广东省深圳市宝安区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)深宝法行初字第329号
原告一暨诉讼代表人一林高立，男，汉族，1968年5月26日出生，住址广东省深圳市宝安区西乡镇黄田大夫天路南四巷**号，公民身份号码4403211968********。
原告二林合深，住址广东省深圳市宝安区。同时系林广全户继承人。
原告三暨诉讼代表人二林植发，男，汉族，1967年3月14日出生，住址广东省深圳市宝安区西乡镇黄田桃园路南二巷*号，公民身份号码4403211967********。
原告四林应发，住址广东省深圳市宝安区。同时系林运祥户继承人。
原告五暨诉讼代表人五李伙星，男，汉族，1955年12月20日出生，身份证住址宝安区西乡镇黄田村黄田路西八巷*号，公民身份号码4403211955********。
原告六林爱莲，住址广东省深圳市宝安区。
原告七林植添，住址广东省深圳市宝安区。
原告八姜瑞珍，住址广东省深圳市宝安区。
原告九黄强仔，住址广东省深圳市宝安区。
原告十麦伟培，住址广东省深圳市宝安区。同时系麦通户继承人。
原告十一林敏杰，住址广东省深圳市宝安区。
原告十二暨诉讼代表人四杜惠萍，女，汉族，1948年10月23日出生，住址广东省深圳市宝安区西乡镇黄田大夫天路**号，公民身份号码4403061948********。
原告十三暨诉讼代表人三林永忠，男，汉族，1968年9月8日出生，住址广东省深圳市宝安区西乡黄田路西六巷*号，公民身份号���440321196809080453。
原告十四钟礼珍，住址广东省深圳市宝安区。
原告十五陈月琼，住址广东省深圳市宝安区。
原告十六钟玉来，住址广东省深圳市宝安区。
原告十七黄如仔，住址广东省深圳市宝安区。同时系林照禅户继承人。
原告十八林敏强，住址广东省深圳市宝安区。
原告十九林惠珍，住址广东省深圳市宝安区。
原告二十林敏超，住址广东省深圳市宝安区。同时系李丽芬户继承人。
原告二十一林耀祥，住址广东省深圳市宝安区。同时系林来稳户继承人。
原告二十二林爱芳，住址广东省深圳市宝安区。
原告二十三黄梅志，住址广东省深圳市宝安区。
原告二十四林永光，住址广东省深圳市宝安区。
原告二十五林植福，住址广东省深圳市宝安区。
原告二十六黄静华，住址广东省深圳市宝安区。
原告二十七黄启贤，住址广东省深圳市宝安区。
原告二十八徐翠平，住址广东省深圳市宝安区。
原告二十九黄静文，住址广东省深圳市宝安区。
原告三十李羚，住址广东省深圳市宝安区。
原告三十一李日弟，住址广东省深圳市宝安区。
共同委托代理人闫冬梅，广东鹏浩律师事务所律师。
共同委托代理人罗熙熙，广东鹏浩律师事务所实习律师。
被告一深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局，住所地深圳市宝安区前进一路293号。
法定代表人朱恩平。
委托代理人邓日康，系该局工作人员。
被告二深圳市规划和国土资源委员会，住所地深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦。
法定代表人王���鹏。
委托代理人蔡永兴，系该委员会工作人员。
两被告共同委托代理人陈伟岳，广东晟典律师事务所律师。
第三人深圳市黄田股份合作公司，住所地深圳市宝安区西乡黄田办公楼（办公场所）。
法定代表人阮忠敢。
委托代理人刘忠，广东宝城律师事务所律师。
委托代理人凌玲，广东宝城律师事务所律师。
原告林高立等三十一人诉被告深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局（以下简称为市规土委宝安管理局）、深圳市规划和国土资源委员会行政撤销及履行职责一案，原告于2015年11月20日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因发现深圳市黄田股份合作公司与本案的处理存在法律上的利害关系，故依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月14日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人闫冬梅，被告一、被告二的委托代理人邓日康、蔡永兴、陈伟岳，第三人的委托代理人刘忠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告林高立等三十一人诉称：一、两被告是适格的履行将城市化征转地个人非农建设用地返还给原告的主体。