山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第22号
上诉人（一审被告）：威海市人民政府。
法定代表人：张惠，市长。
委托代理人：曲翔宇。
委托代理人：张建芬。
被上诉人（一审原告）：威海市美尔雅装饰有限责任公司。
法定代表人：于杰生，经理。
委托代理人：李莉。
委托代理人：管咏梅。
一审第三人：胡世昌。
威海市美尔雅装饰有限责任公司（以下简称美尔雅公司）诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）土地行政登记一案，威海市中级人民法院于2014年10月11日作出（2013）威行初字第19号行政判决。一审被告威海市政府不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人威海市政府的委托代理人曲翔宇、张建芬，被上诉人美尔雅公司的委托代理人李莉、管咏梅到庭参加了诉讼。一审第三人胡世昌经本院传票合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
2000年1月3日，威海市政府为姜华颁发了威国用（99）字第240-06号国有土地使用证，该证载明土地使用权面积为315平方米（共用），土地性质为划拨，该证未注销。2002年5月20日，威海市政府为胡世昌颁发威国用（2001）第480-09号国有土地使用证，使用面积为3318.2平方米。美尔雅公司对该登记发证行为不服，诉至一审法院。
一审法院经审理查明：1995年4月7日，威海市计划委员会作出威计基字（1995）第33号《关于市美尔雅装饰有限公司建设业务用房等项目的批复》，同意美尔雅公司建设业务用房、职工宿舍。1995年5月19日，威海市政府作出威政征出字（1995）18号《关于收回国有土地使用权并将其出让给威海市美尔雅装饰有限责任公司的批复》，同意收回北洋公司1424平方米国有土地使用权出让给美尔雅公司。1995年6月7日，威海市政府向美尔雅公司颁发威国用（95）字第26号国有土地使用证（宗地一），该证载明出让期限40年，面积1424平方米。1996年，美尔雅公司建设的威海市文化东路41-7号办公楼和41-6号住宅楼竣工，二者属连体建筑，其所建住宅楼超出了宗地一的用地范围，超出部分所占土地大部分为威海北洋电气集团股份有限公司（以下简称北洋公司）的315平方米划拨土地（宗地三）。
1999年7月21日，美尔雅公司向威海市土地管理局提出用地申请。同年12月30日，威海市政府又根据威计基字（1995）第33号立项批复，收回北洋公司和威海市环翠区教育委员会使用的国有工矿用地共计1416平方米土地出让给美尔雅公司。2000年1月31日，威海市政府为美尔雅公司颁发威国用（2000）字第34号国有土地使用证（宗地二，其中包括住宅楼中单元所占部分土地），载明出让期限为50年，面积为1416平方米。
一审法院另查明：1999年1月25日，美尔雅公司申请土地登记，提交《土地登记申请书》、威海市政府威政征出字（1995）18号批复、《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记委托书》等材料，申请登记的土地面积为1424平方米。同日，威海市国土资源局进行了地籍调查，绘制的宗地草图包括了宗地一、宗地二及宗地三，美尔雅公司授权的指界人牛跃威签字确认。2001年8月30日，以王建军为代表的文化东路41-6号住宅楼业主提出土地登记申请，并提交《土地登记申请书》王建军的房屋所有权证复印件等材料，但未标明申请的土地使用面积。2001年8月31日，威海市政府对土地登记申请做出审批，审批的共用面积包括宗地一、二、三，合计3318.2平方米。第三人胡世昌系威海市文化东路41-6号楼402室的业主。2002年5月20日，威海市政府为胡世昌颁发威国用（2001）第480-09号国有土地使用证，使用面积为3318.2平方米。
一审法院认为，美尔雅公司具有本案原告主体资格。原告持有的威国用（95）字第26号国有土地使用证、威国用（2000）字第34号国有土地使用证均未被注销，原告认为被诉土地登记行为侵犯其享有的土地使用权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，其有权向一审法院提起行政诉讼。
