广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第234号
上诉人（原审被告）：韶关市浈江区人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区韶瑶路*号。
法定代表人：张德清，区长。
委托代理人：彭志红，韶关市浈江区人民政府法制局干部。
委托代理人：潘日鸿，韶关市浈江区林业局干部。
上诉人（原审第三人）：韶关市浈江区花坪镇西牛潭村民委员会合头村民小组。
负责人：李德先，组长。
委托代理人：神宗发，男，住广东省韶关市。
被上诉人（原审原告）：韶关市浈江区花坪镇奎塘村民委员会古圩场村民小组。
负责人：张大元，组长。
委托代理人：张永良，男，住广东省韶关市。
委托代理人：张德富，男，住广东省韶关市。
原告韶关市浈江区花坪镇奎塘村民委员会古圩场村民小组（下称古圩场村小组）诉被告韶关市浈江区人民政府（下称浈江区人民政府）、第三人韶关市浈江区花坪镇西牛潭村民委员会合头村民小组（下称合头村小组）林业行政裁决纠纷一案，广东省韶关市中级人民法院作出（2013）韶中法行初字第75号行政判决。浈江区人民政府、合头村小组不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：原告与第三人争议的“高劈里至牛鼻里山岭地之尾段（湾潭岭）”，位于韶关市浈江区花坪镇西牛潭村民委员会和奎塘村民委员会的交界处，四至：东至乌龟庙埂分水，南至山埂，西至乌龟坑，北至牛鼻里窝上至乌龟庙埂，面积55亩。
原告主张权属的主要权属凭证：1、明朝天启二年的山契；2、张柱古持有的曲林证字第NO.036888号《自留山证》记载的地名“湾潭”，面积50亩，东至庙背，南至山顶，西至山埂，北至大坑底，备考栏上尖下大。该份《自留山证》无填发证时间、无填证人签名、在曲江区档案馆无存档。
第三人主张权属的主要权属凭证：1、1982年1月9日的《裁决书》；2、曲林证字第NO.006623号《山林证》记载的地名“高劈里大坑埂”，东至奎塘大队山下背山倒水为界，南至罗屋队大坑埂为界，西至水库边，北至牛鼻里坑底为界。该份《裁决书》在曲江区档案馆有存档；《山林证》无填发证时间、无填证人签名、在曲江区档案馆无存档。
1982年1月9日，花坪镇人民政府、林业三定工作组、西牛潭水库管理处、县林业三定犁市片工作组、曲江县犁市人民法庭作出《裁决书》，内容有：“花坪镇奎塘大队狮古冲村与西牛潭合头村对于猪麻地；古圩场村与合头村对于湾潭；山下村与谭屋村对于洁坑；李屋村与合头村、谭屋村对于东坑子冲、李子塘冲等山林纠纷。各方对于上列争议地段都没有任何证据，陈述理由各持己见，业经县林业三定犁市片工作组再次召集有关各方干部，代表协商调解无效。工作组询访当地土改、合作化时期的老干部认为：上列争议地段历来是西牛潭合头村、谭屋村经营管理，权属没有争议。根据《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的规定》和县委授予裁决权的精神，为了有利于林业生产的发展，有利于管理，促进团结，特作裁决如下：1、狮古冲村在猪麻地葬祖坟，按照历史习惯，坟不占山，猪麻地山权归合头村所有；2、湾潭以路佛子对面流水坑为界，靠水库归合头村所有，靠乌龟庙归古圩场所有；3、洁坑山权归合头村所有；4、东坑子冲、李子塘冲中间的山倒水为界，倒至右边归谭屋所有，倒至左边归合头所有。为了有利于农业生产，此片山作为双方牧地。参加裁决的单位有：花坪镇委副书记、林业三定工作组长、西牛潭水库管理处主任、县林业三定犁市片工作组。”该《裁决书》在曲江区档案馆有存档。
由于争议地处在原告和第三人的山岭交界处，双方在经营管理时经常产生纠纷。
2008年5月16日，第三人向被告申请解决争议地的权属。2008年6月8日，原告进行了答辩。2009年6月23日、9月14日，被告做了调查。
2008年12月10日，被告作出韶浈府决（2008）3号《行政决定书》，决定争议山归第三人所有。原告不服，向韶关市人民政府申请行政复议。
2009年3月10日，韶关市人民政府作出韶府复决（2009）18号《行政复议决定书》，决定维持被告2008年12月10日作出的韶浈府决（2008）3号《行政决定书》。原告不服，向原审法院提起诉讼。
2009年5月13日，原审法院作出（2009）韶中法行辖字第24号《行政裁定书》，裁定本案移交韶关市武江区人民法院审理。在武江区人民法院审理期间，原告提供了曲林证字第NO.036888号《自留山证》主张争议地权属。
2009年6月19日，被告以原告在武江区人民法院审理期间提供了曲林证字第NO.036888号《自留山证》作为新证据，便作出韶浈府（2009）52号《关于撤销韶浈府决（2008）3号重新处理的通知》。
