四川省达州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川17行终21号
上诉人（原审被告）开江县城市管理委员会办公室。
法定代表人蒋胜之，主任。
出庭负责人蒋胜之，主任。
委托代理人马杰。
委托代理人黎强，四川法之缘律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）许忠文。
被上诉人（原审原告）孙静。
共同委托代理人孙登福，四川三护律师事务所律师。
共同委托代理人伍应江，四川三护律师事务所实习律师。
上诉人开江县城市管理委员会办公室（以下简称开江县城管办）与被上诉人许忠文、孙静城市市容和环境卫生行政处罚一案，不服四川省万源市人民法院（2016）川1781行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人开江县城管办的法定代表人蒋胜之及委托代理人马杰、黎强，被上诉人许忠文、孙静及共同委托代理人孙登福、伍应江均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：原告孙静原系开江县新宁镇圆井眼村1组村民。1991年11月25日，原告许忠文与孙静结婚，男到女家落户，其户籍迁入该社。1993年，因原告孙静之父孙仁祥1977年所建房屋（当时批准占用土地0.15亩）年久失修、无法居住，二原告遂在该房内养殖生猪。2005年，原告许忠文、孙静家庭4人承包耕种开江县新宁镇圆井眼村1组蚂蝗丘、千豆丘土地共计3.66亩，该县县人民政府向许忠文颁发了开府农地承包权证（2005）第0099118号《农村土地承包经营权证》。2009年，二原告在其承包的蚂蝗丘土地上，新建二楼一底（不含地下层）房屋，占地面积205平方米。同年，二原告在该房地下层饲养生猪。2012年，开江县人民政府为发展农村经济，为二原告等农户修建安装了地下排污管道，二原告亦自行修建清水池、沼气池等配套设施，以利排污。
2013年，开江县县城进行城市规划建设，二原告所在新宁镇圆井眼村划入《开江县城市总体规划2013-2030》城市规划区中心城区，其两处生猪饲养点分别被调整为新宁镇建设社区四组范围，与建设街109、建华苑小区相邻。2015年3月，开江县环保局接群众举报，反映二原告在饲养生猪过程中产生的恶臭、废水、噪声等情况影响周围住户的正常生活，遂立案查处，并于同年9月8日以二原告违反《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、第四十九条第（三）款、《四川省城乡环境综合治理条例》第三十五条第二款之规定，对二原告作出开江环停字[2015]17号《停产整治决定书》。9月30日，开江县人民政府批复同意该县环保局组织实施关闭孙静养殖场。二原告对此不服，向开江县人民政府申请复议，该府于同年12月24日以开江县环保局对孙静、许忠文养猪场作出的停产整治处罚决定主要事实不清、证据不足，撤销了该局作出的开江环停字[2015]17号《停产整治决定书》。之后，二原告生猪养殖点的居民，对其生猪饲养过程中产生的臭气、噪声、苍蝇等问题，向相关部门反映。2016年3月4日，被告开江县城管办接群众举报，以二原告在城市规划区范围内开办生猪养殖点、影响周边居民环境、违反《城市市卫条例》之规定，立案调查，并于3月7日对二原告两处生猪养殖场进行了现场勘验。调查材料反映二原告的生猪养殖点有恶臭、苍蝇、噪声等情况存在，但两份勘验笔录记载了二原告生猪饲养养殖场地面积、排污管道、沼气池的设置现状等，无饲养生猪的具体数量和种类。3月23日，被告向二原告送达了[2016]001号《责令改正违法行为通知书》，限其在4月7日前自行改正违法行为。4月20日，被告向二原告送达了《行政处罚听证告知书》、《行政处罚事先告知书》，于5月6日召开了听证会。后经该办集体研究，于5月26日以二原告未经开江县城管办批准、两处养殖场散发的臭气、滋生的蚊虫对周边住户的正常生产生活产生影响、直接排放的粪水对周围农田造成污染，严重影响城市卫生环境、违反《城市市卫条例》第三十三条为由，根据该条例第三十五之规定，作出开城管行罚字第[2016]014号《行政处罚决定书》：对许忠文、孙静夫妇的两处养猪场喂养的生猪予以没收。二原告遂起诉来院，请求撤销该行政处罚决定。
一审法院同时查明：2011年7月29日，开江县人民政府办公室以开江府办发[2011]91号文件即关于《印发开江县城市管理委员会办公室主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，确定开江县城管办的主要职责之一：负责组织协调相关部门对城市公共卫生秩序、交通秩序、市场秩序、治安秩序、建设秩序、文化秩序、市容市貌的综合治理。
一审法院认为：被告开江县城管办根据开江府办发[2011]91号文件规定的主要工作职责之一，仅是组织协调相关部门对城市市容市貌的综合治理，并不是负责或者组织实施。二原告开办的两处生猪饲养点，在1993年至2012年期间位居开江县新宁镇圆井眼村，属于村庄规划管理范围。后因城市规划区范围的调整，二原告所在的生猪养殖点方被划入城市规划区的范围。被告开江县城管办简单适用国务院于1992年8月颁布施行的《城市市卫条例》》第三十三“按国家行政建制设立的市区内，禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜；因教学、科研以及其他特殊需要饲养的，须经其所在城市人民政府环境卫生行政主管部门批准。”之规定，认定二原告的生猪养殖点未经其批准、属于城市建制区禁止饲养生猪的区域，与客观事实不符，显失公平，缺乏合理性。