湖北省武汉市新洲区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0117行初6号
原告武汉新阳柴建材有限公司，住所地武汉市新洲区阳逻街柴泊村二组。
法定代表人陈春苟，该公司总经理。
委托代理人胡迎法，湖北诚明律师事务所律师。
委托代理人秦小芬，湖北诚明律师事务所律师。
代理权限：一般代理。
被告武汉市新洲区国土资源和规划局，住所地：武汉市新洲区邾城街衡州大道178号。
法定代表人张达，该局局长。
委托代理人缪正华，该局政策法规科科长。
委托代理人袁新刚，湖北精图治律师事务所律师。
代理权限：一般代理。
原告武汉新阳柴建材有限公司（下称新阳柴公司）诉被告武汉市新洲区国土资源和规划局（下称新洲区国土规划局）土地行政处罚一案，于2017年2月16日向本院起诉，本院于同日立案受理。本院受理后，依法向被告新洲区国土规划局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证须知等诉讼文书。被告依法向本院递交了书面答辩状和证据、法律依据，本院已依法送达给原告。本院依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案。原告新阳柴公司的委托代理人胡迎法、秦小芬，被告新洲区国土规划局的委托代理人缪正华、袁新刚到庭参加诉讼。被告新洲区国土规划局指派该局副局长柳新峰出庭应诉。本案现已审理终结。
2017年2月14日，被告新洲区国土规划局以原告新阳柴公司非法占用土地建厂房为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条及《湖北省土地管理实施办法》第四十七条之规定，作出新土资规罚[2016]01002号行政处罚决定书。决定处罚如下：
1、责令退还非法占用的18952.03平方米土地，没收在非法占用土地上新建的5283.72平方米的建筑物。
2、处以非法占用土地每平方米30元的罚款，计568560元。
原告新阳柴公司诉称，原告公司于2011年5月5日成立，工商营业执照、税务登记证、组织机构代码证三证齐全，营业期限自2011年5月5日至2031年5月4日，经营范围为蒸汽砖制造、销售。2011年5月11日原告的投资项目在新洲区发展和改革委员会进行备案。同年6月21日，经柴泊村村民代表大会表决一致同意后，原告与柴泊村村民委员会签订了《联营合同》，约定柴泊村以50亩土地出资，原告以人民币1800万现金出资，共同经营水泥灰蒸汽砖制造、销售。2011年10月12日，被告所属阳逻开发区分局向原告核发了同意在柴泊村建设用地规模为26666.6平方米的选址意见书，并制作了规划红线图。同年10月27日阳逻经济开发区社会工作处、被告所属阳逻开发区分局共同作出情况说明“经开发区党委研究，由社会工作处负责组织协调，分别总体规划界埠村70亩、柴泊村70亩，利用循环经济发展节能灰砂砖产业，童院村规划100亩建设大型停车场，以上项目用地符合阳逻新城总体规划和土地利用总体规划”。2012年3月19日，阳逻经济开发区社会工作处同意原告在柴泊村××6000万元兴建新型材料厂。次日，新洲区建筑节能与墙体材料改革领导小组证实原告蒸汽砖项目总体布局符合新洲区墙材发展规划要求。同年7月23日，原告的建设项目通过了新洲区环保局项目竣工环保验收。原告自2011年3月开始经过一年多时间的基建，2012年7月正式投产，至目前已发展成拥有100余名职工、年产蒸汽砖20万立方米的中型企业。原告自投产至今四年多时间政府一直给予支持扶助的态度，对原告的合法性从未提出异议。
一、被告于2017年2月14日作出新土资规罚[2016]01002号行政处罚决定书，认定事实错误。
1、被告认为原告主体身份是有限责任公司，否认原告是乡镇企业。原告认为：原告的工商登记组织形式是有限责任公司，但其投资主体及其构成相关法律关于乡镇企业的定义，应认定为乡镇企业类型的有限责任公司。
