河南省漯河市源汇区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)豫1102行初12号
原告范来保，男，汉族，1964年10月13日出生，住河南省漯河市召陵区。
被告漯河市召陵区翟庄街道办事处，住所地漯河市召陵区人民东路**号。
负责人李云超，主任。
出庭应诉负责人刘伟，副主任。
委托诉讼代理人翟明伟，河南强人律师事务所律师。
第三人漯河市召陵区翟庄街道范庄村村民委员会。
负责人范全生，村主任。
委托诉讼代理人翟明伟，河南强人律师事务所律师。
第三人漯河银海置业有限公司，住所地漯河市召陵区区财政局八楼。
法定代表人李秋红。
委托诉讼代理人王艳丽，河南智言律师事务所律师。
原告范来保诉被告漯河市召陵区翟庄街道办事处（以下简称翟庄街道办事处）及第三人漯河市召陵区翟庄街道范庄村村民委员会（以下简称范庄村委会）、第三人漯河银海置业有限公司（以下简称银海置业公司）安置房分配方案一案，本院于2018年1月9日立案受理，依法组成合议庭，于2018年3月29日公开开庭进行了审理。原告范来保，被告翟庄街道办事处的应诉负责人刘伟及委托代理人翟明伟（暨第三人范庄村委会的委托代理人）、第三人范庄村委会的负责人范全生，第三人银海置业公司的委托代理人王艳丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告范来保诉称，2009年底，第三人范庄村委会与银海置业公司拟对范庄村进行城中村改造。2010年初，范庄村委会取得拆迁许可证后便实施了拆迁工作，规定拆迁原告的房屋按容积率1.6计算，即宅基地面积乘以1.6倍的部分，每平方按696元/平方米进行补偿，超过部分按260元/平方米补偿，并约定每人可享受10平方的半高价，超出10平方的面积按高价计算，具体数额另行协商。2017年12月21日，被告及第三人在明知不具备交房条件的前提下，为节省过度费用，且在没有村民代表、被拆迁人、原告参与的情况下，强行出台安置方案，即将高价和半高价分别定为2500元和960元，并强调若不补清房款，不交价差的房屋也不分配。原告认为被告及第三人不具备交房条件，其出台的分配方案既无法律依据，也有违公开、公正、公平的原则，故向法院提起诉讼。诉讼请求：1.确认被告及第三人的《安置房分配方案》无效；2.判令第三人为原告提供出入通道（林溪湾至黄河路）；3.判令第三人为原告提供停车位；4.本案诉讼费用由被告承担。
原告范来保向本院提供证据材料：《召陵区翟庄街道办事处范庄城中村改造的安置房分配方案》。
被告翟庄街道办事处辩称，一、本案不属于行政案件。被诉《安置房分配方案》系被告与第三人根据《漯河市召陵区翟庄街道办事处范庄村城中村改造实施方案》、《漯河市召陵区范庄城中村改造协议书》、《召陵区翟庄街道范庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》及原告与范庄村委会签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》等相关文件协议而作出的，是对上述文件协议相关内容的明确，即使原告对该《安置房分配方案》有异议，也属于原告与第三人之间的协议纠纷，应通过民事诉讼解决，原告按行政纠纷起诉明显错误。二、原告诉称的理由是安置房是否具备交房条件，半高价及高价房的价格是否合理，与行政诉请之间没有直接关联。三、原告的第2项、第3项诉请也进一步证实了本案是原告与第三人之间的民事合同纠纷，与被告并不存在行政纠纷。四、原告已经按照《安置房分配方案》进行了选房，其无故起诉缺乏诚信，滥用诉权，应当驳回原告起诉或诉请。
被告翟庄街道办事处向本院提供证据材料：
1.《漯河市人民政府关于同意召陵区柳庄村等4个行政村为城中村改造试点的批复》（漯政文〔2009〕44号）
2.《漯河市召陵区人民政府关于翟庄街道范庄城中村改造问题的请示》（召政文〔2010〕22号）
3.《漯河市召陵区翟庄街道办事处范庄村城中村改造实施方案》
4.《漯河市召陵区范庄城中村改造协议书》
5.《召陵区翟庄街道范庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》
6.原告与第三人范庄村委会签订的《漯河市房屋拆迁补偿安置协议书》
7.《召陵区翟庄街道办事处范庄城中村改造的安置房分配方案》（被诉方案）
8.原告的选房单和情况说明；
9.原告的选房表；
