上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沪二中行终字第146号
上诉人（原审原告，诉讼代表人）焦庆华。
上诉人（原审原告、诉讼代表人）李晓青。
上诉人（原审原告、诉讼代表人）邓劼。
上诉人（原审原告、诉讼代表人）孟瑞纲。
委托代理人袁红。
上诉人（原审原告、诉讼代表人）罗秀卿。
上诉人（原审原告）王小燕。
上诉人（原审原告）戴琪。
上诉人（原审原告）王成兵。
上诉人（原审原告）黄慧玲。
上诉人（原审原告）曹静。
上诉人（原审原告）朱武生。
上诉人（原审原告）周汉良。
被上诉人（原审被告）上海市普陀区规划和土地管理局。
法定代表人高亮全。
委托代理人郑荣全。
委托代理人刘伟峰。
原审第三人上海颐华房地产有限公司。
法定代表人金建明。
委托代理人刘炘，上海市君悦律师事务所律师。
上诉人焦庆华、李晓青、邓劼、王小燕、朱武生、戴琪、王成兵、黄慧玲、孟瑞纲、罗秀卿、曹静、周汉良因建设工程规划许可一案，不服上海市普陀区人民法院（2013）普行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人焦庆华、李晓青、邓劼、罗秀卿及孟瑞纲的委托代理人袁红，被上诉人上海市普陀区规划和土地管理局（以下简称普陀规土局）的委托代理人郑荣全、刘伟峰，原审第三人上海颐华房地产有限公司（以下简称颐华公司）的委托代理人刘炘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2003年12月18日，原上海市普陀区城市规划管理局（其规划许可职能现由普陀规土局行使）向颐华公司核发了沪普建（2003）0138号《建设工程规划许可证》，准许颐华公司建设《大华颐和华城》二期33#-58#、2、3号地下车库及中心会所项目，建设规模为112470.5平方米，项目建设地址为普陀区长征镇真华路西武威东路南。附图中记载绿地率为45.1%。2010年6月，颐华公司向普陀规土局提交了设计方案调整的请示，普陀规土局在预审后于2010年6月17日至同月29日在普陀规土局网站和建设项目现场进行了13天公示。2010年8月2日，颐华公司向普陀规土局提出DAXXXXXXXXXXXXXXXXX号《建设工程设计方案送审单》及相关图纸、资料、文件，普陀规土局于2010年8月31日作出《设计方案的批复》，主要内容为：“1、建设项目名称：大华颐和华城二期南块（44#、45#、47#-58#楼调整）……6、建筑面积：送审方案为地上42684平方米、地下25108平方米，较原规划许可地上增加438平方米、地下增加22137平方米，规划要求核准‘颐和华城’已竣工地上建筑面积，超原规划许可面积须在二期南块予以相应折减，地下增加部分用于地下车库和住宅配套设施，不可用以增加销售面积（要求：建筑工程性质及地上、地下的建筑面积分列）7、容积率：不涉及调整……9、绿地率：不得少于原有绿地率……”。2010年12月20日，颐华公司向普陀规土局提出《关于调整“大华颐和华城”二期南块44#、45#、47#-58#楼和2号地下机动车库建筑施工图的请示》。2010年12月27日，普陀规土局作出普规土建（2010）38号《关于同意调整“大华颐和华城”二期南块44、45、47-58号楼和2号地下机动车库（8、9号连通地下车库）建筑施工图的通知》的行政行为，主要内容为：……现调整后建筑施工图已经审图机构（上海宸基工程咨询有限公司）审查合格［审查合格书编号：09023（10-12-014），消防备案号XF10-12-117］，环保、卫生、绿化等部门审核通过，综合上述专业部门审核意见，经研究同意调整“大华颐和华城”二期南块44、45、47-58号楼和2号地下机动车库（8、9号连通地下车库）［沪普建（2003）0138号建设工程规划许可证］建筑施工图，详见附图。