山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁06行终121号
上诉人（原审原告）烟台市文盛物流有限公司。住所地龙口市西城区兴隆庄村。统一社会信用代码91370681056221689F。
法定代表人姜增梁，执行董事。
委托代理人徐志刚，北京市华堂（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙口市环境保护局。住所地龙口市港城大道****号。
法定代表人王信毅，局长。
委托代理人孙信东，该局法律顾问。
委托代理人宋作新，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）龙口市人民政府。住所地龙口市港城大道****号。
法定代表人吕波，市长。
委托代理人孙信东，龙口市人民政府法制办公室副主任。
烟台市文盛物流有限公司（以下简称文盛物流）因与龙口市环境保护局（以下简称龙口环保局）、龙口市人民政府（以下简称龙口市政府）行政处罚及复议决定一案，文盛物流不服山东省龙口市人民法院于2018年4月20日作出的（2017）鲁0681行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对各方当事人进行了开庭调查，调查期间，被上诉人龙口环保局副局长范伟出庭。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成如下：被上诉人龙口环保局于2017年8月18日作出龙环罚字[2017]第342号行政处罚决定书，认定上诉人文盛物流擅自变更固体废物指定运输填埋地点，将承接运输的煤灰渣倾倒、堆放、填埋至未采取“三防”措施的龙福油页岩北侧海滩，造成环境污染，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第（七）项和第（八）项的规定，对上诉人作出罚款人民币50000元的行政处罚决定。文盛物流对此不服，向被上诉人龙口市政府申请复议。被上诉人龙口市政府于2017年11月24日作出龙政复决字（2017）第41号行政复议决定，决定维持被上诉人龙口环保局作出的处罚决定。文盛物流对此不服，诉至原审法院。
原审法院审理查明,根据群众举报，龙口环保局于2017年8月17日立案，经调查询问、现场检查，调取了龙口矿业集团热电有限公司灰渣搬倒运输合同及变更纪要等证据，形成调查终结报告，于当日作出责令改正违法行为通知书、行政处罚听证告知书，于次日送达上诉人。2017年8月18日作出行政处罚决定书，认定上诉人文盛物流存在以下环境违法行为：上诉人作为固体废物承接运输方，擅自变更指定运输填埋地点，将承接运输的灰渣倾倒、堆放、填埋至未采取“三防”措施的龙福油页岩北侧海滩，造成环境污染。并依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第（七）项和第（八）项的规定，决定对上诉人罚款50000元。上诉人不服，于2017年9月27日向龙口市政府提起行政复议申请，龙口市政府于当日向龙口环保局送达了复议申请书副本和行政复议答复通知书。2017年9月30日龙口环保局递交了行政复议答复书和相关案卷材料。龙口市政府对双方提供的材料进行了细致全面的审查，经集体讨论研究，认为龙口市政府作出的处罚决定书，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，于2017年11月24日作出复议决定，维持龙口环保局作出的处罚决定并于2017年11月28日送达给上诉人。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”之规定，对龙口环保局作出处罚决定的合法性以及龙口市政府作出复议决定的合法性应一并进行审查。双方对上诉人的诉讼主体资格、起诉期限以及二被上诉人主体资格、职权范围、处罚程序、复议程序的合法性均无异议，经审查符合相关法律规定，依法予以确认。双方争议的问题，上诉人认为两被上诉人作出的具体行政行为认定违法主体和适用法律错误，庭审中双方充分发表了自己的意见。上诉人主张实际违法行为人是解云铁而非上诉人，对此上诉人提交了结算单、银行交易对账回单等证据，根据庭审调查，上诉人提交的证据不足以证明其主张，不能改变上诉人作为固体废物运输人的法律地位，不能改变上诉人作为行政相对人的法律地位，因此对其主张不予采纳。龙口环保局在作出处罚前履行了法定的调查、现场勘查、责令改正、听证告知等法定程序，认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予确认。对于适用法律方面，上诉人主张应适用原国家环境保护总局环函[2003]149号《关于委托他人运输固体废物过程中丢弃废物行为法律适用的复函》，经审查，龙口环保局以修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》作出处罚，适用法律正确，应予确认。龙口市政府经复议，作出维持龙口环保局处罚决定的复议决定，应予确认。综上，原审法院认为文盛物流起诉要求撤销被诉行政处罚决定及复议决定的诉讼请求证据不足，理由不当。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定作出判决：驳回烟台市文盛物流有限公司的诉讼请求。
文盛物流提起上诉，以原审判决认定事实及适用法律错误为由请求原审判决和被诉龙环罚字[2017]第342号行政处罚决定及龙政复决字（2017）第41号行政复议决定。事实和理由：一是原审认定上诉人是环境污染的违法主体错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”被上诉人龙口环保局在对上诉人法定代表人姜增梁制作询问笔录时，姜增梁明确声明解云铁是固体废物的实际承运人，而且被上诉人在原审庭审时也表示听说龙口市公安局准备对解云铁立案侦查的事实，并认为对解云铁涉嫌犯罪行为不应降格给予行政处罚。如果仅凭合同、发票等表象来认定事实，那么在中国就不存在出借资质、挂靠经营、代开发票等商业活动现象。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”上诉人提交的结算单、银行对账回单等证据，足以证明被上诉人龙口环保局在执法过程中并没有“全面、客观”地调查收集证据，程序违法，原审法院认为上诉人证据不足，也不能免除被上诉人的举证责任。二是原审判决不予采纳2003年5月23日原国家环境保护总局给青岛市环境保护局的《关于委托他人运输固体废物过程中丢弃废物行为法律适用的复函》（环函[2003]149号），不能正确理解《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》相关规定，适用法律错误。虽然环函[2003]149号生效后，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》先后于2004年、2013年、2015年、2016年作出修订、修正，但国家环境保护部至今没有作出决定或公告废止这份规范性文件。被上诉人依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第（七）项“未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的”，第（八）项“在运输过程中沿途丢弃、遗撒工业固体废物的”作为处罚法律依据，均不符合解云铁擅自变更指定运输填埋地点的违法情形。依照环函[2003]149号的规定，上诉人也不应当承担行政法律责任。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，被上诉人作出具体行政行为认定违法主体和适用法律错误，均应予以撤销，请求依法纠正。
