青海省西宁市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 裁 定 书
(2018)青01行终37号
上诉人(原审原告)青海蓓蕾花木有限责任公司，住所地西宁市城北区宁张路。组织机构代码：。
法定代表人赵春孟，董事长。
被上诉人（原审被告）西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会，住所地西宁市城北区高新技术（生物）园区。统一社会信用代码：。
法定代表人李进良，主任。
被上诉人（原审被告）青海生物产业园开发建设有限公司，住所地青海生物科技产业园。统一社会信用代码：。
法定代表人魏英明，总经理。
以上二被上诉人的共同委托诉讼代理人许婧、文斓枫，青海树人律师事务所律师。
上诉人青海蓓蕾花木有限责任公司（以下简称蓓蕾公司）因请求西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会（以下简称生物园区管委会）、青海生物产业园开发建设有限公司（以下简称开发建设公司）行政补偿一案,不服西宁市城西区人民法院（2017）青0104行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人蓓蕾公司的法定代表人赵春孟、二被上诉人的共同委托诉讼代理人文斓枫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1992年赵春孟与原西宁市二十里铺园艺场(以下简称园艺场)签订《合同书》，赵春孟承租园艺场的16亩土地用于生产、科研，双方约定”租赁期为8年，不得无故终止合同，如遇国家征用或者政策变更时双方协商处理”。后赵春孟成立蓓蕾公司。1998年西宁恒邦农业有限责任公司（以下简称恒邦公司）兼并了园艺场。恒邦公司与蓓蕾公司重新签订了《土地续租合同书》，双方约定”租赁合同一年一签，每次租赁期为一年”。
2009年2月25日，西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）向西宁经济技术开发区高新技术产业园区管理委员会（以下简称高新园区管委会）印发了宁政［2009］27号《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，该批复中”征地拆迁范围包含国有土地3631亩，涉及恒邦公司等单位”,按照该文件要求，该征地拆迁方案由高新园区管委会和城北区人民政府具体负责实施。2009年8月17日，高新园区管委会向恒邦公司发出《关于征用恒邦公司所属国有划拨土地的通知》。2011年2月15日，西宁市国土资源局（以下简称西宁市国土局）向高新园区管委会印发宁国土资[2011]51号《西宁市国土局关于收回恒邦公司国有划拨用地的批复》载明，将恒邦公司位于宁张路69号以划拨方式取得的三宗国有农用地1686.81亩，依法收回（收购）并办理农转用手续后，整体移交给高新园区管委会作为青海省装备制造工业园区建设用地。2009年8月19日，恒邦公司面向公司职工就国有土地征用事项发出《通知》，内容为”对于该建设项目前期地勘工作造成的直接经济损失由公司负责赔偿，经公司核实损失面积后，参考国家征用土地相关补偿标准执行”。2009年8月21日，被告生物园区管委会向恒邦公司发出《关于征用恒邦公司所属国有划拨土地有关问题的补充通知》，内容为”做好职工思想工作，不得阻扰地勘工作，制订职工安置方案和补偿标准与措施，提交职工大会讨论修改，并报送管委会审定，切实做好职工安置工作”。2009年9月24日，被告生物园区管委会印发宁开生管字[2009]78号《生物园区管委会关于由开发建设公司接收恒邦公司职工及土地的决定》。
另查，2010年12月23日，恒邦公司以土地租赁合同纠纷为由向西宁市城北区人民法院提起民事诉讼，被告蓓蕾公司、第三人生物园区管委会参加了诉讼。该院受理后作出[2011]北民大初字第282号民事判决书，判令被告（反诉原告）蓓蕾公司于判决书生效后三十日内向原告（反诉被告）恒邦公司返还租赁的16亩土地；原告（反诉被告）恒邦公司向被告（反诉原告）蓓蕾公司补偿林木搬迁费200000元、苗木损失费为98000元；驳回被告（反诉原告）蓓蕾公司要求第三人生物园区管委会向其赔偿征地林木搬迁费200000元、苗木损失费300000元的诉讼请求。被告（反诉原告）蓓蕾公司不服该判决，向西宁市中级人民法院提起上诉。西宁市中级人民法院作出[2012]宁民三终字第122号民事判决书，维持一审判决。
再查，原告蓓蕾公司不服上述判决，遂后又多次向西宁市城北区人民法院、西宁市中级人民法院提起行政诉讼、行政赔偿诉讼，向西宁市人民检察院、青海省人民检察院申请复查其行政赔偿案件，向青海省高级人民法院提出行政赔偿案件再审申请，以上均被人民法院裁定驳回起诉和裁定驳回上诉维持原裁定；人民检察院回复不支持监督申请决定；青海省高级人民法院驳回再审申请。
