北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京行终469号
上诉人（一审被告）中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西城区西长安街13号。
法定代表人苗圩，部长。
委托代理人吕荣，北京市兰台律师事务所律师。
委托代理人赵阳，中华人民共和国工业和信息化部干部。
被上诉人（一审原告）邱保权，男，1968年7月25日出生，汉族，户籍所在地河北省唐山市古冶区。
一审第三人中国联合网络通信集团有限公司，住所地北京市西城区金融大街21号。
法定代表人王晓初，董事长。
委托代理人王英奎，中国联合网络通信集团有限公司员工。
委托代理人冯青生，中国联合网络通信集团有限公司员工。
上诉人中华人民共和国工业和信息化部(以下简称工信部)因政府信息公开及行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（2017）京01行初450号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2014年3月31日，工信部针对邱保权的申请作出工信公开〔2014〕50号政府信息公开申请答复告知书（以下简称被诉告知书），告知邱保权：工信部政务公开领导小组办公室于2013年11月22日收到邱保权提交的政府信息公开申请。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）相关规定，现答复如下：根据国务院相关文件规定，2001年原中国电信集团公司（以下简称原中国电信）重组为中国电信集团公司（以下简称中国电信）和中国网络通信集团公司（以下简称中国网通），中国网通的主要经营范围包括国内、国际各类固定电信网络与设施（含本地无线环路）业务，本地无线环路业务即小灵通业务。2008年，为贯彻落实工信部、国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部发布的《关于深化电信体制改革的通告》，中国联合通信有限公司与中国网通进行合并重组，2009年重组完成后，两公司重组为中国联合网络通信集团有限公司（以下简称中国联通）即第三人。工信部为第三人换发了《基础电信业务经营许可证》，第三人继承了中国网通的固定网本地无线环路业务（小灵通业务），许可证编号为A1.A2-20090003，有效期至2019年1月6日，法定代表人是常小兵，注册住所是北京市西城区金融大街21号，批准其经营的基础电信业务种类包括：固定通信业务（固定网本地电话业务含本地无线环路业务）、固定网国内长途电话业务、固定网国际长途电话业务、IP电话业务（限于Phone-
Phone的电话业务）、国际通信设施服务业务、蜂窝移动通信业务（900/1800MHzGSM第二代数字蜂窝移动通信业务、WCDMA第三代数字蜂窝移动通信业务）、第一类卫星通信业务（卫星国际专线业务）、第一类数据通信业务（因特网数据传送业务、国际数据通信业务、公众电报和用户电报业务）、网络接入业务（无线接入业务、含3.5GHz无线接入业务和26GHz无线接入业务）、国内通信设施服务业务、业务覆盖范围是全国（其中3.5GHz无线接入业务覆盖范围包括北京、上海、天津、河北（不含石家庄）、山西、内蒙古、辽宁、吉林、哈尔滨、江苏（不含南京）、浙江、安徽、福建、江西、山东（不含济南、青岛）、郑州、湖北（不含武汉）、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南、拉萨、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）。该公司持有的工信部颁发的最新《基础电信业务经营许可证》信息已在工信部门户网站公开，邱保权可通过“公告公示”中的“审批结果”栏目查询。根据政府信息公开条例第二十三条规定，工信部就邱保权申请公开第三人和中国网通小灵通业务许可证审批卷宗事宜书面征求了第三人意见，第三人回复因相关申请文件涉及国家秘密和商业秘密，不宜公开。邱保权不服，向工信部提出行政复议申请。2014年7月2日，工信部作出工信复决字[2014]第25号行政复议申请决定书（以下简称被诉复议决定）认为，工信部认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，且根据政府信息公开条例第二十三条和第二十四条第三款的规定，工信部并未超过法定答复时限。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉告知书。邱保权不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求法院判决撤销被诉告知书及被诉复议决定，判决工信部公开邱保权申请的政府信息。2016年7月21日，一审法院作出（2016）京01行初142号行政裁定书（以下简称142号裁定），驳回邱保权的起诉。邱保权不服，上诉至本院，本院于2016年12月12日作出（2016）京行终4555号行政裁定书，撤销142号裁定，指令一审法院继续审理。
