黑龙江省讷河市人民法院
行 政 判 决 书
〔2015〕讷行初字第41号
原告杨洪玲，1955年3月2日出生，住讷河市。
被告讷河市国土资源局，住所地讷河市御园小区。
法定代表人李立新，该局局长。
委托代理人刘峰，内蒙古讷莫尔律师事务所律师。
第三人讷河市诚信房地产开发有限公司，住所地讷河市通府巷内。
法定代表人王洪生，该公司执行董事。
原告杨洪玲诉讷河市国土资源局申请撤销土地行政许可一案，于2015年9月22日向本院提起诉讼，本院受理后，2015年12月2日依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，原告杨洪玲，被告讷河市国土资源局委托代理人刘峰到庭参加了诉讼。被告讷河市国土资源局法定代表人李立新、第三人讷河市诚信房地产开发有限公司法定代表人王洪生未到庭。本案现已审理终结。
原告杨洪玲系第三人圣麟嘉园建设项目被拆迁户，2010年4月21日，被告讷河市国土资源局为第三人颁发了（2010）国土资字第009号建设用地批准书和黑讷国土资监字（2010）第009号用地许可证，原告对此不服，向本院提起诉讼。
原告杨洪玲诉称，被告讷河市国土资源局在未征得原告同意的情况下，违反程序、违反法律强制性规定，违法将教育用地拨给讷河市诚信房地产开发有限公司，并下发相关证书，使原告的合法权益受到侵害。一、被告下发（2010）国土资字第009号建设用地批准书和黑讷国土资监字（2010）第009号用地许可证前，未向与拆迁有利害关系的人告知陈述、申辩及听证的权利，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，违反了行政许可程序。二、被告违反了《土地管理法》关于土地使用权取得必须通过招标、拍卖、挂牌的规定。现土地证还在原告手里，没有经过注销和变更土地登记是受法律保护的，不能进行招标、拍卖、挂牌，按《土地管理法》规定，不能办理所有土地批准书和用地许可证，被告的颁证行为违反了《土地管理法》“一物一权”的民事基本原则。被告非法下发建设用地批准书和用地许可证，原告的合法权益受到侵害，经多次找被告协商均未达成协议，故原告诉至法院，请求一、撤销讷河市国土资源局下发的讷河市（2010）国土资字第009号建设用地批准书；二、撤销讷河市国土资源局下发的黑讷国土资监字（2010）第009号用地许可证；三、由被告承担诉讼费用。以维护原告合法权益。
被告讷河市国土资源局辩称，被告为第三人颁发用地许可的具体行政行为，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。一、被告作出具体行政行为证据确实充分。被告做出具体行政行为的事实依据是：该地块被黑龙江省政府确认为棚户区改造项目，依法应当许可第三人使用。二、被告作出具体行政行为适用法律、法规正确，程序合法。被告适用的法律、法规有：《土地管理法》、《齐齐哈尔市土地市场管理办法》第五号令。三、原告的诉讼行为已过诉讼时效。综合以上意见，被告作出具体行政行为证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。望人民法院判决维持被告作出的具体行政行为。
第三人讷河市诚信房地产开发有限公司未出庭，其提供答辩意见称，一、在动迁时公司设立了现场办公室，设专人接待被拆迁人的咨询，解答其提出的问题，宣传《讷河市棚户区改造拆迁补偿安置办法》等拆迁方面的法规、政策及补偿标准，多次找被拆迁人协商，但至今未达成协议。二、开发项目先后取得了讷发改核字（2010）15号工程项目核准的批复、讷国土资监字（2010）第009《用地许可证》、讷河市(2010)国土资字009号《建设用地批准书》，土地坐落讷河市第五中学东侧；拆许字（2010）第005号《房屋拆迁许可证》确定拆迁范围东至育才街、西至五中、南至兴业小区、北至南环路；《房地产估价报告》、《齐齐哈尔市城市房屋补偿分户评估表》、公司与被拆迁人的谈话笔录、对三原告的《拆迁补偿安置方案》、住宅房屋调查登记表。2011年5月3日取得了黑棚改（2011）4号棚户区改造计划通知，圣麟嘉园属棚户区改造项目。三、由于楼盘下滑、开发资金短缺负债甚多，原告五年多上访、诉讼、责难无理要求，使开发企业不堪重负，无力开发原告的土地和房屋，开发公司在此正式宣告不再占用此地段开发建设。请原告体谅开发公司的难处。现在圣麟嘉园除二号楼未全部竣工验收，其余的住宅楼已全部入户，其中100多回迁户已经住上宽敞明亮的楼房，享受棚改政策带来的实惠。综上，请法院本着客观公正原则，依法公正处理本案。