原审法院认为，原告蓓蕾公司的两项诉讼请求于法无据：被告生物园区管委会提交的以下证据：1.2006年2月24日西宁经济技术开发区管理委员会印发的宁开管［2006］8号《西宁经济技术开发区管理委员会关于西宁（国家级）经济技术开发区所属园区管委会变更名称的通知》中明确”根据省政府第40次常务会议纪要和省政府办公厅<关于调整西宁（国家级）经济技术开发区管理体制有关问题的通知>（青政办［2005］183号），由新成立的开发区管委会按照'一区多园'的方式负责对西宁地区现有的工业园区进行整合，各工业园区在开发区管委会的统一领导下，明确职责，合理分工，相对独立运行。开发区所属三个园区管委会的名称予以变更：其中'原青海生物科技产业园管理委员会更名为西宁经济技术开发区生物科技产业园区管理委员会'”；2.2009年2月25日西宁市政府印发的宁政［2009］27号《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》决定征收城北区刘家沟路以北、青大路以南的土地作为高新技术产业园区发展用地。”征地拆迁范围包含国有土地3631亩，涉及恒邦公司等单位。”按照该文件要求，本次征地拆迁方案由高新园区管委会和城北区人民政府具体负责实施；3.2009年8月17日高新园区管委会向恒邦公司发出了《关于征用恒邦公司所属国有划拨土地的通知》；4.2011年2月15日西宁市国土资源局向高新园区管委会印发了宁国土资[2011]51号《西宁市国土资源局关于收回恒邦公司国有划拨用地的批复》文件，该文件中明确同意”将恒邦公司位于宁张路69号以划拨方式取得的三宗国有农用地1686.81亩，依法收回（收购）并办理农转用手续后，整体移交给高新园区管委会作为青海省装备制造工业园区建设用地。”
原告蓓蕾公司提交的以下证据：1.2009年8月21日，被告生物园区管委会向恒邦公司发出《关于征用恒邦公司所属国有划拨土地有关问题的补充通知》，该通知内容为”做好职工思想工作，不得阻扰地勘工作，制订职工安置方案和补偿标准与措施，提交职工大会讨论修改，并报送我委审定，切实做好职工安置工作”。2.2009年9月24日被告生物园区管委会印发的宁开生管字[2009]78号《生物园区管委会关于由开发建设公司接收恒邦公司职工及土地的决定》。以上证据证明被告生物园区管委会发出《通知》仅为完成其上级高新园区管委会所部署的征地任务而进行的具体工作；被告开发建设公司是生物园区管委会下属的国有公司，其并不具备履行行政管理职责的主体资格。原告蓓蕾公司和被告生物园区管委会提交的证据均证明2009年8月17日作出《关于征用恒邦公司所属国有划拨土地的通知》的行政主体是高新园区管委会，而非二被告。
原告蓓蕾公司没有提交证据证明二被告是作出2009年8月17日《通知》的行政主体，也没有提交证据证明该《通知》内容不当，程序违法；原告蓓蕾公司亦无证据证明被告开发建设公司有作出行政行为和承担行政职责的证据。原告蓓蕾公司向法院提出的两项诉讼请求，由于原告蓓蕾公司所诉行政主体不适格，原告蓓蕾公司的诉讼请求于法无据，予以驳回，二被关于本案被告主体不适格的抗辩理由予以采纳。遂裁定：驳回原告蓓蕾公司、对被告生物园区管委会、被告开发建设公司的起诉。案件受理费50元，由原告蓓蕾公司负担。
宣判后，原审原告蓓蕾公司不服上诉称，1.原审法院认定事实错误,裁决不公。根据青海省人民政府办公厅青阅[2008]56号《规划建设西宁经济技术开发区高新技术产业园区专题会议纪要》，被上诉人生物园区管委会更名为高新园区管委会，高新园区管委会与生物园区管委会不是上下级关系，原审裁定认定错误。被上诉人生物园区管委会是本案土地征用公告发布人、是西宁市政府指定的征用土地实施人，是被收征土地使用人，应为被征土地地上附着物补偿人。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条的规定，被上诉人作为本案被告主体适格。2.上诉人于1992年成立并租用园艺场土地十六亩用于种植郁金香、何首乌等。后恒邦公司兼并园艺场，上诉人又与恒邦公司续签租用土地合同。2009年8月17日，即在合同期内被上诉人征用了该土地。上诉人苗木搬迁费、苗木死亡损夫费等经评估合计为计2816593元。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民和国物权法》的相关规定，被上诉人应补偿上诉人被征土地地上附着物的损失。3.被上诉人征用该土地存在违法委托授权企业代行政府行政功能、征地两公告中无征地补偿安置公告、征地前后没有进行所征地块现状调查确认及征地公告作出后未对土地地上附着物权益人进行补偿等问题。请求二审法院：1.撤销西宁市城西区人民法院（2017）青0104行初字76号行政裁定;2.被上诉人补偿征用上诉人生产基地地上附着物损失2816593元;3.本案上诉费由被上诉人承担。
被上诉人生物园区管委会辩称，1.根据《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，案涉土地的征收主体是西宁市政府，被上诉人不是征收主体，亦无权收回土地所有权。2.西宁市政府收回土地的相对人是恒邦公司而非上诉人，上诉人作为本案原告主体不适格；3.生效判决证明恒邦公司已经向上诉人支付了树苗款。请求法院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人开发建设公司辩称，被上诉人是生物园区管委会的下属企业，其性质是企业，本身没有收回土地的权利，在征收工作中仅配合实施征收土地工作，不应作为本案的被告。请求法院驳回上诉人的上诉请求。
本院二审期间，上诉人提交以下证据：
1.青海省人民政府办公厅青阅[2008]56号《规划建设西宁经济技术开发区高新技术产业园区专题会议纪要》；
证明：一审认定事实错误，文件明确生物园区管委会更名为高新园区管委会，两个管委会不是上下级关系。
