山东省济南市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）市行初字第105号
原告袁裕来，男，1966年5月18日出生，汉族，浙江之星律师事务所律师，住浙江省宁波市。
委托代理人冯延强，男，1980年12月29日出生，汉族，山东舜元律师事务所工作人员，住山东省昌邑市。
被告山东省公安厅，住所地济南市。
法定代表人徐珠宝，厅长。
委托代理人刘宗部，该单位法制总队副总队长。
委托代理人王建鲁，该单位法制总队支队长。
原告袁裕来不服被告山东省公安厅于2014年3月25日作出的鲁公复不受字（2014）3号行政复议申请不予受理决定书，于2014年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月12日公开开庭审理了本案。原告袁裕来、被告山东省公安厅的委托代理人刘宗部、王建鲁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告山东省公安厅于2014年3月25日作出鲁公复不受字（2014）3号行政复议申请不予受理决定书。该决定书认定：“袁裕来以青岛市公安局拖延履行法定职责为由，于2014年3月20日向本机关申请行政复议。经审查，本机关认为：你所申请的事项不属于本机关行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理”。同日被告作出鲁公复告字（2014）3号行政复议告知书，告知的主要内容为：“你举报的被非法限制人身自由、诬告陷害案，青岛市公安局市南分局金湖路派出所已依法受理，如认为存在拖延履行法定职责的情形，根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，依法应向青岛市公安局市南分局申请行政复议”。
被告在法定期限内向本院提供了其作出上述被诉具体行政行为的证据、依据如下：
1、被告作出的鲁公复不受字（2014）3号行政复议申请不予受理决定书；
2、被告作出鲁公复告字（2014）3号行政复议告知书；
3、被告的法制总队文电处理单；
4、青岛市公安局市南分局金湖路派出所2014年1月7日青南公（金）受案字（2014）00009号受案登记表，显示接报民警邓骁虎，受案民警邓骁虎、ＸＸ；
5、邮政特快专递封面复印件及查询回单，证实被告向原告邮寄涉案行政复议决定书及告知书的有关情况；
6、邮政特快专递封面复印件，证实原告向被告邮寄行政复议申请及其他证据材料的有关事实；
7、行政复议申请书；
8、原告身份证及律师执业证复印件；
9、青岛市公安局向原告发出的短信2条，主要内容分别为：“您好，您于2014年1月7日所报警情已经处置，请回复数字对处警过程进行评价：1满意，2基本满意，3不满意【青岛市公安局】2014-1-89：04”；“您好，您的报案已于2014年1月7日受理，并开展调查工作。如有新的线索证据，请及时与办案民警邓骁虎联系（电话6657****）。如民警有违规问题，可以向警务督察部门反映（电话6657****）。请回复数字对办案过程进行评价：1满意，2基本满意，3不满意【青岛市公安局】2014-1-916：21”；
10、青岛市公安局市南分局金湖路派出所2014年1月7日受案回执，主要内容为：“袁裕来：你于2014年1月7日报称的被非法限制人身自由、诬告陷害案我单位已受理（受案登记表文号为青南公（金）受案字（2014）00009号），你可通过金湖路派出所的电话查询案件进展情况。联系人、联系方式：邓骁虎0532-66576156”，落款时间为“二〇一四年一月七日”，加盖“青岛市公安局市南分局金湖路派出所”印章；
11、2014年1月15日，原告向青岛市公安局市南分局金湖路派出所民警邓骁虎提供其报警案件有关证人、证据线索的书面材料；
12、原告邮寄上述证据11的邮政特快专递封面复印件及邮件查询情况；
以上7-12号证据为原告向被告申请行政复议时一并提供。
以上证据、依据，被告用以证明其作出的行政复议不予受理决定书程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。
原告袁裕来诉称：2013年11月10日，陈宝成因青岛市公安局拖延履行行政复议法定职责，向青岛市市南区人民法院提起诉讼，青岛市市南区人民法院一直没有受理。原告系陈宝成的诉讼代理人，2014年1月7日，原告到青岛市市南区人民法院询问、督促立案情况，被该法院7、8位法警从法院架了出来。此时，有一位法警诬陷原告殴打了他，又把原告抓了进去，非法限制了原告的人身自由大约1个小时。后法警拨110报警。在青岛市公安局市南分局金湖路派出所制作笔录时，原告除了声明没有殴打这位法警之外，还要求对非法限制原告人身自由和诬告陷害的事情进行处理。当日，青岛市公安局对该案依法予以受理。而随后，青岛市公安局市南分局金湖路派出所寄来的受案回执落款是“青岛市公安局市南分局金湖路派出所”。此后，青岛市公安局和金湖路派出所均没有作出处理决定。
