内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)内22行终8号
上诉人（原审原告）王金荣，女，1965年7月6日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区。
被上诉人（原审被告）科尔沁右翼前旗公安局，住所地：科尔沁右翼前旗科尔沁镇新址。
法定代表人白嘎利，局长。
委托代理人ＸＸＸ，科尔沁右翼前旗公安局执法管理委员会委员。
被上诉人（原审被告）兴安盟公安局，住所地：兴安盟科尔沁镇同德东街水景公园对面。
法定代表人金锐刚，局长。
委托代理人肖木林，兴安盟公安局法制支队政委。
委托代理人闫立峰，兴安盟公安局法制支队主任科员。
上诉人王金荣因治安行政处罚一案，不服科尔沁右翼前旗人民法院（2016）内2221行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人王金荣，被上诉人科尔沁右翼前旗公安局（以下简称前旗公安局）的委托代理人ＸＸＸ、被上诉人兴安盟公安局(以下简称盟公安局)的委托代理人肖木林、闫立峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实如下：2016年5月26日10时许，科尔沁右翼前旗科尔沁镇居民王金荣携带上访材料前往中南海附近进行非正常上访活动，被北京市西城公安分局府右街派出所民警当场查获，并对其进行训诫，后由科尔沁右翼前旗信访局工作人员接回，前旗公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第23条第1款第（1）项的规定，决定给予王金荣行政拘留7日的处罚。王金荣不服，经行政复议程序维持后，诉至法院。
原审法院经审理认为，王金荣因反映自家房屋在2010年10月份拆迁时，给付补偿款过低问题，多次进京上访，2016年5月26日，其携带上访材料在中南海附近的力学胡同下车后，在上访途中，北京市西城公安分局府右街派出所民警在对王金荣携带物品例行检查时，发现王金荣随身携带的包内有上访材料，据此府右街派出所对王金荣出具了训诫书，并通知相关部门将王金荣接回居住地内蒙古科尔沁右翼前旗，说明王金荣到中南海周边地区上访事实存在，前旗公安局依据相关规定对其进行治安处罚的决定没有违背法律规定，盟公安局维持前旗公安局处罚决定的复议决定适用法律法规正确，符合法定程序。判决，驳回王金荣的诉讼请求。
上诉人王金荣不服一审判决，向本院提出上诉称：1、一审判决认定事实不清。上诉人在没有任何违法事实、结果的情况下被拘留7日。根据《治安管理处罚法》规定，行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，按照治安管理行为的性质、情节及社会危害程度，未导致社会危害后果的不予处罚。上诉人因为自身合法权益未被保护，在当地多次找政府有关部门，多次上访得不到维护，被逼无奈到北京上访，既没有过激的言语，也没有扰乱北京任何地方公共秩序的行为；2、原判决违反法定程序，适用法律错误。前旗公安局作出处罚的依据是《治安管理处罚法》第23条第1款第（1）项”扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教育、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”本项行为的具体表现为在机关、团体、企业、事业单位等场所打架斗殴、损毁财物、制造混乱、阻碍干扰维持秩序人员依法履行职务，影响工作、活动正常进行等，一般是尚未达到情节严重的程度。且前旗公安局对此案也不具有管辖权。因此，一审判决认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。前旗公安局的行政处罚没有事实依据亦应撤销。
被上诉人前旗公安局答辩称，1、2016年5月26日，王金荣到国家住建部上访后，乘坐公交车离开，因有人对王金荣说去中南海上访解决问题快，而且去中南海上访不算非访，于是王金荣携带上访材料在中南海附近的力学胡同下车到中南海上访。王金荣下车后，在上访途中，北京市西城公安分局府右街派出所民警在对王金荣携带物品例行检查时，发现王金荣随身携带的包内有上访材料。据此府右街派出所对王金荣出具了训诫书。后府右街派出所将王金荣送至北京市马家楼接济服务中心，马家楼接济服务中心通知内蒙古自治区驻马家楼办公室工作人员将王金荣接回，内蒙古自治区驻马家楼办公室工作人员通知兴安盟驻京信访工作人员，兴安盟驻京信访工作人员将王金荣接回。前旗公安局依法对王金荣进行了传唤，对案件进行了调查取证，认定王金荣违反治安管理行为事实存在；2、根据公安部印发新修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的通知第1项第2条规定：违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第23条第1款第（1）项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。据此，前旗公安局根据王金荣的陈述、上访材料及相关的法律依据，认定王金荣实施了违反治安管理的行为，依据《治安管理处罚法》第23条第1款第（1）项之规定，前旗公安局对王金荣作出行政拘留7日的处罚决定。该行政处罚合法有效，一审判决正确，应予维持。
