湖南省娄底市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘13行初198号
原告罗超良等157人。（详细名单附后）
诉讼代表人罗正普，男，汉族，1952年10月22日出生，住涟源市。
诉讼代表人罗福贵，男，汉族，1958年1月14日出生，住涟源市。
诉讼代表人周新式，女，汉族，1954年10月4日出生，住涟源市。
诉讼代表人罗成华，男，汉族，1974年2月26日出生，住涟源市。
诉讼代表人罗听先，男，汉族，1946年12月10日出生，住涟源市。
委托代理人杨东生，男，汉族，1952年11月6日出生，住湖南省涟源市蓝田办事处文艺路市。
被告涟源市人民政府，住所地涟源市政府机关大院。
法定代表人宋建明，市长。
委托代理人肖徇姿，该市政府法制办工作人员。
被告涟源市白马镇人民政府。
负责人黄志斌。
委托代理人周青春，该镇副镇长。
委托代理人刘波，该镇司法所所长。
原告罗超良等157人诉被告涟源市人民政府、涟源市白马镇人民政府民政行政批准一案，本院于2016年11月4日立案后，依法组成合议庭，于2017年3月3日公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人罗正普、罗福贵、周新式、罗成华、罗听先及其委托代理人杨东生，被告涟源市人民政府的委托代理人肖徇姿，被告涟源市白马镇人民政府的委托代理人周青春、刘波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告罗超良等157人诉称，罗家坪是由罗坪、兴隆、出石、杨世四村组成的。罗家坪村不包括出石村，广大群众无法接受。2016年6月，两被告既不召开村民代表大会，充分讨论集体表决，也不征求村民小组长和党内外绝大多数村民的意见，擅自主张将原出石村与原文化村合并为新园村，百分之九十的村民坚决反对，要求返回罗家坪村。两被告作出的并村决定违背了自己规定合并村的基本原则:“综合考虑历史沿革，风俗习惯，自然条件，路网水系，山脉走向，人文渊源，资源分布，人口基数，地域面积，地缘地形，群众意见和产业布局等具体情况，科学合理制定建制村合并方案”,明显不合法，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条第2款“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”的规定，损害了原出石村的子孙利益。故请求法院判决：1、撤销涟源市人民政府《关于同意白马镇建制村合并方案的批复》第3、4项，重新作出将原出石村返回罗家坪村的具体行政行为；2、赔偿原告损失5万元；3、诉讼费由被告承担。
原告向法庭提供如下证据：
证据1、原出石村户主157户粮补花名册；拟证明全村户主总数。
证据2、157户主身份证花名册；拟证明诉讼主体157户。
证据3、出石村157户主身份证复印件157份；拟证明诉讼代表人合法。
证据4、157名户主推荐信；拟证明诉讼主体身份合法。
证据5、诉讼代表人身份证复印件；拟证明诉讼代表人身份合法。
证据6、罗飞松、罗听先、黄定根、罗志发、罗双根、罗听先、罗保松、罗保亮、罗保强等证人证言及其身份证复印件；拟证明没有授权乡村干部签字。
证据7、“中华民国”二十四年七月三十一日最高法院民事判决书。
证据8、湖南省人民政府办公厅376号文件。
证据9、罗家坪四村打洞子报告。
证据10、新邵县民政局证明。
证据7-10共同拟证明罗家坪村包括出石村。
证据11、中共白马镇委员会文件（白发【2016】31号）；拟证明被告违反合村的原则。
证据12、涟源市人民政府《关于同意白马镇建制村合并方案的批复》；拟证明被告乱作为。
证据13、2016年7月6日省信访局的意见；拟证明上级告知下级，要纠正而未纠正。
证据14、2016年8月10日原出石村村民的报告；拟证明要求返回罗家坪村。
证据15、副市长邓文旦关于并村工作情况的汇报；拟证明被告不纠正错误。
证据16、国务院关于《行政区划管理的规定》第2条；拟证明被告违反区划原则。
证据17、国务院关于发布《地名管理条例》第4条；拟证明被告违反地名原则。
证据18、《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条；拟证明被告程序违法。
证据19、涟源市委文件涟发【2016】2号；拟证明建制调整后26个村。
证据20、罗风初、罗华堂证言及其身份证复印件；拟证明出石村原属罗家坪村。
证据21、文化村三个组长的证言；拟证明是要饮罢工坳洞子水。
证据22、原罗坪8位组长的证言。
证据23、原杨世村10位组长证言。
证据24、原兴隆14位组长证言。
证据25、原出石村13位党员签字。
证据22-25共同拟证明同意四村合一。
证据26、《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。拟证明行政不作为。
