四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)川01民终5071号
上诉人（一审原告）：都江堰市乔鑫实业有限公司。住所地：四川省都江堰市龙池商住城*幢***号。
法定代表人：鲁丽，董事长。
委托诉讼代理人:赵明，四川金迪律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：都江堰市中意房地产开发公司。住所地：四川省都江堰市观景路宝瓶综合大楼*楼。
法定代表人：周敏，董事长。
委托诉讼代理人：邱永兰，四川明炬律师事务所律师。
上诉人都江堰市乔鑫实业有限公司（以下简称乔鑫公司）因与上诉人都江堰市中意房地产开发公司（以下简称中意公司）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，均不服四川省都江堰市人民法院（2015）都江民初字第674号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月27日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人乔鑫公司上诉请求：撤销一审判决第二项，依法改判支持乔鑫公司的诉讼请求。事实和理由：同意一审判决第一项即中意公司停止对诉争土地的申请办理土地分割、报建行为。但一审判决未查明合资、合作开发房地产的经过，认定事实不清。中意公司自始至终只因具有开发资质，而在开发中仅仅是名义上的开发商，其义务是办理开发相关手续，办理开发所有证照以及为业主办理房屋所有权证和国有土地使用权证；其权利是收取管理费。32号国有土地使用权证即位于都江堰市使用权面积为14125.30平方米的土地使用权人为乔鑫公司。2.2006年3月8日《<攀欣花园合作开发协议>的补充协议（二）》约定“攀欣花园的2、4、5、6楼的继续建设，由中意公司、乔鑫公司按原协议执行”，即双方仍按中意公司提供资质，乔鑫公司实际投资完成开发建设，现中意公司向行政机关报批报建就是否认双方当初的约定，构成违约，应当承担违约责任，给付乔鑫公司违约金20万元。
上诉人中意公司辩称及上诉称，1.本案不属于民事诉讼案件的受理范围。土地分割、报建行为性质为申请行政许可的行为；本案核心争议为土地权属争议，依法应由人民政府处理；乔鑫公司对案涉土地不享有处分权，也没有证据证明中意公司申请的土地分割、报建就是乔鑫公司主张的2798.58平方米，乔鑫公司不具有诉的利益。2.乔鑫公司无权依据《合作开发协议》阻止中意公司的土地分割和报建。乔鑫公司主张的2798.5平方米是否全部或部分属于攀欣花园项目不确定，乔鑫公司无权依据协议享有对新项目的开发权，也无权依据协议享有土地使用权。请求撤销原判，驳回乔鑫公司的诉讼请求，解除一审法院对中意公司依法享有的土地使用权的查封。
乔鑫公司辩称，中意公司只是名义上的开发商，乔鑫公司是实际的投资人、开发商，中意公司单方报建违反合同约定，一审判决认定中意公司违约正确。
乔鑫公司向一审法院起诉请求：1.判令中意公司停止对“位于都江堰市的国有土地、使用权面积2758.92平方米（四至界限；东至攀欣花园墙体；南至重庆路与攀欣花园；西至二环路外侧；北至排水沟，现零点汽修厂占用的土地，证号：都国用（2003）字第0032号）”上的申请办理土地分割，报建的违约行为。2.判令中意公司支付乔鑫公司违约金20万元。
一审法院认定事实：一、2003年6月17日，攀枝花市交安经贸有限责任公司（以下简称交安公司）作为甲方，中意公司作为乙方，乔鑫公司作为丙方共同签订《攀欣花园合作开发协议》（以下简称《开发协议》），该协议载明了以下内容：甲、乙、丙三方本着平等、互惠原则，经过充分协商，共同开发位于都江堰市，占地27.7亩，拟建房约22000㎡。攀欣花园，现就有关事宜达成如下协议：1、攀欣花园土地。1.1、2001年9月21日都江堰市国土局出让给交安公司的土地27.7亩，国有土地使用证号为“都国用[2001]字第1269号”。1.2、于2001年10月30日，将攀欣花园土地受让单位“交安公司”更换为“成都市都江堰工业区房地产开发有限公司”，后“成都市都江堰工业区房地产开发公司”更名为“都江堰市中意房地产开发有限公司”，现交安公司国有土地使用证变为“都国用[2001]字第1417号。