���南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终569号
上诉人（原审原告）：尹明贵等329人（名单附后）。
诉讼代表人：杨开宇，男，侗族，1959年3月9日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
诉讼代表人：姚本春，男，汉族，1946年3月7日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
诉讼代表人：谭礼才，男，汉族，1946年8月2日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
诉讼代表人：张长有，男，侗族，1951年11月3日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
诉讼代表人：邓长岩，男，汉族，1954年6月5日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
委托代理人：杨学东，怀化市鹤城区怀兴法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）怀化市人民政府，住所地湖南省怀化市鹤城区府前路怀化市市民服务中心。
法定代表人：赵应云，该市市长。
委托代理人：瞿书娟，该市人民政府法制和经济研究室行政复议与应诉科科员。
委托代理人：刘双，湖南建纬（长沙）律师事务所律师。
上诉人尹明贵等329人与被上诉人怀化市人民政府不予受理行政复议通知一案，怀化市中级人民法院于2017年4月6日作出（2016）湘12行初214号行政判决，尹明贵等329人不服，提出上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审审理查明：2004年12月28日，芷江侗族自治县人民政府召开常务会第19次会议，并形成了以下决议：“县人民政府原则同意将氮肥厂整体资产以协议方式转让给现租赁承包经营该厂的邓寿华。县经贸部门要进一步做好与邓寿华的协商衔接工作，争取达成如下意向：1、邓寿华对氮肥厂进行整体收购（除原氮肥厂职工���资所建宿舍外），由邓寿华一次性支付我方转让资金738万元，用于一次性安置该厂职工。……”该《常务会议纪要》于2005年8月19日行文。2004年12月31日，芷江侗族自治县经济贸易局与邓寿华签订了《芷江侗族自治县原氮肥厂资产转让合同》（以下简称《资产转让合同》），转让标的为原芷江侗族自治县氮肥厂所属的全部资产，具体为原氮肥厂机械设备、房屋建筑及土地使用权等，转让价款总计人民币738万元（包括土地出让金）。2016年10月24日，原氮肥厂职工向怀化市人民政府申请行政复议，要求严格依法执行湖南省芷江侗族自治县人民法院（2001）芷经破字第5号《民事裁定书》，确认芷江侗族自治县人民政府为认可《资产转让合同》而作出的2005年8月19日第19次《常务会议纪要》无效。怀化市人民政府收到复议申请后，于2016年10月26日书面通知原氮肥厂职工补正相关��料，该通知于当日送达。2016年11月10日，怀化市人民政府作出怀府行复字[2016]133号不予受理行政复议通知书，决定不予受理该行政复议申请。决定于同年11月15日送达原氮肥厂职工。
原审认为，芷江侗族自治县人民政府于2004年12月28日召开的常务会议对原氮肥厂资产处置、职工安置情况进行了讨论研究，形成了相关决议。该决议要求芷江县经贸部门进一步做好与邓寿华的协商工作，争取达成由邓寿华一次性支付738万元整体收购的协议。故该《常务会议纪要》仅是在原则上指导芷江县经贸部门的工作，而实际上直接影响尹明贵等329人权益的行为系芷江侗族自治县经济贸易局与邓寿华签订的原氮肥厂《资产转让合同》，并非芷江侗族自治县人民政府形成的《常务会议纪要》。因此，尹明贵等329人要求怀化市政府确认芷江侗族自治县人民政府作出的《常务会议纪��》无效不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的范畴。故怀化市政府作出怀府行复字[2016]133号不予受理行政复议通知书，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回尹明贵等329人的诉讼请求。案件受理费50元，由尹明贵等329人负担。
尹明贵等329人上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的怀府行复字（2016）133号《不予受理行政复议通知书》；3.判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请，作出公正的行政复议决定。其理由：1.芷江侗族自治县人民政府于2004年12月28日作出的19次《常务会议纪要》侵犯了上诉人的合法权益，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定的情形，属于行政复议范围，被上诉人应当受理；2.原审法院故意回避以下法律事实：芷江侗族自治县人民政府于2004年12月28日召开的常务会议是一次对原氮肥厂资产进行处置，对员工进行安置的专题会议,直接影响上诉人权益的是常务会议决议这一行政行为，其次才是由常务会议决议产生的《资产转让合同》；3.芷江侗族自治县人民政府的19次《常务会议纪要》不具备最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干意见的理解与适用》中规定的“指导性意见”所应当具备的四个特征，故其不是“指导性意见”，而是决议，是对下级的指令；4.芷江侗族自治县人民政府的《常务会议纪要》决定及资产转让合同侵犯了职工的“股本金”，侵犯了职工的合法权益，使“安置”职工工作不能继续进行。
怀化市人民政府辩称：1.本案中直接影响上诉人权益的行为系芷江侗族自治县经贸部门与邓寿华签订的氮肥厂的《资产转让合同》，而不是涉案的《常务会议纪要》，该《常务会议纪��》也没有创设新的权利和义务，与上诉人的合法权益并没有法律上的利害关系；2.县政府的《常务会议纪要》产生于《资产转让合同》之后，不存在对资产转让合同进行认可；3.该《常务会议纪要》是对内部讨论的意定性的记录，对外不具有直接效力，它必须通过机关对外的具体行为，才会对当事人权益产生直接影响，本案中对当事人合法权益产生直接影响的是《资产转让合同》，当事人理应对资产转让合同主张权利。故一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
