吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉行终201号
上诉人（原审原告）单兴飞。
委托代理人罗红（系上诉人妻子）。
委托代理人程东胜，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会，住所地池北区池北大街。
法定代表人成荣江，区长。
委托代理人吕江琳，池北区房屋征收经办中心工作人员。
委托代理人孙雪铮，吉林开晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会，住所地池北区池北大街。
法定代表人王库，主任。
委托代理人李娜，该单位办公室法制科科员。
委托代理人冷保亭，吉林开晟律师事务所律师。
上诉人单兴飞因诉被上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会（以下简称池北区管委会）、吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）房屋征收行政裁决及行政复议一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院作出的（2017）吉24行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人单兴飞委托代理人罗红、程东胜，被上诉人池北区管委会的委托代理人吕江琳、孙雪铮，被上诉人长白山管委会的委托代理人李娜、冷保亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，吉林省人民政府吉政发〔2005〕19号《吉林省人民政府关于成立吉林省长白山保护开发管理委员会的通知》和吉政发〔2006〕30号《吉林省人民政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见》规定，长白山管委会为省政府直属机构，由省政府授权对相关区域按开发区模式进行管理。长白山管委会有权编制管辖区域内的总体规划和经济、社会发展计划，经批准后组织实施。负责管辖区域内的土地规划、征用、开发工作的管理。
长白山管委会经济发展局作出的长管经函〔2016〕51号《关于池北区管委会房屋征收项目补充列入2016年度国民经济和社会发展计划的复函》，将池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目补充列入2016年度国民经济和社会发展计划中。延边朝鲜族自治州延州政函〔2011〕51号《关于安图县9个乡（镇）土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》和吉林省人民政府吉政函〔2007〕141号《关于长白山保护与开发总体规划（2006-2020年）的批复》，同意将该项目在内的土地利用纳入总体规划。长白山管委会于2016年9月29日作出《关于池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目房屋征收规划意见的函》，认定该项目符合由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收。该项目符合《池北分区规划》总体要求，同意按规划用地范围实施房屋征收。池北区国土资源局作出的《关于池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目征收范围情况说明》认定，依据规划范围图，经核实该项目符合安图县二道白河镇（2006-2020年）土地利用总体规划。长白山管委会于2016年8月28日召开会议，研究案涉该区域项目房屋征收事宜，并作出《池北区管委会专题会议纪要》。池北区管委会财政局于2016年10月21日作出该项目征收补偿安置资金专户存款证明，该项目征收补偿资金已足额到位。
池北区管委会制定的《池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，于2016年10月13日向社会公开征求意见，经修订后于2017年3月16日对最终确定的《池北区管委会关于池北区山丹小区棚户区改造一期项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）予以公示，对被征收人针对方案提出的意见和建议进行归纳并予以答复，同时对征求意见稿中的第七条进行了修改。池北区管委会于2016年12月20日对该项目作出社会稳定风险评估报告，于2017年3月23日在征收范围内公示了池北区管函〔2017〕26号《池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目国有土地上房屋征收决定的公告》。
