广东省惠东县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤1323行初19号
原告郑招群、郑胜意等240人（具体名单及身份信息见附件）。
诉讼代表人：郑招群，男，汉族，1966年11月23日出生，广东省惠东县人，住惠东县，
委托代理人：原著闻，广东纬韬律师事务所律师。
被告：惠东县农业局，住所地惠州市惠东县平山街道人民路。
法定代表人：周石喜，局长。
委托代理人：叶长孙，惠东县委农办副主任。
委托代理人：钟谦益，广东卓凡律师事务所律师。
被告：惠东县铁涌镇人民政府，住所地惠东县铁涌镇圩镇北街。
法定代表人：赖土坤，镇长。
委托代理人：朱辉扬，广东点津律师事务所律师。
原告郑招群诉被告惠东县农业局、惠东县铁涌镇人民政府（以下简称铁涌政府）行政登记纠纷一案，原告不服被告惠东县农业局对原告申请颁发《农村集体经济组织证明书》不作处理的行政行为，列惠东县农业局为被告于2016年4月28日向本院提起诉讼；2016年6月3日，原告不服被告铁涌政府对原告申请颁发《农村集体经济组织证明书》不予审核盖章的行政行为，申请追加铁涌政府为被告，本院予以准许。2016年12月8日，本院作出（2016）粤1323行初16号行政判决书，被告铁涌政府不服上诉至惠州市中级人民法院。2017年5月11日，惠州中院作出（2017）粤13行终78号行政裁定，撤销本院（2016）粤1323行初16号行政判决，发回本院重新审理。本案于2017年6月30日立案受理后，经本院向原告释明，原告申请变更原告为郑招群、郑胜意等240人，本院予以准许。本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案。原告郑招群、郑胜意等240人的诉讼代表人郑招群、委托代理人原著闻，被告惠东县农业局的委托代理人叶长孙、钟谦益，被告铁涌政府的委托代理人朱辉扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月24日，被告铁涌政府作出《关于对好招楼村民郑招群交来要求申请成立农村集体经济组织有关资料审核情况的回复》，回复郑招群依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十二条及《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法第六条第一款规定，其要求申请好招楼第四生产队经济合作社的条件尚不具备。2016年4月25日，被告惠东县农业局作出《关于退回铁涌镇好招楼村第四队申请办理经济合作社资料的函》，答复代表郑招群、吴汉强、吴回水，因该村交来的资料未经铁涌政府审核盖章无法办理，将申报资料退回。
原告郑招群原审诉称，原告是原惠东县铁涌镇好招楼村第四生产队社员，2015年7月20日，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，经本集体经济组织召开社员大会，对原生产队进行改组，表决成立“惠东县铁涌镇第四队经济合作社”，并选举本人为社长。2015年8月24日，原告依法代表原好招楼大队好招楼第四生产队社员，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条、第七条、第八条的规定，依法依规向惠东县农业局提交申办“惠东县铁涌镇好招楼第四队经济合作社”的有关文件，文件包括申请报告、证明材料等，要求惠东县农业局依照《中华人民共和国行政许可法》第32条的规定，依法、依规、依章对原告提交的行政许可申请文件、证明材料和申请表进行处理，但惠东县农业局以有关申请需要铁涌镇人民政府审核为由，拒收当事人的申请材料。2015年9月14日，原告又向惠东县铁涌镇人民政府递交材料，当时惠东县铁涌镇人民政府农林水办公室收取材料后，之后以信访答复形式告知原告，以相关申请属于农业主管部门经办为由，并将材料退回原告。2015年9月15日，原告不服惠东县农业局不履行法定职责，向惠东县人民政府提出行政复议申请，2016年2月7日，惠东县人民政府作出《行政复议决定书》，责令被告30日内对申请人行政登记申请依法作出具体行政行为。但惠东县农业局于2016年4月25日作出《关于退回铁涌镇好招楼第四队申请办理经济合作社资料的函》，仍然以所许可事项需要以铁涌镇人民政府审核盖章为由，同样作出将申报资料退回给申请人的具体行政行为。同时，惠东县农业局不依法颁发组织证明书给“铁涌镇好招楼第四队经济合作社”，对当事人申请该行政许可事项不履行法定职责，其声称依据是广东省农业厅规范性文件《农村集体经济组织证明书管理暂行办法》（粤农[2007]1号）有关规定，原告认为该规范性文件有关规定及惠东县农业局具体行政行为涉嫌违反了《中华人民共和国行政许可法》第十七条规定。为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项、第五十三条规定，特向人民法院提起诉讼，请求判令：1、惠东县农业局依照《广东省农村经济集体组织管理规定》第十八条规定，履行法定职责，依法具体经办向原告所申请的农村经济组织颁发《农村集体经济组织证明书》的工作；2、铁涌政府依照《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第八条规定，依法审核盖章；3、请求对广东省农业厅《农村集体经济组织证明书管理暂行办法》附带审查；4、诉讼费用由两被告承担。
