广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第837号
上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市荔湾区中山七路***号。
法定代表人：晏拥军，区长。
委托代理人：王冰，广东法盛律师事务所律师。
委托代理人：侯丽晴，广东法盛律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：许崇英，男，1925年8月1日出生，汉族，住广州市荔湾区。
委托代理人：贺俊，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：许锡英（系被上诉人的侄女），女，1954年10月23日出生，汉族，住江西省南昌市。
上诉人广州市荔湾区人民政府因与被上诉人许崇英不履行法定职责一案，不服广州市中级人民法院（2013）穗中法行初字第196号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1984年9月26日，广州市郊区鹤洞区公所核发穗郊字第097430号《农村（墟镇）宅基地使用证》，记载使用人为原告许崇英，宅基地坐落东漖乡观兰坊四生产队。2010年7月21日，广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社（以下简称东漖合作社）制定《广州市荔湾区东漖街东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》，确定东漖合作社是东漖村“城中村”改造的组织实施主体，广州东鹏（集团）股份有限公司是受东漖村民委员会委托作为“城中村”改造的拆迁人。2012年7月，被告广州市荔湾区人民政府发布荔府（2012）10号《关于荔湾区东漖村改造项目第二期拆迁工程建设的通告》，通告了拆迁工程范围、工程期限等内容，并明确工程实施单位为东漖合作社。原告称其宅基地房屋处于被拆迁范围，东漖合作社在没有与其签订《拆迁安置补偿协议》的情况下将其房屋拆除，而被告不履行限期责令东漖合作社依据《广州市荔湾区东漖街东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》与原告签订《荔湾区东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁安置补偿协议书》以及监督、查处东漖合作社在未与原告签订《房屋拆迁安置协议》的情况下将原告住房强行拆除，严重侵害原告合法财产权利的各系列违法违纪的行为的法定职责，遂向原审法院提起诉讼，请求：1、判令被告依法履行限期责令东漖合作社依据《广州市荔湾区东漖街东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》与原告签订《荔湾区东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁安置补偿协议书》的法定职责；2、判令被告依法履行监督、查处东漖合作社在未与原告签订《房屋拆迁安置协议》的情况下将原告住房强行拆除，严重侵害原告合法财产权利的各系列违法违纪的行为的法定职责，保障原告合法财产权利；3、判令被告承担本案的诉讼费用。
另查明，原告提供了一份广州市荔湾区信访局于2012年10月26日向原告委托代理人许锡英出具的荔信告（2012）26号《信访事项告知单》，主要内容为“许锡英女士，你反映的东漖观兰坊101号房屋权属以及拆迁补偿与东漖经济联社产生争议的问题，请与东漖经济联社协商解决，如协商不成，请通过司法途径解决”。原告在庭审中陈述“原告的侄女和委托代理人许锡英多次向荔湾区纪检、荔湾区人民政府进行信访，区政府对许锡英作出了指引，告知应向荔湾区信访局作具体的信访，荔湾区信访局遂作出了上述荔信告（2012）26号《信访事项告知单》”。
以上事实有穗郊字第097430号《农村（墟镇）宅基地使用证》、《关于荔湾区东漖村改造项目第二期拆迁工程建设的通告》、《广州市荔湾区东漖街东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》、《信访事项告知单》等证据予以证实。
原审法院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”根据上述规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。原告提供了荔湾区信访局出具的荔信告（2012）26号《信访事项告知单》，且原告在庭审中也陈述其委托代理人许锡英曾向荔湾区政府进行信访，但荔湾区政府指引其侄女向荔湾区信访局进行信访。《信访条例》第二十一条规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：……（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。”荔湾区信访局作为被告的信访工作机构，在收到原告的信访材料后有转送有权机关处理的义务，因此，原告向荔湾区信访局提出申请，应视为已向被告提出申请。被告主张原告没有向其提出过申请理据不足，应不予支持。
