吉林省敦化市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉2403行初27号
原告沙保云，女，回族，住敦化市。
被告敦化市公安局，住所地敦化市丹江街沿江路2533号。
法定代表人路洋，局长。
出庭行政机关负责人邱增满，副局长。
委托代理人尹铁秋，该局法制大队教导员。
委托代理人李俭，该局法制大队警员。
原告沙保云不服被告敦化市公安局于2017年8月16日作出的敦公（巡）行罚决字【2017】223号行政处罚决定书，于2018年1月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告敦化市公安局送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月14日公开开庭审理了本案。原告沙保云，被告敦化市公安局副局长邱增满、委托代理人尹铁秋、李俭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告敦化市公安局于2017年8月16日作出敦公（巡）行罚决字【2017】223号行政处罚决定书，主要内容：违法行为人沙保云。现查明2017年6月19日8时至10时期间，敦化市居民纪雪莲、闫萍萍、沙保云、鲁彦刚等人为实现其个人的信访诉求，为给当地党委、政府施加压力，在吉林省政府门前对面的马路上非法聚集，并采取“喊口号”及长期滞留等方式进行非正常信访，严重扰乱了吉林省政府周边的公共场所秩序。2017年8月15日，敦化市居民纪雪莲、闫萍萍、沙保云、鲁彦刚为实现其个人的信访诉求，为给当地党委、政府施加压力，四人预谋一同到北京国家信访局进行非正常上访。以上事实有纪雪莲、闫萍萍、沙保云、鲁彦刚、张恒太、庞贺、林继华、高月群、王金玲、任传胜、张家鹏、于忠亮等人询问笔录等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项和第十七条第一款之规定，决定给予沙保云行政拘留七日的行政处罚。执行期限自2017年8月16日至2017年8月23日止。
原告沙保云诉称，2017年6月19日，原告因工作问题到吉林省信访局信访，并无任何扰乱单位秩序的行为，未得到法律上的确认，且并无任何违法行为。2017年8月15日原告虽然进京，却被维稳人员带回敦化。期间原告无任何违法行为。综上所述，敦化市公安局对原告的行政处罚事实不清，证据不足，行政主体违法，程序违法，适用法律错误。诉请：1、撤销被告敦化市公安局作出的敦公（巡）行罚决字【2017】223号行政处罚决定书；2、诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了两组证据：第一组证据，张恒太的送达回执、敦化市公安局巡警大队说明、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、查获经过、呈请传唤报告书、呈请延长询问查证时间报告书、纪雪莲的询问笔录各一份。证明被告行政程序违法，行政处罚在前，传唤在后。
第二组证据，关于转发省信访工作联席办关于全省委培生200余人集体到省政府门前非正常上访情况通报、全省委培生200余人集体到省政府门前非正常上访情况通报各一份。证明1、该通报已经定性为当事人在省政府的行为给公共场所造成不良影响，并没有确认扰乱公共场所秩序；2、给政府施加压力是合法的。
被告敦化市公安局辩称，通过调查证明，2017年6月19日，原告伙同敦化市居民数十人到吉林省政府门前大道上聚众上访，采取喊口号的形式给政府施加压力，现场聚众上百人。省政府门前大道系公共场所，并非信访接待场所。在政府周边马路上聚众上访，其行为本身就违反了《信访条例》第十四条、第十六条、第十八条、第二十条的规定，属于非访。政府门前大道的功能和性质符合《治安管理处罚法》对其他公共场所的法律定义，且省政府周边是治安保卫重点区域，原告在此聚众喊口号、滞留的行为，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，且属于情节较重的法定情节。对于违反《治安管理处罚法》的行为，法律赋予公安机关依法认定的权利，无需通过其他法律确认，故原告诉称“未得到法律上的确认”与法无据。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，原告信访事由发生在敦化，根据行政管理更适宜的原则，敦化市公安局不存在行政主体违法的情况。请求人民法院驳回原告诉讼请求。
被告向本院提供了三组证据：第一组证据，受案登记表、受案回执、呈请传唤报告书、传唤证、被传唤人家属通知书、呈请延长询问查证时间报告书、呈请行政处罚报告书、行政处罚告知笔录、被拘留人家属通知书、行政拘留执行通知书、行政拘留执行回执各一份。证明：1、2017年6月19日13时被告接到市信访局的报案称，2017年6月19日8-10时期间，原告等人为实现个人诉求到省政府门前马路上以喊口号的方式进行非正常访，严重扰乱省政府周边的秩序，原告已返回敦化市，要求公安机关查处。被告接警后依法受案；2、公安机关办理本案一切文书齐备，办案程序合法。
第二组证据，纪雪莲、闫萍萍、沙保云、鲁彦刚、王金玲、任传胜、高月群、张家鹏、庞贺、于忠亮、陈宏、林继华、刘翰博、高恒波、曹洪友公安机关的询问笔录，敦化市公安局告知书、敦化市公安局训诫书各一份。证明原告沙保云为给当地政府施加压力，在省政府门前马路上非法聚集，以喊口号的方式非正常信访，严重扰乱了省政府周边的秩序。
第三组证据，《证明》、张怀东的自述材料各一份。证明原告430余人在省政府门前对面马路上聚集，上访人员采取堵门、喊口号等方式严重影响了公共场所秩序。
被告适用的法律依据：《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十七条第一款。
对于原告提供的第一组证据，被告质证认为，针对纪雪莲的传唤有两次，分别是7月6日和8月16日，7月6日是针对在省政府聚集的传唤，8月16日是针对预谋上北京的传唤，而被诉行政行为是对在省政府聚集做出的处罚，并不是对预谋上北京的处罚；对于原告提供的第二组证据，被告质证认为，对证据的真实性无异议，对证明的问题有异议。对原告在省政府门前的违法行为定性及处罚，省信访工作联席办没有法定职权，也不可能做。该文件能证明原告到省政府聚众非访，给政府施加压力的事实。
