海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终515号
上诉人（原审被告）万宁市人民政府，住所地海南省万宁市红专中街。
法定代表人周高明，市长。
委托代理人杨哲，万宁市法制办公室工作人员。
委托代理人李志刚，万宁市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）海南驰天置业有限公司，住所地海南省海口市金龙路金海广场2栋2501房。
法定代表人郑文春，总经理。
委托代理人薛松，海南新概念律师事务所律师。
委托代理人蔡成，海南新概念律师事务所律师。
原审被告万宁市国土资源局，住所地海南省万宁市万城镇文明中路。
法定代表人王振羽，局长。
委托代理人李志刚，万宁市国土资源局工作人员。
委托代理人陈文，万宁市国土资源局工作人员。
海南驰天置业有限公司（以下简称驰天公司）诉万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）及万宁市国土资源局（以下简称万宁市国土局）不履行法定职责一案，驰天公司不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月17日立案受理，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2016年3月7日，驰天公司向万宁市政府递交《关于将日月湾度假村部分土地使用权过户给我公司的请示》，请求万宁市政府及国土部门将位于万宁市新梅乡日月湾的日月湾度假村D型别墅1-7幢房产所分摊的土地使用权（面积11369.22㎡，折合17.05亩）变更过户至驰天公司名下，万宁市政府及国土部门未予答复及办理。
原审查明，涉案的万宁县国用（1993）字第853号《国有土地使用证》（以下简称853号土地证）项下的土地（以下简称涉案土地）位于万宁市日月湾原新梅乡政府北侧，面积48533平方米（折合约72.8亩），土地权利人为海南昌华物业发展有限公司（以下简称昌华物业公司）。涉案土地上建有D型别墅1-7幢，建筑面积为3309.74平方米。1995年11月14日，昌华物业公司取得了D型别墅1-7幢的房屋所有权证，证号为万公房字第××号。2003年10月10日，在海南省高级人民法院（以下简称海南省高院）提级执行中国华融资产管理公司海口办事处与昌华物业公司借款合同纠纷一案中，因昌华物业公司未能按执行通知书履行生效法律文书确定的义务，海南省高院作出（2000）琼高法执提字第32
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1号民事裁定书，裁定拍卖了昌华物业公司位于涉案土地上的D型别墅1-7幢。竞买人付家良、王庆辉、杨卫东、张毅、杨骏、蒋宁、郝智慧7人（以下简称付家良等7人）以人民币194.525万元竞得。2004年4月8日，海南省高院作出（2000）琼高法执提字第32
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2号民事裁定书和协助执行通知书，解除了对D型别墅1-7幢的查封，并要求将其分别过户给付家良等7人。后，万宁市政府为付家良等7人办理了房屋所有权证，证号分别为万宁市房权证礼纪字第××号、07039--××号。2009年11月5日和2010年8月9日，海南省高院分别作出（2000）琼高法执提字第32
--3号协助执行通知书和（2000）琼高法执提字第32--
6号函，要求万宁市国土局根据《海南省房屋国有土地使用权分割登记暂行办法》第九条的规定和相应的土地档案资料，确定涉案D型1--
7幢别墅所占有的相应土地四至与面积，并办理过户到付家良等7人名下。
2010年8月27日，涉案D型1--
7幢别墅转移过户至驰天公司名下，房屋所有权证号为万宁市房权证礼纪字第××号。2010年9月30日，万宁市国土局向海南省高院作出《关于告知执行土地过户有关事项并征询意见的函》，告知海南省高院D型1
