浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第54号
上诉人（原审原告）周明祥等18人（名单附后）。
诉讼代表人周明祥。
诉讼代表人袁岳意。
委托代理人胡为振。
委托代理人张莉英。
被上诉人（原审被告）奉化市人民政府，住所地浙江省奉化市锦屏街道锦屏南路1号。
法定代表人陈志昂，男，市长。
委托代理人张利军。
委托代理人朱志宏，浙江求是行律师事务所律师。
原审原告卓世海。
原审原告江艳。
原审原告沃旭辉。
原审原告孙爱娟。
周明祥等22人诉奉化市人民政府房屋行政征收一案，宁波市中级人民法院于2014年1月13日作出（2013）浙甬行初字第29号行政判决。周明祥等18人不服，向本院提出上诉。本院于2014年2月28日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人周明祥等18人的诉讼代表人周明祥、袁岳意及其委托代理人张莉英、胡为振，被上诉人奉化市人民政府的委托代理人张利军、朱志宏，原审原告沃旭辉、孙爱娟到庭参加诉讼。原审原告卓世海、江艳经本庭传唤未到庭参加诉讼，但不影响本案审理。本案现已审理终结。
原审法院审理认定，2010年，被告奉化市人民政府批准了中山区块所在区域的控制性详细规划。2012年2月20日，被告奉化市人民政府召开了启动中山区块房屋征收拆迁工作相关事宜的协调会议；同年3月，成立了中山区块房屋征收拆迁工作领导小组。2012年11月7日，奉化市规划局出具了《关于中山区块房屋征收项目符合城乡规划的证明》，内容为根据《县江以东地段控制性详细规划》，中山区块房屋征收项目红线范围内面积约为89315平方米，房屋征收范围根据规划红线图，结合用地范围内的房屋现状合理确定。2012年2月14日，奉化市房屋拆迁管理办公室、奉化市国土资源局提出奉拆管办（2012）1号《关于要求批准奉化市2012年度房屋征收（拆迁）计划的请示》，其中中山东路以南地块被列入奉化市2012年度房屋征收（拆迁）计划。同年2月21日，被告奉化市人民政府作出奉政发（2012）10号《关于同意市2012年度房屋征收与拆迁计划的批复》，批准了上述征收（拆迁）计划。2012年3月6日，奉化市第十七届人民代表大会第一次会议批准了奉化市2012年度国民经济和社会发展计划，中山区块等旧城改造属于该计划的内容之一。同年9月6日，奉化市发展和改革局出具《关于中山区块房屋征收项目符合国民经济和社会发展计划的证明》，审定中山区块房屋征收项目已被列入奉化市2012年房屋征收（拆迁）计划，符合奉化市国民经济和社会发展规划。2012年9月10日，奉化市国土资源局出具了《关于中山区块房屋征收项目符合土地利用总体规划的证明》及附件《奉化市岳林街道土地利用总体规划图（局部图）、（2006年—2020年）》，内容为中山区块房屋征收项目拟使用的国有土地使用权符合土地利用总体规划。2012年8月8日，奉化市国土资源局就中山路拆迁安置用房（一期）用地作出奉土资预（2012）30号《关于中山区块拆迁安置用房（一期）用地的预审意见》；同年9月6日，奉化市发展改革局作出奉发改投（2012）189号《关于同意中山路地块拆迁安置用房建设工程项目建议书暨可行性研究报告的批复》，批准了中山路地块拆迁安置用房建设工程项目建议书暨可行性研究；同年10月12日，奉化市规划局就中山路区块拆迁安置用房项目核发了地字第（2012）02301139号《建设用地规划许可证》。2013年4月2日《中国工商银行客户存款对账单》显示奉化市城市建设投资有限公司的账户余额为10×××37.36元。2012年12月27日，奉化市城市建设投资有限公司向奉化市房屋征收办公室提出申请，要求对中山区块项目建设范围内的房屋实施征收。2013年3月26日，被告奉化市人民政府组织奉化市规划局、奉化市国土资源局、奉化市发展和改革局等有关部门对奉化市房屋征收办公室拟定的涉案征收补偿方案进行了论证，论证结论为中山区块项目建设确系公共利益需要，证明材料齐全，划定征收范围适当合理，补偿安置方案公平，同意公布涉案征收补偿方案，征求被征收人意见。2013年3月29日，被告奉化市人民政府在房屋征收范围内张贴《奉化市中山区块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见告知书》及《奉化市中山区块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，征求公众对涉案征收补偿方案的意见，征求意见期限为2013年3月29日至同年4月30日。同年5月10日，被告奉化市人民政府出具《关于奉化市中山区块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见情况的说明》，内容为上述征求意见期间，没有被征收人提出相关意见。2013年3月，被告奉化市人民政府作出了《奉化市中山区块房屋征收拆迁项目社会稳定风险评估报告》。经拆迁入户调查及民意测评，2013年5月13日，奉化市房屋征收办公室、奉化市中山区块房屋征收拆迁指挥部张贴《关于中山区块房屋调查情况的公示》，公布了中山区块被征收房屋调查情况。2013年5月27日，被告奉化市人民政府作出被诉房屋征收决定，并在房屋征收范围内张贴《关于中山区块房屋征收决定公告》，公告了被诉房屋征收决定内容、征收补偿方案、行政复议及行政诉讼救济途径等事项。原告周明祥等人不服被诉房屋征收决定，向宁波市人民政府提出行政复议。2013年9月29日，宁波市人民政府作出甬政复决字（2013）140-164号行政复议决定，维持了被诉房屋征收决定。另，双方当事人对原告所有的房屋处在被诉房屋征收决定确定的征收范围内的事实，均予以认可。
