湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2012)鄂襄阳中行终字第00020号
上诉人（原审原告）冯举炤，男，生于1941年3月26日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）王英龙，男，生于1947年7月4日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）袁明安，男，生于1952年7月29日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）廖高生，男，生于1933年5月20日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）呙明芝，女，生于1958年11月18日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）彭庆荣，女，生于1967年10月7日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）李昌银，男，生于1946年12月24日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）张加艳，女，生于1969年6月26日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）肖正香，女，生于1956年9月10日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）彭克平，女，生于1965年3月21日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）杨立凤，女，生于1951年11月18日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）罗家秀，女，生于1950年9月7日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）勾德秀，女，生于1940年7月6日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）杨立秀，女，生于1949年2月9日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）李家国，男，生于1950年12月16日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）查得保，男，生于1968年11月25日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）戴啟香，女，生于1954年1月27日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）付成秀，女，生于1941年8月3日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）周帮秀，女，生于1943年12月22日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）徐永祥，男，生于1946年12月6日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）马大明，男，生于1961年7月25日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）王在云，男，生于1959年4月10日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）王文清，男，生于1964年9月27日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）周秀清，女，生于1951年2月16日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）李连荣，男，生于1947年11月27日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）徐玉德，男，生于1940年12月28日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）杨家英，女，生于1954年9月13日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）潘开华，男，生于1959年4月24日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）苗本祖，男，生于1951年4月30日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）陶琴，女，生于1975年2月28日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）王英国，男，生于1957年5月4日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）曹新华，男，生于1940年7月5日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）付成国，男，生于1945年2月14日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）蔡念友，男，生于1955年12月18日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）胡泽香，女，生于1960年8月12日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）石兴线，女，生于1964年12月10日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）代顺清，女，生于1962年2月12日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）王宜坤，男，生于1937年5月27日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）曾凡林，男，生于1967年12月6日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）李明运，男，生于1950年3月21日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）赵志秀，女，生于1958年2月1日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