山东省武城县人民法院
刑 事 判 决 书
(2017)鲁1428刑初67号
公诉机关山东省武城县人民检察院。
被告人祝志刚，男，1975年6月22日出生于山东省武城县，汉族，大学文化，2008年5月至2015年1月任武城县工商局广运街道办事处工商所副所长，户籍所在地山东省武城县，住武城县。2016年3月16日因涉嫌玩忽职守罪被武城县人民检察院取保候审，2017年6月16日被本院取保候审。
武城县人民检察院以武检公诉刑诉[2017]52号起诉书指控被告人祝志刚犯玩忽职守罪，于2017年6月14日向本院提起公诉。本院于当日立案并依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭进行了审理。武城县人民检察院指派代理检察员杨洋出庭支持公诉，被告人祝志刚到庭参加诉讼。现已审理终结。
武城县人民检察院指控：被告人祝志刚在担任武城县工商局广运街道办事处工商所副所长期间不认真履行监管职责，未对辖区内的武城县旺农果蔬种植农民专业合作社的经营活动进行监管，致使该合作社超范围经营，进行非法集资活动，给群众造成693319.02元的经济损失。2017年3月15日被告人祝志刚主动到武城县人民检察院投案。针对上述事实，公诉机关提供的证据有：1.户籍证明、任职证明等书证；2.证人程某、张某等的证言；3.被告人祝志刚的供述和辩解。
公诉机关认为，被告人祝志刚身为国家机关工作人员，未认真履行职责，导致辖区内农民合作社超范围经营，造成693319.02元的重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人祝志刚的行为亦符合《中华人民共和国刑法》第六十七条之规定，系自首。提请本院对被告人祝志刚依法判处。
被告人祝志刚辩称，非法集资是违法行为，按照当时的检查手段和措施很难发现，而且自己在工作中已经履行了检查的义务和责任，认为定玩忽职守罪有点重。以后会接受这个教训，减少工作中的瑕疵，请求法院对其从轻处罚。
经审理查明，被告人祝志刚在担任武城县工商局广运街道办事处工商所副所长期间不认真履行监管职责，未对辖区内的武城县旺农果蔬种植农民专业合作社的经营活动进行监管，致使该合作社超范围经营，进行非法集资活动，给群众造成693319.02元的经济损失。2017年3月15日被告人祝志刚主动到武城县人民检察院投案。
上述事实，有公诉机关提供并经当庭质证、认证的下列证据证实：
1.书证
（1）户籍证明信一份。证实被告人祝志刚出生于1975年6月22日，已达刑事责任年龄。
（2）干部任免审批表一份。证实被告人祝志刚2008年5月至2015年1月任武城县工商局广运工商所副所长。
（3）武城县工商行政管理局文件两份。证实被告人祝志刚2015年1月16日被任命为武城县工商局甲马营工商所所长，2013年3月7日被任命为正股级干部。
（4）工商所实有人员情况统计表一份。证实2013年5月24日被告人祝志刚系广运工商副所长（含李家户所）。
（5）武城县人民法院刑事判决书一份。证实2014年2月15日至2014年5月28日被告人路志光任职旺农合作社经理期间，非法吸收公众存款为1802650元，已支付本息1109330.98元，被告人路志光犯非法吸收公众存款罪被判处有期徒刑二年。
（6）旺农合作社工商登记材料一宗内含：武城县旺农果蔬种植农民专业合作社设立登记审核表；农民专业合作社名称预先核准通知书；企业名称预先核准审核表；农民专业合作社名称预先核准申请书；农民专业合作社设立登记申请书；农民专业合作社法定代表人登记表；武城县旺农果蔬种植农民专业合作社章程；农民专业合作社成员名册、出资清单；工商营业执照两份。证实2012年4月19日武城县旺农果蔬种植农民专业合作社，法定代表人李青艮，业务范围水果、蔬菜种植。2014年1月17日，武城县旺农果蔬种植农民专业合作社，法定代表人宋季东。
