北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京03行终35号
上诉人（一审被告）北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市怀柔区迎宾中路16号。
法定代表人温瑞杰，局长。
委托代理人孙纲，男，北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局泉河街道执法监察队副队长。
委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）赫朝阳，男，1952年5月13日出生，住北京市怀柔区。
北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局（以下简称怀柔城管局）因其作出的北京市（怀柔区）协停字〔2015〕008号《关于协助暂停办理房屋登记和提供房产登记信息的函》（以下简称被诉《协助函》）一案，不服北京市怀柔区人民法院（2017）京0116行初171号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月15日公开开庭进行了审理，上诉人怀柔城管局的委托代理人孙纲和郭跃，被上诉人赫朝阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月10日，怀柔城管局向北京市怀柔区住房和城乡建设委员会发出《协助函》，内容为，经查，位于北京市怀柔区富乐小区北里×号楼×单元×室的房屋发生违法建设行为。按照《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第二款，《北京市人民政府印发关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制意见的通知》第十一条的规定，请贵单位协助办理如下事项：一、暂停办理上述房屋的初始登记、转移登记和抵押登记等手续。暂停期限起始时间为2015年9月10日至自行拆除违法建设止。二、将该房屋产权登记信息反馈我局。
赫朝阳不服上述行政行为，诉至一审法院，请求依法撤销被诉《协助函》。
一审法院经审理查明，2014年8月20日，怀柔城管局接到群众举报称，北京市怀柔区富乐小区北里×号楼×单元×号阳台外侧涉嫌违法建设，后予以立案调查。经查，该行为系赫朝阳所为，扩建面积为10.02平方米。该建筑为砖混结构彩钢顶，未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，其行为违反了《北京市城市规划条例》第三十二条第一款的规定，所建建筑属于违法建设。2014年11月21日，怀柔城管局依据《北京市城市规划条例》第三十二条第一款之规定，向赫朝阳作出京怀城管限拆字〔2014〕第001号《限期拆除决定书》，责令其于15日内拆除上述未取得建设工程规划许可证等规划文件的扩建部分，并接受复查。2015年9月10日，怀柔城管局按照《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第二款、《北京市人民政府印发关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制意见的通知》第十一条的规定，向北京市怀柔区住房和城乡建设委员会发《协助函》，请求协助办理：一、暂停办理上述房屋的初始登记、转移登记和抵押登记等手续。暂停期限起始时间为2015年9月10日至自行拆除违法建设止。二、将该房屋产权登记信息反馈我局。后北京市怀柔区住房和城乡建设委员会依据该《协助函》实施了行政限制。2015年11月，赫朝阳得知此事后便找怀柔城管局协商此事，但一直未果。2017年2月15日，怀柔城管局以测量面积有误为由，向赫朝阳作出京怀城管撤字〔2017〕第002《撤销限期拆除通知书》，撤销了上述京怀城管限拆字〔2014〕第001号《限期拆除决定书》。2017年9月18日，赫朝阳持诉称意见诉至一审法院，要求撤销被诉《协助函》。本案在审理中，怀柔城管局坚持答辩意见。
一审法院经审理认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条的规定，怀柔城管局具有作出限期拆除决定后通知房屋行政主管部门暂停办理房屋登记手续的法定职权。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，怀柔城管局认为，2015年9月10日，其已向赫朝阳送达《关于暂停办理房屋产权登记抵押等手续的告知书》，现赫朝阳起诉已超过起诉期限。但怀柔城管局未提交证据予以证实，且赫朝阳称从未收到过上述告知书，其于2015年11月才知道此事。故依据上述规定，一审法院对怀柔城管局的答辩意见不予采纳。
