广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）佛城法行初字第189号
原告李彬，男，汉族，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
委托代理人李吏民，北京圣运律师事务所律师。
被告佛山市禅城区国土城建和水务局，住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人卢建华，局长。
委托代理人周德卫、刘敏，均是广东信步律师事务所律师。
原告李彬不服被告佛山市禅城区国土城建和水务局行政行为纠纷一案，于2013年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于2013年7月29日受理后，于2013年7月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年8月28日公开开庭审理了本案。原告李彬及其委托代理人李吏民、被告的委托代理人刘敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2012年12月25日作出《澜石改造片区土地使用证注销公告》（以下简称《公告》），对澜石改造片区内（佛山大道以东、澜石二马路以南、东平河以北片区范围内1040658平方米）未收回办理注销登记的218个《国有土地使用证》予以公告注销。被告于2013年8月5日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、组织机构代码证；
2、佛国土规划通（2011）83号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》；
3、《佛山市国土资源和城乡规划局下放的行政审批（管理）事项清单》。
证据1-3证明被告作为佛山市禅城区的土地行政管理机构，依法拥有注销涉案土地登记的行政职权。
4、佛国土资禅字（2009）123号《关于收回澜石改造片区国有土地使用权的请示》；
5、佛府土地（禅）字（2009）4号《关于收回澜石改造片区国有土地使用权的批复》及附图；
6、《收回国有建设用地使用权公告》。
证据4-6证明涉案土地经佛山市人民政府批准已经收回国有，原告已不再拥有涉案土地的使用权，被告作出注销涉案土地登记的行为有相关事实依据。
7、《国有土地使用权登记卡》；
8、《澜石改造片区土地使用证注销公告》及附表澜石改造片区注销国有土地使用证的清单；
9、《澜石改造片区第三批国有土地使用证废止公告》及附表澜石改造片区国有土地废止使用证的清单。
证据7-9证明被告注销涉案土地登记的行为程序合法。
被告向本院提供了以下法律法规依据：
1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第7条；
2、《土地登记办法》第3、50、56、76条；
3、《中华人民共和国物权法》第28条。
上述法律法规依据证明在涉案土地被依法收回后，被告依据相关的法律法规作出注销涉案土地登记的行为，程序合法。
原告诉称，原告在禅城区人民政府网站上看到，被告于2012年12月25日发布《公告》将原告的《国有土地使用证》注销。原告不服该具体行政行为，向佛山市国土资源和城乡规划局申请行政复议。原告于2013年7月18日收到《行政复议决定书》，佛山市国土资源和城乡规划局错误地维持了被告的上述具体行政行为。原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条的规定，只有在房屋被征收时，国有土地使用权才能被收回。被告在原告的房屋未被征收的情况下作出上述注销原告《国有土地使用证》的行为没有事实根据，另，被告作出该具体行政行为时没有通知原告，没有听取原告的意见，没有履行相关法律程序，严重侵害了原告的合法权益，被告作出的注销《国有土地使用证》的具体行政行为程序和实体均违法，依法应确认为违法，该行为应被撤销。原告特此提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告于2012年12月25日以《公告》的形式注销原告的《国有土地使用证》的具体行政行为；2、本案诉讼费由被告承担。
原告在诉讼期间向法院提供的证据有：
1、国有土地使用证。证明原告依法拥有涉案土地的使用权；原告持有的土地使用证是由佛山市人民政府进行登记颁发的，根据《土地管理办法实施条例》的规定，即使对土地使用证进行注销，也应当由佛山市人民政府进行注销，被告无权注销原告所依法拥有的土地使用权证书。
2、《澜石改造片区第三批国有土地使用证废止公告》；
3、佛府行复案（2013）603号《行政复议决定书》。
证据2、3证明被告将原告的国有土地使用证进行注销，侵犯了原告的合法权益，原告向佛山市国土资源局申请行政复议，复议决定错误维持了被告的注销行为，原告在法定期限内，提起本案行政诉讼。
4、原告身份证复印件。证明原告的诉讼主体资格。
