陕西省西安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）西中民二初字第00040号
原告西安嘉源房地产开发有限责任公司，住所地：西安市东大街285号。
法定代表人张一君，总经理。
委托代理人朱兴东，陕西秦鼎律师事务所律师。
被告西安市碑林区南院门街道办事处，住所地：西安市湘子庙街*号。
法定代表人李方，主任。
委托代理人贾海明，陕西明萌律师事务所律师。
委托代理人李新，陕西明萌律师事务所律师。
被告西安市碑林区人民政府，住所地：西安市南二环西段69号。
法定代表人卢光文，区长。
委托代理人贾海明，陕西明萌律师事务所律师。
委托代理人李新，陕西明萌律师事务所律师。
被告西安市碑林区建设和住房保障局，住所地：西安市南二环西段69号。
法定代表人王小育，局长。
委托代理人贾海明，陕西明萌律师事务所律师。
委托代理人李新，陕西明萌律师事务所律师。
被告西安市公安局碑林分局，住所地：西安市东大街243号。
法定代表人周荣生，局长。
委托代理人吴磊，男，1979年9月10日出生，汉族，西安市公安局碑林分局法制科民警，住西安市雁塔区。
委托代理人刘探慧，男，1982年7月14日出生，汉族，西安市公安局碑林分局法制科民警，住西安市莲湖区。
被告西安古城置业投资有限责任公司，住所地：西安市碑林区南院门55号。
法定代表人陈兴云，董事长。
委托代理人何非，北京德恒（西安）律师事务所律师。
委托代理人潘宁，北京德恒（西安）律师事务所律师。
原告西安嘉源房地产开发有限责任公司（以下简称嘉源房地产公司）与被告西安市碑林区南院门街道办事处（以下简称南院门街道办）、被告西安市碑林区人民政府（以下简称碑林区政府）、被告西安市碑林区建设和住房保障局（以下简称碑林区建设局）、被告西安市公安局碑林分局（以下简称公安碑林分局）、被告西安古城置业投资有限责任公司（以下简称古城置业公司）房地产开发经营合同纠纷一案，本院于2015年9月6日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告嘉源房地产公司的法定代表人张一君、委托代理人朱兴东、被告南院门街道办、碑林区政府、碑林区建设局的共同委托代理人贾海明、李新、被告公安碑林分局的委托代理人吴磊、被告古城置业公司的委托代理人何非到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告嘉源房地产公司向本院提出诉讼请求：1、判令解除原告与被告南院门街道办及“西安市碑林区城建委德福巷地区低洼危旧房改造工程指挥部”之间签订的《承包合同》；2、判令各被告连带返还原告已支付的合同款379万元及违约赔偿金686.23元；3、本案诉讼费用由被告负担。事实和理由：1993年为进行碑林区德福巷地区低危旧房改造开发，被告碑林区政府、碑林区建设局、南院门街道办、南大街街道办、公安碑林分局下属的南大街派出所、南院门派出所、碑林区建设局城建开发处联合成立“西安市碑林区城建委德福巷地区低洼危旧房改造工程指挥部办公室（以下简称指挥部）”。1996年3月指挥部将西安市芦荡巷2-5旧城低改工作委托被告南院门街道办实施。1997年11月18日，以指挥部为项目方，以被告南院门街道办为甲方，以原告为乙方，三方签订《承包合同》。该合同约定，由原告嘉源房地产公司以总价600万元拆迁安置费总承包芦荡巷2-5号旧城低改项目，指挥部负责办理该项目全部建审手续及售房许可证有关文件，办理房屋过户手续并提供一切有关资料文件；被告南院门街道办负责自合同签订后一周内清理完已拆平的现料场场地，负责将全部“三通一平”土地即芦荡巷2-5号院及军分区小屋半间最迟在1997年12月底前交给原告，如逾期未交，则按付款总额的贷款利息9.24+1%按日赔偿；在被告南院门街道办清理场地完毕后三日内，原告付给被告南院门街道办137万元公房补偿费，下余款项在开工十日内付给，最后留余40万元待全部过户后一次性付清。