湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2017)湘31行赔初2号
原告李凡忠，男，汉族，1954年8月16日出生，住保靖县。
委托代理人：陈志飞，湖南大凤律师事务所律师（特别代理）。
被告保靖县人民政府，住所地：保靖县酉水南路。
法定代表人杨志慧，该县县长。
委托代理人：周进，保靖县政府法制办工作人员（一般代理）。
委托代理人：龙承分，保靖县安全生产监督管理局局长。
原告李凡忠因不服保靖县人民政府行政赔偿一案，于2017年2月23日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于2017年2月28日、5月6日向被告保靖县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书。2017年7月25日本院依法组成合议庭，由审判员陈武涛担任审判长并主审，审判员唐云峰、人民陪审员代琳参加评议，公开开庭审理了本案。原告李凡忠及委托代理人陈志飞、被告保靖县人民政府委托代理人周进到庭参加诉松。本案现已审理完毕。
2016年10月10日，李凡忠以被告保靖县人民政府强制企业合并而造成老场煤矿500万元经济损失为由，向被告保靖县人民政府提出国家赔偿申请。保靖县人民政府2016年10月21日受理，2017年1月17日作出保政决字（2017）1号国家赔偿决定书，决定书认定：保靖县原野竹坪镇老场煤矿位于保靖县原野竹坪镇腊洞村，矿长为李凡忠，2000年12月9日取得湘西州地质矿产局颁发的采矿许可证，2004年12月30日取得湖南省国土资源厅颁发的采矿许可证，2006年3月6日取得湖南煤矿安全监察局颁发的安全生产许可证，2006年6月30日取得湖南省煤炭工业局颁发的煤炭生产许可证。以上各证均登记为集体企业，登记生产规模（设计能力）为1万吨／年。2006年7月6日，湘西州人民政府办公室发出《关于继续做好煤矿整顿关闭和资源整合工作的通知》（州政办明电[2006]79号），其中规定年生产能力达不到3万吨的煤矿属于坚决关闭和淘汰的八类煤矿之一。2006年8月1日，湖南省人民政府办公厅发出《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》（湘政办明电[2006]116号），其中规定年生产能力在3万吨以下的煤矿纳入规划关闭范围之一。根据省、州政府以上关于整顿关闭小煤矿的文件精神，2006年9月21日，保靖县人民政府分管领导主持召开煤矿整顿关闭工作会议，县政府分管领导、县经济局、县政府办等单位及双塘煤矿矿长段周富、豹子洞煤矿矿长黄世碧、老场煤矿矿长代表李木成及三家煤矿技术人员石远术参加，会议形成了《关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要》(保府阅[2006)13号），会议决定：采取资产整合形式对我县煤矿进行重组，即双塘煤矿与老场煤矿进行资产重组为一家，双方的责任、义务等相关细节可通过订立协议进行约定。在会议研究取得共识的基础上，2006年9月27日，保靖县人民政府办公室印发了《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》（保政办发[2006]48号），决定对双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组，保留双塘煤矿的法人资格，要求资产重组方案报县经济局备案审定。2006年10月11日，湘西州人民政府印发了《关于关闭龙山县洛塔煤焦公司苏家坪井、五台井和保靖县老场煤矿的决定》（州政函(2006]120号)，其中明确了老场煤矿与双塘煤矿进行资产型重组，关闭老场煤矿，保留双塘煤矿。2007年2月8日，湖南省人民政府办公厅发出《关于切实做好2007年煤矿整顿关闭工作的通知》（湘政办明电[2007]31号），再次明确要求迸一步落实整顿关闭责任。2007年12月28日，湖南省人民政府办公厅复函湘西州人民政府《关于湘西自治州煤矿整顿关闭规划的复函》（湘政办函[2007]230号），确认了湘西州保留矿井名单，老场煤矿不在保留名单内。老场煤矿与双塘煤矿均属于非煤与瓦斯突出矿井。2012年7月25日，双塘煤矿矿长段周富与老场煤矿矿长李凡忠签订《煤矿资产重组协议》，老场煤矿成为双塘煤矿的第二采区。重组协议签订后，双方没有对各自有关证照作出相应的变更登记。2014年6月5日，湖南省人民政府办公厅印发了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》(湘政办发[2014)38号），要求将生产规模在9万吨／年以下的煤矿列入关闭对象，省人民政府安排专项资金，采取“以奖代补”的方式对2015年底前完成关闭退出目标任务的煤矿给予奖补。2014年8月14日，湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局联合下发了《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》(湘财企(2014)54号），决定对符合条件的关闭煤矿给予财政奖补资金，其中非煤与瓦斯突出矿井由省级财政安排奖补300万元／矿。