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中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2016）最高法民终212号
上诉人（一审原告）：海南凯立中部开发建设股份有限公司。住所地：海南省海口市龙昆北路35号旭龙大厦三楼。
法定代表人：卫凯征，该公司董事长。
委托代理人：杨毅，海南天泽律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：海南省交通运输厅。住所地：海南省海口市省政府办公大楼五楼。
法定代表人：董宪曾，该厅厅长。
委托代理人：贾雯，海南天皓律师事务所律师。
上诉人海南凯立中部开发建设股份有限公司（以下简称凯立公司）因与被上诉人海南省交通运输厅（以下简称海南省交通厅）合同纠纷一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）于2015年12月21日作出的（2015）琼环民初字第2号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案，上诉人凯立公司的委托代理人杨毅、被上诉人海南省交通厅的委托代理人贾雯均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：1993年7月，为开拓多方位融资渠道，海南省交通厅以琼交运函[1993]308号文批准由海南长江旅业公司牵头筹建凯立公司，承担海南中线高速公路的投资建设任务。
1994年1月，原海南省计划厅以琼计投资[1994]70号批复同意海南中线高速公路海口至通什段项目立项，路线全长172.16公里，估算总投资48.7亿元人民币（以下币种未特别注明处均为人民币），资金全部由企业自筹。1995年7月，原海南省计划厅以琼计投资函[1995]63号文同意延长该立项批文有效期限至1996年6月30日止。
1994年4月28日，海南省人民代表大会出台《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》（自2006年12月1日起废止，以下简称补偿条例），其中第七条规定，对公路投资者实行“竣工一段，验收一段，营运一段，补偿一段”的补偿办法。从竣工、验收合格、投入营运后的第二年起，海南省交通行政主管部门从公路交通规费中逐年给予公路投资者补偿，使其投资的回收期不超过二十年。补偿时其投资利息按银行长期建设贷款利息计算。投资回收完成以后，海南省人民政府（以下简称海南省政府）按补偿期间的年平均补偿额再补偿五年，作为投资回报。自公路投资者按前款规定获得相应的投资补偿时起，相应的公路用地的土地使用权出让期限视为届满，相应的地上公路及其设施视为国家购得；第十二条规定，有关行政主管部门依法与基础设施投资者签订建设项目投资综合补偿合同。发生违反建设项目投资综合补偿合同的行为时，违约方应当依照合同的约定或者法律法规的规定，承担违约责任。
1994年12月，凯立公司正式成立。凯立公司系海南省证券管理办公室以琼证办[1994]119号文批准，由海南长江旅业公司（现已转让给武汉景江物业发展有限公司，占77.62％股份）作为主要发起人，联合北京东城区第二城市建设综合开发公司（后更名为北京市世源城市建设综合开发公司，占9.52％股份）、海南省交通厅（占5.71％股份）、中国新兴（集团）总公司（占3.33％股份）、海口卫中实业发展有限公司（占2.62％股份）、海南经贸实业有限公司（占1.19％股份）等5家公司以发起设立方式组建成立的股份有限公司。该公司于1994年12月30日经海南省工商局注册登记，注册地址为海南省海口市龙昆北路35号，法定代表人卫凯征，注册资本2.1亿元，经营范围主要有海南中线高速公路及其它基础设施的投资开发建设、海南中部地区资源的综合开发等。
1995年5月，海南省省长办公会议纪要（21）要求中线高等级公路分段确定设计标准，业主投资合同先签海口至屯昌段，后面的几段在同等条件下保留凯立公司的投资优先权。
1995年9月5日，海南省交通厅为甲方，与作为乙方的凯立公司签订《海南岛中线高速公路海口至通什段建设项目投资与补偿合同》（以下简称海口至通什段补偿合同），约定：1.项目概况。海口至通什段中线高速公路为全封闭、全立交、全幅四车道，长度约172.16公里。2.海南省交通厅经海南省政府授权，依据补偿条例负责对海口至通什段建设项目的投资者凯立公司予以投资补偿；项目投资者凯立公司全权负责组织本项目工程的勘察设计、施工、监理和管理等工作，并依法享有各项综合补偿受益权。3.项目建设期限。工期的起始时间以双方确认的正式开工时间为准，但凯立公司必须自本合同签订之日起的一年内正式开工，否则交通厅有权终止本合同，由此造成的一切损失由凯立公司承担。4.补偿款项的数额与支付方式。以本合同第二章规定的概算总额，作为本项目投资补偿基数，甲方对乙方按本合同第二十二条之工程分段规定实行“竣工一段，验收一段，营运一段，补偿一段”的补偿办法；鉴于海南中线公路海口至通什段通过中部少数民族聚集的贫困山区，所以本项目的投资回收期定为15年；从本工程（或分段工程）验收合格并办理验收手续的当日起，甲方开始每隔三个整月等额还本一次，利息以补偿当年1月1日国家银行规定的五年期建设贷款利率计付，同本金一并偿还。每次本金偿还额为应付全部投资补偿基数的六十分之一。三个整月后的第一天为计息日，其后五天为本息支付期，如遇法定节假日顺延；本项目投资回收完成以后，甲方每年按十五年补偿期间的补偿总额的二十分之一再补偿五年，作为投资回报；自乙方按规定获得相应的投资补偿时起，相应公路用地的土地使用出让期视为届满，相应地上公路及其设施视为国家购得，每年一月双方根据政府上一年累计还本金额占公路投资总额比例签订合同，确定双方对公路产权所占比例。5.甲方配合协调事项。甲方应协同海南省政府有关部门妥善协调解决施工沿线各类纠纷及处理沿线的治安、民族关系及配合协调施工水电的正常供应；保证工程勘察设计的顺利进行，配合协调各市、县政府根据设计文件按时按量落实征地搬迁、清理障碍等工作，支持乙方享受国家和海南省有关扶贫项目的一切优惠政策。6.纠纷处理。一切因执行本合同或与本合同有关的争执，经双方协商不成，可向海南高院起诉。7.本合同为主合同，其它涉及本项目的补充条款、协议和乙方与海南省政府有关部门签订的各种合同、协定，为本合同附件，经海南省政府批准，具有同等法律效力。
