江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣中行初字第51号
原告肖显槐，男，1952年5月12日生，汉族。
委托代理人刘建民，北京市才良律师事务所律师。
被告赣州市人民政府，所在地址赣州市章贡区长征大道8号。
法定代表人冷新生，该市市长。
委托代理人赖徽棠，男，1979年3月8日生，汉族，赣州市人民政府法制办工作人员干部。
被告上犹县人民政府，所在地址上犹县犹江大道16号。
法定代表人余业伟，该县县长。
委托代理人谢智勇，江西南芳律师事务所律师。
原告肖显槐不服被告上犹县人民政府作出土地行政强制及被告赣州市人民政府作出的复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月28日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月21日公开开庭审理了本案。原告肖显槐及其委托代理人刘建民、被告赣州市人民政府的委托代理人赖徽棠、被告上犹县人民政府的委托代理人谢智勇均到庭参加诉讼。本案经江西省高级人民法院批准，延长审理期限6个月。本案现已审理终结。
2015年4月14日，上犹县人民政府组织人员在旅游文化城B区平整土地。肖显槐以该平整行为违法为由，向赣州市人民政府申请行政复议，请求赣州市人民政府责令上犹县人民政府立即停止平整土地行为。2015年7月10日，赣州市人民政府对原告肖显槐的复议申请作出赣市府复字[2015]35号行政复议决定，认为上犹县人民政府4月14日平整的土地已经省国土资源局批准，赣州市中级人民法院（2013）赣中法行终字第44号行政判决已确认上犹县人民政府以拍卖方式出让上犹旅游文化城B区宗地使用权的行为有效，且上犹县人民政府按照法院判决对原告进行征地补偿。因此，对上犹县人民政府推进旅游文化城项目建设而平整土地的行为予以支持。对肖显槐提出平整土地行为损毁其果树、树木，因未提供合法有效的证据证明其损害事实和程度，对该申请事项不予支持。综上，复议维持上犹县人民政府2015年4月14日在旅游文化城B区的平整土地行为。
原告肖显槐诉称，2001年原告等通过竞拍购得原上犹县公安局果园场的国有土地、房屋及附着物。上犹县人民政府应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出征收决定并按照该条例的规定予以补偿安置。但上犹县人民政府未按照相关规定对原告的果园进行征收。2015年4月14日，上犹县人民政府在没有任何法律催告文书的前提下，违法组织人员对原告经营的果园予以强制推平，造成严重的经济损失。综上，原告诉至法院，请求：1.撤销赣州市人民政府作出的赣市府复字[2015]35号行政复议决定；2.确认被告上犹县人民政府于2015年4月14日对原告经营的果园予以强制推平的行为违法；3.要求被告上犹县人民政府立即停止强推原告果园的违法行为，同时将原告的果园恢复原状；4.要求上犹县人民政府赔偿因强推行为给原告造成的经济损失150万元。
原告肖显槐为证明其主张向本院提交以下证据：1.上犹县人民政府会议纪要一份，拟证明上犹县人民政府的对顺昌果场进行征收；2.关于联合兴办“上犹顺昌果场”的协议、上犹县公安局果园场资产变现拍卖协议书、余承铨国有土地使用权证各一份，拟证明原告与上犹县人民政府的土地平整行为具有利害关系；3.原告果园照片一组，拟证明上犹县人民政府实施了强制征收土地的行为；4.收案登记表一份，拟证明原告向上犹县公安局报案，上犹县人民政府土地平整行为存在；5.电话录音光盘一张，拟证明上犹县人民政府实施了土地平整行为；6.复议决定书一份，拟证明原告对上犹县人民政府实施的土地平整行为向赣州市政府提起了行政复议，赣州市政府复议决定予以维持；7.江西省国土资源厅国土资源核[2011]1477号关于上犹县2011年度第四批次城市建设用地的批复材料一份，拟证明该批复中不包括顺昌果场所涉及的土地；8.房屋共有权证一份，拟证明原告在顺昌果场有房屋产权；9.土地丈量底册一份，拟证明原告在顺昌果场的土地面积；10.未补偿记录一份，拟证明未补偿土地面积。
