中华人民共和国
北京市怀柔区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)京0116行初31号
原告黄某（DDH），女，1967年12月17日出生，美国籍。
委托代理人邓少东，北京邓少东律师事务所律师。
被告北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市怀柔区迎宾中路16号。
法定代表人温瑞杰，局长。
委托代理人朱久龙，男，北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局渤海执法队副队长。
委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。
原告黄某要求撤销被告北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局（以下简称怀柔城管局）于2016年11月18日作出的京怀城管拆字【2016】008号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）一案，本院于2017年5月11日受理后，于2017年5月12日向被告怀柔城管局送达了起诉状副本及诉讼通知书。被告怀柔城管局在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2017年12月11日公开开庭审理了本案。原告黄某之委托代理人邓少东，被告怀柔城管局副局长蒋贵义作为负责人与委托代理人朱久龙、郭跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月18日，被告怀柔城管局对原告黄某作出《限期拆除决定书》，主要内容为：经查，你在北京市怀柔区渤海镇六渡河村渡水山庄A型7号楼（房屋所有权证登记地址为怀柔区渡水山庄A7号楼）原有二层楼房上加盖三层，并在南侧加建一处二层楼房。房顶加盖的三层为砖混结构，东西长约12.3米，南北宽约8.8米，面积约为108.24平方米。但原有屋顶存在一东西长约2.1米、南北宽约为3.9米，面积约为8.19平方米的三层小楼，具体位置已经无法测量。南侧加盖二层楼为砖混结构，东西长约为12.3米，南北宽约为4.7米，单层面积约为57.81平方米，两层合计约为115.62平方米。房屋东侧加建一门厅，东西长约2.08米，南北宽约3.3米，面积约为6.86平方米。以上建筑未取得建设工程规划许可证，你未经审批擅自改建、加建房屋的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定，所加建房屋属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、照片、录像、规划认定函等为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款之规定，本行政机关责令你于15日内拆除上述未取得建设工程规划许可证等规划文件的违法建设，并接受复查。逾期不拆除上述违法建设，将报经北京市怀柔区人民政府责成有关部门，依法实施强制拆除。
原告黄某诉称，原告认为被告作出的具体行政行为不合法，其超越法定职责权限；事实认定不清；适用法律依据错误；程序也不合法；该《限期拆除决定书》明显不当。
一、如该《限期拆除决定书》属于行政处罚，那么被告违反了《中华人民共和国行政处罚法》程序上的相关规定。该法第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
被告在自己所述的调查中，从未向原告调查取证，而且被告从未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由和依据，也从未告知原告依法享有的权利。所以被告作出行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》的程序相关规定，该行政处罚应被认定无效。
二、如该《限期拆除决定书》不属于行政处罚，那么依据《北京市城乡规划条例》，有权作出责令限期拆除的行政主体应当是城乡规划主管部门，而不应当是被告，被告的行为超越了法定职责权限，属于滥用职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。由此可以看出，有权作出责令限期拆除的行政主体应当是城乡规划主管部门，而不应当是被告。
