四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川15行终64号
上诉人（一审原告）张先容。
委托代理人周婧，四川舟度律师事务所律师。执业证号：15115200611590953。
被上诉人（一审被告）宜宾市人力资源和社会保障局。住所地：四川省宜宾市南岸长江大道西段*号。统一社会信用代码：115112005632946639。
法定代表人聂洪康，局长。
出庭负责人何江，宜宾市人力资源和社会保障局副局长。
委托代理人高洁，宜宾市人力资源和社会保障局政策法规科工作员。
委托代理人郑伦武，四川意恩律师事务所律师。执业证号：15115200710824748。
上诉人张先容因与宜宾市人力资源和社会保障局（以下简称宜宾市人社局）劳动和社会保障行政审批一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2017）川1502行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月24日进行了公开开庭审理，上诉人张先容及委托代理人周婧，被上诉人宜宾市社局的出庭负责人何江及委托代理人高洁、郑伦武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年9月28日，张先容向宜宾市人社局提交提前退休申请，其提交的档案资料有：《招工登记表》、《南溪县劳动服务公司招收合同制工人录用通知书》、《黄沙河煤矿（合同制）转正定级报批表》、《宜宾地区企业职工工资制度改革审批表》、《关于解除劳动关系的通知》。当日，宜宾市人社局向张先容发出宜人社审补字(2017)94号特殊工种提前退休补正材料告知书，告知张先容补正本人在原四川省宜宾地区黄沙河煤矿（以下简称黄沙河煤矿）从事司炉工特殊工种名称及91年以后7年以上的原始档案资料；经宜宾市社会保险局出具的单位养老保险缴费凭证。张先容补充提交了社会保险参保情况查询结果、三份证人证言。张先容的档案资料记载：张先容于1970年6月17日出生，1987年12月31日经南溪县劳动服务公司招收到黄沙河煤矿工作。《黄沙河煤矿（合同制）转正、定级报批表》记载张先容现任工种“司炉工”，1989年2月13日，黄沙河煤矿同意张先容转正定级。《宜宾地区企业职工工资制度改革审批表》记载张先容现任工种或职务“锅炉工”，1990年4月25日，黄沙河煤矿同意张先容的工资浮动升一级。1998年6月4日，黄沙河煤矿向张先容出具《关于解除劳动关系的通知》，截止1998年6月4日，解除张先容和企业签订的劳动合同，完清相关手续后，终止和企业的一切劳动关系。之后，张先容以个体身份参保。宜宾市人社局认为张先容提交的资料仅有累计3年从事司炉工工作记载，不符合从事高温工作累计满9年方可办理特殊工种提前退休的年限条件。张先容也无其他明确记载在黄沙河煤矿从事司炉工的原始档案材料，补充提交的证人证言不符合审批特殊工种提前退休是以“原始档案”为依据的政策规定。2017年10月23日，宜宾市人社局作出宜人社发（2017）116号《关于不予批准张先容特殊工种提前退休决定书》，对张先容提交的特殊工种提前退休申请不予批准。张先容不服，提起诉讼，请求撤销宜宾市人社局作出的宜人社发（2017）116号《关于不予批准张先容特殊工种提前退休决定书》。
一审法院认为，张先容曾在黄沙河煤矿从事“司炉工”工作，根据国务院国发(1978)104号《关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（二）项、四川省人民政府《关于贯彻执行<国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法>和<国务院关于工人退休、退职的暂行办法>的若干具体问题的处理意见》第十二条第一款第（二）项、(85)煤劳生字第109号《煤炭工业部关于煤炭工业企业提前退休工种范围的通知》规定，“司炉工”属于煤炭工业企业新增提前退休工种范围。国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》第一条“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（二）从事井下、高空、高温，特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁，女年满45周岁，连续工龄满10年的。”