安徽省萧县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖1322行初106号
原告：久大（应城）盐矿有限责任公司。住所地湖北省应城市四里棚盐环路1号，统一社会信用代码914209817987940057。
法定代表人：伍刚，董事长。
委托代理人：邓斌，湖北横空律师事务所律师。
被告：萧县盐务管理局。住所地萧县龙城镇健康路南段东侧。
统一社会信用代码123400000031961688。
法定代表人：鲁思华，局长。
委托代理人：单战祥，该局队长。
委托代理人：张庆宇，安徽烁光律师事务所律师。
第三人：张辉，男，汉族，1985年8月8日出生，住安徽省宿州市萧县。
原告久大（应城）盐矿有限责任公司（简称久大公司）诉被告萧县盐务管理局、第三人张辉盐业管理行政检查强制一案，于2017年5月26日向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年5月27日向萧县盐务管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2017年6月27日、11月7日两次公开开庭审理了本案。期间，萧县盐务管理局因案涉盐产品在本案立案前已转为刑事案件的标的物，本案须以刑事案件的处理结果为依据而申请中止审理，本院依法裁定中止审理；2017年10月20日萧县公安局撤销刑事案件，本案即恢复审理。原告久大公司的委托代理人邓斌、被告萧县盐务管理局的委托代理人单战祥和张庆宇、第三人张辉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月12日、5月3日萧县盐务管理局分别作出（萧）盐政登（2017)第007号、第012号《盐业行政执法先行登记保存通知书》（分别简称007号通知书、012号通知书），认定张辉涉嫌违法经营食盐，依据《中华人民共和国行政处罚法》（简称行政处罚法）第三十七条第二款规定，决定对张辉库存的473×25公斤＋30×500g“古兰真”牌精制碘盐、104.666吨“熊猫”牌海藻碘盐和无碘精制盐及“古兰真”牌精制碘盐保存至萧城仓库、盐务局仓库。
久大公司诉称，久大公司是依法取得《食盐定点生产企业证书》和《食盐批发许可证》的食用盐加工、批发企业，并由工商行政管理部门核准了经营范围。2017年我国盐业体制改革开始实施，作为取得《食盐定点生产企业证书》和《食盐批发许可证》的企业，久大公司的食盐产品可以进入流通和销售领域，自主确定销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营。2017年3月12日、5月3日萧县盐务管理局工作人员来到久大公司存放精制碘盐的仓库，找到该公司配送经理张辉称其非法销售食用盐。张辉辩称，其是久大公司职工，代表久大公司在萧县销售精制碘盐等相关事宜，并非是个人在从事销售活动。该局工作人员根本不听其辩解，两次分别强行拖走久大公司“古兰真”牌精制碘盐约12吨、熊猫”牌和“古兰真”牌精制碘盐共计104.666吨，并向张辉出具了007号、012号通知书。久大公司知晓上述情况后，指派主管领导多次找萧县盐务管理局说明情况，要求其依法行政。但至今既没有向张辉也没有向久大公司在行政处罚法第三十七条规定的七日期限内、对该先行登记保存的116.666吨精制碘盐作出处理决定。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》（简称行政诉讼法）的规定，特提起行政诉讼：1、判决确认萧县盐务管理局对久大公司的共计116.666吨精制碘盐所作的先行登记保存行为程序违法；2、判决萧县盐务管理局归还久大公司的上述116.666吨精制碘盐；3、本案诉讼费由萧县盐务管理局承担。久大公司提供的证据为：1、营业执照，证明久大公司的企业信息，诉讼主体适格。2、统一社会信用代码，证明萧县盐务管理局信息情况，诉讼主体资格。3、张辉身份证，证明张辉的个人信息情况。4、食盐定点生产企业证书，证明久大公司具有生产食用盐的资格。5、食盐批发许可证，证明久大公司具有食盐批发资质。6、007号、012号通知书，证明被诉行政行为存在，及萧县盐务管理局先行登记保存久大公司的精制盐共计116.666吨。7、劳动合同书、社保卡，证明张辉于2017年2月18日被久大公司聘用为配送经理，并已办理社会养老保险。8、张辉的情况陈述，证明2017年3月12日和5月3日张辉在代表久大公司履行职务时，萧县盐务管理局在久大公司存放盐的仓库共拖走116.666吨精制盐，久大公司是该涉案物品的利害关系人。
