四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川行再10号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）夏高凤，女，1982年12月30日出生，汉族，住四川省都江堰市。
委托代理人段燕虹，四川科全律师事务所律师。
委托代理人向纯鹏，男，1979年3月20日出生，汉族，住四川省都江堰市，系夏高凤之夫。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）都江堰市国土资源局。住所地：四川省都江堰市彩虹大道南段（城乡产权交易中心）。
法定代表人陈建敏，局长。
委托代理人王烽，四川益州（都江堰）律师事务所律师。
委托代理人龙海蓉，都江堰市国土资源局工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）都江堰市人民政府。住所地：四川省都江堰市都江堰大道***号。
法定代表人何维楷，市长。
委托代理人陈文富，四川永辅律师事务所律师。
委托代理人姚廷强，四川永辅律师事务所律师。
再审申请人夏高凤因诉被申请人都江堰市国土资源局（以下简称都江堰市国土局）、都江堰市人民政府（以下简称都江堰市政府）土地行政命令一案，不服四川省成都市中级人民法院（2016）川01行终724号行政裁定，向本院申请再审。本院以（2018）川行申23号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
四川省崇州市人民法院（2016）川0184行初37号行政判决认定，夏高凤系夏华立之女。2006年8月，夏高凤与其父分户，夏华立将1994年取得的村镇房屋所有权证中的位于虹口小学背后的住房、承包地、林权分与夏高凤一家。2008年10月28日，都江堰市国土局向夏高凤颁发了都集用（2008）第27482号《集体土地使用权证》（以下简称27482号土地证）。嗣后，都江堰市国土局接群众举报，经调查认定夏高凤取得的该宗地属夏华立在林地上修建的看管房，不属于宅基地，夏高凤当初申请资料与实际情况不符，存在以虚假资料获取土地登记的行为，遂于2015年10月28日作出《告知书》（以下简称告知书），要求夏高凤在10日内将27482号土地证交回并配合办理注销登记。夏高凤不服，申请都江堰市政府复议。2016年3月14日，都江堰市政府作出都府行复[2015]27号《行政复议决定书》（以下简称27号复议决定），维持了告知书。夏高凤仍不服，遂提起行政诉讼，请求：撤销都江堰市国土局的告知书及都江堰市政府的27号复议决定。
四川省崇州市人民法院一审认为，2008年10月28日，都江堰市国土局根据登记为夏高凤颁发了27482号土地证。嗣后接群众举报，都江堰市国土局经调查认定夏高凤取得的该宗土地属其父夏华立于1984年为看管山林，在林地上修建的看管房，不属于宅基地。而夏高凤提交的申请资料中，对土地权属来源却申报为该房屋于1982年在原宅基地上修建与实际情况夏高凤于1982年出生不符，存在以虚假资料获取土地登记的行为，并且土地利用现状审查图显示该争议土地属林地，故错误登记应予以纠正。都江堰市国土局作出的告知书符合法律规定且程序合法，都江堰市政府依照法定程序作出的27号复议决定，应予支持；夏高凤的诉讼请求无客观事实根据和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）之规定，判决：驳回夏高凤的诉讼请求。
四川省成都市中级人民法院（2016）川01行终724号行政裁定认为，夏高凤本案的诉讼请求是撤销都江堰市国土局的告知书和都江堰市政府的27号复议决定。但都江堰市国土局的告知书属行政告知行为，本身并不创设权利义务，对夏高凤的权利义务并不产生影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，都江堰市国土局的告知书不属于人民法院行政诉讼的受案范围。都江堰市政府27号复议决定引发的争议，也不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，裁定：一、撤销四川省崇州市人民法院（2016）川0184行初37号行政判决；二、驳回夏高凤的起诉。
