陕西省汉中市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)陕07行终2号
上诉人（原审原告）邹红梅，女，生于，汉族，陕西省略阳县人，
委托代理人袁贵春，陕西兴州律师事务所律师。
上诉人（原审原告）周明兴，男，生于，汉族，陕西省宁强县人，住址同上，系邹红梅之夫。
上诉人（原审原告）邹宏雁，男，生于，汉族，陕西省略阳县人，
上诉人（原审原告）邹鸿儒，男，生于，汉族，陕西省略阳县人，
上诉人（原审原告）邹红彬，女，生于，汉族，陕西省略阳县人，
上诉人邹宏雁、邹鸿儒、邹红彬共同委托代理人邹红梅，系上诉人邹宏雁之妹，邹鸿儒、邹红彬之姐。
上诉人（原审原告）邹宇阳，男，生于，汉族，陕西省略阳县人，系上诉人邹红梅、周明兴长子。
法定代理人邹红梅，系邹宇阳之母。
上诉人（原审原告）周贵璇，男，生于，汉族，陕西省宁强县人，住址同上，系上诉人邹红梅、周明兴次子。
法定代理人周明兴，系周贵璇之父。
被上诉人（原审被告）略阳县接官亭镇人民政府。
住所地：略阳县接官亭镇。
法定代表人黄晓东，系镇长。
出庭应诉机关负责人李秋，系副镇长。
委托代理人邓义法，略阳县硖口驿法律服务所法律工作者。
上诉人邹红梅、周明兴等因诉被上诉人略阳县接官亭镇人民政府（以下简称接官亭镇政府）作出的接政发（2016）7号《接官亭镇人民政府关于麻柳铺村黄泥堡组村民周明兴、邹红梅诉求归还林地柴山一事的处理决定》一案，不服陕西省略阳县人民法院（2017）陕0727行初6号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邹红梅、周明兴，上诉人邹宏雁、邹鸿儒、邹红彬之委托代理人邹红梅，上诉人邹宇阳之法定代理人邹红梅，上诉人周贵璇之法定代理人周明兴，被上诉人接官亭镇政府机关负责人李秋及委托代理人邓义法，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，1982年在推行农村土地承包到户时，原告家所在地麻柳铺乡麻柳铺村双尔坟农业合作社将耕地10.8亩及自留柴山（含茶山、荒山、荒地）4.8亩分给以原告（邹红梅、邹宏雁、邹鸿儒、邹红彬）的父亲邹文新为户主的原告全家经营使用。1985年1月麻柳铺乡人民政府向邹文新颁发了《联产承包责任制合同书》。合同第七条约定承包合同从85年1月1日生效，承包期为15年。本案被拍卖的山林在原告提交的使用证上登记为张家梁大树林荒山、茶山、枉家梁荒地、李家湾荒地（属管护山）。1994年原麻柳铺乡政府根据县政府略政发（1994）21号文件及原何家岩区委、区公所《关于“四荒地”使用权拍卖工作的安排意见》精神，制定并下发了麻政发（1994）09号文件《麻柳铺乡拍卖“四荒地”使用权实施办法》，被告麻柳铺村委会依据该文件对原告部分山林收回并拍卖，被本组村民李斌、童兆兰各买得一块。2010年，接官亭镇根据县委、县政府《关于印发略阳县第二期集体林权制度改革实施方案的通知》，结合接官亭镇实际制定了接发（2010）46号文件《接官亭镇集体林权制度改革工作实施方案》，原告使用证上登记的张家梁荒山在此次林改中进行了拍卖并被本组村民高万旭购买，新的林权证已核发到位。原告（邹红梅）委托其婆母参加了竞拍。村委会全组纳入拍卖的15宗林地的拍卖收入，邹红梅家分得143元均利现金。邹红梅家因竞标落标致使无林地、无柴烧一事从2011年7月起多次赴省、市、县上访，为了有效化解该起信访矛盾，在县有关部门的亲自指导和信访局、林业局等部门的配合下，麻柳铺村两委与黄泥堡组村民李玉英进行协商，将李玉英的17亩林地使用权有偿收回，确权给邹红梅家使用管理，但邹红梅未接受。2016年2月25日接官亭镇政府作出《关于麻柳铺村黄泥堡组村民周明兴、邹红梅诉求归还林地柴山一事的处理决定》确认：一、2010年麻柳铺村民委员会对邹红梅承包的张家梁上段荒山一片进行拍卖，合乎现行政策，依法予以认定。二、为了解决周明兴、邹红梅上访诉求，镇政府同意麻柳铺村支部委员会，村民委员会的处理意见，即将收回李玉英的17亩林地有偿确权给邹红梅家使用、管理、处分。原告不服该处理决定，遂提起本案诉讼，请求：撤销被告接官亭镇政府作出的《关于麻柳铺村黄泥堡组村民周明兴、邹红梅诉求归还林地柴山一事的处理决定》。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”1994年原麻柳铺乡政府根据略阳县人民政府略政发（1994）21号文件及原何家岩区委、区公所《关于“四荒地”使用权拍卖工作的安排意见》精神，制定并下发了麻政发（1994）09号文件《麻柳铺乡拍卖“四荒地”使用权实施办法》，该办法是1994年四荒地拍卖的具体依据。2010年，接官亭镇根据县委、县政府《关于印发略阳县第二期集体林权制度改革实施方案的通知》，结合接官亭镇实际制定了接发（2010）46号文件《接官亭镇集体林权制度改革工作实施方案》，2010年被告麻柳铺村委会依据该方案拍卖四荒地。对于原告所反应的现在没有柴山，基本生活无法保证的问题，被告村委会已经将村民李玉英的林地以协议的方式收回，可供原告使用。本案被诉具体行政行为合法有效，对原告的诉讼请求不予采纳。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告邹红梅、邹鸿儒、邹宏雁、邹红彬、周明兴、邹宇阳、周贵璇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担（已交纳）。
