江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏05行终90号
上诉人（原审原告）刘阿毛，女，1954年12月7日生，汉族，住江苏省苏州市。
上诉人（原审原告）刘金媛，女，1957年10月27日生，汉族，户籍地江苏省苏州市。
上诉人（原审原告）刘介平，男，1964年3月31日生，汉族，户籍地江苏省苏州市。
上诉人（原审第三人）刘金妹，女，1948年2月15日生，汉族，户籍地江苏省苏州市。
上诉人（原审第三人）刘玉梅，女，1950年2月18日生，汉族，住江苏省苏州市。
委托代理人年宇令，北京在明律师事务所律师。
委托代理人马天林，上海国定律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）刘介娣，女，1960年3月24日生，汉族，户籍地江苏省苏州市。
上诉人（原审第三人）王伟国，男，1949年11月22日生，汉族，户籍地江苏省苏州市。
被上诉人（原审被告）苏州市住房和城乡建设局，住所地江苏省苏州市锦帆路239号。
法定代表人张永清，局长。
委托代理人徐志刚，苏州市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人张义平，北京市汉鼎联合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省住房和城乡建设厅，住所地江苏省南京市草场门大街88号。
法定代表人周岚，厅长。
委托代理人石杰，江苏省住房和城乡建设厅工作人员。
原审第三人苏州市土地储备中心，住所地江苏省苏州市干将西路***号。
法定代表人吴桂元，主任。
委托代理人董艳秋，江苏明荣律师事务所律师。
上诉人刘阿毛、刘金元、刘介平、刘金妹、刘玉梅、刘介娣、王伟国因房屋拆迁裁决及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2016)苏0508行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月9日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：苏州市土地储备中心经苏州市住房和城乡建设局苏建拆许字(2009)第35号房屋拆迁许可证批准，实施“石路商圈西扩等两幅土地前期开发”项目的房屋拆迁，拆迁期限自2009年10月18日至2010年4月17日，后经批准进行延期，本市金石街X号X幢X室房屋属本次拆迁范围。金石街X号X幢X室房屋系私房，产权人王扣女，房屋合法建筑面积79.14平方米，设计用途为成套住宅，王扣女名下有土地使用证一本，土地使用面积为35.1平方米，土地用途为城镇单一住宅用地。王扣女、刘广华夫妻均已故，有子女六人，分别为刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平。该处房屋内无户籍登记人员，房屋内有营业执照一份，执照名称为苏州市金阊区伟国百货商行，经营人为王伟国（刘金妹丈夫），并办理了税务登记手续，至拆迁许可证颁发之日止已连续经营一年以上。苏州市土地储备中心因无法与被拆迁人就金石街X号X幢X室房屋拆迁事宜达成补偿安置协议，向苏州市住房和城乡建设局申请行政裁决。苏州市住房和城乡建设局于2013年3月29日作出苏建房裁[2013]第8号《房屋拆迁裁决书》，被拆迁人对此不服，在江苏省住房和城乡建设厅作出了维持的行政复议决定后，向苏州市姑苏区人民法院提起行政诉讼。苏州市姑苏区人民法院经审理后作出了（2013）姑苏行初字第0061号行政判决，撤销了原裁决并责令苏州市住房和城乡建设局重作，苏州市中级人民法院于2014年12月26日作出了（2014）苏中行终字第00220号终审判决，维持了苏州市姑苏区人民法院的一审判决内容。因评估机构名称变化，评估机构于2015年4月8日重新出具了被拆迁房屋的评估报告，并由拆迁人向被拆迁人送达。在拆迁人向被拆迁人送达了相关分户评估单、评估方法说明、房屋拆迁补偿情况告知书等材料后，2015年8月31日，苏州市住房和城乡建设局重新对案件进行审理，并于同年9月8日首次召开调解会，因被申请人王伟国未到会，同年9月18日苏州市住房和城乡建设局再次通知被申请人王伟国到会调解，其委托代理人刘金妹到会。2015年9月30日，苏州市住房和城乡建设局作出苏建房裁[2013]第8号重审房屋拆迁裁决，对本市金石街X号X幢X室房屋拆迁安置补偿事宜作出裁决，决定：“一、申请人对被申请人刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平（户）实行产权调换，房源地点：福马小区X幢X室（公安编号），建筑面积为94.12平方米。