广西壮族自治区高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2012）桂民再字第24号
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：广西玉林制药集团有限责任公司（原名为广西玉林制药有限责任公司，于2011年5月25日更名）。
法定代表人：马嘉，该公司董事长。
委托代理人：钟技，该公司调研员。
委托代理人：李天恒，广西金大地律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：玉林市典林食品有限公司。
法定代表人：陈家裕，该公司经理。
委托代理人：陈家荣，男，汉族，1971年2月6日出生。
委托代理人：冯明璜，广西典圣律师事务所律师。
一审被告：玉林市玉州区仁东苗圃。
法定代表人：孙贵发，该场场长。
一审被告：玉林市玉州区人民政府。
法定代表人：邹宇鹏，该区区长。
委托代理人：李星瑜，玉林市玉州区法制办公室副主任。
委托代理人：周国辉，广西桂南律师事务所律师。
一审被告：黎泰福，男，汉族，1937年12月24日出生。
申请再审人广西玉林制药集团有限责任公司（简称制药公司）因与被申请人玉林市典林食品有限公司（简称典林公司）、一审被告玉林市玉州区仁东苗圃（简称仁东苗圃）、玉林市玉州区人民政府（简称玉州区政府）、黎泰福场地租赁合同纠纷一案，不服本院（2008）桂民一终字第67号民事判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2009年11月22日作出（2009）民申字第522号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。制药公司的委托代理人钟技、李天恒，典林公司的委托代理人陈家荣、冯明璜，玉州区政府的委托代理人周国辉、李星瑜到庭参加了诉讼，一审被告仁东苗圃、黎泰福经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
2007年7月9日，一审原告制药公司起诉至玉林市中级人民法院称，2005年1月8日，玉州区政府与制药公司签订合同，同意将原为仁东苗圃享有的使用权约200亩（以实测为准）林业用地转让给制药公司作为工业用地，转让价格48000元／亩。制药公司于2007年3月21日取得了玉国用（2007）第B0238号国有土地使用权证，使用权面积142402.3平方米（213.6亩）；制药公司已在该幅受让土地进行建设，但至今仍有约20亩土地是仁东苗圃原出租给典林公司及黎泰福转包给典林公司的，经核查有关资料，仁东苗圃与典林公司签订的《场地出租合同》及黎泰福、仁东苗圃、典林公司三方签订的《土地转包合同》因未经土地管理部门批准，亦未签订土地出让合同且当事人擅自改变土地用途，均属无效合同。请求判决确认仁东苗圃与典林公司签订的《场地出租合同》为无效合同；判决确认黎泰福、典林公司、仁东苗圃三方签订的《土地转包合同》为无效合同；判决典林公司将其不享有合法使用权的场地（约20亩）腾空并交付给制药公司；本案一切诉讼费用由典林公司、仁东苗圃、黎泰福承担。
一审被告仁东苗圃答辩称，对制药公司的起诉主张没有意见。
一审被告黎泰福答辩称，其退休后没有时间、能力管理原承包的土地，向仁东苗圃提出不想承包，由单位处理。后仁东苗圃转包给典林公司，其也同意。
一审被告典林公司答辩称，其于2002年1月31日与仁东苗圃签订的《场地出租合同》经玉州区林业局同意，并经玉林市公证处公证。承租的场地是原玉林农副产品加工厂的企业用地。2004年1月5日，经玉州区林业局同意，其与仁东苗圃、黎泰福三方签订《土地转包合同》，据此其享有合法承租权、承包权。典林公司承租的土地不是林业用地，仁东苗圃于1992年与陈林、玉林地区林业局三方联营合办五林农副产品加工厂，直到2001年才解除联营关系。仁东苗圃于2002年1月将联营企业的场地、厂房出租给典林公司，典林公司承包黎泰福转包的土地已征得玉州区林业局的同意作为企业附属设施用地。2006年10月玉林市政府已把仁东苗圃的土地批准为建设用地。故仁东苗圃出租及黎泰福转包给典林公司使用的土地已属工业用地，前述两份分别签订的合同合法有效，应受法律保护。制药公司称其受让的土地包括典林公司承租、承包使用的土地，但仁东苗圃、制药公司、玉州区政府从未向典林公司作过说明。从本案材料反映，制药公司受让的土地不包括典林公司使用的土地，即使包括亦不影响典林公司承租、承包合同的效力。综上，典林公司请求驳回制药公司的诉讼请求。
