广东省佛山市顺德区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）佛顺法民一初字第405号
原告（反诉被告）梁远丽，女，汉族，住所地广东省佛山市顺德区，公民身份号码×××0644。
委托代理人何雄，男，××年××月××日出生，住所地广东省佛山市顺德区。
被告（反诉原告）佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地广东省佛山市顺德区。
法定代表人霍兆华。
委托代理人郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。
委托代理人张银安，佛山市顺德区公职律师所律师。
原告梁远丽诉被告佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德区国土局）合同纠纷一案，本院于2015年6月23日受理后，依法由审判员姜辣担任审判长，与审判员何瑾、人民陪审员刘虹组成合议庭适用普通程序审理。被告顺德区国土局在诉讼过程中提出反诉，本院依法决定合并审理。本案于2015年8月12日、2015年9月7日两次进行公开开庭审理。第一次开庭原告梁远丽，被告委托代理人郭峰、张银安到庭参加诉讼，第二次开庭原告梁远丽及其委托代理人何雄，被告委托代理人郭峰、张银安到庭参加诉讼到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
梁远丽诉称，案涉的房屋坐落于大良新桂拆迁二期546号地，1998年在建设过程中经检测，发现已建部分的工程不合格。被告本应即时作出行政处理决定，却因被告不作为，拖延到2005年履行广东省高级人民法院判决义务才作出对该工程拆除重建的行政决定。2012年9月7日，被告与原告签订《拆除重建协议书》，约定被告于2013年10月30日前将付竣工验收合格的房屋给原告，超期每天赔偿一千元违约金。岂料被告拆除了桩以上的建筑物后，至今未重建。被告的行为已经违反了双方签订的《拆除重建协议书》，构成违约。原告现起诉请求法院判令：一、确认被告提出与原告解除协议的2015年3月16日落款的《关于解除<拆除重建协议书>的告知函》无效；二、被告继续履行2012年9月7日与原告签订的《拆除重建协议书》，重建房屋；三、被告从2013年12月31日起，每日支付一千元违约金给原告，支付至办好房产权证交付给原告之日止，暂计至起诉之日为53.2万元；四、被告承担本案诉讼费用。
顺德区国土局辩称，1.梁远丽起诉错误，应通过行政诉讼维权。2.被告对原告的损失不承担责任，被告不可能要求施工单位来弥补原告损失。3.被告对原告的损失不承担责任，《拆除重建协议书》是被告单方义务行为，是合同法上的赠与，在财产转移前，即房屋拆除重建完毕前被告可撤回赠与，原告无权要求被告继续履行，故应驳回原告的讼请求。4.梁远丽的权利至今没有得到救济，是因为其错误行使救济途径，也和广东省高级人民法院的错误判决有关，该判决依据的规章已经在判决前废止，该判决误导原告，使原告认为行政机关可对其进行赔偿。
顺德区国土局反诉称，1997年梁远丽与顺德区金城建设集团有限公司签订建筑承包合同，建设一栋建筑面积为360平方米的房屋。当框架建至第三层楼顶时，双方发生质量纠纷，梁远丽开始向有关部门投诉。1999年10月21日，佛山市建筑工程质量监督站作出了《梁远丽在建住宅的质量鉴定报告》，认定在建房屋存在质量问题，应由施工单位承担责任。此后，梁远丽未向施工单位主张违约责任，转而申请顺德区国土局作出行政处理。由于顺德区国土局的答复不满，梁远丽于2000年7月5日提起行政诉讼，历经一审、二审、再审，顺德区国土局根据生效判决和法院的司法建议书作出了相应的处理。梁远丽偏执地认为，行政机关的迟延作为或错误作为，是造成其在建房屋不能修复的原因，应由行政机关负责拆除重建。故十多年来梁远丽一直到各级政府部门上访。顺德区国土局为了解决梁远丽的重复上访，于2012年9月7日与梁远丽签订了《拆除重建协议书》，顺德区国土局承诺拆除存在质量问题的工程并重建，费用由顺德区国土局承担。2012年拆除工作完成，目前重建工作尚未开始。
2015年1月1日，修订后的《中华人民共和国预算法》开始实施，其中第十三条规定:“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”修订前后的《中华人民共和国预算法》没有授权行政机关享有赠与的权力。顺德区国土局认为，《拆除重建协议书》签署的原因是梁远丽认为顺德区国土局因行政过错应承担赔偿责任，签署的目的是赔偿梁远丽的经济损失。《拆除重建协议书》具有行政赔偿的性质，原被告双方的争议应通过行政复议、行政诉讼来解决，而不应当通过民事诉讼来解决。本案应驳回梁远丽的起诉。
