广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终582号
上诉人（原审第三人）惠东县黄埠镇新渔村民委员会。
负责人苏金轮，主任。
委托代理人黎潭彬，广东广法律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组。
诉讼代表人邹连合，男，1950年10月20日出生，汉族，住广东省惠东县。
诉讼代表人邹带兴，男，1957年6月3日出生，汉族，住广东省惠东县。
诉讼代表人邹振谋，男，1953年9月17日出生，汉族，住广东省惠东县。
诉讼代表人邹保亮，男，1969年9月13日出生，汉族，住广东省惠东县。
诉讼代表人邹祥平，男，1964年12月13日出生，汉族，住广东省惠东县。
委托代理人杨力球、罗红峰，均系广东聚生缘律师事务所律师。
原审被告惠东县人民政府，住所地广东省惠东县平山街道人民路23号。
法定代表人魏荣君，县长。
委托代理人何日宽，惠东县林业局副局长。
委托代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
上诉人惠东县黄埠镇新渔村民委员会（以下简称新渔村委会）因与被上诉人惠东县黄埠镇沙埔村龙仔村民小组（以下简称龙仔村民小组）、原审被告惠东县人民政府林权行政登记纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2016）粤13行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1967年12月14日，原黄埠公社沙埔大队和大洲公社新渔大队经召开公社、大队、生产队代表会议后作出决议，内容如下：“……（一）关于村界问题：村东面以现种田边为界；村北面由现住房屋至最后一栋北墙起，向北一百四十公尺东西一线（山下队松林除外）村西面以现住房屋西垟起，向西四十五公尺南北一线，（北至厕所西北向止）为界。占用山下生产队田地二十多亩（包括建房屋地基）请求上级，按党的政策规定，给予减免公余粮（另有报告）。（二）关于划草山的范围问题：……。”2003年11月28日，惠东县林业局组织周边相邻单位对涉案林地进行勘界并制作了1:10000盐洲镇林地界线图，时任盐洲镇政府负责人、联新村委会负责人、前寮村委会负责人、白沙村委会负责人、西冲村委会负责人、三洲村委会负责人、新渔村委会负责人、翁甲村小组负责人、李甲村小组负责人、林厝田村小组负责人在盐洲镇林地界线图上有签名；而该林地界线图列有望斗村委会负责人、社区居委会负责人、唐甲村小组负责人、田坑村小组负责人，但四个负责人均未在相邻的盐洲镇林地界线图上签名。2003年11月29日，第三人新渔村委会填写《广东省林地林权登记申请表》，向惠东县林业局申请对小地名为烟墩岭，面积234亩的林地所有权进行登记，该表“主要权利依据及附图”一栏写明：“三定”时划分。2003年12月30日，惠东县林业局在惠东县盐洲镇三洲村民委员会将拟登记的涉案林地相关内容进行公示，惠东县林业局制作的《广东省林地林权登记公示表》没有写明公示起止时间。
被告惠东县人民政府于2004年6月4日向第三人新渔村委会核发惠东林证字（2004）第××号《林权证》，该记载的事项主要有：所有权人新渔村委会，座落惠东县盐洲镇新渔，小地名烟墩岭，面积234亩；东至烟墩岭山顶，南至海边，西至烟墩岭山脚，北至水田。林地使用期：长期。
2016年2月23日，惠东县林业局向原告龙仔村民小组发出一份《告知书》，主要内容如下：“你村于2015年11月25日……。新渔村民委员会于2004年6月4日向惠东县人民政府申领了《林权证》（证号为：惠东林证字（2004）第××号），该证已将烟墩岭234亩的林地所有权登记在新渔村民委员会名下。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定……以及《林木林地权属争议处理办法》第六条规定……。由此可知，烟墩岭234亩林地权属清楚，不存在争议。若你村对新渔村委会持有的林权证有异议，可根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定……以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定……，建议你们循法律途径解决。”原告龙仔村民小组未选定村小组长，原审法院认定原告的主体以印章为准。
