湖北省赤壁市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鄂1281行初22号
原告湖北美丽可皮具有限公司（下称美丽可皮具公司）。统一社会信用代码：9142128157699989XJ。
所在住址：赤壁市经济开发区陆水工园区。
法定代表人：刘赤丰，该公司总经理。
委托代理人：顾昌贤，该公司副总。
被告赤壁市环境保护局（下称市环保局）。统一社会信用代码：11421281MBOT73281T。
所在住址：赤壁市营里街121号
法定代表人：胡新文，该局局长。
委托代理人：毕金山，该局总工程师。
原告美丽可皮具公司因要求确认被告市环保局于2013年元月10日、2016年元月22日作出的环境问题整改通知违法一案，于2016年7月26日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月3日立案后，于2016年8月8日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2016年11月23日公开开庭进行了审理。原告委托代理人顾昌贤、被告市环保局委托代理人毕金山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市环保局于2013年元月10日、2016年元22日两次针对原告环境问题作出了“立即停止项目建设，在项目环境可行性未完成进一步论证之前，不得恢复建设”的整改通知。被告依据国家环保部华南督查中心的检查意见及湖北省环保厅《关于对咸宁陆水水库周边违法批建项目环境问题的督办通知》的要求，作出如上整改通知送达原告，责令原告停止项目建设。
原告诉称，原告经赤壁市人民政府招商引资，于2011年7月在工商行政管理部门注册成立了赤壁市晟隆鞋业有限公司（后变更为湖北美丽可皮具有限公司）。赤壁市政府及相关政府职能部门将项目选址在赤壁经济开发区陆水园区，为推进该项目依法依规进行，原告在开工建设的同时办理了建设用地使用权证、建设工程规划许可及项目备案登记，启动了申请环境影响评价。2012年5月7日，被告作为审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门批复了原告生产线项目环境影响报告文件，原告亦按被告批准的环评建设要求标准组织施工建设。项目建设主体工程已完工，我公司拟进入装修安装设备及投入试生产阶段时，被告却于2013年元月10日突然给我公司下达了“环境问题的整改通知”，认为我公司建设项目位于拟定的陆水湖饮用水源二级保护区内，并责令原告立即停止项目建设，在项目环境可行性未完成进一步论证之前不得恢复建设。原告据此通知被迫停建三年多，期间，原告多次恳请赤壁市政府及被告尽快完成论证恢复项目建设，但被告至今未作任何回复。2015年，原告获悉陆水湖取水点三水厂拟关停，原告随即恢复建设，并投入资金建设办公楼，订购生产设备采购原材料工作，但2016年元月22日，被告再次对我公司下达了环境问题的整改通知，责令停止项目建设。而且被告从程序上剥夺了原告的陈述、申辩、听证、复议等权利，实体上采取行政强制处罚措施既无事实证据，亦无法律依据，被告程序与实体均严重违法。故此诉请法院依法确认被告作出的整改通知的行为违法并赔偿原告停建停产经济损失1500万元，及恢复项目建设。
原告所诉提供的证据有：
1、投资协议书，项目备案证、环境影响报告批复、影响环评执行标准的复函、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，上述证据证明原告依法定程序取得土地建设规划许可证及建设项目环境影响评价获批准。
2、原告公司（2012）14号、15号文件，证实原告已向相关部门主张了权利。
3、被告2013年元月10日及2016年元月22日所作出的“环境问题的整改通知”，证实被告作出的具体行政行为。
4、原告公司2012年11月办理的赤房权证2012字第××号、0××6号房权证及2012年4月12日办理的赤壁市2012第0833号工业用地使用权证，证明原告项目建设主体工程已落成。
被告辩称，1、按照《湖北省县级以上集中或饮用水源保护区划分方案》对赤壁市陆水水库饮水源保护区的划分，原告的建设项目位于赤壁市××水湖××水源××保护区内，属于法律禁止建设项目。已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭，因此该项目依法应停止建设。2、被告针对原告发出的“整改通知”并非行政处罚行为，而是被告依法履行环境保护监督检查职责，履行告知原告项目建设行为违法的通知行为；行政处罚是以制裁为目的具体行政行为，是一种惩戒性的终局性行政处理决定，被告下达的整改通知是依据上级有关部门的要求，告知原告该建设项目环境可行性未完成进一步论证和批准前，不得恢复建设，该行为对原告的实体权利没有影响，不是可诉的具体行政行为。3、依据《环境影响评价法》第二十七条的规定，在项目建设运行过程中产生的不符合经审批的环境影响评价情形的，建筑单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施。因此，原告应负责建设项目环境可行性论证工作。综上所述，被告依法履行环境保护的监管之责，通知原告立即停止在二级饮用水源保护区内的项目建设，是履行告知原告其行为违法的通知行为，该行为并未侵害原告的合法权益，不影响原告实体权利的主张，原告要求确认被告所下发“整改通知”行为违法及请求行政赔偿财产损失1500万元的主张于法无据，法院应依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：
1、《湖北省县级以上集中或饮用水源保护区划分方案》一份，该方案于2011年12月26日实施。该证据证实原告的建设项目位于陆水湖饮用水源二级保护区内。
2、湖北省环保厅办公室鄂环办（2013）7号《关于对咸宁陆水水库周边违法批建项目环境问题的督办通知》明确指出原告建设项目位于饮用水源二级保护区范围，要求责令原告立即停止建设，未经环保部门批准不得恢复建设。
3、被告根据上级环保部门的督办通知于2013年元月10日、2016年元月22日向原告下发的两份整改通知，证明被告依法履职行为。
经庭审质证；原、被告双方对各自提供的证据的真实性、合法性及与本案的关联性均无异议，本院依法予以认定。
