山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁17行初31号
原告丁延安。
委托代理人李文深，山东彰理律师事务所律师。
委托代理人李刚，山东彰理律师事务所律师。
被告菏泽市牡丹区人民政府，住所地：菏泽市东方红西街999号。
法定代表人张泽中，区长。
委托代理人于翔，菏泽市牡丹区人民政府法制办工作人员。
委托代理人侯圣文，山东诚维律师事务所律师。
被告菏泽市牡丹区牡丹办事处，住所地：菏泽市牡丹区牡丹北路。
法定代表人ＸＸ程，主任。
委托代理人石玉明，菏泽市牡丹区牡丹办事处工作人员。
委托代理人巩海岩，山东诚维律师事务所律师。
原告丁延安因土地行政强制及赔偿纠纷以菏泽市牡丹区人民政府、菏泽市牡丹区牡丹办事处为被告向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月14日登记立案后，依法组成合议庭，于2016年4月1日和2016年5月26日对本案两次公开开庭审理。原告丁延安及其委托代理人李文深、李刚，被告菏泽市牡丹区人民政府的委托代理人于翔、侯圣文，被告菏泽市牡丹区牡丹办事处的委托代理人石玉明、巩海岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告是菏泽市牡丹区牡丹办事处丁堂行政村丁堂自然村村民，合法承包村内集体土地种植苗木花卉，承包期限30年。2015年初，菏泽市牡丹区人民政府成立国花大道及七里河湿地建设指挥部，负责国花大道及七里河湿地的建设事宜。2015年10月，国花大道建设指挥部及菏泽市牡丹区牡丹办事处在无批准文件、也未与原告签署协议的情况下，将原告耕地占用为非农道路与交通设施用地，开始施工作业。原告在地里种植着经济价值较高的苗木花卉，未及移栽，即被推毁，损失巨大。为维护自身权益，原告选派代表多次向国土部门反映，最终菏泽市国土资源局牡丹区分局出具答复意见，确认国花大道建设指挥部和菏泽市牡丹区牡丹办事处用地违法。综上，两被告强行占地行为违法，给原告造成了巨大的经济损失，请求人民法院一是确认被告占用原告承包地修建道路的行政行为违法；二是判令被告赔偿原告经济损失57390元。
被告菏泽市牡丹区人民政府辩称：一、菏泽市牡丹区人民政府不是本案适格被告。国花大道建设指挥部是根据上级精神设立的，目的是为建设国花大道及七里河湿地项目进行前期工作，并未占用原告土地，应驳回原告对菏泽市牡丹区人民政府的起诉。二、本案不属于行政诉讼的受案范围。涉案土地属于丁堂行政村集体所有。在2015年3月，丁堂行政村对涉案土地进行了丈量，对地上附着物进行了清点，并支付了青苗补偿款，原告已经领取该款项。2015年4月，丁堂行政村与牡丹办事处签订了土地流转合同，约定牡丹办事处以每亩每年1500斤小麦的价格给予补偿，且办事处已经支付了2015年补偿款。本案实际上是办事处与行政村之间的合同纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。三、原告所诉与事实不符。国花大道是国道G327连固线牡丹区绕城段的组成部分，该项目是我市重大交通基础设施建设项目之一，该项目在前期实施过程中均是按照法律法规和上级规定进行的，对涉及的土地都按照规定予以了补偿和妥善处理。综上，原告列菏泽市牡丹区人民政府为被告不适格，本案不属于行政诉讼受案范围，原告的诉求缺乏依据，请求人民法院驳回原告的起诉。
被告菏泽市牡丹区牡丹办事处辩称：一、原告不具备本案诉讼主体资格。在2015年4月17日，菏泽市牡丹区牡丹办事处与丁堂行政村签订合同，约定将丁堂村156.489亩土地流转给菏泽市牡丹区牡丹办事处使用，该土地系集体所有土地，原告不具备诉讼主体资格。二、原告所称的地上附着物已经清点、丈量，并且地上附着物补偿款已全部发放，原告领款后再要求赔偿损失，无法律依据。根据合同约定，菏泽市牡丹区牡丹办事处已经将2015年补偿款支付至丁堂行政村，由村民委员会和乡财所人员进行发放。三、菏泽市牡丹区牡丹办事处与丁堂行政村签订的合同是有效合同。为发展城市、解决道路拥堵，政府修路是正确的。原告诉求与事实不符，不应得到支持。综上，请求人民法院依法审理，作出公平判决。
本院确定的审理重点是：1、原告起诉是否符合法定起诉条件；2、原告诉请确认被告占用原告承包地修建道路的行政行为违法是否有事实根据和法律依据；3、原告要求被告赔偿经济损失是否有事实根据和法律依据。