怀柔城管局接到举报后，并依据北京市规划委员会于2014年8月29日作出的《关于赫朝阳规划审批情况的函》，认定涉案建设系违法建设，于2014年11月21日向赫朝阳作出京怀城管限拆字〔2014〕第001号《限期拆除决定书》。后，怀柔城管局依据相关规定，于2015年9月10日向北京市怀柔区住房和城乡建设委员会发《协助函》，要求其协助办理暂停赫朝阳现居住房屋的初始登记、转移登记和抵押登记等手续，符合法律规定。但2017年2月15日，怀柔城管局以测量面积有误为由，向赫朝阳作出京怀城管撤字〔2017〕第002《撤销限期拆除通知书》，撤销了上述京怀城管限拆字〔2014〕第001号《限期拆除决定书》，即怀柔城管局作出诉争的《协助函》的基础法律关系已不存在，但现怀柔城管局仍未撤销诉争的《协助函》欠妥。故赫朝阳之诉讼请求，一审法院予以支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局于二○一五年九月十日向北京市怀柔区住房和城乡建设委员会出具的北京市（怀柔区）协停字〔2015〕008号《关于协助暂停办理房屋登记和提供房产登记信息的函》。
怀柔城管局不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由为：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。怀柔城管局2015年9月10日作出的被诉《协助函》符合法律规定，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第二款规定，只有在当事人依法改正违法行为时，怀柔城管局才负有及时通知房屋行政主管部门的义务。本案中，虽然怀柔城管局撤销了2014年11月21日作出的《限期拆除决定书》，但对赫朝阳违法建设的查处一直处于进行中，赫朝阳违法建设处于持续和继续状态，赫朝阳自始至终没有改正违法行为，怀柔城管局依法不应当通知房屋行政主管部门撤销对涉案房屋的冻结。二、被诉《协助函》不具有可诉性，是行政机关之间的内部沟通行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。三、一审法院审理程序违法，所作判决干涉了怀柔城管局的行政权。被诉《协助函》是向北京市怀柔区住房和城乡建设委员会作出的，涉案房屋的冻结是该机关执行的，一审法院没有追加该机关为第三人程序违法。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第二款规定，当事人改正违法行为是怀柔城管局通知房屋登记管理部门撤销房屋冻结的唯一条件，一审法院在明知涉案违建处于继续状态的情况下，撤销被诉《协助函》显然违法。现上诉请求撤销一审判决，改判驳回赫朝阳一审的全部诉讼请求。
赫朝阳同意一审判决，请求予以维持。
在法定期限内，怀柔城管局向一审法院提交了下列作出被诉行政行为的证据、依据：
1.北京市规划委员会于2014年8月29日出具的《关于赫朝阳规划审批情况的函》、怀柔城管局于2014年11月21日作出的京怀城管限拆字〔2014〕第001号《限期拆除决定书》、怀柔城管局于2017年2月15日作出的京怀城管撤字〔2017〕第002号《撤销限期拆除通知书》及送达回证各1份。
2.北京市规划委员会于2017年6月17日作出的《关于赫朝阳规划审批情况的函》、怀柔城管局于2016年7月5日作出的京怀城管限拆字〔2016〕第001号《限期拆除决定书》及送达回证、怀柔城管局于2017年1月3日作出的京怀城管撤字〔2017〕第001号《撤销限期拆除通知书》及送达回证各1份。
3.北京市规划委员会于2017年3月9日作出的规（怀）执函〔2017〕006号《关于赫朝阳规划审批情况的函》、怀柔城管局于2017年3月20日作出的京怀城管限拆字〔2017〕第004号《限期拆除决定书》及送达回证各1份。
以上证据证明赫朝阳房屋存在加建违法建设的事实。
4.怀柔城管局于2015年9月10日向北京市怀柔区住房和城乡建设委员会作出的《协助函》1份。
5.怀柔城管局于2015年9月10日送达给赫朝阳的《关于暂停办理房屋产权登记抵押等手续的告知书》1份。
以上证据证明怀柔城管局于2015年9月10日作出的被诉《协助函》时已告知赫朝阳相关事实，赫朝阳起诉超过起诉期限。
怀柔城管局向一审法院提交了以下法律依据：
《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条；《北京市人民政府印发关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制意见的通知》第十一条；北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部办公室作出的《关于进一步做好违建房产交易冻结及违建当事人房产查询工作的通知》第一条；北京市城市管理综合行政执法局作出的《关于转发<关于查处居住区内违法建设工作的指导意见>等两个文件的通知》。证明怀柔城管局作出的《协助函》符合法律及行政法规的规定。
赫朝阳向一审法院提交了下列证据：
1.不动产登记资料查询结果证明及手写材料1份。证明怀柔城管局冻结了赫朝阳的房产。
