辽宁省葫芦岛市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)辽14民终1121号
上诉人（原审被告）：葫芦岛市卫生计划生育委员会，住所地葫芦岛市龙港区龙湾大街1号。
法定代表人：刘志伟，该委员会主任。
委托诉讼代理人：胡卫国，北京汉卓律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：葫芦岛市远达房地产开发有限公司，住所地葫芦岛市连山区群英路德胜园小区707号。
法定代表人：张伟红，该公司总经理。
委托诉讼代理人：邵英魁，辽宁斯特律师事务所律师。
委托诉讼代理人：寇红，男，1952年5月20日生，该公司顾问，住葫芦岛市连山区。
上诉人葫芦岛市卫生计划生育委员会（以下简称葫芦岛市卫计委）因与被上诉人葫芦岛市远达房地产开发有限公司（以下简称葫芦岛远达公司）建设工程施工合同纠纷一案，不服葫芦岛市龙港区人民法院（2017）辽1403民初852号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人葫芦岛市卫计委的委托诉讼代理人胡卫国、被上诉人葫芦岛远达公司的委托诉讼代理人邵英魁、寇红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
葫芦岛市卫计委上诉请求：撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担诉讼费。事实与理由：一、葫芦岛市卫计委与葫芦岛远达公司签订的《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》为无效合同。该协议中约定葫芦岛远达公司除给葫芦岛市卫计委建设办公楼外，其余楼房和设施产权归葫芦岛远达公司所有，由葫芦岛远达公司自行销售和收益。从该约定看，葫芦岛远达公司不仅是施工单位，同时也是建设单位，所从事的是商业开发项目，而葫芦岛市卫计委拟转让的土地使用权是划拨土地，葫芦岛远达公司要取得土地开发所用的权利，必须要以有偿方式取得，并且要缴纳土地出让金。这些都是强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。二、葫芦岛远达公司擅自建设行为违法，一审判决葫芦岛市卫计委给予赔偿属于事实认定错误和适用法律错误。三、一审法院审理中程序违法。葫芦岛远达公司一审提供的证据只是合同，是否履行不清，有的单据也无法证明为涉案项目花费，因葫芦岛市卫计委明确表示了异议后，一审法院应询问葫芦岛市卫计委对上述费用是否申请鉴定，没有询问属于违反法定程序。
葫芦岛远达公司辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。理由如下：一、葫芦岛市卫计委所称《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》为无效合同没有道理。该协议是经市政府决定、市卫生局具体执行的建设市卫生局办公楼和疾控中心协议书，是市政府为了解决急需建设疾控中心和市卫生局办公楼又没有建设资金问题，由葫芦岛远达公司全额出资，葫芦岛市卫计委出划拨建设用地联合建设的办法进行，建成后政府用部分房屋产权抵做建设资金。协议中只涉及地上房屋的产权处理，未涉及到土地转让或出让问题，该协议不是土地转让合同，协议本身不存在土地违法事项。该协议是在市政府的主导下经双方平等协商所达成，是双方当时真实意思表示，完全符合合同的规定。二、葫芦岛市卫计委所称葫芦岛远达公司擅自建设行为违法，一审判决葫芦岛市卫计委给予赔偿是认定事实错误和适用法律错误的观点不能成立。本项目在前期准备阶段由于葫芦岛市卫计委违约就停止了，并未进行工程建设。先期拆迁场地上的设施是建设单位本身应该完成的前期准备工作，所拆迁的设施也是市卫生局自己的设施。因葫芦岛市卫计委的违约行为给葫芦岛远达公司造成的直接经济损失给予赔偿合情合理。三、时任卫生局黄永强局长出具的《葫芦岛市卫生局与远达公司共同开发建设卫生大厦有关问题的说明》明确确认了给葫芦岛远达公司造成的经济损失。
