山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁01行初705号
原告王淑红，女，1971年9月14日出生，汉族，住山东省德州市。
委托代理人史维众，北京创为律师事务所律师。
委托代理人崔庆日，北京创为律师事务所律师。
被告商河县人民政府，住所地商河县。
法定代表人郅颂，县长。
委托代理人徐振鹏，商河县城市更新服务中心副主任。
委托代理人赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人王心悦，济南市人民政府法制办工作人员。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办工作人员。
原告王淑红因与商河县人民政府（以下简称商河县政府）、被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政征收决定、行政复议一案，于2017年7月7日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告济南市政府、商河县政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年8月21日公开开庭审理了本案。原告王淑红及其委托代理人史维众、崔庆日，被告商河县政府的委托代理人赵福勇、徐振鹏，被告济南市政府的委托代理人王心悦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月1日，被告商河县政府作出商征告字[2016]02号《房屋征收决定公告》（以下简称2号征收公告），征收许商综合片区（城中村二期）棚改项目国有土地上的房屋。原告不服2号征收公告，向济南市政府申请复议，济南市政府经审查后于2017年6月16日作出济政复决字[2017]166号行政复议决定书（以下简称166号复议决定），维持商河县政府作出2号征收公告的具体行政行为。原告仍不服，诉至本院。
原告诉称，原告的房屋位于商河县明辉路213号，因许商综合片区（城中村二期）棚改项目被征收，为核实征收的合法性，原告于2017年3月27日通过信息公开申请的方式得知2号征收公告。被告商河县政府作出的2号征收公告严重违反国家法律、法规，且严重侵害了原告的合法权益，原告于2017年4月5日提起行政复议，被告济南市政府作出166号复议决定。166号复议决定超出法定期间，认定事实不清，适用法律错误，程序违法。诉讼请求：1.依法确认被告商河县政府作出的2号征收公告违法；2.依法撤销被告济南市政府作出的166号复议决定；3.诉讼费用由被告承担。
原告提交如下证据：
证据1、房产证，欲证明原告与案涉项目有利害关系。
证据2、政府信息公开告知书，欲证明原告获取房屋征收决定公告的时间。
证据3、房屋征收补偿方案，欲证明原告获取补偿方案及知晓文件内容的事实。
证据4、行政复议申请及166号复议决定。
被告商河县政府辩称，一、2号征收公告认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法；济南市政府作出的166号复议决定，商河县政府作出的《许商综合片区棚改项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》）的行政主体合法。二、案涉房屋所在范围属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的情形，符合国民经济和社会发展等公共利益的需要。2016年2月4日，中共商河县委、商河县政府印发《关于印发商河县三项重点工作2016年度任务计划的通知》（商发[2016]3号），将包含原告房屋在内的商河一中地块纳入2016年棚改（征收拆迁）工作任务计划。三、根据《关于商河县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告》，案涉的房屋征收符合商河县国民经济和社会发展规划。四、2016年2月5日，商河县城镇开发置业有限公司向商河县国土资源局、发改委、规划局发出征询意见函，2月15日，商河县发展和改革委员会作出《关于2016年棚改旧改（整地拆迁）项目的回复函》，称案涉项目符合国民经济和社会发展规划；商河县规划局作出复函，称案涉项目符合《商河县城市总体规划（2010-2020年）》；商河县国土资源局作出复函，称案涉项目复合中心城区土地利用总体规划。据以上回复，案涉房屋的征收符合商河县土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。五、商河县城镇开发置业有限公司向商河县住建委报送《商河县2016年棚改（征收拆迁）项目项目房屋征收意向书》，商河县住建委向商河县政府报送《关于启动2016年棚改（征收拆迁）项目房屋程序了审查意见》，2016年2月22日，商河县政府作出《2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收范围确定意见书》。六、2016年2月23日，商河县住建委发布《征收冻结通告》，商河县政府分别于3月3日和6月13日召开县政府常务会议，对棚改旧改工作进行讨论决定。七、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10-13条的规定，商河县政府在作出《房屋征收决定》之前，严格履行了法定的程序。商河县政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，并于2016年5月16日进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定之前，征收补偿费用也已经足额到位，并且专户存储。《房屋征收决定》的行政程序合法。八、《房屋征收补偿方案》中对征收面积、征收户数、评估机构的选择、补偿方式和标准、补偿协议签约期限、违法建筑物的处置等相关事项均进行了明确具体的描述，《房屋征收决定》的事实依据非常清楚。九、《房屋征收决定》的法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》，法律依据正确。十、原告所有的房屋在房屋征收范围内，经实地测绘被征收房屋面积83.34平方米，在《房屋征收补偿方案》征求意见期间，未收到任何书面不同意见，在补偿协议签订期限内未达成协议。综上，被告商河县政府作出的《房屋征收决定》并没有错误。济南市政府作出的166号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。
