吉林省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)吉行终125号
上诉人（原审原告）刘福田，住吉林省敦化市。
委托代理人刘玉梅（系刘福田之女），住吉林省敦化市。
委托代理人房书政，吉林尊理律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）敦化市人民政府，住所地吉林省敦化市民主街新华路1001号。
法定代表人冯玉宝，市长。
委托代理人白静宇，该单位办公室副主任。
委托代理人尚连科，吉林容善律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）延边朝鲜族自治州人民政府，住所地吉林省延吉市公园路2799号。
法定代表人金寿浩，州长
委托代理人鲍丽伟，该单位复议处处长。
原审第三人敦化市额穆村村民委员会，住所地吉林省敦化市额穆镇额穆村。
原审法定代表人张长忠，主任。
原审第三人张文会，住吉林省敦化市。
原审第三人安科学，住吉林省敦化市。
上诉人刘福田因诉被上诉人敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）和延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称州政府）、原审第三人敦化市额穆村村民委员会（以下简称额穆村）、张文会、安科学林权权属争议行政处理一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2017）吉24行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，1981年林业“三定”划定林权时，由黄泥河林业局、敦化市林业局、额穆林业站及发展村干部共同参加认定，王京有落叶松林认定为发展村集体所有，并颁发了林权执照。1996年10月29日，中共敦化市委信访办公室、敦化市政府信访办公室联合出具了《关于额穆镇发展村与村民刘福田林权纠纷问题的处理意见》（以下简称处理意见，该文件后加盖敦化市政府信访办公室公章），该处理意见认为，发展村、刘福田主张的植树时间与树龄鉴定结论相差4-6年，所有林权既不属于发展村，也不属于刘福田。因此决定收回原核发的林权执照，视为国有林，由额穆镇林业工作站负责处理。1999年8月16日，黄泥河林业局资源林政处与额穆镇发展村村委会签订了《林权认定协议》，将涉案林木权属归额穆镇发展村村委会所有，林地权属归黄泥河林业局。2008年3月14日，发展村村委会与安科学签订了《林业用地使用权有偿流转合同书》，将包括争议林地林权在内的8块32公顷林地林权以4万元的价格转让给了安科学。2008年8月25日，安科学取得了争议林地敦政林证字（2008）第50728号林权证。该林权证载明：安科学为林地使用权人及林木所有权人，发展村为林地所有权人。林地面积18公顷，位于14林班11小班，主要树种为落叶松、樟子松及红松，共计48000株。林地使用期限为50年，终止日期为2058年3月18日。2014年5月3日，安科学与张文会签订了《林木转让协议书》，将敦政林证字（2008）第50728号林权证中的林木所有权以30万元的价格转让给张文会、刘某某、苗某某、张某某、于某某、董某某等六人。2014年10月27日，张文会等六人取得了关于涉案争议林地林权的敦政林证字（2014）第140400006号林权证。该林权证载明，张文会、刘某某、苗某某、张某某、于某某、董某某等六人为林地使用权人及林木所有权人，发展村为林地所有权人。林地面积305.25亩，位于14林班19小班（额穆林场林地14林班11小班在2005年省规划院二类调查时变更为14林班19小班），主要树种为落叶松、樟子松及红松，共计48000株。林地使用期限为44年，终止日期为2058年3月18日。刘福田向敦化市人民法院提起行政诉讼，请求撤销张文会等人名下的林权登记。该院作出（2015）敦行初字第27号行政裁定书，以该案不属于人民法院受案范围为由裁定驳回起诉。