广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤13行终133号
上诉人（原审被告）博罗县国土资源局，住所地：广东省博罗县罗阳镇商业街465号。
法定代表人张志勇，局长。
委托代理人刘汉坤，博罗县国土资源局副局长。
委托代理人温志刚，广东宏兴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）惠州市宝丰房地产开发有限公司，住所地：广东省博罗县罗阳镇九村上头塘组地段雷公2号。
法定代表人谢小锋，总经理。
委托代理人姚纪宁，广东伟伦（广州）律师事务所律师。
上诉人博罗县国土资源局因单方解除行政协议纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2016）粤1302行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2011年5月8日前，原告宝丰公司便对位于博罗县罗阳镇九村上头塘组上雷公2号地段涉案66120平方米土地（1417+64703）与相连为惠州市荔浦房产开发有限公司的190352平方米土地进行联合开发，即双方共同进行“瑞亨.半山1号”房地产项目的开发建设。2011年5月8日，博罗县人民政府向原告颁发了2本《国有土地使用权证》，原告正式取得该土地使用权。上述2本国土证证号分别为：（1）博府国用（2011）第010598号，宗地号01060000967，使用权面积1417平方米；（2）博府国用（2011）第010599号，宗地号01060000968，使用权面积64703平方米。上述土地使用权的终止日期是2043年。原告取得上述土地使用权后，经与博罗县人民政府协商，原告与被告于2011年6月23日签订了2份《出让合同》（对应宗地号分别是01060000967、01060000968），对原告已取得的上述66120平方米土地使用权的终止日期由原来的2043年延长到2063年，因延长土地使用权年限20年，原告共应向被告支付（延长）土地使用权出让金6.3765万元+213.5199万元。2份《出让合同》还规定：（1）第十条（一）：“本合同签订之日起10日内，（原告）一次性付清国有建设用地使用权出让价款。”（2）第十条（一）：“合同签订之日起10日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。”（3）第十九条：“本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”（4）第二十条：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当按照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。”（5）第三十条：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设土地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”等等。2份《出让合同》签订后，原告即缴纳相应契税6612元，但没有支付出让价款。对于上述涉案土地开发建设必需的道路（惠博沿江大道至“瑞亨.半山1号”项目）等公共配套设施，博罗县人民政府并未建设。2010年5月31日，原告及惠州市荔浦房产开发有限公司的母公司惠州瑞亨企业集团有限公司向博罗县人民政府递交了《关于建设惠博沿江大道瑞亨.半山1号道路的申请》，瑞亨集团认为：由于惠博沿江大道至瑞亨.半山1号房地产项目约1360米的市政道路及其配套市政设施仍未动工建设，直接影响该项目的开工建设及投入使用。瑞亨集团建议，由瑞亨集团垫付资金以BT方式立即动工建设从惠博沿江大道至瑞亨.半山1号房地产项目市政道路及其配套市政设施，待工程完工后，瑞亨.半山1号房地产项目的市政配套费在工程款中抵扣等。2010年6月2日，博罗县人民政府批复同意。2012年2月13日，博罗县公用事业管理局与瑞亨集团签订《县城宝瑞一路、宝瑞路中段道路工程BT合同》，总投资预计4974万元，由博罗县政府负责前期的征地、动迁安置、管线拆迁、旧房补偿与拆除、用地手续办理、项目立项等。因征地、动迁等工作滞后，工程一再拖延。2012年8月10日，瑞亨集团向博罗县人民政府、被告国土局递交《关于以宝瑞一路、宝瑞路中段道路工程款抵付地价款的申请》，在该《申请》中，瑞亨集团明确告知两单位，宝瑞一路、宝瑞路中段道路工程资金实际来源于瑞亨集团的惠州市荔浦房产开发有限公司、宝丰公司，是“瑞亨.半山1号”项目的建设资金，申请以宝瑞一路、宝瑞路中段道路BT工程完工后结算的工程款抵付两公司应付的地价款。博罗县人民政府、被告未答复。2014年11月21日，配套的道路等公共设施建设等工程经竣工验收。2016年1月20日，宝瑞一路、宝瑞路中段道路BT工程结算完成，结算工程款为42249905.51元。工程结算后，博罗县人民政府将工程款支付给了瑞亨集团。由于原告未向被告缴纳（延长）建设用地使用权期限出让价款，2014年4月3日，被告作出对应的2份《关于催缴出让金的通知》，主要内容：根据合同第八条、第十条规定，你公司应于2011年7月2日前交清出让金213.5199万元。为严格遵守《土地管理法》、《国土资源部第11号令》及《广东省人民政府第79号令》等相关法律法规，切实履行出让合同约定，根据合同第三十条“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设土地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”的约定，请你公司于2014年4月20日前缴清欠缴的土地出让金及因欠缴所产生的违约金（欠缴数额ⅹ滞纳天数ⅹ1‰）。