湖北省鄂州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）鄂鄂州中民三终字第00073号
上诉人（原审原告）：彭国胜，身份证号码：。
委托代理人：龚曙光，湖北思普润律师事务所律师（代理权限为特别授权）。
委托代理人：朱超群，湖北思普润律师事务所律师（代理权限为特别授权）。
被上诉人（原审被告）：鄂州市梁子湖区东沟镇人民政府，住所地：鄂州市东沟镇。
法定代表人：陈新州，该镇镇长。
委托代理人：夏和平，湖北民福律师事务所律师（代理权限为特别授权）。
上诉人彭国胜因与被上诉人鄂州市梁子湖区东沟镇人民政府（以下简称东沟政府）确认合同效力纠纷一案，不服鄂州市梁子湖区人民法院（2014）鄂梁子湖民初字第00220号民事判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人彭国胜及其委托代理人龚曙光、朱超群，被上诉人东沟政府的法定代表人陈新州及其委托代理人夏和平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审认定事实：2000年1月16日，为解决鄂州市梁子湖区东沟镇集镇居民生产、生活用水问题、原告彭国胜与被告东沟政府签订合同书一份，约定由原告彭国胜自筹资金建设“鄂州市东沟自来水厂”（以下简称东沟水厂），水厂性质为私营企业，由原告独立经营、自负盈亏、独立核算、自担风险，合同还对双方当事人的责任与义务等进行了约定。2008年，根据《鄂州市“十一五”农村饮用水安全工程总体规划》要求，东沟镇城乡居民的饮水问题统一由玉泉自来水公司通过延伸主管网的方式予以解决，彭国胜所有的东沟水厂将面临停产、关闭，为此，原告彭国胜多次向市、区、镇各级部门反映。为妥善解决东沟水厂关停问题，2008年，东沟政府向鄂州市农村饮用水安全领导小组管理办公室反映东沟水厂企业改制意见，请求对该厂资产进行评估买断并对水厂职工进行安置。2009年，东沟政府又向梁子湖区人民政府请示解决东沟水厂关闭停产遗留问题，建议对东沟水厂进行资产评估、由玉泉自来水公司出资买断，保留水厂7名职工的工作。2012年，东沟政府再次向梁子湖区人民政府请示解决东沟水厂关闭停产遗留问题，并重申上述建议。2014年1月20日，东沟政府向梁子湖区人民政府请示“关于东沟水厂资产处置补偿方案”获得批准。2014年1月29日，东沟政府与彭国胜签订《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》，协议约定：1、处置资金总额为200万元；2、资金构成为：彭国胜欠缴的水费60万元和东沟镇协调解决资金140万元组成；3、资金给付方式为：彭国胜欠缴的60万元直接在200万元里扣减，其余资金分期给付，分别为2014年1月31日前给付30万元、同年6月底前给付60万元、2015年底给付50万元（扣除彭国胜向东沟政府借款15万元，实际应付35万元）。4、自本协议签订之日起，彭国胜不得以任何理由要求处置资金200万元外的任何补偿，东沟镇区域的自来水市场经营由东沟政府选定，彭国胜不得以任何借口干预全镇自来水市场。5、自本协议签订之日起原东沟水厂的一切债务和纠纷由彭国胜自行负责，彭国胜租用东沟村的土地归还东沟村，东沟政府不再承担原东沟水厂租用土地的租金。6、自本协议签订之日起，东沟政府和东沟镇安全饮水办之前与彭国胜所签的有关承诺、协议自行废止。7、自本协议签订之日起，彭国胜在东沟镇区域内提前收取的用户水费由彭国胜负责缴纳。
协议签订后，东沟政府分别于2014年1月29日、5月22日、7月14日分三次分别给付彭国胜30万元，共计90万元，加上2013年2月8日的借款15万元抵作补偿金，东沟政府实际已给付彭国胜105万元。
另查明，2007年5月31日，东沟自来水厂委托湖北盛德联合会计师事务所对该厂资产进行评估，2007年6月6日，湖北盛德联合会计师事务所做出鄂盛评报字（2007）第071号资产评估报告书，估算东沟自来水厂评估资产为250.7208万元（包括土地使用权）。东沟政府向梁子湖区人民政府请示批准“关于东沟水厂资产处置补偿方案”即以此评估值作为参考补偿依据。
