安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖18行终47号
上诉人（一审被告）：宁国市城市管理行政执法局，住所地安徽省宁国市迎宾路城管大楼，统一社会信用代码113417020032569337。
法定代表人：余建亚，局长。
委托代理人：蔡永翠，该局法规科科长。
委托代理人：徐晓华，安徽地益律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：刘金凤，女，1966年6月3日出生，汉族，住安徽省宁国市。
委托代理人：宁志武，北京在明律师事务所律师。
上诉人宁国市城市管理行政执法局（以下简称“宁国市城管局”）因与被上诉人刘金凤规划行政处罚一案，不服安徽省宁国市人民法院(2017)皖1881行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年5月3日公开开庭审理了本案。上诉人宁国市城管局局长余建亚及委托代理人蔡永翠、徐晓华，被上诉人刘金凤及其委托代理人宁志武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：刘金凤系宁国市汪××办事处××桥头组村民，其与丈夫张树林于1994年左右在本户承包的水田里开办了“金凤”养鸡场，1997年申请补办乡（镇）村建设用地，申请用地总面积为1027㎡，并取得了村镇建设用地规划许可证。2008年宁国市金凤禽畜技术专业合作社成立，由刘金凤担任法定代表人。2008年8月20日，因养殖扩建需要，刘金凤夫妻与同组村民潘世芳签订《土地转让协议》，以有偿转让的方式取得潘世芳承包的1.1亩土地的承包经营权（与原养鸡场相邻），并在该土地的承包经营权证中备注：“在二轮承包期内不得改变农业用途。”2009年，刘金凤在该1.1亩土地上建设了一层砖木结构钢构棚一处，面积约768㎡。
2017年6月，宁国市城管局接汪溪街道办事处移交，反映刘金凤户涉嫌违法建设。宁国市城管局立案后到现场进行了勘验，并对刘金凤、包德春（系汪溪村村主任）分别进行了询问。2017年6月23日，宁国市城乡规划局向宁国市城管局出具情况说明，载明：“经核查《宁国市城市总体规划（2007-2020）》，刘金凤户位于宁国市汪××办事处××桥头组的四处建设，位于当时的城市规划区范围内，且在规划的建设用地范围内。”2017年6月26日，宁国市城管局向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，要求宁国市城乡规划局对案涉房屋是否处于城市规划区范围内、是否取得建设工程规划许可证及是否可采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定。宁国市城乡规划局于2017年7月4日作出《协助调查答复函》，意见如下：“1、上述建设在城市规划区范围内；2、上述建设未取得建设工程规划许可证；3、上述建设不能采取改正措施消除对规划实施的影响。”2017年7月25日，被告宁国市城管局作出《责令改正通知书》《行政执法告知书》《行政执法听证告知书》，并送达刘金凤。根据刘金凤的要求，宁国市城管局于2017年8月15日举行了听证。2017年8月17日，宁国市城管局作出宁城管（规划）限拆字〔2017〕47号（以下简称“〔2017〕47号”）限期拆除决定，决定书载明“……你（单位）在宁国市汪××办事处××桥头组金凤畜禽技术专业合作社西侧未取得建设工程规划许可证，于2000年建设一层简易厕所一处，面积约8.8平方米，2009年建设一层砖木结构钢构棚一处，面积约768平方米，2012年搭建简易钢棚一处，面积约25平方米，2015年搭建钢棚一处，面积约15.12平方米，四处房屋总面积共约816.92平方米。该行为违反了原《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条之规定，……现责令你（单位）在收到本通知书后，于2017年8月25日前自行拆除违法建设。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。”刘金凤不服该限期拆除决定，提起本案行政诉讼，请求撤销该决定。
