贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)黔03行终211号
上诉人（原审被告）仁怀市人民政府，所在地址仁怀市酒都新区行政中心。
法定代表人汪能科，该市市长。
上诉人（原审被告）仁怀市国土资源局，所在地址仁怀市盐津街道办事处新一中东侧。
法定代表人刘志奇，该局局长。
委托代理人何元强，该局干部。
委托代理人聂洪波，贵州止争律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）贵州五星酒业集团茅台镇五星酒厂，所在地址仁怀市茅台镇。
负责人焦永权，该公司董事长。
委托代理人彭斌，贵州遵鹏律师事务所律师。
委托代理人柳凤林，贵州遵鹏律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）贵州省仁怀市茅台镇极品酒厂，所在地址仁怀市中枢国酒南路。
负责人孟麟，该厂董事长。
委托代理人李国秀，该厂厂长。
上诉人仁怀市人民政府、仁怀市国土资源局、贵州五星酒业集团茅台镇五星酒厂（以下简称五星酒厂）因与被上诉人贵州省仁怀市茅台镇极品酒厂（以下简称极品酒厂）责令交出土地行政通知一案，仁怀法院于2015年12月7日作出(2015)仁行再初字第1号行政判决，被告仁怀市国土资源局、仁怀市人民政府及第三人仁怀市五星酒厂不服，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
仁怀市国土资源局、仁怀市人民政府向本院提起上诉称：本案争议地块已被合法征收，被上诉人极品酒厂已领取了征地补偿款，其已经丧失了争议地块的使用权；2、责令交出土地的通知中的土地在被征收时就已经勘测清楚，四至界限清楚。因此，一审判决认定事实错误，请求二审依法撤销原判，维持上诉人的具体行政行为。
五星酒厂向本院提起上诉称：1、极品酒厂对争议土地早已丧失使用权，实属长期非法占有该地：该土地1997年即被征用，极品酒厂亦领取了相应补偿款，该土地已被依法征收为国有土地；极品酒厂的土地使用权证已被依法注销。2、五星酒厂已依法取得争议土地使用权，完善了全部合法手续，但长期未得使用；3、根据《原出让五星酒厂办事处宗地图》、《新车站西侧（财保公司东南侧）地块规划用地红线图》、《赤河酒厂宗地图》及现场勘测，争议地块四至界限清楚，极品酒厂应依法交出非法占用的土地；4、仁怀市国土资源局作出的《责令交出土地通知书》及仁怀市人民政府的复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，符合法律规定，应予维持。综上，请求依法改判或发回重审。
被上诉人极品酒厂答辩称：1、没有征地合同，仅有一张付款单，且付款单上没有注明征地用途、所征土地四至界限等，不能证明该土地已被政府合法征收，因此，从严格意义上讲，该宗土地未被政府征收；2、即使付款单属于征地合同性质，那这个合同也不合法：政府征用该地后未用于“三点两线”建设，且该征地是不公平的，政府低价征收后转手倒卖，谋取高利，不应得到法律的支持；3、依照法律规定，土地使用权出让应通过招投标程序，但仁怀市人民政府在本案争议土地使用权没有经过招投标程序即出让给五星酒厂，违反法律规定；且在注销极品酒厂的土地使用权证时没有通知极品酒厂，违反法定程序；极品酒厂在2001年6月即起诉要求被上诉人赔偿损失，并非一审认定的“从未提出过异议”；该土地被征用后，已使用了一部分，现责令交出600平方米的土地与事实不符；按照当时建设指挥部与被拆迁户所签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，与极品酒厂类似的其他被拆迁人已经得到回迁安置，但极品酒厂却没有得到回迁安置。综上所述，请求依法驳回上诉，维持原判。
一审原告极品酒厂向仁怀市人民法院起诉：请求依法撤销被告仁怀市国土资源局于2011年7月26日作出的《责令交出土地通知书》及被告仁怀市人民政府于2011年10月28日作出的仁府行复决字〔2011〕32号《行政复议决定书》。