逾期，我局将解除宗地出让合同等。2014年4月16日，被告通过快递方式向原告寄送该催缴通知，所填写的收件人地址是“惠城区惠沙堤13号瑞亨大厦三楼”，而不是原告的住所地“博罗县罗阳镇九村上头塘组地段雷公2号”。2014年5月4日，被告作出相对应的2份《解除合同通知书》，内容：“你公司与我局于2011年6月23日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定，你公司应在合同签订之日起60日内缴纳地价款（对应价款）。但是，你公司逾期仍未按合同履行缴纳义务。2014年4月3日，我局向你公司发出《关于催缴出让金的通知》，再次向你公司催缴地价款，你公司至今仍未按合同约定履行义务。为此，我局依法解除与你公司于2011年6月23日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。”2014年5月6日，被告以快递方式向原告寄送该解除通知书，所填写的收件人地址是“惠城区惠沙堤13号瑞亨大厦三楼”，而不是原告的住所地“博罗县罗阳镇九村上头塘组地段雷公2号”。原告与荔浦公司共同开发的“瑞亨.半山1号”房地产项目，博罗县房产管理局：（1）于2012年2月向原告颁发编号：博预许字第2012013号《商品房预售许可证》（预售房屋建筑面积：7166.07平方米）；（2）于2012年2月向原告颁发编号：博预许字第2012014号《商品房预售许可证》（预售房屋建筑面积：4002.62平方米）；（3）于2012年2月向原告颁发编号：博预许字第2012015号《商品房预售许可证》（预售房屋建筑面积：5074.35平方米）；（4）于2012年2月向原告颁发编号：博预许字第2012016号《商品房预售许可证》（预售房屋建筑面积：11725.22平方米）。在原告提起本案诉讼时，“瑞亨.半山1号”房屋已售出287套。2016年12月9日，原告向本院提起行政诉讼，请求判如所请。在起诉状中，原告陈述：“2016年10月25日，原告因给所售商品房办理产权证的需要，向被告正式提出申请（原告证据13），请求履行《国有建设用地使用权出让合同》，依合同缴纳出让价款，办理项目土地使用权年限延长。但是，被告却告知：《国有建设用地使用权出让合同》已经被于2014年5月4日通知解除，并向原告出具《解除合同通知书》复印件2份（原告证据14），原告在收到此通知书复印件后即回本单位查找，确认之前从未收到此通知书，并立即向被告说明情况，并要求撤销《解除合同通知书》，并履行《国有建设用地使用权出让合同》，但遭被告拒绝，协商无果，遂向人民法院起诉。”被告收到本院送达的起诉状副本及应诉通知书后，在法定期限内，向本院提交了《管辖权异议书》及作出被诉行为的证据、依据。被告在《管辖权异议书》中认为：根据相关法律及最高人民法院的司法解释的规定，《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，不是行政案件，案件应由博罗县人民法院管辖。在庭审中，被告表示《管辖权异议书》的内容就是答辩状内容，不对原告提交的证据进行质证。
原审法院认为:本案的审理，主要涉及以下几个焦点问题：一、《国有建设用地使用权出让合同》是民事合同还是行政协议（行政合同）；二、关于被告提出的管辖异议问题；三、被告被诉行政行为是否合法；四、《国有建设用地使用权出让合同》依法是否可以解除。关于《国有建设用地使用权出让合同》是民事合同还是行政协议（行政合同）的问题。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）行政特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”土地是不可再生的自然资源，土地管理行政部门是政府对土地自然资源开发利用进行管理的职能部门，有权根据国家及当地政府的规划，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的授权，代表政府与公民、法人或者其他组织协商订立《国有建设用地使用权出让合同》，将国有建设用地使用权出让。一般而言，行政合同应该具有合同内容法定性、意思表示一致性、合同履行优益性、法律调整特殊性、行政主体特定性、合同目的明确性等特征。本案涉案的2份《建设用地使用权出让合同》，完全具备行政合同的特征。依照上述法律及司法解释的规定，该2份《合同》为行政合同，案件中的权利、义务关系的调整适用行政法律规范，同时可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。关于被告提出的管辖异议问题。根据《行政诉讼法》的规定，管辖指级别管辖、地域管辖、专属管辖三种。被告提出的“管辖异议”，理由为本案不属行政争议，而是民事合同，只能适用民法规范，应由博罗县人民法院管辖。显然，原告的“管辖异议”并不是《行政诉讼法》规定的当事人可以提出管辖异议范围，而是案件属性问题，不存在管辖权争议问题。因此，本院不对被告的“异议”另行作出裁定。关于被告作出的2份《解除合同通知书》是否合法的问题。被告在作出涉案的2份《解除合同通知书》之前的2014年4月3日是向原告发出与涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》相对应的2份《关于缴纳出让金的通知》，催促原告于2014年4月20日前缴清欠缴的土地使用权出让金。