北京市东城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第684号
原告张廷义，男，1940年2月26日出生。
委托代理人方其先，北京市东友律师事务所律师。
委托代理人侯正，北京市东友律师事务所律师。
被告北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，局长。
委托代理人王彤。
委托代理人夏日星，北京顺东律师事务所律师。
原告张廷义认为被告北京市国土资源局（以下简称市国土局）行政行为违法，于2015年8月4日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月9日公开开庭审理本案。原告张廷义及其委托代理人方其先、侯正，被告市国土局的委托代理人王彤、夏日星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月8日，北京市国土资源局顺义分局（以下简称顺义国土分局）作出《国土资源举报事项受理告知单》（以下简称“告知单”），告知张庭（廷）义，“您于2015年3月3日向我分局举报：一、2003年村民赵树兹（2010年去世）在苏庄村西南承包52.38耕地用于养殖、种植，现其儿子赵杰继承此地，赵杰未经批准擅自盖房50多间，建造围墙用于出租给木材加工厂、废品回收站等破坏耕地。二、赵杰宅基地处，多占集体土地，在集体土地上建房。三、刘德森在苏庄村西侧，违法用地未经批准擅自盖房1000多平方米。四、2011年苏庄村村民委员会将原村委会原址和机床厂原址非法转让给梁晓红。以上举报事项我局已调查完毕。赵杰、刘德森、梁晓红的行为违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的相关规定。由于依据《土地管理法》处理难度较大，时间较长。根据北京市政府（2010）15号令、北京市人民政府令第228号相关规定，我局已将您举报的事项移交给李桥镇人民政府处理。”
原告张廷义诉称，原告是顺义区李桥镇苏庄村村民，于2015年3月3日向顺义国土分局邮寄举报材料，实名举报顺义区李桥镇违法用地行为，要求顺义国土分局进行查处并依法拆除违法用地上的违法建设，恢复土地原状。2015年5月8日，顺义国土分局作出“告知单”。原告认为，顺义国土分局已经确认四起行为构成违法用地，但却依《北京市人民政府关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》（京政发（2010）15号）及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）的规定移交李桥镇政府处理，此行为属于行政不作为，违反法律规定。故原告起诉要求：1、确认被告对原告举报处理土地违法不作为违法；2、拆除违法建筑，恢复土地原状；3、请求一并审查《北京市人民政府关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》及《北京市禁止违法建设若干规定》。
原告向本院提交以下证据：
1、顺义国土分局于3月17日及5月8日作出的《国土资源举报事项受理告知单》，证明被告派出机构已确认用地违法；
2、被告于2010年2月4日作出的《国土资源信访事项复查意见书》，证明被告确认用地违法；
3、顺义国土分局于2012年3月16日作出的京国土顺信（2012）44号、45号《国土资源信访事项处理意见书》，证明被告确认用地违法；
4、被告于2012年5月28日作出的京国土信字（2012）第29号、第30号《国土资源信访事项复查意见书》，证明被告确认用地违法。
被告市国土局辩称，2015年3月3日，顺义国土分局收到原告的上述举报后即进行调查处理，于2015年3月17日，将《国土资源举报事项受理告知单》送达给原告。顺义国土分局认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款、北京市政府《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》第十五条第一项的规定，原告举报的违法建设问题应当由顺义区李桥镇人民政府依法查处，遂于2015年3月27日，将调查了解的材料及处置意见移交给顺义区李桥镇政府，要求李桥镇政府依法依规处理。此外，依据顺义区法院的相关判决，涉案的违法建设问题已经有了明确的判决结果，履责主体是李桥镇人民政府。综上，认为已经履行了相应的土地监察职责，对原告也履行了相应的告知义务，原告的诉讼请求不能成立，请法院予以驳回。
被告在法定举证期限内向本院提交以下证据：
1、举报事项受理告知单（2015年3月17日）及回证，证明受理时间及履责事实。
2、顺义国土分局《关于李桥镇苏庄村张廷义举报事项的函》及回证，证明被告履责的事实。
3、“告知单”（2015年5月8日），证明被告履行职责的事实。
4、李桥镇人民政府作出的《调查结果通知书》（2015年6月16日），证明就原告举报的事项，李桥镇人民政府已经履行职责的事实。
5、房屋转让及土地使用权合同，证明梁晓红获得土地使用权及地上房屋使用权的情况，合同第一条明确了该宗土地具有土地使用证。
6、集体土地建设用地使用证，证明梁晓红使用的土地已经取得土地使用证。
被告说明，证据5-6系为作出“告知单”了解的事实，可以证明被告核实了相关情况，履行了职责。按照《土地管理法》第43条的规定，允许使用国有土地，而梁晓红获准使用的土地是集体土地，违反法律规定。
7、顺义区人民法院作出的（2015）顺行初字第18号、第19号、第20号行政判决书3份，证明原告向被告举报的事项均已经过法院判决，由李桥镇人民政府履行相应职责。
8、涉案土地使用性质规划图，证明涉案土地属于规划建设用地。
原告对被告的证据1没有异议；证据2、4、5、6、8因未能提供原件，不予质证；认可证据3的真实性，但不认可证明目的；对证据7的真实性认可，但认为第18号判决书的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及北京市政府令第228号第九条，而原告于2015年3月3日的举报事项针对违法用地，没有关联性。
