方缴纳的用地保证金，扣除违约金后，甲方在该宗地块签订成交确认书后10个工作日内无息退还乙方。……以上协议签订后，眉山市东坡区人民政府作为鉴证机关在协议尾部签章确认。
2013年1月28日，原告东三公司通过其银行账户向眉山市东坡区财政局非税收入专户转款1500万元，摘要为：眉山市国土资源局东坡；附言：眉山市国土资源局东坡区分局预征地保证金。当日，原告东三公司收到四川省行政事业单位资金往来结算票据一张（票号：0004315026），金额为1500万元，收款项目：崇礼镇旧城改造用地预申请保证金。
2013年6月28日，韦晓波向眉山市东坡区泡菜产业园区管委会出具了一份加盖有原告印章的《资金划转证明》，该材料载明：兹有眉山市东三新城建设有限公司于2013年1月28日根据与眉山市国土资源局东坡区分局签订的《眉山市东坡区国有建设用地使用权预申请协议书》缴付崇礼镇旧城改造用地保证金壹仟伍佰万元整（￥15000000元，四川省行政事业单位资金往来结算票据号0004315026号，复印件附后），前期因政策原因终止，而保证金迟迟未退还我公司，该笔资金现划归眉山市东坡区岷江国有资产投资经营有限责任公司在使用，现我公司自愿将该笔资金作为我公司代四川麒麟集团控股有限公司缴付“眉山市东坡区泡菜产业园区物流主通道至污水处理厂连接路市政工程项目”BT投资申请保证金。之后，眉山市东坡区泡菜产业园区管委会依照《资金划转证明》的内容，将上述1500万元连同麒麟公司另行缴纳的100万元，共计1600万元作为该公司就“眉山市东坡区泡菜产业园区物流主通道至污水处理厂连接路市政工程项目”BT投资申请的保证金。
此后，麒麟公司投资BT项目未果，韦晓波于2013年7月8日，再次向眉山市东坡区泡菜产业园区管委会出具了加盖有原告印章的《退款申请书》及《委托书》，请求将所涉保证金予以退还，并退至麒麟公司账户，由麒麟公司出具收据代为收纳，原告东三公司予以认可。当日，麒麟公司出具收据予以确认。7月11日，眉山市东坡区岷江国有资产投资经营有限责任公司通过转账方式，向麒麟公司账户转款1600万元。摘要显示为：退污水处理厂BT招商项目保证金。
2014年12月22日，原告东三公司以其缴纳预申请保证金后，被告东坡区国土局至今未安排其参加竞买（竞拍），且调整土地使用条件为由向本院提起诉讼，要求被告按约定返还保证金、支付利息和违约金并承担案件诉讼费。
本案庭审过程中，原告东三公司就被告东坡区国土局当庭出示的《资金划转证明》、《退款申请书》及《委托书》的真实性提出异议，认为以上三份证据均非原告出具，证据中加盖有东三公司的印章并非原告实际使用的印章，系他人伪造，对被告所述案涉保证金的流转情况及支付对象不予认可。此后，原告东三公司在诉讼过程中向本院提出鉴定申请，要求对《资金划转证明》、《退款申请书》及《委托书》中加盖有东三公司印章的真伪性进行司法鉴定。后经审查，本院同意了东三公司的上述申请，并委托四川求实司法鉴定所对所涉印章进行了司法鉴定。该所于2015年6月30日作出川求实鉴（2015）文鉴219号司法鉴定意见书，鉴定意见显示：《资金划转证明》、《退款申请书》及《委托书》中分别加盖有“眉山市东三新城建设有限公司”的印章，与双方一致确定的4份样本相对应的同名同文印章并不一致。原告东三公司为此预先支付了司法鉴定费30000元。
庭审中，原、被告双方虽对四川求实司法鉴定所作出的鉴定结论均无异议，但被告东坡区国土局认为：双方在签订《预申请协议书》之前，原告东三公司已出具委托书全权委托其公司董事长韦晓波到被告处办理案涉土地使用权预申请的相关事宜，该份委托书并未标注有效期限，被告亦至今未收到原告方有关撤换韦晓波董事长的任何通知，并且韦晓波又是原告方的重要股东四川麒麟兄弟资产管理有限公司委派到原告方担任股东的持股代表，故基于韦晓波的特殊身份关系，被告有理由相信韦晓波持加盖有原告印章的《资金划转证明》、《退款申请书》及《委托书》，完全是原告的真实意思表示，被告已尽到了审慎审查的注意义务。原告东三公司认为，韦晓波的行为不构成表见代理。董事会是公司内设机构，不论董事会或董事长均无权对外代表公司，韦晓波虽为公司登记的董事长，但并非法定代表人，无权以公司名义对外作出意思表示，其伪造公司印章、公文向被告出具的材料对原告不具有法律效力。被告向案外人麒麟公司付款不影响原告向被告主张权利。
