广东省汕头市中级人民法院
行 政 判 决 书
﹙2016﹚粤05行终1号
上诉人（原审原告）曾成造，曾用名曾成灶，男，汉族，住汕头市，公民身份号码×××1010。
委托代理人杨津、王锦有，广东振华威律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）汕头市人民政府，住所地汕头市。
法定代表人郑人豪，市长。
委托代理人陈杰、曾绮玲。
原审第三人李奕书，曾用名李奕芝，男，汉族，住汕头市金平区，公民身份号码×××1071。
委托代理人严家中，广东众大律师事务所律师。
上诉人曾成造诉被上诉人汕头市人民政府、原审第三人李奕书行政纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院(2009)汕金法行初字第19号行政判决，向本院提出上诉。本院2016年1月6日受理后，依法组成合议庭，2016年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人曾成造的委托代理人杨津，被上诉人汕头市人民政府的委托代理人陈杰、曾绮玲，原审第三人的委托代理人严家中，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2003年8月21日，第三人李奕书向汕头市房地产档案馆查询，得知汕头市东龙路40号（同址汕头市龙眼村西十巷7号）的土地使用权已登记给原告曾成灶，权证号：80400006；2003年8月27日，第三人李奕书向汕头市房地产档案馆查询，得知汕国土监地［1993］45号《关于将依法没收的土地及其上盖物确定给曾成灶的批复》、汕金土监地（1993）15号《关于将依法没收的土地及其上盖物确定给曾成灶使用的请求》、汕金土监（1993）5号《行政处罚决定书》。2003年10月24日，第三人向原汕头市规划与国土资源局提出行政复议，请求撤销汕金土监（1993）5号《行政处罚决定书》及汕国土监地［1993］45号《关于将依法没收的土地及其上盖物确定给曾成灶的批复》。同月27日，原汕头市规划与国土资源局答复第三人该局无权受理该行政复议。2003年11月6日，第三人向被告提出行政复议，请求:（1）撤销权证号：80400006号《国有土地使用权证》；（2）要求发还申请人被汕头市国土局金园区分局扣发的申请人的《集体土地使用权证》；（3）撤销汕金土监（1993）5号《行政处罚决定书》。被告受理后，认为原告曾成造与申请行政复议的具体行政行为有利害关系，通知原告可以作为第三人参加行政复议，但原告在法定期限内未申请参加行政复议。因案情复杂，被告决定将复议期限延长至2004年2月5日，并向第三人、原汕头市规划与国土资源局送达了《决定延期通知书》。2004年2月5日，被告作出汕府复议［2003］6号《行政复议决定书》：确认原汕头市国土局金园区分局作出的汕金土监（1993）5号《行政处罚决定书》违法；责令原汕头市规划与国土资源局在接到本决定之日起60日内，就涉及龙眼村西十巷七号土地使用权的有关问题重新作出具体行政行为。并于同日送达第三人、原汕头市规划与国土资源局、原告。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查，1985年，原告与龙眼村民李太明（李奕书之父）签订合建房屋协议，约定李太明负责提供汕头市龙眼村西十巷6、7号宅基地作为建房的宅基地，资金、材料及施工款全部由原告负责，房屋建成后产权各分一半，李太明负担的一半款项分四年还清。1987年8月，原汕头市国土局同意将在龙眼村的集体土地上建住宅的用地给予补办审批手续，作为68户村民（包括李奕书）的住宅用地。1990年，国土部门对除李奕书外的67户村民发放了《集体土地建设用地使用证》。1991年4月，龙眼村民委员会向原金砂区国土局报告：村民李奕芝、李耀芝之父李太明与市区居民曾成造借资合建厝屋一事，李太明的行为违反法律及乡政府规定，决定给予处理，请区国土局派员前来协助。1993年7月，原汕头市国土局金园区分局根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《广东省土地管理实施办法》第二十四条的规定，作出汕金土监（1993）5号《行政处罚决定书》，决定没收曾成灶擅自合建分得龙眼村西十巷7号土地及上盖物，并处1629元的罚款。曾成灶缴交罚款后，汕头市国土局依据金园分局的请示，作出汕国土监地［1993］45号《关于将依法没收的土地及其上盖物确定给曾成灶的批复》，同意将龙眼村西十巷7号的国有土地108.75平方米及其上盖物以21750元价格（内含市政建设费、市政设施建设配套费、管理费）确认给曾成灶使用（其建筑物为曾成灶所有），土地用途为住宅用地，用地期限70年。后经曾成灶申请，国土部门于1993年10月18日向曾成灶颁发东龙路40号（同址龙眼村西十巷7号）的《国有土地使用证》。
