广东省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）粤高法民二破终字第15号
上诉人（原审被告）：湛江市土地储备管理中心。住所地：广东省湛江市。
法定代表人：李心声，主任。
委托代理人：叶英鹏、谢明演，均为广东万维律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：湛江国强水泥（厂）有限公司破产清算小组。住所地：广东省湛江市。
负责人：ＸＸ，该清算小组组长。
委托代理人：赖春龙，广东国邦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：郭明,男,汉族，住湖北省武汉市江汉区。
委托代理人：张冰、胡海强，均为广东百思威律师事务所律师。
上诉人湛江市土地储备管理中心（以下简称储备中心）、湛江国强水泥（厂）有限公司破产清算小组（以下简称清算小组）因与被上诉人郭明确认合同无效纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（以下简称原审法院）（2012）湛中法民四初字第35号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员李震东、代理审判员郑捷夫、代理审判员杨靖参加的合议庭对本案进行了审理��书记员李欣婷担任记录。本案现已审理终结。
郭明起诉至原审法院称：1999年，湛江国强水泥（厂）有限公司（以下简称国强公司）向中国银行湛江分行（以下简称湛江中行）借款五笔，本金共计902万元，国强公司以其位于湛江市麻章开发区后湾工业区麻海路的约133333.40平方米土地使用权提供抵押担保，并办理了抵押登记手续。由于国强公司未依约偿还借款本息，湛江中行遂向原审法院提起诉讼，原审法院于2001年4月2日作出（2000）湛中法经初字第211号民事判决，判决国强公司偿还湛江中行902万元本金和相应利息以及诉讼费用。2004年6月25日，湛江中行将上述债权全部转让给中国信达资产管理股份有限公司广东分公司（以下简称信达广东分公司）。
1998年间，国强公司向中国工商银行湛江市赤坎支行（以下简称赤坎工行）借款本金800万元和590万元共两笔���其中借款本金800万元是以国强公司的机器设备提供抵押担保，并在湛江市工商行政管理局办理了抵押登记手续；借款本金590万元是约定以土地使用权作抵押，但没有注明土地的位置、权属，也没有办理抵押登记手续。2005年7月20日，中国工商银行广东省分行将上述债权转让给信达广东分公司。
2005年7月19日,原审法院根据国强公司的申请，作出（2005）湛中法民破字第4号民事裁定书，宣告国强公司破产还债，并于同日成立清算小组。同年12月8日,原审法院主持召开第一次债权人会议，认定了信达广东分公司三笔债权：第一笔是原湛江中行债权总额为13819370.44元，其中本金902万元，利息4742404.44元，诉讼费56966元，属于抵押债权；第二笔是原赤坎工行债权总额为22994753.24元，其中本金800万元，利息5254369.04元，合计13254369.04元，也属于抵押债权；第三笔本金590万元和利��3840384.20元，合计9740384.20元属于普通债权。以上三项债权共计为36814123.68元。
2012年3月23日，信达广东分公司委托广东嘉禾国际拍卖有限公司就其对国强公司享有的全部债权进行拍卖，由郭明依法竞得。同日，信达广东分公司与郭明签订《债权转让合同》，并于同年3月30日在《羊城晚报》上刊登了《债权转让公告》，公告信达广东分公司将上述债权转让给了郭明，其中郭明放弃90481.39元债权，最后确认郭明享有国强公司债权总额为36723642.29元。2012年4月10日，信达广东分公司向原审法院和清算小组送达《关于变更破产债权人主体的函》，依法将债权人权利转让事项报告原审法院和通知债务人。
2012年5月8日，原审法院根据郭明的申请，作出（2005）湛中法民破字第4－14号民事裁定书，裁定郭明为国强公司债权人，并裁定信达广东分公司对国强公司享有的36723642.29元债权由郭明依法受让。
郭明依法受让上述债权后，获知储备中心、清算小组未经债权人会议决定和同意，未经依法拍卖程序，未经原审法院裁定，并且未告知抵押权人，甚至没有通知抵押权人参与协商，就于2007年12月29日签订了《回收土地使用权协议书》，由储备中心以低价收回了郭明享有抵押优先受偿权的国有土地使用权133333.40平方米，并且还无偿收回了郭明享有最大权益的破产财产144910.6平方米国有出让土地使用权。清算小组所得的土地转让价款已全部用于国强公司的职工安置，严重损害了郭明的合法权益。综上所述，储备中心、清算小组于2007年12月29日签订的《回收土地使用权协议书》，违反了《中华人民共和国企业破产法》和有关法律及行政法规的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，是无效的协议。请求判令：确认储备中心、清算小组于2007年12月29日签订的《回收土地使用权协议书》无效，诉讼费用由储备中心、清算小组负担。
