贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)黔0521行初224号
原告聂桂榕，女，1982年8月18日出生，汉族，住贵州省毕节市。
被告毕节市公安局双山新区分局。住所地：贵州省毕节市金海湖新区职教城。
法定代表人黄晓咏，毕节市公安局双山新区分局局长。
负责人黄晓海，毕节市公安局双山新区分局副局长。
委托代理人（特别授权）任明高，毕节市公安局双山新区分局法制办主任。
原告聂桂榕不服被告毕节市公安局双山新区分局治安管理行政处罚一案，于2017年5月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月10日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭进行了审理。原告聂桂榕，被告毕节市公安局双山新区分局的负责人黄晓海及委托代理人任明高到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告聂桂榕诉称：原告的丈夫付义于1997年通过贵州省农委（原贵州省农业厅）单独统一考试定向招生考入毕节农校学习，根据招生简章规定，毕业后应当包分配，但毕业后未得就业。因相关部门未遵照招生政策执行，相互推诿，迟迟不予解决，在多次遵照信访程序信访无果的情况下，原告迫不得已代表丈夫付义进京信访，到国家信访局要求解决就业问题。为避免中途被拦截便向北京市西城区府右街派出所请求警察帮忙送往国家信访局反映，并接受该派出所的统一组织及管理，将原告等人送往久敬庄等候。毕节驻京办在久敬庄将原告劝上车强行带回毕节后，不但没有处理原告要求的事项，反而被被告作出行政拘留十日的行政处罚。对此，原告坚决不予接受，理由如下：1、被告处罚理由不充分，处罚决定书中的处罚理由是在北京中南海周边非正常信访，信访条例没有明确规定信访人员禁止到国家信访局信访，没有法律规定限制和禁止信访人员路过中南海周边，中南海周边也没有任何禁止信访人员路过的限制性标志；2、被告适用法律错误，《治安管理处罚法》第二十三条规定只有第一款至第五款的规定，之下并未再分，没有行政处罚决定书适用法律条款的内容，且原告在信访过程中合理合法，积极配合北京警方，没有任何违法行为；3、被告超越管辖权限，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，即使原告在北京确实违反了治安管理处罚法需要进行处罚，而所谓“扰乱公共场所秩序的行为”，无论行为地还是结果地都在北京，所以应当由北京公安机关管辖，且被告进行管辖没有移送案件的相关依据；4、被告违反我国行政处罚法“一事不再罚”的原则。如训诫行为是一种行政处罚，那说明北京警方已对原告进行了行政处罚，被告违反“一事不再罚”的原则，如训诫行为不是一种行政处罚，就证明原告在北京没有违法。综上所述，原告的行为未违反任何法律法规的规定，且北京公安机关已认定情节比较轻微，不构成行政处罚，予以训诫。为此，特向法院提起诉讼，请求依法判令：1、撤销毕公双双山新区分局法制室行罚决字（2017）146号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告聂桂榕未向本院提交证据。
被告毕节市公安局双山新区分局辩称：2017年4月14日，原告与靳晓亚、聂宗贤、周燕红、龙建立、吴珊、赵海等九人相约并商量去北京中南海信访，在中南海找中央领导反映他们在毕节农校毕业后一直没有安排工作的问题，明知中南海不属于信访接待场所，仍然在那里寻找中央领导，其目的就是给政府施加压力，以达到政府被迫解决他们无理的诉求。原告等人在中南海地区寻找中央领导的过程中，被中南海辖区北京西城区公安分局府右街派出所查获后，将九人送交北京久敬庄分流中心，最后移交毕节市驻京办事处接回来后处理。以上事实有原告的陈述、证人证言、书证等证据证实。原告违反《中华人民共和国信访条例》的规定信访，在明知信访地点不属于信访接待场所，不能在那里信访反映问题的情况下，仍然继续逗留在非信访场所，寻找中央领导反映诉求，其行为构成扰乱公共秩序的行政违法事实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，原告系被告辖区群众，被告对其违法行为具有管辖权。