原审法院认为，原告曾成造虽然不是汕府复议［2003］6号《行政复议决定书》的申请人或第三人，但因其是该《行政复议决定书》确认违法的行政处罚决定的行政相对人，故原告与被告汕头市人民政府作出的具体行政行为有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。2004年2月11日，原告收到汕府复议［2003］6号《行政复议决定书》，但《行政复议决定书》或《送达回证》中没有告知原告的诉权或起诉期限，被告也没有证据证明其已经履行该项告知义务，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，原告于同年9月7日向本院提起行政诉讼，并未超过2年的法定起诉期限。
2003年8月27日，第三人李奕书通过查询档案得知汕国土监地［1993］45号《关于将依法没收的土地及其上盖物确定给曾成灶的批复》、汕金土监地（1993）15号《关于将依法没收的土地及其上盖物确定给曾成灶使用的请求》和汕金土监（1993）5号《行政处罚决定书》等三份文件。同年10月24日（知道具体行政行为之日起60日内），第三人向原汕头市规划与国土资源局提出了复议申请，经辗转，于同年11月6日才向被告提出复议申请，这应视为在复议期限内向复议机关提出了复议申请。被告受理了第三人的复议申请并未不妥。
参照《汕头经济特区土地管理若干规定》（1992年1月16日起实施）第九条第六项“特区范围内的下列地政事项由市国土局负责统一办理：（六）依据国家、省土地管理法律、法规及本规定，对违反土地管理法律、法规的行为作出行政处罚决定；”的规定，原汕头市国土局金园区分局是原汕头市国土局的派出机构，无权就地政事项作出行政处罚决定。原汕头市国土局金园区分局无权作出行政处罚决定的法律后果，依法应由设立该派出机构的机关即原汕头市规划与国土资源局承担。被告作为原汕头市规划与国土资源局的上级行政机关，受理了第三人的行政复议申请，并认为原汕头市国土局金园区分局不具备行政处罚的主体资格，该行政处罚属超越职权的行政行为，据此确认该行政处罚违法，符合法律规定。虽然被告作出行政复议决定时并没有明确适用法律条款，应认定该行政复议决定存在瑕疵，但并不影响被告作出行政复议决定结果的正确性。原告请求撤销被告于2004年2月5日作出的汕府复议（2003）6号《行政复议决定书》的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告曾成造要求撤销被告汕头市人民政府于2004年2月5日作出的汕府复议（2003）6号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告曾成造负担。
上诉人曾成造上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应撤销。理由：一、认定事实不清。1、原审判决认定“被上诉人受理了原审第三人的复议申请并未不妥”错误。本案中被上诉人受理原审第三人的复议申请已超过《行政复议法》所规定的申请期限。判决书认定原审第三人知道汕金土监（1993）5号行政处罚决定书的时间为2003年8月27日错误。原审第三人所提交查询资料上的时间只是查询行为时间的记录，并不能证明原审第三人知道该行政处罚决定书的时间，从原审第三人两次查询的时间上看，也可以看出查询行为随意性较大，一次是在8月21日，一次是在8月27日，并非法定的时间。通过一审当庭的询问，原审第三人承认在90年已领到以原审第三人名字登记的集体土地建设用地使用证，后该证又被国土局收回，原审第三人在该证被收回后对此事一直不闻不问，不主张权利，这是违背常理。从被上诉人提交的证据二中，其中龙眼村居委91年4月要求金砂国土局的报告书已看出，原审第三人对该房屋合建的事实是知道的。结合上文可看出，原审第三人一直在关注该房产。