广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）粤71行终315号
上诉人（原审原告）广州市谷强服饰发展有限公司，住所地广州市白云区。
法定代表人陈少强，该司董事长。
委托代理人严瑾，广东百越律师事务所律师。
委托代理人陈郸，广东正大联合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区。
法定代表人彭高峰，该委主任。
委托代理人陈壁君，广州市增城区国土资源和规划局工作人员。
委托代理人江岚，广东兆广律师事务所律师。
上诉人广州市谷强服饰发展有限公司（以下简称谷强公司）因与被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）土地出让纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2784号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2000年，广州农村商业银行股份有限公司增城支行（以下简称农商行增城支行）向广州市中级人民法院提起诉讼，要求原增城县物业开发公司（以下简称增城物业公司）偿还借款及利息。该院作出（2000）穗中法经初字第00645、00646号民事判决，认定涉案债务是增城市全业商贸发展有限公司借款，由增城物业公司担保，而增城市全业商贸发展有限公司于1996年底被撤销，其债务归属增城物业公司。其中（2000）穗中法经初字第00645号民事判决，判决增城物业公司向农商行增城支行偿还借款本金800万元及利息；（2000）穗中法经初字第00646号民事判决，判决增城市物业公司向农商行增城支行偿还借款本金350万元及利息，农商行增城支行可以依法以抵押物折价或以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。由于增城物业公司未履行还款义务，农商行增城支行申请执行，广州市中院指定增城区人民法院执行，案号分别为（2003）增法指执字第19号和20号。农商行增城支行对增城物业公司提供的抵押物在上述两宗执行案中申请了查封，并于2013年9月18日续封，续封期限为两年，两宗抵押土地都是位于增城市××城街××村盲老棍，分别是折合50亩和40亩的土地使用权，证号为（增）国土（94）用地字30号和31号。经广州农村商业银行股份有限公司批准，上述债权以不低于1600万元的价格进行转让，该行于2010年11月17日在其官网刊登了不良贷款债权的《债权竞价转让公告》。2010年12月29日，原告竞价成功，并与农商行增城支行签订了《债权转让协议》，约定原告以人民币1600万元竞得农商行增城支行对增城物业公司享有的上述债权及其相关从权利，贷款债权及相关从权利共计人民币59095238.43元，其中贷款本金1150万元，利息47595238.43元（利息暂计至2010年12月28日）。后原告向增城区人民法院起诉要求确认该《债权转让协议》的效力，增城区人民法院于2014年8月20日作出（2014）穗增法民二初字第362号民事判决，判决确认该《债权转让协议》有效，原告拥有农商行增城支行持有的增城物业开发公司的债权及项下的全部从权利。原告根据债权确认判决书向增城区人民法院申请变更（2003）增法指执字第19、20号的申请执行人，增城区人民法院于2015年1月作出（2003）增法指执字第19、20号之五执行裁定，裁定变更两案的申请执行人为原告。原告于2015年10月19日向增城区人民法院起诉，认为被告在土地管理中存在过错，在未查清土地来源及没有知照原告的情况下擅自将法院已查封的涉案抵押土地于2013年5月拍卖获利逾人民币3亿元，为此，原告要求确认被告对已查封的土地[（增）国土（94）用地字30、31号]出让的行政行为违法。
对涉案土地权属来源及挂牌出让情况查明如下：1992年8月11日，增城物业公司与原增城县国土局签订《土地使用权出让合同书》〔增国合字（92）第137号〕，受让位于增江街××村盲老棍（土名）的412.275亩土地使用权，同年取得（增）国土（92）用地字201号《广州市建设用地许可证》，办证面积461.325亩（办证面积包含规划路等土地面积，因此大于出让合同面积）。该地块四至为东至坑坣，西至增江河，南至西山地，北至广汕公路。1993年4月12日，增城物业公司与广东省第一建筑工程公司城建综合开发分公司（以下简称省一建分公司）签订《增城县国有土地使用权转让合同书》，约定增城物业公司将其位于荔××××村盲老棍（土名）157528.7平方米（折合236.293亩）的土地使用权转让给省一建分公司，地块四至：东至历口村路西边，西至增江河以东约522米处的南山新区中心路中心线，南至历口村水田距广汕路约350米，北至广汕公路，每亩227000元。同年5月25日，由省一建分公司与原增城县国土局签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》〔增国土合字（93）第06号〕，约定由省一建分公司缴交土地增值费。