重庆市綦江区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝0110行初118号
原告杨开元，男，生于1970年10月18日，汉族，住重庆市綦江区（原万盛区）。
原告喻永财，男，生于1955年3月1日，汉族，住重庆市綦江区（原万盛区）。
原告张绍方，男，生于1960年6月23日，汉族，住重庆市綦江区（原万盛区）。
原告张绍伟，男，生于1973年10月7日，汉族，住重庆市綦江区（原万盛区）。
原告曁上列四原告共同委托代理人杨开煜，男，生于1964年6月11日，汉族，住重庆市綦江区（原万盛区）。
被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局，住所地重庆市万盛经济技术开发区万东路57号，组织机构代码为59519210-0。
法定代表人覃政权，该局局长。
委托代理人阳长荣，重庆北信律师事务所律师。
第三人石万华，男，生于1958年12月21日，汉族，住重庆市綦江区（原万盛区）。
委托代理人姚能江，重庆智敏律师事务所律师。
原告杨开煜、杨开元、喻永财、张绍方、张绍伟因认为被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局（简称万盛国土局）不履行查处土地违法行为法定职责，于2016年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月29日、12月29日两次公开开庭审理了本案。原告杨开元、喻永财、张绍方、张绍伟之委托代理人曁原告杨开煜，被告之委托代理人阳长荣及其副局长徐峰，第三人石万华之委托代理人姚能江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨开煜、杨开元、喻永财、张绍方、张绍伟诉称，2004年10月4日，重庆市綦江区（原万盛区）青年镇更古村赵家湾社非法将属于重庆市綦江区（原万盛区）青年镇三岔沟社五原告家庭承包地、林地的土地所有权收回，并于2005年非法发包给第三人石万华，第三人石万华非法拆除五原告房屋并非法在五原告宅基地、承包地、林地上修建建构筑物，占地几十亩，严重侵犯五原告合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十二条、第七十三条、第七十七条，五原告向被告提出申请，要求被告履行法定职责，拆除第三人非法修建在五原告宅基地、承包地、林地上的建构筑物。2013年3月，被告立案受理。2014年6月3日，被告向原告出示重庆市万盛经开区国土房管局《违法案件立案呈批表》，证明已受理五原告的申请。为维护自身合法权益及督促被告正确履行职责，原告请求法院判决被告履行法定职责，拆除第三人石万华非法修建的建构筑物。
原告在开庭审理前向本院提交了以下证据：
1、身份证复印件；
2、《案件受理登记表》、重庆市万盛经开区国土房管局《违法案件立案呈批表》；
3、图片5张；
4、《民事判决书》（2011）盛法民初字第477号、《民事判决书》（2011）盛法民初字第478号、《民事判决书》（2011）盛法民初字第479号、《民事判决书》（2012）綦法民初字第01714号、《民事判决书》（2012）綦法民初字第01716号、《民事判决书》（2011）渝五中法民终字第04231号《民事判决书》（2011）渝五中法民终字第04232号、《民事判决书》（2011）渝五中法民终字第04233号；
5、《重庆市第五中级人民法院司法建议书》、《重庆市綦江区人民法院司法建议书》；
6、《村镇房屋产权申请登记审批表》复印件、《林权证》复印件、《重庆市土地承包经营权证书》复印件；
7、《信访事项处理意见书》青年信访初字[2016]1号、《信访事项复查意见书》万盛经开信访复查字[2016]6号。
被告万盛国土局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被告系万盛经开区土地行政管理部门，具有具体实施处罚违法占地的法定职权。喻永财向被告提交了申请书，要求拆除石万华非法修建在申请人承包地上的房屋，停止对申请人土地承包经营权、林权的侵害，并提交了民事判决书、林权证、照片等证据。被告根据喻永财提供的证据，实地进行了现场查看，并于2014年6月3日作出《案件受理登记表》。同日，被告作出《违法案件立案呈批表》，载明案由：违法占用他人土地修建房屋；当事人为石万华；案件来源：转办；受理日期；2014年6月3日；主要违法活动事实及性质：经我局查实，石万华等户于2014年6月仍占用青年镇燕石村三岔沟社村民杨开煜等人承包地修建房屋，现已修建成地面建构筑物的行为，构成违法占地建房的违法事实，已经违反《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定。符合立案条件，建议立案查处。2014年8月14日，被告向石万华作出了《责令改正违法行为通知书》（万经开国土房管责改[2014]34号），责令石万华收到通知书之日起，立即改正违章修建房屋的行为。逾期不改正，将依法追究法律责任，且向石万华送达。2014年7至8月，被告分别委托重庆万盛土地规划设计有限责任公司和重庆施耐博信息技术有限公司，对石万华涉嫌违法占地项目进行多次现场测绘，但由于其特殊的地理位置和GPS卫星信号无法接收等问题，均无法确定坐标、面积等信息，导致无法与土地利用总体规划进行套合。进而无法明确行政处罚类型。2014年8月26日，被告通知杨开煜及青年镇人民政府工作人员以及重庆华地工程勘察设计院，到燕石村三岔沟社对石万华疑似违法占地项目的总面积进行测绘，以便拟作出行政处罚，但多处定位仍无GPS卫星信号，无法明确其违法占地坐标、面积和土地利用总体规划符合情况；对青年镇燕石村三岔沟社村民黄兴德、陈正孝两人进行了调查核实，进一步确认了第三人石万华违法占地修建房屋的行为。按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”实施行政处罚时可以处以罚款，但也需要根据测绘确定的违法占地面积才能确定罚款金额。第三人石万华涉嫌违法占地的面积，必须用GPS定位测绘后的成果套合土地利用总体规划图，才能准确认定其占地面积和土地类别，若用人工测量，面积误差较大，作出行政处罚的依据就存在瑕疵，不能作为证据使用。综上，被告对原告申请查处石万华违法占地行为进行了立案，并进行了相关调查，由于不可抗力原因暂无法进一步实施行政处罚程序，被告履行了法定职责，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、《案件受理登记表》、重庆市万盛经开区国土房管局《违法案件立案呈批表》；
