江苏省泰州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)苏12行终106号
上诉人（原审原告）泰兴市后营养老院，住所地泰兴市济川街道后营村后营*组**号。
投资人徐霞仙。
委托代理人卞文斌，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。
委托代理人王宏德，北京市高朋（泰州）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）泰兴市国土资源局，住所地泰兴市济川街道文昌东路6号。
法定代表人孙红东，局长。
被上诉人（原审被告）泰兴市人民政府，住所地泰兴市中兴大道218号。
法定代表人刘志明，市长。
上诉人泰兴市后营养老院（以下简称后营养老院）因行政其他一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业区人民法院（2017）苏1291行初262号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。
后营养老院一审中诉称，后营养老院由投资人徐霞仙、严玉芳于2003年开办，经营场所为泰兴市济川街道后营一组60号，两位投资人于2006年10月1日从王春轩处购买了位于泰兴市××川街道××号的房产用于扩大经营，于2009年取得民办非企业单位登记证书。2013年3月底，三营社区地块房屋征收工作全面启动，泰兴市国土资源局（以下简称泰兴市国土局）委托泰兴市人民政府济川街道办事处（以下简称济川街道办）对三营社区地块房屋动迁安置工作依法组织实施征收补偿。2013年7月，济川街道办在未对后营养老院进行补偿的情况下强制拆除了后营一组60号的房屋。2017年3月30日，济川街道办在没有与后营养老院达成协议的情况下，将后营一组22号房屋强行拆除。鉴于事后济川街道办承诺的补偿数额严重偏低，双方无法达成共识，后营养老院向泰兴市人民政府（以下简称泰兴市政府）申请行政复议，要求确认偷拆后营养老院房屋的具体行政行为违法、确认收回后营一组22号养老院占有部分土地使用权的行政行为违法，同时要求撤销泰兴市国土局向第三人交地的具体行政行为。泰兴市政府于2017年7月14日作出[2017]泰行复第11号行政复议决定（以下简称11号行政复议决定），驳回后营养老院的行政复议申请。后营养老院不服，诉至法院，请求：确认泰兴市政府在行政复议过程中未依后营养老院申请召开听证会而以书面审理的行政不作为违法；撤销泰兴市政府作出的11号行政复议决定；确认偷拆后营一组22号西侧三间房屋具体行政行为违法；确认泰兴市国土局收回后营一组22号养老院土地使用权的具体行政行为违法；撤销泰兴市国土局交地于泰兴市中南世纪城房地产发展有限公司的具体行政行为；确认未经补偿拆除后营一组60号养老院所涉房屋的具体行政行为违法。
审理过程中，经一审法院释明，后营养老院撤回“要求确认泰兴市政府在行政复议过程中未依后营养老院申请召开听证会而以书面审理的行政不作为违法”的诉讼请求，坚持其他诉讼请求，认为系基于同一事实和法律关系，根据法律规定可以合并审理。
一审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十六条规定，“有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”本案不属上述规定合并审理的情形，同时，泰兴市国土局在土地征收中不同阶段行为不应认为是同一事实。经释明，后营养老院仍坚持在一案中对多个行政行为一并进行审查，属诉讼请求不明确，不符合行政诉讼的法定起诉条件。一审法院遂依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定，裁定驳回后营养老院的起诉。