2013年5月15日，被告重新作出韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》，认为：合头村小组提交的一份曲林证字第NO.006623号《山林证》虽无发证时间、无填证人签名、无存档，存在一定瑕疵，但该证与原曲江县犁市人民法庭在1982年1月9日作出的《裁决书》的第2项裁决内容相符，且该《裁决书》在曲江区档案馆有存档。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第二款的规定：“……下列材料作为处理林权争议的证据：……（七）人民法院对同一林权争议作出的发生法律效力的裁定、判决。……”因此，合头村小组提交的权属证据来源清晰，予以采纳。古圩场村小组提交的涉及到争议地的曲林证字第NO.036888号《自留山证》亦无发证时间、无填证人签名、在曲江区档案馆无存档，存在一定瑕疵。且据古圩场村小组称，该证是依据明朝天启二年的山契填写的。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十五条的规定：“土地改革前有关森林、林木和林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据、证据或者参考依据。”因此，古圩场村小组提交的明朝天启二年的山契是无效的证据，据此填写的《自留山证》同样无效，不予采纳。经组织双方调解无效，按照有利于安定团结、有利于保护、培育和合理利用森林资源和有利于群众的生产生活的原则，根据国家林业部颁发的《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第七条、第九条和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第七条、第十二条、第十五条之规定，裁决：争议地东至乌龟庙埂分水，南至山埂，西至乌龟坑，北至牛鼻里窝上至乌龟庙埂，面积55亩的林地所有权归申请人合头村小组所有（具体如附图）。原告不服，向韶关市人民政府申请行政复议。
2013年9月12日，韶关市人民政府作出韶府复决（2013）50号《行政复议决定书》，决定维持被告2013年5月15日作出的韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》。原告不服，向原审法院提起诉讼，请求：撤销浈江区人民政府作出的韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》。
又查明：2013年12月9日，原审法院到曲江区人民法院、曲江区档案馆对1982年1月9日的《裁决书》进行了核查。经过核查，曲江区人民法院、犁市人民法庭无该《裁决书》的档案资料；曲江区档案馆除1982年1月9日的《裁决书》有存档外，没有其他资料存在。
原审法院认为：被告2013年5月15日作出的韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》不合法。
一、根据《中共广东省委、广东省人民政府关于稳定山权林权落实林业生产责任制的决定》（粤发（1981）34号）：“一、稳定山权林权：原则上要坚持“五个维护”、“五个不准”，即维护生产队所有的集体山林，不准分山毁林；维护“四固定”时和“四固定”后签订的山林合约、协议，不准要回“土改山、祖宗山”；维护现有的国营林场、社队林场，不准分割侵占；维护山林资源，不准乱砍滥伐；维护安定团结，不准挑起封建宗族纠纷。……三、稳定山权林权、落实林业生产责任制的做法：（二）工作步骤：划定山林界限及经营范围。集体山林和自留山划定后，要张榜公布，群众公议，上报公社批准。”《广东省落实山林权办公室、广东省档案局关于认真做好林业“三定”档案材料归档工作的通知》（粤林权办（1983）1号、粤档发（1983）1号）规定：“一、认真做好立卷归档工作，分级管理林业“三定”档案；二、各级档案部门要加强林业“三定”档案材料立卷归档工作的业务指导，力求做到准确（档案所记载的数据、地名、四至等准确）、齐全（应该归档的文件材料齐全）、清楚（表证、协议书、专案等重要材料的书写、刻印要清楚）、整齐（装订成册、符合归档要求），便于查划利用；三、林业“三定”文件材料立卷归档范围：凡是在林业“三定”工作中形成的今后需要查找利用的下列文件材料均应立卷归档，分别由县（市）、公社分级管理。（一）山林所有权证存根；（二）山林所有权清册；（三）社员自留山（植树地段）存根；（四）社员清册……”第三人主张权属的曲林证字第NO.006623号《山林证》记载的地名“高劈里大坑埂”，东至奎塘大队山下背山倒水为界，南至罗屋队大坑埂为界，西至水库边，北至牛鼻里坑底为界，该证无填证发证时间、无填证人签名、在曲江区档案馆无存档，也没有张榜公布、群众公议及上报公社批准的有关材料，因此不能作为本案确定权属的依据。被告认为第三人提供的曲林证字第NO.006623号《山林证》虽无发证时间、无填证人签名、无存档，存在一定瑕疵，但该证与原曲江县犁市人民法庭在1982年1月9日作出的《裁决书》的第2项裁决内容相符，且该《裁决书》在曲江区档案馆有存档，以此认为第三人提交的权属证据来源清晰，予以采纳依据不足。