葫芦岛远达公司向一审法院起诉请求：判令被告赔偿原告对该项目前期支付的各种费用合计492400.00元及自2003年1月1日起至清偿该款之日止的银行同期贷款利息，并承担本案的诉讼费用。
一审法院查明，2002年8月8日，葫芦岛市卫计委与葫芦岛远达公司签订《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》，该协议书约定：由葫芦岛远达公司出资为葫芦岛市卫计委承建市疾病预防控制中心办公楼，共8000平方米；葫芦岛市卫计委将剩余的土地使用权归葫芦岛远达公司无偿使用年限50年；葫芦岛远达公司自行按规划要求建设办公大楼及商务用房，除给葫芦岛市卫计委建设的8000平方米楼房产权归葫芦岛市卫计委外，其余楼房及设施产权归葫芦岛远达公司所有；葫芦岛市卫计委负责办理政府部门减免费用的审批手续，葫芦岛远达公司协办，其余审批手续及费用由葫芦岛远达公司负责，葫芦岛市卫计委协办……。2003年10月22日，双方签订《市疾病预防控制中心办公楼代建协议书》，该协议书约定：葫芦岛市卫计委将市疾病预防中心大楼委托葫芦岛远达公司代建，建筑面积约42000平方米，其中8000平方米为市疾病控制中心办公楼，以设计图纸为准；本工程于2004年3月15日开工建设，竣工时间为2006年3月15日；该办公楼的建设费用全部由葫芦岛远达公司支付，葫芦岛市卫计委提供该栋大厦的全部建设用地，抵作建设资金，不足部分由葫芦岛市卫计委负责申请市政府免除附表所列全部收费抵作建设费用；该办公楼由葫芦岛远达公司负责进行招标，并组织施工建设，工程质量符合国家质量检验评定标准要求，保证按期交付使用……，该协议书后附《市疾控中心办公楼免收行政收费附表》中载明各项收费项目及收费标准等。2006年2、3月间，葫芦岛远达公司、葫芦岛市卫计委分别向葫芦岛市规划管理局提出《关于建设市卫生大厦的申请》，称“扩初设计及施工图已经完成，拟于今年开工建设，申请办理相关审批手续”。2004年4月5日的基本建设项目审批表上，葫芦岛远达公司、葫芦岛市卫计委作为申请单位，项目名称为远达综合办公楼，该审批表上葫芦岛市卫生局、葫芦岛市规划管理处、葫芦岛市财政局分别在主管部门意见、规划部门意见、财政部门意见处盖章，地税部门意见及审计部门意见处为空白。2004年6月26日，葫卫函[2004]6号葫芦岛市卫生局文件《关于对卫生大厦建设规划进行局部调整的函》上载明：“市规划管理处：……会议决定同意市疾控中心和紧急救援中心项目建设选址，并要求在今年务必完成建设项目。此前，市卫生局与远达开发公司曾协议联合开发建设卫生大厦，并已进行规划，但由于种种原因协议签署两年仍没开工，已影响我市公共卫生体系建设按期完成。为落实市政府第4次业务会议决定，高标准、高质量于今年年底完成疾控中心和紧急救援中心的建设项目，我局按政府要求对规划进行局部调整，使工程尽早开工。规划调整后，如发生法律问题由市卫生局负责”。2012年3月16日出具的第10期《葫芦岛市人民政府办公会议纪要》载明：“2012年3月1日，副市长刘宁绥召开办公会议，研究公共服务中心项目建设问题……该项目现土地使用权人为市疾控中心，土地用途为医疗卫生用地，土地使用权为划拨。