房款487239元，本款由上述被申请人支付给申请人。二、申请人补偿被申请人刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平（户）房屋市场化评估款507723.46元。三、第一项与第二项相抵后，申请人应支付被申请人刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平（户）产权调换差价20484.46元。四、房屋装修设备及附着物评估款23764.42元由被申请人刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平与王伟国共同领取。五、申请人补偿被申请人王伟国停产停业补助费31656元。六、被申请人刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平、王伟国（户）必须自本裁决书送达之日起15日内办毕搬迁手续，携实际使用人搬迁至产权调换房内，腾让金石街X号X幢X室王扣女名下全部房屋交申请人验收后拆除。申请人同时按该项目规定支付搬迁补助费及移装固定设施补助费等。”裁决书同时告知了诉权和起诉期限。苏州市住房和城乡建设局分别于2015年10月10日向刘玉梅、刘介平、市土储中心、刘金媛、刘金妹、王伟国、刘阿毛，于同年10月13日向刘玉梅的委托代理人聂荣、王家才，于同年10月16日向刘介娣送达裁决书。
另查明：刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平、王伟国向江苏省住房和城乡建设厅申请行政复议，江苏省住房和城乡建设厅于2015年12月2日收到申请，于2015年12月7日向刘玉梅寄送《行政复议申请补正告知书》，要求刘玉梅等七人补正身份信息，补充提供刘金妹、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平、王伟国六人的身份证明，并要求刘玉梅等七人授权一名申请人为主要通信联系人，告知其于收到通知后五日内，由刘玉梅（复议申请书的邮政投递人）召集、通知其他六名联合复议申请人，统一补充材料，否则将根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定进行处理。2016年1月18日复议机关以提供和补正了身份证明材料的刘玉梅、刘金妹、刘介娣、王伟国为复议申请人，以苏州市住房和城乡建设局作为被申请人作出[2015]苏建行复（决）字852号行政复议决定，该决定认为刘阿毛、刘金媛、刘介平未在规定时间内按要求补正，视为其放弃行政复议申请，并维持了苏州市住房和城乡建设局作出的苏建房裁[2013]第8号重审房屋拆迁裁决。同时告知“申请人如不服本决定，可以自接到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。”江苏省住房和城乡建设厅于2016年1月19日以挂号信方式向刘金妹、刘玉梅、刘阿毛、刘金媛、刘介娣、刘介平、王伟国行政复议申请书中载明的地址送达行政复议决定书。根据送达行政复议决定书的签收记录，刘阿毛、刘金媛于2016年1月21日签收了行政复议决定书，刘金妹、刘介娣、刘介平、王伟国因“迁移新址不明，且无法联系收件人”被退信，信件于2016年1月25日退回至江苏省住房和城乡建设厅。2016年2月22日，邮政以收件人刘玉梅“逾期不领”将信件退回，次日江苏省住房和城乡建设厅收发室签收退件。
本案审理过程中，苏州市姑苏区人民法院因认为刘金妹、刘玉梅、刘介娣、王伟国超过起诉期限，于2016年6月20日作出（2016）苏0508行初183号行政裁定，驳回了刘金妹、刘玉梅、刘介娣、王伟国的起诉。刘金妹、刘玉梅、刘介娣、王伟国对此不服，提起上诉，苏州市中级人民法院作出（2016）苏05行终256号终审行政裁定确认：“江苏省住房和城乡建设厅按照行政复议申请人在行政复议申请书中写明的地址向行政复议申请人刘金妹、刘玉梅、刘介娣、王伟国送达行政复议决定书，其中刘金妹、刘介娣、王伟国因迁移新址不明被退信，刘玉梅因逾期未领退信，上述情况导致行政复议文书被国家邮政机构退回，故文书退回之日视为送达之日。上诉人向原审法院提起本案诉讼均已超过十五日的起诉期限，原审法院裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。”
