广东省茂名市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2017）粤09刑终195号
原公诉机关广东省茂名市电白区人民检察院。
上诉人（原审被告人）车某甲，男。因涉嫌犯玩忽职守罪于2016年6月16日被刑事拘留，2016年6月30日被逮捕。现羁押于茂名市电白区看守所。
辩护人郑严防，广东法申律师事务所律师。
上诉人（原审被告人）张甲，男。因涉嫌犯玩忽职守罪于2016年6月17日被取保候审，2016年10月21日被逮捕。现羁押于茂名市电白区看守所。
辩护人朱永生，广东济道律师事务所律师。
上诉人（原审被告人）吴某甲，男。因涉嫌犯玩忽职守罪于2016年6月17日被取保候审，2016年10月21日被逮捕。现羁押于茂名市电白区看守所。
广东省茂名市电白区人民法院审理广东省茂名市电白区人民检察院指控原审被告人车某甲、张甲、吴某甲犯玩忽职守罪一案，于2017年4月1日作出（2016）粤0904刑初字620号刑事判决，原审被告人车某甲、张甲、吴某甲均不服，分别提出上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷，讯问上诉人并听取辩护人的辩护意见，认为案件事实清楚，决定以不开庭的方式审理。现已审理终结。
原判决认定，被告人车某甲于2006年1月份被任命为XX国土资源所所长，2012年6月原茂港区大部制，成立茂港区国土环境和规划建设局，原茂港区国土环境和规划建设局于2013年3月将车某甲调整到羊角国土资源所负责全面工作，2014年3月原茂港区国土环境和规划建设局国土部分职能和原电白县国土资源局合并成立电白区国土资源局，各国土资源所负责人一直未进行调整和任命，车某甲一直负责羊角国土资源所全面工作至案发。被告人张甲是羊角国土资源所事业编制职工，被告人吴某甲是羊角国土资源所科员。
茂名市电白区机构编制委员会于2014年10月10日下发《茂名市电白区国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，设立茂名市电白区国土资源局，为区人民政府工作部门，调查处理国土资源违法违规案件，依法保护土地、矿产资源所有者和使用者的合法权益是其主要职责之一。电白区国土资源局执法监察大队为区国土资源局直属行政执法机构，主要职责是：负责查处辖区内的土地、矿产、测绘违法案件，以及有关监督检查、行政处罚、行政强制等工作；负责受理群众反映国土资源管理的来信来访事宜；负责辖区内国土资源动态巡查工作；配合有关部门和司法机关查处违反土地、矿产、测绘管理法律、法规的行为；承办上级交办的土地、矿产、测绘等方面的行政执法工作。茂名市电白区国土资源局下设国土资源所，主要职责是：负责辖区内耕地和矿产资源的调查、登记和统计工作，并对土地、矿产资源开发利用监督管理；承办建设用地和农民住宅用地的审查报批工作；负责辖区内土地、矿产资源执法监督巡查工作；协助上级国土资源部门查处土地和矿产资源违法违规行为；承办当地人民政府和上级国土资源部门交办的其他事项。
茂名市电白区国土资源局羊角国土资源所自2014年开始，对辖区内国土资源动态巡查工作实行分片负责，张甲、吴某甲负责爱群片（包括爱群、南香、石某、黎某2、新城、来龙、柏屋村委会及居委）。张甲、吴某甲平时根据羊角镇国土资源所里的茂港区羊角镇土地利用总体规划图（1997-2010年）到所负责的各村巡查。羊角镇国土资源所2015年巡查台账记录张甲、吴某甲从2015年3月初开始，除周某2、日及特殊任务外，每天都下乡巡查，主要巡查了石曹、新城、柏屋、黎明等村委会所属各村，发出责令停止国土资源违法行为通知书多份。到黎明村委会巡查时主要巡查了上清湖村、下清湖村、三排岭村、旧堡村、黑坡园村、二村仔村等，2015年8月1日前，其中在2015年3月20日、4月13日、7月2日到朱某堀村巡查，分别发现张某1、郑某3、李某12、李某13等人违建，均发出责令停止国土资源违法行为通知书。2015年8月10日，车某甲带领张甲、吴某甲到朱堡堀村氹面垌巡查及向擅自占用耕地建房的陈某4、杨某3、黎某1、李某14、冼1、马某、李某15、郑1、郑某1、张某2、李某11、李某1杨某4等人发出《责令停止国土资源违法行为通知书》。2015年8月17日，羊角国土资源所将朱堡堀村氹面垌有多人擅自占用耕地建房的情况向电白区国土资源局和羊角镇政府作了汇报，此后，三被告人又多次前往朱某堀村及违建地氹面垌调查了解买卖土地情况及到违建地制止违建行为。
羊角镇政府于2013年4月8日成立羊角镇包茂高速征地拆迁领导小组，其中车某甲是第二组（征地拆迁范围：羊角镇包茂高速潭桥村委辖区段）和第五组（征地拆迁范围：羊角镇包茂高速禄段村委辖区段）的组员，张甲和吴某甲是第四组（征地拆迁范围：羊角镇包茂高速共同、大同村委辖区段）的组员。领导小组下设办公室在羊角镇国土所，办公室主任由车某甲兼任，负责包茂高速羊角段的征地拆迁日常工作安排和上传下达工作。