同日，原增城县国土局向省一建分公司核发（增）国土（93）用地字131号《广州市建设用地许可证》，该证载明：建设项目为综合商住区，项目地点为荔××××村盲老棍（土名），东至历口村路西边，西至南山新区规划路，南至历口村水田，北至广汕公路，用地面积为236.293亩（157528.67平方米）。1997年9月1日，省一建分公司取得建用字（1997）第117号《建设用地批准书》，批准用地面积为157528平方米，四至与转让合同书约定相同。后由于省一建分公司仅支付了部分转让款，增城物业公司向广州市中级人民法院起诉要求省一建分公司偿还尚欠转让款，省一建分公司对广州市中级人民法院作出偿还尚欠转让款的（1995）穗中法房初字第55号民事判决不服，向广东省高级人民法院上诉，广东省高级人民法院于1997年2月21日作出（1996）粤民终字第144号民事判决，判决撤销（1995）穗中法房初字第55号民事判决，省一建分公司与增城物业公司应于收到本判决书一个月内将位于增城市西山村盲老棍（土名）的土地中，自东往西划200米长至增城××横路为分界线，划出91.897亩土地给省一建分公司，同时，省一建分公司应补足4660764元给增城物业公司，不足部分由省一建负责补足，双方签订的土地转让合同的其余内容终止履行。后省一建分公司根据广东省高级人民法院作出的终审判决，于1997年9月1日取得建用字〔1997〕第118号《建设用地批准书》，用地面积为61265平方米，东至历口村西边，南至南山新区规划路，西至增城××横路，北至广汕公路。1997年10月30日，省一建分公司与中国农村发展信托投资公司签订《增城市国有土地使用权转让合同书》，约定省一建分公司将其位于西山村盲老棍的41.012亩的土地使用权转让给中国农村发展信托投资公司。中国农村发展信托投资公司于1997年11月17日取得建用字〔1997〕第141号《建设用地批准书》，用地面积为27341平方米。同日，省一建分公司取得转让后的建用字〔1997〕第142号《建设用地批准书》，用地面积为33924平方米（折合50.886亩），之后换发增国用（1988）第0032215-01250117615号《国有土地使用证》。2002年1月，中国农村发展信托投资公司将上述27341平方米（折合41.02亩）土地使用权转让给广州国信置业发展公司，广州国信置业发展公司于2002年2月7日取得增国用（2002）字第B0102061号国有土地使用证，后取得上述地块建筑物的粤房地权证自字第××号《广东省房产权证》。广州国信置业发展公司再将上述土地使用权及地上建筑、附着物转让给增城市荔港天恩幼儿园。增城市荔港天恩幼儿园于2010年6月21日取得该地上建筑的增自字第××号《房地产权证》。2011年间，被告作出增国房处字[2011]15号《收回国有土地使用权决定书》，收回省一建分公司增国用（1988）第0032215-01250117615号《国有土地使用证》项下位于增江街××村盲老棍，面积50.886亩的国有土地使用权，并注销其土地使用权登记，同年11月2日作出增国房字〔2011〕281号通知，将上述土地使用权移交增城市土地开发储备中心储备运营。2013年间，被告与增城市荔港天恩幼儿园等签订《国有土地使用权收回协议》，收回增城市荔港天恩幼儿园名下位于增江街××村盲老棍，面积为27341平方米（折合41.012亩）的国有土地使用权及地上建筑物，并注销上述地上建筑的《房地产权证》，同年4月11日作出增国房储字[2013]6号通知，将上述土地使用权及地上建筑物移交增城市土地开发储备中心储备运营。上述两宗政府收回储备的土地面积合计91.898亩，被告按照规划编制了上述91.898亩政府储备土地中的67.215亩用地的《国有建设用使用权出让方案》，报经2012年度增城市土地管理委员会第一次会议审议同意后，于2013年4月15日委托增城市土地房产交易所以挂牌公开方式出让该67.215亩土地使用权，次日，被告在其网站及增城日报刊登了挂牌出让公告。该出让地块于2013年5月22日由湖北水牛实业发展有限公司（预先核准企业名称：广州七喜房地产开发有限公司）竞得，成交价款为人民币30400万元。
另查明，被告还向增城物业公司发出位于荔××××村盲老棍的《广州市建设用地许可证》有：1993年5月25日发出（增）国土（93）用地字131号《广州市建设用地许可证》，用地面积为236.293亩（157528.67平方米），东至历口村路西边，西至南山新区规划路，南至历口村水田，北至广汕公路。1994年3月16日发出（增）国土（94）用地字30号《广州建设用地许可证》，东至源山路，西至景山路，南至历口村水田，北至广源东路，用地面积50亩；同日发出（增）国土（94）用地字31号《广州市建设用地许可证》，东至源山路，西至景山路，南至广源东路，北至广汕公路，用地面积40亩。被告称上述三份《广州市建设用地许可证》在其档案库中只有存根，没有任何用地来源材料及红线图等用地档案材料。且被告于1993年5月25日分别向增城物业公司、省一建分公司发出的（增）国土（93）用地字131号《广州市建设用地许可证》，属于重复发证，面积、四至均一致。(增)国土（94）用地字30、31号《广州市建设用地许可证》疑似是由增城物业公司的（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》分割而来，（增）国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复发证。据被告提供的《广州市土地使用权抵押登记表》《土地查封一览表》显示，原告债权项下的增城物业公司名下的（增）国土（94）用地字30、31号两宗土地均从2010年8月6日开始查封，续封至2018年8月16日。
