重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝05行终352号
上诉人（一审被告）重庆市江津区卫生和计划生育委员会。住所地：重庆市江津区鼎山大道***号。
法定代表人陈开超，主任。
委托代理人马菊，该单位工作人员。
委托代理人俞理伟，中豪律师集团（重庆）事务所律师。
上诉人（一审第三人）重庆市江津区残疾人联合会康复医院。住所地：重庆市江津区几江街道办事处津源居小区。
法定代表人吴廷翊。
负责人李伟，院长。
委托代理人杜婵娟、何焕开，重庆渝津律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘芳，女，汉族，1973年1月26日出生。住址：重庆市江津区。
上诉人重庆市江津区卫生和计划生育委员会（简称区卫计委）、重庆市江津区残疾人联合会康复医院（简称区残联康复医院）因被上诉人刘芳诉区卫计委卫生行政处罚一案，不服重庆市江津区人民法院于2016年6月14日作出(2016)渝0116行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭，于2016年9月12日公开开庭审理了本案。上诉人区卫计委的委托代理人俞理伟、工作人员马菊，上诉人区残联康复医院的委托代理人何焕开、杜婵娟，被上诉人刘芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：刘芳称，2003年黄某为其做了胸部美容手术。2014年3月9日，刘芳在区残联康复医院做了假体取出手术，并支付手术费及治疗费共计3128.08元。后因乳房疼痛，刘芳在重庆市江津区中医院、重庆市江津区中心医院、第三军医大学第一附属医院和第三军医大第三附属医院做了检查或治疗，现双乳已做了切除手术。同年12月18日，刘芳向区卫计委举报区残联康复医院使用无医疗资质的黄某非法行医，以及区残联康复医院超医疗范围进行医疗美容手术，给其身体造成严重后果，要求区卫计委对区残联康复医院进行查处。区卫计委接到刘芳举报后，立即立案，并展开调查、查处工作，并经讨论研究，2015年1月16日区卫计委对区残联康复医院作出津卫医罚[2015]0002号《行政处罚决定书》，以区残联康复医院未按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动和未保存病历门诊登记等医学文书和相关资料，决定对区残联康复医院以超出核准的登记科目执业罚款人民币叁仟元，未保存病历门诊登记等医学文书和相关资料罚款人民币陆仟元，合并处罚人民币玖仟元的行政处罚，并责令立即改正违法行为。同日，区残联康复医院缴纳罚款完毕，区卫计委作出结案报告。2015年6月19日，刘芳对津卫医罚[2015]0002号《行政处罚决定书》等行为向重庆市卫生和计划生育委员会申请行政复议，同年6月24日，重庆市卫生和计划生育委员会作出渝卫行复字[2015]4号《行政复议决定书》，认为复议申请事项不属于行政复议范围，决定不予受理。2016年1月22日，刘芳向法院提起诉讼，请求撤销区卫计委于2015年1月16日作出的津卫医罚[2015]0002号《行政处罚决定书》，并承担本案的诉讼费用。
另查明，重庆晨报等媒体对刘芳的相关情况多次予以报道。刘芳的伤经重庆市法医学会司法鉴定意见书，鉴定为伤残七级、重伤二级。黄某涉嫌非法行医，公安机关现已立案。
再查明，乳房假体取出手术属于医疗美容，区残联康复医院诊疗科目中无医疗美容科。区残联康复医院还存在其他擅自扩大诊疗范围的情形。
一审法院认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”本案区卫计委对本行政区域内医疗机构的执业活动进行监督管理、对违反《医疗机构管理条例》的行为给予处罚是其法定职责。
