安徽省淮北市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖06行初21号
原告刘从于，男，1949年3月5日出生，住安徽省濉溪县。
委托代理人宰卫斌，安徽许继光律师事务所律师。
被告濉溪县人民政府，住所地安徽省濉溪县沱河路92号。组织机构代码00309438-0。
法定代表人赵德志，该县县长。
委托代理人张锋，该县法制办工作人员。
第三人濉溪县百善镇人民政府，住安徽省濉溪县百善镇泗永路868号。
法定代表人孟凡恕，该镇镇长。
委托代理人谢楠，安徽北方之光律师事务所律师。
第三人刘明，男，1970年1月12日出生，汉族，住安徽省濉溪县。
委托代理人徐曼，安徽胜方律师事务所律师。
原告刘从于不服被告濉溪县人民政府（以下简称濉溪县政府）作出的濉复决[2017]1号《行政复议决定书》，于2017年5月12日向本院提起诉讼，本院于2017年5月17日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因濉溪县百善镇人民政府（以下简称百善镇政府）及刘明与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。原告刘从于及其委托代理人宰卫斌，被告的委托代理人张锋，第三人百善镇政府的委托代理人谢楠、第三人刘明及其委托代理人徐曼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
百善镇政府于2016年元月19日作出百政[2016]15号《关于刘从于与刘明宅基地使用权纠纷的处理决定》(以下简称[2016]15号处理决定)，认定刘明住宅西墙外零米向东13.5米以外双方争议的土地，所有权属刘从于所在的闫庙庄一（2）组，宅基地使用权属于刘从于。濉溪县政府于2016年4月22日作出濉复决[2016]5号行政复议决定，认为百善镇政府的处理决定主要事实不清，证据不足，适用依据错误，决定撤销[2016]15号处理决定。
2017年3月6日，安徽省高级人民法院作出（2016）皖行终729号行政判决书，撤销本院（2016）皖06行初16号行政判决及濉复决[2016]5号行政复议决定，并责令濉溪县政府重新作出复议决定。濉溪县政府于2017年5月2日作出濉复决[2017]1号《行政复议决定书》（以下简称[2017]1号行政复议决定），认为百善镇政府的处理决定主要事实不清，证据不足，适用法律错误，超越职权，决定撤销[2016]15号处理决定。
原告刘从于诉称：第三人百善镇政府作出的处理决定证据充分、事实清楚。被告濉溪县政府作出的复议决定缺乏必要的事实依据和法律依据，侵害了原告的合法权益。请求判决撤销濉溪县政府作出的[2017]1号行政复议决定。
原告为支持其主张向本院提交了以下证据：
证据1.濉复决[2017]1号《行政复议决定书》，证明被告作出被诉行政行为；证据2.《土地房产所有证明》、百善镇阎庙村委会及村民出具的证明材料、《询问笔录》等材料，证明原告享有争议土地的使用权；证据3.濉溪县国土资源局百善国土资源管理所出具的《证明》，证明原告自2002年起一直在主张权利。
被告濉溪县政府答辩称：百善镇作出的[2016]15号处理决定，认定了刘明的父亲刘万桂于1992年扩建房屋，占用宅基地东西宽16.5米的事实，刘从于在2015年7月22日提出土地确权申请，已超过20年。百善镇政府适用《土地管理法》第10条的规定，属于程序方面的规定，未引用实体法规定，且在村民组未参与的情况下，确定争议土地的所有权，属于超越职权。被诉行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
被告濉溪县政府向本院提交以下证据和依据：
证据1.百善镇政府土地纠纷调查处理卷宗一册，证明刘明的父亲刘万桂于1992年扩建房屋，占用宅基地东西宽16.5米，1994年刘明所在村民组实行“宅田合一”时丈量清册显示刘万桂宅基地东西宽16.5米，南北长20米，以及1995年刘成桂领取集体建设用地使用证载明的面积为284平方米等事实；
证据2.安徽省高级人民法院（2016）皖行终729号《行政判决书》、《行政复议申请书》、《百善镇政府行政复议答辩书》、《第三人参加行政复议申请书》、《行政复议决定书》、《行政复议案件结案报告表》、《行政复议文书送达回证》，证明行政复议程序合法。