羊角镇政府于2014年5月13日成立包茂高速公路茂名东连接线（油城路）征地拆迁领导小组，其中，车某甲任第三组（征地拆迁范围：羊角镇坡仔村委辖区段）组长，吴某甲是第三组组员，张甲是第二组（征地拆迁范围：羊角镇新城村委辖区段）组员。领导小组下设办公室在羊角镇国土所，办公室主任由黄某1和担任，副主任由车某甲兼任，负责包茂高速茂名东连接线的征地拆迁日常工作安排和上传下达工作。
羊角镇政府就治理违法违规用地专项行动于2015年3月6日成立羊角镇治理违法违规用地专项行动工作领导小组，组长罗1（镇委书记），副组长有何某2、车某甲等13人。
羊角镇政府就深茂铁路征地房屋拆迁工作于2015年4月20日成立羊角镇征地房屋拆迁工作领导小组，车某甲是领导小组成员，下设7个工作组，车某甲担任坡仔工作组（负责坡仔村委会房屋拆迁工作）副组长。
羊角镇政府于2015年12月3日就深茂铁路南香段征地拆迁成立征地拆迁领导小组，下设办公室在南香村委会，其中车某甲是成员，该方案提出的纪律要求：严格按照上班时间执行，不得缺席，并要每天上午和下午上班时间到指挥部办公室签到。
电白区2015年度违法用地整改工作责任书由黄某1和代表羊角镇政府与电白区政府廖1于2014年12月26日签订（自签订之日起生效，即从2014年12月26日至2015年12月26日止）。该责任书第一点“落实整改责任。各镇（街道）人民政府负责统筹行政辖区内国土资源保护工作，应采取积极措施坚决制止和严肃查处土地管理规定的违法行为，不得隐瞒不报，压案不查，确保辖区内土地管理秩序良好。镇（街道）政府主要负责人是辖区内土地管理的第一责任人。”
茂名市电白区机构编制委员会于2015年1月15日下发电机编[2015]2号《关于调整理顺我区国土资源管理体制的通知》：…（一）规范行政审批。根据《行政许可法》等相关规定，为规范行政审批，原茂港区、电白县国土资源行政主管部门委托给镇政府实施的“农（居）民建房用地审批”不再委托给镇政府实施，请区国土资源局解除与镇政府签订的行政审批事项委托协议，并收回相关业务印章。为方便群众办事，区国土资源局可将下放方式由“委托”改为“服务前移”，由各镇行政服务中心负责收件、审核，交由区国土资源局审核、审批。（二）规范行政执法。根据《行政处罚法》等相关规定，为规范行政执法，请区国土资源局解除与镇政府签订的“辖区内行政执法权”委托协议，并收回相关业务印章，从本文下达之日起，“辖区内违法用地查处”的执法权由区国土资源局行驶，并承担相应的执法责任。
羊角镇黎明村委会朱堡堀村氹面垌违法用地位置在茂南区袂花镇新塘村委会新塘村东面，土地权属为茂名市电白区羊角镇黎明村委会朱堡堀村。该土地属于“飞地”（又称“插花地”），即该地权属茂名市电白区羊角镇黎明村委会朱堡堀村，但不在羊角镇土地利用总体规划图内，而是“飞”到茂南区土地利用总体规划图内。
2014年底以来，冼1、郑某1、黎某1等13人通过朱堡堀村第三队队长李某1等人介绍向茂名市电白区羊角镇黎明村委会朱堡堀村村民李正元、李息等人非法购买朱堡堀村氹面垌的土地后，随即进行土地平整。在未取得国土、规划等部门批准的情况下，相继在茂名市电白区羊角镇黎明村委会朱堡堀村氹面垌大规模违法占用耕地建设房屋。2015年1月间，黎某2村委会主任陈某1获悉情况后，即向被告人羊角国土资源所所长车某甲举报。车某甲接到村委会干部举报后，交代负责黎某2村委会土地执法监察巡查工作的被告人张甲、吴某甲对该问题进行巡查核实。张甲、吴某甲前往朱某堀村巡查，没有到位于茂南区行政区域内的氹面垌巡查，导致未能发现朱堡堀村氹面垌存在违法占用耕地建房的行为。事后，车某甲没有对举报情况向村委会干部作进一步的核实了解，没有认真组织排查核实并跟进处理。2015年8月初，原羊角镇分管国土资源工作的副镇长黄某1和（时任茂名市土地开发储备中心市场科科长）获悉黎明村委会朱堡堀氹面垌存在违法占用耕地建房的情况后，告知车某甲要组织人员跟进处理后，才引起车某甲的重视，遂开始率领所里的工作人员前往该处了解情况，并于2015年8月10日发《停止国土资源违法行为通知书》，于2015年8月17日分别向茂名市电白区国土资源局和羊角镇政府报告，但为时已晚。由于该处违章建筑行为长达一年处于无人监管状态，朱某堀村氹面垌违建点被违法占用土地18874.82平方米，建成或在建的违章建筑17栋（其中基础5栋，房屋12栋，房屋最高达5层），给政府的后续处置工作增大了难度，造成了恶劣的社会影响。2015年8月起，茂名市电白区政府采取有力措施，有效控停了朱某堀村氹面垌的违建行为。此后，违建行为没有进一步发展。
2015年9月，茂名市电白区城市综合管理局及茂名市电白区羊角镇村镇建设管理所均向冼1、郑某1、黎某1等人发出限期拆除通知，责令冼1、郑某1、黎某1等人在限期内自行拆除违法建筑物。