经审理查明，2011年6月3日，原告股东与赤壁市人民政府签订了投资合同书，拟在赤壁市境内投资创办鞋业（暂定项目，以注册为准）生产项目，同年7月原告在工商行政管理部门注册成立了赤壁市晟隆鞋业有限公司（后变更为湖北美丽可皮具有限公司）。赤壁市政府及相关职能部门将项目选址在赤壁经济开发区陆水园区内，原告按投资协议约定，办理了项目备案登记取得建设用地使用权后，原告依法办理了建设用地、建设工程规划许可及准建等系列报建审批许可手续，同时按照环境保护要求启动了申报项目建设环境影响评价。2012年5月2日，被告作为审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门批复了原告生产线项目环境影响报告文件，并明确本批复自下达之日起五年内有效。原告按照被告批复的环境影响报告表，在建设项目工程设计、建设和环境管理中，严格执行配套建设的环境保护措施与主体工程同时设计同时施工。截止2013年元月，原告的项目建设主体工程已基本完工，拟准备装修、预订生产设备安装并投入试产阶段时，被告于2013年元月10日针对原告下发了《关于赤壁市晟隆鞋业有限公司环境问题的整改通知》，该通知根据国家环保部华南督查中心的检查意见及湖北省环保厅办公室鄂环办（2013）7号《关于对咸宁陆水水库周边违法批建项目环境问题的督办通知》要求，认为原告建设项目位于陆水湖饮用水源二级保护区内，故该整改通知责令原告“立即停止项目建设，在项目环境可行性未完成进一步论证之前，不得恢复建设”。原告据此通知被迫停止建设。项目停建期间，原告多次书面申请赤壁市委、市人民政府及赤壁市经济开发区管委会，要求尽快完成论证，恢复项目建设或由市政府收购建设项目，但政府及职能部门均未明确答复。被告在原告停止项目建设期间，对原告是否涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为，未决定是否立案，后续亦未作出处理决定，要求原告立即停止建设的通知作出后被告也没有告知原告依法享有的救济权利。2015年底，原告获悉赤壁市三水厂拟关停的信息后，又筹措资金完成了厂房、办公室的装修，订购了部份生产设备并招录员工培训，在原告采购原材料投入试生产时，被告于2016年元月22日针对原告又下发了整改通知。以同样理由责令被告“立即停止项目建设，在项目环境可行性未完成进一步论证和批准前，不得恢复建设”。原告自此处于停建停产状态至今。
另查明，根据2011年12月26日实施的湖北省人民政府办公厅鄂政办发（2011）130号《关于印发湖北省县级以上集中或饮用水源保护区划分方案的通知》的规定，赤壁市陆水湖水库二级水源保护区范围为一级保护区外径向距离2000米范围内的区域。该《通知》第三条水源地保护区环境管理规定第二款规定：在饮用水源二级保护区内，禁止新建、改建、扩建、排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的建设项目由县级以上人民政府责令折除或者关闭。根据环保部华南督察中心及湖北省环保厅监察总队现场调查，被告批建的湖北美丽可皮具有限公司位于赤壁市××水库××水源××保护区范围内。
本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三条规定；在中华人民共和国领域内建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。建设项目环境影响报告文件应由环境保护行政主管部门审批，环境影响评价文件未经依法审批，建设项目不得开工建设。原告投资的建设项目在饮用水源二级保护区域范围内，属于法律禁止的建设项目，被告却于2012年5月7日经审核后予以批准，且规定自批复之日起五年内有效，并在此期限内开工建设。被告的审批行为，属于怠于履行行政管理职责，且导致原告遭受财产损失。特别是，被告在行使环境保护监督管理过程中，先后两次向原告下发整改通知，责令原告立即停止建设的行为，属于严厉限制行政管理相对人为或不为某种行为(直接限制原告项目建设的权利)，该行为应视为行政处罚中的行为罚，是行政管理机关对违反环境保护法律法规行为所作出的具体行政处罚措施，该项强制措施以通知的形式下达给原告且延续至今，原告的财产权益因此遭受损失，依照《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》的规定，作出行政处罚措施，要严格按照行政处罚程序，经过立案、调查、听证、告知、陈述申辩等程序后，应当自立案之日起三个月内作出处理决定。被告在履职过程中，未经法定程序，直接作出停止建设的行政处罚，且未告知原告的救济途径，处罚程序存在瑕疵，属于明显违法情形。原告在饮用水源二级保护区内进行项目建设，涉及公共利益，虽然被告作出的具体行政行为违法，但撤销该行为将会给公共利益造成重大损失，故本院依法确认被告作出的停止建设整改通知行为违法。原告请求被告赔偿停建停产期间的损失1500万元，因未提交造成财产损失的证据，本院不予认定。原告提供证据后，可另行主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第五款的规定，判决如下：
一、确认被告市环保局作出的“立即停止建设”行政行为违法。
二、责令被告市环保局采取补救措施，防止环境危害及财产损失扩大。
三、驳回原告请求赔偿损失1500万元及恢复项目建设的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院，并预交上诉费50元。汇款户名：湖北省咸宁市中级人民法院。开户行为：中国农业银行咸宁金穗支行，账号：17×××04-550。上诉人在上诉期届满后七日内仍未足额预交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 万子琼
人民陪审员 王明清
人民陪审员 徐 锋
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 钟云林
附：相关法律文书
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十条第五款原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。