湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)湘行终533号
上诉人（原审第三人）：会同县地灵乡团结村（原龙貌村）村民委员会。
负责人：吴宜旭，该村民委员会主任。
委托代理人：李茂向，男，苗族，1969年10月24日出生，住湖南省会同县，系该村村民。
委托代理人：何元军，会同县明桥法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）：怀化市人民政府，住所地怀化市鹤城区府前路2号。
法定代表人：赵应云，该市市长。
委托代理人：王国勋，该市林业局工作人员。
委托代理人：向刚球，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：靖州苗族侗族自治县坳上镇大开村九组。
负责人：刘长松，该组组长。
委托代理人：韩妮娜，靖州苗族侗族自治县渠阳法律服务所法律工作者。
委托代理人：周玉金，靖州苗族侗族自治县渠阳法律服务所法律工作者。
原审被告：湖南省人民政府，住所地长沙市天心区湘府西路8号。
法定代表人：许达哲，该省省长。
委托代理人：李毅，该省政府法制办工作人员。
委托代理人：李丽娟，该省政府法制办工作人员。
上诉人会同县地灵乡团结村（原龙貌村）村民委员会（以下简称会同团结村委会）、怀化市人民政府（以下简称市政府）因与被上诉人靖州苗族侗族自治县坳上镇大开村九组（以下简称靖州大开九组）以及原审被告湖南省人民政府（以下简称省政府）山林权属行政处理决定一案，不服怀化市中级人民法院于2017年2月8日作出的（2015）怀中行初字第101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
靖州大开九组起诉请求：1.撤销《怀化市人民政府行政处理决定书》（怀政处字[2014]1号）（以下简称怀政处字[2014]1号处理决定书），依法确认庆子嵊林地属靖州大开九组所有；2.本案诉讼费由市政府、省政府承担。
怀化市中级人民法院一审查明：争议林地位于会同县地灵乡龙貌村与靖州侗族自治县坳上镇大开村邻近区域，大地名“庆子嵊”，面积280余亩，林种为人造杉木林，四至为：上至岭间古路到猫鼻孔湾，下至捞冲冲头至永光粮油冲水田，左至龙貌村一组茶山、粮油冲，右至会同、靖州、天柱三县交界处以山脊为界下到白岩冲底到捞冲冲头（靖州大开九组与贵州省天柱县地湖乡永光村桐油湾组关于“长湾底”的争议林地除外）。对该争议林地，靖州大开九组持《土地房产所有证》（壹字第00327号）和《山林权证》（靖山林字第155号）主张权利，《土地房产所有证》载明林地名“庆子嵊”，四至为：东至李光甫荒山，南至古路吴恒锦水田，西至张明照荒山、水田，北至界岭。《山林权证》（靖山林字第155号）记载地名“赖八壕头、汉江冲头”，山林四至为：上至界岭，下靠两边水田，左邻劳冲水田，右接水田。会同团结村委会以《山林权证（存根）》（会政林证字第04065号）、《土地权属界线认定书》、《一九八九年会同县林业生产验收表》主张权利，《山林权证（存根）》（会政林证字第04065号）记载有棉被科、庆字嵊、猫鼻孔三块林地。棉被科四至为：上抵另菜冲头古路，下抵蓑衣冲棉被科水田，左抵棉被科大队子木山，右抵井水湾长嵊祖坟荒山。庆子嵊的四至为：上抵界岭古路，下抵大开佬冲水田，左抵永光龙毛吴恒林茶山，右抵棉被科桐山。猫鼻孔四至为：上抵帽子顶界岭，下抵永光粮油冲水田，左抵一队茶山、粮油冲，右抵永光龙毛猫鼻孔吴恒林荒山。但《山林权证》（会政林证字第04065号）持证联未发放给第三人。《土地权属界线认定书》系会同县地灵乡龙貌村与靖州县坳上镇大开村于1991年12月22日签订，其中第21点列明：从拐点9以正东方向沿湾出线上至嵊山岭后，再沿嵊脊线下嵊到拐点10，走向左边林地属第三人，右边林地属大开村。《一九八九年会同县林业生产验收表》记载：龙毛李文术、李茂根在岩洞冲造林379亩。