原审法院认为，被告奉化市人民政府是涉案被征收房屋所在地的县级人民政府，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。中山区块项目是为了实施该项目所在区域的城市规划进行的旧城区改建活动，因该项目建设需要征收涉案房屋，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的因公共利益需要，确需征收房屋的情形。中山区块所在区域城市规划的制定修改在原告的房屋建成之后，故原告以其房屋建成时间不长为由，认为其房屋不应纳入中山区块旧城改建范围，属于对旧城区改建的误解。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，实施城乡规划进行旧城区改建的，属于公共利益的需要。因此，原告认为旧城区改建不属于公共利益，显系对公共利益的错误理解。中山区块旧城区改建已被纳入奉化市2012年度国民经济和社会发展计划、奉化市2012年度房屋征收（拆迁）计划，符合国民经济和社会发展规划。中山区块所在区域的控制性详细规划、奉化市规划局在2012年11月7日出具的《关于中山区块房屋征收项目符合城乡规划的证明》及附具的规划红线图，奉化市国土资源局出具的《关于中山区块房屋征收项目符合土地利用总体规划的证明》及附件《奉化市岳林街道土地利用总体规划图（局部图）（2006年—2020年）》等证据证明，中山区块旧城区改建符合土地利用总体规划和城乡规划。奉化市房屋征收办公室进行了拆迁入户调查及民意测评，张贴《关于中山区块房屋调查情况的公示》，公布了中山区块被征收房屋调查情况，受理奉化市城市建设投资有限公司的涉案房屋征收申请后，依法拟定征收补偿方案并上报被告奉化市人民政府。被告奉化市人民政府组织规划、土地、发改等相关部门论证了涉案征收补偿方案、形成了论证结论，并在涉案房屋征收范围内公布了经过论证的涉案征收补偿方案，公开征求公众意见。被告出具的情况说明中反映，没有被征收人提出相关意见，但被告未公布征求意见情况存在瑕疵。在此，予以指正。被告奉化市人民政府作出被诉房屋征收决定前进行了社会稳定风险评估，并确定了安置房源用地和补偿安置资金；作出被诉房屋征收决定后，在房屋征收范围内公告了被诉房屋征收决定、征收补偿方案、行政复议及行政诉讼救济途径等事项。但被告未在新闻媒体上公告上述事项，不符合甬政发（2011）96号《关于贯彻实施国有土地上房屋征收补偿条例的若干意见（试行）》第（十七）条及《宁波市国有土地上房屋“阳关征收”实施细则》第九条“房屋征收决定作出后，应当自征收决定作出之日起5日内在当地主要新闻媒体公告……”的规定。被诉房屋征收决定的作成程序基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条—第十四条的规定。综上，被告作出的被诉房屋征收决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序基本合法。原告要求撤销被告作出的被诉房屋征收决定，理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告周明祥等22人要求撤销被告奉化市人民政府于2013年5月27日作出的奉政房征决（2013）第3号房屋征收决定的诉讼请求。
周祥明等18人上诉称：1、原审判决程序违法。被上诉人在第二次开庭时当庭提交证据，不给上诉人预留提交反证的时间，不符合法律规定。被上诉人的证据应该在作出行政决定时已经形成，之后被上诉人不能再补充证据，被上诉人作为行政机关，诉讼能力较强，作出行政决定的所有依据或证据应该在第一次开庭前提供，故证据的真实性值得怀疑，被上诉人在第二次开庭提供的证据不应该被法院采纳。2、实体处理不当。上诉人所建的房屋，经过了奉化市人民政府批准，符合城市规划要求，是准予建设的原来农场拆迁安置房。《中华人民共和国城乡规划法》第七条规定：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。第十七条规定，总体规划期限一般为二十年。上诉人所建房屋根本未满二十年，作为政府应当对长远发展作出预测性安排，即使政府要修改或制订这些规划，也要经过上一级人民政府即宁波市人民政府审批，但被上诉人提供的所有证据和制订的这些规划均未经过宁波市人民政府审批，属违法行为。《城乡规划法》第二十六条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告时间不得少于三十日……。但被上诉人提供的所有规划均没有这样做，程序严重违法。第三十一条规定：旧城区的改造，应当保护历史遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。该条法律的实质是对旧城区改建的二种情况的界定，上诉人的房屋范围不属于上述两种情况。因为上诉人的房屋建成才十余年，为原来的农场拆迁安置房，是经规划局统一规划、统一设计、统一建造的落地联排房屋，基础设施完善，生活便利，环境优美的城市化住宅小区，完全不属于该法律界定的旧城改建范围。综上，上诉人认为被上诉人提供的规划严重违法，是无效的，况且上诉人的房屋也不属于城乡规划法所界定的旧城区改造范围。故一审法院认定事实错误，据此作出的判决应予以撤销。请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的奉政房征决（2013）第3号征收决定。
