河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀08行初105号
原告高桂芳，住北京市朝阳区，。
委托代理人孟岚（原告女儿），住北京市朝阳区朝。
被告承德市双桥区人民政府，地址双桥区。
法定代表人杨玉甫，职务区长。
出庭行政机关负责人关越，职务副区长。
委托代理人于伟，双桥区民政局工作人员。
委托代理人周耀川，北京市雨仁（承德）律师事务所律师。
被告承德市人民政府，住所地承德市行政中心。
法定代表人常丽虹，职务市长。
委托代理人王义军，承德市民政局办公室主任。
委托代理人黄亚新，河北德律律师事务所律师。
原告高桂芳请求撤销双桥区人民政府于2012年9月3日作出的承双政复查字(2012)17号信访事项复核意见书及承德市人民政府于2013年2月26日作出的信访事项复核意见书“责令高桂芳将1985年2月8日后葬入此地的坟墓迁移至合法公墓内，费用自行承担”一案向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了应诉通知书、举证通知书、行政起诉状副本等。依法组成合议庭，由审判员刘松平担任审判长，审判员刘福泉、人民陪审员张辅志参加评议，并于2017年9月25日公开开庭审理了本案。原告高桂芳及其委托代理人孟岚与被告双桥区人民政府机关负责人关越及委托代理人于伟、周耀川,被告承德市人民政府的委托代理人王义军、黄亚新到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
具体行征行为，双桥区人民政府于2012年9月3日作出的承双政复查字(2012)17号信访事项复核意见书及承德市人民政府于2013年2月26日作出的信访事项复核意见书“责令高桂芳将1985年2月8日后葬入此地的坟墓迁移至合法公墓内，费用自行承担”。
原告高桂芳诉称,请求撤销双桥区人民政府于2012年9月3日作出的承双政复查字(2012)17号信访事项复核意见书及承德市人民政府于2013年2月26日作出的信访事项复核意见书“责令高桂芳将1985年2月8日后葬入此地的坟墓迁移至合法公墓内，费用自行承担”。
事实和理由，原告祖坟地自解放前起位于承德市双桥区牛圈子沟红石砬村龙潭沟庙上(俗称孟家大地)。2009年修建承朝高速，孟钲家祖坟在征地迁坟范围内被要求迁出。孟钲、孟兴波一共领取了11座合葬遗骨坟的迁坟补偿款。盂钲在领取了迁坟补偿款后，于2009年6月将5座合葬遗骨坟葬入原告家祖坟地，对原告家祖坟和抗美援朝烈士衣冠冢造成严重损害。在原告信访过程中，孟兴波于2011年从承德县头沟迁来两座遗骨，以“并骨”为由，葬入原告家祖坟地。2015年4月24日孟钲去世后，也葬入原告家祖坟地。原告自2009年6月起，逐级信访举报孟钲、孟兴波于2009年、2011年、2015年私埋乱葬入其祖坟地的8座坟墓违反了《国家殡葬管理条例》；原告于2012年7月11日复查、2013年1月28同复核申请中提供了一系列证据，证明原告1991年葬入的坟墓没有违反《国家殡葬管理条例》。第一被告无视原告提供的证据，于2013年2月26日《复核意见书》中作出如下裁决：“经现场勘测，孟家墓群地处牛圈子沟红石砬村龙潭沟庙上(俗称孟家大地)，紧贴承朝高速。国土部门确认该地块性质为农业用地。根据以上情况，1985年2月8日，国务院颁布了《殡葬管理的暂行规定》，1997年7月21日，颁布了《国务院殡葬管理条例》，虽废止了1985年颁布的《殡葬管理的暂行规定》，但根据“法律具有的追溯力”和《国务院殡葬管理条例》第十条：“禁止在以下地区建造坟墓”第一款“耕地、林地”；第四款“铁路、公路主干线两侧”，“前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头”之规定，责令高桂芳、孟兴波、孟钲三人将1985年2月8日后葬入此地的全部坟墓迁移至合法公墓内，费用自行承担”。被告在2013年2月26日作出《复核意见书》后，拖延至2017年6月8日，才将其送达原告手中。
