广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤行终1815号
上诉人（原审原告）：鹤山市沙坪街中东西村门口经济合作社，住所地：广东省江门市鹤山市沙坪街中东西村门口村。
负责人：冯垣胜。
委托代理人：李礼堂，广安捷安律师事务所律师。
委托代理人：冯健强，男，1982年10月15日出生，汉族，住址：广东省鹤山市。
被上诉人（原审被告）：鹤山市人民政府，住所地：广东省江门市鹤山市沙坪镇前进路18号。
法定代表人：谢锦波，市长。
被上诉人（原审被告）：鹤山市国土资源局，住所地：广东省江门市鹤山市沙坪街道裕民路38号。
法定代表人：陈伟强，局长。
原审第三人：鹤山市俊鸿房地产有限公司，住所地：广东省江门市鹤山市沙坪镇中华园84—85号。
法定代表人：冯杏琼，董事长。
委托代理人：冯杰强，该公司职员。
上诉人鹤山市沙坪街中东西村门口经济合作社（以下简称��口合作社）因诉被上诉人鹤山市人民政府（以下简称鹤山市政府）、鹤山市国土资源局（以下简称鹤山市国土局）、原审第三人鹤山市俊鸿房地产有限公司（以下简称俊鸿公司）土地登记行政纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2016）粤07行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2002年12月20日，门口合作社对合作开发宗地号为010104455，宗地坐落在门口合作社的地块进行全村表决，经表决，同意对涉案地块进行合作开发。2002年12月23日，门口合作社与俊鸿公司签订《联合开发中东西门口合作社自留经济用地合同书》，共同合作开发门口合作社两块面积约54亩(36557.90平方米)自留经济用地兴建商住楼，合作期为8年。
2005年12月30日，鹤山市国土局与门口合作社签订鹤国土出[2015]��9163号《国有土地使用权出让合同》，将宗地编号010104455，面积为35678.0平方米土地的土地用途变为城镇混合住宅用地，土地性质为出让。土地出让金为3924580元，按鹤府（2000）3号文第六条三款规定，出让金收取70%（即实收2747206元）。2007年7月10日，门口合作社向鹤山市国土局申请补办余下879.9平方米土地面积的出让手续，土地出让金为96789元。门口合作社均已缴纳土地出让金和税款。
2007年7月31日，门口合作社向鹤山市国土局申请将门口合作社的36557.90平方米土地进行登记。2007年8月10日，鹤山市国土局报经鹤山市政府核准，将门口合作社与俊鸿公司合作开发的土地，登记为宗地编号010104455，土地证号鹤国用(2007)第0019**号，面积36557.90平方米的国有土地使用权证，土地使用权人为门口合作社。
2007年9月10日，门口合作社与鹤山市土地交易服务中心签订《委托合同》，门口合作社委托鹤山市土地交易服务中心对宗地号为010104455，位于门口合作社的地块进行挂牌（拍卖），该地块面积为36557.90平方米，其中可分摊面积30290.80平方米，要求最低竞报价15872379.20元。2007年9月14日，鹤山市土地交易服务中心在《江门日报》就门口合作社的30290.80平方米土地刊登了《国有土地使用权挂牌转让公告》。
2007年9月28日，鹤山市土地交易服务中心签订HZG2007—0033《国有土地使用权成交确认书》，确认俊鸿公司为竞得人，成交总价为15872379.20元。并在2007年10月18日出具鹤土地交易证[2007]第0479号《土地使用权交易证明书》，确认俊鸿公司成交。2007年10月9日，门口合作社出具《证明》，证明俊鸿公司已将土地成交总价15872379.20元划拨到门口合作社的银行账户上。
2007年10月28日，门口合作社与俊鸿公司共同向鹤山市国土��提交《国有土地使用权转让申请书》，申请对宗地号为010104455，土地面积30290.80平方米进行转让，出让方为门口合作社，受让方为俊鸿公司。
2008年3月4日，鹤山市政府核准将宗地编号010104455，土地证号鹤国用(2007)第0019**号《国有土地使用证》，面积36557.90平方米变更登记为鹤国用（2008）第000382号《国有土地使用证》，面积6267.10平方米，权利人为门口合作社；鹤国用（2008）第000383号《国有土地使用证》，面积30290.80平方米，权利人为俊鸿公司。其中，鹤国用（2008）第000382号《国有土地使用证》和鹤国用（2008）第000383号《国有土地使用证》共用010104455宗地号，为按份共有土地，没有具体地界划分。原鹤国用（2007）第001953号《国有土地使用证》注销。