原审法院认为，原告针对被告于2013年4月16日挂牌出让位于增城区增江街××67.215亩土地的行政行为提起诉讼，原告认为被告的出让行政行为侵犯了其合法财产权，原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的规定，故本案原、被告主体适格。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”第八条规定：“出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。”第九条规定：“招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：（一）出让人的名称和地址；（二）出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求；（三）投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法；（四）索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点和方式；（五）招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等；（六）确定中标人、竞得人的标准和方法；（七）投标、竞买保证金；（八）其他需要公告的事项。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”第二十条第一款、第二款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。”本案中，被告于2013年4月16日挂牌出让位于增城区增江街××67.215亩土地，被告在2011年间收回省一建分公司名下的50.886亩土地并移交增城市土地开发储备中心管理运营，在2013年间经多方当事人协商收回增城市荔港天恩幼儿园名下的41.012亩土地并移交增城市土地开发储备中心管理运营，2013年4月编制了上述91.898亩政府储备土地中的67.215亩土地的《国有建设使用权出让方案》，并报经2012年度增城市土地管理委员会第一次会议审议同意后，进行挂牌出让。被告出让上述土地，来源清晰，手续齐备，程序合法，符合上述规定。另据《广州市土地使用权抵押登记表》《土地查封一览表》显示，被告未对原告债权项下的增城物业开发公司名下的（增）国土（94）用地字30、31号两宗土地实施出让行为，该两宗土地仍处于查封状态。因此，原告主张被告出让（增）国土（94）用地字30、31号两宗土地，没有事实依据，原告要求确认被告出让（增）国土（94）用地字30、31号两宗土地的行政行为违法，本院不予支持。但被告作为广州市土地行政主管部门，对本案重复发出（增）国土（93）用地字131号《广州市建设用地许可证》以及（增）国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复发证的问题，应高度重视，及时处理，切实保护好相关权利人的利益。
综上所述，原告要求确认被告对已查封的土地出让的行政行为违法的请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回原告广州市谷强服饰发展有限公司的诉讼请求。
上诉人谷强公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院根本未查清本案基本事实，对本案关键事实没有审查，本案的基本事实应是被上诉人出让的土地就是上诉人依法查封的土地。1.原审未查明（增）国土（94）用地字第30号、（增）国土（94）用地字第31号两宗土地与被上诉人出让的省一建分公司及增城市荔港天恩幼儿园名下的地块是重合的事实。2.被上诉人提供的证据未能构成完整的证据链证明被上诉人出让的省一建分公司及增城市荔港天恩幼儿园名下的地块来源合法。被上诉人提供的证据显示，被上诉人发给省一建分公司的面积为157528平方米的建用字〔1997〕第117号《建设用地批准书》与（1996）粤民终字第144号《民事判决书》判决确认的省一建分公司所享有的土地权属面积91.897亩不一致，被上诉人至今未能对该问题进行解释，且被上诉人在庭审中未出示证据原件，一审法院仅凭被上诉人提交的复印件即认定省一建分公司及增城市荔港天恩幼儿园名下的地块来源合法。在被上诉人未提交涉案相关的土地图纸情况下，上诉人向一审法院提交了原增城县地名委员会办公室绘制的《荔城南山新区街道地名图》以查清涉案土地的位置，但一审法院没有理会上诉人的合理请求，在本案基本事实未查清的情况作出判决显属错误。综上，被上诉人不能提供有效证据证明其拍卖土地不是涉案查封土地，不能证明其来源合法，应承担败诉的后果。