北京市高级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)京民终321号
上诉人（原审原告）：北京光华五洲纺织集团公司，住所地北京市东城区葱店西街27号。
法定代表人：万志潭，总经理。
委托诉讼代理人：戚仲聿，北京市时开律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：北京市大兴区瀛海镇人民政府，住所地北京市大兴区瀛海镇一零四国道。
法定代表人：徐振涛，镇长。
委托诉讼代理人：智辉，北京泓聚律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘杰，北京泓聚律师事务所律师。
原审第三人：北京市大兴区南海子郊野公园管理处，住所地北京市大兴区兴政街**号。
法定代表人：李海东，主任。
委托诉讼代理人：张雷，北京卓才律师事务所律师。
委托诉讼代理人：武艳荣，北京卓才律师事务所律师。
上诉人北京光华五洲纺织集团公司（以下简称光华五洲公司）因与被上诉人北京市大兴区瀛海镇人民政府（以下简称瀛海镇政府）、原审第三人北京市大兴区南海子郊野公园管理处（以下简称南海子郊野公园）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服北京市第二中级人民法院（2017）京02民初61号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年5月21日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。光华五洲公司的委托诉讼代理人戚仲聿，瀛海镇政府的委托诉讼代理人智辉、刘杰，南海子郊野公园的委托诉讼代理人张雷、武艳荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
光华五洲公司上诉请求：1、撤销（2017）京02民初61号民事判决；2、依法判令上诉人与被上诉人于2010年7月12日签订的《非住宅拆迁补偿协议》无效；3、请求改判被上诉人立即将上诉人所有的位于大兴区瀛海镇忠兴庄的房屋及其附属土地恢复原状，并返还给上诉人；4、请求改判被上诉人赔偿上诉人损失人民币8000万元；5、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审判决认定事实严重错误，适用法律错误，从而导致判决错误，理由如下：一、认定事实方面。1、本案所涉房屋仅拆除少数部分，68%的房屋没有拆除。一审判决认定，本案所涉房屋大部分已拆除，土地已平整，剩余部分房屋尚未拆除。该认定明显不符合事实。根据本案所涉房屋及土地的产权证书显示，本案涉及的房屋中，平房建筑面积为5842.98平方米，楼房建筑面积10856.16平方米，总建筑面积16708.14平方米。而一审法院组织现场勘察时已确认，仅拆除了部分房屋，楼房全部没有拆除。很明显，楼房建筑面积10856.16平方米已全部保留，加上未拆除的平房部分，未拆除的房屋建筑面积至少达11000平方米以上，占原总建筑面积的68%。近70%的所涉房屋没有拆除，竟然认定为“大部分已拆除”？明显违背常识。2、本案所涉房屋拆迁不涉及公益用途。一审判决在事实认定部分，对本案涉及的拆迁用途并没有进行任何认定。但在适用法律时，突然提出“房屋所涉土地亦涉及公益用途”，借此认定合同继续有效符合社会公共利益。但该认定没有任何事实依据，无论是被上诉人，还是第三人以及法院，均没有提供或主动调查所谓的“公益用途”。实际上，在一审法院现场勘察时，已完全可以看出，本案所涉及的房屋并不在公园建设范围之内，而是远离已建成的公园范围之外。公园现已建成并对外开放，而本案所涉拆迁部分，大部分空置，少部分被所谓“投资公司”使用。第三人也声称，未拆除部分房屋用作办公。但实际上，第三人已有其他固定的办公场所，且办公面积已远远超过国家相关规定。很明显，所谓“公益用途”并不存在，明显认定错误，属于为避免认定合同无效而采取的故意引导性错误。二、适用法律错误。1、拆迁安置合同属于特殊合同，签约主体必须具备法律规定的条件，而一审法院竟然适用一般合同的“平等自愿”原则。