湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终45号
上诉人（原审原告）枝江欣欣环宇生物科技有限公司，住所地湖北省枝江市七星台镇董家湾村。
法定代表人李艳山，经理。
被上诉人（原审被告）湖北省农业厅，住所地湖北省武汉市武昌区武珞路519号。
法定代表人戴贵洲，厅长。
委托代理人谢文敏，湖北首义律师事务所律师。
委托代理人陶颖，湖北首义律师事务所律师。
上诉人枝江欣欣环宇生物科技有限公司（以下简称欣欣环宇公司）要求撤销湖北省农业厅行政行为并履行行政补偿责任一案，不服武汉市武昌区人民法院（2015）鄂武昌行初字第00210号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月3日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
2015年9月28日，欣欣环宇公司向湖北省农业厅提出行政补偿申请，要求补偿财产损失5529509.95元。2015年11月17日，湖北省农业厅作出《关于申请行政补偿的函》进行回复，认为注销欣欣环宇公司《动物源性饲料产品生产企业安全卫生合格证》（以下简称《安全卫生合格证》）是合法合规的，对补偿要求不认可，并于同月19日送达。
原审法院经审理查明，湖北省饲料工作办公室是湖北省农业厅内设机构，具有组织拟定饲料业发展规划、政策并组织实施，负责饲料行业行政许可以及协助组织饲料检测和质量监测工作等职责。欣欣环宇公司2010年9月取得湖北省饲料工作办公室颁发的DYS-17(2010)002号《安全卫生合格证》，并于2010年10月11日办理了《企业法人营业执照》，经营范畴为:饲料级混合油生产、销售（凭《安全卫生合格证》经营）。2013年10月24日，枝江市畜牧兽医局向欣欣环宇公司送达告知书，告知其生产的饲料级混合油已不在《饲料原料目录》，立即停止饲料级混合油的生产。2013年10月29日，枝江市畜牧兽医局向宜昌市饲料工作办公室上报枝牧医文（2013）31号《枝江市畜牧兽医局关于注销枝江欣欣环宇生物科技有限公司动物源性饲料产品生产企业安全卫生合格证的请示》文件，逐级请示上级饲料管理部门注销欣欣环宇公司《安全卫生合格证》。2013年11月4日，湖北省农业厅作出《通知》，主要内容为：依据国务院2013年6月1日实施的《饲料和饲料添加剂管理条例》以及农业部第1773号《饲料原料目录》的相关规定，决定注销了包括欣欣环宇公司在内的湖北省五家饲料级混合油生产企业的《安全卫生合格证》。2015年9月28日，欣欣环宇公司向湖北省农业厅提出行政补偿申请，认为湖北省农业厅注销饲料级混合油企业生产许可证即为撤回欣欣环宇公司的《安全卫生合格证》，根据《行政许可法》第八条第二款的规定，应对欣欣环宇公司予以补偿，要求湖北省农业厅补偿财产损失5529509.95元。2015年11月17日，湖北省农业厅作出《关于申请行政补偿的函》对欣欣环宇公司申请行政补偿事宜进行回复，认为湖北省农业厅依据《行政许可法》第七十条第六款以及《饲料和饲料添加剂生产许可管理办法》第四章第十八条第五款的规定注销欣欣环宇公司《安全卫生合格证》是合法合规的，对欣欣环宇公司提出的补偿要求不予认可，并于2015年11月19日向欣欣环宇公司送达该函。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此，欣欣环宇公司对湖北省农业厅作出的不予补偿决定不服，可以依法提起行政补偿诉讼。本案争议的焦点问题是：1、《安全卫生合格证》的性质；2、湖北省农业厅注销欣欣环宇公司《安全卫生合格证》是否应予补偿。
1、《安全卫生合格证》的性质。2010年9月欣欣环宇公司取得湖北省饲料工业办公室颁发的《安全卫生合格证》，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》（中华人民共和国国务院令第609号）第十五条以及《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》（中华人民共和国农业部令第40号）第四条的规定，省级人民政府饲料管理部门核发的动物源性饲料产品生产企业生产许可证即为《动物源性饲料产品生产企业安全卫生合格证》。湖北省农业厅作出《通知》注销欣欣环宇公司的《安全卫生合格证》即为注销了原告的生产许可证。
2、湖北省农业厅注销欣欣环宇公司《安全卫生合格证》是否应予补偿。行政许可法第七十条规定“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”，由此可见注销行政许可是从形式上履行消灭行政许可的手续，并不导致行政补偿的法律后果，行政许可被撤回是办理行政许可注销手续的前提条件之一。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，撤回已生效的行政许可直接导致行政许可法律关系消灭，将会导致行政补偿的法律后果。结合本案，确认湖北省农业厅依法撤回已经生效的行政许可是欣欣环宇公司获得补偿的前提条件。本案欣欣环宇公司表示对湖北省农业厅注销行政许可的《通知》无异议，但从法庭调查情况来看，欣欣环宇公司对于注销生产许可证的结果没有争议，但认为注销的原因符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，属于《中华人民共和国行政许可法》第七十条第四项规定的撤回行政许可的情形。由此可见，欣欣环宇公司实质上是对湖北省农业厅作出的注销行政许可适用法律存在争议，但其对此并未主张权利。因湖北省农业厅并未作出撤回行政许可的行政行为，即欣欣环宇公司请求补偿的前提条件不成立，湖北省农业厅作出拒绝补偿的决定符合法律规定，欣欣环宇公司因湖北省农业厅注销其生产许可证提起行政补偿诉讼请求没有法律依据，不予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告枝江欣欣环宇生物科技有限公司诉讼请求。
