江西省九江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣04行终103号
上诉人（原审原告）黎顺，男，汉族，1971年8月9日生，汉族，住江西省九江市浔阳区。
委托诉讼代理人张仁忠，江西浔原律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）九江市住房保障和房产管理局,地址九江市开发区长虹西大道366号房产大厦,统一社会信用代码:12360400MB0162157F。
法定代表人齐桦，系该局局长。
委托诉讼代理人罗嗣弘，江西弘衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）九江市房地产公司，地址九江市长虹西大道366号，统一社会信用代码12360400491421618D。
法定代理人姚某,系该公司经理。
委托诉讼代理人罗嗣弘，江西弘衡律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杨春霞，女，1964年3月3日生，汉族，住江西省九江市浔阳区。
委托诉讼代理人屈星，江西际民律师事务所律师。
上诉人黎顺诉九江市住房保障和房产管理局、九江市房地产公司，第三人杨春霞房屋行政登记纠纷一案，不服九江市永修县人民法院（2018）赣0425行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，1989年2月第三人杨春霞与原告父亲黎崇宝登记结婚。2015年12月25日，原告父亲黎崇宝去世。2015年12月29日，经第三人杨春霞申请，被告九江市房地产公司为第三人杨春霞办理了九江市人民路三支巷1-3号直管公房1-601（原承租人黎崇宝）过户手续，将涉案房屋租赁权过户给第三人杨春霞。
原审认为，本案争议的焦点是：一是本案的适格被告；二是被告给第三人杨春霞发放租赁证是否合法。
（一）本案的适格被告
原告黎顺诉请要求确认被告错误的将第三人杨春霞登记为市直管公房承租人无效及变更登记直管公房承租权证的行政职能并不在被告九江市住房保障和房产管理局的法定职责范围内，其不是本案的适格被告。九江市房地产公司是具有直管公房经营管理权的事业单位，属于广义上法律法规授权的行政主体，且能够独立承担相应的行政责任，故被告九江市房地产公司为本案适格被告。
（二）被告给第三人杨春霞发放租赁证是否合法。
原告未能提供有效的证据证明其是涉案直管公房的共同居住人。被告已向本院提交了第三人杨春霞与原告父亲黎崇宝结婚证、户口本、黎崇宝火化证明、《房屋情况审核表》、《九江市直管公房使用权申请审批表》、九江市房地产公司九房司发（2000）第027号文件《关于市直管公房使用权承租人家庭内部过户的规定》，形成了证据链，足以证明被告九江市房地产公司于2015年12月29日给第三人杨春霞办理直管公房承租权过户的具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告黎顺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黎顺负担。
宣判后，黎顺不服，向本院上诉称，一、关于主体问题。根据《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第20条第三款的规定，九江市房地产公司虽然是事业单位法人，代为管理直管公房的职责是九江市住房保障和房产管理局依法授权的结果，如果没有九江市住房保障和房产管理局的授权，九江市房地产公司也是无权管理直管公房的，所以根据行政诉讼法的规定，授权单位应当对被授权单位履行行政管理职责的行为承担责任，九江市房地产公司违法变更登记的行为后果应当由九江市住房保障和房产管理局来承担，九江市住房保障和房产管理局作为被告是适格的。二、关于行政法律行为的合法性。1、根据行政法律的要求，判断行政机关作出的具体行政行为是否合法的唯一标尺应当是该具体行政行为是否有充分的法律依据，而不是该行政机关内部文件或者其他材料。就本案而言，九江市房地产公司违法变更登记直管公房是没有任何法律依据的，虽然他们自己给自己制定了一个流程（内部文件），但是该流程本身就是违法制定的（没有公示、没有批准、没有备案），而且法律或者政府没有授权被告自己可以制定这样的流程，当然如果履行行政职责的单位为了便于操作也不排除不能自己制定一些规范，但是该规范是不能损害行政相对人的合法权益，也就是说该规范是不能对外适用的，是拿不出台面的。