原审法院认为：依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条、国务院《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款、第五条第二款、第十六条第一款的规定，苏州市土地储备中心系依法取得拆迁许可证的单位，可以作为拆迁人，其因房屋拆迁未能与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议，可以依法向苏州市住房和城乡建设局申请行政裁决。苏州市住房和城乡建设局作为房屋拆迁管理部门，具有对本行政区域内的城市房屋拆迁进行裁决的法定职责。江苏省住房和城乡建设厅作为维持原行政行为的复议机关，是适格的共同被告。
本案审查的行政行为是苏州市住房和城乡建设局作出的苏建房裁[2013]第8号重审房屋拆迁裁决及江苏省住房和城乡建设厅据此作出的[2015]苏建行复（决）字852号行政复议决定，拆迁人资格属于拆迁许可证审查范围，拆迁许可证、拆迁许可证延期等前置行为不属于本案审查范围。原审第三人刘金妹、刘玉梅、刘介娣、王伟国的起诉期限及当事人资格问题已为苏州市中级人民法院（2016）苏05行终256号生效裁定所确认，本案不再重复理涉。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条、《苏州市城市房屋拆迁纠纷行政裁决办法》第二十一条第一款、第三款规定，本案送达中的见证人作为有关基层组织成员见证送达情况，其作为见证人身份适格。受送达人拒签的情况下，在见证人见证下留置送达，符合相关规定。
关于裁决申请书、答辩告知书的送达问题。本案中，苏州市住房和城乡建设局受理涉案裁决时，所涉拆迁项目完成比例已超百分之七十，依法不需要举行裁决前听证。涉案拆迁裁决属重审裁决，根据苏州市中级人民法院（2014）苏中行终字第00220号生效行政判决，原审法院对苏州市住房和城乡建设局主张在第一次裁决时已将相关申请书、告知书送达，不再重复送达的观点，予以采信。苏州市住房和城乡建设局受理苏州市土地储备中心的裁决申请后，组织拆迁当事人进行调查、调解，被拆迁人均自行或委托代理人参加了调查调解会，进行了陈述和申辩，故对相关当事人提出的认为被告未送达裁决申请书、答辩告知书，裁决程序违法的主张，原审法院不予支持。
关于涉案评估的合法性问题。苏州市土地储备中心对房屋拆迁评估机构的选择进行了公示，给予被拆迁人异议权，如半数以上被拆迁人持有异议则通过抽签确定。上述评估机构的选定程序符合相关规定，并无不妥。根据原建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十五条、第十六条、《苏州市城市房屋拆迁管理条例》第二十五条第二款、第三款的规定，评估公司对被拆迁房屋的实地查勘、评估方法的采用、被拆迁人对评估结果提出异议，均应当符合相关的程序和条件。本案中，根据苏州市住房和城乡建设局对评估公司的调查，评估公司在出具评估报告前对涉案房屋进行了实地查勘，但在被拆迁人不同意签字的情况下，应由无利害关系第三人见证，并在评估报告中作出说明，评估报告不规范，原审法院予以指出。被拆迁人对评估结果有异议的，应当自收到评估结果之日起三日内申请复核，对复核结果仍有异议的，可以在规定期限内申请鉴定。本案中，被拆迁人未按法定程序对评估结果提出异议，对原审第三人刘金妹关于苏州市住房和城乡建设局未对评估结果进行鉴定即将其作为裁决依据，程序违法的观点，原审法院不予支持。涉案项目采用成本法评估，评估公司在评估报告之外单独对项目估价方法进行书面说明，并由拆迁人送达了被拆迁人，符合相关规定的要求。评估机构采用同一标准、同一时点、同一方法对被拆迁房屋及产权调换房进行评估，苏州市住房和城乡建设局根据上述评估结果，在裁决中对被拆迁人实行产权调换，互结差价，予以现房安置，上述做法不违反法律规定，不损及被拆迁人利益，被拆迁人要求回迁安置、要求对涉案房屋内的货品及包装盒进行回购的主张，依据不足，原审法院不予支持。
