四平市铁西区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）吉0302刑��65号
公诉机关四平市铁西区人民检察院。
被告人杨春清，男，汉族，大专文化，原系四平市住建局定额站站长，户籍地吉林省四平市铁西区，现住吉林省四平市铁西区。因犯玩忽职守罪，于2016年5月27日被四平市铁西区人民检察院取保候审;经本院决定，于2017年3月9日继续取保候审至今。
辩护人王晓飞，吉林辅民律师事务所律师。
四平市铁西区人民检察院以四西检刑检刑诉［2017］56号起诉书，指控被告人杨春清犯玩忽职守罪向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，四平市铁西区人民检察院检察员邵越出庭支持公诉，被告人杨春清及其辩护人王晓飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公诉机关指控，2006年1月四平���成立了棚户区改造领导小组，下设办公室，办公室主任由主管城建的赵某某副市长担任，建设局局长邢某兼任副主任。办公室下设四个小组：综合计划组、宣传发动组、政策法规组和规划指导组，其中综合计划组、政策法规组和规划指导组办公室设立在四平市建设局。作为日常管理的综合组放在市建设局房屋开发处（时任处长为杨春清），负责项目推进、目标管理、棚改财务等具体事宜。
2006年下半年鞍山市钢城房屋开发有限公司法人李某1，通过其朋友沈阳铁路局土地管理局局长吕某某介绍，来四平市建设局与建设局副局长刘某2等人洽谈招商项目工作，并注册成立了四平市金山房屋开发有限公司（现已吊销）。2007年5月，由副秘书长刘某1主持四平棚改办招标会议专门研究鞍山钢城房屋开发有限公司投标的棚改6#—1—1.6#—1—2和3#地的中标事宜，当时与会人员有7名评委，其中3名评委认为所涉及铁路用地先行获批，才能进行拆迁，最后经研究，鞍山市钢城房屋开发有限公司中标项目。
鞍山市钢城房屋开发有限公司同时也按双方约定预缴了300万元资本金。按照当时四平市项目资本金规定，此项目应缴纳1亿多元项目资本金，至少应预先缴纳3000余万元资本金，余款在项目拆迁前补齐。鞍山市钢城房屋开发有限公司李某1以资金周转紧张为由，提出只能预缴300万元资本金。四平建设局房屋开发处副处长张某1将此情况向处长杨春清作了汇报，杨春清向时任建设局局长邢某汇报，2007年7月，四平市棚改办与鞍山市钢城房屋开发有限公司签订了项目合同，甲方代表签字有时任建设局局长邢某、房屋开发处处长杨春清、副处长张某1。乙方签字代表为鞍山市钢城开发有限公司法人代表李某1。��同约定：工程建设周期自2007年8月30日开工至2009年10月30日竣工，其中回迁安置2008年12月30日完成。
2007年项目合同签订后，按程序应立即进入征地拆迁环节，当时征地拆迁执行许可制度，要想办理拆迁许可证，需要缴纳2800万元的保证金，鞍山钢城开发有限公司一方面无力缴纳拆迁保证金，一方面铁路土地没有协调获批，导致迟迟没有进入项目拆迁，这也是导致合同到期后甚至直到现在也未能建设的主要原因。2011年1月，国务院590号令《国有土地上的房屋征收与补偿条例》施行，取消了许可证制度，实行以政府为拆迁主体的拆迁规定，杨春清时任房屋开发处处长，棚改办日常管理的综合负责人，经请示住建局副局长张某2、局长刘某2后，给该项目人鞍山市钢城开发有限公司法人李某1打电话，让其进场拆迁，鞍山钢城开发有限公司派陈某某等人��四平，在市房屋征收经办中心的指导参与下聘用长春市振明拆迁公司对其所属项目地块棚改6#—1—1、6#—1—2和3#地进行拆迁，到2012年4、5月份绝大部分已经拆迁完毕，还有个别拆迁费要求过高没有拆迁。
鞍山市钢城房屋开发有限公司没有取得铁路用地审批，致使无法回迁，致使无法回迁群众多次上访，甚至发生群访、集访，拥堵办公场所的情况，2014年9月四平市棚改办单方解除合同，2015年9月由政府主导进行项目建设，政府接收该项目后，面对群众数次上访，为了解决群众的安置问题，政府分别于2014年10月、2015年9月两次拿出过渡费1000余万元，对群众进行过渡安置，过渡费发放日期到2016年底。杨春清作为房屋开发处处长，管理资本金的负责人，是直接的执行者和责任人，尤其是拆迁时通知项目人进场拆迁，应明确告知对方资本金收取情况��且严格执行资本金规定，其应对拆迁后期的危害结果负责。
