云南省保山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)云05行初1号
原告杨财从，男，汉族，1962年3月20日出生，龙陵县人，农民，文盲，住龙陵县。
委托代理人姚宏然，男，汉族，1954年5月21日出生，龙陵县人，基层法律工作者，住龙陵县龙新乡蚌渺村委会。代理权限：一般授权代理。
委托代理人冯幸，云南德天律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被告（原行政机关）龙陵县人民政府（简称县政府）。
法定代表人杨邵燕，县长。
委托代理人莫再若，云南若在律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人何光彦，龙陵县国土地资源局副局长。代理权限：特别授权代理。
被告（复议机关）保山市人民政府（简称市政府）
法定代表人杨军，市长。
委托代理人赵永生，市政府行政复议科科长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人张馨予，市政府行政复议科科员。代理权限：特别授权代理。
第三人杨世才，男，汉族，1966年1月9日出生，龙陵县人，农民，高中文化，住龙陵县龙新乡蚌渺村委会。
第三人杨体贤，男，汉族，1936年12月16日出生，龙陵县人，农民，小学文化，住龙陵县。
原告杨财从诉被告县政府、市政府土地行政确认一案，于2016年2月29日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月13日在本院115号法庭依法公开开庭审理了本案。原告杨财从及其委托代理人冯幸，被告县政府的委托代理人莫再若、何光彦，被告市政府的委托代理人赵永生、张馨予，第三人杨世才、杨体贤，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2015年9月9日作出龙政决字[2015]第3号处理决定，认为原告杨财从与第三人杨世才、杨体贤争议土地系原告杨财才户的承包田，在建设茄子山水库时已经被依法征收，茄子山水库工程建设竣工后还剩余部分国有土地（含争议土地），龙新乡人民政府经批准对该部分国有土地进行处置，处理给杨世才、杨体贤合法有效。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第五十五条及国土资源部关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条规定，作出争议土地31㎡使用权归属杨世才；24㎡使用权归属杨体贤。原告杨财从不服，向被告市政府申请复议，市政府于2015年12月24日作出保政行复决[2015]第14号行政复议决定，认为争议土地被征收为国有土地，复议过程中原告杨财从对争议的土地使用权（杨体贤24㎡、杨世才31㎡）的所有权性质为国有土地已无异议；龙新乡人民政府对国有土地进行处置行为得到批准，处置行为不是行政确权行为，处置给第三人土地使用权的行为同样不是行政确权行为。原告杨财从请求市政府确认龙新乡人民政府出让国有土地“行政行为无效”的事实不存在，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度”的规定，原告杨财从、杨某甲未经有权机关批准擅自建房的行为违法，所谓“农民对空闲的国有土地进行使用，法律没有禁止规定，是合法的行为”理由不成立，请求将“争议地”的国有土地使用权归原告的主张不予支持。县政府作出的“处理决定”涉及到的主体没有申请人杨某乙，杨某乙不是适格的行政复议申请人。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，县政府有权对原告和第三人“争议地”的土地使用权进行确权，是适格确权主体。县政府作出“处理决定”时适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第三十六条的规定，是针对“茄子山水库电站库区淹没用地”被征地农户建房后不愿要《国有土地使用证》，要求办为《集体土地使用证》而为的行为，合情合理，未违反法律禁止性规定。第三人未按要求参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第三款，第四十八条第一款第（二）项之规定，维持龙陵县人民政府龙政决字[2015]第3号处理决定，驳回杨某甲的行政复议申请。
