北京市门头沟区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）门民(商)初字第3186号
原告刘军弟，男，1966年8月1日出生。
被告高国胜，男，1969年6月4日出生。
被告范宝胜，男，1972年4月4日出生。
二被告之共同委托代理人方成龙，北京市鉴杜律师事务所律师。
第三人皮伟，男，1963年1月7日出生。
第三人皮民（系皮伟之弟），男，1972年9月27日出生。
二第三人之共同委托代理人付建东，北京市承光律师事务所律师。
第三人北京市门头沟区永定镇岢罗坨村村民委员会，住所地北京市门头沟区贝斯特铜厂院内。
诉讼代表人谢承河，该村党支部书记。
原告刘军弟与被告高国胜、范宝胜，第三人皮伟、皮民，第三人北京市门头沟区永定镇岢罗坨村村民委员会(以下简称岢罗坨村委会)申请执行人执行异议之诉一案，本院于2014年8月13日立案受理后，依法适用普通程序组成由法官张岭担任审判长与代理审判员马逸群、人民陪审员闫锐伶组成的合议庭分别于2014年9月23日、10月23日公开开庭进行了审理。因工作原因，2015年12月24日合议庭成员由马逸群变更为何宜航并于当日公开开庭进行了审理，原告刘军弟，被告高国胜、范宝胜及二人之委托代理人方成龙，第三人皮伟、皮民及二人之委托代理人付建东，第三人岢罗坨村委会诉讼代表人谢承河到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告刘军弟诉称：皮伟于2010年6月、8月共向刘军弟借款200万元。此后，皮伟再次借款50万元并还款100万元，余款未还。刘军弟将皮伟诉至北京市门头沟区人民法院（以下简称门头沟法院）。门头沟法院作出（2013）门民初字第738号民事判决书，确认刘军弟与皮伟存在债权债务关系。因皮伟未履行还款义务，刘军弟申请强制执行。门头沟法院冻结了皮伟在北京农梦园观光旅游度假村（以下简称农梦园）的拆迁补偿利益。高国胜、范宝胜对上述执行措施提出异议。2014年8月7日，门头沟法院作出（2014）门执异字第1153号民事裁定书，裁定书中载明“根据案外人范宝胜、高国胜提交的证据及当事人的陈述，通过形式审查，暂不能确定本院执行案件中所查封的坐落于岢罗坨村农梦园以西王家沟兴图大地30亩土地上餐厅及客房等建筑物为被执行人皮伟所有。据此案外人的异议成立，裁定：中止对坐落于岢罗坨村农梦园以西王家沟兴图大地30亩土地上餐厅及客房等建筑物拆迁补偿利益的执行”。刘军弟认为上述拆迁补偿利益应属于皮伟所有，理由如下：1、农梦园以西王家沟兴图大地30亩土地系集体土地。在与高国胜、范宝胜二人签订转让合同期间，皮伟担任苛罗坨村书记、村委会主任。皮伟经手出具的村委会同意转让证明属于其个人行为，并未履行民主议定程序。因此高国胜、范宝胜与皮民及岢罗坨村委会所签订的转让协议违反法律规定，应属无效。2、皮民、皮伟是因为欠债才将农梦园抵押给高国胜、范宝胜的，按照法律规定，农村集体土地不能抵押。另外，农梦园的地上建筑物均没有审批手续，也不能转让。因此高国胜、范宝胜二人与皮民的转让协议无效。3、皮伟一直称农梦园建筑物是其本人所有，也曾将农梦园抵押给过祁淑芬和刘军弟等人。综上，刘军弟认为，农梦园以西王家沟兴图大地30亩土地所取得的拆迁利益，应属于皮伟所有。故刘军弟诉至法院，要求判令：1、高国胜、范宝胜与皮民及岢罗坨村委会之间签订的《转让协议》、《补充协议》无效；2、请求许可对皮伟所有的农梦园以西王家沟兴图大地30亩土地所取得的拆迁利益的执行；3、由高国胜、范宝胜承担本案诉讼费用。