1995年11月，海南省交通厅作出以燃油附加费对中线高速公路投资进行补偿的书面保证，1994年燃油附加费共收入4.2亿元，据测算将以每年20％以上的增长率逐年增长；并承诺依据海口至通什段补偿合同，海南省政府将按时按量对凯立公司在高速公路上的投入给予补偿。
1995年12月2日，原海南省计划厅将凯立公司中线高速公路项目列为中方机构担保项下企业对外融资项目，融资1500万美元。
1996年7月，海南省政府根据实际情况，调整中线高等级公路项目建设安排，决定先实施海口至永发段28.258公里。
1996年8月28日，海南省交通厅向凯立公司作出《关于海口至永发公路初步设计文件的批复》，记载：海口至永发公路起于海口市港澳开发区西南侧（里程桩号KO+000）终点与永发至大拉公路相交（里程桩号K28+258）全长28.258公里。
1996年11月11日，甲方海南省交通厅与乙方凯立公司签订《海南岛中线高等级公路海口至永发段建设项目投资----
补偿合同》（以下简称海口至永发段补偿合同），约定：1.项目概况。海口至永发段中线高速公路为全封闭、全立交、全幅四车道，长度约28.258公里。2.项目投资者凯立公司全权负责组织本项目工程的勘察设计、施工、监理、管理和组织建设等工作，并依法享有各项综合补偿受益权。3.项目投资总额。乙方按海南省政府批准的工程总投资19780.6万元，平均每公里（含征地拆迁费）700万元包干建设。4.项目建设期限。本工程的建设必须于1998年底前竣工交付使用，乙方必须于本合同签订之日起的4个月内正式开工，否则交通厅有权终止本合同，由此造成的一切损失由凯立公司承担。5.工程质量与工程验收。根据补偿条例第九条第五款，乙方有权依法自行组织建设；坚持按国际工程惯例菲迪克条款严格把好质量关，监理由甲方选定，监理与乙方签订合同；甲方应在乙方提出验收申请后30日内组织对本工程进行交工验收，验收应在60日内完成；工程验收合格后，甲方应在10日内出具验收认定手续，工程竣工经验收合格后甲方方可使用。6.补偿款项的数额与支付方式。按海南省政府批准的工程投资总额作为本项目投资补偿基数，乙方保证于1998年底前完成本项工程建设，并提交甲方组织验收。甲方在工程竣工验收合格，并出具验收认定手续之日，按补偿基数一次性补偿投资，但分五年期计息付款，从工程竣工验收合格并办理验收手续之日起，甲方开始每隔3个整月等额付款一次，利息按补偿当年1月1日国家银行规定的五年期建设贷款利率计，同本金一并支付。每次本金偿还额为应付全部投资补偿基数的二十分之一，利息按照结余应付补偿款计付。三个整月后的第一天为计息日，如遇法定节假日顺延。因为一次补偿分五年期付款，故不执行补偿条例有关投资回收完成以后，海南省政府再按补偿期间的年平均补偿额再补偿五年作为投资回报的规定。本项目竣工验收之日起，相应的公路用地的土地使用出让期视为届满，相应的地上公路及其设施视为国家购得。7.甲方配合协调事项。甲方应协同海南省政府有关部门妥善协调解决施工沿线各类纠纷及处理沿线的治安、民族关系及配合协调施工水电正常供应；保证工程勘察设计的顺利进行，配合协调各市、县政府根据设计文件按时按量落实征地搬迁、清理障碍等工作，支持乙方享受国家和海南省有关扶贫项目的一切优惠政策。8.政策性补偿。经有关行政部门同意，乙方的施工企业在本项目施工过程中自采使用的砂、石、土、水免征资源税；根据乙方所确定的综合开发项目的实际需要，政府按照分类基准土地使用权出让价的70%出让给乙方一定数量的土地，供其开发经营，乙方从投资之日起十年内可以向政府提出综合开发项目用地的申请；允许乙方利用交通项目的地利，依法进行与投资项目相关的多种经营，在公路沿线经营加油站、洗车场、维修厂站及开展运输服务、出租沿线地下管线或将上述产权以各种方式售出，其收入归乙方所有，不冲减甲方应补偿乙方的资金总量；甲方应协助乙方争取有关政策、法规所能提供的其它优惠条件。9.违约责任。甲方如不能按本合同的规定按时、足额偿付补偿款项而导致补偿款延期支付，则应按延期支付的实际补偿款项的数额和实际延期的期限，每延长一天，甲方付给乙方逾期款项的0.3‰作为拖期违约金，同时计息；由于乙方违反本合同第三章之规定而造成的工程延期，延期工程路段乙方每天付给甲方0.3‰延期工程路段投资额的逾期违约金，同时计息。10.纠纷处理。一切因执行本合同或与本合同有关的争执，应由双方友好协商解决；若协商不成，任何一方均可向海南高院起诉。11.本合同为主合同，其它涉及本项目的补充条款、协议和乙方与海南省政府有关部门签订的各种合同、协定，为本合同附件，经海南省政府批准，具有同等法律效力。
1996年12月5日、8日，凯立公司分别与陕西省建筑路桥工程公司（以下简称陕西路桥公司）、湛江市建筑工程公司（以下简称湛江建筑公司）、铁道部第十一工程局（以下简称第十一工程局）签订三份施工合同，将涉案工程28.258公里路段分别发包给以上单位施工，合同金额总计13708.17万元，合同工期365日历天。1997年2月28日，工程正式开工。
1997年5月7日，海南省交通厅向凯立公司下发《关于海南中线高速公路永发至通什段工程暂缓建设的函》(以下简称暂缓建设函),称考虑到海南省公路建设资金短缺及用燃油附加费补偿公路建设资金困难,暂缓建设永发至通什段高速公路,在海南省交通厅正式下文重新开工前,亦应停止各项前期工作。
