江苏省如皋市人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏0682行初24号
原告陆来娣等89人（具体名单附后）。
诉讼代表人陆来娣，女，1961年1月8日生，汉族，住海门市。
诉讼代表人周美珍，女，1939年8月17日生，汉族，住海门市。
委托代理人徐孝卿、ＸＸ，江苏益和律师事务所律师，特别授权。
被告海门市国土资源局，住所地海门市长江南路398号。
法定代表人江少康，局长。
委托代理人陆春雷，海门市四甲国土资源所所长，特别授权。
委托代理人ＸＸ新，江苏智昇律师事务所律师，特别授权。
第三人海门市四甲镇人民政府，住所地海门市四甲镇人民路。
法定代表人冯斌，镇长。
委托代理人ＸＸ雷，江苏联佑律师事务所律师，特别授权。
原告陆来娣等89人诉被告海门市国土资源局（以下简称海门国土局）认为行政行为违法并要求行政赔偿一案，本院立案受理后，向被告海门国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。因海门市四甲镇人民政府（以下简称四甲镇政府）与本案的处理存在法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人陆来娣、周美珍，委托代理人徐孝卿、ＸＸ，被告的行政负责人成强，委托代理人陆春雷、ＸＸ新，第三人四甲镇政府的委托代理人ＸＸ雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陆来娣等89人诉称，原告于1984年依法取得了案涉土地承包权，并取得了土地承包证，土地承包期限为15年，由原告等村民承包使用，根据当时的法律和政策的规定，原告对案涉土地享有充分的土地使用权，即使现在村民没有使用案涉的土地，因农村集体土地所有权归全体村民所有，89名原告仍然享有案涉土地的所有权，原告并未放弃对案涉土地共同共有的权利。原告合法承包案涉土地期间，在原告不知情的情况下，被告海门国土局于1996年12月4日对第三人作出海土补使（1996）第80号《关于同意补办使用土地的通知》，将案涉土地给第三人使用。被告作出的上述行政行为无事实依据，严重侵犯了原告的土地承包经营权和全体村民的土地所有权。第三人非法取得土地使用权后建了农贸市场，每年获得租金100来万元以上。故请求：1、确认被告作出的海土补使（1996）第80号《关于同意补办使用土地的通知》违法；2、判令被告及第三人连带赔偿原告承包损失2906257.2元（按案涉土地面积6.34亩除以第三人违法占地总面积43.63亩，再按每年100万元的租金收入乘以20年计算）。
被告海门国土局辩称，1、原告与案涉土地无直接的利害关系，不具有适格的诉讼主体资格。89名原告既不是案涉土地的所有权人，也不是使用权人，《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”，《物权法》第六十条规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权；属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”，故89名原告不属于案涉土地的所有权人。原告仅凭1984年颁发的土地使用证也不能成为适格的主体，上述土地使用证系1983年前后第一轮土地承包时颁发，第一轮土地承包已被1997年开始的第二轮土地承包所取代，上述1984年的土地使用证早已失效，1996年12月前案涉土地已为镇集体存量土地，早就不是89名原告使用的土地，不属于原告的承包土地，原告提供的土地使用证也不能证明案涉土地与该部分原告有关，且89名原告中大部分人并未能提供1984年的土地使用证，更不能证明案涉土地与其有关。2、原告的起诉已超过法定的起诉期限。新《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。有证据表明原告通过信访和查档等渠道早已知道被告的行政行为，其在2016年3月提起行政诉讼早已超过法律规定的起诉期限，且原告的第二项诉讼请求属重复起诉。3、被告对案涉土地作出的相关行政行为程序上和实体上均合法，批复与原告并不存在利害关系，也未造成原告的损失。请求裁定驳回原告的起诉。
第三人四甲镇政府述称，除同意被告的上述答辩意见外，本政府还认为，四甲镇四甲村6、7组于2004年11月、12月进行了土地二轮承包，原告等村民对其承包土地进行了核实确认，原告在土地二轮承包面积变动情况核实表及核实清册上签名确认，并出具了“声明”，明确原告原持有的一轮土地承包证已经不作为办理有关手续和享有权利的依据，之前的承包经营权证作废，故原告不属于案涉土地的权利人，原告主体不适格。请求裁定驳回原告的起诉。
