广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)南市行一终字第53号
上诉人（原审被告）南宁市西乡塘区卫生和计划生育局，地址南宁市明秀西路154号，组织机构代码77597697-3。
法定代表人陶仕珍，该局局长。
委托代理人陆庆标，广西科豪律师事务所律师。
委托代理人卢佳富，南宁市西乡塘区卫生和计划生育局工作人员。
被上诉人（原审原告）杨茂培，男，1930年11月30日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被上诉人（原审原告）杨吉，女，1961年4月24日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被上诉人（原审原告）杨桂枝，女，1965年8月16日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被上诉人（原审原告）杨吉林，男，1972年8月23日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）兼杨茂培、杨吉、杨桂枝、杨吉林的共同委托代理人杨梅，女，1963年9月25日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被上诉人（原审原告）杨茂培、杨吉、杨桂枝、杨吉林、杨梅的共同委托代理人梅春来，广东鹏翔律师事务所律师。
原审第三人南宁市西乡塘区坛洛镇第二卫生院，住所地南宁市西乡塘区金光农场金光大道136号，组织机构代码73998954-X。
法定代表人甘令献，该院院长。
委托代理人覃乃新，南宁市正一法律事务所法律工作者。
原审第三人李海霞，女，1980年12月7日出生，壮族，住南宁市西乡塘区。
上诉人南宁市西乡塘区卫生和计划生育局（以下简称“西乡塘区卫计局”）因与被上诉人杨茂培、杨吉、杨桂枝、杨吉林、杨梅卫生行政答复一案，不服南宁市青秀区人民法院于2014年12月16日作出（2014）青行初字第36号行政判决，于2015年3月31日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月12日公开开庭审理此案。上诉人南宁市西乡塘区卫计局的委托代理人陆庆标、卢佳富，被上诉人杨梅及委托代理人梅春来、原审第三人南宁市西乡塘区坛洛镇第二卫生院（以下简称坛洛第二卫生院）的委托代理人覃乃新、原审第三人李海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：原告杨茂培等5人系死者黄琼英的丈夫及子女。2013年4月17日，黄琼英因身体不适入住坛洛镇第二卫生院，同年4月19日经抢救无效死亡，坛洛镇第二卫生院诊断其死亡原因为心源性猝死。2014年4月18日，原告杨茂培等5人通过广东鹏翔律师事务所律师梅春来向原西乡塘区卫生局邮寄《查处申请书》，请求：1、对坛洛镇第二卫生院使用非卫生技术人员的违法行为予以调查并作出处罚决定；2、对李海霞医生未获得处方权即予以违规行医及超越执业范围行医的违法行为予以调查并作出处罚决定。原西乡塘区卫生局收到原告递交的申请书后，于2014年4月28日作出《答复》，认为李海霞所有执业活动均在执业医师指导下进行，坛洛镇第二卫生院及李海霞医生的执业行为合法合规。原告不服，提起本案行政诉讼。根据2014年10月1日下发的《中共西乡塘区委员会西乡塘区人民政府关于印发〈关于西乡塘区人民政府职能转变和机构改革的实施意见〉的通知》（西发[2014]12号）规定，将西乡塘区卫生局的职责、西乡塘区人口和计划生育局的计划生育管理和服务职责整合，组建西乡塘区卫生和计划生育局，不再保留西乡塘区卫生局、西乡塘区人口和计划生育局。
原审判决认为，原告杨茂培等5人因不服原西乡塘区卫生局作出的《答复》而向原审法院提起行政诉讼，原西乡塘区卫生局在本案审理期间已被撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，继续行使其职权的西乡塘区卫生和计划生育局系本案的适格被告。本案争议的焦点问题有：1、原西乡塘区卫生局作出的《答复》是否属于行政机关的具体行政行为？2、原告杨茂培等5人是否有权提起本案行政诉讼？3、坛洛镇第二卫生院作为本案第三人参加诉讼是否适格？4、原西乡塘区卫生局作出的《答复》，认定事实是否清楚？适用法律、法规是否正确？
关于原西乡塘区卫生局作出的《答复》是否属于行政机关的具体行政行为的问题。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”及《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。”的规定，对辖区范围内的医疗机构及医师进行监督管理，属于卫生行政部门的法定职责。本案中，原告杨茂培等5人申请原西乡塘区卫生局对坛洛镇第二卫生院使用非卫生技术人员的违法行为及李海霞未获处方权即予违规行医、超越执业范围行医的违法行为予以调查并作出处罚决定，原西乡塘区卫生局作为辖区卫生行政部门，负有对该申请事项进行监督查处的法定职责。原西乡塘区卫生局收到原告的查处申请后，对申请事项进行调查处理，属于依法履行卫生行政管理职权的行为，其作出的《答复》，内容包括对申请事项的调查及处理情况，故属于行政机关的具体行政行为。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”的规定，原告对原西乡塘区卫生局作出的《答复》不服提起行政诉讼的，属于人民法院的受案范围。被告认为原西乡塘区卫生局作出的《答复》属于解释性的信访答复，不是具体行政行为，当事人对《答复》不服提起行政诉讼不符合法律规定的观点，于法无据，不予支持。
