海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼02行终51号
上诉人（原审原告）贾彦雄。
被上诉人（原审被告）三亚市天涯区城市管理局，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人谭云权，该局局长。
委托代理人符文基，该局工作人员。
上诉人贾彦雄因诉被上诉人三亚市天涯区城市管理局（以下简称天涯区城管局）建设规划行政处罚及赔偿纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2015）城行初字第603号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人贾彦雄，被上诉人天涯区城管局委托代理人符文基到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2015年6月26日，天涯区城管局对贾彦雄作出天城管（四大队）罚决字〔2015〕第037号《行政处罚决定书》（以下简称037号处罚决定），以贾彦雄未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，天涯区凤凰片区桶井村委会市××村占地面积为975㎡、总建筑面积为9750㎡的十层房屋（以下简称涉案房屋）为由，决定责令贾彦雄自该处罚决定送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2015年7月14日，天涯区城管局将该建筑物强制拆除。
原审查明：2006年7月，贾彦雄从部队转业到海南。2012年12月，贾彦雄的天涯区仔村民小组（以下简称市××村）。1994年6月23日，贾彦雄以2万元的价格从市仔村购买215.5㎡的居民住宅用地。2010年4月16日，贾彦雄向三亚市天涯区桶井村民委员会（以下简称桶井村委会）申请建房，桶井村委会的意见是”拟同意，按有关部门的规定办理建房手续”。之后，贾彦雄在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2009年1月在市仔村开始兴建一幢占地面积为975㎡，总建筑面积为9750㎡的十层房屋。2015年6月12日，天涯区城管局经巡查，认定贾彦雄在市仔村兴建的该幢房屋为违法建筑，遂向贾彦雄作出037号处罚决定，决定拆除该房屋。2015年6月19日，贾彦雄向天涯区城管局申请举行听证会，天涯区城管局于2015年7月17日召开听证会。2015年7月10日，贾彦雄就037号处罚决定向三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）申请行政复议，天涯区政府收下贾彦雄的申请书后没有作出复议决定。2015年7月14日，天涯区城管局对贾彦雄位于市仔村的9750㎡十层房屋强制拆除完毕。
另查明，1997年1月，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）下发三府函〔1997〕13号《关于同意羊栏镇桶井村委会桶东村转让部分集体土地给市仔村作为村民宅基地的批复》（以下简称13号批复），确认市仔村23637.1㎡的土地为国有住宅用地，并核发了三土房（1997）字第0235号《土地房屋权证》（以下简称0235号证），涉案房屋位于该证范围内。
原审认为，本案争议焦点为天涯区城管局作出037号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。贾彦雄从桶井村委会市仔村购买涉案宅基地后，未取得建设工程规划许可证，于2009年1月开始兴建涉案房屋，房屋占地面积为975㎡，总建筑面积为9750㎡，共十层框架结构。该房屋所在的土地是国有土地而非集体土地，天涯区城管局根据贾彦雄未取得建设工程规划许可证兴建涉案房屋的事实，适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《海南省城乡规划条例》第三十七条和第七十三条的规定，作出强制拆除涉案房屋的决定，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回贾彦雄的全部诉讼请求；案件受理费50元，由贾彦雄负担。
