四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2014)川凉中行终字第3号
上诉人(一审原告)：西昌市安宁镇顺河村第五村民小组。
负责人：陈远泽，该组组长。
委托代理人：李杨，四川能言律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人(一审被告)：西昌市人民政府。住所地：西昌市大水井**号。
法定代表人：马廷贵，市长。
委托代理人：吴幼坤，西昌市国土资源局工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人：徐亚宁，四川十君律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人(一审第三人)：西昌市顺安农业开发有限公司。住所地：西昌市安宁镇顺河村。
法定代表人：归洪，该公司总经理。
委托代理人：邓兴，四川星亮律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人：唐华，四川星亮律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人西昌市安宁镇顺河村第五村民小组(以下简称西昌市顺河村五组)与被上诉人西昌市人民政府、西昌市顺安农业开发有限公司(以下简称西昌市顺安公司)土地行政确认一案，不服西昌市人民法院2013年10月23日作出的(2013)西昌行初字第19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人西昌市顺河村五组及其委托代理人李杨，被上诉人西昌市人民政府的委托代理人吴幼坤、徐亚宁，被上诉人西昌市顺安农业开发有限公司的委托代理人邓兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2004年西昌市人民政府以西府发2004（220）号文同意西昌市顺安公司对安宁河部分国有滩涂实施开发整理项目。文件发出后由西昌市国土资源局召集该项目涉及两乡一镇，6个行政村，16个村民小组召开土地确权工作座谈会，2006年5月25日书面向有关村、组发出了确权通知，拟将开发项目用地确定为国有，要求在规定时间内，如有异议，提供合法有效的土地权属证明材料。如无异议，请书面回复。2006年5月31日，西昌市顺河村五组以书面形式（加盖村民小组公章）回复国土资源局，对项目开发范围内河滩地确定为国有无异议。附送2006年4月25日召开村民代表会议形成决议和村民代表签字名单。2006年10月8日西昌市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》将樟木箐乡中安村土地开发项目范围内河滩地确定为国有，并以《西昌市人民政府关于确定樟木箐乡中安村土地开发项目区河滩地土地所有权的决定》（西府发〔2006〕234号文）下发至该项目涉及的所有村组，西昌市顺河村五组于2006年10月19日收到该文件后也未提出过行政复议。2006年11月16日四川省国土资源厅以川国土资函2006（1182）号文同意樟木箐乡中安村土地开发项目。同时根据西昌市顺安公司依法申请，国土部门派人到现场完成了地籍调查，因西昌市人民政府已有书面确认该土地无异议书和四至边界盖章，报请人民政府批准后西昌市人民政府于2009年4月20日向西昌市顺安公司发放了西市国用（09）字第1574号《中华人民共和国国有土地使用证》。
一审法院经审理认为，西昌市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》将樟木箐乡中安村土地开发项目范围内河滩地确定为国有，并依西昌市顺安公司的申请向西昌市顺安公司发放西市国用（09）字第1574号《中华人民共和国国有土地使用证》，上述行政行为事实清楚、程序合法，适用法律得当，颁证行为有效，西昌市顺河村五组在2006年10月19日收到西昌市人民政府《西昌市人民政府关于确定樟木箐乡中安村土地开发项目区河滩地土地所有权的决定》（西府发〔2006〕234号文）将在西昌市顺河村五组行政区域内的河滩地确定为国有，并告知不服该决定可以在接到决定书之日起六十日内，向凉山州人民政府申请行政复议，西昌市顺河村五组至今从未提起过行政复议，期间长达7年，西昌市顺河村五组起诉要求确认西昌市人民政府将其所属的270余亩旱地确权为国有的行政行为违法已超过起诉期限。西昌市人民政府于2009年4月20日依照（西府发〔2006〕234号文）给西昌市顺安公司发放了西市国用（09）字第1574号《中华人民共和国国有土地使用证》及实际使用该宗地至今也长达4年。西昌顺河村五组是知道或应当知道该具体行政行为的，其起诉期限最长也只有2年，西昌市顺河村五组起诉要求撤销西昌市人民政府颁发给西昌市顺安公司的西市国用（09）字第1574号《中华人民共和国国有土地使用证》也已超过起诉期限。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一、第四十四条第一款第六项的规定，裁定：一、驳回原告西昌市顺河村五组要求确认西昌市人民政府将原告所属的270余亩旱地确权为国有的行政行为违法的诉讼请求；二、驳回原告要求撤销被告西昌市人民政府颁发的西市国用（09）字第1574号《中华人民共和国国有土地使用证》的诉讼请求。案件受理费50.00元，由西昌市顺河村五组承担。