一审被告玉州区政府答辩称，玉州区政府不是本案适格的被告，由于主体不适格，不同意承担本案任何法律责任。
玉林市中级人民法院一审查明，1992年6月8日，原玉林地区林业服务开发公司、仁东苗圃作为甲方与作为乙方的玉林市陈林副食果子有限公司签订《联营合办“五林农副食品加工厂”协议书》，约定甲方将仁东苗圃西南面（原苗圃米厂东侧）的坡地约4.8亩作为甲乙双方联营合办“五林农副产品加工厂”的建厂用地，协议并对联营时间、联营期满后建设物的归属、投资方式等进行了约定。后因用地不够，三方又于1992年8月22日签订补充协议书，约定将建厂用地改为6.5亩。协议签订后，外商唐典勋与玉林陈林副食果子厂于1992年10月15日投资成立了广西玉林典林副食果子有限公司后，在该地投资建筑房屋、围墙、加工池、水井等建筑物由联营公司进行经营。1998年3月19日广西玉林典林副食果子有限公司向广西壮族自治区工商行政管理局申请注销公司，同年6月22日该局以桂工商外注字（1998）21号决定，核准注销了广西玉林典林副食果子有限公司。2001年12月17日仁东苗圃与陈林协商后签订协议书解除了前面签订的“五林农副产品加工厂”协议书和补充协议书，并将原建好的房屋、围墙、加工池、水井等不动产归还仁东苗圃。1998年5月7日典林公司的前身玉林市典林果子副食品有限责任公司经批准成立（后该公司于2006年4月7日将名称变更为玉林市典林食品有限公司）。2002年1月31日仁东苗圃作为甲方与作为乙方的典林公司签订《场地出租合同》，合同约定甲方将甲方所有的场地出租给乙方使用，该场地位于马栏岭（原苗圃米厂东侧）共计14.3815亩土地出租给乙方使用，时间自2002年2月1日起至2031年1月31日止，乙方按承租范围界线用砖建起围墙，出租场地的生产设施，如围墙、房屋、加工池、水井、用电等资金由乙方负责，合同期满后建筑物无偿移交甲方，双方还对租金的交付、违约责任等条款进行了约定。甲、乙双方签订的合同经仁东苗圃的主管部门玉林市玉州区林业局批准后，双方又到玉林市公证处办理了公证，玉林市公证处于同日出具了（2002）玉证内字第33号公证书。典林公司承租上述场地后，在原有建筑物的基础上又修建了水池、仓库和厂房，后一直在该场地从事生产经营。2004年1月5日，典林公司作为承包方、仁东苗圃作为发包方、黎泰福作为转包方签订《土地转包合同》，约定将1997年仁东苗圃与黎泰福签订的《玉林市玉州区仁东苗圃龙眼果园承包合同》中黎泰福承包的4亩土地转包给典林公司，同时将承包期延长。原合同中约定的2027年7月31日延长至2031年12月31日，仁东苗圃的主管部门玉林市玉州区林业局亦在该合同上盖章同意。典林公司后来在该土地上建了仓库和酸料池作为公司的生产附属设施使用。2005年1月8日，制药公司与玉州区政府签订招商性质的《合同书》，约定由玉州区政府将仁东苗圃场北岭的国有林业用地约200亩转让给制药公司作为工业用地。2006年6月13日，玉林市人民政府就制药公司的生产基地办证问题召开协调会，于2006年10月30日以第53期专题会议纪要对该办证问题作了安排。后来玉林市市长就办证问题到制药公司进行调研，对在土地范围内的典林公司如何做好环保工作和能否搬迁提出了意见。后经玉州区政府出面协调制药公司与典林公司之间的关系未果。2007年1月15日，仁东苗圃取得玉国用（2006）第A688号国有土地使用证，地号为A1400020003，用途为工业，使用面积为142402.37平方米。2007年3月20日，仁东苗圃与制药公司签订《土地使用权转让合同》，合同约定仁东苗圃将上述土地转让给制药公司。2007年3月21日，玉林市国土资源局与制药公司签订《划拨土地使用权补办出让合同》，合同约定玉林市国土资源局将上述土地使用权以427207元出让金出让给制药公司，同日玉林市人民政府以玉政函（2007）40号批复同意该土地使用权及地上建筑物转让给制药公司，制药公司亦于同日取得了编号为玉国用（2007）第B0238号国有土地使用权证及宗地图。
