山东省青岛市崂山区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）崂行初字第153号
原告崔曦元。
被告青岛市交通运输委员会，住所地青岛市崂山区香港东路139号。
出庭负责人袁海波，职务总工程师。
委托代理人张超，山东汉通律师事务所律师。
被告青岛市道路运输管理局，住所地青岛市崂山区深圳路163号。
法定代表人赵海滨，职务局长。
委托代理人ＸＸ中，系该单位的工作人员。
委托代理人许乃东，山东汉通律师事务所律师。
原告崔曦元诉被告青岛市道路运输管理局、青岛市交通运输委员会不履行法定职责一案，本院受理后，依法向被告送达了行政诉状和应诉通知书。2016年1月21日，本院公开开庭进行了审理。原告崔曦元，被告青岛市道路运输管理局的委托代理人ＸＸ中、许乃东，被告青岛市交通运输委员会的分管负责人袁海波及单位的委托代理人张超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告崔曦元诉称，自2014年年底至2015年初以来，原告多次通过交通委电话12××8投诉关于公交集团违法运行学生专线车的问题。被告青岛市道路运输管理局对投诉的问题没有答复原告，在原告的多次反映后，被告青岛市道路运输管理局才于2015年6月19日作出信访答复函。该答复函明显违法。原告认为，公交集团在没有任何法律依据的情况下违反法律公平原则，人为设立学生专线车，乘车早晚高峰拒绝本人以及社会大众乘坐其所谓的“学生专线车”，属于典型的法无授权乱作为的行为。两被告人为的将社会人权进行区分设置，并设置人为障碍导致社会资源错配，违反社会公平、公正原则。社会可以对中小学生给予一定的照顾，但是学生并非法律意义上的特殊群体或者需要特殊照顾的群体，没有法律依据可以违法公平原则为学生开通学生专线车。学生校车的成本是学生和学校共同承担，其与公交学生专线车具有不同的法律内涵。被告没有针对原告的投诉依法行政，侵害了原告的合法权益。诉请判令：1、判令两被告依法履行行政义务与职责，取消公交线路学生专车的违法运营；2、判令本案诉讼费由被告承担。
被告青岛市交通运输委员会答辩如下：
第一，答辩人并非本案的适格被告，应裁定驳回被答辩人的起诉。青岛公交集团有限责任公司（以下简称“青岛公交集团”）开通学生专车系企业行为，并非答辩人行政行为，与答辩人无关。中青岛公交集团根据城市交通状况和企业实际，在“既不增加市财政负担，又不放弃社会责任”的原则下，针对学生早、晚高峰乘车拥挤的问题，在与市教育部门积极协商探讨后，结合实际情况，针对学生流出行较为密集的高客流段面，在学生上下学期间沿途途经学校较多的公交线路开通了公交“学生专车”，推出了不同于校车而同样能够解决学生上下车乘车困难的公共交通模式。
可见，公交学生专车系企业自主行为，而并非行政行为，答辩人并非适格被告。
第二，被答辩人并非本案的适格原告，应依法裁定驳回其起诉。
《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”公交学生专车的开通并非行政行为，因此，被答辩人不具有行政诉讼原告的主体资格，无权提起行政诉讼，应驳回被答辩人起诉。
第三，被答辩人要求答辩人取消公交学生专车没有任何法律依据。《校车安全管理条例》（国务院令第617号）第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当采取措施，发展城市和农村的公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。”公交学生专车的性质仍属公交车，依附于公交线路行驶；与线路发车计划并行，并未减少线路车发车班次；车头设有明确标示，提醒其他乘客防止误乘；学生乘车按规定付费，在沿途站点上下车。公交学生专车是青岛公交集团响应人大代表建议、自行增加工作负担、主动承担社会责任的表现，并未影响社会大众的出行，是针对学生流早晚高峰集中出行的特点而提供的方便措施，符合法规的规定和精神。青岛公交集团开设公交学生专车没有违法之处，被答辩人要求答辩人取消没有法律依据。
第四，被答辩人从未向答辩人要求履行职责，其诉请没有事实和法律依据。2014年底至2015年初，被答辩人多次通过12××8交通投诉服务热线反映公交学生专车问题，认为学生专车上学生太少、占用公共资源、违反法律公平原则、不合理。经12××8转办，青岛市交通运输委员会安排答辩人工作人员回复被答辩人，向其解释公交学生专车开通的背景、意义、成果等，未得到被答辩人的理解。在被答辩人的投诉反映中，其只是提出公交学生专车不公平、不合理，要求答复，但并未要求取消公交学生专车，答辩人不存在不履行法定职责的情形。
第五，答辩人已通过信访形式向被答辩人作出答复，本案不应属于人民法院受理范围。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”针对被答辩人反映的问题，在口头沟通解释未果的情况下，根据被答辩人的要求，青岛市道路运输管理局向其出具了《信访答复意见书》。后被答辩人不服该信访答复意见，要求答辩人复查。答辩人于2015年9月9日作出青交信复字【2015】2号《复查意见》，告知如其对复查意见不服，可以自收到书面答复之日起30日内向青岛市人民政府提出复核申请。被答辩人在法定期限内并未提出复核申请。本案被答辩人的相关诉求已经通过信访渠道得到答复，其权利也得到了尊重和维护。被答辩人对信访答复意见不服提起行政诉讼的，不属于人民法院的受案范围，人民法院应不予受理。
综上，答辩人认为被答辩人提起的行政诉讼没有任何法律和事实依据，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告青岛市道路交通运输管理局当庭口头答辩意见同被告青岛市交通运输委员会。
原告为证明自己的主张提交如下证据：
证据一：交通委做出的（青交信复字2015第2号）复查答复意见、运管局做出的2015－01号答复意见一份，证明原告分别向两被告进行过投诉和举报，被告未依法履行法定职责。
证据二：青政办字〔２０１０〕１3６号《青岛市人民政府办公厅关于印发青岛市交通运输委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》一份，证明两被告针对原告的投诉事项应依法进行处理。