刘福田不服向延边朝鲜族自治州中级人民法院提起上诉，延边朝鲜族自治州中级人民法院作出（2015）延中行终字第95号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2016年6月16日，刘福田向敦化市政府提出申请，请求撤销张文会（2014）第140400006号林权证，确认张文会林地上林木所有权及林地使用权归刘福田享有，并撤销安科学敦政林字（2008）第50728号林权证。2016年12月22日，敦化市政府作出敦政处字［2016］17号《关于额穆镇额穆村刘福田与额穆村村民委员会林地使用权和林木所有权确权争议的处理决定》（以下简称处理决定），决定对刘福田确权的请求不予支持。刘福田不服向州政府申请行政复议。州政府于2017年8月8日作出延州行复决字〔2017〕11号行政复议决定(以下简称复议决定)，维持敦化市政府作出的处理决定。
另查明，1999年2月2日，额穆镇林业站向刘福田出具一份《收据》，内容为，今收到额穆林业站交来松木杆款12000元，收款人为刘福田。
原审认为，关于案涉林木所有权及林地使用权确权争议,敦化市政府相关部门于1996年10月29日已经作出处理意见，该处理意见认定争议林木所有权不属于刘福田，并将争议林木及林地权属认定为国有。1999年8月16日黄泥河林业局资源林政处与额穆镇发展村村委会签订《林权认定协议》，将涉案林木权属归额穆镇发展村村委会所有，林地权属归黄泥河林业局。该协议本身不属于权属确权决定，且仍未改变此前处理意见中“争议林木所有权不属于刘福田”的结论。刘福田于2016年6月16日向敦化市政府提出的申请，实质诉请针对的仍是案涉林地及林木的权属争议。敦化市政府此次作出的处理决定仍未改变此前作出的处理意见。该处理决定在性质上属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。敦化市政府及延边州政府将不属人民法院行政受案范围的行为告知诉权和起诉期限，没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第三十二条第二款之规定，裁定驳回刘福田的起诉，案件受理费50元，由刘福田负担。
刘福田不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。事实和理由：（一）原审裁定理由错误。1.处理意见依法不属于行政行为，只是一种倾向和将要照此作出的行为，尚未产生拘束力，对信访人的实体权利未产生实际影响，不具有可诉性。2.即使处理意见对刘福田实体权利产生实际影响，具有可诉性。刘福田是依据法院裁定，依照法定程序向敦化市政府申请解决林权争议，不是进行信访申诉行为。敦化市政府作出的处理决定不是驳回刘福田申请行为，而是作出的确权决定，对刘福田产生实际影响。1996年处理意见没有送达给刘福田，刘福田是2014年才收到的复印件，此前无法行使诉权。处理意见形式上不具有行政处理决定所要求的程序性、规范性，不是行政处理决定，不能因此产生当事人不能再享有法律赋予权利的效力。法律规定的权属确认制度和程序没有赋予信访机构具有确权的权利及职责，原审裁定理由曲解了最高法院有关批复和典型案例裁判要旨精神，属于适用法律不当。（二）原审裁定认定事实错误。1.原审裁定认定处理意见中树龄鉴定没有根据，至今刘福田没见过此份鉴定，也不知道什么时间进行的鉴定，该鉴定不能作为认定案件事实的依据。2.原审裁定认定发展村与黄泥河林业局资源林政处签订了林权认定协议书错误，刘福田原审提供证据证明该协议书是伪造。3.原审裁定认定安科学与发展村签订《林业用地使用权有偿流转合同书》并取得了林权证错误。刘福田原审提供证据证明上述事实不存在。（三）原审裁定附件内认证存在错误，因本次上诉只针对程序问题，故不赘述。
敦化市政府答辩称，（一）处理决定事实认定清楚，法律适用正确。刘福田主张林木所有权除提交证人证明外，没有提供林业部门的资源档案证明。在林权清晰的前提下作出处理决定合法。（二）处理程序合法。敦化市政府在处理程序中充分听取各方当事人意见，组织听证、通知各方提交相关证据，保证当事人的述和举证权利。处理决定作出后依法向各方送达，同时告知其权利救济途径和期限。
