海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼02行初493号
原告李小霞，女，1974年9月28日出生，汉族，住海南省澄迈县。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。
原告李小霞不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征收其房屋的行政行为，于2016年10月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年12月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理期间，因本案与本院同期受理的原告王鹏涛等人分别诉被告三亚市政府房屋征收及行政赔偿纠纷54案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该55个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2016年12月29日公开开庭审理了本案。原告李小霞及其委托代理人陈太真，被告三亚市政府委托代理人郭海云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年9月30日，被告三亚市政府作出三府〔2015〕185号《三亚市人民政府关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号征收决定），决定征收东岸村棚户区改造项目范围内的国有土地上的所有房屋。同日，三亚市政府办公室作出三府办〔2015〕270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称270号补偿安置方案）。此后，被告三亚市政府确定的征收实施单位与原告李小霞签订《房屋拆迁补助协议书》，并依约支付了相关款项。2016年8月2日，被告拆除了原告位于东岸村棚户区改造项目用地征收范围内的房屋。
原告李小霞诉称，2016年9月3日，三亚市政府未经任何司法程序，即组织上百名人员强行征收并拆除了原告位于三亚市吉阳区东岸村民委员会（以下简称东岸村委会），建于2003年的320.43平方米的家庭住宅，并声称其已作出185号征收决定及《东岸村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》，决定对东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路范围内的国有土地上的所有房屋进行征收，同时收回国有土地使用权。但强征之后，三亚市政府没有对原告作出任何房屋征收补偿。原告认为，三亚市政府征收原告房屋的行政行为违法，理由如下：一、三亚市政府征收东岸村2940亩集体土地进行商业开发，依法应报经国务院审批而未报。二、三亚市政府征收原告房屋时未告知185号征收决定的有关内容及相关救济权利。三、三亚市政府未经补偿即强行拆除原告房屋，违反了”先补偿，后搬迁”及须向法院申请强制执行方可拆除房屋的法律规定。四、东岸村绝大多数房屋建于2008年之前。由于三亚市政府不履行集体土地登记职责，导致东岸村绝大多数房屋无法报建，处于无产权登记的状态。三亚市政府及各职能部门历年巡查不仅未对此予以处罚，还提供了供水、供电及修路等公共服务，已经承认了此类房屋的合法性。五、三亚市政府将东岸村2940亩集体土地界定为棚户区改造范围没有决策依据，造成农户失地、失房的社会恶果。六、三亚市吉阳区住房和城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）并非征收主体，无权代替三亚市政府签订拆迁协议，其所签订的拆迁协议违法无效，三亚市政府应承担不利的法律后果。七、三亚市政府在《东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案》中以人的身份界定拆迁赔偿标准，违反我国以产权为基础的补偿、赔偿法律制度，应予撤销。八、三亚市政府未经行政和司法程序即违法拆除原告房屋，应依周边商品房的市场估价对原告进行赔偿。综上，请求法院：判决被告三亚市政府征收原告位于东岸村委会土地范围内的家庭住宅的行政行为违法；依法审查被告三亚市政府作出的185号征收决定和270号补偿安置方案的合法性。