关于原告杨茂培等5人是否有权提起本案行政诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此，公民、法人或者其他组织与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系且认为被诉具体行政行为侵犯其合法权益的，可以作为原告提起行政诉讼。杨茂培等5人作为黄琼英的家属，认为坛洛镇第二卫生院及李海霞在为黄琼英诊疗过程中存在使用非卫生技术人员、未获处方权即予违规行医、超越执业范围行医的违法行为，为维护黄琼英的合法权益而向原西乡塘区卫生局举报相关违法行为人，要求该局予以查处，其与该局针对举报事项作出的《答复》具有法律上的利害关系，其对《答复》不服提起行政诉讼的，具备原告主体资格。被告认为原告不是其行政管理相对人，无权对其提起行政诉讼的主张不能成立，不予支持。
关于坛洛镇第二卫生院作为本案第三人参加诉讼是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”杨茂培等5人申请原西乡塘区卫生局对坛洛镇第二卫生院及该院李海霞医生的违法行为予以调查并作出处罚决定，被告对该申请事项作出的处理决定与坛洛镇第二卫生院具有利害关系，南宁市青秀区人民法院据此通知坛洛镇第二卫生院作为本案第三人参加诉讼，合法有据。坛洛镇第二卫生院认为行政诉讼的被告仅为行政单位，将其列为第三人属诉讼主体不适格的主张于法无据，不予采纳。坛洛镇第二卫生院作为医疗机构，在使用工作人员过程中除应遵守劳动保障法律、法规的相关规定外，还应遵守医疗机构管理法律、法规的相关规定，坛洛镇第二卫生院认为其与李海霞之间的关系仅属劳动法调整范畴的民事法律关系的主张，于法无据，不予支持。且本案亦非坛洛镇第二卫生院与李海霞之间因履行聘用合同发生的争议，坛洛镇第二卫生院关于其与李海霞在履约过程中发生争议应由劳动行政部门或劳动仲裁机构管辖，而不属于本案行政诉讼调整范畴的观点，不适用本案。
关于原西乡塘区卫生局作出的《答复》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确的问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”据此，被告应对原西乡塘区卫生局作出的《答复》承担举证责任。原西乡塘区卫生局在《答复》中认定，李海霞2007年毕业于昆明医学院，2008年受聘于坛洛镇第二卫生院，因本人尚未取得执业医师资格，故目前仍为见习医师在坛洛镇第二卫生院执业，李海霞所有执业活动均在执业医师指导下进行，执业行为合法合规。然，被告在本案中并未提供李海霞的医学院校毕业证书，仅提供了黄琼英的住院病历、李海霞与坛洛镇第二卫生院2012年、2013年签订的聘用合同书、《答复》三份证据，难以证明李海霞的医学专业毕业生身份以及其自2008年以来的所有执业活动均在执业医师指导下进行、执业行为合法合规的事实。故原西乡塘区卫生局的上述认定事实不清、证据不足。其次，《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条第四款及《医疗机构管理条例》第二十八条、第四十八条对卫生技术人员的定义、医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作及使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的罚则均作了明确具体的规定。原西乡塘区卫生局在收到原告杨茂培等5人关于坛洛镇第二卫生院使用非卫生技术人员的举报后，本应依据上述规定，围绕坛洛镇第二卫生院是否存在该违规行为、是否应受处罚的情况进行调查核实并作出处理决定。然，原西乡塘区卫生局在作出的《答复》中，对此问题并未作出明确具体的认定及处理，仅查明“经询问李海霞，其本人亦承认目前因未取得执业医师资格，仅在执业医师指导下进行医疗活动，并未存在独立从事医疗活动行为。”原西乡塘区卫生局仅凭李海霞本人的陈述，即认定李海霞所有执业活动均在执业医师指导下进行，进而认定坛洛镇第二卫生院及李海霞的执业行为合法合规，显属认定事实不清，主要证据不足。最后，《中华人民共和国执业医师法》第二条第二款规定：“本法所称医师，包括执业医师和执业助理医师。”第十四条规定：“医师经注册后，可以在医疗、预防、保健机构中按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业，从事相应的医疗、预防、保健业务。未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。”第三十条第一款规定：“执业助理医师应当在执业医师的指导下，在医疗、预防、保健机构中按照其执业类别执业。”依据上述规定，可以在医疗机构中执业的仅限于经医师注册取得执业证书的执业医师或者执业助理医师，只有执业助理医师才在执业医师的指导下执业。卫政法发[2005]357号批复亦明确规定医学专业毕业生未取得医师资格的，仅在执业医师指导下进行临床实习。而原西乡塘区卫生局在《答复》中，既认定李海霞尚未取得执业医师资格，又认定李海霞以见习医师身份在坛洛镇第二卫生院执业。原西乡塘区卫生局在对李海霞究竟是以医生身份执业还是以医学专业毕业生身份从事临床实习的定性不清的情况下，适用卫政法发[2005]357号批复关于医学专业毕业生进行临床实习的规定，认定李海霞所有执业活动均在执业医师指导下进行，执业行为合法合规，显属认定事实不清，适用法律、法规错误。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决撤销原南宁市西乡塘区卫生局于2014年4月28日作出的《关于杨茂培等人申请查处坛洛第二卫生院的答复》；由被告南宁市西乡塘区卫生和计划生育局依法对原告杨茂培、杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林的查处申请重新作出具体行政行为。
