陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终381号
上诉人（原审原告）：田荣辉，男，汉族。
上诉人（原审原告）：田锁民，男，汉族。
上诉人（原审原告）：田卫东，男，汉族。
上诉人（原审原告）：张军利，女，汉族。
上诉人（原审原告）：王秋利，女，汉族。
诉讼代表人：田荣辉，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。
法定代表人：胡和平，该省省长。
委托代理人：安良，陕西省人民政府法制办公室行政复议应诉处干部。
委托代理人：汪艳萍，陕西岚光律师事务所律师。
上诉人田荣辉、田锁民、田卫东、张军利、王秋利（以下简称田荣辉等五人）因诉被上诉人陕西省人民政府（以下简称陕西省政府）行政复议告知一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初348号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人田荣辉亦即诉讼代表人，被上诉人陕西省政府的委托代理人安良、汪艳萍到庭参加诉讼。本案已审理终结。
原审法院查明：2014年11月12日，原告田荣辉等五人因对陕西省民政厅未在法定期限内对其《紧急举报申诉》作出答复不服，向陕西省政府提交行政复议申请。2014年11月14日，被告陕西省政府作出《告知》，对原告田荣辉等五人因不服陕西省民政厅未履行法定职责的行为不服，提出的行政复议申请，认为：“该项申请不符合行政复议法规定的受理条件，你们诉请事项，请依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第36条和《陕西省村民委员会选举办法》第43条规定的途径解决。”后被告陕西省政府将该《告知》送达原告。
原审法院认为：本案中，原告田荣辉等五人认为下滦村的第八届村民委员会未经法定程序选举，致使原告的合法权益受到损害，向陕西省民政厅提交《紧急举报申诉》，要求陕西省民政厅履行对民政工作的方针政策及规章制度的组织实施和监督检查职责。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”《陕西省村民委员会选举办法》第四十三条“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管机关举报，由乡镇或者县级人民政府负责调查并依法处理。”原告申诉事项并非陕西省民政厅的法定职责，其应向法律法规规定的行政机关申请处理。被告陕西省人民政府作出的《告知》认为原告提出的行政复议申请事项不属于行政复议受理范围，告知原告应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条和《陕西省村民委员会选举办法》第四十三条规定的途径解决，符合法律规定。同时被告于2014年11月12日收到原告的行政复议申请后，于2014年11月14日作出《告知》，后向原告送达了该《告知》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。故原告的诉请无相应的法律和事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告田荣辉等五人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田荣辉等五人负担。
上诉人田荣辉等五人上诉称：一审证据不足，主观臆断，事实认定不清，有法不依，适用法律错误。依据[2005]6号《民政部关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》、2009年5月11日《民政部关于贯彻落实〈中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知〉的通知》、组通字[2010]59号《关于进一步严肃村“两委”换届工作纪律的通知》、民发[2010]109号《民政部关于切实加强村民委员会选举工作指导的意见》、民发[2010]162号《关于学习宣传和贯彻落实〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的通知》、民发[2013]76号《民政部关于印发〈村民委员会选举规程〉的通知》、2014年6月15日《陕西省人民政府办公厅关于印发〈陕西省民政厅主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》等规定，本案涉及行政复议的陕西省民政厅具有“指导、监督、督查、督促村民委员会换届选举工作，及时受理、检查、查处、坚决予以纠正群众反映的问题”的法定职责。本案涉及行政复议的陕西省民政厅收到上诉人的申请后，未作出任何行为，属于行政不作为，且申请要求民政厅履行的是保护人身权利的法定职责，故依法属于行政复议的受案范围。一审被上诉人提交的中国邮政EMS收据不能证明其邮寄及送达的时间，其上亦未有“邮戳”，不能证明其没有超期作出《告知》，程序违法。被上诉人作出的《告知》是否合法，依据国法函[2000]31号《国务院法制办公室关于印发行政复议法律文书〈试行〉格式的通知》和国法函[2000]210号《国务院法制办公室关于进一步提高行政复议法律文书质量的通知》的规定，上诉人作出的《告知》严重违法，一审认定事实和依据法律错误。另，本案认定的结果和西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初329号案结果矛盾。综上所述，请求二审法院依法撤销原判，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人陕西省政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。第一、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条和《陕西省村民委员会选举办法》第四十三条规定，上诉人申请事项并非省政府的法定职责。第二、上诉人申请事项不属于行政复议的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，本案涉及的选举权与被选举权属于政治权利。第三、国务院法制办公室作出的法律文书规定，并没有穷尽所有文书格式。第四、关于是否加盖邮戳与是否作出行政复议的答复没有关联，行政复议的作出不以加盖邮戳作为生效要件。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审查明的事实中，除了上诉人田荣辉等五人认为被上诉人陕西省政府没有证据证明《告知》是在2016年11月14日作出的和被上诉人陕西省政府认为陕西省民政厅对上诉人田荣辉等五人反映的事项已经作出了处理外，其余事实双方没有异议，本院予以认定。
另查明，上诉人田荣辉等五人二审庭审中自认其于2014年底收到了被诉的书面《告知》。