2、被告认定原告非法占用土地，显系事实认定错误。原告对涉案土地使用权系合法取得，该土地使用权系柴泊村村民委员会通过出资的方式，合法转让给原告，双方并签订了《联营合同》。
3、原告早已积极履行上述土地使用权的审批申报手续。阳逻经济开发区社会工作处和被告所属分局共同出具的情况说明及被告出具的《建设项目选址意见书》、规划红线图证明原告确实履行过涉案土地使用权的审批申请手续。
4、审批程序之所以中断，并非原告之过错。究其原因，一方面是因为阳逻开发区政府领导调动，在涉案审批事项的接管上，交接不畅；另一方面，更重要的原因是被告自身采用的审批程序严重错误，难以继续展开，才导致了审批程序的中断。
二、被告依据《土地管理法》第四十三条、四十四条的规定作出处罚，系适用法律错误。
原告是乡镇企业，使用的是集体土地，应办理的也应当是集体土地使用权审批手续，即便被告以未履行完土地使用权审批手续为由对原告作出处罚决定，也应依据《土地管理法》第六十条的规定。
三、被告作出行政处罚决定，程序严重违法。
1、被告自立案之日起9个月才作出处罚决定，超过了法定90日的最长时限。
2、被告未向当事人送达处罚告知书，剥夺了当事人的陈述申辩权。
3、原告于2016年5月18日作出《撤销听证申请书》，是基于原告与政府就仓库拆迁另建达成和解协议，并领取补偿款1986700元。在政府不拆除全部厂房的前提下，根据政府的要求，作出的撤销听证申请书。
4、被告于2017年2月14日作出的处罚决定是一个新的行政行为，应依法重新履行立案、调查、告知等程序，否则，其处罚决定不能成立。
四、被告违反诚实守信的行政原则，以行政处罚之名行违法征收拆迁之实。
1、新洲区政府于2016年8月针对原告的部分建筑通过财政拨款支付过一笔1986700元的拆迁补偿款，可见，其早已承认原告土地使用权的合法性。年底，政府组织了协调小组，与原告就拆迁事宜进行协商，并安排对原告厂房设施价值进行评估。然而，合法拆迁补偿安置即变成了一纸处罚决定书。政府及被告这种行为，严重违反诚实守信原则。
2、原告的行为是受党委鼓励、政策扶持、政府奖励的合法经营行为，新洲区政府及被告先肯定，后否定的做法，违反“信赖保护原则”。
综上，请求：1、依法撤销被告新土资规罚（2016）01002号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告提供的证据如下：
证据一：原告营业执照及法定代表人身份证明，拟证明原告的身份情况；
证据二：湖北省企业投资项目备案证、新洲区环保局环境影响报告表的审批意见及项目竣工环保验收意见、新洲区建筑节能与墙体材料改革领导小组证明、武汉市建筑节能材料与新型墙体材料备案证、关于申报武汉新阳柴建材有限公司的申请、阳逻开发区社会工作处、新洲区国土资源和规划局阳逻开发区分局情况说明、新洲区国土资源和规划局阳逻开发区分局选址意见书及规划红线图、联营合同，拟证明原告的建设投资项目得到了有关行政部门的审批和同意及有关单位的配合支持；
证据三：被告新土资规罚（2016）01002号行政处罚决定书，拟证明原告收到被告的行政处罚。
证据四：武汉市新洲区阳逻街道办财政所付给原告的1986700元的拆迁补偿款，拟证明原告与新洲区政府在2016年5月份达成了一份和解协议，约定由原告拆除其仓库另行改建由新洲区政府支付给原告相应的拆迁补偿款，这一事实一方面证明新洲区政府早已承认了原告土地所有权符合法律规定，另一方面证明被告于2016年5月进行的立案调查和告知听证程序已经双方达成和解协议而告终，被告于2017年2月14日作出的行政处罚决定书系新的行政行为，与原立案调查和告知听证程序没有关联性。
被告新洲区国土规划局辩称：一、被告作出新土资规罚[2016]01002号行政处罚决定书，认定原告未经批准，擅自占用土地的违法行为事实清楚，证据确实充分。