上述林权争议发生时，争议双方为靖州大开九组及会同县地灵乡龙貌村一组，市政府受理该争议后，根据《山林权证》（会政林证字第04065号）记载的权属单位，确定会同团结村委会为争议主体。在争议处理期间，市政府于2013年4月24日和同年8月2日，两次组织双方召开了“山林权属公开审理质证调解会议”。靖州大开九组现对涉案证据经过质证提出异议。经核查该两次质证调解会议记录，仅有上述查明事实中涉及的证据进行了举证、质证，市政府在诉讼中提交的靖州县大堡子乡阳家坪村的《山林权证》（靖山林字第475号）等其余证据均未在该两次质证调解会议中进行质证。而且，靖州县大堡子乡阳家坪村《山林权证》（靖山林字第475号）证据的来源不明。经调解无果，市政府于2014年3月17日作出怀政处字[2014]1号处理决定，决定：1.争议地范围内的“棉被科、猫鼻孔”林木林地属会同团结村委会所有。2.争议地范围内的“庆子嵊”林木林地划分为两个部分。一部分林木林地属靖州大开九组所有，具体四至为：上至庆子嵊蓑衣冲祖坟上方17米处的山岭，右至沿林木间空隙稍大处（当年造林时为区分界线有意少栽了一行树）直下至第一丘荒田内角（沿运材道至捞冲三岔路口118米，距运材道边废弃炭窑32米处），左至沿林木间空隙稍大处直下至运材道路内侧较大径马尾松，沿运材道距捞冲三岔路口97米，下至运材道。另一部分林木林地属会同团结村委会所有，具体四至为：上至界岭古路，下至庆子嵊蓑衣冲祖坟上方17米处的山岭，左至永光龙毛吴恒林茶山，右至棉被科桐山。在该决定书中，市政府将来源不明且未经质证的《山林权证》（靖山林字第475号）作为了佐证材料，作出了“靖州大开九组持有的靖山林字第155号《山林权证》不涵盖争议山，该证山林四至范围与争议山之间隔有靖州县大堡子乡阳家坪村的山林”的事实认定，其认定的“岩洞冲包含争议山在内”的事实亦无经过质证的证据证实。省政府受理靖州大开九组的复议申请后，进行了现场勘验，于2015年6月12日作出《湖南省人民政府行政复议决定书》(湘府复决字[2015]52号)（以下简称湘府复决字[2015]52号复议决定），认定市政府处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定：维持市政府作出的怀政处字[2014]1号处理决定。但在该《复议决定书》中，省政府亦未查清《山林权证》（靖山林字第475号）证据的来源，径行认定该证据系靖州大开九组提供，并采用该证据作出了复议决定。
一审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。省政府办公厅转发省林业厅《关于调处山林权属纠纷的意见》（湘政办发[1985]9号）中第二项“对山林权属纠纷实行分级处理”中规定：……地区范围内的山林权属纠纷，由地区林业部门牵头，会同双方县人民政府协商解决；协商解决不了的，报行署州、市人民政府调处或中级人民法院裁决。……本案系怀化市范围内会同县和靖州侗族自治县之间的山林权属纠纷，故市政府依法有处理本案山林权属争议的法定职权。
《湖南省行政程序规定》第七十一条规定：作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。市政府在处理本案林权争议过程中，虽然召开了质证调解会议，但仅对部分证据进行了质证，对其余证据均未组织质证，这些未经当事人质证发表意见的证据依法不能作为本案认定事实、作出处理决定的依据，被诉处理决定亦直接采用了来源不明且同样未经质证的靖山林字第475号《山林权证》作为佐证材料，故被诉处理决定程序违法，证据不足，依法应予撤销。省政府在复议程序中，未对市政府的处理决定所依据的证据进行全面审查，采信证据不当，所作的复议决定同样证据不足，亦应予撤销。市政府、省政府辩称的被诉处理决定和复议决定证据确凿、程序合法的理由依法不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：一、撤销市政府作出的怀政处字[2014]1号处理决定和省政府湘府复决字[2015]52号复议决定；二、责令市政府在60日内重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由市政府负担。
