广东省韶关市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2015)韶中法民一终字第189号
上诉人（原审被告）：韶关市武江区西河镇向阳村村民委员会。
负责人：黄宗伟，村委会主任。
委托代理人：吴伟强，广东众同信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：罗永合，男，汉族。
委托代理人：袁志强，广东天行健律师事务所律师。
委托代理人：江志平。
上诉人韶关市武江区西河镇向阳村村民委员会(以下简称向阳村委会)因与被上诉人罗永合合同纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院(2014)韶武法民一初字第917号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月15日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。各方当事人希望调解解决本案纠纷，向本院申请三个月调解时间，本院予以准许。经过阅卷、调查和询问当事人，认为本案各方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理本案。本案现已审理终结。
本院经审理查明：位于韶关市武江区宝盖岭19号旁的韶关市武江区西河镇向阳村村民委员会集体土地上原有该村村民邹志彬自建的仓库。2012年12月10日，邹志彬向向阳村委会递交书面报告，以其妻子身体不适不能从事建筑工程工作为由，提出将原建仓库用地交还向阳村委会，希望向阳村委会给予补偿。2012年12月23日，向阳村委会与邹志彬夫妇经协商一致签订《征用宝盖岭塘边邹志彬侧集体土地上附属物的补偿协议》，约定邹志彬于2013年1月20日前将石棉瓦房内物品清理完毕后，由向阳村委会一次性支付补偿款5万元给邹志彬，该地上一切附属物属向阳村委会。协议签订后，双方依约定履行了相应的义务。2013年4月29日，向阳村委会召开村民大会，并投票表决在本村村民范围内竞标转让邹志彬退还的土地的转让方案。2013年8月19日，向阳村委会发出《宅基地使用权出让招标通知》，内容为：“向阳村委会对位于宝盖岭幸福家园旁约180平方米的两块土地使用权在本村村民范围内公开招标以竞标方式转让，现将有关事项告知如下：一、使用权出让土地：位于宝盖岭幸福家园旁两块，相邻公路，每块面积约180平方米，可用于建房，首层可作铺面使用。二、报名竞标人必须是向阳村委会村民资格年满18周岁以上具有民事行为能力的人员，并须在报名时向向阳村委会交纳50万元投标保证金，方可有资格参加竞标。三、本次竞标采用现场公开竞标方式，两块土地设1号、2号地块，1号地块竞标底价为50万元，2号地块竞标底价为50万元，每次最低竞标报价3000元，最高报价者确定为中标人。参与竞标的村民每户只能一人参加一块宅基地竞标，不得同时参加两块宅基地的竞标。四、竞标者中标后，村委会即出具中标确认书，其所交纳的保证金50万元转为首期土地使用费，余款必须在中标起30天内交齐，超期未交齐土地款作放弃中标权利，保证金50万元不予退回，土地由村委会另行处理。未中标者交纳的保证金村委会在当天或第二天开始全额退还（不计息）。五、村委会收齐中标人款项后即出具办理土地使用证明及报建用的有关证明，并在村委会权限内给予中标人协助，能否办到均与村委会无关，其他有关部门收取的费用中标人自行负责。六、报名时间从2013年8月19日至2013年8月29日下午4时止……七、竞标时间：2013年8月30日上午9：30，竞标地点：惠民南路二幢向阳村委会九楼大会议室。特此告知。”罗永合见该公告后，报名参加1号地块的竞标并成功取得该标的。2013年8月30日，向阳村委会向罗永合出具《向阳村集体土地使用权转让中标通知书》，告知罗永合参加的土地使用权转让竞标，以1009000元受让费竞投其中的1号地块，根据价高者得的原则，为村委集体接受，请罗永合在收到通知起10天内来村委签署转让合同等相关文件。2013年9月25日，罗永合向向阳村委会交清土地使用权转让费1009000元（诉状及收据上的1003000元双方确认为笔误）。此后，罗永合委托广东天行健律师事务所对竞标土地使用权建房情况进行查询，韶关市城乡规划局于2014年6月30日向广东天行健律师事务所出具《关于韶关市西河镇宝盖岭幸福家园旁道路规划情况的函》，告知该地块已规划为市政道路，不得用于建房。因罗永合查询得知涉案地块已被规划为市政道路，遂以涉案地块不能用于建房为由，要求向阳村委会退还其交纳的土地使用权转让费。双方不能就土地使用权转让费的问题达成一致协议。
