海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼02行终8号
上诉人（原审原告）郑土。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道19号。
法定代表人孙定仁，该局局长。
委托代理人王钊燕，该局工作人员。
委托代理人吴开诚，海南三和元律师事务所律师。
原审第三人三亚市吉阳区东岸村民委员会，住所地三亚市吉阳区东岸村。
法定代表人林尤兴，该村委会主任。
上诉人郑土因诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）及原审第三人三亚市吉阳区东岸村民委员会（以下简称东岸村委会）建设规划行政处罚纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2016）琼0271行初95号行政判决，向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人伍钰增等人分别诉被上诉人吉阳区城管局及原审第三人东岸村委会建设规划行政处罚或行政强制纠纷7案的诉讼请求、事实与理由基本类同且相互关联，本院在征得各方当事人同意后将该8个案件合并审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑土及其委托代理人陈太真，被上诉人吉阳区城管局委托代理人王钊燕、吴开诚到庭参加诉讼。原审第三人东岸村委会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2016年3月19日，吉阳区城管局对郑土作出三吉城管（二大队）罚决字[2016]第42号《行政处罚决定书》（以下简称42号处罚决定），以郑土未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在××村框架结构房屋为由，决定责令郑土自该处罚决定送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。
原审查明，2015年12月30日，吉阳区城管局执法人员经检查，认定郑土在××村框架结构房屋，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋占地面积为145平方米，建筑面积为580平方米。吉阳区城管局经绘图拍照后，对郑土作出并送达三吉城管（二大队Ⅱ）询字［2015］第443号《接受调查询问通知书》，通知郑土携带建设工程规划许可证、土地权证、经办人授权委托书、身份证原件及复印件等相关资料，于2015年12月31日9时到吉阳区城管局二大队办公室接受调查询问。郑土逾期未接受调查询问。2016年2月29日，吉阳区城管局对郑土作出并送达三吉城管（二大队）罚告字［2016］第42号《行政处罚告知书》，告知郑土拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及申辩、陈述和要求听证的权利。2016年3月19日，吉阳区城管局对郑土作出并送达42号处罚决定，认定郑土未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在东岸村委会荔枝沟小学左侧擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，决定责令郑土自该处罚决定送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2016年4月19日，吉阳区城管局对郑土作出并送达三吉城管（二大队）催告字［2016］第42号《强制执行催告书》和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告郑土于2016年4月24日24时前履行42号处罚决定确定的义务，自行拆除上述违法建设建筑物，另外于2016年4月23日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。同时，吉阳区城管局在催告书中还告知郑土有权进行陈述和申辩。2016年4月29日，吉阳区城管局对郑土作出并送达三吉城管（二大队）执决字[2016]第42号《强制执行决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2016年5月4日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。郑土不服吉阳区城管局作出的42号处罚决定，遂提起本案诉讼，请求判决撤销该处罚决定。
原审认为，吉阳区城管局为三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条”市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。众所周知，东岸村委会辖区为三亚市城市规划区，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款关于在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，郑土在东岸村委会辖区内建设房屋，应当在申请办理并取得建设工程规划许可证后建设房屋方为合法。现其未经审批许可，未取得建设工程许可证，擅自在东岸村委会辖区内建设房屋的行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定。吉阳区城管局认定郑土的行为为违法建设行为，所建房屋为违法建筑物，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的42号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。吉阳区城管局在对郑土作出行政处罚决定前进行了调查取证，告知了郑土拟对其作出处罚决定的事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩和要求听证的权利，作出行政处罚决定后又向郑土送达了该处罚决定，行政处罚程序合法。东岸村委会经合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理，原审法院依法缺席审理。综上，吉阳区城管局对郑土作出42号处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，系其法定职责。郑土的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决：驳回郑土的诉讼请求；案件受理费50元由郑土负担。
