江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)苏行终字第00816号
上诉人（原审原告）睢宁县天龙新型墙材厂，住所地睢宁县官山镇汤集村。
负责人张步成，该厂厂长。
上诉人（原审原告）张步成。
两上诉人共同委托代理人王贵斌，江苏联勤律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人魏国庆，江苏金合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）睢宁县人民政府，住所地睢宁县永康路。
法定代表人朱明泉，该县县长。
委托代理人李苏，江苏晋陵律师事务所律师。
上诉人睢宁县天龙新型墙材厂（以下简称天龙墙材厂）、张步成因诉睢宁县人民政府（以下简称睢宁县政府）供电设施拆除等违法及行政赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院(2015)徐行初字第00089号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人张步成，上诉人天龙墙材厂、张步成的共同委托代理人王贵斌、魏国庆，被上诉人睢宁县政府行政机关负责人白咏及委托代理人李苏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，张步成于2007年创立睢宁县天龙新型墙材厂，获得了个人独资企业营业执照，该执照载明：“投资人姓名：张步成；许可经营项目：无；一般经营项目：粉煤灰砖生产、销售”。天龙墙材厂、张步成建厂前后亦获得了睢宁县发展改革与经济贸易委员会睢发改投资[2006]168号《企业投资项目备案通知书》（该通知书有效期两年）、睢宁县环境保护局睢环管[2007]90号《关于对睢宁县天龙新型墙材厂环境影响报告表的批复》（以下简称90号《批复》）（该批复载明天龙墙材厂年产4000万块粉煤灰砖，生产工艺为轮窑焙烧等，亦载明“试生产期满后（不超过）三个月须经我局验收后方可正式投入生产”）、国家环境保护总局南京环境科学研究所《建设项目环境影响评价资质证书》（该证书有效期至2010年12月24日）、江苏省环境保护厅《建设项目环境影响报告表（试行）》（该表载明天龙墙材厂制砖的“原辅材料：粉煤灰32000t/a；煤矸石32000t/a；粘土16000t/a。”）、徐州市睢宁质量技术监督局的《执行标准证书》及《检验报告》（该报告载明“仅对来样负责”）。因天龙墙材厂在经营期间内生产了其经营范围外的粘土砖，睢宁县墙改办等有关部门多次对天龙墙材厂、张步成进行调查并作出了相应处理。2013年4月29日，睢宁县政府作出睢政通[2013]2号《睢宁县人民政府关于关闭非法砖瓦生产企业的通告》（以下简称2号《通告》），该通告载明：“……一、关闭范围。本县行政区域内有下列情形之一的砖瓦生产企业一律予以关闭：（一）采用轮窑或土窑等淘汰类落后生产工艺装备进行粘土砖瓦生产的企业；……（三）无合法用地、采矿手续，非法取土，破坏耕地、林地、河沟渠道堤岸的砖瓦生产企业；……（五）不符合《江苏省墙体材料发展产业导向》和墙体材料革新政策要求，工艺落后、设备陈旧、产品质量达不到相关标准，不能达到环境保护要求被列入淘汰类的砖瓦生产企业。二、关闭拆除期限。列入关闭范围的砖瓦生产企业，自本通告发布之日起立即停止砖坯生产，并自行拆除砖坯生产机械；供电部门停止供电。2013年5月25日前，列入关闭范围的砖瓦生产企业自行拆除窑体等生产设施（设备）。对在规定限期内未自行拆除窑体等生产设施（设备）的砖瓦生产企业，由县相关执法部门配合各相关镇（园区）依法强制拆除。三、奖惩……。”睢宁县政府将天龙墙材厂列入该通告中应予关闭的企业范围。同年5月13日，睢宁县关闭砖瓦生产企业指挥部办公室工作人员告知天龙墙材厂为2号《通告》中列入的应当关闭的非法砖瓦生产企业。后睢宁县政府所属有关部门工作人员对该厂采取停电措施，剪断了该厂变电器上方的电线。2013年7月14日，张步成将天龙墙材厂的轮窑拆除。2013年7月21日，张步成领取了睢宁县官山镇人民政府给付的2万元款项。此后，天龙墙材厂、张步成就其企业停产后的损失赔偿及恢复生产等问题向有关部门信访。2015年4月，天龙墙材厂、张步成以2号《通告》及睢宁县政府对天龙墙材厂拆除供电设备停止供电的行为违法而应赔偿为由提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。
原审法院认为：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十三条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定，睢宁县政府作出的2号《通告》系行政机关作出的规范性文件，该通告的内容符合《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）、《江苏省发展新型墙体材料条例》、《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》（国办发[2012]54号）等相关法律法规及政策的规定，故天龙墙材厂、张步成认为该通告违法而应予撤销的诉讼请求缺乏法律依据。
