惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2011）惠中法行终字第30号
上诉人(原审原告)惠州市惠阳区淡水镇东华村光一村民小组。
负责人廖金清，职务：小组长。
委托代理人黄伟忠，广东财富东方律师事务所律师。
委托代理人刘尧，男，汉族。
被上诉人(原审被告)惠州市惠阳区人民政府。
法定代表人刘小军，职务：区长。
委托代理人曹勇波，系惠州市惠阳区人民政府法制局科员。
被上诉人(原审被告)惠州市人民政府。
法定代表人李汝求，职务：市长。
委托代理人李晓鸿，系惠州市人民政府法制局副局长。
委托代理人邹永平，系惠州市人民政府法制局副科长。
原审第三人惠州市惠阳区锦祥实业有限公司。
法定代表人戴萍丽，职务：总经理。
委托代理人赵碧华，广东德邻律师事务所律师。
委托代理人丘斌华，广东德邻律师事务所律师。
上诉人惠州市惠阳区淡水镇东华村光一村民小组因土地行政许可—案，不服惠东县人民法院（2010）惠东法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明：1990年10月4日，原惠阳县人民政府办公室作出惠阳府办函[1990]153号《关于粤某实业发展公司要求征用淡水草洋坝土地的批复》，同意其在淡水草洋坝征地100亩。时任原告村民小组长的曾某震领取了征地补偿款。1991年4月23日，惠阳县土地资源开发服务公司与惠阳县粤某实业发展公司签订《土地使用权转让合同书》，惠阳县粤某实业发展公司取得了草坪坝地段66870平方米的土地使用权。1991年11月20日，惠阳县粤某实业发展公司将该土地使用权转让给惠东县东某实业发展公司，上述地块划分为21300平方米、19970平方米、25600平方米三块，惠阳县国土局为其核发了三份《建设用地许可证》。1994年6月2日，惠东县东某实业发展公司更名为惠东县东某实业有限公司，又于2001年5月19日更名为惠东县东某实业公司。2005年6月，经规划部门重新测绘，上述21300平方米地块的实际面积为20000平方米。2005年7月14日，惠阳区人民政府向惠东县东某实业公司核发《国有土地使用证》[惠阳国用（2005）第010xxxx号，面积20000平方米]。2005年7月25日至8月8日，惠东县东某实业公司将上述20000m2的国有土地使用权在惠阳区土地交易所公开挂牌交易，第三人惠阳区锦祥实业有限公司竞得该宗国有土地使用权。双方在办理土地使用权转让过户手续时，因规划调整，该地块实际可利用面积为15463平方米，其余4537平方米给道路占用。惠东县东某实业公司出具《声明》，放弃上述4537平方米的土地使用权。2006年6月27日，惠阳区国土资源局作出惠阳地转批字2006年（502）号《土地使用权转让批准书》，同意惠东县东某实业公司将上述15463平方米的土地使用权转让给惠阳区锦祥实业有限公司。2006年7月11日，惠州市人民政府向第三人惠阳区锦祥实业有限公司核发《国有土地使用证》[惠阳国用（2006）第010xxxx号，面积15463平方米，商业用途]。2007年1月31日，惠阳区锦祥实业有限公司申请将上述用地改变用途及延长使用期限。惠州国土资源局作出惠市国土资（惠阳）（用地）第[2007]710号批复，同意该用地改变用途及延长期限。2007年8月9日，惠州市人民政府向第三人惠阳区锦祥实业有限公司核发《国有土地使用证》[惠阳国用（2007）第010xxxx号，面积15463平方米，商业、住宅用途]。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判令：1、确认被告将原告集体所有的土地办理《国有土地使用证》给第三人的行为违法；2、判决撤销被告核发给第三人惠阳区锦祥实业有限公司的惠阳国用(2005)第010xxxx号《国有土地使用证》；3、由被告承担本案诉讼费。另查，惠阳国用（2005）第010xxxx号、（2006）第010xxxx号《国有土地使用证》已注销。本案在审理过程中，原告变更诉讼请求，请求法院判令：1、确认被告将原告集体所有的土地办理《国有土地使用证》给第三人的行为违法；2、判决撤销被告核发给第三人惠阳区锦祥实业有限公司的惠阳国用（2007）第010xxxx号《国有土地使用证》；3、由被告承担本案诉讼费。原告于2010年7月26日申请追加惠州市人民政府作为被告参加诉讼，并在诉讼过程中放弃追加惠东县东某实业公司为本案第三人，本院予以准许。再查，涉案土地在征收以后，一直未进行开发建设。原告将该闲置土地分别出租给他人作鸡场、停车场等，用于商业用途。
