湖南省衡东县人民法院
行 政 判 决 书
(2014)东行初字第36-40号
原告衡东县甘溪镇明桥村一组。
负责人吴秋成，组长。
原告衡东县甘溪镇明桥村二组。
负责人胡少华，组长。
原告衡东县甘溪镇明桥村三组。
负责人吴秧徕，组长。
原告衡东县甘溪镇明桥村四组。
负责人肖春成，组长。
原告衡东县甘溪镇明桥村五组。
负责人吴云清，组长。
五原告共同委托代理人肖卫华，湖南八方律师事务所律师，一般授权。
被告衡东县人民政府。
法定代表人廖义智，县长。
委托代理人颜登高，衡东县国土资源局工作人员。一般授权。
委托代理人刘寅，衡东县人民政府工作人员。一般授权。
第三人衡东县甘溪水轮泵水电站。
法定代表人罗国清，站长。
委托代理人刘海泉，湖南湘华律师事务所律师，特别授权。
原告衡东县甘溪镇明桥村一、二、三、四、五组不服被告衡东县人民政府行政登记纠纷一案于2014年4月23日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭。因五案涉及的是同一具体行政行为，本院决定合并审理。本院于2014年5月22日公开开庭进行了审理。五原告负责人及其共同委托代理人肖卫华，被告委托代理人颜登高、刘寅，第三人委托代理人刘海泉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告衡东县人民政府于1995年9月25日为第三人衡东县甘溪水轮泵水电站颁发了编号为A100001号《国有土地使用权证》,编号A100001号《国有土地使用权证》确认的四至范围是：东至杉弯石拱桥，南至河边水位，西至本单位围墙基脚外侧，北至右干渠顶水平线以下,总用地面积为203316.8平方米（304.96亩）。
被告在举证期限内向本院提供了下述作出被诉具体行政行为的证据。
证据一、编号A100001号地籍封面及目录表，拟证明A100001号《国有土地使用权证》登记程序合法。
证据二、土地登记审批表，拟证明A100001号《国有土地使用权证》登记程序合法。
证据三、土地登记申请表，拟证明A100001号《国有土地使用权证》登记程序合法。
证据四、衡东县国有、集体单位建设用地清理登记表，拟证明A100001号《国有土地使用权证》登记程序合法。
证据五、国有、集体单位非农业用地清查报告，拟证明A100001号《国有土地使用权证》登记程序合法。
证据六、征地协议及相关凭证，拟证明A100001号《国有土地使用权证》登记程序合法。
据七、明桥村土地登记材料，拟证明1、权属没有争议；2、诉讼时效已过。
五原告诉称，为了衡东县甘溪水轮泵水电站建设，1970年2月4日，原衡东县革命委员会（70）015号文件批复，同意征用明桥村土地共计52.7亩。1976年4月19日，原湖南省衡阳地区革命委员会批复同意[审批单文号为《基建局（76）衡革基字05号》]征用原告明桥村一、二、三组土地5.531亩用于第三人
水泥电杆厂的建设。两次征用土地共计58.231亩。1987年6月5日，第三人与明桥村一组协议变更围墙用地约1亩，并补偿1300元，但未办理征地手续。《土地管理法》于1987年1月1日实施后，衡东县国土资源局在对第三人非农业用地清查中，测量第三人实际用地304.96亩，超过批准征用面积148.33亩，第三人对此解释是实际征用土地195.23亩，多出的109.73亩是无偿划拨。而衡东县国土资源局未经核实就认定三次征用土地158.63亩，超过的146.33亩作为历史用地处理，在未告知五原告的情况下，于1995年9月11日违反法律程序作出9505号历史性用地权属认定书，被告批准并为第三人颁发了A100001号《国有土地使用权证》。事实上，除了划拨国有河流面积98.8亩，两次征用土地共计58.231亩外，被告认定第三人土地权属面积不合法，为此，五原告于2014年1月9日向衡阳市人民政府申请复议，衡阳市人民政府于2014年3月25日维持原具体行政行为。五原告为维护其权益，特向法院起诉，请求撤销被告颁发给第三人的A100001号《国有土地使用权证》。
五原告为证明其主张，提供了下列证据：
证据一、原湖南省衡东县革命委员会（70）015号关于征用土地的批复及关于甘溪水轮泵水电站区范围内土地征用有关事宜及付款等问题的决定（1970年3月15日），拟证明1970年2月4日，原衡东县革命委员会为建设衡东县甘溪水轮泵水电站时征用了五原告的土地。
