原告苏巨锋、苏朝东、苏朝红、苏将权、苏建锋、罗政广诉武鸣县人民政府武政发（2009）75号《关于清理违法占用土地建房的决定》一案
一 审 判 决 书
广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行政判决书
（2014）南市行一初字第1号
原告苏巨锋。
原告苏朝东。
原告苏朝红。
原告苏将权。
原告苏建锋。
原告罗政广。
上述六原告的共同委托代理人朱九华。
被告武鸣县人民政府。
法定代表人宋日正，县长。
委托代理人李安宜，广西法严律师事务所律师。
委托代理人吴志云，广西法严律师事务所实习律师。
原告苏巨锋、苏朝东、苏朝红、苏将权、苏建锋、罗政广（以下统称原告）诉武鸣县人民政府武政发（2009）75号《关于清理违法占用土地建房的决定》（以下简称《决定》）一案，于2013年12月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日予以立案受理，于2014年1月14日向被告送达起诉状副本。2014年1月23日，被告向本院申请延期举证。本院于同年2月10日作出（2014）南市行一初字第1-1号《通知书》，准许被告延长本案举证期限至2014年2月19日。本院依法组成合议庭，于2014年2月27日公开开庭审理了本案。原告及其共同委托代理人朱九华，被告武鸣县人民政府的委托代理人李安宜、吴志云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告武鸣县人民政府于2009年11月25日作出《决定》，认定：原告罗政广、苏建锋、苏巨锋、苏朝红、苏朝东、苏壮权（苏将权）及案外人苏朝标、苏朝焕、苏朝四等户，在未办理建设用地手续的情况下，擅自在双桥镇伏林村七组“敢贼”（土名）占用耕地建筑房屋的行为，违法了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令于2009年11月30日前将违法建设的建筑物拆除完毕。逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定予以强制拆除。
被告于2014年2月19日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
（一）证据
1、双桥镇人民政府双政报（2009）《关于要求协助拆除违法建筑物的请示》，用以证实被告据此而查处原告等违法建设行为；
2、《责令停止国土资源违法行为通知书》及其《公文送达回证》，用以证实被告国土行政主管部门对罗政广、苏巨锋、苏建锋、苏朝东、苏尚（将）权、苏朝红已多次发出责令停止违法占地建房行为通知；
3、《现场勘验检查笔录》及《调查笔录》，用以证实被告规划建设行政主管部门对苏建锋、苏巨锋、苏朝焕、苏朝红、苏朝四、罗政广违法占地建房进行现场勘验和调查，及确认苏建锋、苏巨锋、苏朝红、罗政广的违建事实及违建面积及位置；
4、《建设行政执法责令停止违法行为通知书》、《建设行政处罚告知书》及其送达回证，用以证实被告规划建设行政主管部门向罗政广发出了责令停止违建行为和处罚预告；
5、《建设行政执法责令停止违法行为通知书》及其送达回证，用以证实被告规划建设行政主管部门向苏朝红、苏朝民、苏建平、苏巨锋、苏建锋发出了责令停止违建通知；
6、《建设行政执法责令停止违法行为通知书》及其送达回证，用以证实被告规划建设主管部门向对刘培新（苏朝标）违建行为发出了责令停止违建通知；
7、现场照片一组，用以证实被告对原告的违建事实进行了调查和现场制止，以及以张贴形式送达部分有关文书；
8、《双桥镇伏林村7队村民违法建筑平面图》，用以证实涉案的违法建筑具体位置；
9、照片一组，用以证实被告向原告等送达了被诉《决定》。
（二）法律依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年）；
2、《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）。
用以证实被诉《决定》依据以上法律相关条文作出。
经质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：对证据1，因未提供原件，其真实性不予认可；对证据2，除对有关罗政广的内容予以认可外，对涉及其他原告的内容的真实性不予认可；对证据3、5的真实性不予认可；对证据4中对阮志胜的《调查笔录》的真实性不予认可，对阮超恒的《调查笔录》予以认可；对证据6、7、8的真实性予以认可，对其合法性不予认可；对证据9中认定苏朝标、苏朝焕、及案外人苏朝四在“敢贼”建房的内容真实性不予认可。
原告诉称，被告于2009年11月25日作出《决定》，责令其在4日内自行拆除完毕，违反了《中华人民共和国土地管理法》第83条的规定。首先，该决定称罗政广等9户村民擅自在双桥镇伏林村七队“敢贼”（土名）占用耕地建筑房屋不符合事实。事实是，“敢贼”是村民开荒种果的山坡地而非耕地。在此地建房的只有罗政广一户，且该户是在20年前利用开荒地边坡所建，后因成危房在2003年进行了改造，2009年所建的两间房是经村委会批准且在原宅基地上建的，并非擅自建筑。《决定》另称其他8户占用耕地建设房屋，但建在何处耕地未明确表述。其次，决定适用《中华人民共和国土地管理法》第83条的规定，却又自我违反。该条文规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉”，但《决定》只给原告4天的时限“自行拆除完毕”，剥夺了原告的诉讼权利。此外，原告接到该决定后即停止施工，并于同月27日、3O日和12月2日三次向被告申诉和请求复议，但被告均不理睬。综上所述，请求依法判决确认该《决定》违法。