储备中心答辩称：一、储备中心与清算小组签订的《回收土地使用权协议书》依据充分，合法有效。2005年7月19日，国强公司经原审法院宣告破产，并于同日成立清算小组。经清算小组清算，确认国强公司对位于麻章区麻章镇三内塘278244平方米（约417.36亩）的土地享有使用权，其中133333.40平方米（约200亩）的土地办有《国有土地使用证》（证号：麻府国用（98）字000558号），另有未确权办证的144910.60平方米（约217.36亩）。后为解决国强公司职工安置所需资金及妥善处理债权债务纠纷等问题，清算小组、市政府多次召开会议研究处理相关问题，2007年7月26日《市政府工作会议纪要》（111）、2007年11月6日《市政府工作会议纪要》（166）分别作出由储备中���有偿回收上述土地的相关指示。2007年7月30日，市政府给市国资公司批复《关于同意回收湛江国强水泥有限公司（厂）国有划拨土地解决职工安置资金的批复》，同意由储备中心按照土地评估价扣除出让金后回收。2007年12月13日，清算小组给市国土资源局《关于位于麻章三内塘417.36亩土地属于湛江国强水泥（厂）有限公司破产财产的函》确定麻章区三内塘的417.36亩土地属于国强公司。2007年12月29日，土地储备中心与清算小组签订《回收土地使用权协议书》。2008年5月8日，储备中心向市国土资源局申请将国强水泥厂278244（约417.36亩）平方米土地纳入土地储备库。2008年10月11日，市国土资源局作出《关于收回土地使用权纳入土地储备库的批复》（湛国土资（地产）＜2008＞442号），同意储备中心有偿收回上述土地。2009年12月25日止，储备中心按协议约定将回收土地补偿款全部支付给清算小组。显然储备中心已按协议履行了自己的义务，与清算小组签订的《回收土地协议书》法律依据是充分的，合法有效的。二、储备中心与清算小组签订的《回收土地协议书》与债权债务纠纷无关。2008年1月10日，原审法院致市国土资源局《关于原国强水泥（厂）有限公司不动产抵押问题的函》，明确因抵押权引起的纠纷由该院及破产清算小组负责解决。2007年7月29日储备中心与国强公司签订的《回收土地协议书》中没有协议处理有关国强公司债权债务问题任何条文。显然《回收土地协议书》与债权纠纷无关，郭明诉《回收土地协议书》无效，没有事实和法律依据。
清算小组答辩称：郭明所提的诉请并不成立，应予驳回。一、郭明取得债权不合法，涉及到国有企业的贷款不良资产转让时，国企管理部门有优先购买权，国强公司的贷款在拍卖时湛江市国有资产管理公司应该享有优先购买权，但郭明并没有履行通知义务，没有依法告知湛江市国有资产管理公司，因此程序违法，且主体有瑕疵。二、清算小组与储备中心签订的协议是合法的，清算小组有此权利。根据《中华人民共和国企业破产法》第二十五条等相关规定，管理人有权处分破产企业的资产。经债权人会议表决通过后，国强公司的财产经四次拍卖但拍卖都不成功。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的相关规定》，如果拍卖不成功的话，可以进行变价、作价等其他处理方式。本案中土地回收是经过有资质机构评估且不低于评估价格，郭明也清楚操作但其也没有提出异议。三、本案涉及到行政程序，郭明是否要通过法定程序撤销政府行为再起诉。四、若郭明认为回收协议价格偏低，应先向法院申请审查，但郭明一直没有提出申请审查。���、郭明对破产程序不熟悉，认为抵押财产变卖所得用于安置职工的作法违法，这是法律规定可以的。六、土地无偿回收并不违反破产法的相关规定，国强公司在履行合同过程中，破产后合同视为解除，同时并没有按照法定程序缴交出让金等费用，进入破产程序后，合同不再履行，土地可以无偿回收。郭明的诉请不合理，请法院依法驳回。
原审法院经审理查明：2005年7月19日，原审法院作出（2005）湛中法民破字第4号民事裁定书，宣告国强公司破产还债。同年12月8日，国强公司破产案件召开第一次债权人会议，并就清算情况、债权审核情况等向债权人进行汇报。根据经债权人会议审核通过的《湛江国强水泥（厂）有限公司债权审核报告》，清算小组对信达广东分公司申报的两笔债权予以确认，第一笔为抵押债权13819370.44元，其中借款本金902万元，利息4742404.44元，诉讼费56966元，并且确认该笔债权对用以抵押的土地变现价款有优先受偿权，抵押财产为国强公司的地号为08110103929、面积133333平方米的土地使用权，他项权利证书号为“麻府他项（99）字第006号”。第二笔债权为22994753.24元，其中本金800万元及其表外利息5254369.04元合计13254369.04元对其抵押财产享有优先受偿权，抵押财产为国强公司的一批机器设备，该项抵押已在湛江工商管理部门办理“湛工商抵押登字第98094号”登记证，此外，第二笔债权中的本金590万元及其表外利息3840384.20元，被确认为普通债权。
2012年3月23日，郭明通过公开拍卖方式拍得信达广东公公司对国强公司的上述债权。2012年4月10日，信达广东分公司向原审法院及清算小组出具《关于变更破产债权人主体的函》，声明其已依公开拍卖程序，将其在国强公司破产案中所拥有的主债权及担保债权全部���让给郭明，并请求法院将其在国强公司破产案中的债权人地位变更为郭明享有。2012年5月8日，广东省湛江市中级人民法院作出（2005）湛中法民破字第4－14号民事裁定书，裁定郭明为国强公司的债权人，原信达广东分公司对国强公司享有的债权36723642．29元由申请人郭明受让。
另查明，1996年12月10日，湛江市麻章区国土局（以下简称麻章区国土局）与国强公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定麻章区国土局将位于麻章镇平茶公路南侧的308000平方米的土地使用权以协议出让方式出让给国强公司。出让年限为50年，出让金为每平方米29.49元，总额9082920元。该合同第九条第二款中关于出让金支付时间的约定空白，该条款后半段中约定“逾期日仍未全部支付的，甲方有权解除合同，并可请求乙方赔偿因违约造成的损失”，逾期期限处为空白。合同订立��，麻章国土局依约向国强公司交付了全部出让土地，国强公司将其作为办公用地使用，并在其上建造有厂房等建筑物，减除修建道路占用土地外国强公司实际占有使用的面积为278244平方米。之后，国强公司就该出让土地中面积为133333平方米的部分办理了国有土地使用权证，土地证号为麻府国用（98）字0005**号，并以该已办证地块为抵押财产向湛江中行申请了贷款，抵押登记证书号为“麻府他项（99）字第006号”，贷款本金为902万元，即前述郭明受让债权中第一笔抵押债权的原始债权。另外面积为144910.6平方米的土地在国强公司对其占有使用过程中始终未办理国有土地使用权证，国强公司也未就该地块支付出让金。
