江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)泰中行初字第00119号
原告江苏双源机械设备有限公司，住所地泰州市海陵区夹河路50号11幢。
法定代表人刘桂山，董事长。
委托代理人ＸＸ平、盛家华，江苏品衡律师事务所律师。
被告泰州市海陵区人民政府，住所地泰州市海陵区府前路26号。
法定代表人陈翔，区长。
委托代理人储立群，该区征收办副主任。
委托代理人蔡蕾，江苏海信律师事务所律师。
被告泰州市人民政府，住所地泰州市凤凰东路58号。
法定代表人陆志鹏，市长。
委托代理人葛志晖，市政府副秘书长。
委托代理人张立涛，市政府法制办工作人员。
原告江苏双源机械设备有限公司不服被告泰州市海陵区人民政府作出的征收补偿决定及泰州市人民政府作出的行政复议决定，于2015年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月13日立案后，于2015年10月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月31日公开开庭审理了本案。原告江苏双源机械设备有限公司委托代理人盛家华、ＸＸ，被告泰州市海陵区人民政府副区长刘燕、委托代理人褚立峰、蔡蕾，被告泰州市人民政府委托代理人葛志晖、张立涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）于2015年4月21日作出泰海征补决[2015]15号房屋征收补偿决定（以下简称15号补偿决定），决定对原告位于夹河路50号的房屋（认定建筑面积2915.66平方米，其中证载建筑面积为2549.86平方米，其余为扩建面积，证载宗地面积14710.30平方米，土地用途为工业，房屋用途为非住宅非营业用房，上述房屋经江苏慧宇诚房地产土地评估规划咨询有限公司评估，房屋估价为9406275元，装饰装潢评估价为1984998元，驳岸重置成新评估价1239760元，机器设备搬迁补偿费6030320元。）进行征收，补偿如下：一、对被征收房屋实行货币补偿给予被征收人房地产评估价补偿9406275元，装修及附属设施补偿1984998元，驳岸重置成新评估价1239760元，机器设备搬迁补偿费6030320元，停产停业损失补偿940628元，货币补偿奖励1881255元，搬迁补助费58313元，以上各项补偿合计21541549元。以上补偿款全部存储于中国建设银行股份有限公司泰州分公司营业部海陵区房屋征收办公室账户中。二、限被征收人在本决定书送达之日起12日内自行搬迁，并与房屋征收部门办理房屋征收补偿和交房手续。
江苏双源机械设备有限公司（以下简称双源公司）不服上述补偿决定，向泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）申请行政复议。泰州市政府于2015年9月9日作出[2015]泰行复第116号行政复议决定书（以下简称116号复议决定），决定维持海陵区政府作出的15号补偿决定。
原告双源公司诉称：海陵区政府作出的15号补偿决定严重违反法定程序，内容不具有合法性；泰州市政府的116号复议决定程序及内容也均违法。具体分述如下：一、评估公司的《房屋征收评估报告》作出后，海陵区政府没有及时送达给原告，剥夺了原告的申请复核及鉴定权。二、15号补偿决定作出后，海陵区政府也没有依法送达给原告，程序严重违法，依法应当被撤销。三、涉案征收决定不具有合法性。四、15号补偿决定对原告的房屋性质大部分性质认定不当，没有查明原告的房屋实际使用状况，明显属于认定事实错误。五、对原告房屋的补偿价格明显不符合公平补偿原则，土地、房屋价格评估明显偏低，道路面积少算，水塔、化粪池、码头等的评估价格也均明显偏低。六、没有保护原告的补偿方式选择权，侵害了原告的合法权益。七、泰州市政府的116号复议决定程序违法，原告没有收到海陵区政府的答辩状、证据材料，没有听取原告的陈述，更没有组织质证。综上，请求依法撤销海陵区政府的15号补偿决定和泰州市政府的116号复议决定。
原告未向本院提交证据材料。
被告海陵区政府答辩称：一、因凤城河西南城河综合整治工程需要，答辩人于2014年12月31日作出泰海征决[2014]5号《关于凤城河西南城河综合整治工程国有土地上房屋征收的决定》（以下简称5号征收决定），该征收决定合法有效。二、原告的房屋、及其设备及其他财产的价格经依法评估，评估报告于2015年4月17日送达原告后，原告未依法申请复核、鉴定，评估报告合法有效。三、原告在规定的期限内未能与房屋征收部门达成安置补偿协议，答辩人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十七条、第二十一条、第二十六条、第二十八条第一款的规定作出了15号补偿决定并依法送达给原告，该补偿决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
海陵区政府向本院提交了以下证据材料：
第一组程序部分
1、5号房屋征收决定；2、房屋征收补偿方案及其公告；3、16号房屋征收决定的公告；4、协商笔录及现场照片；5、社区工作人员身份证明；6、请示报告；7、15号补偿决定及送达回执和公示图片。以上证据证明被告作出的补偿决定程序合法。
第二组事实部分
8、被征收房屋、被征收人基本情况及调查、认定公示情况；9、评估机构选择情况和公证书；10、评估委托合同；11、被征收房屋估价报告（含附件）及送达回执；12、2014年泰州市国土局土地出让交易案例；13、资金证明；14、补偿安置方案及送达回执。以上证据证明补偿决定事实清楚、证据确凿、充分。
第三组证据法律适用部分
15.国务院征补条例第14条、第17条、第21条、第26条、第28条。证明补偿决定适用法律正确。