濉溪县政府提交了《安徽省土地权属争议处理条例》第七条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（三）项作为被诉行政行为的法律依据。
经庭审质证原告、被告及第三人对百善镇政府百政[2016]15号处理决定及[2017]1号行政复议决定所认定的基本事实均无异议，对该部分事实本院予以确认，对当事人提交的用于证明该部分案件事实的证据，依法不需进行举证、质证。
濉溪县政府及第三人认为原告所举证据3未经单位负责人签字，对该证据的真实性、合法性有异议。
因原告所举证据3不具有合法性，对该证据本院不予认定。对被告举证的证据2的真实性、合法性、关联性予以认定。
经审理查明：原告刘从于与第三人刘明因宅基地使用权纠纷于2015年7月22日向濉溪县国土资源局百善国土资源管理所提出确权申请，要求将刘明之父刘万桂（已去世）在1995年翻建房屋时抢占其东西3.3米宽、南北长21米的宅基地确权给刘从于。
百善镇政府于2016年元月19日作出[2016]15号处理决定，认定了“刘从于、刘明不属于同一村民小组，刘从于与刘明系邻居，…，90年代初刘从于的一间草房自然倒塌，…，1991年，刘明所在村民组进行宅基地丈量时刘明宅基东西宽13.5米，南北长21米。1992年刘明父亲刘万桂翻建新房，宅基东西宽由原先的13.5米变成现在的16.5米。1994年刘明所在的村民组实行“宅田合一”时，丈量清册显示刘明的宅基东西宽16.5米，南北长20米。1995年濉溪县政府给刘万桂颁发了百集建（95）字第062号《集体土地建设用地使用证》，土地证显示宅基面积284平方米，东至规划路，没有注明东边为刘从于空宅（土地证书附图被撕掉，无法显示宅基长宽尺寸）。…，土地部门没有查到为刘万桂颁发土地证书资料。近二十年来刘明多次到土地部门要求变更土地证书，由于刘从于的强烈反对没有给予办理”的事实。百善镇政府认为，刘从于与刘明不属于同一个村民组，没有证据证明刘从于的宅基经过村、组同意调整给了刘明使用，1992年刘明家翻建新房时没有向西扩展，…，显然向东扩了3米，虽然向东扩的部分1994年刘明所在村民组丈量时纳入刘明的宅基地使用范围，但没有得到刘从于所在村民组的认可，…。另外，土地证书中注明刘万桂宅基地东至规划路，没有说明有刘从于的空闲宅基地，土地登记证表述不够规范，不能认为东边空闲地属刘万桂，应以土地证中的长宽尺寸为准，…。百善镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十条、《安徽省土地权属争议处理条例》（以下简称《土地争议条例》）第二十三条第一款、第三十条第一款之规定，作出“刘明住宅西墙外零米向东13.5米以外双方争议的土地，所有权属刘从于所在的闫庙庄一（2）组，宅基地使用权属于刘从于”的处理意见。
2017年5月2日，被告濉溪县政府作出[2017]1号行政复议决定，认定了“1992年刘明父亲刘万桂翻建新房，宅基东西宽由原先的13.5米变成现在的16.5米。1994年刘明所在的村民组实行“宅田合一”时，丈量清册显示刘明的宅基东西宽16.5米，南北长20米。1995年濉溪县政府给刘万桂颁发了百集建（95）字第062号《集体土地建设用地使用证》，土地证显示宅基面积284平方米，东至规划路，…。刘从于2015年7月22日提出土地确权申请。”的事实。濉溪县政府认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(以下简称《土地确权规定》)第二十一条、第五十条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，应视为现使用者所有，在二十年期满之前所有者提出归还的，由县级以上人民政府确定土地所有权；土地使用权证上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的使用权。据此认为百善镇政府作出的处理决定，主要事实不清，证据不足，适用法律错误，超越职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销百善镇政府[2016]15号处理决定。
另查明，被告濉溪县政府曾于2016年4月22日作出濉复决[2016]5号行政复议决定，认为百善镇政府作出的[2016]15号处理决定，主要事实不清，证据不足，适用依据错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销[2016]15号处理决定。原告刘从于不服提起行政诉讼，请求撤销濉复决[2016]5号行政复议决定。本院作出（2016）皖06行初16号行政判决，判决驳回刘从于的诉讼请求。2017年3月6日，安徽省高级人民法院作出（2016）皖行终729号行政判决，撤销（2016）皖06行初16号行政判决及濉复决[2016]5号行政复议决定，并责令濉溪县政府重新作出复议决定。