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》第八条规定，两区政府负责组织实施本区补偿工作，国土管理部门负责补偿工作的业务指导。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》第二条规定，非农建设用地划定工作由两区城市化转地工作领导小组（以下简称区转地领导小组）组织开展。规划部门负责会同两区城市化转地工作领导小组办公室（以下简称区转地办）组织核定非农建设用地的指标并提出选址建议方案，经区转地领导小组审定后，由规划部��具体划定非农建设用地。根据以上规定，国土规划部门才是非农建设用地的真正划定者。二区城市化转地工作领导小组只是政府内部设定的一个不具备行政主体资格的办公室。故此，两被告是具有行政主体资格及法定义务的适格主体。二、被告二认为原告无权直接主张取得非农建设用地，并非提出申请单适格主体属于适用法律、法规、规定错误。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》第五条规定，对两区集体所有转为国有的土地，由两区政府对原集体组织的继受单位或者经济组织（以下简称继受单位）和个人分期分批给予适当补偿。第十四条规定，继受单位和个人非农建设用地按下列标准予以确定……本案中原告主张的是个人部分的非农建设用地划定的申请。而被告二引用的《宝安区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法》不适用申请人的请求事项，该规章第二条规定，本办法所指的非农建设用地是指根据深府〔2004〕102号文规定所确定的指标中已划定或未落实的非农建设用地。即该规章调整的是“已划定的或未落实的”而非“未划定的非农建设用地”，该抗辩理由属于适用规定错误。退一步说，即使有明确规定非农建设用地的划定对象是原集体经济组织，但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。作为本案的原告属于《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》规定的享有因集体所有转为国有的土地获得补偿权的个人及个人非农建设用地的享有者，与该行政行为具有法定的利害关系，在被告不作为的情况下当然有权作为利害关系人依法提起行政复议及行政诉讼。三、非农建设用地的划定是依职权行为，而非依申请的行为。根据《宝安区城市化非农建设用地划定操作办法》第五条规定，区城市化转地工作领导小组统一指挥、协调和监督本次工作，审定非农建设用地指标和划定方案。区城市化转地领导小组办公室具体组织本次工作，负责接收区相关职能部门按要求提供的继受单位的审核成果资料，组织非农建设用地指标的初步核算，组织非农建设用地指标及划定方案的审查和报批、实施公示等。街道城市化转地工作领导小组办公室（以下简称“街道转地办”）负责辖区内非农建设用地划定的具体实施，会同规划部门、继受单位核算非农建设用地指标、提出划定方案，并协助实施公示等。继受单位在街道转地办组织、指导下，负责提出本辖区非农建设用地的申报方案。根据以上规定，非农建设用地的划定是被告依职权的行为，并不是继受单位主动申请的行为。虽���被告二陈述：原告所在的黄田股份合作公司截止目前仍未配合进行城市化转地，因此无法划定其非农建设用地。也正因为此，黄田股份公司迄今从未向相关部门提交其建制转变之日的户籍、人口数等资料的抗辩理由是与《宝安区城市化非农建设用地划定操作办法》第六条规定的应当由公安部门提供户籍资料的规定是背道而驰的。《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》第十一条规定的涉及非农建设用地未落实指标的划定、异地调整置换的，应由原农村集体经济组织继受单位提出申请，所辖街道办初审并出具意见，规划国土驻宝安管理部门负责审核，报区领导小组审定后实施。该条要求原农村经济组织的申请针对的是非农建设“指标”，而不是非农建设“用地”。根据《宝安区城市化非农建设用地划定操作办法》第四条规定，对于经审定的非农建设用地指标及��农建设用地划定方案，继受单位不能接受的，不影响非农建设用地划定及城市化转地正常工作的进行。故此，根据以上规定，非农建设用地的划定是依职权的行为而非因申请的行为，并且非农建设指标及非农建设用地是两个不同的内容。正是因为被告的不作为，才导致自2004年开始至今，原告及其村集体经济组织至今成为宝安区唯一一个没有得到非农建设用地返还的集体及具有利害关系的成员。