《补偿方案》的主要内容包括：……九、征收范围、调查、登记（一）征收范围内的调查登记。包括登记产权证、土地证、身份证、低保证、房产交易协议、经营许可证等相关证明，填写征收房屋原始踏查表（有经济苗木填写种植概算面积和单平方米苗木平均概算株数），标明归属人，并留有影像资料装档备查。（二）征收范围确定后，下列行为不予补偿：1.房屋征收人员进场登记后，新建、改建、扩建、装修房屋；2.改变房屋和土地用途；3.进行分户等不当增加补偿费用的其他行为；4.突击种植经济作物或增加养殖活动等行为。对上述行为，确有证据的（以原始踏查表，照片、影像资料为准），一律不予补偿。情节严重涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。十、无籍房屋的认定和安置补偿：（一）无籍房屋的认定。由规划部门按照相关规定进行调查、认定和处理。（二）安置补偿2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。1.院内有多处05年之前建设的无籍房屋，除有一处享受上述安置政策外，其余房屋按实际面积累加为最后回迁安置面积。2.对主房前接后搭的附属房屋（和主房连通一体，改造为厨房、餐厅、客厅等），视为增加主房面积，只按房屋实际面积叠加到主房当中，增加安置面积。未能在奖励期限内签约的，视为被征收人放弃产权调换及相关优惠政策，该房屋按原面积由评估公司按市场重置价（建筑成本价）评估后给予货币补偿。2005年1月1日以后建设的无籍房屋，由相关部门进行调查、认定和处理。十一、被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。十二、货币补偿。1.被征收人选择货币补偿自行购买住房安置的，经评估机构评估后，住宅房屋按征收房屋评估分户评估价的10%给予购房补助。2.对被征收房屋的附属物设施及地上附着物等，按照评估机构评估的补偿价格予以补偿。3.被征收房屋用途由住宅改为饭店、超市、商店、旅店、歌厅、酒吧、美发厅、游戏厅、修理部等商业服务用途的（不含生产、收购、加工和养殖等），正在经营并依法纳税，在按照住宅评估的基础上增加补偿。对累计经营至今（下达征收决定时间为节点）10年以上的（含10年），参照商业房屋予以补偿安置，并交纳结构差价款；对累计经营一年以上（含一年）、10年以下的，按被征收房屋评估价格，以每年递增10%的幅度增加货币补偿（按照整年计算）。累计经营不满十年的，实行货币补偿，选择产权调换的，按照被征收房屋产权证登记的用途给予产权调换，增加补偿部分给予货币补偿。上述所指的“累计经营时间”，以工商、税务部门出具的证照原件或相关证明材料为准，累计经营时间以十年为上限。“住改商”房屋经营面积确认，由测绘部门按照实际经营面积进行测绘。经有关部门认定为2005年1月1日之前的未经登记房屋，用于经营上述活动的，所增加的补偿标准参照以上条款执行（评估机构按照同类房屋的市场价值予以评估），不予商业产权调换，累计经营时间以十年为上限。以上累计经营年限的确定，以“住改商”时限调查小组调查的结果为依据。符合上述条款选择住宅产权调换的，除按“征一还一”安置补偿外，另外给付三个月停产停业损失费。临时商业，由评估公司按市场价值对该房屋进行评估，给予货币补偿，不予产权调换。如确需购买商业房，等面积回购价格给予优惠，并给付三个月停产停业损失费。4.对住宅房、2005年1月1日前建设的无籍房内从事冷库经营，能确定合法经营的，由评估机构根据产权性质并结合该房屋经营收益情况按市场价值评估后，给予货币补偿。该房屋不享受上述条款经营年限累加后上浮的优惠政策。（二）产权调换。被征收人住宅性质房屋选择产权调换安置的，按原面积（房屋产权证登记的建筑面积）“征一还一”。在以上基础上，被征收人需要再增加安置房面积的，未超过10平方米（含本数）的部分，按安置房优惠价交纳扩大面积款，超过10平方米的，按市场价格交纳扩大面积款。（三）优惠政策。被征收人住宅房屋选择产权调换的，在评估分户报告送达后并在签约期限内迁出的，安置被征收房屋产权证标注面积的百分之二十给予面积奖励，奖励面积不足5平方米的，按5平方米进行奖励，逾期不予奖励；被征收人住宅房屋选择货币补偿的，在评估分户报告送达后并在签约期限内迁出的，按照被征收房屋每平方米评估价格的百分之二十标准给予货币奖励，逾期不予奖励，奖励面积不足5平方米的，按5平方米进行奖励，逾期不予奖励。同一宗土地范围内，且属唯一住房的，被征收住宅房屋产权证标注面积低于45平方米的，无偿安置到45平方米。（按原产权证标注的面积给予奖励）。十三、回迁安置地点及选房方式。