湖北省浠水县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂1125行初108号
原告黄冈汇源食品饮料有限公司，住所地：黄冈市明珠大道1号，统一社会信用代码：914211000998925549。
法定代表人：李家莹，董事长。
委托代理人宋友元，湖北中鑫律师事务所律师，执业证号：14211200910540832，代理权限：放弃、变更诉讼请求，签收法律文书。
被告黄冈市国土资源局，所住地：黄冈市黄州区黄冈大道27号，组织机构代码：011250013。
法定代表人刘劲松，局长。
委托代理人李秋元，湖北齐安律师事务所律师，执业证号：14211200310792533。代理权限为一般代理。
被告黄冈市人民政府，住所地：黄冈市黄州区七一路8号，统一社会信用代码：114211257352004094。
法定代表人：邱丽新，市长。
委托代理人黄存，黄冈市人民政府法制复议应诉科科长。代理权限为一般代理。
委托代理人徐文芳，黄冈市人民政府行政复议局工作人员。代理权限为一般代理。
原告黄冈汇源食品饮料有限公司不服被告黄冈市国土资源局行政决定、被告黄冈市人民政府行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告黄冈汇源食品饮料有限公司的委托代理人宋友元，被告黄冈市国土资源局的负责人彭文胜及其委托代理李秋元，被告黄冈市人民政府的委托代理人黄存、到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告黄冈汇源食品饮料有限公司诉称，一、被告黄冈市国土资源局作出黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定的行政行为违法。被告黄冈市国土资源局工作人员在履行土地监察执法行为时未出示执法监督证件。被告黄冈市国土资源局分别于2017年6月13日作出的黄国土闲调字〔2017〕第7号《闲置土地调查通知书》及2017年8月23日作出的黄国土闲认字〔2017〕第9号《闲置土地认定书》调查和认定均为余施恩一人。2018年1月25日作出的黄国土收决字〔2018〕4号《收回国有建设用地使用权决定书》只载明张乐敏一人，违反了行政执法不得少于二人的规定，且未依法履行告知义务。被告黄冈市国土资源局作出的行政行为程序违法，其作出的行政行为无效。二、黄冈市国土资源局作出的黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定缺乏事实依据。黄冈市国土资源局作出的黄国土闲认字〔2017〕第9号《闲置土地认定书》，认定该宗地闲置是因原告自身进行项目计划调整导致土地连续二年以上未使用，长期闲置。事实上，原告享有使用权的该宗地闲置系因黄冈市城市规划委员会调整规划原因（详见黄冈市城市规划委员会（2016）11号专题会议纪要），此种情形符合《闲置土地处置办法》第八条、第十二条的规定，而不应适用该办法第十四条的规定。被告黄冈市国土资源局以黄国土闲认字〔2017〕第9号《闲置土地认定书》为依据，作出的黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定必然是错误的。三、黄冈市人民政府作出的黄复决字〔2018〕32号行政复议决定是错误的。原告因不服黄冈市国土资源局作出的黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定，依法向被告黄冈市人民政府申请行政复议，复议机关未依法审查上述存在的问题，而作出的维持决定是错误的。四、根据《物权法》第一百四十八条规定，建设用地使用权期满前因公共需要收回使用权的，由收回部门有偿收回，应当退回出让金。被告黄冈市国土资源局作出了征缴土地闲置费的决定，其再作出收回土地决定属于重复作出行政行为。
综上，被告黄冈市国土资源局作出黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定程序违法，事实认定错误，被告黄冈市人民政府作出的黄复决字〔2018〕32号行政复议决定错误。原告为维护其合法权益，提起诉讼，请求依法：确认被告黄冈市国土资源局作出黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定无效；撤销被告黄冈市人民政府作出的黄复决字〔2018〕32号行政复议决定。
被告黄冈市国土资源局辩称，一、黄冈市国土资源局作出黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定程序合法。