《治安管理处罚法》第99条第1款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日”。2014年3月17日，原告以青岛市公安局为被申请人向被告提出行政复议申请，请求责令青岛市公安局限期作出处理决定。3月25日，被告作出鲁公复不受字（2014）3号行政复议申请不予受理决定，认为原告申请的事项不属于被告行政复议受理范围。随后，被告寄来了鲁公复告字（2014）3号行政复议告知书，认为受理原告报案的是“青岛市公安局市南分局金湖路派出所”，依法应向青岛市公安局市南分局申请行政复议。
原告认为，被告上述行政复议申请不予受理决定认定事实不清，理由如下：1、2014年1月9日，青岛市公安局发来短信很清楚，受理原告报案的是青岛市公安局。2、2014年1月7日，接受原告报案的是接受市南法院报案的110所派的民警，虽然具体承办警官是青岛市公安局市南分局金湖路派出所民警，但该民警只是受指派处理相关事项，并不意味着执法主体就是金湖路派出所。3、最关键的是，金湖路派出所根本就没有处理原告报案事项的权限。根据《治安管理处罚法》第40条、第42条、第91条规定，非法限制他人人身自由的行为，处罚的上限是十日以上十五日以下拘留并处五百元以上一千元以下罚款。捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的，处罚上限是处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。派出所的处罚权限是警告、五百元以下的罚款。
故提起行政诉讼，请求撤销被告作出的鲁公复不受字（2014）3号行政复议申请不予受理决定，判令被告受理原告提出的行政复议申请。
原告向本院提供了以下证据：
1、被告作出的鲁公复不受字（2014）3号行政复议申请不予受理决定书；
2、被告作出的鲁公复告字（2014）3号行政复议告知书；
3、行政复议申请书；
4、青岛市公安局向原告发出的短信2条，内容同被告证据9；
5、青岛市公安局市南分局金湖路派出所2014年1月7日受案回执，内容同被告证据10；
6、原告于2014年1月15日向青岛市公安局市南分局金湖路派出所民警邓骁虎提供其报警案件有关证人、证据线索的书面材料；
7、原告邮寄上述证据6的邮政特快专递封面复印件及邮件查询情况；
以上证据，原告用以证明其起诉符合法定条件，被告作出的复议决定书认定事实不清，证据不足。
被告山东省公安厅辩称：被告作出的行政复议申请不予受理决定书（鲁公复不受字（2014）3号）符合法律规定。2014年3月20日，被告收到原告提交的以青岛市公安局为被申请人的行政复议申请，请求责令被申请人限期对申请人所控告的非法限制人身自由、诬告陷害案作出处理决定。原告在行政复议申请书称：“2014年1月7日，申请人到市南区人民法院询问、督促立案，被市南区人民法院7、8位法警从法院架了出来。此时，竟然有一位法警诬陷我殴打了他。7、8位法警又把申请人抓了进去，非法限制了申请人的人身自由大约1个小时。然后几位法警拔打110报警。在青岛市公安局市南分局金湖路派出所制作笔录时，申请人除了声明没有殴打这位法警之外，要求对非法限制申请人人身自由和诬告陷害的事情进行处理。1月7日即当天，被申请人予以依法受理。但是，至今尚未作出处理决定。《治安管理处罚法》第99条第1款规定'公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。'综上所述，青岛市公安局的行为显然已构成了拖延履行法定职责”。收到该行政复议申请后，被告按照《行政复议法》第十七条第一款的规定，认真审查了原告提交的复议申请书、证据材料，对是否属于被告受理范围进行了审查。经查，2014年1月7日，原告到青岛市南区人民法院询问有关案件情况过程中，与该院法警发生纠纷。法警卢某控告原告对其殴打，原告则控告法警非法限制其人身自由和诬告陷害。当日，青岛市公安局市南分局金湖路派出所对原告所控告的案件依法予以受理，制作受案登记表，并按原告提供的方式向其出具受案回执。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款和第二款的规定，公安机关对控告的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并对属于本单位管辖范围内的事项及时调查处理。在接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。被告认为，受案回执是公安机关在受理案件后交给报案人、控告人、举报人、扭送人的凭证。原告向被告提交的受案回执，加盖的是青岛市公安局市南分局金湖路派出所的印章，足以证明受理原告报案的是该派出所，而非青岛市公安局。经了解，被告在审查行政复议申请时，原告所报案件仍处于金湖路派出所调查阶段，该派出所尚未作出处理意见。如果原告对其所控告的案件一直未作出处理不服，应依法向设立该派出所的青岛市公安局市南分局申请行政复议。据此，被告决定不予受理复议申请，并书面告知原告依法应向青岛市公安局市南分局申请行政复议。
