四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川11行终95号
上诉人（原审被告）：乐山市人力资源和社会保障局，所在地乐山市市中区团山街555号，组织机构代码：00855023-4。
法定代表人：肖瑶伦，局长。
委托代理人:雷雪，女，1980年2月25日出生，汉族，该局工作人员，住四川省乐山市五通桥区。
被上诉人（原审原告）：安俊财，男，1964年3月10日出生，汉族，住四川省沐川县。
上诉人乐山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）因安俊财诉其社会保障行政确认一案，不服峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人市人社局的委托代理人雷雪，被上诉人安俊财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告安俊财原为林场煤矿职工，从2009年3月起至2013年7月9日在林场煤矿从事采煤工作。期间，林场煤矿为原告参加了工伤保险。2011年2月19日，原告经犍为县红十字会医院检查诊断为：右肺中上野散在结节状阴影。2011年2月21日，乐山市人民医院放射科诊断报告书载明：双肺纹影增多，细网点样变。余未见异常。影像学意见为结合职业史考虑：矽肺？。2013年4月13日，原告经林场煤矿同意，向乐山市疾病预防控制中心预防医学门诊部（以下简称市疾控中心）申请职业病鉴定。2013年4月22日，市疾控中心诊断为：无相关职业性疾病和职业禁忌；处理意见为：双上肺少许结节状和细条状纤维灶，建议加强防护，定期复查（一年）。2013年7月9日，林场煤矿因政策性原因被责令关闭，双方劳动合同依法终止。2014年5月20日，原告到市疾控中心复查，诊断结论：无尘肺。复查结果为：观察对象，双中上肺结节状、不规则纤维灶，建议医院诊治，一年后复查。2015年6月3日，原告再次到市疾控中心复查，诊断为：煤工尘肺壹期。2015年6月15日，原告向被告提交工伤认定申请，请求认定其“煤工尘肺壹期”为工伤，《工伤认定申请表》上载明的用人单位为沐川县黄丹镇林场煤矿。被告于当日作出乐人社工伤不受（沐川县）〔2015〕0001号不予受理通知书并送达给原告，原告不服于2015年7月10日诉至本院。本案审理中，被告于2015年10月28日撤销了其作出的0001号不予受理通知书。2015年11月5日，被告重新作出乐人社工伤不受（沐川县）〔2015〕0004号不予受理通知书并送达给原告。原告仍不服，于2015年12月9日要求变更诉讼请求，请求判决：1.撤销被告作出的乐人社工伤不受（沐川县）〔2015〕0004号《工伤认定申请不予受理通知书》；2.判令被告受理原告工伤认定申请并认定原告的职业病为工伤；3.本案诉讼费由被告承担。
原审法院另查明，林场煤矿系取得工商营业执照的个人独资企业，成立日期为1996年3月23日，于2013年7月9日办理了工商登记注销，注销原因为责令关闭。
原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”以及《四川省人民政府关于贯彻<工伤保险条例>的实施意见》（川府发（2003）42号）第三条关于“全省设区地市依照《条例》规定实行工伤保险市级统筹。…”之规定，被告市人社局具有审查受理乐山市行政区域内职工或用人单位提出的工伤认定申请并作出相应工伤认定结论的法定职权。
《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（人社部发（2013）34号）第八条规定，曾经从事接触职业病危害作业、当时没有发现罹患职业病、在劳动或聘用合同期满后或者本人提出而解除劳动或聘用合同后未再从事接触职业病危害作业的人员，可以自诊断、鉴定为职业病之日起一年内申请工伤认定。2013年7月9日原告安俊财与林场煤矿的劳动合同因林场煤矿被责令关闭而依法终止，虽然安俊财在2013年4月和2014年5月两次经诊断结论为无尘肺，但检查结果报告和诊断证明书均载明处理意见为一年后定期复查。安俊财于2015年6月3日被诊断为煤工尘肺壹期，同时本案中被告也未提供证据证明安俊财与林场煤矿解除劳动合同后又从事过接触职业病危害作业工作，因此安俊财于2015年6月15日向被告申请工伤认定符合上述规定。
川高法〔2009〕660号《四川省高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》（以下简称《意见》）第十四条第一款规定，无营业执照或者未经依法登记备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记备案的单位，不能认定为工伤决定中的用人单位；职工发生伤亡事故时，与之形成劳动关系的用人单位尚未注销营业执照或者撤销登记备案的除外。本案中，原告被诊断为煤工尘肺一期，属职业病；而职业病作为一种慢性病，其成病具有长期性，并具有一定潜伏期。2009年3月至2013年7月8日安俊财在林场煤矿工作期间，林场煤矿取得了个人独资企业工商营业执照且未被注销，符合法律规定的用工主体资格。同时，被告也未提供证据证明原告的职业病系在林场煤矿工商登记注销后所产生，故原告申请工伤认定符合上述《意见》第十四条第一款中“职工发生伤亡事故时，与之形成劳动关系的用人单位尚未注销营业执照或者撤销登记备案的除外。”的情形。因此，被告以《意见》第十四条第一款中“无营业执照或者未经依法登记备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记备案的单位，不能认定为工伤决定中的用人单位”的规定作出本案被诉不予受理工伤认定通知书不当。