被告上犹县人民政府辩称，1.我府于2015年4月14日对依法征收的上犹县顺昌果场部分土地推平，是在充分履行已生效的土地征收协议的合同义务前提下，行使合同权利而采取的正当行为。2.被征收的土地归合伙组织顺昌果场使用，涉及使用权等财产权益的处分应由顺昌果场股东会集体研究决定，所研究事项由股东以所持股份为表决权采取表决的方式通过，集体研究确定的事项不因个别股东的反对而无效。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告上犹县人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.南康区人民法院（2012）康行初字第16号行政判决书、赣州市中级人民法院（2013）赣中行终字第44号行政判决书各一份，拟证明上犹县文本化旅游城B区项目合法，上犹县政府实施土地行政征收补偿行为合法；2.余成铨、李湖江、罗承维签订的上犹县集体土地征收协议书一份，拟证明：征收协议双方的权利义务，果场股东余承铨、李湖江、罗承维同意土地转让；3.领款凭据一份，拟证明土地征收补偿款已付清，补偿到位；4.关于联合兴办“上犹顺昌果场”的协议一份，拟证明余承铨、李湖江、肖显槐（含肖显棠）、罗承维合股成立合伙组织上犹县顺昌果场，合伙未尽事宜经股东会研究决定；5.旅游文化四股东集体果园及林地分摊分配数一份，拟证明果场四股东对涉征土地面积的认可。
被告赣州市人民政府辩称，1.上犹县人民政府2015年4月14日在上犹县旅游文化城B区平整土地行为合法。2.我府维持上犹县人民政府实施土地平整行为程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告赣州市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.行政复议申请受理通知书及送达回证各一份，2.行政复议案件立案审批表一份，3.行政复议通知书及送达回证各一份，共同证明赣州市人民政府作为复议机关在行政复议阶段依法受理本案，并送达了相关法律文书给各方当事人，4.赣市府复字〔2015〕34号《行政复议决定书》及送达回证各一份，拟证明市政府依法作出了复议决定并将决定书送达了各方当事人，上述证据拟证明我府作出的复议决定程序合法。
经庭审质证，两被告对原告提交证据的质证意见为：证据1会议纪要属于上犹县人民政府内部行为，并不能证明原告所主张的对象；对证据2的证明对象有异议，原告对本案不具有原告诉讼主体资格；对证据3、证据4、证据5的证明目的有异议，平整行为是合法行为；对证据6复议决定和证据7建设用地批复的真实性没有异议；证据8房屋所有权与本案无关；对证据9土地丈量底册、未补偿记录的真实性均有异议。
原告肖显槐对上犹县人民政府提交证据1行政判决的真实性没有异议，但被告上犹县人民政府未履行法院判决，恰能证明上犹县人民政府实施的征收行为违法；对证据2集体土地征收协议书的真实性有异议，该协议内容不合法；对证据3领款凭证的真实性有异议，上犹县人民政府未按照法律规定予以补偿；对证据4关于联合兴办上犹顺昌果场的协议的真实性、合法性和关联性均无异议，该协议能证明原告的主体资格；对证据5旅游文化城四股东集体果园及林地分摊分配数，真实性无异议，但不能证明涉证土地的面积。原告对赣州市人民政府的提交的证明复议程序合法的证明没有异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1会议纪要与本案不具有关联性，本院不予采信；对证据2关于联合兴办上犹顺昌果场的协议，被告上犹县人民政府同时作为证据向法院提交，本院予以采信；对证据3平整土地照片及证据4上犹县公安局受案登记表与被告上犹县人民政府的当庭陈述能相互印证，本院予以采信；证据6行政复议决定书，是被诉行政行为，本院予以采信；证据7建设用地批复，系上级政府机关作出的批复，本予以采信；证据8房屋所有权证，与本案不具有关联性，本院不予采信；原告提交的其他证据不符合证据三性要求，本院不予采信。对被告上犹县人民政府提交的证据1行政裁判文书，系已生效的法律文书，本院予以采信；证据2征收协议书，原告对其真实性不持异议，本院予以采信；证据3领款凭据与证据4联合办场协议、证据5果园及林地分摊数据能相互印证，本院予以采信。对被告赣州市人民政府提交涉及复议程序的证据，各方当事人均没有异议，本院予以采信。