3.单凭被上诉人提交的不完整证据都可以明确的事实是，被上诉人所公开拍卖的地块就是涉案的增城市荔城镇增江街××村土名盲老棍的两块面积共约90亩的土地〔土地证号为：（增）国土（94）用地字第30号、（增）国土（94）用地字第**号土地〕。二、本案适用法律错误，一审法院在采信证据过程中违反相关法规，枉法袒护被上诉人，显失中立、公平、公正原则。被上诉人在一审举证期限内拒不提供证据原件和相关图纸，属于举证不能，依法应视为其作出具体行政行为没有相应证据，理应确认其行政行为违法。综上所述，一审判决程序违法，认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院：1.撤销原判，判决确认被上诉人出让土地的行政行为违法；2.本案全部诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人市国规委二审答辩称：一、上诉人的起诉不符合起诉条件，应依法予以驳回。（一）涉案（增）国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复发证。1992年8月11日，增城物业公司与原增城县国土局签订《土地使用权出让合同书》〔增国合字(92)第137号〕受让位于荔××××村盲老棍（土名）的412.275亩土地使用权，同年取得《广州建设用地许可证》〔增国土(92)用地字201号〕，办证面积461.325亩（办证面积包含规划路等土地面积，因此大于出让合同面积）。1993年4月12日，增城物业公司与省一建分公司签订《增城县国有土地使用权转让合同书》。1993年5月25日，省一建分公司与原增城县国土局签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》〔增国土合字(93)第06号〕，约定由省一建分公司受让增城物业公司上述461.325亩地块中的236.293亩土地使用权。同日，原增城县国土局分别向省一建分公司和增城物业公司颁发了两个证号同为（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》。根据上述事实，省一建分公司取得（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》项下的236.293亩土地来源清晰，合法有效。增城物业公司取得的（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》没有合法来源，为重复发证。涉案(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》疑似是由增城物业公司的（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》分割而来，因此(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复发证。但由于涉案(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》缺失档案，目前仍需进一步核查其重复发证的有关事实情况。此外，关于重复发证的问题不属于本案审理范围，如上诉人因重复发证的登记错误造成损害的，可另案主张权利。（二）涉案（增）国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》与我委于2013年6月出让的67.215亩土地没有关联。增城物业公司在取得(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》后，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十四条的规定，还应依法申请土地登记，但增城物业公司并未申请土地登记，其土地使用权利未登记于土地登记簿，且(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》上所记载的内容与《土地登记办法》中有关土地登记簿应当载明的内容也不相符，据此增城物业公司的土地使用权未记载于土地登记簿，不具有物权登记效力。即便增城物业公司就(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》的土地申请土地登记，还应当经测绘确定地块红线范围，并经我委依法审查其权属来源是否清晰，有无权属争议等情形，均符合法律规定后方能换发国有土地使用权证。但根据上述所述，涉案(增)国土（94）用地字30、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复发证，其土地使用权利尚未经登记确认。而且根据《中华人民共和国物权法》的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。已出让的67.215亩土地已依法进行了土地登记，记载于不动产登记簿，便具有物权的排他效力。据此，不能认为涉案(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》项下土地与已出让的67.215亩土地重叠。