河北省唐山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）冀02民终8611号
上诉人（原审原告）：遵化市堡子店镇北岭村村民委员会。
法定代表人：王士宏，该村民委员会主任。
委托代理人：蔡庆富，遵化市法律服务中心法律工作者。
被上诉人（原审被告）：张文东，男，1971年11月18日出生，汉族，农民，现住遵化市。
委托代理人：王会军，河北承唐律师事务所律师。
上诉人遵化市堡子店镇北岭村村民委员会因与被上诉人张文东确认合同无效纠纷一案，不服河北省遵化市人民法院（2017）冀0281民初2864号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人遵化市堡子店镇北岭村村民委员会法定代表人王士宏及其委托代理人蔡庆富、被上诉人张文东及其委托代理人王会军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
遵化市堡子店镇北岭村村民委员会提出上诉，主要事实和理由：一、一审法院审理事实不清，甚至颠倒黑白，导致判决错误，请二审纠正。1、关于《占地协议》无效之合同主体不合格。《占地协议》从表面上看乙方是张文东，但占地协议书上的签字是张文学所签，也就是说张文东根本不是真正订立合同和签字之人，其原因之一是，订立合同时任村长的高俊秀是张文学的岳父；第二、张文学是遵化市卫生防疫站的正式职工，在职人员不能不干工作去经商，所以才订立此占地协议。2、关于《占地协议》的实际履行之合同无效。通过法庭调查和证据显示，实际经营人张文学，在占地协议中占地27.3亩，时任村主任高俊秀证明转让5.8亩，给吴占全使用，转租10亩地给陈宝祥用于建砖厂，以上两项使用人均改变土地用途，并且是实际转租人张文学允许的。3、关于《占地协议》无效之转租价格及履行。根据调查，被上诉人租赁的土地，根据村委会的要求只能用于农业用途，并且，只自己经营使用，通过转让或转租的时间看，被上诉人承租的目的就是为了高价转租、转让，从中渔利，北岭村全体村民都知道，邦宽公路边的地每亩每年1000元，对村委会来讲，是对本村村民的公平价，但对外村村民就不是这个价。张文学转租价是村委会的2.5倍，村集体只能得到1000元，这是损害集体利益。4、主审法官到实地测量数量不准，涉嫌徇私。二、订立《占地协议》程序违法。《农村土地承包法》第48条，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意并报（镇）人民政府批准，这是法律。根据三次庭审可知，上诉人与被上诉人订立的《占地协议》根本无村民或村民代表三分之二成员同意，被上诉人通篇只是用前任承包人刘杰的情况说事，混淆是非。本案中，显然上诉人与被上诉人的承包合同与承包方案发生冲突，违反了多数村民的意志，损害了村民和集体利益，甚至改变了土地用途，承包人是非集体组织成员，该发包必须经过民主议定程序才合法，否则，就是违法行为。通过前述可知，诉争协议不但程序违法，其实体也违法。请人民法院查明事实，作出公正的判决。
张文东答辩称，我方认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。1、占地协议的签订人和交纳租金的人均是被上诉人，上诉人无任何证据证明实际承包人为张文学。2、占地协议的价格与同地块其他土地的价格一样，而且特别注明与其他地块随之增减，所以，不存在任何损害集体利益的行为，更不存在恶意串通的情况。3、合同履行过程中，我方无任何违约行为，而且履行情况与本案的焦点占地协议是否有效没有关系。4、上诉人所指的土地承包法48条，其不仅不是效力性强制性规定，而且张文东的占地协议来源于刘杰的协议书，二者实为同一承包关系，而刘杰的协议书已经通过了村委会及镇政府的批准，2006年村委会会议记录是对续写合同的总体的通过，而时任村委会的书记、村长均能证实村公章保存在镇政府。既然占地协议加盖了村委会公章，说明得到了镇政府的同意及批准。
遵化市堡子店镇北岭村村民委员会向一审法院起诉请求：1.确认原告与被告张文东订立的合同无效；2、诉讼费用由被告承担。
一审法院认定事实，2002年3月26日，北岭村委会作为甲方，刘杰作为乙方签订承包地协议，约定”一、按镇政府会议精神退耕还林，绿化公路两侧，经乙方申请，甲方研究决定，在龙口北头租赁给乙方用于植树造林，经甲乙双方协商按每亩282.25元，共计丈量两块。二、糖厂东边南头东西宽69米，北宽81米，东沟子让1米，西墙跟让2米，南北长95米，北头让3米道，平均宽72米，长92米，折亩9.92亩。二块糖厂西边东西宽200米，墙根让2米，北头让3米道，计宽198米，南北长92米，折亩27.3亩，共计折亩37.22亩，折人民币10500元。三、使用期限2002年3月26日-2009年3月26日止，在乙方使用期内，如本村群众发生纠纷，村委会负责解决，不能影响乙方损失。四、交款方式：在每年的3月26日交清本年度的承包费，甲乙双方不得以任何理由拖欠承包费或收回承包地，如有违反者，给予对方的经济损失。五、在承包期内不准挖沙、取土、转让、破坏耕地，到期后必须恢复土地原貌归还集体”。2010年4月5日，原告北岭村委会作为甲方，被告张文东作为乙方签订占地协议，内容为”乙方申请要求占地，甲方经两委和村民代表研究同意，双方就坐落在邦宽公路南侧占地续写合同事宜达成以下协议：1、甲方提供乙方占地地点，并收取占地费，乙方负责向上级有关部门办理有关手续，一切费用自负。2、乙方需占地27.3亩（包括转给吴占全5.8亩）。3、乙方向甲方每年每亩缴纳1000元，每年折合人民币贰万柒仟叁佰元。4、占地时间2009年3月26日至2016年1月1日终止。