广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第1号
上诉人（原审原告）：英德市望埠镇下塘村民委员会。
法定代表人：邓伟聪，主任。
委托代理人：邓南武，男，住广东省英德市。
委托代理人：邓浩芬，男，住广东省英德市。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：林秀洪、郝玉贵，均为英德市调处土地纠纷办公室公务员。
原审第三人：英德市望埠镇莲塘村委会水楼下第一村民小组。
负责人：邓彬权，组长。
委托代理人：邓石雄，男，住广东省英德市。
原审第三人：英德市望埠镇莲塘村委会水楼下第二村民小组。
负责人：邓石来，组长。
上诉人英德市望埠镇下塘村民委员会（下称下塘村委会）因与被上诉人英德市人民政府、原审第三人英德市望埠镇莲塘村委会水楼下第一村民小组、英德市望埠镇莲塘村委会水楼下第二村民小组（下统称水楼下第一、第二村民小组）土地确权行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2013）清中法行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告下塘村委会与第三人水楼下第一、第二村民小组争议的土地地名为枇杷塘（塘仔），双方因土地权属问题引发争议，2010年3月5日下塘村委会向被告英德市人民政府提出申请，要求确认枇杷塘土地权属归其村集体所有。2010年5月21日，被告英德市人民政府调处山林纠纷办公室决定立案调处，派员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人协商解决，因双方当事人各持己见，无法通过协商解决。原告下塘村委会申称：争议的枇杷塘林地，面积约40亩，对该地我村持有1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO.0002284），该证的四至范围包括现争议地在内，该地历来都是我村所管辖的，但被申请人水楼下村于1987年12月私自未经我村委同意将该林地承包给水楼下村民邓房德种植花头王、水竹、笋竹等作物，强行侵占我村的林地所有权。虽然我村委及村民多次制止，但水楼下村仍不听劝阻继续侵权，严重侵占我村集体的合法权益。根据物权法、森林法、林业部10号令及广东省林地保护管理的有关规定，为维护我村集体的合法权益，请求英德市人民政府将该片林地权属确认归我下塘村委会集体所有。第三人水楼下第一、第二村民小组辩称：争议地名叫塘仔，1962年“四固定”后，由于我们村人多地少，在上世纪的年代末由我们村的老队长带领水楼下全体村民在塘仔开荒岭地30多亩，用于种植木薯、芝麻、红薯、芋头等农作物，有一小部分还做过水田，体制下放后分到各家各户继续耕种，1987年后将塘仔土地承包给本村村民邓房德，并签订了承包合同，直到2007年5月4日下塘村委会组织群众砍毁邓房德的竹子引发争议。因此，请求英德市人民政府依法驳回下塘村委会的无理申请，以维护我们村民小组的合法权益。
被告英德市人民政府经查实，认定：争议地名枇杷塘（塘仔），面积约50亩，四至：东至企岗路，南至路，西至塘基，北至竹园。该地发生争议时西面有小部分的丢荒地，其余均由水楼下村村民邓房德种植竹子。广东省测绘局1976年调绘、1978年出版的1：1万地形图显示，争议地在70年代后期西边有约15亩的水田，其余全部属旱耕地。原告下塘村委会提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO.0002284）载明：“持证单位：望埠镇下塘大队”，该证第4栏注明：“山名：枇杷塘，面积：肆佰亩，四至：东至企岗路，南至岩口企岗路莲塘边，西至松树岗，北至白石鸡嘴山田为界”。该证四至范围包括了争议地在内。第三人水楼下第一、第二村民小组提供的1982年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO.0002234）载明：“持证单位：莲塘大队”，该证第2栏注明：“山名：蛇斗山和大山，面积：3000亩，四至：东至梅子斜与毛坪大队为交界，南至大坪顶一带与下塘大队与本大队界石为界，西至鸡嘴山（又名亚妈山）为界，北至周阪山顶与同心大队新塘大队为界”。该证四至范围不包括争议地在内。第三人水楼下第一、第二村民小组提供的1981年3月1日分枇杷塘仔水田旱地分田到户表，地名与争议地相符，没有注明四至范围，是否在争议地内无法确认；提供的水楼下村与邓房德签订开发荒山田地的合同书及15份收据，该合同注明的地名、面积与争议地相符，证实水楼下村将争议地承包给邓房德耕作的事实；提供的2000年12月29日出具有关水楼下与下塘村山林问题的说明与本案无直接关联；提供的莲塘村委会2001年3月29日出具的《关于1982年山林发证情况》的证明只证实莲塘大队1982年的山林所有证包含了权属水楼下村的部分山林；提供的2007年10月17日下塘村委会与邓房德签订的协议书证实下塘村委会砍毁水楼下村民邓房德在争议地耕种农作物的事实。经营管理方面，从调查的旁证材料证实，原告下塘村委会对争议地从未经营管理过；第三人水楼下第一、第二村民小组在大集体时在该争议地开荒耕种，体制下放后分给了各家各户继续耕作管理，1987年后承包给了其村村民邓房德连续耕作到2007年。
