四川省达州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川17行终82号
上诉人（原审被告）开江县国土资源局。住所地：四川省开江县新宁镇新安路**号。
法定代表人朱诚，局长。
出庭负责人朱诚，局长。
委托代理人林仁兵，开江县国土资源局工作人员。
委托代理人肖启福，四川蜀江律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）开江县永兴镇陈家岩碎石厂。住所地：四川省开江县永兴镇席家坝村。
法定代表人徐建刚，负责人（投资人）。
委托代理人伍明政，四川共法律师事务所律师。
原审第三人中国石油天然气股份有限公司西南油气田分公司川东北气矿。住所地：四川省达州市凤凰大道***号。
法定代表人赵松，矿长。
委托代理人李洪，公司职工。
委托代理人陶毅，四川金世达律师事务所律师。
上诉人开江县国土资源局因与被上诉人开江县永兴镇陈家岩碎石厂诉开江县国土资源局颁发许可证一案，不服四川省开江县人民法院于2017年8月8日作出的(2017)川1723行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明，2006年8月14日，个人独资企业开江县永兴镇陈家岩碎石厂的投资人李义军与被告开江县国土局签订了《开江县采矿权出让合同》，以24400元有偿取得位于开江县永兴镇席家坝村11社KJ【灰】（2006）-2号灰岩采矿权。同月28日开江县国土局向其颁发了《采矿许可证》，载明开采矿种为建筑石料用灰岩，生产规模为2万吨/年，矿区面积为0.00927平方公里，有效期限为2006年8月至2010年8月。2010年4月12日，陈家岩碎石厂的投资人变更为徐建刚。原告陈家岩碎石厂于2010年9月26日申请延续采矿许可证。被告开江县国土局于2010年11月1日为原告颁发了《采矿许可证》，载明开采矿种为建筑石料用灰岩，生产规模为3万吨/年，矿区面积为0.0071平方公里，新采矿区与原采矿区少部分重合，有效期限为2010年11月1日至2015年11月1日。
2012年9月3日，川东北气矿宣汉采气作业区致函开江县安全生产监督管理局，称开江县永兴镇陈家岩碎石厂作业面最近处靠近其输气管道50米，若在管线200米范围采取爆破方式作业，将对管线产生极大安全隐患。要求督促陈家岩碎石厂采取措施，避免因爆破等施工行为造成天然气管道爆管的重大安全事故。同月11日，开江县安全监督管理局执法人员到陈家岩碎石厂现场检查，发现该厂在距天然气管道黄金复线200米范围内有爆破作业行为。当日作出了（开）安监管现决（2012）07号《现场处理措施决定书》，责令陈家岩碎石厂立即停止一切爆破作业，待消除安全隐患后方可进行。四川省煤田地质局一三七队接受陈家岩碎石厂和川东北气矿宣汉采气作业区的委托，于2012年11月作出了《开江县永兴镇陈家岩碎石厂与川东北气矿宣汉采气作业区输气管道安全范围重叠纠纷测量鉴定报告》。该报告认定《采矿许可证》所划定的陈家岩碎石厂采矿范围距川东北气矿宣汉采气作业区输气管道最近处相距91米，输气管道按200米的安全范围计算，陈家岩碎石厂与宣汉采气作业区重叠面积5983平方米，不重叠面积约1189平方米。建议开江县相关矿管部门根据现行法规，协调当事双方采取调整矿区范围或关闭矿山等措施尽快解决纠纷，确保安全生产。之后相关职能部门未组织陈家岩碎石厂调整矿区范围或作出关闭矿山的决定。
2012年12月6日，原告陈家岩碎石厂向开江县安全生产监督管理局提出申请，要求恢复生产。当月11日，该局作出开江安监［2012］82号《关于对永兴镇陈家岩碎石厂复工申请的批复》，决定：1、同意陈家岩碎石厂位于宣汉作业区温泉1-1井金山站黄金复线B段输气管线中心线200米以外共计1189平方米区域，恢复生产。2、陈家岩碎石厂位于宣汉作业区温泉1-1井金山站黄金复线B段输气管线中心线91米至200米共计5983平方米区域内待你厂与宣汉作业区共同制定切实可行的安全保护措施并达成一致协议后，方可恢复生产。3、请陈家岩碎石厂在恢复生产前做好人员安全教育培训和机器设备检修等安全工作，认真加强现场管理，确保安全生产。原告收到该批复后，以不重叠面积1189平方米内已无资源可开采为由再次向开江县安全生产监督管理局提出申请。
