陕西省榆林市榆阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0802行初83号
原告陈春亮，男，1971年2月4日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，住榆林市榆阳区，教师。
原告陈宏亮，男，1972年11月19日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，住榆林市榆阳区，下岗工人。
被告榆林市国土资源局城区分局（以下简称“市国土局城区分局”）。住所地：榆林市开发区明珠大道培训路国土大楼。
法定代表人李长增，局长。
委托代理人蔡浩阳，男，1976年5月14日出生，汉族，陕西省子洲县人，现住榆林市高新区，系该局综合科副科长。
委托代理人王静，陕西富能律师事务所律师。
被告榆林市人民政府（以下简称“市政府”）。住所地：榆林市榆阳区青山中路。
法定代表人尉俊东，市长。
委托代理人高季，男，1989年4月3日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，住榆林市榆阳区，系该单位法制办公室行政复议应诉科工作人员。
委托代理人胡永生，陕西海内律师事务所律师。
第三人张志良，男，生于1950年10月10日，汉族，陕西省神木县人，住榆林市榆阳区。
委托代理人康永生，陕西文生律师事务所律师。
原告陈春亮、陈宏亮不服被告榆林市国土资源局城区分局土地行政撤销及被告榆林市人民政府土地行政复议一案，原告于2017年6月7日向陕西省榆林市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2017年6月19日受理后，于2017年8月17日作出（2017）陕08行初26号行政裁定书，裁定由本院管辖审理该案。本院于2017年10月9日立案受理后，于2017年10月20日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案。原告陈春亮、陈宏亮，被告市国土局城区分局的委托代理人蔡浩阳、王静，被告市政府的委托代理人高季、胡永生，第三人张志良的委托代理人康永生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局城区分局于2016年8月2日作出榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》，主要内容为：2007年9月29日被告市国土局城区分局收到原告父亲陈志飞的土地权属争议申请，被告市国土局城区分局于2008年10月15日作出榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》。后经调查，查明因本案直接当事人陈志飞、高建国均已故，致使取证工作无法进行；两人之间是否存在土地转让行为，应属民事法律关系调整的范畴，不属于土地权属争议受案范围。故决定撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。原告不服向被告市政府申请行政复议，复议机关于2017年5月5日作出榆政复字【2017】8号行政复议决定书，维持被告市国土局城区分局于2016年8月2日作出榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。
原告陈春亮、陈宏亮诉称：2007年9月16日，原告父亲陈志飞向被告市国土局城区分局提出土地权属争议申请，被告市国土局城区分局于2008年10月15日作出《土地权属争议受理通知书》榆城土受字（2008）第1号。后又于2016年8月2日作出榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》，撤销原受理行为。原告不服向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2017年5月5日作出榆政复字【2017】8号行政复议决定书，维持原行政行为。原告对该复议决定不服，被告市政府在行政复议决定书中告知原告行政复议后的诉权是榆林市中级人民法院，但经榆林市中级人民法院审查裁定，该案属于维持原行政行为的案件，依法裁定指定榆林市榆阳区人民法院审理。经榆阳区人民法院告知，根据行政诉讼法关于行政复议维持的相关规定，原告对原行政行为及复议程序违法性补充意见如下：