被告辩称，一、被告作为佛山市禅城区的土地行政管理机关，依法拥有注销涉案土地登记的行政职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条以及《土地登记办法》第三条的规定，佛山市国土资源和城乡规划局（原佛山市土地资源局）作为佛山市土地行政管理机关，是涉案土地的原土地登记机关。2011年8月29日，佛山市国土资源和城乡规划局作出佛国土规划通（2011）83号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》，将国有、集体土地使用权（独立宗）的管理权限放权给禅城区国土城建和水务局。因此，被告具有行使佛山市国土资源和城乡规划局在国有土地使用权管理方面的职能，从而依法具备注销涉案土地登记的主体资格。故被告拥有注销涉案土地登记的行政职权。二、被告作出注销涉案土地登记的具体行政行为有相关的事实及法律依据，程序合法。1、涉案土地经佛山市人民政府批准已经依法收回。2009年8月24日，佛山市国土资源局根据《土地管理法》等法律规定，向佛山市人民政府递交佛国土资禅字（2009）123号《关于收回澜石改造片区国有土地使用权的请示》，申请将澜石片区佛山大道以东、澜石二马路以南、东平河以北片区范围内1040658平方米国有建设用地使用权收回，并划由禅城区土地储备中心按照该片区改造方案实施统一规划、统筹开发。2009年8月31日，佛山市人民政府作出佛府土地（禅）字（2009）4号《关于收回澜石改造片区国有土地使用权的批复》，批准佛山市国土资源局依法收回澜石改造片区的国有土地使用权，该《批复》作出当日，佛山市国土资源局在《佛山日报》上刊登《收回国有建设用地使用权公告》，公告了该《批复》的文号和内容。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，佛山市人民政府批准收回涉案土地的土地使用权，并已依法公告，该行为已经发生法律效力，故收地行为已经完成，涉案土地的使用权已经收归国有。2、被告作出注销涉案土地登记的具体行政行为有相关事实依据，适用法律法规正确，程序合法。如上所述，涉案土地已经被依法收回，原告已经不再拥有涉案土地的使用权。根据《土地登记办法》第50、56、76条的规定，被告在涉案土地被依法收回后，依法注销该土地登记，并在涉案土地的土地登记卡上注明“根据佛府国土地（禅）字（2009）4号批复，该单元已收回作为旧城改造，故注销该单元的土地使用权。”在土地登记簿上注明注销登记事宜后，2012年12月25日，被告在佛山市禅城区人民政府门户网站上公告注销原告所持有的涉案土地证。被告注销涉案土地登记的具体行政行为有相关事实依据，适用法律法规正确、程序合法。综上，原告要求撤销涉案土地登记具体行政行为的诉讼请求没有任何事实与法律依据，依法应予驳回。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
对被告提供的证据1-3，原告经质证对真实性无异议，但对证明内容有异议，认为被告没有作出注销土地登记的职权依据，属于超越职权的行为。经审查，双方当事人对真实性均无异议，本院对其真实性予以确认，至于被告作出涉案具体行政行为有无超越职权，属本案行政争议焦点内容，本院将结合全案证据及查明事实待后论述。证据4-9，原告经质证对真实性无异议，但认为被告未履行告知义务，在作出《批复》之前没有进行调查，没有听取土地使用权人的意见，其注销土地登记的行为程序违法；原告未得到补偿便被收回土地使用权，上述《批复》违法；被告作出注销土地登记的行为没有法律依据。经审查，上述证据为收回澜石改造片区国有土地使用权的请示、批准、公示文件材料以及涉案国有土地使用权的登记文件，与本案相关联，经与原件核对一致，本院对其真实性、关联性予以确认。至于上述《批复》的合法性，由于该批复行为与本案注销国有土地使用权证分属不同的具体行政行为，其合法性在本案中不作审查。至于被告作出的注销国有土地使用权证的行为程序是否合法，属本案行政争议焦点内容，本院将结合全案证据及查明事实待后论述。对原告提供的证据，被告均无异议，本院予以确认。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律法规依据，本院将结合查明的事实，作出适用法律是否正确的认定。根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
2009年8月24日，原佛山市国土资源局作出佛国土资禅字（2009）123号《关于收回澜石改造片区国有土地使用权的请示》，报请佛山市人民政府批准，将澜石片区佛山大道以东、澜石二马路以南、东平河以北片区范围内1040658平方米国有建设用地使用权收回，并划由佛山市禅城区土地储备心中按照该片区改造方案实施统一规划、统筹开发。2009年8月31日，佛山市人民政府向原佛山市国土资源局作出佛府土地（禅）字（2009）4号《关于收回澜石改造片区国有土地使用权的批复》，同意原佛山市国土资源局的上述报请。2009年8月31日，原佛山市国土资源局作出《收回国有建设用地使用权公告》，对收回澜石片区国有建设用地使用权的批准文件、范围、位置、补偿问题、救济途径等进行公告，并在《佛山日报》上予以刊登。
2012年8月16日，被告在土地使用者为原告的佛国用（90）字第06000800109号《国有土地使用权登记卡》的“变更记事栏”中记载：根据佛府土地（禅）字（2009）4号批复，该房屋已纳入澜石改造片区范围，根据《土地登记办法》第五十条第一款“依法收回的国有土地”的规定，直接注销该房屋的国有土地使用证。2012年12月25日，被告作出《公告》，告知澜石改造片区的国有土地使用权已被收回，该片区中编号为7、8、9、10号的地块范围内尚未收回办理注销登记的《国有土地使用权证》有218个，根据《土地登记办法》第五十条第一款、第五十六条及第七十六条的规定，依法对未收回办理注销登记的218个国有土地使用证予以公告注销，并在佛山市禅城区人民政府网站公布。上述《公告》的附表中包含原告坐落于佛山市澜石镇西区三街3号，证号为佛府国用字（90）第06000800109号的《国有土地使用证》。原告得知后，不服被告注销其国有土地使用证的行政行为，向佛山市国土资源和城乡规划局申请行政复议，复议机关于2013年7月15日作出佛府行复案（2013）603号《行政复议决定书》，维持了被告的具体行政行为。原告仍不服，诉至本院，形成本案行政诉讼。