经一审查明，2011年7月26日，被告市国土局向原告极品酒厂作出前述《责令交出土地通知书》。原告极品酒厂不服，于2011年8月8日向被告市政府申请行政复议。经行政复议，被告市政府认定：申请人极品酒厂于1994年办理仁国用（九四）字第01-1284号《国有土地使用证》，用途为白酒酿造，用地面积907.23平方米，建筑占地623.17平方米。1997年5月4日和1997年6月12日，被拆迁人李国秀与仁怀市中枢城区过境公路改造工程指挥部分别签订了107号、2-060号《房屋拆迁补偿及安置协议书》，两个协议载明乙方（申请人）被拆迁房屋坐落于中枢镇国酒南路，主体面积共874.71平方米。附属设施、房屋装饰装修等各种补偿安置费共21.8万多元。除此之外，协议中没有具体约定还有其他安置方式，只约定“住房安置按《细则》第十六条规定办理”。1997年6月30日，李国秀签字领取了被征地600平方米的土地补偿款1.8万元。1998年9月7日和1998年10月23日，被申请人市国土局两次收取了王永红（五星酒厂董事长焦永权之妻）的土地有偿使用费和土地出让手续费共80.2461万元。2000年9月1日，被申请人市国土局作出仁国土字〔2000〕第24号通知，决定对“三点两线”建设工程范围内的所有单位和个人所持的国有土地使用证、集体土地使用证、用地许可证予以注销。2001年，仁怀市人民法院对极品酒厂起诉市政府侵权一案裁定中止诉讼。2002年12月17日，中枢镇人民政府向市政府提出《关于赤河酒厂（李国秀）回迁安置的建议》，市政府至今未作批示。2005年8月3日，五星酒厂起诉市国土局不作为，该案经一、二审判决：“责令被告仁怀市国土资源局对原告贵州省仁怀市茅台镇五星酒厂申请国有土地使用权设定登记依法审查履行法定职责”。2006年9月5日，市政府以〔2006〕80号文件批准市国土局“依法为茅台镇五星酒厂完善该宗土地出让手续”。2006年10月10日，市国土局与五星酒厂签订《国有土地出让合同》，并核发《土地使用权预登记证》。根据上述行政复议认定的事实，被告市政府认为，被申请人市国土局责令申请人极品酒厂交出邻市财产保险公司600平方米的国有土地，主体适格，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当；申请人极品酒厂请求撤销《责令交出土地通知书》的主要理由是要求房屋拆迁原地安置，而在《房屋拆迁补偿及安置协议书》中，除了货币补偿安置外，没有约定其他安置方式，只约定了住房安置按《细则》第十六条规定办理，而申请人的房屋性质不是住房。没有任何依据证明应该在原地安置，更为关键的是申请人在房屋拆迁时已领取该宗国有土地1.8万元土地补偿款，而第三人于1998年交纳了土地有偿使用费80多万元，并依法办理了《国有土地出让合同》、《土地使用权预登记证》等用地手续，申请人持有的仁国用（九四）字第01-1284号《国有土地使用证》中600平方米的土地使用权已被依法注销，被申请人市国土局责令申请人极品酒厂交出非法占用的国有土地是依法行政行为，申请人的复议请求依法不能支持。市政府遂根据《中国人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被申请人市国土局2011年7月26日作出的《责令交出土地通知书》。
一审另查明：（1）1997年5月4日、1997年6月12日，被拆迁人李国秀与仁怀市中枢城区过境公路改造工程指挥部分别签订的107号、2-060号《房屋拆迁补偿及安置协议书》文本中，除记载被拆迁主体房屋、附属物设施、房屋装饰装修面积及其拆迁补偿款计算方式外，对被征房屋土地四至界址无堪丈记载，也无附件确认。（2）2006年10月10日，被告市国土局与第三人五星酒厂签订的《国有土地出让合同》第三条约定：“出让人出让给受让人的宗地位于仁怀市中枢街道办事处仁怀汽车站对面市财产保险公司大楼旁，宗地编号C7-1，宗地总面积1028.05平方米，其中出让面积982.12平方米。宗地四至界址以仁怀市土地勘测规划站测制的《原出让五星酒厂办事处宗地图》四界为准”。再查该合同附件，即仁怀市土地勘测规划站于2003年5月13日测绘制作的《原出让五星酒厂办事处宗地图》，该图除标注“总面积1028.05平方米”、“其中：未拆迁面积45.93平方米”外，未标注确认宗地四至界址。
一审法院认为：被告市国土局于2011年7月26日对原告极品酒厂作出的《责令交出土地通知书》，属于既涉及事实问题判断又涉及法律问题判断的准行政行为。原告极品酒厂对该通知不服提起行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。基于法律赋权及法定职责，被告市国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，有权作出类似本案中责令行政管理相对人交出土地的行政行为，但其作出的行政行为需达到证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的要求。