陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕05行终84号
上诉人（原审原告）:大荔远程汽车销售服务有限公司。
住所地：大荔县城关镇东长村。
法定代表人：李华栋，董事长。
委托代理人：冯选凹，男，汉族。
上诉人（原审被告）:华阴市公安局交通警察大队。
法定代表人程伟峰，大队长。
委托代理人黄宏伟，华阴市公安局交通警察大队民警。
委托代理人展永，华阴市华岳律师事务所律师。
上诉人大荔远程汽车销售服务有限公司（以下简称远程服务公司）、上诉人华阴市公安局交通警察大队（以下简称华阴市交警大队）不服陕西省华阴市人民法院（2016）陕0582行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人大荔远程汽车销售服务有限公司委托代理人冯选凹、上诉人华阴市公安局交通警察大队委托代理人展永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院判决认定事实，2012年7月23日，华阴市人民政府办公室以阴政办发（2012）63号文件即《华阴市人民政府办公室印发进一步整顿规范石材开采秩序的实施方案的通知》,成立了华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组，并在华阴市国土资源局设立了办公室，主要负责领导小组日常事务并协调各部门开展工作，确保整顿规范工作顺利开展；华阴市公安局交通警察大队负责在整顿规范期间加强202省道的交通管理，对非法拉运石料车辆进行查扣，其队长程伟峰系华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组主要成员。2014年7月1日，华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组办公室以阴整办（2014）18号《关于我市石材开采企业停产整治的通知》文件,要求华阴市各石材开采企业进行停产整治并严禁拉运石材。2015年3月10日，被告华阴市公安局交通警察大队罗敷中队在华阴市大敷峪石材联合检查站，扣留了原告大荔远程汽车销售服务有限公司拉运石材的陕E792**解放牌重型自卸货车并停放于罗敷中队停车场，未给原告大荔远程汽车销售服务有限公司出具载明违法事实的扣押车辆书面法律手续及扣押财物清单。2015年5月27日，华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组办公室以阴整办（2015）16号《关于对陕E606**等4辆石材拉运车辆的处理意见》文件下发被告华阴市公安局交通警察大队，要求其“按照国家的法律法规及相关规定对上述车辆进行处置”，其中包括本案所涉车辆陕E792**解放牌重型自卸货车。2015年5月29日，被告华阴市公安局交通警察大队副大队长董东、罗敷中队队长卫勇于2015年5月29日曾向原告大荔远程汽车销售服务有限公司之委托代理人冯选凹打过电话通知其将本案所涉车辆陕E792**解放牌重型自卸货车领回。
又查，2015年9月23日，大荔县价格认证中心以荔价民鉴字（2015）027号《关于陕E792**重型自卸货车停运损失的价格鉴定意见书》作出结论，本案所涉车辆在鉴定基准日每天平均的营运损失为650元，鉴定费用2000元；2016年12月12日，渭南市恒信价格评估有限责任公司以渭恒评字（2016）第098号《陕E792**解放牌重型自卸货车车辆损失评估报告》作出结论，本案所涉车辆损失评估价格为42347元，鉴定费用为4000元。
原审法院认为，华阴市人民政府为了进一步整顿规范石材开采秩序，由华阴市人民政府办公室牵头，各相关执法部门共同组成华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组进行石材整顿联合执法，其办公室负责协调各部门开展工作，其领导小组或办公室仅为领导和协调机构，并非具有行政执法权的行政主体，而对石材及拉运石材的车辆进行行政执法，仍应由具有行政执法权的行政机关依法行使，并由具有行政执法权的行政机关依法承担法律责任和法律后果。