中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4124号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）湖南绿点普惠物业管理有限公司。
法定代表人姚得胜，董事长。
委托代理人刘立新，湖南海川律师事务所律师。
委托代理人吴用平，湖南用平律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）岳阳市国土资源局。
法定代表人胡辉，局长。
委托代理人熊高伟，该局工作人员。
委托代理人段卫忠，湖南滳招律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）岳阳市人民政府国有资产监督管理委员会。
法定代表人陈琪钢，主任。
委托代理人付维民，该局工作人员。
委托代理人安丽娣，湖南昌言律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）岳阳市规划局。
法定代表人陈峰，局长。
委托代理人孙广军，该局工作人员。
委托代理人周果，湖南昌言律师事务所律师。
再审申请人湖南绿点普惠物业管理有限公司（以下简称绿点普惠公司）因诉被申请人岳阳市国土资源局（以下简称岳阳市国土局）、岳阳市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称岳阳市国资委）、岳阳市规划局行政协议及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2016）湘行终861号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明，岳阳市梅溪桥农贸市场是岳阳市商务局原下属单位岳阳市华达商业贸易公司（以下简称华达公司）的资产。华达公司于2010年11月开始实施破产改制。为顺利推进企业改制，较好地解决职工合理诉求及企业历史遗留问题，华达公司破产管理人拟采取公开出让方式处置梅溪桥农贸市场。2011年7月31日，华达公司破产管理人（甲方）与绿点普惠公司（乙方）签订了《岳阳市华达商业贸易公司梅溪桥农贸市场招商意向协议书》，就梅溪桥农贸市场的资产转让达成了意向协议。协议约定梅溪桥农贸市场转让范围以岳阳市国土局、岳阳市国资委公开处置的资产为准。乙方同意按挂牌起始价参与资产竞拍，由价高者竞得，如无人与乙方竞买，乙方承诺按挂牌起始价收购挂牌资产。乙方同意支付30万元给甲方作为意向保证金。双方还就甲方企业的职工安置问题进行了协商。2012年12月28日，华达公司破产管理人记载的《市场建筑面积明细》中载明梅溪桥农贸市场“砖混结构建筑面积5252.715㎡（含已发证的职工宿舍建筑面积2395.81㎡），钢结构大棚建筑面积2080㎡，总计7332.715㎡（含已发证的职工宿舍建筑面积2395.81㎡）。”2013年1月14日，岳阳市商务局向岳阳市规划局出具《关于重新确定梅溪桥农贸市场土地现状容积率的函》，其中载明“我局对该宗土地（梅溪桥农贸市场）权属范围内所有要处置的房屋建筑面积进行了现场核实。……梅溪桥农贸市场现状总建筑面积实为7332.715㎡，其中砖混结构现状建筑面积5252.715㎡（含职工宿舍已改制发证面积共2395.81㎡），钢结构大棚建筑面积2080㎡，实际处置总面积为4936.905㎡。请依据上述土地及现状建筑面积，重新明确该公司地块容积率。”2014年3月5日，华达公司破产管理人委托湖南友朋房地产评估咨询有限公司对梅溪桥农贸市场内的房屋进行价值评估，同时向湖南友朋房地产评估咨询有限公司提供了落款日期为2012年12月28日的梅溪桥农贸市场建筑面积明细，其中载明“砖混结构建筑面积5252.715㎡（含已发证的职工宿舍建筑面积2395.81㎡），市场摊位501.62㎡（含209个摊位），总计5754.335㎡（含已发证的职工宿舍建筑面积2395.81㎡）。委托方承诺：该市场建筑面积测算的真实性和准确性概由委托方自行负责，对由此引起的后果及相关责任与湖南友朋房地产评估咨询有限公司无关。”湖南友朋房地产评估咨询有限公司依据该建筑面积明细，评估得出的梅溪桥农贸市场内房屋（其中市场摊位501.62㎡含209个摊位、其他房屋建筑面积2856.905㎡）的市场价值为1536.27万元，房地产平均单价为4574元/㎡，其中房产总价值为346.58万元，土地总价值为1189.69万元。2014年6月6日，岳阳市规划局出具岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产的用地红线图，其中载明“依据2013年1月14日市商务局的意见，经研究同意市国土资源局将图示红线范围内的剩余土地面积4707.92㎡，按商业服务业用地性质，总建筑面积4936.905㎡（其中有房产证的建筑面积为216.73㎡，无房产证的建筑面积为4720.175㎡），现状容积率1.049进行公开处置，竞得者不得擅自进行新建、改建、扩建，必须服从城市规划统一改造要求。请在六个月内办理国土有关手续。”2014年10月14日，华达公司破产管理人委托岳阳市国土资源交易中心、岳阳市产权交易所有限责任公司对梅溪桥农贸市场土地及地上建筑物等资产进行挂牌处置，并承诺其提供的关于梅溪桥农贸市场建筑面积准确和真实。
