甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)甘行终408号
上诉人（原审被告）兰州市公安局交通警察支队（以下简称兰州交警支队）。
法定代表人傅连宏，该支队队长。
委托代理人傅小健，该支队执法监督审核科科长。
委托代理人张学军，甘肃勇盛律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王正权。
上诉人兰州交警支队因王正权诉其道路交通行政管理一案，不服兰州铁路运输中级法院(2016)甘71行初26号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人兰州交警支队的委托代理人傅小健、张学军，被上诉人王正权到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告王正权系车牌号为甘AP80**轻型普通货车的车主。2015年11月5日，原告王正权到兰州军鼎机动车辆检测有限公司进行车辆的定期安全检验。检测站工作人员告知原告，因原告车辆已超过9月份内进行安全检验的规定期限，系统无法为原告提供检验合格证，应由原告缴纳罚款后办理。当日原告至银行缴纳罚款200元，银行给原告出具了“甘肃省行政事业性收费基金罚没收入票据”一张，该票据载明：“执收执罚单位兰州市公安局交警支队”、项目为“道路交通违法罚款”、“金额200元”、“缴款通知书或处罚决定书号00469036”等内容。2016年2月3日，原告提起行政诉讼。
一审法院审理认为，国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》第三条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；但是，依照行政处罚法的规定可以当场收缴罚款的除外”、第五条规定：“经中国人民银行批准有代理收付款项业务的商业银行、信用合作社（以下简称代收机构），可以开办代收罚款的业务。具体代收机构由县级以上地方人民政府组织本级财政部门、中国人民银行当地分支机构和其他依法具有行政处罚权的行政机关共同研究，统一确定”、第六条规定：“行政机关应当依照本办法和国家有关规定，同代收机构签订代收罚款协议”。根据上述规定，本案中，银行收取原告相应款项，应系受被告委托代收罚款的行为。银行代收罚款的行为，视为与之存在代收罚款协议的行政机关的行为，相应的法律后果由行政机关承担，因此可以认定被告对原告实施了行政处罚行为。被告当庭陈述，银行之所以收取原告罚款，是因银行相关的信息系统内，有被告相应执法处罚信息，该陈述与原告提供的罚没收入票据的内容相互印证。被告未制作书面行政处罚决定书，根据上述被告陈述和原告提供的证据，可以确定行政处罚决定的内容，应认定被告已对原告作出了行政处罚决定。被告辩称，本案中被告并未作出行政处罚决定，该理由与事实不符，本院不予采信。
《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”、第四十七条第二款规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚”。依照上述法律规定，被告交警支队作为县级以上地方人民政府公安机关道路交通管理部门，具有执法主体资格和作出本案行政处罚的法定职责。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”行政机关实施行政处罚，应当遵循上述法律规定的程序，处罚前预先向行政相对人告知处罚的事实、理由及依据；告知依法享有陈述、申辩的权利；作出处罚决定应当制作并送达行政处罚决定书；告知申请复议或提起诉讼的途径和期限。被告对原告实施行政处罚，没有遵守上述法律规定的程序。
原告在本案中请求退还罚款200元，该问题属于行政赔偿范畴，因原告已一并提起了行政赔偿诉讼，故在行政赔偿案件中予以处理。原告提出被告将山上的银行搬迁至车管所院内的诉讼请求，并非本案行政审判的范围，经当庭释明，原告仍坚持不予补正，该请求本院依法不予审理。
综上所述，被告交警支队对本案原告涉嫌违反道路交通安全违法行为，具有行政处罚权，但给予原告罚款的行政处罚，未遵循法定程序，原告要求撤销处罚决定的诉讼请求，符合法律规定，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告兰州市公安局交通警察支队于2015年11月5日对原告王正权实施罚款200元的行政处罚决定。
上诉人兰州交警支队不服一审判决，向本院上诉称：1、上诉人不具有本案的诉讼主体资格。上诉人不具有对被上诉人行使行政处罚的权利，应由上诉人的下级且具有独立执法主体资格的机构进行处罚。2、本案中，由于被上诉人王正权的违法行为致车辆检验合格证无法打印，为使验车程序顺利通过，其听从兰州军鼎检测站工作人员的告知，自愿交纳了罚款，原判将违法行为人的自愿行为强行归结为行政行为明显不当。上诉人未对被上诉人作出任何处罚决定，无具体行政行为，原判予以撤销没有依据。3、一审认为收款银行的收款行为与上诉人有委托关系，属扩大审理。该银行亦无权对相对人作出代为处罚的行为。综上，请求撤销原审判决并驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人王正权当庭辩称，我是持有兰州军鼎检测站给付的没有盖章手写白条去银行缴费，银行收到200元罚款后，出据了票据。所以，没有行政单位的授权，银行不会收款。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”行政机关实施行政处罚，应当遵循上述法律规定的程序。本案中，王正权于2015年11月5日到兰州军鼎机动车辆检测有限公司进行车辆的定期安全检验时，被告知超过安全检验的规定期限，需要到银行缴纳罚款200元后方能通过车辆安全审验。王正权在交警部门授权设定的银行账户缴纳罚款后，车辆通过了安全审验，形成事实上的行政处罚行为。由于该行政处罚行为是基于没有书面行政处罚决定的情况下产生，根据上述规定，交警支队的事实行政处罚行为，主要证据不足，违反法定程序，未适用相关法律规定。
关于上诉人是否属于适格被告的问题。依据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”第四十七条第二款规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。”兰州交警支队作为县级以上地方人民政府公安机关道路交通管理部门，具有执法主体资格，负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。且王正权提供的证据甘肃行政事业性基金罚没收入票据亦载明，执收执罚单位为兰州市公安局交警支队。故兰州交警支队应当是本案的适格被告，上诉人的上诉理由不能成立。
综上，由于兰州交警支队的处罚行为属于事实行政行为，不存在可撤销之内容，而一审法院将违法的事实行政行为表述为行政处罚决定并判决予以撤销，属于适用法律不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定。判决如下：
一、撤销兰州市铁路运输中级法院(2016)甘71行初26号行政判决；
二、确认2015年11月5日王正权缴纳200元罚款的事实行政处罚行为违法。
二审案件受理费50元，由兰州市公安局交通警察支队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
代理审判员 张云霞
代理审判员 朵利民
二〇一七年二月二十七日
书 记 员 丁卫东
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。