被告提供的证据：
1、黑棚改（2011）4号文件。（证实办用地许可的地块属棚改区）
2、讷发改投（备）字（2009）62号登记备案预备函。（证实该项目已获市发改委立项备案）
3、讷发改核字（2010）15号批复。（证实该项目已获市发改委核准批复）
4、五中学校的说明。（说明该项目使用的地块已不是教育用地）
5、土地估价报告。（证实该地块出让已履行了相关法律程序）
6、收费票据。（证实缴纳了相关费用）
7、出让合同。（证实履行了相关法律手续）
8、开发商的相关资质。（证实主体条件）
9、选址现状图。（证实已获相关部门批准）
10、规划图。（证实已获规划部门许可）
11、宗地图。（证实土地使用情况）
12、建设用地批准书、用地许可证。
13、圣麟嘉园回迁情况说明。
14、《齐齐哈尔市土地市场管理办法》第五号令第十五条。（证实棚户区地段实行“毛地”出让，不以拍卖、挂牌出让方式进行）
15、《中华人民共和国土地管理法》第五十五条。（办理许可的法律依据）
原告方提供的证据：
1、2009年—2013年卫星对比图。
2、五中2010年4月24日起诉王玉仁起诉状。
3、租赁场地合同。
4、讷河法院民事调解书。
（1至4号证据证实五中校园被国土局划给诚信公司开发，属于违法。）
5、讷河五中证明。（此证据证实没有占用五中校园，和原证据相反。）
6、圣麟家园变更图。（此证据证实国土局对规划违法将五中规划给开发商渔利坐视不管，下发的建设用地批准书违反法律规定。）
7、五中宗地图。（此证据证实五中东侧边界内土地被国土局批给诚信公司开发渔利，违反法律规定。）
法院调取的证据：
1、2015年11月13日对讷河市第五中学的调查笔录。（目的一，审查五中是否符合第三人身份，需不需要追加为第三人。目的二，核实五中放弃的土地情况及调查了解五中的主张。）
2、2013年讷行初字第21号行政判决书。（证实该争议地段任凤山对拆迁问题于2013年向法院提起诉讼的相关情况。）
各方当事人对证据的质证、认证情况:
（一）原告对证据的质证、认证情况：
原告对被告1号证据有异议，认为只是一个通知，不能证明圣麟嘉园建设项目是棚改，附表内容虚假，没有印章，是虚造的。该通知时间是在用地许可证取得之后；对被告3号证据有异议，项目建设范围在五中东侧，没有批准占用五中校园，现在将五中校园土地划入项目范围违反法律规定；对4号证据有异议，说明五中校长放弃校园土地使用权违法，五中校园属于国有教育用地，任何使用单位无权擅自处置。原告诉讷河市征收办撤销裁决书一案中，被告征收办出具了讷河五中校长证明，内容是圣麟嘉园项目未占五中土地的证明，同一人出具的两个证明自相矛盾，法庭应不予采纳。五中对国家划拨的土地无权作出退出的说明，所以该说明是无效的；对6号证据有异议，诚信公司缴纳的拆迁补偿款票据一不清楚，二不是银行出具的，三内容虚假。2015年原告诉拆迁办撤销裁决书一案中，拆迁办出具了两份开发方的资金证明：一份是2015年5月15日，一份是2014年3月2日，两份票据内容虚假，累计金额上千万，不真实不可取信；7号证据有异议，出让合同不是已招标、拍卖挂牌方式取得的，不合法，出让款违反法律规定。合同的受让人是讷河市诚信房地产开发责任公司，原告认为是诚信房地产开发公司，没有“责任”两个字，合同中的第8条，按棚改政策优惠百分之五十，订立合同的日期是2010年4月19日，而棚改批复的文件是2011年5月3日，也就是说订立合同时还不是棚改项目，所以此合同是无效合同；8号证据有异议，关于开发商的相关资质，诚信房地产公司注册的资质是四级，不具备三万平方以上的楼盘项目资质；9号、10号、11号证据有异议，这三个图都是把五中划入圣麟项目用地范围，违反法律规定。