延安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕06行初19号
原告南忠喜，男，1949年4月21日出生，汉族，黄陵县城区街道办事处暖泉沟居民。
原告南耀军，男，1982年7月15日出生，汉族，住址同上。
原告白榜玲，女，生于1973年1月2日，汉族，住址同上。
三原告共同委托代理人彭诚，北京圣运律师事务所律师。
被告黄陵县人民政府。
法定代表人高勇，该县县长。
委托代理人王晓军，男，生于1974年12月28日出，汉族，黄陵县桥山街道办事处主任，现住黄陵县帝景苑小区。
委托代理人张涵，陕西桥山律师事务所律师。
原告南忠喜、南耀军、白榜玲不服黄陵县人民政府房屋征收决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。除原告南忠喜、被告黄陵县人民政府法定代表人高勇未到庭外，原告南耀军、白榜玲及共同委托代理人彭诚、被告黄陵县人民政府委托代理人王晓军、张涵均到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
2016年9月29日，被告黄陵县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《陕西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等法律法规作出《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》，决定对黄陵县东关社区、石山村石山一组、二组、暖泉沟组及阳洼组部分（以规划部门的选址范围为准）的村、居民的建筑物、构筑物实施征收。
原告南忠喜、南耀军、白榜玲诉称，1、被告黄陵县人民政府于2016年9月29日作出的《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》违法。第一，征收决定和建设项目没有征求公众意见，在大多数拆迁户对改造项目草案提出将意见后，没有任何部门回应，也没有根据公众意见进行修改，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。第二，征收决定之前未依据法律规定进行社会风险评估，违反了国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。第三，被告至今未公布改造项目的审批文件和建设项目批文，剥夺了广大被征户的知情权，也违反了相关法律应当主动告知的规定。第四，评估程序违法。被告在选择评估机构上没有按照规定先协商，协商不成的通过多数决定的方式确定评估机构，在选定程序上违法，不公开、不透明，所作得评估报告也无效。第五，选定的评估公司违法。征收方没有将征收项目进行公示，在多数被征收人未在场的情况下，私自选定评估机构，违反了《陕西省房地产评估机构选定办法》第六条、第七条、第八条的规定。第六，被告和征收部门在大多数被征收户已经完成征收后，住进未向被征收方以及原告公布的评估报告和分户评估报告，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条的规定。第七，被告在征收已经基本完成的情况下，从未携带有效证件与原告进行解释、宣传工作，原告至今都不清楚房屋征收的评估办法、评估方法、评估技术指标、评估单价等基本信息，明显属于不作为，并同时违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定。2、原告方被征收房屋既有国有土地上房屋，也有集体土地上房屋，但被告仅靠一份征收公告就完成不同土地性质上房屋的征收，现任适用法律错误，补偿房屋性质认定错误。3、被告确定的房屋价值远远低于实际价值，严重损害了原告的合法权益，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。4、因被告的原因，导致原告自2016年10月下旬开始停水，至今不给恢复。2017年3月17日，擅自被切断电信网络，至今没能恢复。道路也被掩盖，以此来达到逼迁的目的，导致原告的正常生活受到严重影响。5、被告此次征收决定并非出于公共利益的需要，改造项目完全与国家对棚户区改造的标准，定义不符。综上，被告的违法征收侵害了原告的合法权益，请求1、依法撤销被告黄陵县人民政府作出的黄政征告[2016]2号《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》，确认征收行为违法；2、诉讼费由被告承担。