是否解除双方签订的涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》，关系到作为土地使用权人的原告的重大利益问题，被告却没有告知原告有进行陈述和申辩、申请听证的权利，没有让原告表达意见。2014年5月4日，被告作出对应的2份《解除合同通知书》，单方解除对应的2份《国有建设用地使用权出让合同》。2份《解除合同通知书》没有告知原告依法享有的申请行政复议、提起行政诉讼进行救济的权利及行使权利的期限与途径。无论是《催缴通知》，还是《解除通知》，被告都是往瑞亨集团快递，而不是向原告的注册（也是办公）地址送达，被告也没有证据证明原告确实收到了。综观被告（解除出让合同）整个行政行为，关系到作为土地使用权人的原告的重大利益，但却没有给予相对人进行行政和司法救济的权利，剥夺了原告的程序权利，违反了行政法上的程序正当原则。关于涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》是否可以解除的问题。涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》，是经博罗县人民政府同意，原、被告双方经协商达成意思一致的情况下签订的，不违反行政法律规范，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，合法有效；涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》均为格式合同。根据出让合同第十条第一款第（一）、（二）项的约定，受让人应当在合同签订之日（2011年11月22日）起10日内一次性付清出让价款。出让合同第三十条约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同并可请求赔偿损失。出让合同签订后，原告没有支付出让价款。但是，被告直到2014年4月3日、5月4日才先后作出《关于催缴出让金的通知》和《解除合同通知书》，解除其与原告签订的涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》，但却没有进一步处理解除出让合同的后续事宜。从被告有权行使解除权之日，直至原告向本院提起本案诉讼之时，被告的证据不足以证明自已以行政职权积极去真正实现合同解除的权利。这是其一。前面已述，双方签订的涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》为行政合同，被告在行使解除权时却未告知及保障原告依法享有的程序权利，违反了行政法程序正当原则。这是其二。原告与荔浦公司在对涉案土地进行开发建设时，博罗县人民政府并没有把与建设项目相关的道路等市政设施进行建设。在原告的母公司瑞亨集团与博罗县人民政府相关职能部门达成协议，由瑞亨集团对与建设项目相关的道路等市政设施垫资建设时，又因政府的征收、征用、搬迁安置等工作严重滞后，造成与建设项目相关的道路等市政设施建设工程一再拖延等。在宝瑞一路、宝瑞路中段道路设施建设过程中，原告以瑞亨集团名义向博罗县人民政府、被告递交书面申请，要求以工程款抵付原告应支付的建设用地使用权出让价款，但没有证据证明政府、被告予以答复。这些问题，不能说与原告没有支付相应的出让价款没有关联。这是其三。涉案2份《建设用地使用权出让合同》项下的土地，其使用权人本来就是原告，原告也已投入巨资将大部分土地开发建设。在此情形下，出让合同一旦解除，将会造成原告的巨大损失。这是其四。已建成的房屋（在原告提起诉讼时）已售出287套（栋），原告、荔浦公司与购房者签订的《商品房买卖合同》的第一条均约定“土地使用权年限至2063年”。在此情形下，出让合同一旦解除，将会造成很多纠纷，势必对博罗县社会稳定产生负面影响，这应该不是行政机关在具体行政中所追求的结果。这是其五。涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》继续履行，由原告在一定期限内支付相应的出让价款等，原告有此愿望和能力，被告（其实也是博罗县人民政府）没有、也不会有损失，相反，对原、被告（或者说博罗县）都有利，应该是双赢。这是其六。综上，权衡解除与履行合同的利弊，涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》应予继续履行为宜。综上所述，被告作出的2份《解除合同通知书》解除相对应的2份《国有建设用地使用权出让合同》，违反程序正当原则，不具合法性；原告要求继续履行涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》，理由充分，本院予以支持；鉴于原告未支付涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》（延长土地使用权20年的）出让价款的实际情况，而被告又无在本案审理过程中提出反诉请求，所以不宜在本案中对原告应支付的建设用地使用权出让价款具体数额、滞纳金、付款期限，乃至被告的损失补偿（或赔偿）作出裁判，双方可在本案判决生效后进行协商，或者通过其他途径进行解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十八条第一款及上述所适用的法律、司法解释的规定，判决如下：一、撤销被告博罗县国土资源局于2014年5月4日作出的2份《解除合同通知书》（对应地价款：6.3765万元、213.5199万元）。二、2份《解除合同通知书》所对应的《国有建设用地使用权出让合同》（宗地编号01060000967、01060000968）合法有效，继续履行。案件受理费50元，由被告博罗县国土资源局负担。
