山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017）鲁01行终503号
上诉人（原审原告）济南龙田影城有限公司，住所地济南市。
法定代表人陈大勇，总经理。
被上诉人（原审被告）济南市历城区市场监督管理局（原济南市工商行政管理局历城分局），住所地济南市。
法定代表人张中原，局长。
委托代理人蔡诚，山东齐鲁律师事务所律师。
委托代理人王东兴，济南市历城区市场监督管理局科长。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市。
法定代表人刘科，区长。
委托代理人韩淑梅，该区政府法制办工作人员。
委托代理人符勇跃，该区政府法制办工作人员。
上诉人济南龙田影城有限公司（以下简称龙田公司）不服济南市历城区人民法院（2017）鲁0112行初116号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年12月31日，被告济南市历城区市场监督管理局（以下简称市场监管局）执法中发现，原告公司住所为济南市，却在山东建筑大学三楼影音厅，擅自从事放映活动，遂当日立案，进行了调查，并扣押了原告的放映设备。2016年1月14日制作了延长扣押期限决定书，并于当日送达原告。后又进行了调查、现场检查，原告亦提交了相关证据。就本案，经案审委集体研究审议，法制法规科核审同意，行政机关负责人集体讨论决定，对原告下达了行政处罚告知书，认为原告行为违反了《电影管理条例》第三十九条规定，构成擅自设立放映单位，擅自从事放映活动的行为，根据该条例第五十五条规定，拟对原告进行处罚。2016年1月29日，制作了解除行政强制措施决定书和财物清单，对所扣物品除电影票据外予以解除扣押。2016年2月6日，根据原告申请，被告市场监管局在本单位四楼会议室举行了听证会。听证会后，听证主持人制作了听证报告，该报告认为，经听证听取原告意见后，仍应对原告进行处罚，但适用法律条文应修改，即应适用《电影管理条例》第五条第一款及第五十五条。经被告市场监管局案审委集体研究，审议通过。2016年3月2日，被告市场监管局作出了济历城工商注处字[2015]23号行政处罚决定书。原告不服，向济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）申请行政复议，历城区政府作出济历城复决字[2016]28号行政复议决定书，维持了被告市场监督局的处罚决定。
另查明，2016年2月3日，国务院作出《关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》即国发（2016）9号文件，其中对《电影管理条例》第三十九条规定的县级新闻出版广电行政部门审批的电影放映单位变更业务范围或者兼并、合并、分立事项予以取消。2016年2月4日，济南市文化广电新闻出版局（以下简称济南文广新局）根据被告市场监管局要求，作出《关于〈电影管理条例〉适用相关条款的说明》（以下简称《说明》），认为“龙田公司所从事的放映活动为定点固定放映，其在住所外另设立放映场所从事放映经营活动，须按规定办理经营许可、消防许可、工商注册登记等手续。电影企业即使进学校、进社区从事流动放映业务，也要到当地电影行政部门报备。原告设立‘建大影院’从事放映经营活动，既违约了与加盟所在电影院线的合同，同时，也违反了《电影管理条例》第五条、第五十五条的规定，应予处罚。”
原审法院认为，本案的争议焦点在于：原告在住所外的山东建筑大学从事放映活动是否需要许可。《电影管理条例》第五条规定，国家对电影放映实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得从事电影片的放映活动，不得放映未取得许可证的电影片。该条规定在第一章总则部分，是电影放映活动的总原则。国务院作出的《关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》中，其中对《电影管理条例》第三十九条规定的县级新闻出版广电行政部门审批的电影放映单位变更业务范围或者兼并、合并、分立事项予以取消，是指电影放映单位如遇变更业务范围或者因兼并、合并、分立而设立新的电影放映单位时，市场竞争机制可有效调节，无须由县级新闻出版广电行政部门进行审批才可设立，并非指不经许可，经兼并、合并、分立的新部门便可直接从事放映活动。对于放映许可，国务院并未作出取消规定。原告在住所外从事放映活动，仍应经过许可。故原告认为其在住所外从事放映活动，不能认定“擅自”从事放映活动的理由不成立。
