甘肃省武威市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘06行初224号
原告马国军，男，1979年8月8日出生，住甘肃省东乡族自治县。
委托代理人安兵，甘肃融博律师事务所律师。
委托代理人张久云，甘肃圣方舟律师事务所律师。
被告兰州市七里河区人民政府，住所地：甘肃省兰州市七里河区西津东路498号。
法定代表人赵同庆，该区政府区长。
委托代理人王智，该区政府法制办公室副主任。
委托代理人晏滨，甘肃勇盛律师事务所律师。
原告马国军因不服被告兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）作出的兰七国征补字[2017]45号《房屋征收补偿决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月22日公开开庭审理了本案。原告马国军及其委托代理人张久云，被告七里河区政府的委托代理人王智、晏滨均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告七里河区政府于2017年1月17日作出兰七国征补字[2017]45号《房屋征收补偿决定书》，对原告位于兰州市××里号房屋进行补偿，该决定书主要内容为：房屋属于自建无证，结构为砖木，用途为营业，入户实测建筑面积75.36㎡。经兰州中瑞房地产咨询估价有限公司（以下简称中瑞房地产估价公司）评估，房屋评估价格为3397元/㎡。因原告与房屋征收实施单位在征收补偿安置方案确定的签约期限内未达成补偿协议，对原告作出征收补偿决定。被征收房屋货币补偿金额为332797元（在评估价255998元的基础上，上浮30%）；原告的搬迁费、临时安置补助费、被征收房屋装修及附属物补偿费，由房屋征收实施单位按照征收补偿方案及相关文件规定结算；原告在本补偿决定书公告之日起15日内与房屋征收实施单位签订《房屋征收补偿安置协议》，将房屋交付房屋征收实施单位拆除。该补偿决定书还告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的权利、期限及强制执行等事项。
原告马国军诉称：一、被告先进行评估，后发布《征收公告》，且对房屋征收范围内房屋的调查结果没有向被征收人公布，违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十五条的规定，属违法行政。二、原告被征收房屋系合法的商业用房，属于非住宅房屋，欲选择房屋产权调换方式，被告确定的货币补偿方式剥夺了原告选择房屋补偿方式的权利，违反了《征补条例》第二十一条的规定。三、被告以公示评估结果代替法定的房屋评估报告，违反了《征补条例》第二十条及《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第十七条的规定，并且评估价格明显低于市场价格，违反了《征补条例》第十九条的规定。综上理由，原告请求本院依法撤销被告作出的兰七国征补字[2017]45号《房屋征收补偿决定书》并判令重新作出合法的行政行为。
原告为证明自己的主张向本院提供了以下证据：
第一组证据：1、兰州晚报；2、兰州市七里河区人民政府房屋征收与补偿办公室（以下简称七里河区政府征补办）《关于甘肃建筑职业学院新校区扩建项目评估机构选定结果及签约期限的通告》；3、兰州市七里河区城市管理行政执法局（以下简称七里河区城管执法局）《关于甘肃建筑职业学院新校区扩建项目房屋征收评估机构选定结果的通告》。
证明被告先选定评估机构，后发布征收公告属程序违法。
第二组证据：4、七里河区政府兰七国征补字[2017]45号《房屋征收补偿决定书》。
证明涉案房屋系营业性用房，且属原告所有。
第三组证据：5、营业执照。
证明原告将涉案房屋用于合法经营。