关于行政复议申请补正告知书、行政复议决定书送达的问题。依据国务院《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条、住建部《住房城乡建设行政复议办法》第五十三条第一款规定，本案中，江苏省住房和城乡建设厅将行政复议申请补正告知书仅向原审第三人刘玉梅一人送达，不能达到告知所有身份证明材料不全的行政复议申请人的效果，申请行政复议人方并不属于“无正当理由逾期不补正”的情形，江苏省住房和城乡建设厅据此视为申请行政复议人方放弃行政复议申请，剥夺了申请行政复议人方的行政复议申请人资格，且亦未追加其作为行政复议第三人参加行政复议，未依法保障与行政复议有利害关系的当事人的权益，属程序违法。当事人申请行政复议时应当提供准确的联系方式，本案行政复议申请书中，部分当事人在申请书中提供的地址是明知已被拆除的房屋地址，复议机关以复议申请人在复议申请书中写明的地址作为送达地址并不违反法律规定，由此导致法律文书无法送达的后果应由复议申请人自行承担。
综上，苏州市住房和城乡建设局作出的房屋拆迁裁决符合法律规定，原告方要求撤销的依据不足，原审法院不予支持。江苏省住房和城乡建设厅作出的行政复议决定程序违法，依法对其确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决：一、驳回刘阿毛、刘金媛、刘介平要求撤销苏州市住房和城乡建设局作出的苏建房裁[2013]第8号重审房屋拆迁裁决的诉讼请求；二、确认江苏省住房和城乡建设厅作出的[2015]苏建行复（决）字852号行政复议决定违法。案件受理费人民币50元，由刘阿毛、刘金媛、刘介平共同负担25元，江苏省住房和城乡建设厅负担25元。
原审原告刘阿毛、刘金媛、刘介平和原审第三人刘金妹、刘玉梅、刘介娣、王伟国均不服一审法院上述行政判决，其以：原审法院审理程序不合法、《房屋拆迁裁决书》裁决房源安置地点超越《石路商圈西扩项目拆迁计划和方案》的范畴，严重损害老年人的合法权益；《房屋拆迁裁决书》裁决补偿被申请人刘金妹等人（户）房屋市场化评估款507723.46元，但该补偿款不是营业用房的市场价格，其补偿显失公正、明显不当；苏州市土地储备中心不是建设用地单位，不能成为拆迁人；行政复议存在程序违法；房屋拆迁裁决补偿金额不合理、裁决程序不合法；本案中评估机构所作评估报告严重损害被拆迁人的利益等为理由，向本院提起上诉，要求撤销一审法院行政判决，撤销江苏省住房和城乡建设厅（2015）苏建行复（决）字第852号《行政复议决定书》和苏州市住房和城乡建设局（2013）第8号重审《房屋拆迁裁决书》，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人苏州市住房和城乡建设局二审辩称：是否原址安置，相关法律并未强制要求原地安置，且本地块不具备原地安置的条件。本案评估在不具备采用市场比较法进行评估的条件下，采用市场成本法评估符合相关规定。苏州市土地储备中心设立的目的正是要进行土地收储，其具备拆迁人的资格。有关拆迁协商记录的问题，苏州市土地储备中心曾与被拆迁人进行过拆迁补偿的协商，这一点被拆迁人在复议申请书中已自行认可。关于包装盒是否应予补偿的问题，因包装盒属于可移动的物品，依法不予补偿。
被上诉人江苏省住房和城乡建设厅二审辩称：省住房和城乡建设厅是严格依据《住房城乡建设行政复议办法》所规定的方法，向行政复议书上各复议申请人所载明的地址进行了送达，如果该送达地址发生变化，理应由复议申请人承担相应的法律后果。
原审第三人苏州市土地储备中心二审辩称：同意苏州市住房和城乡建设局二审答辩意见，要求二审法院维持一审判决。
本院二审查明事实和一审法院查明事实一致。
本院认为：依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》相关规定，苏州市土地储备中心系依法取得拆许可证的单位，可以作为拆迁人，其因房屋拆迁与被拆迁人未能达成拆迁安置补偿协议的，可以依法向相关行政部门申请行政裁决。苏州市住房和城乡建设局作为房屋拆迁管理部门具有对本行政区域内的城市房屋拆迁进行裁决的法定职责。关于上诉人刘阿毛等人提出的上诉理由，本院认为，二审法院审理上诉案件，应当对一审法院的判决和被诉行政行为进行全面审查，与本案无关的事项不予审理。苏州市土地储备中心是经苏州市人民政府批准设立的具有土地储备工作的独立事业法人单位，经批准，依法领取拆迁许可，是本案房屋拆迁人。本案房屋评估机构选定符合法律规定，上诉人认为房屋评估报告不合理，侵犯其合法权益，应依法在规定时间内对评估报告申请复核，对复核仍有异议的，应依法在规定时间内向房屋管理部门申请鉴定。关于上诉人刘阿毛等人提出原址安置等问题，因依据不足，本院不予采纳。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人方承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曹 军
代理审判员 赵 芬
代理审判员 王雪麟
二〇一七年五月四日
书 记 员 丁韵蕾