原审法院庭审中，罗永合明确表示向阳村委会将宅基地使用权出让属于无效的民事行为。
原审法院审理本案期间，向阳村委会将招标转让给村民的宅基地位于市政道路规划的公路上，导致其被村民起诉要求赔偿损失等情况形成《关于幸福家园东侧市政道路规划方案的情况反映》递交给韶关市武江区人民政府，希望上级政府能根据实际情况，重新调整规划道路，使涉案两地块可建房使用。此后，该《关于幸福家园东侧市政道路规划方案的情况反映》被转至韶关市城乡规划局，韶关市城乡规划局于2014年11月10日以《韶关市城乡规划局关于幸福家园东侧市政道路规划方案的复函》答复向阳村委会，明确该局已对幸福家园东侧幸福路的线位进行了相应调整，《关于幸福家园东侧市政道路规划方案的情况反映》中涉及的两块宅基地已不在调整后的道路红线范围内。
2014年7月28日，罗永合向原审法院提起诉讼，诉称：罗永合参加村委会组织的竞标活动，成功竞得本案诉争土地，并于2013年9月25日支付了相应的土地使用权费1003000元（笔误，实际为1009000元）。罗永合报建房屋时却发现该地块已规划为市政道路，不得用于建房。因向阳村委会在招标通知中声称“该地块可用于建房，首层可作铺面使用”，但经向政府相关部门核实，该地块已规划成市政道路，不得用于建房。因此，向阳村委会应承担退还相应款项的责任。但向阳村委会至今不予退还罗永合所支付的款项，请求原审法院判令：一、向阳村委会向罗永合返还土地使用权费1009000元及利息（按银行同期贷款利率，自2013年9月25日，计算至生效判决履行期届满之日止，暂计至2014年7月17日为人民币49481.33元）；二、案件诉讼费由向阳村委会负担。
原审法院认为：根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十三条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十四条：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”的规定，宅基地归村集体或者村集体经济组织所有，宅基地使用权是农民因建造自有房屋而对集体所有的土地享有占有、使用的权利，是村民最基本的居住保障。本集体经济组织内没有住房和宅基地的成员可无偿或交纳极少费用而获得宅基地的使用权，但一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。只有宅基地因自然灾害等原因灭失，对失去宅基地的村民才可重新分配宅基地。而村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不应予以批准。具体到本案，罗永合虽属向阳村委会集体经济组织的成员，但无证据证明罗永合此前没有宅基地，或其已有宅基地使用权已消灭，故罗永合不具备重新分配宅基地的条件。即向阳村委会以1009000元出让给罗永合使用的集体土地，不能认定为宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”的规定，我国现行的土地使用权出让和转让制度，不包括集体土地使用权的出让和转让，城市规划内集体所有的土地未经依法征用转为国有土地之前，不得出让。因此，在没有证据证明涉案土地已经依法征用转为国有土地的情况下，其使用权不得出让。现向阳村委会以出让宅基地使用权为名，将集体所有的土地出让于不具备宅基地申请条件的罗永合用于非农业建设，变相转让集体土地使用权，属以合法形式掩盖非法目的，根据《中华人民共和国民法通则》第五十八条的规定，向阳村委会向罗永合出让涉案土地使用权出让的行为应认定为无效。因此，根据《中华人民共和国民法通则》第六十一条第一款：“民事行为被确认无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，对罗永合要求向阳村委会向其返还土地使用权出让费1009000元的诉讼请求，予以支持。
至于罗永合要求向阳村委会按银行同期贷款利率支付利息的诉请，实质上属罗永合要求向阳村委会赔偿损失，但因罗永合明知自己不具备申请宅基地的资格仍以受让宅基地的名义变相受让涉案集体土地，故双方在本案中均存在过错，由此产生的损失，应当各自承担。
