上海市青浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪0118行初110号
原告杨兴宝，男，1950年10月22日出生，汉族，户籍地上海市青浦区。
委托代理人崔恩娜，上海镇平律师事务所律师。
委托代理人杜俊杰，上海镇平律师事务所律师。
被告上海市青浦区建设和管理委员会，住所地上海市青浦区城中北路155号。
法定代表人陆章一，主任。
委托代理人邵任晓，上海邵任晓律师事务所律师。
委托代理人王新，男。
原告杨兴宝诉被告上海市青浦区建设和管理委员会行政城建其他其他行政行为一案，于2016年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月20日受理后，于2016年7月25日向被告上海市青浦区建设和管理委员会送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭适用普通程序审理本案。本案于2016年9月13日公开开庭进行了审理，原告杨兴宝及其委托代理人杜俊杰、被告上海市青浦区建设和管理委员会的行政负责人许卫民、委托代理人邵任晓、王新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨兴宝诉称：原告系上海市青浦区华新镇淮海村华丹路1188弄马路南侧东区XX号房屋所有权人。2014年3月6日上海市青浦区华新镇淮海村村民委员会（以下简称淮海村委会）与上海华新建设（集团）有限公司（以下简称华新公司）签订《工程施工合同》，在华丹路1188弄马路南侧建设淮海村村民委员会农民自建房工程，作为原告等被拆迁户的安置房。2014年2月26日淮海村委会作出《告知书》，给予被拆迁户每户补贴人民币40万元，新建安置房造价45万元，被拆迁户需再缴纳定金5万元。原告于2015年9月5日收房后发现房屋质量存在严重问题，房屋楼层板存在多处裂痕，房屋无法实际居住。后原告通过咨询淮海村委会以及政府信息公开申请，发现该房屋没有任何建设手续。原告于2016年4月12日依法向被告上海市青浦区建设和管理委员会（以下简称青浦建委）邮寄《违法查处申请书》，请求被告履行法定职责，对华新公司违法建房的行为予以查处。但被告收到原告申请之后，一直未履行查处职责。原告认为根据《上海市青浦区农村村民住房建设管理实施细则》第二十四条、第三十八条的规定，被告存在行政不作为违法。故原告诉于本院，请求确认被告不履行违法查处的法定职责行政不作为违法。
原告为证明其主张提供了如下证据：1、拆房协议；2、告知书；3、入住户清单，证据1-3证明原告与本案具有利害关系。4、工程施工合同，证明建设单位为淮海村委会，施工单位为华新公司。5、违法查处申请书；6、邮寄申请书的邮单和签收凭证，证据5-6证明原告向被告申请了违法查处，但被告没有履行查处职责。
被告青浦建委辩称：不同意原告诉讼请求。被告在收到原告的申请书后，即对该情况进行调查。对淮海村委会进行约谈，根据淮海村委会陈述，该建房实际属于村民自建房，故未办理规划许可、审图、招投标、施工许可等相关建设手续。被告认为该建房性质属于农民集体所有土地上建房，《上海市农村村民住房建设管理办法》第三十六条及第三十七条对属于个人建房及集体建房作出规定，目前该建房尚未取得《建设工程规划许可证》，故均应由区（县）规划管理部门进行确认是否需要拆除。至于原告主张的工程质量和施工安全相关问题，应当由规划部门确认不适宜拆除后才需鉴定确认。另外，原告认为该建房性质属于农村集体建房，而在被告调查时该村委会称该建房性质属于村民个人自建房，在该建房性质未明确前，被告并不能根据任何规定对该村委会进行处罚。
被告青浦建委于法定期限内向本院提交了不属于被告的职责范围所适用程序方面的依据和法律规范依据、事实和程序证据。
一、程序依据：根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第三款、《上海市青浦区农村村民住房建设管理实施细则》第四条第三款的规定。
二、法律规范依据：根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第三十八条的规定。
三、事实及程序证据：1、2016年4月27日检查资料送达谈话通知书，证明被告要求淮海村委会和施工单位到被告处谈话。2、2016年7月15日华新公司到被告处的陈述笔录及淮海村委会到被告处的陈述笔录；3、淮海村委会的自建房情况说明、华新公司施工情况说明、2016年7月29日向区发改委和规土局发送的违规项目处置联系单，证明经过调查，该项目未办理规划土地手续。对于该建房性质是否属于集体建房，需进行请示，故将涉案建房情况发送到区发改委和规土局。4、2016年6月12日原告的《政府信息公开申请表》（涉及内容建筑工程施工许可证、竣工验收备案证书、建筑工程质量安全监督申报书）及2016年6月14日被告发出的《告知书》，证明被告对申请内容进行答复，就《违法查处申请书》中的内容亦进行了答复。5、2016年7月15日原告的《政府信息公开申请表》（涉及内容建筑工程施工许可证及竣工验收备案证书）及2016年8月1日被告发出的《告知书》，证明被告对申请内容进行答复，告知已经移送规划部门进行处理。
