海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)琼96行终6号
上诉人(原审原告）王云燕，女，汉族，海南省文昌市人，文昌市公安局民警。
委托代理人莫世雄，海南海地律师事务所律师。
委托代理人林代，海南海地律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）文昌市人口和计划生育委员会。住所地：文昌市文城镇。
法定代表人林洪诏，主任。
委托代理人詹雷，该委员会科员。
委托代理人杜勇，海南凯志律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）文昌市人民政府。住所地：文昌市清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人何琼妹，市长。
委托代理人陈文学，文昌市法制办公室行政执法监督股股长。
上诉人王云燕因诉被上诉人文昌市人口和计划生育委员会（以下简称文昌市计生委）计划生育行政管理及被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）作出的文府复决字[2015]5号《行政复议决定书》（以下简称[2015]5号《行政复议决定》），不服文昌市人民法院（2015）文行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月13日立案受理，并依法组成合议庭，于2016年3月11日在文昌市人民法院公开开庭审理了本案。上诉人王云燕的委托代理人莫世雄，被上诉人文昌市计生委的委托代理人詹雷、杜勇，被上诉人文昌市政府的委托代理人陈文学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告王云燕与符传国于2002年6月登记结婚，2002年12月4日生育一女孩，取名符榆。王云燕与符传国于2008年4月21日离婚，协议女儿符榆由符传国抚养。2008年6月3日，王云燕与香港居民林志文再婚。同年7月28日，双方以王云燕与林志文再婚前，王云燕已生育一个子女，但林志文初婚未生育为由，向文昌市计生委申请再生育一个子女。2009年4月7日，王云燕与林志文取得文昌市计生委核发的城镇二孩生育指标，因王云燕当年未生育子女，王云燕与林志文申请换发生育服务证，2012年5月4日，王云燕与林志文取得文昌市计生委核发的琼A4690050001200048号《生育服务证》。2013年4月15日，王云燕在文昌市庆龄妇幼保健院生育儿子王正鑫。2014年6月16日，王云燕与林志文经文昌市人民法院调解离婚，孩子王正鑫由林志文抚养。
2014年6月6日，被告文昌市计生委接到海南省卫生和计划生育委员会[2014]第22号《信访事项交办函》，要求文昌市计生委对群众来信反映的王云燕与原配偶符传国涉嫌超生的问题进行查处。文昌市计生委于同年6月10日对王云燕涉嫌超生进行立案调查。同年7月7日，文昌市计生委对王云燕、符传国发出《亲子鉴定通知书》，要求二人于7月9日上午带孩子王正鑫到海南省人民医院法医鉴定中心进行亲子鉴定。同年7月9日，王云燕和符传国依时到指定地点签到，但王云燕以其离婚时儿子王正鑫归林志文抚养，林志文带王正鑫回老家为由，没有带孩子王正鑫到场，致使亲子鉴定无法进行。同日上午，文昌市计生委再次向王云燕和符传国发出《亲子鉴定通知书》，要求二人于7月11日上午带孩子王正鑫到海南省人民医院法医鉴定中心进行亲子鉴定，并特别提示：如逾期不配合亲子鉴定，将依照《海南省人口与计划生育违法行为行政处分规定》第十条和《海南省人口与计划生育条例》第十六条、第五十四条以及《关于共产党员违反人口与计划生育法律法规行为的党纪处分规定》第三条的有关规定予以处理。同年7月11日，王云燕和符传国依时到指定地点签到，但王云燕仍以其离婚时儿子王正鑫归林志文抚养，林志文带王正鑫回老家为由，没有带孩子王正鑫到场，致使亲子鉴定无法进行。文昌市计生委经过会审讨论，于同年7月14日作出《关于群众反映文昌市公安局有关人员涉嫌假离婚骗取二孩生育指标超生问题的调查情况报告》和《关于群众反映文昌市公安局有关人员涉嫌假离婚骗取二孩生育指标超生问题处理意见的请示》，并向海南省卫生和计划生育委员会进行情况汇报和请示。