原告的行为构成扰乱公共秩序的违法行为，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告作出行政拘留十日的处罚决定，是依照法律规定，按照法律程序依法作出的行政处罚决定。原告诉称被告的行政处罚违反“一事不再罚”的原则不能成立，因为训诫不是行政处罚，北京警方除了对原告进行训诫外，并没有作出任何行政处罚决定，而是将原告送北京分流中心，由分流中心移交原籍处理。因此被告依法对原告作出的行政处罚决定，不是重复处罚，并没有违反“一事不再罚”原则。综上所述，原告的行为构成扰乱公共秩序的违法事实成立，被告对该案件依法具有管辖权，被告对原告作出处罚决定，事实清楚，证据确实、充分，定性准确，适用法律正确，处罚适当，请法院依法判决维持被告对原告作出的行政处罚决定，案件受理费由原告负担。
被告毕节市公安局双山新区分局提供了以下证据：
1、受案登记表、受案回执、公安行政处罚审批表、行政处罚告知笔录、公安行政处罚决定书、行政审批表、行政处罚执行回执、被行政拘留人家属通知书，旨证明被告对原告作出行政处罚决定和执行行政处罚程序合法。经庭审质证，原告认为该组证据不真实。
2、传唤报告和传唤证，旨证明被告对原告的询问调查依法进行。经庭审质证，原告认为该组证据不真实。
3、户籍信息，旨证明原告的身份信息。经庭审质证，原告对该组证据无异议。
4、聂桂榕、刘天菊的询问笔录，旨证明聂桂榕与聂宗贤、刘天菊等9人相约并商量去北京信访，反映他们在毕节农校毕业后一直没有安排工作的问题，聂桂榕等一行9人到北京后，被北京西城区府右街派出所查获后，将聂桂榕等9人送交毕节市驻京办事处接回来处理的事实。同时也证实了聂桂榕是替其丈夫付义信访的事实。经庭审质证，原告聂桂榕对询问笔录不认可，认为是处于疲劳饥饿及诱导询问的情况下所作的笔录，对其是替丈夫付义信访无异议。
5、龙建立、聂宗贤、吴珊、赵海询问笔录，旨证明聂桂榕与聂宗贤、刘天菊等9人相约并商量去北京中南海信访，在中南海找中央领导反映他们在毕节农校毕业后一直没有安排工作的问题，聂桂榕等一行9人到北京中南海地区，在找中央领导的过程中，中南海辖区北京西城区公安分局府右街派出所查获后，将聂桂榕等9人送交毕节市驻京办事处接回来处理的事实。同时也证实了原告等人明知中南海不属于信访接待场所，却在中南海进行信访，其目的就是给政府施加压力，以解决原告等人的工作分配问题。经庭审质证，原告认为该组证据不真实。
6、毕节市人民政府驻京联络处关于聂桂榕、刘天菊等人进京非访接访经过的说明、双山新区分局出具的身份证明、毕节市驻京告知人员周训松等4人在北京对刘天菊等人接访经过的说明、府右街派出所训诫书（载明：以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议并有承办民警签字），旨证明聂桂榕、刘天菊等9人在北京违法信访被北京警方查获后将其送到北京久敬庄接济服务中心，然后通知毕节市驻京联络处将人接回来的事实。经庭审质证，原告认为该组证据不真实，不知道训诫书的内容，也没有收到训诫书及签字。
7、诉求申请书、委托书、未分配工作人员花名册，旨证明聂宗贤等人要求解决96-98年在毕节农校入学未得到安置学生的正式上岗入编，并解决好从毕业至今的工作问题，同时处理好人事安排中以权谋私、营私舞弊人员的责任。经庭审质证，原告对该组证据无异议。
8、毕节市教育局关于聂宗贤等人信访事项调查情况答复[毕教复(2016)45号]、毕节市人民政府关于聂宗贤等人申请复查受理告知书[毕府信复告(2016)63号]、毕节市人民政府关于聂宗贤等人信访事项的复查意见书[毕府信复(2016)49号]、毕节市人民政府关于交办原毕节农校等学校97、98级学生信访事项的通知[毕府信复通(2016)44号]、大方县教育局关于刘天菊信访事项的处理意见书[方教字(2016)166号]，旨证明以聂宗贤等人为代表反映要求政府安排他们入编上岗就业、并补交社会保险等问题的诉求无政策支持，不予支持的事实，同样证实原告去北京信访属于非访。原告认为该组证据不真实。