本院认为:《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，具体行政行为存在主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越职权或者滥用职权等情形的，行政复议机关应决定撤销该具体行政行为。被告濉溪县政府作出[2017]1号行政复议决定，仅以主要事实不清，证据不足，适用法律错误，超越职权为由撤销了[2016]15号处理决定，未对原告刘从于和第三人刘明所争议宅基地作出确权意见，因此本案的争议焦点及审查重点是：第三人百善镇政府[2016]15号处理决定是否存在主要事实不清、证据不足，适用依据错误，超越职权的情形。
被告濉溪县政府以刘万桂持有的百集建（95）字第062号集体土地建设用地使用证四至清楚为由，认为百善镇政府[2016]15号处理决定存在主要事实不清、证据不足的情形。本案中，刘万桂土地使用证的附图被撕掉，宅基地四至界线仅有文字表述，无具体附图及宅基地长宽尺寸记载，所记载的面积与刘明现宅基地面积亦不相符，故不能依据该土地使用证确认第三人刘明享有案涉争议宅基地使用权。濉溪县政府作出的行政复议决定所认定的案涉土地使用权争议的事实未超越第三人百善镇政府[2016]15号处理决定所认定的基本事实，亦未认定新的事实。濉溪县政府认为百善镇政府[2016]15号处理决定主要事实不清，显属不当，本院予以指正。
百善镇政府[2016]15号处理决定适用的法律、法规为《土地管理法》第十条、《土地争议条例》第二十三条第一款、第三十条第一款。其中《土地管理法》第十条系关于农村集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由农民集体经营、管理的原则性规定，依据该条规定并不能直接确定案涉争议宅基地的所有权或使用权。1982年2月，国务院发布《村镇建房用地管理条例》就关于农村居民建房占用的宅基地超过当地政府规定的面积的情形时，如何处理确定宅基地使用权作出了相应的规定。《土地争议条例》第二十三条系针对宅基地面积超标准时，如何确定宅基地使用权的规定。百善镇政府适用上述规定确定案涉宅基地的所有权和使用权，属于适用法律、法规不当。因此，濉溪县政府认为百善镇政府[2016]15号处理决定适用依据错误，并无不当。
《土地争议条例》第三十条系针对土地权属争议各级政府处理权限的规定，但对于不同农村集体之间集体土地所有权的确权，国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条及《土地争议条例》第九条均规定由县级以上人民政府确定。本案中，原告刘从于和第三人刘明不属于同一农村村民组，要处理其二人关于案涉宅基地使用权的争议，应当先行确定该土地的所有权，对案涉土地所有权的确定应由县级以上人民政府作出。百善镇政府[2016]15号处理决定将案涉宅基地所有权确认属于刘从于所在的阎庙庄一（2）村民组，该部分处理决定超越了乡镇政府的法定权限。
综上，百善镇政府[2016]15号处理决定存在适用依据错误，超越职权的情形，濉溪县政府作出的[2017]1号行政复议决定撤销[2016]15号处理决定，适用法律正确，符合法定程序。百善镇政府[2016]15号处理决定被撤销后，濉溪县政府在复议决定中未明确争议土地权属，亦未责令百善镇政府重新作出处理意见，刘从于和刘明的纠纷未能从根本上解决，故濉溪县政府及百善镇政府应当依据法定土地权属争议的受理、处理权限继续对案涉土地权属争议作出决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘从于的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘从于负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 黄永广
审 判 员 朱晓瑜
人民陪审员 王桂芬
二〇一七年七月二十五日
书 记 员 马嵘璟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。