广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)穗中法行终字第1713号
上诉人（原审原告）：钟伟彬，住广州市花都区。
被上诉人（原审被告）：广州市公安局花都区分局。住所地：广州市花都区。
法定代表人：刘绍棠，职务：该分局局长。
委托代理人：邓美香、骆国雁，均系该分局工作人员。
上诉人钟伟彬因治安行政处罚一案，不服广州市花都区人民法院（2014）穗花法行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明：原告钟伟彬为广州市花都区狮岭镇振兴村（以下简称振兴村）村民，并以自荐人身份参加振兴村第六届村民委员会选举，竞选该村委副主任。因振兴村有两个村民叫“钟伟彬”，经协调，原告以“大钟伟彬”参选。2014年3月7日，振兴村委及各经济社公告栏张贴了“振兴村第六届村民委员会候选人建议及自荐人员名单公告第九号”（以下简称选举公告）。原告发现选举公告上自荐参选人员处，其名字是“钟伟彬”，而非“大钟伟彬”，原告认为选举公告存在错误，便向振兴村选举委员会反映情况。振兴村选举委员会发现选举公告有误后，遂更正选举公告并重新张贴。
2014年3月8日，原告发现振兴村部分经济社张贴的选举公告未更正，其名字仍然是“钟伟彬”。原告将一份经更正的选举公告原件拿到复印店复印。经更正后的选举公告有两页，第一页是候选人建议，第二页是自荐参选人员，第一页有标题“振兴村第六届村民委员会候选人建议及自荐人员名单公告第九号”，第二页没有该标题。原告将第一页的标题粘帖在第二页抬头，并进行放大，再用红笔将自荐参选人员大钟伟彬、邱某甲、邱某乙和黄某的名字用长方形的框住。原告制作好的选举公告复印件内容包括标题“振兴村第六届村民委员会候选人建议及自荐人员名单公告第九号”，自荐参选人员名单，并有落款和盖章。当日，原告将制作好的选举公告复印、放大并张贴在振兴村几个经济社的公示栏或公示栏边上的墙上。原告还通知邱某乙和邱某甲一起帮原告在其他经济社张贴。在其中的一张选举公告复印件上，原告用红笔写了冯某甲（竞主任）的字样。
2014年3月8日，被告下属的狮岭派出所民警接到报案称原告擅自变造第六届振兴村民委员会选举名单，并到狮岭镇振兴村多个经济社进行张贴。被告接到报案后，对该案进行现场取证，调查、询问原告、振兴村委工作人员、振兴村村民、本案相关人员。根据被告提供证据显示，被告为调查该案，分别于2014年3月9日，2014年3月11日18时对原告进行询问，又于2014年3月11日21时、2014年3月12日、2014年4月1日传唤原告到狮岭派出所接受调查，并分别制作了笔录，原告在笔录上均签名确认。在后三次的询问笔录显示，被告办案人员曾当场将传唤原因和处所通过电话告知原告妻子胡某乙。被告提供证据中，仅有2014年4月1日的传唤证以及被传唤人家属通知书，其上均有原告的签名。
2014年4月1日，被告对原告作出《行政处罚告知笔录》，告知：原告于2014年3月8日在广州市花都区狮岭镇振兴村多个经济社张贴擅自变造振兴村委会换届9号文件，以上事实有违法嫌疑人的陈述和申辩，证人证言等为证，已构成变造其他单位公文，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第一项和第十一条第一款的规定，拟对你依法进行处罚。该笔录上注明“因钟伟彬提出陈述和申辩，钟伟彬拒绝在告知笔录上签名”，并有两名经办人签名。
原告于2014年4月1日作出《陈述意见》，称其参选振兴村委会副主任一职，因2014年3月8日发现九号文中“钟伟彬”少打了一个“大”字，原告立即与选举委员会沟通，他们马上更改，但个别经济社没有更改，于是原告将更改的一张原件“复印”并放大，去张贴，并没有刻意改变其他任何内容。原告知道方法不恰当，但本意并非破坏选举，未造成不良影响，希望能够从轻处置或警告、罚款、教育处理。当日，被告对此作了一个询问笔录，原告表明收到行政案件权利义务告知书并清楚内容，且已阅读行政处罚告知笔录，希望从轻处罚，因为原告是主动报案，没有造成恶劣影响，只是将原件复印放大，没有修改其内容，然后将复印件贴在公告栏旁，贴上去后又马上被撕掉了，作为候选人只是希望被群众认识并投原告一票，没有想违反规定，家里父亲病重需要照顾。
