济南市历城区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）历城民初字第1458号
原告马凤贤，女，生于1971年1月22日，汉族，无业，住济南市.
委托代理人牟艳敏，北京市盈科（济南）律师事务所律师。
委托代理人燕泽，北京市盈科（济南）律师事务所律师。
被告济南空港置业有限公司，住所地济南市。
法定代表人赵喜传，经理。
委托代理人梁翠霞，山东齐鲁律师事务所律师。
委托代理人王珊珊，山东齐鲁律师事务所律师。
原告马凤贤与被告济南空港置业有限公司（以下简称空港公司）商品房买卖合同纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭进行了审理。原告马凤贤的委托代理人燕泽，被告空港公司的委托代理人王珊珊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告马凤贤诉称，原告与被告空港公司签订《商品房买卖合同》后，原告依约履行了合同义务，但从商品房交付使用后，由于被告空港公司的原因无法在合同约定的时间内为原告办理房屋产权证书，给原告造成巨大的经济损失，请求法院判令空港公司支付原告马凤贤逾期办证违约金人民币共计11191.5元（以总购房款为基数，从2013年4月8日起暂计至2013年12月13日）。
被告空港公司辩称，被告空港公司目前确实存在延期为原告办理房屋产权证书的情况，但延期是因为政府有关办证政策、程序的调整引起的，并不是被告空港公司怠于履行合同义务，存在过错的违约行为，依照原被告之间签订的房屋买卖合同，因政府因素造成的办证逾期，不能视为被告空港公司的违约。未来城项目是严格遵守国家法律法规及相关政策规定进行开发、建设和销售的项目，空港公司未能在合同约定期限内办理房屋产权证书是因为在办理房屋产权证书过程中，济南市城乡建设委员会等多部门联合下发了《关于转发的通知》，改变了原有办理房屋产权证书的相关程序，导致办证所需时间增加，并最终导致空港公司没有在合同约定期限内办理完毕房屋产权证书。而根据合同约定，因政府原因导致空港公司不能在规定期限内办理完毕房屋产权登记手续的，空港公司不承担任何责任。空港公司同意承担因自身过错造成的延期办证时间的违约责任，请求法院查明事实，依法作出被告空港公司是否违约，及如何承担违约责任的认定。
经审理本院认定，2010年12月27日，原告马凤贤与被告空港公司签订《商品房买卖合同》，原告马凤贤购买济南市室，购房款为447660元。合同第十五条的产权登记约定：出卖人应当在商品房交付使用后730日内，将办理权属登记需由出卖人提供的资料报产权登记机关备案，如因出卖人责任，买受人不能在规定期限内取得房地产权属证书的，双方同意按照以下第3项处理；第3项约定为：a、买受人不退房，出卖人自合同约定办证期限届满次日起按日向买受人支付已付房价款的万分之一的违约金。该项c款约定为：出卖人应当在商品房交付使用后730日将办理权属登记需由出卖人和买受人提供的资料报产权登记机关，并办理完毕房屋产权登记手续。付款方式为银行按揭贷款的，买受人在银行办理完毕抵押登记后取得房屋产权证。该项d款约定了延期办证的免责条款：d、如因买受人原因或因政府原因致使不能在规定的期限内办理完毕房屋产权登记手续的，出卖人不承担任何责任。原告马凤贤主张其购买的商品房在2011年4月8日交付使用，并提交被告空港公司交房的回执单及收条予以证明，故本院对原告马凤贤主张的交房时间予以采信。在双方约定的办理期限内，被告空港公司未能为原告马凤贤办理房屋产权证书，直到2013年12月12日原告马凤贤才取得购买房屋所在的楼房的房屋产权证书（习惯称房产权属大证）。