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7幢别墅土地分摊面积11369.22平方米，同时告知涉案土地已设定抵押权并被其他法院查封。2010年10月29日，海南省高院作出（2000）琼高法执提字第32
--7号《暂缓执行通知书》，通知万宁市国土局因海南鑫桥实业有限公司就涉案D型1--
7幢别墅的执行提出书面异议，暂缓办理该7幢别墅所占有相应土地面积的过户手续。2015年10月19日，海南省高院作出（2000）琼高法执提字第32--
8号通知书，称：“2015年9月28日，我院收到《万宁市人民政府关于万宁县国用（1993）字第853号土地权属有关情况的函》，已明确在1993年4月10日，原万宁县政府给新梅乡政府和海南昌华房地产开发有限公司办理了土地登记手续，颁发了万宁县国用（1993）字第853号国有土地使用权证。鉴此，万宁市新梅乡日月湾度假村D型别墅1-7幢所占有的万宁县国用（1993）字第853号土地的权属，不属于被执行人海南昌华物业发展有限公司。故本院作出的（2000）琼高法执提字第32
--3号协助执行通知书和（2000）琼高法执提字第32--7号暂缓执行通知书，均不予执行。”
2016年3月7日，驰天公司向万宁市政府递交《关于将日月湾度假村部分土地使用权过户给我公司的请示》，请求将日月湾度假村D型别墅1-7幢所分摊土地面积的土地使用权过户至该公司名下。万宁市政府将该申请转给万宁市国土局并由该局提出处理意见。2016年3月25日，万宁市国土局向万宁市政府递交《关于将日月湾度假村部分土地使用权过户给海南驰天房地产开发有限责任公司的意见》，认为“鉴于万宁县国用（1993）字第853号土地证范围内日月湾度假村D型别墅1-7幢别墅所分摊的土地使用权已被湖北省高级人民法院预查封，且海南省高级人民法院已经通知不予执行（2000）琼高法执提字第32
--3号《协助执行通知书》和（2000）琼高法执提字第32--
7号《暂缓执行通知书》，因此，我局目前暂无法办理日月湾度假村D型别墅1-7幢别墅所分摊的土地使用权过户手续。在司法部门依法作出最终裁定后，我局再根据司法裁定结果依法办理有关土地过户手续。”万宁市政府收到该意见后，至本案立案之日，未对驰天公司的申请作出处理，也未向驰天公司作任何书面答复。
另查明，2015年10月12日，湖北省高级人民法院（以下简称湖北省高院）作出（2015）鄂执字第00018号执行裁定书和（2015）鄂执字第00018-2号协助执行通知书，预查封了海南益鑫房地产开发有限公司（以下简称益鑫公司）位于853号土地证范围内的38165平方米（折合约57.25亩）土地使用权。后驰天公司向该院提出书面异议，湖北省高院于2016年6月1日作出（2015）鄂执字第00018-2号执行裁定书，解除了对上述益鑫公司位于853号土地证范围内38165平方米土地使用权的预查封。
还查明，驰天公司原名称为海南驰天房地产开发有限责任公司。2016年7月5日，变更为现名称海南驰天置业有限公司，股东及法定代表人均未变更。
原审认为，《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书”。据此可见，土地登记颁证是万宁市政府的法定职责。万宁市国土局作为万宁市国土资源行政主管部门亦负有受理土地登记申请并向万宁市政府提出处理意见的法定职责，是本案适格被告。《土地登记办法》第十九条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日”。本案中，驰天公司从付家良等7人处受让取得涉案7幢别墅的所有权及分摊的土地使用权，并办理了房屋过户登记。驰天公司作为该7幢别墅的合法所有权人，于2016年3月7日向万宁市政府提交办理土地过户登记的申请，且万宁市政府已将该申请批转万宁市国土局提出意见。万宁市国土局审查后于2016年3月25日向万宁市政府递交了《关于将日月湾度假村部分土地使用权过户给海南驰天房地产开发有限责任公司的意见》，已经履行了相应的法定职责，驰天公司请求确认万宁市国土局不作为的理由不能成立，不予支持。但万宁市政府在收到万宁市国土局的上述意见后，至本案立案之日，既不给驰天公司办理土地过户登记，也未予以答复，属不依法履行法定职责的行政不作为行为，构成违法。