（一）2016年5月4日，被告对涉案土地违法行为进行立案，通过对原告调查询问、现场实地勘测，原告于2011年3月未经审批占用土地建厂房，从事蒸汽砖生产，至今仍处于占用状态。以上事实，被告已提供证据证实，原告自己提供的证据也能印证。
（二）乡镇企业是农村集体经济组织或者农民投资为主（农民投资不少于50%），在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。原告属于私营企业，并非乡镇企业。1、原告是由两个自然人出资设立，其持股66.7%的股东陈春苟，系鄂州区人，并非农民身份。2、原告经营粘土砖、蒸汽砖生产，属于工业生产，非以农业为基础和承担支农任务为宗旨。3、原告是柴泊村从黄石一家制砖企业引进投资商而成立的。4、原告与柴泊村虽签订了联营合同，但并非依法设立了联营企业，其所谓的联营是变相出卖、转让土地，该合同因违法而无效。5、乡镇企业是上世纪八、九十年代形成的产物，随着时代的发展，已逐渐退出了历史舞台。原告是于2011年5月设立的，既不是从乡镇企业改制而来，也不是按照《乡镇企业法》规定设立。其成立既未经乡人民政府审核，又未报乡镇企业主管部门审批、备案。综上，原告是按公司法设立的有限责任公司，是私营企业。其组织形式和经营性质不符合乡镇企业的法律定义。
（三）原告认为其合法取得涉案土地使用权，无事实和法律依据。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。涉案土地属阳逻街柴泊村村民集体所有，该村以出资的方式将涉案土地转让给原告，违背法律规定，该联营合同是无效的。且进行非农建设应办理用地手续，取得建设用地规划许可，建设工程规划许可。原告未经上述报批擅自占地建设，显属违法。
（四）原告认为未办理用地手续，并非原告过错，其理由不能成立。原告兴建厂房，应依法申请国有建设用地。原告之所以未取得涉案用地审批，是因原告以政府招商引资的名义，想通过不合法方式取得涉案土地。
二、被告作出新土资规罚[2016]01002号行政处罚决定书，适用法律正确。原告并不是乡镇企业，而是通过招商引资成立的一家私营企业，其兴建厂房，应使用国有土地，并办理用地批准，取得用地规划、建设工程规划许可后，方可建设。而涉案土地属柴泊村农民集体土地，原告未经法定程序办理用地手续就开始兴建厂房，构成非法占地。被告根据涉案土地规划现状，适用《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条之规定，作出决定，适用法律正确。
三、被告作出新土资规罚[2016]01002号行政处罚决定书，程序合法。
（一）被告对原告作出行政处罚决定前，下达了《听证告知书》，告知了拟作出处罚事由及依据，其享有的陈述、申辩、听证的权利。上述告知书涵盖了《行政处罚告知书》的全部内容。且被告收到上述听证告知书后，申请了听证，后又撤回听证，其陈述、申辩等权利通过听证的形式已得到了有效的保障。被告履行了处罚事由告知程序，并未剥夺原告享有的陈述、申辩、听证的权利。
（二）被告作出行政处罚超出办案期限，只是程序瑕疵，未违反法定、必要程序，对原告的权利义务不会造成实质影响，不足以影响行政处罚程序的合法性。
（三）原告认为被告作出新土资规罚[2016]01002号行政处罚决定书是新的行政行为，无事实和法律依据。被告对原告占用涉案土地违法行为进行处罚告知及处罚，其违法事由是同一的，原告并没发生新的违法事实，因而也不可能产生新的处罚行为。
四、原告认为被告以行政处罚之名行违法征收拆迁，缺乏事实根据。被告依法对原告违法用地行为作出行政处罚，属依法履行法定职责的行为。至于原告与新洲区政府协调拆除厂房补偿事宜，与被告查处土地违法行为之间没有关联。
综上，被告作出处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求依法应予驳回。
