贵州省都匀市人民法院
行 政 判 决 书
(2015)都行初字第99号
原告戎某某，男，汉族，生于1954年11月25日，农民，贵州省瓮安县人，住贵州省瓮安县。
原告张某某，女，系戎某某之妻，汉族，生于1956年2月5日，农民，贵州省瓮安县人，住贵州省瓮安县。
委托代理人戎易，系二原告之女，汉族，生于1986年8月12日，贵州省瓮安县人，住贵州省瓮安县。
委托代理人王宗跃，系贵州群众律师事务所律师。
被告瓮安县公安局。住所地：贵州省瓮安县。
法定代表人黄成。系该局局长。
委托代理人王旭光，系该局法制大队大队长。
原告戎某某、张某某因要求确认被告瓮安县公安局不履行保护人身权法定职责违法，于2015年12月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年12月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年1月15日、2月26日公开开庭审理了本案。原告戎某某、张某某及二原告委托代理人戎易、王宗跃、被告瓮安县公安局委托代理人王旭光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告戎某某、张某某诉称，2015年8月31日晚，二原告女儿戎某被前男友龙某某强行带走，原告家人到被告瓮安县公安局瓮水派出所报警，被告瓮安县公安局瓮水派出所不予立案受理。次日上午9时50分左右，戎某被发现在瓮安县城郊的朵云水库溺水身亡。戎某在遇难前在瓮安县中医院上班，一直住在其姐家中，邓某某是其姐夫。2015年8月12日，戎某回家后将其男友龙某某电话录音放给家人听，录音内容大致为“你若今晚12点之前不来见我，我先把你妈杀了，然后再杀你，最后我自杀”。从戎某的讲述中得知，戎某不同意与男友龙某某继续交往被龙某某威胁。次日，戎某及家人到瓮水派出所报警，经派出所调解，戎某与龙某某达成口头协议，约定双方今后不再有任何瓜葛，互不干涉，龙某某不得再纠缠戎某。2015年8月31日晚8时20分许，戎某的同事王某到邓某某家中说戎某在单位门口被人劫持，还向王某作出电话求助的手势。戎某家人立即给戎某打了四个电话，均无人接听。戎某的姐夫邓某某联想到之前的电话录音，感到情况不妙，立即到瓮水派出所报案。接待民警听到报案后答复说，戎某的情况是年轻人之间的感情纠纷，派出所警力有限不可能去帮忙找人，出了事情派出所会介入。无论戎某家人怎么说，派出所民警就是不予立案受理。后戎某家人只好自己寻找，一直到晚上12点都没有找到人。2015年9月1日上午8点左右，戎某家人接到瓮安县中医院的电话得知戎某在朵云水库出事了，龙某某直接把车开到水库，两人都已经死亡，事发时有群众发现并报警。原告认为，戎某家人去派出所报警，若办案民警能依法受理并及时协助寻找，完全能够避免悲剧的发生。戎某被龙某某劫持的行为属于刑事案件，被告应当及时立案侦查，这也是派出所应当履行的法定职责，正是由于被告的不作为导致了本案悲剧的发生，属于严重的违法行为。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求人民法院依法确认被告瓮安县公安局瓮水派出所对邓某某2015年8月31日因戎某被劫持的报警不受理，致戎某遇难的行政不作为违法。
原告戎某某、张某某为证明自己的主张，向本院提交了下列证据材料：
1、原告的身份证明及戎某的户口本、火化证明、死亡证明，拟证明原告的身份情况及戎某死亡火化的情况；
被告无异议；
2、证人邓某某证言，拟证明9月1日在交警队对所其做的笔录是真实的，其报警的情况与视频资料是一致的，其报警时瓮水派出所没有做接警记录，其第二次到派出所要求提供龙某某的地址，得到后离开了等事实。证人还陈述8月13日与戎某、刘某某一起报警的经过。证人刘建国出庭陈述8月13日的报警情况以及8月30日去派出所的原因。证人杨某某、韩某某出庭陈述，证人在离事发地点50米左右的工地做工，事发时听到有女人发出的惨叫声；