一审法院经审理查明，2013年11月22日，工信部收到邱保权的政府信息公开申请表，要求公开“行政许可案卷”。在该申请表的所需信息内容描述一栏载明：“对中国网通、中国联通两家电信企业经营小灵通业务的《经营许可证》审批卷宗。”2013年12月5日，工信部向第三人发函,告知其工信部收到关于公开其经营小灵通业务《经营许可证》审批卷宗的申请，此事可能涉及其商业秘密，就是否同意公开其经营小灵通业务（固定网本地电话业务（含本地无线环路业务））《经营许可证》审批卷宗事宜征求其意见。2013年12月10日，工信部作出工信公开〔2013〕87号政府信息公开申请答复告知书，告知邱保权其申请公开的信息需征求第三方意见，目前工信部正在征求第三方意见。工信部于2014年3月20日收到第三人提交的中国联通集团函〔2014〕58号《关于公开我公司业务许可证申请材料意见的复函》（涉及商业秘密，以下简称58号文），第三人认为，相关内容涉及国家秘密和其商业秘密，不宜公开。经审查，工信部于2014年3月31日作出被诉告知书，并于之后送达邱保权。邱保权不服该告知书，向工信部提出行政复议申请。
2014年5月4日，工信部负责行政复议的法制机构收到邱保权的复议申请。次日向作出被诉告知书的部门送达了邱保权的复议申请书以及行政复议答复通知书，要求其进行书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。同年5月13日，作出被诉告知书的部门提交了行政复议答复意见书。经审查，工信部于同年7月2日作出被诉复议决定，并于之后送达邱保权。邱保权不服，诉至本院。
另查明如下事实：1.根据国务院相关文件规定，2001年原中国电信重组为中国电信和中国网通，中国网通的主要经营范围包括国内、国际各类固定电信网络与设施（含本地无线环路）业务，本地无线环路业务即小灵通业务。2008年，为贯彻工信部、国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部发布的《关于深化电信体制改革的通告》，中国联合通信有限公司与中国网通进行合并重组，2009年重组完成后，两公司重组为中国联通即第三人。工信部为第三人换发了《基础电信业务经营许可证》，第三人继承了中国网通的固定网本地无线环路业务（小灵通业务）。2.第三人向工信部申请电信业务经营许可变更时提交了2009年4月9日实施的《电信业务经营许可管理办法》第七条规定的请示、营业执照、公司章程、审计报告、基础及增值电信业务经营许可证、股东情况、依法经营电信业务承诺书等材料。
一审法院经审理认为，工信部于2013年11月22日收到邱保权的信息公开申请，于同年12月5日征询第三人意见并于之后告知邱保权征询第三方意见事宜。2014年3月20日，工信部收到第三人提交的书面意见，并于同月31日作出被诉告知书。工信部对邱保权的政府信息公开申请的答复期限计算应扣除工信部自2013年11月22日至2014年3月20日征求第三方意见的期间，因此工信部作出被诉告知书的答复期限符合上述法规规定。邱保权关于工信部征求第三方意见的期限不应连续扣除，进而工信部作出被诉告知书超过法定期限的诉讼主张，缺乏法律依据。
工信部负责法制工作的机构于2014年5月4日收到即受理邱保权的行政复议申请，经审查，于同年7月2日作出被诉复议决定，符合上述法律规定的作出期限。邱保权关于应以工信部而非工信部负责法制工作的机构收到行政复议申请的时间起算工信部作出被诉复议决定的期限，进而工信部作出被诉复议决定超过法定期限的诉讼主张，缺乏法律依据。
邱保权向工信部申请“对中国网通、中国联通两家电信企业经营小灵通业务的《经营许可证》审批卷宗。”但关于中国网通经营小灵通业务的《经营许可证》审批卷宗公开问题，由于工信部并未向法院提交能够证明中国网通的小灵通业务（本地无线环路业务）的许可审批材料涉及国家秘密以及商业秘密的证据材料，且在工信部向第三人作出的征求意见函中，并未涉及中国网通的小灵通业务许可审批材料能否公开的问题。因此，工信部提交的证据不能证明其对有关中国网通经营小灵通业务许可审批信息能否公开进行审查，工信部对于邱保权要求公开中国网通相关许可审批卷宗，仍以涉及国家秘密、商业秘密为由不予公开，缺乏事实及法律依据。
关于第三人经营小灵通业务的《经营许可证》审批卷宗公开问题。《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款规定，本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。因此，某项信息构成商业秘密的前提是不为公众所知悉。本案中，对涉案经营许可证而言，根据2009年4月10日实施的《电信业务经营许可管理办法》第七条的规定，经营企业在申请涉案经营许可证时，应当提交申请材料，包括：（一）公司法定代表人签署的经营基础电信业务的书面申请。内容包括：申请经营电信业务的种类、业务覆盖范围、公司名称、公司通信地址、邮政编码、联系人、联系电话、电子信箱地址等。（二）公司的企业法人营业执照副本及复印件。（三）公司概况。包括公司基本情况，拟从事电信业务的机构设置和管理情况、技术力量和经营管理人员情况，与从事经营活动相适应的场地、设施等情况。（四）公司最近经会计师事务所审计的企业法人年度财务会计报告或者验资报告及工业和信息化部规定的其他相关会计资料。（五）公司章程、公司股权结构及股东的有关情况。（六）业务发展研究报告。包括：申请经营电信业务的业务发展和实施计划、服务项目、业务覆盖范围、收费方案、预期服务质量、效益分析等。（七）组网技术方案。包括：网络结构、网络规模、网络建设计划、网络互联方案、技术标准、电信设备的配置、电信资源使用方案等。（八）为用户提供长期服务和质量保障的措施。（九）网络与信息安全保障措施。（十）证明公司信誉的有关材料。（十一）公司法定代表人签署的公司依法经营电信业务的承诺书。第三人申请涉案经营许可证时亦依《电信业务经营许可管理办法》第七条的规定提交了请示、营业执照、公司章程、基础及增值电信业务经营许可证、股东情况、依法经营电信业务承诺书等材料。而在案证据可以证明，前述材料中的营业执照、公司章程、基础及增值电信业务经营许可证、依法经营电信业务承诺书等材料不涉及商业秘密。且工信部提交的证据亦不足以证明第三人经营小灵通业务的《经营许可证》审批卷宗中部分文件涉及国家秘密。在此情况下，工信部对邱保权申请的“第三人经营小灵通业务的《经营许可证》审批卷宗，以部分涉及国家秘密，全部涉及第三人商业秘密，第三人不同意公开为由不予公开，属于认定事实不清。因此，被诉告知书认定事实不清，应予撤销。被诉复议决定一并应予撤销。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决：一、撤销被诉告知书；二、撤销被诉复议决定；三、责令工信部自本判决生效之日起在法定期限内针对邱保权提出的政府信息公开申请重新作出处理。
