河南省安阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫05行终262号
上诉人（原审原告）申秀芳，女，汉族，1934年11月29日出生，住安阳市北关区。
委托代理人雷兆瑞，男，汉族，1938年2月14日出生，住址同上。
委托代理人史俊宝，河南殷都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安阳市龙安区企业养老保险中心，住所地安阳市永安街建行永安街支行办公楼。
法定代表人李德庆，主任。
出庭负责人聂小波，副主任。
委托代理人李新新，河南瑞业律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）安阳市北关区彰北街道办事处，住所地安阳市北关区胜利路中段路西。
法定代表人耿贵堂，主任。
出庭负责人申小琦，副主任。
委托代理人李慧峰，河南兴邺律师事务所律师。
上诉人申秀芳因要求确认被上诉人安阳市龙安区企业养老保险中心（以下简称龙安区企保中心）及第三人安阳市北关区彰北街道办事处（以下简称彰北办事处）行政协议违法及行政赔偿一案，不服安阳市殷都区人民法院（2018）豫0505行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明：申秀芳原系安阳市北郊红旗旅社（又名：红旗茶社）工人，后申秀芳于1988年6月从该社退休，原安阳市郊区劳动人事局于1988年6月3日为其核发退休证，申秀芳从原北郊乡政府领取退休金至1997年11月。1997年，原安阳市郊区北郊乡社会劳动保险站向安阳市郊区社会劳动保险公司请示，要求解决因1992年市政规划、市公交公司建调车场，将红旗旅社营业房拆除，而致11名退休职工退休金、医疗费得不到解决，生活没有保障的问题。1997年7月15日，安阳市郊区社会劳动保险公司下发内容为“关于郊区北郊乡红旗旅社11名退休职工安置的意见”的郊劳险字〔1997〕1号文件，为解决11名退休职工退休金、医疗费问题提出意见。1997年7月16日，安阳市郊区北郊乡劳动保险站作为甲方与作为乙方的安阳市郊区社会劳动保险公司（又名：郊区社会劳动保险站）签订协议书一份，协议书内容为：为使北郊乡属红旗茶社11名退休职工老有所养、病有所医、安渡晚年，经双方协商达成协议如下：“1．市里有关部门将北郊乡属红旗茶社11名退休职工的养老金和医药费转入乙方账户后，乙方如数将其转入甲方账户，由甲方负责发放使用。乙方不再承担任何责任。2．本协议一式两份，甲、乙双方各一份。从签字盖章之日起生效。”1997年11月4日，安阳市拆迁安置办将红旗旅社安置款252,331元转到原安阳市郊区北郊乡企业办公室。1997年11月10日，原北郊乡企业办公室作为甲方和作为乙方的申秀芳签订协议书一份，协议内容为：“根据市总体规划、市政府于1991年决定修建火车站公共汽车调车场，并予以实施，该区域涉及红旗茶社的生产设施被拆除，但由于不可预见原因其安置到今未能按原协议意见完成，为使问题尽快解决，安置好退休职工，按市拆建办解决办法，经双方协商，达成协议如下：1．甲方按市定标准一次性支付乙方16,785.5元，做为退休职工的一次性安置费。2．乙方领取一次性安置费后，提出的一切经济补偿要求，如报销协议签订前的医疗费、补发应调工资差额未报销各类票据等，全部由乙方个人承担，甲方不予受理。3．该协议履行以后，红旗茶社自行解散，乙方与甲方和原单位脱离一切关系，甲方不受理乙方的任何要求。4．该协议一式叁份，甲乙双方各一份，存档一份。”协议签订后，申秀芳于1997年11月10日按照协议约定领取了16,785.5元一次性安置费，同时领取一次性补偿款的除申秀芳外还有另外8名退休职工。从1997年12月起，申秀芳不再领取退休工资。2009年，申秀芳因要求社保部门为其办理养老保险手续问题到市信访局信访后，龙安区企保中心于2009年6月5日为区信访局出具申秀芳不属于养老保险支付范围、不能按照〔2009〕5号文件补办参保手续的情况说明。2012年—2014年期间，申秀芳三次住院共花费医疗费40,434.03元。另查明，安阳市郊区社会劳动保险公司于1986年12月成立，开始工作时间为1988年11月，2002年该公司更名为安阳市郊区社会保障中心，2003年2月全市区划调整后更名为安阳市龙安区社会保障中心，2006年1月更名为安阳市龙安区企业养老保险中心。原安阳市郊区北郊乡社会劳动保险站行政管理归原北郊乡政府主管。原安阳市郊区北郊乡于2003年1月被河南省人民政府下发的豫政文〔2003〕5号文件撤销，2003年4月8日，安阳市民政局对北关区人民政府下发“关于北关区增设、调整街道办事处的批复”安民〔2003〕31号文件，批复经市政府第118次常务会研究，同意增设彰北、彰东、曙光路、民航路4个街道办事处，调整豆腐营、洹北2个街道办事处管辖范围。
