广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗中法行初字第305号
原告：陆志坤，住广州市黄埔区。
原告：潘燕芳，女，1944年6月19日出生，汉族，住广州市黄埔区石化路**号。
两原告共同委托代理人：李海霞、吴国强，均系北京京润律师事务所律师。
被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区。
法定代表人：陈建华，该府市长。
委托代理人：曾力，该府工作人员。
委托代理人：张琦，广州市公职律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局），住所地广州市越秀区豪贤路193号。
法定代表人：彭高峰，该委主任。
委托代理人：吕逸宏，该委工作人员。
第三人：广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司，住所地广州市黄埔区。
法定代表人：张广辉。
委托代理人：谭广兴，该公司工作人员。
原告陆志坤、潘燕芳因不服经被告广州市人民政府（以下称“市政府”）批准由广州市国土资源和规划委员会（以下称“市国土规划委”）于2012年6月29日作出的穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陆志坤、潘燕芳及其共同委托代理人李海霞、吴国强，被告市政府委托代理人曾力、张琦，被告市国土规划委委托代理人吕逸宏，第三人广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司委托代理人谭广兴等到庭参加诉讼。
原告陆志坤、潘燕芳向本院提起诉讼称：原告系广州市黄埔区文冲村村民，在本村拥有宅基地。本村村民陆某甲于2014年7月1日向市国土规划委提出信息公开申请，要求公开文冲城中村改造项目建设用地批准书，市国土规划委作出穗国房公开（2014）343号答复书，公开了穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》，原告方知晓涉案具体行政行为。该《批准书》将包括原告坐落于黄埔区文冲村的房屋在内的土地批准用于文冲（石化路以西）改造项目，该行为致使原告的房屋面临拆迁，致使原告无法行使房屋所有权，与原告具有法律上利害关系。原告认为被告的上述行政行为违反法定程序，未尽到实质审查义务，未对批准文件进行公示，侵害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，原告于2014年8月15日向广东省人民政府提出行政复议申请，复议机关于2014年9月26日作出粤府行复（2014）274号《行政复议决定书》，维持了上述《建设用地批准书》，并于9月29日送达原告。原告不服该复议决定，依据原《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，以市政府为被告诉至法院，请求：1.确认被告市政府2012年6月29日作出的穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》的具体行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告市政府承担。本院依法追加市国土规划委为共同被告后，原告将诉讼请求明确为：1.请求确认被告市政府及市国土规划委2012年6月29日作出的穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》的具体行政行为违法；2.本案诉讼费由两被告承担。
被告市政府答辩称：一、原告主体不适格。原告陆志坤的房产位于黄埔区文冲村西坊隔涌基公路边4、5、6号，证号为（2007集登］字11001694号，原告潘燕芳之夫陆渭铭名下房产位于黄埔区大沙镇文冲村东坊三巷4号，证号为［黄统］字5873号。根据市国土部门作出的《建设用地套图》显示，两原告的房产与涉案《建设用地批准书》的用地范围无任何重叠部分。可见本案中原告并非被诉《建设用地批准书》项下国有土地的使用权人或者实际使用人。因此，原告与批准颁发上述《建设用地批准书》的具体行政行为没有利害关系，其对批准颁发上述《建设用地批准书》的具体行政行为提出的行政诉讼，不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，应当依法被驳回起诉。二、被告主体不适格。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”；《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十九条第一款第（三）项“具体建设项目使用现在的建设用地和已批准农用地转用、土地征收范围内的土地的，由土地所在地的市、县人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案”。根据上述规定，市国土规划委报经我府批准同意，作出穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》。该批准书上署名的机关是原广州市国土资源和房屋管理局。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，我府并非在本案被诉《建设用地批准书》上署名的机关，因此我府不是本案适格的被告。三、我府批准核发《建设用地批准书》事实清楚、依据充分、程序合法。（一）项目实施主体适格。文冲村为我市52条全面改造“城中村”之一。根据《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）附件2之附件及其第三条第（六）项规定，全面改造原则上以所在村的集体经济组织为主体，根据经村民同意并报市“三旧”改造办公室批准的全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划具体组织实施。2009年l0月2日，黄埔区人民政府以《关于明确文冲石化路以西城中村改造实施主体的函》（埔府函（2009）81号）确定由文冲股份经济联合社注册成立的“广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司”为主体实施文冲石化路以西城中村改造（含文涌综合整治拆迁安置用房建设）。