贵州省镇远县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）镇行初字第00025号
原告黔东南鸿盛文化传媒有限公司（以下简称“鸿盛传媒公司”），住所地贵州省凯里市凯运大道桐荫坪村综合楼2单元2层B座。
法定代表人陶桂芬，女，系该公司总经理。
委托代理人吴永龙，贵州万木春律师事务所律师。
被告剑河县住房和城乡建设局（以下简称“剑河县住建局”），住所地剑河县（革东镇）县府路13号。
法定代表人潘年山，男，系该局局长。
委托代理人杨秀勇，男，剑河县法律服务所法律工作者。
原告鸿盛传媒公司不服被告剑河县住建局行政强制拆除一案，于2015年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年8月6日向被告剑河县住建局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月8日、10月19日公开开庭审理了本案。原告鸿盛传媒公司委托代理人潘咏红、吴永龙、被告剑河县住建局副职负责人欧孝文、委托代理人杨秀勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告鸿盛传媒公司诉称：2014年7月20日，原告取得贵州省台江公路管理局的行政许可在国道320线1836公里＋400米设置T型户外广告牌，后经贵州省台江公路管理段同意向台江县方向移位200米，由此许可地点由国道320线1836公里＋400米变更为国道320线1836公里＋600米。取得许可后，原告在许可地点安装了“T”型户外广告牌。2015年7月19日，被告在未履行任何行政处罚告知的情况下，召集剑河县相关政府部门到现场强行拆除原告已经安装好的广告牌，导致原告遭受较大的经济损失。对于被告的强制拆除行为，原告认为不仅程序违法，且实体也违法。在程序上，根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，被告在对原告作出的行政处罚前应当告知原告作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知原告享有陈述、申辩的权利，被告剥夺了原告的上述权利，故原告程序明显违法。在实体上，原告设置的户外广告牌位于国道320线1836公里＋600米处，该区域属于贵州省台江公路管理段的行政许可范围。原告已经取得贵州省台江公路管理段的行政许可，无需再向被告重复申请行政许可。被告以其行政强制拆除的行为否定了公路管理机构行政许可的效力，明显实体违法。故请求法院确认被告于2015年7月19日强制拆除原告设置在国道320线1836公里＋600米处的“T”型户外广告牌的行为违法。
原告鸿盛传媒公司向本院提交以下证据、依据：第一组证据营业执照、组织机构代码证及法定代表人身份证明，证明原告的主体资格适格及法定代表人的身份情况；第二组证据路政管理许可证，证明原告在G320国道剑河段1836公里＋400米处设置“T”型户外广告牌已经获得贵州省台江公路管理段颁发的行政许可，该行政许可合法有效；第三组证据原告设置广告牌位置实景图照片，证明原告设置广告的位置；第四组证据强制拆除广告牌的照片，证明被告于7月19日强行拆除原告设置的“T”型户外广告牌；第五组证据剑河县规划图，证明原告设置T型户外广告牌的地点位于国道320线1836公里＋400米处，不在剑河县城区规划范围内；第六组证据贵州省台江公路管理段关于同意黔东南鸿盛文化传媒有限公司要求移位设置广告牌的决定书，证明原告被许可设置广告牌位置由国道320线1836公里＋400米变更为国道320线1836公里＋600米；第七组证据贵州省台江公路管理段关于同意黔东南州鸿森广告策划有限公司（下文简称鸿森广告公司）要求移位设置广告牌的决定书，证明黔东南州鸿森广告策划有限公司被许可设置广告牌的地点由国道320线1836公里＋700米变更为国道320线1836公里＋900米处；第八组证据“剑河进城处清水江旁高立柱广告牌建安合同”，证明原告设置广告牌位于国道320线1836公里＋600米处，原告系该“T”型户外广告牌的所有权人；第九组证据贵州省凯里公路管理局的证明，证明320国道线1836公里至1837公里区间段的路产路权属于贵州省凯里公路管理局，不属于被告剑河县住建局管辖。
