广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
(2017)粤71行终157号
上诉人（原审原告）广州市花都国安物业管理有限公司，住所地：广州市花都区新华街金都花园E2幢南二楼之二。
法定代表人卢卓文，职务：经理。
委托代理人林峰，系湖南云山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广州市花都区交通局，住所地：广州市花都区新华街迎宾大道95号交通局大楼。
法定代表人吴勐，职务：局长。
委托代理人梁鹏志，系该局工作人员。
委托代理人王腾远，系广东广之洲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广州市花都区人民政府新华街道办事处，住所地：广州市花都区建设南路1号。
法定代表人许存夙，职务：街道办主任。
委托代理人侯承超，系该街道办工作人员。
上诉人广州市花都国安物业管理有限公司（以下简称花都国安物管公司）因诉被上诉人广州市花都区交通局（以下简称花都区交通局）、广州市花都区人民政府新华街道办事处（以下简称新华街道办）行政强制措施及行政赔偿一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2240号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：2010年4月27日，被告新华街道办与原告花都国安物管公司签订《委托书》，由新华街道办委托原告在光华社区内街内巷设置收费停车场，以规范车辆停放。2010年5月6日，原告向被告花都区交通局申请光华停车场经营许可。花都区交通局于2010年5月10日作出穗花都审2010年8号《广州市营业性停车场行政许可决定书》，决定准许原告经营营业性停车场。经营范围：停车场经营。经营地址：广州市花都区新华街天贵路58号。经营类型：内街内巷停车场4050平方米，270个汽车泊位。2010年8月2日，原告向花都区交通局申请增设停车场停车泊位。花都区交通局于2010年8月6日作出穗花都审2010年13号《广州市营业性停车场行政许可决定书》，决定准许原告在营业性停车场增设泊位。变更范围：增设停车泊位。变更地址：广州市花都区新华街天贵路58号。变更类型：增设露天停车场4500平方米，300个汽车泊位。
2014年12月25日，广州市规划局花都区分局向被告花都区交通局作出穗规花都﹝2014﹞738号《广州市规划局花都分局关于协助核查经营性路内停车泊位路段属性的复函》，复函内容：金河湾文化街及体育路为规划城镇公共道路，其余所示道路均不是规划城镇公共道路。其中规划金河湾文化街位于田美河南岸，西起天贵路，向东延伸约110米后向南折至商业大道，道路全长约490米。体育路西至天贵路，道路线位与现状体育路对接，东至金河湾文化街，全长约210米。2015年12月29日，被告花都区交通局下属部门花都区交通局停车场管理所向原告发出《通知》，内容如下：2015年12月25日，经区规划局界定原告光华社区内街内巷停车场涉及的商业大道103号金河湾文化街、体育路段为规划城镇公共道路（属市政路段）。现通知原告暂停该路段停车泊位收费行为，待原告向市政部门申请办理该路段的占道许可及补缴占道费后再报我局备案方能进行收费。
2016年5月30日，被告花都区交通局协同花都区城市管理局等多个部门形成《关于新华街光华社区内街内巷停车泊位整治工作协调会会议纪要》，该纪要决定责令原告停止在新华街光华社区内金河湾文化街及体育路城镇公共道路路段作为内街内巷的停车收费行为，并拆除原设置的内街内巷车辆停放人工收费P牌；明确新华街道办作为辖区内街内巷停车场经营主体，新华街道办终止与原告对光华社区的内街内巷停车收费管理的委托行为，并负责拆除原设置的内街内巷车辆停放人工收费P牌，恢复车辆免费停放的公共设施；要求有关单位必须在6月30日前按各自工作职能对光华社区内街内巷停车收费进行整治完毕。
2016年6月28日上午10时许，被告花都区交通局与被告新华街道办将原告经营的“光华停车场”的21个P牌强制拆除，并已拆除完毕。原告不服，诉至本院。
原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据现有证据和原、被告庭审陈述，花都区交通局和新华街道办于2016年6月28日共同对原告经营的“光华停车场”的21个P牌强制拆除，故花都区交通局和新华街道为本案适格被告。