从民事角度来讲，《拆除重建协议书》应依法认定为无效，理由是:1.梁远丽在建房屋的经济损失是施工单位造成的，与顺德区国土局无直接的因果关系，顺德区国土局无需承担赔偿责任。双方签订的《拆除重建协议书》性质上属于赠与承诺。2.《拆除重建协议书》的赠与承诺违反《中华人民共和国预算法》的强制性规定。由于《中华人民共和国预算法》没有授权行政机关享有赠与的权力，《拆除重建协议书》的赠与承诺违法。3.如果继续履行《拆除重建协议书》，必将损害国家利益和社会公共利益。《拆除重建协议书》约定顺德区国土局出资建设，梁远丽无需支付任何对价，如果履行，必将造成公共财政资源的单方面流失，损害国家利益。经过双方协商签订成立的合同，如果内容违反法律、行政法规强制性规定或损害社会公共利益，人民法院就应当依法认定为无效合同。《拆除重建协议书》内容违法，应依法确认无效。被告顺德区国土局现反诉请求法院判令：一、依法确认《拆除重建协议书》无效；二、本案诉讼费由梁远丽承担。
梁远丽辩称，1.开庭前被告提供的答辩状、反诉状、证据清单，大部分都是拆除重建已解决的问题，不是本案审理的范围。凡与本案无关的证据，原告不予质证。2.被告以原告不重复办理建设工程规划许可证违约，通知原告解除合同的理由与事实不符，与法律相悖，应依法确认解除合同的通知无效。因为违约的是被告，重新办理建设工程规划许可证是合同履行期限届满一年多以后，被告要求原告做的，不是协议书约定的。3.《拆除重建协议书》的第二点明确约定被告接受原告给被告函中的要求，即被告承诺不需原告办理任何手续及建筑重建的工作和一切款项。4.5月7日的会议纪要是被告及主管该工程建筑规划报建部门人员在场的会议，表明被告、建设规划部门、区政府达成共识，参会人员没有对区政府的批复提出异议。会后原被告才签订《拆除重建协议书》，其中区政府批复是重建时采用重新设计的图纸，重建时不需办理报建，采用原来的建设工程规划许可证。被告要求原告重复报建不仅违约，还违法。其违法之处在于本案行政决定拆除重建的是建设过程中发现质量问题的工程，在法律意义上是建设过程中的返工行为，被告要求建设过程中的返工也要重新报建没有法律依据。即使被告以重建采用的新设计图与原设计图不符为由要求重新报建，也是以现行法规处理历史问题，是被告推翻了自己的承诺。因为被告作出《<关于同意顺德区建设局直接委托拆除重建的函>的复函》承诺接受原告函中的要求，原告函中的要求其中就是要建造与原报建的图纸不符、现行法规称违建的四层半房屋，且在2012年5月7日的会议纪要中区政府批复第4点明确写明对违建部分由执法部门进行罚款处理（对梁远丽违法建设进行罚款的款项由区政府承担，以完善规划手续）。由此印证被告与区政府、规划部门已经核实认可了原告实质建设的原房屋是超过图纸和原建设工程规划许可证的高度和面积的违法建筑的事实。区政府作出上述罚款是完善原告1997年报建的违建房屋验收手续，是合法有据的，符合解决历史问题以历史法规处理的原则。且《中华人民共和国城市规划法》没有对建设工程许可证作时间限制，被告要求原告重复办理建设工程规划许可证是出尔反尔、制造借口解除赔偿协议，没有事实和法律依据。5.被告称原告不履行《拆除重建协议书》的内容，致使协议无法继续履行，符合法律解除条件的该说法不堪一击。因《拆除重建协议书》没有约定原告需要履行义务。至于被告称原告提出反复修改图纸及对建设管理提出苛刻要求的问题，反复修改图纸造成拖延的责任主体不应是原告，而应该是被告。被告同意修改图纸的理由要么是被告造成的，要么是被告委托的设计造成的。如2013年7月5日签章确认的施工图在楼梯中间伸出700厘米的大柱堵住，连人都无法通过楼梯，侵犯了原告权益。被告委托的设计将房屋进出的主大门设计为向路边方向开启，留下推门随时可能推倒行人和车辆的安全隐患。这些虽然是原告提出修改，但是这些合理的修改是被告造成的，责任应由被告承担。被告提供的证据无法证明原告违约，反而证明被告没有履行协议的动机。被告提供的《佛山市顺德区国土城建和水利局关于梁远丽住宅工程费用总控的请求》即重建房屋的资金申请书的落款日期为2014年3月31日，《拆除重建协议书》约定的重建工程竣工时间（2013年10月31日）在先，被告作出重建房屋的资金申请书的在后，被告作出资金申请书的时间背景是刚开始群众路线教育实践活动，中央督导组亲自约访原告并将案件交省活动办督办，被告以作出履约资金申请书作为向上级表示履约决心。从签订协议书到协议期届满，被告连履约资金申请书都没写，说明被告连履行协议的动机都没有，就是说被告只拆除不重建。6.从被告提供的证据清单有6组证据，除第6组涉及资金申请外，其余5组证据均是围绕成功拆除危险物，保乌纱帽、瞒上欺下的目的。