综上所述，被告依法具有依职权对因城市化转地向原集体经济组织及个人划定非农建设用地的义务，但是，被告这么多年来不仅不履行义务，还说成是黄田股份合作公司不主动申请的与法相悖的理由来作为抗辩理由，更加证明了被告的严重不履行法定职责的行为。为了维护原告的合法权益，诉至法院，请求法院判决：1、撤销深规土宝函〔2015〕1242号复函、深规土复决〔2015〕34号行政复议决定书；2、确认被告不履行法定义务的行为违法；3、责令被告依法履行义务（作出将原告应得的城市化征转地个人非农建设用地3600平方米立即返还给原告的决定）。庭审中，原告将第二项诉讼请求明确为：确认被告在城市化转地之后没有依职权履行为原告返还个人非农建设用地的义务的行为违法。
原告向本院提交证据如下：1、市规土委宝安管理局关于政府信息公开申请的复函（深规土宝函〔2015〕425号）、市规土委宝安管理局关于返还城市化征转地个人非农建设用地的复函（深规土宝函〔2015〕1242号）；2、深规土复决〔2015〕34号行政复议决定书；3、深圳市规划和国土资源委员会发文登记表（送达行政复议决定书）。
被告一辩称：一、被告一并非决定非农建设用地指标的职能部门，原告直接向被告一申请非农建设用地不符合相关程序。《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》第二条规定，“非农建设用地划定工作由两区城市化转地工作领导小组组织开展。规划部门负责会同两区城市化转地领导小组办公室组织核定非农建设用地的指标并提出选址建议方案，经区转地领导小组审定后，由规划部门具体划定非农建设用地”。《宝安区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法》第十一条规定“涉及非农建设用地未落实指标的划定……报区领导小组审定后实施”。《宝安区城市化非农建设用地划定操作办法》第五条规定“区城市化转地工作领导小组统一指挥、协调和监督本次工作，审定非农建设用地指标和划定方案”。由此可见，在转地过程中，有权审批非农建设用地指标的并非被告，而是宝安区城市化转地领导小组，因此，原告直接向被告申请取得非农建设用地不符合基本程序。二���原告无权直接主张取得非农建设用地，其并非提出申请的适格主体。原告向被告提交《关于城市化转地个人非农建设用地返还请求书》，要求被告向其返还非农用地。根据市政府所颁布的《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》第三条规定“集体土地转为国有土地后，划定的非农建设用地由符合划定非农建设用地条件的原集体组织的继受单位或者经济组织接收”，《宝安区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法》第三条规定“非农建设用地的划定对象为：城市化集体土地转为国有土地后，经审核符合划定非农建设用地条件的宝安辖区原农村集体经济组织的继受单位或者经济组织”；第十一条规定“涉及非农建设用地未落实指标的划定、异地调整置换的，应由原农村集体经济组织继受单位提出申请”。因此，对于城市化转地过程中依法划定的非农��设用地，依程序应由其原集体组织的继受单位或者经济组织申请（即深圳市黄田股份合作公司，以下简称黄田股份公司）取得，而原告个人无权直接取得非农建设用地，因此，其向被告申请要求取得非农建设用地毫无依据。亦即原告并非提出该申请的适格主体。三、原告所在的集体经济组织原所有的土地并未完成转地程序，也未申请办理划定非农建设用地，故原告所提出的请求无事实依据。关于原集体组织的继受单位及其成员取得的非农建设用地，是在我市宝安两区城市化转地过程中，作为对继受单位及其成员的补偿方式之一。《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》第七条规定“非农建设用地的划定和城市化转地同步进行”。《宝安区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法》第三条规定“非农建设用地的划定对象为：城市化集体土地转为国有土地后，经审核符合划定非农建设用地条件的宝安辖区原农村集体经济组织的继受单位或者经济组织”。由此可见，非农建设用地的划定必须依托于转地程序进行，两者密不可分。而原告所在的黄田股份公司，截至目前仍未配合进行城市化转地，因此无法划定其非农建设用地。