四川省雅安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川18行初56号
原告宝兴县灵关镇建联村第二村民小组,住所地四川省宝兴县。
负责人苟全东，职务组长。
委托代理人车忠虎，四川同兴律师事务所律师。
委托代理人袁富强，四川同兴律师事务所律师。
被告宝兴县人民政府,住所地四川省宝兴县。
法定代表人唐珂，职务代理县长。
委托代理人王凤丽，宝兴县人民政府法制办主任。
委托代理人方劲松，四川三龙律师事务所律师。
被告宝兴县国土局,住所地四川省宝兴县。
法定代表人李铭，职务局长。
委托代理人熊伟，四川中民律师事务所律师。
被告宝兴县灵关镇人民政府,住所地四川省宝兴县。
负责人陈宣明。
委托代理人高义，四川天责律师事务所律师。
委托代理人陈秋霞，四川天责律师事务所律师。
原告宝兴县灵关镇建联村第二村民小组（以下简称建联二组）与被告宝兴县人民政府（以下简称县政府）、宝兴县国土资源局（以下简称县国土局）、宝兴县灵关镇人民政府（以下简称镇政府）乡（镇）政府行政处理及行政赔偿一案，本院于2016年07月11日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月2日公开开庭审理了本案。原告建联二组负责人苟全东及委托代理人车忠虎、袁富强，被告县政府委托代理人王凤丽、方劲松，被告县国土局出庭负责人副局长孙红艳、委托代理人熊伟，被告镇政府委托代理人高义、陈秋霞、负责人委派出庭人员何培朝，证人陈光辉、张思刚、杨昌庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
建联二组起诉称，被告在未征得原告同意的情况下，将原告所有的位于灵关镇建联村二组的87.59亩林地予以征用，也未按标准将土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费等支付给原告，而是将该补偿费用支付给了个别村民。据原告了解到的部分支付累计金额为74万元。请求法院：1.判令被告在未取得原告同意的情况下强制征用原告所有的林地行为违法；2.判令被告按征用林地的标准将补偿费用支付给原告（截至目前为止，原告知晓的至少有74万，具体金额以法庭查明的为准）。
原告向本院提供的证据有：1.证明，拟证明原告的身份信息；2.林权证，拟证明原告是小地名关坡顶林地、林木的所有权人和使用权人；3.照片，拟证明原告林地被征用的事实及林地的现状；4.灵关镇4.20地震重建征用土地及附着物补偿计算表，拟证明被告征用土地的事实及未将补偿费支付给原告的事实。补充证据：1.自留山证2份，拟证明本案涉及的关坡顶的位置一直是在本次政府征用的林地范围内。2.镇政府对杨银全的回复，拟证明本案涉及的被告征用的关坡顶的林权属于本案原告所有，并且被告将土地补偿费用支付给10余户农户并未经过原告同意。3.周小丽的林权证，拟证明本案涉及的相邻的公路河边上的林地都是颁发了林权证的，按照2009年颁布的林权证载明的四至根本找不到具体地址。4.关于建联村二组公路沿线造林后的林权说明，拟证明关坡顶土地属于原告，即使本次取土不在原告林权证范围内，但是关坡顶实际属于原告。5.灵关镇建联村二组村民小组决议，拟证明原告不同意被告临时取土。
县政府答辩称：一是答辩人无强制征收原告土地的行为，原告及答辩人均非本案适格主体。二是镇政府临时使用土地的行政行为合法有效。三是原告的起诉已超过法律规定和相关的诉讼时效期间。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
县政府未提供证据。
县国土局答辩称，原告诉争的属于林地，按照法律规定，应该由县级以上林业部门管理，县国土局不是适格的被告，且县国土局在本案中没有行政行为。请求法院驳回原告诉讼请求。
县国土局向本院提供的证据有：1.宝兴县灵关镇土地利用实施规划图，拟证明本案诉争范围属于林地。2.宝兴县人民政府办公室关于印发宝兴县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，拟证明国土局的职责范围。
镇政府答辩称：一是原告非诉争行政行为相对人，与该行政行为亦不具有利害关系，非本案的适格主体。二是答辩人临时使用土地的行政行为合法有效。三是原告的起诉超过法定的起诉期限，且违反级别管辖的规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