原告杨财从诉称：1.请求撤销被告县政府龙政决字[2015]3号处理决定和被告市政府保政行复决[2015]第14号复议决定。2.请求判决由法律、法规授权的行政机关对本涉案国有土地依法处理。实事理由如下：1.县政府龙政决字[2015]3号处理决定的主要证据不足，县政府将争议国有土地使用权确定给第三人杨世才、杨体贤，没有任何土地权属证据，缺乏基本事实依据。2.县政府龙政决字[2015]3号处理决定，认定事实错误。龙新乡政府于2006年11月、2007年1月暗相操作，将原告使用着的空闲国有土地非法处理给第三人杨世才、杨体贤，从其主体、权限、程序及处理方式都违反国务院1990年5月《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》和国土资源部2003年6月《协议出让国有土地使用权规定》相关规定，属违法无效行政行为，县政府认定合法有效行政行为，属认定事实错误。3.县政府龙政决字[2015]3号处理决定，适用法律、法规错误。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六规定，与本案无关，县政府适用法律法规错误，缺乏法律法规规章依据。4.被告市政府未依照法定职责、程序履行复议，复议行为明显不当。市政府对县政府处理决定是否合法适当没有进行审查，没有审查土地权属和法律依据，对原告行为评头论足，没搞清楚复议什么，复议行为丧失方向、功能，违背行政复议目的，应依法撤销。
原告的委托代理人认为：1.原告杨财从在争议土地上的建房行为，被认定违法，责令停止，不属被诉行政行为，法院不应对该行为进行审查。2.被告县政府龙政决字[2015]3号处理决定，认定龙新乡政府为有权机关，将争议地处理给第三人杨世才、杨体贤合法有效，无法律依据。3.县政府处理决定和市政府复议决定适用法律错误。4.本案争议地属国有土地，市政府复议决定认定群众在国有土地上建房后不愿意要《国有土地使用证》，要求办《集体土地使用证》合情合理，违背法律禁止性规定。5.根据云政办发[2005]26号《云南省国有土地有偿使用收入收缴和使用管理办法》第六条、第九条的规定，国土资源部门与财政部门系法定出具国有土地出让票据部门，龙新乡政府系违法主体，无权出具出让国有土地收费票据，龙新乡政府出具给第三人的出让土地收费票据违法，该票据不能作为认定本案争议地权属来源的证据。综上，二被告依据不具备法定职权的龙新乡政府违法请示和龙陵县国土资源局违法批复，在权属证据来源违法情况下，作出将争议地确认给第三人使用的处理决定和复议决定，应予撤销，同时判决涉案国有土地使用权由有权机关依法处理。
被告县政府答辩，县政府龙政决字[2015]3号处理决定，行政主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理程序合法，应依法予以维持，驳回原告的起诉。
被告县政府的委托代理人认为：1.原告第二项诉讼请求，要求判决对涉及案国有土地使用权由法律法规定的行政机关依法处理，无法律依据，不具有合法性。2.原告对争议土地无实体权利，争议地虽然被征收之前属原告原承包田，但征收后变为国有土地，县政府将争议地使用权确定给第三人，与原告无关。3.县政府因地制宜，处理原则合法。
被告市政府答辩：1.县政府龙政决字[2015]3号处理决定和市政府保政行复决[2015]第14号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿。2.县政府处理决定，适用法律正确，程序合法；3.市政府行政复议决定，复议主体、权限、内容、适用法律、程序合法，原告杨财从诉讼请求无事实和法律依据，依法予以驳回。
被告市政府的委托代理人认为，县政府将国有土地办成集体土地，程序上有不足之处，但原告与争议地没有关系，原告对争议土地无实体权利，不应支持原告诉讼请求。
第三人杨世才、杨体贤述称，同意县政府、市政府答辩意见。
