安徽省淮南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）皖04民初53号
原告：安徽中亚基建投资有限公司，住所地安徽省合肥市包河区南二环路199号信达·好第坊8幢商301。
法定代表人：姬正，该公司总经理。
委托诉讼代理人：谢留德，男，该公司总工程师。
委托诉讼代理人：肖道灵，河南仟问律师事务所律师。
被告：淮南平圩经济开发区管理委员会（又名淮南平圩经济开发区筹建组），住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇。
主要负责人：邓加奎，该管委会主任。
委托诉讼代理人：杨开厂，安徽震一律师事务所律师。
被告：淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区。
法定代表人：芮耀宏，该区区长。
委托诉讼代理人：许波，安徽舜耕山律师事务所律师。
原告安徽中亚基建投资有限公司（以下简称中亚基建公司）与被告淮南平圩经济开发区管理委员会（以下简称平圩管委会）、淮南市潘集区人民政府（以下简称潘集区政府）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2017年3月15日立案后，依法适用普通程序，于2017年5月19日公开开庭进行了审理，原告中亚基建公司的法定代表人姬正及委托诉讼代理人谢留德、肖道灵，被告平圩管委会主要负责人邓加奎及其委托诉讼代理人杨开厂、被告潘集区政府的委托诉讼代理人许波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中亚基建公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告淮南平圩经济开发区管理委员会和淮南市潘集区人民政府支付工程款3175.25万元、财务费用455.61万元（含拖延支付工程款利息损失360万元），合计3630.86万元。2、判令两被告承担案件诉讼费用。事实和理由：2010年12月8日，中亚基建公司与平圩管委会签订《淮南平圩经济开发园区入口工程BT建设合同书》。根据合同约定，中亚基建公司为该工程建设方，按照“中亚基建公司（乙方）投资建设，平圩管委会（甲方）回购”的BT方式实施项目建设。工程内容为：“淮南平圩经济开发区办公大楼、综合服务楼、开发区入口广场及景观工程等”。工程造价为：“暂定以该工程招标中标价为准（最终造价以审计部门审计结果为准）”。建设工期为12个月，质量标准为：“达到质量评定标准的合格等级”。BT合同第七条投资回购款的约定为：“工程投资额+回购期投资收益，投资收益率为8%”。BT合同第八条约定：“回购期为三年，回购款在三年内分三次付清”。BT合同第九条约定回购担保条款：“平圩管委会（甲方）须向中亚基建公司（乙方）提供与投资项目对应等额的银行存款质押作为乙方的投资担保”。中亚基建公司和平圩管委会之间的BT合同还就双方的权利义务及其它条款做了详尽约定。该BT合同生效后，中亚基建公司依约履行了合同，包括依法组织招投标后和中标单位新蒲建设集团有限公司签订了《建设工程施工合同书》。平圩管委会因资金困难等客观因素，根本没有履行双方之间的BT合同义务，中亚基建公司和实际施工单位新蒲建设集团有限公司完成了工程施工，该工程已施工验收并于2013年12月24日投入使用。中亚基建公司在工程施工后报的工程决算金额为75252490元（其中合同内工程69185637元，变更登记6066853元）。平圩管委会和工程实际受益人潘集区政府迟迟不予决算定案。截至现在，平圩管委会和潘集区政府仅支付工程价款4000余万元，仍有近3600余万元工程款未支付。这导致中亚基建公司拖欠大量工人工资和建筑材料供应商货款。中亚基建公司多次催促两被告支付工程余款和决算结算，但迟迟未有结果。2016年3月，两被告委托的安徽兴业工程咨询有限公司出具《工程结算核定结果》。该核定结果严重偏低，侵害了施工方利益，两被告应按原告诉请数额支付。该工程竣工验收交付使用已三年多，并委托专业公司审计结束，但两被告人拖欠工程款不予支付，导致工人欠薪信访，企业面临官司，经营陷入困难。潘集区政府是本案工程的实际受益人，故要求其与平圩管委会共同承担本案义务。综上，请求法院依法裁判，支持原告诉请以维护法律尊严和原告合法权益。