所以他们完全是为了方便自己操作而无知的自以为是有法律依据的合法行为，难道行政机关在没有法律依据的情况下可以随意制定约束行政相对人的流程或者文件？回答是否定的，根据法律规定，法院也不得引用法律法规以外的其他规范性文件作为审理案件的法律依据。再说九江市房地产公司只是个事业单位法人，还不是一级行政机构，九江市房地产公司制作的所谓的文件连其他规范性文件都称不上。2、根据谁主张谁举证的原则，行政机关应当证明其具体行政行为的合法性（必须要有法律依据），如果行政机关不能提供其作出具体行政行为的法律依据，行政机关只能承担败诉的结果。3、根据全国其他各大城市的操作流程，一般都要求以下条件才可以变更登记：①原承租人死亡或者迁移，②新承租人与原承租人同一家庭成员，且居住两年以上。③新承租人没有其他住房，④书面申请，⑤家庭全体成员协商一致，有的城市还要求必须要有公证处公证全家协商一致。⑥没有拖欠租金。本案中虽然原告户口薄和身份证是复印件（回头让当事人邮寄原件给法院），但是也可以证明原告一家三口人也是居住在该房屋内，也可以证明黎顺一家三口人也是原承租人黎崇宝的家庭成员，虽然第三人户口薄上没有原告一家三口人，是因为原告户口一直是在奶奶户口薄上，当年奶奶和黎顺父亲分户是为了多分住房面积，但是户口薄地址是在同一个地址上面的。黎顺与九江市房地产公司的案件也不是第一例，网上有很多这样的真实案例，都是房产局以家庭成员不能达成一致为由不与变更，原告认为审判庭不能无视全国这样众多的判例。至于被告说的制定这样的操作流程完全是为了管理直管公房，是在没有法律依据的情况下不得已而为之，我认为被告代理人是在为被告的违法具体行政行为寻找借口。4、从时间上看，2015年12月25日黎顺父亲死亡，12月27日火化，12月28日杨春霞就到滨兴房管所申请变更登记，房地产公司12月29日就完成了变更登记手续并当天重新发证，从黎崇宝死亡到重新发证前后不到五天的时间。5、直管公房承租权是带有福利性质的分房，租金也是象征性的交一点（一个平方一个月一两块钱），与现在的公租房有本质的区别，现在公租房就是依据租赁合同进行管理，不能买卖，也不能继承。直管公房现在越来越少，指标也越来越紧俏，各大城市都有直管公房买卖的现象，老百姓把租赁证等同于房产证了，交易额动不动就是几十万，甚至上百万，否则为什么该房屋被征收方不是房地产公司，而是承租人，而且征收价格与私房相差无几，事实上政府已经将直管公房的利害关系人视为承租人了，否则杨春霞也不可能分得征收款六十万元。综上所述，被上诉人违法作出的变更登记行为是没有法律依据的，是违法的行政行为，是应当依法予以撤销的行政行为，被上诉人九江市房地产公司制定所谓的文件无非就是掩盖其违法行政行为幌子，所以一审法院的判决是错误的，没有任何法律依据的。希望上级法院明辨是非，维护上诉人的合法权益，对本案作出一个公正的判决。
被上诉人九江市住房保障和房产管理局辩称，原审判决认定市住房保障和房产管理局不是适格被告是正确的，九江市房地产公司是能够承担相应责任的独立法人。九江市住房保障和房产管理局是市房地产公司的开办单位，但是其授权是由市政府授权，本案涉诉行政行为不应有两个主体。
被上诉人九江市九江市房地产公司辩称，被上诉人九江市房地产公司为被上诉人杨春霞办理的公房承租人更名手续合法有效。1、原建设部《城市公有房屋管理规定》是1994年4月1日施行，2001年10月26日《建设部关于废止<建设工程质量管理办法>等部令的决定》废止。而九房司发（2000）第027号《关于市直管公房使用权承租人家庭内部的规定》是2000年12月1日开始执行的，也就是说《关于市直管公房使用权承租人家庭内部过户的规定》是在部门规章施行期内作为具体承担直管公房管理职责的被上诉人九江市房地产公司根据《城市公有房屋管理规定》第28条“承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续”的原则规定制作具体操作规程，是完全合法有效的。至今已18年一直如此执行。这份文件不是内部暗箱操作，是公开的，被上诉人杨春霞在丈夫死亡后即办理更名手续，也说明该操作规程是家喻户晓的。被上诉人不是作为规范性文件而是作为证据提交的，原审判决也认定为证据，而不是规范性文件。公有房屋是历史产物，其它城市这类房产越来越少，像九江城区还有大量的公有房屋在全国都是少有的。《城市公有房屋管理规定》废止后，并没有替代性的法规出台，这可能是一个因素。法规的废止不是以前的规定错了，而是法规所规范的特定情况不存在了。