被告高国胜、范宝胜共同述称：2002年1月1日，皮民与岢罗坨村委会签订了承包合同承包涉案土地。高国胜、范宝胜与皮民及岢罗坨村委会于2011年11月20日依法签订《转让协议》及《补充协议》，高国胜、范宝胜与皮民及岢罗坨村委会所达成的转让协议不违反法律规定，合同有效。高国胜、范宝胜在签署协议后的一两个月就接手了农梦园，亦给付了皮民1040万元转让款。高国胜、范宝胜接手农梦园一事村里和镇里都知道。农梦园的所有权利都已归属于高国胜、范宝胜二人。高国胜、范宝胜还向岢罗坨村缴纳了2011年11月至2012年11月的承包费。2014年10月14日，永定镇政府与范宝胜签订《北京市集体土地非住宅征收货币补偿协议》（以下简称《征收补偿协议》），已确认征收补偿款归范宝胜所有。因此，高国胜、范宝胜请求法院驳回刘军弟的诉讼请求。
第三人皮伟、皮民共同述称：皮民于2002年1月1日与岢罗坨村委会签订承租合同，承租涉案土地。皮伟为农梦园的法定代表人，投资在涉案土地上建筑房屋并经营农家乐。由于皮伟对高国胜、范宝胜二人负有800万元债务，皮伟就以1040万元的价格把农梦园转让给了高国胜、范宝胜二人。高国胜、范宝胜所持有的《转让协议》、《补充协议》及收条均是真实的，但时间系倒签，皮民也没有收到全部转让款。皮民自始至终都不知道皮伟负债的事情，皮民听从皮伟的授意签署了上述文件。《转让协议》、《补充协议》及村委会所出具的证明中村委会的公章是皮伟自行加盖的，并没有经过民主议定程序也没有报镇政府。皮伟、皮民同意刘军弟的诉讼请求，合同的效力问题由法院依法认定。
第三人岢罗坨村委会述称：岢罗坨村委会未参与农梦园的经营，也没有给农梦园投资。岢罗坨村委会不清楚皮伟、皮民转让农梦园的具体情况，但在2013年收取了高国胜、范宝胜缴纳的2011年11月至次年11月的承包费。其他问题，岢罗坨村委会听从法院的判决。
经审理查明：
一、刘军弟提起申请执行人执行异议之诉的过程。
门头沟法院于2013年5月7日作出（2013）门民初字第738号民事判决书，确认皮伟应偿还刘军弟借款150万元。由于皮伟未履行还款义务，刘军弟申请强制执行。门头沟法院向永定镇政府拆迁办发出协助执行通知书，冻结了皮伟在农梦园的拆迁补偿利益。
高国胜、范宝胜以皮民已于2011年11月20日将农梦园转让给其二人所有，二人也已经实际接手农梦园为由，于2014年8月7日对上述裁定书所采取的执行措施提出异议。
针对高国胜、范宝胜对门头沟法院依据上述裁定书所采取执行措施提出的异议，门头沟法院于2014年8月7日当日作出（2014）门执异字第1153号执行裁定书，裁定书中载明“高国胜、范宝胜主张皮民于2001年已将农梦园以西王家沟兴图大地30亩土地的承租合同的相关权利义务一并转让给二人，高国胜、范宝胜提交了与转让相关的证据材料。裁定：中止对坐落于岢罗坨村农梦园以西王家沟兴图大地30亩土地上餐厅及客房等建筑物拆迁补偿利益的执行”。
刘军弟对门头沟法院的上述执行裁定书不服，依法提起申请执行人执行异议之诉。
二、皮民租赁集体土地并与高国胜、范宝胜签订《转让协议》等情况。
皮伟系皮民之兄，二人均为岢罗坨村农民。2002年1月1日，皮民与岢罗坨村委会签订《承租合同》，承租农梦园以西王家沟兴图大地30亩土地，承包期限为70年、年租金1.5万元。2002年4月18日，农梦园注册成立并在上述承租土地内开展经营。农梦园营业执照登记为岢罗坨村集体企业，法定代表人为皮伟。皮伟、皮民称上述承租土地内所建设的房屋系二人共同投资，上述房屋均未履行规划审批手续。
上述涉案土地的现状地类绝大部分为建设用地，并包括一小部分农用地（林地）。
岢罗坨村委会认可村集体未对农梦园进行投资，亦未参与经营管理。
