青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)青行终27号
上诉人（原审原告）祁连利新沙石料加工有限公司。住所地青海省祁连县峨堡镇峨堡村。
法定代表人朱卫平，该公司总经理。
委托代理人李建福，北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）祁连县国土资源局。住所地祁连县人民广场东路与新人民路交叉口东100米。
法定代表人阿卫林，该局局长。
委托代理人秦赋，男，居民身份号码×××，系祁连县国土资源局执法队干事。
委托代理人王希成，青海齐光律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）祁连县环境保护和林业局。住所地祁连县新城区七一路。
法定代表人马明继，该局局长。
委托代理人龚美娟，青海辉湟律师事务所律师。
委托代理人董博俊，青海辉湟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）祁连县水利局。住所地祁连县八宝路。
法定代表人马应贤，该局局长。
委托代理人马海军，青海马海军律师事务所律师。
委托代理人才永魁，系祁连县水利局水政监察大队队长。
被上诉人（原审被告）祁连县农牧水利和科技局。住所地祁连县八宝路。
法定代表人孔庆虎，该局局长。
委托代理人格桑坚赞，居民身份号码×××，系祁连县农牧水利和科技局工作人员。
委托代理人马海军，青海马海军律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）祁连县人民政府。住所地祁连县八宝路***号。
法定代表人龙永胜，该县县长。
委托代理人郑发海，居民身份号码×××，住青海省祁连县八宝镇八宝西路**号。系祁连县政府法制办主任。
委托代理人毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。
上诉人祁连县利新沙石料加工有限公司（以下简称利新公司）因祁连县国土资源局（以下简称祁连县国土局）、祁连县环境保护和林业局（以下简称祁连县环保局）、祁连县水利局、祁连县农牧水利和科技局（以下简称祁连县农牧局）、祁连县人民政府（以下简称祁连县政府）地矿行政强制一案,不服海北藏族自治州中级人民法院（2016）青22行初3号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月25日公开开庭审理了本案。利新公司委托代理人李建福，祁连县国土局副局长马升皓、委托代理人王希成、秦赋，祁连县环保局副局长汪占龙、委托代理人龚美娟，祁连县水利局委托代理人才永魁、马海军,祁连县农牧局委托代理人马海军、格桑坚赞，祁连县政府委托代理人郑发海、毛尊超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
利新公司的诉求为：一、撤销第一、二、三、四被告联合下发的祁水利发（2016）54号《关于祁连县利新砂石料场生态恢复治理问题整改的通知》；二、判令第一、五被告对原告的证号为×××号《采矿许可证》作出准予延续的决定；
一审法院经审理查明，2010年9月14日，民乐县利新建材经营部经祁连县政府常务会议研究批复同意在八宝河流域开办砂石厂。2011年8月25日，设立利新公司。同年10月24日，该公司通过青海省国土资源厅矿业权交易中心挂牌拍卖取得祁连县峨堡地区八宝河流域黑沟河段沙石矿采矿权。10月26日祁连县国土局向其颁发证号为×××的《采矿许可证》，有效期限三年(自2011年10月26日至2014年10月26日)。后因越界开采、非法采金及无证开采等违法行为，祁连县国土局根据《中华人民共和国矿产资源法》及《青海省矿产资源管理条例》等相关法律规定，对利新公司分别于2013年5月27日、9月2日、2014年8月18日三次进行了行政处罚，于2014年8月14日、2015年8月22日、2016年6月7日、2016年8月23日四次下达了《责令停止违法行为通知书》。同时，祁连县生态保护与环境治理领导小组办公室根据青海省委、省政府要求，针对其存在生态恢复治理问题，于2015年8月25日向其下发祁政环治（2015）81号《关于限期完成生态恢复治理工作的通知》；于2016年6月2日下发祁政环治（2016）13号《关于祁连县利新砂石料场生态恢复治理工作的整改通知》。由于利新公司一直没有完成生态恢复治理整改内容及以上事实，祁连县国土局、祁连县环保局、祁连县水利局、祁连县农牧局联合下发了祁水利发（2016）54号《关于祁连县利新砂石料场生态恢复治理问题整改的通知》（以下简称《通知》），以”利新砂石料场供砂主体兰新铁路、峨祁公路均已完工；利新砂石料场未按生态恢复治理方案完成治理任务；采矿许可证已到期”等理由，决定取缔利新砂石料场。
