湖北省武穴市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鄂1182行初96号
原告黄梅县顺昌牧业有限公司。住所地：黄梅县黄梅镇四祖路**号。统一社会信用代码：91421127673672979U。
法定代表人帅之威，该公司董事长。
委托诉讼代理人黄仲华，湖北益惠民律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告黄梅县工商行政管理局。
法定代表人蒋雷军，该局局长。
委托诉讼代理人黄勇，黄梅县工商行政管理局法规股股长。代理权限为一般代理。
委托诉讼代理人张展宏，湖北晋梅律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告黄梅县人民政府。住所地：黄梅县黄梅镇广场路*号。组织机构代码：01129126-1。
法定代表人屈凯军，该县县长。
委托诉讼代理人陈克焱，黄梅县人民政府法制办公室副主任。代理权限为特别授权。
第三人王美荣。
第三人姜雪峰。
第三人武汉珞珈汇投资有限公司。
原告黄梅县顺昌牧业有限公司（以下简称“顺昌牧业公司”）诉被告黄梅县工商行政管理局（以下简称“黄梅县工商局”）、黄梅县人民政府（以下简称“黄梅县政府”）行政处罚及行政复议一案，于2017年8月24日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，依法向被告黄梅县工商局、黄梅县政府送达了行政诉状副本、应诉通知书等法律文书，并通知第三人王美荣、姜雪峰、武汉珞珈汇投资有限公司（以下简称“珞珈汇公司”）参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月8日公开开庭审理了本案。原告黄梅县顺昌牧业有限公司法定代表人帅之威及委托诉讼代理人黄仲华、被告黄梅县工商行政管理局副局长詹泓琼及委托诉讼代理人黄勇和张展宏、被告黄梅县人民政府委托诉讼代理人陈克焱到庭参加诉讼，第三人王美荣、姜雪峰、武汉珞珈汇投资有限公司未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告顺昌牧业公司诉称，黄梅县工商局以顺昌牧业公司登记材料中股东姜雪峰签名不是本人所签为由，对顺昌牧业公司处以28万元罚款，列入异常经营名录向社会公示的处罚决定不服，向黄梅县政府申请行政复议，黄梅县政府维持了行政处罚决定。顺昌牧业公司认为二被告认定顺昌牧业公司提交虚假材料取得公司登记是以偏概全，不符合该公司工商登记演变的事实。顺昌牧业公司两次变更登记材料形式合法，持有70%股权的股东本人签名，部分股东由人代签，符合工商登记形式审查要求，不构成虚假。黄梅县政府复议决定认为申请复议理由不能成立也是错误的，黄梅县工商局处罚所谓的违法行为没有造成危害后果，依法应予撤销行政处罚。故诉至法院，请求判决撤销黄梅县工商行政管理局梅工商处字[2017]139号《行政处罚决定书》。
原告顺昌牧业公司为支持其诉讼主张，向本院提供下列证据：
1、黄梅县人民政府行政复议委员会于2017年7月26日作出的梅府复决字[2017]5号行政复议决定书。
2、行政复议决定书送达回证。
3、黄梅县工商局于2017年4月1日作出的梅工商处字[2017]139号行政处罚决定书。
4、顺昌牧业公司于2017年3月20日向黄梅县工商局出具的陈述申辩意见书。
5、王美荣于2017年3月14日出具的证明。
6、王美荣于2013年10月18日出具的承诺书，拟证明王美荣和姜雪峰不是真实股东，所有的投资和经营活动都是原股东在操作。
7、姜雪峰于2017年4月5日向黄梅县工商局申请撤销投诉的申请。
8、2017年4月19日营业执照和股东名录。
9、黄梅县工商局2017年3月20日收文处理单，拟证明顺昌牧业公司向黄梅县工商局举报姜雪峰虚假出资，要求查处。
10、黄梅县人民法院于2016年6月6日作出的（2016）鄂1182民初534号判决书，拟证明姜雪峰不是顺昌牧业真正股东。
11、珞珈汇公司和顺昌牧业公司还款协议书，拟证明黄梅县工商局行政执法目的不正确，是帮珞珈汇公司讨债。