1998年12月14日，广东省国土厅做出《关于湛江国强水泥有限公司建设水泥厂补办用地手续的批复》，针对麻章区与国强公司的土地出让事宜作出如下��复：一、同意麻章区国土局补办征（拨）用上述462亩土地并将其使用权出让给湛江国强水泥有限公司作为水泥厂建设用地。该土地出让年限为50年，期限届满，其土地使用权及地上不动产依法收归国有。二、有关征地补偿及土地出受让双方的权利、责任、义务等分别按依法签订的征（收）地协议书和土地出让合同办理。
2005年12月8日，国强公司破产案件召开第一次债权人会议，在向全体债权人所做的《国强公司破产清算工作报告》中，涉案土地包括办证部分及未办证部分的土地使用权均被列入国强公司的财产范围。同时本次会议上债权人对于财产处理方案进行了表决，具体表决内容为“财产处理方案：整体拍卖。第一次拍卖底价不得低于评估价的90%。如果第一次拍卖不成功，则按一定比例再次降低地价继续进行拍卖；拍卖底价的降低幅度最大控制在评估价值���40%以内。”该财产处理方案得到了债权人会议的表决通过。郭明的前手债权人信达广东分公司也对该表决事项表示同意。
其后，清算小组先后定于2006年10月31日、2006年12月18日、2007年9月18日对包括涉案土地在内的国强公司的财产进行整体拍卖，但均无人参与竞拍。为尽快变现资产，安置职工，湛江市人民政府于2007年7月31日向湛江市国资公司作出《关于同意回收湛江国强水泥有限公司（厂）国有划拨土地解决其职工安置资金的批复》，同意对该案中的涉案土地使用权由储备中心按照土地评估价格扣除出让金后回收。2007年12月13日，清算小组向湛江市国土资源局去函确认涉案417．36亩土地属于国强公司的破产财产，并且声明清算组已经筹集资金将拖欠农村征地款还清。2007年12月29日，储备中心与清算小组签订《回收土地使用权协议书》，约定由储备中心收回国强公司位于麻章区麻章镇三内塘278244平方米（约417.36亩）土地使用权，其中有偿收回办证的133333.40平方米（约200亩），该块土地证号为麻府国用（98）字000558号、无偿收回未办证144910.6平方米（约217.36亩）。补偿方案为已确权办证的133333.40平方米土地回收补偿按13.44万元/亩，土地总补偿费为2688万元；地上建筑物按粤华信评报字（2007）第028号评估报告补偿，补偿费为2131.6万元。上述两项总补偿费为4819.6万元。其后，储备中心向清算小组支付了回收补偿费，将该地块纳入湛江市土地储备库中并办理了上述两块土地的使用权变更登记手续。清算小组在收到回收补偿费后，将其全部用于国强公司破产案件中的职工安置。
郭明经拍卖取得该案债权人资格后，发现其享有抵押权的财产已经被储备中心回收且所得款项也已经用于安置职工，并且另一块未办证部分的土地使用��也被储备中心无偿回收。郭明认为清算小组与储备中心签订的《回收土地使用权协议书》侵害了其作为抵押债权人的利益，故于2012年6月15日起诉至法院，要求确认储备中心与清算小组于2007年12月29日签订的《回收土地使用权协议书》无效。
原审法院认为：该案为确认合同无效纠纷。该案的主要争议焦点为：一、郭明的诉讼主体资格问题；二、涉案土地使用权在被回收前的权属问题；三、若国强公司享有涉案土地使用权，则该土地使用权的取得类型问题；四、清算小组与储备中心签订的回收土地使用权协议的效力问题。
关于郭明的诉讼主体资格问题。原审法院于2012年5月8日做出（2005）湛中法民破字第4-14号民事裁定书且该裁定书已生效，确认郭明为国强公司的债权人，原信达广东分公司对国强公司享有的债权36723642.29元由郭明受让。清算小组答辩称郭���在受让债权时没有通知湛江市国有资产管理公司行使优先购买权，因此其受让程序违法，不应认可其债权人身份，该答辩意见与前述生效民事裁定书的内容相背，故该答辩意见无理，法院对于郭明经受让取得的债权人身份予以认可。郭明作为债权人在受让债权时，同时受让了该债权的担保债权，储备中心与清算小组签订的回收土地使用权协议，处置的虽是国强公司的土地使用权，但包括了郭明享有抵押权的抵押财产，在国强公司已经进入破产清算程序的情况下，既关系到郭明的抵押权的实现问题，也关系到郭明在破产程序中的普通债权的实现问题，因此，由此发生的纠纷，郭明有权向人民法院提起诉讼。
关于涉案土地使用权在被回收前的权属问题。该案中，麻章区国土局与国强公司签定《国有土地使用权出让合同》之后，麻章区国土局即按照合同约定将涉案土地交付国强公司实际占有使用，其后，国强公司就本块土地中的一部分办理了土地使用权证，并且以该部分土地使用权作为抵押财产向郭明的前手债权人办理了抵押登记手续，相应的土地他项权利证明书证号为“麻府他项（99）字第006号”。据此，已经办理了国有土地使用权证的200亩地块应认定为由国强公司享有土地使用权。关于没有办理土地使用权证的部分土地，国强公司始终未支付该地块的出让金，也未办理该地块的使用权证，根据国强公司与麻章区国土局签定的《国有土地使用权出让合同》第九条第二款的内容，双方对于出让金的缴付时间没有做出约定，其后也未就该内容形成补充协议，应视为麻章区国土局有权随时要求国强公司支付出让金，又根据前述《国有土地使用权出让合同》第九条第二款后半段的内容“逾期日仍未全部支付的���甲方有权解除合同，并可请求乙方赔偿因违约造成的损失”的约定，在国强公司未能支付出让金的情况下，麻章区国土局可基于国强公司未支付出让金的违约行为行使合同解除权，但该案中，麻章区国土局没有因国强公司未支付出让金而向国强公司行使过合同解除权，因此，双方之间签定的《国有土地使用权出让合同》合法有效，双方均应受其约束。同时，结合国强公司已经较长时间占有使用该地块并在其上建造建筑物，并且清算小组在包括《第一次债权人会议破产清算工作报告》、致湛江市国土资源局的函等多项文件中明确将该未办理土地使用权证部分的土地列为国强公司的破产财产的实际情况，并且考虑到出让地块原所在村也就土地转让款申报了债权并且得到了清算小组的确认和支付，因此，法院认为应综合判断，在国强公司基于出让合同有权对该地块进行��有使用的状态下，单纯以未办理国有土地使用权证书为由否认国强公司对本块土地享有的使用权并不妥当。
