山东省邹平县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁1626行初23号
原告临沂市威盛盐业有限公司，住所地沂水县。
法定代表人黄成杰，董事长。
被告邹平县盐务局，住所地邹平县。
法定代表人张敬华，局长。
委托代理人刘梦家，盐政科科长（特别授权代理）。
委托代理人齐延军，山东法盾律师事务所律师（特别授权代理）。
被告邹平县人民政府，住所地邹平县。
法定代表人邹继刚，县长。
委托代理人范基贞，北京大成（济南）律师事务所律师（特别授权代理）。
委托代理人董昕桥，北京大成（济南）律师事务所律师（特别授权代理）
原告临沂市威盛盐业有限公司(以下简称临沂威盛公司)不服被告邹平县盐务局(以下简称邹平盐务局)盐务行政处罚、邹平县人民政府(以下简称邹平县府)行政复议一案，于2016年6月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年7月11日公开开庭审理了本案。原告临沂威盛公司法定代表人黄成杰，被告邹平盐务局委托代理人刘梦家、齐延军，被告邹平县府法制办公室负责人李超、委托代理人范基贞、董昕桥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告邹平盐务局于2016年4月5日作出邹盐政处罚字(2016)0022号行政处罚决定。该决定认定，2016年4月2日，临沂威盛公司违规销售盐产品8吨，其行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条之规定，根据该条例第四十四条之规定给予没收盐产品8吨，罚款7480元的行政处罚。原告不服，向被告邹平县府申请行政复议。被告邹平县府于2016年5月23日作出邹政复决字（2016）第8号行政复议决定，维持了被告邹平盐务局做出的行政处罚决定。
原告临沂威盛公司诉称，原告是有工业盐经营范围的独立经济组织，有临沂市工商局注册的营业执照，税务局下发的税务登记证等合法资质。工业盐的经营，事实上从1995年开始就已经完全放开，最高人民法院（2010）行他字第82号答复已经就经营工业盐是否需要办理工业盐准运证等请示作出明确答复，同样认定工业盐已不再属于国家限制买卖物品。2011年，工信部在其网站上作出明确答复，工业盐已不再属于国家限制买卖的物品，经营工业盐的行为不构成非法经营，并指出法律及盐业管理条例没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或地方性规章不能设定工业盐准运证制度。《盐业管理条例》对盐业公司以外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。但是多年来，各级盐业管理部门利用自己的行政垄断地位，对经营盐产品的企业不断进行处罚，严重侵害了企业的合法权益。邹平盐务局作出的邹盐政处罚字(2016)0022号的具体行政行为事实不清、证据不足，程序违法，适用法律错误，应予撤销。请求法院判决：1、撤销邹盐政处罚字(2016)0022号行政处罚，并将扣留的8吨工业盐返还给原告，并赔偿原告其他损失。2、撤销邹政复决字（2016）第8号行政复议决定。原告向法庭提交如下证据：1、行政判决书复印件一份；2、答复一份；3、公司营业执照税务登记证、组织机构代码复印件各一份。
被告邹平盐务局辩称，山东省政府鲁政发（1999）70号、滨州市政府滨政发（2001）99号、山东省盐务局鲁盐办（1999）9号、邹平县府邹政发（1999）24号等文件明确授权我局为邹平县盐业管理和盐政执法主体。《山东省盐业管理条例》第二十条规定，设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。这里规定的任何单位是指除山东省盐务局以外的任何单位，也包括工商局。《山东省盐业管理条例》第二十一条规定，食盐由省盐业行政主管部门按照国家下达的指令性计划分配、调拨，由各级盐产品批发经营企业组织经销。纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。因此，原告违反以上规定没有依法从有权部门办理批准手续，构成违规购销盐产品事实清楚、证据确凿充分。我局依据《中华人民共和国行政处罚法》《山东省盐业管理条例》一般程序的规定进行了立案、制作询问笔录、证据保存、责令改正、事先告知、行政处罚、依法送达等程序，程序合法。依据行政诉讼法第63条，批复解释不是行政执法的依据。轻工业部［轻政法(1991)8］号文件的规定与《山东省盐业管理条例》第20条之规定相对应。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。《山东省盐业管理条例》是山东省的地方性法规，设定违规购销盐产品的处罚符合法律规定。我局依据《山东省盐业管理条例》第四十四条之规定作出处罚适用法律正确。因此，请驳回原告的诉讼请求。