西昌市顺河村五组不服一审裁定，提起上诉称：1、一审法院以裁定的方式结案不当，因为裁定是解决案件程序问题。如果认为超过起诉期限那么只能裁定驳回起诉，而不应从实体上驳回当事人的诉讼请求。2、西昌市人民政府在一审法院规定的时间内提交答辩状和证据均未提出上诉人已超过起诉期限，虽然在开庭时提出，但属于超期提出，人民法院不应主动审查起诉期限。同时，一审法院仅以司法解释判案也是不当的。3、西昌市人民政府的确权行为(实质为土地征收行为)，上诉人只笼统地知道将樟木箐乡中安村的1073.4亩河滩地确定为国有，但上诉人不知道自己有多少亩土地，在哪个位置被国有，补偿费是多少均不知道。西昌市人民政府的颁证行为如果不是因为发生民事侵权诉讼，西昌市顺安公司将土地使用证作为证据提交，上诉人根本就不知道西昌市人民政府已向西昌市顺安公司颁证。一审法院认为上诉人知道或应当知道确权行为和颁证行为是没有事实根据的。4、本案应当适用最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条对涉及不动产的具体行政行为从作出之起超过20年的规定，该案显然在20年的起诉期限内。
西昌市人民政府答辩称，2006年10月19日，西昌市顺河村五组收到确权决定，长达七年时间从未提起过行政复议，其权利已不受法律保护。2009年答辩人向西昌市顺安公司颁发国有土地使用证且该公司也实际使用土地，在长达四年时间未起诉，已超过两年的诉讼时效，其权利已不再受法律保护。答辩人对西昌市顺河村五组的河滩地确定为国有并颁发国有土地使用证程序合法，事实清楚，请求二审驳回上诉，维持原裁定。
西昌市顺安公司答辩称：1、在一审中通过西昌市人民政府举证已充分证明西昌市顺河村五组收到了确权决定，没有对该决定提出异议，也没有提起行政复议或行政诉讼。上诉人的起诉现已超过法定期限，一审裁定驳回是正确的。2、依照我国法律规定河滩地属国家所有，西昌市人民政府在土地确权过程中，仅是要求相关村组确认国有河滩地与集体土地的边界，而不是将上诉人的土地征收为国有，上诉人混淆了土地确权和土地征收的概念。3、西昌市人民政府作出的具体行政行为已依法向西昌市顺河村五组送达相关确权文件，已知道该具体行政行为的内容，因此不能适用最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条中最长起诉期限的规定。
西昌市人民政府在规定的举证期限内，向一审法院提交的证据、依据有：
第一组证据：1、土地管理法；2、土地登记办法；3、河道管理条例；4、确定土地所有权和使用权的若干规定的通知；5、国土资源部对陕西省土地管理局关于河滩地确权问题的请示的批复；6、国土资源部对山东省土地管理局关于黄河滩地权属问题的请示的复函。证明西昌市人民政府有合法的主体资格和适用法律正确。
第二组证据：1、西昌市人民政府关于同意农业开发有限公司对安宁河部分国有滩涂实施开发整理项目的批复（西府发《2004》220号）。2、关于樟木箐乡中安村土地开发项目西乡乡范围内土地确权座谈会纪要；3、关于樟木箐乡中安村土地开发项目西乡乡范围内土地确权座谈会纪要（议事纪要1、2期）；4、樟木箐乡中安村土地开发项目工程建设土地确权工作意见；5、樟木箐乡中安村土地开发项目工程建设土地使用权调整和补偿方案；6、西昌市人民政府办公室关于成立樟木箐乡中安村土地开发项目工程建设领导小组的通知（西府办发《2006》28号）7、西昌市人民政府办公室关于印发樟木箐乡中安村土地开发项目有关工作意见和方案的通知（西府办发《2006》28号）；8、土地开垦补偿协议；9、土地开发项目确权申请书；10、关于樟木箐乡中安村土地开发项目立项的批复（川国土资函《2006》1182号）；11、通知；12、关于土地确权的回复；13、西昌市人民政府办公室关于确定樟木箐乡中安村土地开发项目区河滩土地所有权的决定（西府办发《2006》234号）；14、四川省国土资源厅耕地开发整理项目验收证书；15、地籍调查表；16、土地登记申请书；17、土地登记审批表。证明西昌市人民政府作出该行政行为事实清楚，程序合法。
西昌市顺河村五组在法律规定的举证期限内，向一审法院提交的证据有：
第一组：1、1993年土地权属界线认可书；2、原告土地登记册；3、土地归还表；4、村民的土地承包经营权证书。证明土地所有权属于西昌市顺河村五组。
第二组：1、赵有金承包沙场合同书；2、柏枝树村承包沙场合同书；3、河坝旱地承包合同书；4、顺河村五组耕地、旱地被洪水冲走花名册。证明该土地一直由西昌市顺河村五组经营管理，不是河滩而是旱地。
第三组：1、信访材料；2、信访事项申请书；3、信访事项复查申请书。证明村民对政府将土地确权为国有的事实并不知晓，而且一直在走信访途径寻求解决。