2014年8月21日，湘西州人民政府办公室印发了《关于成立湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作领导小组的通知》(州政办函[2014]80号），州人民政府成立了湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作领导小组。当天，领导小组印发了《湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作方案》（州煤关退办[2014]1号），其中明确由州、县政府共同配套奖补资金100万元／矿。为进一步推动煤矿关闭退出工作，州、县人民政府另行向中央申请财政资金补助100万元／矿。2014年10月15日，双塘煤矿向保靖县人民政府递交了《关于申请关闭退出的报告》，县人民政府同意予以关闭，双塘煤矿在完成关闭退出工作经验收合格后可按以上政策得到共计500万元的政策性奖补。李凡忠认为老场煤矿与双塘煤矿已经合并，自己作为老场煤矿的实际投资人，应有权分享双塘煤矿因关闭退出可以获得的政策性奖补资金，被双塘煤矿拒绝。2016年5月17日，李凡忠向保靖县人民法院起诉，要求分享双塘煤矿奖补资金150万元，保靖县人民法院以企业兼并合同纠纷案立案受理。2016年9月6日，保靖县人民法院作出(2016)湘3125民初236号民事判决，驳回了李凡忠的诉讼请求。判决作出后，李凡忠在法定期限内没有提出上诉，该判决已发生法律效力。
保靖县人民政府认为：本案主要涉及以下几个问题：一是本案是否已超过申请时效；二是申请人李凡忠的主体资格是否适格；三是保靖县人民政府关于煤矿重组的决定是否违法或违反政策；四是老场煤矿是否有权获得财政奖补资金。第一、保靖县人民政府办公室于2006年9月27印发了《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》(保政办发[2006]48号），老场煤矿就已经开始进行了关闭整合，一直以来并未提出任何异议，还与双塘煤于2012年7月25日自愿签订重组协议，自重组通知发出至申请人2016年10月21日提出赔偿申请已超过10年时间，申请人的申请超过了两年的时效。第二、老场煤矿虽办理有采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证等，但以上各证均注明老场煤矿为集体企业，尽管有保靖县野竹坪镇小溪村委会出具证明，但申请人李凡忠不能出具合法验资机关及金融机构的有效出资凭证，也不能出具老场煤矿关闭后的资产核算处置证明以及申请人李凡忠与老场煤矿的资产权属关系证明，申请人李凡忠应承担举证不能的法律后果。本府认为申请人的主体资格不适格。第三、根据湘西州人民政府办公室《关于继续做好煤矿整顿关闭和资源整合工作的通知》（州政办明电[2006]79号）和湖南省人民政府办公厅《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》（湘政办明电[2006]116号)精神，老场煤矿与双塘煤矿因生产能力低于3万吨／年，均属于整顿关闭的范围，必须在资源整合的基础上，使生产能力达到3万吨／年以上，才能达到省、州政府的要求。为了做好煤矿的整顿关闭工作，保靖县人民政府于2006年9月21日组织县直有关单位和各煤矿召开会议，宣传落实省、州政府的文件精神，从有利于两个煤矿发展的角度引导双方进行重组，符合省、州政府的文件精神，所作的会议纪要是记载当时的会议情况和研究议定的事项，内容得到包括两个煤矿在内的参会人员的认可。保靖县人民政府办公室2006年9月27日的《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》（保政办发[2006J48号）是在结合我县实际的基础上，落实省、州政府关于煤矿整顿关闭精神，要求整合的煤矿认真做好资产重组方案，符合省、州政府的文件精神，不存在强制企业合并的情况，没有违反法律法规及政策的规定。第四、一方面，根据湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局联合下发的《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（湘财企[2014]54号）精神，老场煤矿已作为2006年关闭对象，不属于该文件规定可以享受奖补资金的范围，老场煤矿不能作为独立主体享受该项奖补政策。另一方面，从2006年9月21日保靖县人民政府主持召开会议研究形成资源重组的共识，当年9月27日保靖县人民政府下文同意老场煤矿与双塘煤矿两企业重组，要求两煤矿认真做好资产重组方案。重组的具体工作是双方企业的自主行为，应严格按照相关法律法规进行，保靖县人民政府充分尊重企业自主决策的权利，没有作出任何干预。直到2012年7月25日，两煤矿历时近6年时间才签订重组协议。在老场煤矿与双塘煤矿签订的重组协议中，对具体的操作流程、双方的权利义务、重组后的经营管理模式等方面约定不明确，协议签订后双方没有对各自有关证照作出相应的变更登记，从而导致老场煤矿在要求分享双塘煤矿的奖补资金时处于不利的法律地位，这也是老场煤矿无法分享双塘煤矿奖补资金的根本原因，两个煤矿重组的法律后果与保靖县人民政府无关，保靖县人民政府不应该对老场煤矿没有分享到双塘煤矿可获得的奖补资金承担任何责任。两个煤矿的重组纠纷不属于政府行政裁决的范围，该事项已经人民法院判决，根据司法最终原则老场煤矿不能以重组主体的身份分享双塘煤矿的奖补资金。
