江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终354号
上诉人（原审原告）杨玉琴,女,1970年9月17日出生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人杨玉琴因城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初649号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杨玉琴的委托代理人张琨，被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，本市秦淮区七桥村七桥翁88号存在多处建筑物，系杨玉琴及家人居住使用。2015年12月26日，秦淮区城管执法局的执法人员对七桥村七桥翁88号进行了调查及现场勘察，认为有五处建筑物涉嫌违法建设，即秦淮区城管执法局提供的涉案建筑分户调查表中编号为①-
⑤号，其中①号建筑为砖混平房，面积为8.31㎡；②③④号建筑均为砖木平房，面积分别为11.05㎡、36.19㎡、25.01㎡;⑤号建筑为简易房，面积分别为2.47㎡。杨玉琴未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局的执法人员对该五处建筑进行了拍照取证。2016年1月14日，秦淮区城管执法局决定立案查处。2016年1月18日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定七桥翁88号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘察记录、分户调查表、现场照片。该函请求对涉案五处建筑的规划合法性进行核查，主要是：该处建筑物是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年1月26日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出《关于商请认定七桥翁88号建筑物性质的复函》,称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年2月1日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限告字（2016）第365743号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》）。2016年2月5日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第365734号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定杨玉琴在七桥翁88号的83.03㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京集中处罚办法》）第十五条的规定，限杨玉琴在收到决定书之日起三日内自行拆除，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。2016年7月20日，秦淮区城管执法局经核查，发现杨玉琴未按照《限期拆除决定书》的要求自行拆除违法建设。2016年7月22日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦行催字（2016）第365743号《履行行政政决定催告书》（以下简称《履行行政政决定催告书》），催告杨玉琴自收到催告书之日起三日内自觉履行，并交待了陈述、申辩权。2016年7月28日，秦淮区城管执法局经核查，发现杨玉琴仍未按照《履行行政决定催告书》的要求自行拆除违法建筑。2016年7月29日，被告作出并张贴了宁城法秦强公字（2016）第365743号《强制拆除公告》（以下简称《强制拆除公告》），督促杨玉琴于公告之日起三日内自行拆除违法建筑，杨玉琴仍未履行。秦淮区城管执法局遂于2016年8月10日作出并送达了宁城法秦强执字（2016）第365743号《强制执行决定书》（以下简称《强制执行决定书》），决定自2016年8月11日起，对杨玉琴案涉违法建设组织强制拆除。杨玉琴收到后不服，提起诉讼。请求判令：撤销秦淮区城管执法局作出的《强制执行决定书》并由秦淮区城管执法局负担诉讼费用。
另查明，2015年8月28日，南京市规划局向南京市土地储备中心、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司作出宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，附“七桥工业园拟征收地块规划用地范围和条件”。该函称：来函地块范围为北、东至外秦淮河，南至86379部队，西至响水河，总占地面积约52.7公顷（详见附图），拟征收范围符合城市规划要求。地块范围内怡水嘉园小区为保留用地。你单位可据此向有关部门依法申请征收并确定具体范围。
原审法院还查明，杨玉琴身份证住址为南京市秦淮区七桥村七桥翁88号。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《南京集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。
本案中，秦淮区城管执法局针对杨玉琴位于本市秦淮区七桥翁88号的五处建筑物，进行了调查勘验并取证拍照，核定该五处建筑面积共计约为83.03㎡，先后作出并送达《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》，张贴了《强制拆除公告》，最终作出并送达了被诉的《强制执行决定书》。杨玉琴在调查期间未能提供涉案建筑的相关审批手续，经秦淮区城管执法局征询，秦淮区住建局回函确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局依据《城乡规划法》第六十八条和《南京集中处罚办法》第十五条对杨玉琴作出强制拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。对于杨玉琴主张秦淮区城管执法局适用法律错误，由于杨玉琴直至秦淮区城管执法局查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，被告依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。杨玉琴以上主张没有事实和法律依据，不予支持。综上，秦淮区城管执法局作出的《强制执行决定书》并无不当，杨玉琴请求撤销该《强制执行决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决，驳回杨玉琴的诉讼请求。案件受理费50元，由杨玉琴承担。
上诉人杨玉琴上诉称，一、一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误。人民法院对强制执行决定进行审查时，首先就要对其基础行政行为是否有效进行审查。如果基础行为无效，行政机关无权作出强制执行决定，也无权强制执行。本案中，强制执行决定的基础是《限期拆除决定书》。《限期拆除决定书》的作出存在以下问题：1、被上诉人作出的《限期拆除决定书》超越了法定职权。2012年12月19日，《国务院法制办对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》（国法秘研函[2012]665号）中载明：《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应该当理解为行政处罚行为。而被上诉人依据《城乡规划法》六十四条和《南京集中处罚办法》第十五条作出限期拆除决定系适用法律错误。同时，被上诉人未提交法律依据说明上诉人建设涉案房屋时，必须申请建设工程规划许可证。2、被上诉人未对涉案房屋进行现场勘查，未向上诉人进行询问，违反了执法程序，剥夺了上诉人陈述和申辩的权利。二、被上诉人对涉案房屋适用《城乡规划法》是错误的。三、涉案地块属于拆迁区域，被上诉人是以拆违代拆迁，违背了行政法中的合理信赖原则。综上，请求二审法院判决：1、依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人秦淮区城管执法局辩称，被上诉人具有行政强制决定的法定职权，作出的案涉《强制执行决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，且履行了法定程序。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管执法局负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管执法局的管理、调查处理范围，秦淮区城管执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。
《城乡规划法》第四十一条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。该法第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《南京集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。
本案中，被上诉人秦淮区城管执法局对上诉人杨玉琴位于南京市秦淮区七桥翁88号的五处建筑物，进行了调查勘验并取证拍照，分别核定该五处建筑的面积，先后作出并送达《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》，张贴了《强制拆除公告》，最终作出并送达了被诉的《强制执行决定书》。杨玉琴在被上诉人调查期间未能提供涉案建筑的相关审批手续，经被上诉人征询，秦淮区住建局回函确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局依据《城乡规划法》第六十八条和《南京集中处罚办法》第十五条对杨玉琴作出的案涉《强制执行决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。
关于上诉人杨玉琴提出的其所建房屋为南京市秦淮区七桥村××，并非七桥翁88号，被上诉人作出的《强制执行决定书》针对的是七桥翁88号系认定事实错误的主张。本院经审查认为，上诉人虽然提供了秦淮区房产管理局房屋出租登记证、房屋租赁登记以证明其房屋门牌号码为××，但在二审庭审中，上诉人认可被上诉人在原审中提交的《分户调查表》中所调查的房屋系其所建房屋的现状，且被上诉人将该《分户调查表》作为向秦淮区住建局征询函的附件一并提交给秦淮区住建局进行了核实，且杨玉琴的身份证地址为七桥翁88号，故可以确认案涉《强制执行决定书》针对的违法建设系上诉人杨玉琴所建的房屋。上诉人提出被上诉人认定事实错误的主张，缺乏事实依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨玉琴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 李丹丹
代理审判员 王玉刚
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 赵和玉