被告涟源市人民政府对原告提交的证据1-5的三性均无异议；对证据6的三性均有异议；对证据7-19的三性均无异议，但认为不能达到其证明目的；对证据20-25真实性、合法性有异议；对证据26真实性、合法性无异议，但是认为不能达到其证明目的。
被告涟源市白马镇人民政府对原告证据的质证意见与涟源市人民政府的质证意见一致。
被告涟源市人民政府辩称，涟源市人民政府关于同意白马镇建制村合并方案的批复第3、4项内容、程序合法。原告要求重新返回罗家坪村的要求没有事实和法律依据。合村工作是一项关系到国计民生、事关国家长治久安的社会公共事业，原出石村与原文化村的合并有利于两村的长远发展，是一项利民举措，根据行政诉讼法的相关规定，请求人民法院对这类特殊的具体行政行为依法予以维持。
被告涟源市人民政府在规定期间内，向本院提交了如下证据：
证据1、中共湖南省委、湖南省人民政府《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》（湘发【2015】15号）；拟证明涟源市政府开展并村工作具有上级文件依据。
证据2、中共涟源市委、涟源市人民政府关于印发《涟源市建制村合并工作实施方案》的通知（涟发【2016】2号）；拟证明涟源市政府依据上级文件精神对涟源市的并村工作进行安排部署。
证据3、《白马镇建制村合并工作实施方案》（白发【2016】31号）；拟证明白马镇就该镇的并村工作进行了具体的安排落实。
证据4、《白马镇人民政府关于建制村合并方案的请示》（白政请【2016】6号）；拟证明白马镇按照涟源市政府工作方案提交了相关资料，申请报批。
证据5、文化村民会议纪要；拟证明文化村村民同意该村与出石村合并。
证据6、出石村并村工作征求意见表及出石村同意并村决议签字表；拟证明出石村村民同意该村与文化村合并。
证据7、文化村同意并村决议签字表；拟证明文化村村民同意该村与出石村合并。
证据8、白马镇并村前后基本情况统计表及对照表。
证据9、白马镇并村前后区划图。
证据8、9共同拟证明文化村与出石村的合并，罗坪村与兴隆村、杨世村的合并是白马镇按照湖南省、涟源市关于并村工作的文件精神作出的；文化村与出石村合并，罗坪村与兴隆村、杨世村合并的合理性。
证据10、涟源市人民政府《关于同意白马镇建制村合并方案的批复》（涟政函【2016】49号）；拟证明1、该批复第3、4项是对白马镇政府的申请及相关资料审查后依法作出的；2、该批复第3、4项内容符合当地面积、人口等方面的均衡发展，有利于罗家坪村、新园村的持续发展。
原告对被告涟源市人民政府提交证据1、2、8、9的三性均无异议；对证据3、10的真实性、关联性无异议，但是对其合法性有异议；对证据4的关联性无异议，对其真实性、合法性有异议；对证据5、6、7的三性均有异议。
被告涟源市白马镇人民政府对被告涟源市人民政府提交的证据没有异议。
被告涟源市白马镇人民政府辩称，被告作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立，且原告损失5万元，是原告上访所花的交通费、伙食费等费用，与被告作出具体行政行为无关联。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告涟源市白马镇人民政府提交如下证据：
证据1、涟政函【2016】49号文件；拟证明批复合法。
证据2、白政请【2016】6号文件；拟证明经白马镇政府、各村充分研究，制定方案。出石村与文化村合并为新园村，罗坪、杨世、兴隆合并为罗家坪村。从地理位置、人口基数文化与出石合并更合适，出石村不适合合入与罗坪、兴隆、杨世。
证据3、涟发【2016】2号文件、涟办发【2016】15号文件；拟证明合村并制是市里的一项重要工作，并制定了规定。
证据4、白发【2016】26号文件、白发【2016】31号文件；拟证明白马镇人民政府严格按照市里文件精神，因地制宜、整体合并等原则制定是实施方案，全面部署合村并制工作。
证据5、白马镇文化村并村决议签字表；拟证明白马镇文化村三分之二以上村民同意文化村与出石村合并，取名叫新园村，办公场所选址出石村。
证据6、白马镇出石村并村决议签字表；拟证明白马镇出石村大部分村民签字或口头同意出石村与文化村合并，取名叫新园村，办公场所选址出石村。
证据7、白马镇罗坪村、杨世村、兴隆村并村决议签字表；拟证明白马镇罗坪村、杨世村、兴隆村三分之二以上村民同意罗坪、杨世、兴隆村合并，取名叫罗家坪村，不同意出石合入。
原告对被告涟源市白马镇人民政府提交的证据1、2的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议；对证据3、4的三性均无异议；对证据5、6、7的真实性、合法性有异议，关联性无异议。
被告涟源市人民政府对被告涟源市白马镇人民政府的证据没有异议。
根据各方当事人的质证意见及庭审调查情况，对各方当事人提交的证据综合认证如下：