经审理查明，1996年12月4日，被告海门国土局对四甲镇农民街办公室作出海土补（1996）第80号《关于同意补办使用土地的通知》，主要内容为：你单位因新建市场营业楼、通道，需要建设用地申请，已经海门市人民政府批准，同意按核定平面位置使用四甲镇四甲村7组土地非耕地3.51亩，耕地2.83亩，批准使用的耕地农业税由财政部门给予减免，面积不予核减，粮食定购任务由乡镇调整平衡，使用土地后的剩余劳动力，由乡镇政府妥善安置。有关费用按市委发（94）68号文件执行。
原告陆来娣等89人分别是海门市四甲镇四甲村6组和7组的村民。1984年9月，原海门县四甲乡人民政府向四甲村村民颁发了承包土地的《土地使用证》。原告在庭审过程中提供了姜金华、陆汉明、姜新助、周宝生、姜召明、周凤兰、陆炳芝、王树均、周则堂、姜庙林、姜克忠、姜克俭、顾雪芝、周雨生、周志平、周金生、周水江，陈炳江、周宝成、姜召林、吴锦其、姜来平、周改改、姜汉生、周宝康的《土地使用证》，但上述《土地使用证》未能显示上述村民在一轮承包时承包经营的土地与本案被诉行政批复所涉土地全部有关联。2004年11月、12月，原告所在的村组进行了土地二轮承包，第三人四甲镇政府向本院提供的《土地二轮承包面积变动情况核实表》显示案涉土地并不属于89名原告的承包土地，该村组相关村民在上述《核实表》上签名确认，2014年12月，相关村民又在《土地二轮承包情况核实清册》上对现在所承包的土地进行签名确认。
另查，原告在(2016)苏0682行初22号案件庭审过程中提供的吴琴、陈兰珍的书面证言反映其二人没看到村民在“声明”上签字，也没有协助村民在“声明”上签字，但吴琴、陈兰珍反映上述《核实表》和《核实清册》是每户签字（逐户签字）的。原告在庭审发表意见时也认可案涉土地现已不在89名原告承包土地范围内，并陈述89名原告现在均享有承包土地和宅基地。
2013年8月12日，海门市四甲镇四甲村6组、7组陆来娣、周美珍等100多名村民向被告海门镇政府和四甲村委会邮寄一封《公开信》，该《公开信》显示原告在2013年8月已知道本案所涉被告海门国土局作出的海土使（2001）第06号批复内容及被告作出的海土补（1996）第77号、海土补（1996）第79号、海土补（1996）第80号批复内容，以及知道四甲镇成人教育中心1994年使用土地3亩、四甲礼堂使用土地3.5亩的情况。2013年9月12日，陆来娣、周美珍等原告又向南通市国土资源局、海门国土局、四甲镇政府再次邮寄《公开信》，内容与2013年8月12日的《公开信》基本相同。海门国土局于2013年11月26日对原告刘一平等作出《信访告知书》，告知了海土补（1996）第79号、海土补（1996）第80号批复及海土转（1997）第97010号《关于同意转移土地使用权的批复》的主要内容，原告刘一平等收到上述《信访告知书》后，于2013年11月29日向南通市国土资源局申请复查，南通市国土资源局于2013年12月26日作出《信访复查意见书》，再次告知原告刘一平等上述批复的内容。
2015年12月2日，陆来娣、周美珍等89名原告以四甲镇政府为被告，向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，要求四甲镇政府赔偿43.63亩土地19年的使用费合计150.8543万元并赔偿起诉人诉讼成本费5万元，南通市港闸区人民法院经审查后认为：起诉人所诉涉及被起诉人对原有集体土地的征用、使用问题，属于行政机关的具体行政行为，须先行对相关行政行为的违法性进行确认，起诉人直接就行政赔偿提起诉讼不具备法定要件。故作出（2015）港行诉初字第00024号行政裁定书，裁定对陆来娣等89人的起诉不予受理。陆来娣、周美珍等89名原告不服该裁定，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院审理认为：根据陆来娣等89人在上诉状中的陈述，四甲镇政府征用、无偿使用其耕地的行为发生在1996年至2001年期间，其至2015年11月份才提起行政诉讼，显然已过了法定最长的5年起诉期限，原审法院对陆来娣等89人的起诉裁定不予立案正确，应予维持。故于2016年1月11日作出(2015)通中行诉终字第00106号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2016年3月22日，原告陆来娣等89人向本院提起本案的行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据该规定，公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关的行政行为侵犯时，可以通过提起行政诉讼来维护自身合法权益。如果公民、法人或者其他组织提起诉讼时不存在其所主张的合法权益，人民法院没有必要通过行政诉讼制度给予救济。