原告提供六组证据。证据一、《关于成立国花大道及七里河湿地建设指挥部的通知》，用于证明国花大道项目由菏泽市牡丹区人民政府设立建设指挥部组织实施，建设国花大道项目占用原告承包的土地属于牡丹区人民政府实施的行政行为。证据二、《国花大道占丁堂行政村各自然村土地现场勘测图》，用于证明国花大道项目违法占用原告承包土地的事实。证据三、菏泽市国土资源局牡丹区分局《答复意见书》，用于证明菏泽市国土资源局牡丹区分局对被告的违法占地行为性质已经进行了确认，并对该项目下达了《责令停止违法行为通知书》，被告的行政行为是违法的。证据四、2015年10月份施工现场照片两张，证明原告承包土地被国花大道项目违法强行占用的事实。证据五、原告被国花大道占用土地上附着物损失统计表，用于证明由于被告的违法占地行为给原告造成的苗木损毁损失情况。证据六、牡丹办事处印章使用承办单、占地事实证明、占地统计明细，用于证明原告承包地被国花大道占用的事实，原告与被告占地行政行为具有利害关系。
被告菏泽市牡丹区人民政府提交五组证据。证据一、牡丹办事处丁堂行政村与牡丹办事处签订的土地流转合同，用于证明丁堂行政村将村集体土地156.489亩流转给牡丹办事处进行使用，按每年每亩1500斤小麦支付补偿，原告不具有本案诉讼主体资格,菏泽市牡丹区人民政府不应作为本案被告。证据二、牡丹办事处丁堂村委会出具的证明、领款单、附着物现场清点记录，用于证明丁堂行政村将土地流转给牡丹办事处经过了村两委成员及村民代表会议通过，牡丹办事处已经按照约定将租金拨付到村委会，原告对于地面附着物的补偿数额进行了签字确认，并且已实际领取。原告与本案没有利害关系。附着物的价值补偿数额双方已经确定，不存在损失问题。证据三、丁堂村部分村民签字领取2015年土地补偿款情况统计，用于证明除本案的44名原告外其他村民都已经领取土地租金。证据四、农村信用社转账支票存根、农村信用社凭单、现金收入单，用于证明牡丹办事处已经将土地租金及附着物补偿款足额支付到村委会。证据五、2016年1月18日菏泽市人民政府工作报告、G327连固线牡丹区绕城段改建工程可行性研究报告、G327连固线牡丹区绕城段改建工程可行性研究报告审查意见、菏路[2015]36号文件、国办发[2014]55号文件，菏政办发[2016]3号文件，用于证明G327连线是菏泽市人民政府的重点项目，符合上级文件规定，牡丹区人民政府是根据菏政办发[2016]3号文件与市公路局一同负责督促项目实施，所以菏泽市牡丹区人民政府不是本案适合的被告。
被告菏泽市牡丹区牡丹办事处提交九组证据。证据一、合同书；证据二、国花大道占丁堂行政村各生产队土地现场勘测图2份。第一、二组证据用于证明牡丹办事处与牡丹办事处丁堂村委会已经签订合同，丁堂村土地156.489亩流转给牡丹区牡丹办事处使用，该土地系集体土地，原告不具备本案主体资格。证据三、现金收入单；证据四、支票存根；证据五、山东省农村信用社转账凭证。第三至五组证据用于证明2015年补偿款已经支付丁堂行政村，且已发放给村民。证据六、领款单；证据七、国花大道附着物现场清点记录表。第六、七组证据用于证明根据合同约定，地上附着物已清点，款项已经支付村委会并发放到村民。原告在清单上有签字并领取了补偿款，原告再要求赔偿没有事实根据和法律依据。证据八、情况说明。用于证明2015年4月17日，牡丹办事处与丁堂村委会签订的合同书合法有效。证据九、土地租金发放清单，证明2015年土地补偿款已经支付到丁堂村民委员会，并向村民发放。
本院对证据作如下确认：
原告第一、三、四组证据及第六组证据中的承办单，与本案具有关联性，内容真实，认定为本案有效证据。第二、五组证据及第六组证据中除承办单外的其他证据，对方当事人提出质疑，经审查其证明效力弱于菏泽市牡丹区人民政府提供的第一、二组证据，且证据形式存在瑕疵，不认定为本案有效证据。
被告菏泽市牡丹区人民政府提交的五组证据，与本案具有关联性，内容真实，认定为本案有效证据。其中第一组证据能够证明丁堂行政村村民委员会与被告菏泽市牡丹区牡丹办事处签订土地流转合同，约定将涉案土地156.489亩流转给牡丹办事处使用。第二组证据能够证明在土地流转过程中对地上附着物进行了清点和补偿，第三、四组证据能够证明被告菏泽市牡丹区牡丹办事处按与丁堂行政村的合同约定支付了地上附着物补偿款和2015年土地补偿款，第五组证据证明国道G327连固线牡丹区绕城段改建工程是菏泽市重点建设项目，由菏泽市牡丹区人民政府和菏泽市公路局督促项目开展。