回迁安置房地点：位于该征收范围内拟建小区。回迁房屋选房方式：按照“先签先搬先选”、“就近上靠户型”的原则执行。即按照签订协议时间与房屋腾空验收时间相加除以二的数值确定选房顺序。被征收人在补偿协议约定的期限内未搬迁的，由房屋征收部门指定安置层位。十四、搬迁费。房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费，选择产权调换的，每户2000元；选择货币补偿的，每户1500元；承租户一次性发放每户搬迁费1500元。十五、临时安置费被征收人自行安置过渡房屋的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门按原房屋面积向被征收人支付临时安置费，临时安置费按被征收房屋建筑面积计算（不足45平方米按45平方米计算），过渡期限在30个月以内时，按每平方米每月15元标准发放；过渡期限超过30个月的，按当时周转用房租赁价格，由池北区组织相关部门进行价格听证后，以文件形式确定补偿标准。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费每户1000元。选择产权调换的，以上费用支付至回迁房屋交付之日；选择货币补偿的一次性交付3个月的临时安置费。十六、停产停业损失补偿费。选择货币补偿，或住宅房屋、临时房屋内合法经营的，参照本条一次性补偿3个月的停产、停业补偿费。选择产权调换的，停产停业补偿费补偿至产权调换房屋交付之日后3个月为止。十七、奖励费。被征收人在签约期限15日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励20000元，被征收人在签约期限20日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励15000元，被征收人在签约期限30日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励10000元，逾期不予奖励。本区段被征收人，由池北区房屋征收经办中心按征收户数（如20-50户）比例划分征收单元，如本单元内所有被征收人按期全部签约并搬迁，每户另行给付10000元奖励。（十八）保障政策。被征收人（含无籍认定房确权人）享受保障性住房补贴或者享受低保条件之一的，被征收人产权证标注的面积不足50平方米的，住宅产权安置时无偿给被征收人补足50平方米，产权归被征收人所有，并一次性给予入住补助金每户人民币6000元；同时符合以上两款条件的，每户一次性给予8000元入住补助金。
池北区管委会于2016年10月24日在长白山政务网发布《拟对池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目评估机构公开邀请公告》，公开邀请评估机构进行评估。该公告对评估机构报名资格要求、报名程序等作出规定并要求池北区房屋征收经办中心将报名的评估机构名单、报名文件等资料整理成册供被征收人查阅。2017年3月25日，作出《关于房屋征收房地产评估机构选定结果的公示》，最终参与投票的625户中520户选定吉林远大房地产土地评估咨询有限公司（以下简称远大评估公司），以多数决定的方式选定远大评估公司为该区域房屋征收评估机构。
远大评估公司于2017年4月30日对单兴飞作出《池北区国有土地上范围征收补偿分户评估报告》并向单兴飞送达。单兴飞对评估报告提出复估申请，期间，远大评估公司经多次复核修正。远大评估公司最终于2017年5月12日对单兴飞作出《被征收房屋价值评估报告》，并于2017年6月1日将复估报告送达给单兴飞。主要内容为：面积97.5平方米房屋，房屋评估金额为697125元，附属物评估金额为63527元，装修评估金额为84109元，苗木评估金额为800元，其他补偿金额6165元。评估金额合计851726元。征收部门分别于2017年5月27日、6月8日、6月9日、6月23日与单兴飞进行谈话。单兴飞提出的补偿要求是：原址回迁97.5平方米的商业房，无籍房中用于商业经营部分要求认证并等面积回迁商业房，享受签约期限内所有的奖励政策。
池北区管委会于2017年6月27日作出被诉《补偿决定》，主要内容有：……三、对被征收人补偿方式实行货币补偿。1.货币补偿。房屋建筑面积为97.5平方米，房屋评估单价为每平方米7150元，房屋征收补偿费金额为697125元，装修评估金额为84109元，附属物评估金额为63527元，苗木评估金额为800元，三相电补偿金额6165元。评估金额合计851726元。2.如确需购买商业房，等面积回购价格给予优惠。3.如有其他无证房屋，由相关部门进行认定，征收部门根据认定结果另行补偿或不予补偿；如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿。