原告马凤贤主张，被告空港公司延期办证的原因是其怠于履行义务，并存在违规建设等情况，导致政府部门的验收、核实工作不能顺利进行，需要确定其违规、处罚等情况，使得办证时间拉长，侵害了买受人的权益，构成了违约，应当依照合同约定支付逾期办证违约金。原告为证明自己的主张，提交了如下证据：证据一，商品房买卖合同、购房发票；证据二，济南市规划局2013年10月17日向北京市盈科（济南）律师事务所做出的《关于未来城项目有关规划情况的复函》；证据三，济南空港置业有限公司于2012年12月3日发出的《关于房产证办理有关问题的公开信》。
被告空港公司主张，其之所以存在逾期办证的情况，是因为在原被告约定的办证期间内，济南市的房屋初始登记政策进行了调整，导致办证环节增加，时限延长。为证明自己的主张，被告空港公司提交了如下证据：证据一，国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证及商品房预售许可证；证据二，济建发（2011）7号文件、济南市房地产开发项目竣工综合验收备案办事指南、济南市规划核实工作要点（办事指南附件2）；证据三，测绘合同、建设工程竣工规划测量成果、测绘技术服务费发票；证据四，建设工程规划核实证、告知函、行政处罚决定书、收款收据；证据五，综合验收备案证明、未来城项目初始登记房产证；证据六，空港公司公告、通知、业主领取缴纳契税和住房维修基金相关资料的签收记录、为未来城小区提供物业服务的济南齐华物业管理有限公司的情况说明、部分已经办理房产证的业主名单等。
未来城项目商品房买卖合同中1-10#住宅楼的楼房编号与空港公司取得的房屋产权初始登记证书（房产大证）中的楼房编号一致，公寓1、2#楼，在房屋产权初始登记证书中的编号分别为14#、15#楼。
双方争议的焦点在于：被告空港公司逾期为原告马凤贤办理房屋产权证书的原因。第二、该原因是否构成被告空港公司的免责事由。
一、对于延期办证的原因。
原告马凤贤主张是因为空港公司的违规建设行为造成，无违规则无延期，无违规即使政策调整也不会造成延期。被告空港公司主张，延期办证主要原因就是政府主管部门房屋产权登记政策的调整，其中增加的综合验收备案环节（需要进行建设工程竣工规划测量）最为耗时。政府主管部门需要通过建设工程竣工规划测量确定项目是否符合规划，即完全合规的也需要进行此项工作，以取得建设工程规划核实证，空港公司的违规行为只是造成了取得建设工程规划核实证后，政府主管部门对此进行处罚，济南市规划局在2013年6月21日向空港公司发放建设工程规划核实证的同日，向济南市城管执法局发函，要求其对未来城项目违规建设行为进行查处，2013年9月13日，济南市城管执法局对空港公司做出行政处罚决定，当日空港公司接受处罚并依法缴纳罚款。2013年9月27日，空港公司取得未来城项目一期的《房地产开发项目分期竣工综合验收备案证明》。空港公司的行为只造成2013年6月21日-2013年9月13日的延期，计84天。
被告空港公司同时认为，依照2011年4月27日之前的办证程序，从启动到结束一般需要半年时间，且流程相对简单，在具备建设项目前期获得批准的五证（即国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证，此五证空港公司分别在2007、2008年即已经取得）的基础上，再具备《房屋建筑工程竣工验收备案单》即可提出申请。《房屋建筑工程竣工验收备案单》由建设、施工、监理、质检部门在建设部门的组织下，组成验收组对建设项目进行验收后出具，此验收在单体楼房竣工后即可进行，且此备案单也是能够向业主交房的必备手续。在齐备以上“五证一单”后，即可启动办证程序，在办证过程中，由房管局下属的测绘部门对每套房屋进行单套测绘，测绘随时申请随时进行，此测绘成果同时作为规划审核和房屋登记面积的依据。
根据被告空港公司提交的证据三，被告空港公司与济南市勘察测绘研究院签订的《测绘合同》中对测绘内容约定为：按照空港公司和规划要求对未来城建设工程进行竣工规划测量。主要工作内容为：地形控制点GPS测量；建筑物高程、高度测量，包括1#—10#住宅楼，1#、2#公寓，商业A、B、C段，配套公建，综合楼，办公楼，幼儿园，地下车库，售楼中心，传达室共22个单体；建筑物平面位置、附属设施及相邻地物地貌1：500现状地形图测量；规划建筑物建筑面积测量；规划建筑物四至距离关系编绘；新增建筑物建筑面积测量。在济南市勘察测绘研究院向空港公司交付的《建设工程竣工规划测量成果》中的汇总表中，内容包括：许可建筑、一层室内坪、层数（地上、地下）、层高、楼高、机房高、建筑面积（地上、地下、总）。均系未来城项目客观情况的反映。
