贵州省高级人民法院
民 事 裁 定 书
(2017)黔民终449号
上诉人（原审原告）：安顺市平坝区显发房地产开发有限责任公司。住所：贵州省安顺市平坝区农贸市场**号。
法定代表人：林显发，该公司董事长。
委托诉讼代理人：王宸，贵州朗智律师事务所律师。
委托诉讼代理人：丁毅，贵州朗智律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：安顺市平坝区人民政府。地址：安顺市平坝区。
法定代表人：唐友波，区长。
委托诉讼代理人：邱祖靖，贵州巨人律师事务所律师。
委托诉讼代理人：程云凌，贵州巨人律师事务所律师。
安顺市平坝区显发房地产开发有限责任公司（以下简称显发公司）因与安顺市平坝区人民政府（以下简称平坝区政府）合同纠纷一案，不服贵州省安顺市中级人民法院(2016)黔04民初138号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。
显发公司上诉请求：1.依法撤销贵州省安顺市中级人民法院（2016）黔04民初138号民事裁定书；2.裁定指令贵州省安顺市中级人民法院进行实体审理；3.诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由1、一审法院认定事实错误。一审法院认定案涉《平坝县县城旧城改造项目合作框架协议》属行政协议缺乏事实及法律依据，属于认定事实错误。理由：（1）被上诉人是作为民事主体与上诉人签订的协议。被上诉人作为一级人民政府在城市建设中与其他市场主体发生民事法律关系，同样有权订立民事合同。（2）上诉人订立《协议》的目的是通过开发建设用地获得相应收益，同时该地块的土地性质为商业用地，并非提供向社会公众无偿开放的公共服务。（3）本案《协议》中内容没有法律法规规定或约定了作为合同一方当事人的人民政府在《协议》的履行中享有强制性特权。不体现行政优益权，反而是合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人平等、等价协商的合意。（4）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》只明确规定了政府特许经营协议和土地、房屋征收补偿协议两类行政协议，”其他行政协议”作为兜底条款，本案案涉的合同与明确规定的两类协议完全不同，不能归类为与两类协议类似的其他行政协议。（5）实践中，国有土地使用权出让合同有最高法院民事司法解释，是作为民事合同来处理的，这就否定了《协议》中约定的被告将国有土地使用权用于补助原告因支出巨额资金支付安置补偿款行为的行政性。（6）行政协议的本质是行政行为，仅在形式上以协议的形式代替了行政，以利于行政管理的实现。行政协议的主体仍然必须是行政机关和行政管理相对人，本案显发公司不是行政管理相对人。2、一审法院审理程序违法。一审中，上诉人在法定期限内向一审法院提出对案涉相关款项进行鉴定的请求，并提交了《鉴定申请书》。然而原审至裁定书下达之日均未对上诉人提出的鉴定申请答复。
显发公司向一审法院起诉请求：1、依法判令被告履行原、被告于2013年2月8日签订的《平坝县县城旧城改造项目合作框架协议》，于2017年3月1日前完成平坝县城市棚户区9-1号地块规划红线内陈天喜、杨长林、董登枝、张波、韩昌枝、金钟兴、张兴贵、李龙珍、汪明德、汪明新、邹元芬共11户房屋的征收拆迁工作，于2017年5月31日前完成平坝县城市棚户区9-1号地块规划红线范围内赵继勇、赵继漠、赵瑞芬、谭学字、谭连荣5户房屋的征收拆迁工作；2、依法判令被告支付原告因被告未按《平坝县县城旧城改造项目合作框架协议》约定履行拆迁义务造成原告经济损失1300万元；3、依法判令被告按2013年2月8日签订的《平坝县县城旧城改造项目合作框架协议》的约定向原告支付直管公房的拆迁补偿费用共计550920.11元；4、依法判令被告按2013年2月8日签订的《平坝县县城旧城改造项目合作框架协议》第三条第4款的约定，向原告履行划地补助义务，明确平坝县人民法院大楼左侧约28亩土地招牌挂的时间；5、本案诉讼费由被告承担。主要事实和理由：2013年2月8日，原、被告就平坝县县城旧城改造项目签订《平坝县县城旧城改造项目合作框架协议》，约定被告将平坝县县城旧城区九号地块规划内人工河以西部分交给原告改造和开发，项目地块的征收安置补偿、整理资金由原告负责出资，被告负责安排征收工作，征收期限为6个月，如因被告原因未按征收时限完成征收工作，超期临时安置、停产停业补助费由被告全部承担。自该协议签订已3年有余，该项地块上仍有16户房屋未完成拆迁，致使原告超额投入大量资金及人力物力，造成巨额经济损失达1300万元。根据该框架协议约定，被拆迁范围内的直管公房采取货币补偿的方式进行，由被告将补偿款100%奖励给原告。同时约定，因原告在项目中支付出的整理收储及安置补偿成本较高，由被告以划地补助的方式对原告进行补助，根据被告常务会议纪要（平府常议（2016）19号），确定将位于平坝县人民法院大楼左侧约28亩的土地使用权划给原告作为补助，但至今未对原告划地补助。