综上所述，本案的申请已超过了申请时效，申请人李凡忠不能提供本人是老场煤矿的适格申请人的有效证据，保靖县人民政府根据省、州政府关于整顿关闭煤矿的文件精神，引导相关企业进行资源整合的有关工作不违反法律法规及政策的规定，也不应该对老场煤矿没有分享到双塘煤矿可以获得的奖补资金承担任何责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条、第十三条、第三十九条第一款的规定，决定驳回申请人李凡忠向保靖县人民政府提出的国家赔偿申请。
李凡忠不服，2017年2月23日向本院提起行政诉讼，要求被告保靖县人民政府赔偿因强制企业合并而给原告造成的损失500万元。事实及理由：2000年10月9日，原告个人出资开办保靖县野竹坪老场煤矿（以下简称老场煤矿），并依法取得了采矿权许可证。2006年9月21日，根据省、州小煤矿需关闭的文件精神，被告保靖县人民政府组织野竹坪镇双塘煤矿、豹子洞煤矿、老场煤矿召开会议，会议决定：采取资产整合形式对保靖县煤矿进行重组，即将双塘煤矿与老场煤矿进行资产重组为一家，从而完成必须关闭一家的硬性指标，考虑到原告证照齐全，且已投入大量资金对煤矿进行了改造的实际，双塘和老场煤矿重组后，双方仍相对独立，独自承担民事责任、生产经营格局暂时维持不变。据此会议精神，2006年9月27日，被告给原告下达了保政办发[2006]48号《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪老场煤矿实行资产重组的通知》，据此《通知》，保留了双塘煤矿法人资格及相关证照，原告则丧失了法人资格。2006年10月11日，湘西州人民政府下发了州政函(2006)120号《关于关闭龙山县洛塔煤焦公司苏家坪井、五台井和保靖县老场煤矿的决定》，该文件确认老场煤矿为关闭煤矿。基于对被告的信赖，同时为了配合被告完成关闭指标，原告见实际经营不受影响，故而未提出任何异议。2007年4月20日，原告老场煤矿关闭完成，遂按被告的精神，原告与双塘煤矿签订《协议书》，据此协议，原告的老场煤矿名义上列为了双塘煤矿的第二采区。2011年7月19日，保靖县经济和信息化局给请求人下达了保经信[2011]7号《关于保靖县双塘煤矿老场采区复工申请的批复》，《批复》原则上同意了原告复工。2014年10月15日，双塘煤矿向被告出具了《关于申请关闭退出的报告》，据此报告，双塘煤矿进行了关闭，并得到了500万元的奖补。2016年原告得知双塘煤矿关闭，方知自己的煤矿已无继续经营的可能，遂于2016年5月17日起诉双塘煤矿，要求分享500万元的奖补资金。通过法院的审理判决，方知自己的权益己彻底落空。（注：法院判决原告与双塘煤矿在相关职能部门的引导下所签订的协议违反矿产资源法、煤炭法强制性规定，协议无效，且原告与双塘煤矿各自独立经营，双方之间责、权、利没有关联，故而驳回了原告的诉讼请求。)
2016年10月10日，原告向被告申请国家赔偿，被告以已过申请时效、原告主体不适格、被告行为不违法为由，驳回了原告的赔偿请求。
原告认为被告保靖县人民政府驳回原告赔偿请求的理由均不能成立。一、原请求赔偿没有超过时效。按照被告作出行政决定之时的《国家偿法》第32条之规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算。本案被告的行政决定违法是在原告2016年5月提起的民事诉讼中方得以确认，原告自此方知被告行政行为违法、方知自己的权益落空，故没有超过时效。二、原告主体适格。对此法院在民事诉讼中已予认可。三、被告的行政决定违法。对此法院也在民事诉讼中已作认定，虽然法院用词委婉，但仍可清晰看到被告的这种“引导”其实是明确的行政决定，是一种具体的行政行为，且已给原告造成了不可弥补的巨额损失。综上所述，原告为维护自己的合法权益，特提起诉讼，望公正判决！
原告向本院提供了以下证据：1、2016年10月10日《国家赔偿申请书》。拟证明李凡忠因权益丧失向保靖县政府申请赔偿。2、2017年1月17日保政决定【2017】1号《国家赔偿决定书》。拟证明保靖县政府驳回了李凡忠的赔偿请求。3、证号4331000040144保靖县野竹坪镇老场煤矿《采矿许可证》。拟证明老场煤矿依法取得了采矿权。4、（湘）MK安许证字【2006】1854号老场煤矿的《安全生产许可证》。拟证明老场煤矿依法取得了安全生产许可。5、证号X181405003《煤炭生产许可证》。拟证明老场煤矿依法取得了煤炭生产许可。6、野竹坪电站《证明》《联合修公路协议》。拟证明老场煤矿修路系李凡忠个人出资老场煤矿系李凡忠个人出资。7、小溪村委会《证明》。拟证明老场煤矿修路系李凡忠个人出资老场煤矿系李凡忠个人出资。8、税务登记证。拟证明老场煤矿修路系李凡忠个人出资老场煤矿系李凡忠个人出资。9、七份《土地出租合同》。拟证明老场煤矿修路系李凡忠个人出资老场煤矿系李凡忠个人出资。10、2006年9月21日保靖县政府《关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要》。