上诉人南宁市西乡塘区卫生和计划生育局不服原审判决，向本院提起上诉，请求判决撤销南宁市青秀区人民法院2014年12月16日作出的（2014）青行初字第36号行政判决，驳回被上诉人杨茂培、杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林等人的起诉。（一）上诉人于2014年4月28日作出《关于杨茂培等人申请查处坛洛第二卫生院的答复》是卫生行政部门依据原卫生部《卫生信访工作办法》处理卫生信访的活动。信访人对信访事项处理意见不服而提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应不予受理。被上诉人因患者黄琼英院外死亡与原审第三人坛洛第二卫生院发生医疗纠纷，黄琼英的死亡原因与坛洛第二卫生院以及李海霞的医疗行为是否有因果关系，坛洛第二卫生院及李海霞是否对黄琼英、被上诉人构成侵权，均需通过医疗事故或医疗过错鉴定进行判断，上诉人没有资质也无能力进行鉴定。上诉人所作答复对被上诉人权利义务不产生实际影响。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款规定，对公民权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。该解释明确规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。行政机关就有关问题的询问和答复，或对某件事情的处理意见，是解释性答复，并不是具体的行政行为，对特定的公民、法人、组织没有法律效力，应属于《信访条例》的调整对象，该行为不影响行政相对人的权利义务，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为，不是行政审判权的范围。根据《信访条例》第三十四条的规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查。（二）依据《卫生信访工作办法》第二条规定：卫生信访，是指公民、法人或者其他组织采用信函、电话、传真、电子邮件、走访等形式，向卫生行政部门反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，依法由卫生行政部门处理的活动。原审判决认为：“上诉人收到被上诉人的查处申请后，对申请事项进行调查处理，属于依法履行卫生行政管理职权的行为，其作出的《答复》，内容包括对申请事项的调查及处理情况，故属于行政机关的具体行政行为。”然而，依据《卫生信访工作办法》第二十七条规定：信访事项办理结果和复查、复核意见，应当包括对信访事项的处理意见或者决定，以及相应的理由和依据等。也就是说，处理卫生信访事项也是卫生行政机关的职权行为，但卫生行政机关对信访事项的处理决定并非属于行政机关的具体行政行为。原审判决按照行政处罚标准审查上诉人信访处理意见认定事实是否清楚、证据是否充分确凿、适用法律法规是否正确、程序是否合法等实际上是用行政处罚中关于立案、调查、处理的程序来审理信访答复事项，其判决结果错误。（三）被上诉人不服信访处理意见向法院提起行政诉讼的事实和理由与向上诉人提交《查处申请书》中所反映的事实和理由完全不同。在向上诉人提出《查处申请书》时，其理由是：“因患者黄琼英院外死亡，被上诉人与坛洛第二卫生院发生医疗纠纷，被上诉人向上诉人反映黄琼英的主治医师李海霞系执业助理医师，执业地点为北流市六靖人民医院，执业范围为妇产科专业、儿科专业、预科保健专业。被上诉人认为坛洛第二卫生院使用非卫生技术人员并要求予以调查并作出处罚决定；认为李海霞医师未获得处方权即予以违规行医及超越执业范围行医的违法行为予以调查并作出处罚决定。”上诉人经查阅黄琼英病例，被上诉人反映情况不实，李海霞不是黄琼英的主治医师，也没有被上诉人反映的关于李海霞“未获得处方权即予以违规行医及超越执业范围行医”的情况，李海霞只是协助执业医师工作。而且被上诉人反映的执业地点为北流市六靖人民医院的执业助理医师李海霞并非是坛洛第二卫生院的李海霞。上诉人为此按照《卫生信访工作办法》有关规定对被上诉人反映的信访事项依法给予答复。在本案诉讼中，被上诉人的理由是，黄琼英的主治医师是李海霞，而李海霞并不具有执业医师资格。被上诉人在《行政起诉状》中所起诉的“事实”并未向上诉人反映，原审判决对该“事实”直接受理并判决，其程序显然不合法。（四）原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》对上诉人的信访处理事项审查认为“上诉人对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”属于适用法律不当。