一、被告市国土局城区分局行政行为违法性。1、被告行使撤销权属超越事务职权的行为。《土地权属争议调查处理办法》作为土地权属争议的行政程序规章，并没有授权被告受理后的撤销权，违背了法无授权即禁止的基本规则。2、被告行政行为违反法定程序。被告作出《土地权属受理通知书》是遵守《土地权属争议调查处理办法》程序规定的。而被告作出撤销的《通知》不是权属争议处理程序的法定形式和法定步骤。3、被告行政行为违背诚实信用，致使程序倒流。土地确权是被告在信访程序中答复原告父亲的，现在案件办理了十多年，现在居然毫无法律依据地撤销依法受理的案件，公职部门这种反复无常、任性的权力，毫无诚信可言。支持被告没有法律依据任性的撤销权，会导致案件程序倒流。
二、被告市政府复议程序不合法。根据《行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。复议程序履行的监督职责。本案中，被告履行监督职责明显不当，违背了程序正当原则。
（一）被告复议决定依据的证据、依据与原告申请复议的行政行为的事实依据不符。被告市国土资源局城区分局并未对原告申请复议的行政行为依照《行政复议法》第二十三条之规定，提供当初作出行政行为的证据、依据和相关材料。按照被告复议决定书记载，其提供的是完全不同于申请复议的事实证据和依据。依据《行政复议法》第二十八条第一款第（四）项之规定，《行政复议法实施条例》第四十六条之规定，被告依法应对原告申请复议的行政行为予以撤销，维持明显违法。
（二）被告及其维持的行政行为均超越职权。《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《办法》）第四条开宗明义规定国土资源行政机关有调查和调解的职权职责；同级人民政府有行政裁决决定权。《办法》第十三条第三款“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”被告市国土局城区分局行使撤销权的原因是认为受理了不应当受理的情况，不应当受理的决定权是依法赋予政府的职权，其行使撤销权超越了职权层级界限。《行政复议法》是行政监督程序，《办法》是行政裁决程序，是两套职权职责程序。被告把依照《办法》行使裁决决定的职权职责，作为维持行政复议依据，完全混淆了两部法律规范的程序界限，混同了两部法律规范规定的法定事务职权界限。也违背了《办法》第十三条第四款规定行政复议决定权的职权层级界限。
（三）被告维持行政行为导致程序倒流。案件只存在受理不受理的情况。被告维持撤销受理，根据行政监督职能，就是确认了城区分局认为不应当受理事实是正确的。而程序到此，没有一个符合《办法》第十三条第三款的不予受理决定书，依法应由被告作出不予受理决定。
（四）违反程序正当原则。复议阶段被告市国土局城区分局提交的与申请复议不同的事实、依据和材料的，被告市政府并未通知过原告，侵害了原告的申辩、举证等合法权利。《行政复议法实施条例》第五十一条规定“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”复议受复议请求范围限制，而超过复议请求范围作出的决定，难道不是“更为不利”吗？
（五）被告行政行为违背了诚实信用原则。《国土资源信访规定》第七条规定的信访人员是“应当熟悉国土资源法律、法规和政策，具有较丰富的群众工作经验”的人员。2007年9月16日，原告父亲写的是《信访材料》，并非被告复议决定书写的《土地权属争议申请书》。复议决定书中，被告市国土局城区分局并没有提交原告在十年来所提交的权属证据。现在案子办了十来年了，原告父亲等得都去世了，原来答复对的程序现在又不对了？到底是信访讲的程序对呢？还是现在依据的程序对呢？是复函讲的对呢？还是陕西省国土资源厅规范性文件程序对呢？事实真相到底该怎么证明？程序保护实体公正又如何体现？《物权法》的“定纷止争”的社会效果、法律效果和个体利益保护到底是怎么体现的？