也正因此，黄田股份公司迄今从未向相关部门提交其建制转变之日的户籍、人口数等资料，并申请划定非农建设用地。四、被告一所作出的深规土宝函[2015]1242号复函合法。原告林永光曾于2015年3月份向被告一申请公开黄田股份公司非农建设用地划定情况，被告一于3月30日作出深规土宝函[2015]425号复函，告知：根据相关文件规定，非农建设用地的划定的对象为原农村集体经济组织的继受单位；黄田股份公司因未履行城市化转地，故至今未划定非农建设用地。然而，原告在知悉上述复函内容，明知其���非有权申请划定非农建设用地的主体后，仍于2015年8月份委托林永光等向被告一申请非农建设用地。被告一遂于8月19日作出深规土宝函[2015]1242号复函，告知原告相关情况已在深规土宝函[2015]425号复函中明确。由此可见，被告一所作出的深规土宝函[2015]1242号复函并无任何不妥。综上，原告向被告一申请取得非农建设用地，并无任何事实和法律依据，不符合被告一的行政职能，且原告也并非适格的申请主体。被告一在已直接告知其黄田股份公司的非农建设用地情况后，未就原告所提出的非农用地申请进行处理，该复函是合法的，原告所提出的诉讼请求无事实和法律依据。
被告二辩称：认同被告一的全部答辩意见并视为被告二答辩意见。在此基础上，认为所作出的深规土复决[2015]34号《行政复议决定书》合理合法，依法应予以维持。原告因不服市规土委宝安管理局所作出的深规土宝函[2015]1242号复函，向被告二申请行政复议。被告二经审查后，认为宝安管理局在其作出的深规土宝函[2015]425号复函及深规土宝函[2015]1242号复函中已经依法对原告所提出的请求事项作出答复，原告所提出的事项可以由其所在的原农村经济集体组织继受单位按政策向有关部门提出，并据此决定维持市规土委宝安管理局所作出的深规土宝函[2015]1242号复函。被告二所作出的复议决定是有充分事实和法律依据的。请人民法院依法予以维持。
两被告共同提交证据如下：1、深圳市人民政府《关于印发＜深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法＞的通知》（深府〔2004〕102号）；2、深圳市宝安区人民政府《关于印发＜宝安区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法＞的通知》（深宝规〔2012〕4号）；3、深圳市人民政府《关于印发＜深圳市宝安龙��两区城市化非农建设用地划定办法＞的通知》（深府〔2005〕65号）；4、深圳市宝安区人民政府《关于印发＜宝安区城市化非农建设用地划定操作办法＞的通知》（深宝府〔2005〕56号）；5、《深圳市城市化转地个人非农建设用地返还请求书》。
第三人陈述称：第一、原告本次起诉返还建设用地是其个人行为，并不是公司的意思，第三人也不认同，第三人认为一切应当依照法律进行，如果依法第三人享有非农建设用地的指标的话，第三人也不放弃。第二、2005年10月13日第三人与西乡街道办签订了城市化转地的补偿协议书，第三人已部分完成了转地的90.912亩的集体土地，在此前的国家征用第三人的集体土地数千亩用于公园建设、机场配套及东方英文书院等，第三人也是一直积极配合政府的征地工作。在2004年的转地工作过程中，第三人已配合完成了90.912亩，其余还有约836.423亩集体土地因为历史的原因在转地实施过程中尚未完成手续，后来负责转地的政府部门也没有进一步与第三人就剩余的转地工作的补偿问题进行洽谈，所以一直搁置至今。第三、关于非农建设用地划定对象的问题，第三人认为按照宝安区城市化转地非农建设用地后续管理暂行办法的规定，划定对象应当是集体而非个人。
第三人提交证据如下：1、深圳市宝安区城市化转地土地适当补偿协议书（深宝西土协字〔2005〕054号）。2、深圳市宝安区城市化转地土地适当补偿协议书（深宝西土协字〔2005〕056号）。3、深圳市宝安区城市化转地土地适当补偿协议书（深宝西土协字〔2005〕057号）。4、深圳市宝安区城市化转地土地适当补偿协议书（深宝西土协字〔2005〕100号）。
当事人的质证意见已经详细记载于开庭笔录并附在案卷中。根据当事人的庭审质证意见和对相关证据的审查，本院确认原告、被告一、被告二、第三人在法定期限内提交的各项证据真实、合法，可以作为本案定案证据。