被告泰州市政府答辩称，2015年6月19日原告申请行政复议，6月23日泰州市政府收到复议申请，6月25日泰州市政府依法受理。2015年8月26日泰州市政府依法延期30日，2015年9月9日泰州市政府作出行政复议决定。泰州市政府认为，海陵区政府作出的15号补偿决定程序合法，内容符合公布的征收补偿安置方案。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
泰州市政府向本院提交了以下证据材料：1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请；2、行政复议受理通知书、答复通知书，证明泰州市市政府受理原告申请，并将申请书副本发送给海陵区政府，履行了行政复议法规定程序；3、延期通知书，证明泰州市政府延期合法；4、行政复议决定书及回执，证明泰州市政府依法作出复议决定并送达给当事人。
经庭审质证，原告认为，被告海陵区政府提交的证据不能证明其作出的评估报告合法、有效，该评估报告未依法送达给原告，15号补偿决定事实依据不足，未送达给原告，程序违法；泰州市政府提交的证据材料不能证明其复议决定合法，亦不能证明15号补偿决定合法。
本院对上述证据认证如下，被告海陵区政府及泰州市政府提交的证据材料不能证明房屋征收部门将评估报告及补偿决定依法送达给了原告，故不能证明15号补偿决定及116号复议决定的合法性。
经审理查明：
因凤城河西南城河综合整治工程需要，海陵区政府于2014年12月31日作出5号征收决定，决定对包括原告在内的征收范围内的所有房屋实施征收。经泰州市海陵区房屋征收办公室（以下简称海陵区征收办）组织公示、抽签，2015年1月13日下午，确定涉案地段的房屋评估机构为江苏慧宇诚房地产土地评估规划咨询有限公司。泰州市海成公证处进行了现场公证。2015年1月14日，海陵区征收办发布了房屋征收评估机构中签公告。2015年1月13日，海陵区征收办与江苏慧宇诚房地产土地评估规划咨询有限公司签订了《房屋征收项目评估委托合同》。2015年1月14日，江苏慧宇诚房地产土地评估规划咨询有限公司向海陵区征收办出具了慧宇估字（2015）第407号《房屋征收评估报告》（以下简称407号评估报告），该评估报告载明的估价作业日期为2015年1月13日至2015年1月14日，原告房屋总估价为11391273元，其中，房屋评估价格9406275元，装饰附属物评估价格1984998元。海陵区政府提供的江苏慧宇诚房地产土地评估规划咨询有限公司至现场查勘、调查被评估房屋现状照片上的时间为“2014/9/2421:41”,土地交易案例为海陵区九龙镇振东社区境内及海陵区罡杨镇西冯村境内的国有土地出让价，出让价分别为每平方米334.52元、310.25元。原告地段的土地评估价为每平方米515.36元。2015年4月17日，征收部门将上述407号评估报告送达给“焦龙春”。送达回证记载“房屋征收评估报告及征收补偿安置方案已送至双源机械负责人焦龙春手中，拒绝签字。注：因被征收人在报告送达后有异议，故对其送达了两份报告。2015.4.10号送的作废，以2015.4.17日送达的为准。”
经海陵区征收办指定，江苏经纬资产评估事务所有限公司对原告的机器设备及部分附属物进行了评估，该公司出具的经纬评报字（2015）第094号资产评估报告书（以下简称094号评估报告）载明的出具日期为“2015年5月6日”。原告的机器设备及部分附属物的评估价格为7270080元。在海陵区政府提交的送达回证中，载明海陵区征收办将094号评估报告送达给焦龙春的时间是“2015年4月17日”，在送达回证的备注一栏中，注明“设备评估结果已送至双源机械负责人焦龙春手中，拒绝签字。”
因海陵区征收办工作人员多次与焦龙春协商补偿不成，2015年4月20日，海陵区征收办向海陵区政府出具《关于对凤城河西南城河综合整治工程被征收人江苏双源机械设备有限公司作出房屋征收补偿决定的请示报告》，载明在房屋征收决定规定的期限内，“房屋征收工作人员与房屋被征收人多次进行对接商谈，因该户提出无理要求，至今未能签订房屋征收补偿安置协议。现根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，报请对该户位于征收范围内海陵区夹河路50号房屋作出征收补偿决定。”2015年4月21日，海陵区政府作出15号补偿决定。在海陵区政府提交的送达回证备注一栏内载明“房屋征收补偿决定已送至焦龙春本人手中，拒绝签字。”该送达回证载明的送达时间为2015年4月23日。
2015年6月19日，原告向泰州市政府提出行政复议申请。6月26日，泰州市政府向原告发出《行政复议申请受理通知书》，同日，向海陵区政府发出《行政复议答复通知书》。2015年8月26日，泰州市政府向原告及海陵区政府发出《行政复议决定延期通知书》，决定延长复议期限三十日。2015年9月9日，泰州市政府作出116号复议决定，维持海陵区政府作出的15号补偿决定。2015年9月16日，原告收到泰州市政府邮寄送达的上述复议决定书。
2015年9月28日，原告向本院提起行政诉讼，要求判决撤销上述15号补偿决定及116号复议决定。
另查明，原告双源公司共有两名股东，分别是孙德胜、刘桂山，各占公司50%的出资比例，法定代表人系刘桂山，在该公司担任董事长职务。
海陵区征收办在征收原告房屋的过程中，多次要求焦龙春提供委托授权手续，但焦龙春一直未提供。
本院认为，根据原、被告双方的诉、辩称意见，本案的主要争议焦点是案涉407号、094号评估报告的产生程序是否合法；海陵区征收办有无依法将这两份评估报告及15号补偿决定送达给原告。