《广州市停车场管理办法》第四条规定：“市交通行政管理部门是本市各类停车场的行政管理部门，负责停车场的行业管理工作。区、县级市交通行政管理部门按照本办法规定的职责，负责本辖区内停车场的管理工作。市、区（县级市）交通行政管理部门可以委托其所属的道路运输管理机构行使本办法规定的监督管理和行政处罚权。公安、城市规划、建设、市政、环保、价格、工商、税务等行政管理部门应当按照各自的职责，依法对停车场实施监督管理。”第八条规定：“申请机动车停车场《道路运输经营许可证》的企业或者个体工商户，应当向该停车场所在地的区、县级市交通行政管理部门提交下列资料：（一）经营许可申请书；（二）场地使用权证明（附列明停车场面积的四至图）。租用他人场地的，应当提供合法有效的租赁合同。临时占用城市道路设置停车场的，应当提供市政管理部门核发的《临时占用道路许可证》；（三）工商行政管理部门核发的营业执照；（四）场内交通标志和标线以及消防、环保等符合规定的批准文件；（五）具有与其业务量相适应的固定资产及流动资金的合法资信证明或者资金担保证明；（六）符合法律、法规、规章规定的其他条件的证明资料。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，被告花都区交通局认为原告未办理涉案路段的占道许可及补缴占道费，向原告作出涉案《通知》。但未按照上述规定催告和公示，未给予原告陈述权和申辩权，也没有以书面形式向原告作出强制执行决定。此外，街道办未能提供证据证实已终止委托原告管理光华社区的内街内巷停车收费的关系。花都区交通局即与被告新华街道办对原告经营的“光华停车场”的21个P牌强制拆除，违反了行政强制法上述相关规定，属于程序违法。原告主张两被告作出的拆除行为违法，于法有据，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，原告未能提供充分的证据证实两被告拆除P牌的行为对其造成直接损失，故原告要求被告赔偿损失人民币150万元没有事实和法律依据，本院不予支持。至于新华街道办与原告就光华社区的内街内巷停车收费管理的委托关系产生的经营纠纷，属于另一法律关系，本院不予审查，原告可另寻途径解决。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告广州市花都区交通局、广州市花都区人民政府新华街道办事处于2016年6月28日对原告广州市花都国安物业管理有限公司经营的“光华停车场”内的21个P牌强制拆除的行为违法。二、驳回原告广州市花都国安物业管理有限公司的其他诉讼请求。
上诉人花都国安物管公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决依法确认花都区交通局和新华街道办行政强制措施违法，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，花都区交通局和新华街道办依法应当赔偿花都国安物管公司全部损失。花都区交通局和新华街道办违法强拆花都国安物管公司合法经营的停车场，致使花都国安物管公司无法经营，违法解除与杨继林、陈商美、吴春生等31位员工的劳动合同关系，支付赔偿款共计人民币一百六十万元整。花都国安物管公司已提交证据予以证明，花都区交通局和新华街道办并无反驳，故花都国安物管公司的诉请被全面证实，依法应成为本案的事实依据。二、原审判决无视事实导致判决错误，花都国安物管公司的上诉请求应被支持。根据《最高人民法院关于受理行政赔偿案件是否收取诉讼费用的答复》（1995年9月18日，法函〔1995〕121号）的规定，特申请免于缴纳诉讼费用。综上，原审判决错误，故请求：1.撤销原审判决第二项；2.判决花都区交通局和新华街道办赔偿花都国安物管公司损失人民币一百六十万元整；3.判令花都区交通局和新华街道办承担本案全部诉讼费用。
被上诉人花都区交通局答辩称：一、花都国安物管公司在没有依法向市政部门申请办理《临时占用道路许可证》、未缴纳占道费的情况下在城镇公共道路上进行停车泊位收费的行为违法，我局对其在该路段上设立的停车场P牌进行拆除是正常行使行政管理职权的行为，合法有效。二、新华街道办是辖区内街内巷停车场经营的主体，新华街道办与花都国安物管公司之间存在委托与被委托的关系。新华街道办终止与花都国安物管公司对光华社区的内街内巷停车收费管理的委托行为并拆除相关路段停车场P牌是新华街道办的行为，且我局认为，该行为与上述我局制止花都国安物管公司的违法行为是两个不同的法律关系，不应当在本案中一并处理。三、花都国安物管公司要求我局赔偿其损失无法律和事实依据，且花都国安物管公司一审诉讼请求为150万元人民币，上诉时变更为160万，属于变更诉讼请求范围，不符合法律规定。故请法院依法驳回花都国安物管公司的上诉请求。
被上诉人新华街道办答辩称：花都国安物管公司请求赔偿其160万元的诉请缺乏事实和法律依据。首先，花都国安物管公司无证经营停车场，其经营行为已经违法。其次，新华街道办与花都国安物管公司的委托管理关系已经解除，花都国安物管公司已无权继续经营停车场。在拆除P牌前，新华街道办已经多次通知花都国安物管公司，告之终止双方的委托管理关系，花都国安物管公司不予理睬，依然非法经营涉案停车场。再次，花都国安物管公司主张的损失并非属于拆除P牌的直接损失，仅凭其单方制作和提供的劳动合同等证据并不能充分证实其已经支付该费用，无法证明其存在该损失。据了解，花都国安物管公司在经营停车场过程中并没有实际雇请工人经营停车场，而是将停车场分成几块分包给第三人承包经营，收取固定的承包款。故不存在其与多个劳动者建立劳动关系的事实，也不可能会向劳动者支付巨额赔偿金。另外，停止其经营涉案停车场，并不必然造成其公司关闭，花都国安物管公司仍可以利用该公司的资质通过其他途径经营停车场或者其他业务。综上所述，花都国安物管公司请求赔偿其损失160万元没有任何依据，请求法院驳回其所有诉求。
