呼和浩特市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)内01行初50号
起诉人呼和浩特市迎宾大酒店有限公司,住所地呼和浩特市赛罕区。
法定代表人潘振锋，该公司总经理。
委托代理人ＸＸ，男，1979年9月10日出生，汉族，现住北京市石景山区。
2016年4月27日，本院收到起诉人呼和浩特市迎宾大酒店有限公司诉被告内蒙古自治区人民政府、呼和浩特市人民政府及第三人呼和浩特鑫源房地产开发有限责任公司的行政起诉状，经过本院与呼和浩特市迎宾大酒店有限公司的委托代理人释明，认为该案诉讼请求所诉的被告不同、行政行为不同，应当分别立案，建议其修改诉状。起诉人对于起诉状的内容坚持要求在本院进行行政诉讼。起诉人请求：1、请求法院依法撤销内蒙古自治区人民政府内政复驳字（2016）4号行政复议决定；2、请求法院依法确认呼和浩特市人民政府（呼政土字（2009）13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复违法；3、请求法院依法判令被告内蒙古自治区人民政府、呼和浩特市人民政府共同承担国家赔偿4.5310亿元；4、请求法院依法判令被告内蒙古自治区人民政府、呼和浩特市人民政府共同承担诉讼费。事实理由：2001年3月16日，呼和浩特市计划委员会以呼和计财字(2001)11号关于呼和浩特市“时代广场”申请立项的报告请求内蒙古自治区发展计划委员会对该项目作出立项批复。2001年3月23日，内蒙古自治区发展计划委员会以内计贸字(2001)312号关于呼和浩特市“时代广场”建设项目建议书的批复，项目核准文件有效期二年。该项目占地面积4.8万㎡，总建筑面积13万㎡，总投资2.92亿元，银行贷款5000万元。2006年2月15日，王振义同志组织召开中共呼和浩特市第九届委员会(2006)5次书记办公室会议。会议就如何解决内蒙古广顺集团和内蒙古民族集团历史遗留问题，进一步推动项目开工建设进行了深入研究。2006年2月25日，市委办公厅常委办公室印发(2006)3次书记办公室会议纪要。2006年6月6日，原市委书记韩志然同志主持召开(2006)第27次书记办公室会议。会议要求市政府要把内蒙古鑫源控股有限公司对“时代广场”建设工程作为自治区成立60周年重点项目予以支持。为帮助民族集团筹措项目开发资金，要求呼和浩特市国土资源局尽怏办理昭君大酒店土地使用证、房屋产权证和时代广场动迁部分项目用地的土地使用证。要求民族集团按照2万／亩缴纳土地出让金。2009年6月3日，呼和浩特市人民政府违反法定程序作出(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复，将呼和浩特市迎宾大酒店使用国有土地出让给呼和浩特鑫源房地产开发有限责任公司。2012年3月16日，呼和浩特市房屋征收管理办公室依法下达了行政裁决(呼拆裁字(2012)第1号），对呼和浩特市迎宾大酒店有限公司房地产及其附属设施、房屋的装修、停产停业损失均作出了裁决，并告知其维权途径。2014年6月12日，呼和浩特市新城区人民法院对呼和浩特市迎宾大酒店有限公司所有房屋强制拆除，使用国有土地使用面积3000㎡，地上建筑物面积1891.54㎡(其中商业用房1388.23㎡，商业房对调住宅503.31㎡)，其他附属建筑400㎡，造成呼和浩特市迎宾大酒店有限公司4.3130亿财产损失。2016年2月3日，呼和浩特市迎宾大酒店有限公司对《呼和浩特市人民政府关于出让给呼和浩特鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权的批复》(呼政土字(2009)13号）申请政府信息公开。2016年2月3日，呼和浩特市国土资源局依法向呼和浩特市迎宾大酒店有限公司作出(呼国土办告字(2016)001号）政府信息公开告知书，并送达《呼和浩特市人民政府关于出让给呼和浩特鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权的批复》(呼政土字(2009)13号）文件。2016年3月9日，呼和浩特市迎宾大酒店有限公司对呼和浩特市人民政府关于出让给呼和浩特鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权的批复(呼政土(2009)13号）不服，依法向内蒙古自治区人民政府提出行政复议申请。2016年4月6日，内蒙古自治区人民政府作出内政复驳字(2016)4号行政复议决定：驳回呼和浩特市迎宾大酒店有限公司行政复议申请。
一、呼和浩特市中级人民法院应当依法判决撤销内蒙古自治区人民政府内政复驳字(2016)4号行政复议决定。内蒙古自治区人民政府作出(内政复驳字(2016)4号）行政复议决定程序违法，应当向申请人、被申请人、第三人送达《受理通知书》、《听证告知书》、《参加复议通知书》，而未向申请人、被申请人、第三人送达，被申请人呼和浩特市人民政府在案件受理后未向内蒙古自治区人民政府提交《行政复议答复书》以及相关证据，未听取申请人、被申请人、第三人陈述、申辩作出(内政复驳字(2016)4号）行政复议决定。呼和浩特市新城区人民法院审理(2012)新行初字第7号行政争议案件时，呼和浩特市人民政府拆迁管理办公室提供呼和浩特市人民政府关于出让给呼和浩特鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权的批复文件作为证据提交呼和治特市新城区人民法院，未经呼和浩特市人民政府或者呼和浩特市国土资源局确认。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释(2000)8号）第四十二条之规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。呼和浩特市迎宾大酒店有限公司依法取得争议房屋、国有土地使用权、所有权，呼和浩特市人民政府具体行政行为涉及不动产，呼和浩特市迎宾大酒店有限公司对具体行政行为提出行政争议，未超过二十年。另外，呼和浩特市人民政府作出关于出让给呼和浩特鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权的批复，未依法送达权利人、利害关系人，也未告知权利人、利害关系人权利和义务，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款之规定，应当视为不知道具体行政行为。内蒙古自治区人民政府认为申请人超过行政复议期限，驳回申请人行政复议申请，证据不足，明显不当。