萧县盐务管理局辩称，1、被诉行政行为的相对人是张辉，与本案久大公司无关。因此，久大公司不具备本案诉讼主体资格，其将张辉列为第三人不符合法律规定，是错误的。2、萧县盐务管理局具有行政执法权，享有对本辖区内盐业生产、销售、经营的监督管理权，对相对人张辉违法销售食盐的行为有权进行先行登记。3、萧县盐务管理局依照行政处罚法的规定对张辉违法销售的食盐依法登记保存，目的是为了防止以后行政处罚时证据灭失，实际上是证据保全行为。该登记行为不是行政处罚决定或结论，仅是行政执法过程中的调查取证措施。4、萧县盐务管理局在执法过程中，认为张辉违法销售食盐的行为已涉嫌刑事违法，依照行政处罚法第二十二条及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第二条、第三条、第十二条的规定，将案件移送萧县公安局，该局接收并作出立案通知书；根据先刑事后行政的原则，萧县盐务管理局在该案的刑事案件未有结论前，不宜进行行政处罚，待对张辉的违法销售行为作出结论后，才能对此作出行政处罚。综上，要求法院驳回久大公司的起诉。
萧县盐务管理局提供了以下证据、依据：事实证据，1、张辉的企业登记信息，证明其系个体工商户，根据工商登记的经营范围，张辉不具有批发销售食盐的资格。2、调查笔录10份，证明1）张辉在萧县范围内从事销售、批发食盐的经营活动。2）张辉存在非法销售食盐行为，不是久大公司在从事销售活动，先行登记保存的食盐属张辉所有。有张辉聘用人员袁长贺、王波，以及涉案商店经营者彭媛媛、孟祥银、汪杰、黄东海、程大方、马坤的调查笔录可证明。3、对马坤经营现场的勘验笔录，证明张辉在超市中销售了久大公司生产的品牌食盐。4、张辉食品出库单4份，证明张辉从事非法销售食盐批发行为，所售食盐属张辉所有。5、先行登记保存证据通知书，证明萧县盐务管理局所采取的行政调查措施，不属行政强制的范围。6、盐业违法案件移送书2份、公安机关的立案决定书1份、公安机关通知书1份，证明1）张辉违法销售食盐涉刑被立案侦查，本案行政处罚的相对人是张辉，不是久大公司；2）先行登记保存行为是调查取证行为不是行政处罚，是证据保全不是强制措施；3）萧县盐务管理局因张辉涉嫌违法即中止调查，将案件连同物品一并移送公安机关，待刑事案件作出结论后，再决定是否对张辉作出行政处罚。程序证据：萧县盐务管理局工作人员在执法过程中对张辉进行了询问并调查了相关证人，根据调查的结果，经过领导的审批，依法进行先行登记保存，向张辉送达了先行登记保存通知单，并通知了其先行保存的地点、数量。在调查过程中均是两名以上执法人员执法并向张辉出示了执法证件，整个调查过程符合行政处罚法的规定，调查取证程序合法。先行登记保存后，对该案依法进行了移送，未在7日内作出行政处罚是因刑事案件没有结论，若作出行政处罚则不符合法律规定。适法依据:《食盐专营办法》第四条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条，证明萧县盐务管理局是盐业执法部门，有行政执法权，有权对盐业经营违法行为进行调查及处罚。被诉行政行为是调查取证行为。张辉的行为违反了《食盐专营办法》、《刑法》、工业和信息化部、国家发改委两办《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》和国务院《关于印发盐业体制改革方案的通知》规定，已被刑事立案。行政处罚法第三十七条第二款，是作出先行登记保存的依据。《中华人民共和国行政强制法》第十八条，是行政执法取证程序合法的依据，萧县盐务管理局实施行为之前向负责人报告、批准，两名以上执法人员并出示证件、告知义务、制作笔录，被诉行政行为不属行政强制措施。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和行政处罚法第二十条，是萧县盐务管理局移送刑事案件的依据。
张辉述称，同原告的意见一致。张辉未向法庭提供证据。
