海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第198号
上诉人（原审被告）：东方市人民政府。
法定代表人：吉明江，该市市长。
委托代理人：麦贤荣、蔡文华，东方市人民政府法制办公室科员。
上诉人（原审第三人）：东方市天安乡王沟村村民委员会。
法定代表人：王顺，该村民委员会主任。
上诉人（原审第三人）：东方市天安乡王沟村民委员会第四村民小组。
法定代表人：陈亚东，该村民小组组长。
委托代理人：彭文清，海南惠海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：东方市天安乡长田村村民委员会。
法定代表人：马理奉，该村民委员会主任。
委托代理人：苏汝秀，海南鳞洲律师事务所律师。
委托代理人：李重汉，男。
原审第三人：东方市天安乡布套村村民委员会。
法定代表人：符文泽，该村民委员会主任。
委托代理人：李跃进，东方市148法律事务所法律工作者。
原审第三人：邝泳，男。
委托代理人：吴国平，男。
上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）、东方市天安乡王沟村村民委员会（以下简称王沟村委会）、东方市天安乡王沟村民委员会第四村民小组（以下简称王沟第四村民小组）因被上诉人东方市天安乡长田村村民委员会（以下简称长田村委会）诉东方市政府、王沟村委会、王沟第四村民小组及原审第三人东方市天安乡布套村村民委员会（以下简称布套村委会）、邝泳确定集体土地权属纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2013）海南二中行初字第101号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于2013年12月10日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。东方市政府的委托代理人麦贤荣，王沟村委会的法定代表人王顺，王沟第四村民小组的法定代表人陈亚东及委托代理人彭文清，长田村委会的法定代表人马理奉及委托代理人苏汝秀、李重汉，布套村委会的法定代表人符文泽及委托代理人李跃进，邝泳的委托代理人吴国平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为，即东方市政府于2010年9月21日作出东府行决字〔2010〕1号《关于天安乡王沟村委会与王沟村第四村民小组土地权属行政决定书》（以下简称1号土地权属决定）的行为。该1号土地权属决定依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四条、第七条第二款第（二）项的规定，决定J1至J10共10个坐标点连线形成的641.97亩土地归王沟村第四村民小组所有，J11至J21共11个坐标点连线形成的378.18亩土地归王沟村民委员会所有。
原审认定：一、2000年4月28日，原东方市公爱乡王沟村村民委员会（以下简称原公爱乡王沟村委会）与海南天成实业开发有限公司（以下简称天成公司）签订《土地承包合同书》。其中代表天成公司签约的是“梁力行”，合同书尾部“审批机关”栏盖有原东方市公爱乡人民政府（以下简称原公爱乡政府）公章。双方约定的主要内容包括：第一，“承包土地的四至范围：本承包地东与天安乡布套村土地交界（注：本交界线为天安乡与公爱乡土地交界线，根据1982年原东方黎族自治县村界版图确定），西至公爱乡红沟村前文香坡以路为界线，南至天安水库边沿以水为界线，北至马岭山和头弄山（注：头弄山段以头弄路为界线）。全部可供开发面积共计陆佰亩（600亩）（注：以机耕后具体丈量亩数为准）。”第二，承包期限30年，从2000年4月28日起至2030年4月28日止。第三，承包价为每年每亩25元。
2001年11月19日，原公爱乡王沟村委会法定代表人及其他代表、王沟第四村民小组法定代表人及其他代表、原公爱乡政府代表、天成公司代表梁力行共同签章确认上述《土地承包合同书》承包土地面积为600亩。
2008年1月31日，王沟村委会与天成公司签订《土地承包合同》补充协议书，约定：天成公司在其与原公爱乡王沟村委会于2000年4月28日签订的《土地承包合同书》中的合同权利义务全部转移给邝泳承担；承包金从每年每亩25元提高到每年每亩50元，并每隔5年每年每亩提高10元。上述《土地承包合同》补充协议书除有各方当事人签章外，东方市天安乡人民政府（以下简称天安乡政府）还以“鉴证方”名义在尾部加盖公章。