5、乙方在协议期间只有使用权，没有出卖权，不准在土地上挖沙取土，一经发现甲方有权按每年度的承包费一倍以上的罚款，国家征用土地时乙方必须服从，权利和责任归甲方所有，甲方负责扣除国家所用的土地面积和承包费用。乙方的一切损失自负，甲方概不负责。6、乙方占地到期不用时，必须将建筑物清理干净，经甲方验收合格后方可收回，如乙方还需占用必须先办理占地手续，批准后方可使用，否则损失自负。空口无凭，立字为证，本合同一式两份，甲乙双方各执一份，共同遵守”。合同尾部手写字迹”使用期限30年，价格随其他道口占地”。该合同尾部甲方加盖了北岭村委会公章，高俊秀和张文东分别在该合同尾部签名。本院依据被告申请向遵化市国土资源局调取了涉案土地地类性质，因国土局告知需提供该块土地准确坐标方能调取相关档案，故本院召集原、被告双方及测量单位到现场指认具体位置，确认四置。但原告村主任认为法院不应依被告申请调取证据，拒绝配合法院和测量部门指定具体地点，故测量部门只将该涉案27.3土地中的24.42亩进行了坐标确定,最终遵化市国土资源局确认该块土地地类性质为耕地3.95平方米(0.01亩),园地4481.58平方米(6.72亩),林地11762.68平方米(17.65亩),建设用地28.68平方米(0.04亩)。其中位于遵化市土地利用总体规划确定的允许建设区12168.52平方米（18.26亩），限制建设区4108.37平方米（6.16亩）。
一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：”有下列情形之一的，合同无效：（1）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（2）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（3）以合法形式掩盖非法目的；（4）损害社会公共利益；（5）违反法律、行政法规的强制性规定。”原告北岭村委会认为被告张文东的哥哥张文学与当时任村主任的高俊秀是翁婿关系，张文东以低价租赁集体土地，高价转租转卖，有恶意串通，损害集体利益的行为。经查原告与被告签订的占地协议有原告方村委会盖章确认，且承包费每亩1000元，与同块土地其它租赁者的租金一致，不存在低价租赁行为，被告张文东按期交纳租赁费，未损害集体利益。故原告主张被告恶意串通、损害集体利益的行为，所签订的合同应为无效合同的诉请，本院不予支持。原告认为张文东与村委会订立的合同没有经村民会议和村民代表会议通过，违反法律法规强制性规定的合同应属无效。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条（五）项规定的”强制性规定”是指效力性强制性规定。一般认为，强制性规定分为管理性强制性规定和效力性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。如果规定明确了违反的后果是导致合同无效，该规定属于效力性强制性规定。或者法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。而法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人的利益，仅是为了行政管理或纪律管理需要的一般都有不属于效力性强制性规定。《中华人民共和国农村土法承包法》第四十八条规定：”发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意并报乡（镇）人民政府批准。”该条规定并未明确违反的后果是导致合同无效，不能明确显示为效力性强制性规定。且该条设定的目的主要是防止村委会滥用权利，损害经济组织全体村民利益，综合分析本案情况，被告承包地块的租金与同块土地其它租赁者的租金一致，且按期交纳，不存在损害村集体利益的行为，故该占地协议不宜认定无效。原告称被告租赁土地后将部分土地转租他人用于非农业建设，改变土地用途，违反法律强制性规定,应认定合同无效。但《中华人民共和国合同法》第五十二条第（5）项规定的：”违反法律、行政法规的强制性规定。”是指当事人在订约目的、订约内容均违反法律和行政法规强制性规定的合同。从原、被告签订的占地协议中不能显示出双方在订立合同时有在争议土地上进行非农业建设的目的和内容。被告在承租土地后转租他人进行非农建设并不影响原始合同的效力，且通过原告诉状内容可知其曾向被告发出过解除合同通知，而解除合同的前提为合同有效，因此可以证明在涉案合同签订后原告对合同的效力是认可的，如被告确有违约行为可另行主张权利。遂判决：驳回原告遵化市堡子店镇北岭村村民委员会的诉讼请求。本案案件受理费100元，由原告遵化市堡子店镇北岭村村民委员会负担。
本院二审期间查明的事实与一审认定一致。
本院认为，关于《占地协议》合同主体问题。2010年4月5日，上诉人遵化市堡子店镇北岭村村民委员会与被上诉人张文东签订的《占地协议》,乙方处有张文东签字，一审法院据此认定张文东为《占地协议》的合同主体依据充分。上诉人遵化市堡子店镇北岭村村民委员会认为《占地协议》乙方处非张文东签字，但是其并未提交证据予以证实。涉案《占地协议》涉及承包地块的租金与同块土地其它租赁者的租金一致，而且被上诉人张文东自协议签订后按期交纳租金，不存在损害村集体利益的行为。且至上诉人遵化市堡子店镇北岭村村民委员会诉讼时，双方已经履行《占地协议》十余年，故一审法院认为《占地协议》不宜认定无效并无不当。综上所述，遵化市堡子店镇北岭村村民委员会的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80.0元，由上诉人遵化市堡子店镇北岭村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐万启
审判员 刘群勇
审判员 董媛媛
二〇一八年一月五日
书记员 房善忠