据此，原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第（七）项、第六十一条第一款，《中华人民共和国物权法》第一百五十二条、第一百五十三条、第一百五十四条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条、第六十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，于2014年12月8日作出(2014)韶武法民一初字第917号民事判决：一、限韶关市武江区西河镇向阳村村民委员会于判决发生法律效力之日起十日内返还土地使用权转让费1009000元给罗永合。二、驳回罗永合的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费14272.33元，由韶关市武江区西河镇向阳村村民委员会负担。
向阳村委会不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、向阳村委会是基层群众性自治组织，执行村民代表会议的决议，依据有关规定将涉案地块在本村村民范围内公开竞标转让行为是符合法律规定的自治行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理，民主监督”、第八条“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”、第十条“执行村民会议、村民代表会议的决定、决议”、第二十四条第(六)项：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理……宅基地的使用方案。”的规定可见，向阳村委会作为基层群众性自治组织，涉案的宝盖岭幸福家园旁约180平方米两块宅基地的使用方案是经2013年4月29日村民(社员)代表大会会议决议作出的，向阳村委会根据村民代表大会会议决议，执行将位于宝盖岭幸福家园旁约l80平方米两块土地使用权在本村村民范围内公开竞标转让符合法律规定的自治行为。二、罗永合具备取得宅基地的条件，向阳村委会不存在以合法形式掩盖非法目的。一审认定向阳村委会将涉案土地使用权出让给罗永合的行为无效，没有事实和法律依据。1、罗永合具备取得宅基地的条件。罗永合是本村的村民，在本村一直没有申请分配宅基地，在向阳路(惠民南路)等数路拆迁后也未批有宅基地，不存在已有宅基地，现其小孩己长大，符合政策拥有宅基地使用权范围，即罗永合是符合取得宅基地的村民。向阳村委会在《宅基地使用权出让招标通知》中要求报名竞标人必须是向阳村委会村民，年满18周岁以上具有民事行为能力的人员，参与竞标的村民每户只能一人参加一块宅基地竞标。本案在原审法院诉讼的过程中，罗永合并没有提出其没有资格申请宅基地，向阳村委会也明确参加宅基地竞标的村民符合申请宅基地的条件，而原审法院在没有任何证据，双方也没有提出对罗永合取得宅基地资格有异议的情况下，认定罗永合不具备重新分配宅基地的条件错误。2、涉案宅基地不是闲置的空地，是向阳村委会花费了大量的人力、物力以有偿的形式收回的宅基地。向阳村委会是城中村，土地资源严重缺少，村民的宅基地需求量越来越大，已无法满足日益增长的人口需求。为更好的合理利用土地资源，让村民的利益得到最合理的保障和发展。向阳村委会决定以有偿的形式收回在二十多年前经城建规划批复给村民(位于宝盖岭幸福家园旁，面积约180平方米)，事后由村民邹志彬家建住房，但邹志彬家没按要求使用的涉案两块宅基地，并根据韶关市国土部门的补偿标准和办法，对邹志彬给予补偿伍万元。2013年1月，向阳村委会收回了上述两块宅基地，并对该地块上的建筑物及附属物进行了拆除、清理，平整土地，并处理好通水渠，花费了大量的人力、物力。3、向阳村委会依据法律规定，让符合条件的村民通过竞标有偿取得宅基地，是合法的，不存在以合法形式掩盖非法目的。2010年3月2日，国土资源部发出的《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第五项：“……经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。”即国家允许经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用。向阳村委会是城中村，土地资源严重缺少，村民的宅基地需求越来越大，已无法满足日益增长的人口需求。为了更好的合理利用土地资源，让村民的利益得到最合理的保障和发展。2013年8月19目，向阳村委会根据国土资源部的有关规定和村民的意愿，公平、公正、公开地让符合申请宅基地的村民都能参与宅基地的分配使用，并让其他村民能在村委有限的土地资源中受益，发出《宅基地使用权出让招标通知》，通知要求报名竟标人必须是向阳村委会村民，年满l8周岁以上具有民事行为能力的人员，参与竞标的村民每户只能一人参加一块宅基地竞标。