二、2006年3月30日，长田村委会与张世烨、黎秋霞签订《土地承包合同书》，约定长田村委会向张世烨、黎秋霞发包的土地位于天安水库附近，四至为“东至任家林承包地界线，南至天安水库边沿，以水为界线，西至天成公司（梁力行）承包地界，北至天成公司（梁力行）承包地界线”。
三、2009年底，王沟第四村民小组作为申请人，以王沟村委会为被申请人，向东方市政府提出申请，请求对位于“连瑞坡”的900亩土地所有权权属进行裁决。东方市国土环境资源局（以下简称东方市国土局）于2010年1月27日向王沟第四村民小组、王沟村委会分别送达《土地权属争议案件通知书》，要求各方当事人在收到通知书15日内举证。经组织王沟第四村民小组、王沟村委会的代表人现场指界，东方市国土局于2010年6月7日绘制了双方当事人一致确认的《天安乡王沟村委会与王沟村第四村民小组土地权属争议宗地图》。确认争议地位于东方市天安乡天安水库附近，俗称“连瑞坡”，面积1020.15亩，四至为东至天安乡布套村土地交界，南至天安乡水库边沿（以水为界线），西至文香坡（以路为界线），北至马岭山和头弄山，争议地的具体界线以《天安乡王沟村委会与王沟村第四村民小组土地权属争议宗地图》为准。经向王沟第四村民小组、王沟村委会的法定代表人等调查询问后，东方市政府于2010年9月21日就王沟第四村民小组与王沟村委会之间的土地权属争议作出1号土地权属决定，决定争议地中的641.97亩归王沟第四村民小组所有，其余378.18亩土地归王沟村委会所有。
邝泳、东方市天安乡王沟村委会第一村民小组（以下简称王沟第一村民小组）不服东方市政府作出的1号行政决定，以东方市政府为被申请人，以王沟村委会、东方市天安乡王沟村委会第二、第三、第四村民小组（以下简称王沟第二、三、四村民小组）为第三人，向海南省人民政府申请复议。海南省人民政府于2011年7月29日作出琼府复决字[2011]11、32号行政复议决定（以下简称11、32号复议决定），决定维持1号土地权属决定。在行政复议过程中，王沟第二、第三村民小组以及王沟村委会向海南省人民政府一致述称：“争议地解放后一直由第四村民小组耕作，实行家庭联产承包责任制时，王沟村委会将该地发包给第四村民小组生产经营，没有分配给其他村民小组。申请人第一村民小组从未提出过异议，也没有证据证明争议地属其所有，与本案没有法律上的利害关系，其不具备复议主体资格。……1号决定认定事实清楚，适用法律正确。”海南省人民政府作出行政复议决定后，王沟第一村民小组未因此提起行政诉讼。
原审另查明：1号土地权属决定处理的争议地包含了邝泳的上述承包地。
原审认为：《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条第三款规定：“土地行政主管部门进行实地核定土地权属界线时，应当在7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人。核定界线通知书应当载明主持核定的机构和人员，拟核定的土地、位置、时间、地点和参加的人员等有关事项。”第三十三条第一款规定：“土地权属界线核定后，符合登记要求的，土地行政主管部门应当在登记申请人所在地和土地所在地的乡镇人民政府办公场所张贴公告，并告知乡镇人民政府予以确认，公告时间不得少于十五天。公告地登记部门应当将公告同时在市、县、自治县人民政府指定的媒体或者政府门户网站上刊登。”第三十四条规定：“申请人、相邻人或者利害关系人对公告内容有异议的，应当在公告期间届满前，书面向土地行政主管部门提出土地权属争议处理异议申请，提供具体的处理请求和有关证据材料；没有书面提出土地权属争议处理申请的，视为无异议。……公告期满，申请人、相邻人或者利害关系人对公告内容没有提出异议或者异议不成立的，土地行政主管部门应当依法办理登记。”由此可见，在土地权属确定与争议调查处理程序中，依法通知争议地相邻人及其他利害关系人参加现场指界并依法公告是土地行政主管部门的法定义务。本案中，按照查明的案件事实，可以确认长田村委会以发包方式实际管理使用的土地、布套村委会的集体土地、天安水库用地均与邝泳的承包地相邻，而1号土地权属决定处理的争议地包含了邝泳的承包地。