被告只履行拆除桩以上的危险建筑物，不重建就是违约。7.对于被告的反诉，原告认为民事诉状所列的事实理由是签订《拆除重建协议书》前发生问题，已经通过签订《拆除重建协议书》得到解决，被告反诉的事实和理由与本案无关。协议书说明了是根据省高院判决书签订的，因为签订该协议书是基于被告履行省高院判决作出由施工单位对案涉不合格工程拆除重建后，原告向法院申请执行该决定，并且法院已经裁定准予执行，顺德区建设局再向法院申请同一份决定。被告申请执行后，法院以决定没有告知当事人诉权和适用法规错误裁定不准予执行，法院不予执行不代表内容违法。法院发出司法建议要求被告重新作出决定，但建设局没有重新作出决定，而是与原告协商，就谁应承担拆除重建的责任达成共识。签订《拆除重建协议书》是双方自愿和解达成的协议内容，是合法有效的。本案中对方是政府机关，处于社会强势地位，原告是弱势的社会底层人员，不存在也不可能由胁迫或强迫政府机关签协议。《拆除重建协议书》的签订是真实意思表示，不存在合同法第52条规定的合同解除情形，所以该合同合法有效。被告提出反诉是没有法律、事实依据的。没有法律规定行政机关不能承担民事责任，行政机关更应遵纪守法、履行承诺，顺德区建设局作为行政机关和民事责任赔偿方，以行政机关承担民事责任损害国家利益拒绝赔偿，实质是以所谓维护国家利益的美丽言辞掩盖官员拒绝承担赔偿责任的违法目的，只会对国家造成更大伤害。应由谁承担不合格工程拆除的问题是签协议书之前的争论，不属于本案审理范围。顺德区国土局作为行政执法机关是执行国家法规，对不合格工程进行整改的执法者，《拆除重建协议》约定顺德区国土局承担拆除重建责任，本案中顺德区国土局既是整改不合格工程法规的执法者，又是被执法者，提出解除和反诉自己承担返修责任的合同无效，相当于执法机关撤销返修不合格工程的责任方，就是该不合格工程没有了责任方。案涉不合格工程已通过民事和行政诉讼，本案原告经法院确认没有过错，都是胜诉方。本案被告经省高院确认存在不作为的过错，被告想要施工单位承担责任，不是本案争议范围。
根据原被告的起诉和答辩意见，本院归纳本案本诉和反诉的主要争议焦点为：1.原告与被告于2012年9月7日签订的《拆除重建协议书》是否合法有效？2.《拆除重建协议书》目前是否符合继续履行的条件？3.被告于2015年3月16日向原告发出的《关于解除<拆除重建协议书>的告知函》是否有效？4.被告在履行《拆除重建协议书》过程中是否存在违约行为？原告在本案中要求的违约金计算标准和金额是否合法有据？针对上述争议焦点，梁远丽在诉讼中提供的证据及顺德区国土局的质证意见如下：
1.广东省高级人民法院（2002）粤高法行监字第17号行政判决书一份，证明广东省高院确认顺德区建设局处理案涉工程质量问题存在不作为，并判令顺德区建设局对涉案工程质量问题做出行政处理决定。
2.《关于梁远丽住宅质量问题的决定》一份，证明顺德区建设局履行广东省高院判决作出对住宅工程拆除重建的行政处理决定。
3.佛山市顺德区法院（2006）顺法行执再字第00001-2号行政执行裁定书一份，证明顺德区法院以顺德区建设局的行政处理决定未告知当事人诉权及适用法律、法规错误为由裁定不予执行《关于梁远丽住宅质量问题的决定》。
4.《建筑工程设计合同》一份，证明顺德区国土局委托重新设计约480平方米的梁远丽住宅，设计合同委托人是顺德区国土局，签注时间2010年8月31日。
5.《梁远丽住宅效果图补充协议书》，证明顺德区建设局委托对梁远丽住宅做效果图设计。
6.2013年7月5日顺德区国土局签章认可的建设图纸，证明专业建设单位签章确认的图纸竟然柱横向堵住楼梯700厘米，连人都无法通过楼梯，房屋的大门向路方向开启，留下开门随时推倒车辆行人的安全隐患。
7.《关于同意顺德区建设局直接委托拆除重建的函》，证明梁远丽同意建设局拆除重建，并声明重建时要按原施工合同资质、质量标准、施工期限，按原工程建4层半房屋（超出原图纸及规划许可证面积、高度的违法建筑房屋），梁远丽不再办理一切建筑手续，不承担与拆除重建相关的一切工作及一切款项。
8.《<关于同意顺德区建设局直接委托拆除重建的函>的复函》，证明顺德区国土局承诺接受证据7的内容和要求。
9.2012年5月7日《关于协调梁远丽房屋拆除重建问题的会议纪要》一份，证明：1.区政府批复区城建局为建设单位，重建时不需重新办理规划报建，按新设计图纸建成的违建房屋以罚款处理后验收。2.被告及负责房屋验收部门的镇城建局等参会人员对政府此批复均没有提出异议。
10.《拆除重建协议书》一份，证明协议书开头明确是根据广东省高院判决作出的，顺德区城建局明确承诺不需梁远丽再办一切建筑手续及承担与拆除重建相关的工作和款项，该协议书中没有约定在房屋建成前梁远丽的义务，约定的竣工期限为2013年10月31日，违约金每天1000元。
