海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)琼行终字第74号
上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人何发亮。
委托代理人唐符力。
上诉人（原审第三人）儋州市三都镇三都村三都第一经济合作社。
法定代表人薛可燕，该社社长。
委托代理人王芹丛，海南坤和律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）儋州市三都镇三都村委会大山村民小组。
法定代表人吴发道，该组组长。
委托代理人王静武。
上诉人儋州市人民政府（简称儋州市政府）、上诉人儋州市三都镇三都村三都第一经济合作社（简称三都第一经济社）因被上诉人儋州市三都镇三都村委会大山村民小组（简称大山村民小组）诉土地确权决定一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2014）海南二中行初字第78号行政判决，分别于2015年1月8日和15日向本院提起上诉。本院于2015年2月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年2月13日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人儋州市政府的委托代理人何发亮、唐符力，上诉人三都第一经济社的法定代表人薛可燕及其委托代理人王芹丛，被上诉人大山村民小组的法定代表人吴发道及其委托代理人王静武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：儋州市政府于2013年10月22日作出儋府（2013）132号《儋州市人民政府关于三都镇三都村三都第一经济合作社与三都村大山经济合作社土地权属争议的处理决定》（简称132号《处理决定》），确认争议地位于儋州市三都镇人民政府（以下简称三都镇政府）北面，面积32.9745亩，其四至为：东至大山村土地交界，西至榕塘桥，南至马兰岭上田，北至水沟。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二十条和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条、第七条、第三十五条的规定，作出处理决定如下：争议地的土地所有权和使用权确定属三都第一经济社集体所有（附宗地图）。
原审查明，本案争议地位于三都镇政府北面，面积32.9745亩，四至为：东至大山村土地交界，南至马兰岭上田，西至榕塘桥，北至水沟。三都第一经济社称之为“香根地”，大山村民小组称之为“狗仔头地”。在大山村民小组与三都第一经济社因本案争议地发生土地纠纷前，争议地上种植有小叶桉树、台湾相思树等林木。2011年4月8日至9日，大山村民小组将争议地上的林木全部砍伐，并于6月将争议地推平准备用作宅基地。6月14日，三都第一经济社向儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）提交书面申请，请求解决该土地权属纠纷。7月27日，儋州市国土局向三都第一经济社、大山村民小组、儋州市三都镇马兰经济合作社（以下简称马兰经济社）、儋州市三都镇岭上经济合作社（以下简称岭上经济社）送达争议地的《指界通知书》。8月9日，儋州市国土局制作了《权属争议土地界线核定书》，该核定书仅有三都第一经济社的签章，大山村民小组、马兰经济社、岭上经济社未签章。当日，上述《权属争议土地界线核定书》送达给大山村民小组、马兰经济社、岭上经济社，以上经济社的法定代表人均拒绝签收。2011年11月7日，儋州市政府作出儋府[2011]72号《儋州市人民政府关于三都镇三都村三都第一经济社与三都镇三都村大山经济合作社土地权属纠纷处理决定》（以下简称72号《处理决定》），确认争议地的所有权和使用权归三都第一经济社所有。大山村民小组不服，向海南省人民政府申请行政复议。海南省人民政府于2012年5月25日作出行政复议决定，维持72号《处理决定》。大山经济社于2012年6月2日收到了该行政复议决定后，于6月11日提起行政诉讼。原审法院于2012年8月14日作出（2012）海南二中行初字第95号行政判决，撤销了72号《处理决定》，并责令儋州市政府重新作出处理决定。