本院依原告申请调取的证据：北京市公安局西城分局府右街派出所于2017年6月16日出具的《工作说明》，该《工作说明》主要载明：2017年4月14日13时50分，我所民警在中南海周边执行警务时，发现一批信访人员到中南海地区信访。经查，该批人为聂桂榕、吴珊、樊婷、赵海、周燕红、刘天菊、龙建立、靳晓亚、聂宗贤等九人，均为贵州省毕节地区毕节市农业技术学校97届毕业生，反映毕业分配问题。训诫后我所将该批人送至北京市接济服务中心。经庭审质证，原告对该证据的真实性无异议，但认为是其主动寻找警察，不是被警察发现的；被告对该证据的“三性”无异议。
本案证据认证如下：被告提交的第1、2组证据，能够相互印证，形成证据锁链，对其证明效力予以认定；被告提交的第3、7组证据，原告无异议，对其证明效力予以认定；被告提交的第4、5组证据，均载明保障了被询问人的饮食和休息时间，且明确了聂桂榕等九人共同商议信访事宜的时间、地点以及行程路线。其中聂宗贤在接受被告询问时陈述：“此次信访前曾进京信访三次，第一、二次是到国家信访局递交信访材料，第三次是到中南海周边，此次我们准备去中南海递交我们的信访材料，引起高层领导的重视，帮助我们解决工作分配问题。”吴珊在接受被告询问时陈述：“此次去北京的目的是要找国家领导交信访材料，想要引起中央领导的重视，让中央领导安排毕节的相关部门解决我们工作分配的事情。”赵海在接受被告询问时陈述：“我们就是直接想去把信访材料交中南海引起上面高层的重视，我们的问题才能得到解决。”龙建立在接受被告询问时陈述：“2017年4月12日从织金出发前往中南海进行非访，目的是以此方法对政府施压，尽快解决我们工作分配的问题。”虽与刘天菊、聂桂榕陈述的进京信访的目的不尽相同，但四人的陈述能够相互印证，结合被予以训诫的情况，足以证明聂桂榕等九人经共同商议后到北京中南海信访的事实。虽然原告不予认可，但未提供其他足以反驳的相反证据支持其质证意见，且在庭审中认可了是其亲自在询问笔录上进行签字，故对该组证据的证明效力予以认定；被告提交的第6组证据中驻京办的工作人员出具的说明属证人证言，虽未出庭接受质询，但与该组证据中的相关行政主管部门出具的书证形成证据锁链，本院对该组证据的真实性予以认定；被告提交的第8组证据，符合证据的形式和实质要件，对其真实性予以认定。本院依原告申请调取的证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，对其证明效力予以确认。
经审理查明：原告聂桂榕之夫付义系贵州省毕节农业学校97届毕业生，因毕业未分配，原告曾代其进行信访。2017年4月12日，聂宗贤、周燕红、吴珊、樊婷、赵海、刘天菊、聂桂榕、靳晓亚、龙建立九人在毕节市七星关区阳山公园旁一餐馆内共同商议后，于当晚包车到重庆，从重庆坐飞机到天津，又从天津坐高铁到北京进行信访。4月14日13时50分，北京市公安局西城分局府右街派出所民警在中南海周边执行勤务时，发现聂宗贤等九人到中南海地区信访，对聂宗贤等九人予以训诫后，将九人送至北京市接济服务中心。毕节市人民政府驻北京联络处接到通知后，于4月15日将聂桂榕、刘天菊、靳晓亚交金海湖区劝返工作组接回。被告毕节市公安局双山新区分局于4月16日立案受理，经调查，被告认为2017年4月14日，金海湖新区靳晓亚、刘天菊、聂桂榕三人伙同七星关区聂宗贤、周燕红等人到北京进行非法上访，在北京市府右街中南海周边时，被北京警方查获，其行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，分别对聂桂榕、刘天菊，作出毕公双双山新区分局法制室行罚决字（2017）146号、毕公双双山新区分局法制室行罚决字（2017）145号行政处罚决定书，决定对聂桂榕、刘天菊分别处十日行政拘留。聂桂榕不服，向本院提起诉讼，请求判如所诉。
本案争议焦点是：1、被告对原告实施行政处罚是否具有管辖权；2、被告对原告的行政处罚是否违反“一事不再罚”的原则；3、被告作出的行政处罚决定是否合法。