合同签订后原告自1997年5月11日至1998年5月8日期间，根据被告南院门街道办及指挥部的指令，先后12次支付合同款项共计379万元。但指挥部至今没有向原告提供相关文件，被告南院门街道办至今也没有将“全部三通一平土地即芦荡巷2-5号院及军分区小屋半间”交付给原告。原告多年来一直不断向指挥部和被告南院门街道办提出继续履行合同的请求，均回复该项目仍在拆迁之中。被告未履约行为致使合同目的已无法实现，且严重损害原告合同权益。原告调查得知，涉案项目已批复给被告古城置业公司，该公司持涉案土地使用证。原告认为，指挥部是碑林区政府相关单位设立的临时机构，在涉案项目中起到监督实施的龙头作用，与被告南院门街道办之间是委托关系，指挥部与被告南院门街道办应该对该委托关系承担连带责任。因指挥部是碑林区政府、碑林区建设局、公安碑林分局多个被告成立的临时机构，故应由被告碑林区政府、碑林区建设局、公安碑林分局对指挥部的行为承担法律后果。又因为被告古城置业公司占有涉案项目土地使用权，亦应承担基于该项目所产生的法律责任。
被告南院门街道办辩称：第一，双方所签合同名为承包合同，实质上是政府招商引资房地产拆迁安置合同。南院门街道办只是行使上级政府赋予的招商引资职能，义务只是依照合同协助原告达成拆迁安置协议。原告依照合同负有足额支付拆迁安置款的义务。但原告在支付部分拆迁款后嫌费用高而拒绝支付其余款项，导致合同无法继续履行，原告理应承担违约责任。第二，原告所述“被告至今没有交付项目建审、售房许可证及相关土地”，缺乏事实与合同依据。按照合同约定，办理该项目建审、售房许可证并非被告义务。而且被告依据合同已经履行主要义务，交付1.6亩土地于原告。至于剩余1.2亩土地完全是因为原告不及时足额支付拆迁安置款导致被告无法交付。综上，南院门街道办认为应依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告碑林区政府辩称：原告所述无事实和法律依据。首先，碑林区政府已经履行合同，将涉案项目纳入了低改项目。其次，办理售房许可证需要许多前提条件，其中交付费用办理土地证是前提核心条件。碑林区政府作为政府机关，不能经商，只能对项目实施监督、协调等辅助工作。原告作为涉案项目的总承包人，既不提出申请，又不支付费用，合同无法继续履行的后果显然应当由原告自己承担。因此碑林区政府认为应依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告碑林区建设局的答辩意见与碑林区政府相同。
被告公安碑林分局辩称：公安碑林分局下属的派出所未参与筹备组建“西安市碑林区城建委德福巷地区低洼危旧房改造工程指挥部办公室”，该指挥部只是辖区内的一家单位。公安碑林分局下属派出所也没有和原告或古城置业公司签订任何合同。因此公安碑林分局认为自己不应作为被告，请求驳回原告的诉讼请求。
被告古城置业公司辩称：第一，古城置业公司是西安市碑林区城建委德福巷地区低洼危旧房改造工程指挥部具体权利义务的实施单位。1996年3月30日古城置业公司以指挥部名义将芦荡巷付1号的1.6亩建设用地以卖楼花的形式与南院门街道办签订协议，约定指挥部将其名下的1.6亩土地以150万元交给南院门街道办统一规划改造。协议签订后指挥部按约向南院门街道办交付了土地。1997年11月18日南院门街道办将该1.6亩土地连同与该地块相邻的四家被拆迁户一同以总价600万元总承包给原告，由原告进行开发，古城置业公司作为项目方在涉案《承包合同》上盖章。后原告囿于自身资金、能力等原因一直未动工，而且两家被拆迁户也没有完成拆迁，导致涉案承包合同没有履行。古城置业公司曾以指挥部名义多次催促原告履行涉案合同，后于2006年向原告发函要求解除合同，原告也已签收该函。第二，古城置业公司已经严格按照《承包合同》履行了约定的义务，按约将1.6亩土地交付，但涉案项目至今仍没有拆迁完，更谈不上开工建设，导致古城置业公司无法为其提供办理相关手续的资料。故《承包合同》未完全履行的责任在于原告，而并非古城置业公司。第三，因原告是按约向南院门街道办付款，故古城置业公司没有向原告返还涉案款项的义务，且指挥部与南院门街道办并非委托关系，完全是合作关系，故指挥部及古城置业公司不应承担连带责任。原告所称支付合同款的行为是根据南院门街道办及指挥部指令的说法，没有任何根据。第四，古城置业公司曾于2006年向原告发函要求解除合同，原告签收后并未在法律规定的期间内起诉提出异议，故涉案《承包合同》已于2006年解除，涉案款项返还已超过两年诉讼时效，应予驳回。