被告无异议；
3、戎某、龙某某通话清单，拟证明龙某某一直不停地给戎某打电话，同时说明经过派出所处理后龙某某不听派出所警告继续骚扰戎某的事实；
被告对该证据的真实性无异议，但认为从通话清单可看出，在8月27日后，戎某主叫居多，双方联系频繁且通话时间较长，可见二人关系密切；
4、录音资料，拟证明事后原告家人得到瓮安县公安局信访答复的内容，被告自认在处理事情时存在过错，并处理了当时接警的协勤。
被告对证据的真实性无异议，但认为被告是认真履行信访答复的，处理协勤是因为其未将接警情况向当班领导汇报。
被告瓮安县公安局辩称：一、戎某、龙某某溺水死亡一事的调查情况。2011年，龙某某与戎某在瓮安县盛沣医院工作期间建立了恋爱关系，2012年龙某某与妻子协议离婚。由于戎某家人极力反对，戎某与龙某某发生矛盾，不断出现分分合合的持续状态。2015年8月12日中午，戎某在姐夫邓某某家中播放了一段龙某某的手机录音，大致内容是“你今晚十二点前如不出来见我，我就先杀你妈，再杀你，然后自杀”。次日，戎某在姐夫邓某某、刘某某的陪同下到瓮水派出所报警，该所安排协勤郑某某、潘某某在鼓楼社区医院龙某某上夜班时面对面地主持双方调解，调解达成口头协议，龙某某表示今后不再纠缠和骚扰戎某。8月31日，龙某某在县城开红汽车借用行租借了一辆车牌号为贵JX06**的面包车，并于当日17时9分驶入县中医院内停放。当晚20时许，戎某与同事王某、范龙凤在单位排练节目完毕后准备回家，行至医院大门口处，范某某单独离开。此时，龙某某走上来拉住戎某叫一起吃饭，也叫王某一同前往。戎某不去，王某也不去，龙某某就拉戎某上面包车坐在第二排位置上，龙随即并排与戎某坐在一起，口中一直不断叫戎某和王某一同去吃饭，大约叫了2、3分钟后，因王某一直不愿上车同去吃饭，戎某就打招呼让王某先走，同时还用手做了一个打电话的动作。王某走到离医院约300米左右的三中转盘处时觉得不放心便折回医院，此时龙某某开来的面包车已经开走，王某遂将戎某被拉走的事告知住在附近华都佳苑小区的戎某姐夫邓某某。邓某某知情后，接连拨打了戎某电话，均未接听。当晚20时40分，邓某某就到附近的瓮水派出所报警求助称，其姨妹被龙某某带走了，要求帮助寻找。主要负责接警的协勤潘隆建解释说，戎某已是成年人，如她不愿走会喊，还有同事在场，况且在医院门口，人多，她自己可以报警……。后邓某某提出要求手机定位，潘解释说要成为案件，州局同意才能手机定位。邓某某走后不久又同刘建国再次来到派出所，要求派出所提供龙某某的居住地址，得到地址后离开自行寻找戎某，直到晚上十二时许，寻找无果。当晚20时11分王某离开后，龙某某驾车驶出中医院大门往南低速行驶，戎某仍坐后排，在文峰大道怡人泉红绿灯处调头变向北行驶，途经瓮水派出所门口红绿灯，行至文峰加油站处变东向行驶进入C165省道，途经朵云水库分路口，后在磨石坡路段折返进入乡村路，当晚20时55分停在距离县城5公里左右的朵云水库旁的乡村水泥路面上，行程10.55公里，行驶44分钟。该车辆停留6小时56分后（9月1日3时52分）移动14米继续停留3小时37分（至9月1日7时28分）该车启动驶入水库，7时29分失联。根据救援情况调查，事发时，有10余人在朵云水库晨泳，看见车落入水后，纷纷前往救援。车辆驾驶室的挡风玻璃均打开，周某某到副驾驶室拉住戎某的右手并叫她把身体伸出车窗，戎某回答说手被逮住还是被卡住周某没有听清楚。此时王某某游到驾驶室位置，边打手势边对龙某某说，快出来，龙某某不说话，起身从驾驶室往后排座位移动，同时车辆开始沉落入水。在岸边的邹某某紧急拨打110报警，随后处警人员、消防人员、医务人员相继到达并开展救援工作。