2015年10月下旬，茂名市电白区政府组织羊角镇政府和茂名市电白区城市综合管理局、公安分局、国土资源局、住建局等22个职能部门，出动近1000人对朱某堀村氹面垌违法占用耕地建设的违章建筑进行了强制拆除。截至2015年10月底，已拆除违建房屋11栋，在建基础5栋，目前尚余1栋房屋因屋主不配合未能拆除。为拆除黎明村委会朱堡堀村氹面垌违章建筑，茂名市电白区人民政府支付广东中人集团建设有限公司拆除工程款266730.93元，支付茂名市电白区城市综合管理局和羊角镇政府拆除行动经费153389.9元。相关单位为配合茂名市电白区政府的强拆行动，共支付工作经费126300元。此外，受茂名市电白区人民检察院委托，经广东广量土地房地产评估与规划有限公司评估，羊角镇黎明村委会朱堡堀村违法占用耕地建筑房屋造成的破坏性损失价值898795.94元，共造成国家损失人民币1445216.77元。
认定上述事实的证据有：
一、书证、物证
1.立案决定书。证实茂名市电白区人民检察院于2016年6月13日决定对车某甲、张甲、吴某甲玩忽职守一案立案侦查。
2.询问通知书。证实茂名市电白区人民检察院在2016年6月12日通知车某甲于2016年6月12日11时到茂名市电白区人民检察院接受询问，在2016年6月12日通知张甲于2016年6月12日15时到茂名市电白区人民检察院接受询问，在2016年6月12日通知吴某甲于2016年6月12日18时到茂名市电白区人民检察院接受询问。
3.传唤证、到案经过。证实车某甲、张甲、吴某甲涉嫌玩忽职守罪的案件线索由茂名市电白区人民检察院在工作中发现，并于2016年6月13日立案侦查，2016年6月16日依法传唤车某甲到案接受讯问，2016年6月17日依法传唤张甲、吴某甲到案接受讯问。
4.拘留决定书、拘留证，取保候审决定书，逮捕决定书、逮捕证。证实被告人车某甲于2016年6月16日被刑事拘留，2016年6月30日被逮捕；被告人张甲、吴某甲均于2016年6月17日被取保候审，2016年10月21日被逮捕。
5.常住人口个人信息表。证实被告人车某甲、张甲、吴某甲的出生日期、户籍地、住址等身份情况。
6.公务员登记表、干部履历表、中国共产党入党志愿书、茂名市国土资源局文件（茂国土资复[2006]5号）“关于茂港分局冯家述等二十四位同志任职的批复”，会议记录，茂名市茂港区国土环境和规划建设局文件（茂港国规建发[2013]8号）“关于茂名市茂港区国土环境和规划建设局基层国土资源所负责人岗位调整的通知”。证实被告人车某甲于1986年1月参加工作，大专文化，1993年7月1日加入中国共产党正式党员，2006年1月份被茂名市国土资源局党组任命为XX国土资源所所长，2013年3月被调整到羊角国土资源所负责全面工作。
7.茂名市电白区国土资源局于2016年6月16日出具的证明一份。主要内容：车某甲于2006年1月份被茂名市国土资源局党组任命为XX国土资源所所长，2012年6月原茂港区大部制，成立茂港区国土环境和规划建设局，原茂港区国土环境和规划建设局于2013年3月将其调整到羊角国土资源所负责全面工作，2014年3月原茂港区国土环境和规划建设局国土部分职能和原电白县国土资源局合并成立电白区国土资源局，由于一直未对各国土资源所负责人进行调整和任命，车某甲一直负责羊角国土资源所全面工作至现在。
8.茂名市行政事业单位调入人员编制卡、招收劳动合同制工人审批表。证实被告人张甲于1987年在羊角国土所工作，1998年4月被招收为电白县国土局羊角国土所合同制工人，2010年3月转为茂名市国土资源局茂港分局羊角国土资源所事业编制职工。
9.公务员登记表、茂名市行政事业单位调入人员编制卡、未经统一考试进入机关有关人员考试成绩通知、公务员补登记申请。证实被告人吴某甲于2001年3月在电白县国土局羊角国土所工作，2007年10月登记为茂名市国土资源局茂港分局羊角国土资源所科员。
10.茂名市电白区国土资源局羊角国土资源所于2016年6月14日出具2014年至今的“羊角国土所分片情况”。主要内容：爱群片：爱群、南香、石某、黎某2、新城、来龙、柏屋村委会及居委，负责成员：张甲、吴某甲。
11.茂名市电白区机构编制委员会文件（电机编[2014]24号）。主要内容：茂名市电白区机构编制委员会于2014年10月10日通知茂名市电白区国土资源局，《茂名市电白区国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》已经区委、区政府批准，现予印发。
12.《茂名市电白区国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》。主要内容：根据《广东省机构编制委员会办公室关于做好市县政府职能转变和机构改革工作有关问题的通知》（粤机编办发[2014]47号）和茂名市机构编制委员会《关于印发茂名市电白区机构设置方案的通知》（茂机编[2014]7号）精神，设立茂名市电白区国土资源局，为区人民政府工作部门。一、主要职责：…（四）承担规范国土资源管理和开发利用秩序的责任。监督检查下级人民政府及国土资源管理部门行政执法和土地、矿产资源规划及测绘规划执行情况；协调和组织实施土地、矿产资源及测绘行政执法；调查处理国土资源违法违规案件，依法保护土地、矿产资源所有者和使用者的合法权益。…四、其他事项：