被告黄陵县人民政府辩称，1、答辩人作出《黄陵县东关片区栅户区改造项目搬迁房屋征收决定》符合法律之规定，程序合法，应当予以维持。答辩人作出《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收决定》之前，于2016年3月份就开始进行调查摸底工作，进行征收住房登记。按照《黄陵县县城总体规划》、《黄帝文化园区总体规划(20l1-2030年)》、《陕西黄帝文化园区重点片区修建性详细规划》有关要求，结合黄帝文化园区项目建设的实际需要作出房屋征收决定，该棚户区改造建设项目搬迁房屋征收决定符合我县国民经济和社会发展计划以及《黄陵县土地利用总体规划》。2016年8月29日县政府第65次常务会议审议通过了《黄陵县城东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收安置与补偿实施方案(征求意见稿)》，于2016年8月29日在房屋征收范围内张榜公布，征求群众意见30日，在公示期内，还多次组织被征收群众进行社会稳定风险评估和征收方案论证座谈会，征求群众意见，公示征询意见情况，对征收方案进行修改完善，于2016年9月8日出具了《社会稳定风险评估报告》。2016年9月28日县政府根据征求的意见以第68次常务会议审议通过了《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收补偿与安置实施方案》，并于2016年9月29日作出《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收决定》和《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收补偿与安置实施方案》，2016年9月30日进行了公告。2、本次房屋征收对象合法，符合公共事业的需要。本次征收房屋所属区域绝大部分房屋为平房，或简易楼房，该片区属于黄帝文化园区规划区域，属于禁建区域，多年来一直没有批准除黄帝文化园区建设项目以外的新建项目，城市基础设施配套不齐全，部分房屋存在违法搭建，质量差，居民区公共通道狭窄，交通不便利，治安和消防安全隐患较大，环境卫生脏、乱、差，已经不能满足日益发展的社会生活，所以，该区域现状符合棚户区改造政策的条件和对象。该区域毗邻人文圣地黄帝陵、庙，为弘扬黄帝文化的民族精神标识，增强中华民族的凝聚力，充分发挥黄帝文化公共事业，促进国民经济和社会发展，依据陕西省人民政府关于《黄帝文化园区总体规划(2011-2030年)》，陕西省人民政府关于印发《黄帝文化园区东片区西部门户区修建性详细规划》和《黄帝文化中心建筑设计方案》的通知，我县结合黄帝文化园区项目建设的实际需要和棚户区改造的实际情况，作出的《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收决定》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的文化等公共事业的需要。综上，答辩人作出的房屋征收决定合法有效，应当依法予以维持。
被告黄陵县人民政府在举证期限内提交以下证据：
第一组证据：1、《黄陵县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；2、《国民经济和社会发展计划的报告》；3、《黄陵县经济发展局关于东关片区棚户区改造项目建议书的批复》；4、《黄陵县国土资源局关于东关片区棚户区改造项目用地预审的函》；5、《建设项目选址意见书》；6、《陕西省人民政府关于印发黄帝文化园区总体规划(2011-2030年)的通知》；7、《陕西省人民政府办公厅关于印发〈黄帝文化园区东片区西部门户区修建性详细规划〉和〈黄帝文化中心建筑设计方案〉的通知》；8、黄陵县县城总体规划图（2010-2030）；9、陕西黄帝文化园区重点片区修建性详细规划图；10、黄陵县土地利用总体规划图（2006-2020年）。证明目的：黄陵县人民政府作出的征收决定符合国民经济和社会发展及年度计划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划，符合棚户区改造的政策规定，用地审批等相关手续齐全。
