吉林省四平市中级人民法院
刑 事 判 决 书
（2018）吉03刑再4号
原公诉机关吉林省伊通满族自治县人民检察院。
上诉人（原审被告人）王福凯，男，1966年11月23日出生于吉林省伊通满族自治县，满族，专科文化，伊通满族自治县伊通镇中心国土所所长，住伊通满族自治县。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2014年9月3日被伊通满族自治县人民检察院取保候审。2014年10月27日被伊通满族自治县人民法院取保候审。
吉林省伊通满族自治县人民检察院指控原审被告人王福凯犯玩忽职守罪一案，伊通满族自治县人民法院于2015年5月15日作出（2014）伊刑初字第203号刑事判决，判决王福凯犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。宣判后，王福凯向本院提出上诉。本院于2015年8月28日作出（2015）四刑终字第112号刑事裁定，以原审认定王福凯犯玩忽职守罪，事实不清、证据不足为由，撤销（2014）伊刑初字第203号刑事判决，发回重审。伊通满族自治县人民法院于2016年4月21日作出（2015）伊刑重字第3号刑事判决，判决王福凯犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。宣判后，王福凯再次上诉至本院，本院于2016年7月20日作出（2016）吉03刑终字157号刑事裁定书，裁定驳回上诉，维持原判。上述裁判文书发生法律效力后，王福凯向本院提起申诉，本院于2017年4月11日作出（2017）吉03刑申3号决定书，决定再审。本院于2017年9月20日作出（2017）吉03刑再第2号刑事裁定，裁定撤销（2015）伊刑重字第3号刑事判决和（2016）吉03刑终157号刑事裁定，发回伊通满族自治县人民法院重审。伊通满族自治县人民法院于2017年11月21日作出（2017）吉0323刑初248号刑事判决，认定王福凯犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。宣判后，王福凯不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，四平市人民检察院检察员孙排军、胡启航出庭支持公诉，被告人王福凯到庭参加诉讼。
原审判决认定，伊通镇庆德村沈家屯村民李某1于2010年9月向庆德村、伊通镇政府、畜牧局和国土局等部门提出的申请，建立朝阳牧业小区。该牧业小区在伊通满族自治县国土资源部门进行了备案，未约定使用年限，牧业小区的占地共计19287.44平方米，其中有自家4千多平方米，其余土地是用自家的责任田和村民质换的，大约是1.4万多平方米，牧业小区用地都是一般耕地。在办理用地审批手续过程中，李某1与伊通镇国土所于2010年11月19日签订建牧业小区时土地复垦协议书。李某1在牧业小区建地泵了，硬化场地2千多平方米准备收粮。小区建成初期李某1养过十多头牛，没挣着钱，养牛没发展起来，场地一直闲置。2014年2月1日李某1将牧业小区租给中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部在场地内建临时办公用房及水泥拌合站；租期两年半，租金五十万元。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部建办公用房及水泥拌合站硬化场地支出费用48.22万元。2014年3月17日，时任伊通满族自治县国土资源局局长董某去四平开会途径朝阳牧业小区地段时，发现朝阳牧业小区内在搞建设，便给副局长宫某（兼县国土监察大队大队长）打电话，让其查处。当日宫某带领监察大队副大队长周某、工作人员孔繁旭、管彦宁到现场查处，并向中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部下达了《责令停止违法行为通知书》。2014年3月20日，伊通镇国土所副所长郭某发现朝阳牧业小区院内有施工的，便打电话报告给周某，周某称，已经知道了，县国土监察大队已经到过现场并介入调查。郭某返回单位后，又向所长王福凯进行汇报，王福凯所长称，既然县国土监察大队已经介入，你赶紧忙铁路报批组织材料工作。此后，郭某受局长指派配合县监察大队副大队长周某对该案进行调查，2014年4月6日，周某将应送达给李某1的《责令改正违法通知书》委托郭某代为送达。因李某1不配合，该通知书一直未能送达给李某1。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部拌合站于2014年4月中旬建成。伊通满族自治县国土资源局于2014年9月2日作出伊国土资执罚[2014]18号行政处罚决定书，责令中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对其罚款96437.20元。因项目部未能履行处罚决定，2014年12月17日向伊通满族自治县人民法院申请强制执行。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部于2015年4月7日向国土局缴纳罚款96437.20元。现中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部搅拌站至今未予拆除。
另查明：牧业小区的土地使用期限至农村土地承包期满土地调整时止，复垦期限至农村土地使用期满土地调整后三个月内；对中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部只有租期两年零六个月，即从2014年2月1日起至2016年8月1日止，没有复垦内容。现牧业小区没有复垦。
