河南省开封市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）汴行终字第23号
上诉人（一审第三人）张国俊，男、汉族。
委托代理人何延晨，南何延晨律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（一审原告）张国忠，男，1963年6月15日生。
委托代理人贺成生，杞县148法律服务中心法律工作者，代理权限为特别授权。
被上诉人（一审第三人）张国利，男，1969年5月14日生，汉族。
委托代理人汪文，女，杞县148法律服务中心法律工作者，代理权限为特别授权。
一审被告杞县城郊乡人民政府
法定代表人鲁凤胜，乡长。
委托代理人乔好孔，杞县城郊司法所所长，代理权限为特别授权。
委托代理人唐志民，杞县司法局法律援助中心法律工作者，代理权限为特别授权。
张国忠诉杞县城郊乡人民政府土地行政裁决一案，杞县人民法院于2014年2月21日作出（2013）杞行初字第86号行政判决。一审第三人张国俊不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张国俊及其委托代理人何延晨、被上诉人（一审原告）张国忠及其委托代理人贺成生、被上诉人（一审第三人）张国利的委托代理人汪文和一审被告杞县城郊乡人民政府的委托代理人唐志民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审被告于2013年8月26日作出杞郊政处字（2013）1号关于城郊乡仁里寨村村民张国俊、张国利土地使用权纠纷的处理决定，该处理决定载明：位于杞县城郊乡仁里寨村中街东头路南，四邻分别为西邻路，东邻荒地，南邻张国俊宅基地，北邻张运忠宅基地，东西长15米，南北宽2.95米的土地归申请人张国俊使用。
一审查明，第三人张国俊与第三人张国利的叔父张玉敬（已故）原宅基地东西相邻，张玉敬居东，第三人张国俊居西。张玉敬生前无子女，张玉敬死后，其生前所建房屋和宅基地归第三人张国利所有和使用。2004年1月15日，原告与第三人张国利签订一房屋转让协议：“张国利在杞县城郊乡仁里寨村一组东头有宅院一处，该院有房屋两间，树木若干棵，南邻张国忠，北邻胡同，东邻张国忠荒地，西邻张国俊，东西长13米多，南北长19米。该院北侧有一南北宽3米多点的出路（位于张国俊屋后）。经张国利与张国忠协商一致，于2004年将房屋有偿转让给张国忠。房屋所有权永远归张国忠所有，该宅院土地归张国忠使用，院北侧东西出路归张国忠永久使用。”2013年1月9日，第三人张国俊向被告提出申请，以第三人张国利未经张国俊允许把张国俊屋后的土地卖给了原告，申请被告确定争议土地使用权归张国俊。被告在未通知原告参加的情况下，于2013年8月26日作出了杞郊政处字（2013）1号处理决定，该决定载明：位于杞县城郊乡仁里寨村中街东头路南，四邻分别为西邻路，东邻荒地，南邻张国俊宅基地，北邻张运忠宅基地，东西长15米，南北宽2.95米的土地归申请人张国俊使用。该处理决定第二页的查明部分表述：“张玉敬为仁里寨村五保户，张玉敬于1993年去世后张国利作为张玉敬的侄子，按照习俗获得了张玉敬的房屋及宅基地。2004年冬，张国利将原属张玉敬所有与使用的房屋和宅基地私自转让给了仁里寨村村民张国忠。”
一审认为，原告与第三人张国利的房屋及宅基地转让协议中载明转让给原告房屋及宅基地的出路位于第三人张国俊屋后，第三人张国俊向被告递交的土地确权申请中表述第三人张国利未经张国俊允许把张国俊屋后的土地卖给了原告，被告作出的杞郊政处字（2013）1号处理决定中也表述“张玉敬为仁里寨村五保户，张玉敬于1993年去世后张国利作为张玉敬的侄子，按照习俗获得了张玉敬的房屋及宅基地。2004年冬，张国利将原属张玉敬所有与使用的房屋和宅基地私自转让给了仁里寨村村民张国忠。”综上，争议土地使用权归属的确定与原告存在着法律上的利害关系，原告具备本案的诉讼主体资格。被告未按规定通知原告参加本次处理活动，漏列了本案的当事人，显属程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，一审判决：撤销被告杞县城郊乡人民政府于2013年8月26日作出的杞郊政处字（2013）1号关于城郊乡仁里寨村村民张国俊、张国利土地使用权纠纷的处理决定。