平圩管委会辩称：一、关于双方签订的合同及实际履行的合同。2010年12月8日，平圩管委会虽与中亚基建公司签订了《淮南平圩经济开发园区入口工程BT建设合同书》，并对工程内容、投资回购方式、乙方实施方案、工程造价及建设周期等进行约定。但随后，首先，中亚基建公司没有按照BT合同约定进行招投标，而是擅自改变该约定，单方于2011年1月26日与新蒲建设集团有限公司签订《建设工程施工合同》（工程价款33887955.19元，具体以审计结算为准）；其次，平圩管委会与中亚基建公司进一步改变BT合同约定，按照工程进度付款（已支付4350万元）。故合同双方以实际行为将BT合同改为按照工程进度付款的建设施工合同，即双方按照《补充协议》履行。二、关于BT合同效力，因没有经过政府招投标和没有规划许可，故该合同无效。1、双方订立合同程序违法。根据《中华人民共和国招标投标法》和国家计委《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，涉案工程既是政府投资项目，又是工程价款高达数千万元，故依法应当招投标，但没有招投标，根据最高院关于审理建设施工合同的司法解释规定，应属无效合同。2、涉案工程没有规划许可，违反法律强制规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》及安徽省高院关于审理建设工程施工合同指导意见第七条规定，本项目因未经过规划部门的规划许可，涉案建设施工合同无效。三、本案因双方合同无效且工程未验收合格，故支付工程款条件不具备。根据最高人民法院关于审理建设工程施工合同的司法解释，合同无效后须竣工验收合格才能支付工程款。本案原告须负工程已竣工验收合格的举证责任。四、审计机构目前没有出具审计报告（审计没有完成），且原因不在被告方。具体原因：中亚基建公司未提供工程总体竣工验收报告等资料且移交不及时；双方对审计以约定的招投标、工程量清单还是以实际结算审计没有形成一致意见；审计费用由谁支付也不确定；审计时间长短由审计机构自主确定，被告无法控制；涉案工程涉及部分领导经济犯罪，涉案工程相关资料因被相关机关调阅而不全。依据先刑事后民事原则，涉案相关领导及中亚基建公司原法人刑事案件刚刚宣判。五、中亚基建公司诉请缺乏依据。1、按照中亚基建公司单方工程结算价格计算本案工程价款没有依据；2、应当按照审计机构出具的审计报告进行工程价款结算；3、平圩管委会已经按照中亚基建公司与新蒲建设集团有限公司订立的建设施工合同约定的工程价款全额支付了3300万元，还多付了（出借方式）1050万元，合计支付4350万元，这已是对原告的大力支持，不存在故意拖延审计；4、因合同无效，故不存在财务费用和利息损失。六、关于本案诉讼主体。平圩管委会具有独立的社会信用代码，系独立法人，独立民事责任主体，潘集区政府不应承担责任。
潘集区政府辩称：一、原告不具备适格的诉讼主体资格。中亚基建公司与平圩管委会签订了BT建设合同，但该合同双方并未实际履行，工程建设由施工方实际建设，中亚基建公司未进行实际投资，因此其不具备原告的主体资格，其起诉不符合民事诉讼法第119条的规定。二、答辩人不符合被告的主体条件。根据合同的相对性，潘集区政府不是合同的相对人，中亚基建公司将答辩人作为被告要求答辩人承担责任没有事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告诉请或判决答辩人不承担责任。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据原告、被告举证，经本院审理，对各方证据依次认证。具体如下：
（一）原告中亚基建公司举证：
1、淮南平圩经济开发园区入口工程BT建设合同书。原告依上述证据拟证明：原被告双方通过签订合同建立BT法律关系，原告以BT模式投资建设平圩经济开发园区入口工程，建成后被告按合同约定的条件回购。
平圩管委会质证认为，真实性、合法性无异议，证明观点有异议。该合同无效，不能依据该合同定案，原告并没有实际施工该工程，办公楼、综合楼主体结构是新浦建设集团有限公司施工的。
潘集区政府质证认为，真实性无异议，但合同与区政府无关，原告未按合同履行义务，且没有出资进行建设。
本院对该证据真实性予以确认。
