陕西省渭南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)陕05行终131号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张晓玲，女，汉族。
上诉人（原审原告）杨敏，女，汉族。
上诉人（原审原告）王巍，女，汉族。
上诉人（原审原告）张蕾，女，汉族。
上诉人（原审原告）姚娟萍，女，汉族。
上诉人（原审原告）姚多明，男，汉族。
上诉人（原审原告）赵晓红，女，汉族。
上诉人（原审原告）李鸿俊，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨建文，男，汉族。
上诉人（原审原告）寇建军，男，汉族。
上诉人（原审原告）董兵，女，汉族。
上诉人（原审原告）郝晓平，男，汉族。
上诉人（原审原告）薛莲，女，汉族。
上诉人（原审原告）朱存居，男，汉族。
上诉人（原审原告）朱龙，男，汉族。
上诉人（原审原告）曹慧平，女，汉族。
上诉人（原审原告）邓科明，男，汉族。
上诉人（原审原告）田坤，男，汉族。
上诉人（原审原告）王子清，男，汉族。
法定代理人王栋，男。
上诉人（原审原告）常艳波，女，汉族。
上诉人（原审原告）范浩文，男，汉族。
上诉人（原审原告）马丽，女，汉族。
上诉人（原审原告）赵晓波，男，汉族。
上诉人（原审原告）高宝靖，女，汉族。
上诉人（原审原告）易萍，女，汉族。
上诉人（原审原告）王挺，男，汉族。
上诉人（原审原告）张超君，女，汉族。
上诉人（原审原告）贾丽丽，女。
上诉人（原审原告）惠超，男，汉族。
上诉人（原审原告）张宝平，男。
上诉人（原审原告）周兰强，男。
上诉人（原审原告）王宝宏，男。
上诉人（原审原告）杨昌霖，男。
上诉人（原审原告）解小斌，男。
上诉人（原审原告）邓世甜，女。
上诉人（原审原告）赵睿光，男。
上诉人（原审原告）郭伟涛，男。
上诉人（原审原告）冯积科，男。
上诉人（原审原告）赵俊，女。
上诉人（原审原告）罗宝荣，男。
上诉人（原审原告）王平安，男。
上诉人（原审原告）田红娟，女。
上诉人（原审原告）张莉，女。
上诉人（原审原告）乌振发，男。
上诉人（原审原告）赵燕，女。
上诉人（原审原告）高建军，男。
上诉人（原审原告）聂卫东，男。
上诉人（原审原告）姚正毅，男。
上诉人（原审原告）李博，男。
上诉人（原审原告）赵卫华，男。
上诉人（原审原告）张浩天，男。
上诉人（原审原告）滑宝玉，女。
上诉人（原审原告）赵俊亦，男。
上诉人（原审原告）赵建荣，男。
上诉人（原审原告）蔡西湛，女。
上列原告委托代理人王永岗，陕西本玄律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宝鸡市卫生和计划生育局。
法定代表人王生辉，局长。
委托代理人石宝林，陕西正泰律师事务所律师。
委托代理人宋宏运，男，系宝鸡市卫生和计划生育局医政医管科副科长。
原审第三人宝鸡正骨骨科医院。
法定代表人张宝成，院长。
委托代理人王静，陕西西岳律师事务所律师。
委托代理人刘楠，陕西西岳律师事务所实习律师。
上诉人张晓玲等56人与被上诉人宝鸡市卫生和计划生育局、原审第三人宝鸡正骨骨科医院卫生行政许可一案，因不服渭南市临渭区人民法院（2017）陕0502行初25号行政裁定，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审经审理查明，西安隆盛医院投资管理有限公司（以下简称隆盛公司）成立于2008年12月17日，其经营范围包括医院行业的项目投资及咨询。2014年4月8日，隆盛公司申请设置宝鸡正骨骨科医院，申请中载明其首选地址为宝鸡市高新区高新一路，该医院性质为非盈利性二级专科医院，床位100张。2014年6月12日，宝鸡市卫计局作出了宝市卫医发（2014）336号关于同意设置宝鸡正骨骨科医院的批复，同意隆盛公司在宝鸡市高新区高新一路设置宝鸡正骨骨科医院，属民营股份制非盈利性二级骨科专科医院，编制床位100张，并规定隆盛公司尽快按照卫生部《骨科医院基本标准试行》要求开工建设，工期18个月。待建设完成后再申请评审执业登记。