为证明其作出具体行政行为的合法性，被告新洲区国土规划局在法定期间内向本院提交了下列证据、法律依据，证据为：
证据一：违法线索登记表、违法线索核查报告、立案呈批表，拟证明被告对土地违法案件立案；
证据二：询问笔录、现场勘测笔录、武汉新阳柴建材公司现状地形图、营业执照、法定代表人身份证明、收款收据、湖北省企业投资项目备案证、建设项目选址意见书、联营合同、村委会会议记录，拟证明原告未经批准占用阳逻街柴泊村18952.03平方米土地建设厂房，构成非法占用土地的违法行为，被告作出行政处罚决定认定事实清楚；
证据三：违法用地现场照片、二次全国调查土地利用现状图、土地利用总体规划图，拟证明原告非法占用土地18952.03平方米，用以建设的建筑面积5283.72平方米；
证据四：国土资源违法案件调查报告、违法案件处理决定呈批表、行政处罚听证告知书、听证通知书、撤销听证申请书、行政处罚决定书、送达回证及送达照片，拟证明行政处罚决定程序合法；
被告新洲区国土规划局提交的依据为：
一、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条的规定；
二、《湖北省土地管理实施办法》第四条、第四十七条的规定；
三、《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十八条的规定。
四、《国土资源行政处罚办法》（2014年颁布）第十一条、第十三条、第二十四条、第二十六条、第二十九规定。
庭审质证中，对被告新洲区国土规划局提供的证据，原告的质证意见为：对证据一的客观性均不持异议，但受理时间是2016年5月3日，立案时间是2016年5月4日，作出决定时间为2017年2月14日，严重超出办案时限。对证据二中询问笔录有异议，该证据缺乏真实性。其询问时间是2016年5月4日，与立案时间是同一日，且被询问人也没有签署时间；笔录上没有显示村委会以土地使用权入股并享有10%的股份等内容；笔录上记载“建厂时土地部门来制止过”等内容不实，该笔录不能作为本案事实依据。勘测笔录上没有勘测人签名，且没有加盖原告公司印章，只有两个自然人的签名；且其上记载的“详见电脑出图”没有指向性，图上既没有勘测人的签名，也没有当事人的签字盖章，笔录和图纸缺乏关联性，以上不符合勘测笔录的形式要件，不能作为本案认定事实的依据；证据二中土地利用现状情况总计表及彩图是被告单方制作，总计表上没有市区两级土地部门的签字或盖章，能否证明本案的事实无法确认。对证据二中营业执照、法定代表人身份证明、收款收据、湖北省企业投资项目备案证、建设项目选址意见书、联营合同、村委会会议记录等证据客观性无异议，该证据相反证明了原告与柴泊村签订了联营合同，不能证明原告未经批准占用柴泊村的土地。对证据三违法用地现场照片的客观性无异议；对其中二次全国调查土地利用现状图、土地利用总体规划图的法律效力无法认定，因为该图是被告自行制作的，其法律效力如何由法院进行认定。对证据四中国土资源违法案件调查报告、违法案件处理决定呈批表的客观性无异议；对证据四中行政处罚听证告知书、听证通知书、撤销听证申请书、行政处罚决定书、送达回证及听证告知书送达照片的客观性除行政处罚决定书外均有异议，行政处罚告知书及送达程序不合法，被告行政处罚的程序不合法。
对原告提供的证据，被告新洲区国土规划局的质证意见为：对证据一的真实性、客观性无异议。对证据二（湖北省企业投资项目备案证，新洲区环保局环境影响报告表的审批意见及项目竣工环保验收意见、新洲区建筑节能与墙体材料改革领导小组证明、武汉市建筑节能材料与新型墙体材料备案证、关于申报武汉新阳柴建材有限公司的申请、阳逻开发区社会工作处、新洲区国土资源和规划局阳逻开发区分局情况说明、新洲区国土资源和规划局阳逻开发区分局选址意见书及规划红线图）的真实性无异议，对其证明目的有异议，以上证据不能达到原告的证明目的；对证据二中联营合同的真实性无异议，对其合法性有异议，该合同不能证明原告合法取得了土地使用权。