被告商河县政府提交如下证据：
证据1、中共商河县委文件（商发[2016]3号），欲证明案涉项目为商河县重点工作，符合商河县国民经济和社会发展公共利益的需要。
证据2、《关于商河县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告》，欲证明案涉房屋征收符合商河县国民经济和社会发展规划。
证据3、《济南市政府关于商河县城市总体规划（2010年-2020年）的批复》（济政字[2012]30号），欲证明案涉房屋征收活动符合土地利用总体规划，城乡规划和专项规划。
证据4、商河城镇开发置业有限公司出具的《征询意见函》，欲证明征收活动依法实施的事实。
证据5、商河县住房和城乡建设管理委员会（以下简称商河县住建委）出具的《关于启动2016棚改（征收拆迁）项目房屋征收程序的审查意见》，欲证明征收活动按照《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定逐步实施的事实。
证据6、商河县政府出具的《2016棚改（征收拆迁）项目房屋征收范围确定意见书》，欲证明征收符合法定程序的事实。
证据7、《征收冻结通告》，欲证明对征收范围确认后依法进行征收冻结，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，征收符合法定程序的事实。
证据8、《房屋征收委托合同》，欲证明商河县住建委依法委托征收实施单位的事实。
证据9、选定评估机构的公示及选定投票情况表，欲证明选定评估机构符合有关法律的事实。
证据10、《关于公布许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》及照片，欲证明补偿方案的作出依法依规，并充分征求公众意见，进一步完善补偿方案，达到公平公正。
证据11、《许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，欲证明对案涉项目可能引发的社会风险进行评估的事实。
证据12、《固定资产借款合同》等，欲证明征收补偿资金足额到位情况的事实。
证据13、关于案涉房屋征收项目《商河县人民政府常务会议纪要》，欲证明案涉项目经常务会讨论决定的事实。
证据14、《商河县城市更新工作领导小组会议纪要》（对未登记建筑的认定情况），欲证明房屋征收中依法处置未登记建筑及违法建筑的事实，做到尊重历史，程序正当，结果公开。
证据15、许商综合片区（二期）棚改项目安置房源情况表，欲证明商河县政府按照条例规定对被征收人建设安置房的事实。
证据16、《房屋征收决定公告》及《许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收补偿方案》，欲证明商河县政府依照事实和条例规定作出房屋征收决定的事实。
被告济南市政府辩称，2017年4月7日，我机关收到原告王淑红提交的以商河县政府为被申请人的行政复议申请，我机关于当日制作并邮寄了《补正行政复议申请通知书》。2017年4月11日收到原告提交的补正材料，我机关作出《行政复议申请受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》并依法送达。2017年4月11日，商河县政府向我机关提交行政复议答复书和证据，2017年6月1日，我机关作出《延期审理通知书》并送达，2017年6月16日，我机关作出166号复议决定并依法送达。综上，我机关作出的166号复议决定程序符合法律规定。
被告济南市政府提交如下证据：
证据1、行政复议申请书及快递单查询单。
证据2、补正行政复议申请通知书及快递单。
证据1-2证明济南市政府收到行政复议申请的时间及内容。
证据3、行政复议申请受理通知书及快递单。
证据4、提出行政复议答复通知书及快递单。
证据5、行政复议答复书。
证据6、延期审理通知书及快递单。
证据7、行政复议决定书及快递单查询单。
以上证据1-7共同证明166号复议决定程序合法。
经庭审质证，原告对被告商河县政府提交的证据的意见为：证据1没有加盖政府公章，对真实性、合法性有异议，不能证明案涉项目符合国民经济和社会发展的需求。证据2真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，计划草案不是定稿，无法证明其和《关于商河县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划》具有一致性，无法证明案涉房屋符合商河县国民经济和社会发展计划。证据3不是原件，没有加盖公章，对真实性有异议。征询意见主体不对，征收主体是市、县人民政府，而不是公司。附计划表没有提供，无法确定本案涉诉房屋在计划之内；总体规划图只是一个图表，没有详细说明。证据4没有原件，对真实性、合法性有异议，公司不能作为征收主体。证据5真实性无异议，但该证据发函程序有问题，应该给公司发函，商河县住建委在利用程序掩饰他们的违法行为。证据6主体不对，应是商河县政府。证据7没有原件，对真实性有异议，无法证明征收符合法定程序。证据8无异议。证据9选择评估机构的方式错误，根据《国有土地上征收与补偿条例》第20条及《国有土地补偿征收评估办法》第4条规定，应由被征收人协商选择，经过代表人会议，并不是全体被征收人的意见，侵害了原告的选择权。组织活动的主体应该是征收部门和实施部门，不应该是指挥部。证据10是复印件，对真实性、合法性有异议，无法证明补偿方案已经依法作出了公告。证据11真实性、合法性无异议，社会稳定风险分析里面的第三部分第一项可以证实是存在风险的。