山西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）晋行终444号
上诉人（原审原告）何增福，男，1946年1月20日出生，汉族，住霍州市。
委托代理人刘广有，山西秀竹律师事务所律师。
委托代理人孙德靖，男，1954年12月13日出生，汉族，住霍州市。
被上诉人（原审被告）霍州市人民政府，住所地：霍州市开元街。
法定代表人黄晓君，市长。
委托代理人薛晓冲，霍州市国土资源局不动产登记中心负责人。
委托代理人韩明明，山西鑫海峰律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）宋军献，男，1963年5月18日出生，汉族，住霍州市。
委托代理人张慧，上海市锦天城（太原）律师事务所律师。
上诉人何增福因其不服霍州市人民政府(下称霍州市政府)土地行政登记一案，不服山西省运城市中级人民法院（2018）晋08行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
原裁定认为，何增福的诉讼请求为请求确认霍州市政府为宋军献颁发的土地证无效，依法撤销为宋军献颁发的土地证的行为。其诉求是两个类型的不同诉讼，属于诉讼请求不明确。且应当以不动产登记机构为被告，一审法院没有管辖权。故依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回何增福的起诉。
何增福上诉称，一、一审法院没有开庭直接驳回起诉不符合行政诉讼法六十九条的规定。二、一审裁定认为原告的诉讼请求是两个类型的不同诉讼是错误的。原告的诉讼请求只有一个确认为无效并依法撤销。三、一审裁定认为应当起诉霍州市国土局，不应当到一审法院起诉霍州市政府。原告的起诉经过为：2017年原告到霍州市人民法院起诉，被告知到洪洞县法院起诉。洪洞县法院立案开庭后，在2018年1月告知涉案土地证发证单位是霍州市政府，应当到运城市中级人民法院起诉，并动员原告撤诉。原告撤诉后到运城市中级人民法院起诉，立案了，却又下发裁定，让原告起诉霍州市国土资源局。即使运城市中级人民法院无管辖权，也应当移送给有管辖权的法院。故请求撤销原裁定，撤销为宋军献颁发的土地证。
霍州市政府在本案审理中没有提供书面答辩意见，只是称与一审的答辩意见一致。其在原审的答辩意见为：一、何增福不具备原告资格。何增福不是发证行为的相对人，也不是利益相关人，行政行为对其不产生权利义务的影响。二、霍州市政府不是法定的被告主体，原由霍州市政府承担的土地登记职责已经交由霍州市国土资源局承担，在2016年全市进行了公告。三、何增福已经为同一事由起诉过，撤诉后没有正当理由又起诉，依法应当驳回起诉。四、政府颁发土地证的行为符合法律规定，何增福没有提供证据证明其主张。
被上诉人宋军献答辩称，一、上诉人何增福两个诉讼请求是不同的法律范畴，应当驳回。二、管辖涉及到不动产，应由不动产所在地法院管辖。三、行政行为在2004年作出，2018年才起诉，超过起诉期限。四、何增福没有提供证明其与行政行为有利害关系。故请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经阅卷、询问当事人，查明以下事实：2017年7月13日，何增福向洪洞县人民法院起诉，请求确认霍州市国土资源局为宋军献颁发的霍国用（2004）第54号国有土地使用证无效并撤销。其起诉理由称，其于1994年从霍州市政府下属的霍州市地产开发公司负责人张子堂处承包了滨河西路农机市场的铝合金卷闸工程，因无钱付工程款，就用河西打坝造出的土地顶账，划给本人4亩土地。2002年杨文海承包了宋军献的土地建设家具城，何增福阻拦后，宋军献承认有何增福的4亩土地，杨文海将4亩土地15年的承包费直接交给何增福。2017年6月20日，宋军献出示了土地证，何增福才知道将本人的4亩土地划在其土地证范围内。该宗土地是地产开发公司代表政府直接以地顶债划给自己的，地产公司就是后来的土地收储中心，代表政府负责土地的收购与出让，具有法律效力。土地局和地产开发公司都是政府的下属单位，在明知4亩土地归原告使用的情况下，将土地使用权登记在宋军献名下，侵犯了原告的土地使用权。霍州市地产开发公司证明宋军献、荀艮锁、何增福三方协商，同意何增福使用4亩土地。杨文海证明其将15年土地承包费交给何增福。
