中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
(2017）最高法民申1211号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：神木县国土资源局，住所地：陕西省榆林市神木县神木镇神华路中段。
法定代表人：徐生琦，局长。
委托诉讼代理人：张军，陕西格道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：神木县人民政府，住所地：陕西省榆林市神木县府阳路1号。
法定代表人：封杰，县长。
委托诉讼代理人：张志强，陕西秦北律师事务所律师。
被申请人(一审原告、二审上诉人)：陕西省神木县超维洁净煤有限公司，住所地：陕西省榆林市神木县第二新村。
法定代表人：郭育灵，总经理。
委托诉讼代理人：高晓玲，北京市中兆（西安）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吕婷，北京市中兆（西安）律师事务所实习律师。
再审申请人神木县国土资源局（以下简称神木县国土局）、神木县人民政府（以下简称神木县政府）因与被申请人陕西省神木县超维洁净煤有限公司（以下简称超维公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕民终352号民事判决（以下简称原判决），向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
神木县国土局、神木县政府共同申请再审称，原判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律错误，超出了超维公司的诉讼请求，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二、六、十一项规定的情形，本案应当再审，改判撤销原判决，驳回超维公司的诉讼请求。具体理由如下：
原判决认定的基本事实缺乏证据证明。首先、原判决认定神木国土局未办理土地登记属于违约行为的证据不足。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《土地登记办法》第三条第一款之规定，只有权利人提出登记申请，并随附相关文件票据，土地主管部门才进行审查和登记。然而超维公司与神木国土局签订国有建设用地使用权出让合同（以下简称出让合同）之后，一直未向神木国土局提出土地登记申请，导致未能办理土地登记。截至目前，神木国土局仍然同意按照出让合同为超维公司办理土地权属登记。但按照原判决认定的事实，超维公司竞买的建设用地使用权不符合土地登记条件。超维公司与神木国土局签订出让合同之后，连同竞买之前缴纳的竞买保证金140万元，共计向神木县政府资金专户缴纳成交价款660万元。原判决最终认定140万元竞买保证金转化为履约定金，即意味着超维公司实际缴纳的出让金只有520万元，尚欠缴出让金140万元。在此情况下，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书”之规定，超维公司竞买的建设用地使用权不符合登记条件。榆林市××新村建设管理委员会办公室（以下简称第二新村办公室）的规划行为不能视为神木国土局的违约行为。二者系两个不同的行政机关，且出让合同既没有将规划调整约定为神木国土局的违约行为，法律法规也没有将规划行为规定为神木国土局的行政职责，超维公司对规划行为不服，应当通过行政复议或者行政诉讼途径解决，而非以神木国土局为由提起民事诉讼。原判决认定神木国土局违约，缺乏证据证明。其次、原判决认定140万元竞买保证金转为履约定金的证据不足。出让合同第九条为格式化（国土资源部拟制）的定金担保条款，但是该条款在签订合同时被双方当事人弃置未予填写，表明该合同未设定定金担保条款。虽然成交确认书约定“竞得人缴纳的竞买保证金，自动转为受让地块的定金”，但该条款对定金担保事项约定不明，同时出让合同第九条充分表明140万元竞买保证金直接转为出让金。因此，140万元竞买保证金的认定与出让合同约定不符，该笔款项不应当认定为履约定金。超维公司支付的660万元按照国务院规定全部进入“神木国有土地招标拍卖挂牌资金专户”，且收款票据为结算票据，表明该款并非暂收款，无需返还；款项名称标注为成交款，没有涉及任何定金因素；超维公司也在其所举证据中主张该收据所涉费用为出让金，以上情形均证明该笔款项并非定金，而是出让金。超维公司起诉时即自认该140万元系出让金，原判决一方面认定140万元竞买保证金转化为出让金，据此认定超维公司缴纳660万元出让金，并判决神木国土局对140万元出让金按照同期人民银行贷款利率承担利息；另一方面又认定140万元为定金，并判决神木国土局对其中132万元定金（660万元总价的20%）双倍返还，对140万元款项性质认定与处理存在矛盾和重复。第三、原判决将土地平整费、技术服务费、项目设计规划环评服务费认定为违约损害赔偿责任的证据不足。土地平整费、技术服务费以及大量的项目设计、规划、环评、服务审批等服务费也均产生于出让合同签订之前，以上费用的支出与违反出让合同的违约行为之间不存在法律上的因果关系，不属于违约损害赔偿责任的赔偿范围。而且超维公司平整土地时建设用地使用权尚未挂牌拍卖，其土地平整行为属于违法行为。原判决认定土地平整费用的证据有《厂区平整土方承包协议》、贾军证言、《厂区平整土方工程验收结算单》、贾军出具的417万元收据，但以上证据真实性、合法性均存在瑕疵，因此证明土地平整费用实际发生的证据明显不足。
