北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终4093号
上诉人（一审被告）北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街3号。
法定代表人潘临珠，区长。
委托代理人赵静，北京市国土资源局密云分局干部。
委托代理人伊波，北京市鑫宝律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）北京市密云区河南寨镇提辖庄股份经济合作社，住所地北京市密云区河南寨镇提辖庄村民委员会。
委托代理人李增田，男，1944年1月19日出生，农民，住北京市密云区。
委托代理人李月庭，男，1962年8月25日出生，农民，住北京市密云区。
一审第三人北京恒居房地产开发有限公司，住所地北京市密云区新东路40号。
法定代表人张爱国，北京恒居房地产开发有限公司执行董事。
委托代理人刘海霞，女，1977年7月15日出生，北京恒居房地产开发有限公司经理。
委托代理人贾艳荣，女，1968年10月24日出生，北京恒居房地产开发有限公司会计。
上诉人北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）因李增田等1001名提辖庄村村民（名单附后）以北京市密云区河南寨镇提辖庄股份经济合作社（以下简称提辖庄合作社）名义诉核发国有土地使用证一案,不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2015）四中行初字第639号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2005年11月11日，原密云县人民政府（现更名为密云区政府）向北京恒居房地产开发公司核发了京密国用（2005初始）字第02074号《国有土地使用证》（以下简称被诉国有土地使用证），将座落于密云县河南寨镇提辖庄村面积为164134.11平方米的土地使用者登记为北京恒居房地产开发公司，使用权类型为初始登记。2006年使用者名称变更为北京恒居房地产开发有限公司（以下简称恒居公司）。
一审法院经审理查明，密云县武装部民兵训练基地（靶场）始建于20世纪60年代。1978年北京市革命委员会批复密云县革命委员会，同意因建设民兵武器仓库征用河南寨公社提辖庄大队75亩山坡耕地。根据密云县武装部出具的《关于密云县靶场土地来源的说明》，民兵训练基地（靶场）总占地面积为164134.11平方米（折合246.2亩）。密云县武装部使用上述土地作为民兵训练基地（靶场）至2005年，但未办理国有土地使用权证。2005年9月19日，密云县武装部与北京恒居房地产开发公司签订《协议书》，约定密云县武装部将现靶场范围内约250亩土地的国有土地使用权及地上物和构筑物的所有权过户到北京恒居房地产开发公司名下。2005年10月31日，北京市国土资源局密云分局（以下简称密云国土分局）对河南寨镇提辖庄村（原靶场）进行地籍调查，并制作《北京市城镇国有土地地籍调查表》，河南寨镇提辖庄村村民委员会时任主任李连中在调查表指界人处签字。同年11月11日，原密云县人民政府为北京恒居房地产开发公司核发被诉国有土地使用证。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，密云区政府具有核发国有土地使用证的职责。
本案李增田等1001名村民以提辖庄合作社名义提起行政诉讼，根据密云县河南寨派出所出具的证明，提辖庄村18周岁以上村民为1981人，故其起诉符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条关于过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼之规定，密云区政府关于原告主体资格的异议不成立。本案审查重点在于密云区政府为恒居公司核发被诉国有土地使用证的行政行为是否合法。国有土地登记发证工作应该遵守《土地管理法》、《土地登记规则》、《城镇地籍调查规程》的相关规定。《土地管理法》对国有土地登记发证工作作了原则性规定；《土地登记规则》具体规定了土地登记发证工作的程序，该规则第六条规定，土地登记发证程序具体分为土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、核发土地证书五个环节，第十条、第十三条、第十四条、第十八条、第十九条分别对上述环节进行了具体规定；《城镇地籍调查规程》对地籍调查程序作了更详细规定。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，密云区政府未提供其履行法定职责，依据法定程序核发被诉国有土地使用证的证据，仅提供《北京市城镇国有土地地籍调查表》及靶场地形图作为证据证明提辖庄合作社已确认涉案土地为国有土地，密云区政府提供的证据不能证明被诉行政行为合法，恒居公司亦未提供证据证明被诉行为合法。综上，一审法院依照《行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销了密云区政府为恒居公司核发的被诉国有土地使用证。