根据《医疗机构管理条例》第二十七条规定：“医疗机构必须按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动。”《医疗机构管理条例》第四十七条规定：“违反本条例第二十七条规定，诊疗活动超出登记范围的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以警告、责令其改正，并可以根据情节处以3000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。”该条例第五十四条规定：“本条例由国务院卫生行政部门解释。”而中华人民共和国卫生部1994年8月29日颁布的《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第二款规定：“有下列情形之一的，处以叁仟元罚款，并吊销《医疗机构执业许可证》：（一）超出登记的诊疗科目范围的诊疗活动累计收入在三仟元以上；……”，本案中，区残联康复医院给刘芳所做的胸部假体取出手术系医疗美容手术，超出区残联康复医院登记的诊疗科目范围，并且诊疗活动累计收入为3128.08元，属《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第二款规定的情形，区卫计委作出的处罚决定与上述规定不相符。虽区残联康复医院已经缴纳处罚决定书上的罚款，但不能成为不予撤销决定书的理由。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项之规定，判决撤销重庆市江津区卫生和计划生育委员会于2015年1月16日作出的津卫医罚[2015]0002号《行政处罚决定书》。并限其在判决生效后两个月内重新作出行政行为。
区卫计委上诉称：1、被上诉人不是本案适格的诉讼主体。刘芳不是行政处罚的相对人，行政处罚决定不影响其主张损害赔偿的权利，故不是本案适格的原告。2、刘芳于2015年6月19日，向行政机关提起过行政复议，行政机关对其申请的行政复议不予受理，其对处罚决定不服，应当在收到复议决定之日起15内提起诉讼，刘芳未在该期限内提起诉讼，超过法定的起诉期限；3、《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第二款的规定与《医疗机构管理条例》第四十七条之规定相抵触，行政机关适用上位法的规定处理本案，符合《立法法》的规定，一审法院认为应当适用《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第二款的规定的理由是错误的，故一审法院适用法律错误，请求撤销一审判决。
区残联康复医院上诉称：1、本案超过行政诉讼法规定的诉讼时效；2、虽然隆胸属于医疗美容，但因被上诉人所做的隆胸手术，多年后硅胶破裂导致乳房病变，区残联康复医院为被上诉人取出破裂硅胶的手术行为，没有规定为医疗美容，故上诉人的上诉行为不属于超出登记范围行医的行为，一审法院认定事实错误。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人刘芳向一审法院提交的证据有：
1、2014年重庆晨报记者跟踪采访报道，证明其2014年在区残联康复医院三次手术经过及区卫计委给予晨报记者的对区残联康复医院的处罚决定书的说明和记者调查整个事件的经过内容。
2、江津区残联康复医院治疗单，证明伪造的所谓三次手术治疗单。
3、区残联康复医院广告照片；
4、2003-2014年刘芳与黄某各时期的手术协议书3份和区残联康复医院手术收费单，及黄某出具的收条；
5、区残联康复医院到处散发的美容整形价格表及散发名片电话；
刘芳以3-5号证据证明区残联康复医院长期一直以来就在开展各种非法行医手术。
6、公安机关司法鉴定聘请书、立案通知书、简要案情，证明这是一起严重的非法行医案，公安机关已经立案。
7、公安机关对区残联康复医院做过整形美容的李某和康某的询问笔录，证明区残联康复医院长期一直以来就在开展各种非法行医手术。
8、重庆市法医学会作出的司法鉴定意见书，证明刘芳在区残联康复医院的多次手术已经造成刘芳伤残七级、重伤二级的结果。
9、黄某与刘芳各时间的电话内容，重庆电视台拍案说法采访医院院长李伟、黄某录音内容，证明刘芳所有的手术都是在区残联康复医院由黄某主刀做的。
10、2014年刘芳与区残联康复医院多次调解过程视频及在区残联康复医院做过美容整形的两个重百售货员谈话视频；
