中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申2122号再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡劲江，男，1974年7月14日出生，汉族，住天津市和平区。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。法定代表人王东峰，该市人民政府市长。再审申请人胡劲江因诉天津市人民政府（以下简称天津市政府）不履行行政复议法定职责一案，不服天津市高级人民法院（2016）津行终48号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。胡劲江向原审法院起诉称：其向天津市国土资源和房屋管理局申请公开“贵委作出的《关于同意华越道地块建设产权调换定向安置房的函》文件和作出该文件依据的相关规定。”天津市国土资源和房屋管理局作出《信息公开告知书》向胡劲江公开了《关于同意华越道地块建设产权调换定向安置房的函》，公开作出文件依据的规定为《天津市城市房屋拆迁管理办法》和建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》。胡劲江认为定向安置经济适用房应当依据《中华人民共和国价格法》《经济适用住房价格管理办法》等规定执行政府指导价进行销售，于2015年5月10日向天津市政府邮寄行政复议申请，复议请求是撤销信息公开答复，撤销《关于同意华越道地块建设产权调换定向安置房的函》，责令对华越道地块建设产权调换定向安置房执行政府指导价进行销售并对规范性文件进行审查。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十一条规定，天津市政府应该在六十日内作出复议决定，天津市政府逾期未作出复议决定属于行政不作为。故请求：1.确认天津市政府在法定期限内未对胡劲江的行政复议申请作出复议决定系行政不作为，判令其依法作出复议决定；2.本案诉讼费用由天津市政府承担。天津市第二中级人民法院一审认为：胡劲江向天津市国土资源和房屋管理局申请公开“贵委作出的《关于同意华越道地块建设产权调换定向安置房的函》文件和作出该文件依据的相关规定。”天津市国土资源和房屋管理局作出《信息公开告知书》，向胡劲江公开了《关于同意华越道地块建设产权调换定向安置房的函》，公开作出文件依据的规定为《天津市城市房屋拆迁管理办法》和建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》。胡劲江已经得到其申请信息公开的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”胡劲江虽提出行政复议申请请求撤销《信息公开告知书》，但并未对天津市国土资源和房屋管理局政府信息公开行政行为提出异议，而是认为信息公开的内容本身存在问题。胡劲江并非认为信息公开的行政行为侵犯了其合法权益，故胡劲江提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定。胡劲江在行政复议申请中提出的关于拆迁过程中的相关问题应通过其他途径解决。依据行政诉讼法第二条第一款、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，作出（2015）二中行初字第50号行政裁定，驳回胡劲江的起诉。胡劲江不服，提起上诉。天津市高级人民法院以相同理由裁定驳回上诉，维持原裁定。胡劲江在向本院提出的再审申请中请求：撤销原一、二审行政裁定，提审本案。其申请再审的主要事实与理由为：天津市政府是适格的行政复议机关、再审申请人提起的四项复议请求属于行政复议法规定的受理范围，再审被申请人在法定期限内未对四项复议请求作出书面答复违反行政复议法第十七条的规定，再审被申请人不履行行政复议法定职责属于行政诉讼受案范围。原审法院认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。本院认为：行政诉讼制度固然具有监督行政机关依法行使行政职权的重要职能，但根据行政诉讼法第一条的规定，这一职能系通过“审理行政案件”得以实现。而要形成一个行政案件，必然要存在行政争议以及可保护的合法权益。行政诉讼法第二条第一款对于行政诉讼的诉权这样规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”按照本条规定，提起行政诉讼须以被诉行政行为有“侵犯其合法权益”之可能为前提。通常情况下，诉只限于原告认为其自身的合法权益因行政行为或者因行政机关拒绝或不作为而被侵犯的情形。针对一个本来是对原告授益的行政行为提起诉讼，则显然缺乏权利保护的基础。本案中，再审申请人提起行政诉讼的根本目的是要撤销天津市国土资源和房屋管理局针对其申请作出的《信息公开告知书》，但这个告知书恰恰是完全按照其申请提供了相关政府信息，因而该行政行为不仅没有侵犯其合法权益的可能，反而是对其知情权的实现提供了保障，因此，针对这样一个行政行为提起行政诉讼，明显不符合行政诉讼法第二条第一款的规定，人民法院受理此类起诉，也明显缺乏权利保护的实效性和必要性。诚如再审申请人所言，本案并非直接针对天津市国土资源和房屋管理局的《信息公开告知书》提起诉讼，而是先向天津市政府申请行政复议，在复议机关逾期未作出复议决定的情况下，再针对复议机关的不作为提起的诉讼。对于这一点，合议庭也曾有过纠结。按照行政诉讼法第二十六条、第四十五条的规定，复议机关逾期不作决定的，公民、法人或者其他组织确实有权针对复议机关的不作为提起诉讼，人民法院以往对于此类起诉通常也都予以受理。但就本案而言，再审申请人请求人民法院确认复议机关不作为违法并责令复议机关作出复议决定，其实质仍然是要求人民法院判决复议机关作出旨在撤销一个对再审申请人合法权益并不构成侵害的行政行为的复议决定，这种情形就跟直接起诉一个对其合法权益并不构成侵害的行政行为没有什么两样。合议庭也注意到，再审申请人主张，其所提复议请求并非只是要求撤销《信息公开告知书》，还要求“撤销《关于同意华越道地块建设产权调换定向安置房的函》，责令对华越道地块建设产权调换定向安置房执行政府指导价进行销售并对规范性文件进行审查”，但这三项请求都是附随于撤销《信息公开告知书》的请求而提起，在主要的请求不能予以受理的情况下，附带的请求也就失去了可提起的基础。因此，人民法院即使受理再审申请人的起诉，也不会判决复议机关受理一个本来不应该受理的复议申请。受理这样一个起诉，其必要性就非常值得怀疑。由此也就有必要引入一个新的原则：在履行职责之诉中，不能不加甄别地使用“相对人说”，亦即，一个拒绝决定的相对人，并不能只是因为“被拒绝”就获得了诉权。否则，随便向一个无管辖权的行政机关提出一个纯臆想的申请，就足以通过它必然被拒绝而获得拥有诉权之“报酬”。同时，对于行政机关“不作为”的违法确认，也不能仅仅具备事实上“没有作为”这样一个孤立的要件。除此之外，还要看相对人是否拥有相应的请求权，是否具有权利被侵害的可能性，以及作出这样一个确认违法判决有没有原告据此可以进一步实现其法律保护的可能。具体到本案，复议机关依法本来就不应该受理再审申请人的复议申请，只是客观上没有按照法律规定作出一个书面决定，这样的“不作为”就对再审申请人的合法权益没有造成实质侵害，即使确认违法，其也没有据此请求行政赔偿等法律保护的可能。因此，受理要求确认复议机关不作为违法的起诉，同样没有价值。综上所述，原审法院认为，“原告虽提出行政复议申请请求撤销《信息公开告知书》，但并未对天津市国土资源和房屋管理局政府信息公开告知行政行为提出异议，而是认为信息公开内容本身存在问题。原告并非认为信息公开的行政行为侵犯了其合法权益，故提起行政诉讼不符合行政诉讼法第二条的规定。原告在行政复议申请中提出的关于拆迁过程中的相关问题应通过其他途径解决”，符合行政诉讼法第二条第一款以及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，其裁定驳回再审申请人胡劲江的起诉，并无不当。胡劲江的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人胡劲江的再审申请。审判长李广宇代理审判员胡文利代理审判员李纬华二○一六年十二月六日书记员孔冰冰