被告对原告证据1的真实性认可，对证明目的不予认可；对证据2、3、4的真实性认可，认为与本案不具有关联性。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，被告提交的证据1、2、3真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告及被告提交的其他证据与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明，2015年3月3日，原告向顺义国土分局提交申请，举报：一、2003年村民赵树兹（2010年去世）在苏庄村西南承包52.38耕地用于养殖、种植，现其儿子赵杰继承此地，赵杰未经批准擅自盖房50多间，建造围墙用于出租给木材加工厂、废品回收站等破坏耕地。二、赵杰宅基地处，多占集体土地，在集体土地上建房。三、刘德森在苏庄村西侧，违法用地未经批准擅自盖房1000多平方米。四、2011年苏庄村村民委员会将原村委会原址和机床厂原址非法转让给梁晓红。原告要求顺义国土分局履行查处违法用地的法定职责。2015年3月17日，顺义国土分局作出《举报事项受理告知单》，表示：收到原告于2015年3月3日申请对李桥镇苏庄村村民赵杰、刘德森违法用地行为进行立案查处的举报件，决定对原告举报的事项进行受理。该告知单于同日送达原告。2015年3月27日，顺义国土分局作出京国土顺函（2015）39号《关于李桥镇苏庄村张廷义举报事项的函》，就原告举报的前述4项违法占地事项函告李桥镇人民政府，顺义国土分局认为赵杰、刘德森违反《土地管理法》的相关规定，有违法用地行为。由于依据《土地管理法》处理难度较大，时间较长，根据北京市政府（2010）15号令、北京市人民政府令第228号移送李桥镇人民政府妥善处理。关于苏庄村村民委员会将原村委原址和原机床厂原址地块转让给梁晓红使用的问题，同时移送李桥镇人民政府处理。该函于同日送李桥镇人民政府。2015年5月8日，顺义国土分局作出“告知单”，于5月12日邮寄送达原告。
本院认为，《土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。市国土局是负责本市土地行政管理的市政府组成部门，依法具有对土地违法案件的查处职责。顺义国土分局是市国土局设在顺义区的派出机构，负责该行政区域内国土资源执法监察工作，其行为的后果，由市国土局承担。
本案中，顺义国土分局收到原告的举报申请后，在2015年3月17日作出的《国土资源举报事项受理告知单》中已认可原告对“违法用地行为”举报，在2015年5月8日作出的“告知单”中亦表述“举报事项已调查完毕。赵杰、刘德森、梁晓红的行为违反《土地管理法》的相关规定”，据此，顺义国土分局理应依据《土地管理法》作出处理，但其却以“依据《土地管理法》处理难度较大，时间较长”为由，根据北京市人民政府《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》第十五条第（一）项及《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款的规定，将原告举报的违法用地行为视同违法建设行为，移交李桥镇人民政府处理，违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定。《北京市禁止违法建设若干规定》是为加强城乡规划管理，制止和查处违法建设而制定，其针对的违法行为是“违法建设”。《北京市人民政府关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》第十五条第（一）项针对的亦是“违法建设行为”，顺义国土分局适用法律错误。对其作出的《告知单》，本院予以撤销。
关于原告提出一并审查北京市人民政府《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》及《北京市禁止违法建设若干规定》的诉讼请求，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定审查后认为，《北京市禁止违法建设若干规定》是地方政府规章，不属于人民法院审查的范畴。北京市人民政府《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》是规范性文件，该意见第八条规定“市国土部门全面负责违法用地查处和土地监管工作。”第十五条规定，“乡镇政府为本行政区域内控制违法用地违法建设工作的责任主体。”其中第（一）项针对“违法建设行为”；第（二）项规定，乡镇政府对国土部门依法作出查处决定的，应当积极组织落实，配合相关工作；第（四）项规定，国土部门所属的国土所应按照工作职责加强日常巡查，及时制止违法用地违法建设行为……”经审查，本院认为该规范性文件具有上位法依据、与上位法不冲突且形式合法，原告认为该规范性文件不合法的主张，本院不予支持。
关于原告“拆除违法建筑，恢复土地原状”的诉讼请求，属于被告在履行对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责过程，依法在其职权范围进行处理的事项，人民法院无权径行裁判。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告北京市国土资源局于二○一五年五月八日作出的《国土资源举报事项受理告知单》；
二、被告北京市国土资源局于本判决生效之日起六十日内针对原告张廷义提出的举报申请重新作出行政行为；
三、驳回原告张廷义的其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告北京市国土资源局负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 员 刘志云
代理审判员 刘 晓
人民陪审员 吴 健
二〇一六年一月二十七日
书 记 员 李 颖