重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝04行终41号
上诉人（原审被告）酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源镇新民街*号。统一社会信用代码：11500242733961036D。
法定代表人石化军，该局局长。
行政机关负责人唐勇，该局不动产登记中心副主任。
委托代理人石帅，该局工作人员。
委托代理人熊绍文，重庆渝鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）冉兴海，男，1965年4月28日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。
上诉人酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称酉阳县国土房管局）因与被上诉人冉兴海政府信息公开一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（以下简称酉阳县法院）(2018)渝0242行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人酉阳县国土房管局的行政机关负责人唐勇及委托代理人熊绍文，被上诉人冉兴海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，冉兴海以酉阳县政府在2009年征收土地修建园区大道即江阳大道和金沿海大道涉及其权益、需了解相关政府信息为由，于2017年8月21日向酉阳县政府提交《政府信息公开申请书》，请求公开上世纪六十年代为修建“落底洞电站”防洪槽而征收土地的征收土地申请书、补偿计划、安置计划、经批准的建设工程初步设计文件及平面布置图、施工时间文件、相关人民委员会的书面意见、征收土地批准文件、用地单位绘制的征收土地绘制图、征收川主村2组即当时的川主大队第7生产队土地的补偿安置协议和补偿安置凭证等政府信息。酉阳县政府将冉兴海的申请转交酉阳县国土房管局办理。2017年9月4日，酉阳县国土房管局作出《通知书》，认为冉兴海提交的申请中提出了数项申请，要求冉兴海根据国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于作出政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称国办发〔2010〕5号《意见》）规定的“一事一申请”原则对申请书进行补正，并要求冉兴海将身份证原件和户口簿原件交该局查验，于5个工作日内对申请进行补正，否则将按放弃申请处理。同年9月8日，冉兴海向酉阳县国土房管局提交了户口簿、身份证供查验，但未按通知要求补正申请。同年9月25日，酉阳县国土房管局将冉兴海的《政府信息公开申请书》连同证据材料邮寄退还给冉兴海。
原审法院认为，2017年8月21日，冉兴海向酉阳县政府提交《政府信息公开申请书》，酉阳县政府收到冉兴海的申请后转酉阳县国土房管局办理。酉阳县国土房管局经审查，认为冉兴海的申请书中提出了数项申请，不符合国办发〔2010〕5号《意见》规定的“一事一申请”原则，在法定期限内作出本案被诉《通知书》，《通知书》告知冉兴海在接到本通知后5个工作日内提交身份证明原件并对申请进行补正，在规定期限内不完善或逾期完善上述内容，按放弃申请处理。冉兴海接到《通知书》后，在告知的期限内向酉阳县国土房管局提供了身份证原件和户口薄原件供查验，但未对申请进行补正，酉阳县国土房管局视为冉兴海放弃申请，将冉兴海的申请及所提交的材料一并退还冉兴海，酉阳县国土房管局作出的《通知书》对冉兴海权利义务产生了实际影响，冉兴海有权提起本案之诉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。酉阳县国土房管局根据《通知书》内容，在冉兴海未对申请进行补正的情况下，视为冉兴海放弃申请，并将冉兴海的申请和材料一并退还，之后未再作后续行政行为，行政程序终止，未对冉兴海的申请按照上述规定作出答复。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销酉阳县国土房管局于2017年9月4日对冉兴海作出的《通知书》；二、责令酉阳县国土房管局于本判决生效之日起30日内对冉兴海于2017年8月21日递交的《政府信息公开申请书》作出答复。案件受理费50元，由酉阳县国土房管局负担。