《矿产资源法》第三条第三款、第四款规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。……从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。第三十九条规定，违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；……。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《矿产资源法实施细则》）的附件规定，其他粘土（铸型用粘土、砖瓦用粘土、陶粒用粘土、水泥配料用粘土、水泥配料用红土、水泥配料用黄土、水泥配料用泥岩、保温材料用粘土）系非金属矿产。《江苏省发展新型墙体材料条例》第十七条第一、二款规定，本省行政区域内禁止生产粘土实心砖；城镇范围内禁止生产粘土空心砖。城镇范围内禁止使用粘土实心砖，其中框架（含框剪、剪力墙、筒体等）结构的建筑工程，还禁止使用粘土空心砖。据此，生产砖瓦用的粘土系非金属矿产，开采粘土应当取得相应的采矿许可证，粘土实心砖、粘土空心砖系本省行政区域内、城镇范围内禁止生产的砖瓦。本案中，天龙墙材厂虽然获得了营业执照，即从事粉煤灰砖的生产与销售，但根据本案的有效证据，天龙墙材厂采用轮窑生产砖瓦，其生产粉煤灰砖仍然需要采用一定含量的粘土，且该厂在经营过程中亦生产了大量的与粉煤灰砖不同的粘土砖而受到睢宁县政府有关部门的调查处理。同时，从天龙墙材厂、张步成提供的90号《批复》载明的“……要求做好各项环境保护措施，重点做好以下几点：……粘土含量占原料总量的比例为20%，不得随意提高粘土取土量。取土要取得土地部门的批准，不得随意取土。对取土造成的生态破坏采取补偿、恢复措施，不得破坏环境。……”等内容看，天龙墙材厂、张步成应当在取得相关取土许可后才能进行生产。但天龙墙材厂、张步成并未提供其取土、采矿许可证件。又结合《关于印发<新型墙体材料产品目录>和<墙体材料行业结构调整指导目录>的通知》（中建材联产发[2013]68号）等材料，可以认定天龙墙材厂存在采用轮窑生产粘土砖、生产工艺落后、无合法用地、采矿手续等情形，这些情形符合2号《通告》第一部分第（一）、（三）、（五）项的内容。故睢宁县政府将天龙墙材厂列入该通告中应予关停企业的范围具有合理性，符合政策规定。天龙墙材厂、张步成认为其企业并非2号《通告》中应予关闭的企业等诉讼观点缺乏相应的依据，依法不能成立。
2号《通告》第二部分“关闭拆除期限”载明：“列入关闭范围的砖瓦生产企业，自本通告发布之日起立即停止砖坯生产，并自行拆除砖坯生产机械；供电部门停止供电。”该通告亦多次载明“依法”作出相应处理等内容。据此，即使天龙墙材厂应当列入该通告的关停范围，但其关停的程序仍应遵循相关法律的规定。本案中，睢宁县政府对天龙墙材厂采取剪断电线停止供电的行为未履行相应法定程序，其程序不合法。同时，睢宁县政府除剪断电线之外并未对天龙墙材厂的其他供电设备予以拆除，且根据前述政策及法规，天龙墙材厂属于2号《通告》中应予关闭的企业，故该停止供电行为不具有可撤销的内容，依法应当确认违法。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条的规定，天龙墙材厂不符合前述法律法规及政策的规定，被列入2号《通告》中关停非法砖瓦生产企业的范围，且天龙墙材厂无合法采矿手续，违法生产粘土砖，依法应予关闭。又鉴于睢宁县政府除剪断电线停止供电以外并未对天龙墙材厂的生产设施、设备实施拆除，且睢宁县政府所属部门亦已向天龙墙材厂、张步成支付2万元相关费用，故睢宁县政府作出的2号《通告》及其对天龙墙材厂实施的剪断电线停止供电的行为并未对天龙墙材厂、张步成的合法权益造成实质侵害，天龙墙材厂、张步成要求睢宁县政府赔偿经济损失180万元诉讼请求缺乏相应的依据。原审法院依照《行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认睢宁县政府对天龙墙材厂、张步成拆除供电设施（即剪断电线）停止供电的行为违法；驳回天龙墙材厂、张步成的其他诉讼请求。
上诉人天龙墙材厂、张步成上诉称：1、原审法院在未对被诉行政行为是否符合法定程序进行审查的情况下，依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回天龙墙材厂、张步成的诉讼请求，属于适用法律错误。2、原审判决认定睢宁县政府作出的2号《通告》系对天龙墙材厂、张步成不产生直接影响的规范性文件，属于认定事实不清。3、原审判决认定睢宁县天龙新型墙材厂存在采用轮窑生产粘土砖、生产工艺落后、无合法用地、采矿手续等情形，并认定睢宁县政府将天龙墙材厂列入关停企业具有合理性，上述认定无事实根据和法律依据。4、原审法院在睢宁县政府未依法组织听证的情况下，以司法程序代替听证程序，剥夺了天龙墙材厂、张步成的听证权利。请求本院撤销原审判决第二项，并依法发回重审。
被上诉人睢宁县政府答辩称：1、2号《通告》系规范性文件。2、天龙墙材厂长期违法生产粘土砖，在2号《通告》发布后，张步成自行将天龙墙材厂的轮窑拆除，后张步成领取了2万元的拆除奖金，故睢宁县政府不应承担任何赔偿责任。3、原审判决审判程序合法。4、原审判决第一项认定事实不清，适用法律错误。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院庭审中，上诉人天龙墙材厂、张步成除对原审判决认定的以下事实提出异议外，对原审判决认定的其他案件事实均无异议：1、原审判决认定因天龙墙材厂生产粘土砖，有关部门多次对天龙墙材厂、张步成进行调查并作出相应处理错误。2、天龙墙材厂实际上是睢宁县政府强制要求张步成拆除。3、张步成领取的2万元款项是拆除人员的劳务费。4、天龙墙材厂、张步成在起诉时已经明确请求撤销2号《通告》中将天龙墙材厂列入关闭范围的行政行为。