由于拆迁行为以及拆迁安置合同涉及土地使用权的变更、土地用途的变更，涉及一个地方甚至一个城市的总体规划，涉及房屋的拆除、所有权的灭失及变更；为避免所谓平等主体以“平等自愿”的名义，违反国家关于土地管理的法律法规、国家及城市的规划，严防以“平等自愿”的名义损害公共利益的不法行为，我国一直对拆迁行为以及拆迁安置合同实行严格的审批制度以及强制性的规定。因此，即便是一些关于拆迁的部分行政法规已废止，但原则性的规定从未改变，新的立法仍然禁止未取得土地、规划、环境等政府部分审批许可的情况下，进行拆迁或签订拆迁安置合同。因此，该类合同的签订必须符合土地及房地产方面的法律法规的规定，必须取得土地、规划、房屋、环境等多个部分的审批许可，方可实施。而本案中，无论是被上诉人，还是第三人，均没有取得土地、规划、环境、房屋等任何形式的审批或许可。因此，本案所涉及的合同，已严重违反了国家土地、规划、环境、房屋等方面法律法规的强制性规定。同时，拆迁安置合同属于特殊合同，合同约定的内容明显属于拆迁行为，因此，签约主体必须具备法律法规规定的条件。即实施拆迁为目的的签约主体必须是符合法律规定的“拆迁人”，必须是国家土地、规划、房屋、环境等行政管理机关批准的土地使用权人或土地新使用的使用者、实施者。而本案，由于没有取得拆迁许可证，无论是被上诉人，还是第三人，均不是符合法律法规规定的“拆迁人”，不是符合法律法规规定的签约主体。而一审判决，竟然以“公益”的名义，认定以“公益用途”为目的的拆迁，无需取得土地、规划、环境等行政部分的审批许可，无须取得“拆迁许可”，只要双方符合“平等自愿”原则，就可以签订“拆迁补偿安置合同”，就可以实施拆迁行为，且合法有效，明显于法无据。2、本案涉及的合同如有效，将损害国家利益和社会公共利益。如果一审判决的观点成立，将引起我国土地、规划、拆迁方面的严重社会问题，将有大批以“公益”名义，以“平等自愿”为由而实施的拆迁行为，将引起我国土地管理方面的法律法规实质上无效。如果土地使用权人以及拟取得土地使用的另一方随时可以以“公益”名义，以“平等自愿”为由签订“拆迁安置合同”，无需取得任何批准，法院亦认定为有效。那么，无论该等合同是否符合城市规划、土地用途是否符合国家规定、拆迁是否取得许可，均可以无视。综上所述，一审法院认定事实严重错误，适用法律错误，严重侵犯了上诉人的合法权益，上诉人特请求贵院依法审理，维护上诉人的合法权益。
瀛海镇政府辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求；二、我方认为双方签订的协议是真实意思表示一致的结果，并不损害公共利益和国家利益，应属有效；三、上诉人在认为无效的基础上提出的赔偿，没有任何证据；四、一、二审的诉讼费用应由上诉人承担。
南海子郊野公园述称，我方认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持原判，驳回上诉人的上诉请求。当时北京市确定在南城建设三海子郊野公园，当时定位是开放性的公益性质，在签订协议前上诉人是知道或者应当知道公园管委会包括瀛海镇政府是没有拆迁许可证的。我方当时是建设主体，委托属地瀛海镇政府来具体实施拆迁补偿的工作，瀛海镇政府组织相关的评估公司、服务公司与上诉人多次磋商、洽谈，双方在不存在欺诈、胁迫、显示公平的情况下，自愿达成了补偿协议，而且协议也得以履行。我方坚持认为上诉人与被上诉人之间的协议是有效的，同意被上诉人的观点。
光华五洲公司向一审法院起诉请求：1、依法判令光华五洲公司与瀛海镇政府于2010年7月12日签订的《非住宅拆迁补偿协议》无效；2、瀛海镇政府立即将光华五洲公司所有的位于大兴区灜海镇忠兴庄的房屋及其附属土地（房屋面积21671平方米，占地面积20825.63平方米）恢复原状，并返还给光华五洲公司；3、瀛海镇政府赔偿光华五洲公司损失人民币8000万元；4、本案诉讼费用由瀛海镇政府承担。