上诉人博罗县国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：请求撤销原审法院(2016)粤1302行初163号行政判决书，裁定驳回被上诉人的诉讼请求。在陈述事实与理由前，首先应当清楚：本案的《国有建设用地使用权出让合同》并不是转让（买卖）土地的合同，而是被上诉人已取得土地使用权，在土地使用期限还有32年才到期的情况下，书面向博罗县人民政府申请变更土地建设用途和延长土地使用期限。博罗县人民政府批准后，上诉人代表博罗县人民政府与被上诉人签订了以《国有建设用地使用权出让合同》为合同名称的变更土地建设用途和土地使用期限续期合同。上诉的事实和理由如下：一、原审法院判决程序严重违法。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第二款：“对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回”的规定，提出管辖异议，是法律赋予当事人的一项重要的诉讼权利，无论当事人提出的管辖异议是否成立，人民法院必须依法作出书面裁定；而在裁定作出之前，应当停止对案件的实体审理。但是，原审法院却以上诉人提出的管辖异议不成立为由，拒绝作出书面裁定，既而作出实体判决。因此，原审法院判决程序严重违法，不仅剥夺了法律赋予当事人的一项重要的诉讼权利，而且逃避了上级法院的司法监督。二、即使《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同，但从事实和法律规定来看，本案应当由惠州市中级人民法院审理，原审法院审理本案，程序严重违法。1、从法律规定来看。原审法院判决根据被上诉人的行政起诉状、听证及开庭的陈述，以及被上诉人所提交的证据，确认本案属行政许可纠纷。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”、第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期重者申请续期未获批准的”的规定，并结合上诉人提交的第二组证据证明，被上诉人申请改变土地建设用途和使用续期的批准机关是博罗县人民政府。因此，本案行政许可的主体是博罗县人民政府，上诉人仅是受博罗县人民政府的委托与被上诉人签订《国有建设土地使用权出让合同》，故博罗县人民政府依法是本案的适格被告。2、从案件事实来看。原审法院判决根据被上诉人的行政起诉状、听证及开庭的陈述，确认被上诉人之所以未履行《国有建设用地使用权出让合同》约定的缴交土地出让款的义务，是因为博罗县人民政府首先违约。那么，法庭要查明该事实，确定博罗县人民政府是否违约，必须依法追加博罗县人民政府为本案当事人，而不能片面地以被上诉人单方的陈述作为定案依据，确认博罗县人民政府因违约导致了被上诉人未履行《国有建设用地使用权出让合同》约定的缴交土地出让款。综上，上诉人认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”的规定，本案应当由惠州市中级人民法院审理，故原审法院审理本案，程序严重违法。三、《国有建设用地使用权出让合同》依法属于民事合同，原审法院判决认定为行政合同，定性及适用法律错误。1、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）开宗明义地指出：根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。该解释第一条规定：“土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”，可见，国有土地使用权出让合同属于民事合同。2、全国人大常委会法制工作委员会于2004年9月22日函复最高人民法院：“根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十四条的规定，国有土地使用权出让合同，是国家作为国有土地所有者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的书面合同。根据《中华人民共和国城市房地严管理法》第十五条、第十六条的规定，土地使用者未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同并可以请求违约赔偿；市、县人民政府土地管理部门未按照出让合同约定提供出让土地的，土地使用者有权解除合同，可以请求违约赔偿，并由土地管理部门返还土地使用权出让金。因此，在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除出让合同，是代表国家行使国有土地所有权，追究合同另一方的违约责任，不是行使行政管理权，由此产生的争议应属于民事争议。你院2001年印发的《民事案件案由规定（试行）》中也已列明，作为民事案件案由的房地产开发经营合同纠纷，包括土地使用权出让合同纠纷。现行法律中没有关于行政合同的规定。在国有土地使用权出让合同履行过程中，国土地管理部门解除国有土地使用权出让合同发生的争议，宜作为民事争议处理。”可见，国有土地使用权出让合同属于民事合同。3、《中华人民共和国物权法》第十二章关于建设用地使用权章节中，整章用了17条条款（特别是一百三十八条）对国有建设用地使用权作为用益物权的属性、权利范围作了明确规定，第一次以基本法的形式明确规定了土地出让行为属于民事法律行为，出让人与受让人之间设立变更终止的关系是民事法律关系。可见，国有土地使用权出让合同属于民事合同。