原审法院另查明，2003年7月14日，单兴飞取得白河林业局城建管理站为其颁发的建房批准书，批准其于白河林业局和平街5号建设97.5㎡临时商业房，建房批准书注明“此建筑为临时建筑，公用地时必须无条件立即拆除，（林业）局不负担一切费用和经济损失”。
2017年12月16日,针对于爱春、臧金平、顾金莹、于庆军、徐健光、单兴飞、吴晓艳、刘云田等被征收人提出评估报告中房屋面积认定错误、装修补偿存在漏项、附属物测量错误等主张，按照原审法院的要求，池北区管委会房屋征收经办中心工作人员霍德军带领远大评估公司两名评估人员胡怡、李海涛及测绘人员到上述被征收房屋处进行了实地踏查复核。经实际踏查并重新测绘核实：（1）评估报告中的墙砖面积与实际无误。（2）踏查底稿中的“吊炕”是火炕的一种，属于房屋供暖基础设施不予单独补偿，不属于漏项。（3）木栅栏复测数据补充3.40延长米，评估报告记载的评估单价为20元，共计为68元。（4）墙布复测数据补充19.64㎡，评估报告记载的评估单价为30元，共计589元。（5）牌匾面积经复测数据无误，且该牌匾属于内外双层牌匾，外侧46.64平方米已给予补偿，对单兴飞主张的内侧27.6平方米不再重复补偿。经本次复核共计应另行补偿657元。单兴飞在远大评估公司制作的“现场踏查表”中签字。
原审法院认为，（一）关于本案适格被告问题
根据吉林省人民政府作出的吉政发〔2005〕19号《吉林省人民政府关于成立吉林省长白山保护开发管理委员会的通知》及吉政发〔2006〕30号《吉林省人民政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见》规定，池北区管委会具有相当于县级政府的行政管理职能和权限；《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”按照以上规定，池北区管委会房屋征收经办中心是池北区管委会确定的房屋征收部门，具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权。池北区管委会具有作出征收补偿决定的法定职权，是本案的适格被告。
（二）关于案涉《补偿方案》的合法性问题
《征收条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”根据以上规定，首先，制定和发布征收补偿方案系行政法规赋予征收行政机关的法定职权。征收部门有权在不违背上位法规定的征收补偿原则的前提下，根据本地经济发展实际、项目规划设计、被征收房屋的具体情况等，并结合多数被征收人的意见对征收补偿方案作出具体规定。因此，征收补偿方案中既包含行政裁量，又体现了多数被征收人的集体意愿和意思自治。此即本案池北区管委会制定征收补偿方案的法律依据。原告主张池北区管委会制定的征收补偿方案没有法律依据，并主张征收补偿方案中诸如“认定无照房屋的时间节点”、“补偿标准”等每一个具体的环节和项目都应有明确的法律依据，否则即视为没有法律依据或违法，系对法律的错误解读。
本案中，池北区管委会征收部门拟定的征收补偿方案经长白山管委会住房和城乡建设局批复同意后，池北区管委会在征收范围内将《补偿方案》（征求意见稿）全文向社会公示并征求意见，此后又作出《关于征收补偿方案（征求意见稿）征求意见情况的公示》，对被征收人提出的意见和建议进行了答复，并公布了征收补偿方案的修改情况，在此基础上最终根据多数被征收人的意见确定了《补偿方案》。前述事实表明，该《补偿方案》的制定遵循了决策民主、程序正当、结果公开的原则，符合绝大多数被征收人的意愿。《补偿方案》中确立的“认定无照房屋的时间节点”、“补偿标准”等内容，不违反行政法规的原则规定，亦符合池北区当地的实际情况，且并无明显不合理之处。故本院对原告提出的《补偿方案》不合法的主张不予支持。
（三）关于评估报告的合法性问题
1.关于选定评估机构的程序合法性问题。
原审法院认为，《征收条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”《评估办法》第四条规定“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”根据以上规定，结合原审法院查明的事实，池北区管委会征收部门组织选定评估机构的程序符合行政法规及规章的规定。单兴飞主张池北区管委会选定评估机构未经“被征收人协商选定”程序，对此原审法院认为，依照上述规定，协商选定只是选定评估机构的一种方式，协商的主体为被征收人，协商选定的前提是全体被征收人同意通过协商选定并经协商最终达成一致意见，协商行为应由被征收人主动实施、自主进行。但在本案中，全体被征收人未能就评估公司的选定通过协商方式达成一致意见。池北区管委会据此按照多数被征收人的意见确定评估机构，符合法律规定的程序。故原审法院对单兴飞提出的池北区管委会选定评估机构程序不合法的主张不予支持。