一审法院认定事实：2009年8月10日，北京大兴三海子郊野公园建设管理委员会（甲方）与瀛海镇政府（乙方）签订《委托协议》，其中约定：为了保证三海子郊野公园项目的顺利推进，经友好协商乙方接受甲方委托，负责三海子郊野公园一期及南水北调（瀛海）项目范围内的非住宅房屋拆迁补偿工作的组织实施。甲乙双方本着自愿、互利的原则，经协商一致，达成该委托协议，以兹信守。一、拆迁范围：三海子郊野公园一期及南水北调工程（瀛海）范围内。二、拆迁工作的内容和标准。本项目的拆迁工作包括：1、项目区范围内涉及的房屋及地上物的拆迁评估服务及补偿；2、项目区范围内房屋和地上物的拆除清运工作。本次拆迁按照《北京市城市房屋拆迁管理办法》（市政府令第87号）及拆迁相关规定执行。四、委托拆迁进度及期限。根据拆迁公示（文号：京兴建拆字【2009】26号），本次拆迁的期限为12个月，即自2009年11月17日起至2010年11月16日以前完成拆迁范围内的搬迁。同时，并协助甲方做好裁决及诉讼事宜。五、甲方的权利和义务。1、负责完成土地项目立项、规划意见书申报，完成征地报批手续等工作。2、监督并纠正乙方提供的拆迁进度、资金使用情况的准确性、合理性、合法性。3、配合乙方完成入户调查工作。4、负责拆迁咨询、政策宣传工作，向乙方支付中介机构的服务费。5、按本协议约定的拆迁进度对乙方的拆迁工作进行监督和验收。6、其他相关工作。六、乙方的权利与义务。1、乙方同意对该项目区内的房屋及其附属物进行拆迁，并受甲方委托，完成本协议第二条约定的拆迁工作。2、本协议约定期限内完成改造区范围内的拆迁工作。3、配合甲方办理拆迁许可证事宜，制定拆迁补偿安置方案。4、协助甲方通过招投标选择拆迁评估、拆迁服务、拆迁测绘及拆除公司，并负责与中介机构签订协议，并支付服务费。5、负责拆迁、拆除过程中的安全工作，做好相关预案，确保拆迁过程中不发生任何安全事故。6、协助甲方处理征地拆迁安置过程中因拆迁安置事宜引发的各种纠纷，拆迁工作完成后，协议甲方接待、处理居民拆迁善后事宜。七、违约责任。1、双方任何一方违反本协议的约定，均应承担相应的违约责任，并赔偿由此给对方造成的经济损失。由于不可抗力或国家政策原因造成不能履行合同的除外。2、乙方应在协议规定期限内完成拆迁任务。3、对拆迁过程中遇到的裁决、诉讼户，未能在协议规定期限内完成拆迁任务，乙方不承担违约责任。4、如遇特殊情况或不可抗力因素，双方均不承担违约责任，应友好协商解决。5、本协议未尽事宜，双方另行协商或签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力，若补充协议与本协议之间存在不一致时，以补充协议为准。八、本协议一式四份，双方各执两份，自双方法定代表人签字盖章之日起生效。
2010年7月12日，瀛海镇政府（甲方）与光华五洲公司（乙方）签订《非住宅拆迁补偿协议》，约定：根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》和有关文件规定，经甲乙双方协商，同意实行货币补偿，甲方因三海子郊野公园开发建设项目，需要拆迁乙方在拆迁范围内所有的房屋；乙方在拆迁范围内有建筑面积21671.33平方米，占地面积20825.63平方米（土地使用证号为：京兴国用2003划字第00000026号，房屋所有权证号为：京房权证兴国字第XX**号，京房权证兴联字第XX**号）；被拆迁房地产评估补偿款合计为197252709元，停产停业补助费32382555元，拆迁补助费541783元，共计230177047元；双方自签字之日起，10个工作日内以支票转账方式，支付全部拆迁补偿款；甲方按照本协议约定的时间向乙方支付补偿款。甲方未在约定的期限内向乙方支付补偿款的，应按延期的天数向乙方支付违约金每天1000元；乙方应在2010年7月31日前完成搬迁，经验收合格并将原房屋交甲方（完全具备拆除条件）拆除。乙方未按约定期限完成搬迁的，应按延期天数向甲方支付违约金每天1000元，从甲方支付给乙方的拆迁补偿款中扣除；乙方应于签协议之日将土地使用权证、房屋所有权证（或准建证）和宅基地使用证件等有效证件原件交由甲方，统一办理注销登记手续；本协议在履行中如发生争议双方可协商解决。协商不成的，向被拆迁房屋所在地的人民法院提起诉讼。
