重庆市石柱土家族自治县人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝0240行初7号
原告：王朝龙农村承包经营户。
诉讼代表人：王朝龙，男，汉族，1950年4月1日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
委托诉讼代理人：周志明，重庆律缘律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈江碧，重庆律缘律师事务所律师。
被告：石柱土家族自治县鱼池镇人民政府，住所地重庆市石柱土家族自治县鱼池镇鱼池村街上组渝丰街66号，统一社会信用代码11500240711643942Y。
法定代表人：付光福，该镇镇长。
行政机关出庭负责人：朱海，男，该镇副镇长。
委托诉讼代理人：游长江，重庆舒义律师事务所律师。
被告：崔琼农村承包经营户。
诉讼代表人：崔琼，女，土家族，1962年6月18日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
原告王朝龙农村承包经营户（以下简称王朝龙户）诉被告石柱土家族自治县鱼池镇人民政府（以下简称鱼池镇政府）、崔琼农村承包经营户（以下简称崔琼户）确认协议无效一案，本院于2018年1月29日立案后，依法向二被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票等，向被告鱼池镇政府发出告知行政机关负责人出庭应诉的《行政诉讼当事人权利义务须知》《行政机关负责人应诉告知书》《行政机关负责人出庭通知书》，依法适用简易程序于2018年2月27日公开开庭进行了审理。原告王朝龙户诉讼代表人王朝龙、委托诉讼代理人周志明、陈江碧，鱼池镇政府行政机关出庭负责人朱海、委托诉讼代理人游长江，崔琼户诉讼代表人崔琼，均到庭参加了诉讼。因涉及其他案件的审理，本院依法转为普通程序于2018年5月9日第二次公开开庭进行审理。原告王朝龙户诉讼代表人王朝龙、委托诉讼代理人周志明，鱼池镇政府行政机关出庭负责人朱海、委托诉讼代理人游长江，崔琼户诉讼代表人崔琼，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
鱼池镇政府与崔琼户于2015年9月26日签订《退耕还林合同书》（合同编号080802046）。合同约定将石柱土家族自治县（以下简称石柱县）X处耕地退耕还林。
原告向本院提出诉讼请求：请求人民依法确认二被告签订的《退耕还林合同书》（合同编号号080802046）无效；本案诉讼费由被告承担。事实及理由：原告系石柱县X组村民，2009年承包了该组小地名南干犏的林地，四至界线为，东：硬梁大冲为界；南：徐廷生界石；西：地边；北：徐国秋界石。林权证号为X号。2017年农历2月，由徐国义转交原告一份《退耕还林合同书》，原告莫名得到一份《退耕还林合同书》，到“南干犏”林地一看究竟，才得知自己的林地被谭定千等人于2016年农历2-3月份（正值植树的季节）砍毁，遂找村民委员会解决，因涉及到鱼池镇政府与崔琼户签订有《退耕还林合同书》而无法解决，石柱县X镇X村民委员会于2017年9月9日移交鱼池镇政府解决。后原告多次找鱼池镇政府解决，鱼池镇政府均不解决。综上，原本属于原告承包的林地，被谭定千私自砍毁后，又以崔琼户的名义与被告鱼池镇政府签订《退耕还林合同书》，这种毁林后再退耕还林的行为不符合《退耕还林条例》的相关规定，退耕还林是为了保持水土不流失，改善土质，提高生态平衡。二被告签订《退耕还林合同书》，其目的是为了骗取退耕还林款，具有非法性，同时侵犯了原告的林地承包经营权。
