重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝04行再6号
上诉人（原审原告）：高贵山农村承包经营户
诉讼代表人：高贵山，男，土家族，生于1939年9月7日，住重庆市石柱土家族自治县。
委托诉讼代理人:高叙汉（高贵山之子），生于1975年5月24日，土家族，住重庆市石柱土家族自治县。
委托诉讼代理人：谭登胜，重庆星兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：石柱土家族自治县鱼池镇人民政府,住所地：石柱土家族自治县鱼池镇鱼池村街上组渝丰街66号，组织机构代码71164394-2。
法定代表人：付光福，该镇镇长。
委托诉讼代理人：游长江，重庆舒义律师事务所律师。
委托诉讼代理人：万雪峰，男，1977年10月13日出生，土家族，住重庆市石柱土家族自治县。
原审第三人：谭奇富农村承包经营户
诉讼代表人：谭奇富，男，生于1942年8月29日，汉族，住重庆市石柱土家族自治县。
委托诉讼代理人：谭祥万，男，生于1973年2月21日，汉族，住重庆市石柱土家族自治县。
高贵山农村承包经营户（以下简称高贵山户）、汪顺明农村承包经营户（以下简称汪顺明户）不服石柱土家族自治县鱼池镇人民政府（以下简称鱼池镇政府）作出的行政裁决，向石柱土家族自治县人民法院（以下简称石柱县法院）提起行政诉讼，该院遂于2013年1月6日作出（2012）石法行初字第69号行政判决，已经发生法律效力。后本案经该院院长发现有应当再审情形，并经提交该院审判委员会讨论决定后，石柱县法院于2015年10月29日作出（2015）石法行监字第00001号行政裁定，裁定本案由该院另行组成合议庭进行再审。本案经再审审理后，该院又于2016年7月27日作出（2015）石法行再初字第00001号行政判决。汪顺明户在本案再审一审过程中，被按撤回起诉处理。高贵山户对石柱县法院的再审一审判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高贵山户的诉讼代表人高贵山、委托诉讼代理人高叙汉、谭登胜，被上诉人鱼池镇政府的委托诉讼代理人游长江、万雪峰，原审第三人谭奇富农村承包经营户（以下简称谭奇富户）的诉讼代表人谭奇富、委托诉讼代理人谭祥万到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
石柱县法院再审一审查明：1998年第二轮农村土地承包时，谭奇富户与汪顺明户在鱼池镇鱼池村桅杆组奇（其）九田处承包有土地，均持有《农村土地承包经营权证》。谭奇富户中记载的奇九田为0.64亩，东罗洪荣田边、西王朝地地边、南公路、北张福华田边；汪顺明农户中记载的奇九田为0.64亩，东谭其付田、西谭其付田、南公路、北山边。谭奇富户与高贵山户因奇九田处承包地经营权发生争议，谭奇富户于2012年4月18日向鱼池镇政府申请处理。鱼池镇政府于2012年4月26日作出《关于对谭奇富与高贵山因土地权属争议的处理意见》，认定争议地使用权属谭奇富。高贵山和汪顺明不服，向石柱县人民政府申请行政复议，石柱县人民政府于2012年11月6日作出《行政复议决定书》，维持鱼池镇政府作出的《鱼池镇人民政府关于对谭奇富与高贵山因土地权属争议的处理意见》。2012年5月10日，高贵山和汪顺明补签了一份《土地互换协议》，载明汪顺明于2003年自愿提出将自己承包在奇九田的土地与高贵山承包的田（挨汪顺明的猪圈边）相互调换。该协议有时任队长张家祥的签名。
石柱县法院认为，本案当事人在再审中争议的焦点是：一、高贵山户是否具有主体资格？二、鱼池镇政府是否有权处理高贵山户与谭奇富户的土地纠纷；三、鱼池镇政府作出的处理意见认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法？现分别评判如下：一、高贵山户是否具有主体资格？根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，高贵山户与汪顺明户互换土地时虽然没有签订协议，但双方于2012年5月10日补签了《土地互换协议》，还得到时任队长的认可，原审中高贵山户与汪顺明户还共同提起行政诉讼，双方互换土地的事实予以认定。高贵山户享有汪顺明户承包证中“奇九田”的0.64亩土地承包经营权，且鱼池镇政府作出的处理意见相对人为高贵山和谭奇富，行政相对人对行政行为不服有法定的诉讼权利，故该院对谭奇富户述称高贵山户没有主体资格的理由不予采信。