二、1982年1月9日的《裁决书》，其内容有：“湾潭以路佛子对面流水坑为界，靠水库归合头村所有，靠乌龟庙归古圩场所有。”现争议范围是靠水库的范围还是靠乌龟庙的范围及路佛子对面流水坑的具体位置不明确，被告也未调查清楚。此外，1982年1月9日的《裁决书》，经查，曲江区人民法院无存档，也无相关资料记载，曲江区档案馆除1982年1月9日的《裁决书》有存档外，也没有其他资料存在，原告对该《裁决书》提出异议，认为“第三人于2008年5月16日向政府提交的《要求解决土地权属纠纷的申请书》明确表明自解放以来古圩场村对合头村拥有高劈里和牛鼻里山岭从没有提出过任何争议和权属要求，说明1982年没有发生过纠纷，没有作出裁决”。另外，该《裁决书》无其它档案资料存在，无法体现争议双方的代表、大队代表、犁市人民法庭的代表参与当年的处理，故该《裁决书》是否合法有效，被告未查清。
三、争议地长期以来的经营管理事实不清。
综上所述，被告2013年5月15日作出的韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》部分事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，判决：一、撤销被告2013年5月15日作出的韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》；二、限被告在本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
浈江区人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1、原曲江县犁市人民法庭于1982年1月9日作出的《裁决书》是合法有效的证据。2、合头村小组提交的曲林证字第NO.006623号《山林证》是根据上述《裁决书》中的第2项裁决内容填写的，包括了现争议地，权属来源、四至清晰，属有效凭证。原审法院没有到争议现场勘查而认为我府未调查清楚是错误的。该《山林证》虽存在无存档等瑕疵，但这在花坪镇管辖范围内属普遍现象。3、古圩场村小组没有充分有效的证据证明其对争议地拥有权属，其提交的明朝时期的山契不能作为权属依据，其依据该山契填写的曲林证字第NO.036888号《自留山证》权属来源不合法。4、原审判决依据《中共广东省委、广东省人民政府关于稳定山权林权落实林业生产责任制的决定》以及《广东省落实山林权办公室、广东省档案局关于认真做好林业“三定”档案材料归档工作的通知》，认为合头村小组提交的《山林证》、《裁决书》没有存档，据此否定其效力，进而认定本府作出的韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》不合法是错误的。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持本府作出的韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》。
合头村小组不服一审判决，向本院提起上诉称：1、我组持有的曲林证字第NO.006623号《山林证》是于1981年9月至1982年4月林业三定时期由西牛潭水库管理处、林业三定工作组与所涉山林界至有关联的公社（镇）大队、村共同到现场勘查山岭勘划确定四至界至山，在本辖区张榜公布确认山林权属无争议后，由林业三定工作组填写内容再经西牛潭管理处审核批准后下发的，是合法有效的权属依据。2、1982年1月9日的《裁决书》是合法有效的裁决依据。3、古圩场村小组村民张柱古持有的曲林证字第NO.036888号《自留山证》是自己填写的，属无效的自留山证。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误，显失公正。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》。
