河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安中行终字第41号
上诉人（一审第三人）姜官学，男，1936年9月11日出生，汉族。
委托代理人姜世杰，男，1969年12月12日出生，汉族，住林州市。
上诉人（一审第三人）王文瑞，女，1937年2月12日出生，汉族。
委托代理人姜秀清，女，1968年2月17日出生，汉族，教师，住林州市。
委托代理人姜秀丽，女，1973年6月8日出生，汉族，住林州市。
被上诉人（一审原告）姜用德，男，1957年3月12日出生，汉族。
被上诉人（一审原告）任改青，女，1956年11月3日出生，汉族。
一审被告林州市人民政府。住所地：林州市红旗渠大道中段。
法定代表人王军，男，该市市长。
委托代理人李林楷，男，林州市国土资源局工作人员。
上诉人姜官学、王文瑞因被上诉人姜用德、任改青诉林州市人民政府土地行政裁决一案，不服林州市人民法院（2012）林行初重字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人姜官学及其委托代理人姜世杰，上诉人王文瑞的委托代理人姜秀丽、姜秀清，被上诉人姜用德、任改青，一审被告林州市人民政府的委托代理人李林楷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
林州市人民政府于2010年11月25日作出林政土权字（2010）第005号《土地权属争议案件决定书》，将座落于林州市桂林镇纸坊村翠平山阳坡下东至胡同、西至胡同、南至郭安伏（现郭振强）、北至姜先学的宅基地的使用权，决定归姜官学、王文瑞夫妇二人。
一审法院查明：林州市人民政府林政土权字（2010）第005号《土地权属争议案件决定书》认定，1964年左右，姜用德生母去世，姜官学在县教委工作，姜用德同他爷爷姜风昌一起生活。1966年左右，姜官学同王文瑞结婚，之后姜用德同他爷爷姜风昌夫妇及继母王文瑞等一起生活。1975年，在姜用德大舅及小队干部张中和主持下，姜用德同父母分开吃住，未分财产。1981年1月23日，纸坊大队经研究同七组三户调房户签订建房合同，争议宅基地填用地户为姜用德。1981年1月30日，纸坊大队以老宅调换的方式组织为七组三户调房户现场丈量了宅基地，争议宅基地丈量表填写用户名称为姜用德，当天建房户向大队交纳了50元宅基地押金，交款单上显示交款人为姜官学。阴历年后，该宅基地开工建设。根据县委县政府1982年12月26日53号文件，1983年1月，全县范围开展宅基地清理整顿，本案争议宅基地因已动工建设，接受了纸坊大队的清查处理，并填写了处理建房问题备查卡片，用户交纳了罚款。该备查卡片及现金交款单载明处理对象为姜官学夫妇，卡片上同时载明作为调换的老宅基地按土地证（分单）为凭证。1986年10月，争议宅基地房屋全部建成，姜用德入住并存放家俱物品。上述决定认为，在本宅基地争议案件中，该宅基地的权属来源为该宅基地使用权确权最直接的依据，该争议宅基地没有合法的审批手续，没有县、社批示，属于违法用地。1983年1月，全县集中开展宅基地清理整顿，对本争议宅基地进行了处理，本次处理可以作为地方人民政府依照有关规定所作出的处理，应作为认定该宅基地使用权的依据，处理对象应认定为该宅基地的使用权人，上述决定根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条、第四十六条之规定决定本案争议宅基地使用权归姜官学、王文瑞夫妇二人。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条规定“一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权”，该规定第四十六条规定“一九八二年二月《村镇建房用地管理条例》发布起至一九八七年一月《土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。”按林州市人民政府提交的1983年1月15日处理建房问题备查卡片记载，本案争议宅基地是由原纸坊大队按非耕地批准安排的，当时批准占地面积0.202亩，实有占地面积也是0.202亩。1988年个人建房用地清查时，该争议宅基地经丈量，实际占地面积为141.7平方米（折合市亩0.21亩）。本次重审庭审后，姜官学、王文瑞提出姜用德自称是2011年8月29日收到安阳市人民政府行政复议决定书的，到2011年9月26日向人民法院起诉时，已超过法定起诉期限。经落实，安阳市人民政府是2011年9月18日向姜用德送达上述行政复议决定书的，至姜用德、任改青提起行政诉讼时，没有超过15日的起诉期限。