被告剑河县住建局辩称：被告于2015年7月20日在国道320线1836公里＋644米处采取强制拆除广告牌，该广告牌的权属是鸿森广告公司所有。鸿森广告公司在国道320线1836公里＋644米处设置广告牌后，被告曾向鸿森广告公司下达了《限期拆除通知书》。2015年7月19日，被告巡查发现鸿森广告公司又在原址重建广告牌，遂立即制止，并向其下达了《停建通知书》，但鸿森广告公司趁夜间继续施工，为了避免当事人造成更大的损失，保证道路通行安全，被告依据《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定的情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。遂于2015年7月20日上午对鸿森广告公司设置的该广告牌采取行政强制拆除措施。从未对原告作出任何具体行政行为。且原告设置广告牌的位置是在国道320线1836公里＋400米处，而该处是一幢房屋，台江县公路管理局未到现场测量和勘查即作出许可，该行政许可应该无效，值得商榷。同时，认为鸿森广告公司是原告的母公司，故对鸿森广告公司采取的行政强制拆除措施是合法的，故请法院驳回原告诉讼请求。
被告剑河县住建局向本庭提交了以下证据、依据：1、剑河县住房和城乡建设局机构代码证，证明被告具备执法主体资格；2、剑府办（2011）223号，证明被告具有执法、管理权限范围；3、公路改造协议，证明剑河县根据建设需要改造路段范围及贵州省公路局确定国道320线1836公里＋644米处属于剑河县的城市道路；4、省人民政府关于剑河新县城总体规划的批复（黔府函（2004）184号）及剑河县城总体规划图，5、黔东南州人民政府关于剑河县县城总体规划（2011-2030）的批复（黔东南府函（2013）187号），证据4、证据5共同证明剑河县县城规划区范围是经省、州人民政府确定，对广告牌设置位置属于程序规划区内，被告具有管辖权；6、鸿森广告公司实际设置广告牌位置（G320线1836公里＋644米）及贵州省台江公路管理段许可原告设置广告牌位置（G320线1836公里＋400米）的图片，证明鸿森广告公司在剑河县城市规划区内，及在剑河县城市道路未经许可擅自设置大型户外广告牌的违法事实；7、调查笔录，证明贵州省台江公路段许可原告鸿盛传媒公司修建广告牌位置未进行实地踏查；8、案件受理登记表及立案审批表，9、立案会议记录，10、会议签到册，11、案件评议笔录，证据8、证据9、证据10、证据11共同证明对鸿森广告公司设置广告牌立案调查程序合法；12、现场勘查笔录，13、占地建设勘测平面图，14、现场测量图片及鸿森广告公司设置广告牌的具体位置图片，证据12、证据13、证据14共同证明执法部门已对鸿森广告公司非法设置广告牌进行现场勘查、测量的事实；15、停建通知书（剑住建停字（2015）31号）及送达回证、照片，证明行政执法部门制止鸿森广告公司设置广告牌程序合法；16、调查笔录，证明行政执法部门已对案件进行调查询问；17、旁听笔录人员的身份证复印件和笔录时的照片，证实调查过程的真实性；18、革府任（2014）1号及革党通（2014）1号文件，证明旁听笔录人员方大海和邰昌生身份真实性；19、2015年7月19日鸿森公司夜间施工图片，证明在执法过程中，鸿森广告公司不听劝阻趁夜间施工的事实；20、对鸿森广告公司非法设置广告牌采取行政强制措施的报告，证明采取行政强制措施程序合法；21、对鸿森广告公司非法设置广告牌采取行政强制措施过程的图片，证明行政部门在采取行政强制拆除措施过程的事实；22、限期拆除通知书（剑住建字（2015）36号）及送达回证和照片，证明行政部门已依法定程序责令鸿森广告公司拆除设置广告牌的设施；23、行政处罚事先告知书（剑住建罚字（2015）第9号）及送达回证和照片，证明行政部门已告知鸿森广告公司依法享有陈述、申辩、听证等权利；24、行政处罚决定书（剑住建罚字（2015）第13号）及送达回证和照片，证明已对鸿森广告公司作出行政处罚决定；25、行政决定履行催告书（剑住建罚字（2015）第9号）及送达回证和照片，证明已对鸿森广告公司作出催告程序；26、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十四条的规定，27、《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第十一条的规定，证据26、27共同证明被告作出行政处罚的法律依据，鸿森广告公司并未按法律依据来我局办理审批手续。
