浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行终241号
上诉人（原审原告）洪福，男，1981年2月12日出生，汉族，驾驶员，身份证号码：3307021981********，住浙江省金华市婺城区苏孟乡后岗村。
上诉人（原审原告）杨梅娥，女，1983年2月1日出生，汉族，身份证号码：3307021983********，住浙江省金华市婺城区苏孟乡后岗村。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区卫生和计划生育局，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。
法定代表人钱学华，局长。
委托代理人徐越，金华市经济技术开发区管理委员会社会发展局副局长。
委托代理人徐跃平，浙江泽大（金华）律师事务所律师。
洪福、杨梅娥不服金华市婺城区卫生和计划生育局（以下简称婺城卫计局）计划生育行政征收一案，金华市婺城区人民法院于2016年6月3日作出（2015）金婺行初字第185号行政判决。洪福、杨梅娥不服，向本院提起上诉。本院2016年7月18日立案后，依法组成合议庭，于8月4日公开开庭审理了本案。上诉人洪福、杨梅娥，被上诉人婺城卫计局的委托代理人徐越、徐跃平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告洪福、杨梅娥于2009年3月24日登记结婚，均系初婚。两原告户籍均在金华市婺城区苏孟乡后岗村，系农业家庭户。2010年9月2日，两原告生育第1胎男孩。2015年3月1日，两原告未经依法申请及批准，在金华文荣医院生育第2胎女孩。2015年4月30日，婺城区卫计局与苏孟乡人民政府签订社会抚养费征收委托书，婺城区卫计局将苏孟乡辖区内的征收社会抚养费的权利、义务委托苏孟乡人民政府行使，委托权限：对违法生育行为调查取证，作出社会抚养费征收决定，送达与征收社会抚养费有关的法律文书，告知当事人自觉履行社会抚养费征收决定书载明的义务。委托期限自2015年4月14日至2018年12月31日。2015年5月25日，金华市婺城区苏孟乡人民政府对两原告违法生育一案立案调查。被告查明上述事实，并向两原告事先告知后，于同月24日作出金开人口计生征字〔2015〕第113号征收社会抚养费决定，依据《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条、《浙江省人口与计划生育条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定对两原告分别按2014年金华市经济技术开发区农村居民人均纯收入20959元的3.5倍和2.7倍，男方实际收入高于人均收入部分按1倍征收，共计征收社会抚养费140855元。同年7月2日，向两原告送达该征收决定书。另查明：原告洪福系中共党员，并担任金华市婺城区苏孟乡后岗村支部委员，其2014年度实际收入为31868.72元。两原告第2胎生育的女孩洪楷悦已于2015年5月29日申报登记入户。
原审法院认为，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条、第四十一条规定，对于不符合法律法规规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。原《浙江省人口与计划生育条例》第四十九条规定，社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门也可以委托乡（镇）人民政府或街道办事处作出书面征收决定。婺城区卫计局作为征收社会抚养费的行政管理部门，查明两原告违法生育第2胎后，对两原告作出征收社会抚养费决定并依法送达。被告在作出征收决定前，已向两原告进行事先告知，并告知其有陈述、申辩等权利，被告上述行为，程序合法。虽然，根据2016年1月14日起施行的《浙江省人口与计划生育条例》，一对夫妻可以生育两个子女，但是两原告生育第2胎时，不符合当时法律规定。原《浙江省人口与计划生育条例》第十九条第一款第（三）项规定，双方均为农村居民，女方父母只生育一个或两个女儿，男到女家落户，并赡养女方父母，已生育一个子女的（），经批准可再生育一个子女。原告杨梅娥父母虽只生育两个女儿，但两原告不属于男方到女方家落户的情形，不符合适用该规定条件。原《浙江省人口与计划生育条例》第四十八条规定，多生一胎的，按照统计部门公布的当地县（市、区）上一年城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入的二倍至四倍征收社会抚养费。被告根据两原告的实际收入、原告洪福系党员及村支委，第2胎生育女儿已登记户口等情况，决定对原告洪福、杨梅娥分别按照其所在计生管辖地农村居民上一年度人均收入标准的3.5倍和2.7倍，男方实际收入高出部分按1倍予以征收社会抚养费，裁量适当。综上，被告的本案所涉行政行为，基本事实清楚，基本证据确实，程序合法，适用法律法规正确，裁量征收幅度并无不当。两原告要求撤销该征收决定，依据不充分。两原告诉讼请求无充分依据，不予支持。对被告抗辩中合法有据部分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告洪福、杨梅娥的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由两原告共同负担。洪福、杨梅娥不服，在法定期限内提起上诉。