2011年5月，黄埔区人民政府以《广州市黄埔区人民政府关于文冲石化路以西城中村改造的通告》（埔府（2011）9号）确定文冲石化路以西城中村改造范围内同意《文冲石化路以西城中村改造拆迁补偿方案》的居民户数已超过改造范围内总户数的80％。（二）改造方案依法经批复，并取得相应规划。2009年6月，市“城中村”改造工作领导小组审议原则通过了文冲村（石化路以西）改造方案。现涉案地块为其中文冲村旧村改造融资地块六。2010年5月26日，市规划局核发穗规地证（2010）177号《建设用地规划许可证》，用地单位为第三人，用地项目名称为文冲村（石化路以西）改造，总用地面积495074平方米（包括：净用地面积414748平方米、道路面积80326平方米）。2010年11月3日，第三人向市三旧改造工作办公室提交《关于申请文冲（石化路以西）城中村改造地块划分确定的函》（埔冲改（2010）23号），申请分期分片开发建设，将项目用地面积划分为六个地块。本案涉案地块为地块六。2010年11月25日，市三旧改造工作办公室以《关于文冲社区石化路以西城中村改造分期建设方案的复函》（穗旧改函（2010）500号），同意第三人的申请。2011年9月28日，广州市规划局核发《建设用地规划许可证》（穗规地证（2011）228号），将村镇建设用地面积调整为365657平方米。2012年1月31日，广州市规划局作出《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗规批（2012）18号），项目用地面积为504939.9平方米，其中村镇建设用地面积为365657平方米。（三）项目用地权属清晰。该项目用地面积22733．17平方米，其中21900．57平方米位于《集体土地所有证》［穗集有（2004）第640204号］核准广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社使用的集体建设用地范围内，根据《关于‘城中村’改制涉及土地转型问题的复函》（穗国房函（2009）1774号），土地所有权性质已由集体土地转为国有土地，余下832.6平方米为无权属登记的国有建设用地，规划为道路和河涌用地。2011年4月l3日，第三人与市国土规划委签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让地块六。（四）补偿问题已有解决方案。第三人以《关于文冲（石化路以西）城中村改造补偿安置情况意见书》说明涉案地块涉及拆迁量17812．51平方米。广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社根据“改造方案”内容及要求，已与该部分房屋权属人签订补充安置协议，并承诺后续因改造项目内国有土地房屋部分补偿安置产生的问题一律由该司自行解决。广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社、广州市黄埔区人民政府文冲街道办事处及广州市黄埔区城市更新改造工作办公室予以确认上述情况。（五）批准《建设用地批准书》过程依法依规。2011年1月，第三人以《关于申办﹤建设用地批准书﹥的函》（埔冲改（2011）6号）向市国土规划委申请办理涉案地块的《建设用地批准书》。我府根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十九条第一款第（三）项“具体建设项目使用现在的建设用地和已批准农用地转用、土地征收范围内的土地的，由土地所在地的市、县人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案”，批准市国土规划委向第三人核发涉案《建设用地批准书》，并于2012年7月2日在市国土规划委网站上进行了公示。综上，该建设用地批准书核发过程事实清楚、依据充分，适用法规正确、程序合法，且原告不是本案利害关系人，我府亦不是适格被告，恳请法院依法驳回起诉。
被告市国土规划委答辩称：一、项目基本情况。2011年1月，第三人以《关于申办﹤建设用地批准书﹥的函》（埔冲改（2011）6号）向市国土规划委申请办理涉案地块的《建设用地批准书》。我委根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）的规定，向该司核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第160号）。二、核发《建设用地批准书》事实清楚、依据充分、程序合法。（一）项目实施主体适格。文冲村为我市52条全面改造“城中村”之一。根据《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）附件2之附件及其第三条第（六）项规定，全面改造原则上以所在村的集体经济组织为主体，根据经村民同意并报市“三旧”改造办公室批准的全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划具体组织实施。2009年10月2日，黄埔区人民政府以《关于明确文冲石化路以西城中村改造实施主体的函》（埔府函（2009）81号）确定由文冲股份经济联合社注册成立的“广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司”为主体，实施文冲石化路以西城中村改造（含文涌综合整治拆迁安置用房建设）。2011年5月，黄埔区人民政府以《广州市黄埔区人民政府关于文冲石化路以西城中村改造的通告》（埔府（2011）9号）确定文冲石化路以西城中村改造范围内同意《文冲石化路以西城中村改造拆迁补偿方案》的居民户数已超过改造范围内总户数的80％。（二）改造方案依法经批复，并取得相应规划。2009年6月，市“城中村”改造工作领导小组审议原则通过了文冲村（石化路以西）改造方案（《市政府工作会议纪要》穗府会纪（2009）151号）。现涉案地块为其中文冲村旧村改造融资地块六。2010年5月26日，广州市规划局核发《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）177号），用地单位为第三人，用地项目名称为文冲村（石化路以西）改造，总用地面积495074平方米（包括：净用地面积414748平方米、道路面积80326平方米）（三）项目用地权属清晰。