第二组证据：2016年8月29日黄陵县人民政府常务会议纪要（第65次）《黄陵县城东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收补偿与安置实施方案（征求意见稿）》及公示照片。证明目的：黄陵县政府在作出征收决定前制定了安置补偿方案，召开了常务讨论会研究，并进行了公示及公示期限为31日，符合法定程序。
第三组证据：1、建设项目环境影响登记；2、征收补偿款到位证明及预算拨款凭证。证明目的：建设项目进行了环境登记，征收补偿费用已经到位。
第四组证据：1、社会稳定风险评估工作函；2、社会稳定风险评估方案；3、社会稳定风险评估实施方案；4、社会稳定风险评估报告；5、矛盾化解工作对策及应急工作预案；6、社会稳定风险评估及方案讨论照片10张。证明目的：政府在作出征收补偿前进行了风险评估，多次组织群众及有关部门进行讨论，并对征求意见进行了汇总，根据征求意见对补偿方案进行了修改。
第五组证据：1、征询意见情况的公示；2、2016年10月17日黄陵县人民政府常务会议纪要（第68次）；3、《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》；4、《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收决定的公告》；5、《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收补偿与安置实施方案》的通知及方案的公示照片。证明目的：县政府在作出征收决定前对征询意见进行了公示，房屋征收补偿与安置实施方案经过常务会议通过后进行了公示，黄陵县政府作出的补偿决定程序合法，符合法律规定。
原告对被告黄陵县政府提供的证据质证意见：对第一组证据1、2的真实性认可，对合法性、客观性、科学性合理性有异议，该计划与黄陵县政府群众实际情况不符，未进行征求公众意见。对证据3的真实性、合法性均有异议，本案拆迁项目不是棚户区改造，所以该批复是违法的。征收范围的土地有一部分是国有土地，大部分是农村集体土地，不应当以国有土地进行征收。对证据4的真实性、合法性均有异议，用地预审只能针对国有土地，且只是函，没有法律效力，拟用土地是电力巷片不包括整个东关片区。对证据5的真实性、合法性均有异议，本案多次提到征收面积是302664.6平方米，征收面积与建设面积不符，该项目涉及了集体土地，不是国有土地。对证据6、7的真实性、合法性、关联性均无异议。但该两份证据恰好印证了1-5证据不是棚户区改造项目，不属于公益性建设目的。对证据8、9的真实性有异议，不符合规划图应该具备的形式要件，没有设计单位盖章和设计人签名。对证据10的真实性认可，合法性不认可。该组证据恰恰证明黄陵县政府作出的征收行为不合法，建设目的应该是黄帝园区建设，不是棚户区改造项目。对第二组证据的真实性、合法性均有异议，补偿安置实施方案征求意见的通知不应当由桥山街道办事处作出，街道办不具备相关的专业知识和法律知识，且内容不合法。公示照片没有拍摄的时间和地点，不能证明履行了公示的义务。对第三组证据1的真实性、合法性有异议，只是环境影响登记表，应该作环境报告书，且内容所述的拆迁面积与拆迁户数不符。对证据证2的真实性、合法性有异议，拨款证明是被告房屋征收部门自己出具的，拨款凭证的日期在征收决定作出后，应该征收决定作出前就应到账，资金不到位，不符合法律规定，且不能证明该款项是东关片区改造区的资金。也没有监管手续。对第四组证据的真实性、合法性均有异议，征收的具体实施主体是黄陵县征收部门，不是桥山街道办事处，故社会稳定风险评估等应当由县征收部门作出。桥山街道办不具备作出相关评估的权力。评估内容涉及的拆迁户户数与实际不符，风险评估也没有分等级。对照片真实性认可，但讨论的不是安置方案和社会风险评估，是向被征收户说明要征迁的事。对第五组证据1的合法性、真实性均有异议，应该是将征询意见修改情况进行公示，而不是公示征求意见的过程。对证据2的真实性有异议，没有公章，印发的时间是2016年10月17日，是作出征收决定和公告后一个月才作出的，修改稿应该在征收决定公告之前就该作出，所以不合法。对证据3、4、5真实性无异议，合法性有异议，征收范围涉及的不仅是东关片区，还有电力片区，应该作出的社会风险评估、征求意见均没有进行，没有保障被征收人的合法权益，作出的征收决定不合法。安置方案里没有给被征收人房屋安置或货币补偿的选择权，最初的安置方案是桥山街道办公布的，该街道办无权作出，应该由黄陵县房产部门作出。公示照片没有原件，没有拍摄时间，无法证明被告履行了公示的义务。