上述事实，有下列经当庭举证、质证、认证的证据予以证明：
（一）证人证言
1、证人李某1证言，证实我于2010年在伊通镇庆德村申请备案建朝阳牧业小区。建设面积19287.44平方米。2014年2月1日，我租给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部做搅拌站和办公用房，租期从2014年2月1日起至2016年8月1日止，租金为50万元。牧业小区场地总的硬化面积大约是1、2万至1、3万平方米。我硬化0、2万平方米，其余的都是中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部硬化的。我将牧业小区租给辽长铁路项目部生产水泥拌料场没有在土地部门办理过相关审批手续。将牧业小区租给中铁项目部做搅拌场之后，土地部门找过我几次，也给我打过电话，当时我出门了没在家。责令改正违法行为通知书我没收到过。如果我收到了责令改正违法行为通知书，我会让项目部想办法去协调这些事，项目部协调不了，我们就会中止合同。
2、证人孙某证言，证实2014年中铁集团有限公司新建辽长铁路项目部要找场地建设搅拌厂，通过走访发现李某1的牧业小区闲置，感觉面积够大，地点比较合适，离施工现场挺近，便决定租李某1的牧业小区。于是我找到李某1，通过几次洽谈最终达成协议，租期两年半（2014年2月1日至2016年8月1日止），租金每年20万元人民币，共计50万元人民币。我们进驻场地以后，场地是我们硬化的，但原来牧业小区大门口挨着地泵有一块已经硬化了，现在整个场地全部已经硬化完了。硬化场地花费大约一百万左右，具体的项目部有账。当时租场地的时候，李某1说场地你们随便建，手续他来办。没说牧业小区不允许改变用途，不能做工业生产用地，不然我们也不会租。我们在建板房、硬化水泥地面、安装水泥搅拌罐期间，县国土局监察大队到过现场，当时我没在，他们找的项目部办公室和李某1。监察大队一个姓周的给我打的电话，说我们项目部属于非法占地，不让我们继续施工了，还给我们下过责令停止违法行为通知书，是2014年7月给我们下达的，这以前我没有接到过。我接到电话没有停工是考虑合同约定：办理用地审批手续由房东李某1负责。租李某1牧业小区，现在改变用途做搅拌厂，李某1当时说他去找镇政府和村里办理相关手续，具体去没去找，我也不知道。他们让拆除设备或做土地复垦，我们光硬化场地就花费了140多万，如果设备拆除会造成巨大经济损失。
3、证人李某2证言，证实我是2012年10月份担任国土资源局监察大队副队长的。李某1牧业小区是2010年9月，以养殖为名在我们国土资源局申请备案的，当时占地大约两公顷左右，是一般耕地。现在朝阳牧业小区没搞养殖，由中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部做搅拌厂呢，他们之间是什么关系我不清楚。2014年3、4月份的时候，土地监察大队联合各中心国土所对全县牧业小区进行清查，清查过程中发现朝阳牧业小区改变用途，租给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部做搅拌厂了。然后宫某副局长让副大队长周某对朝阳牧业小区下达责令改正违法行为通知书，同时对全县改变用途的牧业小区下达责令改正违法行为通知书。因为我们监察大队没有车，送达文书都是让国土所送达，给朝阳牧业小区下达责令改正违法行为通知书是周某交给国土所送达的。
按照地域划分和属地管辖原则，朝阳牧业小区应该由伊通镇中心国土所管辖。各中心国土所的职能是负责土地违法案件动态巡查工作，对本辖区发现的土地违法案件及时发现及时制止及时调查取证，及时下达责令违法行为通知书。还负责局里交办的其他工作。按照2008年伊国土资党发[2008]14号文件的规定，伊通镇中心国土所和伊通镇国土资源监察中队是两块牌子一套人马，各乡镇中心国土所的所长也是本乡镇国土资源监察中队的队长。各中心国土所及本所的土地监察中队进行动态巡查，发现国土资源违法案件行为进行及时制止，了解情况，形成书面材料向领导汇报。郭某在发现朝阳牧业小区有施工迹象后，郭某打电话报告给周某，我觉得打电话不够严谨，他应该及时到现场了解情况，及时发现、及时制止，并把情况汇报给县政府和县国土资源局。我们是相互配合的关系，监察中队应该和监察大队共同配合完成调查取证工作。在监察大队介入案件之后，伊通镇中心国土所再介入此案不属于重复执法，是联合执法。伊通镇中心国土所也应该同时到现场进行制止和调查取证。
4、证人周某证言，证实我是2013年6月5日任监察大队副大队长的。工作职责是监督检查土地、矿产资源的违法行为，协助大队长工作。朝阳牧业小区用地属于设施农用地，档案都在伊通镇土地所保管。朝阳牧业小区的业主叫李某1。今年3月17日，受局领导委派，我和宫某局长还有我们大队的工作人员孔繁旭、管艳宁一起去的朝阳牧业小区。当时朝阳牧业小区里在建彩钢房，没找到业主李某1，我们就和施工的工人说让他们停止施工，并且给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部下的停止违法行为通知书，是办公室的一个人签收的，当时工人就停工了。当场我给项目部的孙某经理打电话了，我说“你把你和李某1的合同拿来，你到我们监察大队把情况说一下。”后来我又给孙经理打了十几次电话，他一直没来。这以后我带人先后四次到施工现场，我们去了他们就停工，我们走了他们就继续施工。而且每次去回来都和局领导和大队长汇报了。这几次去一直没见到李某1，也没见到孙某。我们还让工人给李某1传话，让李某1到我们监察大队去。