原告李小霞向本院提交了以下证据：1.185号征收决定；2.《东岸村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》；证据1、2证明被告三亚市政府对涉案房屋的征收补偿行为程序违法，适用法律错误，超越法定职权。3.《三亚市吉阳区人民政府信息公开告知书》，证明东岸棚户区改造和湿地公园项目推进领导小组办公室是房屋征收实施单位三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）成立的机构，其行为代表被告的意志，应由被告承担相应的责任；4.《东岸棚户区改造项目外来户房屋情况公示》，证明被告已按原告的被征收房屋面积给予原告补助并公示，承认了原告房屋的合法性，现其拆除原告房屋没有履行行政审查程序，也没有报经司法裁定，程序违法；5.《东岸城中村改造和湿地公园项目征地拆迁丈量清点登记本》、居民户用电缴费手册、《土地转让协议书》、《结婚证》复印件及涉案房屋照片，证明原告房屋建设于2008年之前，被告应尊重历史事实，结合东岸村的实际情况对原告房屋的合法性予以确认并按周边房产交易价格的标准对原告作出征收补偿决定；6.《三亚市人民政府办公室非本机关政府信息告知书》，证明被告认定东岸村为棚户区缺乏必要的调查数据和政策依据；7.海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）《行政诉讼答辩状》，证明海南省住建厅否认制作东岸村棚户区改造的信息；8.《三亚市人民政府关于印发调整乡镇行政区划实施方案的通知》（三府〔2001〕130号）、《三亚市人民政府关于调整原红沙镇、荔枝沟镇、南海街道办事处部分行政区划的通知》（三府〔2001〕133号）及《海南省人民政府关于同意三亚市田独镇更名为吉阳镇的批复》（琼府函〔2010〕151号），证明东岸村历年的行政建制均为农村集体组织，其土地、房屋建设均属乡镇规划范畴，直至2016年才纳入城市规划，发生在2008年以前的建设活动，不适用现行城乡规划法调整；9.《三亚市人民政府关于三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）的批复》（三府函〔2013〕772号）及《三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）》，证明东岸村所属的吉阳区直至2015年以前仍然属于乡镇建制，在此之前吉阳镇没有乡镇规划，东岸村房屋建设活动不可能领取乡镇建设规划许可证或办理房屋登记；10.关于吉阳区政府成立的信息资料，证明原告涉案房屋建成之后吉阳镇才撤镇设区，应当适用涉案房屋建成时的法律、法规认定原告房屋建设的合法性；11.《国务院办公厅关于批准三亚市城市总体规划的通知》（国办函〔2016〕76号），证明三亚市自2016年9月起将全市范围作为城市进行规划建设，时下房屋建设应适用城乡规划法进行调整；12.《三亚市人民政府办公室关于三亚市东岸湿地公园项目用地土地调查有关事项的通知》（三府办〔2016〕147号），证明被告征收东岸村土地用途不明，缺乏公共利益。
被告三亚市政府辩称：一、被告所作的房屋征收行为依据充分，程序合法。东岸村属于三亚市旧城区，居民住房条件差，基础设施落后，存在消防和安全隐患，被告对该区域组织实施旧城区改造符合公共利益的需要。现该棚户区改造项目已纳入国家下达给海南省的2015年棚户区改造计划，相关规划也获得海南省住建厅批准。2015年9月30日，被告依法作出270号补偿安置方案及185号征收决定，并进行了公示。鉴于自身的房屋存在没有合法手续、违反规划等情况，原告在获知相关方案后，多次主动上门要求征收实施部门进行适当补偿以避免损失。在此情况下，征收实施部门根据补偿方案与其签订了《房屋拆迁补助协议书》，并根据协议约定及时、足额支付了相关款项。因此，被告征收行为依据充分，程序合法。二、原告违反诚实信用原则，存在滥用诉权的行为。原告在与征收实施部门签订《房屋拆迁补助协议书》并足额领取相关款项后，一再重复起诉，显然违反了诚实信用原则，存在滥用诉权之嫌。三、原告重复起诉，对其起诉应依法予以驳回。就本次征收行为，原告已经起诉要求撤销征收决定，现在其再次起诉属于重复起诉。综上，请求法院依法驳回原告起诉。
被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1.《三亚市人民政府关于申请确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的函》（三府函〔2015〕148号）；2.《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（琼建住房函〔2015〕145号）；证据1、2证明涉案项目已经海南省人民政府批准。3.270号补偿安置方案；4.185号征收决定；证据3、4证明涉案征收行为合法。5.原告的身份证明材料、银行卡、《土地转让协议书》、《附着物补偿登记表》、《国家建设征地拆迁补偿统计表》、《国家建设征地拆迁补偿表》、《房屋拆迁补助协议书》、《东岸棚户区改造项目外来户房屋补助情况公示》及原告房屋照片；6.付款凭证。证据5、6证明原、被告双方已达成补偿协议，被告已经依法进行了补偿。被告所有证据共同证明被诉行政行为合法。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告三亚市政府对原告证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，对证明效力有异议；对证据3、6-12的关联性有异议；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，对证明效力有异议；对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议。