（六）被告依据的规范性文件不合法。1、根据《物权法》第三十三条规定，是否提出确权请求是利害关系人的权利，而判决确权案件的标准，是否“因物权的归属、内容发生争议的”，既无例外规定，又没有受登记影响的规定。根据第九条规定，不动产登记具有公未公信效力，具有权利推定法律意义，不具有确权法律效果。因此，该复函以登记发证后就认定不属于确权案件，与《物权法》规定相抵触。2007年5月8日，国土资源部发布了《关于贯彻实施〈中华人民共和国物权法〉的通知》（国土资发【2007】112号规定“《物权法》规定的财产权是依法行政的基础，是否尊重《物权法》所确定的财产权，是检验和衡量行政机关是否依法行政的重要标准。”因此，适用与《物权法》相抵触的规范性文件进行程序裁决，符合依法行政要求吗？2、复函依据的《土地登记规则》的登记程序，随着2008年2月1日《土地登记办法》的实施已被废止，土地登记制度在《物权法》颁布明确了登记作用，增加和丰富了登记制度。《物权法》第二十一条第二款登记机关承担登记行为的错误责任。《物权法》第二十一条第一款、《土地登记办法》第九条第三款、《不动产登记暂行条例》第十六条第一款之规定，申请人对申请登记的权属资料真实性负责。随着国家不动产统一登记制度的实施，按照复函规定，原登记机关随着权力转移，档案材料的转接，如果还以原登记机关为请求更正登记、复议或诉讼被告主体，显然与现实制度不符，增加了行政运行成本和当事人的诉累，降低了行政效率，为了辩明权属真相，让行政程序打转转，无法体现物权的支配性和对财产权的保护。3、原告父亲生前提供了榆阳区档案馆永久卷阶级成分评定登记表一份，建国后缴纳的地税票20支以及建房批复档案，以此证明对该争议地祖辈连续使用，依法获得使用权。而第三人仅有来源于高建国建房批复，以及两者之间的房屋许可买卖的审批。权属争议的焦点是，国家政府依法到底承认谁是原始土地使用权者？是否依法定程序办理了土地使用权变更？政府许可的交易买卖是否合法？而这些行政行为都是行政诉讼法实施前完成的，最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》第三条之规定，因行政法令引起的房地产纠纷，不属于人民法院主管，可告知找有关部门申请解决。本案中的土地权属争议涉及直接确定，谁的使用权取得符合国家政府法令政策要件。物权的追击性，不得不让原告父亲生前和第三人之间产生直接的权属利害冲突。城市国有土地国家不容许买卖，许可审批建房是建立在享有土地权属的基础上，1988年《土地管理法》修订前，使用权不能转让，获得审批前要有国家有划拨的土地。而这种权属纠纷由于不是民事主体之间的法律行为导致的，属于土地一级划拨导致的直接争议，不属于民事诉讼争议受案范围，因此，该权属纠纷符合行政确权的要件。根据行政诉讼适用法律规范的规定，不能因为权证导致行政确权的拦路虎。行政确权与司法确权同源于物权的属性，不能因为权证成为司法确权的“绿灯”，而成为行政确权的“红灯”。
综上，两级行政机关超越职权，违反法定程序，适用不合法的法律规范导致的，故原告提起诉讼，请求：1、判决撤销榆林市人民政府所作《行政复议决定》（榆政复字【2017】8号）及其维持的行政行为；2、审查《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属赠与处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号）合法性；3、判决确认争议地的权属归属；4、判决被告承担诉讼中的各项费用。
原告陈春亮、陈宏亮向本院提交以下证据：
第一组：1、榆阳区档案馆（永久卷）调取阶级成分评定档案材料复印件一份（6页）；
2、陕西省财政厅税务局缴款书复印件十八支；
3、榆林市城市建设档案馆保存的陈志飞宅基地审批档案材料复印件一份（2页）。
第一组证据用于证明原告祖上从建国前直到建国后就居于大寺坡并历代延续使用着该地，经历了从私有到国有转化，但依法依规和政策自然享有使用权，而原告父亲因“文革”批斗被烧毁了祖约分单，但《阶级成分评定》足以得到证明。财政机关对该地依法征收了土地税。现存于榆林市建议档案馆中，原告父亲申请的批复档案更能有力地证明对争议房产的权利性质。
第二组：高建国《关于个人申请房基地的批复》复印件一份（原告从张志良申请办理房屋登记档案材料中调取），用于证明双方争议的源头就是该批复，该批复经国土部门调阅并无存根档案，依法依规属无效依据，据此办理权属依据是违法的。
第三组：张志良在信访期间向被告市国土局城区分局提供的《我买高建国房的过程》复印件一份，用于证明张志良自述其和交易员高海成均知道原告父亲生前与高建国有房产争议。
第四组：高建国与张志良的买房申请、卖房申请及交易所的审批表复印件各一份，用于证明该交易明显为人为暗箱操作，买卖交易时间不相符，交易审批表中卖房主小组与卖房房屋所在单位上所盖的章是同一枚公章。交易员是高海成一人交易。交款和着产时间与表中所填内容不符。且批复交易不符合当时法律规定。
第五组：榆林市国土资源局出具的人民来信转办单复印件一份，用于证明被告市国土局城区分局是按照《陕西省国土资源信访暂行办法》第十九条口头答复，按土地权属纠纷案件处理，转让土地权属争议程序的，符合诉访分离规定。
