河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014）洛行终字第105号
上诉人（原审原告）津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司。住所地：洛阳市涧西区西苑路**号院内工艺实验楼***室。组织机构代码证：07780779-3。
负责人曲晓亮，该分公司负责人。
委托代理人胡保健，河南至尊律师事务所律师。一般代理。
被上诉人（原审被告）偃师市盐业管理局。地址：偃师市城关镇道北路*号。组织机构代码证：41655538-4。
法定代表人马怀标，局长。
委托代理人张保安，河南法魂律师事务所律师。特别授权。
委托代理人段松水，该局副局长。特别授权。
上诉人津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司因与偃师市盐业管理局行政处罚纠纷一案，不服偃师市人民法院作出的（2014）偃行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司的法定代表人曲晓亮、委托代理人胡保健，被上诉人偃师市盐业管理局的委托代理人张保安、段松水，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年12月12日，偃师市盐业管理局盐政稽查大队在偃师市顾县镇曲家寨村南岭上查获一辆车牌号为冀Ｄ×××××运输盐产品的红色半挂货车，车上装载“雪牌”粉状工业盐38.2吨，并在其准备卸货的张民生猪厂院内发现同样的盐产品27吨，共计65.2吨。原告津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司负责人曲晓亮承认该65.2吨工业盐是其分公司购进和销售的。偃师市盐业管理局认为原告津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司未经批准违法购销工业盐的行为违反了《河南省盐业管理条例》第十九条第二款和第二十条的规定，遂依据《河南省盐业管理条例》第二十八条和《河南省盐业行政处罚裁量标准》第七条第二项第三款的规定，作出（洛偃）盐政罚（2014）第001号行政处罚决定，对该分公司作出以下处罚：一、责令停止违法行为；二、没收违法盐产品65.2吨；三、罚款人民币壹拾叁万元整。原告不服，提起行政复议，偃师市人民政府于2014年5月6日作出偃政复决（2014）3号行政复议决定书，维持被告作出的（洛偃）盐政罚（2014）第001号行政处罚决定。原告即向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据国务院《盐业管理条例》第四条和《河南省盐业管理条例》第四条、第十四条的规定，偃师市盐业管理局作为偃师市人民政府盐业行政主管部门，负责偃师市辖区内的盐业违法行为进行查处。被告提供的询问笔录、现场照片能够证明原告存在违法购销工业盐的行为；被告在作出行政处罚的过程中，也履行了相应的程序规定。国务院《盐业管理条例》第十九条规定：“食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家实行统一分配调拨。其他用盐，制盐企业在完成国家分配调拨计划和按规定确保合理库存的基础上，可在盐业行政主管部门的指导下进行自销。盐的具体分配和调拨，由轻工业部按照国家计划进行管理”。第三十一条规定：“本条例由轻工业部负责解释”。轻工业部《关于对如何执行盐业管理条例第十九条第二十条的复函》（轻政法[1992]2号），指出自销程序：“经审查符合有关自销条件的，凡未跨省购销的，由该省级盐业行政主管部门核准；凡跨省购销的，由双方省级盐业行政主管部门协调后共同核准”。中国轻工总会《关于对擅自购进工业用盐处罚请示的复函》（轻总盐办[1995]10号）中指出，工业用盐的用户违反《盐业管理条例》第十九条的规定，不执行国家计划、未经盐业行政主管部门审核，擅自购进工业盐的行为，可以参照《盐业管理条例》第二十九条规定进行处罚。以上规定说明《河南省盐业管理条例》作为地方性法规与上位法的规定是一致的。原告购销工业盐应当经河南省盐业行政主管部门的批准，其未经批准购销工业盐的行为应当予以处罚。原告根据《中华人民共和国行政许可法》和最高人民法院第5号案例及最高人民法院（2008）刑他字第86号文等相关规定，认为被告依据《河南省盐业管理条例》对原告进行处罚与法律规定不符的理由不能成立。综上所诉，被告对原告未经批准进行购销工业盐的行为进行处罚事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司请求撤销被诉行政处罚决定书缺乏事实理由及法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司的诉讼请求。判决送达后，津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司不服，提起上诉。