该项目用地面积22733.17平方米，其中21900.57平方米位于《集体土地所有证》［穗集有（2004）第640204号］核准广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社使用的集体建设用地范围内，根据《关于“城中村”改制涉及土地转型问题的复函》（穗国房函（2009）1774号），土地所有权性质已由集体土地转为国有土地，余下832.6平方米为无权属登记的国有建设用地，规划为道路和河涌用地。（四）补偿问题已有解决方案。该司以《关于文冲（石化路以西）城中村改造补偿安置情况意见书》说明涉案地块涉及拆迁量17812.51平方米。广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社根据“改造方案”内容及要求，已与该部分房屋权属人签订补偿安置协议，并承诺后续因改造项目内国有土地房屋部分补偿安置产生的问题一律由该司自行解决。广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社、广州市黄埔区人民政府文冲街道办事处及广州市黄埔区城市更新改造工作办公室予以确认上述情况。（五）核发《建设用地批准书》过程依法依规。我委根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十九条第一款第（三）项“具体建设项目使用现在的建设用地和已批准农用地转用、土地征收范围内的土地的，由土地所在地的市、县人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案”及《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）附件2第三条第六点“全面改造原则上以所在村的集体经济组织为主体，根据经村民同意并报市‘三旧’改造办公室批准的全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划具体组织实施”的规定，向第三人核发涉案《建设用地批准书》仅作规划报建使用，待完成拆迁安置补偿和拆迁结案后方可办理产权登记手续。综上，该建设用地批准书核发过程实清楚、依据充分，适用法规正确、程序合法，处理合情合理，恳请法院驳回原告起诉。
第三人广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司述称同意两被告的答辩意见。
经审理查明：原告陆志坤的房产位于黄埔区文冲村西坊隔涌基公路边4、5、6号，登记字号为（2007集登］字11001694号，原告潘燕芳丈夫陆渭铭名下房产位于黄埔区大沙镇文冲村东坊三巷4号，登记字号为［黄统］字5873号。被告市国土规划委经被告市政府批准于2012年6月29日核发穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》，用地单位为第三人。根据被告市政府提交的建设用地套图显示，原告陆志坤以及原告潘燕芳丈夫的房产均不在被诉的穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》范围内。庭审中，两原告对其房产在被告建设用地套图上标注的位置予以确认。
另查明，在本案审理期间，因机构职能调整，原广州市国土资源和房屋管理局的相关职能归入广州市国土资源和规划委员会。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”市国土规划委是被诉穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》的作出机关，本院依法追加其为本案共同被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司是被诉穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》核发的用地单位，与被诉《建设用地批准书》有利害关系，本院依法追加该公司为本案第三人。
2015年10月16日开庭过程中，两原告当庭提出请求，要求法院对《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）一并进行审查。2015年10月26日，两原告向本院提出书面申请，要求在本案中一并对《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）及其附件《关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》、《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》及《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》进行审查。
上述事实有房地产证复印件、建设用地套图、穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》等证据予以证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。
本院认为：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案起诉状副本在开庭前已送达被告，两原告在开庭期间以及开庭之后提出对规范性文件进行审查的请求，依据上述司法解释的规定，本院不予准许。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，两原告的房产并不在被告市国土规划委经被告市政府批准向第三人核发的穗国土建用字（2012）160号《建设用地批准书》的用地范围内，两原告与被告市国土规划委经被告市政府批准核发涉案《建设用地批准书》的行为没有利害关系，其不具备对涉案《建设用地批准书》提起行政诉讼的原告诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，本案应驳回两原告的起诉。
综上所述，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告陆志坤、潘燕芳的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
人民陪审员 周小燕
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 周芷诺
何红丽