被告七里河区政府辩称：一、其作出的征收补偿决定符合法律、法规的规定，程序合法。被告依据国务院《征补条例》的规定，作出征收补偿方案，并向社会公布以征求公众意见，后作出征收决定并予以公告，原告对征收决定未提出异议。根据被征收人依法选定的评估机构对包括原告在内的房屋价值进行了评估，原告对评估结果无异议。在征收补偿安置方案确定的签约期限内，原告与房屋征收部门未达成安置补偿协议，为此，被告依法作出被诉征收补偿决定书。二、原告要求产权调换安置补偿方式，缺乏事实和法律依据。被告发布的征收补偿安置方案和征收决定中明确载明，对征收范围内的非住宅房屋实行货币补偿。征收补偿安置方案在征求意见过程中，包括原告在内的被征收人均未提出异议，故被告按照征收补偿安置方案对原告作出征收补偿决定。综上所述，被告认为其作出的被诉房屋征收补偿决定适用法律法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求不成立，请求本院依法予以驳回。
被告七里河区政府在法定举证期限内向本院提交了证明其行政行为合法的以下证据：
第一组证据：1、兰州市发展和改革委员会兰发改行审[2015]5号《关于甘肃建筑职业技术学院新校区扩建项目备案的通知》；2、兰州市城乡规划局地字第2015-037号《建设用地规划许可证》；3、兰国用（2010）第02336号《国有土地使用权证》及兰房（七公）字第8058号《房权证》及七里河区政府《情况说明》；4、《土地使用权转让合同》；5、兰州市人民政府兰政建[2005]69号《关于给甘肃建筑职业技术学院划拨学校扩建用地的批复》；6、兰州市环境保护局兰环建发[2011]93号《关于甘肃建筑职业技术学院扩建新校区建设项目环境影响报告书的批复》；7、兰州市城乡规划局兰规建字第620100201500032号、620100201500033号《建设工程规划许可证》；8、《社会稳定风险评估报备表》。
证明甘肃建筑职业技术学院扩建新校区建设项目合法。
第二组证据：9、房屋征收与补偿调查表；10、七里河区政府七政发[2016]182号《关于同意甘肃建筑职业学院新校区扩建项目房屋征收补偿安置方案的批复》和七里河区政府房屋征收与补偿办公室七征办发[2016]39号《关于提请审定甘肃建筑职业技术学院新校区扩建项目房屋征收补偿安置方案的请示》；11、七里河区政府2016年11月4日《关于公布甘肃建筑职业技术学院新校区扩建项目房屋征收补偿安置方案的通告》；12、签到表；13、七里河区政府兰七国征决字[2016]第13号《国有土地上房屋征收决定》；14、七里河区政府兰七国征字[2016]第013号《国有土地上房屋征收公告》、张贴公示照片及兰州晚报。
证明被告作出征收决定程序合法。
第三组证据：15、评估机构选择表；16、七里河区政府征补办《甘肃建筑职业技术学院新校区扩建项目评估机构选定结果及签约期限的通告》；17、中瑞房地产估价公司兰中瑞估字（2016）第8089号《估价报告书》及《房屋征收价值评估分户表》；18、房屋价值评估分户表《送达记录》；19、七里河区政府兰七国征补字[2017]44号、45号《房屋征收补偿决定书》；20、房屋征收补偿决定书《送达记录》。
证明被告作出征收补偿决定程序合法。
第四组证据：21、七里河区城管执法局[2016]7号《局务会议纪要》。
证明被告对原告作出征收补偿决定充分保障了原告的合法权益。
经庭审质证，各方当事人发表了以下质证意见：
对原告提供的第一、二、三组证据，被告对真实性均无异议，对证明目的有异议，认为第一组证据中征收决定公告的日期应该以正式文件的日期为准；认为第二组证据中征收补偿决定书不能作为房屋性质认定的依据；认为第三组证据仅能证明原告履行了工商行政登记，与房屋性质没有关系。
对被告提交的第一组证据，原告对证据1、2、5、6、7无异议，对证据3的真实性无异议，但认为该证据与原告无关；对证据4有异议，认为甘肃第一建筑工程有限责任公司（以下简称甘肃一建公司）无权转让土地；对证据8有异议，认为涉案风险评估报告应当由被告作出，作为项目建设方甘肃建筑职业技术学院（以下简称建筑职业学院）无权作出。对被告提交的第二组证据，原告均有异议，认为证据9中的签名不是原告本人所写；证据10与原告无关；证据11系被告内部的单方行为，是否对外公示无法认定；证据12从签到时间可以证明被告先选定评估机构后发布公告的事实；证据13不合法，该征收决定尚在诉讼中；证据14所载时间错误，与事实不符。对被告提交的第三组证据，原告；均有异议，认为证据15、16恰好证明被告先选定评估机构，后发布征收公告属程序违法的事实；证据17的作出程序和形式违法；证据18中的签字不是马国军本人的签字，原告没有收到评估分户表；证据19不能作为证明被告行政行为合法的证据；证据20的内容、程序不合法，不能作为定案依据。对被告提交的第四组证据，原告有异议，认为该证据系政府部门的内部会议纪要，与原告无关。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的第一、二、三组证据客观真实，符合证据的法定形式且来源合法，与本案有关联，予以认定；被告提交的四组证据均客观真实，符合证据的法定形式且来源合法，与本案有关联，予以认定。