被上诉人前旗公安局向原审法院提交了如下证据材料：1、王金荣询问笔录；2、姚建军询问笔录；3、韩凤武询问笔录；上述三份笔录证明王金荣违法事实的存在；4、科公（治）行罚决字〔2016〕841号行政处罚决定书，证明对王金荣依法进行了行政处罚；5、行政处罚告知笔录，证明对王金荣进行处罚前履行了告知义务；6、北京市公安局西城分局训诫书，证明王金荣被北京市公安局西城分局府右街派出所依法训诫；7、王金荣上访材料，证明王金荣在北京中南海周边被搜出材料；8、公安部印发新修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的通知；9、《中华人民共和国治安管理处罚法》摘；10、《公安机关办理行政案件程序规定》第9条；证明对王金荣作出行政处罚的依据。
被上诉人盟公安局辩称，盟公安局对王金荣作出的行政复议决定符合法律规定。应予维持。
被上诉人盟公安局向原审法院提交了如下证据材料：1、行政复议申请书，证明王金荣对科公（治）行罚决字（2016）841号行政处罚决定书不服提请行政复议；2、行政处罚决定书，证明前旗公安局对王金荣作出科公（治）行罚决字（2016）841号行政处罚决定；3、行政复议受理呈批表，证明盟公安局依法审查，认为符合受理条件，经审批，决定对王金荣的复议申请予以受理；4、行政复议受理通知书，证明经盟公安局依法审查，认为符合受理条件，依法将《行政复议受理通知书》送达行政复议申请人王金荣，证明复议程序合法；5、行政复议提交答复通知书，证明要求前旗公安局对科公（治）行罚决字（2016）841号行政处罚决定过程进行书面答复；6、行政复议答复书，证明前旗公安局对作出科公（治）行罚决字（2016）841号行政处罚决定进行书面答复；7、行政复议决定呈批表，证明经盟公安局集体合议，复议决定审批，制作行政复议决定书，证明作出行政复议决定程序合法；8、行政复议决定书，证明对行政复议申请人王金荣进行答复，作出行政复议决定；9、送达回执，证明将行政复议决定书送达行政复议申请人；10、行政复议案件结案报告，证明对王金荣提请行政复议案件的办理情况进行结案，证明复议程序合法。
上诉人王金荣就其主张向原审法院提交了如下证据材料：中央政法委发布的《关于处理上访人员的要求规定》、《关于违反信访工作纪律适用中国共产党纪律处分条例》、《治安处罚法》第55条、第60条、第62条和《中华人民共和国刑法》第188条的规定，及自己购买的一张卡片。证明公安机关对其进行行政处罚的行为违法。
上述证据材料均已随案移送本院。
经本院庭审质证，王金荣对前旗公安局提供的证据1号证据要证明的问题有异议，王金荣认为自己没有承认到中南海周边去上访；对2、3号证据姚建军、韩凤武的证实有异议，认为均不真实；训诫书没有向王金荣本人送达，不符合法律规定；且训诫书只能证实王金荣到了中南海周边，据此对王金荣作出行政拘留的处罚没有依据。对前旗公安局提供的5号证据有异议，王金荣认为处罚决定书的权利告知书没有向其送达，故作出处罚决定的程序违法。对前旗公安局提供的作出行政处罚所依据规范性文件的真实性无异议，但认为，前旗公安局作出行政处罚决定时，并未引用公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的相关内容和内蒙古高法、高检、公安厅《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》。且内蒙古高法、高检、公安厅《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》是内部文件，不能作为人民法院处理行政案件的法律依据。
对王金荣提供的法律规定，二被上诉人质证意见为，上诉人提供的法律法规与现行法律法规有偏差，所提供的卡片不能证明其出处，不能作为证据使用。
本院经过庭审质证，查明的本案事实与原审法院认定的事实一致，原审认定的本案事实，本院予以确认。
本院认为，一、关于被上诉人前旗公安局是否有管辖权问题。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条一款规定”行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。上诉人王金荣居住地为科尔沁右翼前旗，故被上诉人前旗公安局对本案具有管辖权。上诉人提出被上诉人不具有管辖权的主张，本院不予支持。二、根据公安部印发新修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的通知第一项第2条规定：”违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。”上诉人王金荣为保护自己合法权益应理性、合法表达诉求，依法依规到相关信访接待部门反映自己的问题，而不应不听劝阻，去敏感地区信访、滞留。同时北京市公安局西城分局训诫书中也载明”中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留和聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻。情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理”，因此，被上诉人对王金荣作出行政拘留7日的行政处罚决定，认定的事实清楚，证据充分。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50.00元，由上诉人王金荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 马 彦 君
审判员 斯日古楞
审判员 于 喆
二〇一七年四月二十日
书记员 刘 佳 莹