1.3、在三方未履行完本协议所有条款前，该土地使用权交安公司独自拥有。本协议履行完毕后，土地使用权属全体住房户拥有。2、各方投资。2.1、交安公司在土地、设计、场平、修围墙等投资共330万元（实投339万元减去围墙、变压器、设计变更等损失9万元）作建设13000㎡住房的部份投资。2.2中意公司提供技术、管理、报建、办理分户的产权证、土地使用证等。2.3、在办理攀欣花园相关报建、受让等事项过程中发生的一切费用（除交安公司已投入的330万元外）均由乔鑫公司承担支付，并作为乔鑫公司的建房投资。2.4在协议执行期间，未经交安公司同意，不得将上述土地使用权及交安公司投资在建或建成的房屋（附件2中1、3、4、5栋）用于抵押、转让或其他变更。3、三方的职责和义务。3.1交安公司……3.2乔鑫公司……3.3中意公司……9、本协议自各方代表签字并盖章之日起生效。本协议生效前各方之间所签订的协议或合同与本协议有冲突的以本协议为准。10,本协议一式六份，甲、乙、丙三方各执二份。11、本协议未尽事宜，以补充协议另行约定。甲、乙、丙三方在该协议落款处加盖印章并有代表签字，甲方、丙方代理律师也在协议上签字。
二、2004年8月10日，交安公司作为甲方，中意公司作为乙方，乔鑫公司作为丙方共同签订《<攀欣花园合作开发协议>的补充协议》,该补充协议载明了以下内容：按照2003年6月17日甲、乙、丙三方签订的《开发协议》，乙、丙方已将攀欣花园总平面图中1、3号楼建好交给甲方使用，甲方已按《开发协议》支付完1、3号楼房款。鉴于甲方今后可能不能很好继续参与攀欣花园后续开发，在乙、丙方尚未投入资金修建攀欣花园4、5号楼的情况下，甲、乙、丙三方本着平等、互利的原则，经过充分协商，决定变更《开发协议》中的部分条款，并达成如下协议：一、交安公司放弃参与《开发协议》约定的后续开发。即交安公司除前期己购买的6687平方米房屋（即1、3号楼）外，不再按《开发协议》第2.1、3.1.1、6.3条等相关条款约定投资并购买13000平方米房屋中未开发建设的剩余数量的房屋。二、交安公司按《开发协议》第7.1条的约定应该支付给乔鑫公司的违约金不再支付。交安公司放弃按《开发协议》第3.1.1条、第6.3条在攀欣花园后续开发中优惠购房的权益。三、乔鑫公司自本协议生效之日起，与中意公司或再引入其他合作方继续攀欣花园项目的开发，但中意公司不得退出攀欣花园项目的开发，继续按《开发协议》履行自己的义务。四、甲、乙、丙三方将《开发协议》约定的相关权利义务及责任明确如下：1、乔鑫公司在交安公司提供购房住户资料后30日内办理完中意公司与交安公司购房住户签订《商品房买卖合同》和中意公司向购房住户出具正式购房发票事宜，并由中意公司按法律规定向房地产管理部门备案。交安公司如分批提供购房住户资料，则乔鑫公司分批办理。《商品房买卖合同》中载明的房屋面积须经交安公司核实确认。2、乔鑫公司按法律规定缴纳攀欣花园开发过程中由房地产开发企业缴纳的一切税费及应由房地产开发企业依法缴纳的维修基金。应由购房住户自己缴纳的维修基金由交安公司按照乔鑫公司通知的时间组织购房住户缴纳到国家管理部门指定的专用账户上。3、乔鑫公司在2005年12月31日以前为交安公司购房住户办理分户产权证（包括房屋所有权和土地使用证），交安公司按乔鑫公司通知组织购房住户向管理部门交付办理分户产权证所需的相关资料和缴纳按照法律规定应该由购房住户承担的办理分户产权证的税费。依照法律规定由房地产开发企业承担的办理分户产权的税费由乔鑫公司承担。4、乔鑫公司负责处理好1、3号楼在保修期内的保修事宜，承担保修期内的保修费用。5、乔鑫公司负责办理天然气开通，在交安公司组织购房住户向天然气公司支付天然气开通安装费后三个月内办理完天然气开通并完成1、3号楼的公共道路、临时围墙等配套设施。6、乔鑫公司在2006年4月30日以前负责以中意公司的名义完成攀欣花园的开发，按规划完成绿化、公共道路、围墙等全部配套设施。五、乔鑫公司不能按时履行本协议和《开发协议》中约定的任何一项义务时，均向交安公司支付违约金50万元（大写：伍拾万元整），违约金不能弥补给交安公司及购房住户造成的损失时，乔鑫公司还应赔偿不足部分。乔鑫公司为保证履行自己的义务和违约金、赔偿金的支付，自愿以位于都江堰市的房产所有权（房产证号：3××1）作为抵押（抵押房产价值及抵押额50万元以上），双方到房产管理部门办理抵押权登记。