1997年5月14日，海南省政府办公厅印发的海南省政府关于研究环岛高速公路九所至三亚段等4条高速公路建设的有关问题的（第44期）《省长办公会议纪要》，其中第二条第四项4条记载，高速公路施工过程中遇到的电缆、电线、管道、军用设施等，除军用设施适当补助外，其余原则上由其管辖单位负责拆迁，不得影响工程施工。1997年7月8日，凯立公司向南航司令部通讯处提交《关于中线高速公路军事通讯电缆拆迁的请示报告》，主要内容：其正施工的中线高速公路一期工程KO+100至K1+136处地下有该部的4条军用通讯电缆和1条低压电线，请求尽快处理。同日，海南省交通厅组织召开了有海南省交通厅领导、南航司令部通讯处、海军第十一支队司令部通讯科、第五通信总站和凯立公司等有关单位人员参加的协调会，并制作了《中线高速公路A标段地下通讯电缆问题协调会议纪要》，记载：KO+100至K1+200段按期施工中共发现地下通讯电缆共13条，确定电缆拆迁工作由凯立公司组织协调，有关费用由凯立公司与相关单位协商解决。1997年8月28日，凯立公司向海南省交通厅提交《关于中线高速公路A标段地下电缆拆迁费用的报告》，记载：需要拆迁的KO+100至K1+200段地下军用13条通讯电缆属南航司令部和海军第十一支队，要求追加拆迁预算费用423.81万元。1997年9月8日，海南省交通厅向凯立公司送交《关于中线高速公路A标段地下电缆拆迁费用的复函》，记载：按补偿合同约定，凯立公司包干建设工程，对地下电缆拆迁费用不予补偿。1997年10月8日，凯立公司向原海南省省长阮崇武呈送《关于请求追加补偿中线高速公路军用电缆拆迁费用的报告》，记载：因中线高速公路K0+100至K1+137处地下有13条军用电缆需要拆迁，因公路本身造价偏低，海南省交通厅又拒绝追加423.81万元拆迁费用，致使近2公里路段至今不能开工，要求海南省政府追加该拆迁费用。1997年11月5日，凯立公司向南航司令部通讯处、海军第十一支队司令部通讯科送交《关于请求配合挖找通讯电缆施工的联系函》，记载：凯立公司拟于1997年11月6日上午9点开始挖找有关军用电缆，请派员现场指导施工。1997年12月15日，凯立公司向海南省政府呈送《关于中线高速公路工程现状和急需解决的问题的报告》，记载：1.A标段军用电缆由于海南省交通厅不同意追加补偿，致使K0+000至K2+600近2.6公里路段无法施工；2.A、B、C标段取土场至今没有解决，致使16公里路段无土可取；3.D标段取土场，至今仍不能使用。
1997年9月16日，海南长江旅业公司作为连带责任担保人，凯立公司向中国信达信托投资公司（下称信达公司）借款，第一笔金额为2000万元，借款期限为一年；1998年7月20日，凯立公司又向信达公司借款，第二笔金额为1000万元，借款期限一年。凯立公司仅于1998年分两次支付利息168.544万元。
1997年10月10日，国家外汇管理局批复同意海南发展银行为凯立公司对外融资2000万美元提供担保。1997年12月底，因东南亚金融危机致海南省政府批准的外汇贷款2000万美元的融资计划没有实现。
1997年11月，凯立公司以非法转包工程和施工质量存在问题等理由，先后通知湛江建筑公司、陕西路桥公司终止施工合同。第十一工程局在施工过程中，由于取土场一直未解决、征地拆迁存在不足以及工程款不能按约足额支付等原因，也最终停工。
1998年3月14日，凯立公司与农行海口分行签订《合作协议书》，记载：农行海口分行向凯立公司提供期限为1年的1亿元贷款，采取以中线高速公路海口至永发路段收益权抵押担保的方式，用于中线高速公路建设。1998年3月18日，凯立公司与农行海口分行签订《抵押担保借款合同》，但农行海口分行在该合同处的签章被涂划。1998年3月19日，凯立公司向农行海口分行第一营业部送交《借款申请书》，该营业部本已在“营业所审查（批）意见”栏中签章同意上报审批，但该签章被涂划。2000年10月25日，海南省海口市中级人民法院作出（2000）海中法经初字第8号民事判决，认定《合作协议书》未生效，凯立公司要求农行海口分行履行《合作协议书》没有合同依据。
1998年6月12日，凯立公司向海南省政府呈送《关于中线高速公路海口至永发段建设项目进展情况的汇报》，记载：中线高速公路施工进展缓慢主要原因，一是征地拆迁不彻底，至今K0+000至K2+600近2.6公里路段因地下军用电缆拆迁没有解决而无法动工，K0+000至K16+600路段取土场至今没有落实，致使16公里路段无法施工；二是工程造价每公里700万元太低，影响施工单位士气，境外借款也因此受挫。
1998年底，涉案工程全部停工。此后，三家施工单位因工程款支付问题起诉凯立公司，根据海南高院(1999)琼经终字第150号终审民事判决，A、B标应付陕西路桥公司工程款7707626.59元；根据海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）（2002）海南民初字第24号民事判决，C、D标应付第十一工程局工程款14343531.70元；根据海南高院(2000)琼经终字第55号终审民事判决，应付湛江建筑公司工程款为4673123元。以上三家施工单位实际送审建安工程费为4044076.71元，而按生效判决确定的实际基建工程款为2609.52万元。
1999年2月13日，海南省证券管理办公室请示中国证监会，推荐凯立公司于1997年度公开发行股票20000万元。同日，原海南省计划厅同意凯立公司获准就涉案工程和椰子综合加工项目1998年度发行企业债券10000万元。1999年4月5日，原海南省计划厅为凯立公司向国家开发银行申请10000万元贷款。但以上政府协调的融资计划，因各种原因均未实现。
2001年2月15日，因凯立公司没有按期向信达公司归还借款及其利息，信达公司向海南中院起诉，该院作出（2000）海南经初字第29号民事判决，判令凯立公司向信达公司归还所借本金3000万元及其利息、罚息。
