北京市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)京02行终629号
上诉人（一审原告）王敏，女，1962年11月15日出生，汉族，住武汉市武昌区**号。
上诉人（一审原告）孙向前，男，1952年6月18日出生，汉族，住武汉市武昌区。
上诉人（一审原告）吴志福，女，1955年7月27日出生，汉族，住武汉市武昌区。
上诉人（一审原告）肖林慧，女，1963年9月15日出生，汉族，住武汉市武昌区**号。
被上诉人（一审被告）湖北省国土资源厅，住所地武汉市武昌区公正路27号。
法定代表人张猛，厅长。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人陆昊，部长。
一审原告吴艳丽，女，1977年2月9日出生，汉族，住武汉市武昌区。
一审原告方桂荣，女，1968年7月19日出生，汉族，住武汉市武昌区**号。
上诉人王敏、孙向前、吴志福、肖林慧（以下简称四上诉人）因诉湖北省国土资源厅（以下简称湖北国土厅）和中华人民共和国自然资源部（由于国务院机构改革，原中华人民共和国国土资源部相关职能，现由中华人民共和国自然资源部承继，以下简称自然资源部）行政行为违法一案，不服北京市西城区人民法院所作（2017）京0102行初579号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
王敏、孙向前、方桂荣、吴志福、肖林慧、吴艳丽（以下简称王敏等六人）向一审法院诉称：王敏等六人均在武汉市武昌区姚家岭村有居住房屋。2011年4月28日，武汉市武昌区姚家岭村开始被征地拆迁。因武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局2014年9月19日非法出让武汉市姚家岭村原P(2010)172号中K3开发地块、H7调剂地块土地使用权，造成还建房还建地块不足，侵害了王敏等六人合法权益。王敏等六人在2014年9月12日，申请湖北国土厅查处武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局非法出让武汉市姚家岭村原P(2010)172号中K3开发地块、H7调剂地块土地使用权的违法行为，湖北国土厅未履行法定职责。王敏等六人在2014年12月26日依法向自然资源部申请行政复议。自然资源部在2015年1月8日作出国土资复议[2015]19号《行政复议告知书》，认为属于信访事项，转交武汉市国土资源和规划局处理。王敏等六人不服，将自然资源部诉至北京市第一中级人民法院。北京市第一中级人民法院作出(2015)一中行初字第1378号《行政判决书》，责令自然资源部对王敏等六人的复议申请作出复议决定。2016年4月15日，自然资源部作出国土资复议[2016]798号《行政复议中止审理通知书》，中止审理王敏等六人复议申请。自然资源部于2016年12月2日作出国土资复议[2016]2101号《行政复议通知书》，恢复审理复议申请。对王敏等六人的复议申请，自然资源部在2016年12月2日作出国土资复议[2016]2111号《行政复议决定书》，认为王敏等六人的查处请求事项，不属于湖北国土厅的管辖范围，湖北国土厅没有查处的法定职责，驳回了王敏等六人的复议申请。王敏等六人认为，自然资源部第一次行政复议将土地违法查处案件认定为信访事项，第二次行政复议认定湖北省国土资源厅对武汉市人民政府和武汉市国土资源和规划局违法出让土地没有管辖权，实质是纵容下级行政机关违法出让土地。请求法院：1、确认自然资源部在2016年12月2日作出的国土资复议[2016]2111行政复议决定违法；2、确认湖北国土厅不履行查处武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局于2014年9月19日非法出让武汉市姚家岭村原P(2010)172号中K3开发地块、H7调剂地块土地使用权的法定职责违法；3、判令湖北国土厅对武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局的违法行为进行查处。
湖北国土厅在一审中辩称：一、王敏等六人申请查处的事项不属于湖北国土厅管辖范围，湖北国土厅没有查处的法定职责。根据《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖”、《湖北省国土资源监督检查条例》第七条：“国土资源违法案件由违法行为发生地的国土资源行政主管部门管辖”的规定，王敏等六人申请查处的事项不属于湖北国土厅的管辖范围，湖北国土厅没有查处的法定职责。二、湖北国土厅已根据自然资源部的要求将王敏等六人的查处申请转给武汉市国土资源和规划局办理并告知了王敏等六人。2017年1月20日，湖北国土厅作出了《省国土资源厅办公室关于武汉市吴艳丽等人举报事项的督办通知书》（鄂土资办函[2017]3号），将王敏等六人的信件转给武汉市国土资源和规划局，要求其调查核实，并将处理结果告知王敏等六人。同日，湖北国土厅作出了《省国土资源厅关于武汉市吴艳丽等人举报事项告知书》，告知王敏等六人已将举报事转武汉市国土资源和规划局调查处理，并要求其将处理结果及时告知王敏等六人。2017年2月8日，武汉市国土资源和规划局作出《武汉市国土资源和规划局关于吴艳丽等人举报事项有关情况的报告》。综上所述，湖北国土厅没有查处王敏等六人申请查处事项的法定职责，且湖北国土厅已将相关材料转给有权处理机关并告知了王敏等六人。王敏等六人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回。