原告向本院提交以下证据：1.《退耕还林合同书》（合同编号080802046），证明被告签订退耕还林合同系毁林后再退耕还林，损害了国家利益及原告的林地承包经营权；2.X号林权证复印件，证明原告于2009年承包该组小地名南干犏的林地，四至界线为，东：硬梁大冲为界，南：徐廷生界石，西：地边（挨徐国秋、谭顺安等承包地边），北：徐国秋界石；3.林地纠纷调解，证明涉案纠纷村委会无法解决，于2017年9月9日上报鱼池镇政府解决的事实；4.张仁焕、张顺池、马培槐的证实及公民身份证复印件，证明1982年分土地、山林时，本组的决议是地（此处的“地”是指土地未下放到户时的开荒地，土地承包时也未上承包证的土地）随山林，印证鱼池镇政府与崔琼户签订的《退耕还林合同书》所对应的林地属原告；5.现场图两张，证明原告位于南干犏的林地被人砍毁后再退耕还林的情况，行为严重违法；6.介绍信。
鱼池镇政府辩称，一、原告述称毁林后实施退耕还林不属实。2014年计划对南干犏退耕还林，2016年春季组织实施，石柱县林业局供苗，鱼池镇政府发动群众自己栽植、管护。规划面积为13.3亩，验收合格面积9.2亩，共涉及14户。当地群众对退耕还林积极性相当高，愿意将杂草及灌木割除栽植经济林木，同时享受退耕还林补助政策。在实施过程中并没有砍伐林地或幼林地上的树木。王朝龙户林地是挨南干犏退耕还林地块，经调查群众证实，历史以来就是耕地；二、鱼池镇X组组长谭定千领取崔琼户的退耕还林补助资金属实。退耕还林行为是谭定千去实施的，因此退耕还林补助资金由谭定千领取；三、原告述称谭定千骗取退耕还林补助资金不属实。南干犏实施的退耕还林由林业局派技术人员，按照新一轮退耕还林的要求，实地规划指界，农户按照规划地块进行栽植，石柱县林业局验收合格后，分户丈量、分摊到户，兑现到户的；四、南干犏退耕还林保存质量较差的问题基本属实。南干犏是2016年春季栽植，同年6月进行验收，达到了合格标准。随后由于高温伏旱，导致部分苗木死亡。2017年12月13日，鱼池镇政府召集当地村组干部全面进行补植，保证二次验收达标；五、鱼池镇政府认为该案的处理有一定问题，解除了《退耕还林合同书》，《解除合同通知书》已送达给崔琼户。
鱼池镇政府向本院提交以下证据、依据：1.《关于鱼池镇山娇村友合组王朝龙反映南干犏毁林后实施退耕还林调查情况的函》（石鱼府函﹝2017﹞196号）；2.退耕还林协议；3.鱼池镇新一轮退耕还林表；4.﹝2018﹞第3号《解除合同告知书》、﹝2018﹞第3号《解除合同通知书》及送达情况；5.石柱府办发﹝2015﹞57号《石柱县人民政府办公室关于新一轮退耕还林的实施意见》（以下简称《石柱县退耕还林实施意见》）。
崔琼户辩称，退耕还林地是分山以前开挖的，政府没有错。40年来原告都没出提出，现在才提出，大家都知道是崔琼户的。
崔琼户未提交证据。
经庭审质证，鱼池镇政府对原告证据的质证意见：对证据1，《退耕还林合同书》与本府提供的内容完全一样，这个是缩印，是真实的。谭定千并不是代表农户同政府签订合同；证据2，对林权证无异议，南干犏面积0.3亩，原告自己签的是0.6亩，原告的土地被他人退耕还林不属实；证据3，纠纷调解属实，但最终没有调解成功，与本案没有关联性；对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，证据的形式不合法；证据5，照片很模糊，看不清楚，不能证明什么问题；对证据6的真实性、关联性、合法性有异议，原告诉状上面写的是2017年2月份由徐国义转交退耕还林合同书，鱼池镇政府只承认诉状上的时间。
崔琼户对原告证据1、3没有意见；对证据2有异议，地是自己的，林地是原告的；证据4不属实；证据5，没有砍树；对证据6不清楚。
原告对鱼池镇政府证据的质证意见：对证据1的真实性无异议，但不是行政诉讼法规定的证据种类。没有任何附件材料印证，是事后作出的书面说明，不能作为证据；证据2不具备真实性，没有协议当事人签字，是一个人写的，不是王朝龙签的；证据3,表格是行政机关自己制作的，表格不全，林业局有原始表；对证据4本身没有意见；对证据5无意见。
崔琼户对鱼池镇政府证据1-4无异议，证据4是收到的，有意见；对证据5无意见。
根据双方当事人的质证意见及本院审查，本院对上述证据作如下认证：