一审法院审理认为：《行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，宁国市城管局具有集中行使城市规划、环境保护、城市绿化管理等领域的行政处罚权。在刘金凤无其他证据反驳且未对该批复提起诉讼的情形下，该批复具有公定力、拘束力。因此，宁国市城管局作出被诉限期拆除决定，具有职权依据。刘金凤称《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》分别系2005年、2006年作出，而2008年实施的《城乡规划法》第六十四条规定的处罚主体为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，故宁国市城管局无权对案涉房屋进行查处。关于刘金凤的前述意见，一审法院审理认为，原《城市规划法》第四十条所规定的行政处罚主体亦为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，与《城乡规划法》相一致，在新、旧法均作出同样规定的情况下，宁国市城管局依据前述《批复》及《办法》所获得的行政处罚权仍然有效，本案中并不存在“新法优于旧法”原则的适用情形，故对刘金凤的该节意见不予采纳。
根据原《城市规划法》及《城乡规划法》的规定，凡是在城市规划区内进行建筑工程建设的，都应向城市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案的争议焦点为宁国市城管局作出〔2017〕47号限期拆除决定事实是否清楚、证据是否充分。首先，对2000年建设的简易厕所（约8.8㎡）、2012年建设的简易钢棚（约25㎡）及2015年建设的钢棚（约15.12㎡），根据刘金凤的庭审陈述，该三处建设均位于其原家庭承包土地上，该地块已于1997年左右补办了建设用地规划许可证，同时根据宁国市城乡规划局的认定，前述建设位于城市规划区范围内，故在该地块上的建设均应取得建设工程规划许可证。刘金凤依据国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，主张该土地属于设施农用地从而无需办理建设用地规划许可，但根据该文件的规定，农业设施的建设与用地应当由经营者提出申请，由乡镇政府申报并经县级政府审核同意，现刘金凤无证据证明其按照上述规定履行了相关报批手续，故该土地不能视为设施农业地。其次，《城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。据此，宁国市城管局不具有对农用地上的建设进行查处的职责。对2009年建设的钢构棚（约768㎡），刘金凤陈述该建设位于其从潘世芳处流转所得的土地上，并提交了土地承包经营权证以证明该地块的性质为农用地，宁国市城管局在未向土地管理部门查明土地性质的情况下，仅依据规划部门的说明即认定该土地为建设用地并对地上建设进行查处，事实不清、证据不足，对该部分内容依法予以撤销。
刘金凤称宁国市城管局作出行政行为没有案件终结报告、未经法制机构核审等，违反了《建设行政处罚程序暂行规定》的相关规定，属程序违法。一审法院认为，前述内容均系对行政程序的内部规范，并不属于本案审查范围。对刘金凤认为房屋的建设行为已经超过两年，故不应予以处罚一节意见，因房屋建设造成的违法后果一直处于持续状态，故宁国市城管局对此予以处罚，符合《行政处罚法》第二十九条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销宁国市城市管理行政执法局于2017年8月17日作出的宁城管（规划）限拆字〔2017〕47号《限期拆除决定书》中将一层砖木结构钢构棚（2009年建设，面积约768平方米）认定为违法建设并责令限期拆除的行政行为；二、驳回刘金凤的其他诉讼请求。案件受理费50元，由宁国市城管局负担。
宁国市城管局不服上述行政判决，向本院提起上诉称：1.宁国市城乡规划局已经明确认定案涉房屋位于城市规划区范围内；2.一审中，其已提举用地规划图证明案涉768㎡钢构棚系建设在建设用地上，故相关建设行为需经规划许可；3.根据国土资源部、农业部国土资发[2007]220号《关于促进规模化禽畜养殖有关土地政策的通知》以及国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，类似规模化禽畜养殖用地需经“申请、申报、审核（或备案）”等程序性要求，但是刘金凤建设案涉房屋之前没有完成前述程序，即用地不合法；4.规划部门的用地规划与土地利用总体规划均是城乡规划的有机整体，上诉人在规划部门对规划区及土地规划性质已作认定的情况下作出被诉限期拆除决定，符合法律规定；5.原判苛求上诉人还需向土地行政管理部门查明土地性质，系超越上诉人职责的不合理要求。请求：撤销一审判决第一项，改判驳回刘金凤的全部诉讼请求。
