安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖01行初215号
原告孙名锡，男，1964年9月16日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
委托代理人孙承龙，北京盈科（合肥）律师事务所律师。
被告合肥高新技术产业开发区管理委员会，住所地合肥市望江西路860号，统一社会信用代码：11340100MBOW11366U。
法定代表人宋道军，职务主任。
行政负责人曹效记，高新区管委会工委委员。
委托代理人刘兵，国浩（合肥）律师事务所律师。
被告合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号。
法定代表人凌云，市长。
委托代理人卫功稳，合肥市国土资源局高新分局副局长。
委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。
原告孙名锡诉被告合肥高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、合肥市人民政府土地行政征收一案，于2018年6月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月1日公开开庭审理本案。原告孙名锡及其委托代理人孙承龙、被告高新区管委会委托代理人刘兵，被告合肥市人民政府委托代理人卫功稳到庭参加了诉讼。现已审理终结。
原告孙名锡诉称，从2014年起，被告开始向原告租赁岗东村曹坊组合法承包地，但违法用于道路建设，改变原告土地承包地耕地用途，同时没有进行征地补偿。事实上，其变相通过所谓土地承包经营权流转租赁的形式来行征地的事实，强迫农户自愿同意，在事实上已经丧失耕地的情形下，农户只能依靠极低的租金赖以生存，严重损害了被征地农户的利益。请求：1.确认被告改变原告位于安徽省合肥市蜀山区农村管理中心岗东村曹坊组合法承包地土地用途行为违法；2.本案的诉讼费用由被告承担。
原告孙名锡提供的证据：1.原告身份证、户口本复印件；2.宅基地使用权证、集体土地使用证、土地承包合同书；3.安徽日报农村版报道、合肥市高新区管委会合高管[2017]47号公告、关于孙东图信访事项复合意见（合访核字[2017]119号）。
被告高新区管委会辩称，一、合安铁路建设项目已经通过国土资源部先行用地批复，用地行为合法。2016年6月12日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合发布《征地补偿标准及安置途径告知书（预告知）》（合国土高新预征告【2016】1号，以下简称《告知书（预告知）》对用地项目名称、拟征收土地位置，拟征地单位土地面积、征地初步补偿标准、征地安置办法以及对征地补偿安置方案有要求听证的权利等事项进行了明确的告知。《告知书（预告知）》在拟征地所在地南岗镇候店村、双塘村、三岗村、城西桥村、岗东村等地进行了张贴公示，并要求村集体经济组织将告知书送达被征地农户。2016年6月17日，孙名锡所在的岗东村村民委员会向合肥市国土资源局及合肥市人力资源和社会保障局出具《关于征地预告知有关情况的说明》（以下简称《说明》），确认收到《告知书（预告知）》，经征求群众意见，同意先行用地，同意征地补偿标准，同意对失地农民的安置方式，村民代表在《说明》上签字。2016年7月21日，国土资源部办公厅向安徽省国土资源厅出具《关于新建合肥至安庆铁路控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函【2016】1209号），同意新建合肥至安庆铁路控制性工程先行用地140.0351公顷（含耕地99.4461公顷）。至此，合安铁路（高新区段）先行用地已履行了公告（预告知）、被征地集体经济组织和农户确认、国土资源部审批等程序，用地行为合法有效。原告要求确认被告改变土地用途的行为违法，没有事实和法律依据。
二、将军岭路西延工程建设项目土地已经征收，用地行为合法。2016年6月22日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合发布《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告【2016】30号），《告知书》对用地项目名称、拟征土地位置、面积、补偿标准、安置办法以及对征地补偿安置方案有要求听证的权利等事项进行了明确的告知。《告知书》在拟征地所在地岗东村进行了张贴公示，并要求村集体经济组织将告知书送达被征地农户。2016年6月29日，孙名锡所在的岗东村村民委员会向合肥市国土资源局及合肥市人力资源和社会保障局出具《说明》，确认收到《告知书》，经张贴征求群众意见，同意征地项目的用途、位置、补偿标准等情况，村民代表在《说明》上签字。2016年12月30日，安徽省人民政府向合肥市人民政府出具《关于合肥市将军岭路（龙河口路-