原告提交了以下证据：
第一组证据：房屋产权证书。证明目的：原告具有合法的主体资格。
第二组证据：黄政征告[2016]2号《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》。证明目的：被告黄陵县人民政府作出的征收决定违法的事实。
被告黄陵县人民政府对原告提交的证据质证意见为：对第一组证据真实性、证明目的均无异议。但要说明的是1992年省政府已经把原告居住的土地批准为国有土地，所以现在都是城市户口。对第二组证据真实性无异议，对证明目的有异议，被告作出的征收决定程序合法。
本院对上述被告、原告提供的证据认证如下：被告黄陵县人民政提供的第一组证据系被告实施的东关片区棚户区改造项目的立项、审批文件，能证明该建设项目纳入到了黄陵县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，用地经过了国土资源部门的同意预审，故对该组证据的真实性、合法性以及证明目的均予以认定。第二组证据系被告常务会议纪要，能证明被告房屋征收部门拟定的房屋征收安置和补偿方案报经被告县政府常务会议进行论证并予以公布，故对该组证据的真实性、合法性及证明目的均予以认定。第三组证据系建设单位编制的建设项目环境影响登记表，经过了黄陵县环境保护局的审查，故对该证据的真实性、合法性及证明目的均予以认定。预算拨款凭证载有专户全称和账号，盖有中国人民银行黄陵县支行的转讫章，虽然转款日期迟于作出征收决定日期一天，但能证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，故对该预算拨款凭证的真实性、合法性及证明目的予以认定。第四组证据系稳定风险评估的相关材料，黄陵县桥山街道办事处作为政府的派出机关，有权根据本级政府确定的分工职责对本辖区的征收项目进行社会风险评估，并报黄陵县委维护稳定工作领导小组办公室评定了风险等级，故对该组证据的真实性、合法性及证明目的均予以认定。第五组证据1、2能证明被告召开常务会议，根据征求公众对房屋征收补偿与安置方案的意见进行了审议并通过，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时向被征收人予以公布，故对该两份证据的真实性、合法性及证明目的予以认定。证据3系被诉行政行为，对该证据的真实性予以认定。证据4、5能证明被告作出房屋征收决定后及时进行了公告，对该两份证据的真实性、合法性及证明目的予以认定。
原告提供的第一组证据系原告的产权证明，对该组证据的真实性、合法性及证明目的予以认定。第二组证据系本案被诉行政行为，对该组证据的真实性、合法性予以认定。
经审理查明，2011年7月19日，陕西省人民政府经省政府2011年第11次常务会审议通过，下发陕政发[2011]41号《关于印发黄帝文化园区总体规划（2011
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2030年）的通知》文件，对该总体规划的控制范围四至及实施落实予以明确和要求。2014年7月8日，陕西省人民政府办公厅依照《黄帝文化园区总体规划（2011
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2030年）》的要求，经省政府2014年第3次常务会议审议通过，下发陕政办发[2014]101号《黄帝文化园区陵东片区西部门户区修建性详细规划》和《黄帝文化中心建筑设计方案》的通知，对其中的重点片区和重大公益项目制定了修建性详细规划和建筑设计方案。2016年3月8日，被告黄陵县人民政府提出关于黄陵县2015年与2016年国民经济和社会发展计划（草案）的报告，将黄帝文化园区和梨园新区及重点镇建设列为该县加快推进重大项目建设中的重点项目之一，并经十六届人大六次会议审议和上级人民政府批准，于2016年8月11日向各镇人民政府、桥山街道办事处，县政府各工作部门、直属机构印发了《黄陵县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的通知，要求上述部门认真贯彻执行。2016年3月24日，黄陵县经济发展局对黄陵县住建局上报的关于东关片区棚户区改造项目建议书作出批复，原则同意东关片区棚户区改造项目建设，主要批复内容：1、东关片区棚户区改造项目位于县城东关；2、该项目改造范围涉及拆迁居民住房2198套，涉及拆迁面积302664.6㎡，安置方式采取货币补偿的方式安置。