四川省攀枝花市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川04行初14号
原告林仕友，男，1946年7月16日出生，汉族，农民，住四川省攀枝花市仁和区，
委托诉讼代理人陈森恩媛（林仕友女儿），女，1972年11月13日出生，汉族，住四川省盐边县，
被告攀枝花市仁和区人民政府，住所地:四川省攀枝花市仁和区攀枝花大道南段1446号。
法定代表人李春华，该区区长。
委托诉讼代理人吴平海，男，1979年8月17日出生，彝族，攀枝花市仁和区人民政府工作人员，住四川省攀枝花市仁和区，
委托诉讼代理人郑腾伟，四川川滇律师事务所律师，执业证号：15104200710792186。
第三人攀枝花市仁和区布德镇人民政府，住所地：四川省攀枝花市仁和区布德镇大庄街29号。
法定代表人关仁福，该镇负责人。
委托诉讼代理人胡永康，男，1968年5月20日出生，彝族，四川省攀枝花市仁和区布德镇政府经济发展服务中心主任，住四川省攀枝花市仁和区，
委托诉讼代理人余刚，男，1984年9月19日出生，彝族，四川省攀枝花市仁和区布德镇综治办工作人员，住四川省盐边县，
原告林仕友因认为被告攀枝花市仁和区人民政府（以下简称：仁和区政府）不履行行政复议职责，于2017年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月10日立案受理后，于2017年7月13日向被告仁和区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。原告林仕友及其委托诉讼代理人陈森恩媛、被告仁和区政府委托诉讼代理人吴平海、郑腾伟、第三人攀枝花市仁和区布德镇人民政府（以下简称：布德政府）委托诉讼代理人胡永康、余刚到庭参加诉讼。仁和区政府区长助理左雪冬、布德政府副镇长胡良川分别作为被告和第三人负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
2017年6月9日，原告林仕友向被告仁和区政府递交《行政复议申请》，称申请人不服布德政府作出的关于申请人不属于种草养畜项目农户，不予验收的具体行政行为，请求撤销该具体行政行为，并责令被申请人将申请人户纳入2015年的种草养蓄项目。2017年6月13日，被告仁和区政府作出《攀枝花市仁和区人民政府不予受理行政复议申请决定书》{攀仁府行复不受字〔2017〕17号}，认为2017年5月19日作出《关于布德镇林仕友要求要求验收种草养蓄项目羊圈一事的答复意见书》中载明的关于种草养蓄项目，是否加入该项目取决于农户意愿，不是行政管理，被申请人布德政府的答复不属于行政行为，申请人的申请不属于行政复议范围，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，决定对申请人的行政复议申请不予受理。
原告林仕友诉称，请求撤销仁和区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》{攀仁府行复不受字〔2017〕17号}，判令被告对其申请依法重新作出处理。事实和理由：2015年雨季前原告根据会议宣传，要求享受种草养蓄项目政策，征得了布德镇政府相关负责人口头同意。2016年7月，原告按照要求完成羊圈建设后，布德政府拒绝验收，并于2017年5月19日作出书面处理意见，原告遂向被告申请复议，被告作出决定不予受理。布德政府针对原告的验收申请作出的答复意见书本身就是具体行政行为，原告针对第三人的处理行为不服而提起行政复议，属于行政复议范围。
原告林仕友向本院提交了以下证据：1.攀仁府行复不受字【2017】1号《不予受理的行政复议决定书》、《行政复议申请》（2016年12月7日）、《攀枝花市仁和区人民政府法制办行政复议证据材料收据》。证明原告在不服本次行政复议之前已经向被告申请过行政复议，本次所涉的行政复议已经是仁和区政府对原告的第二次行政复议申请所作出的处理。前一次就该受理的，布德镇一直不给其书面处理意见，原告申请复议是找布德镇镇长关仁福，原告录了和关仁福的谈话录音，关仁福说没有了资金的，不予验收。原告依据录音申请复议，仁和区政府说证据不合法，不予受理复议。2.《申请》三份、《投诉书》复印件，证明：在种草养畜时，原告找过政府。3.《攀枝花市仁和区设施农用地协议》、《攀枝花市仁和区设施农用地备案表》，证明：羊圈是经过合法审批的。