证据二、原湖南省衡阳地区革命委员会（76）衡革基字05号基建征用土地审批单及关于水泥厂征用土地的协议，拟证明1977年4月19日，原衡阳地区革命委员会为衡东县甘溪水轮泵水电站建设第二次征用甘溪镇明桥村一、二、三、组的土地。
证据三、衡东县甘溪水轮泵水电站与甘溪镇明桥村一组关于甘溪水轮泵水电站站区范围土地补充协议，拟证明1987年6月5日衡东县甘溪水轮泵水电站站区范围有变更。
证据四、衡东县国有、集体单位建设用地清理登记表，拟证明衡东县甘溪水轮泵水电站在1982年5月14日以前未办理征用手续占用土地146.33亩。
证据五、关于新建甘溪水轮泵水电站征地面积与实际面积有出入原因报告，拟证明衡东县甘溪水轮泵水电站多占五原告土地146.33亩。
证据六、衡东县国有、集体单位非农业用地清查报告，拟证明历史性用地权属认定错误。
证据七、清查中有关问题的处理结论，拟证明A100001号《国有土地使用权证》登记程序违规。
证据八、历史性用地权属认定书，拟证明衡东县甘溪水轮泵水电站的站区范围不等于征收土地范围。
证据九、编号A100001土地登记申请表，拟证明A100001号《国有土地使用权证》登记程序违规。
证据十、编号A100001土地登记审批表，拟证明A100001号《国有土地使用权证》登记程序违规。
被告衡东县人民政府辩称：一、五原告的起诉已超过起诉期限。衡东县甘溪水轮泵水电站始建于1966年，在1987年之前已将使用的304.96亩土地用围墙圈定“四至”，五原告在1995年前就应该知道答辩人为第三人颁发了A100001号《国有土地使用权证》。因此，五原告的起诉已超出起诉期限。二、答辩人颁发的A100001号《国有土地使用权证》主体、程序和内容合法有效。三、五原告称第三人未就超征用地范围的146.33亩土地与原告协商与实际不符。请求法院驳回五原告起诉。
第三人衡东县甘溪水轮泵水电站述称：一、五原告无原告诉讼主体资格。（一）《村民委员会组织法》第八条第（二）款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于本村农民集体所有的土地和其他财产……。”据此，只有村民委员会才享有集体所有土地的管理权，村民小组不享有管理权，因此，五原告无诉讼主体资格。（二）本案经行政复议已经查明五原告的用地面积和范围与第三人的用地面积和范围没有任何争议，五原告与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系。（三）原告提交的起诉状加盖的是已经作废的公章，原告的起诉应当驳回。二、五原告的起诉已经超过起诉期限。三、衡府复决字【2014】3号《衡阳市人民政府复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。
第三人为证明其主张提供了以下证据：
证据一、第三人筹建初期的部分资料，拟证明：1、证明第三人于1966年动工兴建，系国家大型水利工程；2、证明第三人在第一次建坝时就已确定了基本用地范围。
证据二、1987年12月20日衡东县国土局核定的第三人厂区用地布置图，拟证明：1、第三人用地范围与原平面图以及修建的围墙和《补充协议》确定的“四至”一致；2、衡东县国土局早已认定第三人用地面积为304.96亩。
证据三、《土地权属界线协议（认定）书》，拟证明在1990年6月19日原告所在的村民委员会和第三人就在衡东县国土局的主持下共同确认第三人用地范围、“四至”及拐点，认定第三人的用地面积为304.96亩。
证据四、A100001号《国有土地使用权证》附图，拟证明1995年衡东县人民政府第四次对第三人的土地权属进行审查，审定了用地范围、“四至”和面积，并为第三人颁发了土地使用权证。
证据五、原告所在村委会向衡东县人民政府提交的《土地登记申请书》、审批表和土地所有权证存根，拟证明2004年6月原告所在村委会再次确认与第三人的用地范围和面积无争议，且双方“四至”清楚、用地一致。
经庭审质证，本院对本案当事人提供的证据作如下分析认定：