原审法院认为，上述《意见》系四川省高级人民法院制定的规范性文件，并非法律和法规。因此，被告以《意见》第十四条第一款的规定作出本案《不予受理通知书》而未适用相关法律法规亦属适用法律法规错误。被告作出《不予受理通知书》认定事实基本清楚，但适用法律法规错误，依法应当予以撤销并责令其受理原告的工伤认定申请。由于工伤认定属劳动保障行政部门的法定职权，原告是否构成工伤应由被告受理后依法作出认定，因此原告要求判令被告认定原告的职业病系工伤的请求不属于本案审查范围，对原告的该项诉请本院依法不予支持。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告乐山市人力资源和社会保障局于2015年11月5日作出的乐人社工伤不受（沐川县）〔2015〕0004号《工伤认定申请不予受理通知书》；二、责令被告乐山市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起十五日内依法受理原告安俊财的工伤认定申请；三、驳回原告安俊财的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告乐山市人力资源和社会保障局负担。
上诉人市人社局上诉称,上诉人作出不予受理工伤申请决定程序合法，事实清楚，适用法律法规正确。1.被上诉人工伤认定表上的用人单位沐川黄丹镇林场煤矿已于2013年7月9日注销，该劳动关系一方主体已不存在。被上诉人所工作的煤矿已注销营业执照，不符合工伤认定的主体要求，被上诉人安俊财应该根据《工伤保险条例》第二条、第六十六条的规定向用人单位（法人）提出不低于工伤待遇的一次性赔偿。2.根据《工伤认定办法》第八条的规定，被上诉人安俊财未向我局提交与林场煤矿之间的劳动关系证明，材料不齐全，故不予受理。3.根据《四川省人力资源和社会保障厅关于进一步做好工伤保险工作若干意见的通知》（川人社发〔2015〕22号）第五条：……若原用人单位已不存在或者无法确认劳动关系时，应告知其按照《中华人民共和国职业病防治法》第六十二条的规定“用人单位已经不存在或者确认劳动关系的职业病人，可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助，地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，采取其他措施，使前款规定的职业病病人获得医疗救治。4.根据四川省高级人民法院关于印发《四川省高级人民关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》的通知（川高法〔2009〕660号）第十四条“无营业执照或者未经依法登记备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记备案的单位，不能认定为工伤认定决定中的用人单位；职工发生伤亡事故时，与之形成劳动关系的用人单位尚未注销营业执照或者撤销登记备案的除外。”之规定，被上诉人工伤认定表上的用人单位沐川黄丹镇林场煤矿不能认定为工伤认定决定中的用人单位。5.一审法院认为上诉人未提供证据证明安俊财与沐川黄丹镇林场煤矿解除劳动关系后又从事接触职业病危害作业工作。上诉人认为安俊财所工作的煤矿已注销营业执照，不符合工伤认定的主体要求，该调查是工伤受理后后期案件调查环节，无需要核实。故请求二审撤销一审判决，对本案予以改判。
被上诉人安俊财辩称，个人独资企业投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任。在林场煤矿注销前，安俊财就有尘肺，只是当时不够尘肺一期标准，因此，不存在工伤认定过程中没有用人单位；上诉人市人社局作出不予受理通知书时，没有书面告知申请人补正材料；根据《关于审理工作认定行政案件若干问题的意见》第14条和人社部（2013）34号第八条的规定，安俊财的工伤认定申请市人社局应当受理。请求法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
二审另查明,上诉人市人社局在收到安俊财的工伤认定申请后，认为材料不齐全，但未以书面形式一次性告知被上诉人需要补正的材料。上述事实有本院庭审笔录为证。
本院认为，根据《工伤保险条例》第十七条第二款以及《四川省人民政府关于贯彻<工伤保险条例>的实施意见》(川府发〔2003〕42号)第三条的规定，上诉人市人社局具有审查受理本统筹地区内职工或用人单位提出的工伤认定申请的法定职责。