且对生猪的养殖、预防环境污染，国务院2014年1月1日施行的《禽畜规模养殖污染防治条例》第一条“为了防治禽畜养殖污染，推进禽畜养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，保障公众身体健康，促进畜牧业持续健康发展，指定本条例。”、第五条一款“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”、第二十三条“县级以上人民政府环境保护主管部门应当依据职责对畜禽养殖污染防治情况进行监督检查，并加强对畜禽养殖环境污染的监测。”、第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”，均赋予了相关行政机关对禽畜养殖污染防治有权进行监督、管理、检查及作出行政处罚。按照新法优于旧法的原则，就本案二原告现在城市规划区内饲养生猪的行为的行政处罚权，不属于被告开江县城管办依法行政的法定职责范围，其对二原告作出的行政处罚属于越权行政。该处罚决定认定二原告饲养的生猪，既无生猪数量，也无生猪的种类，认定两处生猪养殖点直接排放的粪水对周围农田造成污染、严重影响城市卫生环境，亦无环境保护部门的相关监测数据或者报告在卷佐证，系主要证据不足，认定事实不清。于此同时，《城市市卫条例》第三十五条虽对“未经批准擅自饲养家禽家畜影响市容和环境卫生的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位，责令其限期或者予以没收，并可处以罚款。”进行了明确规定，但1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》第八条：“行政处罚的种类：（三）没收违法所得、没收非法所得”，对行政处罚的没收种类进行了明确界定，该法律的效力大于行政法规的效力。本案二原告饲养的生猪系其个人的合法所有财产，不属于违法和非法所得，不符合行政处罚没收的范围，系适用法律错误。故被告开江县城管办作出的开城管行罚字第（2016）014号行政处罚决定书，认定事实不清、适用法律、法规错误、超越法定职权，该行政行为的合法性，本院不予确认。为保护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（四）款之规定，判决：撤销被告开江县城市管理委员会办公室作出的开城管行罚字第（2016）014号行政处罚决定书的行政行为。案件受理费50元，由被告开江县城管办负担。
宣判后，上诉人开江县城管办不服一审判决，向本院提起上诉称：1、上诉人是开江县人民政府依法设立的事业单位，具有治理城市公共卫生秩序的职责和市容环境卫生行政管理监督职能，有权作出开城管行罚字第（2016）014号行政处罚决定书，对被上诉人实施行政处罚，一审认为上诉人越权行政，该事实认定错误；2、被上诉人违法行为事实清楚，上诉人依据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十五条之规定对被上诉人实施没收处罚适用法律正确；3、上诉人作出没收处罚程序合法，主体适格，事实清楚，依法应予维持，一审判决事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人孙静、许忠文没有向本院提交书面答辩，其共同委托的代理人口头答辩称：1、上诉人是“组织、协调机关部门的市容市貌”的组织协调机关，不是组织实施机关，主体不适格；2、上诉人的处罚决定缺乏环保部门的科学鉴定，缺乏损害农田的相关部门鉴定，且认定非法所得的概念不清，属于认定事实不清楚，适用法律错误，程序违法。
二审审理中，双方当事人没有向本院提供新的证据。
本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为：上诉人开江城管办作出的行政处罚主体不适格，事实认定不清楚，适用法律错误，应予撤销，一审判决撤销其行政处罚决定正确，应予维持。其理由为：一、本案二被上诉人1993年在居住地的旧房开始养殖生猪，2009年新建房屋，并在该房地下层饲养生猪，当时养猪场不属于城市规划范围，2012年，开江县人民政府为二被上诉人等农户修建安装了地下排污管道，对二被上诉人饲养生猪亦给予了支持和鼓励，2013年城市规划扩大调整，二被上诉人居住地被纳入城市规划范围，即：二被上诉人先建场养猪，后有规划调整。上诉人以其未经批准，在市区内擅自喂养生猪影响环境卫生为由，对其喂养的生猪进行没收，与本院查明事实不符。二、上诉人作出的行政处罚没有法律法规的授权，上诉人不是适格主体。根据原《城市市容和环境卫生管理条例》（该条例部分条款于2017年经国务院已修改）三十五条之规定：“未经批准擅自饲养家禽家畜影响市容和环境卫生的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位，责令其限期处理或者予以没收，并可处以罚款。”本案的上诉人不是环境卫生主管部门。同时按照该条款规定，县级人民政府虽也可以委托其他单位，但在本案中，开江县人民政府没有委托上诉人，因此上诉人既不是环境卫生主管部门，也没有受到县级人民政府的委托，属于超越法定职权执法，该行政行为违法。三、本案上诉人处罚决定的内容是对生猪进行没收，一、二审诉讼中，上诉人并没有证据证明被上诉人饲养的生猪数量以及对环境造成的危害大小，处罚决定缺乏相应的事实依据，属于事实不清，证据不足，依法应予撤销。
综上所述，上诉人开江县城管办的上诉理由均不能成立,本院不予支持，一审法院认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
第二审案件受理费50.00元,由上诉人开江县城市管理委员会办公室负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗万国
审判员 赵 旭
审判员 刘翠成
二〇一七年五月二十三日
书记员 邓授恭