2014年3月20日左右，李某1到我们监察大队说他已经把地租给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部了。我当时就告诉李某1说“你的地是设施农用地，是不能改变土地用途的。如果你要租出去的话，必须要办理土地征用出让手续，给你15天时间抓紧沟通，如果你不办理土地出让手续，我们就要进行处罚和恢复。”李某1当时就答应了。到今年4月初的时候，县政府要求国土资源局清查全县的牧业小区，我们局在4月6日的时候开的大会，统一下发的责令改正违法行为通知书，我们监察大队形成的文书，在开会的时候交给各土地所，让土地所下发给各土地所辖区内的牧业小区，一共是26份。我们让伊通镇国土所送达给李某1的责令改正违法行为通知书一直没送出去，到现在李某1也没有签收责令改正违法行为通知书。我们大队对朝阳牧业小区改变土地用途作出行政处罚了，但始终没有找到当事人，找不到当时做不了行政处罚。中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部下发的停止违法行为通知书是谁签收的我们也记不清了。当时给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部下发的停止违法行为通知书的时候，宫局长都在场。
5、证人宫某证言，证实我是副局长兼监察大队队长。中心国土所是我局外派机构，土地监察大队是局里一个职能部门，我们是平级关系，各负其责。土地监察大队介入案件后，中心国土所再介入不是重复执法，他们应该协助、配合我们。监察大队和国土所统一归局里管，只有相互配合工作，不存在领导与被领导关系。他们查办案件不需要监察大队吩咐和指派。郭某发现违法行为不应该向我们汇报，应该向局里汇报。其次，即使告诉我们监察大队了，他们中心所也应该履行职责，继续监管，到现场制止，不是报告就完事了。在中铁这个案子，王福凯和郭某没有履行职责，该到现场制止没制止，该下达的责令停止违法行为通知书没有下达，该履行的职责都没有履行。
6、证人郭某证言，证实我作为伊通镇中心国土所的副所长，协助所长王福凯主抓土地监察、耕地保护、矿产资源管理、动态巡查工作，在李某1牧业小区非法改变土地用途的违法案件中，发现牧业小区在建设彩钢房时，我只打电话报告给监察大队和汇报给所长了，当时和事后我没有到现场及时进行制止，导致了后期朝阳牧业小区最终改变土地用途了。后来监察大队委托我给李某1送达责令改正违法行为通知书，我没有送达到位。我打了几次电话，李某1也没有来。我也忙于别的工作，就把这件事给忽略了。责令改正违法行为通知书没有送达到位，我向监察大队或者局里没有形成书面材料汇报。我在发现李某1牧业小区改变土地用途之后，一次也没有到现场进行制止，不给李某1下达停工通知单，监察大队委托我给李某1送达的责令改正违法行为通知书不给送达到位，我没有按照我的职责要求去做，没有尽到应尽的责任，没有履行工作职责，这是一种不负责任的表现，责任心不强，是工作上失职的行为。
2014年3月20日，我发现朝阳牧业小区院内有施工的，我打电话报告给周某和王福凯了。后来监察大队委托我给李某1送达责令改正违法行为通知书。我发现朝阳牧业小区有人施工，我向王福凯所长汇报了，王福凯所长说：“只要你向监察大队汇报就行了，你赶紧忙于铁路报批组织材料工作。”根据《关于强化国土资源执法监察责任追究的通知》（伊监联字[2012]1号）中规定：“各中心国土所责任人是第一责任人，对发现的国土资源违法违规行为，按照属地管辖原则，及时发现、及时制止，并报告县政府和国土资源局。”以及关于《印发＜强化国土资源动态巡查工作暂行规定＞的通知》中规定：“巡查人员发现国土资源违法行为应当向违法当事人宣传国土资源的相关政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止、改正违法行为，并对整改情况进行跟踪检查。”这些工作监察大队已经做了，我就没做。我报告给监察大队了。另外所长王福凯不让我管，让我忙于其他工作了，我得听所长的。按照我们中心国土所的工作职责，王福凯不让我管，我就不管了，既没告知当事人其行为违法及可能承担的法律责任，也没到现场制止，督促违法当事人立即停止、改正违法行为，我这么做是否违反工作职责我不知道，有什么责任应该由所长承担。监察大队委托我给李某1送达责令改正违法行为通知书，我没有送达到李某1手。我没找到李某1，电话找过他，他不配合。我不知道李某1他家在牧业小区院内开小卖店。我没找过中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部，对他们在朝阳牧业小区内修建彩钢房、安装水泥搅拌罐、硬化水泥路面等违法行为也没有制止过。监察大队只委托我给李某1送达责令改正违法行为通知书，没让我到现场制止中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区内修筑彩钢房、安装水泥搅拌罐、硬化水泥路面这些违法行为。在监察大队受理之前我应该找，在监察大队受理之后我不应该找。国土所的工作职责不是监察大队规定的，是文件规定的。我们制止是在监察大队没介入之前制止，监察大队已经介入了，我们再去制止就是重复执法了，所长也没安排我去。我没看见重复执法文件。发现朝阳牧业小区内违法占地案件之后，我向王福凯汇报了，王福凯告诉我不用管了，监察大队已经介入了，这件事是事实。按照我的职权和职能，在监察大队没介入之前我们发现应该管，在监察大队介入之后没有监察大队吩咐我们不应该管了。中心国土所和监察大队关系是国土所配合监察大队的关系，主要是指土地违法案件的调查和处理。我发现朝阳牧业小区有土地违法案件发生不到现场制止是因为监察大队已经介入了，没要求我们去，所长让我忙于其他工作，没安排我去。朝阳牧业小区这片的包片责任人是王海权。从2014年2月份到检察机关介入之前，也就是中铁辽长项目部在朝阳牧业小区非法施工期间，我没去过巡视和动态巡查。因为所长没安排。