一、关于被告方提交的证据：第三人对被告提供的7份证据均无异议。原告对被告提供的证据一、二、三、四、五的“三性”没有异议，但认为均达不到被告的证明目的；原告对被告提供的证据六的合法性有异议，对被告提供的证据七认为没有一至五组村民指界，不合法。本院认为,被告提供的证据一、二、三、四、五是被告为第三人办理A100001号《国有土地使用权证》的登记资料，原告及第三人对以上五份证据没有异议且以上五份证据符合证据规则要求，因此，对被告提供的证据一、二、三、四、五予以采信；被告提供的证据六是1987年6月明桥村一组与第三人签订的土地补充协议，该证据来源合法，符合证据合法性的要求，故对原告的异议不予以采纳，对该证据予以采信；证据七是明桥村土地登记材料，原告提出证据七上所载“肖新华”的签名不是肖新华本人签名，申请对证据七“肖新华”的签名进行笔迹鉴定，我院于2014年8月6日通知原告办理笔迹鉴定手续，原告于2014年8月15日回复不申请鉴定，并提供证据以证明肖新华在2002-2005年间没有担任明桥村委会主要领导职务，故肖新华在明桥村土地登记材料上签名无效。合议庭认为：《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第7条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定交换证据之日提供证据，因正当事由申请延期提供证据的，经法院许可，可以在法庭调查中提供，逾期提供证据的，视为放弃举证权利。……”原告于2014年8月15日提供的证据超出原告举证期限，对原告于2014年8月15日提供的证据不予认证,故对原告的异议不予以采纳。综上，证据七符合证据规则要求，本院予以采信。
二、关于原告方提交的证据：被告对原告提供的10份证据的真实性、合法性均没有异议，但认为均达不到原告的证明目的。第三人对原告提供的10份证据的真实性、合法性没有异议，但第三人认为原告提供的10份证据可以证明被告的办证程序合法。本院认为，原告提供的10份证据均是被告为第三人办理A100001号《国有土地使用权证》的档案资料，来源合法，客观真实，符合证据规则要求，本院予以采信。
三、关于第三人提交的证据：被告对第三人提供的5份证据均没有异议，原告对第三人提供的证据五的合法性有异议，对第三人提供的证据一、二、三、四有异议，认为第三人提供的证据一、二、三、四不能够证明第三人超批准用地146.33亩合法。本院认为，第三人提供的证据五与被告提供的证据七一致，本院不再认证。第三人提供的证据一、二、四是被告为第三人办理A100001号《国有土地使用权证》的档案资料，符合证据规则要求，本院予以采信。第三人提供的证据三是明桥村与第三人的《土地权属界线协议（认定）书》，该证据符合证据规则要求，本院予以采信。
经审理查明，衡东县甘溪水轮泵水电站筹建于1966年，同年，经县政府批准划拨水域98.4亩。1970年2月4日，原衡东县革命委员会用批复的形式批准征用衡东县甘溪镇明桥村一、二、三、四、五组土地52.7亩。1970年3月25日，第三人与明桥村（当时的明桥大队革委会）根据该批复，经过双方协商，签订了《关于甘溪水轮泵水电站站区范围内土地征用有关事宜及付款等问题的决定》，该决定确定的站区范围是：右岸以坝址为准，其站区界线是东至杉弯石拱桥，南至河堪水边，西从河边至山顶坡渠顶，以围墙和新栽苦楝树行为界，北至右干渠渠顶水平线，协商确认的站区范围与A100001号《国有土地使用权证》所确定的“四至”范围基本一致，并由第三人对双方所确定的站区范围内的田、土、油茶、油桐、果木的三年收入进行补偿，同时对明桥村第五组所有的晒谷坪以及双方所确定的站区范围内的松、杉、樟等树木也进行了补偿，补偿费共计9091.61元。站区范围有衡东县甘溪镇明桥村一、二、三、四、五组土地50.44亩，有县政府批准划拨水域98.4亩，有山林和荒地。
1976年4月19日，原衡阳地区革命委员会基建局批复征用衡东县甘溪镇明桥村一、二、三组土地5.531亩用于第三人水泥电杆厂的建设。1987年6月，衡东县甘溪镇明桥村一组与第三人签订了《关于甘溪水轮泵水电站站区范围土地补充协议》，对1970年3月25日甘溪水轮泵水电站与明桥村约定的站区范围“西从河边至山坡渠顶，以围墙和新栽苦楝树行为界”更改为西从河边至山坡渠顶，山上、山下以围墙为界，并由甘溪水轮泵水电站付给明桥一组土地补偿款1300元。庭审后，本院对该补充协议所涉及变更的土地到实地查看，查明协议变更的土地面积约为1亩。