上诉人郑土上诉称：一审判决查明事实不清，适用法律不当。理由如下：一、吉阳区城管局不具有违法建筑物的认定权及处罚权。（一）根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条的规定，海南省认定及查处违法建筑在市、县一级政府行政区域内必须由市、县一级政府组织、领导各职能部门进行。城市管理综合行政执法机关没有查处违法建筑的专属职能。（二）吉阳区城管局系吉阳区政府行政职能部门之一，并非城市管理综合行政执法机关，不具有海南省人民政府或者三亚市人民政府依法授权的综合行政执法权限。（三）《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》明文规定，违反城乡规划行为由县级以上政府城乡规划主管部门监管，具有责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物等处罚类型。目前没有哪个政府、法律或规范性文件规定将前述行政权力移交给了吉阳区城管局。（四）三亚市规划局从未认定上诉人涉案房屋违反建设规划。二、吉阳区城管局作出的被诉行政行为程序违法。（一）涉案房屋建设于2008年以前，三亚市政府各部门在建设、安居、生活、门牌核发、供水、供电、公路建设甚至经营上，均为该房屋提供了全方位的公共资源。吉阳区城管局于2014年才设立，其对涉案房屋建设的历史情况没有进行过调查。（二）吉阳在2015年撤镇设区之前一直作为村镇建制存在，2013年才有第一份规划编制，在2016年之前没有对东岸村实施过房屋建设规划许可证制度。吉阳区城管局从未就涉案房屋的建设规划向三亚市××村委会作过调查。（三）吉阳区城管局所谓的执法人员唐法智、谢求军并非公务员，不具有执法资格，被诉行政行为明显违法。三、吉阳区城管局作出的被诉行政行为适用法律错误。根据法不溯及既往的原则，对涉案房屋建设行为的处罚应适用房屋建设时的法律法规。现吉阳区城管局适用房屋建设之后才颁布施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》作出拆除房屋的处罚决定是错误的。四、三亚市人民政府于2015年9月30日开始征收东岸村棚户区改造项目范围内的房屋，应对上诉人位于该范围内的涉案房屋，根据历史情况合理界定房屋性质，作出征收补偿决定。综上，请求二审法院撤销原审判决和吉阳区城管局作出的42号处罚决定。
被上诉人吉阳区城管局辩称：一、被上诉人是吉阳区政府设立的主管全区综合行政执法工作的政府部门，有权对吉阳辖区内的违法建筑做出处理。理由如下：（一）从职权来源上看，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款明确规定，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权及相应的行政强制权。众所周知，我国行使相对集中行政处罚权及相应行政强制权的机关是城市管理综合行政执法部门，有关机关已不再行使由城市管理综合行政执法部门统一行使的行政处罚权及行政强制权。（二）从职能范围来看，《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)等文件规定，城市管理领域综合行政执法的职能范围包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。2006年，经海南省人民政府批准，三亚市综合行政执法局挂牌成立。2015年三亚市撤镇设区，吉阳区政府成立被上诉人吉阳区城管局，并作出《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员规定的通知》，明确规定被上诉人行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除做出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。因此被上诉人有权查处吉阳区范围内的所有违法建筑。二、被上诉人在查处涉案违法建筑过程中并未出现程序违法的情形。被上诉人依照《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的有关规定，在查处涉案违法建筑的每个阶段均制作了相应的法律文书，并予以送达。明确告知了上诉人有申诉、辩解、复议或者诉讼的权利。三、根据涉案房屋的结构及被上诉人向东岸村委会了解的情况，涉案房屋应建设于2008年之后，上诉人的证据无法证明其房屋建设于2008年之前。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人东岸村委会未到庭陈述。
二审中，上诉人郑土以其因对原审法院将本案与其他案件合并审理有异议且原审法院向其送达吉阳区城管局的证据太晚，以至于其无法及时提交证据为由，向本院补充提交了以下证据：1.《合作建房合同》、水电费缴费凭据及上诉人房屋照片，证明涉案房屋建于2008年之前，根据法不溯及既往的原则，应适用房屋建设时的法律、法规判断房屋建设的合法性，一审法院查明事实不清，适用法律错误；2.《海南省人民政府关于同意三亚市田独镇更名为吉阳镇的批复》（琼府函〔2010〕151号）、《三亚市人民政府关于印发调整乡镇行政区划实施方案的通知》（三府〔2001〕130号）、《三亚市人民政府关于调整原红沙镇、荔枝沟镇、南海街道办事处部分行政区划的通知》（三府〔2001〕133号），证明吉阳区的前身吉阳镇是农村乡镇建制，直至2016年才经国务院批复为城市规划区，其房屋建设属村镇规划，东岸村的行政建制至今仍为农村集体经济组织，其村域建设属农村房屋建设；3.吉阳区人民政府设立的信息，证明吉阳区政府正式成立于2015年1月2日，吉阳区城管局作为其下属部门设立后承接了原吉阳镇政府部分管理职能，但不具有相应集中的综合执法及行政处罚权；4.《三亚市人民政府关于三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）的批复》（三府函〔2013〕772号）及《三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）》，证明吉阳镇直至2013年才编制历史上第一份村镇规划，此前因无村镇规划可循，东岸村委会的住宅房屋建设不可能存在建设规划许可证制度，故建于2013年之前的涉案房屋，不存在违反建设规划许可证制度的情况；5.《国务院办公厅关于批准三亚市城市总体规划的通知》（国办函〔2016〕76号），证明国务院2016年才批准三亚市作为城市规划区；6.关于三亚市综合行政执法局主要职能的信息资料；7.最高人民法院（2013）行监字第134号《通知书》；证据6、7证明相对集中的综合执法行政职能只有三亚市综合行政执法局才具有，吉阳区城管局不具有建设规划之行政处罚权；8.新华网报道”三亚计划2011年基本拆完违法建筑，抢建不赔偿”，证明东岸村2011年才启动所谓的村（居）民建房报建制度；9.三亚市城郊人民法院（2016）琼0271行初73号《行政判决书》，证明原审法院对同类型案件作出的判决确立了以下裁决原则：吉阳区城管局作出涉案行政处罚前应查清东岸村房屋建设的实际年代；依据法不溯及既往的原则，吉阳区城管局应适用房屋实际建设时的法律或其他规范性文件认定房屋的合法性。
经庭审质证，被上诉人吉阳区城管局对上诉人郑土二审提交的证据发表以下质证意见：对证据1的合法性及证明效力有异议，认为该组证据不能证明上诉人涉案房屋建于2008年之前，另因上诉人不是东岸村村民，所建设的房屋也不合法；《合作建房合同》只能证明上诉人与他人签订合作建房协议的时间而不能证明涉案房屋实际建设完工的时间。对上诉人证据2-9的真实性、合法性无异议，对关联性及证明效力有异议，认为这些证据与本案不具有关联性。