2011年11月20日，岢罗坨村委会（甲方）、皮民（乙方）与高国胜、范宝胜（丙方）签订《转让协议》及《补充协议》。《转让协议》约定以下主要内容：1、皮民与岢罗坨村委会于2002年1月1日签订关于承包农梦园以西王家沟兴图大地30亩土地的《承租合同》；2、截至本协议签署之际，乙方在《承租合同》的承包地上由个人出资建有建筑设施（详见附件二），乙方对上述建筑设施享有所有权，有权处置；3、甲乙丙三方一致同意，乙方将上述《承租合同》中所有的权利义务一并转让给丙方行使，并将上述《承租合同》中涉及的承包地标的上所有的地上附着物一并转让给丙方所有；4、丙方向乙方一次性支付转让费1040万元。《补充协议》主要约定以下内容：1、原《转让合同》中转让的权利包括农家乐经营权的转让；2、原《转让合同》中约定的丙方所受让的权利指涉及土地承租权、建筑物权及经营权相关的收益权和处分权等全部权益。包括但不限于农家乐经营收益，拆迁中关于土地承租权的补偿权、地上建筑物含附属物的补偿权、经营权补偿权等。上述两份协议有皮民、高国胜、范宝胜签字，加盖有岢罗坨村委会公章。当日，岢罗坨村委会出具证明，载明“兹证明北京市门头沟区永定镇岢罗坨村村民委员会、皮民、范宝胜、高国胜三方于2011年11月20日所签订的《转让协议》已经获得北京市门头沟区永定镇岢罗坨村村民委员会的认可和批准。负责人皮伟，2011年11月20日”。皮民出具收据载明“今收到高国胜人民币现金部分转账共计人民币1040万元。收款人皮民，2011年11月20日”。皮伟时任岢罗坨村委会主任，上述两份协议及证明上岢罗坨村委会的公章由其本人加盖，未告知村委会其他成员亦未履行民主议定程序。
高国胜、范宝胜二人主张在双方签订协议书后的一两个月就接手了农梦园的经营管理，在接手农梦园后二人投资400多万元购置设备、进行装修。皮伟则主张高国胜、范宝胜二人是在2012年6、7月份接手的农梦园。双方对于高国胜、范宝胜二人何时接手管理农梦园均未能提供证据加以证明。高国胜、范宝胜于2013年5月26日向岢罗坨村委会缴纳了农梦园2011年11月至2012年11月的承包费。
高国胜、范宝胜并非岢罗坨村集体经济组织成员。
三、其他相关情况
2014年10月14日，永定镇政府（甲方）与范宝胜（乙方）签订《征收补偿协议》。《征收补偿协议》载明“1、乙方在被征收范围内房屋建筑面积3828.64平方米；2、被征收房屋重置成新价及附属物补偿7575160元；3、甲方支付乙方搬家补助费95716元、工程配合奖励费2680048元、停产停业综合补助费3062912元、其他补助费1914320元”。皮民、皮伟、高国胜、范宝胜认可上述《征收补偿协议》中确认建筑物建设时未依法履行审批手续。
上述事实，有民事调解书、民事判决书、民事裁定书、执行裁定书、《承租合同》、《转让协议》、《补充协议》、证明、收据、《征收补偿协议》、本院工作记录及当事人陈述在案佐证。
本院认为：在案件审理过程中，皮民与皮伟均认可农梦园系其兄弟二人共同投资建设，故皮民、皮伟二人均应为本案第三人。本案的争议焦点在于岢罗坨村委会、皮民与高国胜、范宝胜签订《转让协议》、《补充协议》，将包括土地承租权、建筑物权及企业经营权在内的权利全部转让给高国胜、范宝胜是否合法有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：“（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案涉案土地包括农村集体建设用地和农用地，本院分别根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，对《转让协议》、《补充协议》的效力进行如下评判：
一、关于高国胜、范宝胜是否有权使用农村集体建设用地一节
根据《转让协议》、《补充协议》的约定，农梦园的经营权、建筑物所有权及土地承租权均转让给高国胜、范宝胜，即高国胜、范宝胜按照合同约定可以取得涉案土地的承租权，并有权在土地上开展生产经营活动。
本案涉案土地中绝大部分为农村集体建设用地。就有权使用农村集体建设用地的主体一节，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。根据上述法律规定，高国胜、范宝胜均非符合《中华人民共和国土地管理法》规定的合法用地主体。