被告市场监管局认定事实的证据确实充分，适用法律正确。其执法程序，原告无异议，经审查，也未发现有违法之处，应确认其执法程序合法。被告历城区政府作出维持被诉行为的复议决定，符合法律规定。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定判决：驳回原告济南龙田影城有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告济南龙田影城有限公司负担。
上诉人龙田公司不服原审判决上诉称，为推动高校精神文明建设，丰富高校师生文娱生活，满足学生排练、表演、报告、教学、观影等多方需求，我公司与山东建筑大学团委于2015年9月签署校企文化建设合作备忘录。我单位投资改造了山东建筑大学大活中心的文艺厅及影音空间，改造后完全符合学生排练、表演、比赛、报告、观影等条件要求。2015年9月20日，开始开展放映工作，都是放映正规渠道的影片。根据行业规定，我公司在学校标价30元/票，实际实行半价政策，即15元/票。我们也根据实际售票数量通过公司上报，并每月上缴分账，基本上是略有盈余的原则运营；影视厅本属山东建筑大学大活中心七大活动空间之一，不只是放映所用，平时各院系、团委、学生会经常做其它使用，并非为固定的经营性质，加之我公司原已具备营业执照及电影放映许可批复文件，并且此项目本意就是校企文化合作建设活动，并非以商业经营为目的。自查扣以来，我单位积极配合相关调查，已提供营业执照、文广新局批复文件、法人身份证、校企文化合作说明、放映活动原始登记簿等等相关材料。根据《电影管理条例》第三十九条第一款的规定：“电影发行单位、电影放映单位变更业务范围，或者兼并其他电影发行单位、电影放映单位，或者因合并、分立而设立新的电影发行单位、电影放映单位的，应当依照本条例第三十七条或者第三十八条的规定办理审批手续，并到工商行政管理部门办理相应的登记手续。”我公司认为把自己单位一个厅的数字电影设备送至大学生活动中心放映正版渠道电影，并且缴纳票房和专资，没有变更业务范围；没有兼并任何电影放映单位，不是合并其它放映单位。在山东建筑大学的电影放映活动，只是我们电影进校园、进社区、进厂矿、进农村的一项正常的响应党的政策和服务上门的一个非常正常的经营行为，当然也是我公司和校方文化建设合作的一个具体形式和成果。《电影管理条例》当初设立的时候，那时没有完善的加密技术，拟定条款时主要是防止拷贝流失，所以禁止擅自从事电影放映活动；而现在的数字加密技术是擅自弄到片源及放映是不可能发生的事情。只要能够播放正版电影，必须是符合条件的正规合法电影放映单位。况且，《电影管理条例》没有一条规定电影放映单位不可以在住所外从事电影放映活动。我公司的《电影放映经营许可证》明确注明经营区域：济南市历城区，我公司在住所外但依然在历城区放映电影并非“未经许可”。如果认为我公司在山东建筑大学分立新的放映单位，根据上述国家最新规定，我公司也无需再办理许可手续。即便按被上诉人的理解，经兼并、合并、分立的“新部门”就是不可以直接从事放映活动，仍需许可，那么本案中指的“新部门”是谁，肯定不是龙田公司，那么为何处罚龙田公司？且“新部门”设立已无须审批，国务院文件反到大不过县市级行政主管部门的解释吗？我公司是拥有合法营业执照、电影经营放映许可证，放正规院线合法版权的电影，完全属正当的合法经营活动。上诉人上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销济历城工商注处字[2015]23号行政处罚书、济历城复决字[2016]28号行政复议决定书；3.诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市场监管局辩称,我们对上诉人的处罚事实认定基于我们的现场调查，另一方面基于两次对济南文广新局发出的协助调查函，对上诉人在山东建筑大学放映行为进行调查，得出的结论为上诉人放映行为为擅自放映。