江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏01行终200号
上诉人（原审原告）武忠华，男，1960年2月26日生，汉族，住南京市玄武区。
委托代理人郭晓，女，1962年3月16日生，汉族，住南京市秦淮区。
被上诉人（原审被告）南京市公安局玄武分局，住所地南京市玄武区红山路196号。
法定代表人冯甦，南京市公安局玄武分局局长。
出庭负责人匡宇清，南京市公安局玄武分局监察室主任。
委托代理人王硕，南京市公安局玄武分局民警。
上诉人武忠华因诉被上诉人南京市公安局玄武分局（以下称玄武公安分局）治安行政处罚一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1036号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月1日受理并依法组成合议庭。本院于2018年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人武忠华及其委托代理人郭晓，被上诉人玄武公安分局的行政机关负责人匡宇清、委托代理人王硕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，武忠华的户籍在南京市××号。2017年4月4日，武忠华在北京市中南海周边地区信访，被北京市公安机关训诫。2017年5月12日，玄武公安分局受理武忠华涉嫌扰乱公共场所秩序一案，并书面传唤武忠华到玄武公安分局孝陵卫派出所接受询问。当日，玄武公安分局告知武忠华，其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称《治安管理处罚法》）的相关规定进行处罚。武忠华认为其不曾有扰乱公共场所秩序的行为，但未提出具体的事实和证据。玄武公安分局经复核，对武忠华的陈述申辩不予采纳。同日，玄武公安分局作出玄公（孝）行罚决字〔2017〕558号《行政处罚决定书》（以下称案涉《行政处罚决定书》），决定给予武忠华以行政拘留八日的行政处罚，武忠华拒绝签字。次日，玄武公安分局通过电话将行政处罚决定内容通知武忠华之子。2017年5月21日行政拘留执行完毕。武忠华不服案涉行政处罚决定，遂提起行政诉讼。
原审法院另查明，武忠华曾于2015年6月2日、2016年7月7日先后前往北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安机关训诫。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。该法第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第十一条第二款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。本案中，武忠华的违法行为发生于北京市中南海周边地区，但其户籍地及居住地均在南京市××区，故玄武公安分局具有对武忠华的涉案违法行为进行行政处罚的管辖权。
《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。该条例第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，北京市公安机关出具的训诫书及南京市驻京信访工作小组的说明等证据证明，武忠华具有前往北京市中南海周边地区非正常上访的违法事实。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，武忠华的信访行为扰乱了北京市中南海周边地区的公共场所秩序，且武忠华之前多次非正常上访，故玄武公安分局对武忠华处以行政拘留八日的处罚，符合上述法律规定。玄武公安分局在作出行政处罚决定过程中，依法传唤了武忠华，对其违法事实进行了询问查证；在作出处罚决定前，告知了武忠华拟作出行政处罚的事实、理由及依据和武忠华依法享有的陈述申辩的权利，并对武忠华的陈述申辩进行了复核，玄武公安分局作出涉案行政处罚的程序亦符合法律规定。综上，玄武公安分局的行政处罚行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回武忠华的诉讼请求。案件受理费50元，由武忠华负担。
上诉人武忠华上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，严重违反了诉讼程序。一、玄武公安分局没有管辖权。1.北京市公安机关已经对上诉人的行为行使了管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”该规定第十条规定：“几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。”该规定第十一条规定，对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。由于本案事发于北京市，根据上述规定，原则上应由北京市公安机关管辖。北京市公安局西城分局是行为发生地公安机关，也是最初受理的公安机关。北京市公安局西城分局的《训诫书》证明，北京市公安机关已经依法行使了管辖权，已经对上诉人的行为给予了训诫的行政处罚，故玄武公安分局没有管辖权。2.北京市公安机关没有立案移交管辖。一审判决引用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款，却遗漏了第二款的规定，即“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”显然，由违法行为人居住地公安机关管辖是以违法行为发生地公安机关管辖为基础。