四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川13行终148号
上诉人南部县国土资源局，住所地：南部县桂冠路。
法定代表人蒋明胜，局长。
委托代理人周庭林，该局工作人员。
委托代理人赵晓明，四川首力律师事务所律师。
被上诉人南部嘉伦医院，住所地：南部南隆镇西街。
法定代表人何顺伦，该院院长。
委托代理人吴洪伟，四川建春律师事务所律师。
上诉人南部县国土资源局(以下简称县国土局)与被上诉人南部嘉伦医院(以下简称嘉伦医院)不予办理土地变更登记一案，不服四川省南部县人民法院（2016）川1321行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人县国土局负责人李绍国副局长及委托代理人周庭林、赵晓明，被上诉人嘉伦医院的法定代表人何顺伦及委托代理人吴洪伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，嘉伦医院是经依法批准成立的民营医院。2004年以来，嘉伦医院取得位于南部县城红岩子大道与国道212线交汇处北侧（现南部县城北环路）二宗国有土地。一宗土地是国有划拨用地，面积为34.2亩，用途为医疗卫生用地。2009年1月12日，南部县城乡规划管理委员会第13次会议决定，要求将该宗地变更为出让用地，用地性质仍是修建养老医疗中心；若嘉伦医院选择实施商品房开发，必须重新编制规划方案提交南部县城乡规划管理委员会审定。2009年3月13日，嘉伦医院、县国土局签订该宗土地使用权出让合同，用途变更为住宅，容积率仍以县规划和建设局的要求为准。嘉伦医院补缴了土地出让金。因该宗地与四川省南部县太成房地产有限公司(以下简称太成公司)取得的土地相连，为便于规划开发，经嘉伦医院申请，南部县人民政府将该宗土地使用权登记在太成公司名下。另一宗土地是国有出让用地，面积为27.628亩，用途为商业、住宅。该宗地是2004年6月30日嘉伦医院法定代表人何顺伦以太成公司的名义通过竞卖的方式取得，成交金额452.5万元，嘉伦医院缴清了土地价款。同日，嘉伦医院法定代表人何顺伦以太成公司的名义与县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同第11条载明，宗地范围内新建建筑物容积率的要求是”以建设局规划设计要求为准”；合同第18条载明”政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，……”；合同第40条第（一）项载明”本合同项下宗地出让方案业经南部县人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效。”该宗土地仍登记在太成公司名下。本案诉讼变更登记的6.27亩土地位于该宗土地之中。
太成公司将该二宗土地纳入阳光水岸的建设方案中，2009年7月14日，南部县城乡规划管理委员会第十五次会议决定同意阳光水岸规划方案，审定该项目的容积率为2.24，用途为商住。
2014年2月24日，嘉伦医院向南部县人民政府报告，拟迁扩建南部嘉伦医院和康老中心，拟建房屋面积18000平方米。土地的来源是27.628亩土地中的剩余的6.27亩。2014年6月12日南部县卫生局和县国土局联合向南部县人民政府作出”关于南部嘉伦医院迁址扩建的请示”，拟建的房屋面积增加至24000平方米。南部县人民政府对此均未作出回复意见。
2015年5月12日，太成公司阳光水岸项目部和嘉伦医院联合向南部县住房和城乡规划建设局提出申请，”将原项目中的部分楼栋号和土地申请变更为公共管理与公共服务用地后由南部嘉伦医院修建一所医院。同时我公司和南部嘉伦医院申请将原太成房地产有限公司土地权限过户至嘉伦医院名下。”同日，南部县城乡规划管理委员会第五十九次会议审定，”同意太成房产公司申请，按照国土资发（2015）37号文件精神将太成房产公司原部分土地由居住用地调整为公共管理与公共服务用地（医疗卫生用地）并过户给南部嘉伦医院，用地规模约6.27亩，容积率小于6.2。”
2015年9月16日，嘉伦医院和太成公司共同向县国土局提出申请，将登记在太成公司名下的南部县城北环路6.27亩国有土地过户给嘉伦医院，由居住用地调整为公共管理与公共服务用地（医疗卫生用地）。
2015年9月28日，县国土局以南国土资（2015）288号文向南部县人民政府请示，同意太成公司改变用途后，县国土局委托评估公司按现行市场价评估，待太成公司补缴土地出让金后，为其完善用地手续。
