海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）琼行终186号
上诉人（原审原告）海口龙源实业有限公司，住所地海南省海口市和平大道15号金色假日度假公寓503房。
法定代表人窦树成，总经理。
被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县文化北路108号。
法定代表人司迺超，县长。
委托代理人王龙奎，海南嘉天律师事务所律师。
委托代理人冯业茂，澄迈县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）澄迈县国土资源局，住所地海南省澄迈县金江镇金马大道就业局旁。
法定代表人王晓辉，局长。
委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。
原审第三人海南白莲寨庄园有限公司，住所地海南省海口市秀英区丘海大道二横路25号。
法定代表人钱海，董事长。
上诉人海口龙源实业有限公司（以下简称龙源公司）因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）、澄迈县国土资源局（以下简称澄迈县国土局）及原审第三人海南白莲寨庄园有限公司（以下简称白莲寨公司）行政协议一案，不服海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。2018年4月20日至5月20日，本院依龙源公司的申请就本案进行协调未果。本案现已审理终结。
2017年11月8日，龙源公司提起行政诉讼，请求：一、解除龙源公司与澄迈县国土局于1993年3月15日签订的《国有土地使用权出让合同》（以下简称93年《合同》）；二、判令澄迈县国土局向龙源公司返还已缴纳的土地出让金163.1372万元及支付利息244.372728万元，共计407.509928万元；三、澄迈县政府就澄迈县国土局的上述债务负连带清偿责任；四、由澄迈县政府、澄迈县国土局负担本案的全部诉讼费用。
原审查明，1992年11月3日，海口龙源实业开发有限公司（以下简称92龙源公司）经海口市工商行政管理局核准登记设立；1994年6月1日，变更登记为海口龙源实业有限公司。1992年11月16日，92龙源公司向澄迈县政府递交《关于征用土地开发旅游业的申请报告》和《关于承包土地发展高效果林、地毯草及搞旅游业的申请报告》，申请征用澄迈县白莲镇沙吉村位于白莲镇道兴水库边（海榆西线35公里处）的200亩（实为204.524亩）土地以及申请承包沙吉村位于道兴水库边的900亩荒坡地，作为兴建综合旅游开发区项目及发展高效果林、地毯草项目用地。1992年11月20日，澄迈县计划委员会和澄迈县建设委员会分别作出澄计发〔1992〕222号《关于开发经营旅游项目的批复》和澄建字〔1992〕llO号《关于“综合旅游开发区”项目的选址意见》，批准综合旅游开发区的立项和选址。1992年12月15日，澄迈县政府向海南省人民政府（以下简称省政府）上报澄府〔1992〕144号《关于要求批准征用200亩土地并出让给海口龙源实业开发有限公司的请示》（以下简称144号请示），请求省政府批准澄迈县政府征用白莲镇沙吉村位于道兴水库边的200亩土地并出让给92龙源公司。1993年3月15日，澄迈县土地管理局（现更名为澄迈县国土资源局）就涉案土地与92龙源公司签订《国有土地使用权出让合同》，并绘制《海口龙源实业开发有限公司用地红线图》，确认了92龙源公司的具体用地界线范围。1994年12月9日，澄迈县国土局根据澄迈县政府主管领导的批示，向澄迈县政府递交澄国土字〔1994〕154号《关于要求收回澄府〔1992〕144号文批准征用并出让给海口龙源实业开发有限公司的200亩土地重新安排给海南白莲寨庄园有限公司使用的请示》，称：“兹因海口龙源实业开发有限公司资金困难，对白莲镇沙吉村200亩土地项目无力进行开发，因此现委托海南白莲寨庄园有限公司对该项目进行全面设计规划并投资开发，以利于该项目早日得以实现，还有县主管领导的批示。据此，我局拟同意将海口龙源实业开发有限公司计划在白莲镇道兴水库周边地段所用的200亩土地，重新安排给海南白莲寨庄园有限公司使用。该地的一切债权债务均由海南白莲寨庄园有限公司负责，与海口龙源实业开发有限公司无关”。1994年12月21日，澄迈县土地管理局就原已出让给92龙源公司的204.524亩土地与白莲寨公司签订《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》。次日，澄迈县国土局向澄迈县政府递交澄国土字〔1994〕165号《关于要求上报省政府批准征用204.524亩有偿出让给海南白莲寨庄园有限公司兴建综合旅游开发区项目使用的请示》。1994年12月26日，澄迈县政府向省政府上报澄府〔1994〕161号《关于要求批准征用204.524亩土地并有偿出让给海南白莲寨庄园有限公司兴建综合旅游开发区项目使用的请示》。省土地管理局经审核并报省政府同意，于1995年5月22日作出琼土用〔1995〕79号《关于征用并出让土地给海南白莲寨庄园有限公司的复函》，同意澄迈县土地管理局征用涉案土地并出让给白莲寨公司。白莲寨公司于1996年11月申请登记发证。