海南省高级人民法院
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（2017）琼行终22号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终22号
上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大道1号。
法定代表人朱洪武，该市市长。
委托代理人鲍媛，儋州市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人（原审第三人）万运里，男，1939年3月16日出生，汉族，现住儋州市。
委托代理人洪玉璋，北京德和衡（海口）律师事务所律师。
委托代理人万春爱，女，汉族，1972年6月1日出生，现住儋州市，系万运里之女。
被上诉人（原审原告）万春香，女，1962年6月13日出生，汉族，现住儋州市。
委托代理人李峰，海南林源律师事务所律师。
原审第三人儋州市白马井镇人民政府，住所地儋州市白马井镇。
法定代表人许明智，镇长。
委托代理人吴秋明，儋州市白马井镇土地协调小组成员。
委托代理人赵正芳，海南嘉勋律师事务所律师。
上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、万运里因被上诉人万春香诉儋州市政府作出的儋府复决字[2016]21号《行政复议决定书》（以下简称21号复议决定）一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：儋州市政府于2016年6月21日作出21号复议决定，该复议决定认为，儋州市白马井镇人民政府（以下简称白马井镇政府）于2015年2月9日作出的白府土纠字[2015]第1号《关于白马井镇居民万运里与万春香宅基地国有土地使用权争议处理决定》（以下简称[2015]第1号处理决定）确认涉案宅基地的使用权属归万春香所有，海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行终字第72号判决认定该处理决定对万运里和万春香签订的《宅基地转让协议》的民事行为的效力进行了认定，并以此协议作为土地确权的依据，属超越职权，因此，判决撤销白马井镇政府作出的[2015]第1号处理决定，并责令白马井镇政府重新作出处理决定。现白马井镇政府仍旧采信了万运里和万春香签订的《宅基地转让协议》，并且在没有取得其他足以支持其认定的证据的情形下，重新作出白府土纠字[2016]第1号《关于白马井镇居民万春香与万运里国有住房建设用地使用权争议处理决定》（以下简称[2016]第1号处理决定），再次将涉案宅基地使用权属确认归万春香所有，属于认定事实不清，证据不足且超越职权，应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销白马井镇政府作出的[2016]第1号处理决定。
原审查明，本案争议宅基地位于儋州市××区号，面积156.6平方米；四至为：东至B65号地基，南至规划路，西至B64号地基，北至排水暗沟。儋州市白马井项目建设办公室以建设白马井镇中心大道北段及疏港路市政工程为由，建设征用居民宅基地，在白马井中港拆迁安置住宅小区进行安置。2008年10月28日，万运里在《宅基地补偿协议书》上代表签字一栏签名，该协议中安排的宅基地即为本案争议宅基地。2011年5月20日，万春香、万运里在许某、苏天梅的见证下签订《宅基地转让协议》，在该《宅基地转让协议》中表明《宅基地补偿协议书》中安置的宅基地实为白马井镇政府安置给万春香的。后因该安置宅基地的使用权归属发生纠纷，白马井镇政府于2015年2月9日作出[2015]第1号处理决定，以《宅基地转让协议》为事实根据，认定转让行为已发生法律效力，从而将本案争议宅基地的使用权确权给万春香所有。后经万运里提起行政复议，儋州市政府于2015年4月21日作出儋府复决字[2015]10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定）维持了[2015]第1号处理决定。2015年5月11日，万运里等人向儋州市人民法院提起撤销[2015]第1号处理决定和10号复议决定的行政诉讼。儋州市人民法院经审理后依法判决撤销[2015]第1号处理决定和10号复议决定，现该判决已发生法律效力。白马井镇政府在对本案争议地使用权归属重新处理过程中，根据查找到的2006年5月9日和2006年11月24日的《会议纪要》，并结合之前对许某、陈某、肖某等的调查及许某、陈某、肖某等人出具的情况说明，并经查找在补偿安置档案中并无相关因万运里住房困难而将本案争议宅基地安排给万运里的相关记录材料后，于2016年3月2日作出2016第1号处理决定。万运里对上述处理决定不服，于2016年4月向儋州市政府提起行政复议。2016年6月21日，儋州市政府作出21号复议决定撤销了[2016]第1号处理决定。
