广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终188号
（2017）粤02行赔终22号
上诉人(原审原告)：乳源瑶族自治县桂头镇大坝村村民委员会第三村民小组。
诉讼代表人：吴秀用，小组长。
被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县桂头镇人民政府。地址：广东省乳源瑶族自治县桂头镇拥军路*号。
法定代表人：邓桂雄，镇长。（缺席）
委托代理人：钟慧秀，中央乳源瑶族自治县桂头镇委员会党委委员。
委托代理人：吴乐平，乳源瑶族自治县桂头镇司法所司法员。
上诉人乳源瑶族自治县桂头镇大坝村村民委员会第三村民小组（以下简称第三村小组）诉被上诉人乳源瑶族自治县桂头镇人民政府（以下简称桂头镇政府）土地行政受理、行政赔偿纠纷两案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤02行终303号、行赔初35号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月4日进行了法庭询间。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年9月6日，乳源瑶族自治县人民政府发布《关于韶关机场建设项目地块的征地预通告》（乳府〔2016〕38号），内容有“……四、拟征收土地面积：1156049平方米（合约1734.1亩）。五、拟征地范围：机场及周边范围用地，面积约1734.1亩，桂头镇红岭、七星墩、大坝、凰村等村委会及相关村小组。六、批准用途：机场用地。七、被征地单位：桂头镇红岭、七星墩、大坝、凰村等村委会及相关村小组。八、征地补偿安置标准：土地补偿、安置补助费合计为：耕地36000元／亩，鱼塘37000元／亩，园地28000元／亩，林地13000元／亩，未利用地11000元／亩，集体建设用地参照临近耕地补偿标准执行。留用地补偿按征地拆迁补偿办法执行；青苗补偿费和地上附着物补偿费根据具体情况依据相关规定另行计算。九、被征用土地所涉及的农业人口安置办法：社保安置。十、自通告发布之日起30天内为办理征地补偿登记手续的期限。征地通告范围被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征地通告规定期限内持土地权属证书到桂头镇政府办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以桂头镇政府的调查结果为准。……”桂头镇政府将上述预通告张贴到相关村小组。
本案争议土地位于乳××自治县桂头镇韶关机场南头东边莲藕塘，面积约16亩多，现为一个鱼塘。因莲藕塘在韶关机场征地范围内，同在桂头镇辖区××小组、××小组、大坝村××村小组对莲藕塘的权属提出争议。
2017年4月17日，乳源瑶族自治县国土资源局信访办对大坝村第三村小组村民张传程的信访事项作出《关于张传程反映桂头镇大坝村田地问题信访事项的答复》，内容有“根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。我局已和桂头镇政府协商过，你的信访事项由桂头镇政府协调处理。”
2017年5月4日，桂头镇政府对大坝村第三村小组村民张传程等人于2017年3月8日通过信访渠道反映田地问题作出《关于张传程等人反映问题的回复》。内容有“经核实，桂头镇大坝村3队村民张传程等人反映田地名称为机场南头莲藕塘，也称东边鹅颈，现已列入机场建设规划。据了解，韶关机场建设项目征地拆迁工作组已对此地块进行了测量，当时大坝3队有部分村民到场。针对此地块的权属问题，韶关机场建设项目征地拆迁工作组表示，在没有确定此地块的权属的情况下，此地块的征地款将不会发给任何一方。建议大坝村3队村民根据实际，通过司法途径解决相关争议。”
大坝村第三村小组于2017年7月14日向本院提起行政诉讼，请求判令：1、确认桂头镇政府于2017年5月4日作出的《关于张传程等人反映问题的回复》违法；2、保全争议地周边地上下附着物赔偿侵权损失；3、一并解决相关的民事争议（村民张传平、蔡善松、张传先、郑新兰、张传锡、张传锋所报的亩数与原有数据不符）；5、要求桂头镇政府赔偿1023360元（按每亩3.6万元补偿，总共12.48亩，合计449280元。按机场用地给红岭村的补贴每亩2000元，从1995年至2017年计23年，合计574080元，以上总计1023360元。）；6、诉讼费用由桂头镇政府负担。
法院主持大坝村第三村小组与桂头镇政府的行政赔偿调解，因大坝村第三村小组不同意调解而未果。
原审法院认为：桂头镇政府于2017年5月4日作出的《关于张传程等人反映问题的回复》不合法，理由如下：