（三）我委并未实施出让(增)国土（94）用地字30号、31号两宗土地的行政行为，上诉人请求确认该行为违法没有事实依据，且不符合起诉条件。我委未对上诉人债权项下的增城物业公司名下的(增)国土（94）用地字30号、31号两宗土地实施出让行为，该两宗土地目前仍处于有效的抵押和查封状态。上诉人起诉我委出让(增)国土（94）用地字30、31号两宗土地行为违法，没有事实依据。本案中，上诉人起诉的行政行为并未作出，没有对上诉人的实体权利产生影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，上诉人的起诉不符合起诉条件，应依法驳回上诉人的起诉。二、我委已出让的67.215亩土地权属来源清晰、合法。我委已出让的67.215亩土地权属来源如下：1997年9月1日，省一建分公司的（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》换发为建用字〔1997〕第117号《建设用地批准书》。同日，根据（1996）粤民终字第144号《民事判决书》，该236.293亩地块分割成五宗地块，其中四宗权属为增城物业公司，剩余一宗权属仍为省一建分公司，面积91.8975亩，建设用地批准书为建用字〔1997〕第118号。1997年10月30日，省一建分公司将建用字〔1997〕第118号《建设用地批准书》项下的91.8975亩土地中的41.011亩土地转让给中国农村发展信托投资公司。1997年11月17日，基于省一建分公司的上述转让行为，建用字〔1997〕第118号《建设用地批准书》又分割为建用字〔1997〕第142号（面积为50.886亩，权属人为省一建分公司）及建用字〔1997〕第141号（面积为41.011亩，权属人为中国农村发展信托投资公司）。1998年11月11日，建用字〔1997〕第142号建设用地批准书换发（1988）第0032215-01250117615号国有土地使用证。2011年该土地使用权因闲置被依法收回。2011年12月2日，我委以增国房字[2011]281号《关于将土地使用权移交增城市土地开发储备中心储备运营的通知》，将依法收回的涉案土地省一建分公司名下的增国用（1988）字第0032215-01250117615号《国有土地使用证》项下的50.886亩国有土地使用权移交增城市土地开发储备中心储备管理运营，纳入政府储备。2002年1月30日，建用字〔1997〕第141号地块转让给广州国信置业发展公司，换发国有土地使用证为增国用（2002）第B0102061号。2009年12月8日，根据（2009）增法民一初字第2133号《民事判决书》，该地块转让给增城市荔港天恩幼儿园，房地产权证号为00××42号。2013年4月11日，我委以增国房储字〔2013〕6号《关于将土地使用权移交增城市土地开发储备中心储备运营的通知》，将依法收回的涉案土地增城市荔港天恩幼儿园名下的41.012亩国有土地使用权及地上建筑物（粤房地产权证增自字第××号）移交增城市土地开发储备中心储备管理运营，纳入政府储备。上述两宗政府收回储备的土地面积合计为91.9亩。三、我委公开出让的67.215亩土地手续齐备，程序合法。根据国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，我委按照规划编制了上述91.9亩政府储备土地中67.215亩用地的《国有建设用地使用权出让方案》，并报经2012年度增城市土地管理委员会第一次会议审议同意后，我委组织对67.215亩地块挂牌公开出让工作。2013年5月22日，湖北水牛实业发展有限公司（预先核准企业名称：广州七喜房地产开发有限公司）竞得该地块。2013年6月9日，我委与湖北水牛实业发展有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440183-2013-000027）。2013年8月29日，我委与广州七喜房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，将上述出让合同的受让人由“湖北水牛实业发展有限公司”变更为“广州七喜房地产开发有限公司”。2013年9月30日，广州七喜房地产开发有限公司取得67.215亩土地的国有土地使用证，证号为增国用（2013）第GY000776号。综上，上诉人的起诉不符合起诉条件，我委已出让的67.215亩土地权属来源清晰、合法，出让手续齐备，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明，经原增城市人民政府批准，原增城市国土资源和房屋管理局于2013年5月22日将本案争议的67.215亩土地出让给湖北水牛实业发展有限公司（预先核准企业名称：广州七喜房地产开发有限公司），成交价款为人民币30400万；在缴清全部价款后，广州七喜房地产开发有限公司于2013年9月30日取得67.215亩土地的国有土地使用证，证号为增国用（2013）第GY000776号；该土地出让金纳入增城市人民政府财政收入。2015年5月29日增城市撤市建区；因政府机构改革，原增城市国土资源和房屋管理局并入广州市增城区国土资源和规划局，成为广州市国土资源和规划委员会的派出机构，原增城市国土资源和房屋管理局的职能由广州市国土资源和规划委员会承接。