经审理查明，甘肃建筑职业技术学院新校区扩建项目，兰州市发展和改革委员会于2015年1月9日备案登记。2015年4月8日，兰州市城乡规划局对该项目建设用地规划颁发了《建设用地许可证》。2015年6月10日，兰州市城乡规划局对该项目颁发了《建设工程规划许可证》。该建设项目亦通过了环境评审及社会稳定风险评估。该项目建设需要征收项目范围内国有土地上的房屋及附属物，在征收决定作出前，征收部门对征收范围内的被征收人进行了摸底调查。2016年11月1日，七里河区政府对七里河区政府征补办拟定的房屋征收补偿安置方案作出原则同意批复。2016年11月4日，七里河区政府将该方案予以公布，征求被征收人的意见。2016年12月5日，七里河区政府作出兰七国征决字[2016]第13号《国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），对涉案项目建设范围内房屋及附属物进行征收，房屋征收部门为七里河区政府征补办；征收实施单位为七里河区城管执法局；补偿安置方式为：住宅房屋实行货币补偿或现房产权调换，由被征收人自愿选择；非住宅房屋实行货币补偿。签约期限为评估机构结果公布之日起第7天开始的20日内。该决定还对奖励标准及期限、诉讼及强制搬迁等事宜予以了确定。同日，七里河区政府作出兰七国征字[2016]第013号《国有土地上房屋征收公告》（以下简称《征收公告》），对《征收决定》的内容进行了公布，并将《征收公告》在被征收范围内予以张贴告知。2016年12月13日，在《兰州晚报》上刊登了《征收公告》。原告承租的的位××里号的房屋在征收范围内。房屋征收实施单位组织征收范围内的被征收人协商选择评估机构，根据被征收人的选择结果，中瑞房地产估价公司为涉案项目房屋征收评估机构。2016年12月8日，七里河区政府征补办通告了该评选结果，并根据征收补偿安置方案及征收决定确定签约期限为2016年12月14日至2017年1月2日。经七里河区城管执法局的委托，中瑞房地产咨询估价公司于2016年12月18日作出兰中瑞估字（2016）第8089号《估价报告书》，涉案征收范围内住宅楼房标准价为4750元/㎡，临街住宅一楼商铺标准价为9210元/㎡。评估机构在此标准下，结合原告承租房屋的类别、权属状况、结构、面积、修建年代、坐落、用途等情况，对原告承租的有证营业用房评估价为8665元/㎡，自建无证房屋评估价为3397元/㎡，附着物评估补偿价为40元/㎡。评估机构作出《房屋征收价值评估分户表》后，通过留置送达的方式向原告进行了送达。因原告与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未达成安置补偿协议，被告于2017年1月17日作出被诉征收补偿决定书，于2017年1月19日通过留置送达的方式向原告进行了送达。原告不服，于2017年7月17日向本院提起诉讼。
另查明，2004年1月9日，甘肃一建公司与建筑职业学院签订《土地使用权转让合同》，甘肃一建公司将其所有的位于兰州市××里㎡国有土地使用权连同该宗地上的平房住宅29栋转让给建筑职业学院。2005年10月29日，兰州市人民政府以兰政建[2005]69号《关于给甘肃建筑职业技术学院划拨学校扩建用地的批复》，将上述国有土地使用权划拨给建筑职业学院用于新校区的扩建。兰州市人民政府于2010年11月18日给建筑职业学院颁发了兰国用（2010）第02336号《国有土地使用权证》。
还查明，原告马国军用于经营的涉案房屋系其从甘肃一建职工处转让取得的自建房屋，建筑面积75.36㎡，未办理产权证，作为营业用房使用至今。
又查明，2016年12月6日，七里河区城管执法局、七里河区政府征补办和甘肃建筑职业学院就该院新校区扩建项目征收补偿事宜召开会议，会议就征收补偿过程中存在的征收房价格、自建房与公租房的评估差异、商铺的定价等问题形成决议，主要内容为：公租房和建院安置房均按完全产权进行评估；自建房评估应在被征收房屋完全产权的评估基础上权益修正20%进行评估；破墙开店用于经营的原公租房按商铺评估，但私自搭建的后厨、操作间、员工宿舍等按照公租房评估；建筑职业学院自愿放弃30%的权益补贴给被征收人。
