江西省九江市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)九中行终字第10号
上诉人（原审原告）九江市都得利汽车服务有限公司。
法定代表人陈文志，执行董事。
委托代理人彭莹，九江仲裁委员会工作人员。
上诉人（原审被告）九江市道路运输管理局。
法定代表人胡平根，局长。
委托代理人樊启敏，副局长。
委托代理人张毅，江西支点律师事务所律师。执业证号：13604199810975246。
上诉人九江市都得利汽车服务有限公司、九江市道路运输管理局因道路运输管理行政许可一案，不服浔阳区人民法院（2014）浔行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对该案公开开庭进行了审理。上诉人九江市都得利汽车服务有限公司法定代表人陈文志及其委托代理人彭莹，上诉人九江市道路运输管理局委托代理人樊启敏、张毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告都得利公司成立于2009年9月，2011年12月12日取得了《道路运输经营许可证》，许可经营范围为：客运汽车租赁，系拥有10台小型客车的三类企业。2012年3月18日，原告向被告申请将企业由三类升级为二类，被告向原告发《交通行政许可申请补正通知书》，要求原告补充如下材料：1、停车场地租赁合同，自有车辆的登记证、行驶证、车辆技术和类型等级评定证书。原告于2012年7月10日向被告出具《经营承诺书》，承诺不利用租赁车辆从事或变相从事道路运输经营活动。原告购买了38辆大型客车，并将相关车辆及手续提交给被告，被告于2012年2月24日，正式受理原告申请。2012年6月4日，被告告知原告已取得了《道路运输经营许可证》不需再行申请。2012年7月13日，被告给原告新增的42辆车配发《道路运输证》，在备注栏中加注了“非经营性”字样。此后原告在经营中，因从事旅游汽车客运，被南京、桂林、武汉及九江市道路运输管理部门予以行政处罚，与香鸣食品厂、九江市冠宇金属制罐有限公司签订的汽车租赁合同，因二公司以原告车辆营运证是非经营性的，如果发生交通事故，保险公司拒赔为由，与原告终止了租赁合同，原告多次到被告处反映，要求去掉备注栏中的“非经营性”字样无果。原告于2013年11月4日，到市政府集体上访，在有关单位协调下，2013年11月5日形成《会议纪要》，2014年4月23日，由市公交集团公司以800万元收购了原告38辆客车，38辆车共花费9455323元。原告自购车起至卖车日止，共购买各种保险费用164.57万元，支出GPS设备及服务费12.21万元，场地租金11.64万元，各种借款利息265.81万元。原告认为被告违法许可造成其无法正常经营，向法院提起行政诉讼。要求确认被告行政许可行为违法，并赔偿原告各种损失900余万元。
原审认为，被告2012年7月13日颁发的《道路运输证》备注栏中加注“非经营性”的字样，没有法规依据，属违法行政许可行为。但原告企业经营困难，与被告之间的行政行为没有必然的联系，原告所有被处罚的行为，均系从事客运业务超经营范围经营，导致被处罚。二份客车租赁合同的取消，理由均以如发生交通事故，保险公司拒赔为由，但并未提供相关的证据及保险条款予以佐证。故原告这一理由不能成立。鉴于原告的车辆已出售，被告所颁发的《道路运输证》已失效，已不具有可撤销的内容。被告的违法行政许可行为与原告的损失之间没有必然的联系，原告主张赔偿损失的诉请不予支持。被告抗辩时认为原告起诉超过诉讼时效，与法律规定不符，这一抗辩理由不予支持。依据【中华人民共和国关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释】第五十七条第二款第二项、第五十六条第四款之规定，判决：一、被告九江市道路运输管理局在颁发给原告九江市都得利汽车服务有限公司的《道路运输证》上加注“非经营性”字样的行政许可行为违法。二、驳回原告九江市都得利汽车服务有限公司要求被告九江市道路运输管理局赔偿损失900万元的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告九江市都得利汽车服务有限公司负担。
上诉人九江市都得利汽车服务有限公司上诉请求：1、撤销九江市浔阳区人民法院（2014）浔行初字第38号行政判决，判令九江市道路运输管理局赔偿上诉人900万元整；2、一、二审诉讼费由九江市道路运输管理局承担。上诉理由：一审判决一方面认定九江市道路运输管理局向上诉人颁发的《道路运输证》备注栏中加注“非经营性”的字样属违法行政许可行为，另一方面却判定这种违法行政许可行为与上诉人42台持有“非经营性”字样《道路运输证》的大客车无法上路经营而被迫变卖没有必然联系。在《道路运输证》上加盖“非经营性”至使该证无效而使上诉人车辆被扣车扣证，上诉人提供的“扣车单”能证实扣车扣证的原因，这使上诉人无法正常经营，最后被迫将车辆变卖造成巨大损失，上诉人理应获得赔偿。