储备中心辩称国强公司并未取得该未办证地块的使用权，储备中心的回收行为属于政府行使其物权权能的表现。法院认为，首先储备中心作为与麻章国土局相互独立的主体，出让合同和回收协议是两个相互独立的合同，不能以储备中心的协议回收行为代替合同解除行为并进而产生合同解除的后果；其次储备中心在与清算小组签订《回收土地使用权协议书》时是民事主体，其行为不属于政府履行土地管理职能的行政行为，而是一种经与清算小组协商的民事行为，因此对其该项答辩意见，法院不予采纳。清算小组辩称，对于国强公司与麻章区国土局之间的土地出让合同，由于国强公司尚未支付出让金，也未办理土地使用权证书，因此，双方之间的合同属于���履行完毕的合同，所以根据《中华人民共和国企业破产法》第十八条的规定，清算小组有权解除合同，并且即使清算小组当时没有明确表示对该合同予以解除，但根据该法规定，管理人未通知的也视为解除合同，因此，双方之间的合同不再履行，储备中心有权回收土地使用权。法院认为该案中，麻章区国土局负有交付地块的义务，国强公司负有支付出让金的义务，在合同订立后，麻章区国土局已经实际履行完毕其交付土地的义务，因此清算小组不应按照《企业破产法》的规定行使解除权。并且，即便清算小组行使解除权，也应该向合同的另一方当事人即麻章区国土局行使，合同解除后由麻章区国土局行使其取回权，但该案中，国强公司在破产宣告后至土地回收前的二年内一直占有使用该地块，清算小组对于该地块的占有使用是知情的、主动的，无论从清算小组明��的意思表示或者从其行为所表示的潜在的意思，并不能得出清算小组有行使合同解除权的意图，并且最终该地块是由储备中心以协议回收的方式予以处置，而储备中心进行的协议回收行为与清算小组若行使解除权后麻章区国土局的取回行为是两种在行使条件、行使方式、行使后果等方面截然不同的行为，因此，不应认为清算小组以解除合同的方式处置了涉案土地的使用权。清算小组的该项答辩意见无理，不予采纳。
关于涉案土地使用权的取得类型问题。根据国强公司与麻章国土局签订的《国有土地使用权出让合同》，双方当时约定的土地使用权的取得方式是出让，且已办证部分土地的抵押权证书上也明确记载土地使用权类型是出让取得，因此对于已办证部分应认定为出让地无疑。关于未办证部分，法院认为，划拨用地与出让用地的区别包括但不限于是否缴纳出让金，除此外，这两种不同的土地使用权类型在土地用途、使用年限、使用权人主体资格等各个方面均有明显不同，因此，单纯未支付出让金并不直接导致土地使用权的取得方式由出让转变为划拨。因此，对于涉案两块土地使用权即国强公司与麻章区国土局在《国有土地使用权出让合同》中约定的地块，无论是在国强公司破产前已办理使用权证的部分还是未办理使用权证的部分，均应认定为出让性质。
关于储备中心与清算小组签定的《回收土地使用权协议书》的效力问题。首先，从变价方式看，根据《企业破产法》第一百一十二条第一款规定“变价出售破产财产应当通过拍卖进行。但是，债权人会议另有决议的除外”，在破产财产的属性没有特殊要求的情况下，破产案件中对于破产财产的变价方式应该以拍卖为原则，其他变价方式为例外。该案涉案土��使用权并不属于按照国家规定不能拍卖或者限制转让的财产，并且经债权人会议表决通过的财产变价方案与法定的变价方式均是拍卖，因此，对该案中涉案土地使用权的变价处理也应采用拍卖的方式，在该案中，涉案土地经过多次拍卖均未能成交，清算小组为尽快处理财产，与储备中心签订《回收土地使用权协议书》，由储备中心回收涉案土地，虽确属事出有因，但已构成了对于经过债权人会议决议通过的财产变价方案的实质性变更，即从拍卖这样一种公开竞价方式转变为由储备中心回收这样一种协议处理方式，并且其回收价格也超出了债权人会议通过的拍卖成交价的最低价格限定范围，这种处理方式既不符合《企业破产法》规定的法定处理方式，也背离了债权人会议的决议，应认定为无效。其次，从已设定抵押的地块的处置来分析，根据《企业破产法》第一百零九条“对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利”的规定，抵押债权人对于抵押财产变价所得有优先受偿的权利，而该案中，清算小组与储备中心签订《回收土地使用权协议书》时没有通知抵押债权人，也没有就协议回收的具体内容向其征求意见，回收所得价款也未能用来向抵押债权人优先清偿其担保债权，因此，该协议的签定损害了抵押债权人的合法权益，应认定为无效。