经审理查明，1996年3月30日，碑林区建委德福巷低改指挥部作为甲方，被告南院门街道办作为乙方，双方签订协议书一份，约定甲方将芦荡巷付1号建设用地1.6亩有偿交给乙方统一规划改造，拆迁安置费用共计150万元，甲方在收到乙方支付的50万元之后将这块地交给乙方并以甲方名义协助乙方办理有关建审手续。此协议签订后，碑林区建委德福巷低改指挥部将该1.6亩土地交付给被告南院门街道办。
1997年11月18日，碑林区建委德福巷低改指挥部作为项目方，被告南院门街道办作为甲方，原告作为乙方，三方签订《承包合同》一份，其中记载：原告以总价600万元拆迁安置费总承包芦荡巷2-5号旧城低改项目，成立项目办公室，三方议定分工负责，共同完成该项目。项目方的责任和义务为：1、负责该项目纳入低改小区统一计划、统一设计、建设管理体制。2、本项目的建审费用及配套费用等相关税费均由项目方负责按低改项目对待。应交税费均由乙方承担。3、提供办理售房许可证的有关文件，负责办理房屋过户手续并提供该项目的一切有关资料。4、承担本项目的龙头作用，负责本项目的监督实施与相关责任和作用。5、负责协调和解决必须由项目方出面的事宜。甲方的责任和义务为：1、自合同签订后一周内清理完已拆平的现料场场地。2、负责将全部“三通一平”土地即芦荡巷2-5号院及军分区小屋半间最迟在1997年12月底前交给乙方。如逾期未交，则甲方须按乙方所付款项总额的贷款利息9.24+1%按日给乙方赔偿。3、负责上、下水、电的供给。4、负责协调与四邻的关系，并且协调和解决必须由甲方出面的问题。5、承担房屋过户费的50%（5000平方米内的50%）。此商品房由甲方物业办纳入小区统一物业管理。乙方的责任和义务为：1、按照小区整体要求进行设计。保证施工质量与进度。2、负责所建商品房的出售及款项的回收与支配。3、承担房屋过户费的50%。4、接受项目方统一指挥和监督，按时提交工程进度表，承担本项目效益和利润的全部风险，保证一年内完成并将之纳入项目方整体计划。付款方式约定为：该合同签订后一周内甲方必须清理完现料场场地。清理完毕后三日内乙方付给甲方137万元公房补偿费。下余款项在开工十日内付给。最后留余40万元待全部过户后一次付清。此《承包合同》中所述芦荡巷2-5号旧城低改项目，包含碑林区建委德福巷低改指挥部和被告南院门街道办1996年3月30日协议书中所指的芦荡巷付1号1.6亩建设用地，以及与此1.6亩土地相邻的四家被拆迁户房屋在内。
《承包合同》签订后，被告南院门街道办将1.6亩建设用地（即料场场地）交付给原告。原告根据合同约定，于1997年11月24日以芦荡巷项目办公室的名义向西安市市区机关房管所交纳两笔保拆保建款，金额分别为40万元和58万元。被告南院门街道办认可此两笔款项包含在《承包合同》中约定的总价600万元之内。1997年12月30日原告给付被告南院门街道办13万元，1998年1月24日给付10万元，1998年4月22日给付10万元，1998年5月4日给付555000元，1998年给付55万元。被告南院门街道办认可此五笔款项包含在《承包合同》中约定的总价600万元之内。以上七笔款项共计2415000元。
1997年11月25日，原告作为甲方，与乙方西安南华建筑工程公司签订协议书一份，协议内容有三条：“一、甲方同意将芦荡巷2-5号旧城改造承包项目，在市场同等条件下交由乙方承包施工。工程价格、条件等待建设时机成熟后另行签订施工承包合同。二、该项目场地暂由乙方看管，管理费用安全等相关事项由乙方自负，甲方不付任何费用。三、乙方对甲方负有场地安全和移交责任。不得未经甲方书面同意将场地交付给任何个人和单位，不得在场地内搞建设等不利甲方开发的事项，否则将对甲方前期投入进行无条件全额赔偿以及其他损失。”
