安徽省旌德县人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)皖1825行初7号
原告：旌德县华翔石材有限公司，住所地安徽省旌德县。
法定代表人：毛运华，该公司总经理。
被告：旌德县国土资源局，住所地安徽省旌德县。
法定代表人：江烈马，该局局长。
委托诉讼代理人：侯卫东，该局办公室主任。
委托诉讼代理人：徐健，安徽徐健律师事务所律师。
原告旌德县华翔石材有限公司诉被告旌德县国土资源局地质矿产行政管理行政许可纠纷一案，本院于2016年5月26日立案受理。原告于2016年6月1日、7月6日两次向本院申请审判员回避，同年7月6日由院长决定原审判员回避，另行组成合议庭审理本案。2016年6月8日本院依法向旌德县国土资源局送达了起诉状副本和应诉通知书，旌德县国土资源局在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院于2016年7月29日公开开庭审理了本案。原告旌德县华翔石材有限公司法定代表人毛运华、被告旌德县国土资源局的法定代表人江烈马、委托诉讼代理人徐健、侯卫东均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年4月12日，旌德县招商局向旌德县非煤矿山领导组请示，引进安徽五瑞矿业有限公司到旌德县旌阳镇柳溪村投资兴建花岗岩开采加工项目，拟定项目名称为安徽五瑞矿业旌德石材有限公司。2010年4月28日，该项目经被告现场勘查认为该矿因涉及矿业权重置，须由申请人办理变更登记手续；旌德县安监局、旌德县环保局、旌德县旅游局、旌德县林业局及旌德县水务局现场勘查，认为该项目可以实施。后因安徽五瑞矿业旌德石材有限公司在县工商局不予域名登记，经旌德县发改委同意改名为旌德县华翔石材有限公司即原告。2010年5月7日，原告向旌德县发展和改革委员会申请项目备案，同日该委员会同意对该项目进行备案，同意原告在旌阳镇凫山村石肚山地区征用0.2平方公里的荒山荒坡和林地从事建筑用花岗岩开采等。2010年5月17日，旌德县招商局又向旌德县非煤矿山领导组请示，将安徽五瑞矿业旌德石材项目地址由马家山变更为旌阳镇凫山村桥上村组石肚山。2010年6月8日，旌德县发展和改革委员会向原告发出通知，同意将原安徽五瑞矿业旌德石材有限公司变更为旌德县华翔石材有限公司，地点变更为凫山村石肚山。2010年6月10日，因被告现场勘查发现矿业权范围与旌德县乔亭地区铅锌钼金属探矿权重置，旌德县非煤矿山领导组作出批复，要求原告履行探矿权范围变更手续后方可设置花岗岩矿业权的前期工作。2009年6月16日，安徽五瑞矿业有限公司与原告的法定代表人毛运华签订《合作探矿合同书》约定：安徽五瑞公司将《安徽省旌德县乔亭地区铅、锌、钼多金属矿普查(西段)》探矿权的探矿交给毛运华负责探矿等。2010年6月16日，原告与被告签订《合同》1份，约定原告自愿缴纳10万元保证金用于新设采矿权的地质勘查、编制矿产资源开发利用方案、矿业权评估等费用；在采矿权挂牌期间，如原告竞得，保证金冲抵采矿权价款等，如未竞得，被告全额返还并承担利息等。2010年6月20日，原告在旌德县工商行政管理局办理企业名称预先核准登记，企业名称为旌德县华翔石材有限公司，至2016年6月27日原告才正式办理工商登记领取营业执照。2010年7月，安徽省地质矿产勘查局332地质队经旌德县国土资源局委托，对旌德县凫山建筑石料用花岗闪长岩矿进行地质普查，认为达到了普通建筑石料用花岗闪长岩的评价要求、资源储量估算的方法合理、参数正确，资源储量级别划分符合有关规范要求，同时提出的存在的问题和建议。2010年8月25日黄山市金山矿业评估有限公司针对《安徽省旌德县凫山建筑石料用花岗闪长岩矿地质普查报告》作出评审意见，同意旌德县凫山建筑石料用花岗闪长岩矿资源储量为87.78万立方米，资源量为推断的内蕴经济资源量(333)，该报告通过评审。2010年11月16日，安徽省国土资源厅作出(2010)第0015号矿业权注销通知书，通知安徽五瑞矿业有限公司提交的注销申请符合规定，将许可证号为T34120080302004419号许可证注销。2011年3月15日，被告对《安徽省旌德县凫山建筑用花岗岩闪长岩矿普查地质报告》予以备案。2011年3月16日，被告委托铜陵化工集团化工研究设计院有限责任公司为旌德县旌阳镇凫山建筑石料矿矿产资源编制开发利用方案，同年3月20日，该公司编写了开发利用方案，同年3月21日，被告组织专家对开发利用方案进行审查并备案。2011年3月21日被告委托武汉天地源咨询评估有限公司对安徽省旌德县凫山建筑石料用花岗闪长岩矿采矿权进行评估，同年3月31日该公司作出评估报告，评估该矿价值为169.34万元。