（一）茂名市电白区国土资源局执法监察大队。区国土资源局执法监察大队为区国土资源局直属行政执法机构，副科级。主要职责是：负责查处辖区内的土地、矿产、测绘违法案件，以及有关监督检查、行政处罚、行政强制等工作；负责受理群众反映国土资源管理的来信来访事宜；负责辖区内国土资源动态巡查工作；配合有关部门和司法机关查处违反土地、矿产、测绘管理法律、法规的行为；承办上级交办的土地、矿产、测绘等方面的行政执法工作。区国土资源局执法监察大队，核定行政执法专项编制12名，设大队长1名、副大队长2名。（二）基层国土资源所。茂名市电白区国土资源局马踏、岭门、树仔、麻岗、…、羊角、坡心、小良、沙院和直属国土资源所，名称统一规范为“茂名市电白区国土资源局××国土资源所”，为区国土资源局正股级行政派出机构。主要职责是：负责辖区内耕地和矿产资源的调查、登记和统计工作，并对土地、矿产资源开发利用监督管理；承办建设用地和农民住宅用地的审查报批工件；负责辖区内土地、矿产资源执法监督巡查工作；协助上级国土资源部门查处土地和矿产资源违法违规行为；承办当地人民政府和上级国土资源部门交办的其他事项。基层国土资源所配备执法专项编制60名，其中所长20名、副所长20名。…羊角国土资源所配置执法专项编制3名，其中正所长1名、副所长1名。
13.广东省国土资源厅2007年8月1日关于印发《广东省国土资源执法监察工作分级管理暂行规定》的通知（粤国土资执法发（2007）173号）、《广东省国土资源执法监察工作分级管理暂行规定》。第三条“县级国土资源管理部门执法监察职责与任务：（一）根据职责范围，指导、监督全县（市、区）土地、矿产、测绘行政执法工作；（二）负责查处本辖区内发生的违反土地、矿产、测绘法律法规的案件，承担对全县（市、区）国土资源管理秩序的监督检查和对有关违法案件实行行政处罚等工作；（三）负责全县（市、区）国土资源动态巡查工作，重点是对辖区内的城乡结合部、主要道路两侧、重点项目和跨乡镇区域范围等进行动态巡查。巡查工作要划分巡查区域，分区包干，责任到人，并建立巡查登记制度，巡查中发现的较为重大案件应及时上报有关领导和上级主管部门；（四）协助省、市国土资源管理部门查处有关违法违规案件，配合县有关部门和司法机关查处涉及土地、矿产、测绘管理法律、法规的重大案件；（五）承办上级交办的土地、矿产、测绘等方面的行政执法工作。”第四条：“镇级国土资源管理部门执法监察职责与任务：（一）全面负责辖区内国土资源的动态巡查工作，及时发现、制止和报告违法违规行为，并建立巡查登记制度，对巡查中发现的重要情况应及时上报有关领导和上级主管部门；（二）协助上级机关做好对土地、矿产、测绘违法违规行为的调查取证工作，并向县级国土资源管理部门提出处理意见或建议；（三）完成上级交办的其他国土资源行政执法任务。”
14.2009年9月19日国土资源部关于印发《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）的通知（国土资发（2009）127号）、《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）。…第二条：本规范所称巡查，是指国土资源行政主管部门及其派出机构通过巡回检查的方式，及时发现本规范所列国土资源违法行为，依法予以制止和报告的工作制度。…第六条：市（地、州）国土资源行政主管部门行驶下列巡查职责：（一）组织、指导本辖区巡查工作，制定巡查工作实施方案，报上一级国土资源行政主管部门备案。工作实施方案应当明确巡查的任务、目标、基本要求等；（二）对下级国土资源行政主管部门巡查工作的开展情况进行监督检查；（三）对下级国土资源行政主管部门巡查工作责任制的落实情况进行考核；（四）每季度向本级人民政府和上一级国土资源行政主管部门报告巡查工作进展情况。第七条：县（市、区）国土资源行政主管部门行驶下列巡查职责：（一）组织、指导本辖区巡查工作，制定季度工作计划，报上一级国土资源行政主管部门备案。季度工作计划应当明确巡查区域、巡查实施具体单位、巡查基本频率等；（二）对本辖区巡查工作情况进行监督检查；（三）对本辖区巡查责任制的落实情况进行考核；（四）每月向本级人民政府和上一级国土资源行政主管部门报告巡查工作开展情况。第八条：国土资源管理所行使下列巡查职责：（一）实施本巡查区域巡查工作，制定月工作计划，报上一级国土资源行政主管部门备案，月工作计划应当明确巡查责任区域、巡查责任人员、巡查路线、巡查时段、巡查频率等；（二）对巡查人员日常巡查工作情况进行监督、检查和考核；（三）每周向上一级国土资源行政主管部门报告巡查工作开展情况。第九条：县（市、区）国土资源行政主管部门和国土资源管理所是巡查工作的实施主体，对巡查工作负直接责任，县（市、区）国土资源行政主管部门和国土资源管理所的主要负责人是巡查工作的第一责任人。