被告市国土局城区分局辩称：2007年9月29日，被告市国土局城区分局收到陈志飞《土地权属争议申请书》后，并作出榆城土受字【2008】第1号《土地权属争议案件受理通知书》。在详细调查案件事实，核实双方证据材料及依据后，被告市国土局城区分局认为：张志良在办理土地使用权证书后，陈志飞一方以该地存在权属争议请求确认土地权属，不应作为土地权属争议案件予以受理。土地权属争议系指土地所有权和使用归属争议，也即争议所涉土地的权属不明的各种情况，实践中常见为争议土地权属不明，双方都对争议土地存在管理使用的事实，均认为争议土地归属与自身权益存在法律上的利害关系，需要土地管理部门对权属作出认定的情况。但当一方已经对争议地取得法律上的权属凭证，而另一方认为土地管理部门颁发证书的确权行为侵害或者影响自己合法权益时，则不属于权属争议的范畴，应属于行政侵权范畴。因争议土地权属已经由土地管理部门依法确认，不得再次确认。认为自己权益受到侵害或者影响的一方利害关系人应采取其他法定救济方式，依法提起复议或者诉讼等解决争议。对此问题，国土部《土地权属争议调查处理办法》颁布时已经明确，该办法第十四条第一款第（一）项规定：土地侵权案件不作为争议案件受理。其后，国土资源部办公厅对江苏省国土资源厅的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（2007年2月8日，国土资厅函【2007】60号）已经明确答复。此外，《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政诉讼法》都对此类侵权规定了救济途径。《行政复议法》第三十条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。据此，被告市国土局城区分局于2016年8月2日作出《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》，对原受理行为进行了纠正。综上，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，依法应驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称：原告对被告市国土局城区分局于2016年8月2日作出榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》不服，向被告市政府提起行政复议，被告市政府依法受理后，针对原告的申请事项和理由及提供的证据，及被告市国土局城区分局、第三人张志良的答辩意见及提供的证据，审理查明案件事实，涉案土地已被颁发土地权属证书。按照国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函【2017】60号）中“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和土地使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，被告市政府在受理了原告行政复议申请后，查明涉案土地已发证，一方已取得所有权，涉案土地就不应再进行确权，被告市国土局城区分局对已经存在土地权属证书的土地以确权案件受理，后又撤销受案通知，系主动纠错，事实清楚，证据确凿，撤销亦符合法律规定。故被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2017年5月5日作出榆政复字【2017】8号行政复议决定书，维持了被告市国土局城区分局作出的通知，完全符合法律规定。综上，被告市政府认为，其作出榆政复字【2017】8号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局城区分局及被告市政府向本院提交了证明原行政行政行为合法性的以下证据、依据：
第一组：1、土地权属争议申请书复印件一份；
2、土地权属争议案件受理通知书复印件一份。
第一组证据用于证明陈志飞于2007年9月29日向榆林市土地管理局提出土地权属争议申请，被告市国土局城区分局于2008年10月15日受理陈志飞土地权属争议案件的事实。
第二组：1、陈志飞申请权属争议证据目录复印件一份；
2、张志良申请权属争议证据目录复印件一份；
3、陈志飞、张志良询问笔录复印件各一份；