符合取得宅基地竞标的村民有多户，向阳村委会让符合取得宅基地条件的村民参加了宝盖岭幸福家园旁面积约180平方米的两块宅基地土地使用权转让竞标，村民罗永合以1009000元竞得了上述一块宅基地土地使用权。涉案宅基地的竞标条件、竞标过程是符合竞标法律的相关规定及村民代表大会决议要求的，是将村委有限的土地资源最大限度地发挥效益，让符合条件但没有竞得投标的村民受益的最佳方法，没有违反法律的强制性规定，符合国土资源部的要求，行为合法。据此，向阳村委会请求本院：一、撤销原审判决，驳回罗永合的诉讼请求。二、一、二审诉讼费由罗永合负担。
向阳村委会于二审期间向本院提交了以下证据：一、罗永合于2015年6月15日填写的《韶关市区私房建设用地规划许可申请表》及《证明》，该申请表内容为：罗永合以家庭人口增多，在本村没有宅基地为由申请建房，经向阳村委会核实许可，并得到韶关市武江区西河镇人民政府审核，认为罗永合具有村民委员会的意见及已公示，请上级部门按相关程序办理，故该政府予以盖章确认。向阳村委会主张该表反映罗永合没有宅基地，而且其申请建房已经得到政府批准，完全可以在涉案土地上建房。《证明》是向阳村委会出具，证明罗永合是该村村民而且没有宅基地。罗永合经质证对该申请表及《证明》的真实性予以确认，主张虽然西河镇政府批准，但批准的内容亦是请上级部门按相关程序办理，而韶关市规划局及韶关市国土局却不会批准在涉案地块建房。二、土地使用证，向阳村委会主张涉案地块周边的同村村民可以办理土地证并已经建好房产。罗永合质证认为，对该证真实性没有异议，但该证是1996年填发，不代表现在可以办证。三、通知，向阳村委会多次通知罗永合一起办理涉案土地及建房的相关手续，但罗永合拒绝签名及配合。罗永合质证认为，罗永合已经提交了向阳村委会要求的资料，按照向阳村委会的时间去国土局办理手续，但向阳村委会又通知改期，并非罗永合拒绝配合办理申请手续。
罗永合答辩称：一、向阳村委会将宅基地使用权出让给罗永合属于无效的民事行为。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条规定：“有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转……(四)村民住宅用地使用权”、《韶关市农村宅基地管理规定》第二十条：“买卖或者以其他形式非法转让宅基地的，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定，没收违法所得。”上述法律、地方法规、规章已经禁止有偿取得宅基地并进行了明确及细化。因此，向阳村委会将宅基地使用权有偿出让给罗永合的行为违反了法律的强制性规定，属于无效的民事行为。二、向阳村委会以宅基地名义出让地块使用权给罗永合用于建房违反法律禁止性规定，且不符合政府批准宅基地使用条件。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款规定，农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划。《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。第四十一条规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。本案中，向阳村委会出让地块用途为“可用于建房，首层做商铺使用”，但从韶关市城乡规划局出具的《关于韶关市西河镇宝盖岭幸福家园旁道路规划情况的函》反映，该地块已规划为市政道路，不得用于建房。而该局2014年11月l0日作出的《韶关市城乡规划局关于幸福家园东侧市政道路规划方案的复函》中，虽表明“情况反映中涉及的两块宅基地已不在调整后的道路红线范围内”，但是也没有肯定表述本案所涉地块“可用于建房，首层做商铺使用”符合规划。因此，向阳村委会以宅基地名义出让地块给罗永合用于建房违反规划相关法律禁止性规定。综上，向阳村委会上诉无理，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回向阳村委会上诉请求，维持原审判决。
罗永合于二审期间向本院提交了以下证据：拆迁补偿协议书及产权证，主张罗永合已经拥有宅基地，并被拆迁后补偿了房屋。向阳村委会质证认为，该证据只是涉及拆迁问题，无法证明罗永合拥有宅基地。