针对指控，公诉机关提供下列证据予以证实：1.书证：指定管辖函，被告人到案经过、户籍信息及无前科劣迹证明，《国务院590号令》、四平市人民政府办公室文件（四政办发【2015】15号）、四平市人民政府令（第77号）、四平市住房和城乡建设局文件（四住建字【2014】121号）等书证；2.被告人杨春清的供述与辩解；3.证人任某某、张某1、吴某某、刘某2、李某1、孙某、陈某某、侯某某、高某、李某2、张某2、石某某、邢某证言；4.信访材料、回迁补偿及安置费用。
公诉机关认为，被告人杨春清作为房屋开发处处长，管理资本金的负责人，直接的执行者和责任人，没有明确告知对方资本金收取情况，没有严格执行资本金规定，而通知项目人进场拆迁，没有尽职履行自己职责，致使群众数次到四平市政府上访，为了解决群众的安置问题，四平市政府分别于2014年10月、2015年9月两次拿出过渡费1000余万元对群众进行过渡安置，过渡费发放日期到2016年底，杨春清应对拆迁后期的危害后果负责。被告人杨春清的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。鉴于被告人杨春清犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，根据《中华人民共和国刑法》第六十七条之规定，系自首，可以从轻、减轻、免除处罚。
在法庭审理时，被告人杨春清对公诉机关指控其犯玩忽职守罪的罪名无异议。
被告人杨春清的辩护人提出如下辩护意见：1.对被告人杨春清犯有玩忽职守罪的定性无异议，部分犯罪事实有异议，杨��清非决策者及直接责任人，亦不是执行者；2.本案的发生是鞍山钢城房屋开发有限公司存在违约行为造成的结果，杨春清及住建局房屋开发处均无过错；3.杨春清没有给国家造成重大损失，所有群众的安置工作已全部结束；4.杨春清的行为缺乏期待可能性，具有阻却责任的事由；5.杨春清具有法定的自首情节，可从轻、减轻、免除处罚；6.综上，建议人民法院对被告人杨春清免予刑事处罚。
经审理查明，2006年1月四平市成立了棚户区改造领导小组，下设办公室，办公室主任由主管城建的时任副市长赵某某担任，时任四平市建设局局长邢某担任副主任。办公室下设四个小组，分别为：综合计划组、宣传发动组、政策法规组和规划指导组。其中，综合计划组、政策法规组和规划指导组办公室设立在四平市建设局，作为日常管理的综合计划组设在市��设局房屋开发处，被告人杨春清为该处处长，主要负责项目推进、目标管理、棚改财务等具体事宜。
2006年下半年，鞍山市钢城房屋开发有限公司（以下简称钢城公司）法定代表人李某1，通过其朋友沈阳铁路局土地管理局局长吕某某介绍，来四平市建设局与时任建设局副局长的刘某2等人洽谈招商项目工作，随后注册成立了四平市金山房屋开发有限公司。2007年5月，由时任四平市人民政府副秘书长刘某1主持四平棚改办招标会议，专门研究钢城公司投标的棚改6#—1—1、6#—1—2和3#地的招投标事宜，当时与会人员有7名评委，其中3名评委认为棚改涉及铁路用地，应当先行获批后才能进行拆迁。后经研究，钢城公司中标，钢城公司同时也按约定预缴了300万元作为项目资本金。但按照当时四平市项目资本金相关规定，此项目应缴纳项目资本金1亿元以���，最少也应预缴3000余万元资本金，余款在项目拆迁前补齐。钢城公司李某1以资金周转紧张为由，提出只能预缴300万元资本金。四平建设局房屋开发处副处长张某1将此事向处长杨春清作了汇报，杨春清亦向时任建设局局长邢某做了汇报。2007年7月，四平市棚改办与钢城公司签订了项目合同，甲方代表签字有时任建设局局长邢某、房屋开发处处长杨春清、副处长张某1，乙方签字代表为钢城公司法定代表人李某1，合同中约定：（该项目）工程建设周期自2007年8月30日开工至2009年10月30日竣工，其中回迁安置2008年12月30日完成。
