海南省第二中级人民法院
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（2017）琼97行初157号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行初157号
原告王建青，男。
委托代理人程冠贤，海南毓广律师事务所律师。
被告临高县人民政府，住所地海南省临高县临城镇文明东路。
法定代表人曹文，该县县长。
委托代理人王超，海南嘉法律师事务所律师。
委托代理人苏雪强，临高县国土资源局工作人员。
第三人陈玉笔，女。
委托代理人王阳江，男。
委托代理人钟小梅，女。
原告王建青不服被告临高县人民政府（以下简称临高县政府）及第三人陈玉笔土地行政登记一案,于2017年3月1日向本院提起行政诉讼，本院于同年3月6日立案受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院受理该案后依法组成合议庭。在开庭审理前，原告王建青向本院提交书面申请称，其父亲即本案原告王文子因故于2017年3月8日去世，其申请变更本案原告继续诉讼。经审查，情况属实，同意本案原告变更为王建青。本院于同年4月28日公开开庭审理了本案。原告王建青及其委托代理人程冠贤，被告临高县政府的委托代理人王超、苏雪强，第三人陈玉笔的委托代理人王阳江、钟小梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
临高县政府于2008年12月11日向陈玉笔颁发临集用（2008）第3号《集体土地使用证》（以下简称3号土地证），该证载明：土地使用权人为陈玉笔；土地用途为住宅；使用权类型为按排；四至为东至水沟，南至屋垄，西至博兴路，北至王新生，面积约173.74平方米。
原告王建青诉称，原告所在的博廉村在八十年代分为第一、第二、第三和第四生产队，各生产队均有队长和会计等组织。原告及原告父亲王文子属于第一生产队村民，第三人陈玉笔原属于第三生产队村民。早在1981年初，博廉村为了解决村民宅基地使用问题将本村土地划分给各生产队，再由各生产队在其分得的土地范围内再行分给各农户。3号土地证所载土地（以下简称争议地）划入第一生产队用地范围。当时，原告的伯父王文仁分得了本案争议地，而后王文仁将争议地让给原告父亲王文子使用。陈玉笔属于第三生产队村民，当时其也分得该队安排的宅基地。1986年，原告父亲王文子在争议地上建了地基，因资金不足没有继续建房。2017年2月21日，陈玉笔以侵权纠纷将原告及原告父亲王文子一并起诉到临高县人民法院，此时原告才知道陈玉笔在2008年已取得了3号土地证之事实。原告认为，被告给第三人陈玉笔颁发的3号土地证事实不清、证据不足。争议地早在1981年已由村集体安排给了原告伯父王文仁使用，之后王文仁让给原告父亲王文子使用。原告父亲王文子于1986年在争议地上建起地基，故该地使用权应归原告。双方因争议地使用权问题临高县南宝镇人民政府（以下简称南宝镇政府）于2006年4月26日作出南府[2006]2号《关于博廉村陈玉必与王文子宅基地纠纷的处理决定》（以下简称[2006]2号《处理决定》），该处理决定确定当时争议地没有分给第三人陈玉笔使用，且陈玉笔也从未使用过该地，被告在没查清事实的情况下发证给第三人陈玉笔属于事实不清，证据不足；其二，第三人陈玉笔系退休职工，非农业户口，依法也不应分得农村宅基地；其三，被告颁发3号土地证违反法定程序，没有进行调查、没有通知利害关系人原告及原告父亲王文子参与指界、没有依法进行公告公示等等。综上，被告给第三人颁发的3号土地证事实不清、证据不足，诉请法院依法撤销3号土地证。
原告王建青向本院提交以下证据：1、划分宅基地证明，用以证明1981年生产队将争议地划分给王文仁这一事实；2、划分宅基地记录本，用以证明1981年生产队分宅基地的情况记录，是由村会计提交，证明争议地紧靠公路，从北起为第一家，第四家是王文仁；3、照片，用以证明王文仁取得争议地后让给王文子使用，王文子于1986年在争议地下的地基；4、民事起诉状，用以证明陈玉笔的3号土地证登记的土地为原告使用的宅基地，且陈玉笔在2017年2月的民事起诉状中认可原告的地基已经存在的事实；5、王福远、吴学新证明，用以证明颁证土地权属来源于1982年没有事实根据；6、[2006]2号《处理决定》，用以证明争议地是存在权属纠纷的，土地权属来源证明单位南宝镇政府对争议地纠纷事实是明知的，在此情况下出具土地权属来源证明是错误的。此外，争议地的四至范围南至是陈建永户而不是屋垄。该处理决定已经否认了陈玉笔所主张的1982年安排争议地给陈玉笔使用的事实。