经审理查明，原告所称被平整的土地位于上犹县文化旅游城建设项目B区宗地范围，系原上犹县公安局果园场范围内部分土地。上世纪九十年代，原上犹县公安局果园场破产，2001年10月2日破产清算小组将该果园场整体拍卖给案外人余承铨。同日，余承铨、李湖江、肖显槐、肖显棠、罗承维等人联合兴办上犹顺昌果场。上犹顺昌果场经营所占土地为该拍卖土地，并实行山场土地及全部资产以股份落实到户，长期分户经营管理使用。2001年10月22日，余承铨取得了拍卖土地的国有土地使用权证[（上）国用（2001）字第111800119269号]，总面积66594㎡，证照没有登载共有使用权人。2011年，上犹县人民政府启动4A级景区式复合型社区即上犹县文化旅游城建设项目，该项目分为A、B、C、D、E地块，其中B区地块涉及上犹顺昌果场。同年11月16日，上犹县国土资源管理局通过挂牌方式出让旅游文化城B区宗地国有建设用地使用权，面积为l02.88亩；12月19日，江西海鑫投资有限公司竞得旅游文化城B区宗地。2012年2月23日上犹县人民政府因建叶坑弃土点组织人员拓宽小路，罗承维、肖显棠及其果园承包人周盛等人认为当时是临时征用而非征收，并且上犹县人民政府实施推土行为属于为旅游文化城的建设进行施工，故认为上犹县人民政府的行为属于强推土地，造成土地损失及果树损失,遂向法院提起诉讼，请求：依法判令上犹县人民政府取消2011年12月19日《上犹县旅游文化城B区》买卖土地的项目，归还土地；判令上犹县人民政府赔偿强卖强推损毁肖显棠土地造成的人民币1079万元；判令上犹县人民政府强推损毁肖显棠的脐橙果树赔偿人民币110340元。2012年6月29日，江西省国土资源厅作出《关于上犹县2012年度第三批次城市建设用地的批复》（赣国土资核〔2012〕905号），涉案宗地位于批复征收土地范围内。2013年3月4日，南康区人民法院作出（2012）康行初字第16号行政判决，确认上犹县人民政府2011年12月19日拍卖上犹县旅游文化城B区宗地的行为违法，责令上犹县人民政府与被征收人签订好行政征收补偿协议或作出行政征收补偿决定并补偿到位，驳回肖显棠关于要求按拍卖价赔偿土地及赔偿全部果树的诉讼请求。肖显棠不服判决向本院提出上诉，本院驳回其上诉，维持原判。2013年12月11日，上犹县人民政府组织肖显棠、肖显槐、余承铨、李湖江、罗承维等5人对上犹顺昌果场土地及地面附着物进行了实地测量，肖显槐、李湖江、罗承维对测量结果签字认可，肖显棠、余承铨未在测量记录上签字。2014年1月10日，肖显棠、肖显槐、余承铨、李湖江、罗承维签订《旅游文化城四股东集体果园及林地分摊分配数协议》，协议约定：同意将集体果园31.44亩，林地6.11亩平均分为四份，其中肖显棠、肖显槐二人共占一份，其他三人各占一份。余承铨、李湖江、罗承维三人在该协议上签字；肖显槐在该协议上签字并注明：面积认可，但未补偿；肖显棠未在该协议上签字。上犹县东山镇政府按照《旅游文化城四股东集体果园及林地分摊分配数协议》约定各股东所占果园、林地份额分别与余承铨、李湖江、罗承维三人签订了《上犹县集体土地征收协议书》，并按协议内容发放了征地补偿款；肖显槐因对补偿标准等问题有异议，未签订《上犹县集体土地征收协议书》，也未领取征地补偿款。2015年3月27日，上犹县人民政府向肖显槐在上犹县农村信用合作社城区信用社的账户中各存入13.853万元征地补偿款；4月13日，上犹县土地房屋征收办公室和上犹县东山镇人民政府联合向肖显槐发出领取土地补偿款通知，告知征地补偿款已存入上犹县农村信用合作社城区信用社以及存折存放在东山镇人民政府，要求接到通知后与上犹县东山镇政府联系，领取补偿款（存折），但肖显槐至今未领取补偿款。2015年4月14日，上犹县人民政府在旅游文化城B区平整土地。5月1日，肖显槐向赣州市人民政府申请行政复议，认为该平整行为为违法，请求赣州市人民政府责令上犹县人民政府立即停止平整土地行为。赣州市人民政府于2015年7月10日作出赣市府复字〔2015〕35号行政复议决定，该复议决定认为，上犹县人民政府4月14日平整的土地已经江西省省国土资源局批准，赣州中院的终审判决已确认上犹县人民政府以拍卖方式出让上犹旅游文化城B区宗地使用权的行为有效，上犹县人民政府按照法院判决对原告进行征地补偿。