4、张志良榆市国用（92）字第7243号国有土地使用证复印件一份；
5、张志良房屋所有权证复印件一份；
6、陕西省行政事业收费票据、榆林县房产交易费收据、陕西省榆林县（市）人民政府契税收据复印件三支；
7、陈春亮出具的《就与张志良权属纠纷问题的陈述》复印件一份。
第二组证据用于证明被告市国土局城区分局经核实张志良已取得榆市国用（92）字第7243号国有土地使用证，本案不应作为权属争议处理，故作出《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。
法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条；
2、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（一）项；
3、国土资源部办公厅对江苏省国土资源厅的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（2007年2月8日，国土资厅函【2007】60号）。
被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书复印件一份；
2、行政复议受理通知书复印件一份；
3、行政复议答复通知书复印件一份；
4、第三人参加行政复议通知书复印件一份；
5、行政复议答辩状复印件一份；
6、行政复议第三人答辩意见书复印件一份；
7、行政复议受理通知书送达回证复印件两份、行政复议答复通知书复印件一份、第三人参加行政复议通知书送达回证复印件一份、行政复议决定书送达回证复印件四份。
以上七份证据用于证明被告市政府在受理了原告的行政复议申请后，依法向原、被告及第三人送达了相关文书，充分听取了原、被告及第三人的理由，并审查了相关证据，经调查核实后，依据相关法律规定，于2017年5月5日作出榆政复字【2017】8号行政复议决定书，并依法送达，程序合法。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
第三人张志良述称：一、第三人已取得了土地使用权证。被告榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》和被告榆林市人民政府于2017年5月5日作出榆政复字【2017】8号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。二、根据原告陈述的六项诉讼请求中，除了第一项诉讼请求外，其它诉讼请求均不属于本案审理的范畴。理由为：1、原告的第二项诉讼请求系被告作出行政行为的依据，法院无权对该依据进行审查。2、第三项诉讼请求不能成立，认为二被告并非权属争议人，是办理权属争议的行政机关，被告无权履行争议。3、第四项诉讼请求，不能成立。确认土地权属系行政机关的职权，不属于人民法院行政审判范畴。4、第五项诉讼请求不能成立，该请求已经由行政机关告知履行完毕，亦不属于人民法院行政审判范畴。5、第六项诉讼请求，诉讼费应由原告承担。
第三人张志良未向本院提交证据。
经庭审质证，各方当事人质证意见如下：原告提举五组证据，被告市国土局城区分局对该组证据的关联性不予认可，认为原告提供的证据与本案被告作出行政行为无联性。被告市政府对原告提举五组证据有异议，认为本案审查第一被告是否应当受理，及受理后作出撤销行为是否合法的问题，并不审查土地权属问题，故原告提举的证据与本案无关联性。第三人对原告提举五组证据的质证意见同二被告质证意见一致。
被告市国土局城区分局及被告市政府提举两组原行政行为的证据及法律依据，原告对第一组证据1，真实性无异议，证明目的有异议，认为原告父亲当时向榆林市国土资源局提出申请，是对登记产权提出异议；证据2，真实性及证明目的均无异议。对第二组证据1，真实性无异议，证明目的有异议，认为该目录是被告市国土局城区分局作出撤销通知后要求原告方提供的；证据2，真实性及证明目的均有异议，认为对是否提供证据不清楚，且该证据未向原告方送达；证据3，与陈志飞谈话真实性无异议，与张志良的谈话，认为谈话中张志良所陈述的部分内容不真实；证据4、5，真实性有异议，认为不能证明张志良系该争议土地及房屋的使用权和所有权人；证据6，真实性及证明目的均有异议，认为因张志良未合法取得争议土地及房屋，故不予认可；证据7，真实性无异议。对第二组证据证明目的有异议，并不能作为被告市国土局城区分局作出原行为行为的合法依据，与作出时的事实无关。对适用法律有异议，认为被告应当依据《行政诉讼法》、《物权法》及其司法解释对原告提出的权属争议进行处理。第三人对二被告提举两组证据的真实性均无异议，对证明程序合法无异议，对证明其它事实因未提供原件，故不予质证。对法律依据无异议。
