湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)湘31行初77号
原告周再顺，男，苗族，1963年4月22日出生，凤凰县人，住凤凰县沱江镇良子湾。
原告杨志华，男，土家族，1977年8月21日出生，凤凰县人，住凤凰县沱江镇良子湾。
被告凤凰县人民政府。
法定代表人赵海峰，县长。
被告凤凰县城乡规划管理局
法定代表人罗彪，局长。
负责人阙成龙，凤凰县城乡规划管理局副局长。
委托代理人段文华，湖南民生律师事务所律师。
第三人吴志辉，男，苗族，凤凰县人，住凤凰县沱江
镇大坡脑49号。
第三人吴志军，男，苗族，凤凰县人，住凤凰县沱江
镇大坡脑49号。
第三人吴志刚，男，苗族，凤凰县人，住凤凰县沱江镇大坡脑**号。
原告周再顺、杨志华因与被告凤凰县人民政府、凤凰县城乡规划管理局、第三人吴志辉、吴志军、吴志刚行政撤销案，2017年8月1日向本院提起行政诉讼,本院次日立案，2017年8月3日向原告周再顺、杨志华送达案件受理通知书、举证通知书、诉讼风险提示书，8月9日、8月14日分别向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、诉讼风险提示书。本院组成合议庭，依法进行了审理，现已审理终结。
原告周再顺、杨志华向本院起诉请求：1、依法撤销两被告在规划红线内为第三人增补出让面积191.6m2土地的具体行政行为。2、责令被告凤凰县城乡规划管理局暂停为第三人核发建设工程规划许可。事实及理由如下：一、关于规划增补土地的问题。1、被告凤凰县城乡规划管理局2015年6月29日为第三人公示的建设规划用地红线中土地面积为324.9m2，而其有合法来源的土地仅为133.3m2，增补191.6m2，原告认为第三人对这增补的191.6m2没有合法的土地来源，其中60.7m2自始至终都是公共用地，2010年县城投公司修筑大坡脑道路时将该公共用地上的土路砌成了石阶人行道，供周边住户上下通行，其后是第三人将该人行道截断封堵非法侵占，造成无人通行的假象。为此，原告于2015年7月5日向被告凤凰县城乡规划管理局提出书面异议，被告凤凰县城乡规划管理局不予回复，2015年7月16日原告向凤凰县人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告凤凰县城乡规划管理局2015年6月29日为第三人作出的建设规划用地红线图。一二审人民法院以公示的内容不是办理建设规划许可的最终依据，该公示内容不具有可诉性为由，故驳回原告的诉讼请求。但是在2017年6月20日被告凤凰县城乡规划管理局在为第三人作出的建设规划许可公示中，2016年5月3日被告凤凰县人民政府同意红线内用地增补出让面积191.6m2的图纸上，被告凤凰县城乡规划管理局已经将之前提出异议且提起诉讼的土地增补面积规划给第三人使用。被告的行为是典型的掩耳盗铃，之前在原告对增补的合理性、合法性提出异议及提起诉讼时，被告凤凰县城乡规划管理局则以公示的内容不是办理建设规划许可的最终依据，该公示内容不具有可诉性为由进行抗辩，但是被告凤凰县城乡规划管理局在原告起诉凤凰县人民政府要求依法撤销凤国用[2015]第2E0442号国有土地使用权证行政诉讼过程中，再次将原告已提出异议的公共用地规划增补给第三人使用。原告认为被告凤凰县城乡规划管理局的行为属于典型的滥用职权，在未公示的情况下，将公共通道规划给第三人使用严重损害公共利益，妨碍了原告正常通行。二、关于被告凤凰县人民政府出让191.6m2土地的问题，2015年6月23日凤凰县人民政府为第三人办理了过户手续，核发了凤国用(2015)第2E0442号国土证，原告以被告凤凰县人民政府违反土地登记办法为由，于2015年7月16日向湘西州中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告凤凰县人民政府为第三人核发的凤国用[2015]第2E0442号国有土地使用权证。2016年4月州中级人民法院下发了(2015)州行初字第47号行政判决书，裁定驳回原告的诉讼请求，原告不服于2016年4月25日向湖南省高级人民法院提起上诉，在本案二审期间被告凤凰县人民政府再次为第三人办理了191.6m2土地增补手续，致使第三人的“合法”土地面积由凤国用(2015)第2E0442号国土证确认的264.2m2变成了324.9m2，原告认为被告凤凰县人民政府办理土地增补程序违法，从时间上来看，增补当时凤国用[2015]第2E0442号国有土地使用权证是否有效尚处于效力待定状态,为此，被告凤凰县人民政府在被诉行政作为尚未确定之前,再次为第三人增补土地于法无据，按照行政诉讼法规定在诉讼期间被告改变其所作的行政行为的，视为对原行政行为的撤销，为此，凤凰县人民政府于2016年5月3日同意为第三人增补出让面积191.6m2即改变了之前下发的凤国用[2015]第2E0442号国有土地使用权证。