经审查，原审查明的事实中，除“2010年4月27日，被告新华街道办与原告花都国安物管公司签订《委托书》，由新华街道办委托原告在光华社区内街内巷设置收费停车场，以规范车辆停放”之外，其它事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。
另查明,2010年4月25日，广州市花都区新华街光华社区居民委员会与花都国安物管公司签订《委托书》，由广州市花都区新华街光华社区居民委员会委托花都国安物管公司在光华社区内街内巷设置收费停车场，以规范车辆停放。花都国安物管公司于2010年5月10日取得花都区交通局核发的粤交运管许可穗字440100086666号《道路运输经营许可证》，有效期至2014年6月30日，该许可证逾期未办理延期手续。
本院认为,《广州市停车场管理办法》第四条规定：“市交通行政管理部门是本市各类停车场的行政管理部门，负责停车场的行业管理工作。区、县级市交通行政管理部门按照本办法规定的职责，负责本辖区内停车场的管理工作。市、区（县级市）交通行政管理部门可以委托其所属的道路运输管理机构行使本办法规定的监督管理和行政处罚权。公安、城市规划、建设、市政、环保、价格、工商、税务等行政管理部门应当按照各自的职责，依法对停车场实施监督管理。”花都区交通局会同新华街道办对辖区内停车场实施管理具有法律依据；但花都区交通局与新华街道办的管理行为应当依法进行，现有法律、法规均未赋予花都区交通局与新华街道办具有强制拆除权，花都区交通局与新华街道办强制拆除花都国安物管公司21个P牌的行为没有法律依据。
《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款规定：“行政强制执行由法律设定。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案花都区交通局与新华街道办没有强制执行权，没有作出任何行政决定，直接实施了强制拆除行为，该行为不是行政强制执行行为；虽然花都区交通局于2015年12月29日作出涉案《通知》，通知花都国安物管公司暂停涉案路段停车泊位收费行为，但该通知行为不是行政决定，不具有执行效力，原审认为花都区交通局与新华街道办的行为属于行政强制执行行为进而认为花都区交通局与新华街道办是违反了《中华人民共和国行政强制法》关于强制执行程序的规定是认识错误，应予纠正。花都区交通局与新华街道办的强制拆除行为符合行政强制措施的特征，但《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定，行政法规和地方法规可按该条规定有限设定，《中华人民共和国道路运输条例》、《广东省道路运输条例》等相关法律、法规均未设定相关强制拆除措施，花都区交通局与新华街道办的强制拆除行为没有法律依据，属于违法行为。
关于行政赔偿问题。涉案路段为规划城镇公共道路，属于公共资源，任何单位和个人不得授权他人或者组织对该涉案路段进行经营性收费。虽然花都国安物管公司于2010年5月10日取得花都区交通局核发的粤交运管许可穗字440100086666号《道路运输经营许可证》，但在有效期界满后未依法办理延期手续，该许可证已失效。花都国安物管公司在涉案路段进行停车收费无合法依据，花都区交通局与新华街道办的拆除行为对花都国安物管公司的合法权益不造成损害。花都区交通局和新华街道办拆除的是临街道路上的21个P牌，与花都国安物管公司解除员工合同没有因果关系，花都国安物管公司提出“花都区交通局和新华街道办违法强拆花都国安物管公司合法经营的停车场，致使花都国安物管公司无法经营，违法解除与杨继林、陈商美、吴春生等31位员工的劳动合同关系，支付赔偿款共计人民币一百六十万元整”的上诉请求没有法律依据和事实依据。
综上所述，上诉人花都国安物管公司的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审判决虽然认定被上诉人花都区交通局与新华街道办违法理由错误，但事实清楚，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市花都国安物业管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖志雄
审 判 员 杨 芳
代理审判员 石晓利
二〇一七年五月三日
法官 助理 谢美荣
书 记 员 罗碧虹