龙仔村民小组于2016年5月3日向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销被告惠东县人民政府颁发的惠东林证字（2004）第××号《林权证》；2.本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为，本案争议的焦点问题有两个：一是龙仔村民小组是否具有原告主体资格以及原告的起诉是否超过起诉期限；二是被告惠东县人民政府颁发涉案《林权证》的行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法。
关于龙仔村民小组的原告主体资格是否适格以及原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，龙仔村民小组与涉案林地相邻，对涉案林地有经营管理和使用的事实，作为涉案林地的相邻单位，其与被告惠东县人民政府就涉案林地颁发《林权证》的行政行为具有利害关系，因此，其认为被告惠东县人民政府核发的涉案《林权证》侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，原告是本案适格的主体。至于原告的起诉是否超过起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案被告惠东县人民政府虽然于2004年6月4日已核发涉案《林权证》，但该行政行为作出之时原告并不知道该行政行为的内容，原告于2015年11月25日向惠东县林业局主张涉案林地的权属才知道涉案林地已向第三人颁证的情况。因此，自原告知悉涉案《林权证》的内容始至原告向原审法院提起诉讼之日，原告并未超过上述法律及司法解释规定的起诉期限，被告和第三人并未提供有效证据证明原告知道涉案《林权证》内容的具体时间，因此，第三人述辩称原告已超过起诉期限的辩论意见，原审法院不予采纳。
关于被告惠东县人民政府颁发涉案《林权证》的行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，从被告惠东县人民政府提供的证据来看，第三人填写的《广东省林地林权登记申请表》中“主要权利依据及附图”一栏载明的是“三定”时划分，但提交的林地权属证明材料只有一份林地界线勘界图，而原告作为涉案林地的相邻单位，其并未在该勘界图上签名或者盖章，被告惠东县人民政府在庭审调查中亦认可这一事实，且涉案林地一直以来也存在权属争议，被告惠东县人民政府据此向第三人核发涉案《林权证》，认定事实不清，证据不足。另外，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”本案中，惠东县林业局于2003年12月30日对第三人的林权登记申请进行公示，而在《广东省林地林权登记公示表》上并无注明公示期限，也没有按规定自受理之日起10个工作日内进行公示，违反上述规定，属程序不当。
综上所述，被告惠东县人民政府向第三人新渔村委会核发的惠东林证字（2004）第××号《林权证》，认定事实不清，证据不足，程序不当，原审法院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：撤销被告惠东县人民政府于2004年6月4日核发给第三人惠东县黄埠镇新渔村民委员会的惠东林证字（2004）第××号《林权证》。一审案件受理费50元，由被告惠东县人民政府负担。
新渔村委会不服一审判决，向本院提起上诉称：一、新渔村委会是本案所涉烟墩岭234亩林地的所有权人，自1957年以来就一直使用该土地，1967年12月14日再次划定界线以来，继续一直占有、使用、经营、管理该片土地，依法享有作为林地所有者的全部权益。烟墩岭234亩林地自1967年12月14日以后从未划给其他人，该234亩林地与龙仔村民小组无关。该村提交的从惠东县档案馆复印的1967年12月14日的“最高指示”中“（二）关于划草山的范围问题：烟墩岭一个光井山。以东侧山角小路以西；大狗比至龙仔村通太平岭小路以北，丝茅坑至鸭子铺山西侧山腰小山头，由南向北：1—2堑壕之间岭坳直上以南，山顶与太平岭交界：蟾蜍岭一个光井山，由山的两侧水沟相交（另包括两个小山）处为止。上述三个地区划归新渔大队育林、使用和管理，另有横抗猛虎跳垟半面山（与太平岭交界、有双方代表到现地明确）给新渔大队村民刈草。”此处描述的范围非常清楚地划出了新渔大队与龙仔村在烟墩岭的界限。此界限正是上诉人提交的证据2“界线图”上的界限。此后此界限从未变更过。上世纪80年代林业“三定”时期也未变更过此分界线。尽管2004年原审被告颁发林权证时该村属于盐洲镇，龙仔村民小组属于黄埠镇沙埔村委会，分属于两个镇的两个不同村委会，但双方之间的界限仍然是前述界限，没有发生过变化。