贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔0521行初228号
原告樊婷，女，1978年12月4日出生，汉族，住贵州省毕节市。
被告毕节市公安局七星关分局。住所地：毕节市七星关区开行路。
法定代表人何万学，毕节市公安局七星关分局局长。
负责人马顺尧，毕节市公安局七星关分局副局长。
委托代理人（特别授权）谢世明，毕节市公安局七星关分局法制大队副大队长。
委托代理人（特别授权）唐信，毕节市公安局七星关分局民警。
原告樊婷不服被告毕节市公安局七星关分局治安管理行政处罚一案，于2017年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月11日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭进行了审理。原告樊婷，被告毕节市公安局七星关分局的负责人马顺尧及委托代理人谢世明、唐信到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告樊婷诉称：原告于1998年通过贵州省农委（原贵州省农业厅）单独统一考试定向招生考入毕节农校学习，根据招生简章规定，毕业后应当包分配，但毕业后未得就业。因相关部门未遵照招生政策执行，相互推诿，迟迟不予解决，在多次遵照信访程序信访无果的情况下，迫不得已进京信访，到国家信访局要求解决就业问题。为避免中途被拦截便向北京市西城区府右街派出所请求警察帮忙送往国家信访局反映，并接受该派出所的统一组织及管理，将原告等人送往久敬庄等候。毕节驻京办在久敬庄将原告劝上车强行带回毕节后，不但没有处理原告要求的事项，反而被被告作出行政拘留十日的行政处罚。对此，原告坚决不予接受，理由如下：1、被告处罚理由不充分，处罚决定书中的处罚理由是在北京中南海周边非正常信访，信访条例没有明确规定信访人员禁止到国家信访局信访，没有法律规定限制和禁止信访人员路过中南海周边，中南海周边也没有任何禁止信访人员路过的限制性标志；2、被告适用法律错误，《治安管理处罚法》第二十三条规定只有第一款至第五款的规定，之下并未再分，没有行政处罚决定书适用法律条款的内容，且原告在信访过程中合理合法，积极配合北京警方，没有任何违法行为；3、被告超越管辖权限，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，即使原告在北京确实违反了治安管理处罚法需要进行处罚，而所谓“扰乱公共场所秩序的行为”，无论行为地还是结果地都在北京，所以应当由北京公安机关管辖，且被告进行管辖没有移送案件的相关依据；4、被告违反我国行政处罚法“一事不再罚”的原则。如训诫行为是一种行政处罚，那说明北京警方已对原告进行了行政处罚，被告违反“一事不再罚”的原则，如训诫行为不是一种行政处罚，就证明原告在北京没有违法。综上所述，原告的行为未违反任何法律法规的规定，且北京公安机关已认定情节比较轻微，不构成行政处罚，予以训诫。为此，特向法院提起诉讼，请求依法判令：1、撤销七星公法行罚决字（2017）1336号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告樊婷提供了申请法院调取的证据：北京市公安局西城分局府右街派出所于2017年6月16日出具的《工作说明》，该《工作说明》主要载明：2017年4月14日13时50分，我所民警在中南海周边执行警务时，发现一批信访人员到中南海地区信访。经查，该批人为聂桂榕、吴珊、樊婷、赵海、周燕红、刘天菊、龙建立、靳晓亚、聂宗贤九人，均为贵州省毕节地区毕节市农业技术学校97届毕业生，反映毕业分配问题。训诫后我所将该批人送至北京市接济服务中心。经庭审质证，被告对该证据无异议。
被告毕节市公安局七星关分局辩称：1、案件事实：原告樊婷等人因在毕节农校毕业后未分配工作多次向政府信访部门反映，在相关部门明确答复后，原告樊婷等人不听劝阻仍就同一诉求多次越级信访、群访。2017年4月12日晚，原告樊婷等人在毕节市七星关阳关山旁边的一个餐馆内商议省党代会期间一起去北京信访事宜，以给地方政府施加压力，并于当晚在毕节市七星关西客站门口包车到重庆，从重庆坐飞机到天津，又从天津坐高铁到北京南站。2017年4月14日13时许，原告樊婷等人在北京中南海周边进行非正常信访活动时被北京执勤民警查获后带至驻京办，后劝返带回毕节市七星关区。以上事实有行为人陈述与申辩、证人证言、书证等证据证实；2、案件处理：经调查，原告樊婷等人信访诉求已有七星关区教育局答复不予支持，樊婷等人不听劝阻不按照信访合法程序，在省党代会期间仍想通过越级访、群访的方式给地方政府施加压力以获取不正当私利，从商议信访事宜的动机与目的到绕行至北京中南海周边进行非正常信访活动，樊婷等人都有扰乱公共秩序的主观故意和行为，故对其处行政拘留十日的事实清楚、证据确实充分、程序合法；3、事实与理由：北京中南海周边地区属非访区域，被告作出的行政处罚决定，处罚理由充分、事实清楚。