湖南省桃源县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)湘0725行初25号
原告熊同霞，女，1963年7月出生，汉族，居民，住湖南省桃源县漳江镇。
委托代理人肖世标，男，湖南沅澧律师事务所律师。
被告桃源县国土资源局，住所地湖南省桃源县大桥中路7号。
法定代表人李忠平，局长。
委托代理人李志勇，男，系被告单位副局长。
委托代理人莫正锋，男，系被告单位工作人员。
被告常德市国土资源局，住所地湖南省常德市武陵大道877号。
法定代表人ＸＸ新，局长。
委托代理人徐莞清，女，系被告单位工作人员。
委托代理人刘元祜，男，系桃源县国土资源局工作人员。
原告熊同霞诉被告桃源县国土资源局土地行政处理一案，于2016年12月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于12月28日向被告桃源县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2017年3月9日依职权追加常德市国土资源局为共同被告并送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月9日组织进行了庭前证据交换，同年5月17日公开开庭审理了本案（与另六案合并审理）。原告熊同霞及其委托代理人肖世标，被告桃源县国土资源局委托代理人李志勇、莫正锋，被告常德市国土资源局委托代理人徐莞清、刘元祜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月28日，被告桃源县国土资源局对本案原告作出了桃源县国土资源局桃国土资决字（2016）2号行政处理决定，认定原告熊同霞购买桃源县机绣厂综合大楼门面未缴纳土地出让金，依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，决定对其征收出让金223972.80元并限期办理国有土地使用权变更登记。2016年11月28日，被告常德市国土资源局作出常德市国土资源局常国土复决字（2016）第10号行政复议决定，维持了桃源县国土资源局的上述行政处理决定。
原告诉称，原告购买门面后多次向被告申办国土证，而被告一直以未缴纳出让金为由不给原告办证，被告要求原告缴纳出让金是不按法律规定办事，漫天要价，且适用法律不当，对本案涉案的土地，应当采取招、拍、挂的方式进行出让，而不应该采取协议出让的方式进行，故其行政处理决定是错误的。据此请求人民法院依法撤销被告作出的桃国土资决字（2016）2号行政处理决定书，并判令被告承担案件诉讼费。
原告向本院提交了如下证据：1、桃源县国土资源局桃国土资决字（2016）2号行政处理决定书复印件1份;2、常德市国土资源局常国土复决字（2016）第10号行政复议决定书复印件1份；3、熊同霞门面房产证复印件1份；欲证明原告的相关诉讼主张。
被告桃源县国土资源局与被告常德市国土资源局共同辩称，二被告对原告作出的行政处理决定及行政复议决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确、办案程序合法，请求人民法院予以支持，依法驳回原告的诉讼请求。
被告桃源县国土资源局向本院提交了如下证据：1、桃源县国土资源局桃国土资决字（2016）2号行政处理决定书复印件1份；2、桃源县机绣厂分户办证立案表正副卷复印件共6页；3、中共桃源县委常委（2012）8号会议纪要复印件1份；4、桃源县规划局关于桃源县源祥服装机绣厂漳江中路东侧地块用地现状规划条件的情况说明复印件1份；5、桃源县房地产测量事务所房屋建筑面积实测报告复印件1份；6、土地估价报告复印件1份；7、地籍档案资料册复印件1份；8、听证笔录、听证会议记要、听证会议的视频资料各1份；9、询问证人笔录3份（秦翠香、李元慧、余子优各1份）；10、集资建房的协议、公告等复印件共22页；11、机绣厂职工的请愿报告；12、7案原告申请办证的申请书；13、《桃源县人民政府关于完善国有土地基准地价体系的通知》；上述证据，欲证明被告行政处理决定的合法性。
被告常德市国土资源局向本院提交了以下证据：1、7案原告的复议申请书复印件；2、入股集资通知书复印件；3、1998年的办证报告复印件；4、县政府关于职工买断的文件资料复印件；5、土地估价报告及其附件资料复印件；6、桃源县国土资源局桃国土资决字（2016）2号行政处理决定书复印件；7、常德市国土资源局常国土复决字（2016）第10号行政复议决定书以及相关文书的送达邮寄回执复印件；上述证据，欲证明复议决定的合法性。
经庭审质证，各方均对对方的证据无异议，本院认为上述证据材料的形式和内容符合法律规定，能够相互印证本案基本事实，本院对以上证据均予以采信。
经审理查明：1997年原湖南源祥制衣有限公司（原县机绣厂）因企业改制将其临街的原划拨、工业用地采取职工集资的方式修建了1-2层为商业门面，3-6层为住宅的商住楼一栋。1997、1998年原湖南源祥制衣有限公司分别与相关集资人签订了两项协议，将19个门面以13年半（南面门面）和15年（北面小门面）的租赁期限租赁给集资户，以集资利息抵付房租金，同时约定租赁期限到期后房屋产权归同一门面的另一集资人（含本案原告）所有。本案原告熊同霞集资60000元，认购了13.5年后的一间门面所有权。此期间原告为办理房产证另行与原湖南源祥制衣有限公司签订协议，并据此于2005年取得房产证。在申请办理国土证过程中，因就缴纳土地出让金未达成一致，被告桃源县国土资源局未予办证。此后上述门面租赁分别于2012-2013年左右到期，原告实际取得了相关门面的产权。2012年中共桃源县委根据机绣厂职工的申请对此历史遗留问题作出会议纪要决定：对于门面受让者，以协议出让方式按出让40年评估地价，并按地价的百分之四十计征出让金。被告桃源县国土资源局据此于2013年开始启动对本案原告及其他受让户的土地出让金征收工作(截止诉讼前，19个门面，已有12户缴纳，尚剩本案原告及另案六原告未缴纳)，但此前的相关征收决定因在文书文字以及事实方面分别出现错误，均已分别被撤销或变更。2016年6月28日被告再次对原告作出本案被诉的行政处理决定，认定原告熊同霞受让门面土地分摊面积为16.99平方米，房屋建筑面积81.40平方米，责令原告缴纳出让金223972.80元（出让年限40年）。原告不服，向被告常德市国土资源局申请复议，常德市国土资源局复议维持原决定后，原告即向本院提起了诉讼。
同时查明，对本案涉案土地，桃源县的基准地价为2280元/平方米，本案协议出让征收的价格为2641元/平方米。另查明，原告对于二被告的执法程序无异议，对评估报告和出让年限均无异议。