关于济南市房地产开发项目办理房屋登记，需要进行的准备工作上的政策调整问题，本院查明如下：2009年6月16日，山东省住房和城乡建设厅发布鲁建发（2009）11号文件，以《关于印发的通知》，将《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》（以下简称《省综合验收办法》）向各市建委（建设局）、规划局、市政公用（市政管理、公用事业、城管）局、房管局及其他有关单位下发。其中规定，在山东省城市规划区范围内，从事房地产开发经营的，应执行房地产开发项目竣工综合验收备案制度。房地产开发项目竣工后，开发企业应组织相关部门和单位进行综合验收，对符合条件的，相关部门和单位应出具相应的竣工验收合格证明。房屋登记部门在进行房屋登记时，应查验开发项目竣工综合验收备案手续，查验《山东省建设工程档案合格证》。凡未经竣工综合验收备案，未取得建设工程档案合格证的项目，房屋登记部门不予受理。2011年4月27日，济南市城乡建设委员会、济南市规划局、济南市城市管理行政执法局、济南市住房保障和房产管理局、济南市市政公用事业局等五部门联合发布济建发（2011）7号文件，以《关于转发的通知》，将《省综合验收办法》向各房地产开发企业及有关单位下发。要求自本通知下发之日起，开发企业与房屋买受人签订商品房买卖合同时，须将取得开发项目《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》作为房屋交付使用的约定条款。本通知下发之日前已经办理预售许可且已经签订商品房买卖合同的房屋，开发企业可按商品房买卖合同中的约定交付使用，待取得《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》后，方可办理房屋初始登记。2011年5月，济南市城乡建设委员会印制下发了《济南市房地产开发项目竣工综合验收备案办事指南》，对进行综合验收备案需要的申报材料、办事程序、办结时限、综合验收需要的各单项验收的负责部门及受理范围等做出了具体规定和详细说明。其中的附件2《济南规划局规划核实工作要点》规定，申请规划核实要申报的材料中，应当包括建设工程竣工规划测量成果，此成果在需要进行规划核实的建设工程竣工后，由建设单位委托具有相应测绘资质的测绘单位进行，并形成测量成果。建设单位持此测量成果及其他相关材料向市规划局提出规划核实申请，对于经核实符合规划要求的建设工程，市规划局核发《建设工程规划核实证》。具备《建设工程规划核实证》，是进行房地产开发项目竣工综合验收备案的条件之一。
关于此争议焦点，本院经审查认为，原告马凤贤提交的证据可以证明被告空港公司在未来城项目建设中存在违规现象，未来城项目存在延期办证的情况。被告空港公司提交证据可以证明，原被告签订《商品房买卖合同》后，济南市的房屋办证政策较之前确实有较大调整和变化，未来城项目在新政策实行后增加的规划核实环节中历时较长，至2013年6月21日才取得建设工程规划核实证。双方提交的证据均不能证实被告空港公司逾期履行办证义务的原因。对此，本院分别向济南市勘察测绘研究院及济南市规划局进行了调查。