2010年3月22日，门口合作社与俊鸿公司共同向鹤山市国土局申请将宗地号010104455，总面积为36557.90平��米，其中俊鸿公司占30290.80平方米，门口合作社占62767.10平方米的土地分拆为四个土地使用证，即分割共有土地宗地号010104455，总面积为36557.90平方米土地，使之变为独有土地。其中门口合作社单独使用一个土地证，面积为6267.10平方米；俊鸿公司使用三个土地证，面积分别为：7916.35平方米，11851.14平方米，10523.31平方米。
2010年3月23日，鹤山市政府根据《中华人民共和国物权法》和《土地登记办法》相关规定又核准将宗地编号010104455，土地证号鹤国用（2008）第000383号《国有土地使用证》、鹤国用（2008）第0003**号《国有土地使用证》变更登记分割为四个宗地编号和土地证号，且四个土地证均为独有性质：(1)宗地号010104455，土地证号鹤国用(2010)第0007**号《国有土地使用证》，面积7916．35平方米，权利人为俊鸿公司；(2)宗地号010104508，土地证号鹤国用(2010)第0007**���《国有土地使用证》，面积6267.10平方米，权利人为门口合作社；(3)宗地号010104510，土地证号鹤国用(2010)第0007**号《国有土地使用证》，面积10523．31平方米，权利人为俊鸿公司；(4)宗地号010104509，土地证号鹤国用(2010)第0007**号《国有土地使用证》，面积11851.14平方米，权利人为俊鸿公司。原鹤国用（2008）第000383号和第000382号《国有土地使用证》注销。
2010年3月30日，门口合作社召开村民会议，就门口合作社包括门口合作社所属的6267.10平方米在内的36490.81平方米的土地与俊鸿公司合作开发进行事项进行表决。2010年5月13日，门口合作社向鹤山市国土局出具《申请书》，该《申请书》称由于资金紧张，为加快宗地开发建设，经由93.4%的村民签名同意，将属于门口合作社的6267.10平方米的国有土地使用权以4700325.00元协议转让给俊鸿公司。
2010年5月24日��俊鸿公司与门口合作社签订《土地使用权转让合同书》，约定门口合作社将宗地号为010104508，土地证号为鹤国用（2010）第0007**号，面积为6267.10平方米的土地转让给俊鸿公司。同日，鹤山市土地交易服务中心出具鹤土地交易证[2010]第0136号《土地使用权交易证明书》，证明俊鸿公司与门口合作社在鹤山市土地交易服务中心进行公开交易，俊鸿公司已缴纳出让金和税款。同日，门口合作社与俊鸿公司向鹤山市国土局申请将该土地进行转让，其中转让方为门口合作社，承让方为俊鸿公司。2010年6月1日，经鹤山市国土局报鹤山市政府批准，将宗地号010104508，土地证号鹤国用（2010）第0007**号《国有土地使用证》，面积6267.10平方米，权利人为门口合作社，变更登记为鹤国用（2010）第001553号《国有土地使用证》，面积6267.10平方米，权利人为俊鸿公司。原土地证号鹤国用（2010）第0007**号《国有土地使用证》注销。门口合作社不服提起本案诉讼，请求：1、撤销鹤山市政府的宗地号010104508、土地证号鹤国用（2010）第001553号《国有土地使用证》、面积6267.**平方米、权利人俊鸿公司的土地证；2、鹤山市政府履行将宗地编号010104455、鹤国用（2007）第001953号《国有土地使用证》、面积36557.90平方米重新依法登记行政行为；3、本案诉讼费由鹤山市政府、鹤山市国土局承担。
原审法院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案现有证据显示，2010年5月24日，俊鸿公司与门口合作社签订《土地使用权转让合同书》，约定门口合作社将宗地号为010104508，土地证号为鹤国用（2010）第0007**号，面积为6267.10平方米的土地转让给俊鸿公司。同日，门口合作社与俊鸿公司共同向鹤山市国土局申请将该土地进行转让，其中转让方为门口合作社，承让方为俊鸿公司。2010年6月1日，经鹤山市国土局报鹤山市政府批准，将宗地号010104508，土地证号鹤国用（2010）第0007**号《国有土地使用证》，面积6267.10平方米，权利人为门口合作社，变更登记为鹤国用（2010）第001553号《国有土地使用证》，面积6267.10平方米，权利人为俊鸿公司。虽然门口合作社的负责人有更换，但是门口合作社作为案件当事人并没有发生实质变更。由此说明，门口合作社于2010年6月1日就知道国土局将其所诉的宗地号010104508，土地证号鹤国用（2010）第0015**号《国有土地使用证》颁发给了俊鸿公司，即其于2010年6月1日就知道行政行为的存在。由于当时鹤山市国土局并未告知其诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织��权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”可见，门口合作社对鹤山市国土局颁发宗地号010104508，土地证号鹤国用（2010）第0015**号《国有土地使用证》的行政行为不服，应在2010年6月1日起2年内提起行政诉讼。门口合作社于2016年1月11日方提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第三条第一款第（二）项的规定，原审裁定：驳回原告鹤山市沙坪街中东西村门口经济合作社的起诉。