二、呼和浩特市中级人民法院依法确认呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复违法。
呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复，行文依据错误。根据《政府核准投资项目管理办法》第二十五条之规定有效期内未完成开工建设的，项目应当在有效期届满前30个工作日内向核准机关申请延期，原项目核准机关在有效期届满前作出是否延期的决定。在有效期届满前未完成开工建设的，也未按照规定向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。原内蒙古自治区发展计划委员会以内计贸字(2001)312号关于呼和浩特市“时代广场”建设项目建议书的批复“时代广场”建设项目截止2006年6月26日“时代广场”建设项目未开工建设，内蒙古鑫源控股有限责任公司也未向原项目核准机关申请延期，确定原项目核准文件有效期届满后自动失效。原内蒙古自治区发展计划委员会以内计贸字(2001)312号关于呼和浩特市“时代广场”建设项目建议书的批复“时代广场”建设项目原项目核准实施单位内蒙古鑫源控股有限公司，现在变更为内蒙古鑫源房地产开发有限责任公司，另外未按规定进行固定资产投资项目节能评估和审查，根据《政府核准投资项目管理办法》第二十六条之规定，内蒙古鑫源房地产开发有限责任公司应当重新办理核准手续。呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复，行文内容不准确完整。呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复，涉及呼和浩特市迎宾大酒店有限公司使用国有土地和所有房屋，在呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复未作描述，行文内容不准确完整。呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复文件印发单位，应当是呼和浩特市人民政府办公厅，而不是呼和浩特市国土资源局，文件签发人应当是呼和浩特市人民政府主管国土资源副市长而不是呼和浩特市国土资源局局长，与《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》(国发(1989)49号）文件规定不得下放国有土地审批权限规定不一致。
呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复，行文内容不符合党的理论路线方针政策和国家法律法规。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号）规定：严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。呼和浩特市人民政府作出(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权的批复，应当告知权利人、利害关系人呼和浩特市迎宾大酒店有提起行政复议的权利、行政复议机关、行政复议期限而未告知权利人、利害关系人呼和浩特市迎宾大酒店有提起行政复议的权利、行政复议机关、行政复议期限，对原国有土地使用人呼和浩特市迎宾大酒店有限公司所有房屋、取得国有土地使用权的土地未经征收补偿直接向原项目核准单位供地，对原核准建设项目拆分三次审批。呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司，不是呼和浩特市人民政府隶属部门或者辖区人民政府，批复适用于答复下级机关请示事项，作出呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复采用批复文种答复呼和浩特市鑫源房地产开发有限公司明显不当，批复适用于呼和浩特市人民政府对呼和浩特市国土资资源局，该文未准确记录相关呼和浩特市国土资源局请示。呼和浩特市人民政府行政许可申请人应当作出行政许可决定书，呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）采用批复决议事项，应当适用行政处理决定本文，而不适用批复。综上所述，呼和浩特市人民政府(呼政土字(2009)13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复，越权行政，应当确认违法。呼和浩特市人民政府为贯彻落实会议纪要违反法定程序作出(呼政土字(2009)13号）批复，已经违法行政纪律，造成呼和浩特市迎宾大酒店财产损失，应当依法承担赔偿责任。故依法判令内蒙古自治区人民政府、呼和浩特市人民政府共同承担国家赔偿4.5310亿元。
经审查，本院认为，本案涉诉的第一项诉讼请求，即1、请求依法撤销内蒙古自治区人民政府内政复驳字（2016）4号行政复议决定；及第二项诉讼请求，即2、请求依法确认呼和浩特市人民政府（呼政土字（2009）13号）关于出让给呼和浩特市鑫源房地产开发有限责任公司国有建设用地使用权批复违法的诉请，因该两项请求的被告不同，作出的行政行为不属于同一或者同类行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”的规定，起诉人的以上两项诉讼请求，不能合并审理,起诉人应当将该两项诉请分别进行立案诉讼。对于第三项诉讼请求，即3、请求依法判令被告内蒙古自治区人民政府、呼和浩特市人民政府共同承担国家赔偿4.5310亿元。因该诉讼请求的二被告所作的行政行为不属于同一或者同类行政行为，基于不同行为引起的赔偿请求应当分别进行诉讼，或者在行政行为确认违法后单独提起行政赔偿诉讼。另外，起诉人在起诉状中自行设定第三人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定，故本案起诉人自行将第三人列入诉状，不符合法律规定。本院依法告知起诉人补正起诉状，但起诉人坚持不予补正，根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第七条的规定，裁定如下：
对起诉人呼和浩特市迎宾大酒店有限公司的起诉，本院不予立案。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于内蒙古自治区高级人民法院人民法院。
审判长 王任武
审判员 马学英
审判员 李婷婷
二〇一六年五月六日
书记员 刘俊红