湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂08行终10号
上诉人（原审原告）马秀先，女，1937年10月12日出生，汉族。
委托诉讼代理人丁大志（系马秀先女婿），男，1956年4月4日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）荆门市东宝区石桥驿镇人民政府，住所地：荆门市东宝区石桥驿街。
法定代表人丁哲夫，男，镇长。
委托诉讼代理人周可武，荆门市东宝区石桥驿法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）荆门市东宝区人民政府，住所地：荆门市金虾路9号。
法定代表人孔智勇，男，区长。
委托诉讼代理人翟云，荆门市东宝区人民政府法制办公室��制科科长。
委托诉讼代理人李国华，湖北同进律师事务所律师。
原审第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会。
法定代表人刘万军，主任。
原审第三人钟儒春，男，1963年12月31日出生，汉族。
委托诉讼代理人王开兰（系钟儒春之妻），女，1965年8月2日出生，汉族。
上诉人马秀先因诉被上诉人荆门市东宝区石桥驿镇人民政府、荆门市东宝区人民政府林业行政登记一案，不服钟祥市人民法院（2016）鄂0881行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马秀先的委托诉讼代理人丁大志，被上诉人荆门市东宝区石桥驿镇人民政府的负责人李安源及其委托诉讼代理人周可武，被上诉人荆门市东宝区人民政府的委托诉讼代理人翟云、李国华，原审第三人钟儒春的委托诉讼代理人王开兰到庭参加诉讼，原审第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，马秀先与其丈夫钟立华原属国家干部，1962年，因冤假错案被处理回老家荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村一组从事农业生产。1984年农村实行家庭联产承包责任制时，马秀先一家5人（马秀先夫妇及三个女儿），以其丈夫钟立华为户主，从集体分得宅基地、自留地、耕地等生产资料，其中自留山6亩。1989年马秀先被落实政策，马秀先及其三个女儿从该村迁出，落户到荆门市东宝区盐池社区转为非农业户口。钟立华户口仍留在原址。1992年，钟立华将原址房屋卖给同村村民钟儒春，并签订了《关于钟儒春买钟立华房屋协议书》，约定“自留山使用权属卖方（钟立华）所有，买方（钟儒春）有保管权，可以在山上砍蓄，若要批伐树木时，要相互协商”。此后钟立华亦到盐池社区居住，2001年钟立华去世。2004年，荆门市东宝区人民政府给钟儒春颁发荆东政林证字（2004）第01892号《林权证》，将钟立华的6亩自留山确权给了钟儒春。马秀先不服，于2009年向荆门市人民政府提出行政复议，荆门市人民政府维持了荆门市东宝区人民政府的颁证行为。马秀先向法院提起行政诉讼，2010年，荆门市东宝区人民法院作出（2010）东行初字第17号行政判决书，判决撤销荆东政林证字（2004）第01892号《林权证》。该林权证撤销后，马秀先多次向荆门市东宝区人民政府和荆门市东宝区石桥驿镇人民政府等行政机关要求确认其对钟立华原自留山的使用权。2015年7月28日，荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出���石桥驿镇人民政府关于马秀先与灯塔村林木林地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定“申请人（马秀先）诉争的林地归灯塔村集体所有”。马秀先不服，向荆门市东宝区人民政府申请行政复议，荆门市东宝区人民政府于2015年12月2日作出东政行复字[2015]第04号《行政复议决定书》，维持荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出的《处理决定》。马秀先不服，于2016年1月19日向荆门市东宝区人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销2015年7月28日荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出的《处理决定》；2、撤销荆门市东宝区人民政府于2015年12月2日作出东政行复字[2015]第04号《行政复议决定书》；3、荆门市东宝区石桥驿镇人民政府、荆门市东宝区人民政府返还马秀先自留山使用权（按土地使用权四至面积）；4、荆门市东宝区石桥驿镇人民政府、荆门市东宝区人民��府返还马秀先10年的自留山使用权（按土地使用权四至面积）。同年3月11日，马秀先申请异地审理，荆门市中级人民法院指定钟祥市人民法院审理本案。
原审认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议”。根据上述规定，荆门市东宝区石桥驿镇人民政府是处理涉及本案林地权属争议的法定机关，荆门市东宝区人民政府是法定的行政复议机关。本案中，马秀先向行政机关申请办理林权证，根据林权证所设定的权项，我国林地所有权有国家所有和集体所有两种所有制形式，林权证持有人可享有“森林或林木所有权”、“林木和林地使用权”。荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出的《处理决定》认定“申请人诉争的林地应归灯塔村集体所有”，该决定对并无争议的林地所有权作出认定，而对马秀先申请的林地使用权等权利未作出行政决定，该决定结论明显不当，应予撤销。马秀先请求法院判决荆门市东宝区石桥驿镇人民政府、荆门市东宝区人民政府返还自留山使用权，因讼争林地权益尚未确认，且政府并非本案讼争林地占有人，故对马秀先的请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（六）项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决：一、撤销荆门市东宝区石桥驿镇人民政府于2015年7月28日作出的《处理决定》；二、撤销荆门市东宝区人民政府于2015年12月2日作出的东政��复字[2015]第04号《行政复议决定书》；三、驳回马秀先其他的诉讼请求。案件受理费50元，由荆门市东宝区石桥驿镇人民政府负担。
马秀先上诉称，2010年4月8日，马秀先向荆门市东宝区人民法院提起行政诉讼，要求撤销钟儒春的林权证，为马秀先确权发证，虽然荆门市东宝区人民政府于2010年12月1日判决撤销了钟儒春的林权证，但没有从实体上解决马秀先的合法权益。相反，马秀先认为钟儒春的林权证被撤销是因为侵犯了其合法权益，而荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府认为钟儒春的林权证被撤销是因为证上记载的面积与钟儒春申请的面积不符。如今，马秀先向钟祥市人民法院提起行政诉讼，钟祥市人民法院虽然判决撤销了荆门市东宝区石桥驿镇人民政府于2015年7月28日作出的《处理决定》，以及荆门市东宝区人民政府��2015年12月2日作出的东政行复字[2015]第04号《行政复议决定书》，但依然是判而未决，撤销的原因不明。同时，马秀先一审诉讼请求第三、四项，即要求荆门市东宝区石桥驿镇人民政府、荆门市东宝区人民政府按土地使用权四至面积，返还马秀先自留山使用权，以及10年的自留山使用权，并非一审判决所称的占有的返还，而是依职权审批确权的返还，以及滥用职权的返还。2004年至2010年12月，马秀先的山林由钟儒春占有，是经过荆门市东宝区石桥驿镇人民政府、荆门市东宝区人民政府审批而占有。2010年之后，两级政府又确认林地归荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村所有。钟儒春和荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村对林地的占有在当时都是合法取得，马秀先无权过问。马秀先之所以没有在诉讼请求中要求确权发证是避免重复起诉之嫌。综上，依照《中华人民共和国农村土地承包��》第二十六条，湖北省鄂办法〔2007〕27号文件，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十条第（五）项、第（六）项、第八十五条的规定，请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人原审的诉讼请求。
