湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂行再22、23号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）潜江市国土资源局，住所地湖北省潜江市横堤路20号。
法定代表人漆勇，局长。
委托诉讼代理人刘再利，副局长。
委托诉讼代理人管泽勇，湖北楚天律师事务所律师。
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）潜江市迅达投资咨询有限公司，住所地湖北省潜江市园林办事处章华中路82号。
法定代表人杜小凤，总经理。
委托诉讼代理人许伟，副总经理。
委托诉讼代理人何飞，湖北楚天律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）胡义华，男，1964年10月24日出生，汉族，公民身份号码4224291964********，住湖北省潜江市园林办事处园林路**号。
一、二审第三人潜江市忠谦木业有限公司，住所地湖北省潜江市潜阳西路16号。
法定代表人张谦，董事长。
一、二审第三人张谦，男，1957年9月9日出生，汉族，公民身份号码4224291957********，住湖北省潜江市潜阳中路**号。
委托诉讼代理人毕尔加，湖北楚天律师事务所律师。
再审申请人潜江市国土资源局、潜江市迅达投资咨询有限公司（以下简称迅达公司）因被申请人胡义华诉其土地（他项权）行政登记一案，不服湖北省汉江中级人民法院（2017）鄂96行终29号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年8月28日作出（2018）鄂行申385、485号行政裁定，裁定提审本案。2018年10月18日，本院立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
胡义华一审诉称：胡义华与张谦共同出资于2011年11月23日成立潜江市谦恒市场管理有限公司（以下简称谦恒公司），胡义华实际出资323.28万，占股36%，张谦实际出资574.72万，占股64%。2017年4月10日，张谦持法院送达的迅达公司申请实现担保物权的申请书交由胡义华查看，才得知谦恒公司实际享有的土地使用权未经全体股东表决一致被抵押给迅达公司。经查证，该宗土地使用权在潜江市国土资源局作出了他项权登记。潜江市忠谦木业有限公司（以下简称忠谦公司）及其股东张谦无权处分该宗土地。对有争议的土地，潜江市国土资源局不从形式上和实质上审查，不尽合理的审慎义务，所作出的登记行为程序违法，存在重大过失，明显不当。请求法院依法撤销潜江市国土资源局作出的潜他项（2014）第246号《他项权证》的登记。
湖北省潜江市人民法院一审查明，胡义华与张谦二人共同出资注册成立谦恒公司，根据双方协议约定张谦将其独资的忠谦公司的潜国用（2005）第223号《土地使用权证》（土地面积为12555.22）的土地作价108万入股谦恒公司，但未向潜江市国土资源局申请变更该宗土地使用权人。2014年9月19日，潜江市谦和木业有限公司作为乙方、忠谦公司作为丙方与迅达公司作为甲方签订了潜迅保字第002号借款担保合同，载明潜江市谦和木业有限公司向迅达公司借款壹佰陆拾万元人民币，用于资金周转，丙方以其拥有的座落在潜江市园林办事处××号的土地使用权为乙方的借款作抵押担保，并承担连带保证责任。忠谦公司与迅达公司根据潜迅保字第002号借款担保合同签订土地使用权抵押担保合同，上述二合同均为虚假合同，借款未实际履行。此后，迅达公司与忠谦公司均委托张鹏鹏（系迅达公司员工）共同向潜江市国土资源局申请办理土地抵押登记手续，以忠谦公司名下的潜国用（2005）第223号《土地使用权证》项下的12555.2平方米土地使用权抵押给迅达公司，在办理该抵押登记申请时双方向潜江市国土资源局提交有《土地登记申请书》、《土地使用抵押担保合同》、《借款担保合同》、潜国用（2005）第223号《土地使用权证》、《土地宗地图》、《法定代表人身份证》、《营业执照》、《组织机构代码证》、《代理授权书》、《土地估价报告》等资料。潜江市国土资源局在收到申请人提交的上述资料后，于2014年9月颁发了涉案土地的潜他项（2014）第246号《土地他项权证》给申请人。