2014年10月27日，岳阳市国土局、岳阳市国资委发布网上挂牌交易公告（岳市国土资土网挂告[2014]04号），对岳土网挂（2014）11号岳阳楼区解放路梅溪桥地段（梅溪桥农贸市场）的国有建设用地使用权及其他资产进行公开处置。公告中载明该标的物的总建筑面积为4936.91㎡（其中有房产证建筑面积为216.73㎡，无房产证建筑面积为4720.175㎡），容积率为1.049；竞买保证金为1893.34万元（含解决原企业有关遗留问题费用353.34万元），起始价为1540万元。岳阳市国土局、岳阳市国资委同时发布了《岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产网上挂牌交易须知》，其中规定：一、本次国有建设用地使用权及其他资产挂牌处置的处置人为岳阳市国土局、岳阳市国资委。……三、本标的的基本情况及宗地的规划要求：（一）标的位置：岳阳市岳阳楼区解放路梅溪桥（梅溪桥农贸市场）；（二）土地面积：4707.92㎡；（三）土地用途：商服用地；（四）总建筑面积：4936.91㎡；（五）土地使用权出让年限：商服用地40年；（六）土地及资产交付：按现状交付；（七）交款时间：竞得人须在资产成交之日起7个工作日内付清全部成交价款；（八）土地及资产交付时间：竞得人付清成交价款后三个月内由华达公司破产管理人向资产竞得者交付资产。规划要求竞得者不得擅自进行新建、改建、扩建，必须服从城市统一规划要求。四、特别说明：1.资产竞得人须继续履行原华达公司、华达公司破产管理人与承租人签订的梅溪桥农贸市场资产租赁合同（合同期最长至2016年12月31日）。具体事宜由华达公司破产管理人负责协调处理。2.资产竞得人须在资产成交价款外另行支付原企业遗留问题处理费用353.34万元，该笔费用在竞买申请人报名时汇入竞买保证金账户。……七、竞买保证金：（一）本标的竞买保证金为1893.34万元（含解决原企业有关遗留问题费用353.34万元）……（三）签订《成交确认书》后，竞买保证金（不含企业遗留问题处理费）自动转作签订《国有建设用地使用权出让合同》及《产权转让合同》时该标的竞得人的成交价款。……九、挂牌起始价为1540万元，增加幅度为50万元。十、挂牌程序：（一）公布网上挂牌信息；（二）网上挂牌竞价；（三）挂牌报价截止；（四）网上限时竞价；（五）签订《成交确认书》。竞得人应在成交之日起15日内，向国土资源部门提交《网上竞得证明》和参与本次网上挂牌交易文件的有关资料原件，由岳阳市国土局和岳阳市国资委对竞得人进行资格审核。经审核，对竞得人提交的资料审核无误并确定竞得人符合交易公告、交易须知相关规定的，资产处置人与竞得人签订《成交确认书》。对不符合交易公告、交易须知相关规定的竞得人，岳阳市国土局与岳阳市国资委有权取消其竞得资格，竞得人交纳的竞买保证金不予退还，处置人有权重新组织交易，并由竞得人承担相应的法律责任；（六）竞得人缴纳成交价款。竞得人持《成交确认书》以及相关资料到岳阳市国土局申办成交价款的缴纳手续……（七）签订《国有建设用地使用权出让合同》、《产权转让合同》。1.竞得人在签订《成交确认书》之日起10个工作日内与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2.竞得人在签订《成交确认书》之日起10个工作日内与华达公司破产管理人在岳阳市产权交易所有限责任公司见证下签订《产权转让合同》。……十二、注意事项：（一）申请人须全面阅读有关挂牌文件，申请人可到现场踏勘挂牌交易标的。申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及标的现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任。（二）确定竞得人后，《网上竞得证明》对竞得人具有法律效力。竞得人放弃竞得标的的，视为一并放弃要求返还竞买保证金的权利，并承担相应法律责任……（四）竞得人有下列行为之一的，视为违约，处置人可取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还，处置人有权重新组织交易，并由竞得人承担相应的法律责任：1.竞得人逾期或拒绝签订《网上竞得证明》、《成交确认书》、《产权转让合同》或《国有建设用地使用权出让合同》的；……（五）竞得人与处置人签订《国有建设用地使用权出让合同》、《产权转让合同》后，应当按出让合同约定支付挂牌成交价款。竞得人付清全部成交价款后，依法申请办理土地登记，领取《国有土地使用权证》。（六）竞得人应当按照本《交易须知》约定按时支付国有建设用地使用权及其他资产交易价款。竞得人不能按时支付国有建设用地使用权及其他资产交易价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向处置人缴纳违约金，延期付款超过60日，经处置人催交后仍不能支付国有建设用地使用权及其他资产交易价款的，处置人有权解除合同，竞得人无权要求返还定金，处置人有权重新组织交易并由竞得人赔偿相应损失。