因此，东方市政府在作出1号土地权属决定前依法应当通知长田村委会、布套村委会、天安水库的行政主管部门参加现场指界或以当事人身份参加行政裁决程序，否则会因程序违法而可能影响长田村委会、布套村委会的实体权益；同时，争议地与天安水库相邻，水库用地属于国有土地且有一定的保护范围，相关法律对此有明确规定。东方市政府在作出1号土地权属决定前不依法通知天安水库的相关行政主管部门参加现场指界并由其对水库用地提出专业意见，而是直接以所谓“南至天安乡水库边沿（以水为界线）”的模糊语言进行划界，这种程序违法可能会把法定水库保护范围内的用地确认为农民集体土地，从而损害公共利益。此外，邝泳作为争议地的实际承包人，争议地权属与其有法律上的利害关系，不通知其参加争议地的行政裁决程序，可能影响其合法权益。由于进行土地权属界线核定后未进行公告，导致与争议地有利害关系的当事人直至行政诉讼过程中才提出异议。综上，1号土地权属决定程序违法，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决撤销东方市政府作出的1号土地权属决定，责令东方市政府在法定期限内就王沟第四村民小组的申请重新作出行政处理，案件受理费50元由东方市政府负担。
东方市政府上诉称：1、王沟第四村民小组提交的42本《家庭联产承包手册》证明，本案争议地自1992年以前就属于王沟第四村民小组所有。作为争议另一方的王沟村委会主张争议地归其所有，却没有提交任何书面证据证明。由于王沟第四村民小组提交的承包手册不能证明其拥有多少土地，东方市政府才依据争议双方距离争议地远近及人口多少，将1020.15亩争议地中的641.97亩确权给王沟第四村民小组。由此可见，1号土地权属决定认定事实清楚。根据王沟第四村民小组的申请，东方市国土局向争议双方送达了《土地权属争议案件通知书》，对争议双方及乡政府进行了调查，勘查测量核实了争议地面积，制作了争议平面图并由争议双方签名确认。东方市政府在东方市国土局所作大量工作的基础上，本着解决历史遗留问题，化解社会矛盾的原则，作出的1号土地权属决定程序合法，依法应予维持。长田村委会早在上世纪五十年代因天安水库建设移民后，东方市政府已给其另行安排生产生活用地，不是本案的相邻人，无需通知其指界。布套村委会既没有证据证明确权的土地包含其土地，也没有对确权土地提出权利主张，1号土地权属决定没有影响到布套村委会的实体权利。因此，原审以东方市政府没有通知相邻人指界为由，判决撤销1号土地权属决定是对法律的片面理解。原审将天安水库保护区的土地与国有土地划等号，没有法律依据。天安水库在土地确权时已明确表示尊重东方市政府的意见，不参与指界，其也不申请参与本案诉讼。因此，原审认定东方市政府没有通知天安水库指界缺乏证据。邝泳只是本案确权宗地的承包户，与土地的权属没有法律上的利害关系，更不是本案的相邻人，依法无须通知其参与指界。根据以上的论述，东方市政府所作的1号土地权属决定虽然程序上有瑕疵，但不影响第三人的实体权利或公共利益，不应被认为是行政诉讼法规定的违反法定程序的情形，不应予以撤销。2、王沟村委会与王沟第四村民小组之间的争议从2000年王沟村委会向邝泳发包土地即已开始，原审认定王沟村委会与王沟第四村民小组的争议始于2009年错误。东方市政府进行土地确权时，不仅对王沟村委会和王沟第四村民小组进行了充分地调查，还向天安乡政府进行调查，原审没有认定该事实，显然认定事实不清。原审对东方市政府提交的向王沟村委会和王沟第四村民小组送达的举证通知、调查笔录、争议地宗地图、《土地承包合同书》及补充协议、土地承包登记表、《关于红沟村芒果树在邝泳香蕉地内的协议》等六份证据均不予确认不当。正因对证据采纳不当，才导致原审认定长田村委会是本案相邻人，作出东方市政府未通知长田村委会指界程序违法的错误判决。因此，原审判决认定事实不清、认定的事实主要依据不足。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，维持1号土地权属决定。
