浙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2011）浙民终字第45号
上诉人（原审原告、反诉被告）：台州市××街道××
村民委员会。住所地台州市××街道××村。
法定代表人：郑甲。
委托代理人：陈甲、赵××。
被上诉人（原审被告、反诉原告）：台州市××城市开
发有限公司。住所地台州市××市府大道××号。
法定代表人：张甲。
委托代理人：江××。
上诉人台州市××街道××村民委员会（以下简称高某
某）因与被上诉人台州市××城市开发有限公司（以下简称中
建××）合作开发房地产合同纠纷一案，不服台州市中级人民
法院（2011）浙台民初字第2号民事判决，向本院提起上诉。
本院于2011年11月30日立案受理后，依法组成合议庭，于2012
年2月10日公开开庭审理了本案。高园村某某委员会主任郑甲
及该村的委托代理人陈甲、赵××，中建××的委托代理人江
××到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：位于台州市经济开发区康某某与白
云甲转角处的10666平某某土地原系高某某的村级留地。2003
年1月29日，高某某与中建××签订了《联建协议书》，约定
：一、高某某提供位于康某某与白云甲转角处的16亩开发土地和商住办建房指标，中建××负责进行综合楼开发，中建××在开发过程某可享受政府给予高某某的全部优惠政策（包括免
交的土地出让金和城建配套费等）；二、在综合楼开发过程某
的一切费用由中建××承担；三、综合楼建好后，南面1楼至5
楼、××楼至2楼相应的房屋归高某某所有（房屋总面积为950
0平某某，按建筑规范规定的建筑面积为准，该面积不包括地
下室、中建××所有的楼梯、电梯占用高某某房屋的部分面积
）。除按本条款由高某某享有的综合楼外，本项目其他部分全
部归中建××所有。高某某不承担由开发引起的任何风险。四
、在中建公司将××所××村所有房屋（验收合格）交付给高
某某后，高某某一次性支付给中建××贴补款477万元，
办证费用也由中建××承担。五、综合楼经验收合格后，高某
某实际所得的南面1楼至5楼、××楼至2楼房屋面积如果超过9
500平某某（以建筑规范规定的建筑面积为准），则超过面积
的部分由高某某根据交付房屋时西面二楼的市场价为计算标准
，另外贴补现金给中建××；如果高某某所得的房屋实际面积
少于9500平某某，则不足部分由高某某在西面大楼三层房屋补
足面积，头尾出入按三层房屋市场价现金找补，该贴补款均在
中建××将房产证和土地使用权证交付给高某某时一次性付清
。七、中建××如需要更改归高某某所有的房屋的设计图
纸必须经高某某同意（规划部门审定的综合楼设计方案双方均
不得更改）。八、高某某前期投入的审批费用152万元由中建
××返还给高某某，该款在本协议第四条贴补款中同时扣减。
九、本协议生效后，由中建××负责办理项目审批、规划、设计、预（销）售等相关手续，由这些行为产生的费用全部由中建××承担，但高某某在其中应予积极配合和协助。十三
、中建××须在土地出让手续办妥后718天向高某某交付已验
收合格的上述房屋（即南面1楼至5楼、××楼至2楼的房屋）
，否则每延迟一天，中建××支付给高某某每日5000元违约金
，直到本协议履行完毕之日，但由双方某认的政府行为延误工
期的除外。十五、本协议签订后，中建××在开发过程某
某生的一切意外事故及相关费用支出，高某某概不负责。
十七、本协议经双方签章后生效，并由浙江星助律师事务所见
证等内容。双方当时的法定代表人在该协议上签名并加盖公章
，同时该《联建协议书》也经浙江星助律师事务所律师苏宏图
见证。
《联建协议书》签订后，台州市建设规划局于2003年3月
26日颁发了编号为（2003）开字第32号《建设项目选址意见书
》，同意高某某和中建××联合开发的“中建·城市花园”项
目选址于台州经济开发区康某某北侧、花某某庄某侧，用地性
质为商业、办公、住宅，用地面积为16亩，建设规模为29800
平某某。之后高园村××××公司合作着手“中建·城市花园
”项目开发的前期准备工作包括图纸设计、勘察等，并于2003
年10月31日由15家相关单位及专家参加了项目扩初设计的审查
，认为项目初步设计基本符合有关规范，并原则通过。后由于
该项目北面紧邻台州市环境保护局，该局提出中建·城市花园
项目的建设将影响大气环境监测系统正常某某及市环保局办公
楼的采光。而高园村××××公司均认为“中建·城市花园”项目方案如果因环保局提出异议而变动，则亦会对高园村××××公司合作双方造成损失。故在2003年12月25日，高园村×
×××公司双方共同向有关部门提出《中建·城市花园项目方