虽然万宁市政府在诉讼中提出因司法原因现无法为驰天公司所有的7幢别墅办理土地过户登记，但该主张仅为其在诉讼中的抗辩理由，不能视为其在行政程序中对驰天公司的申请所作的处理或者答复。据此，驰天公司请求确认万宁市政府不作为违法，理由成立，予以支持；请求判令万宁市政府和万宁市国土局给其颁发7幢别墅所分摊土地面积的土地使用证的诉讼请求，属于万宁市政府和万宁市国土局的法定职责，应由万宁市政府和万宁市国土局先行处理，不属于本案审理范围，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条之规定，判决：责令万宁市政府在判决生效之日起二十日内对驰天公司提出的将万宁市日月湾度假村D型别墅1-7幢所分摊土地面积的土地使用权过户至驰天公司名下的申请作出处理；驳回驰天公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由万宁市政府负担。
万宁市政府上诉称，一、万宁市政府因司法原因无法为驰天公司办理涉案房屋的土地过户手续。1993年4月8日，原万宁县政府同意将涉案土地出让给原新梅乡政府和海南昌华房地产开发有限公司（以下简称昌华房地产公司）。1993年4月10日，新梅乡政府和昌华房地产公司办理了土地登记手续，土地证号为万宁县国用（1993）字第8**号。2009年11月5日，海南省高院作出（2000）琼高法执提字第32-3号协助执行通知书，要求万宁市国土部门协助将被执行人昌华物业公司位于日月湾度假村涉案7幢别墅所占有的相应土地面积分别过户至付家良等7人名下。2010年8月9日，海南省高院作出（2000）琼高法执提字第32-6号函，要求万宁市国土部门根据《海南省房屋国有土地使用权分割登记暂行办法》第九条的有关规定和相应土地四至与面积，确定涉案7幢别墅所占有的相应土地四至与面积，并办理过户手续到付家良等7人名下。万宁市国土部门根据海南省高院上述要求拟定涉案7幢别墅所占有的相应土地四至与面积，并将涉案土地相关情况告知海南省高院。后，海口海事法院、昌华房地产公司、招商银行及海南鑫桥实业有限公司分别向万宁市国土部门提出异议，不同意解除涉案土地的查封和将土地过户至付家良等7人名下。2010年10月29日，因海南鑫桥实业有限公司向海南省高院提出执行异议，海南省高院作出（2000）琼高法执提字第32-7号暂缓执行通知书，通知万宁市国土部门暂缓办理涉案7幢别墅所占土地过户手续。2011年3月31日，海口市中级人民法院作出（2009）海中法执字第187-2号协助执行通知书，要求万宁市国土部门协助将被执行人昌华房地产公司位于涉案土地中的38165平方米（包含涉案7幢别墅所占用土地）土地使用权过户至申请执行人益鑫公司名下。2015年10月12日，湖北省高院作出（2015）鄂执字第00018-2号协助执行通知书，要求万宁市国土部门协助预查封被执行人益鑫公司所有的位于万宁日月湾的38165平方米（包含涉案7幢别墅所占用土地）土地使用权，预查封期限为三年，自2015年10月15日至2018年10月14日。2015年10月19日，海南省高院作出（2000）琼高法执提字第32-8号通知书，通知万宁市国土部门（2000）琼高法执提字第32-3、32-7号协助执行通知书和暂缓执行通知书均不予执行。鉴于上述情况，万宁市政府目前暂无法办理涉案7幢别墅所分摊的土地使用权过户手续。故万宁市政府不存在不履行颁证法定职责的情形。二、原审判决认定事实不清，万宁市政府不存在行政不作为。驰天公司2016年3月7日向万宁市政府提交土地过户申请，涉案土地尚处于司法预查封期限内，万宁市政府国土部门未收到湖北省高院解除预查封的协助执行通知书。另，驰天公司知晓海南省高院（2000）琼高法执提字第32-8号通知书，万宁市政府已将该情况告知驰天公司，故万宁市政府不存在行政不作为。综上，请求撤销原审判决，改判驳回驰天公司的诉讼请求。