上述地质普查、评估的费用均由原告支出。2011年3月29日，安徽省国土资源厅发出皖国土资(2011)99号文件，“要求建立统一的矿业权有形市场，自2011年4月1日起，全省矿业权出让、转让活动统一进入安徽省土地和矿业权交易中心及其固定矿业权交易场所公开进行交易，并在国土资源部、省国土资源厅的门户网站和安徽省土地矿产市场网站公示。实行矿业权出让计划管理。各市国土资源主管部门应根据经批准的矿产资源总体规划、矿业权设置方案，按季度拟定本行政区域的采矿权出让计划，于每年的3、6、9、12月中旬审核汇总上报省厅备案，对所辖县(市、区)国土资源主管部门申报的采矿权出让项目进行审查并出具是否同意设置的意见。凡未经备案的采矿出让项目，省土地和矿业权交易中心不予受理委托出让申请。”2011年6月23日被告对武汉天地源咨询评估有限公司评估报告进行备案。2013年4月3日旌德县人民政府向宣城市人民政府请示关于呈报旌德县2013年度采矿权出让计划中含有旌德县建筑石料矿。2013年4月10日旌德县人民政府制定《旌德县非煤矿山整顿关闭工作实施方案》，提出自2013年4月10日起，我县原则上不再批准新建、移址和改建非煤矿山；确需新建和改建的，需不突破实施方案所确定的整顿关闭工作目标，且符合《省、市级矿业权设置方案》，并经县政府同意后报市非煤矿山专项整治联席会议研究决定。2013年6月6日，旌德县政府召开常务会并形成会议纪要，提出采矿权的设立应取得当地群众同意和安全生产许可证后，再提交县政府常务会议研究。2013年6月至2013年7月原告先后取得旌德县旌阳镇人民政府、蔡家桥镇三合村民委员会、蔡家桥镇人民政府同意原告开采矿产。同时原告分别向旌德县林业局、旌德县环境保护局、旌德县水务局报告要求在旌德县旌阳镇凫山石肚山开采建筑用花岗岩。2013年7月三单位分别函告原告完善相应的审批手续及相关工作。同年12月5日安徽省国土资源厅向宣城市国土资源局发函同意将旌德县旌阳镇凫山建筑石料用花岗闪长岩出让计划备案。2013年12月28日，旌德县政府召开县政府第8次常务会议，对设立凫山建筑石材用花岗闪长岩采矿权设立的问题，要求严格环保、安全生产、水土流失，认真做好审核把关。嗣后，该矿未设置采矿权亦未对外进行挂牌出让。
旌德县华翔石材有限公司诉称：原告系招商引资企业，2010年4月12日，旌德县招商局向县非煤矿山领导组作了《关于在旌阳镇柳溪村设立花岗岩石料矿采矿权的请示》投资兴建花岗岩开采加工项目，并拟定项目名称为安徽五瑞矿业旌德石材有限公司(后公司名称变更为旌德县华翔石材有限公司，场地变更为凫山石肚山)。2010年5月7日，旌德县发改委同意原告建筑用花岗岩开采项目备案。2010年6月16日，被告与原告签订合同，要求原告承担地质勘查、编制矿产资源开发利用方案，矿业权评估等费用。之后，原告开展各项工作。2010年7月，受被告委托的安徽省地质矿产勘查局332地质队提交《安徽省旌德县凫山建筑石料用花岗闪长岩矿地形地质图》和《安徽省旌德县凫山建筑石料用花岗闪长岩矿地质普查报告》，并于2010年8月25日由黄山市金山矿业评估有限公司评审通过。原告支付了所有费用。2011年3月15日，被告才以旌国土资储备字[2011]01号《关于<安徽省旌德县凫山建筑用花岗闪长岩矿普查地质报告>资源储量评审备案证明》文件证明已经矿产资源储量评审备案，[2011]1号《关于旌德县凫山建筑用花岗闪长岩矿预申请报告的批复》对划定该矿区范围进行了批复。2011年3月20日，受被告委托的铜陵化工集团化工研究设计院提交了《旌德县旌阳镇凫山建筑石料矿产资源开发利用方案》，并通过评审。同日，被告以旌开矿方案审字第[2011]02号出具了《旌德县旌阳镇凫山建筑石料矿矿产资源开发利用方案审查意见书》，并在被告处备案。2011年3月29日，省国土厅以皖国土资[2011]99号文件《关于建立健全矿业权有形市场的实施意见》规定：“从2011年4月1日起，凡是未按规定在省土地和矿业权交易中心公开进行出让转让交易的矿业权，矿业权登记管理机关一律不得在探矿权采矿权统一配号系统上配号发证。凡在2011年4月1日前尚未发布出让公告的，属于本级发证权限的出让项目应当列入出让计划申报备案后方可继续出让，暂停办理矿业权出让。”被告委托的黄山市金山矿业评估有限公司在2010年8月25日已将《地质普查报告评审意见书》报于被告，但被告却于2011年3月15日才予以备案，办理时间近7个月，导致后面的工作无法及时开展，亦导致采矿权在2011年4月1日前无法出让，给原告造成了很大的经济损失。