贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)黔27民初19号
原告：江苏都城建设工程有限公司，住所江苏省盐城市。
法定代表人：邢利元，该公司总经理。
委托诉讼代理人：李兴武，贵州博文律师事务所律师。
被告：三都水族自治县农业园区开发有限责任公司，住所地贵州省三都水族自治县。
法定代表人：张玉伦，系该公司总经理。
委托诉讼代理人：马骏，贵州煜众律师事务所律师。
被告：三都水族自治县交通运输局，住所地贵州省三都水族自治县。
法定代表人：潘国清，系该局局长。
委托诉讼代理人：杨秀文，该单位法规科负责人。
委托诉讼代理人：潘永祥，贵州天宝律师事务所律师。
被告：三都水族自治县财政局，住所地三都水族自治县。
法定代表人：杨仙霞，该局局长。
原告江苏都城建设工程有限公司（以下简称江苏都城公司）与被告三都水族自治县农业园区开发有限责任公司（以下简称三都县农业公司）、三都水族自治县交通运输局（以下简称三都县交通局）、三都水族自治县财政局（以下简称三都县财政局）建设工程合同纠纷一案，本院于2018年1月29日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告江苏都城公司法定代表人邢利元、委托诉讼代理人李兴武，被告三都县农业公司委托诉讼代理人马骏，被告三都县交通局委托诉讼代理人杨秀文、潘永祥到庭参加诉讼，被告三都县财政局经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告江苏都城公司向本院提出诉讼请求：1、请求依法解除原告与被告三都县农业公司于2014年12月2日签订的《公路工程建设施工合同》。2、判令三被告返还原告履约保证金600万元及因被告逾期还款应当承担的违约损失390万元（该损失计算至2017年12月，其余损失由被告按年息24%支付至还清时止），律师费12万元，共计1002万元。3、本案的诉讼费由被告承担。事实及理由：2014年12月2日，在被告三都县农业公司提供了三都县相关部门的红头文件认定被告三都县农业公司为三都县G321线湾滩至大塘公路改扩建工程项目业主的前提下，原告与被告三都县农业公司在其办公室洽谈业务，原告按被告三都县农业公司的要求给付了履约保证金600万元，签订了一份《公路工程建设施工合同》，即G321线湾滩至大塘公路改扩建工程项目（KO+OOO至K10+210912段），合同价款暂定为34400万元。合同签订后，原告为履行合同，建造了项目部并组织机械设备及人员进场。但被告三都县农业公司于2015年3月底又与贵州文远工程建设开发有限公司签订合同，并于3月31日举行开工典礼和强行进场施工。致使原告与被告三都县农业公司于2014年12月2日签订的《公路工程建设施工合同》无法履行，给原告造成较大的经济和名誉损失。经协商，被告三都县农业公司主动担责，双方于2015年4月25日签订了一份《协议书》，被告三都县农业公司同意返还履约保证金600万元，并赔偿原告经济损失400万元和收购原告修建的项目部40万元，共计1040万元整，双方还约定了还款期限和逾期还款的违约责任，但被告三都县农业公司除于2015年5月偿还140��元，6月份偿还100万，8月份偿还100万，2016年2月偿还100万元后，至今仍未支付余款600万元，给原告造成了重大损失。由于双方签订的合同已无法实际履行，依照合同法第九十条的规定，应当依法解除。被告三都县交通局作为业主单位、被告三都县财政局作为融资担保单位没有尽到监管职责，给原告造成重大损失，原告多次找三被告协商解决此事，但三被告均以种种理由搪塞，不予解决，三都县交通局、三都县财政局应当承担连带偿还义务。本案三都县农业公司向江苏都城公司支付最后一笔款项100万元是2016年2月，江苏都城公司向人民法院起诉是2018年1月15日，没有超过诉讼时效。本案在协议中载明日3‰罚款，属违约金性质，有点过高，要求按民间借款法律保护的最高额计算。综上所述，为维护原告的合法权益不受侵害，现特依据法律的规定向人民法院提起诉讼，恳请支持原告的上述诉请。庭审中，江苏都城公司当庭变更律师费为12万元。