但因澄迈县人民法院于1996年2月6日对海南冀海房地产开发公司（以下简称冀海公司）与92龙源公司的联营合同纠纷作出（1995）澄民初字第14号民事判决（以下简称14号民事判决），只确认104亩土地由92龙源公司管理使用，故澄迈县政府于1996年11月5日向白莲寨公司颁发白莲国用（1996）字第20号《国有土地使用证》（以下简称第20号证），证载土地面积104.485亩。2008年4月25日，白莲寨公司以其遗失第20号证为由，向澄迈县政府申请补发。同年7月19日，澄迈县政府向白莲寨公司补发白莲国用（2008）第0171号《国有土地使用证》（以下简称第0171号证）。2012年7月3日，龙源公司提起行政诉讼，请求判决撤销第0171号证，并责令澄迈县政府重新作出行政行为，为龙源公司办理《国有土地使用证》。一审判决驳回了龙源公司的诉讼请求。二审判决驳回上诉，维持原判。2012年10月22日，龙源公司提起行政诉讼，请求判决确认第20号证颁证行为违法。一审判决驳回了龙源公司的诉讼请求。二审判决驳回上诉，维持原判。2014年3月，龙源公司以澄迈县政府、澄迈县国土局为被告，提起建设用地使用权出让合同纠纷民事诉讼，但未按规定时间预交案件受理费，该案按撤诉处理。2016年3月8日，龙源公司向澄迈县国土局提交《申请报告》，向澄迈县政府提交《土地确权请示》，请求澄迈县政府、澄迈县国土局将龙源公司交付的土地定金、出让金、补偿金、水库承包金、土地租金和23年利息及损失退还给龙源公司。2016年4月30日，澄迈县政府作出澄府办函〔2016〕4号《关于不同意海口龙源实业有限公司土地确权等事宜的复函》，称：“鉴于位于白莲沙吉村道兴水库旁的104亩土地已出让给白莲寨庄园并已办理土地证，土地使用权属于白莲寨庄园；且省一中院和省高院已驳回你公司要求撤销白莲国用（2008）字第0171号土地证的诉讼请求，因此，我县不同意你公司关于上述土地重新确权和补偿的请求。二、关于你公司与白莲沙吉村委会签订的承包租用合同事宜，与我府无关，建议你公司通过司法途径解决。”遂成讼。
原审认为，一、关于澄迈县政府是否本案适格被告的问题。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十一条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第九条的规定，国有土地出让的主体应当是代表国家行使国有土地所有权的各级人民政府，土地管理部门只是负责批准后出让方案的具体实施工作。故澄迈县政府为本案适格被告。二、关于龙源公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效的问题。93年《合同》仅约定了92龙源公司向澄迈县国土局缴纳土地出让金和提交报批土地文件资料的期限，并未约定澄迈县国土局向92龙源公司交付土地的期限，而澄迈县国土局实际上也从未将涉案土地交付给龙源公司使用。根据《中华人民共和国合同法》第六十二条的规定，龙源公司可以随时要求澄迈县国土局履行合同。根据《中华人民共和国民法总则》第一百九十五条的规定，龙源公司于2014年3月就涉案合同纠纷提起民事诉讼以及于2016年3月向澄迈县政府、澄迈县国土局递交请求履行合同的报告，均导致诉讼时效的中断。因此，龙源公司的诉讼时效应从其于2016年5月签收澄迈县政府作出的澄府办函〔2016〕4号《关于不同意海口龙源实业有限公司土地确权等事宜的复函》重新计算。故龙源公司于2017年10月提起本案诉讼，并未超过《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定的诉讼时效。三、关于龙源公司诉请解除93年《合同》、澄迈县国土局返还土地出让金和利息以及澄迈县政府对土地出让金和利息的返还负连带清偿责任是否有事实根据和法律依据的问题。（一）本案属于行政协议纠纷。93年《合同》签订时，《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》为有效的行政法规。据其第十七条之规定，澄迈县政府向92龙源公司出让涉案土地的行为应报省政府审批，但该土地出让行为至今没有取得省政府的审批同意。且93年《合同》载明的出让年限为70年，违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十二条的规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，应属无效行政协议，自始没有法律效力；但必须指出，对于93年《合同》被确认无效的主要职责应在于澄迈县政府和澄迈县国土局。（二）93年《合同》被确认无效，澄迈县政府和澄迈县国土局可以不予履行。目前，93年《合同》项下土地已被澄迈县政府出让并登记发证给了白莲寨公司，该合同已不能实际履行，澄迈县政府和澄迈县国土局对涉案土地已无法再采取任何补救措施，龙源公司亦不能再取得涉案土地使用权，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，澄迈县政府和澄迈县国土局依法应将相应的涉案土地出让金返还给龙源公司。但鉴于龙源公司在本案中并未提交其缴纳了土地出让金的票据凭证，不能充分证明其已经缴纳了涉案土地的土地出让金，故龙源公司在本案中要求澄迈县政府和澄迈县国土局返还其土地出让金和利息的主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回龙源公司的诉讼请求。案件受理费39400.79元，由龙源公司负担。