上诉人洪福、杨梅娥上诉称：一、一审判决违反了现行有效的法律法规，属于违法判决。十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策。浙江省人大常委会也专门修改了相应规定。根据2016年1月14日通过的《浙江省人口与计划生育条例》第十七条，提倡一对夫妻生育两个子女，故两上诉人生育二孩的行为不仅合法，而且属于法律所提倡的行为。根据最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律法规问题的座谈会纪要》的通知第二条，调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。该同志第三条关于新旧法律规范的适用规则，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用就规定，程序问题适用新规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。故人民法院审理行政案件应根据从新兼从轻、有利于行政相对人的原则进行审理，因被上诉人的本案具体行政行为尚未生效，在现行法律法规已经提倡一对夫妻生育两个子女的情况下，当新旧法发生冲突时，法院应适用现行有效的法律法规，作出对保护行政相对人合法权益更为有利的判决。而一审判决适用已经作废的法律作出不利于行政相对人的判决，显属适用法律错误。二、被上诉人的征收决定依据错误，向上诉人征收的社会抚养费过高，该征收决定没有事实和法律依据。（一）对于上诉人是否应征收抚养费的问题，应根据2016年1月14日实施的《浙江省人口与计划生育条例》第四十一条规定，对夫妇生育二孩并不属于多生一孩的情形，不应征收任何社会抚养费。一审判决援引已作废的原《浙江省人口与计划生育条例》第四十八条认为被上诉人作出的行政行为合法是优于一审判决适用法律错误导致判决错误。（二）《社会抚养费征收管理办法》第三条第三款规定：“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。”退一步讲，即使两上诉人需要交纳社会抚养费成立，上诉人的住所地为金华市婺城区苏孟乡后岗村，应属于金华市婺城区管辖，征收标准的计算应适用金华市婺城区统计部门公布的上一年农村居民人均可支配收入计算，2014年金华市农村年人均纯收入为19373元，故上诉人也应各自按此二倍计算，而不应按照金华市开发区农村居民人均收入计算，故被上诉人对两上诉人分别以20959元的3.5倍和2.7倍计算社会抚养费，没有事实和法律依据。（三）上诉人洪福的党员身份已因生二孩被开除，说明对其责任已经追究，继续按照3.5倍征收属于重复评价，违反“一事不再罚”原则。因上诉人杨梅娥已于2014年9月20日离职，只是挂靠公司交养老金，费用自理，与公司不存在事实上的劳动关系，不属于私企普通职工，故以在职私企普通职工而对杨梅娥按照2.7倍征收也不合理。（四）被上诉人因孩子上户口被增加0.5倍的标准征收社会抚养费，明显与国家相关政策相违背，属于违法行为。三、被上诉人的征收决定程序违法。被上诉人在征收抚养费过程中，并没有向两上诉人就征收抚养费的相关事项进行告知，更没有想两上诉人告知其有陈述、申辩的权利。虽然被上诉人在一审时出示了“告知笔录”，但上诉人并没有签名确认，被上诉人也无其他证据证明已将相关内容进行口头告知，也没有通过其他方式进行送达，变相剥夺了上诉人的陈述、申辩的权利。另被上诉人对决定书的送达也存在很大瑕疵，一审中，“征收抚养费决定书”的送达回证上没有上诉人的签字，照片中也不能看出上诉人在阅读“征收抚养费决定书”的事实。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人婺城卫计局辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分，我局作出社会抚养费征收决定的程序合法。上诉人夫妇于2009年3月24日依法登记结婚，2010年9月2日合法生育第一胎，2015年3月1日不符合法定条件生育第二胎，上述事实我局在一审中提供了两上诉人的身份证、结婚证、户口本复印件、询问笔录及第二胎的《出生医学证明》等证据证实。2015年5月13日，苏孟乡计生办在部门交换信息中发现两上诉人违法多生一胎，2015年5月25日经苏孟乡人民政府批准立案调查。立案后，苏孟乡计生办依法开展调查，分别对上诉人夫妇做了调查询问笔录，进一步查清两上诉人的违法生育二胎的事实以及工作、收入来源等情况，同时调取了上诉人户口本、结婚证、二孩《出生医学证明》等证据材料。2015年6月18日，苏孟乡计生办告知我局将要作出征收决定的事实、依据及征收金额，并告知其有陈述、申辩等权利。2015年6月24日，根据2002年9月1日施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《计划生育法》）第四十一条及2014年1月17日修正的《浙江省人口与计划生育条例》（以下简称《浙江省计生条例》）第四十八条第一款第一项规定，我局作出金开人口计生征字【2015】第113号征收社会抚养费决定。2015年7月2日，由苏孟乡计生办工作人员和执法大队人员到上诉人住处送达征收决定，上诉人拒绝签字，计生办工作人员和执法大队进行了拍照、摄像后对其留置送达。二、一审法院适用法律法规正确。上诉人夫妇违反《计划生育法》第十八条及《浙江省计生条例》第十八条规定，我局有权依法向两上诉人征收社会抚养费。