被告仁和区政府辩称，1.布德政府作出的答复意见不是具体行政行为。经纳入种草养蓄项目的农户申请，布德镇政府才会去验收，合格的才会发放补助，由于原告没有被所在村组上报，并最终纳入种草养蓄项目，故不存在验收其圈舍的问题，布德政府对此情况进行的答复并非行政行为，故不能针对此答复提起行政复议或提起行政诉讼。2.对行政复议申请不予受理的决定不属于行政诉讼范围。对不予受理的决定，行政复议法没有明文规定可以提起行政诉讼。3.被告仁和区政府对原告林仕友行政复议申请的处理合法，履行了审查职责。被告认真审查后五个工作日内作出了不予受理决定，并及时送达了决定书，故被告履行了法定职责。
被告仁和区政府向本院提交了以下证据：1.攀枝花市政府的《关于仁和区2015年财政涉农资金整合打捆示范区项目实施方案的批复》。证明：市政府同意仁和区建设涉农打捆项目。2.布德镇政府作出的《关于布德镇2015年种草养畜项目的申报报告》、《布德镇2015年财政涉农资金整合打捆种草养畜项目实施方案》、《布德镇2015年种草养畜项目拟建农户名册》。证明：布德镇2015年种草养畜项目户名额为50户，其中原告所在的新桥村高峰组仅5户，但没有林仕友户。3.仁和区政府的作出的《仁和区2015年财政涉农资金整合打捆示范区建设项目实施方案》。证明：布德镇养殖业购公羊50只。4.布德政府作出的《关于布德镇林仕友要求种草养畜项目羊圈一事的答复意见书》。证明：答复内容。5.原告向被告提交的《行政复议申请》。证明：行政复议申请理由、诉求。6.仁和区政府攀仁府行复不受字[2017]17号《不予受理行政复议决定书》。证明：被告经过了审查，不存在不履职和不作为的行为。
第三人布德政府述称，其同意被告的答辩意见。
第三人布德政府向本院提交了以下证据：1.两份种草养畜项目报名会会议记录；证明：会议记录记录了报名人员，但是没有原告林仕友，林仕友是新桥村高峰组的村民，但是高峰组的报名人员中没有林仕友。2.攀仁布府[2015]36号关于布德镇2015年种草养畜项目的申报报告，附件1：仁和区布德镇2015年财政涉农打捆种草养畜项目实施方案，附件2：仁和区布德镇2015年种草养畜项目拟建农户名册；证明：明确了实施方案，和具体人员花名册，花名册中没有林仕友户，说明林仕友不是种草养畜的应验收人员。因此布德镇政府不验收是合法的。3.2015年财政涉农打捆区级自主安排项目资金表（布德镇）；证明：种草养畜项目的资金，群众要自筹的额度。4.关于布德镇林仕友信访事项的答复意见书。证明：对原告提出的要求进行羊圈的验收，布德镇是经过了具体的研究调查后给予的答复。
经庭前交换证据和庭审中双方对有疑异的证据在次核对，原告对被告和第三人提供的《布德镇2015年种草养蓄项目拟建农户名册》真实性不予认可，认为应该加盖公章而没有加盖公章；原告对第三人提供的两份种草养蓄项目报名会会议记录真实修订不予认可，认为记录上没有参会人员签字，并且从笔迹上看都是同一人书写的。被告、第三人对原告提供的攀仁府行复不受字【2017】1号《不予受理的行政复议决定书》、《行政复议申请》（2016年12月7日）、《攀枝花市仁和区人民政府法制办行政复议证据材料收据》、《投诉书》、《攀枝花市仁和区设施农用地协议》、《攀枝花市仁和区设施农用地备案表》不予认可，认为与本案不具有关联性，第三人批准了原告农用设施用地，不代表将原告纳入了种草养蓄项目。被告和第三人对彼此提供的证据予以认可。
本院对上述证据认证如下：被告和第三人提供的《布德镇2015年种草养蓄项目拟建农户名册》属于正式文件的附件，按照政府日常行文习惯，附件不加盖印章符合实情。第三人提供的两份会议记录没有参会人员签字，并由同一记录人员书写亦符合常情常理，故本院对被告、第三人所提供证据的真实性、合法性和关联性均予以确认。对原告提供的【2017】1号《不予受理的行政复议决定书》、《行政复议申请》（2016年12月7日）、《攀枝花市仁和区人民政府法制办行政复议证据材料收据》、《投诉书》、《攀枝花市仁和区设施农用地协议》、《攀枝花市仁和区设施农用地备案表》，由于原告起诉的是2017年6月份仁和区政府作出的不予受理复议决定书，上述几份材料与该不予受理复议决定书无关联，故本院不予确认。