7、证人张某证言，证实我是中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目经理部三分部办公室主任。我们项目部租赁的场地是庆德村后沈屯李某1的，是从2014年2月1日起至2016年8月1日止，租期两年六个月，租金50万元。原先这个场地是牧业小区，是孙某经理承包的。我们分两个区域，一个办公区，一个生产区。生产区是搅拌混凝土，运到施工现场修桥和涵洞。租赁场地是否在国土部门办理批准手续我不知道。国土部门来过两个人找孙经理，具体啥事我不清楚。
8、证人同某证言，证实我在项目部担任商务副经理，主要负责内部的合同管理。我是2014年3月21日到项目部任职的。我到项目部时，项目部正在建设板房、地面硬化、搅拌罐、项目部及配套设施。朝阳牧业小区与中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部签订的租赁合同不是我签的，我负责保管合同，我见过这份合同，具体事宜不是我谈的。2014年7月16日上午十点半到十一点伊通国土局监察大队来两个人给项目部送达了两份责令停止违法行为通知书，文书制作时间分别是2014年7月16日和3月17日，孙某当时没在，是我接待的，孙经理电话让我签收，我在2014年7月16日的责令停止违法行为通知书存根（伊土资监责停[2014]第38号）上签字。签完字我就走了，没走多远，监察大队其中的一个人就叫我回来，让我在另外那张通知书存根上再给签个名，我一看时间不符，我就没给签。然后监察大队的那个人就又给孙某经理打电话，孙经理让我接电话，在电话里跟我说让我给签字，我就在存根被送达人栏里上签的“同某代”，收到时间我没写。
9、证人董某证言，证实国土资源局下属的各中心国土所包括伊通镇中心国土所和国土资源监察大队是平级单位，都属于股级单位。中心所属于我们国土资源局派出机构，承担动态巡查，对辖区内的用地违法行为及时发现，及时制止，及时报告。发现的案件要报经县局研究进行立案，根据案件的性质指派监察大队或国土所进行查处。国土所和监察大队在查处案件中相互配合。我记得大概是2014年3月份的时候，我去四平开会的途中看见朝阳牧业小区内在施工，建彩钢房，我打电话给宫某，宫某就带人去了现场。后来按照文件规定，我们对改变土地用途的牧业小区下达了整改通知单。因为，牧业小区的土地属设施农用地，相关规定和罚则不健全，局班子例会研究，决议是向市局请示。市局意见该违法用地案件涉及李某1、中铁建两个当事人，要分别下达行政处罚决定。因李某1、孙某不配合，一直见不到人，我就让周某和郭某他们把大门堵住，这个时候孙某才配合我局工作人员形成询问笔录。还是因为设施农用地相关规定不健全，我局又向省厅请示，省厅于2014年10月份才给我局答复，我局分别向李某1和中铁项目部下达的行政处罚决定书，邮寄送达，已经生效，并下发了催告书。我们国土局的中心国土所和监察大队都行使局里委托授权的动态巡查、执法监察的相应职能。朝阳牧业小区案件，局里委派监察大队介入调查，中心国土所也还是要等待局里委派、配合调查。伊通镇中心国土所工作人员在朝阳牧业小区改变土地用途的案件中，有履职不到位，工作不尽责的行为。开始郭某一直找不到当事人，没有将通知书送达到位，在检察机关介入此案立案之后，我让周某和郭某给朝阳牧业小区和中铁项目部下达了处罚决定。
伊通镇中心国土所有一名所长叫王福凯，二名副所长，分别是郭忠福和王海权。他们三位如何分工我不清楚，郭某分管什么我也不清楚。国土资源局网站上显示伊通镇中心国土所情况简介和三名所长分工，是他们所根据三名所长的职责分工报到局宣教科，由宣教科放在网站上。伊通镇国土所工作人员职责分工公开板所载的内容与局网站上的情况是一样的。
10、证人孔某证言，证实我们伊丹镇中心国土所主要承担对土地矿产资源动态巡查和监察工作，发现违法行为及时发现、及时制止，发现问题及时处理，处理不了的及时报告，协助调查处理。国土局为了增大工作力度，在每个国土所设立土地监察中队。监察中队队长由每个国土所的所长兼任。2008年国土资源局下过任职的通知，到2012年全县国土所所长交流，但是各乡镇的中心国土所的土地监察中队没有撤销，按照工作惯例，土地监察中队和中心国土所是挂两套牌子，一套人马。
11、证人薛某证言，证实我是马鞍中心国土所所长。各中心土地所所长作为国土资源执法监察动态巡查第一责任人，对辖区应分片包干、责任到人。中心国土所承担土地、矿业权属纠纷调解及信访工作。负责对辖区内基本农田保护、土地复垦整理、矿业权管理、地质灾害防治等土地和矿产资源的动态巡查、监察工作，发现问题及时处理解决，处理不了的要及时上报并协助调查处理。各乡镇中心国土所履行各乡镇国土资源监察中队的职能职责。根据中心国土所动态巡查制度及《国土资源部关于巩固扩大百日行动成果加快建立土地执法长效机制的通知》（国土资发《2008》22号）文件精神，各中心国土所仍然履行国土资源监察中队职能职责，负责对本中心所辖区内的土地、矿产资源执法监察动态巡查工作。
12、证人赵某证言，证实我是营城子中心国土所所长。中心国土所主要工作职能有十条，其中负责对辖区内基本农田保护、土地复垦整理、矿业权管理、地质灾害防治等土地和矿产资源的动态巡查、监察工作，发现问题及时处理解决，处理不了及时上报并协助调查处理的职能职责。根据国土资源部关于巩固扩大百日行动成果加快建立土地执法长效机制的通知》（国土资发《2008》22号）规定，按照预防在先，早发现、早报告、早制止的原则，进一步加强基层土地执法力度，建立完善土地执法发现机制，制止机制，建立了六项制度，其中规定了各中心所所长作为国土资源执法监察动态巡查第一责任人。