镇政府向本院提供的证据有：1.组织机构代码证、负责人身份证明，拟证明被告主体信息及委托代理人的情况；2.宝兴县灵关片区重建委员会《会议纪要》，拟证明决定临时征用诉争的土地；3.宝府林证字（2009）第103436号林权证、林地状况登记表，拟证明原告的林权登记情况；4.征用明细表、灵关镇“4.20”地震灾后重建征用土地及附作物补偿计算表、领条，拟证明镇政府在测量核实被临时征用面积前提下按实将征地补偿费支付给征占地块实际经营管理的16户农户；5.国务院关于《芦山地震灾后恢复重建总体规划》、国务院《关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》、国土资源部《关于实行芦山地震灾后恢复重建特殊支持政策的通知》、四川省国土资源厅《关于贯彻国家和省芦山地震灾后恢复重建国土资源支持政策的实施意见》、川林发〔2013〕57号文件、国务院办公厅国办发〔1996〕23号、〔1999〕102号文件、宝府发〔2011〕3号政府文件，拟证明被告采用先用、后完善审批手续的临时征用地方式符合灾后恢复重建的政策及规范性文件的要求，行政行为合法有效；6.宝建办发〔2014〕20号、宝规建发〔2014〕47号文件，拟证明灾后重建时间紧、任务紧；7.雅安市纸浆原料木基地建设外业调查表，拟证明临时取土相关款项已经支付完毕到位。
经庭审质证，各方质证意见如下：
针对原告建联二组的证据，被告县政府认为，对证据1无异议，证据2真实性、合法性无异议，但是关联性有异议，不能证明原告证明目的。公路下面是西，上面是东，公路为界，现在取土是在公路另一侧，不在原告的林权范围内。原告称即使不在林权证范围也应当属于其林权范围内也是不正确的。证据2、3，不能证明诉争林地属于原告。证据4，镇政府举证已按照相关法律法规定支付相关村民。原告举证期限以外提交的证据，真实性不能证实。建管站是林业局派出机构无权出具该证明。村民小组的决议，只能代表村民自治不能达到原告证明目的，不解决权属问题。原告补充证据超过举证期限，不能达到证明目的。原告所有举证不能均证明其是该地块的所有权者，同时证明本案所有行政行为与县政府无关。县国土局认为，同意县政府质证的意见。原告出示的书证，尤其是林权证，足以证明其无权对诉争地块主张权利，其举证的林权证四至反映出来的是诉争地块不在原告林权范围内。2002年指导站的说明，从证据三性来说，是违法的。按照森林法实施条例的规定，林权包括林木、林地确认应该向林业部门提出来，向县政府申请。决议有村民签字按手印，形成时间真实性无法确认，其内容超过权利范畴，没有法律依据。被告有使用但是没有征用，虽然列项中有征地，但是不能证明有征地事实，征地还有相关的程序，且该地块现在已经恢复。综上，原告证据三性有异议。镇政府认为，证据1三性无异议，证据2真实无异议，关联性无异议，不能证明其是诉争林地。证据3真实性无异议，不能证明其是诉争林地所有者。证据4真实性无异议，证明被告已经补偿临时取土村民。补充证据中的说明不合法，合乡并镇，其无权确权出具证明等，说明是违反法律规定，不符合行政证据的形式特征。自留山证和回复，真实性无异议，是针对信访工作人员回复的，与本案事实不一致的以当庭查明的为准。
原告对被告县国土局的证据质证认为，对证据1真实性、合法性无异议，同时证明诉争的是林地。对证据2真实性无异议，但是对证明目的有异议。县政府认为，对县国土局提交的两份证据无异议，但是不能证明该林地属于原告。本案确实与县国土局无关。镇政府认为，对证据1、2真实合法性无异议，同意县政府质证的意见，不能证明原告取得该林地的林权。本案是否与县国土局有关以法院查明的事实为准。
原告针对镇政府的证据质证认为，证据1无异议，证据2、3会议纪要真实性、合法关联性无异议，该文件中确定的取土地址关坡顶与原告提交的林权证中的关坡顶是一致的。证据4真实合法性无异议，关联性有异议，不能证明被告与原告集体达成协议，与个人达成协议不等于与小组达成协议。领条中载明的是征用土地款、青苗补偿款。证据5相关文件真实性、合法性、关联性无异议，但是不能达到被告的证明目的，按照土地管理法第57条规定应该与原告签订协议，而不是与个人签订协议。被告没有按照其提交的文件规定执行，与相关文件精神相违背。证据6、7真实性、合法性无异议，但是与本案无关。县政府认为，对镇政府提交的证据真实性、合法性、关联性无异议，证明了其行政行为的合法，本案涉及的是临时用地，且已经按照相关政策进行补偿。首先土地证可以看出来，原告的照片和林权证对比，说明了原告与取土行为无关，不是该地块的所有者。被告举证证明了取土的相关依据和补偿等情况，属于依法行政。关坡顶是一个大范围，一个地名，且不代表所有地块都属于原告。证明县政府不是适格的主体，临时占地取土范围不在原告林地范围内。国土局质证认为，认可县政府的质证意见。对镇政府提交的证据三性均认可，其反映出来的是林地，原告也认可。本案不适用土地法第57条，应该适用森林法及相关事实细则。临时占用林地的，应当经县级林业主管部门批准。
庭审中，原告建联二组申请证人出庭作证，拟证明被告占用的林地属于建联二组位于关坡顶的林地。证人陈光辉、张思刚、杨昌庆出庭证明原告证明内容属实。
在庭审后，本院通知各方到庭庭询时，原告变更陈述称，被占林地属建联二组林权证中的矛香沟林地范围。本院限期被告镇政府提供临时占用林地是否属于建联二组的证据，镇政府在规定的期限内未提供。
