陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕05行初195号
原告:华阴市利达砂石有限公司。
法定代表人：王放民，该公司董事长。
委托代理人：谢玄志，陕西华山律师事务所律师。
被告:华阴市人民政府。
法定代表人：李新功，该市市长。
委托代理人：田琪，华阴市国土资源局干部。
委托代理人：展永，华阴市人民政府法律��问。
原告华阴市利达砂石有限公司（以下简称利达公司）诉被告华阴市人民政府限期拆除通知向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告法定代表人王放民及委托代理人谢玄志，被告华阴市人民政府委托代理人田琪、展永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告华阴市人民政府2015年9月19日向原告下发了（2015）4号《关于限期拆除矿区生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》。
原告利达公司诉称，诉讼请求：1、依法撤销华阴市石材整治领导小组办公室作出的阴石整办发（2015）4号《关于限期拆除矿区生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》（以下简称通知）。2、判令被告承担赔偿在2016年5月6日违法强行进入厂区毁坏拆除所有生��、生活设施，给原告造成直接经营、财产损失300万元。3、诉讼费由被告全部承担。原告利达公司成立于2009年9月13日，营业期限至2059年3月12日。经营范围：碎石、石材、砂石加工销售……，持有采矿许可证、环评文件等各种证照齐全的合法企业。2015年9月19日被告华阴市人民政府向原告下发了（2015）4号《关于限期拆除矿区生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》，要求原告从9月19日起至9月22日18时，自行拆除矿区一切生活设施设备并撤离人员。原告不服，申请复议，但在复议机关未能作出复议决定期间（陕西省人民政府复不予字（2016）42号决定书，在国庆期间向原告送达），被告组织社会闲散人员近百余人及部分干警参与，在2016年5月6日非法闯入厂区强行拆除毁损了正常经营的所有生产设施和生活设施，初步统计直接损失在300万元以上���
原告提供下列证据:第一组证据:1、营业执照；2、机构代码证；3法定代表人身份证明；4、采矿许可证；5安全生产许可证；6、渭环审发（2005）20号《关于华阴市利达实业总公司石碴厂扩建项目环境影响报告表的批复》；7、渭环监验字（2006）第04号《建设项目竣工环境保护验收监测报告表》；8、华阴市计划局阴政发（2003）037号《关于利达实业总公司石碴厂改、扩建项目立项报告的批复》；9、水土保持方案审批表；10、改建项目使用林地可行性报告；11、石碴资源开发利用与保护方案；12、石碴资源储量简测报告；13、华阴市国土资源局证明；该组证据证明原告主体资格是适格的当事人，该企业是经有关部门依法审核批准成立的，各类证照齐全、合法经营的民营企业。应受到法律保护。第二组证据：1、华阴市石材整治工作领导小组��公室文件；华阴市石材整治工作领导小组办公室是代表华阴市政府下发的该通知，该通知具有可诉性。2、渭南市中级人民法院（2016）陕05行初42号行政判决书。3、行政复议申请书，4、渭南市人民政府不予受理行政复议申请决定书；5、行政起诉状；6、渭南市人民政府行政复议延期审理通知；7、渭南市人民政府驳回行政复议申请决定书；8、行政复议申请书；9、陕西省人民政府不予受理行政复议申请决定书。证明原告起诉未超过起诉期限。第三组证据：1、转让协议及收据；2、购买挖掘机、装载机、运输车辆发票；3、购买吸尘器、洗砂机、锤破等设备的发票；4、危险品存放柜发票；5、购置潜孔钻、螺杆空压机、储气罐发票；6、购置喷淋设备、水管及其配件等收款收据及发票；7、购置电机、破石机、输送带、振动筛等收款收据及发票；8、支付征占林地四项费，采矿权价款，网络建设费，标准化建设、安评费等；9、编制矿山恢复治理方案报告和矿山开发与利用保护方案报告协议书。证明被告造成原告损失800多万元。
被告华阴市人民政府辩称，一、被答辩人将答辩人列为行政诉讼被告属于诉讼主体资格错误。《关于限期拆除矿区生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》为华阴市石材整治领导小组办公室制定下发的文件。但被答辩人却错误的将该《通知》认为是华阴市人民政府下发的，并因此诉诸法院，属于诉讼主体错误。二、华阴市石材整治领导小组办公室《关于限期拆除矿区生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》文件合法有效，不能撤销。