对原规划许可的部分建设项目调整如下：44#（原为层数7层、高度19.95米、面积4341.42平方米），层数5层、高度15.55米、地上面积4037.10平方米、地下面积259.17平方米；45#（原为层数7层、高度19.95米、面积3359.40平方米），层数5＋1层、高度17.55米、地上面积3382.32平方米、地下面积685.45平方米；47#（原为层数7层、高度19.95米、面积4558.09平方米），层数7层、高度21.25米、地上面积5569.11平方米、地下面积223.29平方米；48#（原为层数7层、高度19.95米、面积3359.40平方米），层数6层、高度18.45米、地上面积3577.97平方米、地下面积148.86平方米；49#（原为层数12层、高度34.20米、面积3040.3平方米），层数7层、高度21.25米、地上面积2119.45平方米；50#（原为层数7层、高度19.95米、面积4848.03平方米），层数7层、高度21.25米、地上面积5577.53平方米、地下面积237.29平方米；51#（原为层数6层、高度17.40米、面积3008.45平方米），层数5＋1层、高度17.55米、地上面积3382.32平方米、地下面积148.86平方米；52#（原为层数4层、高度13.2米、面积2077.33平方米），层数3层、高度13.75米、地上面积1450.32平方米、地下面积496.32平方米；53#（原为层数3层、高度11米、面积2249.73平方米），层数3层、高度13.75米、地上面积1450.32平方米、地下面积496.32平方米；54#（原为层数4层、高度13.70米、面积1649.98平方米），层数3层、高度13.47米、地上面积1632.84平方米、地下面积574.23平方米；55#（原为层数4层、高度13.2米、面积3115.99平方米），层数3层、高度13.47米、地上面积2161.48平方米、地下面积766.81平方米；56#（原为层数4层、高度13.2米、面积3115.99平方米），层数3层、高度13.04米、地上面积3119.57平方米、地下面积783.03平方米；57#（原为层数3层、高度11米、面积1401.49平方米），层数3层、高度13.04米、地上面积2611.25平方米、地下面积648.20平方米；58#（原为层数2层、高度7.8米、面积2558.48平方米），层数3层、高度13.75米、地上面积2174.54平方米、地下面积741.13平方米；2号地下机动车库（原为层数-1层、高度-3.3米、面积2533.10平方米），8#、9#地下车库层数-1层、高度-5.40米、面积14074.77平方米。47#楼与46#楼的山墙间距未作调整；49#楼与46#楼的南北间距从原定的24.34米调整为25.31米；50#楼与49#楼的间东西山墙间距从原定的16.54米调整为10.5米……。焦庆华等人不服，申请行政复议。2013年9月13日，上海市规划和国土资源管理局作出沪规土资复决字（2013）第020号、第021号行政复议决定，分别维持了普陀规土局作出《设计方案批复》的行政行为和普规土建（2010）38号《关于同意调整“大华颐和华城”二期南块44、45、47-58号楼和2号地下机动车库（8、9号连通地下车库）建筑施工图的通知》的行政行为。焦庆华等人不服，起诉要求撤销普陀规土局作出普规土建（2010）38号《关于同意调整“大华颐和华城”二期南块44、45、47-58号楼和2号地下机动车库（8、9号连通地下车库）建筑施工图的通知》的行政行为，并判令赔偿其人民币120万元。