平坝区政府一审辩称：本案不应当由民事审判庭进行审理，民事案件是平等主体之间的纠纷，而本案并非平等主体，体现的是行政管理的职能，在合同里面约定的均为公共利益。原告起诉的五项诉讼请求均涉及到行政职能，是要求政府行使行政管理职能。本案涉案合同为行政合同，合同的内容及原告的诉讼请求均为行政职能才可完成，本案不宜作为民事审判进行审理。请求人民法院裁定驳回原告的起诉。
一审法院认为：民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。行政合同是行政机关为履行职责与公民、法人或其他组织通过协商而形成的公法上的协议。判断一个合同属于民事合同还是行政合同主要从以下几个方面进行考量：1、主体标准，即主体之一是否为行政机关；2、目的标准，即签订合同的目的是为公共利益还是签约主体的个人私利；3、行政优益权标准，即从合同主体是否享有行政优益权进行判断。在本案中，双方签订的《平坝县县城旧城改造项目合作框架协议》，合同一方当事人为平坝区人民政府，符合行政合同的主体要件；签订该合同的目的主要是为了加快平坝县县城旧城改造步伐等公共利益，促进平坝区经济发展，符合行政合同公共利益的目的要件；合同约定了“甲方负责安排县住建局、国土局等相关部门和城关镇人民政府与乙方具体负责征收工作……所需资金由乙方出资……甲方为乙方提供如下优惠……”等内容，在整个合同的签订、履行过程中，被告平坝区政府处于主导作用，是行政优益权的体现，原告与被告签订的《平坝县县城旧城改造项目合作框架协议》应属行政合同。行政合同系新时期产生的一种新的行政管理手段，属于具体行政行为的范围，故本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，原告的起诉不符合提起民事诉讼的条件，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款（四）项、第一百五十四条第一款（三）项之规定，裁定：驳回原告安顺市平坝区显发房地产开发有限责任公司的起诉。案件受理费99800元，由原告安顺市平坝区显发房地产开发有限责任公司向一审法院申请退还。
本院认为，本案应作为民事案件予以受理。理由为：
首先，本案双方的权利义务具有平等性。从本案中双方签订的《平坝县县城旧城改造项目合作框架协议》的内容来分析，合同的主要内容是围绕显发公司支付前期土地整治及拆迁费用，由平坝区政府完成拆迁工作后将土地招拍挂出让给显发公司。该内容虽涉及案涉土地的拆迁，但拆迁对象并非显发公司，而是该块土地上的居民。同时，完成案涉土地上的拆迁安置工作是平坝区政府在本案合同中的主要义务，双方也约定了违约责任和其他违约损害赔偿的内容，双方具备了民事主体上的平等性。因此，本案中，显发公司与平坝区政府之间并非行政法上的管理关系，双方的核心内容是平坝区政府将案涉土地通过合法程序出让给显发公司，其法律性质为建设用地使用权出让合同。
其次，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的…”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”之规定，建设用地使用权出让法律关系并非前引的法律及司法解释的明确规定之情形，同时，依照类比的解释方式，也无法得出建设用地使用权出让法律关系是与政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议具备相同性质的协议类型的结论。
第三，依照《最高人民法院关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》（法[2011]42号）第77条“建设用地使用权合同纠纷（1）建设用地使用权出让合同纠纷（2）建设用地使用权转让合同纠纷”、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的序言部分“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释”、第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”之规定，建设用地使用权出让作为典型的民事案件规定在《民事案件案由规定》中，最高人民法院也有相应的司法解释规范此类案件的审理问题。
综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十二条规定，裁定如下:
一、撤销贵州省安顺市中级人民法院(2016)黔04民初138号民事裁定；
二、本案指令贵州省安顺市中级人民法院审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 朱仕芬
审判员 罗 二
审判员 刘珊涌
二〇一七年五月十日
书记员 黄 义