奉化市人民政府答辩称：1、答辩人作出的房屋征收决定程序合法。为实施城市规划，加快旧城改造，完善城市道路，推进城市建设，答辩人于2013年5月27日作出奉政房征决（2013）第3号房屋征收决定。答辩人在作出征收决定前，于2012年2月21日作出了奉政发（2012）10号《奉化市人民政府关于同意市2012年度房屋征收与拆迁计划的批复》，奉化市发展和改革局于2012年9月6日作出了《关于中山区块房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划的证明》，奉化市国土资源局于2012年9月10日作出了《关于中山区块房屋征收项目符合土地利用总体规划的证明》，奉化市规划局于2012年11月7日作出了《关于中山区块房屋征收项目符合城乡规划的证明》，另答辩人于2013年3月26日组织奉化市征收办、市规划局、市国土资源局、市法制办等相关部门对《奉化市中山区块国有土地上房屋征收补偿方案》进行了论证，论证结论为：该建设活动确系公共利益需要，证明材料齐全，划定征收范围适当合理，补偿安置方案公平，同意该方案公布并征求被征收人意见。上述材料证明，答辩人作出的奉政房征决（2013）第3号奉化市人民政府房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。答辩人在作出奉政房征决（2013）第3号奉化市人民政府房屋征收决定前，奉化市房屋征收管理办公室向答辩人提交了《奉化市中山区块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，答辩人于2013年3月29日向公众公布《奉化市中山区块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见告知书》和《奉化市中山区块国有土地上房屋征收补偿方案》进行了论证，结论为：该建设活动确系公共利益需要，证明材料齐全，划定征收范围适当合理，补偿安置方案公平，同意该方案公布并征求被征收人意见。2013年3月29日答辩人向公众公布《奉化市中山区块国有土地上房屋征收补偿方案征求意见告知书》和《奉化市中山区块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求公众意见，征求意见截止期限为2013年4月30日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。答辩人在作出征收决定前，依法进行了社会稳定风险评估，进行了入户调查并在房屋征收范围内进行房屋调查情况，委托奉化市价格认证中心作出中山区块被征收房屋的《价格评估结论书》，作为房屋征收责任部门的奉化市城市建设投资有限公司已落实到位相关的征收补偿费用，并由中国工商银行出具了存款证明，并在征收决定中告知了被征收人申请复议的期限和起诉的期限。在征收决定中明确了征收面积，划定了征收红线图，同时收回了被征房屋的国有土地使用权，明确由奉化市房屋征收办公室组织实施房屋的征收工作，制定房屋征收补偿方案。答辩人的上述行为均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。2、答辩人行政行为适用法律正确，原审法院作出的判决适用法律正确。答辩人所作的征收决定严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第八条第五项、第九条至第十五条的法律规定及《关于贯彻实施国有土地上房屋征收和补偿条例的若干意见（试行）》、《奉化市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定，适用法律、法规正确。被答辩人认为房屋征收决定不符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，不符合事实。3、被答辩人要求撤销征收决定、撤销判决的理由不充分。答辩人提交证据的时间符合法律规定。在被答辩人起诉后，答辩人在法定期限内依法向法院提交了作出具体行政行为的相关证据和法律依据。在第一次开庭后，为了查清案件事实，确保诉讼的公平公正，答辩人在第二次开庭时对部分证据进行了补强，补强的证据是奉政发（2010）218号《关于同意市东郊区块控制性详细规划的批复》、奉化市规划局（2006）4号《奉化市城市道路系统专项规划会审会议纪要》，上述两份证据主要是为配合奉化市规划局在2012年11月7日出具的《关于中山区块房屋征收项目符合城乡规划的证明》及附具的3份规划红线图使用，并非本案的关键证据。一审法院采纳相关证据并无不当。