和《四川省人民政府关于贯彻执行<国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法>和<国务院关于工人退休、退职的暂行办法>若干具体问题的处理意见》第十二条“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动和其他有害身体健康工作的工人无论是现在从事这类工作或是曾经从事过这类工作，具备下列条件之一的，可以按照《工人暂行办法》第一条第（二）项办理：（二）从事井下、高温工作累计满9年的”规定，从事高温工作累计满9年，女年满45周岁，连续工龄满10年的，应该退休。根据张先容向宜宾市人社局提供的原始档案资料，仅能证实张先容1988年-1990年从事“司炉工”工作，张先容从事高温工作累计年限为3年。由于张先容从事高温工作的年限累计不满9年，不符合高温工作提前退休的年限条件，同时，也无证据表明张先容还从事过符合国家规定的提前退休范围的其他工种及相应年限。因此，不能按从事特殊工种的退休年龄执行批准张先容退休。宜宾市人社局作出不予批准张先容提前退休的行政决定符合法律政策规定，并无不当之处。根据四川省劳动和社会保障厅川劳社发(2006)18号《关于印发<四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则>的通知》第四条第（四十二）项第2目“与国有企业和县以上集体所有制企业解除或终止劳动关系的职工，以个体参保人员身份继续缴纳基本养老保险费，原从事国家规定的特殊工种并符合从事特殊工种规定年限条件的，原始档案记载清楚，经本人向所在地劳动保障部门书面申请，可按国家规定的从事特殊工种的退休年龄执行。”以及川人社函(2014)878号《四川省人力资源和社会保障厅关于规范特殊工种提前退休审批工作的通知》第一条“……在特殊工种提前退休审批过程中原则上以档案原始资料记载作为特殊工种认定的依据。”的规定，只有原始档案记载清楚从事过国家规定的特殊工种并符合从事特殊工种规定年限条件，才能按国家规定的从事特殊工种的退休年龄执行。张先容提供的证人证言、调查笔录，是张先容为提起退休申请而收集的材料，不是原始档案材料，因此，不能作为证明其从事特殊工种以及从事特殊工种年限的依据。综上，宜宾市人社局作出的行政决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。张先容诉请撤销宜宾市人社局作出的行政决定的理由不能成立，对其主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张先容的诉讼请求。案件受理费50元，由张先容负担。
张先容不服，向本院上诉称，一、一审判决认定事实、适用法律错误。张先容提交的证据证明效力高于原始档案，能够证明工作经历，一审法院只认定原始档案，是对法律规定的曲解。张先容档案由所在企业劳动组织人事机构负责管理，因企业破产时档案移交混乱，造成张先容档案遗失，张先容不是档案管理者，档案遗失的责任不应由张先容承担。张先容提供的无利害关系证人的证言应当予以采信。二、根据行政诉讼举证责任规则，宜宾市人社局应提供作出行政行为的证据并承担举证不能的法律后果。宜宾市人社局作出不予批准张先容提前退休的决定，应当提供证据证明张先容自1991年至1998年没有从事司炉工工作，否则应当承担举证不能的后果。《关于解除劳动关系的通知》，可以证明张先容在黄沙河煤矿工龄为12年。综上，请求二审法院依法撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2017）川1502行初123号行政判决，撤销宜宾市人社局作出的宜人社发（2017）116号《关于不予批准张先容特殊工种提前退休决定书》。
宜宾市人社局答辩称：一、张先容认为证人证言的证明效力高于原始档案没有法律和政策依据。根据退休审批政策文件规定，审批特殊工种提前退休的事实依据是职工原始档案记载从事特殊工种情况，而非证人证言。二、宜宾市人社局审批特殊工种提前退休不负有举证责任。宜宾市人社局依据职工原始档案记载张先容特殊工种年限，审批是否达到提前退休条件，对原始档案资料是否齐全和保管是否完整不负有审核和举证责任。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院对一审查明的双方无争议的涉及张先容身份信息，招工登记表，招收合同制工人录取通知书，转正定级报批表，解除劳动关系的通知，社会保险参保情况查询结果等事实和证据予以确认。