2.《建设工程规划许可证附件》1份。证明赫朝阳在其居住楼房南侧所建设的房屋系1991年所建，该栋楼房的许可证系1992年颁发。
3.赫朝阳房产证复印件2页。证明赫朝阳是现居住房屋的所有权人及居住房屋的合法使用面积。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：赫朝阳提交的证据1、3具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采纳；证据2与本案不具有关联性，一审法院不予采纳。怀柔城管局提交的证据1具有真实性，可以实现其证明目的，一审法院予以采纳；证据2、3系怀柔城管局作出诉争的《协助函》之后的行政行为，一审法院不予采纳；证据4系本案诉争的行政行为，不能作为证据使用；证据5虽具有真实性，但不能实现其证明目的。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条第二款之规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程。《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第二款规定，负有查处职责的机关作出责令限期改正或者限期拆除决定的，应当通知房屋行政主管部门暂停办理房屋登记手续。因此，怀柔城管局具有作出限期拆除决定后通知房屋行政主管部门暂停办理房屋登记手续的法定职权。
本案的争议焦点主要有三：一是赫朝阳起诉是否超过法定起诉期限；二是被诉《协助函》是否属于行政诉讼的受案范围；三是被诉《协助函》是否应予撤销。
关于争议焦点一，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，怀柔城管局主张其于被诉《协助函》作出当日即已向赫朝阳送达了《关于暂停办理房屋产权登记抵押等手续的告知书》，赫朝阳的起诉已超过了起诉期限，但该告知书中并未告知相应的诉权及起诉期限，且怀柔城管局未能提交相关的送达、签收等证据予以佐证，故不能推定赫朝阳自怀柔城管局主张的时间已得知本案被诉《协助函》。赫朝阳于一审庭审中自认其于2015年11月得知被诉《协助函》，现其于2017年9月向一审法院提起诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。一审法院未采纳怀柔城管的答辩意见正确，本院予以支持。
关于争议焦点二，本院认为，行政行为分为外部行政行为和内部行政行为，内部行政行为包括行政机关之间的往来函件，该行为一般不可诉，不属于行政案件的受案范围。但若该行政行为具有特定性，进行了效力外化，接收函件的行政机关直接依据该函件内容实施了行政行为，并对当事人的权利义务产生了影响，则该函件具有可诉性。本案中，被诉《协助函》系怀柔区城管局向北京市怀柔区住房和城乡建设委员会发出的，直接针对的是赫朝阳的房屋登记，有具体的执行内容；且怀柔区城管局称其已向赫朝阳送达了《关于暂停办理房屋产权登记抵押等手续的告知书》，赫朝阳主张其已知晓该《协助函》；北京市怀柔区住房和城乡建设委员会收到被诉《协助函》后并未作出的新的行政决定而是直接依据该《协助函》的内容实施了相关的行政限制，被诉《协助函》已实际执行并外化为对外发生法律效力的行政行为，对赫朝阳的权利义务产生了实际影响。因此，对被诉《协助函》不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。怀柔城管局所持的被诉《协助函》系行政机关之间的内部沟通行为对赫朝阳的实体权益不产生任何影响的上诉意见，本院不予支持。
关于争议焦点三，《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第二款规定，负有查处职责的机关作出责令限期改正或者限期拆除决定的，应当通知房屋行政主管部门暂停办理房屋登记手续。该规定明确了作出责令限期改正或者限期拆除决定是通知房屋行政主管部门暂停办理房屋登记的前提条件。本案中，怀柔城管局依据北京市规划委员会于2014年8月29日作出的《关于赫朝阳规划审批情况的函》，认定涉案建设系违法建设，向赫朝阳作出京怀城管限拆字〔2014〕第001号《限期拆除决定书》，在此基础上，怀柔城管局发出被诉《协助函》。但2017年怀柔城管局以测量面积有误为由，自行撤销了上述京怀城管限拆字〔2014〕第001号《限期拆除决定书》，被诉《协助函》的基础法律关系已不存在，其前提条件已不成就，一审法院据此判决撤销被诉《协助函》并无不当。怀柔城管局以赫朝阳的违法建设处于持续和继续状态，并以2017年3月重新作出的京怀城管限拆字〔2017〕第004号《限期拆除决定书》作为拒绝撤销2014年作出的被诉《协助函》的理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定判决撤销被诉《协助函》并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 勇
代理审判员 王曼斐
代理审判员 陈金涛
二〇一八年一月十六日
书 记 员 孙 利
书 记 员 林淡萍