王沟村委会上诉称：1、本案争议地俗名称“连瑞坡”，一直以来都由王沟第四村民小组使用。1984年实行家庭联产承包后，经王沟村委会同意，王沟第四村民小组将该地发包给村民耕作，种植有芒果、荔枝、龙眼、地瓜、玉米等农作物。2000年4月28日，王沟村委会将该地发包给个体老板邝泳种植香蕉，2008年又签订了补充协议，直至2010年。自王沟村委会发包该地后，王沟第四村民小组不断上访，最后经东方市政府处理将其中的641.97亩确权归王沟第四村民小组所有。鉴于此，王沟村委会对东方市政府作出的1号土地权属决定无异议。2、长田村委会没有任何证据证明其主张的地块归其所有。长田村委会自1957年兴建天安水库以后，移民至天安乡政府的对面，离现在的争议地有七、八公里，不再在争议地上生产生活。按东方市的政策，迁移后的村庄不得再对原先的土地主张权利。争议地自2000年发包给邝泳后，长田村委会没有向任何一个部门主张过权利，足以证明确权土地不包含长田村委会的土地。根据长田村委会提供的《张世烨、黎秋霞承包天安乡长田老村土地红线图》，其主张的地块东至任家林承包地界线，南至天安水库边沿（以水为界），西至天成公司（梁力行、邝泳）的承包地界线。但东方市政府确权的土地东与布套村委会土地交界，西至文香坡（以路为界），南至天安水库边沿（以水为界），北至马岭山和头弄山（头弄山段以头弄路为界）。可见，确权土地的面积和四至是邝泳所承包的地块，与长田村委会主张的不是同一地块，也可证明确权土地与长田村委会没有任何关联。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，维持1号土地权属决定。
王沟第四村民小组上诉称：1、王沟村委会与王沟第四村民小组之间的争议从2000年王沟村委会向邝泳发包土地即已开始，原审认定王沟村委会与王沟第四村民小组的争议始于2009年错误。东方市政府进行土地确权时，不仅对王沟村委会和王沟第四村民小组进行了充分地调查，还向天安乡政府进行调查，原审没有认定该事实，显然认定事实不清。原审对王沟第四村民小组提交的曾因主张权利受到打击的四张照片、土地承包登记卡、《关于红沟村芒果树在邝泳香蕉地内的协议》、天安水库始建于1957年的证明不予确认，却对长田村委会提交的有相同内容的证据予以采信，足以说明原审对证据采纳不当也不公平，有意偏袒一方。因此，原审判决认定事实不清、认定的事实主要依据不足。2、本案是土地权属争议，是对土地自然资源进行确权，依法应进行行政复议前置程序。长田村委会没有申请行政复议直接向法院提起诉讼，明显违反法律规定。而原审受理本案并作出判决，违反“复议前置”的法律规定，依法应予撤销。3、王沟第四村民小组向东方市政府提交的42本《家庭联产承包手册》证明，本案争议地自1992年以前就属于王沟第四村民小组所有。作为争议另一方的王沟村委会主张争议地归其所有，却没有提交任何书面证据证明。由于王沟第四村民小组提交的承包手册不能证明其拥有多少土地，东方市政府才依据争议双方距离争议地远近及人口多少，将1020.15亩争议地中的641.97亩确权给王沟第四村民小组。由此可见，1号土地权属决定认定事实清楚。根据王沟第四村民小组的申请，东方市国土局向争议双方送达了《土地权属争议案件通知书》，对争议双方及乡政府进行了调查，勘查测量核实了争议地面积，制作了争议平面图并由争议双方签名确认。东方市政府在东方市国土局所作大量工作的基础上，本着解决历史遗留问题，化解社会矛盾的原则，作出的1号土地权属决定程序合法，依法应予维持。长田村委会早在上世纪五十年代因天安水库建设移民后，东方市政府已给其另行安排生产生活用地，不是本案的相邻人，无需通知其指界。布套村委会既没有证据证明确权的土地包含其土地，也没有对确权土地提出权利主张，1号土地权属决定没有影响到布套村委会的实体权利。因此，原审以东方市政府没有通知相邻人指界为由，判决撤销1号土地权属决定是对法律的片面理解。原审将天安水库保护区的土地与国有土地划等号，没有法律依据。天安水库在土地确权时已明确表示尊重东方市政府的意见，不参与指界，其也不申请参与本案诉讼。因此，原审认定东方市政府没有通知天安水库指界缺乏证据。邝泳只是本案确权宗地的承包户，与土地的权属没有法律上的利害关系，更不是本案的相邻人，依法无须通知其参与指界。根据以上的论述，东方市政府所作的1号土地权属决定虽然程序上有瑕疵，但不影响第三人的实体权利或公共利益，不应被认为是行政诉讼法规定的违反法定程序的情形，不应予以撤销。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，维持1号土地权属决定。