原告证据：对证据1的真实性、关联性予以认定，是否合法在本院认为部分阐述；对证据2、3予以认定；证据4，对开荒地如何处理不是以个人的观点为准，且证人的证实无法说明其真实性，对其证据本院不予认定；对证据5的真实性难以确认，不予认定；对证据6的真实性、关联性予以认定，但没有查询情况无法证明是否查询，难以达到原告的证明目的。
鱼池镇政府证据：对证据1的真实性、关联性予以认定，该函仅证明退耕还林合同签订后向石柱县林业局的调查反馈意见；证据2，该协议没有形成时间，无法说明是在协议签订前形成，不能作为认定行政行为合法的依据；证据3系鱼池镇政府制作的表格，不能证明退耕还林合同的合法性；证据4仅证明鱼池镇政府作出解除退耕还林合同的事实；对证据5予以认定。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，根据当事人的质证意见及本院对证据的认证，本院认定事实如下：2009年3月25日王朝龙户取得X号林权证，林地位于石柱县X镇X组，小地名南干犏，面积0.3亩，四至界限东：硬梁大冲为界；南：徐廷生界石；西：地边；北：徐国秋界石。2015年5月21日《石柱县退耕还林实施意见》第三条第（二）项第二点规定石柱县人民政府委托各乡镇人民政府签订退耕还林合同。2015年9月26日，石柱县鱼池镇政府（甲方）与X组崔琼户主（乙方）签订《退耕还林合同书》（合同编号080802046），约定：乙方自愿将位于X镇X组南干犏（小地名），耕地面积0.5亩实施退耕还林。退耕还林补偿款由X镇X组长谭定千领取。王朝龙得知后，认为退耕还林所涉土地属于原告而要求X村委会处理。因双方对分山以前开垦的增种地（开荒地）的使用存在分歧，山娇村委会调解不成功。2017年12月15日鱼池镇政府对王朝龙反映南干犏毁林后实施退耕还林的问题向石柱县林业局反馈，认为毁林后实施退耕还林及谭定千等人骗取退耕还林资金不属实。本案在审理过程中，鱼池镇政府认为签订的《退耕还林合同书》未按法定程序签订，为依法保护各方当事人的合法权益，于2018年3月23日作出﹝2018﹞第3号《解除合同告知书》，2018年4月10日作出﹝2018﹞第3号《解除合同通知书》，并送达给崔琼户。崔琼在庭审中陈述所涉的小地名南干犏的退耕还林地是增种地（开荒地）。鱼池镇政府认为所涉退耕还林地没有上土地承包证，权属确认要村民小组讨论确定。在庭审过程中，本院向原告释明，如果《退耕还林合同书》无效的情形不成立，是否变更诉讼请求为撤销《退耕还林合同书》或确认其违法，原告当庭同意。
本院认为，一、当事人诉讼主体资格问题。一是原告的主体资格。王朝龙户认为自己承包的位于石柱县X镇X组南干犏的林地被人砍毁，鱼池镇政府与崔琼户签订的《退耕还林合同书》侵犯了自己的林地承包经营权而提起诉讼。本案所涉合同上约定的退耕还林地在南干犏，崔琼户陈述该地属开荒地。鱼池镇政府及崔琼户均未提供证据证明所涉退耕还林地属崔琼户合法使用的依据。原告提供的林权证记载的林地是南干犏，林权证是其合法使用凭证，故，王朝龙户与本案所涉退耕还林合同具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款的规定，王朝龙户具有原告诉讼主体资格。二是鱼池镇政府是否为本案适格的被告。因《退耕还林合同书》签订于2015年9月26日，应适用当时的《退耕还林条例》，即中华人民共和国国务院令第367号。《退耕还林条例》第二十四条第一款规定，“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。”该条规定乡级人民政府经县级人民政府的委托，可以与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同，由此可见，乡级人民政府可以以自己的名义签订退耕还林合同。原告主张的《退耕还林合同书》已由鱼池镇政府签订，故，鱼池镇政府是本案适格的被告。三是崔琼户的诉讼地位问题。崔琼户是签订《退耕还林合同书》的相对方，根据《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第三十条第一款的规定，崔琼户应作为本案的第三人参加诉讼，原告虽将其列为被告但并不影响本案的审理。