此外，双方在庭审过程中对案涉《预申请协议书》的解除时间及方式存在争议，但双方能够确认在原告起诉时，《预申请协议书》已经双方合意解除。
另查明，1.眉山“中国泡菜城”管委会由原眉山经济开发区东区管理委员会、眉山市东坡区泡菜产业园区管委会先后更名而来；眉山市东坡区岷江国有资产投资经营有限责任公司属国有独资公司，由眉山“中国泡菜城”管委会进行管理，其经营范围为：岷江东岸工业发展集中区内的国有资产管理经营管理、土地整理、基础设施投入以及东坡区政府授权的相关事项的经营管理。其注册资本为500万元人民币，均为国家资本金，由东坡区政府行使公司国有资产出资者职能。公司负责授权范围内国有资产的营运，对授权范围内的国有资本承担保值增值责任。原告东三公司于2013年1月28日缴纳的预申请用地保证金，在转入眉山市东坡区财政局非税收入专户后，经东坡区政府统一调度，划入眉山市东坡区岷江国有资产投资经营有限责任公司支配使用；
2.原告东三公司于2011年9月27日成立，韦晓波任法定代表人，其股东有：麒麟公司（韦晓波系该公司法定代表人）、周金华、周毅。2012年11月12日，东三公司形成董事会决议：韦晓波担任公司董事长，余鹏担任副董事长兼法定代表人；同时聘任周毅为总经理，任期均为三年。同月26日，该公司股东的工商登记变更为：四川麒麟兄弟资产管理有限公司、余鹏、周毅。其中，法定代表人由韦晓波变更为余鹏。
3.因韦晓波另案涉嫌非法吸收公众存款罪，现暂羁押于邛崃市看守所，本院于2015年11月19日前往邛崃市看守所就本案所涉争议事实部分对其进行了调查询问。韦晓波主要陈述：我在2012年11月后不再担任东三公司的法定代表人，但仍是公司的董事长，负责公司在眉山片区的全面工作。代表东三公司签订《预申请协议书》、出具《资金划转证明》、《退款申请书》及《委托书》是我一手经办的，《资金划转证明》、《退款申请书》、《委托书》中加盖有东三公司的印章是我在担任法定代表人期间使用的印章，公司在变更法定代表人之后虽对印章进行了更换，但之前的印章尚未收回。对于退还保证金一事，之前向公司的法定代表人余鹏的父亲余洪云谈过，他说具体动钱（申请退款）的时候让我看到安排，我大概在2014年8月才向公司汇报了退款的事情。之所以退还到麒麟公司的账户，一是因为本案所涉1500万元保证金当中有500万元是我对外筹借的，另1000万元是余洪云出借的，由麒麟公司作了担保；二是我是麒麟公司的实际控制人，当时主要考虑到东三公司竞拍土地的事情可能因政策原因干不成了，但麒麟公司有其它项目在泡菜园区，我决定将该笔资金转过来。后来我给余洪云谈的时候，说把钱收回来以后再转给东三公司，他的意思是喊我抓紧尽快收回资金，还谈到利息什么的。
以上事实，有《预申请协议书》、银行账单、四川省行政事业单位资金往来结算票据、工商登记查询单、公司章程、招商文件、投资申请书、《资金划转证明》、活期存入凭条、收据、《退款申请书》、《委托书》、电汇凭证（回单）、《司法鉴定意见书》、询问笔录以及双方当事人的相关陈述等证据予以证实。
本院认为，结合双方的诉辩理由及案件查明的基本情况，本案的争议焦点在于：1.对被告东坡区国土局依据《资金划转证明》、《退款申请书》及《委托书》向麒麟公司转款的行为之性质认定；2.被告东坡区国土局在履约过程中是否存在违约的事实，原告东三公司主张违约金及利息的请求能否得到支持。
关于第一个焦点问题。