针对东方市政府的上诉，长田村委会在庭审中辩称：1、东方市政府称提供了42本家庭联产承包证作为证据不符合规定，这些承包证部分已被涂改，而且面积合计起来才有100亩左右，但东方市政府却将600多亩的土地确权给王沟第四村民小组。因此，1号土地权属决定没有依据。2、东方市政府确权的第二个依据是调查笔录。但该调查笔录却有二种版本，一种没有调查人的签名，一种有调查人的签名，东方市政府原审中提交的是没有调查人签名的调查笔录。因此，东方市政府以此为依据很不严肃。3、邝泳承包涉案土地10年没有纠纷，2008年政府在进行“三过”整顿时，邝泳和王沟村委会作了处理，王沟第四村民小组也没有维权。东方市政府作出1号土地权属决定打破了10年村庄的平静和安宁，该1号土地权属决定不是化解社会矛盾，而是激化矛盾。4、1号土地权属决定确权的土地包括了长田村委会发包给张世烨种木瓜的土地，而该土地位于邝泳承包地东侧。布套村委会原来也将土地承包给别人经营，1号土地权属决定出来后，老板耍赖不交租金，引起村民纠纷，出现了新的矛盾。因此，1号土地权属决定激化了矛盾。5、东方市政府上诉称原审判决认定1号土地权属决定程序违法是片面理解法律，长田村委会对此有不同看法。土地确权必须有相邻人指界，否则就不符合法定程序。因此，原审判决不存在片面理解法律的问题。6、确权土地东侧就是长田村委会承包给张世烨种木瓜的土地，很明显长田村委会的土地和争议地临界，通知长田村委会确权指界是法定的，东方市政府上诉称不需要通知长田村委会指界没有法律依据。同时，长田村委会二审提交的新证据证明，政府为了完善指界程序又通知长田村委会指界。7、东方市政府上诉称天安水库放弃指界的权利，但没有在原审中举证证明该事实。8、东方市政府上诉称长田村委会移民后不再对确权土地享有权属，但东方市政府在长田村委会移民后并没有收回原来耕作的土地，而且长田村委会仍有很多祖坟在确权土地上。综上，东方市政府的上诉不成立，请求二审法院维持一审判决。
针对王沟村委会的上诉，长田村委会在庭审中辩称：答辩意见与针对东方市政府的答辩意见一致。另外，王沟村委会上诉称确权土地1984年已经划给王沟第四村民小组，但其后来又将土地包给邝泳。所以，王沟村委会的上诉也不成立。
针对王沟第四村民小组的上诉，长田村委会在庭审中辩称：王沟第四村民小组上诉称1984年已经对确权土地享有权属，但其为何一直没有主张权利，不主张权利就意味着放弃权利。因此，王沟第四村民小组的上诉理由不成立，应维持原审判决。
布套村委会没有提交书面意见，在庭审中述称：1、根据法律规定，土地主管部门进行土地确权时应当通知临界人指界，而且是法定的程序。布套村委会是争议土地的临界人，东方市政府作出的1号土地权属决定没有通知布套村委会指界违反法定程序。2、东方市政府作出1号土地权属决定，没有证据证明确权地块不包含布套村委会的土地。即使没有包含布套村委会的地块，也不能掩饰东方市政府1号土地权属决定程序违法。3、东方市政府、王沟村委会、王沟第四村民小组的上诉理由均不成立，应当予以驳回。
邝泳没有提交书面意见，在庭审中述称：邝泳是土地承包人，确实没有所有权，但拥有用益物权。承包土地已经10年，不参与指界权益受到损害。因此，东方市政府应通知邝泳参加指界，且是行政程序必要的一环。发生纠纷后村民受到损失，邝泳作为承包人也已损失数千万元，现在土地已经荒芜。邝泳有权参与土地确权指界，不通知邝泳确权指界，违反法律规定。原审经多次实地调查作出判决，很严谨也是正确的。
二审庭审中，东方市政府、王沟村委会、王沟第四村民小组提出原审仅认定王沟第四村民小组于2009年底向东方市政府提出土地确权申请不当，遗漏了对此前发生争议的相关事实的认定。并称王沟村委会与王沟第四村民小组自2000年发包土地开始就已发生纠纷。经查，王沟村委会原审中未举证，东方市政府和王沟第四村民小组原审中所举证据除了调查笔录可以反映出2000年发生纠纷的情况外，没有其他合法、真实及相关联的证据相互印证王沟村委会与王沟第四村民小组自2000年发包土地开始就已发生纠纷的事实。故原审对上述事实的认定并无不当。
二审庭审中，东方市政府、王沟村委会、王沟第四村民小组提出原审认定东方市政府仅向王沟村委会及王沟第四村民小组的法定代表人进行调查访问不当，并称东方市政府还对天安乡政府的副乡长符光强进行了调查。经查，东方市政府和王沟第四村民小组原审中所举证的调查笔录证实，东方市政府确实就本案土地确权的有关问题向符光强作过调查。因此，原审对该事实没有做出明确认定不当，应予以纠正。
二审庭审中，各方当事人一致确认，均没有1953年“土改”时期政府就争议地颁发的权属证明，也没有1962年“四固定”时期政府将争议地划入其农民集体土地范围的证据。