宗地图与原告诉拆迁办撤销裁决书一案中法院调取的五中的宗地图有交叉的部分，五中的宗地图和圣麟嘉园宗地图有重合的部分。通过这三个图对比，说明占用了五中的教育用地；12号证据有异议，在拆迁案件中第三人提供的批准书与该用地批准书时间不符，此项证据事实不清；13号证据有异议，内容中有讷河市房屋征收管理办公室标注的“拆迁进行中此数供参考。”一是2010年3月此地段没有拿到各种相关手续，也没有拆迁，所以此内容是虚假的。二是标注的日期是2001年4月2日，标注日期和事实不符；原告对14号证据文件中称只有棚户区项目才能实行毛地出让，不用招、拍、挂，圣麟项目出让合同是2010年4月19日当时没有棚改批准文件，不适用齐市政府5号令不用招、拍、挂方式出让的规定，被告适用法律错误;原告对1号证据附表真实性有异议。4号证据真实性有异议。其他证据的真实性没有异议。
原告对法院调查的材料认为，五中的土地虽然和我们没有利害关系，但是违背法律规定。市里办公会的决定，没有证据证明，应到庭出示相关的证据证明；原告杨洪玲主张不知21号案件的相关情况。
（二）被告对证据的质证、认证情况：
被告对原告证据主张，一是对原告提供的1号至7号证据的真实性、合法性、关联性均不予认可；二是认为五中土地也是国有划拨的土地，至于怎么用地是由政府来决定，开庭前法院已对五中进行了相关情况的调查核实，被告认可法庭核实的情况；三是至于是否是五中的土地，怎么利用，原告不是利害关系人，没有诉权。
被告对法院调取的1号、2号证据无异议。
根据原、被告的质证、认证情况，本院对证据作如下确认:对被告提供的1号证据形式要件的真实性，予以确认。但该证据从时间上来看是在用地审批许可之后作出的，其不能作为证实被告办理用地许可的证据。对被告2号至13号、15号证据要件与原件进行了核对，对其真实性、关联性予以确认。对14号证据形式要件的真实性予以确认；对原告提供的1号至5号证据，被告有异议，对其与本案的关联性不予确认。对原告6号、7号证据的真实性予以确认。对法院调取的1号、2号证据的真实性予以确认。
经审理查明，2009年9月11日，讷河市城市规划勘测设计院出具了圣麟嘉园选址现状图和圣麟嘉园规划图。2009年9月15日讷河市诚信房地产开发有限公司申报开发建设圣麟嘉园工程项目，讷河市发展和改革委员会作出讷发改投（备）字（2009）62号讷河市固定资产投资项目立项登记备案预备函。2010年3月28日，讷河市紫微星土地勘测规划设计队出具了圣麟嘉园宗地图。2010年4月7日，黑龙江省时代国土资产评估咨询有限责任公司讷河分公司对讷河市圣麟嘉园小区综合楼作出土地估价报告。2010年4月19日，讷河市国土资源局以出让人的身份与受让人讷河市诚信房地产开发有限责任公司签订了“国有建设用地使用权出让合同”，并缴纳了出让费用。2010年4月20日讷河市发展和改革委员会作出讷发改核字（2010）15号讷河市发展和改革委员会关于讷河市圣麟嘉园工程项目核准的批复。其内容为：批准讷河市诚信房地产开发有限责任公司开发建设讷河市圣麟嘉园工程项目。建设规模为：项目占地面积为23221，95平方米，总建筑面积为39322，27平方米。建综合楼八栋。建设地点：项目建设地址东：育才街；西：讷河五中；南：兴业小区；北：南环路。项目法人凭本项目核准文件，依法办理土地使用等相应手续。2010年4月21日，讷河市国土资源局根据上述要件，依照《齐齐哈尔市土地市场管理办法》第5号令第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定，为第三人讷河市诚信房地产开发有限责任公司办理了圣麟嘉园工程讷河市(2010)国土资字第009号建设用地批准书和黑讷国土资监字(2010)第009号用地许可证。2011年黑龙江省非煤矿城市棚户区改造推进办公室作出黑棚改（2011）4号“关于下达2011年第一批城市和国有工矿棚户区改造计划的通知”，圣麟嘉园被列为第一批棚改项目。现该工程已完工七栋，大多数居民入户，只有一栋楼未全部竣工验收。