鹤山市沙坪街中东西村门口经济合作社不服一审裁定向本院提起上诉称：1、上诉人提起本案诉讼是不服鹤山市政府违法批准变更和鹤山市国土资源局违法登记土地权属行政行为，而不是不服鹤山市国土资源局颁发《国有土地使用证》行政行为。2、门口合作社与俊鸿公司合作开发54亩自留地的具体合作事项应由5个村民代表共同行使，门口合作社组长冯其柏个人无权行使履行。3、冯维根是中东西村委会书记，冯佳强是俊鸿公司老板，与门口合作社组长冯其柏是叔侄关系，三人恶意串通，违法变更门口合作社自留经济用地为国有土地后，虚假挂牌违法转让土地给俊鸿公司，损害门口合作社利益，上述串通行为应无效。4、原审法院未能释明不予认定鹤山市政府、鹤山市国土局行政行为违法的事实和理由。5、2005年冯其柏以其个人签名及中东西村委会的公章与鹤山市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《广东省土地使用权交易市场管理规定��十四条、《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第六条、十条、十二条等规定。6、门口合作社对鹤山市政府及国土局违法审批、违法登记土地使用权等违法行为并不知情，2015年1月鹤山市国土局提供涉案土地变更登记的相关材料后门口合作社才得知有关土地变更行为。综上，请求二审法院撤销原审裁定。
被上诉人鹤山市人民政府、鹤山市国土资源局二审未提交书面答辩意见。
原审第三人鹤山市俊鸿房地产有限公司二审未提交书面答辩意见。
本院查明：2010年5月28日，门口合作社与俊鸿公司向国土登记部门提交《土地登记申请书》，申请登记类型为出让（划拨）国有土地使用权变更登记，权利人由门口村变更为俊鸿公司，申请登记依据为鹤国用（2010）第000741号。《土地登记申请书》由门口合作社所在的东西村委会及俊鸿公司签章���认。
本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为，根据门口合作社2016年1月提交的起诉状，其提起本案诉讼系请求撤销鹤山市人民政府向俊鸿公司颁发的宗地号为010104508、土地证号为鹤国用（2010）0015**号的《国有土地使用证》，门口合作社于二审提出“上诉人提起本案诉讼是不服鹤山市政府违法批准变更和鹤山市国土资源局违法登记土地权属行政行为，而不是不服鹤山市国土资源局颁发《国有土地使用证》行政行为、原审裁定认定事实错误”的意见，属于上诉阶段提出新的诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十五条有关“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，本院不予���许。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”本案中，门口合作社于2010年3月30召开村民会议，就门口合作社的36490.81平方米（包含门口合作社所属的6267.10平方米）土地与原审第三人俊鸿公司合作开发事项进行表决，并经由93.4%的村民签名同意��同年5月13日，门口合作社向鹤山市国土局提交《申请书》，称由于资金紧张，为加快宗地开发建设，经由93.4%的村民签名同意将属于门口合作社的6267.10平方米的国有土地使用权（证号鹤国用（2010）第000741号）以4700325.00元价格协议转让给俊鸿公司。之后，门口合作社与原审第三人俊鸿公司签订了《土地使用权转让合同书》，5月28日，门口合作社与俊鸿公司申请变更登记，被上诉人鹤山市政府于2010年6月1日向俊鸿公司颁发了被诉的鹤国用（2010）第001553号《国有土地使用证》。上述材料均表明门口合作社作为申请变更登记的一方当事人参与了变更登记、且村集体就土地转让事宜曾召开过表决会议，门口合作社主张对被诉颁证行为不知情没有事实依据。原审法院认定上诉人门口合作社于2010年6月1日就应知晓被上诉人鹤山市人民政府颁发被诉《国有土地使用证》的行为，其对被诉颁证行为不服最迟应自知道发证行为之日起2年内提起诉讼并无不当，其于2016年1月11日方提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限，原审法院据此裁定驳回门口合作社的起诉依法有据，处理正确，本院予以维持。
综上，上诉人鹤山市沙坪街中东西村门口经济合作社的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王建平
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一七年五月三日
书记员 朱璐明