陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)陕05行初112号
原告陕西华阴市宏发矿业有限公司。
法定代表人林松江，系董事长。
委托代理人李选举，华阴市148法律服务所法律工作者。
委托代理人徐春生，陕西华阴市宏发矿业有限公司办公室主任。
被告华阴市人民政府。
法定代表人李新功，任市长。
委托代理人同大勇，华阴市国土资源局工作人员。
委托代理人展永，陕西西岳律师事务所律师。
原告陕西华阴市宏发矿业有限公司（下称宏发公司）因要求确认被告华阴市人民政府（下称华阴市政府）于2015年9月19日作出的阴政发（2015）54号文件《关于同意依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》（下称54号批复）违法，于2017年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月5日立案后，于2017年9月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李选举、徐春生，被告委托代理人同大勇、展永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告华阴市政府于2015年9月19日作出的54号批复，针对华阴市安监局、国土局、环保局根据国家相关法律法规和石材整治有关文件要求，对违反安全生产、矿山开采、环境保护以及水土保持、林地占用、经营范围等方面法律法规的宏发公司提请关闭的报告，原则同意依法实施关闭。原告宏发公司诉称，原告是依法设立、证照齐全的合法石材企业。2015年9月19日被告毫无事实根据和法律依据作出54号批复，决定并关闭宏发矿业公司。因此，原告请求依法撤销54号批复对原告企业的关闭决定。
原告向本院提供了以下证据、依据：1、省高院【2017】陕行终362号的行政裁定书，证明54号批复是可诉的。证据2、营业执照；组织机构代码证；采矿许可证；安全许可证；安全生产标准化证书。证明原告属于合法石材企业，原告已合法取得采矿和安全许可证，取得合法的采矿权利。被告在原告所取得相关许可有效期内没有任何事实和法律依据将原告企业关闭，明显错误。3、华阴市环保局排放污染物许可证、渭南市环保局方山峪一期、二期环境批复、生态环境恢复治理方案批复、渭南市水土保持监督管理局方山峪一号矿山水保批复、华阴市水土保持监督管理站方山峪二至五号矿山水保批复项目，以上证据证明原告严格按照环保部门的要求履行各项环保手续，被告将原告定位非法企业予以关闭没有事实和法律依据，其所作违法决定应予撤销。
被告华阴市人民政府辩称，1、被告应所属部门请示作出54号批复系行政内部行为，不针对具体行政管理的相对人，对外不产生直接的强制力，属于内部行政关系，不具有可诉性，不符合行政诉讼法的司法审查受案范围，依法应驳回起诉。2、54号批复虽然具有一定针对性，但是文件明确要求所属行政执法部门依法行政，完全是对所请示的违反环境保护及水土保持等企业依法关闭的“原则同意”。最终对被告产生产生法律后果的是具体行政执法部门作出的相关决定。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文件上署名的机关为被告”的规定，即应以作出具体行政行为的所属行政机关为被告。本案原告所诉主体明显错误。3、原告矿区因位于可视区范围内，存在证照手续不全、未经审批非法生产、在环保、水保、安全等方面存在问题，既破坏了秦岭自然生态环境，又影响了河道防汛及道路交通安全。对秦岭北麓采石问题，省市各级领导，央视、陕西电视台等多家新闻媒体，人大代表、政协委员等各界人士持续高度关注。特别是国家、省、市领导先后多次做作出重要批示，要求青山绿水生态保护作为重中之重，彻底整顿是国家的根本国策要求。4、原告因未执行环境影响评价制度、未严格落实水土保持方案防治措施等问题，依照《陕西省秦岭生态环境保护条例》（2008年8月1日起施行）、《陕西省开衫采石削山建房管理办法》（省政府168号令，2013年4月1日起施行）等法规政策，华阴市环保、水务局、安监局分别请示华阴市政府、华阴市政府依职权作出的回复意见，合法有据，符合行政管理程序。
被告华阴市政府向本院提交了以下证据、依据：1、华阴市环保局作出的关于依法关闭的请示阴环字【2015】130号文件，证明原告是“三同时”政策执行不到位的企业。2、华阴市水务局《关于提请华阴市人民政府依法关闭非法开采石材企业的报告》。证明水务局经多次下发水土保持通知，原告拒不落实，违反了水土保持法的规定，提请政府关闭包括原告企业在内的十家企业。3、华阴市安监局《关于提请关闭无安全生产许可证采矿企业矿山的报告》。证明被告一处采石场无安全生产许可证，应该关闭。4.华阴市人民政府常务会议纪要，证明各部门提请关闭非法开采石材企业，市政府要求各部门依法处理。证明54号批复经过了政府的常务会议审议通过，程序合法。5.54号批复，证明基于常务会议纪要，华阴市政府下发了关于同意关闭非法石材石渣企业的批复。被告作出54号批复是属于被告政府各部门的内部审批文件，针对主体是华阴市政府下属的各行政职能部门，该文件的内容要求各职能部门依法关闭非法石材石渣企业，对于原告并不直接发生影响其权利义务的法律后果。以上证据证明作出54号批复，事实清楚，程序合法。