2014年11月25日，绿点普惠公司通过银行汇款交纳了1893.34万元的岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产的竞买保证金，岳阳市国土局向绿点普惠公司出具了NO:52307711号《竞买资格确认书》，确认了绿点普惠公司具备出让竞买资格。2014年11月28日，绿点普惠公司以2790万元竞得岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产，岳阳市国土局向绿点普惠公司出具NO:462308772号《网上竞得证明》，确认了绿点普惠公司竞得的事实，并要求绿点普惠公司于成交之日起15日内，持《网上竞得证明》和有关资料进行资格审核，并签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应当承担相应的法律责任。
2014年12月1日，绿点普惠公司向岳阳市国土局出具《暂不接收岳土网挂（2014）11号资产的函》，其中载明：“2014年11月29日我公司派员与岳阳华达商贸公司（梅溪桥农贸市场）破产管理人取得联系，到实地进行资产接收前的清查摸底工作。初步发现该宗资产实际房屋建筑面积约2857㎡（含有房产证的和无房产证的）。该面积与挂牌交易公告公示的总建筑面积4936.91㎡（其中有房产证建筑面积216.73㎡，无房产证建筑面积4720.175㎡）相差甚大，误差已达到约2100㎡。我公司认为：由于挂牌交易公告中存在重大瑕疵，诱导我公司做出了错误的决定。因此，我公司决定暂不接收岳土网挂（2014）11号资产，希望尽快妥善解决该瑕疵问题，使该资产的后续工作顺利进行。否则，由此造成的一切违约责任和其他责任，我公司概不负责。”2014年12月8日，岳阳市国土局向绿点普惠公司出具《关于岳土网挂（2014）11号资产处置有关问题的回复》，认为《岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产网上挂牌交易须知》中的“注意事项”已强调“申请人须全面阅读有关挂牌文件，申请人可到现场踏勘挂牌交易标的。申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及标的现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任”，并告知“土地及资产交付：按现状交付”，绿点普惠公司提出的暂不接收岳土网挂（2014）11号资产的理由不能成立，要求绿点普惠公司付清全部成交价款，迅速办理标的物交接手续。2014年12月9日，绿点普惠公司向岳阳市国土局出具《请求暂缓支付成交余款和暂不签订〈拍卖成交确认书〉的函》。2014年12月23日，岳阳市国土局向绿点普惠公司出具《关于绿点普惠公司所提异议的回复》，对于绿点普惠公司所提出的关于标的物面积存在误差的问题回复“贵公司认为标的面积存在误差的说法不能成立。资产处置前，市商务局组织对资产进行了测量，确定实际处置资产总面积为4936.91㎡，其中：砖混结构建筑面积2856.905㎡、钢结构大棚建筑面积2080㎡。同时，市规划局对处置资产建筑面积进行了确认。市规划局2014年6月6日出具的梅溪桥农贸市场出让红线图明确：梅溪桥农贸市场内的剩余土地面积4707.92㎡，按商业服务业用地性质，总建筑面积4936.91㎡（其中有房产证的建筑面积为216.73㎡，无房产证的建筑面积为4720.175㎡），现状容积率1.049进行公开处置，竞得者不得擅自进行新建、改建、扩建，必须服从城市规划统一改造要求。在贵公司对标的面积提出异议后，我局即函告市国资委，要求其组织对处置资产建筑面积进行复核，市国资委复函我局，已于12月19日‘督促市华达商业贸易公司破产管理人重新对梅溪桥农贸市场建筑面积进行了测量和核定：梅溪桥农贸市场总建筑物面积4936.91㎡，其中：有房产证的砖混结构房屋建筑面积216.73㎡、无房产证的砖混结构建筑物面积2640.175㎡、钢结构大棚建筑物面积2080㎡’。如贵公司对此仍有异议，可直接与市国资委联系，进一步进行核查”。2014年12月26日，岳阳市国土资源交易中心向绿点普惠公司出具《关于尽快办理岳土网挂（2014）11号资产相关手续的通知》，要求其尽快与资产处置人签订《成交确认书》，付清成交价款及服务佣金。否则，自2015年1月9日起，每日按应付款总额的1‰计提违约金；若延期付款超过60日，经资产处置人同意可解除合同，竞得人无权要求返还定金，相应损失由竞得人赔偿。2014年12月31日，绿点普惠公司向岳阳市国土局出具《关于岳阳市国土资源局就岳土网挂（2014）11号资产2014年12月23日对我公司回复的复函》，绿点普惠公司对于处置资产中的砖混结构面积2856.905㎡和钢结构大棚面积2080㎡基本认可，但认为2080㎡钢结构大棚不应计入建筑面积，挂牌交易公告关于建筑面积的描述对绿点普惠公司产生了重大误导。同日，绿点普惠公司向岳阳市国土资源交易中心出具《关于交易中心“尽快办理岳土网挂（2014）11号资产相关手续的通知”的复函》，提出该标的建筑面积计算方法严重有误，绿点普惠公司在有关问题处理妥当后，会尽快依法办好相关手续。
