甘肃省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）甘行终499号
上诉人（原审被告）：甘肃省兰州公路路政执法管理处，住所地甘肃省兰州市城关区北园**号。
法定代表人：杨科峰，该处处长。
委托诉讼代理人：杨民，该处法制科科长。
委托诉讼代理人：杜江，甘肃昊峒律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：民航兰州蓝天广告中心，住所地兰州中川机场**号。
法定代表人：余斌，该公司总经理。
委托诉讼代理人：崔金平，甘肃策横律师事务所律师。
上诉人甘肃省兰州公路路政执法管理处（以下简称路政管理处）因民航兰州蓝天广告中心（以下简称蓝天广告中心）诉其行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年10月，甘肃省兰州市中级人民法院（2012）兰行初字第13、14、15、16号行政判决书撤销了甘肃省兰州公路总段作出的甘兰总东岗路政罚（2011）003、005、006、004号《行政处罚决定书》。2016年5月，路政管理处对蓝天广告中心位于G30线连霍高速下行K1703+500、K1701+700、K1700+400、K1694+850、K1708+250、上行K1707+800、K1695+500、G6京藏高速下行K1601+800、K1610+350处设置的9块广告牌现场进行了勘察。2016年5月23日、24日、27日，路政管理处分别经集体讨论，认定蓝天广告中心的上述广告牌在没有交通管理部门许可的情况下设置，决定依法予以拆除。2016年5月26日和6月21日，路政管理处将兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理的相关事项分别在《甘肃日报》和《兰州晨报》进行了公告和催告。2016年9月27日、2016年10月11日，路政管理处分别作出甘兰处东岗执行决定[2016]116号《行政强制拆除执行决定书》和甘兰处东岗代履行[2016]116号《代履行决定书》，决定”对蓝天广告中心擅自在G30线连霍高速下行K1703+500、K1701+700、K1700+400、K1694+850、K1708+250、上行K1707+800、K1695+500、G6京藏高速下行K1601+800、K1610+350建筑控制区内设置的单立柱钢结构广告牌9块进行强制拆除。拆除方式为代履行，排除隐患，恢复原状。”并告知蓝天广告中心有陈述、申辩和提起复议及行政诉讼的权利。决定作出后，路政管理处以中国邮政特快专递邮寄至蓝天广告中心。2017年4月，被告对原告设置的上述9块广告牌进行了强制拆除。
原审法院认为，路政管理处于2016年根据上级部门的要求对公路沿线非交通标志广告牌进行整治，需按照法律法规的有关规定合法实施强制拆除行为，首先应作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。甘肃省兰州市中级人民法院曾在2012年作出判决，认定甘肃省兰州公路总段在蓝天广告中心设置广告牌近十年后，以未经批准为由对蓝天广告中心进行处罚，属于事实不清，证据不足。撤销了甘肃省兰州公路总段作出的《行政处罚决定书》。路政管理处在拆除蓝天广告中心涉诉广告牌前，应对涉诉广告牌的设置情况进行调查取证，做到认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。但综合本案情况看，路政管理处在行使法定职权时，未对涉及的9块广告牌设置的时间、位置、期限等情节重新进行调查核实，在未查清原告设置的广告牌是否经过有关部门许可，且无充分证据证明该广告牌属违法设置的情况下，认定原告”擅自在G30线连霍高速下行K1703+500、K1701+700、K1700+400、K1694+850、K1708+250、上行K1707+800、K1695+500、G6京藏高速下行K1601+800、K1610+350建筑控制区内设置单立柱结构广告牌9块”，并作出行政强制拆除执行决定，属认定事实不清，作出的行政强制执行决定证据不足。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决：确认路政管理处2017年4月对蓝天广告中心设置在G30线连霍高速下行K1703+500、K1701+700、K1700+400、K1694+850、K1708+250、上行K1707+800、K1695+500、G6京藏高速下行K1601+800、K1610+350处的9块广告牌强制拆除行为违法。一审案件受理费50元，由路政管理处负担。
路政管理处上诉称，1.上诉人对被上诉人广告牌设置情况进行了调查核实，正确履行了职责。上诉人一审提交的现场笔录、勘验（检查）笔录、询问笔录等证据能够证实上诉人依法对被上诉人广告牌设置时间、位置等情况进行了调查核实。2.广告牌设置行政许可依法应当经省级公路管理部门审批，被上诉人没有依法取得涉诉广告牌设置的行政许可。3.一审判决对上诉人提交的《行政复议决定书》不予采纳，证据认定不当。4.上诉人依法履行职责，广告牌强制拆除行为合法。上诉人按照上级行政机关和政府的安排，依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，进行了行政强制催告，作出了《行政强制拆除执行决定书》、《代履行决定书》，并强制拆除了涉案广告牌，是依法履行路政管理职能，无违法之处。请求判令撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
蓝天广告中心答辩称，1.本案涉诉广告牌位于G30线连霍高速公路、G6京藏高速公路的9块广告牌于1998年获得了当时的甘肃省公路局的许可，2007年、2008年获得了永登县、皋兰县的行政许可。上述行政许可没有期限、没有具体的位置描述责任不在被上诉人，而在于具有行政管理职责的上诉人。2.上诉人在行政程序中，没有遵循”先调查、后决策”的行政原则，其作出的行政强制拆除决定没有合法性可言。没有证据证实被上诉人的广告牌系违法建筑。3.依照《行政强制法》的规定，一项合法的行政强制行为，应该履行作出行政决定、催告当事人、作出行政强制拆除决定书并依法送达、发布强制拆除公告、告知其行政强制执行的法律依据及事实。但在一审诉讼中，上诉人没有依法举证证明其履行了上述程序义务，故其行政强制拆除行为程序违法。综上，上诉人强制拆除广告牌的行为违法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
