吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)吉行终302号
上诉人（原审原告）长春市九台区龙嘉街道办事处双阳村五、七社，住所地吉林省长春市九台区龙嘉街道双阳村。
五社负责人，李宪伍，五社队长。
七社负责人，杨占中，七社队长。
委托代理人齐兴茂，吉林庆彦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长春市九台区人民政府，住所地吉林省长春市九台区九台大街55号。
法定代表人李洪亮，该区区长。
委托代理人赵荣利，该区工作人员。
委托代理人孙博，吉林法航律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地吉林省长春市人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，该市市长。
委托代理人李帅，该市工作人员。
原审第三人长春市九台区龙嘉街道办事处，住所地吉林省长春市九台区龙嘉街道。
法定代表人张志国，该办事处主任。
委托代理人杨东升，吉林衡丰律师事务所律师。
上诉人长春市九台区龙嘉街道办事处双阳村五、七社（以下简称五、七社）因诉被上诉人长春市九台区人民政府（以下简称九台区政府）、长春市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人长春市九台区龙嘉街道办事处（以下简称龙嘉街道）土地行政决定及行政复议一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。五、七社委托代理人齐兴茂、九台区政府委托代理人孙博、市政府委托代理人李帅、龙嘉街道委托代理人杨东升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，龙嘉堡公社于1971年出资1万元为五、七社安装照明电，五、七社将18公顷土地给龙嘉堡公社开办小农场使用。该18公顷土地一直由龙家堡公社使用和经营管理，2003年，龙家堡镇政府将18公顷土地承包给长春市嘉鹏筑路有限责任公司。2014年10月27日，五、七社向九台区政府提出确权申请，请求将18公顷土地确权给五、七社。九台区政府于2017年2月7日作出〔2017〕1号处理决定，将18公顷土地确权给龙嘉街道农民集体所有。五、七社不服，向市政府提起行政复议，市政府于2017年4月10日作出长府复〔2017〕232号行政复议决定，维持了九台区政府作出的〔2017〕1号处理决定。五、七社不服，提起行政诉讼，请求撤销九台区政府作出的〔2017〕1号处理决定及市政府作出的长府复〔2017〕232号行政复议决定，判决争议土地为原告所有。
原审法院认为，(一)《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。据此，被告九台区政府具有确定本案争议土地所有权的法定职责。(二)原告五、七社关于龙嘉堡公社仅对争议土地享有十年的使用权，原告五、七社自1981年起曾多次向龙嘉堡公社主张土地权利的主张，因其没有相关证据予以证实，本院不予支持。本案各方当事人均对“自1971年起龙嘉堡公社一直使用和管理争议土地”的事实无异议，九台区政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将争议土地确权给龙嘉街道农民集体所有并无不当。市政府作出的复议决定亦无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回五、七社的诉讼请求。案件受理费50元由五、七社负担。
上诉人五、七社不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，认定龙嘉街道无权占有案涉土地，判决案涉土地归五、七社所有。事实和理由：（一）原审认定事实不清。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，上诉人有充足的证据能够证明，自1981年起多次向龙嘉镇政府主张权利。原审认为上诉人的主张证据不足，没有事实和法律依据。（二）原审判决适用法律错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定的主体是乡镇村村办企事业单位使用集体土地，而非乡镇政府机关使用集体土地。自1971年开始一直是龙嘉街道使用争议土地，如土地归龙嘉街道农民集体所有，不具有实际履行的意义和价值，等于认可了政府机关可以以农民集体的名义占有集体土地，违反了《土地管理法》的规定。龙嘉街道占有土地期间未经农村济组织授权，也未提供证据证明召开过集体组织会议商讨土地处理办法和土地收益用于全体农民。在证据不充分的情况下强行维持九台区政府的决定，属于认定事实不清，适用法律错误。
被上诉人九台区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
被上诉人市政府答辩称，（一）行政复议程序合法。上诉人不服涉案土地处理决定，于2017年2月28日向市政府申请行政复议，市政府于2017年3月8日分别向九台区政府和龙嘉街道送达了行政复议答复通知书和第三人参加行政复议通知书，九台区政府于2017年3月8日提交了行政复议答复书及相关证据材料，龙嘉街道于2017年3月9日提交了答复书。市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定对九台区政府和龙嘉提交的所有证据材料进行了书面审查。经审理后作出了案涉复议决定书并依法进行送达。（二）认定事实清楚。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十三条规定，本案涉及的出资安装照明电和交换土地协议事实清楚，且已履行完毕，构成补偿关系，双阳村五、七社主张其曾要求归还争议土地的证据不足。九台区政府提交的证据能够证明龙嘉街道农民集体连续使用案涉土地已满二十年。据此，九台区政府作出将案涉土地所有权归还龙嘉街道农民有的处理决定并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第十第规定是强调保障农民集体土地所有权而不是行政机关乡镇政府。九台区政府曾经作出【2016】1号土地所有权裁决，将案涉土地裁决给龙嘉镇政府所有，违背了土地管理法规定，市政府予以撤销。但该撤销行为不是针对案件事实以及与事实相关的法律依据问题。九台区政府作出的案涉土地处理决定将裁决结果更改为“龙嘉街道农民集体所有”，依法不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定的情形。（三）原审法院行政判决合法。本案无论是行政行为、行政复议还是原审法院的行政判决，均是依据事实和法律作出，原审判决认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人龙嘉街道答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求及事实理由明显不正确，请求驳回上诉。