玉林市中级人民法院一审认为，根据仁东苗圃取得的玉国用（2006）第A688号国有土地使用权证及宗地图和制药公司取得的玉国用（2007）第B0238号国有土地使用权证及宗地图可知，2002年1月31日仁东苗圃与典林公司签订《场地出租合同》和2004年1月5日典林公司、仁东苗圃、黎泰福签订《土地转包合同》所约定的土地范围均在制药公司受让的土地范围内，典林公司辩称制药公司受让的土地不包括典林公司使用的土地与事实不符，不予采信。2002年1月31日，仁东苗圃与典林公司签订《场地出租合同》之时出租的场地确有部分建筑物，虽然该合同是合同相对方在充分协商的基础上签订的，合同内容也体现了双方的真实意思表示，并且合同经过当时仁东苗圃的主管部门玉林市玉州区林业局批准，双方并到玉林市公证处办理了公证。但该合同约定的租赁物是国有划拨土地及其地上建筑物，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以出租，同时该条例第四十四条又规定“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情形外，不得转让、出租、抵押”。本案仁东苗圃与典林公司签订《场地出租合同》并未经有关部门批准，违反了该条例第四十四条和第四十五条的强制性规定，依法认定为无效合同。制药公司起诉主张该合同未经批准，依法应确认无效符合法律规定，予以支持。2004年1月5日，典林公司、仁东苗圃、黎泰福签订《土地转包合同》，根据该合同约定的期限是与2002年1月31日的《场地出租合同》约定的期限相同、典林公司在该地上建设等使用情况分析，该院认为该《土地转包合同》实质上是一份承租合同，因该《土地转包合同》未经有关部门批准，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四、四十五条的强制性规定，依法认定为无效合同。制药公司起诉主张该《土地转包合同》未经批准依法应确认无效符合法律规定，予以支持。典林公司辩称两合同经玉州区林业局同意并经公证处公证，合同合法有效无法律依据，不予采信和支持。制药公司还诉称，典林公司未经批准扩建厂房，改变土地用途，违反法律规定，请求确认本案合同无效，该院认为，典林公司承租的场地实际上是原来仁东苗圃与他人开办厂时留下的厂房，已有建筑物，典林公司承租后确是增建了部分建筑物，其未经批准增建的行为确实不符合规定，但并不能根据因典林公司增建行为而得到租赁合同无效的结论，典林公司的不当行为与租赁合同条款是否有效并无联系，典林公司增建的不当行为依法应由政府行政部门进行处理，制药公司以典林公司存在增建不当行为请求合同无效无法律依据，不予支持。制药公司通过合法手段取得涉案土地使用权后，其对涉案土地使用权即享有完整的、排他性的使用权，因典林公司与仁东苗圃签订的上述两个合同无效，故典林公司因无效合同承租取得的土地使用权应返还给土地合法使用人，制药公司起诉请求典林公司将两无效合同项下的场地腾空交付给制药公司有法律依据，予以支持，典林公司辩称合同有效，有权继续使用承租土地无法律依据，不予采信。对于典林公司因无效合同在承租土地上投资造成的损失，可由典林公司另择途径解决，在本案不宜处理。玉林市中级人民法院于2007年12月25日作出（2007）玉中民一初字第37号民事判决：一、仁东苗圃与典林公司于2002年1月31日签订的《场地出租合同》无效；二、黎泰福、仁东苗圃和典林公司三方于2004年1月5日签订的《土地转包合同》无效；三、典林公司将其依照2002年1月31日签订的《场地出租合同》和2004年1月5日签订的《土地转包合同》取得的土地腾空并交付给制药公司。案件受理费13400元，由典林公司负担。
典林公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决适用法规及认定法规的属性不当，导致对本案合同效力定性错误：仁东苗圃的土地为国有林业用地，不属于城镇范围的国有土地，不适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。前述条例第四十四、四十五条不属于强制性规定而是倡导性规定，据此认定本案合同无效是错误的。仁东苗圃出租厂房场地，已经政府主管部门玉州区林业局同意，并经过公证机关公证，未经土地部门批准，只是手续上欠完备的问题，是出租方的责任，与租赁合同条款无直接联系。制药公司与玉州区政府、仁东苗圃在协商、签订合同受让仁东苗圃土地的过程中，明知典林公司承租仁东苗圃土地及承租年限，制药公司对典林公司与仁东苗圃的租赁约定是认可的。根据制药公司与玉州区政府约定，因转让土地使用权发生纠纷，制药公司应先寻求政府解决。综上，本案的《场地出租合同》、《土地转包合同》应认定为有效合同。请求撤销一审判决，驳回制药公司的诉讼请求。