习友路南）项目建设用地的批复》（皖政地【2016】1551号），同意岗东村（高新技术产业开发区）的土地征收项目。因此，将军岭路（龙河口路-
习友路南）项目建设用地已履行了公告、被征地集体经济组织和农户确认、安徽省政府审批等程序，用地行为合法有效。原告要求确认被告改变土地用途的行为违法，没有事实和法律依据。
三、高新区管委会没有强迫原告进行土地流转，也不存在通过土地流转租赁的形式进行征地的情形。2014年11月28日，原告所在的高新区岗东村曹坊组村民集体相曹坊组出具《承包土地经营权流转资源申请书》，《申请书》载明“本着‘依法、自愿、有偿’的原则，本户签字申请同意将二轮承包土地经营权交给村民组统一流转租赁。”原告签字确认，自愿将其二轮承包土地经营权交给岗东村曹坊组统一流转租赁。后原告所在的岗东村曹坊组向岗东村委会出具《申请报告》，《报告》载明“经持有二轮承包土地合同户逐户签字和2014年12月3日户代表会议通过，同意将本组所有集体土地206亩，其中：二轮承包土地206亩，本着‘依法、自愿、有偿’的原则交由村委会统一进行经营权租赁，所得租赁费全部用于保障本组村民生活。”《报告》的户代表中有孙名锡签字。2015年5月10日，孙名锡所在的岗东村村民委员会与合肥高新城创建设投资有限公司（以下简称为“城创公司”）及合肥佳惠高新拆迁有限责任公司（以下简称为“佳惠公司”）签订《岗东村曹坊组土地流转协议》，协议约定，岗东村村民委员会将所辖区域内的曹坊村民组集体土地591.92亩流转给城创公司使用，起租时间为2014年11月1日，城创公司根据面积支付村委会土地流转费。2014年11月1日起，佳慧公司开始将土地流转租赁的费用按期支付至岗东村村委会，由该村委会根据各户的土地登记情况组织发放。县岗东村曹坊组的土地流转费用已经发放至2017年11月31日，包括孙名锡在内的曹坊组村民均实际领取了相应的土地流转费用。
综上，对于包括原告在内的高新区土地承包经营权流转事宜，高新区管委会除了由新农村建设领导组依法进行指导外，并没有进行任何干涉，高新区管委会既不是土地承包经营权流转合同主体，也没有强迫任何农户进行土地流转。因此，原告声称被告通过土地承包经营权流转租赁的方式进行征地，没有任何依据。原告的起诉没有任何事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告合肥市人民政府辩称，一、合肥至安庆铁路（高新区段）先行用地，征地过程尚未完成，不存在征地补偿安置方案公告。合安高铁先行用地预征收程序合法。2016年6月合肥市国土资源局及合肥市人力资源和社会保障局将《征地补偿标准及安置途径告知书（预告知）》送达给合肥市岗东村（高新技术产业开发区），告知拟征收土地的用地项目名称、位置、土地面积、征地初步补偿标准、征地安置办法以及对对征地补偿安置方案有要求听证的权利等事项，并要求各集体经济组织将告知书送达被征地农户。2016年6月17日，合肥市高新技术产业开发区岗东村村民委员会出具《关于征地预告知有关情况的说明》，称“2016年6月12日下达的《征地补偿标准及安置途径告知书（预告知）》（合国土高新预征告【2016】1号）。涉及我村1.9380公顷先行用地，我村征求了群众的意见，同意先行用地，同意征地补偿标准，同意对失地农民的安置方式”。合肥至安庆铁路（高新区段）征地过程尚未完成，预告知过程已履行告知、确认、听证程序，不存在违法行为。二、合肥至安庆铁路（高新区段）先行用地程序合法。根据国土资厅函【2016】1209号《国土资源部办公厅关于新建合肥至安庆铁路控制性工程先行用地的复函》，通过国土资源部用地预审，同意先行用地，程序合法。三、没有强迫进行土地流转的情形，也不存在通过土地流转租赁的形式进行征地的情形。2014年11月28日，原告所在的高新区岗东村曹坊组村民集体相曹坊组出具《承包土地经营权流转资源申请书》，《申请书》载明“本着依法、资源、有偿的原则，本户签字申请同意将二轮承包土地经营权交给村民组同意流转租赁。”原告签字确认，自愿将其二轮承包土地经营权交给岗东村曹坊组统一流转租赁。后原告所在的岗东村曹坊组向岗东村委会出具《申请报告》《报告》载明“经持有二轮承包土地合同户逐户签字和2014年12月3日户代表会议通过，同意将本组所有集体土地206亩，其中：二轮承包土地206亩，本着依法、自愿、有偿的原则交由村委会统一进行经营权租赁，所得租赁费全部用于保障本组村民生活。”《报告》的户代表中有孙名锡签字。