乔鑫公司负责相关手续的办理并承担相关费用。乔鑫公司履行完全部义务后，交安公司配合解除房产抵押。六、中意公司配合并监督本协议的履行。七、本协议作为《开发协议》的补充协议，与《开发协议》不一致的，以本协议为准。本协议未约定的事项以《开发协议》为准。八、本协议在乔鑫公司按协议第五条约定办理完抵押登记后生效。乔鑫公司在本协议签订后30日内未办理完抵押登记手续时，本协议无效，甲、乙、丙三方按《开发协议》继续履行。九、本协议未尽事宜，三方协商解决。十、本协议一式六份，各执二份，具有同等效力。交安公司作为甲方，中意公司作为乙方，乔鑫公司作为丙方在该协议落款处加盖印章并有代表签字。
三、中意公司作为甲方，乔鑫公司作为乙方，双方于2006年3月8日共同签订《<攀欣花园合作开发协议>补充协议（二）》，该协议载明以下内容：甲乙双方根据与攀枝花市交安经贸有限责任公司于2003年6月17日所签订的《攀欣花园合作开发协议》和2004年8月10日所签订的《（攀欣花园合作开发协议）的补充协议》的有关条款及目前“攀欣花园”开发现状，经过认真的讨论达成如下补充协议：一、“攀欣花园”现状。甲方同都江堰市三羊建设（集团）有限公司（以下简称三羊公司）所签订“攀欣花园''项目承包合同已经终止。该项目中2#、4#、5#、6#楼土建工程部分尚未完工。其中主要支出款项包括：与三羊公司结算的工程款为5527956.41元；甲方同意支付给三羊公司的违约金为185万元；陈孝友投入的款项约170万元。二、“攀欣花园”工程的复建。“攀欣花园”2#、4#、5#、6#楼的继续建设，由甲方和乙方按原协议执行。三、项目管理费。乙方同意另向甲方支付三十五万元的项目管理费。其支付方式为：在保证支付复建工程款后支付二十万元；工程项目全部完工并办理完相关手续后支付十五万元。四、违约责任。任何一方违约当向对方支付违约金二十万元。本协议一式二份，甲乙双方各执一份。该协议落款处中意公司作为甲方，乔鑫公司作为乙方加盖了印章。
四、已经发生法律效力的都江堰市人民法院(2009)都江民初字第221号民事判决书认定如下事实：一、中意公司、乔鑫公司与交安公司合作开发“攀欣花园”房地产项目的事实。“攀欣花园”位于都江堰市，系中意公司利用合法使用的14125.30平方米住宅用地开发的房地产项目。2003年6月17日，中意公司、乔鑫公司与交安公司签订《攀欣花园合作开发协议》（后称一号协议）。2004年8月10日中意公司、乔鑫公司与交安公司签订《攀欣花园合作开发协议的补充协议》（后称二号协议），解除了三方的合作开发协议。根据该协议，交安公司除已购买1、3号楼6687㎡房屋外，放弃参与后续的开发。二、四川省成都市中级人民法院于2008年5月26日以（2006）成民初字第356号民事判决书认定，陈孝友、中意公司、乔鑫公司签订的《攀欣花园合作开发协议（三）》系当事人的真实意思表示，不违法法律、法规的强制性规定，属有效协议。中意公司具备房地产开发经营资质，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条“合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效”的规定，本案涉及的合作开发协议应属有效协议。三、解除陈孝友合作开发协议后，中意公司、乔鑫公司的合作开发事实。“攀欣花园”开发项目2、4、5、6楼施工单位为三羊公司，2、4、5、6楼主体工程断水后，因“攀欣花园”开发项目部工程款支付等事宜发生争议而停工。2006年2月1日，中意公司通知陈孝友解除合同后，又于2006年2月24日与三羊公司签订《承包合同终止协议》及《承包合同终止协议的补充协议》，终止双方于2005年1月5日签订的攀欣花园工程项目承包合同，并对尚欠工程款2917956.41元和违约金185万元的支付方式、时间、抵押方式进行了约定。2006年3月8日，中意公司、乔鑫公司签订《<攀欣花园合作开发协议>补充协议（二）》，主要内容为，攀欣花园的现状是中意公司与三羊公司签订的“攀欣花园”项目承包合同已终止，2、4、5、6楼土建工程部分尚未完工，主要支出的款项包括三羊公司的结算工程款5527956.41元，中意公司同意支付三羊公司的违约金185万元，陈孝友的投入款约170万元。