9时50分许，尸体被打捞上岸并送往殡仪馆停放。整个过程，二人均未呼救。后中医院出资50000元、鼓楼社区医院出资37880元对死者进行安葬。根据法医鉴定，二人均系溺水身亡，在送检的戎某阴道拭子上检出人精斑两人或两人以上的混合基因型，在D8S1179等15个基因座上，戎某、龙某某的基因型均可从该混合基因型中找到来源。二、被告瓮水派出所的行为不属于行政不作为。2015年8月31日，邓某某到瓮水派出所报警的目的是因其姨妹被前男友龙某某带走，希望帮助寻找。这一求助目的是非常明显的，而原告诉状中称被劫持这一说法显然违背事实。龙某某开车到中医院强邀戎某去吃饭这一行为本身不具备社会危害性，更不属于正在发生的犯罪事实，亦谈不上具有刑罚处罚性，况且邓某某未要求派出所立案侦查。针对邓某某报警求助的事项法无明文规定，因而不属于公安机关法定职责范围内必须履行的立即救助、紧急救助事项，故公安机关不承担立即救助、紧急救助义务，被告派出所的行为不属于行政不作为。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告瓮安县公安局在举证期限内向本院提交下列证据材料：
1、情况说明，拟证明被告向本院申请三名证人出庭作证，因一名证人临产、两名证人因工作原因不能到庭的情况；
原告无异议；
2、2015年8月13日接处警记录，拟证明事发前死者与其男友龙某某的情感纠纷经被告派出所调解处理的事实；
原告对该证据的真实性无异议，但对关联性提出异议，认为从该接处警记录来看，戎某当时就已经处于危险状态，并且两人已经不属于恋人关系；
3、2015年8月31日接处警记录，拟证明邓某某到瓮水派出所报警求助寻找戎某的事实；
原告对该证据的真实性提出异议，认为接处警记录是机打的，不排除补打的可能，其次邓某某报警的实际情况不仅是为了找人，更多的是反映戎某被龙某某强行拉走的情况，最后接待民警潘某某有手写接警记录，但被告未提交，故该证据不真实；
4、对练某某的询问笔录，拟证明邓某某报警称戎某被其前男友喊走以及邓某某参与8月13日调解的事实；
原告对证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为戎某不是被龙某某喊走而是被强行拉走；
5、对郑某某的询问笔录，拟证明邓某某报警称戎某被其前男友喊走以及派出所在网上查询了龙某某家庭住址并提供给邓某某的情况；
原告认为戎某是被龙某某强行拉走的；
6、对邓某某的询问笔录、瓮安县公安局接受信访事项登记表、瓮安县公安局转办信访事项通知书、接待笔录，拟证明邓某某报警的目的是找人，戎某是被龙某某喊走以及邓某某参与8月13日调解的事实；
原告认为邓某某报警内容是戎某被人强行拉走求助公安，还有被告举证不全，未见信访回复的相关材料；
7、瓮安县公安局瓮水派出所值班室邓某某报警同步录音录像整理资料，拟证明邓某某报警的目的是求助找人；
原告认为该证据有遗漏，系被告单方整理，且录音效果差，听不清楚。邓某某到派出所称来报警，故对被告证明目的求助找人不予认可，邓某某陈述戎某系被强行带走，说明当时戎某已经处于危险状态，并且戎某作了打电话求助报警的手势；
8、对王某的调查笔录，拟证明戎某生前和王某的谈话以及龙某某拉戎某上车目的是请戎某吃饭，不存在被挟持的情形；
原告对证据的真实性无异议，但不认可被告的证明目的。龙某某强行拉戎某上车怕戎某离开，坐到与戎某并排的位置上，防止戎某下车离开，不是简单的吃饭，而是劫持。因为以往戎某与龙某某在一起电话就被龙某某控制，所以戎某在王某离开时向其作了电话报警求救的手势，而且整个过程，未发生二人吃饭的情况；