被告黄梅县工商局辩称，一、黄梅县工商局作出的处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、程序合法。姜雪峰以书面声明及湖北佳禾律师事务所律师函的形式向黄梅县工商局举报，称顺昌牧业公司在2016年3月2日之后的变更中，伪造股东姜雪峰签字，提供虚假资料骗取登记，要求黄梅县工商局撤销相关登记。黄梅县工商局遂按规定予以核查，发现情况属实，经依法对顺昌牧业公司变更登记前后股东和相关人员、资料、场所的询问、复制、检查等调查取证措施和告知、听证等程序。黄梅县工商局认为顺昌牧业公司违反了《公司登记管理条例》第二条第二款的规定。依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条和《企业信息公示暂行条例》第十七条第一款第（二）项的规定，黄梅县工商局作出的处罚适当，与顺昌牧业公司的违法事实相一致。二、黄梅县工商局作出行政处罚决定后，姜雪峰又与帅之威就股权纠纷协商达成一致意见，签订了股权转让协议，顺昌牧业公司就此向黄梅县工商局申请办理变更登记，黄梅县工商局为其办理了变更登记手续，这是黄梅县工商局针对性纠正后的新的事实，作出的新的具体行政行为，是黄梅县工商局依法行政的具体表现，但这并不构成行政机关对顺昌牧业公司此前的违法行为不予追究的理由。姜雪峰和帅之威的股权纠纷本是顺昌牧业公司股东之间的民事纠纷，姜雪峰在举报时和其代理律师认为黄梅县工商局审查不严，几次强烈要求撤销两次登记。黄梅县工商局依法查清事实及按程序作出行政处罚决定后，又要求撤回举报，但并不能以此阻止黄梅县工商局依法履行法定职责，也不能改变此前两次提供虚假材料骗取变更登记的事实，也不能由此赋予其行为的合法性，其行为的社会危害性已经实际发生，必须依法惩处。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款和第三款的规定，黄梅县工商局在举行听证会前，依法向黄梅县农村商业银行、黄梅县房地产管理局、黄梅县大河镇政府、顺昌牧业公司大河桥头新区项目部、85位业主送达听证通知书，均认为撤销登记会对社会公共利益造成重大损失，不建议撤销登记。综上所述，黄梅县工商局作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求法院依法予以维持。
被告黄梅县工商局在法定期限内，向本院提供卷宗正副卷宗各一份，并列举证据清单如下：
1、2017年1月5日黄梅县工商局办公室收文处理单，拟证明案件来源。
2、黄梅县工商局登记注册分局出具的顺昌牧业公司企业基本信息、变更信息各有一份，证明该公司基本信息及历次变更基本情况。
3、姜雪峰身份证复印件、王芙蓉身份证和律师证复印件、段波律师证复印件，拟证明申诉人身份。
4、该公司股东监事姜雪峰询问笔录一份，拟证明顺昌牧业公司提供虚假材料骗取公司登记的事实。
5、顺昌牧业公司2016年2月19日第7次股东会决议、第8次股东会决议、章程修正案、任免职证明、任职证明、2016年5月6日第10次股东会决议章程修正案，上述登记资料上的签字栏目中姜雪峰的签字、手印均由姜雪峰确认不是其本人签字和留取指模，在复制的上述登记材料上，由姜雪峰本人签字证明非本人签字按手印，拟证明当事人违法事实。
6、公司营业执照复印件，拟证明主体身份。
7、2017年1月12日顺昌牧业公司法定代表人帅之威身份证复印件一份、询问笔录一份，拟证明当事人的身份及提供虚假材料骗取公司登记的事实。
8、2017年1月20日顺昌牧业公司法定代表人帅之威补充询问笔录一份，拟证明当事人提供虚假材料骗取公司登记的事实。
9、梅工商询字[2017]3号询问笔录一份，拟证明黄梅县工商局依法通知当事人协助调查，接受询问的事实。
10、梅工商询字[2017]4号询问笔录一份，拟证明黄梅县工商局依法通知当事人协助调查，接受询问的事实。
11、顺昌牧业公司前任法定代表人王美荣身份证复印件一份、询问笔录一份，拟证明顺昌牧业公司提供虚假材料骗取公司登记的事实。
12、梅工商协查[2017]1号协助调查函一份，拟证明黄梅县工商局依法要求有关部门协助调查顺昌牧业公司在金融部门办理贷款及基本账户信息的事实。