11.《房屋拆除合同》一份，证明顺德区国土局履行了拆除工作，拆除至基础量底，桩没有拆除。
12.《关于明确梁远丽住宅拆除重建工作的告知函》一份，证明在《拆除重建协议》约定的履约期限届满后，顺德区国土局一厢情愿的要求梁远丽重复办理建设工程规划许可证。
13.《催促履行<拆除重建协议书>》一份，证明梁远丽指出证据12是顺德区国土局将已解决的规划报建问题推倒重来，违约违法。梁远丽催促顺德区国土局迅速履行拆除重建协议。
14.《关于催促履行<拆除重建协议书>的复函》，证明建设局在该证据中称规划报建必须由原告办理，但其附件法规明确写明应由建设单位办理，该房屋重建区政府已批复，建设单位是建设局。
15.《关于解除<拆除重建协议书>的告知函》一份，证明顺德区国土局提出解除《拆除重建协议书》的理由是梁远丽违约没有重复办理规划报建，顺德区国土局称梁远丽不重复办理规划报建违约违法。该函的落款时间为2015年3月16日，是在拆除重建履约期届满后作出。
顺德区国土局质证意见：对上述15组证据的真实性无异议，证据9的会议纪要表明政府及有关部门对梁远丽房屋拆除重建的诚意，其中关于不需重新办理报建手续，采用原有规划许可证只是政府的努力，但该工作安排不符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对会议纪要中不合法的内容，在随后的执行过程中难以落实。证据9的会议纪要是参与各方提出的意见记录，并没有形成一致意见，既不是承诺，也不是达成了协议。
顺德区国土局在诉讼中提供的证据及梁远丽的质证意见如下：
1.梁远丽与顺德市第三建筑工程公司签订的《建筑工程合同书》、《建筑合同补充条款》、《公证书》、《建设工程规划许可证》各一份，证明:1997年12月17日梁远丽与施工单位签订《建筑工程合同书》，约定由金城公司以包工不包料的形式为梁远丽在顺德大良新桂二期546号地块建设框架结构私人住宅房屋一栋，建筑面积380平方米,规划许可证批准建设规模为360平方米，包工费5.23万元，金城公司接手时该房屋已做好基础和首层柱。
2.佛山市建筑工程质量监督站出具的《梁远丽在建住宅的质量鉴定报告》，证明梁远丽在建住宅工程施工质量问题，应由施工方承担责任。从鉴定结论可看出质量问题主要是施工技术问题，本工程是包工不包料，其中部分是因材料规格和质量不符合设计要求的问题，应由材料提供方承担责任。
3.广东省高级人民法院作出的（2002）粤高法行监字第17号行政判决书，证明梁远丽与施工单位因质量问题发生纠纷，但梁远丽未依法向施工单位主张民事赔偿责任，而是向建设行政主管部门投诉查处金城公司的质量违法行为，并要求作出行政处理纠纷的诉讼过程及审判结果。原顺德区建设局在质量违法查处方面确实存在行政不作为，但该不作为并不影响梁远丽向金城公司主张民事赔偿责任。行政判决书第9页结尾认定原顺德区建设局有作出责令返工、修理的行政处理决定的法定职责属于法律适用不当，返工、修理属于民事责任，不是行政责任。只有行政责任才属于行政机关处理范围。
4.顺建发[2005]16号《关于梁远丽住宅质量问题的决定》一份、顺德区法院《行政执行裁定书》两份、顺德区法院《司法建议书》一份，证明原顺德区建设局依据广东省高院判决作出了行政处理决定，要求施工单位对梁远丽的工程拆除重建。该处理决定内容违法，法律适用不当，法院裁定不准予强制执行。
5.《省建设厅工作会议纪要》一份、2000年《梁远丽住宅材料费用表》一份、金城公司2005年《关于解决梁远丽建房纠纷的意见》一份、顺建函（2007）131号《关于梁远丽住宅工程相关事宜的函》一份、梁远丽《关于顺德区建设局<关于梁远丽住宅工程相关事宜的函>的复函》一份、2008年《梁远丽住宅工程市场参考价》一份、佛山市信访局《关于梁远丽住宅工程质量纠纷协调会议纪要》一份，证明因金城公司已没有施工资质，经广东省建设厅协调，提出以货币补偿的方式解决梁远丽的施工质量纠纷问题。金城公司自2000年以来一直愿意以支付重建费用的方式解决纠纷，但梁远丽坚持要求金城公司和原顺德区建设局承担房屋拆除重建的责任，直接履行或委托他人拆除重建其房屋，梁远丽本人不愿意委托。
6.《关于梁远丽住宅情况的观察报告》一份，证明2009年5月顺德区建设工程质量安全监督站工作人员现场勘查梁远丽住宅在建工程的情况，被告住宅工程建筑物基础和结构稳定，外观质量未发现结构安全问题。梁远丽所称该工程豆腐渣工程的说辞与事实不符，应仅为施工质量纠纷。