2014年4月1日，被告作出穗公花行罚决字[2014]02903号行政处罚决定，查明原告于2014年3月8日擅自变造第六届振兴村民委员会选举名单，并到狮岭镇振兴村多个经济社进行张贴，经审查，原告对其变造其他单位公文的违法行为供认不讳，以上事实有原告的陈述与申辩，证人证言，物证等证据证实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第一项、第十一条第一款之规定，决定对原告处以行政拘留五日（2014年4月1日至2014年4月6日），收缴变造的选举公告两张。后原告于当日在广州市花都区拘留所执行该处罚，被告同日通知其妻子胡某乙。
原告认为其是将选举公告放大、复印、粘帖等，并不构成变造选举公告的行为，且张贴后即被撕掉，原告认为被告的行政拘留处罚不当，向原审法院起诉成讼。
原审法院认为，原告钟伟彬于2014年3月8日将选举公告第二页复印、粘帖、放大，并将其制作好的复印件在振兴村多个经济社进行张贴，以上事实有原告的《陈述意见》、被告的询问笔录、照片说明等证据证实。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。”第五十二条规定：“有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）伪造、变造或者买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的；……”被告依据上述规定对原告进行行政拘留处罚并收缴变造的选举公告两张。对此，原告认为变造其他单位公文的对象应为公文的原件，而本案原告是对复印件进行处理和张贴。原审法院认为，首先，原告并非将经更正的选举公告原件直接复印和张贴，而是选择将第一页“候选人建议”的内容删除，并将第一页的标题粘帖在第二页自荐人名单之上，可见其主观上并非只为张贴更正后的选举公告，还存在删改的意思表示。其次，该事件发生在振兴村选举期间，原告制作好的选举公告复印件呈一份完整公文形式，原告将其放大后张贴在多个经济社，放大后的公告较为显眼，客观上容易产生混淆和误导。故原告实施了变造选举公告复印件并张贴的行为，同时起到了一定的公示证明效应，被告以此为由对原告进行处罚并无不当。
关于被告作出具体行政行为的程序。原告认为被告未对其使用传唤证传唤。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。”本案中被告分别于2014年3月11日21时、2014年3月12日、2014年4月1日传唤原告到狮岭派出所接受调查，但被告提供证据中仅有2014年4月1日的传唤证，故被告的传唤程序存在瑕疵，但该瑕疵并不足以导致本案具体行政行为错误。原告认为被告未处理其暂缓拘留的申请。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”第一百零七条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”原告在2014年4月1日的笔录中确认已签收《行政案件权利和义务告知书》并清楚内容，在该笔录和其作出的《陈述意见》中原告均未提及需要暂缓执行拘留处罚，故被告未对其暂缓拘留并无不当。被告依照职权作出的穗公花行罚决字[2014]02903号行政处罚决定，事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确。原告请求撤销被告的行政处罚决定，证据不足，应不予支持。为此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条的规定，判决：驳回原告钟伟彬的诉讼请求。