州政府答辩称，（一）原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。（二）处理决定等同于驳回“对行政行为再行提起申请”，属于重复行为。（三）敦化市政府、州政府的决定向刘福田履行行政程序上的告知义务，在行政决定中告知诉权和起诉期限，并不必然启动行政诉讼程序。
经审理查明，刘福田原系敦化市额穆镇发展村村民，2007年发展村与额穆村合并更名为额穆村。1981年林业“三定”划定林权时，由黄泥河林业局、敦化市林业局、额穆林业站及发展村干部共同参加，认定王京有落叶松林为发展村集体所有，并颁发了林权执照。刘福田不服，认为林木是其1965年至1972年期间种植，根据当时谁植树谁所有的政策，该林木应属于其所有，多次向有关部门反映要求解决林权问题。1996年10月29日，中共敦化市委信访办公室、敦化市政府信访办公室联合出具了处理意见，该处理意见主要内容为：“根据调查1981年林业三定划定林权时由黄泥河林业局、敦化市林业局、额穆村林业工作站及发展村干部共同参加认定的。王京有落叶松林认定为发展村集体所有，并颁发了林权执照(字第14032号)。当时认定的依据是：1967年正在文化大革命期间，那种形势下没有个人植树造林的。当时黄泥河林业局马鹿沟林场技术员证实文革期间没有也不提倡个人造林。发展村干部、社员证实是1965年社员集体栽的。因此发展村集体与刘福田个人产生了林权争议。1995年2月21日市林业局林政科对林权纠纷问题做了调查，认定林权所属额穆村集体所有。刘福田不服多次向上级有关部门反映要求解决问题。为了慎重和彻底解决林权争执问题，我们会同额穆林业工作站、发展村干部及刘福田本人共同对争议王某某落叶松林做采伐树木进行科学技术鉴定，经市林业局高级工程师鉴定年轮为25年生。推算认定王某某落叶松林就是1971年栽种的。因此发展村、刘福田本人所提供的栽树时间与事实不符（栽树时间相差4－6年）。鉴于上述实际情况即不是集体也不是个人所栽。因此，原核发的林权执照缺乏依据。发展村几年来在经营、管理、销售集体落叶松林群众反映强烈，意见很大，多次上访，加之多年来在林权问题上与刘福田本人争执不休，因此决定收回发展村林业执照，视为国有林，由额穆镇林业工作站负责处理。”敦化市政府称，处理意见作出后发展村林权证被收回。1999年2月2日，额穆林业站给刘福田出具松木杆款12000元收据。
1999年8月16日，黄泥河林业局资源林政处与额穆镇发展村村委会签订了《林权认定协议》，内容为：“额穆镇发展村，因人工林权属问题要求黄泥河林业局对其有林权执照的人工林给予认定，双方经过现地调查和查阅资料，经过核对，敦化市政府于一九八二年发给发展村林权执照，确定了林地、林木权属，黄泥河林业局14林班11小班人工林，林龄35年林木权为额穆镇发展村所有，林地权属为黄泥河林业局。”
2008年3月14日，发展村村委会与安科学签订了《林业用地使用权有偿流转合同书》，将包括争议林地林权在内的8块32公顷林地林权以4万元的价格转让给了安科学。2008年8月25日，安科学取得了争议林地敦政林证字（2008）第50728号林权证。该林权证载明：安科学为林地使用权人及林木所有权人，发展村为林地所有权人。林地面积18公顷，位于14林班11小班，主要树种为落叶松、樟子松及红松，共计48000株。林地使用期限为50年，终止日期为2058年3月18日。
2014年5月3日，安科学与张文会签订了《林木转让协议书》，将敦政林证字（2008）第50728号林权证中的林木所有权以30万元的价格转让给张文会、刘某某、苗某某、张某某、于某某、董某某等六人。2014年10月27日，张文会等六人取得了关于涉案争议林地林权的敦政林证字（2014）第140400006号林权证。该林权证载明，张文会、刘某某、苗某某、张某某、于某某、董某某等六人为林地使用权人及林木所有权人，发展村为林地所有权人。林地面积305.25亩，位于14林班19小班（额穆林场林地14林班11小班在2005年省规划院二类调查时变更为14林班19小班），主要树种为落叶松、樟子松及红松，共计48000株。林地使用期限为44年，终止日期为2058年3月18日。