2.关于评估程序的合法性问题。
单兴飞提出评估师未到现场实际勘察，评估报告中评估师签字造假，评估程序违法等主张。对此，在本案审理中，原审法院通知参与案涉项目评估的远大评估公司的评估师到庭。其本人明确表示其在评估时参与了现场勘察，对评估报告中的签字认可是其本人所签，并对评估报告中其本人的签字字体不完全一致进行了解释说明，对案涉评估事实进行了符合客观情况的描述。原审法院认为，远大评估公司就案涉被征收财产作出的评估报告，主要事实清楚，评估结果客观公正，在评估师本人已经认可评估报告是其本人签字并作出合理解释说明的情形下，单兴飞未能提供充分证据证明存在评估师未到现场、评估报告中评估师签字造假等导致评估程序违法的事实。更何况法律、法规或规章等并未规定评估报告上是否为评估师本人签字这一问题本身与评估报告的合法有效或违法无效之间存在必然的对应关系。基于此，原审法院对单兴飞提出的对评估报告中评估师的笔迹进行鉴定并欲据此认定评估程序违法的主张不予支持。
（四）关于单兴飞提出的被征收建筑物补偿标准问题。
1.关于单兴飞被征收建筑物是否应当原址回迁商业房的问题。
原审法院认为，根据《补偿方案》的规定，临时商业建筑，由评估公司按市场价值对该房屋进行评估，给予货币补偿，不予产权调换，如确需购买商业房，等面积回购价格给予优惠，并给付三个月停产停业损失费。本案中，单兴飞的被征收建筑物未取得产权登记，仅有建房批准书，且建房批准书中载明该建筑物为临时建筑。故单兴飞的被征收建筑物不属于商业房而是用于商业经营的临时建筑。单兴飞提交的营业执照、税收证明、许可证等仅能证明单兴飞在此经营的合法性问题，并不能证明该房屋为商业用房的性质。因此，根据《补偿方案》的规定不能按照原址回迁方式安置。至于单兴飞被征收临时商业建筑搭建的用于酒吧、茶庄经营的39.07㎡和19.32㎡两个“无籍房”是否认定为商业房的问题。依据单兴飞陈述，两个“无籍房”建设时间均是在2005年1月1日后，未履行建设手续并取得产权证明。根据《补偿方案》的规定，2005年1月1日以后建设的“无籍房”，由相关部门进行调查、认定和处理。而根据规划部门的“无籍房”认定结果表，单兴飞所建的上述两个“无籍房”未获得认定。故单兴飞的该项主张没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持。
原审法院需要指出的是，《建房审批表》中载明单兴飞建设的临时商业房“在公用地时无条件立即拆除且不负担一切费用和经济损失”，池北区管委会在给予单兴飞被征收房屋临时商业房补偿待遇的同时，将上述两个“无籍房”按照附属物亦予以补偿，如此补偿标准已超出《建房审批表》的规定，也大大超出了当时可预见的征收收益。
2.关于《评估报告》中数据与实际数据不符存在遗漏的问题。
在本案审理中，经评估公司实地测绘复核已认定评估报告对部分附属物的测量数据有误。鉴于评估报告中对该部分附属物的单价已有认定，此部分补偿数额已经能够确定，由池北区管委会另行作出补偿决定已没有必要。为及时实质解决行政纠纷，在本案中可一并判决被告对此给予补偿。
3.关于单兴飞是否应当享受奖励政策的问题。
原审法院认为，按照《补偿方案》的规定，被征收人享受征拆奖励政策的前提是：在限定期间内与征收部门签订补偿安置协议并自动搬迁。征收补偿安置协议作为行政协议的一种，是征收部门为推进公益项目建设，及时解决征收补偿纠纷，在法定职权范围内与被征收人就征收补偿事项自愿达成的协议。签订征收补偿协议，既包含补偿事项主要事实清楚、补偿标准合法合理这一前提要件，同时，既然称之为“协议”，必然又有协议当事人之间为及时达成协议、化解纠纷而作的权利义务的适度让与或增减。在评估报告对主要被征收财产已经做出准确合理认定的情形下，通过奖励政策，既可以弥补因价值较小的被征收财产被漏估、错估等而给被征收人造成的损失，又能够鼓励、督促被征收人及时搬迁。因此，在非因征收部门重大、明显的过错而导致未能签订补偿协议的情形下，被征收人因其补偿要求明显不合理而致未能达成协议并自动搬迁的，不具备获取征收补偿奖励政策的事实根据和法律依据。
本案中，《补偿方案》中明确规定被征收人在签约期限15日或30日内签订补偿安置协议的给予奖励费。其中的签约期限自分户初步评估结果公示期满之日起30日内。单兴飞自2017年4月30日收到《评估分户报告》后至2017年7月1日收到《补偿决定》期间，经征收部门多次协商未能达成一致。未能达成补偿协议的根本原因系单兴飞提出“原址回迁商业房”等远远超过《补偿标准》规定的不合理要求，而非评估报告数据有误所致。故单兴飞主张享受奖励政策，原审法院不予支持。