被告三都县农业公司辩称：一、原告提出的解除双方于2014年12月2日签订的《公路工程建设施工合同》，其该合同签订后并未实际履行或在事实上已经解除。同时，合同约定缴纳1000万元保证金，原告方仅仅只缴纳600万元，原告方自身也存在违约行为。原告所缴纳的履约保证金600万元，三都县农业公司已经退还440万元，仅欠原告160万元，加上三都县农业公司收购原告所建项目部活动板房等资产40万元，三都县农业公司尚未支付原告200万元。三、原告与三都县农业公司在2015年4月25日所签订的《协议书》中约定的由三都县农业公司赔偿原告400万元经济损失性质属于违约金，其约定明显过高，应当依法调减或不予支持。因为原告所建项目部的活动板房等资产，三都县农业公司已经全部予以收购���即使系三都县人民政府导致原告与三都县农业公司之间的施工合同不能继续履行，原告因筹建项目部的损失已经由三都县农业公司兜底收购承担，其损失已经不再存在。庭审中，原告未提供证据证明双方所签订的涉案合同未继续履行或者解除导致原告存在高达400万元的经济损失，故三都县农业公司对协议约定400万元损失依法不负有支付的义务。四、原告主张逾期还款的违约损失390万元依法不能成立。双方在协议中并未约定逾期还款，三都县农业公司需要向原告支付逾期还款违约金或者损失，只是约定逾期给予三都县农业公司按日千分之三进行罚款。而罚款的约定违反法律、行政法规的强制性规定，明显属于无效条款。如果原告认为逾期还款的损失属于违约性质，一旦支持该观点，本案三都县农业公司面临向江苏都城公司承担双重违约责任，明显与法律规定不符。��、本案原告主张的律师费12万元属于当庭变更诉讼请求，同时双方并未约定律师费由三都县农业公司进行承担。况且原告主张的律师费是否公平、合理，也无法做出判定。所以原告发生的律师费应当由原告自行承担。六、根据双方所签订的协议约定最后一笔付款时间，本案原告起诉明显超过两年的法定诉讼时效。虽然民法总则将诉讼时效调整为三年，但根据法律不具有溯及既往的原则，本案适用两年诉讼时效的规定。综上所述，本案在未超过法定诉讼时效的情况下，三都县农业公司仅欠原告款项200万元，对于原告主张的其他事项，恳请人民法院对本案依法作出判决。
被告三都县交通局辩称:江苏都城公司提出要求三都县交通局承担“还款违约损失390万元、律师费12万元共计1002万元以及本案诉讼费”连带责任的诉讼请求不成立。一、江苏都城公司与三都县农���公司于2014年12月2日签订《公路工程建设施工合同》、2015年4月25日签订《协议书》，三都县交通局与江苏都城公司没有合同关系。按照合同相对性原则，权利义务关系产生于合同当事人之间，只有合同当事人一方基于合同向相对方提出请求，而不能向与其无合同关系的第三人提出请求。二、江苏都城公司与三都县农业公司签订《公路工程建设施工合同》并不是基于三都县交通局的文件。三、江苏都城公司的履约保证金是支付给三都县农业公司，并未打入到三都县交通局的账户，其履约保证金也未用于投资G321三都湾滩至大塘二级公路改建项目的建设。四、G321三都湾滩至大塘二级公路改扩建项目是三都水族自治县人民政府作为甲方与贵州文远工程建设开发有限公司作为乙方签订合同。但该项目工程至今尚未验收。综上所述，三都县交通局不是本案诉涉建设工程合同的���事人，不应当承担本案的连带责任。
被告三都县财政局未作答辩。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，营业执照、法定代表人身份证明及法定代表人身份证等，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：一、原告江苏都城公司提供的证据：证据一、《公路工程建设施工合同》。该证据与本案具有关联性，本院予以认证。证据二、《中国农业银行银行卡交易明细清单》。拟用以证明同日向三都县农业公司支付600万元保证金，该证据与本案具有关联性，本院予以认证。证据三、《协议书》。该证据与本案具有关联性，本院予以认证。证据四、三都县财政局《还款承诺函》复印件。因为复印件，对其真实性不予以认证。证据五、三都县交通局《关于委托三都���农业公司作为G321线三都湾滩至大塘公路改造工程项目业主的通知》。该证据虽为复印件，但与三都县交通局所提交的证据相互印证，对其真实性予以认证。证据六、委托律师合同及律师收费发票。与本案没有关联性，本院不予以认证。证据七、2017年1月14日，原告法定代表人与被告三都县农业公司法定代表人通过手机发送的短信消息复印件。因庭后未提供其他证据加以佐证，对其真实性，不予以认证。二、被告三都县农业公司未提供证据。三、被告三都县交通局当庭提供的证据：证据一、《G321线三都湾滩至大塘公路改造工程项目融资协议书》；证据二、《三都县G321湾滩至大塘公路扩建工程代建合同》。证据一、证据二均为复印件，对其真实性，本院不予认证。证据三、三都县交通局《关于委托三都县农业公司作为G321线三都湾滩至大塘公路改造工程项目业主的通知》。该证据虽然行文的格式不规范，但其主文内容与本案具有关联性，本院予以认证。证据四、三都县交通局《关于G321线三都湾滩至大塘公路改造工程项目融资文件声明作废函》。对该证据的真实性，本院不予认证。