1987年12月30日，被告对第三人的用地进行清查，经清查认为，第三人总用地面积为304.96亩，其中国家划拨水域98.4亩、后两次征地60.23亩均属合法用地，超用面积146.33亩。1989年12月15日，被告对第三人的用地进行审定，确认第三人使用的304.96亩土地面积为法定使用面积。1990年6月19日，被告对衡东县甘溪镇明桥村与衡东县甘溪水轮泵水电站的土地权属进行了详查，衡东县甘溪镇明桥村原村主任吴灿良与衡东县甘溪水轮泵水电站原负责人欧松青对土地权属范围共同进行了指界，并在《土地权属界线协议（认定）书》上签字确认，再次明确了衡东县甘溪水轮泵水电站的“四至”范围，此次确认的土地“四至”范围与被告衡东县人民政府颁发的A100001号《国有土地使用权证》所载明的“四至”范围基本一致，至今没有改变。1995年8月，被告对第三人的土地再次进行清查，被告查实后认定第三人用地面积共计304.96亩，三次共征用或划拨158.63亩土地，超出的146.33亩土地没有征地手续，为历史用地。并为第三人办理了编号为A100001号《国有土地使用权证》。
五原告近期查档后得知，认为被告颁发给第三人的国有土地使用权证超出了原征用土地面积，于是向衡阳市人民政府提起行政复议。衡阳市人民政府的复议决定维持了衡东县人民政府为第三人衡东县甘溪水轮泵水电站颁发的编号A100001号国有土地使用权证。
另查明，衡东县甘溪水轮泵水电站至今仍承担着灌溉、发电、防洪的功能。
本院认为：根据诉辩各方的意见，本案争议焦点为三个方面，一是原告是否具有诉讼主体资格的问题，二是原告起诉是否超过起诉期限的问题，三是被告衡东县人民政府颁发编号A100001号国有土地使用权证的具体行政行为是否违法的问题。对此，本院基于前述查明之事实，依照相关法律、行政法规，参照相关行政规章精神，作如下分析评判：
一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题
第三人甘溪水轮泵水电站述称，村民小组不具有农民集体所有土地管理权，且五原告与其所诉之具体行政行为无法律上之利害关系，故五原告无诉讼主体资格。
本院认为，《村民委员会组织法》第八条第（二）款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于本村农民集体所有的土地和其他财产。该条规定虽然明确了村民委员会依法享有经营、管理农民集体所有土地的权利，但并未排除村民小组在一定条件下亦可享有此项权利。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”据此，农村集体土地所有权主体包括乡（镇）、村和村民小组。因此，第三人甘溪水轮泵水电站提出的村民小组不具有农民集体所有土地管理权，故五原告不具备本案的主体资格的理由与法相悖，本院不予支持。
根据原衡东县革命委员会1970年2月4日关于批准征用衡东县甘溪镇明桥村一、二、三、四、五组52.7亩土地的决定及原衡阳地区革命委员会基建局1976年4月19日关于征用衡东县甘溪镇明桥村一、二、三组土地5.531亩用于第三人水泥电杆厂的建设的批复等证据，该国有土地使用权证所涉之304.96亩土地，其中有部分曾经属于五原告等集体所有，各方均无异议。衡东县人民政府为第三人衡东县甘溪水轮泵水电站颁发编号A100001号国有土地使用权证系系一种具体行政行为，涉及双方争议之304.96亩土地所有权的归属，故应予认定五原告与衡东县人民政府上述具体行政行为具有法律上的利害关系。第三人提出的五原告与被告具体行政行为无法律上之利害关系的主张亦不能成立，本院不予采纳。
目前，我国对村民小组的公章管理尚未没有明确的法律和法规，不少村民小组因为没有组一级经济组织，公章使用率不高，公章管理不是十分严格和规范，有的村民小组甚至至今没有新刻公章，仍然沿用以前的老公章。本案中，五原告的起诉状确实存在仍然使用以前的老公章的现象，但五原告的诉求已通过其委托代理人及负责人进行了清晰具体的表达，故该瑕疵不应成为妨碍五原告依法行使诉权的理由。
