安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终733号
上诉人（一审原告）广德县骨外科医院，住所地安徽省广德县桃州镇西关街*号。组织机构代码：73890083-0。
法定代表人：刘阳春，该院院长。
被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。
法定代表人李国英，代省长。
委托代理人李想，安徽省人民政府法制办公室行政复议应诉处工作人员。
广德县骨外科医院因诉安徽省人民政府规划行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人广德县骨外科医院的法定代表人刘阳春，被上诉人安徽省人民政府（以下简称省政府）的委托代理人李想到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告广德县骨外科医院向一审法院起诉称，广德县人民政府（以下简称广德县政府）违反法律规定，收回其已取得并已经开始建设的国有土地使用权及在建工程，在收回案涉国有土地使用权之前修改用地规划和编制《广德县县城总体规划（2014-2030）》的具体行政行为侵犯了其合法权益。其不服广德县政府修改《广德县县城总体规划（2014-2030）》，于2015年11月30日向省政府申请行政复议。其多次电话请求阅卷未果，省政府未按其要求采取听证的方式审理，仅根据广德县政府提供的答辩意见作出复议决定，且复议决定超过了法定期限，请求：1、判决被告逾期作出皖行复[2015]351号《驳回行政复议决定书》的行政行为违法并责令其撤销；2、判决被告重新作出行政复议决定；3、判令被告承担本案的诉讼费。
一审法院经审理查明，2015年11月30日，原告向被告邮寄行政复议申请，2015年12月20日原告收到广德县政府行政复议答辩书。被告收到申请后因案件情况复杂，于2016年1月29日做出延期审理通知书，2016年2月26日，被告作出皖行复[2015]351号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告于2015年11月30日提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二条的规定，不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回了申请人的行政复议申请，并于2016年3月4日交邮。
一审法院认为，《广德县县城总体规划（2014-2030）》根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定处于正在修编过程中，且编制后需报上一级人民政府批准才能生效。原告认为广德县政府已经编制总体规划的行为并不存在，其以此向被告申请行政复议既无事实依据，更不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，不属于行政复议受案范围，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定作出驳回行政复议申请决定并无不当。另被告于2015年11月30日收到复议申请，2016年2月26日作出决定，3月4日交邮确有不当，该院予以指出，今后工作中应予改正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了广德县骨外科医院的诉讼请求。
广德县骨外科医院上诉称：1、一审判决认定事实错误。被上诉人在本案中没有提供“行政复议补正说明”，但一审判决却认定了被上诉人“行政复议补正说明及EMS签收单”的三性。该EMS签收单的签收日期是2015年12月11日，一审判决认定为“2015年11月30日被告收到复议申请”。另，被上诉人作出延期审理通知书的日期是2015年1月29日非2016年1月29日。2、一审判决遗漏诉讼请求。本案的诉讼请求是“判决被告逾期作出[2015]351号《驳回行政复议申请书》等行政行为违法”。其中，被上诉人没有应上诉人的要求采取听证的方式审理案件以及逾期作出复议决定，属程序违法，一审判决应支持上诉人的上诉请求。3、一审判决适用法律错误。广德县政府收回上诉人已取得并已开始建设的国有土地使用权及在建工程，2013年底广德县政府修改了涉案用地规划，侵犯上诉人的合法权益，上诉人向被上诉人申请行政复议符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，一审判决认定被上诉人驳回上诉人的复议请求并无不当错误。另，被上诉人逾法定期限交邮[2015]351号《驳回行政复议申请书》违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，一审判决却仅认为“确有不当”错误。4、一审判决违反法定程序。一审法院逾期将答辩状副本和证据材料送达给上诉人，未告知上诉人就将（2016）皖01行初35、36、37号案件合并审理属程序违法，另，被上诉人一审逾期举证，应视为没有相应证据，一审判决对此未予提出。请求：1、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01行初37号行政判决，并依法改判或将本案发回重审；2、判令本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。