对被告涟源市人民政府提交的证据1、2、8、9，因各方均无异议，本院予以认定。对证据3、5、7，原告虽然对其合法性提出异议，但没有提供证据证明其异议成立，本院亦予以认定。证据4、10为诉讼对象。对证据6，因其中部分签名确不是其本人所签，故不予认定。
对被告涟源市白马镇人民政府提交的证据3、4，因各方均无异议，本院予以认定。对证据5，原告虽然对其合法性提出异议，但没有提供证据证明其异议成立，本院亦予以认定。证据1、2为诉讼对象。对证据6、7，因其中部分签名确不是其本人所签，故不予认定。
对原告提交的证据1-5、7-19、26，因两被告对其真实性没有异议，本院予以认定，至于是否能达到其证明目的，本院予以综合认定。对原告提交的证据6、20-25，均为证人证言，本院结合其他证据和庭审情况等综合认定。
根据本院认定的证据、各方当事人的陈述及庭审调查情况，认定如下案件事实：
2015年9月29日中共湖南省委、湖南省人民政府下发《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》（湘发[2015]15号），决定在全省开展新一轮乡镇区划调整改革，包括建制村合并工作。随后，中共娄底市委、娄底市人民政府下发《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》。2016年1月26日，中共涟源市委、涟源市人民政府下发《关于印发<涟源市建制村合并工作实施方案>的通知》(涟发[2016]2号），要求将白马镇原有的44个村调整为26个。2016年5月12日，中共涟源市白马镇委员会出台《白马镇建制村合并工作实施方案》（白发[2016]31号）。2016年5月20日，白马镇人民政府向涟源市人民政府报送《白马镇人民政府关于建制村合并方案的请示》（白政请[2016]6号）。2016年5月24日，涟源市人民政府作出涟政函[2016]49号《关于同意白马镇建制村合并方案的批复》,同意白马镇由原来的44个村、2个社区居委会，合并调整为23个村、2个社区居委会;其中第3项为：“将‘罗坪村’、‘兴隆村’、‘杨世村’成建制合并成一个村，新村命名为‘罗家坪村’，辖40个村民小组，总人口3060人，新村活动中心选址原兴隆村活动中心”；第4项为：“将‘出石村’、‘文化村’成建制合并成一个村，新村命名为‘新园村’，辖15个村民小组，总人口1490人，新村活动中心选址原出石村活动中心”。
本院另查明，原涟源市白马镇出石村共有人口870人，277户。《白马镇人民政府关于建制村合并方案的请示》（白政请[2016]6号）所附材料中有文化村的并村工作村民大会会议纪要，而没有出石村的；白马镇出石村并村工作征求意见表(共7页)上有65人签名，且有部分签名为代签；白马镇出石村各组户主会议同意并村决议签字表(共5页)上有60人签名，且有部分签名为代签。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第二款规定，“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第二十二条第一款规定，“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”本案被告没有提交出石村并村工作村民大会会议纪要，被告提交的白马镇出石村各组户主会议同意并村决议签字表上仅有60人签名；白马镇出石村并村工作征求意见表上也仅有65人签名。而原涟源市白马镇出石村共有人口870人，277户，以上两次签名均没有达到前述《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定的人数或户数要求，因此，白马镇出石村的并村工作没有经过该村村民会议讨论同意。涟源市人民政府作出的涟政函[2016]49号《关于同意白马镇建制村合并方案的批复》第4项不符合前述《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第二款的规定，依法应予撤销。《关于同意白马镇建制村合并方案的批复》中的第3项是将罗坪村、兴隆村、杨世村成建制合并成罗家坪村，与原告无直接的利害关系，是否将出石村并入罗家坪村，应由镇人民政府提出，经村民会议讨论同意，再报县级人民政府批准。故原告请求撤销涟源市人民政府《关于同意白马镇建制村合并方案的批复》第3项，重新作出将原出石村返回罗家坪村的具体行政行为的诉讼请求，其理由不成立，本院不予支持。对原告提出的赔偿请求，因其未提交相应的证据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（三）项,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告涟源市人民政府涟政函[2016]49号《关于同意白马镇建制村合并方案的批复》第4项即“将‘出石村’、‘文化村’成建制合并成一个村，新村命名为‘新园村’，辖15个村民小组，总人口1490人，新村活动中心选址原出石村活动中心”，责令被告涟源市人民政府重新作出行政行为。