对于乡镇（街道）政府作为巡查的实施主体的地方，国土资源行政主管部门应当积极配合，加强业务指导。第十条：巡查主要实行全面巡查和重点巡查两种方式。巡查主要采取对巡查区域实行全覆盖的全面巡查方式和对国土资源违法行为多发时段和高发区域实行有针对性的重点巡查方式。县（市、区）国土资源行政主管部门结合本地实际不定期实施重点巡查，国土资源管理所定期实施全面巡查。鼓励组织、聘用城乡基层和社会团体相关人员开展巡查协查工作。第十一条：巡查应当及时发现以下国土资源违法行为：（一）未经批准非法占用土地的；（二）在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物的；（三）占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土的；（四）占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田的；（五）无证勘查、开采矿产资源的；（六）法律规定其他占用或者毁坏国土资源的违法行为。第十二条：省（区、市）国土资源行政主管部门制定本辖区统一的巡查台账格式文本，组织推广、应用巡查信息系统。巡查台账应当包括巡查时间、巡查人员、巡查路线、巡查项目、违法项目主体或名称、违法地点、违法现状、制止措施、制止效果、后续处理等基本内容。巡查台账内容及时录入巡查信息系统，实现本省（区、市）内巡查信息互联互通。第十三条：巡查一般按照以下程序进行：（一）巡查准备。巡查人员应当准备巡查工作所需相关图件，携带必要的巡查装备；（二）实地巡查。巡查人员按照巡查工作计划，对巡查责任区域内的拟建、在建、新建成项目和矿产资源开发活动进行检查；（三）发现违法。巡查人员检查发现本规范第十一条规定的行为时，应当对涉嫌违法主体、项目名称、用地位置、面积、用途、审批和施工进展情况、无证勘查或者开采矿产资源等情况进行初步核查，依法收集相关证据材料；（四）现场处置。对确认的国土资源违法行为，巡查人员应当按照本规范第四章的规定，及时予以制止，填写违法行为报告单，同时向上级报告；（五）巡查信息记录。巡查任务结束后，巡查人员应当及时填写巡查台账，将巡查台账内容录入巡查信息系统，及时跟踪后续情况，更新相关信息。第十四条：执行巡查任务时，巡查人员应当不少于2人，携带执法监察等有效证件，着装规范。第十五条：制止国土资源违法行为采取口头和书面两种方式。巡查人员发现国土资源违法行为时，应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止、改正违法行为，跟踪检查整改情况。国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核查，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续。第十七条：巡查实行零报告、专项报告和定期报告制度。零报告是指巡查人员每次巡查任务结束后，无论是否发现国土资源违法行为，均应当向巡查实施主体报告巡查结果。专项报告是指巡查实施主体对巡查发现的重大、突发国土资源违法行为，及时向本级人民政府和上一级国土资源行政主管部门报告。定期报告是指县级以上国土资源行政主管部门和国土资源管理所定期向本级人民政府和上一级国土资源行政主管部门报告巡查工作开展情况，对本辖区巡查工作进行总结，对国土资源违法形势进行分析，提出防范措施和处置意见等。
15.茂名市电白区机构编制委员会电机编[2015]2号《关于调整理顺我区国土资源管理体制的通知》（2015年1月15日）：…（一）规范行政审批。根据《行政许可法》等相关规定，为规范行政审批，原茂港区、电白县国土资源行政主管部门委托给镇政府实施的“农（居）民建房用地审批”不再委托给镇政府实施，请区国土资源局解除与镇政府签订的行政审批事项委托协议，并收回相关业务印章。为方便群众办事，区国土资源局可将下放方式由“委托”改为“服务前移”，由各镇行政服务中心负责收件、审核，交由区国土资源局审核、审批。（二）规范行政执法。根据《行政处罚法》等相关规定，为规范行政执法，请区国土资源局解除与镇政府签订的“辖区内行政执法权”委托协议，并收回相关业务印章，从本文下达之日起，“辖区内违法用地查处”的执法权由区国土资源局行驶，并承担相应的执法责任。
16.茂名市电白区国土资源立案呈批表。证实茂名市电白区国土资源根据纪检部门转来的羊角镇黎明村委会朱堡堀村违法用地线索后于2015年8月25日立案查处。
17.茂名市茂南区国土环境和城乡建设局于2015年9月6日出具证明一份。主要内容：根据电白区国土资源局提供的违法用地红线图，经核实，该地块位于茂南区袂花镇新塘村委会新塘村东面，违法用地面积28．314亩，其中有耕地27．624亩，林地0．69亩，土地权属为电白区。
