云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终58号
上诉人（一审原告）李荣，男，汉族，1966年12月25日生，住云南省。
委托代理人刘俊，云南唐律律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）安宁市人民政府。
住所地：安宁市连然街道办事处人民路*号。
法定代表人张勤勋，市长。
委托代理人汪志伟，安宁市人民政府办公室副主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人钱宇，云南瞭望律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人李加林，男，汉族，1945年6月30日生，住云南省。
委托代理人洪敏，云南嘉喜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人李兴盛，云南嘉喜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
李荣因诉安宁市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记一案，不服昆明铁路运输中级法院（2017）云71行初12号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人李荣及其委托代理人刘俊，被上诉人市政府的委托代理人汪志伟、钱宇，第三人李加林的委托代理人洪敏、李兴盛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，1999年1月1日，下元良村委会作为发包方将位于该村的土地4.32亩发包给李荣，承包期限为1999年1月1日至2029年1月1日，并由市政府颁发了编号为32901027的土地承包经营权证书。1999年1月1日，下元良村委会作为发包方将7.67亩土地（其中包括烂田1亩）发包给李加林，并由市政府向李加林颁发了土地承包经营权证。2007年8月26日，下元良村委会作为发包方将6.41亩土地（其中包括烂田2亩）发包给李加林户。2007年8月23日，安宁市县街镇人民政府申请市政府向李加林户颁发土地承包经营权证。2007年8月26日，市政府向李加林户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权证。2000年至2001年间，李荣因结婚、外出务工而迁往他地居住，但其户口所在地仍××县××办事处××号。2017年2月，李荣得知市政府向李加林户颁发了上述土地承包经营权证。遂请求撤销市政府向李加林户颁发的“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权中地块名称为烂田的土地登记事项。
一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，市政府系被诉土地承包经营权证的颁证机关，是本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六条的规定，对市政府向李加林户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权证行为的合法性进行审查。
关于李荣的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”李荣称由于其长期未在下元良村居住，因此直至2017年2月才知道市政府向李加林的颁证行为，市政府和第三人均没有充分的证据证明该颁证行为已经以公告或其他形式告知李荣，且本案系涉及不动产的诉讼，故李荣的起诉没有超过法定起诉期限。
关于第三人李加林提出的本案属于复议前置的情形，李荣在未申请行政复议的情况下提起诉讼，法院应依法驳回其诉讼请求的问题。市政府向李加林户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权证的行为属于行政登记，而非行政确权行为，根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（［2005］行他字第4号）的解释，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。因此对第三人李加林的上述意见不予采纳。
关于市政府向李加林户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权证的行为是否合法的问题。第一，《农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第十八条规定：“办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准。”本案中，市政府按照《云南省人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（云政办发〔2006〕135号）及《昆明市人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证补换发工作的意见》（昆政办〔2006〕134号）的要求，对辖区内农村土地承包经营权证进行补换发工作，上述两份文件均要求“稳定承包关系不变的原则。要在巩固农村土地二轮承包关系的基础上，依法坚持土地承包期30年不变的政策，不得借补换发证之机调整承包地和承包期限、违规收取承包费或附加其他条件。……以第二轮土地承包合同为依据，结合税费改革核定的计税面积对农户承包耕地的基本情况（人口、面积）进行核实统计，并张榜公布……依法逐户登记……”。市政府提交的《农村土地承包经营权证登记簿》（编号：530181021004027）显示此次向李加林户颁证为“换证”，在《安宁市农村家庭承包土地经营权证补换发证入户调查表》中李加林户二轮承包土地情况中有烂田1亩（四至为东至沟，西至沟，南至苏兴学，北至苏启红），2007年换发证后李加林户承包的土地中有烂田2亩（四至为东至沟，西至沟，南至苏兴学，北至苏元林）。市政府向李加林户换发土地经营权证时，已查清李加林户二轮承包土地情况，在此基础上根据2002年移民搬迁土地调整等现实情况，确认调整李加林户承包的烂田2亩并无不当。李荣称其自1999年起即对本案争议的2亩烂田享有承包经营权，但未能提交相应的证据予以证实。