因此，对上犹县人民政府推进旅游文化城项目建设而平整土地的行为予以支持。对肖显槐提出平整土地行为损毁其果树、树木，因未提供合法有效的证据证明其损害事实和程度，对该申请事项不予支持。复议决定遂维持上犹县人民政府2015年4月14日在旅游文化城B区的平整土地行为。原告肖显槐不服该该复议决定，遂诉至本院，请求：1.撤销赣州市人民政府作出的赣市府复字[2015]35号行政复议决定；2.确认被告上犹县人民政府于2015年4月14日对原告经营的果园予以强制推平的行为违法；3.要求被告上犹县人民政府立即停止强推原告果园的违法行为，同时将原告的果园恢复原状；4.要求上犹县人民政府赔偿因强推行为给原告造成的经济损失150万元。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼。本案中，原告肖显槐是上犹县顺昌果场的股东，被告上犹县人民政府推平的土地涉及上犹县顺昌果场所占土地，被告上犹县人民政府实施的平整行为与原告存在利害关系，因此原告就该平整行为提起行政诉讼具备原告诉讼主体资格。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规，阻扰国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，虽然涉案宗地履行征收审批程序，且业经上犹县人民政府出让的行为被法院确认有效，被告上犹县人民政府依据法院判决对原告肖显槐进行了征地补偿。但原告肖显槐未签订集体土地征收协议书、领取补偿款及履行交出土地义务，被告上犹县人民政府在未申请人民法院强制执行的情况下对已征收土地进行施工平整的行为与法律规定不符，应确认违法。被告赣州市人民政府维持上犹县人民政府实施平整土地的行为不当，依法应予以纠正。原告肖显槐请求撤销赣州市人民政府作出府复议决定以及确认上犹县人民政府实施强制平整土地行为违法的请求，符合法律规定，本院予以支持。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，因涉案土地被征收为国有，并已用作旅游文化城项目建设，不具有恢复原状的可能。且上犹县人民政府根据上犹县顺昌果场四股东集体果园及林地分摊分配数，进行征地补偿，相关补偿款已通知原告到上犹县东山镇人民政府领取。因此，原告提出的恢复果园以及要求赔偿经济损失150万元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。因强制推平行为属事实行为，且被诉行为已确认违法，对于原告要求上犹县人民政府立即停止强推原告果园的行为，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，被告上犹县人民政府依法完成对原告实际使用的宗地征收后，当原告据不交出土地时，没有依法申请人民法院强制执行，自行于2015年4月14日组织施工，强制推平原告被征收土地，该行为违法。被告赣州市人民政府维持该强制推平行为，主要证据不足，依法应予以撤销。原告肖显槐提出停止强推行为、恢复原状及赔偿经济损失的请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告赣州市人民政府2015年7月10日作出的赣市府复字[2015]35号行政复议决定；
二、确认被告上犹县人民政府2015年4月14日强制推平原告肖显槐被征收土地的行为违法；
三、驳回原告肖显槐的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告上犹县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费（户名：江西省高级人民法院，账号：14-315201040001442，开户行：农行南昌市象南广场支行），上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 曾照旭
代理审判员 张小光
代理审判员 王丽琼
二〇一六年七月二十二日
代理书记员 曾 慧