济南市勘察测绘研究院放线部主任赵某某接受调查时陈述：根据省、市的要求，自2010年6月起，济南市勘察测绘研究院根据规划局的安排，开始进行建设项目的竣工规划测量，测量对象是2008年1月1日之后取得规划许可证的项目，此部分项目均需要进行规划核实，规划核实是综合验收的一部分。测量一般是在建设项目完工后，建设单位提出申请，规划局的工作人员到现场查看，认为可以进行规划核实的，会通知其申请竣工规划测量。建设单位会委托济南市勘察测绘研究院进行测绘。济南市勘察测绘研究院从接受委托开始，各项工作有明确的时间限制，一般会在30天左右结束测绘，向建设单位出具临时成果，建设单位持此临时成果向规划局申请规划核实，之后，济南市勘察测绘研究院根据规划局的通知，按照最后一次测量的情况出具正式测量成果，建设单位持此正式成果申请并最终取得规划核实证。未来城项目在2011年8、9月份委托进行测量，是依照正常的测绘程序进行，不存在排队等待测量，或临时成果出具后，需要再次测量时排队等待的情况。规划局对测绘环节有严格时间限制，如果测绘单位较多，放线部之外的其他测绘科室也会协助。赵某某并说明：虽然综合验收的办事指南是2011年公布实施的，但在2010年6月，综合验收工作即已经开展，采取了边开展边完善的方法，在实际工作中吸取经验教训，借鉴其他城市的经验，最终出台了办事工作细则等。根据《山东省城乡规划条例》的规定，综合验收规划核实的测绘应当由主管部门认证的测绘单位进行，济南市勘察测绘研究院作为规划局的下属单位，承担了这项工作。
本院向济南市规划局查阅未来城项目的规划核实档案，档案显示：未来城项目于2011年11月份报济南市规划局高新分局初审，由于存在问题较多，整改难度较大，分局多次就该项目问题的解决进行研究，并与建设单位沟通。在此项工作期间，有些问题正在整改，有些问题正在想办法解决，为解决小区业主迟迟拿不到房产证的问题，经审查研究，发现其实际建设的住宅、办公楼和公寓楼存在问题较小，基本符合规划要求，可先行办理规划核实，对存在问题较集中的其他部分，待妥善解决相关问题后，再行研究，根据档案材料的记载，显示2013年1月规划局曾经3次对未来城项目的违规问题进行研究，其后建设单位进行整改，提供了相关材料，针对个别问题，2013年6月规划局再次进行研究。2013年6月13日，建设单位取得消防验收合格意见，6月17日建设单位向规划局提交相关承诺和情况说明。2013年6月18日，规划局对未来城项目正式收件。本院自规划核实档案中调取了，空港公司于2013年6月17日向济南市规划局高新分局出具的6份整改承诺，空港公司承诺对与规划不符的部分进行整改。
2014年5月7日，本院向济南市规划局发函，请其答复在济南市范围内开始进行规划核实及竣工规划测量的时间，并说明未来城项目在2011年11月至2013年1月间进行规划核实的情况，及是否要求开发单位进行整改，有无对其作出限期拆除、责令整改或进行处罚的决定等。2014年5月26日，济南市规划局向本院复函：2008年1月1日颁布实施的《城乡规划法》首次提出了规划核实，并明确其在规划工作中的法定地位，同年颁布实施的《济南市城乡规划条例》也对规划核实作出了明确具体的规定。根据上述法律法规，我局要求2008年1月1日以后取得建设工程规划许可证的建设工程，建设单位在竣工验收前应当向我局申请规划核实。由于建设项目的周期性特点，我局于2010年前后开始陆续收到建设单位提交的规划核实申请，并对符合规划核实申请条件的建设工程予以受理。竣工规划测量工作也同步开展，竣工规划测量报告是办理规划核实的申报要件之一。我局于2011年11月对未来城项目开始进行初审，此时规划核实工作仍处于摸索阶段，属于边探索、边研究、边开展工作。审查中发现未来城项目存在问题较多、整改难度较大，我局多次召开专题会议进行研究，并与建设单位沟通衔接，要求其进行整改并提出整改方案。在建设单位落实部分整改意见后，为化解矛盾，我局先行对住宅、幼儿园、办公楼和公寓楼等存在问题较小、基本符合规划要求的部分办理了规划核实手续（济规核字第370101201300012），由于我市实行综合执法，我局同时函告市执法局对该项目未按规划许可建设的情形进行查处（济规高新管函（2013）43号）。对存在问题较集中的地下车库、配套公建楼、商铺和综合楼，待建设单位妥善解决相关问题后，我局再行研究。