本院认为，被告桃源县国土资源局作为本县的土地行政主管部门，依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，有权对转让房地产的受让方征收土地使用权出让金，其行政主体适格。被告常德市国土资源局作为其上级主管机关，依据《中华人民共和国行政复议法》的规定履行复议职责，其主体合法。本案中，被告桃源县国土资源局在以往文书存在种种错误的情况下，坚持有错必纠，于2016年重新作出行政处理决定，该决定遵循了取证、听证等法定程序，被告常德市国土资源局的复议决定亦遵循了法定的复议程序，加之原告熊同霞对二被告所作决定程序的合法性未表异议，理应认定二被告的行政行为程序合法。在事实认定方面，被告桃源县国土资源局进行了充分的调查取证，收集了门面集资协议、证人证言等相关证据，查明了整个房产转让的事实经过情况，同时就面积、地价等进行了评估，依据相关法律、政策核算了出让金数额，应予认定其作出的处理决定事实清楚，证据充分。被告常德市国土资源局的复议决定，在复议过程中也收集了上述证据，亦应认定其作出的复议决定事实清楚，证据充分。对于本案争议的焦点即被告适用法律法规是否正确的问题，原告认为被告应当按照国土资源部2007年制定的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》对本案涉案的房地产实行招、拍、挂方式出让，而不应该采取本案中的协议出让方式，被告桃源县国土资源局辩解认为该规定是自2002年才开始规范的，系部门规章，而本案的房产转让包括门面和楼上的住房早在1998年就发生了转移、入住并陆续办理了房产证，虽然土地使用权在2012年按照协议先后到期才能发生转让，但对此历史遗留问题，已不适合适用上述国土资源部的招、拍、挂的规定；如果强行重新适用招、拍、挂的规定，势必扩大政府的征收成本，激化社会矛盾，因此被告适用国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条和《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第九条的规定：“土地使用权出让可以采取协议出让的方式”并无不当。本院认为，根据法不溯及既往和上位法优于下位法的原则，对于早已发生房产实际交付使用并办理了房产证的企业改制历史遗留问题，被告据实酌情采取协议出让的方式征收土地出让金的行为，具备合理性，其协议出让的价格未低于出让地块所在级别基准地价的70%，且其适用国务院的行政法规采取协议出让方式征收出让金，其行为亦具备合法性，故对于被告适用法律的问题，应予认定为适用法律法规正确。对于原告提出的2000年桃源县人民政府制定的《桃源县国有集体企业实施产权和职工身份买断的若干规定》第九条“免收产权转移费用”的规定与县委2012年8号会议纪要规定的收取40%出让金的规定相冲突，房产局当时已免费办理了房产证，但被告却拒不办理国土证，被告行为违法的主张，被告辩解认为两份文件并无冲突，其出发点都是为了解决职工养老保险问题，1998年原告申请办理国土证时，因原告购买的房地产是“十三年半后的期货”，按协议约定要在2012年才能发生地产转让，故被告当时拒绝办理国土证的行为是合法的，2012年原告与原湖南源祥制衣有限公司的门面转让协议到期生效后，被告依法要求门面受让方缴纳出让金，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定。本院认为，被告的上述辩解主张符合法律规定，故对原告的此项主张不予支持。综上所述，被告桃源县国土资源局依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条、第六十七条的规定，依法对划拨土地转让的受让方即原告作出的征收土地出让金的行政处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告常德市国土资源局的复议决定程序合法，故本院对原告的诉讼请求依法应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告熊同霞要求撤销被告桃源县国土资源局2016年6月28日作出的桃国土资决字（2016）2号桃源县国土资源局行政处理决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告熊同霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。
审 判 长 何世龙
代理审判员 何妙玲
人民陪审员 朱宏志
二〇一七年五月十七日
书 记 员 李佳莉
附：本案适用的法律和司法解释
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
二、《中华人民共和国土地管理法》
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
第八十二条不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。
三、《中华人民共和国城市房地产管理法》
第四十条以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
第六十七条违反本法第四十条第一款的规定转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款。
四、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十三条土地使用权出让可以采取下列方式：
（一）协议；
（二）招标；
（三）拍卖。
依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
第四十五条符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（二）领有国有土地使用证；
（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。
五、《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》
第九条土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者协议方式进行。
商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；不具备拍卖、招标条件的，按建设用地审批权限报经人民政府批准，可以采取双方协议的方式。。
六、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中华人民共和国国土资源部2007年第39号令
第四条工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有2个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。