9、对邹某某、周某、张某某、顾某某、王某某、宋某某、杨某某的询问笔录，拟证明车辆入水时戎某及龙某某的状态，戎某未被劫持，且车停在公路边时早锻炼的人很多，戎某如果被劫持随时都可以求救。戎某死亡原因系溺水，面临救援时戎某、龙某某求生欲望不强，二人始终未呼救，龙某某甚至拒绝救援；
原告对证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。认为戎某被龙某某强行带走从晚上到次日早上，其一直处于紧张危险状态，笔录中周安称车门已反锁，戎某打不开，戎某一只手被龙某某拉住出不来，而不是没有求生欲望；
10、对龙某的询问笔录。拟证明龙某某的婚姻情况；
原告认为该证据与本案无关；
11、对刘某、潘某某的询问笔录，拟证明龙某某的平时工作、生活情况；
原告认为与本案无关；
12、对范某某的询问笔录、机动车信息查询结果单、保险单、借车协议，拟证明龙某某租车的情况；
原告无异议；
13、贵JX06**号车行车轨迹情况说明，拟证明该车的行车轨迹情况；
原告对该证据的真实性无异议，认为如果被告及时调取证据就可避免事情的发生；
14、贵JX06**号车行车轨迹截图，拟证明车从中医院停车场驶出，第一次停留的时间是6小时56分26秒，第二次停留的时间是3小时37分，中间一共移动了14米，第三次启动后立即驶入水库。整个过程共持续11小时30分，车辆运行10.55公里，车辆处于低速行使，在这很长的一段时间，公安机关未接到任何戎某受到威胁的报警事项；
原告对该证据的真实性无异议，但认为正好说明被告不作为的事实；
15、天网监控视频截图三张，拟证明开车人系龙某某，进入、驶出中医院的时间、以及戎某当时就坐位置是第二排，戎某是自由的，没有被劫持；
原告认为该证据正好证明被告不作为，当时车门上锁，戎某不可能跳车，其自由是受限的；
16、事故的有关情况、事故现场图及勘验笔录，拟证明涉案车辆入水并非第三方行为所致；
原告无异议；
17、瓮安县公安司法鉴定中心鉴定文件（瓮）公（司）鉴（尸检）字【2015】060、061号鉴定文书及贵州省黔南州公安司法鉴定中心（黔南）公（司）鉴（法物）字【2015】435号鉴定文书，拟证明戎某及龙某某系溺水死亡以及戎某生前有性行为发生；
原告对证据无异议，但认为该证据不能证明性行为系自愿行为；
18、关于清理戎某遗留物品的情况说明，拟证明戎某的电话是放在其随身携带的小包内，其通信并未受到限制；
原告认为该证据并不能证明戎某的通信未受到限制；
19、瓮安县中医院、瓮安县鼓楼医院证明，拟证明两家医院在事发后善后处理的情况；
原告认为瓮安县中医院的处理情况是事实，对鼓楼医院的处理情况不清楚；
20、龙某某、戎某的户籍信息，拟证明死者的身份情况；
原告无异议；
21、瓮水派出所值班室接警视频，拟证明接警的情况；
原告认为被告派出所没有正式民警值班，接警时未关闭电视声音，接警民警未认真听取报警内容；
22、证人练某某、郑某某证言，二人均对之前所做的笔录内容表示认可，郑某某证实邓某某报警时其出警不在场，回来后邓某某还在派出所。
原告无异议。
经审理查明，二原告系死者戎某父母。2015年8月12日，戎某在姐夫邓某某家中播放了一段龙某某的手机录音，大致内容是“你今晚十二点前如不出来见我，我就先杀你妈，再杀你，然后自杀”。次日，戎某在姐夫邓某某、刘某某的陪同下到瓮水派出所报警，该所安排协勤郑元德、潘隆建在瓮安县鼓楼社区医院龙某某上夜班时主持双方调解。调解达成口头协议，龙某某表示今后不再纠缠和骚扰戎某。同年8月31日，龙某某在县城开红汽车借用行租借了一辆车牌号为贵JX06**的面包车，并于当日17时9分驶入县中医院内停放。当晚20时左右，戎某及同事王某排练完节目后走至医院大门口处，龙某某便走上来拉住戎某叫一起吃饭，也叫王某一同前往。戎某说不去，龙某某就一直拉戎某上车坐在第二排位置上，龙也上车并排与戎某坐在一起，并坚持要求戎某和王某一起去吃饭，遭到拒绝。