同时查明，2001年3月5日，霍州市土地管理局给霍州市政府的霍土发（2001）2号《关于给宋君献办理土地使用权手续的报告》，用政府在汾河打坝所造地20亩给煤炭建筑公司宋君献，以地顶农贸市场工程款160万。2001年8月23日，霍州市政府以霍政出土字（2001）10号《关于出让给霍州市煤炭工程公司国有土地使用权的通知》，“同意将20亩土地，按协议出让方式，签订国有土地使用权合同，出让给你公司，顶账160万元，用于偿还你公司工程款。”同日，霍州市土地管理局与霍州市煤炭工程公司签订土地使用权出让合同，将包括争议土地在内的12299.72平方米的土地出让给霍州市煤炭工程公司。2003年12月30日，霍州市煤炭管理局出具证明，称霍州市煤炭工程公司系挂靠煤炭公司下属单位，煤炭公司未投入任何资金，公司运转资金全部由宋军献个人投资，单位债权债务全与煤炭公司无关。市政府抵顶给煤炭工程公司的土地手续，同意办在宋军献个人名下。2004年10月21日，霍州市政府同意将涉案土地证颁发予宋军献，并颁发了土地使用证。2016年6月13日何增福得知宋军献取得涉案土地的使用权证，以霍州市国土资源局为被告向洪洞县人民法院起诉，请求撤销该证。在洪洞县人民法院审理中，其以被告不适格为由申请撤诉，洪洞县人民法院裁定准予撤诉。2018年1月16日，何增福以霍州市政府为被告提起行政诉讼，请求确认为宋军献颁发土地证的行为无效并撤销该土地证。
本院认为，本案的争议焦点为：1、原告的诉讼请求是否明确；2、何增福是否具有原告资格；3、本案的适格被告是谁；4、何增福起诉是否超过起诉期限；5、本案应当由哪个法院管辖；6、何增福是否无正当理由重复起诉。
第一，关于何增福的诉讼该请求是否明确的问题。何增福起诉状上载明其诉求为确认为第三人颁发的土地证使用权无效，并依法撤销第三人的土地使用证。从其上诉理由可以看出，其对确认无效之诉和请求撤销之诉是两种不同类型的诉讼请求有误解。行政诉讼法第七十条和七十五条分别对适用撤销判决和确认无效判决种类作出规定。行政行为一般违法的情形下适用撤销判决，重大且明显违法的行政行为，则应确认无效。经本院释明，何增福确定其诉讼请求为撤销为宋军献颁发的土地使用证。
第二，关于何增福是否具有原告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”该有利害关系仅限于法律上的利害关系，更进一步说是具有行政法上的权利义务关系。何增福因其建设市场的铝合金工程而获得对霍州市地产开发公司的债权。该债权可以通过民事诉讼途径得以实现。在霍州市地产开发公司不能偿还债务的情况下，当事人协商以土地使用权抵债。但我国土地管理法和城市房地产管理办法对土地的管理有着严格的程序，土地使用权不能因当事人的协商而获得。正如本案，虽然政府同意所谓的“以地抵债”，但经过土地出让程序，只是没有缴纳出让金，而是由国土局出具收据，以欠款代替应当缴纳的土地出让金的方式，从而取得土地使用权。在此程序中，并没有体现出何增福通过法定程序获得土地使用权，其对涉案土地没有法律上的使用权，因而与被诉的土地登记行为没有利害关系，也就不具有原告资格。何增福的权益应当依法通过民事诉讼或者其他途径得以实现。
第三，关于本案的适格被告问题。被诉的土地登记行为由霍州市政府作出，但2016年土地登记的行政职责已经由霍州市国土资源局行使，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，霍州市国土资源局应当是本案的适格被告。
第四，关于何增福是否超过起诉期限的问题。2004年霍州市政府为宋军献颁发了土地使用证，但没有证据证明何增福在2017年6月20日之前知道该颁证行为。依据行政诉讼法第四十六条第二款规定，颁发土地证的行为涉及到不动产权利设定，最长起诉期限为二十年。依据2000年施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的人民法院不予受理。”之规定，何增福于2017年7月13日向洪洞县人民法院起诉、2018年向运城市中级人民法院起诉，没有超过起诉期限。
第五，关于何增福起诉土地登记行为应当由哪个法院管辖的问题。在本案的被告确定为霍州市国土资源局后，案件的管辖问题迎刃而解。依据行政诉讼法第十八条之规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，高级人民法院可以确定人民法院跨行政区域管辖行政案件。山西省高级人民法院批准应由霍州市人民法院管辖的行政案件由洪洞县人民法院审理。
第六，何增福是否重复起诉的问题。何增福向洪洞县人民法院起诉后，以被告不适格为由申请撤诉，洪洞县人民法院审查不严，同意其撤诉。该撤诉行为并非何增福认可行政行为，自愿处分诉权的行为，洪洞县人民法院同意其撤诉，不利于保护其合法权益。故何增福再次向运城市中级人民法院起诉，有正当理由，不属于重复起诉。
综上，原裁定虽然认定何增福不符合起诉条件的理由不当，但因其不具有原告资格，起诉应予驳回的结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 方建霞
审 判 员 刘晓芬
审 判 员 韩广春
二〇一八年六月二十日
法官助理 穆五谋
书 记 员 吴 婷