（五）关于超出被征收房屋面积的案涉国有土地使用权的补偿问题
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条便的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”
根据以上规定，城镇居民以划拨等无偿方式取得的土地使用权，国家因征收等情形收回土地使用权时，只对地上建筑物、其他附着物等给予补偿。因土地使用权人在获取此类土地使用权时系无偿取得，故此类土地使用权本身并无获得征收补偿的事实依据及法律依据。
最高人民法院（2012）行他字第16号《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（以下简称《答复》）中明确：“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”该批复作出的背景是“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的”情形。并未明确包含以划拨等无偿方式获取土地的情形。且该《答复》属最高人民法院针对个案所作，并不当然适用于本案。本案中，单兴飞未举证证明案涉土地系有偿取得，《补偿方案》中对此亦未规定予以补偿。《补偿决定》对此不予补偿并无不当。
（六）关于单兴飞提出的回迁安置方案的合法性问题
原审法院认为，根据《补偿方案》的规定，回迁安置房地点位于该征收范围内拟建小区；回迁房屋选房按照“先签先搬先选”、“就近上靠户型”的原则执行；被征收人在补偿协议约定的期限内未搬迁的，由房屋征收部门指定安置层位。《补偿方案》对回迁安置方案所作的规定，即体现了“原地回迁”的原则，也具有实际可操作性，同时也体现了征收补偿的“公开、公平、公正”原则。该方案亦得到多数被征收人的认可。在征收部门作出《补偿决定》伊始、被征收房屋尚未全部搬迁、回迁安置房屋尚未动工的情形下，即要求用于回迁安置的房屋如同现房一样具体明确，该主张与征收工作实际不符。单兴飞的此项主张既无法律依据，也明显违背一般常识和理性判断。原审法院不予支持。
（七）关于《复议决定》的合法性问题。
根据以上分析并经原审法院审查认定，被告长白山管委会所作的《复议决定》，认定主要事实清楚，程序合法，结论正确。
单兴飞提出的其他诉讼理由及请求亦不能成立，原审法院不予支持。
（八）原审法院需要特别说明的几个问题
第一，依照行政法规的规定，政府组织的行政征收系为公共利益，无论是作为征收主体的人民政府，还是被征收人个体，在处理征收补偿相关问题时，都应当秉持依法、合理、适度的原则和理念，妥善处理公共利益和私人合法权益之间的关系。超出法律规定、没有事实依据地过分强调个人利益的最大化，不仅不能得到法律的支持，亦有违社会公序良俗。第二，调查核实被征收财产是征收部门的法定职责，同时，被征收人作为财产的所有者和使用者，对自身财产的数量、质量等基本情况更具备举证能力。在征收程序中，被征收人亦负有及时、全面、准确地向征收部门提交有关被征收财产相关证据的义务。如前所述，政府组织的行政征收系为公益项目所为，事关公共利益，亦涉及个人合法权益。在《补偿决定》主要事项合法有效的情形下，个别项目的遗漏尚不足以导致《补偿决定》被撤销。否则，即会造成公共资源的巨大浪费，也无助于被征收人合法权益的保障。本案中，《补偿决定》已明确“如有其他无证房屋，由相关部门认定，征收部门根据认定结果另行补偿或不予补偿；如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿”。同时，征收和评估部门在征收程序中，已给被征收人多次举证、陈述的机会，而极个别被征收人未能依法履行举证义务，自身无法举证时又不及时申请征收部门调查核实，怠于举证或在《补偿决定》作出后逾期举证。以上行为同样既损害了公共利益，也无助于私人合法权益的保护。第三，作为被征收人的个体，维护自身合法权益之举本无可厚非，但既为经济利益之争，在坚持依法维权的同时，也应对利弊平衡进行理性考量。经原审法院审查，本案中池北区管委会制定的《补偿方案》中诸如奖励政策、补偿标准等，远远高于吉林省内政府指导性文件的要求及池北区周边同类地区的补偿标准。政府实施的征收补偿事实上能够让被征收人直接获取更多的补偿利益（其中，当然不包含征收前获取的没有合法依据的不当利益）。案涉征收项目中，绝大多数被征收人已根据《补偿方案》的规定通过签订补偿协议的方式解决纠纷的事实也印证了这一点。不切实际地争取法外利益，不仅失去了补偿奖励，还要为此浪费更多的时间、精力和金钱，其结果必然是劳心伤财、得不偿失。