综上，原告认为被告作出的具体行政行为程序不合法，而且是超越职权作出的行政行为，请法院依法予以撤销。
原告黄某向本院提交了下列证据证明其主张：
1、《限期拆除决定书》1份。证明被告行为违法，并作为原告的起诉依据。
2、《房屋所有权证》1份。证明原告为涉案房屋合法所有权人。
被告怀柔城管局辩称，被告履行法定职责，查明事实，按照法定程序作出的被诉《限期拆除决定书》应予以维持，被告不同意原告的诉讼请求。
一、被告具有作出被诉限拆决定书的法定职权。
依据《北京市城乡规划条例》第六十五条，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条第一款和第二款的规定，具有查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇违法建设的法定职责。
二、被告作出被诉限拆决定书认定事实清楚，程序合法，应予以维持。
经群众举报，被告于2016年7月5日向被举报违法建设所在地物业公司的工作人员调查了解情况，被调查人张春生证实涉案违建的业主是原告和案外人黄某某，原告联系电话是186XX****XX，黄某某联系电话是135XX****XX，建设涉案违法建设时业主没有出具审批手续。为确定被告是否具有管辖权的问题，被告对土地性质等情况进行调查，于2016年8月24日查明涉案违建土地使用性质为国有土地，被告有管辖权。2016年8月25日被告多次电话联系原告和黄某某，黄某某未接听，原告只接听一次，当执法人员介绍完情况，原告不再说话。而后被告以手机短信方式告知原告和黄某某，因其涉嫌违法建设，被告将于2016年8月31日后进行现场检查、现场勘验。2016年9月2日被告进行了现场检查和勘验，经测量和拍照，确定了涉嫌违法建设建筑面积230.724平方米等基本情况。2016年9月7日被告立案。2016年9月14日经规划协查被告确定涉案建设没有取得建设工程规划许可证(含临时)。2016年9月21日被告电话联系原告，原告未接听，被告分别以手机短信方式，在原告国内居住地和在涉案违法建设张贴的方式，向原告送达谈话通知书、《案件协查函》和规(怀)执函【2016】25号《关于黄某规划审批情况的函》。2016年9月26日被告依法办理案件延期。2016年10月25日经国土部门查询得知附着涉案违法建设的房屋登记的所有权人是原告。2016年11月8日、9日期间被告多次电话联系原告，原告未接听。被告以通过物业公司工作人员转告、手机短信方式通知原告被告拟作出《限期拆除决定书》，原告有陈述、申辩权利，原告可于2016年11月15日前提出陈述、申辩意见，同时被告告知邓少东律师通知原告须书面提供延期申请。原告在被告指定的陈述、申辩期内没有提出意见。被告于2016年11月15日多次电话联系原告，原告未接听。被告以手机短信方式通知原告，被告将于2016年11月16日后制发《限期拆除决定书》。2016年11月18日被告作出被诉《限期拆除决定书》并以在违法建设所在地(怀柔区渤海镇六渡河村渡水山庄A型7号楼)和在原告在国内居住地(朝阳区新锦路18号卓锦万代别墅区某号)进行张贴的方式、手机短信通知的方式(被告电话联系原告，原告未接听)，和在网络公示的方式向原告进行了送达。
通过上述事实可以认定，被告认定事实符合《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十九条的规定;执法程序符合《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款，《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条，《北京市城市管理监察行政处罚程序规定》第十八条，以及《中华人民共和国行政强制法》第十八条等法律法规的规定。被告作出被诉《限期拆除决定书》认定事实清楚、证据确实充分，程序合法，应予以维持。
综上所述，请法院查明事实，驳回原告全部诉讼请求。
被告怀柔城管局向本院提交了以下证据：
1、《限期拆除决定书》1份。证明2016年11月18日，被告查明事实，依法作出被诉《限期拆除决定书》。
2、《证据照片（图片）登记表（十二）》及其附件3张照片和视频004、送达回证各1份。证明2016年11月18日，被告在见证人的见证下，以在违法建设所在地（北京市怀柔区渤海镇六渡河村渡水山庄A型7号楼）进行张贴的方式向原告送达《限期拆除决定书》。
