新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)新2301行初27号
原告：新疆恒铭投资集团节能建材有限公司，住所地：昌吉市二六工镇六工村。
法定代表人：叶桂香，该公司总经理。
委托代理人:黄生荣，新疆巨百律师事务所律师。
被告：昌吉市国土资源局，住所地：昌吉市延安北路225号。
法定代表人：吴军，该局局长。
委托代理人：岳宏，该局执法大队书记。
委托代理人：ＸＸ，新疆新蓝天律师事务所律师。
第三人：昌吉市二六工镇人民政府，住所地：昌吉市二六工镇。
法定代表人：丁世亮，该镇镇长。
委托代理人：ＸＸ，该镇副镇长。
第三人：昌吉市二六工镇光明村村民委员会，住所地：昌吉市二六工镇。
负责人：马春贤，该村村委会书记。
第三人：昌吉市水利局，住所地：昌吉市宁边西路7号。
法定代表人：张世森，该局局长。
委托代理人：刘宝富，该局水政监察大队队长。
原告新疆恒铭投资集团节能建材有限公司不服被告昌吉市国土资源局土地管理行政处罚一案，向本院提起诉讼。本院受理后，因第三人昌吉市二六工镇人民政府、昌吉市二六工镇光明村村民委员会、昌吉市水利局与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2016年12月12日作出（2016）新2301行初87号行政判决书。昌吉回族自治州中级人民法院于2016年12月14日作出（2016）新23行终55号行政裁定书，裁定：撤销（2016）新2301行初87号行政判决书并发回昌吉市人民法院重审。本院依法组成合议庭，于2017年7月21日公开开庭审理了本案。原告新疆恒铭投资集团节能建材有限公司的委托代理人黄生荣，被告昌吉市国土资源局的委托代理人岳宏、ＸＸ，第三人昌吉市二六工镇人民政府的委托代理人ＸＸ，第三人昌吉市二六工镇光明村村民委员会的委托代理人马春贤，第三人昌吉市水利局的委托代理人刘宝富均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月26日，被告作出昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》。被告认为原告在昌吉市三屯河河道西侧占用土地70.15亩（其中国有村庄68.69亩、集体其他草地0.28,亩、集体水浇地1.18亩）建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，处罚如下：1、责令退还非法占用的国有土地；2、拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。
原告新疆恒铭投资集团节能建材有限公司诉称：2009年5月，原告经昌吉市二六工镇人民政府及昌吉市二六工镇光明村村民委员会招商引资，决定在位于昌吉市二六工镇三屯河河道西侧投资建设商砼站，并与昌吉市二六工镇光明村村民委员会签订《承包合同》。2009年8月，被告认定原告在该土地上修建的建筑物及其他设施违法，作出昌市国土监行处罚土（2009）4号《行政处罚决定书》，要求原告在收到该处罚决定书十日内拆除。后因原告未履行该处罚决定，被告向昌吉市人民法院申请强制执行该处罚决定书，现该案已执行完毕。2016年4月，被告作出撤销昌市国土监行处罚土（2009）4号《行政处罚决定书》。同日，被告又作出昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》，对原告再次进行处罚。原告对被告作出撤销昌市国土监行处罚土（2009）4号《行政处罚决定书》不服提起诉讼，被告又作出关于撤销《撤销行政处罚决定书》的决定书。原告认为被告作出行政处罚决定主要证据不足，程序混乱，违背了一事不再罚的原则。现起诉至法院，请求判令：1、撤销被告作出的昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费、邮寄送达费由被告承担。
原告为证实其主张，向本院提交如下证据：
1、准予变更登记通知书一份。拟证实原告名称由新疆惠邦恒基混凝土有限公司变更为新疆恒铭投资集团节能建材有限公司。
2、昌吉市二六工镇人民政府文件一份。拟证实原告系昌吉市二六工镇人民政府招商引资的企业，该镇承诺协调土地、环保等相应手续。
3、登记备案书一份。拟证实因原告系政府招商引资项目，第三人昌吉市二六工镇人民政府、昌吉市水利局承诺为原告协调办理土地使用等相关手续，故原告修建的搅拌站及建筑物属于合法财产。
4、《土地承包合同》、村民代表会议记录及《青苗赔偿协议》各一份。拟证实经昌吉市二六工镇光明村村民代表会议同意，原告从第三人昌吉市二六工镇光明村村民委员会承包70亩机动地，原告向村民支付了相应的补偿。
5、会议记录一份。拟证实第三人昌吉市二六工镇人民政府承诺将原告承包的土地用途变更为建设用地，并积极协调水利、国土等行政部门办理相关项目落地的跑办手续。
6、河道采砂许可证、建筑业企业资质证书、营业执照、环境保护行政许可申请书、证明及电费结算协议各一份。拟证实原告经相关部门审批后开办采砂厂，生产商砼，并在第三人昌吉市二六工镇人民政府及昌吉市水利局备案，故被告认定原告修建的建筑物系违法建筑无事实依据。
7、昌市国土监行处土（2009）4号行政处罚决定书、（2010）昌行非审字第0051号行政裁定书及收据各一份。拟证实被告于2009年8月13日作出行政处罚认定书，认定原告在租赁的25亩集体耕地上修建建筑物，故被告要求原告拆除违法建筑并处以罚款；后原告并未再建设，故被告不应当对同一违法事实作出处罚，且被告处罚超过追诉时效。
