江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏03行终126号
上诉人（原审被告）丰县人民政府，住所地丰县人民路。
法定代表人ＸＸ华，县长。
委托代理人黄娓，丰县国土资源局干部。
委托代理人陈星梅，江苏歌风律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）丰县中阳里办事处东大社区居民委员会，住所地丰县中阳大道东大社区。
法定代表人王应军，居委会主任。
委托代理人王新忠，江苏汇君律师事务所律师。
委托代理人陈清，江苏汇君律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)梁德选。
委托代理人吴慧志，天津河东区148专线法律服务所法律工作者。
上诉人丰县人民政府、丰县中阳里办事处东大社区居民委员会（以下简称东大居委会）因土地注销登记一案，不服沛县人民法院(2015)沛环行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2016年5月30日公开开庭审理了本案。上诉人丰县人民政府指派出庭负责人庄庆、委托代理人黄娓、陈星梅，上诉人东大居委会委托代理人王新忠、陈清，被上诉人梁德选及其委托代理人吴慧志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2002年4月15日丰县计划与经济委员会批复东大网架施工公司，同意该单位建设综合办公楼，面积2000平方米，地点在招商场北侧。2003年5月15日丰县凤城镇东关村委会向丰县规划局申请办理补办招商场新建网架综合楼一处规划手续，2003年5月19日丰县规划局为其补办建设工程规划许可证，主要内容：位置招商场北侧，建设单位丰县凤城镇东关村民委员会，建设规模2000平方米。2003年6月6日，丰县国土资源局、丰县人民政府与丰县凤城镇东关村委会、丰县招商场签订国有土地使用权合同（补办），出让合同所涉宗地面积820平方米，位于丰县人民路北侧。2002年5月14日，缴纳出让金37400元、国有土地有偿使用费60000元。
2003年6月6日，丰县凤城镇东关村委会提供申请书、土地使用权转让协议书、丰计经基（2002）09号关于东大网架综合办公楼的批复、建设工程规划许可证等材料申请丰县国土资源局为梁德选办理土地变更登记（综合楼一部分），面积为167平方米。丰县国土资源局经审查，予以登记，办理土地权属证书，由东关村委会领走。
2003年4月25日，东关村（甲方）与宿迁市中恒房地产开发有限公司（乙方，法定代表人梁德选）签订合作开发协议，协议主要内容：一、甲方将为由丰县人民路东端南侧、河滨中路西侧东西长北口80.5米，南口75米南北宽88米，约10.27亩土地，无偿提供给乙方建设休闲中心，使用期三十年。二、位于人民大道的休闲中心北门西侧、招商场三期工程东侧及招商场中心大道北侧约二十套三层商住楼用地为有偿使用，使用面积约4.45亩，土地费用50万元，使用期五十年。……
双方合作中发生纠纷，宿迁市中恒房地产开发有限公司（以下简称中恒公司）提起诉讼，丰县人民法院于2005年8月15日受理，经审理认为：本案原告、被告签订合作开发房地产合同时，均不享有相应的国有土地使用权。虽然丰县国土资源局曾经分别向双方发出过两份用地通知，但该两份通知一无落款时间，二无批准文号，显然不是规范的行政行为，不是法定的国有土地使用权权属凭证。虽然涉案工程占用土地原属东关村集体所有，但是该土地业已通过行政征收的方式征为国有，东关村依法可以获取相应的征地补偿。然而，本案原、被告双方在没有任何一方取得诉争土地使用权的情况下，以国有土地使用权作为投资进行合作，严重违反土地管理方面的法律法规，应属非法。……鉴于双方之间的一系列合同约定，即合作开发协议和补充协议的约定，对于其本无权处分的国有土地使用权进行了处理；诉前中恒公司虽然取得商住楼部分的国有土地使用权证书，但东大大酒店和商住楼是双方合作开发的一个整体项目，诉讼期间双方均未取得商住楼之外的国有土地使用权证书。对于期间一系列合作开发协议约定的详细内容，双方均无证据证实其向丰县国土局进行了披露，双方有相互串通、规避国家土地管理之嫌，其约定的关于中恒公司自营东大大酒店30年以后移交产权、自营期间东关村收取土地有偿使用费的约定，都缺乏充分的法律依据。