7.佛山市建设局《关于处理梁远丽在建住宅工程质量纠纷的情况报告》一份、梁远丽于2012年6月1日出具的《关于同意顺德区建设局直接委托拆除重建的函》、顺德区国土局于2012年6月25日出具的《复函》、2012年9月7日的《拆除重建协议书》各一份，证明梁远丽住宅工程质量纠纷的基本情况和政府处理其质量纠纷的过程，梁远丽偏执地认为，原顺德区建设局应承担其房屋的拆除重建责任，并多次地到中央、省、市、区上访，经多次组织协调，难以使其满意。顺德区国土局为解决梁远丽重复上访和无理缠访问题于2012年9月7日与梁远丽签订了《拆除重建协议》。该协议形式合法，但内容违法。顺德区国土局作为政府机关，在梁远丽施工质量纠纷中本不应承担赔偿责任，原顺德区建设局不作为也不影响梁远丽向金城公司主张民事赔偿，不应承担过错赔偿责任。梁远丽的民事赔偿损失本应通过民事救济途径得到补偿，但梁远丽怠于行使该民事救济权利，转而要求政府机关以公共财政支付其个人民事损失，侵害公共利益，合同内容违法。
8.《大良街道城建局关于梁远丽住宅工程费用总控的请示》一份、顺德区2015年第一季度建筑工程造价指标一份，证明按照梁远丽对拆除重建的要求，拆除重建工程造价经评估为610万元，按原规划批准的建设规模360平方米计算，每平方米造价为1.69万元。而顺德区2015年第一季度建筑工程造价指标显示多层框架结构带管桩的工程造价为每平方米1507元，如本案拆除重建的610万元用于建设保障房，可建4048平方米，按公租房每套60平方米计算可建67套公租房。本案《拆除重建协议》内容没有法律依据的单向支付梁远丽住宅建设费用，要损失67套公租房的公共利益。
9.梁远丽《关于顺德建设局<关于梁远丽住宅工程相关事宜的函>的复函》，证明梁远丽错误地认为顺德区建设局因具体行政行为瑕疵，应承担房屋拆除重建的责任。
10.顺德区国土城建和水利局《关于梁远丽信访问题的调处情况报告》（顺建信复〔2014〕144号）一份。
11.顺德区信访局《关于大良街道梁远丽信访问题的调处情况报告》一份。
上述两组证据证明梁远丽偏执地认为，顺德区建设局应承担房屋的拆除重建责任，为此，梁远丽多次上访，各级政府部门十分重视，多次组织协调，难以使其满意。
12.《建设工程规划许可证》一份。
13.《图纸目录》一份。
14.《建筑设计总说明》一份。
上述三组证据证明梁远丽的房屋原规划建筑面积为360平方米，梁远丽现要求建筑面积为433.53平方米，建筑高度为19.2米，建筑层数为5层，均超出原规划要求。原建设工程规划许可证依法不能继续使用，应重新申办建设工程规划许可证。
15.顺德区建设局《关于明确梁远丽住宅拆除重建工作相关问题的函》一份、委托书（草稿）一份、2008年10月21日的送达回证一份。
16.顺德区国土局《关于明确梁远丽住宅拆除重建工作相关问题的告知函》一份、2014年12月8日的送达回证一份。
17.顺德区国土局《关于催促履行<拆除重建协议书>的复函》一份及附件。
上述三组证据证明顺德区国土局多次催促梁远丽办理或委托办理建设工程规划许可证等建设手续。
18.《房屋拆除合同》一份、工程竣工验收证明一份，证明顺德区国土局订立《房屋拆除合同》并已实施。
19.《建设工程勘察合同》一份、《工程勘察外业见证合同》一份、《岩土工程勘察纲要》一份、广东省建设工程施工图审查合格书一份、《建设工程勘察外业见证报告》一份、《工程竣工验收证明》（勘察工程）一份、佛山市顺德区正顺工程勘察有限公司见证工程结算书一份、广东永基建筑基础有限公司工程勘察结算书一份，证明顺德区国土局订立勘察合同并已实施。
20.顺德区国土局与顺德区第四建筑工程公司签订的《协议书》（房屋围墙工程）一份，证明顺德区国土局订立房屋围墙工程协议。
21.《房屋检查合同》一份，证明顺德区国土局组织施工前对周边房屋检查。
22.《建设工程设计合同》一份、综合修改图（图纸修改意见）一份，工程项目会议纪要（2013年3月7日）、工程项目会议纪要（2013年6月25日）、工程项目会议纪要（2013年7月5日）、图纸目录（签名确认）、工程项目会议纪要（2013年7月23日）、工程项目会议纪要（2013年10月24日）、工程项目会议纪要（2013年11月27日）、工程项目会议纪要（2014年1月14日）、工程项目会议纪要（2014年1月27日）、工程项目会议纪要（2014年2月21日）、顺德区国土局《关于参加梁远丽住宅外观设计方案竞选的邀请函》（顺建函〔2014〕320号）、工程项目会议记录（2014年3月31日）、工程项目会议纪要（2014年4月3日）、工程项目会议记录（2014年4月10日）、工程项目会议记录（2014年4月29日）、工程项目会议纪要（2014年5月21日）、工程项目会议纪要（2014年6月6日）、工程项目会议纪要（2014年6月20日）、工程项目会议纪要（2014年7月11日）、工程项目会议纪要（2014年8月1日）、工程项目会议纪要（2014年10月9日）、工程项目会议纪要（2014年10月10日）、工程项目会议纪要（2014年11月24日）、工程项目会议纪要（2014年11月28日）、《梁远丽住宅效果图纸设计协议》各一份，证明顺德区国土局委托设计情况，梁远丽多次提出变更及双方协商情况。