案变动的有关损失》的报告，认为项目整体南移，将会造成设
计费用、桩身加长、施工时间拖延、地下车位减少、房屋售价
降低等直接损失500多万元以及其他的间接损失。2004年1月7
日，台州市经济开发区管委会、台州市建设规划局、台州市环
境保护局及高园村××××公司等各方召开了协调会议，并最
终形成了《关于高园甲留地“中建·城市花园”项目建设的协
调会议纪要》，形成的意见有如下等内容：项目建筑整体向南
平移3米，另b幢向南移3轴10.8米，共计b幢向南移13.8米；考
虑该项目调整增补勘察、重新设计、调整结构、工程成本增加
及地下车库减少等实际情况造成的损失约400多万元，本次与
会代表一致认为向市政府及有关部门上报本项目方案调整等建
设存在的实际损失情况，同时考虑b幢向南大幅位移，造成项
目整体头重脚轻、南边和西边裙房高差较大的实际，为使项目
平面调整、规划设计更加合理，建议将西边三层裙房调整为四
层裙房，建筑面积相应调整至34588平某某，尽量争取优惠政
策来弥补一定损失等。2004年5月11日，当时的台州市发展计
划委员会下发了台计投资（2004）166号《关于中建·城市花
园项目初步设计的批复》，对项目的选址及用地、总平布局、
主要经济指标、建筑设计、结构设计等作了批复，其中明确了
：同意建筑整体向南平移3米，b幢建筑向南平移3轴10.8米，b
幢建筑共计向南移13.8米；本项目地上总建筑面积34139平某某（其中物业管理239平某某）等内容。2004年5月12日，台州市建设规划局对涉案项目向中建××、高某某颁发了编号为20
04（开）025号的《建设用地规划许可证》，同时将上述台计
投资（2004）166号批复及一份经规划部门审核通过的总平面
图作为该规划许可证的附件。之后高园村××××公司双方作
为共同受让人与台州市国土资源局签订了台土合（2004）57号
《国有土地使用权出让合同》，约定了出让的宗地位置、宗地
面积为10666平某某、总建筑面积为34139平某某及土地出让金
等内容，其中特别明确了因该宗地系村留地，土地出让金4479
.72万元不予收取，只向受让人收取所含相关报批税费955915
元。之后，中建××按约支付了土地报批费用955915元及土地
契税1343916元。2005年6月23日，台州市人民政府向中建××
颁发了台开国用（2005）第1090号国有土地使用权证，其上载
明使用权面积为10666平某某，使用权类型为出让，共有权人
为高某某。
在“中建·城市花园”项目完工之后，高园村××××
公司双方就《联建协议书》的履行特别是逾期交房违约金的承
担、房屋面积的具体分配等进行了多次协商，最终于2008年5
月7日双方签订了《联建协议书的补充协议》（以下简称《补
充协议》），约定：一、中建××支付高某某逾期交房违约金
等408万元整；二、综合楼南边裙房1-
5楼和西边裙房1楼的商业办公用房部分归高某某所有（总面积
为9500平某某，最终以房产证登记的面积为准，误差面积部分
按每平某某5500元现金找补）；因规划调整增加的房屋建筑和西面裙房2楼及项目的其余部分归中建××所有；高某某所有的产权界址和面积以平面红线图和产权证为准；三、本协议经
双方签字盖章后生效；四、本协议生效后，即成为《联建协议
书》不可分割的组成部分，与《联建协议书》具有同等的法律
效力。除本协议中明确所作修改的条款之外，原协议的其余部
分应完全某某有效等内容。双方当时的法定代表人在该协议上
签名并加盖公章。之后高园村××××公司双方办理了相关高
园甲留房资料移交手续，高某某亦于2008年5月20日办妥了相
某某留房的房屋所有权登记并领取了房屋所有权证，其中房权
证台字第s0005223号房屋所有权证上登记的建筑面积为1317.4
5平某某，第s0005224号房屋所有权证上登记的建筑面积为391
.41平某某，第s0005225号房屋所有权证上登记的建筑面积为6
894.66平某某，第s0005226号房屋所有权证上登记的建筑面积
为879.03平某某，合计为9482.55平某某。2009年4月30日，在
白云乙工作人员陈乙（时任联系该村的片长）、陈丽某某任联
系该村的副片长）、缪某某（街道驻村干部）的鉴证下，高某
某以郑乙（当时及现在均是该村会计）、张乙（时任该村党支
部书记，现任支委）及盛甲（当时及现在均是村委会副主任）
等三人为代表与中建××在《高某某往来款项结算表》上作了
签字确认，对双方在合作开发过程某某生的各项费用如办公楼
补贴费、履约保证金及利息、借款（系2007年12月28日高某某
向中建××借款100万元，约定还款期限为二个月，逾期按银
行同期借款利率三倍计算利息）及利息、前期审批费用、办公