二审查明：2000年3月9日，布套村委会与任家林签订《土地承包合同书》，约定任家林承包土地的面积为150亩，东连天安水库，西至原公爱乡乡界，南至天安水库边沿，北至乐仁小岭角，承包期限自2000年3月9日起至2030年3月9日止，以及其他相关的权利义务等。天安乡政府作为监证机关在该合同上加盖公章予以确认。布套村委会原审提交的《土地承包合同书》，可以证明上述事实成立。
二审另查明：2013年6月20日，长田村委会向原审法院提交书面申请，申请追加东方市天安水库工程管理所（以下简称天安水库管理所）为本案第三人参加诉讼。原审于2013年6月26日第一次开庭时，针对该申请只向东方市政府进行核实天安水库管理所是否参加指界，没有书面答复长田村委会天安水库管理所是否应作为第三人参加本案诉讼，也没有通知天安水库管理所参加本案诉讼。
二审中，长田村委会提交了天安乡政府和东方市国土局分别于2013年11月4日、6日给其下发的指界通知，并认为该通知是证明东方市政府为了完善本案土地确权行为的新证据。经庭审质证，天安乡政府和东方市国土局发出的指界通知，是为解决坐落在天安乡“驸马岭”的宗地权属界线问题，与本案“连瑞坡”的土地权属界线问题没有必然的联系。长田村委会也不能举证证明“驸马岭”就是“连瑞坡”。因此，长田村委会提交的指界通知，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的证明案件事实的新证据，本院不予采纳。
原审查明的其他事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案是对东方市政府于2010年9月21日作出1号土地权属决定的合法性进行审查。
首先，东方市政府是根据王沟第四村民小组的申请，对王沟村委会发包给天成公司及邝泳种植使用的土地进行确权，并依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项的规定，即一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属，申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权的规定，来确定本案确权争议土地的归属。可见，查明争议各方使用争议地现状、时间长短等具体情况是解决本案的关键。本案中，王沟村委会发包给天成公司及邝泳的土地是600亩，王沟第四村民小组申请确权的土地为900亩，而东方市政府1号土地权属决定确权的土地面积扩大为1020.15亩。由此表明东方市政府确权的土地范围，已经超出了王沟村委会发包土地及王沟第四村民小组申请确权的争议土地范围，有可能因此而涉及相关农民集体经济组织或单位的土地权益及在确权程序中应享有的权利。
从本案的具体情况看，各方当事人均没有1953年“土改”时期的权属证明，也没有1962年“四固定”时期的证据，证明确权土地归属于自己。东方市政府在本案审理中没有提交充分确凿的证据证明1020.15亩确权土地具体有哪些当事人在使用，而本案中不仅王沟村委会和王沟第四村民小组在使用天安水库北面的土地，长田村委会和布套村委会也在使用天安水库北面的土地。东方市政府没有对此进行详细的调查，也没有查明1020.15亩确权土地与长田村委会、布套村委会使用的土地是否相互交叉、重叠。因此，东方市政府作出的1号土地权属决定，认定事实不清、主要证据不足。东方市政府、王沟村委会、王沟第四村民小组认为1号土地权属决定认定事实清楚的上诉意见不成立，应不予支持。
其次，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条第二款、第三款、第五款规定了对未颁发权属证书的土地进行确权应实地核定土地权属界线，核定土地权属界线应当在7个工作日前向申请人和相邻人送达记载有拟核定土地、位置、时间、地点、参加人员主持核定机构和人员的书面通知，对相邻人无正当理由不到场指界的情况如何进行处理等。上述条例第三十二条还规定了核定事项完成后土地主管部门应当将土地权属界线核定书送交申请人和相邻人签字盖章，以及对有异议、要求重新核定土地权属界线的情况如何进行处理等。对照本案查明的事实，东方市政府显然没有依照上述规定进行本案的土地确权，没有组织申请人和相邻人对确权土地进行指界，没有主持申请人和相邻人签署土地权属界线核定书。