上述五组证据证明顺德区国土局在处理原告房屋拆除重建事宜时，一直秉承善意，没有无故拖延。之所以迟迟未动工，就施工图方面而言，原因是梁远丽不停地提出新的要求。
梁远丽对上述证据的质证意见：被告顺德区国土局提交的证据材料与本案无关，关于610万元是如何计算出来的，应交由纪委处理。被告如认为广东省高院的行政判决错误，为何不去申诉？广东省高院行政判决明确被告应对原告的申请工程是修还是拆作出行政处理决定，被告应作出相应行政处理决定。被告称《拆除重建协议》违法，没有明确违反了哪一条法律。行政机关签订合同没有规定就属于行政行为，也有属于民事行为的。原告起诉是以民事诉讼立案，并不符合行政诉讼条件。建房款不管多少金额都应该赔偿。对于被告提交的证据，原告只对证据16、17、18、19四份证据的真实性无异议，以及对被告在开庭之前提交的证据中有关法院的判决书、司法建议无异议。对于被告的其他证据，原告不质证，因为被告的证据要么与本诉无关，要么没有公章或没有签名，要么是被告的一面之词。
经庭审质证、辩证，本院对当事人提供的证据材料认定如下：
对于原告梁远丽提供的证据材料，被告顺德区国土局对真实性均无异议，经审查，原告提供的证据材料来源合法、客观真实，本院对其真实性、合法性均予以确认。
对于被告顺德区国土局提供的证据材料，经审查，被告提供的证据材料来源合法，且前后连贯，能形成证据链，本院对其真实性、合法性均予以确认。
经审理查明以下事实：
1997年12月17日，梁远丽及其丈夫何雄与原顺德市第三建筑工程公司（后企业名称变更为顺德市金城建设集团有限公司）签订《建筑工程合同书》和《建筑合同补充条款》，约定由原顺德市第三建筑工程公司为梁远丽、何雄建造位于顺德区大良街道新桂二期546号地的四层房屋一幢，建筑面积为360平方米，合同总造价为52300元。在施工过程中，梁远丽、何雄与原顺德市第三建筑工程公司产生质量纠纷，梁远丽随后向有关部门投诉，并委托佛山市建筑工程质量监督站对其在建的房屋工程质量进行鉴定。1999年10月21日，佛山市建筑工程质量监督站作出《梁远丽在建住宅的质量鉴定报告》，认定梁宅工程存在质量问题，应由施工方承担责任。2000年1月11日，梁远丽向顺德区国土局（原顺德市建设局）提出书面申请，要求对其在建房屋的工程质量问题作出行政处理决定。经顺德区国土局协商处理，顺德市金城建设集团有限公司于2000年3月1日具函给顺德区国土局，表示同意对梁远丽的在建房屋作拆除处理，具体细节由其与梁远丽协商，签订协议后实施，但该公司与梁远丽未能达成一致意见。2000年5月19日，顺德区国土局作出《关于梁远丽要求我局对其宅工程质量问题作出“行政处理决定”的答复》。梁远丽对上述答复不满，以顺德区国土局不作为为由，于2000年7月5日向原顺德市人民法院提起行政诉讼。该案经一审、二审、再审，广东省高院于2004年1月13日作出（2002）粤高法行监字第17号行政裁定，决定对该案进行提审。2004年12月2日，广东省高院作出（2002）粤高法行监字第17号行政判决书，判决撤销原一审、二审、再审判决，由佛山市顺德区建设局在收到本判决书之日起三个月内对梁远丽的申请作出行政处理决定。2005年3月3日，佛山市顺德区建设局作出《关于梁远丽住宅质量问题的决定》（顺建发[2005]16号），决定：顺德市金城建设集团有限公司对其所承建的梁远丽住宅予以拆除重建。随后梁远丽和佛山市顺德区建设局分别向顺德区法院申请执行，顺德区法院分别作出（2006）顺法行执字第00297号之一行政执行裁定书和（2006）顺法行执再字第00001-1号行政执行裁定书，裁定对顺建发[2005]16号《关于梁远丽住宅质量问题的决定》不准予强制执行。2006年7月28日，顺德区法院向佛山市顺德区建设局发出司法建议书，建议佛山市顺德区建设局重新对梁远丽的申请作出行政处理决定。
因顺德区建设局没有重新作出行政处理决定，梁远丽遂多次要求佛山市顺德区建设局解决其住宅的质量问题，并到各级政府部门上访。2006年至2007年之间，广东省建设厅和顺德区建设局等部分对梁远丽住宅质量问题组织了多次协调会，金城公司同意按原设计图纸及现行市场价格测算梁远丽住宅工程拆除重建所需费用，并全额支付所需费用。2007年7月，金城公司按评估金金额将梁远丽住宅工程拆除重建所需费用208046.73元存入了信用社专用账户，并由顺德信用社出具了“履约保函”，确保资金专款用于梁远丽住宅工程拆除重建，但梁远丽拒绝接受此补偿方案，坚持要求顺德区建设局对其住宅进行拆除重建。