2002年12月23日，海南中院作出的（2002）海南民初字第24号民事判决认定，凯立公司建设涉案工程在履行有关施工合同过程中的确存在取土场未解决、征地拆迁存在不足等问题。
2003年12月，经海南中院调解达成执行和解协议，凯立公司用其儋州凯立大酒店整体经营性资产5944.539594万元抵偿所欠信达公司借款3000万元及利息1324.382811万元，审核实际发生不动产抵债造成的账面损失为1860.93万元。
2006年7月5日，凯立公司向海南省交通厅提交《关于海南中线高等级公路建设情况的报告》，称如海南省政府仍然确定由其建设中线高速公路，应适当调高海口至永发段的建设预算价格，争取该段工程于2007年度复工；如考虑调整业主单位，希望在年内能够归还该公司已经投入的8200余万元资金。
2007年12月28日，凯立公司向海南省交通厅报送《关于对海南中线高速公路建设投入进行清偿的报告》，提出补偿基数为1.3亿元；对于补偿费的审计，海南省交通厅向海南省政府建议，一是确认补偿基数应充分考虑双方签订的补偿合同，合同约定海口至永发段工程总投资为19780.6万元，并在按期完成工程建设项目工程竣工验收后予以补偿，应以总投资数额作为补偿基数；二是确定投资补偿基数还应考虑建设资金来源、已完工的工程质量、对方应付而未付款项和征地拆迁等补偿款。
2008年1月29日，凯立公司致海南省政府和方晓宇副省长请求清偿报告，主要内容为：不同意海南省交通厅单方解除合同，要求就涉案工程的前期投入的征地费、设计费、工程款及其他支出等进行结算，之后才能协议终止合同。申请政府有关部门尽快安排审计结算，以便与海南省交通厅早日协商签订终止合同和投资补偿协议。
2008年2月1日，海南省交通厅在海南日报刊登公告，通知凯立公司因合同目的至今没有实现，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，解除海口至通什段补偿合同、海口至永发段补偿合同及其补充协议。
2008年2月25日，凯立公司向海南省交通厅提交《关于凯立公司对海南中线高等级公路投资款的结算报告》，要求补偿11611.6742万元，并给予15％的投资补偿。
2008年3月18日，凯立公司向海南省交通厅呈报《关于请求先行补偿中线高等级公路项目部分投资款的报告》，请求海南省交通厅对凯立公司的直接投入资金2619.9524万元先行补偿。
2008年7月7日，海南省交通厅向凯立公司付款200万元；2008年10月7日，海南省交通厅向凯立公司付款72万元；2008年12月26日，海南省交通厅向凯立公司付款200万元。
2008年9月24日，海南省审计厅、海南省交通厅和凯立公司签署《关于委托审计海南岛中线高等级公路建设项目协议书》（以下简称委托审计协议），约定：一致选择海南佳衡工程造价咨询有限公司、海南佳明会计师事务所（以下统称审计单位）依法独立实施审计，独立发表审计意见，三方不得干涉，审计单位审计质量接受三方共同监督；海南省审计厅要加强对该项目的监督、指导，发现审计单位在审计中出现造假或其他违纪违规行为，由海南省审计厅、海南省交通厅共同协商处理办法，依法严肃处理，因审计质量问题造成国家或委托方损失的，由审计单位负责赔偿；审计单位的最终审计报告作为处理该项目有关历史遗留问题的依据，三方应予以认可；对于审计报告争议，三方协商解决不成的，报三方领导研究解决，仍无法形成一致意见的，依法仲裁或起诉。
审计单位分别于2008年12月10日、2009年5月5日、2009年6月18日、2009年7月10日和2009年11月19日，向海南省交通厅和凯立公司提交了《海南岛中线高等级公路建设项目审计报告》（以下简称审计报告）（征求意见稿）第一稿至第五稿，其中凯立公司送审投资均为11611.67万元，第一稿、第二稿审计报告经审核认定凯立公司实际投资发生额为10836.15万元，第三稿至第五稿审计报告审核认定凯立公司实际投资发生额均为10667.23万元，第一稿至第五稿审计报告经审核认定凯立公司投资额分别为4433.13万元、4625.95万元、6741.65万元、6741.65万元和7333.03万元。
2011年6月23日，凯立公司致海南省交通厅建设费用情况说明，主要就涉案工程前期投资款结算有关问题进行书面交涉，经审计单位核实涉案工程投资款实际发生额为10566.52万元，其中无争议的费用为4358.69万元；有争议的费用包括建设单位管理费2974.32万元、建设期间发生利息为1324.38万元、诉讼及律师费95.27865万元、融资费用495.222万元和不动产抵债损失1850.93万元。
2011年9月20日，海南省交通厅与凯立公司达成会议纪要（以下简称920会议纪要），主要内容为：审计单位出具的审计报告（征求意见稿），审核涉案工程实际发生额为9987.85万元，其中双方同意并确认的4517.97万元；双方一致同意不予认可的停工期间的建设单位管理费626.9万元、不动产抵债造成的损失1860.93万元，共计2487.83万元；双方争议的律师代理费242.4万元、建设期贷款利息267.26万元和建设单位管理费1837.64万元，共计3335.55万元。
2011年10月17日，海南省交通厅与凯立公司又达成会议纪要（以下简称1017会议纪要），主要内容为：双方就存在争议3335.55万元的有关项目达成一致，对律师代理费送审金额242.4万元，经审核实际发生额为173.53万元，双方认定100万元；对建设期贷款利息送审金额1972.33万元，经审核实际发生额为1324.38万元，双方认定267.26万元；建设单位管理费送审金额3314.77万元，审核实际发生额2464.54万元，双方认定1038.92万元。最后，双方同意以涉案工程总投资5924.15万元报海南省政府审批。
2011年11月11日，海南省交通厅呈报海南省政府《关于解决中线高等级公路建设项目投资补偿款有关问题的请示》，称就涉案工程投资补偿与凯立公司达成协议，按双方共同确定的项目投资总额5924.15万元，上报海南省政府审批。