荆门市东宝区石桥驿镇人民政府辩称，政府系行政机关，没有义务返还马秀先的自留山，请求二审法院依法维持《处理决定》。
荆门市东宝区人民政府辩称：1、荆门市东宝区石桥驿镇人民政府于2015年7月28日作出的《处理决定》认定事实清楚，内容符合法律规定，应予以维持；2、荆门市东宝区人民政府于2015年12月2日作出的东政行复字[2015]第04号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，应予以维持。请求二审法院依法改判，维持荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出的《处理决定》。
钟儒春的参诉意见与荆门市东宝区人民政府的意见一致。
荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会未提交参诉意见。
本院查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，2013年12月6日，马秀先向荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提出办理林权证的申请。2014年1月6日，荆门市东宝区石桥驿镇集体林权制度改革办公室、荆门市东宝区石桥驿镇人民政府办公室书面告知马秀先及其委托代理人丁大志办理程序，并发放《非国有林林权登记申请审批表》和《森林、林木、林地四至范围图》，让其与荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村联系后按《林权证初始登记程序办理》。2014年3月10日，马秀先将荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区林业局列为共同被告，向东宝区��民法院提起诉讼，诉讼请求为：（1）确认荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区林业局行政乱作为、不作为违法；（2）荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区林业局应无条件返还马秀先的土地使用权，按马秀先原土地使用证的面积返还；（3）荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区林业局应无条件赔偿侵占马秀先土地使用权十年的损失，按马秀先土地使用证的同等面积赔偿十年损失，或者直接赔偿毁林开荒等直接经济损失8万元。2014年5月26日，荆门市东宝区人民法院作出（2014）鄂东宝行初字第00010号行政判决书，判决：一、荆门市东宝区石桥驿镇人民政府不对马秀先所争议的林地的使用权作出处理的行为违法，荆门市东宝区石桥驿镇人民政府应于判决生效之日起60日内，对马秀先所诉争的林地使用权依法作出处理决定；二、驳回马秀先对��门市东宝区林业局的诉讼请求；三、驳回马秀先对荆门市东宝区石桥驿镇人民政府的其他诉讼请求。马秀先不服，向本院提起上诉。2014年9月9日，本院作出（2014）鄂荆门行终字第00029号行政判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，一审判决已支持了马秀先原审诉讼请求的第一、二项，经庭审询问，马秀先明确其原审诉讼请求第三项“判决两被告返还原告的自留山使用权（按土地使用证四至面积）”是指要求荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府确认其林权，第四项“判决两被告返还原告自留山使用权10年（按土地使用证与四至面积）”是指要求荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府赔偿其诉讼十年的经济损失。因此，本案的争议焦点为：1、荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府是否应��确认马秀先的林地使用权；2、荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府是否应当赔偿马秀先十年林地使用权的损失。
关于荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府是否应当确认马秀先的林地使用权的问题。本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”按照上述规定，荆门市东宝区石桥驿镇人民政府具有对马秀先与他人之间的林地使用权争议依法进行处理���法定职责。本案中，荆门市东宝区石桥驿镇人民政府于2015年7月28日作出的《处理决定》，系其履行荆门市东宝区人民法院（2014）鄂东宝行初字第00010号行政判决所确定的义务，即对马秀先所诉争的林地使用权作出处理决定。现该处理决定被一审判决撤销，则荆门市东宝区石桥驿镇人民政府应对马秀先所主张的林地使用权重新作出处理，在此之前，马秀先要求法院判决荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府确认其享有本案诉争的林地使用权，依据不足，故对该请求，本院不予支持。
关于荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府是否应当赔偿马秀先十年林地使用权损失的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，马秀先并未提交证据证明荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府的行为对其造成了损害，故对该请求，本院不予支持。
另外，荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和荆门市东宝区人民政府均在答辩意见中要求法院维持《处理决定》，因其均未向本院提起上诉，故对其该答辩意见，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经合议庭评议，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由马秀先负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国林
审判员 李 欢
审判员 鲁琼丽
二〇一七年三月八日
书记员 曾 靖