经庭审质证，（一）久大公司对萧县盐务管理局的证据质证为：1、萧县盐务管理局未在法定期限内依法提供其作出行政行为的证据，也没有反映张辉存在违法行为的依据。其中证据1与本案无关联，且是过期的营业执照，达不到其证明目的，张辉本身也没有批发食盐的资格。证据2中袁长贺的询问笔录不能证明其是受雇请的，该笔录与王波的询问笔录只能证明张辉是持有久大公司的销售许可证进行食盐销售，不能证明是张辉个人销售。经营者孟祥银的询问笔录中称“…给了他久大（应城）盐业有限公司的购货单…”，汪杰的询问笔录中也有该记录内容。说明张辉销售的食盐属于久大公司不是张辉个人的。对证据3的真实性没有异议，对证明内容有异议，不能证明该销售的食盐是张辉所有的。证据4只能证明记载的内容中有食盐，仅是记载的方式，并不能代表出库单上的食盐属张辉所有，这批盐从久大公司运到安徽后由张辉负责保管，张辉采取的对外销售方式必须有记录。对证据5的真实性不持异议，合法性有异议。张辉销售食盐所得的收入是公司向买方出具发票，不是张辉销售，张辉是销售代表。萧县盐务管理局扣押先行保存的不是张辉的财产，而是久大公司所有的产品（财产），张辉的利益没有受到侵害，作为受害方依法维权符合行政诉讼法第四十九条规定，久大公司的原告主体资格适格。对证据6的真实性无异议，对合法性有异议。即使公安机关认为涉嫌犯罪，也应在7日内作出强制措施，但在法定期限内未作出；立案决定书不代表本案涉及刑事犯罪，也不能说明张辉涉嫌刑事犯罪；萧县盐务管理局没有反映张辉存在违法行为，其扣押的产品是属久大公司所有的，该行为应属强制行为。2、对程序方面因不在现场，不发表质证意见。3、对其适法在形式上不能否认，但其在没有充分证据证明和事实依据的情况下所实施的行政行为亦是违法。张辉质证：同原告的质证意见；对证据4解释为该出库单是其以前做生意留的没有用完的记录单，也可用其他纸来记录，单上记录的是盐，且张辉是久大盐矿驻萧县站的盐矿工人。萧县盐务管理局辩驳：1、营业执照是正常经营状态，经营范围明确记载了张辉未被许可经营食盐，其从事销售食盐活动是违反法律规定的。久大公司称张辉持有销售食盐证件是没有依据的，久大公司与张辉仅有一份虚假的合同，张辉在被调查中的陈述均是虚假的，其提供的合同、其他证件不是张辉的证件，是张辉为逃避刑事责任与久大公司串通一气提供的虚假材料。2、萧县盐务管理局有充分的证据证明张辉非法销售食盐，且聘用了销售人员，即使久大公司委托或聘用张辉从事销售食盐的活动也违反盐业规定及盐业改革政策，张辉的行为无论如何都是违法的，久大公司实施这种行为也是违反法律规定的。3、萧县盐务管理局提供的证人证言能够证明食盐是张辉的，张辉聘用的人明确说明该盐是他老板张辉的，从来没有说是久大公司的。4、张辉的出库单明确记载的名称“张辉食品出库单”，上面有食盐和其他商品，说明张辉不仅销售其他商品还销售食盐，无论张辉是代销、还是零售均不影响萧县盐务管理局对张辉的定性。张辉称其是久大公司盐矿工人的观点不能成立，从久大公司提供的合同上看，除了签名外没有实质性的内容。5、张辉的违法行为是没有任何手续进行销售、储存食盐，其行为涉嫌刑事犯罪，已被移送公安机关。6、本案行政相对人是张辉不是久大公司，久大公司也不是以后行政处罚的相对人，其认为有利害关系可作为第三人。（二）萧县盐务管理局对久大公司的证据质证为：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，久大公司不具有本案原告的诉讼主体资格，仅具有普遍意义上的诉讼主体资格。对证据2、3均无异议；对证据4、5的真实性没有异议，与本案不具有关联性，因为被诉调查行为未针对久大公司。对证据6的真实性、合法性均无异议，对证明目的有异议，该两份先行保存通知书针对的主体是张辉不是久大公司，也未向该公司送达，该公司与被诉行政行为没有关系；先行登记保存财产即使是该公司生产的也不一定是该公司的。对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，从时间上值得怀疑，该协议是否存在与先行证据保全行为没有关联性。对证据8的真实性、合法性及关联性持有异议，应当以公安机关的调查及最终结论为准，而不能依据张辉的陈述。张辉质证：没有意见。久大公司辩驳为：1、萧县盐务管理局认为久大公司无主体资格的观点不成立，从该公司举证可以看出久大公司可以在安徽地区销售食盐，张辉是作为久大公司职工在萧县销售食盐，先行登记扣押的盐属久大公司所有，萧县盐务管理局否认劳动合同的真实性，在没有提供证据反驳的情况下，久大公司主张的证据是真实的，社保卡足以证明张辉与久大公司之间的关系。2、案件已移交公安机关，不能作为萧县盐务管理局不在规定时间作出决定的理由；如果是正式移交，也应当重新对该案的处理决定有正式的行政文书。因此，被诉行政行为无论是程序还是实体上均对久大公司造成了损害。