被告惠东县农业局原审辩称，一、答辩人已经依法履行相应职责。根据广东省农业厅颁布的《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第八条的规定“《证明书》按下列程序申报、颁发：（一）申请单位向所在地乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场提交第七条所列申请文件、证明材料，填写申请表。（二）乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场对申请单位提交的申请文件、证明材料和申请表进行审核，符合条件的复印留存一份，原件报送县级或不设区的市农业行政主管部门。（三）县级或不设区的市农业行政主管部门对经复核符合条件的申请单位给予填写《证明书》，并转报县级人民政府或不设区的市人民政府。（四）县级或者不设区的市农业行政主管部门把同级政府同意并加盖政府印章的《证明书》，向单位颁发。”针对原告郑招群提出答辩人不履行法定职责，没有向其颁发《农村集体经济组织证明书》的问题，答辩人已经履行相应职责。根据上述规定，答辩人依法对原告提交的材料进行复核，经审核，原告提交的申请表“乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场审核意见”一栏没有经原告所在地铁涌政府审核盖章，不符合《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》的规定。原告提交的申请表没有经过当地镇人民政府的审核盖章，答辩人无法对其所提交资料的合法性进行审查。答辩人工作人员当场即告知原告办理的流程以及需要按照《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第八条的规定补齐资料，并按程序向当地镇人民政府申请，经当地镇人民政府审核后盖章上报答辩人，经答辩人审核材料，复核条件给予办理填写《农村集体经济组织证明书》，并转报县级人民政府颁发《农村集体经济组织证明书》的相关流程，并向原告出具《补正通知书》。同时，答辩人单位亦主动向原告所在地铁涌政府了解情况，铁涌政府已经对原告所提交的材料进行了相应审核，认为原告之申请不符合《广东省农村经济组织管理规定》及《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》的要求，并向原告出具了相应的“回复”。鉴于被申请人所提交的申请办理经济合作社资料未能通过当地人民政府审核的情况，答辩人依法作出了《关于退回铁涌镇好招楼村第四队申请办理境界合作社资料的函》。综上，在原告申请办证的过程中，答辩人履行了法定职责，所开展的工作是严格按照规定程序的，符合相关规定，履行了法定职责。二、原告要求答辩人向其颁发《农村集体经济组织证明书》不符合相关规定。根据广东省农业厅颁发的《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》的规定，原告需要办理《农村集体经济组织证明书》，必须提交相关的资料，没有提供将不得为其办理，而原告提交的申请表“乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场审核意见”一栏没有经铁涌政府审核盖章，应视为提交的材料不充分，不符合办理的条件。因此，原告的诉讼请求要求答辩人为其颁发《农村集体经济组织证明书》的诉请没有法律依据。三、广东省农业厅颁布的《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》是根据相关法律规定，并结合广东农村实际情况制定的。其将审查《农村集体经济组织证明书》相关资料的权限赋予乡镇一级人民政府是符合相关法律规定的。综上，因原告自身不符合办理《农村集体经济组织证明书》的具体要求，答辩人对于原告申请办理《农村集体经济组织证明书》的处理程序及决定均符合相关法律规定。因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告铁涌政府原审辩称，一、答辩人不是本案的适格被告，原告追加答辩人为本案被告错误。原告的诉讼请求是向其所称的“惠东县铁涌镇好招楼村第四队经济合作社”颁发农村集体经济组织证明书，而根据广东省人民政府发布的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十八条：“农村集体经济组织证明书是农村集体经济组织的身份证明，县级人民政府或者不设区的市人民政府免费向农村集体经济组织颁发组织证明书，具体工作由农业行政主管部门负责。”，由此可见，答辩人不是颁发或办理农村集体经济组织证明书的行政机关，原告追加答辩人为本案被告错误。