被告英德市人民政府认为：原告下塘村委会持有的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》，该证四至虽包括了争议地范围，但根据英府发（1981）128号《关于山林权发证具体问题处理的规定》第十四条，枇杷塘（塘仔）土地不属山林权发证范围，该证不能作为处理该争议地的权属凭证，且没有提供其长期耕作管理争议地的事实依据，因此，申请人要求确认该地权属归其村集体所有，证据不足，事实理由不充分，本府不予支持；第三人水楼下第一、第二村民小组虽没有提供争议地合法有效的权属凭证，但争议地一直由其村民小组及其村民长期经营管理，因此，第三人水楼下第一、第二村民小组要求将争议地确权归其村民小组集体共同所有的请求，事实清楚，证据理由充分，本府予以支持。2013年5月28日，被告英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，作出了英府决（2013）9号《关于望埠镇枇杷塘土地权属的处理决定》（下称英府决（2013）9号《处理决定》），决定如下：争议地枇杷塘，四至：东至企岗路，南至路，西至塘基，北至竹园，面积约50亩的土地所有权和使用权属水楼下第一、第二村民小组集体共同所有。
原告下塘村委会不服英德市人民政府上述英府决（2013）9号《处理决定》，向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府于2013年9月8日作出清府复决（2013）38号《行政复议决定书》，维持了被告作出的英府决（2013）9号《处理决定》。原告下塘村委会仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销英德市人民政府作出的英府决（2013）9号《处理决定》，将枇杷塘山林地权归属下塘村委会集体所有。
原审法院认为：原告下塘村委会与第三人水楼下第一、第二村民小组争议的枇杷塘（塘仔）土地权属，经现场勘查，该争议地地势平坦，属于旱耕地。从广东省测绘局1976年调绘、1978年出版的1：1万地形图显示，争议地在70年代后期西边有约15亩的水田，其余全部属旱耕地，可以认定争议地范围属于土地类别。而1981年12月12日原英德县人民政府颁发给原告下塘村委会的《山权林权所有证》（英林证字NO.0002284），从地名、类别和四至等内容看，均为山林权权属凭证，但鉴于70年代中后期该争议地是属于水田和旱耕地类别，原告下塘村委会持有的《山权林权所有证》将争议地的土地权属范围纳入了山林权属的范围显然是不恰当的。《山权林权所有证》只能作为山林权属的凭证，因此，被告英德市人民政府认为原告下塘村委会持有的《山权林权所有证》不能作为土地权属依据，而适用土地管理法律法规来确定争议土地权属，定性准确，认定事实清楚，适用法律恰当。
从争议地的经营管理事实上看，依据耕作事实方面情况和证据材料证实，争议地在大集体时期和体制下放后至今都由第三人在耕种管理，第三人提供有1981年3月1日分枇杷塘仔水田、旱地分田到户表和发包给邓房德的合同书，因此，第三人在争议地拥有经营管理的事实清楚，证据充足。而原告下塘村委会没有耕作管理争议土地的事实和证据。根据原国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”的规定，被告英德市人民政府所作出的英府决（2013）9号《处理决定》，依法将争议地枇杷塘面积约50亩的土地所有权和使用权确权给第三人水楼下第一、第二村民小组集体共同所有，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当，予以支持。
被告在受理原告的确权申请后，派员进行了现场勘验和调查核实争议的山名、四至、面积等，并组织双方当事人进行调解协商，对双方提供的证据、材料进行了核实和审查，完成了法律法规规定的程序，属依法履行了法定职责，在调处程序上并无不当。当事人各持己见，无法通过协商解决。原告认为被告在作出英府决（2013）9号《处理决定》上程序违法的主张，理由不充分，不予支持。
综上所述，被告英德市人民政府根据土地管理法律法规，结合历史、现实情况及经营管理事实，于2013年5月28日作出的英府决（2013）9号《处理决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处理恰当，其行政行为的合法性予以确认。原告起诉请求的理据不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：驳回原告下塘村委会的诉讼请求。
下塘村委会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人持有1981年12月12日原英德县人民政府依法颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO.0002284），包括争议地40亩的林地所有权历来是上诉人集体所有，经原英德县人民政府登记造册的合法林权证，是受国家法律保护的，任何单位、个人无权侵占合法财产。而原审第三人水楼下第一、第二村民小组提供的1982年1月4日原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO.0002234）四至范围不包括本案争议地在内。