3、《证据照片（图片）登记表（十三）》及其附件照片3张和视频005、送达回证各1份。证明2016年11月18日，被告在见证人的见证下，以在原告国内居住地（北京市朝阳区新锦路18号卓锦万代别墅区某号）进行张贴的方式向原告送达《限期拆除决定书》。视频中开门同执法人员沟通交流的女子经被告了解为原告黄某本人，老人为黄某的母亲。
4、《证据照片（图片）登记表（十五）》及其附件短信截图、录音20161118143143。证明2016年11月18日，被告电话联系原告，原告未接听，被告以手机短信的方式告知原告，当日在其违建所在地和国内居住地张贴并在北京市城市管理综合行政执法监察局市局外网公告的方式向原告送达《限期拆除决定书》。
5、《证据照片（图片）登记表（十四）》及其附件拍摄的网页截图1份。证明被告于2016年11月18日在北京市城市管理综合行政执法监察局外网公告被诉《限期拆除决定书》。
6、询问笔录（一）1份。该笔录是2016年7月5日被告对原告违法建设所在地负责物业管理的公司工作人员张春生进行调查时制作的。证明物业公司提供涉案违建所处的房屋的业主是原告和案外人黄某某，原告联系电话是186XX****XX，黄某某联系电话是135XX****XX；同时证明涉案违法建筑建设时业主没有出具审批手续。
7、《关于渡水山庄A型7号楼涉嫌违建情况说明》1份。该说明为被告工作人员制作，证明因涉案违建位于北京市怀柔区渤海镇六渡河村，被告接到举报后进行调查了解，于2016年8月24日才查明涉案违建土地使用性质为国有土地，被告具有管辖权。
8、《证据照片（图片）登记表（一）》及其附件短信截图、《证据照片（图片）登记表（二）》及其附件短信截图、录音9段。证明2016年8月25日，被告多次电话联系原告和黄某某，黄某某未接听，原告只接听一次，当执法人员介绍完情况，原告不再说话。被告以手机短信方式告知原告和黄某某，因其涉嫌违法建设，被告将于2016年8月31日后进行现场检查、现场勘验。
9、《现场检查笔录》及其附件，《现场勘验笔录》及其附件，《证据照片（图片）登记表（三）》、《证据照片（图片）登记表（四）》各1份。证明2016年9月2日，被告在见证人的见证下，进行了现场检查和勘验，进行了测量和拍照，确定了涉嫌违法建设建筑面积230.724平方米等基本情况。
10、《立案审批表》1份。证明被告接到举报后经调查，于2016年9月7日确定涉案违法建设所有人为原告并立案。
11、《案件协查函》、规（怀）执函【2016】25号《关于黄某规划审批情况的函》各1份。证明经规划协查，确定原告所建建设没有取得建设工程规划许可证（含临时）。
12、《证据照片（图片）登记表（五）》及其附件照片2张、证据视频001、送达回证各1份。证明被告于2016年9月21日在见证人的见证下，在涉案违法建设张贴谈话通知书、《案件协查函》和规（怀）执函【2016】25号《关于黄某规划审批情况的函》，通知原告谈话的事实。
13、《证据照片（图片）登记表（六）》及其附件短信截图、录音3段。证明被告于2016年9月21日电话联系原告，原告未接听，被告通过手机短信通知原告接受调查询问。
14、《证据照片（图片）登记表（七）》及其附件照片2张，证据视频002、003，送达回证各1份。证明被告于2016年9月26日在见证人的见证下，在原告国内居住地张贴谈话通知书、《案件协查函》和规（怀）执函【2016】25号《关于黄某规划审批情况的函》，通知原告谈话的事实。视频中开门的人据了解为原告的母亲。
15、《案件延期审批表》1份。证明2016年9月26日被告依法延期办理案件。
16、《证据照片（图片）登记表（八）》及北京市国土资源局怀柔分局《查询结果》各1份。证明2016年10月25日，被告经国土部门查询得知涉案违法建设的房屋登记的所有权人是原告。
17、《证据照片（图片）登记表（九）》及《外国人明细信息》各1份。证明原告身份情况。
18、《询问笔录（二）》1份。证明被告通过物业公司工作人员告知原告拟作出《限期拆除决定书》，原告有陈述、申辩权利。
19、《证据照片（图片）登记表（十）》及其附件短信截图2页和录音8段。证明被告于2016年11月9日多次电话联系原告，原告未接听。被告两次短信通知原告，被告拟作出《限期拆除决定书》，原告可于2016年11月15日前提出陈述、申辩意见。同时因邓少东律师代原告通过电话向被告申请过延期进行申辩，故被告告知邓少东通知原告须书面提交延期申请。
20、《证据照片（图片）登记表（十一）》及附件短信截图和录音2段。证明原告在被告指定的陈述、申辩期内没有提出意见，被告于2016年11月15日多次电话联系原告，原告未接听。被告两次短信通知原告，被告将于2016年11月16日后制发《限期拆除决定书》。