在僵持了2、3分钟后，戎某让一直没有上车的同事王某先走，同时还用手向王某做了一个打电话的手势。王某走到三中转盘处时觉得不放心便折回医院，此时龙某某已将车开走。王某遂将戎某被龙某某带走的事告知住在附近华都佳苑小区的戎某姐夫邓某某。邓某某知情后，接连几次拨打了戎某电话，均无人接听。当晚20时40分，邓某某到瓮水派出所报警称其姨妹戎某被鼓楼医院的龙某某强行带走了，要求派出所帮助找人。上次二人的事情经过派出所处理过，现在戎某被龙某某强行拉上车带走了，打几次电话也没有人接听。负责接警的协勤潘隆建向邓某某解释说，戎某是成年人，她不愿走会喊，自己也可以报警。后邓某某提出要求手机定位，潘解释说要成为案件，州局同意才能手机定位。邓某某走后不久又同刘某某再次来到派出所，要求派出所提供龙某某的详细地址，得到地址后邓某某与刘某某离开自行寻找戎某，未果。
2015年8月31日晚20时11分，龙某某驾驶贵JX06**号面包车驶出中医院大门往南行驶，戎某坐在面包车后排，在文峰大道怡人泉红绿灯处调头向北行驶，途经瓮水派出所门口红绿灯，行至文峰加油站处变东向行驶进入C165省道，途经朵云水库分路口折返进入乡村路，当晚20时55分，该车停在距离县城5公里左右的朵云水库旁的乡村水泥路面上，行驶44分钟，行程10.55公里。9月1日3时52分，该车停留6小时56分后移动14米，又继续停留3小时37分。9月1日7时28分，该车启动驶入水库，7时29分失联。事发时，在朵云水库晨泳的周安、王明刚等人见车辆入水上前救援，发现车辆驾驶室的挡风玻璃均打开，车门被锁，周安游到副驾驶位置拉住戎某的右手，并叫她把身体伸出车窗，戎某隐约回答说手被逮住或是还是被卡住。王明刚游到驾驶室位置，打手势并喊龙某某快出来，龙某某不说话，起身从驾驶位置往后排座位移动，并在后排用手拉住戎某，车辆同时开始沉落入水。在岸边的邹礼刚紧急拨打110电话报警，随后处警人员、消防人员、医务人员相继到达，9月1日9时50分许，戎某与龙某某尸体被打捞上岸。在清理戎某遗留物品时发现，在戎某手提包内的一个小包内发现一部小米手机，经戎某家人确认为戎某所有。事发后瓮安县中医院出资50000元、瓮安县鼓楼社区医院出资37880元分别对死者戎某、龙某某进行安葬。根据法医鉴定，二人均系溺水身亡，在送检的戎某阴道拭子上检出人精斑检出两人或两人以上混合基因型，在D8S1179等15个基因座上，戎某、龙某某的基因型均可从该混合基因型中找到来源。从原告申请调取的戎某、龙某某生前通话记录来看，双方于2015年8月13日经瓮水派出所调解分手后仍有电话联系。
2015年9月2日，邓某某等人就报警和求助派出所不理睬，导致戎某死亡事宜向被告瓮安县公安局信访，瓮安县公安局转办信访事项通知书载明，已受理该信访事项并转纪检监察室办理，限期50日内办结，要求书面反馈办理情况及处理结果。事后，被告瓮安县公安局瓮水派出所补打印了接警时间为2015年8月31日20时39分的《接处警登记表》，其上载明：“报警内容：2015年8月31日20时许，邓某某来所报称其姨妹戎某下班后和龙某某外出未归，请求派出所帮助寻找。处警情况：接警后我所民警在特行系统对龙某某轨迹进行核查，未发现该人员有入住旅店等信息，并将龙某某的住址信息抄写给邓某某后，我所民警立即开展寻找工作。接警人周君伦、杨安军。”后被告瓮安县公安局辞退了接警协勤潘隆建。
上述事实，有双方当事人及代理人的陈述、接处警登记表、接警视频、询问笔录、借车协议、行车轨迹、天网监控视频截图、鉴定文书等证据证实，应予以确认。