本院认为，本案涉及三个基本问题：一是(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》的效力问题；二是(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》与被上诉人市国规委2013年5月22日出让67.215亩土地的关系问题；三是原增城市国土资源和房屋管理局2013年5月22日出让67.215亩土地的合法性问题。
首先，(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》对外有效。从查明案件事实可知，(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》来源于1993年5月25日原增城县国土局向增城物业公司核发的（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》，该（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》来源于〔增国土(92)用地字201号〕《广州市建设用地许可证》，(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》来源正当；据已生效的（2000）穗中法经初字第00645号、第00646号民事判决认定的事实，(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》记载的土地使用权分别作为1995年8月9日原增城市信用合作社联合社与增城市物业开发公司、增城市全业商贸发展公司签订的《借款合同》和《保证合同》中的抵押物设定了抵押权，原增城县国土局进行了审查并办理了抵押登记备案；在农商行增城支行申请执行（2000）穗中法经初字第00645号、第00646号民事判决的（2003）增法指执字第19号和20号执行案件中，农商行增城支行对（增）国土（94）用地字30号和31号《广州市建设用地许可证》折合50亩和40亩的土地使用权申请了查封，广州市增城区人民法院从2010年8月6日实施查封，期间一直续封至2018年8月16日，(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》没有被依法变更或撤销，一直对外有效。
其次，(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》土地权属范围与被上诉人市国规委2013年5月22日出让的67.215亩土地权属范围疑似重复。由于原增城县国土局管理不规范、审查不严格，〔增国土(92)用地字201号〕《广州市建设用地许可证》先后分发成多个独立的《广州市建设用地许可证》，本案产生纠纷的源头是1993年5月25日原增城县国土局根据〔增国土(92)用地字201号〕《广州市建设用地许可证》分别向增城物业公司和省一建分公司核发了两个面积完全一致、四至完全相同的“（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》”，该两证分别对外发生了效力并产生了影响。从增城物业公司持有的“（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》”分发出来的（增）国土（94）用地字30号和31号《广州市建设用地许可证》发证时间为1994年3月16日；30号《广州建设用地许可证》四至为：东至源山路，西至景山路，南至历口村水田，北至广源东路，用地面积50亩；31号《广州市建设用地许可证》四至为：东至源山路，西至景山路，南至广源东路，北至广汕公路，用地面积40亩；该两证设置抵押权至今。由省一建分公司持有的“（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》”在广东省高级人民法院于1997年2月21日作出（1996）粤民终字第144号民事判决后，原增城县国土局于1997年9月1日又同时给省一建分公司发出两个《建设用地批准书》，分别为建用字（1997）第117号《建设用地批准书》（面积、四至均与（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》一致）、建用字〔1997〕第118号《建设用地批准书》（用地面积为91.897亩，东至历口村西边，南至南山新区规划路，西至增城××横路，北至广汕公路）；建用字〔1997〕第118号《建设用地批准书》用地范围在建用字（1997）第117号《建设用地批准书》用地范围之内，后经若干变迁，原增城市国土资源和房屋管理局收回的增国用（1988）字第0032215-01250117615号《国有土地使用证》项下的50.886亩国有土地使用权和增城市荔港天恩幼儿园名下的41.012亩国有土地使用权范围与建用字〔1997〕第118号《建设用地批准书》用地范围一致，委托增城市土地房产交易所挂牌出让给湖北水牛实业发展有限公司的67.215亩土地范围在建用字〔1997〕第118号《建设用地批准书》用地范围之内。