在二审诉讼中，张先容申请对徐某、刘某等进行调查核实并申请其出庭作证，经本院核实并准许原黄沙河煤矿劳资科科长刘某出庭作证。刘某出庭陈述张先容自参加工作以来在黄沙河煤矿都是锅炉工，没有调换过工种，直到1998年企业破产。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第一款的规定，证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。书证、证人证言均属于证据类型，均具有证明待证事实的特性，张先容提供的招工登记表，招收合同制工人录取通知书，转正定级报批表，解除劳动合同的通知等原始档案资料，属于书证范畴，张先容提供的徐海泉、刘帮富、王心亮的调查笔录属于证人证言，宜宾市人社局应当对张先容提供的书证和证人证言的真实性、合法性及关联性及证据的证明力大小作出评判，不应当仅以证人证言不属于“原始档案”为由否定证人证言作为证据的特性。国务院、四川省人民政府、四川省人社厅相关政策文件规定，对从事特殊工种符合一定条件可以申请提前退休制度是对职工的特别保护，四川省人力资源和社会保障厅川人社函（2014）878号《关于规范特殊工种提前退休审批工作的通知》第一条“各单位要切实加强企业职工档案管理工作。对涉及职工特殊工种工作经历的相关材料要及时归档，妥善保存，确保档案资料真实性和完整性。在特殊工种提前退休审批过程中原则上以档案原始资料记载作为特殊工种认定的依据。”的规定，其精神实质在于加强企业职工档案管理工作，特别是对涉及职工特殊工种工作经历的相关材料要及时归档，妥善保存，确保档案资料真实性和完整性，主要目的是规范管理，保护职工的合法权益。在特殊工种提前退休审批过程中原则上以档案原始资料记载作为特殊工种认定的依据，也并非全盘否定证人证言作为证据的特性。虽然人社部门对职工原始档案是否齐全、保管是否完整没有责任，由于法律、政策有其滞后性，不可能预见现实中出现的所有问题，特别是针对企业改制、破产清算等过程中形成的历史性遗留问题，应发挥职能主管部门的积极作用，对涉及职工切身利益的事项，及时调查处理，从源头上化解行政争议。因黄沙河煤矿工作的性质，从事特殊工种的职工不在少数，针对黄沙河煤矿在破产过程中档案管理移交混乱，职工原始档案缺失的特殊情况，也应充分考虑职工不是档案的管理者，对档案的缺失没有责任，不应机械的理解和执行政策，仅以缺乏原始档案为由一律不予批准提前退休，不利于保护职工的合法权益。张先容在申请提前退休过程中，提交了招工登记表、招收合同制工人录取通知书，转正定级报批表，解除劳动关系的通知等原始档案资料，在档案资料缺失的情况下，张先容按照人社部门的要求提供了社会保险参保情况查询结果，还提交了原黄沙河煤矿党委书记徐某、政工科领导刘某、王某的书面证词作为申请提前退休的依据，已尽到最大的努力举证。宜宾市人社局作为特殊工种提前退休的审批部门，应切实落实责任，严格规范资料报送，严格公示制度，广泛接受社会和群众监督，杜绝虚构职工特殊工种经历的情形，但同时也应当对确属特殊工种的职工给予特殊的保护，让在特殊工种岗位上奉献的职工享受到应有的待遇。人社部门在作出是否准予提前退休的行政决定前，应当对原始档案资料严格把关，认真审查核实，还应对证人证言及其他证据真实性、合法性、关联性及在证明力的大小进行认定，确保作出的行政决定事实清楚，证据充分，合法有效。张先容提供的徐某、刘某、王某三人的证言作为证明其在1990年到1998之间在黄沙河煤矿从事司炉工工作重要证据，宜宾市人社局简单以不符合“原始档案”为由，作出宜人社发（2017）116号《关于不予批准张先容特殊工种提前退休决定书》，不符合依法行政的要求，所作出的决定事实不清，主要证据不足，适用法律不当，应予撤销。一审判决以张先容提供的证人证言、调查笔录不是原始档案为由驳回张先容诉讼请求不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2017）川1502行初123号行政判决。
二、撤销宜宾市人力资源和社会保障局宜人社发（2017）116号《关于不予批准张先容特殊工种提前退休决定书》。
三、责令宜宾市人力资源和社会保障局在本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人宜宾市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶薇
审 判 员 何媛
审 判 员 骆萍
二〇一八年五月二十四日
法官助理 卢阳
书 记 员 万昊