8、呈批表、《撤销行政处罚决定书》及《关于撤销<撤销行政处罚决定书>的决定书》各一份。拟证实被告作出昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》程序混乱。
被告昌吉市国土资源局辩称：被告于2016年4月26日作出的昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告在被告作出昌市国土监行处罚土（2009）4号《行政处罚决定书》后，一直处于持续建设的状态，故被告对其作出的昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》，不属于对同一违法行为再次进行处罚。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告为证实其主张，向本院提交如下证据：
1、昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》及《关于对行政处罚决定书的更正说明》各一份，送达回证两份。拟证实被告于2016年4月26日作出昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》并送达至原告，后于2016年11月22日向原告送达《关于对行政处罚决定书的更正说明》。
2、立案呈批表、现场照片、昌吉市惠邦恒基砂场用地图、询问笔录、现场勘测笔录、调查报告、违法案件审理记录、会审表、会议记录各一份。拟证实2016年被告经巡查发现原告方未经批准占地进行建设，且该违法行为一直未予拆除。
3、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证及听证会笔录各一份。拟证实被告向原告送达处罚告知书及听证告知书，并召开听证会，被告作出处罚决定程序合法。
第三人昌吉市二六工镇人民政府、昌吉市二六工镇光明村村民委员会辩称：同被告昌吉市国土资源局答辩意见一致。
第三人昌吉市水利局辩称：原告未经批准占用土地进行建设的行为不属于第三人昌吉市水利局管辖范围。
第三人昌吉市二六工镇人民政府、昌吉市二六工镇光明村村民委员会、昌吉市水利局未向本院提交书面证据。
经庭审质证，对原告提供的证据1，被告对其真实性认可，但称原告系私营企业并非乡镇企业;第三人对该证据的真实性认可。证据2，被告及第三人昌吉市二六工镇人民政府、昌吉市二六工镇光明村村民委员会对该证据的真实性认可，但称第三人无土地审批权限且该文件非批准文件；第三人昌吉市水利局对该证据的真实性认可。证据3，被告及第三人昌吉市二六工镇人民政府、昌吉市二六工镇光明村村民委员会对该证据的真实性认可，但称原告并未办理相关审批手续且其他行政机关无权审批土地使用。证据4，被告及第三人昌吉市二六工镇人民政府、昌吉市二六工镇光明村村民委员会对《土地承包合同》、村民代表会议记录的真实性认可，对青苗补偿协议的真实性不予认可。第三人昌吉市水利局对该证据的真实性予以认可。证据5，被告及第三人昌吉市二六工镇光明村村民委员会、昌吉市水利局对该证据的真实性认可，但称原告自2009年5月达成会议纪要后并未取得建设用地许可；第三人昌吉市二六工镇人民政府对该证据的真实性认可，但称第三人在会议中达成的意向性意见并非审批手续。证据6，被告及第三人对该证据的真实性认可，但称该组证据无法证实原告系经审批占用土地进行建设。证据7，被告及第三人对该证据的真实性认可，但称被告作出的昌市国土监行处土（2009）4号行政处罚决定书认定原告占用25亩集体耕地进行建设，原告只缴纳罚款并未对违法建筑进行拆除且继续建设，原告违法行为呈持续状态，故被告作出昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》不属于一事再罚。证据8，被告及第三人对该组证据的真实性认可，但称被告作出的撤销行政处罚决定书》及《关于撤销<撤销行政处罚决定书>的决定书》并非本案原告要求撤销的行政行为。
对被告提供的证据，证据1，原告对该证据的真实性认可，但称被告作出更正说明的行为说明其作出的处罚决定书错误；第三人对该证据的真实性予以认可。证据2，原告对该证据的真实性认可，但称被告提供的昌吉市惠邦恒基砂场用地图及现场勘测笔录均无法反映测绘人员及单位是否具有资质，且调查报告认定原告非法占地75亩与行政处罚决定书认定事实不一致；第三人对该证据的真实性予以认可。证据3，被告对送达回证的真实性不予认可，对其他证据的真实性认可，并称被告作出行政处罚决定程序混乱且听证会未记载原告提供的证据；第三人对该证据的真实性予以认可。
本院对上述证据认证如下：本院对原告提供的证据1、2、3、5、6、7、8的真实性予以确认；对证据4，本院对《土地承包合同》及村民代表会议记录的真实性认可，对《青苗赔偿协议》予以综合认定。对被告提供的证据的真实性予以确认。
经审理查明：2009年8月13日，昌吉市国土资源执法检查大队对新疆惠邦恒基混凝土有限公司作出昌市国土监行处土（2009）4号行政处罚决定书。该决定书认为：新疆惠邦恒基混凝土有限公司于2009年5月18日从昌吉市二六工镇六工村村民委员会处租赁70亩土地。2009年6月15日，新疆惠邦恒基混凝土有限公司在未办理土地征用和农用地转用手续的情况下占用25亩集体耕地进行混凝土搅拌站项目建设。遂决定对其处罚如下：自收到本处罚决定书之日起十日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；处以非法占用土地（耕地）25亩（折合16666.67平方米）每平方米5元的罚款，合计83333.35元。2010年6月10日，昌吉市人民法院作出（2010）昌行非审字第0051号行政裁定书，裁定准予执行昌吉市国土资源执法检查大队作出的昌市国土监行处土（2009）4号行政处罚决定书。新疆惠邦恒基混凝土有限公司于2012年3月30日缴纳83333.35元罚款。