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这是对涉及农村集体土地行政诉讼案原告主体资格的规定。“农村集体土地的权利人”包括农村集体土地的所有权人和使用权人，《中华人民共和国土地管理法》第十条和《中华人民共和国物权法》第六十条对农村集体土地的所有权人有明确的界定，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。根据上述法律的规定，农村村民个人不属于农村集体土地的所有权人，故原告诉称的“农村集体土地所有权归全体村民所有，89名原告仍然享有案涉土地的所有权”的理由于法相悖。关于原告诉称被告作出的批复侵犯了89名原告的土地使用权的问题，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条明确规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据该规定，对涉及农村集体土地的行政行为有资格提起诉讼的只能是土地使用权人或者实际使用人，虽然本案89名原告在1984年取得了四甲村6组、7组相关土地的承包经营权，但原告提供的姜金华、陆汉明等人的《土地使用证》并不能证明89名原告全部在一轮土地承包时承包使用过案涉批复所涉土地，且原告所在的村组于2004年进行了二轮土地承包，第三人四甲镇政府提供的证据《土地二轮承包面积变动情况核实表》、《土地二轮承包情况核实清册》及原告提供的吴琴、陈兰珍的书面证言等证据能证明89名原告已签名确认其现在承包的土地并非本案批复所涉土地，即证明89名原告现在并非案涉土地的使用权人，原告也无证据证明其是案涉土地的承包经营权人或实际使用人，案涉批复与原告无利害关系。故陆来娣等89人不具备起诉案涉批复的原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。法律规定的二十年、五年的最长起诉期限，是指行政相对人不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限。只要自行政行为作出之日起超过以上期限，无论相对人是否知晓了行政行为的内容，其再就该行政行为提起诉讼，法院均不再受理。其中，“因不动产提起的诉讼”是指不动产取得、变更、消灭等直接涉及物权变动的行政行为，本案所涉的行政批复并不属于上述行为，而是行政批准行为，故本案不适用20年的最长期限。本案中，陆来娣、周美珍等原告于2013年8月、9月两次向四甲镇政府、海门国土局等单位发送的《公开信》证明原告于2013年知道了案涉行政批复的内容，依照上述法律的规定，原告应当自知道作出行政行为之日起六个月内提起行政诉讼，即使按照上述法律规定的五年的最长期限，原告也应当自案涉批复作出之日起五年内提起行政诉讼。而原告于2016年3月22日起诉明显超过了法律规定的起诉期限。
综上，原告陆来娣等89人的起诉不具备原告的诉讼主体资格，不符合法定的起诉条件，且超过法定的起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第四十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（十）之规定，裁定如下：
驳回原告陆来娣等89人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 吴亚红
审 判 员 刘 斌
人民陪审员 环爱云
二〇一六年九月十九日
书 记 员 李菲菲
附：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：
公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条：
有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
附：原告名单：
周美珍，女，汉族，1939年8月17日生，住海门市。
陆来娣，女，汉族，1961年1月8日生，住海门市。
陈丽娟，女，汉族，1972年11月18日生，住海门市。
徐浩鑫，男，汉族，1950年3月18日生，，住海门市。
马水江，男，汉族，1958年5月31日生，住海门市。
俞利华，女，汉族，1974年12月12日生，住海门市。
陆炳生，男，汉族，1931年10月23日生，住海门市。
刘一平，男，汉族，1948年10月19日生，住海门市。
周凤萍，女，汉族，1945年11月20日生，住海门市。
周钻华，男，汉族，1972年3月29日生，住海门市。
姜志和，男，汉族，1948年9月10日生，住海门市。
王树均，男，汉族，1934年4月2日生，住海门市。
翟美英，女，汉族，1932年6月30日生，住海门市。
李兰英，女，汉族，1939年10月28日生，住海门市。