上诉人酉阳县国土房管局上诉称，1.酉阳县国土房管局作出的《通知书》事实清楚，符合法律规定。2017年8月21日，冉兴海向酉阳县政府递交《政府信息公开申请书》，经酉阳县领导批示转交酉阳县国土房管局办理。经审查，发现冉兴海的申请不符合国办发〔2010〕5号《意见》规定的“一事一申请”原则，还需提交相关身份证明材料供验证。同年9月4日，酉阳县国土房管局制作了《通知书》并向冉兴海送达，要求冉兴海按通知要求在5个工作日内对申请书进行补正，未按要求补正的，视同放弃申请。同年9月8日，冉兴海向酉阳县国土房管局提交了户口簿、身份证供验证，但未按通知要求补正申请，当月25日，酉阳县国土房管局将冉兴海的《政府信息公开申请书》连同证据材料邮寄退还给冉兴海。2.酉阳县国土房管局作出的《通知书》是事实行为、告知性行为，并未对冉兴海的实体权利产生影响，不具有可诉性。3.冉兴海属不当行使诉权。因冉兴海以行为拒绝履行《通知书》告知其应尽的义务，视为其放弃申请，导致其申请被退回，如果冉兴海认为自己的权利被侵犯，只能是酉阳县国土房管局不回复和退回申请的行为所致，酉阳县国土房管局作出的《通知书》没有剥夺冉兴海的知情权。冉兴海有权要求行政机关公开政府信息，行政机关也有权要求冉兴海依法申请。请求二审法院依法撤销原判，改判驳回冉兴海的诉讼请求。
被上诉人冉兴海辨称，1.原判认定事实清楚，适用法律正确。酉阳县国土房管局作出的《通知书》要求冉兴海依据国办发〔2010〕5号《意见》中“一事一申请”原则更改补充申请，该原则是对一个申请中要求公开分属多个政府机关制作、收集、保存的政府信息，即信息类别和项目繁多的问题。冉兴海申请公开的是一个征地项目中的政府信息，根据1958年实施至1982年的《国家建设征用土地办法》第四条、第十四条的规定，这些信息是酉阳县国土房管局的委托人酉阳县政府必须收集保存的征地信息，不存在分属信息类别和项目繁多的问题，因冉兴海未更改补正申请，酉阳县国土房管局终止了行政行为。国办发〔2010〕5号《意见》是部门工作意见，不具有强制力，法律位阶不及《中华人民共和国政府信息公开条例》。2.原判认定《通知书》对冉兴海的权利义务产生实际影响正确，且《通知书》对冉兴海的权利义务产生实际影响，已被生效的（2018）渝04行终11号行政裁定书确认。3.酉阳县法院出具的《法律文书生效证明》证明（2018)渝0242行初12号行政判决已生效，酉阳县国土房管局的上诉无效。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
酉阳县国土房管局在举证期限内向原审法院举示了以下证据，并经庭审质证：
第一组证据：冉兴海的政府信息公开申请书、《通知书》及送达回执、证据材料清单、送达回证。第二组证据：国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。
冉兴海对酉阳县国土房管局提交的证据质证意见如下：第一组证据，真实性无异议，不能达到证明目的。第二组证据，有异议，酉阳县国土房管局认定事实有误、适用法律错误，不能达到证明目的。
冉兴海向原审法院提交了以下证据，并经庭审质证：
1.酉阳县国土房管局2017年9月4日作出的《通知书》。2.冉兴海的农业承包合同分户清册。3.酉阳县龙潭镇川主村村民委员会2011年11月29日出具的证明。4.酉阳县龙潭镇政府绘制的川主2组、五育7组、堰堤4组争议地示意图。5.酉阳县国土房管局绘制的川主村2组和堰堤3组争议地（落底洞）现场绘制图。6.酉阳府法〔2015〕4号行政处理决定书。7.酉阳县政府的《行政诉讼答辩状》。8.国内快递查询结果。9.（2018）渝04行终11号行政裁定书。
酉阳县政府对冉兴海提交的证据质证意见如下：证据1，真实性无异议，但不能达到证明目的。证据2、证据4-6，不能达到证明目的。证据3，与本案没有必然关系，川主村2组与本案系另一关系。证据7，真实性无异议，与本案无关联。证据8，无附件，不能达到证明目的。证据9，真实性无异议，但开庭前未收到。
原审法院对上述证据认证如下：酉阳县国土房管局提交的证据客观、真实，与本案待证事实有关联，予以认定。冉兴海提交的证据客观、真实、与本案待证事实有关联，予以认定。
二审审理过程中，冉兴海向本院提交了如下证据：
1.重庆市第四中级人民法院（2018）渝04行终11号行政裁定书一份（复印件）。拟证明酉阳县国土房管局作出的《通知书》对冉兴海的权利产生了实际影响，具有可诉性，且被生效裁定确认。
2.酉阳县法院2018年6月7日出具的（2018)渝0242行初12号行政判决已生效的生效证明（影印件）及全球邮政特快专递单（复印件）。拟证明（2018)渝0242行初12号行政判决已生效，酉阳县国土房管局已签收酉阳县法院出具的生效证明原件，酉阳县国土房管局的上诉无效。