原告起诉未超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算不得超过2年。原告起诉是否超过法定起诉期限应当由被告承担举证责任，对此被告提交地籍调查表和土地登记卡。地籍调查表中显示1999年1月25日原告授权的指界人对三宗地合并的宗地草图未提出异议，但宗地草图并未体现出土地面积；土地登记卡显示2003年隋爱华领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证（使用权人为原告法定代表人于杰生，面积3318.2平方米），但于杰生对此不予认可。故没有直接证据证实原告知道被诉土地登记行为内容的时间，被告主张原告超过法定起诉期限的证据不足，不予支持。
被诉土地登记行为证据不足，程序违法。被诉土地登记行为初始登记时有效的法律规范为《中华人民共和国房地产管理法》（1994年颁布）和《山东省土地登记条例》（1996年颁布）。根据《山东省土地登记条例》第二条，威海市政府具有对国有土地使用权进行确认的法定职权。根据《中华人民共和国房地产管理法》第六十条，房地产开发商应当先取得房地产开发用地的土地使用证，建成房屋后凭土地使用证申请核发房屋所有权证书，房地产转让时，业主凭取得的房屋所有权证申请土地使用权变更登记，由人民政府颁发土地使用权证，业主所取得的土地使用证面积和用地范围应当与房地产开发商持有的土地总证用地范围一致。本案中，被告应当将宗地一、二、三合并登记为土地总证，再办理分户登记；但被告未办理土地总证，即办理分户登记，程序违法。此外，《山东省土地登记条例》第九条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：土地登记申请书；申请人的身份证明；土地权属来源证明；地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；需要提交的其他文件资料”。根据该条规定，土地登记申请人提交的土地权属来源证明文件应当齐全，土地登记的面积及用地范围应当与土地权属来源证明文件载明的内容一致。本案中，第三人取得的土地使用权面积及范围应当与美尔雅公司申请土地登记时提交的土地权属来源证明文件载明的面积及范围一致。被诉土地登记行为的地籍档案显示，美尔雅公司填写的土地登记申请书中载明的面积为1424平方米，提交的土地权属来源材料为威海市政府（1995）第18号文（宗地一批准文件）。而第三人取得的土地使用权范围却包括宗地一、宗地二、宗地三，这与美尔雅公司提交的土地权属来源证明文件不符。故被诉土地登记行为认定权属来源清楚的证据不足。综上，被诉土地登记行为证据不足，程序违法，依法应予撤销。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销威海市政府于2002年5月7日颁发的威国用（2001）第480-09号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告威海市政府负担。
一审被告威海市政府不服一审法院判决，上诉称：一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求二审法院撤销原判，依法改判，驳回美尔雅公司的诉讼请求。理由是：（一）本案有充分有效的证据证明被上诉人起诉已超过法定时效，一审法院认定其未超期明显错误。1、上诉人提交一审法院的证据13《共用宗地使用权登记卡》可以证实：2003年隋爱华已代被上诉人的法定代表人于杰生领取了威海市文化东路41-6号703室项下国有土地使用证，该证书载明：土地使用权人系被上诉人的法定代表人于杰生，土地使用面积为3318.2平方米。被上诉人在一审质证时对该证据的真实性没有异议，于杰生作为被上诉人的法定代表人，对该证据的真实性也应当予以认可。况且，2004年9月，于杰生将该房屋及土地使用权转让给案外人于轶生，转让过程中双方都必须办理房屋、土地转让手续，于杰生不可能不知情。因此一审法院以“于杰生对此不予认可”来认定上诉人“没有直接证据证明被上诉人知道被诉土地登记行为内容的时间”与事实不符，明显错误。2、除上述房屋外，被上诉人的法定代表人于杰生在诉争土地上还有多套房产。其中，文化东路41-6号704室、106、107、108、109、110、111车库以及41-7号一层、41-7号地下一层等大量房产在2003年至2007年期间进行了登记或转让，均需被上诉人法定代表人于杰生配合办理相关手续，因此于杰生不可能不知道有关土地证书记载的面积、宗地范围等。3、上诉人在一审提交的证据5《地籍调查表》（1999年1月25日）显示，作为被上诉人的代理人，牛跃威已对该宗地的四至、界址线等进行了指界确认。虽然宗地草图上没有面积，但通过宗地草图上的宗地形状和标明的比例尺，完全可以计算出宗地面积。上诉人在1999年时已将三宗土地合并登记为本案诉争的一宗土地。