海南省高级人民法院经二审审理于2012年11月28日作出（2012）琼行终字第160号行政判决，驳回三都第一经济社的上诉，维持了（2012）海南二中行初字第95号行政判决。判决生效后，儋州市政府在补充对薛可燕、吴家群、羊明达、吴起本、吴以德、羊天文、吴成才、羊名达、羊冠斌、符卓英、羊为治、唐启亮等人进行调查并制作询问笔录后，于2013年10月22日作出132号《处理决定》，再次确认争议地的所有权和使用权归三都第一经济社所有。大山村民小组不服，向海南省人民政府申请行政复议。海南省人民政府于2014年4月3日作出行政复议决定，维持了132号《处理决定》。大山村民小组不服，于2014年4月18日提起本案诉讼，请求撤销132号《处理决定》。
原审认为，本案的争议焦点是儋州市政府作出132号《处理决定》认定事实的主要证据是否充足，程序是否合法以及适用法律是否正确。首先，关于132号《处理决定》认定事实的主要证据是否充足以及适用法律是否正确的问题。从各方当事人所提交的证据和本案查明的事实来看，132号《处理决定》认定三都第一经济社从上世纪50年代开始连续使用本案争议地的证据只有儋州市政府对吴家群、吴以德、羊天文、符卓英、羊冠斌等人进行调查时所作的笔录和马兰村民小组出具的证明，但从这些证据的内容来看，无法充分证实三都第一经济社从上世纪50年代开始连续使用本案争议地，而实际上，上世纪50年代三都第一经济社与大山村民小组均属同一集体经济组织，至六十年代初才分开。且132号《处理决定》也认为大山村民小组和三都第一经济社均无法提供书面的证据证实本案争议地属于其集体所有，故132号《处理决定》认定事实的主要证据并不充足。依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四条“确定土地权属和调查处理土地权属争议工作，应当坚持公平、公正和公开原则，以法律、法规和规章为依据，尊重历史和现实，实事求是，有利于社会稳定和经济发展”的规定，儋州市政府进行确权时应坚持公平、公正和公开原则，在当事人双方都无法提供书面的证据证实本案争议地属于其集体所有的情况下，应当依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项的规定，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权，而132号《处理决定》却将争议地全部确权归一方当事人，显然有悖上述规定，没有体现出公平、公正原则，也不利于纠纷的解决。儋州市政府认为大山村民小组在争议处理期间企图改变土地利用现状，应当承担不利后果。虽然大山村民小组在纠纷发生后强行砍伐争议地上的林木，其行为确实不当，但将这作为将争议地确权给三都第一经济社的理由并无法律依据。其次，关于儋州市政府作出132号《处理决定》程序是否合法的问题。由于儋州市政府在作出原72号《处理决定》过程中制作的《权属争议土地界线核定书》和《宗地图》上均没有大山村民小组的签章，在生效判决责令其重新作出处理决定过程中，应当重新召集各方当事人进行指界确认。而从本案查明的事实来看，儋州市政府在重新作出处理决定过程中，并未重新召集各方当事人进行指界确认，也没有召开协调会对纠纷再次进行协调，故儋州市政府作出132号《处理决定》的程序违法。综上，儋州市政府作出132号《处理决定》认定事实的主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，依法应予撤销。大山村民小组诉请理由充分，予以支持。遂依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目和第3目之规定，判决撤销132号《处理决定》；责令儋州市政府自该判决生效之日起6个月内重新作出处理决定。案件受理费50元由儋州市政府负担。