2013年2月5日、2013年4月10日，开江县安监局、开江县国土局、开江县天然气开发办、开江县永兴镇政府先后两次组织陈家岩碎石厂、川东北气矿宣汉采气作业区就双方存在安全生产隐患纠纷进行调解，均未达成一致意见。
2014年8月30日，原告陈家岩碎石厂向被告开江县国土局提出行政补偿申请，该局于当年11月7日作出书面回复，其系依法行政，不承担补偿责任。
2015年4月，四川省林达安全咨询技术服务有限责任公司接受开江县发展和改革局的委托，对川东北气矿宣汉采气作业区输气管道与陈家岩碎石厂作出《安全条件鉴定报告》，该报告认定：1、根据现有安全生产相关法律法规和技术规范要求，开江县永兴镇陈家岩碎石厂未处在石油天然气管道禁止采矿范围内，可以在采取安全措施的前提下从事采矿活动。2、经技术分析，开江县永兴镇陈家岩碎石厂在爆破作业过程中，若根据表3计算的药量控制不同距离的爆破最大装药量，并满足《石油天然气管道保护法》第三十六条的施工作业条件时，不会对邻近的川东北气矿宣汉采气作业区天然气输气管道安全构成重大威胁。3、在控制矿山一次最大装药量和保证川东北气矿宣汉采气作业区天然气输气管道安全的前提下，陈家岩碎石厂矿区范围内在距管道91米-173米区间进行采矿作业，不能满足矿山正常生产需要。4、在控制矿山一次最大装药量和保证川东北气矿宣汉采气作业区天然气输气管道安全的前提下，陈家岩碎石厂矿区范围内在距管道173米-184米区间进行采矿作业，能够满足矿山正常生产需要。5、由于可采区间宽度只有11米（173米-184米），已无法布置安全生产的采矿工作面。因此，在控制矿山一次最大装药量和保证川东北气矿宣汉采气作业区天然气输气管道安全及矿山正常生产需要的前提下，矿山目前剩余资源已不能进行正常的开采作业。
同时查明，2004年11月24日，开江县人民政府召开了温泉井、黄龙场复线工程建设施工协调会，川东北气矿、县政府办、国土资源局等部门有关负责同志参会。该协调会就温泉井、黄龙场复线工程的组织领导及组织计划形成了相关附件，其中附件1的内容证实时任县国土资源局局长周启宣为该工程协调领导小组成员。
温泉井、黄龙场复线工程第三人川东北气矿建设的温泉1-1井金山站黄金复线B段于2004年11月25日开工，2005年6月22日竣工，2006年7月19日投入使用。该站黄金复线B段的管线从原告取得的采矿权许可的范围内通过，管线沿线设置有“川气东送管道”等标识。2012年5月，开江县国土局、开江县安全生产监督管理局收到川东北气矿关于该段管线建设的备案资料。
原审认为，中华人民共和国国务院（1998）241号令《矿产资源开采登记管理办法》第五条、《四川省矿产资源管理条例》第二十条对采矿权人在申请采矿权时应当向登记管理机关提交的资料作出了明确规定，其中包含：1.申请登记书和划定的矿区范围图；2.申请人资质条件的证明；3.矿产资源开发利用方案或可行性研究报告及批准文件；4.依法应当具有的设立矿山企业的批准文件；5.矿山地质环境影响评估报告书等。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。原告于2010年11月1日向被告申请延续采矿权并变更大部分矿区范围时向被告提交了部分批准文件，在原告未全面提交办理采矿许可所需资料的情况下依然向其颁发《采矿许可证》，应当认定被告未尽到审查义务。
