江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏01行终888号
上诉人（原审原告）李明柏，男，1971年9月27日生，住江苏省滨海县。
被上诉人（原审被告）南京市规划局江宁分局，住所地在南京市江宁区天元东路2999号。
法定代表人王德家，南京市规划局江宁分局局长。
委托代理人李琛、魏琪元，南京市规划局江宁分局工作人员。
上诉人李明柏因诉被上诉人南京市规划局江宁分局（以下简称江宁规划局）行政管理一案，不服南京铁路运输法院作出的（2016）苏8602行初891号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，审理了本案，现已审理终结。
上诉人李明柏原审诉称，上诉人是南京市江宁区秣陵街道将军大道8号美仕别墅辣椒街区58幢01室的业主。2016年6月23日，被上诉人江宁规划局在上诉人居住的小区内现场只是张贴公示《关于“江宁区秣陵街道将军大道8号美仕别墅辣椒街区01幢”险房翻建工程规划设计方案批前公示》（以下简称涉案公示），设计图有效期至2016年9月30日，但被上诉人江宁规划局并没有同时公示有关经南京市房屋安全鉴定处确认江宁区秣陵街道将军大道8号美仕别墅辣椒街区01幢（以下简称涉案房屋）为险房的鉴定报告，上诉人对此并不知情。2016年8月31日，上诉人发现涉案房屋所谓的险房翻建工程并没有取得有关部门颁发的《建设工程规划许可证》的前提下，涉案房屋就已经被拆除。故李明柏诉至原审法院，请求判令：1、确认被上诉人2016年6月23日作出的《涉案公示》（编号：江宁规管方案批前公示[2016]第040号）行政行为违法，并依法撤销；2、裁定涉案房屋险房翻建工程立即停工；3、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人江宁规划局原审辩称，涉案公示并非江宁规划局作出的具体行政许可行为，对上诉人并未产生法律上的利害关系。涉案房屋未取得规划部门核发的《建设工程规划许可证》的情况下，擅自拆除的行为属于其业主的个人行为，我局无相关职权责令其停工。综上，上诉人不具备原告主体资格，本案不属于行政诉讼受案范围，请求法院依法驳回李明柏的起诉。
原审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。首先，涉案公示不属于行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”并非所有由行政机关作出的行为均属行政行为，行政行为具有公定力、确定力等固有效力，一经作出即对公民、法人或其他组织的权利义务产生影响。本案中，涉案公示的性质是观念通知，目的是广而告之和征求意见，没有产生权利义务变动的法律效果，不属于行政行为。故李明柏的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。其次，李明柏不具备本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告资格应当以利害关系为基点，即原告作为被诉行政行为的相对人或利害关系人，为维护自身合法权益而提起行政诉讼。本案中，李明柏不是涉案房屋的权利人，相对涉案公示不具有利害关系，故李明柏不具备原告主体资格。
综上，李明柏提出的诉讼不符合起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回李明柏的起诉。
上诉人李明柏上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。1、《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见；第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证；第四十七条件规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被上诉人知听证权之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案中，被上诉人作为行政机关，在实施行政管理工作的活动中，必须遵守行政程序的基本原则，行政行为应当按照合理公正的方式进行，不得违背程序正当的原则。其在2016年10月14日向上诉人作出新证据《关于李明柏申请公开美仕别墅辣椒街区01幢险房翻建相关信息信访事项的答复意见》中载明被上诉人收到过上诉人寄达的《异议申请书》，足以证明上诉人曾对被上诉人在其居住的小区内现场张贴的涉案公示有异议。既然被上诉人履职作出审批《建设工程规划许可证》前公示具体行政行为的对象是广大市民，上诉人作为广大市民中的一员，作为美仕别墅辣椒街区的一名业主，有权关心、参与小区的建设，有权对被上诉人的批前公示行政行为提出异议，被上诉人履行法定义务应当符合公众参与原则，告知上诉人享有的权利义务、陈述申辩，保障上诉人的知情权、参与权和听证权；2、《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内建设建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第六十条第（六）项规定，镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。本案中，被上诉人原审答辩时，并没有向原审提交证据证明所谓的“经南京市房屋安全鉴定处确认涉案房屋为险房的鉴定报告”，该事实证明，被上诉人所谓的该房屋险房鉴定报告并不存在，压根就没有这回事。被上诉人起动的审批《建设工程规划许可证》的批前公示证据不足，应当依法撤销。可见，原审并没有审查，明显存在漏查、漏审；被上诉人的《建设工程规划许可证》批前公示的法定程序还没有结束，建设单位也没有取得《建设工程规划许可证》，就敢堂而皇之地进场施工，如此明显的违法行为，原审法院却视而不见，明我显存在漏查、漏审；被上诉人作为行政机关，明知自己未公示南京市房屋安全鉴定处确认涉案房屋为险房鉴定报告，明知《建设工程规划许可证》的批前公示的法定程序尚未结束，明知建设单位尚未取得《建设工程规划许可证》仍默许其进场施工，明显存在故意隐瞒事实真相，存在履职不作为、失职，知法犯法，严重地违反了上述规定；3、《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院收案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条规定，人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。本案中，上诉人有权不服被上诉人审批《建设工程规划许可证》的批前公示程序的具体行政行为诉至原审法院，原审法院认为上诉人不符合起诉条件是错误的；原审法院不开庭就驳回上诉人的起诉，明显违反上述法律规定，明显没有依法保障上诉人的正当诉讼权利，请求二审法院：1、依法撤销原审作出（2016）苏8602行初891号行政裁定，依法改判或发回重申；2、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人江宁规划局答辩称，涉案公示并非江宁规划局作出的具体行政许可行为，对上诉人并未产生法律上的利害关系。综上，上诉人不具备原告主体资格，本案不属于行政诉讼受案范围，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，首先，被上诉人作出的涉案公示的性质是观念通知，目的是广而告之和征求意见，不具备行政法意义上的行政行为属性，即不是行政行为。其次，上诉人虽是江宁区秣陵街道将军大道8号小区的业主，但其并非该小区美仕别墅辣椒街区01幢的房屋产权人。房屋产权人对自身房屋的修缮，翻建要通过相关职能部门的审批。涉案公示与上诉人并无法律上的利害关系，也不会对其权益造成影响，上诉人的起诉不具备原告的主体资格。
综上，上诉人的上诉缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘苏文
审 判 员 洪 途
代理审判员 张 辉
二〇一七年一月十八日
书 记 员 曹 洁