2013年争议地段被拆迁户任凤山不服讷河市房屋拆迁管理办公室行政拆迁裁决书，向本院提起过诉讼，本院作出（2013）讷行初字第21号行政判决书，确认拆迁裁决违法。现原告不服讷河市国土资源局为第三人颁发的圣麟嘉园项目建设用地批准书、用地许可证，主张被告讷河市国土资源局违反程序、违反法律强制性规定，违法将讷河五中教育用地拨给讷河市诚信房地产开发有限公司；被告下发（2010）国土资字第009号建设用地批准书和黑讷国土资监字（2010）第009号用地许可证前，未向与拆迁有利害关系的人告知陈述、申辩及听证的权利，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十六条、第四十七条的规定，违反了行政许可程序；被告违反了《中华人民共和国土地管理法》关于土地使用权取得必须通过招标、拍卖、挂牌的规定。现土地证还在原告手里，没有经过注销和变更土地登记是受法律保护的，不能进行招标、拍卖、挂牌，按《中华人民共和国土地管理法》规定，不能办理所有土地批准书和用地许可证，被告非法下发建设用地批准书和用地许可证，原告的合法权益受到侵害。原告依据行政许可法第十条第二款、第六十一条和第六十九条规定，请求一、撤销讷河市国土资源局下发的讷河市（2010）国土资字第009号建设用地批准书；二、撤销讷河市国土资源局下发的黑讷国土资监字（2010）第009号用地许可证；三、由被告承担诉讼费用。以维护原告合法权益。在诉讼中，原告提出追加讷河市政府棚户区和泥草房改造办公室、讷河市第五中学、黑龙江时代评估咨询有限责任公司讷河分公司为第三人及调取证据、中止案件审理等问题。在本案审理中一一对原告进行了释明。
本院认为，关于原告杨洪玲申请撤销讷河市国土资源局土地行政许可一案，一、关于诉讼时效问题，经审查，原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于诉讼时效的规定；二、关于原告申请追加第三人问题，经审查，讷河市政府棚户区和泥草房改造办公室、黑龙江时代评估咨询有限责任公司讷河分公司、讷河市第五中学,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定的第三人追加条件；三、关于原告申请撤销被告为第三人颁发的讷河市（2010）国土资字第009号建设用地批准书、黑讷国土资监字（2010）第009号用地许可证问题。被告为第三人颁发建设用地批准书和用地许可证的行为，与原告有法律上的利害关系。至于圣麟嘉园建设项目与讷河五中放弃国有土地问题，是我市旧城改造统一规划问题，对原告权利义务不产生实质性影响。另外，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地使用权的获得、招标、拍卖、挂牌不是必经程序。经审查，被告在为第三人颁发建设用地批准书和用地许可证的过程中，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十六条、第四十七条所规定的对原告权利义务相关的告知程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项行政行为违反法定程序应予撤销的规定，被告对第三人颁发的建设用地批准书、用地许可证应予撤销；但因圣麟嘉园开发建设项目开发建设已基本完成，多数楼房已建成，除一栋楼未全部竣工验收，其余的住宅楼已大多入户、回迁，考虑对大多数住户公共利益的影响，本案被告为第三人颁发的建设用地批准书、用地许可证应确认违法，而不应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，判决如下：
确认被告讷河市国土资源局2010年4月21日为第三人颁发的讷河市（2010）国土资字第009号建设用地批准书、黑讷国土资监字（2010）第009号用地许可证违法。
案件受理费50.00元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。
审 判 长 李春君
人民陪审员 于红梅
人民陪审员 支文云
二〇一五年十二月十四日
书 记 员 赵大伟