2012年3月26日，审计单位向双方提交《海南岛中线高等级公路建设项目清算审计报告》（以下简称清算审计报告），认定：凯立公司送审总投资11611.67万元，其中建安工程投资送审数2675.42万元、待摊投资送审数8936.25万元（含建设期间利息及不动产抵债造成的损失）;经审核认定数为5924.15万元，其中建安工程投资认定数2609.52万元、待摊投资认定数3314.63万元（含建设期间利息）。（一）建安工程投资审核认定情况。建安工程合同金额总计13708.17万元，送审建安工程费用金额为2675.42万元，依据法院的判决结果认定，经审核实际发生额为2609.52万元。（二）待摊投资审核认定情况。由于该段公路自1998年12月底停工至今，一直处于停滞状态，造成项目建设时间跨度长、情况极其复杂，对待摊投资中的相关费用无法直接按相关规定予以认定。双方经过多次协商，就有关费用分别签署了920会议纪要和1017会议纪要，待摊投资送审金额为8936.25万元，审核认定额为3314.63万元。1.建设单位管理费。送审费用3314.76万元，经审核实际发生额2464.54万元，审核认定额为1038.92万元。依据海南省计划厅琼计投资[1994]70号文批复的项目估算总投资48.7亿元为计算基数，计算得出海口至通什段补偿合同建设单位管理费总额为2115.70万元。凯立公司自成立以来，主要进行了海口至通什段的项目可研、立项、勘察设计等前期准备工作；组织实施了海口至永发段项目的部分施工，该项目建设里程为28.258公里，建安工程合同金额总计13708.17万元，实际发生额为2609.52万元，实际完成工程量仅占中标合同总工程量的19.04%；项目停工而实际发生的建设单位管理费远远超标。根据1017会议纪要，涉案工程建设单位管理费认定数为1038.92万元。2.征地费用。送审费用592.10万元，经审核认定额592.10万元。3.勘察设计费。送审费用558万元，经审核勘察设计费合同金额为1288.11万元，因部分合同价款未实际发生，审核认定额为736.50万元。4.招投标费。送审费用20万元，审核认定额48万元，负责提供招投标服务的江苏华宁交通工程咨询监理公司已提供了相关的咨询服务，应以合同金额48万元认定。5.工程监理费。送审费用33.3万元，合同金额93.258万元,因项目未完工，以实际发生的金额33.30万元认定。6.测量费。送审费用40.31万元，审核认定为40.31万元。7.中介费用。送审费用366.42万元，按920会议纪要和1017会议纪要，审核认定额为224万元。其中，律师费用100万元，60万元是因为与施工单位打官司所发生的律师费用，另外的40万元是凯立公司为上市融资而发生的律师费用；审计费用69万元，凯立公司为自筹资金（上市）而发生的审计费用；评估费用55万元，凯立公司为自筹资金（上市）而发生的评估费用。8.诉讼鉴定费用。送审费用35.28万元，对三家施工单位的施工质量进行司法鉴定而发生的费用。9.其它费用。凯立公司支付海南省交通工程质量监督站质量监督费50万元、海南省基础地理信息中心2万元和海口市秀英区海秀乡永庄村防洪排涝工程款1.7万元。10.建设期借款利息。送审费用1972.33万元，审核认定额为267.26万元，与送审金额相比核减1705.07万元，核减率为84.45%。根据海口至永发段补偿合同第二十四条的规定，从本工程验收合格并办理验收手续的当日起，海南省交通厅开始每隔三个月等额还本一次，利息按照补偿当年一月一日中国人民建设银行贷款利率计付，同本金一并偿还。鉴于海口至永发段高等级公路属于未完工程项目，对于未完工项目是否计付利息、如何计付利息，合同并未明确。凯立公司为建设涉案工程于1997至1998年先后向信达公司借款2000万元和1000万元，实际发生了相关利息。建设期借款利息是指工程项目在建设期间内发生并计入固定资产的利息，主要是建设期发生的支付银行借款利息。根据海口至永发段补偿合同有关本工程的建设必须于1998年底前竣工交付使用的约定，建设期借款利息的计算期从贷款之日起至1998年12月31日止，1017会议纪要确认以上两笔借款累计发生建设期借款利息267.255万元。11.不动产抵债造成账面损失。送审费用1845.93万元，经审核实际发生额1860.93万元，因根据海口至永发段补偿合同，工程概算总额19781万元作为本项目投资补偿基数，由凯立公司自筹资金包干建设，海南省政府根据投资与补偿合同予以补偿，其中没有该概算子目的构成，且企业融资及对外担保是企业经营行为，故1017会议纪确认对外融资及相关抵债造成的不动产抵债造成账面损失1860.93万元应由凯立公司自行承担。
2008年12月26日至2012年2月13日，凯立公司对审计单位就涉案工程所作的投资审计结果及有关事实认定一直存在异议。
2012年6月11日，凯立公司与海南省交通厅签订《海南岛中线高等级公路建设项目清算协议书》（以下简称清算协议），主要内容为：经双方共同确认并报经海南省政府批准同意，涉案工程最终总投资补偿额为5924.15万元，其中已经预付的472万元从中抵扣，另5452.15万元由海南省交通厅列入2012年、2013年交通部门车辆附加费预算，分二年解决。最终投资补偿5924.15万元为涉案工程的最后清算数，在支付完上述补偿款后，海南省交通厅所有义务已经履行完毕。因该项目原因产生其他债务或新增诉讼费、律师费和利息等费用与海南省交通厅无关。本协议自签署之日起生效，并在双方履行完毕本协议所有义务后终止。因协议或与本协议有关的任何纠纷或争议，根据双方约定提交法院裁决。
2012年7月31日，海南省交通厅向凯立公司付款1000万元；2013年4月27日，海南省交通厅向凯立公司付款1000万元；2013年7月11日，海南省交通厅向凯立公司付款1200万元；2013年10月11日，交通厅向凯立公司付款1200万元。