还查明，2014年2月28日，东沟镇农业服务中心与彭国胜签订委托代理水费协议一份，约定彭国胜为代收全镇自来水水费的责任主体，负责全镇区域自来水的收费与管护。2014年4月25日，玉泉自来水公司太和分公司与东沟政府签订供水协议，约定玉泉自来水公司太和分公司委托东沟政府代理东沟镇行政区域内供水管理及收费。
原审认为，双方当事人争议的焦点问题是《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》是否显失公平。显失公平的合同是指一方当事人利用优势紧迫或对方缺乏经验的情况下而签订的对自己有重大不利的合同。本案的协议在签订之前，原告就多次就东沟水厂的关停问题向各级政府、各部门反映情况，并就关停水厂提出了自己具体的要求：即安置职工和经济补偿，且其于2007年已委托湖北盛德联合会计师事务所对该厂的资产进行了评估，故不存在其缺乏经验的问题。至于原告所说的被告利用其春节将至急需资金而诱导其签订该协议问题，原告未提供任何证据证明其上述主张，相反在协议签订后，原告按照协议的内容多次接受了被告的履行行为（分期给付补偿款）。
从协议内容来看：协议的核心内容即原东沟水厂资产作200万元一次性处理是否显失公平。从东沟政府向梁子湖区人民政府呈报的处置方案来看，该处置资金是以原告提供的资产评估报告为基础确定的，虽然评估报告所确定的评估价为2507208元，两者相差50余万元，但这个差价考虑到两个因素：一是彭国胜欠缴水费为120万元，经与玉泉自来水公司协商只认可欠缴60万元；二是原东沟水厂的资产评估价中包含了不属于彭国胜所有的土地使用权部分价值。故该协议处置价从客观实际情况来看并没有显示出对原告重大不利。协议签订后，东沟政府将玉泉自来水公司太和分公司委托其的供水管理及水费代收权又委托彭国胜行使，实际也考虑了原告彭国胜所提的职工安置问题。
综上所述，原告彭国胜与被告东沟政府所签订的《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，应为有效协议，受法律保护。原告主张协议显失公平没有法律和事实依据，其要求撤销该协议的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第五十四条之规定，判决驳回原告彭国胜的诉讼请求。案件受理费22800元，由原告彭国胜负担。
上诉人彭国胜不服原审判决向本院提起上诉，请求依法撤销鄂州市梁子湖区人民人民法院（2014）鄂梁子湖民初字第00220号民事判决，依法改判撤销上诉人与被上诉人于2014年1月29日签订的《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》。本案的一审及二审诉讼费用均由被上诉人承担。事实与理由如下：
一、一审判决认定事实错误：1、上诉人实际未领取105万元。原审法院认定，东沟政府分别于2014年12月9日、5月22日、7月14日分三次分别给付彭国胜30万元，共计90万元，加上2013年2月8日的借款15万元抵作补偿金，东沟政府实际已给付彭国胜105万元。上诉人实际并未领取105万元，其中的借款15万元与本案毫无关联，也未冲抵补偿金。2、原审法院认定欠缴水费（60万元）弥补评估差额部分系认定事实错误。欠缴水费（60万元）是上诉人与第三方鄂州市玉泉自来水公司的权利义务关系，与本案审理并无关联。依据合同相对性原则，被上诉人无权在《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》中对欠缴水费的处理进行约定。
二、原审法院判决驳回上诉人请求属适用法律错误。1、被上诉人不是《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》签约主体和履约主体。上诉人认为，结合协议书订立目的、协商过程、内容条款和被上诉人及鄂州市梁子湖区人民政府批文，《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》实质是一份收购协议。《合同法》第八条规定，“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得自行变更或者解除合同。依法成立的合同受法律保护。”依据合同相对性原则，作为一级政府的被上诉人不是该协议的合同主体，不是该权利义务的相对方，不应干预上诉人与第三方鄂州市玉泉自来水公司关于东沟自来水厂收购事宜。