二、驳回原告罗超良等157人的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告涟源市人民政府、涟源市白马镇人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 朱卫煌
审 判 员 童志方
审 判 员 柳真真
二〇一七年四月十日
代理书记员 曾桐鑫
附一、相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形
附二、原告名单（住址均为涟源市白马镇原出石村）：
原告罗超良，男，汉族，1982年1月15日出生。
原告黄姣华，女，汉族，1941年7月15日出生。
原告罗志端，男，汉族，1948年5月15日出生。
原告周细娥，女，汉族，1931年3月26日出生。
原告李淑民，女，汉族，1960年4月5日出生。
原告罗朝霞，女，汉族，1987年6月24日出生。
原告罗喜庆，男，汉族，1949年4月26日出生。
原告周新弟，男，汉族，1968年7月5日出生。
原告罗正普，男，汉族，1952年10月22日出生。
原告罗伟文，男，汉族，1991年2月20日出生。
原告罗福贵，男，汉族，1958年1月14日出生。
原告罗连芳，男，汉族，1947年7月11日出生。
原告罗送云，男，汉族，1974年5月29日出生。
原告戴桂连，女，汉族，1965年4月20日出生。
原告罗国粮，男，汉族，1983年2月12日出生。
原告左三香，女，汉族，1952年4月8日出生。
原告石金梅，女，汉族，1962年10月17日出生。
原告石顺连，女，汉族，1960年11月18日出生。
原告周花香，女，汉族，1937年7月4日出生。
原告罗玖元，女，汉族，1963年1月18日出生。
原告罗四桂，男，汉族，1957年3月30日出生。
原告罗成端，男，汉族，1966年9月4日出生。
原告罗端贤，男，汉族，1962年4月28日出生。
原告罗军强，男，汉族，1981年9月17日出生。
原告罗则桂，男，汉族，1952年6月7日出生。
原告戴如意，女，汉族，1963年6月27日出生。
原告周红，女，汉族，1980年10月16日出生。
原告罗长根，男，汉族，1961年9月26日出生。
原告黄阳红，女，汉族，1958年10月8日出生。
原告黄淑娥，女，汉族，1944年9月22日出生。
原告罗均云，男，汉族，1953年5月11日出生。
原告罗永秀，女，汉族，1937年10月9日出生。
原告罗建云，男，汉族，1978年9月1日出生。
原告肖科云，女，汉族，1945年12月24日出生。
原告罗福先，男，汉族，1957年12月10日出生。
原告罗初先，男，汉族，1957年12月10日出生。
原告周木英，女，汉族，1951年5月12日出生。
原告罗校生，男，汉族，1960年9月2日出生。
原告梁友珍，女，汉族，1955年11月21日出生。
原告谢西兰，女，汉族，1983年7月8日出生。
原告曾ＸＸ，女，汉族，1988年7月29日出生。
原告罗双和，男，汉族，1959年4月13日出生。
原告石书贞，女，汉族，1970年7月1日出生。
原告周建同，女，汉族，1965年3月26日出生。
原告罗定发，男，汉族，1941年12月11日出生。
原告黄顺粮，女，汉族，1977年6月25日出生。
原告罗战和，男，汉族，1969年9月11日出生。
原告罗海凡，男，汉族，1968年9月9日出生。
原告刘时桂，女，汉族，1948年1月26日出生。
原告梁姣香，女，汉族，1954年9月23日出生。
原告黄坤金，男，汉族，1965年11月19日出生。
原告戴金姣，女，汉族，1945年4月15日出生。
原告罗树生，男，汉族，1949年5月17日出生。
原告罗听先，男，汉族，1962年12月10日出生。
原告罗细明，男，汉族，1963年4月4日出生。
原告罗伯其，男，汉族，1962年12月20日出生。
原告罗伯则，男，汉族，1937年2月26日出生。
原告石冬英，女，汉族，1977年3月21日出生。
原告罗法益，男，汉族，1985年6月25日出生。
原告黄豆秀，女，汉族，1945年7月12日出生。
原告罗定根，男，汉族，1938年7月22日出生。
原告黄坤钰，男，汉族，1975年11月6日出生。
原告石集英，女，汉族，1945年5月13日出生。
原告罗金良，男，汉族，1952年8月22日出生。
原告罗双根，男，汉族，1953年11月24日出生。
原告周梅林，女，汉族，1981年2月11日出生。
原告石运连，女，汉族，1935年3月9日出生。
原告罗飞松，男，汉族，1954年3月13日出生。
原告周顺娥，女，汉族，1966年3月18日出生。
原告黄仁银，女，汉族，1964年1月7日出生。
原告罗务根，男，汉族，1948年12月28日出生。
原告罗朝兵，男，汉族，1982年8月28日出生。
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