绿点普惠公司认为梅溪桥农贸市场2080㎡的钢结构大棚系临时建筑和简易建筑，不应计入建筑面积，岳阳市国土局和岳阳市国资委在挂牌出让公告中对标的物的描述与实际情况不符，损害了其合法权益，故向一审法院起诉，请求依法判令岳土网挂（2014）11号标的物的实际情况与出让公告中的描述不符；并依法判令该宗资产的建筑面积为2856.9㎡，将该宗资产的价格调整为1614.52万元；由岳阳市国土局、岳阳市国资委从2015年3月28日起至实际交付资产之日止，按照每月10万元的标准赔偿因延期交付资产而造成的损失。
另，2015年4月20日，岳阳市规划局向岳阳市国资委出具《对＜关于出具梅溪桥农贸市场挂牌容积率书面意见的函＞的复函》（岳规函[2015]41号），该《复函》依据《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353-2013）3.0.9“建筑物间的架空走廊，有顶盖和维护结构，应按其围护结构外围水平面积计算全面积”及3.0.10“立体书库、立体仓库、立体车库，有维护结构的，应按其围护结构外围水平面积计算建筑面积”之规定，认定梅溪桥农贸市场钢结构大棚现状周边情况应按大棚围护结构外围水平面积计算，应全面积计入挂牌容积率。
湖南省岳阳市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为：一、本案是否为行政合同纠纷？绿点普惠公司在本案中是否具有原告主体资格？岳阳市国资委是否为本案的适格被告？二、岳市国土资土网挂告[2014]04号网上挂牌交易公告中对岳阳市岳阳楼区解放路梅溪桥农贸市场的国有建设用地使用权及其他资产（即岳土网挂（2014）11号标的物）进行处置中表述的该资产总建筑面积为4936.91㎡是否正确？三、绿点普惠公司的诉讼请求能否得到支持？
关于焦点一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，岳阳市国土局、岳阳市国资委通过网上挂牌处置岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产，岳阳市国土局、岳阳市国资委挂牌处置本案资产的目的是实现行政管理目标，在挂牌程序中是以行政主体的身份参与的，享有一定的优益权，在确定竞得人后，岳阳市国土局、岳阳市国资委与竞得人所订立的合同具有行政法上的权利义务内容，因此本案属于行政合同纠纷。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第十五条第一款规定：“要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请”，第十四条规定：“要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定：（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束”，第二十一条规定：“承诺是受要约人同意要约的意思表示”，第二十五条规定：“承诺生效时合同成立”，第二十六条规定：“承诺通知到达要约人时生效”。本案中，岳阳市国土局、岳阳市国资委发布的网上挂牌公告实质上是要约邀请，是对不特定的人发出的，并希望他人向自己发出要约的意思表示；绿点普惠公司交纳1893.34万元竞买保证金取得竞买资格后，通过网上竞价以2790万元竞得标的物，其出价是要约，是该公司向岳阳市国土局、岳阳市国资委发出的希望订立合同的意思表示；岳阳市国土局向绿点普惠公司发送的《网上竞得证明》是同意接受该公司的出价而与其成立合同的意思表示即承诺，该《网上竞得证明》已到达绿点普惠公司并由该公司确认签收，故绿点普惠公司与岳阳市国土局、岳阳市国资委之间的合同已经成立，绿点普惠公司在本案中具有原告主体资格。岳阳市国土局认为绿点普惠公司因没有办理资格审查而没有取得竞得人资格，不是本案适格原告的意见，不予采纳。岳阳市国土局和岳阳市国资委联合发布岳市国土资土网挂告[2014]04号网上挂牌交易公告，公开处置岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产，其中的资产系华达公司的破产财产，因华达公司为全民所有制企业，其资产转让应当履行企业国有产权转让的程序，依据《企业国有产权转让管理暂行办法》第二条的规定“国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业（以下统称转让方）将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织（以下统称受让方）的活动适用本办法”，岳阳市国资委作为岳阳市人民政府授权的国有资产监督管理机构，代表岳阳市人民政府对全民所有制企业华达公司履行出资人职责，是本案挂牌处置的标的物中国有资产产权的转让方。由于岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产处置公告系由岳阳市国土局和岳阳市国资委联合发布，有关的国有建设用地使用权及其他资产在同一挂牌程序中共同处置，岳阳市国资委与岳阳市国土局为岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产的共同处置人，故岳阳市国资委是本案的适格被告。岳阳市国资委认为岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产中的资产处置为民事合同，岳阳市国资委不是本案适格被告的意见，不予采纳。