本案需要说明的其他问题。原告在行政起诉状中称，被告不予受理行政复议申请认定事实不清，其理由是：“一、2014年1月9日，青岛市公安局发来的短信很清楚，受理原告报案的是青岛市公安局。二、1月7日，接受原告报案的是接受市南法院报案的110民警，虽然具体承办警官是青岛市公安局市南分局金湖路派出所民警，但只是受指派处理相关事项，并不意味着执法主体就是金湖路派出所。三、最关键的是，金湖路派出所根本就没有处理原告报案的权限。根据《治安管理处罚法》第40条、第42条、第91条规定，非法限制他人人身自由的行为，处罚的上限是十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款；捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的，处罚上限是处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；派出所的处罚权限是警告、五百元以下罚款。”被告认为，原告上述三项理由均不能成立。
关于原告所称青岛市公安局发送短信问题。经了解，2013年12月26日，青岛市公安局印发《全市公安机关警务回访工作规定（试行）》，于2014年1月1日起试运行警务回访工作。警务回访工作是青岛市公安局执法管理闭环优化体系的重要组成部分，也是该局推出的十项便民服务措施的重要内容，该项工作由警务督察部门牵头负责并以此为据对下进行内部考核。警务回访的范围为110警情类、刑事案件类、行政案件类、窗口服务类、交通事故类、社会综合类。其中110警情类回访对象为通过110报警服务台或者其他方式向公安机关报警、求助的人员，主要回访接处警人员的服务态度、警容风纪、出警速度、现场处置等情况。行政案件类回访告知对象为受害人（单位）、违法行为人（单位），主要告知受案单位工作情况、执法办案联系方式和监督途径，并对案件办理工作进行满意度回访。警务回访采取自动回访和人工回访的方式进行。自动回访是通过警务回访系统，根据回访内容，从业务系统自动抽取被回访人手机号码，形成回访短信（号码9513110040）自动进行回访。从原告所收短信内容来看，该警务回访已告知其报案于2014年1月7日受理、办案民警姓名、联系方式以及对违规问题的投诉方式等。因短信是由青岛市公安局软件平台统一发送，其落款是青岛市公安局，只能说明该回访短信的发送单位是青岛市公安局，并不能据此认定案件受理单位为青岛市公安局。
关于原告所称虽然具体承办警官是青岛市公安局市南分局金湖路派出所民警，但只是受指派处理相关事项，并不意味着执法主体就是金湖路派出所的问题。这充分说明，原告已明确知道其所报案件的具体承办人是青岛市公安局市南分局金湖路派出所民警。
关于原告所称金湖路派出所处理原告报案的权限问题。被告认为，原告混淆了案件受理调查和处罚决定的关系。《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第一款规定：“本规定所称行政案件，是指公安机关依照法律，法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。”该条第二款规定：“本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”第四十七条第一款规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理”。因此，相关法律已对派出所依法调查行政案件做出了明确规定。金湖路派出所对于原告控告的非法限制其人身自由和诬告陷害案件，在受理后依法开展调查，符合法律规定，具有执法主体资格。
《治安管理处罚法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”需要指出的是，该条明确的是治安管理处罚的决定权限，而非调查处理权限。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十八条规定：“依法应当对违法行为人予以行政拘留的，公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门应当报其所属的县级以上公安机关决定”。根据相关法律规定，派出所对其受理的行政案件应先进行调查，需要做行政处罚的，如该行政处罚在派出所决定权限内，可以直接做出；如在派出所决定权限之外，则应在调查取证、查清案件事实后，呈报有权公安机关决定。这既符合有关法律的规定，也是实践中的具体做法。在被告审查行政复议申请时，由于原告所控告的案件仍处于金湖路派出所调查期间，该派出所尚未作出处理意见，也未向市南分局呈报处理。因此，原告如对其所报案件没有作出处理有异议，应以青岛市公安局市南分局金湖路派出所为被申请人，提起行政复议。
综上所述，被告作出的行政复议申请不予受理决定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法维持，驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作出如下确认：原告提出的证据，被告在庭审过程中对其真实性予以认可，本院予以确认。被告提出的证据4，该证据，被告称系在审查受理阶段由青岛市公安局市南分局金湖路派出所提供，结合原告对该证据的质证意见及被告的证据10，可以证实青岛市公安局市南分局金湖路派出所受理原告涉案警情的事实，对于该证据记载的其他事项，考虑具体诉讼情况，不宜在本案中予以认定。对于被告其他证据的真实性，原告未提出异议，本院予以确认。