即新渔大队是上诉人的前身。按照1962年9月中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称“《人民公社六十条》”）的相关规定，新渔大队范围内的土地，都归新渔大队所有即上诉人所有。也就是说因此自1967年12月14日以来，前述没有变更过的界限以西的烟墩岭234亩林地从未划分给其他人，一直划归给该村所有、管理至今。该村在这234亩林地上种植甘蔗、花生、黄豆等农作物，并栽植马尾松等树木。而且该村的老人去世之后，也安葬在此山上，没有人对此提出过异议。同时山上也依风俗修建有风水墓地。在政府征收土地时也涉及到坟墓迁址，政府与墓地的相关人员即埋葬者的后代签订过“补偿协议”并支付了补偿款。前述种种事实证明该村也一直在占有、使用和管理这234亩林地，近50年来一直是这样，从来没有人来争议过这块土地。综上所述，烟墩岭234亩林地的所有权、使用权、经营管理权等自1967年12月14日以来就划归给该村了，此后没有划给其他人，烟墩岭234亩林地与被上诉人龙仔村民小组没有任何关系。二、涉案《林权证》的颁发，事实清楚，程序合法有效，应予以维持。上诉人向惠东县人民政府申请林地权属登记，时任盐洲镇政府负责人、联新村委会负责人、前寮村委会负责人、白沙村委会负责人、西冲村委会负责人、三洲村委会负责人、新渔村委会负责人、翁甲村小组负责人、李甲村小组负责人、林厝田村小组负责人（各相邻集体）在上诉人原审时提交的证据2“界线图”上签字确认，这就是权属依据，实际上也是各相邻单位对本案所涉林地权属的再次认可，即属于最新权属证据。被上诉人龙仔村民小组并非当时盐洲镇行政区域内的集体，其是黄埠镇行政区域内，而本案所涉的林地在盐洲镇的行政区域界线以内，并没有涉及黄埠镇。既然该村在同一行政区域范围内申请权属登记与被上诉人龙仔村民小组不属于相邻单位，因此该村向惠东县人民政府申请林权登记，不需要龙仔村民小组的签字确认。林地界线图上列有望斗村委会、社区居委会、唐甲村小组、田坑村小组四个单位，经核实并非涉案林地的相邻单位，故林地界线图无需上述四个单位签字。而且，惠东县人民政府也进行了为期30日的公示，该登记符合登记条件。三、被上诉人主张撤销原审被告颁发惠东林证字（2004）第××号《林权证》的行政行为已过法定时效，其起诉依法应当予以驳回。本案原审被告在2004年6月4日颁发了《林权证》，在颁证之前的2003年12月30日已经进行公示，且在公示期一个月内没有任何单位或个人提出异议。据此被上诉人应当至2004年1月31日止就知道或应当知道了惠东县人民政府作出的行政行为及其内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，其应于2004年7月31日之前向有关机关提出行政复议申请或向人民法院提起行政诉讼。但被上诉人直到其应当提起诉讼近12年后的2016年3月才向原审法院提起行政诉讼，其起诉已超过了法定期限且无正当理由。因此根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三条第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当驳回起诉：……（二）起诉超过法定期限且无正当理由的”之规定，本案应当由人民法院裁定驳回起诉。综上所述，被上诉人的主张没有任何事实和法律依据，其起诉已超过法定期限且无正当理由；林权登记行政行为于法有据。综上，请求：撤销一审行政判决，驳回被上诉人龙仔村民小组的诉讼请求。
被上诉人龙仔村民小组未向本院提交二审答辩意见。
原审被告惠东县人民政府二审提出意见称：一、发证行为程序合法，于2003年12月30日分别在原盐洲镇三洲村民委员会公示30天。二、发证行为所依据的证据充分，林地权属来源清楚。2003年3月，根据上诉人的林权登记申请，该府的林业主管部门对其申请办理位于黄埠镇新渔村民委员会烟墩岭地段的林地所有权的《林权证》有关内容进行审查，根据申请书派员进行林地权属现场勘查，经当地镇人民政府、村民委员会和接界人员现场划定界线后，确定林地权属。为此，根据广东省林业部门有关办理《林权证》的相关规定，给上诉人办理了惠东林证字（2004）第××号《林权证》。三、本案属林地林权的初始登记，依法应先进行行政复议前置程序。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，因本案属于林地权属初始登记确权，依法应先行向上级人民政府申请行政复议，对复议不服的才提起行政诉讼。四、公示和现场勘查、界线确认均系客观事实，应予确认。