湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘01行终324号
上诉人（原审原告）长沙嘉年华出租汽车有限公司，住所地长沙市雨花区韶山中路412号商业1区308。
法定代表人丁方飞，董事长。
委托代理人周明奇，湖南恒昌律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)长沙市安全生产监督管理局，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号。
法定代表人胡春山，局长。
出庭行政机关负责人杨友良，该单位党组成员。
委托代理人朱征宇，该局工作人员。
委托代理人张瑾伊，湖南湘晟律师事务所律师。
上诉人长沙嘉年华出租汽车有限公司（以下简称嘉年华公司）与被上诉人长沙市人力资源和社会保障局（以下简称市安监局）行政处罚一案,不服长沙市岳麓区人民法院（2017）湘0104行初158号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，嘉年华公司系出租汽车公司，经营范围为出租车客运。2016年8月29日15时50分左右，在长沙市××线（××路，又名黄乌线）与东二环苏家托高架桥桥下新修平行道路交叉路口发生一起较大道路事故，造成4人死亡，3人受伤，直接经济损失323.7万元的较大道路交通事故。在该交通事故中，一方肇事车辆为嘉年华公司公司的湘Ａ×××××出租汽车，驾驶员蔡玉华系嘉年华公司公司的驾驶员。事故发生后，在相关政府部门的组织下，经长沙市开福区捞刀河街道人民调解委员会组织调解，各方于2016年8月31日签订了《人民调解协议书》，肇事各方按照该协议书承担了相应的民事赔偿责任。2016年9月9日，长沙市公安局交通警察支队开福交通警察大队作出长公交开（2016）第00104号《道路交通事故责任认定书》，认定蔡玉华负事故主要责任，另一方肇事车辆驾驶员负事故次要责任，伤者、死者无责任。
2016年10月24日，长沙市人民政府开福区“8.29”较大道路交通事故调查小组作出事故调查报告。2017年2月7日，长沙市人民政府对市安监局作出《关于长沙市开福区“8.29”较大道路交通事故调查报告的批复》（长政函〔2017〕30号），第二条第（四）项认定：嘉年华公司安全生产主体责任不落实，对驾驶员教育管理不到位，是事故的责任单位之一，由市安监局依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（二）项予以处罚。2017年3月7日，市安监局对嘉年华公司立案调查。2017年4月5日，因案情复杂，市安监局决定对该案延期调查处理。2017年3月31日，市安监局向嘉年华公司送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，拟对嘉年华公司处55万元罚款并告知嘉年华公司享有申请听证等权利。经嘉年华公司申请，市安监局于2017年4月21日召开听证会，并于2017年4月24日作出《听证会报告书》。2017年5月22日，市安监局作出（湘长）安监事故罚单（2017）hz2号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），决定对嘉年华公司罚款55万元。该《行政处罚决定书》于2017年5月31日送达给嘉年华公司，嘉年华公司不服，遂诉至原审法院。
另查明，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项的规定，造成三人以上十人以下死亡的，属较大事故。
一审法院认为：一、根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”该法第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门予以罚款。市安监局作为长沙市人民政府安全生产监督管理部门，对安全生产事故责任单位实施处罚属于依法履行法定职责。嘉年华公司经营范围为出租车客运，属于从事经营活动的单位。依据《中华人民共和国安全生产法》第二条的规定，嘉年华公司单位的生产安全，应适用《中华人民共和国安全生产法》的有关规定。《中华人民共和国道路交通安全法》第二条规定：“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法。”该法对从事生产经营活动单位的安全生产及监督管理没有规定，未规定从事生产经营活动的单位发生交通事故责任主体的行政责任。且《安全生产事故报告和调查处理条例》第十三条、第二十条已经明确将道路交通事故纳入安全生产事故范围。嘉年华公司辩称《中华人民共和国安全生产法》第二条将道路交通安全规定为“另有规定的，适用其规定”范围，涉及道路交通事故处理的应适用《道路交通安全法》，嘉年华公司的从业活动不受《中华人民共和国安全生产法》的约束，不属于安全生产监督管理部门的行政管理范围，市安监局在本案中不具有行政主体资格和行政处罚权力的主张，理由不能成立，一审法院不予采纳。