夏高凤申请再审称：（一）夏高凤于2008年10月29日经登记取得了27482号土地证，对位于都江堰市××乡红色村××（以下××红色村××）的集体土地享有使用权。现都江堰市国土局发出告知书，要求夏高凤交回27482号土地证并配合红色村2组办理注销登记，这直接消灭了夏高凤依法享有的土地使用权，当然将造成夏高凤合法权益的损失。四川省成都市中级人民法院认为都江堰市国土局的告知书对夏高凤的权利义务不产生影响，明显是错误的。（二）红色村2组从未要求夏高凤缴销27482号土地证，也从未对夏高凤27482号土地证项下的土地使用权提出异议，都江堰市国土局作为登记机构直接要求夏高凤注销27482号土地证，显然是违法的。夏高凤请求：撤销（2016）川01行终724号行政裁定和（2016）川0184行初37号行政判决，撤销都江堰市国土局的告知书。
都江堰市国土局答辩称：（一）根据《土地登记办法》第五十八条的规定，都江堰市国土局作为土地登记部门，有权告知夏高凤注销土地证相关事宜，其行为是合法的履职行为。但都江堰市国土局作出的告知书，不是土地使用权的注销或撤销行为，只是一种程序性的告知，实际对夏高凤27482号土地权产生实质影响的是上报都江堰市政府同意后对该权利证书“进行注销的行政行为”，夏高凤不服告知书提起的本案诉讼，不符合法律规定。（2016）川01行终724号行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。（二）夏高凤27482号土地证存在以虚假资料骗取登记的情形，具体表现：一是该宗土地是林地，夏高凤申请登记时提供的《土地权属来源说明》却虚假陈述为“房屋于1982年在原宅基土地上修建”；二是2010年4月夏高凤户在原××乡集镇分得107.04㎡的安置房一套，还购买住房1人户一套，分配的经营性用房加上原商铺置换面积安置于集镇一期，面积34.67㎡，表明其在集体经济组织内已享有宅基地，而夏高凤又申请将其父原修建的林地看管房作为宅基地申报进行土地使用权的确权登记，明显带有弄虚作假性质。（三）在都江堰龙池人民政府和都江堰市国土局发现夏高凤27482号土地证登记错误后，上报过都江堰市政府，并由都江堰市政府以“协调会”方式决定进行更正登记、办理注销手续，因此，向夏高凤发出的告知书，符合法定程序。在夏高凤逾期未交回27482号土地证的情况下，经都江堰市政府分管副市长同意，都江堰市国土局后于2015年12月7日公告注销了27482号土地证。都江堰市国土局答辩请求，依法维持二审裁定，驳回夏高凤的再审申请。
都江堰市政府答辩称：（一）都江堰市国土局作出的告知书，是“注销”、“收回权利证书”和“撤销登记”等行政处理行为过程中的程序性行为，对夏高凤的义务不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。（二）夏高凤申请办理27482号土地证时存在提供虚假材料的行为，具体情形是：申请登记的土地实为林地，并非夏高凤所称的宅基地；提交的有关土地来源说明既非夏高凤本人亲笔，其内容也与客观实际完全不符；夏高凤于2007年通过购买方式，取得过农村宅基地上的房屋，其于2008年10月申办27482号土地证时隐匿该事实，造成其一户拥有两处农村宅基地。都江堰市政府答辩请求，依法维持二审裁定，驳回夏高凤的再审申请。
本院再审查明，2008年8月，夏高凤以与其父夏华立于2006年8月分户，夏华立将1994年取得的村镇房屋所有权证中的位于虹口小学背后的住房、承包地、林权分与夏高凤一家为由，向都江堰市国土局提出办理相关土地使用权登记的申请，同时提交了土地权属来源说明、红色村2组的证明以及都江堰市政府村镇建设办公室于1994年9月3日颁发的第00369号《村镇房屋所有权证》。2008年8月29日，都江堰市国土局审查认为，夏高凤申请登记的“该宗土地系虹口乡红色村第二农业合作社（农民集体），夏高凤取得该宗土地的划拨集体土地使用权，批准用途为住宅（宅基地），使用面积336.77㎡，批准农村宅基地面积地面积115.14㎡，空闲宅基地221.63㎡。根据地籍调查资料，并经初步审，该宗地界址清楚，土地面积与批准面积一致。依据土地登记有关规定，建议为夏高凤办理集体土地作用权登记。”2008年10月28日，都江堰市国土局为夏高凤办理了土地使用权登记并颁发了加盖都江堰市政府土地登记专用章的27482号土地证。
