西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2017)陕7102行初979号
公益诉讼人西安铁路运输检察院。
法定代表人马咏春，检察长。
委托代理人贾亚莉，检察员。
委托代理人惠琳琳，检察员。
被告平利县国土资源局。住所地安康市平利县城关镇月湖南路。
法定代表人肖鹏，局长。
委托代理人刘宽宏，该局工作人员。
委托代理人何剑，陕西康利达律师事务所律师。
公益诉讼人西安铁路运输检察院因认为被告平利县国土资源局不履行法定职责，于2017年5月26日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年5月26日受理后，向被告平利县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼人西安铁路运输检察院指派检察员贾亚莉、惠琳琳，被告平利县国土资源局局长肖鹏，委托代理人刘宽宏、何剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平利县人民检察院于2017年1月19日向被告平利县国土资源局发出检察建议，建议其依法对张守君非法占用的土地恢复原貌，并将罚款执行到位，确保土地资源不受损害。2017年2月7日，被告平利县国土资源局向平利县人民检察院进行了书面回复，称张守君非法占用土地面积超过10亩，其行为已涉嫌触犯刑法，已于2015年移送平利县公安局，目前平利县公安局正在侦办中。平利县人民检察院经调查核实，涉案土地仍处于受侵害状态，认为被告平利县国土资源局仍然存在未履行法定职责的情形，遂对该案提起行政公益诉讼。2017年4月12日，陕西省人民检察院将该案交西安铁路运输检察院办理，2017年5月18日，陕西省高级人民法院指定该案由本院管辖。
公益诉讼人西安铁路运输检察院诉称，2014年5月，张守君、陕西怀宇建设工程有限公司（以下简称怀宇公司）与平利县城关镇金华村一组胡明德等22名村民签订《土地租赁协议》，以每亩2000元价格租赁胡明德等22户村民土地19.273亩，用于堆放、加工安平高速公路隧道废弃石渣，租期三年（2014年5月8日至2017年5月8日）。《陕西怀宇建设工程有限公司租赁土地现金兑付名册》显示，2014年5月5日，租地村民一次性领取了三年的租金。协议签订后，在未办理用地审批手续的情况下，2014年5月10日左右开始堆放安平高速公路隧道弃渣石料，并安置石料加工设备就地加工。2015年3月23日，经安康市国土资源局信息中心勘测定界，确定所占地类为集体茶园，实际占地面积为1.1990公顷（17.985亩）。2015年4月27日，经安康市国土资源局鉴定，该宗地被石料占据，堆高4至6米不等，破坏程度为严重，已失去种植价值。故根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起行政公益诉讼，请求判令：1.确认平利县国土资源局对被破坏的平利县城关镇金华村一组17.985亩集体茶园不依法履行监管职责的行为违法；2.判令平利县国土资源局依法对上述被破坏的土地依法履行监管职责，恢复种植条件，切实保护土地资源。
公益诉讼人西安铁路运输检察院向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：
1．《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》
2.最高人民检察院《关于印发<检察机关提起公益诉讼试点方案>的通知》（高检发民字〔2015〕2号）
3.最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（高检发释字〔2015〕6号）第四十一条规定
4.最高人民检察院《关于对陕西省铁路检察机关配套铁路法院试点改革方案的批复》（高检发铁字〔2015〕16号）
5.陕西省人民检察院《关于印发<陕西省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案>的通知》（陕检发〔2015〕11号）
6.陕西省人民检察院《关于拟对平利县国土资源局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请求》的批复陕检复字〔2017〕8号、《指定管辖通知书》陕检行公函〔2017〕7号
7.《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定
证明目的：以上证据证明本院作为本案公益诉讼人主体资格合法。
第二组证据：
1、现场勘察照片2张（立案后现场勘查拍摄照片2张）；
2、违法用地勘测定界技术报告书、土地破坏程度鉴定书、限期办理用地审批手续通知书、责令停止国土资源违法行为通知书、行政处罚决定书、土地租赁协议及张守君谈话；
3.责令停止国土资源违法行为通知书、限期办理用地审批手续通知书、行政处罚决定书；
4.土地租赁协议、现金兑付名册、张守君谈话笔录证明：张守君挂靠陕西怀宇建设工程有限公司，于2014年5月初分别与平利县金华村一组二十二户村民签订三年租地协议，协议上盖有陕西怀宇建设工程有限公司印章并有张守君签名，租金全部支付。同年5月10日左右开始非法占用该园地堆放弃渣、石料。
