河北省井陉县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀0121行初8号
原告：井陉县南王庄乡西尖山村民委员会。住所地：井陉县南王庄乡西尖山村。机构代码：78255989-5。
法定代表人：马长锁，村主任。
委托诉讼代理人：张成柱，男，1949年8月3日生，汉族，井陉县人，住本村，系原告村民代表。
被告：井陉县人民政府，住所地：井陉县建设南路3号。
统一社会信用代码：11130121000270027L。
法定代表人：李杰，县长。
委托诉讼代理人：张彦，井陉县国土资源局地籍科科员。
委托诉讼代理人：赵国芳，井陉县人民政府法律顾问。
被告：石家庄市人民政府。住所地：石家庄市中山东路***号。
法定代表人：邓沛然，市长。
委托诉讼代理人：ＸＸ，石家庄市法制办公室工作人员。
委托诉讼代理人：张福军，石家庄市法制办公室工作人员。
第三人：井陉县南王庄乡南康庄村民委员会。住所地：井陉县南王庄乡南康庄村。
法定代表人：邢贵明，村主任。
第三人：井陉县微水镇良河东村民委员会。住所地：井陉县微水镇良河东村。
法定代表人：武志亮，村主任。
委托诉讼代理人：张永杰，该村支部副书记。
委托诉讼代理人：杨玉庭，河北佳宝律师事务所律师。
原告井陉县南王庄乡西尖山村民委员会（以下简称西尖山村委会）不服被告井陉县人民政府（以下简称县政府）关于南王庄乡西尖山村申请土地确权的处理决定（以下简称处理决定）及被告石家庄市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定书（以下简称复议决定）以及第三人井陉县微水镇良河东村民委员会（以下简称良河东村委会）、井陉县南王庄乡南康庄村民委员会（以下简称南康庄村委会）行政诉讼一案，原告西尖山村委会不服被告县政府处理决定，于2017年10月10日向本院提起行政诉讼，本院于2018年3月23日作出（2017）冀0121行初18号行政裁定书，认为原告未经复议而直接起诉，裁定驳回原告西尖山村委会的起诉，后原告西尖山村委会于2018年4月9日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年5月14日作出石政行复[2018]58号行政复议决定书，维持被告县政府作出的处理决定，原告西尖山村委会不服，于2018年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月1日立案后，分别于2018年6月14日、2018年6月19日向被告市政府、被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月13日公开开庭审理了本案。原告西尖山村委会法定代表人马长锁及其委托诉讼代理人张成柱、被告县政府的委托诉讼代理人张彦、赵国芳、被告市政府的委托诉讼代理人ＸＸ、第三人良河东村委会的委托诉讼代理人张永杰、杨玉庭均到庭参加了诉讼，第三人南康庄村委会经本院传票传唤，拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2017年9月5日作出“关于南王庄乡西尖申请土地确权的处理决定”，决定：依据1990年全国土地利用现状调查（土地详情）结果进行确权。原告西尖委会不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年5月14日作出“石政行复[2018]58号”行政复议决定书，决定：维持县政府作出的《关于南王庄乡西尖申请土地确权的处理决定》。
原告西尖委会诉称：1、被告作出的决定依据不当，遗漏原告申请请求，要求撤销被告县政府“依据1990年全国土地利用现状调查（土地详査）结果进行确权”的处理决定；依法撤销2018年5月14日市政府维持被告处理决定的复议决定。2、要求判决被告县政府依据原告提交的事实证据和2014年3月11日由被告组织，原被告三方指认、测量“东石捌叛、西石捌叛、罗岔地、马虎眼、九曹地”的四至界线、坐标，给原告的土地山场进行确权、发证。事实与理由：原告西尖委会所属山庄、土地（山中地块名称：石捌叛、罗岔地、九曹地、马虎眼），包括山场共计2300余亩，西尖村民在民国时期已连续耕作至土改前，土改后其土地归西尖委会所有，改革开放至今亦由该村村委会管理耕作（1970年前后由西尖林业队管理经营，2007年西尖委会承包管理）。