上诉人钟伟彬不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人不存在变造公文的行为。上诉人自荐参与其所在振兴村竞选第六届村民委员会成员。与上诉人同名同姓刚好有两个人，后上诉人以“大钟伟彬”参与选举。但振兴村民选举委员会审查通过并公布的选举公告中并未将上诉人以“大钟伟彬”加以识别的。上诉人即与选举委员会人员沟通反映，第二天后，选举委员会将第九号公告的“钟伟彬”改为“大钟伟彬”并重新到各经济社张贴。但仍有个别经济社未更改，上诉人于是将第九号公告第二页复印放大张贴。第九号公告注明是备选公告不是国家有关部门的正式公文或公告。上诉人只是将第九号公告原件复印，再将复印放大。在这过程中，为了节省成本，上诉人将第九号公告第一页标题放大，再把放大的第二页放在一起复印后张贴。复印公章是黑白的，上诉人在公告上未加一个字，故上诉人不存在变造公文的行为。二、被上诉人作出的被诉行政处罚不合法。被上诉人对上诉人作出被诉行政处罚前立案登记程序不合法，被上诉人下属派出所还多次非法传唤作调查，未给予上诉人陈述、申辩权利。被上诉人一开始以破坏选举秩序来对上诉人进行调查，但最终以变造其他单位公文违法行为对上诉人进行处理程序违法。故上诉请求人民法院：1、撤销（2014）穗花法行初第64号行政判决，重新判决；2、撤销广州市公安局花都区分局穗公花行罚决字[2014]第00903号行政处罚决定；3、要求被上诉人消除因本案造成上诉人在公安网全国违法犯罪人员信息库上的不良违法犯罪记录；4、公开赔礼道歉，还我清白，并依法承担有关赔偿责任；5、由被上诉人承担本案所有诉讼费用及车旅费等。
被上诉人广州市公安局花都区分局答辩称，一、上诉人的行为属于“变造公文”的违法行为。上诉人认为公文复印件不等于公文，其变造的是公文的复印件，不属于变造公文的行为。该辩解不能成立，变造公文的复印件也属于变造公文。二、关于上诉人对《受案登记表》的质疑的意见。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理……”的规定，公安机关对于报案要一律先受理，再根据情况作出具体的处理，并非先调查处理再受理。上诉人认为狮岭派出所领导应当先调查再受案是没有法律依据的。至于“简要案情”中陈述的内容，是民警习惯式的填写方法，该陈述虽然存在笔误，但是没有影响受案的程序，因为受案登记表只是为了证明案件受理的情况，并不是证明案件调查的情况。这个笔误不能影响行政处罚决定书的合法性。三、关于上诉人对报警人冯某乙询问笔录的质疑。我分局对冯某乙的询问笔录和受案登记均是在狮岭派出所制作的，没有在振兴社区警务室制作。一个案件可以由多名民警办理，受案登记的民警和制作询问笔录的民警不同是很正常的，没有违反法律规定。报案人冯某乙的询问笔录是依法制作的，有其本人签名确认，上诉人提出冯某乙的询问笔录属虚假材料是没有事实依据的。另外，上诉人提出冯某乙涉嫌与办案人员滥用职权、徇私舞弊、打击报复等情况，并未提出任何证据和理由。四、关于上诉人对传唤手续合法性的质疑。1、上诉人认为，对其使用的传唤证没有加盖花都分局公章，是违法制作的。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条，需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，使用传唤证传唤。因此，经县级以上公安机关办案部门负责人批准，盖办案部门公章，即可制作传唤证。至于对邱某乙等人的传唤证使用了分局公章，是因为广州市公安局执法检查时为了避免使用公章不统一，要求统一使用分局公章，但是使用办案部门公章也没有违反规定，这只是办案民警在整理案卷时没有完全统一，是可以事后补正的。2、关于呈请传唤报告书，对任何人进行传唤都需要制作呈请传唤报告书，但由于这是公安机关内部报告书，不对外使用，而邱某乙那一份只是遗漏没有抽出来。对上诉人的呈请传唤报告书是有制作的。3、对上诉人的《被传唤人家属通知书》中的四种通知方式是选择性的，只需要选择其中一种，而狮岭派出所选择了第二种方式，就已经履行了通知义务，对此，上诉人已经签名确认了。五、我分局对上诉人作出处罚前已经履行了有关告知义务。1、狮岭派出所2014年4月1日对上诉人的询问笔录中记载已经明确告知上诉人不服行政拘留处罚决定救济途径。因此，我分局已经履行了告知义务。2、现有证据不能证明上诉人曾申请暂缓执行行政拘留处罚要求。从《行政处罚告知笔录》、4月1日20时22分至20时59分钟伟彬的《询问笔录》、以及上诉人当日亲笔所写《陈述意见》记载显示，上诉人只是提出了陈述和申辩，并希望公安机关从轻处罚。