湖南省汨罗市人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)湘0681行初16号
原告王均求，男，1975年12月24日出生，汉族，农民，住汨罗市。
原告黄真理，男，1973年10月8日出生，汉族，农民，住汨罗市。
原告王拥军，男，1973年2月1日出生，汉族，农民，住汨罗市。
委托代理人杨华平，汨罗市法律援助中心律师(一般代理。
被告汨罗市水务局,统一社会信用代码114306810063944267,地址：汨罗市高泉北路27号。
法定代表人吴纪卫，该局局长。
出庭负责人许勇，该局副局长。
委托代理人卢玲，该局法律顾问(一般代理)。
原告王均求、黄真理、王拥军诉被告汨罗市水务局不依法履行行政协议一案，于2017年9月19日向本案提起诉讼，本院于2017年9月19日立案后，于2017年9月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月16日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原告王均求、黄真理、王拥军诉称，一、原、被告双方业已形成事实上的砂石开采权行政特许经营协议。原红花乡南寿村砂石场在获得行政部门许可后，苏劲依法进行砂石开采业务。2011年11月14日苏劲向被告汨罗市水政监察大队缴纳了河道采砂管理费，此后数年，苏劲负责经营的南寿村砂石场一直在汨罗江上合法开采，履行与被告的特许经营协议。2014年元月，原告三人经与苏劲协商，以38万元的价格，整体收购苏劲合法经营的红花乡砂石场。随后，原告三人即与本村党支部书记易某于2014年1月20日左右，一同前往汨罗市砂石管理办公室(现改为汨罗市河道砂石综合执法局)协商砂石开采管理费的问题。在汨罗市砂管办的同意下，原河道砂石管理费10万元下调为9万元，并且原告当天缴付上述全部河道采砂管理费。由此可知，原告已在被告的许可下，与被告形成事实上的砂石开采特许经营协议，并且原告已经按要求支付全部河道采砂管理费。至今被告未曾否认收到过原告未开采砂石而缴纳的全部河道采砂管理费，这也进一步证明原、被告之间的砂石开采特许经营合同的存在。二、取得砂石开采特许经营权后，原告为尽快实现开采，累计投入2292500元。2017年4月21日，原告收到汨罗市河道砂石综合执法局的《通知》，要求原告全面停采，要求原告于2017年4于30日前将场地清理完毕。原告实际开采时间从2014年6月1日至2014年12月31日止，累计亏损达229万元。综上，原、被告已形成事实上的砂石开采权特许经营协议，被告理应保证协议得到执行。现因被告原因，要求原告停采，导致原告成本无法收回，产生巨额亏损，理应赔偿原告损失。因此，根据《行政诉讼法》第12条第11款、《行政诉讼法司法解释》第11条之规定提起诉讼，恳请法院依据事实和法律，判令被告赔偿原告未履行行政协议造成的实际损失229万元。
为支持自己的诉讼请求，原告提供以下证据:
1、王均求、黄真理、王拥军三人的身份证复印件各一份,拟证明各自自身的诉讼主体资格；
2、苏劲、易友兵分别出具的证明各一份，拟证明其取得砂石经营的过程；
3、汨罗市水政监察大队于2011年11月14日向苏劲出具的《湖南省非税收入一般缴款书》复印件一份，拟证明其取得砂石场经营的合法性；
4、彩色照片打印件六张，拟证明其所投资的设备、设施、场地等；
5、汨罗市砂石资源管理办公室汨砂办[2016]75号《责令采砂工程船撤离、解体上岸通知书》复印件一份，拟证明被告所作出的行政行为；
6、汨罗市水务局汨水责停字[2016]029号《责令停止水事违法行为通知书》复印件一份，拟证明被告所作出的行政行为；
7、汨罗市河道砂石综合执法局通知复印件一份，拟证明被告所作出的行政行为；
8、2014年新建松华砂石场账目明细表一张，合计金额2292500元。
被告汨罗市水务局辩称，一、答辩人不具备本案适格的主体资格。答辩人与原告之间没有建立任何形式的行政协议关系。原告诉称与答辩人之间形成了事实上的砂石开采特许经营协议与事实不符。1、双方之间没有签订过任何形式的特许经营协议。根据《中华人民共和国矿产资源法》、《湖南省国有资产有偿使用收入管理办法》(湖南省人民政府令第254号)、《湖南省河道采砂管理试行办法》(湘政发[2012]10号)、《湖南省河道采砂管理办》(湘政发[2017]11号)等有关规定以及《湖南省市政公用事业特许经营条》的规定，河道采砂不存在设定，也从未设定过特许经营问题。从法律关系上讲，系采砂石资源开采有偿出让法律关系问题。从事实来看，答辩人与三原告之间从未签订过任何形式的砂石资源开采特许经营权协议。2、双方之间没有形成事实上的河道采砂行政协议关系。早在1995年4月6日，湖南省人民政府办公厅下发的《关于同意全面开征河道采砂管理费的批复》(湘政办函84号)文件规定，要求在全省范围内严格按照《中华人民共和国河道管理条例》和《湖南省河道采砂收费管理实施细则》，执行开征河道采砂管理费。2011年答辩人下属水政监察大队收取苏劲“河道采砂管理费”完全符合法律、法规和政策的规定，且该行为系依法进行的行政征收行为，而非特许经营权协议的行政协议关系。根据湖南省人民政府发布的《湖南省河道采砂管理办法》(湘政发[2012]10号)的规定，2012年开始，包括汨罗市在内的湖南省河道采砂均实行通过招标、拍卖挂牌等方式有偿出让河道砂石资源使用权。答辩人据此停止了征收河道采砂管理费。三原告认为答辩人2011年收取了苏劲的河道采砂管理费，苏劲于2014年元月私下将砂场转让给了三原告，就应当视为三原告与答辩人之间形成了事实上的砂石开采特许经营协议，显然系对法律关系的误读和对事实的误解。