综上，本院认为，第三人提出的关于五原告不具有诉讼主体资格的理由均不能成立。
二、关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题
被告衡东县人民政府提出，第三人甘溪水轮泵水电站始建于1966年，在1970年即已与明桥村确定了土地“四至”范围，此后，并用围墙圈定，第三人甘溪水轮泵水电站一直占有、使用至今，五原告一直未提出异议。在被告1995年确权发证之后也未提出异议，直到2014年才提起诉讼，早已超过了法定的起诉期限。五原告则称，被告衡东县人民政府在1995年8月为第三人颁发编号A100001号国有土地使用权证时，既未事先与其协商，也未在事后将颁发该土地使用权证的事实告知五原告，五原告系近期通过查阅政府档案才得知这一事实，其起诉尚未超过20年，故未超过法定的起诉期限。
本院认为，最高人民法院《“关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，没有证据证明五原告在何时知晓该《国有土地使用权证》的内容，故其起诉期限应从被告作出具体行政行为之日起计算。因本案被告批准并为第三人颁发A100001号《国有土地使用权证》的时间为1995年9月，因此，五原告的起诉没有超出20年的起诉期限。
三、关于被告衡东县人民政府颁发A100001号《国有土地使用权证》的具体行政行为是否违法的问题
综合五原告在起诉状及庭审中提出的意见及理由，本院认为五原告提出撤销被告1995年为第三人甘溪水轮泵水电站颁发的土地使用权证之具体行政行为的主要理由如下：被告未深入调查，仅凭第三人一面之词就将其作为土地权属来源，系事实不清；被告未按照《土地管理法》及土地权属确认及登记的相关规定依法行政，其将第三人非法多占的农民集体所有土地确认为国有，系适用法律错误，程序违法。被告衡东县人民政府则辩称：其颁证行为所涉之304.96亩土地在1970年即已通过协议方式明确了“四至”，其后并由第三人以围墙予以固定，第三人占有、使用、管理至今，在诉讼之前，五原告一直没有提出任何异议。因此，被告将其作为历史用地处理的事实清楚；作为历史用地，其颁证行为不应适用《土地管理法》，而应适用国土资源部发布的《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》，其适用法律正确；被告在颁证之前，多次按照政策要求进行了土地清查，其程序并未违法。
本院认为，依照行政诉讼的一般原则，人民法院应对被告的具体行政行为的合法性进行审查，并据此作出相应的判决。本案纠纷的起因发生在数十年前的特殊历史时期，考虑到我国建国以来土地制度变化频繁、法律、法规一度长期严重滞后的特殊情况，本院认为，在审查被告所涉本案之具体行政行为时，除应坚持以事实为依据、以法律为准绳的基本原则外，还应体现尊重历史、注重现实、有利生产生活等基本精神。
鉴于五原告在诉状及庭审中对被告具体行政行为的意见主要是集中在被告对第三人甘溪水轮泵水电站占用的146.33亩土地的确权及发证行为上，而对经政府先后批准征用的土地（分别为52.7亩、5.531亩）及划拨的水域（98.8亩）的确权及发证行为并无异议，因此，本院在审查被告具体行政行为，主要聚焦于其余的146.33亩（不含1987年6月明桥村一组与第三人通过协商形式占用的约1亩土地）的权属确认及发证行为上。
根据前述查明之相关事实，依照相关法律、法规，并参照相关行政规章，本院结合原、被告及第三人的诉辩意见，对被告为第三人的土地颁证之具体行为作如下分析评判：
（一）关于被告颁证之具体行政行为适用法律的问题
依照行政诉讼的一般原则，被告应对其所作之具体行为所适用的法律、法规及行政规章等作出解释。被告衡东县人民政府在庭审及书面答辩意见中，明确说明其系依照国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，五原告则认为应当适用《土地管理法》及国家关于土地权属登记的相关规定。对此，本院认为，要回答上述争议，首先必须正确确定《土地管理法》的时间效力。