被告华阴市公安局交通警察大队作为华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组成员执法单位，在整顿规范期间加强202省道的交通管理，对非法拉运石料车辆进行查扣，应系其职责范围内的职权行为，其应按照法律程序及法律要求以行政执法主体名义依法进行，并独立承担行政执法的法律责任，故其认为本案中扣留原告大荔远程汽车销售服务有限公司的陕E792**解放牌重型自卸货车的行为并非履行交通管理职责，而系履行华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组办公室文件内容，应由华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组或其办公室承担责任的主张不能成立。被告华阴市公安局交通警察大队以非法营运扣留原告大荔远程汽车销售服务有限公司的陕E792**解放牌重型自卸货车时，应按照《中华人民共和国道路交通安全法》规定当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理并对被扣车辆妥善保管，而其未按照法律程序及法律要求进行行政执法，故应确认其扣押原告大荔远程汽车销售服务有限公司的陕E792**解放牌重型自卸货车之行为违法，其应归还原告大荔远程汽车销售服务有限公司的陕E792**解放牌重型自卸货车，并对造成原告大荔远程汽车销售服务有限公司的经济损失进行赔偿，赔偿标准应参照大荔县价格认证中心荔价民鉴字（2015）027号《关于陕E792**重型自卸货车停运损失的价格鉴定意见书》及渭南市恒信价格评估有限责任公司渭恒评字（2016）第098号《陕E792**解放牌重型自卸货车车辆损失评估报告》结论；赔偿期限应从2015年3月10日扣留车辆到2015年5月29日通知领回车辆止。原告大荔远程汽车销售服务有限公司要求被告华阴市公安局交通警察大队承担因扣押脱审的车辆审验责任和追究责任人行政责任或其他责任的主张，因非人民法院行政案件审理范围而不予支持。依照《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认华阴市公安局交通警察大队扣留大荔远程汽车销售服务有限公司的陕E792**号自卸货车之行为违法；二、华阴市公安局交通警察大队应归还大荔远程汽车销售服务有限公司的陕E792**号自卸货车；三、华阴市公安局交通警察大队应赔偿大荔远程汽车销售服务有限公司车辆扣留期间的营运损失650元/每天，从2015年3月10日起算止2015年5月29日通知领回车辆之日；四、华阴市公安局交通警察大队应赔偿大荔远程汽车销售服务有限公司车辆停放损坏损失42347元；五、驳回大荔远程汽车销售服务有限公司其他诉讼请求。诉讼费50元及鉴定费6000元由被告华阴市公安局交通警察大队负担。
上诉人大荔远程汽车销售服务有限公司上诉称，上诉请求：一、请求改判（2016）陕0582行初4号行政判决第三条，华阴市公安局交通警察大队应赔偿上诉人车辆扣留期间全部天数的营运损失，650元/天，从扣留之日算起至返车之日。二、请求判令华阴市交通警察大队负责扣押期间造成的车辆脱审的审验，并承担一切审验费用。事实与理由：上诉人华阴市公安局在2015年3月10日扣押未出具任何扣押手续的情况下强行扣押上诉人大荔远程汽车销售服务有限公司的车辆至今二年多，上诉人多次上门要车未果。一审法院认定2015年5月29日，华阴市公安局交通警察大队副大队长董东、罗敷中队队长卫勇于2015年5月29日曾向上诉人大荔远程汽车销售服务有限公司之委托代理人冯选凹打过电话通知其将本案所涉车辆陕E792**解放牌重型自卸货车领回属认定事实错误。一审法院认定华阴市交通警察大队扣押车辆违法，就应承担违法造成的后果和赔偿扣押期间的全部营运损失。二、华阴市交通警察大队扣押车辆二年造成脱审，应负担车辆审验，并承担一切费用。