合同签订后，该项目按程序应立即进入征地拆迁环节，依据当时的相关规定，征地拆迁执行许可制度，要想办理拆迁许可证，需要缴纳2800万元的保证金，鞍山钢城开发有限公司一方面无力缴纳拆迁保证金，一方面铁路土地没有协调获批，迟迟没有进入项目拆迁，导致合同到期后乃至案发时该项目也未能建设。2011年1月，国务院590号令《国有土地上的房屋征收与补偿条例》施行，取消了许可证制度，实行以政府为拆迁主体的拆迁规定，杨春清时任房屋开发处处长，棚改办日常管理的综合负责人，经请示时任住建局副局长张某2、局长刘某2后，电话联系钢城公司李某1，允许其进场拆迁。钢城公司接到通知后派来陈某某等人来四平，在市房屋征收经办中心的指导参与下聘用长春市振明拆迁公司对其所属项目地块棚改6#—1—1、6#—1—2和3#地进行拆迁。至2012年4、5月份，该项目地块中除个别拆迁补偿费要求过高难以满足外，大部分已经拆迁完毕。
钢城公司没有取得铁路用地审批，致使动迁群众无法及时回迁，造成群众多次上访、群访、集访，发生拥堵办公场所等情况。2014年9月，四平市棚改办单方解除合同，次年9月由政府主导进行项目建设。接手该项目后，面对群众数次上访，为了解决群众的安置问题，政府分别于2014年10月、2015年9月两次拿出过渡费1000余万元，对群众进行过渡安置，过渡费发放期至2016年底。被告人杨春清时任建设局房屋开发处处长，管理资本金的负责人，是该项工作的执行者并应承担一定的责任，在其通知项目人进场拆迁时应明确告知对方资本金收取情况，严格执行资本金规定，其应对拆迁后期的危害结果负相应责任。
被告人杨春清于2016年5月27日主动到四平市铁西区人民检察院投案自首，如实交代了犯罪事实。
上述事实，被告人杨春清并无异议，并有证人任某某、张某1、吴某某、刘某2、李某1、孙某、陈某某、侯某某、高某、李某2、张某2、石某某、邢某等���的证言，检察机关案件指定管辖函，到案经过，被告人杨春清的户籍信息及无前科劣迹证明，检察机关调取的《国务院590号令》、四平市人民政府办公室文件（四政办发【2015】15号）、四平市人民政府令（第77号）、四平市住房和城乡建设局文件（四住建字【2014】121号）、四平市住房和城乡建设局文件（四住建字【2015】77号）、《四平市棚户区改造项目合同书》、四平市棚户区改造领导小组办公室文件（四棚改办【2014】75号）、四平市棚户区改造领导小区办公室文件（四棚改办【2006】18号）、四平市棚户区改造领导小组办公室文件（四棚改办【2006】21号）、四平市棚户区改造领导小组办公室文件（四棚改办【2007】6号）、《关于调整四平市城市棚户区改造领导小组和办公室的通知》、《棚改纪要》、四平市棚户区改造领导小组办公室文件（四棚改办【2007】59号）、《关于3#、6#-1-1、6#-1-03地块信访事项的情况》、《四平市政府房屋征收决定》、房地产开发经营管理条例（国务院令第248号）、四平市棚改拆迁补偿的规定、棚改领导小组任免情况、支付临时安置费的请示、信访材料、回迁补偿及安置费用说明等文件，钢城公司缴纳300万元的银行单据、钢城公司营业执照、组织机构代码证，棚改地块开发建设的情况说明等证据在卷佐证，足以认定。
本院认为，被告人杨春清身为国家机关工作人员，未能尽职履责，没有严格执行项目资本金的相关规定而通知项目人进场拆迁，造成被拆迁的群众因无法回迁群体上访，致使政府公信力遭到质疑，给社会造成恶劣影响，杨春清的行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人杨春清犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立。被告人杨春清案发后主动投案并如实供述其犯罪事实，系自首，依法可对其免予刑事处罚。被告人杨春清的辩护人提出杨春清可以免予刑事处罚的辩护意见，本院予以采纳。
依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条玩忽职守罪、第六十七条自首等相关法律规定，判决如下：
被告人杨春清犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接上诉于吉林省四平市中级人民法院，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本五份。
审 判 长 冯 景 艳
审 判 员 李 响
人民陪审员 秦 志 荣
二〇一七年四月十三日
书 记 员 杨雪��