二、鱼池镇政府是否有权处理高贵山户与谭奇富户的土地纠纷？根据《土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，高贵山户与谭奇富户就争议地块究竟是在汪顺明户承包证中的奇九田四至界线内还是谭奇富户承包证中的奇九田四至界线内产生争议，实为对争议地块的承包经营权（使用权）权属产生争议，协商不成的，依法应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。鱼池镇政府作为乡级人民政府，具有本案争议土地使用权处理的行政职权。该院（2012）石法行初字第69号行政判决依据《农村土地承包法》第五十一条的规定认定高贵山户与谭奇富户的纠纷系土地承包经营权纠纷，不应由鱼池镇政府作出行政处理，鱼池镇政府超越职权的定性不准，适用法律错误，应予撤销。三、鱼池镇政府作出的处理意见认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法？鱼池镇政府作出处理意见的依据为谭奇富户的承包经营权证，从该院现场勘查来看，高贵山户和谭奇富户均认可争议地块东面邻罗洪荣和邓学英的地，南为原公路，西邻王朝地的地，北边为新公路，公路边有张福华的房屋。对比谭奇富户承包证中奇九田的四至界线：东罗洪荣田边、西王朝地地边、南公路、北张福华田边，可见争议地的四至界线与谭奇富户承包证中记载的四至界线一致，而高贵山提供的汪顺明的奇九田四至界线与现场争议地的四至界线不能吻合，鱼池镇政府据此认定争议地属谭奇富享有承包经营权的事实认定正确。对于高贵山户称谭奇富户承包证中记载的是田，而本案争议地块为土的问题，争议地块因石万公路的扩建，改变了原来的地形地貌，争议地由田变为土有此特殊原因，故该院对高贵山户诉称的事实不予认定。关于鱼池镇政府作出处理意见的程序是否合法的问题，鱼池镇政府没有举示其在作出处理决定之前有向双方当事人告知举证的权利，程序确有瑕疵，但因鱼池镇政府的处理决定认定的事实清楚，对当事人的实体权利处理并无不当，为避免造成当事人累诉，该院对鱼池镇政府作出的处理意见予以维持。综上，鱼池镇政府作出的行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决:一、撤销该院（2012）石法行初字第69号行政判决书；二、驳回高贵山户的诉讼请求。案件受理费50.00元，由高贵山户负担。
高贵山户向本院提起上诉，请求本院撤销石柱县法院(2015)石法行再初字第00001号行政判决并发回重审，或者撤销鱼池镇政府2012年4月26日作出的《关于对谭奇富与高贵山因土地权属的处理意见》并限期鱼池镇政府重新作出争议土地的处理决定。理由如下：1.一审判决认定争议土地属谭奇富户享有承包经营权的主要证据不足。谭奇富户在奇九田处的承包田因公路建设和转让他人建房在客观上已无承包田。2.汪顺明户承包证上奇九田处四至界限包括争议土地，高贵山户享有争议土地的承包经营权。从汪顺明户承包证上奇九田处承包土地的四至界限结合现场比对包括争议土地。2003年汪顺明户因建房之需将其户奇九田的耕地与高贵山户小地名董家塆的田互换。两家互换后，高贵山户即依法享有争议土地的承包经营权。3.一审法院对两户承包证上奇九田处承包田、地的具体位置情况及相互之间的关系未能查清。一审法院仅仅通过谭奇富户的承包证上记载内容与现场情况而未认真分析查证汪顺明户承包证相关记载内容与现场情况，以及两户土地位置状况及其相互之间的关系，从而认定争议土地属于谭奇富户证据不足。4.鱼池镇政府作出的处理意见认定事实错误，程序违法，应当予以撤销。鱼池镇政府认定争议土地的承包经营权属谭奇富户享有错误，因所依据的证据不足。鱼池镇政府受理高贵山户与谭奇富户土地权属争议后，理应依职权搜集与本案相关的证据材料，在证据确实充分后依法作出处理意见，但一审判决查明鱼池镇政府在作出处理意见前仅仅只有谭奇富户的土地承包证，没有依职权搜集相关证据。尽管一审法院依职权收集了部分相关证据，但人民法院所收集的证据材料的行为不能代替鱼池镇政府应当履行的行政职责。况且，一审法院收集的证据也不全面客观。鱼池镇政府在作出处理意见前未向当事人告知举证的权利，处理意见也未告知当事人诉权，明显程序违法。