上诉人华阴市公安局交通警察大队上诉称，上诉请求：一、撤销华阴市人民法院（2016）陕0582行初4号行政判决书，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：一、一审认定事实错误。本案上诉人华阴市公安局交通警察大队扣押车辆的行为，并非在履行交通行政管理的责任，完全是在履行国家省地市政府所确立的石材整顿工作，对此，一审上诉人提交的2012年7月23日华阴市人民政府办公室阴政办法（2012）63号文件即《进一步整顿规范石材开采秩序的实施方案的通知》，足以证明上诉人是华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组日常事务并协调各部门开展工作，确保整顿规范工作顺利开展。2014年7月1日，华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组办公室再次下发了阴整办（2014）18号《关于我市石材开采企业停产整治的通知》文件，要求华阴市各石材开采企业进行停产整治并严禁拉运石材。其中，明确赋予华阴市公安局交通警察大队负责在整顿规范期间加强202省道的交通管理，对非法拉运石料进行查扣。2015年3月22日，华阴市公安局交通警察大队罗敷中队按照石材整顿小组的指示，在华阴市大敷峪石材辽河检查站，扣留了大荔远程汽车销售服务公司拉运石材的陕E792**解放牌重型自卸货车并停放于罗敷中队指定的社会停车场。2015年5月27日，华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组办公室以阴整办（2015）16号《关于对陕E606**等4辆石材拉运车辆的处理意见》文件，要求华阴市公安局交通警察大队“按照国家的法律法规及相关规定对上述车辆进行处置”。因包含本案车辆，2015年5月29日上诉人副大队长董东、罗敷中队长卫勇于2015年5月29日电话通知大荔远程汽车销售服务有限公司之委托代理人冯远凹打过电话通知领回车辆，被上诉人拒绝领车并起诉。首先，针对上述事实，上诉人已经向法院提交了本案车辆扣押时的照片、登记册。证明了照片的显示扣押时间为2015年3月22日，一审对此客观证据未予认定，片面的以石材整顿办公室认定的时间为准，错误的不是同一天扣押的四辆车认定为一天，一审认定显属错误。其次，2015年5月27日，华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组办公室以阴整办（2015）16号《关于对陕E606**等4辆石材拉运车辆的处理意见》文件，要求华阴市公安局交通警察大队“按照国家的法律法规及相关规定对上述车辆进行处置”。已经证明本次车辆的扣押是石材整顿的工作需要，并非交通管理行政行为，因此上诉人未采取任何交通管理措施，也完全印证了这一事实真相，一审却背离事实作出认定。2、一审剥夺重新鉴定权利属程序违法。2015年9月23日，大荔县价格认定中心以荔价民鉴字（2015）027号《关于陕E792**重型自卸货车停运损失的价格鉴定意见书》对停运损失以2015年3月10日为基准作出结论；2016年12月12日，渭南恒信价格评估有限责任公司以渭恒评字（2016）第098号《陕E792**解放牌重型自卸货车车辆损失评估报告》对目前车辆的全部损失价值作出结论。可是，一审对错误鉴定基准日为基础的鉴定予以认定，对车辆损失不加区分的全部予以认定明显错误，同时对上诉人明确提出重新认定的申请和追加第三人的申请毫无道理的驳回，明显剥夺了上诉人的合法权益，程序违法。3、一审适用法律错误。一审在认定了华阴市人民政府为了进一步整顿规范石材开采秩序，由华阴市人民政府办公室牵头，各相关执法部门共同组成华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组进行石材整顿联合执法，其办公室负责协调各部门开展工作，却以领导小组仅为领导和协调机构，并非具有行政执法权的行政主体，而对石材及拉运石材的车辆进行行政执法，仍应由具有行政执法权的行政机关依法行使，并由具有行政执法权的行政机关，依法承担法律责任和法律后果，甚至认定上诉人独立承担法律责任，完全违背了行政管理“谁决定，谁负责”的原则，与《行政诉讼法》第二十六条行政机关委托的组织所作的行政词行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；这些规定完全相悖，依法应予纠正。为此特提出上诉，请二审秉公明断，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，关于上诉人华阴市公安局交通警察大队扣押陕E792**重型自卸货车的时间问题。