2015年9月29日，南部县人民政府第16届43次常务会议议定，鉴于南部县城乡规划管理委员会五十九次会议已研究通过，原则同意由县国土局按规定办理南部县城北环路6.27亩土地变更登记手续，土地用途由商住用地调整为公共管理与公共服务用地（医疗卫生用地）。涉及规划调整后的容积率问题由南部县住房和城乡规划建设局和被告按程序办理。
2015年11月6日，南部县住房和城乡规划建设局给县国土局复函：”贵局来函（南国土资函（2015）289收悉，经我局相关科室查阅资料，该项目于2009年7月14日经县第十五次规委会（南府纪〔2009〕26号）审定了方案并确定了相应的经济技术指标；后公司依据国土资源部国土资发〔2015〕37号文件申请要求对该项目的部分土地进行变性调整，2015年5月12日县第五十九次规委会（2015）17号对该公司的申请进行了相应审定，因此请贵局接此函后按照两次规委会审定的要求和项目情况核定土地面积和宗地位置，容积率按规委会意见执行。”
2016年3月29日，南部县城乡规划管理委员会第六十六次会议议定，同意嘉伦医院规划设计方案，总用地面积4180.02平方米（6.27亩），地上建筑面积25911.94平方米，容积率为6.199。此次报南部县城乡规划管理委员会嘉伦医院用地规划条件的资料只有县国土局向南部县住房和城乡规划建设局作出的南国土资函（2015）335号说明，其内容是”2015年5月，按照国土资源部、住建部（国土资发〔2015〕37号）文件精神，县五十九次规委会审定并同意将南部县太成房地产公司位于阳光水岸项目未开发建设的6.27亩土地由商住用途调整为公共管理与公共服务用地（医疗卫生用地），并过户给南部嘉伦医院（法人：何顺伦）。同时，该项目被列为市、县重点建设项目。目前，我局正在按程序办理该宗土地变性及过户手续。”
2016年4月7日，县国土局通知嘉伦医院缴纳商住用地变为医疗卫生用地的出让金1042868元。
2016年4月29日，县国土局作出南国土资函（2016）29号关于《南部嘉伦医院办证申请》的回复，主要内容是县国土局单位评估机构对嘉伦医院改变用途和容积率的评估结果，嘉伦医院应补缴土地出让金，但嘉伦医院不同意补缴，因此，县国土局无法为嘉伦医院办理土地过户手续。
2016年5月12日，县国土局作出南国土资函（2016）159号关于撤回南国土资函（2016）29号《关于＜南部嘉伦医院办证申请＞的回复》的函，因地价评估公司撤回了三次对原告土地的评估结论，所以，县国土局决定：1、撤回南国土资函（2016）29号《关于＜南部嘉伦医院办证申请＞的回复》；2、待核实相关资料后，再回复原告。
在诉讼过程中，县国土局于2016年7月25日给嘉伦医院办理了涉案土地4180平方米的国有出让土地使用权证，证号为南国用（2016）第051136号，用途仍为商业、住宅。嘉伦医院对此不服。
在第一次开庭审理过程中，嘉伦医院以县国土局在庭审前已经撤回了南国土资函〔2016〕29号《关于〈南部县嘉伦医院办证申请〉的回复》并给嘉伦医院办理了国有土地使用权证为由，当庭撤回了第一项及第二项诉讼请求，一审法院已经准许。
一审法院认为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，人民法院要对被告作出的行政行为的程序、实体及适用法律、法规合法性进行全面审查，不受原告诉讼请求的限制。根据一审院查明的事实结合相关的法律、法规及规范性文件规定，对嘉伦医院、县国土局各自的主张是否成立以及审查行政行为的合法性的情况作如下评析。
一、县国土局的土地登记行为程序是违法。
根据国土资源部制发的《土地登记办法》第二十条”国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。”的规定，2015年9月16日，嘉伦医院向县国土局提出土地变更登记的申请后，县国土局于2016年4月29日才作出南国土资函（2016）29号《关于<南部嘉伦医院办证申请>的回复》不予办理，已超过法定的最长办理期限三十日，属程序违法。
二、县国土局认定嘉伦医院申请改变宗地用途的行为合法。
嘉伦医院要求变更登记的6.27亩土地位于嘉伦医院法定代表人何顺伦以太成公司的名义通过竞卖的方式取得国有出让用地27.628亩中，其用途为商业、住宅。不是嘉伦医院陈述的该宗土地最初取得时的用途是医疗卫生用地。嘉伦医院于2015年9月16日向县国土局提出6.27亩土地变更登记的申请时，明确要求将土地用途变更为公共管理与公共服务用地（医疗卫生用地）。说明嘉伦医院申请改变土地用途的事实成立。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十六条的规定，县国土局作为南部县人民政府土地行政主管部门，具有对土地用途使用情况进行管理和监督的职责。因此，县国土局认定嘉伦医院改变土地使用权出让合同约定的宗地用途的行为，符合法律规定。