一审第三人张国俊上诉称，没有证据证明张国利转让给张国忠的土地房屋包括该争议土地。争议各方包括张玉敬在内均没有获得登记确认。争议发生后，村委作为土地的所有者明确表示同意上诉人延续使用多年管理使用的土地，这种所有者对权利的处置符合法律规定。所以，争议地和被上诉人没有实际上的利益关系。一审仅查明了争议地和张玉敬原宅基“相邻”，上诉人并不否认张国忠可以起诉，但是在被上诉人两人均无证据证明争议地确实是张玉敬宅基地的情况下，无法认定行政行为侵害了其合法权益。张玉敬是五保户，按照有关规定，五保户去世后所有资产均应归入所在集体，即村委会。张国利占有应属违法，张国利再次转让又违反了土地管理法，所以张国忠的主张不应予以支持。行政机关未列张国忠为当事人，是由于争议发生后，行政机关先是征询过张国利，张国利不能指认边界，明确声称和卖地无关，后又征求张国忠意见，张国忠也不能指认边界，尔后才征求村里意见，行政机关在确认没有证据证明被上诉人拥有实体权利时才作出了决定。故没有必要将其列为当事人。
被上诉人张国忠辩称，张国忠和张国利签订的协议合法有效，按照土地处理相关规定，不动产所涉土地应随房走，即张国忠取得该片土地使用权和房屋所有权。有屋宅必有出路，一审被告在作出具体行政行为时将张国忠的唯一出路确认给张国俊使用，侵害了张国忠的合法权益，张国忠具备诉讼主体资格。一审被告明知该宅基的使用权归张国忠，在作出具体行政行为时也明确表述，但在为告知张国忠的情况下作出具体行政行为，属漏列当事人。故上诉人的上诉不能成立，应予驳回。
被上诉人张国利辩称，张玉敬有宅院一处，房屋两间，涉案土地是唯一出路，张国利是合法继承人，一审被告所作处理决定中有记录。张国利与张国忠的买卖协议合法有效，所以张国忠对房屋和出路拥有所有权和使用权。一审事实清楚，应予维持。
一审被告杞县城郊乡人民政府述称，经其调查，该争议土地一直由张国俊管理使用，土地使用权人仁里寨村委会也认可张国俊对该土地的管理使用权。而张国利则仅仅按照农村习俗“继承”了张玉敬的房屋及宅基地，在未合法取得土地使用权的情况下，又非法转让给了张国忠，张国忠对涉案土地没有任何使用权，张国忠使用的出路未经规划，也不是唯一出路。一审被告调查处理的是张国俊与张国利的土地使用权纠纷，与张国忠无关，且争议的土地不是张玉敬的房屋和宅基地，而是荒坑地，该行政行为与张国忠不存在法律上的利害关系，张国忠不具备诉讼主体资格。一审被告在受理张国俊的申请时，张国俊未将张国忠列为被申请人，在无相关证据的情况下，一审被告没有依据硬将其列为当事人，张国忠也未申请参与。故一审判决错误，应予纠正。
二审经庭审查明的事实与一审认定的事实基本一致。但一审认定“张玉敬生前无子女，张玉敬死后，其生前所建房屋和宅基地归第三人张国利所有和使用。”的表述不妥。可认定在张玉敬死后，张国利对张玉敬生前的房屋和宅基地管理使用的事实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故一审被告杞县城郊乡人民政府具有处理该纠纷的法定职权。张国俊在向一审被告提出调查处理的申请中，和被告的处理决定中，均描述了张国忠正在使用该争议地的情形。一审被告对该争议土地的处理结果，与张国忠具有法律上的利害关系，原告具备本案的诉讼主体资格。一审被告在处理该纠纷时，应当通知张国忠参加争议的调查处理，一审被告未按规定通知张国忠参加本次处理活动，漏列了当事人，属程序违法。一审判决正确。上诉人张国俊的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人张国俊负担。
本判决为终审判决。
审判长 李景友
审判员 王智剑
审判员 何卫斌
二〇一四年五月二十一日
书记员 王 喆