经庭审质证，原告鸿盛传媒公司对被告剑河县住建局提供证据的质证意见为：证据1、证据2无异议；证据3真实性无异议，证明内容有异议，认为该协议不能证实原告设置广告牌的地点属于城市道路；证据4、证据5的真实性无异议，两个文件并没明确原告所设置的广告牌位置处于被告管辖范围内；证据6的真实性无异议，但证明内容有异议，图中标注的是鸿森广告公司，但应该是鸿盛传媒公司；证据7是被告自行收集的证据，不能作为认定本案的事实依据；证据8、证据9、证据10、证据11的真实性无异议，证明内容有异议，认为被告是针对鸿森广告公司而不是针对原告；证据12、证据13、证据14、证据15有异议，认为被告提供的照片里能看出广告牌的立柱上有鸿盛传媒汉字，就能认定广告牌的权属是原告所有；证据16中，认为周长万的笔录与本案无关联性，对余小武的笔录无异议，余秀军的笔录无异议，方大海及邰贤的笔录无异议，但设置广告牌位于的土地无法查实土地权属，余秀军、邰昌生、方大海的笔录时间和记录人、调查人杨霞是存在明显的瑕疵的，即同一时间在不同地点作出多份笔录，不予认可；证据17无异议，但几个村民言词不能证明广告牌的位置的土地权属；证据18与本案无关联性；证据19真实性无异议，但证明内容有异议，图片上工人是原告聘请的工作人员；证据20与本案无关联性；证据21、证据22、证据23、证据24、证据25是针对鸿森广告公司作出的，与本原告无关联性；证据26、证据27的真实性无异议，但是否适用于本案，还需要认定原告的广告牌是否是在被告管辖的范围内。被告对原告提供证据的质证意见为：对原告提供的第一组证据、第二组证据无异议；第三组证据和第四组证据图片中，鸿森广告公司法定代表人周长万一直在施工现场，足以认为该广告牌是鸿森广告公司所有；对第五组证据证明目的有异议；对第六组证据证明内容有异议，认为被告调查处理在前，变更移位决定在后；第七组证据不具有真实性，不是行政机关规范行政文书；第八组证据，原告修建的广告牌不在行政许可的范围；第九组证据真实性有异议，其证明是公路的权属，而不是土地权属。
本院对上述证据认证如下：本院对被告提供的以上证据作如下认证：证据1、无异议，能证明被告的主体资格；证据2真实性本院予以确认，但根据行政强制法定原则，行政机关内部文件不能成为认定被告行政强制执行权限的依据；证据3能证明剑河县人民政府与贵州省公路局签订G320剑河县革东至展架公路改造工程的事实，本院予以采信；证据4、证据5能证明设置广告牌位于剑河县县城总体规划的范围的事实，本院予以采信；证据6
--
20能证明被告对320国道1836公里＋644米处设置广告牌进行调查的程序及相关事实，与本案有关联，能证明本案的部分事实，本院予以确认；证据21能证明被告对320国道1836公里＋644米处设置广告牌进行强制拆除的事实，本院予以采信；证据22
--25，不能证明被告作出强制拆除措施的合法依据，理由是被告作出强制拆除行为后自行收集的证据。证据26--
27是被告作出行政处罚的依据，与本案无关联，不作为本案证据使用。本院对原告提供的以上证据作如下认证：第一组能证明原告诉讼主体适格的事实，本院予以采信；第二组证据证明原告取得贵州省台江公路管理段颁发的路政管理许可证的事实，本院予以采信；第三组证据证明被告作出强制拆除行政行为存在的事实及未告知陈述、申辩等权利的事实，本院予以采信；第四组证据证明广告牌设置的方位及位置，本院予以采信；第五组证据、第六组证据、第七组证据、第九组证据，虽然当事人各执一词，但仅是处于自身需要对证明的对象存在不同意见而已，对证据的本身所证明的作用没有实质性影响，与本案事实有关联，来源合法，故应予以确认以上证据的证明效力；第八组证据与本案无关联，不作为本案证据使用。
经审理查明：2014年7月20日，经贵州省台江公路管理段给原告鸿盛传媒公司颁发（2014）台路许字第2号《路政管理许可证》，许可原告鸿盛传媒公司在国道320线1836公里＋400米公路用地上设置非公路标志牌，有效期6年（2015年7月20日至2020年7月19日止）。2014年8月1日，贵州省台江公路管理段同意原告鸿盛传媒公司由国道320线1836公里＋400米变更为国道320线1836公里＋600米。2015年7月19日，被告剑河县住建局巡查发现国道320线1836公里＋644米处正在施工设置户外广告牌，经调查认为该广告牌是鸿森广告公司所设，设置该广告牌涉嫌违法，遂于2015年7月19日向鸿森广告公司作出《停建通知书》，当日，对该广告牌实施强制拆除行为。原告鸿盛传媒公司不服诉至法院，请求确认被告剑河县住建局于2015年7月19日行政强制拆除设置在国道320线1836公里＋600米处的“T”型户外广告牌的行为违法。另查明，原告提出国道320线1836公里＋600米处与被告剑河县住建局查明的国道320线1836公里＋644米处系同一位置。