二、关于转让涉案土地用于非农建设是否合法一节
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述法律规定对农民集体建设用地使用权的流转范围进行了严格控制，明确了仅有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。
本案中，皮民、皮伟及农梦园在使用涉案集体建设用地开办农家乐时，并未依法用于农业项目建设，同时农梦园也并不存在破产、兼并等法定情形。因此，皮民、岢罗坨村委会将涉案土地转让给高国胜、范宝胜违反了法律的强制性规定。
三、关于农梦园内建筑物无合法审批手续一节
《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。本案中，皮民、皮伟未依法履行规划审批手续，在未取得乡村建设规划许可证的情形下即建设了涉案建筑物。因此，皮民、高国胜、范宝胜与岢罗坨村委会所转让的建筑物并非合法建筑物。
四、关于皮民及岢罗坨村委会是否有权将农用地土地承包权转让给高国胜、范宝胜一节
本案涉案土地中包括一小部分农用地。就农村集体土地的承包方式，《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”；第三条规定“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”；第四十八条第一款规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”归纳上述法律规定，应理解为“只有四荒土地才可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。若本集体经济组织以外的单位或个人要承包四荒土地的，则需履行相应法定程序”。
高国胜、范宝胜及皮民、岢罗坨村委会所转让的涉案土地中包括部分农用地。鉴于农用地对于维护我国经济社会稳定、促进生产力发展以及保障本集体经济组织成员的生产生活需求的作用和意义远远大于四荒土地，对于由本集体经济组织成员之外的单位和个人承包农用地应比照四荒土地进行更加严格的管理。高国胜、范宝胜并非岢罗坨村集体经济组织成员，仅凭皮民的认可，及皮伟私自加盖岢罗坨村委会的公章，不足以视为已履行了承包岢罗坨村委会农用地的法定民主议定程序。
综上，皮民、高国胜、范宝胜与岢罗坨村委会所签订的《转让协议》及《补充协议》违反了法律法规的强制性规定，应属无效协议。高国胜、范宝胜关于其二人已履行支付转让价款、接手经营农梦园、交付承包费用以及已与永定镇政府签订《征收补偿协议》等合同义务，并不能影响对《转让协议》及《补充协议》合同效力的依法认定。在《转让协议》及《补充协议》因违反法律法规强制性规定无效的情形下，高国胜与范宝胜不能依上述协议取得相关合同权利。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第三条、第四十八条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的解释》第三百一十三条之规定，判决如下：
一、皮民与高国胜、范宝胜、北京市门头沟区永定镇岢罗坨村村民委员会于二○一一年十一月二十日所签订的《转让协议》及《补充协议》无效；
二、准许恢复对坐落于岢罗坨村农梦园以西王家沟兴图大地三十亩土地上餐厅及客房等建筑物拆迁补偿利益冻结措施的执行。
案件受理费七十元，由高国胜、范宝胜负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 张 岭
代理审判员 何宜航
人民陪审员 闫锐伶
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 邵文娟