拟证明保靖县政府关于煤矿整顿关闭进行企业合并的具体精神及合并方式。11、2006年9月27日保政办发【2006】48号《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》。拟证明保靖县政府按会议精神决定对双塘煤矿与老场煤矿进行企业重组合并。12、①、2007年4月20日《协议书》②、2012年7月25日《煤矿资产重组协议书》。13、2011年7月19日保经信发【2011】7号《关于保靖县双塘煤矿老场采区复工申请的批复》。拟证明保靖县政府2011年仍按原重组精神及决定而同意老场煤矿复工。14、保靖县人民法院《民事判决书》。李凡忠是老场煤矿的实际投资人，作为诉讼主体是适格的，李凡忠通过民事诉讼方知其权益丧失。15、2006年8月1日湖南省人民政府办公厅《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》；2006年7月6日湘西州人民政府办公室《关于继续做好煤矿整顿关闭和资源整改工作的通知》。拟证明保靖县政府关闭县内煤矿的政策由来。16、2006年10月11日湘西州政府《关于关闭龙山县洛塔煤焦公司苏家坪井、五台井和保靖县老场煤矿的决定》。拟证明老场煤矿应保靖县政府的决定，完成了关闭硬指标。17、2014年7月23日湘财企【2014】54号关于印发《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》的通知。拟证明老场煤矿因保靖县政府的重组合并决定而丧失了500万元的政策奖补。18、2016年5月6日保靖县安监局《证明》。拟证明老场煤矿因保靖县政府的重组合并决定而丧失了500万元的政策奖补。19、2002年5月1日李贵才与原告签订的《煤矿转让合同》。拟证明老场煤矿的实际出资人是原告，该煤矿的权利义务承受人应是原告。
被告保靖县人民政府辩称，一、本案事实清楚。保靖县原野竹坪镇老场煤矿位于保靖县原野竹坪镇腊洞村，矿长为李凡忠，2000年12月9日取得湘西州地质矿产局颁发的采矿许可证，2004年12月30日取得湖南省国土资源厅颁发的采矿许可证，2006年3月6日取得湖南煤矿安全监察局颁发的安全生产许可证，2006年6月30日取得湖南省煤炭工业局颁发的煤炭生产许可证。以上各证均登记为集体企业，登记生产规模（设计能力）为1万吨／年。该煤矿从成立之日起未取得工商营业执照。2006年7月6日，湘西州人民政府办公室发出《关于继续做好煤矿整顿关闭和资源整合工作的通知》(州政办明电[2006)79号），其中规定年生产能力达不到3万吨的煤矿属于坚决关闭和淘汰的八类煤矿之一。2006年8月1日，湖南省人民政府办公厅发出《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》（湘政办明电(2006]116号)，其中规定年生产能力在3万吨以下的煤矿纳入规划关闭范围之一。根据省、州政府以上关于整顿关闭小煤矿的文件精神，2006年9月21日，保靖县人民政府分管领导主持召开煤矿整顿关闭工作会议，县政府分管领导、县经济局、县政府办等单位及双塘煤矿矿长段周富、豹子洞煤矿矿长黄世碧、老场煤矿矿长代表李木成及三家煤矿技术人员石远术参加，会议形成了《关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要》（保府阅(2006]13号)，会议决定：采取资产整合形式对我县煤矿进行重组，即双塘煤矿与老场煤矿进行资产重组为一家，双方的责任、义务等相关细节可通过订立协议进行约定。在会议研究取得共识的基础上，2006年9月27日，保靖县人民政府办公室印发了《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》（保政办发[2006]48号），决定对双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组，保留双塘煤矿的法人资格，要求资产重组方案报县经济局备案审定。2006年10月11日，湘西州人民政府印发了《关于关闭龙山县洛塔煤焦公司苏家坪井、五台井和保靖县老场煤矿的决定》(州政函(2006)120号），其中明确了老场煤矿与双塘煤矿进行资产型重组，关闭老场煤矿，保留双塘煤矿。2007年2月8日，湖南省人民政府办公厅发出《关于切实做好2007年煤矿整顿关闭工作的通知》（湘政办明电(2007]31号)，再次明确要求进一步落实整顿关闭责任。2007年12月28日，湖南省人民政府办公厅复函湘西州人民政府《关于湘西自治州煤矿整顿关闭规划的复函》（湘政办函[2007]230号），确认了湘西州保留矿井名单，老场煤矿不在保留名单内。老场煤矿与双塘煤矿均属于非煤与瓦斯突出矿井。2012年7月25日，双塘煤矿矿长段周富与老场煤矿矿长李凡忠签订《煤矿资产重组协议》，老场煤矿成为双塘煤矿的第二采区。重组协议签订后，双方没有对各自有关证照作出相应的变更登记。2014年6月5日，湖南省人民政府办公厅印发了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》(湘政办发(2014)38号），要求将生产规模在9万吨／年以下的煤矿列入关闭对象，省人民政府安排专项资金，采取“以奖代补”的方式对2015年底前完成关闭退出目标任务的煤矿给予奖补。