2、淮南平圩经济开发区管委会办公楼、综合工程建设工程施工合同。原告依上述证据拟证明：原告按照与被告签订的BT合同，依法进行了招标工作，新浦建设集团有限公司中标后，原告与新浦建设集团有限公司通过签订合同建立建设工程合同关系，明确了双方的权利义务。
平圩管委会质证认为，真实性无异议，内容有异议，该合同无效；没有招投标程序；33887955.19元计算无依据；2011年1月26日订立，一年工期即2012年1月26日完工，属于超期完工；约定8％收益无效。
潘集区政府质证认为，真实性有异议，是否是新浦建设集团签订的不清楚。内容有异议，合同标的价款我们也不清楚。合法性有异议，合同没有经过招投标，原告也没有拿出招投标的依据。与区政府没有关联性。
本院对该证据真实性予以确认。
3、建设施工单位提供“淮南平圩经济开发区办公楼综合楼工程结算书”（上、中、下册）。原告依上述证据拟证明：建设工程的具体范围，建设单位按图纸进行施工的工程量及工程价款决算金额。
平圩管委会质证认为，不真实，无效。结算书系单方制作且制作日期与竣工日期不符。
潘集区政府质证认为，真实性有异议。与区政府没有关联性。
本院认为该结算书仅是建设施工单位单方提供的工程量和工程价款的结算书，未经建设方或审计部门审核，不能直接作为证据采信。
4、淮南平圩经济开发区管委会办公楼和综合楼决算资料（上、下册）。原告拟证明项目施工期间因设计和图纸变更导致工程量增加所产生的签证资料。
平圩管委会质证认为，有异议，内容不真实，单方制作。
潘集区政府质证认为，证据三性均有异议。
本院认为该决算资料系施工单位单方制作的，未经建设方或审计部门审核，不能直接作为证据采信。
5、工程结算审核定案表。原告拟证明项目工程经潘集区审计局委托安徽兴亚工程咨询有限公司审计后出具审计结论，包括工程量和工程价款。
平圩管委会质证认为，该表无效，系施工方自己制作，无审核单位、建设单位、审计单位盖章；反而能够证明（新浦建设集团有限公司）认可56951613元的价格。
潘集区政府质证认为，三性均有异议。没有审计部门的公章，也没有委托的手续，工程量的结算价格是不真实的。核算结论的主体没有，因此不合法。与区政府无关。内容与他自己的诉求也是相互矛盾的。
本院认为该表仅有新浦建设集团有限公司的盖章，没有表格制作方安徽兴亚工程咨询有限公司的盖章，对其真实性不予认可。
6、淮南平圩经济开发区管委会办公楼、综合工程主体结构验收会议纪要。原告拟证明项目工程竣工，经各方验收后交付被告投入使用。
平圩管委会质证认为，真实性无异议。但属无效：首先，单方制作的，没有建设单位、审计单位、设计单位签字盖章；其次，签到簿是复印件，不真实。
潘集区政府质证认为，真实性有异议。不是当场的会议记录，是后期整理的。不具有合法性。与区政府无关。与原告方也没有任何关系，整个工程项目是新浦建设集团有限公司建设的。
本院认为该会议纪要是工程监理方整理的会议纪要，结合会议签到簿及工程交付使用等综合分析可以证明淮南平圩经济开发区管委会办公楼、综合工程主体结构已验收通过的事实。
7、利息计算和财务成本的计算。原告拟证明原被告双方签订的BT合同，被告单方变更为按工程进度付款，原告为此支付银行贷款利息。
平圩管委会质证认为，真实性、关联性均有异议。利息结算单没有具体实施的项目内容，费用结算与项目无关，实际施工人是新浦建设集团有限公司。
潘集区政府质证认为，真实性有异议。利息结算表是原告自己算的，不能作为证据使用。贷款的时间从2011年开始是否用于这个项目不清楚，因为根据新蒲的结算报告是2011年10月。
本院认为该利息计算系原告单方制作，不予采信；财务成本作出依据系BT合同，鉴于该合同无效且双方因变更合同而最终未实际履行，不予采信。
8、交接单。原告当庭提交，作为新证据，拟证明涉案工程已交付使用。
平圩管委会质证认为，原告当庭提交，但不属于新证据。真实性有异议。交接内容上施工方是新蒲公司，但是又没有参加诉讼。交接的资料并不能体现竣工的全部资料。上面还有三项没有进行验收。
潘集区政府质证认为，不属于新证据。与原告及区政府均无关。真实性需要管委会和新蒲公司来核实。
本院认为，平圩管委会对接收方处平圩管委会公章及接收人“徐建”（系平圩管委会工作人员）均未否认，结合平圩管委会自认的使用时间综合分析，该交接单真实，能够证明平圩经济开发区管委会办公楼及综合楼工程已交接的事实，予以采信。