综合原被告提交的证据及本院调查的情况，本院对未来城项目延期办证的原因有关事实认定如下：原被告签订《商品房买卖合同》时，济南市建筑物单体竣工即可申请办理房屋产权证书，启动办证程序。自2010年6月起，济南市开始施行综合验收备案制度，即按照建设工程规划许可的情况进行综合验收备案或分期综合验收备案，其中一个先决条件即为通过建设工程规划核实取得《建设工程规划核实证》。为进行建设工程规划核实，被告空港公司于2011年8月1日向规划部门申报规划核实，2011年9月委托济南市勘察测绘研究院对未来城项目进行测绘，当月，济南市勘察测绘研究院向空港公司出具了测绘临时成果，空港公司持此临时成果向济南市规划局高新分局申请规划核实，济南市规划局高新分局于2011年11月进行初审，经审查发现未来城项目存在违规建设的情况，且问题较多，无法进行规划核实，要对其存在的问题进行整改和解决。2013年1月，为了解决小区业主迟迟不能办理房产证问题，济南市规划局高新分局对未来城项目进行了研究，并要求空港公司进一步整改，至2013年6月，未来城项目取得消防验收合格意见，空港公司就未能整改的问题出具承诺和整改意见。在此期间，济南市勘察测绘研究院根据规划局通知，出具了建设工程竣工规划测量成果，2013年6月18日，济南市规划局高新分局对空港公司就未来城项目提出的规划核实申请予以受理，2013年6月21日，空港公司就未来城项目的1-10号住宅楼，1号、2号公寓、办公楼、幼儿园取得建设工程规划核实证，同日，济南市规划局向济南市城管执法局发函，要求对未来城项目的违规建设行为进行查处，2013年9月13日，济南市城管执法局对空港公司就未来城项目违规建设行为作出行政处罚决定，同日，空港公司接受处罚交纳罚款，2013年9月27日未来城项目（一期），即1-10号住宅楼，1号、2号公寓、办公楼、幼儿园取得综合验收备案证明。2013年10月-12月，未来城项目（一期）分二批取得房屋产权初始登记。之后，空港公司向买受人发出通知，要求买受人积极办理房屋产权证书。
关于第二个焦点问题，即延期办证的原因是否属于违约的免责事由。
原告马凤贤认为延期办证的原因是被告空港公司建设过程中的违反规划行为。关于综合验收程序的调整，原告马凤贤主张，此程序是政府主管部门为了加强对建设项目的规范和监督施行的，是为了促使房地产开发企业规范经营，规范经营的企业不会受到影响，且原被告之间签订的《商品房买卖合同》对原被告的权利义务作出了约定，被告空港公司与《商品房买卖合同》之外的第三人发生的管理或业务关系，与原告马凤贤无关，不能对抗原被告之间的合同约定。
被告空港公司主张，延期办证是因为在原被告约定的办证期限内，济南市根据《省综合验收办法》，施行了新的《综合验收备案制度》，与之前的办证验收程序有较大差异，导致办证时间的延长，这属于政府原因，根据合同的约定，构成空港公司的免责事由。原被告签订合同时，济南市采取的房屋产权证书办理程序并未根据山东省住房和城乡建设厅《关于印发的通知》的11号文作调整，依然在沿用老的办证程序。原被告签订合同时，被告空港公司并不知道有此11号文件，因此文件是省级部门下发到各地市相关政府部门的，没有下发给开发商，且因为此文件虽然提到了综合验收备案制度，但只是一个原则性、概括性的规定，并没有明确的受理部门及办事程序，也没有办理时限的规定，被告空港公司作为开发商无法预见实施综合验收备案制度后房屋产权证书的办理时限，也就无法做出更适当的约定，而房屋产权证书的办理并非被告空港公司与业主双方即可完成，主要受制于建委和房管局的具体行政行为，政府部门不组织实施综合验收备案制度，不确定明确的办事程序、受理部门及办理时限，被告空港公司作为普通的市场主体，不可能有所作为。新的综合验收备案制度比照老政策最明显的就是多了“规划核实”的环节，此环节根据开发建设面积的不同，需要耗时半年到一年半左右，这是空港公司无法预见的，空港公司也无法控制新政策实施后办理房产所有权证的过程与时间。依照原被告签订的房屋买卖合同，办证截止期限为2013年4月份。