周美珍，女，汉族，1948年7月25日生，住海门市。
陆炳芝，女，汉族，1941年9月13日生，住海门市。
陆守成，男，汉族，1948年12月3日生，住海门市。
姜卫芳，女，汉族，1951年2月20日生，住海门市。
陆二孩，男，汉族，1956年6月15日生，住海门市。
奚美芳，女，汉族，1956年9月22日生，住海门市。
姜庙林，男，汉族，1953年10月13日生，住海门市。
陆志新，男，汉族，1957年6月19日生，住海门市。
李玉兰，女，汉族，1953年10月29日生，住海门市。
起诉人姜召明，男，汉族，1950年7月10日生，住海门市。
姜巧云，女，汉族，1926年4月1日生，住海门市。
姜兴助，男，汉族，1955年2月26日生，住海门市。
周福新，男，汉族，1959年2月7日生，住海门市。
陈兰珍，女，汉族，1953年11月3日生，住海门市。
毛美琴，女，汉族，1969年11月4日生，住海门市。
姜锡林，男，汉族，1966年10月3日生，住海门市。
姜克俭，男，汉族，1942年6月2日生，住海门市。
奚学忠，男，汉族，1946年11月11日生，住海门市。
姜克忠，男，汉族，1951年8月10日生，住海门市。
姜克林，男，汉族，1948年1月18日生，住海门市。
翟碧兰，女，汉族，1938年2月11日生，住海门市。
姜志兰，女，汉族，1959年2月25日生，住海门市。
陈建春，女，汉族，1979年2月2日生，住海门市。
姜玉英，女，汉族，1935年4月13日生，住海门市。
周凤兰，女，汉族，1940年5月21日生，住海门市。
姜召林，男，汉族，1952年9月14日生，住海门市。
周雨生，男，汉族，1951年6月27日生，住海门市。
吴卫玉，女，汉族，1966年10月17日生，住海门市。
王惠娟，女，汉族，1966年12月5日生，住海门市。
陆萍，女，汉族，1977年10月2日生，住海门市。
张美兰，女，汉族，1955年11月20日生，住海门市。
姜静芳，女，汉族，1929年3月12日生，住海门市。
张丽琴，女，汉族，1963年7月26日生，住海门市。
周荣生，男，汉族，1948年11月12日生，住海门市。
周彩萍，女，汉族，1946年12月13日生，住海门市。
李玉萍，女，汉族，1965年6月22日生，住海门市。
周则堂，男，汉族，1940年11月26日生，住海门市。
周丽铃，女，汉族，1961年4月30日生，住海门市。
周宝松，男，汉族，1957年10月25日生，住海门市。
王荣娟，女，汉族，1958年5月11日生，住海门市。
周宝生，男，汉族，1953年8月16日生，住海门市。
姜美玉，女，汉族，1948年4月10日生，住海门市。
张建平，女，汉族，1958年12月21日生，住海门市。
周建华，男，汉族，1968年1月29日生，住海门市。
蔡勤，女，汉族，1962年9月4日生，住海门市。
陈菊英，女，汉族，1945年7月2日生，住海门市。
张桂红，女，汉族，1951年9月12日生，住海门市。
陈素英，女，汉族，1954年3月5日生，住海门市。
周淑萍，女，汉族，1956年4月30日生，住海门市。
周卫玲，女，汉族，1967年3月27日生，住海门市。
冯国琴，女，汉族，1963年3月30日生，住海门市。
周爱华，女，汉族，1971年6月2日生，住海门市。
彭水娥，女，汉族，1927年10月23日生，住海门市。
梁素英，女，汉族，1954年1月12日生，住海门市。
周卫锋，男，汉族，1977年1月27日生，住海门市。
周富祥，男，汉族，1959年1月7日生，住海门市。
王成芬，女，汉族，1957年7月7日生，住海门市。
李秀英，女，汉族，1948年7月5日生，住海门市。
曹美琴，女，汉族，1963年4月26日生，住海门市。
许美英，女，汉族，1954年5月20日生，住海门市。
周金生，男，汉族，1935年1月2日生，住海门市。
周宝兴，男，汉族，1969年2月9日生，住海门市。
俞国英，女，汉族，1970年9月20日生，住海门市。
吴锦岐，男，汉族，1938年2月16日生，住海门市。
姜汉忠，男，汉族，1943年11月19日生，住海门市。
姜卢娣，女，汉族，1940年6月29日生，住海门市。
姜桂英，女，汉族，1937年6月11日生，住海门市。
顾雪芝，女，汉族，1947年8月20日生，住海门市。
吴美娟，女，汉族，1970年1月6日生，住海门市。
彭铃红，女，汉族，1954年5月16日生，住海门市。
周宝芝，女，汉族，1966年5月12日生，住海门市。
吴玉英，女，汉族，1953年1月24日生，住海门市。
周宝岐，男，汉族，1953年2月25日生，住海门市。
陈印香，女，汉族，1941年3月29日生，住海门市。
周国琴，女，汉族，1962年8月23日生，住海门市。
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