湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)岳中行终字第64号
上诉人(原审原告)胡云峰。
委托代理人王京。
被上诉人(原审被告)岳阳县国土资源局，住所地岳阳县天鹅中路69号。
法定代表人钟九生，局长。
委托代理人许铭，湖南忠民律师事务所律师。
委托代理人方四佑，该单位法规股股长。
原审第三人岳阳富安置业有限公司，住所地岳阳县城关镇东方路117号。
法定代表人程勇，董事长。
委托代理人李磊。
上诉人胡云峰因国有土地建设用地使用权行政公告的行政行为一案，不服湖南省岳阳县人民法院（2014）岳行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人胡云峰及其委托代理人王京、被上诉人岳阳县国土资源局(以下简称国土局)的委托代理人许铭、方四佑，岳阳富安置业有限公司(以下简称富安公司)的委托代理人李磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：岳阳县汽车运输总公司旧址位于岳阳县城关镇天鹅路与荣西路交叉口西南角。土地总面积10205平方米，因公司已搬迁，其县汽车运输总公司出具申请，要求出让其老站土地。被告岳阳县国土局将原旧站除菊香阁酒楼（面积为571.3平方米）、一栋家属楼（12户土地面积为376.9平方米）以外的9257平方米土地予以收储，并上网挂拍出让，该宗土地被第三人岳阳富安置业有限公司以3200万元拍得。在处理好菊香阁酒楼及家属楼的相关问题后，岳阳县汽车运输总公司就该剩余土地提出收储申请。被告岳阳县国土局下属土地储备中心就该地块规划设计条件向县规划局去函征徇。县规划局于2013年7月29日对拟收储土地出具规划设计条件复函，“根据该块地所处的区位及地块的尺寸条件，从提高土地利用率和提升城市空间景观效果考虑，我局认为该地块不适合单独出具规划设计条件，应结合该地块北侧出让地块综合考虑为宜。”为此被告岳阳县国土局向湖南省国土资源厅地产管理处就该剩余地块能否协议出让进行请示，地产处复函“能否采用协议出让方式供地，应由你县国有建设用地使用权出让协调决策机构通过集体决策确定，协议出让的主要资料应当报岳阳市国土资源局备案”。为此，岳阳县人民政府就该零星地块协议出让有关问题组织县监察局、县法制办、县国土局、县规划局、县交通局、县住房建设局召开专题协调会，形成岳县府阅（2013）35号会议纪要，认为县城老汽车站零星地块属岳阳县汽车运输总公司旧址剩余部分，形状不规则，不利于单独设计、开发，要求县国土局依法对老汽车站零星地块按现状进行收储，并且为提高土地利用效率和提升城市空间景观效率，有效利用国有资产，老汽车站零星地块不宜采取招拍挂形式出让，应按协议方式进行出让，并依法、依程序进行公示；出让价格参照北侧已出让宗地成交价，不得少于230万元/亩。
县国土局于2013年10月24日与县汽车运输总公司签订收储合同，将该宗948.2平方米的地块予以收储。
2013年12月6日被告岳阳县国土局以岳县土协告（2013）01号岳阳县国有建设用地使用权协议出让公告，协议出让位于岳阳县城关镇天鹅路与荣西路交叉口西南角土地，用地面积948.2平方米，作为住宅用地并兼容商业用地，意向协议出让给第三人岳阳富安置业有限公司，出让价款为327.06万元，公示期为2013年12月6日至2013年12月21日。公示期内无任何单位和个人提出异议。
2014年1月2日被告岳阳县国土局与第三人岳阳富安置业有限公司签订了该零星土地的《国有建设用地使用权出让合同》。
原告认为被告岳县土协告(2013)01号《岳阳县国有建设用地使用权协议出让公告》，使原告本可以通过拍卖获得竞得土地使用权的权利丧失，其合法权益受到侵犯为由，于2014年3月4日向法院起诉撤销被告发布的岳县土协告(2013)01号《岳阳县国有建设用地使用权协议出让公告》。
另查明，第三人岳阳富安置业有限公司补偿老汽车站零星地块上家属楼住户616.06万元。
原审法院认为，岳阳县汽车运输总公司旧站地块属国有划拨土地，被告岳阳县国土局先后两次的收储并无不妥。被告岳阳县国土局根据县规划局对拟收储土地出具规划设计条件的意见，按照岳阳县人民政府岳县府阅（2013）35号《关于县城老汽车站零星地块协议出让有关问题的会议纪要》，依照《湖南省土地市场交易规则》第十三条第一款“有下列情形之一的国有建设用地出让，可以采用协议方式：……（四）已出让土地宗地周围的零星地块不能进行单体设计和单独使用的，可以参照市场价格协议出让，补缴土地出让价款”的规定而作出岳县土协告（2013）01号“国有建设用地使用权协议出让公告”事实清楚，程序合法，被告提出的其零星用地结合该地块北侧已出让宗地综合考虑，整体开发，其目的在于提高土地利用率和提升城市空间景观效果，有效利用国有资产的理由，法院予以支持。原告胡云峰要求撤销岳县土协告（2013）01号出让公告的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，原审法院判决：维持被告岳阳县国土资源局岳县土协告（2013）01号岳阳县国有建设用地使用权协议出让公告。案件受理费50元，由原告胡云峰承担。