2016年9月，原告西尖山村委会因被告县政府不履行法定职责，诉至石家庄市中级人民法院，该院于2016年12月12日作出判决，判令被告县政府对原告的土地和山场确权申请依法受理并在法定期限内作出土地确权决定。该判决生效后，被告县政府于2017年9月5日作出“关于南王庄乡西尖申请土地确权的处理决定”，决定：依据1990年全国土地利用现状调查（土地详查）结果进行确权。原告认为其依据不当，背离事实，脱离原告提供的原始证据注明的四至指认面积给予土地、山场确权，被告的处理决定是错误的，违反了河北省石家庄市中级人民法院（2016）冀01行初183号行政判决书。2017年10月10日，原告西尖山村委会向井陉县人民法院提起诉讼，要求撤销被告县政府的处理决定，2018年3月23日，井陉县人民法院驳回原告的起诉。2018年4月9日，原告向被告市政府申请行政复议，2018年5月14日，被告市政府维持被告县政府的处理决定。为维护原告的合法权益，特诉至贵院。
原告西尖山村委会向本院提交了以下证据：1、石家庄市中级人民法院行政判决书；2、县政府关于南王庄乡西尖申请土地确权的处理决定；3、河北省井陉县人民法院行政裁定书；4、市政府行政复议决定书；5、2014年3月5日河北省信访局群众来信转达单；6、石家庄市国土资源局信访事项复查答复意见书；7、河北省国土资源厅信访事项复核意见书；8、井陉县国土资源局、林业局马上飞信访事项答复意见书（2013年11月25日，石捌叛、罗岔、马虎眼，土地山场承包人马上飞信访答复意见）；9、井陉县土地局张成柱信访事项答复意见书（2014年2月6日西尖委向国土局提交土地山场确权申请后，2014年3月11日国土局组织测绘队，原被告三方，现场指界并测量信访答复核实确权）；10、2013年6月26日南王庄乡南康庄村及村书记关于张二疤买地证明复印件；11、民国二十一年十一月初九，张二疤石捌叛土地山场买卖田房草契原始证据复印件；12、张二疤华北区土地房产所有证原始证据复印件；13、西尖第一生产队第二次全国人口普查表，其中西尖民张二疤居民户复印表；14、2018年7月2日西尖民委员会证明张二疤弟兄、家庭、地址、出生和分房、分地情况证明；15、西尖村民张二疤家谱案照片、张二疤居住院子照片、分东屋房照片、西尖山张二疤住东巷子照片、张二疤坟地照片；16、西尖委两委班子及群众代表2011年在西尖石捌叛山庄居住屋前合影及现场指认勘验照片；17、西尖委会证明（证明张二疤的长子情况）；18、南王庄派出所证明；19、西尖林地、荒山、荒地、山场撂荒地承包合同；20、证人张某1、马某1、马某2、马某3、张某2、马某4的当庭证言；21、张某1证明材料一份。
被告县政府辩称，2017年1月9日，原告向井陉县国土资源局提出对于石捌叛、马虎眼、九曹、罗岔山地山场确权申请，2017年1月16日，井陉县国土资源局依法受理并向原告送达了《土地权属争议案件受理通知书》，同日向良委会送达了《答辩通知书》。随后井陉县国土资源局进行调查，因调查情况复杂，需延期，2017年7月12日，井陉县国土资源局分别向原告及良委会作出《延期调查处理通知书》，并及时进行了送达，延长期限截止9月14日。2017年8月22日，井陉县国土资源局向原告及良委会送达了《调解通知书》，定于2017年8月24日9时在国土局二楼会议室进行调解，但由于良委会缺席，调解未果。经调查：1984年国务院下达《国务院批转农牧渔业部、国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作报告的通知》，《通知》要求到1990年各地都要完成土地利用详查，详查工作采用航空遥感技术为主。1990年第一次全国土地利用现状详查中，对西尖、良、南康庄村的权属界线进行了航拍测绘，三村均安排指界人参与界线确定，在各村对界线无争议的情况下，三村及临界村对界线范围进行加盖公章确认，指界人、负责人对权属界线进行了签字确认。1990年土地详查结果是在原告及良委会对权属界线无争议的情况下形成。根据《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三十条的规定，2017年9月5日，井陉县国土局向答辩人提出“关于南王庄乡西尖申请土地确权一案”建议依据1990年土地详查调查结果确权申请，并同时上报石家庄市国土资源局。同日，答辩人作出《井陉县人民政府关于南王庄乡西尖申请土地确权的处理决定》：依据1990年全国土地利用现状调查（土地详查）结果进行确权。2017年9月13日，将处理决定送达了西尖委会及良委会。据上，答辩人作出的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，市政府复议决定于法有据，请求法院依法驳回原告的诉求，维持答辩人的处理决定。
被告县政府向本院提交了以下证据：1、西尖民委员会申请书；2、县国土资源局受理通知书；3、受理通知书送达回证；4、答辩通知书；5、答辩通知书送达回执；6、延期调查处理通知书；7、调解通知书；8、调解通知书送达回证；9、调解情况说明；10、国务院批转农牧渔业部、国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知；11、良河东的权属界线书和图；12、南康庄权属界线书和图；13、西尖山权属界线书和图；14、井陉县西尖山、南康庄、良权属界线图；15、国土局处理意见（分别向县政府和市国土局报告）；16、县政府主管领导签字及处理决定；17、处理决定送达回证（分别送良河东和西尖山）。