由市规划局负责把该宗地块的使用功能调整为行政办公与商业用地，由市国土局牵头负责依法依规收回该宗土地使用权，并依据规划条件确定划拨土地和出让土地……六、关于项目有关遗留问题：2003年10月23日，市卫生局与市远达房地产开发公司签订了‘市疾病控制中心办公楼代建协议’，协议签订后，远达公司对该地块进行了房屋拆迁、垃圾清运、围墙建设、详细规划设计等。对于上述遗留问题，由市审计局、财政局、卫生局负责，对远达公司的前期投入进行审定，合理予以补偿”。2016年7月11日，葫芦岛远达公司向葫芦岛市卫计委送达《关于卫生大厦善后处理问题的告知函》，该告知函载明：“原市卫生局遗留的卫生大厦善后处理问题经多次向贵局反映至今未解决，近日获悉在卫生大厦原址拟建的妇幼保健中心已经开工正在建设，我公司曾于卫计委成立后的2015年3月19日、2015年8月25日、2015年9月2日多次给贵局去函反映此事，也与贵局领导多次面洽，得知贵局曾多次向市政府反映过此问题，但至今未获解决。为维护企业合法权益，无奈只好向人民法院提起行政诉讼，敦促政府尽快解决”。后葫芦岛远达公司以葫芦岛市卫生和计划生育委员会、葫芦岛市人民政府为被告，向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼，2017年4月10日，葫芦岛市中级人民法院下发（2016）辽14行初201号行政裁定书，认为葫芦岛远达公司、葫芦岛市卫计委签订的《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》、《市疾病预防控制中心办公楼代建》不属于行政机关行使行政职权的行政协议，不属于行政诉讼的受案范围，且葫芦岛市人民政府并非签订该两份协议的主体，故驳回了葫芦岛市远达房地产开发有限公司的起诉。后葫芦岛远达公司对葫芦岛市卫计委提起民事诉讼，要求葫芦岛市卫计委赔偿葫芦岛远达公司对该项目前期支付的各种费用合计492400.00元及自2003年1月1日起至清偿该款之日止的银行同期贷款利息。
另查明，在2002年至2004年期间，葫芦岛远达公司于2004年4月15日与葫芦岛市裕华建筑装饰工程有限公司达成新区血站洗车修配平房拆除及新建围挡的《工程概（预）算书》，于2004年4月26日付工程款66879.42元；于2004年7月与葫芦岛市裕华建筑装饰工程有限公司达成重砌筑红砖围墙的《工程概（预）算书》，于2004年8月1日付工程款81333.15元；2003年4月21日，由地矿部葫芦岛工程勘察院出具《远达集团综合楼场地岩土工程勘察报告》，由其对拟建远达集团综合楼场地进行工程地质勘察，工程地点位于葫芦岛龙湾新区，龙湾大街东侧，市卫生防疫站西侧，葫芦岛远达公司分别于2003年5月7日、5月30日、7月14日、9月29日、12月1日、12月24日支付勘察费5000.00元、5000.00元、5000.00元、10000.00元、10000.00元、50000.00元，合计金额为85000.00元；以上给付凭证均为收款收据；2005年4月，葫芦岛市连山区天启电脑网络商行为葫芦岛远达公司出具发票一张，内容为制图、设计费，金额为540.00元；2006年7月6日，葫芦岛远达公司与沈阳华新国际工程设计顾问有限公司签订《建设工程设计合同》，约定由沈阳华新国际工程设计顾问有限公司对“远达大厦”进行工程设计，并于2006年12月完成初步设计，工程地点为葫芦岛市龙湾新区龙湾大街东侧，市卫生防疫站西侧，葫芦岛远达公司分别于2006年8月1日、11月7日支付设计费140000.00元和118678.00元，合计金额为258678.00元。