4、《广东省高级人民法院关于国土部门追收土地使用权出让金案件如何适用诉讼时效问题的批复》（2013年10月10日[2013]粤高法民一复字第11号）“根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第一条的规定，土地使用权出让合同属于民事合同……”，可见，国有土地使用权出让合同属于民事合同。5、2016年1月21日，最高人民法院副院长、第三巡回法庭庭长江必新公开宣判了上诉人江苏瑞豪置业有限公司等与盐城市大丰区人民政府、大丰区国土资源局国有建设用地使用权出让合同纠纷一案，把国有建设用地使用权出让合同认定为民事合同。此外，《最高人民法院公报》（2005年第5期）公布的时间房地产建设集团有限公司诉浙江省玉环县国土资源局土地使用权出让合同纠纷案(最高人民法院(2003)民一终字第82号民事判决书）及《最高人民法院公报》(2005年第7期)公布的南宁桂馨源房地产有限公司诉柳州市全威电器有限责任公司等土地使用权转让合同纠纷案(最高人民法院(2004)民一终字第46号民事判决书），均认定国有土地使用权出让合同属于民事合同。6、《中华人民共和国行政许可法》是2004年7月1日起施行，而施行在后的《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日起施行）第十二章及最高人民法院关于《民事案件案由规定》（2011年4月1日起施行）第56条，均把《国有建设用地使用权出让合同》确定为民事合同，均把《国有建设用地使用权出让合同》确定为民事合同。7、根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第一条、第三条的约定，《国有建设用地使用权出让合同》系双方在平等、自愿、有偿、诚实信用的原则下签订的，双方享有民事权利和承担民事义务，完全体现了当事人的意思自治，依法应适用民事法律规范的调整。四、原审法院判决认定《国有建设用地使用权出让合同》为行政合同，依据不足，并导致适用法律错误。1、《国有建设用地使用权出让合同》不属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定的“具有行政法上权利义务内容的协议”。(1)《国有建设用地使用权出让合同》签订的目的，并不是上诉人为实现公共利益或行政管理目标，而系被上诉人为实现商业利益的最大化，向博罗县人民政府提出申请并经批准，完全体现了被上诉人意志；(2)《国有建设用地使用权出让合同》约定的内容，并不是上诉人为行使行政管理职权依单方职权所确定，而系根据被上诉人的申请所确定，体现被上诉人的主动性；同时，《国有建设用地使用权出让合同》并没有约定上诉人有依法增设或限制、剥夺被上诉人的某项权利，也没有约定上诉人有增设或豁免的义务，体现了双方的平等性；(3)签订《国有建设用地使用权出让合同》的选择权在于被上诉人，被上诉人既可以选择签或不签，也可以选择现在签或未来32年后再签，完全与上诉人行使行政管理职权没有任何关系；(4)《国有建设用地使用权出让合同》约定的权利和义务都是双方在平等、自愿、有偿、诚实信用的原则下确立的，并非由法律、行政法规和规章等事先规定，致使双方当事人不能自由选择的。2、《国有建设用地使用权出让合同》不属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第（三）项规定的“其他行政协议”。本案的争议焦点就在于《国有建设用地使用权出让合同》是否属于“其他行政协议”，因此，首先应当确定《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，才适用该条款。在法律没有明确规定《国有建设用地使用权出让合同》属于“行政协议”的前提条件下，故本案并不适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第（三）项的规定。因此，原审法院判决适用上述法律规定，确认《国有建设用地使用权出让合同》为行政合同，完全混淆了民事合同与行政合同的区别，依据不足，并导致适用法律错误。五、原审法院判决混淆了土地出让（买卖）与变更土地用途和地使用期限续期。1、根据本案事实、本上诉状首部和第二点的法律规定，被上诉人并不是向博罗县人民政府受让（购买）土地，而是为未来32年后到期的土地申请使用期限续期和变更土地用途，被上诉人既可以选择签或不签，也可以选择现在签或32年后再签。因此，本次《国有建设用地使用权出让合同》解除后，被上诉人可以与上诉人再次签订《国有建设用地使用权出让合同》；2、在《国有建设用地使用权出让合同》签订前，被上诉人已投入资金开发，也已将房屋进行了销售，解除《国有建设用地使用权出让合同》并不会给被上诉人带来损失，更非原审法院判决认定的解除《国有建设用地使用权出让合同》给被上诉人带来巨大损失。相反，不解除《国有建设用地使用权出让合同》，将给本县带来几十亿，全市带来几百亿的损失。六、无论《国有建设土地使用权出让合同》属于民事合同，还是行政合同，人民法院的判决都应当顾全大局，以维护国家利益为重。前几年，由于房地产低潮，很多企业均拒绝履行《国有建设用地使用权出让合同》约定的缴交土地出让款的义务。仅仅是博罗县，此类现象超过50宗，预计全市超过300宗。按现行土地出让金与此前的标准比较，现行土地出让金提高了3倍多。就本案，如果认定《国有建设用地使用权出让合同》属行政案件，以程序违法为由撤销上诉人作出的《解险合同通知书》，并判决双方按《国有建设用地使用权出让合同》履行，那么，被上诉人即少缴交土地出让金3000多万元。更恶劣的是，一旦泛滥，本县、本市其他企业、个人纷纷效仿，那全市各县将造成几百亿国有财产的流失。因此，上诉人恳请二审院慎重处理。综上所述，上诉人认为，原审法院判决程序严重违法，依据不足，定性、适用法律错误。