9、中标通知书、招标文件、投标文件、商务标。原告于庭后提交该组证据，拟证明新浦建设集团有限公司是经过原告招投标进行施工的，已完成了BT合同的义务，并且取得了建设方平圩管委会的认可。
平圩管委会质证认为真实性、合法性及证明观点有异议。招标文件虽然有平圩管委会的盖章，但是没有签字，也不知道是谁经办的。盖章的部位是备案机关，备案应该是向政府备案，而不是向管委会备案。文件上的大公工程造价咨询公司是否具有资质不清楚。招标应当发布公告，这里面也见不到。哪些机构参与了投标，中标通知书上也没有中亚基建公司盖章，评标是怎们评的也不清楚。综合楼、办公楼的报价也没见到，没有工程量、工程图纸，因此新浦建设集团有限公司的报价没有依据，中标是不合法的。对于证明观点，即使招投标是真实的，也不能否定这个合同是无效合同。由于双方后期已经改变BT合同，没有实际履行，改成按进度付款的施工合同。因此，原告的证明观点不能达到。
潘集区政府质证认为，三性均有异议。这些证据是新浦建设集团有限公司签合同的证据，但是不能代表中亚基建公司已经实际履行合同。BT合同的招标有固定的模式，这套材料不合法。与区政府无关。不能证明原告方的证明观点。
本院对该组证据真实性予以确认。
（二）平圩管委会举证：
1、平圩管委会机构代码，拟证明被告主体资格。
中亚基建公司、潘集区政府均表示无异议。
本院对该证据真实性予以确认。
2、区政府82次区长会议纪要，区委常委会会议纪要（67次），区政府第117次区长办公会会议纪要，区九届政府第31次常务会议纪要。
平圩管委会拟证明，涉案工程系新浦建设集团有限公司投资建设及建设框架协议并按照“补充协议”履行；平圩大楼工程项目涉案，余款支付严格审计。
中亚基建公司质证认为，真实性无异议。但首先，原告和平圩管委会签订的合同，该管委会是区政府的职能部门，他们如何开会形成职权不能约束我们。其次，补充协议的一方是中亚基建公司，工程进行到现在管委会一直都是跟我们在履行。BT项目进行不下去了，管委会没钱，所以才让新浦建设集团有限公司进来施工，实际上是三方关系。潘集区政府质证认为，真实性无异议。补充协议实际没有真实签订。合同实际上没有签订。
本院对该组证据真实性予以确认，认为能够证明该工程合同双方并未按BT合同履行及合同变更和实际的履行情况。
3、BT建设合同书、电子图纸。平圩管委会拟证明，合同第二条约定乙方组织招标工作签订合同，但未招投标，违约致合同无效；工期12月，从中标之日计算该工程工期逾期；关于造价，招标中标价为准，因未招投标，无法确定审计；中亚基建公司未履行提交竣工资料义务；竣工决算，应以中标价为基准；关于保修，应依据国家规定；平圩管委会是合同主体。
中亚基建公司质证认为，真实性无异议。证明内容有异议，合同范围内的工程我方都已经实际履行。招标是事实，管委会也实际参加了，招标后签订的合同。工程造价暂定以招标价为准，最终以审计部门的审计结果为准。我方提供了施工资料，交接的时候资料都交给他们了。
潘集区政府质证认为，合同真实性无异议。不合法合同，与区政府无关。
本院对该组证据真实性予以确认，但对其证明观点不予采信，该证据并不能反映合同的实际履行情况。
4、记账凭证、进账单、资金审批表、借条、工资表、电子回单承诺书（六次支付、借款）。平圩管委会拟证明，六次付款4350万元，前两次3300万元工程款，后四次主要以借款的形式支付工程款（以农民工工资形式）；双方的实际行为改变原BT合同；双方实际在履行《补充协议》，即按进度付款合同。
中亚基建公司质证认为，数字我们认可。平圩管委会付款不及时。8千万的工程付了一半。新浦建设集团有限公司没有收取一分钱，中亚基建公司与平圩管委会一直是直接联系的。主体一直是中亚基建公司。从我们投资演变成干多少活结算多少。
潘集区政府质证认为，真实性无异议。与区政府无关。
本院对该组证据的真实性予以确认，并认为该组证据能够证明原BT合同双方已通过实际行为将合同变更为按工程进度的建设施工合同，并已支付工程款4350万元。
5、工程造价审核情况说明，拟证明至今未有出具《审计报告》的原因：未收到完整送审资料；结算方式无补充合同，无纸质文件确认；刑事案件调查调取资料延误时间等。
中亚基建公司质证认为，委托人是淮南市潘集区审计局，虽然区政府一直说与他们无关，但是管委会是区政府的职能部门，审计局也是区政府的下属部门，所以并不是与区政府无关。真实性无异议。需要说明的事项里，我们已经按时提交了资料，区政府纪委拿走资料没有及时归还与我们无关。