13、湖北黄梅农村商业银行金融超市出具的情况说明一份，拟证明当事人企图骗取贷款1000万元的事实。
14、2017年2月15日调查人员在黄梅县工商局市场主体信用监督管理分局调取的当事公司在国家企业信用信息公示系统平台上公示的相关信息，拟证明当事公司对社会公众进行欺骗和隐瞒的事实。
15、李政权委托书二份、身份证复印件一份、被委托人胡兴安身份证复印件一份，拟证明李政权全权委托胡兴安办理其入股当事公司的相关事宜。
16、2017年2月21日当事公司股东李政权及其委托代理人胡兴安询问笔录各一份，拟证明李政权以401万入股的事实及李政权授权委托胡兴安办理入股当事公司的相关事宜。
17、2017年3月20日黄梅县工商局召开听证会的听证笔录一份，拟证明当事人违法事实。
被告黄梅县政府辩称，一、顺昌牧业公司认为工商登记资料只要形式合法，对签字是否是本人所签的审查，并不在形式审查的范围之内，属于偷换概念。工商行政机关对登记资料侧重于形式审查，并不能免除顺昌牧业公司须提供真实登记资料的义务，更不能剥夺工商机关对提供虚假材料骗取工商登记的行政执法权。二、顺昌牧业公司认为复议决定认定实际出资人与名义股东之间内部权利义务不得对抗外部行政监管的说法，与工商注册登记性质不符，因为工商注册登记是对民事权利义务主体和经营资格的审查确认，而不是背离当事人内部约定去创设权利，违背股东意思表示的行政监管，违反了公司自治原理，是完全曲解法律和事实。三、顺昌牧业公司认为黄梅县工商局未作出撤销公司登记决定是对登记结果的确认，应该得到复议机关的支持属于罔顾事实，偷换概念。综上所述，顺昌牧业公司所有诉讼理由均不能成立，请求法院依法维持复议机关的复议决定。
被告黄梅县政府在法定期限内，向本院提供下列证据：
1、黄梅县人民政府行政复议委员会办公室于2017年5月16日作出的梅府复受字[2017]6号行政复议受理通知书及送达回证。
2、黄梅县人民政府行政复议委员会办公室于2017年5月16日作出的梅府复受字[2017]6号行政复议答复通知书及送达回证。
3、黄梅县人民政府行政复议委员会办公室于2017年7月5日作出的梅府复延字[2017]1号延期审理通知书及送达回证。
4、黄梅县人民政府行政复议委员会于2017年7月26日作出的梅府复决字[2017]5号行政复议决定书。上述证据拟证明复议程序合法。
本院于2017年11月2日对第三人王美荣制作了一份询问笔录，各方当事人对该份笔录均无异议。
原告顺昌牧业公司对被告黄梅县工商局提供的证据1有异议，姜雪峰的举报材料我们不认可，其不是真实股东，也没有实际出资，更没有参与公司的运营，是虚假登记的股东，其余证据与本案无关；证据2中2013年10月21日以前的信息是正确的，后面再次注册是错误的，本案讼争的变更登记是合法有效的；证据4是黄梅县工商局受珞珈汇公司委托，带着观点找材料，帮珞珈汇公司讨债；证据5真实性无异议，但达不到证明目的，虽然姜雪峰的字不是本人所签，但在2013年的工商变更登记的时候，王美荣和胡兴安向黄梅县工商局共同出具的承诺书，当时申请的是股权抵押登记，但黄梅县工商局办理的是转让登记；证据13达不到证明目的，黄梅县工商局如果觉得是骗贷，可以去公安机关举报，且该笔贷款发生在姜雪峰报案之后；证据14不是顺昌牧业公司出具的；证据17真实性无异议，但不是行政处罚的听证会，参加听证会的还有另外六方，当时是就是否吊销举行的听证会；证据9、10、15、16与顺昌牧业公司无关；证据3、6、7、8、11、12无异议。被告黄梅县政府对被告黄梅县工商局提供的证据无异议。
原告顺昌牧业公司对被告黄梅县政府提供的程序性证据无异议。被告黄梅县工商局对被告黄梅县政府提供的程序性证据无异议。
被告黄梅县工商局对原告顺昌牧业公司提供的证据5、6真实性无异议，但达不到证明目的；证据7是在黄梅县工商局处罚决定书作出后提供的，与本案没有关联；证据8真实性无异议，黄梅县工商局查实转让是姜雪峰真实意思的表示，我们不追究他们前面提供虚假材料的责任；证据9顺昌牧业公司于2017年3月21日向黄梅县工商局提交了撤回申请；证据10股东内部争议不影响黄梅县工商局对市场主体的监管；证据11真实性无异议，与本案没有关联性；对证据1、2、3、4无异议。被告黄梅县政府同意被告黄梅县工商局的质证意见。