再查，上诉人田荣辉在本案起诉之前，以个人名义，或联合本村数名（几人或上百人不等）村民，担当村民诉讼代表人或委托代理人等形式，提起各类行政诉讼已有百余起，本案其他上诉人也参与了其中大部分的诉讼。本案中，田荣辉即以诉讼代表人的身份以五上诉人的名义提起诉讼，起诉状虽列有五原告，但在落款署名上仅有田荣辉以诉讼代表人名义的署名。在前述的诉讼中，涉及经复议的行政案件不乏其中。如西安市长安区人民法院2015年10月10日作出的（2014）长安行初字第00418号田荣辉诉西安市长安区信访局政府信息公开一案裁定中，田荣辉诉称：“……原告于2014年8月23日向长安区政府申请行政复议，请求确认被告行为违法。长安区政府于10月17日向原告作出了《驳回行政复议申请决定书》，原告对此不服，依据《中华人民共和国行政复议法》第十九条之规定，提起诉讼……”。延安市中级人民法院2015年11月30日作出的（2015）延中行初字第00037号田荣辉诉陕西省人民政府行政复议不予受理告知一案判决中，原告提起诉讼的时间为2015年6月29日，陕西省政府在此案的答辩中，认为田荣辉的起诉超过了十五日的起诉期限，应裁定驳回起诉。对此主张，一、二审未作评判。
本院认为：公民、法人或者其他组织的起诉符合法定起诉条件，是人民法院受理行政案件并进行实体审理的前提。反之，人民法院对不符合法定条件的起诉，应当裁定不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案被诉的《告知》行为，系被上诉人陕西省政府认为上诉人田荣辉等五人的复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，于2014年11月14日作出的行政复议不予受理的告知行为，上诉人田荣辉等五人称其于2014年年底收到该书面《告知》，至2016年11月14日提起诉讼，是否符合法定起诉期限，是本案审查起诉条件涉及的主要问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第二款规定：“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用前款规定。”这里“最长不得超过2年”的规定，能否简单地理解为，公民、法人或者其他组织在知道行政行为内容的情况下，因行政机关未告知诉权或者起诉期限的，只要不超过该条规定中的“2年”，即属于法定期限内的起诉？其实不然。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”（修改前的行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”），第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”（修改前的行政诉讼法第三十八条第二款规定与现规定基本一致），《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十九条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。据上规定可以看出，公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为提起行政诉讼的，通常情况下，其起诉期限应从其知道或者应当知道行政行为内容之日起计算。而《执行解释》第四十一条针对行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，首先规定起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算；其次规定“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”其本意旨在一方面最大限度地保护公民、法人或者其他组织的诉权；另一方面也要兼顾好与行政诉讼法规定的起诉期限的平衡。也就是说，在行政机关作出行政行为时未告知诉权或者起诉期限的情况下，如果公民、法人或者其他组织在知道行政行为内容的2年期间内，知道或者应当知道了诉权或者起诉期限的，此时就应该依照法律的规定，开始计算期限。因此，《执行解释》第四十一条“最长不得超过2年”的规定，在执行中不能忽略对当事人知道或者应当知道诉权或者起诉期限这一事实的判断，而笼统简单地理解为起诉期限为2年。
具体到本案，上诉人田荣辉等五人的起诉是否超过起诉期限，在被上诉人陕西省政府作出行政行为时未告知上诉人田荣辉等五人诉权或者起诉期限的情况下，根据《执行解释》第四十一条的规定，首先应当审查上诉人田荣辉等五人是何时知道或者应当知道诉权或者起诉期限，并以此时开始计算，再适用行政诉讼法第四十五条和行政复议法第十九条对经过复议不服起诉的十五日的期限规定进行处理，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据本案查明的事实，上诉人田荣辉在本案起诉之前，即以个人名义，或联合本村数名（几人或上百人不等）村民，担当村民诉讼代表人或委托代理人等形式，提起各类行政诉讼已有百余起，本案其他上诉人也参与了其中大部分的诉讼。本案上诉人虽列为田荣辉等五人，但实则是田荣辉以诉讼代表人的身份提起诉讼，作为一个进行过大量行政诉讼的完全民事行为能力人，其对行政诉讼法和行政复议法的相关诉权的规定，应当是知晓的，这从其之前起诉的相关案件中也得到了印证。如西安市长安区人民法院2015年10月10日作出的（2014）长安行初字第00418号田荣辉诉西安市长安区信访局政府信息公开一案裁定中，田荣辉诉称：“……原告于2014年8月23日向长安区政府申请行政复议，请求确认被告行为违法。长安区政府于10月17日向原告作出了《驳回行政复议申请决定书》，原告对此不服，依据《中华人民共和国行政复议法》第十九条之规定，提起诉讼……”。延安市中级人民法院2015年11月30日作出的（2015）延中行初字第00037号田荣辉诉陕西省人民政府行政复议不予受理告知一案判决中，原告提起诉讼的时间为2015年6月29日，陕西省政府在此案的答辩中，认为田荣辉的起诉超过了十五日的起诉期限，应裁定驳回起诉。对此主张，一、二审虽未作评判，但并不影响对上诉人田荣辉之后起诉此类案件诉权的评判。可见，上诉人田荣辉通过其先前的诉讼，特别是与本案被诉行政行为相似的诉讼，上诉人田荣辉是应当知道对本案被诉行为诉权救济的规定。故从相类似案件看，至迟上诉人田荣辉也应当在2015年6月29日亦知道或者应当知道如不服本案被上诉人陕西省政府作出的行政复议不予受理的《告知》行为，可在十五日向人民法院提起诉讼。但其作为五上诉人的诉讼代表人于2016年11月14日提起诉讼，超过起诉期限且无正当理由，依法应予驳回。一审法院对此未予审查，受理后作出实体判决，显属不当，依法应予纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项之规定，裁定如下：
一、撤销西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初348号行政判决；
二、驳回田荣辉、田锁民、田卫东、张军利、王秋利的起诉。
一审案件诉讼费50元，二审案件诉讼费50元，均退回田荣辉、田锁民、田卫东、张军利、王秋利。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 王 鑫
代理审判员 温永宏
二〇一七年七月三日
书 记 员 晏晓春