原告在庭审中提供以下证据：1、苏亮权等7人联名出具的证明材料，用以证实涉案的原告该房屋是建在其经营的山地而非耕地；2、《山界林权证》（两份），用以证实涉案地为伏林7队名下集体所有的山地，涉案房屋建设未占用耕地；4、《武鸣县乡村建设规划许可证申请表》，证实原告等依法申请用地建房，但被告不予受理；5、现场照片，用以证实原告等所建的房屋未占用耕地，也未违反乡村建设规划。
经质证，被告对原告提供的证据1的真实性、合法性不予认可，对证据2、3、4的真实性不予认可。
被告武鸣县人民政府答辩称，（一）原告的起诉已经超过诉讼时效，其起诉应予以驳回。原告应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内起诉，但其至今才提起诉讼，明显已超过诉讼时效。（二）苏巨锋、苏朝东、苏朝红、苏将权、苏建锋、刘培新不具备本案的原告主体资格，应驳回其起诉。据其诉称，在“敢贼”建房的只有罗政广户，其他人均未在该地建房。如此，则另八户人未受《决定》的约束，不应是本案的原告，故应依法驳回除罗政广之外六原告的起诉。（三）罗政广未经批准占地建房行为属非法行为。被告在其非法占地建房期间，既有权责令其停止违法行为，也有权责令其清理建筑物。（四）村委会不具有准许村民占地建房的审批权。罗政广以其建房行为已得到村委会的批准为由抗辩称《决定》违法理由不充分。（五）《决定》虽只给予原告4天自行拆除的时限，但并未剥夺行政相对人向法院提起诉讼的权利。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条并未规定行政机关在作出责令自行拆除的决定时自行拆除的期限，只规定提起诉讼的期限。因此，原告以所谓自行拆除期限为由主张《决定》违法，与该法条的定义不符。（六）被告并非被诉《决定》的行政复议机关，原告如对《决定》不服，可以向上级行政机关申请行政复议。原告以此称被告行政不作为于法无据。综上所述，请求法院公正裁决。
根据原、被告的质证意见，本院确认以下证据具备证据的真实性，且与本案待证事实有关联，可以作为认定本案事实的依据：（一）被告提供的证据；（二）原告提供证据5，即涉案的被强拆的建筑物现场照片一组，证实被告依据被诉的《决定》对原告等涉案建筑物实施了强制拆除。
以下证据因以下原因，不能作为本案的定案依据：原告在庭审中提供的：证据1，即苏玉甘等7人联名出具的证明材料，因其联名作证不符合行政诉讼证据规则，对其真实性及合法性不予确认；证据2，即伏林第七生产队名下的《山界林权证》，因所载明的地点、地名及范围无从确定，其与本案的关联性不能确定；证据3，即《武鸣县双桥镇伏林七队新村规划图》，因其处于依法待批状态，合法性不能认定；证据4，即原告苏朝红、苏巨锋、苏建锋、苏将权等13户村民名下的《武鸣县乡村建设规划许可证申请表》，因其申请的日期是在被诉具体行政行为之后，与本案无关性。
本院依职权于2014年6月4日向武鸣县人民法院立案庭经办人员进行调查并制作了《询问笔录》，并取得该院作出的《复函》确认。经质证，双方当事人对上述证据材料的真实性、合法性、关联性均予以认可，故应作为本案的定案依据。
根据以上合法有效证据，本院查明：2009年5月间，被告根据武鸣县双桥镇人民政府的报告获知原告等在未办理任何手续的情况下，擅自将双桥镇伏林村第七队位于“南宁花花大世界”公园门口对面的农用地推平后施工建房，遂责成武鸣县国土资源局及武鸣县规划建设局于同月25日实地现场调查勘验并制止施工。经制止后，部分违建的村民停止了施工，但原告及案外人苏朝焕、苏朝四拒不停止施工。此后，上述行政主管部门分别多次向原告等送达《责令停止国土资源违法通知书》及《建设行政执法责令停止违法行为通知书》，但原告均未听从。期间，武鸣县规划建设局于2009年6月25日对原告罗政广作出了武规建E——第0076415号《建设行政处罚告知书》，将拟对其违法建设行为依法作出罚款七千元、自收到通知之日起7日内自行拆除违法建筑物、有关陈述或申辩的权利及期限等事项予以告知。但罗政广对此未提出陈述或申辩要求。2009年11月25日，被告武鸣县人民政府对原告及案外人苏朝焕、苏朝四、刘培新等作出被诉武政发（2009）75号《关于清理违法占用土地建房的决定》，并分别于同日及次日以留置送达方式送达原告苏巨锋、苏朝红、苏朝东、罗政广和苏将权、苏建锋。原告对该决定不服，于2009年11月30日以人员上访及信访形式向被告及其相关主管部门申请复议，均未果。同年12月3日，被告组织行政执法人员对原告等违法所建及在建的建筑物实施了强制拆除。原告苏巨锋、苏建锋等对被告作出该《决定》及强制拆除行为不服，向被告申请行政复议。2010年8月12日，武鸣县住房和城乡规划建设局作出《关于对罗政广、刘培新、苏建锋、苏巨锋等<；请求县政府依法行政的申请书>；的回复》，告知其按规定向有关部门申请行政复议。