本院对上述证据认定如下：对原告顺昌牧业公司提供的证据5、6与被告黄梅县工商局提供的证据卷中第150页和第151页中王美荣的证明和承诺书属同一证据，黄梅县工商局认为达不到证明目的，既没有说明理由，也没有在其提供的证据卷中查明王美荣时询问原因，因此，异议理由不能成立；对证据7、11，虽然时间均在2017年4月5日，与行政处罚决定送达时间是同一天，但顺昌牧业公司提供的证据5、6真实反映了2013年10月18日双方系借款抵押股权及还款的情况，故本院予以采信；对证据8系截止2017年4月19日顺昌牧业公司的营业执照及两名自然人股东情况，本院予以采纳；证据9系要求立案查处姜雪峰对股东虚假出资举报材料，因其后来撤销举报，黄梅县工商局没有查处的客观经过，本院予以认可；证据10顺昌牧业公司并未提供该判决已生效的依据，故本院不予认可。
对被告黄梅县工商局提供的证据1、2、4、5主要内容是证明本案来源和企业变更登记基本信息及公司股东姜雪峰身份以及公司7、8、9、10次股东会议内容，证明目的是案件来源和非姜雪峰本人签名，该系列证据所证明的客观事实本院予以认可；对证据9、10、15、16顺昌牧业公司认为没有关联性的异议理由不能成立；对证据13因没有股东签名，贷款并未成立，不能证明骗取贷款的事实；对证据17顺昌牧业公司认为听证内容是吊销证照的听证会，而不是行政处罚的听证会，但就整个听证会29页笔录上看，主要还是查明事实，听取各方当事人的意见，就是否属“情节严重”进行的陈述和申辩，故异议理由不能成立。
对上述无异议的证据本院予以采信。
经审理查明，顺昌牧业公司成立于2008年4月30日。2013年8月23日，顺昌牧业公司股东周友良、吴记安、帅之威、蔡利军（原周友良出资50万元占股25%，吴记安出资50万元占股25%，帅之威50万元占股25%，蔡利军出资50万元占股25%）将公司增资变更登记为周友良50万元占股5%，吴记安350万元占股35%，帅之威300万元占股30%，蔡利军300万元占股30%。
2013年10月18日顺昌牧业公司因生产经营需要，向珞珈汇公司借款壹仟伍佰万元，由时任珞珈汇公司会计王美荣、法律顾问熊双帆到黄梅县办理该笔借款业务，王美荣向股东吴记安出具一份《承诺书》“本人同意借款壹仟伍佰万元（￥15000000.00元）给黄梅县顺昌牧业有限公司，该公司用100%股权转让抵押，借款期限为六个月，提前或按期还清借款本人必须配合股权100%返还，黄梅县顺昌牧业有限公司若遇特殊情况，申请还款期限可顺延两个月；若黄梅县顺昌牧业有限公司未按上述期限还清借款，黄梅县顺昌牧业有限公司100%股权没有回购所形成实质性转让，由此所产生的税费均由黄梅县顺昌牧业有限公司承担并协助追缴。”
2013年10月21日，黄梅县工商局将顺昌牧业壹仟万注册资本全部变更登记在王美荣（700万占70%）、熊双帆（300万占30%）名下。2013年10月24日，湖北省非税收入一般缴款书显示珞珈汇公司代顺昌牧业公司付款12699800.00元。2013年10月28日，珞珈汇公司刘酸向顺昌牧业公司交款1000000.00元。2015年10月26日，熊双帆名下30%股权变更登记在珞珈汇公司另一员工姜雪峰名下。
2015年王美荣辞去珞珈汇公司会计职务，而被登记在顺昌牧业公司名下的股东和法人代表并没有卸任，因顺昌牧业公司杂事经常找她，王美荣找珞珈汇公司老总刘酸要求将其挂名股东和法定代表人转出。2016年3月2日，王美荣将其名下所持顺昌牧业公司70%股权转让给帅之威。此时，顺昌牧业公司股东为帅之威和姜雪峰。
2016年5月31日，李政权以2011年8月经摘牌取得原黄梅县大河镇卫生院地块使用权作价431万元入股顺昌牧业公司，在黄梅县工商局完善出资入股手续后，成为顺昌牧业公司股东，法定代表人为帅之威，公司注册资本由壹仟万元增资为壹仟肆佰叁拾壹万元。
2016年12月12日，姜雪峰向黄梅县工商局递交《关于黄梅县顺昌牧业有限公司股东股权变更、法定代表人变更等法律文件上本人签字系伪造的声明》和湖北佳和律师事务所律师函，要求对该公司七、八、九、十次股东会决议、章程修正案、任职证明中的姜雪峰签字均非本人所写的法律文件严格审查，并及时纠正。