三、县国土局认定嘉伦医院申请改变宗地容积率的行为违法。
根据住房和城乡建设部制定的（建规〔2012〕22号）《建设用地容积率管理办法》第三条第一款规定”容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。”和第二款”容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。”的规定，容积率的大小决定着一定地块内建筑面积的大小，容积率越大，建筑面积就越多，反之亦然。市、县人民政府城乡规划主管部门是土地容积率的管理机关，对容积率的确定和调整是其法定职责。县国土局不是土地容积率的管理机关，也没有法律、法规授权其对土地使用者改变容积率的行为作出认定。因此，县国土局认定嘉伦医院改变容积率的行为超越法定职权。
四、涉案宗地6.27亩容积率的改变，是南部县住房和城乡规划建设局实施的城市规划调整权，不是基于嘉伦医院的申请。
从一审法院查明的事实看，涉案宗地登记的合法使用权人是太成公司，不是嘉伦医院。2014年，嘉伦医院作为非土地使用权人向南部县人民政府报告，拟新建南部嘉伦医院和康老中心，拟建房屋面积18000平方米，按此计算容积率为4.3，比该宗地原容积率2.24有所增加。说明嘉伦医院有改变宗地容积率的意愿。但是，南部县人民政府未对此作出明确的意见。2015年5月12日，太成公司阳光水岸项目部和嘉伦医院联合向南部县住房和城乡规划建设局提出的申请中，只要求改变宗地用途和变更土地使用权，没有要求改变宗地容积率的申请。经南部县住房和城乡规划建设局第五十九次会议审定，涉案宗地6.27亩的容积率小于6.2。之后，南部县住房和城乡规划建设局第六十六次会议又明确，涉案宗地6.27亩的容积率为6.199。充分说明南部县住房和城乡规划建设局作为南部县政府城乡规划决策的议事机构，依据国土资发(2015)37号《国土资源部住房城乡建设部关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》第（五）项”促进房地产用地结构调整。房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，国土资源主管部门、住房城乡建设、城乡规划主管部门可以根据市场状况，研究制定未开发房地产用地的用途转换方案，通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其它产业投资。对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目，应重新办理相关用地手续，重新核定相应的土地价款。”的精神，运用城乡规划的调整权，调整涉案宗地的容积率，体现了南部县人民政府对发展社会资本投入公益性民营企业的建设的支持。因此，涉案宗地6.27亩容积率的改变不是基于嘉伦医院的申请，嘉伦医院也未以涉案宗地合法的土地使用者身份提出过申请。
五、被告不予办理登记行为适用法律错误。
根据国土资源部制发的《土地登记办法》的规定，土地登记包括土地总登记、初始登记、变更登记、注销登记以及其他登记，嘉伦医院申请的改变土地用途和使用权过户属于变更登记。该法办法第九条第一款规定：”申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”土地使用者申请的土地变更登记需要提供的其他证明材料是指该办法第五章变更登记应当提供的材料。该办法第五章对宗地用途发生变更应当提供的材料作出了明确规定，对宗地容积率发生变化申请的登记是否提供相关材料没有作出规定。所以，土地登记机关因土地使用者改变土地容积率不补缴土地出让金，不予办理变更登记，于法无据。当然，土地行政主管部门可以通过另外的行政程序征收。因此，县国土局以嘉伦医院申请改变宗地用途拒不缴纳土地出让金为由，不同意办理登记的行为符合规定；以嘉伦医院申请改变宗地容积率拒不缴纳土地出让金为由，不同意办理登记的行为不符合规定，属适用法律错误。
综上所述，县国土局作为土地登记审查的法定机关，应当在法定期限和职权范围内积极履行职责，全面准确地查明事实，才能保证行政行为的合法性与合理性，努力实现行政行为的程序和实体正当、合法。针对嘉伦医院申请改变土地用途的行为，县国土局在办理登记过程中，应依法通过评估程序确定是否调整宗地的出让金。在案件审理过程中，县国土局虽然为嘉伦医院办理了6.27亩土地的登记，但用途没有变更为医疗卫生用地。