柴泊村委会将集体所有土地转让给原告使用是不符合法律规定的。对证据三的真实性无异议，对其证明目的有异议，处罚决定书不能证明被告程序违法。证据四付款凭证与本案没有关联性，不能因为原告与区政府达成和解协议就认定行政处罚违法，和解协议是针对拆迁行为而不是违法占地行为。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：一、被告提供的证据一违法线索登记表、违法线索核查报告、立案呈批表，原告对其真实性无异议，该证据能够证明被告对涉案违法占地进行立案的事实。被告提供的证据二中对新阳柴公司法定代表人陈春苟的询问笔录，其上有陈春苟本人及公司管理人员陈生明的签字，原告虽提出异议，但未提供反驳证据，本院依法确认其为有效证据。被告提供的现场勘测笔录及新阳柴公司现状地形图，笔录上有原告法定代表人陈春苟本人及管理人员陈生明的签名，原告虽指出现状地形图上未有当事人签名盖章，且笔录上“详见电脑出图”缺乏指向性，但对公司现状地形图所勘测的总用地面积、建筑占地面积、建筑总面积的具体数额并未提出异议，也未提出相应反驳证据证实，该证据虽然形式上存在一定瑕疵，但并不能否定其证明效力。原告对证据二中营业执照、法定代表人身份证明、收款收据、湖北省企业投资项目备案证、建设项目选址意见书、联营合同、村委会会议记录等证据客观性无异议，以上证据能够证明原告新阳柴公司成立于2011年5月5日，企业类型为有限责任公司以及该公司与柴泊村于2011年6月21日签订联营合同，由柴泊村以50亩土地出资，占总出资额10%，共同经营水泥灰砌砖等事实。被告提供的证据三违法用地现场相片，原告对其客观性无异议，本院依法确认其证明效力。土地利用总体规划图及二次全国调查土地利用现状图，来源于被告土地利用数据库矢量图库，来源合法，能够证明涉案所占土地利用现状为建设用地，规划用途为建设用地的相关事实。被告提供的证据四中调查报告及处理决定呈批表，原告对其客观性无异议，上述证据能够证明被告作出处罚决定前，履行了内部审批程序。被告提供的听证告知书、听证通知书、撤销听证申请书，处罚决定书、送达回证及送达照片等，原告虽提出异议，但未能提供反驳证据证实，本院依法确认其证明效力。
二、原告提供的证据一营业执照及法定代表人身份证明，被告无异议，该证据能够证明原告的主体信息。原告提供的证据二，虽然能够证明原告的建设投资项目得到了有关行政部门的审批和同意及有关单位的配合支持，但并不能证明原告占地建设厂房，取得了合法的建设用地审批手续。原告提供的联营合同，虽然显示其与柴泊村于2011年6月21日签订联营合同，由柴泊村以50亩土地出资，占总出资额10%，共同经营水泥灰砌砖等相关事实，但并不能据此证明原告已取得了涉案土地的合法使用权。原告提供的证据三处罚决定书，与被告提供的证据四部分同一，本院对其证明效力已作前述认定。原告提供的证据四，不能达到其证明目的。
经审理查明，2011年3月，原告新阳柴公司未经被告批准占用武汉市新洲区阳逻街柴泊村三组的土地建设蒸汽砖厂。同年6月21日，原告新阳柴公司与武汉阳逻经济开发区柴泊村村民委员会签订联营合同一份，合同约定该村委会以50亩土地作价200万元出资占总出资额10%股份，新阳柴公司以现金1800万元出资占总出资额90%股份，共同经营水泥灰砌块砖。同年10月12日，原告公司取得项目的《建设项目选址意见书》，申请用地规模为26666.6平方米。但未办理完毕用地报建手续。2016年5月4日，被告新洲区国土规划局对原告的违法占地行为立案查处。同日，被告方执法工作人员对原告公司法定代表人陈春苟进行调查，制作询问笔录一份。同日，武汉市新洲区测绘地理信息研究院汪中鸣、余耀光对涉案非法占用土地建房的情况进行了勘测，制作勘测笔录及图纸各一份，图纸载明涉案非法总用地面积为18952.03平方米，建筑占地面积为5161.98平方米，建筑面积为5283.72平方米。