北京市房山区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）房行初字第95号
原告刘立娥，女，1957年6月10日出生。
委托代理人郝新锋，天津益农律师事务所律师。
被告北京市房山区环境保护局，住所地北京市房山区长虹西路乙-26号。
法定代表人顾金锁，局长。
委托代理人卫东，北京市房山区良乡镇第三法律服务所法律工作者。
委托代理人李彬，北京市房山区环境保护局科员。
第三人北京市首都公路发展集团有限公司，住所地北京市丰台区六里桥南里甲9号。
法定代表人张闽，董事长。
委托代理人尉晓珂，北京市首都公路发展集团有限公司法律事务中心副主任。
原告刘立娥不服被告北京市房山区环境保护局（以下简称房山区环保局）作出的房环保审字[2010]0143号《关于京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目环境影响报告书的批复》一案，于2013年7月23日提起行政诉讼，本院受理后，于2013年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市首都公路发展集团有限公司（以下简称首发集团）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年9月4日公开开庭审理了本案。原告刘立娥及其委托代理人郝新锋，被告房山区环保局的委托代理人卫东、李彬，第三人首发集团的委托代理人尉晓珂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2010年4月8日，被告向第三人首发集团核发了房环保审字[2010]0143号《关于京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目环境影响报告书的批复》（以下简称《批复》），该《批复》载明：“拟建项目位于北京市房山区，进行京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程，该项目总投资为120.23亿元，占地面积为5638900平方米。路线北起西六环良坨路立交，南至大石窝镇镇江营村西南市界处”。该《批复》共15项内容，主要对工程施工的扬尘控制、噪声控制、排水系统和污水处理、水利设施保护、生态环境和景观环境保护、文物保护、清洁燃料使用、危险品运输及水土流失防治等环境保护相关方面提出了要求，并说明“在落实报告书中的各项措施和本批复要求后，从环保角度分析，同意该项目建设”。原告对该《批复》不服，诉至本院。
被告房山区环保局于2013年8月1日向本院提供了以下证据：
1、京环发[2009]157号北京市环保局文件，证明房山区环保局对京石二通道（大苑村-市界段）高速公路工程建设项目有合法环境影响评价审批权利；
2、《环境影响评价公众参与暂行办法》，证明房山区环保局依据该规范性文件有合法公示及公众调查的权利；
3、《北京市扩大内需重大项目绿色审批通道实施办法（试行）》，证明房山区环保局依据该规范性文件有合法公示及公众调查的权利；
4、环境影响评价档案，证明房山区环保局对京石二通道（大苑村-市界段）高速公路工程建设项目的环境影响评价审批程序合法；
5、公众参与调查表，证明房山区环保局在环境影响评价审批过程中，已依法进行公示并征求有关单位及个人的意见，程序合法；
6、政府网站公示网页及房山区信息网公示网页，证明房山区环保局受理环评审批及审批后，依法及时在政府网站公示，程序合法；
7、市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表，证明房山区环保局对京石二通道（大苑村-市界段）高速公路工程建设项目的环境影响评价审批程序合法。
原告刘立娥诉称：2013年4月2日原告通过代理人调查得知，被告房山区环保局于2010年4月8日向首发集团做出了发放房环保审字[2010]0143号《批复》的具体行政行为。该具体行政行为所涉建设项目占用原告的承包地，且对原告的生活居住环境产生影响，因此与原告有直接的利害关系。原告认为，被告作出的具体行政行为超越法定职权。根据《北京市人民政府关于建设项目环境影响评价文件审批权限的批复》（京政函[2004]60号）及北京市人民政府办公厅关于印发《北京市调整下放建设项目环境影响评价审批权限的规定》的通知（京政办发[2010]44号）的相关规定，市政府或市政府授权有关部门审批的建设项目、跨区县行政区域的建设项目的环境影响评价文件，应由北京市环保局审批。而京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目系由北京市发改委批准、跨区县的建设项目，被告没有审批权限。且该具体行政行为属于行政许可，被告在作出该具体行政行为时没有通过适当方式告知包括原告在内的利害关系人，剥夺了其陈述、申辩及听证的权利，违反了《行政许可法》第三十六条及第四十七条第一款的规定，程序违法。综上，原告认为，被告作出的该具体行政行为违法、错误，严重侵害了原告的合法权益，应当依法予以撤销，原告特依据《行政诉讼法》及相关法律规定，提起行政诉讼以维护原告合法权益，请求法院依法撤销被告作出的《关于京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目环境影响报告书的批复》（房环保审字[2010]0143号）。