本院经审理查明，1971年，为解决五、七社群众用电问题，龙家堡公社出资1万元为五、七社安装照明电，五、七社将18公顷土地交给龙嘉堡公社开办小农场使用，双方之间没有签订书面协议。至2002年，该18公顷土地一直由龙家堡公社以及后来的龙家堡乡、龙家堡镇政府使用和经营管理。2003年，龙家堡镇政府将18公顷土地承包给长春市嘉鹏筑路有限责任公司，期限为30年，从2003年4月10日至2033年4月10日。五、七社农民集体上访，认为当初与龙家堡公社有口头协议，18公顷土地使用期限是10年。2014年8月4日，龙嘉镇政府经过调查作出《关于龙嘉镇双阳村五、七社村民申请退地问题的意见》，查明：案涉土地只是五、七社单方口头约定为十年，没有龙家堡公社和龙家堡政府的任何签字、盖章等文书；原双阳村书记孔庆林、原龙家堡公社党委书记魏国栋的证明材料因二人已去世真伪无从求证；经过调查，五、七社村民联名递交的联名单中大部分村民表示安电时还小，即使知情也是听别人说的，组织要地的人说要回土地大家分，就签字了。该意见书处理意见为：龙家堡镇政府与长春市嘉鹏筑路有限责任公司签订的《土地租赁合同书》是合法发包，权属归龙嘉镇政府所有。2014年10月27日，五、七社向九台区政府提出确权申请，请求将18公顷土地确权给五、七社。九台区政府作出九府裁字［2016］1号《关于龙嘉镇双阳村五、七社与龙嘉镇政府土地所有权争议的裁定》，将案涉土地确权给龙嘉镇政府所有。五、七社不服向市政府申请行政复议，市政府作出长府复［2016］478号行政复议决定，撤销了九台区政府的裁决。五、七社再次向九台区政府提出确权申请，九台区政府于2017年2月7日作出［2017］1号《关于龙嘉街道办事处双阳村五、七社与龙嘉街道办事处土地所有权争议的处理决定》，将18公顷土地确权给“龙嘉街道办事处农民集体所有”。五、七社不服，向市政府提起行政复议，市政府于2017年4月10日作出长府复〔2017〕232号行政复议决定，维持了九台区政府作出的［2017］1号处理决定。五、七社不服，提起行政诉讼，请求撤销九台区政府作出的［2017］1号处理决定及市政府作出的长府复［2017］232号行政复议决定，判决案涉土地为原告所有。
另查明，龙嘉街道解放后为九台县第十六区，1956年设置龙家堡乡，1958年改称龙家堡公社，1984年再改称龙家堡乡，1985年改为龙家堡镇，2001年将饮马河镇合并入龙家堡镇，2005年6月18日更名为龙嘉镇。因九台市撤销县级市改为长春市市辖区，2016年7月20日龙嘉镇改为长春市九台区龙嘉街道办事处，仍使用原龙嘉镇行政编制。龙嘉街道现有户数15191户总计35606人，其中农业户数12682、农业人口32181人，非农业户数2509、非农业人口3425人。
本院认为，（一）关于事实问题。五、七社和龙嘉街道均认可1971年龙家堡公社出资1万元给五、七社安装照明电，五、七社提供案涉18公顷土地给龙家堡公社开办小农场并使用至今。五、七社主张当初与龙家堡公社约定案涉土地使用期限10年，证据是张怀君、孔某某证人证言。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条第一款第（四）项规定：“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：（四）提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系”。张某某、孔某某是五、七社成员，与本案有利害关系，其证言的真实性无法确认，五、七社未提供其他证据佐证，不予采信。因五、七社提供的证据不能证明与龙家堡公社存在使用期限的约定，双阳村民委员会出具证明无从考证当初协商的内容，结合双方当事人庭审陈述，九台区政府作出的案涉土地处理决定和市政府作出案涉复议决定认定1971年龙家堡公社出资1万元给五七社安装照明电，五、七社提供18公顷土地交换，双方构成补偿关系的事实清楚、正确。对于五七社提出从1981年开始即向龙家堡公社要地的主张，在二审庭审时，五、七社明确表示要地的证据也是张某某、孔某某证人证言，因两人证人证言的真实性无法确认，五、七社从1981年开始要地的主张证据不足，不予支持。
（二）关于法律适用。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”第二十三条规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：1.签订过用地协议的（不含租借）；2.经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；3.通过购买房屋取得的；4.原集体企事业单位体制经批准变更的。一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。”龙嘉街道连续使用争议土地已超过二十年，五、七社提供的证据不能证明在二十年期满之前要求返还土地，而且龙家堡公社当初已经给予五、七社补偿，九台区政府依据上述规定将案涉土地确认给龙嘉街道农民集体所有适用法律并无不当，市政府依据上述规定维持九台区政府土地决定适用法律亦无不当。
(三)关于龙嘉街道主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据上述法律规定，农民集体所有括三种形式：村农民集体所有、村以下农村集体经济组织所有和乡镇农民集体所有。龙嘉街道从名称上看并非乡镇，但在2016年7月20日前仍为乡镇建制，只是因为九台市撤县变区，才将龙嘉镇改称为龙嘉街道，其行政职能和编制并没有变化，具备乡镇农民集体所有的主体资格。
(四)对于五、七社提出龙嘉街道使用土地是否召开集体组织会议及收益去向问题，属于土地使用问题，与土地权属确认系两个法律关系，不属于本案审理范围。
综上，九台区政府作出的案涉土地处理决定、市政府作出的行政复议决定、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长春市九台区龙嘉街道办事处双阳村五、七社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 岩
代理审判员 孔德岩
代理审判员 孙慧源
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 张 杉