湖北省汉江中级人民法院二审查明，2011年11月，胡义华与张谦共同出资成立谦恒公司，股东为胡义华与张谦，张谦为法定代表人。张谦将其独资公司忠谦公司的面积为12555.24平方米的潜国用（2005）第223号土地使用权作价108万元入股谦恒公司，但未进行土地使用权变更登记。2014年9月19日，忠谦公司与迅达公司签订《土地使用权抵押担保合同》，约定谦和公司向迅达公司借款160万元，忠谦公司以潜国用（2005）第223号土地的土地使用权为该借款提供抵押担保。此后，迅达公司与忠谦公司共同委托迅达公司员工张鹏鹏向潜江市国土资源局申请办理抵押登记。申请时，双方提交了《土地登记申请书》、《土地使用抵押担保合同》、《借款担保合同》、潜国用（2005）第223号《土地使用权证》、土地宗地图、法定代表人身份证、营业执照、组织机构代码证、代理授权书、《土地估价报告》等资料。潜江市国土资源局在收到上述资料后于2014年9月颁发了潜他项（2014）第246号土地他项权证。潜江市国土资源局办理该登记的审查人与负责人在签发审查意见时未填写土地登记上岗资格证号。因迅达公司申请实现担保物权，胡义华于2017年4月始知道潜国用（2005）第223号土地使用权证项下的土地被抵押。胡义华于2017年6月19日提起诉讼，请求撤销潜他项（2014）第246号他项权登记行为。
湖北省潜江市人民法院一审认为，本案抵押登记的潜国用（2005）第223号土地使用权已作价108万元入股谦恒公司，并于2013年履行完毕，有张谦与胡义华的协议书，张谦的收条及胡义华的付款凭证为证附卷。从此，谦恒公司即享有该宗土地的实际使用权。忠谦公司明知其不再有任何处分的权利，而仍与迅达公司签订土地抵押担保合同，隐瞒事实真相，共同向潜江市国土资源局恶意申请土地抵押登记，损害谦恒公司及胡义华的合法权益，其过错在先。迅达公司不全面核实抵押土地，查实抵押土地的实际使用人，没有履行基本的谨慎义务，且涉案土地入股谦恒公司发生在忠谦公司与迅达公司抵押之前，双方的抵押属事后抵押。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的。”根据《土地登记办法）第十三条规定“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”第十八条规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的。”根据《中华人民共和国物权法》第十二条规定“登记机关应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人。”根据《国土资源部关于规范土地登记意见》第十一条规定“未取得国土资源颁发的《土地登记上岗资格证》的人员不得从事土地权属审核和登记审查工作。土地登记审批表中的‘审查人’与‘负责人’在签发审查意见时应当填写土地登记上岗资格证号。”结合本案潜江市国土资源局接受申请后，在办理该宗土地抵押使用权登记手续时，不按上述法律、法规及相关规定的程序，未尽到合理的审慎义务，所办登记存在明显不当，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政机关的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案胡义华为谦恒公司股东之一，享有本案涉案土地的实际使用权，与潜江市国土资源局作出土地他项权的行政行为具有法律上的利害关系，有资格作为原告提起诉讼，为本案适格原告主体，其权益被侵害，请求撤销潜他项（2014）第246号《他项权证》之诉请符合法律规定，依法予以支持。潜江市国土资源局辩称胡义华不具备诉讼主体资格，与所诉登记行为并无法律上的利害关系及该登记行为合法，程序正当之理由不成立，应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项规定，判决撤销潜他项（2014）第246号《他项权证》，案件受理费50元由潜江市国土资源局负担。
湖北省汉江中级人民法院二审认为，本案的争议焦点是：胡义华是否具备原告主体资格；胡义华的起诉是否超过起诉期限；潜江市国土资源局的抵押登记行为应否予以撤销。⒈关于胡义华是否具备原告主体资格。胡义华是谦恒公司的两个股东之一。本案所涉的抵押物潜国用（2005）第223号土地使用权在胡义华与张谦成立谦恒公司时已作价108万元入股谦恒公司，为谦恒公司的财产。忠谦公司将该土地使用权抵押给迅达公司，是对谦恒公司重大财产的处分，对谦恒公司及其股东的权益必将产生影响，而且，谦恒公司只有胡义华与张谦两股东，张谦为法定代表人，本案抵押所涉借款的债务人谦和公司系张谦的关联公司，该抵押登记行为对胡义华权利与义务的影响是显然的，胡义华与本案存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，胡义华是本案适格的原告。⒉关于胡义华的起诉是否超过起诉期限。