（二）书证
13、2012年2月5日中共伊通满族自治县国土资源局委员会伊国土资党发[2012]3号文件《关于李燕琰等同志职务任免的决定》，证实王福凯同志任伊通镇中心国土所所长、党支部书记，免去其伊丹中心国土所所长、党支部书记职务。
14、2006年8月22日伊通满族自治县机构编制委员会伊编字[2006]23号文件《关于各乡镇国土资源所机构设置的通知》，证实伊通满族自治县伊通镇中心国土所加挂伊通满族自治县国土资源局监察中队牌子。
15、2008年8月19日中共伊通满族自治县国土资源局委员会伊国土资党发[2008]14号文件《关于于跃等同志任职的通知》，证实各个国土所的所长兼任监察中队中队长职务。
16、2012年5月16日伊通满族自治县监察局、伊通满族自治县人力资源和社会保障局、伊通满族自治县国土资源局伊监联字[2012]1号《关于强化国土资源执法监察责任追究的通知》文件、2010年5月18日伊通满族自治县国土资源局伊国土资发[2010]06号《关于印发<国土资源执法监察动态巡查工作暂行规定>的通知》文件、2011年3月2日伊通满族自治县国土资源局伊国土资发[2011]4号《关于加强国土资源执法监察动态巡查工作的通知》文件，证实执法监察动态巡查工作的内容、分工、责任主体、如何操作。
17、2012年5月28日伊通满族自治县国土资源局伊国土资[2012]8号《伊通满族自治县国土资源局关于加强基层执法监察工作、监察大队全员实行包保的通知》文件、2013年4月8日伊通满族自治县国土资源局伊国土资发[2013]4号《关于监察大队实行全员包保强化国土资源执法监察工作的通知》文件、2014年2月26日伊通满族自治县国土资源局伊国土资[2014]4号《关于监察大队实行全员包保强化国土资源执法监察工作的通知》文件，证实国土资源执法监察工作重心前移到基层国土所。
18、《吉林省国土资源执法监察巡查工作规范》，证实巡查实施的主体为乡镇国土资源管理所的主要负责人是巡查工作的第一责任人，巡查程序包括宣传国土资源法律法规和政策、告知其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止、改正违法行为，跟踪检查整改情况，及时制止违法行为等。
19、《情况说明》，证实中铁建工集团新建辽长铁路工程项目经理部隶属于中铁建工集团，属于国有企业。
20、农民专业合作社法人营业执照，证实李某1于2014年1月24日为其在伊通镇前沈家屯七社（朝阳牧业小区）开办的伊通满族自治县华阳种植专业合作社在伊通满族自治县工商行政管理局办理工商登记。营业期限为长期。
21、场地租赁合同，证实出租方华阳种植专业合作社（法人李某1）与承租方中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目部（三分部负责人孙某）签订场地租赁合同；合同标的朝阳牧业小区19611.30㎡设施农用地及场地内建成可使用的地磅一座、电源、变压器和房屋；租期两年六个月，从2014年2月1日起到2016年8月1日止；租金50万元，签订合同之日付20万元，2015年2月1日付20万元，余款10万元2016年2月1日前付清；合同还约定了双方权利义务等事项。合同签订日为2014年5月17日。
22、畜禽养殖备案表，证实朝阳牧业小区占地面积19287.44平方米，用地权属为集体所有，地类为一般耕地。牧业小区用途养殖肉牛；养殖规模500头。土地复垦协议书记载用地期满后，乙方应无条件自行拆除地上建筑物，及时清理弃物，并按国家复垦技术标准，恢复土地原貌。
23、中铁建工集团有限公司新建辽长铁路工程项目经理部三分部临建费用，载明：砂子、碎石、水泥、人工搅拌，单价及数量合计为482,200.00元。
24、中国建筑材料工业地质勘查中心吉林总队出具的《中铁建工集团新建辽长铁路项目部三分部混凝土搅拌站项目土地复垦方案报告书》，证实本次土地复垦动态投资215.96万元。
25、2014年8月22日伊通满族自治县国土资源局担保函，证实我局相关工作人员在朝阳牧业小区擅自改变用途一案中确实存在履职不到位、工作不尽责问题。
26、伊通满族自治县人民政府法制办公室出具《情况说明》。证实伊通满族自治县伊通镇中心国土所工作人员王福凯、郭忠福具有执法资格。
27、彩色照片6张，证实各乡镇中心国土所加挂国土监察中队牌子。
28、工作制度手册。证实中心国土所主要工作职能及中心国土所动态巡查制度。
29、悔过书。证实2014年9月3日，王福凯向检察机关出具，承认对朝阳牧业小区改变用途一案负有领导不到位，存在没有及时跟踪督办，我作为所长我有责任，以后会加大力度改正。对检察院的处理我服从、不反悔，接受处理。
30、王福凯自述材料，证实王福凯在原一审庭审中供述的全是客观事实，没有半点虚假，但由于我法律知识欠缺，不懂玩忽职守的构成，所以在此案中，我的行为是否构成玩忽职守罪我不清楚，如果人民法院依照法律规定，认定我构成玩忽职守罪，我服从人民法院判决。
31、到案经过，证实被告人归案情况。
32、户籍证明，证实被告人自然情况。
（三）被告人王福凯供述和辩解