2015年1月29日，隆盛公司以其公司投资创办的宝鸡正骨骨科医院已经完成了筹备工作，具备登记条件为由，向宝鸡市卫计局提交了关于宝鸡正骨骨科医院申请执业登记的报告，申请办理执业登记。在申请时提供了材料。2015年4月21日，宝鸡市卫生和计划生育局作出了宝卫医发（2015）180号关于宝鸡正骨骨科医院执业登记的批复，同意对该医院进行注册登记，并制发医疗机构执业许可证。当日向申请人制发了登记号为610302PDY70930115A5261的医疗机构执业许可证。
2015年6月26日，宝鸡市环境检测中心站对宝鸡正骨骨科医院DR机及高频移动式C形臂进行了辐射检测，出具报告认为符合相关标准。2015年3月11日，宝鸡正骨骨科医院和宝鸡市疾控中心签订了放射职业病危害评价技术服务合同，委托疾控中心对辐射进行检测，2015年7月、8月疾控中心出具了宝市疾控（放评）字（2015）第05号和宝市疾控（放评）字（2015）第07号宝鸡正骨骨科医院改建DR机及高频移动式C形臂机房建设项目职业病危害放射防护控制效果预评价报告表和评价报告表，2015年8月19日，宝鸡正骨骨科医院向被告申请对放射场所进行竣工验收。2015年11月24日，宝鸡市卫生和计划生育局作出了关于宝鸡正骨骨科医院申请放射科建设项目职业病危害放射防护设施竣工验收审批的批复，认为机房建设达到标准，准予开展放射诊疗相关业务。并发放了放射诊疗许可证。2016年11月13日，西安志诚辐射环境检测有限公司对宝鸡正骨骨科医院医用X射线装置工作场所辐射环境监测出具了监测报告，监测结论为辐射环境符合《电离辐射防护与辐射源安全基本标准》中的相关规定。
2015年2月2日，宝鸡市环境检测中心站出具了宝环检字（2015）第019号水质检测报告，认为所送水样检测结果符合相关规定。2015年9月宝鸡市环境检测中心站又接受宝鸡正骨骨科医院委托对其排水进行了水质检测，作出了宝环监测字（2015）第045号水质检测报告。
另查，宝鸡市环境保护局在2015年9月28日对宝鸡正骨骨科医院进行检查时发现该院建设项目未依法提交、报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设，投入试运行。遂对宝鸡正骨骨科医院作出了罚款5万元、立即停止医院建设（试运行）、在该项目环境影响评价文件经环保部门批准后，方可依法恢复建设的行政处罚。2016年1月26日，宝鸡市卫计局作出关于督促宝鸡正骨骨科医院上报环评结论的通知，称该院至今未办理环境影响评价手续，诊疗活动中产生的医疗污水粪便、医疗废物垃圾、医用放射装置辐射机噪音、废气等，虽单项指标均有相关权威部门监测达标报告，但周边群众反映未经环评仍可能对周边环境产生影响，请于2016年3月31日上报环评报告。并于当日作出了关于医院暂时停业的通知，待通过环保部门认可后申请重新开展诊疗活动。2016年9月，宝鸡正骨骨科医院委托江苏绿源工程设计研究有限公司对其医院项目进行环境现状评估，该公司在同年10月编制完成了《宝鸡正骨骨科医院建设项目现状环境影响评估报告》。
2015年8月3日，宝鸡正骨骨科医院向东方文苑公司、郭家崖村委会出具了关于宝鸡正骨骨科医院群众反映问题的情况说明，说明中称：单位租用东方文苑一至三楼商业用房开设医院，已经监测验收合格，不会对周边环境造成污染，其医院在东方文苑小区及公众场合将相关证明材料做了通报公示，得到了群众谅解，特向物业公司和村委会汇报。在该说明上物业公司和村委会均签署了情况属实的意见并加盖了公章。