刘金凤辩称：1.宁国市城管局对案涉畜禽养殖设施用房的建设行为没有作出行政处罚的主体资格；2.案涉768㎡钢构棚系畜禽养殖设施用房，根据国土资发[2007]220号通知的规定，所占土地为农用地，无需办理土地用途转批手续，即该建设行为符合法律规定；3.宁国市城管局以拆除违章建筑为由代替房屋拆迁，违背了相关法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。
二审中，宁国市城管局向本院补充提举了宁国市土地利用总体规划（2006-2020）之宁国市中心城区规模控制图一份（宁国市城管局主张此图系于一审判决作出后从宁国市国土资源局调取），拟证明案涉768㎡钢构棚所在土地为城市规划区内的建设用地。刘金凤质证认为，该证据不具有真实性、合法性、关联性，即使真实，也不能证明案涉768㎡钢构棚位于图中标注的位置，而且刘金凤已经提举证据证明了768㎡的畜牧设施用房所在土地应当视为农用地。
对宁国市城管局二审所举“宁国市中心城区规模控制图”，本院审查认为，该规模控制图已经编制机关宁国市国土资源局盖章确认，故对其真实性、合法性以及与本案的关联性予以确认，但是，该规模控制图仅能证明案涉768㎡钢构棚的用地位于允许建设区，规划为建设用地，不能证明在2009年刘金凤建设案涉768㎡钢构棚之时该土地为建设用地。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。另查明：案涉768㎡钢构棚的用途为鸡舍。
本院认为：本案的争议焦点为宁国市城管局责令刘金凤于规定的期限内自行拆除768㎡钢构棚是否合法。
本案中：1.虽然案涉768㎡钢构棚位于宁国市城市规划区，但是城市规划区内的土地并不必然是建设用地，在未经农用地转用审批之前，土地的农用地用途并不因其被规划纳入城市规划区而发生改变；2.案涉768㎡钢构棚的用地系刘金凤户于2008年从同组村民潘世芳处流转所得的1.1亩承包地，该地块依法办理了农村集体土地承包经营权证，由此可以认定该地块在2008年之时为农用地；3.768㎡钢构棚建设时（2009年）适用的国土资源部农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）规定“二、……（一）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。……”，据此，因案涉768㎡钢构棚系刘金凤开办的宁国市金凤畜禽技术专业合作社用于规模化养鸡的鸡舍，故其用地应按农用地管理；4.宁国市城管局虽主张该地块在2009年建设钢构棚之时为建设用地，但因其未提供该地块在建设之时已经过农用地转用审批等证据材料，同时所举证据亦不能证明当时土地已经转为建设用地。综上，宁国市城管局关于案涉地块为建设用地的上诉主张不能成立，一审法院认定768㎡钢构棚所在土地为农用地，并无不当。
《城乡规划法》第四十二条规定“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，据此，包括建设工程规划许可在内的各项规划许可仅适用于城乡规划确定的建设用地范围内。因案涉768㎡钢构棚所在土地为农用地，故无需经城乡规划主管部门予以规划许可。即使宁国市城管局所述刘金凤在建设768㎡钢构棚时的用地不符合相关规定属实，相应的违法用地行为应由国土资源管理部门予以处理。
《行政处罚法》第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”同时，根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》的规定，宁国市城管局对土地行政管理领域的违法行为没有行政处罚权，故其没有作出案涉限期拆除768㎡钢构棚之决定的职权依据，一审法院撤销该项限期拆除决定，并无不当。
综上，宁国市城管局的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宁国市城市管理行政执法局。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡少华
审 判 员 叶丽芸
审 判 员 谢 贞
二〇一八年六月四日
法官助理 王 丹
书 记 员 李梦晓
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……