上诉人儋州市政府上诉称，一、原审判决认定儋州市政府作出的132号《处理决定》程序违法，没有法律依据。人民法院判决撤销的仅仅是原有的土地权属处理决定，并没有要求儋州市政府重新指界或者召开协调会，并且儋州市政府原来处理过程中形成的指界、召开协调会的成果并没有违法。儋州市政府未重新指界和调解并无不当。二、原审判决关于将争议地全部确权给一方当事人、证据不充分的认定，与客观事实不符。儋州市政府对于土地权属的证据认定，均是按照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条的规定进行的，在双方均缺乏书面证据的情况下，依据相关证人证言查明争议地的历史使用情况和使用现状，符合上述规定。根据争议地一直由三都第一经济社使用的事实，决定争议土地权属归三都第一经济社所有。三、大山村民小组强行砍伐三都第一经济社林木的行为，实际上是企图毁灭证据，对抗政府调查案件，儋州市政府有权依照现有证据认定土地权属。儋州市政府未以大山村民小组强行砍伐林木为由将争议土地确权给三都第一经济社。四、原审判决认定事实错误，判决结果不当，应当予以撤销。综上，请求撤销原审判决，驳回大山村民小组的诉讼请求。
上诉人三都第一经济社上诉称，一、原审法院对三都第一经济社提交的证据认定错误，剥夺三都第一经济社的诉讼权利，明显偏袒大山村民小组。（一）原审法院对大山村民小组提交的全部证据的真实性予以确认，对三都第一经济社提交的薛盛英的《声明》却不予确认，理由是薛胜英没有出庭作证。而大山村民小组提交的吴焕卿、黄殿扬等人的《证明》，这些证人也未出庭作证，并且都与大山村民小组存在利害关系，原审法院却对这些《证明》的真实性予以确认。（二）三都第一经济社对大山村民小组提交的《会议记录》、《收据》、杨健信的《证明》、《工程承包书》等四份证据的真实性有异议，申请人民法院对该四份证据是否在同一时间形成进行鉴定。原审法院以海南公平司法鉴定中心不具备鉴定条件为由，要求三都第一经济社撤回鉴定申请。三都第一经济社申请省外鉴定机构鉴定，原审法院无故不予准许。二、儋州市政府作出的132号《处理决定》依据充分。132号《处理决定》除了依据72号《处理决定》的证据外，还重新向吴起本、吴以德等人制作了询问笔录，另外还有三都村委会马兰村民小组的《证明》等。三、原审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）儋州市政府提交的土地纠纷协调会议通知单足以证明儋州市政府依法组织了调解。（二）儋州市政府在作出72号《处理决定》时已经依法进行了指界，各方对争议地的四至和面积也没有异议，法律未明确规定重新作出行政行为时必须将原来的程序重复一遍。（三）儋州市政府作出的132号《处理决定》适用法律正确。根据争议地的使用历史、使用现状结合儋州市政府调查了解的情况，儋州市政府将争议地确权给三都第一经济社并无不当。综上，请求撤销原审判决，驳回大山村民小组的诉讼请求。
被上诉人大山村民小组答辩称，一、争议地历来属大山村民小组集体所有，该宗地称为狗仔头地，在解放前由大山村民小组私人家族耕种，解放以后四固定时给了大山村民小组，此后一直由大山村民小组管理使用。在此期间，大山村民小组还砍伐树木卖给其他村村民。此外，2006年11月，大山村民小组将涉案部分土地发包给海南建筑第二工程公司项目部使用，同年12月24日，洋浦国盛实业有限公司因土地开发项目，损害了狗仔头地的道路和村民种植的小叶桉树等，大山村民小组就此事向有关单位提出交涉，儋州市政府和新闻媒体就此事介入调查和报道。因此，争议地一直由大山村民小组管理使用，应当确权给大山村民小组。二、儋州市政府作出的132号《处理决定》主要证据不足。（一）争议地是“狗仔头地”不是“香根地”。（二）儋州市政府认定三都第一经济社从上世纪50年代就连续使用争议地，仅有证人证言和马兰村民小组出具的证明，这些证据的证明力不充分，儋州市政府将争议地全部确权给三都第一经济社违反公平、公正原则。三、儋州市政府作出的132号《处理决定》程序违法。儋州市政府作出132号《处理决定》前未重新指界和协调。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，三都第一经济社提出对大山村民小组提交的四份证据是否同一时间形成进行鉴定，该四份证据分别是：1、1995年3月16日的《工程承包书》；2、1997年7月5日的《会议记录》；3、1997年7月6日的《收据》；4、2012年8月17日的《证明》，分别对应鉴定中心的检材1、2、3、4。本院委托司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心进行了鉴定，该鉴定中心作出的司鉴中心[2015]技鉴字第1090号《司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心鉴定意见书》得出的鉴定结论：是检材2字迹形成时，下方垫有检材3纸张；检材4字迹形成时，下方垫有检材2、检材3的纸张。