原审法院认为，公开挂牌交易是土地公开出让的重要方式。第三人惠阳区锦祥实业有限公司取得15463平方米的土地使用权，是通过惠阳区土地交易所公开挂牌交易竞得的。惠阳区锦祥实业有限公司与惠东县东某实业公司签订了《国有使用权转让合同书》，并缴清了全部税费，被告惠州市人民政府核发给其惠阳国用（2006）第010xxxx号《国有土地使用证》。因该地块需要变更用途及延长期限，惠阳区锦祥实业有限公司在与惠州国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》、补缴了延长土地使用期限的地价款和有关税费后，惠州市人民政府为其办理变更登记并核发惠阳国用（2007）第010xxxx号《国有土地使用证》的行为符合《土地登记规则》第五十条的规定。因此，被告惠州市人民政府为其核发惠阳国用（2007）第010xxxx号《国有土地使用证》的具体行政行为属认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，本院予以维持。原告将该土地分别出租给他人用于商业用途，因该土地已于1990年被征收，该土地已不属于原告的集体用地，故原告认为被告核发《国有土地使用证》的行为侵犯其合法权益，请求确认被告核发《国有土地使用证》的行为违法，并撤销惠阳国用（2007）第010xxxx号《国有土地使用证》，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第一款第（一）项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：一、维持被告惠州市人民政府于2007年8月9日核发给第三人惠阳区锦祥实业有限公司的惠阳国用（2007）第0101179号《国有土地使用证》。二、驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告惠州市惠阳区淡水镇东华村光一村民小组负担。
上诉人惠州市惠阳区淡水镇东华村光一村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决严重违反法定程序。上诉人诉讼请求中要求撤销的两张《国有土地使用证》的颁发机关都是被上诉人惠州市人民政府，上诉人在诉讼过程中已经申请了追加其为被告，本案的被告实质上已经是惠州市人民政府，而不是惠阳区人民政府。根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：(--)被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外；……”一审法院根本无权管辖本案，上诉人为此申请了一审法院将案件移送惠州市中级人民法院审理，但一审法院根本不理会上诉人的申请而继续错误审理，明显违反了我国《行政诉讼法》和相关司法解释关于行政案件级别管辖的规定。二、一审判决维持被上诉人惠州市人民政府于2007年8月9日核发给第三人锦祥公司的惠阳国用(2007)第010xxxx号《国有土地使用证》和驳回上诉人的其他诉讼请求，完全是不讲事实和法律的判决。理由如下：第一，两被上诉人一直都未提供涉案土地已经被征收的关键证据“征地协议”。广东省人大常务委员会于1986年12月19日颁布并于1987年1月1日实施的《广东省土地管理实施办法》第十二条规定：“国家建设征用、划拨土地的程序：……(二)由县级以上人民政府国土管理部门组织有关单位签订征用、划拨土地协议书(含土地、青苗、附着物补偿费，多余劳动力安置方案，下同)。