山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终1269号
上诉人（原审原告）王汝兰，女，1941年12月26日出生，汉族，居民，住临沂市兰山区。
上诉人（原审被告）临沂市人民政府。住所地：临沂市兰山区北城新区北京路**号。
法定代表人张术平，市长。
委托代理人李厚银，临沂市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
委托代理人王啸云，山东今海瑞律师事务所律师。
王汝兰因诉临沂市人民政府行政批复一案，临沂市中级人民法院于2016年6月14日作出（2015）临行初字第607号行政判决。王汝兰、临沂市人民政府均不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行书面审理。本案现已审理终结。
本案形成争议如下：被告临沂市人民政府2007年6月9日作出临政字[2007]82号关于对田超等八户房屋进行行政强制拆迁的批复，该批复批准对临沂市兰山区田超、王汝兰等八户房屋进行行政强制拆迁，由兰山区人民政府依法按程序组织实施。
原审法院经审理查明，原告王汝兰的房屋位于临沂市兰山区东关居委顾家园，房屋确权面积为345.26平方米。原临沂市房产管理局于2006年6月30日为拆迁人原临沂市兰山区建设局颁发了临房拆许字[2006]第9号城市房屋拆迁许可证，原告王汝兰的房屋位于该拆迁许可证范围内。因拆迁人原临沂市兰山区建设局与被拆迁人即本案原告王汝兰未达成拆迁补偿协议，2006年10月26日，原临沂市兰山区建设局向原临沂市房产管理局提出了裁决申请。2007年4月30日，原临沂市房产管理局作出临房拆裁字[2007]79号行政裁决书，裁决：1、被申请人王汝兰应于裁决书送达之日起15日内搬迁完毕，并腾空房屋交由拆迁公司拆除。2、申请人临沂市兰山区建设局应于被申请人搬迁完毕三日内，向被申请人一次性支付房屋补偿费及其他补偿费合计748439元。原告王汝兰未在该行政裁决规定的期限内履行裁决事项，原临沂市房产管理局于2007年6月8日向被告提出强制拆迁申请。2007年6月9日，被告作出了临政字[2007]82号行政强制拆迁批复，批准对王汝兰等八户房屋进行行政强制拆迁，由兰山区人民政府依法按程序组织实施。2007年6月27日，原告王汝兰的房屋被拆除。2007年10月19日，原告不服临政字【2007】82号行政强制拆迁批复，向山东省人民政府申请复议。2007年12月29日，山东省人民政府作出鲁政复决字【2007】52号行政复议决定书，维持了被告作出的临政字【2007】82号行政强制拆迁批复。
原审法院认为，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十八条第二款规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出行政强制拆迁申请。第二十条规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁应当提交下列资料：1、行政强制拆迁申请书；2、裁决调解记录和裁决书；3、被拆迁人不同意拆迁的理由；4、被拆迁房屋的证据保全公证书；5、被拆迁人提供的安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明；6、被拆迁人拒绝接受补偿资金的，应当提交补偿资金的提存证明；7、市县人民政府房屋拆迁管理部门规定的其他材料。本案中，被告临沂市人民政府提交的证据不能证明申请人原临沂市房产管理局在提交申请强制拆迁前，经领导班子集体讨论决定。也不能证明申请人向其申请强制拆迁时提交了下列材料：1、裁决调解记录；2、被拆迁人不同意拆迁的理由；3、被拆迁房屋的证据保全公证书；4、被拆迁人提供的安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明。而上述要求和材料均是《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的申请人在申请强制拆迁所必须遵循的程序和提交的材料。被告在申请人缺乏上述必要程序和材料的情况下，作出行政强制拆迁批复，系事实不清，证据不足，应依法确认违法。原告要求确认被诉行政行为违法的请求，有事实和法律依据，应予支持。同时，被告因其行政行为违法，对原告造成的房屋损失应依照《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，原告应当对被诉具体行政行为造成的损害的事实提供证据。本案中原告虽然提出赔偿的诉讼请求，但对其因被诉行政行为造成的损失未能提供出充分的证据证明其受到损失的数额。由于原告房屋已经被拆除且原址已建新屋，故无法恢复原状，也无法进行房屋价格的评估。因此，考虑本案的实际情况，兼顾公平原则，关于本案房屋的赔偿金数额，应参照当时临沂市人民政府制定的临政发[2006]28号《关于涑河综合治理开发建设规划区域内国有土地上房屋拆迁补偿安置和征地补偿的实施办法》关于货币补偿的规定，根据房屋所有权证载明的建筑面积，按照当时拆除涉案房屋时同区位同类型房屋的市场价格予以赔偿，并按赔偿数额支付相应的利息。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四)项规定，判决：一、确认被告临沂市人民政府2007年9月13日作出的临政字[2007]135号行政强制拆迁批复中批准对原告王汝兰房屋进行行政强制拆迁的行政行为违法；二、被告临沂市人民政府应根据原告王汝兰房屋所有权证载明的建筑面积，按照当时拆除涉案房屋时同区位同类型房屋的市场价格向原告支付赔偿金，并按赔偿数额支付相应的利息（按中国人民银行同期贷款利率计算，时间自原告房屋被拆除之日起，至实际支付之日止），限在本判决生效之日起三十日内履行。案件受理费50元，由被告临沂市人民政府负担。