2017年6月，因原告位于黄冈市××××路以南土地涉嫌构成闲置土地，黄冈市国土资源局指派执法监察支队人员江锦华、余施恩负责承办，并开展调查，工作人员出示了执法证件，向原告送达闲置土地调查通知书。经调查核实，原告上述宗地符合《闲置土地处置办法》第二条规定的条件，构成闲置土地，黄冈市国土资源局向国有建设用地使用权人下达黄国土闲认字〔2017〕第9号《闲置土地认定书》。依据《闲置土地处置办法》第十五条之规定，黄冈市国土资源局收回国有建设用地使用权决定前，于2017年12月15日事先告知原告拟作出处置内容，书面告知原告有申请听证的权利。原告未在通知期限内申请听证，视为其放弃听证权利。按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经市人民政府批准后，被告黄冈市国土资源局决定无偿收回国有建设用地使用权。黄冈市国土资源局作出黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定，载明了国有建设用地使用权人的名称、地址及闲置土地的基本情况，认定土地闲置的事实、依据、闲置原因及认定结论，办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书，说明不服决定的救济途径等事项。2018年1月30日，黄冈市国土资源局工作人员到原告所在地送达黄国土收决〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定，由于原告拒签，故依法向原告留置送达。原告称黄冈市国土资源局工作人员未出示执法证件，行政执法人数一人，未履行告知义务，程序违法的理由不能成立。二、黄冈市国土资源局认定原告取得宗地为闲置土地的事实清楚，适用法律正确，内容适当。依据《闲置土地处置办法》第二条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。该办法第二十二条规定，因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。原告2014年7月17日与黄冈市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定土地用途为工业用地，2014年12月31日前动工开发，2016年12月30日前竣工。原告2014年7月年取得该宗土地，后申请办理土地使用权登记。2017年9月19日黄冈市国土资源局向原告送达《闲置土地调查通知书》，并查阅复制有关土地资料，对原告的经理方春林进行询问，并到现场拍照，原告就该土地权利及使用情况作了说明。查明原告上述宗地超过国有建设用地使用权出让合同约定动工开发日期满两年仍未动工开发，长期闲置，符合上述闲置土地认定的规定。原告系因自身项目计划调整原因造成一直未开工建设，不属于政府、政府有关部门的行为以及不可抗力造成的迟延，黄冈市国土资源局经集体讨论，认定为闲置土地，闲置原因为企业自身项目计划调整，向原告下达黄国土闲认字〔2017〕第9号《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》下达后，黄冈市国土资源局通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息。原告认为收回国有建设用地使用权缺乏事实依据，认定闲置原因错误，称该宗地闲置系因黄冈市城市规划委员会调整规划造成，理由不能成立。三、2016年8月被告黄冈市国土资源局向原告征收土地闲置费是基于原告土地超过规定动工日期1年，未开工建设不满2年的期间，依据《闲置土地处置办法》的相关规定依法征收的，本案属于原告在原违法行为份基础上继续闲置拒不改正，其已经构成超过2年土地闲置应承担法律责任。原告的上述两行为是不同的违法行为，同时本案是无偿收回土地，不再是征收闲置费，因此不属于行政处罚法对同一行为人两次罚款的处理。
综上所述，黄冈市国土资源局作出黄国土收决〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应当依法维持。