2014年8月14日，湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局联合下发了《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（湘财企[2014]54号），决定对符合条件的关闭煤矿给予财政奖补资金，其中非煤与瓦斯突出矿井由省级财政安排奖补300万元／矿。2014年8月21日，湘西州人民政府办公室印发了《关于成立湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作领导小组的通知》(州政办函[2014)80号），州人民政府成立了湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作领导小组；当天，领导小组印发了《湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作方案》(州煤关退办(2014)1号），其中明确由州、县政府共同配套奖补资金100万元／矿。为进一步推动煤矿关闭退出工作，州、县人民政府另行申请煤炭行业淘汰落后和过剩产能中央财政奖励资金100万元／矿。2014年10月15日，双塘煤矿向保靖县人民政府递交了《关于申请关闭退出的报告》，保靖县人民政府同意予以关闭，双塘煤矿在完成关闭退出工作经验收合格后按以上政策有权得到共计500万元的政策性奖补。
原告李凡忠认为老场煤矿与双塘煤矿已经合并，自己作为老场煤矿的实际投资人，应有权分享双塘煤矿因关闭退出可以获得的政策性奖补资金，被双塘煤矿拒绝。2016年5月17日，李凡忠向保靖县人民法院起诉双塘煤矿，要求双塘煤矿分享奖补资金150万元，保靖县人民法院以企业兼并合同纠纷案立案受理。2016年9月6日，保靖县人民法院作出(2016)湘3125民初236号民事判决，驳回了李凡忠的诉讼请求。判决作出后，李凡忠在法定期限内没有提出上诉，该判决已发生法律效力。
本案主要涉及以下几个问题：一是本案是否已超过时效；二是原告的主体资格是否适格；三是保靖县人民政府关于煤矿重组的决定是否违法或违反政策；四是老场煤矿是否有权获得财政奖补资金。第一、2006年9月27，保靖县人民政府办公室印发了《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》（保政办发[2006]48号），老场煤矿即开始进行关闭整合的各项工作，一直以来并未提出任何异议，还与双塘煤矿于2012年7月25日自愿签订重组协议，自重组通知发出至原告2016年10月21日提出赔偿申请已超过10年时间。原告的请求超过了两年的时效。第二、老场煤矿虽办理有采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证等，但以上各证均注明老场煤矿为集体企业，原告李凡忠未提供老场煤矿的工商营业执照。尽管有保靖县野竹坪镇小溪村委会出具证明，但原告不能出具合法验资机关及金融机构的有效出资凭证，也不能出具老场煤矿关闭后的资产核算处置证明以及原告与老场煤矿的资产权属关系证明，原告应承担举证不能的法律后果，原告的主体资格不适格。第三、根据湘西州人民政府办公室《关于继续做好煤矿整顿关闭和资源整合工作的通知》(州政办明电(2006)79号）和湖南省人民政府办公厅《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》(湘政办明电（2006）116号）精神，老场煤矿与双塘煤矿因生产能力低于3万吨／年，均属于整顿关闭的范围，必须在资源整合的基础上，使生产能力达到3万吨／年以上，才能达到省、州政府的要求。为了做好煤矿的整顿关闭工作，保靖县人民政府于2006年9月21日组织县直有关单位和各煤矿召开会议，宣传落实省、州政府的文件精神，从有利于两个煤矿发展的角度引导双方进行重组，与会者在共同研究协商的基础上达成了共识，所作的会议纪要是对当时的会议情况和研究议定事项的记录，内容得到包括两个煤矿在内的参会人员的认可，不存在任何强制的情况。保靖县人民政府办公室2006年9月27日的《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》(保政办发(2006)48号）是在结合我县实际的基础上，根据会议达成的共识，落实省、州政府关于煤矿整顿关闭精神，要求整合的煤矿认真做好资产重组方案，符合省、州政府的文件精神，不存在强制企业合并的情况，没有违反法律法规及政策的规定。保靖县人民政府的上级机关、司法机关均没有认定保靖县人民政府在双塘煤矿与老场煤矿合并工作中的行政行为违反法律法规及政策。第四、一方面，根据湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局联合下发的《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》(湘财企（2014）54号）精神，老场煤矿已作为2006年关闭对象，不属于该文件规定可以享受奖补资金的范围，老场煤矿不能作为独立主体享受该项奖补政策。