会同团结村委会不服一审判决，上诉请求：1.撤销怀化市中级人民法院(2015)怀中行初字第101号行政判决,改判驳回靖州大开九组的诉讼请求,维持怀政处字[2014]1号处理决定、湘府复决字[2015]52号复议决定。2.诉讼费用由靖州大开九组承担。上诉理由：1.诉争林地权属历来系会同团结村委会所有，且解放以来是会同团结村委会长期经营管理。怀政处字[2014]1号处理决定、湘府复决字[2015]52号复议决定程序合法、适用法律正确、事实清楚、认定证据正确。2.原审判决认定靖山林字第475号《山林权证》来源不明、未经质证错误。政府在处理过程中到靖州县档案局调取了该山林权证的原件核对并附卷，在组织调解时进行了质证，靖州大开九组没有发表不同意见，会同团结村委会提交了书面意见。3.原审判决适用《湖南省行政程序规定》第七十一条错误。怀政处字[2014]1号处理决定是对双方争议山林进行了行政裁决，而不是市政府对行政相对人的行政执法行为。本案市政府的行政行为，完全符合《湖南省行政程序规定》第一百零九条对行政裁决的定义。
市政府不服一审判决，上诉请求：1.撤销怀化市中级人民法院(2015)怀中行初字第101号行政判决；2.改判认定怀政处字[2014]1号处理决定合法有效，驳回靖州大开九组的诉讼请求。上诉理由：1.一审判决适用《湖南省行政程序规定》第七十一条错误。市政府对靖州大开九组与会同团结村委会就山林权属纠纷作出行政处理决定的行政行为属于行政裁决，完全符合《湖南省行政程序规定》第一百零九条的规定。而该规定第七十一条属于“行政执法”的内容，不适用于行政裁决程序。2.市政府的行政裁决程序合法、证据充分、事实认定清楚，合法有效。3.一审判决未充分考虑山林纠纷的特点、未遵循处理山林纠纷应当尊重历史、注重现实、有利于安定团结的原则。4.靖山林字第475号《山林权证》已经质证，内容真实有效、形式合法，一审判决不予认可该证据错误。并且，一审判决既已认定该证据系“佐证材料”，又不采信该“佐证材料”而认定行政裁决的证据不足，存在逻辑矛盾。
靖州大开九组答辩称：一审判决正确，请求维持原判。1.市政府的行政处理决定事实不清、证据不足、裁决错误。有充分证据证明争议山林历来属于靖州大开九组所有，上诉人会同团结村委会没有法定权属凭证。2.市政府的行政处理决定程序严重违法，极不公正。一是错列争议当事人，本案争议发生在龙貌村一组与靖州大开九组之间，而市政府将龙貌村列为当事人；二是未组织争议双方就本案证据进行质证；三是篡改调处笔录；四是争议双方已协议约定对第04065号《山林权证》（存根）以及靖州大开九组的《土地房产所有证》进行鉴定，但市政府在明知第04065号《山林权证》（存根）存在造假嫌疑的情况下，以种种理由拒不组织鉴定。
省政府述称：请求依法撤销一审判决。1.一审判决适用依据错误。本案涉案行政行为属于行政裁决行为，在法律适用上应当适用行政裁决的有关规定，在程序上应当适用《湖南省行政程序规定》中关于行政裁决程序的规定。一审判决适用的《湖南省行政程序规定》第七十一条属于行政执法的内容。2.一审判决认定事实不清。一审判决认定市政府未就全部证据组织质证、采用来源不明且未经质证的靖山林字第475号《山林权证》与事实不符。市政府多次组织协调、审理的过程中已经由当事人对相关证据发表意见，属于质证的形式。且靖山林字第475号《山林权证》来源于档案馆，系市政府依职权调取。3.市政府作出的行政裁决认定事实清楚、程序合法、内容适当。4.省政府作出行政复议决定内容合法。
二审审理过程中，会同团结村委会出示第04065号《山林权证》的原件，拟证明会同团结村委会是争议林地的权利人，且一直进行经营管理。市政府质证认为：档案馆的存根复印件与手持联即原件的效力一致，可以采信。靖州大开九组质证认为：该《山林权证》一直是由乡政府保管，没有核发给会同团结村委会，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，只有核发到权利人才能作为权利凭证。省政府质证认为：该原件和存根联的骑缝章一致，对其真实性予以认可。
市政府提交两份证据材料，第一份是会同团结村委会于2013年4月25日在调解质证会上提交的《对靖州县坳上镇大开村九组山林权证的质疑》，拟证明靖州大开九组提交的靖山林字第475号《山林权证》与争议山林没有关联，且在质证调解会上进行了质证；第二份是靖州大开九组于2013年4月24日在调解质证会上提交的《关于与会同县地灵乡农貌村山林纠纷处理的意见》，拟证明市政府在行政处理过程中所认定的证据均已经争议双方举证、质证。靖州大开九组质证认为：第一份证据是会同团结村委会对靖州大开九组的证据发表的意见，意见如何与靖州大开九组没有关系；第二份证据正好证明了当时会同团结村委会除了林权证存根、土地权属界限认定书、自留山使用证以外，其他证据都没有提交、也没有进行质证。会同团结村委会质证认为：对市政府提交的证据没有异议。省政府未发表质证意见。