本院认为：关于被告对原告实施行政处罚是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，本案并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，不属于上述管辖规定的除外情形，违法行为地公安机关及违法行为人居住地公安机关均有管辖权，原告的居住地在被告管辖的范围内，故被告对该案具有管辖权。而《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”指的是违法行为地公安机关已经立案后，将案件移交给违法行为人居住地公安机关处理的情形，但本案并未经北京公安机关立案受理，故不适用此种情形。
关于被告对原告的处罚是否违反“一事不再罚”原则的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”的规定，训诫不属于行政处罚的方式，仅是一种批评教育及法律宣讲的措施，故被告对原告进行行政处罚并未违反“一事不再罚”的原则。
关于被告作出的行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。原告认为被告作出行政处罚的程序违法，但未提供证据加以证明。而被告系经依法传唤原告，询问调查，汇报审批，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及原告依法享有陈述、申辩权后，作出处罚决定，原告认为被告行政处罚程序违法的主张，本院不予支持。对于原告的行为是否扰乱公共场所秩序的认定。本案中，聂宗贤等九人通过共同商议后，为避开政府工作人员的拦截，辗转绕道重庆、天津后到北京信访，聂宗贤作为此次九位信访人的其中一员，在此次信访前已到国家信访局递交过二次信访材料，聂宗贤等九人此次进京信访，应知晓去往北京信访接待部门的路线，反而携带信访材料走到中南海周边，不符合日常经验法则。加之，聂宗贤、吴珊、赵海、龙建立在接受被告询问时陈述，此次进京的目的是到中南海信访，为引起国家领导的重视，以解决信访诉求，故应认定聂宗贤等九人存在到中南海信访的主观故意；其次，根据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《工作说明》证实该所民警在中南海周边执行勤务时，发现九人到中南海地区信访。中南海周边虽属于公共场所，但不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，经公安民警发现聂宗贤等人的信访行为后便予以训诫，又及时将九人送至北京市接济服务中心，足以证实原告实施了到中南海周边信访的违法行为。聂宗贤等人到中南海周边进行走访，具有目的性且人数较多，违反了公共行为准则。原告反映诉求，应通过合法渠道进行，不能采用非正常信访的形式进行，其行为的违法性质和社会危害性均达到了较为严重的程度，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或其他公共场所秩序的”的规定，聂宗贤等人到中南海周边信访的行为，符合扰乱公共场所秩序的情形。按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，此条共分为二款，其中第一款下分五项分别对五种违法情形进行规定，被告认为原告的行为扰乱了公共场所秩序，适用该条第一款第（二）项的规定予以行政处罚，适用法律并无不当。原告认为被告适用法律错误的主张，是因原告对法条的理解错误，对该主张本院不予支持。综上，原告存在到中南海周边信访的主观故意，也实施了非正常信访的行为，扰乱了公共场所秩序，被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告聂桂榕的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告聂桂榕负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 王 勇
人民陪审员 吴 兴 会
人民陪审员 肖 凤 媛
二〇一七年九月十一日
法官 助理 阿 魁
书 记 员 罗单（代）