实际上是县国土局改变了部分行政行为，双方争议的实质问题仍未得到解决，县国土局应当按照本判决的结果予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条”人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”、第七十六条”人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款”被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决：一、确认南部县国土资源局不予办理南部嘉伦医院2015年9月16日申请土地变更登记的行为程序违法；二、县国土资源局以改变宗地容积率拒不补缴土地出让金为由，不为南部嘉伦医院办理土地变更登记的行为违法；三、县国土资源局在判决生效后二十日内，按照南部嘉伦医院申请的事项，重新为其依法办理位于南部县城北环路4180.00平方米(6.27亩)土地变更登记审查，并报请南部县人民政府审批。
案件受理费50元，由南部县国土资源局承担。
宣判后，县国土局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销南部县人民法院(2016)川1321行初15号行政判决，驳回嘉伦医院的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费由嘉伦医院承担。事实及理由：一、县国土局对嘉伦医院不予办理土地变更登记的行政行为合法，一审判决认定其行政行为违法缺乏事实和法律依据。1、嘉伦医院申请改变案涉土地用途及容积率，虽然南部县人民政府已同意，但嘉伦医院应当依法补缴土地出让金。《中华人民共和国房地产管理法》第十八条、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)等法律、法规及规章对土地用途和容积率改变，应当依法补缴土地出让金作出了明确规定。2.嘉伦医院没有补缴土地出让金，县国土局不为其办理土地变更登记的行政行为合法。根据《土地登记办法》第十八的规定，对嘉伦医院的变更申请不予登记符合法律规定，一审法院认定县国土局不予变更登记行政行为违法没有事实和法律依据。二、一审法院判决县国土局为嘉伦医院办理案涉土地变更登记审查，并报南部县人民政府审批，没有事实和法律依据，应予撤销。
被上诉人嘉伦医院答辩称，一、县国土局上诉称嘉伦医院申请改变案涉土地用途及容积率，应当依法补缴土地出让金的理由不成立。首先，不是嘉伦医院申请改变案涉宗地的容积率，一审中已查明。根据国土资发〔2015〕37号文件，政府相关部门同意将涉案土地由居住用地调整为医疗卫生用地并过户给嘉伦医院。《南部县城乡规划管理委员会第五十九次会议纪要》证明，不是嘉伦医院改变涉案宗地的用途，是县政府确定涉案宗地用途为医疗卫生用地，并确定用地规划设计条件之一是执行容积率小于6.2的指标。其第六十六次会议又明确，涉案宗地6.27亩的容积率为6.199。且《中共南部县委南部县人民政府关于下达2015年重点项目实施计划的通知》确定：涉案宗地是用于建设南部县重点公益性工程
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嘉伦医养综合医院大楼。因此，涉案宗地6.199容积率指标是南部县人民政府直接确定的，不存在嘉伦医院改变土地用途、容积率的问题。其次，案涉宗地不存在改变容积率的问题。一审已查明，当时没有确定涉案宗地容积率指标，规划调整权在政府，不是嘉伦医院申请所得的。再次，县国土局不是土地容积率的管理机关，无权对土地使用者改变容积率的行为作出认定，也无从谈及嘉伦医院是否该补缴土地出让金的问题。虽然县国土地局在一审中撤回了南国土资函(2016)29号回复，但该回复确定的嘉伦医院应补缴的土地出让金，是县国土局委托的其实际控制的下属单位南部县明信地价评估有限公司作出的。县国土局的委托违反有关规定；指定评估机构，评估程序不合法；没有给嘉伦医院送达评估报告，违反了政府信息公开原则，侵犯了嘉伦医院的知情权，且该评估估价明显与市价不符。二、县国土局以嘉伦医院改变宗地容积率需补缴土地出让金为由，不予办理变更登记的行为，于法无据，其行为违背了有关文件精神。所以，县国土局认定嘉伦医院改变涉案宗地容积率，既不属于其职权范围，也没有事实依据。
二审查明，2015年5月12日，太成公司阳光水岸项目部和嘉伦医院联合向南部县住房和城乡规划建设局提出申请：”将原项目中的部分楼栋号和土地申请变更为公共管理与公共服务用地后由南部嘉伦医院修建一所医院。同时我公司和南部嘉伦医院申请将原太成房地产有限公司土地权限过户至嘉伦医院名下。因土地性质和各项规划经济指标改变后引起的土地出让金补偿问题，我公司和南部嘉伦医院承诺：只要政府支持我院建成二级医院所需的建筑面积，评估价格出来之后，若政府差我医院和公司价款，将不找政府找补土地差价”。
