陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕行终276号
上诉人（原审原告）：何寅，男。
委托代理人：韩朝泽，北京大成（西安）律师事务所律师。
委托代理人：张蕾，北京大成（西安）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市莲湖区人民政府。住所地：陕西省西安市莲湖区北院门***号。
法定代表人：和文全，区长。
委托代理人：李小鹏，西安土门地区综合改造管委会征收安置办公室主任。
委托代理人：张佩英，陕西康铭律师事务所律师。
上诉人何寅因诉被上诉人西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）房屋征收决定一案，不服西安铁路运输中级法院(2016)陕71行初345号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人何寅的委托代理人韩朝泽、张蕾，被上诉人西安市莲湖区人民政府的委托代理人李小鹏、张佩英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：桃园一坊地区（位于大庆路与桃园路十字东南角，东起新园路，西至桃园路，南起桃园东路，北至大庆路）属于国有建设用地。2013年12月18日，西安市土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室组织召开了莲湖区桃园一坊项目棚户区改造方案专家评审会，认为桃园一坊改造项目具有必要性和可行性。2014年，桃园一坊棚户区改造项目启动后，西安市莲湖区人民政府相关部门对该地区房屋情况进行了摸底调查，并将调查情况于2014年9月1日以公告形式进行了张贴公示，公示期限为2014年9月1日至2014年9月15日。2015年12月12日，西安市城中村（棚户区）改造办公室制定《西安市棚户区改造工作“十三五”发展规划》，将桃园一坊列入该规划。2016年3月11日，西安市棚户区改造办公室作出《西安市棚户区改造办公室关于同意桃园一坊项目改造实施方案的批复》（市城改发（2016）33号），同意桃园一坊项目改造方案实施。同日，被告西安市莲湖区人民政府将《桃园一坊棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）》予以公示，公示通告中载明公示意见期至2016年4月10日。2016年5月24日，西安市规划局向西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室作出西规大兴地字第（2016）05号《建设用地规划许可证》，用地项目名称为桃园一坊棚户区改造项目，用地位置同以上地区范围。西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会征收安置办公室委托第三方陕西万科项目管理咨询有限公司作出社会稳定风险系统评估，并于2016年5月12日召开该项目社会稳定风险评估评审会议。2016年5月24日，西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会征收安置办公室填写《西安重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》，并获各级主管部门，项目所在地党委、政府通过。2016年7月11日，西安市城改办向莲湖区政府作出《关于桃园一坊棚户区改造项目实施房屋征收备案的函》（市城改函[2016]183号）认为该项目已经具备征收备案条件。2016年7月15日，被告西安市莲湖区人民政府作出莲房征决字[2016]2号《关于桃园一坊棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》和通告，在通告中附《桃园一坊棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。该决定和通告随后登报公告于《西安日报》。原告何寅之父何东昌（已于2009年11月12日病故）对该地区西缆新前楼四层的一处住宅拥有房屋所有权，该楼房建于1968年，总楼层为四层，为混合结构。原告何寅因不服莲房征决字[2016]2号《关于桃园一坊棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，于法定期限内向法院提起行政诉讼。
原审认为：归纳原告诉讼主张和被告答辩意见，本案争议问题主要集中在以下三点：一、原告是否具有本案诉讼主体资格；二、被诉行政行为的内容合法性问题，主要是认定桃园一坊属于棚户区认识是否正确、证据是否充分的问题；三、被诉房屋征收决定的程序合法性问题。现分述如下：
关于原告诉讼主体资格问题。《行政诉讼法》第二十五条第一、二款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条进而明确了原告公民死亡后有权提起诉讼的近亲属的范围，包括：“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。”何东昌对桃园一坊范围内一处房屋享有所有权，与本次房屋征收决定有利害关系，有权提起诉讼。因何东昌已死亡，其子何寅是本次行政诉讼适格的诉讼主体。但没有证据证明何寅是何东昌唯一的子女，也没有证据证明何东昌的遗产继承关系，关于何寅原告资格的确认，仅适用于本案。