综上，池北区管委会作出的《补偿决定》及长白山管委会作出的《复议决定》认定主要事实清楚，证据充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条、第六十九条、第七十九条之规定，判决：1.驳回单兴飞要求撤销《补偿决定》《复议决定》的诉讼请求。2.池北区管委会于收到本判决之日起十日内，在《补偿决定》确定的补偿数额、补偿方式基础上，另行向单兴飞支付补偿款657元。
上诉人单兴飞上诉称，（一）池北区管委会作出的补偿决定认定事实不清，证据不足，程序违法。1.评估机构选定程序违法，剥夺了上诉人协商选定评估机构的权利而径行采取投票方式选定评估机构;估价师未参与实地查勘;评估报告中估价师的签名存在作假，上诉人申请笔迹鉴定原审法院不予接受，程序违法。2.对上诉人的房屋面积认定有误。总建筑面积155.89平方米，但只认证了主房的面积。3.剥夺了上诉人选择产权置换的权利。上诉人的房屋《建房批准书》虽然记载的是“临时商业用房”，但是并未注明房屋使用年限，房屋一直存续并合法经营至今，依法办理了工商营业执照并缴纳税款。4.停产停业损失过低。5.对空地面积未补偿明显错误，最高人民法院（2012）行他字第16号《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》中第二段明确，应当对合法享有国有土地使用权的院落、空地一并予以征收补偿。6.原审判决主文存在自相矛盾。（二）被上诉人长白山管委会作出的长管复决字〔2017〕36号行政复议决定违法，应当依法撤销。请求二审法院判决撤销一审判决，撤销池北管房征补〔2017〕107号补偿决定及长管复决字〔2017〕36号行政复议决定或发回重审。
被上诉人池北区管委会答辩称，（一）答辩人作为征收主体符合法律规定。（二）池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目征收程序合法。（三）评估机构选定程序、评估程序符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》相关规定，答辩人在长白山政务网发布了关于邀请房屋征收房地产评估机构及资产评估机构的公告，向全社会公开邀请评估机构进行评估，最终选定的评估机构为吉林远大房地产土地评估咨询有限公司（以下简称远大评估公司）。因此，答辩人选定有资质的房地产土地评估机构程序合法有效。评估师、征收人员及测绘人员经过实地勘查评估，房屋征收部门于2017年4月29日将分户初评结果在征收范围内向被征收人公示，公示期满后，征收人员将分户评估报告进行了送达。（四）答辩人作出征收补偿决定程序合法。上诉人两处临时建筑因不具备按合法建筑认证的条件，因此按附属物进行评估补偿。五、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，无偿取得的院落空地使用权不予补偿。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人长白山管委会辩称，一、池北区管委会按照多数被征收人的意见确定评估机构，符合法律规定的程序。二、一审庭审中参与案涉项目的评估师到庭表示其参与了现场勘查，在评估报告中签字，并对评估报告中签字字体不完全不一致的情况进行了解释说明。上诉人提出的评估师笔迹鉴定的申请因其未能提供充分证据所以一审法院对其主张未予支持是正确的。三、上诉人两处无证房屋因不符合补偿方案无籍房屋的认定条件，因此按附属物进行补偿。四、上诉人以划拨方式无偿取得土地使用权，国家因征收等情形收回土地使用权时，只对地上建筑物、其他附着物等给予补偿，对上诉人提出的被征收房屋占用范围外的土地使用权不补偿。五、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
经审理查明，单兴飞对池北区管委会作出的[2017]107号《补偿决定》不服，于2017年8月18日向长白山管委会申请行政复议。长白山管委会经审理，于2017年9月24日作出[2017]36号行政复议决定，认为池北区管委会作出的[2017]107号《补偿决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持。本院经审理认定的其他案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于评估程序的合法性问题
《征收条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中房地产价格评估机构由池北区管委会直接组织被征收人投票确定，虽然缺少被征收人协商环节，但按照少数服从多数原则投票确定房地产价格评估机构，亦能体现多数被征收人的意见。池北区管委会根据多数被征收人的意见，选定远大评估公司作为本案征收补偿行为的评估单位，选定评估机构的主要程序合法。