2011年4月，济南市建委决定实施新政策，5月份出台了《办事指南》，被告空港公司依照新政策的要求和政府相关部门的安排，在5月底派员接受培训，在8月1日根据《办事指南》的要求，申报在原办理房屋产权证书程序中并没有的规划核实，在时间上并无拖延，在测绘研究院进行初步测量后，被告空港公司与测量机构根据面积，于2011年9月份签订了《委托测绘合同》，但是直到2013年6月份，测绘机构才出具了测绘报告，6月21日，我公司拿到《规划核实证》，同日，规划局发函至执法局，要求其对被告的违规建设行为进行行政处罚，9月13日，我公司收到高新区执法局的处罚决定书，同日缴纳了罚款。9月27日，空港公司取得综合验收备案证明，10月19日，12月12日，分两批办理完毕本案起诉业主所在楼房的房屋所有权大证，11月下旬，第一批业主已经取得房屋产权证书。因为空港公司违反规划，接受行政处罚，耗时约3个月，此段时间应当为被告空港公司承担违约责任的期间。其他的时间应当视为商品买卖合同约定的“政府原因”导致的延迟，属于免责事由。
对此焦点，本院认为，根据未来城项目延期办证原因的事实，虽然在原被告签订《商品房买卖合同》后，济南市地区的商品房办证程序有较大的变化，此变化的核心即进行综合验收备案制度，对未来城项目影响最大的是此制度中的规划核实环节，根据综合验收备案制度及其中的规划核实环节依据的文件和工作规程，规划核实是对规划许可的建设项目的建设规划再核实，是为了督促建设单位依照规划许可进行建设，其功能在于规范和监督，而非限制其正常的建设行为。其延误是因空港公司的建设不符合规划许可，需要按要求进行整改，且整改期间过长导致，故被告空港公司在未来城项目中存在违规建设行为，且长时间整改不能达到规划要求，是造成迟迟不能办理产权证书的直接原因。空港公司认为在建设工程竣工规划核实完成之前，均属于政府原因造成延期的理由不能成立。
本院认为，原被告签订《商品房买卖合同》，无规避法律、行政法规的情形，是双方真实意思的表示，原被告均应当依照合同约定履行自己的义务。依照合同第十五条的约定：出卖人应当在商品房交付使用后730日内，将办理权属登记需由出卖人提供的资料报产权登记机关备案。如被告空港公司违反此约定，即按照之后的第3项约定确定违约责任。即根据双方约定的合同义务是被告空港公司应当在向原告交房后的730日内，将出卖人应当提供的资料报产权登记机关备案。被告空港公司在双方约定的期限内并未履行该项合同义务，虽其抗辩系政府政策调整的原因，但经本院审查其违规建设是造成不能履行义务的原因，故被告空港公司的抗辩不能成立，其此项违约行为不应适用合同约定的免责条款，应当自其向原告马凤贤交房满730日之次日起，依照双方的约定承担违约责任，向原告马凤贤支付违约金。违约金的计算应当以空港公司办理完毕房屋产权初始登记（即房屋产权大证）之日为截止日期，其中1-10号住宅楼在2013年10月19日取得，1号、2号商务公寓及办公楼于2013年12月12日取得，本院自原告马凤贤收房之日后730日之次日起算至所在楼房完成房屋产权初始登记之日计算违约金数额。据此，根据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条之规定，判决如下：
一、被告济南空港置业有限公司支付原告马凤贤逾期办证违约金11191.5元，于本判决生效之日起十日内付清。
二、驳回原告马凤贤的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付赔偿义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的利息。
案件受理费50元，由被告济南空港置业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交二审案件受理费，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 常 颖
审 判 员 张本荣
人民陪审员 刘 秀
二〇一六年一月十四日
书 记 员 张肖亭