被告邹平县府辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，邹平县府对该案件具有行政复议的法定职权。根据邹平盐务局提交的证据材料可以认定原告从山东肥城胜利化工公司购进盐产品8吨，邹平盐务局在魏桥镇驻地执法检查中发现运载该产品的货车，并对其进行了取证、登记保存，后作出处罚。邹平县府在复议过程中履行了通知、审查、作出复议、送达等程序。被告邹平盐务局依据《山东省盐业管理条例》的相关规定对原告进行行政处罚并无不当，邹平县府适用法律亦无不当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告邹平盐务局及被告邹平县府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、山东省人民政府鲁政发(1999)70号文件；2、滨州市人民政府(2001)99号文件；3、山东省盐务局鲁盐办(1999)9号文件；4、邹平县人民政府邹政发(1999)24号文件；5、询问笔录三份；6、现场勘验笔录一份；7、照片4张；8、立案审批表一份；9、行政执法证三张；10、询问笔录三份；11、现场检查勘验笔录一份；12、照片四张；13、鲁盐政函(2016)22号批复；14、先行登记保存证据通知书一份；15、行政处罚事先告知书一份；16、责令改正通知书一份；17、行政处罚决定书一份；18、送达回执一份；19、山东省盐业管理条例；20、中华人民共和国行政处罚法(处罚依据即证据19、20未向法庭提交纸面材料)。证据14证明被告邹平盐务局具有行政执法主体资格，证据57证明处罚事实清楚，证据818证明程序合法，依据19、20证明适用法律正确。
被告邹平县府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、受理通知书一份；2、提出答复通知书一份；3、行政复议决定书一份；4、送达回执四份。
经庭审质证，本院对证据认证如下：原告对被告证据518无异议。本院认为上述证据客观真实、来源合法、与本案有关联，因此予以认定。原告对被告处罚依据19、20的异议是，其针对的是食用盐，而不是工业盐，两被告对上述依据无异议，本院予以认定。原告和邹平县府对邹平盐务局的证据818无异议，本院对其予以认定。被告邹平盐务局开庭时没有提交法律依据14，本院不作认定。原告和被告邹平盐务局对被告邹平县府提供的证据无异议，本院予以认定。邹平盐务局对原告的证据1的异议是中国不是判例国家，不能作为法律依据，对证据2的异议是法院审理行政案件依据法律、行政法规和地方性法规，批复不是执法依据，对证据3的异议是营业执照的经营范围明确载明依法需经审批的项目经相关部门批准后方可开展经营活动。被告邹平县府认为原告的证据1与本案无关，证据2是最高人民法院针对是否构成非法经营罪作出的答复，并未涉及行政管理领域，工业盐的运输购销应由相关行政法规调整，对原告证据3的质证意见同邹平盐务局。本院仅对原告上述证据的真实性予以认定。
经审理查明，原告临沂威盛公司系一家自然人独资的有限责任公司，其工商营业执照的经营范围载明包括“工业盐”，但同时注明，以上经营项目依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。2016年春天，原告从山东肥城胜利化工公司购进盐产品8吨，2016年4月2日，被告邹平盐务局在邹平县魏桥镇驻地执法检查中发现运载该产品的货车，对涉案物品进行了取证、登记保存。经调查核实，被告邹平盐务局于2016年4月5日作出邹盐政处罚字(2016)0022号行政处罚决定。该决定认定，2016年4月2日，临沂威盛公司违规销售盐产品8吨，其行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条之规定，根据该条例第四十四条的规定给予没收盐产品8吨，罚款7480元的行政处罚。原告不服，向被告邹平县府申请行政复议，邹平县府认定的事实与邹平盐务局认定的事实基本一致。邹平县府于2016年5月23日作出邹政复决字（2016）第8号行政复议决定，维持邹平盐务局做出的行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销上述行政处罚和复议决定。