）李家全，男，生于1951年6月14日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）吴明喜，男，生于1949年4月3日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）蔡念荣，男，生于1937年8月23日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）赵春海，男，生于1938年9月15日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）徐道国，男，生于1956年11月6日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）杨志华，男，生于1954年9月27日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）余定国，男，生于1946年8月14日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）李和军，男，生于1965年7月17日，汉族，住南漳县。
上诉人（原审原告）江进信，男，生于1962年10月11日，汉族，住南漳县。
上诉人冯举炤等50户农民委托代理人甫继翠，女，生于1962年12月18日，汉族，住南漳县城关镇易家巷*号。
上诉人（原审被告）南漳县人民政府。
法定代表人王鹏，该县县长。
委托代理人赵军，南漳县人民政府法制办主任。
委托代理人余志文，南漳县国土资源局法律顾问。
上诉人冯举炤等50户农民和上诉人南漳县人民政府因土地征收公告行政处理及行政赔偿一案，不服宜城市人民法院[2011]宜行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人推举的诉讼代表人冯举炤、王英龙、袁明安、赵志秀、吴明喜及其委托代理人甫继翠，上诉人南漳县人民政府的委托代理人赵军、余志文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2003年7月28日，原襄樊市人民政府办公室以襄樊政办函[2003]22号《关于南漳县10个镇土地利用总体规划的批复》，批准南漳县2001-2010年土地利用总体规划。2004年4月29日，湖北省国土资源厅以鄂土资函[2004]145号《湖北省国土资源厅关于襄樊市南漳县2003年度第三批次建设用地的函》，同意征用城关镇便河村、徐庶庙村集体土地34.9300公顷，其中农用地34.9300公顷(均为耕地)。同日,湖北省国土资源厅以鄂土资函[2004]125号《关于襄樊市南漳县2003年度第四批次建设用地的函》，同意征用城关镇徐庶庙村、南背村、花石桥村集体土地34.9300公顷,均为耕地。2010年4月12日，南漳县人民政府根据南漳县城市建设发展用地的需要和湖北省国土资源厅[2004]125、145号批复以及《中华人民共和国土地管理法》第四十七、四十八条，国土资源部2001年第10号令《征用土地公告办法》、“鄂政发[2009]46号”文件的规定，发布了2010年第3号《关于征收城关镇徐庶庙村、花石桥村土地的公告》：一、拟征收土地的位置、面积和用途。此次征收的土地位于城关镇××组，面积276.77亩，均为菜地。主要用于南漳县城市发展建设。二、征地补偿标准。土地补偿费17600元\\\亩，安置补助费24640元\\\亩，青苗费1760元\\\亩。地上附属物依质论价。三、其他有关事项。为了保障被征地农民的合法权益，同时保证征地工作的顺利实施，根据《征用土地公告办法》第五、六、七、八、九、十条之规定，请被征地村民依据村集体公布的地类、面积，对征地面积、补偿标准进行核实，无异议的，在公告发布之日起10日内，到徐庶庙花石桥村委会办理安置补助费、青苗费和地上附属物补偿费登记。若对补偿面积、标准有异议，请到村委会进行核实、反映。2010年6月10日,南漳县国土资源局与南漳县城关镇徐庶庙花石桥村委会签订征地安置补偿协议书，被征土地的农户领取了征地安置补偿款。冯举炤等50户农民该公告行政行为不服提起行政诉讼，请求撤销南漳县人民政府2010年第3号公告，停止对征收276.77亩土地的侵害，恢复耕种，赔偿损失。诉讼中，原审法院以[2011]宜行初字第14-1号行政裁定书，认定原审原告杨祖兰、钟大秀、王茂凤、王再珍、黄瑞珍、豆晓翠于2011年10月13日自愿申请撤回起诉，并裁定予以准许。
原审法院认为，南漳县人民政府在收到湖北省国土资源厅[2004]125、145号函后，于2010年4月12日发布2010年第3号征收土地公告，违反了国土资源部《征用土地公告办法》第四条关于收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告的规定，且被诉2010年第3号公告的内容不全，将征用土地公告和征地补偿、安置方案公告以一个公告形式同时发布，既有征用土地公告内容，又有征地补偿、安置方案公告内容，不符合国土资源部《征用土地公告办法》第五条征用土地公告内容、第七条征地补偿安置方案由国土资源部门会同有关部门拟定并予以公告的规定。因此，南漳县人民政府发布的2010年第3号关于征收城关镇徐庶庙村土地的公告，程序和实体均不符合法律的规定。南漳县人民政府提供的南漳县城关镇基本农田保护区分布图表明，被征用土地不是基本农田，原告诉称被征用土地是基本农田的理由不成立。被告发布的公告没有告知起诉期限，原告的起诉从原告知道或者应当知道公告内容之日起计算未超过2年，被告辩称原告超过了法定的起诉期限的理由不成立。原告要求被告赔偿损失，但没有提供相应的证据证明，故不予支持。依照《征用土地公告办法》第二条、第四条、第五条、第七条、第八条和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下:一、确认南漳县人民政府发布2010年第3号《关于征收城关镇徐庶庙村、花石桥村土地的公告》的具体行政行为违法；二、责令南漳县人民政府采取相应的补救措施；三、驳回原告要求南漳县人民政府赔偿损失的诉讼请求。案件审理费50元由南漳县人民政府负担。
上诉人冯举炤等50户农民上诉称，上诉人持有南漳县人民政府2005年5月颁发的为期30年的承包经营权证，依法享有30年不变的承包经营权，南漳县人民政府提供的南漳县城关镇部分土地利用总体规划图、基本农田分布图、批准占地位置图及其批准文件，与农户持有的《农村土地承包经营权证》关于30年不收回、不调整的承诺相悖；且制作批准这些图纸的部门与南漳县人民政府有利害关系，这些证据不能作为认定相关案件事实的依据，原审判决对该事实予以回避，认定事实错误。被征收土地属基本农田，用途并不是为公共利益的需要，原审适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定不当，撤销南漳县人民政府的征收、征用土地公告，并不会给国家和公共利益造成损失。原审不判决撤销仅确认违法，适用法律错误。在被征收土地未依法取得国务院的批准文件和50户农民长远生计未得到保障之前，请求二审人民法院撤销原审判决，撤销被诉征地公告，并责令南漳县人民政府停止对被征土地的侵害，赔偿相关损失，收回土地交由50户农民复耕。