从案卷材料看，没有证据证实上诉人曾向办案民警提出了暂缓执行行政拘留的要求。3、上诉人认为我分局对其提出的陈述和申辩没有进行复核，没有给他作出答复，并未违反法律规定。六、关于上诉人对证据的合法性的质疑。上诉人提出，我分局在3月25日前对所有当事人、证人、镇村干部的询问笔录和现场照片等证据都以“涉嫌破坏选举秩序”来制作，是非法收集的证据。在作出处罚决定前，公安机关对有违反治安管理行为嫌疑的人，可以先以其涉嫌的违法行为名称来传唤和调查取证，再根据调查的情况来最后确定违法行为的名称和处罚的法律依据。由于上诉人实施了私自对第九号公告进行删改、复印、放大并张贴的行为，我分局在案件受理之初不确定他有没有撕毁公告的行为，所以先以“涉嫌破坏选举秩序”违法行为名称进行传唤和调查，这在上诉人的多份询问笔录中都有反映，民警都有问上诉人有没有撕毁原来的选举公告。经调查，证实上诉人没有撕毁公告的行为，上诉人是从他人手上拿到了第九号公告的原件，并私自进行删改、复印、放大和张贴的，因此，我分局最后将其行为定性为变造公文的违法行为予以行政处罚。狮岭派出所制作的每一份询问笔录和现场照片说明都是依法制作的，每一份都有被询问人、证人的签名确认，是合法有效的证据。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。”第五十二条规定：“有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）伪造、变造或者买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的；……”本案中，根据相关证据可证实上诉人钟伟彬实施了将涉案选举公告第二页复印，并将其粘帖覆盖第一页的部分内容并复印放大，然后其将制作好的复印件在多个地方进行张贴的行为，被上诉人认为上述行为属于变造公文的行为符合上述法律规定，并据此作出涉案的行政处罚决定，对上诉人予以行政拘留处罚并收缴变造的选举公告并无不当，原审判决予以支持亦无不妥，本院予以支持。关于上诉人认为其只是将涉案选举公告复印件进行处理和张贴，不属于变造其他组织的公文行为的主张能否成立问题。本案中，上诉人将涉案选举公告第一页的标题粘帖在第二页自荐人名单之上复印放大，未将涉案选举公告第一页候选人建议的内容一起处理，实际上造成了删改涉案选举公告内容之效果。同时，上诉人张贴自制选举公告发生在振兴村选举期间，上诉人制作好的选举公告复印件呈一份完整公文形式，上诉人将其放大后张贴在多个经济社，较为显眼，客观上容易产生混淆和误导。故上诉人上述主张不能成立，本院不予支持。
关于被上诉人作出涉案行政处罚程序是否合法的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”第一百零七条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”根据2014年4月1日被上诉人对上诉人所作的《行政处罚告知笔录》及《询问笔录》记载显示，被上诉人在作出涉案行政处罚决定前已向上诉人告知了作出涉案行政处罚的事实、理由、依据及其享有的权利，程序符合上述法律的规定。现有证据无法证实上诉人曾向被上诉人提出过暂缓执行拘留处罚申请，故被上诉人未对上诉人暂缓拘留并无不当。至于上诉人提出的被上诉人作出涉案行政处罚决定所依据的证据均为非法的主张，由于被上诉人在法定期限内向法院提交了作出涉案行政处罚决定时相关证据，在没有充分证据证实被上诉人对违法行为人存有偏见或其他不公正情形下，原审判决对上述证据予以确认并无不当。所以被上诉人作出涉案行政处罚程序合法，本院予以确认。
上诉人在上诉时提出的第二至第四项上诉请求及第五项上诉请求中要求被上诉人负担本案车旅费，经审查，上诉人对上述请求在一审时并未提出，其在二审提出不属于本案审查范围。
综上所述，原审判决驳回上诉人诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人钟伟彬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一五年八月二十四日
书 记 员 潘星钿
胡海清