原告刘立娥向本院提供了以下证据：
1、1998年5月19日房山区农村合作经济内部收款收据，证明原告在XXX村合法拥有承包地且该承包地被京石二通道项目所占；
2、2010年8月1日陈兴出具的证明，证明原告在XXX村内承包地的地理位置和合法性且该承包地被京石二通道项目所占；
3、2005年4月22日协议书，证明原告在XXX村内承包地的地理位置和合法性且该承包地被京石二通道项目所占；
4、农村土地经营权证书及变更合同补充协议，证明原告在XXX村合法拥有承包地且该承包地被京石二通道项目所占。
被告房山区环保局辩称：一、原告起诉已超过诉讼时效。本案中，被告作出的《批复》已于2010年4月27日在房山信息网对外公开，而原告起诉却是在2013年7月23日，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，原告起诉显然已超过诉讼时效，依法应当驳回起诉。二、被告有权作出《批复》这一具体行政行为。京环发[2009]157号北京市环保局文件第二条第（二）款规定：区、县行政区域内的道路及远郊区县行政区域内的生活垃圾转运、填埋等项目，由区、县环保局负责环境影响评价文件的审批（法律、法规规定必须由环境保护部或省级环保部门审批的项目除外）。本案所涉及的京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目全部在房山区境内，符合上述规定。因此，被告作出的《批复》没有超越法定职权，应当确认为合法。三、被告作出的《批复》程序合法。建设单位首发集团委托的环评单位对京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目先后两次在网站进行公示，并采取发放公众参与调查表（共127份）、现场张贴公告等形式广泛征求公众意见，其中已征求韩村河镇XXX村村委会和部分村民意见，全部表示同意建设。该项目属于北京市重点项目，已列入绿色审批通道名单。根据《北京市扩大内需重大项目绿色审批通道实施办法（试行）》有关要求，被告立足便民和提高效率，简化审批程序，压缩办理时间，对项目提前介入，于2010年2月11日在房山区环保局网站对项目概况，环境影响分析等基本信息进行公示，向社会公众征求意见和建议。公众可以在10个工作日内以信函、电话、传真等方式向答辩人提出有关意见和建议。被告在公示期内未收到任何反对意见。上述事实可见，被告所作出具体行政行为完全符合法定程序，应当确认为合法。四、原告与京石二通道工程的环境评价审批不存在直接利害关系。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条明确规定：环境影响评价，是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。上述规定可见，所谓环境影响评价所针对的是建设工程对周围环境可能造成的影响，而建设项目是否占用原告的承包地不在环境影响评价范畴内，因此环境影响评价审批具体行政行为不与原告形成直接的利害关系。综上，被告作出的《批复》没有超越法定职权、程序符合法律规定，原告起诉明显属于无理诉讼，请求法院依法驳回原告的起诉，维护答辩人的合法权利。
第三人首发集团述称，被告作出的《批复》程序合法、在法律职权范围内，原告不是具体行政行为的相对人，没有权利起诉，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。
第三人未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
被告房山区环保局提供的证据1-7因符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有合法性、真实性及关联性，故本院均予以采纳。
原告刘立娥提供的证据1-4因与本案不具有关联性，故本院不予采纳。
经审理查明：2010年2月，交通运输部环境保护中心受第三人首发集团委托作出了国环评证甲字第1038号《京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程环境影响报告书》。其中载明：“京石二通道在国家高速公路网规划中是北京通往石家庄、昆明等地的国家级干线公路，是国家‘7918’高速公路规划确定的7条首都放射线之一＿京昆高速（G5）的组成部分”、“本项目建设内容为通道二及A线K17～K60+524段（大苑村-
市界段），路线全长51.8km，项目全线位于房山区境内”。2010年2月，第三人首发集团向被告房山区环保局申请对京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目进行环保审批。2010年2月11日，被告房山区环保局在其网站上公布了《关于北京市首都公路发展集团有限公司京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程环保审批的公示》。2010年4月8日，被告房山区环保局作出了房环保审字[2010]0143号《批复》。该《批复》载明：“拟建项目位于北京市房山区，进行京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程，该项目总投资为120.23亿元，占地面积为5638900平方米。路线北起西六环良坨路立交，南至大石窝镇镇江营村西南市界处”。该《批复》共15项内容，主要对工程施工的扬尘控制、噪声控制、排水系统和污水处理、水利设施保护、生态环境和景观环境保护、文物保护、清洁燃料使用、危险品运输及水土流失防治等环境保护相关方面提出了要求，并说明“在落实报告书中的各项措施和本批复要求后，从环保角度分析，同意该项目建设”。2010年4月27日，房山区信息网公布了该《批复》。原告对该《批复》不服，于2013年7月23日诉至本院，要求撤销该《批复》。