另查明，利新公司组织机构代码证、营业执照企业名称、采矿许可证企业名称及公司印章均为”祁连利新沙石料加工有限公司”，起诉状及行政机关作出的《通知》等处出现的砂石料场系指该企业。
一审法院认为，根据利新公司在青海省矿产权交易中心签订的出让人为祁连县国土局的采矿权挂牌交易成交确认书约定，”采矿权出让期满后，采矿权自然收归国家所有”，并未赋予申请延续的权利。青海省国土资源厅下发规范性文件也规定”在严禁区域内已设置砂石土类采矿权的，采矿权出让期满后一律予以注销，不得办理延续登记手续”。期间相关行政机关虽然拟同意原告采矿许可证延续，但后因原告的违法开采和生态恢复治理等问题，结合采矿权挂牌交易成交确认书约定等，行政登记机关依法未予以延续，应认定为无证开采。祁连县国土局等基于以上理由作出祁水利发（2016）54号《通知》，其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。虽然在通知中未列写所适用的法律法规及规范性文件，但从本案的客观事实及行政机关所出示的规范性文件等证据综合分析，其行政行为并无不当，应予以维持。因此，利新公司要求撤销《通知》的诉讼请求不成立，不予支持；要求祁连县国土局办理采矿许可证延续的诉求为一案两诉，不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回利新沙石公司的诉讼请求并承担案件受理费50元。
利新公司上诉称：原判认定事实和适用法律错误。1.2014年7月利新公司在《采矿许可证》有效期届满前3个月，向祁连县国土局提交了延续申请，该局至今未予答复，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款”行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前做出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”的规定，证号为×××《采矿许可证》应当视为延续。2.《采矿权挂牌交易成交确认书》中”采矿权出让期满后，采矿权自然收归国家所有。”的约定有悖于行政许可法的规定，应属无效。3.被诉《通知》根据政府的规范性文件作出，缺乏法律依据。取缔属于责令停产停业行政处罚，依法应当听证。4.认定要求祁连县国土局办理采矿证延续的诉求为一案两诉系认定事实错误，采矿权是否到期与《通知》合法性密不可分。
祁连县国土局答辩称，利新公司自取得采矿许可证后，未严格按照规定开采，被国土部门多次处罚。2014年10月26日采矿权到期后，根据青海省国土资源厅《关于进一步加强和规定砂石土类矿产资源开发管理有关问题的通知》，采矿权不应延续，在被多次责令停止无证开采的违法行为，依然违法开采矿产资源的情况下，
四部门联合下发了《通知》予以取缔关闭。请法院依法判决。
祁连县环保局答辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。1.利新公司的采矿许可证已经到期，并未取得新的采矿许可证进行采矿，行为违法。2.该公司自设立以来存在越界开采、非法采金及环境治理不到位等问题，未达到验收合格。3.约定优于法定，利新公司在《采矿权挂牌交易成交确认书》中”采矿权出让期满后，采矿权自然收归国家所有”的约定，应认定为放弃采矿权期满后申请延续的权利。
祁连县水利局、祁连县农牧局答辩称，利新公司采矿许可证已于2014年10月26日到期，现属无证非法采砂，且该沙场的供沙主体项目兰新铁路、峨祁公路均已完工，供沙主体已不存在，当时约定采矿期满收归国有。现《通知》限期拆除采砂设备，开展生态整治合理合法。一审判决应予维持。
祁连县政府答辩称，利新公司诉求违背了一案一诉原则且祁连县政府不是本案适格被告。应依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。因利新公司对一审认定的”一直没有完成生态恢复治理整改内容”一节事实提出异议，而四部门对此事实未提供相应证据证明，对此节事实本院不予认定。
本院另查明，利新公司因在河道采砂，2011年在取得采矿许可证后，亦申请办理了采砂许可证，采砂许可证有效期至2014年10月。采砂许可证已到期并未获准延续,亦是决定取缔利新砂石料场的理由之一。
又查明，祁连县农牧局为联合执法成员单位，祁连县草原监理工作站受其委托参与联合执法工作。
