海南省海口市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼01行终125号
上诉人（原审原告）海口龙华澳顺汽修厂，住所地海口市龙华区金牛北路*号。
经营者：刘勇军。
委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。
委托代理人皮修平，海南信达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区城市管理行政执法局，住所地海口市龙昆北路19号龙华区政府院内主楼431室。
法定代表人王小龙，局长。
委托代理人张颖宁，海南嘉法律师事务所律师。
委托代理人洪智，该局工作人员。
原审第三人海口市龙华区滨濂村经济合作社，住所地海口市龙华区滨濂村居委会办公楼。
法定代表人黄玉江，主任。
原审第三人黄谦丁，男，1977年6月12日出生，汉族，住海口市。
原审第三人黄坤瑞，男，1969年10月16日出生，汉族，住海口市。
以上三原审第三人的共同委托代理人王盛龙，海南钢峰律师事务所律师。
上诉人海口龙华澳顺汽修厂（以下简称澳顺汽修厂）因与被上诉人海口市龙华区城市管理行政执法局（以下简称龙华城管局）、原审第三人海口市龙华区滨濂村经济合作社（以下简称滨濂经济社）、黄谦丁、黄坤瑞规划行政处罚、行政强制及行政赔偿一案，不服海口市美兰区人民法院（以下简称美兰法院）作出的（2015）美行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定，2015年3月23日，龙华城管局向澳顺汽修厂发出海管法改字L2〔2015〕第0323号《责令限期改正通知书》，认为澳顺汽修厂未经规划许可建设临时性建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条和第六十六条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定责令其于2015年3月25日前改正其行为，补办相关报建手续，逾期未补办相关报建手续将依法强制拆除。2015年4月23日，龙华城管局作出海龙管法罚告字HL〔2015〕第279号《行政处罚事先告知书》，告知澳顺汽修厂拟责令其7日内自行拆除，逾期将依法处理的处罚内容，同时告知其可自收到告知书之日起三日内陈述、申辩和提出听证的权利，并于同日送达澳顺汽修厂。2015年4月29日，龙华城管局作出海龙管法罚决字HL[2015]第279号《行政处罚决定书》（以下简称279号决定书），依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条和第六十六条的规定，责令澳顺汽修厂自收到处罚决定书之日起7日内自行拆除，逾期将依法处理，同时告知澳顺汽修厂如对处罚决定不服，可在规定的期限内申请行政复议或提起行政诉讼，并于同日送达澳顺汽修厂。2015年4月30日，龙华城管局对该违建进行了强制拆除。2015年10月16日，澳顺汽修厂向美兰法院提起行政诉讼。诉讼中，因澳顺汽修厂申请，经依法委托，湖北天缔工程咨询有限公司海口分公司、海南方正资产评估事务所、海南方正房地产评估有限公司以委托鉴定的实物已灭失，欠缺基本及必要的鉴定资料，不具备评估鉴定基本条件为由退回委托。
原审判决认为：一、关于龙华城管局是否具有本案执法主体资格的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。海口市人民政府《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（2006年8月18日发布，同年9月1日实施）第三条规定，区城市管理行政执法主管部门按照规定的权限，在本辖区内相对集中行使行政处罚权。第四条规定，城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政设施管理、建筑市场管理、燃气管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，及环境保护管理、公安交通管理、工商行政管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。根据上述规定，龙华城管局具有本案行政执法主体资格。
二、关于龙华城管局作出的279号决定书及强制拆除澳顺汽修厂位于海口市金牛北路6号的汽修厂厂房及宿舍楼的行政行为是否违法的问题。澳顺汽修厂没有证据证明涉案厂房取得了规划主管部门的建设规划许可或是主管部门的施工许可等，因此龙华区城管局认定涉案厂房未取得规划许可，厂房业主属擅自搭建临时建筑物，并无不当。龙华城管局作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。但是，龙华城管局送达行政处罚决定书给澳顺汽修厂的次日，即对该违建进行了强制拆除，该强制拆除行政行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，程序违法。
三、关于龙华城管局是否应向澳顺汽修厂赔偿经济损失837.714万元的问题。澳顺汽修厂没有证据证明涉案房屋取得了规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等，现有证据不足以推翻龙华城管局关于涉案房屋属违法建筑的认定，澳顺汽修厂所建的违法建筑不属于《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的合法权益。澳顺汽修厂出示的《海口龙华澳顺汽修厂损失总表》亦不能证明其有合法财物受损，故对澳顺汽修厂要求龙华城管局赔偿财产损失的诉求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认龙华城管局于2015年4月30日强制拆除澳顺汽修厂位于海口市××区号厂房的行政行为违法；二、驳回澳顺汽修厂的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由澳顺汽修厂负担40元，龙华城管局负担10元。