（7）工商局相关文件：一是2007年6月，国家工商行政管理总局出台的关于印发《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》第六条关于对农民专业合作社的服务和监督，第二十一项是否从事业务范围以外的经营活动；二是国家工商行政管理总局2001年10月16日出台的《国家工商行政管理总局关于加强对企业属地监督管理工作的通知》，一、工商所实施属地监管的职责（一）对企业监督管理的主要内容：1、是否未经核准登记擅自从事经营活动。2、是否按规定悬挂或放置营业执照，有无伪造、涂改、出租、出借、转让、出卖营业执照行为。3、是否在住所处标明企业名称、印章、信笺、产品或包装使用的企业名称是否与营业执照上的企业名称相同。4、是否擅自改变住所或经营场所。5、是否在规定期限内开展经营活动。6、是否超出核准登记的经营范围从事经营活动。7、是否抽逃注册资本（金）。8、上级工商行政管理机关交办的其他监管工作。第（二）项，对企业监督管理的主要方式：1、定期检查。应在新设立企业领取营业执照后六个月内对该企业进行检查。2、日常检查。可对辖区企业进行例行检查，也可根据举报线索，对企业进行有针对性的检查。3．专项检查。根据国家专项治理政策和上级统一部署，对企业进行有重点的检查。第（三）项，对企业监督管理的管辖范围，根据属地管辖原则，对住所（经营场所）在本管辖区域内的各级企业登记主管机关登记注册的企业，均有权进行监督管理。包括公司、非公司制企业、外商投资企业及非法人经营单位。证实工商所的监管职责及监管方式。
2.证人证言
（1）程某的证言。证实武城县旺农果蔬种植农民专业合作社是2012年的夏天成立的，开始的时候是有李青艮负责经营，后来李青艮不干了，就把合作社转给宋季东了，宋季东安排路志光全面操办农业合作社的事情。武城县旺农果蔬种植农民专业合作登记的经营范围是水果、蔬菜种植。但是他们最终实际也没有承包土地，而是高息揽储。李青艮、宋季东给老百姓宣传的是在他这里存钱比在其他银行存款利息高，村民们图利息高，所以就把钱存在旺农合作社了。
（2）张某证言。证实武城县旺农果蔬种植农民专业合作社登记的经营范围是水果、蔬菜种植，但实际上旺农合作社没有种植水果蔬菜，而只是搞拉存款的活。在旺农合作社其只认识路志光一个人，该合作社什么时间成立的不清楚。2013年6月份的时候，路志光找到张某，让其给村民们说，存钱的时候可以把钱存到旺农合作社，路志光给的利息标准是10000钱存一年利息是504元，而在信用社存款一年利息才是330元。村民们图利息高，所以就把钱存在旺农合作社了。
（3）王希春证言。证实旺农合作社成立后王希春参与的就巡查过一次，其他人是否巡查就不清楚了。2012年8、9月份的时候，其和副所长祝志刚一块去旺农合作社开展的监管巡查工作，当时旺农合作社只有一个20来岁的小女孩在场，只是看了看合作社墙上挂的营业执照就回去了。旺农合作社营业执照登记的营业范围是果蔬种植。这次去旺农监管巡查没有进行过实地查看，对被监管对象进行监管巡查是需要对其经营场所进行实地查看的。
（4）唐某的证言。证实2014年过年后其受聘于旺农合作社，担任会计，合作社营业执照上的经营范围是果蔬种植，但是合作社没有进行果蔬种植，合作社的实际经营业务是吸收农民存款。
（5）王某的证言。证实2012年4月份至2014年4、5月份，其在武城县旺农果蔬种植农民专业合作社从事会计工作，武城县旺农果蔬种植农民专业合作社实际是让村里的村民入股获得分红，村民们想入多少就入多少，老板跟村民说的是入股承包土地，通过种植给入股的人分红。但是实际也没有承包土地，合作社开始老板是李青艮，后来合作社转给宋季东了，这时路志光是经理，负责全面工作。在王某上班后四、五个月的时候，工商局的执法人员来过，在屋里转了一圈，问了营业执照，又问了问合作社承包地了吗，当时其不知道合作社有没有承包土地，就给他们说不知道。他们没有再问什么问题就走了。
（6）刘某的证言。证实工商局的监管职责有是否未经核准登记擅自从事经营活动；对企业的监管方式为定期检查、日常检查、专项检查。对农业合作社的监管为是否从事业务范围以外的经营活动。
3.被告人的供述与辩解