2016年7月14日，南部县人民法院作出（2016）川1321民初2658号民事调解书，调解协议内容：一、确认南国用（2014）第033730号土地使用权证下的南部县南隆镇北环路阳光水岸（临国道212）的4180㎡（6.27亩）国有出让土地使用权属嘉伦医院所有；二、四川省太成房地产开发有限公司在调解书生效后立即协助嘉伦医院办理上述第一项所列土地的国有出让土地使用权人为嘉伦医院的相关土地权属登记手续。该调解书已发生法律效力。
二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，根据国土资源部《土地登记办法》第三条”申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”之规定，本案上诉人作为南部县人民政府土地资源行政主管部门具有受理土地登记申请并予办理的法定职责。
根据住建部《建设用地容积率管理办法》第三条”容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。”的规定，容积率的确定是规划部门的法定职权。上诉人于2015年5月12日向县住建局申请中明确要求县政府同意其建成二级医院所需的建筑面积，并作出了关于土地性质和各项规划经济指标改变后引起的土地出让金补偿问题的承诺，由此，南部县城乡规划管理委员会第五十九次会议审定，同意其申请，按照国土资发（2015）37号文件精神将案涉土地由居住用地调整为公共管理与公共服务用地（医疗卫生用地），用地规模约6.27亩，容积率小于6.2。2016年3月29日，南部县城乡规划管理委员会第六十六次会议又对嘉伦医院拟定的规划设计方案予以了通过。规划部门是根据被上诉人的申请，按照相关规定审核通过并计算总建筑面积与建筑用地面积的比值确定容积率，且县政府及相关部门并未决定减免被上诉人建设用地因容积率变化应缴纳的土地出让金，故被上诉人称涉案土地容积率指标是由县政府直接确定，其不应缴纳土地出让金的主张，本院不予支持。
关于双方争议的案涉土地用途、容积率变化是否应补缴出让金的问题。根据《土地登记办法》第十八条第（三）项”有下列情形之一的，不予登记：（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；”的规定，申请人若未足额缴纳土地费用，国土部门则不能办理变更登记。本案案涉土地根据县五十九次规委会决议，由商住用途调整为公共管理与公共服务用地（医疗卫生用地），容积率为6.19，案涉土地用途、容积率均发生变化，根据国土资源部国土资发[2015]37号第二条第五项”促进房地产用地结构调整，房地产供应明显偏多或在建房地产用地规划过大的市、县，国土资源主管部门、住房城乡建设、城乡规划主管部门可以根据市场状况，研究制订未开发房地产营地的用途转换方案，通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进产业投资。对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目，应重新办理相关用地手续，重新核定相应的土地价款。”之规定，上诉人应当按照相关程序对土地价款重新核定，确定是否缴纳土地费用以及土地费用金额。现被上诉人申请办理变更土地用途登记的条件尚不具备，故上诉人应重新核定土地价款后，依法向被上诉人办理土地用途的变更登记。
本案被上诉人向上诉人申请登记实际为两项内容：一是权属变更登记，二是土地用途变更登记。针对上诉人的申请，被上诉人作出了《关于<南部嘉伦医院办证申请>的回复》，在一审过程中，上诉人撤回了该”回复”，对被上诉人进行了案涉土地权属变更登记，但土地用途未变更，仍为商住。被上诉人由此撤回了其诉讼请求第一、二项，即确认”回复”不合法和判令上诉人要求其补缴地价款的决定不合法。该撤回请求申请得到一审法院准许，故被上诉人在一审的诉求就仅有要求上诉人履行变更登记的法定职责一项，被上诉人在一审中并未请求法院确认行政行为违法，一审却对此作出判决明显不当，应予撤销。
综上，一审判决适用法律不当，依照《中华人民行政诉讼法》第一百八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省南部县人民法院（2016）川1321行初15号行政判决第一、二、三项；
二、上诉人南部县国土资源局重新核定被上诉人南部嘉伦医院土地价款后，依法向被上诉人南部嘉伦医院办理土地用途的变更登记。
案件受理费50元，由被上诉人南部嘉伦医院负担。一审案件受理费比照二审收取。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判员 石 炜
审判员 熊 东
二〇一七年六月二十七日
书记员 王丹维