根据广东省林业厅统一印制的公示表进行统一公示，公示表张贴日即为公示日。原审法院以未注明公示日期，认定程序违法，于法无据。因当时本宗拟登记林地涉及黄埠镇和盐洲镇两镇，已于1967年12月14日由沙埔大队（即现沙埔村民委员会）与新渔大队（即现新渔村委会）两个大队代表会议决议确定分界清楚，权属不存在争议。因此，本宗拟登记林地现场勘验图无需另外镇的人员签名确认，也无需在黄埠镇公示。综上，请求：撤销一审判决，改判驳回龙仔村民小组的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院二审认为，本案二审的焦点问题是涉案林权登记行为是否存在违反法定程序应予以撤销的情形。
《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”该办法第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发〔2007〕33号）第四条第（一）项规定：“对于已经受理的林权登记申请，承办登记事宜的林业主管部门要认真审查申请的森林、林木和林地的权属状况，依法履行公告程序，及时完成现场勘验定界工作。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）条关于审核登记的程序中规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”因此，林权登记机关在进行林权登记时，应当严格审查申请登记的林权证明材料，经毗邻单位现场勘验、踏查指界，并张榜公告后才可予以登记。本案中，被诉林权登记行为所依据的权利来源证明材料仅有一份林地界线勘界图，而且该勘界图上没有相邻单位龙仔村民小组的签名确认。在新渔村委会没有提交其他法定的权属证书的情况下，惠东县人民政府本应通知涉案林地所有相邻各方均到场勘验定界，但却未通知龙仔村民小组，也未提供证据证明其已履行了公告义务，应当认定涉案登记事实不清、违反法定程序。原审法院据此判决撤销被诉林权登记行为符合法律规定，本院予以维持。
上诉人新渔村委会主张被上诉人龙仔村民小组自公告之时就知晓被诉登记行为理据不足，其并未提交该公告已实际张贴以及龙仔村民小组何时知晓该登记行为的相关证据，其据此主张本案超过起诉期限欠缺事实根据，对该上诉主张，本院不予支持。原审法院认定本案并未超过起诉期限，释法说理充分，适用法律正确，本院持相同意见，在此不再赘述。被诉林权登记行为系主要因违反法定程序被人民法院判决撤销，该撤销不等于完全否定新渔村委会的相关权利，新渔村委会可在惠东县人民政府后续的重新发证程序中或者林权争议调处程序中继续提供权属凭证主张涉案林权权属，配合政府完善登记程序，完成林权登记。
关于惠东县人民政府以龙仔村民小组原不在盐洲镇行政区域范围内为由主张无需通知该村民小组参与踏查的问题，争议林地双方是否在同一镇的行政区域内，并不是判断应否通知相关权利人参加踏查以及确定其林权的法律标准，没有法律法规规定行政区划界线是划定林权边界必须遵守的依据，该府的上述意见欠缺法律依据，本院不予采纳。关于本案诉争应否复议前置的问题，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所规定，需要先行政复议的，是指行政机关确认自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，不包括林权登记发证行为。《最高人民法院关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为的答复》（[2005]行他字第4号）中亦明确“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。因此，本案依法不属于应当复议前置的情形，惠东县人民政府的该项主张欠缺法律依据，本院不予支持。惠东县人民政府应当按照本判决指引重启林权审核登记程序，权属清楚的，则依照法定程序予以登记；存在权属争议的，亦可以引导争议双方按照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的相关规定启动调处程序。
综上，上诉人惠东县黄埠镇新渔村民委员会的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费人民币50元，由上诉人惠东县黄埠镇新渔村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一八年十一月十九日
书记员 张 铭