对于被告提供的第一组证据，原告质证认为，对真实性均无异议，但是不具有合法性，因为被告不具有本案的治安管辖权；对于被告提供的第二组证据，原告质证认为，对真实性均无异议，但是不具有合法性，因为被告行政主体违法。扰乱公共秩序和非法聚集都没有依法认定，并且该事件已由长春警方处理完毕，长春警方打电话只是要求敦化警方依属地管辖接回；对于被告提供的第三组证据，原告质证认为，这份《证明》证明的是扰乱党政机关公共秩序，被告对我们处罚的是扰乱公共场所秩序，相互矛盾。自述材料只是个人的陈述，效力很弱，但有部分事实可以认定，上午和下午的聚集，长春警方已按信访条例处理完毕。
对于原、被告提供的全部证据，因原告所举两组证据均来自被告方行政案件卷宗，且双方对其真实性均无异议，本院对其真实性均予以采信。但原告提供的第一组证据是为了证明对纪雪莲的行政处罚程序违法，与本案无关，本院不予采信。
经审理查明，2017年6月19日8-10时期间，敦化市居民沙保云与全省范围内其他委培生几百人陆续在吉林省政府门前对面的马路聚集上访，并列队呼喊“落实编制，还我工作”口号，引起路人围观、车辆停下观看，造成一定程度堵塞。后被长春警方引导至省信访局反映诉求。下午15时，沙保云等人重新返回省政府门前聚集上访，后被敦化信访人员接回。2017年6月20日、26日，省、州信访工作联席会议办公室针对此起非正常上访情况分别作出通报。2017年8月15日沙保云与闫萍萍、纪雪莲等人进京，准备一同到国家信访局上访，后被信访人员接回。
2017年6月19日13时，被告敦化市公安局接到敦化市信访局报警后受案。2017年6月19日吉林省省直机关事务管理局保卫处出具《证明》，主要内容是“2017年6月19日8-10时和14时30分至15时30分，全省范围内委培生430余人陆续在吉林省政府门前非法聚集，要求政府解决工作编制问题。在此过程中，上访人员采取堵门、喊口号等方式闹访，严重影响了党政机关的正常办公秩序”。2017年6月20日被告对刘翰博、高恒波、曹洪友进行询问并制作了询问笔录。刘翰博在笔录中有“2017年6月18
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19日由领导安排，陪同沙保云到省政府上访。沙宝云、纪雪莲等人都喊口号了，喊的是'落实编制，还我工作'。下午又陪沙宝云去省政府门前”的表述。2017年7月6日被告对高月群、任传胜、庞贺、陈宏、林继华、于忠亮、张家鹏、王金玲、纪雪莲、闫萍萍进行询问并制作了询问笔录。2017年7月6日公安厅经文保总队金融支队张怀东出具自述材料。2017年7月31日被告传唤沙保云并对王金玲、沙保云进行询问、制作询问笔录。2017年8月16日被告又针对2017年8月14日进京上访事宜对鲁彦刚、闫萍萍、纪雪莲、沙保云进行询问并制作了询问笔录。当天被告经审批后，依据上述询问笔录、证明、自述材料等作出敦公（巡）行罚决字【2017】223号行政处罚决定书，处罚前被告对沙保云作出《行政处罚告知笔录》,告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据。沙保云对此不服，向本院提起本诉。
本院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案原告系敦化市居民，信访事由在敦化，虽然违法行为地为长春，但敦化市公安局作为违法行为人居住地的公安机关进行调查更为适宜，且不属于涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，故本案被告敦化市公安局具有作出被诉行政行为的职权。
国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……或者堵塞、阻断交通的……。本案中，原告2017年6月19日参与全省委培生几百人到吉林省人民政府门前对面马路上非法聚集活动，并且参与集体喊口号、长期滞留，引起路人围观、车辆停下观看，造成一定程度堵塞的行为，不仅违反了上述信访法律规定，亦扰乱了省政府门前马路的公共场所秩序，应当予以治安处罚，且其于2017年8月15日又进京上访，在敏感时期要到国家信访局进行非正常上访，未体现悔改之意。故被告依据《中华人民共和国治安处罚管理法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”和第十七条第一款“共同违反治安管理的，根据治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚”的规定，给予沙保云行政拘留七日的行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律准确。
被告向本院提供的证据可以证明其受案、传唤、询问、告知等程序符合法律规定。
综上，被告敦化市公安局作出被诉行政行为，证据充分，适用法律准确，符合法定程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告沙保云的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告沙保云负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 任建国
审 判 员 孙永春
人民陪审员 王世道
二〇一八年七月十七日
书 记 员 王 芳
附：相关法律规定
1、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
2、《信访条例》第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。
3、《信访条例》第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
4、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条共同违反治安管理的，根据治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。
教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的，按照其教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。
5、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
6、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。