本院认为，公安机关有依法保护公民人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止、惩治违法犯罪活动的法定职责，对公民的报警应当及时查处。首先，邓某某在戎某被龙某某强行带走，且电话处于无人接听的情况下向被告瓮水派出所报警求助找人，并讲述了之前龙某某扬言杀人威胁戎某并经被告瓮水派出所处理过的情况，该报警情况与《公安机关查找疑似被侵害人员信息工作规定（试行）》第二条：“本规定所称疑似被侵害失踪人员，是指具有以下情形之一，可能遭到犯罪行为侵害而下落不明的人员：……（五）失踪人员在失踪前与他人有重大矛盾纠纷的”的规定相符，戎某应当属于疑似被侵害失踪人员。根据《公安机关查找疑似被侵害人员信息工作规定（试行）》第五条“公安机关刑侦部门接到疑似被侵害失踪人员的报案报警后，应当登记受理，开展查找工作。公安机关其他部门接到有关失踪人员的报案报警后，也应当登记受理……”的规定，被告瓮水派出所对邓某某的报警应当登记受理。其次，根据《派出所执法执勤工作规范》第四十八条“公安派出所值班民警接受报案、控告……，应当做到：（一）询问基本情况，制作询问笔录，填写《接受案件回执单》，并根据公安派出所所长意见交有关民警处理”的规定及第四十九条“公安派出所值班民警在接待群众来访、查询、求助时，应当做到：……对群众的求助，属于职责范围的，积极帮助解决；不属于职责范围内的，向群众说明理由。群众求助及民警处理的情况都应当记录在案……”的规定，被告应当如实将上述接处警情况记录在案。本案中，被告瓮安县公安局下属瓮水派出所在接到邓某某的报警后，只将龙某某的住址抄写给邓某某后，并未将接处警情况记录在案，亦未开展寻找工作。被告瓮安县公安局在诉讼中提供了事后补打的《接处警登记表》，该接处警登记表上关于处警情况表述的“……我所民警立即开展寻找工作”内容与本案查明的事实不符，接处警人周君伦、杨安军亦并非实际接处警民警。综上所述，被告瓮安县公安局在接到邓某某求助找人的报警后，未依法立案受理并采取必要的措施，后发生戎某被龙某某开车带入水库溺水身亡事件。从被告提供的天网监控视频资料及车辆行车轨迹可见，戎某和龙某某的行踪可寻，倘若被告在接到报警后立即采取措施，可以避免事态进一步恶化，从而有效预防、制止该起事件的发生。被告的行为属于未依法履行保护公民人身安全的法定职责。故对原告诉请确认被告瓮安县公安局瓮水派出所不受理邓某某2015年8月31日的报案行政不作为违法的主张，本院予以支持。对被告辩称戎某本人有条件报警或呼救却未报警呼救，不能认定戎某受到劫持，并非需要公安机关紧急救助或出警的情况，被告没有义务出警的意见。本院认为：第一，因龙某某此前曾以杀害戎某及其亲属进行威胁，被告也接到过报案并作出处理，因此当戎某被龙某某强行拉上车，戎某家人联系不上向被告报警后，被告当时也有参与调处戎某与龙某某纠纷的人员在场，应当联系之前的事件研判警情的严重性和危险性，及时受理报警并做好记录，同时积极开展查找工作。戎某死亡的后果说明当时事实上存在极高的危险性和紧急性，被告未及时开展查找工作与戎某死亡有一定的因果关系。第二，戎某并非未主动求助，其通过隐蔽手势实际已向外界传递了求救信号，被告不能以戎某本人未报警或呼救、积极开展自救而免除其保护公民人身安全的法定义务。故对被告的上述辩称意见，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告瓮安县公安局不受理邓某某于2015年8月31日的报案，不依法履行保护公民人身权法定职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告瓮安县公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 胡 光 伟
审 判 员 蒋 卫 东
人民陪审员 广 家 雍
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 武阳（代）