（二）对被告证据的质证意见
原告对被告证据1的真实性无异议，对被告证据2的真实性无法确认，对证据1、2的证明效力均有异议，认为被告未提供证据2的原件和申请确认棚户区项目的评估报告等依据，而且海南省住建厅曾告知原告其从未审批过东岸村棚户区改造这一项目，因此该组证据无法证明东岸村棚户区改造项目经过海南省人民政府批准同意。对证据3、4的真实性无异议，对合法性、证明效力有异议，认为：第一，被告适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，将集体土地以国有土地的名义收回违法；第二，被告征收2940亩土地应报经国务院审批而未报；第三，被告没有发布征收公告至村委会，没有告知住户征收决定的内容；第四，被告没有依法确认被征收房屋的合法性；第五，补偿安置方案系政府单方定价，未听取东岸村村民会议及居民的意见，不合法；第六，被告没有对房屋进行市场价值评估，侵害被征收人的补偿选择权；第七，东岸村棚户区改造实质为商业开发，不涉及公共利益，原告房屋是在2008年之前建设的，被告认定原告房屋是违建错误。对证据5、6的真实性无异议，但认为吉阳区住建局不具备签约主体资格，所签订的拆迁补助协议无效；原告房屋是合法的，被告应根据市场评估价值进行补偿，其在没有任何协议和司法程序的情况下自行拆除原告房屋违法。
本院对上述证据认证如下：
原告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能证明被告征收原告房屋的行为违法；被告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，证明被告在原告与征收实施单位签订拆迁协议，并领取补助款后，才对原告房屋实施了拆除行为。
经审理查明，2015年9月30日，被告三亚市政府作出185号征收决定，决定：征收东岸村棚户区改造项目范围内（东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路）的国有土地上的所有房屋，改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；房屋征收实施单位为吉阳区政府；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及270号补偿安置方案对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，该征收决定还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起3个月内向本院提起行政诉讼。同日，三亚市政府办公室向吉阳区政府及市各相关单位印发了270号补偿安置方案。该方案规定，征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在东岸村委会的外来人员的房屋，按以下标准补偿：主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；在规定时间完成搬迁的被拆迁户，再给予每平方米250元的搬迁奖励费；确定为违法建筑的房屋不予补偿。此后，吉阳区政府指派吉阳区住建局等相关部门的工作人员对李小霞位于东岸村棚户区改造项目用地征收范围内的涉案房屋进行了清点、丈量和登记，并先后制作《附着物补偿统计表》、《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料，明确了李小霞被征收房屋的规格、面积及政府应支付的生活困难补助费和搬迁奖励费的金额。李小霞对前述补偿统计资料所登记的被征收房屋规格、面积及补助单价、金额均签名予以认可。2015年11月12日，李小霞作为乙方与甲方吉阳区政府下属吉阳区住建局签订了《房屋拆迁补助协议书》，双方约定：因乙方未能提供被拆房屋的合法权属证明等相关材料，故其房屋可依法认定为违法建筑，依法拆除可不予补偿，但鉴于乙方生活实际困难，故甲方同意根据《东岸村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》的有关条款，给予乙方适当的生活困难补助，即按乙方被拆房屋面积320.43平方米给予乙方生活困难补助费176236.50元（标准为550元∕平方米）和搬迁奖励费80107.50元（标准为250元∕平方米），合计256344元；乙方同意不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求；乙方领取房屋搬迁生活困难补助款后，其房屋权属转移归甲方；乙方应于领取补助款之日起七日内腾空房屋，交由甲方拆除，如乙方无故逾期不搬的，甲方可依法予以强制拆除，后果由乙方负责。之后，李小霞领取了前述协议约定的全部款项。