事实上，北京市公安机关对上诉人仅予以训诫，也说明上诉人的行为危害性小，尚不构成违反治安管理行为。因上诉人无违法行为，故北京市公安机关并没有将案件移交管辖，发生在北京市的案件如无合法移交手续，南京市公安部门无权进行管辖。3.训诫也是一种行政处罚。《行政处罚法》第八条规定的行政处罚的种类有：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。虽然《治安管理处罚法》没有直接将训诫作为行政处罚的种类，但是训诫属于第（七）项中行政法规规定的其他行政处罚。根据国务院制定的行政法规对行政处罚的分类，行政处罚分为人身罚、财产罚、行政罚和申诫罚。申诫罚亦称精神罚或者影响声誉的处罚，是对违法者的声誉、名誉等施加不利影响，引起其精神上的警惕，使不再违法的处罚形式。警告是申诫罚的主要形式。《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违法集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”显然，训诫也符合申诫罚的要素，属于申诫罚的一种。二、上诉人没有扰乱公共秩序的行为。1.被上诉人玄武公安分局的处罚依据是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，即扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。却遗漏了第二款的必要条件规定，即“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”即使上诉人到了北京，但并不等于就扰乱了公共场所秩序，上诉人没有实施任何扰乱公共秩序的行为。《治安管理处罚法》第九十三条明确规定：“公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以做出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。”即便被上诉人提交的证据材料是事后形成或伪造，但现有的证据无一能够证明上诉人的行为扰乱了北京市中南海周边地区的公共秩序，不具有真实性和合法性，一审法院全部予以采信显然不当。综上，一审判决和被上诉人作出的案涉行政处罚决定均错误，应当予以撤销。请求二审法院依法撤销南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1036号行政判决并依法改判支持上诉人的诉讼请求，上诉费用由被上诉人玄武公安分局承担。
被上诉人玄武公安分局未提交书面答辩状，当庭答辩称，上诉人武忠华于2017年4月4日到北京市中南海周边地区非法上访，被北京市公安局西城分局查获并训诫，有相关证据予以证实。玄武公安分局在依法受理案件并进行调查询问后，作出相应的处理决定并送达当事人，系依法履行法定职责。中南海周边地区不是信访接待场所，上诉人武忠华的非正常上访行为违反了《信访条例》第十八条及第二十条的规定，已经扰乱了公共场所秩序，被上诉人玄武公安分局给予上诉人武忠华以行政拘留八日的处罚符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定。综上，玄武公安分局作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本案各方当事人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人武忠华的案涉行为地虽然在北京市，但户籍地和居住地为南京市××区，被上诉人玄武公安分局对于上诉人武忠华的违法行为依法有权进行管辖。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。在案证据中，北京市公安局西城分局作出的《训诫书》、南京市驻京信访工作小组和南京市公安局驻京工作组工作人员分别出具的《情况说明》、玄武公安分局对武忠华所作的《询问笔录》足以证明，上诉人武忠华于2017年4月4日到北京市中南海周边地区非正常上访的事实。上诉人武忠华到北京市中南海周边地区非正常信访，其行为扰乱了该地区的公共场所秩序，玄武公安分局给予武忠华以行政拘留八日的行政处罚，符合法律规定。玄武公安分局在作出案涉《行政处罚决定书》前履行了调查取证程序，对武忠华进行了询问；作出处罚决定前告知了武忠华拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据及相关权利，保障了其陈述、申辩权利，并将作出的行政处罚决定送达给上诉人武忠华。玄武公安分局作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
对于上诉人武忠华提出的上诉意见，本院认为，北京市公安机关虽然对上诉人武忠华进行了查扣、训诫，但未予以立案及启动行政处罚程序，相关的现行法律、行政法规未规定训诫属于行政处罚，上诉人武忠华认为北京市公安机关已经行使管辖权没有事实和法律依据。因为北京市公安机关并未立案，故无须向南京市公安机关进行移交。上诉人武忠华违反《信访条例》关于信访的规定，到信访接待场所之外的地区进行非正常上访，扰乱了公共场所正常秩序，被上诉人玄武公安分局收到报案后，予以立案并给予上诉人武忠华以行政处罚，符合法律法规规定。
综上，上诉人武忠华的上诉请求与理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人武忠华负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 周 磊
二〇一八年五月二十二日
书记员 孙 皓