潘集区政府质证认为，真实性和证明观点均无异议。
本院对该证据真实性予以确认，能够证明安徽兴业工程咨询有限公司于2013年5月接受潘集区审计局委托，并按施工方上报和平圩管委会、潘集区审计局答复要求，按实计算方式进行审核。该审核工作除出具正式审核报告外已全部完成，审定涉案工程价款金额为55939937元。
6、工程涉案人员、单位的审理判决信息（蒋昌盛、安徽中亚基建投资有限公司），拟证明：蒋昌盛案2017年1月17日宣判；安徽中亚案2017年2月4日宣判；先刑后民，刑事案件致审计时间延误；涉案合同以非法手段订立，且损害国家利益。
中亚基建公司质证认为，真实性无异议。证明观点有异议，如果本案是刑事法律关系，那么应该是先刑后民，但是本案双方是建设工程施工合同，并不是刑事法律关系。其他人的违法行为与本案合同签订无关。
潘集区政府质证认为，真实性和证明观点均无异议。
本院对真实性予以确认。
7、淮南市中级人民法院（2015）淮民一初字第00010号民事判决书，拟证明被告平圩开发区系独立的民事主体，生效判决书已经确认。
中亚基建公司质证认为，真实性无异议。民商事不适用判例法。该份判决书适用的法律关系与本案无关。
潘集区政府质证认为，三性均无异议。这个证据也证明本案与区政府没有关系。
本院对真实性予以确认。
（三）潘集区政府举证：
1、机构代码证，拟证明主体身份。
中亚基建公司、潘集区政府均表示无异议。
本院对该证据真实性予以确认。
2、淮南市中级人民法院（2015）淮民一初字第00010号民事判决书，拟证明区政府和管委会都是独立主体。
中亚基建公司质证认为，同之前的质证意见。
平圩管委会质证认为无异议。
本院对该证据真实性予以确认。
根据本院确认的证据及庭审中当事人的陈述，查明以下事实：
2010年12月8日，中亚基建公司与平圩管委会签订《淮南平圩经济开发园区入口工程BT建设合同书》。根据合同约定，中亚基建公司为该工程投资建设方，按照“乙方（中亚基建公司，下同）投资建设，甲方（平圩管委会，下同）回购”的BT方式实施项目建设。合同约定第一条：“本工程指淮南平圩经济开发园区入口基础设施工程。工程内容：开发区办公大楼、综合服务楼、开发区入园口广场及景观工程等”。第二条：“乙方负责依法组织招标工作，中标单位和乙方签订施工合同。”第三条：“工程造价：暂定以该工程招标中标价为准（最终造价以审计部门审计结果为准）。”第五条：“建设工期：本合同工程项目建设周期为12个月，开工日期以施工单位中标之日计算。”第六条：“质量标准：达到质量评定标准的合格等级”。第七条：“1、投资回购款=工程投资额+回购期投资收益。2、工程投资额为经审计部门审计认定后的建设工程总造价。3、回购期投资收益：经审计部门审计认定后的乙方投入工程投资额甲方尚未以回购方式付清的部分在回购期内产生的投资收益，按甲方应付工程投资额年投资收益率8%计算。”第八条：“回购方式：1、回购期为3年。回购的计算日从项目通过审计之日起。2、回购款在三年内分三次付清。第一次回购款支付时间为回购日后12个月内，支付标准为：工程投资额的40%+甲方应付工程投资额×8%；……”。第九条：“回购担保1、甲方需向乙方提供与投资项目相对应等额的银行存款质押作为乙方的投资担保。……”。第十条：“1、甲方负责向法定部门申领建设工程规划许可证及相关手续。……6、项目回购款由甲方承担。7、甲方收到乙方提供完备的工程决算资料后委托审计机构在3个月内完成审计工作。如果逾期没有完成，则以乙方决算为准。……9、工程完工并验收后甲方取得该建筑物的所有权，同时承担按照本合同第七、八项给付乙方回购款（工程款）的责任。”第十一条：“乙方的权利和义务……5、乙方负责融资工作，满足本合同工程建设的资金需求，乙方因此所发生的债务由乙方承担，与甲方无关。6、……本合同项下工程完工后，乙方应及时向甲方申请竣工验收，并按相关规范提交工程竣工资料。8、乙方应按约定在竣工验收后及时将建筑物交付给甲方。”第十二条：“项目验收、移交与保修：1、项目竣工决算：以中标价格为基准，采用工程量清单计价方式及相关约定进行结算，适用2005年《安徽省建设工程工程量清单计价规范》及2009最新配套定额。”第十四条：“……需要变更或解除合同时，甲乙双方须协商一致达成书面补充协议。……”