21、张某、闫某、冯某、束某某身份证复印件各1份。证明见证人身份信息情况。闫某、冯某、束某某是镇查违办的工作人员。
22、《案件呈批表》1份。证明被告作出被诉《限期拆除决定书》经过了审批程序。
23、查处黄某违法建设工作记录1份。记录为执法员出具的，证明被告在执法过程中因为原告及相关部门的原因造成案件的延期，被告执法程序合法。
24、光盘1张（包括视频5段、录音23段）及录音文字整理材料1份。证明被告执法过程中履行了告知、送达等程序，给原告陈述、申辩的权利，执法程序合法。
在法定期限内，被告怀柔城管局向本院提交了下列作出被诉行政行为的法律依据：
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款；《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款、第六十五条、第六十六条第一款；《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条、第十二条、第十九条、第二十三条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条；《北京市城市管理监察行政处罚程序规定》第十八条。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对原、被告提交的证据进行了评议，本院作出如下认定：
原告提供的证据1系被诉行政行为，不能作为证据使用；证据2具有真实性、合法性及与本案关联性，本院予以采纳。被告提供的证据1同样系被诉行政行为，不能作为证据使用；证据2-5、8、12、13、14、18-20、24虽具有真实性，但其送达程序欠缺合法性，本院不予采纳；证据6虽具有真实性，但不能实现被告证明目的，本院亦不予采纳；证据7、23系被告工作人员自行制作的说明，属当事人陈述，不能直接证明被告的执法程序合法；证据9、10、11、15、16、17、21、22虽具有真实性及与案件关联性，但不能实现被告全部证明目的，亦不能证明被告的行政行为合法。
经审理查明，原告黄某出生于中国，现为美国国籍。黄某系坐落于怀柔区渡水山庄A7号楼房屋的所有权人。因有群众举报位于北京市怀柔区渤海镇六渡河村渡水山庄内A7号楼涉嫌违法建设，被告怀柔城管局于2016年7月5日到渡水山庄所属物业公司进行了解，并从工作人员处得知原告黄某及案外人黄某某系涉案房屋的业主，物业工作人员称黄某的联系电话为186XX****XX，黄某某的联系电话为135XX****XX。
2016年8月25日，被告怀柔城管局通过拨打上述联系电话联系原告黄某、案外人黄某某未果的情况下，向上述手机号码发送短信，告知机主，如果是黄某女士、黄某某先生，请在8月29日-8月31日之间与被告联系，如不联系，被告将于2016年8月31日后找见证人对其涉嫌违法建设进行现场检查和勘验，并由其自行承担不到现场参加检查和勘验的法律后果。因黄某和黄某某均未与被告取得联系，2016年9月2日，被告怀柔城管局在渡水山庄物业工作人员和渤海镇政府查违办工作人员的见证下，对渡水山庄A7号楼涉嫌违法建设进行了现场检查和勘验。2016年9月7日，被告怀柔城管局在明确原告黄某为房屋产权人后，对原告黄某涉嫌违法建设一案正式进行立案调查。2016年9月8日，被告怀柔城管局向北京市规划委员会怀柔分局发送《案件协查函》，要求确定北京市怀柔区渤海镇六渡河村渡水山庄A型7号楼加建部分的准确位置及面积，并出具加建部分是否应取得规划许可及是否取得规划许可的证明。2016年9月14日，北京市规划和国土资源管理委员会出具《关于黄某规划审批情况的函》，该函称：位于北京市怀柔区渤海镇六渡河村渡水山庄内A型7号楼建设的砖混结构加层，建筑面积约230.72平方米，未依法取得建设工程规划许可证，含临时。2016年9月21日，被告怀柔城管局在渡水山庄A7号楼张贴《谈话通知书》、《责令停止建设通知书》、《案件协查函》及《关于黄某规划审批情况的函》复印件，并在当日向手机号186XXXX****发送短信，告知机主如果是黄某女士，通知其在怀柔区渤海镇渡水山庄小区内的A7号楼加建的建筑已被认定为违法建设，怀柔城管局已经在A7号楼张贴了相关通知。2016年9月26日，被告怀柔城管局在北京市朝阳区新锦路18号卓锦万代别墅区某号张贴了《谈话通知书》、《案件协查函》及《关于黄某规划审批情况的函》复印件。