胡义华不是本案所涉登记行为的行政相对人，其主张2017年4月张谦将迅达公司申请实现担保物权的申请书交给胡义华时才知道潜他项（2014）第246号《他项权证》项下的土地使用权被抵押，迅达公司确实提出过实现担保物权申请，潜江市国土资源局并未针对胡义华的起诉超过起诉期限进行举证，可以认定胡义华的主张成立。胡义华于2017年6月19日起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定未超过起诉期限。⒊关于潜江市国土资源局的抵押登记行为应否予以撤销。本案中的抵押物潜国用（2005）第223号土地使用权已作价108万元入股谦恒公司，由谦恒公司实际使用，谦恒公司是该土地的实际权利人，土地使用权还在忠谦公司名下。在该地的实际权利人与名义权利人分离的情况下，根据诚实信用及公平原则，忠谦公司以该土地使用权为谦和公司的借款向迅达公司提供担保，应征得谦恒公司同意。并无证据证实谦恒公司同意该抵押担保行为。忠谦公司与迅达公司签订抵押担保合同、办理抵押登记未征得谦恒公司同意，是对谦恒公司重大财产的处分，必将损害谦恒公司的利益，是恶意行为，不应得到支持。忠谦公司申请抵押登记时隐瞒了该土地已入股谦恒公司的事实，必然导致该抵押登记行为损害他人利益。土地行政登记的权利来源合法、真实是登记的前提。《土地登记办法》第九条第三款规定“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”。潜江市国土资源局在申请人隐瞒真实情况基础上的抵押登记行为应予撤销，相应的潜他项（2014）第246号他项权登记证应一并予以撤销。《土地登记办法》第十三条规定“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”《中华人民共和国物权法》第十二条规定“登记机关应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人。”从上述规定可以看出，为了尽到审慎的审查责任，登记机关在受理登记申请后，就有关登记事项询问申请人是必须的，但潜江市国土资源局在本案所涉的抵押权登记中，未询问申请人；同时，审查人与负责人在签署审查意见时未填写土地登记上岗资格证号。上述情况属于登记程序中的瑕疵，在此予以指正。本案争议虽因抵押而产生，但胡义华提起的是行政诉讼，原审按行政案件受理本案正确。撤销行政行为是人民法院处理行政案件的方式之一，原审选择撤销的方式处理本案正确。综上，潜江市国土资源局的上诉理由不能成立，应不予支持。原审认定主要事实清楚，适用法律正确。海鹰公司及赵世海与本案无利害关系，原审通知海鹰公司及赵世海参加本案诉讼不当，但因未影响本案的处理，原审可予维持，在此予以指正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由潜江市国土资源局、迅达公司共同负担。
潜江市国土资源局申请再审称，⒈胡义华与迅达公司诉争的焦点是迅达公司的抵押担保权益，原判的结果也只有一个即否定迅达公司抵押担保有受偿权。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释》第一条之规定，因抵押产生争议属民事诉讼。本案不属于行政诉讼，原审法院以行政诉讼代行民事审判职能程序违法。⒉即便是任意扩大原告的主体范围，本案的原告也应是谦恒公司，而胡义华不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告主体资格。⒊本案登记行为发生在2014年9月，依据《中华人民共和国民法总则》第一百三十九条“以公告方式作出的意思表示，公告发布时生效”规定，胡义华于2017年提起本案诉讼显然已经超过起诉期限。⒋根据《中华人民共和国物权法》第十九条“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记”的规定，对登记错误只能采取更正登记，而不是撤销。原判对登记的撤销是对法律的错误适用。⒌胡义华对涉案标的物既不享有所有权，也未依法登记，连名义上的权利都不具备，却享有合法权益，要予以保护。而迅达公司作为合法登记的抵押权人，原判却撤销登记，是对迅达公司合法权益武断的剥夺，原判结果显失公正。综上，原判违反诉讼程序，认定事实不清，适用法律错误，有失公正，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一款第三、四、五项之规定，请求湖北省高级人民法院再审撤销（2017）鄂96行终29号行政判决，依法驳回胡义华的诉请。