本院认为，房屋征收补偿决定行政行为是否合法，应从以下几个方面进行审查：一是被征收房屋及补偿对象的认定；二是被征收房屋价值的认定；三是附着物价值和搬迁、临时安置补偿等费用的认定；四是安置补偿方式的确定；五是征收补偿决定程序的合法性。
对被征收房屋及补偿对象的认定问题。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建筑的建筑物，属于违法建筑。但改正后保留的建筑物，不认定为违法建筑。本案中，原告自建房屋建于上世纪五十年代，早于《中华人民共和国城市规划法》施行之日，虽没有提供建房许可手续，也没进行过产权登记，但原告一直使用至今，未经有关部门认定为违法建筑。本案征收补偿方案规定，对征收范围内未经登记的建筑和临时建筑，由七里河区政府组织相关部门调查、认定和处理，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给于补偿。同时根据涉案房屋所在土地的产权单位、房屋征收部门和房屋征收实施单位的会议纪要内容，对于没有房屋修建手续的自建房按照完全产权房屋的评估基础上权益修正20%进行评估补偿。征收补偿方案及会议纪要的规定，与法律的规定不冲突，应当认定为合法有效。因该房屋在涉案建筑职业学院新校区扩建项目征收范围内，被告以原告为补偿对象作出被诉房屋征收补偿决定正确。
对被征收房屋价值的认定问题。根据国务院《征补条例》第十九条第一、二款的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，房屋评估机构经评估认定征收范围内住宅楼房标准价为4750元/㎡，临街住宅一楼商铺标准价为9210元/㎡。评估机构根据被征收房屋的区位、用途、性质、面积、建筑结构、建筑年代、土地使用权等因素，再依照涉案房屋所在土地的产权单位与房屋征收部门、房屋征收实施单位的会议纪要内容，将原告自建无证房屋按完全产权认定，评估价确定为3397元/㎡，较为公平的体现了涉案房屋的价值。评估机构据此价格作出《房屋征收价值评估分户表》，确定被征收房屋的价值并无不当。因此，被告在调查核实的基础上，按照完全产权对原告予以评估补偿，主要事实清楚，已经充分保障了原告的合法权益。关于原告认为被征收房屋价值确定不合理，评估价值偏低的问题。原告因未提供有效证据证明其依法向房地产评估机构申请复核评估，亦无证据证明房地产评估机构的评估程序违法或者评估结果明显不当，故原告的该理由没有事实依据，不予支持。
对被征收房屋的附着物价值和搬迁、临时安置补偿等费用的补偿问题。本案中，被告作出的被诉征收补偿决定除了包括被征收房屋的价值外，还确定附属物补偿费及搬迁费、临时安置补助费等按照征收补偿安置方案及相关文件规定结算，涉案征收补偿方案对上述费用计算标准、补偿金额均做了明确规定，符合《征补条例》第二十五条第一款和《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）第四十九条第一款第（三）项规定应当包括的内容。关于原告认为停产停业损失未予补偿的问题。国务院办公厅国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定，对于拆迁范围内产权性质为住宅，但依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。据此，对于住宅用于营业用房补偿问题，征收人可按实际情况适当补偿。本案中，被告对原告自建无证房屋按照完全产权标准予以补偿，在评估价的基础上上浮30%予以补偿，已经包含了原告停产停业等损失。