被告青岛市道路运输管理局在法定举证期间提交证据如下：
证据一：公交集团关于开通学生专车情况的相关文件，证明1、证明开通学生专车是公交集团的企业行为；2、证明公交集团开通学生专车的行为得到了广大家长和学生的积极拥护，具有积极的社会意义。
证据二：信访答复意见，证明1、在原告的投诉反映中，其只是反映学生专车不允许其搭乘不公平、不合理，要求给予答复，但从未要求取消公交学生专车；2、原告的相关诉求已在2015-01号信访答复意见中予以答复。
被告青岛市交通运输委员会在法定举证期间提交证据如下：
证据一：2014年11月14日、2015年5月7日交通投诉服务热线12××8转办单，证明原告崔曦元多次反映学生专车不合理，要求答复，热线先后转公交集团和青岛市道路运输管理局办理。公交集团及青岛市道路运输管理局工作人员多次与原告联系，向其解释说明公交学生专车开通的背景、运行现状、意义，未能取得原告理解。
证据二：青交信复字【2015】2号《信访复查意见》及邮件回复截图，证明原告崔曦元对青岛市道路运输管理局信访答复意见不服，要求被告复查，被告复查后于2015年9月9日出复查意见，并已送达原告。
原告对被告青岛市道路运输管理局提交的证据发表质证意见如下：1、对证据一的真实性无异议，对内容的真实性有异议，该情况说明里的内容没有证据予以佐证。对媒体报道的真实性无异议，但是对证明事项有异议，媒体的宣传与本案没有关联性，不具有证明力。2、对信访答复意见真实性无异议，但是证明事项不认可，证明实际情况与事实恰好相反。
原告对被告青岛市交通运输委员会提交的证据的质证意见如下：1、证据一的真实性无异议，但是证明事项有异议：（1）两次转办单显示的投诉均为电话投诉，被告除提交了文字记录外，还应当提交电话录音证明投诉内容；（2）该证据可以证明原告已向被告投诉学生专用车的违法问题，但被告未依法进行处理。2、对证据二的真实性无异议，这恰好可以证明原告曾向被告进行投诉主张过权利，被告未依法履行法定职责。邮件仅是一个截图，未显示内容，无法证明被告欲证明的观点，仅能证明原告曾经给被告发送过电子邮件。
被告青岛市道路运输管理局、青岛市交通运输委员会对原告提交的证据质证意见为：1、对证据一的真实性均无异议，反映了原告通过信访渠道反映有关问题，本案不应属于法院的受理范围。原告在反映问题时，原告并未明确要求被告履行何种职责，因此提起本案诉讼的前提条件不存在。2、对证据二的真实性需进行核实，关于与本案有关的被告职责问题，在《城市公共汽车客运管理条例》第三条有明确规定，属于法规授权。
被告青岛市道路运输管理局对被告青岛市交通运输委员会提交的证据无异议。
被告青岛市交通运输委员会对被告青岛市道路运输管理局提交的证据质证意见为：对证据的真实性均无异议。证据一恰恰反驳了原告一再声称的公交学生专车不公平不合理的问题。公交学生专车是否公平合理不应从个体的角度考虑，而应从社会整体考虑。公交学生专车在没有影响社会公众利益的情况下，增进了社会整体的福利，便利了学校学生的交通。
经庭审质证，本院认为原、被告提交的证据与本案待证事实均具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明，2015年6月16日，被告青岛市道路运输管理局受理了原告的投诉，反映“公交集团运行学生专线车，不允许普通乘客搭乘违法，违反法律公平原则，要求给予明确的书面答复”。被告青岛市道路运输管理局于2015年6月19日向原告作出了书面答复，认为“一是在目前的法律法规中，没有明确禁止公交企业开通学生专线车。开通学生专线车，目的是偿导学生家长少用私家车接送学生，缓解道路拥堵，减少车辆尾气排放。二是公交企业开通学生专线，是满足学生等特殊群体的出行需要，是公交特色服务的尝试，有待于进一步观察和探讨”。原告不服该答复意见，要求被告青岛市交通运输委员会进行复查。被告青岛市交通运输委员会就复查情况告知了原告，复查意见认为：“青岛市道路运输管理局作出的信访答复意见认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容得当。”同时告知原告：“根据《山东省信访事项复查复核办法》第二十一条第一项、第二十二条规定，同意青岛市道路运输管理局作出的处理意见。根据国务院《信访条例》有关规定，如你对复查意见不服，可以自收到书面答复之日起30日内向青岛市人民政府提出复核申请，没有正当理由逾期提出申请的，视为自行放弃复核权利，该意见为信访终结意见。”
本院认为，本案争议的焦点问题在于两被告针对原告作出的信访答复意见是否具有可诉性。本案中，青岛公交集团有限公司卡舍学生专线车系企业的自主经营行为。原告通过12××8交通投诉服务热线反映公交学生专车占用公用资源、违反公平原则的问题，两被告作出的信访答复是行政机关以书面形式作出的解释、说明，属单纯性的回复行为，并未为原告创设新的权利义务，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响。根据最高人民法院立案庭于2005年12月12日对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出（（2005）行立他字第4号）的答复意见第二条的规定，“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”因此，本案不属于行政诉讼案件受理范围，原告的起诉依法应当裁定驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第《中华人民共和行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告崔曦元的起诉。
案件受理费50元，免于收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院或第二审人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 贾瑞红
人民陪审员 王庆三
人民陪审员 袁 程
二〇一六年一月二十七日
书 记 员 佘 静