被告市政府提举七份证据及法律依据，被告市国土局城区分局及第三人均表示无异议。原告对证据1、2、3、4、7，真实性及证明目的均无异议。对证据5，真实性及证明目的均有异议，认为答辩内容与作出行政行为的事实不相符，答辩中改变原行政行为的事实和依据；对证据6，真实性及证明目的均有异议，认为无法律依据，且该七份证据，不能证明被告市政府作出复议决定的合法性。对适用法律，认为与有效的法律相冲突。
本院对上述证据认证如下：原告提举五组证据，第一、二、三、四组证据所证明事实与本案不具有关联性，因本案主要针对被告市国土局城区分局撤销原受理行为进行审查，对于涉案房产的买卖及土地权属问题不属本案审查范围，依法不予作为本案证据采信。第五组证据，可以证实榆林市国土资源局根据人民来信转交由被告办理此案的事实，依法予以采信。
被告市国土局城区分局及被告市政府提举两组原行政行为证据，第一组证据可以证实被告市国土局城区分局根据榆林市国土资源局的转办单，并依据原告父亲陈志飞于2007年9月29日提出的土地权属争议申请，于2008年10月15日作出榆城土受字【2008】第1号《土地权属争议案件受理通知书》，受理原告父亲陈志飞提出的土地权属争议申请的事实，对该事实依法予以采信，第二组证据1、2，只提供证据目录，未能提供证据材料相互印证，依法不予采信；第二组证据3、4、5、6、7可以证实被告市国土局城区分局经核实张志良已对涉案土地取得榆市国用（92）字第7243号国有土地使用证及房屋所有权证，被告以此作出撤销原受理行为，对该事实依法予以采信。
被告市政府提举七份证据，可以证实被告市政府作出复议决定程序合法的事实，依法予以采信。
经审理查明，原告父亲曾于2007年8、9月开始先后向榆林市信访局、榆林市国土资源局反映涉案土地存在争议问题。2007年9月29日，榆林市国土资源局向被告作出《人民来信转办单》（榆政国土资信【2007】13号），内容为：“兹转去你区来信件，请你们酌情处理（属揭发检举信件）请勿转给当事人所在单位）”。被告在该转办单中盖章署“正在审查、受理”。后被告市国土局城区分局根据该转办单，并依据原告父亲陈志飞于2007年9月16日递交的土地权属争议申请书，于2008年10月15日作出榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》。之后经被告调查核实，第三人张志良已经对原告父亲所申诉涉案房屋（大寺坡××号）取得了榆市国用（92）字第7243号国有土地使用权证和房屋所有权证。为此，被告市国土局城区分局认为本案直接当事人陈志飞、高建国均已故，致使取证工作无法进行，且该案不属于土地权属争议受案范围，故于2016年8月2日作出榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。原告不服向被告市政府申请行政复议，被告市政府受理后，向原告送达行政复议受理通知书，同时向被告市国土局城区分局送达行政答复通知书，并依法通知张志良以第三人身份参加行政复议。经复议，认为按照国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号）的规定，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。被告对已经存在土地权属证书的土地以确权案件受理，后又撤销受案通知，系主动纠错，事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2017年5月5日作出榆政复字【2017】8号行政复议决定书，维持被告市国土局城区分局作出的榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。原告不服被告市政府作出的该复议决定，向陕西省榆林市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2017年6月19日受理后，将市国土局城区分局列为共同被告，于2017年8月17日作出（2017）陕08行初26号行政裁定书，裁定由本院管辖审理该案，本院于2017年10月9日立案受理。