北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京02行终67号
上诉人（一审原告）北京创祺神锏科贸有限公司，住所地北京市海淀区首都体育馆南路2号东区6栋1门202室（住宅）。
法定代表人商创达，总经理。
被上诉人（一审被告）北京市东城区财政局，住所地北京市东城区东直门外新中街2号。
法定代表人崔燕生，局长。
委托代理人翟勤，北京市东城区财政局干部。
委托代理人陈克刚，北京市冠腾律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市财政局，住所地北京市海淀区阜成路15号。
法定代表人吴素芳，局长。
委托代理人屈丽敏，北京市财政局法制处副处长。
委托代理人马明德，北京市齐致律师事务所律师。
一审第三人北京市京发招标有限公司，住所地北京市东城区崇文门外大街90号。
法定代表人于昕，董事长。
委托代理人崔光，北京科宇律师事务所律师。
委托代理人张羽，北京科宇律师事务所实习律师。
一审第三人北京市公安局东城分局，住所地北京市东城区大兴胡同45号。
法定代表人王冬斌，局长。
一审第三人北京和为永泰科技有限公司，住所地北京市石景山区古城大街西侧古城旅馆1号楼后16号。
法定代表人费云健。
上诉人北京创祺神锏科贸有限公司(以下简称创祺神锏公司)因诉北京市东城区财政局（以下简称东城财政局）政府采购投诉处理决定及北京市财政局（以下简称市财政局）行政复议决定一案，不服北京市东城区人民法院（2016）京0101行初755号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
东城财政局于2016年2月16日作出东财采投（2016）第1号《政府采购投诉处理决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：经对投诉人、被投诉人以及有关供应商提供的材料进行书面审查，东城分局刑事技术装备项目第二标段（全波段CCD照相系统）政府采购项目招标文件第三部分一、（二）、9中规定：投标时提供样品一套，样品要求密封包装；样品情况占20分。我局认为，如果将投标样品作为评分标准，在招标文件中应当明确对投标样品的外观质量、材质、功能等做出明确规定，以作为评审打分的依据；未按招标文件要求提供样品的，对应评分项扣减得分，但不影响其投标文件的有效性，中标人提供的样品将由采购人封存，作为采购项目合同履行验收依据的一部分，中标人最终提供的货物必须完全满足招标文件的技术、商务和其他要求，其外观质量、功能和制作工艺等不得低于样品的相关标准，确保合同履行和样品保持一致。本项目招标文件，对样品的外观质量、材质和功能等均没有做出明确、具体的规定；并且中标后，没有将中标人的样品进行封存，影响评标过程和合同履行公平和公正性。由鉴于此，依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十六条和中华人民共和国财政部令第20号《政府采购供应商投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）第十八条第（二）项的规定，决定如下：采购活动违法，责令重新开展采购活动。创祺神锏公司不服该决定，向市财政局申请行政复议，市财政局于2016年6月28日作出京财复字[2016]第3号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了东城财政局作出的被诉决定书。
创祺神锏公司在一审中诉称，东城财政局、市财政局在确认、处理北京和为永泰科技有限公司（以下简称和为永泰公司）、北京博锐科技有限公司、北京宏盾智鑫安全技术有限公司及北京极明源科技有限公司串标围标的问题上不作为。被诉决定书的处理结果仅仅是“责令重新开展采购活动”，而对创祺神锏公司的损失未予处理，被诉复议决定也未予处理。被诉决定书对创祺神锏公司在投诉书中提出的关于中标人存在串标围标、不正当竞争行为等问题也只字未提。创祺神锏公司有录音光盘等证据证明中标人和为永泰公司在此次政府采购活动中存在串标围标的行为。创祺神锏公司在收到被诉决定书后，曾向东城财政局口头要求提出要看其他三家投标人的答复书，以便申请行政复议，均遭到拒绝。被诉决定书的作出系由创祺神锏公司投诉才作出，如果没有创祺神锏公司的投诉，就不会有最终的“采购活动违法”的处理结论，采购活动将顺利开展下去，有悖政府采购活动的公平、公正、公开。创祺神锏公司投诉的问题是在此次政府采购活动中，和为永泰公司、北京博锐科技有限公司、北京宏盾智鑫安全技术有限公司及北京极明源科技有限公司存在串标围标问题和要求重新依法评标的问题，东城财政局故意避开创祺神锏公司的投诉要点，顾左右而言他，明显存在不作为。请求法院：1、撤销东城财政局作出的被诉决定书；2、撤销市财政局作出的被诉复议决定；3、判令东城财政局针对创祺神锏公司的投诉重新作出处理决定。
东城财政局在一审中辩称，东城财政局依法作出被诉决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对于创祺神锏公司一直纠结的串标围标问题，东城财政局受理投诉后，根据其他三家投标企业分别提交的书面意见并结合东城财政局从北京市工商行政管理局官网下载的三家投标企业的工商信息档案资料无法确定该三家企业之间是否存在交叉持股或具有一定管理关系，更不能在没有充足证据支持而仅凭创祺神锏公司道听途说的怀疑猜忌做出违法认定。根据《投诉处理办法》第8条、第14条、第17条第2项的规定，东城财政局已经认定了本次采购活动违法，并责令重新开展采购活动，无需对创祺神锏公司没有充足证据的怀疑在投诉处理决定书中过多表述所谓串标的问题。请求法院驳回创祺神锏公司的诉讼请求。