评估时没有参照周边房屋价格、没有考虑到地价升值的因素，所以存在较大风险。第3-2项中区分正房和偏房的价值具有不合理性，因建造的材质和结构有些是一样的，没有明显的成本区别，只是位置不一样。根据3-5项，出现群众不理解的情况时，应按照预防和化解社会风险方案处理，案涉房屋在出现纠纷的情况下没有按照此方案处理。证据12真实性无异议，无法证明款项全部足额到位。借款人是山东省财金发展有限公司，证据中没有任何证据证明此公司与案涉项目有关。证据13没有加盖单位印章，对真实性、合法性有异议，且会议纪要没有明确提到案涉项目。证据14真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，无法看出案涉项目和房屋符合程序规定的内容。证据15真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，因提供的房源并没有提供是否具有五证的情况，包括建筑工程规划许可证、施工许可证、国有土地使用权证、建设用地规划许可证、商品房销售（预售）许可证。在上述权利证书没有齐全下进行安置有很多纠纷，无法保障被征收户的合法权益。证据16真实性无异议，无法证明已经依照法律规定作出公告，原告未见到公告，通过政府信息公开申请原告才获得该公告。除证据10外，以上证据都是证明征收决定符合法定程序的证据，与本案无关。
对于被告济南市政府提交的证据，原告质证意见为：对证据真实性无异议，但不能证明166号复议决定的合法性，该复议决定事实认定不清。
对于原告提交的证据，两被告均无异议。
经审查，原、被告提交的证据均具有真实性，证据形式和取得方式合法，与本案有关联，本院予以确认。
经审理查明：原告被征收房屋位于商河县明辉路213号。2016年2月4日，中共商河县委、商河县政府印发《关于印发商河县三项重点工作2016年度任务计划的通知》（商发[2016]3号），将包含原告房屋在内的一中地块纳入2016年棚改（征收拆迁）工作任务计划。2月5日，商河城镇开发置业有限公司向商河县国土资源局、发改委、规划局发《征询意见函》，征询案涉项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的要求。2月15日，商河县国土局复函，认为案涉项目用地符合县中心城区土地利用总体规划；对案涉项目内的国有土地需经县政府批准后，按法定程序收回；项目范围内的集体土地需上报省政府批准农转用和征收。同日，商河县发展和改革委员会复函，称案涉项目符合国民经济和社会发展规划。同日，商河县规划局复函，称案涉项目符合《商河县城市总体规划（2010-2020年）》。2月17日，商河城镇开发置业有限公司向商河县住建委报送《商河县2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收意向书》。2月19日，商河县住建委向商河县政府报送《关于启动2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收程序的审查意见》。2月22日，商河县政府作出《2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收范围确定意见书》。同日，商河县住建委与商河县房屋征收服务中心签订《房屋征收委托合同》，委托商河县房屋征收服务中心承办案涉项目的房屋征收工作。2月23日，商河县住建委发布《冻结通告》（商建征冻字（2016）第1号），对案涉地块进行冻结。商河县政府分别于3月3日和6月13日召开县政府常务会议，对棚改旧改工作进行讨论决定。5月12日，商河县城市更新工作领导小组召开第二次（扩大）会议，对建筑登记情况进行认定。5月16日，商河县政府发布《关于公布许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋正补偿方案征求意见的公告》（商征方案告字[2016]1号），对《许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案》征求拟征收范围内居民意见，征求意见期限为2016年5月16日至2016年6月15日，并列明了办公地址和联系方式等。2016年6月，商河县城市更新工作领导小组作出《许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，对案涉项目可能引发的社会风险进行了评估，综合评价结论为：“通过对许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收工作社会风险综合评价、分析，该项目合理、合法、资金到位、补偿标准公平合理，对存在的问题处理措施得当，对可能发生的稳定风险应急处理预案落实到位，项目风险很小，项目可行。”7月21日，山东省财金发展有限公司与中国农业发展银行山东省分行签订《固定资产借款合同》，借款八亿八千万元用于案涉项目。山东省财金发展有限公司分别于2016年7月29日、8月31日向商河城镇开发置业有限公司汇款11亿余元。2016年9月1日，商河县政府作出2号征收公告并张贴，对征收范围、征收部门（商河县住建委）、征收实施单位（商河县房屋征收服务中心）、签约搬迁期限、房屋征收补偿方案、被征收人行政复议、行政诉讼权利和义务等事项进行公告。其中，征收补偿按照《许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案》执行，该方案为公告附件。
原告王淑红不服2号征收公告，向济南市政府申请复议，2017年4月7日，济南市政府收到原告的行政复议申请，2017年6月1日，济南市政府作出《延期审理通知书》并送达原告，2017年6月16日，济南市政府作出166号复议决定并依法向原告送达。该决定维持了商河县政府作出2号征收公告的具体行政行为。原告仍不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告所诉2号征收公告，其实际指向的具体行政行为系征收决定，因此，本案的审查对象应当为征收决定的合法性。本案中，原告被征收的房屋在被诉2号征收公告载明的房屋征收范围内，2号征收公告与其具有利害关系，其在本案中具备原告诉讼主体资格，有权对被告作出的征收决定提起诉讼。对于2号征收公告的合法性问题，涉及多个具体问题，本院分述如下：
