云南省昭通市昭阳区人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)云0602行初19号
原告陆大亮，男，汉族，1950年7月7日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆大权，男，汉族，1976年7月2日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆大华，男，汉族，1968年12月10日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆大祥，男，汉族，1972年8月29日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆大斌，男，汉族，1980年10月2日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆大学，男，汉族，1966年8月4日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆大发，男，汉族，1958年7月14日生文盲，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆大楷，男，汉族，1971年4月8日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆大洪，男，汉族，1966年6月11日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告张进平，男，汉族，1979年10月17日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告张进贵，男，汉族，1977年5月5日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告杨家洪，男，汉族，1968年2月11日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告范继芝，女，汉族，1947年5月16日生文盲，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告孔令海，男，汉族，1986年11月16日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告孔令平，男，汉族，1979年3月7日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告孔德亮，男，汉族，1987年6月2日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告钱高美，女，汉族，1974年2月7日生文盲，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告张国兴，男，汉族，1947年5月10日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告孔令尊，男，汉族，1973年4月16日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆友才，男，汉族，1985年4月7日生文盲，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告陆大平，男，汉族，1966年7月13日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告李明学，男，汉族，1940年3月10日生文盲，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告李应强，男，汉族，1972年6月3日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
原告李应虎，男，汉族，1976年3月11日生小学文化，农民，云南省鲁甸县人，住云南省昭通市鲁甸县。
上述24名原告共同推举陆大华、陆友才、陆大平为其诉讼代表人。
被告鲁甸县小寨镇人民政府。
地址：云南省昭通市鲁甸县小寨镇大坪社区街子居民小组。
组织机构代码证号：01513777-1。
法定代表人饶智忠，镇长（未到庭）。
委托代理人李兴权，云南砚池律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人袁明江，男，汉族，1980年4月30日生大学文化，云南省鲁甸县人，鲁甸县鲁甸县小寨镇人民政府司法所所长，住昭通市鲁甸县（一般授权）。
原告陆大亮等24人诉被告鲁甸县小寨镇人民政府行政征用补偿纠纷一案，原告陆大亮等24人于2016年7月14日向鲁甸县人民法院提起行政诉讼。根据2015年初全市法院院长会议精神，全市法院行政案件实行异地指定管辖的决定，鲁甸县人民法院报请昭通市中级人民法院指定管辖，昭通市中级人民法院以（2016）云06行辖139号《指定管辖决定书》将该案指定我院管辖，我院于2016年7月27日受理了该案。本院受理后，依法组成合议庭于2016年9月23日公开开庭进行了审理。原告陆大亮等24人，被告鲁甸县小寨镇人民政府委托代理人李兴权、袁明江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陆大亮等24名原告诉称，2010年4月被告以修建昭巧二级公路需要堆放弃土为由，向原告征用位于小寨镇小河坝红岩脚的水田共：13792.2平方米，当年4月底进行了土地丈量，丈量后被告要求原告不再耕种，也就是丈量后该土地就被被告实际使用。2010年12月25日，被告支付经济赔偿时才正式签订协议，协议名称为《昭巧二级公路建设临时占地征收补偿协议书》，协议书明确定义为：临时弃土场项目用地。2011年9月30日（云南法制报报道）昭巧二级公路通车后，被告拒绝复垦该片土地，并且不归还该片土地给原告耕种。原告经过集体协商后，自行复垦该片土地，但被告以政府名誉阻拦原告的复垦活动，并且称该片土地已经被小寨镇镇政府征收，导致该片土地长期荒废至今。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条之规定，临时占地不是征收，是借用，临时占地期限一般为两年，协议期满后被告负有复垦土地归还原告的义务。最后，因为昭巧公路完工后，小寨镇镇政府没有及时复垦，并且拒绝归还该片土地，被告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十七条，也没有按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十八条规定履行协议，所以原告请求人民法院依据上述法律法规的规定，支持原告诉讼请求：1、判令被告履行协议；2、判令被告归还上述原告因修建昭巧二级公路而临时占用的约23亩水田；3、判令被告复垦该片土地、恢复原貌或者支付复垦费用约90万元；4、判令被告赔偿原告经济损失86万元，并承担诉讼费用。