九江市道路运输管理局答辩称：九江市都得利汽车服务有限公司因违法超范围经营被处罚最终转让车辆，与答辩人在《道路运输证》上加注“非经营性”没有关联性，如果其依法从事汽车租赁经营是不存在无法上路的；上诉人强调的“扣车单”证据效力，提供的是复印件，未证实其真实性，答辩人提供的回函说明了扣证与备注栏中加盖“非经营性”字样无关。对其上诉请求应当驳回。
上诉人九江市道路运输管理局上诉请求：撤销原审判决，驳回九江市都得利汽车服务有限公司所有诉讼请求。上诉理由：上诉人向都得利汽车服务有限公司发放《道路运行证》行政许可车辆从事租赁经营，在备注栏中注明“非经营性”以限制或避免其利用租赁车辆从事或变相从事道路运输经营活动，是法律赋予的行政职能，故上诉人此一行政行为并无错误。
九江市都得利汽车服务有限公司答辩称：上诉人九江市道路运输管理局作出的加注“非经营性”行为没有任何法律依据，根据“法无授权不可为”的原则，被答辩人此一行政行为当属违法，应承担相应的法律责任。
九江市道路运输管理局向原审人民法院提供了以下证据和依据：1、都得利公司营业执照、道路运输经营许可证，证明：1.都得利公司的经营范围为：汽车租赁、汽车美容，无班线客运经营或旅游客车经营范围；2.都得利公司的经营许可为：客运汽车租赁，未获得班线客运经营或旅游客车经营许可。2、九江市城市客运管理处（以下简称客运处）赣九许准[2011]3604910013号《行政许可决定书》；证明：客运处对都得利公司下发的行政许可的内容为“汽车租赁”。3、都得利公司2012年3月18日升级二类租赁企业《申请报告》、《承诺书》，证明：1.都得利公司于2012年3月18日申请将三类租赁企业升级为二类客运汽车租赁企业；2.都得利公司为符合企业升租赁二级的要求，自愿承诺购进车辆四十辆。4、江西省公路运输管理局2012年4月26日《关于对九江租赁许可咨询的复函》，证明：1.江西省公路运输管理局在复函中，要求注意租赁客车可能冲击旅游市场的问题，规范租赁企业经营行为；2.客运处在实施行政许可，发放道路运输证的时候，规范租赁企业经营行为的必要性。5、九江市城市客运管理处2012年3月18日《交通行政许可申请补正通知书》、2012年5月22日《延期许可的通知书》、2012年6月4日《不再需要申请汽车租赁许可的通知》，证明：都得利公司已被许可从事汽车租赁经营，不需再行申请汽车租赁许可。6、江西省公路运输管理局2012年7月9日《会议纪要》，证明：1.对都得利公司的申请应按增加租赁车辆实施许可；2.必须从源头上维护好道路运输行业市场秩序，明确租赁车辆标示，加强监管，严厉打击以租赁车辆从事旅游客运行为，保护合法经营者权益。7、都得利公司2012年7月10日《经营承诺书》，证明都得利公司为取得新增车辆的租赁经营许可，向被告承诺：1.严格遵守《中华人民共和国道路运输条例》、《道路运输管理条例》和政府规章、规范性文件的要求，不利用租赁车辆从事或者变相从事道路运输经营活动，守法经营，做到证件齐全有效，不超范围经营；2.如违反以上承诺，自愿接受吊销营业经营许可、停止车辆新增、停业整顿等行政处罚和强制措施。8、南京市公路运输管理局《行政（当场）处罚决定书》，证明：都得利公司车辆因“未持有效的包车客运标志牌进行经营”被南京市公路运输管理局处罚。9、庐山运管所2013年4月29日、2013年5月25日《违法行为通知书》、2013年5月29日《行政处罚决定书》《责令改正通知书》，证明都得利公司利用租赁车辆从事或变相从事旅客运输经营，被庐山运管部门处罚，并被责令改正。10、九江市城市客运管理处2013年5月31日《责令整改通知书》，证明都得利公司利用租赁车辆从事或变相从事旅游运输经营，被客运处责令改正。11、桂林市交通运输执法支队2013年8月5日《复函》、武汉市公路运输管理局2013年7月24日《关于协助调查都得利公司违规情况的复函》，证明都得利公司车辆在桂林、武汉等地涉嫌从事包车客运经营（即超许可范围经营）被处罚，与道路运输证备注栏中“非经营性”无关。12、江西省公路运输管理局2013年9月18日《征求意见函》；证明都得利公司明知本公司未取得“省际、市际旅游包车客运”许可，向江西省公路运输管理局提出许可申请。13、九江市2012、2013、2014年度客运车辆审验汇总表；证明近几年来九江市旅游客运车辆的保有量在逐年减少，九江市旅游客运经济效益已经不景气。14、《江西省道路运输条例》第71条第3款、第95条规定；《江西省汽车租赁经营许可规范（试行）》；《江西省汽车租赁经营许可规范》是被告行政许可所依据的行政法律、法规。