根据湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》(湘财企（2014）54号）和湘西州落后小煤矿关闭退出工作领导小组《关于对全州落后小煤矿关闭退出情况初步验收的通知》(州煤关退办[2014)7号）等文件的规定，煤矿关闭退出应吊（注）销工商营业执照，这是申请奖补资金的前提，老场煤矿从成立时起未取得工商营业执照，也无法享受财政奖补政策。另一方面，2006年9月21日保靖县人民政府主持召开会议研究形成资源重组的共识，当年9月27日保靖县人民政府下文同意老场煤矿与双塘煤矿两企业重组，要求两煤矿认真做好资产重组方案。重组的具体工作是双方企业的自主行为，应严格按照相关法律法规进行，保靖县人民政府充分尊重企业自主决策的权利，没有作出任何干预。直到2012年7月25日，两煤矿历时近6年时间才签订重组协议。在老场煤矿与双塘煤矿签订的重组协议中，对具体的操作流程、双方的权利义务、重组后的经营管理模式等方面约定不明确，协议签订后双方没有对各自有关证照作出相应的变更登记，从而导致老场煤矿在要求分享双塘煤矿的奖补资金时处于不利的法律地位，这也是老场煤矿无法分享双塘煤矿的奖补资金的根本原因，两个煤矿重组的法律后果与保靖县人民政府无关，保靖县人民政府不应该对老场煤矿没有分享到双塘煤矿可获得的奖补资金承担任何责任。两个煤矿的重组纠纷已经人民法院生效判决，根据司法最终原则，老场煤矿不能以重组主体身份分享双塘煤矿的奖补资金。二、本案适用依据正确。本案的申请已超过了申请时效，原告李凡忠不能提供本人是老场煤矿的适格申请人的有效证据，保靖县人民政府根据省、州政府关于整顿关闭煤矿的文件精神，引导相关企业进行资源整合的有关工作不违反法律法规及政策的规定，也不应该对老场煤矿没有分享到双塘煤矿可以获得的奖补资金承担任何责任。保靖县人民政府驳回李凡忠提出的国家赔偿申请，不予赔偿，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第五条、第十三条、第三十九条第一款的规定。三、本案程序合法。原告李凡忠以保靖县人民政府强制企业合并而造成老场煤矿500万元经济损失为由，向答辩人提出国家赔偿申请。保靖县人民政府于2016年10月21日受理后，依法进行了调查，认真听取了李凡忠的意见。在审理过程中，因案情复杂，不能在规定的期限内结案，依法延期30日作出决定，处理程序合法。
综上所述，保靖县人民政府作出的国家赔偿决定书(保政决字[2007)1号）认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请人民法院依法予以维持。
被告保靖县人民政府向本院提供了以下证据：1、国家赔偿申请书、身份证。拟证明原告提出国家赔偿申请。2、文件等各类资料。拟证明原告申请国家赔偿递交的证明。3、文件等各类资料。拟证明保靖县政府的赔偿决定符合政策。4、案件受理通知书、送达回证。拟证明保靖县政府依法受理赔偿申请。5、询问笔录。拟证明保靖县政府听取原告的意见。6、延期审理通知书、送达回证。拟证明在办理行政赔偿案件中延期答复。7、国家赔偿决定书、送达回证。拟证明保靖县政府依法作出赔偿决定。
经庭审质证，各方当事人质证意见如下：
（一）对原告李凡忠的证据
被告保靖县人民政府的质证意见为：1-5号证据表示认可；6-9证据不能够达到原告的证明目的；10-11证据表示认可；12号证据由于有两份协议，对2007年的协议需要原告对效力作出说明（原告说明协议已生效，已执行），对2012年的协议表示认可；13号证据表示认可；14号证据真实性表示认可，但不能达到原告的证明目的；15号证据表示认可；16-18号证据真实性表示认可，但不能达到原告的证明目的；19号证据因为无法核实其证据的真实性，同样不能达到原告的证明目的。
（二）对被告保靖县人民政府的证据。
原告的质证意见为：对1-4号证据对真实性没有异议；5号证据有异议，关于双塘煤矿办证的事，原告的答复由于对法律的不懂，答复是错误的，双塘进行煤矿换证，而原告没有换证，原告因为其煤矿被关闭的事实，相关的证也换不了，原告与双塘煤矿实质上没有进行合并和整合；6-7号证据没有异议。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：一、对被告保靖县人民政府提交的证据，1-4号、6-7号证据原告李凡忠无异议，予以采信；5号证据系保靖县政府在办理本案行政赔偿案件过程中依法听取原告的意见所形成的询问笔录，原告李凡忠按程序要求已签名认可，符合证据三性要求，依法采信。二、对原告李凡忠提交的证据，1-5号、10-11号、12号证据中2012年的协议、13号、15号证据保靖县人民政府无异议，予以采信；6-9号证据保靖县政府对其真实性未提出异议，均证明李凡忠个人出资开办老场煤矿，进而证明李凡忠个人承担老场煤矿的债权、债务，这在保靖县政府提交生效的保靖县人民法院(2016)湘3125民初236号民事判决中已作明确认定，认为李凡忠个人出资开办老场煤矿，属非村办企业，债权、债务由李凡忠个人承担，原告李凡忠以个人名义主张权利主体资格适格，对此被告保靖县人民政府并未提出相反证据予以推翻，本院予以采信；12号证据中2007年协议与2012年的协议具有一致性，应予认可；14号证据为生效的保靖县人民法院(2016)湘3125民初236号民事判决，予以采信；16-18号证据系涉案政府文件，符合证据三性要求，予以采信；19号证据因为无法核实其证据的真实性，证明力不足，不予采信。