2012年初，我到伊通镇中心国土所任所长，负责所里的全面工作。李某1原来申请的牧业小区属于设施农用地，属于搞养殖范畴，现在由中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部做搅拌厂了。李某1的牧业小区做搅拌厂我们国土所没有批准。2014年3月中旬左右，我们中心国土所副所长郭某去五一兴隆村铁路占地认证工作返回途中，发现李某1的牧业小区在搞建设。郭某回到所里之后和我汇报说：“朝阳牧业小区里在搞建设，建的什么不清楚，我已经和监察大队周勇打电话汇报完了”。我问他“你确实汇报了吗？”他说“确实汇报了。”我说“既然汇报完了，就由大队处理吧。”郭某汇报之后我们所没有去巡查。时隔十多天，监察大队周勇让我们所把责令改正违法行为通知书送过去，当时郭某去送达之后没找到李某1，就把责令改正违法行为通知书拿回来了。之后我们所送没送达我就不知道了，也没采取什么措施。事后我们所里没找过中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部的有关领导。给李某1送达责令改正违法行为通知书的时候，搅拌厂正在建设当中。李某1的牧业小区由郭某负责动态巡查。郭某发现朝阳牧业小区租给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部之后在搞建设，没有形成书面材料。
根据中心国土所主要工作职责,伊通满族自治县国土资源局文件-
伊国土资发[2010]06号关于印发《国土资源执法动态巡查工作暂行规定》的通知,伊通满族自治县国土资源局文件-
伊国土资发[2011]14号关于加强国土资源执法监察动态巡查工作的通知,伊通满族自治县监察局、伊通满族自治县人力资源和社会保障局、伊通满族自治县国土资源局联合下发-
伊监联字[2012]1号文件关于加强国土资源执法监察责任追究的通知的有关规定，我在听取郭某汇报之后，发现朝阳牧业小区改变土地使用用途，我应该在郭某向我汇报之后第一时间到现场进行制止，防止违法行为持续发生，并且告知当事人其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止，改正违法行为，并对整改情况进行跟踪检查，这些方面，我应当承担相应的责任。但是副所长郭某没履行到位，没有按照上述文件规定的职责要求去履行自己的工作职责，我认可承担领导责任。发现朝阳牧业小区改变土地用途，我没有督促郭某及时到现场去制止，也没有对郭某送达责令违法行为通知书进行跟踪，致使朝阳牧业小区非法占用土地案件发生。在朝阳牧业小区改变土地用途案件中，郭某向我报告，我部署工作之后，郭某具体怎么做的工作我没有及时跟踪，没有督促他把工作做到位，我负领导责任。
李某1牧业小区在我们伊通镇中心国土所管辖范围。我是伊通镇中心国土所所长负责全面工作，副所长郭某具体负责动态巡查、执法监察等工作，王海权副所长负责地籍管理及所包片上的土地相关事宜。李某1牧业小区复垦费用需210余万元，这个数我不认同。
伊通满族自治县人民检察院补充材料回函。记载内容：中国建筑材料地质勘查中心吉林总队具有国土资源部颁发的地质灾害治理工程甲级设计单位资质等级证书；辽长项目部拌合站设施仍然存在，并未被拆除；中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部未履行伊国土资执罚[2014]18号处罚决定，国土资源局曾向人民法院申请强制执行，法院未予受理，未给国土资源局出具不予受理书面材料。
吉林省罚没款专用票据。记载：2015年4月7日，行政处罚相对人：中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部向国土局交纳罚款96437.20元。
伊通满族自治县国土资源局强制执行申请书。记载申请时间为2014年12月17日。
经当庭质证，被告人王福凯无异议，当庭予以确认。
被告人王福凯重审时向法庭出示了如下证据：
1、国土资源部办公厅、铁道部办公厅国土资厅发[2011]第43号《关于铁路项目用地未批先用问题整改查处的通知》该通知内容：对2011年1月1日以后新开工项目存在的未批先用违法用地，……对事对人处理到位后，方可办理用地审批手续。意在证明：铁路建设违法用地行为是违法行为不构成犯罪。
2、吉林省国土资源厅吉国土资执法发[2014]17号文件《关于吉林省国土资源厅关于中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部租用设施农用地建办公室、搅拌站一案是否移交司法机关的意见》。内容：朝阳牧业小区用地属设施农用地不属于耕地，该宗土地使用期限内无需复垦，意在证明：朝阳牧业小区用地暂不需要复垦，就谈不上经济损失。
经当庭质证，公诉人认为被告人出示证据，与相关司法解释相悖，不能作为证据使用，更不能免除被告人法律责任。
原审庭审过程中，被告人王福凯未提交新的证据。
原审判决认为，玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。行为人构成玩忽职守罪，不仅要求行为人具有玩忽职守行为，而且还应给公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。具有下列情形之一的，应当认定为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；（二）造成经济损失30万元以上的；（三）造成恶劣社会影响的；（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。被告人王福凯身为国家机关工作人员在履行职务中，存在工作严重不负责任、不认真履行职责的玩忽职守行为，虽然被告极力辩解其已正确履行职务，但有大量的证据可佐证其工作中严重不负责任，没有履行工作责任，该事实足以认定。存在异议的是被告人的玩忽职守行为是否给公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。