为此，上诉人恳请二审法院撤销原审法院判决，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项规定，裁定驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人惠州市宝丰房地产开发有限公司答辩称：一、被答辩人提出的管辖异议不成立，原审法院审理正确，程序正当。根据《行政诉讼法》的规定，管辖指级别管辖、地域管辖、专属管辖三种，管辖权异议只能按上述管辖权问题提出。而被答辩人提出的“管辖异议”，理由为本案不属行政争议，而是民事合同，只能适用民法规范，应由博罗县人民法院管辖。显然，被答辩人“管辖异议”并不是《行政诉讼法》规定的当事人可以提出管辖异议范围，而是案件属性问题，不存在管辖权争议问题，因此该情形不适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第二款的规定，而且原审法院对被答辩人的问题作出了回复，因此，原审法院审理正确，程序正当。二、博罗县人民政府不是本案适格被告，原审法院审理正确，程序正当，上诉人的理由不成立。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”被答辩人依法与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》，博罗县人民政府没有参与合同的签订，而且双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》也没有加盖博罗县人民政府的公章。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。因此，博罗县人民政府不是本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件”。因此，原审法院具有管辖权，被答辩人提出追加博罗县人民政府为本案当事人是没有任何法律依据和事实依据。三、《国有建设用地使用权出让合同》依法属于行政合同，原审法院认定事实、适用法律正确。第一，土地使用权出让是一种行政许可行为，是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。根据《行政许可法》第十二条规定，“下列事项可以设定行政许可．……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。而签订土地出让合同是出让土地使用权，属于《行政许可法》规定的对于自然资源的行政许可，根据国土法等相关规定，签订土地出让合同是法定的必经程序，是行政许可的环节之一。结合最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》，国有土地使用权出让合同是涉及自然资源开发利用行政许可的行政合同。第二，2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第二十条第一款规定的行政协议，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）其他行政协议”。行政诉讼法修改后，明确了国有土地国有土地使用权出让合同属于行政协议，因此，本案属于行政诉讼的受案范围。第三，2017年1月20日14：30最高人民法院公开开庭审理上诉人顾明、汪有恒、瑞豪公司与上诉人大丰区政府、被上诉人大丰区国土局建设用地使用权出让合同纠纷一案，审判长江必新对建设用地使用权出让合同的性质作了明确答复：“本院经审查认为：关于案涉出让合同的性质问题。建设用地使用权出让合同是出让方为实现社会公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的，具有行政法上权利义务内容的行政协议。虽然一审法院将本案作为民事案件予以受理，但符合当时的法律规定。”被答辩人在上诉状中称江必新公开宣判国有建设用地使用权出让合同认定为民事合同是没有任何法律依据和事实依据，其例举的案例都是在行政诉讼法修改前发生的，不具有参考作用。根据上述法律规定以及最高院的判例可以得知，《国有建设用地使用权出让合同》依法属于行政合同，原审法院认定事实、适用法律正确。四、被答辩人违法解除与答辩人之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》。1、行政机关在任何时候都应该依法行政，答辩人没有按时缴纳出让价款，主要是政府没有及时结算工程款。政府对所出让的土地迟迟未开发必需的道路等基础配套设施建设，答辩人只得挪用项目建设资金先投入项目通行道路建设，后因政府拆迁等工作迟缓，2016年才完成工程结算，在这之前，答辩人针对出让价款积极与被答辩人协商，并于2012年8月10日以瑞亨集团名义向博罗县人民政府、被答辩人递交书面申请，要求以未结BT工程款抵付答辩人应支付的建设用地使用权出让价款。被答辩人也一直清楚答辩人上述情况，对答辩人暂缓缴纳出让价款持默许态度，从未向答辩人催缴。2、被答辩人出具《解除合同通知书》解除《国有建设用地使用权出让合同》，没有经过必要的程序。根据相关行政法规和合同法相关内容，解除行政合同之前，被答辩人应履行及时催告，给予答辩人一定合理的期间履行，并且应向相对人说明事实与理由，告之相对人申诉和异议的权利，给相对人提供陈述、申辩的机会，听取相对人的意见，对影响较大的决定，还应采取听证会的方式，实行公开原则。在作出处理决定后，还应以规范的形式向相对人送达。本案中，在被答辩人作出解除合同决定前未履行告知义务，也没有给予答辩人进行行政和司法救济的权利，剥夺了答辩人的程序权利，其行政行为不具合法性，严重违反行政法上的程序正当原则。