安徽省人民政府辩称，上诉人的复议申请不符合行政复议受理范围，《广德县县城总体规划（2014-2030）》正在修编过程中，且需报宣城市人民政府批准后才能生效。广德县人民政府不应成为被申请人。上诉人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告省政府向一审法院提举了以下证据：证据一、行政复议申请书及EMS签收单；证据二、延期审理通知书及快递凭证；证据三、驳回行政复议申请决定书及邮寄凭证，证明其依法作出了行政复议决定。
一审原告广德县骨外科医院向一审法院提供了以下证据：证据一、2015年11月30日其向省政府提交的行政复议申请及EMS邮寄单，证明其向省政府提交了行政复议申请书，并要求采取听证的方式审理。证据二、2015年12月20日其向省政府递交的《行政复议阅卷申请书》，2015年12月15日广德县政府作出的《行政复议答复书》，2015年12月22日起向省政府提交的《关于对广德县政府行政复议答复书的质疑》，证明其请求复议的行为是广德县政府修改案涉用地规划，广德县政府已修改涉案土地规划，省政府没有采纳其质疑意见，仅采纳广德县政府的答辩意见就作出了[2015]351号驳回行政复议决定书。证据三，2016年1月29日省政府作出的《延期审理通知书》，2016年3月4日省政府交邮的[2015]351号驳回行政复议申请决定书，证明行政复议决定作出超出法定期限。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。二审期间，广德县骨外科医院向本院提交了三组证据，第一组证据：1、2016年11月28日宣城市人民政府办公室作出的2016第36号答《政府信息公开申请答复书》；2、2016年12月5日宣城市人民政府办公室提供的宣城市人民政府审批的《广德县县城总体规划（2014-2030）》；3、2011年6月广德县规划委员会审批的《广德县骨外科医院迁建项目规划与单位设计》区位分析图和总平面图，证明其经政府信息公开得知2016年2月4日，《广德县县城总体规划（2014-2030）》经宣城市人民政府审批，其中，《县域土地使用规划图》、《城区近期建设规划图》等图纸均修改涉案用地规划为商住用地或居住用地。第二组证据：宣城市人民政府网站网页截图、广德县政府网站公示公告栏网页截图，证明在省政府作出被诉驳回行政复议申请决定书之前，案涉医院用地规划已被广德县政府撤销，修改为商住用地或居住用地，并通过宣城市人民政府审批，完成备案工作，对外已经发生法律效力。第三组证据：安徽商报、新华社安徽分社等新闻媒体的调查报道或评论文章，证明本案社会关注度高。本院经审核认为，第一组证据中的第3份证据及第二、三组证据均非新证据，本院不予认定；第一组证据中的第1、2份证据系新证据。省政府对该两份证据的质证意见为对证据的三性均无异议，但该证据证明《广德县县城总体规划（2014-2030）》经广德县政府编制后需报宣城市人民政府批准才能生效，广德县政府不应成为涉案行政复议的被申请人。该两份证据符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以认定。
本院另查明，《广德县县城总体规划（2014-2030）》由广德县政府制作，报宣城市人民政府审批，宣城市人民政府于2016年2月4日作出了《关于广德县县城总体规划的批复》。
本院认为，本案的主要争议为广德县骨外科医院提出的行政复议申请事项即“确认广德县政府编制《广德县县城总体规划（2014-2030）》的行政行为违法并予以撤销”是否属于行政复议的受理范围。《城乡规划编制办法》（建设部令146号）第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。该办法第七条规定，城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。……根据上述规定，城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，属政府协调城市空间布局的公共政策，其目的是保障公共安全和公共利益。因此，本案中，《广德县县城总体规划（2014-2030）》虽已经宣城市人民政府批准生效，但该总体规划属社会公共政策范畴，其指向的对象为不特定的公众，系在一定期限内可以反复适用、具有普遍约束力的行政行为。故广德县骨外科医院对该总体规划不服申请行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受理范围，省政府驳回其行政复议申请正确。一审判决驳回其诉讼请求并无不当。广德县骨外科医院的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人广德县骨外科医院负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 阮秀芳
二〇一七年一月四日
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。