《中华人民共和国矿产资源法》第十五条规定，设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准。被告开江县国土局作为采矿权出让方，应当派员对出让的矿区范围进行审查，排除有碍矿产开采的情况，或者明示采矿区周边有有碍采矿的情形。且开江县国土局在温泉井、黄龙场复线工程建设初期即参与其中并由其主要负责人担任工程协调领导小组成员，特别是2012年5月收到川东北气矿关于温泉1-1井金山站黄金复线B段管线建设的备案资料后，被告参与了相关部门组织的调解，其有时间和渠道获知其出让的采矿区存在安全隐患，应当及时作出相应的行政行为。然而被告开江县国土局前期未尽审查义务，后期未积极作为减少原告方损失，导致原告陈家岩碎石厂因采矿区存在安全隐患而不能满足矿山正常生产需要，违背了《中华人民共和国行政许可法》第一条“保护公民、法人和其他组织的合法权益”之本意。故被告的行为存在行政不作为。
综上所述，被告开江县国土局于2010年11月1日为原告陈家岩碎石厂颁发《采矿许可证》过程中存在行政违法。
被告开江县国土局于2006年8月为原告陈家岩碎石厂颁发的《采矿许可证》，原告请求确认被告颁发的该《采矿许可证》违法，因在采矿期内，未出现有碍采矿的事由，原告通过采矿经营，实现其经济利益。故请求确认2006年8月被告颁发的《采矿许可证》违法无实际意义。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
原告于2010年11月1日取得被告第二次颁发的采矿许可证。2012年9月11日被开江县安监局开出《现场处理措施决定书》，责令原告停止一切爆破作业，待消除安全隐患后方可爆破作业。原告停产后，开江县人民政府组织相关部门一直在协调之中。四川省煤田地质局137队测量作出《重叠纠纷测量鉴定报告》，建议调整矿区范围或者关闭矿山。但相关行政部门没有作出调整或关闭矿山的行政行为，这期间，原告认为还可能通过采矿经营来实现自己的经济利益。2015年4月，四川省林达安全咨询技术服务有限责任公司接受开江县发展和改革局的委托，对原告与第三人做出《安全条件鉴定报告》，认定剩余资源已不能进行正常的开采作业。至此原告才知道其取得采矿权的矿产资源已不能进行正常的开采作业，无法通过采矿经营来实现经济利益，虽然经过多个部门组织协调，均未能达成一致意见，原告期待的经济利益无法通过协调解决。同时，原告无法预测停产后是恢复生产或是关闭矿山，这期间不属于原告自身的原因而耽误起诉期限，被耽误的时间依法不应计算在起诉期限内，故原告于2016年2月14日通过诉讼要求保护其合法利益并没有超过起诉期限。故被告开江县国土局及第三人川东北气矿的这一辩称理由不能成立，一审依法不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款规定、《中华人民共和国矿产资源法》第十五条、最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第六十九条、第七十四条第二款（一）之规定，本案经一审法院审判委员会研究决定，判决：一、确认被告开江县国土资源局于2010年11月1日向原告开江县永兴镇陈家岩碎石厂颁发的《采矿许可证》存在行政违法。二、驳回原告开江县永兴镇陈家岩碎石厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告开江县国土资源局负担。
上诉人开江县国土资源局上诉称，一、上诉人颁发采矿许可证事实清楚，证据充分，程序正确，许可行为合法有效；二、一审查明“2012年5月，开江县国土资源局、开江县安全生产监督管理局收到第三人关于该管道建设的补报备案资料”事实错误；三、一审认定上诉人未尽到审查义务错误；四、一审认定上诉人存在行政不作为错误；五、原告起诉已超过有限诉讼期间；六、上诉人作出的采矿许可合法、正确。上诉人上诉请求依法撤销（2017）川1723行初1号行政判决并改判驳回原告的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人开江县永兴镇陈家岩碎石厂答辩称，一、一审法院认定事实清楚，定性准确；二、原告的起诉没有超过诉讼时效。请求驳回上诉请求，维持原判。