2012年6月1日，梁远丽向顺德区建设局发出《关于同意顺德区建设局直接委托拆除重建的函》，同意顺德区建设局拆除重建，并声明重建时要按原建筑合同的施工企业资质、质量标准、施工期限、工作要求，建四层半房屋，梁远丽不再承担与该工程拆除重建相关的一切工作及一切款项。顺德区国土局于2012年6月25日作出《<关于同意顺德区建设局直接委托拆除重建的函>的复函》，顺德区国土局在该函件中表示接受梁远丽的要求。2012年7月2日，顺德区国土局与佛山市广联检测技术有限公司签订《房屋检查合同》，约定由该公司对案涉工程周围的建筑进行房屋检查。2012年7月17日，顺德区国土局与佛山市顺德区第四建筑工程有限公司签订《房屋拆除合同》，对梁远丽位于大良街道新桂拆迁二期546号地的建筑物进行了拆除。随后，顺德区国土局与广东永基建筑基础有限公司于2012年7月30日签订《建设工程勘察合同》，约定由该公司对案涉工程地块进行勘察。
2012年9月7日，梁远丽和顺德区国土局签订《拆除重建协议书》，双方约定:由顺德区国土局对梁远丽位于大良街道新桂拆迁二期546号地的不合格工程进行拆除重建。梁远丽负责提交房主应提交领产权证用的相关证件并签署申领产权证法定的由房主签署的文件。顺德区国土局从动工之日起至2013年10月31日止，负责按原被告双方确认的建筑、结构施工图纸交付竣工验收且质量合格的房屋给梁远丽，之后60天内（即2013年12月30日前）负责为梁远丽办好按设计图纸面积的产权证，顺德区国土局逾期交付的，按每天1000元违约金支付给梁远丽。
2013年7月5日，被告顺德区国土局对佛山市南海城乡建筑设计有限公司出具的设计图纸进行盖章确认，并注明“同意施工图设计”，原告梁远丽也在该份图纸上签名，并注明“原则上同意本图纸并结合补充说明，实际施工可能提出改动，保留最终解释权”。但随后梁远丽认为2013年7月5日的设计图纸中存在柱子堵住楼梯口、主大门朝街道外开的问题，要求修改图纸。从2013年3月至2014年11月期间，顺德区国土局多次组织相关部门与梁远丽就住宅重建的事宜进行协商并形成了会议纪要。在协商期间，梁远丽就住宅重建事宜提出了多项修改意见。2013年8月20日，顺德区国土局与广东南海城乡建筑设计有限公司签订《梁远丽住宅效果图补充设计协议书》，原被告双方多次就设计图纸的细节进行修改、协商，但至今未确定最终的设计方案。
2014年12月1日，顺德区国土局向梁远丽发出一份《关于明确梁远丽住宅拆除重建工作相关问题的告知函》，要求梁远丽履行书面确认建筑设计图、依法办理规划报批和施工许可等义务。梁远丽于2015年1月19日出具《催促履行<拆除重建协议书>》的书面答复，认为顺德区国土局已经于2012年书面承诺接受梁远丽不承担与该工程拆除重建相关一切工作与款项，并要求顺德区国土局五个工作日内作出书面答复。2015年2月6日，顺德区国土局作出《关于催促履行<拆除重建协议书>的复函》，回复梁远丽相关事宜，并再次要求梁远丽办理相关手续。因梁远丽未按顺德区国土局的要求办理相关手续，顺德区国土局于2015年3月16日向梁远丽发出《关于解除<拆除重建协议书>的告知函》，认为梁远丽不履行协议书约定和有关法律规定的义务，导致该协议无法履行，通知梁远丽正式解除《拆除重建协议书》。梁远丽对顺德区国土局的函件内容有异议，遂于2015年6月19日向本院提起诉讼。
本院认为，本案的主要争议之一是原告梁远丽和被告顺德区国土局于2012年9月7日签订的《拆除重建协议书》性质是行政协议还是民事合同。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款的规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”根据本院查明的事实，对梁远丽的住宅进行拆除重建并不属于顺德区国土局的法定职责，被告顺德区国土局与梁远丽签订《拆除重建协议书》也并不是为了实现公共利益或者行政管理目标，故《拆除重建协议书》的性质不应认定为行政协议。《拆除重建协议书》是原被告作为平等主体就梁远丽住宅拆除重建的争议达成合意后所签订的合同，应属于民事合同的范畴，因此本案作为民事纠纷处理符合法律规定。
本案的主要争议焦点之二是原被告于2012年9月7日签订的《拆除重建协议书》是否合法有效。对于合同的效力应当根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定进行审查。被告顺德区国土局认为双方签订《拆除重建协议书》属于恶意串通，损害国家利益，但没有证据证实双方存在串通的恶意。被告虽然是行政机关，但并不影响其在民事活动中以民事主体的身份签订民事合同，被告与原告签订的《拆除重建协议书》并不存在恶意串通、损害国家利益的情形，也没有违反法律强制性规定，应为合法有效。被告顺德区国土局要求确认《拆除重建协议书》无效的主张缺乏依据，本院不予支持。