本院认为，依据《盐业管理条例》第四条第二款:“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作”，《山东省盐业管理条例》第五条第一款:“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”参照《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）、《滨州市人民政府关于贯彻鲁政发[1999]70号文件调整和完善盐业经营管理体制的实施意见》（滨政发[2001]99号）、《关于成立邹平盐务局的通知》（邹政发[1999]24号）等文件内容，被告邹平盐务局作为邹平县人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，负责本行政区域内的盐业行政管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作，具有对辖区内盐业违法案件进行调查并作出处理的职权。
本案的争议焦点有两个：(一)原告是否具有盐产品批发经营资格。(二)被告邹平盐务局对原告的处罚适用法律、法规是否正确。
对于第(一)个问题，《盐业管理条例》第二十条规定:“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设立盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一经营。”这一规定以行政法规形式将盐产品批发经营业务纳入行政许可事项之内。《山东省盐业管理条例》第二十条规定:“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”根据上述法规，在山东省从事盐产品批发经营业务应取得省盐业主管部门的许可批准。原告工商营业执照载明的经营范围虽然包括“工业盐”，但同时注明须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动，现原告经营盐产品未经盐业行政主管部门批准，只片面摘取营业执照经营范围的部分内容，即认为购进盐产品合法与事实不符，于法无据。
对于第(二)个问题，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第十四条第一款、第十六条第二款之规定，对于可以设定行政许可的事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《盐业管理条例》第二十条的规定即以行政法规的形式将盐产品批发经营业务纳入行政许可事项之内。《山东省盐业管理条例》第二十条即以地方性法规形式对上述行政许可事项的事实予以具体化。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定:“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”原告以最高人民法院《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（（2010）行他字第82号）之精神，认为被告适用《山东省盐业管理条例》所作行政处罚系适用法律错误。本院认为，（2010）行他字第82号答复明确，《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对盐业公司以外的其他企业经营盐的批发业务设定行政处罚。但《山东省盐业管理条例》作为地方性法规，可以依《中华人民共和国行政处罚法》之规定，针对违反《盐业管理条例》等法规的行为设定相应的行政处罚种类。因此，在相关法律、法规依据仍然有效之时，被告邹平盐务局依照《山东省盐业管理条例》之规定对原告作出的行政处罚适用法律正确。
被告邹平盐务局依据现场检查（勘验）笔录、相关人员的询问笔录、现场照片等证据认定原告临沂威盛公司从山东肥城胜利化工公司购进盐产品8吨，违规销售，事实清楚，证据确凿。被告在处罚过程中履行了立案、询问、现场检查、证据保存、事先告知、听证、处罚、送达等程序，因此作出处罚的程序合法。
依据《中华人民共和国行政复议法》、《山东省行政复议条例》之规定，被告邹平县府具有依法受理审查因被告邹平盐务局引起行政复议事项的法定职责。被告邹平县府受理原告公司的申请后，履行了通知、审查、决定、送达的法定程序，复议决定程序合法。
综合上述所述，两被告分别作出的邹盐政处罚字（2015）0022号行政处罚、邹政复决字（2016）第8号行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。原告要求撤销上述处罚和复议决定并返还扣留的工业盐，赔偿损失的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告临沂市威盛盐业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告临沂市威盛盐业有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。
审 判 长 李迎春
人民陪审员 何秀芹
人民陪审员 王 燕
二〇一六年十一月四日
书 记 员 郑珊珊