本院二审查明的案件事实与一审一致。根据上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点为蓝天广告中心是否依法取得涉诉广告牌设置的行政许可以及路政管理处强制拆除该广告牌的行政强制行为是否合法。
（一）关于蓝天广告中心是否依法取得设置涉诉广告牌的行政许可。经审理查明，一审时蓝天广告中心称涉诉9块广告牌均设置于1998年，经甘肃省公路局甘公路政（1998）022号批复审批；二审时又称涉诉广告牌系1998年至2012年期间设置，由皋兰县城市管理行政执法局（2007）17号以及永登县城市管理行政执法局（2008）17号批复审批。对于每块广告牌分别由哪个行政机关的哪个批文审批设置，蓝天广告中心陈述无法对应，对于设置广告牌向审批机关缴纳费用的情况其亦无证据证实。经查，甘公路政（1998）022号文件系甘肃省公路局针对中川高速公路管理所提请”关于呈报中国民航蓝天广告中心在中川所辖区内设置临时性广告牌的请示”所作的批复。该请示报告系请求设置”临时性”广告牌，批复内容为”1.原则上同意你所关于中国民航蓝天广告中心在中川高速公路徐树立交桥东南空地等二处设置临时性广告牌的核查意见......4.今后你所在签订协议书之前，必须经省局批复后方可与乙方签订正式协议书”。蓝天广告中心未提交与高速公路管理所签订的广告牌设置的协议书，不能证实蓝天广告中心的涉诉广告牌系经该文件批复设置。对于皋兰县城市管理行政执法局（2007）17号批复以及永登县城市管理行政执法局（2008）17号批复，其批复内容不能与本案涉诉9块广告牌相对应，亦不能证明涉诉广告牌系经行政许可设置。蓝天广告中心辩称涉诉广告牌经兰州市中级人民法院（2012）兰行初字第13、14、15、16号行政判决书确认取得了行政许可，系合法设立。经查，本案涉诉的9块广告牌中的2块与兰州市中级人民法院的上述判决书中涉诉的广告牌相对应。但是，兰州市中级人民法院（2012）兰行初字第13、14、15、16号行政案件，审理的对象是甘肃省公路总段2011年10月13日作出的《行政处罚决定书》是否合法，即使该《行政处罚决定书》被人民法院判决撤销，但该判决的效力仅及于该《行政处罚决定书》，亦不能反证蓝天广告中心的广告牌系经合法审批设置；且本案审理的是兰州路政管理处于2017年4月6日强制拆除广告牌的行政行为是否合法，与上述案件不属于同一法律关系，兰州市中级人民法院的上述判决与本案不具有关联性，对本案不具有拘束力。综上，蓝天广告中心无证据证实涉诉广告牌的设置依法取得了行政许可。
（二）关于路政管理处强制拆除该广告牌的行政强制行为是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国公路法》、《甘肃省公路路政管理条例》的相关规定，路政管理处有权对其管辖公路范围内，公路两侧建筑控制区内未经审批设置广告牌的违法行为进行行政处罚、行政强制的职权。其次，关于路政管理处作出强制拆除行为的主要证据是否充分的问题。经查，原审中路政管理处提交了《现场笔录》、《勘验（检查）笔录》、《询问笔录》、《重大案件集体讨论记录》、《违法行为通知书》、《行政强制执行催告书》、《行政强制拆除执行决定书》、《非公路标志牌拆除登记表》等证据材料，能够证实本涉诉广告牌系未经审批设立，路政管理处作出强制拆除行为的主要证据充分。关于路政管理处作出强制拆除行为是否违反法定程序的问题。经查，路政管理处依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法向蓝天广告中心送达了《违法行为通知书》、《行政强制执行催告书》，催告其履行自行拆除的义务，告知其享有陈述和申辩的权利。因蓝天广告中心无正当理由拒不履行，经路政管理处集体讨论决定后，作出《代履行决定书》与《行政强制拆除执行决定书》，告知蓝天广告中心申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。由于蓝天广告中心仍不履行，遂进行强制拆除。因此，路政管理处作出的强制拆除行为程序合法。
关于上诉人提出，其提交的《行政复议决定书》，原审法院认定与本案不具有关联性，属于证据认定不当问题。经查，该行政复议决定书是兰州恒鑫广告有限责任公司因对甘肃省公路路政执法管理局、兰州市城市管理委员会于2016年5月25日共同作出的《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整治的公告》不服，向甘肃省人民政府申请的行政复议，并非是本案被上诉人蓝天中心针对本涉诉及的强制拆除行政行为提起的行政复议，因而该《行政复议决定书》与本案不具有关联性。
综上所述，本院认为，上诉人路政管理处根据上级行政机关的工作部署，对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行治理规范，其在工作过程中对涉诉广告牌进行了必要的勘验、调查和询问，在调查了解的基础上经过集体讨论认定涉诉广告牌未经合法审批，属于违法设置，应予拆除。在向广告牌所有人蓝天广告中心送达《违法行为通知书》、《行政强制执行催告书》后，在蓝天广告中心逾期仍不自行拆除的情况下，又作出《行政强制拆除执行决定书》、《代履行决定书》，继而强制拆除了涉诉广告牌，其行为是依法履行路政管理职责，并无违法之处。本案上诉人的部分上诉理由成立，予以支持。被上诉人蓝天广告中心请求确认强制拆除行为违法的理由不能成立，原审判决确有错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（二）项规定，判决如下：
一、撤销兰州铁路运输中级法院（2017）甘71行初9号行政判决；
二、驳回民航兰州蓝天广告中心的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由民航兰州蓝天广告中心负担。
本判决为终审判决。
审判长李元志
审判员袁亚伟
审判员马小琴
二〇一八年十一月二十三日
书记员万应娟