原告家墓群远离承朝高速，被告未作现场勘测，错误的认定原告家墓群“紧贴承朝高速”。1985年2月8日《国务院关于殡葬管理的暂行规定》第六条：“禁止占用越垫作墓地”。根据《中华人民共和国土地管理法》(中华人民共和国主席令第二十八号，1999年1月1日起施行)第四条：“国家实行土地用途管制制度。明确认定“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”；根据承德市双桥区国土资源局2013年11月10日文件：《关于牛圈子沟红石峦村龙潭沟庙上地块1991年地类确认的答复》(附件1)“现双桥区国土资源局是原双桥区土地局在2002年地矿合并时成立。原双桥区土地局于1989年成立，相关的资料没有。不能为当事人提供相关的土地利用现状分类证明材料。不能证明占用“耕地”。
综合上述，原告认为被告没有足够证据支持《复核意见书》的结论，认定原告于1991年葬入此地的坟墓占用了“耕地”。因此，《复核意见书》第二项私埋乱葬问题，针对原告的处理意见不尊重事实，证据不足，认定事实错误，应予以撤销。
承德市双桥区人民政府辩称，答辩人作出的承双政复查字(2012)17号信访事项复核意见书,不具有可诉性，一审法院应驳回起诉。具体行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。具体行政行为的效力具有公定力、确定力、拘束力、执行力，而本案中的信访答复不具备上述特征。行政机关信访答复的作出是基于申诉人的申诉，信访答复也是对申诉咨询内容作了明确的说明，是告知行为，不能引起申诉人权利、义务的变更和灭失。因此，答辩人作出的《信访事项复查意见书》不属于具体行政行为，其不具有可诉性。同时，依据《最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人不服提起行政诉讼的人民法院不予受理。
答辩人作出承双政复查字(2012)17号《信访事项复查意见书》程序、内容均符合法律规定。答辩人经核实未发现案外人盂钲、盂兴波骗取公路补偿款，答辩人曾与红石砬村、牛圈沟镇相关工作人员进行核实并查看领取补偿款账页、评估报告，均能证明需要迁出的六座当时确实存在，应予补偿。孟钲、盂兴波系代表孟氏家族代领此笔补偿。另若二人涉嫌犯罪的，原告高桂芳可向公安部门进行举报。
关于私埋乱葬问题的认定，答辩人认为，此争议属于民事争议，原告应通过民事救济程序来解决此问题。恳请贵院驳回原告的起诉。
河北省承德市人民政府辩称，答辩人的行为不具有可诉性，不属于《行政诉讼法》的受案范围，对原告的诉讼请求应当予以驳回；2013年2月26日，答辩人针对原告反映的私埋乱葬、骗取迁坟补偿款问题出具《信访事项复核意见书》，该复核意见书仅是针对原告所反映的问题，给出的答复意见，原则上只是一种单纯的回复行为，对原告不具有强制力，并非严格意义上的行政行为，答辩人的行为不具有可诉性，原告对此提起行政诉讼，不符合法律规定；
原告所保护的并非自身的合法权益，答辩人责令其将坟墓迁移的做法并无不当。《国务院殡葬管理暂行规定》第5条及《殡葬管理条例》第5条均明确规定，土葬用地为政府规划用地，只有列入建设规划的土葬用地，才允许在此地进行土葬，否则在非规划范围内进行土葬的都属于私埋乱葬。经调查，原告高桂芳家祖坟地块地类性质为果园，属农用地，并非政府规划的土葬用地，那么原告家族成员去世以后在此埋葬，就属于私埋乱葬，而且原告又不能举证证明在此区域的坟墓属于国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地，因此答辩人依法要求原告将葬入此地的坟墓迁移并无不当。
综上，答辩人的复核行为并非具体行政行为，而且原告
所保护的也并非自身的合法权益，原告的诉讼请求不符合
《行政诉讼法》第2条及12条的规定的受理条件，不属于
行政诉讼的受案范围，因此答辩人请求驳回原告的诉讼请求。
事实和证据的分析与认定,对第一事项即该案是否属于可诉行政行为，进行举证质证。
被告承德市双桥区人民政府为了支持自己的主张，出示如下证据：1号、《信访事项答复意见书》1份，证明经双桥区牛圈子沟镇政府核实原告举报孟钲、孟兴波领取迁坟补偿款事实存在，但不存在骗领；占用坟地一事属于民事争议，原告高桂芳应采取民事救济途径解决。2号、信访复查复核申请、《信访事项复查意见书》各1份，证明被告区政府在收到原告提出的信访复查申请书后，在法律规定时限内做出《信访事项复查意见书》，其程序、内容均符合法律规定，此复查意见书不属于具体行政行为，不具有可诉性。