靖州大开九组提交两组证据材料，第一组是三张卫星图像，拟证明市政府决定书附图标注的界岭是错误的，庆子嵊的位置是争议山场的上至；第二组是靖州大开九组土地房产所有证的四至航拍图，拟证明争议山场的地形地貌、庆子嵊的唯一界岭、市政府决定书认定的四至错误。会同团结村委会质证认为：对第一组证据的真实性没有异议。对第二组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该证的面积只有1.8亩，完全不能覆盖争议林地。市政府质证认为：第一组证据的卫星图只是平面投影图，不能看到山岭的情况，不能达到证明目的。第二组证据只是靖州大开九组对土地房产证的四至的理解，而市政府是综合各项证据全面进行认定的，具体详见一审答辩状。省政府质证认为：如果卫星图和航拍图与现状吻合，即认可真实性。但是不能以现在的图来确定50年代的位置，该两组证据均不能达到证明目的。
本院对上述证据材料的真实性均予确认，结合全案证据进行综合认定。
本院二审查明，因2016年乡镇区划调整，会同县地灵乡原龙貌村、团结村、新开村、罗家村合并为团结村，现任村主任为吴宜旭。
市政府作出的怀政处字[2014]1号处理决定书“经调查查明”部分载明：“申请人（即靖州大开九组）提供的《山林权证》（靖山林字第155号）第一栏地名‘赖八濠头、汉江冲头’四至为上至界岭，下靠两边水田，左邻劳冲水田，右接水田，其‘四至’范围与争议山之间尚隔有靖州县大堡子乡阳家坪村的山林，不在争议山范围内，有靖山林字第475号《山林权证》第四栏记载为证。”“被申请人提供的《一九八九年会同县林业生产验收表》记载的李文术、李茂根在岩洞冲（包括争议山在内的大地名）造379亩杉木林……”该决定书中，市政府进行认证的证据为：靖州大开九组提供的《土地房产所有证》、靖山林字第155号《山林权证》；会同团结村委会提供的会政林证字第04065号《山林权证》、《土地权属界线认定书》、《一九八九年会同县林业生产验收表》。
会同团结村委会于2013年4月25日在调解质证会上提交的《对靖州县坳上镇大开村九组山林权证的质疑》，其发表的意见并非针对靖山林字第475号《山林权证》，仅在表述时予以引用：“……并与我村山林之间隔有靖州大堡子镇阳霞坪村插花山一块，山名：捞冲，有阳霞坪村山林权证为凭。”
靖州大开九组于2013年4月24日在调解质证会上提交的《关于与会同县地灵乡农貌村山林纠纷处理的意见》，其中发表质证意见的证据为：第04065《山林权证》（存根）、《土地权属界限认定书》、《社员自留山使用证》，并写明“农毛村一方所提及的其他证据并未提交，所述与本案并无关联性。”
本院认为，根据两次质证调解会的会议记录记载，市政府并没有明确组织争议双方对靖山林字第475号《山林权证》进行举证、质证，即便是争议双方于质证调解会提交的书面意见也并未就靖山林字第475号《山林权证》及市政府所作的各项调查笔录发表质证意见。在怀政处字[2014]1号处理决定书中，市政府亦未就靖山林字第475号《山林权证》的来源以及是否质证进行说明，故市政府作出的怀政处字[2014]1号处理决定在程序上有不当之处。但是，一审判决并未对争议地的权属进行实体审查，未就市政府存在的证据审查问题是否影响到争议双方的实体权益进行认定，径行以其违反法定程序予以撤销，属于认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第101号行政判决；
二、本案发回湖南省怀化市中级人民法院重审。
上诉人会同县地灵乡团结村（原龙貌村）村民委员会预交的二审案件受理费50元、怀化市人民政府预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还。
审判长 周春梅
审判员 彭春玲
审判员 刘 颖
二〇一八年一月十日
书记员 黄 理
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
……
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
……