1、被答辩人在矿山生产过程中违反了我国《水土保持法》、《环境保护法》和陕西省《秦岭生态保护条例》��《开山采石削山建房管理办法》、《2012-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》、《关于深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》和其他上级有关政策规定，且不具备矿山开采所需要的合法有效的立项批复、使用林地审核同意书、生态环境治理方案、地质环境恢复治理方案，属于手续不全企业。2、华阴市环保局在检查过程中发现被答辩人有环评审批，但“三同时”执行不到位，华阴市环保局认定企业存在违规行为，同时按照《2012-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》提请华阴市人民政府依法处理。华阴市人民政府按照有关法规和政策以阴政发〔2015〕54号文件下达了批复。3、华阴市石材整治工作领导小组根据华阴市人民政府的批复及有关会议精神，由华阴市石材整治工作领导小组办公室制定下发了《关于限期拆除矿区内生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》（阴石整办发〔2015〕4号）文件，该文件属于上级对下级的工作安排，合法性是毋庸置疑的，因此不能撤销。三、被答辩人请求法院判令答辩人赔偿其直接经营和财产损失300余万元，没有法律依据和证据，法院应予驳回。四、被答辩人提出诉讼的时效已超出法律规定，应予以驳回。《关于限期拆除矿区内生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》文件下发于2015年9月，被答辩人于2016年11月提起诉讼已超过六个月的起诉期限，其起诉应予驳回。
被告提供下列证据：1、《华阴市人民政府关于依法关停石材开采企业整顿规范石材开采秩序的通知》（阴政发【2015】46号）；证明该通知的发出是基于华阴市对石材开采的整顿。证明原告起诉超过了起诉期限，且被告不是本案适格的被告。2、《华阴市环保局关于依法关闭有关企业的请示》（阴环字【2015】130号）；证明本案原告违反环保的相关规定，环保企业提请被告关闭原告企业。3、《华阴市人民政府关于同意依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》（阴政发【2015】54号）；证明华阴市政府同意相关职能部门提请关闭包括本案原告企业在内的石渣企业。4、《华阴市石材工作领导小组办公室关于限期拆除矿区内生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》（阴石整办发【2015】4号）证明被告履行上一级相关文件的行为，具有合法性。
被告对原告的证据质证意见:第一组证据1-5真实性、合法性无异议。6、7、8、9、10、13与本案无关，不能作为原告经营合法的证据。第二组证据1、2、真实性无异议，该判决书认定的仍然是石材整治办公室下发的文件，因此，本案的被告并非适格的主体。证据3、4、5、6、7、8、9是原告申请的复议程序的过程，根据行政诉讼法的规定，原告应该在知道或者应当知道行政行为之日起六个月内向法院提起诉讼，本案已经超过起诉期限。对第三组证据意见是：被告没有拆除原告的企业，原告的证据与被告无关，不发表意见。
原告对被告证据的质证意见：被告的证据是相互矛盾的。政府的职能部门已经向原告下发了相关的执照，且证照在期限内，也没有被撤销。不能证明通知是合法的，被告的证据属于无效证据，达不到被告的证明目的。
经庭审质证本院对证据作如下认定：原告的第一组证据的真实性、合法性、关联性予以认定；第二组证据的真实性、关联性、合法性予以认定；第三组与本案被诉行政行为无关联性，不予认定。被告的证据1、2、3、真实性、合法性、关联性予以认定，其证明目的不予认定。证据4系被诉行为，不作证据认定。
经审理查明，2015年8月11日，华阴市委、华阴市人民政府作出阴办发（2015）54号《关于印发华阴市石材整治工作实施方案的通知》，成立了华阴市石材整治工作领导小组。2015年8月12日，被告华阴市人民政府下发了阴政发（2015）46号《关于依法关停石材开采企业整顿规范石材可采秩序的通知》，对该市境内所有石材（石渣）开采企业一律关停整顿。2015年9月1日，华阴市环境保护局以原告企业“三同时”执行不到位属于手续不全的企业为由，作出阴环字（2015）130号《关于依法关闭有关企业的请示》提请被告依法关闭原告企业。2015年9月19日，华阴市石材整治领导小组办公室作出阴政发（2015）54号《关于依法关闭非法违规���材石渣企业的批复》，关闭原告华阴市利达砂石有限公司。同日，华阴市石材整治工作领导小组办公室向原告下发了阴石整办发〔2015〕4号《关于限期拆除矿区内生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》，内容如下：“一、责令你单位从9月19日起至9月22日18时，自行拆除矿区内一切生产生活设施设备并撤离人员。二、如在规定时间内未拆除矿区内生产生活设施设备撤离人员，从9月23日起，市政府将组织联合执法，依法强制拆除设备并遣散人员。一切责任、后果、损失由你单位承担。三、强制拆除和遣散期间，对无视市政府要求，肆意阻挠，抗拒执法工作人员，市公安局将依法严厉打击；构成犯罪的依法追究法律责任。