被上诉人古圩场村小组答辩称：1、我组凭祖宗留下来的明朝天启二年的山契管理、收益湾潭岭直至80年代林业“三定”时期，我组经村民同意将湾潭岭划给了村民张柱古作自留山用，从未与任何人发生过争议。2、合头村小组提供的曲林证字第NO.006623号《山林证》无填证发证时间、无填证人签名、曲江区档案馆无存档，纯属“四无”证据。3、合头村小组提供的《裁决书》不管是形式上还是内容上都不能作为证据使用。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院根据各方当事人提交的证据材料和庭审质证情况，确认一审判决查明的事实。
另查明，2008年12月10日，浈江区人民政府作出韶浈府决（2008）3号《行政决定书》，认为：古圩场村小组提交的明朝天启二年的山契是无效的证据，不予采纳。古圩场村小组称在争议林地有耕种、砍柴、封山管理、打火线等管理使用事实，因无足够的证据证明，不予采纳。合头村小组所提供的曲林证字第NO.006623号《山林证》加盖有公章，四至清楚，是有效证据，应当予以采纳。决定：位于浈江区花坪镇西牛潭村和奎塘村交界的高劈里、牛鼻里（湾潭岭）共55亩的林木林地所有权归合头村小组所有（四至范围：东至乌龟庙埂，南至山埂，西至乌龟坑，北至牛鼻里窝上至乌龟庙埂）。
浈江区人民政府于2013年1月30日组织争议双方、奎塘村委代表、花坪镇人民政府代表等相关人员到争议山场进行了现场勘查，确定了路佛子对面流水坑的位置。除古圩场村小组外，到场其他人员均签名确认。原审法院在一审诉讼期间并未到争议现场勘查核实。对于争议地，争议双方均无明显的管理使用事实。
本院认为，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》（2006年12月实施）第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。”第十五条规定：“土地改革前有关森林、林木和林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据、证据或者参考依据。”对于争议地，双方均未持有林权证。古圩场村小组提交的明朝天启二年的山契不能作为主张争议地权属的依据。古圩场村小组村民张柱古持有的曲林证字第NO.036888号《自留山证》与合头村小组持有的曲林证字第NO.006623号《山林证》均无填证发证时间、无填证人签名、在曲江区档案馆无存档，故对上述权属材料，本院不予采信。
《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”对于争议地，虽然争议双方均主张其有管理使用的事实，但却未能提供有效证据证明，因此，对双方的主张本院不予支持。
原林业部《林木林地权属争议处理办法》（1996年10月实施）第七条规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：……（四）人民政府作出的林权争议处理决定；……（六）人民法院作出的裁定、判决。”曲江区档案馆出具的1982年1月9日花坪镇人民政府、犁市人民法庭等单位作出的《裁决书》第二项明确：“湾潭以路佛子对面流水坑为界，靠水库归合头村所有，靠乌龟庙归古圩场所有。”浈江区人民政府经实地勘查，确定了《裁决书》关于湾潭的分界线即路佛子对面流水坑的位置，该《裁决书》划归合头村小组的范围包括了现争议地。浈江区人民政府已经查明争议各方均无管理使用事实，虽然采信合头村小组持有的《山林证》不妥，但根据现场勘查情况和各方证据材料，依据《裁决书》将争议地确权给合头村小组事实清楚，处理结果并未违反法律规定，依法予以维持。对路佛子及对面流水坑的位置，浈江区人民政府已经组织争议双方、奎塘村委代表、花坪镇人民政府代表等相关人员到争议山场进行了现场勘查确认，原审法院在未进行实地勘查的情况下，认为浈江区人民政府未调查清楚争议范围是靠水库范围还是靠乌龟庙范围及路佛子对面流水坑不明确，此认定证据不足。另，《裁决书》在曲江区档案馆有存档，在没有其他有效证据足以推翻《裁决书》的情况下，原审法院以曲江区人民法院没有《裁决书》的存档及没有其他档案资料等为由，否认《裁决书》的合法有效性，理据不足，因此，对原判决撤销浈江区人民政府作出的韶浈府行裁（2013）1号《行政裁决书》并责令其重新作出具体行政行为，本院不予支持。
综上，上诉人浈江区人民政府、合头村小组的上诉理由成立，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销韶关市中级人民法院（2013）韶中法行初字第75号行政判决；
二、驳回被上诉人古圩场村小组的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人古圩场村小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年四月三十日
书 记 员 李 捷