根据双方2003年6月17日、2004年8月10日签订的协议及开发现状，“攀欣花园”2、4、5、6号楼的继续建设，按原协议执行，乔鑫公司在支付复建工程款后支付中意公司25万元管理费，工程项目全部完工并办理相关手续后支付15万元。2006年3月31日，三羊公司与中意公司签订《攀欣花园复建补充协议》，主要约定，攀欣花园复建工程系中意公司借用三羊公司名义进行，对后续承建的工程量不再收取管理费，只为办理竣工验收手续签章。中意公司指定后续工程施工项目负责人并签订承包合同，一切费用及经济责任由中意公司支付、承担。协议签订后，后续工程由三羊公司施工，只是项目负责人与前期不同。“攀欣花园”2、4、5、6号楼开发建设已由乔鑫公司完成。
对有争议的证据和事实，一审法院认定如下：一、中意公司原持有的地字第510181201321020号《建设用地规划许可证》于2013年7月2日生效，依据《四川省城乡规划条例》第四十五条之规定及该《建设用地规划许可证》备注2中载明的内容即“两年内未取得建设工程规划许可证的，建设用地规划许可证自行失效”，在2015年7月1日为该许可证有效期的最后日。中意公司因没有向都江堰市规划管理局申请延续，亦未办理《建设工程规划许可证》，该第510181201321020号《建设用地规划许可证》已经于2015年7月2日后自行失效。
二、在三方签订《开发协议》前，为了服从规划需要，2002年7月19日，乔鑫公司向都江堰市村民委员会征地2.02亩，双方签订《征地协议》，在该协议落款处有都江堰市村民委员会和乔鑫公司加盖印章，并有双方代表签字。
一审法院认为，一、关于案涉土地的权属问题。交安公司、中意公司、乔鑫公司三方最初共同签订《攀欣花园合作开发协议》时，对该土地有明确的约定，依据该协议用于开发攀欣花园土地系2001年9月21日都江堰市国土局出让给交安公司的土地27.7亩，该土地于2001年10月30日，将土地受让单位“交安公司”更换为中意公司，原交安公司国有土地使用证变为“都国用[2001]字第1417号。该协议1.3明确约定了土地的归属即“在三方未履行完本协议所有条款前，该土地使用权交安公司独自拥有。本协议履行完毕后，土地使用权属全体住房户拥有”。这协议明确约定了如果协议履行完毕，则土地使用权归全体住房户，如果协议没有得到完全的履行，则该案涉土地仍然属于原土地的所有人即交安公司。三方协议中，因为只有中意公司具有房地产开发资质，为完成三方的合作开发，才将案涉土地的使用权人更换为中意公司，但中意公司虽然取得案涉土地的使用权证，但案涉土地的权属还是要依照《攀欣花园合作开发协议》的约定。
本案的案涉土地引发争议是在2004年8月10日中意公司、乔鑫公司与交安公司签订《攀欣花园合作开发协议的补充协议》之后，根据该协议，交安公司解除了与中意公司、乔鑫公司的合作开发协议，交安公司除已购买1、3号楼6687㎡房屋外，放弃参与后续的开发。案涉土地权属转由乔鑫公司、中意公司享有。但双方在后续签订的补充协议中并没有明确约定案涉土地的权属问题从而导致了本案的诉争。一审法院认为，至案发之日乔鑫公司与中意公司合资、合作开发房地产合同并未全部履行完毕。中意公司、乔鑫公司对案涉土地的权属源自最初与交安公司共同签订的《攀欣花园合作开发协议》，在交安公司退出合作开发后，在中意公司、乔鑫公司对案涉土地的权属没有明确约定的情况下，案涉土地的权属应当由合作的双方即中意公司和乔鑫公司共同享有。在合作开发过程中，为了服从规划需要，乔鑫公司向都江堰市村民委员会征地2.02亩，这2.02亩土地中的一部分也在原告乔鑫公司诉请要求被告停止报建的土地范围之中。中意公司单独对案涉土地报建的行为侵害了乔鑫公司的合法权益，乔鑫公司请求判令中意公司停止对案涉土地申请办理土地分割、报建的违约行为的诉讼请求，依法予以支持。
二、关于中意公司是否应当支付乔鑫公司违约金20万元的问题。乔鑫公司要求中意公司支付违约金的理由是因为中意公司违约报建的行为，乔鑫公司的这项诉讼主张双方并无明确的约定，该项诉讼请求于法无据，依法不予支持。