汕国土土监地（1993）45号批复已抄送龙眼村村委，且当时原审第三人的亲戚任村委会主任，任期十几年。原审第三人应知道该处罚决定书及批复。通过当庭的询问，原审第三人也承认从未在7号房产居住过，一直是由上诉人居住，上诉人在此居住已超过二十年，原审第三人在此之前一直没有对该房产的产权提出任何异议。以上事实，证明了原审第三人对该房屋为合建，后经处罚并确权给上诉人是明知的，原审判决书认定原审第三人知道该行政处罚决定书为2003年8月27日是错误的。被上诉人在此基础上受理原审第三人的复议申请已超过《行政复议法》所规定的申请期限。2、被上诉人无权受理原审第三人的复议申请。汕头市国土局金园区分局汕金土监（1993）5号处罚决定书上是用汕头市国土局金园分局的文号，该处罚决定书告知是向汕头市国土局申请复议。根据91年8月23日颁布的《广东省土地管理实施办法》第二条的规定，省国土厅，市，县（区）国土局是同级人民政府主管本行政区域内土地统一管理工作的职能机构，负责《土地管理法》和本实施办法的组织实施和检查监督。根据上述法规的规定，汕头市国土金园分局是属于法律规定的原金园区人民政府的同级土地主管部门、机关法人，并非汕头市国土局的派出机构。即：原汕头市国土局金园区分局的本级人民政府是金园区人民政府，其上一级主管部门是原汕头市国土局。根据《行政复议法》第12条的规定，有权审查该行政机关作出的具体行政行为的行政复议机关是原金园区人民政府或原汕头市国土局。原审第三人向其市国土局申请复议符合复议法第12条的规定。原审第三人在向国土局申请复议后，再向市政府申请复议，不符合《行政复议法》的规定。二、适用法律错误。原审判决适用《汕头经济特区土地管理若干规定》第九条的规定认定原汕头市国土局金园分局的行政处罚违法，适用法律错误。1、原汕头市国土局在《汕头经济特区土地管理若干规定》颁布后，于1993年4月7日发出汕国土（1993）15号《关于土地违法案件处理操作方法的通知》，其中第二项处理，“应将法律处罚程序和补办用地手续程序分开，先按法律法规规定进行处罚，发出行政处罚决定书。对区属以下单位和个人的处理，由区分局作行政处罚决定，违法用地者按处罚决定接受处罚后，需补办用地手续的，由区分局土地监察部门拟文报分局局长审批后上报市局土地监察科，报告应附：区分局行政处罚决定书；执行处罚决定情况；补办用地缴费审批表；有关调查证明材料。”结合该《通知》的内容，该《通知》可视为原汕头市国土局执法的补充，市国土局已将部分行政处罚权下放到区分局。依据上述规定当时国土局金园分局对本案合建房屋享有处罚权，对上诉人的处罚以及后来将土地确权给上诉人，均符合当时的《通知》所规定的程序。复议决定书在没有任何法律依据的情况下认定国土金园分局是汕头市国土局的派出机构，没有行政处罚权是错误的。汕金土监（1993）5号处罚决定书认定事实清楚，依法有据，程序合法，依法应予维持。2、原审判决认定“虽然被告作出行政复议决定时并没有明确适用法律条款，应认定该行政复议决定存在瑕疵，但并不影响被告作出行政复议决定结果的正确性”是错误的。作为政府作出的法律文书，没有相关的法律适用，那该复议决定书适用哪条法律规定，不得而知。怎样得出该决定书是依法依规的并且是正确的，没有依据。综上所述，请求撤销汕头市金平区人民法院作出的（2009）汕金法行初字第19号行政判决书，依法改判撤销汕府复议（2003）6号《行政复议决定书》；被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
被上诉人汕头市人民政府辩称，一、原审法院作出驳回上诉人的诉讼请求的行政判决，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人在上诉状中没有提出新的证据和法律依据，其提出的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。二、被上诉人于2004年2月5日作出的《行政复议决定书》（汕府〔2003〕6号），认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，符合法定程序。上诉人要求“撤销汕头市金平区人民法院（2009）汕金法行初字第19号《行政判决书》，依法改判撤销汕府复议〔2003〕6号《行政复议决定书》的诉讼请求和理由缺乏法律依据支撑，依法不能成立。理由：（一）上诉人认为“被上诉人受理第三人的复议申请已超过《行政复议法》所规定的申请期限”的问题。