签订该BT合同后，中亚基建公司于2011年1月19日组织招投标，并于2011年1月26日和中标单位新蒲建设集团有限公司签订了《建设工程施工合同书》。涉案工程办公楼、综合楼主体结构于2011年7月1日验收通过，并经工程各方参与形成会议纪要。但中亚基建公司并未按BT合同约定一年期限将涉案工程完工（2013年9月份完工，2014年1月份交付），平圩管委会也未按BT合同约定在完工后才分期付款（第一次进度款付款日为2011年11月18日）。
2012年1月31日，潘集区八届人民政府第117次区长办公会议纪要：“……四、关于平圩经济开发区管委会大楼建设有关问题。会议决定：原则同意平圩经济开发区管委会提出的《关于淮南平圩经济开发区管委会办公大楼及综合服务楼建设的补充协议》”。附《补充协议》约定：“1、管委会办公大楼及综合服务楼是由中亚基建公司投资，采取BT方式融资建设，现改为按工程进度款支付，原协议签订8%的年投资收益率取消，不再享受。2、管委会办公大楼及综合服务楼前期建设由中亚基建公司投资建设，在此期间所发生的财务费用由平圩管委会承担。3、本协议双方签字盖章后生效。”但该协议并未有甲乙双方的签字确认。
工程建设期间，平圩管委会分六次共向中亚基建公司付款4350万元（具体为：2011年11月18日支付300万元，2012年1月13日支付3000万元，2012年1月19日支付300万元，2012年6月12日支付400万元，2013年2月8日支付90万元，2014年1月31日支付260万元）。涉案工程施工单位新浦建设集团有限公司于2014年1月13日就涉案工程与建设单位平圩管委会进行了交接（含综合楼钥匙20把）。2014年1月16日，平圩管委会开始使用办公楼。
工程相关资料由施工方移交后，于2013年5月由潘集区审计局委托安徽兴业工程咨询有限公司进行审核。庭审前，平圩管委会提交了安徽兴业工程咨询有限公司于2017年5月3日作出的《淮南市平圩经济开发区办公楼、综合楼工程造价审核情况说明》。该公司情况说明节选如下：“……二、审核情况说明。1、本项目于2013年5月由淮南市潘集区审计局的委托，……而施工方上报结算时又以‘按实结算方式’上报的，经与管委会和审计局联系，答复是按‘按实计算方式进行审核’。我公司在审核过程中即按‘按实计算方式进行审核’。目前审核工作除未出具正式审核报告外已全部完成。2、……管委会及审计局协调，同意施工单位重新报送结算，重新报送结算总金额为75252491元。3、本项目审计工作中主要发现问题有两点：第一为办公楼、综合楼降水台班问题……第二为安装主材费问题……针对这两点问题，在2015年春节前期由潘集区政府出面组织召开了协调会议，建设单位、监理单位、施工单位、审计单位四方共同协商并确定关于以上两点问题的解决方案……。三、审计结果说明。本项目在各方领导协调下确定最终审计结果为：送审金额为75252491元，审定金额为55939937元，核减金额为19312554元。四、审计报告说明。1、我单位进行审计工作时，未接收到完整的送审资料，其中缺少招标文件、投标文件（投标函、技术标、商务标）、中标通知单、开、竣工报告。2、以‘按实计算方式进行审核’的结算方式并无纸质文件确定，又无补充合同。3、该项目于纪委特殊要求曾经调取过所有送审资料，而归还时部分资料已经遗失，归还时间亦很迟。针对以上三点，现阶段我单位无法出具完整的审核报告。”潘集区政府审计部门至今未有出具涉案工程《审计报告》。另查明，平圩管委会就涉案工程至今未申领建设工程规划许可证。
根据原、被告的诉、辨意见，本院归纳本案争议的焦点为：（一）《淮南平圩经济开发区入口工程BT建设合同书》是否有效；（二）原告要求工程款及财务费用的请求是否予以支持，数额如何认定；（三）责任主体如何认定及原告主体是否适格。
针对上述争议焦点，本院评判如下：
（一）《淮南平圩经济开发区入口工程BT建设合同书》是否有效。