原判决法律适用错误。首先、原判决在证据不足的情况下酌情认定土地平整费200万元，法律适用错误。原判决违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第七条和第六十四条之规定，背离了证据裁判原则，滥用了自由裁量权。其次、原判决按照中国人民银行同期贷款利率的四倍判决土地出让价款利息损失，法律适用存在错误。超维公司实缴注册资本为1000万元，足以支付土地出让金，以借贷方式缴纳出让金缺乏必要性。郭育灵的借款时间为2011年12月13日，超维公司与神木国土局签订出让合同的时间为2012年2月4日，且郭育灵在签订借款合同时并非以超维公司名义，郭育灵的借款不能视为超维公司的借款，郭育灵的借款行为并非神木国土局的违约行为导致，借款利息自然不能纳入出让合同违约损害赔偿的范围。原判决按照中国人民银行同期贷款利率的四倍判决土地出让价款利息损失，法律适用存在错误。第三、原判决支持超维公司主张的出让金利息、植被恢复费7.2万元、土地平整费200万元、技术服务费150万元、项目设计、规划、环评服务费75.945万元等费用后，仍判决双倍返还定金，违反了《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条“买卖合同约定的定金不足以弥补一方违约造成的损失，对方请求赔偿超过定金部分的损失的，人民法院可以并处，但定金和损失赔偿的数额总和不应高于因违约造成的损失”之规定，法律适用错误。
原判决超出了超维公司的诉讼请求。超维公司一审诉讼请求没有主张项目设计、规划、评估、环评、审批等服务费用，也未提交证据。该项费用系超维公司在二审期间新增的损失主张，相关证据也是在二审期间提交。原判决对该项费用的支持，明显超出了超维公司的一审诉讼请求。超维公司一审的诉讼请求没有单独主张技术服务费，其证据目录表中第五组证据的证明目的虽然包含技术服务费，但该组证据所附票据与二审提交的技术服务费票据并不相同。超维公司一审与二审主张的技术服务费并非同一笔费用，二审判决的技术服务费未包括在一审诉讼请求之内。在此情况下，原判决对超维公司在二审期间新增的损失予以支持，超出了其一审诉讼请求。
超维公司答辩称，神木县政府、神木国土局申请再审没有事实和法律依据，理由不能成立。原判决认定事实清楚，适用法律正确。具体理由如下：
超维公司无法办理土地使用权登记的责任在于神木国土局，导致出让合同目的不能实现的原因系神木国土局根本性违约。超维公司在出让合同签订后，缴纳了全部土地出让金，履行了全部合同义务。然而，神木国土局却在出让合同签订后，在超维公司申请办理土地使用权证时，拒绝办理，神木县政府的职能部门第二新村办公室则以种种理由推诿拖延。第二新村办公室系神木县政府的职能部门，其一再推诿批准项目及办理土地使用权证是神木县政府和神木国土局明知且确认的。客观上，未经第二新村办公室同意，超维公司根本无法进入提交办理土地使用权手续的程序。事实上，神木县政府在第二新村的规划并没有改变，神木县国土局与神木县政府没有提交任何规划变更的证据，超维公司的项目于园区最新规划不符的说法只是神木县国土局与神木县政府不愿履行出让合同，为其自身违约寻找的借口。神木县国土局与神木县政府在土地出让完成且超维公司支付了全部出让金后，拒绝办理国有建设用地使用权登记。从2012年2月至2015年4月，市场发生巨大变化，超维公司拟建的项目已经失去继续建设的意义，无法实现当初签订出让合同建设洁净煤项目的目的。基于上述事实，原判决认定神木国土局构成根本违约，判决依法解除出让合同正确。