关于焦点二，本案中绿点普惠公司与岳阳市国资委、岳阳市国土局及岳阳市规划局的主要分歧点在于梅溪桥农贸市场2080㎡的钢结构大棚是否应当计算建筑面积。绿点普惠公司依据《房产测量规范》（中华人民共和国国家标准GB/T17986.1—2000）8.2.3第（h)项“活动房屋、临时房屋、简易房屋不计算建筑面积”之规定，认为梅溪桥农贸市场2080㎡的钢结构大棚属于临时建筑和简易建筑，不应计算建筑面积。岳阳市国资委、岳阳市国土局认为其在挂牌公告中公示的岳土网挂（2014）11号标的物的总建筑面积4936.91㎡是直接引用于岳阳市规划局在2014年6月6日出具的用地红线图中总建筑面积的认定，符合法律规定。岳阳市规划局依据《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353-2013）3.0.9“建筑物间的架空走廊，有顶盖和维护结构，应按其围护结构外围水平面积计算全面积”及3.0.10“立体书库、立体仓库、立体车库，有维护结构的，应按其围护结构外围水平面积计算建筑面积”之规定，认为梅溪桥农贸市场2080㎡的钢结构大棚应以全面积计算容积率。首先，从绿点普惠公司和岳阳市规划局分别主张适用的《房产测量规范》和《建筑工程建筑面积计算规范》适用范围来看，《房产测量规范》主要是为房产产权、产籍管理、房地产开发利用、交易、征收税费，以及为城镇规划提供数据和资料，而《建筑工程建筑面积计算规范》适用于新建、扩建、改建的工业与民用建筑工程建设全过程的建筑面积计算。本案中，梅溪桥农贸市场早已建设好，其国有建设用地使用权及地上建筑物等相关资产的出让和转让属于交易过程而不属于建设过程，对于其建筑面积的认定应当适用《房产测量规范》。其次，结合《建筑工程建筑面积计算规范》2.0.4对“围护结构”的术语解释“围合建筑空间的墙体、门、窗”、2.0.12对“架空走廊”的术语解释“专门设置在建筑物的二层或二层以上，作为不同建筑物之间水平交通的空间”、3.0.9架空走廊的式样图、3.0.10立体书库、立体仓库、立体车库的解释来看，本案梅溪桥农贸市场的钢结构大棚既非建筑物间的架空走廊，也非立体书库、立体仓库、立体车库，不应适用《建筑工程建筑面积计算规范》3.0.9及3.0.10的规定，岳阳市规划局认为梅溪桥农贸市场2080㎡的钢结构大棚应以全面积计算容积率的意见，不予采纳。再次，结合庭审查明的事实以及绿点普惠公司提供的梅溪桥农贸市场钢结构大棚的照片，梅溪桥农贸市场钢结构大棚没有墙体、门、窗等围护结构，系临时和简易建筑，符合《房产测量规范》8.2.3第（h)项“临时房屋、简易房屋”的规定，不应计算建筑面积。绿点普惠公司认为梅溪桥农贸市场2080㎡的钢结构大棚不应计算建筑面积的意见，予以采纳。岳阳市国土局、岳阳市国资委应当按现状容积率1.049的建筑面积交付拍卖标的物。
关于焦点三，绿点普惠公司的第一项诉讼请求是确认岳土网挂（2014）11号标的物的实际情况与两被告在挂牌公告中的公示情况不符。该项诉讼请求从诉讼类型上来说是确认诉讼，但因绿点普惠公司请求的是对本案特定事实的确认，而非对行政行为的效力、合法性与否的确认，故绿点普惠公司的这一诉讼请求作为确认诉讼是不适当的，对于其第一项诉讼请求，予以驳回。绿点普惠公司的第二项诉讼请求是确认本案标的物的建筑面积为2856.9㎡，并将价格调整为1614.52万元。绿点普惠公司竞得岳土网挂（2014）11号标的物后，岳阳市国土局向其发送了《网上竞得证明》，绿点普惠公司与岳阳市国土局、岳阳市国资委之间的行政合同即告成立，该合同中岳土网挂（2014）11号标的物的建筑面积为4936.91㎡，成交价格为2790万元，绿点普惠公司的第二项诉讼请求实际上是对本案行政合同内容的变更。岳阳市国土局、岳阳市国资委在挂牌公告中对岳土网挂（2014）11号标的物建筑面积的表述存在错误，客观上增加了绿点普惠公司此次竞买的成本，影响绿点普惠公司的竞买出价并最终影响竞买结果，但因挂牌竞买是通过公开竞价的方式从参与竞买的不特定应价者中确定竞得者，被挂牌处置资产的价值在竞买成交之前并不完全确定，成交价值是竞得者的出价而非资产的固有价值，如果允许对挂牌标的物的建筑面积及成交价格进行核减，则会阻断其他意向竞买人成为竞得者的可能性，最终损害其他竞买人的合法权益，对其他竞买人而言是不公平的。国有建设用地使用权及资产的处置应当在特定的交易场所进行，并且应当遵守一定的交易规则和程序，不能简单根据资产的面积直接进行核减。