工信部不服一审判决，以被诉告知书作出程序合法、内容适当，一审判决认定事实不清、适用法律错误等为由向本院提起上诉。请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉或全部诉讼请求。
邱保权二审答辩称，一审判决撤销被诉告知书、被诉复议决定判令上诉人重新作出答复正确，只是存在被诉告知书、被诉复议决定超过法定时限未能依法确认问题。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人未向本院提交二审期间书面述辩意见。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
上述事实有信息公开申请及邮政快递单、中国联通集团函〔2014〕4号《关于公开小灵通业务许可证审批卷宗意见复函》、58号文、中国联通集团〔2009〕48号《中国联合网络通信集团有限公司保密工作管理办法》、被诉复议决定及寄送信封等证据材料在案佐证。
本院认为，政府信息公开条例第二十四条第二款、第三款的规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。根据上述法律、法规规定，一审法院认定被诉告知书和被诉复议决定的作出时间并未超过法定期限并无不当，本院予以确认，不再赘述。
政府信息公开条例第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第二十一条第二项规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，行政机关应当告知申请人并说明理由。第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。本案中，邱保权向工信部申请“对中国网通、中国联通两家电信企业经营小灵通业务的《经营许可证》审批卷宗。”关于中国网通经营小灵通业务的《经营许可证》审批卷宗公开问题，工信部并未提交能够证明中国网通的小灵通业务（本地无线环路业务）的许可审批材料涉及国家秘密以及商业秘密的证据材料，且在工信部向第三人作出的征求意见函中，并未涉及中国网通的小灵通业务许可审批材料能否公开的问题。因此，工信部提交的证据不能证明其对有关中国网通经营小灵通业务许可审批信息能否公开进行审查，工信部对于邱保权要求公开中国网通相关许可审批卷宗，仍以涉及国家秘密、商业秘密为由不予公开，缺乏事实及法律依据。
对涉案经营许可证而言，根据2009年4月10日实施的《电信业务经营许可管理办法》第七条的规定，经营企业在申请涉案经营许可证时，应当提交申请材料，包括：（一）公司法定代表人签署的经营基础电信业务的书面申请。内容包括：申请经营电信业务的种类、业务覆盖范围、公司名称、公司通信地址、邮政编码、联系人、联系电话、电子信箱地址等。（二）公司的企业法人营业执照副本及复印件。（三）公司概况。包括公司基本情况，拟从事电信业务的机构设置和管理情况、技术力量和经营管理人员情况，与从事经营活动相适应的场地、设施等情况。（四）公司最近经会计师事务所审计的企业法人年度财务会计报告或验资报告及工业和信息化部规定的其他相关会计资料。（五）公司章程、公司股权结构及股东的有关情况。（六）业务发展研究报告。包括：申请经营电信业务的业务发展和实施计划、服务项目、业务覆盖范围、收费方案、预期服务质量、效益分析等。（七）组网技术方案。包括：网络结构、网络规模、网络建设计划、网络互联方案、技术标准、电信设备的配置、电信资源使用方案等。（八）为用户提供长期服务和质量保障的措施。（九）网络与信息安全保障措施。（十）证明公司信誉的有关材料。（十一）公司法定代表人签署的公司依法经营电信业务的承诺书。第三人申请涉案经营许可证时亦依《电信业务经营许可管理办法》第七条的规定提交了请示、营业执照、公司章程、基础及增值电信业务经营许可证、股东情况、依法经营电信业务承诺书等材料。而前述材料中的营业执照、依法经营电信业务承诺书等材料显然不涉及国家秘密和商业秘密。工信部对申请公开信息，未进行严格审查并加以区分，直接按照一审第三人回复，因相关文件涉及国家机密和商业秘密，对涉案许可卷宗一律不予公开，属于认定事实不清，适用法律不当。
综上，一审法判决院撤销被诉告知书、撤销被诉复议决定并责令工信部针对邱保权提出的政府信息公开申请重新作出处理并无不当，本院应予维持。工信部的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人中华人民共和国工业和信息化部负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘振东
审 判 员 贾宇军
代理审判员 哈胜男
二〇一八年四月九日
书 记 员 果 然