本院认为：行政机关在行政管理事务中只能在法律、法规授权的范围内行使行政职权。本案中，原告鸿盛传媒公司经取得贵州省台江公路管理段颁发（2014）台路许字第2号《路政管理许可证》，许可原告鸿盛传媒公司在公路用地上即国道320线1836公里＋400米处设置非公路标志，后贵州省台江公路管理段同意原告在国道320线1836公里＋400米处向台江县方向移位200米。根据《中华人民共和国公路法》第五十四条“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”以及第七十九条“违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。”的规定。明确规定了公路用地范围内设置非公路标志以外的其他标志由县级以上地方人民政府交通主管部门批准，以及在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志由交通主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由交通主管部门拆除。而被告剑河县住建局不是县级以上地方人民政府的交通主管部门，无法定行政职权对公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志行使批准权，也无法定职权对公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志行使强制拆除以及罚款，且被告剑河县住建局与县级以上地方人民政府交通主管部门无隶属关系。故被告剑河县住建局于2015年7月19日强制拆除国道320线1836公里＋644米处的“T”型户外广告牌的行为属于行政机关超越自己的业务主管范围，行使了属于其他行政机关的行政职权，系超越职权行为。
对于被告剑河县住建局提出贵州省台江公路管理段给原告鸿盛传媒公司及鸿森广告公司颁发《路政管理许可证》无效的问题。本院认为，被告剑河县住建局提出贵州省台江公路管理段超越职权给原告鸿盛传媒公司颁发《路政管理许可证》是另一个行政法律关系，与本案无关联，故被告提出贵州省台江公路管理段给原告鸿盛传媒公司及鸿森广告公司颁发《路政管理许可证》无效的辩论意见，本院不予采纳。
对于被告剑河县住建局提出剑河城区连接三（穗）凯（里）高速公路展架匝道快速通道（包括国道320线1836公里＋400米处至国道320线1836公里＋700米处）属于剑河县城市道路的问题。根据《贵州省公路条例》第三十三条第一款之规定“公路部分路段调整为城市道路的，应当按照国家和省有关规定办理交接手续。接收方应当自办理交接手续之日起履行相关职责”。从被告剑河县住建局提供的贵州省公路局与剑河县人民政府签订的《公路改造协议》来看，虽约定了公路改造建成后，剑河城区连接三（穗）凯（里）高速公路展架匝道快速通道属于城市道路，但被告剑河县住建局没有证据证明该国道改造路段是否建成以及该国道改造路段已经移交给剑河县人民政府，也就不能证明剑河城区连接三（穗）凯（里）高速公路展架匝道快速通道（包括设置广告牌位置路段）属于城市道路的事实，故对被告剑河县住建局提出剑河城区连接三（穗）凯（里）高速公路展架匝道快速通道（包括设置广告牌位置路段）属于剑河县城市道路的辩论意见，本院不予采纳。本院认为，被告剑河县住建局在没有依法获得或受委托取得行使强制拆除设置在国道用地非公路标志以外的其他标志的行政职权，在完全不具有行政职权的情况下，作出的强制拆除行为，属于超越职权行为。综上，被告剑河县住建局于2015年7月19日强制拆除国道320线1836公里＋644米处的“T”型户外广告牌属于超越职权行为事实清楚，证据充分。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告剑河县住房和城乡建设局于2015年7月19日强制拆除国道320线1836公里＋600米处的“T”型户外广告牌的行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告剑河县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审判长 吴代坤
审判员 赵 斌
审判员 欧晓媛
二〇一五年十一月十八日
书记员 卢 茜