上诉人胡云峰不服，上诉称：1、被上诉人国土局的行政行为违反了国家法律法规的禁止性规定。国土资源部第21号《协议出让国有土地使用权规定》第九条规定，在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县、人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。《湖南省土地市场交易规则》第十三条亦有规定，有下列情形之一的国有建设用地出让，可以采用协议方式：（一)工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的。本案的土地属于商业和商品住宅用地，禁止协议出让。2、被上诉人作出的行政许可行为违反了法律及相关规章确定的程序性规定。《土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。国土局发布的协议出让公告时间2012年12月6日。2012年6月国富公司已在该土地上施工，岳阳县规划局是先用后批。3、被上诉人作出的行政行为的依据于法无据。国土局行政作为依据有三：一是《湖南省国土资源厅的回复》，国土局没有按照回复程序进行。依据二是岳阳县规划局的两个复函，岳阳县规划局的复函是典型的滥用职权。依据三是岳阳县人民政府的决策。该决策程序、实体都违反了规定，决策连公章都没有。4、被上诉人滥用职权。本案所涉土地948.2平方米的土地包含原菊香阁饭店及12户居民住房，完全可以单独设计和使用，被上诉人认为不能单独设计和单独使用属于滥用职权。同时岳阳县比涉案土地小得多的土地都进行了招投标。5、原审法院认定在公示期内没有人提出异议，但上诉人提供了《岳阳红网》、《华声在线》的强烈异议，这说明已向被上诉人提出了异议。综上，被上诉人作出的行政行为在实体上、程序上均不符合法律规定的禁止性规定，请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人国土局答辩称：1、国土局作出的岳县土协告(2013)01号“国有建设用地使用权协议出让公告”事实清楚，程序合法。本案所涉地是原岳阳县汽车运输总公司土地的一部份。2012年已出让了9000多平方米给富安公司，剩余的948.2平方米需要出让，经请示岳阳县规划局，岳阳县规划局复函，认为该地块不适合单独出具规划设计条件，应结合该地块北侧已出让的汽车运输总公司地块综合考虑。为此，国土局请示了省国土厅，省国土厅进行了答复。被上诉人按省国土厅的答复，由岳阳县人民政府组织有关机关召开了专题会议并形成了会议纪要。岳阳县规划局出具了规划设计条件。被上诉人再次请示岳阳县人民政府批准同意，2013年12月5日依法张贴并在网上公布了岳县土协告(2013)01号协议出让公告。公告期满后，与富安公司签订了出让协议。2、上诉人对法律理解不够详实。上诉人引用的国土资源部令第21号《协议出让国有土地使用权规定》中是有商业用地不能协议出让的原则性规定，但在实际操作过程中也有特殊情况。省国土厅在回复中明确引用了国土发[2006]114号。《湖南省土地市场交易规则》第十三条第四款中亦作了规定：已出让土地宗地周围的零星地块不能进行单体设计和单独使用的，可以参照市场价格协议出让，补缴土地出让价格。国土局出让协议公告事实清楚，程序合法。请求二审法院依法作出判决。
经审理查明，双方当事人对原审法院查明的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，《湖南省土地市场交易规则》第十三条规定：有下列情形之一的国有建设用地出让，可以采用协议方式：（一)工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的。…(四)已出让土地宗地周围的零星地块不能进行单体设计和单独使用的，可以参照市场价格协议出让，补缴土地出让价格。本案所涉土地是原岳阳县汽车运输总公司旧址，该宗地总面积为10205平方米，其中9257平方米已上网挂拍出让给了富安公司，剩余948.2平方米，被上诉人经征询岳阳县规划局，该局认为本案所涉土地不适合单独出具规划条件。因此本案所涉土地可认定为已出让土地宗地周围的零星地块不能进行单体设计和单独使用的，可用参照市场价格协议出让。因此，被上诉人所作的岳县土协告（2013）01号岳阳县国有建设用地使用权协议出让公告并没有违反法律禁止性规定。上诉人胡云峰认为本案适用《湖南省土地市场交易规则》第十三条第（一)项”工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的”的规定的理由不成立，本院不予采纳。被上诉人在征询岳阳县规划局后，请示了湖南省国土厅，根据湖南省国土厅的答复，报岳阳县政府决策，再根据岳阳县规划局的规划，经岳阳县人民政府批准，作出了岳县土协告（2013）01号岳阳县国有建设用地使用权协议出让公告并在网上公示。公示期满后与富安公司签订了国有建设用地使用权出让合同。其程序符合法律规定。上诉人胡云峰认为被上诉人国土局作出的岳县土协告（2013）01号岳阳县国有建设用地使用权协议出让公告程序违法的理由不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人胡云峰承担。
本判决为终审判决。
审判长 陈玉香
审判员 李明霞
审判员 陈 子
二〇一四年十二月十日
书记员 胡 娜
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
(二)原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
(三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。