（一）被告县政府向本院提交以下证据（均为复印件）：A1.第三人杨世才、杨体贤的《申请书》；A2.龙新乡政府龙政发[2015]60号文件《关于龙新乡蚌渺新街杨世才、杨体贤土地进行确权的请示》；A3.《土地权属争议案件文书送达回证》；A4.本院（2009）保中民一终字第161号《民事裁定书》；A5.原告档案件宗1984填发《农村土地承包合同书》；A6.顺平*组联名证据；A7.《征地协议》；A8.国土资源部1999年1日13日国土资函[1999]18号《关于茄子山水库电站库区淹没用地的批复》；A9.原告杨财从户1995年《农村合作经济组织承包合同书》“登记卡”；A10.原告社1999年8月18日《茄子山水库淹没、街、路及厂房征用耕地统计表》；A11.2007年蚌渺顺平*组《茄子山水库淹没耕地搬迁户调查表》（三）；A12.原告杨财从户2007年农村土地承包经营权证（2007）第06020701*号《农村土地承包经营权证》；A13.蚌渺街协调小组1998年2月8日《蚌渺街建设规划的请示报告》；A14.龙新乡土地管理所2001年4月8日《关于蚌渺新街盘活存量国有土地办理手续的请示》；A15.龙陵县土地管理局龙土复字[2001]20号文件《关于龙新乡蚌渺街盘活存量国有土地办理用地手续的批复》；A16.龙新乡蚌渺村民委员会2006年12月27日《蚌渺村新街剩余土地处理初步方案》；A17.《会议记录》；A18.杨体贤2006年11月20日土地费用缴纳《收据》；A19.杨世才2007年1月24日土地费用缴纳《收据》及《证明》；A20.对第三人杨世才、杨体贤的《询问笔录》；A21.对原告杨财从的《询问笔录》；A22.对杨刚从的《询问笔录》；A23.《划拨土地协议》；A24.《现场照片》二份；A25.龙陵县国土资源局2015年6月18关于《龙新乡蚌渺村新街杨世才杨体贤与杨财从土地权属争议调查报告》；A26.《中华人民共和国土地管理法》；A27.《土地权属争议调查处理办法》；A28.《确定土地所有权和使用权的若干规定》；A29.县政府龙政决字[2015]3号《处理决定书》；A30、市政府保政行复决[2015]第14号《行政复议政决书》。
（二）被告市政府向本院提交以下证据（均为复印件）：B1.原告杨财从《行政复议申请书》；B2.国土资函[1999]18号《关于茄子山水库电站库区淹没用地的批复》；B3.龙新乡土地管理所2001年4月8日《关于蚌渺新街盘活存量国有土地办理手续的请示》；B4.龙陵县土地管理局龙土复字[2001]20号文件《关于龙新乡蚌渺街盘活存量国有土地办理用地手续的批复》；B5.《蚌渺村新街剩余土地处理初步方案》及《会议纪要》；B6.（2004）第25号《云南省往来款项统一收据》及《证明》；B7.市政府行政复议办公室保政行复办收字[2015]第17号《行政复议申请收件回执》；B8.市政府行政复议办公室2015年11月4－5日《行政复议申请受理审批表》；B9.保政行复受通字[2015]第9号《行政复议申请受理通知书》）；B10.保政行复答通字[2015]第11号《行政复议答复通知书》；B11.保政行复第三人告字[2015]第11号《第三人参加行政复议告知书》。
（三）原告向本院提交以下证据：C1.杨刚从2016年1月14日《证人证言》。
本院认为，原告杨财从和第三人杨世才、杨体贤争议土地，征收土地前属原告杨财从户的承包田，蚌渺社区顺坪*组的集体土地。后因建设茄子山水库电站被征收，由集体土地转变为国有土地，原告杨财从亦获得相应补偿，不再属其承包田。在茄子山水库电站建设工程竣工后，龙新乡人民政府对剩余国有零土地（含争议土地）进行处置，将争议土地31㎡处置给第三人杨世才，24㎡处置给第三人杨体贤，该行政行为处置的是国有土地，与原告杨财从无关利害关系，被告县政府和被告市政府的行政行为与原告杨财从没有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告杨财从的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 何延武
审判员 李海斌
审判员 吕 玲
二〇一六年七月二十一日
书记员 王正娇
附本案适用相关法律依据：
1.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……
2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。