上诉人王汝兰上诉称，1、原审法院判决部分事实认定不清，程序错误，适用法律不当。原审法院未对临沂市人民政府作出行政强制拆迁批复合法性进行审查和判决，属于认定事实错误，程序违法。2、上诉人在原审中提供的8份证据都是真实有效的。上诉人提供的涉案房屋被强拆所依据的材料原审法院以“因系复印件与本案无关，不予采信”，此认定明显错误。临沂市人民政府作出的行政强制拆迁的批复违法，上诉人的二层房屋是生产经营场所，上诉人应得赔偿款为1600多万元，被上诉人单方面制定的748439元评估价格，远远低于同区位同类型房屋的价值，原审法院第二项判决明显偏袒被上诉人。请求：1、撤销原审法院判决；2、判决临沂市人民政府行政强制拆迁批复违法；3、依法追究参与违法强拆上诉人房屋的所有相关人员的法律责任。依法恢复上诉人被违法强拆房屋原貌，赔偿上诉人被毁坏的全部财产和由此造成的一切损失。诉讼费用由被上诉人负担。
上诉人临沂市人民政府答辩称，1、答辩人作出的批复事实清楚、程序合法、适用法律正确。2、上诉人要求答辩人赔偿被毁坏的全部财产没有事实和法律依据。基于答辩意见一，答辩人的行为依据事实清楚，答辩人没有侵犯上诉人的合法权益。请求依法作出公正判决。
上诉人临沂市人民政府上诉称，上诉人临沂市人民政府作出的行政批复事实清楚、程序合法、适用法律正确。原审法院认定上诉人作出的行政批复行为违法没有事实和法律依据。上诉人作出的行政批复是应原临沂市房产管理局的申请而作出的。请示附具房屋拆迁许可证、行政裁决书及送达材料等基本材料。根据原临沂市房产管理局提交的申请和附具的材料，上诉人作出涉案行政批复事实清楚，应予维持。原审法院判决依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》系建设部制定的规范性文件，对城市房屋拆迁裁决工作起指导作用，而非强制作用。原审法院判决仅依据该规程认定上诉人批复违法不能成立，且上诉人在对房产局的行政强制拆迁审查时，无法律规定要求必须审查已生效的行政裁决文书所依据的规范性文件，只要依法确认该事宜已有行政裁决即可。原审法院判决扩大上诉人的审查范围，并认定上诉人行政行为违法，于法无据。请求依法撤销原审法院判决第一项，依法确认上诉人作出的行政强制拆迁批复合法。案件诉讼费用由被上诉人负担。
上诉人王汝兰未提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。
本院认为，上诉人临沂市人民政府作出的临政字【2007】82号《临沂市人民政府关于对田超等八户房屋进行行政强制拆迁的批复》属于临沂市人民政府作出的行政行为。上诉人临沂市人民政府针对临沂市房产管理局临房报【2007】12号《关于对田超等八户房屋进行行政强制拆迁的请示》作出行政批复行为，应当对请示的内容及结论进行综合分析认定，即应对请示中涉及行政强制拆迁的事实、程序以及适用法律进行全面审查。本案发生在2007年，应当适用当时的法律规定作为依据。根据当时《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十八条规定，行政强制拆迁申请必须经领导班子集体讨论决定后方可提出。第二十条规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁还应当提交相关资料，包括行政强制拆迁申请书、裁决调解记录、被拆迁人不同意拆迁的理由、被拆迁房屋的证据保全公证书、被拆迁人提供的安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明。本案中，临沂市房产管理局未提交上述材料情况下，临沂市人民政府作出行政强制拆迁批复，系事实不清，证据不足。原审法院依据上述规范性文件确认临沂市人民政府作出的行政强制拆迁批复违法并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》当时未出台，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》虽是建设部规范性文件，但该规程是对涉及城市房屋强制拆迁裁决的程序性规范要求，亦是保障被拆迁人合法权益的规范性操作规程。城市房屋行政强制拆迁行为涉及被拆迁人的切身利益，该规范性规程体现行政强制拆迁应当依照程序依法、合法、合理安置、补偿等。作为作出涉案行政强制拆迁批复的上诉人临沂市人民政府应当对行政强制拆迁的请示进行合法性和程序性审查后，才能作出行政批复，因此，上诉人临沂市人民政府未按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》进行严格审查，即作出涉案行政批复，应当确认为违法，原审法院对此认定正确。上诉人临沂市人民政府认为已经尽到审查义务的上诉理由，本院不予支持。上诉人王汝兰认为原审法院未确认临沂市人民政府行政批复违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于本案赔偿数额问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。本案中，上诉人陈中启的房屋已被拆除灭失，且上诉人王汝兰的房屋原址已新建房屋，不具备返还条件，上诉人临沂市人民政府应当对上诉人王汝兰予以货币赔偿方式进行赔偿。原审法院判决中虽予以表述，但在涉及赔偿数额判项中以“临沂市人民政府应根据王汝兰房屋所有权证载明的建筑面积，按照当时拆除涉案房屋时同区位同类型房屋的市场价格向陈中启支付赔偿金，并按赔偿数额支付相应的利息。”该判项中对房屋货币赔偿的数额不明确，造成双方无法自动履行，亦无法申请执行。因此，本院将该案发回原审法院重审，重新确定房屋拆除损失及应赔偿的数额。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销临沂市中级人民法院（2015）临行初字第611号行政判决；
二、本案发回临沂市中级人民法院重审。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 姚美科
二〇一六年十二月六日
书 记 员 王超群