密云区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定事实清楚，但适用法律错误。密云区政府为恒居公司核发被诉国有土地使用证时没有公告，程序上存在轻微瑕疵，但对提辖庄合作社不产生实际影响。根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。而一审法院适用该法第七十条第（一）项的规定判决撤销行政行为属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判确认行政行为违法，但不撤销行政行为；诉讼费由提辖庄合作社承担。
一审法院审理本案期间，提辖庄合作社在法定期限内提交证据如下：1、《关于申请人李增田要求依法公开“京密国用（2005初始）字第02074号”土地证及发证依据的答复》；2、密云区河南寨镇提辖庄村民委员会出具的《证明》；3、密云国土分局（2015）第17号-答《政府信息答复告知书》；4、密云国土分局（2015）第17号-延《政府信息延长答复期告知书》；5、京革发[1978]498号《北京市革命委员会（批复）》；6、密革发[78]42号《北京市密云县革命委员会（请示）》；7、密云县人民武装部于2005年9月23日出具的《关于密云县靶场土地来源的说明》；8、密云区河南寨镇提辖庄村村民李连中出具的《证明》；9、密云县人民武装部与北京恒居房地产开发公司签订的协议书。
密云区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1、密云县公安局河南寨派出所出具的《证明》；2、《证明》（公章印鉴）；3、《北京市城镇国有土地地籍调查表》；4、靶场地形图；5、北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书。
恒居公司未向一审法院提交证据。
各方当事人在法定举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，一审法院对上述证据作如下确认：密云区政府提供的证据1、2真实合法，但不能证明原告诉讼主体不适格，对其证明目的不予采纳；密云区政府提供的其他证据具备真实性，但不能证明被诉行政行为合法，对此证明目的不予采纳。提辖庄合作社提交的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明原告主体适格及被诉国有土地使用证相关用地情况，予以采纳。上述证据均已随案移送本院，本院同意一审法院的认证意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于密云区政府具有核发国有土地使用证的法定职责，各方当事人在二审期间均未提出异议，密云区政府亦不坚持关于原告主体资格的异议，本院同意一审法院意见，不再赘述。
本案争议焦点为密云区政府为恒居公司核发被诉国有土地使用证的行为是否合法。《土地管理法》对国有土地登记发证工作作了原则性规定；《土地登记规则》具体规定了土地登记发证工作的程序，该规则第六条规定，土地登记发证程序具体分为土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、核发土地证书五个环节，该规则第十条、第十三条、第十四条、第十八条、第十九条分别对上述环节进行了具体规定；《城镇地籍调查规程》对地籍调查程序作了更为详细的规定。因此，国有土地登记发证工作应该遵守上述规定。《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。
本案中，密云区政府仅提供《北京市城镇国有土地地籍调查表》及靶场地形图作为主要证据，证明提辖庄合作社已确认涉案土地为国有土地，并未提供其履行法定职责，依据上述法定程序核发被诉国有土地使用证的证据，密云区政府提供的证据不能证明被诉行政行为合法，恒居公司作为第三人亦未提供证据证明被诉行为合法。因此，一审法院依据《行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销密云区政府向恒居公司核发的被诉国有土地使用证并无不当，适用法律正确，本院应予维持。密云区政府所提被诉行政行为程序上存在轻微瑕疵、一审法院适用法律错误等上诉理由，缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市密云区人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 马宏玉