关于被诉行政行为认定事实是否正确的问题。首先，《西安市棚户区改造管理办法》第三条第二款规定：“本办法所称棚户区，是指城市规划区范围内，房屋建筑密度大、结构简陋、质量差、年久失修、安全隐患大（包括经房屋鉴定机构鉴定为C、D级的危旧房屋），使用功能、配套设施不完善的住宅区域。包括国有土地上棚户区和集体土地上棚户区（城中村）。”原告虽提出该房屋不属于棚户区，但没有相应证据证明支持自己的主张。2016年12月12日（应为2015年12月12日），西安市城中村（棚户区）改造办公室制定《西安市棚户区改造工作“十三五”发展规划》，涉案房屋所在桃园一坊被列入该规划改造范围。由于棚户区的认定、改造计划的制定属于被诉行政行为的前置性行为，一经作出即具有公定力和确定力。在上述行政行为尚存续的情况下，原告认为被告作出该征收行为的事实依据错误，导致房屋征收决定错误的主张不能成立。其次，在房屋征收的其他环节，如项目可行性评审、房屋情况登记、项目社会风险评估等环节，行政机关也自行或委托有权部门进行了相关事实的认定。原告虽笼统主张以上认定不符合事实，但没有证据证明其异议成立。相反，经审查相关证据，被告作出以上认定形式要件合法。同时，关于征收补偿标准是否恰当、补偿方案内容是否公正等问题，不属于本案的审查范围。
关于征收程序合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九、十、十一、十二、十三、十五条规定了国有土地上房屋征收程序的各个环节。审查本案被诉房屋征收决定的作出程序，对征收目的合法性，原告以该地区不属于棚户区为由提出异议，但没有证据推翻被告前置性的棚户区认定行为。本院认为，该异议不能成立。关于征收主体、征收前风险评估、房屋情况调查登记、房屋征收补偿方案的公告等程序，被告证据足以证明其合法性，应予以认定。原告提出的被告程序不合法的主张，不能成立。综上所述，被诉行政行为证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，原告诉请的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何寅的诉讼请求。案件受理费50元由原告何寅负担。
上诉人何寅上诉称：（一）一审法院违法认定征收程序合法，对基本事实认定不清，证据不足。上诉人的房屋不应属于棚户区，在被上诉人的证据中没有经政府常务会议讨论决定，没有征收补偿费用足额到位，专户储存、专款专用的证据，也没有入户评估报告。（二）一审违反法律规定当庭送达被告证据和答辩状,我方因此提出三个申请，但意见未被采纳,故一审程序违法。综上，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。
被上诉人莲湖区政府答辩称：被诉行政行为实体和程序均符合法律规定。一审判决事实清楚，程序合法，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第八条至第十三条的规定，征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：征收房屋的行政主体具有法定职权；房屋征收决定基于公共利益；建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；拟定征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府对该方案进行论证的结论并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；经过社会稳定风险评估；征收补偿费用需足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定需依法公告等。根据《征收条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”的规定，被上诉人莲湖区政府具有作出国有土地上房屋征收决定的法定职权。《征收条例》第八条第四项规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，属于公共利益的范畴。《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）规定，保障性安居工程包括城市和国有工矿棚户区改造。本案中，2015年12月12日，西安市城中村（棚户区）改造办公室制定的《西安市棚户区改造工作“十三五”发展规划》，明确将本案所涉桃园一坊棚户区改造项目列入该规划之中。2016年3月11日，西安市棚户区改造办公室作出《西安市棚户区改造办公室关于同意桃园一坊项目改造实施方案的批复》（市城改发[2016]33号），同意桃园一坊项目改造方案实施。被上诉人莲湖区政府基于改善人居生活环境，提升城市品位，对桃园一坊棚户区改造项目进行实施，符合上述法律规定的公共利益的需要。上诉人何寅主张其房屋不属棚户区，不应纳入征收的范围，缺乏依据，本院不予采纳。如上，涉案的桃园一坊棚户区改造项目已被列入西安市城中村（棚户区）改造办公室制定《西安市棚户区改造工作“十三五”发展规划》之中；2016年3月21日，西安市国土资源局大兴新区管理办公室作出《关于桃园一坊棚户区改造项目用地意见的函》（市国土大兴函〔2016〕19号），载明：改造项目土地属于国有建设用地，符合西安市土地利用总体规划；2016年5月24日，西安市规划局作出《建设用地规划许可证》（西规大兴地字〔2016〕05号），用地项目名称为桃园一坊棚户区改造项目。同时载明：建设用地符合被上诉人莲湖区政府城乡规划要求。上诉事实可以认定涉案的桃园一坊棚户区改造项目符合《征收条例》第九条规定的土地利用总体规划和城乡规划，但尚不足以认定符合该条规定的国民经济和社会发展规划，以及是否纳入市县级国民经济和社会发展年度计划。2016年3月11至2016年4月10日，被上诉人莲湖区政府发出通告，将经有关专家论证的《桃园一坊棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）》予以公示，征求公众意见；2016年4月22日，被上诉人莲湖区政府又将征集的公众对上述《草案》的意见和修改情况再次公示，并同时对《桃园一坊棚户区改造项目房屋征收补偿方案》予以公布。