上诉人郑土对被上诉人吉阳区城管局在原审提交的证据作了补充质证，认为吉阳区城管局的证据不能证明被诉行政行为合法，理由是：一、吉阳区城管局履行职权的工作人员唐法智、谢求军并非公务员，在执法过程中没有向上诉人出示执法人员的身份证件。二、吉阳区城管局从未向上诉人释明过建设工程规划许可证由哪个部门核发以及具体的要求是什么，也未向东岸村委会调查涉案房屋的建设时间及规划情况。东岸村委会亦没有向上诉人转述吉阳区城管局的调查情况。三、吉阳区在2015年之后才实际施行规划报建制度，而上诉人的涉案房屋建于2008年之前，距今已有十几年，当时三亚市尚未启动村民报建机制，房屋建设符合监管环境，从未因违法建设受到过任何行政机关的处罚。
本院经审查认为，上诉人二审补充提交证据的理由充分，且被上诉人也同意质证，故本院予以接纳。但经审查，上诉人提交的证据1中，虽然有《合作建房合同》等证据证明上诉人签订合作建房协议的时间，但没有房屋竣工验收及工程款结算等相关凭据证明其涉案房屋实际建成于2008年之前，故本院对上诉人的证据1不予采信；上诉人证据2-8虽然形式真实，来源合法，与本案具有关联性，但不能证明被上诉人吉阳区城管局作出的被诉行政行为认定事实错误，超越法定职权；上诉人证据9系原审法院对其他案件作出的行政判决，与本案待证事实不具有关联性，本院依法不予采纳。被上诉人吉阳区城管局在原审提交的证据形式真实，来源合法，与本案具有关联性，原审判决认定其可以作为认定案件事实的依据并无不当。
本院查明，2014年10月30日，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区筹备组向吉阳区机关各部门、区直各单位发出吉阳筹〔2014〕46号《三亚市吉阳区筹备组关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，设置吉阳区城管局为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门，其综合执法职责包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设。2015年1月2日，吉阳区政府正式挂牌成立。三亚市综合行政执法局原在吉阳区的综合行政执法职能由吉阳区城管局行使。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，吉阳区政府设置吉阳区城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，被上诉人吉阳区城管局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权。本案中，上诉人郑土未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在××村框架结构房屋，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定。被上诉人吉阳区城管局经过现场调查，并告知上诉人拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利之后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出42号处罚决定，认定上诉人所建房屋为违法建筑物，决定责令上诉人在一定期限内自行拆除前述违法建筑物，其处罚行为依据充分，程序合法，适用法律正确。
上诉人郑土主张其房屋建设于2008年之前，被上诉人依据2008年以后才开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》作出42号处罚决定适用法律错误。经查，上诉人所提交的《合作建房合同》等证据仅能证明其与他人签订合作建房协议的时间，并不能充分证明涉案房屋实际于何时建设完工，因此，上诉人的证据不能充分证明涉案房屋实际建成于2008年之前，其前述主张不能成立。
综上所述，吉阳区城管局作出42号处罚决定的行政行为依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决据此驳回郑土的诉讼请求正确，依法应予维持。郑土的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑土负担。
本判决为终审判决。
审判长张维青
审判员王娜
审判员吉红
{文书日期}
书记员陈浩
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[{法规名称:\'《中华人民共和国刑法》\',Items:[{法条名称:\'第二百六十四条\',法条内容:\' 第二百六十四条
盗窃公私财物，数额较大的，或者多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。
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第二百六十四条
盗窃公私财物，数额较大或者多次盗窃的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产；有下列情形之一的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产：
（一）盗窃金融机构，数额特别巨大的；
（二）盗窃珍贵文物，情节严重的。
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第六十五条
被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯，应当从重处罚，但是过失犯罪和不满十八周岁的人犯罪的除外。
前款规定的期限，对于被假释的犯罪分子，从假释期满之日起计算。
\'},{法条名称:\'第六十五条第一款\',法条内容:\' 第六十五条
被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯，应当从重处罚，但是过失犯罪除外。
前款规定的期限，对于被假释的犯罪分子，从假释期满之日起计算。
\'},{法条名称:\'第六十七条第一款\',法条内容:\' 第六十七条
犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
\'},{法条名称:\'第六十七条第一款\',法条内容:\'
第六十七条 犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
\'},{法条名称:\'第六十四条\',法条内容:\'
第六十四条
犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。
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第四十七条 有期徒刑的刑期，从判决执行之日起计算；判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日。
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第三条 法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。
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