本案中上诉人华阴市公安局交通警察大队扣押涉案车辆时未出具扣押凭证及法律文书，也没有确凿的证据证明扣押车辆的时间，而华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组办公室阴整办（2015）16号《关于对陕E606**等4辆石材拉运车辆的处理意见》文件能够证明上诉人华阴市公安局交通警察大队扣押涉案车辆为2015年3月10日，故其主张扣车时间是2015年3月22日的意见本院不予采纳。关于华阴市公安局交通警察大队是否是本案适格被告的问题。本案中，上诉人华阴市公安局交通警察大队是《中华人民共和国道路交通安全法》确定管理道路交通的法定机关，其具有对道路上行驶的车辆执法的职权。其扣押上诉人大荔远程汽车销售服务公司的陕E792**重型自卸货车的行为是行使道路交通管理的职责。故其是本案的适格被告。华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组办公室并非《中华人民共和国道路交通安全法》确定管理道路交通的法定机关，也未实施扣押上诉人大荔远程汽车销售服务公司的陕E792**重型自卸货车的行为，故其不是本案适格被告。一审驳回上诉人华阴市公安局交通警察大队申请追加华阴市整顿规范石材开采秩序工作领导小组办公室为被告的申请并无不当。上诉人华阴市公安局交通警察大队扣押上诉人大荔远程汽车销售服务有限公司的陕E792**解放牌重型自卸货车未按照《中华人民共和国道路交通安全法》规定当场出具凭证及按照法律程序作出法律文书并对被扣车辆妥善保管，其未按照法律程序及法律要求进行行政执法，原审确认其扣押上诉人大荔远程汽车销售服务有限公司的陕E792**解放牌重型自卸货车之行为违法并返还车辆是正确的。上诉人华阴市公安局交通警察大队扣押上诉人大荔远程汽车销售服务有限公司的车辆，造成经济损失应当进行赔偿。上诉人华阴市公安局交通警察大队在原审期间以渭南恒信价格评估有限责任公司以渭恒评字（2016）第098号《陕E792**解放牌重型自卸货车车辆损失评估报告》结论并非扣押车辆后造成的车辆损失为由提出对陕E792**解放牌重型自卸货车车辆损失价值申请重新鉴定，但其在原审中并不能提供车辆扣押之日时车辆状况的相关材料，导致重新鉴定缺乏事实依据，应承担对该事实举证不能的法律后果。因此，原审驳回上诉人华阴市公安局交通警察大队重新鉴定申请符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定。原审依据该鉴定结论认定上诉人大荔远程汽车销售服务有限公司的车辆损失证据充分，应予确认。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定“对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。上诉人大荔远程汽车销售服务公司主张的涉案车辆的营运损失，而行政赔偿案件中车辆的营运损失不属于直接损失的范畴，故对上诉人车辆的营运损失不予支持。关于上诉人大荔远程汽车销售服务公司主张因车辆脱审，华阴市公安局交通警察大队负担车辆审验的一切费用，因上诉人大荔远程汽车销售服务公司并未提供证据证明车辆审验的费用，故对该请求不予支持。上诉人大荔远程汽车销售服务公司主张华阴市公安局交通警察大队的应承担车辆脱审后车辆的审验责任并追究责任人行政责任或其他责任的主张，因非人民法院行政案件审理范围而不予支持。综上所述，原审判决第一、二、四项判处正确，予以维持，第三、五项主文判处不当，予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、维持陕西省华阴市人民法院（2016）陕0582行初4号行政判决主文第一、二、四项；
二、撤销陕西省华阴市人民法院（2016）陕0582行初4号行政判决主文第三、五项；
三、驳回上诉人上诉人大荔远程汽车销售服务公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，鉴定费6000元，共计6150元，由上诉人华阴市公安局交通警察大队负担6100元，由上诉人大荔远程汽车销售服务公司负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王洪池
审 判 员 ＸＸＸ
代理审判员 何 妍
二〇一七年十月三十日
书 记 员 李 瑞