迅达公司申请再审称，⒈土地使用权的变动应以登记为标准，原判仅凭一纸协议就认定土地使用权已变更为胡义华的财产，继而认定抵押登记损害了胡义华的所谓利益，在事实认定和法律适用上均不成立。⒉抵押登记行为的基础法律关系发生争议的应当提起民事诉讼，对登记行为本身的合法性发生争议的才应当提起行政诉讼。本案不属于行政诉讼案件受案范围。⒊对本案所涉争议，法律已经规定了更正登记和异议登记的争议解决途径，且明确规定利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的应当提起民事诉讼。本案不属于行政诉讼案件受案范围。⒋胡义华与本案所涉行政行为没有行政法意义（公法意义）上的利害关系，即使作为行政案件受理胡义华也不具备原告主体资格。⒌依据合法性审查原则，人民法院只应对抵押登记是否合法进行审查，其他因素在所不问，本案即便作为行政案件处理原判也超过了合法性审查的边界。⒍原判明显偏袒胡义华，有违公平公正原则。⒎原判因基础法律关系的争议而随意撤销合法抵押登记，将会造成极其严重的错误示范，造成抵押登记工作，乃至其他行政工作，以及社会经济活动的混乱和无序。因此，请求再审撤销（2017）鄂96行终29号行政判决，依法驳回胡义华的诉讼请求。
胡义华答辩称，⒈本案虽然涉及迅达公司的抵押担保权益，但胡义华是对潜江市国土资源局的行政行为即抵押登记行为是否合法及是否应当撤销提起的诉讼，应属行政诉讼的受案范围，不属民事诉讼。⒉胡义华为涉案登记土地的实际权利人谦恒公司的股东，潜江市国土资源局的抵押登记行为已经损害了胡义华的权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定，胡义华为适格的诉讼主体。⒊2017年4月谦恒公司另一股东张谦将迅达公司申请实现担保物权的申请材料交给胡义华，胡义华于2017年6月19日起诉没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。并且，潜江市国土资源局也没有举证证明其行政行为已告知胡义华起诉期限。⒋潜江市国土资源局明知涉案登记土地的实际权利人为谦恒公司，依然违法办理抵押登记；谦恒公司已实际占有使用涉案土地。潜江市国土资源局的抵押登记行为违反法定程序，未尽到合理的审慎义务。⒌原判撤销登记行为适用法律正确。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求湖北省高级人民法院驳回潜江市国土资源局、迅达公司的再审申请。
张谦、忠谦公司述称，法律的主旨在于纠错扶正，不能因为主体资格和起诉期限问题就否定纠错的职责。民事方面的债权债务与本案没有什么关系，张谦从未否认债务的存在，也没有想过不偿还债务。迅达公司因害怕张谦没有偿还能力要求提供抵押物，张谦也是配合迅达公司进行的。涉案土地实际上已由谦恒公司占有使用。原判是公正合法的。潜江市国土资源局作为土地登记机关，在明知涉案土地存在转让等行为的情况下却不依法行政。
再审申请人潜江市国土资源局、被申请人胡义华向原审提交的证据材料，本院提审时已随案移送至本院。
本院认为，当事人向原审法院提交的证据不能证明忠谦公司持有的潜国用（2005）第223号《土地使用权证》已被注销、撤销或失效，一、二审认定该《土地使用权证》项下的土地使用权在胡义华与张谦成立谦恒公司时已作价108万元入股谦恒公司，为谦恒公司的财产，既缺乏相应土地使用权发生变更、转让、消灭登记的事实根据，又违反了《中华人民共和国物权法》第九条规定。并且，原审认定“2014年9月19日，潜江市谦和木业有限公司作为乙方、忠谦公司作为丙方与迅达公司作为甲方签订了潜迅保字第002号借款担保合同。合同载明潜江市谦和木业有限公司向迅达公司借款壹佰陆拾万元人民币，用于资金周转，丙方以其拥有的座落在潜江市园林办事处××号的土地使用权为乙方的借款作抵押担保，并承担连带保证责任。忠谦公司与迅达公司根据潜迅保字第002号借款担保合同签订土地使用权抵押担保合同，上述二合同均为虚假合同”，违反《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定。潜江市国土资源局、迅达公司关于胡义华不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告主体资格的申请再审理由成立，其要求撤销一、二审行政判决的再审请求依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第一百一十九条的规定，裁定如下：
一、撤销湖北省汉江中级人民法院（2017）鄂96行终29号行政判决和湖北省潜江市人民法院（2017）鄂9005行初27号行政判决；
二、驳回胡义华的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 争
审 判 员 张思化
审 判 员 赵晓云
二〇一八年十月二十三日
法官助理 雷 禹
书 记 员 杜思远