李加林提交的《安宁市农村土地承包经营权证书》（编号：3290120）、《安宁市农村土地承包合同书》能够证实李加林户1999年起即对1亩烂田享有承包经营权。因此，市政府向李加林户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权证的行为并未侵犯李荣的土地承包经营权。第二，《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请……”。市政府提交的《云南省农村土地承包合同书》（合同编号：530181021004027）签订日期为2007年8月26日，而《农村土地承包经营权证申请书》和《农村土地承包经营权证登记簿》（编号：530181021004027）的落款日期为2007年8月23日，申请颁证的时间早于承包合同签订的时间，不符合上述规章规定的颁证程序。《行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”市政府的颁证程序虽有瑕疵，但未对李荣的权利产生实际影响，不应以此认定该行政行为违法。
综上所述，市政府向李加林户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权证的行为证据确实、充分，基本符合法定程序。李荣要求撤销该行政行为的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李荣的诉讼请求。案件受理费50元由李荣负担。
李荣上诉称，1．上诉人将自己承包的“刺力巴”地与同村村民承包的烂田进行互换符合《农村土地承包法》第四十条的规定，烂田依然存在两份前后时间不一致的土地承包经营权证；2.即使下元良村委会存在移民搬迁需要调整承包地，也应当按照《农村土地承包法》第二十七条第二款的规定对烂田进行调整，但上诉人并未看到被上诉人提交的任何证据；3．一审法院已经确认被上诉人未按照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定颁发土地承包经营权证，按照《行政诉讼法》的规定，具体行政行为应当予以撤销。请求依法撤销昆明铁路运输中级法院（2017）云71行初12号行政判决书，并撤销被上诉人为第三人颁发的“安农地承包权证〔2007〕第530181021004027号”土地承包经营权证中地块名称为烂田的土地登记事项。本案一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。
市政府答辩称，李荣起诉时已经超过了《行政诉讼法》规定的起诉期限；市政府所作的颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权证的行政行为证据确实充分，程序合法。
第三人李加林陈述称，根据《农村土地承包法》第九条的规定，我方取得的土地承包经营权证应当予以保护。
当事人在一审审理期间提交的证据、依据，一审法院已随案卷移送本院。二审中第三人李加林向法庭提交了两份证据：1．《情况说明》，以证明2002年为了响应昆明市掌鸠河饮水工程移民安置工作，我村划拨了180多亩土地给龙泉村，对于本村剩余部分土地的调整召开了户长会、村代表会、党员会，结合本村实际情况做出了土地调整决定。此《情况说明》有部分村民代表签字，下元良村委会于2018年1月21日签署了“情况属实”并盖章。2．《证明》，用以证明2006年11月李荣将本户老房子卖给本村马进学。经审查，第三人提供的这两份证据不符合行政诉讼中“新证据”的要求，依法不予采信。
本院对事实证据的认定与一审法院一致。
本院认为，根据《农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案涉诉的“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权证系市政府颁发，本案被告主体适格。
按照《云南省人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（云政办发〔2006〕135号）和《昆明市人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证补换发工作的意见》（昆政办〔2006〕134号）的要求，市政府开展了农村土地承包经营权证的补换发工作。根据市政府提供的《安宁市农村家庭承包土地经营权证补换发证入户调查表》，表明市政府在向李加林户换发土地经营权证时，已查清核实了李加林户二轮承包土地情况，并根据2002年移民搬迁土地调整等农户承包经营权发生变化情况，通过变更《农村土地承包合同》，提交《农村土地承包经营权证申请书》，编制《农村土地承包经营权证登记簿》等程序，向李加林户换发了“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权证。上诉人李荣诉请要求撤销市政府向李加林户颁发的“安农地承包权证（2007）第530181021004027号”土地承包经营权中地块名称为烂田的土地登记事项，这与1999年市政府为李加林户颁发的编号为3290120的《安宁市农村土地承包经营权证书》中已有1亩烂田且2002年移民搬迁土地时对烂田进行了调整的事实不符，上诉人李荣也未能提交相应的证据证实对争议的2亩烂田享有承包经营权或存在两份不同经营权证，因而李荣的此项诉请没有事实依据。
《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请……”。市政府提交的合同编号为530181021004027的《云南省农村土地承包合同书》签订日期为2007年8月26日，而《农村土地承包经营权证申请书》和《农村土地承包经营权证登记簿》的落款日期为2007年8月23日，存在申请颁证的时间早于承包合同签订时间的瑕疵，但这对李荣的权利并未产生实际影响。
另外，市政府认为李荣的起诉已超过起诉期限的问题，因李荣称其长期未在下元良村居住，直至2017年2月才知道市政府向李加林户颁发了农村土地承包经营权证，市政府没有提供证据证明李荣已知道或应当知道该颁证行为，且本案系涉及不动产的诉讼，故李荣于2017年6月起诉没有超过法定起诉期限。
综上，一审判决适用法律准确，判决结果适当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人李荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 昕
审判员 赵学军
审判员 赵 霁
二〇一八年六月十二日
书记员 李彦鑫