因此，行政合同未经法定程序不能解除，被答辩人违法行政行为对社会危害更大，其声称的国有资产流失只是其违法行政的借口，不能作为解除合同的依据，被答辩人作为行政机关在任何时候都应依法行政，这样才能彰显行政机关的权威以及为人民服务的宗旨。五、被答辩人解除合同行为对答辩人及众多购房者影响重大，会产生不良社会影响。答辩人所开发的房地产已销售签约287户，在购房合同中规定了土地使用年限至2063年，现已到办理房产证阶段。如果《国有建设用地使用权出让合同》不能够履行，不能顺利使项目土地使用权延期，对答辩人及众多购房者影响重大，将产生不良社会影响，势必对博罗社会稳定产生负面影响，如果涉案2份《国有建设用地使用权出让合同》继续履行，答辩人会在一定期限内按约定支付出让价款，这对被答辩人不会有损失，也有利于推动全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。综上，被答辩人的上诉理由均不能够成立，答辩人请求二审人民法院在审理查明事实之后，依法驳回其上诉请求，维持原判。
经二审审理查明：二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。本院另查明，2011年6月24日，经博罗县人民政府批准，上诉人博罗县国土资源局分别作出博国土资（用地）字（2011）205号、206号批复，同意涉案两块国有土地使用权变更用途及延长年限，并要求被上诉人惠州市宝丰房地产开发有限公司重新签订《国有建设用地使用权出让合同》以及向县政府补交地价款。
本院认为：本案系单方解除行政协议纠纷，被诉行政行为是上诉人博罗县国土资源局作出书面通知单方解除国有建设用地使用权出让合同的行为。关于涉案国有建设用地使用权出让合同是否属于行政协议、上诉人博罗县国土资源局作出的解除涉案国有建设用地使用权出让合同通知是否符合法律规定以及涉案国有建设用地使用权出让合同是否具备继续履行的条件是本案争议的焦点问题。
关于涉案国有建设用地使用权出让合同是否属于行政协议。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”的规定，行政协议是行政机关为履行行政职责，实现行政管理目标，与公民、法人或者其他组织经过协商一致订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议的主要特征有：一是协议一方恒定是行政机关；二是签订协议的目的是行使行政职权，实现特定的行政管理目标；三是协议事项符合行政机关的法定职责权限；四是协议内容具有行政法上的权利义务；五是行政机关在协议履行过程中享有行政优益权。本案中，上诉人博罗县国土资源局与被上诉人惠州市宝丰房地产开发有限公司签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》，是土地管理部门为实现合理高效利用土地资源的行政管理目标，在其法定职责范围内，与土地使用者协商订立的，将国有土地使用权在一定期限内出让给土地使用者，土地使用者支付土地出让金并按合同的规定合理开发利用国有土地的合同。国有土地使用权出让通过协议（合同）的形式进行，其目的是为合理开发利用有限的土地资源，更好的履行土地行政管理职能，并没有改变行政机关行使土地行政管理职权这一根本性质，且根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”和《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”的规定，土地管理部门在土地是否出让、以什么条件出让、出让价格等实质性条件方面享有主导权。因此，上诉人博罗县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同具有强烈的行政管理色彩，无论是从合同的形式要件还是合同的实质内容来看，国有建设用地使用权出让合同均符合行政协议的基本特征，属于行政协议。原审判决以此为由认定涉案合同属于行政协议，理由充分，适用法律正确，本院予以维持。上诉人博罗县国土资源局认为涉案合同属于民事合同而并非行政协议，与事实不符，本院不予支持。在行政诉讼法修改并于2015年5月1日实施以后，行政协议纠纷已纳入行政诉讼的受案范围，行政协议纠纷属于行政争议而不是民事争议，当事人依法应通过行政诉讼途径予以解决，上诉人博罗县国土资源局上诉称“国有建设用地使用权出让合同纠纷属于民事争议，原审法院定性为行政争议属于定性错误”，没有法律依据，本院对其该项主张不予支持。
关于上诉人博罗县国土资源局作出的解除涉案国有建设用地使用权出让合同通知是否符合法律规定。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同，应当通知对方。……。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，上诉人博罗县国土资源局于2014年5月4日作出书面通知，解除涉案两份《国有建设用地使用权出让合同》，主要的事实根据是被上诉人惠州市宝丰房地产开发有限公司没有在合同约定的期限内缴纳土地出让金，并且在经上诉人书面催缴后仍未缴纳。但是从本案庭审查明的事实来看，首先，被上诉人惠州市宝丰房地产开发有限公司并非不缴纳土地出让金，而是因为垫付资金为博罗县人民政府建设市政道路等公共设施，博罗县人民政府当时尚拖欠建设工程款未支付给被上诉人、惠州市荔浦房产开发有限公司及它们的母公司惠州瑞亨企业集团有限公司，且博罗县人民政府应付的建设工程款项金额远远大于被上诉人应付的土地出让金数额。为此，被上诉人曾以其母公司惠州瑞亨企业集团有限公司的名义向博罗县人民政府和上诉人博罗县国土资源局递交书面申请，请求在应付建设工程款项中相应扣除涉案地块的土地出让金。