本院根据对证据的审查、当事人质证意见及庭审笔录认定以下事实：2015年8月，林植发、林永忠、林惠萍、李伙星、林高立作为代表人向被告一提交《深圳市城市化转地个人非农建设用地返还请求书》，请求被告一依法作出将其应得的城市化征转地个人非农建设用地3600平方米立即返还的决定。被告一于同年8月19日作出深规土宝函〔2015〕1242号《市规划国土委宝安管理局关于返还城市化征转地个人非农建设用地的复函》，告知上述五人：“关于深圳市黄田股份合作公司非农建设用地情况，我局已于2015年3月30日出具深规土宝函〔2015〕425号复函将相关情况告知本次委托代理人之一林永光”。
另查，被告一于2015年3月30日对林永光作出深规土宝函〔2015〕425号《市规划国土委宝安管理局关于政府信息公开申请的复函》称：“一、我区根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府[1993]283号）、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号）规定，按照100平方米/人的工商用地，100平方米/户的居住用地，200平方米/户的公共设施用地的标准，划定给原农村集体经济组织继受单位非农建设用地。二、经核宝安区政府核发的《关于非农建设用地划定方案的批复》（深宝府函[2006]44号），西乡街道已划定非农建设用地中，未查到黄田股份合作公司非农建设用地规划情况。”
本院认为，林植发、林永忠、林惠萍、李伙星、林高立作为代表人向被告一提交《深圳市城市化转地个人非农建设用地返还请求书》，提出的是要求被告一作出向其返还城市化征转地个人非农建设用地3600平方米决定的请求。而被告一作出的深规土宝函〔2015〕1242号复函，告知其相关情况已在深规土宝函[2015]425号复函中明确。但是深规土宝函[2015]425号复函仅仅是告知非农建设用地“划定给原农村集体经济组织继受单位”以及“未查到黄田股份合作公司非农建设用地规划情况”，却并未明确告知上述申请人能否取得个人非农建设用地3600平方米。即便如被告一庭审中所说被告一并非决定非农建设用地指标的职能部门，被告一也应当给予相应明确答复，而不应以其他函件中的不明确内容作出答复。因此，对被告一2015年8月19日作出的深规土宝函〔2015〕1242号《市规划国土委宝安管理局关于返还城市化征转地个人非农建设用地的复函》，依法应当予以撤销。被告二作出的深规土复决〔2015〕34号《行政复议决定书》不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第五目的规定，依法应予撤销。本案系对行政处理答复行为进行审查，原告关于确认被告在城市化转地之后没有依职权履行为原告返还个人非农建设用地的义务的行为违法的诉讼请求超出本案审查范围。原告关于责令被告依法履行义务即作出将原告应得的城市化征转地个人非农建设用地3600平方米立即返还给原告的决定的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于人民法院对行政行为进行合法性审查的规定，超出人民法院审查范围，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告一深圳市规划和国土资源委员会��安管理局2015年8月19日作出的深规土宝函〔2015〕1242号《市规划国土委宝安管理局关于返还城市化征转地个人非农建设用地的复函》；
二、撤销被告二深圳市规划和国土资源委员会作出的深规土复决〔2015〕34号《行政复议决定书》；
三、被告一深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局于本判决生效之日起三十个工作日内对原告《深圳市城市化转地个人非农建设用地返还请求书》依法重新作出处理。
四、驳回原告的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由被告一深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局和被告二深圳市规划和国土资源委员会负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 李 秀 珠
代理审判员 张 庆 平
人民陪审员 黄 芳
二〇一六年八月二十二日
书 记 员 连渊博（兼）
书 记 员 江 伟 娣
附本案相关法律条文如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当��复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。