2015年刘福田以敦化市林业局为被告向敦化市人民法院提起行政诉讼，请求撤销张文会等人名下的林权登记。该院作出（2015）敦行初字第27号行政裁定书，以个人之间林木所有权争议县或乡级政府应先行依法处理，对处理决定不服可以向法院起诉为由裁定驳回起诉。刘福田不服提起上诉，延边州中级人民法院作出（2015）延中行终字第95号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。
2016年6月16日，刘福田向敦化市政府提出申请，请求撤销张文会（2014）第140400006号林权证，确认张文会林地上林木所有权及林地使用权归刘福田享有，并撤销安科学敦政林字（2008）第50728号林权证。2016年12月22日，敦化市政府作出敦政处字［2016］17号处理决定，内容为“本案经过听证及各方提交证据，查明事实如下：争议林地于1999年8月16日由黄泥河林业局资源林政处出具林权认定协议，将黄泥河林业局14林班11小班认定给额穆镇发展村（该村后更名为额穆村）。2008年3月14日，发展村将林地转让给额穆镇居民安科学。2008年8月25日敦化林业局为安科学颁发额穆镇林字第50728号林权证（林地坐落：额穆镇发展村14林班11小班，面积：18公顷），该林地在省规划院二类调查时变更为14林班19小班。2014年5月13日安科学又将林地卖给张文会，2014年10月27日敦化市林业局颁发敦政林字（2014）第140400006号林权证（林地坐落：额穆镇发展村14林班19小班，面积：305.25亩）。本机关认为：本案是林地使用权和林木所有权确权案件，申请人要求确认争议林地使用权和林木所有权归其所有没有相关事实依据和充分的证据。根据《林木林地权属争议处理办法》第6条、《森林法》第17条规定决定如下：对申请人要求确权的请求不予支持。”刘福田不服向州政府申请行政复议。州政府于2017年8月8日作出延州行复决字〔2017〕11号复议决定，维持敦化市政府作出的处理决定。
刘福田不服处理决定和复议决定，向原审法院提起诉讼，请求撤销敦化市政府作出的处理决定和州政府作出的复议决定；判令敦化市政府重新作出处理决定，将敦化市政府颁发给张文会的林权证下305.25亩林地上的林木所有权及林地使用权确权给刘福田享有；由张文会赔偿因其采伐争议林地内林木给刘福田造成的经济损失。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。”敦化市政府对于个人与集体之间的林权争议有确权的法定职权。案涉林权争议，敦化市政府已于1996年10月29日以处理意见的形式作出了确权决定，即属于国有，不属于刘福田和额穆村所有。处理意见作出后，额穆村的林权证已被收回。1999年8月16日，黄泥河林业局林政资源处与额穆村签订的《林权认定书》，是两个单位之间的协议，在林地权属没有改变的前提下，约定林龄为35年的林木为额穆村所有。该林权认定协议并非政府依法作出的确权决定。敦化市政府依据刘福田的确权申请作出的案涉处理决定，属于重复处理行为，没有改变1996年10月29日处理意见中关于刘福田没有案涉林木所有权的决定，没有对刘福田的权利义务产生新的影响。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”原审驳回刘福田起诉符合法律规定，应予维持。
关于刘福田提供的额穆林业站于1999年2月2日出具松木杆款12000元收据，仅凭收据不能确认额穆林业站给付的款项是案涉林地的伐木款，结合刘福田在二审中承认还有其他林地的事实，该收据不能证明案涉林地和林木属于刘福田所有。关于刘福田要求张文会赔偿其经济损失的诉请，不是行政诉讼受案范围，依法不予审理。原审法院关于案涉复议决定合法性的论述并无不当，本院予以确认。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郭 岩
代理审判员 孔德岩
代理审判员 孙慧源
二〇一八年五月二十二日
书 记 员 张 杉