自然资源部在一审中辩称，湖北国土厅依据《国土资源行政处罚办法》及《湖北省国土资源监督检查条例》的相关规定将王敏等人的查处申请以群众举报违法线索的形式下发武汉市国土资源和规划局并要求其进行调查核实的行为已经履行了法定职责，并不存在不作为的情形。自然资源部作出驳回王敏等六人复议申请的决定符合法律规定，程序合法，认定事实清楚，请求法院依法予以维持。
一审法院经审理认为：公民、法人或其他组织提起行政诉讼，请求人民法院确认行政机关未依法履行法定职责违法的前提是行政机关对其申请履责的事项具备相应的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。《湖北省国土资源监督检查条例》第七条规定，国土资源违法案件由违法行为发生地的国土资源行政主管部门管辖。王敏等六人向湖北国土厅投诉举报的国土资源违法事件位于武汉市，依据上述法律法规的规定，应当由武汉市县级以上国土资源主管部门管辖。王敏等六人直接向湖北国土厅进行举报投诉并请求其履行查处的法定职责缺乏法律依据。
关于王敏等六人请求湖北国土厅履行法定职责对武汉市人民政府及武汉市国土资源和规划局对涉案土地再次招标出让的违法行为进行调查处理的问题。王敏等六人的请求事项属于普通公民向行政机关隶属的人民政府或上一级政府部门提出的申诉、控告。公民的申诉或控告为上级行政机关启动内部监督程序提供了线索，但并不必然导致内部监督程序的启动。是否启动内部监督程序以及程序启动后作出如何处理，属于行政机关内部管理范畴，原则上不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。王敏等六人如对武汉市人民政府和武汉市国土资源和规划局的行政行为不服，可以直接以其为被告提起行政诉讼。王敏等六人现以湖北国土厅未履行上下级监督职责为由提起行政复议并进而向一审法院提起行政诉讼缺乏事实和法律基础，不符合法定的起诉条件，对其起诉，依法应予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王敏等六人的起诉。
四上诉人不服一审裁定，以一审法院认定上诉人反映国土资源违法事件诉求应属武汉市县级以上国土部门管辖，不应向湖北国土厅提出，属适用法律错误，一审法院认定上诉人反映国土资源违法事件诉求属于申诉、控告，引起的是行政机关内部监督程序，不属行政复议、行政诉讼受案范围，属适用法律错误等理由提起上诉，请求撤销一审裁定，并依法改判支持其一审诉讼请求。
经审理查明，2014年9月12日，王敏等六人向湖北国土厅邮寄《关于武汉姚家岭村原P(2010)172号所涉地块违法再次出让的查处申请书》等书面材料，请求湖北国土厅对武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局于2014年9月19日对武汉市姚家岭村原P(2010)172号中K3开发地块、H7调剂地块土地使用权再次招标出让的违法行为进行调查处理。湖北国土厅未予以处理，王敏等六人不服向自然资源部提出行政复议。自然资源部于2015年1月8日作出国土资复议[2015]19号《行政复议告知书》，认为属于信访事项，转交武汉市国土资源和规划局处理。王敏等六人不服，诉至北京市第一中级人民法院。北京市第一中级人民法院作出(2015)一中行初字第1378号《行政判决书》，认为自然资源部作出的《行政复议告知书》并非复议决定，判决责令自然资源部对王敏等六人复议申请作出复议决定。自然资源部在2016年12月2日作出国土资复议[2016]2111号《行政复议决定书》，认为王敏等六人的查处请求事项不属于湖北国土厅的管辖范围，湖北国土厅没有查处的法定职责，驳回了王敏等六人的复议申请。王敏等六人不服上述复议决定，诉至一审法院。
本院认为：公民、法人或其他组织提起行政诉讼，请求人民法院确认行政机关未依法履行法定职责违法的前提是行政机关对其申请履责的事项具备相应的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。《湖北省国土资源监督检查条例》第七条规定，国土资源违法案件由违法行为发生地的国土资源行政主管部门管辖。本案中，王敏等六人向湖北国土厅进行的投诉举报，依据上述规定，应当由武汉市县级以上国土资源主管部门管辖。湖北国土厅明显不具有就王敏等六人的投诉举报直接进行查处的法定职责。
王敏等六人请求湖北国土厅对武汉市人民政府及武汉市国土资源和规划局的违法行为进行查处，属普通公民向上级政府或部门提出的申诉、控告，属于行政机关内部管理范畴，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，不属于人民法院行政审判权限调整范围。故王敏等六人提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，对王敏等六人的起诉应当予以驳回。
综上，一审法院裁定驳回王敏等六人的起诉并无不当，应予维持。四上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 元
审判员 孙轶松
审判员 王 琪
二〇一八年四月二十七日
书记员 王远征