原审认为，本案的争议焦点为儋州市政府作出的21号复议决定的理由是否具有事实根据，程序是否合法。首先，白马井镇政府在其作出的[2015]第1号处理决定被儋州市人民法院撤销后，重新进行确权时，根据查找到的2006年5月9日和2006年11月24日白马井镇政府的《会议纪要》，并结合之前对许某、陈某、肖某等的调查及许某、陈某、肖某等知情人出具的情况说明，经查找补偿安置档案后并无万运里因住房困难而被安排本案争议的宅基地的相关记录材料，才于2016年3月2日重新作出[2016]第1号处理决定的，并不是依据万运里与万春香之间签订的《宅基地转让协议》作出的确权认定，且万春香经营小卖部的事实能与2006年5月9日和2006年11月24日白马井镇政府的《会议纪要》的相关内容相互印证，证人许某、陈某、肖某也均称万春香经营小卖部的事实，亦能佐证该事实。可见，白马井镇政府作出的[2016]第1号处理决定将位于儋州市××区号的宅基地确权给万春香事实清楚，且与之前被撤销的[2015]第1号处理决定和10号复议决定中将本案争议宅基地认定为万春香的事实依据不同，儋州市政府认为白马井镇政府作出[2016]第1号处理决定时依旧以《宅基地转让协议》作为事实依据，该项认定与[2016]第1号处理决定的事实根据不符。因此，儋州市政府作出的21号复议决定认定[2016]第1号处理决定事实不清，证据不足并不具有充足的事实根据。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款关于”单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定。白马井镇政府具有处理万运里与万春香之间宅基地的职权。且白马井镇政府在作出[2016]第1号处理决定时未对该《宅基地转让协议》的效力评判，作为确定争议宅基地权属的依据，仅是认定双方签订《宅基地转让协议》的事实，与之前该镇政府作出[2015]第1号处理决定系以《宅基地转让协议》作为确定争议宅基地权属的根据，显然具有本质的区别。因此，白马井镇政府作出[2016]第1号处理决定的行政行为时不存在超越职权的情形。据此，儋州市政府作出的21号复议决定因认定事实错误，进而导致适用法律、法规错误。最后，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：”行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”儋州市政府在未有当事人申请对相关知情组织或个人进行调查的情况下，对本案争议地采取的书面审查的方式并不违法。综上，儋州市政府作出的21号复议决定虽程序合法，但理由缺乏事实根据和法律依据，适用法律、法规错误，依法应予撤销。万春香的诉请理由充分，符合法律规定，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销儋州市政府作出的21号复议决定。二、责令儋州市政府自本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。
上诉人儋州市政府上诉称，原审认定事实错误，白马井镇政府作出[2015]第1号处理决定时已采用了2006年5月9日和2006年11月24日的《会议纪要》，《会议纪要》并非新证据，其作出的[2015]第1号处理决定与[2016]第1号处理决定所采用的证据完全相同，且主要依据仍为万春香和万运里签订的《宅基地转让协议》。在[2015]第1号处理决定已经被（2015）海南二中行终字第72号行政判决认定系超越职权予以撤销后，白马井镇政府仍旧采信了万春香和万运里签订的《宅基地转让协议》，并且在没有取得其他新的足以支持其认定的证据的情况下，重新作出了[2016]第1号处理决定，属于认定事实不清，证据不足且超越职权。原判认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求撤销原审判决，驳回万春香的诉讼请求。
上诉人万运里上诉称，一、原审认定事实错误，明显偏袒万春香。原审采信万春香提供的《个体工商业营业执照》、2006年5月9日和2006年11月24日的《会议纪要》《宅基地转让协议》、证人证言、询问笔录、《情况说明》及许某出庭的证言，没有事实依据。二、原审否认万运里提供的大部分证据是错误的。万运里提供的证据能够形成完整的证据链，证明万运里才是涉案宅基地合法的使用权人。本案争议地是白马井镇政府于2009年9月份批准给万运里建房的，万运里有2007年6月15日白马井镇党委书记周先钵主持的会议记录、白马井镇政府与万运里签订的《宅基地补偿协议书》、2011年12月1日白马井镇政府的证明、白马井镇政府于2011年12月20日向万运里出具的《土地权属来源证明》、2006年参加拆迁小卖部的白马井镇政府工作人员许小文出具的情况说明等证据证明。三、白马井镇政府与涉案土地没有直接利害关系，原审通知白马井镇政府作为第三人参加诉讼，违反了法定程序。四、儋州市政府作出的21号复议决定认定事实清楚，程序合法，应予维持。白马井镇政府作出的[2016]第1号处理决定事实不清、证据不足且违反法定程序。白马井镇政府重新作出确权决定时偏袒万春香，只调查与万春香有利害关系的人，没有调查万运里及其他知情人，也不组织当事人进行公开听证，听取各方的辩解和意见，违反了《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条的规定；白马井镇政府作出的[2016]第1号处理决定仍然用旧的证据作为处理依据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定。综上，请求撤销原审判决，驳回万春香的诉讼请求。