上诉人南漳县人民政府上诉称，原审判决变更了原审原告的诉讼请求，将撤销之诉变更为确认之诉，违反行政诉讼的基本原则；判决南漳县人民政府将征收、征用土地公告和征地补偿、安置方案公告以一个公告形式同时发布违法，认定事实和适用法律均存在错误。南漳县人民政府发布公告的内容和程序，均符合2004年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和第四十八条的规定。国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《土地管理法》的效力高于《土地管理条例》和国土资源部部门规章《征用土地公告办法》。原审原告起诉超过了法定起诉期限，部分原告不具有原告资格。请求撤销宜城市人民法院（2011）宜行初字第14号行政判决，驳回原审原告的诉讼请求或起诉。
上诉人南漳县人民政府在法定期限内向原审法院提供的证据材料有：
（一）南漳县城关镇部分土地利用总体规划图，证明征收的276.77亩土地位于建设用地预留区，非基本农田；（二）原襄樊市人民政府办公室襄樊政办函[2003]22号《关于南漳县土地利用总体规划（2001-2010）的批复》；（三）批准占地位置图，经省政府批准的276.77亩土地占地位置；（四）湖北省国土资源厅鄂土资函（2004）125、145号《关于南漳县2003年第三、四批次建设用地的函》；（五）南漳县城关镇基本农田保护区分布图，证明征收的276.77亩土地不属基本农田保护区范围；（六）征地安置补偿协议书，证明征收补偿标准符合省政府规定；（七）占地安置补偿兑付领取表，证明被征地农户已领取安置补偿款；（八）南漳县人民政府2010年第3号《关于征收城关镇徐庶庙村土地的公告》；（九）《中华人民共和国土地管理法》、《湖北省土地管理实施办法》等法律法规依据。
上诉人冯举炤等50户农民向原审法院提供的证据材料有：
（一）南漳县人民政府2010年第3号《关于征收城关镇徐庶庙村土地的公告》；（二）湖北省国土资源厅鄂土资函[2004]145号《关于襄樊市南漳县2003年度第三批次建设用地的函》；（三）《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《湖北省土地管理实施办法》、《征用土地公告办法》等法律规范性文件的相关规定。
上述证据材料已随案移送本院。
庭审质证和辩论时，双方当事人均发表了质证及辩论意见。
二审查明的案件事实，与前述原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人南漳县人民政府是《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订、1999年1月1日施行，以下简称《土地管理法》）第四十六条、四十八条规定的发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告的法定主体，负有发布征地公告和征地补偿安置公告的法定职权和职责。《土地管理法》对公告的期限和公告的内容未作规定。国务院1998年第256号令发布、与《土地管理法》同日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理条例》）对公告的时限也未作规定，但该《条例》第二十五条规定了征用土地公告的内容，即批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等，该条第三款还将征地补偿安置方案公告的主体作了调整，规定为市、县人民政府土地行政主管部门。国土资源部2001年第10令发布、2002年1月1日施行的《征用土地公告办法》第四条和第七条，对公告发布时限作了规定，征用土地公告为收到征地方案批准文件之日起十个工作日，征地补偿安置方案公告为征地公告之日起45日内。《土地管理条例》和《征用土地公告办法》关于公告内容、公告时限方面的规定，并不导致行政权力的不当扩张，而是对行政主体更多拘束性法律义务的赋予，旨在强化行政的公开、公正和对行政权力的监督、制约，有利于相对人合法权利的保护，故均可作为本案被诉公告行政行为合法性审查的依据。《土地管理法》在2004年修订以前，没有从法律属性上区分土地征收、土地征用，统一于土地征用一个规范；修订后的《土地管理法》和《土地管理条例》都在第二条对土地征收和征用分别作了表述，且《土地管理法》规定公告的事由是基于土地征收，《土地管理条例》规定公告的事由是基于土地征用。因此，土地征收和土地征用均属于发布征地公告的法定事由和条件。南漳县人民政府发布2010年第3号征收土地公告，与前述关于公告内容和公告时限的规定不完全一致，应尽快就土地征收后农业人员安置办法或途径采取措施予以补救。原审认定南漳县人民政府将征收土地公告和征地补偿、安置方案公告以一个公告形式同时发布没有事实依据，但适用法律判决结果正确。原审部分原告虽已不属被征土地集体经济组织成员，但其本人或相关直系亲属是被征土地的承包人或受益人，与被诉公告行政行为存在利害关系，是适格原告；但原审将部分已撤回起诉并被裁定准许的部分原告，又在判决中重复列出赋予其判决原告主体地位不当。上诉人南漳县人民政府关于原审部分原告不具备原告资格、超过法定起诉期限的上诉理由不能成立。被诉征地公告行为虽在期限和内容上存在暇疵，但公告涉及土地不属基本农田，且已被有权机关批准征收，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《中华人民共和国农村土地承包法》规定耕地承包期30年，是相对于土地利用规划已经确定且未发生改变而言的，一旦出现土地利用规划变更、承包土地被依法征收、征用或批准转用时，作为用益物权的农村土地承包经营权，基于土地所有权或使用权的变更而随之消灭。南漳县人民政府在得到土地征收批准后，发布征收土地公告，决定对农民相关损失予以补偿，正是对农民土地承包经营权的尊重和保护。上诉人冯举炤等50户农民虽持有《农村土地承包经营权证》，但所承包土地已被有权机关批准征收，其认为被征收土地属基本农田，要求收回恢复耕种的诉讼请求因依据不足，本院不予支持。原审援引司法解释名称不全、将参照适用规章表述为依照不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十一条第(一)项，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，参照《征用土地公告办法》第四、五、七、八条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯举炤等50户农民和上诉人南漳县人民政府分别负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 健
审判员 付士平
审判员 杨 瑛
二〇一二年五月十六日
书记员 孙俊卡