原审第三人中国石油天然气股份有限公司西南油气田分公司川东北气矿答辩称，现有证据足以认定开江县国土局知晓第三人管道的位置，该局对被上诉人颁发采矿许可证系合法的行政许可，应予维持。被上诉人对上诉人的起诉超过法定期限，又无其他原因，其起诉应驳回。
二审审理期间，上诉人和被上诉人及原审第三人均没有向本院提交新的证据。
二审审理中，上诉人开江县国土资源局对收到第三人管道建设的补报备案资料这一事实予以认可，本院予以确认。
原审第三人中国石油天然气股份有限公司西南油气田分公司川东北气矿对一审查明下列两点内容存在异议，1、2004年11月24日开江县人民政府召开了温泉井、黄龙场复线工程建设施工协调会，2004年11月25日开江县人民政府作出第四十三期会议纪要，其中附件1为工程协调领导小组名单，附件2为开江县温泉井、黄龙场复线工程施工组织计划。原审第三人一审中将会议纪要及两个附件均作为证据提交，附件2证明原审第三人将设施计划报送了当地主管部门。一审法院质证后予以采信，但一审查明内容中未出现附件2的内容；2、一审查明“该站黄金复线B段的管线从原告取得的采矿权许可的范围内通过…….”中的范围内应该为范围附近。关于第一点异议，附件2在一审时由原审第三人作为证据提交并经质证后采信，本院予以确认。关于第二点异议，四川省煤田地质局一三七队作出的《开江县永兴镇陈家岩碎石厂与川东北气矿宣汉采气作业区输气管道安全范围重叠纠纷测量鉴定报告》中认定《采矿许可证》所划定的陈家岩碎石厂采矿范围距川东北气矿宣汉采气作业区输气管道最近处相距91米，所以该异议成立，一审查明“该站黄金复线B段的管线从原告取得的采矿权许可的范围内通过…….”中的范围内通过应该为范围附近通过。本院予以确认。
二审经审理查明的其他案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《矿产资源开采登记管理办法》第十五条“有下列情形之一的，采矿人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：（一）变更矿区范围的；……”和《四川省矿产资源管理条例》第二十三条“采矿许可证有效期内有下列情况之一，采矿权人应当向登记管理机关申请办理变更登记：（一）变更矿区范围的；……”的规定,上诉人开江县国土资源局按照《矿产资源开采登记管理办法》和《四川省矿产资源管理条例》的其他相关规定为被上诉人颁发采矿许可证时，因为该矿的生产规模、矿区面积和矿区范围均发生变化，该行为不是对原采矿许可证的延续登记，而是属于变更登记的范畴。根据《中华人民共和国矿产资源法》第十五条规定：“设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准。”《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”因被上诉人申请采矿许可的矿区范围发生变更，上诉人应该对被上诉人申请材料的实质内容进行审查和核实，到申请采矿许可的矿区进行现场踏勘、核查，但是没有证据证明上诉人开展过相关工作，应当认定上诉人依法未尽到全面审查义务。上诉人在为被上诉人颁发采矿许可证的过程中存在行政违法。但是上诉人作为颁发采矿许可证的行政机关，后期积极参与、配合安监部门、信访部门进行协调和处理工作，没有事实和证据证明上诉人行政不作为。
四川省林达安全咨询技术服务有限责任公司作出《安全条件鉴定报告》后，被上诉人才知道其取得采矿权的矿产资源已不能进行正常的开采作业。同时，被上诉人无法预测停产后是恢复生产或是关闭矿山，这期间不属于被上诉人自身的原因而耽误起诉期限，被耽误的时间依法不应计算在起诉期限内，所以本案没有超过起诉期限。
综上，原一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人开江县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗万国
审判员 赵 旭
审判员 刘翠成
二〇一八年三月十九日
书记员 邓授恭