经审理查明：2014年1月7日，原告袁裕来在青岛市市南区人民法院查询其他案件的立案问题时与该院法警发生纠纷，原告认为该院法警对其有限制人身自由及诬陷的行为。双方到达青岛市公安局市南分局金湖路派出所后，根据原告陈述的相关警情，该所于当天受理该案，后向其邮寄受案回执，落款为“青岛市公安局市南分局金湖路派出所”。同年1月8日、9日，青岛市公安局两次以短信方式告知原告1月7日所报警情已经处置及受理，并告知办案民警的姓名、联系方式及对民警违规问题的反映方式。最后，该短信提示对处警过程及办案过程的满意度以数字方式回复。后原告以青岛市公安局不履行法定职责为由，向被告邮寄了落款时间为2014年1月17日的行政复议申请。2014年3月25日被告作出鲁公复不受字（2014）3号行政复议申请不予受理决定书，决定对原告的行政复议申请不予受理。同日被告作出鲁公复告字（2014）3号行政复议告知书，告知原告其举报的警情青岛市公安局市南分局金湖路派出所已依法受理，原告应向青岛市公安局市南分局申请行政复议。上述行政复议决定书及告知书被告邮寄送达原告。后原告不服被告作出的鲁公复不受字（2014）3号行政复议申请不予受理决定书，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、被告对原告行政复议申请决定不予受理，原告不服提起行政诉讼，系依法行使诉讼权利，对本案被告行政主体资格、行政权限及原告的主体地位，本院予以确认。
二、关于本案被诉具体行政行为行政程序合法性及被告认定事实及证据问题。
1、本案中被告对行政复议受理的审查方式问题。
原告认为，行政复议机关是否受理申请人的复议申请应当进行审查，而非调查；被告的举证情况可以证实被告对哪个部门受理原告具体警情进行了调查取证。被告认为复议机关应当对复议案件是否属于本机关的复议范围进行审查，其向办案单位了解受案情况属于被告的审查范围。本院认为，原告向被告申请复议时提交了青岛市公安局市南分局金湖路派出所的受案回执及青岛市公安局的短信截图，被告需要从法律、法规及具体公安治安工作的角度判断上述证据对指明具体受案单位的含义。青岛市公安局的短信截图仅指明“2014年1月7日所报警情已经处置”、“报案已于2014年1月7日受理”，未明确指明具体受案单位。原告在申请行政复议时认为上述短信截图已经证实其所报警情的受案单位为青岛市公安局。但公安机关对受理治安行政案件有具体规定，以该种方式受理治安案件是否属于法定形式或现实需要，被告作为上级公安机关，有必要对原告提供的上述证据的真实性及关于受理案件的有关内容进行审查、核实，并确认原告警情的具体受理单位。被告的上述审查行为系确定是否应当受理复议申请的程序性事实审查，其内容和结论只针对原告警情的具体受理单位和原告行政复议申请是否属于被告受理范围。故被告的审查行为并不违反《中华人民共和国行政复议法》第17条的规定。
2、原告警情的具体受案单位。
原告认为根据《治安管理处罚法》第40条、第42条、第91条规定，金湖路派出所没有处理原告报案事项的权限。本院认为：公安机关对具体治安行政案件的行为成立、情节和最终决定具有一定的自由裁量权且上下级有存在差异的可能。对被处罚人来说，若较轻的处罚能够起到制止违法行为、教育被处罚人、防止违法行为危害性扩大的效果，其应当被处以较轻的处罚。同时，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”，为保证行政决定的独立性和行政复议的公正性、有效性，应当避免上级机关过早的涉及具体案情。青岛市公安局市南分局金湖路派出所作为青岛市公安局市南分局的派出机构，在法律规定的权限范围内对相应的治安行政案件有独立的决定权。同时其为青岛市公安局市南分局的组成部分，其工作代表青岛市公安局市南分局。若其对相应案件无决定权，该案应当由青岛市公安局市南分局决定，金湖路派出所对案件的立案调查取证工作系代表青岛市公安局市南分局作出。原告所报警情已经受理，但案件的行为成立、情节和具体结果尚无结论，尚未经过完整的治安行政案件的处理程序和相应的裁量。故，青岛市公安局市南分局金湖路派出所作为原告所报警情的受案单位，符合公安机关关于治安案件受案的规定，不违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，被告对该事实的认定，并无不当。
被告作出本案具体行政行为的过程无其他违反法定程序的事实，其行政程序的合法性本院予以确认。被告认定青岛市公安局市南分局金湖路派出所为原告所报警情的受理单位有事实和法律依据，并无不当。其作出被诉不予受理决定的同时告知原告应当向青岛市公安局市南分局申请行政复议亦无不当。
综上，被告依据认定的事实，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，对原告的行政复议申请决定不予受理，适用法律正确。原告的诉讼请求缺乏法律和事实依据，应予驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告袁裕来的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告袁裕来负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审判长 俞春晖
审判员 叶惠东
审判员 马金勇
二〇一四年七月二十九日
书记员 刘双双