本院根据采信的证据，确认以下案件事实：保靖县原野竹坪镇老场煤矿位于保靖县原野竹坪镇腊洞村，矿长为李凡忠，2000年12月9日取得湘西州地质矿产局颁发的采矿许可证，2004年12月30日取得湖南省国土资源厅颁发的采矿许可证，2006年3月6日取得湖南煤矿安全监察局颁发的安全生产许可证，2006年6月30日取得湖南省煤炭工业局颁发的煤炭生产许可证。以上各证均登记为集体企业，登记生产规模（设计能力）为1万吨／年。2006年7月6日，湘西州人民政府办公室发出《关于继续做好煤矿整顿关闭和资源整合工作的通知》（州政办明电[2006]79号），其中规定年生产能力达不到3万吨的煤矿属于坚决关闭和淘汰的八类煤矿之一。2006年8月1日，湖南省人民政府办公厅发出《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》（湘政办明电[2006]116号），其中规定年生产能力在3万吨以下的煤矿纳入规划关闭范围之一，同时对不得进行资源整合的关闭煤矿也作了明确规定。根据省、州政府以上关于整顿关闭小煤矿的文件精神，2006年9月21日，保靖县人民政府分管领导主持召开煤矿整顿关闭工作会议，县政府分管领导、县经济局、县政府办等单位及双塘煤矿矿长段周富、豹子洞煤矿矿长黄世碧、老场煤矿矿长代表李木成及三家煤矿技术人员石远术参加，会议形成了《关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要》(保府阅[2006)13号），会议决定：采取资产整合形式对保靖县煤矿进行重组，即双塘煤矿与老场煤矿进行资产重组为一家，双方的责任、义务等相关细节可通过订立协议进行约定。在会议研究取得共识的基础上，2006年9月27日，保靖县人民政府办公室印发了《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》（保政办发[2006]48号），决定对双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组，保留双塘煤矿的法人资格，要求资产重组方案报县经济局备案审定。2006年10月11日，湘西州人民政府印发了《关于关闭龙山县洛塔煤焦公司苏家坪井、五台井和保靖县老场煤矿的决定》（州政函(2006]120号)，其中明确了老场煤矿与双塘煤矿进行资产型重组，关闭老场煤矿，保留双塘煤矿。2007年2月8日，湖南省人民政府办公厅发出《关于切实做好2007年煤矿整顿关闭工作的通知》（湘政办明电[2007]31号），再次明确要求进一步落实整顿关闭责任。2007年12月28日，湖南省人民政府办公厅复函湘西州人民政府《关于湘西自治州煤矿整顿关闭规划的复函》（湘政办函[2007]230号），确认了湘西州保留矿井名单，老场煤矿不在保留名单内。
老场煤矿与双塘煤矿均属于非煤与瓦斯突出矿井。2007年4月20日、2012年7月25日，双塘煤矿矿长段周富与老场煤矿矿长李凡忠签订《煤矿资产重组协议》，老场煤矿成为双塘煤矿的第二采区。重组协议签订后，双方没有对各自有关证照作出相应的变更登记。2014年6月5日，湖南省人民政府办公厅印发了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》(湘政办发[2014)38号），要求将生产规模在9万吨／年以下的煤矿列入关闭对象，省人民政府安排专项资金，采取“以奖代补”的方式对2015年底前完成关闭退出目标任务的煤矿给予奖补。2014年8月14日，湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局联合下发了《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》(湘财企(2014)54号），决定对符合条件的关闭煤矿给予财政奖补资金，其中非煤与瓦斯突出矿井由省级财政安排奖补300万元／矿。2014年8月21日，湘西州人民政府办公室印发了《关于成立湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作领导小组的通知》(州政办函[2014]80号），州人民政府成立了湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作领导小组。当天，领导小组印发了《湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作方案》（州煤关退办[2014]1号），其中明确由州、县政府共同配套奖补资金100万元／矿。为进一步推动煤矿关闭退出工作，州、县人民政府另行向中央申请财政资金补助100万元／矿。2014年10月15日，双塘煤矿向保靖县人民政府递交了《关于申请关闭退出的报告》，县人民政府同意予以关闭，双塘煤矿在完成关闭退出工作经验收合格后可按以上政策得到共计500万元的政策性奖补。李凡忠认为老场煤矿与双塘煤矿已经合并，自己作为老场煤矿的实际投资人，应有权分享双塘煤矿因关闭退出可以获得的政策性奖补资金，被双塘煤矿拒绝。