因此双方之间的一系列合作开发协议均属无效合同。……在本案纠纷可以作为民事案件受理之前，必须先行确定本案所涉国有土地使用权的归属问题。否则人民法院不仅难以确定双方各自应受法律保护的损失数额，即缺乏裁判依据。而且，迳行作出实体裁判，也有悖于“房屋所有权不能离开土地使用权而独立存在”的原则，造成司法权干涉行政权。因此在有关行政机关对于双方约定合作开发所涉及的国有土地使用权出让完毕之前，本案尚不符合民事案件的受案条件。于2006年9月20日作出（2005）徐民一初字第117号民事裁定书，裁定：一、驳回原告中恒公司的起诉；二、驳回反诉原告东关村的起诉。
2007年7月，中恒公司（甲方，法定代表人梁德选）与徐州东大房地产开发有限公司（乙方，法定代表人王如民）就合作建设的东大酒店已建工程善后处理的相关事宜达成协议，主要内容：1、本协议订立后，甲乙双方之前订立的任何合同协议全部作废，并互不追究责任；2、甲乙双方一致同意并确认徐州市中级人民法院（2005）徐民一初字第117号确定的价款为基础，扣除甲方以前欠乙方所有款项后的余额为甲方投入的已建工程的价款。乙方应付1812552元。…….7、本协议签订后，甲方将占用乙方所有的位于招商场停车场西侧的2套各1、2、3层共计12间房屋腾空后交付乙方。…….
该协议中第7条所涉房屋于2008年由东关村委会卖给他人使用。所卖房屋项下的土地即本案所涉土地。后东关村委会需要办理过户手续与梁德选联系，双方发生纠纷。
2010年4月15日，梁德选以原土地使用证丢失为由向丰县国土资源局申请补办土地证，并提交了土地登记申请书、身份证复印件、丢失声明报纸、原审批手续相关证明。2010年4月29日丰县人民政府为梁德选办理丰土国用（2010）第02030号国有土地使用证，该证记载土地使用权人梁德选，座落人民东路北侧，使用权类型出让，使用权面积167平方米，该证由梁德选于2013年领走。2014年8月丰县中阳里办事处东大社区居委会不服该颁证行为向法院提起行政诉讼，后撤回起诉。
2014年11月18日，丰县中阳里办事处东大社区居委会以该居委会提交虚假材料，没有尽到注意、审查义务，将居委会享有的一部分国有土地使用权错误登记在梁德选名下，申请丰县人民政府、丰县国土资源局注销登记在梁德选名下的丰土国用（2010）第02030号国有土地使用证。2014年11月24日，丰县国土资源局予以调查。2014年12月1日，丰县国土资源局以丰国土资报（2014）197号《关于注销梁德选土地登记及土地证书》向丰县人民政府请示。2014年12月13日，丰县人民政府作出丰政复（2014）79号《关于丰县国土资源局注销梁德选土地登记及土地证书的批复》，同意丰县国土资源局的请示。2014年12月15日，丰县国土资源局作出《关于梁德选的土地登记及土地证书注销登记通知书》并邮寄送达给梁德选。2014年12月30日，丰县人民政府作出《关于注销梁德选土地登记及土地证书的公告》，将梁德选2003年土地登记和丰土国用（2010）第02030号国有土地使用证予以注销，并于2014年12月31日在丰县国土资源局网站上予以公示。梁德选不服遂提起诉讼，请求依法判令撤销被告于2014年12月30日作出的注销原告2003年的土地登记和丰土国（2010）第02030号《国有土地使用证》的行政行为。
原审法院经审理认为，根据《土地登记规则》第四章土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记第三十七条“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）应买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”《江苏省土地登记办法》第二章一般规定第十三条：“有下列情形之一的，国土管理部门不予受理土地登记申请，并于接到申请之日起15日内将不予受理的理由书面告知申请人：…….（三）不能提供合法证明的；….（五）未按法办理房产变更登记的；…”、第四章变更土地登记第二十六条“房地产转让变更时应当依法先办理房产变更登记，并在办理房产变更登记后15日内到国土部门办理土地使用权变更登记。”规定，被告所属国土资源局对本案梁德选土地权属登记时没有按照上述规定进行审慎审查。在缺少土地初始登记及房屋登记的情况下，草率办理土地变更登记，并在梁德选公告声明原证丢失后予以补办，造成纠纷迟迟不能解决。相关问题本院将通过司法建议形式发送丰县人民政府。
