云南省大理白族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)云29行终6号
上诉人(原审第三人)曾炳忠，退休医生。
上诉人(原审第三人)曾彪，工程师，系曾炳忠之子。
上诉人(原审第三人)曾进，女，1978年1月8日生，汉族，云南省宾川县人，医士，住大理市下关镇宾川路*号*幢*单元***室，系曾炳忠之女。
上诉人(原审第三人)曾皓，护士，系曾炳忠之女。
被上诉人（原审原告）宾川县宾居镇龙泉村委会水沽堤村一组(以下简称水沽堤一组)。
住所地:宾川县宾居镇龙泉村委会。
负责人赵光跃，村民小组组长。
委托代理人周兴，云南桑园律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）宾川县人民政府。
住所地:中共宾川县委党校。
法定代表人李泽亮，县长。
委托代理人环海钊，云南星震(宾川)律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
上诉人曾炳忠、曾彪、曾进、曾皓因房屋行政登记一案，不服云南省宾川县人民法院（2015）宾行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：1999年3月17日，黄智军与水沽堤一组签订《土地承包合同》，约定水沽堤一组将本社位于龙泉完小旁公路下的山地承包给黄智军，期限为15年（自1999年3月17日至2014年3月17日），面积为1.39亩；承包费每亩人民币410元，1999年3月22日支付人民币5699元，2009年3月22日支付人民币2849.50元。黄智军与水沽堤一组签订《土地承包合同》后，经水沽堤一组同意，将上述土地转包给曾炳忠。曾炳忠与水沽堤一组未再签订土地承包合同，而是在黄智军与水沽堤一组签订的《土地承包合同》的“乙方”栏写上曾炳忠的名字。2001年12月17日，曾炳忠与水沽堤一组签订《土地承包合同补充协议》，约定黄智军原承包的山地1.39亩转包给曾炳忠；黄智军交给水沽堤一组的前10年承包费，由曾炳忠支付给黄智军，原合同约定后5年的承包费，由曾炳忠于2009年3月22日支付给水沽堤一组。黄智军转包给曾炳忠的土地，合同于2014年3月17日到期后，水沽堤一组再承包给曾炳忠继续使用18年，土地面积不变、价格不变，期限从2014年3月18日至2032年3月18日止；承包费2014年3月20日支付人民币2849.50元，2019年3月20日支付2849.50元，2024年支付人民币4559.20元;承包期内经营方式不限，并可自行转包。《土地承包合同补充协议》签订后，双方履行了合同。2002年1月10日，曾炳忠以曾皓开诊所需建房为由，向宾川县土地管理局申请建设用地，该局作出宾土农企(2002)1号批复，同意曾皓将宾居镇龙泉村龙泉完小旁公路下的旱地60平米，作为建盖诊所用地，土地权属仍属集体所有。之后，曾炳忠在承包土地上建砖混结构楼房、简易房、砖混结构平房。2003年7月1日，曾炳忠向宾川县房地产管理所提交了申请书、户口本、宾土农企(2002)1号批复、耕地补偿费和开发费收据、建设用地押金收据、经营用地完税证、《土地承包合同》和《土地承包合同补充协议》，申请办理房屋产权证。宾川县房地产管理所对曾炳忠的申请进行调查、核实后，制作了《宾川县城乡住房情况分户普查表》、《宾川县城镇土地调查表》、《房屋普查登记表》和产权户房屋或宅基地位置图、房屋分户平面图，其中，《宾川县城镇土地调查表》、《房屋普查登记表》、《房屋分户平面图》均载明曾炳忠户房屋占地面积为252.26平方米。宾川县房地产管理所将曾炳忠办理房屋产权的申请，上报宾川县人民政府审查批准。宾川县人民政府于2003年7月10日向曾炳忠颁发所有权人为曾炳忠的宾房权证(2003)字第BJ13-65号《房屋所有权证》及共有权人为杨介英的宾房(2003)共字第BJ13-6**号《房屋共有权证》，两证加盖宾川县人民政府印章。2003年7月19日，宾川县人民政府对宾川县房地产管理所上报的审查批准文件作出批准。
第三人曾炳忠与妻子杨介英共生育曾皓、曾进、曾彪三子女。2005年12月5日，××故。2015年8月27日，原告水沽堤一组以宾川县人民政府为被告，以曾炳忠、杨介英为第三人，向本院提起行政诉讼，请求撤销宾川县人民政府作出的宾房权证(2003)字第BJ13-65号《房屋所有权证》和宾房(2003)共字第BJ13-6**号《房屋共有权证》。因杨介英已死亡，水沽堤一组申请撤诉，本院作出(2015)宾行初字第14号行政裁定，准予水沽堤一组撤回起诉。2015年9月22日，水沽堤一组以宾川县人民政府为被告，以曾炳忠、曾进、曾皓、曾彪为第三人，向本院再次提起行政诉讼。