三、被告凤凰县城乡规划管理局、被告凤凰县人民政府是否是本案适格的被告问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定为第三人增补191.6m2土地，首先由被告凤凰县城乡规划管理局作出建设用地规划许可，之后由被告凤凰县人民政府办理土地出让手续。因此，为第三人增补出让面积191.6m2土地的行政行为是由两被告共同完成的，缺一不可，据此，根据《行政诉讼法》第二十六条第三款：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。综上所述，恳请依法撤销两被告在规划红线内为第三人增补出让面积191.6m2土地的具体行政行为。
被告凤凰县人民政府答辩称，答辩人因原告周再顺、杨志华不服为第三人吴志辉、吴志军、吴志刚办理的（2016）凤国土出字17号国有土地使用权出让审批单的行政行为，提起行政诉讼。现作如下答辩：原告申请的行政行为，我府已在收到法院案件受理通知书之前自行撤销，该行政行为已经消失。请求受案法院依法驳回原告对我府的诉讼。1、2016年4月29日，申请人吴志辉、吴志军、吴志刚以土地继承为由，向凤凰县国土资源局申请办理土地使用权（使用面积324.90m2）登记。同时，还提交了《违法用地办理建设用地报批手续通知书》、湖南省非税收入一般缴款书、《湖南省凤凰县城市规划区私人房屋建设用地规划审批单》、《建设用地规划许可证》等相关申办资料。2、凤凰县国土资源局经对申请人提交的申办材料进行审查，认定申请人申办的324.90m2的土地使用权中，原有133.3m2已经办理使用权登记，属合法取得。对于尚未登记的191.6m2的土地应当依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，办理土地使用权出让后方能进行土地登记。3、201年5月3日，凤凰县国土资源局以出让人的身份与吴志辉、吴志军、吴志刚签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将位于沱江镇大坡脑地段191.6m2的国有建设用地使用权出让。在受让人缴纳了相应的土地受让税费后，报请我府作出了土地使用权出让的行政审批行为，颁发（2016）凤国土出字17号《城镇国有土地使用权出让审批单》。4、2017年8月3日，凤凰县国土资源局在审查过程中，发现该土地使用权的审批时点处于该宗地司法诉讼期间，土地的出让审批未依法告知利害关系人，审批存在程序瑕疵。遂向我府提交凤国土资[2017]157号《关于撤销（（2016）凤国土出字17号）土地使用权出让审批单的请示》。8月4日，我府以凤政函[2017]194号《关于同意撤销（（2016）凤国土出字17号）土地使用权出让审批单的批复》，作出同意撤销。8月5日，凤凰县国土资源局派员将撤销决定送达吴志辉、吴志军、吴志刚，收回（2016）凤国土出字17号《城镇国有土地使用权出让审批单》。5、2017年8月9日，我府收到湘西州法院送达的原告周再顺、杨志华不服我府办理的（2016）凤国土出字17号国有土地使用权出让审批单的行政行为提起的《行政起诉状》副本。综上所述，原告提起诉讼申请撤销的行政行为，在诉前已经被我府自行撤销，该行政行为已经消失，且我府的行政行为对其合法权益不产生实际影响。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告凤凰县城乡规划管理局答辩称，因周再顺、杨志华诉被告凤凰县城乡规划管理局行政撤销一案，作如下答辩：答辩人为第三人增补建设用地规划红线面积191.6m2这一行为不具有可诉性。2016年4月18日，第三人吴志军、吴志辉、吴志刚向我局提出办理建设用地规划许可证的申请，规划用地地点位于沱江镇大坡脑。第三人为此提交了如下材料：1、《关于申请改建危房的报告》；2、《湖南省凤凰县城市规划区私人建房建设用地规划申请表》；3.身份证复印件；4.《国有土地使用权证》（凤国用[2015]第2E0442号）以及其他材料。经审查，答辩人认为第三人能够提交土地合法来源证明，且其在《关于申请改建危房的报告》中所述情况属实，符合《中华人民共和国城乡规划法》《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》中关于核发建设用地规划许可证的规定，故答辩人拟为第三人核发建设用地规划许可证。为此，答辩人于2015年6月29日在规划用地地点公示了建设规划用地红线图。建设规划用地红线内面积根据申请人提交的土地使用权证确定为133.3m2;根据凤凰县人民政府城镇国有土地使用权出让审批单（[2012]凤国土出字89号），为其增补191.6m2，公示面积总计为324.9m2(133.3m2+191.6m2)。虽然，被答辩人认为答辩人的增补公示行为侵犯了其合法权益，但一直未提供证据予以证明。