后营养老院不服，向本院提起上诉称：1.上诉人房屋被济川街道办偷拆于2017年3月30日，而非一审裁定书中所称2014年3月底；2.行政诉讼法实行的是全面审查原则，而行政征收过程是由一系列的行政行为构成，本案不属于“对多个行政行为一并进行审查，诉讼请求不明确”的情形，一审法院适用法律错误；3.一审法院未经开庭审理即裁定驳回上诉人的起诉，属于滥用自由裁量权，违背了行政诉讼法的公正审理、解决行政争议的立法宗旨。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销一审裁定；2.撤销泰兴市政府作出的11号行政复议决定；3.确认泰兴市国土局交地于泰兴市中南世纪城房地产开发有限公司的具体行政行为违法；4.泰兴市国土局、泰兴市政府共同承担本案诉讼费用。
本院另查明，11号行政复议决定书中载明：“被申请人实施土地动迁中，王春轩户才是补偿的主体，申请人并不是动迁补偿的主体。申请人负责人徐霞仙与王春轩户私自买卖集体土地上房屋未经有权部门批准，其纠纷应通过其他途径解决。另，泰兴市中南世界城房地产发展有限公司依法取得上述地块的建设用地使用权，该地块的动迁补偿已经到位，被申请人将该地块交于泰兴市中南世纪城房地产发展有限公司，于法有据。另，申请人认为被申请人偷拆其房屋的行为，无证据证实。申请人的主张没有事实和法律依据，本机关不予支持……”
本院认为，基于司法谦抑的原则，法院应当尊重行政机关的首次判断权，特别是在行政复议程序中，对于行政复议机关未作出实质判断的情形，法院仅应审查所涉事项是否属于行政复议的受理情形，并据此决定是否驳回当事人要求撤销行政复议决定的诉讼请求抑或是撤销行政复议决定，责令行政复议机关重新受理并作出实质判断，而不应越过行政机关的首次判断权限，直接就该事项的合法性进行司法审查，作出最终结论。
本案中，上诉人一审时明确的诉讼请求为：1.撤销泰兴市政府作出的11号行政复议决定；2.确认偷拆后营一组22号西侧三间房屋具体行政行为违法；3.泰兴市国土局收回后营一组22号养老院土地使用权的具体行政行为违法；4.撤销泰兴市国土局交地于泰兴市中南世纪城房地产发展有限公司的具体行政行为；5.确认未经补偿拆除后营一组60号养老院所涉房屋的具体行政行为违法。其中，诉讼请求2-5所涉事项均为其行政复议申请所涉事项，但经本院查明事实可知，被上诉人泰兴市政府在行政复议程序中仅对上诉人复议申请中“被上诉人泰兴市国土局收回土地行为以及交地行为”进行了实体审查，而对于“泰兴市国土资源局拆除后营1组22号房屋以及后营1组60号房屋的行为”，系以上诉人与后营1组22号房屋补偿没有利害关系及上诉人未提供证据证明泰兴市国土局偷拆后营1组22号房屋及后营1组60号房屋的事实，故不符合行政复议申请受理条件为由，从程序上驳回上诉人的行政复议申请，而未对上述行为的合法性进行实质审查。
故，本案中，基于司法谦抑原则，法院不能直接审查上诉人所诉称的“泰兴市国土局偷拆后营1组22号西侧三间房屋以及拆除后营1组60号房屋行为”的合法性，故上诉人一审时所提诉讼请求2及诉讼请求5，依法不能与其他诉讼请求一并在本案中处理。上诉人经一审法院释明后，仍坚持要求在本案中一并处理上述诉讼请求，于法无据，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。
关于上诉人上诉称一审法院未开庭迳行裁定驳回起诉的问题。本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院经过释明，在当事人拒不变更诉讼请求时，迳行裁定驳回起诉，程序合法。
关于上诉人上诉称上诉人房屋被济川街道办偷拆于2017年3月30日，而非一审裁定书中所称2014年3月底的问题。本院审查认为，一审裁定中在后营养老院诉称部分载明“2014年3月底，济川街道办在没有与原告达成协议的情况下……”上述陈述，与上诉人起诉状中陈述相悖，系笔误，但因实体上并不影响本案裁判结果，本院予以指正，一审法院今后应当予以注意。
综上，上诉人一审时诉讼请求依法不能在一个案件中合并审理，上诉人在一审法院释明的情况下，拒绝变更诉讼请求，一审法院裁定驳回其起诉，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 顾金才
审 判 员 曹海霞
审 判 员 苏媛媛
二〇一八年六月十一日
法官助理 蔡 鹏
书 记 员 王 蕊
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；…