……”《征用、划拨土地协议书》是征收土地过程中必须签订的法定文件。两被上诉人称涉案土地在1990年8月已经被征收为国有土地，根据以上地方法规规定，应当与上诉人签订有《征用、划拨土地协议书》才对。第二，两被上诉人提供的《关于粤某实业发展公司申请建设用地的批复》[惠国土函(1991)24号]和《关于粤某实业发展公司要求征用淡水草洋坝土地的批复》[惠阳府办函(1990)153号]是否实施了征地行为，两被上诉人没有提供任何证据证明：1、上面提到再被上诉人没有提供《征用、划拨土地协议书》，在此不再重述；2、两被上诉人提供的三份《征用经济补偿表》和三份《土地丈量登记表》的面积分别是181．5亩，有曾某震签名的是112．5亩，这与“两批复”的100亩面积不一致，而且一份是36．5亩的《土地丈量登记表》的地名是“长江路下”而不是“两批复”的“草洋坝”，这些证据不能形成统一的证据链，不能说是实施“两批复”的征地文件，这是完全被上诉人套用其他征边文件以图吞噬上诉人的土地的手法；3、被上诉人惠州市人民政府提供的《25亩土地征地图》所在的位置并不在涉案土地范围，而且该地图的面积是104500平方米(即156．75亩)，这不仅与“两批复”的100亩面积不相符，而且与上述的《征用经济补偿表》和《土地丈量登记表》的面积也不相符，这也完全是被上诉人套用其他征地文件以图吞噬上诉人土地的手法；4、曾某震的《询问笔录》的真实性不可靠，其一人的意见不能代表上诉人全体村民几百人的意见，且曾某震未能出庭。这是惠阳国土局为了洗脱自己违法侵占上诉人的集体土地而利用权力违法取得的材料，依法不具有法律效力。第三，涉案土地一直以来由上诉人建有大量的商铺等建筑物进行经营、使用和收益，该土地位置就在惠阳区国土局的旁边，第三人锦祥公司在取得该土地使用权之前不可能不知道这些情况。对于这样建有大量商铺的土地，四至明显是不清楚的，也是明显存在权属争议的，并不是如《地籍调查土地登记审于慷》所说的“经调查，该宗地权属来源合法，四至界线清楚，面积准确，无争议”。被上诉人惠州市人民政府对于这样存在争议的土地，根据《土地登记规则》第六十七条规定应当暂缓登记，而不能核发《国有土地使用证》。第四，上诉人的两份《划出接收耕地协议》是经过原惠阳县淡水人民公社移民办公室监证的，是上诉人对包括涉案土地在内的所有集体土地享有所有权的有力证据，而一审法院质证时却称与本案没有关联，这分明是一审法院在采信证据方面偏袒一方，而对于两被上诉人以土地使用权的出让和转让材料来证明其所称的已经征用了上诉人的集体土地的全部证据的说法。综上，请求二审法院依法予以改判。
被上诉人惠州市惠阳区人民政府答辩称：一、上诉人的上诉理由不成立。第一，光一村民小组一审就本案提起行政诉讼时，因本府是县级以上人民政府向惠州市中级人民法院提起行政诉讼，惠州市中级人民法院经审查认为为有利于案件的诉讼、有利案件的审理、有利于纠纷的解决出发，依据《行政诉讼法》第二十三条的规定，作出(2010)惠中法行辖字第10号《行政裁定书》，将案件移交至惠东县人民法院审理，惠东县人民法院因得到上级法院的移交而享有本案的管辖权，光一村民小组在其上诉状中称一审法院无管辖权，违反了《行政诉讼法》和相关司法解释关于行政案件级别管辖的规定，是没有任何事实依据的。第二，原惠阳县政府征收本案争议地范围土地的手续齐全，补偿款也已全部支付给上诉人光一村民小组。上述事实有征地经济补偿表、土地丈量登记表等有关证据为证。光一村民小组在上诉状称上述土地未征收即转为国有明显与事实不相符。第三，曾某震作为当时光一村村长，其行为不仅代表其个人，而且也代表光一村，其在征地经济补偿表、土地丈量登记表即代表着光一村当时就是确认征地面积及已领取了补偿款。曾某震在《询问笔录》也已认可了领取光一村征地款的事实，且《询问笔录》符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证人证言的要求，依法可作为证据使用。