安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终876号
上诉人（一审原告）李怀强，男，1965年7月1日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨军，男，1971年1月3日出生，汉族，住安徽省蒙城县庄。
上诉人（一审原告）杨存军，男，汉族，1964年3月2日出生，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨杰，男，1954年5月29日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨小艳，女，1983年7月8日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨孝军，男，1956年10月12日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨玉杰，男，1967年4月3日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨孝斌，男，1956年8月24日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨玉军，男，1955年4月3日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）李小吕，男，1978年2月5日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨洪军，男，1974年4月6日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨宏伟，女，1966年8月9日出生，汉族，住安徽省蒙城县60。
上诉人（一审原告）杨建，男，1972年7月9日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上诉人（一审原告）杨三华，男，1972年5月13日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
上述上诉人的共同委托代理人赵光辉，安徽金亚太律师事务所律师。
上述上诉人的共同委托代理人王自，安徽金亚太律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县周元路168号。
法定代表人孔祥永，该县县长。
委托代理人邵国，该县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人卢健，江苏宏林律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市行政中心。
法定代理人杜延安，该市市长。
委托代理人蔡梅，该市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人李怀强等14人因诉蒙城县人民政府征收补偿方案及亳州市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2017）皖16行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
李怀强等14人向一审法院起诉称，2015年4月30日，蒙城县人民政府批准蒙政办秘〔2015〕41号《蒙城县人民政府办公室关于印发城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋拆迁安置实施方案的通知》（以下简称《补偿安置方案》）。李怀强等14人的房屋及土地在该方案确定的征收范围内，其14人认为蒙城县人民政府作出该《补偿安置方案》时，涉案土地未经省级人民政府批准征为国有，未听取被征地所在村农村集体经济组织的村民意见，该方案补偿标准过低。遂向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市人民政府作出亳复字〔2016〕60号《行政复议决定书》（以下简称60号《复议决定》）确认上述方案违法。李怀强等14人认为案涉《补偿安置方案》侵犯其合法权益，应予撤销。故请求人民法院：1.依法确认蒙城县政府作出的《补偿安置方案》违法，并撤销；2.依法撤销亳州市人民政府作出的60号《复议决定》。本案诉讼费用由两被告承担。
一审法院审理查明，2015年4月30日，经蒙城县人民政府同意，蒙城县政府办公室印发了蒙政办秘〔2015〕41号《蒙城县人民政府办公室关于印发城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋拆迁补偿安置实施方案的通知》要求庄周办事处、县政府有关部门和直属机构认真贯彻执行《城南新区和经济开发区建设四期工程土地收储及房屋拆迁补偿安置实施方案》，即《补偿安置方案》，该方案于2015年5月8日在亳州政府信息公开网上予以公开。李怀强等人向亳州市人民政府申请行政复议，亳州市政府于2016年2月2日依法受理，向原告送达《受理通知书》，向蒙城县政府送达《提出书面答复通知书》。2016年4月1日，亳州市政府作出《决定延期通知书》并送达。2016年5月3日，亳州市政府作出《决定中止通知书》并送达。2016年12月19日，亳州市政府作出《恢复审理通知书》，并于当日作出60号《复议决定》。李怀强等14人不服，向人民法院提起行政诉讼。
另查明，《补偿安置方案》涉及的土地为集体建设用地，征收期限自2015年5月1日至2015年8月31日，征收后用于经济开发区和城南区建设。亳州市政府未提供《补偿安置方案》的相关审批手续，也未能举证证明蒙城县政府作出了征收土地公告，且补偿、安置方案未征求意见并公告。安徽省人民政府于2016年12月30日作出皖政地〔2016〕1596号《关于蒙城县2016年第5批次城镇建设用地的批复》，同意征收蒙城县庄周办事处七里许村、六里村、红光村，城关镇庄子花园社区范围内集体建设用地50.2044公顷。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。李怀强等14人作为《补偿安置方案》征收范围内的相对人，有权提起行政诉讼。该法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案属于经复议的案件，亳州市政府已经确认蒙城县政府作出的《实施方案》违法，属于改变原行政行为的情形，因此，蒙城县政府不宜作为本案被告，复议机关亳州市政府应为本案被告适格。