原告等遂向南宁市人民政府申请行政复议，请求确认被告作出的武政发（2009）75号《决定》违法及强拆行为违法，并请求被告赔偿因强拆行为造成原告经济损失等。南宁市人民政府经复议，于2012年2月3日作出南府复议字（2012）号行政复议决定，维持了上述《决定》，但对确认被告实施强拆行为是否违法及行政赔偿请求未予评断。原告不服，在法定的起诉期限内向武鸣县人民法院提起行政诉讼，但该院因故未能立案。2013年9月23日，本院立案受理原告及刘培新诉被告作出的上述《决定》违法及行政强制措施一案。在该案审理过程中，本院认为该案不宜将两个性质不同的具体行政行为合并起诉，且七原告一并起诉的标的非同一整体，而是分属不同所有人，应分案合并审理。经本院释明，该案原告申请撤回起诉。本院遂于2013年11月26日作出（2013）南市行一初字第63号行政裁定，准许其撤回起诉。2013年12月6日，原告及刘培新共同向本院提起本案诉讼。因刘培新不属本案被诉具体行政行为的行政相对人，不是本案的适格原告，经本院向刘培新释明，刘培新于2014年5月9日自愿申请撤回对本案的起诉。本院于同月20日作出（2014）南市行一初字第1—1号行政裁定，准许其撤回起诉。
本院认为，原告系在行政复议机关对涉案的具体行政行为作出行政复议决定后不服，在法定的起诉期限内提起本案诉讼。因此，被告提出原告起诉已超过法定期限的理由及请求驳回原告的起诉，本院不予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民利用集体所有的土地用作住宅建设用地的，依法应当经镇人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中，原告在未依法办理相关建设用地及相关规划建设手续的情况下，擅自在涉案地建设房屋及其他建筑物，已构成非法占用土地行为，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，对原告作出被诉《决定》，并责令原告于2009年11月30日前将违法建设的建筑物予以拆除并无不当。
《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”以及第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，被告作出被诉行政决定之前，应当依上述法律规定向原告履行处罚前告知的义务，即告知其行政处罚决定的事实、理由及依据及依法享有的陈述及申辩权利，以保障相对人权利的充分行使。但被告在作出被诉《决定》之前，均未依法向原告履行告知义务，违反了上述法律规定。被告在作出被诉《决定》之前，其规划建设主管部门虽对罗政广作出了武规建E—第0076415号《建设行政处罚告知书》告知其享有陈述或申辩权，但所告知的乃系原告未办理建设工程规划许可证而非被诉《决定》所认定的非法占地建设行为之违法事由，实际上仍属未告知原告罗广政享有陈述或申辩权权利。此外，被告在作出被诉《决定》时，未依法向原告明确交待诉权及起诉期限，且责令原告在五日内即在2009年11月30日前将违法建筑物自行拆除完毕，亦违反上述法律规定。综上所述，被告作出被诉《决定》属违反法定程序，依法应当判决撤销。鉴于涉案的违法建筑物已于2009年12月3日被被告组织人员实施强制拆除完毕而不具有可撤销内容，故对原告诉请判决确认被诉《决定》违法，本院依法予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目以及最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告武鸣县人民政府2009年11月25日作出的武政发（2009）75号《关于清理违法占用土地建房的决定》违法。
本案案件受理费50元，由被告武鸣县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20-017301040003777，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 彭晓霞
审 判 员 韦瑞生
代理审判员 刘 斌
二〇一四年八月十一日
书 记 员 林国帅
附相关的法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
……
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
……
第八十三条建设单位或个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除接到之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《中华人民共和国行政处罚法》
第六条“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
……
最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》
第五十七条……
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。