山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017）鲁01行终680号
上诉人（原审原告）于凤星，男，1976年9月24日出生，汉族，住山东省无棣县。
被上诉人（原审被告）济南市历城区食品药品监督管理局，住所地济南市。
法定代表人刘冠山，局长。
委托代理人张猛，该局工作人员。
委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。
上诉人于凤星因行政处理一案，不服济南市历城区人民法院（2017）鲁0112行初170号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告于凤星于2017年5月15日向被告济南市历城区食品药品监督管理局（以下简称历城食药局）举报其从济南人民大润发商业有限公司历城店购买的三种“众望牌”麻花含有食品添加剂“纽甜”，属于超范围使用食品添加剂，被告予以登记。经被告调查，原告投诉举报的三种“众望牌”麻花，生产企业为“湖北众望科工贸有限公司”，经查询国家食品药品监督管理总局官网，该生产企业获得的食品生产许可证编号为QS421224010001，许可生产的产品名称为糕点（油炸类糕点）；被举报产品麻花的标签上都标注有“糕点，低糖和加工工艺：热加工，油炸类”字样。被告根据以下五个方面认定被举报产品麻花是糕点：1、国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《糕点术语》（GB/T12140-2007）第2.2.28条；2、国家卫生和计划生育委员会发布的《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）以及国家食品安全风险评估中心编著的《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准实施指南》（书籍）第07.02.01条；3、麻花包装袋上的食品标签；4、咸宁市食品药品监督管理局颁发的食品生产许可证及明细表；5、麻花的原料和制作工艺。经被告委托青岛市华测检测技术有限公司进行抽样检验，纽甜含量符合规定，产品合格。被告于2017年6月13日作出304号告知书，认定因原告举报内容不成立，决定不予受理。
另查明，原告于2017年5月31日收到国家卫生和计划生育委员会信访回复单，该回复单认为，《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）附录E食品分类系统，主要以食品生产所使用的原料情况为基础，结合食品生产加工工艺特点的原则进行划分。食品生产企业根据上述食品分类依据，确定食品类别，并根据食品类别按GB2760规定使用食品添加剂。由此，原告认为，该标准是国家强制标准，其他标准是建议、推荐标准。而该标准中，对麻花属于面制品或糕点，并没有明确列举，被举报的麻花应属于06.03.02.05项下的面制品，而被告认定为属于07.02.01项下的糕点，证据不足。
被告对原告认为适用《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）认定无异议，同时认为，正是因为该标准没有明确列举，被告才结合其他四个方面做出认定，并且国家食品安全风险评估中心编著的《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准实施指南》一书，是该标准起草机构对主要修订内容、主要技术内容和常见的理解分歧做进一步解释说明而编写的书籍，在强制标准未对麻花作明确列举的情况下，被告结合该书籍作出认定，并无不当。
原审法院认为，被告向原告送达的304号告知书是直接对原告作出的，对原告的权利义务关系产生一定影响，具有可诉性。原告对被告的执法程序无异议，原审法院认定被告履行了行政正当程序。对本案认定事实，原、被告双方均认可《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）是国家的强制性标准。本案的争议焦点在于原告投诉举报的三种“众望牌”麻花，到底是《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）中规定的06类粮食和粮食制品中的油炸面制品，还是07类焙烤食品中的糕点。即被告认定原告投诉举报的三种“众望牌”麻花属于糕点类食品证据是否确实充分。
《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准实施指南》一书中，对06.03.02.05油炸面制品说明是指经油炸工艺制成的面制品，如油条、油饼等；对07.02.01中式糕点说明是指具有中国传统风味和特色的糕点,分为热加工和冷加工糕点,热加工糕点包括烘烤类糕点、油炸类糕点、水蒸类糕点、熟粉类糕点等。该书编写单位是《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的起草单位，具有高度的专业性，理应成为行政执法机关理解适用国家标准的依据。被告依据对《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）的食品分类的理解，结合GB/T12140糕点术语、食品标签的标注、产品生产企业的生产许可证和明细表、产品的原料和生产工艺，认定原告投诉举报的三种“众望牌”麻花属于糕点类食品并无不当。且经检测，纽甜含量符合标准。其认定事实的证据确实充分。被告在认定事实的基础上，适用《食品药品行政处罚程序规定》第十八条规定，对原告告知，适用法律正确。综上，原告要求撤销304号告知书、责令被告重新调查、重新处理的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告于凤星的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于凤星负担。
上诉人于凤星不服原审判决上诉称，一审判决依据非行政部分制定颁发、且由图书出版发行的所谓权威资料来解释国家卫计委颁布的食品安全国家强制标准，于法无据。如果按照一审法院的司法逻辑，任何所谓权威法律书籍都可以解释和指导国家法律的执行，这显然是违法的，只有法律制定者才可以解释法律和指导法律的执行。食品安全国家标准只有其制定部门才拥有合法的解释权。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.支持上诉人的诉讼请求；3.本案诉讼费用及合理差旅费用1000元由被上诉人承担。
被上诉人历城食药局未提交答辩状。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，本案双方当事人争议焦点问题为：“众望牌”麻花可否添加纽甜，被告作出的告知书是否合法？该争议问题涉及“麻花属于粮食和粮食制品中的油炸面制品还是焙烤食品中的糕点”的认定。其一，该问题系事实认定问题而非法律适用问题，因此，关于麻花在食品中分类的理解和解释，不属于对法律的解释。因此，上诉人主张应当按照法律解释的要求对解释主体、依据进行限制的理由不能成立。字词典、行业规范、行业标准、权威书籍、常识等，均可作为对事实解释和认定的依据。其二，对于词语含义的界定，应当优先按照普通人可以接受的含义进行理解；对于行业专用词语理解发生歧义时，自然应当尊重该行业对该词语的定义。其三，麻花属于食品，其在原材料和制作工艺上同时涉及油炸面制品和糕点两类食品，普通人确实难以直接、准确地将其进行分辨归类。此时，需要借助该行业的专业知识进行认定。《糕点术语》中对于糕点的定义为“以粮、油、糖、蛋等为主料，添加（或不添加）适量辅料，经调制、成型、熟制等工序制成的食品。”油炸糕点的定义为“油炸熟制的一类糕点。”从行业定义看，麻花符合油炸糕点的定义特征。《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》一书中列明，油炸面制品是指经油炸工艺制成的面制品，如油条、油饼等。从生活常识理解，糕点属于可长期储存的零食，而油炸面制品则通常属于即食的主食。综合以上行业知识及生活常识，结合食品标签标注、生产许可证和明细表、产品的原料和生产工艺，麻花确属糕点类食品，而非上诉人主张的油炸面制品。从检测检验报告看，上诉人所投诉的“众望牌”麻花中纽甜含量符合糕点类食品添加标准，被上诉人作出的行政处理告知书符合法律规定，并无不当。
综上，一审判决书认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人于凤星负担。
本判决为终审判决。
审判长 张振明
审判员 张启胜
审判员 曹 磊
二〇一七年十月十六日
书记员 张天虹