对于上诉人提出的评估师未到现场勘查、评估报告中评估师签字造假的问题，一审庭审中参与案涉项目评估的远大评估公司的评估师到庭，就评估有关事实接受询问，明确表示其参与了现场勘查，评估报告中的签字是其本人所签，并对评估报告中本人签名字体不完全一致的情况进行了解释说明。在评估师本人到庭对上述问题作出合理解释说明，上诉人又未提供其他证据证明的情形下，原审法院对其主张不予支持并无不当。
二、关于无照房屋性质认定及补偿问题
本案征收补偿方案规定，无籍房屋由规划部门按照相关规定进行调查、认定和处理。2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。2005年1月1日以后建设的无籍房屋，由相关部门进行调查、认定和处理。征收补偿方案的规定，与法律规定不冲突，应当认定为合法有效。
关于上诉人临时商业建筑搭建的用于酒吧、茶庄经营的39.07㎡和19.32㎡两个“无籍房”，根据上诉人陈述，两个“无籍房”建设时间均是在2005年1月1日后，未履行建设手续、亦未取得产权证明。池北区管委会按照附属物予以评估补偿，符合本案征收补偿方案的规定，已经充分保障了上诉人的合法权益。
三、关于“临时商业”用房的补偿安置问题
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”经查，2003年7月14日，上诉人取得白河林业局城建管理站为其颁发的建房批准书，批准其于白河林业局和平街5号建设97.5㎡临时商业房，建房批准书注明“此建筑为临时建筑，公用地时必须无条件立即拆除，（林业）局不负担一切费用和经济损失”。根据上述法律规定，因为“临时商业”用房的性质仍为临时建筑，其建筑虽然是长期存在，但在公共需要时应自行拆除，依法不应补偿。但考虑到“临时商业”用房产生的特定历史条件及当地的实际情况，池北区管委会在补偿方案中规定：“临时商业，由评估公司按市场价值对该房屋进行评估，给予货币补偿，不予产权调换。如确需购买商业房，等面积回购价格给予优惠，并给付三个月停产停业损失费。”补偿方案中的上述规定，充分考虑了历史及现实情况，补偿标准公平合理，应当认定合法有效。对上诉人的“临时商业”用房予以评估，符合补偿方案的规定，已经充分保障了上诉人的合法权益。
四、关于停产停业损失的问题
补偿方案规定：“选择货币补偿，或住宅房屋、临时房屋内合法经营的，参照本条一次性补偿3个月的停产、停业补偿费。“给予停产停业补偿损失。”上诉人主张停产停业过低，但未提供证据证明，亦未能提供出法定标准，此项请求没有事实和法律依据，本院不予支持。
五、关于空地、院落土地使用权价值的补偿问题
远大评估公司作出的评估报告，评定的上诉人被征收房屋的评估价格，已经包含了上诉人被征收房屋占用范围内的土地使用权价值。上诉人主张其院落空地的土地使用权价值应予补偿，但没有提供该院落空地的土地使用权证，故原审判决对该项请求不予支持并无不当。至于上诉人提出应按照《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号）获得补偿的理由，因该答复针对的是土地公有制之前通过购买房屋方式使用私有土地且连续使用至今的如何处理，而本案显然不属于该答复适用的情形，故上诉人此项上诉理由不能成立。
六、关于另行补偿项目的问题
关于上诉人主张评估报告及补偿决定漏项的问题，经池北区管委会房屋征收经办中心实际踏查并重新测绘核实，已认定评估报告对部分附属物的测量数据有误，共计应另行补偿657元，上诉人在远大评估公司制作的“现场踏查表”中签字。鉴于评估报告中对该部分附属物的单价已有认定，为及时实质解决行政纠纷，原审法院径行判决并无不当。因此，该评估报告只是对个别附属物的评估存在缺陷，现已通过补充评估的方式解决，并不影响补偿决定内容的合法性，亦不影响上诉人的合法权益。
七、关于复议决定的合法性问题
长白山管委会于2017年9月22日作出的长管复决字[2017]36号行政复议决定，维持池北管房征补[2017]107号补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，池北区管委会作出的[2017]107号《补偿决定》及长白山管委会作出的[2017]36号行政复议决定认定主要事实清楚，证据充分，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人单兴飞负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙慧源
审判员 王翼博
审判员 孙百凤
二〇一八年六月十三日
书记员 张 杉