2016年8月2日，吉阳区政府对李小霞被征收的房屋进行了拆除。2016年10月25日，李小霞以被告三亚市政府征收其房屋的行政行为违法为由，提起本案诉讼。2016年10月26日，李小霞另案对三亚市政府提起行政赔偿诉讼，请求判令被告三亚市政府赔偿其位于东岸村委会土地范围内的320.43平方米家庭住宅被征收的损失6408600元（暂按2万元∕平方米计，最终由法院按同地段当前新建商品房的市场价值评估结果为准，包括拆迁房屋造成的原告建筑材料未能回收的损失6万元）及原告在取得政府赔偿前的租房费用（自2017年1月1日起按每月5000元计）。
另查，原告李小霞的户籍不在东岸村委会，其被征收的涉案房屋未办理合法的产权登记。
本院认为，被告三亚市政府在征收东岸村棚户区改造项目用地的过程中，已将185号征收决定和270号补偿安置方案进行公示，公布了东岸村棚户区改造项目的征收补偿标准。其所确定的征收实施单位吉阳区政府也指派吉阳区住建局等相关部门的工作人员对原告李小霞被征收的涉案房屋进行清点、丈量和登记，并先后制作了《附着物补偿统计表》、《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料。原告李小霞对征收人员在前述补偿统计资料中所登记的涉案房屋的规格、面积及政府应支付的生活困难补助费和搬迁奖励费的计算单价和金额均予以认可。随后，原告李小霞在与吉阳区政府下属吉阳区住建局签订《房屋拆迁补助协议书》后领取了全部补助款。前述事实表明，原告李小霞在被告三亚市政府征收过程中，对其房屋的征收补偿标准是清楚且同意的，其随后领取补助款的行为也进一步印证其对政府的征收行为是没有异议的。因此，被告三亚市政府征收原告李小霞涉案房屋的行政行为认定事实清楚，程序没有违反《海南经济特区土地管理条例》第二十八条的相关规定。原告李小霞主张被告三亚市政府征收其房屋的行政行为违法，其领取补助款的行为不影响其对被告征收行为提出异议并主张赔偿权利。经查，在原告李小霞与吉阳区政府下属吉阳区住建局签订的《房屋拆迁补助协议书》中，双方已经明确约定，原告李小霞依据协议领取房屋搬迁生活困难补助款后，不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求，其房屋权属转移归吉阳区政府，由吉阳区政府拆除。由此可以认定，原告李小霞在同意签订《房屋拆迁补助协议书》并领取全部补助款后，已对其被征收的涉案房屋丧失了权利，被告三亚市政府征收拆除涉案房屋的行为未违反双方的协议约定，现原告李小霞在双方协议已经履行完毕后，又反悔要求确认被告征收行为违法，没有充分的事实根据和法律依据，本院依法不予支持。相应地，原告申请本院调取东岸村棚户区改造项目的相关征收批准文件及东岸村历年土地房屋登记、报建记录材料等证据的理由不充分，本院依法不予准许。
原告李小霞诉求法院依法审查被告三亚市政府作出的185号征收决定和270号补偿安置方案的合法性。经查，原告李小霞提起本案诉讼之前，并未另案提起行政诉讼,请求撤销185号征收决定，故其在本案中不存在重复起诉的情形。但由于原告李小霞在被告三亚市政府征收其房屋的过程中，已经与征收实施单位签订《房屋拆迁补助协议书》并领取了全部补助款，按照双方协议约定，涉案房屋权属已经转移归征收实施单位。因此，其现在以涉案房屋权益受到被告征收行为侵害为由，要求对被告征收行为所依据的185号征收决定和270号补偿安置方案的合法性进行审查缺乏相应的权利依据，本院依法不予支持。
综上所述，被告三亚市政府征收原告李小霞涉案房屋的行政行为依据充分，程序并无不当。原告李小霞的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告李小霞的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告李小霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 陈兴科
审 判 员 王 娜
审 判 员 吉 红
审 判 员 张维青
人民陪审员 王文伟
二〇一七年三月六日
书 记 员 熊冰清
附：本判决适用的相关法律依据
海南经济特区土地管理条例（2014年修改）
第二十八条征收农村集体所有土地按下列程序实施：
（一）被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。
（二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。
（三）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。
（四）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。
（五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县人民政府土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。
（六）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
（七）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。