本案原告认为被告的行政行为使居住在楼上的原告身体健康等利益长期遭受损害，于2016年1月13日将被告诉至宝鸡市金台区人民法院，金台区人民法院报请宝鸡市中级人民法院指定管辖后由陈仓区人民法院管辖。陈仓区人民法院审理期间，被告及第三人提出管辖异议，经陕西省高级人民法院（2016）陕行辖71号裁定书裁定，将本案交由本院管辖。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述规定中的利害关系是指直接的利害关系，即行政行为直接影响了公民、法人、或者其他组织的合法权益，而其他的因行政行为所产生的一般意义上的影响并不包括在内，不能将利害关系扩大理解为所有直接或者间接受到行政行为影响的公民法人或者其他组织。另外据以往的司法实践来看，所谓的利害关系仍应局限在法律上的利害关系，且行政诉讼是公法上的诉讼，法律上的利害关系一般也仅指公法上的利害关系。行政机关在作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者利益。如果原告诉请保护的权益并不是行政机关作出的行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即原告最终仍然只能承担不利的后果。
《医疗机构管理条例》对医疗机构的行政许可分为两类，即医疗机构的设置许可和医疗机构的执业许可。根据该条例第九条和第十条的规定，设置医疗机构应当提交（一）设置申请书;(二)设置可行性研究报告;(三)选址报告和建筑设计平面图。然后取得医疗卫生行政部门的医疗机构设置批准书。本案中，第三人于2014年4月8日向被告提交了设置申请书及相关资料后，被告于2014年6月12日作出了关于同意设置宝鸡正骨骨科医院的批复。因此，第三人取得该批复后宝鸡正骨骨科医院的设置行政许可即已经完成。本案原告诉讼请求中要求撤销被告为第三人所作出的医疗机构执业许可，《医疗机构管理条例》对执业登记的规定为该条例的第十六条和第十九条（关于管理部门审批期限的规定），十六条规定：“申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件:(一)有设置医疗机构批准书;(二)符合医疗机构的基本标准;(三)有适合的名称、组织机构和场所;(四)有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和专业卫生技术人员;(五)有相应的规章制度;(六)能够独立承担民事责任”。上述规定是医疗卫生管理机构在审批医疗机构执业许可时应当审查的基本方面。本案中，被诉行政行为的相对人系本案第三人宝鸡正骨骨科医院，并非原告。同时被告所作行政行为并未直接针对原告设定相关义务或者减损相关权利，原告既然不是行政行为的相对人，那么原告基于何种法律上的规定对本案涉诉行政行为行使诉权，应由原告提供相应的法律依据和事实依据。原告以该行政行为关系到周边群众的重大安全、涉及到周边群众的生活和生产安全，医疗垃圾和普通垃圾混堆等为由起诉撤销该行政行为，但在审查该行政许可时，该行政行为是否合法，人民法院只能以法律法规对行政许可时的条件来进行衡量，而不应当扩大审查的条件。上述法规和规章的规定并未要求医疗卫生行政部门在审批医疗机构执业许可时提供原告所主张的条件的相关材料。也就是说，被告在作出行政行为时所依据的行政法律规范体系并未要求被告在作出执业许可时必须考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者利益。另外，即使说第三人在取得行政许可之后在经营中的污染行为，也应当是其他法律关系，显然不是行政许可行为造成的。综上，结合本案事实，原告不是所涉行政行为的利害关系人，其不具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的司法解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张晓玲等56人的起诉。案件受理费50元，予以退还。