11、2014年在移动公司调取的刘芳与黄某的通话纪录；
12、2014年在移动公司调取的刘芳与黄某短信纪录；
刘芳以10-12号证据证明区残联康复医院长期在开展各种非法行医手术，且刘芳所有的手术都是在黄某主刀做的。
13、刘芳2015年6月18日在江津区中医院住院病历，刘芳因乳腺感染进行了切除手术，证明了区残联康复医院对刘芳造成的巨大伤害。
14、江津区中医院2015年10月15日和2015年8月11日出具的诊断证明书及检查报告、乳房影像资料，证明刘芳病情严重，有癌变可能，需要及时的治疗。
15、2014年第三军医大学第一附属医院和第三军医大第三附属医院检查结果，证明刘芳经过区残联康复医院手术后病情严重。
16、2014年刘芳在江津区中医院的检验报告单；
17、刘芳2013年9月至2014年12月彩超检查报告和影像资料；
刘芳以16-17号证据证明刘芳乳房持续疼痛病变。
18、录音和视频光碟，证明了区残联康复医院对刘芳造成的巨大伤害。
19、2015年11月4日刘芳在江津区中心医院CT报告单，证明刘芳病情严重，有癌变可能，需要及时的治疗。
20、公安机关对区残联康复医院院长李伟的询问笔录，证明李伟亲口承认区残联康复医院3次手术都是黄某做的。
21、重庆市医疗机构管理条例，证明区卫计委违反了相关规定。（第56条、57条、58条、60条、70条、39条、40条、65条、32条、33条）
22、身份证，证明刘芳身份。
23、处置说明书，证明区卫计委针对刘芳的请求作出的说明。
24、行政处罚决定书，证明区卫计委作出了行政行为。
25、黄某注册信息，证明区卫计委调查的情况。
26、举报信，证明刘芳向区卫计委举报的情况。
27、行政复议决定书，证明刘芳申请复议，区卫计委以不属于行政复议范围决定不予受理。
28、卫生监督电话举报记录传阅单，证明刘芳电话举报过。
29、书面回复申请及区卫计委的回复，证明刘芳要求回复结果的情况及区卫计委的回复。
上诉人区卫计委向一审法院提交了如下证据：
1、案件受理记录；
2、刘芳的举报信；
区卫计委以1-2号证据证明区卫计委对刘芳的举报进行了立案。
3、现场笔录6份，证明区卫计委对区残联康复医院及区残联康复医院负责人以及举报人了解事情经过，调查违法事实。
4、区残联康复医院治疗单1份（单据有刘芳的姓名，医生李伟的签字和治疗费用）；
5、区卫计委现场调查时所拍摄现场调查照片；
6、门诊医药费专用收据；
区卫计委以4-6号证据证明区卫计委对区残联康复医院做的现场调查和收集的证据。
7、案件调查终结报告与合议纪录，证明区卫计委对查证的违法行为形成调查结果的经过。
8、卫生行政执法事项审批表，证明区卫计委作出行政处罚的内部程序。
9、行政处罚决定书，证明区卫计委所作出的行政行为。
上诉人区残联康复医院向一审法院提交了如下证据：刘芳通用门诊病历，证明刘芳的病情从2013年10月29日至2014年4月28日均被诊断为乳腺增生，刘芳在其处的治疗是2014年3月份，其当时主诉的是乳房疼痛，区残联康复医院为她进行了治疗疼痛的诊疗。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：刘芳提交的24号证据和区卫计委提交的9号证据，证明区卫计委作出了行政行为。刘芳提交的26号证据和区卫计委提交的2号证据，证明刘芳举报的情况。刘芳提交的1号证据主要证明媒体关注此事件；提交的2、4号证据证明刘芳在区残联康复医院做整形手术；3、5号证据证明区残联康复医院超出诊疗范围；6-7号证据证明刘芳向公安机关举报，公安机关立案调查；9-12号证据主要证明刘芳因手术和区残联康复医院、黄某电话协调；8、13-19号证据主要证明原告目前受的伤害情况；20号证据证明公安机关对区残联康复医院负责人李伟的调查情况；21号证据证明适用法律；22号证据证明刘芳身份；23号证据证明区卫计委针对刘芳的请求作出的说明；25号证据证明区卫计委调查的情况；27号证据证明刘芳申请复议，区卫计委以不属于行政复议范围决定不予受理；28号证据证明刘芳电话举报过；29号证据证明刘芳要求回复结果的情况及区卫计委的回复。区残联康复医院提交的证据证明刘芳治疗的情况。区卫计委提交的其余证据证明区卫计委作出行政行为的依据，且真实、合法，作为本案的定案证据。