因此，绿点普惠公司主张调整岳土网挂（2014）11号标的物的建筑面积并按资产的实际建筑面积核减成交价款的诉讼请求对其他竞买人有失公平，不予支持。绿点普惠公司的第三项诉讼请求是由岳阳市国土局、岳阳市国资委按照每月10万元的标准赔偿延期交付资产造成的损失。绿点普惠公司竞得岳土网挂（2014）11号标的物后，认为标的物实际建筑面积与挂牌公告中表述的建筑面积不符，向岳阳市国土局提出暂不接收岳土网挂（2014）11号资产。因此，岳土网挂（2014）11号资产的延期交付并非两被告故意延迟交付，而是因本案所涉资产的建筑面积产生争议所致。绿点普惠公司以湖南嘉华律师事务所对刘咏冰、柳思明所作的调查笔录中刘咏冰、柳思明关于梅溪桥农贸市场每年的租金收益为100万元-120万元的陈述，作为其请求岳阳市国土局、岳阳市国资委赔偿延期交付资产所造成的损失的依据，其理由并不充分，不能达到其证明目的，应承担举证不能的责任，故对于绿点普惠公司的第三项诉讼请求，不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出(2015)岳中行初字第17号行政判决，驳回绿点普惠公司的诉讼请求。绿点普惠公司不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院二审认为，本案的争议焦点为涉案挂牌公告中所载明的标的物情况与实际应交付的标的物现状是否一致。第一，《岳土网挂告（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产网上挂牌交易须知》中明确载明了对岳阳楼区解放路梅溪桥地段（梅溪桥农贸市场）的国有建设用地使用权及其他资产进行公开处置，该标的物的总建筑面积为4936.91㎡（其中有房产证建筑面积为216.73㎡，无房产证建筑面积为4720.175㎡），……申请成为竞买人前可现场踏勘等各项内容。根据挂牌公告所载明的内容，2080㎡的钢结构大棚包括在无房产证建筑面积范围内，且明确表述为不具有产权。绿点普惠公司在申请成为竞买人前，未对梅溪桥农贸市场的现状进行现场踏勘，视为其放弃异议权。在申请成为竞买人后，表明其对本次挂牌文件的要求和条件均作出了实质性响应，对挂牌文件及标的物现状无异议并全部接受。绿点普惠公司在2014年11月28日竞得了岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产，并获得了岳阳市国土局向其出具的NO:462308772号《网上竞得证明》。绿点普惠公司于2014年12月1日向岳阳市国土局提出《暂不接收岳土网挂（2014）11号资产的函》，且该函中明确表述其现场踏勘时间为2014年11月29日，明显超过挂牌公告中提示的竞买人现场踏勘标的物的权利期限。第二，涉案标的物为国有资产，采取网络挂牌交易的形式进行出让，由价高者竞得。涉案标的物的评估价值为1536.27万元，被评估对象并未包括2080㎡的钢结构大棚，且本次拍卖起始价为1540万元，与评估价格基本吻合。绿点普惠公司通过网络公开竞价的方式以2790万元竞得该宗资产，该竞买价格的形成是绿点普惠公司自主竞买的结果，并非以挂牌标的物的实际产权面积为依据，也不考虑其实际产权的单价等市场因素，符合出价高者得的竞买规则。另，涉案标的物资产中的钢结构大棚并未被相关部门确认为违法建筑而应予以拆除，绿点普惠公司的合法权益不会因该钢结构大棚系临时建筑而受到影响。第三，因本案涉案标的物并非岳阳市国土局、岳阳市国资委的原因而延期交付，而是绿点普惠公司自身原因造成的，故其要求岳阳市国土局、岳阳市国资委按每月10万元的标准赔偿其损失的诉讼请求，没有事实和法律依据。综上，绿点普惠公司的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
绿点普惠公司申请再审称，请求：1.依法裁定撤销一、二审判决；2.依法改判被申请人岳阳市国土局、岳阳市国资委岳土网挂（2014）11号国有建设用地使用权及其他资产网上挂牌交易文件确定的标的物中的2080㎡临时钢结构大棚不应计算建筑面积，该宗资产的实际总建筑面积为2856.9㎡；3.依法改判被申请人岳阳市国土局、岳阳市国资委连带赔偿因不能依约足额交付资产所造成的损失1175.48万元；4.依法改判被申请人岳阳市国土局、岳阳市国资委以每月10万元的标准赔偿因逾期交付资产所造成的损失（自2015年3月28日计算至实际交付资产之日止）；5.一、二审诉讼费由被申请人承担。具体理由为：1.二审判决事实认定缺乏主要证据。（1）岳阳市国土局和岳阳市国资委联合发布的交易公告和交易须知以及岳阳市规划局审批同意的红线图等证据材料，没有提及或者暗示过“2080㎡的钢结构大棚包括在本次挂牌资产范围之中”，更谈不上挂牌公告存在“2080㎡的钢结构大棚包括在无房产证建筑面积范围内”的明确表述。（2）再审申请人在竞标前按照相关要求到现场进行了踏勘，二审判决认定再审申请人在成为竞买人前未对梅溪桥农贸市场的现状进行现场踏勘，视为放弃异议权明显错误。