以上该组证据的证明目的：证实被非法占用、破坏的涉案土地总面积及土地利用方式情况，同时证明平利县国土资源局虽于2014年9月对张守君作出责令停止违法及限期办理用地审批手续通知书，但直至2017年5月本院提起诉讼时该土地仍未办理用地手续，土地仍处于被非法占用、受侵害状态，经鉴定：属严重破坏。《土地管理法》第六十六条第一款、第四十二条、第七十五条、第七十六条及《土地复垦条例》第五条第一款、第十条第一项、第十八条第一款明确规定了被告作为土地行政主管部门应当履行的监管职责，同时亦证明本案中被告对辖区内的违法占地行为没有依法履职。
第三组证据：
1、检察建议书
2、送达回证
证明目的：平利县人民检察院于2017年1月19日针对平利县国土资源局不依法履行监管职责，向平利县国土资源局发出检察建议书
第四组证据：
1、被告对检察建议书的回复函
2、出示证人张守君、方勇、黄勇、刘宽宏等人的证言
证明目的：平利县国土资源局向张守君送达两份通知书后，再未对其作出任何处理，张守君非法占用土地所堆放的弃渣、废石等仍然存在未清理。针对该案非法占地行为，平利县国土资源局向张守君作出两份通知后，因涉嫌刑事犯罪，将该案线索移送公安机关侦办，至今，平利县国土资源局再未对非法占地行为作出任何处理。另刘宽宏还证实：张守君案件线索移送县公安局后，国土局曾作出行政处罚决定书，未向张守君送达行政处罚决定书的原因是张守君无法联系不能直接送达，也未采取其他方式送达，同时因经咨询安康市国土资源局该案应移送公安机关，故该局认为无送达必要。
3、现场拍摄的照片及航拍视频1份。
（1）2017年2月20日，平利县检察院民行办案人员发出检察建议书一个月后，在案件回访时现场拍摄的照片2张：
该组照片证明：被告对被破坏的农用地（茶园）不依法履行监管职责，被非法占用的土地现场仍堆放大量弃渣、废石及设备，且没有清理，更未涉及土地种植条件的恢复。
（2）2017年5月18日公益诉讼人对现场再次勘查，农用地被破坏的现状仍未改变,此时距检察机关发出检察建议书已近4个月。
证明：在检察机关发出检察建议书后近4个月（被告对张守君非法占用农用地作出行政行为近2年8个月的时间），平利县检察院办案人员及公益诉讼人多次对现场勘查，该案中被占用的农用地（园地）一直处于受侵害状态，该农用地已丧失种植条件，也充分证明了平利县国土资源局不依法履行监管职责。
综上，本组证据的证明目的是：证实被告在收到检察机关的检察建议后，不依法履行监管职责，致使涉案17.985亩农用地在较长时间处于受侵害状态，土地丧失耕种功能，种植条件遭到严重破坏且至今未恢复。
被告平利县国土资源局辩称：一、被告对西安铁路运输检察院西铁检行公诉[2017]01号行政公益诉讼起诉书认定的事实无异议，被告在办理张守君非法占用农用地一案中虽确实存在部分执法不规范的情形，但还是履行了主要的监管职责。具体工作如下：1.2014年9月15日，被告工作人员在土地动态巡查中发现城关镇一组有人占用农用地堆放土石、弃渣后，于当日决定立案查处。被告下属的监察大队工作人员通过询问当事人、证人，查阅相关资料，迅速查明2014年5月8日，西安市周至县人张守君在未办理用地审批手续的情况下，租赁平利县城关镇金花村一组徐彩琴、胡明德等22户村民的集体土地用于堆放、加工安平高速公路隧道弃渣石料，非法占用近18亩农用地的违法事实。被告于同日向张守君送达了平国土资监字（2014）第24号责令停止国土资源违法行为通知书后，又于2014年10月10日向张守君送达了《关于限期办理用地审批手续的通知》，但张守君未在限定的期限内依法办理审批手续。2.因被告在查处案件过程中发现张守君的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第七十五条和第七十六条的规定，拟对其作出限期恢复土地原状和处以235184.00元罚款的行政处罚，但由于张守君非法占用农用地面积较大，已经涉嫌非法占用农用地犯罪，应当依法追究其相应的刑事责任，为避免“以罚代刑”，被告遂于2014年11月28日依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条、第三十八条第一款第（四）项，以及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条的有关规定，将案件及相关证据移送平利县公安局处理，但该局直至2015年1月4日才向被告送达了受案回执。被告向平利县公安局移送案件后，因该局迟迟未对张守君非法占用农用地一案立案侦查，故被告虽于2015年2月12日作出了平国土资监字[2015]5号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，但因案件已经移送司法机关处理，故未向张守君送达该处罚决定书。二、收到起诉书副本后，被告立即组织工作人员认真学习国家土地管理和行政处罚方面的法律法规和政策规定，要求所有执法人员认真反思、汲取教训、端正态度、严格执法，并迅速制定切实可行的土地复垦方案。同时被告保证在法律授权的范围内，采取一切补救措施，责令张守君立即将其在非法占用的土地上堆放的弃渣石料和加工设备予以清除，将被毁损的农用地予以复垦，切实保护土地资源，努力将损失降到最低。
被告平利县国土资源局向本院提交了以下证据：
第一组证据：张守君非法占用农用地一案行政处罚卷宗
张守君询问笔录；
旁证黄玉村询问笔录；
土地租赁协议；
金华村堆料场示意图；
责令停止国土资源违法行为通知书；
关于限期张守君办理用地手续通知书；
证明平利县国土资源局在土地监管方面，依法履行了部分职责。
第二组证据：
1.平利县国土资源局案件移送函（国土资移送〔2014〕第3号）；
2.平利县公安局受案回执（平公（刑）受字〔2015〕年0003号）；
证明张守君非法占用农用地一案涉嫌触犯刑法，平利县国土资源局依法移送平利县公安局侦办。平利县国土资源局仍继续履职。