本院对以上证据认证如下：被告镇政府、县国土局提供的证据，原告提供的证据除证据3（照片）和补充证据外，本院予以采信。证人关于关坡顶的证言因与原告变更后的陈述矛盾不予确认，其余证言予以确认。
经审理查明，芦山“4.20”强烈地震灾后重建期间，镇政府按照灵关片区重建委的安排，于2013年底2014年初组织实施临时占地取土与建联二组16户村民协商临时占用建联二组所辖区域的部分林地，镇政府在征得16户村民同意后，就各户征用土地的面积和征地补偿金额以表格形式进行了确认。镇政府向所在村组张贴公告进行了公示，并将补偿款发放给16户村民。嗣后，建联二组提出异议，认为其才是适格的林地所有权人，被告在未征得其同意的情况下，将87.59亩林地予以征用，也未按标准将土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费等支付给原告，而是将该补偿费用支付给了个别村民违法，遂提起诉讼。
本院认为，本案各方争议的主要焦点：一是责任主体；二是行政行为是否违法；三是行政赔偿。
关于责任主体问题。镇政府根据灾后重建的统一安排，负责灾后重建的建设取土任务，为此进行了临时占地选址、协商补偿、公示、支付补偿以及组织取土等工作，临时占地取土的行政行为所产生的权利义务应由镇政府承担。县政府、县国土局均未实际参与临时占地取土，不是本案的适格被告，建联二组将县政府、县国土局列为本案的共同被告不符合行政诉讼法有关起诉的规定，本院不予支持。
关于行政行为是否违法问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”镇政府作为临时占地取土的具体实施和土地使用者，不具有临时占地的征用审批行政职责，其参照征用土地的程序进行公示和安置补偿不能认定为征用行政行为。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定：“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后６个月内申请补办建设用地审批手续。”镇政府临时占用建联二组所属范围的林地，取土完毕后已恢复并予以归还，故其临时占地未办理用地审批手续并不违反土地管理相关法律和灾后重建相关土地使用政策的规定。
按照《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款规定，需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。镇政府临时占用的土地属于林地，其答辩称取土临时占用林地系灾后重建建设需要。按照灾后重建的政策，列入国务院批准的《芦山地震灾后恢复重建总体规划》和省政府批准的芦山地震灾后恢复重建11个专项规划项目可适用边建边报批，灾后重建结束后半年内完善使用林地手续政策。先行使用林地的，使用林地前还应当征得被占用征收林地单位或个人的同意或签订有关补偿协议。本案中，镇政府答辩称系灾后重建临时占地取土，但其并未提交符合适用上述政策或已经林业主管部门批准，以及是否已征得适格的被占用林地单位或个人同意或达成补偿协议的证据。其诉讼中提供了征用明细表、灵关镇“4.20”地震灾后重建征用土地及附作物补偿计算表、领条，拟证明镇政府在测量核实被临时征用面积前提下按实将征地补偿费支付给征占地块实际经营管理的16户农户，但该主张与原告所提交的林权证、证人证言等证据相矛盾，且不能进行合理的解释说明。综上，其临时占用林地的行政行为违法。
关于行政赔偿问题。被告镇政府临时占用建联二组所属的林地，应当与建联二组协商补偿，故不涉及行政赔偿问题。因镇政府只与建联二组的部分村民进行了协商补偿，不符合法律以及灾后重建政策的相关规定，应承担相应的责任。但在本案中，镇政府及原告均未提交被占用林地的准确范围、占用面积、占用期限、取土量以及被占用林地的性质，林地上附作物情况等。原告及镇政府仅提供了支付村民补偿费用的部分证据，且镇政府与建联二组部分村民协商补偿并未参照林地临时占用的有关补偿标准。综上，镇政府行政行为违法，但鉴于上述具体情况，应当由镇政府及时采取补救措，就临时占用补偿与适格的被占用人进行协商，完善补偿事宜，法院不宜对补偿直接作出判决，应责令镇政府采取补救措施。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告宝兴县灵关镇人民政府临时占用林地的行政行为违法。
二、责令被告宝兴县灵关镇人民政府于本判决生效之日起六十日内采取完善临时占地补偿补救措施。
三、驳回原告宝兴县灵关镇建联村第二村民小组的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告宝兴县灵关镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 王强
审 判 员 秦华
代理审判员 周莉
二〇一六年十二月二十一日
书 记 员 彭杨