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”因此，大坝村第三村小组村民张传程等人反映的与同属桂头镇辖区的上桂村小组、红岭村小组对位于桂头镇韶关机场南头莲藕塘的土地权属争议，属于单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理。而桂头镇在2017年5月4日作出的《关于张传程等人反映问题的回复》中，建议大坝村第三村小组村民通过司法途径解决相关争议，不符合上述法律规定。关于大坝村第三村小组请求法院解决村民张传平、蔡善松、张传先、郑新兰、张传锡、张传锋所报的亩数与原有数据不符的民事争议的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，大坝村第三村小组请求本院解决村民张传平、蔡善松、张传先、郑新兰、张传锡、张传锋所报的亩数与原有数据不符的民事争议，不属于行政诉讼的受案范围，大坝村第三村小组可另循途径解决。况且，在人民政府对涉案土地权属未作出处理决定之前，对大坝村第三村小组提出的该项民事争议的处理并无实际意义。关于大坝村第三村小组要求桂头镇政府赔偿1023360元的问题。实际上，大坝村第三村小组要求桂头镇政府赔偿的1023360元，是指涉案争议土地被征收后的土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费。由于涉案争议土地的权属尚未确定，因此该土地被征收的土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费现在不能支付给大坝村第三村小组。关于大坝村第三村小组申请本院保全争议土地及地上附着物的补偿损失的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十八条第一款规定：“人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。”由于本案中桂头镇政府作出的行政行为，及本院裁判未涉及到实体处理，并没有可执行内容，因此，对大坝村第三村小组的上述申请，不予准许。综上所述，桂头镇政府作出的《关于张传程等人反映问题的回复》，因适用法律有误，处理结果不符合法律规定，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第二项之规定，判决：一、撤销被告乳××自治县桂头镇人民政府于2017年5月4日作出的《关于张传程等人反映问题的回复》。二、驳回原告乳××自治县桂头镇大坝村村民委员会第三村民小组的其他诉讼请求。
上诉人第三村小组不服原审判决上诉称：争议地块位于乳××县桂头镇大坝村委会辖区内。土改前归属于大坝村村民林时槡个人所有。土改后归属到大坝村第三生产队集体所有。1971年农田基本建设劳动群众兴修水利约189米，地上附着物约222米。1981年分田到户，该地块依法分到大坝村第三生产队张传平等二十户使用。1994年冬，岭头承包者故意破坏上诉人劳动群众1971年兴建的水利和地上附着物之后，致使上诉人经营管理多年用于生产水稻的农田停耕。1995年春季，上诉人口头向桂头政府反映情况，桂头镇政府不但不以制止，反而让他人更加猖獗，大张旗鼓地毁灭上诉人经营管理的农田兴建他人用途基地。1999年，上诉人再次口头向桂头镇政府反映，上诉人得到了桂头镇政府减免部分农田公余粮任务的待遇。自1995年春到2016年韶关机场扩建用地公布，桂头镇政府没有资料告知上诉人该地块的所有权和使用权归属他人。2016年12月16日，上诉人书面反映到桂头镇政府征地拆迁办公室得知，桂头镇政府工作人员擅自在上诉人经营管理多年的农田上载明“上桂村与红岭村争议”的标注。2017年6月26日，上诉人向桂头镇政府提交维权申请，2017年7月6日、11日、13日向原审法院提交证据，2017年9月6日，上诉人又提交证据已证明涉案地块不存在争议。综上认为，桂头镇政府征地行为违法，上诉人没有得到任何补偿，桂头镇政府应当予以赔偿。原审判决认定事实错误，判决错误，应当予以撤销。
被上诉人桂头镇政府答辩称：一、上诉人以2016年12月16日的“上桂村与红岭村”争议图为由，就说桂头镇人民政府侵害其经营、管理土地使用权的权利，并且要求没收该争议地周边地上(下)附着物，以及要求赔偿农田基本建设兴修的地上(下)的附着物，这是没有事实根据和法律依据，请求依法驳回。2016年9月6日，桂头镇人民政府将《乳源瑶族自治县人民政府关于韶关机场建设项目地块的征地预通告》发至红岭、七星墩、大坝、凰村等村委，由村委传达至相关村小组，同时在相关村小组张贴。征地预通告内容明确告知相关村集体、村民、其他权利人：“征地通告范围被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征地通告规定期限内持土地权属证书到桂头镇人民政府办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人如未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以桂头政府调查结果为准。”2016年12月16日，红岭村和上桂村分别对莲藕塘耕地的权属产生争议，认为地块权属归自己村小组，县国土局土地测量队到莲藕塘测量绘图时，红岭村和上桂村村民代表也到现场进行指认，测量队工作人员随即记录好双方的争议，在图纸上标注“红岭村与上桂村争议”的字眼，当时就只有红岭村和上桂村反映权属问题，这就是最初的第一份政府的工作草图，用于标注有权属争议的地块。镇政府这个在图纸标注“红岭村与上桂村争议”的行为，并不是镇政府具体的行政行为，政府并没有对外以行政决定、命令等形式作出，这只是政府对于村集体或村民反映耕地权属争议问题进行标注的一种正常工作行为，因而，桂头镇政府不存在违法。2017年初，大坝三队村民口头反映莲藕塘耕地是属于他们村小组的，桂头镇政府工作人员根据大坝三队村民反映的情况，并告知大坝三队村民需要带上相关的权属证明资料来。