原审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《规划法》）第四十条、《上海市城市规划条例》（以下简称《规划条例》）第七条和第六十三条等有关规定，普陀规土局作为规划行政管理部门，有权核发建设工程规划许可证，有权变更建设工程规划许可证核准的建筑性质、位置、面积、高度结构等内容，具有作出被诉行政行为的执法主体资格。本案中，普陀规土局提供的相关证据，经审查具有证据效力，可以作为本案的定案证据。基于被诉行政行为涉及焦庆华等人相邻权而产生法律上的利害关系，故被诉行政行为的合法性还建立在是否违反法律法规对焦庆华等人的相邻权造成侵犯的基础之上。就当事人所持的争议焦点，原审法院认为：关于执法程序，普陀规土局作出被诉行政行为经过申请、审核、公示、许可通知等程序。普陀规土局提供的《关于大华颐和华城二期南块方案公示的情况说明》上，有上海市普陀区长征镇人民政府颐华居民委员会（筹）的签章，对公示情况予以证明。普陀规土局还提供公示材料、公示现场照片等证据证明其在政府网站和现场对项目规划方案进行了公示，以听取意见和建议。上述证据可以证明普陀规土局在作出被诉行政行为之前已就调整方案按照《上海市建设工程设计方案规划公示规定》（2010年4月1日起施行）的规定要求进行了公示，已起到事先告知的作用，不违反《规划法》第五十条第二款的规定；焦庆华等人提供的证据，尚不足以否定被诉行政行为执法程序的合法性，其认为普陀规土局执法程序违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十七条等规定的诉讼意见，不予采纳。从普陀规土局调整建设项目的内容来看，准予建设的地上建筑面积为42246.12平方米，与公示方案和《设计方案批复》确定的地上建筑面积42684平方米相比，说明普陀规土局作出被诉行政行为，对原方案进行了进一步的优化。焦庆华等人认为普陀规土局在设计方案批复后还需要重新公示的意见，于法无据，不予采纳；关于被诉行政行为是否违法侵犯焦庆华等人的相邻权。从相邻关系来看，对焦庆华等人所居住的46#楼（即现在的39号楼）影响最大的为其南侧的49#楼。49#楼原规划高度为34.2米，调整后高度降为20.35米，两楼之间的南北间距从24.34米调整为25.31米。《上海市城市规划管理技术规定（土地使用、建筑管理）》（2003年12月1日起施行，以下简称《技术规定》）第二十三条第（一）项第1目规定，居住建筑与居住建筑平行布置时的间距，朝向为南北向的，其间距在浦西内环线以内地区不小于南侧建筑高度的1.0倍，在其他地区不小于1.2倍。49#楼与46#楼目前的南北间距不违反该规定要求。普陀规土局还对46#楼西北侧的47#楼及西南侧的50#楼的高度进行了相应调整，亦不违反《技术规定》的相关要求。焦庆华等人认为普陀规土局缩小前后楼间距、严重影响其采光及居住环境的意见依法难以成立；关于绿地率，2003年普陀规土局作出规划许可时附图上记载的绿地率确为45.1%，但该绿地率系指整个《大华颐和华城》二期33#-58#、2、3号地下车库及中心会所项目的绿地率，而焦庆华等人在庭审中所称的公示时的绿地率以及图纸中的绿地率均为本案系争项目中大华颐和华城二期南块建设项目中的绿地率，二者的范围不同。且普陀规土局在设计方案批复中明确要求颐华公司“不得少于原有绿地率”。故焦庆华等人认为被诉行政行为减少了绿地率并以此主张行政赔偿的诉讼意见，与事实和法律不符，不予采信；关于容积率，被诉行政行为核准的“大华颐和华城”二期南块44#、45#、47#-58#建筑地上建筑面积为42246.12平方米，少于原规划许可确定的地上建筑面积。焦庆华等人以容积率提高等理由，要求撤销被诉行政行为的质疑意见，依法不能成立，不予采信。需要指出，普陀规土局以调整建筑施工图的方式对2003年原核发的《建设工程规划许可证》部分内容进行变更，在形式上存在瑕疵，但不影响被诉行政行为的合法性。综上，焦庆华等人要求撤销被诉行政行为并要求普陀规土局对其赔偿人民币120万元的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回焦庆华、李晓青、邓劼、孟瑞纲、罗秀卿等12位居民的全部诉讼请求。判决后，焦庆华等12人不服，上诉于本院。