第三组证据：
1.平利县人民检察院检察建议书（平检民行建〔2017〕4号）；
2.西安铁路运输检察院公益诉讼起诉书（西铁检行公诉〔2017〕01号）；
3.土地复垦方案；
4.照片三组；
证明收到检察建议函和公益诉讼书后，平利县国土资源局制定土地复垦方案，积极履职，部分土地已复垦，复垦面积已达到违法面积的一半以上。
经庭审质证，被告及公益诉讼人对对方证据均无异议。
本院对以上证据认证如下：对被告及公益诉讼人向本院提交的全部证据，认为客观真实，来源合法，与本案具有关联性，均予以确认。
经审理查明，2014年5月，张守君以陕西怀宇建设工程有限公司的名义，与平利县城关镇金华村一组胡明德等22名村民签订《土地租赁协议》，以每亩2000元价格租赁胡明德等22户村民土地19.273亩，用于堆放、加工安平高速公路隧道废弃石渣，租期三年。协议签订后，张守君在未办理用地审批手续的情况下，于2014年5月10日左右开始堆放安平高速公路隧道弃渣石料，并安置石料加工设备就地加工，造成土地被严重破坏。2014年9月15日，平利县国土资源局在土地动态巡查中发现张守君、怀宇公司非法占用农用地的违法行为，于同日向张守君发出了《责令停止国土资源违法行为通知书》，并于同年9月30日向张守君送达了《关于限期办理用地审批手续的通知》。2014年11月28日，平利县国土资源局认为该案超出其管辖范围，将案件移送至平利县公安局。2015年2月12日，平利县国土资源局作出平国土资监字[2015]5号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，决定对张守君作出如下处罚：“1.限自收到本处罚决定书之日起30日内恢复土地原貌；2.对违法占用的土地17.63亩处以每平方米20元罚款，罚款额共计贰拾叁万伍仟壹佰捌拾肆圆整（235184.00元）。”但该行政处罚决定书作出时，未向相对人送达。2015年3月23日，经安康市国土资源局信息中心勘测定界，确定该案所占地类为集体茶园，实际占地面积为1.1990公顷（17.985亩）。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、全国人民代表大会常务委员《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及陕西省人民检察院《陕西省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。
《中华人民共和国土地管理法》第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《陕西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条规定“省土地行政主管部门统一负责全省的土地管理和监督工作；设区的市（地区）、县（市）土地行政主管部门负责对本行政区域内的土地管理和监督工作。”故被告平利县国土资源局对其辖区内的土地具有保护和监管职责。
《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《土地复垦条例》第十条第一款规定“下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：……（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；”第十八条第一款规定“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”结合本案，被告平利县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，在日常执法工作中发现了本案违法行为并及时进行了查处，应予肯定。其在立案调查后虽向违法行为人送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》和《关于限期办理用地审批手续的通知》，并在此后将案件移送公安机关，但在起诉前并未督促违法行为人进行土地复垦或责令违法行为人缴纳土地复垦费并代为组织复垦，也未将行政处罚决定书向相对人送达，属于未依法全面履行法定职责。故应确认被告平利县国土资源局未及时履行监管职责的行为违法。经法庭调查、举证、质证的结果显示，平利县国土资源局在起诉后，积极地履行法定职责，完成了大部分的修复工作，符合行政公益诉讼修复为主的原则要求，但法庭调查的结果也显示，被破坏的土地仍需进一步清理、修复。而被告平利县国土资源局作为行使本行政区域内的土地管理和监督工作权力的行政主管部门，也当然具有承担被毁坏土地后续生态修复工作的监督、管理义务。据此，公益诉讼人的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告平利县国土资源局对被破坏的平利县城关镇金华村一组17.985亩集体茶园不依法履行监管职责的行为违法；
二、判令被告平利县国土资源局依法对被破坏的平利县城关镇金华村一组17.985亩集体茶园履行监管职责，恢复种植条件，切实保护土地资源。
案件受理费50元，由被告平利县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 翟汉卿
审 判 员 王玲莉
人民陪审员 张亚莉
二〇一七年十一月十七日
书 记 员 白 雪
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。