公诉机关认为，伊通镇中心国土所没有到现场进行及时制止违法占地行为持续发生，致使中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区（19,287平方米）内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑，给国家造成损失482,200.00元，造成朝阳牧业小区土地重度毁损，经中国建筑材料工业地质勘查中心吉林总队估算，朝阳牧业小区复垦费用需人民币215.96万元。经济损失是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失。朝阳牧业小区复垦费用需人民币215.96万元，该损失并不是在立案时实际造成的财产损失，是将来土地复垦方案预算资金，是否发生尚不确定，故本院不予认定。被告人王福凯在工作中由于严重不负责任，不正确、不认真、不尽职尽责地履行工作职责，导致中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区19,827平方米内修建彩钢房、安装搅拌罐、硬化水泥路面等临时建筑，给国家造成损失达482,200.00元。在另一起相关案件中，郭某提供了两份新证据，只能证明铁路项目开工时间和铁路项目获得了合法手续，与牧业小区无关。据此，公诉机关指控被告人王福凯犯玩忽职守罪的罪名成立，本院应予支持。被告人王福凯关于自己无罪的辩解，本院不予支持。考虑到被告人王福凯对于中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部三分部非法用地建成拌合站事件中的作用以及没有造成恶劣的社会影响等情节，综合全案事实，认定被告人王福凯犯罪情节轻微，可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款（玩忽职守罪）、第三十七条（免予刑事处罚）及《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：原审上诉人暨原审被告人王福凯犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
王福凯上诉称：1、起诉书认定事实错误。事实是：2014年3月17日，县国土资源局董局长发现朝阳牧业小区建彩钢房，指令土地监察大队派员调查，当日监察大队副队长周某带领工作人员前往牧业小区，发现牧业小区改变土地用途，责令中铁建工集团新建辽长铁路项目部三分部停止施工并给其下达了《责令停止违法行为通知书》。这一事实周某予以证实，2014年7月17日周某笔录：“2014年3月份的时候，我们和宫某局长一起去朝阳牧业小区的那天给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部下达的《责令停止违法行为通知书》，是办公室人签收的”；2014年7月17日周某笔录：“郭某报告时我和宫局长以及孔繁旭等人已经到朝阳牧业小区搞调查了，并给中铁建工集团有限公司新建辽长铁路项目部下达《责令停止违法行为通知书》”。项目部在接到《责令停止违法行为通知书》后，拒不停止违法行为，继续施工建设，建成了水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑。后监察大队又制作了《责令改正违法行为通知书》，因郭某配合监察大队查办此案，监察大队委托郭某给李某1送达，郭某多次电话联系李某1，前期李某1声称外出不在家，等回来后领取，后期就不接电话了，郭某找到李某3了解李某1家住址，李某3证实李某1家住在县城，但具体位置不清楚。因找不到李某1住址，无法留置送达和邮寄送达，致使《责令改正违法行为通知书》没有送达到李某1，这一点李某1、周某予以证实。所以，郭某没有将《责令改正违法行为通知书》送达到李某1不是不认真履行职责，更没有违反职责规定。2、一审判决认定“郭某未将通知书送达，致使辽长铁路项目部三分部在朝阳牧业小区内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑”是错误的。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部在朝阳牧业小区内修建水泥路面、板房、安装水泥搅拌罐等临时建筑，是在监察大队下达的《责令停止违法行为通知书》后，拒不停止违法行为，继续施工的结果。监察大队委托郭某送达的是《责令改正违法行为通知书》，不是《责令停止违法行为通知书》，此时建筑已经建成。而且郭某没有送达的是李某1，违法建筑是辽长铁路项目部建设的，所以违法建筑的建成与郭某是否将《责令改正违法行为通知书》送达到李某1，没有因果关系。3、一审判决认定“给国家造成损失482，200.00元”没有事实依据，违反法律规定。根据法律规定，玩忽职守罪造成损失是指立案时实际造成的经济损失，时至今日，中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部修建的搅拌站依然正常使用，损失在哪里不得而知。修建搅拌站是该铁路建设的必建设施，不在此处建也得在彼处建，而且在工程预算之内，如果修建该设施是给国家造成损失，就意味着不应该建设搅拌厂，那么，构成玩忽职守的应该是修建者。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部在接到监察大队下达的《责令停止违法行为通知书》后，拒不停止违法行为，继续违法施工，其违法建筑不应受法律保护，如果有损失也应由其自行承担。4、起诉书指控我“没有到现场制止，致使违法行为继续”没有法律依据。依据《土地管理法》第67条第（四）项规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时有权采取下列措施：责令非法占用土地的单位或个人停止违反土地法律法规的行为”。