合同签订后，光华五洲公司依约腾退了《非住宅拆迁补偿协议》所涉土地及房屋。截止至本案一审法庭辩论终结前，瀛海镇政府共计给付光华五洲公司拆迁补偿款2.2亿元（分别为：2010年8月12日给付1亿元，2011年8月29日给付2000万元，2011年10月26日给付1000万元，2012年11月2日给付6000万元，2012年12月5日给付3000万元）。经法院组织各方当事人现场勘验，《非住宅拆迁补偿协议》所涉房屋大部分已拆除、土地已平整，剩余部分房屋尚未拆除。
庭审中，光华五洲公司以瀛海镇政府与南海子郊野公园至今未取得拆迁许可证为由，主张合同无效。瀛海镇政府对此不予认可，同时提交北京市大兴区发展和改革委员会《关于转发北京市发展和改革委员会〈关于大兴区三海子郊野公园（一期）建设工程项目建议书（代可行性研究报告）的批复〉的通知》、《关于南海子公园（二期）工程项目建议书（代可行性研究报告）的批复》及附件，《北京市规划委员会关于三海子郊野公园总体规划和一期实施规划的审查意见》，用以证明其签订本案《非住宅拆迁补偿协议》具有合法依据。南海子郊野公园对上述证据均予以认可。光华五洲公司对上述证据的真实性不持异议，但对与本案的关联性不予认可。
另查，本案《非住宅拆迁补偿协议》所涉土地及房屋（国有土地土地使用证号为：京兴国用2003划字第00000026号，房屋所有权证号为：京房权证兴国字第XX**号，京房权证兴联字第XX**号）原登记在北京五洲染织集团公司前进棉织厂名下，相关不动产权属证明载明的土地使用权面积20825.63平方米，土地性质为划拨，用途为工业，房屋建筑面积为：16708.14平方米，用途为工交；1568.64平方米，用途为工业。经改制，北京前进棉织厂被撤销法人地位，并入北京五洲染织集团公司，领取非法人营业执照。2005年12月8日，北京五洲染织集团公司名称变更为北京光华五洲纺织集团公司，即本案原告。
再查，2011年5月30日，北京市大兴区机构编制委员会办公室出具《关于北京大兴三海子郊野公园建设管理委员会与北京市大兴区南海子郊野公园管理处关系沿革的证明》，其中载明：南海子郊野公园建设初期，我区成立了北京大兴三海子郊野公园建设管理委员会，属于临时机构，负责公园建设的各项工作。2010年6月23日，经北京市机构编制委员会办公室批准（京编办事[2010]63号），成立北京市大兴区南海子郊野公园管理处，即本案第三人。该管理处成立后，完全承接北京大兴三海子郊野公园建设管理委员会的各项工作，二者为同一法律主体，待各项工作交接完毕后，北京大兴三海子郊野公园建设管理委员会作为临时机构任务完成，自动撤销。
一审法院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务。根据本案在案证据，瀛海镇政府受南海子郊野公园委托，与光华五洲公司签订《非住宅拆迁补偿协议》，该协议系当事人在平等自愿的情况下达成的真实意思表示一致。现光华五洲公司提起诉讼要求确认该合同无效。须指出，合同无效是法律对当事人意思表示一致的否定性评价，当事人主张合同无效的，须以法定事由为依据。根据我国《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，光华五洲公司以瀛海镇政府与南海子郊野公园至今未取得拆迁许可证为由，主张合同无效，故光华五洲公司诉讼理由的实质系援引上述第（五）项关于“违反法律、行政法规的强制性规定”的情形主张合同无效。
首先，依据国务院原《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。但上述行政法规已于2011年1月21日为国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》所废止，而本案所涉争议亦不属于该条例第三十五条规定的可继续沿用原有的规定办理的例外情节。在此情况下，光华五洲公司援引已经废止的行政法规作为要求确认涉案《非住宅拆迁补偿协议》无效的诉讼理由，法律依据不足。另需说明的是，法院亦注意到本案当事人之间在未取得拆迁许可证的情况下签订合同的行为，虽不违反现行行政法规规定，确实有违行为发生时的行政法规规定。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第三条规定，人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。由此确立的处理类似问题时明确的促进合同有效原则，法院于本案中予以参照适用。