2016年5月17日，李凡忠向保靖县人民法院起诉，要求双塘煤矿分享奖补资金150万元，保靖县人民法院以企业兼并合同纠纷案立案受理。2016年9月6日，保靖县人民法院作出(2016)湘3125民初236号民事判决，驳回了李凡忠的诉讼请求。判决作出后，李凡忠在法定期限内没有提出上诉，该判决已发生法律效力。2016年10月10日，李凡忠以被告保靖县人民政府强制企业合并而造成老场煤矿500万元经济损失为由，向被告保靖县人民政府提出国家赔偿申请。保靖县人民政府2016年10月21日受理，2017年1月17日作出保政决字（2017）1号国家赔偿决定书，认为本案的申请已超过了申请时效，申请人李凡忠不能提供本人是老场煤矿的适格申请人的有效证据，不具有申请行政赔偿的主体资格。保靖县人民政府根据省、州政府关于整顿关闭煤矿的文件精神，引导相关企业进行资源整合的有关工作不违反法律法规及政策的规定，老场煤矿与双塘煤矿签订重组协议，约定不明确，协议签订后没有对各自有关证照作出相应的变更登记，导致老场煤矿在要求分享双塘煤矿的奖补资金时处于不利的法律地位，导致老场煤矿无法分享双塘煤矿的奖补资金，保靖县人民政府依法不应该对老场煤矿没有分享到双塘煤矿可以获得的奖补资金承担任何责任。保靖县人民政府受理本案后，依法进行了调查，认真听取了李凡忠的意见，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条、第十三条、第三十九条第一款的规定，决定驳回申请人李凡忠向保靖县人民政府提出的国家赔偿申请。李凡忠不服，2017年2月23日向本院提起行政诉讼，要求被告保靖县人民政府赔偿因强制企业合并而给原告造成的损失500万元。
本院认为，本案争议的焦点是一、原告李凡忠所诉的行政行为是否存在；二、如原告李凡忠所诉的行政行为存在，是否具有违法性；三、如原告李凡忠所诉的行政行为存违法，是否有原告李凡忠所诉财产损害事实的发生以及发生的财产损害事实和被告保靖县人民政府有无法律上的因果关系。关于一、根据本院本案采信的证据以及确认的案件事实看，保靖县人民法院生效的(2016)湘3125民初236号民事判决，在本院认为部分进行了明确阐释，即“2007年、2012年原告老场煤矿与双塘煤矿兼并协议签订，并非是双方真实意思表示，在相关职能部门的引导下，考虑老场煤矿刚取得采矿权许可证，以整合形式，将老场煤矿挂靠在双塘煤矿名下，借用双塘煤矿资质从事经营。以上行为违反矿产资源法、煤炭法强制性规定，两协议无效。”很显然确认了职能部门的引导行为，即明确确认了原告李凡忠所诉的本案被告保靖县人民政府行政行为的存在性；关于二、上述(2016)湘3125民初236号民事判决说理中，亦明确确认了“以上行为违反矿产资源法、煤炭法强制性规定”，即李凡忠所诉的行政行为不仅存在，而且具有违法性；关于三、同上，保靖县人民法院生效的(2016)湘3125民初236号民事判决，在本院认为部分还叙述了老场煤矿是否属于本次即2014年关闭补偿范围。保靖县人民法院认为，2014年10月14日。原保靖县野竹坪镇政府牵头，联合保靖县国土资源局、保靖县煤炭局、保靖县经信局、保靖县安全监督管理局成立的工作组，对双塘煤矿所属4个井口采取关闭措施，未包括老场煤矿所属矿井。双塘煤矿所持有的2013年采矿权证亦未包含老场煤矿采区范围。湖南省财政厅与煤炭管理局联合下发的湘财企(2014)54号《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》第六条明确了整合关闭矿井奖补范围的条件，故老场煤矿不属于本次关闭即2014年补偿范围。以上保靖县人民法院的认为，很明显确认了并无原告李凡忠所诉财产损害事实的发生，更何况原告李凡忠老场煤矿被上述生效判决认定，早在2006年就已被事实上关闭，对此原告李凡忠并未否认，这在本案审理过程中，双方均向本院提交了保靖县人民法院生效的(2016)湘3125民初236号民事判决书，对此双方当事人均未提出相反证据予以推翻，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》予以采信，从而也从根本上否认了“发生的财产损害事实”和被告保靖县人民政府存在法律上因果关系的事实基础。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人、和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告李凡忠并无合法权益受到被告保靖县人民政府的损害。原告李凡忠提出的行政赔偿请求，很显然缺少事实和法律依据，依法应当不予支持。据此，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告李凡忠的赔偿请求。
行政赔偿诉讼不收取诉讼费用。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 陈 武 涛
审 判 员 唐 云 峰
人民陪审员 代 琳
二〇一七年八月二十一日
代理书记员 彭田辰子
附相关法律条文：
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。