上诉人澳顺汽修厂的上诉请求为：1、请求撤销海口市美兰区人民法院（2015）美行初字第73号《行政判决书》判决主文第二项；2、依法判令被上诉人赔偿上诉人因违法强制拆除上诉人厂房造成的财产损失共计人民币836.714万元；3、判令原审第三人滨濂经济社、黄谦丁、黄坤瑞、海南聚胜实业有限公司（以下简称聚胜公司）对上述损失承担连带赔偿责任；4、判令被上诉人、原审第三人滨濂经济社、黄谦丁、黄坤瑞、聚胜公司承担本案评估鉴定费、案件受理费等全部诉讼费用。
事实与理由：一、原审法院认定被上诉人龙华城管局”作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确”，适用法律错误。1、上诉人租赁黄谦丁、黄坤瑞的土地建厂房时间为2006年，一直正常经营至被强制拆除。而《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日才施行，根据”法不溯及既往”原则，被上诉人根据后法认定前面的行为违法，属适用法律错误。2、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。上诉人的厂房早在2006年即已使用，已远超过二年诉讼时效，且并不属于连续或者继续违法的状态，故279号决定书违法。3、被上诉人并未提交证据证明上诉人的厂房与城乡规划相冲突，且在2013年修建金牛北路时，政府还给予了征收补偿。被上诉人的行政行为前后不一致，违反了公平原则。4、上诉人也曾经申请补办规划手续，但规划部门不予办理，这让上诉人无所适从。现址上聚胜公司投资建设的”老稻美食城”与上诉人的厂房在用地上完全一样。
二、原审判决驳回上诉人请求赔偿损失的诉求不当。1、被上诉人在279号决定书送达的第二天即进行强拆，而被上诉人的强拆是毁灭性的。未给足规定的拆除、搬离时间，致使上诉人未能抢救出绝大部分财物，比如：厂房钢结构被毁坏无法再利用、机器设备被毁坏难以修复、家庭财产被砸坏等等，甚至连上诉人的财务帐本、会计凭证、电脑硬盘等均不翼而飞。因此，上诉人无法提供足够完整的财务证据材料以供司法鉴定，该责任应由被上诉人承担。2、一审庭审中，上诉人要求被上诉人提供强拆时的财产清点记录、拆除过程摄像记录等，被上诉人均拒不提供。视为被上诉人在强拆时，未清单财物，未登记造册，未安全搬离，未对强拆过程摄像记录，均构成严重违法，该责任引发的不利后果不应由上诉人承担。3、上诉人除了厂房被拆除的损失外，还有大量的合法财产损失，如：设备损失、库存配件损失、家庭财产损失、《土地租赁合同》无法履行期间的预期可得利益损失等，上诉人提交的证据并非不能完成鉴定，原审法院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条的规定，不予准许重新鉴定错误，应予纠正，以维护上诉人的合法权益。
三、原审法院遗漏当事人聚胜公司，程序严重违法。1、聚胜公司与滨濂经济社为了收回上诉人承租的土地，开发”老稻美食城”项目，多次找上诉人协商终止《土地租赁合同》。因无法达成赔偿、补偿协议，双方遂与被上诉人串通借助被上诉人的力量，达到拆除上诉人汽修厂的目的，致使上诉人损失惨重。上诉人的损失与聚胜公司高度关联。2、原审中，聚胜公司被列为本案第三人，但在审理过程中，原审法院却遗漏了聚胜公司，判决书也未提及，故原审法院程序严重违法。
综上，原审法院采信证据不当，程序违法，适用法律错误，依法应发回重审或依法改判。
被上诉人龙华城管局辩称：一、上诉人擅自搭建的位于海口市××区的历史建筑物未经规划部门批准，系违法建筑物，在上诉人拒不改正的情况下应依法予以拆除。原审判决认为龙华城管局认定澳顺汽修厂搭建的厂房属违法建筑物，并无不当。同时认定，龙华城管局作出的处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。但在送达处罚决定书次日，即对上诉人厂房进行拆除的行政行为，不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，程序违法。
二、上诉人擅自搭建的楼房系违法建筑物，不属于法律保护的合法权益。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法获取国家赔偿的权利。本案上诉人所搭建的房屋系违法建筑物，不属于法律保护的合法权益。
综上，被上诉人认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人滨濂经济社、黄谦丁、黄坤瑞共同述称：原审判决认定被上诉人龙华城管局作出的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确，并无不妥。原审查明，被上诉人龙华城管局以上诉人位于海口市金牛北路6号的汽修厂厂房及宿舍楼未取得规划主管部门的建设规划许可或主管部门的施工许可，且上诉人也确实没有证据证明涉案厂房取得上述许可为据，认定厂房业主属擅自搭建临时建筑物，事实清楚，证据充分。至于处罚决定适用法律是否正确问题，即使上诉人的涉案厂房在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前搭建，但按照《中华人民共和国城市规划法》、《海南经济特区城市规划条例》的相关规定，仍属于未取得规划许可和施工许可的建筑物，尤其是通知要求补办相关报建手续后仍未能办理的，同样属于违法建筑，而且这种状态一直延续到被强制拆除之日。因此，原审适用法律正确。