同时拍摄现场相片二张。被告提交的二次全国调查土地利用现状图及土地利用总体规划图显示涉案所占有的土地利用现状为建设用地，规划用途为建设用地，符合新洲区土地利用总体规划。被告新洲区国土规划局经过内部评议、审批，于2016年5月11日对原告制作并留置送达行政处罚听证告知书一份，告知原告涉案违法事实、法律依据、拟处理意见及其享有的陈述、申辩和听证的权利。原告新阳柴公司收到上述文书后于次日申请听证，被告予以受理并于同年5月16日对原告再次制作并送达听证通知书一份。同年5月18日，原告自愿向被告提出了书面的撤销听证申请书。2017年2月14日，被告新洲区国土规划局对原告新阳柴公司制作新土资规罚[2016]01002号行政处罚决定书，决定书认定：新阳柴公司于2011年3月未经批准占用武汉市新洲区阳逻街柴泊村三组的土地建设蒸汽砖厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占用土地。并依据该法第七十六条及《湖北省土地管理实施办法》第四十七条的规定，作出责令新阳柴公司退还非法占用的18952.03平方米土地，没收在非法占用土地上新建的5283.72平方米建筑物；处以非法占用土地每平方米30元的罚款，计568560元的行政处罚决定。决定书告知了相对人复议、诉讼的权利和期限。但告知的起诉期为收到决定书之日起三个月内。被告新洲区国土规划局于同日将上述决定书送达给原告。
另查明，原告新阳柴公司于2011年5月5日成立，企业类型为有限责任公司，法定代表人为陈春苟，注册资本为300万元整，经营范围为蒸汽砖制造、销售。同年5月11日，武汉市新洲区发展和改革委员会为原告核发了湖北省企业投资项目备案证，其上载明“项目名称：蒸汽砖制造厂；计划开工时间：2011年7月；申报单位经济类型：私营……”
2011年10月27日，武汉阳逻经济开发区社会工作处、被告所属阳逻开发区分局共同作出情况说明“经开发区党委研究，由社会工作处负责组织协调，分别总体规划界埠村70亩、柴泊村70亩，利用循环经济发展节能灰砂砖产业，童院村规划100亩建设大型停车场，以上项目用地符合阳逻新城总体规划和土地利用总体规划，相关手续正在办理之中”。
2012年3月19日，武汉阳逻经济开发区社会工作处在原告“关于申报武汉新阳柴建材有限公司的申请”上，批注：拟同意兴建新型材料厂，请办理相关申报手续。次日，武汉市新洲区建筑节能与墙体材料改革领导小组出具证明，证明原告蒸汽砖项目总体布局符合新洲区墙材发展规划的要求。同年7月23日，原告的建设项目通过了武汉市新洲区环保局项目竣工环保验收。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，被告新洲区国土规划局对涉案违法占地建厂房的行为进行查处，是履行其法定职责的行为，其对辖区内违法占地行为具有查处的法定职权。
针对本案当事人的诉讼请求及争议焦点问题，本院作如下认定：
一、关于被告作出涉案行政处罚决定，认定事实是否清楚的问题。
本案中，原告未经被告审批占用柴泊村土地建设厂房的事实，有被告提供的调查询问笔录、现场勘测笔录及图纸、现场照片等证据证实，证据确实充分。原告对其建厂房未取得用地审批手续的事实亦予以认可。故被告认定原告未经批准，擅自占用柴泊村土地建厂房事实清楚。原告诉称认为其属乡镇企业，被告应依据《土地管理法》第六十条的规定，按集体土地使用权审批手续为原告办理审批事宜，而不应按国有土地使用权审批手续为原告办理审批事宜；被告采用的审批程序严重错误，导致审批程序的中断，其过错并非在原告等上述事由、观点，属另外的法律关系，在本案中不宜予以审查判断。上述事由、观点，亦不能否定原告未经审批占地建厂房的事实。
二、关于原告是否合法取得涉案土地使用权的问题。