上诉人焦庆华等人上诉称：被上诉人未履行通知利害关系人的行政义务，也未采取听证方式听取利害关系人的意见，程序违法。被上诉人提供的公示说明，由开发商进行公示，且该公示说明未标明公示的具体位置，不能证明符合公示的要求；被上诉人违法提高小区容积率，减少绿化率，擅自挤占小区建筑区划内的公共土地，侵犯了上诉人的合法权益；50幢房屋与49幢房屋的山墙间距变小，影响上诉人的采光等权益；因为调整，上诉人楼前的道路变成“断头路”，存在消防隐患；变更规划和变更施工图是两个环节，应先变更规划，再变更施工图，被上诉人审批环节错误。请求撤销原审判决，支持上诉人一审时的诉讼请求。
被上诉人普陀规土局辩称：本次对建设工程规划许可的内容进行调整经过了申请、审核、公示、许可的程序。被上诉人依据公示的要求在政府网站上进行了公示，在施工现场委托原审第三人张贴了规划设计方案，有居委会的见证，程序合法；本次建设工程规划的调整是因为原先的设计已不符合现有的法律要求，要增加车位和保温层。调整后并未增加建筑面积，且降低了上诉人南侧49号楼的高度，扩大了建筑间距。49号楼和50号楼的山墙间距符合《技术规定》的要求；被上诉人已经要求原审第三人不得降低小区原有绿化率，也不存在上诉人楼前道路变成断头路的事实；被上诉人同意调整施工图的行为就是规划许可变更行为，先制作施工图再审批规划变更，符合规划许可变更的流程。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人颐华公司述称：被诉行政行为合法。被上诉人已经进行了公示，符合相关规定，程序合法；从规划变更的实体内容来看，完全符合《技术规定》的要求，对上诉人的合法权益未造成侵害；由于车位增加，小区品质有所提升，未侵害上诉人的合法权益，上诉人要求赔偿的主张不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，被上诉人普陀规土局对其作出的建设工程规划许可行为具有变更的职权。《规划法》第五十条规定，经依法审定的建设工程设计方案的总平面图不得随意修改，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。本案中，涉案建设项目大华颐和华城二期在2003年已经颁发了建设工程规划许可证，审定了总平面图。由于本案所涉大华颐和华城二期南块范围长时间未能开工建设，期间国家法律规范对居住小区停车位的配备有了更高的要求，以及新建建筑需设保温层，原先审定的规划内容不能满足以上的要求，被上诉人在此情形下同意变更原规划内容，不属于随意变更。被上诉人采取网站公示和施工现场公示的方式以听取利害关系人的意见，并不违反《规划法》第五十条的规定。从规划变更内容来看，并未增加地上建筑面积，被上诉人也明确要求不得降低绿地率。对于上诉人而言，其房屋南侧的49号楼高度降低，建筑间距增加，对其相邻权未产生不利影响。由于50号楼在上诉人居住建筑的西南侧，因此，50号楼与49号楼的山墙间距变窄虽对该侧上诉人的观感产生一定影响，但该山墙间距符合法律规定，也未影响上诉人的相邻权。经批准调整的施工图经过了审图公司的审核，符合消防的法律要求。上诉人所称其楼前道路变为“断头路”，无事实证据。综上，被上诉人依据原审第三人的申请，作出规划变更行为，不违反法律规定。上诉人要求撤销该行政行为并要求行政赔偿的请求，缺乏事实和法律依据，对上诉人的上诉请求，本院不予支持。被上诉人在行为方式上的瑕疵，原审法院已经指出，本院不再赘述，望被上诉人予以改善。原审法院判决驳回焦庆华等人的诉讼请求，并无不当，可予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人焦庆华、李晓青、邓劼、王小燕、朱武生、戴琪、王成兵、黄慧玲、孟瑞纲、罗秀卿、曹静、周汉良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李金刚
代理审判员 田 华
代理审判员 张晓帆
二〇一四年五月十九日
书 记 员 沈 倪
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……。