宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）银行终字第80号
上诉人（原审原告）杨春靖，男，1970年2月23日出生，汉族，住河北省石家庄市长安区。
委托代理人李伟乐，北京市盈科（石家庄）律师事务所律师（一般代理）。
被上诉人（原审被告）灵武市市场监督管理局，住所地灵武市。
法定代表人年晓华，局长。
委托代理人李爱华，宁夏灵州律师事务所律师（特别授权）。
原审第三人杨学文，男，回族，1963年1月17日出生，住宁夏回族自治区灵武市。
委托代理人杨金钟，宁夏天纪律师事务所律师（特别授权）。
上诉人杨春靖因工商行政管理一案，不服宁夏回族自治区灵武市人民法院（2014）灵行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人杨春靖的委托代理人李伟乐，被上诉人灵武市市场监督管理局的委托代理人李爱华，原审第三人杨学文及其委托代理人杨金钟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2013年8月6日，第三人杨学文持相关材料到被告灵武市市场监督管理局（原工商行政管理局）请求对宁夏金河建材有限责任公司（以下简称金河公司）的法定代表人、股东、公司地址进行变更登记，被告审查后认为材料齐全，符合相关规定给予变更登记。2014年5月26日，原告诉至法院，请求撤销被告2013年8月6日对金河公司所作出的工商变更登记。
另查明，1、2014年3月6日原告杨春靖向银川市工商行政管理局申请行政复议。2014年4月24日，银川市工商行政管理局作出银工商复字第（2014）1号行政复议决定书，维持灵武市工商行政管理局2013年8月6日对金河公司作出法定代表人、股东及住所地的变更登记。2、2014年4月11日，原告杨春靖到灵武市公安局经济犯罪侦查大队报称杨学文等人伪造文书，将金河公司拥有的330亩土地占为己有，请求查处。灵武市公安局以灵公（经）刑受案字（2014）第333号进行受案登记。
原审法院认为，被告灵武市市场监督管理局有权依法对金河公司办理公司变更登记。根据《公司登记管理条例》第二条第三款规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。工商登记部门只需进行形式性审查，不能进行实质性审查。《行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责；第三十四条规定，申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据金河公司的申请，被告灵武市市场监督管理局对其提交的材料进行合法性审查并准予其变更的具体行政行为并无不当。故对原告的诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决：维持灵武市市场监督管理局2013年8月6日对宁夏金河建材有限责任公司作出的法定代表人、股东及住所地的变更登记。案件受理费50元，由原告杨春靖负担。
宣判后，杨春靖不服，向本院提起上诉称，一、一审法院适用法律错误。工商变更登记属于行政确认行为，一审法院认定变更登记为行政许可行为、并依据《行政许可法》作出判决错误。二、被上诉人在变更公司登记时未尽到审慎审查义务，未审查当事人提交的材料是否数量足够，是否符合法定形式，是否符合法律、法规及公司章程的规定。且未对当事人提交的材料与备案材料进行比照审查，未对尽到专业注意就可发现真伪的材料的真实性进行审查。三、一审法院认定事实错误。未注意到被上诉人对杨学文提交的变更材料的形式审查存在重大过错。综上，请求依法撤销一审判决，改判撤销被上诉人对金河公司做出的法定代表人、股东以及住所地的变更登记，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人灵武市市场监督管理局辩称，2013年8月6日，我方收到原审第三人杨学文的变更申请书、委托书、股权转让协议书、章程修正案，依据《中华人民共和国公司法》第三十七条第二款、《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六、二十七条的规定，于当日进行了变更。一审判决适用法律正确，作出的判决结果正确。上诉人并未提供证据证明变更登记资料存在虚假性，其上诉请求不能成立。
原审第三人杨学文述称，一审法院适用法律正确，本案是行政案件，法院审理行政案件应依照行政法规而非商事法规。上诉人提出的工商变更形式审查要点及要求法院查明的事实都属于商法范畴而非行政法范畴。上诉人要求法院撤销具体行政行为，但未指出该行政行为的具体违法性。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人杨春靖提供国家工商管理总局公司变更登记申请人需提交资料名称的规范性文件一份，证明被上诉人未按照公司变更登记的要求审查原审第三人杨学文提交的材料。
经质证，被上诉人灵武市市场监督管理局认为该证据不属于新证据。该规范性文件没有发布单位、时间，不符合证据的形式要件，且系复印件，对其真实性、合法性及关联性均不予认可。
原审第三人杨学文的质证意见同上。
本院经与被上诉人提交的国家工商管理总局规范性文件比照核实，该证据内容客观真实，来源合法，且与本案具有关联性，对其证明效力，予以确认。
经审理查明，金河公司于2003年5月6日在灵武市工商局登记注册，法定代表人为杨学文原审第三人，注册资本418万元人民币，股东为杨学文、苏桂花。2010年12月28日，该公司申请办理了股东及股权、法定代表人变更登记，公司股东由杨学文、苏桂花变更为杨春靖、纪坤颖，法定代表人由杨学文变更为杨春靖。2013年8月6日，原审第三人杨学文持相关材料到被上诉人处请求对金河公司的法定代表人、股东、公司地址进行变更登记。被上诉人于当日作出变更登记。上诉人以被上诉人滥用职权，未依法审查变更登记资料，仅根据杨学文提供的虚假的、不符合法定形式要件的股权转让协议及股东会决议等材料，将金河公司的股东、法定代表人等变更在他人名下为由诉至法院，要求撤销被上诉人作出的变更登记。