被答辩人提出涉案征收决定不符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，答辩人认为不符合事实。奉化市规划局作为奉化市区域内的城乡规划主管部门，已经向答辩人出具了《关于中山区块房屋征收项目符合城乡规划的证明》，证明答辩人的征收决定符合城乡规划法的相关规定。中山区块项目的实施是为了实施该项目所在区域的城市规划进行的旧城改建活动，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定，属于公共利益需要确需征收房屋的情形。被答辩人认为其房屋建造年限不长，认为不应纳入旧城改造范围属于对旧城改建的误解。据此，一审法院判决驳回被答辩人的诉讼请求并无不当。综上，答辩人作出的奉政房征决（2013）第3号奉化市人民政府房屋征收决定的程序合法，征收决定内容合法，适用法律、法规正确。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审原告沃旭辉、孙爱娟、卓世海、江艳未提交答辩意见。其中沃旭辉、孙爱娟在庭审中也未陈述答辩意见。
庭审中各方当事人围绕着奉化市人民政府2013年5月27日作出的奉政房征决（2013）第3号房屋征收决定是否具备事实和法律依据进行了质证、辩论。为了核实奉化市发展和改革局、奉化市国土资源局、奉化市规划局出具涉案建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件，应本院的要求，奉化市人民政府向本院提交了《奉化市国民经济和社会发展第十二五纲要》、《奉化市土地利用总体规划》、《奉化市域总体规划》、《2013年奉化市国民经济和发展计划》以及《岳林街道土地利用总体规划图》原件。经质证，周明祥等18人对上述证据的真实性无异议，但认为上述规划和计划与他们不具有关联性，因此以上述规划和计划为依据征收他们的房屋不具有合法性。原审原告卓世海、江艳、沃旭辉、孙爱娟均未到庭质证。本院认为，上述证据均系经过上级人民政府批准及奉化市人民代表大会审议通过的有关奉化市十二五期间发展的总体规划及2013年国民经济和社会发展年度计划，且是用以核实奉化市发展和改革局、奉化市国土资源局、奉化市规划局出具的有关证明文件，故上述证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，2013年5月27日奉化市人民政府因中山区块旧城改造项目建设需要，作出了被诉的奉政房征决（2013）第3号房屋征收决定，上述决定拆迁范围涉及二个独立的区块，区块一为东至东环路、南至岳林路、西至桃源路、北至中山东路；区块二为东至东环路、南至中山东路、西至金钟路、北至舒前村。周明祥等上诉人的房屋位于上述区块一之内。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）第八条及第九条规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，并且符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据奉化市第十七届人民代表大会第二次会议审议通过的《关于奉化市2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》、奉化市发展和改革局出具的《关于中山区块房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划的证明》、奉化市国土资源局出具的《关于中山区块房屋征收项目符合土地利用总体规划的证明》及附图《奉化市岳林街道土地利用总体规划图（局部图）（2006年-2020年）》、奉化市规划局出具的《关于中山区块房屋征收项目符合城乡规划的证明》及所附的三份规划红线图，以及结合该区域的控制性详细规划，中山区块改造规划中除了商业金融中心、商住用地等非公益利益项目外，也包含了广场、医院、公共设施、行政办公中心、文化娱乐、公共绿地等综合配套等公共利益项目，且奉化市第十七届人民代表大会第二次会议通过的2013年度奉化市国民经济和社会发展年度计划，也将中山东路以南地块改造项目作为“旧城改造项目”纳入2013年年度计划，故被上诉人奉化市人民政府征收周明祥等人的房屋符合《条例》第八条规定的公共利益的需要。被上诉人在组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，并进行了社会稳定风险评估，入户调查、确定了安置房源用地和补偿安置资金，作出被诉征收决定并予以公告，告知救济途径等事项，并无不当。上诉人提出“其房屋才建成十年左右，设施齐全，环境优美，不应属旧城范围”。对此，本院认为被征收的房屋是否属旧城改造项目应以该区块是否符合《城乡规划法》以及是否纳入当地国民经济发展和社会发展年度计划，并经当地人民代表大会审议通过来进行判定，而不能以个人房屋新旧程度进行判断。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由周明祥等18人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年四月十六日
书 记 员 韦若莎