国办发明电（2010）15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第六点规定：“……市、县人民政府对征地拆迁管理工作负总责，要明确政府分管负责人的责任，对出现群体性事件的，市、县人民政府主要负责人要亲临现场做好相关工作。……”穗府（2009）56号《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》第五点“充分发挥各区在“三旧”改造中的主体作用，调动各级积极性”中规定：“各区政府是“三旧”改造的第一责任主体，各区党委应切实加强组织领导。……”穗府（2012）20号《广州市人民政府关于加快推进三旧改造工作的补充意见》第四点“规范推进'城中村'改造”第（十三）项规定：“'城中村'改造由区政府主导，以村集体经济组织为主体。区政府应当组织村集体经济组织做好基础数据摸查、成本测算等改造前期工作，编制'城中村'改造方案和拆迁补偿安置方案并组织实施。……”综观原告的诉讼请求，其主张被告不履行限期责令东漖合作社依据《广州市荔湾区东漖街东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》与原告签订《荔湾区东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁安置补偿协议书》以及监督、查处东漖合作社在未与原告签订《房屋拆迁安置协议》的情况下将原告住房强行拆除，严重侵害原告合法财产权利的各系列违法违纪的行为的法定职责，其实是主张被告对原告反映的“广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社在东漖村城中村改造过程中的违法行为”不予处理违法。根据以上规定，被告对原告的投诉应当予以处理，现被告以其无相应职责为由予以抗辩无理，应不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决：被告广州市荔湾区人民政府自本判决生效之日起六十日内对原告许崇英反映的“广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社在东漖村城中村改造过程中的违法行为”作出处理。
广州市荔湾区人民政府不服原审判决提起上诉，请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判驳回被上诉人诉讼请求。主要理由是：一、原审法院自行变更被上诉人诉讼请求严重违反法定程序，剥夺了上诉人在被上诉人变更诉讼请求后应当依法享有的答辩权及举证权。二、原审法院未通知东漖经济联社作为第三人参加诉讼，严重违反法定程序。三、上诉人与东漖经济联社不存在行政委托关系，被上诉人主张上诉人应对东漖经济联社的行为承担责任无事实和法律依据。四、无任何法律明确规定上诉人作为行政机关应当或有权对城中村改造引发的民事纠纷作处理。“协调处理”并非行政行为，而是上诉人的居间民事调解行为，不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回被上诉人起诉。事实上，上诉人下设的区政府更新办公室数次与东漖合作社协调处理，并答复被上诉人，由于被上诉人与东漖合作社就房屋产权问题及补偿问题分歧巨大，无法协调处理，建议被上诉人通过司法途径解决。五、被上诉人与东漖合作社民事侵权纠纷已经法院生效判决处理，被上诉人仍反复向政府信访、提起行政诉讼属滥用公民权利。
被上诉人许崇英答辩称：被上诉人数十次以书面投诉、上访、拨打区长热线等方式向区政府及相关部门请求依法做好协调安置工作，但截至目前并未收到上诉人的任何答复，亦未见任何妥善处理行为。被上诉人房屋被强制拆除时，曾打电话到区“三旧办”等单位要求制止，但还是被夷为平地。上诉人作为荔湾区东漖村改造项目第二期拆迁工程的拆迁管理部门，是此次东漖村“三旧”改造的第一责任主体，上诉人怠于履行相应职责，且称被上诉人滥用公民权，是法律意识淡薄的体现。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人对原审判决认定的事实均无异议，本院依法予以确认。