二、根据《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度……，确保安全生产。根据该法第二十二条的规定，生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（一）组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；（二）组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况；（三）督促落实本单位重大危险源的安全管理措施；……（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；（六）制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；（七）督促落实本单位安全生产整改措施。根据该法第二十五条的规定：生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业……生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。嘉年华公司作为经营出租车客运的公司，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第（二）、(五)、(六)项、第二十五条第一款之规定，存在安全生产主体责任不落实，安全生产管理工作不到位，对驾驶员的培训教育组织不力，对驾驶员交通违法行为未及时全面把握，对驾驶员的交通违法行为整改不力等现象，涉案驾驶员蔡玉华未经考试合格即上岗作业，导致驾驶员未掌握安全生产知识、未遵守交通法规，驾车超过核定人数，通过没有交通标志、标线控制的交叉路口，没有尽到谨慎驾驶的义务。本案事故调查小组作出的事故调查报告认定嘉年华公司系涉案事故的责任单位，与本案事实相符。市安监局对其作出行政处罚认定事实清楚。嘉年华公司辩称交通事故责任书认定嘉年华公司的驾驶员负主要责任结论不公，嘉年华公司存在的上述安全管理不到位等情形与涉案交通事故没有必然因果关系，市安监局作出的行政处罚认定事实错误、没有考虑造成交通事故的其他违法事实，侵犯了嘉年华公司合法权益的主张，缺乏法律依据，一审法院不予采纳。
三、根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款。故被告对原告处五十五万元罚款，适用法律正确。嘉年华公司辩称市安监局应该适用《中华人民共和国安全生产法》第九十四条对嘉年华公司进行行政处罚的理由不能成立，一审法院不予采纳。
综上，市安监局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。嘉年华公司请求撤销该行政行为的诉讼请求，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回嘉年华公司的诉讼请求。
上诉人嘉年华公司上诉称：一、一审认定事实错误。原审判认定涉案驾驶员蔡玉华未经考试合格即上岗作业，导致驾驶员未掌握安全生产知识、未遵守交通法规，驾车超过核定人数，通过没有交通标志、标线控制的交叉路口没有尽到谨慎驾驶义务。实际情况是驾驶员蔡玉华是经交通行政主管部门长沙市交通运输局驾培科主办为期15天(全天)的上岗学习、培训，经考试合格依法取得由长沙市交通运输局颁发的“道路运输从业人员从业资格证”(证号:430603196302132017)和长沙市公共客运管理局颁发的“长沙市出租汽车驾驶员服务监督卡”(卡号:B16×××30)，其上岗作业完全符合法律法规的规定。另，嘉年华公司的各项规章制度包括安全生产、安全生产责任制、安全生产教育和培训等制度都是齐全的，管理是严格的。本案驾驶员蔡玉华行驶在全程无任何交通标识的马路上，前方有无十字路口无从知晓;交叉路口东南角处又有民房遮挡视线，右方有无车辆行驶也无从知晓，在此种情况下，认定蔡玉华没有尽到谨慎驾驶的义务，没有事实根据。一审法院关于驾车超过核定人数(多乘载了一个8岁小孩)，通过没有交通标志、标线控制的交叉路口，没有尽到谨慎驾驶义务的事实认定是错误的。