代理审判员 孙 建
代理审判员 哈胜男
二〇一六年十一月八日
书 记 员 王楷程
附1001名提辖庄村村民名单：
李增田，男，汉族，1944年1月19日出生，农民，住本村。
张久利，男，汉族，农民，1969年5月1日出生，住本村。
杨瑞满，男，汉族，1953年7月24日出生，农民，住本村。
李月庭，男，汉族，1962年8月25日出生，农民，住本村。
李进利，男，汉族，1936年5月17日出生，农民，住本村。
马久山，男，汉族，1957年3月20日出生，农民，住本村。
许涛，男，汉族，1981年1月21日出生，农民，住本村。
董淑香，女，满族，1971年4月24日出生，农民，住本村。
唐紫童，男，满族，1997年11月12日出生，农民，住本村。
孙福芹，女，汉族，1952年11月6日出生，农民，住本村。
李桂孟，男，满族，1943年4月16日出生，农民，住本村。
李秀兰，女，汉族，1951年9月19日出生，农民，住本村。
吴玉合，男，满族，1945年12月12日出生，农民，住本村。
王建奎，男，汉族，1958年8月15日出生，农民，住本村。
郭凤臣，女，汉族，1956年10月6日出生，农民，住本村。
董淑荣，女，汉族，1967年5月14日出生，农民，住本村。
郭长利，男，汉族，1968年6月8日出生，农民，住本村。
李伟，男，汉族，1987年9月14日出生，农民，住本村。
杨淑芳，女，汉族，1954年2月3日出生，农民，住本村。
王兴山，男，汉族，1949年10月24日出生，农民，住本村。
李佳，女，满族，1988年12月30日出生，农民，住本村。
韩莹莹，女，满族，1989年8月11日出生，农民，住本村。
王淑则，女，汉族，1954年4月29日出生，农民，住本村。
张月霞，女，汉族，1970年11月14日出生，农民，住本村。
姚清华，男，汉族，1964年9月27日出生，农民，住本村。
李光芹，女，满族，1962年8月10日出生，农民，住本村。
程青峰，男，汉族，1977年2月9日出生，农民，住本村。
范金玉，女，汉族，1978年5月6日出生，农民，住本村。
王建河，男，汉族，1965年8月28日出生，农民，住本村。
宗志平，女，汉族，1965年8月30日出生，农民，住本村。
张玉琴，女，汉族，1961年9月9日出生，农民，住本村。
范成海，男，汉族，1958年3月20日出生，农民，住本村。
范金艳，女，汉族，1986年7月15日出生，农民，住本村。
范金福，男，汉族，1982年1月20日出生，农民，住本村。
姚志银，男，汉族，1969年2月7日出生，农民，住本村。
王起兰，女，汉族，1970年5月18日出生，农民，住本村。
刘春霞，女，满族，1957年9月22日出生，农民，住本村。
李娜，女，汉族，1989年12月20日出生，农民，住本村。
田守忠，男，汉族，1952年12月18日出生，农民，住本村。
马春艳，女，汉族，1980年11月9日出生，农民，住本村。
李桂伶，女，汉族，1955年8月14日出生，农民，住本村。
马长山，男，汉族，1987年7月8日出生，农民，住本村。
田晓甲，女，汉族，1984年2月25日出生，农民，住本村。
田晓乙，男，汉族，1986年1月6日出生，农民，住本村。
魏晓凤，女，汉族，1965年5月30日出生，农民，住本村。
马久全，男，汉族，1960年6月19日出生，农民，住本村。
李相军，男，汉族，1965年2月8日出生，农民，住本村。
杨鑫伟，女，汉族，1989年2月26日出生，农民，住本村。
谭明香，女，汉族，1963年3月26日出生，农民，住本村。
王子辰，女，汉族，1996年11月30日出生，农民，住本村。
马荣坤，男，汉族，1990年5月10日出生，农民，住本村。
崔连英，女，汉族1932年11月26日出生，农民，住本村。
崔敬敏，女，汉族，1925年12月26日出生，农民，住本村。
王淑娟，女，汉族，1960年7月8日出生，农民，住本村。
张翠平，女，汉族，1985年9月27日出生，农民，住本村。
朱凤英，女，汉族，1955年5月13日出生，农民，住本村。
李光月，男，满族，1982年4月27日出生，农民，住本村。
王维成，男，汉族，1977年7月10日出生，农民，住本村。
金凤兰，女，汉族，1961年6月5日出生，农民，住本村。