上诉人欣欣环宇公司不服原审判决向本院提起上诉称：一、一审法院认定被上诉人湖北省农业厅《关于注销饲料级混合油企业生产许可证的通知》(以下简称《通知》)性质错误，该《通知》实为撤回、或者说至少包含撤回2010年9月被上诉人湖北省农业厅颁发给上诉人的DYS-17(2010)002号《动物源性饲料产品生产企业安全卫生合格证》(以下简称《合格证》)的行为。一项行政法律行为的性质，不能仅看其名称，更要看其依据的条件、表述的意思、发生的效果及历史发展过程来确定。从《通知》的依据看，该《通知》应为撤回《合格证》的行为，或者说至少包含有撤回《合格证》的行为。被上诉人湖北省农业厅《通知》所依据的是农业部发布了《饲料原料目录》中，将颁发给上诉人生产饲料级混合油的行政许可排除在外，即上诉人取得的《合格证》所依据的规章发生了变化。该依据为行政许可撤回的情形之一，故该《通知》应为撤回行政许可性质的行政行为。从《通知》的后果看，该《通知》应为撤回《合格证》的行为。行政许可的注销并不对行政相对人的权利义务产生影响，只是从形式上履行手续，只要特定客观事实的出现，无论是否注销，其行政法律关系均消灭。而行政许可的撤回，则直接对行政相对人的权利义务产生影响，被上诉人的《通知》导致上诉人原享有的生产饲料级混合油的权利丧失，故《通知》应为撤回行政许可性质的行政行为。从《通知》的真实意思看，被上诉人是通过《通知》要求上诉人不得再从事饲料级混合油的生产。该《通知》第二段明确规定，继续生产饲料级混合油即为违法行为，即禁止上诉人从事饲料级混合油的生产，而注销行政许可的行为是不能产生该后果的。故《通知》应为撤回原行政许可性质的行政行为。从被上诉人发出《通知》时的理论及实践看，行政许可的撒回是可以在行政许可注销中一同对外表示的，因被上诉人并未单独作出行政许可撤回的行为，故该名为行政许可注销中应包含有行政许可的撤回行为。二、一审法院认定上诉人提供的证据不足以证明其《合格证》被撤回后的损失错误，上诉人提供的证据足以证明其损失。上诉人提供了取得《合格证》后投入固定资产及有关费用的证据。因上诉人取得《合格证》至该许可被撤回时间短、上诉人所处地理位置偏僻、行业特殊等所有投入全部损失。上诉人取得《合格证》至被上诉人发布《通知》撤回行政许可，只有三年时间，该三年上诉人基本处于筹备阶段，尚未进入正常生产的段状态，有些设备尚未投入生产，即因被上诉人撤回《合格证》而废弃上诉人所处的地理位置是偏僻的乡村，现因被上诉人撤回《合格证》导致全部投入闲置，且无法处置变现。上诉人投资行业特殊，投入的设备无法再利用，又因其投入的设备主要为钢铁制品，由于钢铁价格下跌，变卖钢铁尚不足以支付拆除费用。被上诉人认为上诉人投入尚未全部损失，应由被上诉人提供证据予以证实，对此被上诉人并未提供证据证实，亦应认定上诉人提供的证据足以证明其损失。综上，一审法院认定事实错误，导致裁判错误，特提出上诉，诉请1、撤销湖北省农业厅作出的《关于申请行政补偿的函》；2、责令湖北省农业厅履行行政补偿职责，给予上诉人经济补偿5150509.95元。
被上诉人湖北省农业厅辩称，被上诉人注销上诉人的《动物源性饲料产品企业安全合格证》是一种行政许可的注销行为，而不是行政许可的撤回，被上诉人无需承担补偿责任。一审法院的判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，湖北省农业厅作出《通知》注销欣欣环宇公司的《安全卫生合格证》的行政行为，原审法院查明欣欣环宇公司对此并无异议。本案中，湖北省农业厅已告知欣欣环宇公司，其依据《行政许可法》第七十条第六款等规定注销欣欣环宇公司《安全卫生合格证》。欣欣环宇公司则认为该注销行为符合《中华人民共和国行政许可法》第八条关于“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，属于《中华人民共和国行政许可法》第七十条第四项规定的，即行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的情形，而应由湖北省农业厅依法给予补偿。但欣欣环宇公司的上述主张没有事实和法律依据，本院依法不能支持。湖北省农业厅没有对欣欣环宇公司作出撤回行政许可的行政行为，欣欣环宇公司要求给予补偿的理由不成立。欣欣环宇公司的其他上诉理由亦不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人枝江欣欣环宇生物科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 余汉平
审判员 刘 忠
审判员 朱金梅
二〇一七年三月二十四日
书记员 张笑弥