上诉人贾彦雄上诉称：一、贾彦雄自2006年7月从部队转业到海南后，党的组织关系就转至市仔村，贾彦雄应属于市仔村本地居民。贾彦雄在建房前虽然没有取得规划手续，但是涉案土地确系国有建设用地，其使用权可以依法转让，因此在相关部门补办手续后，涉案房屋可以补正为合法建筑。天涯区城管局对涉案房屋是否为违法建筑未加认定，就将房屋直接拆除的行为是对法律的歪曲，对人民财产的漠视，更是对社会资源的浪费。二、天涯区城管局的拆除程序违法。贾彦雄在建造涉案房屋的过程中，有关部门从未向贾彦雄本人下发过责令停止建设通知。房屋建成后，政府部门没有对房屋是否影响规划作出认定，进而要求采取改正措施。房屋拆除前，也没有下达限期拆除通知，更为严重的是，天涯区城管局没有依法作出限期拆除决定，并履行公告、催告程序，严重剥夺了贾彦雄的陈述、申辩、复议、诉讼的权利。三、根据国办发〔2000〕62号《国务院办公厅、中央军委办公厅关于印发〈军队转业干部住房保障办法〉的通知》（以下简称62号文）精神，国家支持和鼓励军队转业干部自建住房，并享受有关自建住房的各项优惠政策。贾彦雄在部队服役28年后转业到海南，对其自建房屋不应予以拆除。四、贾彦雄与李志勇、贾怡嘉、王守华四人合建涉案房屋，天涯区城管局作出的037号处罚决定遗漏了除贾彦雄之外的其他三位合作建房人，处罚决定违法。五、本案建房行为已超过两年的处罚期限。六、天涯区城管局没有行政强制执行权，其强拆涉案房屋是滥用职权的行为。七、贾彦雄建房时有13号批复、《三亚市海坡控规》、0235号证以及《市仔村居民住宅用地使用证明书》等相关手续，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条、第十九条、第二十七条的规定，天涯区城管局应当对贾彦雄进行补偿，但天涯区城管局未经补偿就将涉案房屋强制拆除，且在强拆过程中，将贾彦雄屋内物品连同房屋一起摧毁，应当赔偿贾彦雄房屋价值、装修价值以及家电损失等经济损失约4536万元（9750㎡×5000元）。八、一审判决认定037号处罚决定适用法律正确，这是错误的。涉案房屋建设于1998年，而《中华人民共和国城乡规划法》施行于2008年，天涯区城管局不能依据后法对前行为作出处罚。因此，请求：一、撤销三亚市城郊人民法院作出的（2015）城行初字第603号行政判决；二、确认天涯区城管局作出的037号处罚决定违法；三、确认天涯区城管局强制拆除涉案房屋的行为违法；四、判决天涯区城管局赔偿贾彦雄经济损失4536万元。
被上诉人天涯区城管局未向本院递交书面答辩意见，当庭辩称：一、62号文不适用于本案，贾彦雄作为军转干部，建房也应当具备合法手续。二、对土地享有使用权，应当取得国家颁发的土地使用权证，贾彦雄提供的0235号证是市仔村的土地使用权证，而不是其本人的土地使用权证。三、贾彦雄提供的《市仔村居民住宅用地使用证明书》只是一个证明，不能代替土地使用权证。四、涉案房屋在拆除之前，天涯区城管局向贾彦雄下达了《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》等一系列执法文书，已经依法履行了相关的法律程序，因此，天涯区城管局拆除涉案房屋合法。请求驳回贾彦雄的上诉请求。
二审中，天涯区城管局未向本院提供新证据。贾彦雄向本院提供了三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）于2011年5月11日作出的三综执听字〔2011〕第05号《听证通知书》，用以证明涉案房屋是由贾彦雄、李志勇、贾怡嘉、王守华四人联合建设，三亚市执法局曾向该四人发出《听证通知书》。天涯区城管局质证称：涉案房屋是由天涯区城管局查处的，该局对三亚市执法局曾向贾彦雄等四人发出过《听证通知书》的情况不知情。本院审查认为，贾彦雄提供的《听证通知书》来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。另外，贾彦雄提出其在一审中提供的四份《收据》，证明其于1994年取得涉案房屋用地，于1998建成涉案房屋的三层。经查，四份《收据》显示：1994年6月，贾彦雄、李志勇、贾怡嘉、王守华分别向市仔村交付土地款20000元，市仔村向四人分别出具《收据》，并加盖”羊栏镇桶井村委会市仔村住宅用地专用章”。由于三亚市政府于1997年1月才批复同意将桶东村23637.1㎡集体土地转让给市仔村作为该村居民宅基地，而涉案房屋占地又在该土地范围内，所以，《收据》关于贾彦雄等四人于1994年6月就从市仔村取得宅基地的证明内容与市仔村于1997年1月才被批复取得23637.1㎡宅基地的事实相矛盾，故本院对该四份《收据》不予采信。对于一审中的其余证据，本院予以确认。