因此，上诉人博罗县国土资源局认定被上诉人存在不缴纳土地出让金的违法行为主要证据不足。其次，被上诉人惠州市宝丰房地产开发有限公司没有收到上诉人博罗县国土资源局作出的催缴土地出让金通知和解除国有建设用地使用权出让合同通知，其不知道上述书面通知的内容。上诉人博罗县国土资源局提交的证据显示，上诉人是通过邮政快递方式送达上述书面通知的，但并没有证据证明被上诉人及其工作人员已经签收该快递，也没有其他证据证明被上诉人确实收到过上述书面通知。因此，被上诉人不知道上述书面通知的内容，上诉人博罗县国土资源局认定被上诉人经书面催缴后仍不缴纳土地出让金，主要证据不足。再次，上诉人博罗县国土资源局单方解除涉案国有建设用地使用权出让合同的行为程序违法。一是上诉人博罗县国土资源局直接采取邮寄方式送达催缴土地出让金通知和解除国有建设用地使用权出让合同通知，送达程序违法。催缴土地出让金通知和解除国有建设用地使用权出让合同通知关系着被上诉人的重大财产利益，被上诉人作为企业法人有固定的办公场所，也有合法的工商登记注册地址，上诉人博罗县国土资源局应参照《民事诉讼法》第八十五条和第八十八条的规定，采取直接送达方式送达上述书面通知，直接送达有困难的，可以采取邮寄送达等其他方式送达。本案上诉人博罗县国土资源局在未采取直接送达方式送达的情况下通过邮寄方式送达上述书面通知，送达程序违法。二是上诉人博罗县国土资源局单方解除涉案国有建设用地使用权出让合同未报博罗县人民政府批准，程序违法。涉案国有建设用地使用权出让合同是经过博罗县人民政府批准才授权上诉人博罗县国土资源局与被上诉人签订的，上诉人博罗县国土资源局对此亦予以认可，因此，解除涉案合同也应报经博罗县人民政府批准，本案上诉人博罗县国土资源局在作出解除涉案国有建设用地使用权出让合同通知之前没有报经博罗县人民政府批准，程序违法。三是上诉人博罗县国土资源局作出解除涉案国有建设用地使用权出让合同的通知，没有告知被上诉人权利救济途径，程序违法。被上诉人已按照涉案国有建设用地使用权出让合同的约定，投入资金对涉案土地进行开发建设并将所建商品房出售给了第三人，解除涉案国有建设用地使用权出让合同将严重影响被上诉人及第三人的财产利益，因此，上诉人博罗县国土资源局应明确告知上述人员的权利救济途径，以便合同解除后其可以通过法律途径维护自己的合法权益，本案上诉人未告知权利救济途径的行为，程序违法。综合以上分析，上诉人博罗县国土资源局作出的解除涉案国有建设用地使用权出让合同通知，主要证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予以撤销。
关于涉案国有建设用地使用权出让合同是否具备继续履行的条件。本院认为，上诉人博罗县国土资源局与被上诉人惠州市宝丰房地产开发有限公司签订的涉案国有建设用地使用权出让合同，是双方经过协商一致并报经博罗县人民政府批准后订立的，内容不违反法律、法规、规章以及规范性文件的禁止性规定，也没有损害国家利益、社会公共利益以及他人合法权益，且双方当事人对涉案合同的成立、生效及合法性也没有异议。因此，涉案国有建设用地使用权出让合同依法成立并生效，双方当事人均应严格履行。被上诉人已按涉案国有建设用地使用权出让合同的约定投入资金对涉案土地进行开发建设，就涉案土地出让金问题，被上诉人一直在向上诉人反映并要求进行处理，但上诉人一直未予答复，也未依法及时予以追缴，因此，造成涉案土地出让金没有缴纳的原因不能归责于被上诉人，涉案国有建设用地使用权出让合同完全具备继续履行条件，原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”的规定，判决继续履行涉案《国有建设用地使用权出让合同》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。
上诉人博罗县国土资源局上诉称原审法院对上诉人提出的管辖异议未作书面裁定以及博罗县人民政府是本案被告，本案一审管辖法院应为惠州市中级人民法院，原审法院审判程序违法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，发出解除涉案国有建设用地使用权出让合同通知的行政机关是上诉人博罗县国土资源局，该行为未经博罗县人民政府批准，博罗县人民政府没有在法律文书上盖章，也没有针对被上诉人作出任何具体行政行为，因此，本案的被告是上诉人博罗县国土资源局，而不是博罗县人民政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……。”第十八条第一款规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”本案中，被诉行政行为是上诉人博罗县国土资源局单方作出的解除行政协议行为，根据上述法律及司法解释的规定，结合惠州市中级人民法院关于行政案件集中管辖的规定，本案一审应由原审人民法院管辖。上诉人博罗县国土资源局所提管辖异议，从内容上看是关于本案是属于行政争议还是民事争议的问题，并非行政诉讼法上规定的管辖异议，原审法院对此不作书面裁定，并无不当。
综上，上诉人博罗县国土资源局作出的解除涉案国有建设用地使用权出让合同通知认定事实不清，适用法律不当，程序违法，应予以撤销。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人博罗县国土资源局的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
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