原告的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的违法行为，被告适用法律正确。被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，对该案有管辖权。被告根据《中华人民共和国信访条例》第四十七条之规定，对原告的违反治安管理行为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予治安管理处罚，没有违反“一事不再罚”原则。综上所述，被告对原告樊婷作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，原告提起行政诉讼的理由与事实不符。关于原告就业分配问题责任单位已有书面答复，原告未遵照《中华人民共和国信访条例》有关程序与规定信访，且原告就业分配问题不是其实施违法行为的理由，无法律上的因果关系，被告仅就原告的违法行为作出处罚。请求法院依法判决维持被告作出的行政处罚决定，以维护正常的社会治安秩序。
被告毕节市公安局七星关分局提供了以下证据：
1、受案登记表、传唤证、被传唤人家属通知书、延长传唤报告书、行政处罚告知笔录、汇报记录、公安行政处罚审批表、行政处罚决定书、公安行政处罚回执、被行政拘留人家属通知书、结案审批表，旨证明被告对樊婷的处罚程序合法。经庭审质证，原告樊婷对该组证据不予认可。
2、接访、劝返经过说明、训诫书（载明：以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议并有承办民警签字）、信访事项说明、会议记录、户籍信息，旨证明原告樊婷等人的信访诉求已有答复和处理意见，原告樊婷等人的非访过程及其具有完全责任能力。经庭审质证，原告樊婷对户籍信息的真实性无异议，对接访、劝返经过说明的真实性有异议，对训诫书的证据来源有异议，对该组证据中的其他证据均不予认可。
3、聂宗贤第一、二次询问笔录，樊婷询问笔录，吴珊第一、二次询问笔录，赵海第一、二、三次询问笔录，周燕红第一、二次询问笔录，刘天菊第一、二次询问笔录，聂桂榕第一、二次询问笔录，靳晓亚第一、二次询问笔录，旨证明被告对樊婷等人的处罚事实清楚、证据确实充分、实体合法。经庭审质证，原告樊婷对该组证据持有异议，认为被告的询问不符合法定程序，在原告极度疲劳的情况下所作的询问笔录，不予认可。
4、聂宗贤等人的信访材料、毕节市七星关区教育局关于聂宗贤、吴珊、樊婷、赵海、周燕红五人事项的处理意见，旨证明樊婷等人去北京的目的是非正常信访，扰乱公共秩序。经庭审质证，原告樊婷认为在省内的信访程序已经完成，答复回各县区妥善处理，但七星关区政府复印我们的资料后又重新走信访程序，对该组证据不发表意见。
本案证据认证如下：原告提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性且被告不持异议，本院依法予以认定。被告提交的第1组证据，能够相互印证，形成证据锁链，对其证明效力予以认定；被告提交的第2组证据中驻京办的工作人员出具的说明属证人证言，虽未出庭接受质询，但与该组证据中的其他相关行政主管部门出具的书证，形成证据锁链，本院对该组证据的真实性予以认定；被告提交的第3组证据，均载明保障了被询问人的饮食和休息时间，且明确了樊婷等九人共同商议信访事宜的时间、地点以及行程路线。其中聂宗贤在接受被告询问时陈述：“此次信访前曾进京信访三次，第一、二次是到国家信访局递交信访材料，第三次是到中南海周边，此次我们准备去中南海递交我们的信访材料，引起高层领导的重视，帮助我们解决工作分配问题。”吴珊在接受被告询问时陈述：“此次去北京的目的是要找国家领导交信访材料，想要引起中央领导的重视，让中央领导安排毕节的相关部门解决我们工作分配的事情。”赵海在接受被告询问时陈述：“我们就是直接想去把信访材料交中南海引起上面高层的重视，我们的问题才能得到解决。”虽与周燕红、樊婷、刘天菊、聂桂榕、靳晓亚陈述的进京信访的目的不尽相同，但三人的陈述能够相互印证，结合被予以训诫的情况，足以证明樊婷等九人经共同商议后到北京中南海信访的事实。虽然原告不予认可，但未提供其他足以反驳的相反证据支持其质证意见，且在庭审中认可了是其亲自在询问笔录上进行签字，故对该组证据的证明效力予以认定；被告提交的第4组证据，符合证据的形式和实质要件，对其真实性予以认定。
经审理查明：原告樊婷系贵州省毕节农业学校98届毕业生，曾因毕业未分配进行信访。2017年4月12日，聂宗贤、周燕红、吴珊、樊婷、赵海、刘天菊、聂桂榕、靳晓亚、龙建立九人在毕节市七星关区阳山公园旁一餐馆内共同商议后，于当晚包车到重庆，从重庆坐飞机到天津，又从天津坐高铁到北京进行信访。4月14日13时50分，北京市公安局西城分局府右街派出所民警在中南海周边执行勤务时，发现聂宗贤等九人到中南海地区信访，对聂宗贤等九人予以训诫后，将九人送至北京市接济服务中心。毕节市人民政府驻北京联络处接到通知后，于4月15日将聂宗贤、周燕红、吴珊、樊婷、赵海五人交七星关区劝返工作组接回。被告毕节市公安局七星关分局于4月16日立案受理，经调查，被告认为聂宗贤、周燕红、吴珊、樊婷、赵海等五人于2017年4月14日13时许在北京中南海周边进行非正常信访，被公安民警当场查获，其行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，分别对聂宗贤、吴珊、赵海、周燕红、樊婷，作出七星公法行罚决字（2017）1332号、七星公法行罚决字（2017）1333号、七星公法行罚决字（2017）1334号、七星公法行罚决字（2017）1335号、七星公法行罚决字（2017）1336号行政处罚决定书，决定对聂宗贤、吴珊、赵海、周燕红、樊婷分别处十日行政拘留。樊婷不服，向本院提起诉讼，请求判如所诉。