关再虎，男，满族，1985年7月27日出生，农民，住本村。
李辉，男，满族，1985年8月5日出生，农民，住本村。
李如春，女，汉族，1963年2月15日出生，农民，住本村。
李大臣，男，满族，1957年10日8日出生，农民，住本村。
董书英，女，满族，1948年2月16日出生，农民，住本村。
张德林，男，汉族，1941年6月15日出生，农民，住本村。
王彩云，女，汉族，1980年5月20日出生，农民，住本村。
梁立民，男，汉族，1964年3月2日出生，农民，住本村。
张凤芹，女，汉族，1964年10月31日出生，农民，住本村。
季杰，男，汉族，1997年7月27日出生，农民，住本村。
王凤英，女，汉族，1973年9月29日出生，农民，住本村。
关宗仁，男，满族，1962年12月2日出生，农民，住本村。
赵春华，女，汉族，1956年10日28日出生，农民，住本村。
李永田，男，汉族，1968年12月3日出生，农民，住本村。
石秀芹，女，汉族，1968年3月17日出生，农民，住本村。
范金伶，女，汉族，1981年4月5日出生，农民，住本村。
余竹江，男，汉族，1978年2月21日出生，农民，住本村。
王凤兰，女，汉族，1958年2月21日出生，农民，住本村。
范英甫，男，汉族，1949年10月5日出生，农民，住本村。
ＸＸ芹，女，汉族，1957年1月3日出生，农民，住本村。
王淑文，女，汉族，1931年12月31日出生，农民，住本村。
赵玉伦，男，汉族，1967年12月1日出生，农民，住本村。
范英新，男，汉族，1966年2月15日出生，农民，住本村。
李淑瑞，女，满族，1952年4月14日出生，农民，住本村。
吴小英，女，满族，1966年5月2日出生，农民，住本村。
许敏楠，女，汉族，1992年2月19日出生，农民，住本村。
许金友，男，汉族，1962年10月15日出生，农民，住本村。
李大营，男，满族，1951年2月8日出生，农民，住本村。
张福成，男，汉族，1954年9月13日出生，农民，住本村。
赵会明，女，汉族，1962年12月28日出生，农民，住本村。
张继海，男，汉族，1962年5月28日出生，农民，住本村。
张翠平，女，汉族，1985年9月27日出生，农民，住本村。
陶玉兰，女，满族，1936年3月24日出生，农民，住本村。
周宗山，男，汉族，1988年7月4日出生，农民，住本村。
田守合，男，汉族，1958年8月17日出生，农民，住本村。
杨守山，男，汉族，1955年2月26日出生，农民，住本村。
马秀芬，女，汉族，1959年7月25日出生，农民，住本村。
杨淑霞，女，汉族，1966年5月5日出生，农民，住本村。
李卫东，男，满族，1960年11月8日出生，农民，住本村。
董万伶，女，满族，1962年1月13日出生，农民，住本村。
杨秀芹，女，汉族，1954年2月4日出生，农民，住本村。
范英彬，男，汉族，1950年5月8日出生，农民，住本村。
石瑞明，男，汉族，1949年7月17日出生，农民，住本村。
石祥春，男，汉族，1985年3月3日出生，农民，住本村。
杨淑云，女，汉族，1946年5月17日出生，农民，住本村。
李娟娟，女，汉族，1983年2月7日出生，农民，住本村。
石瑞芬，男，汉族，1954年12月21日出生，农民，住本村。
范丽丽，女，汉族，1981年11月25日出生，农民，住本村。
刘福平，男，汉族，1965年9月10日出生，农民，住本村。
吴淑芹，女，满族，1968年6月11日出生，农民，住本村。
胡淑苹，女，汉族，1958年10月15日出生，农民，住本村。
郭长录，男，汉族，1960年3月14日出生，农民，住本村。
张金英，女，汉族，1965年2月4日出生，农民，住本村。
许凤云，女，汉族，1956年11月14日出生，农民，住本村。
王丽香，女，汉族，1970年3月5日出生，农民，住本村。
杨淑珍，女，汉族，1949年6月24日出生，农民，住本村。
王维祥，男，汉族，1942年1月26日出生，农民，住本村。
贺佳冀，男，满族，1994年11月1日出生，农民，住本村。
吴长红，女，满族，1975年2月22日出生，农民，住本村。
王小明，女，满族，1987年12月17日出生，农民，住本村。
王琨明，男，满族，1981年12月28日出生，农民，住本村。
吴品贤，女，满族，1942年1月15日出生，农民，住本村。
李桂华，女，汉族，1945年12月15日出生，农民，住本村。
毕卫江，男，汉族，1984年2月29日出生，农民，住本村。
周红云，女，汉族，1982年1月24日出生，农民，住本村。
果素云，女，汉族，1975年5月16日出生，农民，住本村。