被告黄冈市人民政府辩称，一、黄冈市人民政府作出的黄复决字〔2018〕32号行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。黄冈市人民政府查明：2014年7月17日，原告与被告黄冈市国土资源局签订了电子监管号：4211022014B00296的《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定出让坐落于黄州区南湖××与园区××交界处、宗地编号为〔2014〕9-1、面积65325.9平方米处地块，土地用途为工业用地，2014年12月31日前动工开发，2016年12月30日前竣工。后原告申请办理了土地使用权证书，并取得该宗土地使用权。2017年9月19日，黄冈市国土资源局向原告送达黄土闲调字〔2017〕第7号《闲置土地调查通知书》，并查阅、复制相关的土地资料。同时对原告的负责人方春林进行询问，并到宗地现场拍照取证。2017年10月23日，北京汇源集团黄冈有限公司代表原告就上述土地开发使用问题向黄冈市国土资源局作出了情况说明，认为上述宗地的项目建设正在规划筹备中。黄冈市国土资源局经查明认为，原告上述宗地超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满两年未动工开发，符合闲置土地认定的规定且原告系因项目计划调整，造成一直未开工建设，不属于政府、政府有关部门的行为以及不可抗力造成迟延。2017年11月3日，黄冈市国土资源局作出了黄国土闲认字〔2017〕第9号《闲置土地认定书》，依据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定上述土地为闲置土地，并于同年11月6日将该认定书送达原告。同年12月15日，黄冈市国土资源局向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知黄冈市国土资源局拟依法无偿收回上述宗地国有建设用地使用权，如有异议，原告有权提出听证。原告在法定期间内没有提出听证申请。2018年1月8日，黄冈市国土资源局向黄冈市人民政府提交了《关于“北京汇源集团黄冈有限公司”等3家公司4宗闲置土地处置建议的请示》，黄冈市人民政府于2018年1月13日予以批准。2018年1月25日，黄冈市国土资源局作出了黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定，决定依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，无偿收回上述闲置土地使用权。同年1月30日，黄冈市国土资源局将该决定书留置送达给原告。黄冈市人民政府认为：1、黄冈市国土资源局作出的收回国有建设用地使用权决定，认定事实清楚。《闲置土地处置办法》第二条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。2014年7月17日原告与黄冈市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定2014年12月31日前动工开发，2016年12月30日前竣工。但从黄冈市国土资源局提供的证据可以认定，原告的上述宗地超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满两年未动工开发，符合《闲置土地处置办法》第二条闲置土地认定及第十四条关于无偿收回未动工开发满两年的闲置土地所有权的相关规定，且原告没有提供《闲置土地处置办法》第八条规定的属于政府、政府有关部门或因自然灾害等不可抗力的行为造成动工开发延迟的证据材料。2、黄冈市国土资源局作出的收回国有建设用地使用权决定适用法律正确。原告的上述宗地，符合《闲置土地处置办法》第二条闲置土地认定及第十四条关于无偿收回未动工开发满两年的闲置土地所有权的相关规定。黄冈市国土资源局依据《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定，无偿收回上述土地使用权，适用法律正确。3、黄冈市国土资源局作出的收回国有建设用地使用权决定程序合法。黄冈市国土资源局发现原告的上宗土地涉嫌构成《闲置土地处置办法》第二条规定的闲置土地后，依法开展调查核实，向原告送达黄土闲调字〔2017〕第7号《闲置土地调查通知书》，并查阅、复制相关的土地资料等，履行了闲置土地调查职责。作出闲置土地认定书后，依法向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知被告拟作出决定的事实、依据及原告享有听证权利。后依据《闲置土地处置办法》第十四条第二款的有关规定，黄冈市国土资源局报经黄冈市人民政府批准，作出了黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定并依法送达给原告。