市财政局在一审中辩称，市财政局收到创祺神锏公司的复议申请后，依法履行了受理审查、通知答复、通知第三人参加复议、接待创祺神锏公司查阅复议案卷、作出决定和送达等程序，市财政局作出的被诉复议决定符合法定程序。市财政局经审查认为，被申请人作出的被诉决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，创祺神锏公司申请复议的理由于法无据，其复议请求不应支持。故市财政局依法作出被诉复议决定，维持被申请人作出的被诉决定书。请求驳回创祺神锏公司的诉讼请求。
一审第三人北京市京发招标有限公司（以下简称京发公司）在一审中述称，希望法院查明事实并依法判决，对创祺神锏公司的诉讼请求不发表意见，尊重法院判决。
一审法院经审理认为，《政府采购法》第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。《投诉处理办法》第三条第一款和第三款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。本案中，创祺神锏公司作为供应商，认为涉案政府采购活动使自己的合法权益受到损害并对采购代理机构答复不满意，有权向东城财政局提出投诉。东城财政局作为一级政府采购监督管理部门，对创祺神锏公司的投诉具有受理并作出处理决定的职责。
《政府采购法》第三十六条第一款第（二）项规定，在招标采购中，出现影响采购公正的违法、违规行为的，应予废标。《投诉处理办法》第十八条第（二）项规定，财政部门经审查，认定采购文件具有明显倾向性或者歧视性等问题，给投诉人或者其他供应商合法权益造成或者可能造成损害的，采购活动已经完成，但尚未签订政府采购合同的，决定采购活动违法，责令重新开展采购活动。本案中，东城财政局在收到创祺神锏公司的投诉后，经过审查，认定涉案项目招标文件对样品的外观质量、材质和功能等均没有做出明确、具体的规定；并且中标后，没有将中标人的样品进行封存，影响了评标过程和合同履行的公平和公正性，并据此决定采购活动违法，责令重新开展采购活动，符合上述规定，并无不当。东城财政局根据《投诉处理办法》的相关规定，在收到创祺神锏公司的投诉后，履行了审查、受理、发送投诉书副本、核查投诉问题、作出投诉处理决定、通知投诉处理结果等法定程序，投诉处理程序合法。东城财政局针对创祺神锏公司的投诉所作出的被诉决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。市财政局作出的被诉复议决定，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。创祺神锏公司所持诉讼理由即东城财政局未对涉案政府采购活动中存在串标围标的行为进行处理的问题，供应商投诉应当有具体的投诉事项及事实根据，政府采购监督管理部门应当根据调查、审查的基本事实处理供应商的投诉。本案中，东城财政局在处理创祺神锏公司的投诉过程中，并无充分证据证明或显示创祺神锏公司所主张的串标围标行为存在，且创祺神锏公司未就此问题向东城财政局提交充分证据予以证实，故东城财政局基于已经查实的违法事实作出投诉处理决定并无不当。创祺神锏公司要求撤销东城财政局作出的被诉决定书和市财政局作出的被诉复议决定，并责令东城财政局针对其投诉重新作出处理决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回创祺神锏公司的诉讼请求。
创祺神锏公司不服一审判决，以一审法院适用法律错误，认定事实不清，东城财政局作出的被诉决定书没有针对上诉人举报的存在串标围标行为进行查处，属行政不作为等理由提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。
东城财政局同意一审判决，请求予以维持。
市财政局同意一审判决，请求予以维持。
一审第三人京发公司同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，东城财政局提交并在庭审中出示了下列证据：
1、投诉书，证明创祺神锏公司投诉的情况；
2、投诉受理通知书、投诉受理说明函、当事人举证通知书、投诉案件材料清单、送达回证，证明东城财政局依法定程序受理投诉；
3、招标文件，证明涉案采购项目的招标文件对样品及其封存没有明确的规定；
4、被投诉人和相关供应商答辩材料，证明被投诉人及相关供应商针对投诉书内容作出答复的情况；
5、和为永泰公司、北京宏盾智鑫安全技术有限公司、北京博锐科技有限公司企业登记信息网页版，证明被投诉企业之间没有相互持股或者具有直接管理关系；
6、《刑事技术装备项目第二标段（全波段CCD照相系统）样品退还说明》，证明京发公司将样品退还各投标公司，对样品没有进行封存；
7、被诉决定书及送达回证，证明东城财政局对投诉事项的处理结果及送达情况。
在一审诉讼期间，市财政局提交并在庭审中出示了下列证据：
1、2016年4月15日的《行政复议申请书》及其附件，证明创祺神锏公司提出复议申请的内容；
2、2016年4月15日的《北京市财政局接收行政复议申请材料收据》，证明收到创祺神锏公司复议申请材料的时间；
3、《北京市财政局行政复议申请材料补正通知书》，证明市财政局告知创祺神锏公司进行补正；
4、快递详单及2016年4月23日邮件签收查询记录，证明市财政局告知创祺神锏公司进行补正的时间；
5、2016年4月29日的《行政复议申请书》及其附件，证明市财政局收到创祺神锏公司补正的申请和材料；
6、2016年4月29日的《北京市财政局接收行政复议申请材料收据》，证明市财政局收到创祺神锏公司补正材料的时间；