原判决认定神木国土局双倍返还定金正确。超维公司在竞买土地使用权之前缴纳了140万元竞买保证金，超维公司与神木国土局签订了成交确认书。成交确认书与出让合同均是土地出让文件的组成部分。出让合同第九条没有填充定金条款内容，正是由于成交确认书已明确约定竞买保证金自动转为受让地块的定金。且出让合同第30、31、37条均是关于定金的约定，明确提出如果任何一方不履行合同义务将适用定金罚则。因此神木国土局违反合同约定，不履行义务，依法应当按照合同约定承担双倍返还定金的违约责任。原判决认定神木国土局应承担的各项经济损失合法有据，神木国土局应当赔偿由于违约给超维公司造成的全部经济损失。超维公司请求赔偿的土地平整费、技术服务费、项目设计规划环评服务费均是为涉案土地及项目而支出，均是出让土地审批前置程序，如果超维公司未完成这些前置程序，案涉项目就不可能得到审批，土地出让活动无法进行。所以该部分费用虽然发生在出让合同签订之前，但均是必要支出，超维公司对此提交了确实充分的证据，原判决要求神木县政府赔偿该部分费用合法有据。超维公司土地平整事实客观存在，对此神木国土局完全默许。超维公司提交了与贾军签订的承包协议、完工决算书以及417万元土地平整费的收款收据，贾军本人出庭作证。神木国土局一审认可超维公司就涉案土地有贾军实施平整工程的事实，也提交了这三份收款收据作为证据。由此可知神木国土局对超维公司进行土地平整、支出417万元的事实完全认可。神木国土局应当承担平整土地的费用，原判决适用法律正确。虽然超维公司为平整土地所支出的费用为417万元，但是原判决充分考量各方主张及所提交证据酌情认定土地平整费200万元，不存在违反《中华人民共和国民事诉讼法》第七条、第六十四条规定的情形。原判决对土地出让金利息的认定完全正确。2008年7月起超维公司开始筹备涉案项目，自超维公司成立之前的筹备阶段至缴纳土地出让金之前，已支付76.8746万元项目设计、规划、评估、环评、审批等服务费、150万元技术服务费、417万元土地平整费、7.2万元植被恢复费等费用。此外，为了公司正常运营，购置汽车等固定资产、支付员工工资、房租等200余万元。在缴纳土地出让金时自有资金已所剩无几，以借贷方式融资已成必然。由于客观条件有限，超维公司以公司名义融资十分困难，只能以法定代表人郭育灵的名义贷款。郭育灵于2011年12月13日向神木悦邦小额贷款有限公司（以下简称悦邦公司）贷款600万元，收到贷款后次日，郭育灵转款520万元至神木国有土地招标拍卖挂牌资金专户，缴纳了土地出让金。对此，超维公司提交的证据已形成完整的证据链，足以说明郭育灵借款的目的就是向神木国土局支付案涉土地出让金。该款项的利息损失系因神木国土局的违约行为所致，应由神木国土局承担。
原判决并未超过超维公司的诉讼请求。超维公司的诉讼请求主要有两项，一是解除合同，二是赔偿各项经济损失4668.1079万元。原审中，超维公司对全部主张共提交八组证据，神木国土局提出的超出诉讼请求的项目包含在第五组证据中。神木国土局未就第五组证据的每一项具体损失提出意见，只是笼统否认真实性和证明目的。超维公司上诉共提出八项请求，明确罗列各项损失金额，在庭审中进一步收集了与一审提交损失票据相对应的合同文件佐证。因此，原判决不存在超范围审理和判决的情形。
本院经审查认为，2008年7月18日,经有关主管部门批准，超维公司在榆林市××新村工业园区内投资建设60万吨年型煤项目。神木国土局于2011年11月1日挂牌出让涉案60亩宗地。超维公司缴纳竞买保证金140万元，于2011年12月12日以总价660万元竞得该地块的国有土地使用权，并与神木国土局签订成交确认书，载明140万元竞买保证金自动转作定金。超维公司与神木国土局于2012年2月14日签订出让合同，第六条约定神木国土局同意在2012年3月13日前将宗地交付给超维公司，第九条约定定金抵作土地出让价款，第十一条约定超维公司应在按合同约定付清宗地全部出让价款后，持合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。第三十七条约定，神木国土局延期交付土地超过60日，经催交后仍不能交付土地的，超维公司有权解除合同，神木国土局应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，超维公司并可请求赔偿损失。2012年2月15日，神木县政府批准超维公司对涉案土地作为工业用地使用。超维公司早在2009年10月16日前即对涉案土地进行了平整。2011年12月13日，超维公司法定代表人郭育灵与悦邦公司签订《保证担保借款合同》，约定悦邦公司向郭育灵贷款600万元，用途为型煤厂资金周转，利息为月息20‰。当天，悦邦公司将贷款582万元转至郭育灵账户。12月14日，郭育灵转款520万元至神木国有土地招标拍卖挂牌资金专户缴纳土地出让金。因规划调整，超维公司的型煤项目被第二新村办公室告知停建，项目变更后再办理相关手续。超维公司称其于2012年7月11日向第二新村办公室提出项目变更申请，请求将原型煤生产项目变更为办公家具生产线项目未获批准，于2014年8月申请将项目改建为超维二手车辆工矿设备销售维修生活服务中心项目仍未获批准，并多次考察调研项目都未获得许可。出让合同签订后，超维公司于2011年12月14日向神木国土局缴纳660万元土地出让款，于2009年7月31日向神木林业局缴纳植被恢复费7.2万元，于2011年6月22日向神木国土局缴纳新增建设用地有偿使用费64万元。超维公司认为神木县国土局、神木县政府未按出让合同约定交付土地、办理登记手续，导致后续工作无法开展实施，给其造成了严重经济损失，经与神木县国土局、神木县政府协商未果，诉至法院要求解除出让合同并赔偿定金及损失。