关于行政实体法规范的时间效力问题，由于我国没有统一的行政法典，对行政法律、法规的时间效力问题，有的法律、法规中有明确的规定，有的则没有明确的规定，这在一定程度上给行政机关的行政行为带来了困扰。本院认为，从行政审判的实际出发，确定行政法的时间效力应当遵循两条基本原则：一是法律、法规中有明确规定的，应当遵守法律、法规的规定；二是法律、法规中没有明确规定的，应当按照“法律不溯及既往”的原则确定行政法的时间效力。根据上述原则，被告颁证之具体行为不应适用《土地管理法》，理由如下：第一、《土地管理法》对其时间效力已作出了明确的规定。该法第五十七条规定：“本法自1987年1月1日起施行。”即对1987年1月1日以前的违法占地的行为不应适用。第二、如果依照《土地管理法》对该法实施之前的行为进行处理，实际上是贯彻了“从新”处理的原则，明显有违“从旧兼从轻”的基本原则。
其次，应对被告适用国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》是否妥当的问题进行审查。
国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：签订过土地转移等有关协议的；经县级以上人民政府批准使用的；进行过一定补偿或安置劳动力的；接受农民集体馈赠的；已购买原集体所有的建筑物的；农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用折农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。”
从以上规定可以看出，国家对《土地管理法》生效前后的土地权属问题的处理系根据行为发生的具体时间阶段，区别对待，并给予相应的处理政策。具体来说，对土地权属的处理应当根据行为发生的时间段，分别进行处理：1、对一九六二年九月《六十条》公布以前的国有集体单位占有、使用农民集体土地的，只要继续使用，即可确定为国家所有；2、《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止发生的使用农民集体土行为，经审查符合上述规定的六种情形的，确定为国家所有；3、一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止发生的土地违法行为，按照有关规定清查后进行处理；4、一九八七年《土地管理法》施行后发生的违法行为，应按《土地管理法》的相关规定进行处理。
由于本案第三人甘溪水轮泵水电站占用土地行为主要发生在1970年，故应按照前述第二种情形进行处理，即审查是否存在规定的六种情形之一，如是，则应依法确定为国家所有。
1970年2月4日，原衡东县革命委员会批准征用衡东县甘溪镇明桥村一、二、三、四、五组土地52.7亩。第三人与明桥村（当时的明桥大队革委会）根据该批复，经过双方协商，于1970年3月25日签订了《关于甘溪水轮泵水电站站区范围内土地征用有关事宜及付款等问题的决定》。分析该“决定”内容，可以证实下述内容：
第一，虽然当时仅批复征地52.7亩，但双方确定的站区土地“四至”范围内实际土地面积为200亩（304.96亩-98.4亩-5.531亩-1亩，不含国家划拨水域98.4亩），其中除了50余亩田土之外，其余为山林和荒地。
这从该“决定”第（1）、（2）条的内容可以予以证明，此外，从当时至今，第三人甘溪水轮泵水电站的土地“四至”范围基本未予变更的事实亦可得到印证。
第二，双方对站区“四至”范围内的田、土、果木、荒山树林等经济作物全部进行了补偿。
从该“决定”第（3）条则可发现，该条系关于“四至”范围内土地的补偿标准的确定及补偿金额的计算问题，其中第一部分是有关土地产量的计算，包括“水田”及“熟土”两部分，第二部分是关于油茶、油桐等经济果木的补偿，包括油茶、油桐、广柑及其他零星果木等，第三部分系关于坝上大毛乙的杉树及屋前屋后的樟树等风景林的补偿问题，第四部门是关于五队的晒谷坪的补偿，第五部分系关于四至范围内荒山所有的松、杉林的补偿。
第三，从当年8月起，站区“四至”范围内的土地已全部移交给第三人甘溪水轮泵水电站，并由其使用、管理至今。
该“决定”第（2）条明确约定，凡站区范围内的社员必须在本年8月底以前一律全部迁出，其范围内的一草一木再不准任何人动用，更不允许再在站区范围内生产经营。