刘凤文，男，汉族，1973年12月11日出生，农民，住本村。
刘玉合，男，汉族，1932年9月22日出生，农民，住本村。
范秋成，男，汉族，1978年10月15日出生，农民，住本村。
李久庭，男，汉族，1955年1月17日出生，农民，住本村。
刘凤清，男，汉族，1958年10月11日出生，农民，住本村。
支春英，女，汉族，1944年2月28日出生，农民，住本村。
郭守林，男，汉族，1938年11月15日出生，农民，住本村。
范桂玲，女，汉族，1959年5月8日出生，农民，住本村。
刘凤伍，男，汉族，1973年12月11日出生，农民，住本村。
王生忠，男，汉族，1963年9月1日出生，农民，住本村。
吴长军，女，满族，1963年10月9日出生，农民，住本村。
吴长城，男，满族，1969年3月29日出生，农民，住本村。
刘志军，男，汉族，1970年2月27日出生，农民，住本村。
丛淑兰，女，汉族，1931年9月16日出生，农民，住本村。
郭玉军，男，汉族，1964年10月7日出生，农民，住本村。
张和艳，女，汉族，1971年2月28日出生，农民，住本村。
吴长符，女，满族，1965年7月26日出生，农民，住本村。
路自兰，女，汉族，1944年8月7日出生，农民，住本村。
昝美英，女，汉族，1984年7月17日出生，农民，住本村。
张学军，男，汉族，1962年6月12日出生，农民，住本村。
张尚良，男，汉族，1985年2月16日出生，农民，住本村。
吴长荣，男，满族，1940年9月19日出生，农民，住本村。
李大仓，男，满族，1962年9月20日出生，农民，住本村。
于亚明，女，汉族，1962年7月20日出生，农民，住本村。
李瑞芹，女，汉族，1954年8月4日出生，农民，住本村。
张福利，男，汉族，1957年4月19日出生，农民，住本村。
郭守香，女，汉族，1942年9月25日出生，农民，住本村。
冯国军，男，满族，1970年1月2日出生，农民，住本村。
郭玉梅，女，满族，1968年10月18日出生，农民，住本村。
冯艺萱，女，满族，1992年10月5日出生，农民，住本村。
张赛，女，汉族，1989年12月30日出生，农民，住本村。
周岩，女，汉族，1980年5月2日出生，农民，住本村。
吴海君，男，满族，1968年12月15日出生，农民，住本村。
关长艳，女，满族，1970年5月27日出生，农民，住本村。
张英财，男，汉族，1938年10月6日出生，农民，住本村。
段晓华，女，汉族，1965年6月5日出生，农民，住本村。
梁书琴，女，汉族，1946年8月17日出生，农民，住本村。
张英合，男，汉族，1949年3月16日出生，农民，住本村。
王淑英，女，汉族，1936年11月6日出生，农民，住本村。
陶会霞，女，满族，1963年12月29日出生，农民，住本村。
赵福江，男，汉族，1965年4月20日出生，农民，住本村。
刘福营，男，汉族，1970年10月6日出生，农民，住本村。
范金霞，女，汉族，1969年11月7日出生，农民，住本村。
刘久芹，女，汉族，1959年9月18日出生，农民，住本村。
陶玉增，男，满族，1955年3月27日出生，农民，住本村。
陶庆成，男，满族，1931年8月17日出生，农民，住本村。
金政国，男，汉族，1959年4月12日出生，农民，住本村。
李书兰，女，汉族，1929年11月2日出生，农民，住本村。
王德奇，男，汉族，1935年9月20日出生，农民，住本村。
李连稳，男，满族，1941年12月22日出生，农民，住本村。
关志谊，女，满族，1950年6月27日出生，农民，住本村。
潘自萍，女，汉族，1963年11月1日出生，农民，住本村。
杨景利，男，汉族，1956年9月10日出生，农民，住本村。
杨星云，女，汉族，1988年11月3日出生，农民，住本村。
张英明，男，回族，1964年3月13日出生，农民，住本村。
范成军，男，汉族，1979年11月3日出生，农民，住本村。
ＸＸ，男，满族，1990年4月19日出生，农民，住本村。
杨瑞合，男，汉族，1959年8月27日出生，农民，住本村。
陈桂茹，女，汉族，1954年1月11日出生，农民，住本村。
范英树，男，汉族，1933年4月15日出生，农民，住本村。
张书平，女，汉族，1965年11月2日出生，农民，住本村。
张树春，男，汉族，1966年11月15日出生，农民，住本村。
王明志，男，汉族，1970年4月5日出生，农民，住本村。
王亚军，女，汉族，1963年1月13日出生，农民，住本村。
张红，女，汉族，1971年2月12日出生，农民，住本村。
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