经庭审质证，原告对被告青浦建委提供的证据、依据发表如下质证意见：对被告提供的程序依据无异议，被告是履行法定职责的主体。对法律规范依据有异议，认为根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第三条第三款的规定，该房屋建造是淮海村委会作为建设单位，被告提供的调查内容，淮海村委会承认是其搭建作为安置房，所以可以证明是集体建房。《上海市农村村民住房建设管理办法》第三十八条、第三十九条规定，只要集体建房存在，工程质量和施工安全不符合法律规定的，被告都应当依法予以处罚，并没有法律规定先认定集体建房，被告才能履行查处职责。对被告提供的事实和程序证据中证据1，认为被告超过举证期限举证，原告不予认可，对实质内容无异议。对证据2、3中的华新公司陈述笔录无异议，但对淮海村委会和华新公司的情况说明有异议，认为情况说明只是说明由淮海村委会牵头，组织验收，但建设程序等都不符合法律规定，应当进行处罚。对证据4无异议。对证据5无异议，是原告申请的，答复也收到了。告知书（2016年8月1日）陈述的是由于淮海村委会建造农民自建房，未办理规划许可手续，移送规划部门处理。但原告认为未办规划许可和未办施工许可是两个违法行为，应当分别处罚。未办规划许可应当由规划部门处理，未办施工许可应当由被告处理。区发改委和规土局发送违规项目处置联系单超过举证期限，且没有原件、未加盖公章，而且华新公司未办理招投标手续、施工许可等程序，该行为应当由被告进行处罚，但被告并未处罚。
被告青浦建委对原告提供的证据1-3无异议。对证据4真实性无异议，但认为施工合同中写的是农民自建房，不是集体建房。对证据5、6真实性无异议，被告收到了，也进行了相关的调查。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1－6，因被告无异议，本院予以认可。对被告青浦建委提供的程序依据及法律规范依据，合法有效，与本案相关，本院予以认定。对被告提供的程序证据及事实证据2-5，与本案相关，本院对真实性予以认定。对被告提供的证据1因原告对实质内容无异议，本院对真实性予以确认。
结合双方当事人的陈述以及出证、质证意见，本院确认以下事实：原告于2016年4月12日向被告递交《违法查处申请书》，表示其是上海市青浦区华新镇淮海村华丹路1188弄马路南侧东区XX号房屋所有权人。原告在收房后发现房屋质量存在严重问题，房屋楼层板存在多处裂痕，房屋无法实际居住。后原告去淮海村委会沟通得知该房屋建造没有任何建设手续，且建设完成后也未经验收。故请求被告对被申请人淮海村委会及华新公司的违法行为予以处罚。2016年7月15日，被告约谈了华新公司及淮海村委会的负责人。华新公司的负责人表示工程合同约定共计32户自建房，资金由华新镇政府根据农民原有房屋折价，农民自己出资5万元，由华新公司承建，村民推荐自建房户中3位村民代表在建房过程中进行质量、安全监督。同日，淮海村委会表示淮海村钱家台等5个生产队已规划于华新工业园区内。根据规划要求5个生产队在原址宅基地范围内停止建造房屋，根据各农民居住房屋情况，大多数农户提交了农村建房申请书，经镇相关部门实地调研决定进行宅基地置换农民自建房，资金由农民原有房屋折价再出资5万元，由华新公司承建，由村民推荐建房户中3位村民代表进行质量、安全监督。故本案系争建房项目是村委会受村民委托建房，属于农民自建房，该自建房不需办理相关建房手续。
还查明，2014年3月6日，淮海村委会作为发包人与华新公司签订工程施工合同，工程名称为淮海村村民委员会农民自建房工程。
本院认为:《上海市农村村民住房建设管理办法》第三条规定个人建房是指由单户村民自行建造住房的活动。集体建房是指由村民委员会组织实施新建农村村民住房的活动。第二十二条规定实施集体建房项目的村民委员会应当依法向区（县）规划管理部门申请办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。第二十三条规定集体建房项目应当按照规定，向区（县）建设管理部门办理建筑工程施工许可、建筑工程质量安全监督申报、竣工验收备案手续。区（县）建设管理部门应当加强集体建房项目的工程质量和安全管理。本案中原告要求被告查处的建房行为是基于原告认为本案系争项目系集体建房活动，从而认为被告对集体建房活动负有监督职责。被告则认为本案系争建房活动系农民自建房。本院认为系争建房项目虽由淮海村委会与华新公司签订合同，但合同中已明确系农民自建房。被告在收到原告违法查处申请书后在进行了必要的调查后，经审查认为现有证据无法确定本案系争项目系集体建房，遂确认不属于其法定职责权限范围的行为并无不当。故原告认为被告不履行法定职责、行政不作为的意见无法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杨兴宝的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 王美芳
人民陪审员 袁 曙
人民陪审员 钱继强
二〇一七年一月十九日
书 记 员 纪颖欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。