被上诉人认为：行政复议申请人李奕书于2003年8月21日、8月27日向汕头市房地产档案馆查询汕金土监（1993）5号《行政处罚决定书》、汕国土管补（1987）211号《关于龙眼村村民李岳明等补办审批宅基地的批复》等有关材料后，于2003年10月24日向汕头市国土资源局（原汕头市规划与国土资源局）提出行政复议申请，汕头市国土资源局于2003年10月27日告知原审第三人“该局无权受理其行政复议”。2003年11月6日，原审第三人向被上诉人提出行政复议申请。被上诉人经审查认为该复议申请符合行政复议法规定的申请受理条件，即依法对该复议申请进行了受理，并不存在上诉人提出的超过申请期限的行为。原审第三人知道相关具体行政行为之日起的法定的60天（2003年10月24日）内提出向复议机关提出复议申请。因此，原审第三人向被上诉人申请行政复议并没有超过法定申请期限。（二）上诉人认为“被上诉人无权受理原审第三人的复议申请”的问题，被上诉人认为：行政复议申请人李奕书对汕头市国土资源局（原汕头市规划与国土资源局）提出行政复议申请，复议请求撤销《权证号：80400006号国有土地使用权证》和撤销《汕金土监（1993）5号“行政处罚决定书”》。虽然汕金土监（1993）5号《行政处罚决定书》是由汕头市国土局金园区分局作出的，但由于该分局系汕头市国土资源局的前身汕头市国土局的派出机构，其不具备行政处罚主体资格，因此，对该分局作出的具体行政行为引发的法律后果依法应由设立该派出机构的机关汕头市国土资源局承担即本案的被申请人应为汕头市国土资源局。故在该行政复议案件中，被上诉人是法定的行政复议机关，其依法受理并作出的行政复议决定并没有超越职权。（三）被上诉人依法受理原审第三人的行政复议申请并作出的汕府复议〔2003〕6号《行政复议决定书》，法律依据充足。原审第三人是原汕头市国土局《关于龙眼村村民李岳明等补办审批宅基地的批复》（汕国土管补（1987）211号）有关同意给予龙眼村村民补办审批用地的行政行为指向的68户行政管理相对人之一，其有资格对龙眼村西十巷七号土地使用权主张权利；其又是没收该土地的行政处罚行为和确认该土地使用权予曾成造的确权发证行为的利害关系人，因此是适格的行政复议申请人。该复议案争议的行政处罚行为以及对上诉人的确权发证行为虽发生于1993年，但申请人原审第三人直到2003年8月27日到市房地产档案馆查询时才知道上述行为的。因此，被上诉人依法受理原审第三人的行政复议申请并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定依法作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，程序合法。
综上，被上诉人汕头市人民政府2004年2月5日作出的《行政复议决定书》（汕府〔2003〕6号）并不违法，是合法的具体行政行为，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判，以保障行政机关的依法行政。
原审第三人李奕书辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持，上诉人的上诉理由不成立，应驳回其上诉请求。理由：一、原审法院认定被上诉人受理了原审第三人的复议申请，且复议申请没有超过申请期限是正确的。根据本案的证据可以证明原审第三人是2003年8月27日才知道汕金土监（1993）5号行政处罚决定书的，之后向原汕头市规划与国土资源局申请复议，该局答复无权受理该行政复议，后向被上诉人申请复议。故原审第三人的申请没有超过申请期限。上诉人的起诉、上诉的理由本身就自相矛盾，一方面其认为被上诉人无权受理原审第三人的复议申请，应向原汕头市国土局。而原审第三人是在2003年10月24日向原汕头市规划与国土资源局提出了复议申请。根据上诉人的理由，原审第三人的申请显然没有超过期限。另一方面其又认为是“因申请人自身的错误导致期限才提出申请，不属于法定的可以延长申请的情形。即是上诉人认为原审第三人向被上诉人申请复议是正确的，但期限超过。二、原审法院适用法律正确。被上诉人受理了原审第三人的复议申请后经审理作出的汕府复议〔2003〕6号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。