上诉人上诉请求一、依法撤销渭南市临渭区人民法院作出的（2017）陕0502行初25号行政裁定。二、依法判决撤销被上诉人宝鸡市卫生和计划生育局宝卫医发【2015】第180号文件颁发给宝鸡正骨骨科医院的《医疗机构执业许可证》。三、一、二审受理费由被上诉人承担。理由如下：一审裁定错误解释了法律上的利害关系。被上诉人许可的原审第三人在上诉人楼下设立医院，与上诉人形成相邻权，上诉人自然享有起诉权。二、环境评价是开办大型医院的先决条件。上诉人居住小区系民用商用的综合性混合建筑，而医疗机构的建筑规范有其特殊的涉及要求。原审第三人医院属于等级最高的二级骨科专科医院，内设有放射检查科。按照医院放射建筑设计具有特殊性，在建设时墙内要采取灌铅隔离等措施，以防止放射性对周围环境的影响。上诉人小区建筑设计要求不具备防护放射性物质的能力，无法保障小区居民的健康。小区只有一个院子，现在是病人和业主同在院子活动，墙外挂满了室外空调机，噪音污染。上述情况在被上诉人行政许可过程中未严格依照相关行政法规进行审查属于违法情形，应予撤销。三、上诉人作为小区的业主，与原审第三人医院属于相邻管理，具有相邻监督的权利。被上诉人对原审第三人的行政许可行为使上诉人的健康权无法得到保障。因此上诉人与被诉的行政许可行为具有利害关系。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人宝鸡市卫生和计划生育局辩称，一、一审裁定事实清楚，证据充分，程序合法。首先答辩人对原审第三人申请设置医疗机构时按照《医疗机构管理条例实施细则》提交的申请资料，严格依照行政法规及相关部门规章并结合陕卫医发【2012】4号规定进行了审核，原审第三人提供的资料符合上述法律规定，因此被告对其的行政许可行为合法有效。其次，被答辩人张晓玲等56人不是本案所涉行政许可行为的行政相对人。而且，张晓玲等56人向人民法院提交的证据，均系获得行政许可之后、在经营过程中的行为。被答辩人应当以民事侵权为由向原审第三人主张权利，而非请求人民法院撤销与此无关联性的行政许可行为。其三、被答辩人在本案中提交的材料不能证明其合法权益因被诉行政许可行为受到侵害的事实，不能证明其与被诉行政许可行为具有利害关系，故张晓玲等56人不具有原告诉讼主体资格，其起诉不符合行政诉讼法第二十五条、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定。被答辩人起诉应当符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项之规定。所以一审法院在查明事实，且证据充分的前提下，裁定驳回被答辩人的起诉符合现行法律规定。而且一审程序合法，二审法院应维持一审裁定。二、被答辩人上诉事实及理由不能成立，应依法驳回。本案被诉行政许可行为不属于法律法规的被撤销范畴，原审第三人已经实施了环保设施的“三同时”，符合《实施办法》的立法目的，不能认定行政许可行为程序违法。综上，一审裁定事实清楚，证据充分，程序合法，被答辩人上诉理由不能成立，请求二审法院裁定驳回上诉。
原审第三人宝鸡正骨骨科医院陈述：一、一审关于上诉人“不是所涉行政行为的利害关系人，不具有诉讼主体资格”符合事实，认定正确。二、被上诉人向其颁发医疗机构执业许可证的行政行为程序合法、事实清楚、适用法律正确。三、上诉人诉称其经营过程中可能产生污染与事实不符。四、被上诉人作出行政许可行为符合相关政策法律，也符合国家鼓励社会力量办医的有关政策规定，且医院的设立解决了附近居民的医疗需求，同时经过一段时间的运行并未给附近居民带来环境影响和其他生活的不便。综上，一审裁定认定事实清楚适用法律正确，二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明，原审裁定认定的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，人民法院审查行政诉讼类案件，原告的起诉是否具备行政案件的立案条件是审查行政行为合法性的前提条件，其中必须对原告与被诉行政行为有无利害关系进行审查。《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。因此，根据《医疗机构管理条例》的规定，上诉人提出的相关权利保护问题，并非卫生行政部门审批设置医疗机构执业许可时需要审查的权益。上诉人不能以此为由，主张其与被上诉人的行政许可行为存在利害关系，其起诉也不具有原告主体资格。原审裁定认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王洪池
审判员 ＸＸＸ
审判员 王光耀
二〇一八年十一月十九日
书记员 李 瑞