江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏12行终23号
上诉人（原审原告）泰州美日新型材料有限公司，住所地泰州市海陵区森泽园28-1室。
法定代表人叶庆生，经理。
委托代理人姜杰，该单位实际控制人。
委托代理人张文中，江苏天滋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区安全生产监督管理局，住所地泰州市姜堰区姜堰镇上海路68号。
法定代表人窦华泰，局长。
委托代理人朱阿忠，该局工作人员。
委托代理人史秀华，江苏堰平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区人民政府，住所地泰州市姜堰区上海路1号。
法定代表人李文飙，区长。
委托代理人钱小中，该单位工作人员。
委托代理人徐海霞，该单位工作人员。
上诉人泰州美日新型材料有限公司因安监行政处罚及行政复议一案，不服泰州市海陵区人民法院(2017)苏1202行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明，2016年7月15日上午9时左右，泰州美日新型材料有限公司（以下简称美日公司）承租场地发生一起触电伤害事故，造成1人死亡。2016年9月8日，泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）成立的事故调查组（以下简称事故调查组）出具《泰州美日新型材料有限公司承租场地7.15一般触电伤害事故调查报告》（以下简称7.15事故调查报告）认为该起事故直接原因是粉煤灰装卸现场配电箱未安装剩余电流保护装置，配电箱及配电线路设计不符合规范要求，间接原因包括美日公司未配备专职或者兼职的安全生产管理人员,未能保证从业人员具备必要的安全生产知识、熟悉有关章程制度和操作规程；未在有较大危险因素的设施、设备上，设置明显的安全警示标志；未向从业人员如实告知作业场所存在的危险因素、防范应急措施；未建立隐患排查治理制度采取措施消除事故隐患。实际控制人姜杰未履行安全生产管理职责、不具备本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力等等。据此，该报告认定美日公司对此事故的发生负有主要责任，实际控制人姜杰负有领导责任。2016年9月14日，姜堰区政府批示同意事故调查报告，并责成泰州市姜堰区安全生产监督管理局（简称姜堰区安监局）按照《中华人民共和国安全生产法》对责任人实施行政处罚。姜堰区安监局立案并告知美日公司拟罚款人民币25万元，该公司申请听证，但其理由不能成立，姜堰区安监局于2017年1月9日作出泰姜安监管罚（2016）2102号行政处罚决定（以下简称2102号处罚决定），依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，对美日公司作出罚款人民币250000元整的行政处罚；依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定，对公司实际控制人姜杰作出罚款人民币10080元整的行政处罚。同时限被处罚单位及被处罚人于收到处罚决定之日起十五日内至指定银行缴纳，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款。美日公司不服，向姜堰区政府申请行政复议，姜堰区政府于2017年5月22日作出[2017]泰姜行复第6号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定），维持姜堰区安监局作出的2102号处罚决定。美日公司不服，向原审法院提起诉讼，请求判决撤销2102处罚决定及6号复议决定。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。根据双方诉辩，本案争议焦点是姜堰区安监局于2017年1月9日作出的2102号处罚决定是否合法。
首先，姜堰区安监局是否具有作出涉案行政处罚决定的行政职权。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《国务院安全生产事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，……。故姜堰区安监局有权对区域内安全生产工作实施综合监督管理，并有权依法进行查处。
其次，姜堰区安监局认定违法事实是否清楚。本案中，钱明明在美日公司承租的泰州中润建材有限公司（以下简称中润公司）吊机旁赤脚用潜水泵冲洗场地以及吊机底座上积压的粉煤灰，发生触电伤害事故，致其死亡并造成直接经济损失93万元，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第四项的规定，属于一般生产安全事故。姜政发（2012）151号文件表述，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条“省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”的规定，泰州市人民政府决定，授权泰州市安全生产监督管理局代表市政府组织事故调查组对发生在泰州市境内的生产安全事故进行调查处理。依据前述规定组成的涉案事故调查组，经调查于2016年9月8日出具7.15事故调查报告，美日公司虽在诉讼中对该报告提出异议，但未能提供任何证据予以否定，在该报告未经法定程序否定前，可以作为认定本案事实的证据。姜堰区安监局认为，依据7.15事故调查报告认定，美日公司对此事故的发生负有主要责任，实际控制人姜杰负有领导责任，事实清楚。关于美日公司认为其与中润公司系承揽合同关系，而承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作交付工作成果并由定作人支付报酬的合同，其与租赁的法律概念内涵及外延显著不同，涉案两份协议从形式及内容分析均系租赁协议，美日公司主张明显与事实不符，原审法院不予采信。
关于法律适用问题。美日公司主张按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，姜堰区安监局对美日公司作出罚款的行政处罚超出法定幅度一节，由于《生产安全事故报告和调查处理条例》是2007年施行，而姜堰区安监局适用的《中华人民共和国安全生产法》是2014年施行，对一般事故的处罚幅度，姜堰区安监局按规定适用颁布施行时间在后且位阶更高的《中华人民共和国安全生产法》并无不当。本案中，姜堰区安监局于2017年1月9日依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项、第九十二条的规定，作出2102号处罚决定，认定美日公司对此事故的发生负有主要责任，该公司实际控制人姜杰对事故的发生负有领导责任，并进行处罚，处罚在法定幅度之内，符合法律规定。
在行政程序上，姜堰区安监局立案后，依法进行了调查，将行政处罚决定的事实、理由及依据向美日公司进行了告知后，并依美日公司申请举行听证，后作出处罚决定，行政程序合法。