对安置补偿方式的确定问题。根据《征补条例》第二十一条第一款的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。经审查，涉案房屋系在城市规划区内未取得城市规划主管部门核发的建设许可证的建筑物，属于具备居住条件的无照住宅房屋，原告通过破墙开店的方式将该住宅房屋用于商业经营，虽取得了营业执照，但该房屋从性质上讲仍应认定为住宅，且涉案征收项目为教育公共事业，属公共利益的范畴，涉案土地使用权证载明，涉案土地的使用性质不得改变用于修建住宅，土地使用权不得以转让、联营、联建等方式变相用于房地产开发或转让给其他方作房地产开发和其他经营性使用，故被告无法在改建地段或者就近地段向被征收人提供商铺调换，原告要求按照商铺予以产权调换的要求明显不当。因原告与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内就补偿安置方式未能达成协议，被告对原告自建房屋以完全产权方式提高补偿标准以货币补偿方式进行补偿并无不当。
征收补偿决定程序的合法性问题。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，被告作出涉案项目房屋征收决定后，评估机构以征收决定公告之日作为估价时点，对原告被征收房屋作出评估分户表，并向原告进行了送达。因原告与房屋征收部门在规定的签约期限内未达成补偿协议，故被告作出被诉房屋征收补偿决定，并将该房屋征收补偿决定直接送达原告，符合征收补偿程序的规定。原告认为在《征收公告》发布之前选定评估机构属程序违法的意见。因《征补条例》和《评估办法》对评估机构的选择时点没有明确的规定，但只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，无论在征收公告之前，还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估。本案中，涉案征收决定于2016年12月5日作出，并于同日作出征收公告并在征收范围内张贴告知，被告于2016年12月13日通过报纸刊登的方式再次发布了征收公告，征收部门通过组织被征收人自愿选择的方式于2016年12月8日选定评估机构，并以征收决定之日作为估价时点，对征收范围内的房屋作出价值评估，并对原告作出分户评估表，通过留置送达的方式向原告进行了送达。评估报告的作出程序及估价时点不违反《征补条例》和《评估办法》的规定。原告的该主张没有法律依据，本院不予支持。
另外，被告依据《征补条例》第十七条、第二十一条、第二十六条的规定等作出被诉房屋征收补偿决定，原告对此并无异议，故被告作出被诉房屋征收补偿决定适用法律法规正确。
关于原告认为被告在征收决定前未进行社会稳定风险评估，未对被征收房屋的调查情况公布等属程序违法的问题。本院认为，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序，在被征收人只对征收补偿决定提起诉讼的情况下，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的主要内容，本案中，被告因建筑职业学院新校区扩建项目作出征收决定，符合公共利益的需要，在作出征收决定前，房屋征收部门对被征收人进行调查后，拟定征收补偿方案，被告将此方案公布征求被征收人的意见未少于30日，后根据征求意见发布涉案征收补偿方案，该方案包括征收范围、征收实施、签约期限、征收补偿、奖励与补助及诉讼与强制搬迁等内容，符合《征补条例》与《实施办法》等行政法规、规章及其他规范性文件的规定。涉案项目在征收决定前还进行了环境影响评估及社会稳定风险评估。征收决定作出后，被告在征收范围内及时予以公示告知，符合《征补条例》的相关规定。被告虽未将被征收房屋调查结果在征收范围内进行公布，经查，原告对其房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查结果并无异议。据此，被告的征收决定程序合法，原告的该理由没有事实依据，不予支持。
综上所述，被告七里河区政府作出兰七国征补字[2017]第45号《房屋征收补偿决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告胡凯的诉讼请求不成立，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告马国军的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告马国军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 赵成维
审 判 员 张瑗中
代理审判员 王天雄
二〇一八年一月二十二日
书 记 员 高 静