根据庭审查明的事实，被告对其拒绝退还预申请用地保证金的主要抗辩理由在于：原告分别于2013年6月28日、7月8日向其出具《资金划转证明》、《退款申请书》及《委托书》，被告依照原告的申请将其缴纳的保证金划作麒麟公司所涉BT项目的保证金，后又根据其指示退还至麒麟公司的资金账户，被告已实际履行退款义务。但原告在不予认可的情况下，要求对所涉东三公司印章的真伪进行司法鉴定。现鉴定意见中显示的结果，对以上证据在形式上的真实性予以了否定。原告由此认定被告付款对象错误，进而主张实际经办人韦晓波亦不构成表见代理。故双方在这一争议事实的基础上，对韦晓波的身份及被告的转款性质发生分歧。对此，本院认为：一方面，原告的工商变更登记信息显示，韦晓波在双方签订《预申请协议书》时已不再担任公司的法定代表人，其以现任董事长身份在尚未得到公司授权的情形下，不能当然代表公司对外作出意思表示，如公司不予追认，韦晓波的个人行为对公司不产生法律效力；但另一方面，本院注意到，双方在签订《预申请协议书》前，原告已向被告出具委托书，全权委托董事长韦晓波到被告处办理案涉建设用地使用权预申请。但该份委托书并未明确载明有关委托权限、委托范围及相应的委托期限，而韦晓波亦基于委托事项作为原告的委托代理人与被告签订了《预申请协议书》。现双方在协议履行期间，韦晓波持加盖有原告印章的材料，以原告名义请求改变资金用途，尔后要求将资金退还至原告指定账户，被告基于韦晓波与原告存在委托关系的客观事实以及二者在身份上的隶属关系，能够表明被告在此期间已尽到了合理的审慎审查之义务，其有理由相信韦晓波的代理行为系原告东三公司的真实意思表示。相反，原告在双方签订《预申请协议书》后，并未向被告提交有关明确韦晓波受托权限、期限及范围的补充材料，其主张被告尚未尽到合理审查义务的理由不能成立。据此，本院认为被告东坡区国土局关于退款义务已履行完毕的抗辩理由成立，本院予以支持。
关于第二个焦点。
对于原告主张违约金及利息的审查问题。首先，根据双方协议第六条约定，原告应在签订协议后，10个工作日内向被告支付人民币3000万元。但结合原告的实际付款情况，其在协议履行过程中仅向被告付款1500万元，而双方对此又无其他补充约定，故应认定原告在协议履行期间其自身存在违约行为；其次，双方在协议中约定对所涉建设用地使用权进行公开出让的时间，是在房屋拆迁安置补偿完成以后，但原告并未就房屋拆迁安置补偿完成这一方面的有关事实提供相应的证据。且原告所述被告擅自调整土地使用条件，致使合同目的无法实现的理由，亦没有举证予以证明；再次，双方在协议第九条中约定关于被告按中国人民银行同期贷款利率的1.8倍支付资金利息的前提，是在原告参加竞买（竞拍），未取得该宗土地使用权且已完全依法履行竞买（竞拍）出让公告、出让须知和协议内容，无违法行为的基础上。而结合本院前述认定，原告在案涉土地尚未满足公开出让的条件前，通过以要求退还保证金的行为方式，已表明其不再继续履行协议内容。
综合以上分析，原告在自身存在违约行为的情形下，没有证据表明被告亦同样存在违约的客观事实。故根据双方协议第十条的有关约定，原告主张违约金及资金利息的请求，本院不予支持。
至于鉴定程序启动后，原告基于其鉴定申请所预先缴纳鉴定费的承担问题。尽管鉴定机构最终出具的鉴定意见对所涉证据在形式上的真实性予以了否定，但该鉴定结论并未导致被告在本案中承担责任。因此，对于该笔费用的支出应由原告自行负担。
综上所述，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第四十三条、第六十三条、第六十五条、《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第四十九条、第五十条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第九十条之规定，判决如下：
驳回原告眉山市东三新城建设有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费132766元，鉴定费30000元，共计162766元，由原告眉山市东三新城建设有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 唐 部
审 判 员 李 迪
人民陪审员 林益贵
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 沈晓娟