储备中心答辩称清算小组与储备中心在签订回收协议之前已经根据《企业破产法》第六十九条第一款第一项及第二款的规定履行了汇报的程序，因此该行为合法有效。根据该条款规定管理人在进行涉及土地、房屋等不动产权益的转让行为时应及时向债权人委员会报告，未设立债权人委员会的，应及时向人民法院报告，法院认为，在债权人会议已经对财��变价方式形成决议的情况下，该规定中“涉及土地、房屋等不动产权益的转让”应限于经债权人会议通过的财产变价方案框架内的具体转让行为，而非突破财产变价方案的转让行为，如果改变变价方案而进行转让行为仅需要向债权人委员会或者人民法院报告的话，则会导致对于债权人会议权利的虚化，与债权人会议及债权人委员会设立的宗旨不相吻合，也与《企业破产法》第一百一十一条第二款“管理人应当按照债权人会议通过的或者人民法院依照本法第六十五条第一款规定裁定的破产财产变价方案，适时变价出售破产财产”的规定相违背。因此，对于该项答辩意见法院不予采纳。清算小组答辩称对于抵押财产变价所得价款根据破产法的相关规定可首先用于清偿破产程序中的职工债权，此意见符合《企业破产法》第一百三十二条的规定，但本条的主旨是明确破产法公布前破产人所欠的职工劳动债权中按照正常的破产清偿顺序不能得到清偿的部分可以优先于担保债权受偿，清算小组与储备中心协议回收土地使用权的行为并不因此而取得其合法性。因此，对其该项答辩意见法院不予采纳。
综上所述，经原审法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国企业破产法》第六十一条第一款第九项、第一百零九条、第一百一十一条第二款、第一百一十二条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，判决:储备中心与清算小组于2007年12月29日签订的《回收土地使用权协议书》无效。一审案件受理费176200元，由储备中心与清算小组各负担一半，即各负担88100元。
储备中心不服原审法院上述一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律不当。一、一审判决认定涉案土地使用权在被���收前权属全部为国强公司所有与案件事实不符。虽然原湛江市麻章区国土局于1996年12月10日与国强公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案土地使用权出让给国强公司，但国强公司仅于1998年就其中的133333平方米出让土地办理了国有土地使用权证，而对于其中的144910.6平方米的出让土地至回收协议签订前，国强公司既不支付土地补偿款和土地出让金，亦没有向国土部门申请办理国有土地使用权登记。为此，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第14条“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”和第16条“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用权证，取得土地使用权”以及《协议出让国有土地使用权规定》第15条“土地使用者按照《国有土地使用权出让合同》的约定，付清土地使用权出让金，依法办理土地登记手续后，取得土地使用权”的规定，国强公司取得涉案土地使用权的前提是必须支付全部土地出让金及办理土地登记，而根据已查明的事实，涉案土地中的144910.6平方米国强公司没有支付土地出让金，亦没有办理登记手续，为此国强公司依法未取得该部分土地的国有土地使用权，该部分国有土地使用权仍属政府所有，一审法院以该部分土地国强公司曾经利用及清算小组的相关清算报告为依据，认定涉案国有土地使用权在回收协议签订前全属国强公司所有与事实不符，并违背国家法律的规定。二、一审判决确认《回收土地使用权协议书》无效无任何事实与法律依据。（一）《回收土地使用权协议书》的签订并无违反国家法律的强制性规定。1��关于已办理国有土地使用证的土地使用权的回收问题。清算小组根据《中华人民共和国企业破产法》的有关规定，为及时处理包括涉案土地在内的破产财产，于2005年12月8日召开第一次债权人会议，会议通过了包括涉案土地在内的破产财产的处理方案，当时郭明亦已在会议表决上签字同意方案的实施。事后清算小组根据粤华信资产评估有限责任公司对涉案土地及地上建筑物的评估结果，依法组织了3次对涉案土地进行的拍卖，但由于属于工业用地的涉案土地价格过高，导致无人报名而流拍，涉案财产经3次拍卖未能成功，后为了尽快解决国强公司职工的安置问题，维护社会稳定，经原审法院同意，并经清算小组的申请，湛江市人民政府做出了《关于同意回收湛江国强水泥有限公司（厂）国有划拨土地解决其职工安置资金的批复》[湛府函(2007)]299号，同意由储备中心回收涉案土地。据此，储备中心与清算小组签订了《回收土地使用权协议书》，并依破产法的相关规定及时告知了原审法院。《回收土地使用权协议书》签订后，储备中心已按协议的约定将款项全部支付给清算小组，并经原审法院同意全部用于国强公司职工安置。对此，除郭明外，国强公司的其他众多债权人均无异议，并且储备中心在原审法院的支持下依法办理了该国有土地使用权变更登记手续。为此，对于《回收土地使用权协议书》中涉及的已确权并办有《国有土地使用证》(证号：麻府国用(98)字第000558号）的133333.40平方米涉案土地，由于涉案土地经3次拍卖而不成功，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第26条“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”的规定，湛江市人民政府决定回收该部分土地，并批��由储备中心以4819.6万元的价格回收已办证的133333平方米国有土地使用权及全部地上建筑物。储备中心回收该部分国有土地使用权及全部建筑物的价格比评估价30179377元+21316213元=51495590元仅少6.41%，回收价格不低于债权人会议决议通过的最低价格限定范围。政府委托储备中心回收涉案的该部分国有土地使用权，是政府行使国有土地使用权优先购买权的表现，并无违反国家法律的强制性规定。2、关于未办理国有土地使用证的144910.60平方米国有土地使用权回收问题。