3、项目估算投资约98030.8万元，资金来源为上级补助、自筹及融资投资解决。2016年3月28日，黄陵县住房和城乡建设规划局核发了黄城选字第（2016）10号建设项目选址意见书。2016年3月28日，黄陵县住房和城乡建设规划局编制了建设项目环境影响登记表，并经黄陵县环境保护局的审查和同意。2016年4月13日，黄陵县国土资源局对黄陵县住房和城乡建设规划局上报的《关于电力巷片区棚户区改造项目用地预审的请示》作出了黄国土资函[2016]46号函，同意了该项目拟用地的预审。2016年8月29日，被告黄陵县人民政府召开第65次常务会议，审议了黄陵县桥山街道办事处拟定的《黄陵县城东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收安置与补偿方案（征求意见稿）》并于当日向东关片区征收范围内的被征收人进行了公示，征求意见。2016年8月25日，黄陵县桥山街道办事处作出社会稳定风险评估方案。2016年8月29日黄陵县桥山街道办事处作出社会稳定风险评估实施方案。2016年9月8日，黄陵县桥山街道办事处作出重点评估社会稳定风险评估报告、矛盾化解工作对策及应急工作预案、突发事件应急处置工作预案。2016年9月13日，黄陵县委维护稳定工作领导小组办公室向黄陵县经济发展局出具《关于黄陵县城东关片区棚户区改造项目开展社会稳定风险评估工作的函》，对该项目社会稳定风险评估评定为中级风险给予了书面说明。2016年9月28日，被告黄陵县人民政府召开第68次常务会议，审议同意了《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收补偿与安置实施方案》。2016年9月29日，被告黄陵县人民政府将房屋征收补偿与安置实施方案征求意见稿的征求意见情况和修改完善情况向东关片区棚户区改造项目房屋被征收人进行了公示，并于同日，作出黄政征决[2016]2号《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》和黄政征告[2016]5号《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定的公告》，以及印发了黄政发[2016]16号《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收补偿与安置实施方案地通知》，在征收范围内进行了公告张贴，公告中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。原告南忠喜、南耀军、白榜玲系征收范围内的被征收人，不服被告黄陵县人民政府作出的搬迁房屋征收决定，向本院提出行政诉讼。
本院认为，被告黄陵县人民政府实施的黄陵县东关片区棚户区改造项目纳入到了黄陵县国民经济和社会发展年度计划，符合黄陵县土地利用总体规划，并经过了国土资源部门的用地预审，该建设项目的规划、立项、用地审批程序合法。黄陵县桥山街道办事处作为建设项目所辖地的政府派出机关，有权依法对本级政府赋予的职责分工履行职权。该街道办事处拟定的征收补偿方案报经被告黄陵县人民政府常务会讨论议定后，在被征地范围内进行了公布，广泛的征求了公众意见，并在征求意见期满后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行了公示，该房屋征收补偿方案的拟定和征求意见程序合法。被告黄陵县人民政府在作出房屋征收决定前，由桥山街道办事处对建设项目进行了社会稳定风险评估，并经黄陵县委维护稳定工作领导小组评定了风险等级，修改后的房屋征收补偿方案也再次报经被告黄陵县人民政府常务会议的审议议定，征收补偿费用虽晚于征收决定作出的日期一天，但足额到位、专户存储，未影响到款项的使用，该房屋征收决定的作出程序合法。被告黄陵县人民政府作出房屋征收决定后，及时进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，该房屋征收决定的送达即告知程序合法。
综上，被告黄陵县人民政府作出的关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：
驳回原告南忠喜、南耀军、白榜玲的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 霍雨枫
代理审判员 胡 江
人民陪审员 羽 鹏
二〇一七年六月一日
书 记 员 薛 霄