被告临高县政府辩称，被告颁发的3号土地证事实清楚、程序合法。2008年3月31日，第三人陈玉笔申请办理集体土地使用权登记，被告受理后依职权进行土地权属审核和地籍调查，并核定土地权属界线，经申请人与相邻人现场指界核定并签名确认。此外，临高县南宝镇博廉村民委员会及临高县南宝镇博廉村委会博廉村民小组共同出具了《土地权属来源证明》，同意将争议地安排给第三人陈玉笔使用，南宝镇政府对此予以确认属实，可见，土地权属来源合法，四至清楚。2008年9月2日，被告将土地登记审核结果进行了公告，公告期内无利害关系人提出异议，据此，被告给第三人陈玉笔办理集体土地使用登记，制作土地登记卡，并于2008年12月11日向陈玉笔颁发了3号土地证。综上，被告颁发3号土地证的行政行为合法正当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告临高县政府向本院提交以下证据：1、陈玉笔申请书，证明陈玉笔依法向临高县政府相关土地管理部门申请土地登记；2、土地权属来源证明，证明涉案土地经村小组及村委会同意给陈玉笔使用，对于这个事实南宝镇政府加盖公章予以确认；3、土地登记申请书，证明对涉案土地申请的初始登记；4、身份证，证明申请人陈玉笔身份的基本情况；5、地籍调查表，证明确认涉案土地的位置、四至和面积；6、土地登记发证审批表，证明经审批程序同意发证；7、土地测量费发票，证明陈玉笔缴纳涉案土地测量费用；8、公告，证明依法对涉案土地登记发证前进行公告；9、土地登记卡，证明涉案土地确权给陈玉笔使用。
第三人陈玉笔未提交书面述辩意见，其在庭审中口头述称同意被告的答辩意见。另补充称，陈玉笔是非农业户口、退休职工身份。1982年生产队给陈玉笔安排宅基地时至2012年之前,陈玉笔一直是博廉村的农民，属于农业户口，不是退休职工，其退休职工身份是在2012年才获得，与宅基地的安排没有关系。原告主张没有事实根据，请依法驳回原告诉讼请求。
第三人陈玉笔向本院提交以下证据：1、陈玉笔户口登记本复印件；2、陈玉笔身份的说明。以上证据用以证明陈玉笔在发证前属于农业户口，不是退休职工。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
（一）关于被告提供的证据。原告对证据1有异议,认为陈玉笔申请书的内容不真实，不能证实权属问题；对证据2有异议,认为土地权属来源证明的内容不客观真实，权属来源不合法；对证据3有异议，认为土地登记申请书所登记的内容不真实,土地权属来源证明虚假，四至的南边应该是陈建永户；对证据4无异议；对证据5有异议，认为地籍调查表记载的四至不清，南边应该是陈建永户，但在指界时没有陈建永进行签名确认,也没有通知利害关系人原告参加指界；对证据6有异议，认为该审批是依据虚假的证明材料作出的，不合法；对证据7有异议，认为土地来源不合法；对证据8有异议，认为公告照片不能体现是何时何地张贴，是否张贴于公开场所，无法证实；对证据9、10有异议，认为土地登记不合法。
第三人陈玉笔对被告证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
（二）关于原告提供的证据。被告对证据1有异议，认为分配宅基地证明因证人未出庭不能证明当年分配宅基地的情况，且对于宅基地分配问题应该有村民小组确认，个人没有权利进行分配；对证据2有异议，认为该记录是个人记账，对分配宅基地的证明没有依据；对证据3照片有异议，认为从照片中不能证明原告是1986年下的地基；对证据4民事起诉状的真实性无异议；对证据5有异议，认为证明人未出庭，不能证明签名为证人所签，且证明材料内容简单，没有证明力；对证据6有异议，认为[2006]2号《处理决定》记载的四至面积与本案的四至面积均不一致，且该处理决定已确认原告对本案争议地没有使用权。
第三人陈玉笔对原告证据的质证意见与被告的意见一致。