被上诉人万春香答辩称，一、白马井镇政府作出[2015]第1号处理决定时并未采用2006年5月9日和2006年11月24日的《会议纪要》，该两份会议纪要是在白马井镇政府作出[2015]第1号处理决定后，发生纠纷产生诉讼后才发现并使用的。二、白马井镇政府在重新作出[2016]第1号处理决定时，是根据[2015]第1号处理决定作出后新查找到的2006年5月9日和2006年11月24日的《会议纪要》，并结合之前对许某等人的调查及相关知情人出具的情况说明，同时结合经过查找补偿安置档案中并无万运里因住房困难而安排本案宅基地的记录等相关事实和证据后才做出的。白马井镇政府作出的[2016]第1号处理决定的事实依据与[2016]第1号处理决定的事实依据并不相同。三、白马井镇政府在[2016]第1号处理决定中虽然将《宅基地转让协议》作为确权的依据之一，但是并未对该协议的效力进行评判，仅是作为认定双方签订《宅基地转让协议》这一事实的依据，与[2015]第1号处理决定对该协议的效力进行评判显然具有本质上的区别。白马井镇政府作为确权机关依法有权对双方签订该《宅基地转让协议》的事实进行调查认定并作为确权的依据，并不存在超越职权的情形。四、原审将白马井镇政府列为第三人，有利于查明案件事实，也不违反法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人白马井镇政府述称,一、白马井镇政府作出的[2015]第1号处理决定与重新作出的[2016]第1号处理决定依据的证据事实并不相同。二、白马井镇政府作出[2016]第1号处理决定时，进行了详细调查，也再次召集了双方当事人进行举证及调解，并未违反法定程序。请求依法公正判决。
二审经审理查明，[2015]第1号处理决定载明：从万运里询问笔录、万春香询问笔录和其他相关证人的询问笔录中，确认了万运里与万春香属父女关系。2006年镇政府在整治街道时，有群众反映在卫生院与原白马井镇第三小学之间路口有人占用巷道建房经营小卖部多年，镇政府就决定拆除，以便修建该小巷。根据2007年6月15日时任白马井镇党委书记周先钵主持的会议记录，内容是专题研究白马井镇历史遗留问题联席工作会议，会议载明并决定对2006年市道扩建中港涉及到的拆迁户”万运显”（实为万运里，已作证明改正）进行异地安置，安置地点为文峰塔小区，但后来没有给予在文峰塔小区安置，直到2008年10月28日才在中港安置区统一安置时把B64号宅基地安置给万运里。2011年5月20日万运里与万春香确实签订了宅基地转让协议，把中港安置区B64号宅基地使用权转让给万春香。以上事实有相关证人证明、询问笔录、听证记录、宅基地转让协议等附卷佐证。白马井镇政府认为，双方当事人都是具有完全的民事权利能力和民事行为能力的成年人，并已签订了中港安置区B64号宅基地转让协议书。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条之规定，双方当事人所签订的中港安置区B64号宅基地使用权转让协议已发生法律效力，决定中港安置区B64号宅基地的使用权属万春香所有。
[2016]第1号处理决定载明：2006年镇政府在整治街道时，万春香位于卫生院于原白马井第三小学之间路中的小卖部因占用巷道建房经营多年，被群众举报，镇政府就决定拆除，以便修建该小巷。2006年5月9日，时任市委常委、白马井镇党委书记卢勇主持的会议所作的记录，会议的内容是专题研究我镇城镇建设中拆迁工作及干部职工住房等有关问题。该次会议所作的《会议记要》第一项载明：”会议研究了关于群众举报反映万春香在白马井卫生院与原白马井第三小学之间路口占巷建房经营小卖部的问题。会议决定，为了整治我镇街道，应采取强制措施拆除万春香的占巷建房。”2006年11月24日，时任市委常委、白马井镇党委书记卢勇主持的会议所作的记录，内容是专题研究了我镇人大代表选举工作及城镇建设等有关问题。该次会议所作的《会议纪要》第二项载明：”会议研究了关于解决拆除户万春香提出要求进行异地安置宅基地作为补偿的问题。会议研究决定，一致同意对拆迁户万春香进行异地安置宅基地作为拆除占巷建房的补偿。”2008年10月18日，儋州市白马井镇项目建设办公室与万运里签订《宅基地补偿协议书》，将中港安置区B64号宅基地抵顶给万运里。2011年5月20日，万运里与万春香签订《宅基地转让协议》，双方同意：万运里将中港安置区B64号宅基地转让给万春香，该宅基地实为白马井镇政府安置给万春香，万运里属履行归还义务。协议书上见证人有许某、苏天梅的签名。《宅基地补偿协议书》的原件在万春香处。万春香在其《询问笔录》中陈述，其与父亲万运里2008年10月28日到镇政府签订《宅基地补偿协议书》后的当天，万运里当场把《宅基地补偿协议书》交还给万春香。上述事实有会议纪要、相关证人证言、询问笔录、听证记录、营业执照、情况说明、宅基地补偿协议书、宅基地转让协议等附卷佐证。白马井镇政府认为，根据以上查明的事实及证据可认定万春香是实际被拆迁补偿安置的对象，涉案争议地是安置给万春香的。万运里称涉案争议地是政府因其是老干部、子女多而照顾安排给他的，但经调阅本镇2000年至今的相关会议纪录、会议纪要和文件，均未发现有会议讨论因万运里是老干部及其子女多而通过会议决定同意安排一套宅基地给万运里的情况。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款的规定，决定中港安置区B64号国有住房建设用地使用权属万春香享有。