综上，1999-2003年期间，被上诉人完全知道或者应当知道上诉人已将三宗土地合并登记为一宗土地，涉案土地面积变更为3318.2平方米并向办公楼和住宅楼业主分别颁发了国有土地使用证的事实，因此，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，被上诉人的起诉已超期，依法应驳回其诉讼请求。（二）被诉土地登记行为依据充分，符合法律规定。1、根据《城镇地籍调查规程》第1.3条的规定，“调查的单元是一宗地。凡被权属界址线所封闭的地块称为一宗地。一个地块内由几个土地使用者共同使用而其间又难以划清权属界线的也称为一宗地”。1996年，由于被上诉人与他人对相邻土地的合作开发使用，已形成了被诉土地作为一宗土地的事实，上诉人按照一宗地调查有法律和事实依据。2、无论是被上诉人还是被诉土地的相邻方，均对《地籍调查表》无任何异议，本宗地及邻宗地的授权指界代理人均已签字确认，上诉人的调查程序合法，被诉土地登记行为认定权属来源的事实清楚。3、本案第三人登记土地使用权所涉及房屋的房地产开发商正是被上诉人，本着对购买房屋的业主负责、对全体购房业主的土地使用权的合法有效性负责的原则，被上诉人应主动交回未被注销的宗地一、宗地二的土地使用权证书，按照自己确认的《地籍调查表》重新申领新证，然后再为购买房屋的业主办理分户新证。即使存在没有履行注销旧证的疏漏，也不能就此认定上诉人为第三人颁发新证的土地登记行为证据不足、程序违法。上诉人将对宗地一和宗地二依法予以注销。（三）一审法院未通知于杰生作为第三人参加诉讼，程序违法。本案被上诉人要求撤销威海市政府2004年9月27日颁发的威国用（2001）第480-11号国有土地使用证，该项诉讼请求不仅与姜华有利害关系，与被诉土地上开发的房屋的全体业主都存在利害关系。被上诉人的法定代表人于杰生等亦是被诉土地上开发房屋的业主，也应当作为第三人参加诉讼。一审法院没有通知于杰生等作为第三人参加诉讼，属于程序违法。
被上诉人美尔雅公司及一审第三人胡世昌庭前未提交书面答辩意见。
经评议，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人美尔雅公司提起本案诉讼是否超过法定期限。2、上诉人威海市政府作出的被诉土地登记行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。3、一审法院判决撤销该土地登记行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人威海市政府坚持上诉状中的意见并认为，根据其在一审中提交的证据13等证据，可以认定被上诉人美尔雅公司最迟于2004年9月3日即知道了被诉具体行政行为的内容，因此其提起本案诉讼已经超过法定期限。被上诉人美尔雅公司认为，上诉人应当对被上诉人起诉是否超期负有举证责任，但上诉人从一审到二审向法院提交的都是间接证据，不能证明被上诉人或者其法定代表人知道被诉登记行为的事实，一审法院认定被上诉人起诉未超期合法正确。
针对第二个审理重点，上诉人威海市政府认为，被诉土地登记行为是根据《城镇地籍调查规程》第1.3条的规定以及“几个土地使用者共同使用而又难以划分土地使用界限”的实际情况，将上诉人3块地块合并、测量后作出的土地分户登记，符合法律规定。被上诉人美尔雅公司认为，被诉登记行为涉及的3块地块使用权性质以及使用期限均不相同，在未注销被上诉人持有的土地证也未颁发新的土地总证的情况下，直接办理土地分户登记，不符合房地产管理的有关规定，属于严重违法行为。
针对第三个审理重点，上诉人威海市政府认为，一审法院未将本案涉及土地分户登记的全部权利人均列为第三人属于审判程序违法，按照最高人民法院有关司法解释的规定，应当撤销一审法院判决，将本案发回一审法院重审。被上诉人美尔雅公司认为，被上诉人是针对不同的土地登记权利人分别提起的诉讼，一审法院针对被上诉人的起诉立案受理并无不当；一审法院判决程序和实体的审理均符合法律规定，应予维持。
二审中上诉人威海市政府向本院提交了一组新证据：包括房屋所有权人为于轶生的房屋所有权证存根、于杰生与于轶生2004年9月3日《房地产买卖契约》、文化东路41-6号703室《房屋分户平面图》、于杰生《房屋坐落变更申请》、威房权证字第××号房屋所有权证的内页等复印件，用以证明被上诉人美尔雅公司的法定代表人于杰生在2004年9月3日将威海市文化东路41-6号703室转让给于轶生时，即应当知道该房屋涉及的土地面积为3318.2平方米，其于2013年10月9日提起行政诉讼超过了《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限，一审','2018-09-27
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