本院认为，被征收房屋的评估报告系整个征收补偿程序中最重要的法律文件，评估报告是否依法产生、是否客观公正，直接关系到被征收人的合法权益是否能得到切实、全面保护。为了保证评估报告的公正性，国务院制定的征补条例和中华人民共和国住房和城乡建设部制定的《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称评估办法）都专门就评估机构的产生程序及评估报告的作出和救济程序等作了较为详尽的规定。征补条例第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。评估办法第七条规定，房地产价格评估机构应当指派与房屋征收评估项目工作量相适应的足够数量的注册房地产估价师开展评估工作。房地产价格评估机构不得转让或者变相转让受托的房屋征收评估业务。第十二条规定房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。第十六条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，应当修正。第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。第十九条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当向其作出解释和说明。第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。第二十一条规定，原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照征补条例第二十六条的规定处理。征补条例第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，房屋征收部门于2015年1月13日下午才通过抽签的方式确定了房地产评估机构，第二天房地产评估机构即出具了407号评估报告，该评估报告的产生程序与上述规定严重不符，应当被确认为违法。被告所提交的证据材料显示，房屋征收部门在整个征收协商的过程中，都是与原告方的“负责人焦龙春”协商、洽谈的，407号评估报告也是送达给焦龙春的，但原告否认焦龙春系其单位负责人，本案无论是在行政复议程序中，还是在行政诉讼过程中，海陵区政府均未能提交有效证据证明焦龙春系原告单位的负责人或系原告授权的委托代理人，因此，被告无证据证明已将407号评估报告有效送达给了原告，在此情况下，海陵区政府即根据房屋征收部门的报请，作出了本案的15号补偿决定，严重侵犯了原告方在房屋被征收过程中的知情权、对评估报告不服的申请复核权及鉴定权，损害了原告的合法权益，违反了征补条例及评估办法的强制性规定。海陵区政府亦无证据证明其已将15号补偿决定依法有效送达给了原告。此外，对原告机器设备价格进行评估的评估机构未经法定程序依法产生，系海陵区征收办单方指定，违反了征补条例及评估办法的规定，且该094号评估报告的送达给焦龙春时间与评估报告的产生时间倒挂，该评估报告严重违反法定程序，依法应当确认为违法。综上，海陵区政府据以作出15号补偿决定的两份评估报告未有效送达给原告，且系违法产生，该补偿决定认定事实不清，证据不足，本院依法予以撤销。
泰州市政府作出的116号复议决定，未能有效纠正海陵区政府所作15号补偿决定的违法之处，属于认定事实不清，主要证据不足，本院依法亦予以撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告泰州市海陵区人民政府于2015年4月21日作出的泰海征补决[2015]第15号《泰州市海陵区人民政府房屋征收补偿决定》及被告泰州市人民政府于2015年9月9日作出的[2015]泰行复第116号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告泰州市海陵区人民政府和泰州市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院（户名：江苏省高级人民法院；开户行：农行南京山西路支行；账号：10113301040002475）。
审 判 长 顾金才
审 判 员 苏媛媛
人民陪审员 李小平
二〇一六年三月七日
书 记 员 王 蕊
附：本案适用法条
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
《国有土地上房屋征收评估办法》
第七条房地产价格评估机构应当指派与房屋征收评估项目工作量相适应的足够数量的注册房地产估价师开展评估工作。房地产价格评估机构不得转让或者变相转让受托的房屋征收评估业务。
第十二条房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。
第十六条房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，应当修正。
第十七条分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。
第十九条被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当向其作出解释和说明。
第二十条被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。
第二十一条原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。
第二十二条被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照征补条例第二十六条的规定处理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。