另查明：为了解涉案土地所涉及城市规划的情况，本院于2015年7月9日去函给韶关市城乡规划局，了解涉案土地是否已规划为道路？可否建房？首层可否作为商铺使用？之后因双方争议土地可否建房需待政府相关部门进行答复，本院于2015年7月13日作出（2015）韶中法民一终字第189号民事裁定，中止本案诉讼。并于2015年7月20日去函给韶关市国土资源局，征询对此次向阳村委会拍卖土地及村集体土地转化为村民宅基地是否需要办理相关手续等问题。韶关市城乡规划局于2015年7月27日作出《韶关市城乡规划局关于向阳村局部地块市政规划情况说明的复函》：一、我局2014年6月向广东天行健律师事务所出具的《关于韶关市西河镇宝盖岭幸福家园旁道路规划情况的函》，所依据的《韶关市西河旧区控制性详细规划》及《韶关市城市道路红线控制性布局与规划技术（千分之一路网）》为初步规划方案。后经对现状充分调研，本着科学合理规划的原则，结合村庄发展现实情况，我局已在相关规划中对幸福路的线位进行了相应调整，目前，上述两项规划经调整后的方案正在实施报批程序。根据最新的规划成果，来函咨询两宗涉案地块已不在调整后的道路红线范围内。二、地块可否用于建房要综合考虑相关城乡规划及土地利用规划。在土地使用权人依法取得土地使用权后，依其用地性质完成相关报建手续后方可用于建房。若用地性质为农村宅基地，宅基地使用权人有权依法利用该土地建筑住宅及其附属设施。三、村集体用地建设必须符合规划用地性质，经营性用途一般只能通过收储为国有土地招拍挂或者经国土部门批准为村经济发展用地两种方式获得。宅基地或私人住宅，我局均按住宅性质报建。报建后首层改变用途参加我市相关规定。之后，韶关市国土资源局于2015年8月12日作出《关于向阳村委会罗永合、邓旱凤合同纠纷案件涉及土地权属情况的复函》：一、涉案土地位于西河镇××路幸福家园东侧，土地权属为向阳村委会，土地性质为集体土地。二、根据《土地管理法》相关规定，宅基地是农村集体经济组织依法分配给其成员做住宅建设的，带有福利保障性质，由作为集体成员的村民无偿取得，无偿使用。三、可否用于建房及可否作为铺面使用请咨询规划部门意见。向阳村委会质证认为，对上述复函真实性没有异议，而且说明土地可以用于建房。罗永合质证认为，对两份复函的真实性没有异议。国土资源局明确宅基地是村民福利性质的集体土地，由村民无偿使用。而规划局的复函更明确表示，要按照土地性质完成相关报建手续方可建房，而涉案土地是不可能获得批准，而且还明确首层建筑用于商铺建设部符合规划局的批复要求。结合罗永合此前已经取得宅基地，再申请宅基地不符合一户一宅的相关法律强制性规定。为再查清向阳村委会以招投标形式在其村民内部分配宅基地是否合法，村集体土地转化为村民宅基地是否需要办理相关手续，向阳村委会在招投标中表示首层建筑可做商铺，是否属改变土地性质，该改变是否合法的问题，本院于2015年11月26日去函国土资源局询问上述问题，该局于2015年12月15日作出回函称：一根据现有土地政策，农村宅基地分配必须遵守一户一宅的政策要求，分配对象为本村村民，面积为150平方米以下，向阳村委会的宅基地分配应符合上述规定。二、……村民宅基地需要办理用地手续。三、农村住宅是否可用于商业经营，相关法律、法规并无明确规定，但是集体留用地和经济发展用地是可以用于商业开发建设的。本院于2016年12月30日收到该回函后组织双方质证。向阳村委会质证认为，对该回函真实性没有意见。罗永合质证认为，对该回函没有异议，但当事人不符合一户一宅条件，涉案地块不符合规划，也不是集体经济发展用地，不能用于商业用途。
本院认为：本案系合同纠纷，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”的规定，本院主要围绕上诉人向阳村委会的上诉请求进行审查。根据本案各方当事人在二审中的上诉和答辩，本案争议焦点是：一、向阳村委会将宅基地以竞标的方式转让给本村村民是否合法。二、罗永合以涉案土地已被规划为市政道路，要求向阳村委会退款的理由是否成立。