经审理查明，2015年4月2日，仁和区政府向攀枝花市人民政府报送《攀枝花市仁和区人民政府关于请予审核攀枝花市仁和区2015年财政涉农资金整合打捆示范区建设项目实施方案的请示》，并附《攀枝花市仁和区2015年财政涉农资金整合打捆示范区建设项目实施方案》；2015年4月10日，攀枝花市人民政府向仁和区政府作出《攀枝花市人民政府关于仁和区2015年财政涉农资金整合打捆示范区建设项目实施方案的批复》，原则同意仁和区政府提交的方案；2015年6月5日，布德政府向仁和区农牧局报送《攀枝花市仁和区布德镇人民政府关于布德镇2015年种草养蓄项目的申报报告》，附《仁和区布德镇2015年种草养蓄项目实施方案》和《仁和区布德镇2015年种草养蓄项目拟建农户名册》，本案原告不在该名册之上。2017年初，原告向布德政府请求验收其修建的羊圈，2017年5月19日，布德政府作出《关于布德镇林仕友要求验收种草养蓄项目羊圈一事的答复意见书》，称：“新桥村上报种草养蓄项目58户，区政府审批了20户建设任务，你户不属于这20户名额内”，故无法验收。2017年6月9日，原告向仁和区政府提交《行政复议申请》，称其不服被申请人布德政府作出的关于申请人不属于种草养蓄项目农户，不予验收的具体行政行为，请求撤销该行为，责令布德政府将原告纳入种草养蓄项目，理由是原告事前申请过进入该项目，并得到了项目的相关负责人批准同意。2017年6月13日，被告仁和区政府作出《攀枝花市仁和区人民政府不予受理行政复议申请决定书》{攀仁府行复不受字〔2017〕17号}，认为被申请人布德政府对申请人的答复不属于行政行为，不属于行政复议的范围，决定不予受理。
本院认为，本案的争议焦点为：2017年5月19日布德政府作出的《关于布德镇林仕友要求验收种草养蓄项目羊圈一事的答复意见书》是否系直接影响原告权利义务关系的具体行政行为？
《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，因此，行政复议的范围是针对具体行政行为。本院认为，行政行为是指行政机关针对具体事件，单方面作出的，具有外部效果的，影响相对人权利义务关系的行为。
是否将原告纳入种草养蓄项目，并非布德政府在《关于布德镇林仕友要求验收种草养蓄项目羊圈一事的答复意见书》中所决定的内容，该答复意见书仅仅是将2015年6月5日布德政府作出的《攀枝花市仁和区布德镇人民政府关于布德镇2015年种草养蓄项目的申报报告》及其附件《仁和区布德镇2015年种草养蓄项目拟建农户名册》中确定的未将原告纳入该种草养蓄项目的内容进行了阐明，得出结论：无法按照原告的请求以纳入种草养蓄项目农户的标准进行验收，遂告知原告“无法验收”。因此，影响原告权利义务关系的是《攀枝花市仁和区布德镇人民政府关于布德镇2015年种草养蓄项目的申报报告》和《仁和区布德镇2015年种草养蓄项目拟建农户名册》。目前并无证据证实本案第三人布德政府将上述文件向包括原告在内的村民进行了公告，或对原告进行了除本次书面答复之外的其他正式告知，这两份文件便不具有具体行政行为应有的外部效果，因此本次书面答复便成为了布德政府作为行政机关单方面作出的，具有外部效果的，影响原告权利义务关系的具体行政行为。既然布德镇政府作出的答复意见是影响原告权利义务关系的具体行政行为，按照行政复议法第六条的规定，就应当属于行政复议案件受理范围。
至于原告是否报名参加了种草养蓄项目，是否被纳入了种草养蓄项目，第三人布德镇政府是否应当根据原告的申请对其申请事项予以验收等事项皆属纳入复议程序后的实体审查内容，不属于本案审查范围。
综上，仁和区政府作出的《攀枝花市仁和区人民政府不予受理行政复议申请决定书》{攀仁府行复不受字〔2017〕17号}以被申请人对申请人的答复不属于具体行政行为而作出不予受理的决定错误，应予纠正。本院依照《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下：
一、撤销被告仁和区人民政府作出的《攀枝花市仁和区人民政府不予受理行政复议申请决定书》{攀仁府行复不受字〔2017〕17号}；
二、责令被告仁和区人民政府对原告的行政复议申请重新作出处理。
本案案件受理费人民币50元，由被告仁和区政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 徐馗斌
审 判 员 黄 群
人民陪审员 刘福英
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 吴 阳