楼面积不足的差价（按每平某某5500元计算，不足17.45平某某，差价为95975元）抵减裙房部分分摊面积差价、逾期交房违约金等作了结算，同时该结算表也明确：补交土地出让金43
6175元由中建××承担、物业维修基金644813元暂由中建××
代付，高某某不付不享受此笔维修基金、2007年10月至2008年
5月代付的电费40181元由中建××承担，经对各项应收与抵减
项目作了结算，最终确认高某某应付给中建××995626元。双
方甲及相关鉴证人在该结算表上签字。
此外，原审法院还查明：自2008年1月开始至高园村××
××公司双方正式签订《补充协议》之前，高某某曾组织村两
委、村民代表、党员等以不同形式在村会议室或中建××会议
室就其与中建××合作开发的有关问题进行了十多次的高某某
内部会议讨论或与中建××磋商。从原审法院向邬某某（即签
订《补充协议》时的高园甲委会主任）调取的会议记录的内容
可以反映出：高某某自2008年1月6日的第二次会议开始即对中
建××逾期交房违约金的计算、规划变更之后增加的面积分配
、房屋南移之后对停车场影响、车库等作了多次的讨论或与中
建××协商，后在同年3月17日第十次会议上决定：请律师在
下次村民代表会上解释能不能打官司并聘请浙江新台州律师事
务所律师为常年法律顾问等（同年3月18日，高某某与浙江新
台州律师事务所签订了聘请常年法律顾问合同书，该所指派董
某某律师为高某某常年法律顾问）。在同年4月2日第十四次会
议上由该村的法律顾问对高园村××××公司之间的关于中建
·城市花园有关问题进行法律咨询及解释，并出具了诉讼风险
告知书。同时在此次会议××明确了××该村400万元，要将该方案在村老人协会处进行公示。同年4月14日，高某某对上述确定的方案进行了公示，在公告中载明：“关于本村与中建
××联合开发的城市花园项目所发生的逾期交房及建筑面积增
加等问题，经村两委和基建小组及白云乙有关某某与中建××
十多轮磋商结果，中建××愿用400万元了结此事。为了充分
听取广大村民意见，敬请你们以主人翁的姿态积极建言献策，
把自己的意见向本组党员村民代表反映，届时村两委特召开党
员和村民代表联席会议，此决议公告之日起三天”。同年4月2
3日，高某某就此问题召开第十五次会议，有关代表就中建×
×补偿400万元的方案发表了意见，并建议请白云乙领导出面
再一次与中建××协谈。同年4月30日，高某某召开第十六次
村民代表、党员会议，通过了中建××补偿给高某某共计408
万元的方案。后高园村××××公司双方最终签订了落款时间
为2008年5月7日的上述《补充协议》。另外，在上述的历次会
议中，高某某的参会人员即村两委成某、村民代表、党员等均
在签到册上签名或在签到册的备注栏上注明，当时的白云乙联
系高某某的工作人员陈某某、缪某某、周甲（街道驻村干部）
及陈乙等也陆续参加过部分会议。
2010年12月，高园村某某委员会进行了换届，郑甲当选
为该村村委会主任。2011年3月22日，高某某以当时签订的《
补充协议》的内容未经村民代表大会讨论决定而无效、中建×
×未能按照《联建协议书》确定的内容履行合同义务等为由提
起诉讼，请求判决：1.《补充协议》无效；2.中建××履行《
联建协议书》的内容，将综合楼未交付的西面二楼、西面一楼b103号房间、南面二楼a202、南面三楼a302房间交付给高某某（约价值867.1万元）；3.因规划调整增加的5628平某某面积
权益归高某某所有（约价值1000万元）；4.中建××支付给高
某某逾期交房违约金893.5万元；5.中建××因车库入口占用
高某某面积赔偿高某某239.4万元。中建××答辩称：1.《联
建协议书》实质上属于土地使用权转让合同，体现了土地使用
权转让合同法律关系，本案案由亦应变更为土地使用权转让合
同纠纷。2.《补充协议》合法有效，双方均应当严格遵守。（
1）《补充协议》的签订未损害村集体利益，是中建××与高
某某共同对《联建协议书》所做的正确履行行为，该行为无须
村民代表会议讨论通过。（2）《补充协议》本无须村民代表
会议讨论通过，然而，高园村某某委员会及原村民主任邬某某
为充分尊重广大村民，在与中建××签约时，事实上，提交村
民代表会议讨论通过，应确认有效。（3）假设签订此《补充
协议》需要村民代表会议讨论通过而未通过，该《补充协议》
亦仍然有效，不存在违反“效力性强制性规定”的情况。请求
驳回高某某的上诉请求。同时，中建××提起反诉称：一、《
补充协议》签订的方案已经村民代表大会讨论决定，该协议应
认定为有效。二、村留房屋的物业维修基金应当由高某某自行
承担，高某某应当返还中建××为其代付的物业维修基金并支
付利息。三、高某某应当向中建××返还为其代付的电费。四