2、《责令改正违法行为通知书》及送达回证；
3、现场图片；
4、重庆施耐博信息技术有限公司出具的说明、重庆万盛土地规划设计有限责任公司出具的说明、重庆华地工程勘察设计院出具的说明及测绘资质证书；
5、对黄兴德的询问笔录；
6、对陈正孝的询问笔录；
7、申请书；
8、《民事判决书》（2012）綦法民初字第01714号、《民事判决书》（2011）渝五中法民终字第04232号；
9、国土资源违法行为查处工作规程。
第三人石万华述称，其于2016年11月25日收到行政处罚告知书，同日提出听证申请，被告正在履行法定职责，且原告主体不适格，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人在举证期限内未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告举示的证据的真实性无异议，但认为被告未履行拆除第三人石万华违法修建的构建筑物。第三人对被告举示的证据无异议。
经庭审质证，被告对原告举示的证据的真实性均无异议，但认为与本案无关联，不能证明被告未履行法定职责。第三人对原告举示的证据3有异议，认为图片上无时间。第三人对原告举示的其余证据的真实性无异议，但认为与本案无关联。
本院对上述证据认证如下：原告举示的证据1、3至6能够证明原告与本案有利害关系，本院予以采信。原告举示的证据2形式不合法，本院不予采信。原告举示的证据7与本案无关联，本院不予采信。被告举示的证据1至8真实、合法、且与本案具有关联性，本院予以采信，但证据4不能达到证明不可抗力的目的。
经审理查明：原告杨开煜、杨开元、喻永财、张绍方、张绍伟原系重庆市万盛区青年镇燕石村三岔社的社员。因第三人石万华涉嫌在青年镇燕石村三岔社违法占地，并修建建构筑物，被告于2014年6月3日受理。同日，被告作出《违法案件立案呈批表》，该表载明“主要违法活动事实及性质：经我局查实，石万华等户于2014年6月仍占用青年镇燕石村三岔沟社村民杨开煜等人承包地修建房屋，现已修建成地面建构筑物的行为，构成违法占地建房的违法事实，已经违反《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定。符合立案条件，建议立案查处。”次日，被告法定代表人覃政权签字同意立案查处。2014年8月14日，被告向石万华作出了《责令改正违法行为通知书》（万经开国土房管责改[2014]34号），责令石万华收到通知书之日起，立即改正违章修建房屋的行为。逾期不改正，将依法追究法律责任，且向石万华送达。2014年8月26日，被告对青年镇燕石村三岔社村民黄兴德、陈正孝分别进行了调查核实。后被告以石万华涉嫌违法占地项目地理位置特殊，GPS卫星信号无法接收，无法明确其违法占地坐标、面积，进而无法明确行政处罚类型为由，未对第三人石万华涉嫌违法占地行为作出行政处罚决定。五原告认为被告未履行法定职责，乃诉至本院，请求法院判决责令被告履行查处土地违法行为的法定职责。
另查明，被告于2016年12月15日作出《行政处罚决定书》（万盛经开国土房管[处罚决定][2016]105号），决定对石万华的违法占地行为作出行政处罚。经本院向五原告释明，被告已在本案审理过程中履行了法定职责，五原告仍要求确认被告没有在法定期限内履行法定职责违法。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条之规定，被告对其辖区内违反土地管理法律、法规的行为有监督、检查的职责，并依照法定职权和程序实施行政处罚。
本案争议的焦点为原告主体是否适格以及被告是否履行了法定职责。
关于原告主体是否适格，本院认为根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形之一的除外：……（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明。本案中，五原告提出于2014年2月17日均向被告提交了申请，被告庭审中仅认可原告杨开煜、喻永财提出了申请，经本院责令被告提交2014年2月17日受理申请登记的相关资料，被告未能提交，结合本案案情，可推定五原告均于2014年2月17日向被告提出了申请，五原告与本案有利害关系，可以提起本案诉讼，五原告为适格原告。
关于被告是否履行了法定职责，本院认为根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中被告万盛国土局对石万华涉嫌违法占地案件于2014年6月4日立案，至五原告提起本案诉讼未作出行政处罚决定，期间亦无延长的批准，至于被告以石万华涉嫌违法占地项目地理位置特殊，GPS卫星信号无法接收，无法明确其违法占地坐标、面积，进而无法明确行政处罚类型，未进一步实施行政程序的抗辩的理由于法无据，本院不予支持。被告虽在立案后，进行了调查，但并未按《国土资源行政处罚办法》规定的时限和程序作出行政处罚决定，故被告属拖延履行法定职责。鉴于被告在本案审理过程中已对石万华违法占地的行为作出行政处罚决定。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局未在法定期限内履行查处第三人石万华土地违法行为的法定职责违法。
本案案件受理费50元由被告重庆市万盛经济技术开发区国土房管局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。
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审 判 长 王向东
审 判 员 吴高丽
人民陪审员 田 勇
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 白 涛
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