被告人祝志刚供认：位于广运街道办事处梁庄村的武城县旺农果蔬种植农民专业合作社（以下简称旺农合作社）是其辖区的合作社。其去过旺农合作社两次，第一次去旺农合作社监管巡查是2012年9月份一天的下午，和王希春去的，当时旺农合作社就有一个小女孩在场，由于这名工作人员啥也不知道，只看了看墙上挂的营业执照，看完营业执照就离开了，没对旺农合作社进行其他检查。旺农合作社营业执照登记的营业范围是果蔬种植。这次去旺农监管巡查没有进行过实地查看。第二次大概是2013年5月份的时候，其接受时任广运工商所所长石峰的安排要落实辖区农民合作社的办公场地的经营情况，同时排查辖区农民合作社是否有欺诈消费者或是非法融资的问题。当时旺农合作社里只是有一个说话是外地口音的小女孩在办公，我们也没有见到合作社负责人。问小女孩合作社的经营情况，她也是一问三不知，只是例行看了看合作社营业执照，落实合作社的办公场地具体位置后就回去了，跟第一次一样，也没有进行其他实质性检查。
被告人对公诉机关提交的证据均无异议，证据之间具有客观性、关联性、合法性，确认为有效证据。
本院认为，被告人祝志刚身为国家机关工作人员，在工作中未认真履行职责，导致辖区内农民合作社超范围经营，造成693319.02元重大损失，其行为构成玩忽职守罪，武城县人民检察院的指控成立。被告人祝志刚能主动到案，如实供述犯罪事实，系自首，可依法从轻处罚。
我国刑法规定的玩忽职守罪的构成要件中，国家工作人员的职责必须来源于法律、法规、规章的规定，根据《工商行政管理暂行规定》、《工商管理所条例》、工商企字（2001）290号《关于加强对企业属地监督管理工作的通知》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、国务院《关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》、国务院《处置非法集资工作操作流程》等法规、规章的规定，工商机关是查处非法集资活动的成员单位之一(其余成员还有宣传主管部门、公安机关、财政和税务部门、人民银行、金融监管部门等等)，其在查处非法集资活动中的职责主要是根据属地原则加强对媒体广告发布情况的监测和检查，依法查处涉及非法集资活动的违法广告；依法加强对涉嫌非法集资企业的监管；依照有关部门的认定意见，对非法集资的企业予以处罚等工作。被告人负有对辖区内的武城县旺农果蔬种植农民专业合作社非法集资进行排查并将排查出的问题向领导汇报的职责，但其没有及时对涉案合作社进行排查，被告人不认真履行职责的行为导致的非法集资行为在工商所专项执法检查这一环节没有被及时发现，为其能够继续进行非法集资活动创造了一定的条件，被告人玩忽职守的行为与本案的发生之间具有刑法上的因果关系，应当承担玩忽职守罪的刑事责任。
但是，根据相关法规、规章的规定，处置非法集资工作是由政府牵头、多部门相互配合、共同作为的一项复杂的工作，是一个全方位、立体式的打击模式，需要调动所有相关的行政监督、行政执法和司法职能，对于非法集资行为的定性也要求专门机关经过法定程序予以认定。大部分的非法集资行为都涉嫌严重刑事犯罪，不可能仅仅通过工商行政机关一家的行政执法检查活动就能及时、完全、彻底地予以发现、查处、打击和杜绝，本案的发生更不单纯是被告人没有及时安排工作、被告人没有及时去进行排查的失职行为就能直接导致的。造成本案严重后果发生的最主要、最直接的原因是武城县旺农果蔬种植农民专业合作社所实施的犯罪行为。因此，在刑法层面上，本案危害后果的发生是多人和多部门的行为综合作用所导致的，即“一果多因”，被告人的渎职行为与本案的重大损失之间不存在直接、必然的因果关系，其渎职行为与本案的重大损失之间属于间接的、偶然的因果关系。因此，被告人主观恶性小，过错程度低，犯罪情节轻微且有自首情节，可免予刑事处罚。
为打击犯罪，保障国家工作人员依法履行职务，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款之规定，判决如下：
被告人祝志刚犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本院判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省德州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本五份。
审 判 长 王朝华
审 判 员 宋 薇
人民陪审员 张秀英
二〇一七年九月十四日
书 记 员 董 月