关于征收主体是否合法问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。案涉项目已列入国有土地上房屋征收项目计划，符合商河县国民经济和社会发展规划，符合规划要求。被告商河县政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告商河县政府作为征收主体合法。
关于房屋征收是否符合公共利益的目的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。本案中，案涉开发项目是为了改善旧城棚户区，提高片区土地利用价值，改善居民的生活质量，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的规定。商河县政府对案涉地块作出征收决定，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，有利于被征收人的生产生活，有利于改善被征收人的生活质量，符合公共利益的需要，征收目的正当。
关于房屋征收是否符合各项规划要求的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第二款规定，房屋征收部门应当就需要进行房屋征收的建设活动是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划向发改、国土资源、规划部门征询意见。商河县住建委为房屋征收部门，其系征询意见的主体。本案中，商河城镇开发置业有限公司向相关部门征询意见属于主体错误，程序上违反了上述法律规定。
关于案涉房屋征收补偿方案是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。本案中，2016年5月16日，商河县政府发布《关于公布许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋正补偿方案征求意见的公告》，对《许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案》征求拟征收范围内居民意见，征求意见期限为2016年5月16日至2016年6月15日，并列明了办公地址和联系方式。2016年9月1日，商河县政府作出2号征收公告并张贴，其中，《许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案》作为公告附件一并予以公告。故商河县政府的上述行为符合相关规定。
关于房屋征收是否经过了社会稳定风险评估问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，2016年6月，商河县城市更新工作领导小组作出《许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，对案涉项目可能引发的社会风险进行了评估，综合评价结论为：“该项目合理、合法、资金到位、补偿标准公平合理，对存在的问题处理措施得当，对可能发生的稳定风险应急处理预案落实到位，项目风险很小，项目可行。”因此，案涉房屋征收已经过了社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。至于原告提出的评估报告中的房屋价值确定问题，系补偿标准的确定问题，依照法律规定，其应当在补偿方案征求意见过程中提出，因此，该问题并不影响风险评估报告的效力。
关于征收决定是否经过政府常务会议讨论决定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，征收决定涉及人员众多，关系广大被征收人的切身利益，作出前应经过政府常务会议讨论决定。被告商河县政府提交了政府常务会议纪要，可以证明其作出被诉征收决定时经过了政府常务会议讨论的法定程序。
关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用”。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。本案中，被告商河县政府提供的证据不能证实案涉项目设立了资金专用账户且相应资金足额到位，该行为违反了上述相关法律、法规的规定。
综上，商河县政府的征收决定存在征询意见主体错误及征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用等违法情形，原告要求确认被告作出的2号征收公告（决定）违法的诉讼请求，本院予以支持。
关于被告济南市政府复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告济南市政府依法受理了原告的行政复议申请，因案情复杂，济南市政府作出延期审理通知书，并在延长期限内作出被诉166号复议决定并向当事人送达，故被告济南市政府作出的复议决定程序符合法律规定。但是，鉴于被告商河县政府作出的2号征收公告存在违法情形，被告济南市政府并未对此予以确认，故166号复议决定存在事实认定不清、适用法律不当的情形，应予撤销。
综上所述，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告商河县人民政府作出的商征告字[2016]02号《房屋征收决定公告》违法；
二、撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2017]166号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告商河县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 曹 磊
人民陪审员 张 忠
人民陪审员 林常云
二〇一七年十一月六日
书 记 员 张天虹