2017年1月11日，黄梅县工商局制作了案件来源登记表，1月12日制作立案审批表。并于1月11日、1月20日、2月4日、2月21日，分别对姜雪峰、王美荣、李政权、胡兴安制作了询问笔录，上述询问笔录均证实，姜雪峰并未参加股东会，姜雪峰的签名系帅之威所写。3月1日，黄梅县工商局向顺昌牧业公司送达了梅工商听告字[2017]20号《听证告知书》，同时向姜雪峰、王美荣、李政权、黄梅县大河镇人民政府、湖北黄梅农村商业银行股份有限公司、黄梅县房地产管理局亦予以了送达，并于3月20日举行了听证，制作了听证笔录，顺昌牧业公司提交了书面的陈述和申辩意见，姜雪峰律师也提交了书面的代理词。
2017年2月7日，湖北黄梅农村商业银行金融超市向黄梅县工商局出具《黄梅县顺昌牧业有限公司在我行申报贷款的情况说明》“黄梅县顺昌牧业有限公司因业务发展需要，于2017年1月3日向黄梅农村商业银行金融超市公司部申报贷款1000万元，在该公司资料申报过程中，因公司股东签字不齐全，导致此笔贷款资料一直未上报审批。”2017年2月20日，黄梅县房地产管理局向黄梅县工商局出具《协助调查回复函》“黄梅县顺昌牧业有限公司开发的大河桥头新区项目，我局依据《城市商品房预售管理办法》于2016年9月30日颁发了20160198号《商品房预售许可证》，许可预售商品房面积21688.39m2。依据我局商品房合同备案网上系统显示，截止2017年2月17日止，该项目已有49套商品房合同办理了备案，备案面积7580.39m2，备案总金额2112.63万元。”并收集了顺昌牧业公司取得的《建筑工程施工许可证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《商品房预售许可证》和大河镇人民政府《大河镇桥头新区建设规划条件调整后初交土地出让价款共同会审的会议纪要》、梅规委[2016]3号《城市规划委员会专题会会议纪要》。
2017年3月14日，王美荣出具证明“2013年10月黄梅县顺昌牧业公司变更登记资料中，王美荣，熊双帆和后来的股东姜雪峰都没有实际缴纳出资款。公司变更登记时已经约定，王美荣，熊双帆系该公司名义股东，公司仍由原股东经营管理，该公司在成立和经营过程中的风险和法律责任由原股东承担，与王美荣和熊双帆无关。在2016年2月之前我多次电话催促刘酸公司变更法人及股权变更手续，刘酸公司以各种理由推脱，于是2016年3月我将王美荣名义持有的百分之七十股权及公司法人代表变更登记给原股东帅之威是本人真实意思表示。”
2017年4月5日，姜雪峰向黄梅县工商局提交了《姜雪峰撤销工商投诉的申请》“我是黄梅县顺昌牧业有限公司股东姜雪峰（身份证号：），在贵局举行的听证会后，经与公司所有股东协商，本人自愿撤回向贵局的投诉，我愿意对帅之威和王美荣经办的前两次股权变更事项予以承认和追认，并将本人所有股份全部变更给法定代表人帅之威，恳请贵局同意本人的撤销投诉申请，准予我办理并补齐有关变更登记手续，不对黄梅县顺昌牧业有限公司作任何行政处罚。”同日，顺昌牧业公司作为甲方与珞珈汇公司作为乙方签订了《还款协议书》“2016年4月28日双方确认的借款本金、利息合计2850万元，甲方签订本协议当日，与乙方另行签订商品房买卖合同，住宅按3400元/平方米均价计算，别墅按130万/套计算，并到房地产管理部门办理购房备案手续（具体房号见附件一，购房业主户名根据乙方要求而定），税费部分该由甲方负责的由甲方负责，该由购房户负责的由购房户负责，甲方应在签订购房合同时向购房户出具全款购房发票或收据。二、甲方挪用的乙方销售的房款小计294.5018万元，从挪用之日起按月利率2%进行计算，直至还清为止（以实际到达乙方帐户为准），利息当月核对，当月付清。三、甲方承诺2017年10月1日前偿还上述294.5018万元及利息，并采取以下保证措施…四、甲方将甲方在工商银行开设的帐户交由乙方全权掌管，相应的财务印签更换为乙方财务人员，直到抵付给乙方的房产全部销售完毕并收取相应款项，具体银行开户信息为…五、甲方为保证抵付房产的销售款由乙方掌控及收取，同意黄梅县工商银行的四个帐号的全部印章更换后交给乙方掌管，且银行联系人变更为乙方或乙方指定人员；同时，乙方在办理房屋销售及用款时，甲方需无条件配合乙方办理，不得故意为难乙方或做出对乙方不利的事情，否则，视为甲方违约，甲方应按本协议第一条本息总额2850万元的10%支付违约金。