本院审理查明，1997年12月18日，市仔村分别给贾彦雄、李志勇、贾怡嘉、王守华出具《市仔村居民住宅用地使用证明书》，证明贾彦雄、李志勇、贾怡嘉、王守华在该村取得面积分别为215.5㎡、225.1㎡、240.3㎡、257.9㎡的住宅用地。2006年7月30日，贾彦雄从部队转业到海南。2009年1月，贾彦雄等四人将前述四块土地联合起来建设涉案十层房屋，2010年涉案房屋建设完工，房屋占地面积为975㎡，建筑面积为9750㎡。2010年4月16日，贾彦雄等四人分别向桶井村委会申请建房，桶井村委会于2010年4月18日签署”拟同意，按有关部门的规定办理建房手续”的意见并盖章。2011年5月11日，三亚市执法局向贾彦雄等四人发出《听证通知书》，决定于2011年5月18日9时在该局对贾彦雄等四人无规划报建手续擅自建设一案公开举行听证，要求贾彦雄等人参加。2012年12月，贾彦雄的党员组织关系从三亚市××区党总支部。
2015年6月12日，天涯区城管局执法人员在市仔村巡查发现，贾彦雄未经规划部门批准，擅自兴建一栋十层框架结构的房屋，经查，该房屋建设于2009年1月，于2010年3月竣工，占地面积975㎡，建筑面积9750㎡，遂检查现场，拍照取证，进行查处，并于当日对贾彦雄作出并送达了天城管（四大队二中队）询字〔2015〕2-056号《接受调查询问通知书》，要求贾彦雄于2015年6月16日9时携带身份证、土地证明等相关报建资料到该局四大队办公室接受询问。因贾彦雄未接受调查，2015年6月18日，天涯区城管局向其作出天城管（四大队）罚告字〔2015〕第036号《行政处罚告知书》，告知该局拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及其所享有的陈述、申辩和要求听证的权利。2015年6月19日，贾彦雄向天涯区城管局申请召开听证会。2015年6月26日，天涯区城管局对贾彦雄作出037号处罚决定，认定其未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在市仔村擅自兴建十层房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚人自处罚决定书送达之日起三日内自行拆除上述违法建筑物，并告知不服处罚决定的救济途径。2015年6月30日，天涯区城管局对贾彦雄作出天城管（四大队）催字〔2015〕第040号《强制执行催告书》，催告贾彦雄于2015年7月3日24时前履行037号处罚决定的义务，自行拆除该违法建设建筑物。同日，天涯区城管局又作出《关于责令贾彦雄拆除违法建筑的公告》，对上述限期拆除的内容进行公告。因贾彦雄未履行处罚决定所确定的拆除义务，2015年7月6日，天涯区城管局对贾彦雄作出天城管（四大队）执决字〔2015〕第061号《强制执行决定书》，决定于2015年7月13日对上述违法建筑物实施强制拆除，并告知贾彦雄不服强制执行决定的救济途径。上述《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》及《强制执行决定书》均由他人代领后转交给贾彦雄。2015年7月7日，天涯区城管局通知贾彦雄于2015年7月17日参加该局组织的听证会。2015年7月10日，贾彦雄向天涯区政府申请对037号处罚决定进行复议，天涯区政府受理后未作出复议决定。2015年7月14日，天涯区城管局组织执法人员对涉案房屋进行了拆除。在拆除过程中，天涯区城管局未对屋内物品情况进行拍照录像，清点登记和证据保全。2015年7月17日，天涯区城管局组织召开由贾彦雄、天涯区城管局参加的听证会，并制作了《听证笔录》。2015年12月7日，贾彦雄向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼，请求：一、确认天涯区城管局作出037号处罚决定的行为违法；二、判决天涯区城管局因拆除贾彦雄涉案房屋的行为违法而赔偿贾彦雄经济损失4536万元。诉讼期间，市仔村于2016年6月30日出具《证明》，证明贾彦雄于1998年元月在该村宅基地上建房屋，桶井村委会于2016年7月1日在该《证明》上签署”批村民小组的意见，请相关部门给予核实后办理相关的手续”的意见并盖章。2017年5月23日，三亚市城郊人民法院作出本案一审判决，驳回贾彦雄的全部诉讼请求。贾彦雄不服，提起上诉。请求：一、撤销三亚市城郊人民法院作出的（2015）城行初字第603号行政判决；二、确认天涯区城管局作出的037号处罚决定违法；三、确认天涯区城管局强制拆除贾彦雄房屋的行为违法；四、判决天涯区城管局赔偿贾彦雄经济损失4536万元。
另查明，1994年5月5日，市仔村向羊栏镇人民政府、桶井管理区申请割让邻村桶东村的13亩园地作为该村新居民区和发展小型企业使用。1997年1月21日，三亚市政府给市土地房产管理局作出13号批复，同意桶井村委会桶东村将23637.1㎡集体土地转让给市仔村作为该村居民宅基地，同时批复：该地转让后属国有土地。用途为住宅用地，仅限于安排本村村民兴建住宅，不准转让，不准抵押，不得改变土地用途。1997年11月14日，三亚市政府给市仔村的23637.1㎡土地颁发了0235号证。