黄冈市国土资源局作出的收回国有建设用地使用权决定程序符合《闲置土地处置办法》的程序性规定。综上，黄冈市人民政府基于上述查明和认定的事实，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持黄冈市国土资源局作出的黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。二、黄冈市人民政府作出黄复决字〔2018〕32号行政复议决定程序合法。黄冈市人民政府于2018年3月26日收到原告的复议申请材料后，依法于同年3月30日向原告邮寄送达《行政复议收案通知书》、向被告黄冈市国土资源局邮寄送达了黄复答字〔2018〕147号《行政复议答复通知书》。2018年5月15日，黄冈市人民政府作出黄复决字〔2018〕32号行政复议决定书，并于同年5月23日分别邮寄送达给本案原告和被告黄冈市国土资源局。黄冈市人民政府作出黄复决字〔2018〕32号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规的规定，程序合法。综上所述，黄冈市人民政府作出黄复决字〔2018〕32号行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，恳请人民法院依法维持。
被告黄冈市国土资源局在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）：
证据1.黄冈汇源食品饮料有限公司的组织机构代码证及企业法人营业执照、张育鲲的身份证各1份，拟证明原告具有法人资格；
证据2．国有建设用地使用权出让合同1份，拟证明原告2014年7月17日与黄冈市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定土地用途为工业用地，2014年12月31日前开工，2016年12月30日前竣工；
证据3．土地使用权证书1份，拟证明原告2016年申请办理土地使用权登记；
证据4．黄国土闲调字﹝2017﹞第7号《闲置土地调查通知书》及送达回证各1份，拟证明2017年7月19日黄冈市国土资源局向原告送达闲置土地调查通知书；
证据5．闲置土地调查材料1组，拟证明黄冈市国土资源局查阅复制有关土地资料，对原告的经理方春林进行询问，并到现场拍照，原告就该土地权利及使用问题作了说明，查明原告上述宗地超过国有建设用地使用权出让合同约定动工开发日期满两年仍未动工开发，长期闲置，符合上述闲置土地认定的规定。原告系因自身项目计划调整原因造成一直未开工建设，不属于政府、政府有关部门的行为以及不可抗力造成迟延；
证据6．闲置土地调查讨论记录1份，拟证明黄冈市国土资源局经组织集体讨论，认定为闲置土地，闲置原因为企业自身项目计划调整；
证据7．黄国土闲认字（2017）第9号《闲置土地认定书》及送达回证各1份，拟证明黄冈市国土资源局向原告下达该闲置土地认定书；
证据8．闲置土地处置听证权利告知书及送达回证各1份，拟证明2017年12月15日黄冈市国土资源局事先告知拟作出处置内容，书面告知原告有申请听证的权利。但原告未在通知期限内要求举行听证的，视为放弃听证权利；
证据9．黄冈市国土资源局关于“北京汇源集团黄冈有限公司”等3家公司4宗闲置土地处置建议的请示及黄冈市人民政府办公室文件处理单各1份，拟证明黄冈市国土资源局报经黄冈市人民政府批准，决定无偿收回国有建设用地使用权；
证据10．黄国土收决（2018）4号收回建设用地使用权决定书及送达回证各1份，拟证明2018年1月30日，黄冈市国土资源局的工作人员到原告所在地送达黄国土收决（2018）4号收回建设用地使用权决定书，由于原告拒签，依法向原告留置送达。
原告对被告黄冈市国土资源局提交的证据进行了质证，对证据1、2、3无异议；对证据4有异议，该通知不是单独作出的调查，从形式上看由工作人员一人作出的，违反了行政执法不得少于两人的规定，送达也是一人；对证据5中的地籍方面的资料无异议，对方春林的笔录有异议，他不是原告的工作人员，国土资源局至今没有向法庭提交两位询问人的执法证件，询问人在笔录中载明“出示执法证”与事实不符，方春林不是原告的工作人员，无法陈述被收回的土地；对证据5中的照片有异议，执法人员身份不清；对证据6有异议，参加会议的主持人、讨论人、记录人的身份不确定，国土资源局没有向法庭提交相关执法证件；对证据7中认定书没有异议，但对认定书中认定的事实有异议，程序、形式上不合法，认定土地是两宗地，方春林不是原告工作人员，原告在开庭前提交的3份会议纪要均提到了汇源项目的变更问题，黄冈市人民政府基于原告的申请作出了土地用途的调整，是合法的；对证据8真实性无异议，对送达人的身份有异议；对证据9真实性无异议，对内容有异议，与客观真实的情况不一致，对闲置土地闲置的原因认定错误，对261亩土地已经进行了罚款的决定，对闲置一年以上的处以已经缴纳出让金20％的罚款，超过两年的收回；对证据10的真实性、关联性无异议，对内容有异议。