被上诉人睢宁县政府除对原审判决认定的以下事实提出异议外，对原审判决认定的其他案件事实均无异议：原审判决认定睢宁县政府剪断了天龙墙材厂变电器上方的电线错误，睢宁县政府剪断的是供电方的电线。关于上诉人所提异议1，本院经审查认为，睢宁县政府向原审法院提交的睢宁县墙改办于2008年3月6日、2012年7月25日对张步成制作的询问笔录等证据，证明因天龙墙材厂生产粘土砖，有关部门多次对天龙墙材厂、张步成进行调查并作出相应处理。关于上诉人所提异议2、异议3，本院经审查认为，原审判决仅认定张步成将天龙墙材厂的轮窑拆除、张步成领取了2万元款项，并未认定是谁要求张步成拆除以及2万元款项是什么款项。关于上诉人所提异议4，本院经审查认为，天龙墙材厂、张步成向原审法院提交的《行政起诉状》能够证明其诉讼请求的内容。故上诉人所提异议依法不能成立。关于被上诉人所提异议，本院经审查认为，各方当事人对睢宁县政府剪断电线导致天龙墙材厂断电的事实均无异议，至于剪断的电线属于天龙墙材厂，还是属于供电方，不影响本案审理。故被上诉人所提异议依法不能成立。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为：
一、睢宁县政府作出的2号《通告》合法，天龙墙材厂依法应予关闭。
《矿产资源法》第三条第三款规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。《矿产资源法实施细则》的附件规定，砖瓦用粘土属于非金属矿产。《江苏省发展新型墙体材料条例》第十七条第一款规定，本省行政区域内禁止生产粘土实心砖；城镇范围内禁止生产粘土空心砖。第二十条规定，县级以上地方人民政府应当制定计划，采取措施，限期淘汰以粘土为生产原料的砖瓦窑厂。本案中，睢宁县政府作出的2号《通告》的内容符合《矿产资源法》、《江苏省发展新型墙体材料条例》、《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》（国办发[2012]54号）等相关法律法规及政策的规定，故天龙墙材厂、张步成认为该通告违法而应予撤销的诉讼请求缺乏法律依据。
天龙墙材厂虽然取得了粉煤灰砖生产与销售营业执照，但是天龙墙材厂采用轮窑生产砖瓦，无合法探矿、采矿手续，其生产粉煤灰砖仍然需要采用一定含量的粘土，且该厂在经营过程中亦因生产了大量的粘土砖而受到睢宁县政府有关部门的调查处理，故天龙墙材厂无合法探矿、采矿手续，违法生产粘土砖，依法应予关闭。
二、睢宁县政府对天龙墙材厂采取剪断电线停止供电的行为违法。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第三款规定，地方各级人民政府必须依法行使行政职权。《行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，睢宁县政府对天龙墙材厂采取了剪断电线停止供电的行为，应当提供其实施该行为的法律依据，但睢宁县政府提供的证据不能证明其具有实施剪断电线停止供电的法定职责，故其对天龙墙材厂实施剪断电线停止供电无法律依据。睢宁县政府剪断电线停止供电不具有可撤销的内容，原审法院确认该行为违法并无不当。
三、天龙墙材厂、张步成的赔偿请求无事实根据和法律依据。
《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，天龙墙材厂无合法探矿、采矿手续，违法生产粘土砖，依法应予关闭。且睢宁县政府除剪断电线停止供电以外并未对天龙墙材厂的生产设施、设备实施拆除，睢宁县政府所属部门亦已向天龙墙材厂、张步成支付2万元相关费用，故睢宁县政府作出的2号《通告》及其对天龙墙材厂实施的剪断电线停止供电的行为并未对天龙墙材厂、张步成的合法权益造成侵害，原审法院判决驳回天龙墙材厂、张步成的赔偿请求并无不当。
综上，上诉人天龙墙材厂、张步成的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决确认睢宁县政府对天龙墙材厂、张步成拆除供电设施（即剪断电线）停止供电的行为违法并驳回天龙墙材厂、张步成的其他诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人天龙墙材厂、张步成承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
代理审判员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一六年十月十九日
书 记 员 常 悦
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国矿产资源法》
第三条第三款勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。
二、《江苏省发展新型墙体材料条例》
第十七条第一款本省行政区域内禁止生产粘土实心砖；城镇范围内禁止生产粘土空心砖。
第二十条规定县级以上地方人民政府应当制定计划，采取措施，限期淘汰以粘土为生产原料的砖瓦窑厂。
三、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
第五十五条第三款地方各级人民政府必须依法行使行政职权。
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条第一款被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
五、《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。