另查明，经佛山市人民政府机构设置进行调整，原佛山市国土资源局的职责整合划入佛山市国土资源和城乡规划局。2011年8月29日，佛山市国土资源和城乡规划局向被告作出佛国土规划通（2011）83号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》，将包括国有、集体土地注销（土地所有权、土地使用权、他项权）在内的审批事项下放给被告。
本院认为，本案的行政争议焦点为：被告作出注销原告证号为佛府国用字（90）第06000800109号《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法。重点审查：1、被告作出注销国有土地使用证的具体行政行为有无超越职权；2、被告作出注销国有土地使用证的具体行政行为有无事实和法律依据；3、被告作出注销国有土地使用证的具体行政行为程序是否合法。
关于被告注销涉案国有土地使用证有无超越职权的问题。原告认为，根据法无明文规定即禁止的原则，佛山市国土资源和城乡规划局在没有法律法规授权的情况下，授权被告行使注销国有土地使用证的行为违法，被告作出注销原告国有土地使用证的行为属于超越职权的行为。经审查，原国家土地管理局《土地登记规则》第四条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”原佛山市国土资源局作为佛山市人民政府土地行政主管部门，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作，具备对本行政区域内土地登记包括注销登记在内的行政管理职权。经佛山市人民政府机构设置调整后，原佛山市国土资源局的职责整合划入佛山市国土资源和城乡规划局。因佛山市国土资源和城乡规划局作出佛国土规划通（2011）83号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》，将包括国有、集体土地注销（土地所有权、土地使用权、他项权）在内的审批事项下放给被告，故被告作为县级以上人民政府国土资源行政主管部门，依法对原告所持有本辖区内的国有土地使用权证予以注销，并未违反法律的禁止性规定，且符合佛山市作为大部门体制改革试点城市在行政审批制度改革方面提高行政效率、降低行政成本的精神。被告注销涉案国有土地使用证并未超越职权，原告的上述主张理由不成立，本院不予采纳。
关于被告注销涉案国有土地使用证有无事实依据的问题。原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，只有在房屋被征收时，国有土地使用权才能被收回，被告在原告房屋未被征收的情况下注销原告国有土地使用证没有事实根据。根据佛府土地（禅）字（2009）4号《关于收回澜石改造片区国有土地使用权的批复》及查明的事实，2009年8月，包括涉案国有土地在内的澜石片区佛山大道以东、澜石二马路以南、东平河以北共1040658平方米的国有土地使用权已被收回。原告对收回国有土地使用权的异议，属对上述《批复》批准收回国有土地使用权具体行政行为合法性的质疑。由于收回原告国有土地使用权与注销原告国有土地使用证分属不同的具体行政行为，其合法性在本案中不作审查，该具体行政行为在被依法定程序撤销或变更之前，对外具有法律效力。被告根据上述《批复》注销涉案国有土地使用证符合《土地登记办法》第五十条：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；……”的规定。原告的上述主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
关于被告注销涉案国有土地使用证程序是否合法的问题。原告认为，被告作出具体行政行为时没有通知原告，未听取原告的意见，未履行相关法律程序，其作出的具体行政行为程序违法。根据《土地登记办法》第五十六条：“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止”的规定，本案中，涉案国有土地已被依法收回，被告对该国有土地使用证办理了注销登记。被告在未能收回原告国有土地使用证的情况下，于土地登记卡上载明注销的原因及依据，并进行了公告。原告认为被告未履行告知及听取意见义务，违反法定程序的主张缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上，原告起诉及抗辩理由的缺乏事实和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
驳回原告李彬的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告李彬负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 苏毅清
审 判 员 邬青山
人民陪审员 陈惠珊
二〇一三年九月二十六日
书 记 员 吴桂萍
附相关的法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。