18.羊角镇黎明村委会朱堡堀村一、二、三、四队出具所属队买卖土地面积情况。反映羊角镇黎明村委会朱堡堀村一队违法买卖土地共6．587亩，朱某堀村二队违法买卖土地共2．59亩，朱某堀村三队违法买卖土地共3．65亩，朱某堀村四队违法买卖土地共5．75亩。羊角镇黎某2村委会证明情况属实。
19.羊角镇国土资源所2015年巡查台账。记录张甲、吴某甲自2015年3月起除周某2、日及特殊任务外每天都下乡巡查，主要巡查石曹、新城、柏屋、黎明等村委会所属各村，其中在2015年3月6日至2015年8月31日期间，统计下乡巡查来龙11日次、石某38日次、南香11日次、新城24日次、黎某221日次、爱群9日次、柏屋13日次，抽去坡仔、杨屋、谭某等地参加茂东高铁征地十多次。下乡黎明村委会主要巡查了上清湖村、下清湖村、三排岭、旧堡村、黑坡园、二村仔村，其中在2015年3月20日、4月13日、7月2日到朱某堀村巡查，分别发现张某1、郑某3、李某12、李某13等人违建，均发出停建通知书，2015年8月10日，车某甲带领张甲、吴某甲到朱堡堀村氹面垌巡查及向擅自占用耕地建房的陈某4、杨某3、黎某1、李某14、冼1、马某、李某15、郑1、郑某1、张某2、李某11、李某1杨某4等人发出《责令停止国土资源违法行为通知书》。2015年8月17日，羊角国土资源所将朱堡堀村氹面垌有多人擅自占用耕地建房的情况向电白区国土资源局和羊角镇政府作了汇报，此后，三被告人又多次前往朱某堀村及违建地氹面垌调查了解买卖土地情况及到违建地制止违建行为。
20.调取证据材料情况说明。侦查机关说明各国土资源所需要巡查的土地依据属地管理的原则确定，即各国土资源所负责相应镇行政区域内土地巡查工作。本案中涉案土地属于羊角镇行政区范围，由朱堡堀村村民世代耕作，历史久远。但该地属于“飞地”（又称“插花地”），即该地属于羊角镇行政区范围，但“飞”到茂南区的规划图上。
二、被告人的供述和辩解
1.被告人车某甲的供述。
（2016年6月12日11时41分至23时32分询问笔录，茂名市电白区人民检察院办案工作区询问室）主要内容：我自2013年至今任羊角国土资源所所长。自我担任羊角国土资源所所长期间，羊角镇的国土工作一直由时任副镇长黄某1和分管。羊角国土资源所副所长是郭1，工作人员有李某17、张甲、李某18、陈某5、刘某、金1、吴某甲。郭1副所长负责协助所长开展工作，但自2014年4月，郭1抽调到羊角镇政府拆除违章建筑工作组担任组长，目前该工作组仍未解散。
羊角国土资源所主要根据中央、广东省和茂名市电白区相关的法律法规开展工作的。根据《广东省国土资源执法监察工作分级管理暂行规定》，羊角镇国土资源所全面负责羊角镇辖区内国土资源的动态巡查工作，及时发现、制止和报告违法违规行为，并建立巡查登记制度，对巡查中发现的重要情况及时上报有关领导和上级主管部门。根据《茂名市电白区国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，羊角国土资源所是茂名市电白区国土资源局的行政派出机构，主要职责是：负责羊角镇辖区内耕地和矿产资源的调查、登记及统计工作，并对土地、矿产资源开发利用监督管理；承办建设用地和农民住宅用地的审查报批工作；负责羊角镇辖区内土地、矿产资源执法监督巡查工作；协助上级国土资源部门查处土地和矿产资源违法行为；承办当地人民政府和上级国土资源部门交办的其他事项。
羊角国土资源所开展土地监察巡查工作实行分片管理，除有特殊任务外，各个分片小组每天都要主动对分片区域进行动态巡查，建立巡查台账并每周向茂名市电白区国土资源局报告一次；对在巡查过程中发现的违法用地行为要及时制止，发放《责令停止违法行为通知书》；同时，对违法用地行为的整改情况要进行跟踪，直到违法用地行为完全整改好为止。对于无法制止的违法用地行为，要及时向茂名市电白区国土资源局和羊角镇政府报告。
羊角国土资源所开展土地监察巡查工作分三片实施，即共同片、青山片和爱群片。共同片包括罗某、大同、共同、禄段、山和、田心村委会，由陈某5和刘某负责；青山片包括元某、竹营、上庵、青山、潭段、潭桥、杨屋、坡仔村委会，由李某18和金1负责；爱群片包括新城、黎某2、南香、石某、爱群、来龙、柏屋村委会和羊角居委会，由张甲和吴某甲负责。
我是2015年8月初知道羊角镇黎明村委会朱堡堀村氹面垌存在违法占用土地建房的行为的。2015年8月初，茂名市国土资源局的领导和羊角镇分管国土工作的黄某1和副镇长说，黎明村委会朱堡堀村有人在违法占用土地建房，朱堡堀村违法占用来建房的土地是属于羊角镇的土地，应由羊角国土所处置。之后，黄某1和副镇长就交代我们查处。随后，我就带张甲、陈某5等人到朱某堀村巡查，发现朱某堀村氹面垌确实存在严重的违法占用土地现象。当时，氹面垌违建点已建好一层或以上的违建有9栋，在建一层的有3栋，还有5处基础。在朱某堀村氹面垌违建点现场，我即打电话给茂名市电白区国土资源局土地监察执法大队大队长杨某2，向他汇报了朱某堀村违建的情况。