海南省卫生和计划生育委员会于同年9月11日作出《关于对王云燕等人违法生育问题的批复》，建议足额征收王云燕、李柳青、符雪、邢雅晴、王云燕、陈大旺的社会抚养费。2015年1月13日，文昌市计生委作出文人口征告字《社会抚养费征收告知书》，拟对王云燕征收社会抚养费61665元，同时告知王云燕有权在收到告知书后10日内向该委或镇人民政府提出陈述和申辩，同日将该《社会抚养费征收告知书》送达给王云燕。因王云燕未提出陈述和申辩，文昌市计生委于同年1月26日作出文人口征决字[2015]002号《社会抚养费征收决定书》(以下简称[2015]002号《社会抚养费征收决定书》），决定对王云燕征收社会抚养费61665元，并于同日将[2015]002号《社会抚养费征收决定书》送达给王云燕。王云燕不服，于2015年3月26日向文昌市政府申请行政复议，文昌市政府受理后，于同年3月31日向文昌市计生委送达文府复答字[2015]5号《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本。同年4月8日，文昌市计生委提交行政复议答复书和相关证据材料。同年5月21日，文昌市政府作出[2015]5号《行政复议决定》，维持文昌市计生委作出的[2015]002号《社会抚养费征收决定书》，并将[2015]5号《行政复议决定》送达给王云燕和文昌市计生委。王云燕仍不服，于同年6月8日向本院提起行政诉讼。
原审法院另查明，王云燕为非农业户口，2012年文昌市城镇居民人均可支配收入为20555元。
原审法院认为，计划生育是我国的一项基本国策，计划生育既是公民的权利，也是公民的义务，其生育行为应当符合计划生育法律、法规的规定。本案中，文昌市计生委接到海南省卫生和计划生育委员会[2014]第22号《信访事项交办函》，要求其对群众来信反映的王云燕与原配偶符传国涉嫌超生的问题进行查处。文昌市计生委在广泛调查取证的基础上，两次要求王云燕与符传国带孩子王正鑫进行亲子鉴定，但王云燕均以其离婚时儿子王正鑫归林志文抚养，林志文带王正鑫回老家为由，没有带孩子王正鑫到场，致使亲子鉴定无法进行。根据《海南省人口与计划生育违法行为行政处分规定》第十条“涉嫌违反《条例》第十六条规定的，县级以上人口和计划生育行政部门应当进行调查；被调查人应当予以配合。拒不配合的，依照《条例》第五十四条有关超生的规定处理”的规定，王云燕作为孩子王正鑫的监护人，对于文昌市计生委的调查，理应予以配合，但王云燕却以离婚时儿子王正鑫归林志文抚养，林志文已带王正鑫回老家为由，没有带小孩进行亲子鉴定，故文昌市计生委认定王云燕拒不配合，按超生的规定处理并无不当。《海南省人口与计划生育条例》第五十二条第一款第（一）项规定：“不符合本条例规定生育的，按照所在地市、县（区）、自治县上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入的下列倍数或比例向男女双方分别征收社会抚养费：（一）超生一个子女的，按三倍至四倍征收；超生两个以上子女的，每个子女按五倍至六倍征收。”王云燕违反法律法规规定生育第二个孩子，应当对其征收社会抚养费。2012年文昌市城镇居民人均可支配收入为20555元，文昌市计生委对王云燕征收61665元社会抚养费，符合《海南省人口与计划生育条例》第五十二条的规定。对于王云燕认为文昌市计生委作出的[2015]002号《社会抚养费征收决定书》违反《中华人民共和国行政处罚法》相关规定的问题。原审法院认为，根据《全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行〈行政处罚法〉有关问题的批复》[法工委复字（96）2号]，征收社会抚养费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。文昌市计生委通过立案、调查取证、告知陈述申辩等程序，将行政处罚的相关程序引入到行政处理程序中，是对公民权利的切实维护，遵循了程序公正的原则，故文昌市计生委作出征收决定的程序并无不当。王云燕还主张，文昌市计生委作出的[2015]002号《社会抚养费征收决定书》适用法律错误。经审查，文昌市计生委根据2003年12月1日颁布实施的《海南省人口与计划生育条例》第五十一条第一款第（一）项作出社会抚养费征收决定，虽然《海南省人口与计划生育条例》已被修正并于2014年6月1日施行，但文昌市计生委适用修正前的《海南省人口与计划生育条例》的条款进行征收，并未违反修正后的《海南省人口与计划生育条例》的相关规定，属于适用法规瑕疵。