二、被告鱼池镇政府辩称原告起诉超过法定起诉期限的问题。首先，原告请求的是确认《退耕还林合同书》无效，从行政诉讼法解释第九十六条第二款、第一百六十二条的规定理解，请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制。故，被告鱼池镇政府的辩称理由不成立。其次，如无效不成立，应当撤销或确认违法，是否超过法定起诉期限的问题。本案属行政协议类案件，所涉合同在2015年9月26日签订，原告主张是2017年11月份到鱼池镇政府查询才得知签订合同的事实，而鱼池镇政府认可原告在诉状中陈述的2017年农历2月份知道该合同。因原告无充分的证据证明是2017年11月份知道的，故应以鱼池镇政府认可的时间作为原告知道合同内容的时间。因《退耕还林合同书》未告知起诉期限，根据行政诉讼法解释第六十四条第一款的规定，原告在2018年1月29日提起诉讼，未超过从知道或应当知道行政行为内容之日起最长一年的起诉期限。
三、被告鱼池镇政府与崔琼户于2015年9月26日签订的《退耕还林合同书》是否无效，如无效不成立，是否撤销或确认违法。第一，行政诉讼法第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《石柱县退耕还林实施意见》第三条第（二）项第二点明确规定了石柱县人民政府委托各乡镇人民政府签订退耕还林合同。根据《退耕还林条例》第二十四条第一款的规定，经县级人民政府委托的乡级人民政府可以直接与退耕还林农户签订退耕还林合同。《退耕还林条例》已明确规定由受委托方签订，鱼池镇政府作为受委托方直接与退耕农户签订退耕还林合同，所以，鱼池镇政府具有签订退耕还林合同行政主体资格。原告主张毁林后又退耕林还的行为不符合《退耕还林条例》的相关规定及签订退耕还林是为了骗取退耕还林补偿款。经本院对各方当事人提供的证据进行审查，均难以证明该事实，故，本院对原告主张的该事实不予认定。本案所涉退耕还林经实施、验收，并已实际支付了退耕还林补偿款，退耕还林已完成。综上以上分析，本案所涉退耕还林合同不具有行政诉讼法第七十五条规定的无效情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，因此，原告请求确认《退耕还林合同书》无效的理由不充分，本院不予支持；第二，本案合同中崔琼户所涉的退耕还林地，地处X组小地名南干犏，原告的林权证已载明在南干犏有林地。鱼池镇政府及崔琼户也未提供所涉退耕还林地属崔琼户合法使用的依据，同时鱼池镇政府认为所涉退耕还林地没有上承包证，应由村民小组讨论确定，但在此情况下，鱼池镇政府就此与崔琼户签订退耕还林合同，实施退耕还林，根据《退耕还林条例》第二十四条第一款的规定，鱼池镇政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同，鱼池镇政府在签订合同时未查明该事实，属事实不清。根据行政诉讼法第七十条第一项的规定，行政行为应予撤销；第三，我国实行退耕还林工程是改善生态环境，拓展生存空间，加快推进生态文明建设。本案所涉退耕还林已成事实，如果撤销将对已实施的退耕还林造成损害。同时，鱼池镇政府认为自己的行为存在问题，已作出解除退耕还林合同的通知，但原告仍要求对本案作出处理，根据行政诉讼法第七十四条第二款第（二）项、行政诉讼法解释第八十一条第三款的规定，被告鱼池镇政府与崔琼户签订的《退耕还林合同书》违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款之规定，判决如下：
被告石柱土家族自治县鱼池镇人民政府与被告崔琼农村承包经营户于2015年9月26日签订的《退耕还林合同书》（合同编号080802046）违法。
案件受理费50.00元，由被告石柱土家族自治县鱼池镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 谭秀珍
人民陪审员 张辉红
人民陪审员 马小兰
二〇一八年七月二十七日
书 记 员 谢 剑