10.供水、供电、供气施工合同书；
11.安置房工程质量分户验收汇总表；
12.安置房出入口的情况说明和安置房总体布置图等；
13.停车位照片一组。
第三人范庄村委会述称：本案不属于行政案件；原告诉请的安置房完全具备交房条件，原告关于安置房没水、没电、没气、没有出入通道、没有停车位的说法与事实不符。原告已经进行了选房和结算，原告与第三人之间已经履行了房屋拆迁补偿安置协议书，原告无故起诉缺乏诚信，滥用诉权，应当驳回原告起诉或诉请。
第三人银海置业公司述称：本案是城中村改造项目，并非国有土地房屋的征收；该安置房分配方案是村民自治组织的内部分房规则，在法律关系上不具备可诉性。范庄村绝大部分村民已经按照该方案选房并领取钥匙，原告诉讼已影响到了绝大多数村民利益，其诉请不应支持。该安置房分配方案合法有效，该高价部分不具有强制性。原告被安置小区规划有正常通道，小区内有公共停车位，原告诉请没有事实依据。
经审理查明，2009年，召陵区翟庄街道范庄村经漯河市人民政府批复同意被列为城中村改造试点。2010年3月18日，第三人范庄村委会与原告范来保签订《漯河市房屋拆迁补偿安置协议书》，就拆迁原告房屋的补偿方式和补偿金额、安置房屋面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡等事项进行了约定，该协议约定的补偿方式为“安置补偿”（即房屋产权调换），协议中载明的安置房屋面积系按照安置人口计算出的安置面积。2017年12月2日，被告翟庄街道办事处及第三人范庄村委会、银海置业公司共同署名对外作出《安置房分配方案》，在拆迁范围内公布，主要内容：“经召陵区人民政府、翟庄街道办事处、范庄村委会与银海置业公司多次协商研究决定特制定分房方案内容如下：一、严格按照翟庄街道办事处与安置居民签订拆迁安置协议，每人安置30平方米住房，另可享受每人10平方米的半高价的政策执行；二、严格执行当时拆迁安置协议中的安置人口面积与申报面积；四、安置居民申报面积多出安置人口面积部分的，每人可享受10平方米半高价，每平方米960元，在多出每人10平方米的部分面积按高价执行，高价每平方米2500元，安置居民挑房时必须先结算多余安置面积的款项……”该方案公布后，原告范来保提起本案诉讼，要求判如所请；本案诉讼过程中，原告进行了选房并交款。
以上事实由被告提供的证据1—9及当事人庭审陈述予以证明。
本院认为，关于被告作出安置房分配方案是否属于行政诉讼受案范围。本案中，从行为主体看，翟庄街道办事处作为行政机关在被诉《安置房分配方案》上署名并对外公布；从行为内容看，该方案名为《安置房分配方案》，实际内容不仅是确认按照之前的拆迁安置协议和申报面积执行，同时新增了关于超出协议安置面积部分的安置房价格、选购方式及期房过渡费等，实际是对拆迁安置协议中未明确的补偿安置事项的补充性规定，对相对人即原告的利益产生影响，故属于行政诉讼受案范围。
本案中，第三人范庄村委会与原告范来保以协议方式就拆迁补偿安置进行了约定，协议中对产权调换房屋价格（超出安置人口面积部分）、结算差价未明确。协议签订后的履行过程中，被告翟庄街道办事处与第三人范庄村委会、银海置业公司共同作出被诉《安置房分配方案》，在规定严格执行申报面积的前提下，单方决定了协议中没有的产权调换房屋的价格（高价、半高价）、选购方式等事项，而在该安置房分配方案制定过程中没有按照正当程序向安置居民公开、征求相对人意见，应属程序违法。但考虑到本案拆迁范围内人数众多的安置居民均已经按照被诉安置方案进行了选房、交款甚至入住，包括本案原告也已经选房，撤销被诉安置房分配方案会给社会公共利益造成重大损害，故本院依法确认被告作出该方案程序违法，但不予撤销；原告请求确认该方案无效的诉请亦不予支持。关于原告请求判令第三人为其提供出入通道和停车位的诉讼请求，与本案行政诉讼无关，予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告漯河市召陵区翟庄街道办事处作出《召陵区翟庄街道办事处范庄城中村改造的安置房分配方案》的行为违法；
驳回原告范来保其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告漯河市召陵区翟庄街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。
审 判 长 刘 伟
审 判 员 任盛楠
人民陪审员 孙盈盈
二〇一八年五月二十二日
书 记 员 赵 亮