超维公司与神木国土局签订出让合同的目的是投资建设型煤项目，但因规划调整，导致项目停建，且超维公司变更投资项目后，仍未获得批准，神木国土局也未提供任何经核发机关同意变更项目的证据，致使超维公司签订合同的目的不能实现，原判决据此认定由于神木国土局的原因导致超维公司不能办理土地登记并不缺乏证据证明。
由于超维公司签订合同的目的未能实现，其诉求解除出让合同，原判决支持了超维公司这一诉求。合同解除的原因在于合同当事人神木国土局的违约行为，故其对因合同解除给超维公司造成的损失应予以赔偿。《中华人民共和国担保法》第八十九条规定：“当事人可以约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。”超维公司与神木国土局签订的成交确认书约定140万元竞买保证金自动转作定金，出让合同中亦有定金转化为土地出让款的约定。出让合同第三十七条约定，神木国土局延期交付土地的，超维公司有权解除合同，神木国土局应双倍返还定金。因此，在神木国土局不能履行出让合同约定，为超维公司办理土地登记时，应当双倍向超维公司返还定金。同时，《中华人民共和国担保法》第九十一条规定：“定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的20%。”由于超维公司与神木国土局约定的140万元定金包含在神木国土局应返还的660万元土地出让款内，故原判决认定神木国土局应返还超维公司660万元土地出让款外，还认定神木国土局应按照定金罚则另行向超维公司支付132万元（660万元×20%），并不存在缺乏证据证明的情形。
超维公司原审提交了2009年8月14日与贾军签订的《厂区平整土方工程承包协议》、2009年12月5日与贾军签订的《厂区平整土方工程验收决算单》、贾军出具的417万元的收据以及贾军证明其收取了417万元款项的证人证言等一系列证据证明其实际支出了417万元土地平整费的主张。神木县国土局、神木县政府均认可超维公司在出让合同签订前对涉案土地进行平整的事实，虽对平整的土地面积及超维公司由此支出的费用存在异议，但未提交充足的证据反驳。原判决结合出让合同第三十七条“出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失”的约定，在支持超维公司诉求双倍返还定金的基础上，亦支持了超维公司就涉案土地支出的7.2万元植被恢复费、150万元技术服务费、75.945万元项目设计、规划、环评服务费。这些费用均是超维公司就涉案项目所产生的直接损失，原判决判令神木国土局赔偿超维公司该部分损失，不存在法律适用错误的问题。关于超维公司主张的417万元土地平整费，原判决基于本案基本事实及对证据进行综合评判，并考虑定金等因素后，判令神木国土局对超维公司土地平整费用承担200万元的赔偿责任，并不缺乏证据证明，亦无充分证据证明原判决违反了《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条：“买卖合同约定的定金不足以弥补一方违约造成的损失，对方请求赔偿超过定金部分的损失的，人民法院可以并处，但定金和损失赔偿的数额总和不应高于因违约造成的损失”规定的基本精神。
原判决认定出让合同解除，神木国土局理应向超维公司返还土地出让款。至于土地出让款相应的利息损失问题，超维公司的法定代表人郭育灵虽是以个人名义从悦邦公司贷款600万元，但超维公司提交了充足的证据证明其中520万元由郭育灵直接用于缴纳涉案土地出让款，神木县国土局、神木县政府虽抗辩郭育灵的借款不能视为超维公司的借款，但是并未提交证据予以反驳。该520万元确系支付了土地出让款，虽出让合同于2012年2月4日签订，但郭育灵实际于2011年12月14日已经将该520万元支付至神木国有土地招标拍卖挂牌资金专户用于缴纳土地出让金。故原判决认定应从2011年12月14日按中国人民银行同期同类贷款利率的四倍计算该520万元的利息损失，并不违反《中华人民共和国合同法》第一百一十三条的规定，不存在法律适用错误的情形。
超维公司一审时诉求的实际损失共计46681079元，其在一审、二审期间提交了一系列证据证明其损失，包括支持技术服务费、项目设计、规划、环评服务费等费用的证据，原判决经审理后支持了超维公司这部分诉求，并不存在超出诉讼请求的问题。
综上，神木县国土局、神木县政府的再审申请均不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定应当再审的情形，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：
驳回神木县国土资源局、神木县人民政府的再审申请。
审 判 长 王云飞
审 判 员 冯文生
审 判 员 崔晓林
二〇一七年六月十九日
法官助理 李 宁
书 记 员 野丽晶