亳州市政府认定蒙城县政府作出《补偿安置方案》前未办理审批手续，未作出征收土地公告，《补偿安置方案》未征求公众意见并公告，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。因涉案土地已被安徽省人民政府皖政地〔2016〕1596号《关于蒙城县2016年第5批次城镇建设用地的批复》征收，且征收范围内大部分居民已签订征收协议并已履行完毕，该《补偿安置方案》不宜撤销，因此，亳州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，确认蒙城县政府作出的《补偿安置方案》违法，适用法律正确。亳州市政府在受理原告的申请后，及时作出并送达了《受理通知书》、《提出书面答复通知书》、《决定延期通知书》、《决定中止通知书》、《恢复审理通知书》等材料，作出60号《复议决定》，程序合法。综上，亳州市政府作出的案涉行政复议决定符合法律规定，李怀强等14人请求撤销蒙城县政府作出的《补偿安置方案》及亳州市政府作出的60号《复议决定》的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回李怀强等14人的诉讼请求。
李怀强等14人上诉称，1、安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕1596号《关于蒙城县2016年第5批次城镇建设用地的批复》的时间是2016年12月30，亳州市人民政府作出60号《复议决定》的时间是2016年12月21日，上述征地批复形成于60号《复议决定》之后，与被诉行政行为无关联性。故蒙城县人民政府作出的《补偿安置方案》及亳州市人民政府作出的60号《复议决定》认定事实不清，均应予以撤销。2、亳州市人民政府确认原行政行为违法的60号《复议决定》不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定的改变原具体行政行为的情形，故蒙城县人民政府是本案适格被告。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。
蒙城县人民政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
亳州市人民政府答辩称，蒙城县政府作出《补偿安置方案》前，未办理征地审批手续，未作出征收土地公告，补偿安置方案未征求公众意见，违反相关法律规定。鉴于《补偿安置方案》涉及的大部分居民已与征收单位签订了征收补偿协议，且涉案土地也已被安徽省人民政府批准征收。故亳州市政府确认该《补偿安置方案》违法并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告亳州市政府向一审法院提举的主要证据材料为：第一组证据1.原告提交的《行政复议申请书》；2.原告行政复议期间提交的相关证据材料；3.《行政复议案件受理审批表》；4.《行政复议案件受理通知书》；5.《提出书面答复通知书》；以上证据证明原告提交复议申请符合受理条件，亳州市政府依法受理，并书面通知蒙城县政府和原告，程序合法。第二组证据6.蒙城县政府提交的《行政复议答复书》；7.蒙城县政府提交的证据材料；以上证据证明蒙城县政府依法进行答辩并提交了相关证据材料。第三组证据8.《行政复议案件延期审理审批表》；9.《决定延期通知书》；10.《行政复议案件中止审理审批表》；11.《决定中止通知书》；12.《恢复审理通知书》；13.《行政复议案件审理审批表》；14.《行政复议决定书》；15.送达回证；16.安徽省人民政府皖政地〔2016〕1596号《关于蒙城县2016年第5批次城镇建设用地的批复》；以上证明亳州市政府作出行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。
一审原告李怀强等14人向一审法院提举的主要证据材料为：证据1.原告身份证复印件，证明原告的身份；证据2.土地证、评估单、完税证、赠与声明等，证明原告房屋权属情况及原告与本案具有利害关系；证据3.营业执照、税务登记证租房合同等，证明原告房屋为经营性用房或实际经营用房；证据4.《实施方案》，证明被告作出的行政行为适用法律错误；证据5.《行政复议决定书》及EMS邮政特快专递详情单，证明被告于2016年12月21日作出了行政复议决定及收到该行政复议决定的事实。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。据此，市、县人民政府作出征地补偿安置方案的前提是农民集体所有的土地经有审批权的行政机关批准征收。本案中，蒙城县人民政府作出《补偿安置方案》时间是2015年4月30日，涉案土地被安徽省人民政府皖政地〔2016〕1596号《关于蒙城县2016年第5批次城镇建设用地的批复》批准征收的时间是2016年12月30，故蒙城县人民政府在涉案土地未经有权机关批准的情况下作出《补偿安置方案》违反上述法律规定。亳州市人民政府作出60号《复议决定》认为蒙城县人民政府未征先用，但涉案土地业经安徽省人民政府批准征为国有为由，确认蒙城县人民政府作出的《补偿安置方案》违法并无不当。亳州市人民政府受理李怀强等14人的复议申请后，在法定期限内作出60号《复议决定》程序合法。李怀强等14人请求撤销蒙城县人民政府作出的《补偿安置方案》及亳州市人民政府的60号《复议决定》的上诉理由不能成立，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款进一步规定，该条款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。本案中，亳州市人民政府的60号《复议决定》确定原行政行为违法，属于改变原行政行为处理结果的情形，故亳州市人民政府为适格被告，一审法院在判决中指出蒙城县人民政府并非本案适格被告，并无不当。因《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定的改变原具体行政行为的情形与上述新司法解释规定不一致的，故该条不再适用。李怀强等14人认为一审法院适用法律不当的上诉理由，亦不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李怀强等14人负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一七年十一月二十日
书记员 刘 琳
附：本案适用相关法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……