此后，羊角国土所每天都安排人员对朱某堀村氹面垌违建点进行巡查，并将情况向杨某2汇报。8月初，羊角国土所、茂名市电白区国土资源局土地监察执法大队到朱堡堀村对违法占用土地行为进行制止，并分别向朱堡堀村违法占用土地的建房户发出《停止违法行为通知书》。8月中旬，羊角国土所也向羊角镇政府和茂名市电白区国土资源局书面报告了朱堡堀村违建的相关情况。羊角镇政府给答复我这个情况由电白区城建部门负责监管。我向杨某2进行汇报后，过了几天，电白区国土资源局土地执法监察大队执法人员廖某等人就在羊角国土所的协助下，到朱某堀氹面垌进行处置，发《停止违法行为通知书》并用工具对违章建筑进行打砸拆除。此后，8月下旬至十月下旬期间，电白区国土资源局土地执法监察大队执法人员又到朱堡堀氹面垌违建点处置过二三次。
黎某2村委会属于张甲和吴某甲的巡查分片责任区，在2015年8月前，他们是否到氹面垌进行过巡查我不清楚，我也没有核实过。但2015年1月的一天，黎某2村委会主任陈某1打电话和我说，黎明村委会朱堡堀村村边有人拉泥土去填耕地。接到报告后，我就安排我国土所分片人员张甲和吴某甲到朱某堀村巡查。第二天，张甲向我汇报说，他们到朱某堀村没有发现拉泥土填耕地或其他违法用地的现象。之后，我没有重新向陈某1核实具体位置。当时由于工作太忙了，就忘记做这方面工作了。
羊角国土资源所针对黎明村委会朱堡堀村的违法占用土地行为，直到2015年8月初才发出《停止违法行为通知书》，2015年7月前都没有发出过。
约2015年8月底、9月初，茂名市人民政府发文督办，要求电白区政府对朱堡堀村违法占用土地建房行为进行查处。经核实，朱堡堀村被占用来建房的土地权属属于电白区羊角镇，但属于茂南区的行政区域。此后，为确定查处执法主体，经相关部门协商后，确定由电白区人民政府进行处置执法。2015年10月，经电白区政府组织相关职能部门对朱堡堀村的违章建筑进行了拆除。经过多次的拆除行动，目前除一栋2层违章建筑未拆除外，其余的已全部拆除。对于在辖区范围内出现了违法占用耕地建房的现象，羊角国土所作为土地管理工作的主要责任人，没有及时发现苗头并予以制止，造成了恶劣的社会影响，给国家和人民的经济财产造成了巨大的损失，我作为羊角国土所所长，有着不可推卸的责任，我愿意负上应负的法律责任，但也恳请检察机关能体谅基层国土所工作千头万绪，体谅我们基层的难处，给予我一个改过自新的机会。
（2016年6月16日13时02分至15时08分第一次供述，茂名市电白区人民检察院办案工作区审讯室）主要内容：羊角国土资源所是茂名市电白区国土资源局的派出机构，受电白区国土资源局的领导和监督、管理，业务上受电白区国土资源局的指导，人、财、物均由电白区国土资源局管理。羊角镇国土资源所是羊角镇土地管理部门，在工作过程中与羊角镇政府是协调互助的关系。自我担任羊角国土资源所所长期间，羊角国土资源所副所长是郭1，工作人员有李某17、张甲、李某18、陈某5、刘某、金1、吴某甲。羊角镇的国土工作一直由时任副镇长黄某1和分管。郭1副所长负责协助所长开展工作，但自2014年4月，郭1抽调到羊角镇政府拆除违章建筑工作组担任组长，目前该工作组仍未解散。
根据《广东省国土资源执法监察工作分级管理暂行规定》，羊角镇国土资源所全面负责羊角镇辖区内国土资源的动态巡查工作，及时发现、制止和报告违法违规行为，并建立巡查登记制度，对巡查中发现的重要情况及时上报有关领导和上级主管部门。根据《茂名市电白区国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，羊角国土资源所是茂名市电白区国土资源局的行政派出机构，主要职责是：负责羊角镇辖区内耕地和矿产资源的调查、登记及统计工作，并对土地、矿产资源开发利用监督管理；承办建设用地和农民住宅用地的审查报批工作；负责羊角镇辖区内土地、矿产资源执法监督巡查工作；协助上级国土资源部门查处土地和矿产资源违法行为；承办当地人民政府和上级国土资源部门交办的其他事项。
羊角国土资源所开展土地监察巡查工作实行分片管理，除有特殊任务外，各个分片小组每天都要主动对分片区域进行动态巡查，建立巡查台账并每周向茂名市电白区国土资源局报告一次；对在巡查过程中发现的违法用地行为要及时制止，发放《责令停止违法行为通知书》；同时，对违法用地行为的整改情况要进行跟踪，直到违法用地行为完全整改好为止。对于无法制止的违法用地行为，要及时向茂名市电白区国土资源局和羊角镇政府报告。
羊角国土资源所开展土地监察巡查工作分三片实施，即爱群片、共同片和青山片。爱群片包括新城、黎某2、南香、石某、爱群、来龙、柏屋村委会和羊角居委会，由张甲和吴某甲负责。共同片包括罗某、大同、共同、禄段、山和、田心村委会，由陈某5和刘某负责；青山片包括元某、竹营、上庵、青山、潭段、潭桥、杨屋、坡仔村委会，由李某18和金1负责。