该瑕疵并不足以达到适用法律法规错误的程度，既不影响文昌市计生委对王云燕违法生育事实认定的正确性，亦不影响文昌市计生委对王云燕违法生育行为征收社会抚养费的合法性和适当性。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本发送被申请人，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。本案中，王云燕于2015年3月26日向文昌市政府申请行政复议，文昌市政府决定受理后，于2015年3月31日向文昌市计生委发出《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本，同时对文昌市计生委作出的行政行为进行了审查，且在法定期限内作出[2015]5号《行政复议决定》，并送达给了各方当事人，其遵循了法定程序，行政复议程序合法。原审法院经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李柳青的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李柳青负担。
上诉人王云燕上诉称：一、文昌市计生委认定上诉人违反计划生育第二胎，于法无据。上诉人离婚后再婚，符合生育第二胎的条件，上诉人向相关部门申请，经计划生育行政部门批准上诉人可以生育第二胎，上诉人生育二胎符合相关法规的规定。二、文昌市计生委、文昌市政府及一审法院处罚及判决的理由不成立。首先，不能以亲子鉴定作为本案调查的唯一情形。认定上诉人是否违规生育第二胎，其调查范围是广泛的，亲子鉴定只是其中之一。况且法律没有明确规定在何种情况下做亲子鉴定或者不应做亲子鉴定。因此，不能以上诉人不携带儿子到场做亲子鉴定来认定上诉人拒不配合调查的理由。其次，文昌市人民法院（2014）文民初字第974号《民事调解书》证实上诉人与林志文离婚，儿子王正鑫由林志文抚养。林志文作为香港居民，在文昌市计生委调查儿子王正鑫是否属于上诉人违规超生期间曾出具声明书，声明对王正鑫做亲子鉴定侵犯其隐私权，表示其不同意儿子王正鑫做DNA亲子鉴定。可见，上诉人客观上无法携带儿子王正鑫到场做亲子鉴定，并非主观上不愿意。因此，文昌市计生委、文昌市政府及一审法院均以上诉人不携带儿子王正鑫到场做亲子鉴定，认定上诉人拒不配合调查，从而按超生处理，决定对上诉人征收社会抚养费61665元，其理由不成立。请求二审法院依法判决：1.撤销文昌市人民法院（2015）文行初字第12号行政判决；2.撤销文昌市计生委作出的[2015]002号《社会抚养费征收决定书》和文昌市政府作出的[2015]5号《行政复议决定》。
被上诉人文昌市计生委辩称：一审判决认定上诉人违反计划生育法规事实清楚。文昌市计生委在广泛调查取证的基础上，先后两次通知上诉人和符传国带孩子王正鑫到场做亲子鉴定，并特别告知其不配合调查的严重后果。但上诉人两次均以王正鑫由林志文带到外地生活，找不到孩子为由没有按时带孩子做亲子鉴定，致使亲子鉴定无法进行。根据《海南省人口与计划生育违法行为行政处分规定》第十条“涉嫌违反《海南省人口与计划生育条例》第十六条规定，县级以上人口与计划生育行政部门应当进行调查，被调查人应当配合。拒不配合，按照《条例》第五十四条有关超生的规定处理”的规定，上诉人与林志文经文昌市人民法院调解离婚，孩子王正鑫由林志文扶养，无论孩子王正鑫跟随哪方生活，上诉人都是孩子的监护人，对于文昌市计生委的调查理应予以配合，但上诉人以联系不到孩子为由没有带孩子进行亲子鉴定。文昌市计生委认为上诉人拒不配合，按超生规定处理并无不当。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人文昌市政府辩称：上诉人王云燕因不服文昌市计生委作出的[2015]002号《社会抚养费征收决定书》，向文昌市政府提起行政复议申请,请求撤销文昌市计生委作出的上述抚养费征收决定，并撤销文昌市计生委于2015年3月3日作出的《告知书》和2015年3月4日作出的文人口征告字[2015]002号《社会抚养费征收告知书》。文昌市政府对王云燕提出的行政复议申请予以受理，而后向王云燕送达了行政复议受理通知书，向文昌市计生委送达行政复议答复告知书，告知当事人相关的权利义务。