驰天公司答辩称，一、根据本案事实和《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条、《中华人民共和国物权法》第一百四十七条的规定，驰天公司从付家良等7人处受让涉案7幢别墅时，同时受让别墅所占用范围内的土地使用权，驰天公司有权取得涉案土地使用权。二、涉案土地已于2016年6月1日被湖北省高院解除预查封，万宁市政府辩称的不能办理土地使用权证的原因已不存在。三、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款明确规定，负责接受和审查土地使用权人登记申请的机关是申请登记的土地所在地的县级以上地方人民政府的土地主管部门，颁发国有土地使用权证书的机关是负责登记的土地管理部门的同级人民政府。据此，万宁市政府对涉案土地负有登记、颁发土地使用权证的法定职责，应根据驰天公司的申请履行相应职责。万宁市政府在收到驰天公司申请后的两个月内不履行职责，原审法院认定其存在行政不作为正确。综上，万宁市政府的上诉缺乏事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回万宁市政府的上诉，维持原判。
万宁市国土局答辩称，万宁市国土局不存在行政不作为情形。一、涉案7幢别墅所分摊的土地使用权已被湖北省高院预查封，预查封期限为三年，即至2015年10月15日至2018年10月14日，万宁市国土局至今未收到湖北省高院解除预查封的协助执行通知书，涉案土地尚处于司法查封状态。此外，海南省高院已经通知不予执行（2000）琼高法执提字第32-3协助执行通知书和（2000）琼高法执提字第32-7号暂缓执行通知书。故万宁市国土局目前暂无法办理涉案7幢别墅所分摊的土地使用权过户手续。二、土地登记发证是县级以上人民政府的法定职责，土地管理部门只是受理土地登记申请及调查后向市政府提出处理意见。2016年3月，万宁市国土局收到市政府转来的驰天公司要求办理土地过户登记的申请，经调查后已经向市政府作出意见，已经履行了相应法定职责。综上，涉案土地处于查封状态，不能办理土地过户登记，万宁市国土局不存在行政不作为现象，请求依法判决。
本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。另查明，一、驰天公司提起本案诉讼的诉讼请求为：（一）确认万宁市政府、万宁市国土局不向驰天公司颁发涉案7幢别墅所分摊土地面积的土地使用权证书的不作为行政行为违法；（二）判令万宁市政府、万宁市国土局在判决生效后30天内向驰天公司颁发涉案7幢别墅所分摊土地面积的土地使用权证。二、经本院向湖北省高院查核，确认湖北省高院于2016年6月1日作出（2015）鄂执字第00018-2号执行裁定书和（2015）鄂执字第00018-4号协助执行通知书，并于2016年6月3日向万宁市国土局送达，解除了万宁市政府、万宁市国土局在本案诉讼中所称的“湖北省高院预查封”。
本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”，故本院依法对本案进行全面审查。
二、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”本案中，根据审理查明的事实并依据上述法律规定，可以认定驰天公司在2016年3月7日向万宁市政府申请办理涉案7幢别墅的分摊土地面积过户手续时已取得涉案7幢别墅的房屋所有权及该7幢别墅所占用或者应分摊的国有土地使用权，其有权依法向有关土地登记行政主管部门申请土地登记。
三、《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。法律另有规定的，依照有关法律的规定办理。”《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”本案中，驰天公司申请登记的土地位于万宁市，故依据上述规定，万宁市政府和万宁市国土局均负有对驰天公司的土地登记申请依法作出处理的法定职责。