上诉人主张并提交争议土地范围相关历史地名情况说明(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》土地权属范围与建用字〔1997〕第118号《建设用地批准书》土地权属范围重复；被上诉人不能提供证据证明争议地块没有重复，亦不能说明(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》土地权属范围，被上诉人对其主张的重复发证行为长期未作处理；上诉人的主张具有合理性，被上诉人作为具有土地行政管理职权的行政机关对其核发的土地权属证明的确定性具有举证证明的义务，(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》土地权属范围与原增城市国土资源和房屋管理局2013年5月22日出让的67.215亩土地权属范围存在重复或交叠的可能。
第三，原增城市国土资源和房屋管理局2013年5月22日出让67.215亩土地的行为违法。行政机关应当依法履行法定职责，《中华人民共和国土地管理法》第二十七条规定：“国家建立土地调查制度。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。”《土地登记规则》第六条规定“土地登记依照下列程序进行：……（二）地籍调查；……”，第十三条规定“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”《城镇地籍调查规程》1.2规定：“地籍调查包括权属调查、地籍勘丈。……地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”本案中，原增城市国土资源和房屋管理局明知出让地块发证混乱、重复发证，有抵押登记、执行查封情形，在未作详细调查、未对涉嫌重复发证地块依法作出处理的情况下出让涉案67.215亩土地，程序上违法，实质上阻碍了上诉人抵押权的实现，损害上诉人的实体权益。
上诉人谷强公司与农商行增城支行签订的《债权转让协议》经广州市增城区人民法院（2014）穗增法民二初字第362号民事判决确认有效，上诉人承接了（2000）穗中法经初字第00645号、第00646号民事判决所确定的权利，是合法的抵押权人。（增）国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》至今有效，其抵押权益仍然存在，《土地登记规则》第三条第三款规定“依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，上诉人谷强公司取得的两宗土地的抵押权依法受法律保护。(增)国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》土地权属范围与被上诉人市国规委2013年5月22日出让的67.215亩土地权属范围疑似重复，原增城市国土资源和房屋管理局在出让涉案67.215亩土地前，应当履行法定的地籍调查职责，查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，以保证确权的土地权属清晰，对重复发证问题、证载用地范围重叠问题及时作出处理，但没有履行相关职责职责，在未查明（增）国土（94）用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》是否存在重复发证、是否与出让的土地存在重叠的情况下，出让案涉土地的行为损害了上诉人的合法权益，该土地出让行为违法。鉴于土地受让人湖北水牛实业发展有限公司通过竞拍取得、没有过错，属于善意取得，为维护公平正义、保护善意市场主体合法权益，该土地出让行为应确认违法，不予撤销。
综上所述，上诉人上诉理由成立，本院予以采纳；被上诉人意见和原审理由均片面认定原增城县国土局分别向增城物业公司和省一建分公司核发了两个面积完全一致、四至完全相同的“（增）国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》”中省一建分公司所持证件的效力，不顾两证均对外生效的事实，其理由不成立；原审判决认定事实清楚，适用法律错误，处理错误，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2784号行政判决；
二、确认原增城市国土资源和房屋管理局于2013年5月22日出让位于增城区增江街西山村的67.215亩土地的行政行为违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广州市国土资源和规划委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 肖志雄
审判员 石晓利
审判员 杨 芳
二〇一八年七月二十七日
书记员 王 薇
第十三条土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。