光一村民小组将《询问笔录》称为利用权力违法取得的材料，完全是光一村民小组单方的遐想，与事实不符。第四、惠阳县粤某实业发展公司早在1991年就是取得了包括本案争议地范围内土地使用权，于1991年转让惠东县东某实业公司(以下简称东某公司)，并将其中的20000平方米依法办理了惠阳国用(2005)第010xxxx号《国有土地使用证》，2005年东某公司将上述地块公开挂牌交易，原审第三人惠阳区锦祥实业有限公司(以下简称锦祥公司)竞得该土地使用权，从这一过程来看，本地块的土地权属是从粤某公司转让给东某公司，再由东某公司转让给锦祥公司。光一村民小组认为在土地建有商铺等建筑物，土地权属就有争议显然是错误的，土地权属是以登记为准，土地登记在谁的名下，在法律上就应该认定为谁享有使用证，锦祥公司办理土地登记时，该土地使用权已办至东某公司名下，东某公司也未与其他第三方就土地权属发生争议，因此，土地权属是清楚、明确的，地籍调查“土地权属来源合法，面积准确，四至界线清楚”并无不妥。二、核发的惠阳国用(2007)第010xxxx号《国有土地使用证》的行政行为合法。本案争议土地是锦祥公司通过挂牌交易竞得15463平方米的土地使用权，并与原使用权人惠东县东某实业公司签订《国有使用权转让合同书》，并缴清了全部税费，惠州市政府核发了惠阳国用(2006)第010xxxx号《国有土地使用证》。2007年，惠州国土局同意锦祥公司改变土地用途和延长期限的申请，并依照规定程序为该公司办理了上述土地的变更登记，锦祥公司补缴了延长土地使用期限的地价款和有关税费后，惠州市政府重新向锦祥公司核发惠阳国用(2007)第010xxxx号《国有土地使用证》，故核发《国有土地使用证》的行政行为符合法律规定。三、光一村民小组与核发《国有土地使用证》的行政行为没有利害关系，不具备提起行政诉讼的主体资格。因本案争议地早在1990年已被征收，该土地已不属于上诉人的集体用地。核发惠阳国用(2007)010xxxx号《国有土地使用证》的行政行为与征收上诉人的集体土地是两个独立的行政行为和不同的行政法律关系，上述土地依法征收转为国有土地后，惠州市政府再依法出让给他人并核发国有土地使用证的具体行政行为与光一村民小组无关，且光一村民小组未就征收土地的行政行为提起的讼请求，故光一村民小组因与发证的行政行为无利害关系，不具备对本案具体行政行为提起行政诉讼的主体资格。综上，请二审法院予以维持。
被上诉人惠州市人民政府答辩称：一、惠东县人民法院作出的(2010)惠东法行初字第16号行政判决合法。本案位于淡水镇东华草洋坝面积为4．3万平方米的土地已于1990年经依法征收变为国有土地；且上诉人对上述征地具体行政行为既未申请行政复议，又未提起行政诉讼。上述土地被合法征收后，原惠阳市政府于2005年7月14日将上述国有土地中的2万平方米使用权有偿出让给向惠东县东某实业公司，并办理了《国有土地使用证》。惠东县东某实业公司依法取得上述国有土地使用权后，随后通过土地交易所公开挂牌交易的方式，将上述2万平方米国有土地使用权有偿转让给第三人惠阳锦祥实业有限公司。除道路占用部份面积外，本府根据当事人申请于2006年7月11日将其余15463平方米国有土地使用权变更登记到第三人名下，并办理了《国有土地使用证》(惠阳国用[2006]第010xxxx号)。后因第三人申请改变土地用途及延长使用期限，2007年8月9日本府依照法定程序重新为第三人核发了《国有土地使用证》(惠阳国用[2007]第010xxxx号)。上述发证行政行为符合国家法律、法规规定。惠东县人民法院作出(2010)惠东法行初字第16号行政判决是正确的。二、上诉人上诉理由及主张不成立。(一)关于一审判决是否违反法定程序问题。上诉人到惠州市中级法院提起行政诉讼，惠州市中级法院受理后，将案件移交惠东县法院立案审理。符合行政诉讼法第二十三条规定。(二)关于一审判决维持本府给第三人核发《国有土地使用证》的行政行为和驳回上诉人起诉是否合法问题。1、本案位于东华草洋坝面积为4．3万平方米的已于1990年经依法征收变为国有土地。如果上诉人对上述征地行为有异议，可以依法提起复议或诉讼，在上诉人未对上述征地具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼的情况下，惠东县法院对上述征地行为是否合法不予审查是正确的。2、本案土地已经法定程序征用。3、因征地和发证属两个不同的行政行为。综上，请二审法院予以维持。