梁德选取得土地登记及权属证书系基于和村委会双方签订土地使用权转让合同。在梁德选与村委会所签土地使用权转让合同没有撤销或者确认无效情况下，丰县人民政府以梁德选土地登记材料中梁德选签名均由他人代签，系擅自代梁德选办理丰土国用（2003）第440号《国有土地使用证》为由，予以注销该土地登记及土地证书行为，缺乏法律依据。其在注销土地登记处理中适用《江苏省土地登记办法》第四十七条、国土资源部2008年《土地登记办法》第五十八条规定，缺乏相应事实根据，属于适用法律错误。
丰县国土资源局2010年以梁德选土地证丢失为名为其补办了丰土国用（2010）第02030号国有土地使用证。后，根据中阳里办事处东大社区居民委员会提交的注销梁德选名下的丰土国用（2010）第02030号国有土地使用证申请，予以立案、调查，认为梁德选土地登记材料中其本人签名均由东关村工作人员代签，擅自代梁德选办理丰土国用（2003）第440号《国有土地使用证》。于2014年12月1日向被告申请注销梁德选土地登记及土地证书，2014年12月13日，被告作出《关于丰县国土资源局注销梁德选土地登记及土地证书请示的批复》，同意注销梁德选2003年的土地登记和土地证书（丰土国用（2010）第02030号）。丰县国土资源局于2014年12月15日向原告发出《关于梁德选的土地登记及土地证书注销登记通知书》，告知原告自接到该通知书之日起7日内到丰县人民政府审批中心土地登记窗口办理注销登记。2014年12月30日，被告作出《关于注销梁德选土地登记及土地证书的公告》，在丰县国土资源局门户网站进行公告公示并邮寄给梁德选。《江苏省行政程序规定》第五十三条第一款规定：“行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”被告丰县人民政府在注销土地登记及办证行为之前，没有向相对人梁德选告知其有权进行陈述、申辩，提供证据材料等程序性权利。在当事人没有陈述、申辩的情况下，对其作出不利行为迳行公告注销涉及其重要财产权利的土地登记及证书，违反上述规定，属于行政程序违法。
综上，被告丰县人民政府作出注销梁德选2003年的土地登记及丰土国（2010）第02030号《国有土地使用证》的行政行为程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销被告丰县人民政府于2014年12月30日作出的注销原告梁德选2003年的土地登记和丰土国用（2010）第02030号国有土地使用证的行政行为。案件受理费50元由被告丰县人民政府负担。
上诉人丰县人民政府上诉称，1、一审法院判决明显错误，上诉人注销被上诉人名下的土地登记和土地证书有事实依据和法律依据。通过被上诉人和原审第三人的陈述、举证、质证和法院的庭审调查，上诉人又进一步调查核实了涉案土地上的房产证、协议书等材料，发觉当事人提供虚假材料骗取土地登记和土地证书，土地登记确实存在错误。故上诉人依据《江苏省土地登记办法》及《土地登记办法》予以注销土地登记和土地证书，注销行为事实清楚，运用法律正确。2、上诉人注销行为程序合法。上诉人依据前述规定向被上诉人下发了注销土地登记和土地证书通知书并在被上诉人未在规定期限内办理注销登记的情况下进行了公告公示，并邮寄给被上诉人。涉案土地登记的问题，上诉人、被上诉人和原审第三人已经进行了多次诉讼，在诉讼中对自己的观点已经进行了详细的阐述，充分行使了陈述、申辩的权利。一审法院引用的《江苏省行政程序规定》于2015年3月1日施行，而上诉人作出注销行为是发生在2014年12月13日，该规定不适用本案。综上，请求撤销原判，改判或驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人东大居委会上诉称，1、涉案土地使用权应归上诉人东大居委会，丰县政府颁发的（2003）第440号土地使用权证及补发的（2010）第02030号土地使用证存在登记事项错误，应依法予以注销。被上诉人梁德选在2003年向丰县国土资源局提交的申请材料中，其与上诉人东大居委会签订的土地使用权转让合同上既没有签约时间，也没有转让价格，合同签字部分也非被上诉人梁德选本人所为，该转让合同不应作为权属登记的事实依据。