其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的”强制性规定”，是指效力性强制性规定。因此，即使在不考虑前述《城市房屋拆迁管理条例》已经废止这一因素的情况下，光华五洲公司以此为由主张合同无效，亦应以其属效力性强制性规定而非管理性强制性规定为前提。须指出，在效力性强制性规定的识别问题上，如该强制性规定明确了违反的法律后果即为合同无效，或未明确规定法律后果，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，一般应认定为效力性强制性规定。而如果强制性规定仅关系当事人利益的，一般不属于效力性强制性规定。本案所涉《城市房屋拆迁管理条例》，并未明确规定在违反“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”规定的情况下，拆迁合同必然无效的法律后果，结合本案现有证据，亦无法得出使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的结论。同时，从《城市房屋拆迁管理条例》第四章所规定的罚则分析，其亦具有明显取缔性及管理性的特点。在此情况下，光华五洲公司以此为由主张合同无效，依据尚不充分。
最后，从立法目的分析，我国合同法确定的合同效力判断标准，涉及协调公法与私法关系的重大问题，不仅要严格遵循国家的立法意志，严惩损害公共利益的不法行为，限制不适当的民事行为，同时也要防止不恰当地扩大无效合同的范围，防止权利滥用情形的发生，以达到维护交易安全和市场秩序的目的。如前所述，本案协议系在双方平等自愿的情况下签订，并无证据证明有任何一方存在意思表示不真实的情形。故应当认定协议各方对于达成的拆迁合意系在未取得拆迁许可证的情况下进行，均属明知或至少应知的主观态度。现双方之间的合同已近履行完毕，房屋所涉土地亦涉及公益用途。故法院在处理本案时，亦应结合诚实信用原则与社会公共利益等因素予以综合考虑。关于本案所涉情节是否涉及行政管理范畴下的违法处罚问题，不属于人民法院受案范围，如有争议，当事人可通过合法途径予以解决。判决：驳回光华五洲公司的诉讼请求。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审法院认定事实予以确认。
本院认为，本案中，光华五洲公司主要以瀛海镇政府与南海子郊野公园至今未取得拆迁许可证为由提出上诉，主张合同无效。针对其上诉请求，本院认为《城市房屋拆迁管理条例》第六条并未明确规定拆迁房屋的单位未取得房屋拆迁许可证实施拆迁行为将导致拆迁合同无效的法律后果，且根据《非住宅拆迁补偿协议》约定的内容及合同履行的情况，如使该合同继续有效并不会损害国家利益和社会公共利益，故该条款之规定不属于效力性强制性规定，违反该规定并不导致合同无效。况且，《城市房屋拆迁管理条例》第六条之规定已于2011年1月21日为国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》所废止，在《非住宅拆迁补偿协议》不违背现行法律、法规的情况下，本着促进合同有效的原则，《非住宅拆迁补偿协议》也不应认定为无效。此外，根据已查明的事实，《非住宅拆迁补偿协议》系瀛海镇政府与光华五洲公司在自愿平等的基础上签订，且系双方真实意思表示，目前协议已接近履行完毕，故不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。
综上所述，光华五洲公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，论证全面充分，适用法律准确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1192685元，由北京光华五洲纺织集团公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 史德海
审判员 刘 辉
审判员 赵 彤
二〇一八年八月二十日
书记员 郭思思