庭审中，原告最终明确诉讼请求：1、依法撤销被告榆林市国土资源局城区分局作出的《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》（榆政国土资城函字【2016】9号）和被告榆林市人民政府作出的行政复议决定书（榆政复字【2017】8号）。2、审查《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号）合法性；3、判决被告依法履行权属争议的职权职责；4、判决确认争议地的权属归属；5、判决告知争议案件的性质、程序、主管部门和管辖部门并予以移送；6、请求判决被告承担本案诉讼中的各项费用。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。以及《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。第二款规定：“县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜”。第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起３０日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”
根据上述法律、法规规定，被告市国土局城区分局对原告父亲陈志飞于2007年9月16日递交的土地权属争议申请书，可以在审查期限内提出是否受理的意见，报同级人民政府决定是否予以受理并作出受理或不予受理决定。但是，本案中，被告市土地局城区分局对原告父亲陈志飞于2007年9月16日提出的土地权属争议申请书，以自己的名义于2008年10月15日作出榆城土受字（2008）第1号《土地权属争议受理通知书》，予以立案受理。虽然被告以自己的名义受理该案有所不妥，但其已经作出了受理行为，其作为人民政府的土地职能部门，受理该案后进行多年的调查核实，该受理行为已经由人民政府追认。所以，被告对于已经受理后调查核实的结果，应当报经同级人民政府作出处理决定，其自行对原受理通知作出撤销行为，无法律依据。原告诉请撤销该行政行为之理由成立，被告市国土局城区分局作出的撤销原受案行为依法应予撤销。被告榆林市人民政府虽然作出复议决定程序合法，但因原行政行为无法律依据支持，故其依据原行政行为作出的复议决定亦无法律依据支持，依法应予撤销。
关于原告在庭审中提出根据《物权法》规定应对第三人土地登记进行更正登记等事宜，因本案被告市国土局城区分局主要是针对原告父亲提出的土地权属争议申请，作出的受理和撤销受理行为，原告亦未能提供证据证明其向被告市国土局城区分局提出的是变更土地登记申请。所以，本案对此不作审查认定。关于原告提出的第二项诉讼请求，其一，因被告市国土局城区分局未在作出的撤销通知书中具体引用国土资厅（2007）60号函；其二，该函件是一种答复即复函，属于公函的一种，不属于规范性文件，故原告提出的该项诉讼请求不符合《行政诉讼法》第五十三条之规定，依法不予支持。关于原告提出的第三、四项诉讼请求，其一，因本案原告主要是对被告市国土局城区分局作出的撤销受理行为和被告市政府对此作出的复议行为不服提起的诉讼，所以，本案主要是对被告市国土局城区分局是否有权作出原受理行为和其现能否自行撤销原受理行为的程序性行为进行审查，以及对被告市政府针对撤销行为作出的复议决定程序合法与否进行审查，对于原告提出有关确认土地权属等事宜，应当由被告报经同级人民政府审查确认该案属于土地权属争议案件，才能进一步作出处理；其二，对于确认争议土地权属归属问题，属于行政部门的行政职权，不属于行政审判范畴。故原告该两项诉讼请求依法不予支持。关于原告提出的第五项诉讼请求，不属于人民法院行政审判事项，依法不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告榆林市国土资源局城区分局于2016年8月2日作出的榆政国土资城函字【2016】9号《关于撤销榆城土受字（2008）第1号〈土地权属争议受理通知书〉的通知》。
二、撤销被告榆林市人民政府于2017年5月5日作出的榆政复字【2017】8号行政复议决定书。
三、驳回原告陈春亮、陈宏亮的其它诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告榆林市国土资源局城区分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 钟改琴
人民陪审员 李世平
人民陪审员 刘亚峰
二〇一八年一月十九日
书 记 员 张 晔