原审认为，宾川县房地产管理所受理第三人曾炳忠的房屋产权登记申请，经审查、核实，报经宾川县人民政府批准后，进行房屋权属登记及颁发产权证。该产权证载明的发证机关为宾川县人民政府，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定，当事人对该行政行为不服，应当以对外署名的宾川县人民政府作为被告，提起诉讼，所以，宾川县人民政府是本案的适格被告。
第三人曾炳忠申请房屋权属登记时，向宾川县房地产管理所提交其与水沽堤一组签订的《土地承包合同》和《土地承包合同补充协议》，证实曾炳忠向水沽堤一组承包位于龙泉完小旁公路下的山地1.39亩，该土地的性质属农业用地。农业用地未经批准，不得作为建设用地使用。曾炳忠提交的宾川县土地管理局宾土农企(2002)1号《关于个体私营经济用地的批复》载明，批准曾炳忠建盖诊所使用的土地位于宾居镇龙泉村龙泉完小旁公路下的60平方米旱地，土地仍属集体所有，但未明确该旱地的来源和所有权人，导致批准使用的土地权属不清。曾炳忠的建房用地申请，不符合当时施行的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定。宾川县房地产管理所向宾川县人民政府上报曾炳忠的办证申请，未尽到审查义务，不符合《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条的规定。另，宾川县人民政府对曾炳忠的办证申请进行审查批准过程中，存在先颁证、后批准的事实，程序违法。宾川县人民政府向曾炳忠颁发《房屋所有权证》及《共有权证》，违反《城市房屋权属登记管理办法》第二十三条的规定，该行政行为主要证据不足、违反法定程序，应予撤销。
曾炳忠认为水沽堤一组的起诉，已超过起诉期限。水沽堤一组辩称该组是在2015年7月15日水沽堤一组诉曾炳忠土地承包经营权纠纷一案开庭审理时，才知晓宾川县人民政府已向曾炳忠颁发《房屋所有权证》和《房屋共有权证》，本案的起诉期限未超过。本院认为，曾炳忠在承包土地上建盖房屋，水沽堤一组虽然知晓，但宾川县人民政府向曾炳忠颁发《房屋所有权证》和《房屋共有权证》，水沽堤一组是否已知晓，根据举证责任分配原则，应由宾川县人民政府和曾炳忠承担举证责任。因宾川县人民政府和曾炳忠未举证，本案超过起诉期限的辩解，不予采纳。宾川县人民政府、曾炳忠认为房屋产权登记行为合法，应予维持的主张，于法无据，不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项之规定，判决:撤销被告宾川县人民政府向第三人曾炳忠户颁发的宾房权证（2003)字第BJ13-65号《房屋所有权证》及宾房(2003)共字第BJ13-6**号《房屋共有权证》。案件受理费50元，由被告宾川县人民政府承担。
原审第三人曾炳忠、曾彪、曾进、曾皓不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，驳回被上诉人水沽堤一组的诉讼请求，事实及理由：第一、曾炳忠与水沽堤一组签订的《土地承包合同》和《土地承包合同补充协议》证明曾炳忠向水沽堤一组承包了位于龙泉完小旁公路下的山地1.39亩，同时，宾川县土地管理局宾土农企(2002)1号《关于个体私营经济用地的批复》也明确了建房后，土地使用权仍属集体所有，并且曾炳忠的用地申请上有当时的村民小组长签名，所以，土地权属清楚。原审认定宾土农企(2002)1号《关于个体私营经济用地的批复》未载明土地来源和所有权人，土地权属不清，属于认定事实错误。第二、曾炳忠建房虽然超占面积，但在办理用地手续时，已向土地管理部门缴纳了相关费用，应视为合法面积。第三、曾炳忠申请审批土地一事，龙泉村委会和水沽堤一组村民小组的负责人已知晓；建房时，水沽堤一组现任组长赵光跃已明知，水沽堤一组现提起本案诉讼，已超过诉讼时效。第四、宾川县房地产管理所在办理《房屋所有权证》过程中，将2003年7月9日误填为2003年7月19日，本案不存在行政机关先颁证后批准的事实，行政行为程序不违法。
水沽堤一组辩称：《中华人民共和国土地管理法》规定，农村土地属于农村集体所有，农村集体所有的农业用地要变更为建设用地，必须经村集体同意，并依法办理相关审批手续。曾炳忠承包的土地属于水沽堤一组集体农用土地，宾川县土地管理局未经水沽堤一组集体同意，就作出宾土农企(2002)1号《关于个体私营经济用地的批复》，将集体农用土地批准给曾炳忠作为建设用地使用，批复违法；宾川县人民政府在颁证过程中，存在先颁证后审批的事实，向曾炳忠颁发《房屋所有权证》及《房屋共有权证》适用法律、程序均违法。原审撤销宾川县人民政府颁发给曾炳忠的《房屋所有权证》和《房屋共有权证》正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人宾川县人民政府辩称：宾川县房地产管理所对曾炳忠的房屋登记申请，已尽审查义务，水沽堤一组原组长和村民代表已同意曾炳忠使用该组的部分承包土地建房。曾炳忠的用地申请经村组、土地管理所、镇逐级上报审批，所以，宾川县人民政府向曾炳忠颁发《房屋所有权证》和《房屋共有权证》，符合当时的法律法规，合法有效。宾川县土地管理局作出的批复，明确批准建房的土地，所有权属于集体，原审确认批准建房用地权属不清错误。曾炳忠向水沽堤一组承包的土地位于大路边，其在该土地上建房，已有十多年，水沽堤一组去年才提起诉讼，超过诉讼时效。宾川县人民政府的颁证行为合法，请求二审予以维持。