相反，在2007年7月25日上诉人作为股东、实际控制人的徐州东大房地产开发有限公司与被上诉人梁德选作为法定代表人、实际控制人的宿迁市中恒房地产开发有限公司签订的协议书第7条明确约定了将位于招商场停车场两侧的2套12间房屋腾空后交付给上诉人且已实际履行，涉案土地及地上建筑物的权利属于上诉人。2、在2003年申请的土地变更登记过程中，登记机关在缺少初始登记及房屋登记的情况下即办理变更登记，存在明显程序错误。综上，请求：1、撤销原判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人梁德选答辩称，1、被上诉人收到上诉状的时间是在近期，请求法院查明上诉人的上诉期是否超过上诉期限。2、一审法院事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
各方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，各方均未提交新证据。
本院庭审中，上诉人东大居委会及被上诉人梁德选对一审判决认定的事实没有异议；上诉人丰县人民政府对一审认定的2010年4月15日梁德选向丰县国土资源局申请补办土地证的事实有异议。本院经审查认为，根据一审各方提交的证据及二审庭审查明，2010年4月15日东大居委会工作人员以梁德选原国有土地使用证丢失为由，代梁德选向丰县国土资源局申请补办并提交了相关补办手续。原审法院认定“2010年4月15日梁德选以原土地使用证丢失为由向丰县国土资源局申请补办土地证，并提交了土地登记申请书、身份证复印件、丢失声明报纸、原审批手续相关证明”的事实不当，本院依法予以纠正。对各方当事人无异议的事实，本院依法予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点，1、上诉人丰县人民政府于2014年12月30日作出的注销梁德选2003年的土地登记、丰土国用（2010）第02030号国有土地使用证的行政行为是否合法；2、一审法院作出的（2015）沛环行初字第5号行政判决书是否正确进行了辩论。
上诉人丰县人民政府的辩论意见为，坚持上诉状意见，另补充，在2003年时都是东大居委会提供材料申办的证，2010年东大居委会在报纸中进行了公告，以遗失为由申请办理2003年的证，但是该证的原件在东大居委会并无遗失。
上诉人东大居委会的辩论意见为，1、丰县人民政府按照《土地登记办法》第五十八条注销土地使用权证的事实清楚、适用法律正确；2、根据2015年行政诉讼法与物权法司法解释，当事人申请由人民法院一并解决相关民事争议；3、土地转让合同的价款没有约定，对方也均未提供过证据证明其支付了款项；关于诉争土地及房屋的权利人是东大居委会；涉案土地上是有建筑物的，而且建筑物已经转让给了案外人并已经颁发了房产证。
被上诉人梁德选坚持一审辩论意见，另补充，1、依据《行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十一条的规定，丰县人民政府的行政行为程序违法；2、双方签订的土地转让协议中明确表述了转让的是土地及地上附着物。
本院认为，一、上诉人丰县人民政府于2014年12月30日作出的注销梁德选2003年的土地登记、丰土国用（2010）第02030号国有土地使用证的行政行为是否合法。
（一）涉案具体行政行为的作出存在违法情况，其注销理由不能成立。上诉人丰县人民政府于2014年12月30日作出《关于注销梁德选土地登记及土地证书的公告》中的注销理由是东大居委会未经梁德选授权，于2003年和2010年擅自代梁德选申领和补办了权利人为梁德选的国有土地使用证，土地登记材料中所有需梁德选本人签名处均由东大居委会擅自代办。根据已查明的事实，虽然该相关手续是由东大居委会工作人员代为办理且申请人签章处非梁德选本人签字，但是被上诉人梁德选对东大居委会工作人员的申领及补办行为事后并未否认且事实上以领取补发的丰土国用（2010）第02030号《国有土地使用证》的方式予以了追认，故上诉人丰县人民政府以前述理由作出涉案注销登记行为的依据不足，其在注销土地登记处理中适用《江苏省土地登记办法》第四十七条、国土资源部2008年《土地登记办法》第五十八条规定，缺乏相应事实根据，依法应予撤销。