相反，从第三人后向答辩人提供的(2015)州行初字第47号行政判决书及(2016)湘行终766号判决书来看，答辩人为第三人增补的建设用地规划红线面积191.6m2确属第三人，事实非常清楚。答辩人认为，答辩人依据第三人提交的申请材料，在规划用地地点公示面积为324.9m2的建设规划用地红线图，是为第三人核发建设用地规划许可证的一个前置程序，其目的在于征询公众意见和接受公众监督，因而该公示行为不具有确定力、拘束力和执行力，亦即公示行为本身不存在直接侵犯被答辩人权益的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条及《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》二十四条的规定，答辩人根据第三人的申请。做出的具体行政行为（行政许可）是：是否核发建设用地规划许可证。综上所述，答辩人认为：答辩人为第三人增补的建设用地规划红线面积191.6m2这一公示行为并非具体的行政行为，故不具有可诉性，依法应当驳回被答辩人的诉讼请求。二、为第三人核发建设工程规划许可证是被答辩人的一项法定职权。为第三人核发建设工程规划许可证是《中华人民共和国城乡规划法》《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法>赋予被答辩人的一项法定职权。作为一项依申请的行政许可职权，答辩人在收到第三人的申请后，根据第三人提交的材料审查，若符合《中华人民共和国城乡规划法》《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》关于核发建设工程规划许可证的相关规定，答辩人就应当及时为第三人核发建设工程地规划许可证。同时，这也是符合行政诉讼法关于程序正当、高效便民的基本原则。
第三人共同答辩称，一、凤凰县沱江镇大坡脑49号宅基地及其以上房产系答辩人合法继承的财产。被答辩人所述答辩人吴志辉、吴志军、吴志刚通过合法途径继承的房地产属于赠于行为而非继承行为，背道了《中华人民共和国继承法》的相关规定。首先，该宗房产及宅基地是初始登记人吴金高和继承人通过合法手续取得的财产，一直居住近三十年毫无异议。1990年凤沱国用(90)字第5123号国土证上明确了四至界限，所述界线与图纸完全一致；2001年3月吴金高去世，2015年1月答辩人按照程序履行遗产变更手续，先后获得凤房权证沱江字第7150002**号房屋使用权证，凤国用(2015)第2E0442号国有土地使用证，所颁发的面积与1990年国土证面积完全一致。其次，答辩人按照相关程序继承遗产符合《中华人民共和国继承法》的相关规定。《继承法》第二条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括公民的房屋和其他合法财产等”，该宗宅基地和房屋是吴金高的合法财产，《继承法》第十条规定“继承按照第一、第二顺序继承”，妻：莫满秀、子：吴志勇、吴志忠、吴志辉、吴志军、吴志刚均为第一继承人，享有继承权利；《继承法》第十五条规定“继承人应当本着互谅互让、协商处理继承问题，遗产分割份额，由继承人协商确定…”第二十五条规定“继承开始后，继承人放弃继承的应当在遗产处理前，作出放弃继承的表述”，据此，莫满秀、吴志勇、吴志忠放弃遗产继承权，由吴志辉、吴志军、吴志刚继承遗产符合法律规定。因此，答辩人认为自己的行为是继承行为，而不是赠与行为，不属于《中华人民共和合同法》赠与合同的范畴。二、答辩人继承宅基地程序合法，手续合规。该宗继承宅基地是吴金高合法财产，1990年凤沱国用(90)字第5123号国土证上明确了四至界限，所述界线与图纸形状完全一致，该证备注栏载明：该户实际用地面积264.2平方米，其中：合法面积133.3平方米，超占面积130.9平方米；同年10月凤凰县清理党政机关干部营建私房经济退赔过程中，针对超占土地的情形，凤凰县纪委做出对其多占土地罚款1149.1元，实际向县财政局缴纳了罚款1151元。根据国土资源部《确定土地所有权的若干规定》第五十六条规定“土地所有权与使用权证明文件的四至界线与实地一致，但实际面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积”。2015年重新办理的国土使用证(凤国用(2015第2E0442号）面积与老证完全相符。因此，该宗宅基地全部264.2平方米属于吴金高合法财产，完全可以按照《继承法》履行继承手续。三、答辩人继承宅基地变更登记过程中无需履行指界程序有法可依。根据1998年3月10日国家土地管理局《城镇变更地基调查实施细则》第六点变更地籍调查表D的规定，在地籍调查中“对没有发生变化的界址点界址线，不需要重新签字盖章…”。