、土地报批费用和土地契税应当由高某某承担，高某某应当返
还给中建××为其代付的土地报批费用和土地契税并支付利息
。请求判决：1.高某某支付中建××中建·城市花园项目结算款计人民币995626元，并支付自2009年4月30日起至判决确定支付之日止按照银行同期同类贷款利率的三倍计算的利息损失
。2.高某某返还中建××为其代付的物业维修基金计644813元
，并支付自2009年4月30日起至判决确定支付之日止按照银行
同期同类贷款利率计算的利息损失。3.高某某返还中建××电
费计40181元。4.高某某返还中建××为其代付的土地报批费
用计955915元，并支付自2004年12月29日起至判决确定支付之
日止按照银行同期同类贷款利率计算的利息损失。5.高某某返
还中建××为其代付的土地契税计1343916元，并支付自2005
年6月13日起至判决确定支付之日止按照银行同期同类贷款利
率计算的利息损失。6.本案诉讼费由高某某承担。针对中建×
×的反诉，高某某答辩称：一、中建××提出的99万余元的结
算款高某某无法确定，所谓的授权代表也没有得到当时高某某
民委员会的授权去签署这份结算表，且结算表上的诸多细节内
容现不能认可。二、关于要求高某某返还物业维修金与本案没
有关系，这是交房之后，房屋的权利人需要交纳的物业维修基
金，而本案是合同纠纷，即使中建××代付了维修基金，也和
本案不是同一法律关系，不应与本案合并处理，该维修基金根
据原协议第九条约定，在报批过程某所有产生的费用均由中建
××来承担，这是双方在洽谈时就已明确的。三、关于电费，
现不能确认中建××是否代我们支付，应以合同约定为准。四
、中建××交付的土地报批费用95万余元，双方合同的第九条
约定，本协议生效后，由中建××负责办理项目的审批、规划
、预售等相关手续，由这些行为产生的相关费用全部由其承担。五、中建××要求高某某承担其垫付的土地契税，协议第四条明确，中建××应该及时交付相应房屋所有权证和土地使用
权证，办证费用由其承担，而这恰恰属于办证费用，应由中建
××承担。综上，请求驳回中建××反诉请求。
原审法院审理认为，涉案的位于台州市经济开发区康某
某与白云甲转角处的16亩土地原属高园甲级留地，经高某某与
中建××协商一致，双方拟对该地块进行联合开发事实清楚。
由于该地块系村级留地，进行联合开发必须要对该地块办理相
关的审批等手续。因此，双方于2003年1月29日达成《联建协
议书》并办了相关报批手续后，最终以台州市国土资源局作为
出让人、高某某与中建××作为共同受让人签订了《国有土地
使用权出让合同》，并取得了国有土地使用权证。从法律、政
策层面及结合双方签订的联建协议的具体条款内容来看，在开
发过程某高某某提供了村级留地、商住办建房指标及可享受的
政府给予的优惠政策（减免了土地出让金4479.72万元）等，
中建××则提供开发资金及办理所有项目的审批、规划、设计
、销售等相关手续并承担相应费用。由此可见，高某某与中建
××在法律意义上是作为共同的国有土地使用权人对涉案地块
进行开发，并有不同形式的投入，而不是直接由高某某单独提
供国有土地使用权，因此该《联建协议书》在法律性质上属于
合作开发房地产合同当无疑义。中建××认为依据最高人民法
院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题
的解释》第二十四条“合作开发房地产合同提供土地使用权的
当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”的规定，该联建协议在性质上属于国有土地使用权转让合同的理由缺乏法律与事实依据，不予采纳。同时
，该《联建协议书》系双方当事人真实意思表示，内容亦不违
反法律、行政法规的强制性规定，当属有效。
本案高某某与中建××最大的争议焦点是2008年5月7日
签订的《补充协议》的效力问题，这直接关系到高某某的本诉
与中建××的反诉请求能否成立。高某某主张该《补充协议》
无效，主要理由：一是《补充协议》的签订未经当时村民会议
或村民代表大会讨论决定，是时任村委会主任邬某某的个人行
为，其行为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》及《
中华人民共和国合同法》第五十二条的规定；二是签订《联建
协议书》时有律师见证，而签订《补充协议》时却未有律师见
证，该《补充协议》缺乏合同有效的形式要件。原审法院对此
分析如下：关于高某某主张丙的第一点理由，主要是涉及到向
××前××村委会主任邬某某调取的有关会议记录及签到册等
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