本案争议焦点是：1、被告对原告实施行政处罚是否具有管辖权；2、被告对原告的行政处罚是否违反“一事不再罚”的原则；3、被告作出的行政处罚决定是否合法。
本院认为：关于被告对原告实施行政处罚是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，本案并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，不属于上述管辖规定的除外情形，违法行为地公安机关及违法行为人居住地公安机关均有管辖权，原告的居住地在被告管辖的范围内，故被告对该案具有管辖权。而《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”指的是违法行为地公安机关已经立案后，将案件移交给违法行为人居住地公安机关处理的情形，但本案并未经北京公安机关立案受理，故不适用此种情形。
关于被告对原告的处罚是否违反“一事不再罚”原则的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”的规定，训诫不属于行政处罚的方式，仅是一种批评教育及法律宣讲的措施，故被告对原告进行行政处罚并未违反“一事不再罚”的原则。
关于被告作出的行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。原告认为被告作出行政处罚的程序违法，但未提供证据加以证明。而被告系经依法传唤原告，询问调查，汇报审批，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及原告依法享有陈述、申辩权后，作出处罚决定，原告认为被告行政处罚程序违法的主张，本院不予支持。对于原告的行为是否扰乱公共场所秩序的认定。本案中，聂宗贤等九人通过共同商议后，为避开政府工作人员的拦截，辗转绕道重庆、天津后到北京信访，聂宗贤作为此次九位信访人的其中一员，在此次信访前已到国家信访局递交过二次信访材料，聂宗贤等九人此次进京信访，应知晓去往北京信访接待部门的路线，反而携带信访材料走到中南海周边，不符合日常经验法则。加之，聂宗贤、吴珊、赵海在接受被告询问时陈述，此次进京的目的是到中南海信访，为引起国家领导的重视，以解决信访诉求，故应认定聂宗贤等九人存在到中南海信访的主观故意；其次，根据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《工作说明》证实该所民警在中南海周边执行勤务时，发现九人到中南海地区信访。中南海周边虽属于公共场所，但不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，经公安民警发现聂宗贤等人的信访行为后便予以训诫，又及时将九人送至北京市接济服务中心，足以证实原告实施了到中南海周边信访的违法行为。聂宗贤等人到中南海周边进行走访，具有目的性且人数较多，违反了公共行为准则。原告反映诉求，应通过合法渠道进行，不能采用非正常信访的形式进行，其行为的违法性质和社会危害性均达到了较为严重的程度，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或其他公共场所秩序的”的规定，聂宗贤等人到中南海周边信访的行为，符合扰乱公共场所秩序的情形。按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，此条共分为二款，其中第一款下分五项分别对五种违法情形进行规定，被告认为原告的行为扰乱了公共场所秩序，适用该条第一款第（二）项的规定予以行政处罚，适用法律并无不当。原告认为被告适用法律错误的主张，是因原告对法条的理解错误，对该主张本院不予支持。综上，原告存在到中南海周边信访的主观故意，也实施了非正常信访的行为，扰乱了公共场所秩序，被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告樊婷的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告樊婷负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 王 勇
人民陪审员 吴 兴 会
人民陪审员 肖 凤 媛
二〇一七年九月十一日
法官 助理 阿 魁
书 记 员 罗单（代）