被告菏泽市牡丹区牡丹办事处提供的九组证据，与被告菏泽市牡丹区人民政府提交的前四组证据内容相同，与本案具有关联性，不再对证据作重复认证。
经审理查明：一、2015年4月17日，菏泽市牡丹区牡丹办事处丁堂村民委员会与菏泽市牡丹区牡丹办事处签订合同，约定丁堂行政村所属土地156.489亩流转给菏泽市牡丹区牡丹办事处使用。原告承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。合同签订后，对地上附着物进行了清点，原告方也参与清点并签字，领取了地上附着物补偿款。菏泽市牡丹区牡丹办事处已将合同所约定的2015年度占地补偿款支付丁堂行政村村民委员会，由其向该村村民进行发放。二、国花大道属于国道G327连固线牡丹区绕城段改建工程，菏泽市牡丹区人民政府成立了国花大道及七里河湿地建设指挥部。菏泽市人民政府将国花大道工程列入2016年菏泽经济社会发展重点工作，菏泽市公路局和牡丹区人民政府是该项目的责任人。2016年1月14日，山东省交通运输厅在济南组织召开了《G327连固线牡丹区绕城段改建工程可行性研究报告》审查会议，审查认为该可行性报告研究深度基本达到了交通运输部《公路建设项目可行性研究报告编制办法》的要求，项目建设具有必要性。三、2015年12月8日，菏泽市国土资源局牡丹区分局作出《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函[2015]60号），认为牡丹办事处未经批准于2015年年底占用丁堂村350亩耕地修筑国花大道，决定“由牡丹办事处组织人员将占用丁堂村的350亩耕地进行复耕；对于上述违法用地，如不能及时处理到位，将按程序由区政府通报批评，限期整改；责成牡丹区国土资源所协助牡丹区办事处做好具体监管工作，坚决杜绝类似非法占用耕地的情况再次发生。”2015年12月23日，菏泽市国土资源局牡丹区分局针对丁建国等3人信访作出《答复意见书》，告知3人针对反映的国花大道用地问题，已作出《责令停止违法行为通知书》和《关于对违法违规行为依法处理的函》，由牡丹办事处限期整改，国花大道项目建设审批文件正在积极办理中。2016年3月30日，菏泽市牡丹区牡丹办事处向菏泽市牡丹区人民法院对菏泽市国土资源局牡丹区分局《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函[2015]60号）提起诉讼，案号（2016）鲁1702行初20号。
本院认为：一、关于原告的诉讼主体资格。涉案土地属丁庄行政村集体所有，由丁庄行政村村民委员会与牡丹办事处签订协议流转给牡丹办事处使用，原告所承包经营的土地在协议所涉及的地块内。土地承包经营者是土地原使用者，属于土地权利人，具有提起诉讼的原告主体资格。二、涉案土地系丁堂行政村流转给被告菏泽市牡丹区牡丹办事处使用，并非两被告强制占用，但改变用途用于建设作为G327连固线牡丹区绕城段改建工程的国花大道属实。根据菏泽市人民政府文件，菏泽市牡丹区人民政府是国花大道责任主体之一，菏泽市牡丹区牡丹办事处与丁堂行政村村民委员会签订了土地流转协议。原告以两者为被告提起行政诉讼，被告主体适格。三、虽然涉案建设项目属于建设国道连固线，经可行性研究论证具有建设的必要性，但仍应当先经过正常的项目报批和土地征收程序后，方可进入实施阶段。而本案两被告未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此对原告要求确认被告占用土地修建道路行为违法的诉讼请求，本院予以支持。四、丁堂行政村将土地交由菏泽市牡丹区牡丹办事处使用的过程中，相关人员对地上附着物进行了清点，原告参与清点并签字且已领取了地上附着物补偿款，原告在本案中再次诉请赔偿地上附着物的经济损失，缺乏事实根据和法律依据，本院对原告此项诉求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认两被告占用土地修建道路行政行为违法；
二、驳回原告要求赔偿损失57390元的诉讼请求。
案件受理费50元，由两被告各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 姚长河
审 判 员 李胜力
代理审判员 庞 宠
人民陪审员 侯建军
人民陪审员 步翠银
二〇一六年五月三十日
书 记 员 杨继霞