另外，两上诉人生育第二胎时间系2015年3月1日，我局作出征收决定送达两上诉人时间系2015年7月2日，上述时间均发生在2015年12月27日新修正的《中华人民共和国计划生育法》以及2016年1月14日新修正的《浙江省人口与计划生育条例》之前。我国《立法法》明文规定法不溯及既往，亦未有任何法律法规规定本案两上诉人生二胎的行为可以使用新修正的《中华人民共和国计划生育法》和《浙江省人口与计划生育条例》，故一审法院适用法律正确。三、我局依法征收社会抚养费，征收适用依据和征收金额得当。1.我局根据《计划生育法》第四十一条及《浙江省计生条例》第四十八条第一款第一项规定：“多生一胎的，对男女双方分别按照统计部门公布的当地县（市、区）上一年城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入的二倍至四倍征收”，并结合上诉人的工作及收入，分别对两上诉人按农村居民人均纯收入的3.5倍和2.7倍征收符合规定。另外，金华经济技术开发区管委会作为苏孟乡（两上诉人户籍所在地）的行政管辖单位，对上诉人征收技术应当适用区级计生管辖地即金华经济技术开发区上一年度人均收入标准20959元为基数计算。2.根据《金华经济技术开发区征收社会抚养费自由裁量权工作的实施意见》第九条第一款及第三款第5项规定：“机关、团体、事业单位的干部职工，各级党代表、人大代表、政协委员，村（居）两委成员和共产党员等违法生育的”按3.5倍-4倍征收。上诉人洪福违法生育二胎时系共产党员且系所在村支委，对其按3.5倍征收渡河上诉规定；上述《实施意见》第九条第二款第1项规定：“在职个私企业普通职工和个体劳动者，从2.2倍起征”以及第九条第二款第4项规定：“已办理新生儿落户手续，而未接受违法生育调查的对象，从2.5倍起征”。上诉人杨梅娥从2005年11月至2014年9月期间一直系金华市三丰家电有限公司员工，且两上诉人生育第二胎已落户，对上诉人杨梅娥按2.7倍征收也符合上述规定。3.根据《浙江省计生条例》第四十八条第二款规定：“个人实际收入高于当地城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入的，还应当按照其超过部分的一倍至二倍加收社会抚养费”；上诉人洪福2014年度1-9月工资收入为31868元，已超过2014年度金华经济开发区农村居民人均纯收入金额20959元，故对超过部分应加收社会抚养费。综上，被上诉人作出征收社会抚养费的行为事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，一、关于本案适用法律法规问题。上诉人洪福、杨梅娥生育二孩的时间为2015年3月1日；被上诉人婺城卫计局作出本案征收社会抚养费决定的时间为2015年6月24日，该决定已于2015年7月2日送达给上诉人洪福、杨梅娥。上述行为时间发生于2015年12月27日新修正的《中华人民共和国人口与计划生育法》以及2016年1月14日新修正的《浙江省人口与计划生育条例》施行之前。故上诉人洪福、杨梅娥未经申请许可生育二孩的行为构成违法，被上诉人婺城区卫计局根据两上诉人违法行为发生时和作出行政行为时均现行有效的《中华人民共和国人口与计划生育法》及《浙江省人口与计划生育条例》之规定，作出金开人口计生征字【2015】第113号征收社会抚养费决定，应认定适用法律法规正确。二、关于本案作出征收决定的主体和程序问题。首先，本案中金华经济技术开发区以及苏孟乡人民政府接受被上诉人婺城区卫计局委托行使关于计划生育管理职能及事权属实，但上述二行政机关行使职权并未超出委托权限范围，且最终作出征收决定仍是被上诉人婺城区卫计局，故本案委托行为并不违法。其次，本案征收决定作出之前，有相应的立案、由符合执法资格的相关工作人员对相关当事人进行调查询问及拟征收社会抚养费金额幅度等证据收集固定、依法告知两上诉人的违法行为事实和拟征收内容、当事人权利救济等程序，并依法送达书面征收决定，两上诉人拒绝签字、签收的行为不影响行政行为的效力，被上诉人作出本案征收决定的主体和程序均符合法律规定。三、关于本案征收社会抚养费的依据和幅度问题。本院认为，被上诉人依据《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条、《浙江省人口与计划生育条例》第四十八条第一款第（一）项规定，并根据不与上位法律法规存在冲突的本行政区划内关于征收社会抚养费自由裁量权细化规定，结合两上诉人所在的县市级行政区划上年度农村居民人均纯收入标准、两上诉人各自的身份和经济收入情况、二孩的落户情况，作出本案社会抚养费征收金额的决定，于法有据，幅度合理。此外，上诉人洪福因违法生育二孩受到开除党籍处分，该处分与本案征收社会抚养费系属不同法律法规调整范畴，二者并行适用并不违反行政法上“一事不再罚”原则。综上，被上诉人婺城区卫计局作出的本案征收社会抚养费决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，征收金额幅度合理。一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人洪福、杨梅娥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张旭良
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 郦东钧
二〇一六年九月十九日
代书 记员 朱丽敏