被告市政府辩称，被答辩人对被告县政府作出的“关于南王庄乡西尖申请土地确权的处理决定”不服，于2018年4月9日向本机关提出行政复议申请。本机关立案后于2018年4月9日向被申请人送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关证据材料。同日，向第三人送达了参加行政复议通知书。县政府于2018年4月12日向本机关递交了答辩状及相关证据材料，第三人未作答辩。2018年5月14日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持决定，并于2018年5月21日以邮寄的方式向申请人、第三人送达了行政复议决定书，2018年5月25日向被申请人送达了行政复议决定书。综上所述，答辩人作出的石政行复[2018]58号行政复议决定书，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据：1、石家庄市人民政府行政复议决定书（石政行复[2018]58号）；2、行政复议申请书；3、行政复议答复通知书；4、行政复议答复书；5、第三人参加行政复议通知书；6、送达回证；7、行政复议法。
第三人良委会述称，一、本案争议地域范围土地自1948年土改前至今，一直属答辩人辖区，并由答辩人实际占有、支配、管理，从证据分析，该地域答辩人已实际管理支配使用超过八十年。关于争议地域，现有证据证实，自民国三十七年（1948年）前，属答辩人管辖，并分配给村民耕种管理；1958年根据政府下达的绿化任务，组织村民对辖区进行栽植绿化；1990年县政府进行土地划界确权时认定归答辩人所有，对答辩人土地四至，相邻村均无异议，且原告也签字盖章，对此事实多年来各方均无争议。原告称2013年南康庄村提交了张二疤的买卖文书，得知该地域归西尖，该地域范围1970年前后由西尖林业管理队管理经营，2007年村委承包管理，这种说法没有证据，不能成立。二、从法律规定上讲，该争议地域权属应归答辩人所有。关于土地权属规定，我国经历了以下法律进程：1、1947年10月10日颁布《中国土地法大纲》，宣布“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，1948年（民国三十七年）土地改革时，废除了土地私有制。原告提交的民国二十一年关于山场土地等的买卖契约显然已废止，不能作为有效证据。2、1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例》（简称《六十条》）第二十一条规定“生产队范围内的土地都归生产队所有”，这是《六十条》的主要内容之一，也是国家在土地管理方面的一次政策性确权。生产队范围内的土地就是指生产队当时实际占有、支配、使用、管理收益的土地，固定给生产队所有，长期不变。3、1989年7月5日国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》：（十）村农民集体所有的土地，一般按该村农民目前实际使用的本集体土地的界线确定所有权。（十一）农民集体使用其他农民集体所有的土地，凡连续使用已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前原所有者曾向现使用者或有关部门提出异议要求归还的，由县级人民政府根据具体情况确定土地所有权。4、1995年3月11日，国家土地管理局发布的（[1995]国土籍字第26号）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案争议地域自土改前（1948年）起至今一直属答辩人管辖范围，至今管辖八十年。根据上述法律规定，理应确权归答辩人所有，原告认为应归其所有不符合法律规定。三、井陉县人民政府作出的决定符合法定程序，符合法律规定。原告与本案争议地域间不具有利害关系，县政府的决定与原告间也不存在利害关系，原告不具有诉讼主体资格。本案中，争议土地自1948年土改前至今一直属答辩人辖区，并由答辩人实际占有、支配、管理。1990年县政府进行土地划界确权时，对答辩人土地四至，相邻村均无异议，而且原告也签字盖章。争议土地至今已实际使用近八十年，充分说明原告与答辩人间不存在土地权属争议。四、本案县政府的决定与原告间不存在利害关系，原告也不属于相对人，不属于利害关系人，其不具备行政诉讼主体资格，应裁定驳回其起诉。