关于复议程序，美日公司向姜堰区政府申请行政复议，姜堰区政府于2017年3月20日决定立案审查，于2017年3月23日向美日公司邮寄送达《行政复议受理通知书》，同时向姜堰区安监局送达《提出答复通知书》。因案情复杂依法延长审查期限30日，并分别通知申请人和被申请人。2017年5月22日，姜堰区政府作出6号复议决定，维持姜堰区安监局作出的2102号处罚决定，并分别送达双方当事人，复议程序合法。据此，该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回美日公司的诉讼请求。案件受理费50元，由美日公司承担。
美日公司不服，向本院提出上诉称，1、原审认定事实错误。本案上诉人与中润公司签订的是承揽合同，而非出租合同。根据约定，由中润公司利用自己的吊机和技术力量为上诉人提供服务，吊机的操作、修理及安全等均应由中润公司负责。发生事故的现场也不是粉煤灰装卸现场，而是吊机维修现场。2、原审程序不合法，没有认真审查核实上诉人对被上诉人证据提出的异议，且在判决书中没有说明理由。7.15事故调查报告在事故处理阶段，上诉人从未收到，被上诉人也未告知上诉人对该事故调查报告的救济途径，原审判决仅以上诉人无证据否定7.15事故调查报告为由，直接采信该调查报告，显属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审判决及2102号处罚决定书、6号复议决定。
姜堰区安监局答辩称，上诉人并非是针对姜堰区安监局作出的2102号处罚决定上诉的，其有异议的是案涉7.15事故调查报告。但无论如何，上诉人不能否定其对现场生产经营设备的配电箱负有安全管理的义务。姜堰区安监局所作行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
姜堰区政府答辩称，1、姜堰区政府作出的6号复议决定程序合法。姜堰区政府收到上诉人的复议申请后，经审查，发现上诉人提交的复议材料不齐全，遂依法作出《补正行政复议申请通知书》。上诉人补齐材料后，姜堰区政府依法向上诉人发出了《行政复议受理通知书》，向被申请人姜堰区安监局发出了《提出答复通知书》，姜堰区安监局在规定的时间内，提交了相关证据，进行了答辩。后因案情复杂，姜堰区政府依法决定延长审查期限30日，并分别通知了上诉人和姜堰区安监局。2017年5月22日，姜堰区政府在法定期限内作出6号复议决定，并分别送达姜堰区安监局和上诉人，程序合法。2、上诉人未配备安全生产管理人员，未能保证从业人员具备必要的安全生产知识、熟悉有关规章制度和操作规程，未在有较大危险因素的设施、设备上设置明显的安全警示标志，未建立事故隐患排查治理制度采取技术管理措施、消除事故隐患，未向从业人员如实告知作业场所存在的危险因素、防范应急措施，对事故的发生负有主要责任。而姜杰系上诉人的实际控制人，其未履行《中华人民共和国安全生产法》规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，姜堰区安监局依法对上诉人和姜杰作出处罚，符合《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项的规定，涉案2102号处罚决定并无不当。
至于上诉人认为其与中润公司签订的系承揽合同而不是租赁合同的意见，承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作交付工作成果并由定作人支付报酬的合同。涉案的两份协议从形式和内容看均系租赁协议。上诉人的理由不能成立。
综上，姜堰区政府作出的6号复议决定程序合法，实体正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉。
双方当事人提交的证据材料，已随原审案卷一起移送本院。经审查，原审判决对双方当事人提交证据的认证正确，本院予以认可。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人对于案发现场的生产经营设备是否具有安全管理责任。
上诉人认为，其与中润公司签订的是承揽合同，不是租赁合同，对于装卸现场生产经营设备的安全管理、维护，应由中润公司负责，上诉人不承担责任。
本院认为，上诉人与中润公司曾先后签订过两份租赁合同，一份是2015年12月9日签订的《出租合同》，另一份是2016年4月27日签订的《租赁协议》。《出租合同》第1.3条约定，承租物属于甲方（即中润公司，下同），维修、管理及吊机工均由甲方负责，一切对外的协调工作均由甲方负责。第五条约定，乙方（即美日公司，下同）管理及生产人员的安全，均由乙方自行负责。《租赁协议》第1.3条约定，承租物属于甲方，维修、管理及操作人员等均由甲方负责安排，使用及调度必须由乙方安排，一切对外的协调工作均由甲方负责。第4.2条规定，乙方负责管理及生产人员的安全。协议还就货物的年中转量及租金的结算方式等作了约定。从双方签订的两份《出租合同》及《租赁协议》的内容来看，属于典型的租赁协议，而不是承揽协议，两份协议均没有排除上诉人对于生产经营设备及人员的安全管理责任，如《租赁协议》第4.2条规定，乙方负责管理及生产人员的安全。此外，生产经营单位对本单位的安全生产工作承担全面责任是《中华人民共和国安全生产法》等法律、法规规定的法定责任，不能因生产经营单位的约定而转化，也不能因生产经营单位的放弃而取消。《中华人民共和国安全生产法》第三条规定，安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。第四条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。第五条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。第十七条规定，生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。第十八条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。综上，上诉人关于其对租赁现场生产经营设备不承担安全管理责任的理由不能成立，其上诉理由本院不予采信。上诉人作出的2102号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚结果并无不当。
姜堰区人民政府受理上诉人的复议申请后，依法履行了法定的复议审查程序，在法律规定的期限内，作出的6号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议结果亦无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果符合法律规定，本院予以维持；上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人美日公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 曹海霞
审判员 苏媛媛
二〇一八年三月二十六日
书记员 秦 檑
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。