本院认定的事实，2014年，江苏都城公司与三都县农业公司在三都县农业公司办公室，签订《公路工程建设施工合同》。合同约定工程承包范围：G321线湾滩至大塘公路改扩建工程（KO+OOO至K10+210912段），全长10.400984公里。合同价款暂定为34400万元。江苏都城公司向三都县农业公司提交1000万元信誉保证金，工程全部完工10个工作日内退还等等。2014年12月2日，江苏都城公司通过银行转账方式向三都县农业公司汇入履约保证金600万元。
由于其他原因，江苏都城公司未能施工。2015年4月25日，江苏都城公司与三都县农业公司签订《协议书》，该协议书主要内容：双方于2014年12月2日在三都县农业公司办公室洽谈，由三都县农业公司提供三都县相关部门的红头文件认定三都县农业公司为三都县G321线湾滩至大塘公路改扩建工程项目业主的前提下，江苏都城公司按三都县农业公司要求付了履约保证金600万元后签订施工合同。据三都县农业公司反映在三都县农业公司不知情的情况下，三都县政府在2015年3月底邀请了贵州文远工程建设开发有限公司为施工单位，于2015年3月31日举行开工典礼并进场施工，致使江苏都城公司与三都县农业公司在2014年12月2日所签订的施工合同无法履行，由此造成江苏都城公司较大的经济损失和名誉损失；经双方协商三都县农业公司主动承担责任，同意返还履约保证金600万元，并赔偿江苏都城公司经济损失400万元（账务成本、机械、人员等损失），累计应还1000万元。三都县农业公司承诺分二次还款，第一期为2015年5月11日还款600万元；第二其为2015年6月20日还款400万元。如果三都县农业公司不能按期还款，按应还金额的日千分之三罚款，直至还清为止，并承担由此造成的一切后果及损失。另就乙方建造的项目部费用，由三都县农业公司按40万元一次收购，本款在2015年4月27日付清。待以上款项全部付清后，双方于2014年12月2日签订的施工合同可自行解除。江苏都城公司在起诉书中称，三都县农业公司先后于2015年5月至2016年2月向江苏都城公司偿还440万元，对于该事实，三都县农业公司未提出异议，本院予以确认。
另查明，2014年11月10日，三都县交通局向三都县农业公司发文《关于委托三都县农业公司作为G321线三都湾滩至大塘公路改造工程项目业主的通知》，主要内容：兹委托三都县农业公司为三都县交通局原实施G321线三都湾滩至大塘公路改造工程项目业主，全面负责该项目的招商引资、施工管理及项目后期开发等工作。
根据双方当事人的诉辩情况，归纳本案双方当事人争议焦点为：1、江苏都城公司请求解除与三都县农业公司于2014年12月2日签订《公路工程建设施工合同》是否得到支持；2、三都县农业公司是否应当返还江苏都城公司履约保证金600万元以及违约损失390万元（该损失计算至2017年12月，其余损失由被告按年息24%支付至还清时止）、律师费12万元，共计1002万元。2、三都县交通局、三都县财政局对三都县农业公司的上述债务是否承担连带责任；4、江苏都城公司的起诉是否超过诉讼时效。
本院认为，江苏都城公司与三都县农业公司签订《公路工程建设施工合同》，江苏都城公司承建工程为G321线湾滩至大塘公路改扩建工程属大型基础设施项目。根据《中华人民共和国招���投标法》第三条第一款第一项“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”的规定，本案签订的《公路工程建设施工合同》涉及到公路基础设施关系到社会公共利益，应当进行招标，但该合同涉及的建设工程并未进行招标，违反了《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三项“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的”的规定，故本案双方当事人签订《公路工程建设施工合同》应为无效合同。因涉案工程为必须进行招标而未招标工程，��事人双方签订的《公路工程建设施工合同》为无效合同，江苏都城公司基于合同有效而提出解除《公路工程建设施工合同》的请求，于法无据。同时，由于双方签订的《公路工程建设施工合同》为无效合同，则对委托人三都县交通局不产生法律效力，故江苏都城公司要求三都县交通局承担连带责任的请求，于法无据。同理，江苏都城公司要求三都县财政局承担连带责任的请求，亦于法无据。