本院认为，本案争议焦点为：一、天涯区城管局作出037号处罚决定依据是否充分，程序是否合法；二、天涯区城管局强制拆除涉案房屋的行为是否合法；三、贾彦雄诉求天涯区城管局赔偿其房屋价值、装修价值以及家电损失共计4536万元是否有合法依据。
一、关于天涯区城管局作出037号处罚决定依据是否充分，程序是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款的规定以及2014年三亚市撤镇设区后，天涯区政府发文明确天涯区城管局为主管全区综合行政执法工作的部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设的事实，天涯区城管局对天涯区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权。其次，本案中，贾彦雄在一审中提供了其与贾怡嘉、李志勇、王守华于2010年4月分别向桶井村委会递交的《建房申请》以及市仔村于1997年12月向贾彦雄等四人分别出具的《市仔村居民住宅用地使用证明书》，该两组证据与贾彦雄在二审中提供的三亚市执法局于2011年5月11日向贾彦雄等四人作出的《听证通知书》以及贾彦雄在2015年7月17日的《听证笔录》中的陈述等证据相互印证，结合涉案房屋实际占地面积为975㎡的事实，足以认定涉案房屋是由贾彦雄、贾怡嘉、李志勇、王守华四人联合所建，而非贾彦雄一人所建，因此，037号处罚决定仅认定贾彦雄为涉案房屋的建设者，并限期自行拆除，剥夺了其他房屋建设者的陈述、申辩等权利，处罚决定认定事实不清，依法应予撤销，但鉴于涉案房屋已被拆除，应当确认天涯区城管局作出037号处罚决定的行为违法。
二、关于天涯区城管局强制拆除涉案房屋的行为是否合法的问题。由于037号处罚决定认定事实不清，天涯区城管局强制拆除涉案房屋的依据不足。又因天涯区城管局在拆除过程中，未对涉案房屋内是否有合法物品的情况进行清点登记、证据保全，违反《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，拆除行为程序违法。
三、关于贾彦雄诉求天涯区城管局赔偿其房屋价值、装修价值以及家电损失共计4536万元是否有合法依据的问题。首先，本案中，涉案房屋系贾彦雄等人在未取得建设工程规划许可证的情况下施工建设的，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的强制性规定，所建房屋为违法建筑物。天涯区城管局强制拆除该违法建筑物，并未对贾彦雄的合法权益产生实际影响。其次，贾彦雄诉求天涯区城管局赔偿其房屋价值、装修价值以及家电损失共计4536万元，因其既未提供充分有效的证据以证明其合法取得涉案土地使用权以及涉案房屋建于1998年，也未提供因天涯区城管局的违法行为造成其直接经济损失的相关证据，故对贾彦雄的该项诉讼请求不予支持。
综上所述，天涯区城管局作出037号处罚决定的行为认定事实不清，依法应当确认违法。天涯区城管局依据037号处罚决定强制拆除涉案房屋的行为，因依据不足、程序违法而应确认违法。贾彦雄诉求确认天涯区城管局作出037号处罚决定和强制拆除涉案房屋的行为违法，应予支持，但贾彦雄诉求天涯区城管局赔偿其房屋价值、装修价值及家电损失共计4536万元无事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回贾彦雄的全部诉讼请求，认定事实错误，适用法律不当，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：
一、撤销三亚市城郊人民法院作出的（2015）城行初字第603号行政判决；
二、确认被上诉人三亚市天涯区城市管理局于2015年6月26日作出的天城管（四大队）罚决字〔2015〕第037号行政处罚决定违法；
三、确认被上诉人三亚市天涯区城市管理局于2015年7月14日强制拆除上诉人贾彦雄天涯区凤凰片区桶井村委会市××村的房屋的行为违法；
四、驳回上诉人贾彦雄的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人三亚市天涯区城市管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长张维青
审判员吉红
审判员陈兴科
二〇一七年八月十七日
书记员陈浩
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