本案争议的焦点是：1.上诉人市人社局作出的乐人社工伤不受（沐川县）〔2015〕0004号不予受理通知书的行为是否合法；2.被上诉人安俊财的工伤认定申请是否应当受理。
《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。本案中，上诉人市人社局收到被上诉人工伤认定申请资料后，认为未提交其与林场煤矿之间的劳动关系证明，材料不齐全，但没有书面告知被上诉人安俊财需要补正的材料，违反了法定程序。同时，上诉人作出的《不予受理通知书》适用的是《四川省高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》川高法〔2009〕660号第十四条第一款的规定，而未适用相关的法律、法规，属适用法律错误。
关于被上诉人安俊财的工伤认定申请是否应当受理的问题。《工伤保险条例》第十八条第一款规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）”。即与用人单位存在劳动关系是申请工伤认定的前提，但劳动关系的认定，应当是以发生工伤事故或者职业病时是否存在劳动关系，而非提出工伤认定申请时是否存在劳动关系。《工伤保险条例》第一条规定“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例”。其立法精神就是最大可能地保障主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中遭受事故伤害或者患职业病后能获得医疗救治和经济补偿。尘肺作为一种职业病，是煤矿工人在生产中长期吸入大量呼吸性粉尘引起，具有隐匿性和迟发性的特点。本案中，被上诉人安俊财从2009年3月至2013年7月9日在林场煤矿从事采煤工作。期间，林场煤矿为安俊财参加并按期缴纳了工伤保险。自2011年起，被上诉人安俊财经相关医疗单位诊断，虽未确认为尘肺，但均建议予以定期复查。虽然林场煤矿于2013年7月9日因政策性原因被责令关闭并注销了营业执照，但因职业病具有长期性，迟发性的特征，用人单位注销不能否认企业存在时与原有职工之间存在的劳动关系。《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（人社部发（2013）34号）第八条规定“曾经从事接触职业病危害作业、当时没有发现罹患职业病、离开工作岗位后被诊断或鉴定为职业病的符合下列条件的人员，可以自诊断、鉴定为职业病之日起一年内申请工伤认定，社会保险行政部门应当受理：（一）办理退休手续后，未再从事接触职业病危害作业的退休人员；（二）劳动或聘用合同期满后或者本人提出而解除劳动或聘用合同后，未再从事接触职业病危害作业的人员”。该条文对曾经从事接触职业病危害作业、当时没有发现罹患职业病，离开工作岗位后被诊断或鉴定为职业病的人员受理申请工伤认定进行了特别规定。本案中，被上诉人安俊财与林场煤矿的劳动合同终止后，于2015年6月3日被诊断为煤工尘肺壹期。被上诉人安俊财在规定时间内根据《工伤保险条例》第十八条的要求，提交了工伤认定申请表，职业病诊断证明书以及证明其与林场煤矿自2009年3月至2013年7月存在劳动关系的参保人员基本信息表等符合工伤认定申请的证据材料，且上诉人无相关证据证明被上诉人安俊财在与林场煤矿劳动合同终止后又从事接触职业病危害作业工作，因此，对被上诉人的工伤认定申请，应当予以受理。故上诉人市人社局以被上诉人安俊财所工作的煤矿已注销营业执照，不符合工伤认定的主体要求，作出的乐人社工伤不受（沐川县）〔2015〕0004号《不予受理通知书》认定事实基本清楚，但程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。
综上所述，上诉人市人社局的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。原判认定事实基本清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人乐山市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 雷璐娜
审判员 李亚莉
审判员 张 春
二〇一六年十月十四日
书记员 李嘉健
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《工伤保险条例》
第一条为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。第十八条提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。
《四川省人民政府关于贯彻<工伤保险条例>的实施意见》
三、全省设区的市依照《条例》规定实行工伤保险市级统筹。阿坝州继续实行工伤保险州级统筹。甘孜州、凉山州的统筹层次由州政府根据当地实际确定，逐步实行州级统筹。跨地区、生产流动性较大的中央在川行业单位可以采取相对集中的方式异地参加工伤保险社会统筹，具体办法由省劳动保障厅按照国家有关规定制订。其他中央属、省属单位按照属地原则参加所在地工伤保险社会统筹。