山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1434号
上诉人（原审原告）赵元淑，女，1963年1月25日出生，汉族，住青岛市市南区。
委托代理人辛余辉，山东海晖律师事务所律师。
委托代理人史雪梅，山东海晖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人韩晶晶，青岛市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人韩文超，青岛市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人青岛市企业托管中心，住所地青岛市市南区彰化路*号邮电养老院内*号楼。
法定代表人王志源，主任。
上诉人赵元淑因诉青岛市人民政府行政复议一案，不服青岛市中级人民法院作出的（2016）鲁02行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼费》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案形成争议如下：被告青岛市人民政府于2015年12月21日作出的青政复驳字[2016]2号《驳回行政复议申请决定书》，内容为:被申请人青岛市企业托管中心既不属于行政机关，也不属于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，被申请人不具有政府信息公开的主体资格，申请人赵元淑要求被申请人履行政府信息公开职责的复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回申请人的行政复议申请。赵元淑不服该行政复议决定，向原审法院提起诉讼。
原审法院经审理查明，原告赵元淑于2015年10月10日向第三人青岛市企业托管中心申请政府信息公开，申请内容为“将原青岛第四棉纺织厂人员中由青岛市企业托管中心初审具有退休教师身份并向审核认定单位组织申报的全部人员信息以书面方式予以公开。”但第三人拒绝予以公开。2015年11月13日原告向青岛市人民政府申请行政复议，青岛市人民政府于2015年12月21日作出了青政复驳[2016]2号《驳回行政复议申请决定书》并于2015年12月30日送达原告。原告赵元淑不服，于2016年1月4日提起本案诉讼。
原审法院认为，《政府信息公开条例》第三十六条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”根据青编字[2011]10号《关于核定青岛市企业托管中心机构编制事宜的批复》，青岛市企业托管中心主要职责为：受市政府委托，负责托管企业遗留下来的人员管理，包括退养人员、协保人员、××号等人员管理；负责托管企业档案、宿舍管理；负责托管企业离退休干部管理；负责对托管企业的资产监管和运营，保障资产安全；负责托管企业改革调整重组；负责托管企业政治思想、党建和群众工作；负责托管企业稳定工作；负责托管企业审计及法律事务工作；市委、市政府交办的其他工作。从以上机构编制文件所设定的职能来看，第三人青岛市企业托管中心并不负有职教幼教退休资格初审申报的行政职能。原告庭审中也自认：“青岛市企业托管中心所行使的档案清理、人员资格初审和待遇申报等组织申报工作并不是其自身固有职能，而是依国资发分配[2011]63号、鲁政办发[2011]46号、青职幼教[2011]1号文件明确具体授权取得行政主体资格的。”但是原告所列举的规范性文件，并非《政府信息公开条例》第三十六条所规定的“法律、法规。”因此，第三人没有制作或者保存原告所申请公开的政府信息的行政职责，也没有法律、法规授权其制作或者保存该信息，因而第三人不具有政府信息公开的主体资格，被告据此驳回原告的复议申请并无不当。
综上，被告作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼主张不能成立，其诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵元淑的诉讼请求。案件受理费人民币50元由原告承担。
上诉人赵元淑上诉称，一、青岛市企业托管中心是法律、法规授权的组织。原审法院认定事实和适用法律错误。1、最高人民法院法释[2000]8《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第20条、第21条规定了把“规章授权”包括在“法律、法规”的授权范围，即规章所授权的组织取得授权的途径主要有两种：一是有关法律法规直接授权；二是由有权机关的合法授权。2、青岛市企业托管中心依法是法律、法规授权的组织。国务院国资委、教育部、财政部、人力资源社会保障部国资发分配[2011]63号文件规定，国有企业职教幼教退休教师待遇问题，具体认定工作由地方政府负责。经山东省人民政府同意，山东省人民政府出台鲁证办发[2011]46号文件规定，按照“谁主管、谁负责”的原则，职教幼教退休教师的现管理单位负责组织申报。青岛市人民政府是国资发分配[2011]63号文件规定了青岛市解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题工作的有权机关，属于法律、法规、规章授权的有权机关。其将企业人事档案管理已移交青岛市企业托管中心，依法授权青岛市企业托管中心进行档案清理、人员资格初审和待遇申报等工作，青岛市企业托管中心依法是由青岛市人民政府授权的负责的申报组织。3、青岛市企业托管中心负有职教幼教退休教师初审申报的行政职能。青编字[2011]10号《关于核定青岛市企业托管中心机构编制事宜的批复》中所设定青岛市企业托管中心的主要职责包括负责市委、市政府交办的其他工作。青岛市企业托管中心是青岛市人民政府组建成立的事业单位。青岛市企业托管中心负有职教幼教退休教师初审申报的行政职能，原审法院认定事实和适用法律错误。青岛市市北教育局在青岛市人民政府审理青政复决字[2015]178号行政复议案件中提交《行政答复书》确认是根据青岛市企业托管中心提报的材料进行审核认定工作。二、青岛市企业托管中心是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位，其依法具有政府信息公开的主体资格。原审法院认定青岛市企业托管中心不具有政府信息公开的主体资格错误。三、被上诉人原审出庭人员不合法，原审判决违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，被上诉人出庭应诉的行政负责人无法出庭，应当说明理由，被上诉人没有提供行政负责人不能出庭应诉的正当理由，其出庭人员不合法。综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律不当，审判程序违法，请求依法撤销原审判决，判令被上诉人青岛市人民政府依法受理上诉人的复议申请。诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人青岛市人民政府答辩称，1、答辩人作出的《驳回行政复议申请书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。上诉人向青岛市企业托管中心提出政府信息公开申请，申请公开原青岛第四棉纺织厂人员被初审具有退休教师身份并组织申报的全部依据信息。青岛市企业托管中心拒收该申请。2015年11月13日，上诉人向答辩人申请行政复议，要求青岛市企业托管中心履行政府信息公开法定职责。答辩人作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。青岛市企业托管中心作出《行政复议答复书》，并提交了相关证据。经审查，答辩人认为根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三十三条第二款、第三十六条规定，青岛市企业托管中心既不属于行政机关，也不属于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。青岛市企业托管中心不具有政府信息公开的主体资格，上诉人要求青岛市企业托管中心履行政府信息公开职责的复议申请不符合受理条件，并作出《驳回行政复议申请决定书》，依法将上述法律文书送达当事人。2、原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求依法驳回上诉，维持原判决。
原审第三人青岛市企业托管中心陈述称，1、原审第三人不具有行政主体资格。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，原审第三人不是行政机关，职能不包含法律、法规、规章授权的行政事务，不具有管理公共事务职能的组织，也不承担社会公共服务的企事业单位，因此，不属于信息公开主体范围。2、原审第三人在解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题中无任何权力和履行行政义务，也未取得任何授权。原审第三人的具体工作仅是根据上级要求，向归属原审第三人管理的所有托管企业转发文件，对该项工作进行布置。原审第三人不参与其中任何工作，无任何权力，也不产生和保存任何上诉人所申请的信息。3、原审第三人的管理职责与托管企业的法人地位是相互独立的关系。原审第三人对托管企业进行管理，该管理仅仅属于宏观管理，即与过去的资产经营公司类似。青岛市人民政府组建托管中心就是资产经营公司要改革，所以将原来隶属资产经营公司管理的关停企业从资产经营公司分离出来，集合到原审第三人管理。原审第三人对托管企业的管理模式仍然与原资产经营公司对企业宏观管理模式一致，即企业是独立的，独自承担职责。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。
本院认为，本案争议焦点为，青岛市企业托管中心是否具有政府信息公开的主体资格以及青岛市人民政府作出的青政复驳字[2016]2号《驳回行政复议申请决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
关于青岛市企业托管中心是否具有涉案政府信息公开的主体资格问题。
青岛市企业托管中心属于青岛市人民政府市直管理的事业单位。根据青岛市人民政府文件规定，青岛市企业托管中心其主要职责为，受青岛市人民政府委托，负责托管企业遗留下来的人员管理，包括退养人员、“协保”人员、××号等人员管理；负责托管企业档案、宿舍管理；负责托管企业离退休干部管理；负责对托管企业的资产监管和运营，保障资产安全；负责托管企业改革调整重组；负责托管企业政治思想、党建和群众工作；负责托管企业稳定工作；负责托管企业审计及法律事务工作；市委、市政府交办的其他工作。根据青岛市企业托管中心以上职责，并不赋予对上诉人所提出的负有职教幼教退休资格初审申报的职责。但根据国资发分配[2011]63号、鲁政办发[2011]46号、青职幼教[2011]1号文件的规定，特别是青岛市人民政府青职幼教[2011]1号文件中工作流程组织申报内容为，“谁主管，谁负责”的原则，职教幼教退休教师的现管理单位要进行人员档案清理、人员资格初审和待遇申报等工作。其中，企业改制后已移交社区管理的，由社区负责组织申报；改制企业未移交的，由企业原主管部门（市直单位或资产经营公司）负责组织申报；企业人事档案管理已移交市企业托管中心的，由市企业托管中心负责组织申报，原企业主管部门配合做好申报工作。上诉人所在的原青岛第四棉纺织厂已经破产，破产企业职工的人事档案根据青岛市人民政府文件规定应当纳入青岛市企业托管中心保管和负责，因此，青岛市企业托管中心有负责保管上诉人人事档案的职责。根据青岛市人民政府青职幼教[2011]1号文件规定，青岛市企业托管中心亦负责上诉人职教幼教退休教师的组织申报工作，具有青岛市人民政府所赋予的对破产企业职工职教幼教退休教师的组织申报工作的管理职能。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”本案中，青岛市企业托管执行负责上诉人的职教幼教退休教师的组织申报工作，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条有关公共企事业单位在提供社会公共服务过程与人民群众利益密切相关的有关组织，其具有向上诉人申请涉诉退休教师身份组织申报信息进行答复的行政主体资格。
关于青岛市人民政府作出的青政复驳字[2016]2号《驳回行政复议申请决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确问题。基于上述分析，在青岛市企业托管中心具有向上诉人申请公开政府信息答复的行政主体资格的情形下，青岛市人民政府以青岛市企业托管中心不具有政府信息公开的主体资格作出青政复驳字[2016]2号《驳回行政复议申请决定书》，驳回上诉人的复议申请，认定事实不清，适用法律不当。原审法院认定青岛市企业托管中心不具有涉案政府信息公开的法定职责，进而驳回上诉人的诉讼请求认定事实不清，适用法律不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销青岛市中级人民法院（2016）鲁02行初10号行政判决；
二、撤销青岛市人民政府作出的青政复驳字[2016]2号《驳回行政复议申请决定书》；
三、责令青岛市人民政府于本判决生效之日起六十日内，对上诉人赵元淑的行政复议申请重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人青岛市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 姚美科
二〇一六年十二月七日
书 记 员 王超群