二、对原告在2015年9月14日向答辩人提交的要求成立“好招楼村第四生产队经济合作社”的申请文件、证明材料和申请表，答辩人已按照《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第八条第(二)项规定进行了审核，并与2015年9月24日对原告做出了其要求成立“好招楼村第四生产队经济合作社”的条件尚不具备的书面回复，据此，答辩人依法暂不能在原告提交的申请表上签署同意成立“好招楼村第四生产队经济合作社”的审核意见。首先，好招楼村民户籍地址都显示“惠东县铁涌镇好招楼村委好招楼村”，并不是“惠东县铁涌镇好招楼村委第四生产队”。其次，申请材料中证明主要集体资产的《好招楼第四生产队山地（林地）面积量算图》，其所主张的共215.6463亩林地，已由好招楼村委会早在2004年6月30日申请办理了惠东林证字（2004）第200400935号《林权证。根据《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第六条规定：“申办《证明书》应当具备下列条件：（一）按照集体土地所有权和集体资产产权归属设置集体经济组织，土地等集体资产权属关系明确；……”；《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十二条第二款规定：“农村集体经济组织合并、分立、解散，应当依法清理债权债务；涉及集体资产的处置，应当经原集体经济组织成员大会表决通过。”原告要求成立“好招楼村第四生产队经济合作社”，但因土地等集体资产权属关系不明确；涉及集体资产处置，也未经原集体经济组织成员大会表决通过，所以成立“好招楼村第四生产队经济合作社”尚不符合相关法规、规章规定的条件。综上所述，原告对答辩人提出的诉讼请求，没有事实和法律依据，答辩人的行政行为符合法律、法规、行政规章的规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。因原告郑招群诉答辩人行政登记发证纠纷一案，答辩人在2016年7月18日开庭前收到郑招群诉惠东县农业局的《行政起诉状》（起诉张签署时间为2016年4月28日）和《追加被告申请书》（申请书签署时间为2016年6月3日），《行政起诉状》的诉讼请求为三项：1、判令惠东县农业局依照《广东省农村经济集体组织管理规定》第十八条规定，履行法定职责，依法具体经办向原告所申请的农村经济组织颁发《农村集体经济组织证明书》的工作；2、请求对广东省农业厅《农村集体经济组织证明书管理暂行办法》附带审查；3、诉讼费用由被告承担。《追加被告申请书》的申请事项是：请求追加答辩人为其诉惠东县农业局行政许可一案【案号：(2016)粤1323行初16号】的被告参加诉讼。接到上述诉讼材料和开庭《传票》后，答辩人积极应诉，并针对郑招群的上述诉讼请求和追加答辩人为共同被告的申请事项作出了《行政答辩状》。然而，在2016年7月18日上午9时开庭审理时，原告郑招群又临时提交新的《行政起诉状》，签署时间仍写成2016年4月28日，但诉讼请求由原三项变成了四项，即增加了一项诉讼请求：判令答辩人依照《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第八条规定，依法审核盖章。现提出以下补充答辩意见：一、因原告在开庭当日又增加了一项专门针对答辩人的诉讼请求，根据《行政诉讼法》第六十七条的规定，答辩人对该增加的诉讼请求仍有15日的答辩期，请法院对该项诉讼请求给予答辩人15日的答辩期，另行开庭审理，以维护答辩人合法的诉讼权利。二、原告郑招群在2016年4月28日起诉惠东县农业局，请求判令惠东县农业局依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十八条规定，履行法定职责，依法具体经办向原告所申请的农村集体经济组织办法《农村集体经济组织证明书》的工作；后又在2016年6月3日申请追加答辩人为共同被告，并在2016年7月18日开庭时增加了一项专门针对答辩人的诉讼请求：判令惠东县铁涌镇人民政府依照《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第八条规定，依法审核盖章。根据《行政诉讼法》第二十六条第四款的规定，只有两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关才是共同被告，是要求两个不同的行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关才是共同被告。原告对惠东县农业局的诉讼请求与对答辩人增加的诉讼请求，是要求两个不同的行政机关分别作出两种不同的行政行为。所以，答辩人依法不能成为本案的共同被告，对该两项诉讼请求只能分案起诉和审理。三、从原告郑招群提交的证据一《决议》和起诉的内容看，本案实际上是郑','2018-09-28
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