2012年11月省国土资源厅皖国土资函[2012]1932号《关于抓紧实施市县级发证权限内采矿权出让工作的通知》中，明确凫山建筑石矿被纳入。原告又根据被告的要求办理系列文件，2013年3月，被告向县政府提交了该矿采矿权设立报告，同年4月3日县政府向宣城市政府呈报了包含该矿的2013年度采矿权出让计划，2013年12月5日省国土厅对该采矿权出让计划备案。原告多次向被告申请要求对该采矿权进行出让，但被告均未挂牌出让。因被告未按时履行职责，造成该采矿未在2011年4月1日前完成挂牌出让手续，致使申请采矿权许可权证难度增加。数年来原告为该项目花费大量的人力物力，由于被告的行为造成了极大的损失。现要求确认：1、未及时履行凫山石料采矿权办理过程中的相关工作违法；2、判令被告依法履行法定职责；3、案件诉讼费由被告负担。2016年6月26日，原告明确其诉讼请求为：1、被告委托的黄山市金山矿业评估公司于2010年8月25日已将《地质普查报告评估评审意见书》报于被告，但被告却于2011年3月15日才予以备案，故要求确认被告未及时备案的行为违法及2013年12月5日省国土厅对该采矿权出让计划备案后，被告未挂牌出让的行为违法；2、要求被告依法立即对凫山石料矿采矿权挂牌出让。
旌德县国土资源局辩称：1、原告主体不适格。原告未在工商部门办理注册登记，故其不是法人或其他组织。行政诉讼法规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼，本案中原告不是依法设立的法人或者其他组织。2、原告诉称被告未对评审报告及时进行备案的行为违法，因答辩人系评审的提供单位，程序上应是先对地质普查后递交到评审单位由其评审，出具评审意见后由答辩人对评审意见进行备案，因此未对评审意见及时备案的行政相对人系黄山市金山矿业评估公司而非原告；2011年3月15日答辩人已将该评审意见进行了备案，即便原告有相关诉求，也超过了诉讼时效，故原告的第一项诉讼请求无事实和法律依据。3、答辩人对采矿权挂牌出让系自主履职行为，与原告是否申请无因果关系，故原告无权要求答辩人对讼争的采矿权进行挂牌出让。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，要求驳回原告的诉讼请求。
本院经审理认为，1、原告在办理与公司相关的事务时办理公司名称预留登记，并一直以该公司名义进行活动，在诉讼中原告已进行了工商登记，取得了合法的法人资格，故其具备适格的诉讼主体资格。2、依据《安徽省矿产资源储量管理办法》第十二条规定，地质矿产行政主管部门应当对有申请人的备案申请15日内予以备案，该案中需要备案的普查报告及评审意见均是由被告委托普查及评估，故对该材料的备案无申请人，属被告职责范畴，其备案行为不具有相对性即无特定的行政相对人，且备案与否不必然对原告的合法权益产生影响。3、挂牌是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动；《安徽省矿业权出让转让管理办法》规定，各级国土资源主管部门应当根据批准的矿产资源规划和矿业权设置方案、国家矿业产业政策和市场需求设立矿业权，编制矿业权出让年度计划，并报上一级国土资源主管部门备案。根据该规定，被告设置矿业权的依据是批准的矿产资源规划和矿业权设置方案、国家矿业产业政策和市场需求，因此被告虽将设置采矿权计划上报国土资源厅进行备案，但该矿业权是否进入市场交易还需根据当地市场需求、当地生态环境等条件，且矿业权设置后对外进行挂牌出让，针对亦是具备竞买资格的不特定的人，换言之，即便进行了挂牌，原告也不必然取得矿业权，被告的挂牌行为亦不当然对原告的合法权益产生影响，原告无权要求被告挂牌出让；且根据安徽省国土资源厅皖国土资(2011)99号文件精神，自2011年4月1日起，全省矿业权出让、转让活动统一进入安徽省土地和矿业权交易中心及其固定矿业权交易场所公开进行交易，因此挂牌出让矿业权已不属被告的职责范围。
综上，被告对普查报告及评审意见的备案及对凫山矿设置矿业权针对是不特定的人，原告只在被告设置矿业权后才能进行竞买，故被告的上述行为不必然对原告的合法权益产生影响，故原告的诉讼不属人民法院行政诉讼的受案范围。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(八)项的规定，裁定：
驳回原告旌德县华翔石材有限公司的起诉。
本案不交纳案件受理费，原告旌德县华翔石材有限公司已预交的案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审 判 长 汪 艳
审 判 员 周家青
人民陪审员 张迪泓
二〇一六年十一月二十二日
书 记 员 周 红