7、《北京市财政局行政复议答复通知书》，证明市财政局向被申请人转送创祺神锏公司复议申请材料；
8、《快递详单》及2016年5月11日邮件签收查询记录，证明市财政局向被申请人转送创祺神锏公司复议申请材料的时间；
9、《北京市财政局第三人参加行政复议通知书》，证明市财政局向一审第三人转送创祺神锏公司复议申请材料；
10、《快递详单》及2016年5月11日邮件签收查询记录，证明市财政局向一审第三人转送创祺神锏公司复议申请材料的时间；
11、北京市公安局东城分局提交的《关于全波段CCD照相系统项目投诉的说明》、快递信封及2016年5月16日邮件签收查询记录，证明北京市公安局东城分局就申请内容作出说明；
12、《行政复议答复书》及证据、依据目录，证明东城财政局行政复议答复的内容；
13、《授权委托书》及《答复材料收据》，证明市财政局收到《行政复议答复书》及证据、依据目录的时间；
14、京发公司《第三人参加行政复议意见书》、快递详单及2016年5月21日邮件签收查询记录，证明京发公司就申请内容作出说明；
15、《要求阅档申请书》，证明创祺神锏公司要求阅档；
16、《行政复议阅卷笔录》，证明市财政局组织创祺神锏公司进行阅档；
17、行政复议决定书的《快递详单》及2016年6月29日邮件签收查询记录，证明复议决定送达的时间。
18、送达回证，证明复议决定送达的时间。
在一审诉讼期间，创祺神锏公司提交并在庭审中出示了下列证据：
1、投诉书，证明东城财政局对创祺神锏公司举报的串标围标的问题没有回应；
2、关于和为永泰公司串标围标行为的补充证据，证明和为永泰公司存在串标围标的问题；
3、录音光盘及所附文字资料，证明目的同证据2；
4、招标文件，证明中标人不符合招标文件的要求，创祺神锏公司就此问题已在投诉书中反映。
一审第三人京发公司在法定期限内未向一审法院提交证据。
经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：创祺神锏公司提交的证据对其待证问题不具有相应的证明力，不予采信。东城财政局和市财政局提供的全部证据均符合证据的法定形式要求，客观真实，与本案具有关联性，均予以采纳。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对各方一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《政府采购法》第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。根据《投诉处理办法》第三条第一款和第三款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。东城财政局作为一级政府采购监督管理部门，对创祺神锏公司的投诉具有受理并区分情况作出相应处理的职责。
《政府采购法》第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。《政府采购法》第三十六条第一款第（二）项规定，在招标采购中，出现影响采购公正的违法、违规行为的，应予废标。《投诉处理办法》第十八条第（二）项规定，财政部门经审查，认定采购文件具有明显倾向性或者歧视性等问题，给投诉人或者其他供应商合法权益造成或者可能造成损害的，采购活动已经完成，但尚未签订政府采购合同的，决定采购活动违法，责令重新开展采购活动。本案中，东城财政局在收到创祺神锏公司的投诉后，履行了审查、受理、发送投诉书副本、核查投诉问题、作出投诉处理决定、通知投诉处理结果等法定程序，经过审查，认定涉案项目存在招标文件不符合法律法规规定，且未封存中标人的样品等违法问题，据此，认为上述行为影响评标过程和合同履行的公平和公正性，在此基础上作出被诉决定书认定采购活动违法，责令重新开展采购活动，投诉处理程序合法，认定事实清楚，并无不当。市财政局的复议行为，程序合法，适用法律法规正确，认定事实清楚，无超期等违法情形，亦无不当之处。
关于上诉人创祺神锏公司所提东城财政局未对涉案政府采购活动中存在串标围标的行为进行处理的上诉意见，依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条规定：“有下列情形之一的，属于投标人相互串通投标：（一）投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；（二）投标人之间约定中标人；（三）投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；（五）投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。”第四十条规定：“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。”本院认为，结合在案证据可知，并无充分证据证明涉案公司存在上述规定中属于投标人相互串通投标或视为相互串通投标的情形，创祺神锏公司亦未提供充足证据证实涉案投标人存在上述规定的相互串通投标的行为，故上诉人的该项上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，一审法院判决认定事实清楚，程序合法，并无不当，应予维持。创祺神锏公司的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由北京创祺神锏科贸有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 王 元
审判员 刘明研
审判员 王 琪
二〇一八年三月十二日
书记员 王远征