西昌市顺安公司在法律规定的举证期限内，未向一审法院提交证据。
经审理查明，2004年11月8日，西昌市人民政府作出西府发2004（220）号《关于同意顺安农业开发有限公司对安宁河部分国有滩涂实施开发整理项目的批复》，同意西昌市顺安公司对安宁河部分国有滩涂实施开发整理项目。2005年12月，西昌市国土资源局召集该项目涉及两乡一镇，6个行政村，16个村民小组召开土地确权工作座谈会并于2006年1月17日形成《关于樟木箐乡中安村土地开发项目有关问题的会议纪要》。2006年4月25日西昌市顺河村五组召开村民代表会议形成决议，同意五组地界内河石坝属于国有，并注明只要西乡和本村四组得到政府土地补偿，那么五组也要得到政府的土地补偿。五组的社员代表签字确认五组河石坝归于国有。2006年5月25日，西昌市国土资源局书面向安宁镇顺河村二、四、五组发出了确权通知，拟将开发项目用地确定为国有，如有异议在收到通知后十日内提供合法有效的土地权属依据。如无异议，请书面回复。2006年5月31日，西昌市顺河村五组作出《关于土地确权的回复》，并加盖村民小组公章回复西昌市国土资源局，对樟木箐乡中安村土地开发项目范围内河滩地确定为国有无任何异议。2006年10月8日，西昌市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第八条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》将樟木箐乡中安村土地开发项目范围内河滩地确定为国有，并以《西昌市人民政府关于确定樟木箐乡中安村土地开发项目区河滩地土地所有权的决定》（西府发〔2006〕234号文）下发至该项目涉及的所有村、组，西昌市顺河村五组的组长ＸＸ湘于2006年10月19日签收该文件。2006年11月16日，四川省国土资源厅以川国土资函2006（1182）号文同意樟木箐乡中安村土地开发项目。2009年3月25日，西昌市顺安公司申请土地登记，西昌市国土资源局派人到现场完成了地籍调查，西昌市顺河村五组在勘界图上盖章确认边界。经西昌市人民政府批准后于2009年4月20日向西昌市顺安公司颁发了西市国用（09）字第1574号《中华人民共和国国有土地使用证》。
本院认为，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”及《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”的规定，西昌市人民政府具有确定土地所有权和使用权的法定职责。2006年5月西昌市人民政府依法向土地开发项目涉及的各村、组发出确权通知后，各有关村组均书面回复对该片河滩地确定为国家所有无异议后，作出西府发〔2006〕234号《西昌市人民政府关于确定樟木箐乡中安村土地开发项目区河滩地土地所有权的决定》。根据西昌市人民政府发文登记簿的记载，时任五组组长的ＸＸ湘于2006年10月19日签收该决定，因ＸＸ湘系西昌市顺河村五组的组长，其签收行为代表西昌市顺河村五组收到该确权决定。且证明此时西昌市顺河村五组已知道西昌市人民政府将西昌市顺河村五组行政区域内的河滩地确定为国有，即已知道西昌市人民政府作出的该具体行政行为。但五组未在法定期限内申请行政复议也未提起行政诉讼。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不超过2年。”的规定，西昌市顺河村五组在2006年即已知道该具体行政行为的内容，依法应当在2年内主张权利，而西昌市顺河村五组于2013年7月，才向西昌市人民法院提起行政诉讼，确已超过法定起诉期限。现上诉人上诉认为本案应适用最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定的最长起诉期限20年的理由，与本案事实不符，本院不予支持。2009年4月20日西昌市人民政府依据西昌市顺安公司土地登记申请，并依照西府发〔2006〕234号《西昌市人民政府关于确定樟木箐乡中安村土地开发项目区河滩地土地所有权的决定》向西昌市顺安公司颁发放西市国用（09）字第1574号《中华人民共和国国有土地使用证》，且西昌市顺安公司实际使用土地已有4年时间。西昌市顺河村五组请求撤销西昌市人民政府向西昌市顺安公司颁发的西市国用（09）字第1574号《中华人民共和国国有土地使用证》的行政诉讼已超过法定起诉期限。一审法院审理本案程序合法；但裁定驳回西昌市顺河村五组请求确认西昌市人民政府确权行为违法和撤销西昌市人民政府颁发的西市国用（09）字第1574号《中华人民共和国国有土地使用证》的诉讼请求不当，应予纠正。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条第一款、第四十四条第一款第(六)项之规定，裁定如下：
一、撤销西昌市人民法院（2013）西昌行初字第17号行政裁定；
二、驳回西昌市安宁镇顺河村第五村民小组的起诉。
本案依法不予收取诉讼费用。
本裁定为终审裁定。
审判长 胡智强
审判员 穆少云
审判员 蒋金美
二〇一四年一月十七日
书记员 杨文娇