虽然国强公司已与湛江市麻章区国土局签订了国有土地使用权出让合同，并获得省国土厅批复补办手续，但涉案的144910.60平方米国有土地使用权国强公司一直没有按出让合同的约定及法律的规定缴交土地出让金和办理国有土地使用权登记，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条��第16条的规定，以及《协议出让国有土地使用权规定》第15条的规定，国强公司至回收协议签订日止，并未依法取得该部分土地的国有土地使用权，该部分土地的使用权仍属湛江市人民政府所有。为此，政府回收依法属于政府的财产，是政府行使其物权权能的一种表现，并无违反国家法律的强制性规定。（二）涉案土地使用权回收没有损害抵押债权人利益。根据《中华人民共和国企业破产法》第132条“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第113条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第109条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿”的规定，因国强公司破产财产变卖处��不足以解决职工安置问题，清算小组报经原审法院同意，依法将回收土地所得收益用于国强公司职工安置符合破产法的规定，但原审法院却又以土地回收款项未能用来向抵押债权人优先清偿其担保债权，而认定回收协议的签订损害了抵押债权人的合法权益无事实与法律依据。综上所述，回收协议是在涉案土地使用权经多次公开拍卖而未获成功，为解决破产企业职工安置，维护社会稳定的特定情况下，经原审法院认同，经国强公司清算小组申请，并报经湛江市人民政府批准同意后，由上诉人与清算组签订的，回收协议有双方当事人的签字盖章，是双方当事人的真实意思表示，协议内容并无损害国家、集体或第三人的合法利益，亦无违反国家法律的强制性规定，回收协议已在原审法院的监督下履行完毕。储备中心认为回收协议的签订形式上符合合同法的各要件，程序及内容均无违反国家法律的强制性规定，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的任何一种情形，一审判决确认回收协议无效无任何事实与法律依据。请求：撤销(2012)湛中法民四初字第35号民事判决，确认《回收土地使用权协议书》合法有效，驳回郭明的诉讼请求，或发回重审，由郭明负责案件一、二审诉讼费用。
清算小组亦不服原审法院上述一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、清算小组、储备中心签订的《回收土地使用权协议书》中，对于有偿回收已办理国有土地使用权证的部分，属于民事行为；对于无偿回收未办理国有土地使用权证的部分，属于行政行为，对此一审判决在认定事实与适用法律上均未考虑。1、国强公司宣告破产前，位于麻章镇平茶公路南侧278244平方米的土地情况。1996年12月10日，国强公司与原湛江市麻章区国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于麻章镇平茶公路南侧的308000平方米的土地使用权以协议出让的方式给国强公司，但国强公司至被宣告破产时仍未能按规定履行合同约定及依法办理土地使用权证。而是占用该土地，并在该地上建造厂房等建筑物，减除修建道路占用土地外国强公司实际占有使用的面积为278244平方米（约417.36亩）。之后国强公司就其中的面积1333333平方米（约200亩）办理了国有土地使用权证，土地证号为麻府国用(98)字第0005**号，并将已办证的地块进行抵押贷款，抵押登记书号为“麻府他项(99)字第006号”，贷款本金为902万。另外面积为144910.6平方米（约217.36亩）的土地使用权没有办理国有土地使用权证，也未支付出让金，且国强公司被宣告破产前仍拖欠部分征地款未付清。2、国强公司被宣告破产后，清算小���依法履行职责，根据第一次债权人会议通过的方案，将上述278244平方米（约417.36亩）的土地使用权“整体处置”，在变现该地块的过程中，结合已办证与未办证的实际情况，按照湛江市人民政府会议纪要及批准，与土地储备中心签订了《回收土地使用权协议书》。2005年7月19日，湛江市中级人民法院裁定宣告国强水泥厂破产，并于同日成立清算小组。根据《中华人民共和国企业破产法》的相关规定，为及时处理包括涉案土地在内的破产财产，于2005年12月8日召开第一次债权人会议，会议通过了包括涉案土地在内的破产财产的以“整体拍卖”变价处理方案，后由于该地块属于工业用地，价格过高，导致无人报名参与竞拍，清算小组依法先后4次组织拍卖均未成功。为了尽快解决国强公司职工安置问题，维护社会稳定，经清算小组申请，湛江市人民政府做出了《关于同意��收湛江国强水泥有限公司（厂）国有划拨土地解决其职工安置资金的批复》[湛府函(2007)299号]，同意储备中心回收涉案土地。(1)对于涉案土地已办证的1333333平方米，清算小组与储备中心根据当时国家基准地价，扣除土地出让金后以13.44万元／亩的价格变现，总土地补偿款为2688万元；地上建筑物按粤华信评报字(2007)第028号评估报告补偿，补偿费为2131.6万元，两项总费用为4819.6万元。储备中心根据《回收土地使用权协议书》已向清算小组支付了该笔费用，清算小组也将该笔费用全部用于国强公司破产案件中的职工安置，整个程序符合《中华人民共和国企业破产法》、《中华人民共和国合同法》等相关规定。因此，对于有偿回收已办证的土地属于民事行为，清算小组没有异议。