四、本案中，根据审理查明的事实，驰天公司的土地登记申请系2016年3月7日向万宁市政府提出，万宁市政府收到驰天公司的申请后将其转万宁市国土局处理。2016年3月25日，万宁市国土局向万宁市政府作出《关于将日月湾度假村部分土地使用权过户给海南驰天房地产开发有限责任公司的意见》，但根据审理查明的情况，至2016年7月12日驰天公司提起本案诉讼，万宁市政府和万宁市国土局均未就驰天公司的土地登记申请依法向驰天公司作出处理，不符合相关法律、法规及规章的规定，故应当认定万宁市政府和万宁市国土局不就驰天公司的土地登记申请依法向驰天公司作出处理的行为违法。
五、关于驰天公司在本案中的诉讼请求能否成立问题。本案中，驰天公司的诉讼请求为：（一）确认万宁市政府、万宁市国土局不向驰天公司颁发涉案7幢别墅所分摊土地面积的土地使用权证书的不作为行政行为违法；（二）判令万宁市政府、万宁市国土局在判决生效后30天内向驰天公司颁发涉案7幢别墅所分摊土地面积的土地使用权证。因根据相关法律、法规、规章的规定，万宁市政府和万宁市国土局对驰天公司的土地登记申请具有依法向驰天公司作出处理的法定职责，而无应当或者必须颁发土地使用权证的法定职责，万宁市政府和万宁市国土局是否应当或者必须向驰天公司颁发土地使用权证亦不属于人民法院能够直接进行裁判的审判权限范围，故本案中仅能认定万宁市政府和万宁市国土局就驰天公司的土地登记申请不依法向驰天公司作出处理的行为违法，而不能直接认定万宁市政府不向驰天公司颁发土地使用权证的行为违法，更不能直接判令万宁市政府、万宁市国土局向驰天公司颁发土地使用权证，故本案中驰天公司的诉讼请求仅能部分成立。
六、关于万宁市政府、万宁市国土局在本案诉讼中主张的无法为驰天公司办理土地过户手续的抗辩理由能否成立问题。本案中，万宁市政府和万宁市国土局主张因湖北省高院预查封和本院通知万宁市国土局不再执行涉案7幢别墅所占有的相应土地面积过户至付家良等7人名下的协助执行通知，导致万宁市政府、万宁市国土局无法为驰天公司办理涉案7幢别墅的土地过户手续。但根据审理查明的情况，本案起诉前即2016年6月3日，湖北省高院已经通知万宁市国土局解除了相关预查封，故万宁市政府、万宁市国土局主张因湖北省高院预查封导致无法为驰天公司办理涉案土地过户手续自2016年6月3日起已经依法不能成立。另，根据审理查明的事实，驰天公司已于2010年8月27日取得涉案7幢别墅的房屋所有权证书，故根据前述《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条的规定，其有权凭该房屋所有权证书向万宁市政府、万宁市国土局申请相应的土地使用权登记。万宁市政府、万宁市国土局主张因本院通知万宁市国土局不再执行涉案7幢别墅所占有的相应土地面积过户至付家良等7人名下的协助执行通知导致无法为驰天公司办理涉案土地过户手续，没有法律依据。
综上，本案中，驰天公司的起诉具有事实根据和法律依据，但其诉讼请求不当，仅能部分成立。原审判决认定事实基本清楚，但认定万宁市国土局已经履行了法定职责不当，导致判决结果不当，依法应予纠正。万宁市政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初154号行政判决；
二、确认万宁市人民政府、万宁市国土资源局对海南驰天置业有限公司2016年3月7日提出的将位于万宁市新梅乡日月湾的日月湾度假村D型别墅1-7幢房产所分摊的土地使用权变更过户至海南驰天置业有限公司名下的申请不依法向海南驰天置业有限公司作出处理的行为违法；
三、责令万宁市人民政府、万宁市国土资源局在本判决生效之日起二十日内对海南驰天置业有限公司2016年3月7日提出的将位于万宁市新梅乡日月湾的日月湾度假村D型别墅1-7幢房产所分摊的土地使用权变更过户至海南驰天置业有限公司名下的申请依法向海南驰天置业有限公司作出处理；
四、驳回海南驰天置业有限公司的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，均由万宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 刘 利
审判员 黄胜敏
审判员 赵道远
二〇一六年十二月二十三日
书记员 颜 恺
附：本案适用的法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。