还查明，时任葫芦岛远达公司法定代表人的寇红称其在1997年至2017年期间一直是葫芦岛远达公司的法定代表人，本案所涉工程系葫芦岛远达公司、葫芦岛市卫计委双方于2002年签订协议联建的，当时经市政府口头决定给予葫芦岛远达公司优惠政策即由葫芦岛市卫计委办理减免全部行政收费手续并由市银行购买办公楼，签订协议后，葫芦岛远达公司着手进行规划、设计、地质勘察、施工围挡、垃圾清运、动迁等前期工程事宜，办理开工建设手续的前提就是要缴纳各项行政收费，按照商定的内容是由葫芦岛市卫计委联系办理，由葫芦岛远达公司负责跑腿工作，可当盖了几个章后，因当时领导职务变迁等原因，基本项目建设审批工作就搁置了。葫芦岛远达公司曾多次找葫芦岛市卫计委及市里相关部门、领导沟通均未果。2012年时，市里想在本案所涉地块盖市行政审批中心，在开会时明确我公司投入确实应予补偿，但会后仍未推进补偿事宜，后审批中心未盖成，该项目又一次中断。在2015年时我公司发现规划部门在该地点张贴公示盖市妇幼保健中心，并未有相关单位或个人通知我公司，故我公司提起行政诉讼，市中院驳回我公司起诉，故我公司提起民事诉讼。因此，在签订合同后长达15年的时间里我公司一直在和相关单位、领导反复沟通、协调，均未能解决，因此并未超过诉讼时效。另外，对于办理手续的顺序问题，应是办理行政审批手续在先，而这部分手续是由葫芦岛市卫计委负责的，该部分手续不办理，下面的手续就无法办理。
再查明，时任葫芦岛市卫计委法定代表人的黄永强局长未到庭，但提交《葫芦岛市卫生局与远达公司共同开发建设卫生大厦有关问题的说明》一份，称2003年经市政府同意，双方发起开发建设卫生大厦项目，并签订共同开发协议；2003年，因全力抗击非典疫情，该项目推进停止进行；2005年重启项目推进，又因项目参与者葫芦岛市商业银行退出，国家收紧规范土地使用政策等原因，项目推进再次停止、直至废除。远达公司在项目实施推进过程中，支付了临时建筑拆除、两次项目用地围挡施工、项目用地地质勘探、施工图纸设计等费用，其中前两项费用(临时建筑拆除、两次项目用地围挡施工)应按当时的建设施工费用标准计算实际支出数额，由我方承担。后两项费用（地质勘探、施工图纸设计）是远达公司在项目审批立项没有完成的情况下，违反工程施工程序，超前自行实施造成的，应由远达公司自己承担。
一审法院认为：葫芦岛远达公司、葫芦岛市卫计委签订的《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》和《市疾病预防控制中心办公楼代建协议书》是双方当事人真实意思表示，合同合法有效，双方均应按照合同约定履行。按照上述两个协议约定，应由葫芦岛市卫计委负责办理政府部门减免费用的审批手续，由葫芦岛远达公司支付全部建设费用。协议签订后，葫芦岛远达公司实施了房屋拆迁、垃圾清运、围墙建设、地质勘察、规划设计等行为，产生了一定费用。如按照上述所签协议履行，该部分费用应由葫芦岛远达公司承担。但因为应由葫芦岛市卫计委负责办理的政府部门减免费用的审批手续未履行完毕以及其他一系列因素的影响，上述协议未能继续履行。现本案诉争所涉地块已由其他工程单位开始施工建设其他工程，故葫芦岛市卫计委应对葫芦岛远达公司承担违约责任，赔偿葫芦岛远达公司因工程投入资金的经济损失。在庭审过程中，葫芦岛远达公司提交了相应的票据、合同、发票等用以证明其投入的资金数额，葫芦岛市卫计委虽不认可，但除口头陈述外并未提交相应的证据予以反驳，同时亦未申请对葫芦岛远达公司所实施工程造价进行审计、鉴定等，故应以葫芦岛远达公司提交的相关票据为准，葫芦岛市卫计委应赔付葫芦岛远达公司经济损失492400.00元。关于葫芦岛市卫计委辩称的葫芦岛远达公司的起诉已超过诉讼时效的问题，葫芦岛远达公司、葫芦岛市卫计委早在2002年就已签订第一份协议，自签订协议后直到2006年期间，葫芦岛远达公司进行了房屋拆迁、围挡建设、地质勘察、规划设计等行为，后因各种因素影响，葫芦岛远达公司、葫芦岛市卫计委所签订的关于市疾控中心建设项目几经搁浅、直至停止，直至2012年市政府决定在原地块建设公共服务中心才在市政府办公会议纪要中有较为明确的体现，后因其他原因公共服务中心也没有建成，直至2016年葫芦岛远达公司提起行政诉讼。