上诉人龙源公司上诉称，一、原审法院依法传唤白莲寨公司，但其未到庭，原审法院作出缺席判决程序错误，白莲寨公司与本案有利害关系。二、原审法院认定事实不清，证据不足。（一）93年《合同》在签订时并未违反相关强制性规定。（二）93年《合同》内容的审定和报批责任均在于澄迈县政府和澄迈县国土局，应当承担合同被确认无效的责任。（三）92龙源公司在签订93年《合同》之前已经缴纳了定金和土地出让金，提交的银行票据及凭证，经审理、质证已认定92龙源公司向澄迈县国土局支付土地出让金的事实。澄迈县国土局始终未将土地交付给龙源公司，龙源公司有权请求返还土地出让金及利息。综上，请求撤销原判，改判或者发回重审，支持其一审诉求。
被上诉人澄迈县政府答辩称，一、原审判决程序合法，白莲寨公司无故未到庭，并不影响对案件的审理和判决。二、原审判决认定93年《合同》属无效行政协议，事实清楚，证据确凿，应予以维持。（一）涉案土地出让行为没有获得省政府的审批同意，违反《海南经济特区土地使用权有偿出让和转让规定》。（二）涉案土地出让年限违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》。三、原审判决认定“龙源公司未提交缴纳了土地出让金的票据凭证，不能充分证明其已缴纳了涉案土地的土地出让金”，非常正确，应予以维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人澄迈县国土局答辩称，其意见与澄迈县政府的意见一致。
原审第三人白莲寨公司经本院合法传唤未参加询问，亦未提交书面陈述意见。
二审中，龙源公司向本院提交以下证据材料：1.《中国农业银行信汇凭证》《票据凭证》《证明》。拟证明龙源公司经白莲镇政府付款190万元，汇款用途为龙源公司上缴土地款，澄迈县土地管理局于1993年10月26日出具《证明》予以确认。2.《白莲镇政府催款信》。拟证明冀海公司最初没有参加征地。本院认为，上述证据材料龙源公司在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，依法不予接纳。
二审查明，一、93年《合同》约定：土地出让金总额为320万元；合同经双方签字后10日内，乙方缴付土地使用权出让金总额的10%共计32万元作为定金；乙方在签订本合同后60日内支付完全部土地出使用出让金，逾期30日仍未全部支付的，甲方不退还定金，并有权解除合同。二、1994年11月22日，澄迈县土地管理局在1992年144号请示上注明“此文尚未上报省政府”并签章。三、14号民事判决查明，“冀海公司依据该协议向白莲镇政府汇款250万元，作为征地款和水库承包金”，“冀海公司共投资400万元，被告龙源公司投资445万元。”1993年3月25日《中国农业银行信汇凭证》等为在案证据。在该案审理过程中，白莲镇政府自认，“合同签订后，我镇于1992年11月14日收到龙源公司汇款40万元；1993年8月14日又收到龙源公司汇款30万元；1993年2月24日收到冀海公司代龙源公司汇来土地征地款、水库租金250万元，我镇按规定于1993年3月25日将该款中的190万元转付给县土地管理局，作为上缴县政府的土地管理费。5月27日，又将该款中的70万元转付给沙吉村。11月4日，又将该款中的4.35万元转付给白莲居委会。余下的15.05万元是我镇的水库租金。原告要求我镇返还250万元，我们不同意。”四、（2012）海南一中行初字第123号行政判决查明，“1993年3月15日，在龙源开发公司支付了相关征地补偿款和土地出让金共计人民币400万元的情况下，澄迈县土地管理局就上述土地与龙源开发公司签订《国有土地使用出让合同》，并绘制《海口龙源实业开发有限公司用地红线图》”，（2013）琼行终字第21号行政判决对该事实予以确认。五、（2012）海南一中行初字第123号行政判决查明，“1994年11月23日，第三人白莲寨庄园公司的股东刘玉珍以龙源开发公司的名义将上述土地转让给第三人，第三人据此向龙源开发公司支付了人民币200万元。”（2013）琼行终字第21号行政判决对该事实予以确认。
二审查明的其它事实与原审判决认的事实一致。
本院认为，本案审查的是93年《合同》的签订与履行的合法性问题。本案的实体处理，主要涉及92龙源公司缴纳的相关费用是否退，以及退哪些、退多少、退给谁、利息如何计算等问题。原审判决仅以龙源公司未提交票据凭证为由而不支持其返还土地出让金和利息的主张，且未对92龙源公司、龙源公司以及白莲寨公司之间关于涉案土地权益的流转进行审查，认定事实不清。为彻底查清事实，妥善处理历史遗留问题，维护行政相对人的合法权益，并基于对诉辩双方上诉权的保障，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院(2017)琼96行初211号行政判决；
二、发回海南省第一中级人民法院重审。
上诉人海口龙源实业有限公司预交的二审案件受理费39400.79元予以退还。
审判长 聂海波
审判员 王 华
审判员 吴剑萍
二〇一八年七月十六日
书记员 井泉旺
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。