鱼池镇政府答辩认为，鱼池镇政府作出的处理意见，和行政复议决定及一审再审后作出的判决程序上是合法的，鱼池镇政府在高贵山与谭奇富发生争议后，根据申请，要求双方出具有效证据，他们提供证据后，当时的相关人员到现场查看，走访群众，在调查清楚后作出了处理意见。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果公正，请求二审法院维持。
谭奇富户陈述称，其认可鱼池镇政府作出的行政裁决。
高贵山户、鱼池镇政府、谭奇富户在本案再审二审中未向本院提交新的证据。
高贵山户在原审中提供的证据有：1、汪顺明户的农村土地承包经营权证；2、证人王朝地、张家顶、汪祥礼、杨秀武分别出具的书面证实；3、汪世明的承包合同书。高贵山户在再审一审中提供了土地互换协议。
鱼池镇政府在原审中提交了以下证据:1、谭奇富的申请书；2、鱼池镇政府2012年4月26日作出的《关于对谭奇富与高贵山因土地权属争议的处理意见》及送达回证；3、谭奇富的承包经营权证；4、行政复议受理通知书和行政复议决定书。
谭奇富户在再审一审中提供了以下证据：1、谭奇富户2010年的土地承包证和谭奇富的身份证复印件；2、事实陈述；3、书面《土地的演变证实过程》；4、人民调解协议书。
石柱县法院在再审一审中依职权收集和调取了以下证据：1、邓学良的调查笔录；2、张家祥的调查笔录；3、现场照片四张；4、汪顺明户1998年的承包合同证；5、2014年10月20日民事诉讼案件庭审笔录；6、2013年6月4日民事诉讼案件庭审笔录；7、现场勘验图；8、石柱府发[2003]44号政府文件；9、石柱县人民政府赔款函；10、补偿协议书和理赔补偿标准；11、（2012）石法行初字第69号行政判决书；12、（2012）石法行初字第69号案庭审笔录；13、形成于2016年6月16日的现场勘测图。
本院查明：鱼池镇政府提供的作出案涉行政裁决的主要证据仅是谭奇富户的土地承包经营权证。未有证据证明鱼池镇政府通知土地权属争议的当事人举证。本院查明的其余事实与再审一审查明的事实无异，本院予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”，石柱县法院依职权收集和调取了有关证据用作证明鱼池镇政府所作行政裁决合法正确，明显不当。参照《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”第二十条规定“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的有关证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件”和第三十三条规定“乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行”，鱼池镇政府在处理高贵山户与谭奇富户之间土地权属争议过程中，应当通知土地权属争议的当事人及时向行政裁决机关提供证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”,鱼池镇政府应当及时提供其处理高贵山与谭奇富土地权属争议所依据的证据，在原审过程中，鱼池镇政府举示的主要证据仅为谭奇富的土地承包经营权证，没有证据显示鱼池镇政府曾向高贵山户告知及时提出证据，仅依据争议当事人谭奇富户一方的土地承包经营权证作出了案涉行政裁决，违反法定程序，且证据不足，应予撤销，鱼池镇政府应当重新作出相应行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第四十条，第七十条第一项、第三项，参照《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十条、第二十八条、第三十三条的规定,判决如下：
一、维持石柱土家族自治县人民法院（2015）石法行再初字第00001号判决书第一项，即撤销石柱土家族自治县人民法院（2012）石法行初字第69号行政判决书；
二、撤销石柱土家族自治县人民法院（2015）石法行再初字第00001号判决书第二项；
三、撤销石柱土家族自治县鱼池镇人民政府于2012年4月26日作出的《关于对谭奇富与高贵山因土地权属争议的处理意见》；
四、责令石柱土家族自治县鱼池镇人民政府于本判决生效之日起6个月内针对高贵山户与谭奇富户的土地权属争议重新作出调查处理意见。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁咏梅
审 判 员 王军峰
代理审判员 王东义
二〇一七年二月二十一日
书 记 员 孙正心