被告黄冈市人民政府对被告黄冈市国土资源局提交的证据均无异议。
被告黄冈市人民政府在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）：
证据1.行政复议收案通知书及邮寄凭证各1份；
证据2.黄复答字（2018）147号行政复议答复通知书及邮寄凭证各1份；
证据3.黄复决字（2018）32号行政复议决定书1份及送达回证2份；
上述证据拟证明被告黄冈市人民政府作出行政复议决定程序合法。
原告对被告黄冈市人民政府提交的证据进行了质证，认为文书只邮寄给汇源黄冈分公司，但原告已经收到了相关的法律文书。
被告黄冈市国土资源局对被告黄冈市人民政府提交的证据均无异议。
原告在开庭前向本院提交了如下证据（均为复印件）：
原告：证据1.黄国土收决（2018）4号收回国有建设用地使用权决定书、黄复决字（2018）32号行政复议决定书各1份，拟证明二被告作出的行政行为；
证据2.（2017）第9号闲置土地认定书1份，拟证明被告黄冈市国土资源局对闲置土地的认定事实错误；
证据3.（2013）2号汇源集团《中国食品博览交易中心》项目谈判会议纪要、2013年11月9日黄冈市人民政府常务会议纪要（32）关于研究三季度经济运行、市政府工作规则、城市工作、重点项目建设等事项的会议纪要、（2013）第33号市委常委会议纪要第65次市委常委会议纪要、黄冈市规划文员会（2016）11号会议纪要各1份，证据3拟证明土地闲置的原因不是原告的原因，而是政府调整土地规划造成的；
证据4.被告黄冈市国土资源局作出的征缴费土地闲置费决定书、催告书、通知书各1份，拟证明被告黄冈市国土资源局认定拟征收原告的土地使用权在收回之前已经作出缴纳土地闲置费的处置，被告黄冈市国土资源局对同一违法事实重复处理。
被告黄冈市国土资源局对原告提交的证据进行了质证，对证据1无异议；对证据2的证明目的有异议，该认定书本身符合法律规定；对证据3，认为原告的土地已构成闲置土地，4份会议纪要都是应原告的申请所进行的项目投资规划的磋商，不是土地利用的规划调整，同时，几次会商都没有作出最终生效的改变原土地出让合同约定的正式决定，4份会议纪要都强调了依法依规对土地进行招标挂，即使原告项目计划调整，也是重新竞得土地后进行，土地用途的改变和土地使用权人的确定有专门的法律规定和程序，会议纪要只是前期的商讨，并没有改变合同和土地的使用性质，对工业用地改变用途是要先收回土地进行招标挂，但至今这些程序都没有启动，原告使用土地的法定依据就是土地出让合同，政府纪要中提出的也是要依法依规执行相关程序规范；对证据4的证明目的有异议，结合土地出让合同的规定，原告应当在2014年12月31日前开工，截至2015年12月31日已经届满1年，2016年8月黄冈市国土资源局对原告超开工期限1年未建设、不满2年的违法行为作出征缴闲置费决定，该组证据均与本案的处理没有关联。
被告黄冈市人民政府对原告提交的证据进行了质证，同意黄冈市国土资源局的质证意见；关于会议纪要，规划的会议纪要是2016年作出的，在该会议纪要作出前，原告已经构成了闲置土地；2号会议纪要涉及的土地与本案无关；证据4与本案无关，在复议程序中没有提交。
经过庭审举证、质证及法庭辩论，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本庭对经过庭审质证的证据作如下确认：原告提供的证据3中的（2013）2号汇源集团《中国食品博览交易中心》项目谈判会议纪要与本案无关，不能作为本案认定事实的依据；证据3中的其他会议纪要虽然客观真实，但不能达到原告的证明目的；原告提交的其他证据及二被告提交的证据均客观真实，且与本案相关联，可以作为认定本案事实的依据。
通过上述有效证据，本院确认本案事实如下：