（三）关于第三人提供的证据。原告对证据1、2的真实性无异议，但对证明的效力有异议，认为不能证明第三人合法取得争议地使用权。被告对第三人证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：
（一）关于被告提供的证据。本院认为，被告证据1、3、4、6、7、9来源真实性，且与本案有关联性，但这些证据均不能证明土地权属来源清楚、合法，故对其证明的效力不予采信。证据2《土地权属来源证明》证明的事实与原告提交的[2006]2号《处理决定》认定的事实不相符，且出具该权属来源证明的证明人吴学新、王福远在2017年4月13日又向原告出具《证明》，证明在1982年俩人都未参加讨论安排宅基地给陈玉笔使用。该两份证明自相矛盾，在没有其他证据佐证的情况下，本院对该证据的真实性、合法性及证明的效力不予采信；证据5《地籍调查表》，被告进行地籍调查时没有通知利害关系人原告参加指界，原告对此持有异议，故本院对该证据的合法性及证明的效力不予采信；证据8公告照片，未能反映出张贴的时间、地点以及是否张贴于争议地现场，故本院对其证明的效力不予采信。
（二）关于原告提供的证据。本院认为，原告提供的证据1-4均不能证明原告已合法取得土地使用权，故不予采纳。证据5，可以证明被告给第三人颁证之前原告及第三人曾因本案争议地权属问题发生多次纠纷之事实。对证据6的真实性、合法性、关联性予以确认，可以证明在2006年原告父亲王文子及第三人陈玉笔（即陈玉必）因本案争议地权属纠纷，第三人陈玉笔申请南宝镇政府作出土地权属处理决定之事实。
（三）关于第三人提供的证据。本院认为，第三人提供的证明其身份的证据与本案待证事实有关联性，本院予以确认。
本院依职权对[2006]2号《处理决定》的效力等相关问题进行调查并制作了调查、询问笔录。本院于2017年5月5日对南宝镇政府副书记陈开标、原南宝镇国土所的负责人陈学波进行了调查（详见2017年5月5日的《调查笔录》）。南宝镇政府述称，[2006]2号《处理决定》是我府依陈玉笔申请作出的，并且都已送给各方，由于当时保管不善现档案里找不到送达的相关材料。双方争议的宅基地也是本案的争议地。当时陈玉笔及王文子对南宝镇政府的处理决定均未申请行政复议或诉讼。本院又于2017年5月23日对陈玉笔进行了询问（详见2017年5月23日的《询问笔录》），其述称，因与王文子使用争议地发生权属争议，其向南宝镇政府申请确权处理。但其否认收到[2006]2号《处理决定》，同时承认当时南宝镇政府的工作人员告知其争议地不属于陈玉笔，也不属于王文子，土地收回队里管理和使用。经质证，各方当事人对以上事实的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，[2006]2号《处理决定》认定的事实与本案庭审中原告及第三人自认的事实能够相互印证，可以证明争议地一直以来存在纠纷，并在2006年4月已经南宝镇政府作出确权处理之事实。对于[2006]2号《处理决定》的效力问题，原告认可该处理决定的效力，并持该处理决定反驳争议地经南宝镇政府作出确权不属于第三人享有。而第三人作为该处理决定的申请人其也承认在2006年南宝镇政府的工作人员已告知其争议地政府作出确权处理的结果。被告在庭审中的质证意见认为，该处理决定已确认原告对本案争议地没有使用权，原告没有主体资格。本院认为，虽然[2006]2号《处理决定》在送达程序上存在瑕疵，但根据以上当事人自认的事实相互印证，可以推定原告及第三人在当时已明知[2006]2号《处理决定》的内容或处理结果，而原告在该宗地上建有房屋地基，该处理决定与其有法律上的利害关系，但双方均未申请行政复议或诉讼。基于此，可以推定该处理决定已发生法律效力，对双方具有羁束力。
经本院组织双方当事人现场勘查，现争议地上有原告建的房屋地基，其四至东面为空地，与南宝镇供销社仓库旧址相邻，南面有陈建永房屋（该房屋现已转让他人），西面为博兴路，北面有王新生建的房屋。