截止至2013年10月11日，海南省交通厅已经按清算协议约定向凯立公司付清投资补偿款5924.15万元。
2015年4月9日，凯立公司以两份投资补偿合同有效，海南省交通厅单方解除合同，应赔偿其相应损失为由提起本案诉讼，请求判令海南省交通厅赔偿其投资损失2亿元。
2015年6月3日，凯立公司委托海南佳明会计师事务所（以下简称佳明事务所）对涉案工程进行再次审计，该事务所出具《资金投入情况专项审计报告》（以下简称2015年专项审计报告），主要内容：涉案工程经审核实际建设成本为12457.4万元（直接投资成本8126.93万元、间接投资成本4330.47万元），其中建安工程投资审定金额2609.52万元、待摊投资审定金额9847.88万元。
同日，凯立公司以审计单位的审计行为因受海南省交通厅的干预应属无效、凯立公司受海南省交通厅胁迫才签署清算协议、清算协议违反《中华人民共和国民法通则》第五十八条第三款之规定应属无效为由，并根据2015年专项审计报告的内容，最终变更诉讼请求为：1.确认2012年6月11日签订的清算协议无效；2.海南省交通厅向凯立公司偿还尚欠投资成本、支付投资补偿、资产增值补偿款共计2亿元[包括已偿还投资款5924.15万元的利息（从1999年1月1日起至付清之日止按中国人民银行5年期贷款利率计算，以司法鉴定为准）、欠付的投资款6533.24万元及利息（利息从2015年1月1日起按中国人民银行5年期贷款利率计算至判决生效之日止）、投资补偿款21403.34万元、资产增值补偿13414.79万元，数额最终以司法鉴定结论为准，暂主张2亿元]。各项费用具体计算如下：（1）尚欠付的投资成本。投资成本为12457.39万元，已付5924.15万元，尚欠付的投资成本为6533.24万元；（2）欠付投资补偿。依海口至通什段补偿合同第二十六条至第二十九条的约定，投资基数为12457.39万元，利率依2008年1月1日中国人民银行公布的5年期年利率7.83%计算，补偿期间为15年，补偿数额为14631.2万元；（3）欠付追加补偿。依海口至通什段补偿合同第三十条的约定，应为（12457.39+14631.20）×1/20×5=6772.14万元；（4）欠付资产增值补偿。依2015年专项审计报告，凯立公司为涉案工程共征用土地2281.86亩，征地成本为592万元，按解除合同时2008年省政府颁布的征地补偿标准需支付14006.89万元，仅此项增加的资产收益为13414.79万元。以上合计4.3亿元。凯立公司综合考虑各方因素现仅主张2亿元损失，保留主张其余款项的权利。
2015年6月9日，凯立公司向海南高院提交《鉴定申请书》，申请对涉案以下事项进行司法鉴定：1.凯立公司在中线高速公路海口至通什段的实际投入成本会计；2.海南省交通厅依补偿合同的约定给予凯立公司补偿和追加补偿的数额；3.确定凯立公司所征海口至通什段土地增值的收益。海南高院认为，海南省交通厅与凯立公司均认可双方于2012年6月11日签订的清算协议，确定涉案工程最终总投资（补偿额）为5924.15万元，虽然凯立公司主张该协议的签订受胁迫且显失公平，未在法定期间提出撤销清算协议，经开庭审理该公司也没有提供受胁迫的相关证据，故不同意就凯立公司2015年6月9日的《鉴定申请书》有关内容委托鉴定。
2015年7月25日，凯立公司另向海南高院提交《鉴定申请书》，申请对海南省交通厅已偿还的投资款5924.15万元的利息进行司法鉴定。海南高院同意按凯立公司对海南省交通厅已偿还的投资款5924.15万元的利息分别按5年期银行贷款利率和中国人民银行规定的同期一年期一般流动资金贷款基准利率两种利率标准进行司法鉴定，计息期间自1999年1月1日起至付款之日止。2015年11月3日，海南中明智会计师事务所有限公司出具海南中明智审字（2015）第2137号《专项审计报告》，主要内容：对海南省交通厅已偿还的投资款5924.15万元，自1999年1月1日起计算至付款之日止按中国人民银行规定的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息为48426556.46元；按五年期一般流动资金贷款基准利率计算利息为52102761.81元。
另查明：涉案工程自1998年底停工以来，沿线地形因各种因素已经发生较大变化，原起点和终站的具体位置已无法确认。现海口至屯昌高速公路自美安互通到海口至屯昌22公里处大约11公里路段使用的是涉案工程的原路基，其他现有路基部分尚适合于农用车或拖拉机通行，部分路基废弃。
一审法院认为：本案的争议焦点为，（一）双方于2012年6月11日签署的清算协议效力；（二）海南省交通厅是否应向凯立公司支付尚欠投资成本、投资补偿、已付投资补偿利息和资产增值补偿。
海南省交通厅于1995年9月5日与凯立公司签订海口至通什段补偿合同、于1996年11月11日与凯立公司签订海口至永发段补偿合同，均是双方的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，也不损害社会公共利益，均合法有效。
（一）关于清算协议的效力问题
海南省交通厅于2008年2月单方解除有关补偿合同后，凯立公司虽有异议，但并未按合同约定申请有关机关裁决，而于2008年9月24日自愿与海南省审计厅和海南省交通厅签署委托审计协议，同意三方共同委托审计单位对涉案工程进行审计，以审计单位的最终审计报告作为处理涉案工程补偿的依据，对审计报告的争议，三方协商解决不成的，依法仲裁或诉讼。在审计过程中，920会议纪要确认涉案工程实际发生额4517.97万元，对于有争议的建设单位管理费等3335.55万元，1017会议纪要确定为1038.92万元，并最终同意以涉案工程总投资5924.15万元报海南省政府审批。审计单位根据以上双方协商结果，于2012年2月10日提交清算审计报告，认定涉案工程经审核认定投资额为5924.15万元。尽管凯立公司对清算审计报告有异议，但其并未按委托审计协议的约定申请仲裁或提起诉讼，却于2012年6月11日与海南省交通厅签订了涉案工程最终投资补偿5924.15万元的清算协议。截至2013年10月11日，凯立公司已经全部接受了海南省交通厅向其支付的5924.15万元投资补偿。可见，海南省交通厅根据其与凯立公司自愿达成的委托审计协议和审计单位根据双方协商一致的有关会议纪要出具的最后清算审计报告，于2012年6月11日与凯立公司签订清算协议，清算协议为依法成立的合同，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条的规定，依法成立的合同，自成立时生效。