制药公司答辩称，仁东苗圃出租给典林公司的土地原属仁东苗圃使用的国有划拨土地，在建制镇范围内，应当适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。本案两合同出租未经政府土地管理部门批准，违反行政法规强制性规定，应认定为无效。制药公司在协商受让仁东苗圃土地过程中知道原出租部分土地给典林公司的情况，并不等于制药公司认可该租赁行为合法有效。制药公司要求政府处理未果才通过司法途径解决问题。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，典林公司的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
仁东苗圃陈述称，与制药公司签订的合同是应政府要求转让土地使用权，而与典林公司签订的合同违反法律规定，请法院依法判决。
玉州区政府陈述称，对合同效力问题由法院认定，其与本案纠纷无关，制药公司一审诉讼已明确不要求政府承担任何责任。在制药公司受让本案土地时已经知道仁东苗圃和典林公司的租赁关系，典林公司主张政府部门处理，无事实和法律依据，应由双方自行解决。
本院二审确认一审查明的案件事实。
本院二审认为，对于仁东苗圃与典林公司签订的《场地出租合同》及黎泰福、仁东苗圃、典林公司三方签订的《土地转包合同》是否有效的问题，应根据《中华人民共和国合同法》的有关规定，结合本案的事实来认定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，但应区分是效力性还是管理性的强制规定。2002年1月31日，仁东苗圃与典林公司签订《场地出租合同》，该合同是双方当事人在充分协商的基础上签订的，是双方当事人的真实意思表示，并且合同经过当时仁东苗圃的主管部门玉林市玉州区林业局批准，双方又到玉林市公证处办理了公证。2004年1月5日，典林公司、仁东苗圃、黎泰福签订《土地转包合同》，根据该合同约定的期限是与2002年1月31日的《场地出租合同》约定的期限相同、典林公司在该地上建设等使用情况分析，该《土地转包合同》实质上是一份承租合同。这两份合同约定的租赁物都是国有划拨土地使用权，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款规定，国有划拨土地并非不能出租，而是要履行一定的审批手续。本案中仁东苗圃是企业单位，在本案诉讼前已领有国有土地使用证，土地用途为工业用地，出租前各方当事人都认可有建筑物存在，但该出租行为未经土地管理部门审批，违反了行政法规对出租划拨土地使用权的管理规定，并不当然导致合同绝对无效。行政法规出租划拨土地使用权设定审批程序，是国家对划拨土地使用权作为出租合同标的物时的一种监督管理方式，出租划拨土地使用权未经土地管理部门批准，并不直接影响划拨土地使用权出租合同的效力。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定，对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。本案仁东苗圃与典林公司签订《场地出租合同》未经有关部门批准，应由市、县人民政府土地管理部门没收其非法收入，并根据情节处以罚款。人民法院不应以违反了该条例第四十四条和第四十五条的规定，而认定合同无效。典林公司辩称两合同经玉州区林业局同意并经公证处公证，合同没有违反法律法规的强制性规定，未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，只是合同手续上完善问题，有事实和法律依据，本院予以采信和支持。制药公司以两份合同未经批准请求确认两份合同无效的诉讼主张不成立，应予以驳回。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予以纠正。本院于2008年5月20日作出（2008）桂民一终字第67号民事判决：一、撤销玉林市中级人民法院（2007）玉中民一初字第37号民事判决；二、驳回制药公司的诉讼请求。一、二审案件受理费共26800元，由制药公司负担。