本院另查明：2012年8月30日，许崇英向广州市荔湾区人民法院提起民事诉讼，请求判令：1、东漖合作社履行《广州市荔湾区东漖街东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》义务与其签订《荔湾区东漖村“城中村”改造集体土地房屋拆迁安置补偿协议书》，许崇英享有东漖村本村村民同等的城中村改造的一切拆迁待遇。2、东漖合作社在未与许崇英签约前，不得拆除许崇英的房屋。2013年1月9日，广州市荔湾区人民法院作出（2013）穗荔法立民初字第1号民事裁定，以许崇英的起诉不属于民事案件的受理范围为由，对其起诉不予受理。2013年2月21日，广州市中级人民法院作出（2013）穗中法立民终字第279号民事裁定对上述裁定予以维持。
2013年12月6日，广州市荔湾区人民法院就许崇英诉东漖合作社侵权责任纠纷一案作出（2013）穗荔法民三初字第160号民事判决，认为东漖合作社在进行拆迁工程中，没有尽保护上诉人房屋的义务，致使上诉人使用的房屋被拆除。判决：1、东漖合作社支付上诉人房屋重置费12444元（该重置费用不包含宅基地使用价值及不包含拆迁安置补偿利益）及评估费1000元。2、东漖合作社向上诉人支付自2012年12月15日至东漖合作社支付赔偿涉案房屋重置所需费用12444元给上诉人之日止的租金。该民事判决已发生法律效力。
许崇英以其持有涉案房屋《农村（墟镇）宅基地使用证》为由主张应获得拆迁补偿安置。而东漖合作社则予以拒绝，理由主要为根据2004年4月23日许崇英及侄女许锡英与东漖合作社签订的《协议书》，许崇英是该社的优抚对象，许崇英在东漖观兰坊的房屋是东漖合作社出资建设，宅基地证写许崇英使用，宅基地证暂时由许锡英代保管，许崇英和许锡英保证今后把房子交回东漖合作社。
再查明：2012年6月3日，广州市人民政府作出穗府（2012）20号《广州市人民政府关于加快推进三旧改造工作的补充意见》第四点“规范推进'城中村'改造”第（十三）项规定：“'城中村'改造由区政府主导，以村集体经济组织为主体。区政府应当组织村集体经济组织做好基础数据摸查、成本测算等改造前期工作，编制'城中村'改造方案和拆迁补偿安置方案并组织实施。……”第（十八）项规定：“……农村集体土地完善历史用地手续后，用地性质转为建设用地。由村集体经济组织申请转为国有土地，确定为农村集体经济组织使用的，办理协议出让手续，并按规定计收土地出让金后交由农村集体经济组织自行改造。”
2012年7月8日，广州市荔湾区人民政府发布《关于荔湾区东漖村改造项目第二期拆迁工程建设的通告》（荔府（2012）10号），由东漖合作社作为拆迁工程实施单位，进行拆迁工作，本案涉案房屋在该拆迁工程范围之内。
2013年11月8日，加盖广州市荔湾区人民政府国有土地上房屋征收专用章的《东漖城中村改造项目地块摸查情况》载明，涉案房屋属于征收房屋范围。
本院认为：国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”，2011年1月21日起施行）第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”第二十六条第一项规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述法规的规定，以及广州市人民政府关于“城中村”改造的工作安排，并结合广州市荔湾区人民政府荔府（2012）10号《通告》的内容、该区政府房屋征收部门调查征收房屋基本情况的行为和东漖合作社组织实施拆除涉案房屋等相关事实，可以认定，涉案“城中村”改造工程属于由当地政府部门组织实施对城市规划区内集体土地上房屋进行征收活动的一种情形，东漖合作社可视为上述《条例》第五条规定的房屋征收实施单位。东漖合作社与被征收人之间产生的补偿纠纷应当由当地人民政府参照适用《条例》的程序规定先行处理，被征收人对处理决定不服的，可依法向人民法院起诉。本案被上诉人因与房屋征收实施单位就涉案房屋的补偿问题达不成补偿协议，要求上诉人荔湾区人民政府处理解决，上诉人依法负有对涉案征收补偿问题作出处理的职责。原审法院判决上诉人对许崇英反映的“广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社在东漖村城中村改造过程中的违法行为”作出处理并无不当，依法应予以维持。上诉人上诉主张，其与东漖合作社不存在委托关系，其无权对城中村改造引发的民事纠纷作出处理等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人请求改判的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市荔湾区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 邓丽华