二、本案原告起诉已经超过了起诉期限。本案答辩人只作出过两个具体行政行为，分别为2011年收取苏劲的六万元河道采砂管理费和2016年11月15日向原告之一的王均求下达《责令停止水事违法行为通知书》，两者均已超过六个月的起诉期限。三、汨罗市河道砂石综合执法局与汨罗市水务局之间没有任何隶属关系。答辩人根据上级安排和法律规定组织对原告之一的王均求涉嫌水政违法行为进行查处完全符合法律规定。1、答辩人与汨罗市河道砂石综合执法局之间没有任何隶属关系。原告向法院递交的汨罗市河道砂石综合执法局对原告之一的王均求作出的《通知》不属于答辩人作出的具体行政行为。2、自2014年11月20日汨罗市人民政府发布公告，规定汨罗江平汨边界河段汨罗江水域范围实行永久性禁采。答辩人根据湖南省水利厅、岳阳市水利局等上级主管部门和汨罗市人民政府的指示开展水政执法行动，完全属于履行职责，并没有侵害原告的合法权益。答辩人曾于2016年11月15日向原告之一的王均求下达《责令停止水政违法行为通知书》，是基于原告之一的王均求存在未经水政行政主管部门批准，擅自在汨罗江核定范围内建设砂场、堆放砂石修建厂房等违反《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水法》的违法行为，依法责令其停止违法行为，限期拆除违法建设的砂场、厂房等建筑物并恢复原状，完全符合法律规定，该行政执法行为与三原告诉称的存在所谓采砂行政协议之间属于两个不同的法律关系。3、原告的行政赔偿请求缺乏事实和法律依据，不属于行政赔偿范围。基于上述事实，答辩人与原告之间没有任何形式的行政协议关系，原告要求法院判令答辩人赔偿因违反行政协议而给原告的损失，显然缺乏事实和法律依据。本案原告的情形依法不属于行政赔偿范围。综上所述，原告与答辩人之间没有人任何形式的行政协议关系，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的不当诉求。
被告汨罗市水务局为证明自已的主张，提供了以下证据:
一、法定代表人身份证明书，拟证明其诉讼代表人的身份；
二、统一社会信用代码证书，拟证明其机构的诉讼身份。
经庭审质证，被告对原告的证据一无异议；对证据二有异议，认为没有正式的执照，属无证经营，与本案没有诉讼关系，苏劲没有到庭，达不到原告的证明目的，对证人易某出庭证实2014年元月陪原告三人一同到汨罗市砂石办(现党校二楼)缴纳规费九万元的事实的关联性有异议，认为水务局从来没有在现党校的地方办公过；对证据三真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为收款的对象是苏劲，与三原告无关，且是征收行政行为；对证据四的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的有异议；对证据五有异议，认为发送文书的主体是汨罗市砂石资源管理办公室，不是被告；对证据六的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为与本案的行政协议没有关系；对证据七有异议，认为汨罗市河道砂石综合执法局与被告没有隶属关系，不是被告的行为；对证据八不予质证，认为原告的这个表格只能说明原告有这方面的诉求，但不是证据。原告认为在向砂石办缴纳管理费时，被告有工作人员在场，应是被告的行政行为；被告向苏劲收取的是河道管理费，不是征收行为。
本院对上述证据认定如下:原告的证据二中的苏劲证明因真实性、合法性等问题被告提出异议，原告无法证明其真实、合法而不能被采信；证人易某虽能证实陪同三原告交过规费，但不能直接证明是交给了本案被告，故关联性存在缺失而不能采信；证据三因关联性缺失，不能被采信；证据四因原告无法证明其关联性且被告提出异议而不能采信；证据五因与本案被告缺失关联性且被告提出异议而不能被采信；证据六虽是被告汨罗市水务局的行政行为，但该行为是被告作出具体行政行为前的程序性行为，在目前的法律实践中，行政程序行为不具有可诉性，故对该行政行为提起诉讼而将不被受理；证据七因原告无法证明与被告具有关联性而不能采信；证据八因缺乏证据的基本要素而不予采信。
本院根据采信的证据确认如下事实：三原告在过去的生产过程中，因违反《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水法》的相关规定而被被告于2016年11月15日责令停止水事违法行为。
本院认为，原告以自己与被告之间存在事实上的行政协议，被告未履行协议给其造成经济损失为由向本院提起诉讼，要求判令被告赔偿因违反行政协议而给原告造成的损失229万元。因原告不能提供证据证明原、被告之间签订过行政协议，没有提供双方存在行政协议的证据，其起诉没有事实根据，不符合行政案件受理的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回原告王均求、黄真理、王拥军的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 马 雁
审 判 员 司马剑波
人民陪审员 杨 丽
二〇一七年十月十九日
书 记 员 吴 晶
附:
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条
提起诉讼应当符合下列条件：
（三）有具体的诉讼请求和事实根据：
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；