制药公司不服二审判决，向最高人民法院申请再审称，一、二审判决认定合同有效无法律依据。二审法院认为强制性规定应区分效力性和管理性强制性规定，只有在违反效力性的强制性规定时才认定合同无效。此命题逻辑混乱，而且我国法律并未作此区分。二、二审判决结果产生负面的社会效果，不利于对土地的强化监管；我国合同法关于租赁合同的强制性规定变成一纸空文，本案两份租赁合同均超过二十年租赁期限的规定。三、不能以仁东苗圃在诉讼前已领有国有土地使用证，土地用途为工业用地为由而认定本案合同虽违反相关管理规定，但并不当然导致合同绝对无效。四、仁东苗圃并不是企业单位，而是事业单位，不具备出租国有划拨土地使用权的主体资格。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决。
典林公司答辩称，一、2002年1月31日，其与仁东苗圃签订的《场地出租合同》和2004年1月5日与仁东苗圃、黎泰福三方签订的《土地转包合同》均经玉州区林业局同意，《场地出租合同》还经玉林市公证处公证，虽未报政府土地部门批准，但只是手续上欠完备，并不影响合同效力。且从该租赁合同的社会效果看，不但充分利用了闲置土地，开辟了种植基地，还推动了当地三农经济的发展。二、典林公司承租的土地不是林业用地，也不是单纯的土地或房屋，属工业用地性质，不受合同法关于租赁房屋期限的约束。三、制药公司受让前已明知典林公司承租使用案涉土地，但并未提出异议。故租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力。综上，请求驳回制药公司的再审请求，维持二审判决。
玉州区政府坚持一、二审的答辩意见，认为本案争议与其无关，其不是本案适格被告，请求法院公正判决。
仁东苗圃、黎泰福经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，也未提交书面陈述意见。
本院再审查明的事实与本院二审查明的事实基本一致，对二审查明的事实予以确认。
本院再审认为，制药公司并非典林公司与仁东苗圃于2002年1月31日签订的《场地出租合同》或典林公司、仁东苗圃、黎泰福于2004年1月5日签订的《土地转包合同》中的一方当事人，前述两份合同所确定的权利义务与制药公司并没有法律上的直接利害关系，制药公司不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项规定的起诉条件即“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，故其并不具备诉请确认典林公司与仁东苗圃签订的《场地出租合同》及典林公司、仁东苗圃、黎泰福签订的《土地转包合同》无效的诉讼主体资格。因此，依照最高人民法院《关于适用<；中华人民共和国民事诉讼法>；若干问题的意见》第210条第（1）项“人民法院提审或按照第二审程序再审的案件，在审理中发现原一、二审判决违反法定程序的，可分别情况处理：（1）认为不符合民事诉讼法规定的受理条件的，裁定撤销一、二审判决，驳回起诉”的规定，对制药公司之起诉，应予驳回。
综上所述，原审法院对制药公司请求确认典林公司与仁东苗圃签订的《场地出租合同》及典林公司、仁东苗圃、黎泰福签订的《土地转包合同》无效的起诉予以受理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项、第一百七十条第一款第（二）项、第二百零七条、最高人民法院《关于适用<；中华人民共和国民事诉讼法>；若干问题的意见》第210条第（1）项之规定，裁定如下：
一、撤销本院（2008）桂民一终字第67号民事判决和玉林市中级人民法院（2007）玉中民一初字第37号民事判决；
二、驳回广西玉林制药集团有限责任公司的起诉。
一审案件受理费13400元（广西玉林制药集团有限责任公司已预交），二审案件受理费13400元（玉林市典林食品有限公司已预交），合计26800元，依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，免予交纳，由一、二审人民法院分别予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王普明
代理审判员 禤达宇
代理审判员 万晓敏
二〇一四年四月十九日
书 记 员 李 延