本院查明的事实与原审查明无异，经原审认定的证据已随卷移送本院，可以作为认定事实的依据。二审中尹明贵等329人提供了芷政函[2013]46号《芷江侗族自治县人民政府关于原氮肥厂职工信访事项复查意见书》以证明《常务会议纪要》与转让合同有密切关系。怀化市政府对证据的真实性没有异议，但认为《常务会议纪要》只是原则性规定，并不是政府对资产的批复。《芷江侗族自治县人民政府关于原氮肥厂职工信访事项复查意见书》明确，原氮肥厂破产后因资产未变现，芷江县人民法院民事裁定书依法裁定：氮肥厂的变现支付工作由清算组交该破产企业的主管机关芷江侗族自治县经济委员会负责。县氮肥厂破产后，在企业资产一时变不了现的情况下，实行整体租赁经营。2004年，原县经贸局通过招商，与邵东客商邓寿华经多次协商达成意向性协议，经报请县委、县人民政府多次召开会议研究，并形成《会议纪要》。同时，根据《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定，由邵东客商邓寿华出资738万元一次性收购原氮肥厂所属的全部资产，具体为原氮肥厂机械设备、房屋建筑及土地使用权等。原县氮肥厂资产转让后，原县经贸局依照芷政发[2000]11号文件规定，于2005年1月28日至30日在原商业局办公楼对原氮肥厂职工兑现一次性安置补偿金，办理解除劳动关系等手续。截止目前，已领取一次性补偿金的职工有466人，仅有10人暂不愿领取安置补偿费。
本院认为，根据双方诉辩理由，本案争议的焦点是涉案的《常务会议纪要》是否属于行政复议范围。芷江侗族自治县人民政府于2004年12月28日召开了第19次常务会议，对县氮肥厂的资产转让、职工安置等事项进行讨论后形成了《常务会议纪要》。该会议纪要形成如下决议：“争取达成如下意向：1.邓寿华对氮肥厂进行整体收购（除原氮肥厂职工集资所建宿舍外），由邓寿华一次性支付我方转让资金738万元，用于一次性安置该厂职工；2.邓寿华收购氮肥厂后，要在年内投资4000万元新建一条年产值近3000万元、创税150万元左右的10000���液氨生产线。该《常务会议纪要》只是协调氮肥厂处置问题的内部讨论记录，明确是“争取达成如下意向：……”虽然，县经贸局于三日后，基本上按照《常务会议纪要》的内容和邓寿华签订了资产转让合同，但实际上直接影响尹明贵等329人权益的是芷江侗族自治县经济贸易局与邓寿华签订的《资产转让合同》，并非《常务会议纪要》。尹明贵等329人只能以《资产转让合同》起诉芷江侗族自治县经济贸易局。尹明贵等329人要求怀化市政府确认芷江侗族自治县人民政府作出的《常务会议纪要》无效不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的范围。故怀化市政府作出怀府行复字[2016]133号不予受理行政复议通知书，并无不当。原审认定事实清楚，适用法律正确。尹明贵等329人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》��八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人尹明贵等329人承担。
本判决为终审判决。
审判长 周春梅
审判员 吴爱莲
审判员 刘 颖
二〇一七年十一月六日
书记员 邱 冰
附上诉人名单：
尹明贵，男，汉族，1953年7月12日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
叶长兴，男，汉族，1953年3月23日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
邱丽萍，女，汉族，1957年8月24日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
邓长岩，男，汉族，1954年6月5日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
李友君，女，汉族，1955年5月16日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
罗纯英，女，侗族，1978年4月17日出生，住所湖南省芷江侗族自治县。
黄财胜，男，汉族，1951年2月21日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
肖作友，男，侗族，1951年10月29日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
田道平，男，汉族，1955年11月13日生，住湖南省芷江侗族自治县。
张秀仁，男，汉族，1946年7月20日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
龙仁玖，男，汉族，1950年9月2日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
张成先，男，汉族，1974年8月22日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
禹熹光，男，汉族，1943年9月1日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
向洪松，男，汉族，1952年9月23日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
江兴周，男，汉族，1956年3月6日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
肖功华，男，汉族，1955年7月22日���生，住湖南省芷江侗族自治县。
吴传友，男，汉族，1954年2月2日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
邓开云，男，侗族，1953年5月28日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
龙剑，男，汉族，1972年4月14日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
唐成珍，女，汉族，1957年9月16日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
田昌广，男，侗族，1953年11月2日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
杨顺忠，男，侗族，1952年2月9日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
李复权，男，汉族，1941年12月12日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
张成柏，女，汉族，1960年5月1日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
罗海秀，女，侗族，1954年7月23日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