四、要求你单位接到通知后认真贯彻执行”。原告不服该《通知》，于2015年11月27日向渭南市人民政府申请复议撤销该《通���》，渭南市人民政府于2015年12月2日作出渭政复不字（2015）197号不予受理行政复议决定书。原告不服该复议决定，向本院提起诉讼，请求撤销该复议决定书。本院于2016年6月16日作出（2016）陕05行初42号行政判决书，撤销渭南市人民政府渭政复不字（2015）197号不予受理行政复议决定书，责令渭南市人民政府重新作出复议决定。2016年9月6日，渭南市人民政府以原告复议超过复议期限为由作出渭政复驳字（2016）79号驳回复议申请书决定书，驳回原告的复议申请。原告不服该决定，于2016年9月20日向陕西省人民政府申请复议，陕西省人民政府于2016年9月26日作出陕政复不受字（2016）42号不予受理行政复议申请决定书，对原告的复议申请不予受理。原告2016年10月17日向本院提起行政诉讼。另查明，2016年5月6日，被告组织下属部门联合执法拆除了原告企业生活、生产设施设备。
本院认为，《最高人民法院<关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案华阴市石材整治领导小组办公室是华阴市委、市政府联合成立的临时机构，其作出阴石整办发〔2015〕4号《关于限期拆除矿区内生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》，是代表华阴市人民政府行使行政管理职能，应认定为被告华阴市人民政府作出的行政行为，故华阴市人民政府是本案适格被告。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，2015年9月19日，华阴市石材整治工作领导小组办公室向原告下发了阴石整办发〔2015〕4号《关于限期拆除矿区内生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》，原告2016年10月17日向本院提起行政诉讼符合该条规定的情形，没有超过二年的起诉期限。
行政机关实施行政管理，应当严格依照法律、法规、规章的规定进行，要严格遵守法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。本案中，华阴市石材整治工作领导小组办公室作出阴石整办发〔2015〕4号《关于限期拆除矿区内生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》，没有告知原告拆除生产、生活设施设备的事实和理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。庭审中，被告提供华阴市人民政府阴政发（2015）46号《关于依法关停石材开采企业整顿规范石材开采秩序的通告》、华阴市环保局阴环字（2015）130号《关于依法关闭有关企业的请示》、华阴市人民政府阴政发（2015）54号《关于同意依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》，以此证明原告企业属于建设项目的安全设施执行“三同时”不到位，属于应当关闭的企业，该《通知》是合法的。但被告提供的上述证据不能证明原告企业建设项目的安全设施执行“三同时”不到位，属于应当关闭的企业。故被告下属的华阴市石材整治工作领导小组办公室作出阴石整办发〔2015〕4号《关于限期拆除矿区内生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》证据不足，程序违法。被告下属的华阴市石材整治工作领导小组办公室作出该《通知》是为了实现保护秦岭生态环境，该行为涉及公共利益，撤销该《通知》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，应予确认该《通知》违法。原告请求确认该《通知》违法，符合法律规定，本院予以支持。行政赔偿以行政行为被确认违法为基础和前提，原告所主张被告组织下属部门在2016年5月6日拆除原告企业，造成原告直接损失300万元，因原告未对行政机关2016年5月6日的拆除行为提起诉讼，由此行为造成的损失本案不予涉及。另外，原告接到上述《通知》后，并未按《通知》要求自行拆除生产、生活设施设备，被诉《通知》并没有导致原告企业的损失。原告主张的损失与被诉的《通知》��有必然因果关系，故对其赔偿损失的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告华阴市人民政府2015年9月19日作出的阴石整办发〔2015〕4号《关于限期拆除矿区内生产生活设施设备和撤离人员的紧急通知》违法。
二、驳回原告华阴市利达砂石有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由华阴市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 王洪池
审判员 ＸＸＸ
审判员 王光耀
二〇一七年十二月十一日
书记员 李 瑞