二、适用法律错误。原审判决依据《中华人民共和国安全生产法》第二条，第九条，第一百零九条的规定，认定上诉人“经营范围为出租车客运，属于从事经营活动的单位，生产安全应适用《中华人民共和国安全生产法》的有关规定”。一审法院根据上述法律规定，而对上诉人提出的涉案交通事故不属于被上诉人管辖范围，不具有行政主体资格和行政处罚权力的合理主张不予采纳。上诉人具体理由如下：1.《安全生产法)第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”因该条文对诸如消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定，本案所涉交通事故应为“另有规定的、适用其规定”的范围，对案涉交通事故的处理应适用《道路交通安全法》。2.国家安全生产监督管理总局令第31号《安全生产行政处罚自由裁量适用规则(试行)》（2010年6月17日实施）第八条规定：“同一个违法行为违反不同法律、行政法规或者部门规章规定的，在适用具体法律条文时应当遵循下列原则：（一）优先适用法律效力高的规定；（二）法律效力相同，属于特别规定的优先适用；（三）法律效力相同，生效时间在后的优先适用。”《安全生产法》与《道路交通安全法》属于普通法和特别法的关系，法律效力相同，本案理应优先适用《道路交通安全法》。3.最高人民法院于2010年10月27日对湖北省高级人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复(2010)行他字第12号称:根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。以上答复还规定：“……运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调査处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”本案应由公安交警部门进行处理而不应由被上诉人进行处理。4.本案《长沙市开福区“8.29”较大道路事故调查报告》(以下简称调查报告)第三部分“事故原因及性质”中已明确认定嘉年华公司安全生产主体责任不落实，对驾驶员的教育管理不到位、培训教育组织不力等，不是发生事故的直接原因，仅仅只是报告所列10个间接原因中的一个。可见，被上诉人以上诉人安全生产主体责任不落实，对驾驶员教育管理不到位、培训教育组织不力的理由对上诉人按《安全生产法》第一百零九条实施行政处罚亦为不妥。5.从《安全生产法》和《安全生产事故报告和调查处理条例》二者施行日期的先后及二者的效力来看，被上诉人称《安全生产事故报告和调查处理条例》第一条没有排除道路交通安全的说法显然是错误的。6.在道路交通安全领域，《道路交通安全法》、《道路运输条例》明确规定了道路交通安全的主管部门及各部门的具体权限。《道路交通安全法》对专业运输单位的法律责任已有原则性规定，因此，本案应由公安交警部门依法处理而不应由被上诉人处理。7.即便被上诉人认定上诉人安全生产主体责任不落实，安全生产管理工作不到位，存在对驾驶员的培训教育组织不力，对驾驶员交通违法行为未及时全面掌握，对驾驶员违法行为教育整改不力，是事故的责任单位，违反了《安全生产法)的相关规定，但终究不是发生本案事故的主要原因，应依据《安全生产法》第九十四条规定进行处理。综上，被上诉人不具有行政主体资格和行政处罚的权力，请求二审法院：撤销长沙市岳麓区人民法院（2017）湘0104行初158号行政判决；撤销（湘长）安监事故罚单（2017）hz2号《行政处罚决定书》。
被上诉人市安监局辩称：一、一审法院认定事实正确。市安监局对嘉年华公司作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿。2016年8月29日15时50分左右，在长沙市××线（××路，又名黄乌线)与东二环苏家托高架桥桥下新修平行道路交叉路口发生一起较大道路交通事故，造成4人死亡，3人受伤，直接经济损失323.7万元。肇事驾驶员蔡玉华驾驶的AT8296出租车属于嘉年华公司，在调查中发现嘉年华公司存在以下违法情形：安全生产主体责任未落实，安全生产管理工作不到位，对驾驶员的培训教育组织不力，对驾驶员交通违法行为未及时全面掌握，对驾驶员的交通违法行为整改不力。根据《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十二条第(二)(五)(六)项、二十五条第一款之规定，通过对嘉年华公司相关人员的询问笔录可知，嘉年华公司没有举办过应急救援演习，肇事司机上岗前也未参加必要的考试考核，对驾驶员的安全教育培训没有落实到位，肇事司机在本次事故中有超载的违法行为。可知，嘉年华公司的违法事实清楚。