因此，上诉人诉请撤销《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》符合法律规定，原审法院判决驳回上诉人请求属适用法律错误。2、《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》签订时同时存在显失公平和重大误解。（1）被上诉人作为一级政府，对用水安全、服务有监督的职能，实无权力强行干涉原东沟自来水厂资产处置问题。上诉人基于对被上诉人这一级政府职能的认识错误，才与被上诉人签订了该协议。同时，被上诉人在承诺函（2008年11月11日）承诺理顺上诉人与第三方鄂州市玉泉自来水公司收购的关系，承诺保护上诉人的合法权益；被上诉人在梁东政文（2012）20号文件主张上诉人的资产进行评估后协调鄂州市玉泉自来水公司出资购买，并对职工进行妥善安置。上诉人基于对被上诉人这一级政府承诺和批文的信任，才与被上诉人签订了该协议。如果按照该协议实施，上诉人显然将蒙受巨大经济损失。因此，上诉人签订《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》时明显存在重大误解。依据《中华人民共和国合同法》第54条之规定，《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》依法应予撤销。（2）被上诉人提出全部处置资金为200万元，无任何合法依据，与上诉人的资产价值严重不符，如果按照该协议实施，上诉人将蒙受巨大经济损失，这一点被上诉人也是知情的。同时，被上诉人未对原东沟水厂职工的就业、养老、医疗等作出妥善安排。另外，如按照协议实施，原东沟自来水厂经营权损失问题未得到解决。最高人民法院《关于贯彻执行﹤民法通则﹥若干问题的意见》对显失公平的认定作了司法解释，即“一方当事人利用优势或者对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反等价有偿原则的，可以认定为显失公平。”《中华人民共和国合同法》第54条规定，订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。因此，《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》依法应予撤销。
三、原审判决程序违法。本案一审开庭前，上诉人申请追加鄂州市玉泉自来水公司为第三人。根据原东沟自来水厂实际处理情况来看，本案处理结果同第三方鄂州市玉泉自来水公司有法律上的利害关系。但原审法院未对上诉人的申请作出回复，也未通知鄂州市玉泉自来水公司参加诉讼。因此，上诉人认为原审判决程序违法。
综上所述，上诉人与被上诉人之间的合同，不仅是可撤销的合同，而且是必须撤销的合同，因为该合同双方不是平等的民事主体之间订立的合同，实际类似于行政补偿合同，二被上诉人又未按行政补偿合同程序给予上诉人应有的权利，故一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，双方另订立行政补偿合同。
在二审指定的举证期内，上诉人彭国胜向法庭提交了以下证据：
证据一、2013年维护管网的人工费、机械费、材料费的单据合计280404.50元。拟证明在签订协议后上诉人还有成本的支出签订协议时未予考虑。
证据二、2013年8月28日东沟镇垅塘村、大桥村、水伯岩村、徐山村、刘何村水费的明细表，拟证明上诉人2013年应收水费只有10多万元，对方称2008年以后彭国胜欠玉泉自来水厂水费120万元或60万元的说法不成立。
被上诉人东沟政府质证意见为：第一组证据不是新证据，一审前形成，违反证据规则，这些费用的用途不能说明是为维护管网支出的，不能达到其证明目的。第二组证据，2013年水费不能以上诉人自己的记载来确定，应该以玉泉自来水厂的总表，各村委会、各街道居委会的抄表数据为准。这组证据不能达到其证明目的。
在二审指定的举证期内，被上诉人东沟政府向法庭提交了以下证据：
证据一、2007年2月27日鄂州市人民政府鄂州政发（2007）2号文件、2007年4月12日鄂州市人民政府专题会议纪要（2007）11号、拟证明东沟政府是按照市政府的意见来处理东沟自来水厂的补偿问题。
证据二、《土地租用协议》、《收据》。拟证明东沟自来水厂使用的土地系东沟政府租用后无偿提供给上诉人使用。