龙口环保局及龙口市政府均辩称要求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。文盛物流上诉期间未提交新证据，本院经审理查明的事实与原审判决认定事实一致，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。经审理，本院确认本案争议焦点为：一是被诉行政处罚决定认定的违法主体是否正确，适用法律是否正确；二是行政复议决定程序是否合法。
本院认为：
关于被诉行政处罚决定认定的违法主体是否正确问题。上诉人文盛物流作为乙方与作为甲方的龙口矿业集团热电有限公司签订了《灰渣搬倒运输合同》，约定由上诉人对龙口矿业集团热电有限公司需要外排的灰渣运输至龙口矿业集团指定的位置，同时约定由龙口矿业集团热电有限公司将运费付至上诉人账户，根据该合同约定，上诉人是运输合同的相对方，应当严格按照该运输合同约定的条款履行自己的合同义务。但上诉人作为运输合同约定的固体废物承接运输方，擅自变更指定运输填埋地点，将承接运输的灰渣倾倒、堆放、填埋至未采取“三防”措施的龙福油页岩北侧海滩，造成环境污染，被上诉人龙口环保局根据群众举报经调查核实依法对上诉人作出处罚并无不当。上诉人认为实际违法行为人应该是案外人解云铁而非上诉人，是案外人解云铁借用其执照进行的固体废物运输，对此上诉人仅提交了有姜延凤签字的结算单、银行交易对账回单等证据，并不足以证明其主张借用执照的事实，即使上诉人关于案外人解云铁借用执照的主张成立，上诉人与案外人解云铁之间的关系，亦不能改变上诉人作为运输合同约定的运输人即行政相对人的法律地位，不能以此为由对抗相关部门相应的行政管理。上诉人因行政处罚而实际造成的损失可以依法另行向相关案外人主张。综上，原审法院对上诉人系违法主体的认定并无不当。
关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确问题。上诉人上诉主张被上诉人没有适用2003年5月23日原国家环境保护总局给青岛市环境保护局的《关于委托他人运输固体废物过程中丢弃废物行为法律适用的复函》（环函[2003]149号）而适用了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第（七）、（八）项的规定进行处罚属于适用法律错误，其理由是该复函至今并没有被废止。虽然环函[2003]149号复函明确答复产生固体废物的单位应当依法负责废物的运输以及运输过程中的污染防治、且委托运输过程中发生的废物丢弃行为依法应由废物产生单位承担法律责任，但经过多次修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条明确规定，国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则，产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。同时，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十六条规定：产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染；第十七条规定：收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。从上面规定可以看出，国家立法明确规定固体废物污染防治实行的是谁污染谁负责的原则，特别是该法对于产生固体废物的单位和个人同收集、贮存、运输、利用和处置固体废物的单位和个人的法律责任进行了并列规定，并明确禁止任何单位或者个人违法倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。立法的本意是谁污染谁负责，固体废物造成的污染不再局限也不可能局限于仅仅由产生固体废物的单位或个人负责。随着社会的发展，生态环境保护已经成为社会可持续发展的重要因素，防治污染、保护环境，人人有责。在固体废物污染防治方面，固体废物产生、利用、处置的每个环节即产生固体废物的单位和个人以及从事收集、贮存、运输、利用和处置固体废物的单位和个人都应承担着不得造成固体废物污染的法律义务，否则即应当承担相应的法律责任。上诉人作为固体废物的运输和处置单位，未经甲方同意和相关部门批准擅自变更指定运输填埋地点，将承接运输的灰渣倾倒、堆放、填埋至未采取“三防”措施的龙福油页岩北侧海滩，造成环境污染，违反了中华人民共和国固体废物污染环境防治法》相关规定，理应受到行政处罚。至于涉案固体废物的生产者以及上诉人所主张的涉案固体废物具体运输人是否受到相应的行政处罚与本案无关。《关于委托他人运输固体废物过程中丢弃废物行为法律适用的复函》（环函[2003]149号）是2003年由原国家环境保护总局答复青岛市环境保护局的函，在效力上远远低于2016年新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，在内容上更不能同修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》内容相冲突。被上诉人龙口环保局适用该法对上诉人作出行政处罚于法有据，并无不当。上诉人的上诉主张，本院不予采信。
关于行政复议决定程序是否合法问题。被上诉人龙口环保局作出被诉行政处罚决定后，上诉人不服，于2017年9月27日向龙口市政府提起行政复议申请，龙口市政府于当日向龙口环保局送达了复议申请书副本和行政复议答复通知书；2017年9月30日龙口环保局递交了行政复议答复书和相关案卷材料；龙口市政府对双方提供的材料进行了细致全面的审查，经集体讨论研究，认为龙口市政府作出的处罚决定书，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，于2017年11月24日作出复议决定，维持龙口环保局作出的处罚决定并于2017年11月28日送达给上诉人，被诉复议决定的程序合法，原审期间，上诉人对于被上诉人龙口市政府作出复议决定的程序亦无异议，本院予以确认。
综上，本案被诉行政处罚决定及复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。文盛物流的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人烟台市文盛物流有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 马贞增
审判员 吴继辉
审判员 纪晓静
二〇一八年八月三日
书记员 高祎轩