上诉人邹红梅、周明兴、邹宏雁、邹鸿儒、邹红彬、邹宇阳、周贵璇不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人在一审中提出的诉讼请求。其主要上诉理由是：1、一审判决认定“本案被拍卖的山林在上诉人提交的使用证上登记为张家梁大树林荒山、茶山、枉家梁荒地、李家湾荒地（属管护山）”与事实不符，上述林地为上诉人家庭的自留柴山（荒山），并非管护山。2、被上诉人在承包期限没有届满前，且没有征得承包人同意，强行将承包人的自留柴山收回并拍卖给他人的行为，违反了《物权法》、《农村土地承包法》、《陕西省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》等法律法规。3、被诉具体行政行为也不符合当地人民政府当时的相关政策。
被上诉人略阳县财政局答辩称：麻柳铺村黄泥堡组因户数多、林地少等原因，依据政策及政府林改方案就邹红梅承包的荒山依法拍卖，村委会全组纳入拍卖的15宗林地的拍卖收入，在按百分比进行均利时，邹红梅家领取了143元的均利现金，拍卖程序合法。邹红梅之父邹文新原本有自留柴山，与其兄分家后，自留柴山一直在其兄名下。邹红梅家因竞标落标致使无林地、无柴烧一事多次上访，为了有效化解该起信访矛盾，经各部门协调，被上诉人召开行政办公会议，作出本案被诉处理决定，将该村黄泥堡组李玉英的17亩林地使用权收回，确权给邹红梅家。被上诉人认真慎重审查了林改时的政策及法律规定，并就邹红梅家的问题给予了照顾，作出的决定符合政策、法律规定。一审认定事实清楚，适用法律正确，判决合法，请求二审驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，上诉人对原审查明的事实有两点异议：1、对原审认定被拍卖的山林是管护山这部分事实有异议；2、对原审认定原告（邹红梅）委托其婆母参加山林拍卖竞拍这部分事实有异议。关于上诉人的第1点异议，上诉人以邹文新的承包合同书为依据主张被拍卖林地性质为自留柴山，被上诉人以略林函【2012】12号《略阳县林业局关于接官亭镇麻柳铺村村民邹红梅信访问题的回复》内容为依据主张涉案被拍卖林地性质为管护山,鉴于涉案被拍卖林地的性质如何定性并非本案行政诉讼所能认定，也非本案行政诉讼的审理范围，原审法院对此方面事实的认定依据不充分，故本院依法不予确认。关于上诉人的第2点异议，原审对该部分事实的认定证据不充分，故本院依法不予确认。原审法院认定的其余事实，上诉人及被上诉人均未提出异议，本院依法予以确认。
本院认为，本案中被上诉人接官亭镇政府作出的被诉处理决定系对麻柳铺村民委员会与上诉人之间承包经营权纠纷的认定与处理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、第五十三条的规定，任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任；因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求乡（镇）人民政府等调解解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。依据上述法律规定，土地承包经营权纠纷系民事纠纷范畴，乡镇人民政府对土地承包经营权的纠纷只有应当事人的要求而进行调解的职权，并无作出行政处理决定的职权。被上诉人在二审庭审中主张其具有相应行政职权，但其并未提供明确法律依据。因此被上诉人接官亭镇政府作出被诉处理决定，系超越其职权的行为，依法应予以撤销。原审判决适用法律错误、判处不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销陕西省略阳县人民法院（2017）陕0727行初6号行政判决；
二、撤销被上诉人略阳县接官亭镇人民政府接政发【2016】7号《接官亭镇人民政府关于麻柳铺村黄泥堡组村民周明兴、邹红梅诉求归还林地柴山一事的处理决定》。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人接官亭镇政府负担；上诉人已预交的一审案件受理费50元及二审案件受理费50元予以退还，由上诉人分别持据至陕西省略阳县人民法院及本院领取。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 霖
代理审判员 刘正中
代理审判员 李俊杰
二〇一八年三月十五日
书 记 员 井嘉伟