面对九江城区还有大量公有房屋存在的特定现实，作为负有九江市城区直管公房管理的部门必须履行好管理职责，沿用以前法律规定的原则处理具体问题，并不违反法律规定。2、上诉人的代理人一再声称被上诉人为第三人更名的行为违法，被上诉人理所当然要求上诉人指出违反了哪部法，但上诉人自始至终也没指出来，只是说在网上找到其他一些城市的操作流程。3、上诉人的代理人在网上查到的有些城市规定的办理公房原承租人死亡后更名手续的条件，显然不能适用于九江市，但其在上诉状中所说的“根据全国其他各大城市的操作流程”，说明其也认可“操作流程”的合法有效性，这当然包括被上诉人的《关于市直管公房使用权承租人家庭内部过户的规定》，否则即自相矛盾。4、原承租人死亡后，继续承租人申请办理更名手续的时间没有规定，第三人的申请材料齐全真实有效，被上诉人及时办结，是办事效率高。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院驳回上诉，维持原判，
被上诉人（原审第三人）杨春霞认为其办理更名手续系合法办理，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
上诉人黎顺为支持其诉讼请求，在举证期限内向原审法院提交了以下证据：1、黎顺结婚证、户口本、黎顺儿子黎明的身份证复印件，拟证明黎顺一家三口与黎崇宝是直系亲属关系。2、滨兴房管所开具的证明，黎顺父亲2015年12月25日因病去世，杨春霞于2015年12月29日办理过户手续，拟证明杨春霞现在的房子就是黎顺父亲之前的房子。
被上诉人九江市房地产公司为支持其行政行为，在举证期限内向原审法院提交了以下证据：1、身份证、户口簿、结婚证，拟证明第三人杨春霞是原承租人黎崇宝的配偶，两人在租赁公房内共同居住多年。2、《火化证明》拟证明黎崇宝已于2015年12月27日死亡火化。3、《房屋情况审核表》，拟证明出租人在办理承租人变更手续时对房屋状况进行了审核。4、《九江市直管公房使用权申请审批表》拟证明出租人对申请人杨春霞提供的更名材料进行了审核。5、九江市房地产公司九房司发（2000）第027号文件《关于直管公房使用权承租人家庭内部过户的规定》第一条第二款，拟证明出租人为杨春霞办理承租人更名手续完全符合承租人死亡后配偶办理更名手续的工作流程。6、房地产公司事业单位法人证书，拟证明房地产公司是一个独立的主体，职能是直管公房管理。
原审第三人杨春霞在举证期限内向原审法院提交了以下证据：1、黎崇宝与杨春霞的结婚证，拟证明二人于1989年8月31日办理结婚登记手续。2、九江市房地产公司九房司发（2000）第027号文件《关于市直管公房使用权承租人家庭内部过户的规定》第一条第二款，拟证明第三人杨春霞是按照规定办了过户手续。
以上证据已经原审法院质证。
本院查明的案件事实与原审法院查明的案件事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，作出行政行为的行政机关为被告。本案涉诉行政行为是由九江市房地产公司作出，其虽然是事业单位，但其具有管理直管公房的经营管理权且能够独立承担相应的行政责任，属于广义上法律法规授权的行政主体，原审认定九江市房地产公司是本案唯一适格的被告，处理适当，应予维持。
上诉人黎顺主张被上诉人仅依据九江市房地产公司九房司发（2000）第027号文件《关于市直管公房使用权承租人家庭内部过户的规定》为杨春霞办理直管公房承租证更名手续没有法律依据。本院认为，直管公房是计划经济时代的产物，随着社会发展，直管公房逐渐退出市场，相关法律法规也生了变化调整，之前作为直管公房管理依据的《城市公有房屋管理规定》也于2001年废止，但贯彻了《城市公有房屋管理规定》相关条款精神的《江西省城市公有房屋管理办法》仍然有效，其对住宅用房承租人在租赁期限内死亡的，共同居住两年以上的家庭成员要求继续履约的，可以继续承租并办理更名手续作出了规定。上诉人黎顺未能提供有效证据证明其与黎崇宝共同居住，被上诉人九江市房地产公司依据上述法律规定，参照九房公司发（2000）第027号文件以及相关办理流程，为杨春霞办理直管公房承租证更名手续，符合法律规定。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共计50元，由上诉人黎顺负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 波
审判员 张 伟
审判员 商 宏
二〇一八年九月二十九日
书记员 刁佳敏