综上所述，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第五条、第八条、第六十条之规定，判决：一、中意公司停止对位于都江堰市的国有土地（使用权面积2758.92㎡，四至界限：东至攀欣花园墙体；南至重庆路与攀欣花园；西至二环路外侧；北至排水沟，现零点汽修厂占用的土地，国有土地使用权证号：都国用（2003）字第0032号）的申请办理土地分割、报建行为；二、驳回乔鑫公司的其他诉讼请求。案件受理费4400元，诉讼保全费5000元，由中意公司负担。
二审中，乔鑫公司提交本院（2016）川01民初11235号民事判决书，以证明乔鑫公司是攀欣花园的实际投资人和开发商，所有涉及攀欣花园项目的权利与义务都由乔鑫公司承担和履行。中意公司质证认为，对该份判决书的真实性、合法性无异议，但本案所涉及的立项、报建项目是新的项目，与乔鑫公司是否是攀欣花园的开发商并无关联。
中意公司提交三份公证书及中意公司与攀欣花园业委会签订的协议，以证明中意公司的报建是按照政府要求，并经攀欣花园全体业主同意后进行的，与乔鑫公司没有任何关联。乔鑫公司质证认为，公证书只是部分业主，不能代表攀欣花园全部业主；攀欣花园土地使用权未转移给业主，业主委员会不能决定。
本院经审理查明的案件事实与一审法院审理查明的事实一致，对此，本院予以确认。
二审另查明，1.乔鑫公司于2013年8月19日起诉中意公司、江堰市攀欣花园第一届业主委员会，要求确认位于攀欣花园西面至都江堰市，南至重庆路，北至水沟约四亩土地的合法使用权人为乔鑫公司。一审法院以（2013）都江民初字第1959号民事判决驳回乔鑫公司的诉讼请求。乔鑫公司上诉，本院（2014）成民终字第4743号民事裁定认为乔鑫公司要求确认诉争土地使用权归其享有的争议应由县级以上人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，因此撤销一审判决，驳回乔鑫公司的起诉。
2.一审中乔鑫公司陈述其主张的2758.92平方米土地“有一部分是租赁的，有一部分是乔鑫公司的”；二审中，其陈述包括在都国用（2003）字第0032号国有土地使用权证范围内。
本院认为，乔鑫公司基于自己是案涉攀欣花园的实际投资人、开发商，系32号国有土地使用权证项下土地的使用权人，提出一审诉讼请求判令中意公司停止对位于都江堰市、使用权面积2758.92平方米的国有土地申请办理土地分割，报建手续。诉争土地乔鑫公司在一审中陈述“有一部分是租赁的，有一部分是乔鑫公司的”；二审中又陈述包括在都国用（2003）字第0032号国有土地使用权证范围内。乔鑫公司现主张的土地面积、位置系其自行测绘，并未经相关部门确认，对此，本院亦不予确认。
一、乔鑫公司不是诉争土地的使用权人。首先，32号国有土地使用权证载明的土地使用权人为中意公司；其次，案涉2.02亩土地系乔鑫公司向都江堰市村民委员会租赁而来；再次，乔鑫公司提交的证据不能证明该土地使用权归乔鑫公司所有；最后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，乔鑫公司与中意公司关于土地使用权的争议应由县级以上人民政府处理，这也是本院（2014）成民终字第4743号民事裁定所确定的。因此，不论诉争土地是32号国有土地使用权证项下土地还是包括2.02亩租赁土地，乔鑫公司以其系诉争土地的使用权人要求中意公司停止分割、报建的请求均不能成立。
二、中意公司分割、报建的行为不违反合同约定。乔鑫公司还认为中意公司进行土地分割、报建的行为系违约行为，但从双方签订的多份协议来看，对此并无约定，乔鑫公司主张中意公司违约的理由也不能成立。
另外，中意公司上诉要求解除一审法院对中意公司土地使用权的查封，不属于本案二审审理的范围，本院不予处理。
综上所述，乔鑫公司的上诉理由不能成立，中意公司的上诉理由成立。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销四川省都江堰市人民法院（2015）都江民初字第674号民事判决；
二、驳回都江堰市乔鑫实业有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费4400元，保全费5000元，二审案件受理费8800元，合计18200元，由都江堰市乔鑫实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 曹 洁
审判员 张卫敏
审判员 冯 璐
二〇一七年六月二十日
书记员 刘 奕