本院认为：BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。BT模式是指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。该模式的依据是,《中华人民共和国政府采购法》第二条即“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”和《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建设部2003年第30号）第四章第七条规定“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设—转让……等方式组织实施。”但《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见》第7条第一款规定：“发包人未取得建设工程规划许可证，与承包人签订建设工程施工合同的，应认定合同无效……。”依据上述规定，中亚基建公司与平圩管委会于2010年12月8日订立的该合同因涉案工程始终未取得规划许可而无效。
《中华人民共和国合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”第七十七条规定：“当事人协商一致，可以变更合同。法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：……（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；……法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”本案中，中亚基建公司并未于BT合同约定的一年工期内建设完工，平圩管委会也未按BT合同约定的方式付款，而是按对方要求分六次共支付4350万元（其中第一笔工程进度款在开工一年内即2011年11月18日支付）。为使得按工程进度支付符合“形式规定”，2012年1月31日，潘集区八届人民政府第117次区长办公会议决定：原则同意平圩经济开发区管委会提出的《关于平圩经济开发区管委会办公大楼及综合服务楼建设补充协议》”。该补充协议内容：“1、管委会办公大楼及综合服务楼是由中亚基建公司投资，采取BT方式融资建设，现改为按工程进度款支付，原协议签订8%的年投资收益率取消，不再享受。2、管委会办公大楼及综合服务楼前期建设由中亚基建公司投资建设，在此期间所发生的财务费用由平圩管委会承担。3、本协议双方签字盖章后生效。”虽然，合同双方当事人并未最终在该补充协议上签字，但双方之后的按工程进度付款的实际行为即默认了该补充协议。至此，中亚基建公司及平圩管委会以实际行为将原BT合同变更为按工程进度付款的建设工程施工合同。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。”本院认为，作为发包方的平圩管委会，应该就涉案政府工程按变更后的情况（即由BT合同变为建设工程施工合同）重新依法进行招标；施工单位也应当通过重新投标方式取得施工方的地位并须具备建筑施工企业相应资质。但平圩管委会并未依法组织重新招标，中亚基建公司也未通过投标方式而是直接由BT投资建设方变为建设施工方，且未有相应建筑施工企业资质等级证明。所以，双方变更后的建设工程施工合同违反了上述法律的强制性规定，该变更后的合同仍属于无效合同。
综上，原告关于按BT合同约定所谓以单方报价为基础要求被告履行义务的诉讼请求无法律和事实依据，依法不予支持。被告关于涉案工程因违反法律强制性规定而无效的辩称于法有据，应予采纳。
（二）原告要求工程款及财务费用的请求是否予以支持，数额如何认定。
本院认为：《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。”第十四条规定：“当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，按照以下情形分别处理：（一）建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。”第十六条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”第十八条规定：“利息从应付工程价款之日计付。当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：（一）建设工程已实际交付的，为交付之日；（二）建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件','2018-10-08
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