上诉人曾炳忠二审提交证据：1、宾居镇卫生院出具的“证明”一份，证实曾炳忠扩建房屋需要使用土地的原因。2、宾土农企业（2002）1号《关于个体私营经济用地的批复》（一审已提交）及原稿复印件各一份、“临时用地申请书”（复印件）一份，证明曾炳忠建房所用土地，经过村民小组同意，县土地管理局批准，土地来源合法，土地权属清楚。经质证，被上诉人水沽堤一组认为，“证明”来源合法，但内容与本案无关；《关于个体私营经济用地的批复》，来源合法，但其原稿复印件以及“临时用地申请书”复印件，形式要件不合法；“临时用地申请书”是水沽堤一组原组长未经村民大会讨论，个人签名同意上诉人临时使用土地，并且申请人与《房屋所有权证》载明的房屋所有权人不符。宾川县人民政府认为，“证明”、《关于个体私营经济用地的批复》和“临时用地申请书”客观真实；《关于个体私营经济用地的批复》的原稿复印件不能作为本案有效证据。本院认为，“证明”与本案无关联性，不予认证；《关于个体私营经济用地的批复》不属于新证据，其原稿形式要件不合法，不予认证；“临时用地申请书”形式要件不合法，不予认证。
本院认为，房屋权属登记，是指房地产管理行政主管部门代表人民政府对房屋所有权以及由房屋所有权产生的抵押权等房屋他项权利进行登记，并依法确认房屋产权归属关系的行为。宾川县房地产管理所审查上诉人曾炳忠的房屋登记申请，报经被上诉人宾川县人民政府审批后，向曾炳忠颁发盖有“宾川县人民政府”印章的《房屋所有权证》以及《房屋共有权证》，被上诉人水沽堤一组对该颁证行政行为不服，提起诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定，宾川县人民政府是本案适格被告。
2001年12月17日，上诉人曾炳忠与被上诉人水沽堤一组签订《土地承包合同补充协议》，约定黄智军原承包该组的位于龙泉完小公路下的山地1.39亩转包给曾炳忠，水沽堤一组对非本村民小组成员曾炳忠承包本组农业用地，享有承包经营权无异议。2002年1月10日，曾炳忠以开诊所为由，向宾川县土地管理局申请建设用地，该局将曾炳忠承包水沽堤一组集体农用地的60平方米，批准作为该户建设用地。我国1998年11月4日实施的《村民委员会组织法》第十九条规定，关于涉及村民利益的土地承包经营方案、宅基地的使用方案等事项，经村民会议讨论决定方可办理；第十七条第二款规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上的村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作出的决定应当经到会人员的过半数同意。曾炳忠承包的农业用地，承包经营权虽属其所有，但该承包土地的所有权仍属于水沽堤一组。曾炳忠申请将水沽堤一组集体所有的农业用地变更为建设用地，按照《村民委员会组织法》的规定，应经村民会议讨论通过。因宾川县人民政府、曾炳忠在一、二审审理中均未提交农业用地变更为建设用地一事已通过水沽堤一组村民会议讨论决定的证据，所以，宾川县土地管理局未依法审查曾炳忠申请使用的土地是否合法，就批准其使用土地建房，不符合《中华人民共和国土地管理法》以及《村民委员会组织法》的规定。宾川县房地产管理所依据宾川县土地管理局的批复以及曾炳忠提交的相关材料，进行审查，上报宾川县人民政府，代表宾川县人民政府向曾炳忠颁发《房屋所有权证》和《房屋共有权证》，行政行为适用法律、法规错误，应予以撤销。曾炳忠、宾川县人民政府未提交证明水沽堤一组已知道或应当知道宾川县人民政府于2003年已向曾炳忠颁发《房屋所有权证》、《房屋共有权证》的相关证据，所以，关于本案诉讼时效已超过的答辩意见，不予支持。
综上，原审撤销被上诉人宾川县人民政府向上诉人曾炳忠颁发的宾房权证（2003)字第BJ13-65号《房屋所有权证》以及宾房(2003)共字第BJ13-6**号《房屋共有权证》，认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人曾炳忠、曾彪、曾进、曾皓负担。
本判决为终审判决。
审判长 鲍 强
审判员 段蓉晖
审判员 王梓静
二〇一六年五月二十日
书记员 左 羚