四川省成都市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川01行终76号
上诉人（原审原告）张吉昌，男，1967年8月10日出生，汉族，住成都市龙泉驿区。
被上诉人（原审被告）成都市龙泉驿区规划管理局。住所地：四川省成都市龙泉驿区龙泉镇商业街。
法定代表人程新良，局长。
委托诉讼代理人王静，四川德斯普律师事务所律师。
委托诉讼代理人游洪耀，四川德斯普律师事务所律师。
上诉人张吉昌因诉被上诉人成都市龙泉驿区规划管理局（以下简称龙泉规划局）行政决定一案，不服成都市新都区人民法院（2017）川0114行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明以下事实：1.张吉昌经批准，于2008-2009年期间利用宅基地自建房屋并开办农家乐（龙泉驿区西河镇吉昌鱼庄），2010年取得产权证及土地使用权证，房权证监证字第××号载明房屋所有权人为张吉昌，房屋坐落于龙泉驿区××河街办跃进社区××号，建筑面积为735.55平方米。龙集用（2010）第59022号载明土地使用权人为张吉昌，土地所有权人为××社区××组，座落于西河镇跃进社区，使用权面积为839.94平方米。2.2012年，经成都市龙泉驿区西河镇跃进社区居民委员会同意，张吉昌对其自建房进行了原址维修。3.2017年9月1日，龙泉规划局对张吉昌在西河镇跃进村11组112号修建建（构）筑物进行了调查询问并制作了笔录，笔录载明被调查人员为张吉昌，修建人为张吉昌，修建时间为2008年下半年至2009年3月份，建设项目未经规划主管部门批准，共建5幢房子，层数为1层，有产权的约730平方米，没有产权的约2600平方米，建筑用途为开办农家乐，建设行为未受到过行政机关的处罚。笔录其他情况同时载明：2012年申请原地改建，社员代表、组、村签字后交到西河镇政府同意后修建。2015年8月，村上组织召开社员大会，同意装修改造。张吉昌在笔录上签字并捺印。同日，龙泉规划局就龙泉驿区西河镇××号建（构）筑物制作了案件立案（不立案）审批表，进行立案查处。4.2017年9月11日，龙泉规划局出具案件调查报告，报告载明违建人为张吉昌，报告内容包括案件来源、调查主要过程、建（构）筑物基本情况（面积2600平方米，投资200万元左右）、项目违反法律法规情况及处罚处理建议和依据。5.2017年9月14日，龙泉规划局出具违法建设案件处罚处理审批表，认定张吉昌的建（构）筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建设。根据相关法律规定，建议责令违建当事人限期自行拆除，逾期不拆除的，由区政府责成有关部门予以强制拆除。同日，龙泉规划局向张吉昌作出《限期自行拆除违法建设决定书》（编号：〔2017〕第326号）并向张吉昌进行了留置送达，《限期自行拆除违法建设决定书》载明“经查，你（单位）未经规划部门许可，擅自在龙泉驿区西河镇××号修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你（单位）于2017年9月24日之前予以拆除。逾期未拆除违法建设的，本机关将依法申请采取强制拆除措施。”326号决定书同时载明提起行政复议和行政诉讼的内容。另查明，张吉昌的龙泉驿区西河镇吉昌鱼庄处于成都市生态保护区，其所在地位于2007年12月28日公布的龙泉驿区“198”地区7（FI.A-E）控制规划大纲图中。
原审法院认为，1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”之规定，龙泉规划局具有对张吉昌的房屋是否是违法建设作出认定的法定职权。2.关于龙泉规划局作出的326号决定书的事实认定问题。张吉昌认为，龙泉规划局作出的326号决定书将其在龙泉驿区西河镇××号修建的房屋全部认定为违法建设，且未明确违法建设的面积及位置，故326号决定书内容含糊不清，存在事实认定错误。原审法院认为，《限期拆除违法建设决定书》载明“经查，你（单位）未经规划部门许可，擅自在龙泉驿区西河镇××号修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。”该表述明确的是张吉昌未经规划部门许可，擅自修建的建（构）筑物系违法建设，根据龙泉规划局提交的调查询问笔录及附图，足以确定龙泉规划局认定的张吉昌的违法建设面积为2600余平方米，而其取得产权的735.55平方米房屋系经规划批准的合法建设，必然被排除在326号决定书要求其限期拆除的范围之外。故龙泉规划局作出的《326号决定书虽存在表述不当之处，但并不影响对违法建设事实和范围的认定。3.关于龙泉规划局作出的326号决定书程序是否合法问题，张吉昌认为龙泉规划局作出的责令限期拆除决定属于行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩的除外。”