经庭审质证，被告对原告的证据质证如下：对省高院判决的真实性认可，但是54号批复已经外化的理由不能成立，只有内部文件对相对人直接产生影响才能认为该文件已经外化。我们认为该文件属于内部文件，该文件涉及的企业比较多，至今也不排除尚未关闭的违规企业。对原告其余证据的真实性无异议，证明目的不认可。原告的证据中应当明确提出国务院建设项目环境保护条例所规定的三同时的验收合格的文件。同时根据水土保持条例中土层剥离过程中已经省级水务部门，报省政府审批的文件，原告如未能出示这些文件，被告有理由认为华阴市环保局，华阴市水务局提请的事实存在。原告存在违法开采的情形。
原告对被告的证据质证如下：证据真实性无异议，不能达到其证明目的。关闭企业是政府的职权，而不是具体的职能部门。被告关闭原告企业属于违法行政行为，侵害了原告的合法权益，属于人民法院的受案范围。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据符合证据的真实性、合法性及关联性要求，对其证据效力予以认定。对被告提供的证据真实性予以认定，但仅依文件内容不能证明原告企业存在不符合“三同时”及水土保持法的规定，对证明原告企业为非法违规企业的证明目的不予认定。
经审理查明，原告宏发公司是2007年12月5日经华阴市工商行政管理局依法批准设立的法人企业，从事花岗岩开采、石材加工及进出口业务。2008年7月16日，原告宏发公司与华阴市罗敷工业项目区管理委员会办公室签订协议书，协议约定原告入驻罗敷工业园区，原告一家进入方山峪，开采石材。2009年11月26日华阴市政府作出阴政规发（2009）55号规划定点审批件，同意将原告企业加工厂项目选址确定在华阴市罗敷工业园区内。截止2009年11月2日原告办理了方山峪五处采矿许可证，并先后办理了安全生产许可证及环评审批手续。2015年9月1日华阴市环保局、水务局分别向华阴市政府上报了阴环字（2015）130号及阴政水字（2015）163号报告、2015年9月7日华阴市安监局向华阴市政府上报了阴安监发（2015）47号报告，提请对原告企业进行关闭。2015年9月19日被告经第七次政府常务会议专题研究，针对华阴市安监局、国土局和环保局分别上报的《关于提请依法关闭非法违规石材石渣企业的请示（报告）》作出54号批复，同意对原告企业依法实施关闭。该批复第一条明确“根据国家相关法律法规和石材整治有关文件要求，对违反安全生产、矿山开采、环境保护以及水土保持等方面法律法规的18家石材开采企业及7家石渣加工企业依法实施关闭”。第二条规定“要求被告各职能部门严格按照相关法律规定吊销（注销）关闭企业有关证照手续，追究非法企业法律责任，彻底清理撤离关闭企业所有设施设备及人员”。但被告作出批复后其所属各职能部门并未针对性地作出相应的关闭决定，却直接对原告企业采取了关闭措施。
本院认为，虽然被告作出54号批复的行为属于行政机关内部审批行为，属于过程性、程序性行为，但因在批复作出之后具有相应职能的行政机关并没有按照批复的要求另行作出关闭决定，而直接对原告企业予以关闭，被告直接将该批复付诸实施已经对原告的权利义务产生了影响，已产生了外部效果，该内部审批行为已因直接实施而转化为具体的行政行为，即成为外化的行政行为，故被告作出批复的行为系可诉的行政行为。原告辩称该批复系不可诉的行政行为的理由不能成立。被告辩称批复同意对原告企业实施关闭，是因原告存在“三同时”执行不到位，未按照水土保持方案落实防治措施等违法情形，属违法开采企业。但被告仅向法庭提交了环保局、水务局、安监局提请关闭企业的报告，并未提供原告存在违法事实的相关证据，不能证明原告企业属于非法违规企业，应该关闭。故其主张批复同意对原告企业实施关闭的事实清楚，程序合法的理由亦不能成立。综上，被告54号批复中对原告实施关闭的行政行为的主要证据不足，54号批复涉及关闭原告的部分应予撤销，但鉴于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，可不予以撤销，但依法应确认其违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告华阴市人民政府作出阴政发（2015）54号《关于同意依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》中关于对原告陕西华阴市宏发矿业开发有限公司实施关闭的行政行为违法。
案件受理费50元由被告华阴市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院人民法院。
审判长 王洪池
审判员 ＸＸＸ
审判员 王光耀
二〇一七年十二月十日
书记员 李 瑞