2015年5月10日，原告所在的岗东村村民委员会与合肥高新城创建设投资有限公司（以下简称为“城创公司”）及合肥佳惠高新拆迁有限责任公司（以下简称为“佳惠公司”）签订《岗东村曹坊组土地流转协议》，协议约定，岗东村村民委员会将所辖区域内的曹坊村民组集体土地591.92亩流转给城创公司使用，起租时间为2014年11月1日，城创公司根据面积支付村委会土地流转费。2014年11月1日起，佳慧公司开始将土地流转租赁的费用按期支付至岗东村村委会，由该村委会根据各户的土地登记情况组织发放。县岗东村曹坊组的土地流转费用已经发放至2017年11月31日，包括原告在内的曹坊组村民均实际领取了相应的土地流转费用。综上，对于包括原告在内的高新区土地承包经营权流转事宜，答辩人既不是土地承包经营权流转合同主体，也没有强迫任何农户进行土地流转。因此，原告声称答辩人通过土地承包经营权流转租赁的方式进行征地，没有任何依据。被答辩人的起诉没有任何事实和法律依据，请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉。
被告高新区管委会、被告合肥市人民政府提供的证据、依据一致，均为：1.《征地补偿标准及安置途径告知书（预告知）》合国土高新预征告[2016]1号，2.《关于征地预告知有关情况的说明》，3.《国土资源部办公厅关于新建合肥至安庆铁路控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函[2016]1209号），三份证据证明合安铁路（高新区段）先行用地已履行了公告（预告知）、被征地集体经济组织和农户确认、国土资源部审批等程序，合法有效；4.《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土高新征告[2016]30号）及张贴照片，5.《关于征地告知有关情况的说明》；6.《安徽省人民政府关于合肥市将军岭路（龙河口路-
习友路南）项目建设用地的批复》（皖政地[2016]1551号），证据4、证据5和证据6证明将军岭路（龙河口路-
习友路南）项目涉及到岗东村的建设用地也已履行了公告、被征地集体经济组织和农户确认、安徽省政府审批等程序，合法有效；7.《承包土地经营权流转自愿申请书》，8.《申请报告》，9.《岗东村曹坊组土地流转协议》，10.《协议签订审批表》、《安徽省行政事业单位资金往来票据》及《批次转账数据明细清单》，11.《岗东村已拆迁村民组土地流转费发放明细表》（6份），12.《岗东村曹坊组土地流转费发放明细表》（2份），证据7到证据12共同证明高新区管委会不是土地承包经营权流转合同主体，原告自愿申请将其承包土地交付曹坊村民组统一流转租赁，不存在通过土地流转租赁的形式进行征地的情形，且相关流转费用实际已支付至原告所在村委会，原告本人也领取了相应的土地流转费用。相关法律法规及规范性文件：1.《中华人民共和国土地管理法》；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3.《合肥市征收集体所有土地办法》（政府令[2008]136号）；4.国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号）；5.《国土资源部办公厅关于进一步简化保国务院批准的建设用地审批手续工作程序有关问题的通知》（国土资厅发[2001]43号）。
经庭审质证，原告两对被告提供证据的质证意见：一、对证据1的合法性及证明目的有异议，没有向原告履行送达程序；二、对证据2的真实性、合法性和关联性均有异议，与本案没有关联；三、对证据3的证明目的有异议；四、证据4的质证意见同对证据一的质证意见；五、对证据5的质证意见同对证据二的质证意见；六、对证据6的证明目的没有异议，但被告没有按照批复依法征地，至今没有补偿；七、对证据7至证据12的真实性、合法性和关联性均有异议。综上，第一组证据证明是先行征地，第二组证据是土地流转，均不是正式征地，两组证据相互矛盾，由此可以证明被告上述的两组证据均是规避正常的土地征收，侵害了原告的权益。
两被告对原告证据无异议。
本院对原、被告所举证据均予以确认。
通过上述证据的分析认证，查明本案事实如下，2014年11月28日，原告孙名锡所在的高新区岗东村曹坊组村民集体相曹坊组出具《承包土地经营权流转资源申请书》，《申请书》载明“本着依法、自愿、有偿的原则，本户签字申请同意将二轮承包土地经营权交给村民组同意流转租赁。”原告签字确认，自愿将其二轮承包土地经营权交给岗东村曹坊组统一流转租赁。后原告所在的岗东村曹坊组向岗东村委会出具《申请报告》《报告》载明“经持有二轮承包土地合同户逐户签字和2014年12月3日户代表会议通过，同意将本组所有集体土地206亩，其中：二轮承包土地206亩，本着依法、自愿、有偿的原则交由村委会统一进行经营权租赁，所得租赁费全部用于保障本组村民生活。”《报告》的户代表中有原告签字。2015年5月10日，原告所在的岗东村村民委员会与合肥高新城创建设投资有限公司（以下简称为“城创公司”）及合肥佳惠高新拆迁有限责任公司（以下简称为“佳惠公司”）签订《岗东村曹坊组土地流转协议》，协议约定，岗东村村民委员会将所辖区域内的曹坊村民组集体土地591.92亩流转给城创公司使用，起租时间为2014年11月1日，城创公司根据面积支付村委会土地流转费。2014年11月1日起，佳慧公司开始将土地流转租赁的费用按期支付至岗东村村委会，由该村委会根据各户的土地登记情况组织发放。岗东村曹坊组的土地流转费用已经发放至2017年11月31日，包括原告在内的曹坊组村民均实际领取了相应的土地流转费用。