一审法院认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款：“个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案林州市人民政府享有在本行政区域内的土地权属争议调查、处理的法定职权。二、依据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十一条第（三）项“山区、丘陵区每户用地不得超过二百平方米”及1982年6月26日《河南省村镇建房用地管理实施办法》第十条“山区、丘陵地区平均每户建房规划用地不得超过三分。如人多地少须占用耕地时不得超过二分半”的规定，本案争议宅基地是按非耕地被安排的，且占地面积不到二百平方米，不超过上述占地标准。而《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条、第四十六条均是对超过当地政府规定的占用宅基地面积的处理依据，显然林州市人民政府作出的上述土地权属争议案件决定依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条、四十六条的规定，是适用法律、法规错误，依法应予撤销，因本案涉及到姜官学、王文瑞的权益，在本判决生效后，林州市人民政府应在法定期限内重新作出具体行政行为。姜用德、任改青要求撤销林州市人民政府上述土地权属争议案件决定的请求，予以支持。林州市人民政府与姜官学、王文瑞要求维持原行政决定，并要求驳回姜用德、任改青诉讼请求的理由不能成立，不予采纳。本案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款、第五十九条第（一）项、第六十条之规定，判决：一、撤销林州市人民政府作出的林政土权字（2010）第005号土地权属争议决定；二、责令林州市人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由林州市人民政府负担。
上诉人姜官学、王文瑞上诉称：一、林州市人民政府于2010年11月25日作出的林政土权字（2010）第005号《土地权属争议案件决定书》，认定事实清楚，证据确凿、程序合法，适用法律正确，应予维持。二、一审判决认定事实、适用法律均错误，且审判程序违法，应予撤销。（一）林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定没有侵犯姜用德、任改青的合法权益，其二人与该决定没有法律上的利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格，一审法院对此应予审查。（二）一审判决认定事实错误。争议宅基地是纸坊大队1981年1月用姜官学老宅院西屋宅基地调换给姜官学夫妇的，当时无县、公社批示，没有合法用地手续。姜官学在取得争议宅基地前已在本村取得了一处宅基地，姜官学夫妇两处宅基地面积之和超过了政府规定的标准。1983年1月，纸坊大队根据林县县委林发（1982）53号文件对姜官学超占宅基地一事进行了处理，并在姜官学交了罚款后将争议宅基地确定给姜官学夫妇使用。由于姜官学的总宅基地使用面积超过了规定的用地标准，所以林州市人民政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条、第四十六条的规定，将本案争议的宅基地使用权决定归姜官学夫妇，并无不当。一审法院忽略了姜官学在纸坊村拥有两处宅基地的事实，仅以本案争议的宅基地未超过二百平方米为由，就认定林州市人民政府不应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条、第四十六条的规定作出林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定，显属错误。（三）姜用德、任改青没有提供证据证明被诉具体行政行为侵犯其合法权益，其二人的答辩理由不能成立。请求撤销一审判决，维持林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定，或驳回姜用德、任改青的起诉。
被上诉人姜用德、任改青答辩称：一、林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定认定事实、适用法律和处理结果均错误，且程序违法，应予撤销。主要理由：（一）姜官学、王文瑞及其子女均为城镇户口不具备使用纸坊村宅基地的资格。姜官学是非农业户口，姜用德的生母于姜用德7岁时去世。姜官学与王文瑞1966年再婚后，王文瑞于1972年左右在纸坊村取得了一处宅基地并建成入住。后王文瑞及其子女都成为城镇户口，全家转入县城生活。1980年姜用德申请本案争议宅基地时，姜官学、王文瑞的三个子女尚未成年，不符合申请宅基地的资格。（二）本案争议宅基地系姜用德申请取得的，使用权应归姜用德夫妇。姜用德1957年3月出生，后因与继母不和，1975年在小队干部申水秀主持下姜用德与姜官学夫妇分家立户，分得姜用德爷爷的一间半小晒棚。1980年姜用德向纸坊大队申请宅基地，1981年1月30日，纸坊大队给姜用德安排了一处0.202亩宅基地。1982年姜用德与任改青结婚，1983年全县开展宅基地清理整顿时，备查卡片上的户主姓名及处理对象是姜用德家庭。1986年姜用德夫妇在争议宅基地上建成新房并入住至今。