《土地管理法实施条例》第32条规定：“土地行政管理部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：（三）责令当事人停止正在进行的违法行为”。以上法律、法规明确规定土地管理部门制止违法行为均是“责令当事人停止违法行为”。据此，相关文件规定国土所“及时制止”土地违法行为应是“及时责令违法者停止违法行为”。根据本案的实际情况，监察大队受理在先并进行调查，当日就下达了《责令停止违法行为通知书》对违法行为进行制止。国土所作为配合部门，一是没有重复下发的必要，二是重复下发不符合行政办案程序，三是没有重复下发的法律依据。所以我没有到场制止具有合理性，并非是不认真履行职责。违法建筑的建成并不是我未及时制止的结果，而是对其制止后中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部不停止违法行为的结果。综上，一审判决的事实与卷宗证据不符，认定的损失数额没有事实依据，违反法律规定，请二审法院改判上诉人无罪。
上诉人王福凯没有新证据向法庭出示。
四平市人民检察院认为，一是王福凯存在玩忽职守行为，当副所长郭某发现违法行为时向其汇报，根据相关文件规定，王福凯应该采取相对应的措施，比如到现场制止，王福凯不但自己没有采取相应的行为，并且告知副所长郭某不用管，显然存在玩忽职守行为。二是王福凯的行为符合玩忽职守罪的立案标准。损失包含以下方面：（1）中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部建办公用房及水泥拌合站支出费用48.22万；（2）造成设施农用地1万多平方米的硬面化；（3）对相应的硬面化进行恢复需要215.96万元，这些损失应当认定为本案后果。本案中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部临时占用涉案地，根据土地管理法规定，应当在占用期满1年内恢复原貌。2016年8月份合同到期，应该停止占用，1年之后就应该恢复原貌，但涉案土地仍处于原状态。根据有关鉴定报告，牧业小区复垦恢复的费用215.96万元，应计入造成的后果。王福凯存在玩忽职守行为，符合我国刑法关于玩忽职守罪的定罪标准。
公诉机关没有新证据向法庭出示。
本院审理查明：伊通镇庆德村沈家屯村民李某1于2010年9月向庆德村、伊通镇政府、畜牧局和国土局等部门提出申请，建立朝阳牧业小区。该牧业小区在伊通满族自治县国土资源部门进行了备案，未约定使用年限，牧业小区的占地共计19287.44平方米，其中有自家4千多平方米，其余土地是用自家的责任田和村民质换的，大约是1.4万多平方米。在办理用地审批手续过程中，李某1与伊通镇国土所于2010年11月19日签订建牧业小区时土地复垦协议书。2014年2月1日李某1将牧业小区租给中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部在场地内建临时办公用房及水泥拌合站；租期两年半，租金五十万元。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部建办公用房及水泥拌合站硬化场地支出费用48.22万元。2014年3月17日，时任伊通满族自治县国土资源局局长董某去四平开会途径朝阳牧业小区地段时，发现朝阳牧业小区内在搞建设，便给副局长宫某（兼县国土监察大队大队长）打电话，让其查处。当日宫某带领监察大队副大队长周某、工作人员孔繁旭、管彦宁到现场查处，并向中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部下达了《责令停止违法行为通知书》。2014年3月20日，伊通镇国土所副所长郭某发现朝阳牧业小区院内有施工的，便打电话报告给周某，周某称，已经知道了，县国土监察大队已经到过现场并介入调查。郭某返回单位后，又向所长王福凯进行汇报，王福凯所长称，既然县国土监察大队已经介入，你赶紧忙铁路报批组织材料工作。此后，郭某受局长指派配合县监察大队副大队长周某对该案进行调查，2014年4月6日，周某将应送达给李某1的《责令改正违法通知书》委托郭某代为送达。因李某1不配合，该通知书一直未能送达给李某1。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部拌合站于2014年4月中旬建成。伊通满族自治县国土资源局于2014年9月2日作出伊国土资执罚[2014]18号行政处罚决定书，责令中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对其罚款96437.20元。因项目部未能履行处罚决定，2014年12月17日向伊通满族自治县人民法院申请强制执行。中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部于2015年4月7日向国土局缴纳罚款96437.20元。现中铁建工集团新建辽长铁路项目经理部三分部搅拌站至今未予拆除。
认定以上事实的证据均经开庭质证,予以确认。
本院认为，王福凯系伊通满族自治县伊通镇中心国土所所长，分管国土所辖区内国土资源管理的全面日常工作，承担辖区内土地巡查、监察工作，发现问题及时制止、报告、宣传，处理不了的应及时上报并协助调查处理。在本所副所长郭某向其汇报朝阳牧业小区的违法建设行为后，其对朝阳牧业小区内违法建设问题不重视，未采取有效行动对牧业小区进行监管。对违法问题整改不到位，也没有按照规定向其上级部门作出书面汇报，致使对牧业小区的责令改正违法行为通知书送达不到','2018-10-10
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