另查，刘立娥系北京市房山区韩村河镇XXX村村民。京石二通道（大苑村-市界段）高速公路工程经过北京市房山区韩村河镇XXX村。
本院认为：被告作出《批复》的具体行政行为系从环境保护方面对京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目进行审批，该项目从原告所居住的韩村河镇XXX村经过，对原告生产、生活、居住环境有一定影响，故原告与该《批复》有行政法上的利害关系，具有提起行政诉讼的主体资格。本案争议焦点之一系被告房山区环保局是否有对京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目进行环保审批的权限。参照《北京市环保局关于调整下放环保审批权限的通知》相关规定，环保审批权限原则上以建设项目对环境影响程度的大小划分。市环保局保留报告书项目的审批，将报告表和登记表项目的审批权限下放到区、县环保局。审批权限调整后，市环保局负责审批环境影响评价文件的项目包括“跨区、县行政区域的建设项目”、“市发展改革委审批、核准、备案的编制报告书（不含区县行政区域内的道路及远郊区县行政区域内的生活垃圾转运、填埋）的建设项目”。区县环保局负责审批环境影响评价文件的项目包括“按照国家《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定编制报告表和登记表的建设项目”、“区、县行政区域内的道路及远郊区县行政区域内的生活垃圾转运、填埋等建设项目”，但“法律、法规规定必须由环境保护部或省级环保部门审批的项目除外”。从上述规定可以看出，报告书项目由市环保局审批、报告表和登记表项目由区、县环保局审批的规定，仅系原则性规定。在具体规定中，市发展改革委审批、核准、备案的区、县行政区域内的道路的编制报告书建设项目并不由市环保局进行审批，而是由区、县环保局进行审批。原告认为道路不含高速公路，高速公路与道路系两个概念。《辞海》中对“道路”解释为：“1、地面上供人或车马通行的部分……”，对“公路”解释为：“市区以外的可以通行各种车辆的宽阔平坦的道路”。参考以上解释可见，道路系公路之上位概念，而高速公路仅系公路其中分类之一，故道路理应包含高速公路。另外，应当明确的一点是京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程北起西六环良坨路立交，南至大石窝镇镇江营村西南市界处，全线位于北京市房山区境内，并非市环保局负责审批的“跨区、县行政区域的建设项目”。由此可见，京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目系区、县行政区域内的道路建设项目，被告房山区环保局有权对“京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程”建设项目进行环保审批。故原告主张被告无权作出《批复》的诉讼意见，本院不予支持。
本案另一争议焦点系被诉具体行政行为程序是否违法。被告房山区环保局作为环境保护行政主管部门，在受理第三人首发集团关于京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目环境影响报告书后，就在其政府网站公布了对该报告书受理和审批的有关信息；在作出《批复》后，又在其政府网站公告了审批结果。被告作出的具体行政行为行为符合《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》相关规定，并无违法之处。原告称被告作出的具体行政行为违反《行政许可法》第三十六条及第四十七条第一款规定，未通过适当方式告知包括原告在内的利害关系人，剥夺了原告陈述、申辩及听证的权利，程序违法。本案中，被告作出《批复》的具体行政行为，系从环境保护方面对京石二通道（大苑村-
市界段）高速公路工程建设项目进行审批。对于原告与该建设项目之间是否在环境保护方面存在直接的重大利益关系，原告未对此进行说明，亦未提供相应证据。通过法庭调查本院亦未发现原告与该建设项目在环境保护方面存在直接的重大利益关系，故本院对原告此项诉讼意见不予支持。综上所述，被诉具体行政行为证据充分，适用法律、法规适当，符合法定程序，原告的诉讼请求及主张缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告刘立娥的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告刘立娥负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄立斌
人民陪审员 翟友林
人民陪审员 杨新平
二〇一三年十月十八日
书 记 员 米 诺