第三人良委会向本院提交了以下证据：1、王贵书等村民关于盘上等情况说明；2、关于张二疤在我村的情况说明，证实张二疤全家六口人，属良户口；3、良民国三十七年第六街户口册；4、良民国三十七年果实账、户口账，证实张二疤在河东村分得土地布料粮食等财产；5、罗岔区土地分配情况，良河东将位于罗岔区土地分配给村民张书、王玉泰、张二疤等耕种；说明争议土地一直由良管辖；6、1953年井陉县第五区良农业税土地产量情况统计表，证实张二疤耕种的罗岔地、九曹地、马虎眼地位于良；7、1958年3月30日工作记录，证实当时良干部组织村民绿化九曹地；8、1958年良劳力联评表；9、1959年良工资发放表、消费统计表、利分分配结算表等，均证实张二疤属良民；10、1969年良分地情况，证实张二疤等村民分配土地情况；11、1959年张二疤外调劳动力花名记工本。
第三人南康庄村委会未答辩，也未提交证据。
经庭审质证，对被告县政府提供的证据，原告提出如下质证意见：1、关于县政府提供的证据，没有西尖委会盖章确认的不予质证，认为与本案无关联。2、对村委盖章的权属界线协议书，经西尖委会村主任马艮庭指认，协议中的马艮庭签名非本人所为，协议中张润庭的签名也非本人所为。3、对证据第33页协议书的附图无异议。4、对证据第35页的图无异议，但短缺了争议飞地。被告市政府及第三人良河东村委会对被告县政府提交的证据均无异议。
原告对被告市政府提供的行政复议决定书有异议，对其他证据无异议。被告县政府及第三人良河东村委会均对被告市政府提供的证据无异议。
被告县政府对原告提供的证据提出以下质证意见：1、对政府机关及司法部门出具的文书无异议。2、关于卖契，根据法律规定，其已不具有法律效力。3、因土改确权证系复印件不予质证。4、证人证言，因证人未出庭，不予质证。5、对西尖委出具的证明，认为只是当事人的陈述，不属于单位出具的相关证明。6、对照片的真实性无异议，但认为与本案无关。7、张某1的证言，因其不是地契签订的目击人，对买卖问题是道听途说，故对其陈述不予认可。8、对其他证人所涉及的张二疤户籍问题与本案无关，所涉土地的确权应以1990年的确权为准。被告市政府对原告提供的证据无异议。第三人良河东村委会同意被告县政府的质证意见。
经审理查明，原告西尖山村委会于2016年7月12日向被告县政府邮寄《土地和山场确权申请书》，申请对西尖石捌叛、罗岔地、九曹地、马虎眼等土地及山场四至与南王庄乡南康庄村、微水镇良确认邻村土地界限，并为其核发土地使用证。被告县政府于2016年7月13日收到确权申请后，未启动确权程序。原告西尖山村委会因被告县政府不履行法定职责，于2016年9月28日向河北省石家庄市中级人民法院提起行政诉讼，河北省石家庄市中级人民法院于2016年9月28日受理了原告西尖山村委会诉被告县政府不履行法定职责一案，于2016年12月12日作出（2016）冀01行初183号行政判决书，判令：被告县政府对原告的土地和山场确权申请依法受理并在法定期限内作出土地确权决定。2017年9月5日，被告县政府作出“关于南王庄乡西尖申请土地确权的处理决定”，决定如下：依据1990年全国土地利用现状调查（土地详查）结果进行确权。原告西尖委会不服该决定，诉至法院，后经本院审查，本案属于复议前置的情形，原告未经复议而直接起诉，本院不应处理，故于2018年3月23日作出（2017）冀0121行初18号行政裁定，驳回原告的起诉。2018年4月5日，原告向被告市政府提起行政复议申请，2018年5月14日，被告市政府作出“石政行复[2018]58号”行政复议决定书，维持了县政府作出的《关于南王庄乡西尖申请土地确权的处理决定》。原告于2018年5月25日收到被告市政府的行政复议决定后，于2018年6月1日向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告县政府虽依据河北省石家庄市中级人民法院的生效判决对原告的申请依法受理并做出了处理决定，但对原告申请中请求的确权与发证两个性质不同的行政行为，未依法审查，也未对原告提供的证据进行调查核实，故该处理决定事实不清，证据不足，应依法予以撤销。被告县政府应在法定期限内对原告的申请依法审查并重新作出行政行为。被告市政府作出的维持县政府处理决定的复议决定书也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销被告井陉县人民政府于2017年9月5日作出的“关于南王庄乡西尖山村申请土地确权的处理决定”。
二、撤销被告石家庄市人民政府于2018年5月14日作出“石政行复[2018]58号”行政复议决定书。
三、在本判决生效后6个月内，被告井陉县人民政府对原告井陉县南王庄乡西尖山村民委员会2016年7月12日的申请依法审查并重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告井陉县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。
审 判 长 张树威
审 判 员 王 莎
人民陪审员 贾 楠
二〇一八年八月七日
书 记 员 许 莉