二审中，上诉人儋州市政府、万运里对原审认定的”白马井镇政府在对本案争议地使用权归属重新处理过程中，根据查找到的2006年5月9日和2006年11月24日的《会议纪要》......”提出异议，认为该两份《会议纪要》不是白马井镇政府重新查找的，而是在其作出[2015]第1号处理决定时已采用了上述两份《会议纪要》，原审认定事实错误。本院认为，根据[2015]第1号处理决定和[2016]第1号处理决定所载明的内容，[2015]第1号处理决定未提及2006年5月9日和2006年11月24日的《会议纪要》，亦未根据该两份《会议纪要》作出处理决定。[2016]第1号处理决定则采信了上述两份《会议纪要》并据此作出处理决定。原审认定上述事实并无不当，儋州市政府、万运里的异议不成立，本院不予支持。
二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。
一、关于儋州市政府作出的21号复议决定的合法性问题。
根据本案查明的事实，本案所涉争议地的土地权属源于白马井镇政府的拆迁补偿安置。[2015]第1号处理决定认定中港安置区B64号宅基地是安置给万运里的，但以万运里与万春香签订的《宅基地转让协议》已发生法律效力为由将涉案争议地确权给了万春香。[2016]第1号处理决定虽然认定了万运里与万春香签订《宅基地转让协议》的事实，但未以该《宅基地转让协议》已发生法律效力为由作出确权决定，而是根据2006年5月9日和2006年11月24日的《会议纪要》载明被拆迁人是万春香以及会议决定对万春香进行异地安置宅基地作为拆除占巷建房的补偿的事实，并结合其经过调查未发现通过会议讨论因万运里是老干部及其子女多而决定安置宅基地给万运里等事实，认定万春香是实际被拆迁补偿安置的对象，进而将涉案争议地确权给万春香。本院认为，[2016]第1号处理决定与[2015]第1号处理决定所采信的证据、认定的事实及作出处理决定的理由并不相同。儋州市政府仅因[2016]第1号处理决定认定了万运里和万春香签订《宅基地转让协议》这一事实，即认定白马井镇政府仍旧采信了万运里和万春香签订的《宅基地转让协议》，并且在没有取得其他足以支持其认定的证据的情形下重新作出确权决定，该认定显然与事实不相符，缺乏证据支持。海南省第二中级人民法院作出的（2015）海南二中行终字第72号判决系因白马井镇政府作出的[2015]第1号处理决定对万运里和万春香签订的《宅基地转让协议》的效力进行了认定，而认定白马井镇政府超越职权。白马井镇政府作出的[2016]第1号《处理决定》未对万运里与万春香签订的《宅基地转让协议》的效力进行认定，儋州市政府仍认定白马井镇政府超越职权，没有事实根据和法律依据。因此，儋州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定撤销[2016]第1号处理决定，属适用法律错误，且《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项项下有5目，儋州市政府在适用法律时未适用具体的目，亦属适用法律错误。儋州市政府、万运里主张儋州市政府作出的21号复议决定合法，本院不予支持。
二、关于原审将白马井镇政府列为第三人是否违反法定程序的问题。本院认为，原审将白马井镇政府列为第三人，有利于查明案件事实，且不侵犯万运里的合法权益，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项”原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审”违反法定程序的情形。万运里主张原审将白马井镇政府列为第三人违反法定程序，本院不予支持。
三、关于万运里主张白马井镇政府作出[2016]第1号处理决定违反法定程序的问题。本院认为，本案被诉的行政行为是儋州市政府作出的21号复议决定，并非白马井镇政府作出的[2016]第1号处理决定。由于21号复议决定并未涉及白马井镇政府作出[2016]第1号处理决定是否违反法定程序的问题，亦未以白马井镇政府违反法定程序为由撤销[2016]第1号处理决定，故白马井镇政府作出[2016]第1号处理决定是否违反法定程序不属本案审查范围，本院不予审查。
综上，原审判决撤销儋州市政府作出的21号复议决定，并责令儋州市政府重新作出行政复议决定，并无不当，应予维持。儋州市政府、万运里的上诉理由和请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人儋州市人民政府、万运里共同负担。
本判决为终审判决。
审判长王华
审判员吴天月
审判员郑怀全
书记员黄蜀
附：本案适用的法律条文
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