酉阳县国土房管局对冉兴海提交的证据质证意见如下：证据1，真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，行政裁定是指令一审法院继续审理，对事实的认定应由判决书确认，不能实现证明目的。证据2，不否认快递单的真实性，但不能作为酉阳县国土房管局收到生效证明的证据；酉阳县国土房管局没有看到该生效证明原件，认可生效证明加盖的公章真实，但生效证明来源不明，酉阳县国土房管局是否超过上诉期限以法院查实为准。
经庭审举证、质证，本院对冉兴海在二审举示的证据作如下认证：证据1，冉兴海在原审时已作为证据举示，且被原审法院采信，不再作为二审证据采信。证据2，经查原审卷宗，冉兴海于2018年5月12日签收酉阳县法院送达的（2018)渝0242行初12号行政判决，酉阳县国土房管局于2018年5月18日签收酉阳县法院送达的（2018)渝0242行初12号行政判决，本院于2018年6月1日收到酉阳县国土房管局提交的上诉状，酉阳县国土房管局在法定期限十五日内提起了上诉，酉阳县法院2018年6月7日出具生效证明与前述事实矛盾，不作本案证据采信；快递单系复印件，没有快递收件查询回执佐证，只能证明冉兴海向酉阳县国土房管局邮寄生效证明的事实，不能证明酉阳县国土房管局签收的情况，即使酉阳县国土房管局签收了该生效证明，也是在提交上诉状之后，不作本案证据采信。
以上罗列的酉阳县国土房管局、冉兴海在原审时提交的证据已随案移送到本院。本院审查认为，原审法院对酉阳县国土房管局、冉兴海提交的证据认证正确，评判理由充分，符合证据规则，予以支持。
二审审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，冉兴海向酉阳县政府提交《政府信息公开申请书》，酉阳县政府批转酉阳县国土房管局办理，酉阳县国土房管局经审查，认为冉兴海申请公开的政府信息为上世纪60年代为修“落底洞电站”防洪槽而征收土地的征收土地申请书、补偿计划、安置计划等，提出了数项申请，不符合国办发〔2010〕5号《意见》规定的“一事一申请”原则，在法定期限内作出《通知书》告知冉兴海补正，并明确告知冉兴海不按规定时间补正的按放弃申请处理。冉兴海接到酉阳县国土房管局的《通知书》后，在3日内向酉阳县国土房管局提供其身份证原件和户口簿原件供查验，未在《通知书》要求的5日内对申请进行补正，以默示的方式拒绝，酉阳县国土房管局视为冉兴海放弃申请，将冉兴海的申请及所提交的材料一并退回冉兴海，对冉兴海的申请作出了实质处理，原判认定酉阳县国土房管局对冉兴海的申请没有作出实质处理错误。本院作出的生效裁定已确认《通知书》对冉兴海的权利产生了实际影响，酉阳县国土房管局作出的《通知书》具有可诉性，冉兴海有权提起本案诉讼，酉阳县国土房管局认为《通知书》不具有可诉性的理由不成立。
国办发〔2010〕5号《意见》第三条第一款规定,“在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照'一事一申请'原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开，行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。第二十一条第（四）项规定,“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中冉兴海申请公开的政府信息项目繁多，按行政机关现行工作职责分工，这些信息分属不同的机关制作或保存，其申请公开的信息应由不同的制作、保存机关公开,且冉兴海申请的内容有如“相关人民委员会的书面意见”不明确的情形，酉阳县国土房管局不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在、哪条信息属于哪个行政机关公开，为提高工作效率，方便冉兴海尽快获取所申请公开的信息，根据国办发〔2010〕5号《意见》“一事一申请”的规定要求冉兴海限期补正正确，原审法院判决撤销酉阳县国土房管局作出的《通知书》并责令其限期作出答复错误，二审予以纠正。经审查，酉阳县国土房管局系在法定期限内提起的上诉，冉兴海主张酉阳县国土房管局上诉无效的理由不成立。
综上，原判认定事实、适用法律、裁判结果错误，二审予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销酉阳土家族苗族自治县人民法院2018年5月8日作出的(2018)渝0242行初12号行政判决；
二、驳回冉兴海的诉讼请求。
一案件受理费50元，二审案件受理费50，合计100元,由被上诉人冉兴海承担。
本判决为终审判决。
审判长 张红梅
审判员 蒲开明
审判员 黄 瑶
二〇一八年八月二十七日
书记员 聂 潇