辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽行终343号
上诉人（原审原告）凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组，住所地凌海市建业乡哈达铺村集中屯。
诉讼代表人高长林，男，1959年12月28日出生，满族，农民，住凌海市。
诉讼代表人马立华，男，1970年4月20日出生，汉族，农民，住凌海市。
诉讼代表人杜春洋，男，1963年4月15日出生，满族，农民，住凌海市。
委托代理人韩耀邦，辽宁名崛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）凌海市人民政府，住所地辽宁省凌海市青年大街96号。
法定代表人刘占元，该市政府市长。
被上诉人（原审被告）锦州市人民政府，住所地锦州市太和区市府路68号。
法定代表人王德佳，该市政府市长。
原审第三人凌海市建业乡哈达铺村，住所地凌海市建业乡哈达铺村。
法定代表人李旭光，该村委会主任。
原审第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组，住所地凌海市建业乡哈达铺村集中屯。
诉讼代表人杨彪，男，1965年2月28日出生，汉族，农民，住凌海市。
诉讼代表人周新民，男，1940年11月9日出生，汉族，农民，住凌海市。
原审第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯三组，住所地凌海市建业乡哈达铺村集中屯。
诉讼代表人才万金，男，1954年12月3日出生，汉族，农民，住凌海市。
诉讼代表人王树友，男，1953年8月14日出生，汉族，农民，住凌海市。
凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组（以下简称集中屯一组）因诉凌海市人民政府（以下简称凌海市政府）、锦州市人民政府（以下简称锦州市政府）及第三人凌海市建业乡哈达铺村（以下简称哈达铺村）、凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组（以下简称集中屯二组）、凌海市建业乡哈达铺村集中屯三组（以下简称集中屯三组）土地确权决定一案，不服锦州市中级人民法院（以下简称锦州中院）（2017）辽07行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审原告集中屯一组起诉称：凌海市政府作出的凌政地处字[2017]1号《关于建业乡哈达铺村集中屯一组与哈达铺村土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）事实不清、证据不足，适用法律错误，与《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）的规定相抵触，是错误的决定。锦州市政府作出的锦政行复字[2017]103号《锦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）维持了凌海市政府的《处理决定》，故也是错误的决定。请求：1、撤销凌海市政府凌政地处字[2017]1号《处理决定》，并责令其限期重新作出正确的决定。2、撤销锦州市政府锦政行复字[2017]103号《复议决定》。3、诉讼费由被告承担。
原审被告凌海市政府答辩称：我们作出《处理决定》的调查过程是依法进行的，事实清楚。除采集了村民的证实材料外，还调取了相关的会议记录、土地承包合同等书证。确权争议土地为原集中屯一、二、三小组共同所有并无不当。集中屯已连续使用争议土地20年以上，根据《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》及土地法作出《处理决定》的法律依据正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我们的确权决定。
原审被告锦州市政府答辩称：锦州市政府依职权依据作出锦政行复字【2017】103号《复议决定》正确，应予维持。
原审第三人哈达铺村述称：同意凌海市政府作出的《处理决定》和锦州市政府作出的《复议决定》。
原审第三人集中屯二组述称：同意凌海市政府作出的《处理决定》和锦州市政府作出的《复议决定》。
原审第三人集中屯三组述称：同意凌海市政府作出的《处理决定》和锦州市政府作出的《复议决定》。
原审查明：2004年哈达铺村由原哈达铺村、集中村、何屯村合并而成，其中的集中村系由原集中屯6个生产队合并而成3个村民小组，原告集中屯一组即由集中屯一生产队和二生产队合并而成。争议的土地位于哈达铺村集中屯，地理位置在新立水田地西和南，铁道东，农道南，东至蒋机房南北机耕路东沿，南至排涝沟北沿，西至铁道，北至农道。自1990年开始，原集中村将本案争议土地对外发包，三村合并后，又以哈达铺村的名义对外发包。2013年12月份该争议土地被锦州机场二号线建设项目征收。
集中屯一组认为哈达铺村强占该组土地并对外承包，要求将争议土地归还，故向凌海市政府提交土地确权申请，请求依法确认争议土地归其所有。2017年3月10日在凌海市国土资源局××楼会议室召开听证会。2017年4月7日，凌海市政府作出凌政地处字[2017]1号《处理决定》，认定集中屯一组与哈达铺村有争议地块（面积为279.94亩）所有权属于哈达铺村集中屯3个村民小组集体共同所有。集中屯一组不服该《处理决定》，向锦州市政府申请复议，锦州市政府于2017年7月10日作出锦政行复字[2017]103号《复议决定》，维持凌海市人民政府作出的《处理决定》。