本院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款”勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”及《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条”在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；”的规定，在河道内开采矿产资源必须依法向河道主管机关和地质开采主管部门申请批准，经有权机关批准方取得开采权。《中华人民共和国矿产资源法》第十六条第四款”开采第一款、第二款和第三款规定以外的矿产资源的管理办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依法制定。”和《青海省矿产资源管理条例》第二十五条第三款”县地质矿产主管部门审批登记前二款规定以外的其它可供开采的矿产储量规模为小型、零星分散的矿产资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土。”以及《青海省河道管理实施办法》第四条”规定由省或州管理的河道采砂许可证，除省或州（地、市）河道主管机关另有规定外，由该河段所在地县（市）的河道主管机关负责审批发放。”规定，对普通建筑材料的砂、石的开采审批登记，由县级地质开采主管部门和河道主管部门负责。本案中，2014年10月之前利新公司在青海省××县河段开采砂石，向祁连县国土局和祁连县水利局申请批准并取得采矿许可证和采砂许可证，属于合法开采。2014年10月以后在两证不全的情况下开采砂石，属于擅自开采。对未经批准擅自开采砂石的行为，按照《无照经营查处取缔办法》第十七条”许可审批部门查处本办法第四条第一款第(一)项、第(五)项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”的规定，许可审批部门可以取缔。上述规定说明，除经批准获得采矿的单位和个人外，任何单位或者个人的采矿行为都是法律禁止的，相关许可审批部门有权予以查处。四部门执法目的在于加强对矿产资源和祁连山自然保护区生态环境的监督管理和保护，对其执法目的的合法性应予以确认。
从取缔制度设立初衷看，取缔是行政机关对依法未获得批准、许可的无证经营者采取的管理措施，其实质是促使违法者恢复守法状态和纠正违法行为，履行既有的法定义务，不是对其法定权利的剥夺或者限制，并不对相对人增加新的义务，不损害相对人的权益，不具有行政处罚的制裁性。而责令停产停业适用于已获得批准、许可前提下的违法生产与经营活动，其实质是对相对人经营资格的暂时剥夺，具有惩戒性。本案中，四部门作出的通知是取缔利新公司未被许可的违法采砂行为，不具有行政处罚的制裁性，不属于责令停产停业的行政处罚，依法无需履行听证程序。故,利新公司”取缔属于责令停产停业，应按行政处罚法的规定组织听证”的主张，缺乏法律依据。从查明的事实看，利新公司依法取得的采矿许可证和采砂许可证均于2014年10月到期，采砂许可证到期后，利新公司未提出延续申请，祁连县国土局作出的三份《责令停止违法行为通知书》内容也证实了采砂许可证到期后，利新公司无采砂许可证采砂的事实。虽然从利新公司提交的祁连县国土局政府常务会议议题征求意见单内容可以推定在《采矿许可证》有效期届满前3个月，该公司向祁连县国土局提出了采矿权延续的申请，祁连县国土局一直未作出是否延续决定。但利新公司取得的明确约定了开采期限和目的的采矿许可证到期后是否能够申请延期，祁连县国土局逾期未作出决定能否适用《行政许可法》第五十条第二款的规定视为延续，以及生态恢复治理整改是否达标等事实的认定，不能改变利新公司无采砂许可证进行违法采砂的事实。四部门虽在履行其法定职责的过程中存在瑕疵，但该瑕疵并不必然导致其履责行为被撤销。一审法院鉴于祁连山生态环境保护的重要性，在对《通知》未适用法律规定问题发出司法建议，督促相关行政机关依法行政的同时判决驳回诉求并无不当。
另外，关于本案是否属于一案两诉的问题，本院在庭审时已经释明，利新公司提出的两项诉求所涉及的行政主体、类别和内容均不同，属于不同的行政行为，应分别向有管辖权的法院提起诉讼。本院同时告知，对第二个诉讼请求，利新公司可以另行提起行政诉讼，由管辖法院审查是否符合受理条件。对是否应当撤销《通知》的第一个诉求，鉴于一审法院已经进行了实体审理，而且通过二审审理发现第二个诉讼请求即采矿许可证是否准予延续，并不影响第一诉求的认定，为减少诉累，解决行政争议，本院决定对被诉《通知》是否应当撤销进行审理并作出认定。一审法院在庭审时释明针对第一诉求进行审理，第二诉求可以另案提起诉讼的告知行为与判决中”原告要求祁连县国土局办理采矿许可证延续的诉求为一案两诉，不予支持。”的认定存在出入，对此予以纠正，以本院释明为准。本案的审理不涉及利新公司提出的第二个诉讼请求。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由祁连利新沙石料加工有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 卫 军
审 判 员 韩 辉
审 判 员 边 红 丽
二〇一七年六月十二日
法官助理 祁选姐措
书 记 员 程 雪