2.西宁市政府印发的宁政［2009］27号《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》；
证明：被上诉人生物园区管委会的主体适格，是补偿主体。
3.《关于刘万启等人要求种植苗木再次补偿的答复意见》；
证明：被上诉人生物园区管委会实施了征地的事实。
4.《最高人民法院关于适<用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条、第二十一条。
证明：一审法院裁定错误，生物园区管委会是适格被告。
经质证，被上诉人生物园区管委会对上诉人蓓蕾公司提交证据的质证意见：证据1、2的真实性予以认可，但该证据不能证明被上诉人作为本案被告主体适格；证据3的真实性不予认可，不能证明被上诉人是征收主体；证据4证明方向不予认可。
本院对上诉人提交证据1、2的真实性、关联性予以确认；证据3、4的证明方向不予确认。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，生物园区管委会隶属于西宁（国家级）经济技术开发区管委会，机构类型为事业法人，负责生物科技产业园区的具体工作。西宁（国家级）经济技术开发区管委会隶属青海省人民政府，是青海省人民政府的派驻机构。生物园区管委会于2009年经国务院批准升级为高新园区管委会，但高新园区管委会至今仍在沿用生物园区管委会的机构设置及名称。
2009年2月25日，西宁市政府作出的宁政［2009］27号《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，原则同意高新区管委会作出的《西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案》。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案上诉人与恒邦公司签订租赁土地合同，并在所租用土地上种植苗木。案涉收回国有土地使用权的行政行为发生在租赁土地协议期满之前，对上诉人的民事权利义务产生影响。因此，上诉人与被诉的收回国有土地使用权的行政行为有法律上的利害关系，上诉人有权提起行政诉讼。被上诉人关于上诉人只是土地承租人，不是行政行为的相对人，不具备原告主体资格的答辩意见不能成立，依法不予支持。
本案二被上诉人是否具有征地补偿的法定职责，是上诉人征地补偿请求成立与否的关键。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定,”有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”从该条规定看,国家对国有土地使用权适用批准收回制度和对土地使用权人适当补偿原则,有权收回国有土地使用权的机关是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府。本案中,生物园区管委会是西宁市经济技术开发区管理委员会下属的事业法人,具有对其所辖区域内地政、地籍管理的行政职权,从其职责范围看,并未被授予对国有土地使用权收回的职权。且根据西宁市政府作出的《西宁市政府关于西宁经济技术开发区高新技术产业园区发展用地征地拆迁工作方案的批复》，该案所涉土地征地拆迁工作方案系经西宁市政府批准。上诉人蓓蕾公司提交的相关证据亦未反映生物园区管委会是此次国有土地收回的主体。西宁市国土资源局《关于收回恒邦公司国有划拨用地的批复》明确恒邦公司位于宁张路69号以划拨方式取得的三宗国有农用地依法收回后整体移交给高新园区管委会作为青海省装备制造工业园区建设用地，高新园区管委会系新的国有土地使用权人。对于国有土地使用权人的补偿,基于2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》和2011年1月21日公布实行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定不同而存在差异。《城市房屋拆迁管理条例》规定,对国有土地上的附着物,一般由拆迁人与被拆迁人协议补偿,该种补偿属于平等主体之间的民事法律关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》则规定由有权收回土地的人民政府进行补偿,该种补偿具有行政合同性质。案涉收回土地的行为发生在2009年，应适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，属于民事法律关系调整的范畴。被告开发建设公司是生物园区管委会下属的国有独资公司，不具备行政主体资格。故生物园区管委会、开发建设公司不是本案适格的被告。原审法院关于”被告生物园区管委会发出《通知》仅为完成其上级高新园区管委会所部署的征地任务而进行的具体工作”的认定虽有不妥，但裁定驳回蓓蕾公司起诉的裁判结果并无不当，应予维持。
综上，上诉人蓓蕾公司的上诉理由不能成立，应予驳回。原审裁定认定事实基本清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案案件受理费50元，退回由上诉人青海蓓蕾花木有限责任公司。
本裁定为终审裁定。
审判长金爱萍
审判员祁小芹
审判员丁笑曦
二Ｏ一八年四月二十八日
书记员杨子琪