另查明，原审第三人杨学文向被上诉人提交的申请变更登记材料中，其中落款时间为2013年8月5日的两份股权转让协议中，约定股东杨春靖将其持有的金河公司的95.7%的400万元股权转让给杨凡、股东纪坤颖将其持有的金河公司的4.3%的18万元股权转让给马玉林，该协议中转让方签字栏中显示“杨春靖代签”“纪坤颖代签”字样，无代签人姓名；落款时间为2013年8月5日的股东会决议亦无股东杨春靖、纪坤颖签字，均显示“杨春靖代签”“纪坤颖代签”字样；公司法定代表人签署的变更登记申请书中无该公司法定代表人杨春靖的签字，亦显示“杨春靖代签”；金河公司出具的委托书记载“灵武市工商局：我系宁夏金河建材有限责任公司法定代表人杨春靖，因本人跟股东纪坤颖在外事物繁忙，不能到场办理，现全权委托杨学文到工商部门办理法人及股权变更转让事宜，请贵局予以办理。特此委托。股东签字：杨春靖宁夏金河建材有限责任公司2013年7月15日”，该委托书加盖有金河公司印章。庭审中，杨学文自认“杨春靖代签”“纪坤颖代签”字样均系其代签。
再查明，国家工商行政管理总局规定公司变更登记申请人应提交的文件中载明：变更法定代表人的，根据公司章程的规定提交原任法定代表人的免职证明和新任法定代表人的任职证明及身份证复印件；变更股东的，股东向其他股东转让全部股权的，提交股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明。原审第三人提交的变更登记材料中无上述材料。
本院认为，公司变更登记是工商登记部门依照相关法律、法规变更已设立的主体内容并将公司股权结构予以公示的行为，应属行政许可范畴。《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年）第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交的文件为：1、公司法定代表人签署的变更登记申请书；2、依照《中华人民共和国公司法》作出的变更决议或者决定；3、国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。本案中，被上诉人在办理金河公司的变更登记中存在以下问题：一、《中华人民共和国公司登记管理条例》规定公司申请变更登记时提交的变更决议或者决定必须是依照《中华人民共和国公司法》规定作出的。而本案股权转让协议、股东会决议中转让股权的股东均未签字。原审第三人杨学文持有的委托书仅是上诉人向工商部门出具的委托书，委托权限记载金河公司法定代表人杨春靖委托杨学文到工商部门办理法人及股权变更转让事宜，并未记载其委托杨学文代其召开股东会、代签股权转让协议。该股权转让协议、股东会决议不符合法定形式要件。二、国家工商行政管理总局规定要求提交的文件中列明；……变更股东的，股东向其他股东转让全部股权的，提交股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明。从被上诉人提供的证据显示，原审第三人杨学文提交的材料不符合上述要求。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请材料不齐全或者不符合法定形式要件的，应当告知其补正，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。被上诉人在办理金河公司变更登记时，未能对其所提交的申请材料和证明文件是否齐全及申请材料和证明文件记载的事项是否符合法律、行政法规的规定予以核实，当场作出了公司变更登记申请，故被上诉人作出的核准变更登记违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年）第二十六条、第二十七条第（一）、（二）款，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第（四）款，第三十四条第（一）、（三）款、第四十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销宁夏回族自治区灵武市人民法院（2014）灵行初字第6号行政判决；
二、撤销被上诉人灵武市市场监督管理局2013年8月6日对宁夏金河建材有限责任公司作出的法定代表人、股东及住所地的变更登记。
二审案件受理费50元，由被上诉人灵武市市场监督管理局负担。
审 判 长 高凤梅
审 判 员 彭 云
代理审判员 宁 丽
二〇一五年十一月六日
书 记 员 哈 越
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年）
第二十六条公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。
未经变更登记，公司不得擅自改变登记事项。
第二十七条公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：
（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；
（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；
（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。
公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。
……
《中华人民共和国行政许可法》
第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：
……
（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
……
第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。
申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。
根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。
……。
第四十九条被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。