（3）岳阳市国土局和岳阳市国资委挂牌前未如实履行告知或披露义务，再审申请人现场踏勘时不可能知道2080㎡的钢结构大棚包括在无房产证建筑面积范围内。（4）再审申请人直到岳阳市国资委一审举证时才知道评估报告之存在。再审申请人竞买前确信挂牌文件中所提“4720.175㎡无房产证建筑面积”的房屋均为合法永久性建筑，以此为竞价的决策依据，最终报出2790万元的最高价。（5）涉案钢结构大棚早已超过法律规定的临时建筑最长使用期限，其性质毫无疑问属于应当依法拆除的临时建筑。二审认定再审申请人的合法权益不会因该钢结构大棚系临时建筑而受到影响，不可接受。2.一审严重违反法定程序，在再审申请人未能正确表达诉讼请求的情况下，应当予以释明却未依法释明。二审违反诉讼程序，应当依法裁定发回重审却迳行作出判决，明显影响了本案的公正审判。3.再审申请人与被申请人之间国有建设用地使用权及其地上建筑物转让合同合法有效；岳阳市国土局和岳阳市国资委已经明确表示不能足额交付转让资产，已经构成违约，理应承担继续履行、赔偿损失的违约责任。4.虽然再审申请人因一审法院未依法释明而未能正确表达诉讼请求，但是根据其真实意思表示，仍应支持其诉讼请求。(1)关于第一项诉讼请求。从文字表面看是请求判定岳土网挂（2014）11号标的物的实际情况与出让公告的描述不符，系确认之诉，但其真实意思表示是请求认定涉案2080㎡钢结构大棚依法不应计算、不应纳入本次挂牌资产的建筑面积，并判定岳阳市国土局和岳阳市国资委继续履行行政协议。(2)关于第二项诉讼请求。从文字表面看是请求判定涉案资产的总建筑面积为2856.91㎡，并将涉案资产的价格调整为1614.52万元，但其真实意思表示是请求判定岳阳市国土局和岳阳市国资委连带赔偿因不能依约足额交付“总建筑面积4936.91㎡、容积率1.049”的挂牌资产所造成的经济损失1175.48万元。(3)关于第三项诉讼请求。岳阳市国土局和岳阳市国资委构成违约，按照每月10万元的标准向再审申请人赔偿延期交付所造成的损失应得到支持。
岳阳市国土局提交意见称，1.岳阳市国土局和岳阳市国资委的挂牌交易行为没有瑕疵，挂牌交易文件载明标的物与拟交付标的物现状一致。绿点普惠公司既认为“2080㎡临时钢结构大棚不能计算建筑面积,该宗资产的实际总建筑面积为2856.9㎡”，又主张其与被申请人之间的“行政协议合法有效”显属不当，不应得到支持。2.绿点普惠公司在竞买前已知晓挂牌交易资产实际状况，在竞买后无权对“按现状交付”提出异议。3.至绿点普惠公司起诉之日，岳阳市国土局和国资委与绿点普惠公司之间的合同关系尚未成立，绿点普惠公司主张连带赔偿“因不能依约足额交付资产所造成的损失1175.48万元”及“延期交付”损失既没有合同依据，也没有法律依据。本次挂牌交易资产成交价2790万元系按照出价高者得的竞买规则确定的，包含了因竞买而产生的溢价部分。按照挂牌交易文件的“按现状交付”方式，竞得人对2080㎡临时钢结构大棚可以合理使用，“按现状交付”并没有损害2080㎡临时钢结构大棚的使用价值。绿点普惠公司没有取得挂牌交易资产是由于其自身行为造成，被申请人在交付上不存在过错，依法不应承担延期交付的赔偿责任。绿点普惠公司主张对其报价进行核减，强行在被申请人与绿点普惠公司之间设立新的合同关系的请求违反了公平原则，不应得到法律支持。另，绿点普惠公司认为一审未行使释明权、二审直接改判属于程序违法，但又请求再审直接改判，在逻辑上自相矛盾。综上，绿点普惠公司的申请再审理由不能成立，依法应裁定驳回其再审申请。
岳阳市国资委提交意见称，1.绿点普惠公司的一审诉讼请求为变更行政合同的请求，在再审申请中增加了赔偿不能足额交付资产所造成损失的请求，再审申请中增加的请求超过了一审起诉的范围，不是法院裁定再审的理由。2.在公开竞拍的国有资产处置中，岳阳市国资委无权变更行政合同，绿点普惠公司或直接按竞拍公告履行合同或解除合同，不存在中间选择。资产处置的前提是明确的、具体的，说明是详尽的，不存在合同法上所称的重大误解。在不存在变更行政合同的前提基础上，绿点普惠公司要求直接核减价格并变更行政合同的请求不能得到法律支持。3.绿点普惠公司要求变更合同价款的请求实际上是要求国资委直接协议转让资产，该请求是国有资产流失的重要表现方式，不符合国有资产监督管理的有关规定。(1)绿点普惠公司作为资产的意向购买方应当能够熟悉资产情况，知道处置资产的范围，绿点普惠公司在缴纳上千万保证金前应当对资产进行实地查验。绿点普惠公司在竞得资产后，以对竞拍资产状况存在误解、没有现场踏勘为由意图减少交易价款，该行为有违事实，不能被法律所认可。（2）依照《企业国有产权转让管理暂行办法》第十三条、第五十四条的规定，在该资产处置有两个以上意向受让方的情况下，处置资产不能协议转让，否则可能导致国有资产流失。（3）无论钢结构大棚是否计入建筑面积，对竞拍资产底价均不产生影响。4.绿点普惠公司在竞得土地及资产后未接收资产，无权要求补偿。二审判决认定事实清楚，结果正确，请求支持二审判决。
