福建省泉州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)闽05行终330号
上诉人(原审原告)郭宇震，男，1971年11月4日出生，回族，住福建省泉州台商投资区。
被上诉人（原审被告）泉州市城乡规划局台商投资区规划分局，住所地泉州台商投资区行政办公大楼7楼。
法定代表人李明，局长。
委托代理人苏丽英，泉州市城乡规划局台商投资区规划分局工作人员。
委托代理人孙佳纯，福建天衡联合(泉州)律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泉州市城乡规划局，住所地泉州市丰泽区东海行政中心D幢六楼。统一社会信用代码：113505000038143172。
法定代表人黄世清，局长。
行政机关出庭负责人徐宏艳，副局长。
委托代理人吴俊猛、张玉琴，福建世礼(泉州)律师事务所律师。
原审第三人泉州台商投资区城市建设发展有限公司，住所地泉州台商投资区行政服务中心。统一社会信用代码：913505215692593087。
法定代表人林建，公司负责人。
上诉人郭宇震因与被上诉人泉州市城乡规划局台商投资区规划分局、泉州市城乡规划局及原审第三人泉州台商投资区城市建设发展有限公司建设行政许可一案，不服泉州市鲤城区人民法院(2018)闽0502行初106号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原告郭宇震请求撤销被告泉州市城乡规划局台商投资区规划分局作出的地字第350506(2013)20007号《中华人民共和国建设用地规划许可证》及被告泉州市城乡规划局作出的泉规行复［2018］2号《泉州市城乡规划局行政复议决定书》。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地。城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可，本身并不会直接影响原告郭宇震的合法权益。因此，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定：驳回原告郭宇震的起诉。
驳回原告郭宇震不服上诉称，一、被上诉人泉州市城乡规划局台商投资区规划分局作出在该诉争地块上进行项目建设的规划许可的行政行为，与上诉人具有法律上的利害关系,也必然侵犯上诉人的合法权益。1、该建设用地规划许可的行政行为系该诉争地块申请为建设用地进行建设及拆迁许可的前置条件，也系上诉人所在房屋及其所占地块被征收的必备要件。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。同时规定，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。可以说，《建设用地规划许可证》是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。该规划许可行政行为是导致上诉人房屋所占地块转为国有土地进行项目建设不可缺少的一个法定程序，关系着上诉人房屋及所占地块能否被征收。2、该诉争建设项目规划许可的行政行为设定了重大权利义务，赋予了第三人办理相关用地手续的重大权利，同时意味着给上诉人设定了交出房屋及所占地块的重大义务。福建省泉州台商投资区东园镇玉坂村沙母仑104号所在地块系上诉人合法宅基地，且在该建设用地规划范围内。由于被上诉人所作的规划许可行政行为，直接导致第三人将以该《建设用地规划许可证》办理其他在该地块进行建设及用地的相关手续，事关上诉人的房屋将面临被迫征收的严重后果。势必影响上诉人的居住，生活等等。3、该诉争行政行为并非一个单一的行政行为，它是针对包含上诉人房屋所在地块被征收为国有土地进行项目建设的行政许可行为。《物权法》第42条规定了对征收集体土地及个人房屋必须依法予以征收并给予补偿。其宗旨无非是因被征收人享有该集体土地及房屋的合法物权，该征收与被征收人存在重大利害关系。要在集体土地上进行项目建设，首先要对集体土地及集体土地上的房屋进行征收，转换为国有土地后才能进行。而建设用地规划许可的具体行政行为完全是在该土地进行转换的必经程序，也就是说，其最终结果就是被征收人房屋及所占集体土地能否被依法征收。二、被上诉人泉州市城乡规划局台商投资区规划分局作出该用地规划许可没有依法公开且征询涉及该地块利益的被征收人的意见，被上诉人泉州市城乡规划局行政复议受理并没依法进行审理。从上述意见看，该用地规划许可系针对用地单位的行政许可行为，所涉地块严重影响包含上诉人在内的拆迁当事人，但基于该许可行为系针对用地单位申报的审批许可行为，并不对外。但被上诉人泉州市城乡规划局并没依法对上诉人的复议申请进行实质审理，应属违法。请求撤销一审载定，依法判令一审法院继续审理。
本院认为，正如上诉人郭宇震在上诉理由中认可的，《建设用地规划许可证》是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。《建设用地规划许可证》产生的权利义务关系仅限于行政行为的相对人，即建设单位。建设单位对城乡规划行政主管部门颁发《建设用地规划许可证》的行政许可行为不服的，可以根据《中华人民共和国行政许可法》第七条的规定向人民法院提起诉讼。但是，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，否则，其用地行为就属于非法用地。城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可，本身并不会直接影响原告郭宇震等原集体经济组织成员的合法权益。如果原告郭宇震认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在后续的征收或补偿环节，而非颁发建设用地许可证环节。因此，被上诉人泉州市城乡规划局台商投资区规划分局给原审原审第三人泉州台商投资区城市建设发展有限公司颁发《建设用地规划许可证》的行政许可行为，对原告的权利义务并未产生实际影响。一审法院依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定裁定驳回其起诉适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈鹏腾
审判员 张爱玲
审判员 邱旭锋
二〇一八年八月二十日
书记员 吕顺达
书记员 庄贞贞
附：本案所适用的法律、司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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