2015年10月28日，都江堰市国土局向夏高凤发出告知书，以根据都江堰市龙池镇人民政府书面反映，27482号土地证记载的土地属夏华立在林地上修建的看管房，不属宅基地，经走访调查，夏高凤申请资料与实际情况不符，存在以虚假资料骗取土地登记的行为为由，按照《土地登记办法》第五十八条的规定，要求夏高凤在10日内将27482号土地证交回并配合集体经济组织办理集体土地使用权注销登记。同时明确，逾期不办理的，将公告后注销27482号土地证。夏高凤不服，向都江堰市政府申请行政复议。2016年3月14日，都江堰市政府作出27号复议决定，维持了告知书。夏高凤仍不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，都江堰市国土局作出告知书，要求夏高凤交回27482号土地证并配合集体经济组织办理注销登记，并明确了不按要求办理的法律后果，这为夏高凤设定了必须作为的义务，对夏高凤的土地使用权进行了不利处分，夏高凤不服提起的本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原二审裁定关于都江堰市国土局的告知书对夏高凤的权利义务不产生实际影响的认定错误，裁定驳回夏高凤的起诉，适用法律不当。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”本案中，都江堰市国土局作出的告知书，要求夏高凤交回其持有的27482号土地证并配合集体经济组织办理注销登记，这是为夏高凤设定义务的行政命令行为。但根据《土地登记办法》第六章关于注销登记的规定，除“依法收回的国有土地；依法征收的农民集体土地；因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”三种情形，土地登记主管部门可直接办理注销登记外，注销登记均应由原土地使用权人或他项权人申请，相关土地登记管理规范并没有关于土地登记当事人以外的其他组织或个人可以申请注销登记的规定，都江堰市国土局要求夏高凤配合集体经济组织办理注销登记，没有法律依据。
行政行为应当认定事实清楚，并有充分确实的证据。本案中，都江堰市国土局作出的告知书认定夏高凤申请办理27482号土地证时存在以虚假资料骗取登记的行为，但27482号土地证项下的土地早在1984年即由夏高凤之父
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夏华立改变了林地用途，并在其上修建了房屋，况且都江堰市国土局在办理27482号土地证的审核中也没有将夏高凤申请时提交的相关权属来源说明作为认定其土地使用权来源的根据，因此，都江堰市国土局关于夏高凤申请27482号土地证登记时存在以虚假资料骗取登记的认定，事实不清，缺乏证据证明。
《土地登记办法》第五十八条规定“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”限期当事人交回原土地权利证书进行更换或者注销原土地权利证书，均是土地登记主管部门经人民政府批准，办理更正登记之后的执行行为。本案中，都江堰市国土局没有提交证据证明作出告知书前曾报经都江堰市政府同意，也没有对27482号土地证的登记事项进行更正，其责令夏高凤交回27482号土地证的告知书，违反法定程序。
综上，四川省成都市中级人民法院（2016）川01行终724号行政裁定，适用法律错误；四川省崇州市人民法院（2016）川0184行初37号行政判决认定都江堰市国土局告知书合法的事实不清，适用法律错误。申请人夏高凤的再审请求和理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第七十条第（一）（二）（三）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销四川省成都市中级人民法院2016）川01行终724号行政裁定和四川省崇州市人民法院（2016）川0184行初37号行政判决；
二、撤销都江堰市国土资源局于2015年10月28日作出的《告知书》；
三、撤销都江堰市人民政府都府行复[2015]27号《行政复议决定书》。
一、二审案件受理费各50元、共计100元，由都江堰市国土资源局和都江堰市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 季书勤
审判员 刘洪峰
审判员 王代伍
二〇一八年六月八日
书记员 王 耸
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。