一审法院认为，在长达15年的时间里，葫芦岛远达公司一直在为建设工程积极进行协调、沟通，并不是因为自身原因造成工程无法继续进行，虽在2016年才提起行政诉讼，但不应以提起行政诉讼作为计算诉讼时效的依据，故葫芦岛市卫计委的此项抗辩主张不应予以采信。关于葫芦岛远达公司主张的自2003年1月1日起至清偿该款之日止的银行同期贷款利息，一审法院认为，葫芦岛远达公司主张的款项系因无法继续履行合同葫芦岛市卫计委对其前期投入造成一定经济损失的赔付，故不应再计算利息。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，经院审判委员会研究决定，判决：一、葫芦岛市卫生计划生育委员会于本判决生效之日起10日内赔付葫芦岛市远达房地产开发有限公司经济损失492400.00元；二、驳回葫芦岛市远达房地产开发有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费8690.00元葫芦岛市卫生计划生育委员会承担。
本院审理查明的案件事实与一审一致，予以确认。
本院认为，葫芦岛远达公司、葫芦岛市卫计委签订的《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》和《市疾病预防控制中心办公楼代建协议书》中明确约定“由葫芦岛远达公司出资为葫芦岛市卫计委承建市疾病预防控制中心办公楼，共8000平方米；葫芦岛市卫计委将剩余的土地使用权归葫芦岛远达公司无偿使用年限50年；葫芦岛远达公司自行按规划要求建设办公大楼及商务用房，除给葫芦岛市卫计委建设的8000平方米楼房产权归葫芦岛市卫计委外，其余楼房及设施产权归葫芦岛远达公司所有”。该建设用地为国家划拨土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条及第五十五条的规定，葫芦岛远达公司无权无偿使用国家划拨土地，故该协议明显违反了国家土地管理法的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的规定，双方签订的两份协议因违反国家法律、行政法规的强制性规定而无效。虽协议无效，但该协议是在葫芦岛市政府及葫芦岛市卫计委结合当时的国家政策和葫芦岛市政府的经济现状并在其主导下签订的。葫芦岛远达公司基于对葫芦岛市卫生局及葫芦岛市政府的信赖，实施了房屋拆迁、垃圾清运、围墙建设、地质勘察、规划设计等前期施工准备行为而产生的相关费用，该费用因双方签订的协议未能实际履行，而协议未能实际履行的主要原因及过错方在于葫芦岛市卫生局，有2012年3月16日出具的第10期《葫芦岛市人民政府办公会议纪要》及时任葫芦岛市卫计委法定代表人的黄永强局长的《葫芦岛市卫生局与远达公司共同开发建设卫生大厦有关问题的说明》为证。故葫芦岛市卫计委应当承担缔约过失责任，依法赔偿葫芦岛远达公司因工程施工前期准备行为投入资金的经济损失。关于葫芦岛远达公司的具体损失问题，虽双方未就经济损失的具体数额申请司法鉴定，但一审法院就该经济损失进行过逐项审查，亦无明显不当，故并不存在程序违法之处。
综上所述，一审判决认定事实清楚，虽在双方协议的性质上认识有误，但判决结果并无明显不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费8686元，由葫芦岛市卫生计划生育委员会承担。
本判决为终审判决。
审判长 张国军
审判员 张学荣
审判员 刘 伟
二〇一八年七月二十五日
书记员 张 潇