之规定，龙泉规划局在作出决定前，未告知其陈述申辩权，程序严重违法。原审法院认为，（1）根据《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的种类规定，责令限期拆除并不属于行政处罚的种类；（2）根据2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》川府法（2000）68号作出的答复：“根据《行政处罚法》第二十三条关于行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为的规定，《城市规划法》第四十条规定的责令限期拆除行政行为，不应当理解为行政处罚行为。”该答复已明确指出责令限期拆除不属于行政处罚。虽然2008年原《城市规划法》已修改为《城乡规划法》，但对违法建筑责令限期拆除的条文并无大的改动，而国务院的答复是依据《行政处罚法》的相关规定对责令限期拆除进行理解的，故仍具有适用性；（3）责令限期拆除不具有行政处罚的性质，行政处罚是对违法当事人采取惩罚性制裁措施的一种行政行为，具有惩罚性，是通过给违法相对人的合法的权利或权益造成损害来达到惩罚的目的，而责令限期拆除系行政机关作出的强制性决定，命令当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是一种行政强制措施，具有行政管理的属性。故责令限期拆除决定不属于行政处罚，本案中龙泉规划局根据西河镇政府反映，在进行了现场调查询问、制作询问笔录及立案审批等事项的基础上，依法作出《限期拆除违法建设决定书》的程序合法。综上，龙泉规划局作出《限期拆除违法建设决定书》主体适格，事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张吉昌的诉讼请求。本案的案件受理费50元，由张吉昌承担。
宣判后，上诉人张吉昌不服，向本院提起上诉称，一审判决认定《限期拆除违法建设决定书》合法有效与事实不符，存在表述不当之处，但一审法院仍予以维持，显然不当。龙泉规划局所作的[2017］第326号《限期拆除违法建设决定书》，在程序不符合法律规定，内容含混不清，不具体明确，而且事实认定错误。关于一审认为龙泉规划局所作行政行为是行政强制措施这个问题，本案争议的焦点应当是龙泉规划局作出的具体行政行为是否恰当合法、是否应撤销。根据法律规定，应当认定“责令限期拆除”属于一种行政处罚。遂请求法院撤销成都市新都区人民法院（2017）川0114行初135号行政判决，并撤销龙泉规划局作出的[2017］第326号《限期拆除违法建设决定书》，诉讼费用由龙泉规划局承担。
被上诉人龙泉规划局未在法定期限内向本院提交书面答辩状。
本院经审理查明的事实及采信的证据与原判一致。本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，龙泉规划局具有作出本案被诉行政行为的法定职权。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，张吉昌案涉建筑的的修建时间为2008年下半年至2009年3月份，该建设项目未经规划主管部门批准，有2600余平方米未取得产权。据此，龙泉规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令张吉昌限期拆除。龙泉规划局的《限期自行拆除违法建设决定书》虽然在内容上表述不清晰，造成将取得产权的735.55平方米表述为违法建筑，但根据龙泉规划局提交的证据显示，能够确定其所认定的限期拆除的违法建设面积为2600余平方米，排除了取得产权的735.55平方米房屋。龙泉规划局的表述虽存在瑕疵，对张吉昌认定违法建设事实不存在实际影响，该《限期自行拆除违法建设决定书》不存在事实认定错误。
根据我国《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定，并未将责令限期拆除作为行政处罚的种类，且2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》川府法（2000）68号作出的答复中明确：“根据《行政处罚法》第二十三条关于行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为的规定，《城市规划法》第四十条规定的责令限期拆除行政行为，不应当理解为行政处罚行为。”，故龙泉规划局的责令限期拆除决定不属于行政处罚行为，其作出的《限期自行拆除违法建设决定书》在程序上符合法律规定，并无不妥。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人张吉昌的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人张吉昌负担。
本判决为终审判决。
审判长 石俊峰
审判员 熊 文
审判员 李 衡
二〇一八年三月九日
书记员 彭 莹