凯立公司主张委托审计协议违反《中华人民共和国合同法》第三条的规定，即海南省交通厅将自己意志强加给凯立公司，凯立公司受胁迫而签订清算协议，与已查明的清算协议签订过程之事实不符，且凯立公司不能提供受海南省交通厅胁迫的相应证据。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条的规定，凯立公司应当承担举证不能的不利后果。同时，凯立公司也没有依据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定及时行使撤销权，请求撤销清算协议，而是按清算协议的约定全面接受了海南省交通厅支付的投资补偿款5924.15万元。凯立公司有关清算协议无效的主张与该协议的实际履行情况不符。因此，凯立公司主张受胁迫签订清算协议没有事实依据，不予支持，海南省交通厅有关辩解理由成立。
凯立公司另主张，清算协议的签订过程、协议内容和结果违法。根据查明的事实，造成涉案工程全部停工的原因，一是按生效判决认定，凯立公司在组织施工过程中的确存在中标单位施工资质不足和施工管理不规范等问题，最终导致凯立公司不得不解除与有关施工单位的施工合同；二是因海南省交通厅通知暂缓建设永发至通什段高速公路致涉案工程投资补偿回报前景不明而客观上增加了凯立公司的融资难度；三是涉案工程K0+100至K1+200地段地下13条军用通讯电缆的拆迁补偿费用不能解决、部分取土场未解决和征地拆迁不足等问题。按海口至永发段补偿合同对双方权利和义务的约定，海南省交通厅和凯立公司对涉案工程全部停工均应负有相应责任。涉案工程于1998年年底停工后，海南省交通厅于2008年初解除了有关补偿合同。《中华人民共和国合同法》第九十八条规定，合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。海口至通什段补偿合同约定，海南省交通厅在工程竣工验收合格并出具验收认定手续之日，按补偿基数一次性补偿投资。因涉案工程并未完工，未经竣工验收，且海南省交通厅也未出具验收认定手续，故凯立公司要求按海口至通什段补偿合同的约定取得有关补偿没有合同依据。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。因海南省交通厅和凯立公司对涉案工程全部停工均应负有相应责任，海南省交通厅经与凯立公司协议一致对凯立公司在涉案工程中的有关投资进行适当补偿，符合《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定。因此，凯立公司有关清算协议的签订过程、协议内容和结果违法的主张也没有合同和事实依据，亦不予支持，海南省交通厅相关抗辩理由成立。
综上，清算协议是双方的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，也不损害社会公共利益，合法有效。海南省交通厅辩解理由成立，凯立公司有关清算协议无效的主张不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的任一情形，没有事实和法律依据，不予支持。
（二）关于海南省交通厅是否还应支付投资成本、投资补偿、已付补偿款利息和资产增值补偿款的问题
1.关于投资成本。合法有效的清算协议确认涉案工程最终投资补偿5924.15万元，按清算审计报告，该投资补偿包括建安工程投资2609.52万元、待摊投资3314.63万元，实际上其中已经包含投资成本，且该协议已履行完毕，故应以合法有效的清算协议作为认定投资补偿的依据。凯立公司在本案诉讼过程中自行委托审计单位出具了2015年专项审计报告，且按该报告认定凯立公司的涉案工程投资成本为12457.39万元，海南省交通厅对此不予认可。2015年专项审计报告为凯立公司单方委托审计的结果，其证明力不足，不予采信，不能作为认定本案投资成本的依据。因此，凯立公司主张海南省交通厅尚欠其投资成本，理由不能成立。
2.关于投资补偿。虽然海南省交通厅于1995年9月5日同凯立公司签订海口至通什段补偿合同，但根据海南省政府关于先建设海口至永发段28.258公里中线高速公路的安排，海南省交通厅又于1996年11月11日与凯立公司签订海口至永发段补偿合同，即涉案工程合同。按海口至永发段补偿合同约定，海南省交通厅只在工程竣工验收合格并出具验收认定手续之日，才按补偿基数一次性补偿投资。因涉案工程并未完工，未经竣工验收，且海南省交通厅也未出具验收认定手续，故凯立公司要求按海口至通什段补偿合同的约定取得有关补偿，没有合同和事实依据。
3.关于已付投资补偿款的利息。凯立公司诉请海南省交通厅对已偿还投资补偿款5924.15万元的利息并申请法院委托司法鉴定，该院依据凯立公司的申请委托海南中明智会计师事务所有限公司进行了司法鉴定。合法有效的清算协议约定，涉案工程最终投资补偿5924.15万元为最后清算数，在支付完上述补偿款后，海南省交通厅所有义务已经履行完毕；因该项目原因产生其他债务或新增诉讼费、律师费和利息等费用与海南省交通厅无关。显然，双方已确认海南省交通厅对凯立公司的本案债务为涉案工程最终投资补偿5924.15万元，且海南省交通厅已按协议约定履行完毕，凯立公司主张该投资补偿款尚未确定前的利息，没有事实和合同依据。