原审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条、《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第四条的规定，凌海市政府具有对土地权属争议作出确权决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，锦州市政府有权作出复议决定。
关于事实认定和程序问题，凌海市政府对争议的土地进行了现场勘测并制作图纸和笔录，举行了听证会，并提供了原集中村自1990年开始一直管理、发包土地的相关证据，第三人哈达铺村也提供了几次村民代表会议记录用以证明争议土地一直由村集体管理，故凌海市政府以争议的土地历史和现实使用状况为依据，从有利于维护当地社会稳定的角度出发，依法作出了《处理决定》，认定主要事实清楚，证据充分，依法予以确认。
关于法律适用的问题，根据《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条的规定：“农村集体组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权属于使用者，但双方另有协议的除外。”另根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”也就是说，即便争议土地原先属于其他集体经济组织所有，但是作为现使用者的集体经济组织连续使用争议土地已满20年的，县级人民政府应当将争议土地确定归现使用的集体经济组织所有。如果原土地所有者在20年内提出过归还请求的，则由县级以上人民政府决定土地所有权的归属，也并非必须将争议土地的所有权确定归原所有者。本案争议的土地自1990年开始即由原集中村对外发包，集中屯一组虽主张2013年前曾多次找村上要求返还土地，但未提供证据证明。现有证据证明集中屯一组自土地被征用以后，于2014年才开始找到乡、市政府要求确定土地权属。集中屯一组亦未提供其与第三人之间存在关于土地所有权的协议，故凌海市政府将争议土地所有权确定归集中屯3个村民小组集体共同所有具有事实和法律依据，依法予以确认。
综上，凌海市政府作出的凌政地处字[2017]1号《处理决定》及锦州市政府作出的锦政行复字[2017]103号《复议决定》事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。集中屯一组认为应当撤销上述二个决定的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回集中屯一组的诉讼请求；案件受理费50元，由集中屯一组负担。
上诉人集中屯一组上诉称：争议土地原系上诉人所有，虽自1990年开始即由原集中村对外发包，但原集中村于2004被撤销，与何屯村、哈达铺村合并成现在的哈达铺村，因此原集中村与现哈达铺村对争议土地均未连续使用20年;村委会未经三分之二以上村民或者村民代表同意，将上诉人所有的土地对外发包，承包款归村委会使用，属违法发包,与本案具有关联性；根据《土地承包法》第十二条的规定，村委会发包土地不得改变土地所有权，原审适用《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条的规定错误。请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人凌海市政府、锦州市政府及原审第三人哈达铺村、集中屯二组、集中屯三组均未提交二审答辩意见。
本院二审查明的事实与原审一致。
本院认为：《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条规定：“农村集体组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权属于使用者，但双方另有协议的除外。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案争议的土地自1990年开始即由原集中村对外发包，2004年原集中村被哈达铺村合并后，哈达铺村继续对争议土地对外发包，至上诉人主张确权时止已满20年。原集中村被哈达铺村合并后，其职权由哈达铺村继续行使，不能因并村事实否定村委会对争议土地的连续发包行为，上诉人以此主张村委会连续使用争议土地未满20年的理由不能成立。
《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条所规定的“使用”不受合法与否的拘束，即使某农村集体组织没有任何合法依据使用其他农村集体经济组织的土地，只要其是公然的、连续的、自主的使用满20年，依照上述规定土地所有权即属于使用者。因此，村委会对外发包争议土地行为是否符合法律规定，与本案没有关联性，原审未予审查并无不当。
《土地承包法》第十二条是针对农村集体经济组织内部家庭承包所作出的规定，而本案争议土地并非采取家庭承包方式的土地，适用《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条规定进行确权并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。集中屯一组的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组负担。
本判决为终审判决。
审判长 马兆河
审判员 冯伟顺
审判员 史振芳
二〇一八年九月十七日
书记员 郭春晓