2014年7月17日，原告黄冈汇源食品饮料有限公司与被告黄冈市国土资源局签订了合同电子监管号为4211022014B00296的《国有建设用地使用权出让合同》，被告黄冈市国土资源局将坐落于黄州区南湖××与园区××交界处、宗地编号为〔2014〕9-1，面积65325.9平方米地块出让给原北京汇源果汁饮料有限公司。合同约定出让宗地用途为工业用地，出让年限50年。同时约定该合同下宗地建设项目在2014年12月31日前动工，2016年12月30日前竣工。黄冈市人民政府为原告办理了土地使用权证书，原告取得该宗土地使用权。此后，原告一直未动工建设。2017年9月18日被告黄冈市国土资源局工作人员到宗地现场进行拍照。次日，被告黄冈市国土资源局向原告下达了黄国土闲调字〔2017〕第7号《闲置土地调查通知书》，要求原告在通知书送达之日起30日内向其提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅助材料和其他相关材料，原告负责人方春林签收了该文书。同日黄冈市国土资源局的执法人员对方春林进行询问调查。在规定的期限内原告未提交相关材料。后被告黄冈市国土资源局查阅、复制该宗地相关资料。2017年10月23日，原告就上述土地开发使用问题向被告黄冈市国土资源局作出情况说明，说明因公司南湖工业园新工厂项目进行产业调整，导致该宗土地致调查时未开工建设。2017年10月30日，被告黄冈市国土资源局对该宗地闲置情况进行讨论，认为因企业自身产业调整，导致该宗地从征地至今满二年未按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的开工时间进行建设，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认为构成闲置土地。2017年11月3日，被告黄冈市国土资源局作出了黄国土闲认字〔2017〕第9号《闲置土地认定书》，认定该宗地为闲置土地。同年12月15日，被告黄冈市国土资源局向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知拟无偿收回上述宗地国有建设用地使用权，并告知原告申请听证的权利。原告在法定期间内未提出听证申请。2018年1月8日，黄冈市国土资源局向黄冈市人民政府提交了《关于“北京汇源集团黄冈有限公司”等3家公司4宗闲置土地处置建议的请示》，黄冈市人民政府于2018年1月13日予以批准。2018年1月25日，被告黄冈市国土资源局作出了黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定，依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，无偿收回上述闲置土地使用权。同年1月30日，被告黄冈市国土资源局向原告送达了该决定书。
原告收到被告黄冈市国土资源局作出的黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定后，不服该决定，在规定的期限内，向被告黄冈市人民政府申请行政复议。被告黄冈市人民政府收到原告的复议申请材料后，于同年3月30日向原告邮寄送达《行政复议收案通知书》、向被告黄冈市国土资源局邮寄送达了黄复答字〔2018〕147号《行政复议答复通知书》。经审理，2018年5月15日，被告黄冈市人民政府作出黄复决字〔2018〕32号行政复议决定，维持被告黄冈市国土资源局作出的黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定，并于同年5月23日分别邮寄送达给本案原告和被告黄冈市国土资源局。
同时查明，由于该宗地闲置，未动工开发满一年，被告黄冈市国土资源局曾于2016年8月25日向原告黄冈汇源食品饮料有限公司作出了黄国土征闲字〔2016〕01号征缴土地闲置费决定，决定征缴土地闲置费219.6万元。
本院认为，原告黄冈汇源食品饮料有限公司位于黄州区南湖××与园区××交界处、宗地编号为〔2008〕9-1，面积65325.9平方米的地块为工业用地。根据原告与被告黄冈市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，该宗地建设项目在2014年12月31日前动工，2016年12月30日前竣工。截至2017年9月18日，被告黄冈市国土资源局对原告在该宗土地建设情况进行调查前，该宗地一直未动工建设。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”的规定，该宗地构成闲置土地。