根据《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）第九条的规定，县（市、区）国土资源行政主管部门和国土资源管理所是巡查工作的实施主体，对巡查工作负主要责任。县（市、区）国土资源行政主管部门和国土资源管理所的主要责任人是巡查工作的第一责任人。我学习过，了解这个规定。
根据《广东省国土资源执法监察工作分级管理暂行规定》第四条规定，镇级国土资源管理部门执法监察职责与任务包括全面负责辖区内国土资源的动态巡查工作，及时发现、制止和报告违法违规行为，并建立巡查登记制度，对巡查中发现的重要情况及时上报有关领导和上级主管部门等。我学过这个规定，了解这个规定，它是羊角国土资源所开展土地执法监察工作的依据。
2015年，发生在羊角镇黎明村委会朱堡堀村氹面垌的大面积占用土地建房这件事我知道，建房户没有向羊角国土资源所申请过建房用地，朱堡堀村氹面垌建房未取得国土部门的批准用地，建房户占用土地的行为属于违法用地行为。朱堡堀村氹面垌被违法占用来建房的土地属于耕地。
2015年1月，黎明村委会主任陈某1打电话向我反映羊角镇黎明村委会朱堡堀村氹面垌存在违法占用土地建房的行为，有群众违法占用耕地，在耕地上填土。接到报告后，我就安排张甲和吴某甲去朱某堀村巡查。后来，张甲向我汇报说没发现朱某堀村存在有违法占用土地的行为。2015年8月初，茂名市国土资源局的领导向原在羊角镇分管国土工作的黄某1和副镇长反映，黎明村委会朱堡堀村有人在违法占用土地建房，朱堡堀村违法占用来建房的土地属于羊角镇的土地，应由羊角国土所处置。之后，黄某1和副镇长就交代我们查处。随后，我就带张甲、陈某5等人到朱某堀村巡查，发现朱某堀村氹面垌确实存在严重的违法占用土地现象。当时，氹面垌违建点已建好一层或以上的违建有9栋，在建一层的有3栋，还有5处基础。在朱某堀村氹面垌违建点现场，我即打电话给茂名市电白区国土资源局土地监察执法大队大队长杨某2，向他汇报了朱某堀村违建的情况。此后，羊角国土所每天都安排人员对朱某堀村氹面垌违建点进行巡查，并将情况向杨某2汇报。8月初，羊角国土所、茂名市电白区国土资源局土地监察执法大队到朱堡堀村对违法占用土地行为进行制止，并分别向朱堡堀村违法占用土地的建房户发出《停止违法行为通知书》。8月中旬，羊角国土所也向羊角镇政府和茂名市电白区国土资源局书面报告了朱堡堀村违建的相关情况。羊角国土所向羊角镇政府和茂名市电白区国土资源局报告了朱堡堀村违建的相关情况后，羊角镇政府镇长带领村建办的工作人员到现场进行处置。我向杨某2进行汇报后，过了几天，电白区国土资源局土地执法监察大队执法人员廖某等人就在羊角国土所的协助下，到朱某堀氹面垌进行处置，发《停止违法行为通知书》并用工具对违章建筑进行打砸拆除。此后，8月下旬至十月下旬期间，电白区国土资源局土地执法监察大队执法人员又到朱堡堀氹面垌违建点处置过二三次。
黎某2村委会属于张甲和吴某甲的巡查分片责任区，他们是否到氹面垌进行过巡查我不清楚，我也没有核实过。但2015年1月的一天，黎某2村委会主任陈某1打电话和我说，黎明村委会朱堡堀村村边有人拉泥土去填耕地。接到报告后，我就安排国土所分片人员张甲和吴某甲到朱某堀村巡查。第二天，张甲向我汇报说，他们到朱某堀村没有发现拉泥土填耕地或其他违法用地现象。约2015年3月，我再次安排张甲和吴某甲到朱某堀村巡查，张甲过后向我汇报说他们在朱某堀村没发现拉泥土填耕地或其他违法用地现象。之后，我没有重新向陈某1核实具体位置。当时由于工作太忙了，就忘记做这方面工作了。
由于当时茂东快线征地任务重，我作为征地工作组的工作人员，把大量的精力投入到征地工作中，没能很好的兼顾其他工作，所以在1月至8月间，我都没有跟踪处理好朱某堀村存在违法占用土地这条线索。
羊角国土资源所针对黎明村委会朱堡堀村的违法占用土地行为，直到2015年8月初才发出《停止违法行为通知书》，2015年7月前都没有发出过。
约2015年8月底、9月初，茂名市人民政府发文督办，要求电白区政府对朱堡堀村违法占用土地建房行为进行查处。2015年10月，经电白区政府组织相关职能部门对朱堡堀村的违章建筑进行了拆除。经过多次的拆除行动，目前除一栋2层违章建筑未拆除外，其余的已全部拆除。我不知道在朱堡堀村氹面垌违法占用土地建房的是什么人，违法占用建房户不愿意配合调查工作，所以无法掌握他们的情况。
对于在朱某堀氹面垌出现了违法占用耕地建房的现象，羊角国土所作为土地管理工作的第一责任人，没有及时发现苗头并予以制止，造成了恶劣的社会影响，给国家和人民的经济财产造成了巨大的损失，我作为羊角国土所所长，在工作中未认真履行土地管理职责，对土地监管不力，对违法用地线索跟踪处理不到位，对事件发生有着不可推卸的责任，我愿意负相应的法律责任，但也恳请检察机关能体谅基层国土所工作千头万绪，体谅我们基层的难处，给予我一个改过自新的机会。
（2016年6月17日10时00分至10时20分第二次供述，茂名市电白区看守所）。我之前接受检察机关调查时，向检察机关反映的情况全部属实。
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