由于其他原因，导致江苏都城公司不能进场施工，经江苏都城公司与三都县农业公司对返还履约保证金、赔偿损失等进行协商并签订了《协议书》。该协议属双方当事人的真实意思表示，未违反国家法律、法规强制性规定，依法成立有效。根据该协议约定三都县农业公司应向江苏都城公司返还履约保证金600万元，并赔偿经济损失400万元（账务成本、机械、人员等损失）���同时，就江苏都城公司建造的项目部费用，由三都县农业公司按40万元一次收购，上述款项共计1040万元。该协议签订后，三都县农业公司给付江苏都城公司款项440万元，则三都县农业公司还应给付江苏都城公司余款为600万元。三都县农业公司提出协议中约定的赔偿经济损失400万元，其性质属于违约金，明显过高，请求依法调减或不予支持，因为协议已经明确400万元经济损失包括账务成本、机械、人员等损失，对此三都县农业公司应当提供证据证明所提出的主张，但由于三都县农业公司所提供的证据不能证明该项主张，故本院不予支持。
江苏都城公司与三都县农业公司在协议中约定：“如果三都县农业公司不能按期还款，按应还金额的日千分之三罚款，直至还清为止，并承担由此造成的一切后果及损失”。虽然罚款属行政处罚权，江苏都城公司因不具备行政处罚主体资格，不具有行政处罚权，但由于双方当事人不具备专业的法律知识，在签订协议的表述上难免存在措词不当。可是，从双方签订协议的目的来看，该条款主要是督促三都县农业公司按期履行给付金钱义务，故该约定属违约金性质，三都县农业公司认为属无效条款的理由，本院不予采纳。诉讼中，江苏都城公司认为双方约定的违约金日千分之三过高，请求按法律保护民间借款的最高利率计算。经审查，该违约金确属过高，综合本案的实际情况，可按中国人民银行同期贷款利率计算予以支付利息较为恰当，即以600万元为基数按中国人民银行同期贷款利率从2016年3月1日起至付清600万元为止计算利息，故对江苏都城公司提出三都县农业公司承担逾期还款违约损失390万元以及按年息24%支付至还清时止的请求，本院不予支持。
依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定”。三都县农业公司向江苏都城公司支付最后一笔款项为2016年2月，而江苏都城公司向本院提起诉讼的时间为2018年1月29日，并未超过诉讼时效，故三都县农业公司提出江苏都城公司向本院提起诉讼的时间已经超过诉讼时效的理由，于法无据。
关于三都县农业公司是否承担江苏都城公司的律师费12万元问题。本院认为，由于双方在签订协议时并未明确发生诉讼时律师费由三都县农业公司承担，且法律也未明文规定此类案件由被告承担，故江苏都城公司提出的该项请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
被告三都县财政局经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭的，依照法律规定本案作缺席判决。
综上，原告江苏都城建设��程有限公司的诉讼请求部分成立，予以支持。根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条第五项、《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款第一项、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三项、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条之规定，判决如下：
一、原告江苏都城建设工程有限公司与被告三都水族自治县农业园区开发有限责任公司签订《公路工程建设施工合同》无效；
二、限被告三都水族自治县农业园区开发有限责任公司于本判决生效后十五日内给付原告江苏都城建设工程有限公司工程价款600万元，并以600万元为基数按中国人民银行同期贷款利率计算利息从2016年3月1日起至付清600万元止；
三、被告三都水族自治县交通运输局、三都水族自治县财政局不承担连带责任；
三、驳回原告江苏都城建设工程有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费81920.00元，由原告江苏都城建设工程有限公司负担30000元，被告三都水族自治县农业园区开发有限责任公司负担51920元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 陆育义
审判员 陈福江
审判员 莫玉魁
二〇一八年六月二十五日
书记员 张 红