原审法院认为：龙安区企保中心与原安阳市郊区北郊乡劳动保险站虽然于1997年7月16日就北郊乡属红旗旅社11名退休职工的养老金和医药费问题签订协议书一份，但从查明的事实来看，红旗旅社的拆迁补偿款由市拆迁安置办直接转入了红旗旅社的主管单位原北郊乡企业办公室的账户，原北郊乡企业办公室和申秀芳签订了一次性安置协议，同时将协议约定的16785.5元安置款一次性给付了申秀芳，领取一次性补偿款的除申秀芳外还有另外8名退休职工，并无证据显示龙安区企保中心收到了拆迁补偿款，因此，龙安区企保中心与原安阳市郊区北郊乡劳动保险站于1997年7月16日所签协议应属一份内部协议，并未实际履行，对申秀芳的权利义务未产生实际影响，申秀芳的离退休待遇的丧失与该协议也没有直接的因果关系，该份协议书不属于可诉的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：．．．（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：．．．（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”对申秀芳的权利义务没有产生实际影响的1997年7月16日龙安区企保中心与原安阳市郊区北郊乡劳动保险站所签协议书的行政行为不属于行政案件受理范围，故申秀芳请求确认该协议书违法的诉讼请求，不予支持；由于不能确认行政行为违法性，故申秀芳请求的赔偿退休金、医疗费损失、给付退休待遇的诉求，不予支持。原审法院经审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回申秀芳的起诉。
上诉人申秀芳上诉称：原审裁定认定事实错误，适用法律错误。本案被诉协议不是内部协议。该协议的内容是将包括申秀芳在内的11名退休职工的养老金和医疗费转移，不论协议中涉及的11名退休职工的养老金和医疗费是否经过龙安区企保中心账户，该中心都有履行征收养老保险的职责。该协议的签订使龙安区企保中心不再履行征收养老保险的法定职责，直接导致申秀芳不能享受退休待遇，对申秀芳的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定的“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”，主要是指行政机关在作出行政行为前实施的各种准备行为，本案被诉协议已经签订完成，且对申秀芳的权利义务产生影响，是可诉的行政行为。原审裁定驳回申秀芳的起诉错误，请求：一、撤销原审裁定；二、判决确认本案被诉协议违法；三、判决龙安区企保中心和彰北办事处赔偿申秀芳各项损失；四、判决龙安区企保中心给付申秀芳退休待遇。
被上诉人龙安区企保中心答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、申秀芳的起诉已经超过法定起诉期限。二、申秀芳将不具备行政强制执法能力的龙安区企保中心作为被告不符合法律规定。三、申秀芳不具备诉讼主体资格。四、1997年7月16日龙安区企保中心与原安阳市郊区北郊乡劳动保险站所签订的协议没有具体履行，对申秀芳的权利义务没有产生实际影响，故该份协议书不属于可诉的行政行为。综上，请求：驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人彰北办事处答辩称：一、1997年7月16日龙安区企保中心与原安阳市郊区北郊乡劳动保险站所签订的协议并未实际履行，没有对申秀芳的权利义务产生影响，该协议不属于可诉的行政行为，不属于行政案件受理范围。二、行政赔偿的前提是行政行为违法，因为申秀芳无法确认行政行为违法，故赔偿请求没有依据。三、彰北办事处和北郊乡政府是两个主体，北郊乡政府是被依法撤销的，彰北办事处是新设立的机构，彰北办事处与申秀芳之间不存在法律上的关系。综上，请求：驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生实际影响的行政行为，是指行政行为直接导致公民、法人或者其他组织的权利受到减损或者义务得到增加或者致使某种法律关系产生、变更或者消灭。本案中，被诉协议的签订双方为安阳市郊区社会劳动保险公司和安阳市郊区北郊乡劳动保险站。被诉协议的内容是市里有关部门将北郊乡属红旗茶社11名退休职工的养老金和医疗费转入安阳市郊区社会劳动保险公司账户后，该公司如数转入北郊乡劳动保险站，由该保险站负责发放使用，郊区社会劳动保险公司不再承担任何责任。该协议是两个单位就相关款项的发放达成的意见，未产生对外的法律效力，并且因为相关款项并未转到郊区社会劳动保险公司，该协议也未实际履行，所以该协议并不能导致申秀芳的退休待遇丧失，原审裁定认定该协议对申秀芳的权利、义务未产生实际影响并无不当，裁定驳回申秀芳起诉并无不当。申秀芳的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 崔永清
审判员 阎丽杰
审判员 段 新
二〇一八年八月二十七日
书记员 李 珂