之后，被告南院门街道办未能按时完成芦荡巷2-5号旧城低改项目的拆迁工作，院内四家被拆迁户的房屋至今仍然存留，导致该项目一直未能实施完成。南华建筑工程公司在看管涉案1.6亩场地期间，于2000年左右在场地内搭建部分石棉瓦房，用于出租收益。
2003年3月4日、3月6日，被告古城置业公司以划拨形式取得位于西安市碑林区涉案部分土地的两份国有土地使用证。
2003年4月24日，被告南院门街道办向原告作出书面承诺，内容为“本合同在拆迁中之困难尚未解决，我办还在千方百计努力之中，定将尽快解决，望嘉源公司给予谅解，我办将严格按合同执行”。
2006年7月31日，被告古城置业公司作为碑林区建委德福巷低改指挥部具体权利义务的实施单位，向被告南院门街道办和原告分别送达《关于芦荡巷旧城改造工程副1号楼遗留问题的处理意见》，主要内容为：1996年3月与南院门街道办签订的将芦荡巷1.6亩建设用地有偿交给南院门街道办规划改造的协议历时十年之久，未见履行，南院门街道办严重违约，该协议属无效协议。其公司与原告数次协商未果，认为原告现无条件、无能力承担该项目的建设，要求南院门街道办和原告于2006年8月20日前拆除现场搭建的所有临舍，将芦荡巷副1号1.6亩项目建设用地完整交还古城置业公司。原告收到该《书面意见》后，其法定代表人张一君在其上书写自己的意见，内容为“此件收到，但贵公司称芦荡巷项目属无效合同，不符合实际。因我公司已付给南院门街道办285万元，而南院门街道办与贵公司始终未按合同条款履行你们各自的义务，致使我公司损失惨重。在南院门街道办的要求下我公司一再退让，希望能够使项目运作。故责任不在我方，请贵公司慎行。”
原告多次要求被告南院门街道办履行承包合同未果，期间曾于2008年向人民法院提起诉讼，双方达成初步调解意向后原告撤诉，但一直未达成明确可行的调解方案，原告遂向本院提起此次诉讼。
以上事实，有原告所提供1997年11月18日承包合同、古城置业公司书面答辩意见、1997年11月24日两张西安市市区机关房管所收据、1997年12月30日、1998年1月24日、4月22日、5月4日、5月13日五张收据、南院门街道办2003年4月24日书面承诺、被告南院门街道办所提供1997年11月25日协议书、被告古城置业公司所提供1996年3月30日协议书、《关于芦荡巷旧城改造工程副1号楼遗留问题的处理意见》、本院与南华建筑公司法定代表人刘健所作调查笔录、现场勘验笔录及庭审笔录等证据在卷作证。
原告所提供三张加盖有长安县第二建筑工程公司马王镇施工队印章的收据，不能证明所涉款项系原告支付给被告南院门街道办的本案合同款项，本院依法不予采信。原告所提供1998年5月8日马建明收条和1998年4月29日许艺收条，其中记载收到原告支票一份和现金存单一份。马建明与许艺系被告南院门街道办工作人员，两张收条中所记载的两笔款项与原告1998年5月4日、5月13日给付南院门街道办的555000元和55万元属同两笔款项，不应重复计算。根据本院采信的原告所提供证据，可认定原告截止1998年5月共计支付被告南院门街道办2415000元。但被告南院门街道办在本案审理过程中自认，收到原告款项共计2443000元。具体金额以被告南院门街道办的自认为准。
本院认为，原告嘉源房地产公司与被告南院门街道办和作为项目方的碑林区建委德福巷低改指挥部三方签订《承包合同》，约定由原告以总价600万元总承包芦荡巷2-5号旧城低改项目，并约定了三方各自的责任和义务。该《承包合同》系当事人真实意思表示，内容不违反法律规定，应为合法有效。《承包合同》约定被告南院门街道办的主要义务是完成拆迁后将全部“三通一平”土地在1997年12月底之前交给原告，但被告南院门街道办仅按约定将1.6亩料场场地交付给原告，其余部分土地的地上建筑物拆迁工作一直未能完成，导致整个芦荡巷2-5号旧城低改项目不能实施完成，所交付的1.6亩场地原告也无法单独开发利用。