上诉人津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司上诉称，一、被上诉人无权查处工业盐的营销，其行使职权缺乏法律依据，而且在本案中处罚适用条款明显的错误。《立法法》第10条规定：授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。国务院《盐业管理条例》第20条虽然规定：“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”盐业管理条例并未赋予盐业执法机构处罚权。被上诉人偃师市盐业管理局应当在盐业管理条例规定的范围内行使权力，条例没有对购销、经营工业盐规定处罚，即应当认定偃师市盐业管理局对工业盐没有处罚权。《河南省盐业管理条例》第一条规定：为了加强盐业管理，合理开发盐资源，促进盐业生产的发展，保证食盐专营和消除碘缺乏危害，保护公民身体健康，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。1996年5月27日，食盐专营办法（国务院令第197号）发布，该规定第二条，明确国家对食盐实行专营管理。结合省条例第6条规定：“对食盐实行专营管理，其生产、批发、零售实行许可证制度，运输实行准运证制度。工业盐依照国家盐业法规和有关规定实行管理。”第19条规定：“国家分配调入本省的食盐和省内制盐企业生产的食盐，统一由省盐业行政主管部门分配调拨。各级盐业公司应严格执行分配计划，不得擅自变更。未经批准，任何单位及个人不得进行盐的营销活动。”从该条第一款引用的食用盐概念看，其第二款虽然没有明确是食用盐和工业盐概念，但结合《食盐专营办法》以及省条例总则部分第六条明确规定工业盐执行国家规定的内容，根据逻辑关系来进行判断，显然前面的陈述是针对食盐作出的规定，而非针对工业盐的购销设定处罚。被上诉人不仅没有对购销工业盐进行处罚的权利，而且在本案中处罚适用条款错误。二、一审判决认定上诉人经营工业盐未取得盐业管理机关的批准，无权经营工业盐，属于适用法律错误。首先，从适用法律的角度来看，本案依法应当适用《行政许可法》及《民法通则》、《公司法》及国务院行政法规303号令的规定，一审选择地方性法规作为判决依据，违背上位法优于下位法的适用原则。《行政许可法》15条规定地方性法规不得设置企业的资质。《公司法》第12条公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准。上诉人的经营资格是由县级政府授予的，属于合法经营，《最高人民法院公报》2003年第一期《丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案》早已明确此观点。上诉人在法律规定的范围内开展经营活动，符合行政许可法的规定，不违反法律和行政法规的禁止性规定。上诉人要求二审法院在判决中对上诉人上述适用法律的观点和理由是否采纳进行充分释明。三、被上诉人盐业管理局没有依据《行政许可法》的规定提供经营工业盐许可的项目公示和具体许可程序，应当依据《行政许可法》第5条的规定认定其许可缺乏依据。《行政许可法》第5条设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。结合本案而言，被上诉人盐业局没有提供行政许可的具体规定和程序，国务院有食盐专营办法而没有工业盐专营办法，国务院确需保留的行政审批项目也无工业盐营销的审批项目。中央编办公布了国务院行政许可总清单，许可总清单无工业用盐营销项目，上诉人的代理人在代理词中强调该意见期待引起法院的重视，同时邮寄了最高法院近年来就工业盐行政诉讼作出批复，强调应当选择适用上位法和有利于行政相对人的法律适用规则，一审法院对此意见置若罔闻，执意作出不利于上诉人的错误判决。四、一审法院将被上诉人盐业局没有向法院提供的轻工部的复函等文件作为判决上诉人败诉的理由之一，违反行政诉讼的举证规则。行政诉讼的举证规则要求行政机关必须在一审答辩期内提供所依据的具体行政行为的法律依据和事实依据，否则应当承担败诉责任。一审判决所依据的轻工部的文件被上诉人根本没有举证，一审主动适用并作为判决理由，违反行政诉讼举证规则。另外，轻工盐办也不具有对盐业管理条例解释的权利，该复函也不是公开发布的规范性文件，对外不具有法律效力，根本不能作为执法依据，一审判决系枉法裁判！五、一审法院支持被申请人按照当地盐业局核准的价格作为处罚基数，无任何法律依据。六、《河南省盐业管理条例》第三条所称的盐产品，是指主要成分为氯化钠的产品，而本案中的盐产品主要成分是多少？是否低于50%？由于缺乏司法鉴定报告，不能证实货物主要成分的含量，故作出的处罚属于事实认定不清。综上所述，望二审法院撤销一审判决，撤销被诉处罚决定，以体现法律的公平公正！