九江市都得利汽车服务有限公司向原审人民法院提供了如下证据：1、2、3营业执照、组织机构代码证、法定代表人证明，证明原告的主体资格。4、交运发[2011]147号文件，证明政府鼓励汽车经营做大做强，可以从事旅游客运。5、九城客管字[2011]75号文件，证明催办升二类租赁企业的标准；6、《江西省汽车租赁经营许可规范（试行）》第6条，证明被告必须在10天以内发证。7、补正通知，证明原告于2012年3月18日已提出升二类汽车租赁企业申请。8、2012年6月4日通知，证明原告2011年12月12日已取得《道路运输经营许可证》，从申请到回复隔3个月。9、《道路运输经营许可证》，证明许可有效期至2017年12月11日。10、11、道路运输证、同一天换道路运输证，证明被告发给的道路运输证加注了“非营运”章，2012年7月13日去掉该章。12、2011年12月13日颁发《道路运输证》，证明该证没有“非营运”的字样。13、扣证单，证明扣证原因是“非经营性”。14、赣运城客字[2012]20号文件，证明新规范公布时间是2012年7月16日，规定“行业内现有的大中型客车及货运车辆到期报废或更新时应更新为9座以下小客车”并非一律加注“非营运”字样。15、回复函，证明加注“非经营性”字样系全省统一的格式文本。16、九访接纪要[2013]24号文件，证明原告因被告加注“非经营性”字样造成车辆租赁经营无法正常进行，并且已启动政府问责机制。17、备忘录，证明因被告的行为致使原告无法经营，38辆客车被公交集团收购总价款800万元。18—32、场地租金、办公室租金、贷款利息、罚款、GPS、车内装饰等共计900余万元，证明原告的损失数额。
以上证据已经原审庭审质证。
本院查明的案件事实与原审法院查明的案件事实一致。
本院认为，上诉人九江市道路运输管理局于2012年7月13日向上诉人九江市都得利汽车服务有限公司颁发的《道路运输证》，对九江市都得利汽车服务有限公司汽车租赁业务而言是一个有效的行政许可，理由如下：1、按照《江西省道路运输条例》第八条规定，上诉人九江市道路运输管理局属九江市道路运输经营、道路运输相关业务经营的行政管理机关，对上述经营业务的行政许可即是其职能所在，亦是其义务所在；2、《道路运输证》上经营范围一栏内已明确标明“客运汽车租赁”，明确了经营范围；3、九江市都得利汽车服务有限公司《企业法人营业执照》标明的经营范围是“汽车租赁；汽车美容”，九江市道路运输管理局颁发给九江市都得利汽车服务有限公司《道路运输经营许可证》许可的经营范围为“客运汽车租赁”，本案《道路运输证》经营范围符合上述经营范围。九江市道路运输管理局在《道路运输证》备注栏中注明“非经营性”字样，属行政许可行为违法，理由如下：1、此一注明在当时没有依据可循；2、从《江西省道路运输条例》第二条规定来看，道路运输经营与道路运输相关业务经营是两个平行的概念，前者包括道路客运经营、城市公共汽车客运经营、出租汽车客运经营和道路货运经营，后者包括道路运输站（场）经营、机动车维修经营、机动车综合性能检测、机动车驾驶员培训和汽车租赁经营，在每个单项后面均明确地写有“经营”二字，行政许可的是“客运汽车租赁”，亦即是上述条款中规定的“汽车租赁经营”（客运），属道路运输相关业务经营范畴，九江市道路运输管理局在备注栏中注明“非经营性”字样，其初衷虽是防范行政许可对象从事主要为道路客运经营的上述其他经营事项，但有可能引起上述经营相关社会主体将“非经营性”错误地理解为包括“客运汽车租赁”在内的上述所有经营活动的非经营性，从而在客观上为九江市都得利汽车服务有限公司汽车租赁经营带来不利影响。上诉人九江市都得利汽车服务有限公司在上诉中提出的损失与上诉人九江市道路运输管理局在《道路运输证》备注栏中注明“非经营性”字样的行为之间没有法律上的因果关系。理由如下：上面已说明，《道路运输证》上经营范围一栏内已明确标明“客运汽车租赁”，经营范围明确，如有相关租赁主体将其理解为“非经营性”包含“客运汽车租赁”只是一种误解，在法律上其不能否定《道路运输证》许可客车进行“客车汽车租赁”的正当经营行为，上诉人认为自己车辆在客运汽车租赁中是因《道路运输证》备注栏中注明“非经营性”字样而受到查处可通过有关途径主张权利，但其提出的损失与注明“非经营性”字样的行为之间没有法律上的因果关系。故此，上诉人九江市都得利汽车服务有限公司、上诉人九江市道路运输管理局的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费100元由上诉人九江市都得利汽车服务有限公司、上诉人九江市道路运输管理局各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 张 伟
审判员 夏忠民
审判员 商 宏
二〇一五年四月二十五日
书记员 向夏黎