文昌市计生委在法定期限内向文昌市政府提交了行政复议答复书和当初作出该具体行政行为的相关证据材料。文昌市政府对当事人提出的证据材料进行了全面的审查、核实。认为文昌市计生委对王云燕作出的[2015]002号《社会抚养费征收决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，予以维持。对于王云燕请求撤销文昌市计生委2015年3月3日作出的《告知书》和2015年3月4日作出的文人口征告字[2015]002号《社会抚养费征收告知书》的申请，由于该告知行为属于一般告知行为，对相对人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议法第六条规定的行政复议受理范围，该项申请应予以驳回。综上，文昌市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定依法作出[2015]5号《行政复议决定》，决定维持文昌市计生委作出的[2015]002号《社会抚养费征收决定书》，并依法向王云燕、文昌市计生委送达。文昌市政府作出的[2015]5号《行政复议决定》认定事实清楚，于法有据，程序正当，应予以维持。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案争议焦点为：文昌市计生委作出的[2015]002号《社会抚养费征收决定书》是否合法。首先，文昌市计生委依据《海南省人口与计划生育违法行为行政处分规定》第十条的规定，认定王云燕拒不配合，按超生的规定处理并无不当。文昌市计生委在调查过程中，两次通知要求王云燕与符传国带孩子王正鑫进行亲子鉴定，但王云燕均以找不到孩子为由，没有带孩子王正鑫到场，致使亲子鉴定无法进行。王云燕与林志文均为孩子王正鑫的共同监护人，王云燕上诉认为无法带孩子到场属于客观原因理由不成立。其次，文昌市计生委作出[2015]002号《社会抚养费征收决定书》适用法律、法规正确。2013年4月15日，王云燕生育二胎王正鑫。文昌市计生委经调查，依据2003年12月1日颁布实施的《海南省人口与计划生育条例》第五十一条的规定，于2015年1月26日作出[2015]002号《社会抚养费征收决定书》。虽然《海南省人口与计划生育条例》已于2014年6月1日修正施行，但2003年12月1日颁布实施的《海南省人口与计划生育条例》第五十一条是有关处理征收标准的实体问题的规定。依据行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定的新旧法律规范适用规则，本院认为文昌市计生委适用2003年12月1日颁布实施的《海南省人口与计划生育条例》第五十一条的规定，作出[2015]002号《社会抚养费征收决定书》适用法律并无不当。最后，文昌市计生委通过立案、调查取证、告知陈述申辩等程序，作出[2015]002号《社会抚养费征收决定书》程序合法，并未违反相关法律、法规的规定。综上所述，文昌市计生委作出的[2015]002号《社会抚养费征收决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序并无不当。
文昌市政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，对王云燕的行政复议申请进行审查，并在法定期限内作出[2015]5号《行政复议决定》，程序合法。
原审判决认定文昌市计生委适用法律、法规方面存在瑕疵不当，应予纠正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规基本正确，判决结果并无不当。上诉人王云燕的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王云燕负担。
本判决为终审判决。
审判长 冯花
审判员陈锋
审判员 吕丽霞
二〇一六年三月二十三日
书记员 何醒涛
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
审核：冯花撰稿：冯花校对：何醒涛印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2016年3月24日印制
（共印23份）