上诉人提供的证据足以认定枇杷塘地属林地范畴，不属土地性质，被上诉人将枇杷塘林地改变为土地性质是没有法律依据和事实根据的，是错误的。二、经营管理方面。被上诉人认定原审第三人提供的争议地“塘仔”在60年代末有开荒耕作和15份收据、邓房德开发荒地合同书，但上诉人在庭审质证时均对原审第三人提供的证据予以否定。上诉人在一审庭审时向法庭提供的25份有关经营管理的证据，一审判决均未作出认定。三、违反法定程序方面。原英德县人民政府按照英府发（1981）128号《关于山林权发证具体问题处理的规定》中的相关规定，将《山权林权所有证》（英林证字NO.0002284）颁发给上诉人，该证是经县级人民政府登记造册核发的凭证，受法律保护。英府决（2013）9号《处理决定》在没有撤销《山权林权所有证》（英林证字NO.0002284）枇杷塘林地权属时，没有法律依据地将枇杷塘林地变更为耕地，作出不属山林权发证范围的决定，是弄虚作假的违法办案行为。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，违反法定程序，请求二审法院撤销原审判决，发回清远市中级人民法院重审。
被上诉人英德市人民政府答辩称：一、本府受理本案后，依法对争议地进行了调查核实，经实地调查地形地貌，该地有做过水田迹象约15亩，其余属旱耕地。从广东省测绘局l976年调绘、1978年出版的1：1万地形图显示，该地在70年代后期的西边约15亩为水田，其余属旱耕地。因此，上诉人提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》四至范围虽包括争议地在内，但由于本案涉及的是水田和旱耕地，根据1981年山林权发证的规定，该地不属山林权发证范畴，所以上诉人所持的《山权林权所有证》不能作为该地的权属依据。二、本府经向周边村民调查证实，争议地一向由原审第三人水楼下第一、第二村民小组经营管理，体制下放后由其村民耕种，1987年后统一发包给其村民承包耕作。而下塘村委会从未经营管理过争议地，除提供1981年《山权林权所有证》外，没有提供其它权属凭证和证据，也没有提供其长期耕作管理争议地的事实依据。三、原审第三人水楼下第一、第二村民小组虽没有提供争议地合法有效的权属凭证，但其提供了大量的证据佐证其长期经营管理耕种争议地的事实，也有周边村民的证人证言证实。因此，本府根据经营管理事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定作出英府决（2013）9号《处理决定》是正确的。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人水楼下第一、第二村民小组二审期间未提交书面答辩意见。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：一审期间，上诉人下塘村委会向原审法院提交了一份上诉人下塘村委会与邓惠英于1998年7月30日签订的《承租山坡地合同》，约定邓惠英向下塘村委会承租座落在琵琶塘地段范围的连片山坡地，租用期限三十年。二审期间，经组织上诉人下塘村委会、原审第三人水楼下第一、第二村民小组、被上诉人英德市人民政府勘验现场，各方均确认邓惠英承租的琵琶塘地段不在争议地范围内。
本院认为：经一审法院与本院现场勘查，上诉人下塘村委会与原审第三人水楼下第一、第二村民小组争议的枇杷塘（塘仔），地势平坦，属于旱耕地。依据广东省测绘局1976年调绘、1978年出版的1：1万地形图，可以认定争议地范围属于土地类别。下塘村委会虽然持有1981年12月12日原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO.0002284），但鉴于70年代中后期该争议地属于水田和旱耕地类别，下塘村委会持有的《山权林权所有证》将争议地的土地纳入山林范围，与事实不符。并且，下塘村委会对于争议地并无经营管理的事实，下塘村委会提交的与邓惠英于1998年7月30日签订的《承租山坡地合同》，经现场勘查，邓惠英承租的琵琶塘地段不在争议地范围内，不能作为本案下塘村委会对争议地具有管理使用事实的证据。水楼下第一、第二村民小组虽然未能提供争议地的权属凭据，但自1987年起至2007年一直将争议地发包给村民邓房德连续耕作，使用争议土地已满二十年。原国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”根据上述规定，即使争议地原属其他农民集体所有，本案也应确权归水楼下第一、第二村民小组所有。被上诉人英德市人民政府作出被诉英府决（2013）9号《处理决定》，将争议地枇杷塘面积约50亩的土地所有权和使用确权归长期使用争议地的水楼下第一、第二村民小组集体共同所有，事实清楚，证据充分，处理结果并无不妥，也有利于当地生产发展。原审判决驳回上诉人下塘村委会的诉讼请求正确，本院依法应予以维持。上诉人下塘村委会主张撤销原审判决、将本案发回清远市中级人民法院重审的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予采纳，其上诉请求本院应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人英德市望埠镇下塘村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 罗 燕
二〇一四年一月二十四日
书 记 员 李 捷