原审判决驳回上诉人请求赔偿损失的诉求符合法律的规定。上诉人请求给予赔偿的厂房确实没有证据证明取得规划许可或施工许可，因此原审以上诉人所建的违法建筑不属于《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的合法权益范围，而且上诉人无有效证据证明合法财物受损，原审判决以此为由驳回上诉人的赔偿请求，并未违反法律规定。
至于上诉人提出的原审违反法定程序，没有追加聚胜公司为第三人的问题。从本案的案由以及是否与本案存在法律上的利害关系来看，聚胜公司与本案毫无法律上的利害关系，依法不应追加为本案第三人。
综上所述，原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求贵院依法驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明：2015年10月16日，上诉人向美兰法院申请对其损失进行司法鉴定，2015年12月29日，美兰法院向本院申请对外委托司法鉴定。2016年2月14日，我院委托的湖北天缔工程咨询有限公司海口分公司向上诉人致函，需补充原汽修厂的施工图纸。2016年2月17日，海南方正资产评估事务所向上诉人致函需要补充提供评估资料。2016年3月11日，美兰法院向上诉人作出《通知书》，要求在接到通知书后5日内提交相关资料，并于2016年3月14日将该《通知书》送达上诉人。2016年4月5日，美兰法院复函告知本院，截止2016年4月5日，上诉人未向美兰法院提交相关的补充资料。2016年4月8日，湖北天缔工程咨询有限公司海口分公司、海南方正资产评估事务所、海南方正房地产评估有限公司向本院作出《退案函》，以委托鉴定的实物已灭失，且鉴定申请人未能按其要求提交相关的补充资料，导致本次司法鉴定工作欠缺基本及必要的鉴定资料，不具备评估鉴定基本条件为由退回委托。2016年5月5日，上诉人又向美兰法院申请司法鉴定。2016年5月11日，美兰法院对上诉人提交的鉴定材料进行质证。2016年7月6日，美兰法院向上诉人作出《通知书》，以上诉人的申请不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条的规定为由，不予准许。
本院认为：一、关于被上诉人龙华城管局作出的279号决定书及强制拆除涉案厂房的行为是否合法的问题。因上诉人临时搭建的涉案厂房未经规划许可，被上诉人经检查、责令限期改正、事先告知等程序后，作出279号决定书，认定事实清楚、程序合法，处理结果并无不当。但在该决定书送达上诉人的次日，被上诉人即对该厂房进行了强制拆除。该强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行程序，原审法院认为该强制拆除行为程序违法，符合法律规定。
二、关于被上诉人是否应当向上诉人赔偿损失837.714万元的问题。首先，关于涉案厂房损失问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法获取国家赔偿的权利。本案中，上诉人搭建的涉案厂房未取得规划部门的规划许可，故上诉人对涉案厂房享有的权益并非上述法律规定的合法权益，上诉人要求被上诉人赔偿没有法律依据。其次，关于涉案厂房内的其他财产损失问题。上诉人提供了录像资料证明其损失，但该录像资料上诉人也认可无法辨认。上诉人提供的损失清单，因没有其它证据予以佐证，不能作为直接证据予以采信。因此，上诉人提供的证据无法证明涉案厂房内是否存在其合法财产，原审法院对上诉人要求赔偿其财产损失的诉求不予支持，并无不妥。
三、关于一审法院审理程序是否违法的问题。首先，关于一审法院不准许上诉人对其损失重新鉴定，是否违法的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，在举证期限内无正当理由不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。本案在一审审理期间，上诉人在申请鉴定的过程中，美兰法院于2016年3月11日向上诉人作出《通知书》，要求在接到通知书后5日内补充提交相关鉴定资料，但截止2016年4月5日，上诉人并未补充提交相关鉴定资料。2016年5月11日，上诉人又向美兰法院申请重新鉴定，美兰法院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定不予准许，并未违反法律规定。其次，关于一审法院未通知聚胜公司作为第三人参加诉讼，程序是否违法的问题。本案主要审理的被上诉人对上诉人作出的行政处罚和行政强制执行的合法性的问题，与聚胜公司没有利害关系，原审未通知聚胜公司作为第三人参加诉讼，符合法律的规定。
至于上诉人提出的第三项上诉请求，因该项请求不属于本案审理范围，本院不予审查。
综上，原审判决程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人澳顺汽修厂的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人海口市龙华区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长温方
审判员张珂瑜
审判员何芳
二〇一七年八月十日
法官助理孙钦文
书记员江楠
书记员江楠
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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