于2017年4月13日，桂头镇征地办工作人员会同县县国土局土地测量队，到莲藕塘进行实地测绘，对权属有争议的大坝村三队村民、红岭村民、上桂村民也到达了现场进行指认，测量队工作人员记录下大坝、红岭、上桂的争议情况，并在绘制图纸时备注“上桂村与红岭村、大坝三队争议”的字眼，桂头镇政府将大坝三队村民反映的争议也备注进了图纸里，这就是最新的莲藕塘草图。2017年5月4日桂头镇人民政府给大坝三队村民张传程等人的信访回复《关于张传程等人反映问题的回复》也明确告知“上桂村与红岭村、大坝三队”对于莲藕塘此地块权属存在争议，征地补偿款目前暂时不会发放。2017年7月6日的《调查笔录》也明确显示(在原告2017年7月13日起诉之前做的调查笔录)，桂头镇政府已经将大坝三队列入争议范围，并且告知了大坝三队的村民，当时大坝三队的法定代表人吴秀用也在调查笔录有签名确认。因而，原告以2016年12月l6日的“上桂村与红岭村”争议图为由，就说桂头镇人民政府侵害其经营、管理土地使用权的权利，并且要求没收该争议地周边地上(下)附着物，以及要求赔偿原告农田基本建设兴修的地上(下)的附着物，这是没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回。二、原告要求追诉桂头镇人民政府工作人员玩忽职守的行为，并要求赔偿经济损失，这是没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回。在2017年之前，只有红岭村和上桂村反映莲藕塘耕地的权属问题。2017年初，大坝三队村民口头反映莲藕塘耕地是属于他们村小组的，桂头镇政府工作人员根据大坝三队村民反映的情况，也明确告知大坝三队村民需要带上相关的权属证明资料来。于2017年4月l3日，根据大坝三队村民的反映和现场指认，测量队工作人员记录下大坝、红岭、上桂的争议情况，并在绘制图纸时备注“上桂村与红岭村、大坝三队争议”的字眼，桂头镇政府将大坝三队村民反映的争议也备注进了图纸里，这就是最新的莲藕塘草图。2017年7月6日的《调查笔录》也明确显示，桂头镇政府已经将大坝三队列入争议范围，并且告知了大坝三队的村民，当时大坝三队的法定代表人吴秀用也在调查笔录有签名确认。因为目前“莲藕塘耕地”权属问题还没得到解决，桂头政府工作人员也告知争议的三方当事人(上桂村、红岭村、大坝三队)“耕地的权属问题，可以通过仲裁、诉讼等方式进行解决，在土地的权属问题还没有解决之前，土地的征地补偿款、附着物补偿款等款暂时不会发放给任何一方。”因而，此地块的征地补偿款、附着物补偿款等款项还没发放下去，只有当此地块的权属争议问题解决后，桂头镇人民政府才会把相关款项发放下去，并且，桂头镇政府工作人员对于莲藕塘及周边地块等也进行了录像、拍照保存。综上所述，桂头镇人民政府的行为并不涉及违法，不存在玩忽职守行为，原告的诉求没有事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。综上所述，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回。
本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明：桂头镇政府于2017年5月4日对上诉人第三村小组村民张传程等人于2017年3月8日通过信访渠道反映田地问题作出《关于张传程等人反映问题的回复》。内容有“经核实，桂头镇大坝村3队村民张传程等人反映田地名称为机场南头莲藕塘，也称东边鹅颈，现已列入机场建设规划。据了解，韶关机场建设项目征地拆迁工作组已对此地块进行了测量，当时大坝3队有部分村民到场。针对此地块的权属问题，韶关机场建设项目征地拆迁工作组表示，在没有确定此地块的权属的情况下，此地块的征地款将不会发给任何一方。建议大坝村3队村民根据实际，通过司法途径解决相关争议。”
本院认为：上诉人诉争的位于乳××自治县桂头镇韶关机场南头莲藕塘的土地所有权和使用权，经过桂头镇政府调查核实，与桂头镇大坝村民委员会上桂村民小组和红岭村民小组还存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定，上诉人第三村小组主张的土地所有权和使用权应先向乳源瑶族自治县人民政府申请处理。上诉人向桂头镇政府申请处理程序不当。而桂头镇政府在2017年5月4日对上诉人第三村小组作出的《关于张传程等人反映问题的回复》中，建议上诉人第三村小组村民通过司法途径解决相关争议，不符合上述《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定。关于上诉人要求桂头镇政府赔偿1023360元的问题。因涉案争议土地的权属尚未确定，故该土地被征收的土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费等费用依法尚不能暂支付给上诉人第三村小组。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不充分，不予采纳；据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人乳源瑶族自治县桂头镇大坝村村民委员会第三村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 张少雄
审判员 徐肇廷
二〇一七年十二月二十一日
书记员 罗智健