六、在甲方抵付给乙方的所有房产销售完毕且乙方收取全部款项后，乙方将工商银行的账号及全部印章返还给甲方，并作相应变更。否则，视为乙方违约，乙方应按本协议第一条本息总额2850万元的10%支付违约金。七、在本协议履行期间，甲方保证不挂失、不变更乙方持有的全部印章，否则，视为甲方违约，甲方应按本协议第一条本息总额2850万元的10%支付违约金。八、在本协议履行期间，甲方保证不挪用甲方抵付给乙方房产的销售款，否则，每挪用一笔，按挪用金额的一倍赔偿乙方经济损失。九、在本协议履行期间，甲方保证工商银行的四个帐户不被查封、冻结，如有查封、冻结，甲方及时协调处理完后，则不视为违约，不予处罚；否则，视为甲方违约，甲方应按本协议第一条全部还款的10%支付违约金。十、为了共同完成房产销售，保证小区环境，更好地维护管理珞珈华庭品牌，甲方原则上同意将珞珈华庭小区物业交由武汉珞珈汇物业管理有限公司管理；考虑到甲方目前已与其他物业公司签订了《物业管理服务合同》，乙方可拆除牌子，一年后经业主委员会选举，仍须将该小区物业交给乙方管理。十一、甲方为了弥补乙方前期资金成本亏空，同意将后期双方共同开发的项目，利润优先偿还乙方前期亏空部分。十二、在甲方与乙方办理完商品房备案登记手续及银行帐户掌管手续之后，乙方同意将黄梅顺昌牧业有限公司所有股权转让给甲方，并配合甲方到工商部门办理相应转让手续，费用由甲方承担。十三、协议履行过程中，如产生争议，甲乙双方可自行协商，协商不成，双方均可向合同发生地人民法院提起诉讼。十四、本协议经甲乙双方代表人签字或盖章当日生效，一式两份，双方各执一份。”
2017年4月5日，黄梅县工商局向顺昌牧业公司送达了梅工商处字[2017]139号《行政处罚决定书》“本局认为，当事人提供虚假材料取得公司登记的行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款的规定，依据《中华人民共和国公司法》第六十四条的规定，应给予相应的行政处罚。同时，当事人公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假，未向社会公示真实信息的行为违反了《企业信息公示暂行条例》第三条规定，依据《企业信息公示暂行条例》第十七条第一款第（二）项的规定，应给予相应的行政处罚。依据《湖北省工商行政管理机关实施行政处罚自由裁量权暂行规定》第二十四条‘公司虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，适用责令改正和罚款的处罚，情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。罚款可选择中幅度范围或者高幅度范围实施处罚。’及第十二条‘行政罚款自由裁量原则上在法定幅度内划分为三个层次：低幅度范围为罚款上限额的30%以下，中幅度范围为罚款上限额的30%—70%，高幅度范围为罚款不限额的70%以上。’的规定，本局拟在行政罚款的中幅度范围对当事人实施处罚。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和《工商行政管理机关处罚程序规定》第五十二条的规定，2017年3月1日，本局向当事人送达了《黄梅县工商行政管理局听证告知书》，拟对当事人处以35万元罚款，上缴国库；将当事人列入经营异常名录，通过企业信息公示系统向社会公示，提醒当事人履行公示义务。在规定的时限内，当事人提出了陈述、申辩，要求举行听证，本局遂应当事人的要求在2017年3月20日举行了听证会。听证会上当事人及其委托代理人提出：姜雪峰是虚假出资骗取公司登记的股东，未履行股东义务；王美荣将以其名义持有的70%股权及法人代表变更给帅之威是本人真实意思表示。