证据三、2014年1月8日鄂州市农村饮水安全工作领导小组专题会议纪要。拟证明东沟政府有权处理东沟镇水厂的遗留问题，有权决定东沟镇辖区内的水费收取及管网维护问题。
证据四、《东沟镇2014年4月之前欠费明细表》、《供用水合同》三份。拟证明1、上诉人代为管理东沟镇自来水管网期间，欠缴水费120万元。2、相关供水合同由玉泉自来水公司与各村签署。
证据五、《收款收据》。拟证明在上诉人经营老水厂期间，东沟政府拨付安全饮水款项54100元。
上诉人质证意见为：证据一是市政府关于全市饮水工程的两份文件并没有涉及到关于饮水工程过程中原先的民营水厂补偿的问题，与本案没有直接关系。证据二土地租用协议是一个复印件，土地是否用于东沟自来水厂建设无法考证，租金是不是给二组跟案件没有关联性。证据三这份文件证明了《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》是显失公平的，达不到其证明目的。证据四上诉人欠东沟政府水费与本案没有关系，供用水合同与本案没有关联性，恰恰证明了东沟政府与上诉人彭国胜签订的协议是以行政主体身份签的，应予以撤销。证据五这个拨付款我们是承认的，但其他年份的拨付款都没有给彭国胜拨付。
针对上述证据，本院认定意见为：上诉人提交的证据一系上诉人制作的管网维护支出明细与《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》（以下简称《处置协议》）不具有关联性，证据二系上诉人单方认定的水费数据，与用水单位的水表计量不一致，故对该两组证据本院不予采信。
被上诉人提交的证据一、二、三系政府部门的书面文件，具有真实性、合法性且与案件事实有关联性本院予以采信。证据四与本案的其他证据可以相互印证，本院予以采信。证据五上诉人没有异议，本院予以采信。
经审理查明，原审认定事实属实。另查明，东沟政府为筹建东沟水厂租用东沟村二组的土地无偿供给东沟水厂使用，租金为1200元／年。2007年4月2日，东沟政府向东沟水厂拨付安全饮水款项54100元。《处置协议》签订后，东沟政府将政府投资的部分东沟镇自来水管网支网工程发包给彭国胜承建。
本院认为，上诉人彭国胜与被上诉人东沟政府签订《处置协议》是双方对东沟水厂关闭无异议后，就东沟水厂资产处置及人员安置问题达成的具有民事补偿性质的协议。该协议的形成历经数年，被上诉人东沟政府针对东沟水厂关闭后的问题，在争取上级政府和市级相关部门的支持下，落实资金来源后与上诉人彭国胜签订的协议，并依约履行。上诉人认为被上诉人作为一级政府与彭国胜签订《处置协议》是行政补偿合同，被上诉人东沟政府不是该协议签订主体和履约主体属重大误解的理由不成立，本院不予支持。
关于《处置协议》内容是否显失公平的问题。显失公平的合同是指一方在紧迫或缺乏经验的情况下而订立的明显对自己有重大不利的合同。2007年4月12日鄂州市人民政府专题会议纪要（2007）11号第三条第一项载明：“中天审计事务所要抓紧时间，加班加点，认真做好燕矶水厂、太和水厂、葛店水厂的审计工作，要求在4月21日前形成审计报告”东沟水厂并不包括在内。同年5月，上诉人彭国胜自行委托湖北盛德联合会计师事务所对该厂的资产进行了评估。随后多次就东沟水厂的关停问题向各级政府、各部门反映情况并提出相关的具体要求，经多方协调，最终于2014年与东沟政府签订《处置协议》，约定的处置资金是以上诉人提供的资产评估报告为基础，虽然评估价高于协议约定处置价50余万元，但结合考虑政府投资、土地使用权、欠缴水费等因素，双方确认处置价200万元是合理的，不属于显失公平。东沟政府将政府投资的部分自来水管网支网建设工程发包给上诉人彭国胜承建，同时将玉泉自来水公司太和分公司委托其供水管理及水费代收权委托彭国胜行使，也是基于对东沟水厂关闭问题引起的补偿及职工安置的考量。
综上，《关于处置原东沟自来水厂关闭问题的协议》合法、有效，受法律保护。上诉人彭国胜的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审案件受理费负担不变，二审案件受理费22800元，由上诉人彭国胜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李汉波
审 判 员 廖春花
代理审判员 刘岳鹏
二〇一五年十一月十一日
书 记 员 胡 航