原告高桂芳对被告承德市双桥区人民政府出示的证据发表质证意见如下,根据相关法律，我方认为被告的行为具有可诉讼。1号与本案无关，我们只针对我方的权利进行起诉，达不到证明目的。2号不认可真实性，达不到证明目的。
被告承德市人民政府对被告承德市双桥区人民政府出示的证据发表质证意见如下,对其证据均认可。
承德市人民政府未出示证据，认为该意见书，不涉及原告的权益义务，不具备强制性，不属于行政行为。本案所涉土地，并不是政府规划用地，不是原告的合法权益，不受相关法律的保护。
原告高桂芳为了支持自己的主张，出示如下证据：（详见证据目录）；证据10，原告于2017年6月8日签收的《信访事项复核意见书》“送达回证”。证据11，全国人大常务会关于修改行政诉讼法的决定，第60条，将具体行政行为修改为行政行为。证明被告适用的法律错误，被告的意见书侵犯了我方的权利，属于行政诉讼法受案范围。证据12号、最高人民法院关于进一步保护行政相对人合法权益中的第14条。证明被告适用法律错误，该意见属于受案范围。证据13号、2015年行政诉讼法相关规定，证明该意见涉及到本案的涉及的死者的和近亲属的合法权益，并且被告的行为违法了公序良俗。证据14.1997年殡葬管理条例17条，证明原告1997年藏入土地的不是土葬。证据15，照片，证明近亲属对坟墓的管理权。
被告承德市双桥区人民政府对原告高桂芳出示的证据发表质证意见如下：原告未在举证据期限提交，并且都是法条不予质证，不符合证据形式要件。
被告承德市人民政府对原告高桂芳出示的证据发表质证意见如下：11号-14是法律依据，不属于证据种类，14号不能达到证明目的，根据相关规定，殡葬用地是政府规划用地，在非规划范围内的都是非法的占地行为。13号原告与其前夫的婚姻关系应该在1991年其前夫自然死亡的时候自然终止，本案所涉及墓地，原告要主张权利，应该证明自己有主张的资格。
针对第二项争议焦点进行举证、质证。即被告双桥区人民政府做出的承双政复查字(2012)17号《信访事项复查意见书》中针对高桂芳做出的具体行政行为，是否具有事实及法律依据，程序是否合法。
被告双桥区人民政府出示证据，（见证据目录）2号、信访复查复核申请、《信访事项复查意见书》各1份，证明被告区政府在收到原告提出的信访复查申请书后，在法律规定时限内做出《信访事项复查意见书》，其程序、内容均符合法律规定。认为程序合法，适用法律正确，适用国务院殡葬管理条例做出的处理决定。
原告发表质证意见如下，不能达到证明目的，不认可真实性，适用法律错误。
被告承德市人民政府发表质证意见如下，均认可。
被告承德市人民政府出示证据如下，证据同双桥区人民政府出示证据一致。
原告高桂芳出示证据如下，（详见证据目录）法律依据：《殡葬管理条例》（1997年）第三条、第九条、第十四条、第二十条、第二十一条，证明被告未履行法定职责，被告证据不足，认定事实错误，证据如下：1号、承德市双桥区国土资源局2013年11月10日文件，《关于牛圈子沟红石峦龙潭沟庙上地块1991年地类确认的答复》，证明1991年承德市没有土地利用分类划分，没有证据认定原告1991年葬入该地的坟墓占用了耕地或者林地。2号、承德市双桥区牛圈子镇2012年7月11日《信访事项答复意见书》证明原告家祖坟地没有占用耕地或者林地。3号、承德市双桥区林业局2012年9月12日出具的文件，证明原告1991年葬入该地的坟墓没有占用林地。
被告双桥区人民政府对原告高桂芳出示证据发表质证意见如下，1号，与本案没有关联性不予认可。2号真实性认可，对原告的证明目的不予认可，该份意见书并没有生效。3号真实性认可，对原告的证明目的不予认可，原告主张该地不再双桥区林地保护的范围内，不能代表该林地是非林地。我方认为该地块是林地。
被告承德市人民政府对原告高桂芳出示证据发表质证意见如下，1号，不能作为证据,原告所称的没有地类划分的依据，达不到证明目的，该证据只是证明不能提供材料，不能说明没有进行划分。2号不能作为原告所称的坟地没有占用耕地的证明目的，牛圈子沟政府没有权力对土地进行划分。3号不能作为证据使用。
被告承德市人民政府出示证据如下，1、2013年7月承德市双桥区国土局地类确认的答复，证明该地块为果园，不是殡葬用地，原告属于私埋乱葬。2、土地利用分布图，证明该地块在承朝高速公路两侧，不允许作为坟地