2016年6月12日，合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合发布《征地补偿标准及安置途径告知书（预告知）》（合国土高新预征告【2016】1号），《告知书（预告知）》对用地项目名称、拟征收土地位置，拟征地单位土地面积、征地初步补偿标准、征地安置办法以及对征地补偿安置方案有要求听证的权利等事项进行了明确的告知。《告知书（预告知）》在拟征地所在地南岗镇候店村、双塘村、三岗村、城西桥村、岗东村等地进行了张贴公示，并要求村集体经济组织将告知书送达被征地农户。2016年6月17日，孙名锡所在的岗东村村民委员会向合肥市国土资源局及合肥市人力资源和社会保障局出具《关于征地预告知有关情况的说明》（以下简称《说明》），确认收到《告知书（预告知）》，经征求群众意见，同意先行用地，同意征地补偿标准，同意对失地农民的安置方式，村民代表在《说明》上签字。2016年7月21日，国土资源部办公厅向安徽省国土资源厅出具《关于新建合肥至安庆铁路控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函【2016】1209号），同意新建合肥至安庆铁路控制性工程先行用地140.0351公顷（含耕地99.4461公顷）。原告孙名锡承包集体土地5.46亩，其承包土地已经被合肥至安庆铁路工程项目先行使用，该工程用地报批手续尚在国土资源部审查过程中。
本院认为，本案系由合肥至安庆铁路工程先行用地引起，该工程系国家重点建设工程，符合国家利益和社会公共利益。《国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号）第八条：对影响基础设施项目工期的单体控制性工程经批准后，可以实行先行用地。需报国务院批准用地的基础设施建设项目中影响工期的单体控制性工程，经报部同意后，可以先期动工建设，但要在规定的期限内完善用地报批手续。《建设用地审查报批管理办法》第六条规定，国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响，急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。合肥至安庆铁路工程属于国家重点建设项目中的控制工期的单体工程，该工程已经通过国土资源部用地预审，项目可行性研究报告、初步设计经国家发展改革委、中国铁路总公司、安徽省人民政府批准，因工期紧、受季节影响大，属于上述文件和规章规定的先行用地范围，可以申请先行用地。该建设项目的先行用地由安徽省国土资源厅向国土资源部提出申请，经国土资源部审查后批准同意并作出《关于新建合肥至安庆铁路控制性工程先行用地的复函》，在程序上符合法律规定。
该项目拟征用原告孙名锡所在的岗东村5.5770公顷集体土地。合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局联合发布了《征地补偿标准及安置途径告知书（预告知）》，对拟征收土地的面积、位置、相关的补偿安置标准向被征地农民进行了告知。上述土地经村民申请，由村委会统一进行经营权租赁，土地流转费用由村委会统一发放。拟征收的土地按照《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》等文件和相关政策执行。因此，被告高新区管委会、合肥市人民政府对拟征地农民的土地补偿、安置补助等作出了安排。
综上所述，原告请求确认被告改变土地用途的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告孙名锡的诉讼请求。
案件诉讼费用人民币50元，由原告孙名锡负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 李琦
审判员 潘攀
审判员 张俊
二〇一八年十一月二十日
书记员 黄浩
附本裁判文书引用的相关法律规范
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。