《土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。该法第六十条规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。该法第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。该法第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。本案中，原告虽与柴泊村签订了联营合同，约定由柴泊村以土地入股，但其未持有关批准文件，也未经县级以上政府批准，取得建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地使用权证等证件。根据我国对土地实行管制的上述相关规定，使用农民集体土地进行非农建设，不仅要经农村集体经济组织同意，更要事先经过相关法定审批程序，否则属擅自使用农民集体所有土地的行为。本案中，阳逻经济开发区社会工作处出具的情况说明、批注，新洲区建筑节能与墙体材料改革领导小组出具的证明，武汉市新洲区环保局出具的项目竣工环保验收意见，并不能代表原告占地建设经过了合法的行政审批程序。
综上，原告认为涉案土地使用权系柴泊村通过出资的方式合法转让原告所得，于法无据。
三、关于被告作出涉案行政处罚决定，其适用法律是否正确的问题。
本案中，被告查明涉案所占有的土地利用现状为建设用地，规划用途为建设用地，符合新洲区土地利用总体规划。而《土地管理法》第四十四条规定的是涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。故本案中被告适用了该条款，属适用法律不准确。但被告适用上述法律第四十三条、第七十六条及《湖北省土地管理实施办法》第四十七条的规定作出处罚，并无不妥之处。原告方诉称自己属乡镇企业，被告应按集体土地使用权审批手续办理审批，即便未审批也应依据《土地管理法》第六十条的规定进行处罚的观点不能成立。该法第六十条针对的主体是农村集体经济组织，而原告于2011年5月5日成立，企业类型为有限责任公司，且新洲区发改委为原告核发的企业投资项目备案证上载明原告经济类型为私营，非农村集体经济组织，故不应适用上述法律条款。
四、关于被告作出涉案行政处罚决定，其履行程序是否合法的问题。
本案中，被告对原告作出处罚决定前，对原告下达了《听证告知书》，告知了拟处罚的事由及依据，以及其享有陈述、申辩、听证的权利。上述告知书已经涵盖了《行政处罚事先告知书》的全部内容，实际上并未剥夺原告陈述、申辩的权利。原告申请听证后，又由于其他原因书面撤回了听证申请，是其行使自身权利的一种体现，并不为法律所禁止。原告诉称其撤回听证申请是在与新洲区政府达成和解，不拆除原告全部厂房的前提下所出具，未提供相关证据证实，本院不予认可。原告据此认为涉案处罚决定是一个新的行政行为的观点，无事实和法律依据。被告作出涉案行政处罚决定，虽履行了立案、调查、审批、告知、作出决定及送达等程序，但自立案之日起9个多月才作出处罚决定，已超出了相关案件法定办理期限，办案程序上存在一定问题。另外，被告作出处罚决定时，告知当事人三个月的起诉期限，亦违背了《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，属部分剥夺当事人起诉期限的行为，应予以纠正。被告虽在办案程序上存在上述不合法的行为，但对原告的权利义务并未造成实际影响，不足以影响其行政行为整体上的合法性。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告武汉新阳柴建材有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告武汉新阳柴建材有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 刘小燕
人民陪审员 吴华林
人民陪审员 袁东珍
二0一七年二0一七年七月六日
书 记 员 隗 岚