关于被上诉人梁德选认为上诉人丰县人民政府注销登记程序违法的依据是《行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十一条的观点，本院认为，本案所涉被诉行政行为是土地登记行为，并不属于行政处罚，不适用行政处罚法的相关规定，故被上诉人梁德选的上述观点本院不予支持。
（二）上诉人丰县人民政府应依法重新作出相应行政行为。根据原国家土地管理局《土地登记规则》第三十七条规定，“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；……。”《江苏省土地登记办法》（江苏省人民政府令[第83号]）第十二条第一款规定，“申请土地登记时，申请人应当向国土管理部门提交下列文件：……（三）土地权属来源证明；（四）土地权属证明；……。”依据前述规定，申请土地变更登记的，必须提交能够证明权属来源的原土地权利证书等土地权属证明。本案中，2003年6月6日上诉人东大居委会在办理权利人为梁德选的国有土地使用权变更登记时，没有提供能够证明土地权属的原土地权利证书。根据已查明的事实，2003年6月6日当日东大居委会在办理完出让手续后就办理了权利人为梁德选的国有土地使用权变更登记，东大居委会并没有办理涉案土地的初始登记。上诉人丰县人民政府违反上述规定，在没有办理初始登记且变更登记申请人缺少必须提交的申请材料的情况下，为其颁发国有土地使用权证书，显属不当。在此基础上，上诉人丰县人民政府于2010年4月16日补办了权利人为梁德选的丰土国用（2010）第02030号国有土地使用证缺乏法律基础，亦不具有合法性。
综上，上诉人丰县人民政府应依法对其于2003年向梁德选进行土地登记和于2010年4月16日向梁德选补发丰土国用（2010）第02030号《国有土地使用证》的行为予以纠正，但鉴于上诉人丰县人民政府于2014年12月30日作出《关于注销梁德选土地登记及土地证书的公告》中的注销理由缺乏相应事实根据，该注销登记行为应依法被撤销，故上诉人丰县人民政府应依法重新作出相应的行政行为。
二、关于上诉人丰县人民政府认为《江苏省行政程序规定》不适用本案的观点。本院认为，《江苏省行政程序规定》自2015年3月1日起施行，上诉人丰县人民政府于2014年12月30日作出《关于注销梁德选土地登记及土地证书的公告》时，该规定尚未施行，故一审法院以上诉人丰县人民政府的注销行为违反《江苏省行政程序规定》而属于行政程序违法的认定不当，本院依法予以纠正。
三、关于上诉人东大居委会提出一并解决民事争议的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，上诉人东大居委会请求一并审理《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定的相关民事争议的，应在一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在一审法庭调查中提出，其于二审庭审中提出不符合前述司法解释的规定，故对其一并审理相关民事争议的请求，本院不予支持。
关于被上诉人梁德选认为上诉人丰县人民政府提起上诉超过上诉期的问题。经本院查询给据邮件跟踪查询系统，一审法院向上诉人丰县人民政府邮寄送达的（2015）沛环行初字第5号行政判决书的特快专递单号EY094391325CN，该特快专递邮件于2016年3月28日交寄并于2016年4月2日妥投。2016年4月2日为清明节法定节假日，故送达日期应顺延至法定节假日后的工作日即2016年4月5日。上诉人丰县人民政府于2016年4月19日通过邮政特快专递向一审法院邮寄了上诉状，邮政单号为1095227670318，并未超过法律规定的十五日的上诉期，故被上诉人梁德选的上述主张，本院不予支持。
综上，原审裁判结果正确，本院在纠正裁判理由的基础上依法对原判决予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人丰县人民政府、丰县中阳里办事处东大社区居民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 飞
代理审判员 杜 林
代理审判员 吴一冉
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 杜心舒