被上诉人受理了原审第三人的复议申请后，认为原汕头市国土局金园区分局系原汕头市国土局的派出机构，本身不具备行政处罚主体资格，故该行政处罚行为属超越职权行为，依法应确认该行政处罚行为违法，并应责令被申请人（原汕头市规划与国土资源局）重新作出具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定作出了复议决定。被上诉人所作出的复议决定是程序合法，适用法律正确。原审法院所作出的判决适用法律正确，依法应予以维持。上诉人认为原汕头市国土局金园区分局享有行政处罚权是错误的。其依据是原汕头市国土局1993年4月7日发出汕国土（1993）15号《关于土地违法案件处理操作方法的通知》第二项的规定，认为市国土局已将部门行政处罚权下放到区分局，因而金园区分局对涉案合建房屋享有处罚权。这显然是错误的。因原汕头市国土局下放处罚权是没有法律依据的，根据法无授权不可为的原则，是违法的。三、涉案的土地属于农民集体所有的土地，系原审第三人的宅基地，原审第三人从来没有与上诉人合建房屋之事。政府除了根据《中华人民共和国土地管理法》的规定只有且唯一的以征收的方式将农民集体所有的土地变更为国家所有土地外，并没有规定、授权政府及其部门可以通过行政处罚的方式将农民集体所有的土地变更为国家所有土地。原汕头市国土局金园区分局及原汕头市国土局将涉案土地通过行政处罚来没收涉案土地并确认给上诉人是违法的，应被撤销。综上所述，原审第三人认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是原审第三人行政复议申请是否超过行政复议申请期限及被上诉人是否有权限受理原审第三人的行政复议申请。在本案中，2003年8月27日，原审第三人通过查询档案得知汕国土监地［1993］45号《关于将依法没收的土地及其上盖物确定给曾成灶的批复》、汕金土监地（1993）15号《关于将依法没收的土地及其上盖物确定给曾成灶使用的请求》和汕金土监（1993）5号《行政处罚决定书》等三份文件，可视为原审第三人自2003年8月27日起知道该具体行政行为。原审第三人于2003年10月24日（知道该具体行政行为60日内）向原汕头市规划与国土资源局提出行政复议申请不被受理，于2013年11月6日向被上诉人提出行政复议申请，可视为原审第三人是在知道该具体行政行为之日起六十日内向复议机关提出了行政复议申请，原审第三人行政复议申请期限并未逾期。
参照《汕头经济特区土地管理若干规定》（1992年1月16日起实施）第九条第六项规定：“特区范围内的下列地政事项由市国土局负责统一办理：（六）依据国家、省土地管理法律、法规及本规定，对违反土地管理法律、法规的行为作出行政处罚决定。”原汕头市国土局金园区分局是原汕头市规划与国土资源局的前身原汕头市国土局的派出机构，无权就地政事项作出行政处罚决定。原汕头市国土局金园区分局无权作出行政处罚决定的法律后果，依法应由设立该派出机构的机关原汕头市规划与国土资源局承担。被上诉人作为原汕头市规划与国土资源局的上级行政机关，有权受理原审第三人的行政复议申请。被上诉人认为原汕头市国土局金园区分局不具备行政处罚主体资格，原汕头市国土局金园区分局作出的行政处罚属超越职权的行政行为，确认该行政处罚违法，符合法律规定。被上诉人作出的汕府复议（2003）6号《行政复议决定书》没有明确适用法律条款，该行政复议决定存在瑕疵，本院予以指出，被上诉人在今后的行政复议过程中应当按更高的标准作出行政复议决定。但上述的瑕疵并不影响被上诉人作出行政复议决定结果的正确性及不足以导致该行政复议决定被撤销。
综上所述，被上诉人作出的汕府复议（2003）6号《行政复议决定书》认定事实清楚，符合法律法规的规定。上诉人的诉讼请求及理由不成立，本院依法不予支持。原审法院的判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曾成造负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈舜川
审判员 谢及凯
审判员 黄烈群
二〇一六年三月二日
书记员 郭丹虹
附：相关法律条文
中华人民共和国行政复议法（1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，1999年10月1日起实行）
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；