(2)对于涉案土地未办证的144910.60平方米，国强公司一直没有按照原土地出让合同的约定及法律的规定缴交土地出让金和办理国有土地使用权证登记，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”、第十六条：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”及《协议出让国有土地使用权规定》第十五条：“土地使用者按照《国有土地使用权出让合同》的约定，付清土地使用权出让金、依法办理土地登记手续后，取得国有土地使用权”之规定，储备中心认为，虽然国强公司一直占用该地块，但一直未交土地出让金及办理法定手续，并没有实际取得该地块的合法使用权，该部分土地使用权仍属于湛江市人民政府所有。原湛江���麻章区国土局隶属于湛江市国土资源局，现更名为湛江市国土资源局麻章分局，储备中心又是湛江市人民政府的直属单位，根据《土地储备管理办法》第三条：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本辖区内土地储备工作的事业单位”、第十条：“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地”之规定，结合储备中心的行政职能与权力，储备中心完全可以代表湛江市国土资源局麻章分局收回涉案土地中未办证的部分。至于该未办证的地块，储备中心根据湛江市人民政府会议纪要及批准无偿回收该地块，属于行政行为。因为储备中心是代表行政机关组织实施，而且是无偿回收，该行为并不符合作为平等自愿、等价有偿的民事行为原则。清算小组始终依法、忠实、勤勉履行职责，其中与��备中心签订《回收土地使用权协议书》，是根据法律规定及湛江市人民政府会议纪要及批准而实施，是以最大限度维护债权人与国强公司职工利益为目的，一审法院判决该协议无效没有事实根据和法律依据。1、清算小组与土地储备中心签订回收土地协议是有法律依据的，同时也是充分考虑降低变现财产的成本而维护债权人利益，并尽快解决国强公司职工安置问题及维护社会稳定等综合因素而作出的。2005年12月8日召开第一次债权人会议，在向全体债权人所作的《国强公司破产清算工作报告》中，涉案土地包括办证部分及未办证部分的土地使用权均被列国强公司的破产清算工作范围，同时债权人对于财产处理方案进行了表决，具体表决内容为“财产处理方案：整体拍卖。第一次拍卖底价不得低于评估价的90%，如果第一次拍卖不成功，则按一定的比例再次降低地价继续���行拍卖；拍卖底价的降低幅度最大控制在评估价值的40%以内”，该财产处理方案得到债权人会议表决通过，郭明的前手债权人信达广东分公司也对该表决事项表示同意。清算小组先后4次分别于2006年10月31日、2006年12月18日、2007年9月18日对包括涉案土地在内的国强公司的财产进行整体拍卖，但均无人参与竞拍，致使拍卖未能成功，导致财产无法变现。为了尽快解决国强公司职工安置问题，维护社会稳定，化解社会矛盾，根据最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第八十五条：“破产财产的变现应当以拍卖方式进行。由清算组负责委托有拍卖资格的拍卖机构进行拍卖。前款不进行拍卖或者拍卖不成的破产财产，可以在破产分配时进行实物分配或者作价变卖”之规定，结合多次拍卖不成功导致无法变现财产的现实，同时为降低变现该财产的成本，清算��组向湛江市人民政府提出申请，湛江市人民政府做出了《关于同意回收湛江国强水泥有限公司（厂）国有划拨土地解决其职工安置资金的批复》[湛府函(2007)299号]，同意储备中心回收涉案土地。因此，清算小组与储备中心签订《回收土地使用权协议书》是有法律依据的，同时也是充分考虑降低变现财产的成本而维护债权人利益，并尽快解决国强公司职工安置问题及维护社会稳定等综合因素而作出的。2、郭明的前手债权人信达广东分公司对于清算小组上述破产财产处理的行为均己知情，现郭明在其前手债权人未履行完全披露义务的情况下，依法不应再向清算小组主张任何权利，一审判决对这部分事实未进行查明。国强公司于2005年7月19日被原审法院裁定宣告破产，并于同日成立清算小组，2007年12月29日清算小组就与储备中心签订《回收土地使用权协议书》，直到2012年3月23日，前手债权人信达广东分公司才将其债权依法转让郭明，原审法院于2012年5月8日裁定郭明为债权人。在郭明不是债权人之前，前手债权人信达广东分公司对清算小组的破产财产的处理行为均已知情，根据最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第八十五条第三款：“债权人对清算组在实物分配或者作价变卖中对破产财产的估价有异议的，可以请求人民法院进行审查”之规定，清算小组与储备中心签订《回收土地使用权协议书》的行为，从程序上郭明可以请求人民法院进行审查，而非直接起诉。现郭明声称：“在其取得债权人资格后，才发现其享有的抵押权财产已经被储备中心回收且所得款项也已经用于安置职工，并且另一块未办证部分的土地使用权也被储备中心无偿回收”，明显属于其前手债权人信达广东分公司就该债权转让未履行完全披露��务的情形，在将债权转让给郭明后，若郭明认为其利益受损，其依法应向其前手债权人主张权利，而不应再向清算小组主张任何权利，但一审法院判决对这部分事实未进行查明。3、回收土地的款项用于安置职工符合法律规定，并没有损害抵押权人的合法权益，一审法院判决没有法律依据。根据《中华人民共和国企业破产法》第一百三十二条：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿”与第一百三十六条：“本法自2007年6月1日起施行”之规定，国强公司于2005年7月19日被广东省湛江市中级人民法院裁定宣告破产，意味着在《中华人民共和国企业破产法》实施前己产生大量的职工债权，2007年12月29日清算小组与储备中心签订《回收土地使用权协议书》后，清算小组将所有的回收土地款在优先于抵押权债权人的情况下，清偿国强公司在《中华人民共和国企业破产法》2007年6月1日施行前的职工债权是符合法律规定的，并没有损害抵押权人的合法权益，原审法院判决没有法律依据。请求：撤销一审判决书，确认《回收土地使用权协议书》真实、合法、有效，驳回郭明的诉讼请求；一、二审案件诉讼费用由郭明负担。