原审第三人惠州惠阳区锦祥实业有限公司口头陈述称：同意两被上诉人的答辩观点。
本院经审理查明，对一审查明的事实予以确认。
本院认为：一、关于上诉人要求撤销核发惠阳国用（2007）第010xxxx号《国有土地使用证》问题。惠阳国用(2007)第010xxxx号《国有土地使用证》是由已注销的（2006）第010xxxx号《国有土地使用证》变更而来。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”审查惠阳国用（2007）第010xxxx号《国有土地使用证》变更登记行为是否合法，要审查涉案的土地来源问题是否合法，根据查明的事实，本案涉案土地来源是惠东县东某实业公司将涉案的20000平方米的国有土地使用权在惠阳区土地交易所公开挂牌交易，原审第三人惠阳区锦祥实业有限公司竞得该宗国有土地使用权，其土地来源合法。后因该地块需要变更用途及延长期限，据《土地登记规则》第五十条规定：“国有土地的用途发生变更的，土地使用者应当在批准变更之日起三十日内，持有关部门批准文件和原《国有土地使用证》申请土地用途变更登记。以出让方式取得国有土地使用权的用途发生变更的，土地使用者还应当提交签订的土地使用权出让合同变更协议或者重新签订的土地使用权出让合同。”《土地登记规则》第四条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”惠州国土资源局作为有权行政机关，作出惠市国土资（惠阳）（用地）第[2007]710号批复，同意该用地改变用途及延长期限，并重新签订土地使用权出让合同，符合上述规章的规定。综上，被上诉人惠州市人民政府为原审第三人惠阳区锦祥实业有限公司核发惠阳国用（2007）第010xxxx号《国有土地使用证》，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予以维持。
二、关于本案的管辖权问题。上诉人认为惠东县人民法院没有管辖权，本院依据《行政诉讼法》第二十三条第一款的规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。……”，作出(2010)惠中法行辖字第10号《行政裁定书》，将案件移交至惠东县人民法院审理，惠东县人民法院因得到上级法院的移交而享有本案的管辖权，上诉人的上诉理由，本院不予采纳。
综上所述，上诉人惠州市惠阳区淡水镇东华村光一村民小组上诉的理由不成立，本院不予采纳。原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人惠州市惠阳区淡水镇东华村光一村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾红艳
审 判 员 刘 烨
代理审判员 邱炜炜
二〇一一年五月十六日
书 记 员 廖晓丹
附相关法律法规
1、《土地登记规则》第四条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”
2《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”
3、《土地登记规则》第五十条规定：“国有土地的用途发生变更的，土地使用者应当在批准变更之日起三十日内，持有关部门批准文件和原《国有土地使用证》申请土地用途变更登记。以出让方式取得国有土地使用权的用途发生变更的，土地使用者还应当提交签订的土地使用权出让合同变更协议或者重新签订的土地使用权出让合同。”
4、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。