（三）林州市人民政府作出林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定程序违法。林州市人民政府组织的两次听证中，听证主持人王自永、李林楷均是该案的调查人，违反了调查人不得担任听证主持人的规定。（四）林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定适用法律错误。本案争议宅基地使用权的归属是姜用德夫妇与姜官学夫妇争议的所在，在争议宅基地权属尚无确定的情况下，林州市人民政府就错误地将争议宅基地面积与王文瑞1972年左右取得的宅基地面积相加，从而证明姜官学的宅基地面积超标，并使用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条、第四十六条的规定作出林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定，显属适用法律错误。二、姜官学、王文瑞的上诉理由不能成立。姜官夫妇在纸坊村已有一处宅基地，依法不能再取得宅基地。姜官学认为争议宅基地的使用权归其夫妇，但未能提供其申请争议宅基地的申请书，且姜官学提供的有关取得争议宅基地的整套材料均是篡改姜用德的。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告林州市人民政府答辩称：一、林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定认定事实清楚，证据充分，处理程序合法。二、姜用德、任改青的答辩理由不能成立。（一）争议宅基地是安排给姜官学家庭的，不是安排给姜用德个人的。姜用德没有提供证据证明1975年其已分家立户。1980年12月，纸坊大队安排宅基地时姜用德尚未结婚成家，也未单独分户，争议宅基地只能是安排给姜官学家庭，而不能安排给姜官学的某一个家庭成员。1981年，姜官学家庭除姜官学本人为城镇户口外，包括姜用德在内的其他家庭成员均为农村户口，姜官学作为户主完全可以代表该户申请宅基地。（二）争议宅基地1980年安排时，未经县、公社批示，属于非法安排。（三）林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定适用法律正确。争议宅基地无合法批准手续，且1983年经过清查处理，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条、第四十六条是针对1982年以前形成占地的农宅的清查处理的规定，林州市人民政府依据该第四十五条、第四十六条规定，作出林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定是恰当的。（四）林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定程序合法。《土地权属争议调查处理办法》未明确规定听证是必经程序，在2012年2月1日听证中主持人并不是本案的调查人员，且姜官学在该案处理过程中明确表示不同意调解。三、一审判决认定事实和结果均错误。请求撤销一审判决，维持林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定。
一审时各方当事人提交的证据材料均随一审卷宗移送本院审查。
本院审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，林州市人民政府在处理本案争议宅基地使用权争议时，将姜用德作为争议相对方通知其参加本案争议宅基地使用权争议的处理，其作出的林政土权字（2010）第005号《土地权属争议案件决定书》也将姜用德列为被申请人，姜用德作为被申请人与该土地权属争议案件决定显然有法律上的利害关系，故姜用德与其妻任改青具有本案原告诉讼主体资格。二、我国农村居民使用集体土地建住宅以户为单位进行申请，该户的成员对所取得的宅基地均享有使用权。本案中，姜官学与姜用德系父子，姜用德称1975年其与姜官学夫妇分家立户，本案争议宅基地系由其申请取得，使用权应归其享有。林州市人民政府对此不予认可，主张1980年12月纸坊大队安排宅基地时，姜用德还未结婚成家未与姜官学夫妇分户，当时安排宅基地只能是对姜官学家庭而言，而不能针对其家庭成员。但林州市人民政府在无证据证明本案争议宅基地上的房产已进行了分家析产的情况下，作出林政土权字（2010）第005号土地权属争议案件决定，将本案争议的宅基地使用权决定仅归姜官学、王文瑞夫妇二人，显然缺乏法律依据，且与其上述主张相矛盾。综上所述，姜官学、王文瑞的上诉理由和林州市人民政府的答辩理由均不能成立，姜官学、王文瑞的上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，处理结果适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姜官学、王文瑞负担。
本判决为终审判决。
审判长 阎丽杰
审判员 蔡 梅
审判员 袁武明
二〇一四年七月三日
书记员 张艳娇