2016年11月9日，被告怀柔城管局向手机号186XXXX****两次发送短信，告知机主如果是黄某女士，怀柔城管局将于近期对其违法建设制发限期拆除决定书，其依法享有陈述和申辩的权利。2016年11月15日，被告怀柔城管局再次向手机号186XXXX****两次发送短信，并直接称呼机主为黄某女士，告知该机主怀柔城管局将于2016年11月16日后对其违法建设制发限期拆除决定书，请机主及时与被告联系。2016年11月18日，被告怀柔城管局作出本案诉争《限期拆除决定书》，并于当日将《限期拆除决定书》张贴在北京市怀柔区渤海镇六渡河村渡水山庄A型7号楼和北京市朝阳区新锦路18号卓锦万代别墅区某号,同时在北京市城市管理综合行政执法局网站进行了网络公告。2016年11月18日，被告怀柔城管局再次向手机号186XXXX****发送短信，并直接称呼机主为黄某女士，告知其怀柔城管局于2016年11月18日对其位于北京市怀柔区渤海镇六渡河村渡水山庄A型7号楼的违法建设制发了《限期拆除决定书》，并已在违建所在地和其境内居住地址张贴了《限期拆除决定书》。
2017年5月11日，原告持诉称理由来院，要求撤销《限期拆除决定书》。本案在审理过程中，被告坚持答辩意见。
另查明，原告黄某否认与案外人黄某某在中国境内有任何关系，且原告黄某否认渡水山庄物业工作人员提供给被告的联系电话为原告的电话号码。原告黄某表示从未收到过被告怀柔城管局的电话或者短信。庭审中，被告怀柔城管局认可未就物业工作人员提供的电话号码到相关电话运营商处核实机主姓名。关于原告黄某的另一住址，即北京市朝阳区新锦路18号卓锦万代别墅区某号，被告系根据举报人的举报和北京市公安局出入境管理总队提供的《外国人明细信息》中的记载确定。该《外国人明细信息》显示原告黄某的签证有限期至2016年3月13日。原告黄某认可曾在此居住，但居住时间在本案行政处罚之前，之后原告不在此居住。
本院认为，根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，在城市规划管理方面对违法建设具有处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款规定：规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。第九条第一款规定：市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设：……（二）未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程。第二款规定：城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。依据上述规定，被告怀柔城管局作为城市管理综合行政执法部门，具有对本辖区内未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等规划文件的城镇建设工程进行查处的法定职责。
《北京市城乡规划条例》第二十三条规定：本市依法实行行政规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，原告黄某在未取得建设工程规划许可审批手续的情况下，在其所有的怀柔区渡水山庄A7号楼加建相关建筑的行为违反了上述规定。被告怀柔城管局在查处原告黄某涉嫌违法建设的过程中，应遵循法定程序。本案中，被告怀柔城管局虽经立案、调查等程序，对原告黄某作出《限期拆除决定书》，但怀柔城管局自始至终未见到原告黄某本人，亦未能提供充分证据证明其在调查过程中曾通知原告到场，在作出处罚前告知原告给予行政处罚的事实、理由和依据，并听取原告的陈述和申辩，被告未完全履行法定程序，故被告怀柔城管局对原告黄某作出的《限期拆除决定书》程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局于二○一六年十一月十八日作出的京怀城管拆字【2016】008号《限期拆除决定书》。
案件受理费五十元，由被告北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，原告可以在判决书送达之日起三十日内，被告可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国北京市第三中级人民法院。
审 判 长 李 雨
人民陪审员 于长瑜
人民陪审员 李世国
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 谭 畅