经审理查明，被诉3号土地证项下面积约173.74平方米,四至为东至空地，南至陈建永房屋（该房屋现已转让他人），西至博兴路，北至王新生房屋。1981年，临高县南宝镇博廉村委会博廉村将博兴路两边的部分土地划拨给本村村民做宅基地使用。1995年，原告父亲王文子在该证所涉的土地上建房屋地基时与陈玉笔发生土地权属争议。2006年，陈玉笔与王文子因该地权属争议向南宝镇政府申请确权处理。该府依陈玉笔的申请于2006年4月26日作出[2006]2号《处理决定》，认定1981年临高县南宝镇博廉村委会博廉村将博兴路两边的部分土地划拨给本村村民作宅基地使用，王文子及陈玉笔都已分到各自的土地。经当时大队讨论决定，争议地留出来建人行道使用，该地不在划拨宅基地的范围。至今该地也未具体划给任何人使用，陈玉笔和王文子占用争议地做宅基地属于侵犯集体财产的行为。据此作出处理决定：争议地权属于博廉经济社农民集体所有，由村集体使用和管理，陈玉笔和王文子不得到争议地建房或其他行为。同时告知当事人行政复议权。该处理决定作出后双方均未申请行政复议或提起行政诉讼。2008年3月，陈玉笔向临高县国土部门申请办理争议地使用证，并提交了由南宝镇政府、临高县南宝镇博廉村民委员会及临高县南宝镇博廉村委会博廉村民小组共同出具的《土地权属来源证明》，证明在1982年经临高县南宝镇博廉村民委员会及临高县南宝镇博廉村委会博廉村民小组讨论同意，安排争议地给陈玉笔建房使用。国土部门依据该土地权属证明，经地籍调查等程序后，临高县政府经审核于2008年12月11日向陈玉笔颁发3号土地证。2017年2月，陈玉笔以王文子侵犯其宅基使用权为由向临高县人民法院提起民事侵权诉讼，原告此时知道被诉颁证行为即向本院提起本案行政诉讼。
本院认为，（一）关于被诉3号土地证项下的土地权属问题。在2006年南宝镇政府依陈玉笔申请作出[2006]2号《处理决定》，认定在1981年经当时大队讨论决定争议地留做人行道用地，陈玉笔和王文子占用争议地做宅基地属于侵犯集体财产的行为，并据此作出争议地属于博廉村农民集体所有和使用，陈玉笔和王文子不得占用争议地的处理决定。该处理决定已发生法律效力，对双方具有羁束力，双方应当执行。但陈玉笔在2008年3月31日申请办理涉案土地证时向国土部门提交的落款时间为2008年3月31日的《土地权属来源证明》，证明争议地在1982年经临高县南宝镇博廉村民委员会及临高县南宝镇博廉村委会博廉村民小组讨论同意安排给陈玉笔使用。而出具该《土地权属来源证明》的证明人吴学新、王福远在2017年4月13日又向原告出具《证明》，证明在1982年俩人都未参加讨论安排宅基地给陈玉笔使用。显然该两份证据所证明的事实自相矛盾，且《土地权属来源证明》所证明的事实与[2006]2号《处理决定》认定的事实也不相符。本案中被告及第三人又未能提交1982年经本村委会及本村小组讨论同意安排使用争议地的证据佐证。南宝镇政府在该权属证明上签章确认，显然与其作出的[2006]2号《处理决定》认定的事实相违背，而南宝镇政府对此也未能进行合理的解释。基于此，本院对该《土地权属来源证明》的证明效力不予采信。被告依据该土地权属证明即给陈玉笔颁发3号土地证，显然土地权属来源不清。在颁证程序上，被告进行地籍调查时明知争议地上有原告建的房屋地基，但被告未进行调查，也未通知利害关系人原告参与指界，程序违法。综上，被告向陈玉笔颁发的3号土地证权属来源不清，且程序违法，依法应予撤销。（二）关于原告诉讼主张问题。原告主张争议地权属来源的依据是其伯父王文仁的无偿转让，并以其父亲王文子已在争议地上建房屋地基多年为由，诉请撤销3号土地证，但其未能提供有关转让的证据以及王文仁合法取得争议地使用权的证据，而其提供的证据即[2006]2号《处理决定》足以证明争议地在1981年经村集体讨论决定是用于建人行道，非原告的宅基地。由于[2006]2号《处理决定》已确认原告父亲王文子对该宗地不享有使用权，而在本案中原告也未能提交其合法取得争议地使用权的证据,故对其主张本院不予支持。
综上，被告向第三人颁发的3号土地证项下的土地权属来源不清，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告临高县人民政府向第三人陈玉笔颁发的临集用（2008）第3号《集体土地使用证》。
案件受理费人民币50元，由被告临高县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长周文娟
审判员孔凡勇
审判员郝良存
二○一七年五月二十四日
书记员赵瑛瑛
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