卫生信访处理事项是否符合法律法规规定，应当依据《卫生信访工作处理办法》进行审查，卫生行政行为的审查应当依据《卫生行政处罚程序》审查。两者适用的法律法规和救济途径是不同的。首先，办理的时限问题。信访一般要在60日（可再延长30日）内办结作出答复，否则，就是超时办理程序违法。其次，不服信访处理依据应当依法通过行政救济途径解决，行政处罚决定的合法性审查应当通过行政诉讼解决。信访人对属于《信访条例》第十四条第一款规定的信访事项答复不服的，其通过“复查”、“复核”行政救济途径是解决问题的必经程序。而“复核意见”是有权行政机关作出的信访终局意见。在信访复查复核中即使发现行政处罚行为违法，也应通过行政机关的内部自行纠错程序进行，而不是在信访复查复核作出撤销或变更的决定，否则，信访复查复核行为就成为可复议、可诉讼的具体行政行为。如果不服信访处理意见由法院受理并审查行政处罚行为，则破坏了现行的行政救济制度。综上，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。一审法院审理程序违法、认定事实错误、适用法律法规不当。被上诉人不服上诉人作出的《关于杨茂培等人申请查处坛洛第二卫生院的答复》，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当不予受理，请南宁市中级人民法院撤销原判，驳回原告起诉。
被上诉人杨茂培、杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林辨称，原审判决说理透彻、论证充分，于法有据，请求二审法院予以维持。
原审第三人南宁市西乡塘区坛洛镇第二卫生院、李海霞同意上诉人南宁市西乡塘区卫生和计划生育局的上诉意见，请求法院撤销原判，驳回被上诉人杨茂培、杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林的起诉。
经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案的依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，公民、法人或者其他组织依法有权通过监督举报、投诉信访等方式向国家行政机关反映情况，此系我国公民、法人或者其他组织享有广泛监督权的具体表现。该监督权与《中华人民共和国行政诉讼法》所赋予的公民、法人或者其他组织要求行政机关履行保护其人身、财产权利的法定职责不尽相同，前者没有任何法律身份的限制，一般不属于行政诉讼的受案范围，后者必须以保护本人人身权、财产权等合法权益且被申请行政机关具有相应法定职责为前提。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点应为：杨茂培等5人向西乡塘区卫计局提交《查处申请书》是否构成申请行政机关履行法定职责，上诉人西乡塘区卫计局所作答复有无不当？
《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政主管部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。此外，《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》及其实施细则还对县级以上卫生行政部门查处执业医师、医疗机构的违法行为作了专章规定，此都说明县级以上卫生行政部门具有监督管理本辖区卫生医疗机构及执业医师的法定职责。上诉人西乡塘区卫计局作为西乡塘辖区内的卫生行政主管部门，依法具有管理本辖区卫生行政事务的法定职责。本案中，被上诉人杨茂培系死者黄琼英的丈夫，被上诉人杨吉、杨梅、杨桂枝、杨吉林系死者黄琼英的子女，其作为死者黄琼英的继承人申请上诉人查处违法行为显然不是一般的监督举报行为，依法应属被上诉人基于自身人身、财产权益而申请上诉人履行法定职责。上诉人主张被上诉人系一般的信访举报行为不符合被上诉人的本意，本院不予支持。上诉人主张被上诉人与第三人之间存在的医疗事故纠纷应通过民事救济途径处理，并不影响其依法履行法定职责。本院对其抗辩不予采纳。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，当事人申请行政机关履行法定职责不成立的，人民法院判决驳回其诉讼请求。据此可知，具有法定职责的行政机关，应依照法定程序对申请人申请其履行法定职责有无事实和法律依据进行审查并作出相应处理。本案被上诉人杨茂培等5人向上诉人提交《查处申请书》要求其对原审第三人坛洛镇第二卫生院、李海霞的违法行为进行查处并作出行政处罚，实际上是要求上诉人启动卫生行政处罚程序。上诉人本应在依照《中华人民共和国行政处罚法》及《卫生行政处罚程序》的有关规定受理被上诉人的案件后，审查是否符合立案条件并作出相应处理。但上诉人在未能提供任何证据证明其已对被上诉人申请事项进行调查处理的情形下，以信访答复方式终结被上诉人申请其履行的法定职责不符合法律规定。原审判决认为上诉人没有适当履行法定职责于法有据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南宁市西乡塘区卫生和计划生育局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆文勇
审 判 员 韦瑞生
代理审判员 戴声长
二〇一六年四月十四日
书 记 员 何丽莎
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。