杜南生，男，汉族，1952年11月15日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
张帮明，男，汉族，1953年4月19日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
龙家沅，男，侗族，1949年7月12日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
ＸＸ田，男，侗族，1952年5月10日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
张长有，男，侗族，1951年11月3日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
尹都林，男，汉族，1951年11月21日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
舒易军，男，汉族，1958年8月29日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
禹爱芝，女，汉族，1956年6月14日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
张绍彩，女，汉族，1956年4月6日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
马湘发，男，汉族，1948年5月24日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
马杰，男，汉族，1977年12月11日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
罗穆成，男，汉族，1948年6月7日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
郑定安，男，汉族，1950年5月7日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
舒易胜，男，汉族，1956年8月1日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
罗序华，男，汉族，1952年5月21日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
蒋家荣，男，汉族，1950年10月15日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
李新春，女，汉族，1962年3月21日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
涂启斌，男，汉族，1957年10月15日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
刘正美，男，汉族，1951年11月23日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
丁成富，男，汉族，1947年11月8日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
肖红斌，女，汉族，1957年8月23日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
彭诚，女，汉族，1974年6月17日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
徐兴平，男，汉族，1974年6月15日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
段新生，男，汉族，1951年9月7日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
徐宗海，男，汉族，1945年3月17日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
邓长连，男，汉族，1949年7月12日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
贺小清，女，汉族，1976年12月7日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
李高培，男，汉族，1956年6月5日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
蒲真荣，男，苗族，1952年3月23日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
杨志忠，男，侗族，1953年6月6日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
李梅莲，女，侗族，1955年7月4日出生，住湖南省芷江��族自治县。
陈祖祥，男，苗族，1954年7月6日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
陈启兴，男，汉族，1951年10月27日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
杨兰梅，女，侗族，1975年4月24日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
田世国，男，汉族，1956年12月24日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
杨长贵，男，侗族，1948年3月3日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
陆成炳，男，侗族，1946年12月2日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
肖化富，男，汉族，1953年6月10日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
张建强，男，汉族，1954年10月21日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
陆春秀，女，汉族，1955年4月27日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
张秀权，男，侗族，1957年5月16日出生，住湖南省芷江侗��自治县。
舒玉琴，女，侗族，1957年8月23日出生，住湖南省芷江侗族自治县。
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