2016年2月14日，被告巡查时发现原告至今未办理用地手续，并将建筑圈占范围扩大至70.15亩。遂于2016年3月16日向原告送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并于2016年4月5日组织听证。2016年4月26日，被告对原告作出昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》。该决定书认定原告在昌吉市三屯河河道西侧占用土地70.15平方米（其中国有村庄68.69亩、集体其他草地0.28亩）建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。遂依据该法第七十六条的规定，决定对原告作出如下处罚：责令退还非法占用的国有土地；拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施（70.15亩），恢复土地原状。2016年5月7日，被告向原告送达该处罚决定书。
2016年4月26日，被告对原告作出《撤销行政处罚决定书》。该决定书认定昌吉市国土资源执法检查大队对新疆惠邦恒基混凝土有限公司作出的昌市国土监行处土（2009）4号行政处罚决定书中因违法用地面积及地类发生改变，故决定撤销该决定书中关于”自收到本处罚决定书之日起十日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的处罚决定。
2016年11月12日，被告对原告作出《关于对行政处罚决定书的更正说明》。该说明载明：”我单位于2016年5月17日给你单位送达了《行政处罚决定书》（编号：昌市国土资罚决土【2016】043号），由于操作失误，将建筑占地面积70.15平方米（其中国有村庄68.69亩、集体其他草地0.28亩）的面积输入有误。应为：建筑占地面积70.15亩（其中国有村庄68.69亩、集体其他草地0.28亩、集体水浇地1.18亩），因发完决定书后一直和当事人联系不上，在此更正说明。”同日，被告又对原告作出《关于撤销<撤销行政处罚决定书>的决定书》，决定撤销其于2016年4月26日作出的《撤销行政处罚决定书》。2016年11月22日，被告将《关于对行政处罚决定书的更正说明》及《关于撤销<撤销行政处罚决定书>的决定书》送达至原告处。
另查：2014年1月24日，新疆惠邦恒基混凝土有限公司名称变更为新疆恒铭投资集团节能建材有限公司。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：”国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。第七十六条规定：”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建筑用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，其对未经批准非法占用土地新建建筑物和其他设施的违法行为，具有行政处罚权。
对原告未经相关行政机关批准，非法占用土地的行为，被告经调查后，在作出行政处罚决定之前，向原告告知给予行政处罚的事实、理由和依据，告知了当事人举证听证的权利，且在听证会上听取了当事人的陈述和申辩。故被告作出的昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、行政法规正确，符合法定程序。原告辩解由第三人昌吉市二六工镇人民政府及昌吉市水利局跑办用地手续，但上述行政机关并非土地使用的审批机关，且应由原告申请办理占用土地及新建建筑物其他设施的审批手续，故原告主张本院不予支持。
被告作出的昌市国土资罚决土（2016）025号《行政处罚决定书》是否违法了”一事不再罚”原则。”一事”是指违法行为人实际上仅实施了一个违法行为。原告自2009年至今非法占用土地进行建设的违法行为呈持续状态，虽然该违法行为所侵害的客体及其主观故意都是相同的，但如果已被行政机关处罚，而行政相对人在处罚之后仍然不纠正并继续违法的，行政机关可以继续对其实施处罚。本案中，被告于2009年8月13日对原告非法占用25亩土地的违法行为作出了昌市国土监行处土（2009）4号行政处罚决定书。但原告仅缴纳罚款，并未执行关于拆除建筑物恢复、土地原状的处罚决定，且继续扩大非法占用土地的面积。故原告被处罚后不纠正其违法行为并继续违法，被告作出前后的处罚应当是针对不同的违法行为所作出的，并不违法”一事不再罚”的原则。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告新疆恒铭投资集团节能建材有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告新疆恒铭投资集团节能建材有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昌吉回族自治州中级人民法院。
审 判 长 陈恩君
审 判 员 胡 婧
人民陪审员 朱 平
二〇一七年十一月十日
书 记 员 王 莉