综观本案事实，被告市国土局于本案中作出《责令交出土地通知书》的主要证据，一是该局与第三人五星酒厂于2006年10月10日签订的《国有土地出让合同》及该合同附件《原出让五星酒厂办事处宗地图》，二是原告极品酒厂（李国秀）于1997年5月4日、1997年6月12日与指挥部签订的107号、2-060号《房屋拆迁补偿及安置协议书》，三是第三人五星酒厂起诉被告市国土局履行法定职责一案的生效司法裁判。根据上述证据，本院审查认为，不论是《国有土地出让合同》、《原出让五星酒厂办事处宗地图》，还是《房屋拆迁补偿及安置协议书》和被告市国土局于本案中举证的其他证据，均不能证实责令原告极品酒厂交出的600平方米国有土地的四至界线。《责令交出土地通知书》所载交出土地“四界以征用土地四界为准”，缺乏确凿明晰的前提条件。原告极品酒厂在1997年部分房屋土地被征用拆迁后，尚余300余平方米土地及地上附属物。被告市国土局作出不确定的行政行为，有碍原告极品酒厂对尚余土地用益物权的行使。因此，本院认定被告市国土局于2011年7月26日向原告极品酒厂作出《责令交出土地通知书》事实不清，主要证据不足，行政行为明显不当，应予撤销。被告市政府对于事实不清，主要证据不足，责令明显不当的行政行作出维持决定不当，亦应予撤销。原告极品酒厂请求撤销被诉行政行为的诉讼请求成立，本院予以支持。对被告市国土局和第三人五星酒厂请求维持原行政行为以及被告市政府请求驳回原告诉讼请求的答辩、陈述意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，第二十六条第二款，第七十条第（一）、（六）项，第七十九条之规定，判决：一、撤销被告仁怀市国土资源局于2011年7月26日对原告贵州省仁怀市茅台镇极品酒厂作出的《责令交出土地通知书》。二、撤销被告仁怀市人民政府于2011年10月28日作出的仁府行复决字〔2011〕32号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告仁怀市国土资源局负担。
各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。
经审查，一审法院对证据的认证符合法律规定，本院依法予以确认。本院确认一审法院查明的案件事实。
本院认为，本案的争议焦点为仁怀市国土资源局于2011年7月26日对极品酒厂作出的《责令交出土地通知书》及仁怀市人民政府于2011年10月28日作出的仁府行复决字〔2011〕32号《行政复议决定书》中所要求极品酒厂交出土地的四至界限是否清楚。
关于本案的争议焦点。首先，从仁怀市国土资源局作出的《责令交出土地通知书》的内容来看，该通知中称“责令你厂在接到本通知之日起10日内交出原使用的邻市财产保险公司的国有土地600平方米（四界以征用土地四界为准）”，但通知中并未具体描述该四界的具体位置。其次，该通知中描述的四至界限应以“征用土地四界为准”，但是，在仁怀市人民政府在实施“三点两线”改造的过程中与极品酒厂签订的《房屋拆迁补偿及安置协议书》中，亦没有对争议土地的四至界限进行确认，仅有对极品酒厂的房屋及其附属物进行拆迁安置补偿的内容，亦不足以证明争议土地的四至界限。最后，从《原出让五星酒厂办事处宗地图》、《新车站西侧（财保公司东南侧）地块规划用地红线图》及《赤河酒厂宗地图》来看，该办事处宗地图中除标注“总面积1028.05平方米”、“其中：未拆迁面积45.93平方米”外，未标注确认宗地四至界址；赤河酒厂宗地图中亦没有对厂坝、厂房等的四至界限予以明确，亦不能据此的出争议土地的具体四至界限。因此，对上诉人仁怀市人民政府、仁怀市国土局及五星酒厂上诉称《责令交出土地通知书》中所要求极品酒厂交出土地的四至界限清楚的上诉理由，本院不予采纳。
综上，仁怀市国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，有权作出类似本案中责令行政管理相对人交出土地的行政行为。但是，其作出的具体行政行为应当明确具体，本案中，其所作《责令交出土地通知书》中要求极品酒厂交出土地，但却没有明确该土地的四至界限，因此，其作出该具体行政行为的主要证据不足，一审依法判决撤销该通知，并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人仁怀市国土资源局、仁怀市人民政府、贵州五星酒业集团茅台镇五星酒厂共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴兴林
代理审判员 吴梦吟
代理审判员 李成波
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 钱 同