另外，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》的有关规定，进行土地确权应当进行下列程序，即当事人提出土地确权申请后，主管部门应当进行审查并决定是否受理，要求各方举证也可依职权进行调查，组织当事人公开听证听取各方的陈述和辩解，组织当事人先行调解，对调解达不成协议的最后才报同级人民政府作出争议处理决定。东方市政府提交的证据表明，其并没有严格按照上述法定程序进行本案的土地确权，其作出1号土地权属决定明显违反法定程序。原审以东方市政府程序违法为由，判决撤销1号土地权属决定并无不当。东方市政府、王沟村委会、王沟第四村民小组认为1号土地权属决定不违反法定程序的上诉意见不成立，应不予支持。
另外，关于王沟第四村民小组上诉所称长田村委会未经复议前置程序的问题。本院认为：原审已查明海南省人民政府曾就本案作出11、32号复议决定，维持了1号土地权属决定，可见，本案已经进行了复议前置程序，原审受理长田村委会的起诉不违反法定程序。王沟第四村民小组的该项上诉主张不能成立，应不予支持。再有，天安水库管理所与本案土地权属存在法律上的利害关系，原审没有追加其作为第三人参加诉讼致原审程序存在瑕疵，但因原审判决撤销1号土地权属决定，并不侵害天安水库管理所的合法权利，也没有影响本案正确判决。故本院不将本案发回原审法院重审。
综上，东方市政府作出的1号土地权属决定认定事实不清、主要证据不足，违反法定程序。原审程序虽有瑕疵，但判决结果并无不当。东方市政府、王沟村委会、王沟第四村民小组的上诉请求不成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人东方市人民政府、东方市天安乡王沟村村民委员会、东方市天安乡王沟村民委员会第四村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鉴
审 判 员 王 华
代理审判员 麻红丽
二〇一三年十二月十九日
书 记 员 尹茂平
附相关法律、法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第七条一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。
一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：
（一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；
（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。
第三十条土地行政主管部门在确定土地权属时应当查验有关权属证明和其他有关材料。
对未颁发过权属证书的土地进行确权时，土地行政主管部门应当实地核定土地权属界线。
土地行政主管部门进行实地核定土地权属界线时，应当在7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人。核定界线通知书应当载明主持核定的机构和人员，拟核定的土地、位置、时间、地点和参加的人员等有关事项。
申请人和相邻人应当按照要求到场参与指界；因故不能到场的，可以委托代理人到场参与指界，并出具授权委托书；委托书应当载明委托的事项、权限和时间等内容；申请人无正当理由不到场指界的，中止指界。
部分相邻人无正当理由不到场指界的，可以按照到场的相邻人和申请人指定的界线核定土地权属界线；全部相邻人无正当理由不到场指界的，由调查人员按照申请人指定的界线和土地使用现状、用地习惯等核定土地权属界线。
主持核定的人员应当有2人以上。核定事项完成后，参与核定的人员应当在现场对核定结果签名和签署日期。对不签名的参与人，主持核定人员应当在核定结果上注明。
第三十二条核定事项完成后，土地行政主管部门应当在5个工作日内将其核定土地权属界线的核定书，送达申请人和相邻人或者','2018-09-18
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《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
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