无法判断检材1与检材2至检材4形成的时间关系。经组织各方当事人对该鉴定报告进行质证，大山村民小组称不了解该份鉴定报告，三都第一经济社对该份鉴定报告的真实性、合法性、关联性予以确认，儋州市政府称不了解鉴定情况。本院对该份鉴定报告的真实性、合法性、关联性予以确认。该份鉴定报告能证明检材2字迹形成时，下方垫有检材3纸张；检材4字迹形成时，下方垫有检材2、检材3的纸张。因大山村民小组提供的《工程承包书》、《会议记录》、《收据》、《证明》等四份证据，时间跨度达十几年但使用纸张编号完全一致，明显不符合常理，且经本院委托司法鉴定，鉴定意见虽未直接写明是同一时间形成，但因为其中三份证据是重叠书写的，实际上也印证了证据材料的形成时间与其落款时间不一致，据此可以判定大山村民小组存在提供虚假证据材料的行为。因此，对大山村民小组提供以上四份证据的真实性不予确认。
二审经现场勘查，争议地目前处于荒芜状态，大山村民小组和三都第一经济社均未管理使用。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案主要审查儋州市政府作出的132号《处理决定》是否合法的问题。根据案件查明的事实，争议地在土改和四固定时并没有确权或者颁证，争议双方均没有确凿证据证明争议地归其集体所有。儋州市政府经调查、询问，根据争议双方的举证情况，依法将争议地确权给三都第一经济社所有并无不当。大山村民小组主张儋州市政府在作出132号《处理决定》前未重新指界和调解违反法定程序。因大山村民小组和三都第一经济社在2011年已经对涉案土地的权属发生过争议，儋州市政府作出72号《处理决定》时已经书面通知争议各方进行指界，大山村民小组未参加指界，也未在《权属争议土地界线核定书》上签章。且在儋州市政府作出72号《处理决定》期间，大山村民小组已经擅自将争议土地推平，导致儋州市政府在重新确权处理时也无法查看土地的使用现状，目前该地处于荒芜状态，同时，在本案的审理中，各方当事人对争议土地的四至均没有提出异议，故儋州市政府未重新指界不影响各方实体权益。但根据《海南省土地权属争议与处理条例》第四十二条、第四十三条的规定，行政机关在作出处理决定前应当先行调解，经调解达不成调解协议的，才作出处理决定，儋州市政府重新作出处理决定前未依法组织调解，其程序存在违法之处。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”。因此，儋州市政府作出的132号《处理决定》应当确认违法。
综上，原审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误，导致判决结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款及第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院作出的（2014）海南二中行初字第78号行政判决；
二、确认儋州市政府作出的儋府（2013）132号《儋州市人民政府关于三都镇三都村三都第一经济合作社与三都村大山经济合作社土地权属争议的处理决定》违法。
一、二审案件受理费各50元共计100元由上诉人儋州市人民政府负担；鉴定费13200元由被上诉人儋州市三都镇三都村委会大山村民小组负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 冯 坤
审判员 赵道远
审判员 单 宇
二〇一五年十一月三十日
书记员颜恺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
调解书应当载明以下内容：
（一）当事人的姓名或者名称、法定代表人姓名、职务；
（二）争议的主要事实；
（三）协议内容及其他有关事项。
调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖乡镇人民政府或者土地权属争议调处机构的印章后生效。
第四十三条在规定时间内不能提出调查处理意见或者作出处理决定的，经乡镇人民政府或者土地权属争议调处机构的主要负责人批准，可以适当延长，但延长时间最长不得超过6个月。