第三人姜雪峰及其委托代理人提出：2016年3月2日及以后的变更登记申请时，所提交的资料中‘姜雪峰’签字均为帅之威伪造，并非其本人所签，姜雪峰并未接到召开股东会的通知，也没有参加过股东会会议；顺昌牧业公司是本案中的受害者，提供虚假材料变更系帅之威个人所为，侵犯了顺昌牧业公司及其股东的权利，工商机关作出的处罚决定应针对帅之威个人，而不应该由顺昌牧业公司承担责任。2017年3月22日，当事人向本局提交了《关于请求从轻处罚的申请报告》，提出当事人经营严重亏损，将汲取教训，守法经营，希望工商部门从轻处罚。本局对上述意见进行了认真复核，认为本案事实清楚，证据确凿，适用法律准确，但鉴于当事人能积极配合本局调查，主动采取了相关措施，尽量减轻违法行为危害后果，依据《湖北省工商行政管理机关从轻减轻或不予行政处罚试行办法》第五条第（一）项的规定，本局决定将对当事人的罚款数额在原幅度减少20%。综上所述，当事人提供虚假材料取得公司登记的行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款的规定，依据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条的规定，本局决定对当事人处以28万元罚款，上缴国库。同时，当事人公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假，未向社会公示真实信息的行为违反了《企业信息公示暂行条例》第三条规定，依据《企业信息公示暂行条例》第十七条第一款第（二）项的规定，本局决定将当事人列入经营异常名录，通过企业信息公示系统向社会公示，提醒当事人履行公示义务。”
2017年5月12日，顺昌牧业公司不服向黄梅县政府递交行政复议申请书，黄梅县人民政府行政复议委员会于2017年7月26日作出梅府复决字[2017]5号《行政复议决定书》“本委认为：申请人擅自以股东名义在股东会决议及相关登记资料上伪造股东签名并向被申请人提交取得变更登记的行为违反了《公司登记管理条例》第二条第二款‘申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责’，《企业信息公示暂行条例》第三条‘企业信息公示应当真实、及时’的规定，申请人提供虚假材料取得登记的事实清楚。被申请人依法定程序进行了立案调查，作出决定，并充分履行了救济权利告知义务。根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条‘违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。’、《企业信息公示暂行条例》第十七条第一款第（二）项‘有下列情形之一的，由县级以上工商行政管理部门列入经营异常名录，通过企业信用信息公示系统向社会公示，提醒其履行公示义务；情节严重的，由有关主管部门依照有关法律、行政法规规定给予行政处罚；造成他人损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）企业公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的；’之规定，被申请人依法对申请人作出处以28万元的处罚，并将当事人列入经营异常名录的决定适用法律依据准确，结果合理得当。申请人提出的三点复议理由不能成立：一、实际出资人和‘名义股东’之间的权利义务关系属于市场主体内部的民事权利义务关系，其内部关系约定，不得对抗外部行政监管，故提交工商行政管理机关的工商登记资料必须真实，有具名人真实签名确认，并承担由此产生的法律责任。被申请人对工商登记资料和签字的真实性进行审查、监管，符合‘形式审查’的要求，对这其中的违法行为予以处罚，于法有据；二、行政处罚的作出，是基于国家的授权，而非仅仅因为当事人的举报。申请人的违法行为已经实施终结，其违法构成要件已经完全具备，其社会危害性已经产生，申请人股东姜雪峰实际办理变更登记的自行纠错行为只是部分减轻了其对社会的危害后果，并不影响行政处罚的合法性；三、被申请人撤销公司登记属于行政许可范畴不属于行政处罚范畴，被申请人可在行政处罚决定中不作出相关行政许可的决定，未作出撤销登记并不等于被申请人认可两次变更登记的合法性。