本院上述证据认证为：（一）对久大公司的证据，萧县盐务管理局对证据1、2、3、4、5、6的真实性无异议，本院予以认证；对证据1的证明目的及证据4、5与本案的关联性有异议，对证据7、8的真实性、合法性、关联性均有异议。因上述证据能够相互印证，证明了久大公司具有生产、批发、跨区域销售案涉盐产品的资质和根据，张辉系久大公司员工，其被查行为已经久大公司确认为代表公司的职务行为。故对久大公司的证据及证明目的予以认证，对萧县盐务管理局的质证意见不予认证。（二）对萧县盐务管理局的证据，1、久大公司对事实证据1、2、4的真实性未提出异议，对证据3、5的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以认证；对证据1证明张辉没有批发食盐的资格无异议，本院予以认证。对证据1与本案无关联性有异议，因该执照不能当然否定张辉与久大公司之间的劳动合同关系。对证据2、4的证明目的有异议，从证人证言所示的内容看，明显不具有严谨性和完整性，不能相互印证；张辉食品出库单仅能作为一种记账方式。对证据3、5的合法性有异议，因萧县盐务管理局未提供有效证据证明案涉盐产品属张辉所有，其对张辉与久大公司所签劳动合同的效力及张辉久大公司员工身份的质疑，亦未提供证据支持。因此，萧县盐务管理局未提供合法有效的证据证明案涉食盐属于张辉所有以及张辉个人销售、批发、库存食盐；久大公司对证据证明目的以及证据与本案无关联性的质证意见，有久大公司提供的公司资质证明及其与张辉签订的劳动合同佐证。因此，本院对其证明目的不予认证，对久大公司的质证意见予以认证；久大公司主张其系案涉盐产品的权利人，与被诉先行登记保存有利害关系，是本案适格原告，本院予以认证。对证据6的真实性无异议，本院予以认证；对合法性有异议，认为案件涉刑移送公安机关，萧县盐务管理局亦应在先行登记保存的七日内作出处理决定，以及被诉行为属强制行为还是调查保全措施，在裁判理由中论述，本节不作赘述。2、对萧县盐务管理局所陈述的执法程序，久大公司虽未发表质证意见，但该局未提供其作出被诉行为的程序证据，依法视为其没有程序证据。3、对所适用的法律法规等没有异议，本院予以认证；但认为萧县盐务管理局在没有充分证据证明及事实依据的情况下所实施的行政行为亦是违法的，该主张系其诉讼请求的内容，本节不作认证。
经审理查明，2017年1月17日和2月28日久大公司分别取得了湖北省经济和信息化委员会颁发的《食盐批发许可证》和《食盐定点生产企业证书》，2017年2月16日由应城市工商行政管理局颁发了营业执照，核准的经营范围包括盐，久大公司系集食盐生产、批发、销售于一体的有限责任公司，是省级食盐生产批发企业。2017年我国盐业体制改革开始实施，久大公司认为其作为取得《食盐定点生产企业证书》和《食盐批发许可证》的企业，其食盐产品可以进入流通和销售领域，自主确定销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营。2017年2月18日，久大公司与张辉签订了2年固定期限的劳动合同书，双方约定:合同期限自2017年2月18日起至2019年2月17日止，张辉从事配送经理岗位工作，按久大公司指定的区域从事工作，并约定了工作时间、劳动报酬及合同经双方签字（或盖章）后生效等内容。该合同生效后并于2017年3月21日由应城市人力资源和社会保障局进行劳动合同鉴证。2017年3月12日、5月3日萧县盐务局对张辉在萧县范围内销售案涉食盐的行为进行查处，认定张辉涉嫌违法经营食盐，依据行政处罚法第三十七条第二款规定，分别决定对张辉所存的久大公司出品的“古兰真”牌精制碘盐473×25公斤＋30×500g予以先行登记保存，对“熊猫”牌海藻碘盐24kg的8.9吨、“熊猫”牌无碘精制盐24kg的30.096吨、“古兰真”牌精制碘盐10kg的17.61吨、“古兰真”牌精制碘盐25kg的10.3吨、“古兰真”牌精制碘盐20kg的37.76吨，计104.666吨予以先行登记保存，保存地点分别为萧城仓库、盐务局仓库。并向张辉送达了007号和012号通知书。经换算萧县盐务管理局两次计先行登记保存上述精制碘盐116.506吨。2017年3月13日、5月3日，萧县盐务局以张辉涉嫌非法经营食盐犯罪将案件移送公安机关，萧县公安局于2017年4月13日作出刑事立案决定，该局闫集派出所于5月8日作出通知，通知萧县盐务管理局查获的案涉食盐暂存该局仓库保管，侦查结束前，该盐产品不得作任何处理或挪作他用。2017年5月26日久大公司向本院提起诉讼，请求1、判决确认萧县盐务管理局对久大公司的共计116.666吨精制碘盐所作的先行登记保存行为程序违法；2、判决萧县盐务管理局归还久大公司的上述116.666吨精制碘盐；3、本案诉讼费由萧县盐务管理局承担。2017年10月20日，萧县公安局以不应对张辉追究刑事责任而撤销案件。