以上证据，一审法院已经庭审质证并随卷移送本院。经审查，区卫计委提交的证据真实、合法与本案具有关联性，能够证明其调查取证的程序性事实，对此，本院予以确认。刘芳提交的第27号证据，能够证明其经过复议的事实，且真实、合法与本案具有关联性，本院予以确认。由于区卫计委并未将刘芳提交的其他实体证据材料及区残联康复医院提交的证据作为其行政行为的依据，故上述证据材料本院在本案中不作为认定行政行为作出的依据。
根据本院确认的证据，本院对一审法院认定的以下事实予以确认：2014年12月18日，刘芳向区卫计委举报，区残联康复医院使用无医疗资质的黄某非法行医，以及区残联康复医院超医疗范围进行医疗美容手术，给其身体造成严重后果，要求区卫计委对区残联康复医院进行查处。区卫计委接到刘芳举报后，进行了立案调查。经讨论研究，2015年1月16日区卫计委对区残联康复医院作出津卫医罚[2015]0002号《行政处罚决定书》，以区残联康复医院未按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动和未保存病历门诊登记等医学文书和相关资料，决定对区残联康复医院以超出核准的登记科目执业罚款人民币叁仟元，未保存病历门诊登记等医学文书和相关资料罚款人民币陆仟元，合并处罚人民币玖仟元的行政处罚，并责令立即改正违法行为。同日，区残联康复医院缴纳罚款完毕，区卫计委作出结案报告。2015年6月19日，刘芳对津卫医罚[2015]0002号《行政处罚决定书》等行为向重庆市卫生和计划生育委员会申请行政复议，同年6月24日，重庆市卫生和计划生育委员会作出渝卫行复字[2015]4号《行政复议决定书》，认为复议申请事项不属于行政复议范围，决定不予受理。2016年1月22日，刘芳提起行政诉讼，请求撤销区卫计委于2015年1月16日作出的津卫医罚[2015]0002号《行政处罚决定书》，并承担本案的诉讼费用。
本院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，区卫计委作为辖区卫生行政主管部门，有权对区残联康复医院违反《医疗机构管理条例》的行为进行处罚。
区卫计委在收到举报人刘芳的举报申请后，对举报人的举报事项，按照法定程序，在法定期限内，对被举报人区残联康复医院进行了调查处理，作出行政处罚决定，其作出处罚决定的行为符合法律的程序性规定。
本案的争议焦点是，区卫计委对区残联康复医院作出的行政处罚认定事实是否清楚，适用法律是否正确。本院认为，区卫计委的行政处罚决定书中载明的认定事实仅仅是：你（单位）未按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动和未保存病历门诊登记等医学文书和相关资料。区卫计委并未对区残联康复医院开展了何种未按照核准登记的诊疗科目的诊疗活动？区残联康复医院超出该诊疗科目开展的诊疗活动与刘芳的伤害之间是否存在因果关系？伤害的程度如何？未保存何种病历门诊登记等医学文书和相关资料等事实作出清晰认定，而上述事实是区卫计委进行行政处罚时的法律依据---《医疗机构管理条例》第四十七条和《重庆市医疗机构管理条例》第七十条规定的要件性事实，区卫计委在未查清事实基础上，依据上述规定对区残联康复医院作出行政处罚属于主要证据不足，适用法律错误，一审法院以区卫计委作出的行政处罚决定适用法律错误为由予以撤销并无不当。上诉人的上诉理由显然不能成立，本院不予支持。
综上，区卫计委作出的行政处罚决定主要证据不足，适用法律错误，一审法院予以撤销并无不当，其上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费100元，由上诉人重庆市江津区卫生和计划生育委员会及上诉人重庆市江津区残疾人联合会康复医院各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 文林华
代理审判员 乐 巍
代理审判员 曹 怡
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 张林波