二、一审法院适用法律正确(一)市安监局依法具有行政主体资格和行政处罚权力。1.根据《安全生产法》第二条、第一百零九条及《生产安全事故罚款处罚规定》第六条之规定，市安监局作为安全生产监督管理部门，享有对生产安全事故责任的生产经营单位进行行政处罚的法定职权。2.嘉年华公司的经营范围为出租车客运，属于从事经营活动的单位。依据《安全生产法》第二条的规定，嘉年华公司的生产安全，应适用《安全生产法》的有关规定。3.本案中，嘉年华公司所有的出租车，在长沙市区域发生交通事故，造成4人死亡，为较大事故。《长沙市人民政府关于长沙市开福区8.29较大道路交通事故调查报告的批复》载明“原告在生产经营活动中安全生产主体责任不落实，对驾驶员的教育培训管理不到位，是事故的责任单位，由市安监局依照《安全生产法》第109条第2项予以处罚。”综上，市安监局享有对嘉年华公司进行行政处罚的法定职权。
(二)对于嘉年华公司提出《最高人民法院关于安监部门是否有权适用<安全生产法>及<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》的意见，因该答复是最高人民法院在2010年10月27日对个案的答复，现行的《安全生产法》系2014年12月1日实施，且明确规定了安全生产监督管理部门对负有责任的生产经营单位进行行政处罚的职权，因此本案应适用现行的《安全生产法》。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原判。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随本案移送一审法院。经审查，本院确认的事实与原审无异。
本院认为：一、本案市安监局是否具有行政主体资格和行政处罚权力的问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第二条规定：“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法。”该法对从事生产经营活动单位的安全生产及监督管理没有规定，未规定从事生产经营活动的单位发生交通事故时应予承担的行政责任。交通事故责任与企业应予承担的生产安全事故责任之间不具有排斥性，属不同的归责体系，应由交通事故肇事人和交通事故责任企业分别承担相应的责任。且《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条、第一百零九条，已明确规定了安全生产监督部门具有对生产经营单位作出行政处罚的法定职权；《安全生产事故报告和调查处理条例》第十三条、第二十条更是明确将道路交通事故纳入安全生产事故范围，故被上诉人对辖区内发生生产安全事故的运输企业具有行政处罚权。对于上诉人主张《最高人民法院关于安监部门是否有权适用<安全生产法>及<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》的意见，本院认为该答复是最高人民法院在2010年10月27日对个案的答复，现行的《安全生产法》系2014年12月1日实施，对修订前的《安全生产法》关于生产经营单位的责任有重大调整，现行《安全生产法》第一百零九条明确规定了安全生产监督管理部门对负有责任的生产经营单位进行行政处罚的职权，本案应适用《安全生产法》的相关规定。
二、市安监局作出的《行政处罚决定书》认定事实、适用法律是否准确的问题。根据本案查明的事实，嘉年华公司作为经营出租车客运的公司，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第（二）、(五)、(六)项、第二十五条第一款之规定，存在安全生产主体责任不落实，安全生产管理工作不到位，对驾驶员的培训教育组织不力，对驾驶员交通违法行为未及时全面把握，对驾驶员的交通违法行为整改不力等现象，涉案驾驶员蔡玉华未经考试合格即上岗作业，导致驾驶员未掌握安全生产知识、未遵守交通法规，驾车超过核定人数，通过没有交通标志、标线控制的交叉路口，没有尽到谨慎驾驶的义务。本案事故调查小组作出的事故调查报告认定嘉年华公司系涉案事故的责任单位，与本案事实相符，应对涉案事故承担相应行政责任。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款……”因涉案事故已确定为“较大事故”，故市安监局对嘉年华公司处五十五万元罚款，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人长沙嘉年华出租汽车有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴树兵
审判员 戴 莉
审判员 陈丽琛
二〇一八年十月二十九日
书记员 刘 赞
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。