本案的主要争议焦点之三是《拆除重建协议书》是否应当继续履行的问题。根据《拆除重建协议书》第4条的约定，被告顺德区国土局应根据原被告双方确认的图纸施工，因此，对施工图纸进行确认是双方履行《拆除重建协议书》的必要条件。但梁远丽于2013年7月5日就设计图纸进行初步确认后又提出异议，要求修改图纸。随后，被告顺德区国土局多次组织相关部门与梁远丽就住宅重建的细节进行协商，并对设计图纸进行修改、协商，但至今未确定最终的设计方案。因为《拆除重建协议书》中原被告对于重建事项的具体细节没有进行约定，也没有确认设计图纸，协议签订之后双方就设计图纸施工细节也一直未能达成一致意见，至今仍存在争议，以致案涉房屋无法开工重建，《拆除重建协议书》事实上不能继续履行。
另外，顺德区国土局曾发函要求梁远丽办理规划报建手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国建筑法》第七条第一款也规定“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”本案案涉房屋的权利人是梁远丽，规划许可和施工许可手续均应以梁远丽的名义办理。顺德区国土局承诺为梁远丽拆除重建案涉房屋，但并不因此而取代梁远丽办理规划报建手续的主体地位。梁远丽在诉讼中以其所建设的房屋曾办理的建筑施工许可证，并且顺德区国土局曾承诺不需要梁远丽再办理相关手续为由拒绝重新办理。但根据庭审查明的事实，梁远丽在1997年委托建筑公司建设的房屋经政府部门批准同意施工的是四层房屋一幢，建筑面积为360平方米，但梁远丽在重建时要求重建的房屋是四层半，建筑面积也相应增加，故案涉的房屋依法应当重新办理规划许可和施工许可手续。顺德区局国土局关于不需要梁远丽再办理任何建房手续的承诺与法律规定不符，该承诺也不能免除建设单位或个人的法定义务。在梁远丽未履行上述法定义务之前，双方签订的《拆除重建协议书》，在法律上不符合继续履行的条件。
顺德区国土局在2014年12月1日向梁远丽发函要求梁远丽办理规划和报建手续之后，以梁远丽拒不履行上述义务为由要求解除《拆除重建协议书》符合法律规定，原被告于2012年9月7日签订的《拆除重建协议书》应于顺德区国土局在2015年3月16日通知梁远丽解除协议之日解除。梁远丽要求确认2015年3月16日的《关于解除<拆除重建协议书>的告知函》无效以及要求继续履行《拆除重建协议书》的请求理据不足，本院不予支持。至于顺德区国土局在与梁远丽签订的《拆除重建协议书》解除后，梁远丽认为其有经济损失的，可以另依法律途径主张权利。
本案的主要争议焦点之四是顺德区国土局是否应当向梁远丽支付迟延履行的违约金。根据本院查明的事实，顺德区国土局从签订《拆除重建协议书》起一直在履行该协议，该局不仅委托相关建筑公司对梁远丽住宅的原有建筑物进行了拆除，而且为后续的重建工作作了大量的准备工作，具体包括委托有资质的单位对案涉工程地块进行勘察、对案涉工程周围的建筑进行房屋检查、对梁远丽住宅的重建工程进行设计等等。原被告所签订的《拆除重建协议书》中约定的重建工作未能顺利履行的主要原因是因为双方对具体的施工图纸和施工标准没有进行明确约定，经过多次协商均未能达成一致协议。并且梁远丽经催告后也一直未能履行其作为业主应承担的办理规划报建义务，案涉房屋未能按约定时间重建并非因顺德区国土局的违约行为所导致，梁远丽要求顺德区国土局从2013年12月31日起按每日1000元的标准支付违约金理据不足，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（三）项、第九十六条第一款、第一百一十条第（一）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：
一、确认梁远丽与佛山市顺德区国土城建和水利局于2012年9月7日签订的《拆除重建协议书》合法有效；
二、确认梁远丽与佛山市顺德区国土城建和水利局于2012年9月7日签订的《拆除重建协议书》于2015年3月16日解除；
三、驳回原告梁远丽的诉讼请求；
四、驳回被告佛山市顺德区国土城建和水利局的反诉请求。
本案本诉受理费9120元，由原告梁远丽负担，本案反诉受理费50元，由被告佛山市顺德区国土城建和水利局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
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