郭明针对储备中心的上诉答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。涉案土地使用权属于国强公司所有。对于已经办证并抵押给郭明的部分，在未经抵押权人同意的情况下，抵押人擅自转让抵押物的行为无效。对于尚未办理权属登记的土地，储备中心无权收回，而且国强公司已经使用十多年并已建有建筑物。清算小组将国强公司这部分土地无偿转让，侵害了全体债权人的利益，应归于无效。请求驳回储备中心的上诉。
郭明针对清算小组的上诉答辩称：无论清算小组同储备中心所签订的回收协议中的土地价格是否高于评估价格跟合同无效没有必然关系。全体债权人同意的财产处理方案是整体拍卖，而储备中心与清算小组签订的协议超出了拍卖的范围，在未经公开拍卖程序的情况下，涉案回收土地使用权协议书是无效的。储备中心与清算小组签订回收土地使用权协议书属于普通的民事行为，并非行政行为。清算小组所谓保护普通职工利益的观点，是掩盖其借此损害债权人利益的违法行为。请求驳回清算小组的上诉。
本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：本案为确认合同无效纠纷，二审审理应当围绕当事人上诉请求的范围进行，二审争议的焦点为清算小组代表国强公司与储备中心签订的涉案《回收土地使用权协议书》的效力问题。
本案中，清算小组系在履行国强公司破产清算事务过程中代表国强公司与储备中心签订涉案《回收土地使用权协议书》，该行为的法律后果应由国强公司承担。清算小组代表国强公司与储备中心于2007年12月29日签订《回收土地使用权协议书》，对国强公司位于湛江市麻章区麻章镇三内塘278244平方米土地使用权的收回问题作了约定。依照《中华人民共和国企业破产法》第一百一十二条关于“变价出售破产财产应当通过拍卖进行。但是债权人会议另有决议的除外”的规定，国强公司在企业破产清算期间变价处理涉案278244平方米土地使用权，应当采用拍卖方式进���，如果不采用拍卖方式进行，则应经债权人会议表决通过。且2005年12月8日国强公司第一次债权人会议对于涉案278244平方米土地使用权的处理方案进行了表决，经表决的处理方案是以“整体拍卖”方式进行，并对拍卖底价及降幅等相关问题予以明确。但从《回收土地使用权协议书》约定内容看，对于国强公司278244平方米土地使用权的变价处理，系采用清算小组代表国强公司与储备中心协议确定补偿价格、由储备中心收回土地使用权方式进行。该协议收回土地使用权方式与国强公司债权人会议有关“整体拍卖”方式的决议不符，未经国强公司债权人会议认可，不符合《中华人民共和国企业破产法》第一百一十二条规定要求。
储备中心与清算小组经协商签订《回收土地使用权协议书》，该协议所涉已办理国有土地使用权证书的133333.40平方米土地使用权已作抵押��依《中华人民共和国企业破产法》第一百零九条关于“对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利”的规定，本案郭明对前列已办权证133333.40平方米国有土地使用权享有优先受偿的权利。《中华人民共和国企业破产法》第一百三十二条又规定：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿”。国强公司已于《中华人民共和国企业破产法》公布之日（即2006年8月27日）前的2005年7月19日被宣告破产还债，因此，国强公司普通破产财产和抵���财产的处置，涉及到普通债权、职工劳动债权和抵押权人的抵押权受偿关联问题。麻章区国土局与国强公司于1996年12月10日签订《国有土地使用权出让合同》，约定以协议出让方式将相关国有土地使用权出让给国强公司。1998年12月14日，广东省国土厅针对麻章区国土局与国强公司的土地出让事宜作了批复。国强公司亦长期占有、使用该土地。国强公司虽未缴纳土地出让金，并不因此当然否定麻章国土局与国强公司协议出让涉案土地使用权的事实，况且相关出让合同并未对土地出让金的缴交时间进行约定，麻章国土局亦未曾进行过催缴。清算小组与储备中心未经国强公司债权人会议表决，即在《回收土地使用权协议书》协议由储备中心无偿收回涉案144910.6平方米未办证国有土地使用权，不符合《中华人民共和国企业破产法》第一百一十二条规定要求，减少了国强公司��有的破产财产，有损国强公司破产债权的依法清偿。据此，清算小组代表国强公司与储备中心签订的《回收土地使用权协议书》，依法应认定为无效。储备中心、清算小组上诉主张该协议合法有效，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。储备中心、国强公司的上诉主张，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币176200元，由湛江市土地储备管理中心、湛江国强水泥（厂）有限公司破产清算小组各负担88100元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李震东
代理审判员 郑捷夫
0) {$(\"#divTool_Summary\").ContentSummary({ data: dirData });}});$(function()
{\r\n var jsonHtmlData =
\"{\\\\\"Title\\\\\":\\\\\"张彪与黑龙江黑化集团有限公司劳动争议纠纷一审民事裁定书\\\\\",\\\\\"PubDate\\\\\":\\\\\"2017-12-22\\\\\",\\\\\