4.关于资产增值补偿。凯立公司依据2015年专项审计报告，主张其为涉案工程共征用土地2281.86亩，当年征地成本仅为592万元，按解除涉案有关合同时的2008年海南省政府颁布之征地补偿标准计算，2008年的征地成本需要14006.89万元，为此增加土地资产收益13414.79万元。清算协议确认涉案工程最终投资补偿5924.15万元，按清算审计报告，该投资补偿中的待摊投资3314.63万元之中已经包括凯立公司原支付的征地款592万元，凯立公司对此也无异议。涉案工程停工后，除现海口至屯昌高速使用的原部分路基外，原征土地的其余部分基本废弃，海南省交通厅也未进行任何开发利用。因对2015年专项审计报告不予采信，凯立公司依据该报告主张土地增值补偿没有事实依据，且该主张与清算协议的约定不相符。
因此，海南省交通厅有关不应再向凯立公司支付任何费用的辩解理由成立，凯立公司有关支付涉案工程的投资成本、投资补偿、已付补偿款利息和资产增值补偿款的理由不能成立，对其有关主张不予支持。
综上，凯立公司与海南省交通厅于2012年6月11日签署的清算协议合法有效，凯立公司主张海南省交通厅支付涉案工程的投资成本、投资补偿、已付补偿款利息和资产增值补偿款没有事实和合同依据。该院根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条的规定，判决驳回凯立公司的诉讼请求。一审案件受理费1041800元，司法鉴定费600000元，均由凯立公司负担。
凯立公司不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）一审判决认定清算协议有效缺乏事实和法律依据。1.清算协议确定海南省交通厅应支付给凯立公司的赔偿数额为5924.15万元，与审计报告第一稿至第五稿确定的数额均不相符。2.2015年，凯立公司自行委托佳明事务所对涉案工程进行再次审计，该事务所也是凯立公司与海南省交通厅共同委托的审计单位之一，但其出具的2015年专项审计报告认定涉案工程实际建设成本为12457.4万元，否认了前份审计报告，足以证明共同委托审计过程中，审计机构受到政府部门的干预和压力，不是独立审计的客观结果，前份审计报告应属无效，2015年专项审计报告应当作为认定本案事实的依据。3.凯立公司与海南省交通厅签订的海口至通什段补偿合同约定高速公路建设公里数为172.16公里，凯立公司按此公里数配置了管理人员、工程装备及备料，但海南省交通厅擅自将建设公里数变更缩减为28.258公里，造成审计过程中显示管理费偏高，相应责任应由海南省交通厅承担。4.凯立公司向一审法院申请鉴定，就清算协议所依据的审计结论提出异议，但一审法院未同意凯立公司的鉴定申请，致使凯立公司的合法权利未能得到保护。5.清算协议所依据的审计报告建立在凯立公司与海南省交通厅会议纪要的基础上，违反了委托审计协议关于“审计公司独立实施审计，独立发表审计意见，三方不得干涉”的约定，且审计机构应对工程量进行客观计算，不能把会议纪要作为事实并依此作出审计结论。在清算协议存在以上违约和违法情形的情况下，一审判决适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条的规定，判令凯立公司承担未能举证证明受海南省交通厅胁迫而签订清算协议的不利后果，属于适用法律错误。清算协议所依据的审计报告违反了会计法、注册会计师法、审计法、独立审计基本准则等的相关规定，因此，清算协议违反了我国法律的强制性规定，应当根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，被认定无效。（二）一审判决对导致涉案工程未经竣工验收的责任划分不清，适用法律错误，判决结果不公。1.一审判决已认定海南省交通厅对停工负有责任，却未判决海南省交通厅承担相应的赔偿责任。2.涉案工程无法竣工验收的责任在海南省交通厅。海南省交通厅于1997年5月7日发函通知凯立公司暂缓建设永发至通什段高速公路，直至2008年2月1日单方解除合同，从未向凯立公司发出过恢复建设该段高速公路的通知，故凯立公司不可能将海口至永发段高速公路建成达到竣工验收的要求。3.海南省交通厅原发包给凯立公司建设的高速公路为172.16公里，其擅自变更为28.258公里，构成重大违约。一审判决未判令海南省交通厅承担违约责任，显然不公。（三）一审判决关于海南省交通厅是否使用了涉案工程原路基的问题上的认定在“查明事实”部分与“本院认为”部分的表述矛盾。（四）一审判决没有对海口至通什段补偿合同被海南省交通厅单方解除的问题进行审理和裁判，对投资补偿问题的认定错误。凯立公司与海南省交通厅先后签订的海口至通什段补偿合同、海口至永发段补偿合同均合法有效，后者并未取代前者，二者是分段履行的关系，双方之间关于发包修建永发至通什段高速公路的权利义务仍然存在。清算协议涉及的仅是凯立公司与海南省交通厅在海口至永发段高速公路建设中的权利义务，对永发至通什段的权利义务未予处分。综上，请求撤销一审判决，改判支持凯立公司的全部诉讼请求。
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借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。
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借款人应当按照约定的期限返还借款。对借款期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，借款人可以随时返还；贷款人可以催告借款人在合理期限内返还。
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