《闲置土地处置办法》第八条规定以下几种情形应当依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条规定处置，（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付国有建设用地使用权人，导致项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（五）政府、政府有关部门的其他行为及因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的情形。本案宗地原告未动工建设的原因是基于企业自身项目计划调整，不具有《闲置土地处置办法》第八条所规定的情形。《闲置土地处置办法》第十四条规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案宗地两年多未动工开发，被告黄冈市国土资源局依照《闲置土地处置办法》第十四条规定向原告作出黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告黄冈市国土资源局对本案宗地涉嫌构成闲置土地，依照《闲置土地处置办法》第五条、第六条的规定向原告发出闲置土地调查通知书，通知原告三十日内提供该宗土地开发利用情况、闲置原因及相关说明等材料；根据《闲置土地处置办法》第七条的规定，被告黄冈市国土资源局询问原告有关负责人，对现场进行拍照，查阅、复制原告有关的土地资料；被告黄冈市国土资源局经调查核实，认为该宗地构成闲置土地，依据《闲置土地处置办法》第九条、第十条及第十一条的规定向原告下达闲置土地认定书，并通过其门户网站向社会公开闲置土地的信息;被告黄冈市国土资源局在作出收回国有建设用地使用权决定前，根据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，书面告知原告享有申请听证的权利；被告黄冈市国土资源局报经黄冈市人民政府批准后，向原告下达《收回国有建设用地使用权决定书》。被告黄冈市国土资源局对原告作出的收回国有建设用地使用权决定，行政程序合法。
被告黄冈市人民政府收到原告的行政复议申请后，向原告邮寄送达了收案通知书，向被告黄冈市国土资源局送达了答复通知书。经审理，在规定的期限内，作出黄复决字〔2018〕32号行政复议决定，维持被告黄冈市国土资源局作出的黄国土收决字〔2018〕4号收回国有建设用地使用权决定，并分别向原告、被告黄冈市国土资源局送达行政复议决定书。被告黄冈市人民政府作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议程序的规定。
原告认为被告黄冈市国土资源局在行政程序中只有一人执法，违反行政执法必须两人的规定，但被告黄冈市国土资源局作出闲置土地调查通知书、闲置土地认定书、闲置土地处置听证权利告知书及收回国有建设用地使用权决定书载明的一名工作人员只是为了便于原告联系，不能以此认为被告黄冈市国土资源局在行政程序中只有一人执法；2017年9月19日被告黄冈市国土资源局执法人员对原告负责人方权林询问时，笔录已载明其两名执法人员向被询问人出示工作证件，被询问人未提出异议，原告认为被告黄冈市国土资源局行政程序违法没有事实依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，征缴土地闲置费和收回国有建设用地使用权不是行政处罚的种类。被告黄冈市国土资源局2016年8月25日对原告作出征缴土地闲置费决定及2018年1月25日对原告作出收回国有建设用地使用权决定，是根据本案闲置土地未动工开发时间状况，在不同的时间段分别作出不同的处理决定，不属重复处理行为。原告负责人方春林知悉该宗地的使用情况，被告黄冈市国土资源局执法人员对其询问调查，合法有效。行政行为无效是指行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的行政行为。本案的被告黄冈市国土资源局是土地主管部门，根据《闲置土地处置办法》第四条“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”的规定，有依法对闲置土地作出处置的行政职权。被告黄冈市国土资源局对原告闲置土地的处置所依据的是《闲置土地处置办法》相关规定。被告黄冈市国土资源局对原告作出的收回国有建设用地使用权决定不具有行政行为无效的情形。
综上，原告起诉的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告黄冈汇源食品饮料有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。
审 判 长 张向明
审 判 员 闵应旺
人民陪审员 李 琼
二〇一八年八月二日
法官 助理 田文娟
书 记 员 郭 亮