岳阳市规划局提交意见称，1.岳阳市规划局在本案诉争地块及建筑物挂牌处置前已依法确定了容积率，绿点普惠公司无权主张该地块容积率确定是否存在错误。2.岳阳市规划局已将该钢结构大棚面积计入到该地块现状容积率的范畴，该钢结构大棚并未被相关部门确认为违法建筑而应予以拆除，绿点普惠公司的合法权益不会因该钢结构大棚系临时建筑而受到影响。3.岳阳市规划局根据岳阳市商务局的申请以及该地块建筑物的现状并结合该地块规划的相关情况，确定本案钢结构大棚应按大棚围护结构外围水平面积计算，核定该地块的现状容积率为1.049，符合相关规定。综上所述，请求依法驳回绿点普惠公司的再审申请。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第六项也规定，请求解决行政协议争议，属于行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”。本案中，岳阳市国土局、岳阳市国资委发布网上挂牌公告，绿点普惠公司交纳竞买保证金取得竞买资格，通过网上竞价以2790万元竞得标的物，岳阳市国土局向绿点普惠公司发送《网上竞得证明》，各方对此事实均无异议。各方对于行政协议的签订及履行产生争议，未签订《成交确认书》以及《国有建设用地使用权出让合同》,属于国有建设用地使用权出让过程中由于行政协议的签订、履行而发生的争议，系行政协议争议，属于行政案件受案范围。本案的争议焦点为：挂牌交易公告中载明的资产建筑面积与实际情况是否相符，绿点普惠公司提出被申请人应当调整资产价格或连带赔偿经济损失的主张是否成立。
关于挂牌交易公告中载明的资产建筑面积是否与实际情况相符的问题。从原审查明的事实看，绿点普惠公司在竞拍之前已与华达公司破产管理人签订《岳阳市华达商业贸易公司梅溪桥农贸市场招商意向协议书》，就梅溪桥农贸市场的资产转让达成了意向协议。协议约定梅溪桥农贸市场转让范围以岳阳市国土局、岳阳市国资委公开处置的资产为准。而华达公司破产管理人2012年12月28日记载的《市场建筑面积明细》中已载明梅溪桥农贸市场的砖混结构建筑面积和钢结构大棚建筑面积。岳阳市商务局向岳阳市规划局出具《关于重新确定梅溪桥农贸市场土地现状容积率的函》亦载明钢结构大棚建筑面积和实际处置总面积。岳阳市国土局和岳阳市国资委通过网上挂牌交易公告对涉案资产进行公开处置。网上挂牌交易公告和交易须知等文件合法有效。网上挂牌交易公告明确要求竞买申请人须全面阅读有关挂牌文件，并到现场踏勘。申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及标的现状无异议并全部接受，对有关承诺承担法律责任。被申请人依照规定的程序已经履行了如实披露有关信息等法定职责和约定义务。二审认定绿点普惠公司在申请成为竞买人后，表明其对本次挂牌文件的要求和条件均作出了实质性响应，对挂牌文件及标的物现状无异议并全部接受，在拍卖成交后对标的物提出异议，已超过挂牌公告中提示的竞买人现场踏勘标的物的权利期限，并无不当。绿点普惠公司提出涉案资产的建筑面积与实际情况不符的申请再审理由，不能成立。
绿点普惠公司主张应当调整建筑面积并按资产的实际
建筑面积核减成交价款。根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五十四条的规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。本案涉及国有建设用地使用权及资产的处置，应当在依法设立的产权交易场所公开进行，并且采用公开竞价的交易方式。绿点普惠公司通过公开竞价的方式以2790万元竞得涉案资产，该竞买价格的形成是绿点普惠公司自主竞买的结果，不能简单根据资产的面积直接进行核减。一、二审判决对该主张不予支持是正确的。
绿点普惠公司将该主张解释为请求判令被申请人连带赔偿因不能依约足额交付“总建筑面积4936.91㎡、容积率1.049”的挂牌资产所造成的经济损失1175.48万元。这实质上是诉讼请求的变更，转变为赔偿之诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。据此，赔偿之诉的前提是确认违法。绿点普惠公司并未诉请确认违
法，其所主张的赔偿前提“不能依约足额交付”也未被确认违法，故对其请求判令被申请人连带赔偿经济损失的主张不予支持。此外，因涉案标的物并非被申请人的原因而延期交付，而是绿点普惠公司自身原因造成，其要求被申请人按每月10万元的标准赔偿其损失，没有事实和法律依据。一、二审判决驳回绿点普惠公司的诉讼请求，并无不当。
综上，绿点普惠公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回湖南绿点普惠物业管理有限公司的再审申请。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 王毓莹
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年九月二十八日
法官助理 陈伏发
书 记 员 曹 芳
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、','2018-09-29
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