本院认为，国务院《盐业体制改革方案》以及工业和信息化部、国家发改委两办《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》和《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》明确规定，省级食盐生产批发企业可开展跨省经营，久大公司系省级食盐生产批发企业，依法具有食盐生产、批发和销售资质，且在安徽省经济和信息化委员会《第一批在我省开张跨区域经营食盐批发企业名单》之列，其具有在萧县范围内从事食盐经营业务的资格。张辉系与久大公司签订劳动合同并从事公司配送经理工作的员工，张辉在萧县范围内销售食盐的行为是代表公司的履职行为，责任应由公司承担，且萧县盐务管理局没有合法有效的证据证明张辉是案涉盐产品的权利人。因此，萧县盐务管理局认定案涉盐产品属张辉所有以及张辉个人非法经营食盐，属于事实不清、证据不足。其对张辉作出被诉行政行为并实际控制案涉盐产品，实际上是侵犯了久大公司的合法权益，久大公司提起本案诉讼，具有行政诉讼的原告主体资格。行政处罚法第三十七条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。而萧县盐务局没有提供其履行法定程序的证据，且在收到萧县公安局撤销案件通知书的第九日对张辉作出处罚，明显超过法定期限。因此，萧县盐务管理局没有经过法定程序且超过法定期限在事实不清的情况下，为保存证据而实际控制涉案的全部盐产品，明显是在盐务行政管理过程中对涉案盐产品实施的控制行为，即行政强制扣押。但萧县盐务管理局在查处张辉违法经营食盐的过程中，认为其行为涉嫌刑事犯罪，依法移送公安机关审查立案查处，符合法律规定；刑事案件办理期间，萧县公安局通知萧县盐务管理局对先行登记保存盐产品暂存其仓库保管，不得作任何处理或挪作他用。由此可见，该期间的涉案盐产品并不为萧县盐务管理局控制。综上，萧县盐务管理局作出先行登记保存证据通知书并对案涉盐产品实施控制性行政强制措施的行为，认定事实不清，证据不足，违反法定程序。故被诉行政行为明显违法，且不具有可撤销内容。因此，久大公司要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。该违法行为侵犯了久大公司对涉案盐产品的合法权益，久大公司要求萧县盐务管理局归还其所有的涉案盐产品，事实清楚，于法有据；但其要求返还的盐产品的种类及数量与先行登记保存通知书上载明的内容不符，应以双方确认的该通知书的品种和数量为准。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告萧县盐务管理局于2017年3月12日、5月3日作出（萧）盐政登（2017)第007号、第012号《盐业行政执法先行登记保存通知书》对案涉盐产品先行登记保存实施的控制性强制扣押行为违法；
二、被告萧县盐务管理局于本判决生效后七日内返还久大公司被扣押的473×25公斤＋30×500g“古兰真”牌精制碘盐;以及“熊猫”牌海藻碘盐24kg的8.9吨、“熊猫”牌无碘精制盐24kg的30.096吨、“古兰真”牌精制碘盐10kg的17.61吨、“古兰真”牌精制碘盐25kg的10.3吨、“古兰真”牌精制碘盐20kg的37.76吨，计104.666吨。
案件受理费50元，由被告萧县盐务管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。
审 判 长 周昭玲
人民陪审员 李文化
人民陪审员 刘金刚
二〇一七年十二月二十九日
书 记 员 朱萍萍
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。