因此，答辩人认为，该登记行为系由原1990年的初始登记变更而产生，除土地权益人因继承而发生变化外，土地的位置和使用面积、范围以及宗地图所标示的界址点、界址线均未改变，不需要按照《划拨土地使用权暂行办法》、《土地登记办法》履行变更登记手续。四、被答辩人提起行政诉讼的起诉期限不符合法律规定。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之曰起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”及第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的人民法院不予受理。”之规定。答辩人认为被答辩人对1990年凤凰县人民政府颁发的国土使用证这一具体行政行为就应该明知，而被答辩人于2015年才提起行政诉讼，显然不符合上述两项法律规定已超过起诉期限。因此，应依法驳回被答辩人的起诉。五、被答辩人无原告诉讼主体资格。答辩人宅基地是凤凰县农科所土地，原与沱江镇蔬菜村和大众村接壤，而被答辩入周再顺、杨志华并不是这两个村集体成员，对所继承地无任何权益，既不能代表个人也不能代表集体，与具体行政行为没有任何法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。根据最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条“有下列情形之一的应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉（二）起诉人无原告诉讼主体资格的。”之规定，被答辩人的起诉应予驳回。综上所述，答辩人的父亲1987年购地建房，1990年按照法律规定的条件和程序领取了凤凰县人民政府颁发的宅基地使用权证，2001年去世后，相关权益人根据《中华人民共和国继承法》享有了继承的权利，这种权利理应受到法律的认可和保护，而被答辩人在既没有村集体成员身份，又没有任何权益享受情况下，仅受利益的驱使不顾法律的权威，强词夺理，已严重侵害了答辩人的合法权益。凤凰县人民政府依据《中华人民共和国继承法》等相关法律法规为答辩人进行土地使用权证变更的事实清楚、程序合法，依法应予维持。
经过阅卷审查查明：原告周再顺、杨志华向本院起诉请求：1、依法撤销两被告在规划红线内为第三人增补出让面积191.6m2土地的具体行政行为。2、责令被告凤凰县城乡规划管理局暂停为第三人核发建设工程规划许可。两原告不能提供凤凰县人民政府和凤凰县城乡规划管理局为第三人吴志辉、吴志军、吴志刚在规划红线内增补191.6m2出让土地具体行政行为的事实依据，通观全案也无证据可以证明凤凰县人民政府和凤凰县城乡规划管理局共同为第三人吴志辉、吴志军、吴志刚在规划红线内增补191.6m2出让土地具体行政行为的事实依据；另外，两原告诉请的责令被告凤凰县城乡规划管理局暂停为第三人核发建设工程规划许可，并未提供凤凰县城乡规划管理局核发涉案建设工程规划许可证行政行为的事实依据，两原告也自认凤凰县城乡规划管理局事实上未核发涉案建设工程规划许可证。原告起诉自认就涉案土地规划的公示行为曾于2015年向人民法院提起行政诉讼，同年又对凤凰县人民政府对涉案土地进行行政登记向人民法院提起行政诉讼，两案均经二审终审驳回。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。首先，原告起诉请求撤销两被告共同在规划红线内为第三人增补出让面积191.6m2土地的具体行政行为，既无事实依据，又不具体明确，很显然不具备起诉条件；另外，起诉责令凤凰县城乡规划管理局暂停为第三人核发建设工程规划许可，鉴于该被诉行为并未实际发生或客观存在，故原告的起诉不属于人民法院受案范围，同样不具备起诉条件。此外，两原告客观上非正当、理性地行使诉讼权利,对涉案土地先后针对不可诉的阶段性行政行为和不存在的行政行为提起诉讼，既浪费了司法资源，又致使第三人家庭生活长期为诉讼所困扰，一定程度上造成了负面社会效应。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。同时规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
综上，原告周再顺、杨志华起诉不能成立，本院依法不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项、第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（三）、（四）项之规定，裁定如下：
驳回原告周再顺、杨志华的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
审 判 员 唐云峰
二〇一七年九月二十六日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。