一、关于向阳村委会将宅基地以竞标的方式转让给本村村民是否合法的问题。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”及第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”宅基地属村农民集体所有，由集体经济组织或者村民小组经营、管理。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理，民主监督”及第二十四条第(六)项：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理……宅基地的使用方案。”的规定，宅基地的使用方案可由村民会议讨论决定，并在国家法律允许的范围内，由村民委员会自主决定。而且依照《中华人民共和国物权法》第一百五十三条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”及第一百五十四条：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”的规定，国家并未禁止宅基地使用权的转让，而是对宅基地使用权转让有限制，取得宅基地使用权的必须是符合条件的本村集体经济组织成员。参照国土资源部发出的《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第五项：“……经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。”精神，国家是允许经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用进行试点。在本案中，本院两次去函韶关市国土资源局，征询向阳村委会以招投标形式处置涉案土地是否合法。该局均未明确表示向阳村委会以招投标形式处置涉案土地违法，因涉案土地可否建房需有关政府部门审批，故原审法院认为该宅基地使用权的流转方式违反法律规定，确认向阳村委会出让涉案土地使用权的出让行为无效的认定不当，本院予以纠正。
二、关于罗永合以涉案土地已被规划为市政道路，要求向阳村委会退款的理由是否成立的问题。从罗永合以涉案土地已被规划为道路，起诉要求退款的主张分析，其主张要求向阳村委会退款实际是要求解除合同。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”的规定，除协商一致解除合同外，法定解除合同必须满足上述情形。从查明的事实可知，韶关市城乡规划局于2014年6月30日向广东天行健律师事务所出具《关于韶关市西河镇宝盖岭幸福家园旁道路规划情况的函》反映，该地块已规划为市政道路，不得用于建房。而该局在收到向阳村委会提交的《关于幸福家园东侧市政道路规划方案的情况反映》后，与2014年11月l0日作出的《韶关市城乡规划局关于幸福家园东侧市政道路规划方案的复函》，已经明确表示《关于幸福家园东侧市政道路规划方案的情况反映》中涉及的两块宅基地已不在调整后的道路红线范围内。更在给我院的《韶关市城乡规划局关于向阳村局部地块市政规划情况说明的复函》中明确：根据最新的规划成果，来函咨询两宗涉案地块已不在调整后的道路红线范围内。在土地使用权人依法取得土地使用权后，依其用地性质完成相关报建手续后方可用于建房。若用地性质为农村宅基地，宅基地使用权人有权依法利用该土地建筑住宅及其附属设施。而向阳村委会在二审提交的《韶关市区私房建设用地规划许可申请表》证实，罗永合以家庭人口增多，在本村没有宅基地为由申请建房，已经得到向阳村委会核实许可，并得到韶关市武江区西河镇人民政府批准。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”的规定，因村民申请宅基地建房，还需相关政府部门审批，在政府未明确涉案地块可否建房之前，本院无法对上述协议能否履行的问题进行处理。当事人可待该问题明确后，再行协商或诉讼处理。
综上所述，原审法院认定事实清楚，但适用法律不当。向阳村委会的上诉主张部分成立，对其上诉请求成立部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十四条第(六)项，《中华人民共和国物权法》第一百五十三条、第一百五十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条、第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十五条的规定，裁定如下：
一、撤销广东省韶关市武江区人民法院(2014)韶武法民一初字第917号民事判决。
二、驳回罗永合的起诉。
一审案件受理费14272.33元由罗永合预交，由原审法院予以退还。
二审案件受理费14272.33元，由韶关市武江区西河镇向阳村村民委员会预交，由本院予以退还。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 锐
代理审判员 刘 茜
代理审判员 朱应麟
二〇一六年一月八日
书 记 员 封慧敏
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