原告高桂芳对被告承德市人民政府出示的证据质证如下，
1号文件真实性认可，但是不能拿2013年的文件来确认1991年的埋葬行为。2号，被告没有实地勘测，该坟地没有在公路两侧
被告双桥区人民政府对被告承德市人民政府出示的证据质证如下，均认可。
针对第三项争议焦点进行举证、质证。即被告承德市人民政府2013年2月26日作出的《信访事项复核意见书》程序是否合法。
被告承德市人民政府出示的证据如下，原告在提出申请2013年1月28日，我方在2013年2月26日做出意见，符合信访条例的时间限定，只是针对原告的诉求提出意见，市政府综合相关证据材料的情况下，对本案原告和两个案外人的行为一同做出复核意见，作出后由民政局转送原告本人，但是原告不予签收，后来按照原告的要求才做出了复核意见书。原告是放弃了自己的权利，我方程序没有违法。没有书面证据证明。证据3、信访事项复核意见书，证明符合30天的限制，我方是针对原告提出的问题的合理答复，是信访的终结程序。该文书只是意见书，不是行政行为，不具有强制性。
原告高桂芳对被告承德市人民政府发表质证意见如下，3号认可真实性。30天的期限早就超出了，没有给我做出答复。对方证据不足。
被告双桥区人民政府对被告承德市人民政府发表质证意见如下，证明目的认可，真实性认可。
经庭审质证、认证，本院对当事人出示的证据作如下确认：原、被告出示的证据大部分均属于法律、法规条款，不能作为证据使用，只能在适用法法律是否正确作为参考。其它证据均属《信访事项复查意见书》，该内容是本案审查对象不能作为证据使用。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定事实如下：2012年8月1日，原告高桂芳向被告双桥区人民政府反映孟钲、孟兴波将私埋乱葬的7座坟墓迁入自家祖坟地，要求其迁出，并恢复土地原貌。双桥区人民政府于2012年9月3日作出的承双政复查字(2012)17号信访事项复查意见书，“责令高桂芳、孟兴波、孟钲三人将1985年2月8日后葬入此地的坟墓迁移至合法公墓内，费用自行承担”。高桂芳不服该信访事项复查意见，向承德市人民政府提出复核，2013年2月26日作出的信访事项复核意见书，维持了双桥区人民政府复查意见。2017年6月8日送达原告高桂芳。
本院认为，二被告对原告所作出的“责令其将1985年2月8日后葬入此地的坟墓迁移至合法公墓内，费用自行承担”。的意见对原告高桂芳的权益事实上已经产生了直接的实际影响。该行政行为具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案的原告主体适格。被告的辩称理由本院不予支持。
原告高桂芳向被告双桥区人民政府反映的是孟钲、孟兴波将私埋乱葬的7座坟墓迁入自家祖坟地，要求其迁出，并恢复土地原貌。而双桥区人民政府及承德市人民政府作出的信访事项复查意见书及信访事项复核意见书“责令高桂芳将1985年2月8日后葬入此地的坟墓迁移至合法公墓内，费用自行承担”。该意见明显超出了原告的信访请求，在作出该行政行为之前没有告知原告有举证、听证的权利，在程序上严重违法，双桥区人民政府在庭审中辩称“去现场进行过调查”，但无证据支持。承德市人民政府作出的信访事项复核意见，在送达过程中长达4年之久严重违法。为此，双桥区人民政府于2012年9月3日作出的承双政复查字(2012)17号信访事项复查意见书及承德市人民政府于2013年2月26日作出的信访事项复核意见书“责令高桂芳将1985年2月8日后葬入此地的坟墓迁移至合法公墓内，费用自行承担”的行政行为没有事实和法律依据，该行政行为违法，应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款(一)项、第(三)项之规定，判决如下：
撤销双桥区人民政府于2012年9月3日作出的承双政复查字(2012)17号信访事项复核意见书及承德市人民政府于2013年2月26日作出的信访事项复核意见书“责令高桂芳将1985年2月8日后葬入此地的坟墓迁移至合法公墓内，费用自行承担”的意见。
案件诉讼费50元，由二被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审 判 长 刘松平
审 判 员 刘福泉
人民陪审员 张辅志
二〇一七年十月十六日
书 记 员 朱志敏