依据《国家新闻出版广电总局关于加强电影市场管理规范电影票务系统使用的通知》[2014年1月17日新广电发（2014）12号]第三条第六款规定：影院不得擅自将数字放映服务器用于注册地点以外的场所放映。《电影管理条例》第五条规定，国家对电影实施许可制，未经许可，任何单位和个人不得从事电影片断放映活动，不得放映未取得许可证的电影片，该条规定在第一章总则部分是电影放映活动的总原则。国务院作出的《关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》中，其中对电影管理条例第三十九条规定的县级新闻出版广电行政部门审批的电影放映单位变更业务范围或者兼并、合并、分立事项予以取消，是指电影放映单位如遇变更业务范围或者因兼并、合并、分立而设立新的电影放映单位时，市场竞争机制可有效调解，无须由县级新闻广电出版部门进行审批才可设立。并非指不经许可，经兼并、合并、分立的新部门便可直接从事放映活动。对于放映许可国务院并未作出取消的规定，上诉人在住所外从事放映活动，仍没有经过许可，故上诉人在住所外从事放映活动认定为擅自从事放映活动。
被上诉人历城区政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院另查明，2016年9月5日，济南市历城区机构编制委员会下发《关于明确区卫生和计划生育局等部门有关机构编制事项的通知》，将原历城区工商行政管理局整建制移交历城区市场监督管理局管理。2016年1月20日，济南文广新局向被上诉人市场监管局出具《关于协助济南市工商行政管理局历城分局调查的回函》（以下简称《回函》），该函载明，根据《电影管理条例》第三十九条规定，龙田公司如在住所外设立新的放映单位，从事电影放映活动，必须办理《电影放映经营许可证》。
本院认为，上诉人龙田公司于2012年11月18日通过济南文广新局的审批，取得电影放映许可；2013年2月5日注册成立公司，取得营业执照；龙田公司系具有合法手续的电影放映单位，可以在其住所内进行电影放映。本案的争议问题为：上诉人在住所外（经营区域内）的其他场所放映电影是否需要另行取得放映许可。
《电影管理条例》第五条第一款规定，“国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影片公映实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得从事电影片的摄制、进口、发行、放映活动，不得进口、出口、发行、放映未取得许可证的电影片。”《电影管理条例》第五十五条规定：“违反本条例规定，擅自设立电影片的制片、发行、放映单位，或者擅自从事电影制片、进口、发行、放映活动的，由工商行政管理部门予以取缔；依照刑法关于非法经营罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事责任的，没收违法经营的电影片和违法所得以及进行违法经营活动的专用工具、设备；违法所得5万元以上的，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，并处20万元以上50万元以下的罚款。”从上述法律规定可以看出，任何单位进行电影的放映必须取得行政许可，未经许可的放映行为应当承担行政甚或刑事责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”即法律和行政法规、地方性法规是审理行政案件的法律依据，亦是行政机关对相对人作出行政处罚等行政行为的法律依据。被上诉人市场监管局作出的济历城工商注处字[2015]23号行政处罚决定书中，处罚所依据的行政法规为《电影管理条例》第五条及第五十五条。双方当事人对于《电影管理条例》作为认定上诉人行为性质的法律依据并无争议，其争议点在于如何理解法条中“擅自设立电影放映单位”的含义。
龙田公司与山东建筑大学进行校企文化建设合作，由山东建筑大学提供放映场地、龙田公司提供影片及放映设备，面向该校师生进行电影放映，该事实双方当事人均无异议。该事实亦系被上诉人市场监管局对上诉人龙田影城进行处罚的主要理由，处罚决定中载明：“在未取得《电影放映许可证》的情况下，在其公司住所以外的山东建筑大学三楼设立电影放映厅擅自从事电影放映活动。”济历城工商注处字[2015]23号行政处罚决定书中本局认为部分，主要引用了济南文广新局向被上诉人市场监管局出具的《回函》和《说明》中的意见，该两文件核心观点认为“龙田公司在住所外设立新的电影放映单位，未办理相关手续，违反了《电影管理条例》第五十五条规定。”然而，济南文广新局出具的上述函件和对法律条款理解说明系行政机关对行政法规应用进行的自行解释，这些具体应用解释并非正式的法律渊源，不能成为行政机关作出行政处罚的法律依据，对人民法院亦不具有法律规范意义上的约束力。被上诉人市场监管局仍应当以《电影管理条例》及相关法律作为行政处罚的依据。