且依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款规定，撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。被申请人经调查并举行听证会，听取了第三人黄梅县农村商业银行、黄梅县房地产管理局、黄梅县大河镇政府、申请人大河桥头新区项目部、大河桥头新区85位业主等利害关系人的意见，确认如撤销前述两次变更登记，将导致相关已售房地产开发项目失去合法性，严重侵害广大购房业主、搬迁还建户、相关金融机构合法权益，明显会对公共利益造成重大损害，故决定不撤销前述的两次变更登记，而通过其他途径来予以纠正、救济，亦于法有据。综上，被申请人的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，结果适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，本委决定：维持被申请人对申请人的梅工商处字[2017]139号行政处罚决定。”
顺昌牧业公司不服，遂提起行政诉讼。
本院认为，一、从被告黄梅县工商局作出的《行政处罚决定书》中查明的事实来看，原告顺昌牧业公司2016年2月19日、5月6日的变更登记中的几次股东会决议和公司章程修正案的相关材料中股东姜雪峰的签字、手印均不是姜雪峰本人所签，姜雪峰本人也毫不知情。因此，认定原告顺昌牧业公司提供虚假材料办理变更登记确属违规行为。但纵观全案，原告顺昌牧业公司因公司经营需要从第三人珞珈汇公司借款，出质公司全部股权以保证债权的实现的出质股权登记，但被告黄梅县工商局却办理成了股权转让登记。因此，被告黄梅县工商局基于珞珈汇公司会计王美荣的承诺将出质登记办理成股权变更登记不符合《工商行政管理机关股权出质登记办法》的规定，也是本案争议的起因。姜雪峰作为珞珈汇公司的员工，向被告黄梅县工商局举报原告顺昌牧业公司提供虚假材料办理变更登记的真实目的，实际是为满足其所在公司的债权得以实现，从2016年4月28日和2017年4月5日，原告顺昌牧业公司与第三人珞珈汇公司两次签订的还款协议以及姜雪峰的撤销投诉申请就可以得知其中的关联性。故被告黄梅县工商局仅依据原告顺昌牧业公司在公司经营中为公司的正常发展而提供不真实材料实施行政处罚所认定的主要证据不足。
二、从2017年3月14日王美荣提供的证明和本院对其作出的询问笔录中看，王美荣、熊双帆及后来的姜雪峰仅仅是持股质押，既不参加原告顺昌牧业公司的生产经营，也不承担公司的经营风险，更不参加公司分配。两次还款协议均表明原告顺昌牧业公司对出借方珞珈汇公司仅承担的是偿还本金及利息责任，且以原告顺昌牧业公司开发的房地产作出抵债担保。因此，被告黄梅县工商局仅以顺昌牧业公司为保证公司正常生产经营提供不真实的资料，处以28万元的罚款，不符合行政处罚正当性原则和教育与处罚相结合的原则。
三、举报人姜雪峰在2017年4月5日向被告黄梅县工商局提出书面撤销投诉申请，并明确表示对两次股权变更事项予以承认和追认，将其全部股权变更给原告顺昌牧业公司的法定代表人帅之威，这从另一方面证实了第三人珞珈汇公司为了完成债权实现的目的后的举报原因。而被告黄梅县政府在复议审查时未充分考量这一事实，尊重当事人意思自治原则，让参与市场竞争的主体在不背离法律法规强制性规定的前提下发挥企业活力，推动经济发展的时代要求。因此，被告黄梅县政府作出维持黄梅县工商局行政处罚的复议决定，不符合政府监管和行政执法中所倡导的谦抑性执法原则。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的…（六）明显不当的”之规定，判决如下：
一、撤销黄梅县工商行政管理局梅工商处字[2017]139号《行政处罚决定书》。
二、撤销黄梅县人民政府行政复议委员会梅府复议决字[2017]5号《行政复议决定书》。
本案受理费50元，由被告黄梅县工商行政管理局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。
审 判 长 杨建农
人民陪审员 刘玲珍
人民陪审员 钟喜红
二〇一八年一月三十日
书 记 员 蒋 励