上述事实，足以证明1970年3月25日时任明桥村委会与第三人甘溪水轮泵水电站签订的《关于甘溪水轮泵水电站站区范围内土地征用有关事宜及付款等问题的决定》，名为“决定”，实为土地转移及补偿协议。根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：签订过土地转移等有关协议的；……；进行过一定补偿或安置劳动力的……”之规定，第三人甘溪水轮泵水电站自1970年8月底即占有、经营、管理的200亩土地应确定为国家所有。
综上，衡东县人民政府在1995年9月作出颁证之具体行政行为时，适用业已于1995年5月1日生效的国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定是正确的。
（二）关于被告颁证之具体行政行为的事实依据问题
本院认为，对五原告提出异议之146.33亩土地，第三人甘溪水轮泵水电站自1970年9月即占有、使用、管理至今，虽然在《土地管理法》颁布施行后未及时申请办理国有土地使用权证，但该事实经多次土地清查均得到确认后，被告衡东县人民政府于1995年9月将其作为历史用地，并依照国土资源部《确定土地所有权和使用权若干规定》颁发国有土地使用权证，其依据的基本事实是清楚的。
（三）关于被告颁证之具体行政行为的程序问题
经查，被告衡东县人民政府在1995年9月为第三人甘溪水轮泵水电站颁发国有土地使用权证之前，土地管理部门按照相关规定先后于1989年及1995年进行了土地清查登记、审定，并作出了历史性用地权属认定书，其办理程序符合当时的政策规定。
需要加以说明的是，虽然五原告对第三人甘溪水轮泵水电站第一、二次征地行为没有提出异议，但经本院审查，1970年第一次征地52.7亩及1976年第二次征用明桥村一、二、三组土地5.531亩，均按当时规定取得了相关政府的批准，被告衡东县人民政府1995年依照国土资源部《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条之规定，为第三人登记发证亦为合法有效。
需要指出的是，1987年6月，衡东县甘溪镇明桥村一组与第三人签订了《关于甘溪水轮泵水电站站区范围土地补充协议》，通过该协议征用衡东县甘溪镇明桥村一组土地约1亩，本次征地行为发生在《土地管理法》施行之后，理应按照《土地管理法》的相关规定进行处理，被告衡东县人民政府径行依照国土资源部《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条之规定，一并登记发证确实不妥，但考虑到这一亩地系围墙用地，双方当时就该事项协商达成了一致，且第三人甘溪水轮泵水电站按照约定给予了补偿，被告之颁证之具体行政行为，并没有侵害五原告的合法权益，此外，第三人甘溪水轮泵水电站对该亩土地自1987年一直使用至今，双方均无异议，从有利于生产生活的角度出发，不宜予以撤销。
在案件的审理过程中，我院也注意到，对于第三人甘溪水轮泵水电站的建设，包括五原告村民在内的明桥村的广大村民确实做出了贡献，当前，包括五原告村民在内的明桥村村民存在人多地少等困难，对此，本院决定以司法建议方式提请被告衡东县人民政府予以高度重视，并在政策范围内予以倾斜、支持，以帮助五原告村民解决困难，改善生活。
综上所述，被告衡东县人民政府为第三人衡东县甘溪水轮泵水电站颁发A100001号国有土地使用权证的具体行政行为基本事实清楚，适用法律正确，程序亦无明显不当。五原告要求予以撤销的理由不能成立。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第56条第二项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告衡东县甘溪镇明桥村一、二、三、四、五组的诉讼请求。
案件受理费250元，由五原告各负担50元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 陈 戈
审 判 员 赵志明
人民陪审员 廖玉生
二〇一四年九月二十一日
书 记 员 贺笑傲
校对责任人：陈戈打印责任人：贺笑傲
附相关法律条文：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。