故可以认定，涉案征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合《征收条例》第十条、第十一条的相关规定。《征收条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。本案中，房屋征收部门西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会征收安置办公室委托第三方陕西万科项目管理咨询有限公司作出社会稳定风险系统评估，并于2016年5月12日召开该项目社会稳定风险评估评审会议；2016年5月24日，西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会征收安置办公室填写《西安重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》，并获各级主管部门和项目所在地党委、政府通过。该社会稳定风险评估系在被诉房屋征收决定作出之前进行，符合前述法律规定的要求。至于上诉人何寅所称被上诉人莲湖区政府未提供房屋征收决定经政府常务会议讨论决定违法的理由。因《征收条例》第十二条第一款只是规定“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。但对于何为“涉及被征收人数量较多的”情形，法律并没有具体的规定，故对此应属行政裁量权的范畴。上诉人何寅以此认为房屋征收决定违法的理由，缺乏法律依据，本院不予支持。《征收条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。本案中，被上诉人莲湖区政府提交的证据不能证明被诉房屋征收决定作出之前，涉案桃园一坊棚户区改造项目征收补偿费用足额到位、专户储存、专款专用。故被上诉人莲湖区政府作出的房屋征收决定违反前述法律规定。《征收条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，被上诉人莲湖区政府于2016年7月15日作出被诉房屋征收决定，并进行了通告，其程序和内容符合《征收条例》的上述要求。关于上诉人何寅所称被上诉人莲湖区政府征收房屋没有入户评估报告的理由。根据《征收条例》的规定，房屋评估报告是在房屋征收决定作出之后，房屋补偿阶段由房地产价格评估机构作出，上诉人何寅认为在房屋征收决定作出时就应有入户评估报告的理由，没有法律依据。另，《征收条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”该条规定的“调查登记”应不同于房屋的评估报告。且被上诉人莲湖区政府于2014年桃园一坊棚户区改造项目启动后，即对该地区房屋情况进行了摸底调查，并将调查情况于2014年9月1日以公告形式进行了张贴公示。此节亦符合法律规定。
关于上诉人何寅认为一审程序违反法律规定的理由。经查，上诉人何寅认为一审法院开庭时，才当庭向其送达被上诉人莲湖区政府提交的答辩状和证据，为此，申请主审法官回避和延期审理，同时提出申请行政负责人出庭。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定，人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。从一审卷中看，一审法院向莲湖区政府发送的应诉通知书时间落款为2016年11月18日，莲湖区政府提交的答辩状落款时间为2016年12月5日。一审开庭时间为2016年12月12日。由此来看，一审法院向何寅送达被告答辩状的时间，确实超出了法律规定的五日，应属不妥。何寅以此为由，申请主审法官回避。在一审法院依照法律规定口头答复驳回其回避申请的情况下，其又申请延期审理，不符合法律规定的延期审理的情形。对此，一审法院亦当庭进行了告知。另查，一审庭审中，莲湖区政府向法庭提交了行政负责人因当天参加全区领导干部大会，无法出庭参加诉讼的说明，并附有相关会议通知，莲湖区政府的相关征收部门的工作人员和律师受委托参加诉讼。据上，一审程序虽有不妥，但并不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第四项规定的严重违法。
综上，被上诉人莲湖区政府没有充分证据证明涉案的桃园一坊棚户区改造项目符合法律规定的国民经济和社会发展规划以及年度计划，且在征收补偿费用未足额到位的情况下，作出被诉的房屋征收决定，违反法定规定，依法本应予以撤销。但因本案的房屋征收所涉桃园一坊棚户区改造项目，经查，涉及1100余户，且绝大部分被征收人已经签订了补偿协议。故为确保公共利益的实现，被诉的房屋征收决定不宜被撤销，依法应当确认违法。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人何寅的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输中级法院(2016)陕71行初345号行政判决；
二、确认被上诉人西安市莲湖区人民政府作出的《关于对桃园一坊棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（莲房征决字[2016]2号）违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人西安市莲湖区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 王 鑫
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 崔 燕