本案中，双方当事人对于《电影管理条例》中何为“设立新的放映单位”有不同理解，上诉人认为自己已经取得电影放映许可证，只要在经营区域内放映电影，即使不在注册登记的住所进行，亦不属于设立新的放映单位，不属于擅自放映行为。被上诉人认为，上诉人虽已取得电影放映许可证，但该许可仅限于在住所进行放映，在住所以外的场地放映电影属于“设立新的电影放映单位”，应当依法办理放映许可手续。对于该两种不同的解释，本院认为，应当在考察《电影管理条例》立法目的的前提下，遵循行政法的解释原则，运用法律解释方法确定法条的真实含义。首先，《电影管理条例》旨在加强对电影行业的管理，杜绝电影市场违法违规和不规范行为；同时，发展和繁荣电影事业，满足人民群众文化生活需要。上诉人龙田公司已经获得放映许可、具备电影放映资格，其在住所之外放映电影有利于电影市场的发展与繁荣，但同时，因其放映场所未向监管部门进行申报，会在一定程度上造成行政机关的监管困难，出现电影市场的不规范竞争，破坏市场秩序。国家新闻出版广电总局《关于加强电影市场管理规范电影票务系统使用的通知》第三条第六款对该行为予以禁止，亦说明该行为的不规范性。虽然该通知并非行政法规或规章，不能作为行政处罚的依据，但该通知系国务院部门作出的其他规范性文件，从行政管理的角度看，违反该通知的禁止而进行的电影放映行为具有不正当性。其次，行政法的主要目的在于规范行政权力的行使、限制行政权力的范围，避免行政权力扩张而侵害行政相对人的合法利益。因此，在对行政法的解释出现不同含义时，应当作出有利于行政相对人的解释。最后，从法律解释的角度看，一方面，从文义上进行解释，“单位”是公司、组织机构等的统称，是与“个人”相对应的概念，不包含“场地”、“地点”的含义；另一方面，从体系上进行解释，由《电影管理条例》第三十六条及相关条款可知，“设立电影放映单位”的含义为成立新的电影公司或者分支机构，上诉人在山东建筑大学并未成立新的电影公司或分支机构并以其名义放映电影，而是使用自己注册登记的电影公司对外经营。综上所述，“在住所地以外放映电影”不属于“设立新的电影放映单位”的擅自放映行为，现行法律并未要求该行为必须另行获得行政部门的放映许可。故被上诉人市场监管局以上诉人“设立新的电影放映单位、未经许可擅自进行电影放映”为由，并依据《电影管理条例》第五十五条对上诉人进行处罚，被上诉人历城区政府对处罚决定予以维持的行为，均自行扩大了该条例规定的处罚适用范围，系法律适用不当，应予纠正。
行政权力的行使应以管理、规范社会秩序为初衷，以保障社会的有序运行。从被上诉人市场监管局提交的证据看，其在对上诉人进行处罚的整个过程中，经过了调查取证、与相关部门就法律适用问题进行沟通、进行处罚听证等一系列法定程序，可以看出其在权力行使时的自我拘束与克制。此案之所以产生对立的观点，因于上诉人行为的不正当性和法律缺乏与之对应的规范之间的矛盾。权力必须被限制，权利亦不得滥用。本院认定市场监管局作出处罚的法律依据不足，不等于认可上诉人的行为合法，上诉人应自本案汲取经验教训，恪守法律、诚信经营，自觉接受行政部门的监督、检查与管理。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市历城区人民法院（2017）鲁0112行初116号行政判决；
二、撤销被上诉人济南市历城区市场监督管理局济历城工商注处字[2015]23号行政处罚决定书；
三、撤销被上诉人济南市历城区人民政府济历城复决字[2016]28号行政复议决定书。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人济南市历城区市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张振明
审判员 张启胜
审判员 曹 磊
二〇一七年八月十一日
书记员 张天虹