被告鲁甸县小寨镇人民政府辩称：一、被答辩人陆大亮，其征收的土地在正线范围内（即征收了作为公路使用），所以不在昭巧二级公路建设临时占地征收的范围内。被答辩人钱高美，系杨家贵之妻，签订《昭巧二级公路建设临时占地征收补偿协议书》的是杨家贵。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。二0一0年六月二十六日，国土资源部为贯彻落实党中央、国务院关于做好征地工作的一系列指示精神，以及国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》再则根据国办发明电[2010]15号，以下简称《紧急通知》有关规定和要求，切实加强和改进土地管理，确保被征农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》。在此通知中明确规定：强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县人民政府作为征地主体，在征地过程中负总责的法律地位，因此，小寨镇人民政府不是适格的被告，只是昭巧二级公路鲁甸段征地拆迁安置补偿部分工作的实施单位，适格的被告是鲁甸县人民政府。三、答辩人严格按照《中华人民共和国土地管理法》和中华人民共和国国土资源部令《征收土地公告办法》的相关要求完成征地工作。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。答辩人按照《征收土地公告办法》第四条、第六条、第七条的规定进行了两公告一登记。四、答辩人同被答辩人签订的《昭巧二级公路建设临时占地征收补偿协议书》是国家对被答辩人的土地进行了征收而不是征用。虽然写上临时占地几个字，实际是改变了集体土地所有权的性质，是对集体土地的征收，变为国家所有。这个补偿标准可以看出来，小寨镇的水田补偿标准为每亩24187元，每平方米为36.3元，旱地为每亩22905元，每平方米为34.4元,都按照征收的标准付给了被答辩人，所以，不是被答辩人诉称的适用《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，是征收而不是征用。综上所述，被答辩人的诉讼请求于法无据，答辩人的行政行为符合法律的规定，应予以维持。
经审理查明，2009年6月2日，昭通市人民政府办公室以昭政办发[2009]64号文《昭通市二级公路建设征地拆迁安置实施意见》下发昭阳区、镇雄县、彝良县、盐津县人民政府及市直有关单位。2009年12月3日，鲁甸县人民政府以鲁政发[2009]35号文《昭巧二级公路鲁甸段征地拆迁安置补偿实施方案》及2010年3月12日，以鲁政发[2010]10号文《昭巧二级公路鲁甸段征地补偿标准调整的补充通知》下发文屏镇、茨院乡、小寨乡、龙头山镇人民政府及县直相关部门。鲁政发[2009]35号文件载明：“四、征地补偿标准……（六）临时用地。……临时用地的补偿费（含土地复垦费和青苗补偿费），耕地按照永久用地的50%给予补偿，其他地类据实补偿（详见附表）；临时用地后，不能再恢复为耕地的，按永久性建设征收土地处理。”鲁政发[2009]10号文件载明：“一、水田补偿标准……小寨乡……征地补偿标准为24187元/亩。二、旱地补偿标准……小寨乡……征地补偿标准为22905元/亩。”为修建昭巧二级公路，2010年3月23日，鲁甸县小寨乡人民政府（甲方）与正线范围内征地（即征收了作为公路使用）的李应巧、李明学（乙方）等签订《昭巧二级公路土地征收补偿协议书》，补偿标准：水田、园地、宅基地36.3元/平方米，旱地、坟地34.4元/平方米，经济林地9元/平方米，用材林地6元/平方米等。2010年4月，鲁甸县小寨镇（原小寨乡）土管所、乡村社干部、被征收土地户主、施工方对昭巧二级公路临时占地（项目名称：弃土场）进行了丈量，制作了《宗地草图》，各方在《宗地草图》上签字；鲁甸县小寨乡人民政府（甲方）对征地补偿进行了公告，并于2010年12月25日与原告（乙方）陆大亮（正线范围内征地）、陆大权、陆大华、陆大祥、陆大斌、陆大学、陆大发、陆大楷、陆大洪、张进平、张进贵、杨家洪、范继芝、孔令海、孔令平、孔德亮、钱高美、张国兴、孔令尊、陆友才、陆大平、李明学、李应强、李应虎24名原告签订《昭巧二级公路建设临时占地征收补偿协议书》，协议约定：一、项目名称：弃土场，位置：小寨村大荒地村民小组。二、类型及数量：水田、青苗、旱地、樱桃树、核桃树等。三、补偿标准：水田、宅基地36.3元/平方米，旱地34.4元/平方米，经济林地9元/平方米，用材林地6元/平方米等。四、补偿费。五、签订协议后，甲方一次性付清征地拆迁款，不负责因征地拆迁而产生的任何问题。六、甲乙双方任何一方违约影响工程建设进度或造成严重后果的，将按有关法律、法规和政策规定承担违约责任。七、本协议一式叁份，甲乙双方各执壹份，昭巧公路鲁甸段征地拆迁办公室执壹份，均具有同等效力。八、本协议自双方签字之日起生效。协议签订后，陆大亮、陆大权、陆大华、陆大祥、陆大斌、陆大学、陆大发、陆大楷、陆大洪、张进平、张进贵、杨家洪、范继芝、孔令海、孔令平、孔德亮、钱高美、张国兴、孔令尊、陆友才、陆大平、李明学、李应强、李应虎24名原告在资金兑现底册上签字，领取了补偿款。2016年7月14日，原告陆大亮等24名原告向法院提起行政诉讼，请求人民法院：1、判令被告履行协议；2、判令被告归还上述原告因修建昭巧二级公路而临时占用的约23亩水田；3、判令被告复垦该片土地、恢复原貌或者支付复垦费用约90万元；4、判令被告赔偿原告经济损失86万元，并承担诉讼费用。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第二条四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”、第四十六条一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”和《征收土地公告办法》第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起来10个工作日内进行征收土地公告，该市、县级人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第六条规定“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。”第七条规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、按照方案并予以公告。”国家修建公路，系为了社会公共利益的需要，征地主体应为县级人民政府。本案中，鲁甸县人民政府为修建昭巧二级公路，对土地进行征收，对征收过程中的征地公告及征地补偿安置方案公告只能以鲁甸县人民政府名义进行，被告鲁甸县小寨镇人民政府无法定职权对征地公告及征地补偿安置方案公告以自己的名义进行，亦无法定职权与被征地农民签订征收补偿协议，其只是昭巧二级公路鲁甸段征地拆迁安置补偿部分工作的实施单位，被告鲁甸县小寨镇人民政府不是本案适格的被告。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告陆大亮、陆大权、陆大华、陆大祥、陆大斌、陆大学、陆大发、陆大楷、陆大洪、张进平、张进贵、杨家洪、范继芝、孔令海、孔令平、孔德亮、钱高美、张国兴、孔令尊、陆友才、陆大平、李明学、李应强、李应虎的起诉。
案件受理费五十元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。
审判长 李建华
审判员 马 芹
审判员 姬艳梅
二〇一六年十月十七日
书记员 陈国正