被告南院门街道办的行为构成根本违约。现该低改项目因规划变更已停止实施，涉案土地使用权已被划拨给被告古城置业公司，原告和被告南院门街道办及项目方碑林区建委德福巷低改指挥部所签《承包合同》已无继续履行的可能，合同目的已无法实现。因此原告起诉要求解除该《承包合同》，符合法律规定，本院依法予以准许。被告南院门街道办的根本违约行为给原告造成巨大损失，应按照《承包合同》的约定，以原告所付款项总额2443000元为基数，按年利率10.24%的标准予以赔偿。但本案自当事人1997年11月签订《承包合同》时起至2015年9月原告提起本次诉讼，时间长达十七余年之久。在此期间原告怠于行使自己的权利，放任损失的继续发生。在被告南院门街道办违约后，原告未采取适当措施防止损失扩大，因此应自行承担后期扩大的损失部分，而不应由被告南院门街道办一直持续承担。考虑到项目方碑林区建委德福巷低改指挥部的具体实施单位被告古城置业公司在取得涉案土地使用权后，已于2006年7月向原告提出书面的《关于芦荡巷旧城改造工程副1号楼遗留问题的处理意见》，认为原告已无能力和条件承担该项目，要求原告退出场地。原告在收到该《处理意见》后，仍未采取适当措施防止损失继续扩大，因此2006年7月以后的损失应由原告自行承担。被告南院门街道办应承担自1998年5月原告最后一次付款至2006年7月期间的损失，具体金额为2042999.5元（2443000元×10.24%×8年零2个月）。在《承包合同》的履行过程中，项目方碑林区建委德福巷低改指挥部并无违约行为。原告陈述该指挥部与被告南院门街道办之间系委托关系，对此陈述亦未提供充足证据予以证明。因此，原告要求成立该指挥部的被告碑林区政府、碑林区建设局、公安碑林分局承担连带责任，并无事实依据和法律依据，本院依法不予支持。原告以被告古城置业公司占有涉案项目土地使用权为由要求被告古城置业公司承担连带责任，亦无法律依据，本院依法不予支持。被告南院门街道办以《承包合同》实为政府招商引资房地产拆迁安置合同、原告负有足额支付拆迁安置款的义务、本案是因原告嫌费用高而拒绝支付其余款项导致合同无法继续履行为抗辩理由，并无事实依据。此抗辩理由不能成立，本院依法不予采信。
综上所述，原告嘉源房地产公司要求判决解除《承包合同》、判令被告南院门街道办返还原告已付款项并支付违约赔偿金的诉讼请求符合法律规定，本院依法予以支持，具体数额以本院认定数额为准；原告要求被告碑林区政府、碑林区建设局、公安碑林分局、古城置业公司承担连带责任的诉讼请求，不能成立，本院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条、第一百零七条、第一百一十四条第一款、第一百一十九条第一款之规定，判决如下：
一、原告西安嘉源房地产开发有限责任公司与被告西安市碑林区南院门街道办事处、项目方碑林区建委德福巷低改指挥部1997年11月18日所签订《承包合同》予以解除；
二、被告西安市碑林区南院门街道办事处于本判决生效后十日内返还原告西安嘉源房地产开发有限责任公司已付款项2443000元；
三、被告西安市碑林区南院门街道办事处于本判决生效后十日内支付原告西安嘉源房地产开发有限责任公司违约赔偿金2042999.5元；
四、驳回原告西安嘉源房地产开发有限责任公司要求被告西安市碑林区人民政府、西安市碑林区建设和住房保障局、西安市公安局碑林分局、西安古城置业投资有限责任公司承担连带责任的诉讼请求；
五、驳回原告其余诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费85714元，原告西安嘉源房地产开发有限责任公司已预交，由其自行负担49618元，由被告西安市碑林区南院门街道办事处负担36096元，连同上述款项一并给付原告。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 焦海林
审 判 员 李美红
人民陪审员 李培龙
二０一七年五月四日
书 记 员 常 菁
胡蓓娜