被上诉人偃师市盐业管理局答辩称，一、关于“被上诉人无权查处工业盐的营销，其行使职权缺乏法律依据，而且在本案中处罚适用条款明显的错误”问题。《河南省盐业管理条例》第四条规定“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作。市(地)、县(市)盐业行政主管部门负责本辖区内的盐业管理工作”。所以,偃师市盐业管理局在偃师行政区域内行使管理职权，对辖区内的盐业违法行为进行查处是依法行使法律赋予职责的行为。再者，中国轻中总会《关于对擅自购进工业用盐处罚请示的复函》(轻工盐办[1995]10号)文件指出：“工业用盐的用户违反《盐业管理条例》第十九条的规定，不执行国家计划、未经盐业行政主管部门审核，擅自购进工业盐的行为，可以参照《盐业管理条例》第二十九条的规定进行处罚”。所以，我局对其违法行为进行处罚，完全符合法律法规要求。二、关于“一审判决认定上诉人经营工业盐未取得盐业管理机关的批准，无权经营工业盐，属于适用法律错误”问题。《河南省盐务局河南省工商行政管理局关于加强盐业市场管理问题的通知》(豫盐联[2003]4号文)第一条“整治清理的重点内容”中明文指出：“未经盐业部门委托，不具有工业盐经营资格的企业”。第二条第一项:清理工业盐经营单位。各级盐业局会同工商局对本区域没有取得省盐务局委托经营工业盐的企业进行一次清理，对未取得工业盐委托资格的要依法变更经营范围，凡申请注册经营工业盐的应持有省盐务管理局的委托证明。本案中的上诉人在没有取得河南省盐务管理局委托证明的情况下擅自经销工业盐的行为，违反了《河南省盐业管理条例》及该《通知》的规定。其次，《河南省盐业管理条例》第二条规定：“在本省行政区域内从事盐资源开发和盐产品生产、运输、储存、购销活动的单位和个人，必须遵守本条例”。上诉人从适用法律的角度把本案适用的法律、法规与《行政许可法》、《公司法》等进行比对，按照上位法优于下位法的原则进行辩解。但是，答辩人认为:任何法律、法规都不可能放任与人民群众身体健康息息相关的盐业违法行为发生乃至泛滥，这些法律、法规对于加强盐业市场监管、维护人民群众身体健康的目的是一致的，也就是说，盐业系统目前沿用的法规与上诉方所提出的上位法的规定是一致的，不存在适用法律不当的现象。三、关于“被上诉人盐业管理局没有依据《行政许可法》的规定提供经营工业盐许可的项目公示和具体许可程序，应当依据《行政许可法》第五条的规定认定其许可缺乏依据”问题。《行政许可法》中虽然没有明确规定工业盐的经营需要行政认可，但是，《行政许可法》第十二条规定“下列事项可以设定行政许可:(四)、直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设施、产品、物品”。工业盐作为产品，不是普通商品，一旦市场管理稍有松懈，极易流入食盐市场继而对人民群众身体健康造成极大危害，所以，法律、法规对其设定相应的行政许可并不违背《行政许可法》。其次，根据河南省人民政府文件(豫政[2012]35号)《河南省人民政府关于取消下放调整和保留行政审批项目的决定》第五条规定：“国务院有关部门取消、下放或调整行政审批项目涉及省政府对口部门的，相关部门要报省行政审批改革领导小组备案，未经核准、备案的不得实施，保留的行政审批项目(共485项)，涉及省盐务局的有6项，其中，第五项规定：“开发盐资源、开办制盐企业审查及其他工业盐营销的批准”。上诉人经销工业盐的行为没有经过省盐务局的行政审批，答辩人对其违法行为进行处罚，完全有法律依据。四、关于“一审法院支持被申请人按照当地盐业局核准的价格作为处罚基数，无任何法律依据”问题。上诉人提出的该批工业盐的价格基数问题，主要就是偃师市目前执行的粉状工业盐的价格标准。对于此问题，按照《河南省盐业管理条例》对第二款第三项的释义：“出厂后、零售前查获的(违法盐产品)，以案件查获地国家规定的盐的批发价计算”。偃师市在一审时已当庭出示了《偃师市盐业管理局粉状工业盐价格申请报告》(卷宗目录第34号，正文第78页)，当事人也当庭予以认可。以上证据可显示偃师盐业管理局依法、按程序、合法，有效地执行了偃师市目前执行的粉状工业盐的价格标准，价格基数准确无误。五、关于“《河南省盐业管理条例》第三条所称的盐产品，是指主要成分为氯化钠的产品，而本案中的盐产品主要成分是多少？是否低于50%？由于缺乏司法鉴定报告，不能证实货物主要成分的含量，故作出的处罚属于事实认定不清。”问题。通过对查获的违法盐产品的实物及照片来看，该批货物包装袋上有明显的“粉状工业盐”字样，并且上诉人在接受调查询问时已承认承运的是粉状工业盐，在向偃师市人民政府提起行政复议、向偃师市人民法院提起诉讼时均没有对此证据提出质疑。综上答辩人要求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判，维护我市盐业市场安定有序，为食盐安全提供强力法律保障。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，被上诉人偃师市盐业管理局系偃师市人民政府盐业行政主管部门，根据《盐业管理条例》第四条和《河南省盐业管理条例》第四条的规定，有权对偃师市范围内包括工业盐在内的盐业经营活动进行行政管理，具有执法主体资格。上诉人津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司购销工业用盐没有经过河南省盐业行政主管部门的批准，其行为违反了《河南省盐业管理条例》第十九条第二款和第二十条的规定，依法应予处罚。被上诉人偃师市盐业管理局在查明事实的基础上，对上诉人作出被诉处罚决定，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人津市市众兴盐化有限公司洛阳分公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张艳红
审 判 员 叶乃君
代审判员 王 鹏
二〇一七年七月十一日
书 记 员 雷小静